משרד האנרגייה/מחקר ופיתוח במגזר האנרגייה

 מבוא אנרגייה משמשת תשומה בסיסית בענפי המשק השונים, הן במישרין והן בעקיפין, ומכאן שמשק אנרגייה מפותח הוא תשתית חיונית לקיום הכלכלה ולהתפתחותן של מדינות. מגזר האנרגייה כולל ענפים, כגון חשמל, דלק, גז בישול, גז טבעי, התייעלות אנרגטית, מים, ביוב, חיפושי נפט, מחצבים, מחקר מדעי האדמה והים ועוד. על היה משקל 2018 פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), בשנת מהתוצר. נוסף על 1.8%-ענפי אספקת חשמל ומים, שירותי ביוב וטיפול בפסולת כ , התרומה של מאגרי הגז תמר ולוויתן לתוצר השנתי מוערכת OECD- כך, לפי נתוני ה בשנה. מפאת חשיבותו של מגזר האנרגייה לכלכלה כולה, פעילות מו"פ 1.4%-ב וחדשנות במגזר זה עשויה לתרום לכלכלה במידה משמעותית. חדשנות ופיתוחים טכנולוגיים הם מקור לצמיחה כלכלית, לשיפור ברמת החיים ולעלייה בתוחלת החיים, והם תוצאה של השקעות ומדיניות ארוכי טווח, החל מהשקעות ממשלתיות בחינוך ופיתוח הון אנושי ועד להשקעות פיזיות ופיתוח סביבה עסקית חדשנית ותחרותית. פעילות מחקר במגזר הציבורי מתבצעת בעיקר באקדמיה, במכוני המחקר ובמשרדי הממשלה, והיא החולייה הראשונה בשרשרת שסופה עשוי להיות פיתוח טכנולוגי בתעשייה. פעילות מחקר ופיתוח (להלן - מו"פ) דורשת השקעות משמעותיות בפרופיל סיכון גבוה, אולם התשואה מהשקעות אלה עשויה להיות גבוהה מאוד וכדאית, הן לממשלה והן לחברות הפרטיות. על אף התשואה הגבוהה על השקעות מו"פ, קיימים כשלי שוק משמעותיים המביאים את רמת ההשקעות במו"פ להיות תת- אופטימלית. יש שלושה כשלים עיקריים בפעילות מו"פ: (א) רמת סיכון גבוהה; (ב) זליגת ידע לפירמות אחרות; (ג) קשיי מימון. כשלים אלה דורשים מעורבות ממשלתית שתביא את רמת ההשקעה לאופטימלית מבחינה חברתית. בחלק מענפי המשק, כשלי השוק בפעילות מו"פ משמעותיים יותר. מגזר האנרגייה הוא דוגמה למגזר עם כשלים ניכרים יותר ביחס לענפים אחרים במשק, והדבר מתבטא בתמריץ נמוך יותר להשקעות מו"פ. כשלים אלה מהווים חסם להשקעות במו"פ והם כוללים, בין היתר, משך זמן ארוך במיוחד עד לפיתוח מוצר, והשקעות כספיות גדולות הדרושות לפעילות מו"פ. נוסף על כך, בעשורים האחרונים התרחשו תהליכים של פתיחת משקי חשמל לתחרות במדינות שונות בעולם, אשר לצד התועלות מהם, הביאו גם לירידה בהכנסות החברות ולצמצום השקעות בפעילות מו"פ (תמריץ שלילי להשקעות מו"פ). גם במשק החשמל בישראל התרחשו בעשור האחרון תהליכים של הגדלת התחרות במקטע הייצור, ועשויה להיות להם השפעה על היקפי השקעות המו"פ בתחום. 926 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה ההשקעה הלאומית במו"פ בישראל (בכלל התחומים) היא מהגבוהות בעולם היקף ההשקעה הלאומית במו"פ אזרחי עמד 12016 המערבי, במונחי תוצר. בשנת . התמיכה 3 OECD- - ההוצאה הגבוהה ביותר מבין כל מדינות ה2 אחוזי תוצר4.4 על מיליארד ש"ח. כמחצית מההוצאה 7- בכ2016 הממשלתית במו"פ הסתכמה בשנת הופנתה למחקר המתבצע באקדמיה, זאת באמצעות קרנות הוועדה לתכנון ולתקצוב מההוצאה הוקצו לקידום טכנולוגיה 32%-במועצה להשכלה גבוהה (להלן - ות"ת); כ ; שאר ההוצאה התחלקה בין התחומים האחרים, וההוצאה על מו"פ 4תעשייתית בלבד מההוצאה הממשלתית על מו"פ.0.5% בתחום ייצור אנרגייה ושימושיה הייתה (באחוזים מהתוצר)2016 , ההוצאה הלאומית על מו"פ :1 תרשים .OECD-על פי נתוני ארגון ה ניתוח הנתונים מהלמ"ס מתבסס על פרסומים תקופתיים שוטפים של הלמ"ס כגון ההוצאה הלאומית למו"פ 1 אזרחי וכן נתונים מפרסומים נוספים שתדירותם אינה שוטפת ולוחות נתונים אשר כללו נתונים המעודכנים . לפיכך הניתוח בדוח מתייחס לשנה זו שבה קיימים כלל הנתונים. יש לציין, כי לא קיימת 2016 לשנת תנודתיות גבוהה בנתונים המוצגים בדוח זה. במקרים מסוימים צויינו בדוח נתונים מעודכנים יותר. היא לצורך 2016 . הצגת הנתונים לשנת 4.9% 2018 מהתוצר, ובשנת 4.8% שיעור זה עמד על 2017 בשנת 2 .אחידות שנת הבסיס לניתוחים הקיימים בדוח, וזאת על רקע ריבוי נתונים משנים שונות מדינות 37 הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי הוא ארגון בין-לאומי של המדינות המפותחות, ומונה 3 .2020 החברות בארגון, נכון לשנת ייצור וטכנולוגיה תעשייתיים מוגדר כמו"פ המיועד לשפר את תהליכי הייצור של מוצרים תעשייתיים 4 ,וטכנולוגיות בתעשייה, למעט מו"פ שמבוצע בתעשייה כתמיכה ביעדים אחרים, למשל בתחומי ביטחון חלל, אנרגייה וחקלאות. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה927 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה, התפלגות הוצאות הממשלה על מו"פ לפי תחומים :2 תרשים (במיליוני ש"ח ובאחוזים)2016 חקר החלל וניצולו 0.7% | מלש"ח 49.2 ייצור אנרגייה ושימושיה 0.5% | מלש"ח 35.1פיתוח תשתיות 2.4% | מלש"ח 168.6 קידום טכנולוגיה תעשייתית 32.0% | מלש"ח 2248 חקלאות ייעור ודיג 5.5% | מלש"ח 386.4שירותים חברתיים 3.1% | מלש"ח 217.8הגנת הסביבה 0.8% | מלש"ח 56.2 חקר האדמה וניצולה 1.1% | מלש"ח 77.3 קרנות אוניברסיטה 50.1% | מלש"ח 3519.5קידום מחקר כללי 3.3% | מלש"ח 231.8 בריאות 0.5% | מלש"ח 35.1 כותרת לא להדפסה2016 - התפלגות הוצאות הממשלה על מו"פ לפי תחומים 2 תרשים על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. * כספים המוקצים לאקדמיה במסגרת קרנות ות"ת עשויים להגיע גם לתחום האנרגייה, אולם לפי דוח המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי על מחקר בתחום האנרגייה באקדמיה (שיפורט להלן), תחום זה סובל מתת-פעילות, ולפיכך ניתן להניח כי החלק המוקצה לאנרגייה בקרנות ות"ת אינו גבוה. בוצעה במגזר העסקי, 5 מההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי 86%- כ 2016 בשנת מההוצאה בוצעה במוסדות להשכלה גבוהה, 12%- מיליארד ש"ח. כ46-והסתכמה ב יתר המו"פ בוצע במגזר הממשלתי ובמוסדות ללא כוונת רווח (מלכ"רים) פרטיים. , זאת 6פעילות המו"פ במגזר העסקי בישראל מרוכזת בעיקר בענפי ההיי-טק כפועל יוצא ממיצוי יתרונות יחסיים שיש לישראל. בשלושת העשורים האחרונים תעשיית ההיי-טק צמחה בקצב מהיר וזכתה למוניטין בין-לאומי. המוניטין שצברה התעשייה מתבטא ביכולתה לממן את פעילותה באופן בלעדי באמצעות מקורות פרטיים. לתעשיית ההיי-טק תרומה רבה לייצוא ולתוצר, ותפקיד הממשלה לשמר היקף המו"פ בחברות 2017 לצד המו"פ האזרחי מבוצע גם מו"פ בחברות שעוסקות בתחום הביטחוני. בשנת 5 . מיליארד ש"ח 7.6 -אלה עמד על כ מסך ההוצאה למו"פ של 94% ההוצאה למו"פ בענפי ההיי-טק הייתה 2017 כך, לפי נתוני הלמ"ס, בשנת 6 .המגזר העסקי 928 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה ולפתח את תעשיית ההיי-טק ככל האפשר. עם זאת, תעשיית ההיי-טק מהווה מהתוצר בלבד, וישנם מגזרים רבים במשק שיש לוודא כי רמת החדשנות 10%-כ בהם נאותה, ובהם מגזר האנרגייה. מטעמים אלו, ולאור יכולות המימון הפרטיות של מגזר ההיי-טק, קיימת הזדמנות לחזק מגזרים עם רמת חדשנות נמוכה באמצעות ניתוב מוגבר של הסיוע ממשלתי למו"פ בענפים אלה, בלי לפגוע בהתפתחות תעשיית ההיי-טק וקידומה. יש לציין כי משרד מבקר המדינה ערך ביקורת בנושא הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי, ובה בדק את פעילות הממשלה לשמירת היתרון . הביקורת הנוכחית מתמקדת בפעילות המו"פ במגזר 7הטכנולוגי של המדינה האנרגייה, תוך בחינה מקיפה של הקצאת המקורות הכספיים הממשלתיים למו"פ במגזר זה, הקצאתם לפעילות מו"פ במשק כולו ויעילות השימוש בהם. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעילות המו"פ במגזר 2019 בחודשים מרץ עד דצמבר האנרגייה, לרבות היקפי הסיוע הממשלתי למו"פ, פעילות הגורמים הממשלתיים האמונים על קידום המו"פ במגזר זה, מאפייניהם ויעילות פעולותיהם. הביקורת נעשתה ברשות החדשנות, ביחידת המדען הראשי במשרד האנרגייה ובחח"י. בדיקות השלמה נעשו במשרד המדע והטכנולוגיה, במועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי, ברשות החברות הממשלתיות וברשות החשמל. מימון ממשלתי לפעילות מחקר ופיתוח בתחום האנרגייה בתחילת העשור האחרון גדלה הקצאת המקורות הממשלתיים למו"פ בתחומי האנרגייה, זאת בעקבות שתי החלטות ממשלה: האחת החלטת ממשלה להגדלת בהיקף השקעה מצטברת (ממשלתית 8השקעות מו"פ בתחום האנרגיות המתחדשות ; והשנייה החלטת ממשלה 2012 עד2008 מיליון ש"ח בשנים400-ופרטית) של כ הכוללת מו"פ בהיקף 9לפיתוח טכנולוגיות להפחתת השימוש העולמי בנפט בתחבורה . כתוצאה מכך, שיעורי ההשקעות 2020 עד2011 מיליון ש"ח בשנים122.5 כולל של הממשלתיות במו"פ בתחומי ייצור אנרגייה ושימושיה מסך ההשקעות הממשלתיות . 2017 עד2010 בממוצע בשנים0.5%-, ל 2009 עד2002 בממוצע בשנים0.1%-עלו מ ההוצאה הממשלתית על מו"פ בתחומי ייצור אנרגייה ושימושיה עמדה 2016 בשנת ).2020( א70 הדוח התפרסם במסגרת דוח 7 בנושא מחקר פיתוח טכנולוגיות וייצור חשמל בתחום 21.08.2008 מתאריך 3954 החלטת ממשלה מספר 8 .האנרגייה המתחדשת בנושא הפעלת תוכנית לאומית לפיתוח טכנולוגיות 30.01.2011 מתאריך 2790 החלטת ממשלה מספר 9 .המקטינות את השימוש העולמי בנפט בתחבורה ולחיזוק תעשיות עתירות ידע בתחום מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה929 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה מראה את שיעור ההוצאה הממשלתית על מו"פ3 . תרשים10 מיליון ש"ח35-על כ . 2017 עד2002 בתחום האנרגייה מתוך סך ההוצאה הממשלתית על מו"פ, בשנים שיעור ההוצאה הממשלתית על מו"פ בתחום ייצור אנרגייה :3 תרשים 2017 עד2002 ,ושימושיה מסך הוצאות הממשלה למו"פ על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. אפשר לראות את העלייה בהקצאה הממשלתית למו"פ בתחום האנרגייה 3 בתרשים .2010 החל משנת על אף הגידול בעשור האחרון בשיעור ההוצאה הממשלתית על מו"פ בתחום האנרגייה מתוך סך ההוצאה הממשלתית על מו"פ, הוא עדיין נמוך במידה משמעותית מציג 4 . תרשים2017 בשנת3.7% , שעמד עלOECD-בהשוואה לממוצע מדינות ה השוואה בין-לאומית של שיעור ההוצאה הממשלתית על מו"פ אנרגייה מתוך סך .2017 ההוצאה הממשלתית על מו"פ, בשנת אינם סופיים ולכן לא נכללו בדוח זה. מכל מקום, 2018- ו2017 לפי נתוני הלמ"ס. הנתונים הקיימים לשנים 10 .נתונים אלה לא משקפים שינוי מהותי בתמונת המצב ובנתונים המוצגים בדוח זה 930 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה * ההוצאה הממשלתית על מו"פ בתחום ייצור אנרגייה:4 תרשים 2017 ,**ושימושיה כשיעור מסך ההוצאה הממשלתית על מו"פ , בעיבוד משרד מבקר המדינה.OECD-על פי נתוני ארגון ה והיא כוללת את התחומים הבאים: ייצור, אחסון, 11NABS 2007-* אנרגייה מסווגת בהתאם ל תחבורה, חלוקה ושימוש מכל סוג של אנרגייה, תהליכים להגברת היעילות של ייצור אנרגייה וחלוקתה, שימור אנרגייה, חסכון באנרגייה, מקורות אנרגייה מתחדשים, ביקוע ואיחוי , תאי מימן ודלק, טכנולוגיות ייצור ואחסנה אחרות. CO2 גרעיני, אחסון למענקיה בתחום המו"פ, היקף ההוצאה 2019 ** על פי פילוח שערכה רשות החדשנות בשנת מיליון ש"ח, נתון 84.6 על מו"פ אנרגייה הכולל גם השתתפות בתכניות מו"פ בינ"ל עמד על אשר לכאורה מצביע על אפשרות להיקפי השקעות גבוהים יותר מאלו המוצגים בהשוואה. אשר מעובדים לצורך השוואה OECD- נלקחו מנתוני ה4 יצויין, כי הנתונים המוצגים בתרשים ולפיכך OECD-בינ"ל, ואפשר כי נתוני הרשות כוללים רכיבים שאינם מופיעים בהגדרת ה לא נכללים בנתוני יתר המדינות בהשוואה. בהנחה שהיקף ההוצאה של רשות החדשנות על מיליון ש"ח כפי שעולה מנתוניה, ובהנחה כי ההגדרה של רשות 84.6 מו"פ אנרגייה עומד על לייצור אנרגייה ושימושיה אזי OECD-החדשנות למו"פ אנרגייה תואמת את ההגדרה של ה ההוצאה הממשלתית בישראל על מו"פ אנרגייה מסך ההוצאה הממשלתית למו"פ עומדת על המופיע בתרשים). עם זאת, תמונת המצב 0.6% (הנתון המקביל, לכאורה, לשיעור1.1%-כ העולה מההשוואה האמורה איננה משתנה כך שהיקפי ההשקעות בישראל נמוכים מהממוצע נקודות אחוז.3.1-2.6 בטווח הנע ביןOECD במדינות - סיווג לניתוח Nomenclature for the analysis and comparison of scientific programs and budgets 11 והשוואה של תוכניות ותקציבים מדעיים שבו עושים שימוש גופים בין-לאומיים שעורכים השוואות, במקרה זה .OECD -ה מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה931 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה מצביעים על תיעדוף נמוך של תחום האנרגייה מבחינת הקצאת4- ו2 תרשימים ההשקעות למו"פ, אך כיוון שההוצאה הלאומית למו"פ בישראל (הכוללת הן את , OECD-ההוצאה הפרטית והן את ההוצאה הממשלתית) היא בין הגבוהות במדינות ה קיימת אפשרות תיאורטית כי היקפי ההשקעות בישראל ביחס לגודלה הן ברמה סבירה (ראו להלן השוואה של ההוצאה הממשלתית למו"פ אנרגייה באחוזי תוצר). אפשרות נוספת היא שקיימת תחליפיות מספיקה בין השקעות המגזר העסקי למגזר הממשלתי אשר מקטינה את הצורך בהקצאת משאבים מצד הממשלה להשקעות במו"פ אנרגייה. במענה לסוגיות אלו, בדק משרד מבקר המדינה את היקפי ההשקעות הממשלתיות במו"פ אנרגייה באחוזי תוצר, בהשוואה בין-לאומית, וכן בחן את השקעות המגזר העסקי בתחום האנרגייה. השוואה בין-לאומית של ההוצאות הממשלתיות על מו"פ אנרגייה באחוזי תוצר, על , העלתה כי גם במונחי תוצר היקפי ההשקעות הממשלתיות OECD-בסיס נתוני ה מתוך 27- ישראל דורגה במקום ה2017 במו"פ אנרגייה בישראל נמוכים. כך, בשנת מהתוצר. 