משרד הבינוי והשיכון/דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע_ש חיים שיבא - תל השומר

 ♦ . 394 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .המרכז הרפואי על שם חיים שיבא בתל השומר נבנה בשנת 1948 כבית חולים צבאי. בשטחו של בית החולים נבנו גם מבני מגורים לשימוש צוות בית החולים. בשנת 1955 הפך לבית חולים ממשלתי. במהלך השנים 1982 -1954 נבנו בשטחו של המרכז הרפואי מבנים רבים נוספים ובהם גם מבני מגורים. מבני המגורים, כמו המרכז הרפואי עצמו, הוקמו על קרקעות שבניהול רמ"י. חלק ממבני המגורים נבנו, ככל הנראה, על ידי משרד השיכון, אך בחלוף השנים קשה להתחקות אחר הנתונים המדויקים בעניין זה. נכון למרץ 2014 , במרכז הרפואי מצויות560 יחידות דיור, על פי הפירוט הבא1: 3372 דירות של משרד השיכון, מתוכן 288 דירות בנות 2-4 חדרים ("עמק דותן") ו -42 ;)"חדרים במעונות סטודנטים ("בית שמעון 48 חדרים במעונות סטודנטים ותלמידי סיעוד ("ליידי דייויס") ו-75 חדרים בשיכון חיילות; ועוד51 דירות סטודיו (בנות חדר אחד) ו-56 חדרים בביתנים המשמשיםלדיור. 337 דירות שירות ויחידות מגורים שייכות למשרד השיכון3. הזכויות על הקרקע ועל דירות השירות לא נרשמו ברמ"י או בפנקסי המקרקעין במשרד המשפטים. המרכז הרפואי משלם דמי שכירות עבור הדירות למשרד השיכון, שמשתמש בתקבולים בגין השכרתן לטובת הדיור הציבורי. המשרד מסר את ניהול הדירות מטעמו לידיה של החברה הממשלתית עמידר, והיא משכירה אותן למרכז הרפואי. המרכז הרפואי מצדו משכיר את דירות השירות לשוכרים מטעמו, דהיינו עובדים שהוא מוצא חיוניים לצרכיו, והם משלמים שכר דירה חודשי הנמוך בעשרות אחוזים מתעריפי השוק, הנע בין כ-800 ש"ח לדירה ששטחה32 מ"ר לכ- 2,350 ש"ח לדירה ששטחה100 מ"ר. שכר הדירה החודשי שהמרכז הרפואי גובה מהדיירים בעבור כל הדירות עמד בשנת 2012 על כ- 500,000 ,ש"ח. לעומת זאתבאותה שנה שילם המרכז הרפואי לעמידר בעבור כל הדירות כ- 146,000 ש"ח, סכום שלא עודכן מאז שנת 2000 . בשנת 2004 יזמה הוועדה המקומית רמת גן תכנית בנייה חדשה באזור המרכז הרפואי שכללה בין השאר את מתחם דירות השירות, ועל פיה ייהרסו דירות השירות4 . במרץ 2013 אישר שר הפנים את התכנית והיא קיבלה תוקף. .__________________ .1 .לפי נתוני המרכז הרפואי שיבא 2 לפי נתוני עמידר מדובר ב -337 נכסים. לפי תגובת המרכז הרפואי לממצאי הדוח מיולי 2014 מדובר בכ -330 יחידות דיור הכוללות 288 יחידות דיור בעמק דותן ו -42 יחידות דיור בבית שמעון ויתרת הנכסים משמשים מכולת, בית תלמיד וגן ילדים. 3 על פי התיעוד שנמצא במשרד השיכון החל משנת 1955 דירות השירות הועברו באמצעות כתבי העברת רכוש לניהול של חברת עמידר. בשנים שלאחר מכן, נחתמו חוזי שכירות בין עמידר ומרכז הרפואי. 4 התכנית כוללת גם קטע מהשטח של הבסיס הצבאי תל השומר ומתחם מבנים לוגיסטיים של המרכז הרפואי. משרד הבינוי והשיכון 395 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2011 - אוקטובר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הניהול של השכרת דירות שירות ויחידות מגורים למרכז הרפואי ואת הפיקוח על השכרתן ועל השימוש בהן. בחודשים ספטמבר 2013 - מרץ 2014 נעשו בדיקות השלמה הנוגעות בעיקר להליכי התכנון החדש במתחם, לאישורו הסטטוטורי ולמעורבותו של משרד השיכון בגיבוש, בתכנון ובאישור של התכנית. הבדיקות נעשו במשרד השיכון, בעמידר ובמרכז הרפואי. בדיקות ההשלמה נעשו במשרד הבריאות, ברמ"י, בעיריית רמת גן, בוועדה המקומית רמת גן ובוועדה המחוזית לתכנון הפועלת במינהל התכנון שבמשרד הפנים. .סדרי הניהול של השכרת הדירות למרכז הרפואי והפיקוח על השכרתן ועל השימוש בהן .הקצאת הדירות והפיקוח עליהן ועל השימוש בהן נוהל משרד הבריאות הקצאת דירות שירות לצוותי בתי חולים נעשית על פי נוהל של משרד הבריאות ממאי 2000 שעניינו אכלוס דירות שירות (להלן- נוהל משרד הבריאות). הנוהל קובע את תהליך הקצאת דירות השירות למגורי עובדים חיוניים בידי ועדות האכלוס המקומיות שבבתי החולים5 (להלן - ועדות האכלוס). נוהל המרכז הרפואי שיבא למרכז הרפואי נוהל פנימי שכותרתו "נוהל לעבודת ועדת הדיור במרכז הרפואי שיבא", והוא מעודכן לנובמבר 2009 (להלן- נוהל המרכז הרפואי). הנוהל קובע כי "במרכז הרפואי שיבא קיים מאגר דירות שירות הנמצא בבעלות חברת עמידר ומנוהל על ידי המרכז הרפואי שיבא בהסכם בין הגופים והן נועדו לשמש את עובדי המרכז הרפואי שיבא בעיקר רופאים ואחיות... נוהל זה נשען על הנוהל לאכלוס דירות שירות שהופץ על ידי משרד הבריאות... מטרת הנוהל להגדיר הליך מסודר להגשה וטיפול בבקשות לדיור משלב הגשת הבקשה ועד שלב אישור כניסת העובד לדירה". תנאים ואמות מידה להשכרת דירות השירות נוהל משרד הבריאות קובע כי ועדת האכלוס המקומית תהיה רשאית לאשר מגורים "לעובדים נדרשים חיוניים". על פי הנוהל, התנאי היחיד שעל העובד לעמוד בו הוא שאין הוא מחזיק בדירה בבעלותו או בבעלות בן הזוג במרחק של עד 30 .ק"מ מהמרכז הרפואי .__________________ .5 בבית חולים וביחידות שיש בהן דירות שירות לאכלוס עובדים חיוניים תמנה הנהלת היחידה ועדת אכלוס שתהיה מורכבת מבעלי התפקידים האלה: מנהל אדמיניסטרטיבי (יו"ר הוועדה), רופא בכיר בצוות בית החולים או ביחידה, אחות ראשית ואחראי לדיור ביחידה. 396 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 נוהל המרכז הרפואי קובע כי "דירות אלו... מנוהלות על ידי בית החולים והן נועדו לשמש את , בעיקר רופאים ואחיות וזאת על פי שיקולי וצרכי בית ]המרכז הרפואי[ עובדי בית החולים החולים המשתנים מעת לעת". הנוהל מפרט גם את השיקולים האמורים לעמוד לפני ועדת האכלוס בעת אישור בקשה להקצאת דירת שירות לעובד, ובהם החיוניות שבהעסקת העובד ובמגוריו בשטח המרכז הרפואי לרבות בשעות שלאחר העבודה, חלקיות משרת העובד, היות העובד בעל דירה, אפשרויות שכירת דירה באזור והיות שני בני הזוג עובדים במרכז הרפואי. כמו כן, על הוועדה לשקול גם שיקולים תקציביים וארגוניים. הקצאת דירות ללא נימוק סדרי מינהל תקין מחייבים לתעד את תהליך קבלת ההחלטות, לרבות הנימוקים להחלטות שהתקבלו, וזאת כדי ליישם את עקרון השקיפות - זכותו של הציבור לדעת כיצד ועל בסיס איזה מידע התקבלו ההחלטות. כמו כן, התיעוד משמש כלי פיקוח ובקרה ע ל הפעולות וההחלטות של הארגון, וכפי שקבע בג"ץ: "החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל... בהעדרו של פרוטוקול אמיתי, שבו 'צילום' מלא של הדיונים והשיקולים... יש לראות את החלטתה של הועדה כהחלטה סתומה שאינה יכולה לעמוד לביקורת ומכיוון שכך דינה להתבטל... ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של ממש"6 . עיקרון זה מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בהחלטות הטומנות בחובן הטבה כלכלית לגורמים מסוימים על פני אחרים. בהחלטות מסוג זה קיימת חשיבות יתרה לכך שתהליך קבלת ההחלטות יהיה מתועד בצורה הראויה ועל פי הכללים ותתאפשר העמדתן של ההחלטות שהתקבלו להליכי ערעור או ביקורת. נוהל משרד הבריאות ונוהל המרכז הרפואי מחייבים את ועדת האכלוס המקומית לנהל פרוטוקול בדיוניה ולנמק את החלטותיה. מבדיקה של שלושה פרוטוקולים של ועדת האכלוס של המרכז הרפואי מהשנים 2012 -2011 .עולה כי הם כוללים פרטים הנוגעים רק לשם המבקש, לתפקידו ולמחלקה שבה הוא מועסק כמו כן, מובאת בהם החלטת הוועדה אם אושרה הבקשה או נדחתה. אולם אין הפרוטוקולים מפרטים את נימוקי הוועדה להחלטותיה. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי אופן תיעוד החלטות הוועדה כפי שמופיע בפרוטוקולים האמורים אינו עולה בקנה אחד עם הנדרש על פי סדרי מינהל תקין ועם הוראות הנוהל שקבע המרכז הרפואי בעצמו. בתשובה שמסר המרכז הרפואי ביולי 2013 למשרד מבקר המדינה צוין כי בפרוטוקולים של ועדת האכלוס מובאים הנימוקים העיקריים למתן דיור ולא נימוקים מפורטים, משום שפירוט הנימוקים כבר מופיע בטופס הבקשה של המבקש, שמתויק בצמוד לפרוטוקול , ואין כל צורך לחזור עליהם בגוף הפרוטוקול. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בנימוקי הבקשות של המבקשים כדי לפטור את ועדת האכל וס מלפרט את התייחסותה לבקשות ומלנמק את החלטותיה. תיעוד תהליך קבלת ההחלטות מלמד על שיקוליה של הוועדה ועל מכלול הנסיבות והאילוצים שהיא פעלה על פיהם, לרבות שיקוליה הנוגעים לסדר העדיפויות .__________________ .6 בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב יפו , פ"ד נט(3 )817 ( 2004.) משרד הבינוי והשיכון 397 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 באישור הבקשות. על הנהלת המרכז הרפואי להנחות את ועדת האכלוס לתעד כראוי את דיוניה ולפרט את הנימוקים להחלטותיה. שימוש חורג בדירות זהות השוכרים נוהל משרד הבריאות קובע כי דירות השירות הן "דיור המוחזק על ידי בית החולים לצורך אכלוס עובדים חיוניים ונדרשים שאשרה ועדת האכלוס". גם נוהל המרכז הרפואי קובע כי הדירות נועדו לשמש את עובדי בית החולים, בעיקר רופאים ואחיות. על פי הנתונים של המרכז הרפואי הנכונים ליוני 2012 , מתוך3377 דירות השירות ששוכר המרכז הרפואי ממשרד השיכון, 288 דירות נמצאות במתחם עמק דותן ומשמשות למגורי צוות המרכז הרפואי, ובהם עובדי סיעוד, רופאים, עובדי מינהל ומשק ועובדים אחרים. 