משרד הפנים/ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרת ושימוש בהם - ממצאי מעקב

 ממצאי מעקב ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרת ושימוש בהם .מקרקעי החופים בכינרת נמנים ברובם עם המקרקעין שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), וא ותם הוא הקצה בעיקר לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת בחוזי הרשאה לתקופות קצרות תמורת דמי חכירה סמליים לשם הפעלתם כחופי נופש ורחצה. המינהל אפשר לרשויות המקומיות להפעיל חופים אלה באמצעות מפעילי משנה מטעמן, ובלבד שלא יוקנו להם זכויות במקרקעין. בחודשים מרס-אוגוסט 2004 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול במקרקעין לאורך חופי הכינרת הניתנים לשימוש הציבור למטרות נופש ורחצה ואת אופן ניהולם, את ההתקשרויות החוזיות בנוגע אליהם, את תפעולם של החופים למטרות האמורות באמצעות הרשויות המקומיות ובעיקר את מידת נגישותו החופשית של הציבור אל החופים. הבדיקה, שכללה סיורי חופים, נעשתה במשרד הפנים, במשרדי הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת, במינהל 606 דוח שנתי57ב .ובגופים מבוקרים נוספים. ממצאי הביקורת (להלן - הביקורת הקודמת) פורסמו בדוח שנתי 55 'ב של מבקר המדינה, עמ 787-806 (להלן- הדוח). בחודשים ספטמבר-נובמבר 2006 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן- ביקורת המעקב או - המעקב) שנועדה לבדוק אם ובאיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שצוינו בדוח. .גידור חופים וגביית תשלומים מהציבור .גידור החופים בדוח צוין, כי הואיל ורובם המכריע של חופי הכינרת הם מקרקעי ציבור שבניהול המינהל המיועדים לתועלת הציבור ונוכח היותם משאב טבע ייחודי בעל חשיבות לכלל הציבור, ניתן היה לצפות לכך שנגישות הציבור לחופים אלה תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות שאינן מעוגנות בדין. אולם התברר כי בעת הביקורת הקודמת הייתה המציאות שונה: הקמת גדר טעונה היתר ל פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה); ואילו הקמתה בחופי הכינרת במרחק קטן מ-50 מטרים מקו המים אסורה לפי תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים מס' ת/מ/א/ 13 - מרחב הכנרת וחופיה (להלן - תמ"א 13 .) בסיורים שעשו עובדי משרד מבקר המדינה ב- 2004 לאורך חופי הכינרת התברר, כי כל חופי הנופש והרחצה פרט לאחד1 היו מגודרים (עד קו המים או בסמוך אליו) באופן שמנע גישה חופשית של הציבור אליהם. בדוח צוין, כי לא נמצא שרשויות הרישוי המקומיות או הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המקומיות) נתנו היתרים להקמתן של הגדרות הללו, וכאמור לעיל, לחלקי הגדרות המצויים בתחום האסור לבנייה לפי תמ"א 13 .לא היה ניתן כלל להעניק היתר למרות שהוועדות המקומיות היו מודעות למצב המתואר, רובן ככולן לא נקטו אמצעי אכיפה נגד הגורמים שהקימו את הגדרות הללו או שעשו בהן שימוש. בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה: 1. מאז תום הביקורת הקודמת מ- 2004 ובעקבותיה הוסרו גדרות וקטעי גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי רחצה ונופש פעילים שלאורך חופי הכינרת: שבעה חופים בתחום המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, וחוף אחד - בעיר טבריה. הדבר נעשה בתוקף פסקי דין וצווי הריסה שניתנו בידי בית המשפט המוסמך2 הודות לפעילות נמרצת של יחידת הפיקוח המחוזית על הבנייה של משרד הפנים במחוז הצפון (להלן - יחידת הפיקוח המחוזית), וכן - של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה למחוז הצפון (להלן - הוועדה המחו זית), שהגישה כתבי אישום בגין עבירות על חוק התכנון והבנייה ונקטה הליכים נוספים בתוקף סמכויותיה לפי אותו חוק3 . 2. הוסרו גם כעשרים גדרות וקטעי גדרות בתחום המועצה האזורית עמק הירדן, שאמנם לא היו חלק מהגידור ההיקפי של חופי הנופש והרחצה הפעילים בכינרת, אך הם של לו תנועה חופשית של הציבור לאורך הכינרת (או לשפת המים). אלה בעיקר גדרות שתחמו שטחים חקלאיים, גדרות נטושות בגבולות קיבוצים ואף גדרות שנמתחו בלא היתר בין חוף מוסדר .__________________ .1 .חוף "השקמים" בטבריה 2 .בית משפט השלום בבית שאן 3 .פרטים על פעולות היחידה והוועדה המחוזית להלן משרד הפנים 607 .אחד למשנהו. הסרת גדרות מסוג זה נעשתה בעיקר בתוקף צווי הריסה ללא הרשעה4 שהוציא בית המשפט המוסמך, לפי בקשות של הוועדה המחוזית נגד המועצה האזורית עמק הירדן, ובדרך כלל בהסכמת אותה המועצה האזורית5 . 3. הועלה כי בעיר טבריה חלה החמרה מסוימת: בעת הביקורת הקודמת הפעילה עיריית טבריה חוף המכונה "השקמים" אשר היה חוף הרחצה היחידי בכינרת שלא הוקף בגדרות והשימוש ב ו לא היה כרוך בתשלום. בביקורת המעקב התברר כי בחוף זה הוחל בגידור ובבנייה אחרת בלא היתר ונגבו תשלומים מבאיו. עם זאת יצוין כי נעשו בעניין חוף זה פעולות אכיפה של משרד הפנים: ב- 2005 פנתה הוועדה המחוזית לבית המשפט המוסמך וזה הוציא צו נגד מפעיל החוף המורה לו לה פסיק את העבודות ואת השימוש בלא היתר במתחם החוף 6. ב - 2006 הגישה הוועדה המחוזית לאותו בית משפט כתב אישום נגד המחזיק. עד מועד סיום ביקורת המעקב לא הסתיימו ההליכים המשפטיים. 