מטלות רוחב/מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות

 ♦ . .מבוא .חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות או החוק), חל על חברות ממשלתיות ועל חברות בנות ממשלתיות. כמה מהוראות החוק חלות גם על חברות מעורבות1 , כמשמעותן בחוק החברות הממשלתיות. החוק קובע כי "חברה ממשלתית תפעל לפי השיקולים העסקיים שעל פיהם נוהגת לפעול חברה לא ממשלתית...". על פי חוק החברות הממשלתיות הוקמה רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות). תפקידיה העיקריים הם לייעץ לממשלה ולשרים; לייעץ לחברות הממשלתיות ולסייע להן בניהול עסקיהן; לטפל לפי הנחיות הממשלה בעניינים המשותפים לכלל החברות הממשלתיות; .לעקוב ברציפות אחר הפעילות של כל אחת מהחברות הממשלתיות; לבדוק את הדוחות שכל החברות מגישות לה ולהעיר להן ולשרים את הערותיה באשר לדוחות שבדקה; לטפל ולסייע בהקמה ובפירוק, בסידור ובחידוש, בארגון ובמיזוג של חברות ממשלתיות ובמכירת מניותיהן; לייעץ לממשלה בעניינים הנוגעים להפרטה ולבצע את ההחלטות בנושא ההפרטה. לפי נתוני הרשות, בסוף שנת 2004 היו פעילות 93 חברות ממשלתיות, חברות בנות ממשלתיות וחברות מעורבות, ובסוף שנת 2005 היו פעילות97 . סך ההכנסות של החברות הממשלתיות והמעורבות העסקיות גדל מכ - 69.33 מיליארד ש"ח בשנת 2003 לכ- 70.21 מיליארד ש"ח בשנת 2004 , גידול ריאלי של כ - 1.3% . תשואת הרווח על ההון העצמי .__________________ .1 חברה מעורבת מוגדרת בחוק כ"חברה שאינה חברה ממשלתית ואשר מחצית או פחות מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה". מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 119 .בחברות הממשלתיות והמעורבות העסקיות הייתה כ - 16.1% בשנת 2004 , לעומת תשואות שליליות בשיעור של 2.1% בשנת 2003 ושל 6.2% בשנת 2002 . סך הדיבידנד שהממשלה קיבלה מהחברות העסקיות בשנת 2004 היה146 מיליון ש"ח, לעומת131 מיליון ש"ח בשנת 2003 . באפריל-ספטמבר 2005 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המעקב והבקרה של הרשות בנוגע לחברות הממשלתיות; בכמה עניינים נגעה הביקורת לפעולות של שרים. עניינים אחדים עודכנו למאי 2006 . ביוני -דצמבר 2006 , לסירוגין, נסקר אופן הטיפול של הרשות בנוגע להנהגת משטר תאגידי בחברות הממשלתיות. הביקורת התמקדה באמצעי הבקרה שהרשות משתמשת בהם לצורך מעקב אחר פעילות החברות, כדי שתוכל לעמוד על הגשמת מטרותיהן, על התנהלות עסקיהן, על מצבן הכספי ועל מדיניות השכר שלהן. מלבד זאת נבדקו תהליכי מינוים של דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריונים בחברות וכן תהליכי מינוים של רואי חשבון ויועצים משפטיים בחברות. בביקורת לא נכלל תחום ההפרטות של החברות והשינויים המבניים הנעשים בהן, תחום שהרשות הקדישה לו רבים ממשאביה בתקופת הבדיקה2. הביקורת נעשתה ברשות, בוועדה לבדיקת מינויים לדירקטורים בחברות הממשלתיות (להלן- ועדת המינויים) וב-11 חברות ממשלתיות וחברות בנות: ב"בתי זיקוק לנפט בע"מ" (להלן - בז"ן) ובחברה הבת, "גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ" (להלן - גדיב); ב"חברת חשמל לישראל בע"מ" (להלן - חח"י) ובחברה הבת, "החברה הלאומית לאספקת פחם בע"מ" (להלן - חברת הפחם); ב"מקורות חברת מים בע"מ" (להלן - מקורות) ובחברה הבת , "שירותים חשמליים מכניים בע"מ"; בחברת "תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ" (להלן - תש"ן) ובחברה הבת, "קו מוצרי דלק בע"מ" (להלן - קמ"ד); ב"חברה לחקר ימים ואגמים לישראל בע"מ" (להלן - חיא"ל); ב"מכון הגיאופיסי לישראל בע"מ" (להלן - מג"י); וב"חברה לפיתוח חוף אילת בע"מ" (להלן - חפח"א). .מינויים .ההוראות בדבר מינוי דירקטורים מטעם המדינה חוק החברות הממשלתיות קובע כי דירקטור מטעם המדינה בחברה ממשלתית יתמנה על ידי שר האוצר והשר שנקבע לפי החוק שהוא האחראי על ענייני החברה (להלן - השרים), לאחר שיתייעצו עם ועדת המינויים. דירקטורים בחברות ממשלתיות יתמנו מקרב הציבור ומקרב עובדי המדינה. בחברה שהמדינה ממנה בה את כל הדירקטורים, למעט הדירקטורים החיצוניים, לא יעלה מספרם הכולל של חברי הדירקטוריון, לרבות הדירקטורים החיצוניים, על 12 . בחברה ממשלתית המעסיקה לפחות 100 עובדים, נקבע בתקנות 3 כי ימו נו שני דירקטורים מקרב עובדי החברה. דירקטור מתמנה למשך שלוש שנים, וניתן למנות מחדש דירקטור שתקופת כהונתו פקעה. סעיף 16 א. לחוק החברות הממשלתיות קובע, כי כשיר לשמש כדירקטור מטעם המדינה בחברה ממשלתית מי שהוא תושב ישראל שמלאו לו 25 שנה לפחות, ושמתקיים בו אחד מאלה: 1 . הוא בעל תואר אקדמי או שהשלים לימודי השכלה גבוהה אחרת בתחום עיסוקה העיקרי של החברה; .__________________ .2 הפרטות אל-על, בזק ובתי הזיקוק , ושינויים מבניים במשקי החשמל ו המים, בנמלי הים וברכבת ישראל. 3 ,)תקנות החברות הממשלתיות (כללים לקביעת נציג נבחר מקרב עובדי החברה כדירקטור התשל"ז- 1977. 120 דוח שנתי57ב .2 . הוא בעל ניסיון של חמש שנים לפחות באחד מאלה או שהוא בעל ניסיון מצטבר של חמש שנים לפחות בשניים או יותר מאלה: (א) תפקיד בכיר בתחום הניהול העסקי של תאגיד בעל היקף עסקים משמעותי. (ב) כהונה ציבורית בכירה או תפקיד בכיר בשירות הציבורי. (ג) תפקיד בכיר בתחום עיסוקיה העיקריים של החברה. סעיף 24 (ג) לחוק קובע כי מי שהוא בעל השכלה גבוהה כאמור לעיל ומקיים אחד משלושת התנאים שפורטו לעיל באשר לניסיון הנדרש, כשיר לכהן כי ו"ר דירקטוריון של חברה ממשלתית. במקרים חריגים ניתן לבחור לתפקיד יו"ר דירקטוריון את מי שאינו עומד בדרישות ההשכלה, בתנאי שהוא עומד בכל התנאים האלה: 1. הוא בעל ניסיון מצטבר של12 ,שנים לפחות בתפקיד בכיר או בכהונה ציבורית בכירה מתוכן שש שנים לפחות בגופים בעלי היקף פעילות שאינו נופל מזה של החברה שהוא מועמד לכהן בה. 2. .הוועדה לבדיקת מינויים אישרה שקיימים נימוקים מיוחדים לבחירה עוד קובע חוק החברות הממשלתיות שאין למנות לתפקיד דירקטור, בין היתר, שר, סגן שר או חבר כנסת; אדם מקרב הציבור אשר עיסוקיו האחרים עלולים ליצור ניגוד עניינים בינם ובין היותו דירקטור באותה חברה; אדם שיש לו זיקה כלכלית לחברה או שיש לו קשר אישי להנהלת החברה. סעיף 18 ג לחוק החברות הממשלתיות קובע כי "מצאה הוועדה לבדיקת מינויים כי למועמד... יש זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, לא תמליץ על מועמדותו זולת אם מצאה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת בנוסף לתנאי הכשירות הנדרשים לפי חוק זה לאותה הכהונה". עוד נקבע כי "לעניין חוק זה, לא יראו בחברות במפלגה כשלעצמה זיקה אישית או פוליטית". בהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה (הנחייה 6.5000 מנובמבר 2003 ) צוין כי "אינדיקציה לקיומה של זיקה יכולה להיות כאשר מועמד כיהן, או מכהן, במשרה שלפי טיבה מסתבר ממנה חשש לקרבה או לזיקה פוליטית או אישית כגון: היותו של אדם יועץ או עוזר לשר משרי הממשלה; עבודה משותפת ק רובה בפעילות מפלגתית עם שר משרי הממשלה; מתן שירות לקידום עניינו הפוליטי, או האישי, של שר משרי הממשלה, או לקידום ענייני מפלגתו; חברות פעילה במוסד, או בגוף של מפלגתו של שר משרי הממשלה, היותו של המועמד קרוב מדרגה ראשונה לאדם בעל זיקה לשר משרי הממשלה וכיוצא באלה". מינוי חברי הוועדה לבדיקת מינויים ועדת המינויים הוקמה ביולי 1993 , ועל פי חוק החברות הממשלתיות היא כוללת יו"ר ושני חברים נוספים. יו"ר הוועדה הוא מי שכשיר לכהן כשופט בבית משפט מחוזי, שייבחר על ידי היועץ המשפטי לממשלה; חבר נוסף הוא איש ציבור בעל כשירות כמפורט בחוק, שיקבע יו"ר הוועדה, לפי הענין, מתוך רשימה של אנשי ציבור ששר האוצר ושר המשפטים קבעו לעניין זה; החבר השלישי בוועדה הוא נציג הרשות. בחוק לא נקבע משך כהונתם של חברי ועדת המינויים. בתקופת הביקורת היו ברשימת אנשי הציבור שקבעו שר האוצר ושר המשפטים 16 .אנשים מלבד יו"ר הוועדה במכתב לשר המשפטים מפברואר 2000 ציינה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי יש מקום לקצוב את תקופת כהונתם של חברי ועדת המינויים לתקופה של שלוש שנים, כפי שמקובל בחוק החברות הממשלתיות באשר לדירקטורים בחברות ממשלתיות. ברשימת חברי ועדת המינויים כלולים תשעה חברים ותיקים, ששבעה מהם מונו ב - 1993 ושניים נוספים ב- 1995 ; בנובמבר 2004 נוספו לרשימה עוד חמישה חברים, ובספטמבר 2005 ,נוספו עוד שניים מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 121 . ותקופת כהונתם הוקצבה לשלוש שנים. יו"ר הוועדה הקודם כיהן בה מאז 1999 , וסיים את כהונתו בסוף 2005 . לדעת משרד מבקר ה מדינה, רצוי לקצוב גם את תקופת כהונתם של החברים הוותיקים בוועדת המינויים. שרת המשפטים דאז, ציפי לבני, ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 כי "לגופו של עניין אף אני בדעה כי יש צורך בקציבת הכהונה". בפברואר 2006 שלחו שר האוצר דאז, אהוד אולמרט, ושרת המש פטים דאז, ציפי לבני, הודעות לתשעת החברים הוותיקים בוועדה, כי בעקבות ביקורת מבקר המדינה החליט היועץ המשפטי לממשלה כי יש לקצוב גם את תקופת כהונתם, כך שכהונתם של כל תשעת החברים הוותיקים תסתיים בתקופה שבין 1.8.2006 ל- 1.8.2007. בחירת מועמדים על ידי הוועדה לבדיקת מינויים חוק החברות הממשלתיות קובע שדירקטור יתמנה על ידי השרים לאחר שיתייעצו עם ועדת המינויים, וכן כי הדירקטוריון יבחר באחד מחבריו לתפקיד יו"ר הדירקטוריון; בחירה זו טעונה אישור של השרים, לאחר שיתייעצו עם ועדת המינויים. השרים מגישים לוועדת המינויים טופס הצעה למינוי מועמד לתפקיד דירקטור בחברה כלשהי. יועצי השרים מצהירים בטופס בחתימת ידם כי בדקו את האמור בשאלון שהמועמד מילא ואת המסמכים שצורפו לו, וכי פרט למידע שבשאלון אין ברשותם עוד מידע העשוי להיות רלוונטי לגבי המועמד, לרבות לעניין זיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה. על המועמד לכלול בשאלון פרטים על השכלתו ולצרף תעודות מתאימות, לכלול פרטים על ניסיונו בתחום הניהול העסקי ולצרף אישורים מתאימים, ולפרט אם יש לו זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה או אם יש לו זיקה כלכלית לחברה. במקרה הצורך, הוועדה קובעת הסדרים למניעת מצב של ניגוד עניינים בשל עיסוקיו האחרים של המועמד. על המועמד לחתום בפני עורך דין על תצהיר, שלפיו הפרטים שמסר בשאלון אמיתיים ומלאים. בדוח קודם של מבקר המדינה מ - 19884 , צוין כי שרים בוחרים רבים ממועמדיהם לתפקיד דירקטורים מקרב חוג מכריהם ו קרוביהם. עוד צוין כי הצהרותיהם של המועמדים לתפקיד דירקטורים באשר לכישוריהם ולזיקתם או להיעדר זיקתם לשר משרי הממשלה, אינן נבדקות. בביקורת הנוכחית נמצא כי לא חל שינוי במצב: הוועדה לא נהגה לאמת הצהרות של מועמדים, ולפיכך לא איתרה מועמדים שלא המציאו לה את כל המידע. שמות המועמדים לתפקידים השונים בחברות אינם מפורסמים ברבים, לפיכך הציבור אינו יכול למסור מידע המצוי בידיו על המועמדים, אשר ראוי להביאו לתשומת לב הוועדה. הוועדה גם אינה מזמנת לריאיון, במקרה הצורך, מועמדים למשרות. על החשיבות של אלה ניתן ללמוד מהדברים המובאים להלן (ראו גם בהמשך, בדבר מינויים במועצה הישראלית לצרכנות), המדגימים כיצד מתנהלים המינויים למשרות דירקטורים: .__________________ .4 דוח מבקר המדינה עלמינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות ( 1988.) 122 דוח שנתי57ב .1. בפברואר 2002 מינו שר הבינוי והשיכון דאז, נתן שרנסקי, וראש הממשלה דאז, אריאל שרון, כאחראי על הרשות באותו מועד, את רעייתו של מי שהיה יועץ ראש הממשלה מאז מרס 2001 לתפקיד דירקטורית ב"אגודה לתרבות הדיור". כהונתה הסתיימה בפברואר 2005 . באוגוסט 2003 ,הציעו שר התקשורת דאז, אהוד אולמרט, ושר האוצר דאז, בנימין נתניהו לוועדת המינויים למנות את המועמדת גם לתפקיד דירקטורית בחברת "בזק - החברה הישראלית לתקשורת", אולם הטיפול בהצעה הופסק באוקטובר 2003 . בדצמבר 2003 הציעו שר התשתיות הלאומיות דאז, יוסף פריצקי, ושר האוצר דאז, בנימין נתניהו, לוועדת המינויים למנות את המועמדת לתפקיד דירקטורית בחברת תש"ן. על טופס הצעת המינוי שהוגש לוועדת המינויים חתמו יועצי השרים, ונכללה בו גם הצהרה סטנדרטית כי "אין ברשותנו מידע אחר שעשוי להיות רלבנטי לגבי המועמדת פרט לזה שבשאלון לרבות לעניין זיקה פוליטית, אישית או כלכלית לשר משרי הממשלה". בשאלון על פי הנוסח מאוגוסט 2003 שהמציאה המועמדת לוועדת המינויים, היא לא התייחסה לכך שיש לה זיקה לראש הממשלה. ועדת המינויים דנה במועמדותה של המועמדת לתפקיד דירקטורית בחברת תש"ן בדצמבר 2003 , ובפרוטוקול הדיון צוין כי אין לה זיקה לשר משרי הממשלה. בינואר 2004 חתמו השרים על כתב המינוי שלה לתפקיד דירקטורית בתש"ן לתקופה של שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, מעצם העובדה שבעלה של המועמדת הועסק כיועץ לראש הממשלה, הייתה לרעייתו-המועמדת - זיקה אישית לראש הממשלה. זיקה אישית מעין זו חייבה גילוי בשאלון המועמדות גם לפני הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר 2003 , שהבהירה כי זיקה יכולה להיווצר גם בגין קרבה ראשונה בין המועמד לבעל הזיקה. הכללת עניין הזיקה האמורה בשאלון לא הייתה אלא מתן ביטוי מפורט לנורמה מהותית שהיית ה ידועה עוד קודם לכן. לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה תיקנה הרשות את השאלון, אולם זאת רק בחלוף חצי שנה - באפריל 2004 . במרס 2004 דנה ועדת המינויים בהצעת דירקטוריון תש"ן למנות את המועמדת גם לתפקיד דירקטורית בחברה הבת קמ"ד. המועמדת מילאה בינואר 2004 שאלון, טרם עדכון הנוסח, וגם במקרה זה היא לא התייחסה לכך שיש לה זיקה. הדיון בעניינה של המועמדת התעכב, ומשחודש בנובמבר 2004 , לא ביקשה ועדת המינויים מהמועמדת למלא מחדש שאלון על פי הנוסח מאפריל 2004 . בנובמבר 2004 חתמו השרים על כתב המינוי של המועמדת לתפקיד דירקטורית בקמ"ד לתקופה של שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, הרשות וועדת המינויים היו צריכות לגלות ערנות באשר לנסיבות, וליישם באופן מידי את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. לקראת הדיון במינוי המועמדת לתפקיד דירקטורית בקמ"ד בנובמבר 2004 , וכיוון שחלפו כעשרה חודשים מאז מילאה שאלון קודם, היה צורך להקפיד על כך שהיא תמלא את השאלון המעודכן שהוכן באפריל 2004. שר התשתיות הלאומיות דאז, יוסף פריצקי, ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 , כי "ה דירקטורית שמינויה נדון בדוח, הוצעה ע"י שר האוצר. עיינתי בקורות חייה ובשאלון שמילאה והם נראו לי סבירים... כפי שצוין בדוח, הדירקטורית כלל לא ציינה כי יש לה, או לבן זוגה, זיקה כלשהי לשר משרי הממשלה, ולמיטב זיכרוני, באותה תקופה כלל לא ידעתי כי היא רעייתו של יועץ ראש הממשלה". מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 123 . בתשובת הרשות למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 צוין כי "במועד הדיון השני במועמדותה של המועמדת לדירקטוריון קמ"ד, לא נתבקשה בטעות המועמדת למלא מחדש שאלון, בנוסחו המעודכן המכיל התייחסות גם לזיקה של קרובי משפחה, אלא הוועדה הסתפקה בהצהרת המועמדת כי לא חל כל שינוי בפרטי השאלון... כיום נוהגת הוועדה לדרוש ממועמדים, אשר חלפו למעלה מששה חודשים מיום שמילאו את השאלון לראשונה, למלא שאלון חדש". לאחר הביקורת, משאותרה הזיקה, פנתה במרס 2006 סגנית היועצת המשפטית של הרשות לוועדת המינויים, כדי שזו תדון מחדש במינוי הדירקטורית בקמ"ד. היא ציינה כי לדעתה לא מתקיימת לגביה דרישת "הכישורים המיוחדים" הנדרשת בחוק החברות הממשלתיות כשקיימת זיקה, ולפיכך המינוי אינו עומד בדרישות החוק. עוד ציינה סגנית היועצת המשפטית כי הרשות איפשרה לדירקטורית להביא מידע נוסף בעניין זה בפני הוועדה, אולם עד היום לא נתקבלה ממנה כל תשובה. לאור זאת היא הציעה לוועדה לבחון את הצורך בהפסקת כהונתה כדירקטורית בקמ"ד. בישיבתה במרס קבעה הוועדה כי אין למועמדת "כישורים מיוחדים". הוועדה מצאה שיש מקום להפסיק את כהונתה בדירקטוריון קמ"ד. בעקבות זאת הודיעה הדירקטורית על התפטרותה מחברותה בדירקטוריון קמ"ד. עם זאת סברה הוועדה שאין מקום לדרוש את הפסקת כהונתה כדירקטורית בחברת תש"ן, לאור העובדה שהמועמדת מילאה את השאלון לפני שתוקן, ולכן תשובותיה אינן כוללות התייחסות לזיקה של קרובי משפחה. .לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום לדרוש את הפסקת כהונתה של הדירקטורית האמורה גם בחברת תש"ן, שכן במקרה זה זיקתה של המועמדת לראש הממשלה עקב עבודת בעלה כיועצו, חייבה על פי עקרונות המשפט הציבורי והמינהל התקין גילוי בשאלון המועמדות גם לפני הנחיית היועץ המשפטי מנובמבר 2003 ותיקון השאלון מאפריל 2004 . 2. בעקבות תלונה שקיבלה ועדת המינויים עלה חשד כי דירקטורית ודירקטור שמונו בספטמבר ובאוקטובר 2003 על ידי שר התיירות דאז, בנימין אלון, לכהן בחפח"א, לא הצהירו על זיקה פוליטית לשר. מבדיקה שעשתה הלשכה המשפטית ברשות התברר כי הדירקטורית נכללה ברשימה משותפת של כמה מפלגות שהתמודדו בבחירות לכנסת ה -16 , שבה נכלל גם שר התיירות דאז, והדירקטור שימש רכז פורום האקדמאים במפלגתו של שר התיירות דאז. בעקבות הבדיקה הוחלט להביא את מינוים לדיון מחודש בוועדת המינויים. בספטמבר 2005 החליטה ועדת המינויים לבטל את מינוים לדירקטורים בחברת חפח"א ולהביא את המקרה לידיעתו של היועץ המשפטי לממשלה. 3. ב- 2003 היה שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, השר האחראי ל"חברה הממשלתית למדליות ולמטבעות בע"מ" (להלן - החברה למדליות). בנובמבר 2003 הציע שר האוצר לוועדת המינויים למנות מועמדת בעלת השכלה גבוהה בניהול כלכלי ובמינהל עסקים לתפקיד דירקטורית בחברה למדליות. בעלה של המועמדת היה באותו מועד חבר מרכז הליכוד, ולפיכך הייתה לו זיקה לשר משרי הממשלה. על טופס הצעת המינוי שהוגש לוועדת המינויים חתם יועץ שר האוצר, ונכללת בו ההצהרה כי "אין ברשותנו מידע אחר שעשוי להיות רלבנטי לגבי המועמדת פרט לזה שבשאלון, לרבות לעניין זיקה פוליטית, אישית או כלכלית לשר משרי הממשלה". בשאלון בנוסחו טרם התיקון מאפריל 2004 , שהמועמדת המציאה לוועדת המינויים, היא לא התייחסה לכך שיש לה זיקה לשר משרי הממשלה. ועדת המינויים דנה בנובמבר 2003 במועמדותהשל המועמדת לתפקיד דירקטורית בחברה למדליות ומצאה שהיא כשירה לכהן בתפקיד האמור. בפרוטוקול הדיון צוין כי אין לה זיקה לשר משרי הממשלה. באותו חודש חתם שר האוצר על כתב המינוי של המועמדת לתפקיד דירקטורית בחברה האמורה, לתקופה של שלוש שנים. יצוין כי באוגוסט 2005 הפסיקה 124 דוח שנתי57ב .המועמדת האמורה לכהן כדירקטורית בחברה למדליות, לאחר שנעדרה מארבע ישיבות רצופות של הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, היה דרוש כי יועץ שר האוצר יביא לידיעת הוועדה את עניין הזיקה האמורה, שעה שהוא המציא לה את טופס הצעת המועמדות. בתשובת ראש לשכת שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 צוין כי "ח"כ בנימין נתניהו אינו מכיר את פרטי המקרה... לפיכך מומלץ כי תפנה ליועצי השרים שטיפלו בענין, או למועמדים. חשוב לציין כי השר מעורב בחלק הטכני של הליך מינוים של דירקטורים ויו"ר דירקטוריונים רק בשלב בו מובאים כתבי המינוי לחתימתו. בכל השלבים הטכניים הקודמים לשלב זה, השר לא מעורב כלל ועיקר (כולל שלב מילוי השאלונים והעברתם לבדיקת הוועדה)". יצוין כי במאגר המידע הממוחשב של הרשות לא נמצא כל המידע בנוגע לדירקטורים המכהנים שיש להם זיקה; יש לכך חשיבות, בעיקר בנוגע למינויים עתידיים שלהם כדירקטורים בחברות ממשלתיות אחרות. רישום כזה התווסף למאגר המידע רק לגבי דירקטורים שמונו מפברואר 2005 . המאגר כלל נכון למאי 2006 , רישום באשר ל-83 .דירקטורים מכהנים לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח האמור לעיל יש לשכלל את מנגנון הבדיקה של הוועדה, כך שיאפשר פיקוח ובקרה אפקטיביים על המינויים בכלל, ועל ניגודי עניינים אפשריים בפרט. בכלל זאת, ניתן לשקול, בין היתר: . לבחון דרכים לאמת, במקרה הצורך, את הכתוב בטפסים ובשאלונים המוגשים, בין השאר על ידי בדיקת רשימות חברי המרכז של המפלגות. . לדרוש כי המועמד ימציא אסמכתות המאמתות את הצהרותיו בקשר לניסיון הנדרש על פי החוק; . לנסח את השאלון כך שיכלול גם חלק המכיל שאלות המיועדות למקרה שבו למועמד אין השכלה גבוהה, אולם יש לו ניסיון ניהולי מתאים, בהתאם להוראות החוק. . לשקול להוסיף לשאלון סעיף כללי שבו יתבקש המועמד להצהיר על כל נגיעה שיש לו לתחום פעילות החברה ולעניין מינויו לבעל תפקיד בה. . .לראיין מועמדים במקרים שבהם מתעורר צורך בבירור בקשר להתאמתם לתפקיד . לשקול חיובם של יועצי השרים בחתימה על תצהיר בפני עו"ד, בעת הגשת טופס הצעת מינוי לוועדת המינויים. . לעדכן את מאגר המידע ש ל הרשות, כך שהמידע ישקף במדויק את פרטיהם של כל הדירקטורים בעלי הזיקה המכהנים בחברות הממשלתיות. . להרחיב את השימוש במאגרי מידע רלבנטיים (כגון מאגר המידע המצוי אצל הרשות לניירות ערך). . לפנות למפלגות של השרים הממליצים כדי לברר אם למועמד יש זיקה לשר, שלא הובאה לידיעת הוועדה. . .לבחון פרסום ברבים של שמות המועמדים שמינויים טרם נדון בוועדה מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 125 . בינואר 2006 השיב משרד המשפטים בנוגע להמלצה לפרסם את שמות המועמדים שמינוים טרם נדון בוועדה: "אנו סבורים כי זכות הציבור לדעת מיהם המועמדים למשרות בחברות ממשלתיות, גוברת על זכות המועמדים שלא לחשוף את היותם מועמדים למשרות אלו. ישנה חשיבות כי הציבור, ככל שהוא מעוניין בכך, יקבל בכך תתאפשר לו העברת ]ועדת המינויים [ מידע אודות מועמדים לועדת רביבי ביקורת על הליך האישור של הוועדה ואימונו באופן התנהלות הרשות יגבר. נציין כי חוק הגנת הפרטיות , התשמ"א - 1981 , קובע כי תהא זו הגנה טובה בהליך משפטי אם בפגיעה בפרטיות היה אינטרס ציבורי המצדיק את הפרסום בנסיבות העניין (סעיף 18(3 ) לחוק). האיזון בין הפגיעה המזערית בפרטיותו של אדם בהיותו מועמד לועדת רביבי, לבין האינטרס הציבורי העומד בבסיס הבקשה לפרסום המידע, מצדיק לטעמנו את חשיפת המידע". שרת המשפטים דאז, ציפי לבני, ציינה בתשובתה מינואר 2006 כי היא "תומכת ורואה חשיבות בפרסום מידע בדבר מינויים שונים לציבור הרחב". בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 ציינה הרשות: (א) באשר לאימות הפרטים הנמסרים בשאלון, אין לה כלים לבדוק ולאמת את הכתוב בטפסים ובשאלונים, לא מבחינת סמכויותיה ולא מבחינת כוח האדם העומד לרשותה. הרשות ציינה כי במסגרת המגבלות האלה היא עורכת בדיקות כשיש ספק, כשחסרים פרטים או כשיש עמימות באשר למידע שבשאלון. עובדי הרשות הבודקים את השאלונים, עושים שימוש במאגרי מידע בתחומים שבהם קיימים מאגרים זמינים לעיונם. במקרים שבהם עולה טענה בדבר קיום זיקה שלא דווחה בין המועמד לשר משרי הממשלה, הרשות עורכת בדיקות נוספות באמצעות קבלת התייחסותם של המועמד ושל גורמים נוספים. (ב) באשר למסירת שמות מועמדים שעניינם טרם נדון בוועדת המינויים, ציינה הרשות כי בתיאום עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה היא שינתה את נוסח השאלון שהמועמדים ממלאים באופן שיאפשר, בהתאם להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , את מסירת שמות המועמדים שמינוים טרם נדון בוועדת המינויים ומידע עליהם, מבלי להזדקק לאישורם. (ג) בתגובתה ציינה הרשות עוד כי שאלת פרסום שמות המועמדים אינה בתחום אחריותה הבלעדית, אלא בעיקר בתחום סמכותה של הוועדה לבדיקת מינויים. הרשות הוסיפה כי היא פועלת זה שנה להביא לפרסום שמות המועמדים. עם זאת ציינה הרשות כי הדרישה לפרסום שמות המועמדים באופן שיאפשר לציבור להגיש תגובות אינה סבירה ואף אינה נהוגה בוועדות מעין-שיפוטיות ובמינויים לתפקידים בכירים בשירות המדינה, וכי יש בכך כדי לעכב באופן בלתי סביר את הליכי המינוי. הרכב הדירקטוריונים המכהנים בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי בהרכב הדירקטוריון של חברה ממשלתית יי נתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים ולייצוגה של האוכלוסייה הערבית, לרבות האוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית. בחוק נקבע כי מספרם של עובדי מדינה המכהנים כדירקטורים לא יעלה על שני שלישים מכלל חברי הדירקטוריון שהתמנו כנציגי הממשלה. הממשלה אף החליטה בשנים האחרונות מספר פעמים כי על השרים לפעול למתן ייצוג הולם, כפי שנקבע בחוק. כך לדוגמה, בהחלטת ממשלה מ- 2003 ,הוטל על השרים לפעול לכך שבתוך שנה ממועד ההחלטה יכהן דירקטור אחד לפחות מקרב האוכלוסייה הערבית, ככל שניתן בנסיבות העניין, בכל חברה ממשלתית. מספרם הכולל של הדירקטורים שהם עובדי מדינה היה 134 , כלומר רק 23.18 % מכלל578 .הדירקטורים שכיהנו באותה העת בחברות הפעילות והלא פעילות 126 דוח שנתי57ב .בסוף מאי 2006 היה מספרן הכולל של הנשים המכהנות בתפקיד דירקטור בחברות הממשלתיות - יהודיות וערביות כאחת - 200 , כלומר 34.6% .מכלל הדירקטורים המכהנים מספרם הכולל של הדירקטורים מהאוכלוסייה הערבית - נשים וגברים כאחד - היה 55 . משמעות הנתון היא כי בחלק ניכר מהדירקטוריונים עדיין לא מכהן דירקטור מקרב האוכלוסייה הערבית. לדעת משרד מבקר המדינה, על השרים לפעול, בהתאם להוראות החוק ולהחלטות הממשלה, בקשר לייצוגן של הנשים ושל האוכלוסייה הערבית בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות. מאגר מועמדים בדוח מ- 19985 העיר מבקר המדינה כי "היות שה'מאגר' שממנו נבחרים הדירקטורים מצומצם יחסית, נפגם עקרון שוויון ההזדמנויות. בהעדר מאגר חיצוני של מועמדים (בלתי תלוי בשרים), אין ביטחון שנב חרים האנשים בעלי הכישורים המתאימים ביותר... לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפעול להקמת מאגר חיצוני שאינו תלוי בשרים של מועמדים ראויים מן הציבור". בשנת 2003 מינתה הוועדה המייעצת למנהל הרשות 6 ועדה משותפת לה ולרשות לצורך בחינת דרכי הפיקוח על החברות הממשלתיות. הוועדה המשותפת, שבראשה עמד מר יחזקאל הרמלך, הגישה את המלצותיה לוועדה המייעצת באוגוסט 2004 ., והן נמסרו גם לשר האוצר הוועדה המשותפת העירה כי בחברות רבות חסרים דירקטורים, ולכן הן מתקשות לאייש ועדות חשובות כגון ועדת כספים או ביקורת; הנתונים משקפים תמונה עגומה של דירקטוריונים שאינם מתפקדים במשך תקופות ארוכות. הוועדה המליצה כי הממשלה תמנה, לפי המלצת שר האוצר, ועדה ציבורית למינוי דירקטורים, שתבדוק את כשירותם ואת התאמתם של מועמדים לכהונת יו"ר דירקטוריון ומנכ"ל ותקים מאגר של אנשים המתאימים לדעתה לכהן כדירקטורים. מתוך מאגר זה תמנה הוועדה הציבורית את הדירקטורים לחברות הממשלתיות. השרים הממונים על החברה יחתמו על כתב המינוי לדירקטור בתוך 30 יום. אם לא יחתמו השרים על המינוי בתום תקופה זו, יחתום על המינוי יו"ר הוועדה הציבורית, אלא אם כן פנה השר שנקבע כאחראי לענייני החברה בכתב לוועדה הציבורית ונימק את פרטי סירובו. דוח ועדת הרמלך נדון בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת ב- 24.11.04 . בישיבה האמורה ציין יו"ר ועדת הכלכלה דאז, חבר הכנסת שלום שמחון, כי "לאחרונה אנו עדים לביקורת ציבורית בכל הנוגע למינויים פוליטיים ולקשר ההולך ומתחזק בין הון ושל טון, בין היתר באמצעות מינוי מקורבים לנבחרי הציבור... למשל אם יש לך שמונה מינויים אז החלוקה היא ארבע ארבע. יש חלוקה לא פורמלית ולא כתובה באף מקום". בסיכום הדיון ציין היו"ר כי ועדת הכלכלה מחליטה לאמץ את מסקנות דוח הרמלך, וקרא לשר המשפטים ולשר האוצר שיאמצו גם הם את המסקנות. בינואר 2005 הגישו כמה חברי כנסת הצעת חוק המאמצת את המלצות דוח ועדת הרמלך בעניין כינונה של ועדה ציבורית למינוי דירקטורים ולהקמת מאגר של אישים המתאימים לכהן כדירקטורים. ההצעה נדונה במאי 2005 בוועדת השרים לחקיקה בראשות שרת המשפטים דאז, ציפי לבני, שגם ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 , כי "בתיאום עם מציעי החוק נדחה המשך הדיון למועד מאוחר יותר, על מנת לנסות .__________________ .5 דוח מבקר המדינה על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות ( 1998 '), עמ20. 6 סעיף53 לחוק קובע כי "שר האוצר ימנה למנהל הרשות ועדה מייעצת... מנהל הרשות ייוועץ עם הוועדה המייעצת בעניינים הנוגעים לכלל החברות הממשלתיות או לסוגי חברות". מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 127 . ולתאם נוסח והליך מוסכם, אך עקב יציאת הכנסת לפגרת קיץ ופיזורה לאחרונה, לא העלו המציעים את ההצעה שוב לדיון". לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה והשרים לקדם את הטיפול בהקמת מאגר מועמדים וועדת מינויים ציבורית למשרות דירקטורים, כפי שהמליצו מבקר המדינה וועדת הרמלך לאחרונה. שרת המשפטים דאז, ציפי לבני, ציינה בתשובתה דלעיל גם כי היא תומכת ב"יצירת מאגר ממנו יבחרו המועמדים הטובים ביותר ולכן החלטתי כי מינויים שבסמכות שר המשפטים לועדות ערר, נציגי ציבור וכו', יפורסמו לציבור הרחב וכי תוקם ועדה ציבורית במשרד המשפטים שתמליץ בפני השר בדבר המינוי. יתכן כי הליך ראשון מסוג זה במשרד המשפטים יאפשר הפקת לקחים ויישומו בעתיד גם ביחס לדירקטורים". חבר הכנסת שלום שמחון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2005 כי "הנוהל בו שר צריך לחלוק מינויים עם שר האוצר, אינו על פי חוק והינו פסול. סידור לא פורמלי זה, מעכב מינויים בחברות ובתאגידים ממשלתיים שלשר אחריות ישירה להם וגורם להתדיינות מיותרת וארוכה בין שר האוצר לשר הממונה". מינויים המתבצעים על ידי השרים והממשלה 1. על פי נתוני הרשות, במאי 2006 היה מספר הדירקטורים המרבי האפשרי ב-97 החברות הממשלתיות, החברות הבנות הממשלתיות והחברות המעורבות שהיו פעילות במועד זה - 796 . בפועל כיהנו519 דירקטורים, דהיינו לא מונו277 ,דירקטוריםשהם כ - 34.8% ממספר הדירקטורים המרבי האפשרי. במועד זה היו גם 53 חברות פעילות שלא מונה להן יו"ר דירקטוריון, מהן 35 ,חברות ממשלתיות5 חברות בנות ממשלתיות ו-13 .חברות מעורבות .כמו כן היו 30 חברות פעילות שלא מונה להן מנכ"ל, מהן13 ,חברות ממשלתיות7 חברות בנות ממשלתיות ו -10 .חברות מעורבות לפי חוק החברות הממשלתיות, המניין החוקי לישיבות דירקטוריון הוא רוב חבריו, ובהם לפחות דירקטור אחד מטעם המדינה, אם אין הוראה אחרת במסמכי היסוד של החברה. במסמכי היסוד של כמה מהחברות נקבע מספר מזערי ומספר מרבי של דירקטורים ומניין חוקי הנדרש לקיום ישיבות הדירקטוריון, אך מאחר שבכמה מהדירקטוריונים לא הושלם האיוש, לעתים לא הייתה אפשרות להגיע למספר המזערי של הדירקטורים הנדרש או למניין החוקי הנדרש. כזה היה המצב, נכון לחודש מאי 2006 ., בשבע חברות לפי חוות דעתה של היועצת המשפטית של הרשות, פעולות שעושים הדירקטורים בחברות ממשלתיות, כאשר מספרם נמוך מהמספר המזערי הקבוע במסמכי היסוד של החברות, הן חסרות תוקף. יצוין כי בין החברות שפעלו במועד האמור בהרכב חסר מצויה גם "התעשייה האווירית לישראל בע"מ" (להלן - תע"א), שהיא אחת החברות הגדולות בישראל. מנובמבר 2004 עד תחילת מאי 2005 היו בדירקטוריון שלה פחות חברים מהמספר המזערי הנדרש לפי התקנון7. השרים הם הממנים את הדירקטורים, לאחר שהתייעצו עם ועדת המינויים. את יושבי הראש של הדירקטוריונים ואת המנכ"לים בוחר הדירקטוריון באישורם של השרים, לאחר שהתייעצו עם ועדת ה מינויים. כדי שהשרים יהיו מודעים לצורך למנות דירקטורים בחברות שבתחום .__________________ .7 בעניין זה ראודוח שנתי 56 א של מבקר המדינה( 2005 '), עמ327. 128 דוח שנתי57ב .