משטרת ישראל/הקצאת שוטרים תמורת תשלום

 ♦ . .מבוא .בעת שהמשטרה מפעילה את סמכויותיה בשמירה על ביטחון הציבור, היא פועלת בשם המדינה וכפופה למרות הממשלה. עם תפקידיה המסורתיים של המשטרה נמנים שמירה על הסדר הציבורי ועל ביטחון הנפש והרכוש, מניעת עברות והעמדת עבריינים לדין. מספרם של השוטרים בישראל והיקף המשימות המוטלות על המשטרה, עשויים להשפיע גם על יכולתם 448 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 של גופיםרבים לבצע משימות מסוימות או לקיים אירועים שבהם נדרש סיוע של המשטרה, והמשטרה אינה יכולה להיענות לבקשות הסיוע של אותם גופים. בעקבות כך גובש הסדר ולפיו המשטרה תגבה תשלום עבור הקצאת שוטרים מן המניין למילוי תפקידים כאלה. פ, התשל"א ]נוסח חדש [ קודת המשטרה - 1971 (להלן- פקודת המשטרה) מסדירה את התפקידים והסמכויות של המשטרה והשוטרים. בפקודה נקבע כי המשטרה תעסוק בין השאר בקיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש. עוד נקבע כי שוטר לא יעסוק בעבודה או במשרה חוץ מתפקידיו, אלא אם המפקח הכללי של המשטרה (להלן - המפכ"ל) התיר לו זאת במפורש בכתב. חוק המשטרה, התשס"ו - 2006 (להלן- החוק), מקנה למשטרה בנסיבות מסוימות סמכות להקצות שוטרים בתשלום לבקשת גורם חיצוני לשתי מטרות: להבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור באירוע או בפעולה 2, ולשם סיוע לרשויות ולגופים ציבוריים 3 בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה הנתונות להם על פי דין. לפי החוק, ראש אגף המבצעים במשטרה (להלן - אג"ם) נושא באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית. בחוק נקבע כי שר המשטרה (כיום השר לביטחון הפנים; להלן - השר), יורה כיצד לייעד את התשלומ ים שמתווספים לתקציב המשטרה עבור התשלום לשוטרים שהועסקו, באופן שיכסו את הוצאות המשטרה וישמשו לתשלום שכרם ולרווחת כלל השוטרים ובני משפחותיהם. הוראות אלה נקבעו ב תקנות המשטרה (העסקת שוטרים באירוע), התשל"ו - 1975 (להלן- התקנות). בפקודת המטה הארצי (להלן - פקודת מטא"ר) נקבעו תבחינים להעסקת שוטרים בתשלום. בין היתר נקבע בה כי המשטרה רשאית להקצות שוטרים בתשלום, בכפוף למגבלות שנקבעו בדין, לאירועים הבאים: עבודות בדרך או סגירת כביש, ליווי מטען חורג בכביש, אירוע תרבות, אירוע בידור, אירוע באזור בילוי מגודר, אירוע ספורט, יר יד או פסטיבל, וכן אירוע חריג שאינו נמנה עם האירועים שפורטו, לפי שיקול דעת של קצין משטרה מוסמך. נוהל אג"ם במשטרה "עקרונות הפעלת הסיור" (להלן - הנוהל), נועד להשלים את הוראות החוק ופקודת מטא"ר, להתוות את אופן קביעת מספר השוטרים שיוקצו לאירוע, לקבוע הליך לאישור העסקת שוטרים בתשלום וכן לקבוע את התנאים ואת הכישורים הנדרשים משוטר לשם עבודה בתשלום. הקצאת שוטרים למשימה תמורת תשלום נעשית לאחר שגורם חיצוני מפנה בקשה למשטרה ולאחר בחינתה ואישורה. המבקשים הם הנושאים בנטל התשלום למשטרה עבור הקצאת השוטרים, והמשטרה משלמת לשוטרים את השכר המגיע להם עבור ביצוע המשימה. בשנת 2011 הוקצו בנוסף על תפקידם במשטרה כ - 7,400 שוטרים לאירועים של גופים פרטיים ולסיוע לגופים ציבוריים, ועבור השירות חייבה המשטרה גופים אלה בכ -67 .מיליון ש"ח בשנת 2012 הועסקו כ- 8,400 שוטרים בתשלום והמשטרה חייבהאת הגופים בכ -94 מיליון ש"ח. יצוין כי בדצמבר 2011 עדכנה המשטרה את התעריף לשעת עבודה של שוטר והוא עלה בכ -28% . בלוח 1 נתונים על חיובי המשטרה עבור העסקת שוטרים על ידי משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופים חיצוניים נוספים בשנים 2012 -2011 . .__________________ .2 לרבות אירועים ביוזמת גורם פרטי שיש לציבור עניין מיוחד שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם. 3 .המנויים בתוספת השנייה לחוק המשרד לביטחון הפנים 449 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לוח 1 חיובי המשטרה עבור העסקת שוטרים בתשלום בשנים 2012 -2011 )(באלפי ש"ח .גורם מזמין 2011 2012 .משרדי ממשלה 6,035 7,631 .רשויות מקומיות 7,492 10,772 .גופים נוספים 53,656 75,708 . סה"כ 67,183 94,111 .המקור: חשבות המשטרה .בחודשים מרץ-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להעסקת שוטרים בתשלום. הבדיקה נעשתה במשטרה - במטה הארצי ובמחוזות ירושלים, תל אביב והדרום. בדיקות השלמה נעשו במוסד לביטוח לאומי ובהתאחדות לכדורגל. .הבסיס הנורמטיבי להעסקת שוטרים בתשלום .1. החוק קובע כי קצין משטרה שהוסמך בידי ראש אג"ם (להלן - הקצין המוסמך), רשאי להקצות שוטרים בתשלום לאירוע או לפעולה אם התבקש לכך ומצא כי קיים חשש לפגיעה בסדר הציבורי או בשלום הציבור , וכי האירוע או הפעולה חוקיים ועומדים בתבחינים הקבועים בפקודת המשטר ה, בחוק והוראות כל די ן. על הקצין המוסמך לבחון בין השאר: את האפשרות לנקוט חלופות אחרות לצורך אבטחת שלום הציבור; את מאפייניהם הפרטיים או הציבוריים של האירוע או הפעולה, לרבות ייעודם לציבור מסוים או למטרות רווח; ואת ההשלכות על פעילות המשטרה ועל השוטרים. אם החליט הקצין המוסמך כי נד רשת הקצאת שוטרים בתשלום, עליו לקבוע את מספרם בהתאם ל תבחינים שבנוהלי המשטר ה. הקצין המוסמך הורשה בחוק להקצות שוטרים בתשלום גם לבקשת רשויות וגופים ציבוריים המנויים בחוק, לשם סיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה הנתונות להם על פי הדין. החוק קובע כי לא יוקצו שוטרים בתשלום לאירוע ממלכתי בעל חשיבות לאומית, לאספה או לתהלוכה 4, וכןלמשמרת מחאה או להפגנה בעל ות אופי מדיני או ציבורי. כמו כן החוק אוסר להקצות שוטרים בתשלום לצורך משימה שלא נדרשת בה הפעלה של סמכויות שוטר. החוק מאפשר לגורם המזמין לבקש עיון חוזר בהחלטת הקצין המוסמך בפני מפקד המחוז או סגנו, ואלה רשאים לאשר את ההחלטה, לשנותה או לבטלה. הגורם המזמין רשאי לערער על החלטת מפקד המחוז או סגנו בפני ועדת ערר שבראשה יעמוד ראש אג"ם. בפקודת מטא"ר קבע המפכ"ל תבחינים להעסקת שוטרים בתשלום. בין היתר נקבע כי על גורם האחראי לאירוע להגיש בקשה בכתב להקצאת שוטרים לקצין מוסמך בתחנת המשטרה .__________________ .4 לפי פקודת המשטרה, אספה היא "חמישים איש או יותר שהתקהלו כדי לשמוע נאום או הרצאה על נושא בעל עניין מדיני, או שהתקהלו כדי לדון בנושא כזה" ואילו תהלוכה היא "חמישים איש או יותר המהלכים יחד או המתקהלים כדי להלך יחד ממקום למקום, בין שהם בתנועה ממש ובין שלאו, בין שהם ערוכים בצורה כלשהי ובין שלאו". 450 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שבתחום אחריותה הוא מבקש לקיים את האירוע. המפכ"ל קבע הנחיות בנוגע לאופן הטיפול בבקשה וקבלת ההחלטה, וכן לאופן הטיפול בערעורים על ההחלטה. נוהל אג"ם קובע כי החלטת ה קצין המוסמך להקצות שוטרים ב תשלום לאירוע ת תבסס בין היתר על כוח האדם העומד לרשותו, ועל אופי האירוע. על הקצין אף לשקול למשל אם די בסדרנים ו במאבטחים למילוי התפקיד, ואם עשויה להיגרם פגיעה בתדמית המשטרה. בנוהל נקבע כי גוף ציבורי 5 המבקש להקצות לו שוטרים בתשלום לצורך שאיננו מהווה הפעלת סמכות אכיפה או גבייה, יגיש בקשה לקצין המוסמך שתיבחן בהתאם ל הוראות בנוהל להקצאת שוטרים באירוע. עוד מנחה הנוהל כי הקצין המוסמך יסתמך בהחלטתו בין היתר על הערכת מצב ועל פקודת היערכות לאירוע שתכלול טבלת כוחות, משימות ואמצעים הנדרשים לאירוע. על פי השנתון הסטטיסטי של משטרת ישראל לשנת 2012 , בעבודתה טיפלה המשטרה בעברות הפוגעות בסדר הציבורי ובמוסר, בעברות כנגד חיי אדם וגוף האדם, בחשיפה 6 , בפשיעה, במעשי בריונות ובתגובה לפניות אזרחים. עם העברות הכלולות באירועי התגובה נמנות פגיעה בסדר הציבורי ואלימות. יש להדגיש כי הנוהל קובע ש"בכל מקרה ל א יוקצו שוטרים בתשלום למשימות בילוש, לחימה בפשיעה ואבטחה כנגד אירועים של פעילות חבלנית עוינת או משימה אחרת שהיא ממשימות הליבה של המשטרה". 2. הוראות החוק, פקודת מטא"ר והנוהל מותירות בידי המשטרה שיקול דעת רחב בכל הנוגע להחלטה אם להקצות שוטרים בתשלום לאירוע א ו לשם סיוע לרשויות ולגופים ציבוריים בהפעלת סמכויות האכיפה והגבייה שבידיהם, וכן בנוגע להחלטה בדבר מספר השוטרים בתשלום שי ש להקצות. לקבלת החלטות בנושאים אלה מורכבות, בעייתיות וקשיים הנובעים מכך שלמשטרה הסמכות מחד להקצות שוטרים בתשלום ולהחליט מה יהיה מספרם, ומאידך כפועל יוצא מהחלטה זו משולמת לשוטרים שהוקצו תוספת תשלום לשכרם. בשנת 1998 דן בג"ץ7 בעתירה שהגישה חברה שהפיקה פסטיבל באילת ובהנהלתו היו חברים גופי ציבור וממשלה. המשטרה דרשה שיועסקו בפסטיבל 88 ,שוטרים בתפקידים שונים מתוכם 78 במימון חברת ההפקה. החברה סברה כי הדרישה אינה ראויה הן מן הבחינה העקרונית והן מן הבחינה המעשית, והתנגדה לתשלום הנדרש. בעקבות פגישה בין נציגי החברה והמשטרה הפחיתה המשטרה את הדרישה ל -59 שוטרים בתשלום. לאחר הגשת העתירה, ועוד בטרם התקיים בה דיון, החליטה המשטרה להסתפק ב-50 שוטרים, ובסופו של יום דרשה מהחברה תשלום עבור 38 .שוטרים בלבד פסק הדין של בג"ץ עסק בקשיים הנובעים מדרישת המשטרה לקבל תשלום עבור שירותי משטרה לשמירה על הסדר הציבורי ועל שלום הציבור, שירותים המהווים חלק מתפקידיה על פי דין ואמורים להיעשות ללא תשלום. בגץ קבע כי " כי אחד מתפקידיה הקלאסיים של המשטרה הוא לשמור על הסדר הציבורי ועל חייו, על שלומו ועל רכושו של הפרט... מה לה למשטרה שדורשת היא שכר עבור שירותיה? הרי חייבת היא ממילא לספק שירותים אלה, שכן לכך נוצרה? ואילו אם אין תכלית השירות נגזרת מתוך הסדר הציבורי ושלום הציבור - .__________________ .5 .הנמנה עם הגופים המפורטים בתוספת השנייה לחוק 6 .