משרד התחבורה והבטיחות בדרכים/היערכות משרד התחבורה למתן שירותי תובלה למשק האזרחי והיערכות צה_ל לגיוס כלי רכב בשעת חירום

 ♦ . .מבוא .כדי לגייס כלי רכב מהמשק האזרחי לצה"ל לשעת חירום, רשאי שר הביטחון, על פי חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא הגנה לישראל, התשמ"ז - 1987 (להלן- החוק), אם הוא שוכנע שביטחון המדינה מחייב זאת, ובכפוף לאישור הכנסת, להכריז בצו על הצורך בגיוס ציוד 7 , כולו או מקצתו. עוד קובע החוק, כי שר הביטחון רשאי אם שוכנע, בין היתר, שביטחון המדינה או הספקת שירותים חיוניים לציבור מחייבים זאת, להורות בצו, כי ציוד מסוים יועמד לרשותה של הרשות שימנה השר הממונה כדי לשרת את צורכי האוכלוסייה האזרחית (להלן - ציוד עודף). בתוקף סמכותו על פי החוק, מינה שר הביטחון פוקדים בצה"ל, וביניהם את ראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל (להלן - אט"ל), שבסמכותם לרשום ציוד ולהציבו ליחידות צה"ל השונות. המרכז לגיוס אמצעים וריתוק משקי (להלן - מרכז לאו"ם) שבאט"ל, אחראי להיערכות ולגיוס כלי רכב וציוד מכני הנדסי (להלן - צמ"ה) עבור צה"ל בשעת חירום. מפקד מרכז לאו"ם עומד בראש ועדה עליונה מייעצת המורכבת, בין היתר, מנציגים של שישה משרדי ממשלה, הדנה בבקשות שמגישות לה רשויות ייעודיות8 במשק, באמצעות משרד התחבורה, לשחרור כלי רכב מחובת גיוס .__________________ .6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 51 א( 2000 ), פרק "הרשות הארצית לתובלה יבשתית בשעת חירום", עמ' 100-107 . 7 ."ציוד" מוגדר בחוק בין היתר, ככלי תחבורה, ציוד הנדסי ומתקנים 8 עלפי החלטת ממשלה מיולי 1986 , "כל משרד ממשלתי ורשות ייעודית יהיו מוסמכים ואחראים בתחום שהם מופקדים עליו לנקוט אמצעים בעוד מועד ככל הדרוש להבטחת הכנתו של המשק החיוני". מכאן, שרשות ייעודית היא גוף שמשרד ממשלתי, בתחום אחריותו, הועיד אותה, באישור ועדת מל"ח עליונה, לביצוע פעולות המתחייבות בנושא שהוא מופקד עליו. 10 דוח שנתי60א .לצה"ל, וממליצה בפני ראש אט"ל או קצין בדרגת תת-אלוף שהוא הסמיך לכך, על דחייתן או אישורן. על פי החוק, שר התחבורה הוא השר הממונה לעניין ציוד עודף של כלי תחבורה, ולו כל הסמכויות שיש לשר הביטחון לפי החוק הנוגעות לציוד זה. הרשות הארצית לתובלה יבשתית בשעת חירום שבמשרד התחבורה (להלן - הרשות לתובלה) היא אחת מרשויות המשק לשעת חירום (להלן - מל"ח) והיא אחראית במשרד התחבורה, לארגון, לתכנון ולהכנת מערך התובלה למתן שירותי תובלה יבשתית למשק האזרחי בשעת חירום. בראש הרשות מכהן המפקח על התעבורה, ופעולותיה נעשות באמצעות המחלקה לשעת חירום שבאגף המפקח על התעבורה. הרשות לתובלה פועלת עם מרכז לאו"ם לשחרור מחובת גיוס של כלי רכב הדרושים לצורך הבטחת צורכי התובלה של המשק האזרחי וריתוקם 9 למפעלים חיוניים10 ברשויות ייעודיות במערך מל"ח. הרשות לתובלה אמורה לתת מענה לצורכי הובלה לפי המתאר הכולל של הביקושים בענפים השונים, הנגזר מתרחיש הייחוס11 הענפי, שכל רשות ייעודית צריכה להיערך אליו. על פי נתונים מספטמבר 820012 משק רכב המשא העומד בשעת חירום לצורכי הרשות לתובלה ולצורכי ההובלה של הרשויות הייעודיות השונות כולל אלפי משאיות ותומכים 13 ועשרות רבות של מכליות דלק. בחודשים מרס 2008 עד ינואר 2009 ערך משרד מבקר המדינה, לסירוגין, ביקורת ברשות לתובלה שבמשרד התחבורה ובמטה מל"ח ארצי לבדיקת הארגון, התכנון וההכנה של מערך התובלה האזרחי למתן שירותי תובלה יבשתית למשק בשעת חירום. במרכז לאו"ם שבאט"ל נבדקו מספר סוגיות הקשורות להיערכותו להעמיד לרשות יחידות צה"ל את כלי הרכב הדרושים להן בשעת חירום. כמו כן, נבדק ההליך לשחרור כלי רכב מחו בת גיוס לטובת המשק האזרחי. בדיקות השלמה נערכו במשרד הביטחון (להלן - המשרד): ברשות העליונה לשעת חירום (להלן - הרעל"ח) שבאגף ארגון בקרה ומינהל (להלן - אגף אב"ם), במינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) ובאגף למחשוב ומערכות מידע; ברשות העליונה לדלק שבמשרד התשתיות הלאומיות; במינהל כוח אדם לשעת חירום ומל"ח שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת); ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. בירורי השלמה נערכו עד מאי 2009. .__________________ .9 לפי חוברת התארגנות המפעל החיוני בשעת חירום, שפרסם מטה מל"ח ארצי בשנת 2002 , רכב מרותק הוא רכב אורגני שבבעלותו או בשכירותו של מפעל חיוני, ששוחרר מחובת גיוס לצה"ל ורותק למפעל חיוני. 10 ,מפעל או חלק ממנו הפועל או שאפשר להפעילו לצורכי הגנת המדינה או ביטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים כמוגדר בחוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 . מפעלים משולבים הם מפעלים חיוניים שירותקו למרכז לאו"ם לעיבוי המערך הלוגיסטי הצבאי, בהתקיים נסיבות מיוחדות שנקבעו באותו חוק. 11 מטה מל"ח ארצי, שהינו גוף מטה הפועל ליד ועדת מל"ח עליונה ובכפיפות ליו"ר ועדת מל"ח עליונה ועל פי הנחיותיו, פרסם בדצמבר 2007 ,את תרחיש הייחוס למל"ח שהוגדר "כמכלול אפשרי של אירועים והתפתחויות במשק, בחברה ובסביבה, העשויים לשבש את יכולתו של המשק האזרחי לספק מוצרים ושירותים חיוניים בשעת חירום, ושלקראתו מתכונן מערך המל"ח באמצעות תכנית היערכות מתאימה". את תרחיש הייחוס מכין מטה מל"ח ארצי על בסיס מסמך של אגף התכנון בצה"ל הקובע, בין היתר, מה הם האיומים על העורף בטווח הקצר והבינוני. 12 אלה הנתונים המעודכניםביותר למועד תחילת ביקורת זו. 13 תומך- רכב גורר, שיש לו גרור שחלקו הקדמי מונח על התומך. כוננות ומוכנות 11 . ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 . חיסיון ]נוסח משולב [ .נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .ארגון שירותי התובלה האזרחיים בשעת חירום .