משרד הביטחון/היבטים בהיערכות העורף לחירום

 ♦ . .מבוא .מאז קום המדינה היה העורף נתון לאיומי פגיעה מצד מדינות אויב וארגונים עוינים. הדבר בא לידי ביטוי ביתר שאת בחודשים יולי ואוגוסט 2006 , במהלך מלחמת לבנון השנייה, שבה ספג העורף ירי מסיבי של אלפי רקטות שגרמו לפגיעות קשות בנפש וברכוש, וכן במבצע "עמוד ענן" בנובמבר 20124 . על פי איום הייחוס של צה"ל5, החריף האיום על העורף, ו בכל תרחיש עתידי של עימות עם מדינות וגורמים עוינים באזור, העורף ישמש יעד לפגיעה נרחבת ורב-מוקדי ת כבר מפתיחת הלחימה. על פי איום הייחוס לעורף, שפרסמה רשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל)6 , צפויה פגיעה קשה בעורף, לרבות בפעילות הכלכלית ובפעילויות חיוניות אחרות בישראל. מלבד האיום הצבאי של ירי טילים ורקטות, עלולים להתרחש בישראל בעתות שגרה אירועי חירום רחבי ה יקף, דוגמת רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים. שיפור המענה הצבאי והאזרחי בתחום ההגנה על העורף, ובכלל זה שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום, חיוני לצורך חיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בעורף בפני האיומים. הדבר יאפשר, בין היתר, לדרג מקבלי ההחלטות בממשלה, ובעת לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר. אולם, כפי שעלה בביקורת, היערכות העורף לחירום במדינת ישראל לוקה בחסר במספר תחומים. בפברואר 2012 פרסם המשרד להגנת העורף לכל שרי הממשלה חוברת בנושא המוכנות של החזית האזרחית למצבי חירום, ובה צוין, כי "הערכת המוכנות השנתית לשנת 2011 המשוקללת לתרחישים מלחמתיים (מלחמה קונבנציונאלית, מלחמה בלתי קונבנציונאלית ואיום הטרור הבלתי קונבנציונאלי)" היא בינונית. עוד צוין באותה חוברת כלהלן: רמת ההיערכות של האוכלוסייה .__________________ .4 ב- 14.11.12 , בשלב סיכום הביקורת, החל מבצע "עמוד ענן", שבמסגרתו תקף צה"ל יעדים ברצועת עזה לאחר ירי נמשך של רקטות וטילים לדרום הארץ ולמרכזה. 5 איום הייחוס הוא מסמך הקובע מהם האיומים העיקריים לטווח הקצר והבינוני לתר"ש (תכנית רב-שנתית) שלקראתו יועמד המענה הכולל בבניין הכוח בצה"ל. איום הייחוס מתבסס על הערכת המודיעין ועל היכולות המבצעיות הקיימות והמתוכננות, והוא מגלם בתוכו, בין היתר, אילוצי משאבים (בהסתמך על מסמך של אגף התכנון מאוגוסט 2003 .) ביולי 2007 אישר הרמטכ"ל את איום הייחוס לעורף לשנים 2008 -2012 (במסגרת תכנית רב-שנתית "תפן 2008 -2012 .") שהכין אגף התכנון במטכ"ל 6 רח"ל הוקמה על פי החלט ת ממשלה, והיא נועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון כדי לסייע בידו לממש את אחריותו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום (ראו בהמשך). 186 דוח שנתי63ב .בישראל המתגוררת בערים (כ-6.2 מיליון תושבים) היא בינונית, רמת ההיערכות של האוכלוסייה המתגוררת בתחומי מועצות מקומיות (כ- 714,000 תושבים) היא נמוכה, ורמת ההיערכות של האוכלוסייה המתגוררת בתחומי מועצות אזוריות (כ- 1.1 מיליון תושבים) היא בינונית; "על פי הערכות20% מהרשויות יתקשו לתפקד בחירום"; "משרדי הממשלה אינם ערוכים לכל מצבי החירום וזאת על רקע היעדר מדיניות, פיקוח ובקרה ומעורבות של ההנהלה הבכירה של המשרד, הסדרת יחסי הגומלין ותחומי האחריות בין מטות משרדי הממשלה בירושלים אל מול מחוזות משרדי הממשלה בהיערכות ומוכנות למצבי חירום, היעדר תוכנית אופרטיבית לכל מתאר, תרגול ושמירת כשירות וכוננות". החל מסוף 2011 מקיים ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, דיונים עתיים (בממוצע אחת לשלושה שבועות) בנושא "מוכנות החזית האזרחית לשעת חירום", במטרה לקדם את הטיפול בנושאים הקשורים להיערכות העורף לחירום. בדיונים אלו משתתפים בקביעות השר להגנת העורף, ראש המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) ומפקד פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), וכן משתתפים מפעם לפעם נציגים של משרדי ממשלה אחרים דוגמת המשרד לביטחון הפנים ומשרד האוצר. בעניין זה מסר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר הראל לוקר, למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 בתגובה לדוח הביקורת, כי "ראש הממשלה מייחס חשיבות עליונה להגנה על העורף... בנוסף הוקם במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה אגף לקידום מוכנות העורף". האחריות והסמכות להכנת העורף לחירום ולטיפול בעורף באירועי חירום בשגרה ובזמן לחימה, על מגוון התחומים הקשורים בכך, מוטלת על גופים רבים. להלן סקירת תחומי האחריות והסמכות העיקריים של הגופים המרכזיים העוסקים בכך: א. שר הביטחון - על פי החלטת הממשלה מ - 15.4.07 '(מס 1577 ), "אחריות העל לטיפול בעורף בכלל מצבי החירום (לרבות מצב מיוחד בעורף, מלחמה ומצבי חירום הנגרמים כתוצאה מאסונות טבע) תהיה בידי שר הביטחון". ב. המשרד להגנת העורף - ב- 19.1.11 'החליטה הממשלה (מס 2745 ), כי סגן שר הביטחון דאז, מר מתן וילנאי, ימונה לשר להגנת העורף7. ב- 27.3.11 החליטה הממשלה (מס' 3048 ), כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף יתאמו ביניהםאת ההסדרים שיאפשרו את הפעלתו של המשרד להגנת העורף על בסיס התשתית המנהלית של משרד הביטחון". הממשלה רשמה לפניה, כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף מינו ועדה שתמליץ על שטחי פעולה וסמכויות שיועברו למשרד להגנת העורף". ג. מערך משק לשעת חירום (להלן - מל"ח) - הוא גו ף בין -משרדי הפועל לפי החלטת הממשלה מ - 6.7.86 '(מס 1716 ) והחלטת הממשלה מ - 13.2.00 '(מס 1080 ). גוף זה נועד להבטיח את הפעלת "המשק החיוני" והספקת המוצרים .__________________ .7 החלטת הממשלה מ - 19.1.11 '(מס 2745 ) התקבלה בהתאם לסעיף 31 (א) לחוק יסוד הממשלה ולסעיף 31 (ג) לחוק יסוד הממשלה. במכתב של היועמ"ש למע רכת הביטחון מ- 25.3.11 נרשם, כי "היועץ המשפטי לממשלה... הגיע למסקנה, כי הואיל והחלטת הממשלה בדבר מינויו של השר מתן וילנאי אזכרה גם את סעיף 31 (ג) לחוק ... הרי יש לראות את המשרד להגנת העורף כמו הוקם ]חוק יסוד: הממשלה[ היסוד באותה נשימה". ב - 13.8.12 הגיש השר להג נת העורף, מר מתן וילנאי, את התפטרותו מן הממשלה, וב- 16.8.12 נכנס לתוקף מינויו של השר אבי דיכטר כשר להגנת העורף. היערכות לשעת חירום 187 . והשירותים החיוניים לאוכלוסייה ולצה"ל באירועי חירום. לפי החלטת הממשלה (מס' 1716 ), "משק חיוני" הוא מפעל חיוני כמשמעותו בחוק שירות עבודה, וכן גורמי ייצור, משאבים, שירותים, מוצרים, חומרים, אספקה ופעולות החיוניים לקיום האוכלוסייה, למאמץ המלחמתי8 ולכלכלת המדינה. מערך מל"ח כולל את "המשק החיוני", את ועדת מל"ח העליונה, שתפקידה, בין היתר, "לתאם ולהנחות את הרשויות האזרחיות ואת רשויות צה"ל בהכנות לשעת חירום וכן בשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח", ועדות מל"ח פיקודיות, מחוזיות ומקומיות ורשויות ייעודיות 9 'במשרדי הממשלה. בהתאם להחלטת הממשלה (מס 1716 ,) "תקופת הפעלה" של מערך מל"ח היא במצב לחימה, כאשר נמנעת פעילות תקינה של המשק וכן ב"אירועי חירום" המוגדרים כאסונות טבע, אסונות שמקורם בפליטת חומרים מסוכנים וכן אירועי טרור שלא בתקופת לחימה, והכול כאשר נפגעת פעילותו התקינה של המשק החיוני10. ב- 23.8.09 'החליטה הממשלה (מס706 ) )"לשלב את מטה מל"ח ארצי... לתוך רשות החירום הלאומית (רח"ל". ד. רשות חירום לאומית (רח"ל) - ב- 19.12.07 החליטה ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי (מס' ב/43 ) להקים את רח"ל אשר תשמש "גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ותסייע בידו לממש את אחריות-העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום". "מצב חירום" הוגדר בהחלטה ב/ 43 כלהלן: "מצב בו קי ימת התרחשות או מכל סיבה אחרת עליה החליטה הממשלה המצריכה פעילות רב-תחומית ברמה לאומית בעורף, או הכרזה על מצב משפטי בעורף, או על -פי הנחיית שר הביטחון ובהתייעצות עם השר לביטחון הפנים". בהתאם להחלטה זו, תפקידי רח"ל בזמן רגיעה הם, בין היתר, גיבוש תפיסות ההפעלה לגבי מצבי חירום שונים בעורף; ריכוז עבודת מטה בעניין ההיערכות והמענה הנדרשים של הארגונים ומשרדי הממשלה בעורף במצבי חירום שונים; הכנת דוח מצב עבור הממשלה בנושא מוכנות העורף בתחומים שונים; הכנת הצעות חקיקה להבטיח שהעורף יתמודד באופן מיטבי עם מצבי החירום השונים; ותיאום בין משרדי הממשלה וגופים אחרים בנוגע לפעילות במצבי חירום שונים. במצב חירום תפקידיה העיקריים של רח"ל הם להפעיל את חדר המצב במשרד הביטחון ולסייע לשר הביטחון לקבל החלטות לגבי העורף, וכן להמליץ לשר הביטחון בקביעת סדרי עדיפויות להפעלת המאמצים בעורף ברמה הלאומית. כאמור, ב- 23.8.09 'החליטה הממשלה (מס706 ...) "לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רשות החירום הלאומית (רח"ל)", וכי "מנהל רשות החירום הלאומית ישמש גם כממלא מקום הקבוע של יושב ראש ועדת מל"ח עליונה". בהתאם להחלטת הממשלה מ - 27.3.11 '(מס 3048 ) עבר "שטח הפעולה ש ל רשות החירום הלאומית (רח"ל) ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף". .