משרד החינוך/הטלוויזיה החינוכית

 ♦ . .מבוא .1. הטלוויזיה החינוכית (להלן- טח"י) הוקמה בידי "קרן רוטשילד" 1 בשנת 1964 , במטרה להשתמש בשידורי טלוויזיה ככלי עזר להוראה וכדי לתרום למערך הלימודים בבתי הספר. בשנת 1969 העבירה קרן רוטשילד את טח"י, על מתקניה, מבעלותה לבעלות הממשלה ומאז טח"י היא יחידת סמך במשרד החינוך (להלן - המשרד); עובדיה הם עובדי מדינה, נכסיה הם נכסי המדינה וחלק הארי מתקציבה ממומן בידי המשרד. בתחילת פעילותה שידרה הטלוויזיה הלימודית תכניות לימודיות לבתי הספר, תכניות לגיל הרך ותכניות העשרה אחרי הצהריים. בתקופת מבצע שלום הגליל ( 1982 ) חדרה הטלוויזיה הלימודית לתחום שלא עסקה בו קודם - מבזקי חדשות ואקטואליה בתכנית "ערב חדש". עם הזמן היא החלה לשלב ב"ערב חדש" גם דיווחי חדשות של ממש, דבר שהיה מפנה בהתפתחותה של הטלוויזיה החינוכית לכיוון של טלוויזיה המשדרת גם תכניות בידור וענייני היום. בשנת 1986 שונה שמה לטלוויזיה חינוכית, שינוי השם ביטא את התפיסה שהטלוויזיה אינה רק לצורכי לימוד והוראה. עם השנים הרחיבה טח"י את הסוגות ומגוון תכניותיה והיא משדרת תכניות דוקומנטאריות, אירוח, דרמה, טלנובלות, בידור, ספורט, בישול, אקטואליה; כמו כן, היא הרחיבה את קהלי היעד שלה והיא פונה לציבור כולו. טח"י, שהיא גם בית הפקה וגם בית שידור, משדרת בשלושה ערוצי טלוויזיה: בערוץ 12 ובערוץ23 ובעיקר בערוץ234 (בכבלים ובלווין). הפיקוח על שידורי טח"י נחלק בין כמה גופים. בשידוריה בערוץ 2 היא באחריות מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו ובשידוריה בערוץ 23 היא במסגרת מועצת הלוויין והכבלים. בשנת 2006 היה תקציבה של טח"י כ-115 מיליון ש"ח, בשנת 2005 - כ-108 מיליון ש"ח ובשנת 2004 - כ-96 מיליון ש"ח. כ-80% מתקציבה מממן המשרד, והיתר ממומן מהכנסות מפעילות מסחרית, ובעיקר מכירת זמן פרסום בערוצים המסחריים, מכירת חסויות בערוץ 1 ומכירת קלטות וחוברות. בסוף שנת 2006 הועסקו בה234 עובדים5. 2. בחודשים מאי -אוגוסט 2006 ., לסירוגין, עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בטח"י נבדקה שאלת מעמדה של טח"י, מבנה טח"י וניהולה, בכלל זה: הפצת שידוריה; שיעורי הצפייה ותשלום אגרת תדרים. בדיקות השלמה נעשו באגף תקציבים במשרד האוצר. דו ח קודם של מבקר המדינה על טח"י פורסם בשנת 19986. .__________________ .1 ."קרן רוטשילד" הוקמה בידי משפחת רוטשילד כדי לממן מפעלים שונים בארץ 2 מתוקף חוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 ,סעיף44.א 3 מתוקף חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן- 1990 , סעיף55. 4 מתוקף חוק הבזקהתשמ"ב - 1982. 5 .לא כולל עובדים שמועסקים באמצעות חברות כוח אדם 6 ראודוח שנתי 48 של מבקר המדינה ( 1998 '), עמ359. משרד החינוך 543 . .החלטות ממשלה וועדות בדיקה בעניין מעמדה של טח"י .1. בשנת 1997 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה בטח"י וממצאיו פורסמו כאמור בדוח שנתי 48 . בעקבות ההמלצות בדוח האמור החליטה הממשלה7 באפריל 1998 ,כי "שר החינוך התרבות והספורט יגבש תכנית לגבי המבנה הארגוני והמעמד המשפטי הראוי של הטלוויזיה החינוכית הישראלית לאור המלצת מבקר המדינה". באוגוסט 1998 הטילה הממשלה8 על שר החינוך דאז, שעד שנת 2001 תחדל טח"י להיות בית הפקה ותרכוש שירותי הפקה מגורמי חוץ, ובהתאם לכך תצמצם את מצבת כוח -האדם ב -30 משרות בכל אחת מהשנים 1999 -2001 , ובסך הכול ב-90 .משרות 2. ועדת האוזר : לאחר שהמשרד לא יישם את החלטות הממשלה האמורות, מינתה שרת החינוך דאז, לימור לבנת, באוגוסט 2001 , ועדה מייעצת לגיבוש המלצות בעניין עתיד טח"י (להלן - ועדת האוזר). הוועדה הגישה לשרה את המלצותיה באפריל 2002 , ועיקרן סגירת טח"י והקמת גוף חדש שיעסוק בהפצת תכנים ציבוריים. שרת החינוך דאז הגישה לממשלה הצעת החלטה שחלקה מבוססת על המלצות הוועדה. ביולי 2002 דנה הממשלה בהצעה והטילה 9 על השרה לעשות שינויים בטח "י, ובכללם: להמיר ביצוען של הפקות עצמאיות על -ידי טח"י, כולן או מקצתן, ברכישת שירותי הפקה מגורמי חוץ, ולצמצם את מצבת כוח-האדם בטח"י. בעקבות אותה החלטה הגישו ארגוני היוצרים והאמנים וועדי העובדים בטח"י עתירה לבג"ץ10 נגד שרת החינוך והממשלה. לבסוף הגיעו הצדדים ל הסכמה על הקמת ועדה נוספת שתדון בייעול טח"י ועיגון מעמדה בחקיקה ראשית. 