משרד הרווחה והביטחון החברתי/התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון – תמונת מצב

 ♦ . .מבוא .1. בסוף שנת 2009 חיו ביש ראל כ - 2,468,700 ילדים, שהיו 32.7% מכלל האוכלוסייה5. על פי הערכות, כ-%15 מכלל אוכלוסיית הילדים6 - 370,000 ילדים- נתונים במצבי סיכון: הם סובלים מבעיות בתפקוד בתחום ההתפתחותי -לימודי, מבעיות בתפקוד בתחום החברתי -רגשי ומבעיות הנוגעות להשתייכות למשפחה וטיפול בילד. .__________________ .5 ,מתוך: המועצה הלאומית לשלום הילד ילדים בישראל 2010 - שנתון סטטיסטי ( 2010 '), עמ3. 6 :מתוךדין וחשבון הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ( 2006 '), עמ15. 874 דוח שנתי62 . בנובמבר 2003 החליטה הממשלה7 להקים ועדה ציבורית בראשות פרופסור הלל שמיד לשם בדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (להלן - ועדת שמיד). בינואר 2004 ,מינו ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, ושר הרווחה דאז מר זבולון אורלב, את הוועדה. במרץ 2006 הגישה הווע דה דין וחשבון בנושא (להלן - דוח שמיד), ובספטמבר באותה השנה החליטה הממשלה 8 לאמץ את המלצות הוועדה ולפעול ליישומן על פי תכנית שתגבש ועדה בין-משרדית. החלטת ממשלה 9 מאוגוסט 2007 קבעה כי התכנית תופעל ב -56 יישובים ואגדי יישובים (בסה"כ 71 יישובים) (להלן - יישובי ה תכנית), שייבחרו, בין היתר, לפי הקריטריונים האלה: יישובים שמתגוררים בהם יותר מ- 20,000 איש ומדורגים, לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, באשכולות ה חברתיים-כלכליים הנמוכים ביותר (4-1)10 ; יישובים המדורגים באשכול 5 ;שבהם ילדי העולים הרבים ביותר ערים מעורבות (יהודים וע רבים) המדורגות ב אשכולות 5-10 . כמו כן נקבע כי התכנית תיועד גם לכרבע מילדי ירושלים. בנובמבר 2007 פורסם ספר הפרויקט של התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ובמצוקה (להלן - התכנית הלאומית או התכנית) המציג, בין היתר, את יעדי התכנית ואת עקרונות הפעולה שלה. התכנית מיועדת לכלל הילדים בסיכון מגיל לידה עד גיל 18 ושמהדגש בגיל הרך. התכנית אימצה את ההגדרה של ועדת שמיד ולפיה ילדים ובני נוער בסיכון הם מי ש חיים במצבים המסכנים אותם במשפחתם ובסביבתם ולכן נפגעה יכולתם לממש את זכויותיהם בשבעה תחומי חיים :קיום פיזי , בריאות והתפתחות ; השתייכות למשפחה ; למידה ורכישת מיומנויות; רווחה ובריאות נפשית; השתייכות חברתית; הגנה מפני אחרים; הגנה מפני התנהגות מסכנת שלהם עצמם. התכנית נועדה לצמצם את מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער בסיכון והוגדרו בה 13 יעדים הנוגעים לשיפור מצב הילדים והוריהם ו-13 יעדים הנוגעים לשינוי מערך השירותים הקהילתיים המיועדים להם ולשדרוגו. 2. האחריות לטיפול בילדים ובבני נוער בסיכון במסגרת התכנית הלאומית נחלקת בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי: המדינה אחראית לקביעת מדיניות, להקצאת משאבים ולבקרה, והביצוע נתון בידי הרשוי ות המקומיות. התכנית הלאומית ייחודית בעצם ניהולה המשותף על ידי חמישה משרדי ממשלה11 , המקבלים תקציב משותף למטרה זו, ובעצם האפשרות שהיא מעניקה לרשויות המקומיות לבחור בעצמן את התכניות, ההתערבויות והפעולות (להלן - .__________________ .7 החלטה 1007 מנובמבר 2003. 8 החלטה477 מספטמבר 2006. 9 החלטה 2281 מאוגוסט 2007. 10 אחת לכמה שנים מבצעת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עבור גופים ממשלתיים וציבוריים מסוימים מחקר לאפיון ולדירוג של הרשויות המקומיות בישראל לפי הרמה החברתית-כלכלית של תושביהן. המחקר מציג מדד המסכם מכלול של נתונים חברתיים-כלכליים ומדרג את הרשויות המקומיות לפי עשרה אשכולות חברתיים - כלכליים הומוגניים. האשכול שאליו שייכת הרשות המקומית מבטא את מקומה לעומת שאר הרשויות המקומיות: לאשכול 1 משתייכות הרשויות המקומיות שדורגו בדירוג החברתי-כלכלי הנמוך ביותר ולאשכול 10 משתייכות הרשויות המקומיות שדורגו בדירוג החברתי-כלכלי הגבוה ביותר. 11 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, משרד החינוך, משרד הבריאות, המשרד לקליטת העלייה והמשרד לביטחון הפנים. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 875 .המענים) המתאימות לילדים ובני נוער בסיכון המתגוררים בהן מתוך מגוון התכניות שמציעים משרדי הממשלה המשתתפים בתכנית. לשם יישום התכנית הוקמה במשרד ראש הממשלה ועדת היגוי בין-משרדית (להלן - ועדת היגוי ארצית) בראשות ראש האגף לתכנון מדיניות, המשמש נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה. תפקיד הוועדה הוא להתוות את מדיניות התכנית ולעקוב אחרי יישומה. ביולי 2007 הועברה האחריות לתכלול התכנית והובלתה לידי משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). מנכ"ל משרד הרווחה, מר נחום איצקוביץ, הוא יו"ר ועדת ההיגוי הארצית, ומנהל האגף לשירותים אישיים וחברתיים במשרד הרווחה, מר מוטי וינטר, הוא ממלא מקום יו"ר הוועדה. חברי ועדת ההיגוי הארצית הם נציגי משרדי הממשלה השותפים לתכנית, נציגי מרכז השלטון המקומי ו נציגי הג'וינט12 , האחראית ליישום תחום הגיל הרך בתכנית ומעסיקה את מנהלי התכנית ברשויות המקומיות. בכפיפות לוועדת ההיגוי הארצית פועלת ועדת היגוי בין -משרדית לגיל הרך - "התחלה טובה " - ותפקידה הוא לעצב את מדיניות התכנית בכל הנוגע לילדים בגיל הרך ולהוריהם ולהבטיח את ההתפתחות וההתמקצעות של התכנית ושירותיה בתחום זה. התכנית מנוהלת באמצעות מינהלת התכנית (להלן גם - מטה התכנית) בראשות מנהלת התכנית הלאומ ית, הגב' טלל דולב. מינהלת התכנית ממוקמת במשרד הרווחה, והיא משמשת זרוע הביצוע של ועדת ההיגוי הארצית. ברמה המחוזית מנוהלת התכנית במשותף על ידי משרד הרווחה ומשרד החינוך, כאשר כל אחד מהמשרדים אחראי לניהול התכנית ב שלושה מחוזות . בכל מחוז מונו ועדה בין -משרדית מחו זית (להלן - ועדה מחוזית), מנהל תכנית בכל מחוז וממונה מחוזי על הגיל הרך - "התחלה טובה". בכל רשות מקומית המשתתפת בתכנית פועלים: ועדה יישובית בין-מקצועית ו בה נציגים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית , האחראים לגיבוש התכניות היישוביות, להקמת המענים, להפעלתם ולמעקב אחר התפוקות והתוצאות שלהם; שתי ועדות מקצועיות (אחת מהן לגיל הרך), הפועלות בכפוף לוועדה היישובית, ומנהל התכנית, האחראי ליישום התכנית ביישוב . 3. בשנת 2009 הושלם בכל היישובים ואגדי היישובים המשתתפים בתכנית תהליך איתור ומיפוי של הילדים ובני הנוער בסיכון. תהל יך זה נעשה על בסיס הגדרה משותפת ואחידה ובאמצעות כלים אחידים. בסך הכול אותרו ביישובי התכנית 156,000 ילדים במצבי סיכון שונים, שהם כ -16% מכלל אוכלוסיית הילדים ובני הנוער ביישובים אלה. על יסוד ממצאי המיפוי גיבשו הרשויות המקומיות תכניות יישוביות לפיתוח השירותים הניתנים ביישוב לילדים ובני נוער בסיכון ולהרחבתם. .__________________ .12 הג'וינט היא חברה לתועלת הציבור העוסקת בתכנון ובפיתוח של שירותים ותכניות למען אוכלוסיות נזקקות וחלשות, לרבות תכניות למען ילדים ונוער בסיכון. 876 דוח שנתי62 . במהלך שנת 2010 הוקמו והחלו לפעול רוב המענים שתוכננו ביישובים הנכללים בתכנית. בינואר 2011 פעלו מענים כמעט בכל היישובים הנכללים בתכנית. במועד זה הפעילו יישובי התכנית 709 מענים מתוך916 המענים שבחרו13 . התכנית תוקצבה במתווה רב שנתי מ-75 מיליון ש"ח בשנת 2008 עד155 מיליון ש"ח בשנת 2014 . על פי מתווה התכנית, שליש מהתקציב מיועד לילדים בסיכון בגיל הרך. התכנית מתוקצבת תקצוב מלא, והרשויות המקומיות המשתתפות בה אינן נדרשות להוסיף מתקציבן להפעלת התכנית ביישוב. 4. התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון תרמה תרומה ניכרת לטיפול בילדים אלה והגבירה את המודעות לנושא: לראשונה נקבעה הגדרה אחידה לילדים ובני נוער בסיכון ונבנו כלים אחידים למיפוים ולאיתורם; נעשה מיפוי מקיף של ילדים ובני נוער בסיכון; חמישה משרדי ממשלה חברו יחדיו לקידום העבודה הבין-משרדית בכל במישורים - הארצי, המחוזי והמקומי - תוך איגום משאבים לטיפול בילדים ובני נוער בסיכון. משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לציין לשבח את עבודתה המסורה של מנהלת התכנית הלאומית גב' טלל דולב ואת תרומתה לגיבוש התכנית, להוצאתה לפועל ולניהולה. 5. בחודשיםמרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה אתסדרי ההיערכות ליישום התכנית הלאומית ואת דרכי יישומה. בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים האלה: הקמת התשתית הארגונית ליישום התכנית, בניית מאגר התכניות ומעורבות משרדי הממשלה השותפים לתכנית; איתור ומיפוי של ילדים בסיכו ן ביישובי התכנית והפעלת המענים; תשתית מידע, הערכה ומערך הבקרה על יישום התכנית. הביקורת נעשתה במינהלת התכנית הלאומית במשרד הרווחה ובארבעה ממחוזות התכנית - מחוז תל אביב-מרכז, מחוז צפון ב', מחוז חיפה ומחוז הדרום. אופן יישום התכנית ביישובים נבדק במועצה האזורית אבו בסמה (מחוז הדרום), בעיריית עכו (מחוז צפון ב') ובעיריית טירה (מחוז תל אביב-מרכז). .ההיערכות ליישום התכנית .הקמת התשתית הארגונית ליישום התכנית .יישום התכנית מחייב הקמת תשתית ארגונית, ובכלל זה הגדרת בעלי התפקידים הדרושים בכל הרמות - הארצית, המחוזית והמקו מית – וגיוסם של בעלי התפקידים הללו. תהליכי גיוס כוח אדם למטה התכנית נמשכו זמן רב, הרבה יותר מן הצפי, וכך גם תהליכי גיוסם של מנהלי תכניות לרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית. להלן הפירוט: .__________________ .13 נבחרו434 ,מענים של משרד החינוך 275 ,של משרד הרווחה 156 של משרד הבריאות, 30 של המשרד לביטחון הפנים ו-21 של המשרד לקליטת העלייה. יוער כי מספר המענים שרשויות המקומיות בחרו להפעיל במסגרת התכניות היישוביות ומספר המענים המופעלים משתנה מפעם לפעם. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 877 .1. בתכנית העבודה של משרד ראש הממשלה לשנת 2007 נקבע כי אשר ל"משימה נבחרת בתחום קידום פרויקטים לאומיים: התכנית לילדים ונוער בסיכון", בתוך שנתיים יטופלו 140,000 ילדים ונוער בסיכון בתכניות מניעה חדשות בקהילה בהובלת הממשלה. אשר ללוח הזמנים ליישום התכנית נקבע כי עד אפריל 2007 ייבחרו היישובים שבהם יופעלו התכניות ויוקם המטה הארצי לטיפול בילדים ונוער בסיכון, וכי מועד תחילת יישום התכנית יהיה ספטמבר 2007 . גם במסמך שהוציא בינואר 2007 האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה בעניין "תוכניות הממשלה לילדים ונוער בסיכון, מתווה הפעילות, תדריך עיתונאים" נכתב שעד סוף אפריל 2007 ימונו בעלי התפקידים במ טה הארצי של התכנית, ובמהלך אותה השנה יחל היישום ברשויות המקומיות. ביולי 2007 ,החליטה ועדת שרים לשירותים חברתיים בראשות שר הרווחה דאז מר יצחק הרצוג 14 , לאמץ את המלצות ועדת ההיגוי הארצית בדבר הקריטריונים לבחירת היישובים שבהם תיושם התכנית ולאשר את רשימת היישובים שישתתפו בתכנית. בדצמבר באותה השנה סוכם מבנה העסקת כוח האדם בתכנית. ואולם תהליכי אישור תקני כוח האדם וגיוס העובדים התארכו הרבה יותר מן המתוכנן ועיכבו את יישום התכנית. כך, למשל, בדוח על התקדמות יישום התכנית הלאומית (להלן - דוח סטטוס) מדצמבר 2007 , שהכינה מ נהלת התכנית, שהייתה באותו מועד חברה בוועדת ההיגוי הארצית, נכתב כי "ההתארגנות האדמיניסטרטיבית (תהליכי גיוס כוח האדם מול הנציבות) איטית מאוד ומקשה על מעבר מהיר לשלב היישום. זאת למרות שהתשתיות התכנוניות הושלמו ומאפשרות יישום מיידי". עוד נכתב כי עד מועד זה "גו בשו תיאורי התפקידים והושגה הסכמה עקרונית עם הנציבות. אנו ממתינים לאישור סופי של הנציבות לגבי תיאורי התפקיד, להקמת ועדת חיפוש למנהל ארצי של התכנית ולהוצאת מכרזים לבעלי התפקידים השונים במטה ובמחוזות" (סה"כ 11 תקנים- 5 למטה ו-6 .)למחוזות בפועל הייתה חריגה נ יכרת מלוח הזמנים המתוכנן בתהליכי גיוס כוח אדם למטה התכנית וכך גם בתהליכי גיוסם של מנהלי תכניות לרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית. תהליכים אלו הסתיימו ברובם רק לקראת סוף שנת 2008 . 