אחריותם, הרשות שולחת להם מדי חודש נתונים על מספר הדירקטורים המכהנים בכל חברה שבתחום אחריותם. במקרים דחופים מנהל הרשות שולח מכתב אישי לשר האוצר ולשר האחראי לענייני החברה ומתריע בפניהם על הצורך הדחוף במינוי דירקטורים בחברות שמספר הדירקטורים שבהן ירד או עומד לרדת לרמה העלולה לפגוע בתפקודו של הדירקטוריון. עם זאת, בחוק החברות הממשלתיות קיימות הוראות המאפשרות לממשלה למנות דירקטורים בחברות ממשלתיות בתנאים מסוימים: סעיף 23 (א) לחוק קובע כי "פחת מספר חברי הדירקטוריון הרשאים להשתתף בישיבותיו מהמניין החוקי לישיבותיו ומצב זה נמשך למעלה מ-30 ימים, או פחת מספר החברים מן המספר המזערי הקבוע בתקנות החברה, ומצב זה נמשך למעלה מ -60 ימים, רשאית הממשלה, בהתייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים, למנות דירקטור או דירקטורי ם במספר הדרוש להשלמת המניין החוקי". בסיפא של סעיף 24 )(א לחוק החברות הממשלתיות הדן במינוי יו"ר דירקטוריון נקבע כי "רשאית הממשלה למנות יושב ראש הדירקטוריון מבין חבריו, אם ראתה צורך בכך ולאחר שנועצה בוועדה לבדיקת מינויים". בסיפא של סעיף 31 (א) הדן במינוי מנכ"ל, נקבע כי "רשאית הממשלה למנות את המנהל הכללי אם ראתה צורך בכך". התברר כי בפועל לא נעשה שימוש בסמכויות שנמנו לעיל, המקנות לממשלה אפשרות להתערב ולמנות בדירקטוריונים דירקטורים, יושבי ראש ומנכ"לים. פעולות אלה גם לא ננקטו במקרים שבהם דירקטוריונים לא תפקדו במשך זמן רב, והיה חשש כי עלול להיגרם נזק לחברה ולאינטרס הציבורי. להלן דוגמאות לחברות שפעלו תקופה ארוכה בלי דירקטורים במספר הנחוץ, ותוצאות הדבר: (א) על פי תקנון חברת חיא"ל, מספר הדירקטורים שלה לא יפחת משבעה. מיוני 2001 עד מאי 2004 לא היה מניין חוקי לישיבות הדי רקטוריון, והוא לא התכנס. הדבר פגע בניהול התקין של חיא"ל: הדירקטוריון לא אישר את תקציביה לשנים 2002 -2004 , ודוחותיה הכספיים לשנים 2001 -2003 אושרו רק באמצע 2004 ; לא התקיימו דיוני בקרה תקציבית בפורום הדירקטוריון; המנכ"ל הוא שהגיש לשרים ולרשות דוחות חצי -שנתיים על פעילות הדירקטוריון; תכניות העבודה של המבקר הפנימי לשנים 2003 ו- 2004 גובשו על ידיו תוך שיתוף עם ההנהלה הפעילה של החברה, אף שפעולותיה אמורות לעמוד לביקורת של המבקר הפנימי; ודוחות הביקורת לא נדונו בדרג של הדירקטוריון. ביולי 2004 בחר דירקטוריון חיא"ל מועמד ליו"ר מבין חברי הדירקטוריון, ובאוגוסט 2004 אישרה ועדת המינויים את מועמדותו. מנהל הרשות התריע במרס ובאוגוסט 2005 בפני השרים האחראים על מספרם המועט מדי של הדירקטורים בחיא"ל. במאי 2006 ,כיהנו בדירקטוריון חיא"ל שמונה חברים אולם השרים טרם אישרו את מינוי יו"ר הדירקטוריון. (ב) על פי תקנון חברת מג"י, מספר הדירקטורים שבה לא יפחת משישה. בשנת 2005 פג תוקף המינוי של רוב הדירקטורים. מאפריל 2005 ;כיהנו בדירקטוריון היו"ר ודירקטורית מיולי 2005 עד נובמבר 2005 , עת חודש מינויו של היו"ר שסיים את כהונתו ביולי 2005 , הייתה בדירקטוריון חברה אחת בלבד. במרס ובתחילת אוגוסט 2005 פנה מנהל הרשות לשר התשתיות הלאומיות דאז, בנימין בן אליעזר, ולשר האוצר דאז, בנימין נתניהו, והעלה בפניהם את הצורך הדחוף במינוי דירקטורים במג"י, בייחוד בשל היעדר מניין חוקי לכינוס הדירקטוריון, אך ללא הועיל. על פי תקנון מג"י, המניין החוקי לישיבות דירקטוריון הוא שלושה מחבריו, אך הדירקטוריון רשאי להחליט על שינוי מספר זה. באפריל 2005 החליט הדירקטוריון כי שני חברים יהיו מניין חוקי. במאי 2005 , בהתבסס על תקנון מג"י, העביר היועץ המשפטי של מג"י לרשות חוות דעת שלפיה "קיום שני חברים בדירקטוריון אינו גורם לדירקטוריון להיחשב דירקטוריון לא חוקי". עוד כתב היועץ בחוות הדעת כי "מדובר במצב זמני שמן הראוי לתקנו". היועצת המשפטית של הרשות הודיעה למשרד מבקר המדינה מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 129 . בספטמבר 2005 כי חוות הדעת מקובלת עליה מבחינה משפטית. במאי 2006 כיהנו בדירקטוריון מג"י שלושה חברים, אולם טרם מונה יו"ר לדירקטוריון. (ג) על פי סעיף 57(3 ) לחוק החברות הממשלתיות, "דירקטור בחברה בת מטעם חברת האם יתמנה בידי הדירקטוריון של חברת האם; המינוי טעון אישור השרים לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים." בסעיף 29 א(א) לחוק הח ברות הממשלתיות נקבע שהדירקטוריון "ימנה ועדת ביקורת מבין חבריו, שמספר חבריה לא יפחת משלושה". במאי 2004 ,כיהנו בדירקטוריון של חברת הפחם (חברה בת של חח"י) רק שני דירקטורים מספר הנמוך מהמניין החוקי הקבוע בתקנות ההתאגדות של חברת הפחם, וכתוצאה מכך חדל דירקטוריון החברה לתפקד. בסוף אותו חודש המליצה הוועדה לבדיקת מינויים לשרים הממונים, שיאשרו חמישה דירקטורים לחברת הפחם שדירקטוריון חח"י מינה במרס 2004 . רק באוקטובר 2004 אושר המינוי של שלושה מהדירקטורים האמורים, ופעילות הדירקטוריון חודשה. הרשות הסבירה כי העיכוב במתן האישור נבע מחילופי גברי של השר היוצא ושל השר הנכנס במשרד התשתיות הלאומיות באותה התקופה. יצוין כי בהיעדר דירקטוריון לחברת הפחם, לא הייתה לחברה ועדת ביקורת ממאי 2004 , וכי ועדת הביקורת מונתה בסוף מאי 2005. )(ד בסוף מאי 2005 פג תוקף המינוי של הדירקטורים בחברת גדיב (חברה בת של בז"ן). עד מרס 2006 .לא מינתה בז"ן דירקטורים לחברה זו (ה) דירקטוריון תש"ן ממנה דירקטורים מבין חבריו לחברה הבת קמ"ד. על פי תקנון ההתאגדות של קמ"ד, מספר הדירקטורים בה לא יפחת מחמישה. מיוני 2004 עד מרס 2006 כיהנו רק שני דירקטורים בקמ"ד. באותה עת היו ארבעה מועמדים לדירקטוריון קמ"ד, שהציע דירקטוריון תש"ן, וועדת המינויים המליצה על מינויים; הוועדה פנתה לשרים בעניין אישור המינויים פעמים אחדות, אולם הם מונו רק במרס 2006 . בהיעדר מניין חוקי בדירקטוריון קמ"ד, דירקטוריון תש"ן הוא שאישר את הדוחות הכספיים של קמ"ד לשנים 2003 ו- 2004 . על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי של תש"ן מאוקטובר 2005 , "ניתן לתקוף את קיום ישיבות דירקטוריון קמ"ד והחלטות שהתקבלו בו מאז הוא פועל כך בעילה של אי-חוקיות". (ו) בכמה חברות פעלו דירקטוריונים במשך תקופה ממושכת בלא יו"ר: בבז"ן לא מונה יו"ר במשך כשנה, החל ממאי 2003 , ובגדיב כשלוש שנים, ממאי 2002 עד מאי 2005 , המועד שבו פג תוקף המינוי של הדירקטורים, והדירקטוריון חדל להתכנס; בתש"ן לא היה יו"ר מאפריל 2005 עד מאי 2006 , ובחברת הפחם יותר משלוש שנים, החל מאוקטובר 2003 . הדירקטוריונים לא בחרו מקרבם מועמד לתפקיד, ואת הישיבות ניהל לעתים אחד הדירקטורים שמונה לתפקיד זה לצורך אותה ישיבה. הרשות לא דרשה מהדירקטוריונים של החברות לדון בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם דירקטוריונים בחברות ממשלתיות אינם פעילים, ומתעורר קושי לחדש את פעילותם, על הרשות להציע לשר האוצר או לשר האחראי על החברה, להגיש לאישור הממשלה הצעות למינוי דירקטורים, ויושבי ראש דירקטוריונים. זאת ועוד, יסוד מוסד בניהול מועצות מנהלים של חברות הוא קיומו של מספר בעל משקל סגולי של חברי דירקטוריון, כך שהדיונים וההחלטות שיתקבלו יהיו פרי תבונתם המקצועית והמצרפית של קבוצת אנשים שהוסמכו לקבוע את מדיניות החברה. כאשר הישיבות מתנהלות 130 דוח שנתי57ב .בהשתתפות דירקטורים מועטים, מטרה זו אינה מושגת. מן הראוי היה שהרשות תעלה בפני השרים את החשש לפגיעה באיכות קבלת ההחלטות. בתשובת הרשות מינואר 2006 צוין כי "מצב בו לא מתכנס דירקטוריון חברה ממשלתית, בשל העדר קוורום, אינו מצב תקין ויש לפעול לשם השלמת מכסת הדירקטורים, על מנת לאפשר את פעילותן התקינה של החברות. דרך המלך למינוי דירקטורים קבועה בסעיף 18 לחוק ומטילה חובה בעניין זה על השרים (ולא על הרשות). פרשנות הרשות הינה כי יש לעשות שימוש בסמכות הנתונה לממשלה למנות דירקטורים, רק במקרים חריגים ביותר. אין לעשות שימוש בסמכות הנתונה לממשלה, מבלי שמוצו אפשרויות אחרות העומדות בפני הגורמים הרלוונטיים במקרים אלו. שכן, עלול להיות בכך משום מתן הכרה ולגיטימציה לאי -מינוי דירקטורים על ידי השרים ולכך שהשרים לא ממלאים אחרי חובותיהם הקבועות בדין". 2. כדי לעמוד על הגורמים לעיכובים במינוי דירקטורים, נבדקו ההליכים למינוי דירקטורים בלשכותיהם של שר האוצר והתמ"ת דאז, אהוד אולמרט, שר התשתיות הלאומיות דאז, בנימין בן אליעזר, ושר התיירות דאז, אברהם הירשזון. התברר כי עניין מינוי הדירקטורים מופקד בידי יועצי השרים, וכי הם גם מוסמכים לחתום בשם השרים על טופס הצעת המינוי המוגש לוועדת המינויים. משיחות עם היועצים התברר כי לעתים בהיעדר הסכמה באשר למינוי דירקטורים, נוצר בין לשכות השרים נתק לתקופות ממושכות, וכי במהלך תקופות אלה לא מונו דירקטורים. על היעדר הסכמה בין השרים באשר למינוי דירקטורים ועל עצירת המינויים הנובעת מכך אפשר ללמוד מהדוגמה הבאה: המועצה הישראלית לצרכנות (להלן - המועצה לצרכנות) היא חברה ממשלתית. בתקנון המועצה לצרכנות נקבע כי מספר הדירקטורים שלה לא יפחת מחמישה ולא יעלה על 11 . בנובמבר 2003 כיהנו בדירקטוריון המועצה לצרכנות שלושה חברים בלבד, מאחר ששר התמ"ת דאז, אהוד אולמרט, ושר האוצר דאז, בנימין נתניהו, לא מינו דירקטורים חדשים לדירקטוריון המועצה במקום הדירקטורים שסיימו את כהונתם. בשל מצב זה שותקה עבודת הדירק טוריון. בנובמבר 2004 מינו השרים שלושה חברים חדשים לדירקטוריון המועצה לצרכנות. במכתב ששלח בדצמבר 2004 ,יועצו של שר התמ"ת דאז אהוד אולמרט, ליועץ המשפטי של משרד התמ"ת נאמר כי "בהתאם לנהוג, לצורך קבלת הסכמתו של שר האוצר לביצוע המינויים, מתבצעת חלוקה במספר המושבים בדירקטוריון בין השרים וניתנת האפשרות לשר האוצר להציע מועמדים מטעמו. לפיכך חשוב לציין כי מועמד ומועמדת ב' הינם מינויים שהוצעו על ידי לשכת שר האוצר ולמעשה ]חבר מרכז הליכוד[ 'א 'נכפו' על השר אולמרט, וזאת כאמור מתוך הכרח למנות דירקטוריון למועצה ולאפשר את המשך עבודתה התקינה". שר התמ"ת דאז אהוד אולמרט הציע גם הוא שני מועמדים - מועמד ג' ומועמד ד'. בעקבות עתירה שהוגשה לבג"ץ 8 בדצמבר 2004 בעניין הליכי מינוי לקויים לכאורה של הדירקטורים שמונו בנובמבר 2004 לדירקטוריון המועצה לצרכנות, התברר כי למועמד ד' יש זיקה פוליט ית, והוא לא הצהיר עליה בשאלון שמילא. ועדת המינויים שדנה במועמדותו בדצמבר 2004 מצאה אותו כשיר לכהן בדירקטוריון המועצה לצרכנות. בעקבות איתור הזיקה הוחזר מינויו של מועמד ד' לדיון נוסף בוועדה למינויים, אולם בסופו של דבר הוסרה מועמדותו. בינואר 2005 התריע מנהל הרשות בפני שר התמ"ת דאז, אהוד אולמרט, ובפני שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, כי בדירקטוריון המועצה לצרכנות מכהנים שלושה חברים בלבד. מנהל הרשות ציין כי אין בחברה מורשי חתימה ולא מכהן בה מנכ"ל, וכי הסמכות למינויו של מנהל או מנכ"ל בפועל נתונה בידי דירקטוריון המועצה לצרכנות. הוא ציין כי לפי סעיף 52 לחוק .__________________ .8 בג"ץ 11978/04 ,התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ואחרים. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 131 .החברות, התשנ"ט- 1999 (להלן- חוק החברות), במצב שבו נבצר מהדירקטוריון להפעיל את סמכויותיו והפעלת סמכות מסמכויותיו חיונית לניהולה התקין של החברה, האסיפה הכללית רשאית להפעילה במקומו. מנהל הרשות הציע לפעול באופן זה. שר התמ"ת ושר האוצר קיבלו את הצעתו, ובפברואר 2005 מינתה האסיפה הכללית מורשי חתימה למועצה לצרכנות. יש לציין כי הגשת העתירה לא מנעה מהשרים למנות במועד האמור בעלי תפקידים למועצה לצרכנות. בתשובת שר האוצר והתמ"ת דאז, אהוד אולמרט, למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 ציין השר כי בשל מחלוקת שהתגלעה בין לשכתו ללשכת שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, ובשל העתירה המשפטית שהוגשה, הופסק הליך מינוי הדירקטורים למועצה. השר אולמרט הוסיף כי משהתמנה לתפקיד שר האוצר, הציע לוועדת המינויים חמישה מועמדים, וכי עם אישורם תתחדש פעילות הדירקטוריון. בינואר ובפברואר 2006 מונו חמישה חברים חדשים לדירקטוריון המועצה לצרכנות, והוא החל לפעול מחדש, אולם עד מאי 2006 טרם נבחרו יו"ר דירקטוריון ומנכ"ל למועצה. באוגוסט 2006 מונה על ידי השרים יו"ר לדירקטוריון המועצה לצרכנות, ובינואר 2007 מונה מנכ"ל למועצה לצרכנות. הביקורת העלתה כי המשא ומתן על מינוי הדירקטורים מתנהל בעיקר בעל פה, בפגישות ובשיחות טלפון בין יועצי השרים, וכי אין מתעדים את הסיכומים ואת השיחות. בביקורת נמצאו רשומות ומסמכים מועטים בלבד בעניין זה. במצב זה אין שקיפות בהליכים למינוי דירקטורים, וקשה לעמוד על הגורמים האחראים על עיכוב המינויים. למובא לעיל נמצאו תימוכין בתשובת שר האוצר לשעבר, בנימין נתניהו, למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 , שציין כי "הדיונים בעניין מינוי דירקטורים לחברות ממשלתיות, נערכים בין עוזרי השרים ובדרך כלל ללא רישום פרוטוקול". בתשובת משרד התיירות מינואר 2006 צוין כי השר הנחה את הנהלת משרדו לבחון את מצב הדירקטורים בחברות הממשלתיות שבאחריותו. עם קבלת הדיווח יפעל השר לתיקון המצב. שר התשתיות הלאומיות, בנימין בן אליעזר, ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2006 ; "בכוונתי לפעול מהר ככל האפשר כדי להביא למינוי דירקטורים בחברות חיא"ל ומג"י, על מנת להשיג מניין חוקי בישיבות הדירקטוריון. אנחה את העוסקים במינויים במשרד התשתיות הלאומיות לבצע רישום פעולות, למעקב אחר הליכי המינוי ומידת התיאום בין השרים". המצב המתואר לעיל מעיד על כשל מתמשך במינוי דירקטורים, יושבי ראש דירקטוריונים ומנכ"לים על ידי השרים, שאינם מצליחים להגיע להסכמה ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב זה המביא לשיתוקם של דירקטוריונים, עלול לפגוע בניהולן התקין של החברות, באינטרסים של המדינה כבעלת מניות ובאינטרס הציבורי עקב חוסר האפשרות לקבל החלטות במטרה לאפשר את תפקוד החברות ואת אספקת השירותים לציבור. על כן יש לבסס את מינויים של דירקטורים בחברות הממשלתיות על מאגר מועמדים שייבחרו על ידי ועדה ציבורית. 132 דוח שנתי57ב .מינוי רואי חשבון ויועצים משפטיים חוק החברות הממשלתיות קובע כי מינוי ם של רואי חשבון ויועצים משפטיים לחברות ממשלתיות טעו ן אישור של הרשות. ב - 1992 פורסמו כללי החברות הממשלתיות (מינוי יועצים משפטיים ושכרם) , התשנ"ב- 1992, וב- 1994 פורסמוכללי החברות הממשלתיות (מינוי רואי חשבון ושכרם), התשנ"ד- 1994 (להלן - הכללים). מינוי רואי החשבון המבקרים את הדוחות הכספיים הכללים קובעים כי על שר המשפטים ושר האוצר למנות ועדה שתמליץ על מינוים ועל שכרם של רואי החשבון על פי רשימת מועמדים שהגישה לה הרשות. כמו כן, עליהם לבחור את יו"ר הוועדה. הוועדה מורכבת משבעה חברים. המלצת הוועדה תובא, באמצעות הרשות, לדיון באסיפה הכללית של החברה. החלטת האסיפה הכללית בדבר מינוי רואי חשבון טעונה אישור של הרשות. 1. מינואר 2003 עד פברואר 2004 לא פעלההוועדה עקב פקיעת תקופת המינוי של כמה מחבריה. מינוי חברים אחרים במקומם על ידי השרים הממונים התעכב. יש לציין שהרשות חזרה ופנתה לשרים הממונים בתקופה האמורה וגם לפני כן, וביקשה שיזרזו את פעולותיהם. בתיקי הרשות לא נמצאו עדויות לטיפול השרים בפניות הרשות בנדון. בתחילת 2004 , כשמונו לוועדה חברים חדשים, היא פעלה למינוי רואי חשבון בחברות הממשלתיות. בנובמבר 2005 פרשה יו"ר הוועדה, והוועדה לא כונסה. עד אוגוסט 2006 לא מונה יו"ר חדש לוועדה. בינואר 2006 עדיין נותרו34 חברות שהעסיקו רואי חשבון בלי המלצת הוועדה ובלי אישור הרשות. באוקטובר 2006 ציינה הרשות בתשובתה כי "מצב בו מתנהלת חברה ממשלתית, ולו לזמן קצר, ללא רו"ח מבקר אינו תקין ועלול לגרום נזק רב... משכך, משרואה חשבון מבקר החברה ממשיך בעבודת הביקורת, קיימת חובה לשלם את שכר טירחתו". נוסף על כך הודיעה הרשות שנותרו שבע חברות שהעסקת רואי חשבון בהן טרם הוסדרה במלואה. 