מערך מל"ח הוקם בשנת 1955 , ומאז 6.7.86 הוא פועל מכוח החלטת ממשלה מס' 1716 , לשם הבטחת הפעלת המשק החיוני והספקת המוצרים והשירותים החיוניים לאוכלוסייה ולצה"ל במצבי חירום שונים ולשם מניעת נזק לתשתית הכלכלית והמשקית של המדינה. מערך מל"ח פועל באמצעות ועדת מל"ח עליונה (להלן - ומ"ע), שבראשה עומד שר הביטחון ושבה חברים, בין היתר, המ נהלים הכללים של כל משרדי הממשלה. שר הביטחון אצל את סמכויותיו לממלא מקומו הקבוע (להלן - מ"מ קבוע ליו"ר ומ"ע), ששימש עד אוגוסט 2009 גם כראש מטה מל"ח ארצי (ראו גם בהמשך). מתפקידי ומ"ע, בין היתר, "לבחון בתיאום עם משרדי הממשלה, להמליץ ולהחליט, על דרכים ותוכניות להפעלת המשק החיוני בשעת חירום, מתוך מגמה להבטיח את האספקה של מוצרים ושירותים שנקבעו כחיוניים", וכן "לתאם ולהנחות את הרשויות האזרחיות ואת רשויות צה"ל בהכנות לשעת חירום וכן בשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח". החלטת ממשלה מס' 1577 מיום 15.4.07 מפרטת את האחריות הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, בלי שהיא גורעת מאחריותם של משרדי הממשלה הייעודיים לנושאים שבתחום סמכותם בשעת חירום. בעקבות החלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בישיבתה מיום 19.12.07 /(החלטה מס' ב43 ) על הקמתה של רשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל), נקבע, כי רח"ל פועלת כיחידה במשרד ומשמשת גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון לצורך מימוש אחריות-העל שלו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. באותה החלטה נקבע, שבראש רח"ל יעמוד מנהל שיהיה כפוף לשר הביטחון ויפעל על פי הנחיותיו, וכי שר הביטחון רשאי להטיל על סגן שר הביטחון לרכז מטעמו את פעילות רח"ל. הממשלה בישיבתה מ- 23.8.09 '(החלטה מס706 ) החליטה, כי החל מ- 1.9.09 .מנהל רח"ל ישמש גם כמ"מ קבוע ליו"ר ומ"ע בנוהל בין-משרדי מס' 143 מיולי 1999 (להלן- נוהל 143 ), שפרסם מטה מל"ח ארצי, שמטרתו להגדיר את תחומי האחריות, יחסי הגומלין והסיוע ההדדי בין צה"ל לבין מערך מל"ח בשעת רגיעה ובעת שמופעל מצב מל"ח, צוין הצורך בשיתוף פעולה בין מערך מל"ח לבין צה"ל. כך למשל, נקבע שם, שמתפקידו של אט"ל לקבוע מדיניות בנושא שחרור כלי רכב וכלי צמ"ה מחובת גיוס. 1 . בשנת 2001 התקשר המשרד, עבור מטה מל"ח ארצי, עם חברה אזרחית (להלן - החברה), כדי שזו תכין לרשות לתובלה הצעה לתכנית היערכות שתאפשר 12 דוח שנתי60א .לעמוד ברמות השירות 14 שהוגדרו לה. באפריל וביוני 2002 הגישה החברה את המלצותיה (להלן - דוח החברה או הדוח). הדוח כלל את הנושאים הבאים: א) ניתוח הפערים בין כושר ההובלה הדרוש להספקת הביקושים החזויים בשעת חירום, לפי רמות השירות שהוגדרו לשעת חירום, לבין כושר ההובלה הקיים; ב) תכנית שעל הרשות לתובלה לנקוט על מנת לעמוד ביעדי רמות השירות; ג) אפיון של מטה השליטה והבקרה של הרשות לתובלה, שיבטיח את יכולתה לשלוט ולבקר את הובלת הפריטים לסוגיהם. הדוח כלל המלצות לשורה של צעדים שעל הרשות לתובלה לנקוט כדי לשפר את היערכותה לשעת חירום. לפי הדוח, על הרשות לתובלה להוביל כשני שלישים מהיקף ההובלות הנחוצות למשק, ואת השליש הנותר יובילו בעצמם המפעלים החיוניים של הרשויות הייעודיות האחרות, באמצעות כלי רכב ששוחררו מחובת גיוס לצה"ל ורותקו אליהם. בדוח החברה נקבע, בין היתר, כי יש לכנס חלק ניכר ממשאבי התובלה במשק במשרדי הובלה גדולים, שיוגדרו כמפעלים חיוניים של הרשות לתובלה. יצוין, כי כבר לפני פרסומו של דוח החברה כינסה הרשות לתובלה כ -60 משרדי הו בלה בפריסה ארצית, שאושרו כמפעלים חיוניים של הרשות לתובלה, ואותם היא אמורה להפעיל בשעת חירום לפי השיטה המסחרית15 הנהוגה במשרדי ההובלה במשק בעת רגיעה. על פי הנתונים בדוח החברה, מצאי המשאיות שהיה קיים לא יכול היה לספק כ-50% מרמת השירות הנדרשת לאספקה על ידי הרשות לתובלה בחירום. אף שבהתייחסותו מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת ציין משרד התחבורה, כי המשנה למנכ"ל אישר את דוח החברה, וכי תכנית ההיערכות שהציעה החברה אומצה, לא עלה בידי משרד התחבורה להמציא כל סימוכין לכך. גם בהיערכות הרשות לתובלה, כפי שנמצאה בעת הביקורת, אין ביטוי לאימוץ המלצות הדוח. בפועל, הרשות לתובלה השתמשה בדוח זה רק ככלי לצורך הערכות שונות ובעיקר להערכת הביקושים החזויים שיעמדו בפניה בשעת חירום. זאת, על אף שחלפו כשבע שנים מאז שהחברה הגישה את המלצותיה ומאז חלו שינויים בנתונים שונים המשפיעים על הביקוש לשירותי תובלה, כגון: גידול באוכלוסייה (בשיעור של כ-%13)16 , גידול במספר הסוגים של כלי הרכב במשק וגידול במצאי כלי הרכב. על כן מעיר משרד מבקר המדינה, כי אין למעשה בידי הרשות לתובלה תמונת מצב עדכנית של נתוני הביקושים לשעת חירום, והבסיס להיערכותה לוקה בחסר. במהלך הביקורת טענו נציגי הרשות לתובלה, כי הוחל בהכנה להתקשרות עם חברה לצורך עדכון תרחיש הייחוס הענפי, נתוני הביקושים וההיערכות המתבקשת בהתאם. עד למועד סיום הביקורת לא חלה כל התקדמות בנושא עדכון הנתונים. בהתייחסותו מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת .__________________ .14 על פי דוח החברה, רמות שירות מבטאות את תפיסת היסוד של מטה מל"ח ארצי בנוגע לאיכות השירותים שאותם רוצים להבטיח למשק בנסיבות קשות המאופיינות למל"ח על ידי תרחיש הייחוס. 15 עיקרון הפעלת השיטה המסחרית בנוי על מעבר מהיר, ככל שניתן, מדפוסי עבודה רגילים בעת רגיעה לפעילות בשעת חירום, בשינויים המזעריים המתחייבים. 16 שיעור גידול האוכלוסייה עומד על כ -2% בממוצע לשנה, על פי נתוני השנתון הסטטיסטי לישראל 2008, אוכלוסייה לפי קבוצות אוכלוסייה, עמ' 86. כוננות ומוכנות 13 .,חזר משרד התחבורה על כך כי הוחל בהכנה להתקשרות לעדכון הנתונים, וכי "אושר תקציב מיוחד לנושא ויחל בביצועו בזמן קרוב". 