4. לא הובחן שיפור בפעולות האכיפה של הוועדות המקומיות ושל רשויות הרישוי והפיקוח המקומיות בעניין הגידור ועבירות הבנייה האחרות בחופי הנופש והרחצה7 . הדברים אמורים במיוחד לגבי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת. אמנם המועצה האזורית גולן פנתה ביוני 2006 בכתב למפעילי חמישה מהחופים שבתחומה ודרשה מהם להסיר גדרות שהוקמו בלא היתרי בנייה, אולם בכך התמצתה פעילותה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים, כנציג השלטון המרכזי האמור לפקח על פעילות השלטון המקומי ועל פעילות מוסדות התכנון והפיקוח המקומיים, ליתן דעתו לחוסר המעש המתמשך של רשויות הרישוי והפיקוח המקומיות ולנקו ט צעדים מתאימים כדי להניע אותן למלא את החובות המוטלות עליהן. 5. מאז תום הביקורת הקודמת ובעקבותיה הובחן שיפור בפעילותו הישירה של משרד הפנים בנושא, ובייחוד בזו של גורמי התכנון והפיקוח במחוז הצפון של המשרד, כדלהלן: (א) בתחילת יוני 2005 יצאו צוותי פיקוח של היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים לפרויקט של איתור, תיעוד ומיפוי של עבירות לפי חוק התכנון והבנייה בכל חופי הכינרת. הנתונים שנאספו במהלך כמה חודשי עבודה רוכזו ומוינו בידי יחידת הפיקוח המחוזית, ובאותם מקרים שבהם כבר נאסף חומר ראיות מספק הועברו הנתוני ם לוועדה המחוזית לצורך נקיטת פעולות אכיפה בהתאם לחוק התכנון והבנייה. (ב) הוגדל היקף פעילות האכיפה של הוועדה המחוזית בחופי הכינרת בגין עבירות בנייה - ובכללן הקמת גדרות ושימוש בלתי חוקי בהן. פעילות זו התבטאה בהגשת כתבי אישום לבית המשפט המוסמך באמצעות באת כוח היועץ המשפטי לממשלה הפועלת במחוז הצפון של המשרד ובייזום הוצאת צווים שיפוטיים שונים8 לפי חוק התכנון והבנייה. לפי דיווחי יחידת .__________________ .4 לפי סעיפים212 ו-213 .לחוק התכנון והבנייה 5 ההסכמות ניתנו לתשעה מהצווים הללו, בתנאי שפעולת ההריסה תתבצע ע"י הוועדה מחוזית ועל- חשבונה. 6 .צו הפסקה שיפוטי, לפי חוק התכנון והבנייה 7 למעט ההסכמות הספורות שנתנה המועצה האזורית עמק הירדן להוצאת צווי הריסה ללא הרשעה נגדה, כמפורט לעיל. 8 ואף צווים מנהליים בלא מעורבות בית המשפט, במקום שהדבר אפשרי לפי חוק התכנון והבנייה. 608 דוח שנתי57ב .הפיקוח המחוזית ובאת כוח היועץ המשפטי לממשלה, מאז תום הביקורת הקודמת מ- 2004 נפתחו31 תיקיםפליליים הנוגעים במישרין לעבירות הבנייה הקשורות בגידור הבלתי -חוקי בחופים. ב-22 מהם הוצאו בידי בית המשפט צווי הפסקת בנייה או שימוש, צווי איסור שימוש וצווי הריסה, שרובם כבר בוצעו. על הנאשמים שהורשעו הוטלו קנסות בסכומים ניכרים, ועל אחדים מהם אף הוטלו עונשי מאסר שחלקם הומרו בעבודות שירות. 6. יצוין כי לפי הנתונים שהיו בידי משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת מ- 20049 ), היו אותה עת בחופי הכינרת כמאה גדרות (בלתי עבירות להולכי רגל בתחום האסור לבנייה. בדוח של החברה להגנת הטבע שפורסם בסוף 2005 על מצב חופי ישראל אותה שנה צוין, כי בסקר גידור שערכה בחופי הכינרת נמצאו 121 ,גדרות בתחום האסור לבנייה97 מהן בלתי עבירות להולכי רגל. מכאן, שאף כי נעשתה פעילות חשובה בנדון, כמתואר לעיל, עדיין רבה מאד המלאכה ונדרשת פעילות אכיפה נמרצת ורחבת-היקף בנדון. גביית תשלומים מהציבור בחופי נופש ורחצה 1. בדוח צוין כי חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד- 1964 (להלן- חוק הסדרת מקומות רחצה, או - החוק) מתיר לרשות מקומית, באישור שר הפנים, לקבוע בחוק עזר דמי כניסה למקום רחצה בים בעד השירותים הניתנים בו (למעט נוכחות מציל, ניקיון, בתי -שימוש והספקת מים לשתיה, שבעבורם נאסר עליה לגבות תשלום 10 ). אולם לפי סעיף8 לחוק, "לא ייגבו דמי-כניסה למקום -רחצה בים, בנהר או באגם אלא אם נקבע חלק סביר של אותו מקום, שהגישה אליו נוחה, לכניסה בלי תשלום ובכפוף לקבלת אישור שר הפנים". בעניין זה צוין בדוח כי משרד הפנים - שהשר העומד בראשו ממונה על ביצוע החוק - לא קבע אמות מידה לקביעת גודלו של "חלק סביר" במקום רחצה , שאליו יש לאפשר נגישות נוחה ללא תשלום. בדוח צוין כי עד מועד סיום הביקורת הקודמת (סוף אוגוסט 2004 ) לא התקינו הרשויות המקומיות אשר בתחומיהן חופים המשמשים את הציבור לרחצה ולנופש חו קי עזר שבהם הוראות להסדרת הרחצה בכינרת (פרט לעיריית טבריה), וממילא לא קבעו במסגרת זו הוראות בדבר תשלום דמי כניסה אליהם. הרשויות המקומיות הללו התירו למפעילי החופים מטעמן לגבות תשלומים רק בעבור חניית רכב בתחומי החופים, וזאת, לפי חוקי עזר שהתקינו בדבר העמדת ר כב וחנייתו - . אף לא אחת מהן קבעה חלק ]נוסח חדש [ מכוח פקודת התעבורה כלשהו בחופיה כמקום שהגישה לתחומו תהיה ללא תשלום כלשהו. בבדיקת המצב ששרר בעת הביקורת הקודמת בחופים שהקצה המינהל למועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, התברר כ י אף שלהלכה הן גובות תשלום עבור חניית רכב במתחמי החופים, למעשה למבקשים לנפוש ולרחוץ בחופים אלה אין אפשרות מעשית להיכנס לתחומו של חוף כלשהו בלא לשאת בתשלום זה, שכן עקב מיקומם של החופים הללו הגישה הסבירה היחידה אליהם היא באמצעות כלי רכב; אולם אין בקרבת אזור החוף מקום חלופי אשר ניתן להחנות בו רכב כדין ולהגיע ממנו ברגל אל החוף. .__________________ .9 סקר חופים של החברה להגנת הטבע מ- 2003. 10 עם זאת, לפי החוק (צו שהוצא מכוחו), במקום רחצה מוכרז, כמשמעותו בחוק, היא חייבת לספק שירותים חיוניים אלה. פרטים בעניין זה להלן. משרד הפנים 609 .