42 יחידות דיור (דירות חדר) נוספות נמצאות במבנה מעונות סטודנטים (בית שמעון ), ובניגוד לקבוע בנוהל המרכז הרפואי הן משמשות בין השאר למגורי אורחים ובהם כאלו המגיעים מחו"ל במסגרת תיירות מרפא. כמו כן, חלק מ היחידות משמשות למגורי משתלמים מחו"ל. יתר היחידות משמשות מבואה של בית שמעון - סופרמרקט וגן ילדים עירוני - ושתיים מהן שימשו בעבר מועדונית לילדים וכיום הן בתהליך הסבה מחדש למגורים. מנתונים שהעביר המרכז הרפואי בתחילת 2012 ,למשרד מבקר המדינה עלה כי נכון לאותו מועד, 35 מיחידות הדיור במבנה בית שמעון שימשו באותה עת בעיקר למגורי תיירים - מתמחים מחו"ל או מטופלים מחו"ל ומלוויהם. יצוין כי גם בהערכת שמאי המקרקעין שעשה אגף שומת המקרקעין שבמשרד המשפטים, על פי הזמנת המרכז הרפואי בשנת 2010 משמש ]בית שמעון [ , צוין כי "המבנה בעיקר למגורי המלווים של המאושפזים שהינם תושבי מדינו ת זרות" וכן "כל דירה מכילה חדר, מקלחת עם שירותים ומטבחון". עוד עלה שאף שמשרד הבריאות ביקר מדי פעם בפעם במתחם דירות השירות וקיבל דיווח שנתי מהמרכז הרפואי בנוגע לדייריו, הוא לא ידע על השימוש החורג הנעשה בדירות לצורך מגורי תיירים, והתוודע לכך רק במהלך הביקורת. בתשובתו מיולי 2013 הסביר המרכז הרפואי כי חלק מיחידות הדיור בבית שמעון ובמבנה נוסף (בית ליידי דייויס) שימשו למתן פתרון למטופלים המגיעים מרחוק, כולל במסגרת תיירות מרפא, חסרי יכולת כלכלית, והם ובני משפחותיהם שוהים בהם בתקופות בהן הם לא חייבים באשפוז. יתר יחידות הדיור שימשו למגורי משתלמים ומתמחים מחו"ל בעלי מקצועות חיוניים. המרכז הרפואי לא יכול היה להמציא נתונים הנוגעים להתפלגות בין הדירות לפי שני השימושים האמורים. בהתייחסות של המרכז הרפואי מאוקטובר 2013 לשאלות נציגי הביקורת הוא ציין כי מספר יחידות הדיור המשמשות למגורי תיירים מחו"ל בדרך כלל אינו עולה על 20 , ורק לעתים רחוקות הוא מגיע לכדי 35-30 . עוד ציין כי במקרים מסוימים שימשו היחידות למגורי מטופלים ישראלים ובני משפחותיהם המצויים במצוקה כלכלית ומגיעים מרחוק, בתקופות שבהן אין החולים מאושפזים; "פתרונות אלה מאפשרים לבית החולים להימנע מאשפוזים בהם .__________________ .7 ראו הערה 2. 398 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 "אין צורך רפואי. שחרור המיטות מאפשר מתן פתרונות ליותר חולים ובכך להציל חיים (ההדגשה במקור). המרכז הרפואי הוסיף כי הוא גובה ממלוויהם של המטופלים מחו"ל מחיר סמלי המכסה את ההוצאות הבסיסיות לתחזוקת הדירות ולאירוח. מהתייחסותו הנוספת של המרכז הרפואי מנובמבר 2013 לשאלות נציגי הביקורת עולה כי לדעתו יחידות הדיור בבית שמעון אינן חלק מדירות השירות של משרד השיכון. הוא ציין כי הדירות במבנה בית שמעון הן חדרים במעונות הסטודנטים שהמרכז הרפואי בנה באמצעות תרומות. הוא הוסיף כי מסיבה שאינה ברורה לו רשמה הנהלת המרכז הרפואי בשנות השישים של המאה העשרים את בית שמעון כמשויך לעמידר. בעניין זה ציין המרכז הרפואי בתשובתו הנוספת ממרץ 2014 (להלן- התשובה ממרץ 2014 ) כי "יש בהחלט אפשרות שבמקסימום שני בנייני דירות נבנו אכן על ידי משרד השיכון ומת קציבו, אך ברור שרוב הדירות נבנו באמצעות תרומות לבית החולים, הפכו רכוש ממשלתי, אך דווקא של משרד הבריאות ולא של משרד השיכון", והנהלת המרכז הרפואי יזמה בזמנו את העברת ניהול הדירות לידיה של עמידר. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי דירות השירות נועדו למגורים של עובדי המרכז הרפואי שנמצאו חיוניים לצרכיו , ואילו יחידות הדיור במעונות הסטודנטים נועדו לשיכון סטודנטים המתמחים במרכז . כל שימוש אחר בדירות וביחידות הדיור, כמו מגורים של מי שאינו עובד חיוני, לרבות מגורים של תיירים מחו"ל, הוא חריגה מהנוהל הפנימי של המרכז הרפואי ומנוהל משרד הבריאות, ואף ניתן לראות בכך חלק מפעילות עסקית ושיווקית של המרכז הרפואי. פעילות כזאת אינה עולה בקנה אחד עם ייעודן של דירות השירות ומעונות הסטודנטים, וכל עוד משרד הבריאות אינו רואה לנכון להסדירה ולאשרה, על המרכז הרפואי להפסיקה. אשר לטענת המרכז הרפואי כי הוא מימן את בניית הדירות במבנה בית שמעון באמצעות תרומות, וכי בשנות השישים של המאה העשרים נרשם המבנה "מסיבה לא ברורה" כ"משויך לעמידר", מדגיש משרד מבקר המדינה כי המרכז הרפואי לא המציא מסמכים כלשהם התומכים בטענתו. זאת ועוד, גם בפגישות שקיימו עם נציגי הביקורת ציינו נציגי הנהלת המרכז הרפואי כי הם כבר העלו טענה זו בעבר במסגרת דין ודברים עם עמידר בנוגע לחוזה השכירות של דירות השירות. אולם על אף טענתם לא שונה חוזה השכירות, והדירות במבנה בית שמעון המשיכו להיכלל במסגרת חוזה השכירות הקיים. בתשובה שמסר משרד הבריאות ביולי 2013 למשרד מבקר המדינה (להלן- תשובת משרד הבריאות) צוין כי יברר את נושא השימוש החורג בדירות השירות עם הנהלת המרכז הרפואי ויבחן את הנחיצות בהקצאתן לצורכי תיירות מרפא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמרכז הרפואי כי דירות השירות ומעונות הסטודנטים הן נכסי המדינה ומטרת השימוש בהן היא ציבורית, דהיינו לאפשר לעובדים חיוניים או לסטודנטים לגור בסמיכות למקום עבודתם לצורך זמינותם המידית כשעולה הצורך. הקצאת דירה לאדם שאינו חלק מצוות בית החולים, ובכלל זה תיירים מחו"ל, חורגת מהנהלים ומייעודן של הדירות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על פיקוחו הלוקה בחסר בכל הקשור לשימוש החורג שהמרכז הרפואי עושה בדירות. משרד הבינוי והשיכון 399 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 השכרת דירות לתקופות ממושכות בניגוד לנהלים על פי נוהל משרד הבריאות, "ועדת האכלוס המקומית מוסמכת לדון ולאשר הארכת ההסכם לאכלוס בדירת שירות. האישור יינתן בכל פעם לתקופה של עד 24 חודשים וזאת לתקופה של עד 5 ". לפי נוהל המרכז הרפואי, "הועדה מוסמכת]בסך הכול עד שבע שנים[ שנים נוספות לדון ולאשר מתן דיור לתקופה של שנה אחת, עם אופציה להארכה... לשבע שנים"; הארכה מעבר לשבע שנים מצריכה את אישורו של משרד הבריאות. בביקורת עלה כי במרץ 2012 נמצאו26 שוכרים הגרים בדירות השירות יותר משבע שנים (להלן - דיירים ותיקים), ובהם רופאים שחלקם בכירים, צוות סיעוד, כוח עזר ועובדי מינהלה ותחזוקה. למשל, נמצא כי בין הרופאים היו מנהלי יחידות ורופאים בכירים המתגוררים במתחם יותר מעשר שנים, ובין עובדי המינהל נמצאו כאלו המתגוררים במתחם משנות התשעים של המאה העשרים, יתרה מזה, אותם עובדי מינהל שהתגוררו במתחם שנים רבות הם שאחראים להפעלת דירות השירות לצורך תיירות המרפא. בינואר 2011 הגיש המרכז הרפואי לאישורו של משרד הבריאות בקשה למגורי עובדים מעבר לשבע שנים. בתגובה לכך ביקש ממנו משרד הבריאות פרטים נוספים בנוגע לשמונה מהעובדים שכבר בשנת 2009 סוכם כי לא יתאפשר המשך מגוריהם בדירות ועליהם להתפנות. משרד הבריאות גם ביקש מהמרכז הרפואי לפרט את הנימוקים לבקשות הנוגעות לשבעה עובדים נוספים שהתגוררו בדירות מאז שנות השמונים והתשעים של המאה העשרים. במאי 2011 השיב המרכז הרפואי לדרישת משרד הבריאות. מתשובתו עלה כי בחלק מהמקרים החלטתו להאריך את תקופת המגורים נשענה על בעיות סוציאליות של העובדים. במקרים אחרים נימק המרכז הרפואי את אישור הבקשות בצורך שבזמינותם המידית של הדיירים הוותיקים. למשל, סניטר בחדרי ניתוח המתגורר במתחם כבר יותר מ-30 שנה ומנתח בכיר המתגורר במתחם יותר מ-12 שנה שהמרכז הרפואי התחייב כבר בשנת 2009 ,לפנותו אך האריך את חוזה השכירות עמו עד סוף אוגוסט 20128. הביקורת העלתה כי משרד הבריאות קיבל את הסבריו של המרכז הרפואי ואישר את הבקשות לשנת 2011 להארכת תקופות השכירות. האישור ניתן לכל הדיירים ללא כל הסתייגות וללא כל תנאי, אף שבמקרים מסוימים מדובר בתקופות שכירות ארוכות במיוחד. עוד עלה כי בניגוד לנוהל משרד הבריאות לא הגיש המרכז הרפואי בשנת 2012 למשרד הבריאות בקשה לאישור הארכת תקופות שכירות, אף שבאותה עת התגוררו דיירים בדירות השירות גם במשך תקופות העולות על שבע שנים. בתשובתו מיולי 2013 ציין המרכז הרפואי כי ועדת האכלוס פינתה עשרות עובדים שגרו בדירות תקופות ארוכות, ובחלק מהמקרים אף ננקטו צעדים משפטיים נגד "עובדים 'שהתנחלו' בדיור ושניסו להופכו לדיור קבע". המרכז הרפואי הוסיף כ י במקרים מסוימים הוא אפשר מגורים מעבר לשבע שנים, וזאת כאשר נוכחות העובד חיונית בכל שעות היממה או כאשר העובד סובל מבעיה אישית סוציאלית קשה במיוחד. המרכז הרפואי ציין כי נכון ליולי 2013 .__________________ .8 שני הדיירים התפנו במהלך הביקורת, באפריל 2012 ובאוגוסט 2012 ., בהתאמה 400 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 נותרו11 עובדים המתגוררים בדירות השירות יותר משבע שנים, וזאת "לאור נסיבות מיוחדות". בהתייחסותו מנובמבר 2013 הודיע המרכז הרפואי כי רוב העובדים שהתגוררו בדירות יותר משבע שנים פונו מהדירות או יפונו במחצית הראשונה של 2014. בתשובתו ציין משרד הבריאות כי "נוהל משרד הבריאות קבע את הכלל ובכל כלל ישנה אפשרות לחריגים באם נקבע כי קיים צורך ממשי לתפקוד ביה"ח כמו הצורך בזמינות עובדים חיוניים". הוא הוסיף כי מקובלת עליו עמדת המרכז הרפואי כי "ישנן סיבות נוספות, שניתן להתייחס אליהן בהענקת דיור, מטעמים סוציאליים קשים או דיור לבני מיעוטים המתקשים למצוא דיור באזור בית החולים". משרד הבריאות ציין כי לנוכח ממצאי הביקורת הוא "יקיים עבודת מטה ותהליך הפקת לקחים ובחינה מחודשת של כללי הנוהל בנושא". משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העובדה שבמהלך הביקורת פינה המרכז הרפואי כמה מהשוכרים הוותיקים, אך עם זאת עדיין מתגוררים במתחם כמה דיירים תקופות החורגות מהמותר. לא בכדי הגביל משרד הבריאות את תקופת השכירות המרבית. הגבלה זו מאפשרת לשמור על מאגר דירות פנויות ש יועמד לרשות המרכז הרפואי לצורך הקצאתן הזמנית לעובדיו החיוניים המתחלפים מדי פעם בפעם. מתן אפשרות לדיירים להתגורר בדירות השירות תקופות ממושכות, יותר משבע שנים, מעורר חשש שהדירות האמורות לתת פתרון מגורים זמני לעובדים חיוניים ולסייע "לעובד להיקלט בעבודה לה הוא נדרש" יהפכו למגורים של קבע, והמרכז הרפואי יתקשה להשיבן למאגר דירות השירות העומדות לצרכיו. נוסף על כך מדובר בהעדפה של עובדים מסוימים הנהנים מהטבה כלכלית מהותית ומתמשכת העלולה לבוא על חשבון עובדים זכאים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי עליו להקפיד ולפעול על פי הנהלים ולהגיש בקשה למשרד הבריאות בכל מקרה שתקופת השכירות עולה על שבע שנים. על המרכז הרפואי ועל משרד הבריאות לבחון את המשך מגורי הדיירים הוותיקים, ואם לא תימצא כל הצדקה ברורה ומוכחת לכך, עליו לפעול לסיום תקופת השכירות ולפינוי הדירות כדי להקצותן לעובדים אחרים הזכאים לכך. .