מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/עבודה נוספת של מנהלים בכירים באוניברסיטאות

 מבוא .המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) היא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה. הקמת המל"ג וסמכויותיה עוגנו בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח -1958 .ביוני 1977 הטילה הממשלה 8 עלהוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המל"ג, בין היתר, את החובות לחלק בין המוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי המדינה את תקציב המדינה להשכלה גבוהה, וכן ולפקח על אופן הניצול של תקציביהם. הוות"ת מעבירה לאוניברסיטאות בכל שנה כ-5.3 מיליארדש"ח - השתתפות ישירה בתקציביהן - ומנחה את המוסדות שהיא מתקצבת כיצד לפעול ב מגוון נושאים לפי בחירתה. השכר שהאוניברסיטאות משלמות לעובדיהן הוא רכיב מרכזי בתקציבים אלו. שר האוצר קבע בהודעה ברשומות בספטמבר 1985 כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים לעניין חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב)9 . על פי סעיף29 לחוק יסודות התקציב, גוף נתמך לא ינהיג שינויים בשכר או בהטבות כספיות הקשורות בעבודה ללא אישורו של שר האוצר או מי שהשר ָאצ ל לו סמכות זו, היינו הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר או הממונה). לפיכך הפיקוח של ות"ת על האוניברסיטאות בנושא השכר ותנאי עבודה נעשה בתיאום עם הממונה. האוניברסיטאות מתירות לעובדיהן המ ינהליים10 (להלן- עובד או חבר סגל מינהלי), בתנאים מסוימים, עבודה נושאת תשלום הנוספת על משרתם הרגילה (להלן - עבודה נוספת או העסקה נוספת). הבקרה על העבודה הנוספת של העובדים ועל עמידתם בתנאים שנקבעו חשובה כדי להבטיח שהיא לא תהיה בהיקף נרחב ולא מבוקר, אשר עלול לפגוע ביכולתו של העובד למלא את חובותיו כלפי המוסד, וכן כדי למנוע ניגוד עניינים בין העבודה הנוספת לבין העבודה במוסד, אשר עלול לפגוע בענייני המוסד ומטרותיו. .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ-דצמבר 2016 ,בדק משרד מבקר המדינה את ההנחיות שנקבעו את סדרי הבקרה וכן את היקף העבודה הנוספת של כמה מן הבכירים בסגל . .8 'בהחלטת ממשלה מס666 מיום6.6.77 , שבהנקבע כי תפקידי ות"ת יהיו, בין היתר: "להציע את התקציב הרגיל ואת תקציב הפיתוח להשכלה הגבוהה בהתחשב בצורכי החברה והמדינה, תוך שמירה על ה חירות האקדמית ושקידה על קידום המחקר וההשכלה; לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את התקציבים הרגיל והפיתוח, הכוללים והמאושרים; להציע לממשלה ולמועצה להשכלה גבוהה תכניות פיתוח של ההשכלה הגבוהה ולתכנן את מימונן; לעשות למען ייעול המוסדות להשכלה גבוהה ולמען תיאום ביניהם, כדי למנוע כפילות מיותרת ולהביא לידי חיסכון; לעקוב אחרי ניצול התקציבים כדי למנוע גירעונות או חריגות". 9 בסעיף32 לחוק יסודות התקציב מוגדר גוף נתמך: "תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הוא גוף נתמך לענין חוק זה". 10 עובד מינהלי הוא כל עובד שאינו נמנה עם הסגל האקדמי (העוסק בהוראה ובמחקר באוניברסיטה). מוסדות להשכלה גבוהה | 1545 .