2 . כאמור, החוק מעניק לצה"ל קדימות בגיוס כלי רכב, ורק ציוד עודף משוחרר מחובת גיוס לטובת המשק האזרחי. במצב זה, הקצאת משאבי התובלה במשק בין צורכי צה"ל לבין צורכי המ שק האזרחי נעשית ללא ראייה מתכללת, המביאה בחשבון את כל השיקולים והמאזנת בין שתי מערכות אלה. למעשה, מערך מל"ח ניזון באופן תוצאתי מאמצעים שצה"ל יכול לוותר עליהם. נוכח התגברות האיומים על העורף האזרחי בשנים האחרונות, שיש בהם אף כדי להעצים את הדרישות להספקת שירו תי תובלה למשק האזרחי, המשך מצב זה מעמיד בספק את ההספקה הנאותה של שירותי התובלה הנדרשים למשק האזרחי בשעת חירום. כבר בדוח שנתי 51א17 המליץ מבקר המדינה, כי "ראוי שייבחנו מחדש הצרכים של צה"ל והמדיניות לגיוס אמצעי התובלה בשעת חירום, לעומת הצרכים של המשק האזרחי ואמצעי התובלה הדרושים לו לריתוק בשעת חירום, ויוחלט אם אין מקום לשינויים בסדר העדיפויות, הקיים זה שנים רבות, בחלוקת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי". מהמסמכים עלה, כי בעקבות דוח מבקר המדינה דלעיל ודוח החברה, פנה באוקטובר 2002 ראש מל"ח דאז, מר ארנון בן עמי , לראש אט"ל דאז, אלוף אודי אדם, במכתב שהעתק ממנו נשלח גם לשר הביטחון ולסגנו ולרמטכ"ל ולסגנו, ובו הוא הלין, בין היתר, על חלוקת כלי רכב בין צה"ל והמשק האזרחי שלא בראייה אחידה ואינטגרטיבית, ועל התמשכות מצב שבו לא ניתנים פתרונות לתובלה יבשתית במשק האזרחי, דבר ה"מעמיד בספק את מוכנות המערכת האזרחית למלא את משימותיה". בביקורת עלה, כי אף שחלפו כשבע שנים מאז המכתב האמור, לא חלו שינויים מהותיים בסדרי חלוקת אמצעי התובלה בין צה"ל לבין המשק האזרחי ולא צומצמו החוסרים, שעליהם הצביע דוח החברה. יתרה מזו, שעה שצה"ל נערך להקצאה ולפריסה מרחבית של כלי רכב וכלי הצמ"ה הדרושים לו (בכלל זה משאיות, לפי מלוא התקנים של יחידותיו בשעת חירום), ובמאגר כלי הרכב של צה"ל מצאי משאיות אף מעבר לצרכיו (בסוגיה זו ראו בהמשך), לא נמצא שמטה מל"ח ארצי והרשות לתובלה פעלו מול הדרגים הגבוהים בצה"ל ומול שר הביטחון כדי להביא לשינוי יסודי במצב. בהתייחסות צה"ל מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת צוין, בין היתר, כי אמנם החוק מקנה עדיפות לצה"ל בקביעת הציוד הדרוש לו, אך בעקבות תיקון לחוק 18 , ,שהסדיר את מעמדה של הוועדה לשחרור ציוד, וקבע, כי הוועדה תורכב, בין היתר מנציגים של שישה משרדי ממשלה, מושג איזון ראוי בין הצרכים השונים, והפעילות .__________________ .17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51 א( 2000 ), הפרק "הרשות הארצית לתובלה יבשתית בשעת חירום", עמ' 100-107 . 18 'תיקון מס4 , התשס"ח- 2008. 14 דוח שנתי60א .השוטפת לחלוקת המשאבים בין צה"ל למל"ח נעשית תוך שקיפות והבנה הדדית. עוד צוין, כי לאורך השנים קיימת מגמת ירידה בהיקף הכלים המגויסים לצה"ל. לעומת זאת, משרד התחבורה בהתייחסותו מאוגוסט 2009 ציין, כי כל עוד לא תתקיים חלוקת משאבים מאוזנת בין צה"ל למשק האזרחי, הלוקחת בחשבון את כל השיקולים בראייה כוללת, תתקשה הרשות לתובלה שבמשרד התחבורה למלא את ייעודה. עוד ציין משרד התחבורה, כי בשיטת העבודה הקיימת, שלפיה מחליט מרכז לאו"ם, ללא שיתוף משרד התחבורה, על גריעת כלי רכב שכבר הוצבו במשרדי הובלה, המהווים מפעלים חיוניים של הרשות לתובלה, לא ניתן להיערך לראייה מתכללת המביאה למיצוי מיטבי של משאבי התובלה הקיימים במשק. בהתייחסותו מיולי 2009 ציין מטה מל"ח ארצי, כי יש לשנות את השיטה הנהוגה כיום בנושא גיוס כלי רכב ו לשפר מול צה"ל את תהליכי הגיוס והפטור לאמצעי תובלה למשק האזרחי, וכן להעביר את האחריות הכוללת בכל נושא ההובלה למשרד התחבורה, כך שיהיה גוף אחד הרואה את כלל צורכי המדינה בחירום. גם רח"ל בהתייחסותה מיולי 2009 ציינה, בין היתר, כי יש צורך בהגדרה ובקביעה של גוף שי עסוק בשעת חירום בהקצאת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי. לדעתה, ראוי שהיא זו שתעסוק בכך. עוד ציינה, כי יש לעדכן בהקדם את בסיס הנתונים של משק התובלה היבשתית ואת צורכי צה"ל והמשק האזרחי, ורק לאחר מכן לקבל החלטות על הקצאת המשאבים. משרד מבקר המדינה חוזר על ה מלצתו משנת 2000 , ולפיה קיים צורך בדיון מחודש בנושא חלוקת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי. מתוקף אחריותו הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, ראוי שסוגיה זו תידון ברח"ל, כדי שזו תבחן, בשיתוף עם צה"ל ועם הרשות לתובלה, את סדרי העבודה הקיימים ואת הצעדים הדרושים כדי להביא למיצוי מיטבי של פוטנציאל כלי הרכב במשק. .היערכות הרשות לתובלה במשרד התחבורה למתן שירותי תובלה למשק האזרחי .1 . דוח כוננות מערך התובלה היבשתית בשעת חירום מדי חודש בחודשו מגיש מ"מ קבוע ליו"ר ומ"ע19 לסגן שר הביטחון ולידיעת גורמים אחרים (שר הביטחון, שר האוצר, מנכ"ל המשרד, הרמטכ"ל וראש אג"ת) דוח, שבו מרוכזים נתונים ברמה הלאומית על רמות מלאי במשק לשעת חירום בנושאי דלק, מזון, אשפוז, תובלה יבשתית וכוח אדם (להלן - דוח כוננות). הנתונים המתייחסים לתובלה היבשתית מתבססים על נתונים של הרשות לתובלה. לפי דוח כוננות מספטמבר 2008 , סך הביקוש לשירותי תובלה לכלל המשק האזרחי בשעת חירום עמד על אלפי משאיות ועל מאות רבות של תומכים. בהסתמך על נתוני הביקוש ונתוני מצאי כלי הרכב ציין בסיכום דוח הכוננות מ"מ ליו"ר ומ"ע דאז, תא"ל (מיל') אבי בכר, כי מצאי המשאיות המוקצות למשק האזרחי בשעת חירום עונה לדרישות .__________________ .19 כאמור, הממשלה בישיבתה מ - 23.8.09 '(החלטה מס 706 ) החליטה, כי החל מ - 1.9.09 מנהל רח"ל ישמש גם כממלא מקום קבוע ליו"ר ומ"ע. כוננות ומוכנות 15 . המשק, אך קיים חוסר של כשליש מהתומכים לעומת נתוני הביקוש למשאיות ותומכים. כאמור, על פי הנתונים בדוח החברה משנת 2002 , באותה העת היו ברשות לתובלה אלפי משאיות, ועל בסיס נתון זה קבעה החברה, כי כ -50% מרמת השירות הנדרשת להס פקה על ידי הרשות לתובלה בחירום לא תסופק. מאחר שלפי דוח הכוננות מספטמבר 2008 , מצאי המשאיות ברשות לתובלה נמוך בכ- 20% מזה שבשנת 2002 , ביקשו נציגי משרד מבקר המדינה הבהרות בנוגע למשמעות שיש לייחס לנתונים שבדוח הכוננות. נמצאו חילוקי דעות בין הרשות לתובלה לבין מטה מל"ח ארצי בעניין זה. מחד גיסא, ראש חטיבת כוננות והפעלה במל"ח (להלן - רח"ט כוננות והפעלה), ציין בפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי סך הביקוש מבטא את כמות כלי הרכב שצריכה לתת מענה לכלל הביקושים של המשק האזרחי בשעת חירום, הן על ידי הרשות לתובלה והן על ידי הרשו יות הייעודיות. מאידך גיסא, לטענת מנהל אגף מטענים ברשות לתובלה (להלן - מנהל אגף מטענים), בניגוד למה שניתן להבין מהצגת הדברים בדוח הכוננות, נתוני הביקוש מייצגים את הדרוש לרשות לתובלה בלבד, כדי לתת מענה לביקושים שיופנו אליה בשעת חירום20 . לפיכך, בהשוואה לנתוניהביקוש, לטענת מנהל אגף מטענים ברשות לתובלה, היה קיים חוסר ניכר במשאיות ובתומכים. טענה זו תואמת את קביעת החברה כאמור לעיל, כי במצאי המשאיות שהיה אז כ -50% .