בעניין זה ציין מבקר המדינה בדוח 11 וחוקי ]נוסח חדש [ : "פקודת התעבורה השלטון המקומי מתירים אמנם לרשות מקומית לקבוע במסגרת חוקי עזר מקומות חנייה מוסדרים, שבהם החנייה מותנית בתשלום. אולם רוחו ומגמתו של חוק הסדרת מקומות רחצה הן לאפשר לציבור נגישות נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף, ובכלל זה - ממגרש חנייה בו (או בקרבתו), אם בלעדיו אין לציבור גישה סבירה לחוף. על כן מן הראוי שמשרד הפנים ייתן דעתו ליחס שבין ההסדרים החקיקתיים, בהתחשב בכך שאין הלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה לבין המצב השורר בחופי הכינרת". ביקורת המעקב העלתה, כי עד מועד סיומה (סוף נובמבר 2006 ) הוסיף לשרור בחופי הכינרת המצב שתואר בדוח, ואף לא באחד מהם הייתה הגישה לתחום החוף חופשית ללא תשלום כלשהו (תשלום דמי כניסה מכל נופש או דמי חנייה - כאשר הגישה הנוחה והסבירה היחידה היא באמצעות כלי רכב). יתרה מזו, במובן מסוים אף חלה החמרה, שכן במועד סיום ביקורת המעקב גם באותו חוף יחיד בכינרת (חוף "השקמים" בעיר טבריה) שבעת הביקורת הקודמת הכניסה אליו והשימוש בו לא הותנו בתשלום, נגבו תשלומים מבאיו. יוצא אפוא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב עדיין לא הסדיר משרד הפנים את אי- ההלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה (לאפשר לציבור גישה נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף), לבין המצב השורר בחופי הכינרת. 2 . עם זאת ראוי לציין לטובה כמה פעולות שמשרד הפנים החל לעשות לאחר תום הביקורת הקודמת ובעקבות עתירה שהגישה עמותת "אדם טבע ודין" לבג"ץ ב- 2005 , בסמוך לאחר פרסום הדוח12 ; בכלל זה באשר לאמות המידה שלפיהן יבחן את בקשותיהן של רשויות מקומיות לקבל את האישור הדרוש לפי החוק מאת שר הפנים לגביית דמי כניסה למקומ ות רחצה שבתחומן, ובאשר לקביעת חלק סביר ממקומות הרחצה כמקומות שהגישה אליהם לא תהיה מותנית בתשלום. להלן הפרטים: (א) ביוני 2005 הגישה עמותת "אדם טבע ודין" לבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, עתירה למתן צו על תנאי נגד שר הפנים (בג"צ 5824/05 ) שיורה ל שר לנמק מדוע לא יפעיל את סמכויותיו (בין השאר, לפי חוק הסדרת מקומות רחצה) ויבצע פעולות מסוימות, כמפורט בעתירה, כדי להבטיח את זכות הגישה של היחיד לחופי הים התיכון והכינרת, בלא שזכות זו תוגבל שלא כדין13 . ההליכים בבג"ץ טרם הסתיימו. אולם לפי דרישת בית המשפט14, לאחר ששמע חלק מטיעוני הצדדים, הגיש שר הפנים 15 לבית המשפט כמה הודעות בכתב 16 שבהן דיווח על פעולות שלטענתו עשה משרד הפנים או שהוא עומד לעשות בהקשר לאמור בעתירה. למרות .__________________ .11 דוח שנתי55ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ789. 12 בג"ץ 5824/05 אדם טבע ודין- אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים ואח'. פרטים על העתירה להלן. 13 בינתיים צורפו לעתירה משיבים נוספים, ובהם המשרד להגנת הסביבה, מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות. .14 בהחלטות בינייםשאין בהן משום דיון בעתירה לגופה. 15 .באמצעות פרקליטות המדינה, המייצגת את המדינה בעתירה 16 אלה כונו בפי בית המשפט והצדדים "הודעות משלימות" או "הודעות מעדכנות" מטעם פרקליטות המדינה. 610 דוח שנתי57ב .שבהצהרות המדינה (שר הפנים) הכלולות בהודעות אלה היא מתמקדת בעיקר בנעשה בחופי הים התיכון, יש להן זיקה עניינית והשלכות ישירות גם על הטיפול הדרוש מצד משרד הפנים בחופי הכינרת, כדלהלן: בהודעת המדינה לבית המשפט העליון מסוף אפריל 2006 דווח על עמדתו העקרונית של משרד הפנים בשאלת אמות המידה שלפיהן יבחן את בקשות הרשויות המקומיות להתיר להן גביית דמי כניסה לחופיהן17 : "לצורך בחינת סמכותה של הרשות המקומית לגבות דמי כניסה לחופים שבניהולה בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 8 לחוק הסדרת מקומות רחצה (קביעת חלק סביר מן החוף לכניסה ללא תשלום), יש לבחון את האופן שבו הרשות המקומית מסדירה את כלל חופיה המוכרזים ובכלל זה את מספר ופריס ת החופים שהכניסה אליהם היא ללא תשלום ואת מספר ופריסת החופים שהכניסה אליהם מותנית בתשלום... במסגרת זאת, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, תיבחן סבירות ההחלטה לגבות כסף עבור כניסה למקום רחצה על יסוד מספרם הכולל של חופיה המוכרזים של הרשות והאורך הכולל שלהם, היחס בין ה מספר הכולל של החופים המוכרזים ושטחם לבין מספרם הכולל של החופים המוכרזים הסגורים ושטחם, פיזור החופים המוכרזים הפתוחים ונגישותם לציבור, איכות ייחודית (ככל שקיימת) של חוף מסוים, המשאבים הכספיים העומדים לרשות הרשות המקומית לביצוע תפקידיה, התועלות הכספיות שהרשות מפיקה או עשויה להפיק מן החוף, ועוד". (ב) יצוין כי בהודעת המדינה (שר הפנים באמצעות פרקליטות המדינה) מאפריל 2006 לבית המשפט העליון אימץ משרד הפנים את גישת מבקר המדינה בדוח שתוארה לעיל בנוגע לצורך לאפשר לציבור נגישות נוחה ללא תשלום לחלק סביר מהחוף, ובכלל ז ה ממגרש חנייה שבקרבתו - אשר השימוש בו לא יהא כרוך בתשלום - אם בלעדיו אין לציבור גישה סבירה לחוף. וזו לשון הודעת שר הפנים בנדון: "ככלל, אין מניעה לגבות דמי חנייה עבור כניסה למגרש חניה הנמצא סמוך לחוף ובלבד שאין בכך כדי לחסום כליל את הנגישות לאותה רצועת חוף בדרך סבירה אחרת. במסגרת זאת יש להקפיד כי אין מדובר בישום לא נאות של אפשרות זו, בדרך שתתנה את השימוש בחוף הים בתשלום דמי חניה ותשמש הלכה למעשה, כגביית דמי כניסה שלא כדין . כפועל יוצא עמדת משרד הפנים היא, כי מקום שבו התחבורה הציבורית אינה מספקת מענה הולם לצי בור המבקרים בחוף הים (וזהו המצב ככל הנראה ברובם של החופים במועצות האזוריות), יש לוודא כי קיימת אפשרות לחניית רכב ללא תשלום במרחק הליכה סביר מן החוף" (ההדגשה במקור). עם זאת התברר, כי למרות עמדתו המוצהרת של משרד הפנים כמתואר לעיל, עד מועד סיום ביקורת המעקב הוא טרם נקט צעדים מעשיים ליישום עמדה זו בחופים שבתחום המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות כאמור על רוב רצועת החוף של הכינרת. בהקשר לכך יצוין, כי באוגוסט 2006 פנה היועץ המשפטי לממשלה במכתב לשר הפנים בנושא "פתיחת חופי הכינרת לשימוש הציבור". במכתבו - שבו אזכר את דוח מבקר המדינה בעניין חופי הכינרת ואת העתירה שהוגשה לבית המשפט העליון בבג"צ 5824/05 - הוא ציין כי לדעתו ריכוז מאמץ אכיפתי כשלעצמו לא יביא מזור לכל הבעיות שהועלו ולא יאפשר .