0.004% מדינות, עם הוצאה ממשלתית על מו"פ אנרגייה בשיעור של31 מההשקעה20%-משמעות הדבר היא שישראל משקיעה במו"פ במגזר האנרגייה כ .OECD-הממוצעת ב מציג השוואה בין-לאומית של השקעה ממשלתית במו"פ אנרגייה במונחי 5 תרשים .2017 אחוז תוצר, בשנת השקעה ממשלתית במו"פ אנרגייה:5 תרשים 2017 ,OECD-במונחי אחוז תוצר במדינות ה , בעיבוד משרד מבקר המדינה.OECD-על פי נתוני ה 932 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה יצויין כי בישראל סך ההשקעות הממשלתיות במו"פ בכל התחומים (במונחי . לפיכך, היקפי ההשקעות OECD-אחוז תוצר) גבוה במקצת מממוצע מדינות ה הממשלתיות הנמוכים במו"פ אנרגייה הם תוצאה של סדר עדיפויות ולא של מעורבות ממשלתית נמוכה במו"פ באופן כללי. ראו להלן פרקים המנתחים את השלכות ההיקפים הנמוכים של השקעה בתחום האנרגייה בהיבטים של תשואה, היבטי כוח אדם, פריון ענפי וכדומה. השקעות המגזר העסקי עשויות להקטין את הצורך בהקצאת משאבים ממשלתיים במו"פ אנרגייה. לא קיימים נתונים המקיפים את כל תתי-תחומי האנרגייה במגזר בדבר השקעות בחלק OECD-העסקי. עם זאת, השוואה של נתונים הקיימים ב מצביעה על כך שהיקף השקעות המגזר העסקי בישראל 12מתחומי האנרגייה , אולם היקף ההשקעות הללו בצירוף היקף ההשקעות OECD-גבוה מממוצע ה הממשלתיות בישראל דומה להיקף ההשקעות הממשלתיות בלבד (ללא המגזר . כלומר, ההשקעה של המגזר העסקי אינה מפצה באופן OECD-העסקי) במדינות ה מלא על תת-ההשקעות של המגזר הממשלתי במו"פ האנרגייה. ההשקעה הממשלתית במו"פ במגזר האנרגייה בישראל נמוכה במידה , זאת כתוצאה מתעדוף נמוך OECD-ניכרת מהרמה המקובלת במדינות ה של השקעות במו"פ במגזר זה. המגזר העסקי אינו מפצה באופן מלא על תת-ההשקעות הממשלתיות בתחומים אלה. לתת-ההשקעות במו"פ במגזר האנרגייה עלולות להיות השפעות שליליות משמעותיות על המשק, הנגזרות מחיוניותו של מגזר האנרגייה ומהשפעתו על רמת החיים, תוחלת החיים, .13'איכות הסביבה, התחרותיות של המשק הישראלי וכו Horizon 2020 - תוכנית המחקר של האיחוד האירופי . Horizon 2020 ,מדינת ישראל חברה בתוכנית האיחוד האירופי למחקר וחדשנות משרד מבקר המדינה בחן את המענקים שמקבלים חוקרים ישראלים וחברות מקומיות במסגרת חברותה של ישראל בתוכנית, כמקור מימון נוסף למו"פ במגזר האנרגייה. המדינות החברות בתוכנית משלמות דמי השתתפות שנתיים, שאפשר לראות בהם מעין השקעה ממשלתית במו"פ, ובתמורה חוקרים זכאים להתמודד על כוללת מקורות מימון למחקר Horizon 2020 קבלת מימון כספי למחקרים. תוכנית . על פי נתוני מנהלת 2020 עד2014 מיליארד אירו בשנים80 ולחדשנות בהיקף של , נכון למועד סיום הביקורת ניתנו במסגרת התוכנית מענקי מחקר Horizon 2020 . בתחומי החשמל, הגז, הקיטור, מיזוג האוויר, אספקת המים, הביוב, המיחזור ועוד 12 .)2017( השפעת ייצור החשמל על איכות האוויר בישראל ראו למשל מבקר המדינה, 13 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה933 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה מיליארד אירו, ומתוכם קיבלו חוקרים ישראלים מענקים 46.8 בסך מצטבר של מסך כל המענקים). על אף ההיקפים 1.9%- מיליון אירו (כ 880-בהיקף של כ הגבוהים של תקציבי התוכנית, המענקים שניתנו בתחומים המשיקים לאנרגייה, כגון אבטחת אנרגייה, אנרגייה נקייה וייעול אנרגייה, וכן מענקים שניתנו בתחומי מיליארד אירו 5.5-אקלים, איכות הסביבה, ייעול מקורות וחומרי גלם הסתכמו בכ מסך המענקים שניתנו במסגרת התוכנית. המענקים שקיבלו חוקרים 11.7%-בלבד, כ 4- מיליון אירו בלבד במצטבר - כ22.3-וחברות ישראלים בתחומים אלה עמדו על כ בלבד מסך כל המענקים שקיבלו חוקרים 2.5%-מיליון אירו בממוצע בשנה, שהם כ ישראלים בכל תחומי התוכנית. למו"פ בתחומים הקשורים באנרגייה Horizon 2020 היקף המימון מתוכנית מיליון אירו בממוצע לשנה, ולא משנה את תמונת המצב 4-בישראל הוא כ של תת-השקעות בתחום זה. יתר על כן, השיעור הנמוך של מענקים שניתנו לחוקרים ישראליים בתחום האנרגייה ביחס לסך המענקים בכל התחומים שבהם זכו חוקרים ישראליים מעיד על תת-הפעילות של תחום זה ומצטרף לגורמים הממחישים את הפער בתחום מול העולם. הגורמים לתת-השקעות במחקר ופיתוח במגזר האנרגייה שלבי המחקר והפיתוח כוללים שלושה מקטעים: מחקר בסיסי, מחקר יישומי ופיתוח מוצרים ומסחורם. . המחקר הבסיסי מתבצע באקדמיה ובמכוני מחקר. סוג זה של מחקר מונע 1 .מסקרנות ללא יעדים מסחריים ובמטרה להרחיב את הידע הקיים בתחום מסוים מחקר זה אינו מוביל בהכרח לפתרונות יישומיים, אך הוא הבסיס של המחקר היישומי. . המחקר היישומי מבוצע בעיקר בתעשייה והוא מוכוון יעדים מסחריים 2 ,ספציפיים של פיתוח מוצרים, תהליכים או שירותים. בשונה מהמחקר הבסיסי המחקר היישומי נועד לייצר פתרונות לבעיות פרקטיות, ולעיתים הוא מניע מחקר בסיסי נוסף. . פיתוח מוצרים ומסחורם מתבצע בתעשייה ונשען על הידע שנצבר במחקר 3 .היישומי והבסיסי 934 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה מוסדות ההשכלה הגבוהה קובעים את תחומי המחקר הבסיסי, וזאת מתוקף חוק (להלן - חוק ההשכלה הגבוהה), אשר קובע 1958-המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח כי המוסדות האקדמיים הם בני חורין לכלכל את ענייניהם האקדמיים והמנהליים . כפועל יוצא מכך, היכולת של הממשלה לקבוע 14במסגרת תקציבם וכטוב בעיניהם את תחומי המחקר באקדמיה מוגבלת, וכפופה לשיתוף פעולה ולרצונם הטוב של מוסדות ההשכלה הגבוהה. כאמור, המחקרים המתבצעים באקדמיה הם תשתית למחקרים היישומיים הנעשים בתעשייה. לכן, להיקפי המחקר האקדמי יש השפעה עקיפה גם על השקעות מו"פ בתעשייה ובתמיכות הממשלתיות. במידה מסוימת, היקפי המו"פ הנמוכים בתעשייה הם תוצאה גם של היקפי מו"פ אקדמי נמוכים בתחום האנרגייה. המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי (להלן - המולמו"פ) פועלת מתוקף חוק (להלן - חוק המולמו"פ), 2002-המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי, התשס"ג ומשמשת זרוע החשיבה האסטרטגית של משרד המדע והטכנולוגיה (להלן - משרד המדע). תפקידה של המולמו"פ לבחון את מערכות המו"פ הקיימות בישראל ולזהות את צורכיהן ואת נקודות החוזק והחולשה שלהן. המולמו"פ מייעצת לממשלה במדיניות הלאומית בתחום המו"פ, מדווחת ומבצעת סקרים על המצב המדעי והמחקר בישראל ככלי להשגת מטרות לאומיות. משרד המדע וועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה (להלן - ועדת השרים) הם הגורמים המתכללים את פעילותה ותקציבה של המולמו"פ. בחוק המולמו"פ נקבע כי המולמו"פ תקבע לעצמה את דרכי עבודתה ונהליה, ולשם מילוי תפקידיה רשאית המולמו"פ להקים ועדות משנה ולהאציל להן מסמכויותיה. הוקמה הוועדה הלאומית למחקר ולפיתוח בתחום 2011 בהתאם לכך, בשנת האנרגייה במולמו"פ (להלן - ועדת האנרגייה). תפקידי ועדת האנרגייה כללו מיפוי מוקדי הידע בתעשייה, באקדמיה ובמגזרים אחרים; גיבוש המלצות להיקף המו"פ הרצוי למדינת ישראל בסוגי האנרגייה השונים, כולל קביעת סדר עדיפויות, במטרה להקטין את התלות של המשק הישראלי במקורות אנרגייה חיצוניים; לאפשר יצוא של ידע וטכנולוגיות בתחום האנרגייה באופן דומה לנעשה בתעשייה עתירת הידע; לנתח את מעמדה של ישראל ביחס למדינות המתקדמות בעולם בתחום ולזהות פערים ויתרונות ייחודיים. לחוק.15 סעיף 14 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה935 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה בחוק המולמו"פ נקבע כי ועדת השרים תקיים דיון בדוח השנתי שהוגש לה על ידי המולמו"פ, והממשלה תקיים דיון בדוח השנתי במסגרת דיוניה בתקציב המדינה . 15השנתי, ותתייעץ עם המולמו"פ בשאלת התקציבים למו"פ אזרחי , המפרט, 2013 עד2012 הגישה המולמו"פ לוועדת השרים דוח לשנים2014 בשנת . על פי הדוח, לא 2013 עד2011 בין היתר, את עבודתה של ועדת האנרגייה בשנים קיימת הגדרה ברורה לתחום האנרגייה באוניברסיטאות, הן בגלל הבין-תחומיות הרבה שלו והן בשל העובדה שהתחום זוכה להתעניינות מוגברת רק בשנים האחרונות. על אף זאת ובאמצעות איסוף מידע מהאוניברסיטאות, הדוח ניתח את מהמחקר בתחום 70%-מצב פעילות המו"פ במשק האנרגייה בישראל ומצא כי כ האנרגייה בישראל מבוצע באקדמיה, אולם היקפי המחקר באקדמיה, הן בהיבט הכמותי והן בהיבט התקציבי, קטנים. כמו כן, נמצא כי מספר הסטודנטים והחוקרים בתחום קטן אף הוא. מסקנת הדוח הייתה שלא נוצרה מסה קריטית של מחקר אנרגייה באקדמיה. בעקבות ממצאי הדוח, ועדת האנרגייה המליצה על מספר צעדים משמעותיים לקידום המו"פ באנרגייה, ביניהם הקמת מרכז לאומי למו"פ אנרגייה, השקעה בהון אנושי באקדמיה, עידוד חברת המסחור, ריכוז השקעה במספר קטן יותר של פרויקטים כך שהיקף ההשקעה בכל פרויקט יהיה בסכום משמעותי יותר וכדומה. מסרה המולמו"פ למשרד מבקר המדינה כי הדוח הוצג למליאת 2019 בדצמבר המולמו"פ ואושרר על ידה. בהמשך, הדוח הוצג למנכ"ל משרד המדע דאז ולשר דאז. דנו, בין היתר, בהמלצות הדוח השנתי 2014 בישיבת ועדת השרים שהתקיימה ביולי שהגיש המולמו"פ, והוחלט כי יו"ר ועדת השרים יפנה לשר האנרגייה בנוגע ליישום המלצת המולמו"פ להקים מרכז לאומי למו"פ באנרגייה. בנוגע לשאר ההמלצות לא התקבלה החלטה. נכון למועד סיום הביקורת, טרם הוקם מרכז לאומי למו"פ אנרגייה. משרד מבקר המדינה מציין כי בחלוף הזמן ניכר כי לא חל שינוי מהותי בהיקפי המו"פ במגזר האנרגייה, וזאת, בין היתר, בעקבות אי-יישום המלצות ועדת האנרגייה. משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד המדע ומשרד האנרגייה יבחנו את המלצות הוועדה ואת תקפותן בחלוף השנים ויגבשו תוכנית לקידום המו"פ במגזר זה. לחוק.12 סעיף 15 936 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה כי תחום האנרגייה נמצא 2020 משרד המדע מסר למשרד מבקר המדינה במאי בעדיפות ומקודם כבר שנים באמצעות כלים שונים העומדים לרשותו. עוד ציין היקף התקציב המושקע בתחומי האנרגייה עמד 2019 עד2011 המשרד כי בשנים מהתקציב המיועד לקידום המחקר והפיתוח במסגרת התוכניות 5%-על למעלה מ השונות שהמשרד מפעיל, לרבות הקמת מרכזי ידע, שיתוף פעולה עם מינהלת לתחליפי דלקים ותחבורה חכמה ושיתופי פעולה בין-לאומיים. עוד ציין משרד המדע כי הקמת מרכז לאומי למו"פ אנרגייה היא נושא מורכב המצריך הקצאת משאבים, ומשמעותה הקמת מכון מחקר ממשלתי במישרין ובעקיפין, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה לצמצום מעורבותה הישירה במיזמים מעין אלו, ועל כן נדרשת בחינה מעמיקה של הגורמים האמונים על התחום. עוד מסר משרד המדע כי נושא האנרגייה עדיין מטופל ע"י המולמו"פ ונמצא במסגרת התוכנית הרב-שנתית המתוקפת של המועצה. משרד מבקר המדינה מציין כי הוא רואה בחיוב את הפעולות שציין משרד המדע לקידום מו"פ במגזר האנרגייה, אולם אין בכך כדי לשנות את היקפי ההשקעות הממשלתיות הנמוכים בו. מגזר האנרגייה סובל מתת-השקעות במו"פ, ובמבחן התוצאה, נכון למועד סיום הביקורת אין תשתית מחקרית מספיקה בתחומי האנרגייה. לעניין המלצת המולמו"פ להקמת מרכז לאומי למו"פ אנרגייה, ברי כי השנים שחלפו מיום שוועדת השרים 5 יישומה דורש בחינה מעמיקה, אך במשך דנה בהמלצה ומצאה כי יש מקום לבחון את יישומה לא חלה כל התקדמות. לפיכך, יש לבחון את תקפות המלצה זו ובכפוף לכך לגבש דרכים לקידום הטיפול בה. מינוי יושב ראש לוועדת האנרגייה חוק המולמו"פ קובע הסדרים למינוי חברי המולמו"פ ויו"ר המועצה. בהתאם לחוק, חברי המולמו"פ, ובהם יו"ר המועצה, ימונו על ידי נשיא המדינה על פי המלצת הממשלה, שתינתן לאחר קבלת הצעת השר הממונה, אשר נדרש לשם כך להיוועץ עם גורמים מומחים. ונכון למועד 2018 בדיקה שערך משרד מבקר המדינה העלתה כי החל מתחילת שנת סיום הביקורת, לא מתקיימת פעילות בוועדת האנרגייה של המולמו"פ, וזו לא מסרה המולמו"פ למשרד מבקר המדינה שהסיבה לאי-2019 התכנסה מאז. בדצמבר ועזיבת יו"ר 2018 התכנסות ועדת האנרגייה היא עזיבת יו"ר הוועדה בתחילת שנת , אשר מנעה מינוי יו"ר חדש לוועדה על ידו. משרד 2018 המולמו"פ במהלך שנת מדינת ישראל הייתה בתהליך מתמשך של 2019 מבקר המדינה מציין כי משנת מערכות בחירות חוזרות, וייתכן שהייתה לכך השפעה על איוש המשרות במולמו"פ החל בשנה זו. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה937 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה פורסם תהליך בחירת זוכה לביצוע סקר המשך2018 עוד מסרה המולמו"פ כי בשנת למו"פ במשק האנרגייה, הכולל גם את התעשייה, שאושר מבעוד מועד על ידי , אולם לאחרונה פורסם הסקר בשנית. במאי 2018 הוועדה. הסקר לא קודם בשנת משרד המדע מסר כי בשל אי-אישור תקציב המדינה לא נחתם הסכם עם 2020 הספק הזוכה. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילות זו אושרה מבעוד מועד על ידי הוועדה כשעדיין פעלה, אולם בהיעדר פעילות של ועדת האנרגייה במולמו"פ, אין גורם מתכלל המקדם את החשיבה האסטרטגית במו"פ בתחום האנרגייה. פוגע בעבודת המועצה וועדותיה ומשבית 2018 היעדר יו"ר למולמו"פ משנת את הוועדה הלאומית לאנרגייה. הפגיעה בפעילותה של ועדת האנרגייה מונעת תכנון וקידום המו"פ במגזר האנרגייה ומותירה את פעילות המו"פ בהיקפים נמוכים. מן הראוי שמשרד המדע יפעל למינוי יו"ר למולמו"פ ולוועדה הלאומית לאנרגייה כדי שהוועדה תחזור לפעילות. כי מינוי ועדות המשנה של 2020 משרד המדע מסר למשרד מבקר המדינה במאי המועצה אינו חובה, וכי היעדר ועדת משנה פעילה בתחום האנרגייה לא פגע בתחום. כמו כן, בכוונת המשרד לפעול למינוי יו"ר המולמו"פ מייד עם כניסת השר לתפקידו. תמיכות הממשלה במו"פ המו"פ היישומי מבוצע בעיקר מחוץ לאקדמיה (על פי רוב בתעשייה), והוא מוכוון לפתור סוגיות מדעיות ומחקריות ייעודיות לפיתוח מוצרים ומסחורם. המו"פ : הרשות 16היישומי במגזר האנרגייה נתמך בעיקר על ידי שני גופים ממשלתיים הלאומית לחדשנות טכנולוגית במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) והמדען הראשי במשרד האנרגייה. ייתכן כי משרדים נוספים תומכים במחקר שעשוי לכלול גם מחקרים מתחום האנרגייה, אולם להערכתנו 16 היקפים אלה זניחים. כך למשל, משרד מבקר המדינה בחן את תקציב המשרד להגנת הסביבה, ומצא כי מיליון ש"ח בלבד. אפשר להניח כי רק 5.3- על כ 2017 ההוצאה של המדען הראשי במשרד זה עמדה בשנת חלק מצומצם מסכום זה נוגע למחקר בתחומי האנרגייה. 938 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינהמשרד הכלכלה והתעשייה הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית (להלן - רשות החדשנות או הרשות) הוקמה , לחוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית 2015 , משנת7 'במסגרת תיקון מס (להלן החוק או חוק המו"פ). בהתאם לכך, בראשית שנת 1984-בתעשייה, התשמ"ד הפכה לשכת המדען הראשי לרשות עצמאית, והיא החליפה הן את המדען 2016 הראשי במשרד הכלכלה והן את מרכז התעשייה הישראלית למחקר ופיתוח. בראש הרשות עומד המדען הראשי של משרד הכלכלה. תפקידי הרשות נגזרים ממטרות חוק המו"פ, ואלו הן: (א) יצירת מקומות עבודה בתעשייה וקליטת כוח אדם מדעי וטכנולוגי; (ב) יצירת תשואה עודפת למשק הישראלי; (ג) פיתוח תעשייה עתירת מדע; (ד) עידוד הצמיחה, הגדלת הפריון וקידום החדשנות הטכנולוגית בתעשייה בישראל, ובכלל זה בנגב ובגליל; (ה) שיפור מאזן התשלומים של המדינה על ידי ייצור וייצוא של מוצרים עתירי מדע. לשם הגשמת מטרות החוק, על הרשות לפעול לעידוד, קידום, תמיכה וסיוע לחדשנות הטכנולוגית בתעשייה, ולפיתוח התשתיות הנדרשות לכך. בידי הרשות כלי סיוע כגון מענקים, הלוואות, פטורים, הנחות, הקלות וערבויות. עוד צוין בחוק כי לשם ביצוע תפקידיה רשאית הרשות ליזום, לנהל ולעשות שימוש במגוון האמצעים המפורטים בחוק המו"פ שיסייעו בידה לקדם את החדשנות הטכנולוגית בתעשייה, ברמה המקצועית הגבוהה ביותר, בקצב שמתאים לשוק, ביעילות המרבית ובגמישות הנדרשת. רשות החדשנות פונה לקהלי היעד באמצעות קול קורא להגיש בקשות לסיוע במימון מו"פ, ומדי שנה מוגשות לרשות אלפי בקשות סיוע. במסגרת הרשות פועלות שש זירות שונות, ולכל זירה מטרה אחרת: הזנק, חברות בצמיחה, חברתי ציבורי, תשתית טכנולוגית, מערך בין-לאומי וייצור מתקדם. על פי הרשות, מרבית מסלולי התמיכה אינם מוגבלים לתחום טכנולוגי או עסקי מסוים, וזאת מתוך גישה ניטרלית שבה נוקטת הרשות. ). 17רשות החדשנות היא הזרוע המרכזית של הממשלה בקידום מו"פ (למעט ות"ת מסך 42%- מיליארד ש"ח, שהם כ 181.6- עמד תקציב הרשות על כ 2016 בשנת .6 ההוצאה הממשלתית על מו"פ (ללא ות"ת), ראו תרשים הועדה לתכנון ולתקצוב במועצה להשכלה גבוהה, אשר אמונה על תקצוב מוסדות ההשכלה הגבוהה. 17 . מיליארד ש"ח 1.7 2018 מיליארד ש"ח, ובשנת 1.6 עמד תקציב הרשות על סך של 2017 בשנת 18 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה939 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה2016 , הוצאות משרדי הממשלה על מו"פ:6 תרשים על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. אחת ממטרותיה האסטרטגיות של הרשות, כפי שעולה מתוכנית החומש שלה, היא במגזר העסקי כולו.הגדלת הפריון באמצעות חדשנות טכנולוגית בחינה של התפלגות ההשקעות של רשות החדשנות מצביעה על ריכוזיות גבוהה של מסך הסיוע 75%-, למעלה מ2018 עד2006 השקעות בענפי ההיי-טק. כך, בשנים שהעניקה רשות החדשנות, התמקד בחברות המשתייכות לענפי ההיי-טק. תרשים מציג את ההתפתחות במשקל ההשקעות של רשות החדשנות בענפי היי-טק מסך 7 .כל השקעות רשות החדשנות בשנים אלו 940 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה שיעור השקעות רשות החדשנות בענפי ההיי-טק:7 תרשים מסך כל השקעותיה על פי נתוני רשות החדשנות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהנתונים עולה שהשקעות הרשות מתרכזות בענפי ההיי-טק, וזאת אף שאחת ממטרותיה האסטרטגיות של הרשות היא לעודד חדשנות טכנולוגית במגזר העסקי כולו. עולה אפוא חשש כי מקורות המימון הקיימים לא מופנים למגזרים אחרים במשק אשר יש להם השפעה מהותית על הפעילות הכלכלית של המשק ועל חיי היום-יום וזקוקים לסיוע ממשלתי על מנת לקדם פעילות מו"פ וחדשנות. מגזר האנרגייה הוא דוגמה מובהקת למגזר בעל השפעות רבות על הפעילות הכלכלית במשק, על יוקר המחייה, בריאות הציבור, איכות הסביבה וכדומה. אף על פי כן, מגזר זה מקבל נתח נמוך מהסיוע הממשלתי למו"פ, כפי שיפורט להלן. היתרון היחסי של המשק הישראלי הוא בענפי ההיי-טק שהם קטר הצמיחה של המשק הישראלי ומובילים בחדשנות, ומכאן שפעילות הרשות לעידוד המו"פ בענפי . 19ההיי-טק חשובה, כפי שהשתקף גם בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה אולם יש חשיבות לקידום החדשנות והמו"פ גם בענפים אחרים, ולפיכך משרד מבקר המדינה בחן היבטים שונים בריכוזיות ההשקעות של רשות החדשנות. ), "הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי". 2020( א70 דוח שנתי מבקר המדינה, 19 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה941 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהיעילות השקעות רשות החדשנות א לחוק המו"פ קובע כי רשות החדשנות תפעל לקידום, תמיכה 5 כאמור, סעיף וסיוע לחדשנות הטכנולוגית בתעשייה. עוד קובע החוק כי לשם ביצוע תפקידה רשאית הרשות ליזום, לנהל ולעשות שימוש במגוון אמצעים לצורך קידום החדשנות הטכנולוגית בתעשייה, זאת ברמה המקצועית הגבוהה ביותר, בקצב שמתאים לשוק, ביעילות המרבית ובגמישות הנדרשת. מטרות החוק הן, בין היתר, עידוד הצמיחה והגדלת הפריון וקידום החדשנות הטכנולוגית בתעשייה בישראל. (הוצאה בכל 20ישראל היא אחת משתי המדינות עם היקפי הוצאה לאומית למו"פ תחומי המחקר והפיתוח, כאחוז מהתוצר) הגבוהים ביותר בעולם המערבי. בשנת מסך ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי הוּצאה במגזר העסקי. בשנה 88%-, כ2017 זו היקף המו"פ העסקי, לרבות מו"פ שבוצע בחברות עסקיות ביטחוניות, עמד מההוצאה למו"פ במגזר העסקי בשנה זו נעשו 94%- מיליארד ש"ח. כ66.5-על כ ).8 בחברות המשתייכות לענפי ההיי-טק (ראו תרשים פעילות המו"פ בענפי ההיי-טק:8 תרשים 2017 ,וביתר הענפים במגזר העסקיכותרת לא להדפסה 2017 ,: פעילות המו"פ בענפי ההיי-טק וביתר הענפים במגזר העסקי 8 תרשים מו"פ עסקי )כולל ביטחוני( מיליארד ש"ח 66.5 מו"פ בענפי ההיי-טק (94% ) מיליארד ש"ח 62.5 מו"פ ביתר הענפים (6%) מיליארד ש"ח 4 .על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מסך 8%- היקף התמיכה הממשלתית למימון מו"פ עסקי עמד על כ 2017 בשנת מקורות המימון של מו"פ עסקי, ומתוכם שיעור המענקים של רשות החדשנות היה מסך המימון. משקל השקעות המו"פ של רשות החדשנות בענפי ההיי-טק 1.7% מסך המו"פ שבוצע בענפים אלה. המשמעות היא שחברות1.9% באותה שנה היה רק ההיי-טק מקבלות מימון בעיקר מהמגזר העסקי, ומיעוטן מקבלות סיוע ממשלתי. פרטית וממשלתית בכלל התחומים. 20 942 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר קיימת תחליפיות21עוד יצויין כי עפ"י מחקר בין המימון הממשלתי למימון הפרטי, במיוחד בתקופות של גאות כלכלית, ועל כן ייתכן שיש צורך קטן יותר במימון ציבורי לענפי ההיי-טק בתקופות גאות ויש לבחון את דרך הקצאתו מחדש. כאמור, לענפי ההיי-טק יש מקורות מימון פרטיים מגוונים ורבים, והם עיקר מקורות המימון שלהם. במהלך הביקורת העלתה רשות החדשנות את הטענה כי לאורך חיי החברה רמת הסיכון אינה אחידה ולמעשה בשלבי החיים הראשונים של חברות טכנולוגיות קיימת רמת סיכון גבוהה במיוחד הגוררת קשיי מימון. כמו כן, קיימים תחומים ותתי תחומים המתאפיינים ברמות סיכון גבוהות ובכשלי שוק הפוגעים אף הם במקורות המימון הפרטיים. במקרים אלה, שבהם קיימים כשלי שוק, נדרשת מעורבות ממשלתית שתסייע לצמצם את החסמים. במהלך הביקורת מסרה רשות החדשנות למשרד מבקר המדינה, כי בשונה מכל משקיע אחר, מדיניות הרשות היא הענקת סיוע למיזמים ברמת סיכון גבוהה יותר. שפרסמה רשות החדשנות, זו ציינה כי "מטרתם 2019 כך, בדוח החדשנות לשנת של מענקי רשות החדשנות, כפי שעולה מחוק המו"פ ומחזון רשות החדשנות, היא לעודד מו"פ וחדשנות טכנולוגית בתעשייה... הצדקה להשקעה ממשלתית במחקר ופיתוח היא במקרים שבהם קיים "כשל שוק". כלומר מקרים שבהם השקעת הון צפויה לתת תשואה משמעותית למשק, אך שוק ההון הפרטי יימנע מלהשקיע בהם או ישקיע בהם בחסר. זאת מכיוון שהשוק הפרטי אינו מתייחס לתשואה למשק (שאינה מתורגמת לרווח), ובשל נטיית השוק הפרטי להתמקד בתחומים מוכרים, שבהם הסיכון נמוך יחסית והתשואה היא קצרת טווח". עוד ציינה הרשות בדוח כי "נתונים חדשים מראים כי בשונה משוק ההון הפרטי, מענקי רשות החדשנות מתמקדים בתחומים בהם קיים "כשל שוק" - תחומים חדשניים ומוכרים פחות, שהם לרוב בעלי סיכון גבוה ותשואה ארוכת טווח. בתחומים אלה יש למענקי רשות החדשנות משקל משמעותי מסך ההשקעות ויכולת השפעה ניכרת על המתרחש בתחום". , אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר. 30.12.2019 , סקירה כלכלית שבועית 21 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה943 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייההשקעות הרשות בחברות הזנק ברשות החדשנות פועלת זירת הזנק אשר מספקת מגוון כלים התומכים במיזמים חברות 213- העניקה הרשות תמיכות לכ2018 טכנולוגיים בתחילת דרכם. בשנת מיליון ש"ח. נוסף על כך, הרשות מעניקה סיוע 400-הזנק בהיקף כולל של כ ממענקיה ניתנו 57%-לחברות הזנק גם בזירות האחרות. על פי נתוני הרשות כ . 22לחברות הזנק, לחברות בינוניות ולפעילויות מו"פ בשלבים של טרום הזנק בדיקת משרד מבקר המדינה, המתבססת על נתוני הלמ"ס, העלתה כי משקל בלבד, 8%- על כ2016- עמד ב23השקעות הרשות מכל מקורות המימון לחברות הזנק בלבד מחברות ההזנק קיבלו מימון מרשות החדשנות. 13% ,2018 עד2016 ובשנים זמינות השקעות פרטיות בהיי-טק במקטעים רווי הסיכון באה לידי ביטוי גם בנתוני . מהשוואה 24SEED-השקעות של קרנות הון סיכון בחברות הזנק המצויות בשלב ה עולה כי היקף השקעות הון סיכון בישראל OECD-בין-לאומית שערך ארגון ה מהתוצר, השיעור הגבוה ביותר 0.27%- עומד על כSEED-בחברות הזנק בשלבי ה מממוצע המדינות (ללא ישראל) 12 מבין כל המדינות שהשתתפו בהשוואה - ופי בהשוואה. גם בהשקעות הון סיכון בשלבים המתקדמים יותר, ישראל מדורגת שנייה .9 מבין המדינות בהשוואה, ראו תרשים 34%- מיליון ש"ח לחברות הזנק, כ 589 העניקה הרשות סך כולל של 2018 על פי נתוני הלמ"ס בשנת 22 מתקציבה של הרשות בשנה זו. יש לציין כי הלמ"ס ורשות החדשנות מגדירות באופן שונה את חברות .Pre- Seed ההזנק, וכי הגדרות הרשות רחבות יותר וכוללות גם חברות בינוניות וחברות בשלב חברות הזנק הן חברות בתחילת דרכן ובהן הסיכון גבוה יותר. 23 . הוא השלב הראשוני של מיזם ובעל סיכון גבוה SEED- שלב ה 24 944 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה*2017 , השקעות הון סיכון כאחוז מהתוצר:9 תרשים , בעיבוד משרד מבקר המדינה.OECD-על פי נתוני ה , פרט לנתון הנוגע למדינת ישראל אשר 2017 * כלל הנתונים בתרשים מתייחסים לשנת .2016 , והנתון הנוגע ליפן אשר מתייחס לשנת2014 מתייחס לשנת יצויין כי הסיוע שמעניקה רשות החדשנות לחברות הזנק נמוך ביחס למקורות המימון מסך מקורות המימון 8%-הלא ממשלתיים של חברות אלה (מענקי הרשות הם כ לחברות הזנק). השקעות הרשות בתחומים רוויי סיכון מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא סבורה שבתחומים טכנולוגיים 2020 במאי המתאפיינים ברמת סיכון גבוהה, כגון מדעי החיים, האנרגייה והמזון, קיים כשל שוק בכל שלבי החיים של החברה, המצדיק תמיכתה בהם לא רק כחברות הזנק. מוצגת התפלגות השקעות רשות החדשנות לפי תחומים בהשוואה 10 בתרשים להתפלגות הגיוסים בשוק ההון הפרטי באותם תחומים. מהתרשים אפשר ללמוד איזה תחומים מתקשים לגייס הון בשוק הפרטי ועד כמה מענקי הרשות מוכוונים לתחומים אלה. מהתרשים אפשר ללמוד שתחומי האנרגייה, מים סביבה וקיימות ותחומי החקלאות והמזון מתקשים לגייס הון בשווקים הפרטיים וזקוקים לסיוע אחוז מסך הגיוסים בשוק הפרטי היו מתחומי האנרגייה, מים סביבה 1-ממשלתי (כ אחוזים מסך השקעות רשות החדשנות הופנו לתחומים אלה). 