המינהלי באוניברסיטאות. במהלך 2017 ., לסירוגין, בוצעו השלמות הבדיקה נערכה באוניברסיטת בר-אילן, באוניברסיטה הפתוחה ובאוניברסיטת תל אביב. כמו כן נבדקה בוועד ראשי האוניברסיטאות11 העסקת מנכ"לי האוניברסיטאות השונות (ברוטציה ביניהם כל שלוש שנים), בעבודה נוספת על עבודתם כמנכ"לים. בדיקות משלימות נעשו בוות"ת. ביוני 2002 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא עבודה נוספת של הסגל האקדמי של האוניברסיטאות12 , ובו קבע כיעל האוניברסיטאות להקפיד על אכיפת הנהלים שמטרתם בקרה על עבודה נוספת של עובדיהן. דוחות נוספים של משרד מבקר המדינה התייחסו אף הם לנושא האמור13 , ובכללם דוח נוסף שנערך בעת הכנת דוח זה14. .הנחיות הממונה על השכר .הממונה על השכר שואב את סמכותו החוקית לפקח על כ-700 גופים מתוקצבים ונתמכים מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בסעיף זה נקבע כי גופים אלו לא יחרגו מתנאי השכר, העבודה והפרישה הנוהגים בעניין כלל עובדי המדינה, אלא באישורו15. תכליתהוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים ציבוריים. מבקר המדינה התריע מספר פעמים בעבר על תנאי שכר מועדפים שנתנו האוניברסיטאות לעובדיהן בלא אישור הממונה, וקבע בשנת 2009 כיהאוניברסיטאות עושות מאמצים רבים כדי לסכל כל ניסיון של הממונה להחיל עליהן פיקוח16 . תנאי השכר החריגים עלו גם בדוחות של הממונה, לרבות בדוח משנת 1999 .של הממונה על השכר עשרות שנים התכחשו האוניברסיטאות לסמכותו של הממונה על השכר לפקח על השכר באוניברסיטאות, ובשנת 2015 נדחוטענותיהן, בפסק דין של בג"ץ 17 (להלן- פסק הדין של בג"ץ). ב-13.4.11 הנחה(להלן - ההנחיה מאפריל 2011) הממונהאת האוניברסיטאות בעניין הסדרת שכרם של בעלי תפקידים בכירים, . .11 ,פורום שחברים בו נציגים בכירים של האוניברסיטאותהדן בנושאים המשותפים להן . 12 ,מבקר המדינהביקורת על איגודים - דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה (2002 ), "עבודה נוספת של הסגל האקדמי של האוניברסיטאות", עמ'709-729. 13 ,למשל, מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2011" ,) תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות", ובו נכתב כי "האוניברסיטאות האמורות שילמו לעתים לחברי הסגל שלהן שכר גבוה מזה שהם אמורים לקבל על פי הנחיות ות"ת, אישור הממונה על השכר והסכמי השכר הקיבוציים שהן חתומות עליהם". 14 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68 ג(2018 ) "עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות". 15 ,כאמורשר האוצר ָא צ ל סמכות אישור זו לממונה על השכר. 16 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ה השכלה הגבוהה (2009 '), עמ23 . ראו גם מבקר המדינה, דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה (1999 '), עמ21-11 ,48-45 ,58-55 , 65-64. 17 בפסק דין של בג"ץ 3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שר האוצר (פורסם במאגר ממוחשב, 9.8.15.) 1546 |דוח שנתי 68ג .