משרד החינוך/רשת גני הילדים של אגודת ישראל יישום הסכם הבראה והיבטים בהתנהלותה של הרשת - משרד החינוך

 מבוא .במערכת החינוך בישראל שלושה זרמי חינוך עיקריים: חינוך רשמי - ממלכתי או ממלכתי-דתי; חינוך מוכר שאינו רשמי (להלן - חינוך מוכש"ר); מוסדות פטור1 . מוסדות החינוך המוכש"ר הם בבעלות גופים ציבוריים, כגון רשויות מקומיות ותאגידים, או בבעלות של גופים פרטיים (להלן - בעלות). בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן- חוק הפיקוח) ובתקנותיו, נקבעו הדרכים להפעלת מוסדות חינוך מוכש"ר וכן חובתו של משרד החינוך לפקח עליהם. פתיחת מוסד חינוך מוכש"ר וניהולו מותנים בקבלת רישיון. מחוז החינוך החרדי (להלן - המחוז החרדי) הוקם במשרד החינוך בשנת 2015 כדי לפקח על מוסדות החינוך החרדיים. קודם לכן הייתה האחריות לנושא זה נתונה בידי אגף בכיר לחינוך מוכש"ר במשרד החינוך. אגף זה היה ממונה גם על הליך הרישוי של מוסדות החינוך המוכש"ר. בשנת הלימודים התשע"ו2 פעלו במחוז החינוך החרדי כ-5,000 כיתות גן. המדינה משתתפת בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני הילדים של החינוך המוכש"ר (להלן - תקצוב), ועל הבעלות מוטל לממן את יתר הוצאות ההפעלה. משרד החינוך מכיר ב"רשת גני הילדים של אגודת ישראל" (להלן - הרשת) כבעלות. הרשת הוקמה כעמותה עות'מנית ב -1968 ונרשמה כעמותה בשנת 1992 , והיא מפעילה ברחבי ישראל גני ילדים המיועדים לציבור החרדי. זוהי אחת הבעלויות הגדולות של גני ילדים במגזר החרדי - בשנת הלימודים התשע "ז (שהחלה בספטמבר 2016 ) ניהלה הרש ת כ -330 גני ילדים ברחבי ישראל 3 , התחנכו בהם כ-9,700 תלמידים, ונכון לנובמבר2016 היא העסיקה יותר מ- 1,100 עובדים4 . בשנת הלימודים התשע"ח (שהחלה בספטמבר2017 ) ניהלה הרשת כ-350 גנים5 , נכון לנובמבר2017 התחנכו בה כ-9,600 תלמידים, והיא העסיקה כ-1,200 .עובדים מר י צחק רייך כיהן כמנכ"ל הרשת משנת 2010 עד דצמבר 2014 (להלן- המנכ"ל לשעבר). מר ישראל גולומב מכהן כמנכ"ל הרשת מינואר 2015 (להלן- המנכ"ל). מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים החלה הרשת לצבור גירעון תקציבי, והדבר הקשה עליה לתפקד . בשנת 2006 פרסם משרד החינוך מבחני תמיכה בשם "מבחנים לחלוקת כספי תמיכות בבעלות על מוסדות חינוך . .1 מוסד חינוך שאינו מוכר. מימון המדינה למוסדות אל ו קטן, ולפיכך פיקוח משרד החינוך עליהם מצומצם. 2 שנת לימודים מתחילה בחודש ספטמבר ומסתיימת בחודש יוני בשנה העוקבת. שנת הלימודים התשע"ו נפרסה לפיכך מספטמבר 2015 עד יוני2016 . 3 לפי הרשת, מספר גני הילדים בהפעלתה היה 334 (לפי רשימה שהועברה ב- 15.11.16 ורשימה מ-9.3.17 ); לפי רישומי החשבת המלווה ממרץ2017 - 330 גנים; לפי דוחות מערכת רישיונות הגנים של משרד החינוך מינואר 2017 - 356 גנים; לפי תשובת מפקחת כוללת (גני ילדים) במחוז החינוך החרדי מ-15.3.17 - הרשת הפעילה 330 גנים בשנת הלימודים התשע"ז. 4 1,112 עובדים ב- 20.11.16 לפי נתוני הרשת. בנובמבר2015 העסיקה הרשת1,358 .עובדים 5 על פי תשובת משרד החינוך לטיוטת דוח הביקורת מנובמבר2017. משרד החינוך |825 .הפועלים לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 ", המצויה במצוקה6 .בנובמבר 2008 הכירה הממשלהבכך שיש אינטרס ציבורי מובהק בהמשך פעילותה של הרשת על אף מצבה הכלכלי הרעוע7. הכרה זו הייתה תנאי סף לזכאות הרשת לתמיכה בהתאם למבחנים האמורים. בנובמבר 2009 הוערך הגירעון המצטבר של הרשת בכ-145 מיליון ש"ח8 . במרץ2010 נחתם הסכם הבראה בין הממשלה, באמצעות משרד החינוך ומשרד האוצר, ובין הרשת. תוקף ההסכם היה לחמש שנים (להלן - הסכם ההבראה). בהתאם להסכם, הרשת קיבלה על עצמה מגוון הגבלות, בהן הקפאת שכר, פיטורי עובדים, מחיקת חובות של הרשת שהתיישנו, עמידה במתווה כספי של חשב מלווה והגבלות בפתיחת גנים ובניהולם. באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הארכת הסכם ההבראה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז, קרי עד 30.6.17 (להלן - הסכם ההארכה). בנובמבר 2008 מונתה חשבת מלווה לרשת (להלן - החשבת המלווה). על החשבת הוטל לאשר את הפעולות הכספיות שהרשת מבצעת. בתמורה לעמידת הרשת בכל התחייבויותיה לפי הסכם ההבראה הסכימה ממשלת ישראל לסייע בכיסוי גירעונה, ומאז היא מעבירה לה כספים באמצעות תמיכות לכיסוי חובות עבר, פיצויי פיטורים, תביעות משפטיות , וכן באמצעות תמיכות שוטפות. כמו כן, היא הסכימה לתקצב את פעילותה השוטפת בהתאם לתנאי הסכם ההבראה. בשנים 2015 -20109 העביר משרד החינוך לרשת סך של כ-453 .מיליון ש"ח .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ספטמבר 2016 עד נובמבר2017 לסירוגין את התנהלות הרשת ואת הפיקוח שמשרד החינוך ומשרד האוצר משיתים עליה במסגרת הסכם ההבראה. הביקורת ברשת נערכת מכוח סעיף 9(8 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 , כגוף הנתמך במישרין או בעקיפין]נוסח משולב[ על ידי הממשלה בדרך של הקצבה, ערבות וכיוצא באלה. . .6 מבחן התמיכה פורסם בי"פ 5606 , 18.12.06 ', עמ928 ; תיקון למבחן התמיכה פורסם בי"פ5706 , 20.8.07 ', עמ4029. 7 'החלטת ממשלה מס4270 מיום 23.11.08 .בנושא עמותת רשת גני הילדים של אגודת ישראל 8 על פי סיכום פגישה מיום 25.11.09 .בין החשבת המלווה למנכ"ל הרשת ולחשב הרשת 9 במועד סיום הביקורת ( נובמבר 2017 ) הדוחות הכספיים האחרונים של הרשת היו לשנת2015. 826 |דוח שנתי 68ג .מוסד מוכר שאינו רשמי .בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן- חוק לימוד חובה), הוטלה על הורים לילדים ולנערים10 מגיל3 עד17 החובה לדאוג שהילדים והנערים ילמדו באופן סדיר במוסד חינוך. לימוד החובה יכול להתקיים בשלושה סוגי מוסדות חינוך, לפי בחירת ההורים: (א) "מוסד חינוך רשמי11;" (ב) מוסד חינוך לא רשמי ששר החינוך (להלן - השר) הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר12 (להלן- מוסד חינוך מוכש"ר); (ג) מוסד חינוך שאינו מוכר, הנקרא גם "מוסד פטור"13 . חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 , קובע כי שר החינוך רשאי לקבוע בתקנות סדרים ותנאים להכרזה על מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכניות היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם - אם יחליט לעשות כן ובמידה שיחליט. בהתאם לכך הותקנו תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן- תקנות חינוך ממלכתי). תקנות אלו קובעות את התנאים שמוסד חינוך לא רשמי נדרש לעמוד בהם כדי לזכות בהכרה כמוסד חינוך מוכש"ר, ואת אופן הגשת הבקשה להשתתפות המדינה בתקציבו. חוק הפיקוח קובע שפתיחת בית ספר, ובכלל זה גן ילדים, שלומדים או מתחנכים בו באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים מותנית בקבלת רישיון לפי חוק הפיקוח (להלן - רישיון). בתנאי הרישיון נקבע כי המנכ"ל של משרד החינוך יעניק רישיון למוסד החינוכי לאחר שבחן את ההיבטים האלה: תכנית הלימודים, הכשרתם המקצועית של סגל עובדי החינוך, מבני המוסד והגישה אליהם, תנאי הבטיחות, הריהוט והציוד והבסיס הכספי לקיום המוסד. מתן רישיון לגן מותנה בקבלת אישור תברואן, יועץ בטיחות, נציג משרד הבריאות והמפקחת הפדגוגית. בתקנות החינוך הממלכתי נקבע שהמדינה תשתתף בתקציב מוסד חינוך מוכש"ר אם מוסד זה קיבל רישיון לפי חוק הפיקוח. עוד נקבע בחוק הפיקוח שאם ייווכח מנכ"ל משרד החינוך כי לא נתקיים או חדל להתקיים תנאי מהתנאים שבמילוי ם הותנה הרישיון, הוא רשאי להתרות בכתב בבעל הרישיון, ואם התנאי לא קוים בתוך שלושה ח ודשים מיום ההתראה רשאי המנהל הכללי לבטל את הרישיון. קבלת רישיון מותנית גם בעמידה בבדיקת האיתנות הפיננסית של הבעלות על פי נוהל של משרד החינוך 14 . איתנות פיננסית לקויה או מוטלת בספק של הבעלות עלולה לפגוע קשות בהתנהלות של מוסדות החינוך שבבעלותה עד . .10 .בכל מקום שכתוב ילד ונער הכוונה היא גם לילדה ולנערה 11 " :בחוק לימוד חובה הוגדר מוסד חינוך רשמימוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר שר החינוך [ ]והתרבות הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה ". 12 "מוסד חינוך מוכר" הוא כל מוסד חינוך רשמי וכל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק לימוד חובה, ופרסם זאת ברשומות. 13 מימון המדינה למוסדות אל ו קטן, ולפיכך משרד החינוך משית עליהם פיקוח מצומצם. 14 נוהל קביעת איתנות פיננסית לבעלויות על מוסדות חינוך, משרד החינוך. הנו הל עודכן ב - 18.6.17. משרד החינוך |827 . ,כדי הפסקת הפעילות החינוכית, ובכך לפגוע קשות בתלמידים. מעבר לכך קשיים פיננסיים וקשיי נזילות עלולים לפגוע בתשלום השכר לעובדי ההוראה של הבעלות. המדינה משתתפת בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני ילדים של החינוך המוכש"ר, ועל הבעלות מוטל לממן את יתר הוצאות ההפעלה שלהם. ההסדרים לתקצוב גני ילדים בחינוך המוכש"ר מפורטים בהנחיות משרד החינוך. הנחיות אלו מרוכזות בח וברת "השתתפות משרד החינוך בתקציב הרשויות המקומיות והבעלויות". חוברת זו מתעדכנת מפעם לפעם (להלן - כללי התקצוב). בשנת 2009 העיר מבקר המדינה15 לרשת על שבשל אופן פעילותה במשך שנים היא צברה גירעון גדול ביותר, ועל שפעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכר עובדיה במקום לנקוט פעולות ארגוניות להבראתה (להלן - דוח מבקר המדינה מ -2009 ). עוד נכתב בדוח האמור כי "לדעת משרד מבקר המדינה על הרשת לנקוט פעולות להתייעלות, לדוגמה לסגור גנים גירעוניים מקור למימונם... יודגש שהפתרון אינו ]לרשת[ ולחדול לתת שירותים שאין לה נעוץ דווקא בהזרמת כספים לבעלויות". .הסכם ההבראה בין ממשלת ישראל לרשת .בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), נקבעו כללים ברורים להענק ת תמיכה מצד המדינה לגופים ה נתמכים. כדי לוודא שהתמיכה מוענקת על פי עקרון השוויון, המחוקק חייב את הממשלה לקבוע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים לחלוקת סכום התמיכה בכל נושא ונושא, ולפרסם את המבחנים ברשומות . .הסכם ההבראה הראשון .בדצמבר 2006 פרסם משרד החינוך מבחני תמיכה "לחלוקת כספי תמיכות בבעלות על מוסדות חינוך הפועלים ל פי חוק לימוד חובה, התש"ט -1949 , "המצויה במצוקה16 . מבחנים אלו תוקנו בדצמבר2007 (להלן- מבחן התמיכה). תנאי סף לקבלת התמיכה היה הכרה של הממשלה שיש אינטרס ציבורי מובהק שהבעלות תמשיך לפעול על אף מצבה הכלכלי הרעוע. בשנת 2008 הכירה הממשלה שאינטרס זה קיים בהקשר לרשת17 . בספטמבר2008 החליטה ועדת התמיכות של משרד החינוך שהרשת עומדת בכל התבחינים של מבחן התמיכה. . .15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב(2009 ,"), "ענייני מינהל ושכר ברשתות גני הילדים במגזר החרדי עמ' 705. 16 מבחן התמיכה פורסם בי"פ5606 , 18.12.06 ', עמ928 ; תיקון למבחן התמיכה פורסם בי"פ5706 , 20.8.07 ', עמ4029. 17 'החלטת ממשלה מס4270 מיום 23.11.08 .בנושא עמותת רשת גני הילדים של אגודת ישראל 828 |דוח שנתי 68ג .