4-וקיימות ורק כ עוד עולה מהתרשים כי הענפים אשר זוכים לנתח הגבוה ביותר מהמימון הפרטי הם ענפי התוכנה ומדעי החיים ורפואה. האחרון זוהה על ידי רשות החדשנות כתחום רווי סיכון שיש בו כשלי שוק המצדיקים את מעורבותה. לפי נתוני הרשות כמחצית מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה945 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה מחברות ההזנק החדשות שקמות בתחום פונות לקבלת סיוע מהרשות, דבר אשר עשוי להעיד כי קיימת בעיית מימון בתחום זה בשלבים הראשונים של חיי החברה. עוד עולה מהתרשים כי לתחום מדעי החיים והרפואה הרשות מקצה משאבים רבים מתקציבה), ואילו לתחומי האנרגייה, המים הסביבה והקיימות ולתחומי 32%-(כ מתקציבה לתחומי 4%( החקלאות והמזון, הרשות מקצה מעט מאוד משאבים מתקציבה לתחומי חקלאות ומזון).7%-האנרגייה ו התפלגות השקעות רשות החדשנות:10 תרשים 2018 ,לעומת ההון הפרטי, לפי מגזרים , רשות החדשנות. הנתונים המופיעים בתרשים אינם 2019 מקור: דוח החדשנות לשנת , ומוצגים כך בדוח המקורי של הרשות. 100%-מסתכמים ל מוצג היחס בין 11 , בתרשים 10 כדי להשלים את התמונה המתקבלת מתרשים מענקי הרשות לגיוסי החברות בשוק הפרטי לפי תחום. מהתרשים עולה כי ענפי האנרגייה, המים, הסביבה והקיימות נשענים על מענקי הרשות כמקור מימון מהותי אגורות מרשות החדשנות. בענפי 40 ש"ח שגויס בשוק הפרטי, גויסו1 - על כל ש"ח שגויס 1 החקלאות והמזון התלות במענקי הרשות גבוהה עוד יותר, ועל כל ש"ח מרשות החדשנות. ממצאים אלה מעידים כי בתחומים 2.18 בשוק הפרטי גויסו אלה אכן קיימים כשלי שוק הפוגעים ביכולת הגיוס של חברות מהמגזר הפרטי, וכי נדרשת השקעה ממשלתית שתפצה על היעדר מקורות מימון. כאמור, בתחומים בתחומי אנרגייה, מים, 4% אלה שיעור השקעות הרשות מתוך סך תקציבה עומד על . 10 בתחומי חקלאות ומזון, כמתואר לעיל בתרשים7%-סביבה וקיימות, ו כי תחום הרפואה והבריאות, אשר אותו זיהתה הרשות 11- ו10 עוד מראים תרשימים כתחום רווי בסיכון ודורש מעורבות ממשלתית, זוכה למענקים משמעותיים, בהשוואה 946 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה 2020 מתקציבה). במאי 4%-לתחום האנרגייה שמקבל נתח קטן ממענקי הרשות (כ מסרה רשות החדשנות למשרד מבקר המדינה כי היקפי ההשקעות הנמוכים בתחום האנרגייה הם, בין היתר, תוצאה של ביקושים נמוכים למענקים מהרשות. 2018 , שיעור מענקי רשות החדשנות ביחס לשאר הגיוסים במשק:11 תרשים , רשות החדשנות.2019 מקור: דוח החדשנות לשנת משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את השקעותיה של הרשות בתחומים שבהם היא מזהה כשלי שוק, אולם מומלץ כי היא תבחן ותוודא כי השקעותיה מנותבות למקטעים שבהם כשל השוק הוא המהותי ביותר באותם תחומים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות החדשנות לבחון אם תמהיל ההשקעות הנוכחי מניב ערך גבוה יותר לציבור בהשוואה לחלופות השקעה אחרות בענפים נוספים. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה947 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפערי פריון בין התעשיות ממטרות חוק המו"פ ומתפקידיה של רשות החדשנות עולה כי היא אמונה על עידוד הצמיחה והגדלת הפריון בתעשייה בישראל באמצעות עידוד מו"פ בתעשייה. אחת ממטרותיה האסטרטגיות של הרשות, כפי שעולה מתוכנית החומש האסטרטגית שלה, היא הגדלת הפריון באמצעות חדשנות טכנולוגית במגזר העסקי כולו. מתוכנית זו עולה כי הפריון נמוך ברוב ענפי המשק שאינם היי-טק, וכי "אם המגזר העסקי כולו לא ישקיע בחדשנות טכנולוגית, לא ניתן יהיה לבסס כלכלה חדשנית ודיגיטלית". הרשות מציינת כי חלה ירידה בדירוג ישראל במדד המוכנות , 2022 עד2018 בתחזית20 , למקום2017 עד2013 בשנים11 ממקום25הטכנולוגית וכי משמעותו של היעדר שינוי היא הידרדרות במעמדה הגלובלי של ישראל. . מדידה של הפריון בענפי 26הלמ"ס מסווגת את הפריון לפי עוצמה טכנולוגית התעשייה השונים לפי עוצמה טכנולוגית מציגה פערים ניכרים בין הפריון בענפי 12 (הכוללת את ענפי ההיי-טק) לבין שאר התעשיות. תרשים27התעשייה העילית להלן מציג את הערך המוסף הגולמי לשעת עבודה בתעשייה לפי עוצמה טכנולוגית ומראה כי בתעשייה העילית הפריון לשעת עבודה גבוה משמעותית משאר התעשיות. משקלל תפוקות פטנטים, הוצאות מו"פ, ותשתית מחקר יחד Economist - מדד המוכנות הטכנולוגית של ה 25 ., שירותים ממשלתיים דיגיטליים ומוכנות להגנת סייבר e-commerce עם גישה לאינטרנט מהיר, סביבת טכנולוגיה עילית, טכנולוגיה מעורבת עילית, טכנולוגיה מעורבת מסורתית, טכנולוגיה מסורתית. 26 טכנולוגיה עילית - ייצור תרופות קונבנציונליות ותרופות הומאופתיות, ייצור מחשבים, מכשור אלקטרוני 27 .ואופטי, ייצור כלי טיס, חלליות וציוד נלווה 948 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה פריון לשעת עבודה לפי עוצמה טכנולוגית:12 תרשים (בדולר לשעת עבודה) פריון לשעת עבודה כותרת לא להדפסה: פריון לשעת עבודה לפי עוצמה טכנולוגית )בדולר לשעת עבודה( 12 תרשים 01020304050607080 תעשייה מעורבתתעשייה עילית תעשייה מעורבתתעשייה מסורתיתעילית מסורתית63.1 39.732.426.9 מקור: תוכנית אסטרטגית לאומית לייצור מתקדם בתעשייה שפורסמה ע"י משרד הכלכלה .OECD-, עיבודי אגף אסטרטגיה ותכנון מדיניות משרד הכלכלה לנתוני למ"ס ו2018 שנת , 2017 פערי הפריון והחדשנות משתקפים גם בעלות השכר למשרת מו"פ. בשנת 383,000-השכר השנתי למשרת מו"פ בענפי ההיי-טק בתחום התעשייה עמד על כ ש"ח. בענפי ההיי-טק בתחום השירותים השכר השנתי אף גבוה יותר ועמד על ש"ח. מנגד, בשאר ענפי התעשייה השכר השנתי למשרת מו"פ עמד על 436,000-כ מהשכר השנתי למשרת מו"פ בהיי-טק בתחום התעשייה, 61%- ש"ח - כ234,000-כ .13 מהשכר השנתי למשרת מו"פ במגזר העסקי כולו, ראו תרשים58%-וכ מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה949 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה , עלות השכר (אלפי ש"ח) למשרת מחקר ופיתוח:13 תרשים 2017 ,לפי ענפים מקור: הודעה לתקשורת של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בנושא ההוצאה למחקר ופיתוח .2017 במגזר העסקי בשנת חיבר דוח בנושא מדיניות לעסקים קטנים ובינוניים ויזמות בישראל OECD-ארגון ה . מן הדוח עולה כי יש מקום לשיפור התמיכה בחדשנות בעסקים בענפי 2016 התעשייה המסורתיים; שהתמיכה הציבורית במו"פ אקדמי נמוכה; ושיש לתעל את הכספים למחקר בתחומי עדיפות ארוכי טווח כגון אנרגייה. עוד ציינו מחברי הדוח כי לתמיכה בחדשנות בענפים המסורתיים בישראל צפויה להיות תשואה גבוהה. התוכנית האסטרטגית של רשות החדשנות מתייחסת לתעשיות המסורתיות, והיא כוללת, בין היתר, יעדים אסטרטגיים כגון "עידוד יזמות טכנולוגית איכותית בזיקה למגזרים מסורתיים..."; "קידום שיתופי פעולה בין חברות עתירות ידע ובין חברות בענפים מסורתיים..."; ו"יצירת אקוסיסטם ייצור מתקדם בפריפריה". בשנים האחרונות הקימה הרשות את זירת הייצור המתקדם, אשר כוללת בין היתר מסלולי תמיכה למו"פ בתעשיית הייצור המסורתית, תעשיית הבנייה ותחומי המזון הבריא. יש לראות בחיוב את פעולות הרשות להקמת מסלולי התמיכה הייעודיים לתעשייה המסורתית. אולם משרד מבקר המדינה ממליץ כי הרשות תבחן גם אם היקפי תמיכה אלו מספיקים לקידום יתר התעשיות נוכח פערי הפריון והיקפי החדשנות הנמוכים בתעשיות אלה. 950 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינהתשואה על מחקר ופיתוח במגזר האנרגייה אחת ממטרות חוק המו"פ היא יצירת תשואה עודפת למשק הישראלי. "תשואה עודפת" מוגדרת בחוק כ"הגדלת התועלת הכלכלית למשק הנובעת ממחקר ופיתוח או מפירותיהם, מעבר לתשואה שאמורה לצמוח למי שמעורב ישירות באותו מחקר ופיתוח". ככלל, השקעות במו"פ עשויות להניב תשואה גבוהה מאוד, במיוחד בהשוואה להשקעות בהון פיזי, ונחשבות להשקעות כדאיות ביותר למגזר הפרטי והממשלתי. השקעות מו"פ בתחום האנרגייה בפרט עשויות להיות כדאיות כיוון שמגזר האנרגייה משפיע על תחומים כגון יוקר המחייה, איכות הסביבה, בריאות הציבור וכדומה. משרד האנרגייה האמריקאי העריך את שיעור התשואה השנתי במו"פ אנרגייה בכ- בממוצע, כאשר המשמעות היא שכל דולר שהושקע במו"פ אנרגייה הניב החזר 27% . דולר במצטבר לאורך חיי המיזם11 של מסקר שערך המדען הראשי במשרד האנרגייה בקרב מיזמים בהם תמך עולה כי בהשקעות 14.5 עמדה על יחס של2018 ההשקעות הפרטיות בשנת28תוספתיות בהשקעות בשלב החלוץ - כלומר כל שקל שהשקיע המדען 21.3-בחברות הזנק ו ש"ח, ובחברות בשלב 14.5 הראשי בחברות הזנק הניב תוספת השקעות פרטיות של הצביע 2014 ש"ח. סקר קודם שערך המדען הראשי בשנת21.3 החלוץ תוספת של בחברות ההזנק. יש לסייג ממצאים אלה בכך שהאומדנים 4 על יחס תוספתיות של לא גובשו בכלים סטטיסטיים מקובלים, אולם הם בגדר אינדיקציה להשפעת הסיוע. (להלן - המחקר) אשר אמד את התשואה על השקעות 29לשם השוואה, מחקר ישראלי בענפי 1.3 בענפי המו"פ והתוכנה, ושל 1.5 מו"פ, מצא תוספתיות ממוצעת של התעשייה. המחקר אמד את התשואה על מו"פ בענפי התעשייה לפי עוצמה טכנולוגית. לפי ש"ח מענק למו"פ בטכנולוגיה עילית (בעיקר ענפי היי-1 תוצאות המחקר, על כל ש"ח מענק למו"פ 1 ש"ח, ועל כל5.5- ל4.7 טק) תוספת התוצר למשק נעה בין בטכנולוגיה מעורבת עילית (הסיווג הקרוב ביותר למגזר האנרגייה), תוספת התוצר ש"ח. תוצאות המחקר ונתוני המדען הראשי, גם אם נעשו 11 עד7.5-למשק היא כ במתודולוגיות שונות, עשויים להיות אינדיקציה לכך שהתוספתיות בענפי האנרגייה עשויה להיות גבוהה ואולי אף יותר מזו הקיימת בענפי ההיי-טק. ) היא מצב בו תמיכה ממשלתית מתמרצת את הפירמות להשקיע במו"פ עד לרמה Additionality ( תוספתיות 28 .גבוהה מזו שהיו משקיעות לפי שיקוליהן בלבד .2008 השפעת התמיכה הממשלתית במו"פ תעשייתי על המשק הישראלי, אפלייד 29 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה951 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה ש"ח1 תוספת התוצר למשק* בש"ח עבור כל:14 תרשים של השקעות מו"פ ממשלתיות,לפי עוצמה טכנולוגית, ***Blundell and bond לפי מודל גריליכס** ולפי מודל .2008 מקור: השפעת התמיכה הממשלתית במו"פ תעשייתי על המשק הישראלי, אפלייד * תוספת התוצר מושפעת בין היתר מזליגה של מו"פ לחברות אחרות. לפיכך, אפשר להסביר את תוספת התוצר הנמוכה יחסית בטכנולוגיה המסורתית בשל מיעוט חברות המבצעות מו"פ. ** מודל גריליכס משמש לאמידת פונקציית ייצור עם השקעות מו"פ. המודל מניח שהתשואה על השקעות מו"פ נמשכת מספר שנים, ולפיכך מלאי הון המו"פ הוא המשפיע על התוצאות העסקיות של הפירמה. במחקר עצמו, במודל זה עשו שימוש במלאי הון המו"פ. *** לפי מודל זה, תוספת התוצר לחברה נמדדת ביחס להוצאות המו"פ של החברה. מודלים מציעים גישה אחרת למדידת פונקציית הייצור. במחקר Blundell and bond חלופיים כדוגמת עצמו, לפי מודל זה, עשו שימוש בהוצאות המו"פ. על ההשקעות הממשלתיות במו"פ OECD -כפי שהוצג לעיל, מהשוואת נתוני ה , עולה כי קיים בישראל OECD -אנרגייה כאחוז מהתוצר בישראל מול ממוצע מדינות ה מיליון ש"ח בשנה. לפיכך, לאור נתוני המחקר ונתוני 200-מחסור השקעות של כ 1.1 מיליון עד 600-רשות החדשנות, מתקבל פער פוטנציאלי של תוצר בהיקף של כ מיליארד ש"ח בשנה. הסכום עשוי להיות גבוה יותר, זאת כתלות בהיקף התחליפיות בין השקעות המגזר הממשלתי להשקעות המגזר העסקי בענפי ההיי-טק. 952 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה פיזור השקעותיה של רשות החדשנות מעבר לענפי היי-טק גם אל הענפים האחרים עשוי להגדיל את התשואה הפוטנציאלית למשק מהשקעות הרשות. של ההשקעות הממשלתיות בתחום 30משרד מבקר המדינה מעריך כי הגדלה מיליון ש"ח 200 האנרגייה, מתוך תקציב הרשות לתמיכה במו"פ, בהיקף של מיליארד ש"ח בשנה. 1.1 מיליון עד600-עשויה להביא לתוספת תוצר של כ כי היא סבורה שהפער בין 2020 רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי נמוך משמעותית OECD-ההשקעות של ממשלת ישראל לבין השקעות של מדינות ה מיליון ש"ח, בהתחשב בהשקעה בכלל תחומי מגזר האנרגייה, ואם יש פער 200-מ כזה לא ברור שרשות החדשנות היא זו שמשקיעה בחסר בתחום. עוד ציינה הרשות מיליון ש"ח מתעשייה 200 כי לא ברור כלל אם היא יכולה להסיט מענקים בסך עילית לתעשייה מעורבת-עילית בלי לגרור ירידה משמעותית באיכות הפרויקטים המאושרים, ובהתאם לגרור ירידה משמעותית בתשואה לתוצר מכל פרויקט, זאת בפרט כשהחסם להגדלת ההשקעה בתעשיות המסורתיות הוא בעיקר הביקוש הנמוך למענקי הרשות. משרד מבקר המדינה מציין כי הפער בין היקף ההשקעות בישראל להיקף ההשקעות על השקעות במו"פ בתחום OECD- מתבסס על ההשוואה של נתוני ה OECD-ב . כפי שעולה מממצאי הדו"ח, יש אינדיקציות NABS-האנרגייה לפי הגדרות ה לקיומה של תת-פעילות בתחום האנרגייה, על מקטעיו השונים, לרבות בתחום המו"פ היישומי. לפיכך מומלץ שהרשות תבחן את היקפי המו"פ בתחום האנרגייה ודרכים נוספות לעידוד פעילות בתחום. פעולות רשות החדשנות לקידום מחקר ופיתוח בתחום האנרגייה בנושא "הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי" 31בדוח קודם צוינה לחיוב פעילותה של רשות החדשנות לקידום תהליכי מו"פ בתעשיות המסורתיות. עם זאת, צוין כי הביקוש הנמוך לסיוע מהרשות מעיד כי לא די בפעילות זו, וכי נדרשות פעולות אקטיביות נוספות ומאמץ משולב של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. מיליון ש"ח אינה 200 - להערכת משרד מבקר המדינה, הגדלת ההשקעות הממשלתיות בתחום האנרגייה בכ 30 יכולה להיעשות באופן מיידי שכן קיימת תת-פעילות בתחום, ונדרשות פעולות להגברת פעילות המו"פ בתחום זה, אשר את פירותיה סביר שיראו בטווח הזמן הארוך. א. 70 דוח שנתי 31 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה953 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה , רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה כי הרשות פועלת2019 בספטמבר של הרשות DNA-במטרה לבסס צמיחה מבוססת חדשנות טכנולוגית בישראל, וה הוא ניטרלי מבחינת תיעדוף סקטוריאלי. כך, הרשות אינה מנהלת את תקציבה לפי חלוקה לענפים או לתחומי פעילות טכנולוגיים, אלא לפי מסלולי תמיכה, ואלו פתוחים לכל התחומים הטכנולוגיים וענפי השוק. הרשות בוחנת את הפוטנציאל ) רמת חדשנות טכנולוגית; 1( הטכנו-כלכלי של כל פרויקט בהתאם לקריטריונים של ) היכולת של צוות המיזם ליישם את הרעיון 3( ;) הפוטנציאל הכלכלי של הרעיון2( .