ובכלל זה סגן נשיא, מנכ"ל, סמנכ"לים, יועץ משפטי, מבקר וראשי אגפי מינהל (להלן - בכירים). הוא הנחה אותם שוב ב -11.5.15 (להלן - ההנחיה ממאי 2015 ). בהנחיותיו קבע הממונה את אופן העסקת הבכירים ואת שכרם, ובכלל זה הנחה כי "בעלי התפקידים הבכירים יועסקו במוסד במשרה מלאה והמוסד יהיה מקום עבודתם היחיד". הוא הורה כי בעלי התפקידים הבכירים לא יהיו זכאים לשכר נוסף כלשהו מלבד השכר שהוא קבע . עוד קבע בהנחיות כי "בעלי התפקידים הבכירים רשאים להמשיך בפעילות כגון הרצאות, הדרכה וניהול מחקרים, כאשר כל התמלוגים מפעילות זו יועברו למוסד". להנחיה ממאי 2015 צירף הממונה נספח , ובו דוגמה לחוזה אישי . בחוזה צוינה ההנחיה בדבר העבודה הנוספת: בתקופת עבודתו במוסד לא יהיה העובד רשאי לעסוק בכל עבודה אחרת בשכר, למעט בהוראה במוסד להשכלה גבוהה, וזאת באישור בכתב ומראש של הגוף המוסמך לכך באוניברסיטה. הממונה ציין במסמך ההנחיה ממאי 2015 כינציגי האוניברסיטאות הסכימו לתנאי ההעסקה שפורטו במסמך זה ובנספחים לו. מנהל תחום באגף השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר הבהיר באוקטובר 2016 למשרד מבקר המדינה בנוגע להשתכרותם של עובדים בכירים מעבודה אקדמית הנוספת על עבודתם, כי אם מדובר בהרצאות שנושא הבכיר עבור המוסד שבו הוא מועסק, "הרי שבכיר המועסק בחוזה אישי אינו רשאי לקבל על כך תגמול נוסף מהמוסד שכן הוא מקבל משכורת כוללת מהמוסד ואין הוא רשאי לקבל כל תשלום מעבר למשכורת ]ו[ לתשלומים המפורטים בחוזה עמו". הוא הפנה בתשובתו לסעיף בהנחיה ממאי 2015 ,ולפיו: "העובד לא יהיה זכאי לקבל כל תמורה או תשלום מאיזה סוג שהוא מעבר למשכורת הכוללת, ההטבות והתשלומים האחרים שפורטו בחוזה זה". עוד הבהיר כי הדבר מותר, בין השאר, בתנאים האלה: מדובר בהרצאות עבור מוסד להשכלה גבוהה אחר; העבודה קיבלה היתר מן הגוף המוסמך כנדרש ואין בה ניגוד אינטרסים עם תפקידו במוסד; והגבלת היקף העבודה לארבע שעות הרצאה בשבוע. .אוניברסיטת בר-אילן .נוהל עבודה נוספת של אוניברסיטת בר-אילן .באוגוסט 1983 קבעה אוניברסיטת בר-אילן (להלן - בר-אילן) נוהל בנושא "עבודה נוספת בשכר מחוץ לאוניברסיטה - סגל מינהלי". בהתאם לנוהל, עובד המבקש לעבוד עבודה נוספת יגיש מדי שנה לממונה עליו ו לוועדה לאישור עבודה נוספת (להלן - הוועדה לעבודה נוספת) בקשה לאישור העבודה הנוספת, ובה הוא מתחייב, בין היתר, לעשותה באופן שלא יפחית מיכולתו להקדיש לאוניברסיטה את שעות העבודה המתחייבות מתפק ידו, שלא להשתמש במתקני האוניברסיטה לעבודתו הנוספת ולא לעשותה בזמן עבודתו באוניברסיטה, ומצהיר שאין "התנגשות אינטרס" בין עבודתו הנוספת לעבודתו באוניברסיטה (להלן - בקשה לאישור עבודה נוספת). עוד נקבע כי תוקף אישור הוועדה לא יעלה על שנה, כי היקף עבודתו הכולל של העובד יוגבל עד למשרה מוסדות להשכלה גבוהה | 1547 . .הנוהל של בר-אילן .אינו תואם את הנחיות .הממונה על השכר .בנוגע לעבודה נוספת .של עובדים מינהליים .בכירים . וחצי, וכי עבודה נוספת ללא אישור או שלא על פי המגבלות שתקבע הוועדה תיחשב הפרת משמעת. נקבע כי בין שיקולי הוועדה למתן האישור או הגבלתו יהיו פגיעה אפשרית בעבודתו של העובד באוניברסיטה ובאינטרסים של האוניברסיטה, וכי יו"ר הוועדה יכריע אם יש בעבודה הנוספת "התנגשות אינטרסים" עם אלו של האוניברסיטה. במרץ 1997 אוחד הנוהל מ-1983 עם נוהל אחר אולם העקרונות שבו נותרו על כנם (להלן - נוהל הסגל המינהלי בבר-אילן או נוהל בר -אילן)18. בנוהל הודגש