משרד האנרגייה/תחרות במשק הגפ_מ - משרד התשתיות הלאומיות

 ♦ . .מבוא .גז פחממני מעובה (להלן - גפ"מ או גז) הוא תערובת של גזים פחממניים ומיוצר בהליך זיקוק הנפט הגולמי. לפי הערכות של גורמים ממשלתיים, כ -60% מהגפ"מ משמשים במשק הישראלי לתעשייה, והשאר - לצרכים ביתיים ומסחריים. רוב משקי הבית בישראל (כשני מיליון בתי אב) צורכים גפ"מ לבישול, ובאזורים מסוימים הגפ"מ משמש גם לחימום. בסוף שנת 1988 הונהגה רפורמה במשק הדלק, ובכלל זה במשק הגז, ומטרתה הייתה לפתוח את השוק לתחרות 2 . הרפורמה במשק הגז עוגנה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט- 1989 , בפרק ד' העוסק במשק הגז. במסגרת הרפורמה הוסר הפיקוח על מחיר הגז לצרכנים. בתעשייה ובחקלאות התפתחה תחרות מחירים בין החברות לשיווק גז ובעקבות כך הם הוזלו, אולם במגזר הביתי העלו חברות הגז את המחירים, ועקב כך הוחזר .__________________ .2 ראודוח שנתי 50 ב של מבקר המדינה ( 2000 ') בנושא הרפורמה בענף הגז, עמ 568-579 . 1206 דוח שנתי58ב .ביוני 1990 הפיקוח על מחירי הגז לצרכן הביתי. במאי 1995 בוטל שוב הפיקוח על מחירי הגז לצרכן הביתי. בעקבות הרפורמה ופתיחת משק הגפ"מ לתחרות החלו לפעול חברות גז נוספות. על פי נתוני משרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות או המשרד) מינואר 2007 , ל-33 חברות במשק יש רישיון ספק גז (להלן- רישיון ספק גז) לפי חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט- 1989 (להלן- חוק בטיחות ורישוי הגז). הרישיונות ניתנים לפעילות באחד או בכמה מתחומים אלה: ייצור, הובלה, מילוי, אחסון, הולכה ושיווק של גפ"מ. ל-24 מחברות הגז (להלן - חברות הגז או ספקי הגז) יש רישיון בין היתר לשווק גפ"מ. הגפ"מ מיוצר בארץ בשני בתי זיקוק: באזור חיפה (להלן - בז"ח) ובאשדוד (להלן - בז"א). עד שנת 2006 היו שניהם בבעלות חברת בתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן - בז"ן). באותה שנה פוצלה פעילות בז"ן, ובז"א נמכר לפז חברת הנפט בע"מ, שבבעלותה, בין היתר, חברה גדולה לשיווק גפ"מ. בשנת 2007 נמכרה בז"ן לגורמים פרטיים. חברות ה גז רוכשות את הגפ"מ משני בתי הזיקוק. החברות מספקות גפ"מ לשוק הישראלי ולשוק הפלסטיני. אין די בכמות הגפ"מ המיוצרת בארץ כדי לספק את דרישות שני השווקים האלה, ולפיכך ארבע חברות גז (להלן - חברות הגז הגדולות) מייבאות כמויות נוספות. החברות משווקות את הגז לצרכנים ישירות או באמצעות סוכנים ומפיצים. בצו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחיר מרבי לגפ"מ בשער בז"ן), התש"ס - 2000 (להלן- צו הפיקוח), שהוצא על פי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו- 1996 (להלן- חוק הפיקוח), נקבע אופן חישוב המחיר המרבי שבו רשאי בית זיקוק למכור גפ"מ (להלן - מחיר הגפ"מ בשער בז"ן), וכן נקבע כי מנהל מינהל הדלק והגז שבמשרד (להלן - מינהל הדלק) יפרסם מפעם לפעם את מחירו המרבי המעודכן של הגפ"מ (להלן - המחיר הקובע). לפי החישוב האמור, מחיר הגפ"מ בשער בז"ן שפורסם היה נמוך ממחיר הגפ"מ המיובא. לפי נתוני המשרד מספטמבר 2007 , בחודשים ינואר-אוגוסט 2007 היה מחירו של טון גפ"מ מיובא גבוה בכ-100 דולר (כ-18% ) ממחירו של גפ"מ שיוצר בארץ. בשנת 2006 , לקראת הפיצול וההפרטה של בז"ן, התקבל תיקון לצו הפיקוח. בתיקון נקבע, בין היתר, כי על בית זיקוק לדווח בכל חודש למשרד על כמויות הגפ"מ שמכר ועל המחירים שגבה 3 , וכי "אם התברר כי בשניים מתוך שנים עשר החודשים האחרונים מכר בית זיקוק גפ"ם במחיר העולה על מחיר הייבוא 4'... יחול פיקוח לפי פרק ו 5 לחוק על המחיר שבו מוכר אותו בית זיקוק גפ"ם". התיקון נכנס לתוקף באוקטובר 20076. להלן נתוני המשרד על כמויות הגפ"מ שרכשו חברות הגז מבתי הזיקוק בארץ, לא כולל הכמויות שסיפקו בתי הזיקוק לענף הפטרוכימיה בישראל, בעיקר לחברת כרמל אולפינים בע"מ (להלן - כאו"ל), והכמויות שחברות הגז ייבאו (בטון). .2004 2005 2006 ינואר-יוני .2007 .399,639 343,512 356,018 184,163** *אספקה מבתי הזיקוק בארץ .__________________ .3 ."לפי פרק ז' לחוק הפיקוח שעניינו "דיווח על רווחיות ומחירים 4 מחיר היבוא- "המחיר הממוצע שנרכש בו טון גפ"מ שיובא ארצה בחודש מסוים, ובחודש שלא היה בו יבוא המחיר הקובע, בתוספת ממוצע ההפרשים שבינו ובין מחיר שחוש ב... בשלושת החודשים האחרונים שבהם היה יבוא". 5 ."פרק ו' בחוק הפיקוח עוסק ב"בקשה להעלאת מחירים 6 .במועד סיום הביקורת שממצאיה מפורסמים בדוח זה משרד התשתיות הלאומיות 1207 69,040 146,948 157,707 114,168 יבוא 468,679 490,460 513,725 298,331 סה"כ * עד שנת 2006 .לפי דיווחים של בז"ן, ומאותה שנה גם לפי דיווחי בז"א ** מהם כ- 107,000 טון יוצר בבז"א וכ- 77,000 טון בבז"ח. נוסף על כך סיפקהבז"ח באותה תקופה לתעשיות הפטרוכימיות, ובייחוד לחברת כאו"ל, כ- 35,800 טון. חלק מהגפ"מ המסופק לכאו"ל מוחזר לבז"ח לאחר תהליכי הייצור בכאו"ל. .בשנים 2004 -2006 חל גידול הדרגתי של כ-10% בכמות הכוללת של גפ"מ שרכשו חברות הגז. הכמות שרכשו מבתי הזיקוק בארץ ירדה בכ-11% ואילו הכמות שייבאו גדלה ביותר מ- 100% . בשנים 2005 ו- 2006 יוצר כ-70% מהגפ"מ במשק בבתי הזיקוק בארץ, וכ-30% ממנו יובא. כ-77% מהגפ"מ סופק למשק הישראלי וכ-23% יוצא למשק הפלסטיני. על פי נתוני משרד האוצר מאוקטובר 2007 , היקף המכירות בשוק הגפ"מ הישראלי בשנת 2006 נאמד בכ -2.4 .מיליארד ש"ח על פי נתוני המשרד, ארבע חברות הגז הגדולות וכן חברה בת של אחת מהן החזיקו בשנת 2006 בנתח שוק כולל של כ -92% במשק הישראלי ובאספקה למשק הפלסטיני, ו -19 החברות האחרות המשווקות גז (להלן- החברות הקטנות) החזיקו יחד בנתח שוק של כ-8% . נתח השוק של החברות הקטנות לא גדל במשך שנים7 . יצוין שבמסגרת הסדרי טיעון בהליך פלילי כנגד ארבע החברות הגדולות ומנהליהן הודו שלוש חברות ומנהליהן8 שבשנים- 1994 1996 הסכימו החברות לחלק ביניהן את שוק אספקת הגז הביתי ללקוחות חדשים ברחבי הארץ. בחודשים מאי-אוקטובר 2007 בדקמשרד מבקר המדינה לסירוגין, פעולות לקידום התחרות בענף הגפ"מ. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות, במשרד האוצר, במשרד להגנת הסביבה, ברשות ההגבלים העסקיים ובמכון התקנים. . .המערך הארגוני במשרד לצורך הטיפול בגפ"מ .