או המוצר. מדיניות הרשות היא לאמץ מיזמים עם רמת סיכון גבוהה יותר עוד מסרה הרשות כי בעשור האחרון קיימת מודעות גבוהה יותר לצורך בראיית מקרו במימון המיזמים, כיוון שרמת החדשנות בתעשיות המסורתיות נמוכה. כמו כן, במשך שנים רבות, הרשות מיקדה את השקעותיה בשלבים הראשונים של המיזם, שבהם הסיכון הוא גבוה, מתוך הנחה כי בשלבים מתקדמים יותר השוק הפרטי יתעניין במיזמים. כיום יש כבר הבנה כי בתחומים מסוימים כגון ענפי התשתיות, תהליך הבשלת טכנולוגיה נמשך זמן רב יותר, ולפיכך ייתכן שנדרשת מעורבות ממשלתית משמעותית יותר בענפים אלה. נוסף על כך, הרשות מסרה כי היא מקיימת שת"פ עם המדען הראשי במשרד האנרגייה, באמצעות פעילויות משותפות עם משרד האנרגייה של ארה"ב כדוגמת קרן . שיתוף פעולה נוסף הוא בהקמה 34 מרכז האנרגייה ישראל-ארה"ב33,32בירד-אנרג'י . בהקשר לכך, יש לציין 35והפעלה של המרכז הטכנולוגי לאנרגיות מתחדשות בערבה בנושא מחקר ופיתוח טכנולוגיות וייצור חשמל 2008 משנת 3954 כי בהחלטת ממשלה בתחום האנרגייה המתחדשת, הוחלט, בין היתר, על הקמת מרכז טכנולוגי לאנרגייה הוקם המרכז לאנרגיות מתחדשות. עד כה אושרו למרכז 2012 מתחדשת בנגב. בשנת מיליון ש"ח. 35- מיזמי מו"פ בתקציב מענקים מצטבר של כ 20 זה תוכנית משותפת לרשות החדשנות, לשכת המדען הראשי במשרד האנרגייה, משרד האוצר, ומשרד 32 האנרגייה האמריקאי, המופעלת ע"י קרן בירד, לתמיכה בשיתופי פעולה טכנולוגיים בתחום האנרגייה בין .2008 חברות ישראליות ואמריקאיות. התוכנית פועלת משנת סך המימון של הממשלות לקרן עמד 2019-2009 , עולה כי בשנים 2019 מהדו"ח השנתי של קרן בירד אנרג'י 33 . מיליון דולרים 19.51 מיליון דולרים והמענקים שנתנה הקרן עמדו על 37.69 על תוכנית משותפת לרשות החדשנות, לשכת המדען הראשי במשרד האנרגייה, משרד האוצר, ומשרד 34 .האנרגייה האמריקאי, המופעלת ע"י קרן בירד, לתמיכה בארבעה מאגדים טכנולוגיים בתחומי האנרגייה , מתקיים הליך תחרותי לבחירת זכיינים להקמה ולהפעלה של המאגדים. 2019 נכון לספטמבר מטרת המרכז הטכנולוגי היא עידוד יזמות טכנולוגית בתחום פיתוח טכנולוגיות לייצור חשמל באמצעות 35 אנרגייה מתחדשת, ע"י יצירת מערך סיוע שיאפשר לבעלי רעיונות בתחום הטכנולוגי בראשית דרכם לפתח את המיזם, משלב המחקר והפיתוח ועד לייצורו ולשיווקו. מטרה נוספת היא עידוד שיתוף פעולה בין מוסדות האקדמיה, מכוני מחקר והתעשייה בתחום. 954 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה , מסרה רשות החדשנות למשרד מבקר המדינה כי מלבד פעולות אלה2020 במאי היא נקטה מאמצים ופעולות ייחודיות בתחום האנרגייה ובהם שת"פ עם חברות ממשלתיות במסגרת תוכנית פיילוטים בישראל ובעולם בתחומי אנרגייה שהחלה . כמו כן, היא 2019 מיליון ש"ח בשנת 16- ובהיקף מצטבר של כ 2018 בשנת הייתה מעורבת בשיתוף פעולה עם התוכנית האירופאית לפרוייקטי מו"פ בתחומי האנרגייה, וכן שת"פ מול המדען הראשי במשרד האנרגייה. כמו כן, מסרה הרשות כי היא תמכה בכנסים בין-לאומיים בתחום האנרגייה. מתוך 5% -עוד מסרה רשות החדשנות למשרד מבקר המדינה כי המדינה מממנת רק כ סך ההשקעות של המגזר העסקי במו"פ בישראל, וזאת מתוך מדיניות ארוכת שנים של התערבות מינימלית במגמות השוק ומיקוד מאמצים בכשלי שוק. הרשות מסרה כי לאור מדיניות זו, הבאה לידי ביטוי גם בחוק המו"פ, פועלת הרשות ככלל בגישה המזמינה את השוק לפנות בבקשות לתמיכה ואינה פועלת להכווין את השוק לכיוונים הנוגדים את "תנועתו הטבעית". עם זאת, בהינתן החלטות ממשלה ייעודיות, פועלת הרשות להפעלת תוכניות מותאמות לתמרוץ תחומים טכנולוגיים מוגדרים. משרד מבקר המדינה מציין כי הוא רואה בחיוב נקיטת פעולות לקידום החדשנות והמו"פ בתחום האנרגייה, אך כיוון שפעולות הרשות עד כה טרם הניבו שינוי בהיקפי הפעילות בתחום, עליה לבחון אם הצעדים הללו אכן משפיעים על היקפי המו"פ ולגבש צעדים משלימים או חלופיים נוספים. מסך המענקים ניתנו לענפי ההיי-טק שלא בהלימה לחלקם בכלכלת 75%-כ המדינה, שהוא מצומצם בהרבה מנתח תמיכה זה, וזאת אף על פי שלהיי- טק יש מקורות מימון משמעותיים במגזר העסקי. יתר הענפים במשק אינם זוכים לתמיכה ממשלתית התואמת את הצרכים שלהם בהשקעה במו"פ, ואף שהתשואה המשקית מהגדלת ההשקעה הממשלתית בהם עשויה להיות גבוהה יותר מהשקעת תוספת זו בהיי-טק. מגזר האנרגייה הוא דוגמה למגזר שקיימים בו כשלי שוק מהותיים, אולם היקפי ההשקעה הממשלתיים בו נמוכים, ולמעשה השקעות הרשות ממוקדות מאוד במגזר ההיי-טק וזאת במשך שנים רבות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי רשות החדשנות תשקול את תמהיל השקעותיה, בכפוף למיפוי של צורכי הענפים השונים במשק וזיהוי כשלי שוק המחייבים מעורבות ממשלתית, ובפרט במגזר האנרגייה. זאת כדי לוודא כי פעילותה תגדיל את התועלת הציבורית ממענקיה, תקדם את החדשנות והטכנולוגיה בכלל ענפי המשק ותעודד צמיחה והגדלת הפריון במשק. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה955 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה רכש גומלין כאמצעי לעידוד השקעות מחקר ופיתוח הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי (להלן - הרשפ"ת) היא גוף רגולטורי במשרד הכלכלה והתעשייה האמון על קידום ופיתוח התעשייה המקומית באמצעות חיוב חברות וספקים זרים ברכש גומלין בגין התקשרויות שלהם עם מדינת ישראל. רכש גומלין יכול להתבצע בצורה של קבלנות משנה מקומית, השקעות, מו"פ, העברת ידע לישראל ורכישת טובין, שירותים או עבודה מתוצרת ישראל. אחת ממטרות הרשפ"ת היא מינוף ההוצאה הממשלתית כדי להביא טכנולוגיות חדישות מחו"ל ולהגביר השקעות זרות במחקר ופיתוח ישראלי. (להלן - החוק), ותקנות 1992-הרשפ"ת פועלת מתוקף חוק חובת המכרזים, התשנ"ב 36)GPA( שהותקנו מכוחו. כמו כן, הרשפ"ת פועלת מתוקף הסכם הרכש הממשלתי שעליו חתומה ממשלת ישראל, מקום שההסכם חל על המכרז או ההתקשרות. (להלן 2007-על פי תקנות חובת המכרזים (חובת שיתוף פעולה תעשייתי), התשס"ז 5 - התקנות), ככלל כל התקשרות עם גופי המדינה אשר שוויה עולה על סך של , למעט אם ניתן פטור מלא או חלקי 37מיליון דולר מחויבת בשיתוף פעולה תעשייתי שנים 5 על ידי הרשפ"ת. התקשרות המשך להתקשרות כאמור בתוך תקופה של דולר מחוייבת אף היא בשיתוף פעולה תעשייתי (להלן 500,000 וששוויה עולה על - רכש גומלין). ההנחיות שפרסמה הרשפ"ת חלות על כל סוגי וצורות ההתקשרות. מסך שווי ההתקשרות 35% בהתאם לתקנות, שיעור רכש גומלין צריך לעמוד על . בתנאים 50% ובהתקשרויות לצורך רכש ציוד ביטחוני של משרד הביטחון על מסוימים התקנות מחייבות כי רכש הגומלין ייעשה בדרך של התקשרות משנה , לכל הפחות. בהתאם לחוק, הנותן עדיפות להתחייבות 20% בשיעור של38מקומית המדינה באמנות בין-לאומיות על פני התקנות, ולפי הסכם הרכש הממשלתי ), במכרזי רכש אזרחי שההסכם חל עליהם שיעור רכש הגומלין יעמוד על GPA-(ה שעליו חתומה ישראל יפוג בהדרגה עד GPA-. בהקשר זה יש לציין שהסכם ה20% ., ובמסגרת תהליך זה צפויה הפחתה מדורגת בחובת רכש הגומלין2029 לשנת ). ההסכם מסדיר פרוצדורות של מכרזי WTO( הסכם בין-לאומי שהוא חלק מהסכמי ארגון הסחר העולמי 36 .הרשויות הממשלתיות ובניהן אי-אפליה של ספקים זרים מקרב המדינות החתומות עליו "שיתוף פעולה תעשייתי" מוגדר בתקנות כפעילות עסקית בדרך התקשרות משנה מקומית, השקעות, 37 מחקר ופיתוח, העברת ידע או רכישת טובין מתוצרת הארץ, או עבודה בארץ, או בדרך אחרת שאישרה הרשפ"ת מראש. התקשרות של ספק חוץ שזכה במכרז לרכישת טובין מתוצרת הארץ, או לביצוע עבודה או שירותים בארץ 38 .והכל לצורך ביצוע ההתקשרות נושא המכרז 956 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הרשפ"ת השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא הגורם המתווך בין2020 בינואר חברות המחויבות ברכש גומלין וגורמים בתעשייה המקומית, זאת בהתאם לצורכי החברות המחויבות ברכש. עוד ציינה הרשפ"ת כי קיימות דוגמאות לחברות בין- לאומיות שהחלו לבצע פעילות מו"פ בישראל, בעקבות רכש גומלין שביצעו בארץ. על הסכם שיתוף פעולה מול 39 חתמה חברת הרכבות הקנדית2012 לדוגמה, בשנת המדען הראשי דאז (רשות החדשנות כיום) במסגרת שיתוף פעולה במו"פ. בשנת חתמה החברה על הסכם חדש המסדיר את פעילות רכש הגומלין שלה בישראל 2019 בוצע2019- ו2018 בשנים הבאות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנים מיליארד דולרים. 1.1-רכש גומלין בתחום המו"פ בהיקף מצטבר של כ מן הדברים עולה כי קיים פוטנציאל לניצול התחייבויות רכש גומלין קיימות לצורך קידום פעילות מו"פ בתעשייה. מומלץ כי הרשפ"ת, בשיתוף משרד האנרגייה, יבחנו אפשרויות לנצל התחייבויות רכש גומלין קיימות גם לטובת קידום פעילות מו"פ בכלל ובמגזר האנרגייה בפרט, בין באמצעות השקעות ישירות ובין באמצעות העברת ידע. השיב משרד הכלכלה למשרד מבקר המדינה כי הוא מסכים עם ממצאי 2020 במרץ הדוח ומסקנותיו, כי הוא סבור ששת"פ בין-משרדי יכול להיות "מכפיל כוח" במימוש רכש גומלין משמעותי ואיכותי לכלכלה הישראלית, וכי הוא יפעל ליישום ההמלצות. המדען הראשי במשרד האנרגייה 2895 'פעילות המדען הראשי במשרדי הממשלה מוסדרת מכוח החלטת ממשלה מס . החלטת הממשלה קבעה, בין היתר, כי המדען הראשי יפעל 2001 ) משנת16/(מט במשרדו בתחום המדע על פי הגדרת תפקידו, והגורמים המקצועיים במשרד המדע ישמשו לו, במידת הצורך, גורמים מייעצים. משרד האנרגייה הוא המשרד האחראי מטעם הממשלה לפיתוח מגזר האנרגייה, והוא שואב את סמכויותיו מכמה חוקים בתחומים שלהם הוא אחראי, כדוגמת חוק משק , 1959- (להלן - חוק משק החשמל), חוק המים, התשי"ט1996-החשמל, התשנ"ו ועוד. חוקים אלה נועדו, בין היתר, להבטיח 1989-חוק מקורות אנרגייה, התש"ן פעילות יעילה וחסכונית במגזר האנרגייה. המדען הראשי במשרד האנרגייה הוא זרוע חשובה בקידום היעילות של מגזר האנרגייה, וזאת באמצעות עידוד מחקר ופיתוח. קידום התמיכה במו"פ במגזר האנרגייה הוא יעד מרכזי בתוכנית העבודה של משרד האנרגייה. חברת הרכבות בומברדיה. 39 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה957 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה יחידת המדען הראשי במשרד האנרגייה (להלן - המדען הראשי) מופקדת על קידום המחקר והפיתוח במגזר האנרגייה ומספקת תמיכה מדעית-טכנולוגית למשרד האנרגייה בקביעת מדיניות ובקבלת החלטות. המדען הראשי משמש מרכז ידע עבור המשרד והמשק הישראלי כולו, ופועל לעודד חדשנות ויזמות במשקי האנרגייה, המים ואוצרות הטבע וליצירת ראייה רחבה וצופה פני עתיד בממשלה בתחומים אלה. המדען הראשי מפרסם אחת לשנה קול קורא לבקשת תמיכות במחקרים, המתבסס על עמידה בקריטריונים המתייחסים להיתכנותו הכלכלית של המיזם, ללא הכוונה עד 2016 לטכנולוגיה כזו או אחרת, ובמסגרת תגובה לביקושים מהשוק. בשנים תוכניות מו"פ בהיקף מצטבר של 174- העניק המדען הראשי מענקי סיוע לכ2018 מיליון ש"ח נוספים בקרן בירד-אנרג'י. המדען הראשי22- מיליון ש"ח, וכ103-כ מהשקעותיו מופנים למחקר 32%-במשרד האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה שכ מופנים להזנק 9%- מופנים לפרוייקטי חלוץ והדגמה, כ42%-יישומי באקדמיה, כ לקרן בירד-אנרג'י. 17%-וכ משרד מבקר המדינה בדק את תקציבי תוכניות המדען הראשי במשרד האנרגייה בהיבט של יעדי ההשקעות, תחומי ההשקעות, ואפקטיביות ההשקעות. מענקי המדען הראשי מראה כי 2018 עד2016 פילוח של הפרויקטים שבהם תמך המדען הראשי בשנים מיליון ש"ח בפרויקטים בתחום תחליפי נפט ותחבורה 45-בשנים אלה הושקעו כ מסך 20%- מסך ההשקעות של המדען. כמו כן, השקיע המדען הראשי כ45%-- כ תקציב ההשקעות בפרויקטים מתחום האנרגיות המתחדשות. 