3. ועדת שטרן : בינואר 2003 מינתה שרת החינוך, לימור לבנת, ועדה נוספת שתבדוק את אופן הפעולה של טח"י ותמליץ על תיקונים הדרושים לפעילותה (להלן - ועדת שטרן). בספטמבר 2003 הגישה ועדת שטרן את המלצותיה ואלה הן: יש מקום להמשך פעילותה של טח"י; עליה לפעול במתכונת חדשה שתתאים לביקוש של הצופים לתכנים של העשרה, תרבות ולימוד, ותתאים להורים ולבני נוער בסוגים שונים של תכניות שאינן משודרות בשידור הציבורי והמסחרי; על טח"י להיות בית יוצר לתכניות איכותיות בנושאים ערכיים ותרבותיים; עליה לשמש חממה ליוצרים צעירים בדרכים מגוונות; קהל היעד לשידוריה יהיו ילדים ובני נוער (השידורים יכוונו השידורים גם לעולים חדשים, לצעירים לאחר שירותם הצבאי ולבני גיל הזהב); שידורי טח"י ירוכזו בערוץ 23 וייבנה לה לוח משדרים ייחודי; טח"י ת הפוך לחברה ממשלתית לתועלת הציבור ללא מטרות רווח ועם זיקה למשרד החינוך, חברה שתעמיד בראש סולם העדיפות שלה איכות ותוכן ולא תוצאות עסקיות; טח"י תהיה תחת פיקוח ציבורי ותמומן מתקציב הממשלה; על טח"י לעבור תהליך התייעלות והבראה ארגונית ומבנית, במסגרתה יוקמו חטיבו ת חדשות, חלק מהחטיבות והמחלקות הקיימות יבוטלו וחלק מהן יאוחדו בחטיבות החדשות. .__________________ .7 החלטת 3604 . 8 החלטת 4190. 9 החלטת 2346. 10 בג"ץ 7201/02 , ועדי העובדים של הטלוויזיה החינוכית ואח' נ' שרת החינוך ואח' (פורסם בתקדין). 544 דוח שנתי57ב .בנובמבר 2003 אימצה שרת החינוך את המלצות ועדת שטרן ונקבע שתקופת יישומן תהיה תקופת רפורמה. מאז ועד דצמבר 2006 , מהלך שלוש שנים, טרם הסתיימה תקופת הרפורמה (ראו להלן). 4. בד בבד עם הגשת המלצות ועדת שטרן ועוד לפני שהממשלה דנה בהמלצותיה, החליטה הממשלה11 בספטמבר 2003 להפסיק את שידורי טח"י החל ב- 1.1.04 . ההחלטה כללה הקטנה ניכרת של תקציב טח"י, ודרישה לתיקוני חקיקה מתאימים לצורך הפסקת שידוריה. באוקטובר 2003 הודיעה שרת החינוך דאז לממשלה כי בשונה מהחלטת הממשלה מספטמבר 2003 .הושגה עם משרד האוצר הבנה בדבר המשך הפעלתה של טח"י במתכונת מצומצמת עוד באותו החודש החליטה הממשלה12 להסמיך את ועדת השרים לעניין תיקוני חקיקה ליישם את ההחלטות בתקציב לשנת 2004 , ולדון על ההבנה שהושגה בין המשרד ובין משרד האוצר על המשך הפעלתה של טח"י במתכונת מצומצמת. 5. ועדת דינור : במארס 2003 מינתה הממשלה ועדה לבחינת דרכים לרפורמה בשידור הציבורי 13 (להלן- ועדת דינור), ובינואר 200514 הגישה הוועדה נוסח סופי של המלצותיה. ועדת דינור גרסה כי השידור הציבורי הוא יסוד חיוני במשטר דמוקרטי ועל כן הוא חייב להיות במעמד עצמאי, משוחרר מלחצים פוליטיים וכלכליים; חייב להיות אמין ומהימן ולשקף את מגוון הדעות והרבדים בחברה; עליו לתרום לשימורה ולקידומה של התרבות העברית לגווניה; לשדר גם תכניות לדוברי השפה הערבית; הפצת השידור הציבורי צריכה להיות הפצה ראויה. מינוי ועדת דינור יצר הזדמנות לבדוק את הבעיות שעלו במהלך השנים בתפקודה של טח"י ולבחון את שילובה במערך השידור הציבורי. אולם בכתב המינוי של הוועדה לא נאמר באופן ברור וחד משמעי שעליה לבחון את מעמדה של טח"י. במסקנותיה ציינה הוועדה כי שילובה של טח"י במסגרת השידור הציבורי יידון במועד אחר. עוד ציינה כי במסגרת המתכונת החדשה של השידור הציבורי, שעליה היא ממליצה, תיבחן הקמת ערוץ טלוויזיה נוסף ובמסגרתו ייבחן שילובה של טח"י. מהשתלשלות העניינים במהלך העשור האחרון עולה כי שאלת מעמדה של טח"י עלתה מדי פעם בפעם, וועדות שונות אף נדרשו לשאלת עצם קיומה. בעניין מעמדה של טח"י, קיבלה הממשלה החלטות אחדות, פעם על סגירתה ופעם על המשך פעילותה, אולם בפועל דבר לא השתנה וטח"י נותרה יחידת סמך במשרד החינוך. המשרד בחר שלא להתייחס בפירוט לאמור בדוח של משרד מבקר המדינה. עם זאת, מנכ"ל המשרד, מר שמואל אבואב, כתב בינואר 2007 , למשרד מבקר המדינה ש"בהמשך, המשרד יבחן את הפעילות הנדרשת להשלמת הטיפול בממצאים, לרבות הסדרת פעילותה ובחינת מעמדה המשפטי של הטלוויזיה החינוכית". המנכ"ל לא ציין בתוך כמה זמן תתחיל הבחינה האמורה. .