__________________ .17 עמדה עקרונית זו הציג משרד הפנים גם בחוזר שהפיץ לכל הרשויות המקומיות בארץ הגובלות בחופים. פרטים על כך ראו להלן. משרד הפנים 611 .פתיחת רצועות חוף ארוכות יותר לאורך הכינרת לשימוש הציבור, בין היתר, נוכח ט ענות המועלות על ידי הרשויות המקומיות, שלפיהן פתיחת החופים לשימוש הציבור ללא גביית דמי כניסה תטיל עליהן נטל כלכלי שהן יתקשו לשאת בו. על כן, לדעתו, יש מקום לשקול הקמת צוות בין-משרדי (בשיתוף משרד המשפטים וגורמים רלוונטיים נוספים), שכן "נראה, כי רק מאמץ בינמשרדי משולב יוכל לקדם פתרון כולל לסוגיה זו, ולהחזיר את חופי הכנרת, ואת חופי הארץ בכלל, לשימוש הציבור". עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) לא ננקטו צעדים מעשיים להקמת הצוות הבין-משרדי שייועד לטפל בהיבטים הנוגעים ל"פתיחת חופי הכינרת לשימוש הציבור", לפ י הצעת היועץ הממשלתי לממשלה, לא הוגדרו המשימות שיוטלו עליו ולא נקבעו הסמכויות שיוענקו לו. (ג) בסוף מאי 2006 הפיץ מנכ"ל משרד הפנים חוזר בקרב כל הרשויות המקומיות שלאורך חופי הים התיכון, ים כינרת, ים המלח וים סוף, בעניין "גביית תשלום כדמי כניסה למקום רחצה מו סדר". בחוזר זה, שבו פורטו עיקרי הוראות חוק הסדרת מקומות רחצה הנוגעות אליהן ואמות המידה העקרוניות שגיבש משרד הפנים כנ"ל, דרש המנכ"ל מכל רשות מקומית המבקשת לגבות דמי כניסה למקומות רחצה המצויים בתחומה - בין שהיא מפעילה אותם במישרין ובין שהיא עושה זאת באמצעות מישהו מטעמה - להגיש לממונה על אתרי הרחצה במשרד הפנים עד אמצע יוני 2006 .בקשה לאישור גביית דמי הכניסה בידי שר הפנים בבקשתה היה על הרשות המקומית לפרט את החופים שהכניסה אליהם תחויב בתשלום ואת החופים שהכניסה אליהם תהיה ללא תשלום, ולצרף לבקשה תחשיב כלכלי שבו מפ ורטים השירותים הייחודיים שעבורם מבקשת הרשות המקומית לגבות דמי כניסה - חוץ מהשירותים הבסיסיים (כגון שירותי הצלה וניקיון) שבעבורם היא מנועה מלדרוש דמי כניסה לפי הוראות חוק הסדרת מקומות רחצה18 - ואת סכום דמי הכניסה שהיא מבקשת להתיר לה לגבות. בסיפה לחוזר הודיע המנכ"ל כי "החל מיום 1.8.06 רשות מקומית אשר בקשתה לא תאושר לא תהיה רשאית לגבות דמי כניסה למקומות הרחצה שבתחומה, על כל המשתמע מכך". לפי הסברי הממונה על אתרי רחצה במשרד הפנים ומסמכים שהועמדו לרשות הביקורת, כוונת המשרד הייתה להעביר עותק מבקשות הרשויות המקומיות וכן טיוטה מפורטת של אמות מידה לקביעת דמי כניסה למקומות רחצה לעיון העמותה העותרת בבג"צ 5824/05 , למשרד להגנת הסביבה, למינהל, למרכז המועצות האזוריות ולמרכז השלטון המקומי, כדי שלאחר קבלת הערותיהם ובהיוועצות בהם יקבע משרד הפנים קריטריונים סופיים לגביית דמי כנ יסה בהתאמה להוראות חוק הסדרת מקומות רחצה, ולפיהם יחליט אילו מבקשות הרשויות המקומיות יאשר ואילו ידחה. בפועל, רק חלק מהרשויות המקומיות העבירו למשרד הפנים את בקשותיהן, ובשל תקלות ועיכובים במשרד לא הושלם תהליך העברת הבקשות וטיוטת אמות המידה להערות הגופים הנזכרים לעיל במועד שיאפשר את גיבוש החלטת שר הפנים בהן עד לתאריך היעד שנקבע ( 1.8.06 ). בתחילת אוגוסט 2006 העביר משרד הפנים עותק מבקשות הרשויות המקומיות שהגיעו אליו להערות הגופים האמורים ובנובמבר 2006 העביר להערותיהם טיוטה מפורטת של אמות המידה לקביעת דמי הכניסה. עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) לא הושלם התהליך, ומשרד הפנים עדיין לא הודיע לרשויות המקומיות שפנו אליו מהי החלטת שר הפנים בבקשותיהן. 3. אלה הטענות וההסברים העיקריים של ראשי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן להצדקת ההתנהלות של הרשויות המקומיות שבראשותן כפי שתוארה בדוח 19 : (א) החופים .__________________ .18 סעיף6()(א10 .) לחוק 19 טענות אלה מצאו ביטוי ב דוח שנתי 55 ב(ראו עמ' 804 ), בדיון על דוח הביקורת שהתקיים 612 דוח שנתי57ב .