משרד החקלאות ופיתוח הכפר/תמיכות ומענקים לחקלאים

 ♦ . .מבוא .משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) מופקד מכוח חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א- 1980 (להלן- החוק), על עידוד המגזר החקלאי באמצעות מענקים והקלות במסים. מדי שנה בשנה קובע המשרד תכנית פיתוח ובה פירוט התחומים שבהם יתמוך באמצעות מענקים. משרד החקלאות נותן לחקלאים תמיכות ישירות, בין היתר באמצעות מענקים כספיים על פי החוק ומענקים כספיים שלא על פי אותו החוק (להלן - מענקים מינהליים). נוסף על כך הממשלה מסייעת לחקלאים בעקיפין, בין היתר באמצעות סבסוד תשומות המים לחקלאות9 ומתן היתרים להעסקת עובדים זרים10 . בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים במתן מענקים לחקלאים עבור השנים 2005 -2011 , בייחוד בשני נושאים: (א) מענקים לרכישת מכונות חקלאיות במסגרת הסכם לצמצום מכסות העובדים הזרים - בהתבסס על ההנחה שמיכון עשוי להפחית את הצורך בעובדים זרים (להלן - מסמך העקרונות או מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם); (ב) מענקים לביצוע השקעות לשיפור תשתיות המים במסגרת הסכם שתכליתו ייקור תעריפי המים לחקלאות (להלן - הסכם המים). במסגרת זו בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, את אופן יישומם של ההסכמים, את מידת תרומתם והאפקטיביות שלהם, וגם את הליכי .__________________ .9 ,תעריפי המים המיועדים לחקלאות אינם מכסים את מלא העלות הכרוכה באספקתם והם מסובסדים על ידי התעריפים שמשלם המגזר הביתי. כמו כן נותנת המדינה תמיכות בגין ייקור תעריפי המים לחקלאות ומשתתפת בהקמת מפעלי השבת קולחין. 10 עלות העסקתם של עובדים זרים למעסיק נמוכה לעומת עלות העסקת עובדים ישראלים, וההיתר להעסקתם מהווה סיוע כלכלי משמעותי, בעיקר בענפים שבהם יש קושי בשילוב עובדים ישראלים. 790 דוח שנתי62 . הבקרה של המשרד בנדון. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות; בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) וברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות ההגירה). .מתן מענקים .הבסיס הנורמטיבי למתן מענקים בחקלאות מטרות החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הן, בין היתר, שיפור מאזן התשלומים של המדינה על ידי פיתוח היצוא החקלאי ופיתוח מחליפי יבוא; ניצול יעיל של תנאי הטבע, יכולת כלכלית, ידע טכני וניסיון מקצועי הגלומים במגזר החקלאי לתועלת משק המדינה. כדי להשיג מטרות אלה קבע המחוקק הטבות בשני מישורים - מענקי השקעות (להלן - מענקים על פי החוק) והטבות מס על יסוד תכנית מאושרת על ידי מינהלת ההשקעות בחקלאות11 (להלן- מינהלת ההשקעות). מדי שנה בשנה מגבשת הנהלת משרד החקלאות , בשיתוף מינהלת ההשקעות והרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר (להלן - רשות התכנון) 12 , תכנית המפרטת את התחומים שבהם יתמוך המשרד באמצעות מענקים על פי החוק, על פי סדר העדיפויות לאותה השנה (להלן - תכנית הפיתוח). החוק מטיל על מינהלת ההשקעות ליישם את מדיניות המשרד ולאשר תכניות על פי העקרונות שהמשרד מגבש לכל שנת תקציב במסגרת תקציב המדינה. נוסף על המענקים על פי החוק מאשר משרד החקלאות דרך קבע מתן מענקים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח שלא על פי החוק, הן כתוספת למענקים על פי החוק והן לנושאים שהנהלת המשרד רואה בהם ח שיבות, ומכנה אותם "מענקים מינהליים". משרד החקלאות שילם וצפוי לשלם מענקים מינהליים בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח, בין היתר במסגרת יישומם של שני הסכמים שבדק משרד מבקר המדינה: 1. מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם : במאי 2009 חתמו המדינה13 והתאחדות חקלאי ישראל 14 על מסמך עקרונות, המבוסס על ההנחה שמיכון עשוי להפחית את הצורך בעובדים זרים, ולפיו תתבצע הפחתה הדרגתית .__________________ .11 מינהלת ההשקעות הוקמה על פי החוק, ובראשה עומד מנהל הממונה על ידי הממשלה בהמלצת שר החקלאות, והיא מורכבת מנציגים ממשרד החקלאות, משרד האוצר, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה והמחלקה להתיישבות של הסוכנות היהודית לארץ-ישראל. 12 רשות התכנון מופקדת על תכנון תכניות לפיתוח החקלאות לטווח הבינוני והארוך ופועלת לקידום הקצאת גורמי ייצור ומשאבים לחקלאות. במסגרת זו אחראית הרשות גם למאגר המידע של החקלאות בישראל. 13 .באמצעות משרד החקלאות ומשרד האוצר 14 .עמותה שייצגה את כלל החקלאים בישראל לצורך העניין משרד החקלאות ופיתוח הכפר 791 . במכסת העובדים הזרים בענף החקלאות ובתמורה יקבלו החקלאים בעלי ההיתרים להעסקת עובדים זרים מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם15 . 2. הסכם המים : בנובמבר 2006 חתמה המדינה 16 עם התאחדות חקלאי ישראל על הסכם שתכליתו להעלות בהדרגה את תעריפי המים והיטלי ההפקה לחקלאות17 "עד ל"מחיר היעד18 ולייעל את השימוש במים במגזר החקלאי19 . על פי ההסכם, התמורה מעליית מחיר המים לחקלאות תשמש מקור לתמיכה ישירה בחקלאים לייעול מע רכות הובלת המים וההשקיה לצורך השגת חיסכון בשימוש במים. סמכותה השיורית של הממשלה למתן מענקים : סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות שעה שיש חוק המסדיר את הנושא עלתה בפנייתו של היועץ המשפטי של משרד החקלאות ליועץ המשפטי של משרד האוצר מינואר 2010 . לדעת היועץ המשפטי של משרד החקלאות, הסמכות השיורית של הממשלה לתת מענקים מינהליים במסלול שונה מזה הקבוע בחוק הוא בסיס משפטי אפשרי, אולם בסיס משפטי זה אינו נקי מספקות. ומשום כך יש לבחון עם משרד האוצר את האפשרות לתקן את הוראת החוק באופן שייקבע בסיס חוקי למתן המענקים. בין המשרדים התקיימו דיונים בנושא תיקון החוק, משרד האוצר התנגד לכך, והמשרדים טרם הגיעו להסכמות בעניין. על פי חוק יסוד: הממשלה, השימוש בסמכות השיורית מתבצע בכפוף לשני תנאים: האחד - שהממשלה תפעיל את סמכותה בכפוף לכל דין; השני - שהיא מוסמכת לעשות פעולה שאינה מוטלת על רשות אחרת. הסוגיה הועלתה בפסיקה אשר הגבילה את השימוש בסמכותה השיורית של הממשלה: הממשלה אינה רשאית ליצור בעצמה מסלול מקביל ושונה באמצעות הסמכות השיורית לפני שבחנה את האפשרות לפעול על פי ההסדר הקבוע בחוק, שאם לא כן היא מרוקנת אותו מתוכנו והופכת אותו ל"אות מתה". כאשר מבקשת הממשלה להעניק פיצוי בנסיבות שהחוק אינו מאפשר את מתן הפיצוי, יש צורך להקדים ולבחון אם הדבר מתיישב עם מטרת החוק. עוד נאמר כי אם יתברר שהממשלה נמנעת דרך קבע מלהשתמש במסלול שנקבע בחוק, עלול הדבר לאשש את המסקנה כי שאלת הפעלת החוק לא נבחנה או נשקלה כראוי 20. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי שימוש דרך קבע בסמכות השיורית כאמצעי למתן מענקים מינהליים יש בו כדי לתת משנה תוקף למסקנה ולפיה המשרדים לא בחנו כראוי את שאלת מתן המענקים באמצעות החוק. .__________________ .15 .ראו להלן בפרק על מיכון חוסך כוח אדם 16 .)באמצעות משרד האוצר, משרד החקלאות ונציבות המים (כיום רשות המים 17 עלפי חוק המים, היטל הפקה משלם מפיק המים בעד הפקת מים שפירים (מים שראויים לשתייה) למטרת חקלאות. 18 מחיר היעד למים שפירים: ממוצע עלויות ההפקה והאספקה של מים שמספקת מקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות) למטרת חקלאות או כלל המים שמספקת מקורות - לפי הנמוך שבהם. 19 .ראו להלן בפרק על הסכם המים 20 בג"ץ 5062/97 ,איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' מדינת ישראלפד"י נה( 1 )181 . 