__________________ .11 החלטת819. 12 החלטת943. 13 החלטת90. 14 המקור: הוועדה לרפורמה בשידור הציבורי, עיקרי ההמלצות, נוסח סופי לאישור השרים, פברואר 2004, ועיקרי ההמלצות- נוסח סופי לאחר דיווח לשרים, ינואר 2005. משרד החינוך 545 .לדעת משרד מבקר המדינה, מהות הסדרת פע ילותה של טח"י היא עניין של מדיניות שעל הממשלה לדון בה. לפיכך, מן הראוי שהממשלה תחליט בנוגע למהות פעילותה של טח"י ולאור החלטתה ייקבעו יעדיה ויעוצב המבנה הארגוני והמעמד המשפטי שיהלום את יעדיה. .נגישות לשידורי הטלוויזיה החינוכית .1. בארץ פועלים שלושה גופי שידור ציבוריים, שמימונם אינו מסחרי, ואלה הם: ערוץ 1 של רשות השידור, שידורי הכנסת (ערוץ99 ) וטח"י. בשנות התשעים החלו לפעול שידורים על בסיס מסחרי, ואלה הם: הערוץ השני, חברות הטלוויזיה בכבלים, וחברת הלוויין - YES . לשידור הציבורי, שפעילותו אינה מונחה משיקולים מסחריים, נודעת חשיבות רבה. יש כמה דרכים למימון השידור הציבורי, ואלה העיקריות שבהן: כספי אגרה הנגבית מכל המחזיקים במכשירי טלוויזיה - דרך המימון של ערוץ 1 ; מימון ישיר מתקציב הממשלה- דרך המימון של טח"י ושל ערוץ הכנסת; ובאמצעות פרסומות מסחריות - דרך המימון של הערוצים הפועלים במסגרת הרשות השנייה. אגרה ותקצוב ישיר נסמכים על מימון ציבורי ושתיהן מטילות עול כלכלי על ציבור משלמי המסים. 2. הפצת שידורי הטלוויזיה בישראל מתבצעת בשלושה אופנים: שידור טריסטריאלי - שידורים שקולט כל מי שמתקין אנטנה (להלן - ערוצים חופשיים); אופן זה משרת את ערוצים 1 ו-2 . שידורים באמצעות כבלים שממומנים באמצעות דמי מנוי חודשיים; ושידורים באמצעות לווין שממומנים, בדומה לשידורי הכבלים, באמצעות דמי מנוי חודשיים. הביקורת העלתה, שעל אף ששידורי טח"י הם שידור ציבורי שרובו ממומן מכספי הממשלה, הם אינם נקלטים בכל בתי האב בישראל ואינם זמינים לכל האוכלוסייה בכל שטחה של המדינה. אמנם טח"י משדרת גם בערוצים החופשיים ( 1 ו-2 ,) אולם רוב תכניותיה משודרים בערוץ 23 המשודר בכבלים ובלווין ולכן אינם נגישים לכלל האוכלוסייה. כדי לקלוט את ערוץ 23 דרוש לשלם לחברת הכבלים או לחברת הלווין דמי מנוי (להלן - מנוי) בסך של כ- 2,500 ש"ח בשנה. תמורת המנוי יכול אמנם המנוי לקלוט מגוון רחב של ערוצים, אולם אם הוא מעוניין בשדורי ערוץ 23 בלבד עדיין עליו לשלם את מלוא הסכום לחברות הכבלים או הלווין. יוצא אפוא שאזרח ששילם את מסיו, המממנים בין היתר את עיקר שידורי טח"י, חייב לשלם סכום נוסף לאחת החברות האמורות, כדי לצפות בשידורי טח"י. 3. משרד מבקר המדינה בדק מהו שיעור האוכלוסייה שיש לה טלוויזיה ואין לה מנוי לכבלים או ללווין וכתוצאה מכך נמנעת ממנה הצפייה בשידורי טח"י בערוץ 23 . הבדיקה התבססה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) - סקר הוצאות משפחה15. בטבלה להלן נתונים על משקי בית שיש להם טלוויזיה עם ובלי מנוי בשנים 2001 -2005 :)(באחוזים .__________________ .15 מקור הנתונים: שנתון סטטיסטי לישראל לשנים 2002- 2006 של הלשכה המרכז ית לסטטיסטיקה, לוח: "בעלות על מוצרים בני -קיימא בעשירונים של משקי בית, לפי הכנסה נטו לנפש סטנדרטית". הנתונים לשנת 2005 הם עיבוד שמסרה הלמ"ס למשרד מבקר המדינה וטרם פורסמו בשנתון. 546 דוח שנתי57ב . .2005 2004 2003 2002 2001 .91.5 91.7 91.3 92.4 92.6 (1 ) שיעור משקי הבית בעלי טלוויזיה מכלל משקי .הבית בארץ .69.0 70.1 70.6 71.9 73.2 (2 ) שיעור משקי הבית בעלי מנוי מכלל משקי הבית .24.6 23.6 22.7 22.2 21.0 (3 ) שיעור משקי הבית ללא מנוי מכלל משקי הבית .בעלי טלוויזיה .([1(:)2)-100(=3]) מהטבלה עולה כי בשנת 2001 לא היה מנוי לכחמישית ממשקי הבית בעלי מקלטי הטלוויזיה ושיעור זה עלה לכרבע בשנת 2005 . לפי נתוני הלמ"ס, בשנת 2005 היו כ- 1,820,100 משקי בית בעלי טלוויזיה ומהם כ- 1,370,000 היו בעלי מנוי. כלומר, לכ- 447,600 משקי בית לא היה מנוי ולכן לא יכלו לקלוט את שידורי טח"י המשודרים בערוץ 23 . אילו אותם משקי בית היו מעוניינים לקלוט את שידורי ערוץ 23 , ויכולים לממנם, הייתה ההוצאה השנתית מסתכמת בכ-1.1 מיליארד ש"ח16. 