עד שנת 2002 ריכז מינהל הדלק והגז במשרד את הטיפול בגפ"מ. כמו כן, עד אותה שנה היה שר התשתיות הלאומיות (להלן - שר התשתיות) ממנה את מנהל מינהל הדלק והגז מכוח סעיף 3 לחוק בטיחות ורישוי הגז "להיות מנהל ענייני בטיחות הגז", והוא שנתן רישיונות לספקי הגפ"מ. בשנת 2002 מונה סמנכ"ל תשתיות ואנרגיהלמנהל ענייני בטיחות הגז (להלן - מנהל ענייני בטיחות). בתוקף מינוי זה הוא מופקד גם על מתן רישיונות לספקי גפ"מ. מנהל מינהל הדלק מוסיף למלא את תפקידיו לפי צו הפיקוח על המחירים, וכן הוא עוסק בנושא תקן איכות והרכב הגפ"מ (ראו להלן). בענייני מדיניות ופיקוח על המחירים עוסק אגף תכנון ומדיניות במשרד. .__________________ .7 בעניין זה ראו גםדוח שנתי 50 ב של מבקר המדינה( 2000), 'עמ570. 8 )ת"פ (ירושלים 366/04 מדינת ישראל נ' פינחס בןמאיר בידרמן ואחרים (לא פורסם). ההליך נגד חברה נוספת ומנהליה, שלמועד סיום הביקורת לא הודו כאמור, עדיין לא הסתיים. 1208 דוח שנתי58ב .נושא הגפ"מ מטופל אפוא בידי כמה גורמים במשרד. מן הראוי שהמשרד ישקול לרכז את הטיפול בנושאי הגפ"מ באחריות גורם אחד שתהיה לו ראייה מערכתית כוללת. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 ענה המשרד, בין היתר, כי "ריכוז הטיפול בידי גורם אחד מחייב ביצוע שינויים מהותיים במספר יחידות במקביל וכרוך בהגדלת התקנים... לאור הצעת הביקורת לשקול ריכוז הטיפול בנושאי גפ"מ באחריות גורם מרכזי, נבחן את העניין באמצעות עבודת מטה מסודרת בתוך המשרד". .חסמים במשק הגפ"מ והשפעתם על התחרות .חקיקה לקידום התחרות 1. במרס 2000 החליטה ועדת שרים לענייני תיאום, מינהל וביקורת המדינה9 , בעקבות דיון בממצאי דוח 50 ב של מבקר המדינה10 , להטיל על מינהל הדלק במשרד לגבש הצעות לשינויים בחקיקה לשם יצירת תחרות בין חברות הגז ולהקל על הצרכנים לעבור מחברה לחברה, להביא להוזלת מחירי הגפ"מ ולשיפור השירות והבטיחות לצרכן. לאחר קבלת ההחלטה האמורה הכין משרד התשתיות הצעות לתיקונים בחקיקה. נמצא כי לכמה הצעות שהגיש המשרד לרשות המחוקקת עד אמצע שנת 2007 בנושאים שעניינם קידום התחרות לא הוכנו מסמכים, נתונים מבוססים ומעודכנים וחוות דעת כלכליות שאפשר ללמוד מהם על היעדר התחרות ועל כשלי השוק. חלק מההצעות לא אושרו. משרד התשתיות ציין בתשובתו שהמשרד מסר לרשות המחוקקת מידע, נימק את עמדותיו ו"השמיע חוות דעת מקצועיות". משרד מבקר המדינה מעיר שמן הראוי היה שחוות הדעת והמידע שנמסר יתועדו כנדרש. .2 באוגוסט7200 החליטה הממשלה11 לבצע כמה פעולות במטרה להביא להגברת התחרות במשק הגפ"מ, ובכללן הפעולות האלה: לבצע שינויים בחקיקה כדי להסיר חסמים המקשים על החלפת ספק גפ"מ בבית משותף, בין היתר חסמים הנובעים מהבעלות על מכלי הגפ"מ (להלן - מכלים), כך שהדיירים יוכלו להחליף ספק ג פ"מ בכל עת, ללא תנאים וללא מגבלות; בעת החלפת ספק יוכל הספק הנכנס, לפי בחירתו, לרכוש את המכל הקיים מהספק הקודם; להסדיר פיקוח על מחירי המכלים ועל מחירי העברתם מספק לספק; לחייב חברות שיווק גפ"מ הפועלות בפריסה ארצית לתת שירותי אספקת גפ"מ ללא אפליה; להטיל על שר האוצר ועל שר התשתיות להחיל את חוק הפיקוח על מחירי מכלי גפ"מ, בהתאם לסעיף 6()(א3 ) לחוק, ובלבד ששוכנעו כי מתקיימים התנאים לכך, ובהמשך להחלה כאמור להטיל על ועדת המחירים12 לבחון את הצורך בפיקוח על מחיר הגפ"מ לצרכן הביתי בשים לב לסיכויי התפתחותה של רמת התחרות במשק הגפ"מ ולהגיש המלצות בעניין לשר התשתיות ולשר האוצר עד 1.3.08 . עוד הוחלט כי ההצעה לשינוי החקיקה בנושא זה תשולב במסגרת הצעת חוק ההסדרים במשק .__________________ .9 /החלטת ממשלה חמ39 מ- 13.3.00 .בנושא הרפורמה בענף הגז 10 ראו הערה2. 11 החלטה 2179 בנושא קידום התחרות במשק הגפ"מ (גז פחממני מעובה) מ- 12.8.07. 12 ועדה שהוקמה לפי חוק הפיקוח ובה נציגים של האוצר ושל המשרד שבתחום סמכותו המצרך או השירות שבו מדובר. משרד התשתיות הלאומיות 1209 . המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת כספים 2008 ,) התשס"ח- 2007 (להלן- הצעת חוק ההסדרים לשנת 2008.) בנובמבר 2007 הוצאו הסעיפים בעניין משק הגפ"מ מהצעת חוק ההסדרים לשנת 2008 , והם נדונו בוועדת הכלכלה של הכנסת, במסגרת הצעת חוק משק הגז (קידום התחרות בגז לצריכה ביתית) (תיקוני חקיקה), התשס"ח - 2007 . תיקוני החקיקה התקבלו ואושרו בכנסת בסוף דצמבר 2007. מחירי הגפ"מ לצרכן הביתי ביולי 2007 ,הכין ראש אגף כלכלה ומחקר במשרד האוצר מסמך בנושא הרפורמה בגפ"מ לקראת גיבושה של החלטת הממשלה בעניין שינויי החקיקה כאמור. במסמך נאמר כי המחיר שגבו בשנים 2005 ו- 2006 חברות הגז מצרכנים ביתיים גבוה במידה ניכרת מהמחיר שהיה נקבע אילו התקיים שוק תחרותי. במסמך צוין אומדן של מחיר הגז שהיה נקבע בשוק תחרותי, בהתבסס בין היתר על מחיר הגפ"מ בשער בז"ן13 ועל הערכה של הוצאות השיווק של חברות הגז. לפי האומדן, מחירי הגז בבלון לצרכן הביתי גבוהים בממוצע בכ - 126% מאלה שהיו נקבעים בשוק תחרותי, ושיעור פער המחירים במכלים גבוה אף יותר. במסמך הובאה הערכה, כי בתנאי תחרות ההוצאה הכוללת של הצרכנים הביתיים על גפ"מ תפחת על פי ההערכה בכ- 860 מיליון ש"ח לשנה. עוד נאמר במסמך שההוצאה של משק בית על גפ"מ דומה בממוצע בשכבות האוכלוסייה השונות, ולפיכך הנהנים העיקריים מהו רדת מחיריו יהיו השכבות החלשות. יוצא אפוא שלמרות ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן בשנת 1995 והשארת הפיקוח על מחיר הגפ"מ שמכרו בתי הזיקוק לחברות הגז, לא ירד מחיר הגפ"מ לצרכן הביתי, וחברות שיווק הגז יצאו נשכרות מהמצב. יצוין כי חברות גז אחדות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי המחירים שהן גובות מהצרכנים הביתיים נמוכים מהמחירים שעליהם מבוססת ההערכה של משרד האוצר במסמך האמור, וכי עלויותיהן גבוהות מההערכות שצוינו במסמך. לדבריהן הסיבות לכך הן העלויות הגבוהות של ההון המושקע ושל השירות לצרכן - בין היתר עקב הצורך לעמוד בדרישות הבטיחות ומתן שירות בפריסה ארצית. הן הוסיפו כי חלק מהגפ"מ שהן מספקות מקורו ביבוא, ומחיר הגפ"מ המיובא גבוה, כאמור, ממחיר הגפ"מ בשער בז"ן. עוד בדוח משנת 2000 קבע מבקר המדינה14 , על פי אומדן שביצע, כי "רווחי החברות מהמגזר הביתי גבוהים דיים כדי לסבסד מגזרים אחרים". מבקר המדינה המליץ באותו דוח שמשרד התשתיות יבדוק את הרווחיות שבשיווק הגז למגזר הביתי ואת מידת התחרות בענף. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שבידי משרד התשתיות ומשרד האוצר ירוכז מידע על מחירים ועלויות של הגפ"מ, על מנת לעקוב אחר רמת התחרות בענף. כמו כן על המשר ד לפעול ליצירת תנאים לקיום תחרות בין ספקי הגז, ובפרט בשוק הביתי. .__________________ .13 לפני התיקון בצו הפיקוח על המחירים שנכנס לתוקף, כאמור לעיל, באוקטובר 2007. 14 דוח שנתי50ב ( 2000,) 'עמ577. 1210 דוח שנתי58ב . דיווח על כמויות הגפ"מ באפריל 2006 פורסמו תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מכירת גז על ידי יצרני גז), התשס"ו- 2006 (להלן- תקנות מכירת גז)15 . בתקנות אלה נקבע, בין היתר, כי בתי הזיקוק חי יבים לדווח לכל ספק גז ולמנהל ענייני הבטיחות במשרד (ראו לעיל) על כושר האספקה הצפוי שלהם. עוד נקבע כי "בחודשי מחסור 16 יספקו יצרני גז לספקי הגז את כל כושר האספקה שלהם, לרבות גז שהוזמן מיצרן גז, אך נותר במתקניו או הוחזר אליהם, לשם שיווק הגז שלא כחומר זינה 17". כמ ו כן נקבעו בתקנות אלה הוראות בדבר כמויות הגפ"מ שיקבלו בחודשי מחסור מייצור מקומי ספקי גז חדשים וספקי גז קטנים. במסגרת התנאים של רישיון ספק גז מחויב כל ספק לדווח למשרד על מספר הצרכנים שלו, אולם הוא אינו נדרש לדווח על כמויות הגפ"מ שהוא מספק לצרכנים. בחוק בט יחות ורישוי הגז נקבע כי אסור לעסוק בעבודות גז ללא רישיון בר תוקף 18 . בין תפקידיו של אגף פיקוח ובטיחות שבמשרד - פיקוח על החברות כדי לוודא שעמדו בתנאי הרישיונות ובתקני הבטיחות, בכללם תקני הבטיחות של מתקני הגז, ביצוע פעולות אכיפה ונקיטת סנקציות נגד עבריינים. בדוח של אגף פיקוח ובטיחות שבמשרד מספטמבר 2007 נאמר כי כמה חברות בעלות רישיון ספק גז רוכשות מבתי זיקוק גז בכמות גדולה בהרבה מזו שעליהן לספק ללקוחותיהן, וכי משיכת גז בכמות גדולה מהנדרש נועדה לספק גז לעבריינים העוסקים בתחום ללא רישיון. לפי הערכות שנכללו בדוח הא מור, כ - 10%-25% מהפעילויות בשוק הגפ"מ הן פעילויות עברייניות. בדוח צוין כי תיקון חקיקה ולפיו חברות הגז לא יוכלו למשוך גז בכמות גדולה מהדרוש להן יגרום להצרת צעדיהן של החברות המספקות גז לעבריינים, שפעילותן פוגעת בין היתר, בבטיחות הצרכנים ובכלכלת ישראל. במסגרת הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה לא נבדקו בהרחבה סדרי הפיקוח והאכיפה של משרד התשתיות על הפעילות במשק הגפ"מ 19 . עם זאת, מהבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה שעל המשרד לשים דגש רב על תחום האכיפה. יצוין כי בשנת 2007 הכין המשרד הצעה לתיקון תקנות מכירת גז, ובמסגרתה מוצע בין היתר לחייב את ספקי הגז לדווח על כמויות הגז שסיפקו לצרכנים ולהטיל עונשים על ספקי גז שיפרו את הוראות התקנות. משרד התשתיות הודיע בתשובתו כי מנהל אגף פיקוח ובטיחות הגיש למנכ"ל המשרד הצעה "לטיפול שורש בפעילות בלתי חוקית במשק הגז". בין היתר הוא הציע כי השינויים המוצעים כאמור בחקיקה בעניין חיוב חברות הגז לדווח על כמות הגז שהן מספקות ילוו בסנקציות .__________________ .15 תקנות אלה כללו תיקון לתקנות הסדרים במשק המדינה (מכירת גז על ידי יצרני גז), התש"ס - 1999. 16 חודשי מחסור- חודשים שבהם אין בידי בתי הזיקוק לספק את מלוא הביקוש לגפ"מ. מצב כזה נוצר בדרך כלל בחודשי החורף שבהם הצריכה גבוהה יחסית עקב הביקוש לגפ"מ לצורכי חימום. 17 .חומר זינה הוא חומר גלם 18 לפי סעיף25 לחוק, העוסק בעבודות גז שאין בידו רישיון בר תוקף לפי חוק זה, דינו- מאסר שנתיים או קנס הגדול פי שלושה מהקנס שנקבע בסעיף 61()(א3 ) לחוק העונשין, התשל"ז - 1977 . לפי החוק עבודת גז היא התקנה, בדיקה, שינוי, תיקון או פירוק של מתקן גז, מילוי, הולכה או הובלה של גז, לרבות השגחה על ביצוע עבודה כאמור. 19 דוח ביקורת פנימית של משרד התשתיות בנושא פיקוח על מערכות הגז במגזר הביתי הוכן במאי 2006. משרד התשתיות הלאומיות 1211 . קשות נגד מי שאינו מדווח כנדרש; לפרסם בקרב הציבור את הסיכונים הבטיחותיים שמקורם בהתקשרות עם עבריינים; להפעיל מערך מזורז המאפשר להחיש את הטיפול בעברות, כדי להגדיל את מספר כתבי האישום שיוגשו לבית המשפט. עם זאת הודיע המשרד כי "הכלים העומדים לרשותו של האגף אינם מתאימים ואינם ישימים לטיפול מקיף בתופעות של פשיעה חמורה, המלווה לעיתים את הפעילות בתחום הגז". המשרד הוסיף כי בעקבות ההצעה החלה עבודת מטה מואצת לקידום הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול בנחרצות כדי שיהיו בידיו כלים לאכיפה ולטיפול בפשיעה בתחום הגפ"מ, בייחוד בשל הסיכונים הבטיחותיים שמקורם בפעילות לא מוסדרת בתחום זה. בין היתר עליו לפעול לקידום החקיקה שתאפשר קבלת מידע מחברות הגז על כמויות הגז שסיפקו לצרכנים, כדי לפקח על השימוש בגפ"מ שהחברות מושכות מבתי הזיקוק ולמנוע את מכירתו לעבריינים. סקרים בנושא רמת התחרות בשוק הגפ"מ בשנת 2004 ,קבע משרד התשתיות כי יבחן את מצב התחרות בשוק הגפ"מ, בין היתר באמצעות סקר בעניין החלפת ספק גז, אולם בפועל לא בוצע הסקר. ביולי 2006 פנה המשרד לגורם חיצוני בבקשה לקבל הצעה לביצוע סקר בנושא התחרות על אספקה למשק הגז הביתי. על פי מסמכי המשרד, מטרת הסקר הייתה זיהוי הכשלים במשק הגפ"מ. מהסברי משרד התשתיות עולה שהסקר לא בוצע עקב חוסר תקציב. באוגוסט 2007 ,החל המשרד עצמו לעשות סקר בנושאולצורך כך שלח שאלונים ל - 1,000 ועדי בתים ול- 3,000 צרכנים פרטיים. עד 19.9.07 , המועד האחרון לקבלת תשובות שקבע המשרד, מילאו את השאלון רק 110 (11% ) מוועדי הבתים וכ-50 צרכנים פרטיים. בעקבות שיעור ההיענות הנמוך פנה המשרד באוקטובר 2007 לחברות כוח אדם בבקשות להצעות מחיר לביצוע משאל טלפוני בקרב ועדי הבתים. משרד התשתיות הודיע בתשובתו בדצמבר 2007 כי סקר הצרכנים מבוצע בפריסה ארצית רחבה ומתמקד בוועדי הבתים המשותפים, וכי הוא עומד להסתיים "בימים אלה". המשרד הוסיף כי למקבלי ההחלטות היה מידע עדכני על הנעשה בשוק, בעיקר מתלונות צרכנים. עוד ציין המשרד כי הוא ימשיך לקדם את התחרות בהתחשב בנתונים שבידיו ובמגמות שיעלו ממצאי הסקר. אחסון גפ"מ 1. בנובמבר 2006 מינה מנכ"ל משרד התשתיות, מר חזי קוגלר, צוות לגיבוש תכנית אב ותכנית עבודה רב-שנתית לפיתוח תשתית משק הגפ"מ (אחסון), במסגרת תכנית א ב למשק האנרגיה שהמשרד עוסק בהכנתה מסוף שנת 2005 . בתחילת שנת 2007 גובשה במשרד הצעה לתכנית אב לאחסון (להלן - הצעת תכנית האב). מנתונים שבהצעת תכנית האב עולה שבתחילת שנת 2007 היה כושר האחסון של גפ"מ בארץ כ- 14,770 טון, מהם כ- 10,500 טון 1212 דוח שנתי58ב .