עברות שאין בהן מתלוננים 7 בג"ץ 5009/97 חברת מולטימדיה בע"מ נ' משטרת ישראל , פ"ד נב( 3 ,)679 ( 1998 ,) בהרכב השופטים חשין, קדמי וזמיר. העתירה התקבלה בדעת רוב, כנגד דעת המיעוט של השופט זמיר, שסבר כי למרות אי -תקינות ההליך שקדם להחלטה, אין מקום להתערבות בהחלטתה האחרונה של המשטרה, משום שלא נפל בה פגם משפטי המצדיק את פסילתה. עם זאת כל השופטים היו תמימי דעים באשר לבעייתיות שבאספקת שירותי שיטור בתשלום. המשרד לביטחון הפנים 451 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 או, אין קשר אמיץ בין התכלית לבין תפקידה של המשטרה - אסורה היא המשטרה לספק את השירות; ואם תעשה כן, תחרוג מגדרי תפקידה וסמכותה. בין כך ובין כך: המשטרה פועלת - ואמורה לפעול - בתחום המשפט הציבורי, ותשלום שכר עבור שירותיה, לכאורה, אינו כלל במקומו. אכן, טרם הגיענו להפרטתה של המשטרה. יש לקוות כי אף לא נגיע לכך". בית המשפט הציע אמות מידה שלפיהן יש להבחין בין אירוע או פעולה שהמשטרה מוסמכת להקצות לטובתם את שירותיה תמורת תשלום, לבין אלה הנכללים בפעילותה הקלאסית של המשטרה ויש להעסיק בהם שוטרים במהלך תפקידם הרגיל ללא תמורה נוספת. לוח 2 מפרט את התבחינים עליהם עמד בית המשפט: לוח 2 תבחינים לפי בג"ץ להקצאת שוטרים בתשלום לאירוע או פעולה .העסקת שוטרים בתשלום הפעלת שוטרים בתפקיד .הפרט יוזם את האירוע או הפעולה אירוע או פעולה הנכפים על הפרט .גוון האירוע או הפעולה פרטי אירוע פתוח לכלל הציבור .אירועים למטרות עסק או למען רווח אירועים שאינם למטרות עסק או למען רווח .הקצאת השוטרים לאירוע או לפעולה מכבידים .על המשטרה ועל משאביה, (בין היתר אירועים .או פעולות החוזרים ונשנים לעתים מזומנות) אירוע או פעולה שאינם מכבידים על המשטרה .ועל משאביה (א) בית המשפט עמד על כך ש"השאלה אם ראוי, ועד כמה ראוי, להרשות למשטרה לגבות תשלום בעד שירותיה, היא שאלה מורכבת מבחינה עקרונית וחשובה מבחינה מעשית. גופים רבים, ציבוריים ופרטיים, נזקקים לשירותיה של המשטרה לצורך ביצוע משימות מסוימות וקיום אירועים מיוחדים. האפשרות של המשטרה לגבות תשלום בעבור שירותים כאלה עשויה להשליך על הנכונות של המשטרה להיענות לבקשות של גופים שונים לקבלת שירותיה. כפועל יוצא, היא עשויה להשליך גם על עצם האפשרות של גופים אלה לבצע משימות מסוימות או לקיים אירועים מיוחדים". (ב) באשר לתשלום עבור השירותים שמספקת המשטרה, העיר בית המשפט כי מלכתחילה לא נועד התשלום אלא כדי לאפשר למשטרה לשמור על הסדר ועל שלום הציבור באירועים בתחום ה"פריפרי", ובלי שהפעילות תפגע במשאביה המצומצמים . בית המשפט עמד על כך שבמשך הזמן נתעצמה והלכה חשיבותו של שכר השירות, עד שחרגה מתחומיה הראשונים והמצומצמים והפכה תוספת שכר לשוטרים - להיטיב את מצבם הכספי. בית המשפט הוסיף כי אין זה אלא דרך הטבע שהמשטרה תבקש לתגמל את אנשיה ככל שתוכל, ואולם רצון לגיטימי זה עלול להביא לשיבוש בשיקול הדעת באשר לקביעת מספר השוטרים הנדרשים לפעילות זו או אחרת. "כאשר בעל הסמכות יודע כי עלות העסקתם של השוטרים תיפול אך על בעל האירוע ולא תכביד על תקציב המשטרה; וכי בה-בעת תביא העסקתם של שוטרים במשימה פלונית לשיפור מצבם הכספי; עלול להתעורר חשש כי שיקול דעתו המקצועי ייפגם, וכי הערכת מספר השוטרים הנדרש לאותה משימה תיטה להרחבה... אולם המצב אליו קולעים אנו אותם ]את בעלי הסמכות[ הוא מצב בלתי נסבל מעיקרו. מצויים הם במצב של ניגוד-עניינים מתמיד, וממילא מסתכנים הם שמא יחול שיבוש בשיקול דעתם... אין לנו אלא לחזור ולומר, כי התופעה הנגלית לעינינו - שוטר המבצע עבודת-שיטור בשכר בצד עבודתו הרגילה כשוטר - הינה מעצם טיבה תופעה זרה בעבודתה של המשטרה. ובערבנו פעילות -שיטור רגילה בפעילות תמורת-שכר, עשינו לעירוב מין -בשאינו -מינו. ועירוב מין -בשאינו -מינו - ידענו מכבר - אינו מביא לטוב". 452 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 )(ג בג"ץ העיר כי מצב הדברים שבו עבור חלק משירותי המשטרה הנדרשים באירוע יכולה המשטרה לדרוש תשלום, ואילו עבור חלק אחר היא נדרשת להקצות שוטרים בתפקיד ללא תשלום, מעלה קושי נוסף. "השימוש התדיר במוסד של שירות -בשכר ]בתשלום[ ,הביאה כמסתבר, לטשטוש הגבול בין פעילותה הגרעינית של המשטרה לבין פעילותה הפריפרית ...]במסגרת הוראות החוק [ עד שבע לי-הסמכות מאחדים את שני סוגי הפעילויות אל -תחת קורת-גג אחת ואין הם עוד מבחינים בין הפעילות האחת לבין הפעילות האחרת ". יצוין כי פסק הדין בעתירה השפיע על נוסח התיקון לחו ק8 ועל קביעת התבחינים לסוגי האירועים שניתן להעסיק בהם שוטרים בתשלום. לעניין הקצאת שוטרים בתשלום לאירוע או פעולה נקבעו תבחינים בחוק ובפקודת מטא"ר, ואולם משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי לעניין הקצאה של שוטרים בתשלום לסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה טרם נקבעו על ידה תבחינים כלשהם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2013 כתבה המשטרה (להלן- תשובת המשטרה) כי "לגבי ההעסקה לשם סיוע לגופים ציבוריים בהפעלת סמכויותיהם המחוקק נמנע מלקבוע תבחינים או תנאים מגבילים, ודומה שכוונת המחוקק הייתה דווקא לא להגביל או להתוות תבחינים להפעלת שיקול הדעת של המשטרה מתי ובאלו מקרים ראוי ונכון להקצות שוטרים בתשלום ומתי לא". המשטרה הוסיפה כי עניין זה "צריך להיות נתון לבחינה ולשקילה בידי המפקד הטריטוריאלי הנוגע בבואו לנהל את המשימות שעל הפרק ואת כוח האדם המשטרתי המוקצה לכך". המשטרה הוסיפה ומסרה שבהפעלת שוטרים לטובת גופי ציבור, עיקר שיקול הדעת שלה איננו נוגע לשאלה אם להקצות שו טרים בתשלום (בהנחה ששאלת הסמכות הובררה) אלא מתי וכמה שוטרים להקצות. לדעת משרד מבקר המדינה, בפני מפקד טריטוריאלי הבא להחליט על אופן הסיוע המשטרתי קיימות כמה אפשרויות, והבחירה בהקצאת שוטרים בתשלום אינה מובנת מאליה ומצריכה מעורבות של גורמי מטה והנחיות מטעמם. לפיכך המשטרה מחויבת לקבוע לעצמה תבחינים שמטרתם העיקרית לוודא שההחלטה להיענות לבקשתו של גוף ציבורי להקצות לו שוטרים בתשלום מתבססת על בחינה של סמכות אותו גוף על פי הוראות הדין לקבל את השירות, ושהפעולה אינה פעולת ליבה כפי שהוגדרה בפקודת המשטרה. .שליטה ובקרה .כאמור, בחוק נקבע כי ראש אג"ם במשטרה נושא באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית. אג"ם נועד לסייע למפכ"ל המשטרה לפקד על יחידות המשטרה בתחומים שבאחריותו ולפקח עליהן. .__________________ .8 דברי ההסבר בהצעת חוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות) (תיקון מס' 22 ) (העסקת שוטרים בשכר), התשס"ז- 2007. המשרד לביטחון הפנים 453 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באג"ם פועלת חטיבת אבטחה שנועדה בין היתר להנחות את הגופים העוסקים באבטחה ולקבוע את תפיסת האבטחה ובכלל זה את האמצעים הדרושים לכך. החטיבה מנחה גם בנושאי אבטחת מתקני ספורט ואירועי ספורט. קצין מדור אירועי ספורט (להלן - קמ"ד ספורט) מרכז את הפיקוח בחטיבה על אירועי הספורט, ומאשרם לצורך תשלום לשוטרים שהוקצו עבורם. מחלקת סיור ושי טור (להלן - מס"ר) נועדה להנחות את מערך הסיור במשטרה. המחלקה מרכזת באג"ם את הטיפול בהעסקת שוטרים בתשלום, והיא גם אחראית להכנה של נוהל הקצאת שוטרים בתשלום, הנספח לנוהל הפעלת הסיור, ולעדכונו. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מס"ר אינה ממלאת את תפקידה בריכוז הטיפול בהיבטים השונים של הקצאת שוטרים בתשלום, כגון ניתוח המידע הקיים במשטרה, עיבודו, ותרגומו לדוחות ניהוליים שוטפים. במצב זה אין לראש אג"ם תמונה כוללת שמאפשרת לפקח באופן סדור ועקבי על מכלול ההיבטים של העסקת שוטרים בתשלום ועל הקצאתם בידי יחידות המשטרה בהתאם ל הוראות החוק והפסיקה בעניין זה. בהיעדר גורם מתכלל לנושא זה, למשטרה אין אפוא דוחות שוטפים של כל הנתונים על העסקת השוטרים בתשלום, על אופן הקצאתם, על אופי האירועים והפעולות שאליהם הוקצו ועל מהות הסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה. המשטרה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי מס"ר מקיימת הליך של בקרה מקצועית על פעילותן של היחידות על פי נוהל. הבקרות מופצות לגורמי האג"ם ולעיונו של ראש אג"ם. המשטרה הוסיפה לגבי היעדר דוחות תקופתיים כי במערכותיה הממוחשבות קיימים כל הנתונים הנדרשים. לפי המשטרה אחריותו של ראש אג"ם להגדיר מ יהו קצין מוסמך אינה גורעת מאחריותם המבצעית של המפקדים ה"טריטוריאליים" ברמת המחוז, המרחב והתחנה. בתשובת המשטרה נכתב עוד כי "סוגיות כמו 'קבלת תמונה עדכנית וסדורה' וקבלת 'מידע ונתונים על הגורמים והגופים המזמינים את שירותי המשטרה ועל אירועים משולבים בהם מופעלים שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום' יכולות בהכרח להחשב במסגרת האחריות המבצעית -פיקודית של הגורם הפיקודי הטריטוריאלי הרלוונטי, ואין הכרח לראות נושאים אלה, ככל שהם קשורים למהלך העניינים השוטף והרגיל, ככלולים באחריותו של ראש אג"ם כגורם מקצועי המנחה ברמת המטה בלבד" (ההדגשות במקור). בתשובה צוין כי מדי שבוע מתקיימת הערכת מצב בראשות ראש אג"ם שבה מוצגת תמונת מצב מבצעית הכוללת אירועים גדולים שיוצבו בהם שוטרים בתשלום. נדרש שבפני ראש אג"ם, הנושא לפי החוק באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית, תהיה תמונת מצב עדכנית וסדורה על העסקת השוטרים בתשלום. עליו לקבל דוחות המרכזים את המידע והנתונים על כלל הגורמים והגופים המזמינים את שירותי המשטרה, ועל אירועים משולבים שבהם מופעלים שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום. אחריותו לנושא זה אינה מאפשרת לו להסתפק בקביעת נהלים והנחיות ולהסתמך על אחריותם המבצעית-פיקודית של הגורמים הפיקודיים הטריטוריאליים ועל הימצאותם של נתונים במערכות הממוחשבות. המעקב של גורם מטה בכיר אחר הליכי הבחינה והאישור של יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום והפיקוח עליהם נחוצים ג ם לאור פסיקת בג"ץ המצביעה על המורכבות העקרונית והמעשית הכרוכה בהחלטות המתקבלות בנושא זה. 454 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שראש אג"ם ינחה את הגורמים האחראיים באג"ם לטיפול בנושא לרכז את כל המידע הדרוש לו כך שהוא יוכל להנחות את יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום, לעקוב אחריהם ולפקח עליהם, וליישם את אחריותו לפי החוק. .הקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים .1. כאמור, לפי החוק, פקודת מטא"ר והנוהל, המשטרה יכולה להקצות שוטרים בתשלום כדי לסייע לגופים ציבוריים, המנויים בתוספת השנייה לחוק (להלן - הגופים הציבוריים), להפעיל סמכויות אכיפה או גבייה הנתונות להם על פי הדין. פקודת המשטרה קובעת מתווה נוסף המאפשר למשטרה לספק שירותי שיטור בתשלום לגופים ציבוריים. הפקודה קובעת כי המפכ"ל, באישור השר, רשאי בעקבות בקשתו של אדם לגייס שוטרים (להלן - שת"מים) שישרתו רק בתפקיד שלמטרתו גויסו. נוהל עקרונות הפעלת הסיור במשטרה - הפעלת שת"מים במשרדי ממשלה ובמוסדות ציבור (להלן - נוהל הפעלת שת"מ) מגדיר כי שת"מ יועסק במשרדי ממשלה ובמוסדות ציבור בסיוע לשמירה על הסדר הציבורי ולגביית החובות. עולה אפוא כי קיימים שני מתווים המאפשרים לספק לגופים ציבוריים שירותי משטרה בתשלום - הקצאת שוטרים והעסקת שת"מים. המורכבות העקרונית והמעשית של מתן שירותי משטרה בתשלום מאפיינת גם החלטות בדבר הקצאת שת"מ לסיוע למשרדי הממשלה ולמוסדות ציבור. הגם שמבחינה מהותית שני המתווים משמשים למטרות דומות, המשטרה לא קבעה הנחיות ברורות המבחינות בין המקרים שבהם ניתן להקצות שוטרים בתשלום לצורך הפעלת סמכויות אכיפה או גבייה, לבין המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בסיוע לשמירה על הסדר הציבורי ולגביית החובות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה המשטרה כי ייתכנו מקרים שהחוק אכן מאפשר הן הפעלת שת"מ והן הפעלת שוטרים בתשלום, כגון בסיוע לגביית חובות. לטענת ה משטרה במקרים שהחוק והנוהל מאפשרים זאת, יכולה להתקבל "החלטה לכאן או לכאן בהתאם לשיקולים לגיטימיים נוספים, בין מערכתיים -ארגוניים ובין פיקודיים -נקודתיים, כגון העדפה לגיוס כוח אדם קבוע לעומת הפעלת שוטרים מן המניין, קשיי גיוס או שיקולים תקציביים" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה במקרים שהחוק מאפשר הן העסקת שת"מ והן הפעלת שוטרים בתשלום, על המשטרה לקבוע תבחינים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון שיגדירו ויסייעו לה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בגופים ציבוריים ומה הם המקרים שיש להקצות שוטרים ב תשלום. קביעת התבחינים תבטיח שהמשטרה תפעל בכל מקרה ומקרה בהתאם למדיניותה. המשרד לביטחון הפנים 455 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. כאמור פקודת המשטרה קובעת כי המשטרה תעסוק בין השאר בקיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש. בנוהל העסקת שוטרים בתשלום נכתב ש"בכל מקרה לא יוקצו שוטרים בתשלום למשימות בילוש, לחימה בפש יעה ואבטחה כנגד אירועים של פעילות חבלנית עוינת או משימה אחרת שהיא ממשימות הליבה של המשטרה". יצוין כי כבר בשנת 1989 קבע בג"ץ9 כי "העיסוק בקיום הסדר הציבורי הוא בשמירה על שלומו וביטחונו של הציבור, אם בעת ועקב מאורעות שיש בהם משום הפרת החוק, ואם לרגל אירועים ממלכתיים או ציבוריים המוניים, שעצם קיומם מזמן חששות להפרת החוק ולפגיעה בסדר הציבורי או בביטחון הכלל, הם מתפקידיה המובהקים של המשטרה". משרד מבקר המדינה העלה שעל אף שהחוק, הפקודה והנוהל הגבילו את המשטרה לשתי מטרות להקצאת שוטרים בתשלום - הראשונה להבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור באירוע בעל גוון פרטי, והשנייה סיוע לגופים ציבוריים בהפעלת סמכויות אכיפה או גבייה - הקצתה המשטרה שוטרים בתשלום גם למשימות שאינן עונות על הגדרות אלה. להלן הפרטים. .הקצאת שוטרים בתשלום לסניפי המוסד לביטוח לאומי .נוהל הפעלת השת"מ מגדיר את תפקידי השת"מ בנושאי ביטחון וסדר ציבורי במשרדי ממשלה, במוסדות ציבור, במוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) ובבתי חולים. תפקידיו לפי הנוהל הם טיפול ראשוני במצב המצריך התערבות של המשטרה עד להגעת ניידת סיור , שמירה על הסדר הציבורי ועל הביטחון, מניעת פעילות חבלנית עוינת, מניעת מעשי בריונות, סיוע בידי עובדי המשרדים למלא את תפקידם ללא פגיעה ולחצים , ו סיוע בפעולות אכיפה שבסמכות אותו משרד. ממסמכי המשטרה והמוסד עולה כי בשנים 2004 -2003 העסיקה המשטרה בסניפי המוסד (להלן - הסניפים) שת"מים לצורך סיוע באירועים המצריכים התערבות של שוטר, ולצורך שמירה על הסדר הציבורי ועל ביטחונם האישי של העובדים. בשנת 2005 , בהתאם לבקשת הגורמים האמונים על הביטחון במוס ד, הופסקה העסקת השת"מים, ומאז ועד מועד עריכת הביקורת המשטרה מקצה שוטרים בתשלום ב -45 סניפי המוסד. ממסמכי המוסד עולה כי עלות השיטור בסניפים באמצעות השת"מים נאמדה בסכום הגבוה ביותר מפי שניים מעלות העסקת שוטרים בתשלום. יצוין כי המשטרה קבעה שהתמורה להעסקת שוטרים בתשלום תהיה לפי תעריף קבוע לשעת עבודה. השת"מ, לעומת זאת, מגויס למשטרה על פי הפקודה כדי לשרת בתפקיד מיוחד בלבד, ועל הגורם המבקש להפעילו לשאת במלוא הוצאות אחזקתו ובכלל זה עלות שכרו, מדיו, כלכלתו ושאר ההוצאות כפי שנקבעו בידי מפכ"ל המשטרה10 . כך לדוגמה בשנת1020 הכין המוסד תחשיב ולפיו עלות השת"מים לשנה הוערכה בכ-11 מיליון ש"ח, ואילו עלות העסקת שוטרים בתשלום הסתכמה בכ -3.7 מיליוני ש"ח .__________________ .9 בג"ץ 402/89 , ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך, פ"ד מג( 2 ,)179. 10 בינואר 2009 קבעו המשטרה והמשרד לביטחון פנים "תנאים להפעלת שת"מים במשרדי ממשלה ומוסדות ציבור". התנאים האמורים קובעים כי הגורם המבקש שת"מים יישא בין היתר בכל הוצאות העסקתם, לרבות עלות שכרם, כלכלתם והוצאות עבור קורסים, הכשרות והשתלמויות. 456 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בשנה. יוצא אפוא שלפי חישובי המוסד התוספת התקציבית שנדרשה כדי להחליף בסניפים את השוטרים בתשלום בשת"מים הסתכמה בכ-7.3 .מיליוני ש"ח במשך שנים מקצה המשטרה שוטרים בתשלום לסניפי המוסד לליווי הפעילות השוטפת בסניפים. טענת המוסד היא שניתן לפי החוק להעסיק בסניפיו שוטרים בתשלום מאחר שבסניפים אלה עוסקים גם באכיפה. לדעת המשטרה העסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד אינה מתיישבת עם הוראות החוק, ולשכת היועץ המשפטי למשטרה (להלן - לשכת היועמ"ש) אף הכינה כמה חוות דעת משפטיות בנושא, כמפורט להלן. הפעלת ההסדר להעסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד בידי גורמי אג"ם בדצמבר 2009 פנה מנהל אגף הביטחון במוסד למפקד מרחב במחוז תל אביב במשטרה, לאחר שהלה חדל מלהקצות שוטרים בתשלום לשמירה על הסדר הציבורי בסניפים, בבקשה שישוב ויחדש את ההקצאות. לשכת היועמ"ש הודיעה באותו חודש לנציגי המחוז כי עמדתה היא שלפי החוק אין להקצות שוטרים ב תשלום לתפקידי זקיפות (שמירה על הסדר הציבורי ואבטחה שוטפת) וכי לתפקיד זה יש להעסיק שת"מים. עמדה זו הובאה גם בפני ראש מחלקת סיור (להלן - רמ"ח סיור). עקב הקושי שהעלה המוסד להיערך למעבר להעסקת שת"מים בסניפים, וכדי להימנע ממצב שלא יהיו שוטרים בסניפים בתקופה זו , המליצה לשכת היועמ"ש להודיע לנציגי המוסד כי תימשך העסקת שוטרים בתשלום לפרק הזמן המזערי הנדרש עד להצבת השת"מים בסניפים. בדצמבר 2009 הודיע רמ"ח סיור לקצינים ביחידות המשטרה כי הקצאת שוטרים בתשלום לשמש זקיפים בסניפים "מאושרת לפרק של 4-3 חודשים שבמהלכם ייקבעו כמות תקני והכשרתם" (להלן ]ם[ גיוס]אופן[ ,השת"מים הנדרשת- ההסדר). באפריל 2010 פנה ראש חוליית סיור ללשכת היועמ"ש כדי לקבל את אישורה להמשיך להקצות שוטרים בתשלום בסניפי המוסד עד לסיום ההליכים הנדרשים לגיוס השת"מים. בתשובתה חזרה לשכת היועמ"ש על עמדתה כי הארכת ההסדר הקיים נעשתה מחוסר בררה ולתקופת ביניים בלבד. היא הוסיפה כי אם אין מנוס מלשוב ולהקציב ארכה להסדר הקיים, הרי שיש חובה להגבילה בזמן ולהתנותה בחתימה על כל ההתחייבויות הדרושות מצד המוסד. לדעתה אין נימוקים המצדיקים את המשך הארכת ההסדר הקיים, אשר "נעדר מלכת חילה הבסיס החוקי הנדרש". ביולי 2010 , לאחר שסוכמו ההליכים הנדרשים לגיוס שת"מים, העביר חשב המוסד למשטרה הזמנת שירות ל-45 משרות שת"מ לשמירה על הסדר הציבורי בסניפי המוסד. בנובמבר 2010 תקננה המשטרה42.5 תקני שת"מ למטרה זו- ואולם לא איישה משרות אלה בשת"מים. בדצמבר 2010 הנחה ראש מדור סיור (להלן - רמ"ד סיור) את קציני המשטרה להמשיך להקצות שוטרים בתשלום בסניפים. זאת אף על פי שכאמור בדצמבר 2009 ניתן אישור להעסקתם לעוד ארבעה חודשים לכל היותר. המשרד לביטחון הפנים 457 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אף על פי שמס"ר הייתה מודעת לחוות דעתה של לשכת היועמ"ש, בחלוף שמונה חודשים מהמועד שנקבע לסיום ההסדר האריכה אותו המשטרה בלא להגביל אותו בזמן. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי כבר בשנת 2009 הדגישה לשכת היועמ"ש בפני מס"ר באג"ם כי אין להקצות שוטרים בתשלום לתפקידי זקיפות בסניפי המוסד, וכי לתפקיד זה יש להעסיק שת"מים. בשנת 2010 חזרה לשכת היועמ"ש פעם נוספת על קביעתה כי ההסדר להעסקת שוטרים בתשלום בסניפים "נעדר כבר מלכתחילה הבסיס החוקי הנדרש". חרף זאת מס"ר לא פנתה לראש אג"ם כדי שיפעל להסדיר את הנושא. הארכת ההסדר בידי אגף תכנון וארגון במאי 2011 התקיים דיון בנושא העסקת שת"מים בסניפי המוסדבראשות ראש אגף תכנון וארגון (להלן - אג"ת) דאז ונציגי המשטרה ובהשתתפות המנהלת הכללית של המוסד ונציגיה. בדיון לא נכחו נציגים מאג"ם או ממס"ר. מסיכום הדיון עולה כי המנהלת הכללית של המוסד הלינה שהתשלום שהמשטרה דורשת עבור העסקת השת"מים בסניפים אינו ריאלי. היא טענה כי המוסד אינו צריך לשלם את כל העלויות הנלוות המגולמות בשכר השת"מים כפי שקבעו המשטרה והמשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) באופן חד-צדדי. לשכת היועמ"ש חזרה על העמדה כי העסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד "אינה מתיישבת עם הוראות החוק". בסיכום הדיון אישר ראש אג"ת דאז להמשיך בהסדר הקיים ולהקצות בסניפים שוטרים בתשלום עד סוף שנת 2011 . כן הוא המליץ למוסד לפעול לשינוי החוק והנחה את גורמי אג"ת לבחון עם המוסד את הסוגיות המשפטיות והכספיות בנדון, ולהגיש את המלצותיהם במהלך החודשים אוקטובר -נובמבר 2011 . באוקטובר 2011 העביר המוסד למשטרה הזמנת שירות לשנת 2012 להעסקת שת"מים בהיקף של45 משרות, בעלות שנתית בסך כ-8.4 מיליוני ש"ח. בדצמבר 2011 הודיעה אג"ת למוסד כי הבקשה נבחנת במשטרה מול החלופה להעסקת שוטרים בתשלום, וכי "עד שתתקבל החלטה סופית, המשטרה תמשיך לספק את השירות באמצעו". ]העסקה בתשלום[ ת עבודה בשכר במאי 2012 , כינס ראש אג"ת דיון בנושא בהשתתפות נציגי המשטרה והמוסד. מסיכום הדיון עולה כי לשכת היועמ"ש חזרה על העמדה שלפי הגדרת התפקיד ואופי השירות המשטרתי הנדרש בסניפי המוסד, לא ניתן להקצות עבורו שוטרים בתשלום. עם זאת היא הוסיפה וציינה כי פקודת המשטרה מאפשרת להעסיק בסניפי המוסד שת"מים. נציג המוסד חזר על עמדתו כי "הפתרון של העסקת שת"מים לא נכון מקצועית ומבצעית", וביקש ארכה נוספת להעסקת שוטרים בתשלום בסניפים. בסיכום הדיון קבע ראש אג"ת כי "תיערך בחינה נוספת של הנושא ע"י היועמ"ש ולאחר מכן ייקבע דיון נוסף בנושא". החוק קובע כי ראש אג"ם הוא הנושא באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית. סמכותו של ראש אג"ת לאשר את המשך העסקת השוטרים בתשלום בסניפים אינה מובנת מאליה. ראש אג"ת פעל בניגוד לעמדתה העקרונית והעקבית של ל שכת היועמ"ש כי להעסקתם של שוטרים בתשלום בסניפי המוסד אין מלכתחילה את הבסיס החוקי הנדרש. במאי 2012 פנה מנהל אגף הביטחון במוסד אל לשכת היועמ"ש והציג את הנושאים להמשך הטיפול בסוגיה המשפטית להעסקת שוטרים בתשלום בסניפי המוסד. הוא ציטט את עמדת המוסד שלפיה שירותי המשטרה בסניפים עונים על הגדרת החוק המאפשרת העסקת שוטרים 458 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשלום "בתחום האכיפה והגבייה", היות שהמוסד עוסק מדי יום בפעולות אכיפה גם בתוך הסניפים. הוא הוסיף וכתב כי אם תתקבל החלטה לגייס שת"מים לסניפים, יחייב אופי העבודה גיוס שת"מים לחצאי משרות, ואילו גורמי אגף משאבי אנוש במשטרה (להלן - אמ"ש) מסרו כי צפוי קושי לגייס שת"מים בחצי משרה ולשמרם בתפקידם. היה ולא ניתן יהיה להמשיך להעסיק שוטרים בתשלום, ביקש המוסד שתאושר לו זמנית המשך העסקתם "לאור ההתלבטות החוקית בנושא" וכדי "לפעול יחד לשינוי החקיקה". בהמשך לסיכום הדיון ממאי 2012 העבירה לשכת היועמ"ש ביולי 2012 לראש אג"ת חוות דעת שבה היא חוזרת על עמדתה, כי לא ניתן לאפשר העסקת שוטרים בתשלום בסניפים. באוגוסט 2012 העביר אג"ת את חוות הדעת אל היועץ המשפטי של המוסד, וציין כי לנוכח האמור בה אין מקום לדיון נוסף ונדרש ליישם בסניפים "באופן מיידי וללא דיחוי" את החלפת השוטרים בתשלום בשת"מים. אף על פי שעמדת המשטרה הייתה כי נדרש ליישם באופן מיידי וללא דיחוי את גיוס השת"מים, היא לא פעלה בהתאם: היא המשיכה להקצות שוטרים בתשלום בסניפי המוסד, ולא הגבילה בזמן את הקצאת השוטרים בתשלום, עד לס יום ההיערכות להעסקת השת"מים בהתאם להזמנת השירות שהמוסד העביר למשטרה כבר באוקטובר 2011 . בנובמבר 2012 , כשלושה חודשים לאחר שניתנה הוראת אג"ת כי יש לחדול מהקצאת שוטרים בתשלום לסניפי המוסד ולעבור להעסקת שת"מים, התקיים דיון נוסף בראשות המפכ"ל ומנכ"ל המוסד. בסיכום הדיון ציין המפכ"ל כי "מדובר בצורך מוכר ובאינטרס משותף לשני הגופים... כאשר הבעיה הקיימת בפתרון המוסכם נתונה במחלוקת משפטית בעיקרה". המפכ"ל סבר ש"הפרשנות המשפטית של המוסד לביטוח לאומי אינה מופרכת", והוא לא ראה מניעה לקדם תיקון חקיקה שיאפשר למשטרה להעסיק ש וטרים בתשלום בסניפים. המפכ"ל הורה לפנות ליועץ המשפטי לממשלה כדי לקבל את אישורו להמשך ההסדר הקיים, ובמידת הצורך לקדם תיקון חקיקה במקביל. המפכ"ל הורה כי ההסדר להעסקת שוטרים בתשלום בסניפים יימשך, בכפוף לקבלת הנחייה אחרת מהיועץ המשפטי לממשלה. בפברואר 2013 , בהת אם להוראת המפכ"ל, פנתה לשכת היועמ"ש למשנה ליועץ המשפטי לממשלה - ייעוץ וחקיקה (פלילי), תיארה את המחלוקת ואת השתלשלות העניינים, וכתבה כי "נתבקשנו על ידי המפכ"ל להביא להכרעתך את השאלה האם ניתן להצדיק את המשך ההעסקה הנוכחית מכוח ס' 102 ז לחוק המשטרה, ולו כהסדר זמני לשנת 2013 עד תום הבחינה המשפטית, וככל שהבחינה תעלה כי הדבר בלתי אפשרי - לבחון שינוי חקיקה שיאפשר את האמור". עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 , לא התקבלה תשובת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, והמשטרה פנתה אליו בתזכורת פעם אחת בלבד במאי 2013 . בדצמבר 2013 כתב משרד המשפטים בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי לתפיסתו העסקתם של שוטרים בתשלום בסניפי המוסד אינה נכונה מבחינת החוק בשני מובנים. "האחד: החוק נועד לתת מענה למשימות קונקרטיות ולא לפעילות שגרתית ושוטפת. האחר: הסעיף אינו עוסק בתפקידי אכיפה וגבייה אלא בהפעלתן של סמכויות אלה". משרד המשפטים ציין כי בישיבה שנערכה בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי) ובהשתתפות נציגי המשטרה, המשרד לבט"פ והמוסד, הוא סיכם לאחר בחינת העמדות המשרד לביטחון הפנים 459 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המשפטיות השונות כי המענה הראוי לצורך בנוכחות קבועה של שוטרים בסניפים הוא הצבת שת"מים. כדי לאפשר היערכות מתאימה לגיוס, להכשרה ולהצבת שת"מים בסניפים, ניתנה ארכה נוספת של חצי שנה עד סוף מאי 2014 . משרד המשפטים כתב כי תיקון חקיקה נקודתי שיאפשר הקצאת שוטרים בתשלום לסניפים אינו סביר, וכי שקילת מהלך התיקון חייבת להיעשות תוך בחינת כל ההשלכות. בתשובה נכתב עוד כי אם עמדת המשטרה תהיה שונה, תובא הסוגיה לבחינה נוספת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה - שתפקידה המובהק הוא להיות אמונה על אכיפת החוק - כי עליה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה, וכי הוא הפרשן המוסמך של החוק מבחינתה. מכל מקום, עליה להסדיר את כלל התהליכים הנדרשים לשם העסקת שת"מים בסניפי המוסד החל מסוף מאי 2014 , .כפי שהורה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה .הקצאת שוטרים בתשלום לחברת עמידר .בשנת 2012 הוקצו שוטרים בתשלום לשלושה מתוך שבעת הסניפים של החברה הממשלתית עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (להלן - עמידר) לצורך אבטחתם. עמידר ביקשה להקצות לה שוטרים עקב ע לייה במקרי האלימות במשרדי החברה (להלן - סניפי עמידר). לשכת היועמ"ש בחנה באוגוסט 2012 את הסוגיה של הקצאת שוטרים בתשלום לסניפי עמידר, וקבעה כי נוכחות השוטרים נדרשת "למניעת אלימות ופעילות עבריינית, דהיינו מדובר לכאורה בפעילות משטרתית קלאסית אשר יש לבצעה באמצע ות שוטרים בתפקיד ולא באמצעות שוטרים בתשלום... עם זאת ניתן לבחון הצבת שוטרים בתפקידים מיוחדים (שת"מ)". לשכת היועמ"ש פנתה לראש אג"ם דאז וכתבה כי "נודע לנו... על ידי נציג החשבות, כי ישנן תחנות משטרה הנוהגות להקצות שוטרים בתשלום לבקשת חברת עמידר ככל הנראה בנסיבות דומות", והציעה כי הדבר ייבחן ויטופל מטעם פיקוד אג"ם. מנהל אגף הביטחון בעמידר (להלן - קב"ט עמידר) פנה באוגוסט 2012 לראש אג"ם דאז כדי לקבל את אישורו להקצאת שוטרים בתשלום לסניפי עמידר, ובאותו היום הנחה ראש אג"ם דאז את רמ"ח סיור לבדוק את הסוגיה, וציין כי "הקצאת השוטרים למשימה זו מהווה תקלה". בדיקת מס"ר באותו חודש העלתה כי בשלושה מתוך שבעת סניפי עמידר מוקצים כאמור שוטרים בתשלום לצורך אבטחה. רמ"ד סיור הדגיש בבדיקה כי בימי עיון שנערכו במהלך השנים 2011 ו- 2012 ,לרכזים ולקצינים העוסקים בתחום הקצאת שוטרים בתשלום הובהר כי בקשה של גופים להעסקת שוטרים בתשלום מחייבת בחינה של יועץ משפטי. אף על פי כן ניכר כי חלק מהיחידות לא ביצעו זאת. רמ"ד סיור הוסיף כי אופי העבודה בסניפי עמידר זהה לאופי העבודה בסניפי המוסד. הוא המליץ לקבל את עמדת לשכת היועמ"ש בעניין הפעלת שת"מים בסניפי עמידר ולהמשיך בהעסקה זמנית בלבד של שוטרים בתשלום. באותו מועד כתבה לשכת היועמ"ש לאג"ם כי המלצת רמ"ד סיור לראש אג"ם להמשיך להקצות שוטרים בתשלום לשלושת הסניפים עד סוף שנת 2012 - כדי לאפשר בחינת הסדר חלופי של הצבת שת"מים - "נראית לנו סבירה בנסיבות העניין". היא הוסיפה כי אם יתעורר צורך במענה משטרתי ביתר סניפי עמידר, הוא ייעשה כחלק מפעילותה השגרתית של 460 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המשטרה בהתאם לנסיבות. לשכת היועמ"ש הוסיפה כי בהזדמנות זו מוצע למפות ולבחון את כלל המוסדות והגופים שהמשטרה מקצה להם שוטרים בתשלום, כדי לוודא כי שירות זה של המשטרה ניתן כדין ובאופן אחיד ושוויוני. בפגישה באוגוסט 2012 הסבירו נציגי המשטרה לקב"ט עמידר כי אין למשטרה סמכות להמשיך להקצות שוטרים בתשלום לסניפי החברה, וציינו כי באופן חריג אושר עד לדצמבר 2012 .המשך הקצאת השוטרים בסניפים שבהם כבר הועסקו שוטרים בתשלום נמצא כי המשטרה לא בחנה את האפשרות להציב שת"מים בסניפי עמידר, למרות עמדת לשכת היועמ"ש מאוגוסט 2012 . עוד נמצא שהמשטרה המשיכה להקצות שוטרים בתשלום לשלושת סניפי עמידר בשנת 2013 , אף שהאישור החריג הוגבל עד לסוף שנת 2012 . הקצאת השוטרים נעשתה אף בניגוד לקביעת ראש אג"ם דאז ש"הקצאת השוטרים למשימה זו מהווה תקלה", בניגוד לחוות דעת משפטית של לשכת היועמ"ש הקובעת כי ההקצאה אינה עומדת בהוראות החוק. עמידר כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 כי תמשיך להעסיק שוטרים בתשלום בסניפיה כל עוד המשטרה תאשר זאת. היא ציינה כי אם המשטרה לא תאשר להקצות לה שוטרים בתשלום, היא תחפש פתרונות חלופיים. המשרד לבט"פ כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 כי סוגיית הקצאת שוטרים בתשלום לחברת עמידר נבחנה בידי היועץ המשפטי של המשרד במרץ 2013 , וכי עמדתו הייתה ש"אופן ההעסקה המתאים ביותר של שוטרים בסניפי עמידר הינו שוטרים ". המשרד לבט"פ ציין כי עמדה זו הומצאה ]בתשלום[ במעמד שת"מ ולא שוטרים בשכר ליועץ המשפטי של עמידר. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שעליה להציב בסניפי עמידר שת"מים. כמו כן עליה לפעול בהתאם להצעת לשכת היועמ"ש ולערוך מיפוי ובחינה של הקצאות של שוטרים בתשלום למוסדות ולגופים ציבוריים, כדי לוודא כי השירות ניתן כדין ובאופן אחיד ושוויוני. .משימות סדר ואבטחה בבתי חולים .המשטרה הקצתה שוטרים בתשלום למשימות של שמירה על הסדר הציבורי ושל אבטחה בבתי החולים. בלוח 3 מוצגים נתוני המשטרה על הקצאת השוטרים בתשלום לבתי החולים בשנת 2012 וברבעון הראשון בשנת 2013: לוח3 הקצאת שוטרים בתשלום לבתי חולים ב- 2012 וברבעון הראשון של 2013 .בית החולים יחידה מקצה משמרות* .ב- 2012 *משמרות .רבעון ראשון 2013 . המרכז הרפואי המשולב ת. מסובים, מרחב דן 494 163 המשרד לביטחון הפנים 461 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ע"ש חיים שיבא- תל השומר .ברזילי ת. אשקלון, מרחב לכיש 215 68 .אסף הרופא ת. רמלה, מרחב שפלה 46 19 . * .בכל משמרת הוקצה שוטר אחד .על פי מסמך של משטרת אשקלון מיולי 2013 , עיקר המשימות של כוח המשטרה בבית החולים ברזילי הן: הפגנת נוכחות, מניעת אלימות נגד הצוות הרפואי, טיפול באירועים בשטח בית החולים, סיוע למאבטחים בשעות הביקור ומתן מענה ראשוני לאירועים פליליים בשטח בית החולים. יצוין כי בבית החולים הועסק שוטר אחד בתשלום בכל ימות השבוע (להוציא יום ו') בין השעות 23:00 -19:00 . רכז הסיור בתחנת מסובים מסר ביוני 2013 לנציג משרד מבקר המדינה כי במרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא - תל השומר מופקדים על שמירת הסדר הציבורי שוטר מן המניין במשמרת יום ואילו למשמרות אחר הצהריים והלילה מוקצים שוטרים בתשלום במימון בית החולים. מן האמור לעיל עולה שהמשטרה הקצתה שוטרים בתשלום למשימות של סדר ציבורי ואבטחה בבתי החולים גם לאחר שלשכת היועמ"ש חיוותה דעתה כי אין להקצות באופן קבוע שוטרים בתשלום לתפקידי שמירה על הסדר הציבו רי ואבטחה. בתשובת משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 ציין מנכ"ל המשרד כי נוכחות השוטרים בבתי החולים חשובה ובעלת תרומה מרכזית להתמודדות עם אלימות נגד צוותים רפואיים ועם הפרות הסדר הציבורי. הוא הוסיף וכתב כי משרד הבריאות אינו צד בהחלטות המשטרה לעניין העסקת שוטרים, וכי למשרדו ולבתי החולים עצמם אין השפעה על החלטת המשטרה בסוגיה אם מותר או אסור להציב בבתי החולים שוטרים בתשלום. מנכ"ל המשרד כתב כי "בימים אלה מסתיימת עבודת מטה בין המשרד לביטחון הפנים, משטרת ישראל (בהכירם בצורך בשוטרים בבתי החולים) ומשרד הבריאות להצבת שוטרים תקניים בבתי החולים. במסגרת הפיילוט יוצבו בשבעה בתי חולים שוטרים כאמור במשך תקופה קצובה בה תימדד תרומתם לאכיפה, מניעת אלימות וסדר ציבורי בתחומי בתי החולים. בסיום תקופת הפיילוט יוסקו מסקנות וסיכומים ובשאיפה כי לאחר הפיילוט יוצבו שוטרים בכל בתי החולים הכלליים". גם המשטרה והמרכז הרפואי שיבא הזכירו בתשובותיהם את הניסוי ("הפיילוט") האמור. ]עבודת מטה [ המשטרה כתבה בתשובתה כי היא "פועלת לתיקון המצב גם במסגרת עמ"ט לצורך מניעה וצמצום האלימות כנגד הסגל הרפואי המתבצעת בימים אלה בהובלת המשרד לבט"פ... ב יוחל בפיילוט להצבת שוטרים שלא בתשלום במספר בתי ]העבודה[ מסגרת חולים". המרכז הרפואי שיבא כתב בתשובתו מנובמבר 2013 כי הוצע למרכז להצטרף לניסוי האמור. בתשובה נכתב עוד כי נוכחות המשטרה במתחם המרכז חיונית ביותר וכי "הדרך היחידה להגיע לנוכחות משטרתית בשטח בית החולים הייתה ועודנה באמצעות מימון שוטרים ". ]בתשלום[ בשכר 462 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקה של שוטרים בתשלום בבתי החולים לשם שמירה על הסדר הציבורי, שעיקר מטרתה הייתה אבטחה, מניעת אלימות ושמירה על שלומו ובטחונו של הציבור, הם מתפקידיה המרכזיים והמובהקים של משטרת ישראל. העסקת שוטרים בתשלום בפעילות זו אינה עולה בקנה אחד עם החוק, עם פקודת מטא"ר ועם הוראות הנוהל. .פעולות שיטור ברשויות המקומיות .השילוב של עבודת המשטרה עם הפיקוח העירוני מתקיים בכמה רשויות מקומיות. על פי נוהל המשטרה מאוגוסט 2008 בנושא "הפעלת ניידת שיטור משולב", בתחום המוניציפלי פועלים במקביל גורמי אכיפה של המשטרה ושל הרשות המקומית, על פי סמכות המוקנית להם בדין (להלן - השיטור המשולב). הנוהל נועד להסדיר את שיתוף הפעולה בין הגורמים להפעלת הסמכות המקבילה - על ידי השוטר מכוח הפקודה ועל ידי הפקח מכוח פקודת העיריות - דיני רישוי עסקים ומכוח חוק העזר המקומי - כדי שבשעת הצורך יינתן מענה הולם ויעיל. בנוהל נקבע אפיון הצוות והרכבו, כך שיכלול שוטר מן המניין, שוטר שח"מ (שוטר בשירות חובה בצה"ל) ופקח עירוני. על השוטר מן המניין לעסוק לפי הנוהל גם בטיפול באירועים פליליים, שהוא ממשימות הליבה של המשטרה. לבקשת רשויות מוניציפליו ת הקצתה המשטרה שוטרים בתשלום לצורך פעולות שיטור משולב עם פקחים עירוניים בחופי הרחצה. מתחנת המשטרה באשקלון נמסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2013 כי תפקיד השוטרים בתשלום בחופי הרחצה כולל בין היתר הפגנת נוכחות בחוף, טיפול באירועים בגזרת החוף, מניעת מכירת משקאות אלכוהול לקטינים וכן סיוע לפקחים העירוניים. בלוח 4 מוצגים הנתונים על הקצאת השוטרים בתשלום לשמירה על הסדר הציבורי בחופי הרחצה בשנת 2012. לוח4 נתונים על הקצאת שוטרים בתשלום בחופי הרחצה בשנת 2012 . הרשותהמוניציפלי ת היחידה המקצה מס' שוטרים בתשלום סה"כ חיוב בש"ח .עיריית תל אביב-יפו מרחב יפתח 78 67,000 .עיריית תל אביב-יפו מרחב ירקון 408 281,000 .עיריית הרצלייה מרחב ירקון 102 93,000 .עיריית בת ים מרחב איילון 114 106,000 .עיריית אשקלון תחנת אשקלון 20 20,000 יוער כי מסקירה שהוצגה בפני סגן ראש אג"ם בספטמבר 2012 בנושא העסקת שוטרים בתשלום עולה כי אין תמימות דעים במשטרה לגבי הנושא. לפי המצגת שהוצגה בדיון, קצין אג"ם דאז של מרחב ירקון סבר כי המשטרה יכולה להתנהל על פי סדר העדיפויות שלה ולהציב שוטרים בתשלום גם במשימות נוספות (לאבטחת חופים ומועדונים), אף כי במצגת צוין שאין תימוכין בחוק להצבת שוטרים בתשלום בחופים. המשרד לביטחון הפנים 463 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתה מסרה המשטרה כי חוקיות הקצאת שוטרים בתשלום לשם סיוע לפקחים בחופי הרחצה עלתה אגב רצון להסדיר עם עיריית תל אביב-יפו את נושא העסקתם של שוטרי מרחב ירקון. היא הוסיפה וציינה כי חלק מהסיוע לפקחים בחופים נוגע לפעולות אכיפה שפקחים מבצעים מתוקף חוק איסור נהיגה ברכב בחוף הים, התשנ"ז - 1997 , שלגביו אין ספק בדבר חוקיותו. סיוע נוסף לפקחים ניתן בעת "פעולות פיקוח" שגרתיות, שעלולות להסלים ולהצריך שירותי משטרה. לפי המשטרה התעורר ספק בדבר הפירוש הראוי של הוראת החוק הנוגעת לסיוע לפעולות אכיפה, ואם היא כוללת גם סיוע לפעולו ת פיקוח. המשטרה כתבה עוד כי בעניין זה מצא יועמ"ש המשטרה לנכון לפנות ליועץ המשפטי לממשלה וספק זה טרם הוכרע. לפי המשטרה "לא כל ספק משפטי באשר לפעולה מנהלית חייב בהכרח להוביל להפסקת הפעולה. יודגש שאף שלא ניתן היתר משפטי פוזיטיבי, הרי שלא ניתנה הוראה משפטית להפסקת הפעולה . מכול מקום אין מדובר בפעולות שמראש יכולות להיות מסווגות בגדר ליבת העשייה המשטרתית" (ההדגשות במקור). עיריית תל אביב -יפו כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 כי "פעולות שוטרים ... נעשות על יד]ה[ השיטור שבמסגרת פעולות הפיקוח והאכיפה והקצאתי המשטרה, על פי שיקול דעתה". עיריית בת ים כתבה בתשובתה מדצמבר 2013 כי "מספר השוטרים שעיריית בת ים נדרשת לשכור בעונת הרחצה בימי שישי ושבת נקבע על ידי המשטרה" (ההדגשות במקור). העירייה הוסיפה כי היא "סבורה ששירות זה אמור להינתן לה ללא תשלום כלל, משום שמדובר בערך קיומה של המשטרה והוא 'שמירה על שלום הציבור ובטחונו' ונכלל במסגרת העבודה השוטפת של המשטרה". עיריית אשקלון כתבה בתשובתה מדצמבר 2013 כי "העירייה משלמת עבור פעולות שיטור בחופי הרחצה לפי בקשת המשטרה וזאת כיוון שאנו רואים צורך חשוב בהצבת שוטרים לשמירה על הסדר הציבורי בימים שבהם החופים עמוסים באלפי מתרחצים". בפקודת המשטרה נקבע שהמשטרה תעסוק בין השאר בקיום הסדר הציבורי ובשמירה על ביטחון הנפש והרכוש, וכי תפקידו של כל שוטר הוא לשמור על הסדר בכל מקום שיש לציבור גישה אליו . תשובות המשטרה ועיריות בת ים ואשקלון מלמדות שאין תמימות דעים על מהות עבודת השיטור בחופים. לפי המשטרה אין מדובר בפעולות שמראש יכולות להיות מסווגות בגדר ליבת העשייה המשטרתית, ואילו העיריות סבורות שמדובר בפעולות אבטחה ושמירה על שלום הציבור וביטחונו, שהנן משימות ליבה של המשטרה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי היא פועלת במצב של חוסר בהירות, ואף קיים חשש שהיא פועלת בהעדר בסיס חוקי בעניין זה. גם אם לדעתה לא כל ספק משפטי חייב להוביל להפסקת הפעולה, ומשום כך לא ניתנה הוראה להפסקת פעולות השיטור בחופים, היה על המשטרה לפעול ביתר נמרצות ולדרוש מהיועץ המשפטי לממשלה לקבל את הכרעתו בעניין - כדי לוודא שהיא פועלת בהתאם להוראות החוק. לאחר קבלת הכרעתו על המשטרה להגדיר במפורש אילו פעולות שיטור בחופים אינן פעולות ליבה הכרוכות בתפקידה, ועל כן ניתן להקצות עבורן שוטרים בתשלום. 464 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משימות סדר ואבטחה בבית משפט לעניינים מקומיים .בשנת 1983 הקים שר המשפטים בצו 11 בתי משפט לעניינים מקומיים. המשטרה הקצתה שוטרים בתשלום לשם שמירה על הסדר הציבורי ולשם אבטחה בבית המשפט המקומי בחולון. בלוח 5 מפורטים נתונים לתקופה שבין שנת 2011 ועד תום הרבעון הראשון ב - 2013 על מספר שעות ההעסקה של שוטרים בתשלום במימון עיריית חולון. לוח 5 העסקת שוטרים בתשלום בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון בשנים 2012 -2011 וברבעון הראשון של שנת 2013 .התקופה מס' משמרות מס' השעות ממוצע שעות .העסקה .במשמרת סה"כ חיוב .