4. בטבלה להלן נתונים על התפלגות משקי בית שאין להם מנוי לעומת משקי בית בעלי טלוויזיה לפי עשירוני הכנסה, בשנים 2001 -2005 :)(באחוזים .2005 2004 2003 2002 2001 .57.9 54.7 53.7 44.3 43.9 עשירון1 .48.1 43.9 39.9 39.7 35.4 עשירון2 .19.6 18.9 18.7 22.9 20.1 עשירון5 .8.5 10.1 8.2 7.6 10.0 עשירון10 מהנתונים עולה כי בכל שנה יש מתאם חיובי בין רמת ההכנסה של משק בית ובין בעלותו על מנוי. זאת ועוד, במשך התקופה הנדונה גדל שיעור משקי הבית שאין להם מנוי מבין משקי הבית בעלי טלוויזיה בשני עשירוני ההכנסה הנמוכים. כלומר משקי הבית בשני עשירונים אלה, גם אם הם בעלי טלוויזיה, נגישים לשידורי טח"י בערוץ 23 פחות ממשקי הבית בעשירוני ההכנסה העליונים. 5. הבעיה ששידורים ציבוריים אינם נגישים לכלל האוכלוסייה הייתה ידועה לגורמים העוסקים במערך השידורים בישראל. באוגוסט 2004 החליטה הממשלה17 לאחד את מערכי ההפצה של שידורי הטלוויזיה והרדיו. לבחינת הנושא הוקמה ועדה בין משרדית שבה היו נציגים של רשות השידור, של הרשות השנייה, של טח"י, של משרד התקשורת, של המועצה לשידורי כבלים ולווין ושל משרד האוצר. לוועדה הוגשו באוגוסט 2005 מסקנות של צוות מקצועי שכללו פתרונות להפצת "שידורי הטלוויזיה הפתוחים". הצוות המקצועי דן בטח"י רק בהקשר לשידוריה בערוצים 1 ו-2 אולם לא התייחס לשידוריה בערוץ23. בתגובה למסקנות הוועדה כתבה באותו חודש מנהלת טח"י, גב' יפה ויגודסקי (להלן - המנהלת) לחברי הוועדה כי "ניכר בדו"ח הנ"ל כי מקומו של ערוץ 23 ... אינו בקרב הערוצים שיהיו נגישים לכלל אוכלוסיית מדינת ישראל". הנהלת .__________________ .16 447,600 משקי ביתx 2,500 = ש"ח 1,119 .מיליון ש"ח 17 'החלטת ממשלה מס 2449. משרד החינוך 547 . המשרד לא יזמה הפסקת הליכי מיתוג שידורי טח"י בערוץ 23 , על אף שכרבע מכלל משקי הבית בעלי מקלטי טלוויזיה אינם קולטים את שידורי טח"י בערוץ האמור. זאת ועוד, באוגוסט 2005 אישרה הממשלה את התכנית הכלכלית לשנת 2006 , ובמסגרת זו הטילה על שרת התקשורת ועל שר האוצר לעשות את הפעולות הנדרשות כדי שעד 1.1.07 יופצו חלק משידורי הטלוויזיה לציבור באופן חופשי ברחבי הארץ באמצעות מערך משדרים קרקעי. בהחלטת הממשלה לא נאמר דבר על טח"י. בתשובתה מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה, פירטה המנהלת את הפעולות שנקטה כדי ששידורי טח"י בערוץ 23 יהיו נגישים לכלל בתי האב בעלי הטלוויזיה. אולם כאמור, עד מועד סיום הביקורת לא חל שינוי במצב. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד החינוך, שטח"י בתחום אחריותו, להציג לפני הממשלה את קש יי הקליטה של שידורי טח"י הפוגעים בחלק מהאוכלוסייה, ובעיקר באוכלוסייה החלשה כלכלית, ולהציע פתרון לבעיה. .שידורי טח"י ושיעורי הצפייה בהם .מספר שעות שידור שתי הוועדות האחרונות שנדרשו לעניינה של טח"י, ועדת האוזר וועדת שטרן, המליצו שטח"י תמתג ערוץ משלה, ובנובמבר 2005 השיקה טח"י את ערוץ 23 כערוץ הבית שלה. עד להשקת ערוץ 23 שידרה טח"י בערוץ זה8 שעות ביממה, ולאחריו גדל מספר שעות השידור ל-24 שעות ביממה. סך כל מספר שעות השידור העומד לרשות טח"י בשלושת ערוצי השידור מפורט בטבלה שלהלן: .מספר שעות .השידור ביממה .בשלושת הערוצים ימים .33.5 א-ה .35.0 ו .25.5 שבת מהטבלה עולה כי לטח"י שעות שידור רבות - 228 שעות בשבוע. מאז נובמבר 2005 משדרת טח"י בערוץ הבית שלה 168 שעות בשבוע ובערוצים1 ו-2 כ-60 שעות בשבוע. מספר שעות השידור של טח"י ביממה גדול אף מזה של הטלוויזיה הכללית בערוץ 1 . כדי למלא את הזמן בחרה טח"י לשדר שידורים חוזרים במשך שעות רבות ביממה. בתשובת מנהלת טח"י למשרד מבקר המדינה נאמר כי "עם כניסתה לתפקידה, בוטלו שעות השידור בערוץ 10 ובכך נחסכו6 שעות שידור בשבוע. כמו כן, ביקשה המנהלת לקצץ את שעות השידור בערוץ 1 ולשדר רק בין השעות 14.30 -17.30 ". המנהלת הוסיפה שערוץ23 548 דוח שנתי57ב ."