עוד הוחלט שהרשת תקבל תמיכה על סך 22 מיליון ש"ח על סמך התקנה התקציבית18 לטובת תשלום פיצויי פיטורים בלבד- היקף של 100% מעלות פיצויי הפיטורים שנקבעו לעובדי הרשת שפוטרו על פי הסכם ההבראה. תנאי לכניסת ההחלטה לתוקף היה חתימת הצדדים על הסכם ההבראה. בנובמבר 2008 נחתם הסכם ההבראה בין ממשלת ישראל (משרד האוצר ומשרד החינוך) ובין הרשת (להלן - ההסכם הראשון)19., שמטרתו הבראת הרשת הרשת התחייבה, כתנאי מוקדם לכניסת ההסכם לתוקף, לקבל את הסכמת כל עובדיה לשינוי בתנאי העסקתם. במרץ 2009 פסק בית הדין לעבודה20 כי ההסכם הראשון חסר כל נפקות ובטל מעיקרו, משום שמשרד החינוך לא היה מוסמך לחתום על הסכם המנוגד לתקנות החינוך הממלכתי, שלפיהן הרשת חייבת לשלם לעובדותיה שכר בשיעור הנהוג במוסדות חינוך רשמיים (להלן - תקנה 3(6))21 . בפברואר2010 תוקנו תקנות חינוך ממלכתי, והוסף להן סעיף 22 שלפיו שר החינוך רשאי להכיר במוסד חינוך אף אם משכורות המורים והעובדים בו אינם לפי הכללים האמורים בתקנה 3(6) , אם המוסד מקיים תכנית הבראה שמשרד החינוך אישר מראש ובכתב ואם לדעת חשב משרד החינוך התכנית מחייבת הפחתה בשכר העובדים, ובלבד שההפחתה תהיה מידתית ובהתאם לרכיבי השכר הקודם, וכן לפי נתוני העובדים והעסקתם לפני ההפחתה. .הסכם ההבראה השני .במרץ 2010 נחתם הסכם הבראה בין ממשלת ישראל (משרד האוצר ומשרד החינוך) ובין הרשת (להלן כאמור - הסכם ההבראה). בהסכם נקבע כי משרד החינוך מבקש לסייע לרשת מפני שהיא מצויה במצוקה, ומפני שיש אינטרס ציבורי מובהק בהמשך פעילותה שכן לממשלת ישראל אין פתרון חלופי להפעלת גני ילדים מוכרים שאינם רשמיים לציבור החרדי, כמו אלו שהרשת מפעילה. בהסכם התחייבה הרשת לאזן את תקציבה השוטף. תוקפו של ההסכם נקבע לחמש שנים. להסכם ההבראה צורפה תוספת - הוראות בדבר לוחות זמנים, החובה לצמצם את כוח האדם והחובה לסגור גנים שלומדים בהם פחות מ -29 ילדים. התוספת אינה נושאת תאריך חתימה, ואולם מהלשכה המשפטית של משרד החינוך נמסר כי היא נחתמה באוקטובר 2011. בהסכם ההבראה נקבע שמשרד החינוך ימנה לרשת חשב מלווה- רואה חשבון - ושהוא יפעל בתיאום עם חשב משרד החינוך. בנספח א' להסכם ההבראה . .18 'תקנה תקציבית מס 20-29-08-56 . 19 ההסכם נחתם ביום 26.11.08. 20 )סק (ת"א502/09 'ארגון גננות חרדיות ואח' נ' רשת הגנים של אגודת ישראל ואח, פורסם במאגר ממוחשב מיום 22.3.09. 21 .לתקנות החינוך הממלכתי 22 סעיף3 .(ד) לתקנות החינוך הממלכתי משרד החינוך |829 . הוגדרו סמכויותיו של החשב המלווה (להלן- נספח סמכויות החשב המלווה), ובהן קליטת עובדים וקביעת תנאי השכר שלהם, פיטורי עובדים, התקשרות עם ספקים ועם נותני שירותים אחרים, הכנת תקציב לרשת ומעקב אחרי ביצועו, מעקב אחר הכנסות הגנים והוצאותיהם, לרבות רישיונות הגנים ומספר הילדים בכל גן וגן, אישור לפתוח גנים חדשים לאחר שיובהר שהגן לא צפוי להיות גירעוני. עוד נקבע כי כל הוצאה הגבוהה מ-10,000 ש"ח תועבר לאישור החשב המלווה ולא תשולם בלא אישור ממנו בכתב ומראש. הרשת התחייבה בהסכם ההבראה לקיים את כל הוראות החשב המלווה. כנגד ביצוע התחייבויותיה של הרשת בהסכם ההבראה התחייבה הממשלה להעביר לה סיוע כספי בגין פיצויי פיטורים של עובדים שיפוטרו ולכיסוי חובותיה עפ"י החלטתה מיום ]החינוך[ "לפי קביעת ועדת התמיכות של המשרד 25.11.08 ". להסכם צורפה החלטת ועדת התמיכות מיום25.9.08 , שלפיה תקבל הרשת תמיכה בסך 22 ,מיליון ש"ח. בהסכם נקבע כי הסיוע הכספי קבוע מוחלט וסופי. לפי נתוני החשב הכללי במשרד האוצר, בשנים 2010 עד2013 העביר משרד החינוך 98 מיליון ש"ח כתמיכות לרשת23 בתקנות תמיכה ייעודיות להבראתה. כלומר בפועל הועבר לרשת סכום הגבוה פי למעלה מארבעה מן הסכום שאושר בוועדת התמיכות מיום 25.9.08. משרד האוצר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2017 (להלן- תשובת משרד האוצר) מסר כי בהסכם ההבראה נקבע שמשרד החינוך יעמיד לכיסוי חובות הרשת סכומים שייקבעו בתכנית ההבראה, אך לא יותר מהסכומים שנקבעו בתקנה התקציבית. על פי תשובת משרד החינוך תקציב התקנה עודכן כמה פעמים, כך שבפועל הסכומים לא עלו על הסכומים שנקבעו בתקנה התקציבית. ממשרד החינוך נמסר באפריל 2017 כי מפני שחלף זמן רב מאז ישיבת ועדת התמיכות בעניין זה, אי אפשר לאתר את הפרוטוקולים של ועדת התמיכות. מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החינוך על כי אין ברשותם אסמכתאות לעדכון התקנה התקציבית, לעריכת דיונים בנושא וקבלת ההחלטות בדבר הגדל ת הסכומים בתקנה התקציבית. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי העברת כספים במסגרת תקנה תקציבית צריכה שתהיה מגובה בפרוטוקול והחלטה סדורה כמתחייב מכללי מינהל תקין. . .23 תקנת תמיכה מספר 20290856 ""תכנית הבראה לרשת הגנים, ותקנה מספר 20290857 "תמיכות בבעלויות המצויות במצוקה". 830 |דוח שנתי 68ג .בהסכם ההבראה נקבע שהפרתם של סעיפים מסוימים בו תיחשב הפרה יסודית שלו24. עוד נקבע כי במקרה של הפרה יסודית של ההסכם יגבה משרד החינוך מהרשת את כל כספי הסיוע שהועברו לה לפי התנאים שנקבעו בהסכם. הרשת בתשובתה למבקר המדינה מנובמבר 2017 ומינואר2018 (להלן- תשובת הרשת) מסרה כי הסכם ההבראה איננו חוזה רגיל שחיובי הצדדים שבו מקוימים בבת אחת. לטענת הרשת הסכם ההבראה הוא למעשה "חוזה יחס25 ," היינו: חוזה חי ודינמי על ציר הזמן, אשר ביצועו אמור להיפרס על פני כמה שנים; מבחינת היחסים בין הרשת לבין הגורמים הממשלתיים, לא ניתן להתעלם מהשינויים בנסיבות בתקופת יישומו, שינויים שלא רק התירו לסטות אלא אף חייבו סטייה כזו; דבקות נוקשה במילים תוך כדי התעלמות מהשינויים החלים במציאות ומהצורך להמשיך ולתת את השירות החיוני שהרשת נותנת לציבור, לא רק שאין בה יישום ראוי של הסכם ההבראה אלא היא עומדת ממש בניגוד לו. זו משמעותו של הסכם ההבראה כ"חוזה יחס" וכך יש לבחון את התנהלות הצדדים לאורו של הסכם זה. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח המבחנים שנקבעו בפסיקה אין מדובר בחוזה יחס , שכן הסכם ההבראה קצוב בזמן ואינו כולל שינויים שלא ניתנים לצפייה, וכן אין בנוסחו כל אינדיקציה כי הוא דינמי וגמיש וכי ניתן לסטות מהחיובים הקבועים בו. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בין שמדובר בחוזה יחס ובין שלא, בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה ואף במסמכים שנבחנו במהלך הביקורת אין כל עדות לכך שניתן לסטות באופן חד -צדדי מהכללים המעוג נים בהסכמים, או שסעיפי ההסכם גמישים. ההסכם מתיר מקום לערוך שינויים באישור הוועדה המלווה, אך הרשת לא פנתה לשום גורם רלוונטי בבקשה לערוך שינויים כאלה בהסכם ההבראה. . .24 הפרה יסודית תיחשב כלמעשה או מחדל של הרשת הכלולים ברשימה זו: הפרה חוזרת של הוראה מהוראות ההסכם לאחר שהממשלה נתנה התראה לתיקון ההפרה הראשונה; הפרה של סעיף בהסכם שלא תוקנה לאחר שהממשלה נתנה א רכה לתיקונה; הוצאת כספי הסיוע על שימושים שלא אושרו; אי-מסירת מידע כנדרש לממשלה או למי מטעמה; היעדר איזון תקציבי או עודף תקציבי בהתאם לכללים שנקבעו בהסכם; פתיחת גנים שיש בהם פחות מ-29 תלמידים עד 31 במאי בכל שנת לימודים או אי-סגירה שלהם; אי-ביצוע של הפעולות הנדרשות לסיום יחסי עובד-מעביד עם הגננות בגנים אשר על פי נתוני הרישום במועד זה רשומים בהם פחות מ- 29 ילדים; עבודה שלא על פי הוראות החשב המלווה; עד תום שנה מיום חתימת ההסכם (קרי 9.3.11 )- אי-הצגה של תכנית לכיסוי הגירעון האקטוארי. 25 חוזה יחס לפי הגדרתו בפסיקה "מתאפיין ביחסים ארוכי טווח ומורכבים. חוזים אלה רגישים לקיומן של נסיבות עתידיות שלא הוסדרו במפורש בחוזה. הם מנסים ליצור במסגרתם שלהם איזון בין הצורך בוודאות וצפיות לבין הצורך בגמישות ויכולת הסתגלות לתנאים משתנים. איזון זה מושג על-ידי אמצעים מגוונים, ובהם קביעת מנגנונים לשינוי תנאי החוזה והשלמתם, קביעת אמות-מידה לחלוקה הדדית של סיכונים וקביעת דרכים לפתרון מוסכם של מחלוקות תוך המשך קיום היחסים החוזיים" (נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט ברק, רשות ערעור אזרחי 1185/97 , 'יורשי ומנהלי עיזבון המנוחה מילגרום הינדה ז"ל ואח' נ' מרכז משען ואח). משרד החינוך |831 . .הרשת אינה יכולה .לאחוז במקל בשני .קצותיו: מחד גיסא .לחתום על הסכמים .עם המדינה, לצפות .שזו תעמוד .בהתחייבויותיה .וליהנות מההטבות .הגלומות בהסכמים .אלו, ומאידך גיסא .להכריז על נסיבות .המקשות עליה לעמוד .בהסכמים . משרד מבקר המדינה מעיר כי מאז שנחתם הסכם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלך תקופה זו חתמה הרשת גם על הסכם הארכה. פרק זמן זה ארוך דיו ובמהלכו היה סיפק בידי הרשת לעמוד במכלול ההתחייבויות שקיבלה על עצמה. הרשת אינה יכולה לאחוז במקל בשני קצותיו: מחד גיסא לחתום על הסכמים עם המדינה, לצפות שזו תעמוד בהתחייבויותיה וליהנות מההטבות הגלומות בהסכמים אלו, ומאידך גיסא להכריז הלכה למעשה באופן חד -צדדי על קיומן של נסיבות המקשות עליה לעמוד בהסכמים ואשר מצדיקות לדעתה הפרות משמעותיות חוזרות ונשנות שלהם. .הארכת הסכם ההבראה .במרץ 2015 , במועד סיומו של הסכם ההבראה, פנה מנכ"ל הרשת לסגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - סגן לחשב הכללי), ולחשבת משרד החינוך (להלן - חשבת משרד החינוך דאז), וביקש להאריך את הסכם ההבראה. באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הסכם הארכה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז, קרי 30.6.17. כאמור, עד מועד סיום הביקורת ( נובמבר 2017 ) לא נחתם הסכם חדש. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 (להלן- תשובת משרד החינוך) כי משרדי הממשלה נערכים לחתימה על הארכה נוספת להסכם ההבראה, ובמסגרת ה ייכללו הוראות המתייחסות לממצאים ולמסקנות שבדוח זה. משרד האוצר מסר בתשובתו כי בהתאם להחלטת מנכ"ל משרד החינוך פועל משרד החינוך להארכת הסכם ההבראה לתקופה נוספת, לרבות הכנסת יעדים מדידים כך שבסיום תכנית ההבראה תוכל הרשת לפעול באופן תקין ומאוזן. .פיקוח משרד החינוך ומשרד האוצר על הסכם ההבראה ועל הסכם ההארכה .הנושאים הדורשים טיפול ותיקון, כפי שהוגדר בכל אחד מההסכמים, הסכם ההבראה והסכם ההארכה, דומים. להלן ייבחנו סעיפי ההסכמים ויישומם על ידי הרשת ועל ידי משרד החינוך: .ועדה מלווה .בהסכם ההבראה הוחלט להקים ועדה מלווה שתורכב מנציגים של חשבת משרד החינוך, לשכת היועצת המשפטית במשרד החינוך, היחידה לחינוך מוכר 832 |דוח שנתי 68ג . .לא נמצאו מסמכים .המעידים שהוועדה .המלווה (שהייתה .אמורה לפעול מכוח .הסכם ההבראה ואחר .כך מכוח הסכם .ההארכה) קיימה .ישיבות . שאינו רשמי והחשב הכללי. בהסכם נקבע שעל הוועדה המלווה לעקוב באופן שוטף אחר ביצוע ההסכם בכל דרך שתמצא לנכון, לרבות מתן אישור לפתוח גנים או לסגור גנים שאינם עומדים בתנאי ההסכם, מתן אישור להצטיידות בסכום הגבוה מ-10,000 .