מרמת השירות הנדרשת לא תסופק לאחר שנציגי משרד מבקר המדינה הציגו לרח"ט כוננות והפעלה במל"ח את חילוקי הדעות בקשר למשמעות הנתונים, הוא ציין, כי דוח הכוננות החודשי הועבר גם לידיעת מנכ"ל משרד התחבורה, ולא הייתה הסתייגות מצד גורמי משרד התחבורה בנוגע לאופן הצגת הנתונים בדוח. בעקבות הביקורת, שונתה מתכונתו של דוח הכוננות, אולם בלא שניתן פתרון לחילוקי הדעות. זאת ועו ד, במועד סיום הביקורת החלק בדוח הכוננות המתייחס למערך התובלה היבשתית בשעת חירום אינו כולל מידע על נתוני הביקוש ועל המצאי של המשאיות והתומכים, ואינו מפרט את החלוקה בין כלי רכב המיועדים לרשות לתובלה לבין אלה המיועדים לרשויות ייעודיות. בהתייחסויותיהם מיולי ומאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת, ציינו מטה מל"ח ארצי ומשרד התחבורה, בהתאמה, כי אכן הייתה אי-בהירות בנוגע להפרדת הביקושים לכלי רכב בין המפעלים החיוניים לבין הביקושים של משרדי ההובלה. מעבר לכך צוין בהתייחסויותיהם, שהביקוש לשירותי תובלה, כפי שמופיע בדוח הכוננות, מתבסס על סבב אחד ליום, אולם מאחר שהמשאיות מתוכננות לבצע בממוצע 2- 2.5 .סבבים ליממה, קיים עודף קיבולת של מאות משאיות להובלה בשעת חירום .__________________ .20 עוד לטענתו, מצאי כלי הרכב ברשויות הייעודיות לא נועד לתת מענה לביקוש זה, כיוון שאלו כלי רכב שרותקו למפעלים חיוניים ברשויות הייעודיות לביצוע הובלה עצמית בשעת חירום וכשליש מהם אף אינם מתאימים לשימושה של הרשות לתובלה, בהיותם כלים ייעודיים ממותקנים. 16 דוח שנתי60א .משרד מבקר המדינה מעיר, כי התייחסויותיהם של מטה מל"ח ארצי ושל משרד התחבורה אינן עולות בקנה אחד עם הסברים ומסמכים שהתקבלו במהלך הביקורת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מצב בו אין תמימות דעים בנוגע למשמעות הנתונים, עלול לגרום לתכנון של הספקת שירותי תובלה אשר לא יהיה ישים בשעת מבחן ואף לכשלים בהספקת שירותי תובלה. נוכח כל האמור לעיל וכדי שניתן יהיה לעמוד על ההיערכות הכוללת של שירותי התובלה האזרחית בשעת חירום ועל תמונת המוכנות לאשורה, יש מקום שרח"ל תבחן עם הגורמים המעורבים את הנתונים ואת משמעותם, לרבות את מספר הסבבים ביממה שמשאיות יכולות לבצע בשעת חירום, ובעקבות כך ייקבע מספר המשאיות הדרושות בשעת חירום לרשות לתובלה. 2 . היערכות משק התובלה במשאיות ובתומכים א. בשנת 2002 פרסם מטה מל"ח ארצי חוברת, שתכליתה לסייע להנהלות מפעלים להיערך ולהתארגן לשעת חירום. בחוברת צוין, כי על משרדי ההובלה, כמפעלים חיוניים של הרשות לתובלה, לפעול ככל מפעל חיוני ולהתארגן להספקת שירותי תובלה לפי הביקושים החזויים בשעת חירום, ובין היתר, להכין תיק תכנון, ובו להחזיק פירוט של כמות כלי הרכב הדרושה ובהתאמה לזאת מספר נהגים דרוש, לפי תקן נהגים שייקבע. משרדי ההובלה, כמפעלים חיוניים, אמורים לפעול בשעת חירום באמצעות כלי רכב אורגניים שבבעלותם, ששוחררו מחובת גיוס לצה"ל ורותקו אליהם וכלי רכב שהוצבו בהם 21 . בביקורת עלה, שאף על פי שמשרדי ההובלה הם מפעלים חיוניים של הרשות לתובלה, האמורים לבצע את חלק הארי של שירותי ההובלה במשק בשעת חירום, הרי שבניגוד למצוין בחוברת, הרשות לתובלה לא בחנה ולא קבעה את מספר המשאיות שעל כל משרד הובלה ל הפעיל, כפועל יוצא מנתוני הביקושים החזויים שיופנו אליו בשעת חירום. במצב זה, נפגעת יכולתה של הרשות לתובלה לרכז את הצרכים ולטפל מול גורמי צה"ל בהשלמת חוסרים בכלי רכב. יתר על כן, בהיעדר קביעה כזאת, לא ניתן להעריך את היקף החוסרים ואת מוכנותם של משרדי ההובלה לשעת חירום. מן הראוי, שהרשות לתובלה תקבע את מספר כלי הרכב הדרושים למשרדי ההובלה, כך שיוכלו להבטיח את המענה לביקושים החזויים לשירותי התובלה שעליהם לספק בשעת חירום. בהתייחסותו מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת ציין משרד התחבורה, כי גודלו וסוג פעילותו של כל משרד הובלה ברגיעה מהווים מפתח עיקרי לקביעת כמות כלי הרכב המתוכננים להפעלה בשעת חירום. כך, שאף שלא הוגדר תקן לכל משרד הובלה, בפועל הוא קיים ומשמש גם את האגף לשעת חירום במשרד התמ"ת .__________________ .21 לפי החוברת, רכב מוצב הוא רכב ששוחרר מחובת גיוס לצה"ל לצורכי מל"ח והוצב על ידי משרד התחבורה במשרדי ההובלה לתפעול בשעת חירום. כוננות ומוכנות 17 . לצורך הצבת נהגים בשעת חירום. עם זאת, נוכח ממצאי הביקורת בנושא, הוא יגדיר את מספר כלי הרכב שיידרשו להפעלה בכל משרד הובלה, כדי שיוכל לספק את שירותי התובלה שיידרשו ממנו בשעת חירום. ב. משרדי ההובלה הם מפעלים חיוניים בדרגת חיוניות גבוהה. ככל שמספר המשאיות האורגניות 22 ואיתם הנהגים האורגניים 23 ,במשרדי הובלה גבוה יותר ההיערכות של הרשות לתובלה לשעת חירום טובה יותר. בדוח החברה צוין, בין היתר, כי חשיבותן של משאיות אורגניות רבה, משום שתפוקתן גבוהה יותר, כיוון שהנהגים והמנהלים רגילים לעבוד בצוות, ובעיקר עקב הערכה, כי חלק ניכר מהמשאיות האחרות המוצבות במשרדי ההובלה לא יתייצבו בשעת חירום, כיוון שנהגיהן יגויסו לצה"ל. נוכח האמור לעיל ובהתאם להבנות שהושגו ביוני 2006 בין מטה מל"ח ארצי והרשות לתובלה לבין צה"ל סוכם, כי 30% ,מכלי הרכב יהוו גרעין בסיסי הכרחי שיעמוד לרשותם של משרדי ההובלה בשעת חירום, בהיותם חיוניים במיוחד בשלבים הראשונים של תפעול מערך התובלה. נציגי מ רכז לאו"ם מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, שככלל, עומדים בהסכמות אלה. בביקורת עלה, כי בהתייחס לנתונים בדוח הכוננות מספטמבר 2008 ולנתונים שהתקבלו