2. על פי הכללים, רואי החשבון מתמנים לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים, ויש אפשרות להאריכה בשלוש שנים נוספות. התברר כי בכמה מהחברות הגדולות במשק כיהנו רואי חשבון במשך זמן רב: נכון לאוגוסט 2005 כיהן רואה החשבון של חח"י במשך כתשע שנים, ורואי החשבון של מקורות ושל בז"ן כיהנו במשך כעשר שנים כל אחד. כל השלושה כיהנו מבלי שהוועדה קיבלה החלטה בעניין מינוים לחברות אלה. העסקת רואי ח שבון לתקופה כה ממושכת עלולה ליצור קשרי תלות לא רצויים בין רואי החשבון המבקרים ובין החברות. בנובמבר 2005 , בעקבות החלטות של ועדת המינויים, פנתה הרשות לחח"י ולמקורות כדי לקיים רוטציה בין רואי החשבון שלהן. בעקבות זאת הנחתה הרשות את החברות הללו כי באסיפה הכללית בכל חברה יחדשו את מינוי רואה החשבון המכהן, כך שיכהן במהלך אותה שנה יחד עם רואה החשבון שהוועדה המליצה עליו. בינואר 2006 החליטה האסיפה הכללית בכל אחת מהחברות האמורות על המינויים בהתאם להנחיית הרשות. עוד הודיעה הרשות כי ועדת המינויים החליטה שלא להחליף את רואה החשבון של בז"ן, בשל הכוונה לפצל חברה זו ולהפריטה9. .__________________ .9 ביולי 2006 מומשו החלטות הממשלה משנת 2004 , ובז"ן פוצלה. מכירת החזקות המדינה בבית הזיקוק באשדוד הסתיימה בסוף ספטמבר 2006 , ובתחילת 2007 מתכננים להציע לציבור את החזקות המדינה בבית הזיקוק בחיפה ואת החברות שבהחזקת בז"ן. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 133 .רואי החשבון המבקרים חברות ממשלתיות ממלאים תפקיד סטטוטורי, שחובותיו, אחריותו וסמכויותיו נקבעו בדיני החברות הכלליים, לרבות חובת אי-התלות של רואי החשבון בחברה. על הרשות לעמוד על כך שהחברות יעסיקו רואי חשבון כפי שנקבע בחוק ובכללים. מינוי יועצים משפטיים הכללים קובעים כי שר המשפטים ושר האוצר ימנו ועדה שתמליץ בפני הרשות על מינוים של יועצים משפטיים לחברות ועל שכרם. הרכבה של הוועדה למינוי יועצים משפטיים נקבע בחוק, והיא אמורה לכלול שבעה חברים. החברות הן הבוחרות את היועץ המשפטי , והרשות, לאחר שהתייעצ ה עם הוועדה, מאשרת את מינויו לתקופה של שלוש שנים , שיש אפשרות להאריכה בשלוש שנים נוספות . כדי לעמוד על המתרחש נבדקו ברשות עשרה תיקים של מינויי יועצים משפטיים , שנבחרו באקראי. הכללים לא קבעו את תקופת כהונתם של חברי הוועדה. באמצע 2002 קצב היועץ המשפטי לממשלה את תקופת כהונתם של חברי הוועדה לשלוש שנים, שאפשר להאריכה בשלוש שנים נוספות. בסוף אותה שנה תמה תקופת כהונתם של כמה מחברי הוועדה , והיא לא יכלה להמשיך לפעול עד לכינון ועדה חדשה ביוני 2005 . בתשובתה מינואר 2006 ציינה הרשות כיהליך מינוים של חברים חדשים לוועדה התמשך, בין היתר, בשל ההמתנה לתוצאות הבחירות בלשכת עורכי הדין, בשל הקשיים במציאת מועמדות נוכח החובה לייצג נשים בוועדה ובשל העיכוב במינוי חברים מקרב הציבור על ידי השרים הממונים. יש לציין כי עד לכינון הוועדה החדשה, ואף לפני תום תקופת הכהונה של הוועדה, פנתה הרשות לגורמים המעורבים בבחירת החברים לוועדה במטרה לזרז את פעילותם. בהיעדר ועדה לא היה מי שיעסוק במינוי יועצים משפטיים לחברות ובאישור שכר הטרחה של היועצים. בשל הזמן הארוך יחסית שבו לא פעלה הוועדה, החליטה הרשות בנובמבר 2003 להקים צוות פנימי שיעסוק במינוי יועצים משפטיים ובאישור שכרם. הרשות קבעה כי החלטה זו התקבלה מתוקף סמכותה על פי סעיף 47 (א) לחוק החברות הממשלתיות, הקובע ש"מינוי יועץ משפטי לחברה ממשלתית טעון אישור הרשות". הצוות פעל על פי נהלים שנקבעו בוועדות במשך כשנה וחצי, עד לכינונה של ועדה חדשה ביוני 2005 . משרד מבקר המדינה מצא שורה של ליקויים הקשורים לפרק הזמן הממושך שבו לא פעלה הוועדה: 1. בשלוש חברות (חח"י, "חברת כביש חוצה ישראל בע" מ" ותע"א) הועסקו יועצים משפטיים בלא אישור של הרשות כנדרש. הרשות א ישרה בדיעבד את שכר טרחתם, אך בה בעת התריעה בפני החברות על הצורך לבקש מראש אישור להעסקה. 2. אף כי לעתים שלחה הרשות לחברות תזכורות בדבר מינוי יועץ משפטי חדש או הארכת המינוי של יועץ מכהן, באוקטובר 2005 היו 21 חברות שהעסיקו יועץ משפטיבמשך יותר משש שנים. הרשות אישרה את תשלום שכר טרחתם של יועצים אלה. 3. יועץ משפטי לצורך מטלה מסוימת יכול להיות מועסק באישור הרשות עד שמטלתו מסתיימת, גם אם הדבר נמשך יותר משש שנים. נמצא שהרשות לא דרשה מהחברות שידווחו לה על סיום ביצוע המטלות, גם לא בתקופה שבה פעל הצוות הפנימי הנזכר לעיל . החברות טענו בתשובתן למשר ד מבקר המדינה מתחילת 2006 ,שמכיוון שבמשך תקופה ארוכה לא פעלה הוועדה, הן לא הגישו לרשות בקשות לאישור מינויים של יועצים משפטיים. 134 דוח שנתי57ב .הרשות, על פי סמכותה מכוח כללי החברות הממשלתיות (מינוי יועצים משפטיים ושכרם), התשנ"ב- 1992 ,קובעת לאחר המלצת הוועדה תעריף מרבי לשכר טרחה ליועצים משפטיים. על החברות לפרט בדיווחיהן השנתיים לרשות מה מספר שעות העבודה של היועץ המשפטי לכל מטלה ומהם הנושאים שטיפל בהם. בביקורת אותרו ארבע חברות ("חלמיש חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בתל אביב-יפו בע"מ" בשנים 2002 -2003 ; תע"א בשנת 2002; " חברתבניין הבימה בע"מ" בשנת 2003; ו"ערים חברה לפיתוח עירוני בע" מ" בשנים 2003 -2004 ), שלא כללו בדוחות ההתקשרות עם היועצים המשפטיים פרטים בדבר שעות העבודה של היועצים ו על הנושאים שבהם טיפלו. הרשות לא דרשה מהחברות שיגישו לה פירוט כזה, ולכן לא יכלה לדעת אם שכר הטרחה והנושא שטופל אושרו על ידיה, ואף לא יכלה לאתר מקרים חריגים. מלבד זאת אותרו גם ארבע חברות (חח"י בשנים 2001 -2002 ; " "כביש חוצה ישראל בעמ" בשנת 2003 ; תע"א בשנת 2002 ; ו"חברתבניין הבימה בע" מ" בשנת 2003 )ששילמו שכר טרחה ליועצים משפטיים בתעריף הגבוה מזה שקבעה הרשות. הרשות שלחה לחלק מהחברות מכתבי אזהרה (לחח"י, ל"כביש חוצה ישראל בע"מ" ולתע"א), וביקשה מהן שיגבו בחזרה את ההפרשים או ינמקו את הסיבות לחריגות . נמצא כי לא תמיד נחה דעתה של הרשות מהסברי החברות, ולא נמצא תיעוד לכך שהחברות גבו מהיועצים המשפטיים את ההפרשים. על הרשות לעמוד על כך שהחברות יעסיקו יועצים משפטיים בהתאם למה שנקבע בחוק ובהוראותיה. .הבקרה על פעילות המוסדות המנהלים של החברות .התכנסויות הדירקטוריון והאסיפה הכללית חוק החברות הממשלתיות מגדיר את חובות הדירקטוריון ובכללן: קביעת המדיניות הכללית של החברה ופעולותיה הפיננסיות; קביעת התקציב השנתי מדי שנה; קביעת תכנית הפעולה והתקן של עובדי החברה מדי שנה; ומעקב אחר הגשמת המדיניות, התכניות והתקציבים של החברה. על הדירקטוריון להתכנס לכל הפחות אחת לחודשיים, כלומר לכל הפחות שש פעמים בשנה, אלא אם כן קבעו השרים, לאחר התייעצות עם הרשות, מועדים אחרים. 1. ישיבות הדירקטוריון של תש"ן וקמ"ד והפרוטוקולים של הדיונים היו משותפים לשתי החברות. בפרוטוקולים צוינו רק שמות הדירקטורים של תש"ן שהשתתפו בישיבות, אך לא צוין מי מהם כיהן באותה עת גם כדירקטור בקמ"ד. בהקשר זה יש לציין כי ההנהלה הפעילה של תש"ן פועלת כהנהלה של קמ"ד10 , אף כי כתב המינוי שהוציאו השרים הממונים למנכ"ל תש"ן נוגע רק לתפקידו בתש"ן. יוצא אפוא שמנכ"ל תש"ן פעל גם כמנכ"ל קמ"ד, מבלי שמינויו אושר על ידי השרים. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שקמ"ד אינה מקיימת דיוני דירקטוריון נפרדים מתש"ן מצביעה על מצב בלתי תקין. הדבר מטשטש את הגבולות ביניהן, ואינו מאפשר לקיים פיקוח ובקרה נאותים על פעילותה של כל אחת מהן. דרכי הניהול של קמ"ד פוגעות גם ביישום החלטת הממשלה מ - 22.8.99 בנושא הגברת התחרות בענף התשתיות במשק הדלק, שבה נקבע שיש להפריד את קמ"ד מתש"ן, כדי שקמ"ד תפעל כחברה נפרדת11 . .__________________ .10 .לקמ"ד אין עובדים משלה, ואת כל פעולותיה עושים עובדי תש"ן 11 ראודוחות ביקורת על איגודים, דוח מס' 5 ( 2000 '), עמ33, ודוח שנתי 52 ב של מבקר המדינה ( 2001,) 'עמ380. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 135 . בעקבות הביקורת פנה מנכ"ל תש"ן באוגוסט 2005 לרשות בבקשה להסדיר את הנהלים ביחסים שבין תש"ן לקמ"ד. הרשות הודיעה בתשובתה מאוקטובר 2006 למשרד מבקר המדינה כי המדינה ותש"ן דנות זה כחמש שנים בעניין השלמת הסדרי תום הזיכיון של תש"ן שפג בינואר 2001 12 , וכי עקב תהליכים שאירעו בתקופה האמורה במשק, נחלש כוחן המונופוליסטי של תש"ן וקמ"ד, ופחת הצורך בהפרדת החברות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם לדעת הרשות השתנו התנאים, מן הראוי שתביא את העניין בפני הממשלה. בעקבות הביקורת הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה בסוף אוקטובר 2006 כי "מיד עם החתימה על הסכמי תום הזיכיון בכוונת הדרגים המקצועיים ליזום תיקון החלטת הממשלה...כל עוד החלטת הממשלה לא תתוקן, תפעל הרשות על מנת שתתקיים הפרדה בין הדירקטוריונים של תש"ן וקמ"ד". 2. לפי סעיף 26 (ב) לחוק החברות הממשלתיות, השר ים, הרשות או אחד הדירקטורים יכולים לדרוש לקיים ישיבה מיוחדת של הדירקטוריון. התברר כי הרשות ממעטת לעשות שימוש בסמכותה זו. להלן דוגמה למקרה שבו היה צורך בכך: ביולי 2002 החליטה הממשלה על שינוי מבני של מקורות, ובאוגוסט 2002 חתמו הממשלה ומקורות על הסכם ביניהן בדבר אופן חישוב העלויות של מקורות והסובסידיה שתקבל מהממשלה ובדבר שינויים במבנה הנכסים, בהון ובפעילויות שלה. בעקבות ההסכם הוקמו ביולי 2003 שלוש חברות ממשלתיות חדשות, ולכל אחת מהן מונו דירקטורים, אולם עד ינואר 2006 לא התכנסו הדירקטוריונים שלהן ולא בחרו יו"ר לדירקטוריון ומנכ"לים לחברות. מקורות והרשות הודיעו בתשובותיהן מדצמבר 2005 ומינואר 2006 בהתאמה, כי היו חילוקי דעות בין הצדדים המעורבים בנוגע לשינויים המבניים. הרשות הסבירה כי חילוקי הדעות היו בדבר מתווה השינוי המבני ושאלת מינויו של יו"ר משותף לכל הדירקטוריוני ם של החברות בקבוצה. הרשות הוסיפה כי לא היה מקום שהיא תפעיל את הסמכות האמורה, שכן הדבר היה מתקבל כפעולה חד-צדדית שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן הרב שחלף מאז הוקמו החברות החדשות (בשנת 2003 ), שבמהלכו לא התכנסו הדירקטוריונים שלהן כנדרש בחוק, היה על הרשות להפעיל את סמכותה ולדרוש את כינוס הדירקטוריונים של כל אחת מהחברות החדשות. פיקוח נציגי הרשות בחברות לפי חוק החברות הממשלתיות, על הרשות לעקוב אחר פעילות החברות. הרשות רשאית לשלוח לישיבות הדירקטוריון נציג שמעמדו יהיה כשל דירקטור. אולם לנציג הרשות אין זכות הצבעה, משום שהרשות היא גורם המופקד על בקרה ופיקוח על החברות, ולכן, לפי החוק (סעיף 27 ב') אין לערב את נציגי הרשות בתהליכי קבלת החלטות בחברה, ומעמדם הוא מעמד של משקיפים בלבד. .__________________ .12 הרשות הודיעה למשרד מבקר המדינה בסוף אוקטובר 2006 כי "לפני מספר שבועות הוחלפו בין הצדדים למו"מ על תום הזיכיון של תש"ן טיוטות סופיות בעניין. השלמת תהליך הסדרת תום הזיכיון צפויה עד תום שנת 2006 ." 136 דוח שנתי57ב .הביקורת העלתה כי לעתים, גם כשהתקיימו דיונים בנושאים חשובים כדוגמת מדיניות השקעות, אישור ביצוע תקציב, הענקת דרגות לעובדים וחלוקת בונוסים, לא השתתף נציג הרשות בדיוני הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב במספר עובדי הרשות ובסדרי העדיפויות שלה, יש לקבוע באילו סוגי ישיבות נציג הרשות חייב להיות נוכח. הרשות הודיעה בתשובתה מאוקטובר 2006 כי במהלך הביקורת הוציא מנהל הרשות הנחייה פנימית בדבר סדרי עדיפויות להשתתפות נציגי הרשות בישיבות הדירקטוריון וועדותיו. .מנגנוני הבקרה של הרשות על פעילות החברות .מערכת המידע קבלת מידע שוטף מהחברות, צבירתו באופן ממוחשב וניתוחו הם כלים ניהוליים ממעלה ראשונה, שכן הם מסייעים בתהליכי קבלת החלטות ומאפשרים בקרה על פעילות החברות. לרשות אין מערכת מידע עצמאית, ולצורך ביצוע משימותיה היא נעזרת במערכת המחשוב של משרד האוצר. משרד מבקר המדינה מצא כי הנתונים השמורים במערכת המחשב של משרד האוצר באשר לחברות שבטיפולה של הרשות אינם בנויים כבסיס נתונים אינטגרטיבי, ועל כן נפגעת היכולת לעשות בהם שימוש יעיל. לדוגמה, נתוני סיווג החברות נשמרים בבסיס מידע נפרד מהנתונים על המניין החוקי הנדרש בכל חברה. במצב זה אי-אפשר לדעת אם מניין חוקי כלשהו עולה בקנה אחד עם סיווג החברה. זאת ועוד, גישת ע ובדי הרשות לבסיסי הנתונים מתאפשרת רק לצורך הזנת הנתונים וקריאתם. כל דרישה של הרשות לעיבוד נתונים מצריכה תהליך אישור ומבוצעת על ידי אגף המחשוב במשרד האוצר. התוצאה היא סרבול ובזבוז משאבים (בעניין זה ראו להלן את הפרק "בקרת הרשות על השכר ועל כוח האדם בחברות הממשלתיות"). נוסף על כך לא מוחשבו כל הנתונים המצויים בדוחות המתקבלים מהחברות . .בתשובתה מאוקטובר 2006 הודיעה הרשות כי היא נמצאת בשלבי בדיקה מתקדמים של מערכת מחשוב שתאפשר לה לפתח דוחות על פי צרכיה, וכי באמצעותה תהיה אפשרות להפיק דוחות באופן עצמאי. יש לציין שבניית מערכת מחשוב חדשה מצריכה הליך מקדמי של מיפוי יסודי של צורכי הארגון תוך התייעצות עם כל הגורמים הנוגעים לעניין בתוך הרשות ומחוצה לה. במהלך הביקורת לא הומצא תיעוד בדבר עבודת מטה של הרשות בנדון. סיווג החברות חברה מסווגת על פי כמה קריטריונים, ועל פי הסיווג נקבע גם דירוג השכר לבכירי החברה. סיווג החברות נעשה בוועדת סיווג, שחמשת חבריה הם מנהל הרשות, הממונה על השכר במשרד האוצר ושלושה נציגי ציבור. בדוח על פעולותיה בשנת 2004 ציינה הרשות כי בשנה זו לא התכנסה ועדת הסיווג בגלל היעדר מניין חוקי, שנבע מחילופי גברי בוועדה בתקופה זו. סיווג החברות נבחן לאחרונה ב- 1995 , ובמשך השנים היו תקופות ארוכות שבהן לא התכנסה ועדת הסיווג כלל. במועד הביקורת, ביולי 2005 ,23 חברות לא סווגו מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 137 . על ידי ועדת הסיווג אלא לצורך תשלום גמול דירקטורים, ולכן נוצר חוסר בהירות באשר לקביעת תנאי השכר בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לכנס את הוועדה בהקדם ולהסדיר את סיווגן של כל החברות שטרם סווגו. בביקורת נמצא כי בבסיסי הנתונים הממוחשבים אין מידע באשר לתאריכים שבהם סווגו החברות, ועל כן קשה לקבוע באילו חברות נדרשת הערכה מחדש לצורך קביעת סיווגן. מאגר נתונים הנוגעים לדירקטורים 1. כאמור, בשאלון שממלא מועמד לתפקיד דירקטור הוא צריך להצהיר אם יש לו זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה. בביקורת נמצא כי נתון זה מעודכן במערכת הממוחשבת רק באשר לטופסי המועמדים שהוזנו מפברואר 2005 ואילך. לרשות אין רשימה חלופית ידנית של דירקטורים בעלי זיקה, כדי שתוכל לעמוד על שיעור הדירקטורים בעלי הזיקה ולעקוב אחר מינוים בחברות. 2. לפעולה חוקית של דירקטוריון ושל ועדות דירקטוריון נדרש קיום מניין חוקי של דירקטורים (קוורום), כקבוע בתקנון החברה. בביקורת נמצא כי נכון לאוגוסט 2005 , לא היו בידי הרשות נתונים על המניין החוקי הנדרש של חברי הדירקטוריון באשר ל -19 מ-97 חברות. באשר ל-36 חברות אחרות נרשם כי המניין החוקי הוא- דירקטור אחד בלבד. עוד נמצא כי ברשות לא נעשו בשנים האחרונות בדיקות לאימות נתוני המניין החוקי על פי התקנונים של כל ה חברות בכלל ושל 36 החברות הנזכרות בפרט. לכן התקשתה הרשות להתריע בפני השרים על היעדר מניין חוקי. בתשובתה לעניין זה ציינה הרשות כי עבודת המעקב נעשית בעיקר על ידי נציג הרשות בדירקטוריון החברה, והוא המתריע בפני הרשות על הרכב דירקטוריון חסר. עוד הוסיפה הרשות כי ברוב הפעמים שחברות נקלעות למצב שבו לא מונו דירקטורים במספר המזערי הנדרש, היא חוזרת ומתריעה על כך בפני השרים. 3. חוק החברות הממשלתיות הגביל את מספר הדירקטורים שהם עובדי מדינה כך שלא יעלה על שני שלישים מכלל חברי הדירקטוריון שהתמנו כנציגי הממשלה. בביקורת נמצא כי בסיס הנתונים ברשות אינו כולל מנגנון התרעה על דירקטוריון ששיעור עובדי המדינה שבו עולה על שני שלישים, ובכלל אין במערכת מנגנון התרעה על חריגות כלשהן. דין וחשבון שנתי של הרשות החברות מגישות לרשות דוחות כספיים שנתיים, והם משמשים לרשות מקור מידע וכלי מעקב. הרשות מאגדת את הדוחות לדוח אחד באמצעות לשכת שירות חיצונית ומפרסמת אותו מדי שנה. מלבד זאת הדוחות מפורסמים באתר האינטרנט של הרשות. בביקורת נמצא כי הרשות מקבלת את הדוח המאוגד כספר ולא כקובץ מחשב, ולכן אין באפשרותה לבצע שאילתות חיתוך, השוואה רב -שנתית, שליפת ח ריגים וכדומה. בתשובתה ציינה הרשות כי מערכת דיווח אלקטרוני מצויה בשלבי פיתוח. המערכת תקבל ותשמור את הדיווחים מהחברות הממשלתיות, ובכך תיפתר הבעיה. מבדיקת נתוני התשואה להון של החברות בשנים 2003 -2004 , כפי שמופיע בדוחות הכספיים השנתיים, עולה כי בחישוב סך כל ההון העצמי בחברות שהונן העצמי שלילי, ניתן להון העצמי הסכום אפס. כך אי -אפשר לחשב על פי הנתונים את התשואה הכוללת על ההון עבור אחזקותיה של המדינה בכלל החברות הממשלתיות. בדוח אף חסרים נתונים על עודפי מזומנים בחברות - נתונים החשובים להערכת פוטנציאל הדיבידנד לחלוקה. 