שבתחומיהן אינם משרתים רק את המספר הקטן (יחסית) של תושבי הרשויות המקומיות הללו, אלא בעיקר את תושבי יתר אזורי הארץ, הפוקדים את הכינרת בהמוניהם בעונות הקיט ומותירים אחריהם פסולת רבה ואף נזקים למתקנים השונים בחופים; אין באפשרות המועצות האזוריות להתמודד בכוחות עצמן עם הנטל הכלכלי הכרוך בתחזוקת החופים ובתפעולם, והסיוע הממלכתי הניתן להם מתקציב משרד הפנים זעום ביותר; (ב) לטענתם, יש שוני מהותי בין אופי השימוש ודרכי הניהול והתפעול של חופי הכינרת (בעיקר אלה שבתחומי המועצות האזוריות) לבין המצב בחופי הים התיכון משני היבטים עיקריים: ( 1 ) הכינרת אינה רק מקום קיט ונופש, אלא גם מאגר המים הראשי של המדינה, מקור לשייט ולדייג מסחרי ועוד; רשויות מדינה רבות מטפלות בה, לא כולן מתואמות ופועלות בשיתוף פעולה זו עם זו, וכולן יחד מטילות נטל כבד שעמו נאלצות המועצות האזוריות הללו להתמודד; ( 2 ) בעוד שחופי הים התיכון, רובם ככולם, משמשים כמקומות רחצה בלבד, חלק בלתי מבוטל של חופי הכינרת משמשים גם כחניוני נופש שהנופשים שוהים בהם זמן ממושך ואף יותר מיממה אחת, דבר הכרוך בהוצאות יתר ומחייב לדעתם תמחור שונה של דמי השימוש בחופים הללו. 4. בניסיון להתמודד עם הבעיות ועם הטענות הללו שמצאו אוזן קשבת במשרד הפנים, יזם במחצית השנייה של שנת 2005 מר הרצל גדז', הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים, הקמת ועדה בין -משרדית רחבה לקביעת מדיניות כללית לכל הפעילות הקשורה בחופ י הכינרת ולמעקב אחריה. הוועדה מכונה "פורום סובב כינרת", בראשה הממונה על מחוז הצפון, וחברים בה נציגי המשרדים והגופים האלה: המינהל, נציבות המים, רשות ניקוז הכינרת המכונה "מינהלת הכנרת", מע"צ, רשות הטבע והגנים הלאומיים, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה, משרד הח קלאות ופיתוח הכפר, משרד הבריאות, משרד התיירות משרד התחבורה (רשות הספנות), משטרת ישראל (המשרד לביטחון פנים); כמו כן חברים בה נציגים מהרשויות המקומיות הגובלות בכינרת. לא נקבעו תדירות כינוס הפורום וסדרי עבודתו ; בפועל הוא התכנס אחת לחודשיים-שלושה. לצד "פורום סובב כינרת" הקים הממונה על מחוז הצפון צוות בין-משרדי מצומצם (להלן - הצוות המצומצם), המשמש כצוות עזר של הפורום לטיפול שוטף בבעיות המצריכות טיפול מיידי ולהשגת תיאום, ככל הניתן, בין חברי הפורום לקראת הדיונים בפורום ובעקבותיהם. צוות זה מורכב מנציגי הגופים האלה : מחוז הצפון במשרד הפנים (נציגו הוא יו"ר הצוות), יחידת הפיקוח המחוזית של משרד הפנים, באת כוח היועץ המשפטי לממשלה המייצגת את הוועדה המחוזית בהליכים פליליים בגין עבירות על חוק התכנון והבנייה, מינהלת הכנרת, מחוז הצפון של המינהל, משטרת ישראל, רשות הספנות (משרד התחבורה) והרשויות המקומיות. הצוות המצומצם מתכנס בהתאם לצרכים, אחת לחודשיים בקירוב. עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) דן "פורום סובב כינרת" בשלוש סוגיות מרכזיות: (א) ניסוח "אמנת חופי כינרת" שעליה אמורים לחתום הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת ויתר הגופים שנציגיהם חברים בצוות המצומצם של הפורום. באמנה יבואו לידי ביטוי עקרונות לניהול ולמתן שירותי חוף בכינרת; (ב) הכנת מתכונת של חוק עזר20 בדבר מתן שירותי חוף בחופי הכינרת וניהולם, שבמסגרתו יוסדר גם נושא התשלומים שייגבו מהציבור עבור שירותים אלה; (ג ) ההיערכות להכנת מתכונת של מכרזים פומביים להתקשרויות של הרשויות המקומיות עם מפעילי חופים מטעמן כפי החובה החוקית המוטלת עליהן. אף לא באחת מהסוגיות הללו התקבלו עד כה החלטות אופרטיביות, בין היתר, בשל . .בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביוני 2005 ואף במסמכים שנאספו במהלך ביקורת המעקב. 20 מעין "חוק עזרלדוגמה" שלאחר ההסכמה לתוכנו תביא כל רשות מקומית לאישור שר הפנים חוק עזר מפורט שלה בנדון. משרד הפנים 613 . חילוקי דעות בין משתתפי הפורום וחברי הצוות המצומצם שלו- ובעיקר עם נציגי הרשויות המקומיות - בפרטים הנוגעים אליהן. בשיחות שקיים משרד מבקר המדינה עם יו"ר הצוות המצומצם ועם חלק מחברי הצוות הובעה תרעומת על כך של"פורום סובב כינרת" לא הוענקה סמכות חוקית לקבל החלטות אופרטיביות המחייבות את משתתפיו וכל הסיכומים בו טעונים הסכמה הדדית של כל החברים. לטענתם דבר זה מאריך ומסרבל את פעילות הפורום ומקשה על השגת תוצאות ממשיות בדיוניו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות הנודעת לשיתוף פעולה אזורי ולתיאום בין-משרדי ותרומתם לפתרון בעיות בסוגיות החוצות את תחומי הפעילות של כמה גופי שלטון (ממלכתיים או מקומיים) 21 , ראוי שמשרד הפנים ייתן דעתו לקשיים שבפעילות "פורום סובב כינרת" במתכונתו הנוכחית, לחילוקי הדעות שנתגלעו בין חבריו ולתוצאות המועטות שהושגו בפעילותו עד כה 22 , וישקול ייזום צעדים - ובהם העלאת הנושא על סדר יומה של הממשלה - במגמה להעניק סמכויות חוקיות לגוף זה. 5. אשר לטענות המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן בעניין הקשיים הניצבים בפניהן יצוין כדלהלן: (א) למרות הצורך להתחשב במצוקה הכלכלית שעליה מצביעים ראשי המועצות האזוריות שנזכרו לעיל חשוב לזכור כי אין בה כדי להצדיק סטיות מהוראות הדין החלות עליהן (כגון חובת המכרזים, החובה לאכוף את הוראות חוק התכנון והבנייה באשר לגידור הבלתי חוקי בחופים והחובה להבטיח גישה נוחה וללא תשלום לחלק סביר מחופי הנופש והרחצה). הצורך במציאת פתרון לבעיות של הרשויות המקומיות האלו אינו יכול לבוא על חשבון קיום הוראות הדין ואכיפתו. (ב) דווקא השוני בין חופי הכינרת לחופי הים התיכון שעליו מצביעות הרשויות המקומיות הנ"ל פותח פתח למציאת פתרון חוקי אפשרי לבעיות שמעלות רשויות מקומיות אלה: לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבתיאום עם המינהל, עם רשויות התכנון במשרד הפנים ועם הממונה על אתרי רחצה שבמשרד הפנים, תישקל האפשרות ליצור הפרדה וסיווג חדש לחלק ממתחמי החופים בכינרת המשמשים לנופש ולרחצה, לפי ייעוד שייקבע לכל מתחם כזה, למשל: מתחמים שישמשו לרחצה בלבד, כמו חופי הרחצה של הים התיכון, שהשהות בהם בדרך כלל קצרה; ולעומתם כמה מתחמים שישמשו כחניוני נופש (קמפינג) לשהות ממושכת (יחסית), ואשר בהם יינתנו שירותים ייחודיים כגון משטחים ללינת לילה, משטחים לאוהלים ולקרוונים ניידים וכד'. מאליו מובן כי כל פתרון שיישקל עשוי לחייב שינויים תכנוניים ותיאומים בין-משרדיים (כגון עם המינהל, המקצה את מקרקעי החופים לרשויות מקומיות), אולם היתרון בפתרונות מסוג זה הוא בכך, שלכאורה רק באותם מתחמים שישמשו כאתרי רחצה במשמעות המקובלת יחולו במלואן המגבלות החוקיות בעניין גביית דמי כניסה והחובה להבטיח גישה נוחה וללא תשלום .