ש"ח, מתן אישור לקלוט עובדות חדשות בהסכם ההארכה הוגדרו מחדש תפקידי הוועדה המלווה כדלקמן: ועדה מטעם הממשלה שתפקידה לפקח על ביצוע ההסכם העיקרי, על התוספות לו ועל תכנית ההבראה הכלולה בו. נקבע כי בתקופת הסכם ההארכה, הוועדה תורכב מהמנהלת הכללית של משרד החינוך או נציגה, סגן החשבת הכללית במשרד האוצר או מי מטעמו, חשבת משרד החינוך והיועצת המשפטית של משרד החינוך או מי מטעמה. לא נמצאו מסמכים המעידים שהוועדה המלווה (שהייתה אמורה לפעול מכוח הסכם ההבראה ואחר כך מכוח הסכם ההארכה) קיימה ישיבות. אין פרוטוקולים המתעדים כיצד פיקחה על הרשת, לרבות אישורים שנתנה בנושאים שנקבע כי יהיו בסמכותה בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה. חשב משרד החינוך מסר לנציגי הביקורת בינואר 2017 כי התקיימו פגישות עתיות בנושא הרשת. פגישות אלו נערכו בהרכב משתנה ולא באופן קבוע, ותכליתן לא הייתה פיקוח כפי שנקבע בהגדרת התפקיד של הוועדה המלווה. בפברואר 2017 מסר סגן לחשב הכללי לנציגי משרד מבקר המדינה כי הוועדה המלווה לא התכנסה בשנה האחרונה וכי הוא לא ישב בישיבות של הוועדה המלווה. מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד האוצר ולמשרד החינוך, החתומים על הסכם ההבראה, כי משהחליטה מדינת ישראל לתמוך ברשת ולכסות את גירעונותיה בעשרות מיליוני שקלים מדי שנה מכספי הציבור היה עליהם לאייש את הוועדה המלווה בבעלי התפקידים שנקבעו בהסכם ההבראה ולאחר מכן בהסכם ההארכה. כמו כן, היה על המשרדים להטיל את סמכויות הוועדה המלווה, כפי שנקבעו בהסכם ההבראה, על אותם בעלי תפקידים. משרד האוצר ומשרד החינוך לא מילאו את תפקידם בפיקוח על יישום ההסכם כנדרש. בתשובת משרד האוצר נמסר כי הערת הביקורת בדבר ה וועדה המלווה מתקבלת, וכי על מנכ"ל משרד החינוך למנות ועדה מלווה בהתאם להסכם ההבראה. כמו כן צוין כי התקיימו ישיבות בעניין הרשת, אך לא בהרכב של הוועדה המלווה כפי שנקבע בהסכם ההבראה, ונוסף על כך היה פיקוח של חשב משרד החינוך על הרשת באמצעות החשבת המלווה. משרד החינוך מסר בתשובתו כי יקפיד שהוועדה המלווה תתכנס ותערוך פרוטוקולים כנדרש. משרד החינוך |833 .איזון תקציבי .בהסכם ההבראה התחייבה הרשת להגיע לאיזון בתקציבה השנתי בשנת הלימודים התש"ע (ספטמבר 2009 עד יוני2010 ), ומשנת הלימודים התשע"א (ספטמבר 2010 ) לפעול בעודף תקציבי. נקבע כי הפרת הוראה זו תיחשב הפרה יסודית של ההסכם. באוקטובר 2010 פנה מר יאיר טל, סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר דאז (להלן - סגן החשכ"ל דאז), למנכ"ל לשעבר והתריע על הפרה של הסכם ההבראה - היעדר איזון תקציבי. בנובמבר 2010 השיב המנכ"ל לשעבר לסגן החשכ"ל דאז : "הרשת עושה מאמצים רבים על מנת לעמוד ביעד. מאמצים אלה ]הסכם ההבראה[ י התכנית כוללים עיבוי הגנים מחד וצמצום כ"א ותיק הכרוך בעלויות גבוהות מאד... נתונים אלה מביאים את הרשת למצב שפעולות אלו הנדרשות להבראת הרשת אינם מאפשרות עמידה ביעדי התכנית. גם אם יש אפשרות להגיע לאיזון ולעודף, אין אפשרות להגיע לעודף תקציבי של כ -10% ."בשנה אחת להלן הרווח (ההפסד) של הרשת לשנים 2010 עד2016 לפי הדוחות הכספיים המבוקרים והגירעון המצטבר עד 31 .בדצמבר באותן שנים לוח 1 : רווח והפסד של הרשת בשנים 2010 עד 2016 )(באלפי ש"ח .שנה 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 * . רווח / (הפסד) נקי 5,027 2,067 172 (3,608) 3,480 3,723 .גירעון מצטבר 51,236** 46,209 44,142 43,970 47,578 44,098 40,374 . * יצוין כי הרשת לא העבירה את הדוחות הכספיים לשנת2016 להתייחסות החשבת המלווה קודם לחתימתם, כפי שהיה נהוג בשנים הקודמות. ** בשנת 2010 מחק משרד החינוך חובות של הרשת בסכום של 42,834 אלפי ש"ח וכן העביר כספי פיצויים לעובדים בסכום של 24,093 אלפי ש"ח. .על פי הדוחות הכספיים של הרשת לשנה שנסתיימה ב- 31.12.1626 היה אמנם הרווח הנקי שלה 3.72 מיליון ש"ח, אולם גירעונה המצטבר באותו מועד עמד על כ-40 מיליון ש"ח לעומת גירעון מצטבר של כ-51 מיליון ש"ח בשנת2010 (סופה של שנת הסכם ההבראה הראשונה). בהסכם ההארכה נקבע כי על הרשת להגיע לאיזון תקציבי בשנת הלימודים התשע"ו (ספטמב ר 2015 עד יוני2016 ), ומשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 ) לפעול בעודף תקציבי ולנהל תזרים מזומנים מאוזן. בהסכם ההארכה נקבע כי הואיל ו"הרשת עדין מצויה במצוקה המקשה על תפקודה" מסכימים הצדדים על המשך הליכי הבראת הרשת. החשבת המלווה של הרשת מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2017 (להלן- תשובת החשבת המלווה) כי על פי תכנית ההבראה התחייבה הרשת להגיע לאיזון בתקציבה השנתי, ואכן על פי הדוחות הכספיים, בשנים . .26 הדוחות נחתמו ב-26.9.17. 834 |דוח שנתי 68ג . .הגירעון המצטבר של .הרשת אמנם פחת .בתקופה שלאחר .מחיקת החובות לפי .הסכם ההבראה, .אולם שיעורו נותר .גבוה - כ-80% .מהגירעון המצטבר .בתחילת תקופת .תכנית ההבראה . 2010 עד2016 (למעט שנת2014 ) סיימה הרשת את השנה באיזון תקציבי שנתי ואף בעודף תקציבי. הרשת הציגה למשרד מבקר המדינה מסמך "אקסל", ובו פירוט הוצאות והכנסות עתידיות (ובכלל זה ממשרד החינוך ומרשויות מקומיות) עד שנת 2020 , .אך ללא כל מידע על בסיס מקורות ההכנסה החיצוניים והפנימיים שלה נוסף על כך, הרשת מסרה בתשובתה כי היא פועלת להכנת תכנית לצמצום הגירעון המצטבר ומקיימת דיונים בנושא. מבקר המדינה מעיר לרשת ולמשרד החינוך כי הגירעון המצטבר של הרשת אמנם פחת בתקופה שלאחר מחיקת החובות לפי הסכם ההבראה, אולם שיעורו נותר גבוה - כ-80% מהגירעון המצטבר בתחילת תקופת תכנית ההבראה, ומקשה על תפקודה של הרשת . על הרשת להשלים הכנת תכנית להפחתת הגירעון המצטבר. .ניהול ספרי חשבונות .1. ניהול כספי תקין מחייב רישוםהתחייבויות במערכת הנהלת חשבונות. בדוח מבקר המדינה בעניינה של עיריית טבריה נכתב כך: "רישומים חשבונאיים נועדו לשקף את כל התנועות הכספיות שבוצעו בארגון. רישום התנועות באופן מדויק ובסדר כרונולוגי מאפשר לקבל בכל זמן נתון מידע מהימן לגבי האירועים שהתרחשו ותוצאתם . באופן זה מתקבלת תמונת מצב מעודכנת של הארגון. הנהלת החשבונות היא רישום אירועי החשבונאות בארגון... האיזון בעת רישום הפעולות בספרי הארגון מבטיח דיוק בדוחות, אם כי אין הוא מבטיח כי הם משקפים באופן נאות את המצב הכספי של הארגון"27 . הביקורת העלתה כי בשנים 2010 עד2013 ביצעה הרשת שיפוצים בגנים באמצעות 13 קבלני שיפוצים בהיקף של כ-4.4 ,מיליון ש"ח מבלי לקבל אישור מהחשבת המלווה לחוזים שנחתמו מול קבלני השיפוצים ומבלי לרשום סכומים אלו בספרי הנהלת החשבונות של הרשת. נכון לנובמבר 2016 , בגין ההתקשרויות האמורות בסך של כ -4.4 מיליון ש"ח, שכאמור נעשו בשנים 2013 -2010, יתרת החוב של הרשת לקבלני השיפוצים עמדה על כ-2.7 מיליוןש"ח. . .27 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2017 ,)" עיריית טבריה", עמ' 463-409 , 'בעמ422. משרד החינוך |835 . בנובמבר2016 הסבירה גזברית הרשת כי הרשת מנהלת רשימת חובות מחוץ לספרי החשבונות, וכי כאשר לרשת יש מקורות לתשלום הגזברית מודיעה לבעל החוב על כך, הוא מוציא חשבונית לרשת, ו אז ההוצאה נרשמת במערכת הנהלת החשבונות שלה. הרשת מסרה בתשובתה כי כלל התחייבויותיה לספקיה רשומות בספרי הנהלת החשבונות שלה, וכי לא קיימת כל התחייבות כספית מהותית מצדה שאיננה מופיעה בדוחותיה הכספיים. במקרה שמי מספקי הרשת, משיקוליו שלו, פועל על בסיס מזומן ואיננו מנפיק חשבונית לרשת טרם תשלומה, הרי שעד לקבלת חשבונית כדין נרשם חובּה של הרשת אליו מחוץ לספרי החשבונות במסגרת "רשימת חובות לתשלום". החשבת המלווה מסרה בתשובתה כי החובות לקבלני השיפוצים אכן לא נרשמו במערכת הנהלת החשבונות ש ל הרשת כיוון שלא הומצאו ל ה חשבוניות מס. עם זאת, החל משנת 2014 קיבלו חלק מהחובות ביטוי במאזן הרשת, במסגרת סעיף "הוצאות לשלם". בתשובת משרד האוצר נטען כי אף שחובות הקבלנים אינם נרשמים במערכת הנהלת החשבונות, הם נרשמים בדוחות הכספיים על בסיס הערכות בסעיף "הוצאות לשלם", כך שהדוחות משקפים את התחייבויות הרשת. מבקר המדינה מעיר כי התנהלות הרשת לא עלתה בקנה אחד עם עקרונות של ניהול כספי תקין – היינו רישום של התחייבויות שניתנו במערכת הנהלת החשבונות. בהיעדר רישום כאמור הרישומים החשבונאיים של הרשת לא שיקפו באופן שוטף ומדויק את כלל ההתחייבויות הכספיות שלה, וקיים ספק אם היה ניתן לקבל בכל רגע נתון מידע מהימן לגבי אירועים שהתרחשו בהקשרה של הרשת ותוצאתם. 2. בכרטסת הנהלת החשבונות של הרשת בנושא תשלומי השכירות רב הנסתר על הגלוי. בעמודת האסמכתאות לרישום מופיעה הספרה "0 ". כמו כן, העמודה "פרטים", האמורה לשקף את מהות העסקאות, ריקה מתוכן. להלן דף לדוגמה מכרטיס הנהלת החשבונות של הרשת לשנת 2016 בגין דמי שכירות: 836 |דוח שנתי 68ג .תמונה 1 : דף לדוגמה מכרטיס הנהלת החשבונות של הרשתלשנת 2016 בגין דמי שכירות מבקר המדינה מעיר לרשת כי היא מנהלת את ספריה באופן המקשה לבקר את הרישומים הכספיים. .מספר ילדים מינימלי בגן .בכללי התקצוב של משרד החינוך נקבע תקן למספר ילדים בגן - 31 ילדים ברשות מקומית המקבלת מענק איזון 28 ממשרד הפנים או 33 ילדים ב רשות . .28 מענקי איזון נועדו לגשר בין הוצאותיהן של רשויות מקומיותלהכנסותיהן ולהבטיח סל שירותים בסיסי לתושביהן. גובה מענקי האיזון וזהות הרשויות המקבלות מענקים אלו משתנה מדי שנה בשנה בהתאם להחלטות משרד הפנים ומשרד האוצר. משרד החינוך |837 . ;מקומית שאינה מקבלת מענק כזה. כלל זה אינו חל על גני החינוך המיוחד מספר הילדים בגנים אלו מוגבל ל -14 . בדוח מבקר המדינה מ -2009 :נקבע "הרשת הפעילה גני ילדים שמספר הילדים בהם קטן מן התקן שקבע המשרד , ובדרך זו הגדילה את הגירעון".]החינוך[ בהסכם ההבראה התחייבה הרשת לא לפתוח ולא להפעיל גן ילדים שילמדו בו פחות מ-29 ילדים (להלן- גן גירעוני). עוד נקבע בו שהוועדה המלווה רשאית לאשר מראש ובכתב פתיחה של גני ילדים שילמדו בהם פחות מ-29 ילדים ואת הפעלתם, כפוף לכל דין. בהסכם ההבראה התחייבה הרשת לסגור גנים ותיקים שלומדים בהם פחות מ-29 .תלמידים אלא אם הוועדה המלווה קבעה אחרת בתוספת להסכם ההבראה הוסכם שהרשת תעשה כל שביכולתה כדי להגיע לממוצע של 31 ילדים בכל גן בהדרגה, במשך שנתיים מיום החתימה על התוספת. באוקטובר 2010 התריעסגן החשכ"ל במכתב למנכ"ל הרשת דאז ש מתרחשת הפרה "מרכזית" של הסכם ההבראה : בשנת הלימודים התשע "א (ספטמבר 2010 עד יוני2011 ) הפעילה הרשת24 גני ילדים שלמדו בהם פחות מ-29 ילדים בלא אישור מהוועדה המלווה. הרשת נדרשה להגיש למשרד האוצר תכנית לצמצום מספר גני הילדים שלומדים בהם פחות מ-29 ילדים ולהגדיל את מספר התלמידים למינימום הנדרש בגן. בנובמבר 2010 הודיע המנכ"ל לשעבר לסגן החשכ"ל דאז: במהלך "חודש מאי פוטרו 320 גננות וכ-150 גנים קיבלו הודעה על סגירת הגן... במסגרת ההיערכות לשנה"ל התשע"א פעלנו רבות לעבות את הגנים... וממוצע הילדים בכל גני הרשת כיום הוא 29.8 ."