מהרשות לתובלה24, מבין כלל המשאיות והתומכים שבמשרדי ההובלה רק כ-%13 הם כלי רכב אורגניים והיתר הם כלי רכב מוצבים. יוצא אפוא, כי אף ביחס לגרעין הבסיסי ההכרחי, שעליו יש להסתמך להפעלת מערך התובלה, אין עומדים בדרישה המזערית שנקבעה (30% .) בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין משרד התחבורה, כי כיום מונחות על שולחנה של הוועדה לשחרור כלי רכב במרכז לאו"ם בקשות לריתוק משקי של כלי רכב המיועדים למשרדי ההובלה, במטרה להשלים את החוסר שנוצר בכלי הרכב האורגניים מ-13% ל-30% . משרד מבקר המדינה מעיר, כי אי-הבהירות השוררת בנוגע לשאלה אם מספר המשאיות העומדות לרשות המשק האזרחי יכול לענות על הביקושים; והחוסר הניכר במשאיות אורגניות במשרדי ההובלה, שחיוניותן רבה לתפעולם התקין של משרדי ההובלה, יש בהם כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לתובלה לתת את המענה הדרוש למשק האזרחי בשעת חירום. 3 . נהגים של משאיות ושל תומכים בשעת חירום הספקת שירותי תובלה למשק האזרחי בשעת חירום תלויה, בין היתר, במספר מספיק של נהגים מקצועיים, לפי צורכי משרדי ההובלה הפועלים באחריותה של הרשות לתובלה וצורכי רשויות ייעודיות אחרות ולפי תקני הנהגים שנקבעו. מכוח חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 , מטפל הממונה הארצי על כוח .__________________ .22 'ראו הערת שוליים מס9. 23 .נהג פטור גיוס המפעיל רכב אורגני 24 הנתונים מתבססים על דוח מאוקטובר 2008 של חלוקת מצבת כלי רכב במשרדי הובלה, בין כלי רכב אורגני לבין כלי רכב מוצב. אין שוני בין נתוני סך המשאיות בדוח זה לבין סך המשאיות בדוח הכוננות. 18 דוח שנתי60א .אדם בתשתיות ואשפוז בשעת חירום במינהל כוח אדם לשעת חירום ומל"ח במשרד התמ"ת (להלן - הממונה הארצי) בקביעת תקנים לנהגים ובמענה הדרוש להשלמת פערי נהגים לתקנים. א. קביעת תקני נהגים - כאמור, על פי דוח הכוננות מספטמבר 2008 , משק כלי הרכב העומד בשעת חירום לרשות הרשות לתובלה ולרשויות ייעודיות אחרות מסתכם באלפי משאיות ותומכים. לפיכך, יש להקצות לכלי רכב אלה נהגים לפי תקנים המשקפים את הצרכים שנקבעו. בביקורת עלה, כי שעה שלמפעלים חיוניים של רשויות ייעודיות אחרות נקבעו תקנים לנהגים, הרשות לתובלה לא קבעה תקנים לנהגים במשרדי הובלה, המהווים מפעלים חיוניים שלה. כתוצאה מכך, הממונה הארצי מתייחס למצבת כלי הרכב הקיימת בפועל כמעין תקן של משרדי ההובלה, ובהתאם למצאי כלי הרכב הוא מקצה לרשות לתובלה נהגים. במהלך הביקורת ציין הממונה הארצי, כי כבר לפני שנים מספר העלה בפני הרשות לתובלה את הצורך בתקנון נהגים, אך הסוגיה לא נפתרה. ב. מצבות נהגים מול תקנים - באוגוסט 2007 ,פנה מנכ"ל משרד התמ"ת דאז רו"ח גבי מימון, למר קובי הבר, ראש אגף התקציבים דאז במשרד האוצר בנוגע להכשרת נהגי רכב כבד. על פי הנתונים בפנייתו, רק 43% מבין נהגי רכב כבד במערך מל"ח היו נהגים מקצועיים. יתר הנהגים הצריכו השתלמות שנתית הנערכת לנהגים לא מקצועיים. באותה פנייה צוין, כי כדי לצמצם סיכון של אי -התאמה או של אי-התייצבות ולתת מענה לעבודה במשמרות, יש להכשיר נהגים לא מקצועיים ביחס של 2 ל-1 ,. לעניין זה יצוין גם מכתבו של ראש מל"ח דאז, מר ארנון בן עמי מספטמבר 2007 לראש אגף התקציבים באוצר, בדבר הצורך לתקצב הכשרת נהגים כחלופה למחסור של אלפי נהגי רכב משא כבד ותומך. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין הממונה הארצי בתמ"ת, כי להערכתו, מספר הנהגים הכולל במערך מל"ח נותן את המענה הדרוש בשעת חירום, במגבלות אימונם של נהגים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כ י הערכת הממונה הארצי, שלפיה היקף הנהגים הקיים עונה לדרוש בשעת חירום, אינה מתיישבת עם היקף הנהגים הדרוש למערך מל"ח, שהציג מנכ"ל משרד התמ"ת, שהוא גבוה בכ-37% . .ג הכשרת נהגים - בשעת חירום מתבסס המשק האזרחי על נהגים מקצועיים פטורי שירות ועל נהגים לא מקצועיים , שנדרשים להשתלמות נהיגה של שלושה ימים, פעם בשנה ועד שנתיים. כיוון שעל הרשות לתובלה מוטל, כאמור, נתח ההובלה העיקרי בשעת חירום, להכשרתם של נהגי הרשות לתובלה חשיבות מיוחדת. בפנייתו האמורה מאוגוסט 2007 של מנכ"ל התמ"ת דאז לראש אגף התקציבים במשרד האוצר דאז הוא ביקש את המשך תקצובו של בית הספר לתחבורה באשדוד, שבו נערכו בעבר הכשרות לנהגים שנדרשו לעבודה בשעת חירום. בין היתר ציין, כי מאז סגירת בית הספר ביוני 2006 לא נערכו הכשרות לנהגים, דבר שיש בו כדי לפגוע בתפקוד התובלה היבשתית בשעת חירום. לדברי מינהל כוח אדם לשעת חירום, הניסיונות לקבל תקציב ממשרד האוצר להכשרת נהגים לא נענו. כוננות ומוכנות 19 . בהתייחסותו מיולי 2009 ,לממצאי הביקורת ציין הממונה הארצי במשרד התמ"ת כי אין כוונה לחדש את פעילות בית הספר לתחבורה באשדוד, וכי במידה שהנושא יתוקצב, ישכור משרד התמ"ת שירותים מבית ספר אחר לתחבורה. ע וד ציין, כי משרד התחבורה החליט לבחון את האפשרות לאימון נהגים בשיטה המושתתת על "אימון פנים מפעלי" במשרדי הובלה. בהתייחסותו ממאי 2009 ,לממצאי הביקורת ציין אגף התקציבים במשרד האוצר, כי עמדתו היא שיש למצוא פתרונות להכשרת כוח אדם לשעת חירום במסגרת המשאבים העומדים לרשות מל"ח. עם זאת, הוא הביע את נכונותו לבחון מציאת מקורות תקציביים למימון הנושא, כשההצעות שבוחן משרד התמ"ת יבשילו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר תקן לנהגים ברשות לתובלה, חוסר בנהגים, הסתמכות על נהגים, שחלקם עלולים שלא להתייצב עם כלי רכבם, וכן קיומם ש ל נהגים לא מקצועיים שלא אומנו לרמה המקצועית הנדרשת ובעיקר לצורכי הרשות לתובלה, פוגעים ביכולתם של הרשות לתובלה בפרט ושל מערך מל"ח בכלל לספק את שירותי התובלה הנדרשים למשק האזרחי בשעת חירום. 4 . ההיערכות להובלת דלק משק הדלק נשען על מכליות הנעות בין אתרי המוצא (תחנות ניפוק הדלקים) לבין אתרי היעד של צה"ל ושל המשק האזרחי (תחנות דלק, מפעלים, מוסדות וכו'). בשעת חירום צה"ל מגייס את כמות המכליות הדרושה לו לצרכיו, והכמות הנותרת מיועדת למתן מענה לצורכי המשק האזרחי. במרס 2006 .