חוזי השכירות וקביעת גובה שכר הדירה .חוזי שכירות בין עמידר למרכז הרפואי שפג תוקפם במשרד השיכון פועלת ועדה המוסמכת להחליט על הקצאת יחידות דיור ליעדים ציבוריים (להלן - ועדת ההקצאות). נוהל המשרד משנת 20039 קובע שחוזה שכירות בין הגוף השוכר לחברת האכלוס יהיה לתקופה של שנה. מנהל המחוז של המשרד רשאי להאריך את תקופת השכירות בשנה נוספת, וועדת ההקצאות רשאית לאשר הארכה נוספת לשנה שלישית. בקשה להארכת תקופת שכירות מעבר לשלוש שנים תובא לדיון במשרד כבקשה חדשה10 . .__________________ .9 'נוהל מס 07/05 ,"שכותרתו "הקצאת דירות ליעדים ציבוריים 1.7.03. 10 ,בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 64א ( 2013 ), בפרק "דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי", עמ' 321 . משרד הבינוי והשיכון 401 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בביקורת עלה שמשנות השישים עד שנות השמונים של המאה העשרים חתמו עמידר והמרכז הרפואי על כמה חוזי שכירות שתוקפם הוא שנה עד שלוש שנים. עמידר לא חידשה את החוזים בינה לבין המרכז הרפואי אף על פי שתוקפם פג. משרד השיכון לא עמד על היעדר חוזים בני תוקף, ולא דרש מעמידר לעדכנם. בתשובתה מיולי 2013 למשרד מבקר המדינה ציינה עמידר כי "חוזה השכירות הינו חוזה המתחדש ומוארך אוטומטית, כל עוד לא מתקבלת הודעה על הפסקת יחסי שכירות". משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר ולמרכז הרפואי כי היה עליהם לחדש את חוזי השכירות במועד סיום ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לעמידר כי פעלה בניגוד להסכם הניהול שחתמה עם משרד השיכון, המחייב אותה לחדש בכל שנה את החוזה עם הגוף השוכר. חידוש החוזה מאפשר לשני הצדדים - השוכר והמשכיר - לבחון מחדש את תנאי החוזה ואת התאמתם לנסיבות המתחדשות, לרבות הצורך בעדכון גובה שכר הדירה ובדיקה מקיפה של מצבן הפיזי של הדירות ושל השימוש הנעשה בהן. מדובר באחת הפעולות הבסיסיות שעל עמידר לעשות בתמורה לדמי הניהול שהיא מקבלת ממשרד השיכון. עליה להקפיד ולבצע את המוטל עליה מתוקף אחריותה כלפי המשרד וכדי להבטיח את זכויות שני הצדדים לחוזה - זכויות המדינה על נכסיה וזכויות המרכז הרפואי כשוכר הזכאי לשירותים שהמשכיר מתחייב לספקם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי קיומו של חוזה בר תוקף, לרבות הסדרת תנאי השכירות, הוא צורך מחויב הנובע מחובת הנאמנות שלו לנהל כראוי את הרכוש הציבורי שהופקד בידיו ומהחובה להקפיד על סדרי מינהל תקין. על המשרד לעקוב אחר פקיעת תוקף חוזי השכירות ולדרוש מעמי דר לפעול על פי נוהלי המשרד הנוגעים לבקשות להאריך את חוזי השכירות עם המרכז הרפואי. אי-עדכון שכר הדירה שהמרכז הרפואי משלם לעמידר במשך שנים רבות 1. על פי סיכום מאוקטובר 1982 בין משרד השיכון למרכז הרפואי גובה שכר הדירה השנתי בעבור הדירות יהיה 4% ,מערך הנכסים על פי הערכת השמאי הממשלתי, ויוצמד למדד המחירים לצרכן אחת לשלושה חודשים. בינואר 1983 סוכם שהמרכז הרפואי יקבל הנחה בשיעור של כ-26% .מגובה שכר הדירה בתמורה להתחייבותו לתחזק את הנכסים בעצמו בהמשך להחלטת ממשלה מספטמבר 200311 ביטל משרד השיכון באפריל 2004 את האפשרות לתת הנחה לגופים ציבוריים השוכרים דירות שלו (להלן - שוכרים ציבוריים) תמורת תחזוקה עצמית. הביקורת העלתה כי על אף החלטתו זו של משרד השיכון המשיכו הוא ועמידר להעניק למרכז הרפואי את ההנחה האמורה ולא עדכנו את גובה שכר הדירה. .__________________ .11 'החלטת ממשלה מס816 מספטמבר 2003. 402 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 2. בינואר 2000 העריך השמאי הממשלתי את שווי הדירות המושכרות למרכז הרפואי בכ - 74 מיליון ש"ח. במרץ 2000 , על בסיס שומה זו, הגיעו עמידר והמרכז הרפואי לידי הסכמה ולפיה גובה שכר הדירה החודשי בעבור 337 הדירות יעמוד על כ - 247,000 ש"ח. סוכם שהחיוב לשנה הראשונה יהיה60% מסכום זה ובכל שנה יעלה שכר הדירה בשיעור של 2% , עד לגובה של70% . בסיכום נוסף מאותו חודש נקבע כי שכר הדירה החודשי יעמוד על כ- 146,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי משנת 2000 לא עדכנו משרד השיכון ועמידר את גובה שכר הדירה, לא לפי הסיכום בין הצדדים ולא על פי מדד המחירים לצרכן, והוא נותר בעינו, דהיינו כ- 146,000 ש"ח. על פי תחשיב שערך משרד מבקר המדינה, לּו עודכן גובה שכר הדירה כפי שסוכם במרץ 2000 , היה גובה שכר הדירה במועד סיום הביקורת כ- 213,000 ש"ח12 . יצוין כי בשנת 2010 ביצע המרכז הרפואי שומה מטעמו לצורך קביעת גובה שכר הדירה שישלמו דייריו. שומה זו הייתה גבוהה ב -62 מיליון ש"ח מהשומה משנת 2000 ועמדה על 136 מיליון ש"ח. לּו חושב שכר הדירה לפי השומה המעודכנת משנת 2010 והוצמד למדד המחירים לצרכן, היה גובה שכר הדירה במועד סיום הביקורת כ- 523,000 ש"ח לחודש, דהיינו 377,000 ש"ח יותר משכר הדירה החודשי שהמרכז הרפואי משלם בפועל. בתשובתה ציינה עמידר כי בשנת 2013 החליט משרד השיכון לעדכן את גובה שכר הדירה לשוכרים ציבוריים על בסיס שומה חדשה שתבצע עמידר מיד עם קבלת אישורו של המשרד (ראו להלן). בתשובתו ממרץ 2014 ציין המרכז הרפואי כי "האסמכתא היחידה לכך שהדירות הועברו לניהול עמידר כצורך ניהולי ולא קנייני קיימת בעצם בחוזה השכירות הראשוני בשנות השישים כאשר דמי השכירות נקבעו לערך סמלי בלבד , כך כמובן לא נוהג 'בעלים'" (ההדגשה במקור). טענה זו מצטרפת לטענות נוספות של המרכז הרפואי לפיהם חלק מהדירות נבנו באמצעות תרומות לבית החולים והן נרשמו בבעלות משרד השיכון "לצורך הנוחות" או "כטעות מצערת היסטורית" ועל כן "יש להעביר את האחריות על משאב בית חולים זה למשרד הבריאות כדי שינוהל באמצעות בית החולים או תאגידו". משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי טענתו בדבר "הבעלות" על הדירות הועלתה כאמור בעבר, ולמרות זאת הטענה לא התקבלה ומעמד הדירות נשאר בתוקפו. המרכז הרפואי לא הציג אסמכתאות לביסוס טענתו בעניין הבעלות על הדירות. אם המרכז הרפואי דָּבֵק בטענתו, ראוי שיביאה לפני היועץ המשפטי לממשלה, המופקד על פתרון מחלוקות מעין אלה. עד אז עליו לנהוג ככל שוכר. . .__________________ .12 החישוב מתבסס על הצמדה של 146,000 ש"ח למדד המחירים לצרכן בתוספת2% לשנה עד תקרה צמודה של 70% מינואר 2000 עד דצמבר 2004 , ולאחר מכן הצמדה למדד ה מחירים לצרכן עד אוקטובר 2013. משרד הבינוי והשיכון 403 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שכר הדירה שהמרכז הרפואי גובה מהשוכרים שכר הדירה שהמרכז הרפואי גובה מהדיירים המתגוררים בדירות השירות מתבסס על שומה שהוא מזמין אחת לשנה או שנתיים. דמי השכירות שגבה המרכז הרפואי בעבור הנכסים עמדו במועד סיום הביקורת על כ - 500,000 ש"ח לחודש, דהיינו כ -6 מיליון ש"ח לשנה. מנגד כאמור, המרכז הרפואי משלם לעמידר שכר דירה חודשי בסך של כ - 146,000 ש"ח. יוצא אפוא שקיים פער בין הכנסותיו של המרכז הרפואי מדמי השכירות ובין שכר הדירה שהוא משלם לעמידר. במועד הביקורת עמד פער זה על כ- 355,000 ש"ח לחודש, ובחישוב שנתי- יותר מ-4.2 .מיליון ש"ח בתשובתו של המרכז הרפואי מיוני 2014 נאמר בהתייחס לפערי שכר הדירה, כי "כיוון שעמידר בעצם לא קיימת לצרכי ת חזוקה, שיפוץ ושיפור המבנים, משתמש המרכז הרפואי בסכום זה לכסות הוצאות נדרשות אלה". כאמור, בינואר 1983 סוכם שהמרכז הרפואי יקבל הנחה בשיעור של כ - 26% מגובה שכר הדירה בתמורה להתחייבותו לתחזק את הנכסים בעצמו וכי באפריל 2004 ביטל משרד השיכון את האפשרות לתת הנחה זו; עם זאת שכר הדירה שמשלם המרכז הרפואי לא עודכן. יצוין כי, מדוח ההוצאות וההכנסות של המרכז הרפואי עולה כי נרשמו בו הוצאות שאינן מתייחסות לתחזוקה, שיפוץ ושיפור המבנים ובהן: שכר דירה לעמידר, משכורות ותנאים סוציאליים, ארנונה, מים, חשמל וביצוע גן משחקים. דרי שתם של משרד השיכון ושל עמידר לעדכן את גובה שכר הדירה במהלך הביקורת, בפברואר 2013 , החליטה ועדת המחירים של משרד השיכון לעדכן את גובה שכר הדירה לשוכרים ציבוריים בחמש פעימות. בפעימה הראשונה יעלה שכר הדירה ב-150 ש"ח לדירה לחודש. שאר העדכון, עד לגובה שכר דירה שייקבע לפי השומה החדשה שתבוצע, ייעשה בארבע פעימות שנתיות רצופות (להלן - העדכון המשלים). על פי החלטה זו הודיעה עמידר למרכז הרפואי ביולי 2013 כי שכר הדירה החודשי של דירות השירות יעודכן, ומספטמבר 2013 יעלה ב -150 ש"ח לדירה. עוד הודיעה עמידר למרכז הרפואי כי בד בבד עם הפעימה הראשונה מבוצעת שומה לנכס המוחזק על ידם, ושכר הדירה יועלה על פי השומה החדשה. הביקורת העלתה כי בהמשך להודעה זו שוב פנתה עמידר למרכז הרפואי בנובמבר 2013 , והפעם לעומד בראשו, בדרישה לעדכן את גובה שכר הדירה ל - 197,000 ש"ח לחודש. אולם גם המרכז הרפואי ו גם מנהלו התעלמו מהדרישה, והמרכז הרפואי המשיך לשלם שכר דירה לפי התעריף הישן. כדי להעריך את שווי השוק ולקבוע על בסיסו את גובה העדכון המשלים הנדרש לשכר הדירה הזמינה עמידר בינואר 2014 שומה חדשה. על פי השומה החדשה, התעריף הממוצע לשכר דירה עומד על כ-48 ש"ח למ"ר. מתחשיב שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי לפי שומה זו שכר הדירה המלא בעבור דירת שני חדרים בשטח של 55 מ"ר יהיה 2,600 ש"ח לעומת שכר הדירה הנוכחי בסך 370 .