כי הוא חל על כל עובד מינהלי "ללא יוצא מהכלל" המבקש לעבוד עבודה נוספת. משרד מבקר המדינה מעיר לבר-אילן כי נוהל הסגל המינהלי אינו תואם את הנחיות הממונה על השכר מ -2011 ומ-2015 : בעוד שלפי הנחיות הממונה עבודה נוספת של הסגל המינהלי הבכיר מותרת רק לצורך הוראה, ושכר בגינה ישולם רק בעבור הוראה שלא במוסד שבו הוא עובד, נוהל בר -אילן אינו כולל הגבלות אלו, ומתיר עבודה מכל סוג, לרבות בשכר, לפי הגבלות מסוימות שנקבעו. על בר-אילן להתאים לאלתר את נהליה להוראות הממונה בנוגע לעבודה נוספת של עובדים מינהליים בכירים. הוועדה לניגוד עניינים: ועדת הקבע של בר-אילן19 החליטה ב-1996 להקים ועדה שתקבע כללים לגבי ניגוד עניינים, ושתדון, תחליט ותמליץ למוסדות האוניברסיטה במקרים שבהם יתעורר חשש לניגוד עניינים בדבר עבודה נוספת או לפעולה של עובד האוניברסיטה (להלן - הוועדה לניגוד עניינים). בספטמבר 1998 אישרה ועדת הקבע של בר -אילן החלטה שהביאה לפניה הוועדה לניגוד עניינים, ולפיה כל פעולה שיש בה חשש לניגוד עניינים היא אסורה, וכל עבודה נוספת שלא אישרו הוועדות הרלוונטיות (ובמקרה של חשש לניגוד עניינים - גם הוועדה לניגוד עניינים), מהוות עבירת משמעת. עוד קבעה ועדת הקבע כי "העסקה או מתן שירות לתאגיד שהוקם על ידי האוניברסיטה או מטעמה ו/או נשלט על ידה, כל עוד נמשכת הזיקה כאמור" לא תיחשב ניגוד עניינים לעניין זה (להלן - החלטת ועדת הקבע מ-1998) . נוסח זה מופיע גם בהחלטות המאוחרות יותר של הוועדה לניגוד עניינים. .ליקויים בעבודה נוספת של היועץ המשפטי של בר-אילן .ביולי 2006 העביר משרד מבקר המדינה לבר-אילן בקשה לקבלת מידע בנוגע לנושאים שעלו בתלונה שהתקבלה אצלו (להלן - המכתב משנת 2006 .) . .18 הנוהל עודכן ביולי2000 וביוני 2015. 19 ועדת הקבע של בר-אילן נושאת בכל הסמכויות המוקנות לוועד של עמותה על פי דין, בדומה לדירקטוריון של חברה. תפקידה ליישם את החלטות חבר הנאמנים ומועצת הנאמנים של בר-אילן. 1548 |דוח שנתי 68ג .התלונה נגעה לעבודה נוספת של בכירים באוניברסיטה ובכללם עו"ד ד"פ, היועץ המשפטי של בר-אילן (להלן - היועמ"ש), במכללה שהייתה לה זיקה לבר-אילן (להלן - המכללה). בין השאר התבקשה בר-אילן להתייחס לאישור שניתן לעבודתם הנוספת במכללה, ולהסביר ה אם נעשה שימוש במשאבי האוניברסיטה לצורך עבודתם הנוספת, אילו קשרי גומלין קיימים בין האוניברסיטה לבין המכללה, והאם האוניברסיטה פנתה לוות"ת לקבלת אישורה בעניין זה. באוגוסט 2006 השיב יו"ר הוועד המנהל דאז20 באופן מפורט למשרד מבקר המדינה (להלן - הודעת היו"ר דאז). בתשובתו מסר כי פעילותם של מנכ"ל בר -אילן דאז21 ושל היועמ"ש כנותני שירותים למכללה הייתה בשליחותה, בהסכמתה המלאה ובאישורה של האוניברסיטה; כי פעילותם זו "הייתה פעילות המשכית וחלק אינטגרלי מן הסיוע שהושיטה האוניברסיטה להקמת המכללה ולתפעולה השוטף"; וכי "שיתופי פעולה שכאלה אינם זקוקים כשלעצמם לאישור המל"ג או הות"ת". עוד הוסיף כי "במוסדות המכללה אין מכהנים נציגי האוניברסיטה ". מאז שנת 2006 ערך משרד מבקר המדינה מספר דוחות ביקורת שעסקו בין היתר בחריגות שכר במערכת ההשכלה הגבוהה בכלל, ובבר -אילן בפרט: בשנים 2007 -2006 ערך מבקר המדינה ביקורת בנושא הפיקוח