התעוררה בעיה מסוימת בהספקת דלק בשעת חירום במועד סיום הביקורת, ינואר 2009, כשלוש שנים לאחר שהבעיה התעוררה ולמרות הפגיעה החריפה הקיימת בהיערכות להובלת דלק למשק האזרחי בשעת חירום, הגורמים במשרד הביטחון, במשרד האוצר ובצה"ל טרם הגיעו להחלטה על דרך הפעולה הרצויה. זאת, בעיקר בשל מחלוקת בדבר הגורם שיישא בעלויות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח המשמעויות של פגיעה בהיערכות ובמוכנות להובלת דלק בשעת חירום לצורכי המשק האזרחי, על הגורמים במשרד הביטחון, במשרד האוצר ובצה"ל לקבל בהקדם החלטה לתיקון המצב. היה ולא יימצא בהקדם פתרון למחלוקת האמורה, ראוי להעלות את הנושא לשר הביטחון, מתוקף אחריות -העל שלו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. 5 . היבטים ארגוניים של שליטה ובקרה בהפעלת מערך התובלה כדי למצות את משאבי התובלה הקיימים במשק בשעת חירום, הגדירה החברה בשנת 2002 כעיקרון מרכזי, כי על הרשות לתובלה לקיים שליטה ובקרה על משאבי התובלה במשק האזרחי - משאיות ותומכים - לרבות על אלו של המפעלים החיוניים ברשויות הייעודיות. זאת, בין היתר, כדי למנוע בשעת חירום "זליגת" ביקושים לרשות לתובלה, בכמות שמעבר ליכולתה לספק. לצורך זאת, ציינה 20 דוח שנתי60א .החברה, כי על הרשות לתובלה לבנות כלי מידע מתאימים, שיאפשרו לה ברגיעה לקיים מעקב אחר כושר ההובלה הקיים ואחר מספרם של הנהגים במשרדי ההובלה, ולבחון אם הרשויות הייעודיות האחרות ריתקו למפעלים החיוניים שלהן משאיות ונהגים בהיקפים הדרושים להן להובלה עצמית בשעת חירום. עוד המליצה החברה, כי על הרשות לתובלה להקים מטה הפעלה 25 ,משופר שישמש כמרכז שליטה ובקרה על הספקת שירותי התובלה לצרכנים השונים במשק בשעת חירום, ושיבצע, בין היתר, פיקוח ובקרה על משרדי ההובלה ועל ההובלה העצמית שמבצעות הרשויות הייעודיות. כדי שמטה ההפעלה יופעל על ידי צוות מיומן ומאומן, ציינה החברה, שיש לקיים ימי הדר כה ולבצע תרגילי מטה, שידמו אירועים במשק התובלה, הנגזרים מתרחיש הייחוס שאליו הרשות לתובלה צריכה להתכונן לשעת חירום. יצוין, שבביקורת שערך מטה מל"ח ארצי ברשות לתובלה במרס 2007 צוין בהקשר למטה ההפעלה, ש"הרשות לתובלה לא ביצעה תרגילים למעלה מ-8 ."שנים מנהל אגף מטענים במשרד התחבורה מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי פעילותה של הרשות לתובלה ברגיעה מתמקדת בעיקר בהבטחת היערכותם של משרדי ההובלה, המהווים מפעלים חיוניים שלה. כמו כן, הוא מרכז את הטיפול בריתוק כלי רכב מול מרכז לאו"ם ומסייע לרשויות מל"ח השונות בריתוק כלי רכב למפעליהן החיוניים. עם זאת, אין בידי הרשות לתובלה את המשאבים, ובכלל זה משאבי כוח האדם, הדרושים להיערכות כאמור לעיל, והיא אינה יכולה ליישם את המלצות החברה ולפקח על היערכותן של רשויות ייעודיות אחרות לביצוע תובלה עצמית בשעת חירום. זאת, בין היתר, גם נוכח גריעת תקני כוח אדם, לאחר ששני עובדים שעסקו בנושא פרשו לגמלאות. בהתייחסותו לממצאי הביקורת חזר משרד התחבורה על עיקרי תשובתו של מנהל אגף מטענים, כאמור. בהתייחסותה מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציינה רח"ל, כי על משרד התחבורה להיערך בצורה יעילה ועדכנית יותר בכל הקשור ל מערך התובלה בחירום, לרבות ריתוק של אמצעים ונהגים, ביצוע תכניות הכשרה מסודרות, וביצוע השתלמויות ותרגילים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדרה של היערכות מתאימה שתאפשר בשעת חירום ראייה ושליטה מתכללת על משק התובלה, מקשה על הבאה למיצוי יעיל יותר של משאבי התובלה במשק. . . מממצאי הביקורת עולה, כי היערכותה ומוכנותה של הרשות לתובלה אינן מתאימות למשימותיה, בעיקר בנוגע לכמות כלי הרכב ולמספר הנהגים הדרושים לה לשעת חירום, וכן באי -היערכותה בראייה מתכללת של הניהול, השליטה והבקרה, שיאפשרו מיצוי מיטבי של משאבי התובלה המוגבלים הקיימים במשק. יש בליקויים מהותיים אלה כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לתובלה לספק את צורכי המשק האזרחי בשעת .__________________ .25 תקן כוח האדם של מטה ההפעלה הארצי שהוקם הוא71 איש, ובמועד הביקורת היה מאויש כולו. כוננות ומוכנות 21 . חירום. נוכח זאת, ראוי שרח"ל תדון בסוגיות אלה עם הרשות לתובלה במטרה להביא לפתרונן. נוכח הקדימות שיש לצה"ל, על פי החוק, לגיוס כלי רכב לצרכיו ומתוקף אחריותו הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, הכרחי שסוגיית הקצאת כלי רכב למשק האזרחי תידון ברח"ל, כדי שזו תבחן, בשיתוף עם ראש אט"ל ועם הרשות לתובלה, את סדרי העבודה הקיימים ואת הצעדים הדרושים כדי להביא למיצוי מיטבי של פוטנציאל כלי הרכב במשק. .היערכות צה"ל לגיוס כלי רכב ואמצעים בשעת חירום .מרכז לאו"ם אחראי לאיתור, ארגון ושליטה על ציוד אזרחי, שיגויס בשעת חירום לצה"ל, ולהצבתו ביחידות רכב או יחידות ציוד מכני הנדסי (צמ"ה) מגויס. על פי נתוני מרכז לאו"ם מאוגוסט 2008 , היו בסדר הכוחות של המרכז עשרות רבות של חיילים בשירות סדיר ואלפי חיילים במילואים. מרכז לאו"ם יכול לגייס בשעת חירום אלפי כלי רכב וכלי צמ"ה, שאותרו במשק האזרחי כמתאימים לצורכי צה"ל. בחינת היערכותו של מרכז לאו"ם לגיוס כלי רכב בשעת חירום העלתה, כי ככלל היערכותו סדורה. עם זאת, במספר נושאים קיימים ליקויים , שאת תיקון חלקם החל צה"ל כבר לפני הביקורת, ואת האחרים במהלכה ובעקבותיה, כמפורט להלן: 1 . קביעת מדיניות גיוס כלי רכב לצה"ל בפקודת הארגון שלו, מוגדר מרכז לאו"ם כמרכז לוגיסטי מטכ"לי, וככזה לא ניתנו לו סמכויות לקביעת מדיניות לוגיסטית לצה"ל. בביקורת עלה, כי בפועל, בתחומים מרכזיים של מדיניות גיוס ושחרור כלי רכב מחובת גיוס, המשליכה באופן מכריע על היערכותו לשעת חירום הן של המשק הצבאי והן של האזרחי, מרכז לאו"ם קבע מדיניות בלי שערב את מטה אט"ל כדרג מטכ"לי, בין היתר, בנושאים הבאים:  קביעת אמות המידה שלפיהן ישוחררו כלי רכב וכלי צמ"ה מחובת גיוס לצה"ל לטובת המשק האזרחי.  קביעת מקדמי הבטחה26 תוך בחינה של השלכתם על מספרם של כלי הרכב שנותרו להקצאה לרשות המשק האזרחי.  