ש"ח בלבד המשולם בעבור דירה כזאת 404 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בתשובתו מיוני 2014 לממצאי הביקורת ציין מנהל המרכז הרפואי כי "אנו נשאף לפעו ל בנחישות שלא לשלם שכר דירה מיותר לעמידר". בתשובתו מיולי 2014 הוא ציין כי "בית החולים הוא הדואג לתחזוקה מלאה של הבניינים ולפיתוחם... באופן שאין להסכים עם דמי הניהול המשולמים לעמידר" וכי "עמידר מקבלת בפועל כספים ואינה נותנת כל שרות בתמורה" (ההדגשה במקור). עוד הוא הוסיף כי "אין חולק כי הנכסים הינם רכוש ממשלתי, האחזקה בפועל היא מכספי תקציב בית החולים הכולל גם את גביית דמי השכירות, אכלוס הדירות נעשה על ידי בית החולים לפי צרכיו. הניהול בפועל הוא של בית החולים והשאלה היא מדוע זקוק בית החולים למתווך באמצע אשר מקב ל תמורה כספית משמעותית אשר גורעת מתקציב בית החולים" על פי עמדתו אין לכפות עליו התקשרות עם עמידר לצורך ניהול הדירות ואין להעביר לה דמי ניהול כלשהם שכן אין צורך "בגוף שלישי שיבצע את העבודה עבור בית החולים". משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי ולמנהלו כי התעלמותם מדרישתה של עמידר לעדכן את גובה שכר הדירה , שתכלית תקבוליו לטובת הדיור הציבורי, נוגדת מינהל תקין. אם המרכז הרפואי מתנגד לדרישה זו עליו לפנות לעמידר או למשרד השיכון כדי להביע את עמדתו ולפרט את נימוקיו להתנגדותו, ואין הוא יכול לעשות דין לעצמו. המרכז הוא גוף ציבורי המחויב לפעול על פי סדרי מינהל תקין, והתעלמותו מהדרישה שקיבל היא הפרה של חובתו זו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון ולעמידר כי במשך שנים רבות לא מילאו תפקידם כגופים המופקדים על נכסי המדינה ועל ניהולם. בניגוד לסיכום ממרץ 2000 הם לא עדכנו את גובה שכר הדירה שהיה על המרכז הרפואי לשלם בעבור השימוש בדירות השירות. יתרה מזאת, הוויתור על עדכון שכר הדירה נעשה ללא כל דיון או החלטה מסודרת והביא לידי הפסד בהכנסות המדינה הנאמד במיליוני שקלים שהם יכלו להעבירם לטובת הדיור הציבורי. התנהלות זו היא תוצאה ישירה של כ של במערך המעקב של משרד השיכון ושל עמידר אחר התשלומים ובפיקוח ובבקרה עליהם. מדובר בליקוי חמור של שני הגופים האמורים, שבסופו של דבר אפשר למרכז הרפואי לנצל לטובתו את הפער שבין דמי השכירות ששילם בעבור הדירות ובין הכנסותיו מהשכרתן. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליט לבסוף משרד השיכון לעדכן את גובה שכר הדירה ונתקל בהתעלמותו של המרכז הרפואי מהחלטתו היה עליו לפעול בעניין. כדי לפתור את המחלוקת המתמשכת בין הצדדים ולהסדיר מנגנון מוסכם לעדכון גובה שכר הדירה, היה עליו ליזום פנייה להנהלת משרד הבריאות ולהנהלת משרד האוצר הממו נה על נכסי המדינה ועל הכנסות המדינה, ואף ליועץ המשפטי לממשלה שבסמכותו לטפל במחלוקות בין גופי הממשלה. אולם לא הוא ולא עמידר פעלו בנחישות מספיקה כדי לאכוף את ההחלטה או למצוא פתרון למחלוקת בינם לבין המרכז הרפואי. על משרד השיכון לעגן את היחסים בינו לבין המרכז הרפואי בחוזה חדש ומעודכן ולגבות שכר דירה על פי שומה מעודכנת. כמו כן, עליו לבחון את האופן שיאפשר לו לפקח באופן מיטבי על קביעת גובה שכר הדירה שהמרכז הרפואי גובה משוכריו, ולוודא כי שכר הדירה הולם את ייעודי השימוש בדירות, ואין הדבר הופך לפעילות עסקית רווחית. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי עליו להימנע מלנצל את השימוש בדירות השירות ובמעונות הסטודנטים ולהפכו למקור הכנסה, משום שאין זה משרד הבינוי והשיכון 405 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ייעודן. כגוף ציבורי מצופה ממנו לפעול על פי סדרי מינהל תקין ולמלא את חובותיו כשוכר של נכסי המדינה. עליו להגיע לידי הסכמות עם עמידר בנוגע לגובה שכר הדירה שהוא משלם ובנוגע למנגנון לעדכונו. .מעורבותו של משרד השיכון בהליכי התכנון החדש הנוגע למתחם דירות השירות ואישורו הסטטוטורי .אי-הסדרת חכירת הקרקע רמ"י מופקדת על ניהול קרקעות המדינה ועליה להבטיח את שמירת זכויות המדינה בנכסיה. חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 , קובע כי בין תפקידי רמ"י לשמור על זכויותיהם של הבעלים על מקרקעי ישראל ולקדם את רישום הזכויות האלה בפנקסי המקרקעין. המשתמשים בקרקע שבניהול רמ"י נדרשים לחתום עמה על חוזה חכירה ולשלם דמי חכירה13 . בביקורת עלה כי רמ"י לא הסדירה את עניין חכירת הקרקע שעליה נבנו בין השאר דירות השירות. היא לא חתמה על חוזה חכירה לא עם משרד השיכון, לא עם עמידר ולא עם משרד הבריאות או עם המרכז הרפואי, וממילא לא גבתה דמי חכירה או דמי שימוש ראויים 14 . גם משרד השיכון לא פעל להסדרת חכירת הקרקע. סוגיית חכירת הקרקע שעליה נבנו הדירות עלתה כבר באפריל 2000 כשעמידר פנתה לרמ"י15 בבקשה "להוון [ לחתום על חוזה חכירה בתנאי היוון] את כל337 יחידות הדיור אשר היא מנהלת ושמשכירה אותן למרכז הרפואי בשכירות חודשית" 16 . בהמשך לבקשה זו התקיים ביוני 2002 דיון בעניין זה ורמ"י החליטה לדחות את הבקשה. על פי הפרוטוקול, רמ"י טענה כי לעמידר אין כל זכויות קנייניות בקרקע שעליה נמצאות דירות השירות, לא נחתמו עמה חוזי חכירה בגין בנייני המגורים והשטחים ולא שולמו בעדם דמי חכירה. רמ"י הוסיפה כי תפקידה של עמידר מתמצה בניהול הנכסים, ואין היא מוסמכת ליזום ולבצע תכניות בנייה במתחם ללא אישורה של רמ"י. אף שהחוק מטיל על רמ"י אחריות לקידום רישום זכויות במקרקעין ואף שהדיון משנת 2002 העלה שקיימות מחלוקת ואי -בהירות בין הצדדים בנוגע לחכירת הקרקע ולזכויות בדירות השירות שעליה, לא פעלה רמ"י לבירור העניין ולהסדרתו. כפי שיתואר בהמשך, סבך הבעיות הבלתי פתורות בנוגע לזהות בעלי .__________________ .13 דמי חכירה הם תשלום שנתי שהחוכר משלם לרמ"י בעבור שימוש במקרקעין לפי מטרת ההקצאה. אם מטרת ההקצאה ציבורית, על משרדי הממשלה או המוסד הציבורי לשלם דמי חכירה סמליים או מופחתים. 14 במקרים שבהם לא קיים הסדר חוזי עם המשתמש בקרקע רמ "י נוהגת לדרוש בגין השימוש בקרקע תשלום המכונה "דמי שימוש ראויים". 15 במבנה הקודם שלה- מינהל מקרקעי ישראל. 16 "מגורי צוות רפואי תל השומר- סקירה עובדתית", לשכת מנהל מחוז תל אביב בממ"י, 14.6.01. 406 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הזכויות במתחם, ובעיקר בנוגע למשרד השיכון, שב ועלה גם בעניין ייזום תכניות בינוי חדשות באזור. תכנית בנייה חדשה למתחם דירות השירות במרכז הרפואי תכנית מוקדמת למתחם דירות השירות ביולי ובאוגוסט 2003 קיימו נציגים מרמ"י, מעמידר, מהמרכז הרפואי ומהעירייה שתי פגישות במטרה לגבש פתרון מוסכם על הצדדים לפינוי המתחם שדירות השירות נמצאות בו ולשיווק ישווק את הקרקע, ]כיום רמ"י [ הקרקע במכרז. בסיכום הפגישה מיולי הוחלט כי "ממ"י עמידר תמשיך לנהל את כל הדירות שיוקצו לביה"ח או למטרות שיכון ציבורי והדבר יעוגן בהסכם". בסיכום הפגישה מאוגוסט 2003 צוין כי ממ"י הסכים להותיר בידי עמידר את זכויות הניהול של מגורי הסגל החדשים שייבנו, אך ציין שלא מצא כי לעמידר ישנן זכויות קנייניות בנכס ואף הודיע לה על כך. עוד צוין כי לפי סיכום בין מ מ"י לעמידר "תתקבל החלטה משותפת עם כל הגורמים הקשורים לנושא: האוצר, ממ"י, עמידר ועיריית ר"ג". עמידר ציינה בפגישה כי "יש לקחת בחשבון שגם משרד השיכון עשוי להיות צד בעניין". הביקורת העלתה כי בסופו של דבר לא התוודע משרד השיכון לתכנית, וממילא לא היה שותף לה. אף שעמידר ציינה בפגישה כי משרד השיכון "עשוי להיות צד בעניין", היא לא עמדה על כך שמעמדה ושיתופה בתהליך נובעים מעצם העובדה שהיא מנהלת את הנכסים מטעם משרד השיכון ומשמשת זרוע מבצעת שלו. לכן, היה עליה להודיע על כך באופן מפורש למשתתפים בפגישה ובד בבד ליידע את משרד השיכון בנוגע להתפתחויות. עמידר גם לא הציגה לרמ"י את חוזי השכירות שחתמה עם המרכז הרפואי ואת חוזי ההפעלה שחתמה עם משרד השיכון, שיש בהם כדי לחזק את הטענה בדבר זכויותיו של משרד השיכון בנכסים. גם רמ"י, שהייתה מעורבת בגיבוש התכנית, לא שיתפה את משרד השיכון בהליך התכנוני אף שהייתה מודעת להערת עמידר בדבר האפשרות ש"משרד השיכון עשוי להיות צד לעניין". כמו כן, אף שהייתה ערה לכך שקיימות מחלוקת ואי - בהירות בנוגע לזכויות בדירות המיועדות להריסה במסגרת התכנית, התעלמה רמ"י מסוגיה זו ולא עמדה על הצורך לבררה, בייחוד מול משרד השיכון. בתשובתה מאוגוסט 2013 ציינה רמ"י כי ההליך התכנוני שהייתה שותפה לו "היה נתון לשקיפות ציבורית מלאה, כמתחייב על פי דין, ואף הקנה לעומדים בדרישות, אפשרות להביע עמדה ולהגיש התנגדות, במידת הנדרש. במסגרת ההליך האמור, רמ"י לא פעלה בניגוד למצב חוזי קיים או בניגוד למצב רישום הזכויות בלשכת רישום המקרקעין" (ההדגשה במקור). בהקשר זה משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אין די בהסתמכות על השקיפות הציבורית הנדרשת בהליכי התכנון. משידעה כי סוגיית הזכויות בדירות השירות אינה פתורה, היה עליה לשתף בתהליכי גיבוש התכנית את כל ב עלי הזכויות הפוטנציאליים בשטחי התכנית, בייחוד כשמדובר בזכויות של המדינה שרמ"י