על תנאי השכר באוניברסיטאות22 שבו התייחס במיוחד לבעלי תפקידים בכירים בבר -אילן, שקיבלו תנאי שכר מועדפים וחריגים. באותה עת ערך מבקר המדינה ביקורת נוספת בנושא קרן לקשרי מדע בין-לאומיים23 , ובמסגרת הדוח שנכתב בנושא הוקדש תת-פרק לעניין הקצבות הקרן לעובדים מינהליים בבר -אילן24 , ונמצא כי האוניברסיטה הקצתה, באופן לא תקין, כספים לקרן, בעבור שבעה עובדים מינהליים בכירים ובהם היועמ"ש. ב-2012 ערך מבקר המדינה דוח על בר-אילן25 שעסק, בין היתר, באופן קביעת שכרם של בכירי האוניברסיטה. באוגוסט2015 התקבלה במשרד מבקר המדינה תלונה נוספת26 בעניין "התנהלות היועץ המשפטי של אוניברסיטת בר -אילן". תלונה זו עסקה בחריגות שכר ובהעסקה של היועמ"ש, לרבות בשל עבודות נוספות שבה ן עסק וניגוד עניינים בעבודות אלו. מאז מרץ 2016 ועד דצמבר2016 בדק משרד מבקר המדינה את נושא העבודה הנוספת באוניברסיטאות הן של סגל אקדמי27 , והן של מנהלים בכירים מהסגל המינהלי - נושא דוח זה (להלן - הביקורת או הביקורת הנוכחית). בכלל הבדיקה בחן משרד מבקר המדינה גם את העבודות הנוספות של היועמ"ש. . .20 'פרופיעקב נאמן ז"ל, פרופ' למשפטים ומומחה לדיני מסים. 21 ד"ר שבתאי לובל, שכיהן כמנכ"ל בר-אילן מ-1992 ועד ראשית2008. 22 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה (2009 '), עמ80-13. 23 'שם, עמ193-127. 24 'שם, בעמ151-149. 25 ,מבקר המדינהדוח ביקורת אוניברסיטת בר -אילן (2012 '), עמ73-1. 26 מתנועת אומ"ץ, אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי ומשפטי. 27 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68ג (2018 ), "עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות". מוסדות להשכלה גבוהה | 1549 . בינואר2016 גיבשהממונה על השכר עם היועמ"ש ועם בר-אילן סיכום בדבר חריגות בתנאי העסקתו של היועמ"ש, ולפיו החל ביולי 2015 ואילך תשלם בר-אילן את שכרו ואת תנאי העסקתו , לפי תקרת שכר שקבע הממונה . היועמ"ש נדרש להשיב לבר -אילן סכומים שקבע הממונה בשל השתכרות עודפת מבר-אילן בשנים 2015 -2010 , ושאין לה קשר להכנסותיו מעבודה נוספת ולהפסיק עד ל-31.3.16 את עבודותיו הנוספות. היועמ"ש הפסיק את עבודתו הנוספת במועד שהממונה קבע והשיב את הכספים שחויב להשיב. עוד, נדרש היועמ"ש במסגרת הסיכום, לחתום על חוזה העסקה מתוקן. בסוף אוגוסט 2017 ,כ-20 חודשים אחר י שנדרש לעשות זאת , חתם היועמ"ש על נוסח החוזה הנדרש , וזאת לאחר שקיבל את טיוטת דוח הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה. היועמ"ש מסר ב פברואר 2018 למשרד מבקר המדינה כי פנה למנכ"ל האוניברסיטה בבקשה לקדם את חתימת ההסכם ב-20 מועדים מדויקים שאת תאריכיהם פירט, מספטמבר 2016 ועד יולי2017. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי על אף שהוא נקב במועדים מדויקים בהם פנה לטענתו למנכ"ל האוניברסיטה, הוא לא המציא תיעוד בכתב אף לא לפניה אחת. בביקורת הנוכחית עלו חריגות בעבודתו הנוספת של היועמ"ש שנמשכו כ-20 שנים, שחלקן נטען גם בתלונה מ -2006, בגין עבודה נוספת הן באותה מכללה שהוזכרה בתלונה ובנוסף גם בחברה בבעלות מלאה של האוניברסיטה: בר-אילן חברה למחקר ופיתוח בע" מ (להלן - החברה או חברה בת). בר-אילן טענה בתגובתה מנובמבר 2017 (להלן- תגובת בר-אילן28 ), כי מאחר שמבקר המדינה נדרש לסוגי ית עבודותיו הנוספות של היוע מ"ש, עת השיבה האוניברסיטה לפנייתו באמצעות היו"ר דאז מ-2006, ומאז במשך כעשור לא נדרש משרד המבקר לסוגיה, ולא פעל או הגיב לעניין שהחל בבדיקתו - נוצר מצג, שלפיו הניחה תשובת האוניברסיטה את דעתו של משרד המבקר; מצג היוצר "השתק מינהלי" מפתיחת הנושא מחדש בביקורת מאוחרת. טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו מספטמבר 2017 למשרד מבקר המדינה (להלן- תגובת היועמ"ש). . .28 תגובתה של אוניברסיטת בר-אילן כללה גם את עמדתם של נושאי תפקידים בה בהווה ובעבר, למעט את זו של מר חיים גליק, מנכ"ל בר-אילן לשעבר, שהגיב בנפרד . 1550 |דוח שנתי 68ג .אי-בדיקת הנושא על ידי מבקר המדינה לאחר קבלת תשובת האוניברסיטה אינה מהווה מניעה לעריכת הביקורת הנוכחית - אף אם חלף פרק זמן ממושך מעת קבלת התשובה, ובמיוחד כאשר מוגשות למבקר המדינה תלונות חדשות באותו נושא. יחד עם זאת, משרד מבקר המדינה מכיר בכך שהיה ראוי כי תישלח תגובה לתשובת בר-אילן בזמנו, לאחר קבלתה, והיה מקום לציין כי הנושא עשוי להיבדק בבוא הזמן, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפות של מבקר המדינה. אין לטעון להשתק כנגד גוף ביקורת בשל פגיעה בחוקיות המינהל, פגיעה בתקנת הציבור ופגיעה בצדדים שלישיים (הציבור). אין מדובר ביחסים רגילים שבין אזרח לרשות אלא ביחסים מיוחדים שבין גוף מבוקר ומבקר המדינה, על כל המשתמע מכך. הטענה ל"השתק מ ינהלי" נועדה למנוע מרשות להתכחש להבטחות ולמצגים פגומים שיצאו תחת יד יה ולחמוק מקיומם בטענה של היעדר סמכות , וברי כי טענה זו כלל אינה רלוונטית בהקשר זה. כמו כן, במקרה דנן לא הייתה אמירה מפורשת של המבקר שניתן היה להסתמך עליה, כאשר הדרישה בפסיקה היא שההבטחה צריכה להינתן בלשון מפורשת שאינה משתמעת לש ני פנים, ואכן לא הייתה כל הסתמכות או שינוי לרעה מצד היועמ"ש או בר -אילן. בתגובתה העלתה בר-אילן טענה נ וספת, ולפיה לדעתה סָת ם הסכם הפשרה בין היועמ"ש לממונה על השכר את הגולל על הפרשה, שכן אין מקום לעסוק בביקורת אישית, כשאין בה תועלת מערכתית, ובייחוד כשיש בה להטיל דופי בטוהר מידותיו של אדם. לדבריה במקרה של ביקורת מסוג זה חלה חובת הגינות מוגברת. העיקרון של הגינות הביקורת מקובל , והוא נר לרגליו של משרד מבקר המדינה ולפיו הוא מבצע את עבודתו: בהגינות, באופן אובייקטיבי ובלתי תלוי, הן אישית והן ארגונית. ההסכם עם הממונה, שלפיו יפסיק היועמ"ש את עבודותיו הנוספות, לא ייתר ביקורת זו מאחר שההסכם צופה פני עתיד בלבד, ואינו מ תייחס כלל לכל הנושאים והליקויים שנמצאו בנוגע לעבודותיו הנוספות. כמו כן הסכומים שהיועמ"ש נדרש להשיב במסגרתו הינם בגין חריגות שכר אחרות שהיו לו ואינם קשורים להכנסותיו מעבודה נוספת. מתפקידו של מבקר המדינה, בין היתר, לעסוק בליקויים מינהליים לרבות בעלי היבט אישי, ואין גוף אחר שעושה כן . מוסדות להשכלה גבוהה | 1551 .