גיוס לצה"ל של כלי רכב משנתונים מתקדמים, תוך בחינת המשמעות הנגזרת מכך על ביסוסו של משק התובלה האזרחי על כלי רכב בעלי כשירות טכנית נמוכה יותר. בהתייחסותו מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי בעקבות הביקורת ועל פי הנחיות ראש אט"ל, מטה אט"ל יאשר היבטי מדיניות בפעילות מרכז לאו"ם .__________________ .26 נוכח הערכות מרכז לאו"ם, כי לא תהיה התייצבות מלאה של כלירכב לפי התקנים בשעת חירום, קבע מרכז לאו"ם מקדמי הבטחה בשיעור של 10% לכלי רכב ושל 30% .לכלי צמ"ה 22 דוח שנתי60א .(בדומה למבוצע למרכזים לוגיסטיים אחרים), דבר שיקבל גם ביטוי במסגרת נהלים המסוכמים באט"ל בעת כתיבת התייחסותו. 2 . משק כלי הרכב וכלי הצמ"ה א. על פי נתוני דוח תקן ומצאי של כלי רכב וכלי צמ"ה מיולי 2008 (להלן- דוח תקן ומצאי), בסוגים מסוימים של כלי צמ"ה, שעל פי גורמי מרכז לאו"ם יש להם חשיבות מיוחדת בשעת חירום, היו חוסרים בהשוואה לתקן כולל מקדם הבטחה. משמעות הדבר היא, שעם הכרזת מצב חירום יחסרו במצאי היחידות חלק מכלי הצמ"ה הדרושים. כמו כן, נמצא חוסר איזון במספר כלי הרכב ששובצו ביחידות בהשוואה לתקנים, שהתבטא בכך, שביחידה מסוימת שובצו כלי רכב עודפים ואילו ביחידה אחרת שובצו פחות כלי רכב מהדרוש. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל, כי לפי הנחיית ראש אט"ל נערכה עבודת מטה בנושא שיאי התקינה. העבודה הסתיימה ברבעון הראשון של שנת 2009 , ונכון לאוגוסט 2009 לא קיימים פערים משמעותיים במוכנות היחידות בהיבט של כלי הרכב וכלי הצמ"ה המגויסים. עוד הודיע, כי הפער בכלי רכב מטופל הן באמצעות שיבוץ כמויות עודפות של כלי רכב באזור הסמוך למרחב בו קיים פער והן באמצעות כלי רכב חלופיים. ב. משאיות - במאגר מרכז לאו"ם רשומה כמות משאיות גדולה ב-63% מהתקן שבדוח תקן ומצאי, בתוספת מקדם הבטחה, מדובר במאות רבות של משאיות. מצב זה מאפשר , לכאורה, גמישות יתר בשחרור משאיות מחובת גיוס לטובת המשק האזרחי. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל, כי נושא העודף במשאיות יידון בחטיבת הלוגיסטיקה באט"ל ויסוכם עד סוף הרבעון השלישי של שנת 2009 , תוך מגמה לצמצם את העודף ככל שניתן. ג. רכב מליסינג - כאמור, מאגר מרכז לאו"ם אמור לכלול את כל כלי הרכב וכלי הצמ"ה, שאותרו במשק האזרחי כמתאימים לצורכי צה"ל בשעת חירום. פעילות זו צריכה להיות מותאמת בזמן אמת לשינויים שחלים במשק הרכב. אף על פי שבעשור האחרון נוספו חברות ליסינג חדשות, המחזיקות בציי רכב שלהן מאות כלי רכב , ולמרות החוסר בכלי רכב מסוגים מסוימים בהשוואה לתקנים, מרכז לאו"ם לא מיפה את מלאי רכבי הליסינג, וממילא הם לא שובצו ביחידות. רק בראשית שנת 2008 החל מרכז לאו"ם בשילוב מערך הליסינג במאגר כלי הרכב שלו. 3 . תקנים ומצבות כוח אדם מרכז לאו"ם מפעיל יחידות רכב מגוי ס מרחביות (להלן - ירמ"ם). גיוס אנשי המילואים בשעת חירום נועד לאפשר את איוש מטות הירמ"מים ואת פתיחת האתרים שבהם מתבצע תהליך גיוס כלי הרכב וכלי הצמ"ה, ניפוקם ליחידות צה"ל ולבסוף גם תהליך שחרור כלי הרכב. כשירות ומוכנות הירמ"מים תלויה במידה רבה, בין היתר, באיוש כוח האדם לפי התקנים שנקבעו, ובעיקר של תפקידי קצונה חיוניים ושל בעלי תפקידים במקצועות קריטיים. כוננות ומוכנות 23 . מבדיקת נתוני תקנים ומצבות כוח אדם ליוני 2008 עלה, כי אף שככלל רמת איוש התקנים גבוהה - 95% בתקני קצונה ועודף איוש בתקני חוגרים- בחלק מהיחידות קיימים פערי איוש בתפקידי קצונה מרכזיים החיוניים להפעלתם וכן בתפקידי חוגרים במקצועות קריטיים, כגון: שמאי רכב, רכזי יחידות רכב מגויס ומכונאי צמ"ה. בהתייחסותו לדוח הביקורת ציין צה"ל, כי בעקבות עבודת מטה שנערכה אוישו רוב תקני הקצונה. אשר לפערים של חוגרים במקצועות קריטיים ציין צה"ל, כי נעשות פעילויות הן במישור האיוש באמצעות ביצוע הכשרות והן על ידי מציאת פתרונות חלופיים, כגון: העלאת גיל הפטור למקצועות נדרשים במסגרת חוק שירות המילואים, התשס"ח - 2008 ,, וריתוק מכוני בדיקה ומשרדי שמאות אזרחיים שישולבו בתהליכי הגיוס והשחרור של כלי הרכב. 4 . מדדי כשירות באפריל 2008 פרסמה חטיבת הלוגיסטיקה באט"ל מודל למדידת כשירות המרכזים הלוגיסטיים באט"ל, ובהם מרכז לאו"ם. על פי דוח מאוגוסט 2008 , כשירות מרכז לאו "ם עומדת על % 92.5 . עם זאת, בביקורת עלה, כי שיטת השקלול שנקבעה במודל לוקה בכך שהמודל אינו מציג את מצב הכשירות של כל ירמ"ם בנפרד, אלא מוצגת תמונת כשירות משוקללת של מרכז לאו"ם בכללותו. כמו כן, אף שכלי רכב רבים לא שובצו ביחידות, בהיותם בשלבי טיפול למסירת פרטים, הרי שלצורך מדידת כשירות מרכז לאו"ם ושקלול מרכיב מדד המלאי, הם נכללו ככלי רכב ששובצו ביחידות. משרד מבקר המדינה העיר, כי שיטת מדידה זו, הקובעת ציון כללי לכל מרכז לאו"ם בלא התייחסות למצבו של כל ירמ"ם בנפרד, ובלי שתהא התייחסות למצאי כלי הרכב ששובצו בפועל ביחידות, אינה משקפת לאשורה את מצבם של חלק מהירמ"מים, ומטה את תמונת הכשירות של מרכז לאו"ם כולו. רצוי אפוא, שאט"ל ומרכז לאו"ם יפעלו לשיפור שיטת מדידת הכשירות. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע צה"ל, כי על פי הנחיית ראש אט"ל בוצעה עבודה שבמסגרתה הוטמעו מדדי הכשירות לרמת היחידות המרחביות, כך שהמדדים הכוללים של מרכז לאו"ם מבוססים כעת על שקלול הנתונים של יחידות המשנה. 5 . מפעלים משולבים לצה"ל בשעת חירום בעת שממשלת ישראל מכריזה על מצב מיוחד בעורף 27 או על תקופת הפעלת מערך מל"ח28 , מפעלים חיוניים אזרחיים, אשר הוכרזו כמפעלים המשולבים לגופים שונים שבמערך הלוגיסטי של צה"ל (להלן - יזמים), מעבים את המערך בשעת חירום, ולפיכך הם חלק ממערך הכשירות והכוננות של צה"ל. חלק ניכר מהמפעלים המשולבים הם מוסכים, האמורים לתמוך במערך האחזקה של כלי הרכב וכלי .__________________ .27 לפי הגדרתו בסעיף9 ג' בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951. 28 לפי החלטת ממשלה 1716 מיום 6.7.86 ,"תקופת הפעלה" היא תקופה של לחימה לרבות תקופה שלפני הלחימה או לאחריה, כאשר נמנעת פעילות תקינה של המשק כולו או חלקו. 24 דוח שנתי60א .