ילד לגן בהסכם ההארכה התחייבה הרשת לסגור גנים שפעלו בגירעון תקציבי (גנים גירעוניים) בשנת הלימודים התשע"ה. נקבע כי רשימת הגנים תצורף כנספח ג' להסכם ההארכה. כמו כן, הרשת התחייבה להתחיל בהליכים לסיום ההעסקה של כל העובדים בגנים שבתאריך 31.3.16 לא עמדו בנוהלי משרד החינוך ובהוראות הסכם הה בראה בכל הנוגע למספר הילדים , ולהודיע לחשבת המלווה עד 31.5.16 שהגנים הג ירעוניים נסגרו. בפועל לא צורף ל הסכם ההארכה נספח ובו רשימת הגנים המיועדים לסגירה. במרץ 2017 מסרה הרשת למשרד מבקר המדינה כי בשנת הלימודים התשע"ה היא לא סגרה גנים גירעוניים ולא שלחה דיווח לחשבת המלווה משום שהתנגדה לשינוי שהכניס הסכם ההארכה בהסכם ההבראה. הרשת מסרה בתשובתה כי הסכם ההארכה נחתם ב-31.8.15, יום אחד בלבד לפני פתיחת שנת הלימודים התשע"ו, כשהגנים כבר החלו לפעול. באותה העת, בכל הנוגע לשנת הלימודים התשע"ו, רשימת הגנים עדיין לא גובשה. הרשימה גובשה ודווחה למשרד החינוך במהלך החודשים שלאחר מכן. הרשת הוסיפה בתשובתה כי הדיווח בגין גנים גירעוניים נידון במהלך הסכם ההבראה בין 838 |דוח שנתי 68ג . .בהסכם ההבראה .שנחתם בשנת 2010 .התחייבה הרשת שלא .לפתוח גנים גירעוניים. .בפועל, בחמש השנים .שעברו ממועד .החתימה על הסכם .ההבראה ועד .החתימה על הסכם .ההארכה, המשיכה .הרשת לפתוח גנים .גירעוניים . הצדדים ובטרם נחתם הסכם ההארכה, מתוך הבנה כי הסעיף בניסוחו אינו ישים בהינתן העובדה כ י הצדדים חתמו על ההסכם יום לפני פתיחת שנת הלימודים. מהאמור לעיל עולה כי הרשת לא פעלה לסגירת גנים גירעוניים ואף המשיכה בפתיחת גנים כאלה. מבקר המדינה מעיר לרשת ולמשרד החינוך כי בהסכם ההבראה שנחתם בשנת 2010 התחייבה הרשת שלא לפתוח גנים גירעוניים. בפועל, בחמש השנים שעברו ממועד החתימה על הסכם ההבראה ועד החתימה על הסכם ההארכה המשיכה הרשת לפתוח גנים גירעוניים. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר על כך שהם לא וידאו שנספח מהותי להסכם יצורף לו ועל כך שכשהתברר שיש הפרות יסודיות חוזרות ונשנות של הסכם ההבראה, הם לא פעלו בעניין ולא השתמשו בסנקציה שנקבעה בהסכם ההבראה בגין הפרתו - קיזוז סכום הסיוע של המדינה לרשת מתקציבה השוטף. גם בכך לא מילאו משרד החינוך ומשרד האוצר כנדרש את תפקיד הפיקוח שהוטל עליהם. כאמור, בשנת הלימודים התשע"ז (שנפתחה בספטמבר 2016 ) הפעילה הרשת כ-330 גנים, מהם28 גני חינוך מיוחד. מבין302 הגנים של החינוך הרגיל, ב-112 (37% ) גנים היה מספר הילדים נמוך מ-29 .32 מהגנים הללו נמצאים בירושלים. כיוון שעיריית ירושלים התחייבה להעביר לרשת 389 "שח בכל חודש לכל ילד בגן, הרשת אינה רואה בגנים אלה גנים גירעוניים29 . נמצא כי שאר80 ( הגנים26% מגני הרשת בחינוך הרגיל) הם גירעוניים, והופעלו בלא אישור של הוועדה המלווה. הפעלתם מנוגדת להסכם ההבראה והפרה זו היא הפרה יסודית שלו. במרץ 2017 הציגה החשבת המלווה לנצי גי משרד מבקר המדינה הסברים להפעלתם של 80 :הגנים האמורים, כדלהלן . .29 בפגישה שנערכה בעיריית ירושלים הסבירו נציגיהעירייה לנציגי מבקר המדינה שהם משלימים לרשת תקציב עבור גנים שרשומים בהם פחות מ-29 ,ילדיםלגובה התקציב שמקבלים גנים שבהם מספר התלמידים הנדרש. משרד החינוך |839 . לוח2 : הסברי החשבת המלווה למספר ילדים נמוך מ-29 בגני הרשת שאינם בירושלים .הסברים מספר גנים .גירעוניים .גנים שהרישיון שניתן להם מגביל את מספר הילדים בהם לפחות מ-29 16 . המספר הממוצע של ילדים בכלגני הרשת בעיר גבוה מ -29* 22 .נשירה של ילדים בתחילת שנת הלימודים 6 .הגנים ממוקמים בשכונות שונות בעיר 11 .גן יחיד ביישוב 2 .היחידים שנותנים שירות בשכונה 5 .הבעלות הדתית היחידה בעיר 1 .גן לאוכלוסייה חרדית בלבד 1 .הרשת היחידה שנותנת מענה לגנים חרדיים בעיר 2 . ,הרישום נעשה סמוך למועד פתיחת שנת הלימודים .והרשת לא יכלה שלא לפתוח את הגן 4 .ללא הסבר 10 .סה"כ 80 .* באשר לארבעה גנים טענה הרשת שעיריית פתח תקווה מתקצבת פתיחת גנים, אולם היא לא הציגה הסכם בנידון בינה ובין עיריית פתח תקווה. .מבקר המדינה מעיר לרשת כי על פי הסכם ההבראה אין היא יכולה להפעיל גנים גירעוניים בלא אישור של הוועדה המלווה לכך. משלא קיבלה הרשת אישור מהוועדה המלווה היא הֵפרה הַפרה יסודית את תנאי הסכם ההבראה. כמו כן, נמצא כי תחום הרישוי במשרד החינוך העניק לרשת רישיונות להפעלת 16 גנים30 בהגבלת מספר הילדים לפחות מ-29 , אף שתנאי זה הוא בבחינת הפרה של הסכם ההבראה שמשרד החינוך עצמו חתום עליו. . .30 ראו לוח2 " לעיל, בסעיףגנים שהרישיון שניתן להם מגביל את מספר הילדים בהם לפחות מ - 29." 840 |דוח שנתי 68ג .מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על כי הוא עצמו פעל בניגוד לכללים שנקבעו בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה באשר למספר ילדים מינימלי הנדרש לפתיחת גן. מבקר המדינה מעיר לרשת על כי כרבע מהגנים שהיא מפעילה (בחינוך הרגיל) הם גנים גירעוניים. מכוח הסכם ההבראה והסכם ההארכה, על הרשת חלה חובה להימנע מהפעלת גנים גירעוניים אלא אם קיבלה לכך אישור מראש של הוועדה המלווה. מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד החינוך על שלא פעלו כנגד הפרת ההסכם על ידי הרשת באמצעות הוועדה המלווה או בהחלת הפיקוח הנדרש על ידי בעלי התפקידים במשרדים אלו העוסקים בתקצוב הרשת. משרד החינוך מסר בתשובתו כי במרץ 2016 הנחתה הלשכה המשפטית את מנכ"ל הרשת כי על הרשת להקפיד ולפעול על פי הסכם ההבראה ולפנות לוועדה המלווה במקום שבו הם מבקשים לפתוח גן ילדים שמספר התלמידים בו קטן מ-29. בביקורת עלה כי משרד החינוך אינו אוכף הלכה למעשה את הנחייתו ממרץ 2016. מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של הרשת, של משרד החינוך ושל משרד האוצר, מפני שהפעלת גנים גירעוניים החמירה את מצבה הגירעוני של הרשת בעבר , מפני שהרשת התחייבה לא להפעיל גנים גירעוניים ללא אישור הוועדה המלווה ומפני שמשרד מבקר המדינה העיר עוד בדוח מ-2009 כיעל הרשת לסגור גנים ג ירעוניים. .עמידה בתנאי הרישיון של משרד החינוך .1. בכללי התקצוב נקבע כיתנאי מקדמי לקבלת תקצוב הוא קבלת רישיון. בהסכם ההארכה נקבע כי אם הרשת תפעיל גנים אף שבקשת הרישוי שלהם תידחה ייחשב הדבר הפרה יסודית של ההסכם. בהחלטה שניתנה ב-30.4.15 בערר שהגישה הרשת נגד משרד החינוך31 נקבע כי על משרד החינוך לקבוע בהקדם האפשרי נוהל חריג ומיוחד עבור הרשת להגשת הבקשות לקבלת רישיון להפעלת גנים קיימים ולפתיחת גנים חדשים. בהחלטה שניתנה ב- 21.5.15 בערר נוסף שהגישה הרשת נגד . .31 באוקטובר ובנובמבר2014 הגישה הרשת עררים על החלטות משרד החינוך שלא לחדש את רישיונותיה להפעלת 20 גנים: עררים177/14 ,192/14 בפני ועדת הערר מכוח סעיף 13 לחוק פיקוח על בתי ספר, רשת גני הילדים של אגודת ישראל נ' משרד החינוך. משרד החינוך |841 .משרד החינוך32 נקבע שוב כי על משרד החינוך לכתוב נוהל מסודר לרישוי עבור הרשת. הרשת טענה בתשובתה כי חלה עליה חובת רישוי כתנאי להפעלת גן ילדים מכוח חקיקה ומכוח הסמכות המנהלית של משרד החינוך למתן רישיונות, אך דרישות הרישוי מנותקות מהוראות הסכם ההבראה ונוצרות אי-התאמות בין דרישות הרישוי להסכם ההבראה. כך לדוגמה הצביעה הרשת על מצבים שבהם הרישוי דורש שמספר הילדים בגן לא יעלה על 25 ואילו בהסכם ההבראה נקבע כי לא ניתן להפעילו עם פחות מ-29 .ילדיםועוד, בקשות לרישיון יש להגיש עד סוף חודש פברואר בכל שנה אולם הרשת אינה יכולה לעשות זאת בפועל לפני תום מועד הרישום לגנים , סמוך לפתיחת שנת הלימודים. מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד החינוך על שנוהל כאמור לא נקבע עבור הרשת, ואף על שלא נמצא עבור הרשת כל פתרון אחר ליישוב הפער בין דרישות הרישיון לבין חובות הרשת מכוח הסכם ההבראה והסכם ההארכה. בהחלטה שניתנה בערר שהגישה הרשת כנגד משרד החינוך ב-21.5.15 נקבע כי "הגשת בקשות לרישוי לפני תחילת שנת הלימודים הרלוונטית היא המאפשרת פיקוח ובקרה נאותים על מוסדות חינוך חדשים הנפתחים במדינת ישראל. גני הילדים במגזר החרדי, ובכלל זה גניה של העותרת , צריכים גם הם להיות כפופים להליכי פיקוח ובקרה אלו על מנת ]הרשת[ להבטיח כי הילדים הלומדים בהם מתחנכים בתנאים נאותים. התרשמנו, כי פועלת כראות עיניה בכל הנוגע להקמת מוסדות חינוך וכי ]הרשת[ העוררת אינו דואג להסדיר באופן מפורש את אופן פעולתה, ]משרד החינוך[ המשיב תוך התחשבות בנסיבותיה המיוחדות מחד ודרישה לעמידה בנהלים ברורים מזלזלת ב]הרשת[ ומפורשים מנגד. התוצאה היא, כי העוררתנהלי הרישוי ובדרישות הדין והדבר בא לביטוי הן במועד הגשת הבקשות לרישוי והן במועד הגשתו של ערר זה...". בנובמבר 2016 מסרה הרשת למשרד מבקר המדינה כי 30 גנים שנפתחו בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 ) עדיין לא קיבלו רישיון. בינואר 2017 נמצא כי ל-17 ( גנים5% ) לאהיה רישיון . מבקר המדינה מעיר לרשת על כי מחד גיסא היא נהנית מתמיכה ומתקציבי מדינה כתוצאה מחתימה על הסכם ההבראה, ומאידך גיסא היא מצדיקה למפרע את אי-עמידתה בהוראות ההסכם. מעבר לכך , בהתנהלותה של הרשת יש משום זלזול בנוהלי הרישוי ובדרישות הדין בהקשר זה. . .32 ערר20/15 בפני ועדת הערר מכוח סעיף13 לחוק פיקוח על בתיספר, רשת גני הילדים של אגודת ישראל נ' משרד החינוך. 842 |דוח שנתי 68ג . .הפעלת גנים בלא .רישיון מנוגדת .להוראות חוק הפיקוח .ועלולה ללמד שאותם .גנים פועלים בסביבת .לימודים לא ראויה .שאינה עומדת .בדרישות החוק . הרשת מסר ה בתשובתה כי נכון לתום שנת הלימודים התשע"ז היו במסגרתה שלושה גנים בלבד ללא רישיון (אחד בתל אביב ושניים בחיפה). בתאריך הבדיקה של מבקר המדינה (ינואר 2017 ) נתוני הרישיונות שבמשרד החינוך היו ראשוניים בלבד ולא היה בהם כדי להצביע על מוכנות הגן ועמידתו בדרישות הרישיון. משרד החינוך מסר בתשובתו כי הרשת שדרגה את מערך הרישוי שלה וכיום היא פועלת בהתאם לנוהלי הרישוי וללוחות הזמנים שהוקצו. בשנת הלימודים התשע"ז לכ-90% מהגנים היו ר ישיונות בינואר , לעומת 60% בשנת הלימודים תשע"ה באותו מועד ; בשנת הלימודים התשע"ח יותר מ-90% מהגניםמחזיקים ב רישיונות. מבקר המדינה מעיר כי הפעלת גנים בלא רישיון מנוגדת להוראות חוק הפיקוח, ועלולה ללמד שאותם גנים פועלים בסביבת לימודים לא ראויה שאינה עומדת בדרישות החוק. נוסף על כך הפעלת גנים חסרי רישיון עלולה לפגוע בתזרים המזומנים של הרשת, שכן אלו אינם מתוקצבים. 2. ברישיון שניתן לכל גן נקבע מספר הילדים המרבי לאותו גן כנגזרת מבדיקות שעורכים במבנה הגן משרד הבריאות, התברואן ובודק הבטיחות שהסמיך לכך משרד החינוך. במקרים מסוימים משרד החינוך מאשר לגן לקלוט ילד אחד מעבר למכסה שנקבעה ברישיון. אישור זה תקף לשנת לימודים אחת. נמצא שעל פי רישומי הרשת, בשנת הלימודים התשע"ז חרג מספר הילדים בפועל ממספר הילדים המרבי שאושר ברישיון ב-17 גנים. עוד נמצא שעד ינואר 2017, ב -16 מהגנים שנפתחו בשנת הלימודים התשע"ז ללא רישיון, לפי רישומי הרשת חרג מספר הילדים (בתלמיד עד עשרה תלמידים) ממספר הילדים המרבי שהיה אפשר לאכלס בהם לפי רישומי הרשת עצמה. סך הכול - ב-10% מגני הרשת בינואר 2017 חרג מספר הילדים מהמספר המותר. הרשת מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את הערת הביקורת ופועלת לצמצום חריגות אלו במספר הילדים בשנת הלימודים התשע"ח. הדרישות החלות על הרשת מכוח הסכם ההבראה ומכוח הוראות כל דין אחר החל עליה הן הוראות מצטברות ולא חלופיות, לפיכך על הרשת מוטלת החובה להפעיל גנים אשר יעמדו בתנאי הסכם ההבראה ולא יהיו גירעוניים, ומנגד יעמדו בתנאי הרישיון למוסד חינוכי בהתאם לדרישות משרד החינוך מכוח חוק הפיקוח. משרד החינוך |843 .