בד בבד עם דחיית טענות בר-אילן בעניין חלוף הזמן מאז התקבלה במשרד מבקר המדינה תגובתה למכתב משנת 2006, בטענת "השתק מנהלי", ועד לביצוע ביקורת זו, ממצאי הביקורת שעלו בבדיקה שלפנינו, בנוגע ליועמ"ש של בר-אילן ולהנהלתה, הם אכן ממצאים לא פשוטים, ואולם, מתוך רצון לנהוג בהגינות ומתוך הצורך להתחשב בטענות המינהליות של בר-אילן, מוצא לנכון משרד מבקר המדינה, להציג את הממצאים ולהעיר בגינ ם כמפורט להלן בדוח זה, בלבד. בכך מבקש משרד מבקר המדינה גם להדגיש כי הביקורת מצביעה על ליקויים שחלקם תוקנו לאחר בדיקת הממונה על השכר, קודם לסיום הביקורת בדוח זה, על מנת שלא יישנו ועל מנת שיופקו הלקחים בגינם. כמו כן הביקורת מעלה נושאים נוספים שנמצאו, בכדי שגם אלו יתוקנו וגם - לא יישנו. להלן פירוט הממצאים שעלו בביקורת בנוגע לעבודות הנוספות של היועמ"ש במכללה ובחברה (בהם כאלו שעלו גם במכתב משנת 2006:) .מתן היתר לעבודה נוספת בהסכם העבודה של היועמ"ש .במועד סיום הביקורת כיהן היועמ"ש בתפקידו קרוב לשלושה עשורים, מאז מרץ 1988 - בתחילה במסגרת חוזי העסקה מיוחדים לתקופות קצובות, וממרץ1992 ,כעובד קבוע. היועמ"ש מועסק במשרה מלאהשכרו גלובלי 29 , ומשרתו הוגדרה כזו שאינה זכאית לתשלום מיוחד בגין שעות עבודה העודפות על תקן השעות הרגיל, כמו בעלי תפקידים בכירים אחרים. הביקורת העלתה שחוזה העסקת היועמ"ש כולל היתר לעבודה נוספת שאינו עומד בכללים שקבעה בר-אילן ואף בהנחיות שקבע, מאוחר יותר, הממונה על השכר. להלן הפירוט: בינואר 1990 סיכםסמנכ"ל למ ינהל ולמשאבי אנוש (להלן - סמנכ"ל משא"ן) דאז, עם היועמ"ש לצרף לחוזה ההעסקה המיוחד של היועמ"ש תוספת, ובה הובהר כי היועמ"ש רשאי לעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו בתקופת החוזה. במרץ 1992 , ימים מספר לאחר ההחל טה להעניק ליועמ"ש קביעות, אישר סמנכ"ל משא"ן דאז30 כיהיועמ"ש יהיה רשאי להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו, כפי שהיה מקובל בתקופת העסקתו במסגרת החוזה המיוחד, ובלבד שהדבר לא יפגע במילוי תפקידו ושלא ייווצר ניגוד עניינים בין פעילותו הנוספת לעבודתו באוניברסיטה. תוקף האישור לא הוגבל. סמנכ"ל משא"ן דאז מסר באוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינה כיכל פעולותי ו נעשו בהתאם להנחיית מנכ"ל בר-אילן. אוניברסיטת בר-אילן טענה בתגובתה כי הסכם ספציפי גובר על נוהל. כך טען גם היועמ"ש בתגובתו. . .29 שכר גלובליהוא תשלום אחיד בעד כל שעות עבודתו של העובד - שעות העבודה הרגילות ושעות נוספות , לרבות שעות עבודה נוספות בשעות מנוחה. 30 גורם נוסף שחתימתו לא זוהתה חתם על המסמך. לפי היועמ"ש, המאשר היה מנכ"ל בר-אילן שכיהן באותה העת. 1552 |דוח שנתי 68ג .התנאים שבחוזה ההעסקה של היועמ"ש מאפשרים אמנם ליועמ"ש לעסוק בעבודה נוספת, ובשעתו לא סתרו את הנחיות הממונה על השכר שהתקבלו רק ב-2011 ; ואולם, בחוזה העסקתו לא נקבעה בקשר לכך שום התייחסות לנוהלי בר-אילן שהיו בתוקף באותה העת, או לכאלו שיהיו בתוקף בעתיד , לרבות כאלו מסוגם של הנחיות הממונה על השכר; ממילא לא צוין בחוזה כי הכללים שנקבעו בנהלים ובהנחיות, בכל הנוגע ליועץ המשפטי, מבוטלים הם. מכאן, שמדובר בהיתר עקרוני, שאינו גובר על נוהל בר-אילן ואינו מחליף אותו, הוא גם אינו מנומק ואינו מתייחס במפורט לעבודה נוספת מסוימת וניתן לתקופה ש אינה תחומה בזמן. מדובר בהי תר עקרוני שקיבל היועמ"ש בתחילת עבודתו, שלא