__________________ .8 בהחלטת הממשלה מ - 13.2.00 '(מס 1080 ") הוחלפו המילים "למאמץ המלחמתי שבהגדרת "משק חיוני" ל"מצב לחימה או באירועי חירום", ונקבע כי "אירועי חירום" הם אסונות טבע, אסונות שנגרמו מפליטת חומרים מסוכנים וכן אירועי טרור. 9 ""רשות ייעודית- גוף שמשרד ממשלתי, בתחום אחריותו, הועיד אותה, באישור ועדת מל"ח עליונה, לביצוע פעולות המתחייבות מהחלטות הממשלה האמורות. 10 ,תקופת הפעלה מתחילה ומסתיימת בהתאם להחלטת הממשלה על פי הצעת שר הביטחון, ובמקרה דחוף - בהחלטת שר הביטחון ושר האוצר בהתייעצות עם ראש הממשלה. ב - 3.10.11 'החליטה הממשלה (מס 3740 ), כי בהתייחס להחלטות הממשלה מס' 1716 ו- 1080 , בכל מקום בו כתוב בהחלטות אלו "שר הביטחון" יבוא "השר להגנת העורף" (בעניין זה ראו להלן). 188 דוח שנתי63ב .ה. פיקוד העורף (פקע"ר) - ב- 13.11.91 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי להקים בצה"ל את פקע"ר, כדי שיארגן וינהל את ההתגוננות האזרחית (להלן - הג"א) במדינה כמשמעותה בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 (להלן- חוק הג"א)11 . פקע"ר מהווה גם סמכות מקצועית ראשית בנושאי חילוץ והצלה. לפי חוק הג"א, פקע"ר מוסמך להכין ולבצע תכניות של הג"א; להדריך "ארגוני עזר"12 "במילוי תפקידם בתחום הג"א ולהפעילם בעת "מצב מיוחד בעורף 13 , "שעת התקפה"14 "או "שעת תמרוני הג"א15; לתאם את פעולותיהם של משרדי הממשלה, של הרשויות המקומיות ושל מפעלים פרטיים בענייני הג"א; לקבוע את אופן מתן ההתרעה לאוכלוסייה 16 ; ולהדריך את האוכלוסייה בענייני הג"א. עוד קובע חוק הג"א, כי פקע"ר מוסמך לפעול באישור שר הביטחון ובתיאום עם הרשויות הנוגעות בדבר להצלת חיי אדם ורכוש "שאינה כרוכה בהתגוננות אזרחית". פקע"ר הוא גוף צבאי ומפקד פקע"ר, שהוא קצין בדרגת אלוף, כפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא, ולשר הביטחון בנושאי הג"א, מכוח חוק הג"א. ו. משטרת ישראל - , התשל"א ]נוסח חדש [ בפקודת המשטרה - 1971 (להלן- פקודת המשטרה) נקבע, כי המשט רה תעסוק, בין היתר, "בקיום הסדר הציבורי ובביטחון הנפש והרכוש". עוד נקבע בפקודת המשטרה, כי באירוע שהוא בבחינת "אסון המוני" אחראית המשטרה לפיקוד ולשליטה17 . "אסון המוני" מוגדר בפקודה זו כ"אירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, בביטחון הנפש או ברכוש המתייחס לצי בור גדול או לשטח גדול, או אירוע שיש בו חשש לפגיעה כאמור, לרבות מחמת פגע טבע". השר לביטחון הפנים רשאי להכריז על אירוע כ"אירוע אסון המוני" אם שוכנע שקיימת סבירות גבוהה שיתרחש אירוע כזה או כי אירוע כזה כבר מתרחש, ועליו להודיע על הכרזה זו לשר הביטחון ולמפכ"ל18 (המפקח .__________________ .11 לפי חוק הג"א, "התגוננות אזרחית" היא "האמצעים הנקוטים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה על האוכלוסייה האזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת, להוציא אמצעי לחימה שלא להגנה עצמית". 12 לפי חוק הג"א, "ארגון עזר" הוא כל אחד מאלה: מד"א, רשויות הכבאות, ממונה על חומרים מסוכנים וגוף שעיקר עיסוקו הצלת חיי אדם ושעזרתו נדרשת באופן מיידי לשם הצלת חיי אדם בעת התקפה, אשר שר הביטחון הכריז עליו ברשומות, בהסכמת השר שנקבע כאחראי לאותו גוף. 13 לפי חוק הג"א, אם "שוכנעה הממשלה כי קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית, רשאית היא להכריז, במדינה כולה או בשטח מסוים, על מצב מיוחד בעורף". כמו כן, אם "שוכנע שר הביטחון כי קיימות נסיבות המצדיקות הכרזה על מצב מיוחד בעורף, והממשלה טרם הכריזה על כך, רשאי הוא להכריז על מצב מיוחד בעורף... תוקפה של ההכרזה לפי סעיף קטן זה יפקע בתום 48 שעות משעה שניתנה... הממשלה רשאית להאריך את תוקפה של ההכרזה". 14 ,לפי חוק הג"א, "שעת התקפה" היא "הזמן שבו מתנהלת בשטח מסוים התקפה מתחילתה או ממתן אות אזעקה, לפי המוקדם, ועד מתן אות ארגעה או עד תום עשרים וארבע שעות מתחילת ההתקפה, לפי המוקדם". 15 לפי חוק הג"א, "תמרוני הג"א" הם "אימונים של הג"א או של ארגוני עזר שראש הג"א הכריז עליהם כעל תמרוני הג"א". 16 בעת "מצב מיוחד בעורף" או ב"שעת התקפה" רשאי פקע"ר, בין היתר, להטיל חובה לשהות במקומות מסוימים ולאסור את הלימודים במוסדות חינוך. 17 נוסף על כך, נקבעו בפקודת המשטרה מקרים שבהם צה"ל מוסמך לטפל באירוע, דוגמת אירוע המתרחש במתקן ביטחוני. 18 "עם זאת, בפקודת המשטרה נקבעו מקרים שבהם סמכות ההכרזה על "אסון המוני נתונה לשר הביטחון, דוגמת אירוע אסון המוני המתרחש במתקן ביטחוני או אירוע המתרחש בשטח שהוכרז לגביו "מצב מיוחד בעורף", שאז על שר הביטחון להתייעץ עם השר לביטחון הפנים. היערכות לשעת חירום 189 . ,הכללי). כמו כן, נקבעו בפקודת המשטרה מקרים שבהם מוסמך שר הביטחון לאחר התייעצות עם השר לביטחון הפנים, להעביר את האחריות לטיפול באירוע מהמשטרה לצה"ל, דוגמת אירוע המתרחש בשטח שהוכרז לגביו "מצב מיוחד בעורף". אם הועברה סמכות הטיפול לצה"ל, תסייע לו המשטרה , ודין כוחותיה המסייעים יהיה כדין גופי ההצלה. פקודת המשטרה מעניקה סמכויות שונות לשוטרים ובין היתר, להורות ל"גוף הצלה"19 לפעול במסגרת תפקידו וסמכויותיו. עוד נקבע בפקודת המשטרה, כי צה"ל ושירות הג"א (פקע"ר) יסייעו למשטרה בטיפול באירוע "אסון המוני", וכי בעת אירלביטחון הפנים [ וע כזה "רשאי שר הביטחון לבקשת השר 20 , או רשאי ראש ] הממשלה להורות לצה"ל למלא את תפקיד משטרת ישראל בפיקוד ובשליטה באירוע". נוסף על כך, אחראית המשטרה לביטחון הפנים בעתות רגיעה ובעתות חירום21, ואחריותה באה לידי ביטוי, בין היתר, בפיקוד ובשליטה על הכ וחות המטפלים באירועים. ז. גופים אחרים - נוסף על הגופים שצוינו לעיל, גם משרדי הממשלה22 , הרשויות המקומיות23, מד"א 24 ושירותי כבאות והצלה (להלן - כב"ה)25 נושאים באחריות לטיפול בעורף בחירום, כל גוף בתחומו. .פעולות הביקורת .בתקופה ינואר עד יולי 2012 בדק משרד מבקר המדינה נושאים מרכזיים אחדים בהיערכות העורף לחירום: התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף בחירום, מצאי ערכות המגן, מערך ההתרעה הסלולארי ומיגון תשתיות לאומיות חיוניות. בחלקה מהווה הבדיקה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין היערכות העורף לחירום. הביקורת נערכה במשרד הביטחון, במשרד להגנת העורף, ברח"ל, במל"ל ובצה"ל (בפקע"ר ובחיל האוויר והחלל). .__________________ .19 לפי פקודת המשטרה, "גוף הצלה" הוא מד"א, רשות כבאות, רשות מקומית, ממונה על אירוע חומרים מסוכנים וגוף הנותן שירות לציבור שהשר לביטחון הפנים הכריז עליו בהודעה ברשומות. 20 בפקודת המשטרהמוגדר "השר" כ"שר המשטרה". במועד סיום הביקורת ממלא השר לביטחון הפנים את התפקיד שהוגדר אז כשר המשטרה. 21 על פי החלטת הממשלה ממאי 1974 /(ב5.) 22 'בהחלטת הממשלה מס 1716 על מערך מל"ח נקבע, כי "כל משרד ממשלתי ורשות ייעודית יהיו מוסמכים ואחראים בתחום שהם מופקדים עליו, לנקוט אמצעים מבעוד מועד ככל הדרוש להבטחת הכנתו של המשק החיוני". 23 'בהחלטת הממשלה מס 1716 על מערך מל"ח נקבע, כי "הרשות המקומית אחראית בתחום שיפוטה, באמצעות ועדת המל"ח המקומית, לבצע את המשימות הדרושות להבטחת האספקה והשירותים החיוניים לאוכלוסייה". 24 מד"א הוא אגודה שפעילותה מוסדרת בחוק מגן דוד אדום, התש"י - 1950 , ששר הבריאות ממונה על ביצועו. 