792 דוח שנתי62 . אף שמשרד החקלאות ומשרד האוצר היו ערים לקושי המשפטי שבמתן מענקים מינהליים שלא על פי המתווה שקבע החוק, המשיך משרד החקלאות במתן מענקים אלה שלא על פי התנאים ותקרת שיעור המענק שקבע החוק (כפי שיפורט להלן). יצוין כי בינואר 2012 , לאחר סיום הביקורת, החליטה הממשלה להקים צוות בין -משרדי אש ר יבחן את הצורך הכלכלי והמשפטי לגיבוש הצעה לתיקון החוק. הפעלת מינהלת ההשקעות כוועדת תמיכות : על פי הוראות תקנון כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי (תכ"מ), ועדת תמיכות מתמנית על ידי מנכ"ל של משרד ממשלתי הממונה על התקנה התקציבית שמכוחה יוענקו תמיכות לגופים אחרים21 . הוועדה תכלול שלושה או חמישה חברים מעובדי המשרד, ובהם חשב המשרד או נציגו וכן היועץ המשפטי של המשרד או נציגו. בסוף פברואר 2011 מינה מנכ"ל משרד החקלאות ועדת תמיכות. על פי כתב המינוי, בין תפקידיה היה על הוועדה לדון בבקשות תמיכה בנושא ההסכמים האמורים: מסמך העק רונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים. כן היה עליה לבחון אם לאשר את אותן בקשות תמיכה. יצוין כי כתב המינוי לא כלל התייחסות להגדלת המענקים מעבר לשיעור המענקים שקבע החוק. הביקורת העלתה כי הרכב הוועדה לא תאם כלל את הוראות התכ"מ: הוועדה מנתה תשעה חברים - לא כולם עובדי המשרד 22 , ולמעשה הרכבה היה זהה לזה של מינהלת ההשקעות בתוספת החשב והיועץ המשפטי של משרד החקלאות. זאת ועוד, מנכ"ל משרד החקלאות הקים את הוועדה רק בסוף פברואר 2011 , ואילו המשרד אישר באמצעות מינהלת ההשקעות את מתן המענקים לפי ההסכמים האמורים כבר שנים קודם להקמתה - משנת 2006 על פי הסכם המים ומשנת 2009 על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם. משרד מבקר המדינה מעיר כי, הפעלת מינהלת ההשקעות כוועדת תמיכות אין בה משום פתרון לקושי המשפטי של מתן תמיכות במסלול שאינו על פי החוק. עוד יצוין כי הנושא הועלה במכתבו של היועץ המשפטי של המשרד ולא נמצא מתאים כפתרון רצוי. היקף המענקים המינהליים מממצאי הביקורת עולה כי משרד החקלאות שילם מענקים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח שלא בהתאם להוראות החוק - חלקם כתוספת למענקים שקבע החוק שלא בהתאם להוראותיו, וחלקם האחר על פי הסכמים שעליהם חתם המשרד - מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים. .__________________ .21 גוף אחר- רשות מקומית או חברה בע"מ או שותפות או אדם פרטי, או כל גוף שאינו מוגדר כמוסד ציבורי ואינו תאגיד שהוקם על פי חוק. 22 ,ובהם נציגי משרד האוצררשות המסים ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 793 . להלן נתונים על תקציב מענקי ההשקעות והביצוע בפועל לשנים 2009 -2011 :)(באלפי ש"ח .ביצוע תקציב .השנה שיעור .המענקים .לפי החוק מענקים .לפי .החוק סך מענקי .ההשקעות שיעור .המענקים .לפי החוק מענקים .לפי .החוק סך מענקי .ההשקעות .22% 19,760 89,202 17% 24,998 146,972 2009 .29% 25,773 88,824 27% 29,706 109,386 2010 .24% 15,776 67,007 18% 25,487 141,693 2011* .* נתוני התקציב לשנת 2011 .אינם סופיים .מהנתונים עולה כי רובם המכריע של המענקים שנתן משרד החקלאות היו מענקים מינהליים ששיעורם היה למעלה מ -70% מכלל המענקים; מכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים, שלא בהתאם להוראות החוק, ועקב כך המענקים על פי החוק על תנאיו והוראותיו הפכו למשניים. משרד החקלאות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 כי מרכז הכובד למתן מענקים הועבר לתחום המינהלי בשל חוסר הגמישות שבחוק אשר אינו מאפשר לתת מענה לצרכים ציבוריים חשובים. משרד האוצר הסביר בתשובתו מדצמבר 2011 למשרד מבקר המדינה כי בחלק מהמקרים הממשלה מחליטה להעניק מענקים להשקעות בחקלאות אשר אינם נגזרים ממטרות החוק ואמורים להשיג יעדים ש ונים, לכן היא בוחרת במסלול מענקים אשר אינו עובר בנתיב החוק, למשל, במקרים של הסכם המים ובמסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם שמטרתם הייתה צמצום השימוש בגורם הייצור הרלוונטי. כאמור, מטרות החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות הן, בין היתר, ניצול יעיל של תנאי הטבע, יכולת כלכלית, שימוש בידע הטכני ובניסיון המקצועי הגלומים במגזר החקלאי לתועלת משק המדינה. מכאן שצמצום בגורמי הייצור מקבל ביטוי במסגרת מטרות החוק, ועל כן היה ראוי לבדוק תחילה אם אפשר לתת מענקים על פי החוק, ואם ניתן מהבחינה המשפטית לפנות למסלול חלופי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי אף שהם היו ערים לקושי המשפטי ולכך שספק אם הממשלה מוסמכת ליתן מענקים בדרך זו, הם המשיכו לנקוט בה בלא להסדיר את הסוגיה המשפטית. מתן המענקים שלא על פי המגבלות שנקבעו בחוק החוק קבע מגבלות על שיעורי המענקים ועל האזורים הגאוגרפיים שבהם יינתנו המענקים: שיעור המענק באזור פיתוח א' הוא 20% מעלות ההשקעה, ובאזורי 794 דוח שנתי62 . 'פיתוח ב- %1023 , באופן שמבקשי המענקים יממנו בעצמם%90-%80 מעלות ההשקעה. הביקורת העלתה כי על פי תכנית הפיתוח שמפרסם משרד החקלאות מדי שנה בשנה, שיעור המענקים שנתן המשרד היה גדול מזה המוגבל בחוק, זאת בשל המענקים המינהליים שניתנו במסלול עוקף החוק שהוסיף על המענקים הקבועים בחוק: באזור פיתוח א' - תוספת בשיעור 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק של 25% ', באזורי פיתוח ב - תוספת 10% - דהיינו מענק של20% - פי שניים מכפי שנקבע בחוק. באפריל 2010 סמנכ"לית בכירה למימון והשקעות במשרד החקלאות דיווחה למנכ"ל המשרד כי נוצר נוהג במשך שנים רבות ולפיו המשרד מאשר - נוסף על המענק על פי החוק - מענק מינהלי משלים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מדובר בתוספת מענק שלא במסלול שנקבע בחוק ושבאמצעותה עקף המשרד את הוראות החוק הקובעות את שיעור המענק שעליו החליט המחוקק. חריגות במענקים מינהליים במסגרת מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים שיעור המענק כאמור, החוק קובע את שיעור המענק בהתאם למקום הגאוגרפי ושיעורו הוגבל עד ל-20% מעלות ביצוע הה שקעה, באופן שעיקר ההשקעה תחול על החקלאי. מממצאי הביקורת עולה כי שיעור המענקים בהסכמים האמורים - מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים - הביאה להיפוך היוצרות, כמפורט להלן: מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם : במסמך העקרונות נקבע כי המענק לחקלאים בעלי היתרים להעסקת עובדים זרים יהיה בשיעור אחיד בכל הארץ - %40 מעלות ההשקעה24 . הסכם המים : ההסכם קבע כי החקלאים בכל רחבי הארץ אשר חל ייקור בתעריף המים שהם צורכים ובהיטל ההפקה יהיו זכאים לקבלת מענק בשיעור של %80-%7025 .מסכום ההשקעה המאושרת .__________________ .23 צו לעידוד השקעות הון בחקלאות (קביעת תחומי אזורי פיתוח א' ו-ב') (הוראת שעה), התשס"ט- 2009 . אזור פיתוח א': בצפון- מוגדר מכביש עכו-עמיעד וצפונה; ובדרום - מכביש אשקלון-קריית גת ודרומה. אזורי פיתוח ב' כוללים את אזור הים התיכון ויישובי קו התפר. תוקפו של הצו הוארך עד 31.12.11 . 24 על פי מסמך העקרונות יינתנו מענקים לצורך רכישה והטמעה של טכנולוגיות, מיכון ותהליכי ייצור מחליפי ידיים עובדות. 25 .בהתאם למאפייני הגידולים במשקים החקלאי משרד החקלאות ופיתוח הכפר 795 . ,שיעור המענקים דלעילכפי שנקבע בהסכמים, גדול במידה ניכרת משל אלו הקבועים בחוק: שיעור המענק על פי מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם גדול פי שניים מהמענק הקבוע בחוק לאזור פיתוח א' ופי ארבעה משיעורו באזורי פיתוח ב'; שיעור המענק על פי הסכם המים גדול עד פי שמונה מזה הקבוע בחוק. זאת ועוד, לפי ההסכמים האמורים ניתנו מענקים לחקלאים בכל הארץ, ובכלל זה לחקלאים באזורים שאינם זכאים להם על פי החוק, והדבר פוגע במטרת המחוקק ובמדיניותו לעודד חקלאות באזורים מסוימים בארץ באמצעות מענקים. משרד האוצר הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הסכם המים ומ סמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם נוגעים לסוגיות המתייחסות לכלל החקלאים במשק, ואין מקום להבחנה ביניהם לפי אזורי פיתוח, כפי שמחויב מן החוק. המשרד הוסיף כי שיעורי המענקים אשר מאפשר החוק לא הספיקו על מנת להשיג את מטרות ההסכמים ולכן היה צורך במסלולי מענק ייחודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי מטרות המחוקק באות לידי ביטוי בחוק, וחלוקת המענקים שלא בהתאם להוראות החוק מרוקנת מתוכן את כוונת המחוקק. התנאים לקבלת המענק החוק קובע תנאים לקבלת המענקים, ובהם קיומם של תנאי סף שעל המבקש לעמוד בהם כתנאי לקבלת המענק: החזקת אמצעי ייצור חקלאיים - קרקע, מכסת מים ומכסות ייצור הדרושים לביצוע התכנית (להלן - תנאי הסף). עוד קובע החוק כי מינהלת ההשקעות רשאית לקבוע כללים לאישור המענקים לרבות סדרי הגשת הבקשות, הפרטים שייכללו בבקשות והדרך והמועד לתשלום המענקים. מינהלת ההשקעות מפרסמת בכל שנה "הנחיות ונהלים לתקציב הפיתוח" הכוללים הוראות לביצוע על פי החוק ובכלל זה אופן הגשת הבקשות לקבלת המענק, הדיון בבקשות, אישורן ובדיקת הביצוע (להלן - נוהלי מינהלת ההשקעות). עוד כוללים הנהלים התייחסות מפורטת להליך הגשת הבקשה, הדיון בה ובדיקת ביצועה. הביקורת העלתה כי ההסכמים האמורים והנהלים שקבע משרד החקלאות ליישומם, נעשו במסלול נבדל מזה שנקבע בחוק, ועקב כך לא כללו את תנאי הסף הקבועים בחוק כתנאי למתן המענקים; לדוגמה, במסגרת יישום מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם והסכם המים לא דרש משרד החקלאות כי מבקש המענק יוכיח כי ברשותו אמצעי ייצור - למשל כי הוא מחזיק בקרקע כדין. משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי הסף שקבע החוק נועדו להבטיח כי המענקים יינתנו אך ורק למי שמחזיק באמצעי ייצור חקלאיים כדין, ולכן האופן שבו פעל משרד החקלאות יצר למעשה מסלול עוקף, שאינו בוחן את העמידה בתנאים הקבועים בחוק, כתנאי למתן מענקים. 