__________________ .21 :בעניין החשיבות של שיתוף פעולה אזורי ותיאום בין משרדי בתחומים מסוימים ראו הפרק "הדרג המחוזי במשרדי הממשלה" בדוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה( 2004 '), עמ9 ו-47 , וכן ראועמ' 157 .בדוח זה 22 סוף ינואר 2007. 614 דוח שנתי57ב .לחלק סביר מהם. לעומת זאת, במתחמי חופים שישמשו כחניוני נופש לשהות ממושכת, ניתן יהיה להצדיק גביית תשלום ריאלי מהציבור עבור השירותים הייחודיים הניתנים לו23 . .הפעולות להבטחת שירותים חיוניים לציבור במקומות רחצה .פעולות המינהל והרשויות המקומיות בביקורת הקודמת התברר כי רוב חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה, שאותם הקצה המינהל לרשויות המקומיות הגובלות בהם, הם בגדר "חופים בלתי מסווגים" 24 , דהיינו חופים שמחד גיסא, שר הפנים (בתוקף סמכותו לפי חוק הסדרת מקומות רחצה) לא קבע שהם מקומות רחצה מוכרזים (חופים מוכרזים), ומאידך גיסא, הוא לא קבע אותם כמקומות אסורים לרחצה. בחלק ניכר מהחופים הללו לא סופקו לציבור שירותים חיוניים כדוגמת שירותי הצלה, שחובה לספקם לפי החוק רק במקומות רחצה מוכרזים; ועם זאת, הציבור מוזמן לנפוש בהם, ועומדים שם לרשותו שירותי חוף שונים כדוגמת מזנונים ומשטחים מוצללים. הביקורת הקודמת העלתה, כי בחוזי ההרשאה שבין המינהל וב ין הרשויות המקומיות חייב אותן המינהל לנהוג בכל מתחם חוף שהקצה להן כאילו הוא מקום רחצה מוכרז ולקיים בו את הוראות הדין החלות על מקום כזה. יוצא אפוא כי באי -מתן שירותי הצלה בחופים הבלתי מסווגים שהוקצו להן, הפרו הרשויות המקומיות את חוזיהן עם המינהל באורח הפוגע ברווחת הציבור. בעניין זה צוין בדוח25 : "לדעת משרד מבקר המדינה, יפה נהג המינהל במצאו לנכון לחייב את הרשויות המקומיות בחוזי ההרשאה שביניהם... לנהוג במקרקעי החופים שהוקצו להן כאילו נקבעו כמקומות רחצה מוכרזים, בין שהוכרזו כך ובין שלא הוכרזו. משעשה כן, שומה עליו לפעול לאכיפתן של ההוראות האמורות ואף לשקול הימנעות מחידוש חוזי ההרשאה התקופתיים שלו עם רשויות מקומיות שאינן נוהגות כן". ביקורת המעקב העלתה, כי המינהל טרם נקט צעדים לאכיפת ההוראות האמורות שבחוזי ההרשאה, אף שהוראות אלה כלולות גם בחוזי ההרשאה החדשים שנחתמו מאז תום הביקורת הקודמת מ - 2004. פעולות משרד הפנים כאמור, בכינרת יש חופי רחצה ונופש רבים שהרשויות המקומיות מפעילות אותם (באמצעות מפעילים מטעמן), ובעונת הקיץ ציבור הנופשים פוקד אותם בהמוניו, ועם זאת אין ניתנים בהם שירותים חיוניים כשירותי הצלה משום שהם אינם חו פים מוכרזים. בעניין זה צוין בדוח: "בבדיקת נוהלי משרד הפנים התברר, כי... לא נקבעו בהם אמות מידה מוגדרות לקביעת .__________________ .23 .בפיקוח מתאים של משרד הפנים ושל המינהל 24 בבדיקת המעקב התברר כי המצב שתואר בדוח, ובכלל זה אי-הספקת שירותים חיוניים בחופים בלתי מסווגים, הוסיף לשרור עד מועד סיומה (סוף נובמבר 2006 ), פרט לחוף אחד שבינתיים נקבע כמקום רחצה מוכרז. 25 דוח שנתי55ב, עמ' 804. משרד הפנים 615 . חופים כמקומות רחצה מוכרזים, להבדיל מקביעת חופים אסורים לרחצה - שלגביה מנויים טעמים בחוק26 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים יקבע בנהליואמות מידה לקביעת חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, בנסיבות שבהן ראוי לנהוג כן". המעקב העלה, כי משרד הפנים טרם קבע אמות מידה מוגדרות לפיהן יכריז מיוזמתו על חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, למרות שידוע לו על חופים בלתי מסווגים לא מעטים (כגון חל ק מחופי הכינרת שבתחומי המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן), שלגביהם הרשות המקומית הנוגעת לעניין נמנעת מלפנות אליו מיוזמתה בבקשה לקבעם כמקומות רחצה מוכרזים - הגם שנופשים ומתרחצים רבים פוקדים אותם - כדי לחסוך לעצמה את העלויות הכרוכות במתן שירותי הצלה בהם. .תפעול חופי נופש ורחצה בידי הרשויות המקומיות .התקשרויות חוזיות ללא מכרז הביקורת הקודמת העלתה, כי "במשך שנים רבות (כעשור לפחות) נעשו ההתקשרויות החוזיות של המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, עם מפעילי חופים בתחומיהן המשמשים לנופש ולרחצה, ללא מכרז. זאת, בניגוד לסעיף 89 והתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 ." עוד העלתה הביקורת הקודמת, כי "מדי שנה במשך שנים רבות התקשרו הרשויות המקומיות הללו בחוזי הפעלה עם אותם מפעילים עצמם. בדרך זו השמיטו הרשויות המקומיות את מרכיב התחרות בהתקשרויותיהן להפעלת החופים והחדירו בקרב המפעילים את התחושה שהחופים הללו הם מעין נחלה פרטית שלהם". המעקב העלה כי לא חל שינוי במצב, ומאז תום הביקורת הקודמת מוסיפות המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן שלא במכרז. להלן פרטים: 1. בתשובת המועצה האזורית עמק הירדן למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 היא לא התייחסה לחובתה להתקשר עם המפעילים במכרז. 