25 פעילות כב"ה מוסדרת בחוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק הכבאות). עד 9.1.11 היה שר הפנים ממונה על ביצוע חוק הכבאות. ב - 9.1.11 החליטה הממשלה (מס' 2699 ), בין הי תר, "להעביר את שטח הפעולה של נציבות הכבאות וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון הפנים... להעביר משר הפנים לשר לביטחון הפנים את הסמכויות על פי... חוק שירותי הכבאות". 190 דוח שנתי63ב .ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 . חיסיון ]נוסח משולב [ .נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .1 . התשתית הנורמטיבית .א. היעדר הסדר חקיקתי מאוחד לטיפול בעורף בחירום בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" 26 (להלן - הדוח על מלחמת לבנון השנייה), נקבע, בין היתר, כי התשתית הנורמטיבית שנגעה לטיפול בעורף לא הגדירה בבהירות את תחומי אחריותם של הגופים השונים העוסקים בענייני העורף. עקב כך, כל גוף פירש "עניינים הקשורים לפעילותו ולאחריותו בצורה שונה ", דבר שה קשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי ביניהם. במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , התשתית הנורמטיבית בתחום הטיפול בעורף בחירום עדיין לא הגדירה בבהירות את חלוקת האחריות בין כל הגורמים העוסקים בתחום זה. להלן הפירוט: 1 ) כפיפות "ארגוני עזר" ו"גופי הצלה ": מד"א וכב"ה משמשים "גוף הצלה " כמשמעותו בפקודת המשטרה, ולפיכך בעת אירוע "אסון המוני" מוסמכת המשטרה להפעילם. נוסף על כך, משמשים גופים אלה כ"ארגון עזר" כמשמעותו בחוק הג"א, ומשכך, בעת הכרזה על "מצב מיוחד בעורף" או ב"שעת התקפה" מוסמך פקע"ר להפעילם. כיוון שבשני החוקים לא נקבע מדרג הסמכויות בין פקע"ר למשטרה, וכיוון שקיימת חפיפה בין הגופים שהוגדרו "ארגוני עזר" בחוק הג"א ו"גופי הצלה" בפקודת המשטרה, ייתכנו מקרים, דוגמת אירוע "אסון המוני" המתרחש בשטח שלגביו הוכרז "מצב מיוחד בעורף", שבהם לא ברור מי הגורם האחראי לפיקוד ולשליטה בגופים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על השר לביטחון הפנים, הממונה על ביצוע פקודת המשטרה, ועל שר הביטחון, הממונה על ביצוע חוק הג"א, ליתן דעתם להסדרת עניין זה. 2 ) כפיפות כפולה של מפקד פקע"ר : שר הביטחון הוא הממונה על ביצוע חוק הג"א, ומשכך, בעניינים הנוגעים לחוק הג"א כפוף מפקד פק ע"ר במישרין לשר הביטחון. בד בבד מפקד פקע"ר כפוף במישרין גם לרמטכ"ל. בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי "כפיפות כפולה זו עלולה להציב את .__________________ .26 ,מבקר המדינההיערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007.) היערכות לשעת חירום 191 . מפקד פקע"ר בפני הנחיות סותרות, וראוי להסדיר סוגיה זו כדי למנוע אפשרות כזו בעתיד"27. היועץ המשפטי למערכתהביטחון, עו"ד אחז בן -ארי, מסר בעניין זה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי "המשמעות החוקית של כפיפות מפקד פקע"ר לרמטכ"ל וגם לשר הביטחון עלולה להסתיים באסון, שכן הרמטכ"ל הופך להיות אחראי גם לחזית וגם לעורף, ומכאן שתשומת לבו צריכה להיות פנויה לשני התחומים באותה המידה. הבעיה היא שהעורף כולל גם את המשק האזרחי, ומכאן שהאחריות שמוטלת על הרמטכ"ל היא גם לכלל המשק האזרחי. משכך ייתכן שנכון להוציא את פקע"ר, במתכונתו הנוכחית, מצה"ל". עוד מסר עו"ד אחז בן-ארי, כי "הוא מודע לכך שבעצם מדובר בשינוי מדיניות... ואולם נוכח הבעייתיות שנוצרה בנושא חשוב זה ומכיוון שהטלת האחריות הן לחזית הצבאית והן לכל המשק האזרחי על הרמטכ"ל עלולה להביא לאסון בעת חירום, הוא החליט ליזום את העניין". בהתייחסותו לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "מפקד פקע"ר כפוף לרמטכ"ל... ובנוסף, מפקד פקע"ר מונחה על -ידי שר הביטחון בכל הנוגע להתגוננות אזרחית... מדובר באיזון, המתחייב נוכח עקרונות חוקתיים ובהם עקרון אחדות הפיקוד וכפיפות הצבא לשר הביטחון... הכפיפות האמורה אינה הופכת את הרמטכ"ל אחראי לחזית וגם לעורף; הרמטכ"ל אחראי לחזית ומפקד פקע"ר בכובעו כראש הג"א (המונחה על ידי שר הביטחון) אחראי לענייני ההתגוננות האזרחית בעורף. זאת, לצד הרשויות הנוספות הפועלות בעורף". כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי הכפיפות הכפולה של מפקד פקע"ר לשר הביטחון ולרמטכ"ל עלולה להציבו בפני הנחיות סותרות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העמדות השונות שהעלו בנושא זה היועץ המשפטי למערכת הביטחון וצה"ל, כאמור לעיל, ראוי שמשרד הביטחון וצה"ל, בשיתוף המשרד להגנת העורף, יבחנו סוגיה זו בהקדם ויסדירוה. 3 ) הסדרת תחומי האחריות בין שר הביטחון לבין השר לביטחון הפנים: במונח "אחריות-העל" שהוטלה על שר הביטחון לטיפול בכלל מצבי החירום, כאמור בהחלטת הממשלה, לא הוגדר ולא הובהר אילו סמכויות נלוות לו. שעה שבהתאם להחלטת הממשלה מדצמבר 2007 /(ב43 ,) אודות הקמת רח"ל מצב חירום הוא, בין היתר, מצב שבו נדרשת "פעילות רב תחומית ברמה לאומית בעורף", הרי שמכוח פקודת המשטרה אחראית גם המשטרה לטפל באירוע שבו נשקפת סכנה לחיי אדם ולרכוש, אף אם הוא לא הוכרז כ"אסון המוני"28 . במצב זה קיימת חפיפה בין תחומי האחריות של השר לביטחון הפנים, בהיותו ממונה על המשטרה, לבין אלו של שר הביטחון. .__________________ .27 'שם, עמ28. 28 הפעלת גופי הצלה על ידי המשטרה מכוח אישור של קצין משטרה מוגבלת לפרק זמן שלא יעלה על יומיים לאחר היום שבו נודע למשטרה על קרות האירוע. לצורך הפעלת גופי הצלה על ידי המשטרה ב"אירוע אסון המוני" הנמשך מעל ליומיים נדרשת הכרזה על האירוע כ"אירוע אסון המוני". 192 דוח שנתי63ב .לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון התייחסה באוקטובר 2012 בשם משרד הביטחון לממצאי משרד מבקר המדינה ומסרה, כי "נוכח חוסר הבהירות החקיקתי במצבי ]שר הביטחון והשר לביטחון הפנים [ בעניין סמכויות ואחריות השרים החירום הנוספים, ישנה כוונה להסדיר בחקיקה את חלוקת האחריות גם בעת 'מצב מיוחד בעורף' וב'שעת התקפה'. הנושא בכללותו נבחן בימים אלה על ידי המל"ל, לשם הסדרה מיטבית. .. אנו מסכימים עם המבקר... וסבורים כי יש מקום למחוק את המונח ... עם הקמת המשרד להגנת העורף, אנו ]אחריות העל[ סבורים כי יש לפעול לתיקונה של החלטת ממשלה 1577 .)" (ההדגשות במקור מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "בעבודת המטה שמקיים המשרד להגנת העורף לגיבוש , ]להסדרת סמכויות המשרד להגנת העורף [ ''הצעת המחליטים תוצע הסדרה ... בנושא 'אחריות העל'" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר, כי במו עד סיום הביקורת, יולי 2012 , התשתית הנורמטיבית הקיימת בעניין הטיפול בעורף בחירום עדיין אינה מגדירה את חלוקת תחומי האחריות בין המשטרה, שעליה ממונה השר לביטחון הפנים, ובין שר הביטחון, לעניין הטיפול במצבי חירום שונים. אשר על כן, על השר לביטחון הפנים ועל שר הביטחון להסדיר עניין זה, ועל פי הצורך להעלות את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה. 4 ) הסדרת תחומי האחריות בין שר הביטחון לבין השר להגנת העורף : במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא כל תחומי האחריות והסמכות של המשרד להגנת העורף היו ברורים. הקמת המשרד להגנת העורף הביאה לאי-בהירות בנוגע לגורם האחראי להיערכות ולטיפול בעורף בחירום - שר הביטחון ומשרד הביטחון או השר להגנת העורף והמשרד להגנת העורף, והסמכויות שיש לכל אחד מהשרים ומהמשרדים האמורים בתחום זה. להלן הפרטים: א) החלטת הממשלה מס' 1577 בדבר אחריות -העל של שר הביטחון לטיפו ל בעורף בחירום לא בוטלה, ובהחלטת הממשלה על הקמת המשרד להגנת העורף לא נקבעה חלוקת האחריות והסמכות בין משרד הביטחון לבין המשרד להגנת העורף. עניין זה נותר אפוא מעורפל: מחד, אחריות-העל, שכאמור לא הוגדרה ולא נלוו לה סמכויות, נותרה בידי שר הביטחון, ומאידך - המשרד להגנת העורף והשר העומד בראשו אחראים לענייני הגנת העורף. בעניין זה מסר באפריל 2012 היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "המשרד להגנת העורף חסר תוכן מבחינת תחומי אחריות וסמכות... החלטה 1577 המטילה את