796 דוח שנתי62 . במסגרת יישום מסמך העקרונות לנושא מיכון חוסך כוח אדם פרסמה מינהלת ההשקעות הנחיות שלפיהן על מבקש המענק לציין את מספר ההיתרים שברשותו להעסקת עובדים זרים. לשם קבלת ההיתר, כפי שיפורט להלן, המבקש אינו נדרש לציין אם הוא עומד בתנאי הסף הקבועים בחוק, והמשרד אינו בודק את סוגיית העמידה בתנאים אלו. יוצא שמשרד החקלאות, באמצעות "המסלול המינהלי" שיצר, ויתר על הדרישות המהותיות הקבועות בחוק למתן המענקים ולקביעת הזכאים להם; בדרך זו קבע למעשה המשרד על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא יחול, ואִפשר מתן מענקים והטבות החורגים מהקבוע בחוק, גם למי שאינו זכאי להם על פי החוק. בתשובתו הסביר משרד החקלאות כי ההסכמים האמורים נחתמו לאחר דיונים מרובים ועבודת מטה מעמיקה ומתוך הכרת הממשלה בחשיבות התמיכה בחקלאות. שני ההסכמים עסקו בסוגיות הנוגעות לכלל החקלאים, ללא הבחנה בין אזורי הפיתוח לאזורים אחרים, וקבעו במסגרתם את שיעורי המענקים לחקלאים ואת התבחינים לנתינתם, לכן לא ניתן היה להעניק תמיכה זו במסגרת החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי יצירת המסלול של מענקים מינהליים עוקפת את המגבלות שנקבע ו בחוק ואת העקרונות שהוא התווה. . החוק קובע את המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים, את אמות המידה וכן את שיעור המענק. שיעור המענקים שקבע המחוקק, בהתאם למקום הגאוגרפי, משקף את כוונתו לתת מענקים בשיעור של עד 20% מעלות ההשקעה של החקלאי, באופן שמרב ההשקעה תהיה של החקלאי. מתן המענקים המינהליים בכל רחבי הארץ ובשיעורים הגבוהים משמעותית מאלו שקבע המחוקק הביאה לסיכול כוונת המחוקק באופן שלעתים רוב ההשקעה - עד 80% ממנה- ממומן על ידי המדינה, וחלקו של החקלאי מצטמצם עד כדי 20% .בלבד משרד החקלאות נתן מענקים בשיעור הגדול מזה הקבוע בחוק והשתמש במסלול המינהלי כנתיב העיקרי למתן מענקים; המשרד קבע את התנאים לנתינתם, את שיעורם וכן על אילו נושאים יחול החוק ועל אילו לא. על ידי הפניית רוב תקציב המענקים למענקים מינהליים הפך המשרד את המסגרת שהותוותה בחוק לחלוקת מענקים לחקלאים למשנית, על אף הספקות שהעלה המשרד עצמו בדבר הבסיס המשפטי המאפשר פעולה זו. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 797 . . מיכון חוסך כוח אדם .עובדים זרים בחקלאות מכסת העובדים הזרים בישראל לכל ענף נקבעת בהחלטת ממשלה בהתאם למדיניותה. במסגרת התמיכות העקיפות של הממשלה בענף החקלאות היא מאפשרת לחקלאים להעסיק עובדים זרים ששכרם נמוך משכרם של הישראלים וכך היא תורמת לצמצום עלויות ההעסקה והשכר בענף. העסקת עובדים זרים בחקלאות מותרת רק לחקלאים המחזיקים היתרים מיוחדים לפי חוק עובדים זרים, התשנ"א- 1991 ., המוקצים על ידי רשות ההגירה ובהתאם להמלצת רשות התכנון לשם גיבוש המל צתה מקיימת רשות התכנון, אחת לשנתיים, מִפקד בקרב החקלאים שבמסגרתו חקלאים המבקשים להעסיק עובדים זרים מגישים לה את בקשותיהם. בהתאם לתוצאות המפקד, ובהתחשב במיכון הקיים, ממליצה הרשות כיצד לחלק בין מבקשי ההיתרים את מכסות ההיתרים להעסקת עובדים זרים בחקלאות שקובעת הממשלה26 . ,רשות התכנון מתבססת על נתונים שמוסרים לה המבקשים בדבר היקף הגידולים היקף השטחים המעובדים, צריכת מים בפועל, מכסות ייצור - והתאמתם לקריטריונים שהיא קבעה להקצאת היתרים. הרשות אינה בוחנת ואינה מבקשת כתנאי לבחינת הבקשה והמלצתה דיווח בדבר תנאי הסף הקבועים בחוק - החזקת קרקע כדין ומכסות מים על ידי המבקש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי המלצת רשות התכנון למתן היתרים להעסקת עובדים זרים כמוה כהמלצה לתמיכה, ולפיכך על המשרד לבחון את עמידתו של המבקש בתנאי הסף גם בנושא זה. מדיניות הממשלה לצמצום מספר העובדים הזרים באפריל 2007 אימצה הממשלה את האג'נדה הכלכלית-חברתית למדינת ישראל לשנים 2008 -2010 שאחת מהמלצותיה הייתה צמצום במספר העובדים הזרים ובכלל זה בענף החקלאות 27 . באוגוסט 2008 אימצה הממשלה 28 את עקרונות הוועדה שהקימה ליישום האג' נדה, ובהם הקטנה הדרגתית של מספר העובדים הזרים בחקלאות מכ - 28,500 בשנת 2008 ל- 5,000 לכל היותר עד סוף שנת .__________________ .26 ההמלצה מתבצעת בשלב הראשון על פי מפתחו ת הקצאה המציינים כמה עובדים זרים דרושים לדונם לפי פונקציית הייצור בגידולים השונים והכפלה של מפתח ההקצאה לדונם בשטח הגידולים. בשלב השני נקבעת ההמלצה להקצאה על פי המכסה שקבעה הממשלה. 27 החלטה 1586 מ- 22.4.07. 28 החלטה 3996 מ- 24.8.08. 798 דוח שנתי62 .2014 , שיועסקו אך ורק בספר המרוחק 29 ; העסקת עובדים זרים עונתיים בכל הארץ לפי מכסות; הקמת ועדה לשם עידוד התעסוקה של עובדים ישראליים והקטנת מספר העובדים הזרים בענף החקלאות (להלן - הוועדה). הוועדה הגישה את המלצותיה בינואר 2010 . מסמך העקרונות למיכון חוסך כוח אדם כאמור במאי 2009 , בשלבים האחרונים של פעולת הוועדה ובד בבד עם דיוני התקציב לשנים 2009 ו- 2010 , חתמו משרדי החקלאות והאוצר והתאחדות חקלאי ישראל על מסמך העקרונות ובאותו חודש אישרה אותו הממשלה 30 . על פי מסמך העקרונות תתבצע הפחתה הדרגתית במשך חמש שנים בכ -33% ממכסת העובדים הזרים בענף החקלאות מ - 28,500 בשנת 2008 ל- 18,900 בשנת 201531 . בתמורה יינתנו325 מיליון ש"ח, מהם250 מיליון ש"ח בפריסה לחמש שנים (45 מיליון ש"ח לשנה) לחקלאים בעלי היתרים להעסקת עובדים זרים כמענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם באמצעות מינהלת ההשקעות; 45 מיליון ש"ח- לעידוד העסקת ישראלים על ידי מתן תמריצים32 והסדרת העסקתם של עובדים עונתיים בכל הארץ לפי מכסות על חשבון מכסת העובדים הזרים הקבועים (ראו פרטים להלן). בספטמבר 2009 פרסמה מינהלת ההשקעות נהלים להשתתפות ברכישת מיכון חוסך כוח אדם במסגרת "הסכם עובדים זרים" (להלן - ההנחיות), ולפיהן הזכאות למענק היא רק לחקלאי בעל הקצאת היתרים להעסקת עובדים זרים. שיעור המענק שיינתן יהיה 40% מעלות רכישת המכונה וסכום המענק המרבי עבור כל עובד יהיה 80,000 ש"ח33 . ,התקציב ליישום ההסכם בנוגע למתן מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם מתחילתו בסוף שנת 2009 ובשנת 2010 עמד על כ-70 מיליון ש"ח. התקציב נוצל במלואו: החל באוגוסט 2009 ועד סוף 2010 הוגשו למשרד כ - 2,300 בקשות לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם. משרד החקלאות אישר בקשות בסך כולל של .__________________ .29 יישובים המרוחקיםלפחות 30 ק"מ מיישוב המונה 50,000 תושבים ומעלה או משני יישובים ויותר המונים יחד 40,000 תושבים ומעלה, שתושביהם מהווים היצע פוטנציאלי לעבודה שכירה בענף החקלאות. לפיכך הוגדר הספר המרוחק כתחומי המועצות האזוריות ערבות הירדן, מגילות ים המלח, תמר, הערבה התיכונה, ח בל אילות ורמת נגד. 30 החלטה147 מ- 12.5.09 . 31 בשנת 2009 - 27,500 עובדים זרים, בשנת 2010 - 26,000 עובדים זרים, בשנת 2011 - 24,500 עובדים זרים, בשנת 2012 - 23,000 עובדים זרים, בשנת 2013 - 21,500 עובדים זרים, ובשנת 2014 - 20,000 .עובדים זרים 32 כדי להגדילאת היקף הישראלים המועסקים בעבודה קבועה בחקלאות נקבע כי יינתנו תמריצים כספיים למועסקים ולמעסיקים. 33 על פי ההנחיות, לצורך קבלת המענק תוכר השקעה ברכישת מכונה שעלותה הוא עד לסכום הכולל של המכפלה של מספר ההיתרים לעובדים זרים שבידי החקלאי ב - 200,000 ש"ח (כל היתר לעובד זר מקנה זכאות להשקעה בסך 200,000 .)ש"ח משרד החקלאות ופיתוח הכפר 799 .175 מיליון ש"ח כמענקים34, ומכלל זה אישר תשלום מענקים בסך של כ-70 מיליון ש"ח בהתאם למלוא התקציב לאותן שנים. רשימת המכונות החקלאיות בספטמבר 2009 פרסמה מינהלת ההשקעות, בהתייעצות עם רשות התכנון ועם התאחדות חקלאי ישראל, רשימת מכונות אשר יוכרו לצורך קבלת מענקים במסגרת יישום מסמך העקרונות35 . להלן דוגמאות למכונות שנכללו ברשימה, שזיכו במענקים לרכישתן: משקל ממוחשב לשקילה פרטנית (לצאן); מערכת מצלמות במעגל סגור למעקב (לצאן); מערכת שקילה ממוחשבת למכלי תערובת+חלב (לצא ן); מרססים ומלגזות למטעים; מרססים ומלגזות להדרים; מרסקות גזם בחממה ועגלת שינוע מהחממה לבית האריזה. נמצא כי ברשימת המכונות החקלאיות שפרסמה מינהלת ההשקעות כלולות מכונות אשר שימשו את החקלאים לצורך עבודתם, באופן שעולה ספק אם השימוש בהן בהכרח מביא לחיסכון מהותי בכוח אדם. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי רשימת המכונות חוסכות כוח אדם שפרסמה מינהלת ההשקעות כללה את כל המכונות החקלאיות הקיימות עבור גידולים שעובדים זרים מוקצים לעסוק בהם, וכי התפיסה המקצועית שעליה מבוססת רשימה זו היא שכל מכונה תורמת לחיסכון בכוח אדם. העו בדה שהמכונות משמשות באופן שוטף את כלל החקלאים אין משמעה שהן אינן חוסכות בכוח אדם, שכן המטרה היא לתמרץ חקלאים המעסיקים עובדים זרים להשתמש במכונות שיחליפו את העובדים הזרים; לכן סביר להכניס לרשימה את כל המכונות החקלאיות הקיימות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי בהמלצתו לרשות ההגירה בדבר הקצאת מכסת העובדים הזרים הוא משקלל גם את המכונות החקלאיות הקיימות באותם תחומים, ובהתאם לכך קובע את המקדמים להקצאת עובדים זרים לפי ענפי הייצור החקלאי. מכאן שיישום ההסכם הביא בחלקו למעשה לחידוש ולשדרוג של מלאי המכונות שבידי החקלאים, ללא קשר לחיסכון ממשי בכוח אדם זר. משרד האוצר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי עם תחילת חלוקת המענקים היה צורך ליצור תמריץ מוגבר לחקלאים, ולכן אושרה רשימת מכונות חקלאיות רחבת היקף. משנענו החקלאים לתמריץ ההשקעה וניכר כי יש ביקוש לתכנית, הוא ביקש בשנת 2011 כי רשימת המכונות המאושרת תכלול מכונות אשר יש הוכחות לכך שהשימוש בהן תורם לחיסכון ממשי בכוח אדם והתריע על כך לפני משרד החקלאות. משרד החקלאות הסביר בתשובתו למשרד מבקר .__________________ .34 היקף המענקים שהמשרד אישר מתייחס לבקשות לרכישת מכונות חקלאיות בהיקף של כ-345 .מיליון ש"ח 35 הרשימה התעדכנה מפעם לפעם- נוספו לה ונגרעו ממנה מכונות. 800 דוח שנתי62 . המדינה כי בשנת 2010 הביקוש לרכישת מכונות חקלאיות היה דל, ולכן המשרד סבר כי יש לכלול ברשימה את כל המכונות החקלאיות של הענפים המעסיקים עובדים זרים שהיו קיימות באותה עת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי כאמור כבר בשנה הראשונה ליישום ההסכם היענות החקלאים הייתה גדולה ביותר, ולמשרד הוגשו כ - 2,300 בקשות בהיקף תקציבי שעלה על התקציב השנתי; ומכאן שלא היה קושי בביצוע ההסכם וממילא לא היה צורך בתמרוץ מוגבר. יתר על כן, משרד החקלאות ידע בזמן אמת על ההיענות הרבה של החקלאים לביצוע ההסכם, שכן בקשות התמיכה מוגשות לו באמצעות מערכת ממוחשבת המספקת לו נתונים בזמן אמת בדבר מספר הבקשות, היקפן הכספי וממילא היקף המענקים הנגזר מהן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי מטרת ההסכם הייתה עידוד רכישת מכונות חקלאיות שיביאו לחיסכון ניכר בכוח אדם זר, בפועל פעל המשרד בעיקר לעידוד רכישת מכונות חדשות ששדרגו מכונות שכבר נמצאות בשימוש החקלאי ולא היה בכך חיסכון ממשי בכוח אדם. ראוי לציין כי בשנת 2011 הוציא המשרד חלק גדול מהמכונות החקלאיות מרשימת המכונות חוסכות כוח אדם. מענק לרכישת רובוט חליבה רפת החלב מקנה זכאות לקבלת היתר להעסקת עובד זר יחיד לכל רפת, ללא קשר להיקף הייצור36 . על פי סיכום מיולי 2010 בין הנהלת משרד החקלאות להתאחדות חקלאי ישראל והתאחדות מגדלי הבקר בענף הרפת, המשרד יאשר, במסגרת יישום מסמך העקרונות, מענק לרכישת רובוט חליבה 37 שמטרתו להחליף את העובדים הזרים ברפת. 1. כללי מינהל תקין מחייבים משרד ממשלתילפעול באופן שוויוני, בייחוד בנושא חלוקת המשאבים הציבוריים. חריגה מכלל זה יכולה להיעשות רק אם הנהלת המשרד מצאה מקום ליצור הבחנה בין ענפים שונים משיקולים סבירים ובהחלטה מנומקת. .__________________ .36 למעט מכסה מינימלית בהיקף 350,000 .ליטר בשנה 37 רובוט חליבה הוא מכשיר מתקדם המאפשר חליבה אוטומטית של הפרות ללא צורך במעורבות או בפיקוח של עובדים בתהליך. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 801 .( נמצא כי סכום המענק הכולל שהקצה המשרד לענף הרפת 15 מיליון ש"ח) גדול מהסכום שהקצה המשרד לכל אחד מענפי החקלאות האחרים38 . 2. כאמור, רפת מקנה זכאות להעסקת עובד זר אחד. על פי נוהלי מינהלת ההשקעות, כל היתר לעובד זר מקנה זכאות אחת בלבד לקבלת מענק. דהיינו, בעד כל רפת ניתן לקבל מענק אחד בלבד ללא קשר להיקפי הייצור. סכום המענק שקבע המשרד לרכישת רובוט חליבה בגין כל היתר להעסקת עובד זר היה 200,000 ש"ח או40% .מסך ההשקעה המאושרת, הקטן שבהם נמצא כי מינהלת ההשקעות פרסמה בספטמבר 2010 הוראה ולפיה מי שברשותו מכסה של 900,000 ליטר ומעלה זכאי לקבל מענק נוסף לרכישת שני מכשירי רובוט חליבה; רפתנים בעלי מכסה ש ל 1.5 מיליון ליטר חלב ומעלה המבקשים לרכוש רובוטים נוספים יקבלו מענק שלישי בסכום המענק הרגיל הניתן במסגרת מיכון חוסך כוח אדם ( 80,000 .)ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי נתן עדיפות תקציבית גבוהה לענף הרפת, אף שאינו עתיר כוח אדם: כלל החקלאים זכאים למענק אחד בשיעור 80,000 ש"ח בגין כל היתר להעסקת עובד זר, ואילו לענף הרפת העניק המשרד עד שלושה מענקים בגין היתר יחיד, בסכום כולל של עד 480,000 ש"ח- סכום הגדול עד פי שישה מסכום המענק ששאר החקלאים זכאים לו. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי נוכח מאפיינים מיוחדים של ענף הרפת - זכאות לעובד זר אחד ללא קשר להיקף הייצור, היקפי חיסכון גדולים של רובוט החליבה (כ -70% מעבודת העובד הזר) וההשקעה הגדולה באופן משמעותי הנדרשת לרכישתו, החליט המשרד לייחד תקציב לרכישת רובוט החליבה. התקציב לרכישת מיכון חוסך כוח אדם מוגבל ואינו מספק את הביקושים, ולכן היה על המשרד להקצותו באופן מיטבי באופן שתקציב נתון יביא לחיסכון מרבי בעובדים זרים; המשרד נתן עדיפות תקציבית גבוהה לענף שאינו עתיר כוח אדם בכלל, ועובדים זרים בפרט, על פני ענפים אחרים, עתירי כוח אדם ועל חשבונם - דבר שאינו עולה בקנה אחד עם מטרת ההסכם, מביא להקצאת משאבים לא מיטבית וממילא פוגע ביעילותו. המשרד הקצה תקציב למענק גדול עד פי שישה מזה של שאר החקלאים עבור עובד זר יחיד. לפיכך העדפת ענף הרפת באמצעות מענקים הגדולים פי שישה מאלו שניתנו ליתר החקלאים אינה תקינה באשר היא מפלה לטובה ענף זה לעומת יתר ענפי החקלאות. .__________________ .38 סך ההיתרים לפי מסמך העקרונות לשנת 2010 בענף החקלאות היה 26,000 , דבר שחייב תקציב מענקים כולל של כ-2 מיליארד ש"ח (לפי 80,000 ש"ח להיתר). בפועל תקציב המענקים הוא 250 מיליון ש"ח, דהיינו1/8 מהסכום האמור. בענף הרפת ניתנו כ-750 היתרים לעובדים זרים, דבר שחייב תקציב כולל של כ -60 ;מיליון ש"ח 1/8 מתקציב זה הוא סכום של7.5 מיליון ש"ח, אולם בפועל הקצה המשרד לענף סכום כפול, הווה אומר - 15 .מיליון ש"ח 802 דוח שנתי62 . בתשובתו מינואר 2012 השיב משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה כי ההחלטה על ייחוד תקציב נפרד לענף הרפת, מתוך סך התקציב למיכון, התקבלה במסגרת דיונים משותפים של הרשות לתכנון, התאחדות חקלאי ישראל ואגף התקציבים במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי לא נמצאו מסמכים המתעדים את הדיונים האמורים וממילא את השיקולים שנשקלו בנושא, וכן לא נמצאו אסמכתאות להחלטה לייחוד התקציב כאמור. סדרי ניצול התקציב על פי נוהלי מינהלת ההשקעות, על חקלאי המבקש מענק להגיש בקשה ולקבל את אישורה עוד לפני שהחל בביצוע הפרויקט (להלן - כתב אישור). לעומת זאת, במסגרת יישום מסמך העקרונות למתן מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם החליטה מינהלת ההשקעות במרץ 2010 כי החקלאים יהיו רשאים לרכוש את המכונות מיד עם הגשת הבקשה ועוד לפני שהמשרד דן בה ואישר אותה. יוצא אפוא כי משרד החקלאות נתן מעין התחייבות שלטונית להשתתף ברכישת המכונה עוד קודם שדן בבקשה ואישר אותה. בשנת 2010 , לאחר שהתקציב לשנה זו נוצל במלואו, המשיך משרד החקלאות למרות זאת לקבל כ-700 בקשות נוספות שהיקף המענקים בגינן הגיע עד למלוא סכום תקציב המענקים לשנת 2011 . כך בשנת 2011 , במסגרת התקציב לאותה שנה, אישרה מינהלת ההשקעות בקשות למתן מענקים שהוגשו לה בשנת 2010 . יצוין כי בנוהל שפרסמה מינהלת ההשקעות לשנת 2011 נקבע כי המועד הקובע לביצוע ההשקעה יהיה מועד הוצאת כתב האישור, ולא מועד הגשת הבקשה כפי שהיה בשנת 2010 . בשנת 2011 החליט משרד החקלאות להוציא כ -60 מכונות חקלאיות מרשימת המכונות חוסכות כוח אדם, בהן מכונות שנכללו באותן 700 בקשות דלעיל. בנוהל האמור לשנת 2011 מינהלת ההשקעות קבעה כי תדון בבקשות שהוגשו לה בשנת 2010 מעבר לתקציב המענקים ולא נדונו, לפי הנוהל ורשימת המכונות החקלאיות של שנת 2010 . יוצא שעל אף החלטת משרד החקלאות להסיר מרשימת המכונות החקלאיות כלים רבים, הוא שילם מענקים עבורם גם בשנת 2011 , וזאת בשל ההתחייבות שיצר בעבר ולפיה המועד הקוב ע לרכישתן הוא מועד הגשת הבקשה ולא מועד אישורה. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי ההסכם בנושא עובדים זרים היה חדשני וייחודי הן למשרד והן למגזר החקלאי, והשנה הראשונה הייתה "שנת הרצה" לבחינת הכללים שנקבעו, וכי בשנים הבאות נעשו תיקונים בהתאם ללקחים שנלמדו. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 803 . משרדמבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי דרך תפקודו הן מבחינת האופן שבו קבע את רשימת המכונות החקלאיות, הן מבחינת ההתחייבות למתן מענק לכל מי שהגיש בקשה שטרם אושרה והן בעצם ניצול תקציב 2011 כבר בשנת 2010 , הייתה לקויה, כפועל יוצא נתן המשרד מענקים לרכישת מכונות חדשות ששידרגו מכונות חקלאיות קיימות, בלי שקוצצה מכסת העובדים הזרים. אי-קיצוץ במכסת העובדים הזרים והוספת כוח אדם כאמור, המדיניות הממשלתית והמטרה שעמדה בבסיס מסמך העקרונות היא צמצום מספר העובדים הזרים בחקלאות. לשם כך קבע מסמך העקרונות הפחתה הדרגתית במכסות העוב דים הזרים ובד בבד הקצתה המדינה 250 מיליון ש"ח למימון מענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם. על פי המתווה שנקבע במסמך העקרונות להפחתת ההיתרים לעובדים זרים, בשנת 2011 מכסת ההיתרים הייתה אמורה להיות 24,500 - צמצום של 1,500 ( עובדים 5.8% ) לעומת שנת 2010 . בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא כרך את מתן המענקים בוויתור בפועל על העסקת עובדים זרים. עקב כך, חקלאים אשר קיבלו מענקים כאמור המשיכו להחזיק באותו כוח אדם זר, בלי שנדרש מהם לקצץ בו. הווה אומר - הם נהנו משני העולמות - הן ממענקים מהמדינה ללא כל התניה או תמורה והן ממכסת עובדים זרים שלא קוצצה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מתן המענקים בלי שהדבר מותנה בוויתור בפועל על מכסת העובדים הזרים יש בו משום מתן הטבה גרדא, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם ההחלטה שהביאה למתן המענק, שמטרתה הייתה להביא בסופו של דבר לחיסכון בכוח אדם. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי התניית המענק בוויתור על הזכות לקבלת היתר להעסקת עובד זר הייתה מרתיעה את החקלאים מלרכוש את המכונות, ולכן ביודעין הם לא נכרכו זה בזה והמשרד נקט טכניקה ולפיה בענף שבו ניתן מענק למיכון, הוקטן מפתח ההקצאה לעובדים זרים, דבר שהב יא להפחתה בהקצאת ההיתרים לכל החקלאים באותו ענף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות שאי -ביצוע קיצוץ בפועל נוסף על שינוי מפתח ההקצאה לעובדים זרים בענף שבו ניתן המענק הביא למצב המתואר לעיל שבו חקלאים נהנו משני העולמות - הן ממענקים מוגדלים מהמדינה והן ממכסת עובדים זרים שבפועל לא קוצצה. על מנת להשיג את מטרת ההסכם ולהימנע ממצב שבו חקלאים מקבלים מענקים לרכישת מכונות בלי לוותר על ההיתרים לעובדים זרים שברשותם, היה ראוי שמשרד החקלאות יכרוך את קבלת המענקים בוויתור בפועל על העסקת עובדים זרים. 804 דוח שנתי62 . בפברואר 2011 חתמה המדינה 39 עם התאחדות חקלאי ישראל על הסכם ולפיו בשנה זו לא תופחת מכסת ההיתרים לעובדים הזרים וישונה מתווה הקיצוץ בשנים 2012 -2015 . נמצא כי אף שלא קוצצה מכסת העובדים הזרים משנת 2010 בהתאם למתווה שנקבע במסמך העקרונות, גם בשנת 2011 המשיכו משרד החקלאות ומשרד האוצר לתת מענקים בסכום כולל של 45 .מיליון ש"ח מסמך העקרונות, כמו החלטת הממשלה שאישרה את האמור בו, קשרו באופן ישיר וחד-ערכי בין קיצוץ מספר העובדים הזרים ובין מתן מענקים לחקלאים לשם רכישת מכונות חוסכות כוח אדם. לפיכך היה על משרד האוצר ומשרד החקלאות לעמוד על כך כי קשר זה יתקיים כלשונו, וכל עוד לא בוצע קיצוץ במכסת העובדים הזרים לא היה מקום שהמדינה תיתן מענקים כאמור. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי ההסכם משנת 2011 לא ביטל את הפחתת העובדים הזרים אלא רק דחה את הביצוע בשנה. משרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה כי משמעות הפסקת המע נקים האמורים לצד דחיית הפחתת מכסות העובדים הזרים היא למעשה ריקון של ההסכם מתוכנו. הטמעתו של מיכון חוסך ידיים עובדות מביאה לחיסכון בדרישה לידיים עובדות בטווח הבינוני והארוך, ועל כן מתן מענקים עוזר להבטחת המשך קיום ההסכם. נוכח רצון משרד האוצר לשמר את ההסכם ו לאפשר את המשך יישומו על פי המתווה שעודכן והוסכם עם התאחדות החקלאים, ראה המשרד לנכון להמשיך את יישומו ככל שניתן ואִפשר את המשך מתן המענקים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי דחיית הקיצוץ במכסות תוך המשך מתן עשרות מיליוני ש"ח כמענקים לרכישת מכונות חוסכות כוח אדם בלי לוודא שיש חיסכון בפועל בכוח אדם, לא השיגה את המטרה שלשמה ניתנו המענקים והיה בכך למעשה משום הטבה בלבד בלי שקוצצה המכסה. 1. עובדים עונתיים : ענף החקלאות מאופיין בעונתיות, באופן שיש תקופות שבהן נדרשת תוספת כוח אדם לעומת תקופות שבהן הדרישה לכוח אדם נמוכה. מדי שנה בשנה מועסקים בחקלאות כ - 7,000 -8,000 עובדים פלסטינים עונתיים, בדרך כלל בתקופת הקטיף. מסמך העקרונות קבע כי הצדדים להסכם יבחנו את האפשרות להעסיק חלק מהעובדים הזרים במתכונת עונתית, על חשבון מכסת העובדים הזרים, במקום להעסיקם באופן קבוע. ביולי 2010 הודיעו משרד החקלאות ורשות ההגירה על תכנית ניסויית שבמסגרתה תותר למעסיקים בעלי היתר להעסקת עובדים זרים העסקתם של 300 עובדים זרים מסרי לנקה לתקופה של שישה חודשים. .__________________ .39 באמצעות משרד החקלאות, משרד האוצר ורשות ההגירה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 805 . בהתאם לכך, באוקטובר 2010 התווספו למכסת העובדים הזרים עוד300 עובדים עונתיים זרים מסרי לנקה, לתקופה של כשישה חודשים, עד אפריל 201140 . משרד האוצר הסביר למשרד מבקר המדינה כי בעת שהוחל בתכנית הניסויית החזיקו החקלאים בידיהם במלוא מכסת ההיתרים לעובדים זרים קבועים. על מנת לבצע את התכנית הניסויית נדרש היה לחייב את המעסיקים לוותר על היתר קבוע לטובת עובד זר זמני, דבר שיצר מגבלה משמעותית ביישום התכנית, ולכן הוקצו היתרים להעסקת עובדים עונתיים מעבר להיתרים שכבר ניתנו, ולא על חשבונם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי בפועל למצבת העובדים הזרים נוספו אותם עובדים עונתיים, אף שלפ י מסמך העקרונות העסקת העובדים העונתיים הייתה אמורה להתבצע על חשבון מכסת העובדים הקבועים ולא נוסף עליה. דבר זה הגדיל את מספר העובדים הזרים וממילא הביא להחטאת מטרת ההסכם - צמצום מספר העובדים הזרים. יוער כי לאחר סיום הביקורת, בדצמבר 2011 , התווספו83 עובדים עונתיים מסרי - לנקה למכסת העובדים הזרים לתקופה של כשישה חודשים, עד יוני 201241 . 2. עובדים פלסטינים קבועים : בענף החקלאות הועסקו בשנים 2008 - 2010, כ - 1,750 .עובדים פלסטינים קבועים, נוסף על מכסת העובדים הזרים בביקורת נמצא כי בשנת 2011 גדלה מכסת העובדים הפלסטינים ה קבועים ל - 3,000 עובדים, הווה אומר עוד 1,250 עובדים קבועים (גידול של כ-71% ). עולה מכך כי בשנה זו לא זו בלבד שלא צומצמה מכסת העובדים הזרים הקבועים, אלא אף התווספה לה תוספת משמעותית של 1,250 .עובדים יוצא שבשנת 2011 מספרם הכולל של העובדים הקבועים בחקלאות שאינם ישראלים נאמד בכ- 29,000 עובדים קבועים לעומת 27,750 עובדים כאמור בשנת 201042 (גידול של כ%4.5 .) מהאמור עולה כי לא זו בלבד שבענף החקלאות לא קוצץ כוח האדם הזר לשנת 2011 , אלא שהוא אף גדל, וכל זאת בשעה שהמדינה נתנה מענקים בסכום העולה על 100 מיליון ש"ח לשם חיסכון בכוח אדם. לפיכך נראה כי אין מתאם בין המטרה שלשמה ניתנו המענקים ובין הביצוע בפועל - שכן לא זו בלבד שלא פחתה מצבת כוח האדם הלא ישראלית אלא שזו אף גדלה. 3. עובדים ישראלים : מסמך העקרונות קבע כי החל בשנת 2010 יוקצה סך של 45 מיליון ש"ח לחמש שנים לתמרוץ העסקתם של 1,500 עובדים ישראלים בעבודות קבועות בענף החקלאות במקומם של העובדים הזרים. .__________________ .40 בהתאם לנתוני רשות ההגירה מדצמבר 2011 . 41 בהתאם לנתוני רשות ההגירה, מינואר 2012 . 42 בהם 26,000 עובדים זרים ו- 1,750 .עובדים פלסטינים קבועים 806 דוח שנתי62 . ביוני 2010 וביוני 2011 פרסם המשרד נוהל שתחולתו עד לדצמבר בכל אחת מהשנים בדבר מתן תמריצים להעסקת עובדים ישראליים בחקלאות 43 , ובדבר היעד של העסקת כ-300 .