שיפוצים בגנים .הרשת נדרשת מפעם לפעם לשפץ מבנים בשל בלאי טבעי או כדי להתאים מבנים לשימוש כגני ילדים לשם קבלת רישיון. בהסכם ההבראה התחייבה הרשת להימנע מביצוע שיפוצים אלא לצורך עמידה בתנאי הרישיון. עוד נקבע בנספח סמכויות החשב המלווה כי על החש בת המלווה לאשר כל התקשרות של הרשת עם ספקים ועם נותני שירותים אחרים, וכי כאמור, כל הוצאה העולה על 10,000 ש"ח תועבר לאישורה ולא תשולם בלא אישורה בכתב ומראש. כאמור, בשנים 2013-2010 התקשרה הרשת בחוזיםעם קבלני שיפוצים ברחבי ישראל לביצוע שיפוצים, תיקונים והכשרות של מבנים לגני ילדים בלא אישור מהחשבת המלווה. בסיכום ישיבה שנערכה באגף הכספים של משרד החינוך בינואר 2015 בנושא הרשת, נכתב: "חוב של כ-3.5 מש"ח בגין הוצאות שיפוצים שלא אושרו גורמות לגרעון ברשת". במאי 2015 דיווחה החשבת המלווהלחשבת משרד החינוך דאז כי בשנים שקדמו לשנת הלימודים התשע"ה ביצעה הרשת שיפוצים בלא אישור מהחשבת המלווה ובלא ידיעתה, וכי היא צברה חובות בגובה של יותר משלושה מיליון ש"ח וטרם שילמה אותם לספקים. ביולי 2015 כתב מנכ"ל הרשת לחשבת משרד החינוך דאז: "לרשת חובות מצטברי ם לספקים, לקבלנים ולנותני שירותים, בעלות של מיליוני שקלים". הרשת השיבה בתשובתה כי הוראות הבטיחות שבחוק קודמות לקבוע בהסכם ההבראה. כל הוצאה שהוצאה על ידי הרשת הייתה הכרחית לצורך עמידה בדרישות המחויבות לקבלת רישיון. עוד טענה הרשת כי בהתאם לסעיף 20 להסכם ההבראה, כל הוצאה לצורך שיפוץ שנועד לעמידה בתנאי הרישיון של משרד החינוך מותרת, ללא הגבלת סכום, גם ללא אישור החשבת המלווה. מבקר המדינה מעיר לרשת כי אין סתירה בין קיום הוראות החוק לבין קיום הסכם ההבראה. מדובר בדרישות מצטברות אשר על הרשת לעמוד בכל אחת מהן. ההתקשרויות עם קבלני השיפוצים בסכומים של יותר מ - 10,000 ש"ח בלא לקבל מהחשבת המלווה אישור לכך מראש ובכתב הן הפרה של הסכם ההבראה ועלולות אף להיחשב הפרה יסודית שלו, אף אם השיפוץ נועד לעמידה בתנאי רישיון משרד החינוך. כמו כן, הן גרמו לגירעון לרשת. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף שהובא לידיעתו עוד בינואר 2015 שההסכם הופר הוא לא פעל בנידון ולא הבהיר לרשת שעליה לקבל אישור מאת החשבת המלווה להוצאות אלו. 844 |דוח שנתי 68ג .בנספח סמכויות החשב המלווה נקבע כי על הרשת לציין בכל מסמכיה הרשמיים כי מונה לה חשב מלווה וכי כל התחייבות מכל סוג שהוא מצדה מחייבת את הסכמתו ואת חתימתו. בדיקת ההסכמים שנחתמו עם הקבלנים העלתה כי הרשת לא ציינה בהם שהתחייבויותיה מותנות בהסכמה מצד החשבת המלווה. . .תחזוקת הגנים .בסיורים שערך צוות הביקורת במודיעין עילית, בירושלים ובבאר שבע בינואר 2017 התברר שכמה מהגנים נתונים במצב תחזוקה ירוד ביותר, חצרותיהם מוזנחות ולעתים יש בהם אף ליקויים בטיחותיים. משרד החינוך מסר בתשובתו כי חוזר מנכ"ל של משרד החינוך33 מגדיר באופן ברור את אחריות הרשת לבטיחות. כחלק מזה הכשיר משרד החינוך עבור הרשת מנהל בטיחות מוסמך. משרד החינוך יבדוק את הגנים שנבדקו בדוח הביקורת, יעביר לרשת את הממצאים ויעקוב אחר תיקון הליקויים. הרשת בתשובתה מסרה כי הגנים האמורים קיבלו רישיון הפעלה לשנת הלימודים התשע"ז וכי החצרות בהם מלוכלכות אך אין בהם ליקויים בטיחותיים . בכל עת שמתגלה ליקוי כלשהו בגן, הרשת פועלת מיד להסרת המפגע. בעקבות הביקורת הציגה הרשת תצלומים של חצרות הגנים במודיעין עילית, בירושלים ו בבאר שבע לאחר שטופלו. עיריית ירושלים מסרה בתשובתה למבקר המדינה מדצמבר 2017 כי הליקויים בחצרות הגנים טופלו על ידי הרשת, במימון העירייה, במסגרת תכנית שיפוצי עומק בתקופת הקיץ. מבקר המדינה מעיר כי הימצאות ילדים במבנים ובחצרות שאינם מתוחזקים ושיש בהם ליקויים בטיחותיים מסכנת אותם. .שכירת נכסים .1. הרשת מפעילה גנים במבנים שהיא מקבלת מרשויותמקומיות בדרך של הקצאה, או במבנים שהיא שוכרת. בלוח שלהלן מפורטות הוצאות הרשת בגין דמי שכירות בשנים 2015 -2010 .לפי הדוחות הכספיים שלה . .33 חוזר מנכ''ל משרד החינוך תשעז/3 (א), ז' בחשוון התשע"ז, 8 בנובמבר2016. משרד החינוך |845 . לוח3 : הוצאות הרשת בגין דמי השכירות בשנים 2015 -2010 (באלפי ש"ח) .שנה הוצאה .2010 4,041 .2011 4,053 .2012 5,201 .2013 6,561 .2014 7,141 .2015 8,153 כאמור, בהסכם ההבראה התחייבה הרשתכי כל הוצאה ה גבוהה מ-10,000 ש"ח תועבר לאישור החשב המלווה ולא תשולםבלי אישור ממנו בכתב ומראש, וכי בכל מסמכיה הרשמיים תציין כי היא נמצאת במינוי חשב מלווה וכל התחייבות מצדה מכל סוג שהוא מחייבת את הסכמתו וחתימתו. הביקורת העלתה אי-התאמות בין רשימת הגנים והנכסים המושכרים של הרשת לרשימת הגנים והנכסים שאישרה החשבת המלווה. הרשת בהתייחסותה טענה כי היא שוכרת 84 נכסים, אל מול82 נכסים המופיעים ברשימתה של החשבת המלווה, והבהירה כי בחלק מנכסים אלו פועל יותר מגן אחד. החשבת המלווה בתשובתה מנובמבר 2017 , בהתייחסה לרשימת גנים של הרשת בנכסים מושכרים, ציינה כי שישה מהגנים שהופיעו ברשימה זו לא הופיעו ברשימותיה. עוד ציינה החשבת המלווה כי ישנם הסכמי שכירות נוספים שהומצאו לה על ידי הרשת ולא אושרו לתשלום על ידה. מהביקורת עולה שהחשבת המלווה לא אישרה את כל חוזי השכירות שעליהם חתמה הרשת. 2. עוד העלתההביקורת כי גם בחתימת הסכמי שכירות לא ציינה הרשת כי היא נמצאת בפיקוח של חשבת מלווה וכי כל התחייבות מצדה מחייבת הסכמת החשב המלווה. הרשת מסרה בתשובתה כי בעתיד תעגן מפורשות בחוזים את עובדת היות החוזה כפוף לאישורה של החשבת המלווה. 846 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מדובר במעשה טכני בלבד וכי אין די בציון עובדת היות החוזה כפוף לאישור החשבת המלווה, אלא על הרשת לפעול לקבלת אישור מהחשבת המלווה טרם התקשרות עם צד שלישי. על הרשת לפעול בשקיפות ובהגינות מול צד ג' ומול החשבת המלווה. הרשת לא יכולה לחתום על הסכמים מבלי לשריין לצורך כך תקציב ולקבל את האישורים המתאימים. .פתיחת גנים חדשים בשנת הלימודים התשע"ז .בנספח סמכויות החשב המלווה נקבע שהרשת לא תפתח גן בלי לקבל לכך אישור מראש מהחשב המלווה. בידי החשבת המלווה רשימה של 47 גנים אשר לדבריהאישר משרד החינוך בקיץ 2016 לפתוח לראשונה בשנת הלימודים התשע "ז. לעומת זאת על פי רישומי הרשת רשומים 30 גנים חדשים שהיא פתחה בשנת הלימודים התשע"ז. מהשוואה בין הרשימות עולה כי 30 הגנים אשר לפי רישומי הרשת נפתחו בשנת הלימודים התשע"ז אינם חופפים לרשימת הגנים שאישרו החשבת המלווה ומשרד החינוך. הרשת מסרה בתשובתה כי רשימת הגנים שהיא מסרה למשרד מבקר המדינה היא רשימת הגנים החדשים של הרשת לשנת הלימודים התשע"ז. משכך עולה כי הרשת פתחה 30 גנים חדשים מבלי שקיבלה את האישורים הנדרשים. עוד נמצא כי הגנים המופיעים ברשימת החשבת המלווה כגנים חדשים מופעלים בידי הרשת זה כמה שנים והם אינם גנים חדשים. .כוח אדם ושכר .1. בהסכם ההבראה נקבע שהוועדה המלווה תאשר מראש את רשימת המקרים שיתאפשר בהם לקלוט עובדות חדשות. בנספח סמכויות החשב המלווה נקבע שלא יתמנה אדם לעובד ברשת בלא אישור מראש ובכתב מאת החשב המלווה אשר לעצם ההעסקה ולתנאיה. מונה אדם בלא לקבל אישור - בטל המינוי. כאמור, הרשת התחייבה גם להקפיא את השכר, משרד החינוך |847 . התגמולים והדרגות כל עוד הסכם ההבראה בתוקף. המדינה התחייבה לכסות את חובות הרשת בגין פיצויי פיטורים לעובדים שפוטרו בשנים התשס"ז עד התשע"א ( 2010-2007 ). בהסכם ההבראה התחייבה הרשת לא להגדיל את מצבת העובדים שלה. בדוח מבקר המדינה מ -2009 צוין כי על פי נתוני הרשת, בשנת 2008 הפעילה הרשת390 גנים, מעון יום ו-38 צהרונים. באותה עת היא העסיקה 1,120 .עובדים בשנת הלימודים התש "ע (ספטמבר 2009 עד יוני 2010 ) היה מספר גני הילדים של הרשת 265 , ואילו בשנת הלימודים התשע"ה (ספטמבר 2014 עד יוני2015 ) היה מספרם312 - גידול של כ-18% . באופן טבעי, גידול במספר הגנים מביא לגידול במצבת כוח האדם. הרשת הבהירה למשרד מבקר המדינה שמצבת כוח האדם היא דינמית, כי מספר העובדים משתנה מדי חודש, וכי נכון לנובמבר 2015 הועסקו ברשת1,358 .עובדים בלוח 4 מוצגות הוצאות השכר של הרשת לשנים 2015 -2010 על פי דיווחי הרשת למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017. לוח4 : הוצאות השכר של הרשת לשנים 2015 -2010 )(באלפי ש"ח . 2010 2011 2012 2013 2014 2015 . הוצאות שכר לפי טופס126 . (ללא תשלום בגין פיצויי .פיטורים ופסקי דין) 51,589 55,102 58,864 65,074 65,579 69,458 .מספר הגנים 265 312 .*ממוצע שכר לגן 195 223 . * כיוון שלטענת הרשת מספר העובדים משתנה באופן תדיר, חישוב ממוצע השכר נעשה ביחס למספר הגנים ולא למספר העובדים. .מהלוח עולה כי הוצאות השכר של הרשת (בחישוב לפי גן) גדלו בשנים 2015 -2010 ב-14% . החשבת המלווה והרשת הסבירו בתשובותיהן כי הגידול נובע מגידול נומינלי של השכר, הכולל: גידול בשכר המינימום, גידול בהפרשות בגין פנסיה חובה, תוספות ומענקים על פי חוק. משרד האוצר הסביר בתשובתו באשר לגידול בהוצאות השכר, כי לא נוטרל הגידול בשכר המינימום בתקופה האמורה, בשיעור של מעל 20% , וכןכי עלויות המעביד גדלו בעקבות ההנחיות החדשות בנושא ההפרשות לפנסיה. נוסף על אלה לא הובא בחשבון האישור לסייעת נוספת בגנים , שהוביל לגידול בשכר ולמענק של 1,000 ש"ח שניתן לכל עובדי החינוך, ובכלל זה גם לעובדי הרשת. 848 |דוח שנתי 68ג .על משרד החינוך ועל משרד האוצר להביא בחשבון עדכוני שכר הנובעים משינויי חקיקה במהלך מימוש תכנית ההבראה וגיבוש תכנית ההבראה העתידית. 2. בהסכם ההבראה נקבע כי תנאי לכניסתו לתוקף הוא הסכמה של העובדים לשינוי בתנאי העסקתם וכן הקפאה של השכר, הגמולים והדרגות. בתוספת להסכם ההבראה התחייבה הרשת שאם לא תצליח להפעיל גנים שמספר הילדים בהם גדול מ-29 או לסגור גנים שמספר הילדים בהם קטן מ-29 יפחת שכרו של מנכ"ל הרשת בשיעור של לפחות5% , בהתאם להחלטה שיקבלו נציגי הממשלה. להסכם ההבראה צורף כתב התחייבות בלתי חוזר של המנכ"ל לשעבר: כפי שנקבעו [ "הנני לוקח אחריות אישית ומלאה על קיום ההתחייבויות ... במקרה של]בהסכם ההבראה אי עמידת הרשת בהתחייבויות הנ"ל, מכל סיבה שהיא, ללא קבלת אישור הממשלה מראש לכך, יופחת שכרי בשיעור שייקבע על ידי נציגי הממשלה ואשר לא יפחת מ-5%." הביקורת העלתה כי אף שהרשת לא עמדה בתנאי הסכם ההבראה והפעילה בשנים אלו גנים שהיו בהם פחות מ-29 ילדים בלי לקבל לכך אישור מהוועדה המלווה, הוועדה המלווה לא קיבלה החלטה בעניין שיעור ההפחתה בשכר המנכ"ל, והרשת לא הפחיתה את שכרו בשיעור של לפחות 5% כקבוע בהסכם. בלוח 5 מוצגים שכר המנכ"ל לשעבר והמנכ"ל בשנים 2016 -2010. לוח5 : שכר מנכ"לי הרשת בשנים 2016 -2010 )(בש"ח .