138 דוח שנתי57ב .על פי חוזרי הרשות, חברה תשלם בונוס לתגמול עובדים רק לאחר שהרשות בדקה את העניין ואישרה אותו. מאחר שמדובר בנתון בעל חשיבות רבה, שכן עניינו מתן תגמול לעובדים והקטנת הדיבידנד הפוטנציאלי לחלוקה, מן הראוי שיפורסם. בביקורת נמצא כי הדוח שהרשות מפרסמת מדי שנה ל א כולל את שמות החברות שחילקו בונוסים, ולא את סכומי הבונוסים שחולקו בכל חברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להגביר את שקיפות המידע המובא בדוח השנתי שלה בנוגע לחלוקת דיבידנדים למדינה ובנוגע לחלוקת בונוסים לעובדים. תיעוד קיומו של ארכיון עדכני ויצירת זיכרו ן ארגוני מקיף חיוניים למעקב הרשות אחר פעולות החברות. במסגרת הביקורת על שלמותו של התיעוד נבדקו תשעה תיקים בארכיב הרשות. בביקורת נמצא כי בתיקים חסרים מסמכים הנוגעים להתנהלות השוטפת של החברות. יש שהחומר נערם על מדפים במשרדי הרשות, בלא הקפדה על סדר כרונולוגי ובלא תיוק. בהיעדר חומר ובהיעדר תיעוד מסודר ושיטתי, הרשות אינה יכולה לבדוק את יישום מדיניות הממשלה בחברות הממשלתיות. כך נמצא לגבי "החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי" (להלן - "חב' הרובע היהודי") בסקירת מאזנה לשנת 2004 . בשנת 1998 החליטה חב' הרובע היהודי לשנות את סיווג השקעות המדינה בחברה בסך של 39.5 מיליון ש"ח (משוערך ל - 2004 ) מהלוואה להשקעות מעין -הוניות. החברה הסתמכה על מכתב חשב משרד הבינוי והשיכון משנת 1989 , שלפיו ממועד זה נרשמה השתתפות המדינה בהוצאות החברה כהשקעות המדינה בחברה. הרשות הסתייגה מכך. לקביעה זו יש חשיבות באשר למצבה הכספי של החברה, שסך נכסיה במאזן הוא 37 מיליון ש"ח בלבד, ולעצם הגדרתה כ"עסק חי"13 . במאזן החתום לא ניתן ביאור למחלוקת עם הרשות בנדון. בעת סקירת תיק חב' הרובע היהודי ברשות לא נמצא תיעוד באשר למתן הסיוע מהמדינה, וממילא אי -אפשר להתחקות אחר סיווגו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2006 הודיע החשב הכללי כי רישום היתרות הכספיות של כל חברה ממשלתית מול הממשלה חייב לקבל את אישור החשב הכללי. לחילוקי דעות, אם קיימים, חייב להיות גילוי נאות ומלא בדוחות הכספיים. כמו כן סוכם עם הרשות שכתנאי לאישור הדוחות הכספיים של חברות ממשלתיות היא תדרוש אישור יתרות 14 מהחשב הכללי. בתשובתה מינואר 2006 הודיעה הרשות כי הואיל והיא אינה הגורם המתקצב את החברות הממשלתיות, אין היא מוצאת לנכון לתעד את הקצאת התקציבים לחב' הרובע היהודי. עוד הודיעה הרשות כי בימים אלה היא נערכת להקמת "משרד ממוחשב", שבו יתויקו במחשב כל מסמכי הדואר היוצא, ייסרקו מסמכי הדואר הנכנס ותוקם מערכת דיווח אלקטרוני שתקבל ותשמור את הדיווחים המגיעים מהחברות, ובכלל זה הדוחות הכספיים. .__________________ .13 האחריות הראשית על נאותות הגילוי הנדרש בדוחות הכספיים, מוטלת על יו"ר הדירק טוריון, מנכ"ל החברה, ומנהל הכספים בחברה. 14 .בדיקה שיתרת החובה או הזכות של המדינה בספרי החברה זהה לרישום הנגדי בספרי המדינה מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 139 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות היה לתעד את מתן ההשקעה/ההלוואה ולקיים מעקב בשל היות ה מופקדת על שמירת נכסי המדינה שמחזיקות החברות הממשלתיות. .דיווחים תקופתיים .הרשות מחויבת על פי חוק החברות הממשלתיות לעקוב אחר מצבן הכספי של החברות הממשלתיות, ואמצעי חשוב לכך הוא סקר הדוחות הכספיים של החברות. מדי שנה הרשות מודיעה לחברות מהם הדוחות שהיא דורשת. יו"ר הדירקטוריון חייב להגיש לשרים ולרשות את טיוטת הדוחות הכספיים חודש ימים לפני המועד שידונו בהם בדירקטוריון, כדי שיהיה סיפק בידי הרשות להעיר הערות בנוגע אליהם. בעיקר אם הם עומדים בכללים החשבונאיים המקובלים, ואם אין בהם פגיעה באינטרסים של המדינה. לא חר שהדירקטוריון מאשר את הדוחות, על יו"ר הדירקטוריון להגיש לשרים ולרשות את הדוחות המאושרים. הערות של הרשות בנוגע לדוחות הכספיים של החברות הרשות שולחת מכתבי הערות לחברות שאת דוחותיהן הכספיים היא סוקרת. במכתב הערות לחברות, הרשות מסכמת את עמדתה באשר לנאותות הצגת הנתונים בדוחות הכספיים של החברות. בביקורת הועלה כי הרשות סקרה את טיוטות הדוחות הכספיים לשנת 2003 של38 חברות בלבד (כ-52% ), מ -73 חברות ממשלתיות וחברות בנות ממשלתיות פעילות (לא כולל חברות מעורבות). כמה ממכתבי ההערות נשלחו לחברות לאחר אישור הדוחות הכספיים, כך שבעצם הם לא תרמו דבר להליכי הפיקוח על הצגת הנתונים בדוחות. עוד נמצא כי ברשות אין מאגר נתונים המרכז את מועדי שליחת מכתבי ההערות, את מועדי קבלת התגובה מטעם החברה ואת אופן יישום הערות הרשות - גם אלו הנוגעות לליקויים מהותיים. בתשובתה מאוקטובר 2006 הודיעה הרשות כי החל משנת 2006 פועל ברשות מאגר נתונים המרכז את ההערות והתגובות של החברות ועוקב אחר נתונים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תיערך לבדיקת הדוחות הכספיים של כל החברות הממשלתיות והמעורבות ולמעקב אחריהם. עליה לקבוע בנוהל את התדירות שבה היא תסקור את דוחותיהן הכספיים של החברות באופן מעמיק, בהתחשב במשאביה. פיגורים במועדי ההגשה של הדוחות הכספיים הדוחות הכספיים מייצגים את פעילות החברה והם צריכים להיחת ם על ידי מנהלי החברות ויו"ר הדירקטוריון. החותמים על הדוחות אחראים לנאותות הנתונים. 140 דוח שנתי57ב .על פי חוזרי הרשות, על החברות להגיש דוחות כספיים שנתיים מבוקרים ומאושרים על ידי רואה חשבון עד ל-1 באפריל של השנה העוקבת לשנת הדיווח. בביקורת נמצא כי עד לחודש ספטמבר 2005, כ -20 ( חברות%22 ) מכלל 93 החברות שהיו פעילות בשנת 2004 לא הגישו דוחות כספיים מבוקרים לאותה השנה. התברר כי כמה מקרים של היעדר דיווח מקורם בהסכמתה של הרשות לדחות את מועדי הגשת הדוחות. בתשובתה מינואר 2006 ציינה הרשות כי במקרים שבהם הדירקטוריון אינו מאשר את הדוחות הכספיים מסיבה זו או אחרת, אין בידי הרשות כלי אכיפה. הרשות ציינה עוד כי מזה כמה שנים היא מבקשת לתקן מצב זה בחקיקה. אכן, בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2007 ), התשס"ז - 2007 , נכלל תיקון לחוק החברות הממשלתיות שיסייע לרשות לאכוף על החברות להגיש לה דוחות כספיים במועד שנקבע ע"י הרשות. אי-המצאת מיד ע לרשות על פי חוק החברות הממשלתיות, הרשות רשאית לדרוש מכל חברה מידע ומסמכים. נמצא כי לעיתים לא קיבלה הרשות את המידע שביקשה מהחברות. 1. הרשות אינה דורשת בשיטתיות ובאופן קבוע העתקים של פרוטוקולים מדיוני הדירקטוריון וועדותיו בחברות השונות. הדבר פוגע בבקרה השוטפת של הרשות על המתרחש בכל חברה וחברה. 2. להלן שתי דוגמאות בדבר אי-קבלת מידע: (א) במאי 2005 פנתה הרשות לבז"ן והעירה כי היא לא מסרה לה מידע שדרשה ממנה בפברואר 2005 באשר לטיוטת הדוחות הכספיים ליום 31.12.04 , ובהם סקר על הבקרה הפנימית וניתוח גורמי הסיכון בבקרה הפנימית, דוח שנתי על עבודת הדירקטוריון וועדותיו ודוח שנתי על עבודת הביקורת הפנימית בבז"ן, בצירוף דוח המבקר הפנימי. ממסמכי בז"ן והרשות עולה כי רק בסוף יולי 2005 העבירה בז"ן לרשות חלק מהמידע שדרשה. ב - 21.8.05 פנתה הרשות לבז"ן והעירה כי קיבלה את טיוטת הדוחותהכספיים ל - 30.6.05 רק ב- 15.8.05 , כארבעה ימים לפני מועד הדיון בהם בדירקטוריון בז"ן. עוד העירה הרשות כי לא קיבלה דוחות של חברות הקשורות לבז"ן, שהיה על בז"ן לצרף על פי הנחיית הרשות. הרשות הודיעה למשרד מבקר המדינה בסוף אוקטובר 2006 כי בסמוך למועד תשובתה הוגשו ל ה דוחות כספיים של החברות המוחזקות. (ב) במאי 2004 דרשה הרשות מתש"ן את טיוטות דוח הפעילות שלה, את הדוחות הכספיים על פי מרכזי הרווח של החברה לשנת 2003 ואת הערות רואה החשבון בעניינם, את הניתוח המפורט של ביצועי החברות שבהחזקתה בשנת 2003 לעומת התקציב המקורי, את הדוחות הכספיים החזויים לחמש השנים הקרובות ואת הערות רואה החשבון שלה לדוחות אלה. בינואר 2006 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי תש"ן הגישה לה רק מקצת הדוחות שדרשה, חרף פניותיה החוזרות ונשנות בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעשות ככל הניתן לכך שהדוחות יוגשו לה במועד, ואף לפנות לשרים האחראים, בעת הצורך. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 141 .שירותי מיקור-חוץ לבדיקת הדוחות הכספיים בדיקת הדוחות נמשכת לאורך כל השנה, אך מרוכזת בעיקר בחודשים פברואר-מאי. בתקופה זו מגישים לרשות את רוב הטיוטות של הדוחות, ובפרק זמן קצר של כשלושה חודשים הרשות אמורה לבדוק את רובם המכריע של הדוחות הכספיים של כ-90 חברות. לשם כך העסיקה הרשות בתקופת הביקורת שני רואי חשבון חיצוניים בפיקוח הממונה על החשבונאות ברשות. בביקורת נמצא כי הרשות לא קבעה עבור רואי החשבון מטעמה מהן הבדיקות ההכרחיות בכל חברה, ולא הנחתה אותם לשמור על ניירות עבודה ולהעבירם אליה לצורך תיעוד בכתב של עבודת הבדיקה. בביקורת שנעשתה בתיקי החברות נמצא כי אין אחידות ברמת הבדיקות בחברות השונות ובהיקפן, ואין תיעוד מסודר של בדיקות רואי החשבון החיצוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש נוהל עבור רואי החשבון הסוקרים מטעמה את הדוחות הכספיים של החברות, שבו יפורטו הבדיקות ההכרחיות שיש לעשות במהלך עבודתם והיקף הבדיקות. כמו כן, על הרשות לדרוש מרואי החשבון לתעד בכתב את עבודת הבדיקה שלהם. בדיקת הצגת הדוחות על פי הכללים החשבונאיים המקובלים במהלך הביקורת נסקרו הדוחות הכספיים של תשע חברות ממשלתיות ומעורבות. נמצאו מקרים שבהם לא העירה הרשות לחברות על כך שהדוחות הוצגו שלא על פי הכללים החשבונאיים המקובלים. לעניין כללים אלה יש להעיר כי החברות הממשלתיות פועלות מחד גיסא בתנאים ייחודיים ומתוקף חקיקה ייחודית, ומאידך גיסא מציגות את דוחותיהן הכספיים על פי הכללים החשבונאיים החלים על כל החברות בישראל ואין תקינה חשבונאית ייחודית להן המשקפת את השוני שבאופי פעילותן. את הצורך בהסדרת תקינה זו העלה בעבר מבקר המדינה בדוח 53ב15 . בעקבות דוח זה החליטה ממשלת ישראל באוגוסט 2004 כי התקינה החשבונאית הכללית לגבי החברות הממשלתיות היא זו של הסקטור הפרטי. התקינה הייחודית לחברות הממשלתיות היא הרחבה או חידוד של הנושאים הייחודיים לחברות הממשלתיות. התקינה תתבצע בהתאם לחוק, והרשות תמשיך להסתייע בצוותים מקצועיים שהקימה לצורך זה. בחוזר ששלחה לחברות בינואר 2006 ציינה הרשות: "כידוע המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות החליט כי מראשית שנת 2008 יחולו בישראל כללי החשבונאות הבינלאומיים ( IFRS במקום הכללים ]המתייחסים לתאגידי הסקטור הפרטי, לרבות תאגידים נסחרים [ ) והתקנים החשבונאיים הקיימים היום... מטרת מהלך זה הינה, בין השאר, להגביר את השקיפות בדוחות הכספיים ולעודד השקעות בינלאומיות. והוא משתלב, בין היתר, עם יעדי השקיפות, ההפרטה והשינויים המבניים עליהם מופקדת הרשות." .בעקבות החלטת המוסד לתקינה חשבונאית, הרשות עוסקת בימים אלו בבדיקת היערכותן של החברות הממשלתיות לאימוץ התקינה החשבונאית הבין-לאומית בישראל האמורה לחול על חברות ציבוריות החל משנת 2008 . עם זאת, במקביל, על הרשות לגבש גם כללים חשבונאיים ייחודיים לחברות הממשלתיות, כאמור בהחלטת הממשלה שלעיל, לצורך כך נדרש שיתוף פעולה בין החשבונאי הראשי שבמשרד החשב הכללי של משרד האוצר ובין הרשות, האמורה להסדיר את הכללים ולעקוב אחר יישומם. .__________________ .15 ,""תקינה חשבונאית ממשלתיתדוח שנתי 53 (ב של מבקר המדינה 2002) ', עמ319. 142 דוח שנתי57ב .גריעת נכסים בעמידר "עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ" (להלן - עמידר) היא חברה העוסקת במתן פתרונות דיור ציבורי לאוכלוסיות הנזקקות לכך. בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי "בחברה ממשלתית שאחת ממטרותיה היא לספק שירותים שלא על מנת להפיק רווחים, רשאית הממשלה להחליט שתפעל בהשגת מטרה זו לפי הכללים שמחייבים אדם הממלא תפקיד ציבורי על פי דין". בשנים 1998 -2000 קיבלה הממשלה, החלטות אחדות שעניינן זכותם של דיירי השיכון הציבורי, העומדים בקריטריונים מסוימים, לרכוש בהנחות מיוחדות את הדירות שהם גרים בהן. החלטת ממשלה מ - 1999 קבעה כי ההכנסות ממכירת הדירות בניכוי הוצאות המכירה ייועדו למימון פתרונות דיור לזכאי הדיור הציבורי. לפי דברי ההסבר לאחת ההחלטות: "מכירת הדירות אמורה להיטיב עם הדיירים הותיקים בשיכון הציבורי ולהפכם לבעלי דירות משלהם". ההסכם מ - 2003 שנחתם בין ממשלת ישראל לבין עמידר נועד להסדיר את יישום החלטות הממשלה שתוארו לעיל, כגון משיכת כספים, מכירת הדירות והתייעלות החברה בדרכי מתן השירות ללקוחותיה. במסגרת ההסכם יישמה הממשלה את מדיניותה בהסתמך על הסעיף בחוק המסמיך את הממשלה להנחות את החברה לפעול שלא על פי שיקולים עסקיים. מכאן שעל ההסכם האמור בין עמידר למדינה חתמה המדינה גם כריבון הקובע את תנאי שוק הדיור הציבורי לצורך מתן מענה לאוכלוסיות נזקקות, וגם כבעלת שליטה בעמידר. במצב זה צריך להבחין בדוחות הכספיים בין שני סוגי עסקאות בין המדינה לחברה ממשלתית: 1. עסקאות "רגילות" בין המדינה לחברה ממשלתית שאינן מושפעות משיקולים לא עסקיים כמו טובת ציבור הלקוחות. עסקאות אלו דינן להירשם על פי הכללים החשבונאיים המקובלים. 2. עסקאות שבהן המדינה מכתיבה לחברה ממשלתית תנאי עסקה השונים ממחיר השוק תוך העמדת אינטרס המדינה כריבון הדואג לציבור הרחב, מעל לאינטרס המדינה כבעלת שליטה הרוצה למקסם את רווחי החברה; עסקאות אלה צריכות להרשם במובדל מעסקאות רגילות - בבאור או בגוף הדוח. בפועל לא נעשתה הבחנה בין שני סוגי העסקאות. היעדר השקיפות במאזני עמידר בנוגע לתוצאותיהן של עסקאות לא כלכליות שכפתה המדינה כריבון וכבעל שליטה בחברה, אינו מאפשר לקורא הדוחות להעריך את הרווח או ההפסד שנגרם לחברה בגין אותן עסקאות. להלן המחשה לצורך בבידול ברישום החשבונאי בין שני סוגי העסקאות: עד שנת 2002 רשמה עמידר בדוחות הרווח וההפסד השנתיים שלה הכנסות ממכירת דירות שבבעלות המדינה לדייריה במבצעי מכר שנעשו מעת לעת. בדוחותיה לשנת 2003 רשמה החברה לראשונה גריעה של הנכסים שממשלת ישראל העבירה לחברה בשנת 1958 .)(ראו בנוגע לכך בהמשך ב- 2004 השלימה החברה את מחיקת הנכסים מספריה. כתוצאה ממחיקת הנכסים בשנים 2003 -2004 נוצר גירעון מצטבר בסך של כ -68 מיליון ש"ח בסוף 2004 . הגירעון סווג כפעולה מאזנית על ידי רישום קרן הון שלילית במאזן החברה, והוצג בדוח על השינויים בהון כעסקאות עם בעל שליטה גרידא. לו הייתה נרשמת פעולת הגריעה כבשנים קודמות בדוח הרווח וההפסד, היה הגירעון המצטבר של החברה גדל בסכום של 68 מיליון ש"ח. לכן יש באופן הרישום של החברה בשנת 2003 פגיעה בעקרון העקביות, שהוא אחד מעקרונות היסוד החשבונאיים להצגת דוחות כספיים. הרשות הוסיפה למכתב ההערות שלה בנוגע לדוחות הכספיים של עמידר לשנת 2003 הערה כללית שלפיה החברה נדרשת להבחין בין פעולות המדינה כריבון לבין פעולותיה כבעלת שליטה או כבעלת שליטה וריבון גם יחד, אולם הרשות לא התייחסה במכתבי ההערות שלה לעצם רישום גריעת "דירות ההשקעה" ושינוי השיטה (היעדר העקביות) ברישום העסקאות עם המדינה. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 143 . לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר כללים חשבונאיים ברורים באשר להבחנה הנדרשת בהצגת עסקאות של חברה ממשלתית עם המדינה כריבון, כבעל שליטה וכריבון ובעל שליטה גם יחד, הוא כר נרחב ליצירתיות חשבונאית מצד החברות. כאמור לעיל, על הרשות לממש את ה חלטת הממשלה בדבר תקנים חשבונאיים ייחודיים לחברות הממשלתיות. תקנים אלו יהוו נדבך נוסף לכללים החשבונאיים החלים הן על החברות הממשלתיות והן על כלל המשק, וייתנו מענה לסוגיות שפתרונן אינו מוסדר בתקינה הקיימת, כיוון שהן ייחודיות לפעילות החברות הממשלתיות. בדיקת התחשיבים שעליהם מבוססים האומדנים החשבונאיים בדוחות הכספיים של החברות לפי חוק החברות הממשלתיות, כשהרשות מקבלת את הדוחות המוגשים לה, עליה לבדוק את החומר שעליו הם מבוססים ולהעיר לחברה ולשרים הממונים את הערותיה. בביקורת נמצא כי הרשות אינה דורשת מהחברות את הנתונים שעליהם התבססו הדוחות הכספיים, כגון טפסי פחת, דוחות התאמה למס ותחשיבים אקטואריים. להלן דוגמה לצורך בדרישה זו: במאזן לשנת 2004 של חברת "פרזות חברה ממשלתית עירונית לשיכון ירושלים בע"מ" (להלן - פרזות) מוצגת התחייבות אקטוארית לפנסיה תקציבית ולפיצויים לעובדיה בסך של כ -17.7 מיליון ש"ח. ההפרשה מבוססת על תחשיב אקטוארי שנעשה ב - 31.12.03 . מבירור שנעשה ברשות עולה כי היא לא בדקה את החישוב האקטוארי שעל פיו נרשמה הפרשה זו, ולא דרשה מפרזות הסבר בנוגע לכך. לאור דרישת משרד מבקר המדינה, הומצא העתק התחשיב של החברה, הכולל ארבעה תרחישי פרישה שונים. חבויות הפרישה בו נעות בין כ-15.3 מיליון ש"ח לכ-20.9 מיליון ש"ח. ההפרשה שהוצגה במאזן שנת 2004 על סך כ- 17.7 מיליון ש"ח שונה מכל אחד מארבעת התרחישים, ולא ניתן לכך הסבר. עוד נמצא כי שיעור ההיוון של תשלומי הפנסיה שעליו התבסס החישוב ה אקטוארי האמור בפרזות הוא 3.5% . לשם השוואה, שיעור ההיוון שעליו התבסס החישוב האקטוארי לגבי פנסיה מוקדמת בעמידר בדוחותיה הכספיים לשנת 2004 הוא 4.5% . ,בתשובתה הודיעה הרשות כי היא נעזרת בייעוץ אקטוארי של משרד האוצר כשיש צורך בכך אולם לא סביר להפנות כל חישוב אקטוארי לבדיקת אקטואר ממשלתי, מכיוון שבכך מופחתת האחריות מדירקטוריון החברה וממבקר החשבונות שלה. יתרה מכך, לדעת הרשות, ייתכן שעקרונות האמידה של אקטואר ממשלתי אינם זהים לאלה הנדרשים על פי העקרונות החשבונאיים המקובלים ועל פי הוראות הרשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לגבש מדיניות לבדיקת סבירות רישום אומדנים חשבונאיים, כלכליים ואקטואריים, ולקבוע בנוהל פנימי את דרכי בדיקתם, הן על ידי עובדי הרשות והן על ידי נציגי הרשות בחברות. מלבד זאת, יכולה הרשות להסתייע באגף שוק ההון שבמשרד האוצר לבדיקת סבירות הפרמטרים המרכזיים שבבסיס המודלים האקטואריים בחברות. את מסגרת הבדיקה תגדיר הרשות בשים לב לעקרונות החשבונאיים המקובלים. בעניין זה הודיע הממונה על אגף שוק ההון למשרד מבקר המדינה בינואר 2006 כי האגף מוכן לסייע לרשות לגבש מדיניות ונהלים פנימיים בנושא. 144 דוח שנתי57ב . .תקציבים .הכנת תקציב על פי סעיף 32(א2 ) לחוק החברות הממשלתיות, "ח ובה על הדירקטוריון של חברה ממשלתית... לקבוע מדי שנה - (א) תקציבה השנתי של החברה ודרך ביצועו והשימוש במקורות העומדים לרשותה". להלן מקרה שהועלה בנוגע להכנת תקציבה של תש"ן: דירקטוריון תש"ן אישר ב - 17.2.04 את תקציבה לשנ ת 2004 . באותן הישיבות אושר גם תקציב קמ"ד. ב - 7.11.04 אישר דירקטוריון תש"ן "תקציב מעודכן" לשנת 2004 לתש"ן ולקמ"ד, שעליו המליצה ועדת הכספים של הדירקטוריון ב - 19.9.04 . מדוח ביצוע התקציב המשותף לתש"ן ולקמ"ד עולה כי תש"ן הפכה את נתוני הביצוע בפועל גם לנתוני "תקציב סופי". תש"ן הסבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2005 כי "התקציב הסופי" הוא תוצאה חשבונית לסוף שנת 2004 של "התקציב המעודכן" ושל העברות תקציב שוטפות שטרם נכללו בתקציב המעודכן, ואשר אושרו על פי נוהלי החברה ומדרג הסמכויות שבה, לרבות דירקטוריון החברה. לדעת משרד מבקר המדינה התאמת התקציב לביצוע בפועל נוגדת סדרי מינהל תקינים ומעוותת את הבקרה על אופן היישום של התכניות שאושרו עבורן תקציבים. היקף העברות התקציב בין "התקציב המעודכן" ל"תקציב הסופי" היה כ -3.5 .מיליון ש"ח הביקורת העלתה כי כ -1.2 מיליון ש"ח מסכום זה היו העברות שעשו המנכ"ל והסמנכ"ל בהתאם לנוהלי החברה עוד לפני 7.11.04 , עת אושר התקציב המעודכן. רובן נעשו בין מועד ההמלצה של ועדת הכספים למועד אישור הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהנהלת תש"ן תביא לידיעת הדירקטוריון ב- 7.11.04 , בעת אישור התקציב המעודכן, כי היא אישרה לאחר המלצת ועדת הכספים העברות תקציב שלא נכללו בתקציב המעודכן. בקרה תקציבית החברות נדרשות להמציא לרשות גם דוח מאושר על ביצוע התקציב. לדוח זה יש חשיבות, שכן התקציב אמור להיות תרגום כספי של מדיניות החברה, מטרותיה, ותכניותיה לרבות תפוקותיה ותשו מותיה כפי שתוכננו. באמצעות ניתוח הסטיות מהתקציב אפשר לעמוד על מצבה של החברה וביצועיה מהיבטים שונים. 1. :להלן דוגמה לכך שהרשות לא תמיד פעלה לאיתור סטיות בתקציב כדי לעמוד על מקורן הנהלת מקורות הכינה דוח ביצוע תקציב לשנת 2003 , אך בסדר היום של ישיבות הדירקטוריון ושל ועדת הכספים שלה לא נכלל דיון בדוח זה. מפרוטוקולים של הישיבות עולה שהוא לא נדון בהן. בסוף דצמבר 2004 אישר דירקטוריון מקורות את תכנית העבודה ואת תקציב החברה לשנת 2005 , ודרש שהנהלת החברה תגיש לו, בין השאר, מסמך בנושא תקציב מול ביצוע לשנת 2004 , כולל נית וח הפערים ביניהם. לקראת דיון הדירקטוריון ב - 4.4.05 הגישה ההנהלה לדירקטוריון דוח כנדרש, ועמו את טיוטת הדוחות הכספיים לשנת 2004 . אולם מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון ושל ועדת הכספים שלו עולה שדנו בהם רק בדוחות הכספיים ולא בדוח ביצוע התקציב לשנת 2004 . משרדמבקר המדינה העיר לרשות כי היא לא התריעה על כך שדירקטוריון מקורות לא דן בדוחות ביצוע התקציב לשנים 2003 ו- 2004 . עוד נמצא כי יש נתונים בדוח ביצוע התקציב של מקורות ל - 2003 , ובהם סעיפי הוצאות אחזקה , מסים עירוניים, תקורת משרד ראשי ועלויות הון, שאי-אפשר לייחס לנת וני הדוחות הכספיים המבוקרים והמאושרים לאותה שנה. מקורות הסבירה למשרד מבקר המדינה מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 145 . בדצמבר 2005 כי הנתונים בדוח ביצוע התקציב ובדוחות הכספיים מקורם במערכת הכספית שלה, ולכן הם זהים בשני הדיווחים, אולם הדוחות ערוכים באופן שונה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להכין מסמך המתאם בין שני הדוחות האמורים, כדי לאפשר לדירקטורים ולרשות לבקר את מהימנותם של נתוני דוח הביצוע של התקציב. בתשובתה הודיעה מקורות כי "החברה תכלול בעתיד השוואה בין הערכים הכספיים של ההוצאות והעלויות המתוכננות לבין אלה שבפועל, כמו גם ניתוח סטיות בהת חשב בכמויות שבוצעו למעשה, תוך אבחנה בין סטיות כמות לבין סטיות מחיר". עוד הודיע מנכ"ל מקורות כי משנת 2005 דן הדירקטוריון בדוח ביצוע תקציבי רבעוני בוועדת הכספים ובמליאת הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, בדיקת תקציב מול ביצוע היא כלי בקרה ראשון במעלה על פעולות החברה. כגוף המופקד על בקרה, הרשות צריכה לעמוד במסגרת בדיקותיה על סטיות מהותיות מהתקציב שאושר כדי לבדוק את סיבותיהן ואת ההסברים להן. 2. בשנת 2004 כונס על פי החלטת ממשלה צוות בין-משרדי לצורך דיון בעתידן של ארבע חברות דיור ציבורי. בדוח הצוות מפברואר 2005 הומלץ כי "האמור מצריך דרישה להצבת תנאים חשבונאיים לניהול החברות לפי כללים של משק סגור, כאשר הפעולות השונות שאינן דיור ציבורי יתנהלו בנפרד. כך שיתאפשר מעקב חשבונאי אחר נתוני ניהול הדיור הציבורי". המלצה זו ניתנה משום שבדוחות הכספיים של חברות אלה אין הצגה של נתונים לפי מרכזי רווח והפסד, ולכן הרווחים מפעילויות שאינן דיור ציבורי, כמו מכירת דירות וניהול הוסטלים, מממנים את הפסדי הדיור הציבורי שמטבעו הוא גירעוני בשל שכר הדירה הלא ריאלי שנגבה מהדיירים (להלן - סבסוד צולב). כדי לקבל נתוני אמת באשר לניהול הדיור הציבורי בכל חברה, נדרשים ניהול חשבונאי נפרד ודיווח נפרד בדוחות הכספיים לכל מגזר פעילות. כך גם אפשר לבחון סבסוד צולב בין הפעילויות השונות. בביקורת נמצא כי במכתבי ההערות לשנת 2004 ששלחה הר שות לחברות עמידר ופרזות, שתיים מהחברות אשר דוחותיהן הכספיים נסקרו ע"י משרד מבקר המדינה, היא לא דרשה מהן להציג את הדוחות על פעילותן לפי מגזרי פעילות. עוד נמצא כי בדוח הכספי של פרזות יש הצגה חלקית בסך 5.7 מיליון ש"ח של מגזרי פעילות, ויתרת ההוצאות, כ-5.9 מיליון ש"ח, שהם כ -50% מסך הוצאות החברה, היא ללא ייחוס לפי מגזרים. בדוח הכספי של עמידר, 154 מיליון ש"ח שסווגו כהוצאות הנהלה וכהוצאות כלליות, שהם כ-60% מסך הוצאות החברה, אינם מיוחסים למגזרים. כך אי-אפשר לראות בדוח הכספי את מלוא הסבסוד הצולב. בתשובתה הודיעה הרשות כי הרישומים שלעיל בשתי החברות נעשו על פי הכללים החשבונאיים המקובלים. .משרד מבקר המדינה מעיר כי בכללים החשבונאיים המקובלים הנוגעים לעניין (תקן 11 ) נקבע: "לעיתים עלויות מבוצעות ברמת התאגיד עבור מגזר ספציפי. עלויות אלה תחשבנה כחלק מהוצאות מגזר אם הן קשורות לפעילויות התפעוליות של המגזר, וניתן לייחסן באופן ישיר למגזר או להקצותן למגזר, על בסיס סביר". לדעת משרד מבקר המדינה, לא סביר שכ- 60% מסך ההוצאות של עמידר וכ -50% מסך ההוצאות של פרזות אינם ניתנים לייחוס למגזרי הפעילות, על פי טכניקות מקובלות של הקצאת עלויות תקורה. עוד נמצא כי בחוות הדעת של רואה החשבון המבקר של חברת פרזות לשנים 2003 -2004 לא נכללה התייחסות להחלטת הממשלה מספטמבר 2003 בדבר בחינת איחודן של חברות הדיור הציבורי או הפרטתן, שבעקבותיה הוקם הצוות הבין -משרדי כאמור לעיל. התייחסות רואה 146 דוח שנתי57ב .החשבון בחוות דעתו לדוחות לשנים 2003 ואילך מתחייבת לנוכח ההשלכות האפשריות של החלטות הוועדה על פעילות החברה בעתיד. הרשות לא העירה לרואה החשבון המבקר בעניין זה. יוצא אפוא שבחברות לסוגיהן יש כשלים בבקרה התקציבית הפנימית והחיצונית כאחת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והחברות לשכלל את תהליכי הבקרה התקציבית בכלל, ובתחומים שהובאו לעיל בפרט. .הבקרה על חברות מוחזקות .לעתים לחברה ממשלתית יש חברה מוחזקת שאינה חברה בת שלה (בדרך כלל כאשר החברה הממשלתית מחזיקה ב- 50%-20% מהמניות). בחוק החברות הממשלתיות לא נקבעו הוראות בעניין חברה כזו, ולכן במצב ים כאלה מוטלת חובת פיקוח מיוחדת על החברה הממשלתית המחזיקה. נמצאו שני מקרים של פיקוח לקוי, שהרשות לא נתנה עליהם את דעתה: 1. לבז"ן יש חברה בת בבעלות מלאה - גדיב; שתי חברות שהיא מחזיקה ב -50% ממניותיהן- "כרמל אולפינים בע"מ" (להלן - כאו"ל) ו"שמנים בסיסיים חיפה בע"מ" (להלן - שב"ח)16; וחמש חברות שהיא מחזיקה ב -%12.5-%25 ממניותיהן17 . ביוני 2003 הסתכם חלקה של בז"ן בשוויין של החברות שהיא מחזיקה בכ-1.5 מיליארד ש"ח18 . ב- 25.12.02 החליט דירקטוריון בז"ן כי עליה להגיש ולהציג "תכנית לטווח ארוך הכוללת התייחסות לסגירת מתקנים ו/או מפעלים, להשקעות וחברות בנות ונילוות". בפועל לא הכינה הנהלת בז"ן עבור הדירקטוריון תכנית כזאת, והדירקטוריון לא חזר וביקש מההנהלה להציגה בפניו. במאי 2003 החליט דירקטוריון בז"ן כי אחת לרבעון יוצג בפניו דיווח באשר לכל אחת מהחברות שבהחזקת בז"ן. נמצא כי פרט להצגת דיווח על גדיב בחודש יוני 2003 , לא הציגה הנהלת בז"ן לדירקטוריון דיווחים כאלה, והדירקטוריון לא דרש מההנהלה להציגם כדי לדון בהם. 2. ב- 1999 מינה דירקטוריון בז"ן את המבקר הפנימי של בז"ן לדירקטור מטעמה ב"חברת פיתוח משאבי אנרגיה בע"מ", וב - 2003 מינה אותו לדירק טור חליף (כמשמעותו בסעיפים 237 ו-238 לחוק החברות) בשב"ח, בכאו"ל ובגדות. על פי סעיף8 ,בחוק הביקורת הפנימית התשנ"ב- 1992 , מבקר פנימי לא ימלא בגוף שבו הוא משמש מבקר תפקיד נוסף על תפקידו כמבקר פנימי, ולא ימלא מחוץ לגוף שבו הוא משמש מבקר תפקיד היוצר או העלול ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו כמבקר פנימי. בז"ן לא הכינה חוות דעת משפטית הדנה במינוי זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה היה ראוי שבז"ן תימנע ממינוי מבקר הפנים שלה .__________________ .16 ראודוח שנתי 51 א של מבקר המדינה ( 2000 '), עמ 360 , בפרק "שמנים בסיסיים חיפה בע"מ". 17 ""שרותי טנקרים בע"מ - חברה שבז"ן מחזיקה ב -25% ממניותיה; "גדות תעשיות ביוכימיה בע"מ" ( 23.25 % ( "); "החברה המאוחדת לייצוא 25% ( "); "מפעלים פטרוכימיים בע"מ 12.5% ,) ( "המחזיקה במחצית ממניות כאו"ל; ו"חברת פיתוח משאבי אנרגיה בע"מ25%.) 18 מדובר בהערכות שווי מיוני 2003 ", בעקבות הסדר עקרונות בין המדינה לבז"ן ול"חברה לישראל מ- 2.12.02 . ראודוח שנתי 54 א של מבקר המדינה ( 2003 '), עמ337 , בפרק "בתי זיקוק לנפט בע"מ - הסדר עקרונות לשימוש בנכסים עם תום הזיכיון". מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 147 . לדירקטור מטעמה בחברות שבהחזקתה. בז"ן הודיעה למשרד מבקר המדינה בינואר 2006 כי בעקבות הביקורת הפסיק המבקר הפנימי לשמש דירקטור חליף. .אחריותה וסמכותה של הרשות בנוגע לחברות מעורבות .חברה מעורבת מוגדרת בחוק החברות הממשלתיות כ"חברה שאינה חברה ממשלתית ואשר מחצית או פחות מכוח ההצבעה באסיפותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה". רוב הוראות החוק אינן חלות על החברות המעורבות. עם זאת, הרשות יכולה לדרוש מידע בנוגע לענייני החברה, והיא רשאית לעיין ברשומות ובמסמכים של החברה ולהעלות את הערותיה בפני השרים הממונים והדירקטור המכהן בחברה מטעם המדינה. משרד מבקר המדינה בדק את הפעלת סמכותה זו של הרשות במקרים הנוגעים לשתי חברות מעורבות: "קרן קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד" (להלן - הקרן) ו"אגרקסקו, חברה לייצוא חקלאי בע"מ". התברר כי הרשות לא הפעילה את סמכויותיה ביחס לחברות אלה, ואיפשרה בכך למנהלי החברות לנהוג בנכסי החברה מנהג בעלים. להלן דוגמה: הקרן היא חברה מעורבת על פי הגדרתה בחוק החברות הממשלתיות. המדינה מחזיקה במחצית ממניות החברה, ומשפחת הברון רוטשילד מחזיקה במחצית הנותרת. הקרן עומדת לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5 ) לחוק מבקר המדינה התשי"ח- 1958 , כגוף שהממשלה]נוסח משולב[ משתתפת בהנהלתו. הקרן היא בעלת קרקעות באזור קיסריה, ועוסקת בפיתוחן, בשיווקן ובניהולן באמצעות חברות בנות. במזכר מטעם הרשות שנשלח למשרד המשפטים בפברואר 2005 (כשנתיים לאחר שהוכלל תיקון בחוק המסמיך את הרשות לדרוש חומר ומידע מחברה מעורבת) צוין כי "פניות הרשות אל הקרן לקבלת דוחות כספיים ופרוטוקולים נענו בשלילה ע"י הקרן, מאחר ונטען על ידה, כי לרשות אין סמכות כלפי הקרן כחברה מעורבת". לטענת הרשות, באותה התקופה נוצר נתק בין הרשות לקרן. בביקורת נמצא כי הרשות לא פעלה לקבל את המידע מהדירקטורים מטעם המדינה, כחלופה לכך שהקרן לא מסרה לה את המידע. ברשות לא היו פרוטוקולים של ישיבות דירקטוריון הקרן. במצב זה הרשות גם לא הייתה מודעת למדיניות ההשקעות של הקרן: הקרן הוקמה בשנת 1962 , כדי לפתח את קיסריה ולקדם את ההשכלה הגבוהה בארץ. על פי ההסכם בין הברון רוטשילד לממשלת ישראל, שנחתם באותה השנה וחודש בשנת 1989 , הקרן נהנית מפטור ממסי מקרקעין. בהסכם נקבע כי הסכום השנתי שהקרן מייעדת לחינוך ולמוסדות חינוך הוא סכום מזערי שנקבע (2 מיליון דולר על פי עדכון ההסכם בשנת 1997 ) או67% מפירות השקעת עודפי המזומנים - הסכום הגבוה מביניהם. בהקשר זה ראוי לציין את הנורמה שהתוותה הרשות בחוזר לחברות משנת 1994 ,, הדן בהשקעות בניירות ערך הוניים שלפיה "ההשקעה בניירות ערך הוניים לא תהא ספקולטיבית ולא תחשוף את החברה לסיכונים מיוחדים". על פי מאזן הקרן ל- 31.12.04 החזיקה החברה עודפי מזומנים בסך589 מיליון ש"ח. על פי ביאור לדוחות הכספיים לשנת 2004, ב - 2003 הפסידה הקרן 13.7 מיליון ש"ח מ -29.2 מיליון שהושקעו, וב - 2004 הפסידה16.6 מיליון ש"ח מ -35.2 .מיליון ש"ח שהושקעו מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם נציגי הקרן עולה כי מסגרת ההשקעות שנקבעה בוועדת הכספים של החברה כללה השקעה של עד 27% במניות ובקרנות הון סיכון- מהם 148 דוח שנתי57ב .