עובדים ישראליים בשנה הביקורת העלתה כי בשנת 2010 אישר המשרד את העסקתם של 19 עובדים ישראלים בלבד; עד דצמבר 2011 , לאחר סיום הביקורת, הגישו 42 מעסיקים בקשות להעסקת161 עובדים ישראלים, אולם המשרד טרם דן בבקשותיהם וממילא הוא לא אישר אותם. כלומר הגם שהוקצו הכספים המתאימים לא הושג היעד שקבע המשרד, ומספר העובדים הישראלים לא גדל במידה מספקת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לפעול ללא דיחוי ליישם את מסמך העקרונות ולבחון גם דרכים אחרות לעידוד העסקת עובדים ישראלים בענף החקלאות. . מטרתו העיקרית של מסמך העקרונות הייתה צמצום מספר ההיתרים להעסקת עובדים זרים באמצעות עידוד החקלאים לרכישה של מכונות חקלאיות חוסכות כוח אדם ועידוד העסקת עובדים ישראלים. אף שעד מועד סיום הביקורת העבירו משרד האוצר ומשרד החקלאות יותר מ-100 מיליון ש"ח לחקלאים לטובת מטרות אלו- הם כשלו בהשגת יעדיו של מסמך העקרונות: המענקים ניתנו בעיקר לרכישת מכונות חקלאיות קיימות שספק רב אם יש בהם כדי להביא לחיסכון בכוח אדם, ובד בבד מצבת כוח האדם הזר בשנת 2011 לא זו בלבד שלא קוצצה אלא אף גדלה, ומספר העובדים הי שראלים גדל באופן זניח ובמידה פחותה בהרבה מהיעד. לנוכח הממצאים ובהתחשב בעובדה כי מימוש ההסכם טרם הסתיים והמדינה עתידה להעביר עוד מעל ל-100 ,מיליון ש"ח במסגרתו לחקלאים על משרד האוצר ומשרד החקלאות לבחון מחדש את ההסכם, את אופן יישומו ואת מידת התועלת שבו, תוך שימת דגש על המטרות העומדות בבסיסו ועל מדיניות הממשלה ועל החלטותיה בדבר הפחתת מכסת העובדים הזרים. .__________________ .43 על פי הנוהל לשנת 2010 יינתן תמריץ למועסק ולמעסיק בסך כולל של 30,000 ש"ח לתקופה של שלוש שנים ולהעסקה רצופה; על פי הנוהל לשנת 2011 , התמריץ האמור יחולק שווה בשווה בין המעסיק למועסק לתקופה של 30 .חודשים משרד החקלאות ופיתוח הכפר 807 . הסכם המים- סדרי מתן מענקים לשם שיפור תשתיות המים .המגזר החקלאי הוא צרכן המים העיקרי בישראל, והמים נמכרים לו במחיר נמוך ממחירם הריאלי 44, במסגרת התמיכות העקיפ ות של המדינה במגזר החקלאי. מנגנון הקצאת המים לחקלאות מבוסס על קביעת מכסות לפי שיטה שנקבעה בשנות השישים של המאה העשרים. במשך השנים, עקב מצוקת המים, החל קיצוץ במכסות המים ונקבעו להם מחירים דיפרנציאליים. בשנות התשעים של המאה העשרים נקבעה לכל יישוב מכסת בסיס, והיא כמות המים שהוקצתה לו בשנת 1989 . מכסה זו שימשה בסיס לקיצוצים במכסות ולעניין קביעת תעריפי המים45 . מחיר המים השפירים46 לחקלאות שמספקת חברת מקורות47 מסובסד ואינו משקף את מלוא עלות הפקתם ואספקתם48 . כאמור, בנובמבר 2006 חתמה המדינה על הסכם המים ולפיו התמורה מעליית מחיר המים לחקלאות תשמש מקור לתמיכה ישירה בחקלאים לייעול מערכות הובלת המים וההשקיה לצורך השגת חיסכון בשימוש במים. ההסכם קבע כי תוקם ועדה שתפקידה לקבוע אמות מידה למתן סיוע לחקלאים לביצוע השקעות בחקלאות 49 (להלן- ועדת השמונה) וצוות ליישום ולביצוע 50 שתפקידו לאשר את תכניות ההשקעה של המשקים החקלאיים51 בהתאם לאמות המידה שתקבע ועדת השמונה. בהסכם נקבע כי יינתנו תמיכות כספיות לצורך ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים - עקב העלאת תעריפי המים והיטלי ההפקה בינואר 2005 . נקבע כי עבור כל אחת מהשנים 2005 -2009 יקבלו צרכנ י המים במגזר החקלאי סיוע בהיקף כולל של 70 מיליון ש"ח לכל שנה לביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים, ו-14 מיליון ש"ח לכל שנה להשקעה בפרויקטים לאומיים וציבוריים (להלן- פרויקטים לאומיים); בסך הכול - 420 .מיליון ש"ח כמו כן נקבע כי תעריפי המים יעלו בהדרגה משנת 2008 במשך שבע שנים למחיר היעד, וכי כנגד כל העלאה יינתן למשקים החקלאיים סיוע בשיעור העלאת התעריפים, לתקופה של חמש או שבע שנים, ממועד עדכון המחיר. כלומר, עדכון מחיר המים עד למחיר היעד עתיד להסתיים בשנת 2015 , ומתן הסיוע יימשך עד לשנת 2022 . על פי ההסכם - סך התקציב השנתי לסיוע, בכל אחת מהשנים, ישקף את תוספת העלויות לכל המשקים החקלאיים, בגין העלאת תעריפי המים. .__________________ .44 דוח ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא משק המים מיוני 2002 , בפרק על חקלאות ומים. 45 בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב ( 2004), 'עמ643 . 46 .שם כולל למים באיכות גבוהה, אשר ראויים לשתייה על ידי בני אדם ונקיים מרעלים 47 מקורות היא חברה ממשלתית שאחראית לאספקת למעלה מ -60% .מהמים בארץ שאר המים מופקים על ידי אגודות מים ומפיקים פרטיים. 48 ראו הערה9 . 49 יו"ר הוועדה - מנכ"ל משרד החקל אות או מי מטעמו, וחברים בה נציג משרד החקלאות, שני נציגים מנציבות המים, שני נציגים של משרד האוצר ושני נציגים של התאחדות חקלאי ישראל. 50 ההסכם הורה על הקמת הצוות ליישום ולביצוע של ההסכם, ובו ישתתפו נציגים ממשרד החקלאות, מנציבות המים, ממשרד האוצר וכן חשב משרד החקלאות. 51 .חקלאי או התאגדות חקלאית או חבר בהתאגדות חקלאית 808 דוח שנתי62 . יישום ההסכם כאמור, מטרת הסכם המים הייתה העלאת תעריפי השימוש במים לחקלאות, תוך מתן תמיכות כספיות לצורך ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים. 1. השנים 2005 ו- 2 0 0 6: ההסכם קבע כי התמורה מעליית מחירי המים לשנים אלו תשולם למשקים החקלאיים ללא צורך בהגשת תכניות השקעה וביצוען. הביקורת העלתה כי המשרד העביר למשקים החקלאיים סך כולל של כ- 138 מיליון ש"ח בגין העלאת מחירי המים לחקלאות לשנים 2005 ו- 2006 , בלא שהם נדרשולבצע כל תכנית השקעה בתחום ייעול השימוש במים - שהוא מטרת ההסכם. דהיינו, בגין הייקור לשנים אלה קיבלו החקלאים החזר כספי בשיעורו של הייקור. משרד האוצר ומשרד החקלאות הסבירו בתשובתם למשרד מבקר המדינה כי הכספים ניתנו ללא צורך בביצוע השקעות, שכן העלאת תעריפי המים בוצעה קודם לחתימת ההסכם, מתוך הבנה כי עם חתימת ההסכם ישולם לחקלאים פיצוי בגין ההתייקרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החקלאות כי עניינו של הסכם המים היה העלאת תעריפי המים מחד ומתן תמיכה בביצוע השקעות לייעול מערכות המים מאידך. מתן פיצוי כספי בגין ייקור תעריפי המים לשנים 2005 -2006 אינו אלא "דלת מסתובבת" למתן כספים לחקלאים שממילא אינה מקדמת את מטרות ההסכם. 2. השנים 2 0 0 7 -2 0 0 9 : ההסכם קבע כי ישולמו מענקים בהיקף של70 מיליון ש"ח לשנה עבור כל אחת מהשנים 2007 -2009 , קרי210 מיליון ש"ח בסך הכול, לצורך ב יצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים; עוד קבע ההסכם כי יינתנו מענקים גם לצורך כל תכנית השקעה בתחום החקלאות, שאינה בהכרח בתחום ייעול השימוש במים, בתנאי שפחת המים קטן מ-%452 . מהאמור עולה כי אף שמטרת ההסכם היא ייעול השימוש במים, ההסכם מאפשר לקבל מענקים עבור ביצוע השקעות בכל תחום בחקלאות גם אם אינו קשור לייעול השימוש במים. משרד האוצר הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ההנחה היא שעד היקף פחת מסוים ניתן לשדרג את מערכות המים. לפיכך כאשר המערכת מגיעה לפחת נמוך מ-4% , ההסכם מאפשר השקעה בתכניות שיש להן נגיעה לחיסכון במים ולא בהכרח למערכות עצמן. כמו כן הוסיף המשרד כי הוועדה המופקדת על ביצוע ההסכם תקבע קריטריונים לחלוקת המענקים באופן שהם יינתנו לתכניות בחקלאות המייעלות את השימוש במים. .__________________ .52 .שיעור פחת נמוך שאינו מחייב השקעה בתשתיות המים משרד החקלאות ופיתוח הכפר 809 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הסייג ולפיו תהיה להשקעה נגיעה לחיסכון במים אינו מקבל ביטוי בהסכם, ועל כן מוצע להבהיר עניין זה במפורש ובבירור על מנת שלא ייווצר מצב שמשרד החקלאות יאשר מתן מענקים שאינם קשורים לייעול השימוש במים. 3. נוסף על כך, ההסכם פירט רשימת אזורים שלגביהם יש תכניות לפתרונות חלופיים למים שפירים או פתרונות אזוריים אחרים (להלן - יישובי נספח ב'); משקים ביישובים אלה יהיו זכאים לקבל גם בשנים 2007 -2009 החזר כספי מלא בגין העלאת תעריפי המים בלא צורך בביצוע השקעות, ולמעשה ללא כל תנאי. על פי נתוני משרד החקלאות מספטמבר 2011 , המשרד העביר למשקים ביישובי נספח ב' בגין השנים 2007 -2009 כ-83 מיליון ש"ח, נוסף על138 מיליון ש"ח שהעביר בגין השנים 2005 ו- 2006 . יוצא אפוא כי כ -63% .מתקציב הסיוע ניתן לחקלאים בלא שהם נדרשו לבצע השקעות משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי ביישובי נספח ב' בוצעה תכנית שדרוג מים אזורית שאישרה רשות המים ולא במסגרת המענקים שאישר משרד החקלאות, וכי התמיכות שניתנו באמצעות הסכם המים היו אמורות להיכלל בהשתתפות העצמית הדרושה לשם השלמת המימון של ההשקעה האזורית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי השתתפות עצמית - כשמה כן היא, תשלום שמקבל השירות משלם מכיסו. זאת ועוד, עצם העברת הכספי ם לחקלאים אינה מתיישבת עם מטרת ההסכם - משרד החקלאות העביר את התשלום האמור ששיעורו כסכום של ייקור תעריפי המים בלא שדרש מהחקלאים ביצוע השקעות בתמורה לקבלת התשלום, וללא כל בדיקה מצדו כי אכן בוצעו השקעות, ומה היו היקפן ועלותן. חלוקת הכספים כאמור, באופן שאינו מותנה בביצוע השקעות, היא הטבה כספית גרדא, אשר אינה מקדמת את מטרות ההסכם לייעול השימוש במים. תמיכה באזורים נעדרי חלופה הסכם המים קבע כי משרד האוצר יקצה כאמור בכל אחת מהשנים 2005 -2009 סכום נוסף של14 מיליון ש"ח לשנה, ובסך הכול70 מיליון ש"ח, לשם מתן סיוע עבור השקעות לאומיות ואזוריות בתחום השימוש במים לחקלאות (להלן - פרויקטים לאומיים), וכי משרד החקלאות הוא שיחלק את הסכום. ביולי 2009 החליטה ועדת השמונה להקצות מתקציב הפרויקטים הלאומיים כ - 20.5 מיליון ש"ח (כ-30% מהתקציב) למימון תכניות מים באזורים שבהם החקלאי ם צורכים מים שפירים ואין להם חלופה למים אלה (להלן - אזורים נעדרי חלופה). 