(כ-%70 ) במתקנים של בתי הזיקוק באשדוד ובחיפה ובמתקן נוסף בדרום הארץ 20 , והשאר בעיקר במתקנים של חברות הגז21 . כאמור, יבוא הגפ"מ ארצה נעשה בידי ארבע החברות הגדולות לשיווק גז. לפי מסמכי רשות ההגבלים העסקיים, רק לארבע חברות אלה יש הסכמים לשכירת מקומות אחסון. היקף היבוא מוגבל בהתחשב בכושר האחסון המרבי של הגפ"מ. מנתוני הצעת תכנית האב עולה כי משנת 2000 פחת כושר האחסון של גפ"מ באתרים במרכז הארץ ובצפונה, עקב סגירתם של שני אתרים והפחתת כמויות המלאי שמותר לאחסן באתר שלישי. כושר האחסון הכולל ירד ב- 9,400 טון. רק באתר בדרום הארץ גדל באותה תקופה כושר האחסון, ובמועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , היה כושר האחסון באתר האמור 6,750 טון. בהצעת תכנית האב המליץ הצוות, בין היתר, לפעול לאיתור ולהקמה של תשתיות אחסון לפי תחזית הגידול בביקוש - הוספת כושר אחסון של 3,500 טון עד שנת 2015 ושל 4,000 טון נוספים בהדרגה עד שנת 2025 . מתשובת משרד התשתיות עולה שלאחרונה אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה להגדיל את כושר אחסון הגפ"מ באתר שבדרום הארץ ל- 10,000 .טון ביוני 1992 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובנייה על הכנת תכנית מתאר ארצית למשק הגפ"מ, וביולי 2000 אישרה הממשלה את תמ"א 32 העוסקת בנושא זה. באפריל 2006 אישרה הממשלה "תכנית מתאר ארצית חלקית ברמה מפורטת תמ"א32 ג' אתר גפ"מ לזמן מוגבל בקרית אתא" 22 . באוגוסט 2007 , במסגרת החלטת הממשלה בנושא קידום התחרות במשק הגפ"מ (ראו לעיל) החליטה הממשלה להטיל על ועדת השרים לענייני פנים ושירותים לדון בהמלצת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ולפיה יש לאשר תכנית ארצית מפורטת לאתר אחסון גפ"מ באזור השפד"ן, בהיקף של עד 3,000 טון, תמ"א32 ב', עד אוקטובר 2007. משנת 2001 נסגרו חלק מאתרי אחסון הגפ"מ בארץ, והאתרים שהוקמו לאחר מכן היו בעלי כושר אחסון קטן בהרבה מאלה ש נסגרו. עקב כך יש לדעת משרד התשתיות מחסור בכושר אחסון, בייחוד במרכז הארץ ובצפונה. הדבר פוגע בתפעול מערכת החלוקה של גפ"מ וגורם סיכון בטיחותי עקב גידול במספר מכליות הגפ"מ הנעות בכבישים, ואף עלול לפגוע באספקה סדירה של גפ"מ, בעיקר בחודשי החורף, שבהם צריכת הגפ"מ גבוהה מהממוצע, ובשעת חירום23. .בתשובתו מסר משרד התשתיות כי נדרש להגדיל במידה ניכרת את כושר אחסון הגפ"מ בארץ המשרד הוסיף כי הגידול העקבי בצריכת הגפ"מ במשק מחייב הקמת אתרי אחסון נוספים, וכי הגורמים המופקדים על הנושא מתקשים לעשות כן עקב התנגדויות של רשויות מק ומיות להקמת שטחי אחסון בתחומן. עוד מסר המשרד כי נושא זה מחייב לדעתו טיפול משותף של הגופים הנוגעים בדבר, וכי בסוף נובמבר 2007 פרסם מכרז לאיתור שטחי אחסון לגפ"מ באזורי המרכז והדרום. .__________________ .20 במסגרת חישובו של נתון זה לא הובאה בחשבון הגדלתו של כושר האחסון באתר בדרום הארץ מכ- 4,500 טון ל- 6,750 טון בשנת 2007 ., כמצוין להלן 21 )לפי הצעת תכנית האב, נוסף על כך היה באותו מועד לצרכני הגז (במגזר הביתי והתעשייתי כושר אחסון של כ- 20,800 .טון 22 בשנת 2005 הגישו עיריית קריית אתא ועיריית חיפה עתירה לבג"צ בעניין תמ"א 32 . לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה באפריל 2006 נקבעה ב - 29.8.07 החלטה המאפשרת לעותרות לתקן את העתירה. במועד סיום הביקורת עדיין לא הסתיים ההליך. ראו בג"ץ 345/05 עירית קרית אתא ואחרים נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואחרים. 23 ראו גםדוח שנתי 47 של מבקר המדינה ( 1997 '), עמ 678-679 . משרד התשתיות הלאומיות 1213 .2. בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת ממרס 2007 , נדון נושא החלת תקן איכות לגז (ראו להלן), ובה אמרו נציגים של חברות גז קטנות כי חברות אלה אינן יכולות לייבא גפ"מ, בין היתר, עקב חוסר במתקני אחסון. לכן ביקשו הנציגים שמשרד התשתיות יקבע בצו שיוקצה לחברות הקטנות שטח אחסון באתר שבדרום הארץ. המשרד מסר בתשובתו כי בעקבות הגדלת כושר אחסון הגפ"מ באתר שבדרום הארץ (ראו לעיל) יהיה אפשר לייעד שטחי אחסון לחברות הגז הקטנות, וכי המליץ לגורמים הנוגעים בדבר לעשות כן. רשות ההגבלים העסקיים הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי כמה חברות קטנות הגישו לממונה על ההגבלים העסקיים בקשה לאשר הסכם ביניהן ולפיו הן ישתפו פעולה לצורך רכישת מקום אחסון גפ"מ במתקן בדרום הארץ, וכי הממונה בוחנת את הבקשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התשתיות כי מן הראוי שיזרז את הטיפול בהגדלת כושר האחסון בכמה אתרים בארץ, שכן הדבר יאפשר להגדיל את היצע הגפ"מ במשק כולו ויפתח אפשרויות אחסון גם לחברות קטנות המעוניינות לייבא גפ"מ, ובכך יקדם את התחרות בתחום זה ויקטין את הסיכון הבטיחותי שנובע מתנועת מכליות רבות בכבישים. 3. בישראל יש שני מתקני פריקה לגפ"מ: המתקן בדרום הארץ הוא המתקן העיקרי שבאמצעותו מתבצע יבוא הגפ"מ; למתקן זה יש מגבלות, בין היתר, מאחר שמ זג האוויר בחורף לא מאפשר לעתים פריקה מאנייה, ומאחר שהמתקן רחוק ממוקדי הצריכה; מתקן נוסף, שנמצא בצפון הארץ, אינו פועל באופן סדיר מסיבות בטיחותיות ומסיבות הנוגעות לאיכות הסביבה. בהצעת תכנית האב שהוזכרה לעיל נקבע שיש לדאוג להקמת מתקן פריקה נוסף בצפון הארץ, שיאפשר אספקה סדירה לאזור, יקטין את היקף הנסיעות של מכליות גפ"מ מהדרום לצפון וישמש חלופה למתקן בדרום מהבחינה האסטרטגית, התפעולית והכלכלית. הצוות המליץ לבחון את האפשרות לאחסן גפ"מ בכמה אתרים. 4. על פי הנתונים שבהצעת תכנית האב, כמות הגפ"מ שניתן לאחסן באתרים בארץ, במועד הכנת התכנית, עשויה לשמש עתודה אם לא תתאפשר אספקת גפ"מ למשק, והיא תספיק לכשבועיים בחודשי הקיץ ולכשבוע בחודשי החורף. מסקנות הצוות הן כי כל תקלה בייצור או איחור בפריקת אנייה עלולים לגרום לתקלות באספקה השוטפת, וכי בשעת חירום עלול להיגרם מחסור בגפ"מ. 5. ביוני 2007 קיים שר התשתיות מר בנימין בן אליעזר דיון בנושא תכנית האב לאחסון בהשתתפות מנכ"ל המשרד וצוות תכנית האב. בדיון סוכם בין היתר כי תיבדק האפשרות לבצע חילופי קרקעות לצורך שטחי האחסון ותואץ הקמתו של מתקן פריקה נוסף. בהצעת תכנית האב נקבע, כאמור, שיש ל עשות בדיקות כדי לאתר אתרי אחסון ומתקני פריקה נוספים, אולם לא נקבעו שלבי התכנית ומועדי ביצועם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא על המשרד לקדם אישור של תכנית אב לאחסון הגפ"מ ולקבוע תכנית פעולה שתכלול לוח זמנים לביצוע היעדים שנקבעו בתכנית. 