שנה 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 .מנכ"ל לשעבר 298,397 367,053 393,739 463,495 35,886* - - .מנכ"ל - - - - - 429,366 440,518** . * עבור חודש ינואר בלבד. בחודשים פברואר- דצמבר 2014 .לא כיהן מנכ"ל ברשת ** העלייה ב-3% בשכרו מקורה בתשלום דמי הבראה מאוחרים ואינה עלייה בשכר. .הביקורת העלתה כי לא נחתמו חוזי העסקה בין הרשת למנכ"לים. בתקופה שבה הסכם ההבראה כלל הקפאת שכר לכל עובדי הרשת, שכר המנכ"ל לשעבר עלה (בשנים 2013 -2010 ) ב-55% . הרשת מסרה בתשובתה כי שכר המנכ"ל לשעבר נקבע באוקטובר2009 בדרגה המינימלית ב"דירוג שכר מנכ"לים בתאגידים הסטטוטוריים" למשך משרד החינוך |849 . שלושה חודשים. בינואר2011 עודכן שכרו לדרגה 3 וביוני2013 עודכן שכרו לדרגה 4 . שכר המנכ"ל הנוכחי הוא בדרגה4 .ממועד תחילת העסקתו החשבת המלווה הסבירה בתשובתה כי שכר מנכ"ל כפי שהוצג בלוח 5 הוא סך השכר שחייב במס הכנסה ולא סך עלות השכר. כמו כן, עם תחילת עבודתו אושר למנכ"ל שכר בדרגה 1 על פי טבלאות השכר של החברות הממשלתיות. עם סיום בירור השכר הראוי סוכם באסיפת העמותה כי שכר המנכ"ל יעמוד על דרגה 3 .בהתאם לשכר מנכ"לים בתאגידים סטטוטוריים כך שההתייחסות לשכרו ב-2010 כמדד לגידול בשכרו במהלך התקופה אינו מדויק ומעוות את הנתונים. בשנת 2013 אושר באסיפה הכללית של העמותה להעלות את שכרו לדרגה 4. משרד מבקר המדינה מעיר לרשת כי גם בהתחשב בהסבר החשבת המלווה, הרי ששכר מנכ"ל עלה בשנים 2016 -2011 ב-20%. יצוין כי המנכ"ל לשעבר והמנכ"ל קיבלו, נוסף על שכרם, החזר הוצאות מהרשת מדי שנה בשנה בסך של 10,296 .ש"ח, כל אחד עוד נמצא כי גם שכרם של עובדי מנהלה אחרים עלה בתקופה זו (בשנים 2015 -2010 ). כך למשל, שכרו של סמנכ"ל הרשת עלה בכ-26% ; שכרו של רכז, ששיעור משרתו עלה מ-26% ל-37.6% , עלה ב-120% ; שכרו של רכז נוסף עלה ב-30% ; שכרה של גזברית הרשת עלה בכ-19%. משרד האוצר מסר בתשובתוכי הערת המבקר מתקבלת לעניין ייקור שכר עובדי המנהלה והמנכ"ל, והנושא ייכלל במסגרת הבדיקות בעתיד. הרשת מסרה בתשובתה כי שכר הסמנכ"ל עלה בכ-20% עקב הרחבת היקף פעילותו וכי יתרת הגידול נובעת מזקיפת שווי רכב והבראה. שכרה של גזברית הרשת עלה עקב מינויה לתפקיד נוסף מעבר לתפקידה. שכר הרכזים נקבע על פי מספר הגנים שתחת אחריותם ושיעור המשרה אינו משקף מאומה. מבקר המדינה מעיר לרשת שהיא העלתה את השכר של המנכ"ל לשעבר ושל עובדי מנהלה אחרים בזמן הסכם ההבראה ובעת שלטענתה הוקפא שכרם של עובדי הרשת. זוהי הפרה יסודית של הסכם ההבראה. 850 |דוח שנתי 68ג .העברת מידע .בהסכם ההבראה התחייבה הרשת להעמיד לרשות הממשלה או למי מטעמה כל מידע, נתון או מסמך. בהסכם התחייבה הרשת גם להעביר מדי שנה בשנה עד 31 :בדצמבר את הדוחות הללו (א) דוח תקציבי, ובו פירוט של כל ההכנסות של הרשת והוצאותיה לשנה שחלפה והצגה של העודף התקציבי לאותה שנה; (ב) דוח המפרט את רשימת הגנים ואת מספר התלמידים בכל גן; (ג) אישור מהחשבת המלווה לכך שהרשת משתפת פעולה עמה ועומדת ביעדי הסכם ההבראה. הביקורת העלתה כי למעט בשנת הלימודים התשע "א הרשת לא העבירה למשרד החינוך את הדוחות האמורים מדי שנה בשנה, והוא לא דאג לדרוש אותם. הרשת מסרה בתשובתה כי היא מדווחת לחשבת המלווה, בתפקידה כנציגת משרד החינוך ומשרד האוצר, באופן שוטף על צפי הכנסותיה והוצאותיה. הדוחות השנתיים של הרשת מו גשים לרשם העמותות והם פומביים. הרשת הוסיפה כי בעתיד תפעל לקבל את אישור החשבת המלווה על שיתוף הפעולה עמה. מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך על כך שהוא לא אכף את הכללים שקבע בעצמו, כללים שתכליתם לוודא שהרשת עומדת ביעדים שהוצבו לה בהסכם ההבראה. .הפעלת מעון וצהרונים בגני הרשת .כאמור, בדוח מבקר המדינה מ-2009 צוין כי הרשת הפעילה בשנת2008 מעון יום ו-38 צהרונים. בהסכם ההבראה התחייבה הרשתלסגור את כל מעונות היום והצהרונים בשנת הלימודים התש"ע (2009 .) הרשת והחשבת המלווה מסרו למשרד מבקר המדינה בספטמבר2016 ובינואר 2017 בהתאמה כי הרשת חדלה מלהפעיל צהרונים ומעונות, בהתאם להתחייבותה בהסכם ההבראה. 1. הרשת מפעילה זה שנים מתחם גני ילדים במודיעין עילית. במהלך פברואר 2016 חתמה הרשת עם חברה א' על חוזה שכירות למבנה משולב שבו "7 כיתות גן + מיקלט וחדרי עזר". בסעיף 6 להסכם נכתב: "השוכר שוכר בזה את המושכר לשנה אחת... למטרת גן ילדים ומעון יום". לפי החוזה, דמי השכירות הם 30,000 ש"ח בחודש. משרד החינוך |851 . הרשת מסרה בתשובתה כי אינה מפעילה את מעון היום (להלן- המעון) וכי הוא מופעל על ידי עמותה א'34, וכי כל אחת מהן (הרשת והעמותה) משלמות 15,000 ,ש"ח ישירות לחברה א'. הרשת ציינה כי לאור הערת מבקר המדינה כשיחודש החוזה הוא יתוקן כך שישקף רק את התחייבות הרשת בסך של 15,000 ש"ח. החשבת המלווה הציגה בדצמבר2017 חוזה שכירות מתוקן על סך 15,000 ש"ח, מיום25.2.16 . מבקר המדינה מעיר לרשת כי החוזה המתוק ן, שנחתם כשבועיים בלבד לאחר מועד החתימה על ההסכם המצוי בידי הרשת, נמצא בידי החשבת המלווה, והרשת לא ידעה על קיומו. בדוחות הכספיים של הרשת לשנת 2015 נרשמוהתחייבויות למשרד העבודה עבור המעון בסך 37,192 ש"ח, ולמעון בסך 4,393 .ש"ח הרשת בתשובתה הסבירה כי העברת המעון לעמותה א' נעשתה בסד זמנים דחוק ולפיכך בשנה הראשונה להפעלתו הרשת המשיכה לקבל את תשלומי הסבסוד של משרד העבודה והרווחה להורים הזכאים להנחות, והעבירה כספים אלו לעמותה א'. יתרות החובה האמורות מציגות הפרש שטרם הועבר מסיבות שונות, וכן חוב לעובדת שעבדה במעון. מבקר המדינה מעיר לרשת כי אף שכבר בהסכם ההבראה שנחתם במרץ 2010 היא נדרשה לסגור את כל מעונות היום שהפעילה, הרי מהתייחסותה עולה שבאשר למעון האמור היא לא עשתה כן עד שנת 2015 . 2. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מאוגוסט2009 בנושא תמיכות המדינה במוסדות ציבור35 (להלן- הנחיית היועמ"ש לממשלה) מרכזת את העקרונות ואת הכללים בעניין חלוקת התמיכות. ההנחיה קובעת שהעברת תמיכה מגוף נתמך לגוף שאיננו נתמך כדי שהוא יבצע את הפעילות שבגינה ניתנה התמיכה אינה הולמת את לשון החוק ותכליתו, ויש בה כדי למנוע מהמשרד הממשלתי הנותן את התמיכה לבצע את פעולות הפיקוח ו הביקורת הנדרשות. זאת, משום ש" הגוף אשר בפועל מבצע את הפעילות לא נבדק וממילא לא נמצא ראוי לקבלת הכספים". עוד קובעת ההנחיה: "מצב זה אף עלול לגרום לכך שמוסדות ציבור ישמשו מסווה לגופים אשר כשלעצמם אינם זכאים לתמיכת המדינה, למשל מחמת היותם פועלים באופן לא תקין, אינם עומדים בתנאי הסף או מכל סיבה אחרת". הנחיה זו מתייחסת לתמיכה בכסף או בשווה כסף מאחר שמוסדות "המקבלים הטבות בשווה . .34 הרחבה בעניין הקשרים שבין הרשת לעמותה ז ו ראו להלן בפרק "יחסי גומלין בין הרשת לצדדים קשורים". 35 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, "תמיכות המדינה במוסדות ציבור לפי סעיף3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 '", הנחיה מס1.2005 ,18.8.09. 852 |דוח שנתי 68ג .כסף זוכים, מלבד כמובן, לחיסכון כספי, גם לשיפור מצבם ועמדתם ביחס למוסדות ציבור שאינם זוכים להטבות אלה". בכ-70 גני ילדים של הרשת מפעילה עמותה א' צהרונים המוכרים על ידי משרד העבודה והרווחה והשירותים החברתיים. כמו כן, בגנים מסוימים הגננות מפעילות צהרונים. 28 מהגנים שבהם מופעלים צהרונים פועלים במבנים שבגינם משלמת הרשת דמי שכירות. נמצא כי הרשת לא הסדירה את יחסי הגומלין בינה ו בין מפעילי הצהרונים, אין היא גובה מהם דמי שכירות או דמי שימוש ובלאי והוצאות אחזקה. השתתפות העמותה בדמי השכירות הייתה מפחיתה את הוצאות הרשת ומשפרת את מצבה הכלכלי. במבנים שהוקצו לרשת על ידי הרשות המקומית במטרה שישמשו כגנים, אין הרשת זכאית לתת לעמותה לעשות שימוש ללא קבלת האישורים המתאימים מהרשות המקומית, שכן מבנים אלו הוקצו לה לשימושה הבלעדי. הרשת מסרה בתשובתה כי מבחינה כלכלית מפעילי הצהרונים לא יוכלו להמשיך להפעיל את הצהרונים אם יידרשו לתשלום שכירות. מנגד, מרבית הורי הילדים המתחנכים בגני הרשת זקוקים לשירות הצהרון שניתן בגן. הרשת הוסיפה כי מפעילי הצהרונים משלמים בעצמם את שכר צוות הצהרונים ורוכשים את הציוד המתכלה הנדרש להפעלת הצהרון. החשבת המלווה מסרה בתשובתה כי בהתאם להנחייתה סגרה הרשת את כל הצהרונים ומעונות היום שהיא הפעילה . העמדת המבנים לשימוש עמותות אחרות בוצעה ללא חתימה על הסכמים וללא קבלת תמורה - כך שלא היה אפשר לדעת על כך. בתשובת עמותה א' למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2017 נמסר כי העמותה היא זו המפעילה את כל הצהרונים, לרבות אלה שבהם יש הפסדים, וגם מתקנת על חשבונה כל ליקוי שנדרש בכיתת הגן, כך שאין היא מגדילה את הוצאות הרשת. מבקר המדינה מעיר כי העמדת המבנים לשימוש עמותות אחרות או לשימושם של גורמים פרטיים בלא תמורה אינה עולה בקנה אחד עם התכלית של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ועם הנחיית היועמ"ש לממשלה לעניין תמיכות כאמור. המדינה העבירה תקציבים לרשת כמוסד ציבור שנמצא זכאי לכך על פי מבחן התמיכה, בעוד שהרשת מעבירה תמיכה לגופים פרטיים, שלא נבדקו ואושרו על ידי המדינה, ומאפשרת להם לעשות שימוש בנכסים שקיבלה לשימושה. כמו כן, תמיכה ומתן היתר למפעילי הצהרונים לעשות שימוש בנכסי הרשת עלולה להגדיל את הוצאותיה ואת גירעונה. על הרשת להסדיר את התקשרויותיה עם מפעילי הצהרונים בגניה, לעגן הסדרים אלו בכתב ולהביאם לאישור החשבת המלווה. משרד החינוך |853 . .מבקר המדינה מעיר .למשרד החינוך .ולמשרד האוצר כי יש .לראות בחומרה את .ההפרות היסודיות .הרבות של הסכם .ההבראה והסכם .ההארכה ולפעול .בעניינן כפי שמאפשר .ההסכם . מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר כי יש לראות בחומרה את ההפרות היסודיות הרבות של הסכם ההבראה והסכם ההארכה ולפעול בעניינן כפי שמאפשר ההסכם, ב ייחוד מאחר שמדובר בהפרות חוזרות ונשנות. אי-טיפול הולם מעקר את הסכם ההבראה וה סכם ההארכה ומאיין את הוראותיו הקבועות בדבר הפרות יסודיות בהסכם. .היערכות ליום שאחרי הסכם ההבראה .