מאופיין על ידי תכנים חינוכיים, תכניות לימוד והעשרה לילדים, תכניות המיועדות לאוכלוסיות ייחודיו ת", ולכן "חייבים לשדר שידורים חוזרים, וזאת כדי לאפשר לרוב האוכלוסייה הפוטנציאלית לצפות בתכנים". מתשובת המנהלת עולה כי מספר שעות השידור הרב ידוע לטח"י, והיא פועלת להקטנתן. מספר שעות השידור של טח"י הוא, ככל הנראה, מעבר ליכולתה למלאו בתכנים, ומשום כך רבים משידוריה הם שידורים חוזרים. לדעת משרד מבקר המדינה, פעילות טח"י לצמצום מספר שעות שידוריה דרך צמצומם בערוצים החופשיים אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שטח"י ממומנת מכספי הציבור ולכן שידוריה צריכים להיות זמינים לכל האוכלוסייה. זאת ועוד, על המשרד לבחון אם אפשר להקטין את מספר שעות השידור ולצמצם את מספר השידורים החוזרים. שיעורי צפייה הוועדה הישראלית למדרוג הוקמה ב- 1995 במטרה להקים ולהנהיג בישראל מערכת חדשנית למדידת הצפייה בטלוויזיה18 . מדידת שיעור הצופים בפרק זמן מסוים משמשת נתון השוואתי בין תכניות או ערוצים, יחסית לפוטנציאל הצפייה. משרד מבקר המדינה בדק את שיעורי הצפייה בשידורי טח"י בשלושת הערוצים שבהם היא משדרת, ולהלן הממצאים: 1. בטבלה להלן מוצג טווח התפלגות שיעורי הצפייה בעשר התכניות העיקריות (בבדיקה לא נכללה תכנית האקטואליה "ערב חדש" ששיעור הצפייה שלה גבוה מאוד), שטח"י משדרת בשלושת הערוצים (הנתונים באחוזים): .יולי .2006 מאי .2006 מארס .2006 ינואר .2006 נובמבר .2005 ספטמבר .2005 יולי .2005 .1.6-2.1 1.3-1.7 1.1-1.4 1.2-2 1.1-1.7 1.4-2.3 2.4-2.8 ערוץ1 .3.4-6.1 4.2-7.9 4.7-5.8 5.7-8.3 6.4-7.9 5.3-7.8 5.8-7.4 ערוץ2 .0.3-0.6 0.5-1.1 0.3-0.6 0.2-0.5 0.4-0.6 0.2-0.6 0.2-0.6 ערוץ23 מהטבלה עולה, ששיעורי הצפייה בשידורי טח"י בערוץ 23 - ערוץהבית - נמוכים ביותר בהשוואה לשיעורי הציפייה לשידוריה בערוצים 1 ו-2 . יצוין, כי בשעות השידור בערוץ23 נכללות גם השעות המוגדרות כשעות שיא (פריים טיים) ואילו בערוצים 1 ו-2 אין לטח"י שעות שידור הקרויות "פריים טיים"; אף על פי כן שיעורי הציפייה בשידורי טח"י בערוצים 1 ו-2 .גבוהים מאלה שבערוץ הבית 2. בטבלה להלן פירוט טווח התפלגות שיעורי הצפייה בשידורי טח"י בשלושת הערוצים בתכניותיה שהרייטינג שלהם נמוך ביותר: .יולי מאי מארס ינואר נובמבר ספטמבר יולי .__________________ .18 ועדת המדרוג הגדירה את שיעור הצפייה (רייטינג - RAITING ) במילים אלו: אחוז הצופים (בערוץ או בתכנית) במשך פרק זמן מסוים, מכלל האוכלוסייה הרלוונטית. משרד החינוך 549 2006 2006 2006 2006 2005 2005 2005 0 0 0 0 0 0 0-0.3 ערוץ1 0.4-0.9 1.3-2.4 0.5-0.6 0.6-1.2 0-1.0 0.4-1.0 0-1.2 ערוץ2 0 0 0 0 0 0 0 ערוץ23 . בתשובתה מדצמבר 2006 מסרה המנהלת נתונים על מספר הצופים בערוץ 23 בחודשים ינואר-ספטמבר בשנים 2005 ו- 2006 . מנתונים אלה עולה, שבכל אחד מהחודשים בשנת 2006 גדל מספר הצופים לעומת החודש המקביל לו בשנת 2005 בשיעורים הנעים מ- 2.4% עד34% . מסקנת המנהלת מהנתונים שמסרה היא, כי "הצפייה בערוץ 23 שופרה, וכמובן יצרה בולטות בעידן בו למעלה ממאה ערוצים מתחרים על עינו של הצופה". עוד מסרה המנהלת כי "תהליך מיתוג של ערוץ הינו תהליך איטי ורב שנתי שהחל בחינוכית רק לפני שנה. יחד עם זאת תוצאותיו ניכרות כבר היום, ולא רק לפי הרייטינג... אין ספק כי במידה וטח"י תמשיך להשקיע בתהליך המיתוג התוצאות לא תאחרנה להגיע". המנהלת לא הציגה נתונים על גידול מספר הצופים בשידורי טח"י בערוצים 1 ו-2 כפי שהציגה לגבי ערוץ 23 ,. זאת ועוד, הגידול במספר הצופים לא בא לידי ביטוי בשיעורי הצפייה ובתשובת המנהלת לא נאמר דבר על העובדה שאין שום תכנית של טח"י בערוץ 23 ששיעור הצפייה בה גדול מ- 0.6% ואילו בשידוריה בערוצים החופשיים הגיע השיעור לכ-8%. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל שיעור זעום זה של צופים בערוץ 23 חייבים המשרד וטח"י לחשיבה מחודשת בדבר נחיצות השידורים בערוץ 23 , וזאת, בשים לב למטרות השידור הציבורי. .מבנה טח"י, מעמדה והתנהלותה .כאמור, טח"י היא יחידת סמך של משרד החינוך. לפי התקשי"ר יחידת סמך היא יחידה שהוענקו לה סמכויות מינהליות מידי הסמכויות של המשרד, ובכלל זה הסמכות להיות בקשר ישיר עם נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ). יחידת סמך אמורה לנהוג לפי כללים שנקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , ובתקנות שהותקנו על פיו, וכן בהוראות התכ"ם והתקשי"ר ובהסכמי עבודה, ולפעול להשגת יעדי המשרד בהתאם למדיניותו. 