6. בדיון במשרד בנושא תכנית אב למשק הגפ"מ ממרס 2007 הומלץ לבדוק ביסודיות כיצד תשפיע על שוק הגפ"מ הכנסתו לשימוש של הגז הטבעי. בהצעת תכנית האב צוין כי מחיר הגז 1214 דוח שנתי58ב .הטבעי נמוך ממחיר הגפ"מ, כי לפי התחזית עד שנת 2014 יוחלפו כ-100 אלף טון גפ"מ בגז טבעי, וכי נתון זה הובא בחשבון במסגרת התחזית בעניין צמיחת משק הגפ"מ. בהצעת תכנית האב למשק הגפ"מ אין ניתוח מפורט של השפעת השימוש העתידי בגז הטבעי על נמלי הפריקה של גפ"מ וכן על מקומות האחסון וכמויות הייצור של גפ"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפי התחזית יגרום השימוש בגז טבעי להפחתת היקף השימוש בגפ"מ, מן הראוי שייעשה ניתוח כזה. בתשובתו מסר המשרד כי השימוש בגז הטבעי לא אמור "להשפיע באופן מהותי על צריכת הגפ"מ במשק ועל היקף הייבוא - לפחות בטווח הבינוני", וכי יהיה צורך להגדיל את כושר אחסון הגפ"מ ולהקים נמל לפריקתו. המשרד הוסיף כי "ניתוח מפורט יותר יתבצע בהמשך, לפי הצורך". חוות מכלי גפ"מ בבאר שבע שתי חברות גז גדולות מפעילות מתקני מילוי גפ"מ בבאר שבע (להלן - המתקנים או חוות הגז). בעת הקמת המתקנים בשנות השבעים של המאה העשרים, הם היו מרוחקים מאזורי מגורים או עסקים. במשך השנים נבנו מבנים נוספים באזור, בעיקר לצורכי מסחר ותעשייה, וגברה מאוד הפעילות בו. בעקבות הקרבה שנוצרה בין חוות הגז לאזורי המסחר והתעשייה קבעו המשרד להגנת הסביבה (להלן - המה"ס) ומשרד התשתיות כי המרחקים בין המתקנים לאזורי המסחר והתעשייה קטנים ממרחקי הבטיחות הדרושים, ויש בהם סיכונים ב תחומי הבטיחות ואיכות הסביבה. במשך פרק זמן ארוך דנו משרד התשתיות, המה"ס ועיריית באר שבע בדרכים לפתרון הבעיה האמורה. בינואר 2007 שלח משרד התשתיות לחברות בעלות המתקנים הזמנה לשימוע במסגרת הליך שלפני החלטה על הפסקת פעילות המתקנים, מכוח חוק בטיחות ורישוי הגז, ובאמצע אותה שנה שלח להן, לבקשתן, מסמכים לצורך היערכות לשימוע. עד מועד סיום הביקורת לא קיים משרד התשתיות את השימוע. באוגוסט ובספטמבר 2007 קיים המה"ס שימוע לנציגי שתי החברות, בעקבות הודעתו כי הוא שוקל שלא לחדש למתקנים את היתר הרעלים מכוח חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1993 . המה"ס מסר בתשובתו מסוף נובמבר 2007 .כי תהליך השימוע עדיין לא הסתיים באוקטובר 2007 התקיימה פגישה בין השר להגנת הסביבה מר גדעון עזרא למנכ"ל משרד התשתיות בנושא חוות הגז בבאר שבע. לפי פרוטוקול הישיבה סיכם השר כי "א. המגמה הינה העברת חוות הגז ממקומן. ב. מנכ"ל משרד התשתיות יגבש את עמדת משרדו בתיאום עם שר התשתיות בעניין גיבוש הצעת מחליטים משותפת עם המשרד להגנת הסביבה בנושא". משרד התשתיות מסר בתשובתו כי "גם היום המשרד סבור כי חוות מכלי הגז בבאר שבע מהווה סיכון בטיחותי וכי צריך להעביר את מכלי הגז לאזור אחר". המה"ס הודיע בתשובתו כי בפגישה הוצע ש"הצעת המחליטים" תעסוק, בין היתר, בדרכי המימון של העתקת חוות הגז. עיריית באר שבע הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי ראש העירייה החליט לזמן בהקדם את נציגי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לישיבה משותפת לצורך גיבוש פתרון ראוי. מתשובה נוספת של משרד התשתיות מינואר 2008 ומבירורים במשרד עולה שעד אותו מועד לא גיבשו שני המשרדים הצעת החלטה בנדון. חברות הגז המפעילות את המתקנים הודיעו למשרד מבקר המדינה בתשובותיהן מנובמבר 2007 , כי מתקניהן עומדים בדרישות הבטיחות, אך עם זאת הן מוכנות להעתיק את המתקנים בתנאי שיימצאו אתר חלופי מתאים ומימון להעברה. משרד התשתיות הלאומיות 1215 . הטיפול בפתרון בעיית מיקומן של חוות הגז נמשך שנים רבות, ולדעת הגורמים המופקדים על הנושא יש בחוות סיכון בטיחותי וסביבתי לעובדים ולמבקרים באזור. על המשרד, המה"ס והעירייה לפעול יחד בנחרצות, ולתא ם את פעולתם במידת האפשר עם בעלי חוות הגז, כדי למצוא בהקדם פתרון הולם לבעיה שנוצרה בעיקר בעקבות הבנייה בסמוך לחוות הגז. .השפעתם של הפיצול וההפרטה של בז"ן על משק הגפ"מ .1. במאי 2004 דן צוות בהשתתפות מנהל מינהל הדלק ובעלי תפקידים אחרים במשרד בתחום הכלכלה והמשפט בנושא בעלויות צולבות במשק הגפ"מ. הצוות המליץ שלא לאפשר לחברה שיש לה אינטרסים כלכליים בתחום שיווק הגפ"מ להשתלט על ייצור הגפ"מ, מוצר שיש בו מחסור24 , שכן הדבר ימנע ממתחרותיה לעסוק באופן חופשי ברכישתו ובמכירתו. לכן המליץ כי אם חברת דלק שיש לה בעלות ישירה או עקיפה על חברה לשיווק גפ"מ תהיה מעוניינת לרכוש את אחד מבתי הזיקוק, יהיה עליה למכור את חברת שיווק הגפ"מ שבבעלותה. במסמך של המשרד מינואר 2005 נאמר כי פיצול בז"ן והפרטתה, שבמסגרתם יימכר אחד מבתי הזיקוק לחברת דלק גדולה, עלול לגרום לכך שחברות דלק שלא יהיו קשורות עם אחד מבתי הזיקוק יופלו לרעה. מצב זה צפוי לפגוע בתחרות וביעילות הכלכלית המשקית ולגרום לעליית מחירים. בית הזיקוק באשדוד נמכר בשנת 2006 לפז חברת הנפט בע"מ (להלן - פז). פז היא גם הבעלים של חברת פזגז 1993 בע"מ (להלן- פזגז), שהחזיקה באותה שנה, לפי נתוני המשרד, בכ-22% .)מנתח שוק הגפ"מ (השוק הישראלי והאספקה לשוק הפלסטיני יחד משרד התשתיות מסר בתשובתו כי רשות ההגבלים העסקיים לא קיבלה את עמדתו (כאמור לעיל). עם זאת ציין המשרד שהוא נקט כמה פעולות להפחתת הפגיעה בתחרות: בינואר 2007 התקין שר התשתיות תקנות בנוגע למתן שירות שוויוני לספקי הגז 25 , החלות על שני בתי הזיקוק. כמו כן, בתזכיר הצעת חוק משק הדלק26 נכלל סעיף האוסר על בעל רישיון לזיקוק נפט לשווק גפ"מ וכן סעיף ולפיו בעל עניין בתאגיד המשווק גפ"מ והמחזיק גם ברישיון זיקוק ערב יום כניסתו לתוקף של החוק, יהיה רשאי להמשיך להחזיק בתאגיד גפ"מ עד שנתיים מיום כניסתו לתוקף של החוק. משרד התשתיות הוסיף כי האיסור לשלב בין פעילות הזיקוק ובין שיווק גפ"מ עורר את התנגדותם החריפה של כמה גורמים, ולפיכך אין לדעת אם יעוגן במסגרת חוק משק הדלק. רשות ההגבלים הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי במסגרת בדיקת המיזוג בין פז לבז"א בחנה הממונה על ההגבלים את האפשרות שפז תיתן לחברת הבת שלה, .