בש"ח .2011 91 740 8.1 55,000 .2012 87 662 7.6 62,000 .1-3/2013 23 181 7.9 17,000 ממסמכי המשטרה עולה כי הקצאת שוטרים בתשלום לבית המשפט בחולון הייתה לשם שמירה על הסדר הציבורי ולמניעת אלימות, ובוצעה במשמרות קבועות של כשמונה שעות. המשטרה כתבה בתשובתה כי "ההעסקה במשימות שמירה על הסדר הציבורי ומניעת אלימות בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון מתאימה גם לשת"מים, ולא בהכרח מדובר במשימת ליבה". הנהלת בתי המשפט כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 כי "ככלל בתי המשפט לעניינים מקומיים אינם חלק אינטגרלי ממערכת בתי המשפט... ומכאן שגם מערך העירייה וראש ]קצין הביטחון [ האבטחה (כמו שירותי הניקיון וכד') הינו באחריות קב"ט הרשות המקומית. יחד עם זאת בבתי המשפט הנמצאים בתוך מבני בתי המשפט, אנו נותנים שירותי אבטחה. קיימות רשויות מקומיות אשר פנו להנה לת בתי המשפט בבקשה לקבל אחריות אבטחתית, באמצעות משמר בתי המשפט, על בתי המשפט שבאחריותן. במקרים אלה האבטחה מבוצעת ע"י משמר בתי המשפט ואנו לא מעסיקים שוטרים בשכר". עיריית חולון כתבה בתשובתה מדצמבר 2013 כי "בשל אירועי הפרת סדר, איומים וניסיונות לנקוט באלימות ביהמ"ש לעניינים מקומיים בחולון, במהלך ימי דיונים במקום, ]שופטי[ 'כלפי שו נזקקה העירייה לסיוע משטרת ישראל, וביקשה הצבת שוטר. תפקיד השוטר אכן לשמור על הסדר". העירייה הוסיפה כי ההחלטה אם להציב שוטר או לא היא של משטרת ישראל. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר הציבורי בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון, באופן קבוע בימים שמתקיימים בהם דיונים, אינה בגדר סיוע לפעולות אכיפה וגבייה ואינה בגדר אירוע בעל צביון פרטי. אם המשטרה נדרשת לתת שירותים אלה עליה לבחון את הדרכים שבהן היא יכולה לספקם בהתאם לחוק. .__________________ .11 צו בתי המשפט (בתי משפט לעניינים מקומיים - הקמה והסמכה), התשמ"ג- 1983. המשרד לביטחון הפנים 465 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . . בדיקת מבקר המדינה באשר להקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים מצביעה על ליקויים בשני מישורים: האחד אופן התנהלותה של המשטרה, אשר בחרה פעם אחר פעם לדחות את יישום הפעולות המתבקשות בהתאם לחוות דעת משפטיות בעניין מתן שירותיה. בהקשר זה סבור משרד מבקר המדינה כי המשטרה מחויבת לקיים במלואן את הוראות הפקודה, החוק והנהלים. המישור השני הוא היעדר תבחינים שנועדו לסייע למשטרה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להקצות שת"מים לגופים ציבוריים ומה הם המקרים שבהם יש להעסיק שוטרים בתשלום. קביעת הכללים חשובה במיוחד נוכח הפער בעלויות בין העסקת שוטרים בתשלום לבין העסקת שת"מים, פער שעלול להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בעניין הסיוע לגופים ציבוריים. .טיפול חשבות המשטרה בהעסקת שוטרים בתשלום .הטיפול בתשלום עבור הקצאת שוטרים .החוק קובע כי התשלומים שיתקבלו תמורת העסקת שוטרי ם בתשלום יתווספו לתקציב המשטרה וישמשו לתשלום לשוטרים שהוקצו, לכיסוי הוצאות המשטרה בהעסקתם ולרווחת כלל השוטרים ובני משפחותיהם. עוד קובע החוק כי השר, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה, יקבע הוראות לעניין חלוקת התשלומים. בתקנות נקבעו הוראות לעניין קבלת התשלומים במשטרה בעד העסקת שוטרים באירוע ולגבי אופן חלוקתם. בין היתר נקבע כי המבקש להעסיק שוטרים באירוע ישלם מראש לתקציב המשטרה, דרך חשב המשטרה (להלן - החשב או החשבות), את התשלום שנקבע לכיסוי שכר השוטר ולכיסוי הוצאות המשטרה בהעסקת השוטר באירוע. מתוך התשלום שיועד לכ יסוי שכר השוטר יוקצו 15% .לרווחת כלל השוטרים ובני משפחותיהם נמצא כי בתקנות לא נקבעו הוראות לעניין קבלת התשלומים במשטרה עבור העסקת שוטרים בתשלום בסיוע לגופים ציבוריים להפעלת סמכויות אכיפה וגבייה ולאופן חלוקתם. המשרד לבט"פ כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ב כוונתו לפעול לקביעת תקנות חדשות בנושא. המשטרה כתבה בתשובתה כי "המצב המשפטי הקיים מחייב את המסקנה שעל ... גם בנוגע לקבלת תשלומים להעסקת שוטרים ]הקיימות[ המשטרה לנהוג בהתאם לתקנות בתשלום לשם סיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה". 466 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המשטרה פועלת בנושא חלוקת התשלומים שהתקבלו עבור הקצאת שוטרים בתשלום לסיוע בפעולות אכיפה וגבייה כפי שהיא מטפלת בחלוקת התשלומים עבור הקצאת שוטרים בתשלום לאירועים. משרד מבקר המדינה מעיר לה כי למרות זאת עליה ועל המשרד לבט"פ להסדיר זאת בתקנות בהתאם להוראת החוק, כפי שהודיע המשרד לבט"פ למשרד מבקר המדינה שיעשה. .התשלום למשטרה .1. בתקנות נקבע כי המבקש להעסיק שוטרים באירוע ישלם מראש לתקציב המשטרה את התשלום שנקבע למימון שכר השוטרים ולמימון הוצאות המשטרה. גם נוהל החשבות "העסקה בשכר אנשי משטרה באירוע" (להלן - נוהל החשבות), שפורסם באוקטובר 2003 , קובע כי התשלום עבור הקצאת שוטרים יהיה מראש - במזומן או בהמחאה. יחידת הכספים המחוזית או רכז השכר אחראים לגביית התשלום ממזמין השירות. נוהל החשבות מבדיל בין הטיפול בבקשות להעסקת שוטרים לפי מזמיני השירות: משרדי ממשלה ורשויות ציבוריות או גורמים פרטיים. בנוהל נקבע כי גורמים פרטיים ישלמו את תמורת השירות מראש כתנאי להקצאת שוטרים בתשלום לאירוע. לעומת זאת, על משרד ממשלתי או המוסד המבקשים להקצות להם שוטרים בתשלום לאירוע, להמציא למשטרה התחייבות כספית חתומה בידי חשב המשרד, במקום תשלום מראש כקבוע בתקנות. עוד קובע הנוהל כי רק לאחר מתן השירות תעביר המשטרה חשבון לגוף שביקש את השירות ותגבה את התשלום. מנתוני המשטרה עולה כי בשנים 2013 -2010 , הוקצו לבקשת משרדי ממשלה שוטרים בתשלום לאירועים ופעולות, וכי המשרדים המציאו למשטרה התחייבות כספית לתשלום עבור השירות. נוהל החשבות אינו עולה בקנה אחד עם הוראת התקנות, היות והתחייבות כספית של חשב משרד ממשלתי אינה מהווה תשלום מראש אלא התחייבות עתידית. המשטרה כתבה בתשובתה כי "ההתנהלות הכספית בין משרדי הממשלה ובכלל זה החובה להמציא התחייבות חשב חתומה (אף בתשלום מראש) מוכתבת על ידי החשב הכללי. בכפוף משולמת התמו ]החשב הכללי [ להוראות החשכ"ל רה על ידי החשבים במשרדי הממשלה בדיעבד כנגד הגשת חשבון... בתוך כך פועלת חשבות המשטרה לתקן את הנוהל באופן שיעלה בקנה אחד עם הערות החשב הכללי והערות הביקורת". לדעת משרד מבקר המדינה, על המשטרה לפעול יחד עם המשרד לבט"פ לתיקון התקנות כך שיעגנו את המצב הקיים כדין. 2. בלוח6 מפורטים הסכומים (באלפי ש"ח) בחשבונות שהגישה המשטרה לגופים נוספים בשנים 2012 -2010 ., וכנגדם המציאו לה הגופים התחייבות כספית לתשלום המשרד לביטחון הפנים 467 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לוח6 התחייבויות של גופים שונים לתשלום עבור העסקת שוטרים (באלפי ש"ח) .שנה המועצה להסדר ההימורים .בספורט בנק ישראל בית החולים ברזילי .2010 7,800 76 79 .2011 1,200 38 59 .2012 1,900 91 92 .סה"כ 10,900 205 230 הביקורת העלתה כי אף שאין למשטרה סמכות לחרוג מהתקנות, בפועל גם מגופים אלה אין היא גובה תשלום מראש כנדרש בתקנות ובנוהל, ורק מתנה את הקצאת השוטרים בהמצאת התחייבות כספית. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לבחון את מכלול הפעולות הנדרשות להסדיר את אופן גביית התשלומים עבור העסקת שוטרים באירוע כך שתיעשה לפי הוראות הדין. בתשובתה כתבה המשטרה כי הערת הביקורת תאומץ במלואה, והגופים יידרשו לעתיד לבוא לשלם את התמורה מראש כתנאי להקצאת שוטרים בתשלום. .גביית תשלומים מההתאחדות לכדורגל .1. ,משחקי כדורגל תחרותיים, בהיותם אירועים המוניים ולא אחת טעוני מתח ורגש מתקיימים בנוכחות שוטרים, מנהלי אירוע, מאבטחים וסדרנים. קבוצות הכדורגל בליגת-העל ובליגה הלאומית משלמות למשטרה באמצעות ההתאחדות לכדורגל (להלן - ההתאחדות). המשטרה נערכת מדי שנה מבעוד מועד לפתיחת עונת משחקי הכדורגל. בפקודת ההיערכות שמכין אג"ם נכללים הדגשים והנחיות לקצינים במחוזות, במרחבים ובתחנות שמטרתם שמירה על שלום הציבור, על ביטחונו ועל הסדר הציבורי במשחקים. בפקודת ההיערכות נקב עו תפקידי השוטרים ובכלל זה העסקתם של שוטרים בתשלום. בהתאם להדגשים בפקודת ההיערכות על הקצין שבתחום אחריותו מתקיים המשחק להכין פקודת מבצע ייעודית לכל משחק. בתחילת כל עונת משחקים ההתאחדות מעבירה לחשבות המשטרה מקדמות בסכום כולל הנגזר מהתשלום שהועבר בעונת המשחקים שקדמה לה, כדי שבכל עת תהיה יתרת זכות בחשבון ההתאחדות במשטרה, וממנה יקוזזו במהלך העונה החיובים השוטפים עבור הקצאת השוטרים בתשלום למשחקים. בהתאם לסכום הכולל של המקדמות, מדור הכנסות בחשבות (להלן - המדור) יוצר במערכת הממוחשבת לניהול תחום העסקת השוטרים בתש לום (להלן - מערכת עבודה בתשלום), מסגרת להתחייבות הכספית השנתית הכוללת. במערכת מתבצעים בין היתר רישומים של התקציב למימון האירועים ושל התשלומים המתקבלים, שיבוץ השוטרים באירועים, הפקת החשבונות לחיוב המזמין והתשלום לשוטרים. 468 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 קמ"ד ספורט מרכז את הפיקוח והבקרה עלהקצאת השוטרים במשחקים, ובוחן את הביצוע בפועל בהשוואה לתכנית בפקודות המבצע. הוא מתקצב במערכת עבודה בתשלום חשבון לכל משחק ומשחק הכולל את הסכום הנדרש למימון שכר השוטרים בתשלום, ועל פיו מזינים הגורמים הממונים ביחידות בשטח את פרטי השוטרים שהוקצו למשחקים, שלהם יש לשלם תמורת עבודתם. בלוח 7 מפורטים נתוני המשטרה לגבי הסכומים שחייבה המשטרה את ההתאחדות עבור הקצאת השוטרים למשחקים בשנים 2013 -2011 . לוח7 חיובי ההתאחדות עבור הקצאת שוטרים בתשלום למשחקים בשנים 2013 -2011 .