משמשת זרועה הארוכה. משרד הבינוי והשיכון 407 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 זאת ועוד, משנתגלעה מחלוקת בנושא הזכויות ובהיעדר רישומן, היה על רמ"י לנסות ולהגיע לידי הבנות או הסכמות בעניין זה עם בעלי הזכויות הפוטנציאליים. אם לא צלח הדבר, היה עליה להביא את הנושא לפני היועץ המשפטי לממשלה כמקובל בנוגע למחלוקות משפטיות המתעוררות בין גופים ציבוריים17 . באופן הזה ניתן היה להבטיח שבעלי זכויות פוטנציאליים, לרבות משרד השיכון, לא ייפגעו בעקבות החלטה שתוצאתה מביאה לידי שינוי זכויות במתחם. לאי-הבהירות בנוגע לבעלי הזכויות היו גם השלכות על גיבוש התכניות הנוספות שהתבצעו בהמשך (ראו להלן). תכנית הבנייה החדשה החלה על המתחם בשנת 2004 /יזמה הוועדה המקומית רמת גן תכנית חדשה שסימונה רג 133018 (להלן- התכנית). לפי התכנית ייהרס מתחם דירות השירות ותוקם במקומו שכונת מגורים ובה 1,679 יחידות דיור- 1,269 דירות יועדו לשימושו של המרכז הרפואי לצורך מעונות ומגורים של סגל רפואי, של צוות עזר רפואי, של סטודנטים ושל אורחים; ו-410 דירות תשווק רמ"י בשוק החופשי. עוד נקבע בתכנית כי 1,269 הדירות בשימושו של המרכז הרפואי "יירשמו בלשכת רישום המקרקעין בבעלות בי"ח ולא יותר פיצול בעלות או מכירה". גם בתשובתו מיולי 2013 וגם בפגישה שקיים עם נציגי הביקורת באוקטובר 2013 מסר מהנדס עיריית רמת גן (להלן - מהנדס העירייה)19 שהוא יזם וקידם תכנית שמטרתה העיקרית היא לפתור את הבעיה של כביש סואן העובר בצמוד למרכז הרפואי. הוא ציין כי הציג את התכנית לרמ"י ולמרכז הרפואי ושיתף אותם בתהליך כבר בשלביו המוקדמים. הוא הוסיף כי לא שיתף את עמידר ואת משרד השיכון מפני שעל פי החוק לא חלה עליו כל חובה לעשות כן. במאי 2011 פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון את דבר הפקד ת התכנית לצורך הגשת התנגדויות. הביקורת העלתה כי התכנית גובשה וקודמה ללא ידיעתו וללא מעורבותו של משרד השיכון המחזיק בזכויות על הדירות. להלן הפרטים: גיבוש התכנית בשנים 2005 -2004 נערכו כמה ישיבותשעסקו בגיבוש התכנית והשתתפו בהן נציגים מרמ"י, מהעירייה ומהמרכז הרפואי. בביקורת עלה כי למרות הסיכומים מיולי ומאוגוסט 2003 בנוגע לגיבוש התכניות המוקדמות שאליהן הגיעו המעורבים ושמהן עלה כי משרד השיכון ועמידר הם בעלי עניין בנוגע לתכנית, הם לא שותפו בהליכי התכנון של התכנית החדשה. .__________________ .17 ראו הנחיה מספר 6.1201 של היועץ המשפטי לממשלה- "יישוב סכסוכים בעניינים אזרחיים בין .המדינה לבין תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתית", מרץ 2003 . 18 /תכנית מס' רג 1330 המוגדרת "תכנית מתאר מקומית ברמה מפורטת". בתכנית החדשה נעשו בין היתר שינויים בייעוד הקרקע ובהם ביטול שטח של כ -95 "דונם שהוגדר כ"מיוחד בית חולים והגדרת שטח כולל חדש של כ -45 ."דונם ל"מגורים ד" ול"מגורים מיוחד 19 .מהנדס העירייה משמש גם מהנדס הוועדה המקומית רמת גן 408 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולמרכז הרפואי כי מן הראוי היה כי ישתפו את משרד השיכון בייזום תכנית הנוגעת לשטח שמצויים בו נכסים שלמשרד השיכון זכויות עליהם. היעדר שיתוף המשרד בתכנית וחוסר מעורבותו בה, מציאות שתוקנה במה לך הביקורת וגם בעקבותיה (ראו להלן), עלולים היו להביא לידי פגיעה ממשית בזכויותיו. בתשובתו מיולי 2013 ציין המרכז הרפואי כי "התכנית האמורה הורצה על ידי עיריית רמת גן משיקולי תנועה ותחבורה וללא קשר לצרכי בית החולים". הוא הוסיף כי בכל פורום אפשרי ציין ש"שיכון הרופאים אינו יעיל וניתן להפיק מהקרקע תועלת רבה יותר. המרכז הצביע על כך שהדירות מתיישנות, שלא מושקע בהן די בתחזוקה ושהן הופכות בהדרגה לסלאמס". משרד מבקר המדינה מעיר למרכז הרפואי כי טענותיו בדבר שיקוליה של עיריית רמת גן בקידום התכנית ובדבר התיישנותן של הדירות ומצבן הפיזי, אין בהן די כדי להצדיק את העובדה שהוא לא שיתף את משרד השיכון בתהליך קידום התכנית. אישור התכנית בוועדה המחוזית לתכנון 1. בתום הליך התכנון בוועדה המקומית רמת גן הוגשה התכנית לוועדה המחוזית לתכנון המוסמכת לדון בה ולאשרה, וזאת על פי חוק התכנון והבנייה. בנובמבר 2007 נדונה התכנית לראשונה בוועדה המחוזית לתכנון. יודגש כי לפי חוק התכנון והבנייה חלה חובה לפרסם את דבר הפקדתה של התכנית כדי לאפשר לאדם הרואה עצמו נפגע ממנה להתנגד לה20 . 2. בפגישה שנערכה באוקטובר 2013 בין נציגי הביקורת ובין מתכננת מחוז תל אביב העומדת בראש לשכת התכנון המחוזית תל אביב של משרד הפנים 21 (להלן- לשכת התכנון) הבהירה מתכננת המחוז כי על פי הוראות חוק התכנון והבנייה, אין חלה כל חובה על לשכת התכנון לבדוק, בעת הגשת התכנית לדיון בוועדה המחוזית, את זהותם של בעלי העניין ושל בעלי הזכויות על הקרקע ובמבנים העומדים עליה. תפקידן של לשכת התכנון ושל הוועדה המחוזית לתכנון מתמצה בתכנון ובו בלבד. 3. למרות עמדה עקרונית זו, ממסמכים של לשכת התכנון עלה כי מתכננת מחוז תל אביב הורתה באופן מפורש לכלול בהוראות התכנית סעיף שלפיו מגורי סגל רפואי בתחום התכנית במרכז הרפואי יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; דהיינו, התכנית אמורה הייתה להעניק למרכז הרפואי זכויות קנייניות על מרבית הדירות שייבנו במתחם. יודגש, כי במהלך הביקורת .__________________ .20 חוק התכנון והבנייה מחייב לפרסם את התכנית לידיעת הציבור בעיתון, באתר האינטרנט של משרד הפנים ובאזור שהתכנית חלה עליו. 21 לשכת התכנון המחוזית, בראשותה של מתכננת המחוז, היא הזרוע המקצועית המייעצת לוועדה המחוזית ומנהלת את עבודתה לצורך קידומן של תכניות בתחום המחוז. לשכת התכנון אחראית בין היתר לקליטת תכניות בוועדה המחוזית, הכוללת גם את הבדיקות הנוגעות לעמידת התכנית בתנאי סף בסיסיים. משרד הבינוי והשיכון 409 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 .ובעקבותיה תוקנו ההוראות בתכנית, כמפורט בהמשך .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שלשכת התכנון תתערב בסוגיית רישום זכויות קנייניות, בייחוד בהיעדר רישום, כאשר מארג הזכויות על הקרקע עדיין היה שנוי במחלוקת. היה על לשכת התכנון ועל הוועדה המחוזית לתכנון לנקוט משנה זהירות ולהקפיד שלא לעסוק בקביעת זכויות קנייניות על הדירות, פעולה שאינה מצויה בתחום סמכותן. התנגדותם של משרד השיכון ושל עמידר לתכנית ממאי ומיוני 2 0 1 0 1. ,כאמורהמרכז הרפואי שוכר את דירות השירות שבמתחם המרכז הרפואי ממשרד השיכון, אשר עמידר מנהלת אותן מטעמו . החשיבות שבהבטחת זכויותיו של משרד השיכון על נכסיו בכלל ועל אלה הנמצאים במתחם המרכז הרפואי בפרט מתחזקת במיוחד לנוכח העובדה, שהתקבולים בגין השכרתם מופנים לטובת הדי ור הציבורי. לכן חלה על משרד השיכון החובה להפעיל אמצעי פיקוח ובקרה שיסייעו בידיו להיות עם היד על הדופק בכל הנוגע לתכניות יזומות שיש לו זיקה אליהן. הביקורת העלתה כי אף שהתכנית נדונה בוועדה המחוזית לתכנון כבר בשנת 2007 , משרד השיכון לא ידע על כך אלא רק לאחר שעמידר התוודעה לדבר מתוך כתבה שפורסמה בעיתון בינואר 201022 ובה תוארו השינויים המתוכננים במתחם דירות השירות. בעקבות הכתבה פנה באותו החודש מנכ"ל עמידר למנהלת אגף נכסים ודיור דאז במשרד השיכון: "הריני להביא לידיעתכם כי בוצע מחטף של מתחם תל השומר ודירות עמידר 'יי עלמו' עם אישורה של תכנית עיריית רמת גן ]הדגשה לא במקור[ ." 2. בעקבות פנייה זו התקיימה במאי 2010 פגישה בין מהנדס העירייה ובין מנכ"ל עמידר ומנהלת מחוז מרכז של משרד השיכון דאז, שהביעו את התנגדותם לתכנית. ביוני 2010 , בהמשך לפגישה האמורה, פנתה מנהלת המחוז דאז ל רמ"י בבקשה לקיים דיון דחוף בנושא. רמ"י דחתה את הבקשה מן הנימוק כי בשטח המרכז הרפואי אין דיור ציבורי אלא דיור לסגל רפואי. היא הוסיפה כי התכנית הוכנה בשיתוף המרכז הרפואי תוך כדי שמירה על מספר הדירות המצויות בידיו. רמ"י גם טענה כי עמידר מנהלת את הדירות בעבור המרכז הרפואי ותמשיך לנהל אותן גם בעתיד. .__________________ .22 ,"יוצאים מתרדמת", כלכליסט 13.1.10. 410 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי אף שמנכ"ל עמידר ומנהלת מחוז מרכז של משרד השיכון דאז הודיעו לה על התנגדותם לתכנית, שעיקרה לטענתם היא פגיעה אפשרית בזכויות של משרד השיכון בדירות, היא לא בדקה באופן יסודי את הטענות והסתפקה בעמדתה שלא מדובר בדירות השייכות למאגר הדיור הציבורי. בהתנהלותה זו תרמה רמ"י להבנה שהזכויות על מתחם דירות השירות הן של המרכז הרפואי ושלו בלבד. הבנה שנויה במחלוקת זו נמשכה גם במהלך דיוני הוועדה המחוזית לתכנון (ראו להלן). סיכום של שר הבינוי והשיכון, של ראש עיריית רמת גן, של מנהל רמ"י ו של מהנדס העיר ייה בנובמבר 2010 התקיימה פגישה בנושא מתחם דירות השירות בין שר הבינוי והשיכון דאז ובין ראש עיריית רמת גן דאז, מנהל רמ"י דאז ומהנדס העירייה. בסיכום הפגישה הוחלט כי יש להתקדם בהליכי התכנון בתנאי שבמסמכי התכנית לא ייקבע דבר בעניין זכויות קנייניות. עוד צוין בסיכום כי מנהל רמ"י וראש העירייה יקיימו פגישה עם מנהל המרכז הרפואי כדי להגיע לידי הבנות בדבר הזכויות המגיעות למרכז הרפואי לאחר אישור התכנית (להלן - הסיכום עם שר הבינוי והשיכון). יצוין כי עד מועד סיום הביקורת ל א התקיימה הפגישה הנוספת שאמורה הייתה להסדיר את עניין הזכויות. הודעה על הפקדת התכנית במאי 2011 , בניגוד לסיכום עם שר הבינוי והשיכון כי לא ייקבע דבר בעניין זכויות קנייניות, פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון את דבר הפקדתה של התכנית שבה נקבעו באופן מפורש זכויות קנ ייניות למרכז הרפואי על 1,269 :דירות "מגורי המרכז הרפואי שיבא (מגורי סגל) יירשמו בלשכת רישום מקרקעין בבעלות ביה"ח ולא יותר פיצול בעלות או מכירה"23 . בהוראות התכנית נרשם כי בעלי העניין בקרקע הם רמ"י, משרד הבריאות והמרכז הרפואי; משרד השיכון כלל לא הוזכר בתור בעל עניין בתכנית. דיון בוועדת משנה להתנגדויות לאחר הפקדת התכנית קיימה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון (להלן - הוועדה להתנגדויות) כמה ישיבות שבהן נדונו ההתנגדויות שהוגשו לתכנית. בביקורת עלה כי רק בספטמבר 2011 , במהלך הדיון בוועדה להתנגדויות, הסבה נציגת רמ"י את תשומת לבה של הוועדה לבעייתיות בעניין הקביעה בתקנון התכנית, הנוגעת לזכויות על הדירות המיוחסות למרכז הרפואי. נציגת רמ"י ביקשה להסיר מהוראות התכנית את הסעיפים הקובעים את בעלותו של המרכז הרפואי על הדירות. .