__________________ .24 יש מחסור בגפ"מ הן מאחר שהיקף הצריכה שלו גדול מהיקףהייצור בשני בתי הזיקוק, והן מאחר שהיקף היבוא (שמטרתו להשלים את החוסר בגפ"מ) מוגבל, בין היתר, עקב מגבלות בכושר האחסון. 25 תקנות הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מתן שירות שוויוני), התשס"ז- 2007. 26 המשרד עוסק זה שנים בהכנה של הצעת חוק משק הדלק. תזכיר חוק מ שק הדלק, התשס"ז - 2007 , הוכן בינואר 2007 . ראו גם בדוח שנתי זה, בפרק "היערכות לשעת חירום בתחומי תשתיות האנרגיה והמים". 1216 דוח שנתי58ב .פזגז, עדיפות על פני חברות אחרות מבחינת כמויות הגפ"מ שבז"א תספק לה והמחירים שתשלם פזגז. לפיכך התנתה הרשות את אישור המיזוג, בין היתר, באיסור להפלות לטובה את פזגז, הן מבחינת המחירים והן מבחינות אחרות. הרשות הוסיפה כי "על פי חוק ההגבלים העסקיים27 והפסיקה, כאשר ניתן להפיג חששות תחרותיים בתנאים למיזוג, הרי שיש לאשר את המיזוג בתנאים, כפי שנעשה במקרה זה". רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי להחלטתה על פיצול והפרטה קדמה עבודת מטה "תוך שיתופם של כל גורמי המדינה הרלוונטיים". הרשות הוסיפה כי במסגרת הליך ההפרטה התקבלו, בין היתר, עמדת רשות ההגבלים העסקיים ולפיה יש להתיר את המיזוג בין בז"א ובין אחת מחברות הדלק הפעילות בשוק. נוסף על כך הודיע משרד התשתיות כי הוא מגבש את הצעת חוק משק הדלק. חברת פז הודיעה בתשובתה מפברואר 2008 למשרד מבקר המדינה כי "ההחלטות שהתקבלו בסופו של דבר התירו לחברת דלק שיש לה בעלות ישירה או עקיפה בחברה לשיווק גפ"מ להתמודד על רכישת בתי הזיקוק באשדוד.. . רשות ההגבלים קבעה בתנאי המיזוג כללים שיבטיחו אספקה שיוויונית בתחום הגפ"מ... פז הסתמכה על תנאי המיזוג שנקבעו לה ברכישת בז"א". פז הוסיפה בתשובתה כי הודיעה למשרד התשתיות "על התנגדותה הנחרצת" לסעיפים המוצעים כאמור בהצעת חוק משק הדלק. בשנת 2007 החלה פזגז לספק גפ"מ גם לשוק הפלסטיני, ובעקבות כך גדל חלקה של פזגז הן ברכישות מבתי הזיקוק והן ביבוא. במחצית הראשונה של שנת 2007 גדל נתח השוק של פזגז לעומת התקופה המקבילה בשנת 2006 מכ-22% מסך כל רכישות הגפ"מ במשק לכ-38% .מהן יצוין כי במחצית הראשונה של שנת 2007 היה חלקן של כל 19 החברות הקטנות כ- 6.2% מכלל רכישות הגפ"מ במשק, וכי חלקן בנתח השוק ירד באותה תקופה בהשוואה לתקופה המקבילה בשנת 2006 .)הן באחוזים והן בכמות מוחלטת (בטונות חברת פזגז הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי הגידול בחלקה היחסי מסך רכישות הגפ"מ לא חל בעקבות כך שפז רכשה את בז"א, אלא בעקבות כך שפזגז החלה לספק גפ"מ לשוק הפלסטיני. בז"א מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי אחת הסיבות להגדלת חלקה של פזגז היא גידול של כ-16% בכושר הייצור הכולל של בז"א שחל במחצית הראשונה של שנת 2007 , וכי הכמות הנוספת שיוצרה חולקה בין כל חברות שיווק הגפ"מ. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם נתונים על צריכת גפ"מ בחצי שנה אינם מלמדים בהכרח על מגמה, אולם מן הראוי שמשרד התשתיות ורשות ההגבלים העסקיים יתנו דעתם על הנתונים ולפיהם חל גידול בחלקה של פזגז בשוק. כמו כן עליהם לתת את הדעת להקטנת חלקן של החברות הקטנות במשק הגפ"מ ולעקוב אחר ההתפתחויות בשוק זה, על מנת לוודא כי אכן מתקיימת תחרות בתחום הגפ"מ. 2. כאמור, חברת בז"ן היא הבעלים של בז"ח, והיא גם מחזיקה ב-50% ממניות כאו"ל. על פי נתונים שמסרה בז"ן למשרד, במחצית הראשונה של שנת 2007 היא העבירה לכאו"ל כשליש מהגפ"מ שייצר בז"ח. בז"ן הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי כאו"ל משתמשת באולפינים28 , אחד ממרכיבי הגפ"מ, בתהליכי הייצור שלה, ולאחר מכן .__________________ .27 חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988. 28 .אולפינים הם פחמימנים בלתי רווים הנמצאים בין מרכיבי הגפ"מ משרד התשתיות הלאומיות 1217 . מחזירה חלק ניכר מהגפ"מ לבית הזיקוק. בז"ן הוסיפה כי "חלק מן הגפ"מ המועבר לכאו"ל אינו עומ ד בדרישות התקן הישראלי לגפ"מ. כאו"ל משתמשת במרכיבים מתוכו, באופן שהגפ"מ שישווק ע"י בז"ן בשוק המקומי, יעמוד בתקנים המתחייבים". כאו"ל ענתה למשרד מבקר המדינה באותו חודש כי השימוש שהיא עושה באולפינים שמכיל הגפ"מ שבז"ח מעבירה לה מסייע לבז"ח לעמוד בתקן הישראלי (ראו להלן). מנתונים שמסרה בז"ן למשרד התשתיות עולה שבז"ן סיפקה גפ"מ לכאו"ל בחודשי החורף, נובמבר 2006 - פברואר 2007 , שבהם עולה הביקוש לגפ"מ מאחר שמשתמשים בו גם לצורכי חימום, אף שלפי תקנות מכירת גז (ראו לעיל) על בתי הזיקוק לספק בחודשי מחסור גפ"מ לספקי גז לשם שיווקו שלא כחומר זינה (חומר גלם). בז"ן מסרה בתשובתה בדצמבר 2007 ,כי ב"תקופת מחסור" ההקצבות מנוהלות על בסיס יומי וכי בחודשים מרס-מאי 2007 משכו ממנה חברות שיווק הגז כמויות קטנות מאלה שהוקצבו להן, ולכן העבירה חלק מהגפ"מ לכאו"ל. בתשובה נוספת בפברואר 2008 ציינה בז"ן כי "בימים בהם חל משטר הקצבות גפ"מ, לא מועבר ע"י בז"ן לכאו"ל גפ"מ תקני, אלא אם ובמידה שחברות שיווק הגז לא משכו את הקצבותיהן מחצרי בז"ן ואין אפשרויות אחסון של הגפ"מ שלא נמשך על ידן". משרד מבקר המדינה מציין כי בז"ן לא מסרה בתשובתה מדוע הועבר, על פי דיווחיה, גפ"מ לכאו"ל בחודשי החורף שצוינו לעיל. צווים בעניין האינטרסים החיוניים למדינה במסגרת הליך ההפרטה של בז"ן הוצאו צווים ובהם הוכרז על האינטרסים החיוניים למדינה שעל כל אחד משני בתי הזיקוק לפעול לפיהם29 . בין האינטרסים האמורים שצוינו בצווים- הבטחת קיומה הר ציף של פעילות זיקוק נפט גולמי ואספקת מוצריו בישראל. על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), ולפי הצווים, אם יחדל אחד מבתי הזיקוק לקיים פעילות שהוגדרה חיונית בצו כאמור, או אם יסברו השרים (ראש הממשלה ושר האוצר) כי יש חשש סביר שמי מהחברות תחדל לקיים פעילות חיונית כאמור, וכי הכרחי להבטיח את רציפותה של פעילות זו או למנוע שיבוש או הפסקה שלה, רשאים השרים להוציא צו שיחייב את החברה, בכפוף לאישור ועדת השרים 30 ולאחר התייעצות עם רשות החברות, להמשיך בפעילות לפרק זמן ובתנאים שיורו. במרס 2007 כתבה הלשכה המשפטית במשרד למנכ"ל המשרד כי מהצווים להגנת האינטרסים שהוצאו לבתי הזיקוק עולה, בין היתר, שלבתי הזיקוק אסור לשבש אספקת שירותים חיוניים. הלשכה המשפטית ציינה כי אם ישבשו בתי הזיקוק את אספקת הגז, "הדרך להפעלת צווים על ידי השרים מאוד ארוכה ומלווה בהתקיימותם של תנאים רבים". משרד התשתיות הודיע בתשובתו כי "תפקידו של שר התשתיות הוא להודיע לשרים כי התקיימו לדעתו התנאים להפעלת סמכותם לפי החוק" לנקוט צעדי אכיפה, וכי נקיטה של צעדים כאלה אמורה להיעשות "אך ורק במקרה שבו השתכנעו השרים כי אכן אין כל חלופה אחרת לאספקת גפ"מ למשק". .