בתקנות החינוך הממלכתי נקבע כי על מוסד חינוך מוכש"ר לשלם משכורות למורים ולעובדים שלו לפי השיעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים36. ,כאמור לעילמוסד המקיים תכנית הבראה ש משרד החינוך אישר מראש ובכתב יכול להפחית משכר עובדי ו, ובלבד שההפחתה תהיה מידתית ובהתאם לרכיבי השכר הקודם, וכן לפי נתוני העובדים והעסקתם קודם ההפחתה. עוד, כאמור, הרשת התחייבה להקפיא את שכר העובדים, התגמולים והדרגות כל עוד הסכם ההבראה בתוקף. משרד החינוך מתקצב את שכר הגננות שהבעלויות, ובהן הרשת, מעסיקות בגני חובה הנמצאים בעיריות ובמועצות מקומיות, בהתאם לכללי התקצוב שלו. לפי הסברי מנכ"ל הרשת למשרד מבקר המדינה מיוני 2017 , השכר המתוקצב מחושב לפי "דירוג שכר של גננת מוסמכת + 15 שנות ותק", בלי להתחשב בוותק בפועל של כל גננת. בפסק די ן שפסק בית הדין הארצי לעבודה ב-2007 ציין כבוד הנשיא דאז, השופט אדלר, כי הרשת היא מוסד מוכש"ר, מוסד שרישיונותיו מונפקים לפי חוק הפיקוח על בתי ספר ומתוקצב בהתאם להוראות חוק חינוך ממלכתי37 . כן ציין השופט כי בהתאם לתקנות החינוך הממלכתי, הרשת נדרשת לשלם לעובדותיה שכר בשיעור הנהוג במוסדות חינוך רשמיים. לכמה מהגננות שהרשת מעסיקה יש ותק רב, של יותר מ-15 שנים. לכן, במועד פקיעת הסכם ההבראה והארכתו תידרש הרשת לשלם לגננות את זכויותיהן על פי תקנות החינוך הממלכתי, לפי הוותק בפועל. על פי הערכת חשב הרשת והחשבת המלווה, הוצאות הרשת לשכר, כולל תוספת הגמולים והדרגות, יגדלו כפועל יוצא מכך במיליוני שקלים. בסיכום ישיבה שנערכה באוקטובר 2015 אצל המנהלת הכללית של משרד החינוך בנושא הרשת נכתב שחבר הכנסת משה גפני שהשתתף בה ציין: "מבחינתנו אין איך להבריא את רשת הגנים, בהעדר תקציבים מספקים בכדי . .36 תקנה3(6.) 37 )ע"ב (ארצי9/07 ארגון גננות חרדיות נ' הסתדרות המורים של אגודת ישראל ואח', פורסם במאגר ממוחשב מיום 15.9.08. 854 |דוח שנתי 68ג . .הסכם ההבראה לא ."הבריא" את הרשת .אלא רק הצליח .לשמר אותה . לעמוד בדרישת הבינוי, תשלומי השכר וכו'". מנכ"ל הרשת ציין: "אם הרשת הייתה מקבלת את כל הרישיונות היא הייתה מאוזנת, בהינתן המשך תשלום ולא על פי הסכמי שכר". ]ההבראה[ שכר על פי ההסכםהרשת מסרה למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 כי עד כה לא ערכה תחשיב של ה גידול הצפוי בהוצאות השכר והנלווים לו במועד סיום הסכם ההבראה. הרשת מסרה בתשובתה כי בידיה תחשיב משוער ומסויג המניח כי הגידול הצפוי בהוצאות השכר והנלווים לו במועד סיום הסכם ההבראה יעמוד על כ-14 מיליון ש"ח לשנה לפחות. הביקורת העלתה כי אף שביוני 2017 ,הסתיימו הסכם ההבראה והארכתו נכון לנובמבר 2017 הרשת, משרד החינוך ומשרד האוצר טרם חתמו על הסכם חדש, ולחלופין לא נערכו לקראת השלכות עתידיות של סיום תוקפו של הסכם ההבראה על הרשת. כאמור, הגירעון המצטבר של הרשת ב- 31.12.15 עמד על יותר מ-40 מיליון ש"ח. מדינת ישראל השקיעה כ-100 מיליון ש"חבתמיכות מכוח הסכם ההבראה של הרשת ובליוויה (נוסף על התקצוב השוטף). עולה חשש שעם סיו ם ההסכם תחזור הרשת ל צבור גירעונות ואלה ישובו להתגלגל לפתחה של הקופה הציבורית. הרשת מסרה בתשובתה כי היא הכינה תכנית התייעלות , והצפי לפיה הוא שהגירעון המצטבר יפחת עד שנת 2020 ל-30 מיליון ש"ח בלבד ואף יאפשר הפשרת שכר חלקית. בתשובות משרד האוצר ומשרד החינוך נמסר כי הם פועלים להארכת הסכם ההבראה לתקופה נוספת, לרבות הכנסת יעדים מדידים, כך שבסיום תכנית ההבראה תוכל רשת הגנים לפעול באופן תקין ומאוזן. הסכם ההבראה לא "הבריא" את הרשת אלא רק הצליח לשמר אותה. על הרשת, משרד החינוך ומשרד האוצר להכין תכנית לצמצום הגירעון המצטבר. משלא עשו כן עד עתה עליהם לעשות זאת עכשיו. על התכנית לכלול תשלום שכר על פי תקנות החינוך הממלכתי, לפי השיעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, והכול תוך שהיא פועלת על פי כל דין ומקפידה להעביר דיווח מהימן לרשם העמותות, לנהל ספרים באופן תקין, להפעיל גנים ברישיון בלבד וכיוצא בזה. על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעגן את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים העולים מדוח ביקורת זה בכל הסכם עתידי שייחתם עם הרשת. כמו כן על משרד החינוך ומשרד האוצר לדאוג ליישומן בפועל של התניות והנחיות הרשת כפי שנקבעו בהסכם ההבראה. משרד החינוך |855 .יחסי גומלין בין הרשת לצדדים קשורים .דיווח על עסקה עם צד קשור .1. באוקטובר1998 החליטה הממשלה כי משנת התקציב1999 יידרשו גופים המבקשים תמיכה ממשרד ממשלתי להציג אישור של רשם העמותות. האישור שהרשם נותן לעמותה לאחר שהוא בודק שהיא עומדת בדרישות לכך מכונה "אישור ניהול תקין". בחוק העמותות נקבע כי על ועד עמותה להכין מדי שנה בשנה דין וחשבון על עניינים המצוינים ב תוספת השלישית לחוק (להלן - דוח מילולי), ולפרט בו, בין השאר, עסקאות מקרקעין שביצעה העמותה בשנת הדוח וכן עסקאות עם צדדים קשורים38 . על עמותה להגיש אתהדוח המילולי עם הדוח הכספי שלה. הדוח המילולי נועד לשמור על שקיפות העמותה ולספק מידע שאינו עולה במישרין מהדוחות הכספיים שלה. קיום חובות הדיווח השנתיות על פי חוק העמותות הוא תנאי לקבלת אישור ניהול תקין. עם מקימי עמותה א', עמותה שהוקמה בשנת 2007 ,', נמנים מר א' ומר ב ושניהם מורשי החתימה בה. עמותה זו מפעילה צהרונים ברחבי ישראל. בין מר א' ומר ב' לבין הרשת מתקיימים יחסי גומלין: הרשת מעסיקה את מר א' כרכז; מר ב', מנהל עמותה א', משכיר נכס39 ,לרשת; גב' ג', גננת ברשת חברת ועדת ביקורת בעמותה ומאשרת את דוחותיה הכספיים40 . נמצא כי הרשת שוכרת באשקלון שני מבנים לגני ילדים 41 מעמותה א'. יצוין כי לפי הדוחות הכספיים של עמותה זו לשנת 2014 איןהיא מחזיקה נכסים בבעלותה. בנכסים שמשכירים מר ב' והעמותה לרשת מפעילה העמותה צהרונים. עמותה א' מסרה בתשובתה כי אין נכסים בבעלותה אלא בידיה זכות חוזית והיא משתדלת להשכיר נכסים אלו כדי להגדיל את מחזור הפעילות ולקדם את מטרותיה. כמו כן היקף ההכנסות משכירות מהרשת הוא פעוט ביחס להיקף פעילות העמותה לכן הכנסה זו לא צוינה בדוח המילולי . בדוחות הבאים תצוין הכנסה זו. . .38 צדדים קשורים לעניין זה הם בין היתר אחד מאלה: חברי העמותה, עובדי העמותה, בני זוגם וקרוביהם של חברי העמותה או עובדיה, תאגידים שאחד מאלו משמש נושא משרה בהם או מכהן בהם בתפקיד מקביל לנושא משרה: חברי ועד, חברי ועדת ביקורת או הגוף המבקר, המנהל הכללי של העמותה וכל מי שכפוף לו במישרין. 39 נכס ברחוב בן עטר5 באשקלון. בחוזה השכירות נקבע כי דמי השכירות החודשיים יהיו 12,308 ש"חלחודש החל מספטמבר 2015 , אולםאם אחד מהצדדים יקבל פטור ממס הכנסה או ניכוי במקור ייזקף סכום המס לזכות רשת הגנים, ודמי השכירות יהיו 8,000 .ש"ח מכרטיס הנהלת החשבונות של הרשת עולה כי היא משלמת 8,000 ש"ח בחודש דמי שכירות החל מפברואר 2016 . הנכס בבעלות רשות הפיתוחובחכירת יונייטד ישראל אפיל אינק, ח"פ 560005258. 40 לשנים2012 ,2013 ,2014. 41 ברחוב הסוחר7 אשקלוןתמורת 1,800 ש"ח לחודש, וברחוב ההסתדרות32 אשקלון תמורת 5,725 .ש"ח לחודש 856 |דוח שנתי 68ג .הרשת מסרה בתשובתה כי תפעל עם יועציה המשפטיים למתן פתרונות נאותים לקביעת כללים שימנעו עסקאות שיעוררו חשש לניגוד עניינים. מר א' מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כי לעמותה א' אין נכסים. בבעלותו ובבעלות "שותפו" , מר ב', נכס שאותו הם משכירים לרשת. מר ב' מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2017 כי הנכס הושכר בעבר לרשת על ידי עמותה א', שהחזיקה בו מכוח הסכם שכירות עם צד ג'. זה שלוש שנים הנכס נמצא בבעלותו הבלעדית, ומושכר לרשת, שלא דרך העמותה. במרץ 2017 הציגה הרשת למשרד מבקר המדינה חוזי שכירות של שני המבנים. בחוזי השכיר ות לא מופיע מועד חתימת החוזים. כמו כן, חוזי השכירות לשנות הלימודים התשע"ז והתשע"ה אינם חתומים על ידי מורשה חתימה מטעם הרשת. על הרשת להסדיר את חוזי השכירות שלה באופן שישקף נאמנה את הבעלויות בנכסים ואת דמי השכירות המשולמים, וכן לוודא שהחוזים חתומים וערוכים על פי כל דין. 2. עמותה ב' הוקמה בשנת 2007 באופקים. על פי אתר רשם העמותות כתובתה היא כתובת מגוריו של מר ד', המשמש חבר ועד בעמותה. מר ד' גם מועסק כרכז ברשת. לפי הדוחות הכספיים של עמותה ב', הרשת שילמה לעמותה בשנים 2008 ,2012 ,2013 ו-2015 סך כולל של172,540 .ש"חעל פי רשימה שהעבירה החשבת המלווה לצוות הביקורת, בשנת הלימודים התשע"ז שכרה הרשת מהעמותה שני מבנים לגנים, ואולם לפי הדוחות הכספיים של עמותה ב' לשנת 2015 אין לעמותה זו נכסים. גם בפרוטוקול האסיפה הכללית של חברי עמותה ב' מ-30.3.16 היא הצהירה שאין לה נכסים. במרץ 2017 הציגה הרשת למשרד מבקר המדינה חוזי שכירות של שני המבנים. בחוזי השכירות חסרים פרטים מהותיים - מועד חתימת החוזים, גוש וחלקה של הנכסים המושכרים וחותמת של הרשת. מספטמבר 2016 עד מרץ 2017 שילמה הרשתלעמותה ב' 57,120 ש"ח בעבור ארבעה חודשי שכירות42. החשבת המלווה בתשובתה מסרה כי לא היה באפשרותה לדעת שלעמותה ב' לא היו נכסים וכי הנכס המושכר לא שייך לעמותה. מר ד', למרות פניות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה, בחר שלא להתייחס לנושא זה. . .42 הרשת שילמה עבור החודשים נובמבר ודצמבר2016 , פברואר ומרץ2017. משרד החינוך |857 . .יש טעם לפגם בכך .שהרשת מבצעת .עסקאות עם גופים .הקשורים לרכזים .העובדים אצלה .ושוכרת נכסים מגופים .אלה . מבקר המדינה מעיר לרשת כי העובדה שמצד אחד טוענת עמותה ב' שאין בידיה נכסים ומצד אחר לרשת הסכמי שכירות עם העמותה והיא מציגה גם אישורים על העברת תשלומים אליה, מעוררת תהיות. על הרשת להסדיר את חוזי השכירות שעליהם היא חותמת, כך שיכילו את כל הפרטים המהותיים של ההתקשרות, ובאופן שהחוזים יהיו שלמים ומלאים. על משרד החינוך ומשרד האוצר לבדוק בדיקה מעמיקה של התקשרות הרשת עם עמותה ב'. נמצא כי הרשת לא דיווחה על עסקאותיה במקרקעין המתוארות לעיל כנדרש בחוק העמותות בדוחות המילוליים שהגישה לרשם העמותות בשנים 2013 ,2014 ו-2015. לדעת משרד מבקר המדינה יש טעם לפגם בכך שהרשת מבצעת עסקאות עם גופים הקשורים לרכזים העובדים אצלה ושוכרת נכסים מגופים אלה. .התקשרות עם קרוב משפחה .לפי ההנחיות להתנהלות עמותות, התש"ם-198043 (להלן- ההנחיות להתנהלות עמותות), בעסקה למתן שירותים או למתן טובין עם קרוב משפחה של נושא משרה יש לנקוט משנה זהירות כדי להבטיח את טובת העמותה. בעסקה מסוג זה יש מקום לקבל מראש אישור מוועדת הביקורת כדי להבטיח את תקינות ה ולצמצם את הסיכון שיתעורר בהקשרה ניגוד עניינים . באוגוסט 2015 התקשרה הרשת עם חברת כוח אדם שבבעלות מר ה', אחיה של גזברית הרשת. התקשרות זו נועדה לספק לרשת עובדים יומיים לביצוע שיפוצים והכשרות בגני הילדים בשנת הלימודים התשע"ו. בהסכם שנחתם בין הרשת לחברת כוח האדם נקבע שהרשת תשלם 70 ש"ח תמורת שעת עובד מקצועי ו- 50 ש"ח תמורת שעת עבודה של "עובד שני". יצוין כי בהסכם שנחתם בין הצדדים נכתב: "תקופת הסכם זה הינה לשנים עשר חודשים". מספטמבר 2015 עד דצמבר 2016 רשמה הרשת בספרי הנהלת החשבונות הוצאות בגין חשבונות עסקה שהגישה חברה זו בסך 730,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי הרשת המשיכה להעסיק את חברת כוח האדם גם לאחר שפג תוקף ההסכם באוגוסט 2016. הרשת מסרה בתשובתה כי היא המשיכה להשתמש בשירותי חברת כוח האדם עד למציאת קבלן אחר, אשר יאושר על ידי החשבת המלווה. . .43 קרוב- בן זוג, אח או אחות, הורה, הורי הורה, צאצא או צאצא של בן הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה. 858 |דוח שנתי 68ג .