2. אשר למועצה האזורית גולן, זו נקטה מספר פעולות במגמה להשתית את התקשרויותיה על מכרזים אולם אלה עדיין לא נשאו פרי: (א) בפברואר 2005 פנתה המועצה האזורית גולן לממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים וביקשה שיפעל כדי ששר הפנים, בתוקף סמכותו, יעניק לה פטור זמני מחובת המכרז לעונת הרחצה 2005 , עד שיושלמו הכנותיה להכנת מכרזי קבע. באפריל אותה שנה הודיע לה מנכ"ל משרד הפנים (דאז) - שלו הואצלו סמכויות השר בנושא זה - כי החליט לא לאשר את בקשתה ודרש ממנה לפרסם מכרז פומבי להפעלת החופים. .__________________ .26 דהיינו הרחצה במקום עלולה לסכן חיי בני-אדם או לפגוע בבריאותם. 616 דוח שנתי57ב .(ב) לאחר מכן החלה המועצה להיערך לפרסום מכרזי הפעלה לחופים שבתחומה לתקופות התקשרות בנות שבע שנים כל אחת. לאחר עבודת מטה גובשו העקרונות, הוכנה מתכונת מסמכי המכרז, ומליאת המועצה החליטה על התקשרות עם מפעילי חופים במכרזים פומביים החל מתחילת 2006 . גם פעולה זו לא צלחה עדיין, שכן היה על המועצה להגיע לתיאום ולהסכמה עם המינהל בנוגע לחידוש חוזי ההרשאה שהעניק לה להפעלת החופים ובעניין בקשתה לתיקון תנאי החוזים, כדי להקל את פרסום המכרזים ולהגדיל את סיכויי הצלחתם. בחודשים יולי-אוגוסט 2005 קוימו מגעים בנדון בין המועצה האזורית ובין מנהל מחוז הצפון של המינהל. לבקשתו העבירה לו המועצה האזורית מפות מדידה ותשריטים של שטחי החנייה בכל חוף וביקשה שיקדם את חידוש חוזי ההרשאה ואת תיקונם. עקב חילוקי דעות בין הצדדים ומשום שהמינהל עדיין לא נערך לנוסח חדש של חוזי ההרשאה - כמתחייב מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל החדשה מיוני 2004 בעניין הקצאת שטחי חוף הים בידי המינהל27 - הנושא לא קודם. (ג) בסוף מרס 2006 קוימה ישיבה של הפורום הבין משרדי לענייני הכינרת הנזכר לעיל ("פורום סובב כינרת"), שבה השתתפו, בין היתר, מנהל מחוז הצפון של המינהל ומנכ"ל המועצה האזורית גולן. בישיבה זו סוכם כי נציג המינהל יפעל לחתימת חוזי הרשאה זמניים בנוגע לחופים לתקופה של 60 יום, במגמה שבפרק זמן זה יכין המינהל את נוסח חוזי ההרשאה הקבועים, ובמקביל המועצה האזורית תשלים את היערכותה לפרסום המכרזים. חוזי ההרשאה הזמניים אכן נחתמו באפריל 200628 , ותקופת ההרשאה לפיהם הסתיימה, אולם המינהל עדיין לא הכין את נוסח חוזי ההרשאה הקבועים עם הרשויות המקומיות שלהן הוא מקצה מקרקעי חופים. גם לא הושלמו התיאומים הדרושים בנ דון בין המועצה האזורית גולן ובין המינהל. בסוף אפריל 2006 פנה מנכ"ל המועצה האזורית גולן אל מנכ"ל משרד הפנים (דאז) וביקש שיסדיר פטור זמני ממכרז בהתקשרות עם המפעילים לעונת הרחצה 2006 בלבד שכבר החלה במגמה להשלים את ההיערכות למכרז לפני תחילת עונת הרחצה שלאחריה (באפריל 2007 .) עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) לא נמצא כי מנכ"ל המשרד העניק את הפטור המבוקש. יוטעם כי למרות מאמציה של המועצה האזורית גולן בנדון, כל עוד לא ניתן לה פטור ממכרז, בתוקף סמכותו החוקית של שר הפנים בנדון, מוטלת עליה חובת ההתקשרות על-פי מכרז פומבי. בה בעת על המינהל לסייע למועצה אזורית זו ככל יכולתו ובפרק זמן סביר, כדי לאפשר לה למלא את חובתה בנדון. .הפעלת חופים ללא חוזי הרשאה עם המינהל .בדוח צוין כי מחובת המינהל, כמי שמופקד בחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 , על ניהול מקרקעי ישראל29, וב כללם מקרקעי החופים, לפקח על הנעשה בהם ולדאוג לניהולם התקין, אף אם הוקצו לרשויות מקומיות למטרות ציבוריות. .__________________ .27 'החלטת המועצה מס 1006 מ- 6.6.04. 28 .גם בנוגע לחופים המופעלים בידי המועצה האזורית עמק הירדן 29 כמשמעותם באותו חוק, דהיינו המקרקעין בישראל של המדינה, של רש ות הפיתוח ושל הקרן הקיימת לישראל. משרד הפנים 617 .1. הביקורת הקודמת העלתה, כי באותה עת היו חמישה חופים מוחזקים ומופעלים בידי מפעילים פרטיים, כקבלנים של הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין, על פי חוזי הפעל ה שנתיים (ולעתים עונתיים - לעונת רחצה אחת) שהרשויות המקומיות חתמו עמם. החופים הופעלו בדרך זו, למרות שמקרקעי חופים אלה לא נמנו עם המקרקעין שהמינהל הקצה לרשויות בחוזי הרשאה, כמתואר לעיל, או שהסתיימה תקופת ההרשאה לגביהם, והמינהל לא חידש את חוזיו עם הרשויות המקומיות. ארבעה מחופים אלה מצויים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן ואחד - בתחום עיריית טבריה. בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה: (א) עד מועד סיום ביקורת המעקב (סוף נובמבר 2006 ) הוסדר מעמדם של שניים מחמשת החופים המנויים לעיל (חופים בתחום המועצה האז ורית עמק הירדן) בלבד, בחוזה הרשאה שנחתם בין המועצה האזורית ובין המינהל בנוגע אליהם, לתקופה של חמש שנים - עד סוף נובמבר 2010 . לגבי יתר שלושת החופים לא חל שינוי במצב. (ב) בסוף אוגוסט 2005 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית עמק הירדן בנוגע לחוף נוסף המופעל בידי מפעיל מטעמה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש. (ג) בסוף מרס 2006 פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה האזורית גולן בנוגע לקטע מרצועת החוף של הכינרת המכונה "כורסי צפון", שבו מצויים ארבעה חופי נופש ורחצה, בלא שנחתם חוזה הרשאה חדש. יוצא אפוא כי במועד ביקורת המעקב אפשר המינהל למועצה האזורית גולן להוסיף ולהפעיל חופים אלה בידי מפעילים מטעמה אף שאין לה זכויות חוזיות לגביהם30. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 הודיעה המועצה האזורית גולן כי העיכוב בחידוש חוזה ההרשאה האמור נובע מכך שהמינהל טרם הכין את הנוסח החדש של חוזי ההרשאה שלו עם הרשויות המקומיות באשר לחופי הנופש והרחצה שבתחומן, כמתחייב מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל האחרונה בעניין הקצאת שטחי חוף הים מיוני 2004 . חרף פניותיה למנהל מחוז הצפון של המינהל לחתום עמה לפחות על חוזי הרשאה זמניים, המינהל לא עשה כן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 הודיע המינהל כי הנושא מצוי בטיפול הנהלת המינהל (ועדת עסקות) "לדיון ואישור חידוש ההרשאה". משרד מבקר המדינה מעיר למינהל, כי קצב פעילותו בחידוש ההרשאות לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת אינו מניח את הדעת, ואם לא יחיש את קצב טיפולו אזי בסוף מרס 2007 יפוג תוקפם של יתר חוזי ההרשאה שיש למועצה האזורית גולן בנוגע לחופי הנופש והרחצה שבתחומה. 2. הביקורת הקודמת העלתה, כי באותה עת שישה חופים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן היו מוחזקים ומופעלים כמקומות נופש ורחצה בידי מחזיקים שונים, אף שלא נמצא כי .__________________ .30 אמנם, לגבי כל החופים המנויים לעיל נחתמו עם המינהל באפריל 2006 חוזי הרשאה זמניים לתקופה של שישים יום, אולם תוקפם פג בתום תקופת ההרשאה. 618 דוח שנתי57ב .נכרתו חוזים עם המינהל או עם המועצה האזורית המתירים להם חזקה ושימוש כאמור בחופים. בדוח הודגש כי בכל המקרים המתוארים לעיל מדובר בחופי נופש ורחצה פעילים, שמן הבאים בשעריהם נגבה תשלום, ובחלקם מצויים מבנים ומתקנים מסחריים (כגון מזנונ ים, מסעדות, מתקני ספורט ימי וכיו"ב) שהוקמו בלא הסכמת המינהל. עוד צוין בדוח, כי אמנם נגד חלק מהמחזיקים הללו הגיש המינהל תביעות משפטיות (אזרחיות) לסילוק יד, לסילוק המבנים והמתקנים השונים שהוקמו בהם ולתשלום דמי שימוש ראויים31 , אולם הוא לא נקט צעדים נגד רשויות מקומיות שאפשרו למפעילים מטעמן להפעיל חופים, אף כי לא היו להן חוזי הרשאה תקפים עמו בנוגע אליהם. המעקב העלה כי רק בנוגע לאחד מששת החופים הנ"ל נכרת בינתיים חוזה הרשאה עם המינהל לתקופה של שבע שנים, עד סוף 2012 . לגבי יתר החופים לא נמצא כי חל שינוי במצב. . הכינרת היא נכס טבע ייחודי, אחד ממוקדי המשיכה המרכזיים במערך התיירות והנופש בישראל. רובם של חופי הכינרת הם מקרקעי ציבור שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) המיועדים לתועלת הציבור. על רקע זה ניתן היה לצפות שגישת הציבור אליהם תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות ש אינן מעוגנות בדין. אולם המציאות שנגולה בביקורת הקודמת מ- 2004 הייתה שונה: מהביקורת הקודמת למדים כי במהלך השנים הלכו חופי הכינרת ונסגרו, ונחסמה הגישה החופשית לחלקים ניכרים שלה, משום שלאורך חופיה הוקמו כמאה גדרות המגיעות עד קו המים בתחום האסור לבנייה, והן מונעות מעבר חופשי לאורך קו החוף. יתרה מזאת, התברר כי כל חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה (פרט לאחד) גודרו גידור היקפי עד קו המים (או בסמוך אליו) בלא היתרי בנייה כחוק, ונגבו תשלומים מבאיהם כתנאי לכניסתם לתחומיהם. המעקב העלה כי מאז הביקורת הקודמת גברה המודעות הציבורית לצורך לפעול להבטחת הגישה החופשית של הציבור אל החופים, ומסתמנת נקיטת צעדים מוחשיים ראשוניים לתיקון המצב - בעיקר מצד משרד הפנים ומחוז הצפון שלו. כך למשל, בתוקף צווים ופסקי דין של בית המשפט המוסמך, שניתנו בהליכים משפטיים בהם נקטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון וביוזמת יחידת הפיקוח המחוזית של המשרד, הוסרו גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי נופש ורחצה פעילים בכינרת. כן הוסרו כעשרים גדרות אשר הוקמו ללא היתר במקומות אחרים בסמיכות לכינרת ושללו מהציבור תנועה חופשית באזור הכינרת. עם זאת, עדיין רבה מאד המלאכה שיש להשלימה. בעקבות הביקורת הקודמת החל משרד הפנים להיערך להסדרת התנאים ואמות המידה שלפיהם יאשר גביית תשלומים מבאי החופים בתנאי שבחלק סביר ממקומות הרחצה תאושר כניסה ללא תשלום (לרבות אי-תשלום דמי חנייה, כאשר .__________________ .31 חלקן הסתיימו בפסקי-דין לזכות המינהל, וננקטו לגביהם הליכי הוצאה לפועל; חלקן עדיין ת לויות ועומדות. משרד הפנים 619 .הכניסה לחוף אינה אפשרית מבחינה מעשית בלא שימוש במגרש החנייה המצוי בתחומו או בקרבתו), אך פעילות זו עדיין בתחילתה. מנגד, הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לא נקטו צעדים ממשיים לתיקון הליקויים בפעילותן שהועלו בביקורת הקודמת, ובכלל זה בעניין אי-מילוי חובתן החוקית של הרשויות המקומיות להתקשר עם מפעילי החופים מטעמן במכרז. גם מינהל מקרקעי ישראל (המינהל) לא פעל דיו לתיקון הליקויים הנוגעים לפעילותו. בין היתר, הוסיף המינהל לאפשר הפעלת חופים בלא חוזי הרשאה תקפים בינו ובין הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין ולא פעל בקצב הראוי לחידוש חוזי ההרשאה שתוקפם פג או עומד לפוג במהלך שנת 2007 . לבסוף, ראוי לציין לטובה יוזמה שנקט משרד הפנים: בעקבות הביקורת הוא כונן פורום בין -משרדי רחב ("פורום סובב כינרת") לטיפול בבעיות הנוגעות לכינרת ולחופיה. אולם עד כה נתקלה פעילות הפורום בקשיים ולא הניבה תוצאות ממשיות, בין היתר משום שאין לו סמכות חוקית לקבל החלטות מחייבות, ופעילותו נשענת על הסכמה הדדית של כל חבריו. בעניין זה המליץ משרד מבקר המדינה לשקול נקיטת צעדים במגמה להעניק סמכויות חוקיות לגוף זה.