השקעה של עד 7% בקרנות הון סיכון (בפועל הושקע בקרנות הון סיכון שיעור של 3.5% .) בתשובתה מדצמבר 2005 הודיעה הקרן כי היא "גיבשה מדיניות השקעה ראויה... ניתן משקל ראוי לשקילת סיכונים, פיזורם ומזעורם מחד, ולסיכויים מאידך... תשואת הקרן על השקעותיה בחמש השנים האחרונות עלתה באופן מהותי". לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והקרן מופקדת על כספים המיועדים לשרת אינטרסים ציבוריים ונהנית אגב כך מפטור מרחיק לכת ממס, היה עליה לראות את עצמה כנאמן הציבור, המשקיע את הכספים בשמרנות ובזהירות המתחייבת ללא סיכונים מיותרים. מדיניות ההשקעות צריכה לעלות בקנה אחד עם הצידוק העיקרי לקיום הקרן כיום: קידום ההשכלה הגבוהה בישראל. חינוך, מטבע הדברים, הוא כשלעצמו סוג של השקעה, ונדרשים לו מקורות מימון יציבים לטווח ארוך. בדוח מבקר המדינה משנת 200019 צוין כי הקרן אינה מנהלת רישום מדויק של כלל הקרקעות שיש לה זכויות עליהן, ואינה מדווחת בדוחותיה הכספיים על מלאי המקרקעין שברשותה ועל ייעודו. נמצא כי הקרן לא שינתה את אופן דיווחה. כאמור לעיל, לא היה בידי הרשות מידע, וממילא היא לא דרשה מהחברה לתקן את דוחותיה כך שישקפו את ניהול המקרקעין שברשותה. בתשובתה הודיעה הקרן כי "בדוחותיה הכספיים אין הקרן צריכה או נדרשת ליתן פירוט נוסף כלשהו בדבר ניהול המקרקעין שברשותה מעבר למידע המפורט וניתן כיום". לדעת משרד מבקר המדינה, חברה שעיקר נכסיה הוא מלאי מקרקעין למכירה, שערכו במחירי שוק נאמד במיליארדי שקלים, וערכו גבוה עשרות מונים מסך הנכסים הרשום במאזן החברה (כ-667 מיליון ש"ח נכון לסוף שנת 2004 ), צריכה לרשום בדוחותיה את מצאי המקרקעין שברשותה כיום, ולא את הכמות ההיסטורית של המקרקעין שהועברו לידי הקרן עם הקמתה לפני כ-40 שנה. הדיווח מתחייב לא רק מפאת כללי הגילוי הנאות החשבונאיים ובכללם עקרון המהותיות, אלא גם בשל עניין המימוש של זכות ההנאה מפירות הקרן: מכיוון שהמדינה היא בעלת מניות בחברה, והיא חייבת לעמוד על הערך הכלכלי של הקרן כדי לוודא ש פירותיה יוקצו למימוש מטרותיה ולהגשמת חזון המייסדים, עליה לעמוד על גילוי נאות בדוחות החברה. בעניין זה הודיעה הרשות כי "לאור ההתנהלות הבעייתית של הקרן, פעלה הרשות מול השרים הרלבנטיים בכל הממשלות האחרונות בניסיון להניע פתרון כולל לקיומה של הקרן". לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הרלבנטיים, ובעיקר השרים האחראים, לפעול באופן נמרץ לשינוי המצב המתואר בקרן בפרט. על הרשות להיות מעורבת בנעשה בקרן, לבקר באופן שוטף את עבודתם של הדירקטוריון ושל הנהלת החברה ולחתור להצגה נאותה של מצבה הכספי של החברה ושל תוצאות פעילותה מ די שנה. בקרה אפקטיבית של הרשות מתבקשת גם בחברות המעורבות בכלל. .__________________ .19 דוחות ביקורת על האיגודים, דוח מס' 2 ( 2000 '), עמ22. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 149 .חברות לדיור ציבורי .רישום נכסי המדינה בחברות לדיור ציבורי כמה מהחברות הממשלתיות מחזיקות ברשותן נכסי מקרקעין שבבעלות המדינה. על הרשות מוטלת החובה לשמור על נכסי המדינה בשיתוף ובתיאום עם החשב הכל לי. בדוח מבקר המדינה 55ב20 , שעסק בניהול נכסי המדינה, עמד המבקר על החומרה שבהיעדר מיפוי שלם של הנכסים ובאי-רישום זכויות המדינה בנכסיה שבידי החברות הממשלתיות: 1. החברות מציגות בדוחותיהן הכספיים את נכסי המדינה כחלק מרכושן ונוהגות בהם מנהג בעלים. אופן ההצגה בדוחות עלול לפגוע בזכויות המדינה בבואה להפריט את החברות. 2. .לרשות אין רשימה של נכסי המדינה האלה 3. אין חלוקת סמכויות ברורה בין הרשות לחשב הכללי בעניין ההסכמים הנעשים עם חברות ממשלתיות לקראת שינויים מבניים ובעניין ההסכמים הכוללים הסדרים בנושא הנכסים. על ממצאי הביקורת האלה יש להוסיף ניהול לא תקין של נכסי המדינה כפי שנמצא בעמידר; בשנת 2003 נחתם הסכם בין המדינה לעמידר, שלפיו מלאי הדירות שבעניינן יש מחלוקת על בעלות בין המדינה לחברה ייגרע ממאזן נכסי עמידר. במרס 2005 הודיע רואה החשבון המבקר של עמידר לרשות כי לא עשה ביקורת בנושא זה, ולכן אין לו כמבקר כל אחריות בנדון. בספטמבר 2005 , בעקבות הערת משרד מבקר המדינה בעניין זה, פנתה הרשות לעמידר וציינה בין היתר כי "חברה ממשלתית תפעל להתאמתם המלאה של הנכסים המוצגים בדוחות הכספיים עם המדינה... האמור חל גם על נכסים המופעלים על ידי החברה עבור גורמים אלה ואינם בבעלותה". יצוין בהקשר זה כי חברות הדיור הציבורי, לרבות עמידר, מנהלות את דירותיהם של כמה בעלים: דירות בבעלות החברה, דירות בבעלות המדינה, דירות שבעניינן יש מחלוקת על הבעלות ועוד. בדוח צוות בין -משרדי שדן ב - 2004 בפעילות חברות ה דיור הציבורי (פרט לעמידר), נסקרה מצבת נכסי החברות וצוין שם כי "נתוני הדירות אינם מדויקים שכן חלק מהם נכון לסוף שנת 2002 וחלק נכון למחצית שנת 2004 , בתקופה זו ממשיכים למכור דירות מכל הסוגים. גם ההגדרות של סוג הנכס נתפסות אחרת בכל חברה". לדעת משרד מבקר המדינה , לנוכח מצב זה של ניהול נכסים, היה על הרשות לדרוש מהחברות המשכנות כי יערכו סקר פיזי של נכסיהן, שבמהלכו יבדקו וירשמו פרטים באשר לנתוני הבעלות והרישום של כל יחידת דיור ומקרקעין. בכל תקופה יש לעדכן את הנתונים. בתשובתה הודיעה הרשות כי האחריות על ניהול רישום נכסי המדינה והמעקב אחריהם נתונה בידי החשב הכללי במשרד האוצר מכוח חוק נכסי המדינה, התשי"א- 1951 , ואילו האחריות על ניהול מעקב אחר נכסי מדינה המוחזקים בידי חברות ממשלתיות נתונה בידי הרשות מכוח סמכותה הכללית ועל פי סעיף 54(5 ) לחוק החברות הממשלתיות. בכל הנוגע לרשי מות הנכסים ולחלוקת הסמכויות בין הרשות לחשב הכללי, הנושא מצוי בדיונים עם החשב הכללי. באשר לחשש כי בהיעדר רישום מדויק של נכסי החברות הממשלתיות ייפגעו זכויות המדינה בבואה להפריט את החברות, השיבה הרשות שהפרקטיקה הנוהגת לפני ההפרטה מפיגה חשש .__________________ .20 "ניהול נכסי מדינה מוחשיים ורישומם", דוח55( ב 2005 '), עמ267. 150 דוח שנתי57ב .זה, שכן לפני הפרטת חברה הרשות שוכרת יועצים שתפקידם, בין היתר, לברר מהם נכסי החברה ולמפותם וכן לברר מהו מעמדה ומהן זכויותיה בנכסים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לעקוב אחר השינויים בנכסים באופן שוטף. עריכת סקר נכסים ערב ההפרטה, בלחץ הנסיבות, אינה תחליף לניהול שוטף ותקין של הנכסים. בעקבות הביקורת שלחה הרשות בספטמבר 2006 חוזר לחברות הממשלתיות ובו דרשה לקבל את רשימת הנכסים ופירטה מהם הנהלים לדיווח ולבקרה על מקרקעין ומחוברים בחברות. .בקרת הרשות על השכר ועל כוח האדם בחברות הממשלתיות .סעיף 54 לחוק החברות הממשלתיות קובע כי "הרשות תעקוב ברציפות אחר הפעילות של כל אחת מן החברות הממשלתיות, הגשמת מטרותיה, מהלך עסקיה, מצבה הכספי ומדיניות השכר שלה, ותודיע על ממצאיה לשרים". לפי סעיף 32 (א) מוטלת על הדירקטוריון החובה לקבוע את שכרם של עובדי החברה על פי הכללים שקבעה הממשלה ובאישורה. במסגרת סעיפים אלה מביאה הרשות לאישורה של הממשלה את הצעותיה בנושאי מדיניות שכר ותנאי עבודה, ונציגי הרשות בדירקטוריונים אמורים לעקוב אחר יישום המדיניות. ברשות פועלת יחידה העוסקת בשכר ובכוח אדם בחברות הממשלתיות (להלן - יחידת השכר), שמועסקים בה על פי התקן שני עובדים. בתשובתה הודיעה הרשות כי לשון החוק מסמיכה ומחייבת אותה רק למעקב אחר מדיניות השכר בחברה, ולא לפיקוח עליה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בחוק החברות הממשלתיות ניתנו לרשות סמכויות מעקב וגם סמכויות פיקוח. גם בפעילות הרשות בקשר למדיניות השכר בחברות ניתן לזהות רכיבים של פיקוח לצד רכיבים של מעקב. משרד מבקר המדינה העלה שורה של ליקויים בפעולות יחידת השכר: 1. הרשות מפרסמת הנחיות לחברות בנושאי שכר וכוח אדם. נתוני השכר בחברות הממשלתיות מדווחים במלואם לרשות המסים ובחלקם לאגף הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר. נמצא כי בשל היעדר גישה ישירה למאגרי המידע הממוחשבים של משרד האוצר הנוגעים לחברות הממשלתיות והנדרשים לביצוע בדיקות סבירות והפקת דוחות חריגים, אין הרשות מבצעת בדיקות יזומות שיטתיות לגילוי חריגות שכר בחברות הממשלתיות. הרשות עורכת בדיקות רק בעקבות מידע שהיא מקבלת. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 151 .בתשובתה מינואר 2006 ציינה הרשות כי "הרשות פועלת בשיתוף פעולה מלא עם הממונה על השכר במשרד האוצר ומקבלת ממנו את כל הנתונים הנדרשים לביצוע עבודתה... ייתכן שיש מקום ליצור ממשק נגיש למאגר הנתונים של הממונה על השכר במשרדי הרשות". 2. הרשות מאשרת הסכמי עבודה ותנאי העסקה של עובדים בכירים בחברות. תנאי ההעסקה נקבעים על פי סיווג החברה הממשלתית שבה הם מועסקים. סיווג החברות נקבע בוועדת סיווג. כינוס ועדת הסיווג הוא באחריות יחידת השכר של הרשות (ראו לעניין הסיווג גם את הפרק שלעיל הדן בסיווג החברות). כאמור, סיווג החברות נבחן לאחרונה ב- 1995 . במועד הביקורת, יולי 2005 ,23 חברות לסוגיהן לא סווגו ע"י ועדת הסיווג אלא לצורך תשלום גמול לדירקטורים, ולכן נוצר חוסר בהירות באשר לקביעת תנאי השכר בהן. 3. ...בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי "חובה על הדירקטוריון של החברה הממשלתית לקבוע מדי שנה... תקן עובדי החברה והמועסקים בשירותיה". יחידת השכר אינה בודקת תקנים מול משרות בפועל, מכיוון שלדעתה הנושא הוא בסמכותו הבלעדית של הדירקטוריון. משמעות הדבר היא חוסר מעקב של הרשות אחר חריגה ממדיניות השכר, בין באמצעות כמות משרות שמעל התקן ובין באמצעות העסקה במיקור-חוץ או העסקת יועצים. 4. בדיון שנערך במרס 2004 בין נציגי "החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים לישראל בע"מ" ובין נציגי הרשות, סוכם כי בעת פרישה תיבחן לגבי כל עובד ועובד באופן אישי זכאותו לדמי הסתגלות לפי כמה קריטריונים, ובהם בחינת מצבה הכספי של החברה. בנובמבר 2004 .פנתה הממונה על השכר ברשות לחברה בדרישה לגבש נוהל בעניין בביקורת נמצא כי בשנים 2003 -2004 פרשו מהחברה למתנ"סים במסגרת תכנית התייעלות 78 עובדים שעמדו בדרישת הסף של מינימום ותק בחברה. ועדה פנימית של החברה החליטה כי כל העובדים הללו (פרט לאחד) זכאים לדמי הסתגלות רק כפונקציה של ותק. הרשות לא דרשה הסברים לכך שכל העובדים הללו נמצאו זכאים לדמי הסתגלות, ולא בדקה אם הזכאות נבחנה באופן אישי, על פי הקריטריונים שקבעה החברה. 5. ,במהלך הביקורת התברר כי כמה מחריגות השכר אינן באות לידי ביטוי בהוצאות השכר בשל התקשרות במסגרת מיקור-חוץ ולא כהעסקה ישירה. לדוגמה, בכמה מקרים הועסקו דוברים, יועצים אסטרטגיים וכיוצא בזה על תקן של "עבודות חוץ", ובכמה מהמקרים נעשה הדבר במקביל להעסקתם של עובדים אחרים בתפקידים דומים בחברות. באוגוסט 2003 הוציאה הרשות חוזר רענון בדבר העסקת מומחים ויועצים חיצוניים על ידי חברות ממשלתיות וחברות בנות ממשלתיות. על פי החוזר, על כל דירקטוריון של חברה ממשלתית לגבש נוהל באשר לדרך בחירת היועצים החיצוניים (למעט יועצים משפטיים ורואי חשבון, שבעניינם, כאמור לעיל, יש הנחיות מפורטות אחרות). כמו כן, היה על החברות להעביר לרשות עד ל - 30.9.03 רשימה מפורטת של מומחים שהחברה מעסיקה. נמצא כי בעקבות דרישתה קיבלה הרשות מרוב החברות את הנהלים שנקבעו, אולם לנוכח מורכבות המשימה הוחלט ברשות להפסיק את הטיפול בנושא. בתגובתה ציינה הרשות כי היא החלה לטפל בסוגיית העסקתם של יועצים בחברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להמשיך לעקוב אחר ההעסקה הבלתי ישירה של יועצים ומומחים, ולעמוד על יישום הנחיותיה בנוגע להעסקת יועצים חיצוניים. 6. דוגמה נוספת לחריגות שכר שאינן באות לידי ביטוי בתשלומים, ולצורך בבדיקה יזומה לשם חשיפתן, היא מתן רכב צמוד לעובדי החברה. על פי חוזר הרשות לחברות משנת 2001 152 דוח שנתי57ב .בנושא זה, הסמכות לבדיקה היזומה נתונה בידי מליאת הדירקטוריון, והיא טעונה אישור של הרשות. בביקורת נמצא כי הרשות לא בדקה את יישום הוראותיה בנוגע למתן רכב צמוד לעובדים. בתשובתה מינואר 2006 בעניין זה הודיעה הרשות כי "מחובתה של החברה לפנות לרשות לקבלת אישורה כמתחייב מהחלטות הממשלה והוראות הרשות בכל הנוגע להצמדת רכבים לעובדים בחברות. החוזר בדבר הצמדת רכבים הוצא בעקבות החלטת ממשלה בעניין משנת 1982 . מאחר והמדובר בהחלטה ארכאית שאינה עומדת במבחן הזמן, ואינה מתייחסת להתפתחויות בשוק הרכב ושוק תנאי ההעסקה... בכוונת הרשות לפעול לתיקון החלטת הממשלה ולהתאימה לתנאי השוק כיום". לדעת משרד מבקר המדינה, הוצאות השכר מהוות רכיב גדול וחשוב בתקציבי החברות הממשלתיות. הרשות צריכה להפנות לסעיף הוצאות עיקרי זה את תשומת הלב הראויה, כדי לשמור על מדיניות השכר של הממשלה. פעילות זו צריכה להיעשות בתיאום ובשיתוף פעולה עם הממונה על השכר. .הנהגת כללי משטר תאגידי בחברות הממשלתיות .1. ,בשנים האחרונות חל שינוי באופן שבו מנוהלים תאגידים בעולם המערבי וגם בישראל בעקבות שערוריות כספיות שהתגלו בתאגידים עסקיים וכחלק מתהליכי הגלובליזציה. מהותו של השינוי היא התבססות על משטר תאגידי ( Corporate Governance, CG ,) המהווה אוסף של כללים שמטרתם לשפר את סדרי הבקרה, פיקוח, שקיפות, אמון והגינות ושמירה על אינטרסים של בעלי עניין, תוך התבססות על קוד אתי ושימת דגש על האחריות האי שית של מנהלי התאגידים העסקיים. בשנים האחרונות אומצו כללי CG ביותר מ -50 .מדינות ברחבי העולם כללי המשטר התאגידי נעוצים בכמה מקורות, להלן תמציתם של אלה, תחילה במדינות המפותחות, ולאחר מכן בישראל: (א) החוק בארצות הברית הידוע כ -, Sarbanes -Oxley Act שנחקק בעקבות ה שערוריות שהתגלו בתאגידים בארצות הברית. הוא משמש מורה דרך במשטר התאגידים במדינות שונות, ועיקרו שיפור סדרי הבקרה והדיווח. (ב) ב- 2005 ( עדכן הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח OECD21 ) את כלליו בנוגע למשטר תאגידי. הכללים מתייחסים לחברות שבבעלות ממשלתית. בין עקרונ ותיו הבטחת שקיפות ונשיאה באחריות; צמצום המעורבות הפוליטית; יישום תכנית של תרבות ארגונית אתית; שקיפות במינוי דירקטורים והתבססות על יכולות ועל מיומנויות; הפרדה בין תפקיד יו"ר דירקטוריון לתפקיד מנכ"ל; וביקורת רואה חשבון בלתי תלויה. (ג) על אלה מתווספות המלצות של שלוש ועדות ציבוריות בישראל שהציבו נורמות לגבי המתווה הנחוץ בתאגידים בישראל: .__________________ .21 Organization for Economic Co -operation and Development : ארגון בין לאומי שבו חברות 30 .המדינות המפותחות ביותר מבחינה כלכלית. מדינת ישראל אינה חברה בארגון זה המדינות החברות בארגון זה מקבלות את עקרונות הדמוקרטיה ואת עקרונות השוק החופשי. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 153 .ועדת פרופ' אמיר ברנע : הוועדה מונתה באוגוסט 2000 ע"י רשות ניירות ערך בישראל. ב - 2004 אושרו תיקונים לחוק ניירות ערך, התשכ"ח - 1968 , ותקנותיו 22 , המתבססים בעיקר על המלצות דוח הוועדה. מהחברות נדרש בעיקר, תיאור מפורט של עסקי התאגיד, פילוח הכנסות ורווחיות, פירוט לגבי לקוחות, צבר הזמנות -הכנסות, הון אנושי ומימון. דוח המועצה לתאגידים ציבוריים 23 : המועצה הגישה את המלצותיה לשר המשפטים בשנת 2003 , בתקופת הביקורת מתקיימים דיונים בין גורמים ממשלתיים בקשר ליישום ההמלצות. להלן הנושאים שבהם עסקה המועצה שיש להם רלבנטיות לחברות הממשלתיות: כללי התנהגות, "שומרי הסף", הסדרי העסקת עובדים, טיפול בעודפי מזומנים, מניין חוקי לקבלת החלטות במוסדות, עילות לסיום כהונת חבר דירקטוריון ופיזור מוסדות התאגיד, תפקידי ועדת הביקורת, החלת דין משמעתי על עובדים, איסור על פעילות מפלגתית של דירקטורים ועובדים, מעמדו של רואה החשבון המבקר וכללים לבחירת מבקר פנימי. ועדת פרופ' זוהר גושן : בדצמבר 2006 אימצה הרשות לניירות ערך את המלצות הוועדה בנוגע להנהגת "ממשל תאגידי" בתחומים הבאים: עצמא ות הדירקטוריון, ניהול סיכונים, אחריות על העברת מידע לדירקטורים, וכן תפקידים, כשירות ועצמאות של ועדת הביקורת. משרד מבקר המדינה ערך סקר בחודשים מרס -אפריל 2006 בקרב החברות הממשלתיות והחברות המעורבות בישראל, במטרה לעמוד על המידה שבה מצויים אצלם רכיבים של משטר תאגידי. ממצאי הסקר מתבססים על תשובות שהתקבלו מ -76 חברות ותאגידים שאליהם נשלחו השאלונים (כ-85% :). להלן תמצית ממצאי הסקר (א) בתשע חברות (כ-12% .) קיים קוד אתי (ב) ב-13 חברות (כ-17% ) המעסיקות עובדים קיים נוהל בדבר דרכי קבלת עובדים שהם קרובי משפחה של עובדים בחברה, המותאם לתקנות שהתקין שר האוצר בנדון 24. )(ג ב-24 חברות (כ-%32 ) ערכו סקרי סיכונים25 .