השנה סכום החיוב (באלפי ש"ח) .2011 6,900 .2012 9,800 .1-8/2013 7,800 2. משרד מבקר המדינה העלה כי המשטרה פעלה שלא בהתאם להוראות התקנות, הקובעות שהמבקש להעסיק שוטרים באירוע ישלם מראש לתקציב המשטרה את התשלום שנקבע לכיסוי שכר השוטר ולכיסוי הוצאות המשטרה. כן נמצא כי במשטרה לא הייתה חלוקת אחריות ברורה ומוסכמת באש ר לטיפול בגביית התשלומים מההתאחדות לכדורגל בין הגורם האחראי לגבייה לבין הגורם המחליט על הקצאת השוטרים. הדבר מקבל דגש מיוחד כאשר המקדמות אינן מכסות את התשלומים הנדרשים מן ההתאחדות, כמפורט להלן. (א) קמ"ד ספורט פנה אל המדור באפריל 2013 , וכתב כי מסגרת ההתחייב ות של ההתאחדות במערכת עבודה בתשלום כבר נוצלה במלואה, ועל כן לא ניתן לשלם שכר לכ- 1,000 שוטרים שהועסקו במשחקים. הוא הלין כי "איש ממקבלי ההחלטות בחשבות" אינו שוקל מתן הנחיה בדבר המשך הקצאת שוטרים למגרשים, וטען כי החשבות נדרשת למתן פתרון יסודי לגביית כספים מההתאחדות ולתשלום שכרם של השוטרים. באפריל 2013 כתב ראש מדור הכנסות בחשבות (להלן- רמ"ד הכנסות) לקמ"ד ספורט כי חשב המשטרה הסכים "לפנים משורת הדין" לאפשר להתאחדות לשלם למשטרה מקדמות באמצעות המחאות דחויות שיימסרו בתחילת כל עונת משחקים. רמ"ד הכנסות הוסיף וטען כי האחריות לעצור העסקת שוטרים בתשלום במשחקים היא של גורמי אג"ם המכינים את פקודת ההיערכות, ולכן מדור הכנסות נדרש להתריע כאשר מתגלעות בעיות מצד ההתאחדות. הוא הוסיף כי "למרות שלא קיבלנו כסף מההתאחדות הגדלנו את ההתחייבות ב-1 ,"מיליון ש"ח בעקבות הבטחה של חשב ההתאחדות להעביר "כיסוי כספי". (ב) בתום עונת המשחקים במאי 2013 פנה נציג המדור אל חשב ההתאחדות בנוגע לתשלום. מהתכתובת עולה כי יתרת החוב שצברה ההתאחדות הסתכמה באותו מועד ב-2.8 מיליוני ש"ח. חוב זה מהווה למעלה מ-25% .מהתשלומים למשטרה בכל עונת המשחקים במהלך הביקורת ביולי 2013 התקיימה פגישת עבודה בנושא "פערים בתשלום לשוטרים במגרשי כדורגל". החשב הנחה כי לפני תחילת עונת המשחקים ]בתשלום[ שעבדו בשכר הקרובה ייבחן סדר כוחות השוטרים הצפוי להקצאה במשחקים, לצורך קביעה והעברה של המשרד לביטחון הפנים 469 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 דרישת מסגרת תקציבית מההתאחדות, וכי בסוף כל חודשתעדכן החשבות את אג"ם ביתרת ההתחייבויות ותתריע אם הניצול יגיע ל -75% מההתחייבות, כדי למנוע מצב של עבודה בתשלום ללא כיסוי. כמו כן סוכם כי תבוצע בקרה על מספר השוטרים שהוקצו למגרשים כדי לעמוד מקרוב על צורך מתהווה להגדלת מסגרת התקציב, וכדי לדרוש מההתאחדות שתגדיל את ההתחייבות בהתאם. הקצאת שוטרים בתשלום למשחקים, כך סוכם, תהיה רק באישור ממדור אירועי ספורט באג"ם. ביולי 2013 התקיים דיון של נציגי חשבות המשטרה עם יו"ר ההתאחדות והחשב שלה בנוגע לחוב שלא שולם עבור הקצאת השוטרים למשחקים. בסיכום הדיון הוסכם על אופן ביצוע התשלום למשטרה בשנת 2014. היעדר התיאום בין הגורמים במשטרה בכל הקשור להקצאת שוטרים בתשלום להתאחדות לכדורגל הביא לכך שהיא פעלה בעניין גביית התשלומים מראש מן ההתאחדות שלא בהתאם לתקנות. עד לכיסוי החוב נאלצה המשטרה לשלם מתקציבה את שכר השוטרים שהוקצו למשחקים. משרד מ בקר המדינה העיר למשטרה כי עליה להסדיר את הטיפול בקבלת המקדמות מן ההתאחדות כדי שבכל נקודת זמן, הקצאת שוטרים בתשלום למשחקים תעמוד בדרישות התקנות. בתשובתה כתבה המשטרה כי "גידול בסדרי הכוחות שהוקצו במהלך העונה, תולדה של מדיניות פיקוד המשטרה, לא הובא לידיעת הח שבות במועד המאפשר גביה של התוספת שנדרשה בעיתו". המשטרה הוסיפה כי "בהנחיית חשב המשטרה השכר לשוטר בגין עבודה (בשכר) ישולם אך ורק לאחר קבלת התמורה מההתאחדות מראש על כל הכרוך והמשתמע מכך... במקרה הנדון השכר לשוטרים שולם אך ורק כשהובטח התשלום ולו כדי להימנע, אף ממראית עין, של הלנת שכר". המשטרה כתבה עוד כי הלקחים הופקו - הודק שיתוף הפעולה עם גורמי אג"ם תוך חידוד הנהלים וההנחיות. .נוהל החשבות .בפקודת מטא"ר קבע המפכ"ל כי שכרו של שוטר המועסק במשימות בתשלום ייקבע על פי נוהלי החשבות וישולם לו באמצעות משכורתו. כאמור, נוהל החשבות קובע כללים והסדרים כספיים הכרוכים בהעסקת שוטרים באירוע, ובין היתר עוסק באישור להעסקת שוטרים, בטיפול ביחידת הכספים, ובתשלום למשטרה מהגורם המבקש את השירות. נוהל החשבות פורסם בשנת 2003 . מאז פרסומו חלו במשטרה ובחשבות תמורות שהביאו לשינוי בתהליכי הטיפול בהקצאת השוטרים בתשלום ובאישור התשלומים בעבור עבודתם. נמצא כי שינויים אלה לא קיבלו ביטוי בנוהל מעודכן, וכי ניסיונות להכין נוהל חדש לא צלחו. הצעת נוהל "העסקה בתשלום של אנשי משטרה באירוע", שאינה נושאת תאריך, לא אושררה ולא קיבלה תוקף של נוהל תקני, כמפורט להלן. 1. נוהל החשבות מנחה כי יחידת כספים מחוזית תחשב את הסכום שעל הגורם המזמין את שירותי המשטרה לשלם, תגבה ממנו את התשלום במזומן ותנהל חשבון עזר לכל גורם מזמין פרטי וממשלתי, שיזוכה בסכומים שנגבו תמורת השירות. 470 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מצא כי כחלק משינויים מבניים במשטרה פורקו היחידות המחוזיות, ומאז חישוב הסכום לתשלום מתבצע באופן ממוכן באמצעות מערכת עבודה בתשלום. בפועל, מדור הכנסות ביחידת החשבות במטה הארצי מחליף את יחידות הכספים במחוזות, ומוודא כי התשלום התקבל במשטרה. שינוי האחריות לא בא לידי ביטוי בנוהל. 2. לצורך הגדרת אירוע או פעולה להקצאת שוטרים, שיבוץ השוטרים שהוקצו, תשלום שכרם, הנפקת החשבון לחיוב הגורם המזמין וקבלת התשלום - על החשבות להזין קודם לכול מסגרת תקציב במערכת עבודה בתשלום. עד סוף שנת 2012 , משהוגשה בקשה להקצאת שוטרים, נהגה המשטרה לרשום את המסגרת התקציבית עבור היחידה שבתחומה נדרשו השוטרים בתשלום. מתחילת שנת 2013 , החלה החשבות לרשום מסגרת תקציבית כוללת אחת, לכל גורם מזמין, שעל פיה מוקצים שוטרים בתשלום לכל האירועים. גם שינוי זה בהליכי העבודה לא הוסדר, לא בנוהל ולא בהנחיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב השינויים שחלו במשטרה ובחשבות יש לקדם הכנת נוהל עבודה סדור בהתאם לדפוסי העבודה המעודכנים ובהתבסס על הוראות החוק והתקנות. בתשובתה כתבה המשטרה כי נוהל החשבות החדש העתיד להתפרסם בקרוב ייתן מענה הולם לדפוסי העבודה המעודכנים ובכללם הדפוסים שהתגבשו בעקבות הערות הביקורת. .שליטה ובקרה אחר החיוב והגבייה .המשטרה מנהלת את התהליכים המרכזיים בתחום העסקת שוטרים בתשלום באמצעות מערכת עבודה בתשלום שלה מישקים למערכות ממוחשבות נוספות: מישק נתונים אוטומטי למערכת ניהול המשאבים הארגוניים שבה פועלת גם המערכת החשבונאית - אשר הוקמה במסגרת פרויקט מרכב"ה ביטחונית (להלן - מב"ט)12 , ומישק יזום של נתונים למערכת השכר הממוחשבת של המשטרה, כדי לשלם לשוטרים שהוקצו לאירועים את התמורה באמצעות משכורתם. בלוח 8 מוצגים נתונים שמסרה חשבות המשטרה למשרד מבקר המדינה לגבי סך חיוב הגופים המזמינים במערכת עבודה בתשלום ובמערכת החשבונאית, בשנים 2011 ו- 2012 (באלפי ש"ח): .__________________ .12 משנת 2010 ( מפעילה המשטרה מערכת לניהול משאבים ארגונייםERP ) ומנהלת בה את תחום התקציב, הכספים והלוגיסטיקה שלה. בין היתר מנוהלות במערכת התאמות בין תשלומים שמתקבלים מגורמים מזמינים לבין חיוב בחשבונות שהונפקו עבור העסקת השוטרים בתשלום. המשרד לביטחון הפנים 471 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לוח8 חיובים עבור הקצאת שוטרים בתשלום שהונפקו לגופים מזמינים לפי מערכת עבודה בתשלום בהשוואה לחיובים במערכת החשבונאית (באלפי ש"ח) .השנה מערכת עבודה בתשלום המערכת החשבונאית .2011 92,000 67,000 .2012 111,000 94,000 מן הטבלה עולה שקייםפער ניכר, של עשרות מיליוני ש"ח, בין סכומי החשבונות לחיוב בשתי המערכות. משרד מבקר המדינה העיר למשטרה כי עליה לבחון את ההבדלים בין הנתונים, לבדוק את הגורמים להיווצרותם ולפעול למניעת הישנותם. בתשובתה כתבה המשטרה כי ביקורות שנערכו על ידי החשבות העלו אי -התאמות בנתונים שמקורן בין היתר במישק שבין מערכות המידע והמעבר של החשבות לעבוד במערכת מב"ט. המשטרה הוסיפה וציינה כי "מחלקת הכספים של החשבות פועלת לצמצום פערי המידע". משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שבמסגרת פעולות החשבות לצמצום פערי המידע עליה גם לוודא שנגבו כל התשלומים המגיעים לה. .תעריפים לכיסוי הוצאות המשטרה .כאמור, התקנות קובעות כי גורם המבקש העסקתו של שוטר באירוע ישלם באמצעות חשב המשטרה מראש את התשלום שנקבע לשם כך. בשנת 1998 קבעה המשטרה תעריפים לגבייה מהגוף המזמין. התעריפים נקבעו לפי שווייה של שעת עבודת השוטר ולפי שווי שעת שימוש באמצעי המשטרה הנלווים: רכב, קטנוע, סוס או ספינה (להלן - האמצעים הנלווים). מהביקורת עולה כי במשך 15 שנה, מאז קביעת התעריפים בשנת 1998 , לא התקיימה במשטרה בחינה מחודשת של התעריפים בהתאם לשימוש באמצעים הנלווים, כדי לוודא כי הם משקפים נכונה את עלויותיה. לעומת זאת במהלך התקופה האמורה עדכנה המשטרה חמש פעמים את תעריפי שכר השוטרים. רק במהלך הביקורת הנחה סגן חשב המשטרה את מחלקת משאבים באג"ת לבנות לוח תעריפים חדש עבור השימוש באמצעים הנלווים לשוטרים. באוקטובר 2013 נכנס לתוקפו לוח תעריפים חדש של שווי שעת שימוש באמצעי המשטרה הנלווים, בהתאם להמלצת מחלקת המשאבים באג"ת, כמפורט בלוח 9. 472 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לוח9 תעריפים לחיוב עבור אמצעים נלווים לשוטרים .האמצעי התעריף עד אוקטובר 2013 .)(בש"ח התעריף החדש .(בש"ח) .רכב 120.5 67.4 .קטנוע 60.2 42.1 .סוס 80.9 76.1 .ספינה 420 912.3 עולה כי עבור שימוש בספינה חל גידול ניכר של כ- 117% בין התעריף החדש לקיים, ואילו בשאר האמצעים חלה הוזלה משמעותית בתעריף: כ -44% הפחתה עבור שימוש ברכב, כ - 30% עבור שימוש בקטנוע, וכ-6% .עבור שימוש בסוס לפרשים משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לקבוע מנגנון לע דכון שוטף של התעריפים, כדי להבטיח שלא יישנה המצב שתעריפים אינם מתעדכנים במשך שנים על שנים. .המערכת הממוחשבת לניהול הקצאת שוטרים בתשלום ."מערכת עבודה בתשלום" פותחה בתחילת שנות האלפיים במחלקה לפיתוח יישומי מחשב במינהל הטכנולוגיות במשטרה (להלן - מנ"ט) ומתוחזקת על ידה. מנ"ט כפוף לסגן המפכ"ל, והוא משמש הגורם המנחה את כלל מערך הטכנולוגיה במשטרה והמפקח עליו. תפקיד מנ"ט ליזום פיתוח של מערכות מידע על פי צורכי המשטרה, לאפיין אותן, לפתח אותן ולתחזקן. .יישום התנאים וההנחיות במערכת עבודה בתשלום .