1. מבחינה מבנית וארגונית ייחודה של טח"י, כגוף שידור ממלכתי, לא בא לידי ביטוי בדומה לגופי שידור אחרים. כך למשל, ברשות השידור וברשות השנייה לטלוויזיה ורדיו נקבעו בחוק גופים המתווים מדיניות ומבנה פנימי שבו מנגנוני פיקוח ובקרה ייחודיים כדלקמן: המבנה הפנימי של רשות השידור ומוסדותיה המנהלים נקבעו בחוק רשות השידור, התשכ"ה- 1965 ולפיו בראש הרשות עומד יו"ר ולידו פועל מנכ"ל. לפי החוק האמור, יש לרשות מליאה וועד מנהל ולו נוהלי עבודה המוגדרים בחוק. חברי המליאה מתמנים מקרב ציבור מגוון, כגון סופרים, אמנים ואנשי אקדמיה, דבר שיש בו כדי להבטיח פלורליזם רעיוני. תפקידי הוועד המנהל הם לפעול לפי החלטות המליאה, לפקח על ביצוע התקציב המאושר ולהגיש לשר הממונה על הרשות כל דין וחשבון שיידרש. 550 דוח שנתי57ב .המבנה הפנ ימי של הרשות השנייה נקבע בחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן - 1990 . בחוק זה נקבע שהממשלה תמנה מועצה שחבריה הם אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם והבנת המצב החברתי בישראל. בין היתר נקבע שהמועצה תתווה את קווי הפעולה של הרשות, ותפקח באופן שוטף על ביצוע השידורים בידי בעלי הזיכיונות. המשרד לא פעל לקביעת מנגנוני פיקוח ובקרה שכאלה. 2. המבנה של טח"י, עד התחלת הרפורמה שהציעה ועדת שטרן, היה כדלקמן: בראש טח"י כיהן מנהל ולידו יחידות מטה - יחידת כלכלה, יחידת מינהלה, ייעוץ משפטי וחשבות (חשב טח"י הוא עובד של החשב הכללי ב משרד האוצר). למנהל טח"י כפופות ארבע חטיבות מקצועיות: חטיבת ערוצים - אחראית לעיצוב פני המסך, לתכנון לוח השידורים ותכנית העבודה השנתית; חטיבת הפקת תכניות - אחראית להפקת כל התכניות של טח"י; חטיבת שירותי הפקה - אחראית לספק שירותי כוח אדם ושירותי אומנות (נגריה, מצבעה, צלמים, מאפרות) לאולפנים; וחטיבת שירותי הנדסה - אחראית לתפעול ותחזוקת האולפנים, חדרי העריכה וציוד שידור. בכל חטיבה כמה מחלקות ואגפים. ב- 1.4.03 ,, עוד קודם שאימצה את המלצות ועדת שטרן, מינתה השרה דאז, גב' לימור לבנת את הגב' יפה ויגודסקי, שכיהנה עד אז ב תפקיד מנהלת מינהל מדע וטכנולוגיה במשרד, למנהלת בפועל של טח"י. המנהלת בפועל הועסקה בתפקידה כשנתיים וחצי; בנובמבר 2005 פרסם המשרד מכרז פנימי לאיוש המשרה והמנהלת בפועל נבחרה לתפקיד. בספטמבר 2006 החליטה הממשלה 19 שמנהלת טח"י תקבל תנאי שכר כשל תנאי שכר של מנכ"ל מ שרד ממשלתי. המנהלת היא גם העורכת הראשית של טח"י. עם כניסתה של המנהלת לתפקידה היא פעלה לצמצום כוח אדם ובתוך שנה וחצי צמצמה את מצבת כוח האדם בכ - 36% , בכלל זה עובדים בכירים. כמו כן היא פעלה להפעלת שעון נוכחות וצמצמה את מספר שעות העבודה הנוספות. ואולם המלצות ועדת שטרן בעניין קביעת מבנה ארגוני חדש לטח"י לא יושמו. על אף הזמן הרב שעבר מנובמבר 2003 עד סוף ינואר 2007 לא גובש מבנה ארגוני מוסכם על הנהלת המשרד, על טח"י ועל העובדים. בשנת 2005 החליטה המנהלת להעסיק חברה חיצונית שתייעץ בעניין מבנה ארגוני חדש. ועדי העובדים בטח"י החליטו שלא לשתף פעולה עם החברה, והנחו את העובדים לא להיפגש עם נציגיה. באוקטובר 2006 הציגה הנהלת טח"י בפני ועדי העובדים בטח"י הצעה לשינוי הארגוני. ממסמכי טח"י עולה ש"ועד עיתונאי תפעול משולב/מח"ר" התנגד לשינוי וראה בו סכנה לעובדים שהוא מייצג. גם ועד הטכ נאים, הנדסאים ומהנדסים דחה את ההצעה של ההנהלה. מנהלת טח"י הודיעה לנש"מ על התנגדות הוועדים ועל החלטת הנהלת טח"י שלא לקיים משא ומתן עם העובדים. למבנה הארגוני של טח"י, כגוף שידור ממלכתי, השפעה רבה על פעילותה. מבנה ארגוני תקין פירושו בין היתר מציאת האיזון הנכון בין ריכוזיות לביזור. ממסמכי טח"י עולה שהמנהלת העריכה שיישום השינוי הארגוני יסתיים עד סוף שנת 2006 ; עד אותו מועד לא חל שינוי במצב. .__________________ .19 /החלטה מס. הכ25 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי) מיום 11.9.06. משרד החינוך 551 .3. משרד מבקר המדינה העלה כי תחת העובדים שפרשו, ובינהם עובדים בכירים, מינתה המנהלת מנהלים בפועל וממלאי מקום. להלן דוגמאות: (א) רכזת בכירה (מעקב ובקרה) : עם מינויה של המנהלת היא הביאה עמה עובדת, שעבדה אתה בתפקידה הקודם במשרד, והיא החלה לעבוד בלשכת המנהלת כרכזת בכירה. בנובמבר 2004 אישרה ועדת החריגים העליונה בנש"מ את העסקתה בטח"י ונחתם עמה חוזה העסקה עד סוף שנת 2005 . במארס 2005 קיבלה העובדת דרגה אישית לפי המלצת המנהלת. בנובמבר 2005 .