אחריות-העל לעורף בחירום יצרה פירמידה היררכ ית לא ברורה, שכן בעוד שכל משרד אחראי גם בחירום לתחומים שעליהם הוא מופקד בשגרה, לא ברור האם שר הביטחון אחראי גם על כל משרדי הממשלה בחירום. אי-בהירות זו אף עולה ביתר שאת לאחר הקמת המשרד להגנת העורף, שכאמור, לא הוגדרו תחומי אחריותו וסמכויותיו". באוקטובר 2012, בתגובה לממצאי הביקורת, מסרה לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון בשם משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "יש להתחשב בחשיבות הרבה של שחרור הגורמים הצבאיים ושר הביטחון מטיפול בעורף ובמשק בעת לחימה והתרכזותם במאמץ המלחמתי. הטיפול בעורף בחירום משלב גורמים ומגיבים רבים... היחסים בין הגורמים השונים, ובעיקר בין גורמים היערכות לשעת חירום 193 . ממשלתיים שונים, לא מחויבים להיות מוסדרים בחקיקה דווקא. יש שתיאום בין גופים ייעשה גם על בסיס נהלים פנימיים ולעתים, ככל שהדבר נדרש, חקיקת משנה... הסדרת המצב הנורמטיבי... הינה מורכבת ומצריכה תיאומים רבים, אשר מטבע הדברים אורכים זמן" (ההדגשות במקור). ב) גם לאחר הקמת המשרד להגנת העורף, נותר שר הביטחון הגורם הממונה על חוק הג"א, שמכוחו מוקנות לפקע"ר סמכויות נרחבות בנוגע לטיפול בעורף בחירום. משכך, הגוף הביצועי בו ניתן להסתייע לצורך טיפול בעורף בחירום, כלומר פקע"ר, נותר באחריות שר הביטחון. ג) בהחלטת הממשלה אודות מערך מל"ח (מס' 1716 ) נקבע, כי אחד מתפקידי ועדת מל"ח העליונה, שבראשה ישב עד 3.10.11 שר הביטחון, הוא "לתאם ולהנחות את... רשויות צה"ל בהכנות לשעת חירום וכן בשעת חירום כדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח". כאמור, הממשלה החליטה (מס' 706 ) לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רח"ל, וכן החליטה (מס' 3048 ) "להעביר את שטח הפעולה" של רח"ל למשרד להגנת העורף. ב - 3.10.11 'החליטה הממשלה (מס 3740 ), כי בהתייחס להחלטות הממשלה מס' 1716 'ומס 1080 , הנוגעות למערך מל"ח, בכל מקום שבו כתוב בהחלטות אלה "שר הביטחון" יבוא "השר להגנת העורף". משכך, ראש ועדת מל"ח העליונה הוא השר להגנת העורף. מהאמור לעיל עולה, כי כיוון שתפקיד ראש ועדת מל"ח העליונה הועבר משר הביטחון לשר להגנת העורף, הרי שכעת מוסמך השר להגנת העורף, מכוח החלטת הממשלה מס' 1716 , להנחות את צה"לכדי להבטיח את הפעלת מערך מל"ח. ברם, חוק יסוד: הצבא קובע, כי הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, שנתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון, וכי שר הביטחון הוא הממונה מטעם הממשלה על הצבא. יוצא אפוא, כי החלטת הממשלה שלפיה עבר שטח הפעולה של רח"ל, שבתוכה מערך מל"ח , למשרד להגנת העורף, אינה מתיישבת עם הוראותיו של חוק יסוד: הצבא. הבעיה שהשר להגנת העורף מנחה במישרין את צה"ל עלתה גם בסיכום דיון שהתקיים ביולי 2011 בראשות הרמטכ"ל בנושא המלצות הוועדה בראשות אלוף (מיל') זאב ליבנה29 (להלן- ועדת ליבנה), שמינו שר הביטחון והשר להגנת העורף. בערוץ ]להגנת העורף [ בסיכום זה צוין, כי "נדרש להבחין בין סמכויות המשרד המטה לבין סמכויות ההפעלה הניתנות לו. כגוף מטה מגבש מדיניות לנושא עורף בתוך משרד הביטחון בראשות שר - האפשרות מקובלת, אך כגוף בעל סמכות בעיה]של ועדת ליבנה[ ההפעלה נוצרת בהצעה באחדות הפיקוד על [ משמעותית ".]צה"ל/פקע"ר באפריל 2012 מסר היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "הקמת המשרד להגנת העורף דווקא הרעה את מצבו של השר להגנת העורף, מתן וילנאי, מכפי שהיה בעת שכיהן כסגן שר הביטחון, כיוון שכעת, כאשר השר מתן וילנאי אינו במשרד הביטחון, נותקה שרשרת ההיררכיה על צה"ל ומשכך צה"ל מסרב לקבל הנחיות מהשר להגנת העורף במישרין. העברת רח"ל ומל"ח בתוכה .__________________ .29 ב- 30.3.11 מינו שר הביטחון והשר להגנת העורף ועדה בראשות אלוף (מיל') זאב ליבנה, שתמליץ על שטחי פעולה וסמכויות שיועברו ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף. 194 דוח שנתי63ב .למשרד להגנת העורף מנתקת גם היא את ההיררכיה בין צה"ל לשר הביטחון, שכן מכוח החלטת הממשלה 1716 רשאי ראש מל"ח להנחות את צה"ל, ונכון להיום ראש מל"ח הוא השר להגנת העורף במקום שר הביטחון". למרות עמדתו של היועץ המשפטי למערכת הביטחון, כאמור לעיל, הרי שבתגובתם של לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון בשם משרד הביטחון ושל מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, מאוקטובר 2012 ,, לממצאי הביקורת נמסר כי לדעת ם התיאום עם רשויות צה"ל לצורך מוכנותו בהיבטי משק לשעת חירום "אינו סותר את חוק היסוד וודאי שניתן להסדיר כי תיאום זה יתקיים בידיעתו ובאישורו של שר הביטחון", וכי "סוגיה זו היא אחת מאבני המחלוקת המרכזיות בקידום חוק העורף" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר כלהלן: כאמור, החלטת הממשלה (מס' 3740 ), שמכוחה השר להגנת העורף הוא ראש ועדת מל"ח העליונה במקום שר הביטחון, אינה מתיישבת עם הוראות חוק יסוד: הצבא, והדבר אף בא לידי ביטוי בדברים שמסר היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 . מצב בלתי תקין זה מאפשר, לכאורה, ששר הביטחון והשר להגנת העורף יטילו על צה"ל לבצע מטלות שלא נעשה ביניהן תיאום ואף סותרות בתחום הטיפול בעורף בעת חירום. מצב זה עלול גם לפגוע בתפקוד הגופים המרכזיים המופקדים על עניין זה. על שר הביטחון והשר להגנת העורף להסדיר ביניהם את אופן ביצוע החלטת הממשלה (מס' 3740 :) כך שתעלה בקנה אחד עם חוק יסוד הצבא. ד) בהחלטת הממשלה מ - 27.3.11 '(מס 3048 ) נקבע, כי "שר הביטחון והשר להגנת העורף יתאמו ביניהם את ההסדרים שיאפשרו את הפעלתו של המשרד להגנת העורף על בסיס התשתית המנהלית של משרד הביטחון". ועדת ליבנה הגישה ביולי 2011 ,את המלצותיה לשרים אלו, ואולם נכון למועד סיום הביקורת יולי 2012 , לא נמצא שהם דנו בהמלצות הוועדה או הטמיעו אותן, וכן לא נמצא שהביאו אותן לאישור הממשלה, וזאת, בין היתר, עקב מחלוקות בעניין זה. בהתייחסות ממרץ 2012 של המל"ל למסמכים של משרד הביטחון בנוגע לחלוקת סמכויות בין המשרד להגנת העורף לבין משרד הביטחון, נקבע, כי "על פי האמור ולהבנתנו עולה שהסמכויות המועברות לשר להגנת ]של משרד הביטחון[ במסמכים העורף הינן מזעריות ואינן נותנות בידיו את הכלים המתאימים לממש את אחריותו כשר להגנת העורף". מנכ"ל המשרד להגנת העורף מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "כחלק מתהליך יישום המלצות ועדת ליבנה, הוקמו צוותי עבודה בראשות מנכ"ל משרד הביטחון ... דיונים אלו טרם הגיעו לכדי מיצוי מלא, יחד עם זאת הוסכם בין השרים ]שר הביטחון והשר להגנת העורף[ כי יש לקבל את המלצות ועדת ליבנה לתפקיד, הנחה ]מר אבי דיכטר[ ... עם כניסתו של השר להגנת העורף השר את הגורמים המקצועיים במשרד להאיץ את ההליכים לגיבוש 'הצעת מחליטים' שתשלים את הטמעתה של רשות החירום הלאומית במשרד להגנת העורף, תסדיר את נושא סמכויות ותפקידי המשרד להגנת העורף, וכן האופן בו תפקידו משתלב בין משרדי הממשלה השונים, פיקוד העורף והמל"ל". בסיומה של עבודת המטה לגיבוש "הצעת מחליטים", היא "תוצג לאישור שר הביטחון והשר היערכות לשעת חירום 195 .