58- על כ 2018 עד 2015 תקציב המדען הראשי במשרד האנרגייה עמד בשנים 72%-מיליון ש"ח בממוצע בשנה. בשנים אלה היקפי התמיכות בתוכניות מו"פ היו כ בממוצע מסך התקציב השנתי של המדען הראשי. מיקוד ההשקעות בתחומים של אנרגיות מתחדשות ותחליפי נפט לתחבורה תואם התקבלה 2008 את קידום המו"פ בתחומים אלה על פי החלטות הממשלה. כך, בשנת לקידום מחקר ופיתוח טכנולוגיות וייצור חשמל בתחום 3954 החלטת ממשלה האנרגייה המתחדשת. במסגרת ההחלטה אומצה תוכנית חמש-שנתית להשקעה מיליון ש"ח אשר ימומנו ממקורות ממשלתיים 400 במו"פ בהיקף מצטבר של להפעלת 2790 , התקבלה החלטת ממשלה2011 ומהמגזר הפרטי. נוסף על כך, בשנת תוכנית לאומית לפיתוח טכנולוגיות המקטינות את השימוש העולמי בנפט בתחבורה ולחיזוק תעשיות עתירות ידע בתחום. ההחלטה כללה הפעלת תוכנית לאומית , ובכלל זה גם השקעות במו"פ בהיקף 2020 עד2011 לקידום תחליפי נפט בשנים מיליון ש"ח. 122 מצטבר של 958 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה, פילוח מענקי המדען הראשי לפי תחומים:15 תרשים (במיליוני ש"ח ובאחוזים)2018 עד2016 כותרת לא להדפסה 2018 עד2016 ,: פילוח מענקי המדען הראשי לפי תחומים 15 תרשים רעידות אדמה 3% | מלש"ח 2.8אנרגייה ומשק המים 2% | מלש"ח 1.9 אנרגייה גרעינית 3% | מלש"ח 3.1 חשמל ורשתות 9% | מלש"ח 9.1התייעלות אנרגטית 9% | מלש"ח 9.3 אנרגיות מתחדשות 20% | מלש"ח 20.5מדיניות וכלכלת משאבים 2% | מלש"ח 1.7 מחצבים 1% | מלש"ח 1.6 סביבה 1% | מלש"ח 1.0 תחליפי נפט לתחבורה 44% | מלש"ח 45.4אחר 1% | מלש"ח 1.0 מדעי האדמה והים 5% | מלש"ח 5.3 .על פי נתוני המדען הראשי במשרד האנרגייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה פילוח השקעות המדען הראשי מצביע על מיקוד בתחומים בעלי חשיבות במגזר האנרגייה שאותם החליטה הממשלה לקדם. יש לציין לחיוב את התמקדות המדען הראשי בתחומים אלה. אפקטיביות המענקים של המדען הראשי בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין בידי המדען הראשי במשרד האנרגייה מסרה יחידת המדען 2019 ניתוח סדור של התשואה על השקעותיו. בספטמבר הראשי במשרד האנרגייה למשרד מבקר המדינה כי מדובר ביחידה קטנה ושהיא אינה ערוכה לבצע מחקר בנושא התשואה על התמיכה במו"פ. עם זאת, היחידה מנסה להעריך את תרומתה למו"פ באמצעים אחרים. כך, היא ערכה בדיקה של מינוף השקעותיה באמצעות השקעות פרטיות נוספות. סקר ראשון שערכה היחידה מיליון ש"ח בחברות הזנק הניבה השקעות 21 הראה כי השקעה של2014 בשנת . סקר דומה שערכה היחידה 4 מיליון ש"ח, כלומר מכפיל של84 פרטיות בהיקף של מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה959 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה מיליון ש"ח בחברות הזנק הניבה תוספת7.5 העלה כי השקעה של2018 בשנת מיליון ש"ח, ובקרב חברות בשלב החלוץ וההדגמה (שלב 109 השקעות פרטיות של מיליון ש"ח הניבה השקעות נוספות בהיקף של 15.5 מתקדם יותר), השקעה של בהתאמה. יחידת המדען הראשי 21.3- ו14.5 מיליון ש"ח, כלומר מכפיל של330-כ 16 ציינה כי הנתונים שהובאו לעיל התקבלו רק מחברות שהשיבו לסקר. בתרשים מוצגים מכפילי המענקים של המדען הראשי, המבטאים את האפקטיביות הגבוהה של השקעותיו. מכפילי המענקים של המדען הראשי:16 תרשים על פי נתוני המדען הראשי במשרד האנרגייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה מציין כי הנתונים שמסר המדען הראשי מעידים על אפקטיביות גבוהה יחסית של התמיכה הממשלתית למו"פ במגזר האנרגייה. עם זאת, מומלץ כי המדען הראשי במשרד האנרגייה יגבש כלים למדידה מהימנה יותר של השפעת השקעותיו, במטרה לשפר ולייעל את הקצאת השקעותיו, וכי הוא יפעיל כלים אלו בצורה סדירה ועיתית. 960 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה יחידת המדען הראשי מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא ניסתה לבחון 70%- מדדים נוספים לאפקטיביות השקעותיה ומצאה שכ 2018 בשנת ממקבלי המלגות ומהסטודנטים המשתתפים במחקרים שמומנו על ידי , 2018 . נוסף על כך, בשנת 40 היחידה עוסקים בפועל במגזר האנרגייה מהחוקרים שפנו לקבלת סיוע מהמדען הראשי עשו זאת לראשונה, דבר 37%-כ המעיד על התרחבות חשיפת המדען הראשי ככלי סיוע לקהלי יעד חדשים. כמו מהמחקרים האקדמיים שנתמכו על ידי המדען הראשי פורסמו 63%-כן, נמצא כי כ בכתבי עת מקצועיים - עדות לאיכות המחקר הנתמך על ידי המדען הראשי. עוד נמצא כי שיעור מיזמי המו"פ התעשייתי שהמשיכו לשלב החיים הבא לאחר סיום . 64% התמיכה עמד על הנתונים שהציג המדען הראשי ממחישים את האפקטיביות של השקעות במגזר האנרגייה וכן את איכות ופוטנציאל המחקר בתחום. הנתונים נותנים אינדיקציה לתשואה הגבוהה מהשקעות מו"פ בתחום האנרגייה ולפוטנציאל של קידום המחקר והפיתוח במגזר זה. כי הוא מקדם בברכה את 2020 משרד האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה במאי דו"ח המבקר, שהוא מסכים כי נדרשת השקעה גבוהה יותר במו"פ בתחום חשוב זה ושניתן לשפר את ההתארגנות הממשלתית בנושא. משק האנרגייה עומד לפני אתגרים הנובעים מצורך לצמצם פליטות וזיהום אויר, ועל כן נדרשת השקעה ממשלתית גדולה יותר. עוד מסר משרד האנרגייה כי הרפורמה במשק החשמל הקטינה את ההשקעה במו"פ ויצרה מצב שבו אין גורם מתכלל אחד המרכז את הפעילות, וכן שעל המדינה להחליט כיצד לחזק את המו"פ בתחום האנרגייה. קיימות שתי אפשרויות לחזק את תחום המו"פ: באמצעות השקעה תקציבית שוטפת או באמצעות תעריף החשמל. מנגנון תעריפי יהיה יציב יותר לאורך זמן ויש לכך חשיבות בתחום המו"פ. משרד האנרגייה סבור כי עליו לרכז את התחום באמצעות . יחידת המדען הראשי שלו הבדיקה נוגעת לתקופה של ארבע שנים. 40 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה961 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייההקרן לאזרחי ישראל - קרן העושר הקרן לאזרחי ישראל (להלן - קרן העושר או הקרן) הוקמה מתוקף חוק קרן לאזרחי (להלן - חוק הקרן). מטרת הקרן על פי חוק זה היא לנהל 2014-ישראל, התשע"ד את הכנסות המדינה שיתקבלו מההיטל על רווחי גז ונפט (להלן - ההיטל) בראייה כלכלית ארוכת טווח לשם השאתן ובמטרה לאפשר את המשך קיומה של הקרן לדורות הבאים. בדברי ההסבר לחוק מובא הרציונל העומד מאחורי הקמתה של קרן העושר. על פי דברי ההסבר, מאגרי הגז הגדולים שהתגלו בישראל בעשור האחרון טומנים בחובם פוטנציאל להשפעה כלכלית רחבת היקף על המשק הישראלי. תפקידה של המדינה הוא להבטיח כי משאבים מוגבלים ומתכלים אלה ינוצלו בדרך המועילה ביותר לכלל אזרחי המדינה. בין היתר, על המדינה לדאוג לשימוש נכון בהכנסותיה מתקבולי ההיטל, תוך מזעור השפעות כלכליות שליליות אפשריות (המכונות "קללת משאבי הטבע") על המשק. השפעות אלה כוללות פגיעה אפשרית בתחרותיות של המשק על רקע ייסוף בשער החליפין המקומי, עד לכדי האטה בקצב הצמיחה של המשק. קרן העושר מאפשרת למדינה להתמודד עם לחצי הייסוף הנגרמים מכניסה משמעותית של מטבע זר (מההיטל), וזאת על ידי ניהול נכסי הקרן לשם השאת רווחים ושימוש מבוקר בהם על ידי הממשלה לטובת מטרות חברתיות, כלכליות (להלן - סכום ההקצאה השנתי). עוד 41וחינוכיות, לפי היקפים שנקבעו בחוק הקרן קובע החוק כי הצעת הממשלה לסכום ההקצאה השנתי תהיה מפורטת ויצורפו לה, בין היתר (א) מטרת כל הקצאה, השיקולים בבחירתה ואופן יישומה; (ב) הסכום המוקצה למחקר ופיתוח, ובפרט מחקר ופיתוח באנרגייה מתחדשת. על פי חוק הקרן, מועד הפעלתה של הקרן נקבע למועד שבו יגיעו הכנסות המדינה מיליארד ש"ח, ובמועד הביקורת טרם החלה 1 מהיטל על רווחי גז ונפט לסך של פעילותה של הקרן. לאור הפוטנציאל הגלום בשימוש בכספי הקרן למטרות כלכליות וחברתיות, ובהן שימוש למטרות מחקר ופיתוח, מן הראוי כי משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובהם משרד האוצר ומשרד האנרגייה, יבחנו את האפשרות להשתמש בסכום ההקצאה השנתי העתידי לקידום מו"פ במגזר האנרגייה. מהכנסות הקרן בשנה הראשונה להקמתה 3.5% )1( : סכום ההקצאה השנתי נקבע באופן מדורג באופן הבא 41 ) בכל אחת מתשע השנים 2( ;)(הקרן תופעל במועד שבו יגיעו הכנסות המדינה מההיטל למיליארד ש"ח ) בכל שנה שלאחר מכן - 3( ; משווי נכסי הקרן לסוף השנה שקדמה לה 3.5% - שלאחר השנה הראשונה סכום השווה לתשואה הריאלית הממוצעת שהניבו השקעות הקרן בעשר השנים שקדמו לאותה שנה. 962 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה מחקר ופיתוח בחברות הממשלתיות - חברת החשמל קידום מו"פ יכול להתבצע גם באמצעות החברות הממשלתיות. חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) היא חברה ממשלתית הפועלת מכוח חוק משק החשמל והיא הגורם המשמעותי ביותר במגזר האנרגייה. פעילותה של החברה כוללת ייצור חשמל, הולכה והשנאה של חשמל, חלוקה, אספקה ומכירת החשמל . 42 הייתה החברה שחקן כמעט יחיד במשק החשמל 2011 ללקוחות. עד לשנת חוק משק החשמל קובע כי חח"י, כספק שירות חיוני, תיתן שירות לכלל הציבור באמינות וביעילות. חח"י היא חברה ממשלתית מתוערפת, אשר פעילותה ממומנת מתוך מקורות משק החשמל ולא מתקציב המדינה, ולפיכך פעילותה בתחום המו"פ היא נדבך נוסף להשקעות הממשלתיות. מהיותה של חח"י מונופול אנכי בכל מקטעי החשמל צברה החברה לאורך עשרות שנות פעילותה ידע ייחודי, והיקפי תשתיות משמעותיים. הידע שנצבר בחברה והתשתיות שקיימות ברשותה הם קרקע פורייה לקידום מו"פ בתחומי החשמל, ומתקניה יכולים לקדם שיתופי פעולה עם האקדמיה והתעשייה. בהקשר זה, יצוין כי הפוטנציאל של חח"י להפרות את תחום המו"פ במגזר האנרגייה עלה בדיוני ועדת האנרגייה במולמו"פ. ועדת האנרגייה ציינה כי חח"י יכולה לתרום לתחום המו"פ בידע וניסיון בנושאים שונים, ובתשתיות לניסויים. נכון למועד סיום הביקורת, פעילות המו"פ של החברה מתבצעת בשלושה ערוצים: פעילות מו"פ באגף תכנון, פיתוח וטכנולוגיה (להלן - תפ"ט); פעילות מו"פ במסגרת חממות טכנולוגיות (קר"ט); ופעילות בתחום הסייבר, שהיא חדשה יחסית בחברה. מינתה החברה סמנכ"ל חדשנות, העומד בראש מנהלת 2019 בנוסף, בסוף שנת להקמת יחידת חדשנות בחברה. השקעות המחקר והפיתוח בחברת החשמל מטרת חוק משק החשמל היא להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור תוך הבטחת אמינות, זמינות, יעילות וכו'. החוק קובע כי ספק שירות חיוני ייתן . מו"פ הוא כלי מרכזי לקידום החדשנות 43שירות לכלל הציבור באמינות וביעילות בחברה ומאפשר לחברה לפעול ביעילות רבה יותר. בחן, בין היתר, את הוצאות המו"פ של עשר חברות 2010 שנערך בשנת44מחקר חשמל מרכזיות בעולם, פרטיות וממשלתיות. על פי המחקר, היקף ההשקעות לצד חח"י פעלו יצרניים לצריכה עצמית ומחלקים היסטוריים. 42 .(א) לחוק 17 ו1 סעיפים 43 Energy R&D in private and state- owned utilities: an analysis of the major world electric companies, ראו 44 .)2010(.. Munich Personal RePEc ArchivE מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה963 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה . מהכנסותיהן0.5%- עמד בממוצע על כ2007 עד2000 של החברות במו"פ בשנים מהכנסותיהן, וחברות 0.4%-החברות הפרטיות השקיעו בפעילות מו"פ בממוצע כ מהכנסותיהן.0.8%-חשמל בבעלות ממשלתית השקיעו בפעילות מו"פ בממוצע כ משרד מבקר המדינה עדכן את הנתונים של שמונה חברות המופיעות במחקר על . מהבדיקה עולה כי בממוצע השקיעו 2017- ו2007 בסיס דוחותיהם הכספיים לשנים . בדיקה 45 מהכנסותיהן בפעילות מו"פ, בהתאמה 0.36%- ו 0.39%-חברות אלה כ מקבילה של השקעות חח"י במו"פ העלתה כי בשנים אלה היקף השקעת המו"פ של בלבד.0.02%- ו0.03% החברה ביחס להכנסותיה עמד בהתאמה על מציג השוואה של הוצאות המו"פ, כאחוז מההכנסות, בחח"י ובשמונה 17 תרשים מהחברות המופיעות במחקר. השקעות מחקר ופיתוח של חברות חשמל בעולם,:17 תרשים (כאחוז מהכנסותיהן)2017- ו2007 Energy R&D in private and state- owned utilities: an analysis of the major world על פי נתוני בעיבוד משרד מבקר המדינה. electric companies, )2010(. Munich Personal RePEc ArchivE, מהתרשים אפשר לראות כי בהשוואה למרבית החברות שנסקרו חח"י מקצה שיעור מהכנסותיה.0.02%- עמד שיעור זה על כ2017 נמוך מאוד לפעילות מו"פ. בשנת מדינות לגביהן נמצא נתון אודות השקעות מו"פ. 7- מתייחס ל 2017 הממוצע לשנת 45 964 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הציג אגף תפ"ט לדירקטוריון החברה השוואה בין-לאומית של השקעות2015 בשנת מו"פ בחברה לעומת היקפי הייצור שלה. מההשוואה עלה כי היקף השקעות המו"פ בחח"י נמוך בהשוואה ליתר החברות שנבחנו. השוואה בין-לאומית של השקעות מחקר ופיתוח:1 לוח 2011 ,בחברות חשמל ביחס להיקפי הייצור היקף הייצור שנתי שם החברה ]TWh[ השקעה במו"פ בטרהואט-שעה יחס השקעה במו"פ במיליוני אירו לייצור שנתי חברה א - ספרד 122 137 1.12 חברה ב - צרפת 650 550 0.84 חברה ג - צ'כיה 60 20 0.33 חברה ד - שבדיה 180 130 0.72 חברה ה - איטליה 280 99 0.35 חח"י 54 0.4 0.007 .