הצמ"ה האזרחיים המגויסים לצה"ל בשעת חירום. הטיפול במפעלים החיוניים לצה"ל נעשה בהתאם להוראת המשרד מנובמבר 1992 "מפעלים חיוניים בשעת חירום - ריתוק ושילוב", ולהוראת מרכז לאו"ם ממאי 2007 "מפעלים חיוניים משולבים לצה"ל - הכנות וטיפול ברגיעה". בביקורת עלו ליקויים במספר תחומים הנוגעים להיערכות הנדרשת ברגיעה כדי להבטיח הספקת מוצרים ושירותים חיוניים לצה"ל בשעת חירום, כמפורט להלן: 1 . על פי נתוני מרכז לאו"ם, בניגוד להוראות המשרד ולהוראות מרכז לאו"ם, הגופים הרוכשים 29 במשרד לא התקשרו בחוזים חדשים עם מרבית המפעלים שהוכרזו כמפעלים משולבים, וממילא לא הוכנו והופצו לרשות היזמים בצה"ל מכתבי הפעלה 30 . בירור שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במערכת אחזקה בחטיבת יבשה במנה"ר העלה, כי מנה"ר אינו מעודכן עם אילו מהמוסכים קיימים חוזים ישנים, אילו מוסכים עדיין משולבים לצה"ל ואם נגרעו או נוספו מוסכים ומכוני בדיקה חדשים. בהתייחסותו מיולי 2009 לממצאי הביקורת ציין מנה"ר, כי מאחר שבמהלך 2007 החליט צה"ל לשנות את שיטת ההיערכות וה פריסה בכל הנוגע לשילוב מוסכים לצה"ל בשעת חירום, החוזים שהיו קיימים כבר לא התאימו. בעקבות זאת, החל מנה"ר לפעול עם כל הגופים הנוגעים לשינוי החוזים ולהתאמתם למצב החדש. צה"ל בהתייחסותו לממצאי הביקורת ציין, כי המשרד ערך חוזים חדשים להתקשרות עם בעלי מוסכים ועם מכוני הבדיקה, אולם תהליך זה טרם הסתיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל עוד לא קיימים חוזים מעודכנים ומכתבי הפעלה, לא מוצה למעשה התהליך לשילובם של המפעלים בשעת חירום. במצב זה נפגעת היערכות צה"ל לשעת חירום. על כן, על המשרד לסיים בהקדם את הפעילות הנדרשת בנושא. 2 . ,בניגוד לאותן הוראות, זה שנים שרשויות ייעודיות אינן משלבות את גופי צה"ל המשמשים כיזמים משניים 31 , בביקורות כשירות וכוננות שהן עורכות במפעלים חיוניים שלהן. מעבר לכך, גם תוצאות הביקורות במפעלים אלה אינן מועברות לידיעת הגורמים הנוגעים במרכז לאו"ם. בירור עם גורמי הרעל"ח העלה, כי על אף שהם קיימו מספר פגישות בנושא עם בעלי תפקידים במערך מל"ח וברשויות הייעודיות, לטענתם של גורמים אלה קיים קושי בתיאום ביקורות עם יזמים משניים. המפעלים המשולבים מהווים חלק מהמערך הטכנולוגי של צה"ל, ומשום כך הם חלק בלתי נפרד ממערך הכשירות והכוננות. על כן העיר משרד מבקר המדינה, כי שיתופם של נציגי צה"ל בביקורות במפעלים שבהם הם משמשים כיזמי משנה מחייב הסדרה, ועל הרעל"ח לעמוד על כך ששיתוף זה אכן יתבצע. .__________________ .29 גוף רוכש - יחידה במשרד (כגון מנה"ר) אשר הוסמכה בהתאם לחוק נכסי מדינה, התשי"א- 1951 ., לערוך התקשרויות בשם המשרד 30 על פי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח- 1957 , הפעלת מפעל חיוני בשעת חירום מתבצעת על סמך מכתבי הפעלה, המתבססים על חוזים שנחתמו עם המפעל החיוני. 31 גורם בצה"ל אשר מעוניין להשתלב בקבלת תפוקות ממפעל חיוני המרותק לאחד מגופי הרעל"ח או לרשויות מל"ח אחרות. כוננות ומוכנות 25 . בהתייחסותה מאוגוסט 2009 לממצאי הביקורת ציינה היחידה לשעת חירום32 , כי החל מפברואר 2009 מתבצע פרויקט בקרת כוננות מפעלים חיוניים של מערכת הביטחון, שמטרתו הכנת "תיק אב למפעל חיוני", לרבות בניית מודל להכרזה על מפעל חיוני ולהיערכותו לשעת חירום. סיומו מתוכנן לפברואר 2010 . עוד ציינה היחידה, כי בגמר הפרויקט ואישורו על ידי גורמי המשרד וצה"ל יעודכנו ההוראות והנהלים במשרד ובצה"ל בכל הקשור למוכנות ולהפעלת המפעלים החיוניים והמשולבים. . . בדיקת היערכותו של מרכז לאו"ם לשעת חירום העלתה, כי לצורך היערכותו העמיד צה"ל את משאבי כוח האדם ואת האמצעים הדרושים לו, וכי ככלל מרכז לאו"ם הקצה ליחידות את מירב אמצעי התובלה הדרושים לצורך היערכותן ותפקודן במצבי חירום. עם זאת, במספר נושאים קיימים ליקויים, שאת תיקון חלקם החל צה"ל כבר לפני הביקורת, ואת האחרים במהלכה ובעקבותיה. .סיכום והמלצות .היערכות נכונה להספקת שירותי תובלה לצורכי צה"ל ולמשק האזרחי לביצוע משימותיהם בשעת חירום מ חייבת, בין היתר, קיומם של אמצעי תובלה יבשתיים בכמות מספקת למתן מענה לצרכים של שני גורמים אלה. בהיותם של אמצעי ההובלה במשק מצויים בכמות מוגבלת, קיימת חשיבות שחלוקת המשאבים תתבצע בראייה מתכללת, המביאה בחשבון את כל השיקולים, ומאזנת בין צורכי צה"ל לצורכי המשק האזרחי. ממצאי הביקורת העלו, כי משרד התחבורה לא העמיד לרשות לתובלה את המשאבים הדרושים לה למימוש תפקידיה, וכי היערכותה ומוכנותה של הרשות לתובלה אינן מתאימות למשימותיה, בעיקר בנוגע לכמות כלי הרכב ולמספר הנהגים הדרושים לה לשעת חירום, וכן באי -היערכותה בראייה מת כללת של הניהול, השליטה והבקרה, שיאפשרו מיצוי מיטבי של משאבי התובלה המוגבלים הקיימים במשק. ליקויים מהותיים אלה מעמידים בספק את יכולתה של הרשות לתובלה לספק את צורכי המשק האזרחי בשעת חירום. הכרחי שמשרד התחבורה, בשיתוף עם רח"ל, יפעלו לשיפור היערכותו ומוכנותו ש ל משק התובלה האזרחית בשעת חירום. .__________________ .32 .היחידה לשעת חירום היא חלק מהרעל"ח באגף אב"ם 26 דוח שנתי60א .ניתן לציין לחיוב, כי לצורך היערכותו העמיד צה"ל לרשות מרכז לאו"ם את משאבי כוח האדם והאמצעים הדרושים לו, והקצה ליחידותיו את מרב אמצעי התובלה, בהתאם לצרכים הדרושים להן. מאחר שסוגיית כלי הרכב היא אחת מאבני היסוד בהיערכותו של המשק לשעת חירום ונוכח החרפת האיומים על העורף, משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו משנת 2000 - הצורך בדיון מחודש בנושא חלוקת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי. מתוקף אחריותו הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, ראוי שסוגיה זו תידון ברח"ל, כדי שזו תבחן, בשיתוף עם ראש אט"ל, בהיותו הסמכות העליונה בצה"ל ליישום החוק, ועם הרשות לתובלה, את סדרי העבודה הקיימים ואת הצעדים הדרושים כדי להביא למיצוי מיטבי של פוטנציאל כלי הרכב במשק. כוננות ומוכנות 27 .