810 דוח שנתי62 . בין עקרונות התכנון שקבע המשרד באוגוסט 2009 לאותה שנה, נקבע כי המשרד ישתתף במימון תכניות לייעול השימוש במים ולצורך כך יוכרו השקעות לשיקום צנרת מרכזית להשקיה ביישובים שמשתמשים במים שפירים בלבד. החוק אוסר לשלם כפל מענקים וקובע כי לא ישולם מענק בשל אותה תכנית יותר מפעם אחת. אף על פי כן, בדיון בספטמבר 2009 בהשתתפות מנכ"ל המשרד ומנהלת מינהלת ההשקעות הוחלט כי מינהלת ההשקעות תקצה מענק בשיעור של 25% מעלות ההשקעה (מענק על פי החוק ותוספת מענק שלא על פי החוק), ונוסף על כך יוקצה מענק על פי הסכם המים לתכנית ההשקעות. עוד הוחלט שתכניות השקעה לייעול תשתיות המים באזורים נעדרי חלופת מים שפירים יזכו למקור מימון שלישי לביצוען מתוך תקציב פרויקטים לאומיים - ובלבד שסך ההשתתפות מכל המקורות לא יעלה על סכום המענק המקסימלי ששיעורו 70%-80% מסכום ההשקעה. כלומר, לגבי אותן תכניות השקעה נתן משרד החקלאות מענקים משלושה מקורות שונים. כאמור, הסכם המים קבע מתווה למתן מענקים לייעול השימוש במים. המשרד כלל את הנושא גם במסגרת עקרונות התכנון המקנים זכאות למענקים על פי החוק, וגם במסגרת הקצאת הכספים לפרויקטים לאומיים - ובכך אִפשר מתן שניים או שלושה מענקים בגין אותה תכנית. משרד החקלאות הסביר בתשובתו כי כפל המענק כשלעצמו אינו פסול, כי החקלאים היו זכאים להשתמש בכספים שהגיעו להם מכוח הסכם המים כחלק מההון העצמי, וכי בהסכם הוחזרו להם ה כספים ששילמו בגין התייקרות מחיר המים על מנת לסייע להם להתמודד עם ההתייקרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי החזר הכספים לחקלאים הוא בגדר תמיכה שאינה בבחינת "ההון העצמי" של החקלאים, ועל המענקים שהוא נותן לעמוד בקריטריונים הקבועים בחוק. נוסף על כך, משאסר החוק על תשלום כפל מענקים הוא אינו רשאי לעקוף איסור זה באמצעות הסכמים או הוראות פנימיות. יישובי מעלה יוסף 1. פרסום קול קורא : באמצע נובמבר 2009 פרסמה רשות התכנון "קול קורא" להגשת בקשות לקבלת תוספת תמיכה במסגרת הסיוע לפרויקטים הלאומיים, לתכניות מים באזורים נעדרי חלופה. הביקורת העלתה כי המשרד פרסם את הקול הקורא לאחר שהיו בידי יישובים במועצה האזורית מעלה יוסף 53 (להלן- יישובי מעלה יוסף) תכניות לביצוע ההשקעות שתאמו את דרישות המשרד על פי הקול הקורא. .__________________ .53 .היישובים הם: אבן מנחם, אלקוש, גורן, זרעית, יערה, נטועה, עבדון, צוריאל ושומרה משרד החקלאות ופיתוח הכפר 811 . בהקשר זה יצוין כי, בינואר 2010 בדיון של מינהלת ההשקעות ב נושא הסכם המים ציינה סגנית מנהל הרשות לתכנון כי: "הקול הקורא בא שהציג את מעלה יוסף ]סגן מנהל מחוז צפון[ ...מהשטח על פי פניה של כצרכן מאוד נמוך של מים אבל המערכות שלו כל כך לא טובות שלא יוכלו להשתמש בתקציב המים הכללי שניתן על העלאת המים... ואנחנו הוצאנו את ה'קול הקורא' הזה לפי הביקושים שעלו מהשטח לאחר שלמ.א. מעלה יוסף היו כבר תוכניות". 2. לוחות הזמנים : על פי הקול הקורא היה על המבקשים להגיש את בקשותיהם לקבלת תוספת תמיכה עד תחילת דצמבר אותה שנה - קרי, שבועיים ימים בלבד מפרסום ההודעה, ולהגיש תכניות מים לשיפוט מקצועי ברשות המים עד סוף דצמבר 2009 . יוער כי נוכח בקשות שהגישו מחוזות המשרד להארכת המועדים, האריך המשרד בסמוך לסוף דצמבר 2009 את המועדים עד לשבוע הראשון של ינואר 2010 . לוח הזמנים שקבע המשרד בראשונה להגשת הבקשות והתכניות לשיפוט לא היה סביר; הכנת תכניות כאל ה אורכת לפחות שבועות אחדים, ולא סביר שניתן להשלימה בפרק הזמן הקצר שקבע לכך המשרד. באופן זה, יישובים אלו הגישו את בקשותיהם, לרבות את התכניות לביצוע ההשקעות, בסמוך לאחר פרסום הקול הקורא. במסגרת הקול הקורא הוגשו 57 בקשות. מבין בקשות אלה אישר המשרד, עד ספטמבר 2011 , תוספת מענק רק לתשעה יישובים- כולם במועצה האזורית מעלה יוסף. עשר בקשות נדחו; לגבי יתר 38 הבקשות- אף שחלפו כ-20 חודשים ממועד הגשתן, טרם הסתיים הטיפול בהן. 3. תשלום ליישובי מעלה יוסף : (א) כאמור התקציב הכולל לאזורים נעדרי חלופה היה כ-20.5 מיליון ש"חשהקצתה ועדת השמונה. עד מועד סיום הביקורת שילם המשרד כ-13.5 מיליון ש"ח, ששיעורם כ- 66% .מתקציב זה, ליישובי מעלה יוסף משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי העברת כ -66% ,מהתקציב לתשעה יישובים, כאשר כל התשעה הם יישובי מעלה יוסף מלמדת על העדפה של יישובים אלו, שעלולה לבוא על חשבונם של 38 .יישובים אחרים שהמשרד עדיין לא סיים את הטיפול בבקשותיהם (ב) על פי הסכם המים גובה המענק מושפע מצריכת המים - המענק גדל ככל שצריכת המים גדולה יותר. מכאן שהמענק אשר תשעת היישובים במעלה יוסף היו זכאים לקבל, על פי ההסכם ובהתאם לצריכת המים שלהם, הוא כ-1.5 .מיליון ש"ח בפועל סכומם הכולל של המענקים שאושרו ליישובים אלה היה כ -19 מיליון ש"ח, מכלל זה כ -4 מיליון ש"ח מתקציב מינהלת ההשקעות וכ - 13.5 מיליון ש"ח מהתקציב לפרויקטים לאומיים, דהיינו תוספת של כ - 17.5 מיליון ש"ח מעבר לסכום שהיו זכאים לו על פי ההסכם. 812 דוח שנתי62 . השתלשלות העניינים מלמדת כי הקול הקורא והכללת אותו נושא בעקרונות התכנון של אותה שנה היטיבו עם יישובי מעלה יוסף באופן שאפשר להם לקבל מענקים להשקעות בסכומים גדולים מאלו שהיו מגיעים להם בהתאם לקריטריונים שקבע ההסכם והחלים על כלל החקלאים. נוסף על כך, חוסר הסבירות שבלוח הזמנים והעובדה שבקשות של יישובים אחרים עדיין לא טופלו ושמרבית התקציב כבר נוצל - מצביעים על העדפה של יישובים אלה על פני אחרים. ליקויים בבקרה על ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף דוחות ביצוע דוח ביצוע הוא אמצעי המשמש את משרד החקלאות לב קרה על ביצוע תכנית ההשקעה שבגינה התבקש מענק. לפיכך ראוי שאת דוח הביצוע יכין המשרד או מינהלת ההשקעות או בעל מקצוע אובייקטיבי מטעמם; ואכן, נוהלי מינהלת השקעות קובעים כי מינהלת ההשקעות או יועץ חיצוני מטעמה יבדקו את ביצוע התכניות שאישרה; הבקרה על פרויקט שעלות ההשקעה בו 500,000 ש"ח ומעלה תיעשה על ידי מהנדס. עלות ההשקעה בכל אחד מיישובי מעלה יוסף הייתה כמה מיליוני ש"ח. אולם הביקורת העלתה כי מחוז הצפון של משרד החקלאות הכין מסמכים שכונו "דוחות ביצוע" ליישובים - ללא בדיקת מהנדס כנדרש; מסמכים אלו לא כללו נתונים המשקפים בדיקה של ביצוע העבודות לעומת תכנית ההשקעה המאושרת, אלא רק חישוב כספי של עלות ההשקעה. יתר על כן, המחוז הסתמך באופן מוחלט על דוחות בקרה שהזמינו היישובים (ראו להלן). חברה א' (להלן - הקבלן) שימשה כקבלן ביישובי מעלה יוסף לגביית התשלומים בגין צריכת המים מהצרכנים ותחזוקת רשתות המים. הקבלן הכין עבור כל אחד מאותם היישובים, עוד קודם לפרסום ה"קול הקורא", תכניות לביצוע עבודות לשיקום הצנרת. הקבלן אף מימן את חלק ההשתתפות העצמית של היישובים לביצוע ההשקעות, והם המחו לו את זכותם לקבל את כספי המענקים ממשרד החקלאות. נמצא כי הקבלן שביצע את העבודות שכר עבור היישובים את שירותיה של חברה ב' (להלן - הפרויקטור) לשם הכנת דוחות בקרה על ביצוע עבודות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי היה עליו לנהוג משנה זהירות ביחס לדוחות הבקרה של הפרויקטור, משום שהזמין אותם הקבלן שביצע את העבודות, וכי בהיעדר דוחות ביצוע העומדים בנוהלי מינהלת ההשקעות, המשרד לא קיים בקרה על ביצוע תכנית ההשקעות על פי דרישותיו הוא. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 813 . היעדר תכניות לאחר ביצוע תכניות לאחר ביצוע משקפות את העבודות שנעשו. לקיומן נודעת משנה חשיבות כאשר עסקינן בתשתיות ולצורך שימור הידע שחשוב שיהיה בידי המדינה. נוסף על כך הן משמשות מנגנון בקרה לפני תשלום המענקים, שכן הכנתן מחייבת מדידה פיזית בשטח. הביקורת העלתה כי המשרד לא דרש לקבל תכניות כאמור לאחר ביצוע העבודות, ולמותר לציין שלא קיבל אותן ולפיכך אין בידיו מידע לגבי מצב התשתיות ביישובי מעלה יוסף. עוד נמצא כי גם בידי רשות המים, אשר אישרה את התכניות, אין מידע עדכני המתאר ומפרט את תשתיות המים, לאחר ביצוע העבודות ביישובי מעלה יוסף. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיבות המידע על תשתיות המים שהמדינה השתתפה במימונן ונוכח היקפי ההשקעה הניכרים, ראוי היה שהמשרד ורשות המים יידרשו לקבל מפות ותכניות המשקפות את מצב תשתיות המים לאחר ביצוע העבודות. ניגוד עניינים במרץ 2008 ,)התקשר משרד החקלאות בהסכם עם הפרויקטור (שנבחר במכרז על מנת לסייע לכלל המשקים החקלאיים בקבלת מידע ובהכנת המסמכים להגשת הבקשות לקבלת מענקים. תקופת ההסכם הוארכה כמה פעמים עד 30.6.10 . במסמכי המכרז הנכללים במסגרת ההסכם התחייב הפרויקטור להימנע מניגוד עניינים עם גורמים בעלי עניין בתחום נושא המכרז במהלך תקופת מתן השירותים ושישה חודשים לאחריה. הפרויקטור פעל מטעם משרד החקלאות לקידום עניינם של החקלאים - ובהם יישובי מעלה יוסף - וסייע להם בהגשת תכנית ההשקעות לשם קבלת המענקים מהמשרד. נוסף על כך במהלך ההתקשרות עם משרד החקלאות ובידיעתו הכין הפרויקטור את דוחות הבקרה עבור יישובי מעלה יוסף ובמימון אותם יישובים, דוחות שכאמור המשרד הסתמך עליהם לצורך הכנת "דוחות הביצוע" ששימשו לתשלום המענקים ליישובים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי בכך הוא אפשר לפרויקטור להימצא במצב של ניגוד עניינים שלא לפי כללי מינהל תקין ושלא בהתאם להסכם. המשרד מסר בתשובתו מדצמבר 2011 כי נוכח החשש כי ייתכן ניגוד עניינים החליט מנ כ"ל משרד החקלאות להפסיק לאלתר את השימוש בשירותיו של הפרויקטור לבדיקת ביצוע התכניות. תשלום מענקים ביתר 814 דוח שנתי62 . על פי נוהלי מינהלת ההשקעות, בבקשות לאישור תכנית שעלותה מעל 250,000 ש"ח יש להגיש שתי הצעות מחיר לכל סעיף השקעות שעלותו 80,000 ש"ח ומעלה, שאם לא כן תאושר 75% מההשקעה. מרבית סעיפי ההשקעות על פי האומדן שהגיש הקבלן בתכניות ההשקעה של יישובי מעלה יוסף עלו על 80,000 .ש"ח בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא דרש לקבל מיישובי מעלה יוסף שתי הצעות מחיר כאמור, והיישובים לא צירפו לבקשותיהם הצעות מחיר אלא אומדן מחירים של מתכנן מטעמם; לפיכך היה על המשרד לאשר רק 75% מההשקעה בסעיפים שעלותם מעל 80,000 ש"ח, אולם המשרד לא עשה כן ואישר את תשלום המענק ממלוא המחיר שבאומדן; דהיינו תוספת של 25% המהווים שליש יותר מסכום המענק שהיה עליו לשלם לאותם יישובים - דבר שהוא בגדר בזבוז כספי הציבור. .ניוד מים שפירים .כאמור, במסגרת התמיכות העקיפות של הממשלה בחקלאות היא מסייעת לחקלאים גם באמצעות הקצאת מכסות מים 54 ובסבסודם. חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז - 1967 , קובע כי מחזיק קרקע חקלאית שנקבעה לו מכסת מים או שהוקצתה לו כמות מים מתוך מכסה שנקבעה לחבר בני האדם שהוא נמנה עמו (שתיהן יחד ייקראו להלן - מכסה אישית) לא יעביר את מכסתו האישית לאחר אלא על פי היתר בכתב משר החקלאות או מאת מי שהשר הסמיכו לכך. תקנות המים (אמות מידה להקצאת מים לחקלאות) (הוראת שעה), התשע"א- 2011 , מאפשריםלצרכני מים בחקלאות להעביר לצרכן אחר עד 30% .מכמות המים שהוקצתה לו לשנה זו הנתונים מלמדים כי מדי שנה בשנה היו מצד אחד צרכנים שלא ניצלו את מלוא מכסת המים שהוקצתה להם ומנגד צרכנים שהיו זקוקים לתוספת מים. כדי לאפשר ניצול מיטבי של כמות המים הכוללת שהוקצתה לחקל אות ולהקטין את הפגיעה בחקלאים עקב הפחתת כמויות המים, אִפשר המשרד לצרכני המים שיש להם יתרת מים שפירים מהמכסה שהוקצתה להם להעביר עד 30% ממכסתם לצרכן אחר (להלן - ניוד מים). על מנת לבצע את ניוד המים על הצרכן המעביר והצרכן המבקש לפנות בבקשה משותפת למשרד החקלאות ולפרט את מכסת המים שהם מבקשים להעביר זה לזה ולקבל את אישור המשרד לכך. ראוי כי משרד החקלאות כמאסדר ירכז בידיו מידע מעודכן ומדויק על השימוש בפועל במכסות המים, וכן על אותם צרכנים שלא ניצלו את מכסת המים שלהם ועל צרכנים הזקוקים לתוספת מים. כמו כן ראוי כי משרד החקלאות ייזום את ניוד המים על פי הצרכים. .__________________ .54 על פי כללי המים (שימוש מים באזור קיצוב), התשל"ו - 1976 קובע מנהל רשות המים אחת לשנה את כמות המים שתוקצה לאותה שנה לשימושים שונים, ובכלל זה את כמות המים לצורכי חקלאות. משרד החקלאות ופיתוח הכפר 815 . הביקורת העלתה כי משרד החקלאות אינו מרכז בידיו נתונים בנושא ואינו יוזם ניוד של מים בין הצרכנים; דבר זה עלול לפגוע בניצול יעיל של המים שהקצתה המדינה לחקלאות ואף מביא לתופעה של ספסור בעודפי המים כמוסבר להלן: 1. איתו ר מכסות מים שלא נוצלו : חקלאי שניצל את מלוא מכסת המים שלו וזקוק לתוספת חייב לקבלה מיד, שאם לא כן עלול היבול לרדת לטמיון. אולם בהיעדר ריכוז מידע אצל המשרד בדבר חקלאים שלא ניצלו את מכסת המים שהוקצתה להם, על החקלאי לפעול בעצמו לאיתור עודפי מים אצל צרכני מים אחרים ואין ערובה כי יעלה בידיו לאתר מכסות לא מנוצלות. 2. ספסור במכסות המים : כאמור, המשרד מאפשר ניוד מים בהסכמת שני צדדים - חקלאים שהיו זקוקים לתוספת מים וחקלאים שיש בידיהם מכסות מים שלא נוצלו במלואן. נמצא כי היו חקלאים בעלי עודפים שניצלו מצב זה ודרשו מחקלאים, שהיו זקוקים לתוספת מים, סכומי כסף ניכרים תמורת הסכמתם (להלן - דמי הסכמה) נוסף על מחיר המים; מדובר בסכומים של עשרות אלפי ש"ח ששילמו צרכני מים כדמי הסכמה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי כמאסדר היה עליו לנהל את היתרות במכסות המים ואת ניודן בין החק לאים בהתאם לצרכים ולאמות מידה, וכן היה עליו לפקח על הביצוע. אולם הוא לא עשה כן. מחדל זה גרם לחוסר ניצול יעיל של המים ולתופעה של ניצול מצוקת חקלאים וספסור במים - משאב שיש מחסור בו. המדינה היא המקצה לחקלאים את מכסות המים, ולפיכך לדעת משרד מבקר המדינה, מכסות מים עודפות אמורות להיות באחריותה ובשליטתה. על משרד החקלאות לפעול בלא דיחוי להסדרה של סוגיית ניוד עודפי המים ובכלל זה עליו לפעול לכך שהם ינוידו בהתאם לצרכים, ותוך מניעת תופעת הספסור במים ואיסור על גביית "דמי ההסכמה" האמורים. .סיכום .אף שבחוק נקבעה המסגרת הנורמטיבית למתן מענקים וכן נקבע שיעורם, השתמש משרד החקלאות במסלול שכינה "מענקים מינהליים" כנתיב העיקרי לנתינתם, שלא היה כפוף למגבלות שבחוק. משרד החקלאות קבע אפוא לאילו מטרות יוקצו אותם המענקים, וכן קבע את התנאים לנתינתם ואת שיעורם. ממצאי הביקורת מראים כי המשרד פעל דרך שגרה במסלול של מתן מענקים שאינו עומד בדרישות החוק, וכי את מרבית המענקים הוא נתן בדרך זו, ובכך הפך את מסלול המענקים לפי החוק לשולי, אף שהמשרד היה ער לקושי המשפטי הנעוץ במתן מענקים בדרך זו. המדינה העבירה לחקלאים באמצעות משרד החקלאות מאות מיליוני ש"ח במסגרת ביצוע הסכם המים ומסמך העקרונות להפחתת מכסות העובדים 816 דוח שנתי62 . הזרים כדי שכספים אלו ישמשו להשגת המטרות שעליהן התבססו ההסכמים ושלשמן הם ניתנו - ביצוע השקעות בתחום ייעול השימוש במים ורכישת מיכון חוסך כוח אדם; אולם מטרות אלו הושגו באופן חלקי בלבד. משרד החקל אות חילק בשנים 2006 -2011 את כספי המענקים באופן בזבזני, לעתים ללא עבודת מטה מסודרת, בלא שקבע כי יינתן סיוע רק כנגד השקעות מאושרות, בלא שעמד על כך שיושגו מטרות ההסכמים ותוך הקצאת משאבים לא מיטבית ומתן כמה מענקים בגין אותה השקעה. אופן תפקוד זה פגע בהשגת מטרות ההסכמים: בנושא צמצום מכסות העובדים הזרים - מחד גיסא ניתנו מענקים שנועדו לשמש לרכישת מיכון שיביא לחיסכון בכוח אדם, אך מאידך גיסא לא קוצצה מכסת העובדים הזרים בהתאם למתווה ההסכם; בנושא ייעול השימוש במים - המשרד העביר מעל ל -200 מיליון ש"ח בלא שהחקלאים נדרשו ל בצע השקעות כלשהן לשיפור התשתיות. חלוקת המענקים במסגרת מימוש הסכמים אלו עתידה להימשך עוד שנים - לפי מסמך העקרונות עד שנת 2016 ולפי הסכם המים עד שנת 2022 ; .בשנים הללו עתידה המדינה להעביר לחקלאים עוד מאות מיליוני ש"ח נוכח ממצאי הביקורת, על משרד האוצר ומשרד ה חקלאות לפעול לכך שחלוקת יתרת המענקים תיעשה בכפוף לעבודת מטה מסודרת, בהתאם למדיניות הממשלתית ולביצוע השקעות שעולות בקנה אחד עם מטרות ההסכמים - והכול באופן שוויוני ושמירה קפדנית על כללי מינהל תקין. המענקים הם כספי ציבור, והשימוש בהם חייב להיעשות כדין, ובהתא ם למטרות שלשמן הם ניתנו. על משרד החקלאות לוודא כי המטרות אכן הושגו ולא להסתפק בהעברת הכספים לחקלאים. משרד החקלאות לא ניהל את ניוד מכסות המים בין החקלאים כפי שהיה עליו לעשות מתוקף תפקידו. דבר זה גרם לספסרות במשאבי המדינה ולניצול מצוקתם של חקלאים בידי חקלאים אחרים. על משרד החקלאות לפעול לאלתר להסדרת הנושא ולפעול ללא שיהוי להפסקת הספסרות במכסות.