2. גם השאיפה להתחיל את יישום התכנית בשנת 2007 לא מומשה: בדוח סטטוס מדצמבר 2007 נכתב כי "קיים פער בין השאיפה להתחיל ליישם את התכנית בזמן הקצר ביותר ( 1.1.08 ) לעומת הזמן שיידרש לתכנן ולהקים את תשתיות המידע והמחשוב הנדרשות לביצוע פעולות התכנית ולהבטחת בקרה עליהן". בסיכום ישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה ביולי 2008 נכתב כי בפגישה של ראש הממשלה עם המנכ"לים של המשרדים ביקש ראש הממשלה ש"התנעת" התכנית תיעשה בהקדם. באותה הישיבה נמסר כי הערכת מנהלת התכנית הארצית היא שבחודשים נובמבר 2008 - ינואר 2009 יאושרו התכניות היישוביות ותחל הפעלתן. .__________________ .14 באוגוסט 2007 קיבלה החלטת ועדת השרים תוקף של החלטת ממשלה שמספרה 2281. 878 דוח שנתי62 . מאז התקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום המלצות ועדת שמיד - ספטמבר 2006 - פעלה ועדת ההיגוי הארצית ללא הרף לגיבוש המדיניות ועקרונות הפעולה של התכנית ולקביעת מנגנוני יישומה. עם זאת, מועדי הביצוע של שלבי התכנית נמשכו זמן רב מהמתוכנן. רק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את המלצות ועדת שמיד - החלו הרשויות המקומיות להפעיל חלק מהמענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית. בתשובת משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 נמסר כי "הקמת התשתית הארגונית ותחילת העבודה בתוכנית נעשתה בפרק זמן סביר מאוד" - ההיערכות הארגונית ליישום התוכני ת במטה, במחוזות וביישובים - שהחלה במחצית השנייה של שנת 2007 - הושלמה ברובה במעט פחות משנה, ובמהלכה הוגדרו תפקידים חדשים, אושרו תקנים חדשים וגויסו עובדים בהליכי מכרז, שחייבו בחירה משותפת של משרדי ממשלה ורשויות מקומיות. מערך ארגוני שלם ובו קרוב ל -70 בעלי תפק ידים חדשים הוקם והחל לפעול בתוך תקופה זו. בעזרת הירתמות המשרדים וכן הארגונים השותפים הופעלה התכנית אף שחל עיכוב באיוש חלק קטן מהמשרות. כמו כן ציין משרד הרווחה כי ועדת ההיגוי הארצית ומובילי התכנית - שר הרווחה ומנכ"ל משרד הרווחה - נקטו גישה השמה דגש ביישום קפדני של העקרונות ודרכי העבודה של התכנית הבאה לידי ביטוי הן בהשקעה בתכנון לפני תחילת הפעלת התכנית והן בגיבוש נוהלי עבודה, כלי מיפוי ותכנון ותשתיות מידע. מכלול המשימות שנדרשו לגיבוש התשתיות להפעלה נעשה בקצב מהיר יחסית - במשך מעט יותר משנה (מיולי 2007 עד ספט מבר 2008 ). גם הליכי ההיערכות של הרשויות המקומיות - הקמת המערך הארגוני וקיום הליכי מיפוי ותכנון - שהם חלק אינטגרלי מיישום התכנית וחיוניים להשגת יעדי התכנית, הושלמו במרבית הרשויות המקומיות בתוך כמה חודשים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף שההיערכות לביצוע התכנית הייתה מורכבת, כשם שעולה מתשובת משרד הרווחה, הרי שפער הזמן בין המועד המתוכנן להפעלת התכנית (סוף שנת 2007 ) ובין הפעלתה בפועל (תחילת שנת 2010 ) אינו סביר. אמנם לוח הזמנים המקורי שנקבע בשלב התכנון האסטרטגי ניתן לעדכון עם התווספות מידע רלוונטי, אולם לנוכח פער כה גדול בין שלב זה ובין הביצוע בפועל ספק אם התכנון האסטרטגי הוא אכן אפקטיבי. .קביעת יעדים כמותיים לשם מדידת תוצאות התכנית .כאמור, התכנית הלאומית מיועדת לצמצם את מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער בסיכון ואת חומרתם ולהביא לידי שינוי מקיף בדרכי הטיפול בילדים אלה ובמשפחותיהם. לצורך כך הגדירה ועדת ההיגוי הארצית שני סוגי יעדים: 13 יעדים המיועדים להביא לידי שיפור מצב הילדים והוריהם - יעדי תוצאה - ו-13 יעדים משרד הרווחה והשירותים החברתיים 879 . המיועדים להביא לידי שינוי ושדרוג של מערך השירותים עבורם- יעדי מערכת - לשם השגת יעדי התוצאה. ואולם, היעדים שהוגדרו אינם יעדים כמותיים ולא נקבע מהו היקף השינויים המצופה בכל אחד מהיעדים. בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בינואר 2008 דווח כי בפגישת הכנה שהתקיימה לקראת דיון אצל ראש הממשלה, בהשתתפות פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה השותפים בתכנית ומנכ"ל משרד ראש הממש לה, ביקשו המשתתפים בפגישה שתהיה ליעדי התכנית הגדרה כמותית. חברי ועדת ההיגוי העלו את הקשיים הכרוכים בהצבת יעדים כמותיים והחליטו שהדבר לא ייעשה בשנה הראשונה ליישום התכנית. אמנם ועדת ההיגוי הארצית החליטה שלא להציב יעדים כמותיים בשנה הראשונה ליישום התכנית, אול ם גם במועד סיום הביקורת - קרוב לשנתיים מאז תחילת יישום התכנית ברשויות המקומיות - לא הוגדרו לתכנית יעדים כאמור. משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי התכנית מפעילה מערכת מידע ומדידה המאפשרת מעקב אחר כל ילד המשתתף בתכנית ומדידה של השינוי בהיקף הסיכון לגבי כל ילד כזה בכל אחד מ-13 יעדי התוצאה שנקבעו. עוד מסר כי בימים אלה מושלמת המדידה הראשונה של המשתתפים במענים השונים ובתוך שנה ניתן יהיה לדווח על שינויים במצב הילדים ואם יש התקדמות בהשגת היעדים שהציבה התכנית. אשר להגדרת יעדים כמותיים נמסר בתשובת המשרד כי לאחר צבירת ניסיון של שנתיים במדידת היקפי השינוי ובהשוואה בין רשויות, בין תחומים ובין תכניות, ניתן יהיה לקבוע גם יעדים כמותיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה - שהוא המתכלל של התכנית הלאומית - כי על מנת להגדיר את מידת ההצלחה של התכנית היה עליו לקבוע מל כתחילה מדדים כמותיים להערכת השגת יעדי התכנית. בכלל זה היה צורך לבחון, מדי פעם בפעם, אם התכנית אכן משיגה את היעדים שנקבעו לה, ואם לא - אילו שינויים יש לעשות בה לצורך השגת היעדים, ולחלופין אם יש צורך לעדכן את היעדים. .בניית מאגר התכניות .1. כאמור, אחד מעקרו נות הפעולה של התכנית הלאומית הוא מתן אפשרות בחירה לרשויות המקומיות בדבר התכניות שיופעלו עבור הילדים ובני הנוער בסיכון ביישובן. כדי לסייע בכך ולהבטיח שהתכניות שייבחרו יביאו לידי השגת יעדי התכנית ויעמדו בקריטריונים מקצועיים הכינה מינהלת התכנית "מאגר תכניות", שממנו יכולות הרשויות המקומיות לבחור את התכניות המתאימות ביותר לצורכי האוכלוסייה שלהן. מאגר התכניות הוא ספר המרכז את כל המענים לילדים בסיכון שמשרדי הממשלה השותפים בתכנית מפעילים או שותפים בהפעלתם. 880 דוח שנתי62 .ועדת ההיגוי הארצית קבעה קריטריונים להכללת תכניות במאגר ואלו הם: תכניות המיועדות לילדים בסיכון על פי הגדרות הסיכון בתכנית; תכניות המיועדות לטיפול ישיר – פרטני או קבוצתי - בילדים ובני נוער בסיכון (מלידה עד גיל 18 או עד גיל 21 בחינוך המיוחד) או בהוריהם וכן לקידום השגת אחד או יותר מ -13 היעדים שהוגדרו בתכנית; תכניות ה מיועדות להפעלה בקהילה בלבד . משרדי הממשלה השותפים לתכנית התבקשו לכלול במאגר רק תכניות שעומדות בקריטריונים שהוצבו והם יכולים ומוכנים לפקח עליהן. התכניות שעמדו בכל הקריטריונים נכללו במאגר, על פי שיקול דעתם של האגפים המקצועיים ומטות המשרדים השותפים לתכנית הלאומית. במאגר התכניות נכתב מידע כללי על כל תכנית, יעדי התכנית הלאומית שכל תכנית מבקשת להשיג, מאפייני האוכלוסייה שאליה מיועדת כל תכנית, דרכי הפעולה והאמצעים הנחוצים להפעלת כל תכנית, עלות ההפעלה של כל תכנית, ופרטי אנשי הקשר במשרד האחראי להפעלת כל תכנית, שאליהם אפשר לפנות כדי ללמוד יותר על הפעלת התכניות. בנובמבר 2007 פורסמה הגרסה הראשונה של ספר מאגר התכניות ובו כ -230 תכניות. גרסה מעודכנת של מאגר התכניות פורסמה ביוני 2009 , והוצגו בה כ-280 .תכניות 2. בדיוני ועדת ההיגוי הארצית ובפורומים אחרים עלו סוגיות שונות הנוג עות לתכניות במאגר, כמפורט להלן: (א) במסמך שהכינה מינהלת התכנית באפריל 2009 שכותרתו "עדכון ושדרוג מאגר התכניות - מתווה לדיון" נכתב כי: התכניות במאגר לא הוצגו בצורה אחידה ושיטתית המאפשרת להבין את דרכי הפעולה, התשומות העיקריות והעלויות; מידע על תוצאות התכנית ומחקרי הערכה לא נכלל בכל התכניות שלגביהן היה מידע כזה; התעריפים של התכניות לא היו מעודכנים תמיד. במסמך צוין שיש צורך ליצור סטנדרטיזציה ואחידות במרכיבי התכניות בראייה בין-משרדית. בעיות דומות עלו בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בינואר 2010 : "אוגדן התכניות נבנה ללא סטנדרטיזציה. לתוכניות רבות שהועברו על ידי המטות לספר התוכניות אין מספיק ידע ביחס לדרכי ההפעלה שלהן". בדיון ציינו חברי הוועדה כי: יש צורך לדון דיון מעמיק יותר בתהליך בחירת התכניות כדי לבחון כיצד נבחרו תכניות שאינן מוכרות; יש צורך לדון בתכניות במטות המשרדים ולבחון אם כל התכניות שנכנסו למאגר צריכות להישאר בו; יש לבחון כל אחת מהתכניות. הסוגיות האמורות עלו גם בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית באפריל 2010. בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה ביוני 2010 הוצג מתווה תלת -שלבי לעדכון מאגר התכניות ולפיו בשלב הראשון - עד 1.9.10 - יוחלף מאגר התכניות לאחר מיון ושדרוג ראשוני של התכניות. בשלב השני - מספטמבר 2010 עד ינואר 2011 - תשופר איכות המאגר באמצעות כתיבה מחודשת של תכניות, על פי פרמטרים אחידים שפורטו בישיבה. בשלב השלישי - ללא ציון תאריך יעד - יוקם מאגר תכניות בעל סט נדרדים אחידים ככל האפשר וכן יגובשו תכניות בין - משרדיות. בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בדצמבר 2010 קיבלו חברי הוועדה עדכון ולפיו השלב הראשון של עדכון מאגר התכניות נמצא בשלבי סיום ולקראת השלב הבא יש להביא לידי האחדת צורת הכתיבה של כל התכניות. צוין שהכתיבה האחידה תאפשר דיון וניתוח של התכניות, החלטה על איחוד תכניות וכתיבת סטנדרטים משותפים. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 881 . באפריל 2011 קיימו עובדים ממינהלת התכנית הלאומית פגישה עם צוות הבטחת איכות במכון ברוקדייל 15 שעסקה ב"בקרה על המענים של התכנית הלאומית ". בסיכום הפגישה נכתב כי במועד זה נמצא התהליך בשלב של יצירת סדר ב תכניות השונות ובחינה כיצד אפשר לצמצם את מספר התכניות באמצעות איחוד תכניות דומות או זהות. (ב) סוגיה נוספת שעלתה היא כלילתן במאגר התכניות של תכניות שלא נוסו. בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית באוגוסט 2007 נדונה, בין היתר, סוגיית הכנסתן של תכניות שנמצאות בשלב ההרצה או תכניות שאין ניסיון בהפעלתן למאגר התכניות. בפרוטוקול הדיון נכתב שחברי הוועדה הסכימו שמוטב להתחיל בתכניות מוכרות שכבר נוסו. יוצא אפוא כי בחודשים אפריל 2009 - אפריל 2010 עלו בעיות הנוגעות למאגר התכניות ובכלל זה היעדר סטנדרדיזציה בהצגת התכניות והיעדר ניסיון בהפעלתן, ולכן ביוני 2010 הוחלט על יישום מתווה תלת -שלבי לעדכון המאגר. אולם במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם עדכון מאגר התכניות על פי המתווה. זאת ועוד, אף שחברי ועדת ההיגוי הארצית הסכימו שמוטב להתחיל בתכניות מוכר ות שכבר נוסו - הוכנסו למאגר התכניות גם תכניות שלא היה ניסיון רב בהפעלתן. 3. יישום התכניות ברשויות המקומיות החל כאמור בתחילת שנת 2010 . בפגישות שקיים צוות הביקורת במינהלת התכנית ובכמה מהמחוזות הועלה כי בעת יישום התכניות נתקלו הרשויות המקומיות בקשיים ביישום חלק מהתכניות בשל בעיות דומות לאלו שהוצגו בדיוני ועדת ההיגוי הארצית. כך, למשל, רשויות מקומיות בחרו תכניות שעברו היישר משלב ההרצה לשלב של הפצה רחבה וחסרו להן מערכי הדרכה; תכניות לא מעטות שנבחרו היו זקוקות לפיתוח של מערכי הדרכה גדולים יותר מאלה שהיו זמינים, לתוספת מדריכים בעלי ידע ולחיזוק של אנשי מקצוע ביישובים האחראים להפעלת התכנית. כמו כן עלה כי עלויות ההפעלה של מקצת התכניות, ובעיקר אלו של משרד הבריאות, לא היו מעודכנות במאגר התכניות שפורסם בשנת 2009 , והעלויות של חלקן היו גבוהות מאלו שצוינו במאגר. משרד מבקר המדינה בדק 32 תכניות שהיו בתהליכי החלפה או ביטול באוגוסט 2010 :, בשל בעיות בתכניות שהקשו על יישומן. להלן דוגמאות המועצה המקומית מג'אר והמועצה האזורית נחל שורק ביקשו להחליף את תכנית "עידוד - לטיפול בילדים עם הפרעות קשב וריכוז ADHD " של משרד הבריאות משום שמשרד הבריאות לא היה ערוך ליישומה; המועצה המקומית מג'אר ביקשה להחליף גם את תכנית "הדו"ם - הדרכה ומעורבות הורים לילדים עם התנהגויות סיכון" של אגף שירות פסיכולוגי ייעוצי (להלן - אגף שפ"י) במשרד החינוך כיוון שמשרד החינוך לא היה ערוך ליישומה; המועצה האזורית שפיר בי קשה להחליף את התכנית "טיפול פרטני ומערכתי לטיפוח התנהגויות מסתגלות בביה"ס " של אגף שפ"י, ועיריית נתניה ביקשה להחליף את תכנית "אורים" של האגף לשירותי חינוך ורווחה (להלן - אגף שח"ר) בשל החלטות שני אגפים אלה במשרד החינוך .