אישרה נש"מ להאריך את החוזה בשנה (ב) מנהלת תחום בכיר ניהול ופיתוח ארגוני : בדצמבר 2004 פנתה המנהלת לנש"מ וביקשה אישור להעסיק, לפי חוזה מיוחד, עובדת שהועסקה בלשכת מנכ"לית המשרד. בינואר 2005 אישר סגן נציבשירות המדינה להעסיק את העובדת במשך שנה והיא החלה את עבודתה בטח"י ב- 4.1.05 . בנובמבר 2005 אישרה נש"מ להאריך את החוזה עמה בשנה. (ג) מנהלת קופרודוקציות : בתחילת שנת 2004 ,מינתה המנהלת עובדת שהייתה עד אז מפיקה, למנהלת קופרודוקציות במינוי בפועל. המנהלת הסבירה למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 , כי נש"מ אסרה לפרסם מכרז לתפקיד האמור, וכי בתוקף סמכותה כעורכת ראשית היא החליטה להכפיף את העובדת אליה. (ד) אחראית לנושא הערוצים : תקן מנהל חטיבת הערוצים בוטל בידי נש"מ. המנהלת מינתה עובדת בחטיבה לאחראית בפועל לנושא הערוצים, נוסף על תפקידים אחרים שהטילה עליה והן: אחריות לשלושת ערוצי השידור, אחריות למחלקת רצף ולסרטים קנויים והבאתם לשידור. כמו כן הוטל עליה להשתתף בפורומים שונים, הרלוונטיים לתפקידיה, לפי הנחיית המנהלת. (ה) מנהלת חטיבת הפקת תכניות : למנהלת בפועל של חטיבת הפקת תכניות מינתה המנהלת את מנהלת מחלקת תכניות. (ו) אחראי הפקה : עם ביטול תקן מנהל חטיבת שירותי הטילה המנהלת על במאי בכיר מטלה חולפת - אחראי הפקה. בתשובתה מסרה המנהלת, שהשיטה שהיא נוקטת, "שלא לפרסם מכרזים אלא למנות מנהלים בפועל וממלאי מקום אינה נטועה ברצונה, שכן זוהי הנחיה מפורשת של נציבות שרות המדינה, אשר הקפיאה קיומם של מכרזים, ערב רה-אירגון". השירות הציבורי מושתת על עובדים המועסקים דרך קבע בתפקידם. מהתיאור לעיל עולה שרוב העובדים הבכירים בטח"י מועסקים במעמד של מינוי בפועל או ממלא מקום שהמנהלת מינתה. לדבר זה יש משמעות של ריכוזיות רבה מאוד בניהול, ואפשר שהעובדים שמינתה המנהלת ירגישו מחויבות למי שמינתה אותם ויעדיפו שלא להתנגד להחלטותיה אף אם אינם מסכימים להן. ראוי להדגיש שמשרד מבקר המדינה אינו מטיל דופי במי מהעובדים הללו. מאז אימוץ המלצות ועדת שטרן לא הצליחה טח"י להביא לכלל סיום את השינוי הארגוני. עקב פרישת רבים מעובדיה הבכירים של טח"י אישרה נש"מ מינוי עובדים אחרים למשרות שהתפנו. אולם, המינויים הללו הם זמניים, והעובדים המאיישים תפקידים אלה נבחרו בידי המנהלת. מצב זה יוצר אצל העובדים האמורים ציפייה להמשך העסקתם. 552 דוח שנתי57ב .בשנות כהונתה מ ינתה המנהלת את עצמה ליו"ר של ארבע ועדות: מכרזים, התקשרויות, מימון מסחרי, ונסיעות לחו"ל. ארבע הוועדות עוסקות בפעולות העיקריות של טח"י. יוצא שרוכזו בידי המנהלת סמכויות ניהול רבות. העובדה שכוח כה רב מרוכז בידי המנהלת, שהיא גם העורכת הראשית, נותן בידיה כוח להשפיע מאוד על פעילות טח"י תוך הקטנת מעורבותם של גורמי מטה מקצועיים. ניהול ריכוזי שכזה עלול לפגוע באיזון הנדרש לניהול מערכת ציבורית. הנהלת המשרד לא צפתה את האפשרות שייווצר בטח"י מצב המקנה למנהל ריכוזיות יתר, שעלול לפגוע באיזון של המערכת ובתפקודה. המשרד לא עשה כדי לבסס את המבנה הארגוני של טח"י על ערוצי השפעה משולבים של הסגל המקצועי והסגל המנהלי, וכן לשלב בו, בדומה לגופי שידור ציבוריים אחרים, נציגי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר חוק המסדיר את פעולות טח"י, על משרד החינוך לפעול שניהול טח"י יכלול מנגנונים של איזונים ובלמים הן מבחינה מקצועית, מבחינה מינהלית ומבחינה ציבורית, וכל זאת אגב שמירה על כללי מינהל תקין ועל מראית עין. .אגרת תדרים ., ]נוסח חדש [ הפעילות האלקטרומגנטית בישראל מוסדרת בפקודת הטלגרף האלחוטי התשל"ב- 1972 , ובתקנות הטלגרף האלחוטי (רישיונות, תעודות ו אגרות), התשמ"ז - 1987 . פקודת הטלגרף קובעת כי הפעילות האלקטרומגנטית ותקשורת אלחוטית מותרת לפי רישיון מהממשלה, והיא המקצה תדרי רדיו למשתמשים, מנפיקה להם רישיונות וגובה מהם אגרה. בינואר 1994 ,)תיקן שר התקשורת את תקנות הטלגרף האלחוטי (רישיונות, תעודות ואגרות התשמ"ז- 1987 , (להלן- התקנות), וקבע אגרה שעל המשתמשים בספקטרום האלקטרומגנטי לשלם אגרה; תחולת תקנות אלה היא מינואר 1994. 