להגנת העורף ובכפוף לאישורם, היא תוגש לאישור הממשלה... קיימת חשיבות רבה לשחרור הגורמים הצבאיים ושר הביטחון מטיפול בעור ף ובמשק בעת לחימה והתרכזותם במאמץ המלחמתי . לפיכך, הסדרת העניין הינה מורכבת ומצריכה תיאומים רבים" (ההדגשות במקור). משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאז הקמת המשרד להגנת העורף בינואר 2011 חלפו למעלה משנה וחצי, ומאז הגישה ועדת ליבנה את המלצותיה חלפה כשנה, ואולם נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , וכפי שעולה גם מההתייחסויות לממצאי הביקורת, טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת תחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יסכמו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם, ו יעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם. דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנ ת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום. 5 ) חוק מאוחד לטיפול בעורף בחירום : בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה 30 , כי "על הממשלה לתת דעתה לנושא התשתית הנורמטיבית לטיפול באוכלוסיית העורף בעת חירום, כדי שתוכל להוציא לפועל באופן מיטבי את מדיניותה והחלטותיה בנושא זה". בפברואר 2011 ,הפיץ משרד הביטחון "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום התשע"א- 2011 ". בדברי ההסבר לחוק בתזכיר זה נרשם, בין היתר, כי "הדין הקיים מפזר את הטיפול בעורף בידי ערב רב של גופים ובמצב דברים זה נוצר מצב של חוסר וודאות... על כן החוק המוצע בא לקבוע מסגרת כללית, לפיה הממשלה על יסוד הצעת השר הממונה על הטיפול בעורף, תקבע תכנית לאומית, אשר תהווה קו מדיניות לפעולה". נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , משרדי הממשלה הרלוונטיים לטיפול בעורף בחירום, ובראשם משרד הביטחון, המשרד להגנת העורף והמשרד לביטחון הפנים, טרם קידמו וטרם הביאו לכדי סיום את הטיפול בתזכיר חוק זה. בעניין תזכיר החוק האמור מסר באפריל 2012 היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה, כי "חקיקת חוק העורף אינה מתקדמת ומתעכבת בשאלה האם השר הממונה יכול, בעת חירום, לפגוע בסמכויות של שרים אחרים... הבעיה היא שכל גוף רואה עצמו כפוף לשר הממונה עליו בלבד, ובמיוחד הג"א/פקע"ר והמשטרה אינם מוכנים להישמע להנחיות שיינתנו ממי שאינו השר הממונה עליהם". בתגובתה של לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון, בשם משרד הביטחון, מאוקטובר 2012 נמסר, כי "נוכח הקמת המשרד להגנת העורף... פועלים הגורמים המקצועיים במשרד הביטחון, במשרד להגנת העורף בתיאום עם המטה לביטחון .__________________ .30 'שם, עמ32. 196 דוח שנתי63ב .לאומי (המל"ל) בכדי להאיץ את ההליכים לגיבוש הצעת החלטת ממשלה שתשלים את הטמעתה של רשות החירום הלאומית במשרד להגנת העורף וכן תסדיר את נושא סמכויות ותפקידי ה משרד להגנת העורף, במיוחד אל מול סמכויות משרד הביטחון ופקע"ר". השר להגנת העורף לשעבר, מר מתן וילנאי, התייחס באוגוסט 2012 לממצאי ... דורש טיפול על מנת להגדיר בצורה ]בדוח[ הביקורת: "אני מסכים כי כל הכתוב מדויקת וברורה את תחומי האחריות בחזית האזרחית של מדינת יש ראל בעת חירום. הדרך בה פעלתי - ואני משוכנע כי תיתן מענה לסוגיה הזו - היא תיקון חוק הג"א... והתאמתו למציאות של שנת 2012 , במקביל, חיקוק חוק העורף, המסדיר את כלל הפעילות בעורף המדינה בעת חירום. חוק זה נמצא בשלבים סופיים לפני הצגתו בוועדת שרים לחקיקה". השר להגנת העורף לשעבר ציין עוד, כי מאז נכנס לתפקיד סגן שר הביטחון ביולי 2007 ולקח על עצמו לטפל בנושאי העורף, "כל הטיפול השתנה דרמטית ואנחנו נמצאים במקום אחר לחלוטין מבחינת מוכנות העורף לחירום - ועדיין רבה המלאכה". המל"ל מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 בהתייחסלתשתית הנורמטיבית, כי "אכן קיימות אי בהירויות בנושא. המטה לביטחון לאומי בוחן... את הנושא, במטרה להציע מתווה להסדרת הסמכויות השונות בחירום בין שר , צה"ל, משטרת ישראל והשר להגנת ]השר לביטחון הפנים[ הביטחון, השר לבט"פ העורף, וכן בחינת מענה להיעדר גוף מרכזי המת אם בין כלל הגופים... הנושא הנורמטיבי חייב שיהיה הבסיס לכל הפעילות ובכך אנו עוסקים בימים אלה". צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי פערים אשר קיימים בעניין יחסי הגומלין שבין הגורמים הפועלים בעורף, צריכים "לזכות למענה נורמטיבי ראוי - בין בחקיקה ראשית ובין בהסדרים שבמדרג נורמטיבי אחר". משטרת ישראל מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום... אינו מוכר... ולא נדרשנו להתייחסות (הנושא אשתקד מתוך הבנה שאנחנו חייבים ]ראש אגף המבצעים במשטרה[ עלה על ידי להיות בתוך ההליך 'מובילים ולא מובלים')". עוד ציינה המשטרה, כי "נכתב ונחתם לצה"ל/פקע"ר בהיבטי פו"ש ]המשטרה[ נוהל להסדרת יחסי הגומלין בין מ"י במצבי החירום... נכון לעגנו ב'הצעת המחליטים'" ]פיקוד ושליטה[ (ההדגשות במקור). כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. עוד נקבע שם, כי בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום. היערכות לשעת חירום 197 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , למעלה משש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, אין עדיין הסדר חקיקתי מקיף המרכז את כל העניינים הנוגעים לט יפול בעורף בעתות חירום, והמבהיר את מדרג הסמכויות ואת תחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום, ואת קשרי הגומלין ביניהם. בעת התרחשות אירוע חירום, מצב זה עלול לגרום לאי -בהירות בעניין חלוקת תחומי האחריות בין שר הביטחון, השר לביטחון הפנים והשר להגנת העורף, וכן בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום הכפופים להם, ובכך יימנע מיצוי מיטבי של היכולות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, שחלקם כפופים לשרים אלו. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב. יש לר אות בהמשך המצב הקיים של היעדר הסדר חקיקתי מקיף, כאמור, משום ליקוי חמור. ב. היעדר גוף מרכזי המתאם בין כלל הגופים בדוח על מלחמת לבנון השנייה נקבע, כי היעדרו של גוף מרכזי בעל אחריות וסמכות לתיאום הפעילות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, הקשה גם הוא על שיתוף פעולה ותיאום מיטבי בין גופים אלו. משכך, המליץ משרד מבקר המדינה לממשלה "לבחון בהקדם את האפשרות שגוף מרכזי לאומי, יאחד אחריות וסמכות, ויוכל לרכז קשב ומאמץ ולרכז את כל הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום כאחד". כאמור, ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי החליטה (מס' ב/ 43 ) להקים את רח"ל על מנת שתשמש "גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון", ותפקידה בעת שגרה הוא, בין בין משרדי הממשלה וגופים אחראים את... ]לקראת אירוע חירום[ היתר, "לתאם פעילות במצבי החירום השונים". יצוין, כי להבדיל מהגדרת תפקידה של רח"ל ]ה[ כמתאמת בעת שגרה בין משרדי הממשלה וגופים אחראים, כאמור, החלטת הממשלה לא הקנתה לאף גוף את הסמכות לתאם במצב חירום את פעילות הגופים השונים המטפלים בעורף31. בתזכיר להצעת "חוק היערכות העורף לשעת חירום, התשע"א - 2011 ", שהפיץ משרד הביטחון בפברואר 2011 , נרשם בדברי ההסבר, כי "היעדרושל גוף לאומי מרכזי האחראי על ההיערכות הכוללת של רשויות המדינה למצבי חירום וכן על ]הממונה על הטיפול בעורף[ התיאום ביניהן הוא לרועץ... כמו כן, מוצע שלצד השר וכסיוע למילוי תפקידו תפעל רשות החירום הלאומית וכן תוקם מועצה ארצית לעורף שתהווה גורם מייעץ לצד השר הממונה". בסיכום דיון שהתקיים ביולי 2011 בראשות הרמטכ"ל בנושא המלצות ועדת ליבנה צוין, כי "הרמטכ"ל סבור כי אכן קיים צורך מדינתי בתכלול מוכנות העורף האזרחי, בהתייחס למתאר המלחמה העתידי המתהווה. עם זאת קיים בצורך זה פוטנציאל מסוכן והדרך המתאימה לתת את הקשב לעורף מבלי לפגוע באחדות הפיקוד מול .__________________ .31 למעט אם נדרש להבטיח את הפעלת מערך מל"ח, כאמור בהחלטת הממשלה מיולי 1986 '(מס 1716.) 198 דוח שנתי63ב .צה"ל/פקע"ר והאופן בו צריך לעשות זאת הוא הקמת משרד בתוך משרד הביטחון". בתגובה של לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון בשם משרד הביטחון מאוקטובר 2012 נאמר, כי "החלטת הממשלה 1577 'המטילה את 'אחריות העל לטיפול בעורף על שר הביטחון ניסת ]היעדר גוף מרכזי מתאם[ ה להסדיר נושא זה ואכן נעשו פעולות ברוח הדברים אשר קידמו את העורף כברת דרך משמעותית... אשר ]תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום[ נוכח מורכבותה של הצעת החוק נוגעת למשרדים ממשלתיים ורשויות רבים התקבלו הערות רבות ומהותיות לתזכיר זה, בהן ה ערות משרד המשפטים, המשרד לבט"פ וצה"ל . תהליך חקיקה, מעצם טיבו, מצריך זמן לשם גיבוש ההצעה המיטבית שתאפשר חקיקה מואצת בכנסת" (ההדגשה במקור). מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, בתגובתו מאוקטובר 2012 לממצאי הביקורת מסר, כי לדעת השר להגנת העורף, מר אבי דיכטר , " המשרד להגנת העורף מהווה גוף מטה מתאם, שתפקידו לרכז בראייה הלאומית את הצרכים, והפערים ולייצר תכניות אינטגרטיביות ברמה הלאומית להיערכות ... ולמענה בעת חירום ... המשרד להגנת העורף אינו מופקד על העשייה עצמה, עליה אחראי כל גוף/משרד ממשלתי והשר העומד בראשו" (ההדגשה במקור). עוד מסר מנכ"ל המשרד להגנת העורף, כי "אנו סבורים שהגוף המרכזי שאליו מצביע המבקר - צריך להיות המשרד להגנת העורף" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב דברים זה, כאשר הסמכות לתאם בחירום את הגופים המטפלים בעורף לא ניתנה לשום גוף, הרי שבמועד סיום הביקורת, יולי 2012 , אין עדיין בישראל גוף מרכזי לאומי המאחד אחריות וסמכות בנוגע לטיפול בעורף, ואשר יכול לרכז את הטיפול בעורף בעתות שגרה וגם בעתות חירום. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 ., סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו מהדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי, בין אם יהיה זה גוף ייעודי או משרד ממשלתי, יאחד אחריות וסמכות בנושא זה וירכז את כל הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום. גוף זה יוכל להנחות את כל הגופי ם המטפלים בעורף בעת אירוע חירום בהתאם למדיניותו של השר שיהיה אחראי לטיפול באותו אירוע. בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי כי ראש הממשלה ידון בעניין זה ויכריע בו. ג. שילוב רח"ל במשרד להגנת העורף בהחלטה מס' ב/ 43 של ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי מ - 19.12.07 אודות הקמת רח"ל נקבע, כי "רח"ל תפעל כיחידה במשרד הביטחון במשך 5 שנים החל משנת 2008 ". כאמור, בהחלטת הממשלה מ- 27.3.11 '(מס 3048 ) נקבע, כי יש "להעביר את שטח הפעולה של רשות החירום הלאומית (רח"ל) ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף". מנכ"ל המשרד לה גנת העורף, מר גבי אופיר, מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "תפקידיו הנוספים של המשרד להגנת העורף, מטרותיו היערכות לשעת חירום 199 . והאופן בו רח"ל משתלבת במשרד, יוגדרו בתקופה הקרובה בהחלטות ממשלה ובשינויי חקיקה ... רשות החירום הלאומית ממלאת את תפקידיה, גם כעת, כנדרש" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר, כי החלטת הממשלה "להעביר את שטח הפעולה של רח"ל ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף" לא התבססה על עבודת מטה שניתחה את המשמעויות, היתרונות והחסרונות של החלטה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התפקידים החשובים המוטלים על רח"ל, ומשום שרא ש רח"ל מכהן גם כממלא מקום קבוע ליו"ר ועדת המל"ח העליונה 32 , שעליו, בין היתר, להנחות ולתאם את משרדי הממשלה, הרשויות הייעודיות וגופים אחרים, על השר להגנת העורף, שלמשרדו עברו תחומי הפעילות של רח"ל, לסיים את שילובה במשרד להגנת העורף וזאת על פי תפקידיה, כפי שנקבע ו בהחלטת הממשלה ב/43. .2 . מיגון תשתיות לאומיות חיוניות .תשתיות לאומיות, דוגמת מתקנים להספקת חשמל ומים, חיוניות הן לצורך הרציפות התפקודית החברתית והכלכלית בעורף והן לצורך תמיכה בחזית הצבאית. משכך, יש למגן תשתיות אלו כדי להבטיח את המשך פעילותן, ככל הניתן, גם בהתממש איום הייחוס של ירי רחב היקף של טילים ורקטות על מדינת ישראל. מהביקורת בעניין מיגון מתקני התשתיות הלאומיות במדינת ישראל עולה כלהלן: בהחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מ - 1.7.09 /(מס' ב 9 ) הנחה ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כי "לעניין מיגון התשתיות החיוניות - יש להעלותו כנושא ראשון לדיון - עוד לפני המיגון הפיזי הכללי של האזרח. מפאת חשיבותו, ועדת שרים לענייני ביטחון [ יקבל הנושא קדימות בדיוניו של הקבינט הביטחוני ראש הממשלה יקבע בנושא זה דיון בקבינט".]המזכיר הצבאי[ . מזכ"ץ]לאומי למרות הקביעה דלעיל של ראש הממשלה, לא נמצא שהתקיים דיון של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בנושא זה במשך למעלה משנה וחצי, עד 10.4.11. ב- 10.4.11 החליט ראש הממשלה בישיבת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (מס' ב/75 ), כי "השר להגנת העורף ביחד עם ראש המטה לביטחון לאומי ובתיאום .__________________ .32 ,כאמור ב- 23.8.09 'החליטה הממשלה (מס 706 ...) "לשלב את מטה מל"ח ארצי לתוך רשות החירום הלאומית (רח"ל)... מנהל רשות החירום הלאומית ישמש גם כממלא מקום הקבוע של יושב ראש ועדת מל"ח עליונה". 200 דוח שנתי63ב .עם הגורמ ים הרלוונטיים יערכו במהלך שמונת השבועות הקרובים מיפוי של הצרכים והפעולות הנדרשות להכנת העורף לשעת חירום ויגבשו הצעות להחלטה, ככל שיידרשו כאלה, אשר יובאו במהלך פרק הזמן האמור לאישורה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי... בהכנת מיפוי הצרכים והפעולות הנדרשות יושם דגש מיוחד על הנושאים הבאים... מיגון מתקני תשתית". בעקבות ההחלטה האמורה, הציג ראש רח"ל דאז, מר זאב צוק -רם, בפני ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום שהתכנסה ב - 30.5.11 , עבודת מטה בדבר "תיעדופים של מתקני התשתיות הלאומיות המחייבות הגנה". בדיון זה החליטה ועדת השרים (מס' הגנ/3)33 "לאשר את רשימת המתקנים הרגישים לטיפול בשלב א' בנושא הסדרת ההגנה על מתקנים רגישים ואת רשימת המתקנים לטיפול בשלבים ב' ו-ג'". כמו כן החליטה ועדת השרים "להקים ועדה בין -משרדית בראשות תשתיות[ מנהל רח"ל... לצורך קביעת הקריטריונים לסוגי המתקנים לאומיות , הערכת הסיכונים וסדרי הקדימויות ברמה הלאומית... ]חיוניות ומתקנים רגישים להטיל על מנהל רח"ל לגבש הצעת החלטה בנושא מיגון מתקני התשתיות הלאומיות... הצעת ההחלטה שתגובש תובא לדיון בוועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום ולאישור הקבינט הביטחוני בתוך חודשיים עד סוף יולי [ 2011 ."] עד למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , הוועדה הבין-משרדית שהוקמה לא סיימה את עבודתה, וממילא רח"ל לא הגישה הצעת החלטה בנושא. ב- 13.7.11 התקיים דיון בראשות ראש הממשלה בנושא "מוכנות העורף". בדיון הטיל ראש הממשלה על השר להגנת העורף להכין רשימת תשתיות חיוניות על פי סדר עדיפות לטיפול, ולהכין תכנית למיגון מיידי של תשתיות אלו, ובמסגרתה יש להציג את העלות התקציבית הנדרשת. החלטה זו מתייחסת לרשימת תשתיות מצומצמת מזו שאישרה ועדת השרים לטיפול בשלב א' (החלטה מס' הגנ/ 3 ,) ומטרתה להביא ל"מיגון מיידי" של התשתיות שייקבעו. ב- 14.9.11 , במסגרת דיון בנושא "סטטוס מוכנות העורף" בראשות ראש הממשלה, חזר ראש הממשלה על הנחייתו שניתנה כחודשיים קודם לכן, והורה "על הכנת רשימת המתקנים החיוניים על פי סדר עדיפות, המלצה לחלוקת האחריות בין המשרדים השונים והמלצה על שיטת המיגון כולל הערכת העלות התקציבית לביצוע... אחריות: השר להגנת העורף". בדיון שנערך ב - 22.3.12 .בנושא מוכנות העורף לשעת חירום, חזר ראש הממשלה על הנחייתו בביקורת עלה, כי למרות ההנחיות החוזרות ונשנות של ראש הממשלה, רק בדיון שנערך ב- 29.3.12 בראשות ראש הממשלה בעניין "מוכנותהעורף לשעת חירום", הציג המשרד להגנת העורף רשימה ובה עשרה מתקני תשתית הנמצאים בעדיפות עליונה למיגון. יש לציין, כי בדיון שנערך במל"ל ב- 17.4.12 "בנושא "הגנה על תשתיות לאומיות נקבע, כי "אין מדובר במיגון המתקן, אלא במתן יכולת הישרדות טובה יותר אל מול תרחיש הייח וס בכדי לייצר יכולת טובה יותר של רציפות תפקודית". עוד נקבע, "שלא ניתן להגדיר בכמה אחוזים שיפרנו כתוצאה מהמיגון, אך בהחלט ניתן .