__________________ .23 סעיף6.6 'לתכנית "רישום התכנית", עמ13. משרד הבינוי והשיכון 411 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הביקורת העלתה כי אף שמשרד השיכון ידע על התכנית, ונציגיו אף הודיעו לרמ"י ולעירייה ע ל התנגדותם מאז הופקדה התכנית במאי 2011 ועד אוגוסט 2012 , הוא לא הביע לפני הוועדה להתנגדויות את הסתייגותו בנוגע לקביעות שבתכנית ולא הגיש התנגדות לתכנית, לרבות בקשר לעובדה שזכויותיו במתחם עלולות להימחק. עוד עלה בביקורת כי נציגת רמ"י ומהנדס העירייה, שהשתתפו ב דיון בוועדה להתנגדויות והיו מודעים למעמדו של משרד השיכון כבעל עניין במתחם, לא הזכירו את העובדה שמדובר בדירות שגם למשרד השיכון יש זכויות בהן. . .התנגדותה של מנהלת מחוז מרכז במשרד השיכון לתכנית 1. במאי 2012 קיימו נציגי משרד מבקר המדינה פגישה עם מנהל מחוז תל אביב דאז ברמ"י. בפגישה הוא טען כי למרות בקשתה של רמ"י שמשרד השיכון או עמידר יציגו לה הוכחה בדבר זכויות על המבנים, הם לא עשו כן. בהמשך לכך, במהלך הביקורת, התוודע מנהל המחוז לחוזי השכירות בין עמידר למרכז הרפואי. 2. בביקורת נמצא כי המנהלת הנוכחית של מחוז המרכז במשרד השיכון (להלן - מנהלת המחוז במשרד), שהתמנתה לתפקידה באוגוסט 2011 , פנתה באוגוסט 2012 ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון במכתב משותף עם מנהל מחוז תל אביב ברמ"י, ובו ציינה כי "התכנית מגדירה שטחים המיועדים ל'מגורים מיוחדים' וקובעת שימוש לשטחים אלו כדלהלן: 'מגורים לשימוש בית החולים. מעונות ומגורי סגל רפואי'. יובהר כי קביעה זו, המתייחסת לבית החולים כאל בעל הקרקע הרשאי לנהוג בה כרצונו, יוצרת עיוות שהן מינהל מקרקעי ישראל, כבעל הקרקע והן משרד השיכון/חב' עמידר, שהופקדו בשעתו על בניית מגורי הסגל וניהולן יתקשו עד מאוד לתקן". בתשובתה לטיוטת הדוח ממרץ 2014 ציינה מנהלת המחוז במשרד כי היא התחילה לטפל בסוגיה מרגע שהובא לידיעתה דבר קיומה של בעיה כלשהי בנושא. עוד ציינה כי כבר בינואר 2012 היא ביקשה להיפגש עם מנהל מחוז תל אביב ברמ"י לליבון הסוגיה, אך הפגישה נדחתה שוב ושוב. ביוני 2012 החלה לשלוח אליו מכתבים בדואר אלקטרוני אך הם לא נענו. רק באוגוסט 2012 הצליחה להשיג את שיתוף הפעולה של מנהל המחוז ברמ"י, שהניב התנגדות משותפת בעניין הקצאת הדירות למרכז הרפואי, שהוגשה ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון. 412 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בנושא עקרוני הנוגע לפגיעה אפשרית בזכויות המשרד על נכסים שהופקדו בידיו, היה על מנהלת המחוז במשרד לעמוד על כך שתתקיים הפגישה הנחוצה עם נציגי רמ"י; במקרה של היעדר שיתוף פעולה מצדם היה עליה להעלות את הנושא לפני הנהלת המשרד ולוודא כי יינקטו צעדים למניעת הפגיעה האפשרית. זאת ועוד, על אף היעדר שיתוף הפעולה מצד רמ"י היה על הנהלת המחוז במשרד השיכון להגיש לוועדה להתנגדויות את התנגדותה לתכנית המופקדת כדי להציג לפניה את עמדת המשרד ולהסב את תשומת לבה לצורך להגן על זכויותיו . הדבר לא נעשה. 3. באוקטובר 2012 התקיימה פגישה ב ין מנהלת המחוז במשרד ובין נציגים מרמ"י, מעמידר, מהמרכז הרפואי וממשרד האוצר כדי להבהיר את עניין הזכויות בדירות השירות. בפגישה הציגו הנציגים מרמ"י, ממשרד השיכון ומעמידר עמדה משותפת, ולפיה הם מתנגדים לייעוד הדירות לסגל המרכז הרפואי בלבד משום שהוא טומן בחובו קביעה קניינית ברורה, בעוד זכויות המרכז הרפואי מתמצות לכדי זכות שכירות זמנית בלבד. ]יחידות דיור[ בפגישה סוכם כי התכנית שהופקדה תתוקן באופן "שלא תיקבע כמות יח"ד המיועדת לשימוש בית חולים בלבד... ייעוד הקרקע יוגדר למטרת מגורים ובתכליות תצוין גם האפשרות למגורי סגל רפואי" (להלן - סיכום הפגישה). הביקורת העלתה כי למרות המכתב המשותף של מנהלת המחוז במשרד ושל מנהל מחוז תל אביב ברמ"י מאוגוסט 2012 , שהופנה ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון, ולמרות סיכום הפגישה מאוקטובר 2012 - לא הגיש משרד השיכון מטעמו, באמצעות מנהלת המחוז, התנגדות כתובה ומפורטת לתכנית כפי שחוק התכנון והבנייה מתיר לעשות. 4. באוקטובר 2012 קיימה הוועדה להתנגדויות דיון נוסף בתכנית, ובעקבותיו עודכנה התכנית על פי סיכום הפגישה. בתכנית המקורית נקבע כי 1,269 מתוך 1,680 דירות שייבנו ייועדו למגורי סגל רפואי, והן יירשמו בלשכת רישום המקרקעין על שם המרכז הרפואי; בתכנית המעודכנת דירות אלו 24 ייבנו ל"השכרה בלבד, לרבות מגורי סגל רפואי". כמו כן הוסר הסעיף הנוגע לרישום דירות המרכז הרפואי בלשכת רישום המקרקעין על שמו. בעלי העניין המוזכרים בתכנית הם רמ"י, העירייה, משרד הבריאות, המרכז הרפואי וגורמים פרטיים; משרד השיכון אינו מוזכר בה כבעל זכויות או בעל עניין. במרץ 2013 אישר שר הפנים את התכנית והיא קיבלה תוקף, וזאת בלי שהוגדרו בה זכויות של משרד השיכון ובלי שהוא מוזכר בה כבעל עניין. הביקורת העלתה כי אף שרמ"י מודעת זה עשרות שנים לעובדה שד ירות השירות מושכרות למרכז הרפואי על ידי משרד השיכון באמצעות חברת עמידר, ובמהלך הביקורת אף התוודעה לחוזי שכירות שנחתמו בין עמידר ובין המרכז הרפואי הנוגעים לאותן דירות, היא טרם הסדירה זכויות אלו באופן .__________________ .24 בדיונים בוועדת המשנה להתנגדויות הופחת מספר דירות להשכרה מ- 1,269 ל- 1,128 . משרד הבינוי והשיכון 413 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ברור, כמוטל עליה על פי חוק. גם משרד השיכון מצדו לא עמד על כך שזכויותיו בנוגע לדירות השירות יובהרו וכי המחלוקת בעניין זה תיושב. יודגש כי אין מדובר בהסדרה ניהולית ורישומית בלבד אלא בפוטנציאל כלכלי מהותי, באזור ביקוש גבוה, שבו יוגדל מספר הדירות בתכנית בכלל ובמתחם דירות השירות בפרט. מאחר שמדובר בדירות ש גם למשרד השיכ ון זכויות בהן, עסקה זו טומנת בחובה גם פוטנציאל להרחבת מאגר הדיור הציבורי שבו קיים מחסור ניכר, בעיקר באזור המרכז. התייחסות הוועדה המחוזית לתכנון לצורך בדיק ה כלכלית בביקורת עלה כי באוקטובר 2012 דנה הוועדה המחוזית לתכנון, בין השאר, בקביעת מספר הדירות שייבנו להשכרה מתוך כל הדירות בתכנית. נמצא כי נציגת רמ"י שבה והדגישה כי התכנית לא נקבעה על בסיס של "בחינה כלכלית ואחרת לכמות יחידות הדירות". יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ציינ ה לעניין זה כי מדיניות הממשלה באותה עת הייתה בנייה להשכרה, והתכנית האמורה היא הזדמנות טובה ליישם מדיניות זו. במהלך הדיון התקיים דין ודברים בדבר מספר הדירות שיוצעו להשכרה ובדבר התמהיל הנכון והרצוי בין הדירות שישווקו למכירה ובין אלו שישווקו להשכרה - 20% כפישקבע רמ"י בהחלטותיו, 75% כפי שהציע מהנדס העירייה או אף 100% כפי שסברה יו"ר הוועדה. יודגש כי מפרוטוקול הדיון עולה כי אף שהוועדה עסקה כאמור בתמהיל הרצוי של הדירות, היא לא התייחסה לתנאים להבטחת יישום התכנית כנגזרת מהתמהיל שהיא סברה לנכון לקבוע. בסיכומו של הדיון קבעה הוועדה כי 1,128 מתוך 1,680 ( הדירות68% .) ייועדו להשכרה, לרבות למגורי סגל רפואי בתשובתו של משרד הפנים ממרץ 2014 , בשם הוועדה המחוזית לתכנון, צוין כי "שטח התכנית בו יועדו דירות להשכרה לאנשי סגל רפואי היה שטח ציבורי שיועד לשימוש בית החולים. מדיניותה הברורה והעקבית של הוועדה המחוזית ת"א היא כי, קרקע בייעוד ציבורי לא משנה ייעודה לסחיר. זוהי עמדה עקרונית... בתכנית זו על מנת להבטיח כי הדירות אכן ישמשו כשימוש נלווה לשימוש הציבורי של בית החולים כמגורי סגל ביה"ח, הושאר הייעוד הציבורי והוחלט בהפקדה כי הבעלות תירשם ע"ש בית החולים. מטרת הוראות אלה הייתה למנוע הפיכת הדירות לנכס סחיר למכירה, ולהבטיח כי יהוו מקשה אחת כחלק מהשימושים הנלווים של ביה"ח". עוד צוין כי "כחריג לעקרון לפיו אין משנים ייעוד קרקע מציבורי לסחיר, התכנית אפשרה הפיכת חלק קטן משטח זה לשטח סחיר למגורים. הבטחת מלאי שטחים ציבורים ומימושם אינם נבחנים במבחני כדאיות כלכלית בדומה לפרויקטים 'אזרחיים'. מדובר במטלות ציבוריות שעלותן הכספית ממומנת לרוב מהקופה הציבורית, ואין כל עקרון תכנוני שהתכנית צריכה לממן את עצמה, שאם לא כן היו שטחי הציבור מתכלים בנקלה". משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המחוזית לתכנון כי הצורך להבטיח שדירות השירות לא יהפכו לנכס סחיר למכירה ויהיו מקשה אחת כחלק מהשימושים הנלווים של המרכז הרפואי אינו מצדיק התערבות בקביעת הזכויות במתחם לטובת המרכז הרפואי. מאחר שמדובר בתכנית המתבססת על תפיסה שלפיה מתחם רחב היקף הכולל יותר מ - 1,100 דירות ייועד להשכרה, ומאחר שמדובר בהחלטה עקרונית הנגזרת ממדיניות דיור ממשלתית חדשה שטרם נוסתה בארץ, היה מקום לבחון את ההיתכנות הכלכלית של התכנית ולקבוע את התנאים שיבטיחו את יישומה; והכול ללא כל תלות במקור המימוני של התכנית - ציבורי או פרטי. 414 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שמירת משרד השיכון על זכויותיו משרד מבקר המדינה בדק את התנהלותו של משרד השיכון בכל הקשור לשמירה על זכויותיו, דהיינו שמירת זכויות המדינה על נכסיה. אחד הכלים המאפשרים למשרד למלא את תפקידו זה הוא חברותו בוועדות המחוזיות לתכנון. 