הפקודה והנוהל קובעים תנאים ומגבלות בנוגע להעסקת שוטר בתשלום. בפקודה הותנה כי העסקת שוטר בתשלום לא תהיה בשעות שבהן השוטר בתפקיד, וכי בתנאים מסוימים ניתן להעסיק שוטר בעבודה בתשלום בימי חופשה או בימי מנוחה המגיעים לו. עוד נקבע כי שוטר לא יועסק במצטבר יותר מ-16 שעות ביום (בתפקיד ובתשלום) ולא יותר מ-12 שעות ביום חופשה או פגרה. בנוהל נוספו תנאים בנוגע להעסקת השוטרים בתשלום. בין היתר נקבע כי יש להקפיד על התאמת ההסמכה המקצועית המשטרתית (תנועה, אבטחה וכו') של השוטר לאירוע או לפעולה; המשרד לביטחון הפנים 473 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על הימנעות מהעסקת שוטרים בעלי מגבלה רפואית ועל מכסת שעות מרבית להעסקת שוטר בחודש. בלוח 10 מוצגות ההתניות שנקבעו בנוהל בנוגע למכסת השעות המרבית להעסקת שוטר בתשלום: לוח 10 מכסות והתניות להעסקת שוטרים בתשלום לפי הנוהל .המכסה החודשית ההתניות הדרג המאשר .עד 50 שעות אין. .עד 70 שעות קיים צורך מבצעי ולא ניתן להעסיק שוטר .אחר שטרם מילא את המכסה החודשית של .50 שעות עבודה בתשלום מפקד בדרגת סגן ניצב .עד 100 שעות תסקיר מאת קצין רווחה או מי מטעמו מפקד מרחב או קצין אג"ם .במחוזות צפון וחוף .מעל 100 שעות העסקה חריגה, בהסתמך על תסקיר מאת קצין .רווחה, מותנה בניצול ימי חופשה שנצברו סגן מפקד מחוז או סגן .ראש אגף המשטרה מנהלת את המידע על השוטרים ועל העסקתם בתפקיד בתחום משאבי אנוש בשתי מערכות ממוחשבות ייעודיות: במערכת כוח אדם (להלן - מערכת מתכ"א) שבה מעודכן מידע אישי וארגוני אודות השוטרים (פרטים אישיים, השכלה, דרגה, מקצוע משטרתי והכשרות), ובמערכת לניהול נוכחות (להלן - מערכת לביא) שבה מעודכנות שעות העבודה של השוטר במסגרת תפקידו. כבר בשנת 2009 העלתה היחידה הארצית לביקורת ותלונות הציבור במשטרה (להלן - היבת"צ) כי מערכת עבודה בתשלום אינה מתאימה לצורכי המשטרה13. דוח ביקורת זה ודוח מעקב משנת 2011 העלו כי בתהליך שיבוץ שוטר לאירוע או לפעולה במערכת עבודה בתשלום אין סינכרון עם המידע הרלוונטי במערכות מתכ"א ולביא, באופן שיאפשר בדיקה של עמידת השוטר בתנאים ובמגבלות שקבעה המשטרה, ושימנע את השיבוץ אם התברר שהשוטר אינו עומד בתנאים האמורים. בדוח מ- 2009 קבעה הביקורת בין השאר כי "אי יכולתה של המערכת לבקר שיבוץ שוטרים בעת ההזנה אשר חרגו ממכסת השעות החודשיות... מצמצמת את יכולת הפיקוח והבקרה". בבדיקת המעקב שערכה היבת"צ בשנת 2011 נמצא כי המערכת עדיין אינה מסונכרנת עם מערכות מתכ"א ולביא, ועדיין מאפשרת שיבוץ שוטרים לעבודה בתשלום גם בניגוד לנוהל. המערכת מציינת רק בדיעבד חריגה של שוטרים ממכסת השעות המרבית. במענה לדוח הביקורת הפנימית משנת 2011 השיב מנ"ט ש"טרם בוצעו שינויים מתבקשים שבשימוש היחידות... כל הפניות של ]בתשלום[ במערכת הממוחשבת לנושא עבודה בשכר רמ"ד המחשוב לאג"ם שיגדיר מי הגורם באג"ם שמולו הוא אמור לעבוד לא נענו". היבת"צ הוסיפה בדוח כי "בברור שביצעה הביקורת מול אג"ם הובהר כי ר' חוליית סיור הינו הגורם באג"ם המוביל את הנושא מול מנ"ט ונוצר הקשר הראשוני עם מנ"ט להנעת התהליך". .__________________ .13 ."דוח ביקורת של היבת"צ בנושא "עבודה בשכר במשטרת ישראל 474 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 במועד הביקורת, יותר משנתיים לאחר שהוצגו בפני פיקוד המשטרה הממצאים שהעלה המבקר הפנימי, ולאחר שנקבע כי מס"ר תוביל את הנושא מול מנ"ט, עדיין מערכת עבודה בתשלום מאפשרת שיבוץ שוטרים לאירוע או לפעולה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם התניות המשטרה הנוגעות לשוטרים עצמם. בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנת 2012 הועסקו שוטרים ממחוזות תל אביב וירושלים בתשלום בהיקף שעות חודשי הגבוה ממכסת השעות שנקבעה להם במערכת14 : במחוז תל אביב נמצאו88 מקרי חריגה של בין20 ל-73 שעות מן המכסה המותרת. סך חריגות אלה הסתכם בכ - 3,000 שעות- כ- 67% מעבר למכסת השעות המותרת. כ-8% מן החריגות היו בשיעור גבוה מ- 100% . במחוז ירושלים נמצאו 131 מקרי חריגה של בין 21 ל-71 שעות מעב ר למכסה המותרת. סך החריגות של שוטרים אלה הסתכם בכ- 4,500 שעות- כ- 67% מעבר למכסה המותרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות שבאמצעותן מנוהלת העסקת השוטרים בתפקיד ובתשלום, כדי שניתן יהיה לוודא שהעסקת השוטרי ם נעשית לפי התנאים והמגבלות שקבעה. בתשובתה כתבה המשטרה כי "בימים אלו מתבצע תהליך של אפיון וכתיבת מערכת עבודה בשכר חדשה שאמורה לאכוף את המגבלות והתנאים שהציבה המשטרה לעצמה ובכך למנוע שיבוצים לקויים... המערכת העתידית... אמורה לתת מענה לצמצום חריגה במכסת השעות של שוטר". .ייזום, תכנון ופיתוח מערכת ממוחשבת חדשה לניהול ההעסקה בתשלום .באוגוסט 2011 התקיים דיון בראשות ראשת תחום מחשוב אמ"ש ולוגיסטיקה במנ"ט (להלן- ראשת התחום), שממנו עולה כי מנ"ט פעל בשיתוף עם מס"ר, אמ"ש והחשבות, כדי לאפיין ולפתח מערכת ממוחשבת חדשה שתענה על צורכי המשטרה בתחום העסקת שוטרים בתשלום (להלן - המערכת החדשה). בדיון העריכה ראשת התחום כי המערכת החדשה תחל לפעול בסוף שנת 2012. רק בינואר 2013 התקיים דיון שבו החליט ראש מנ"ט כי המערכת החדשה תהיה מערכת בסביבה מבוזרת בעלת תשתית מחשוב עצמאית, וכי בשלב הראשון לא יפותח מישק למערכת מב"ט. לאחר כחמישה חודשים, ביוני 2013 , קיים סגן חשב המשטרה דיון בהשתתפות נציגים מהחשבות וראשת התחום. בדיון ציינו שוב נציגי החשבות כי מערכת עבודה בתשלום אינה עונה על צרכים מבצעיים ומינהליים של המשטרה. ראשת התחום הסבירה כי פיתוח המערכת החדשה נדחה עקב "אילוצים פרסונליים", אך ראש מנ"ט הנחה לתת עדיפות לפיתוחה. בדיון הוחלט כי מנ"ט יבחן את האפשרות לפיתוח המערכת כרכיב במב"ט, וכי אפיון הבסיס שגובש במנ"ט ייבדק במהלך יולי 2013 בידי החשבות. סוכם כי בסיומו של האפיון יוחלט על לוח זמנים לגמר הפיתוח. .__________________ .14 הבדיקה התייחסה לחריגות של יותר מ-20 .שעות מהמכסה המותרת המשרד לביטחון הפנים 475 .:שם הדוח הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באוגוסט 2013 כינס גם רמ"ד סיור באג"ם דיון שנועד לבחון את התוספות והשינויים הנדרשים במערכת עבודה בתשלום. בדיון הוצגו הליקויים והחולשות הקיימים עדיין במערכת עבודה בתשלום - שרובם כאמור צוינו בדוחות היבת"צ מ- 2009 ומ- 2011 . נציגי החשבות הדגישו כי על המשטרה לעבור לשימוש במערכת החדשה "כמה שיותר מהר". לדעתם מוטב יהיה לפתחה כחלק ממערכת מב"ט, ואולם נוכח הדחיפות הם יברכו על כל פלטפורמה שתיבחר לפיתוח. ראשת התחום טענה שמערכת עבודה בתשלום אמנם מוקפאת מבחינת פיתוח נוסף, אך "היא פועלת כשורה עד שתוחלף במערכת אחרת". היא עדכנה כי ראש מנ"ט החליט עקרונית לפתח את המערכת החדשה כמערכת עצמאית, והעריכה כי לאחר קבלת החלטה סופית תהיה המערכת מוכנה באפריל 2014. המערכת החדשה לניהול תחום העסקת שוטרים בתשלום נועדה לענות על כל הצרכים המבצעיים והמינהליים של המשטרה בתחום זה, ולאפשר לגורמי המטה והפיקוד לפקח על קיום ההוראות וההגבלות בעניין. המשטרה החלה בפעולות לפיתוח המערכת החדשה עוד בשנת 2011 , לאחר שהובהר כי המערכת הקיימת אינה עונה על צורכי המשטרה ולא ניתן לשדרגה. אף שהמשטרה העריכה כי הפיתוח יסתיים עד סוף שנת 2012 , היא לא עמדה בכך ובשנת 2013 הפיתוח אף הופסק. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - המשטרה טרם החליטה על הדרך הטכנולוגית שלפיה הפיתוח יתחדש. בתשובתה למבקר המדינה כתבה המשטרה כי לאחר הערכה מחודשת הוחלט לשלב את פיתוחה של מערכת עבודה בתשלום בתוך המערכת המבצעית. לדבריה, המערכת מצויה בהליך אפיון מתקדם ובתחילת הפיתוח. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי נוכח חשיבותה של המערכת החדשה והתפקיד המרכזי שנועד לה, עליה לתת לפיתוח המערכת את העדיפות המתבקשת, להקצות את המשאבים הנדרשים ולחתור לסיום פיתוחה ולהטמעתה. זאת כדי שיהיו בידיה הכלים להתנהל בהתאם לנדרש בחוק ובנהלים בנושא מורכב זה של העסקת שוטרים בתשלום. .סיכום .המשטרה היא זרוע ממשלתית האמונה על אכיפת החוק, ולפיכך מצופה ממנה במשנה תוקף להבטיח שהיא פועלת תמיד על פיו. עובדת קיומם של שני מתווים למתן שירותי שיטור בתשלום יוצרת מורכבות שעוררה לא אחת מחלוק ות בתוך המשטרה ובינה לבין גופים ציבוריים. לפיכך על המשטרה לקבוע תבחינים ברורים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון, כדי להגדיר ולסייע בהחלטה לבחירה באחד משני המתווים לשירותי משטרה במוסדות ציבור: הקצאת שוטרים בתשלום או העסקת שת"מים. על המשטרה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי שלה ובמקרים של ספק, כמו שירותי השיטור בחופי הרחצה לקבל חוות דעת מן היועץ המשפטי לממשלה. 476 דוח שנתי64ג .שם הדוח: הקצאת שוטרים תמורת תשלום מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אג"ם נדרש לקבוע איזה מידע יש לרכז ולהציג בפני העומד בראשו כדי שימלא את אחריותו לפי החוק, להנחות את הליכי הבחינה והאישור במשטרה בעניין הקצאת שוטרים בתשלום ולפקח עליהם. נדרש בין היתר לבחון את המוסדות והגופים שלהם מוקצים שוטרים בתשלום, כדי לוודא כי השירות נית ן על ידי המשטרה כדין, למטרות שאינן בליבת העשייה המשטרתית ובהתאם לנוהלי המשטרה. על המשרד לבט"פ והמשטרה להסדיר בתקנות, בהתאם להוראת החוק, את אופן הטיפול בתשלומים ובהתחייבויות הכספיות שמתווספים לתקציב המשטרה בשל העסקת שוטרים בתשלום. על המשטרה להקפיד לעמוד בתקנות שלפיהן יש לגבות מראש את התשלום למימון שכר השוטרים ולמימון הוצאותיה. המשטרה נדרשת להסדיר את עבודת החשבות ולהכין נוהל מעודכן. על המשטרה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות באמצעותן מטפלים בהעסקת השוטרים בתשלום, כך שתוכל לוודא שהעסקת השוטרים נעשית לפי התנאים והמגבלות שנקבעו על ידה. עליה להקצות את המשאבים הנדרשים לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת החדשה לניהול תחום ההעסקה בתשלום, כדי שיהיו בידיה הכלים להתנהל בהתאם לנדרש בדין.