__________________ .33 ב- 14.9.11 'קיבלה החלטה זו תוקף של החלטת ממשלה (מס 3715.) היערכות לשעת חירום 201 . המענה המיטבי בטווח הזמן שהוגדר לנקודות קריטיות המשפיעות על הייצור והתפקוד של המתקן". ב- 10.5.12 החליט ראש הממשלה במסגרת דיון בנושא"מוכנות החזית האזרחית לשעת חירום" על העברת מקדמה בסך 20 מיליון ש"ח לפקע"ר לצורך תחילת העבודות למיגון בעשרת מתקני התשתית שהוצגו בדיון שנערך ב - 29.3.12 , ועד שיוסדר אופן השתתפותן במימון העבודות של החברות שמחזיקות במתקנים האמורים. יש לציין, כי העלות הכוללת של ע בודות המיגון הוערכה בכ -70 מיליון ש"ח. בדיון שנערך ב - 14.6.12 בנושא "מוכנות החזית האזרחית לשעת חירום" הנחה ראש הממשלה את המל"ל להציג בפניו בעוד שלושה חודשים את סטטוס ביצוע עבודות המיגון בעשרת מתקני התשתית שעליהם הוחלט, כאמור. מנכ"ל המשרד להגנת העורף, מר גבי אופיר, מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2012 , כי "בימים אלה שוקדים במשרד על הכנת מתווה לפיילוט הערכת סיכונים על בסיס המתודולוגיה שתסוכם בחודש הקרוב... בנוסף לפעילות זו פעל המשרד להגנת העורף בשיתוף עם פקע"ר, בהנחיית ראש הממשלה... לביצוע תעדוף מתקנים למיגון מיידי אל מול איום הייחוס הנוכחי (טרם אושר איום הייחוס המעודכן)". משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי למרות העובדה שאיום ירי רקטות וטילים על העורף החריף משמעותית, לא נעשתה עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , עבודת מטה מקיפה, שבתוצאותיה המלצה לדרג המדיני לקבוע את רמת השירות הנדרשת מכל אחד ממתקני התשתיות הלאומיות החיוניות בישראל לצורך שימור תפקודו של המשק, לרבות בחירום. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות מתקני התשתיות הלאומיות חיוניים לצורך הפעילות הרציפה של המשק האזרחי ולצורך התמיכה בפעילות צה"ל, יש להאיץ את הטיפול בהסדרת כל הדרוש להמשך תפקודם בעת חירום ולמיגונם. משכך, על המשרד להגנת העורף לגבש, בשיתוף המשרדים הממשלתיים והגופים הרלוונטייים, תכנית כוללת, למיגון כלל מתקני התשתיות הלאומיות החיוניות, ולהביאה לאישור הממשלה בהקדם האפשרי. .3 . ערכות מגן .כאמור, על פי איום הייחוס של צה"ל, גם איום החל"ך על העורף החריף בשנים האחרונות, נוכח הצטיידות יריבותיה של ישראל בחל"ך. משרד מבקר המדינה בחן את הטיפול המערכתי במשק ערכות המגן כאמצעי הנועד להגן על האוכלוסייה בישראל נגד חל"ך. להלן הפרטים: 202 דוח שנתי63ב .בדוח מבקר המדינה מ - 2008 בנושא הטיפול במשק ערכו ת המגן 34 נקבע, בין היתר, כי בנובמבר 2007 עמד שיעור ערכות המגן הכשירות מתוך סך ערכות המגן שהיו בידי האוכלוסייה על כ -38% בלבד; על פי נתוני פיקוד העורף, התקציב שנדרש בשנת 2008 להשלמת הפערים במשק ערכות המגן הצטבר לכמיליארד ש"ח; "בשנים 2004 -2008 לא נקבע תקציב רב-שנתי לרכישת ערכות המגן בהיקף הנדרש למתן מענה לצורכי האוכלוסייה ולשימור קווי הייצור במפעלים המייצרים את ערכות המגן... ממצאי הביקורת מצביעים על מחדל מתמשך בטיפול במוכנות העורף למתקפת חל"ך, אשר מתבטא, בין היתר, בירידה עקבית החל משנת 2003 בשיעור ערכות המגן הכשירות המצויות בידי הציבור... קיומו של מצב זה עלול לסכן את חייהם של מרבית התושבים שייחשפו לחל"ך במקרה שהמדינה תותקף". ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי החליטה ב- 2.4.08 /(מס' ב52 ) "לאשר את הצעת משרד הביטחון להחזיר את ערכות המגן לאזרחים בתוכנית חלוקה מדורגת החל מינואר 2009 . לאשר את תקצוב תכנית... לשנים 2009 -2013 בהיקף שנתי של 220 מיליון ש"ח". משרד הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה בהתייחסותו לממצאי הביקורת הקודמת ב - 27.4.08 ,, כי בהתייחס להחלטת ועדת השרים "תקציב זה מיועד להעמיד את משק ערכות המגן על שיעור כשירות ארצית חלקית, ועל כשירות של 100% ."באזורי סיכון ב- 1.7.09 הנחה ראש הממשלה35 , כי "בעניין הפער בין מלאי ערכות המגן הקיים לבין המלאי הרצוי, לרבות התקציב להשלמת הפער" יתקיים דיון בקבינט. בהמשך להנחיית ראש הממשלה, התקיים ב- 30.12.09 דיון בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (מס' ב/28 ), ובו צוין, כי הוועדה "רושמת לפניה את הכוונה לצייד 100% של ]ערכות מגן[ אזרחי ישראל במסכות אב"כ- ביעד זמן של שנתיים וחצי". בחוברת הערכת המוכנות שהפיץ המשרד להגנת העורף בפברואר 2012 לכל שרי הממשלה צוין, כי "היעדר תקצוב מתאים בעת הקרובה, טרם סיום מנת ייצור של ערכות המגן בתקציב הנוכחי, צפויה להוביל לסגירתם של פסי הייצור במפעלים המייצרים את ערכות המגן". יש להדגיש, כי התקציב שהוקצה לחלוקת ערכות המגן לאזרחים ב- 2.4.08 .נועד ל"כשירות ארצית חלקית" בלבד השר להגנת העורף לשעבר, מר מתן וילנאי, מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 , כי לחלק ניכר מאוכלוסיות ישראל אין ערכות מגן ועל מנת להביא את המלאי ל- 100% יש צורך ב-1.4 מיליארד ש"ח. פער זה פוגע בחוסן הלאומי. משרד האוצר מפנה את הדיון בסוגיית התקציב בתחום זה למשרד הביטחון. יש לציין, כי אין החלטה שקובעת שיהיו 100% (למרות שדרשנו זאת) ערכות מגן לאזרחים וכל שנקבע הוא שהנושא יידון בין משרד האוצר למשרד הביטחון". ממסמכי המשרד להגנת העורף ופקע"ר עלה, כי נכון למרץ 2012 חלק ניכר מכלל אזרחי המדינה, יישארו ללא ערכת מגן בחירום. במרץ 2012 צוין במסמך "סטטוס המוכנות המבצעית" שפרסםפקע"ר, כי על פי הערכת מפקד פקע"ר, "קיים פער משמעותי בהיקף ערכות המגן לאזרחי מדינת ישראל אשר לא מאפשר מענה מבצעי בעת אירוע. מדובר בפער קריטי שפוגע ושעלול לפגוע בחוסן ]בלתי קונבנציונאלי[ במוכנות מדינת ישראל לתרחישי בק"ן .__________________ .34 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59א ( 2008 ), בפרק על "הטיפול במשק ערכות המגן כנגד חומרי לחימה כימיים", עמ' 39. 35 /במסגרת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (מס' ב9.) היערכות לשעת חירום 203 .תושבי מדינת ישראל ובאמון של האזרחים במ וסדות המדינה ובהנחיות הניתנות להם". ב- 12.3.12 "ביקש השר להגנת העורף מראש הממשלה לזמן דיון של "קבינט עורף לצורך קידום מספר נושאים ובהם משק ערכות המגן, "במסגרתו צריכה להתקבל ההחלטה לגבי עצירת או התנעת משק המסכות לחמש השנים הקרובות ( 2013 - 2018 )... במידה ולא תת קבל החלטה לגבי המשך תקצוב הפרויקט אנו ניצור שחיקה שתוביל אותנו לכשירות של כ-17% עד שנת 2019 . בנוסף יהיה קושי רב ועלות גבוהה להתניע בחזרה את הפרויקט". בדיון שנערך ב - 22.3.12 בנושא "מוכנות העורף לשעת חירום" הנחה ראש הממשלה "לקיים עד סוף השנה דיון בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי תכנית רב [ ('הקבינט') בנוגע לתר"ש - לייצור מסכות המגן ולגבי מדיניות ]שנתית החלוקה לאזרחי מדינת ישראל". משרד הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "האמור בדו"ח משקף את המציאותתקציב רב [ ... עם החתימה על התר"ש- בשנת ]שנתי 2009 , הבה ]חלק ניכר [ יר משרד הביטחון כי מסגרת התקציב תאפשר כשירות של מערכות מגן בידי האוכלוסייה בסוף 2013 . בפועל הגענו לכשירות זו כבר בתחילת 2012 ...". עוד מסרה, כי משרד הביטחון והמשרד להגנת העורף מסכימים לקביעה של משרד מבקר המדינה, כי "נדרש לקיים מוקדם ככל שניתן דיו ן קבינט בנושא הנדון" (ההדגשות במקור). בביקורת עלה, כי אף על פי שוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי רשמה בפניה בדצמבר 2009 "את הכוונה לצייד 100% של אזרחי ישראל ]ערכות מגן[ במסכות אב"כ- ביעד זמן של שנתיים וחצי", בפועל, בתום שנתיים וחצי, ביולי 2012 , מועד סיוםהביקורת, מלאי ערכות המגן אינו נותן מענה לחלק ניכר מאזרחי ישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המשמעויות של מחסור בערכות מגן לחלק ניכר מהאוכלוסייה, ובהתחשב בהתגברות איום חל"ך על העורף ובצורך בתכנית רב -שנתית ברורה, ראוי, כי הדיון בנושא ערכות המגן, אותו הנחה ב- 22.3.12 ראש הממשלה לקיים עד סוף שנת 2012 , יתקיים מוקדם ככל הניתן כדי להכריע בנושא זה. .4 . מערך התרעה סלולארי .מערך ההתרעה מפני ירי טילים ורקטות כולל את משימת הגילוי של הירי לצורך מתן התרעה (להלן - גילוי להתרעה) הנעשית באמצעות מכ"מים וחיישנים, וכן את משימת הפצת ההתרעה לעורף באמצעים שונים ובעיקר באמצעות מערכת צפירה. להתרעה מוקדמת מפני ירי תלול מסלול חשיבות רבה בהצלת חיים, בהפחתת כמות הנפגעים ובהשפעה על המורל הלאומי ועל מאמצי הלחימה בחזית. בדוח על מלחמת לבנון השנייה שפרסם מבקר המדינה ב- 2007 ,עלה, בין היתר כלהלן: תיקון צופרים שהתקלקלו ארך לעתים מספר ימים; במספר מקרים לא הופעלו צופרים ידניים עקב מחסור בצפרנים; תקלות גרמו לאי -הפעלתם של צופרים בעת הצורך; במקרים רבים הצופרים לא נשמעו בכל אזור הצפירה המיועד; 204 דוח שנתי63ב .