1. .על פי חוק התכנון והבנייה, בהרכב הוועדה המחוזית יֵשב נציג של שר הבינוי והשיכון חברותו של נציג השר או של ממלא מקומו בוועדה תהיה עיסוקם הבלעדי, זולת אם אישר שר הפנים לשר הבינוי והשיכון להטיל עליהם תפקיד נוסף. ייצוגו במוסדות התכנון בכלל ובוועדות המחוזיות לתכנון בפרט מאפשר למשרד השיכון, כמי שאמור להוביל ברמה הלאומית את תחום הבינוי, השיכון והדיור, להיחשף לתכניות המוצגות לוועדה, לוודא כי הן עולות בקנה אחד עם התכניות הלאומיות בתחום זה ולהבטיח את שמירת זכויות המדינה על נכסיה. בביקורת עלה כי ממרץ 2008 עד יולי 2011 כיהן אדריכל מחוז המרכז של משרד השיכון גם כנציגו של שר הבינוי והשיכון בוועדה המחוזית לתכנון (להלן - נציג השר דאז). מיולי 2011 , ונכון למועד הביקורת, החליפה אותו בתפקידו זה מנהלת המחוז במשרד. בביקורת עלה כי גם נציג השר דאז וגם הנציגה הנוכחית נשאו בכפל תפקידים, במינויו של המשרד, וזאת ללא אישורו של שר הפנים ובניגוד להוראות החוק. לעובדה זו משמעות יתרה הנוגעת לתכנית האמורה, בייחוד לנוכח הליקוי שעלה בביקורת זו בדבר היעדרו של נציג מטעם משרד השיכון מדיוני הוועדה המחוזית לתכנון ובדבר אי -הגנה על זכויות המשרד במתחם דירות השירות במרכז הרפואי. 2. כנדרש ממנה נהגה הוועדה המחוזית לתכנון להפיץ לכל המשתתפים לפני מועד הישיבות את סדר יומן. בביקורת נמצא כי נציג השר דאז לא השתתף לא בישיבת הוועדה שהתקיימה בפברואר 2010 שבה הוחלט על הפקדת התכנית ונקבעו תנאיה, ולא בישיבה שהתקיימה בינואר 2011 שגם בה נדונו תנאי התכנית. יוצא אפוא שבשתי הישיבות הרלוונטיות לא נכח נציג מטעם משרד השיכון שיכול היה להציג את עמדת המשרד ולפעול לטובתו בעניין הקביעות שהתקבלו באותן ישיבות, ובכלל זה ליידע את הוועדה בדבר זכויות המשרד בדירות האמורות. בסופו של דבר נפקד מקומו של משרד השיכון כבעל ע ניין בתכנית. בפגישה שקיימו נציגי הביקורת באוקטובר 2013 עם נציג השר דאז הוא ציין כי בשל תפקידיו הנוספים, ובייחוד בשל היותו נציג השר גם בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז, הוא לא השתתף בדרך כלל בישיבות של הוועדה המחוזית תל אביב, לרבות הישיבות שבהן נדונה התכנית, ובכלל זה הדיון שבו הוחלט על הפקדת התכנית. הוא הוסיף כי כלל לא היה מעורב בתכנית ואין הוא בקיא בפרטיה. עוד ציין כי סדר היום של הישיבות הובא לידיעתו לפני מועדן ואת הפרוטוקולים קיבל לאחר שהישיבות התקיימו. אף על פי כן, הוא לא ידע שבתכנית נכללים נכ סים שלמשרד השיכון זכויות עליהם, דהיינו דירות השירות. נציג השר דאז מסר כי אין המשרד מפעיל מערכת כלשהי היכולה משרד הבינוי והשיכון 415 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 להתריע על תכנון הנוגע לנכסי המדינה, לרבות נכסים המופקדים בידיו, ובפועל הוא יכול להיות ער לדבר רק בהסתמך על ידע מוקדם שלו. הוא הדגיש כי הוא התוודע לכ ך שמדובר בנכסים שלמשרד עשויות להיות זכויות עליהם רק במהלך הפגישה עם נציגי הביקורת; לו ידע שהדירות הן נכסי המשרד היה נרתם לטיפול בתכנית. הביקורת העלתה כי במאי 2010 , כשלושה חודשים לאחר החלטת הוועדה המחוזית לתכנון להפקיד את התכנית, התקיימה פגישה בנושא "שיכון הרופאים בתל -השומר", ובה השתתפו, בין היתר, מנכ"ל עמידר, מהנדס העירייה ונציג השר דאז. מסיכום הפגישה עולה כי משרד השיכון אכן ידע על זכויותיו בדירות השירות הנכללות בתכנית, ואף התנגד לכל תכנון כל עוד לא יוסדרו זכויותיו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד - להנהלתו ולהנהלת מחוז מרכז - כי נפל פגם מהותי במינוי נציג שר לוועדה המחוזית לתכנון, אשר גרם, לפי הסבריו של נציג השר דאז, להיעדרותו מישיבות הוועדה בהן נדונה התכנית. המשרד מינה את אדריכל המחוז שישמש גם נציג השר בוועדה, וזאת בניגוד לדרישות החוק כי יהיה זה תפקידו הבלעדי או שקיבל לכך אישור משר הפנים. כפל תפקידים עלול לפגוע ביכולתו של הנושא בהם למלא כנדרש את תפקידו בוועדה המחוזית לתכנון. לא בכדי דרש החוק התמסרות לתפקיד זה כתפקיד בלעדי, זולת מקרים חריגים שהשר יאשר. אין לקבל מצב שבו, על אף הוראות החוק, נציג המשרד בוועדה המחוזית לתכנון אינו יכול להשתתף בדיוניה, בשל הנטל הרב שהוטל עליו כנושא בשני תפקידים בעת ובעונה אחת. נוסף על כך על הנהלת המשרד ועל הנהלת המחוז לוודא כי נציג השר מחזיק בכל המידע הרלוונטי הדרוש לו למילוי תפקידו כמייצג האינטרסים של המשרד בוועדות המחוזיות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שנציג השר דאז בוועדה המחוזית לתכנון יעקוב אחר הטיפול בתכנית במסגרת דיוני הוועדה ובמסגרת דיוני ועדת ההתנגדויות שלה. מאחר שנציג השר דאז השתתף בדיון שהתקיים במאי 2010 , הוא אמור היה לדעת שמשרד השיכון מתנגד לאישור התכנית כל עוד לא הובהרו מארג הזכויות בפרויקט והפוטנציאל הכלכלי הטמון בו. היה עליו לוודא כי עמדה זו תיושם ולפעול לכך שהוועדה המחוזית לתכנון תעדכן את התכנית באופן שיגן על זכויות המשרד במתחם. משרד מבקר המדינה מעיר לנציג השר דאז כי משזיהה כי אין הוא יכול למלא באופן נאות את תפקידו כח בר בוועדה המחוזית לתכנון תל אביב, היה עליו להתריע על כך לממונים עליו כדי שיימצא פתרון שיעלה בקנה אחד עם הוראות החוק ותכליתו, פעולה שלא עשה . כדי למנוע הישנות מקרים כאלו, על המשרד לפעול להסדרת הפיקוח והבקרה על הנכסים שעשויות להיות לו עליהם זכויות. הסדרה זו תאפשר לנציגי המשרד בוועדות התכנון לעקוב אחרי נכסי המשרד הקשורים לתכניות שהוועדות דנות בהן במטרה לשמור על נכסי המדינה. לנוכח חשיבות תפקידו של נציג השר במוסדות התכנון בכלל ובוועדה המחוזית לתכנון בפרט, ראוי שמשרד השיכון יסדיר את עבודתם של נציגי השר בוועדות הת כנון, לרבות שיתוף ההנהלה בקשיים, אם קיימים כאלה, ודיווח שוטף על אופן התקדמות התכניות בוועדות השונות. 416 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 3. יודגש כי ליקויים בהתנהלותו של משרד השיכון בכל הנוגע לשמירת נכסי המדינה שהופקדו בידיו כבר עלו בדוח מבקר המדינה25 שכותרתו "דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי" (להלן - הדוח הקודם). בדוח הקודם עלה כי בספטמבר 2006 .אישר שר הפנים תכנית מפורטת של מינהל התכנון מחוז צפון הנוגעת למתחם נווה כנרת התכנית כללה שינויים ניכרים בייעודי הבנייה ובהיקפיה, שיוזמיה היו השוכ רים ובהם מינהל הדיור הממשלתי. עוד עלה כי התכנית גובשה והוגשה למינהל התכנון בלי לקבל את אישורו של משרד השיכון כבעלים של הדירות ושל עמידר כמנהלתן, ורק בעקבות הביקורת נודע למשרד על המהלך שנקט מינהל הדיור שהביא בסופו של דבר לשינוי ייעוד הקרקע. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד השיכון בעניין זה כי "הדרך שבה שונה ייעוד הקרקע של נווה כנרת מלמדת על מעורבות מצומצמת ביותר של המשרד ושל עמידר בפעולות הנוגעות למתחם, שאפשרה למינהל הדיור לפעול על פי רצונו ולהתעלם מסמכותם של בעלי הנכסים ומנהליהם. יוצא אפוא שהבקרה והפיקוח של המשרד ושל עמידר על הדירות האמורות במתחם נווה כנרת הייתה רופפת ביותר". תיאור השתלשלות הדברים מעיד על התנהלות בלתי תקינה של משרד השיכון ועל פסיביות יתרה שלו בכל הנוגע לחובתו לשמור על הנכסים שהמדינה הפקידה בידיו. התנהלותו זו אפשרה את קידום התכניות במ שך שנים רבות ללא שיתופו כבעל זכויות פוטנציאלי במתחם ובלי לקבל את אישורו. ראוי היה שהמשרד, כגורם בעל עניין ובעל זכויות במתחם, יפעל להבהרת זכויותיו וישתלב בתהליך התכנון כבר בתחילתו כדי לוודא שהתכנון המבוקש יעלה בקנה אחד עם מדיניות התכנון והדיור הלאומיים וגם ייתן מענה לצורכי הציבור, לרבות צרכיו של המרכז הרפואי. סיכום לקבלת פיצוי בעבור דירות השירות 1. בינואר 2013 התקיימה פגישה בין נציגי משרד השיכון ורמ"י בהשתתפותם של מנכ"ל המשרד דאז ושל מנהל רמ"י. בפגישה נדונה, בין היתר, סוגיית דירות השירות של המשרד המצויות במתחם שבמרכז הרפואי. בפגישה ציין מנהל רמ"י כי "בדיון התגלעו חילוקי דעות קשים בין הצדדים, אולם התחייב כי ההסכם עם בית החולים לא ייסגר בלי שהמשרד יקבל את חלקו". נציגי משרד השיכון הדגישו כי "יש לוודא כי הפיצוי יביא להגדלת מלאי הדיור הציבורי". מנהלת המחוז במשרד שהשתתפה בפגישה ביקשה כי רמ"י תתקן את סיכום הפגישה מאוקטובר 2012 באופן שיינתן ביטוי לדרישתו של המשרד לבעלות על הדירות ולהכרה של הצדדים בדבר פיצוי מסוים המגיע למשרד בגינן. אף שבסיכום הפגישה נקבע כי מנהל רמ"י ינחה את מחוז תל אביב ברמ"י לתקן את הסיכום על פי בקשתו של המשרד, ההנחיה לא בוצעה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרמ"י הסכימה ש"המשרד יקבל את חלקו", חשוב להסדיר את העניין ולקבוע מהן אותן זכויות שיש למשרד השיכון במתחם שעל פיהן ייקבע "חלקו". בד בבד ראוי שמנהל רמ"י ינחה .__________________ .25 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 64 א( 2013 " ), בפרק 120 דירות שהושכרו למינהל הדיור במתחם נווה כנרת בטבריה והעברתן לאחריותו", עמ' 330-326 . משרד הבינוי והשיכון 417 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 על תיקון סיכום הפגישה, כפי שהוחלט בדיוןשהתקיים בינואר 2013 , ויוודא שהנחייתו בוצעה. 