המקור: ניתוחי אגף תפ"ט בחח"י השוואת שיעור השקעות המו"פ של חח"י מסך הכנסותיה לשיעור ההשקעות בחברות מקבילות מצביעה על תת-השקעות במו"פ של החברה בהיקף של מיליון ש"ח בשנה. אומדן זה אף מוטה כלפי מטה שכן חברות חשמל 80-כ בבעלות ממשלתית נוטות להשקיע שיעור גבוה יותר מהכנסותיהן במו"פ בהשוואה לחברות פרטיות, וחח"י היא חברה ממשלתית. ראו להלן פרק על תפקיד המאסדרים בעידוד החברה לבצע פעילות מו"פ. נמצא כי היקפי השקעות המו"פ של החברה נמוכים ביחס לגודלה, להיקפי פעילותה ובהשוואה לחברות חשמל בעולם. לאור מרכזיותה של חברת החשמל במשק החשמל בפרט ובמגזר האנרגייה בכלל, ולאור הידע שנצבר בחברה, התשתיות הקיימות ברשותה וחובותיה הנגזרים מחוק משק החשמל, משרד מבקר המדינה ממליץ לחח"י לבחון את פוטנציאל המו"פ בחברה, לנתח את חוזקותיה וחולשותיה ולגבש תוכנית לחיזוק והגברת פעילות המו"פ בחברה ולהגברת שיתופי הפעולה עם גורמים עסקיים ואקדמיים בתחום האנרגייה. כי החברה שואפת לשפר ולקדם 2020 חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה במאי את תחום המו"פ בחברה באופן מתמיד, בין היתר, מתוך הכרה בתפקידה כגורם משמעותי במגזר האנרגייה ויכולתה להפרות את תחום המו"פ במגזר זה. בהתאם לכך, החברה מקבלת את המלצותיו של משרד המבקר, שיש בהן כדי לשפר אף יותר את פעילות החברה בתחום המו"פ. עוד ציינה החברה כי היא זיהתה את נושא החדשנות כתחום מרכזי חוצה חברה המצריך טיפול כאחד הנושאים המרכזיים מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה965 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה במסגרת התוכנית האסטרטגית של החברה. חח"י ציינה כי היא מקבלת את המלצת משרד המבקר כי יש לפעול להגברת החדשנות בחברה במכלול רחב של היבטים, ובין היתר בתחומי הפיתוח והתפעול, הטמעת טכנולוגיות שונות, משאבי אנוש, דיגיטציה, מחשוב ועוד. עוד ציינה החברה כי במסגרת המאמצים לשיפור תחום החדשנות בחברה והצעדים שהיא נוקטת כחלק מהאסטרטגיה לגיבוש ראיה כוללת חבר הנהלה 31.10.19-בתחום המו"פ, החדשנות והפיתוח העסקי, החברה מינתה ב לתפקיד סמנכ"ל חדשנות, המוביל את הפעילות בחברה. כמו כן החברה מינתה מינהלת שאחראית להקמת יחידת החדשנות, וכן מינתה צוות מובילי חדשנות בין חטיבתי שתפקידו לתכלל את הפעילות בין החטיבות השונות. עוד ציינה החברה כי היא הגדילה באופן משמעותי את התקציבים המוקצים לנושא והיא עומלת כיום על בניית אסטרטגיית השקעה ומימון מחודשת של פעילויות המו"פ והחדשנות, על מנת להתאימן לצרכי החברה. עוד ציינה החברה כי היא פועלת מול רשות החשמל לקידום מנגנון תמיכה תעריפי בנושא חדשנות, והנושא מצוי בהתדיינות בין הצדדים. בנוסף, החברה החלה להקים תשתית לעבודה מול בעלי עניין וגורמים רלוונטיים מחוץ לחברה, לרבות בתחום האקדמיה, האקוסיסטם המפותח של ההיי- טק וחברות ההזנק בארץ ובעולם, וגופי פיתוח שונים, ובכלל כך היא מתכוונת גם להתאים את מודל ההשקעה של חממת הטכנולוגיה קר"ט לנושאים אלו, לרבות הפעלת חברה בת נפרדת שתהיה אמונה על הנושאים הנ"ל. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיה של חח"י לקידום החדשנות והמו"פ בחברה ומציין כי עליה לוודא שצעדים אלה יוטמעו בחברה ויצאו אל הפועל. כמו כן, על החברה לוודא שהתקציבים שהקצתה תואמים את היקפי החדשנות והמו"פ הנדרשים בחברה בסדר גודל של חח"י, וכי תקציבים אלה ינוצלו ביעילות ותוך בקרה על תוצאות פעולותיה. כאמור לעיל, פעילות המו"פ בחברת החשמל מתבצעת בשלוש יחידות עיקריות, :2 כמפורט בלוח : פעילות המחקר והפיתוח בחברת החשמל 2 לוח התקציב השנתי הפעילותהיחידה המבצעת השנהבמיליוני ש"ח מחקרים לטובת משק אגף תפ"ט החשמל3 2019 קידום רעיונות (בממוצע)חממה טכנולוגית טכנולוגיים (קר"ט) 5 2017-2009 פעילות סייבר של סייבר החברה ופיתוח עסקי3 2020 .על פי נתוני חח"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה 966 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינהמו"פ באגף תפ"ט אגף תפ"ט בחח"י אחראי לתכנון ופיתוח של מערכת החשמל, בין היתר, באמצעות בחינה וקביעה של טכנולוגיות; תוכניות פיתוח במקטעי הייצור, ההולכה וההשנאה; קידום תשתיות וניהול התכנון הפיזי והסביבתי; ניטור ביצועים ומצב של המערכת (הנדסי וסביבתי); ביצוע מחקרים יישומיים לשיפור ביצועי המערכת; ניהול מידע כי אגף תפ"ט מגדיר את 2019 וידע; ורישוי. חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני יעדי המו"פ לפי תפיסתו: חיסכון בעלויות ייצור, הולכת החשמל וחלוקתו; שיפורים בהיבטים סביבתיים הקשורים לפעילויות של משק החשמל; הגדלת זמינות ואמינות המערכת; פיתוח כלים לתכנון משק החשמל. על כן, לפעילות המו"פ של אגף תפ"ט בחח"י השפעה ישירה על יכולת החברה לספק חשמל באמינות וביעילות, כפי שהיא מחויבת מתוקף היותה ספק שירות חיוני לפי חוק. מסר אגף תפ"ט בחח"י למשרד מבקר המדינה כי הוא מבצע פעילות 2019 ביוני מחקר ופיתוח יישומי לטובת משק החשמל. לשם כך מוקצה תקציב לתמיכה (מימון ומשאבים) בפעילות המסווגת כפעילות מו"פ. פעילות המו"פ מתבצעת במספר שלבים, החל מפרסום קול קורא ועד התקשרויות עם מבצעי המו"פ ומעקב אחרי ביצוע המחקרים בפועל. כל עבודות המו"פ המופנות לחח"י נבחנות בהתאם לכמה ) חיסכון בעלויות הייצור, הולכת וחלוקת החשמל; 1( :קריטריונים, ויעדי המו"פ הם ) הגדלת 3( ;) שיפורים בהיבטים סביבתיים הקשורים לפעילות משק החשמל2( ) פיתוח כלים לתכנון משק החשמל. עוד ציין האגף4( ;זמינות המערכת ואמינותה מיליון ש"ח.3-כי התקציב השנתי המאושר לאגף תפ"ט לכל מיזמי המו"פ הוא כ הציג אגף תפ"ט בחח"י לדירקטוריון החברה את השלכות קיצוץ 2014 בנובמבר 46 מיליון ש"ח23-תקציבי המו"פ של החברה. לטענת האגף, תקציבי המו"פ קוצצו מ . לפי האגף, משמעויות הקיצוץ הן אובדן 2015 מיליון ש"ח בשנת2- לכ2007 בשנת ידע ויכולת להתמודד עם אתגרים טכנולוגיים וסביבתיים, וכן אובדן חיסכון כספי הצפוי מהשקעות מו"פ. דירקטוריון החברה החליט לבחון את תוכנית העבודה ולהביא את ממצאי הבדיקה לפניו. בפועל, תקציבי 2015 ותקציב המו"פ לשנת מיליון ש"ח.3 הוא עמד כאמור על2019 המו"פ של אגף תפ"ט לא גדלו מאז, ובשנת משרד מבקר המדינה ממליץ לחח"י לבחון את היקף המו"פ שנעשה באגף תפ"ט והמשאבים המוקצים לאגף, על מנת לטייב את תרומת המו"פ ליכולת החברה לספק חשמל באמינות, איכות וביעילות. מיליון ש"ח, ואולם בפועל דיווחה החברה בדוחותיה הכספיים לשנת 23 עמד על 2007 תקציב המו"פ בשנת 46 . מיליוני ש"ח במו"פ 7- הושקעו כ 2007 כי בשנת 2008 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה967 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה)פעילות קר"ט (קידום רעיונות טכנולוגיים השייכת לחח"י ונועדה לקידום רעיונות טכנולוגיים. 47קר"ט היא חממה טכנולוגית ) קידום החדשנות הטכנולוגית תוך ניצול 1( :ממסמכי חח"י עולה שמטרות החממה הן ) יצירת מוצרים שיאפשרו 2( .כוח אדם מיומן הקיים בחברה ותשתית המעבדות שלה ) שיפור תדמית החברה באמצעות 3( ;כניסה לשווקים חדשים ולטכנולוגיות חדשות ) שילוב חדשנות בפעילות הליבה של חח"י. 4(-כניסה לתחום החדשנות; ו 21- מיליון ש"ח ב44.6- הושקעו במצטבר כ2017 ועד לסוף שנת2009 החל משנת בוצעה הפחתת חוב בספרי 2017 חברות הזנק המשתייכות לחממה. נכון לסוף שנת חברות 6 . מיליון ש"ח10- מיליון ש"ח והתקבלו הכנסות של כ11-החברה של כ חברות 13-בחממה גייסו השקעות או מענקים ונמצאות בשלבים מתקדמים וב פעילות הסתיים שלב הפיכת הרעיון לאב טיפוס ובדיקתו. יש כמה סיפורי הצלחה של חברות שצמחו בחממה של קר"ט. כך, חברה א וחברה ב, עזבו את החממה ותרמו מיליון ש"ח להכנסות חח"י. 10-כאמור כ מיליון 3 פעילות החממה מתבססת על מתן הלוואות, אשר על פי רוב הן בסך של עד ש"ח למיזם. ההלוואה המירה למניות בכפוף לקבלת אישורים רגולטוריים. חח"י זכאית לתמלוגים ולרכש המוצר במחיר מוזל לצורך שימוש עצמי. נכון למועד סיום הביקורת, משרה, כל אחד. 20% עובדים בהיקף של 4 פעילות החממה מתבצעת על ידי ממסמכי החברה עולה כי סך ההשקעות המצטבר של החברה בפעילות קר"ט צפוי עומד 2022 , וצפי ההכנסות עד לשנת2020 מיליון ש"ח עד לסוף שנת49-לגדול לכ מיליון ש"ח. עוד עולה ממסמכי החברה כי ישנן מגבלות על פיתוח 73 עד44 על קושי באחזקה ישירה במניות, הפעילות, כגון אי-מתן אישור להקמת חברה בת, מיליון ש"ח לחברה, אשר מונעת את יכולתה של החברה 2-הגבלת השקעה עד כ להשתתף בסבבי גיוס נוספים ולשמור על אחוז אחזקותיה. כמו כן, קיימים קשיים ברכישת המוצרים. פיתוח המוצרים דורש השקעות וגיוסים נוספים ומשך זמן שנים.8 עד6 הכניסה לשוק ארוך ועומד על חח"י ציינה לפני משרד מבקר המדינה כי קיימת מגבלה משמעותית נוספת והיא היעדר פעילות מו"פ מתאימה באקדמיה, שכן אין פקולטות לחשמל בישראל המתמחות בזרם חזק, מערכות הספק, מערכות הולכה וכדומה. עוד ציינה חח"י כי כל פעילות המו"פ בחממות אינה מוכרת בתעריף החשמל וממומנת מכספי החברה. חממה טכנולוגית היא גוף עסקי דרכו יכולים יזמים בשלבים התחלתיים להקים חברה או עסק, לרוב על 47 .סמך טכנולוגיה חדשה שנמצאת בשלבי מו"פ 968 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה היקפי ההשקעה במו"פ באמצעות פעילות קר"ט נמוכים, הן בהיבט הכספי והן בהיבט תשומות כוח אדם המופנות לשם כך בחברה. משרד מבקר המדינה ממליץ לחח"י לבחון את החסמים השונים והדרכים לקידום פעילות קר"ט זאת, בשיתוף פעולה מצד גורמי המדינה, כגון רשות החברות, רשות החשמל, רשות החדשנות, משרדי האוצר והאנרגייה. כי החברה עורכת בחינה מחודשת של מתכונת 2020 חח"י מסרה למבקר המדינה במאי עבודת החממה הטכנולוגית במטרה לשנותה, לרבות העברת הביצוע והתפעול של פעילות ההשקעה באקוויטי לחברה בת שתרכז את הפעילות וכן הסתייעות במנגנוני מיון וסינון חיצוניים לטובת איתור רעיונות וחברות הזנק שיתאימו לצורכי החברה. פעילות הסייבר , במטרה לנצל את הידע, 2018 יחידת יזמות ופיתוח סייבר בחח"י הוקמה בשנת היכולות והמוניטין של החברה בתחום ההגנה ושרידות הסייבר, ולהפוך אותם למנוע צמיחה, באמצעות פיתוח ומכירה של פתרונות ושירותים ייחודיים בשוק התשתיות הקריטיות הבין-לאומי וטיפוח תרבות החדשנות והיזמות העסקית בחברה. תקציב עובדים. מתוך 10- מיליון ש"ח, והיחידה מונה כ25.6 עומד על2020 היחידה לשנת מיליון ש"ח מוקצים למחקר ולפיתוח בפעילויות כדוגמת מאגד 3-תקציב היחידה, כ הדילוג הקוונטי של רשות החדשנות ופיתוח מוצרי סייבר בחברה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מדובר ביחידה חדשה שהוקמה בחברה ופועלת במתכונת המדמה חברת הזנק. ליחידה כמה מוצרים המצויים בשלבי פיתוח שונים, וייתכן שיש להם פוטנציאל מסחרי. יחידת הסייבר היא דוגמה חיובית לניצול הידע הייחודי שנצבר בחברה לטובת פיתוחים טכנולוגיים והטמעת חדשנות. בשנים האחרונות, תחום הסייבר בחברה הוא דוגמה לפוטנציאל של חדשנות טכנולוגית המתבסס על ידע שנצבר בחברה ופעילות מו"פ בנושא. כך המתמחה בהקמת זירות 48 התקשרה חח"י עם חברה 2013 לדוגמה, בשנת אימון להגנה מפני תקיפות סייבר, זאת על בסיס ידע ונכסים הקיימים, בין היתר, בחברת החשמל. החברה הקימה זירות אימון להגנה על מתקני תשתית חיוניים במדינות רבות בעולם וחתמה על חוזים בשווי של עשרות מיליוני וכדומה. IT-דולרים, והיא פועלת במגזרי האנרגייה, הפיננסים, ה כי מערכת יחסים מסחרית ותאגידית 2020 ועם מייסדי החברה. חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 48 מהון המניות 50% מההכנסות נטו של החברה, וכן אופציה לקבלת 50% זו הקנתה לה זכות חוזית לקבל המונפק שלה וזכויות נוספות. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה969 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייההשפעת פתיחת משק החשמל לתחרות על השקעות מחקר ופיתוח עולה שבעשורים האחרונים חלה ירידה 50 וממחקרים נוספים49מהמחקר שהוצג לעיל בהיקפי השקעות המו"פ במשקי החשמל בעולם. ההסבר שניתן במחקרים לתופעה זו קושר בין תהליכי הגברת התחרות במשקי החשמל לתמריץ להשקעות במחקר ופיתוח. כך, הגברת התחרות במשקי החשמל מביאה לירידה בהכנסות החברות ולקיצוץ מקביל בהוצאות המחקר והפיתוח שלהן. בישראל התרחש בעשור האחרון תהליך דומה של הגברת התחרות במשק החשמל, תוך פתיחת מקטע הייצור ליצרני חשמל פרטיים. במסגרת תהליך זה הפכה חח"י 68.8%-מיצרן חשמל יחיד למתחרה במקטע הייצור המחזיקה בנתח ייצור של כ . ירידה זו בהיקף הייצור של חח"י פגעה 2018 בסוף שנת 51מהחשמל בישראל בהכנסותיה, והירידה עתידה להתעצם בשנים הבאות בעקבות הרפורמה במשק החשמל. מחקרים כלכליים הצביעו על מתאם חיובי בין הכנסות חברות חשמל . 