__________________ .15 המכון הוא ארגון עצמאי שלא למטרות רווח המופעל בשיתוף ארגון הג'וינט וממשלת ישראל ועוסק במחקר יישומי בתחומי החברה והרווחה. 882 דוח שנתי62 . להוציא את התכניות מ"מאגר התכניות"; עירי ית עכו ביקשה לבטל את התכנית "חוויה משפחתית" של אגף שח"ר משום שעלויות התכנית שהופיעו במאגר התכניות לא היו מעודכנות. מהאמור לעיל עולה כי היו מקרים שבהם רשויות מקומיות בחרו תכניות מן המאגר והתקשו ליישמן - אם משום שהתברר שהמשרדים אינם ערוכים לבצען, אם משום שאופן ההפעלה לא היה ברור דיו ואם משום שעלויות ההפעלה שנרשמו במאגר התכניות לא היו עדכניות. משרד הבריאות אישר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי אכן תכניות של "בריאות הציבור" לא תמיד התאימו למה שצוין במאגר התכניות, וכי ליקוי זה תוקן במאגר התכניות החדש. עובדה זו לא מנעה את הפעלת התכניות, אם כי בהיקף מצומצם יותר ממה שתוכנן מראש. אשר לתכנית "עידוד" - אישרו משרד הבריאות ומשרד הרווחה כי היה קושי בהפעלתה, בין היתר בשל חדשנותה, ובשל קושי בגיוס כוח אדם מיומן להפעלתה. בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 אשרה מנהלת אגף שפ"י כי מקור הקשיים בהפעלת התכניות בתחילת הפעלתן היה, בין היתר, תקצוב לא ריאלי שהוצג במאגר התכניות ושונה לאחר מכן. מנהלת האגף אישרה, כי תכנית הדו"ם נתקלה בקשיים בהפעלתה והמשך הפעלתה ייבדק; תכנית "טיפול פרטני ומערכתי לטיפוח התנהגויות מסתגלות בביה"ס " תוקצבה באופן שלא ניתן היה ליישמה. התקציב שונה והתכנית מופעלת במועד זה בשני יישובים: נתניה ותל-אביב-יפו. מנהל אגף שח"ר מסר כי עלויות התכנית "חוויה משפחתית" יעודכנו; משרד הרווחה ציין בתשובתו כי תכנית "אורים" נגרעה ממאגר התכניות כיוון שלא ניתן היה להפעילה במתכונת שבה היא נכתבה. משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הכללת מגוון גדול של תכניות היא אבן יסוד של התכנית, וכי היה ניסיון בהפעלת הרוב המכריע של התכניות - אם כי לא תמיד מדובר בניסיון נרחב. בהקשר זה צוין כי היקף הפריסה של חלק מהתכניות ומאפייני היישובים שבהם מופעלת התכנית הלאומית מחייבים היערכות מיוחדת, שלא תמיד נצפתה מראש, גם לגבי תכניות שיש ניסיון בהפעלתן, אך היא נעשתה במידה מרובה של הצלחה. זאת ועוד, מאז פרסום מאגר התכניות נעשו צעדים רבים על מנת להסדיר היבטים שונים של הפעלת התכניות שלא היו ברורים, ואלה עדיין נמצאים בעיצומם. בתחילת נובמבר 2011 פורסם מאגר תכניות ובו הובהרו דרכי ההפעלה, עודכנו עלויות התכניות ונשקל מחדש נושא הכללת תכניות מסוימות במאגר. כמו כן נמסר כי במועד זה נכתבות כל התכניות בפורמט מובנה שיאפשר לבחון את כלל התכניות על פי פ רמטרים אחידים. בשלב הבא יגובשו אמות מידה של איכות למרכיבים הקיימים בתכניות רבות וייעשה ניסיון לחבר בין תכניות דומות וכן בין תכניות משלימות העוסקות בתחומים שונים. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 883 . לדעת משרד מבקר המדינה, אכן ראוי היה לאפשר לרשויות המקומיות לבחור תכניות לילדים בסיכון מתוך מגוון רחב. עם זאת כדי להקטין את הסיכון של כישלון ביישום תכניות בלתי מתאימות ביישובים - דבר הכרוך בבזבוז משאבי התכנית - ראוי היה לכלול בקריטריונים שנקבעו להכללת תכניות במאגר גם דרישות הנוגעות לניסיון המצטבר בהפעלתן, לממצאים בדבר הצלחתן ולקיומו של מידע מפורט וב רור על עלויות ההפעלה, המבנה הארגוני של התכנית ואופן הפעלתה. יצוין כי בנוהל מינהלת התכנית בנושא הפעלת תכניות שפותחו על ידי ארגונים מהמגזר השלישי, שפורסם במאי 2010 , נקבע, בין היתר, כי כדי להיכלל במאגר התכניות של התכנית הלאומית על תכנית מוצעת להיות מופעלת בשבעה אתרים לפחות ברחבי הארץ ובמהלך שלוש שנים לפחות. ראוי היה לאמץ הנחיה דומה לגבי כלל התכניות. זאת ועוד, מתשובת משרד הרווחה עולה כי רק בסוף שנת 2011 פורסם מאגר תכניות מעודכן, כלומר חל עיכוב של יותר משנה במימוש השלב הראשון של המתווה התלת-שלבי שנקבע לעדכון מא גר התכניות. יצוין כי קביעת סטנדרדים אחידים לכלל התכניות הכרחית הן לצורך בחירה מושכלת של תכניות על ידי הרשויות המקומיות והן לצורך פיתוח כלי בקרה על התכניות; כמו כן איחוד תכניות דומות ממשרדים שונים יסייע בגיבוש תכניות בין -משרדיות תוך איגום משאבים. לפיכך ראוי להשלים בהקדם את ביצוע השלבים האלה במתווה שנקבע לעדכון מאגר התכניות. .יישום התכנית ברשויות המקומיות .איתור ומיפוי של ילדים ובני נוער בסיכון .1. השלב הראשון בתהליך העבודה ברשות המקומית היה איסוף מידע על מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ומאפייניהם בכל אחד מ-56 היישובים ואגדי היישובים שנבחרו להשתתף בתכנית 16 :. לתהליך זה שתי מטרות מרכזיות לספק לרשות המקומית מידע על מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ביישוב, מאפייניהם וצורכיהם לשם הכנת תכנית לפיתוח שירותים ביישוב; ליצור בסיס למעקב אחר מצבם של ילדים אלו. מידע אחיד 17 על כלל הילדים בסיכון נאסף משני מקורות באמצעות שאלונים שמילאו אנשי מקצוע. המקור הראשון היה השירותים המרכזיים שבהם נמצאים ילדים ובני נוער, ובהם: תחנות לבריאות המשפחה, גני ילדים ומעונות ובתי ספר יסודיים ועל -יסודיים. תהליך איסוף המידע בשירותים אלה נקרא איתור; המקור .__________________ .16 ביישובים אלה מתגוררים 45% .מהילדים בסיכון בישראל 17 טופס אחיד שגובש על יסוד הגדרת הסיכון שאימצה התכנית. בטופס נרשמו 24 מצבי סיכון בתחומי החיים הנכללים בהגדרה וכן מידע סוציו -דמוגרפ י בסיסי על הילד ומשפחתו. 884 דוח שנתי62 .השני היה השירותים הטיפוליים, ובהם: מחלקות לשירותים חברתיים, השירות לנוער וצעירים, השירות לנערות וצעירות, השירות לטיפול בהתמכרויות, שירות המבחן לנוער, שירות ביקור סדיר ויחידות לקידום נוער. תהליך איסוף המידע בשירותים אלה נקרא מיפוי. השאלונים שמילאו אנשי המקצוע בתהליך האיתור לא כלל מידע מזהה על הילדים. עם זאת, מכיוון שמדובר במסגרות שבהן מתבצעת הפרדה גילאית ברורה - תחנות לבריאות המשפחה, גני ילדים ובתי ספר - כל ילד יכול להיות מאותר רק במסגרת אחת ואין חשש שילד ייספר יותר מפעם אחת. השאלונים שמילאו אנשי המקצוע בתהליך המיפוי כלל מידע מזהה, והיה אפשר להצליב את המידע על כל ילד וכך לוודא שכל ילד מטופל נספר פעם אחת וכן לבדוק אם הילדים מטופלים על ידי שירות אחד או יותר. אולם מאחר שלא היה אפשר לדעת אם יש ילדים בסיכון שאותרו גם בתהליך האיתור (בלא זיהוי), גם בתהליך המיפוי (בזיהוי) לא היה אפשר לקבוע כמה ילדים אותרו ביישוב על ידי כלל השירותים. על כן היה צורך לקבוע אומדן של מספר הילדים בסיכון ביישוב. לשם כך הוחלט כי מספר הילדים בסיכון ביישוב הוא מספר הילדים שאותרו בתהליך האיתור בתוספת הילדים שנשרו ממסגרת לימודית ודווחו על ידי השירותים המטפלים. אולם ייתכן כי יש ילדים שלא אותרו בתהליך האיתור ולכן אומדן זה הוא אומדן חסר. 2. לצד איתור הילדיםבסיכון נעשה מיפוי של השירותים המטפלים בהם ברשות המקומית ושל המשאבים והתקציבים העומדים לרשותם לפני תחילתה של התכנית הלאומית. לתהליך זה שתי מטרות מרכזיות: (א) לתת לרשות המקומית תמונה על מכלול המשאבים והשירותים המיועדים לילדים ובני נוער בסיכון ביישוב כדי לאפשר שימוש מושכל במשאבי התכנית הלאומית ולפתח שירותים ותכניות שיהלמו את המערך הקיים ביישוב וינסו לצמצם את הפערים בין השירותים ובין הצרכים; (ב) לשמש בסיס למעקב אחר התפתחות מערך השירותים ביישוב עם התקדמות התכנית. 3. לאחר סיום תהליך האיתור והמיפוי בכל יישוב המידע עובד ונותח על ידי צוות מכון ברוקדייל. כל יישוב קיבל דוחות המפרטים את מספר הילדים ובני הנוער בסיכון ביישוב , את מאפייני הילדים ואת צורכיהם וכן את היקף המשאבים (כוח אדם ותכניות) שמשקיעה הרשות המקומית בשירותים לילדים בסיכון ביישוב לפני תחילת הפעלתה של התכנית הלאומית. על סמך הדוחות הללו תכננה כל רשות המקומית תכנית יישובית הכוללת את המענים שבחרה לפתח עבור הילדים בסיכון במסגרת התכנית הלאומית. בחוברת "מאפייני הילדים ובני הנוער המאותרים בסיכון ביישובי התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון" שפרסם מכון ברוקדייל 18 (להלן- חוברת מאפייני המיפוי) צוין כי ביישובי התכנית אותרו, על פי האומדן, 156,024 ,ילדים ובני נוער בסיכון שהם כ-%16 מסך כל הילדים ביישובים הללו19. כ-%31 מן הילדים המאותרים הם בגיל הרך, כ-38% הם בגיל בית ספר יסודי וכ-31% .הם בני נוער .__________________ .18 ,רחל סבו לאל, טליה חסוןמאפייני הילדים ובני הנוער המאותרים בסיכון ביישובי התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ( 2010 '), עמ 12-13. 19 בחוברת מאפייני המיפוי נכתב כי סביר להניח ששיעור הילדים בסיכון בישראל יהיה נמוך משיעור הילדים ובני הנוער בסיכון ביישובי התכנית מכיוון שיישובי התכנית כוללים יישובים מן האשכולות הסוציו-אקונומיים הנמוכים ביותר. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 885 . לרוב הילדים שאותרו יש בעיות הנוגעות להשתייכות למשפחה; ליותר ממחציתם יש בעיות בתחום הלמידה ורכישת מיומנויות; לכ -43% מהם יש בעיות בתחום הרווחה והבריאות הרגשית; לכ -39% יש בעיות בהשתייכות ובהשתלבות החברתית; לכ-38% יש בעיות בקיום הפיזי, בבריאות ובהתפתחות; לכ-18% יש בעיות הקשורות להגנה מאחרים; וכ-13% .מאופיינים בהתנהגויות סיכון כ- 60,000 מכ- 156,000 ( הילדים שאותרו במיפוי40% ) הוגדרו ילדים במצבי סיכון מורכבים, כלומר ילדים הסוב לים מבעיות בכמה תחומים: בתחום המשפחתי, בתחום הרגשי-חברתי ובתחום הלימודי. כמו כן כחמישית מן הילדים שאותרו, קרוב ל- 31,000 ילדים, נמצאים בסכנה, כלומר נמצאים במצבים המסכנים אותם באופן ממשי או שיש הסתברות גבוהה שיסכנו אותם. 4. בחוברת מאפייני המיפוי הוצגו כמה גו רמים המשפיעים על איכות המיפוי, כלהלן: (א) תהליך האיתור והמיפוי הוא תהליך חדש המבוסס על הגדרה חדשה של ילדים בסיכון, ו רוב אנשי המקצוע עסקו לראשונה ב תהליך של איתור ילדים בסיכון. במסגרות החינוך חייב תהליך זה פעמים רבות את הרחבת תפיסת התפקיד של העובדים. על כן ייתכן כי יש ביישוב ילדים בסיכון שאנשי המקצוע לא איתרו, וייתכן כי לילדים שאותרו יש בעיות נוספות שאנשי המקצוע אינם מיומנים דיים לאתר. כמו כן היו אנשי מקצוע שלא נענו לבקשת התכנית הלאומית לאתר ילדים, ולכן מספר הילדים בסיכון המדווח הוא אומדן חסר. (ב) יש שונות רבה בין היישובים בכל הנוגע לשיעור הילדים בסיכון שאותרו: באחד היישובים שיעורם היה 7% , ואילו ביישוב אחר שיעורם היה41% . חריגה ניכרת מממוצע שיעור האיתור עשויה להצביע על בעיות בהליכי האיתור. (ג) שיעור האיתור בגיל הרך היה גבוה מהצפי של האחראים לתכנית , ואילו שיעור האיתור בקרב בני הנוער היה נמוך מהצפוי. הסברים אפשריים לשיעור האיתור הגבוה בגיל הרך הם שבתחנות לבריאות המשפחה הרחיבו את ההגדרות של התכנית (כללו, למשל, לידת פג) וכן שאחיות התחנות לבריאות המשפחה הגדירו ילדים בסיכון בלי לסמן בעיות כלשהן שמהן סבלו. ההסברים האפשריים לשיעור האיתור הנמוך בקרב בני נוער הם שאיתור בני הנוער לא נעשה בכל המסגרות שבהן אפשר היה לאתר ם (למשל, מסגרות המטפלות בבני נוער הנושרים מבתי הספר ומסגרות לא פורמליות) וכן שקציני ביקור סדיר אינם מכירים את כל בני הנוער הנושרים. 5. מפגישות של צוות הביקורת עם מנהלות התכנית בעיריית עכו, בעיריית טירה ובמועצה האזורית אבו בסמה, ומדוחות "סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב" עלו בעיות הנוגעות לאיכות המיפוי כדלקמן: (א) מנהלת התכנית בעיריית עכו ציינה כי גם לאחר שהתקיימו שני סבבים של מיפוי בגני הילדים התוצאות שהתקבלו העידו בעיקר על ילדים בקצה רצף הסיכון. כמו כן שיעורם של העולים מקרב הילדים ובני הנוער בסיכון שאותרו קטן משיעורם על פי התפיסה הרווחת. במצגת שהכינה מנהלת התכנית בעכו נכתב כי "יש להתחשב בכך שהמיפוי אינו משקף בצורה מספקת את מספר הילדים בסיכון ואת גורמי הסיכון אלא מצביע על מגמות עיקריות בלבד. יש להתייחס לכך בעת תהליך תכנון השירותים הנדרשים". עיריית עכו מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי ההגדרה האחידה של ילדים בסיכון במסגרת התכנית הלאומית מחייבת זמן הטמעה אצל 886 דוח שנתי62 .