__________________ .29 צו החברות הממשלתיות (הכרזה על אינטרסיםחיוניים למדינה בחברת בית הזיקוק לנפט -אשדוד בע"מ), התשס"ו - 2006, מ - 2.7.06 , וצו החברות הממשלתיות (הכרזה על אינטרסים חיוניים למדינה בחברת בתי זיקוק לנפט בע"מ), התשס"ז- 2007, מ- 31.1.07. 30 ועדת השרים לענייני הפרטה שהוקמה לפי סעיף59 .א לחוק החברות הממשלתיות 1218 דוח שנתי58ב .לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון בקפידה אם בתי הזיקוק עומדים בתנאי הצווים. כמו כן עליו להיערך לכך שאם תשובש האספקה בבתי הזיקוק, יוכל שר התשתיות בתוך פרק זמן קצר להמליץ לראש הממשלה ולשר האוצר לנקוט את אמצעי האכיפה שבידיהם ולהורות לבתי הזיקוק להמשיך ולתת את השירות החיוני. הדבר נועד למנוע פגיעה ברציפות הספקת השירות החיוני עקב סרבול ביורוקרטי. .תקן הקובע את איכות הגפ"מ והרכבו .הקטנת תכולת האולפינים בגפ"מ ממסמכי המשרד והמה"ס עולה שהימצאות אולפינים בגפ"מ גורמת להיווצרות מואצת של משקעים שמנוניים במערכות גז, העלולה לגרום בעיות בטיחות ותחזוקה עקב סתימות, האצה של תהליכי בלאי, עלייה בצריכת הדלק ופליטת מזהמים, ובכלל זה מזהמים הגורמים ליצירת אוזון31.. כל אלה עלולים לגרום לנזקים בריאותיים, סביבתיים וכלכליים בשנת 2001 גובש תקן ישראלי ת"י 1134 (להלן- התקן) - גז פחממני מעובה (גפ"מ) למטרות כלליות, למעט גפ"מ לתחבורה. התקן עוסק בהרכב הגפ"מ, לרבות תכולת האולפינים, ובאיכות הגפ"מ, לרבות לחץ אדים ותכולת מרקפטן 32 . שר התשתיות קבע בתקנות הגז (בטיחות ורישוי) (החלת תקן 1134 ) התשס"א- 2001 (להלן- תקנות הגז), כי גפ"מ, מיוצר או מיובא, חייב לעמוד בדרישות התקן, ובכך נקבע כי התקן מחייב. בעניין תכולת האולפינים בגפ"מ קבע התקן כי שיעורם המרבי יופחת בהדרגה כדלהלן: עד 14.10.02 יהיה שיעורם המרבי 45% , בין 15.10.02 ל- 14.10.03 - 30% , ומ- 15.10.03 ואילך- 20%. בפועל הפחתת שיעורם המרבי של האולפינים לפי התקן נדחתה כמה פעמים. לפי מסמכים של משרד התשתיות ושל המשרד לאיכות הסביבה33 (משנת 2004 ), הנימוקים לדחייה היו אי- היערכותה של בז"ן לעמידה בתקן ובקשותיה לדחות את מועד יישומו של התקן, וכן הקיטון שהיה צפוי בכמות הגפ"מ המיוצרת בישראל בשל הדרישה להק טין את שיעור האולפינים בגפ"מ ובשל השפעתה, בין היתר, על יבוא הגפ"מ ועל הצורך בהגדלת כושר האחסון במשק. ההוראה להפחית את שיעור האולפינים ל -30% נכנסה לתוקף ב - 1.4.07 , במסגרת תיקון לתקנות הגז34 . על פי אותו תיקון יישומה של הדרישה לעמידה בדרישות התקן בעניין שיעור האולפינים המרבי - שהיה כאמור 20% מאוקטובר 2003 ואילך- נדחה ליולי 2008 . יצוין שממסמכי משרד התשתיות עולה שבדרך כלל שיעור האולפינים המרבי בגפ"מ המיובא מחו"ל הוא %1035. משרד התשתיות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי כאשר הסכים לדחות את מועד החלת התקן להפחתת תכולת האולפינים מ -45% ל-30% הוא נקט "בצעדים משלימים בתחום .__________________ .31 אוזון הוא מזהם אוויר שאינו נפלט בדרך כלל ישירות ממקורות הפליטה, אלא נוצר כתגובה כימית של מזהמים אחרים באוויר. 32 מרקפטן- חומר שמדיף ריח חריף ולא נעים ומיועד להתריע בעת דליפה. 33 משנת 2006 .)נקרא משרד זה המשרד להגנת הסביבה (המה"ס 34 )תקנות הגז (בטיחות ורישוי (החלת תקן 1134 ) (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ז- 2007. 35 מהסברים שניתנו למשרד מבקר המדינה עולה ששיעורם האמור של האולפינים בגפ"מ המיובא מקורו בהליכי הייצור של אותו גפ"מ. משרד התשתיות הלאומיות 1219 . "הבטיחות- הטלת איסור על חברות הגז להשתמש במתקנים מסוימים הגורמים תקלות וחיובן להגדיל את היקף הבדיקות התקופתיות של מתקניהן בידי אנשי מקצוע. המשרד לא נערך בעוד מועד כדי להבטיח שהתשתיות של יבוא ושל אחסון גפ"מ במשק יאפשרו את יישום התקן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להיערך לכך בהקדם כדי למנוע את הצורך בדחייה נוספת של מועד החלת התקן; כדי להפחית את הסיכונים הבטיחותיים והסביבתיים שבשימוש בגפ"מ בעל שיעור גבוה של אולפינים. הפיקוח על עמידה בתקן הגפ"מ התאמת הגפ"מ המשווק לצרכן בישראל לתקן נתונה לפיקוח מינהל הדלק שבמשרד. לפי סעיף 3 לתקנות הגז, לא יספק אדם גפ"מ או מכל גפ"מ, ואף לא ימלא מכל גפ"מ, אלא אם כן קוימו כל הוראות תקן ישראלי 1134 , חלק2. 1. ממסמכי משרד התשתיות עולה כי עד נובמבר 2006 לא נבדקה באופן סדיר העמידה בתקן הגפ"מ, וכי נבדקה רק איכות הגפ"מ ולא נבדק הרכבו, ולפיכך לא נבדק אם תכולת האולפינים אינה גבוהה מהמותר בתקן. בנובמבר 2006 התקשר המשרד בחוזה עם מבדקה כימית (להלן - המבדקה) לשם ביצוע בדיקות גפ"מ, בעקבות מכרז שקיים. על פי מסמכי המשרד, המבדקה מוסמכת, בין היתר, לבצע בדיקות בתחום הדלקים מטעם הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, אולם אינה מוסמכת לבצע בדיקות גפ"מ. בחוזה נקבע כי ביצוע השירותים מותנה בכך שיהיו בידי המבדקה, בין היתר, תעודת הסמכה לביצוע הבדיקות האמורות מטעם הרשות הלאומית להסמכות מעבדות, וכי אם אין בידיה תעודה כאמור היא מתחייבת להשיגה בתוך שישה חודשים ממועד זכייתה במכרז. עוד נקבע כי אי חידוש ההסמכה או ביטולה "יהוו עילה לסיום הסכם זה לאלתר". ממסמכי מינהל הדלק עולה כי במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , עדיין לא מסר המשרד למבדקה את מספר הבדיקות שנקבע בנספח להסכם, וכי באותו מועד עדיין לא קיבלה המבדקה את ההסמכה הדרושה לביצוע בדיקות גפ"מ. המבדקה השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי תהליך קבלת ההסמכה שלה לביצוע בדיקות גפ"מ התעכב עקב שינוי מקום פעילותה. המבדקה הוסיפה כי ביקשה ממשרד התשתיות לחדש בהקדם את בדיקות הגפ"מ שהופסקו כמה חודשים לפני כן, כדי שתוכל לבצע את הבדיקות בהיקף שדורשת הרשות להסמכת מעבדות. משרד התשתיות מסר בתשובתו כי המבדקה עדיין לא השלימה את ביצועם של ההליכים לקבלת הסמכה לביצוע בדיקות גפ"מ מטעם הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, וכי בישראל לא פועלות מעבדות אחרות בעלות ההסמכה הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, התועלת בהתקשרות עם מעבדה שאין לה הסמכה מוגבלת מאוד. לאחר שנחתם חוזה עם המבדקה היה על המשרד לפעול לאכיפת תנאי החוזה, בייחוד התנאים הנוגעים לפעולות שעל המבדקה לבצע לצורך קבלת ההסמכה, ולהקפיד שהמבדקה תעמוד בלוח הזמנים שנקבע. ביצוע בדיקות הגפ"מ במבדקה שאין לה הסמכה עלול לגרום לכך שאם תמצא המעבדה שהגפ"ם הנבדק 1220 דוח שנתי58ב .