הרשת מסרה למשרד מבקר המדינה במרץ 2017 כי ההתקשרות עם חברת כוח האדם לא חודשה בשנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2017.) גזברית הרשת ממונה על העברת התשלומים לספקים. התכתבויות דואר אלקטרוני בין נציג החשבת המלווה לבין הגזברית כללו התייחסויות לתשלומים לחברת כוח האדם. מבקר המדינה מעיר לרשת כי העסקת קבלן שהוא קרוב משפחה של הממונה על התשלומים לספקים מעוררת חשש לניג וד עניינים. בעת התקשרות עם ספקים על הרשת לפעול לקבל כמה הצעות מחיר ולבחון איזו מהן היא היעילה ביותר עבורה. אם ההתקשרות כרוכה בקשר עם קרוב משפחה של עובד הרשת, על הרשת להבטיח שעובד זה לא יהיה מעורב בהתקשרות האמורה או בתשלומים הנובעים ממנה. בספטמבר 2017 מסרה הרשת למשרד מבקר המדינה כי היא לא קיבלה אישור של ועדת הביקורת להתקשרות עם חברת כוח האדם. הרשת מסרה בתשובתה כי ההתקשרות של הרשת עם חברת כוח אדם נעשתה על ידי סמנכ"ל הרשת, והוא החתום על ההסכם עמה. עוד מסרה הרשת כי הסמנכ"ל הוא אשר מזמין את העבודות מהחברה ומאשר את התשלומים בגינן. להנהלת החשבונות ולגזברות של הרשת אין כל יחסי כפיפות עם החברה ולכן גם לא יכלו להיווצר ניגודי עניינים. החשבונות לתשלום נבדקים ומאושרים על ידי החשבת המלווה בקפידה. הרשת הוסיפה כי בעתיד תפעל להסדרת ניגודי עניינים שייווצרו. חברת כוח האדם מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 כי התקשרות החברה עם הרשת נעשתה מול סמנכ"ל הרשת, ללא כל קשר עסקי לגזברית הרשת. עוד מסרה החברה כי היא המשיכה לספק שירותים לרשת גם לאחר ש פג תוקף ההסכם, לבקשת הסמנכ"ל, כמקובל בחברות כוח אדם ואחזקה, שהשירות שלהן נמשך כל עוד לא סוכם אחרת. גזברית הרשת מסרה בתשובתה מנובמבר 2017 כי היאאיננה עוסקת בגיוס שירותים מספקים או באישור עבודות שיפוץ ואחזקה, ואלה מאושרים על ידי סמנכ"ל הרשת. כמו כן, לטענת הגזברית היא איננה עוסקת בביקורת חשבונות המוגשים לרשת ו/או באישורם. יתר על כן, החשבת המלווה קיבלה פירוט של העבודות והעלויות, ורק לאחר אישורה ניתן אישור להעברת הכספים. כשנודע לגזברית על כוונת הרשת להתקשר עם חברת כוח האדם היא דיווחה למנכ"ל הרשת כי לאחיה יש זיקה לחברה זו, ומאותו הרגע היה נתק בינה לבין הפעילות של החברה. החשבת המלווה מסרה בתשובתה כי היא לא ידעה על קשרי הגזברית עם חברת כוח האדם, וכי לו הייתה יודעת לא הייתה מאשרת את התשלום. בעקבות הביקורת הורתה החשבת המלווה לרשת להפסיק כל התקשרות עם כל חברות האחזקה ולצאת למכרז פומבי בניהול משרדה. משרד החינוך |859 .עוד עולה כי ההתקשרויות שתוארו לעיל עם צדדים קשורים אינן באות לידי ביטוי בדוחות המילוליים שהגישה הרשת לרשם העמותות בשנים 2013 ,2014 ו-2015 . .קשרי משפחה ברשת .על פי ההנחיות להתנהלות עמותות, חוק העמותות לא קבע סייגים מפורשים בדבר קרבת משפחה בין החברים במוסד ממוסדות העמותה, בין חברים במוסדות שונים של העמותה, ובינם ובין נושאי משרה ובין עובדי העמותה. אף על פי כן, וכפועל יוצא מחוק העמותות, הקובע כי על חברי הוועד לפעול לטובת העמותה, מינהל תקין מחייב להעסיק עובדים ולרכוש שירותים על פי אמות מידה אובייקטיביות ומתוך התחשבות בטובת העמותה , ולא על פי שיקולים של קרבה משפחתית . העסקה אחרת עלולה לפגוע בתקינות ביצוע התפקיד של נושא המשרה44. כמו כן, העסקה של קרובי משפחה של חברי ועד, חברי ועדת ביקורת או הגוף המבקר, וכן של נושא משרה, למשל מנכ"ל או סמנכ"ל, עלולה להביא למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו של נושא המשרה לפעול לטובת העמותה ולפקח על התנהלות תקינה של עובדיה ובין מחויבותו המשפחתית כלפי העובד. סעיף 33()(א2 ) לחוק קובע: "לא יכהן כחבר הועד או כחבר ועדת הבקורת... מי שנותן שירותים לעמותה בשכר שלא כחבר הועד או כחבר ועדת הבקורת, לפי העניין". ככלל, רשם העמותות לא יראה45 בהעסקהשל עד 10% עובדים שהם קרובי משפחה של חברי ועד, או לחלופין בעובדים כאמור שמשולם להם עד 10% מהשכר שהעמותה משלמת, הפרה של כלל זה46. לפי ההנחיות להתנהלות עמותות, העסקה של כמה קרובי משפחה בעמותה, גם כאשר אין מדובר בקרובי משפחה של חברי הוועד, חברי ועדת הביקורת או המנכ"ל, יש בה כדי להצביע על התנהלות בניגוד למנהל תקין, המחייב, כאמור, העסקת עובדים או רכישת שירותים על פי אמות מידה אובייקטיביות ולטובת העמותה. על עמותות להימנע גם מלהעסיק כמה קרובי משפחה בתפקידים בכירים ומלהעסיק קרובי משפחה בתפקידים שיש ביניהם יחסי כפיפות כדי לא ליצור ניגודי עניינים. ככל שיש לעמותה מאפיינים ציבוריים רבים יותר גובר הצורך להימנע ממצבים המעוררים חשש לניגוד עניינים47 . בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו440 קשרי משפחה48 בקרב כ-1,100 עובדי הרשת. . .44 הנחיות להתנהלותעמותות בהתאם לחוק העמותות, התש"ם-1980 , דצמבר2015. 45 שם. 46 סעיף33()(א2) לחוק העמותות. 47 ראו הערה47 לעיל. 48 כל קשר משפחתי שהוא, כולל קרובי משפחה כהגדרתם לעיל וכן קשרי משפחה במובן הרחב כגון: דוד, אח של בן זוג, חמות וכדומה. 860 |דוח שנתי 68ג .מבין 44 עובדי מנהלה, רכזים ומפקחות, ל -10 יש קרובי משפחה המועסקים ברשת. על הרשת לקבוע נוהל ולפיו בעת קבלת עובד חדש תהא חובה עליו לדווח על קשרים משפחתיים שלו עם עובדי הרשת ולפעול לבדיקת דיווחים אלו טרם קבלת העובד. הרשת מסרה בתשובתה כי קשרי משפחה בין עובדי הרשת סבירים לאור אופיו של המגזר אליו משתייכת הרשת. לאיש מן העובדים המצוינים כעובדי המינהלה אין נגיעה לכוח אדם ואיש מהם אינו עוסק באופן ישיר ו/או עקיף בגיוס כוח אדם, וכל שכן אין בינו לבין מי מקרוביו כל יחסי כפיפות. הרשת מקבלת את המלצת הביקורת ותבקש בעתיד מכל עובד המתקבל לעבודה להצהיר על קרובי משפחה ברשת לצורך מניעת מראית עין של ניגוד עניינים. נוסף על כך מסרה הרשת כי בעקבות הביקורת בכוונתה לפנות לייעוץ מקצועי בנושא מורכב זה, בשל הפריסה הגאוגרפית הרחבה של הרשת והיקף ההעסקה של עובדיה. בהתאם למסקנות שיתקבלו תגבש הרשת נוהל שיופץ בקרב כלל עובדיה. כן תדריך ותנחה הרשת את עובדי המנהלה והפיקוח במסגרת יום עיון שיוקדש במיוחד לנושא זה. על הרשת לקבוע הסדרים למניעת ניגוד עניינים כשקרובי משפחה מועסקים בה ולהבטיח שעובדים יגויסו לפי כישוריהם והתאמתם לתפקיד ולא לפי קשריהם. .פיקוח פדגוגי של משרד החינוך .מחוז החינוך החרדי ממונה על הפיקוח הפדגוגי על הרשת. במרץ 2017 הועסקו במחוז החינוך החרדי עשרים מפקחות. מפקחות אלו פיקחו על כל גני הילדים בחינוך החרדי במחוז החרדי, ובין היתר על גני הרשת. הרשת העסיקה בנובמבר 2016 שבע מפקחות מטעמה ברחבי הארץ. תפקיד המפקחות לפקח על גני הרשת, מטעמה ולפי אמות מידה שהיא מגבשת. נמצא כי הפיקוח הפדגוגי של המחוז החרדי על הרשת ויישום הוראות משרד החינוך על ידי גננות הרשת אינו אחיד ומשתנה מאזור לאזור בישראל, בהתאם לזהות מפקחת משרד החינוך, מפקחת הרשת ו הגננת. בסיורים שערך צוות הביקורת עם כמ ה מהמפקחות בגני הרשת עלה כי מפקחות מסוימות מכירות את גני הרשת, ואילו מפקחות אחרות לא ביקרו בחלק מהם במשך שנה ואפילו יותר. עוד נמצא שכל מפקחת מכינה בעצמה את תכנית הלימודים לאזור שלה ובוחרת באילו דגשים ונושאים להתמקד. כמו כן, משרד החינוך |861 .נמצא שכל מפקחת מכינה לגננות שבפיקוחה ימי עיון וכנסים נפרדים בנושאים שונים. במצב זה, גנים של אותה רשת, הממוקמים באזורים שונים בישראל, נבדלים מאוד זה מזה בפיקוח ובהעשרה שהם מקבלים ממחוז החינוך החרדי. משרד החינוך מסר בתשובתו כי מערך הפיקוח במחוז החרדי פועל על פי פילוח גאוגרפי-אזורי. צוות ה פיקוח מפקח בהתאם לדרישות המשרד בצמידות לתכניות הלימודים. עם זאת, האוכלוסייה המקבלת מענה מהפיקוח שונה בגווניה, בהתאם לזרמים המגוונים במגזר החרדי, לכן כל מפקחת ממפה את צורכי הגנים שבפיקוחה ומתאימה את תכנית העבודה בהתאם לקהל היעד. כמו כן, לטענת משרד החינוך לא ניתן לקיים ימי עיון ארציים לכולם, הן בשל הפריסה הגאוגרפית והן בשל התאמת התכנים לכל זרם. ראוי היה שמחוז החינוך החרדי ייצר תכנית פדגוגית ותכנית פיקוח אחידות של ימי עיון ופעילויות לכלל גני הרשת ברחבי ישראל, ויעבירה באופן זהה בכל הגנים של הרשת. 862 |דוח שנתי 68ג .סיכום .בחוק לימוד חובה נקבע כי ילדים מגיל שלוש ילמדו באופן סדיר במוסד חינוך. עם השנים השתרשה בישראל מדיניות שבה ילדי המגזר החרדי לומדים במוסדות חינוך של גופים פרטיים, במימון המדינה ובהתאם לכללים שהיא קובעת. בנובמבר 2017 הרשת נותנת מענה חינוכי לכ-9,600 ילדים לחינוך על פי חוק. בעקבות גירעונות גדולים שצברה הרשת עד לשנת 2009 פעלה המדינה להבראתה על פי הסכם, ובתוך כך כיסתה כ -100 מיליון ש"ח מגירעונה. אף שבמשך חמש שנים הועברו לרשת כספים לשם הבראתה, ב- 31.12.15 עמד הגירעון המצטבר שלה על יותר מ-40 .מיליון ש"ח הליקויים שהועלו בדוח זה מלמדים שאף שמונתה לרשת חשבת מלווה ואף שזו פעלה רבות להבראתה, הרשת המשיכה בדפוסי התנהלות שהביאוה לגירעון, למשל: פתיחת גני ילדים גירעוניים שלומדים בהם פחות מ-29 ;ילדים, והפעלתם בלא האישור הנדרש ובלי מקורות מימון העלאת שכר המנכ"ל לשעבר ועובדי מינהלה בניגוד להסכם ההבראה; דיווח חסר לחשבת המלווה. משרד החינוך ומשרד האוצר - למעט מינוי של חשב מלווה, לא פיקחו על כך שהרשת תעמוד בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה, כמתחייב מתפקידם ומאחריותם. גם כשהתברר כי ישנן הפרות יסודיות של הסכם ההבראה הם לא פעלו ולא הפעילו את הסנקציות שנקבעו בהסכם ההבראה. על אף הסכם ההבראה, הארכתו והפיקוח מכוחו, אין הרשת מפנימה שעליה להוציא את כספי הציבור המועברים לה לפי אמות מידה של יעילות, מועילות, חסכנות ושקיפות, ובנסיבות אלו עולה חשש שגירעונה יגדל ושוב יתגלגל לפתחה של המדינה. מאז שנחתם הסכ ם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלכן חתמה הרשת גם על הסכם הארכה. למרות פרק הזמן שחלף מתחילת תהליך ההבראה לא עמדה הרשת במכלול התחייבויותיה. בחתמה על הסכמים עם המדינה, הרשת מצפה, מחד גיסא, שהמדינה תעמוד בהתחייבויותיה, ומאידך גיסא טוענת לנסיבות המקשות עליה לעמוד באותם ההסכמים. משרד החינוך |863 . .על משרד החינוך, .משרד האוצר והרשת .להקפיד הקפדה .יתרה שהליקויים .שהועלו בדוח זה .והפיקוח הנדרש בגינם .יקבלו מענה בכל .הסכם עתידי שייחתם .ביניהם . הרשת ממלאת תפקיד חשוב בחינוך ילדי הגן במגזר החרדי. תלמידי גני הילדים המתחנכים ברשת זכאים לקבל חינוך איכותי בהתאם להשתייכותם התרבותית, ולפיכך יש אינטרס ציבורי מובהק שהרשת תוכל למלא בהצלחה את התפקיד החינוכי שהיא קיבלה על עצמה. לשם כך חיוני להבטיח את איתנותה הפיננסית. הדבר חיוני גם כדי להבטיח לעובדי הרשת תנאי העסקה ראויים ושוויוניים בהתאם לחוק. לשם כך על משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון את המשמעויות העולות מדוח זה וממצבה הכלכלי של הרשת; לבחון את ההשלכות הנובעות מסיומו של הסכם ההבראה, ולהבטיח שהרשת נוקטת את הפעולות הנדרשות להבטחת איתנותה הפיננסית. על הרשת להקפיד לפעול על פי כללי המינהל הציבורי התקין, ביעילות ובשקיפות. על משרד החינוך, משרד האוצר והרשת להקפיד הקפדה יתרה שהליקויים שהועלו בדוח זה והפיקוח הנדרש בגינם יקבלו מענה בכל הסכם עתידי שייחתם ביניהם. .