הגורמים הטיפולי ים, ולפיכך המיפוי שבוצע בתחילת התהליך לא שיקף במידה מספקת את היקף הילדים והנוער בסיכון ברשות. (ב) מנהלת התכנית בעיריית טירה ציינה כי במיפוי שנעשה היה מספר הילדים שאותרו קטן מהצפוי, ולכן הוחלט להדריך שוב את המורים שעשו את המיפוי ולעשות מיפוי חוזר. במיפוי ה שני התקבלו תוצאות הגיוניות יותר - 24% ילדים בסיכון. עם זאת ב" דוח סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב" ציינה מנהלת התכנית של היישוב את "הצורך בהקניית מיומנויות לאיתור ילדים בסיכון לאנשי מקצוע שונים". (ג) מנהלת התכנית במועצה האזורית אבו ב סמה ציינה ב" דוח סיום ובקרת איכות על מיפוי הילדים בסיכון והמשאבים ביישוב ", בין היתר, כי גם לאחר שהתקיימו שני סבבים של מיפוי היה מספרם של הילדים שאותרו בכל המסגרות החינוכיות (חוץ מגני הילדים) קטן ממספר הילדים בסיכון שהיה ידוע למועצה. להערכתה איכות המיפוי נפג עה, בין היתר, בשל הימנעותם הבולטת של אנשי מקצוע להתייחס אל עניינים מסוימים הנתפסים כטאבו, כמו עברות מין בתוך המשפחה ומחוצה לה והתעללות בילד; כמה מאנשי המקצוע תופסים באופן שונה את נושא מצבי הסיכון בכלל ואת נושא הענישה הגופנית בפרט. המועצה האזורית אבו בסמה אישרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי נתוני המיפוי לא שיקפו את מצבם האמיתי של הילדים בסיכון במועצה מהסיבות שפורטו לעיל. בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה באפריל 2010 עלה הצורך בשיפור המתודולוגיה של המיפוי והוחלט בה להקים ועדה בין -משרדית שתעסוק ב נושא. במועד סיום הביקורת לא הוקמה הוועדה האמורה. משרד הרווחה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי המיפוי נועד, בין היתר, לעורר את המודעות למצבי סיכון שעל אנשי המקצוע לשים לב אליהם, להטמיע את השימוש בשפה משותפת בקרב כלל אנשי המקצוע בכל רשות מקומית וכן לסייע בתכנון ובפיתוח של שירותים. מבחינות אלה השיג המיפוי את מטרותיו שכן הוא שימש בסיס ללמידה של הגדרה משותפת ולמתן תשומת לב לילדים ובני נוער בסיכון, גם בקרב קבוצות אוכלוסייה שבהן הייתה רק התייחסות מועטה למצבי הסיכון קודם לכן. עוד נמסר כי בצד חשיבות המהימנות המתודולוגית של המיפוי יש להדגיש את העובדה שקיימת כיום ביישובים וברמה הארצית - ביחס ליישובי התכנית, מפה של ילדים בסיכון, הקשיים שלהם והצרכים שלהם. עם זאת צוין כי מתוכנן מיפוי נוסף במסגרת התכנית ויגובש מתווה המבוסס על לקחי המיפוי הקודם, ובכלל זה התאמת השאלון למגזרי האוכלוסייה השונים, הדרכת אנשי המקצוע והמסגרות שייכללו במיפוי. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 887 . משרד מבקר המדינה מציין כי ביצוע תהליך מורכב של איתור ילדים בסיכון ומיפוים בפרק זמן קצר יחסית הוא אחד מהישגי התכנית הלאומית. לראשונה בוצע ביישובים רבים בעת ובעונה אחת איסוף מידע שיטתי ומקיף על ילדים בסיכון ועל מאפייניהם באמצעות כלים מובנים ועל פי הגדרה אחידה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי ששלב המיפוי נועד גם להגביר את המודעות לאוכלוסיות הנמצאות בסיכון ולצורכיהן, הרי שבראש ובראשונה מיפוין של אוכלוסיות אלו אמור היה לתת תמונת מצב מדויקת ככל האפשר עליהן. ראוי לפיכך שבעיצובו של המיפוי הנוסף המתוכנן במסגרת התכנית יובאו בחשבון הבעיות שפורטו לעיל וכן ייבחנו דרכים למפות, או לכל הפחות לאמוד, אוכלוסיות יעד שנעדרו מהמיפוי הקודם. .גיבוש כלים לסיוע ביישום התכניות היישוביות ברשויות מקומיות חלשות .בכל רשות מקומית המשתתפת בתכנית הלאומית עומד בראש התכנית ראש הרשות או אדם מטעמו (להלן - הממונה היישובי). כמו כן פועלת ברשות המקומית ועדה יישובית בין -מקצועית (להלן - הוועדה היישובית), בראשותו של הממונה היישובי ובה נציגים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית, נציגי צ יבור ונוער ונציגים נוספים, על פי החלטה של הרשות המקומית. נוסף על כך, פועלות ברשויות המקומיות שתי ועדות מקצועיות: תת -ועדה לגיל הרך ותת -ועדה לילדים ולנוער. בכל יישוב מונה מנהל תכנית, המועסק על ידי הג'וינט. מנהל התכנית אחראי להפעלת התכנית ביישוב ומשמש מרכז של הוועדה היישובית ושל הוועדות המקצועיות. לכל רשות מקומית הקצתה מינהלת התכנית, לפי קריטריונים שגיבשה ועדת ההיגוי הארצית, תקציב רב -שנתי לצורך הרחבה והעמקה של השירותים לילדים ונוער בסיכון, ובהתבסס עליו הכינה כל רשות תכנית למתן מענים לילדים ובני נוער בסיכון בי ישוב (להלן - התכנית היישובית). הוועדות המחוזיות מאשרות את התכנית היישובית, והיישוב אחראי ליישום התכנית ולמעקב אחר אופן היישום. הרשויות המקומיות שהצטרפו לתכנית התחייבו בהסכם עם משרד הרווחה לעמוד בתנאיה. .כאמור, הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית הלאומית נבחרו לפי קריטריונים חברתיים-כלכליים. מדובר ברשויות מקומיות חלשות במיוחד המתמודדות דרך קבע עם קשיי ניהול ותפעול כמו גירעונות תקציביים, היעדר כוח אדם מקצועי והיעדר תשתיות פיזיות. בשל מאפיינים אלה הן עלולות להתמודד עם קשיים ביישום התכנית היישובית ובהפעלת המענים שתוכננו לטיפול בילדים בסיכון. ועדת ההיגוי הארצית הייתה ערה לקשיים האמורים ולַצורך לפתח כלים שיסייעו לרשויות מקומיות חלשות במיוחד ליישם את התכנית הלאומית בתחומן. כבר בישיבתה בדצמבר 2007 נידון נושא הסיוע לרשויות חלשות, ונקבע כי התחומים המרכזיים שבהם יכול מטה התכנית להתערב הם היעדר תשתיות שירותים ותשתיות מקצועית. אפשרויות הסיוע שהועלו הן, בין היתר, ייעוץ מיוחד לרשויות 888 דוח שנתי62 . חלשות וליווין. בישיבה צוין כי "יתכן שיש להקצות לכך תקציב ייחודי, ולעַניין קרנות וארגונים בנושא"; הגמשה של סעיפי תקציב ומתן תקציבים לצורך תוספת תשלום לאנשי מקצוע חיצוניים ולהסעות. בדיון שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בסוף אותו החודש היא הציעה "ליצור המשגה של תחומי החולשה" וסל סיוע לבחירה. עוד הוצע שהאחריות למיפוי מוקדי החולשה של היישובים ולקביעת המלצה על סל סיוע ליישוב תהיה בידי המחוז. כמו כן הציעה הוועד ה לעַניין קרנות בהקצאת כספים ל"קרן קידום תשתיות" שבאמצעותה אפשר יהיה לממן פעולות סיוע ליישובים חלשים במיוחד. הנושא עלה גם בישיבתה של קבוצת העבודה הארצית לאוכלוסייה הערבית שהתקיימה בנובמבר 2010 . בישיבה נידונו סוגיות ביישום התכנית ביישובים הערביים והועלה חש ש כי עקב הקשיים של היישובים בגיוס אנשי מקצוע, בהכשרתם ובמציאת תשתיות פיזיות ייווצרו בעיות בהפעלת התכניות ביישובים אלה. עלה הצורך בבניית "מתווה מתפתח", שיאפשר את חיזוקם של יישובים חלשים באמצעות מתן גמישות ביישום התכניות המופעלות ומתן סיוע. למרות האמור לעיל נמצא כי ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לא קבעו מתווה מוגדר לסיוע שייתן מענה לצרכים הייחודיים של הרשויות החלשות ביותר - רובן נמנות עם המגזר הערבי. לפי נתוני מינהלת התכנית, רשויות מקומיות מהמגזר הערבי התקשו להפעיל את התכניות ביישוביהן יותר מן הרשויות המק ומיות מהמגזר היהודי. מנתוני דצמבר 2010 - בסוף השנה הראשונה ליישום התכניות היישוביות - עולה כי 9 מ-30 (30% ) רשויות מקומיות מהמגזר הערבי לא הצליחו להפעיל במועד זה מעל 30% מהמענים שתוכננו בתכניות היישוביות לעומת 7 מ-41 (כ-17% .) רשויות מקומיות מהמגזר היהודי יצוין כי בידי מינהלת התכנית אין מידע מרוכז על הסיבות לקשיים בהפעלת המענים, ולכן אין לדעת באיזו מידה נבעו הקשיים בהפעלת המענים מהיעדר תשתיות פיזיות ומקצועיות ביישובים אלו. בתשובת משרד החינוך מסרה מנהלת מחוז מרכז של המשרד כי ארבע הרשויות המקומיות החלשות במחוז המרכז (טירה, קלנסואה, טייבה ולוד) מאופיינות בקשיי ניהול שהיו ברקע העיכובים בהפעלת התכניות ביישובים אלה, בעיקר בתכניות שמחייבות תשתיות שאותן על הרשות לספק. גם מנהלת מחוז דרום, המשמשת גם כממונה המחוזית של התכנית הלאומית, ציינה כי נוסף על הקשיים במציאת כוח א דם מקצועי ותשתיות מבניות הולמות, עיקר הקושי נובע מחולשתן של הרשויות בתחום המוניציפלי-מינהלי. כמו כן מסרה מנהלת המחוז כי מתקיים ליווי אינטנסיבי במישור המחוז של הרשויות החלשות כדי לסייע להן בהפעלה נכונה ומקצועית של המענים. אשר למגזר הבדואי היא ציינה כי סיוע בתשתיות מבניות ובמימונן יכול לקדם משמעותית חלק מהבעיות, וכי מיפוי והגדרה של תחומי חולשה וסימון תחומי התמודדות למגזר הבדואי והערבי בדרום הוא מהלך חשוב שהמחוז ביקש לקדם מלכתחילה, שכן האתגרים הניצבים בפני רשויות במגזרים אלה מורכבים ומגוונים. משרד הרווחה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נכון לנובמבר 2011 רובם הגדול של המענים ( 80% מהם) מופעלים, וכי במגזר הערבי מופעלים 74% מהמענים ונותרו רק שלוש רשויות שאינן מפעילות30% מהמענים. כמו כן מסר משרד הרווחה והשירותים החברתיים 889 . המשרד כי מטה התכנית והמחוזות משקיעים עבודה רבה בליווי יישובים חלשים ובמתן סיוע להם ביישום התכניות. מינהלת התכנית מקיימת באמצעות המחוזות מעקב צמוד ושוטף אחר הקמת המענים, אחר הקשיים בהקמתם ואחר הסיבות לאי-הקמתם ומנסה לסייע בגיבוש פתרונות לבעיותיהם. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את צמצום מספרן של הרשויות המקומיות הערביות שלא הצליחו להפעיל מעל 30% מהמענים- מתשע לשלוש בשנת 2011 . עם זאת, אשר לנתון המצוין בתשובת משרד הרווחה ולפיו שיעור המענים הפועלים במגזר הערבי הוא 74% , יש לציין כי לא חל בו גידול לעומת סוף שנת 2010 , והפער בשיעור המענים בין המגזר היהודי לבין מגזר הערבי הוא לפחות %1020 . משרד מבקר המדינה סבור כי על ועדת ההיגוי הארצית ועל מינהלת התכנית לפעול לצמצום פער זה. קשיים בהפעלת המענים כאמור, הרשויות המקומיות החלו ליישם את התכניות היישוביות בתחילת שנת 2010 ונתקלו בקשיים בהפעלת חלק מהמענים שתכננו. משרד מבקר המדינה ביקש לבחון ולאפיין את החסמים שעיכבו או מנעו את הפעלת המענים, אולם כאמור אין בידי מינהלת התכנית מידע מרוכז ומפורט על החסמים הללו. לפיכך בדק משרד מבקר המדינה אילו מענים לא פעלו על פי דיווחי הרשויות המקומיות בטופסי "מעקב אחר דיווח ניצול תקציבי" מיולי 2010 . נוסף על כך, נבחנו הסיבות לאי-הפעלת מענים בשלוש הרשויות שבדק משרד מבקר המדינה - עיריית עכו, עיריית טירה, והמועצה האזורית אבו בסמה. נמצא כי במועד הדיווח, יולי 2010 , לא פעלו315 מ-891 מענים שנבחרו- כ-35% - אולם רק לגבי78 :מהם צוינו הסיבות לכך, כמפורט להלן28 מענים לא פעלו בשל בעיות בהתנהלות התקציבית של התכנית21 ;18 מענים לא פעלו בשל בעיות בתהליכי פרסום מכרז לגיוס מפעילים לתכניות או בעיות של חתימה על חוזים עם הגופים המפעילים; 15 מענים לא פעלו בשל בעיות בגיוס כוח אדם מקצועי להפעלת התכניות; 10 מענים לא פעלו בשל היעדר תשתיות מתאימות להפעלתם ביישובים; 7 מענים לא פעלו בשל קושי בגיוס משתתפים- ילדים והורים. מלבד זאת לגבי 32 מענים צוין כי הם מצויים בתהליכי החלפה או ביטול, אך לא צוינו הסיבות לכך; לגבי 22 מענים צוין כי הם יתחילו לפעול בקרוב; לגבי16 מענים צוין שהם בתהליכי המתנה לאישורים; ו לגבי 4 מענים, המהווים הרחבה לתכניות קיימות ביישוב, צוין כי ההרחבה טרם החלה לפעול. אשר ליתר 163 המענים- לא צוינה כל סיבה לאי-הפעלתם. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי המידע המפורט בדבר קשיים המעכבים את יישום המענים נמצא בידי מטה התכנית ושימש אותו לניהול השוטף של התכנית. .__________________ .20 בסוף שנת 2010 עמד שיעור המ ענים הפועלים במגזר היהודי על 84% , כאשר השיעור הכללי עמד על 79% והשיעור במגזר הערבי עמד על74% . במועד תשובת משרד הרווחה, השיעור הכללי עמד על 80% ובמגזר הערבי הוא נותר74% - לפיכך שיעור זה במגזר היהודי הוא לפחות 84%. 21 למשל: עיכובים בהעברת תקציבים ממשרד הרוו חה למשרדי הממשלה האחרים, עיכובים בהעברת תקציבים ממשרדי הממשלה לרשויות המקומיות. 