בשנים האחרונות (ד) ב-16 חברות (כ-21% .) מתקיימת פעילות המעידה על מודעות לאחריות חברתית (ה) שיקולים של איכות הסביבה רלבנטיים לפעילותן של 29 .מהחברות שענו על השאלון מתוכן רק ב-9 ( חברות31% ) קיים תקן מסוגISO .בתחום איכות סביבה (ו) ב-18 חברות (כ-24% .) קיים נוהל בנושא מניעת ניגוד עניינים (ז) ב-27 ( חברות36% .) קיים נוהל בנושא קבלת מתנות וטובות הנאה (ח) רק בתשע חברות (כ -12% ) קיים נוהל בנושא איסור על פעילות מפלגתית במקום העבודה. (ט) על פי חוק החברות וחוק החברות הממשלתיות, חברות ציבוריות וחברות ממשלתיות מחויבות למנות ועדת ביקורת. לוועדה יש תפקיד מרכזי בהתנהלות חברות אלה בתחום תיקון הפגמים בניהולן העסקי. במסגרת הסקר נשאלו החברות כמה שאלות לגבי פעילות ועדת .__________________ .22 התיקונים אושרו על ידי ועדת הכספים של הכנסת ביוני 2004. 23 תאגידים ציבוריים הם גופים בעלי אישיות משפטית נפרדת, שהוקמו על פי חוק, ומטרתם מתן שירות לציבור, כמו רשות שדות התעופה, רשות השידור ועוד. 24 תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה- 2005. 25 סקר סיכונים הוא הליך מקובל בתאגידים, הכולל מיפוי הסיכונים בסביבת העבודה של החברה- סיכוני שוק, סיכוני אשראי, סיכוני אבטחת מידע וכדומה - והאמצעים למזעורם על בסיס שיקולים כלכליים של עלות מול תועלת. 154 דוח שנתי57ב .הביקורת. להלן הממצאים: ב -24 חברות בלבד מ -46 חברות שענו בפירוט בעניין זה (כ - 52% .), קיים לפחות חבר אחד בוועדת הביקורת בעל השכלה פיננסית מתאימה12 חברות מ- 62 חברות ממשלתיות וחברות בנות ממשלתיות שענו על השאלות בעניין זה (כ -19% ) הצהירו על תקופות ארוכות (יותר משנה) שבהן כלל לא פעלה ועדת ביקורת בחברה מסיבות שונות או, לחלופין, פעלה ועדה ללא המניין החוקי המזערי הקבוע בחוק - שלושה חברים. מספר הישיבות הממוצע בשנה של הוועדות היה שלוש בלבד26 . .יצוין כי החברות שנמנו, מופיעות יותר מפעם במניין רכיבי המשטר התאגידי, שהובאו לעיל 13 חברות מכלל89 החברות שנשאלו לא ענו על הסקר, מתוכן שלוש חברות ממשלתיות גדולות27 . מהסקר עולה שבחברות הממשלתיות טרם אומצו במידה מספקת, עקרונות של משטר תאגידי. 2. מכלול הרכיבים של כללי משטר תאגידי, שאומצו או הומלצו על ידי גופים שונים, אינו בהכרח רלבנטי לחברות הממשלתיות. מובאים ל הלן נושאים, שרצוי שיהיו כלולים בתחום כללי משטר תאגידי לחברות ממשלתיות, שכן הם מהותיים לכל סוג של תאגיד. במהלך הביקורת הודיעה הרשות כי לגבי חלק מרכיבים אלה היא הפיצה חוזרים לחברות, כדי שהן תפעלנה על פיהם. חוזרי הרשות הם מעשה של שגרה, שבהם מרכזת הרשות הנחיות מהנחיות שונות לחברות. לדעת משרד מבקר המדינה, הפקת חוזרים מפעם לפעם אין בה משום מענה להנהגת כללי משטר תאגידי, שכן אלה צריכים להיות מסכת מתוכננת היטב וקוהרנטית, ומעשה ייחודי העומד בפני עצמו, שבצידו תכנית לימוד והטמעה. להלן הפרטים על הרכיבים מכללי משטר תאגידי המהותיים לחברות הממשלתיות, וראוי לתת עליהם את הדעת במסגרת עיצוב משטר תאגידי לחברות הממשלתיות לסוגיהן: (א) מינויי עובדים בעלי זיקה אישית או פוליטית : ההגבלות שנקבעו בעניין זה בחוק שירות המדינה מינויים התשי"ט ( 1959 ), אינו חלות על החברות הממשלתיות, כיון שהחוק אינו חל עליהן. בעקבות התקנות שהתקין שר האוצר בשנת 200528 , הרשות הוציאה באותה שנה חוזר בדבר מינוי נושאי משרה בכירים ע"י הדירקטוריון. על פי החוזר החברות נדרשות לגבש נוהל בנושא ולכלול בו קריטריונים מסוימים למינויים. (ב) חובות האמון והזהירות של דירקטורים ונ ושאי משרה בחברות עירוניות -ממשלתיות: מכוח פקודת העיריות (סעיף 249 ) "חובת האמון של נציגי העירייה לעולם תהיה עדיפה על .__________________ .26 בהתבסס על ניתוח ממוצע הישיבות של ועדות הביקורת בשנים 2005 -2004 . 27 שמות החברות שלא השיבו עד למועד עריכת הדוח ביולי 2006 הן "החברה לאוטומציה במנהל השלטון המקומי בישראל", "אתרים" חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א-יפו,"החברה לפיתוח יפו העתיקה", "המכון הישראלי ליין", "חברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה", "כפר הנוער מאיר שפיה", "קרן השתלמות לאקדמאים במדעי החברה והרוח", "קרן השתלמות לרוקחים", "קרתא חברה לפיתוח מרכז ירושלים" ושלוש חברות גדולות - "התעשייה הצבאית לישראל", "חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ" ו"נמל אשדוד". חברה נוספת השיבה באיחור ולכן לא נכללה בסקר. 28 תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר אופן בחירת פקידים בכירים), התשס"ה- 2005. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 155 .חובתם כלפי התאגיד". נוסח זה מנוגד לאמור בחוק החברות: "נושא משרה חב חובת אמונים לחברה, ינהג בתום לב ויפעל לטובתה ". הרשות הודיעה בתשובתה מדצמבר 2006 כי היא פועלת לשינוי המצב החוקי, כך שחובת האמון העליונה של הדירקטורים מטעם העיריות תהיה נתונה לאינטרס של החברה ולא לאינטרס של העירייה. (ג) חלוקת דיבידנד בשיעורים נמוכים למדינה: הרשות קבעה מדיניות של חלוקת דיבידנדים בשיעורים של 50% מהרווח המתואם (הריא לי) הנקי השוטף התקופתי. לעיתים אין הדיבידנד המחולק מגיע לשיעור זה. (ד) חיזוק המעקב והבקרה לגבי המתרחש בחברות מעורבות ובחברות מוחזקות. (ה) עדכון שיטת התגמול של הדירקטורים: הדירקטורים בחברות ממשלתיות זכאים לתגמול על פי תקנות החברות הממשלתיות29. בתקנות נקבעו תקרות גמול לדירקטורים ומספר ישיבות מרבי בשנה לצורך קבלת הגמול, כפונקציה של דרגת הסיווג של החברה הממשלתית. השיטה האמורה קושרת את גמול הדירקטורים למספר ישיבות מסוים, ללא קשר למצבן הכספי של החברות, לתוצאותיהן העסקיות או להשגת מטרותיהן. (ו) בעיית הנציג: בחברות ככלל קיים חשש מובנה כי הנציג (דירקטור או נושא משרה בכירה) יעדיף את טובתו האישית או את טובת שולחו על פני טובת החברה וטובת כלל בעלי המניות. בחברות הממשלתיות בפרט, עולה בעיית הנציג במלוא חריפותה, שכן לנציגי בעלי המניות, הדירקטורים, יש בעיה של נאמנות במקביל, ה ן לחברה ולשיקוליה העסקיים, הן למדינה והן לשיקולי שולחיהם (נציגי עובדים - לעובדים, ונציגי שרים - לשרים). (ז) הנהגת הצהרת מנהלים: בנובמבר 2005 עוגנה חובת הצהרת המנהלים בתקנות לחוק החברות הממשלתיות. אולם על פי תקנות החברות הממשלתיות 30 , נוסח הצהרת המנהלים עוסק רק בחובת קיום בקרה על הדיווח. הרשות לא יזמה מהלכים מקבילים לבדיקת האפקטיביות של כלי הבקרה הפנימית בחברות כדי להבטיח את שלמות הרישומים, לוודא את התרחשותם של האירועים המדווחים ואת קיומם של הנכסים שנרשמו, ולעמוד על דיוקם של אומדנים (כגון: אומדנים אקטואריים). היבט נוסף בהקשר זה הוא הצורך בהגבלת הגורמים הרשאים לבצע עבור החברה את הבדיקות שעליהן מתבססת ההצהרה, לצורך הבטחת אי -תלותם. כלומר, מי שמבצע את הבדיקות לא יהיה רואה החשבון המבקר שהחברה קשורה עמו או המבקר הפנימי שלה. (ח) הנהגת שקיפות לציבור של שכר טרחת רואי חשבון וגורמים נוספים לצורך בקרה על מידת אי -תלותם: משרדי רואי חשבון רבים אינם עוסקים רק בביקורת של דוחות כספיים, אלא גם מעניקים שירותים הקשורים לביקורת ושירותים נלווים שאינם קשורים לביקורת, עניינים העלולים להשפיע על מקצועיות ואובייקטיביות הביקורת. בכמה חברות ממשלתיות, ובהן כמה מהחברות הגדולות במשק, היה לעתים ההיקף השנתי של התשלומים בגין שירותים נלווים לביקורת, בשיעור של 28%-46% .ביחס לתשלומים בגין הביקורת (ט) חיזוק מעמד המבקר הפנימי וועדת הביקורת: הכללים המקובלים של משטר תאגידי (כך לדוגמה כללים שנקבעו ע"י ר שות ניירות ערך בישראל) דורשים דיווח על היקף העסקת המבקר הפנימי בחברה, על מועדי פרסום דוחות ביקורת פנים בשנת הדיווח, ועל מועדי הדיון בנוגע לדוחות בוועדת הביקורת לשם חיזוק האפקטיביות של הביקורת הפנימית. נוסף על כך, לוועדת הביקורת צריך שיהיו סמכויות שיאפשרו ל ה לפקח על תקינותם ועל איכותם של .__________________ .29 כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות, התשנ"ד- 1994. 30 תקנות החברות הממשלתיות(דוח נוסף בדבר הפעולות שננקטו והמצגים שניתנו להבטחת נכונות הדוחות הכספיים ודוח הדירקטוריון), התשס"ו- 2005. 156 דוח שנתי57ב .הדיווחים הפיננסיים בחברה, על הבקרות הפנימיות ועוד. צריך גם להבטיח שבין חברי הוועדה יכללו בעלי מיומנות חשבונאית ופיננסית. בחוזר הרשות מינואר 2006 , בעניין דוחות כספיים נדרשו החברות להביא פרטים על פעילות המבקר הפנימי. בחוזרים נ וספים נקבעו כללים בדבר מינוי מבקר פנימי ובדבר נושאים האמורים להיכל ל בתוכנית הביקורת של המבקר הפנימי. (י) הנהגת בקרה לניהול סיכונים: מקובל בתאגידים לאתר באופן שיטתי ויסודי את הסיכונים שהם חשופים להם ולנקוט צעדים כדי להקדים תרופה למכה. הרשות הוציאה בנובמבר 1991 ., חוזר לחברות ובו בקשה מהדירקטוריון לדון בניהול הסיכונים של החברה (יא) הנהגת קודים אתיים: קוד אתי הוא מסמך המבהיר עקרונות וצורת התנהגות המתבטאים בערכים המובילים להתנהלות תקינה ומוסרית. קוד אתי צריך להיות מותאם לארגון מסוים - לנסיבות, לסביבה, לצרכים ולערכים. קוד אתי הוא גם משאב לארגון, שכן הוא מגדיר דרכי התנהגות בארגון ופותר דילמות מקצועיות הפוגעות בארגון ובכושר התחרות שלו. הקוד יוצר לכידות ארגונית ומסגרת להתנהגות מקצועית ולאחריות המשביחה את פעילות הארגון ומונע אובדן משאבים כתוצאה מעבירות. לצורך הטמעתו של קוד אתי בצורה יעילה נדרשת תכנית אתיקה המסדירה את הנהלים, את לוחות הזמנים ואת המשאבים המוקצים לתהליך זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, שהרשות תוביל מהלך מסודר ומובנה להנהגת כללי משטר תאגידי בחברות הממשלתיות, בהתחשב בהיבטים הייחודיים להן. . לרשות החב רות הממשלתיות שמור תפקיד חשוב: לעקוב אחר פעילות החברות הממשלתיות ולסייע להן. בצד זאת ניתנו סמכויות הנוגעות לחברות, בעניינים מסוימים, לשרים הממונים על החברות. בביקורת שנערכה, הן ברשות והן בכמה חברות ממשלתיות, נמצאו ליקויים, מהם מהותיים: מינוי דירקטורים מבלי שנעשה די כדי לאתר ולמנוע מינוי מי שיש להם זיקה לשרים; אי-מינוי דירקטורים במועד; אי-הפעלת סמכויות כלפי דירקטוריונים במקרה הצורך; מערכת מעקב לא יעילה אחר פעילות החברות; בדיקה חלקית של הדוחות הכספיים שהמציאו החברות הממשלתיות; ופיקוח לא מקיף על נכסי המדינה שבידי החברות. הרשות הוקמה ב - 1975 בעקבות ועדת ברק 31 . בדוח הוועדה צוין כי "החברה הממשלתית זקוקה לחופש פעולה על מנת לפעול להשגת מטרותיה העסקיות בצורה יעילה ותכליתית. מצד שני הממשלה חייבת לשמור בידיה אמצעי הכוונה ופיקוח על החברה: המדינה היא לא רק בעל המניות המעוניינת לפקח על צורת השימוש בכספי הציבור - יש אינטרס ציבורי נוסף, המתבטא במשימות הממלכתיות המוטלות על החברה, שלמענן נעשתה השקעת כספי הציבור ואשר את השגתן יש להבטיח... טבעי הוא כי מצב דברים זה מחייב מתן אמצעי פיקוח מתאימים על .__________________ .31 ,ועדה בראשות פרופ' אהרון ברק, שהוקמה במטרה להכין את ההצעה לחוק החברות הממשלתיות והגישה את המלצותיה בסוף שנת 1970. מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות 157 .פעולותיה של החברה הממשלתית... אמת הדבר כי שתי המגמות הנזכרות - פיקוח ועצמאות - עשויות לעתים לבוא לידי ניגוד, אך ניגוד זה אינו מחויב המציאות". בחוק החברות הממשלתיות אכן באו לידי ביטוי תפיסות אלה של הוועדה. בצד סמכויות מעקב אחר פעולות החברות והייעוץ לחברות, לממשלה ולשרים, ניתן בחוק ביטוי ג ם לצורך להפקיד בידי הרשות אמצעי בקרה ופיקוח. בחוק נכללו סממנים רגולטוריים, כך שלרשות יש סמכות אישור ופיקוח בעניינים הבאים: מינוי רואי חשבון, מינוי יועצים משפטיים, ייעוד רווחים ותנאי שכר. בשנת 2003 תוקן החוק, ונוספו לו עוד הוראות רגולטוריות, שהמהותיות שבהן עניינן מתן סמכות לרשות להורות לחברה כיצד עליה להציג פרטים בדוחותיה הכספיים; מתן סמכות, בנסיבות שצוינו בחוק, להעביר דירקטורים מתפקידם; מתן סמכות, בתנאים שנקבעו בחוק, לדרוש מחברה מידע וחומר בענייני החברה; וההוראה שלבקשת הרשות בית משפט מחוזי רשאי לצוות על חברה להגיש דוח או לתקן אותו. על פי החוק , סמכויות נוספות בנוגע לחברות מופקדות בידי השרים. הרשות הודיעה בתשובתה כי אין לעשות שימוש במילה "פיקוח" באשר לתפקידיה, שכן תפקיד הפיקוח אינו נכלל בתפקידי הרשות המפורטים בחוק. עוד הודיעה הרשות כי עמדת הביקורת מתעלמת מהיע דרם של כלים וסמכויות בידי הרשות, וכי היא מחילה על הרשות אמות מידה ואופי פעילות שלפיהם עליה לשמש גוף רגולטורי. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-אפשר לקבל את תפיסת הרשות, משום שפעילותה השגרתית רצופה אלמנטים רגולטוריים. דווקא בתקופה שבה נעשות פעולות להפרטת החברות המ משלתיות, יש להגביר את השימוש ההולם בכלים הרגולטוריים שבידי הרשות. לפני ההפרטה יש לעשות לכך שהחברות תהיינה רווחיות ויעילות. ממצאי הדוח ותשובות הגופים המבוקרים משקפים את המתח שבין סמכויות הפיקוח והסמכויות הרגולטוריות של הרשות ובין סמכויות הייעוץ והמעקב שלה. הם גם מעלים את השאלה אם היחס בין הסמכויות הללו עומד כיום במבחן המציאות. ראוי שאת הסוגיות העקרוניות שעלו בדוח זה, את המשאבים העומדים לשימושה של הרשות ואת תפקידיה העדכניים, תבחן הממשלה לנוכח התפקיד החשוב שהחברות הממשלתיות ממלאות כזרוע של הרשות המבצעת. מן הראוי שהרשות תנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לשפר את כלי הניהול ואת סדרי הבקרה שלה על החברות הממשלתיות. נמצאו גם ליקויים בהתנהלות החברות הממשלתיות מול הרשות, ויש לבחון את הדרכים לתיקונם. נראה שהפתרון מצוי, בין היתר, בהתאמה לתפיסה החדשה של השתתת פעולות התאגידים ע ל כללי משטר תאגידי הרלבנטיים לחברות הממשלתיות. תפיסה זו גורסת כי בעידן מודרני, שבו חברות מחליפות במידה לא מעטה את מקום הממשלות כשחקן המרכזי במשק, עליהן לפעול להגשמת מטרותיהן תוך גילוי אחריות יתרה, אגב הפנמת ערכים חוץ -כלכליים, ובהם הצורך לפעול בהוגנות ובשקיפות מול כלל בעלי העניין של החברה. כדי להשיג את אלה, יש להגדיר מחדש את תפקידיו ואת אחריותו של הדירקטוריון, להנהיג כללי אתיקה בחברות וכן תכניות אכיפה וציות לכללים אלו, ולחזק את הבקרה הפנימית ואת ניהול הסיכונים. מטבע הדברים, לרשות החברות הממשלתיות שמור תפקיד מפתח ביבוא ובעיצוב ערכים אלו בחברות הממשלתיות. עניין זה עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה 158 דוח שנתי57ב .מ- 25.6.06 בדבר הקמת ועדה לצורך גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה ולמערכת הציבורית הפועלת באחריותם. להטמעת כללי משטר תאגידי בחברות ממשלתיות יש חשיבות גם לנוכח כוונתה של ממשלת ישראל להצטרף ל- OECD . לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלתיות, ראוי לציין כי הרשות השקיעה רבים ממשאביה בתהליכי הפרטה של חברות גדולות כמו "אל-על נתיבי אוויר לישראל", "צים", "בזק - החברה הישראלית לתקשורת" ובתי הזיקוק באשדוד ובחיפה. הרשות גם עושה לקידום רפורמות מבניות במשק כמו בנמלים, הרפורמה בענף הדואר, בענף המים ובמשק החשמל. אגב כך נדחקות המשימות השוטפות שעליהן היא מופקדת, ושבהן עוסק דוח זה. אולם אל לרשות להזניח משימות אלה. הממשלה והשרים האחראים על החברות הממשלתיות צריכים לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לתק ן את הליקויים הרבים והמהותיים עליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח זה.