2. בדצמבר 2013 פנה המנכ"ל הנוכחי של משרד השיכון לסגן החשבת הכללית במשרד האוצר בבקשה לסכם עמו מהו הפיצוי שהמשרד זכאי לו בגין דירות השירות במתחם שבמרכז הרפואי. מנכ"ל המשרד ציין בפנייתו כי "דירות אלו נבנו כחלק ממלאי הדיור הציבורי ולפיכך הפיצוי נדרש על מנת להשיבו לטובת זכאי הדיור הציבורי". עוד ציין כי בשיחות שקיים בנושא עם אגף התקציבים של משרד האוצר סוכם כי המשרד יקבל כתמורה את שוויין הנוכחי של הדירות. 3. בפגישה שקיימו נציגי הביקורת עם מנכ"ל המשרד בדצמבר 2013 הוא ציין כי המדינה החליטה להקדיש משאבים לאומיים לטובת הקמת מאגר דירות להשכרה לטווח ארוך על חשבון ערך הקרקע ולהעניק גם "רשת ביטחון" להבטחת ישימות התכנית. הוא הוסיף כי הפרויקט המדובר הוא אחד האתרים המרכזיים המתוכננים לשיווק לטובת מטרה זו. עוד ציין כי "המשרד התבקש" לקבל פיצוי מוסכם שיאפשר את שימור ערך הדירות הקיים בלי לפגוע בכדאיותו הכלכלית של הפרויקט (התכנית) ואת ישימותו. בביקורת עלה כי עמדת מנכ"ל משרד השיכון גובשה בלי שהמשרד קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנדרשים לקבלת החלטה בדבר מהות הפיצוי שהוא זכאי לו בתמורה לוויתור על זכויותיו בדירות. בין היתר לא בחן משרד השיכון את החלופות לקבלת התמורה בגין הדירות, דהיינו קבלת פיצוי כספי או קבלת דירות במתחם עצמו או קבלת דירות שלא במתחם. המשרד גם לא בחן את המתכונת להערכת שווי הנכסים לצורך חישוב הפיצוי, כלומר על פי ערכם כיום או על פי ערכם העתידי. יתרה מזאת, המשרד לא בדק אם התכנית במתכונת שגובשה אכן כדאית מהבחינה הכלכלית ומהם התנאים שיבטיחו את ישימותה. בתשובתו ממרץ 2014 ציין מנכ"ל משרד השיכון כי "המשרד קיים מספר דיונים מקצועיים בנושא, בהשתתפות מנהל אגף נכסים וחברות, חשב המשרד והשתתפותי באשר לאופי התמורות שיקבל המשרד בתמורה לדירות השירות (דירות במתחם עצמו או פיצוי ".]קבלת פיצוי[ כספי). בסופו של יום הוחלט על מתווה הנוכחי אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו ממרץ 2014 כי טרם הוכרע בנושא מהות הפיצוי. ההכרעה בנושא תהיה במס גרת תהליך קבלת ההחלטות בנוגע למחנה הצבאי (פינוי בסיס תל השומר) הנכלל במתחם ובנוגע לפינוי מבני המרכז הרפואי (פינוי מבנים לוגיסטיים). משרד מבקר המדינה מעיר כי אין משרד השיכון מחזיק בניירות עבודה שעניינם הוא מהות הפיצוי שהמשרד דורש לקבל. כמו כן, המשרד לא ניהל פרוטוקולים או סיכומי דיונים שקיים בנושא, אם אכן התקיימו. יוצא אפוא שלא ניתן ללמוד על תהליך קבלת ההחלטות ועל סדרי בחינת החלופות והמידע ששימש בסיס לקבלת החלטתו. בהיעדר מסמכים רלוונטיים לא ניתן לוודא שהחלטה עקרונית על פיצוי המשרד, בלי להגדיר את מהותו של אותו פיצוי, היא אכן החלטה מיטבית המגִנה על זכויות המשרד ו שתכליתה לשפר את אפשרויות הדיור הציבורי. 418 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 4. בתשובתו ממרץ 2014 הוסיף משרד השיכון כי "דירות שירות במרכז רפואי שיבא תל השומר שנבנו על ידי משרד הבינוי והשיכון, ואינן מהוות חלק ממלאי דירות הדיור הציבורי... דירות אלה נבנו על ידי המדינה, באמצעות משרד הבינוי והשיכון, לטובת סגל בית החולים ולא כדיור ציבורי... דירות אלה לא יועדו מעולם על מנת לספק שירותי דיור לאוכלוסיות החלשות במדינת ישראל ורישומן במאגר הדיור הציבורי של המשרד נעשה רק בשל העובדה כי המשרד אינו מנהל, ככלל, נכסים שאינם דיור ציבורי" (ההדגשות במקור). הוא ציין כי מדובר ב"עסקה מורכבת ובעלת סיכויי הצלחה גבוליים. במידה והמשרד ידרוש תמורת הדירות סכום העולה על שווין העכשווי, ככל סוחר במקרקעין, הרי שהדבר עלול להביא להכשלת העסקה כולה ובכך לאובדן של 1,700 יח"ד באזור הביקוש ולאובדן של הכנסות של מאות מליוני שקלים, אשר יכלו לשמש לטובת זכאי הדיור הציבורי, מאחר והדירות ימשיכו לשמש לטובת סגל בית החולים". משרד מבקר המדינה מעיר כי בדצמבר 2013 הציג משרד השיכון את עמדתו בעניין ד ירות השירות לסגן החשבת הכללית במשרד האוצר, ולפיה "דירות נבנו כחלק ממלאי הדיור הציבורי ולפיכך הפיצוי נדרש ]דירות השירות[ אלו על מנת להשיבו לטובת זכאי הדיור הציבורי". בתשובתו ממאי 2014 משרד השיכון מסר כי "יש להבחין בין העובדה שדירות השירות במרכז הרפואי שיבא תל השומר אכן נבנו מלכתחילה לטובת סגל בית החולים ולא היוו מעולם חלק מהדירות המיועדות לאכלוס דיירי דיור ציבורי ובין העובדה שמאחר ורישומן הכלכלי של הדירות הינו חלק ממלאי הדיור הציבורי הרי שכל תמורה שתתקבל בגינן תיועד לטובת מלאי זה". משרד מבקר המדינה מדגיש כי משרד השיכון משכיר את דירות השירות למרכז הרפואי ו התקבולים בגין השכרתן מופנים לטובת הדיור הציבורי. לפיכך, לפגיעה בנכסים אלו עלולה להיות השפעה שלילית על זכאי הדיור הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, האופן שבו ניהל משרד השיכון את התהליך הנוגע לסיכום על מהות הפיצוי בעבור דירות השירות לוקה בחסר ועלול לפגוע בזכויותיו פגיעה שלא ניתן יהיה לתקנה. מדובר בתכנית שמנכ"ל המשרד הגדירה כ"בעלת סיכויי הצלחה גבוליים", כלומר רמת הסיכונים שבה רבה ויכול שיהיה קושי ליישמה באופן מוצלח. אף על פי כן, המשרד לא דרש לבחון את המודל הכלכלי של התכנית לפני שהסכים לקבל "פיצוי על חלקו בדירות". הוא גם לא ביקש להבהיר מהי מהות הפיצוי ומהו המנגנון לחישובו, ולא עמד על כך שהמודל הכלכלי יהיה כזה שיבטיח תמורה הולמת בגין זכויות המשרד על דירות שייהרסו לצד השגת מטרות התכנית לטובת הציבור כולו, לרבות זכאי הדיור הציבורי והמרכז הרפואי. במקום זאת, המשרד הגיע לידי הסכמה עקרונית, בעל פה, המתמצה בהצהרה מעורפלת ומלווה באי -ודאות ובהיעדר מסגרת של תנאים לקיומה. הסכמה מעין זו אין בה די כדי לשמור על נכסי המדינה ולהבטיח כי המשרד ימלא כראוי את תפקידו כנאמן על נכסי ציבור. 5. ,יצוין שבדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה למשרד השיכון, בעניין מתחם נווה כנרת כי "ההסכם שהתגבש בין המשרד ובין מינהל הדיור מצביע על תהליך בלתי תקין בכל משרד הבינוי והשיכון 419 .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הנוגע לעסקה להעברת הדירות לידיו של מינהל הדיור. המשרד הסכים לתנאי העסקה בלי שהכין תחשיב שילמד על כדאיותה הכלכלית ובלי שהיו בידיו נתונים מבוססים שלפיהם יש לחשב את הערכים הכלכליים של העסקה וכן קריטריונים מעוגנים בהסדר לקביעת גובה ההנחה שיש לתת. המשרד הסתפק בנימוק שמדובר בנוהג בן שנים רבות... על המשרד לעגן בנוהל את הכללים שלפיהם מועברים נכסי מדינה לגורמים ממשלתיים; בין היתר יש לקבוע את האופן להערכת שווי הנכסים... יש גם לקבוע את המתכונת שתבטיח כי התמורה בגין העברת הנכסים תוקצה לטובת הדיור הציבורי לצורך הרחבת מאגר הדירות שתאפשר מתן מענה לצורכיהם של הזכאים". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד השיכון לשפר את טיפולו בעסקאות הנוגעות לנכסי המדינה שהופקדו בידיו כדי שייעשה באופן שיטתי ומקצועי. לשם כך עליו לגבש כללים סדורים שיעוגנו בנוהל עבודה מתאים שיתייחס למכלול ההיבטים שהוזכרו לעיל. אין להתעלם מהפוטנציאל הגלום בעסקאות אלה שיאפשר את המשך הקצאת הדירות למגורי סגל של המרכז הרפואי ואף את הרחבתו של מאגר הדיור הציבורי ההולך ומידלדל לעומת אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ההולכת וגדלה. על המשרד לבחון, בשיתוף משרד האוצר ורמ"י, את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע על פי התכנית שאושרה באופן שיאפשר לשמור על האינטרס הציבורי בכל היבטיו. .סיכום .דירות השירות הנמצאות במתחם המרכז הרפואי על שם שיבא שבתל השומר הן דירות ששוכר המרכז הרפואי ממשרד השיכון ועמידר מנהלת אותן מטעמו. ייעודן לתת מענה למגורי צוות המרכז הרפואי או סטודנטים המתמחים בו שזמינותם הכרחית וחיונית לצורכי המרכז. הביקורת העלתה כשלים הנוגעים לסדרי הניהול של דירות השירות, להליכי התכנון החדש במתחם ולאישורו הסטטוטורי. הליקויים מיוחסים למשרד השיכון, לעמידר, למשרד הבריאות, למרכז הרפואי, לרמ"י, לוועדה המקומית רמת גן ולוועדה המחוזית לתכנון. על המרכז הרפואי לפעול מתוך הנחה בסיסית שדירות השירות ומעונות הסטודנטים לא נועדו לשמש למגורים של מי שאינו עובד חיוני, לרבות תיירים מחו"ל או מטופלים המגיעים במסגרת תיירות מרפא. עליו לפעול לפינוין של הדירות שנעשה בהן שימוש חורג המחטיא את ייעודן. 420 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מאחר שמדובר בנכסי מדינה המופקדים בנאמנות בידי משרד השיכון עליו לוודא כי אלו ינוהלו באופן מיטבי. לשם כך עליו להגביר את מעורבותו בניהול מתחם דירות השירות במרכז הרפואי, דהיינו חידוש חוזי השכירות, שמירה על השימוש המותר בדירות אלה וגביית שכר דירה הולם. זאת ועוד, חוסר מעורבותו ונפקדותו של משרד השיכון עולות גם בקשר להליכי התכנון החדש במתחם דירות השירות ולגיבוש התכנית החדשה החלה באזור. על משרד השיכון לפעול להסדרת הפיקוח והבקרה על הנכסים שיש לו זכויות בהם. מאחר שמדובר באזור ביקוש גבוה, אין להתעלם מהפוט נציאל הכלכלי הגלום בתכנית החדשה העשוי להניב פירות ש גם מאגר הדיור הציבורי יכול ליהנות מהם. מן הראוי שהגופים המעורבים בהחזקת נכסי המדינה, ובהם רמ"י, משרד השיכון ומינהל הדיור הממשלתי, יגבשו את המתכונת הראויה לשיווק הקרקע ולקביעת ייעודה תוך שמירה על האינטרס הציבורי בכל היבטיו. .:שם הדוח משרד הבינוי והשיכון - דירות שירות ויחידות מגורים במרכז הרפואי ע"ש חיים שיבא - תל השומר מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014