890 דוח שנתי62 . עם זאת המידע לא קודד ולא הוצג במרוכז, ולכן לא נמצא מסמך המסכם את המידע. עוד מסר כי בנקודת זמן של חצי שנה לאחר שהוחל בהפעלת המענים, ייתכן שאין סיבות מיוחדות המעכבות את תחילת ההפעלה של המענים - והם נמצאים בתהליכי הקמה. כמו כן, נכון לנובמבר 2011 שיעור המענים שאינם פועלים הוא 19% , דבר המעיד על כך שמרבית הקשיים בהפעלת המענים באו על פתרונם. משרד מבקר המדינה מעיר כי משום שרק עבור 78 (כ-25% ) מ -315 המענים שלא פעלו צוינה הסיבה לאי-הפעלתם נפגעת היכולת ללמוד על המגוון וההיקף של החסמים שהקשו את הפעלת המענים. נו סף על כך, סביר כי הסיבות לאי-הפעלת המענים כפי שהוצגו לעיל תקפות גם לגבי חלק מהמענים שלא צוינו הסיבות לאי-הפעלתם. זאת ועוד, בהיעדר מידע מלא ומרוכז בנוגע לסיבות לאי-הפעלת המענים קשה לקבל תמונת מצב מהימנה שאפשר ללמוד ממנה אם מדובר בקשיים מהותיים או בקשיים שמקורם בשלבי התארגנות ראשוניים. להלן פירוט הבעיות שצוינו לעיל: 1. היעדר תשתיות פיזיות והשפעתו על בחירת המענים : אחד הקשיים שהתגלו ברשויות המקומיות הוא היעדר מבני ציבור מתאימים שישמשו להפעלת המענים שנבחרו. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מחסור במבנים כאמור לעי ל היה לעתים חסם ליישום המענים שנבחרו. להלן דוגמאות: במועצה האזורית אבו באסמה התעכבה הפעלת המענה ששמו "הפוך על הפוך" - מרכז מידע וייעוץ ל בני נוער של משרד החינוך שכן חל עיכוב של יותר משנה בהעברת המבנה (קרוואן) שיועד לפעילות המענה לשימושו. במועד בו הועבר המבנה - יוני 2011 - התברר כי יש צורך בשיפוצו ו בהתאמתו לפעילות, אולם התקציב שמייעד משרד החינוך למענה אינו כולל עלויות שיפוצים או אחזקת המבנה. בעיריית קלנסווה התעכבה הפעלת המענה "בית חם ויוצר לנערות" של משרד הרווחה בשל עיכוב בשכירת דירה מתאימה. העירייה שכרה מבנה שהתברר כי אין לו היתר, והיה צורך לאתר דירה חדשה שתתאים לצורכי התכנית; בעיריית טירה התעכבה הפעלת מענה בשל הימשכותן של הפעולות שנעשו כדי למצוא, לשכור, לתכנן ולשפץ מבנה מתאים להקמת "מרכז הורים-ילדים". המועצה האזורית אבו בסמה מסרה בתשובתה מנובמבר 2011 למשרד מ בקר המדינה כי אחת ההתמודדויות המורכבות והקשות ביותר בהקמת המענים היא בעיית המבנים. אשר למענה הנדון - הוא פועל במועד זה, למשך זמן מוגבל, במבנה המשמש גם את קופת חולים ואף משמש להפעלת תכניות לנערים מצטיינים, ובד בבד ועד היישוב וצעירי הקהילה בשיתוף צוות העובדים של המענה והנערים המשתתפים בו נרתמו והתגייסו לשיפוץ הקרוון, "מחזה שאינו שכיח בקהילה הבדואית". עיריית קלנסואה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי אכן בקלנסואה יש בעיה חריפה של מבנים ייעודיים וכן מצוקת דיור קשה אשר מכבידה על מציאת מבנים מתאימים לביצוע התכנית הלאומית. אשר לתכנית "בית חם ויוצר לנערות", נמסר כי נמצא פתרון והתכנית פועלת באופן משביע רצון. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 891 . בתשובת משרד החינוך מסרה מנהלת מחוז מרכז כי עיריית טירה הצליחה להפעיל את כל תכניות התשתית, והעיכוב נגרם בשל הצורך בשיפוץ המבנים ובציודם. בסופו של דבר העירייה הצליחה לגייס את הכספים לצורך זה. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי המחסור בתשתיות פיזיות ברשויות חלשות וברשויות ערביות גורם לבעיות בתחומים רבים המחייבים שימוש במבני ציבור, וההתמודדות אתו חורגת מעבר ליכולת ולאחריות של התכנית הלאומית. כמו כן ציין המשרד כי התכנית מעניקה לרשויות המקומיות מימון מלא להפעלת התכניות, והובהרה להן מראש אחריותן להקצאת משאבים, בין היתר, למבנים ולתשתיות פיזיות אחרות להפעלת התכניות. למרות זאת נעשים ניסיונות לסייע ליישובים באמצעות תורמים בתכניות שונות. כמו כן נמסר כי החל במחצית השנייה של שנת 2011 מוטמע ביישובים "תהליך לבדיקת המענים ותכנון מתמשך", המכוון לאפשר ליישובים לבחון את התאמת המענים ולבצע "תכנון מחדש" או שינויים בתכנית. תהליך זה מתבצע בכל היישובים לקראת קבלת התוספת התקציבית של שנת 2012 , ובמסגרתו יישובים ערביים רבים מתכוונים להקים תכניות אינטנסיביות יותר, המחייבות תשתית, ונערכות לכך תוך התמודדות עם הצורך בהעמדת מבנים וציוד לטובת המענים. משרד מבקר המדינה מציין כי מתשובת הרשויות המקומיות עולה כי בעיית התשתיות הפיזיות אכן מקשה את יישום המענים. המחסור בתשתיות פיזיות ברשויות מקומיות חלשו ת וברשויות ערביות היה ידוע למינהלת התכנית, וגם העובדה שרשויות אלה הן בין הנזקקות ביותר בתחום הסיוע לילדים ובני נוער בסיכון. לפיכך, ובשים לב לתשובת משרד הרווחה כי במסגרת ה"תכנון מחדש" המתבצע לקראת שנת 2012 יתווספו מענים המחייבים תשתיות, ראוי לתת שוב את הדעת על השאלה כיצד ניתן לסייע באופן אופרטיבי בנושא זה (למשל באמצעות הקמת "קרן קידום תשתיות" שתאפשר לממן פעולות סיוע ליישובים חלשים במיוחד, כפי שהוצע בדיוני ועדת ההיגוי הארצית עוד בשנת 2007.) 2. קשיים בגיוס כוח אדם מקצועי להפעלת המענים : קשיים בגיוס כוח אדם מקצועי להפעלת המענים נובעים, בין היתר, מדרישות סף גבוהות מאנשי המקצוע המיועדים להפעלת התכניות השונות. להלן דוגמאות: (א) בדוח סטטוס ממרץ 2011 של המועצה המקומית אבו בסמה צוין כי בתהליך הקמת המענים התמודדה המועצה עם אתגרים וחסמים רבים, ובהם היעדר כוח אדם מקצועי מקומי. להלן דוגמאות לקשיים בשני מענים: (1) בספטמבר 2010 נפתחה "יחידה התפתחותית לאיתור ילדים בגיל הרך הלוקים בהפרעות התפתחות וטיפול בהם" באחד מיישובי המועצה האזורית, ובשל היעדר כוח אדם מקצועי באזור נאלצה המועצה להעסיק מרפאה בעיסוק וקלינאית תקשורת המתגוררות בצפון הארץ. (2) המועצה האזורית הקימה "חדרי שלווה - מענה רגשי במצבי אלימות, טראומה וסיכון במסגרת ביה"ס" בשני בתי ספר יסודיים. החדרים מעוצבים כחדרי טיפול ומאוישים בידי אחד מאנשי המקצוע האלה: יועצת חינוכית, פסיכולוג או מרפאה באמנות. אך קשה למצוא מטפלת באמנות דוברת ערבית. לבסוף גויסו מטפלת באמנות דוברת עברית ומתרגם שיעבוד לצדה. 892 דוח שנתי62 .)(ב בעיריית רמלה התעכבה הפעלת התכנית "תמיכה וייעוץ למתבגרים עולים" בשל קשיים באיתור כוח אדם מתאים וגיוסו; בעיריית קלנסווה לא הופעלה במלואה תכנית "חיזוק משאבי התמודדות באמצעות טיפול באומ נות" בגלל קשיים בגיוס כוח אדם מתאים; במועצה המקומית בסמה לא נמצא מרפא באמנות בעל תעודת M.A. הנדרש להפעלת התכנית "חיזוק משאבי התמודדות באמצעות טיפול באומנויות". בתשובת משרד החינוך מסרה מנהלת מחוז הדרום כי המחוז מכיר את הבעיה בדרום בכלל ובמגזר הבדואי בפרט, מת מודד עמה ומנסה לפתרה באמצעות פתרונות יצירתיים - החל מהעסקת כוח אדם מהצפון וכלה בהעסקת בעל התפקיד בכמה תכניות להשלמת משרה. גם מנהלת אגף שפ"י מסרה כי קשה לגייס כוח אדם מקצועי בחלק מהמקומות; יש ניסיון להציע חלופות לעבודה טיפולית כמו טיפול של פסיכולוגים במקום טיפול באמנות. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי במסגרת התכנית הלאומית נדרשים אנשי מקצוע במקצועות רבים, וכי אין באפשרות התכנית הלאומית להכשיר אנשי מקצוע במגוון המקצועות הנדרשים על מנת להפעיל תכניות. אשר לאמות המידה להעסקת אנשי המקצוע - התכנית מאפשרת לכל משרד לקבוע את אמות המידה בתחומי מומחיותו ולהפעיל שיקול דעת לעניין הדרישות לגיוס כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת התכנית, בשיתוף משרדי הממשלה השותפים לתכנית, לבחון את האפשרות ליצור מאגר של אנשי מקצוע בעלי מומחיות ייחודית שדרושים להפעלת תכניות, בפריסה גיאוגרפית ומגזרית, לשימוש הרשויות המקומיות בכפוף לדינים המחייבים בעניין רכישת שירותים והעסקת עובדים. 3. צורך בהעשרה ובהרחבה של תשתיות ההדרכה והליווי של תכניות : בהצעה למערך ההכשרה וההדרכה של התכנית, אשר נידונה בישיבת ועדת ההיגוי הארצית בדצמבר 2010 , עלה הצורך בהרחבת מערכי ההדרכה של חלק מהתכניות. צורך זה נובע ממאפיינים של היישובים המשתתפים בתכנית הלאומית, מן התכניות שנבחרו ומהיקפן, כך בין היתר: רבים מהיישובים לא התנסו בהפעלה של תכניות חדשות ותכניות בין -מקצועיות, ואין בהם תשתית מקצועית מספקת לקליטה של תכניות מסוג זה ללא ליווי מוגבר; יישובים רבים בחרו תכניות חדשות שהופעלו עד אז במקומות מעטים ולא נבנה עבורן מערך הדרכה מובנה המאפשר פריסה רחבה; מפאת היקפה הרחב יחסית של התכנית גויסו להפעלת התכניות אנשי מקצוע רבים שהם צעירים ובעלי ניסיון מועט. הוצע לאגם חלק ממשאבי ההדרכה של התכנית הלאומית כדי להרחיב את מערכי ההדרכה של תכניות ספציפיות. השימוש במשאבי ההדרכה של התכנית הלאומית מיועד לאפשר למשרדים להעמיק ולהרחיב את מערכי ההדרכה והליווי של תכניות שבאחריותם בכל הקשור לשלבי ההקמה של התכניות ולהקניה של מיומנויות מקצועיות ראשוניות; לסייע בגיבוש ובפריסה ראשונית של מערכי הדרכה לתכניות שבהן מרכיב זה חסר או לא מגובש דיו. עוד צוין כי בניית המתווה המורחב של ההכשרות תיעשה על ידי המשרדים האחראים בסיוע התכנית הלאומית וכי הפעילות המוצעת תתקיים במשך שלוש שנים לכל היותר ובכפוף לאישור ועדת ההכשרה. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 893 . ההצעה קבעה את אופן הקצאת המשאבים ואת מנגנון אישור הבקשות של המשרדים: התקציב לכלל התכניות לא יהיה גבוה מ-10% מכלל תקציב ההכשרה של התכנית הלאומית בכל שנה במשך שלוש שנים. כל משרד ממשלתי יגיש בקשות מנומקות לתת-ועדה בראשות יו"ר ועדת ההכשרה. בדיון נוסף שקיימה ועדת ההיגוי הארצית בדצמבר 2010 אושרה הקצאת 250,000 ש"ח לשנה אחת, מתקציב ההדרכה של התכנית הלאומית, לשם הרחבת מערכי ההדרכה של התכניות העומדות בקריטריונים, ונקבע כי אחר כך יובא הנושא שוב לדיון ויוחלט אם להאריך את התקופה או להגדיל את ההקצאה. בדיון סוכם כי המשרדים, בסיוע מינהלת התכנית, יכינו תכניות הדרכה שישקפו את רוח הדברים שהועלו בישיבה: חיזוק תשתיות הדרכה, חיזוק אנשי מקצוע ביישובים והקמת מערכי הדרכה לתכניות שאין להן מערכים כאלה. נקבע כי תכניות ההדרכה שיגובשו יוגשו לאישור ועדת ההכשרה, והיא תקבע לוחות זמנים ונהלים לעניין. נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הגישו משרדי הממשלה בקשות להרחבת מערכי ההדרכה של תכניות שבאחריותם, לפי המתווה שהוצג לעיל; מינהלת התכנית מצדה לא פנתה למשרדים לקבלת בקשותיהם להרחבת מערכי ההדרכה של התכניות שהם מפעילים העומדות בקריטריונים. משרד הרווחה ציין בתשובתו כי נכון לאוקטובר 2011 גיבש משרד הבריאות תכנית הדרכה, הנמצאת בתהליכים של אישור, להקמת יחידות התפתחותיות. הציפייה היא שתכנית זו תחל לפעול בתוך כמה שבועות. כמו כן משרד החינוך ומשרד הבריאות מגבשים במשותף תכנית הדרכה לתכנית "עידוד". שתי תכניות הדרכה אלה ממצות את התקציב שהוקצה לפיתוח תכניות הדרכה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לצורך ניצול מיטבי של המשאבים שהוקצו ממשאבי התכנית להרחבת תשתיות ההדרכה של תכניות המשרדים ראוי היה שמשרדי הממשלה השותפים בתכנית יגישו במהלך השנה א ת הצעותיהם המשקפות את כל צורכי ההדרכה שלהם, ולאחר מכן יבוצע תעדוף בין ההצעות האלה ובסופו ישמש התקציב למימון ההצעות הנבחרות. במצב הקיים אמור התקציב לשמש למימון שתי תכניות ההדרכה היחידות שהוגשו. 4. יישום התכנית באגדי רשויות מקומיות : אחת ההמלצות של ועדת שמיד הייתה ליצור אגדי רשויות כדי לאפשר לרשויות המקומיות למלא את תפקידן כראוי ולספק שירותים נגישים וזמינים ביישובים מרוחקים הסובלים מהיעדר שירותים. אגדים אלו יהיו מופקדים על הנגשת השירותים לילדים, והם ייהנו מיתרון של גודל בכל הנוגע להקצאת המשאבים ולאספקת השירותים. בכך יהיה כדי לתמרץ רשויות קטנות להתאגד לשם אספקת שירותים ולמסד מסגרות פעולה משותפות כדי להתגבר על מגבלות הנובעות מגודל היישובים. ההקצאה תביא בחשבון את הצורך לאפשר שימוש של ילדי היישוב בשירותים מרוחקים ותספק הסעות. 894 דוח שנתי62 .)(א ואכן בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2007 שבה נקבעו היישובים שבהם תיושם התכנית הלאומית הוחלט, בין היתר, כי במסגרת התכנית יפעלו שישה אגדי רשויות. במועד הביקורת היו 10 אגדים שבהם25 .