בהיעדר מערכת התרעה סלקטיבית, נאלצו אזרחים לשהות במקלטים גם באזורים שבהם לא היה צורך בכך באותה עת. הפצת ההתרעה במדינת ישראל מבוססת על שני מערכים - מערך התרעה ראשי באמצעות צופרים ומערך התרעה משלים, שנועד לכבדי שמיעה ולאוכלוסייה השוהה במקומות שבהם הצופר אינו מספק את ההתרעה הדרושה עקב מגבלות בנייה, איטום, נסיעה ברכב ס גור וכדומה. מערך ההתרעה המשלים מבוסס על טלוויזיה, דיווחיות (ביפרים) לכבדי שמיעה, דיווחיות לבעלי תפקידים ו"כורזיות"36 למקומות רגישים, ובעתיד יבוסס גם על אמצעים נוספים, דוגמת האינטרנט ומכשירי הטלפון הסלולאריים. מערכת "מסר אישי" היא מערכת לאומית רב-ארגונית לה פצת התרעות ומסרי מידע למנויי החברות הסלולאריות הנמצאים באזורי סיכון על מנת להציל חיים 37 . כדי להפעיל מערכת זו, יש צורך במכשירים סלולאריים בעלי יכולת לקבל ולהפיץ את ההתרעה, וכן בהסדרה רגולטיבית של אחריות החברות הסלולאריות למתן שירות למכשירים אלו במקרי תקלות בהפצת ההתרעה. בוועדת שרים לענייני ביטחון לאומי מ- 1.7.09 /החליט (מס' ב9 ,) ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, כי "באשר למתן התרעה באמצעות SMS - הגורמים הנוגעים בדבר יביאו תוך 30 יום הצעה לפתרון הנושא בטווח של 3 חודשים". בביקורת נמצא, כי לא הובאה הצעה לפתרון, כאמור. בדיון שנערך ב - 22.3.12 בנושא "מוכנות העורף לשעת חירום" הנחה ראש הממשלה, כי ראש המל"ל "יפעל כדי לסגור את הפערים בין הגופים בנוגע להתרעה סלולארית תוך 7 ימים". בדיון שנערך ב- 29.3.12 באותו הנושא, הנחה ח[ ראש הממשלה את ראש המל"ל לבחון האם "ניתן להסדיר את הנושא יוב באמצעות התקנת תקנות במקום ]'החברות הסלולאריות לספק שירות 'מסר אישי להידרש לחקיקת חוק". כאשר דווח לראש הממשלה שהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) בוחן את הסוגיה, הוא הנחה את המל"ל באפריל 2012 .להשלים את הבחינה ולהציג בפניו את מסקנותיה המל"ל מסר ל משרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 , כי "אכן, עדיין קיימים מטופל במישור הנורמטיבי מחד (חקיקה ]התרעה בסלולאר [ פערים, הנושא מתאימה) ודו שיח בין משרד התקשורת לחברות הסלולר". לשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון מסרה בשם משרד הביטחון בעניין זה באוקטובר 2012 , כי "בשלב הנ יסויים להפעלתה של המערכת ע"י פיקוד העורף באמצעות חברות הסלולר, התגלעו מספר קשיים שהוערמו על ידי חברות הסלולר, אשר רובם לובנו והוסדרו לאחרונה על ידי משרד הביטחון, משרד המשפטים ומשרד התקשורת... משרד התקשורת עוסק בימים אלה בתיקון הרישיונות ובניית תיק שירות של חברות הסלולר בהתאם להנחיית המשנה ליועמ"ש לממשלה... ככל שיעלה צורך, נפעל לשינוי חקיקה. בשלב זה טרם נדרשנו לכך ואנו עמלים על הפעלת המערכת בהקדם". .__________________ .36 "כורזית" היא מערכת כריזה להפצת התרעות המופעלת ידנית עם קבלת הוראה, או אוטומטית, ומהווה יחידת קצה של מערכת ביפר המשמי עה הודעה מוקלטת וכן מפעילה מערכות מקומיות של צפירה. 37 מתוך מסמך של פקע"ר בנושא מערך הפצת ההתרעה מינואר 2012. היערכות לשעת חירום 205 . המנהל הכללי של משרד התקשורת, מר עדן בר טל, מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2012 בנוגע למערכת "מסר אישי", כי "הושג ה הסכמה של חברות להשתתפות בניסויים, השתתפות בדיונים, תחקירים ]החברות הסלולאריות[ הרט"ן וביצוע פעולות הנדסיות ברשתן. במישור הפורמאלי, נעשו פעולות על ידי המשרד לקידום תיקון הרישיונות... קיימת תשתית בחוק להפעלת המערכת בעת הכרזה על מצב חירום (תיקון 13 לחוק התקשורת). יחד עם זאת, יש צורך בתיקון החוק למתן סמכות שיאפשר מתן הוראות בזמן שגרה לצורך תרגול מוכנות לשעת חירום בשל אי-הסכמה להפעלת המערכת בשגרה, לרבות לצרכי תרגול וזאת לאור דרישת לקבלת שיפוי ו/או חסינות מפני תביעות ונזקים... לאור סיכום ]הסלולריות[ החברות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי -פיסקאלי)... אנו שוקלים ממש בימים אלו צעדנו כיצד לפעול וזאת כדי לקצר זמנים למינימום. חשוב לציין כי הליך מנהלי או חקיקתי חד-צדדי יגרום לעיכוב במימוש התהליך... כאמור, המשרד אינו אחראי על מימוש מערכות ביטחוניות אלא גוף מסייע. לכן השלמת הטיפול נדרשת בראש ובראשונה ע"י הגורמים האחראים והמובילים". נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , ולמרות מעורבותו של ראש הממשלה, המערך להפצת התרעה באמצעות מכשירי הטלפון הניידים טרם הושלם, ולא נמצא שהושגה הסכמה של חברות הסלולאר או שהחלה פעילות של תיקון ה רישיונות שלהן או של תיקון החקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמדובר במערך שנועד להציל חיים, יש להשלים את הטיפול בנושא ללא דיחוי נוסף. .סיכום והמלצות .היערכות העורף האזרחי במדינת ישראל מפני התקפה של ירי טילים ורקטות וגם מפני אירועי חירום רחבי היקף בעתות ש גרה, כמו רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים, הוא נושא לאומי רב -חשיבות ובעל היבטים צבאיים ואזרחיים רבים. שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום חיוני לצורך טיפול מיטבי באוכלוסייה בעת חירום ולחיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בפני האיומים. הדב ר יאפשר לממשלת ישראל, ובזמן לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר. 206 דוח שנתי63ב .כבר בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" 38 , העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום. בביקורת זו, שבחנה היבטים אחדים בתחום מוכנות העורף לחירום ושמהווה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין זה, הועלו פערים משמעותיים במוכנות העורף לחירום, שחובה על הגופים הנוגעים בדבר לטפל בהם בהקדם. הקמת המשרד להגנת העורף נועדה לשפר את מוכנות העורף לעתות חירום, אך במצב הקיים היא הוסיפה לאי -הבהירות בחלוקת האחריות בין הגופים המטפלים בעורף בחירום. משכך, ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יחליטו ויקבעו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם לעניין היערכות העורף לחירום, ויעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם. זאת, כדי שתחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף יהיו ברורים. דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום. משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו מהדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי יאחד אחריות וסמכות בנושא הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום. גוף זה, בין אם יהיה גוף ייעודי או משרד ממשלתי, יוכל להיות אחראי לתיאום בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום, ולהנחותם בקרות אירוע חירום בהתאם למדיניותו של השר שיהיה אחראי לטיפול באירוע. בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי כי ראש הממשלה ידון בעניין זה ויכריע בו. בהיות מתקני התשתיות הלאומיות חיוניים לצורך הפעיל ות הרציפה של המשק האזרחי והתמיכה בפעילות צה"ל, יש להאיץ את הטיפול בהסדרת כל הדרוש לצורך המשך תפקודם בעת חירום ומיגונם. משכך, על המשרד להגנת העורף לגבש, בשיתוף המשרדים הממשלתיים והגופים הרלוונטייים, תכנית כוללת, למיגון כלל מתקני התשתיות הלאומיות החיוניות, ולהביאה לאישור הממשלה בהקדם האפשרי. נוכח המשמעויות של מחסור בערכות מגן לחלק ניכר מהאוכלוסייה ובהתחשב בהתגברות איום חל"ך על העורף ובצורך בתכנית רב-שנתית ברורה, ראוי, כי הדיון בנושא ערכות המגן, אותו הנחה במרץ 2012 ראש הממשלה לקיים עד סוף שנת 2012 , יתקיים מוק דם ככל הניתן, כדי שתתקבל החלטה בנושא. .__________________ .38 ,דוח מבקר המדינההיערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה ( 2007.) היערכות לשעת חירום 207 . כיוון שהמערך להפצת התרעה באמצעות מכשירי הטלפון הסלולאריים נועד להציל חיים, יש להשלים הטיפול בנושא זה ללא דיחוי נוסף. מבקר המדינה מציין בחיוב את הצעדים שנקטו ראש הממשלה, משרדי הממשלה וצה"ל מאז מלחמת לבנון השנייה בהתייחס להגנה על אוכלוסיית העורף האזרחי במדינת ישראל, וביניהם הקמת המשרד להגנת העורף ופעולות מיגון שונות של האוכלוסייה. עם זאת, עקב החשש לפגיעה בעורף בעימות נוסף או בעת אירועי אסון רחבי היקף בשגרה, על הממשלה ועל כל הגופים העוסקים בכך להשלים בדחיפות את הטיפול בפערים העולים מדוח זה, כדי לשפר את יכולת העמידה של העורף.