לא עמד בתנאי התקן, יתקשה המשרד לאכוף את התקנות על יצרניו ויבואניו של הגפ"מ. 2. :להלן דוגמאות לדרך הטיפול של המשרד במקרים שבהם הייתה חריגה מהתקן (א) לפי בדיקת המבדקה מ - 4.1.07 , תכולת המרקפטנים בגפ"מ שייצר בז"א הייתה גבוהה ב-9% מהתכולה המרבית שקבע התקן. מנכ"ל בז"א הודיע ב - 18.1.07 למינהל הדלק כי ממצאי הבדיקה במעבדה של בז"א היו שונים. הוא הציע לבצע את הבדיקה בשלוש מעבדות, מעבדת בז"א, המבדקה ומעבדת בז"ח, "וזאת ע ל מנת לכמת את היקפי הסטייה בבדיקת המרקפטנים". בפועל לא בוצעה בדיקת ההשוואה בין המעבדות. לפי ממצאי בדיקת המבדקה מ- 19.3.07 , תכולת המרקפטנים בגפ"מ שייצר בז"ח הייתה גבוהה ב- 18.6% מהתכולה המרבית שקבע התקן. לא נמצא שהמשרד העיר לבז"ח על תוצאות בדיקה זו. בז"ח הודיע למשרד מבקר המדינה שהופסקה הספקת הגז לשוק מהמכל שנדגם. (ב) במאי ובתחילת יולי 2007 )ביקש בז"א לעשות שינויים בתקנות הגז (בטיחות ורישוי (החלת תקן 1134 ) (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ז - 2007 , שנכנסו כאמור לתוקף ב - 1.4.07 , באופן שתאושר לבז"א חריגה מוגדרת מתקן האולפינים (שהיה 30% )באותו מועד לתקופות קצובות. באמצע יולי 2007 הודיעה הלשכה המשפטית של המשרד לבז"א כי העניין יועבר לגורמים מקצועיים כדי לקבל את חוות דעתם. מנהל אגף פיקוח ובטיחות במשרד המליץ בסוף אותו חודש, במסמך פנימי, לדחות את בקשת בז"א. במועד סיום הביקורת באוקטובר 2007 .נמצא, כי המשרד עדיין לא השיב לבז"א המשרד לא ביצע בדיקות של רמת האולפינים של הגפ"מ בבז"א, אף שבז"א הודיע שהוא מתקשה לעמוד בדרישות התקן. 3. אחת מדרישות האיכות שנקבעו בתקן הייתה שלחץ האדים בגפ"מ יהיה 10-13.5 .בר בבדיקת המבדקה ב- 9.1.07 במתקן בדרום נמצא לחץ אדים של 8.9 בר. בעקבות פנייה של משרד התשתיות מינואר 2007 לחברה בעלת אתר האחסון בדרום, פנתה החברה לחברות הגז הגדולות המאחסנות גפ"מ במתקניה והודיעה להן כי על פי הוראת משרד התשתיות עליה להפסיק את ניפוק הגפ"מ ממתקניה. במשרד התשתיות אין מסמכים לפיהם הוא נקט פעולות אכיפה נוספות בנושא זה. החברה העוסקת באחסון גפ"מ בדרום הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי לפי ההסכם עם חברות הגז היא אינה אחראית לסוג הגפ"מ ולאיכותו, וכי היא דורשת מחברות הגז לייבא באמצעותה גפ"מ העומד בתקן הישראלי. 4. מדיון שהתקיים במשר ד התשתיות בפברואר 2007 עולה שבבדיקה שנעשתה בבז"ח בינואר אותה שנה התגלו סטיות ניכרות מתקן לחץ האדים. בז"ח מסר למשרד מבקר המדינה כי אם מתגלה בבדיקה סטייה מדרישות התקן, מופסק ניפוק הגפ"מ עד שיוסר כל ספק בעניין. מהאמור לעיל עולה שבמקרים שבהם לא עמדו הגופים המעורבים בדרישות התקן לא נקט המשרד את אמצעי האכיפה הנדרשים. משרד התשתיות הלאומיות 1221 .השירות לצרכן .1. היחידה לפניות הציבור במשרד התשתיות (להלן- היחידה) מרכזת את הטיפול בפניות הציבור למשרד. בשנים 2005 ו- 2006 התקבלו- בכתב ובטלפון - 2,439 ו- 2,129 ,פניות בהתאמה, בענייני גפ"מ 36, ושיעורן היה %70 ו-%62 , בהתאמה, מכלל הפניות ליחידה בנושאים שעליהם מופקד המשרד (בעיקר גפ"מ, דלק, חשמל, מים, ביוב וגז טבעי). בשנים 2005 ו- 2006 :ריכזה היחידה את התלונות בנושא גפ"מ לפי סוגיהן העיקריים צרכנות, בטיחות ועניינים טכניים ומשפטיים, אולם התלונות בנושאי צרכנות לא פולחו לפי סוגיהן, אף שהדבר היה עשוי לאפשר להנהלת המשרד ללמוד על איכות השירות ועל עניינים הדורשים את טיפולו. רק בינואר -פברואר 2007 נעשה פילוח כזה, וממצאיו העלו כי רוב התלונות היו בנושא עלויות תיקון של מערכת הגז (28% ) ובנושא מחירים ודמי שימוש בגפ"מ ( 17.5% ( ), וכי הועלו בקשות לקבלת מידע בדבר דרכי המעבר מספק לספק 9.5%.) 2. הביקורת העלתה כי מאז הוסר הפיקוח על מחיר הגפ"מ לצרכן אין לצרכן מידע על עלותו ועל עלות השירותים הכרוכים באספקתו, וכי גם חברות הגז לא פרסמו את המידע האמור. הרשות להגבלים עסקיים הודיעה כי "שוק הגפ"מ לוקה במבנה ריכוזי ונוהג בו שיווי משקל אוליגופולי"37 , ולפיכך פרסום מחירונים עשוי לפגוע בתחרות בין חברות הגז. משרד התשתיות מסר בתשובתו כי פרסום מידע על מחיר הגז לצרכן מחייב ביצוע סקרי שוק שוטפים בנוגע למחירי גפ"מ, וכי אין לו כלים מתאימים לביצועם. הוא ציין גם את עמדת רשות ההגבלים בנדון כאמור לעיל. מן הראוי שהמשרד יבצע פעולות להסרת חסמים במשק הגפ"מ ולהחלשת המבנה הריכוזי במשק זה, ובד בבד יתעדכן בנעשה בשוק ויביא לידיעת הציבור מידע בנדון. כמו כן, מן הראוי שהמשרד יבחן האם חיוב החברות לפרסם את מחירי השירותים שהן מספקות עשוי לתרום לקידום התחרות ולהורדת מחירים. . על משרד התשתיות להקפיד לעקוב אחר ההתפתחויות בשוק הגפ"מ כדי לוודא שהמטרה של קידום התחרות בשוק זה תושג. כמו כן עליו לעקוב אחר השפעת הפיצול וההפרטה של בתי הזיקוק על התחרות ושמירת רציפות ההספקה ולפעול להקמת אתרי אחסון נוספים. חשוב שיהיו בידי המשרד נתונים עדכניים על עלויות הגפ"מ לחברות השיווק ולצרכן ועל הרווחיות בענף, ואף חשוב שיהיה בידי הציבור מידע רב ככל האפשר על אפשרויות הבחירה שלו בין ספקי גז ועל .__________________ .36 ,יצוין כי גורמים נוספים, ובהם משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מכון התקנים הישראלי המועצה הישראלית לצרכנות, רשות ההגבלים העסקיים וחברות הגז, מטפלים בפניות הציבור בנושא הגפ"מ. 37 אוליגופול הוא מצב שבו בשוק מסוים שולט מספר מועט של ספקים ובדרך כלל יש באותו שוק מספר רב של קונים. 1222 דוח שנתי58ב .המחירים בשוק. כמו כן על המשרד לפעול באופן נמרץ למניעת עבריינות בתחום הפעילות במשק הגפ"מ ולאכוף את סמכויותיו בתחומים הנוגעים לבטיחותו ולאיכותו של הגפ"מ.