יישובים בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה באפריל 2008 הוחלט כי העבודה באגדים תתבסס על הקצאת תקציב נפרד לכל יישוב וכי ח לק מתקציב היישוב יוקצה למענים משותפים. נוסף על כך, הוחלט כי כל יישוב יתכנן לו תכנית נפרדת, ואחר כך יוחלט - בדיון משותף לכלל הוועדות של יישובי האגד - אילו מענים להפעיל במשותף. נמצא כי במועד הביקורת רוב פעילות התכנית הלאומית באגדים נעשתה ביישובים עצמם וכי במועד סיום הביקורת לא הקימו היישובים שבאגדים מענים משותפים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בכך משום החמצה של המטרה שלשמה הוקמו האגדים. (ב) כדי לממש את עקרון העבודה באגדים כפי שקבע דוח שמיד וכדי לפתח מנגנוני ניהול וקבלת החלטות משותפים בכל אגד, היה צריך לשקוד ע ל גיבוש תכנית למענים משותפים לכלל יישובי האגד. בפועל נמצא כי רק בספטמבר 2010 אישרה ועדת ההיגוי הארצית הצעה לתכנית עבודה באגדים, שבכללה פרסום קול קורא ליישובים להשתתף בתכנית האגדים, על פי מתווה שאישרה הוועדה, והקצאת סכום של 100,000 ש"ח לכל אגד שיפעיל מענהמשותף לכיסוי הוצאה חד -פעמית של המענה. בנובמבר 2010 גיבשה מינהלת התכנית הצעה לקול קורא לפיתוח שירותים משותפים באגדים ובה קריטריונים לבחירת האגדים שישתתפו בתכנית. ועדת ההיגוי הארצית אישרה את ההצעה בינואר 2011 . "חמישה אגדים נענו ל"קול קורא וסוכם כי תתואם פגישה עם מנהלי חמשת האגדים ה אלה. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , לא יושמה תכנית העבודה באגדים הלכה למעשה, והאגדים שנבחרו לא החלו להפעיל מענים משותפים. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי בספטמבר 2011 , לאחר סיום הביקורת, הוחל ביישום תכנית העבודה באגדים והתקיימו כמה מ פגשים עם הרשויות המקומיות להכנת מודל העבודה המשותפת. 5. היקף ילדים בסיכון המטופלים בתכנית הלאומית : על פי נתוני מינהלת התכנית, במאי 2011 טופלו במענים 54,429 ,ילדים כשליש מן הילדים בסיכון שאותרו. כמו כן טופלו 18,968 הורים. בדיקת משרד הרווחה והשירותים החברתיים 895 .התפלגות המשתתפים לפי יישובים העלתה כי רוב הילדים המשתתפים במענים - כ-%70 - מתגוררים ב -18 (כ-%25 ) מהיישובים 22 וכי כשליש מההורים המשתתפים במענים מתגוררים ב -3 (כ-%4 ) מהיישובים 23 , :כמפורט בטבלה שלהלן .הורים ילדים .מספר משתתפים מספר יישובים מספר משתתפים מספר יישובים .5,845 (כ-31%) 3 (כ-4%) 37,894 (כ-70%) 18 (כ-25%) .13,123 (כ-69%) 68 (כ- .96%) 16,535 (כ-30%) 53 (כ-75%) .סה"כ .18,968 ( 100%) סה"כ .71 ( 100%) סה"כ .54,429 ( 100%) סה"כ .71 ( 100% ) יוצא אפוא, שברוב היישובים המשתתפים בתכנית הלאומית- 75% - רוב הילדים בסיכון שאותרו - 70% - אינם זוכים לטיפול במענה כלשהו. על מינהלת התכנית הלאומית והמשרדים השותפים לה לתת את הדעת על הדרכים לסייע למכלול הילדים אשר אותרו כמי שנתונים בסיכון, אך מסיבות שונות לא שולבו במענים שהוקמו במסגרת התכנית הלאומית. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי באותם 18 יישובים המצוינים לעיל מתגוררים 41% מכלל הילדים שאותרו כילדים בסיכון, וכי חוסר האיזון בין היישובים בשיעור המשתתפים במענים קטן בהרבה מהמוצג בדוח. עוד צוין כי התכנית הלאומית היא תכנית תוספתית המכוונת להשלים את המענים הניתנים ביישובים ולכן יש לבחון את ההיקף הכולל של המטופלים ביישוב ים. כמו כן הוקנו ליישובים הסמכות והאחריות להחליט אם לתכנן מענים אינטנסיביים יותר למעט ילדים או מענים אינטנסיביים פחות למספר גדול יותר של ילדים. לפיכך חוסר איזון בין יישובים בהיקף הילדים המטופלים מקורו בהחלטות לגבי סדרי עדיפויות שהתקבלו באותם יישובים. עוד צוין בתשובה כי תקציבי התכנית הלאומית לא כוונו מלכתחילה לתת מענה לכלל הילדים בסיכון אלא להוסיף על הקיים ולשפר את דרכי ההתמודדות של הרשויות המקומיות עם קבוצה זו של ילדים. .__________________ .22 מועצה אזורית אבו בסמה; אום אל פחם; אלעד; אשדוד; אשקלון; בני ברק; דיר אל אסאד; חיפה; ירושלים; כפר כנא; מגאר; מג'ד אל כרום; מודיעין עילית; נתניה; עכו; עראבה; שפרעם; תל אביב-יפו. 23 .בני ברק; דיר אל אסאד; עראבה 896 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה מציין כי גם מתשובת המשרד עולה תמונה של חוסר איזון גדול בין היישובים בשי עורי הילדים המשתתפים בתכנית: מתוך קבוצה המונה 41% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -18 ,יישובים7 (70% ) מתוך 10 ,ילדים משתתפים בתכנית; לעומת זאת מתוך הקבוצה המונה 59% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -53 יישובים, רק3 (30% ) מתוך10 ילדים משתתפים בתכנית. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אמנם התכנית היא תוספתית לשירותים הטיפוליים הקיימים ביישוב, והיישוב יכול להחליט מה יהיה היקף הילדים המשתתפים בתכנית, עם זאת המצב הרצוי הוא היעדר פערים ניכרים בין היישובים מבחינת שיעור הילדים בסיכון המטופלים בכל המסגרות הטיפוליות ביישוב . לפיכך על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבחון אם מתקיימים פערים כאלה בין היישובים בעקבות הפעלת התכנית הלאומית ובהתאם לכך לפעול לצמצומם באמצעות עדכון התכניות היישוביות. כמו כן סבור משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שתכנית לאומית בין - משרדית ורב -שנתית לטיפול באוכלוסיית הילדים בסיכון בעשרות הרשויות המקומיות החלשות ביותר תיתן מענה לרובה של אוכלוסייה זו, וכי על ועדת ההיגוי הארצית לקבוע מדיניות ולהציב יעד מוגדר בנושא זה. .מעורבות משרדי הממשלה השותפים לתכנית הלאומית .כאמור, בתכנית הלאומית משתתפים חמישה משרדי ממשל ה: משרד הרווחה, משרד החינוך, משרד הבריאות, המשרד לביטחון הפנים והמשרד לקליטת העלייה. מעורבות משרדי הממשלה השותפים בתכנית הלאומית אמורה לבוא לידי ביטוי בשני אופנים מרכזיים: מעורבות בקבלת החלטות (השתתפות בוועדות הארציות, המחוזיות והמקומיות) ואחריות למגוון תכניות. מישיבות שקיימו מינהלת התכנית והמחוזות וממסמכים שונים עולה כי המעורבות של המשרד לביטחון הפנים על מרכיביו האזרחיים ("עיר ללא אלימות" 24 ומציל"ה25 ) והמשטרתיים (אגף קהילה ומשמר אזרחי, מחלקת נוער) בתכנית מועטה ובייחוד במחוזות וברשויות המקומיות. כך, למשל: .__________________ .24 ,תכנית "עיר ללא אלימות" היא תכנית מערכתית להתמודדות עם כלל סוגי האלימות הפשיעה וההתנהגות האנטי -חברתית במרחב העירוני. התכנית נועדה לצמצם את היקף האלימות בעיר, תוך שיתוף פעולה עם כל המערכות המתמודדות עם הנושא. התכנית החלה לפעול באילת בשנת 2004 ופועלת כיום ב-86 רשויות מקומיות (מתוך אתר האינטרנט של המשרד לביטחון הפנים). עוד בנושא עיר ללא אלימות ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ735 - 737. 25 אגף קהילה ומניעת פשיעה- מציל"ה - פועל במשרד לביטחון הפנים מאז שנת 1999 . תפקידו הוא ליזום ולקדם את מניעת הפשיעה בקהילה באמצעות הפעלת תכניות המותאמות לכל יישוב בשיתוף פעולה עם הארגונים הנוגעים בדבר ומעורבות פעילה של התושבים (מתוך אתר האינטרנט של המשרד לביטחון הפנים). עוד בנושא מציל"ה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ735. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 897 .בישיבת מנהלי מחוזות התכנית שהתקיימה במאי 2009 בהשתתפות יו"ר ועדת ההיגוי הארצית - מנכ"ל משרד הרווחה, מ"מ יו"ר הוועדה, מנהלת התכנית הלאומית ואחרים צוין כי בכמה מהמחוזות ובמטה הארצי יש שותפות הדוקה פחות עם המשרד לביטחון הפנים וכי הדבר נובע, בין היתר, מהצורך בת יאום בין המשטרה ובין מציל"ה. בסיכום הישיבה נכתב כי "מנהלי המחוזות והמנכ"ל מכירים בחשיבות המעורבות המלאה של המשרד לביטחון הפנים ויעשו פעולות לפתור את הבעיות ולחזק את השותפות עם המשרד הזה". בפגישה שהתקיימה באוגוסט 2009 ,בהשתתפות מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים מנהלת התכנית הלאומית ואחרים סיכם מנכ"ל המשרד כי יש ליצור תהליכי עבודה משותפים, כגון התכנסות של פורום אחת לחודש לשם דיון בנושאים שעל הפרק ובהוצאתם לפועל. כמו כן הוא הנחה לאייש איוש מלא את הנציגויות מטעם המשרד בפורומים השונים שבהם יש צורך באיוש. בישיבה שהתקיימה בספטמבר 2009 בהשתתפות נציגים מאגף הנוער במשטרת ישראל ונציגים ממינהלת התכנית הלאומית הוחלט כי כדי להגביר את מעורבות קציני הנוער בתכנית הלאומית ייערכו פגישות עדכון של קציני הנוער המחוזיים עם מנהלות התכנית במחוזות. בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בינואר 2010 הציגה מנהלת התכנית במחוז תל אביב -מרכז תמונת מצב של תהליך בחירת התכניות ותחילת הקמת המענים ביישובי המחוז. בין היתר, צוין כי במחוז המרכז לא נבחרו תכניות של המשרד לביטחו ן הפנים משום שהייתה נוכחות מועטה של הנציגים בוועדות היישוביות ולא היה מי שיקדם את הנושאים. עוד צוין כי יש ליצור שיתופי פעולה בין התכניות של "עיר ללא אלימות" ובין התכניות של התכנית הלאומית. במכתב שכתבה מנהלת התכנית הלאומית למנכ"ל משרד הרווחה בפברואר 2010 נכתב, בין היתר, כי בפועל נרשמת השתתפות דלה של נציגי המשטרה בוועדות המחוזיות והיישוביות . לפיכך במרץ 2010 פנה מנכ"ל משרד הרווחה במכתב למפכ"ל משטרת ישראל, רב ניצב דודי כהן, בבקשה שיפעל כדי לעודד את מעורבות אנשי המשטרה בתכנית. במכתב צוין, בין היתר, כי נציגי המשטרה בפורום הארצי הם שותפים פעילים בתכנית, ותרומתם ניכרת בכל פעולות הפיתוח, היישום ולמ ידת הלקחים. עם זאת המעורבות של נציגי המשטרה במחוזות וביישובים מורגשת פחות. לפיכך נפגמת העבודה המערכתית בתכנית ומושם פחות דגש בקבוצות אוכלוסייה שהמשטרה באה במגע עמן. בינואר 2011 נפגשו מנהלת התכנית הלאומית ונציגי המשטרה לשם גיבוש דרכים להגברת מעורבות המשטרה בתכנית הלאומית. בסיכום הפגישה נכתב כי המשטרה מיוצגת היטב במטה הארצי וכי היא משתתפת בדיוני הוועדה הארצית ומעורבת בקבלת ההחלטות של הוועדה. לעומת זאת השתתפות המשטרה במחוזות אינה מורגשת, ולכן מעורבותה בנעשה ביישובים מועטה. צוין כי במקומות שבהם יש מעורבות של ה משטרה תרומתה ניכרת. בפגישה עלו כמה רעיונות להגברת מעורבות המשטרה, בהם הוספת תכניות של המשטרה למאגר התכניות; תמרוץ רשויות לבחור בפעילויות של המשטרה; חשיפת עובדי הנוער וקציני הנוער של המשטרה לתכנית הלאומית ולתופעה של ילדים בסיכון. במרץ 2011 נפגשו אנשי מינהלת התכנית הלאומית עם צוות מהתכנית "עיר ללא אלימות". בפגישה סוכם כי יש לעבוד לפי מדדים משותפים ולבצע שיתוף במערכות 898 דוח שנתי62 . המידע וכי יש לכתוב מסמך שיעסוק בשיתופי הפעולה ובדרכים לעבודה משותפת של "עיר ללא אלימות" והתכנית הלאומית. משרד מבקר המדינה מעיר כי התכנית הלאומית נבנתה כתכנית משותפת לחמישה משרדי ממשלה, ונבנו מנגנונים לעבודה הבין -משרדית. ואכן אחד מהישגי התכנית הוא חיזוק שיתוף הפעולה הבין-משרדי בכל הרמות - ארצית, מחוזית ומקומית - ובכלל זה קבלת החלטות משותפת ואחריות משותפת. במערך זה יש לתת את הדעת על הגברת המעורבות של המשרד לביטחון הפנים. בתשובות משרד הרווחה והמשרד לביטחון הפנים נמסר כי נכון לנובמבר 2011 התקיימו פגישות בין מינהלת התכנית הלאומית לאגף האסטרטגיה ותכנון מדיניות במשרד לביטחון הפנים לבחינת העבודה המשותפת בנושא בסיסי המידע. עוד צוין בתשובת משרד הרווחה לגבי שיתוף הפעולה בין התכנית הלאומית לבין המשטרה כי מתחילת שנת 2011 ,ננקטו כמה צעדים לקידום שיתוף הפעולה בין הצדדים ובכלל זה הוספת תכניות של המשטרה למאגר התכניות של התכנית הלאומית, כתיבה מחדש של תכניות משטרה והכללתן באופן בהיר יותר במאגר התכניות. .הערכת התכנית ומערך הבקרה .הערכת התכנית .תהליך מדידה והערכה של תכנית הוא חלק בלתי נפרד מביצוע התכנית. הערכת התכנית צריכה להיכלל בהכנת התכנית ובהיערכות לביצועה, שכן על מתכנני התכנית והגופים המממנים את הפעלתה לדעת אם התכנית השיגה את מטרותיה ובאיזו מידה. ההצלחה נקבעת לפי מידת השינוי שיצרה התכנית במשתתפיה או בסביבת הפעולה שלה. יצירת כלי מדידה להערכת הצלחה של תכנית היא אפוא התפקיד הראשון בחשיבותו בכל הנוגע להערכה26 . הערכה היא כלי למדידת מידת השגתן של המטרות וגם אמצעי שיכול לספק מידע על אופן התנהלות התכנית ולענות על השאלות האלה: האם התכנית מכוונת את עצמה להשגת מטרותיה? האם יש צורך לעשות בה שינויים תוך כדי עשייתה? וכמובן - האם התוצאות המתוכננות אמנם הושגו? הציפייה מן ההערכה היא שתסייע למפעילי התכנית להעריך כמה התכנית מועילה. שילוב ההערכה במהלך ביצוע התכנית יאפשר למפעיליה להכניס בה שינויים ותיקונים שישפרו את סיכוייה להשיג את מטרותיה. בדוח ועדת שמיד הומלץ כי 4% מהתקציב המיועד להפעלת תכניות ייועד להערכתן ולבדיקה חוזרת של דרכי הפעלתן ושל התוצאות המושגות. בדוח הובהר כי להערכה תרומה למימוש זכות הציבור לקבל מידע, למימוש האחריות של בעלי תפקידים ולשימוש בהערכה ככלי ניהול ותכנון להשגת שיפור מתמשך. .