1. לפי התקנות טח"י חייבת לשלם אגרת תדרים, ובשנת 1997 היא שילמה לראשונה למשרד התקשורת אגרת תדרים בסכום של 5.3 מיליון ש"ח. סכום זה הוקצה לטח"י בידי אגף תקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) כתוספת לתקציבה השוטף20 . מאז ועד לשנת 2002 המשיך אג"ת להקצות לטח"י סכומים לצורך תשלום אגרת התדרים, וטח"י העבירה למשרד התקשורת הסכומים שקיבלה מאג"ת. בשנת 2003 הפסיקה טח"י לשלם את האגרה. במועד סיום הביקורת, נובמבר 2006 , הגיע החוב של טח"י למשרד התקשורת לכ-83 .מיליון ש"ח, כולל ריבית והפרשי הצמדה בתשובתה מינואר 2007 למשרד מבקר המדינה הסבירה המנהלת, כי "בשנת 2003 , כשאגף תקציבים קיצץ את תקציבה של טח"י, ואיפס את תקנת התקציב 'אגרת תדרים', טח"י הפסיקה להעביר תשלום בגין אגרה זו למשרד התקשורת. בשנת 2004 -2005 קיצץ אגף התקציבים את תקציב טח"י בקיצוץ נוסף (בכמחצית), ולכן טח"י לא יכלה לעמוד בתשלום בגין אגרת השידור". בתשובתו מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה מסר אג"ת, שהתקציב הייעודי שהוא העביר לטח"י בגין האגרה "נכנס לבסיס התקציב במהלך בניית התקציב לשנת 1998 אולם לא בתקנה .__________________ .20 לשם כך נקבעה תקנהתקציבית מיוחדת שמספרה 49-03-33-20. משרד החינוך 553 . ייעודית. למעשה, במסגרת איחוד תקנות תקציביות בטלוויזיה החינוכית, אוחדה התקנה אשר יועדה לתשלום אגרת התדרים עם תקנות נוספות תחת תקנה אחת בשם 'הוצאות שידור שיווק ומחקר'. תקנה זו הייתה מתוקצבת בשנת 2003 ."ומתוקצבת גם כיום בתשובת אג"ת נאמר עוד, "אמנם במהלך השנים בוצעו בתקציב המדינה, ובכלל זה בתקציב הטלוויזיה החינוכית, הפחתות בהתאם להחלטות הממשלה, אך ההחלטה על אופן תקצוב התקנות התקציביות עצמן, במסגרת גג התקציב שאושר ע"י הממשלה והכנסת לטלוויזיה החינוכית, היא של הטלוויזיה עצמה, ולא של משרד האוצר. כך, הסכום אשר תוקצב בתקנה האמורה בכל השנים הרלוונטיות נקבע ע"י הטלוויזיה החינוכית, ולא על ידינו. כאמור, אנו סבורים כי על הטלוויזיה החינוכית לתקצב ראשית כל את המחויבויות שלה ע"פ חוק, ורק אח"כ לגזור את ייתרת התקציב המאושר ליתר הפעילויות השונו ת. זאת ועוד, הטלוויזיה החינוכית, במסגרת סדרי העדיפויות שלה, החליטה להפסיק לשלם את חובה בגין אגרת התדרים, ולבצע כאמור שימוש אחר בתקציבה". 2. מתשובת המנהלת ומתשובת אג"ת עולה שטח"י גם סבורה שתביעת משרד התקשורת שטח"י תשלם את חלקה באגרת התדרים אינו משקף את היחס בין זמני השידור בין רשות השידור ובין טח"י. בשנים האחרונות פנתה טח"י פעמים מספר לרשות השידור ולמשרד התקשורת בניסיון להסדיר את נושא אגרת התדרים, אולם ניסיונות אלה לא צלחו. כאמור, כיום מגיע החוב לסכום קרוב לתקציבה השנתי של טח"י ופירעונו יכול להביא לסגירתה. בתשובתה מסרה המנהלת, שבסמוך לאחר מינוי מר שמואל אבואב למנכ"ל המשרד הוא קיים דיון במשרדו, בהשתתפות מנכ"ל משרדי התקשורת והאוצר ונציגי טח"י. בעקבות פניות נוספות של המנהלת אל אג"ת התקיימה באוגוסט 2006 ישיבה בלשכתו של מנכ"ל משרד האוצר, ובה "הוחלט 'להקפיא' את החוב עד להסדרת הנושא ולחייב את טח"י להעביר מתקציב 2006 סך של5.3 מיליון ש"ח. טח"י אכן העבירה סכום זה למשרד התקשורת". במועד סיום הביקורת, נמשכו הדיונים בין הצדדים "כדי לבדוק את נושא החוב ולגבש הצעה משותפת". לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשנת 2003 הייתה מוטלת על המשרד החובה להסדיר את תשלום האגרה, שכן טח"י היא יחידת סמך שלו. המשרד לא טיפל בבעיה והניח לחוב לתפוח לממדים שיש בהם כדי לסכן את המשך קיומה של טח"י. על המשרד ועל טח"י לפעול ללא דיחוי להסדרת החוב. . שאלת נחיצותה ומעמדה של הטלוויזיה החינוכית שבה ועלתה פעמיםמספר בשנים האחרונות, אולם לא התקבלו החלטות חד משמעיות, ופעילותה לא הוסדרה בחוק והיא נותרה יחידת סמך במשרד החינוך. הסדרת פעילותה של טח"י כגוף שידור ממלכתי נוסף על ערוץ 1 וערוץ הכנסת, היא שאלה של מדיניות שעל הממשלה לדון בה. על הממשלה לקבל החלטה שתקבע את יעדי טח"י, המבנה הארגוני והמעמד המשפטי, וכן את אופן הפיקוח הציבורי עליה ולחלופין להחליט שיש לסגור אותה.