52לבין השקעותיהן במו"פ, כך שירידה בהכנסות מביאה לצמצום השקעות במו"פ לפיכך, לצד היתרונות הרבים של פתיחת משק החשמל לתחרות, קיימות גם השפעות שליליות כדוגמת זו המתוארת לעיל. אולם במקביל לתהליכים אלה, לא גובשה במשרד האנרגייה, משרד האוצר ורשות החשמל מדיניות תמרוץ לחברת החשמל לביצוע השקעות במו"פ, וניכר כי פעילות מו"פ בחח"י מצויה בתחתית סדר העדיפויות של המאסדרים השונים במשק החשמל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה, למשרד האוצר ולרשות החשמל לבחון את השלכות הגברת התחרות על פעילות המו"פ במשק החשמל, ולבחון דרכים לתמרץ את הגברת פעילות המו"פ במשק החשמל נוכח תהליכי הגברת התחרות שמתרחשים בשנים האחרונות ונוכח היקפי המו"פ הנמוכים במגזר האנרגייה. תחום החשמל הוא התחום הדומיננטי והגדול במגזר האנרגייה, ויש לו השפעה מהותית על היקפי המו"פ במשק זה. חח"י היא גורם ייחודי, עם ידע רב שנצבר לאורך השנים ותשתיות חיוניות לביצוע מחקר ופיתוח. מן הראוי כי גורמים אלה, בשיתוף רשות החדשנות, יבחנו דרכים לנצל את הידע שנצבר בחברה ואת התשתיות הייחודיות שיש ברשותה להגברת החדשנות והמו"פ במשק החשמל בפרט ומגזר האנרגייה בכלל. .44 ראו ה"ש 49 Kim, J.; Kim, Y.; Flacher, D. R&D investment of electricity- generating firms following industry : ראו 50 .restructuring. Energy Policy 2012, 48,103–117 .2018 , בדצמבר 31 על פי הדוחות הכספיים של החברה לתאריך 51 Sterlacchini, A: Energy R&D in private and state- owned utilities: an analysis of the major world : ראו 52 .electric companies )2010( 970 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינההכרה תעריפית בפעילות מחקר ופיתוח מטרת חוק משק החשמל היא להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות והתייעלות אנרגטית, תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות. החוק קובע כי רשות החשמל תקבע את התעריפים במשק החשמל על בסיס עקרון העלות בהתחשב, בין היתר, בסוג השירותים וברמתם. עוד נקבע כי בין תפקידי הרשות נמנים קביעת תעריפים ודרכי לפי שיקול דעתה המקצועי הבלעדי. בהתאם עדכונם וביצוע בקרת עלויות לשם כך, לחוק, רשות החשמל מכירה לצורך קביעת תעריף החשמל בהשקעות על בסיס בקרת העלויות שהיא מבצעת, כמתחייב על פי חוק, ובנוסף על בסיס העקרון של , כלומר בכפוף לבחינה של מידת התרומה של הפרוייקט או חלקים Used & Useful .ממנו לתפוקות, והבטחת תשואה נאותה על ההון המושקע פעילות מו"פ כרוכה בנטילת סיכונים מהותיים, כגון אי-הבשלה של הפעילות למוצר סופי או לתהליך שיוטמע בפעילות החברה ויניב ערך עבורה. אחת מהדרכים להתמודד עם סיכונים אלה היא מתן תמריצים לביצוע השקעות מו"פ, אשר עשויות לתרום לייעול משק החשמל ולהפחתת עלויות. ההליך של קביעת התעריף והעיקרון עשוי להוות חסם לפעילות מו"פ בחברה, שכן לחברה אין ודאות Used & Useful של שהשקעות המו"פ שלה יוכרו בתעריף. מעבר לכך, לא ברור מה הרווח הפוטנציאלי הגלום לחברה מהשקעות במו"פ, שכן התייעלות כתוצאה מהמו"פ תביא להפחתת עלויות ותעריפים והקטנת הכנסות החברה בהתאם. ראוי לציין כי בכמה מקרים בעבר הכירה הרשות בפעילות מו"פ בתעריף. כך למשל, נכתב שהרשות הכירה 2014 עד 2010 בספר התעריפים למקטע הייצור לשנים בפעילות טיפול באפר פחם ובמחקר ופיתוח למציאת פתרונות לשימוש באפר הפחם הנוצר משריפת הפחם בתחנות הכוח. הרשות ציינה כי ההכרה התעריפית נועדה לאפשר פיתוח שימושים חדשים לאפר הפחם, כך שיהיו ידידותיים יותר לסביבה, ואף ציינה כי היתרונות למשק החשמל גבוהים ביחס לעלות ההשקעה. מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה971 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות החשמל לבחון דרכים לעודד פעילות מו"פ בחברת החשמל, שהיא גורם מרכזי במשק החשמל המחזיק בתשתיות פיזיות ייחודיות, וכן בקרב יצרני חשמל פרטיים, שיש בה כדי להיטיב עם צרכני החשמל ולהביא להפחתת עלויות ותעריף, זאת באמצעות גיבוש כלים שיאפשרו הסרת חסמים לפעילות המו"פ בחברה, כגון אי-הוודאות להחזר עלויות מו"פ, ואי-הוודאות ביחס לאפשרות שפיתוח טכנולוגיה יפגע בהכנסות החברה. כל זאת, תוך גידור של היקפי הפעילות והחשיפה של חברת החשמל באמצעות שקלול סיכויי ההצלחה של המו"פ, היקפי הפעילות המוכרת וכדומה. גיבוש כלים אלה ויצירת תמריץ חיובי להשקעות מו"פ בחברה רצויים נוכח היקפי המו"פ הנמוכים בחברה, התפתחות התחרות במשק החשמל והשפעות פוטנציאליות עתידיות שיש להיעדר חדשנות בחברה. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה כי היעדר תמיכה תעריפית מתאימה 2020 במאי יקשה על החברה למקסם את פוטנציאל הפעילות שלה בתחום המו"פ, אשר יש בו כדי להשליך על כל משק החשמל, נוכח החסמים הרבים שהיא כפופה להם. כי היא אינה מתנגדת 2020 רשות החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה באפריל לתמיכה בתחומים שאפשר להגדיר כמו"פ וחדשנות, והיא מאפשרת מסגרת רגולטורית לכך ואף תומכת בפרויקטים כאשר יש בסיס איתן לתמיכה שכזו, בצורת ודאות גבוהה שההשקעה תחזור בסופו של דבר לצרכני החשמל. כל זאת תחת הנחת הבסיס שחובתה הראשונה היא מזעור עלויות וקביעת תעריף המשקף שירותים שצרכן החשמל ייהנה מהם. עוד ציינה הרשות כי היא הכירה בתעריף בפרויקטים לצרכי מו"פ וחדשנות אולם הכרה זו נעשתה במשורה, וזאת כאשר מדובר היה בפרויקטים בעלי חשיבות מיוחדת למשק החשמל או בפרויקטים עם סיכוי גבוה להחזר תועלת . הרשות מסרה כי Used & Usfeful נאותה לצרכני החשמל, קרי ליצירת שירות שהוא על פי חוק משק החשמל, בבואה לקבוע תעריפים היא מחויבת להבטיח שכל מחיר ישקף את עלות השירות המסוים, ובמסגרת קביעת התעריפים היא רשאית שלא להביא בחשבון הוצאות אשר לדעתה אינן דרושות למילוי חובותיו של בעל רישיון ספק שירות חיוני. עוד ציינה הרשות כי יש בידיה כלים מגוונים להתמודד עם כשל השוק של פגיעה בתמריץ לחדשנות על רקע חשש מירידה בהכנסות. 972 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מציין כי הגבלת ההכרה התעריפית בפעילות המו"פ של החברה ככלל רק לפרויקטים עם סיכוי גבוה להחזר תועלת לצרכנים מתבטאת בפעילות מו"פ זניחה ומגבילה את פוטנציאל המו"פ להביא לשיפורים טכנולוגיים ותהליכיים במשק החשמל. כך, חח"י, שהיא גורם ידע ייחודי, מחזיקה בתשתיות אשר אינן מנוצלות באופן מיטבי לטובת שיפור משק החשמל וייעולו. לפיכך, משרד מבקר המדינה ממליץ שרשות החשמל תבחן הכללת השקעות במו"פ שתכליתן לייעל את משק החשמל ולהוזיל את עלות השירות בעתיד, חיובית. 53במסגרת התעריף. זאת, כל עוד תוחלת הרווח לציבור מההשקעה בהתאם לכך, מומלץ לבחון גיבוש מנגנונים שיאפשרו הכרה תעריפית בקשת רחבה יותר של פרוייקטי מו"פ והותרת חלק מהתשואה על השקעות מו"פ בידי החברה כתמריץ לביצוע השקעות על ידה, תוך הקטנת הסיכון הכרוך בפעילות מו"פ על ידי בקרה של הרשות על תחומי המו"פ שיוכרו, תיחום היקפי ההכרה והפעילות והכרה בפרויקטים בעלי סיכויי הצלחה טובים יחסית. השלכות ארוכות טווח של היעדר החדשנות במגזר האנרגייה - כוח האדם בחברת החשמל אחת ההשפעות של היעדר חדשנות במגזר האנרגייה היא הקושי לגייס כוח אדם איכותי. המחסור בכוח אדם איכותי בולט במיוחד בתחום החשמל, אשר יש בו צורך בהתמחויות ייחודיות כגון הנדסת חשמל בזרם חזק. מנתוני הלמ"ס, המפלחים את מבוגרי ההשכלה 48% שיעור המועסקים בהיי-טק בהתאם לתחום הלימוד, עולה כי מהבוגרים בהנדסת חשמל - שני מקצועות רלוונטיים 66%-הגבוהה בתחום הפיזיקה ו למגזר האנרגייה - מועסקים בתעשיית ההיי-טק. נתונים אלה מצביעים על העדפה ברורה של בוגרים להשתלב בתעשיות עתירות הידע ועל קושי של תעשיות בעלות חדשנות נמוכה לגייס כוח אדם איכותי. הכפלת הרווח בסיכוי להתממשותו. 53 מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה973 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה2018 , שיעור הבוגרים המועסקים בהיי-טק לפי מקצועות נבחרים:18 תרשים על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מלבד הקושי לגייס כוח אדם איכותי, קיים גם קושי לשמר עובדים קיימים בתעשיות עם רמת חדשנות נמוכה. מנתונים שמסרה חח"י למשרד מבקר המדינה עולה כי מתוכם עזבו בתוך שנתיים מיום 54%- עובדים, ו209 עזבו את החברה2017 בשנת מתוכם בעלי ותק של 67- מתוכם בעלי ותק של עד שלושה חודשים, ו45( גיוסם שלושה חודשים עד שנתיים). סקר שערכה החברה מצא כי סיבת העזיבה המרכזית של המהנדסים היא חוסר מיצוי מקצועי. משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת החשמל לבחון דרכים לשפר את יכולת הגיוס שלה ואת יכולת שימור העובדים המיומנים בחברה, בין היתר על ידי הגברת החדשנות בחברה. הקושי לגייס עובדים חדשים והקושי לשמר עובדים בחברה, לצד פרישות חובה (לפנסיה) של מהנדסים וגידול טבעי בפעילות החברה, יוצרים מחסור בכוח אדם איכותי בחברה. בשנים הקרובות צפויים לפרוש מחח"י מהנדסים רבים בעלי ניסיון . ממסמכי חח"י עולה כי בשנים 90-רב שהגיעו לחברה עם גלי העלייה של שנות ה מהם מהנדסי חשמל. 70%- מהנדסים, למעלה מ 176- צפוי מחסור של כ 2023 עד2019 974 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה, מחסור בעובדים בחברת החשמל לפי מקצועות:19 תרשים 2023 - 2019 .על פי נתוני חברת החשמל, בעיבוד משרד מבקר המדינה חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא מפעילה כמה תוכניות בכדי להתגבר על המחסור בכוח האדם: . תוכנית "כיתה במפעל" - הסבת הנדסאים למהנדסים. 1 . תוכנית "עתיד נאור" ותוכנית "מטאור" - תוכנית השמה לסטודנטים ולבוגרים 2 .בתחומי ההנדסה . הקמת בית ספר מקצועי ללימודי חשמל ומכונות. 3 . פרויקט "אורות עולים" - גיוס מהנדסי חשמל ממזרח אירופה, בשיתוף משרד 4 .העלייה . דיוק המועסקים - מיפוי של תפקידים אשר אינם מצריכים בהכרח מהנדסים. 5 בד בבד החברה פועלת למיתוג מחדש ולשיפור תנאי ההעסקה, צעדים אשר צפויים לשפר את יכולתה של החברה לגייס ולשמר עובדים חדשים. עוד מסרה החברה כי ממחסור כוח האדם.70%-באמצעות פעולות אלה היא מצליחה להתמודד עם כ מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה975 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיה של חח"י להתמודדות עם המחסור הצפוי במהנדסים. אולם, גם אם מבחינה כמותית חח"י מצליחה להתגבר על חלק ניכר מהמחסור, ייתכן שתוכניות אלה לא יצליחו לתת מענה בהיבט האיכותי של איוש המשרות, בהיעדר חדשנות והיקפי מו"פ מספקים בחברה, דבר שעלול גם הוא להשפיע על רמתה המקצועית של החברה, ובכלל זה על יכולתה לספק חשמל באמינות ובאיכות. סוגיות כוח האדם במגזר האנרגייה ובמשק החשמל צריכות להיות מטופלות ברמה הלאומית. מומלץ כי משרד האנרגייה, הממונה על מגזר האנרגייה, יבחן סוגיות אלו בשיתוף גורמים ממשלתיים אחרים האמונים על קידום כוח האדם, כדוגמת משרד הכלכלה, ויגבש תוכנית להתמודדות עם הפערים בתחום כוח האדם הנדרש למשק האנרגייה. 976 2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח שנתי| מבקר המדינהסיכום דינת ישראל זוכה למוניטין גבוה בתחום של חדשנות וטכנולוגיה, וזאת מ הודות להשקעות גדולות במחקר ופיתוח. בישראל, ההוצאה הלאומית האזרחית למו"פ כאחוז מהתוצר היא מהגבוהות במדינות המפותחות. עם זאת, ענפי ההיי-טק הם המובילים הכמעט בלעדיים של החדשנות והפיתוחים הטכנולוגיים, ואילו יתר ענפי המשק, אשר מהווים את מרבית הפעילות הכלכלית, מתאפיינים ברמת חדשנות נמוכה יחסית. הממשלה מעורבת בקידום מו"פ באמצעות תקציבי מחקר לאקדמיה, באמצעות מענקי רשות החדשנות, מענקי המדענים הראשיים במשרדי הממשלה ובמידה מסוימת גם באמצעות החברות הממשלתיות. מהדוח עולה ממענקי הרשות ניתנו לענפי ההיי-טק, שלא בהלימה לחלק שלהם 75%-כי כ בכלכלת המדינה, שהוא מצומצם בהרבה מנתח תמיכה זה, וזאת אף שלענף ההיי-טק יש מקורות מימון משמעותיים במגזר העסקי. יתר הענפים במשק אינם זוכים לתמיכה ממשלתית התואמת את הצרכים בהשקעה במו"פ, אף שהתשואה המשקית מהגדלת ההשקעה הממשלתית בהם עשויה להיות גבוהה יותר מהשקעת תוספת זו בהיי-טק. כפועל יוצא מכך, התמיכות הממשלתיות למו"פ, בהרכבן הכספי הנוכחי, עלולות שלא להביא למיצוי מיטבי של צמצום הפערים והגדלת הפריון במגזר העסקי כולו. מגזר האנרגייה הוא מגזר כלכלי חיוני ויש לו השפעות משמעותיות על רמת החיים, יוקר המחיה, איכות הסביבה ובריאות הציבור. מגזר האנרגייה ייחודי בחסמים שקיימים בו לפעילות מו"פ, וטיפול בהם דורש מעורבות ממשלתית. ממצאי הדוח מצביעים על כך שהפעילות הממשלתית אינה מספיקה לטיפול בחסמים, ובשל כך החדשנות במגזר האנרגייה ובמגזרים מסורתיים אחרים נמוכה באופן יחסי. כך, הגדלה של ההשקעות הממשלתיות בתחום מיליון ש"ח 200 האנרגייה, מתוך תקציב הרשות לתמיכה במו"פ, בהיקף של מיליארד ש"ח בשנה. 1.1 מיליון עד600-עשויה להביא לתוספת תוצר של כ מעבר לכך, להיעדר החדשנות במגזר האנרגייה יש השפעה שלילית על הרכב ההון האנושי המועסק במגזר זה. הדבר בולט במיוחד במשק החשמל, אשר מתקשה למשוך אליו מהנדסים. סוגיית קידום המו"פ במגזר האנרגייה דורשת טיפול מערכתי של גופי הממשלה הרלוונטיים העיקריים, ובהם משרד הכלכלה, משרד המדע ומשרד האוצר, וכן משרדי הממשלה הרלוונטיים לכל תחומי מגזר האנרגייה, רשות החדשנות והחברות הממשלתיות עצמן, זאת במטרה לצמצם את החסמים הקיימים ולעודד חברות פרטיות וממשלתיות וגורמים באקדמיה לפתח את המחקר בתחום האנרגייה ולעודד בו חדשנות. היקפי ההשקעות והפעילות מחקר ופיתוח במגזר האנרגייהמחקר ופיתוח במגזר האנרגייה977 פרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייהפרק שני: משרדי הממשלה - משרד האנרגייה הנמוכים בתחום המו"פ אינם ייחודיים למגזר האנרגייה, וייתכן שקיימים מגזרים נוספים הסובלים מתת-פעילות מו"פ. הטיפול המערכתי הנדרש צריך להתייחס גם למגזרים אלה, תוך מיפוי המגזרים שראוי ונכון לקדם מההיבט הכלכלי והחברתי.