__________________ .26 יצחק פרידמן, "הערכת תכניות חברתיות וחינוכיות: ממודל הקופסה השחורה להערכה דינאמית מבוססת תיאוריה", בתוך: סוגיות בהערכה בישראל ( 2010.) משרד הרווחה והשירותים החברתיים 899 . בפברואר 2008 מינתה ועדת ההיגוי הארצית ועדת מחקר שנועדה לגבש הצעה למחקר ולהערכת התכנית. ועדת המחקר הציגה את הצעתה בישיבת ועדת ההיגוי הארצית ביולי 2008 ( :וקבעה כי מטרות מחקר ההערכה הן 1 ) לספק מיד ע שישמש את ועדת ההיגוי ואת אנשי השטח לצורך "הערכה מעצבת" (כיצד לשפר את התכנית); (2 ) לספק מידע לדרג המדיניות כדי שיוכל להעריך אם התכנית פועלת כראוי. לגבי לוח הזמנים לביצוע מחקר ההערכה קבעה הוועדה כלהלן: בשנתיים הראשונות תהיה התמקדות בקבלת תמונה ראשונית של המנגנונים ושלבי היישום; בשנה השלישית יבוצע מיפוי של התשומות; בשנה הרביעית ובשנה החמישית תיבדק ההשפעה על הילדים. בישיבה זו הסתייגו חברי ועדת ההיגוי מלוחות הזמנים לביצוע המחקר וטענו שהם לא יכולים להרשות לעצמם לחכות חמש שנים לבדיקת תוצאות ותפוקות. הם סברו שכבר כעבור שנה יש לבצע בדיקה שתותאם לפרק הזמן הזה. לדבריהם, כעבור שנה אפשר לבדוק נתונים כמו אחוזי נשירה ממערכת החינוך ומספר הוצאות מהבית. יצוין כי בדוח סטטוס שהוכן לקראת דיון שקיים ראש הממשלה ביולי 2008 בנושא התכנית הלאומית נכתב תחת הכותרת "התפתחויות צפויות בחודשים הקרובים": יציאה למכרז למחקר הערכה רב-שנתי. רק בינואר 2011 - כשנתיים וחצי לאחר המועד שנקבע בתכנית הלאומית - פרסם משרד הרווחה מכרז לבחירת מבצע למחקר ובאפריל 2011 בחרה ועדת מכרזים של המשרד בחברה חיצונית לביצוע מחקר בנושא "הערכת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון". משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב הרב בפרסום המכרז לבחירת מבצע מחקר ההערכה התכנית פגע ביעדי המחקר: איסוף מידע וביצוע הערכה שיאפשרו לקובעי המדיניות, למחוקקים ולציבור הרחב להעריך את התקדמות התכנית ואת מידת השגת היעדים שנקבעו לה; מעקב אחר התקדמות התכנית לפי השלבים שהותוו לה; מידע שיוכל לשמש את מינהלת התכנית ואת ועדת ההיגוי לשם שינוי מרכיבים בתכנית תוך כדי הפעלתה. זאת ועוד, בחלק מתחומי ההערכה הבדיקה תיעשה מנקודת מבט רטרוספקטיבית וממצאיה בתחומים אלה יהיו בעלי ערך יישומי מוגבל. משרד הרווחה מסר ב תשובתו כי בשל האיחור בפרסום המכרז לביצוע המחקר שונה מתווה המחקר באופן שיוכל לתת מענה לצורכי התכנית הן מבחינת הערכה מעצבת והן מבחינת מדידת התפוקות והתוצאות. דוח ראשון יוגש כבר בדצמבר 2011 והוא יעסוק בהיערכות לתכנית, בהקמת המענים ובעבודה במחוזות. דוח שני העו סק בתפוקות התכנית יוגש במאי 2012 , ודוח שלישי העוסק בתוצאות הראשוניות של התכנית לגבי הילדים המשתתפים בתכניות יוגש בפברואר 2013 , וזאת נוסף על מידע שירוכז במערכת "תשתית המידע היישובית" על התקדמות הילדים שיושלם באמצע שנת 2012 . 900 דוח שנתי62 .מערך הבקרה על התנהלות התכנית והפעלת המענים ברשויות המקומיות .מערך הבקרה אמור להתבסס על מערכת מחשוב מרכזית של התכנית ועל "תשתית המידע היישובית" (להלן גם - תמ"י). אלא שבמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , כשנתיים לאחר תחילת יישום התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון, אין עדיין לתכנית מערכת מחשוב מרכזית ואילו תמ"י עדיין נמצאת בתהליך של הטמעה ואינה פועלת באופן מלא, כמתואר להלן: 1. הקמת מערכת מחשוב : בספטמבר 2008 פרסם משרד הרווחה מכרז לאפיון מערכת מחשוב מרכזית לתכנית ולוח הזמנים שנקבע להשלמת האפיון היה עשרה חודשים. ביוני 2009 הציגו נציגי החברהשנבחרה את הצעתם לאפיון מערכת המחשוב של התכנית לפני ועדת ההיגוי הארצית. רק במרץ 2011 - כמעט שנתיים לאחר שהחברה הזוכה הגישה את הצעתה לאפיון המערכת - פרסם משרד הרווחה מכרז לפיתוח מערכת המחשוב של התכנית. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הסתיימו הליכי המכרז. בתשובת משרד הרווחה נמסר כי נבחר זוכה במכרז והחל הפיתוח של המערכת, שחלקים ממנה יחלו לפעול בסוף שנת 2012. 2. ) תשתית המידע היישובית (תמ"י : בכל אחד מהיישובים המשתתפים בתכנית הלאומית אמורה להיות תשתית מידע יישובית שמטרתה לאפשר לאנשי המקצוע27 ביישוב לעקובאחר הילדים ובני הנוער המקבלים שירות במסגרת התכנית ולבקר את טיב הפעלתם של המענים השונים. תמ"י אמורה גם לשמש בסיס לבקרה שתיעשה במחוזות: בקרה של כל משרד על המענים שבאחריותו ובקרה של הוועדות המחוזיות על התנהלות התכנית בכללותה בכל אחת ואחת מהרשויות במחוז. תהליכ י הבקרה והמעקב ביישובים וכן הבקרה במחוזות אמורים לשמש בסיס לשיפור דרכי הפעולה של המענים ולקבלת החלטות בדבר שינויים בתכניות. תמ"י אמורה לכלול תיעוד וניתוח של מידע על הילדים המשתתפים במענים השונים ביישוב ומעקב אחר התקדמותם. לשם כך פותח "טופס מעקב אחר ילדים ובני נוער במענים בקהילה במסגרת התכנית הלאומית". הטופס מסַפק מידע על מצבו של כל ילד עם כניסתו למענה, מידע על השימוש של הילד במענה (תפוקות), כגון תדירות ההשתתפות והפעולות שבהן הוא משתתף, ומידע על שינויים שחלים במצבו של הילד. על סמך טופסי המעקב אחר הילדים במענים אמור היישוב להפיק דוח על כל אחד מהמענים הפועלים ביישוב. על יסוד הדוח אמור צוות המענה לדון בסוגיות האלה: הקמת המענה ודרכי הפעלתו; גיוס המשתתפים (ילדים והורים) והתאמתם ליעדי המענה, לסוג הפעילויות ולתכנון; צרכים נוספים של הילדים שיש לתת להם שירות במענה או מחוצה לו. .__________________ .27 .לאחראי המענים, לחברי הוועדות המקצועיות ולוועדה היישובית משרד הרווחה והשירותים החברתיים 901 . היישובים החלו להפעיל מענים בתחילת שנת 2010 , אולם לוח הזמנים המתוכנן להפעלת מערכת תמ"י השתנה מפעם לפעם. בישיבת ועדת שימושים בתמ"י שהתקיימה ביוני 2010 צוין ש"המטרה להגיע ב -1 בינואר 2011 למצב שכל היישובים עובדים עם תמ"י בכל המענים". במסמך מ - 18.1.11 נקבע שעד 15.4.11 תהיה הטמעה מלאה של מערכת תמ"י ביישובים. במסמך ממרץ 2011 פורטו שלבי הביצוע ובהם: אפריל -מאי 2011 - הטמעה מלאה של תמ"י בכל המענים ביישוב ושימוש שוטף במידע מהמערכת לשם דיונים של צוותי המענה, של הוועדות המקצועיות לגילאים השונים ושל הוועדה היישובית; ממאי 2011 - מצופה מן היישובים להשתמש בתמ"י בדיווח לוועדות המחוזיות ובבקשות לשינוי תכנית ולהחלפת מענים. במועד סיום הביקורת נעשה שימוש חלקי בלבד בתמ"י ובתוצריה ברשויות המקומיות וטרם נעשה שימוש במערכת ובתוצריה במחוזות ובמטות המשרדים השותפים לתכנית: נכון לאוגוסט 2011 , מולאו טופסי תמ"י לגבי כ - 13,000 ילדים- כ-24% בלבד מכלל 54,682 הילדים המשתתפים במענים. יצוין כי מאחר שהטפסים על אודות הילדים לא מולאו עם תחילת הפעלת המענים אלא יותר משנה אחרי כן, אי -אפשר להשוות בין מצבו של הילד לפני השתתפותו בתכנית למצבו לאחר קבלת הטיפול במענה, ולכן נפגעת היכולת לאמוד את השיפור במצבו בעקבות השתתפותו במענה. זאת ועוד, אי -עמידה בלוחות הזמנים שנקבעו להטמעת המערכת משמעותה פגיעה ביכולת של היישובים לבחון ולהעריך את אופן הפעלת המענים ופגיעה ביכולת של הוועדות המחוזיות לקיים בקרה על הת נהלות התכנית ביישובים. על מינהלת התכנית להנחות את הרשויות המקומיות לסיים לאלתר את מילוי כל טופסי הדיווח על מצבם של הילדים כדי לאפשר בחינה של השפעת ההשתתפות במענים על מצבם של הילדים בסיכון. משרד הרווחה ציין בתשובתו כי הטמעת תמ"י, שהיא מערכת מידע חדשנית וייחודית, היא תהליך מורכב שבמהלכו התמודדו עובדי התכנית עם אתגרים רבים כמו היעדר תשתיות מחשוב בחלק מהשירותים המקצועיים ביישובים, הדרכת אנשי מקצוע רבים בשימוש במערכת תוך התגברות על חששות והתנגדויות של אנשי מקצוע ביישובים והצורך להסדיר מהבחינה המשפטית את חיסיון ה מידע. עוד נמסר כי נכון לסוף אוקטובר 2011 מולאו טפסי תמ"י לגבי 21,556 ילדים והחל שימוש במערכת גם במישור המחוז. זאת ועוד, על פי החלטתה של ועדת ההיגוי הארצית, יישובים שלא יעשו שימוש במערכת ביחס ל- 70% מהמענים, לא יקבלו אישור לתכניות של 2012 (ובכלל זה התוספת התקציבית). משרד מבקר המדינה מציין כי העיכובים בהליך ההטמעה של מערכת תמ"י ביישובים מלמדים כי בתכנונו וביישומו של הליך זה לא ניתן המשקל הראוי לכל הגורמים הצפויים להקשות את ההטמעה כפי שפורטו בתשובת משרד הרווחה. 3. בקרה על הפעלת המענים ומספר המשתתפים בהם : מערך הבקרה הקיים מבוסס על כלי בקרה - טפסי דיווח רבעוניים של הרשויות המקומיות שפיתחה מינהלת התכנית. טופסי הדיווח כוללים דיווח על ניצול התקציב 902 דוח שנתי62 . (התקציב המאושר לעומת הביצוע בסעיפי כוח אדם, הצטיידות ופעולות), המשמש בסיס להתחשבנות עם המשרדים האחראים למענים, ודיווח על הפעלת המענה - תאריך התחלה, מספר המשתתפים (ילדים והורים), תדירות הפעילות, כוח האדם שתוכנן וכוח האדם בפועל. (א) טופסי הדיווח האמורים מרכזים מידע חלקי בלבד על הפעלת המענים. הם אינם כוללים פרמטרים הנוגעים לאיכות ההפעלה, כמו מידת ההתאמה של המענה למאפייני הילדים וההורים המשתתפים בו. כמו כן אין בהם השוואה בין התכנון לביצוע בעניין הפעלת המענה ומספר המשתתפים. יצוין כי המידע הנוגע לתכנון נמצא בטפסים שפותחו לצורך הגשת התכנית היישובית לאישור הוועדה המחוזית במערכת מחשוב אחת, ואילו טופסי הדיווח התקופתיים מוגשים במערכ ת מחשוב אחרת. כפועל יוצא מכך, אין ממשק בין הטפסים ואי-אפשר להשוות בין הנתונים. לפיכך לא ידוע אם התכניות מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו ואם מספר המשתתפים במענים תואם את התכנון. בתשובת משרד הרווחה נמסר כי בעקבות איסוף המידע באמצעות טפסים חדשים תתאפשר השוו אה ממוחשבת בין היבטים של איכות המענים, מאפייני הילדים, נתוני תכנון ונתוני ביצוע. (ב) מבדיקת טופסי הדיווח על הפעלת המענים שמילאו הרשויות המקומיות הועלו מקרים שבהם בשלבי ההיערכות להפעלת המענה (איתור מבנה והתאמתו למענה, גיוס כוח אדם, איתור משתתפים וגיוסם) ציינו הרשויות המקומיות כי המענים פועלים אף שבפועל טרם הוחל במתן שירות במענה. בתשובת משרד הרווחה נמסר כי ההגדרה של מענה פועל נוגעת לגיוס מנהל למענה. לאחר גיוס המנהל הוא מגייס צוות וכן מתחיל בפעולות לגיוס ולאיתור של משתתפים. עוד צוין כי היישובים נדרשים לדווח גם על היקף הילדים וההורים המשתתפים במענים וניתן לראות אילו מהמענים שהוגדרו כפועלים טרם החלו לתת שירות לילדים ולהורים. עוד נטען כי כל דיווח שהפיק המטה כולל הן את היקף המענים הפועלים והן את מספר ההורים והילדים שנרשמו כמקבלי שירות. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 903 .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי הגדרתם של מענים הנמצאים בשלב הקמה ועדיין אינם נותנים שירות לילדים ולהוריהם כמענים פועלים אינה הגדרה מדויקת ואינה משקפת כראוי את תמונת המצב בנוגע להיקף יישומה של התכנית ביישובים. לשם יצירתה של תמונת מצב מדויקת, נכון יותר ליצור קטגוריה של "מענים ב הקמה" ולפרט בה את השלב הספציפי שבו נמצאת הקמת המענה. לדוגמה, בסוף אוקטובר 2010 דווחו649 (71% ) מ-918 המענים כמענים פועלים, אולם דווח גם כי ב-315 (כמעט מחצית) מאותם 649 המענים שדווחו כפועלים אין משתתפים. יוצא אפוא כי בפועל פעלו רק 334 (36% ) מ-918 המענים. בסוף ינואר 2011 דווחו 709 (77% ) מ -916 המענים כמענים פועלים, אולם צוין כי ב -99 אין משתתפים. לפיכך היקף המענים שבהם ניתן שירות לילדים ולהוריהם היה במועד זה רק 67% מתוך916 המענים. מכאן שהמידע שנאסף במחוזות ובמינהלת התכנית בעניין מספר המענים הפועלים אינו מלמד על ההיקף האמתי של יישום התכניות. (ג) גם לגבי מספר הילדים המשתתפים במענים לא נעשתה הבחנה בין הילדים שאותרו כילדים בסיכון ובין הילדים שלא אותרו ככאלה. למשל, לגבי כמה מענים דווח כי משתתפים בהם 300-1,400 ילדים. מדובר בעיקר במענים שנועדו לאתר ילדים בסיכון במסגרות החינוכיות שבהן הם נמצאים ולטפל בהם, או במענים שמטרתם להשפיע על הילדים בסיכון בתוך המרקם החברתי שבו הם גדלים ולפיכך משתתפים בהם כל הילדים השוהים במסגרת החינוכית שבה פועל המענה. מספר הילדים המשתתפים במענים אלו על פי הדיווח כלל את כל ילדי המסגרת החינוכית, אף שרק מי שאותרו כילדים בסיכון אמורים להיספר. להלן דוגמאות: עיריית טירת כרמל דיווחה כי במענה " איתור ילדים עם הפרעות התפתחותיות במעונות היום ובגני הילדים " משתתפים 150 ילדים. בהערות למענה צוין כי ההנחה היא ש"מתוך תצפית על 150 ילדים יאותרו25 ילדים עם בעיות"; המועצה המקומית דאליית אל כרמל דיווחה כי במענה "מעגן", המיועד לגיל הרך, משתתפים 543 ילדים, ואילו במיפוי שנערך במועצה המקומית אותרו 95 ילדים בסיכון בגיל הרך; עיריית דימונה דיווחה כי במענה "מרח"ב", המיועד לילדים בגיל בית ספר יסודי, משתתפים 914 ילדים, ואילו במיפוי שנערך ברשות המקומית אותרו 549 ילדים בסיכון בגיל זה; המועצה המקומית מג'אר דיווחה כי במענה "תנועה לגיל הרך" משתתפים 480 ילדים, ואילו במיפוי שנערך במועצה המקומית אותרו בגיל הרך 358 .ילדים בסיכון משרד הרווחה מסר בתשובתו כי בחלק מהמענים המופעלים במסגרות השונות משתתפים כל הילדים הנמצאים במסגרות אלו בשל אופי המענה. כל הילדים במסגרת נהנים ברמה זו או אחרת מהמענה ובחלק מהמענים קשה להגדיר את הגבול בין ילדים המקבלים טיפול ובין אלו שאינם מקבלים טיפול. חלק מהמענים שבהם משתתפים כלל הילדים במסגרת הם תכניות לאיתור י לדים בסיכון או תכניות מניעה שמטרתן להשפיע על כלל הילדים במסגרת. עוד צוין בתשובה כי במערכת הממוחשבת החדשה לדיווח על הפעלת המענים - שהמידע בה מושלם בימים אלה - נקבעו הגדרות מפורטות יותר המאפשרות להבחין בין הילדים המשתתפים במענים (המקבלים טיפול ישיר, אינטנסיבי יותר) ובין ילדים מזדמנים 904 דוח שנתי62 . או ילדים המושפעים מהמענים. דבר זה יאפשר איסוף מידע מפורט יותר בנוגע לדפוסי השימוש במענים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מאחר שהתכנית הלאומית מיועדת לילדים המוגדרים כילדים בסיכון, ומשנערך מיפוי של אוכלוסייה זו, היה על מינ הלת התכנית לרכז מידע על מספר הילדים בסיכון המשתתפים בכל אחד מהמענים - גם במענים שבהם ניתן שירות לאוכלוסייה רחבה יותר. מידע זה חיוני למדידת האפקטיביות של התכנית לגבי אוכלוסיית הילדים בסיכון. 4. פיקוחם של המפקחים הייעודיים מטעם המשרדים השותפים בתכנית : כל מע נה מופעל על פי סטנדרטים והנחיות שגובשו במטה המשרד האחראי לו. כאמור, האחריות לקיום תהליכי הפיקוח והבקרה המקצועית והתקציבית על הפעלת המענים מוטלת על המפקחים הייעודיים של משרדי הממשלה השותפים לתכנית, המבצעים את עבודתם על פי הסטנדרטים ותפיסות הפיקוח של משרדיהם. למפקח הייעודי נתונה הסמכות לתת הנחיות לגבי ההתנהלות המקצועית הראויה בהקמה של מענה ובהפעלתו ולפקח על מילוי הנחיותיו28 . בשלב הקמת המענה והפעלתו על המפקחים להיות שותפים להחלטות ולאשר את ההיבטים האלה: מיקום המענה והתאמת המבנה לצורכי המענה, הכישורים והניסיון הדרושים לכוח האדם המפעיל את המענה, הרכב המשתתפים (קריטריונים לבחירת הילדים וההורים המשתתפים במענה), דרכי הפנייתם ודרכי ההפעלה של המענה. הבקרה השוטפת נוגעת להיבטים של היישום: תכנון מול ביצוע, איכות היישום ואישור הדיווחים הרבעוניים של היישוב על פעילות המענה והדיווחים על ניצול התקציב. באוגדן היישובי 29 מפברואר 2011 צוין כי מנהלי התכנית במחוזות והממונים המחוזיים של "התחלה טובה" עומדים בקשר שוטף עם מפקחי המשרדים, מסייעים להם ככל הנדרש למיצוי הערך המוסף של מעורבותם ביישובי התכנית ומעמידים לרשותם מידע מתשתיות המידע של התכנית. נוסף על כך, הם יעמדו לרשותם לצורך למידה והסקת מסקנות לגבי המענים המופעלים ביישובים באמצעות התכנית. (א) נמצא שמעורבות המפקחים בהפעלת המענים לקתה בחסר, כמפורט להלן: בישיבה שקיימו בדצמבר 2010 הממונות המחוזיות של "התחלה טובה" בנושא עבודת הממונות המ חוזיות עם מערך הפיקוח עלו הסוגיות האלה: המפקחים מרגישים "מרוחקים מהשטח" הן בתהליך התכנון והן בתהליך ההפעלה; חסרה להם ראייה כללית של התכנית; לא ברורים להם משמעותם והערך המוסף שלהם במבנה הכולל של התכנית ובשגרת העבודה שלה. כמו כן הועלתה סוגיית נגישותם למידע ש נצבר בתכנית לגבי המענים שבאחריות כל אחד מהם (צוותים מלווים, סוגיות, פרוטוקולים, דוחות). צוין שיש להגדיר איך משתלבת בתכנית עבודת המפקח הייעודי, שאינו מעורב בשגרת היום-יום. .__________________ .28 מתוך: "תפקיד המפקח במענים של התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון". 29 האוגדן היישובי הוא מסמך שפרסמה מינהלת התכנית הכולל את דרכי העבודה והנהלים של התכנית המחייבים את היישובים השותפים לה. משרד הרווחה והשירותים החברתיים 905 . בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בינואר 2011 צוין, בין היתר, כי מפקחים רבים רואים בתכנית נטל. סוכם כי יש לבחון את תפקידי המפקחים לגבי מרכיבי התכנית השונים ולבנות אסטרטגיה לעבודה אתם. בסיכום ישיבה של מטה משרד החינוך ומטה התכנית הלאומית ממרץ 2011 נכתב כי אחת הסוגיות המרכזיות שעולות היא הצורך בחיזוק מעורבות המפקחים בתכנית ובבקרה המקצועית על ביצוע התכניות של משרד החינוך במסגרת התכנית. סוכם שכל אחד מהאגפים יוציא הנחיות למפקחים לגבי המעורבות הנדרשת בתכניות של התכנית הלאומית ואחריותם לבקרת הביצוע ולבדיקת ההתאמה בין התקציב לפעילות המדווחת. ואולם לא נמצא כי פורסמו הנחיות בעניין. מנהלת אגף שפ"י ציינה בתשובת משרד החינוך כי האגף שהיא עומדת בראשו הוציא הנחיה ליועצים ולפסיכולוגים חינוכיים לגלות יתר מעורבות בתכנית הלאומית. (ב) זאת ועוד, מאחר שבמועד הביקורת היו הנתונים בתמ"י חלקיים וטרם הוחל בביצוע מחקר מלווה, לא היה בידי מינהלת התכנית מידע מרוכז שאפשר ללמוד ממנו על איכות הפעלת המענים ועל מגמות בדבר הצלחת התכניות ברשויות המקומיות. לפיכך מקור המידע העיקרי על איכות ההפעלה היה המפקחים הייעודיים. אף על פי כן לא פותחו כלים לדיווח של המפקחים למינהלת התכנית על הבקרה שהם מבצעים, והם לא נדרשו לדווח בכתב על תוצאות הבקרה. בהיעדר מנגנון דיווח של המפקחים הייעודיים לא היה למעשה בידי מינהלת התכנית מידע על מספר המענים שיש עליהם פיקוח מסודר, מספר המענים הפועלים על פי הסטנדרטים שנקבעו, שלמות הפעולות במענה, איכות כוח האדם מבחינת ההכשרה והניסיון, איכות המבנים והתאמתם לצורכי המענה, התמדת המשתתפים בפעילות המענה ומידת הסיוע של המענים לאוכלוסיות שלהן נועדו על פי התכנית היישובית. (ג) בישיבת ועדת ההיגוי הארצית שהתקיימה בספטמבר 2009 נדונה סוגיית הקמתו של מערך בקרה משותף לכל המשרדים. בישיבה סוכם כי יש להתקדם לקראת פיתוח מערך בקרה בעל "ליבה" משותפת לכלל המשרדים. בין היתר, הוחלט ליצור סטנדרטים בין-משרדיים משותפים וכלי בקרה משותף לכלל המענים, שבכללו מערך של שאלות אחידות הנוגעות להיבטים המשותפים לרוב רובם של המענים ונחלקות לתשומות, תפוקות ותוצאות: תשומות - הקצאת תקציב, גיוס כוח אדם וא יכותו (מבחינת ההשכלה והניסיון), איכות המבנים ומקומות הפעילות, שלמות הפעולות במענה; תפוקות - מספר משתתפים, מספר מתמידים, התאמה בין אוכלוסיית המשתתפים לאוכלוסיית היעד; תוצאות - מספר הילדים וההורים שחל שיפור במצבם, מידת השיפור במצבם של הילדים. 906 דוח שנתי62 .הוועדה לגיבוש תהליכי בקרה לתכנית בראשות סגן מנהל מינהל פדגוגי ומנהל האגף הבכיר לארגון למידה במשרד החינוך הייתה אמורה לקיים דיון בין -משרדי בנושא ולהביא לידי הסכמת כלל המשרדים בדבר המרכיבים שייכללו בכלי הבקרה המשותף. אלא שהוועדה, שחבריה מונו בדצמבר 2009 , קיימה שתי ישיבות בלבד ואינה פועלת מאז אמצע שנת 2010 . במועד סיום הביקורת טרם פותח כלי בקרה בין-משרדי המשותף לכל המענים הפועלים במסגרת התכנית הלאומית. בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה אישר מנהל האגף לקידום נוער במשרד כי יש צורך בהבניית כלי בקרה ופיקוח על המרכיבים האיכותי ים של הפעלת המענים שעדיין לא פותחו. מנהלת מחוז דרום ציינה כי יש מקום לפתח מערך בקרה בעל ליבה משותפת לכל המשרדים מבחינת המענים. גם משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אכן יש צורך בתבנית בקרה משותפת לכל המשרדים המשתתפים תכנית, וכי יש לשאוף לעשות זאת בהקדם. משרד הרווחה מסר בתשובתו כי המתואר לעיל מתייחס למצב זמני עד להשלמת המידע במערכת תמ"י. הפעלה מלאה של מערכת תמ"י תאפשר למינהלת התכנית לקבל מידע מלא על איכות המענים ומידע עדכני ומדויק על היקף המענים הפועלים ועל מספר הילדים המשתתפים בהם. לכן מינהלת התכנית אינה רואה צורך בדיווח של המפקחים הייעודיים על תהליכי הבקרה. זאת ועוד, התכנית מבוססת על כך שהאחריות המקצועית לאיכות המענים תישאר בידי המשרדים השותפים, ומפקחי המשרדים מוסרים לממונים עליהם דיווח בנושא. סוגיות העולות במהלך הפיקוח נדונות בישיבות של הוועדות המחוזיות וכן במסגרת מפגשים של המפקחים עם הממונות המחוזיות. עוד צוין כי כיום נמצא בפיתוח, בסיוע מכון ברוקדייל, כלי בקרה אחיד לגבי סטנדרדים בין-משרדיים משותפים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי גם אם האחריות לפיקוח הייעודי על הפעלת המענים נתונה בידי ה משרדים, ראוי שמינהלת התכנית תקבל מהמשרדים מידע מרוכז על תוצרי הפיקוח שיאפשר לקבל תמונת מצב במישור הארצי על הבעיות העיקריות בהפעלת המענים שבאחריות כל משרד. מידע כאמור יכול לשמש תשומה חשובה בגיבוש המדיניות ובקבלת ההחלטות הנוגעות להמשך ההפעלה והפיתוח של המענים ביישובי התכנית. .סיכום .התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון מיושמת בעקבות החלטת ממשלה משנת 2006 לאמץ את דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (ועדת שמיד). התכנית, המשותפת לחמישה משרדי ממשלה, מכוונת לצמצם את היקף מצבי הסיכון בק רב ילדים ובני נוער ומיושמת ב -56 יישובים ואגדי יישובים שנבחרו על פי קריטריונים חברתיים-כלכליים. התכנית מתוקצבת על ידי המדינה במתווה רב-שנתי, ושיעור ההקצאה המרבי הוא 155 .מיליון שקל לשנה משרד הרווחה והשירותים החברתיים 907 . התכנית הלאומית הגיעה להישגים בכל הנוגע להקמת מערך של שיתוף פעולה בין-מקצועי בכל המישורים - הארצי, המחוזי והמקומי, ובכל הנוגע ליצירת מערך מובנה לאיתור ולמיפוי של ילדים בסיכון ולתכנון תכניות יישוביות להפעלת מענים עבורם. עם זאת, תהליכי יישום התכנית נמשכו זמן רב מהמתוכנן, ובפועל החלו הרשויות המקומיות להקים את המענים המיועדים לטפל בילדים בסיכון ובהוריהם במסגרת התכנית הלאומית רק בשנת 2010 - יותר משלוש שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה על יישום התכנית - ובמרבית היישובים חלק ניכר מהילדים ובני הנוער בסיכון שאותרו אינם זוכים במסגרת התכנית למענה טיפולי. עוד עלה כי לתכנית לא הוגדרו יעדים כמותיים בנוגע להיקף הצמצום המצופה במצבי הסיכון בקרב הילדים, כי לא בוצע מחקר הערכה מלווה כחלק אינטגרלי מתהליך יישום התכנית, שעשוי היה לשמש ככלי לניהול ולתכנון השגת יעדי התכנית, וכי לא הוקמה מערכת מחשוב מרכזית לאיסוף נתונים על יישום התכנית. זאת ועוד, בדיקת אופן יישום התכניות ביישובים העלתה כי בתהליך האיתור והמיפוי של ילדים בסיכון ביישובי התכנית התעוררו קשיים שמקורם בעיקר בהיעדר מיומנות של אנשי המקצוע המאתרים. התגלו גם קשיים בהפעלת חלק מהמענים שתוכננו עבור הילדים והוריהם שמקורם בהיעדר תשתיות פיזיות ומקצועיות ביישו בים וכן בבחירה של מענים (מתוך מאגר תכניות) שדרכי ההפעלה שלהם או עלויות הפעלתם לא תמיד היו מעודכנים. עוד נמצא כי הנתונים הנמצאים בידי מינהלת התכנית אינם משקפים נאמנה את תמונת המצב לגבי היקף יישומן של התכניות ביישובים ולגבי מספר הילדים בסיכון המשתתפים בהן, ו כי מערך הבקרה בידי מפקחי התכניות אינו מתועד. לדעת משרד מבקר המדינה על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבצע בקרת איכות לגבי הנתונים הכמותיים והאיכותיים הנוגעים ליישום התכנית ולהכניס לשימוש לאלתר מערכת מחשוב מרכזית. כמו כן ראוי להשלים במהרה הכנת מאגר תכניו ת מעודכן שיאפשר בהמשך בחירה מושכלת של תכניות ליישום ביישובים. זאת ועוד, ראוי להגדיר יעדים כמותיים לצמצום היקף מצבי הסיכון בקרב ילדים בסיכון, שכן במועד סיום הביקורת - כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום התכנית הלאומית וכשנתיים לאחר שהיישובים החלו ליישם תכניות עבור ילדים בסיכון - כלל לא ברור באיזו מידה הצליחה התכנית עד כה להשיג את יעדיה. .