תוחם בהמשך בהסדרה מפורטת - לא בהיקף השעות ולא בנושאי הייעוץ, ובלי שהוסדר נושא ניגוד העניינים. נוהל בר- אילן קובע הוראות מפורשות, כך שאין מדובר בתניות מכללא, וההרשאה שניתנה ליועמ"ש והתנהלותו מפר ות את הוראות הנוהל. זאת ועוד, העובדה שמדובר בהיתר עקרוני עולה גם מכך, שסמנכ"ל משא"ן דאז, אשר אישר ליועמ"ש בינואר 1990 ובמרץ1992 להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו, נהג לשלוח לו מדי שנה טופס בקשה לאישור עבודה נוספת, וכך נהג גם סמנכ"ל משא"ן אחר שכיהן בתפקיד. היועמ"ש התייחס לכך פעם אחת בלבד ואף על פי שאחר כך התנגד למלא את הבקשה, סמנכ"לי משא"ן המשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן. יש להוסיף, כי בבר-אילן, לרבות בתיקו האישי של היועץ המשפטי, אין מסמכים המתעדים את ההחלטה לפטור את היועמ"ש מעמידה בתנאים שנקבעו בנוהל עבודה נוספת. עוד יצוין כי, הדבר עולה אף מהפסיקה31. היועמ"ש טען בתגובתו כי מאחר שהמנכ"ל והסמנכ"ל - הנהלת בר-אילן - חתמו על האישור שניתן לו לעסוק בעבודה נוספת, והנהלת בר-אילן היא זו שקבעה את הנוהל בהיותו מוגדר ״הוראת הנהלה״, "ממילא הפה שאסר הוא גם הפה היכול להתיר". טענה זו - "הפה שאסר הוא הפה שהתיר ", ציינה גם בר-אילן בתגובתה. . .31 בע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד מז ( 1 )397 ,414 (1991) , נקבע מפורשות כי נוהג שחל כלפי כל עובדי המדינה משמעו הסדר בעל תחולה כללית בשירות המדינה או לגבי מקצוע מסוים (ולא הסכם פרטני כבענייננו). מוסדות להשכלה גבוהה | 1553 .אומנם מותר לשנות מההנחיות , אך נדרש נימוק לסטי יה מההוראות הפנימיות. האוניברסיטה היא גוף ציבורי שאסור לו לשאת פנים ולהפלות, לרבות הפליה לטובה, מטעמים לא ענייניים , ובמקרה זה לא ה יה כל נימוק. נוהל הסגל המינהלי עודכן אמנם שלוש פעמים מאז 1983 - בשנים 1997 ,2000 ו-2015 - אולם העיקרון שנקבע בו כי הוא חל על כל העובדים המינהליים "ללא יוצא מהכלל", לרבות על "עובד המועסק על פי חוזה מיוחד" או על "עובד המועסק בחוזה אישי" נותר בעינו. מכאן, שלא הייתה כאן התרה הגוברת על הנוהל, והיה על היועמ"ש לעמוד בהוראותיו. הוראה כלשהי, אף אם חתומים עליה המנכ"ל וסמנכ"ל, אינה מחליפה נוהל ואינה גוברת עליו, בוודאי הוראה שאינה מציינת זאת במפורש ומנמקת זאת. לבד מכך, עצם ההיתר לעסוק בעבודה נוספת אינו מקנה פטור מלעבור את הליך האישור שנקבע בנוהל. .ליקויים בהסדרת ה עבודות הנוספות של היועמ"ש עבור המכללה ועבור החברה .המכללה: בשנים 1995 -1993 בעקבות החלטה על הפסקת פעילותו שלבית ספר חיצוני ללימודי משפט שפעל בשטחה של בר-אילן ייסדו אנשי ציבור שהיו קשורים לבר-אילן עמותה ללימודים אקדמיים היא המכללה 32 , בסיוע מרצי הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן. ות"ת אינה מתקצבת את המכללה. נכון ל -2016 למדו במכללה כ -1,600 :סטודנטים לתואר בוגר בתחומים משפטים, חשבונאות, מינהל וממשל. מאז היווסדה של המכללה ועד 31.3.16 , במשך כ-22 שנים העניק היועמ"ש שירותים משפטיים גם למכללה בסיוע עובדי לשכתו בבר-אילן. בכל השנים הללו שילמה המכללה שכר ליועמ"ש מתוקף היותו נותן שירותים, נוסף על שכרו כיועמ"ש של בר-אילן וללא קשר אליו. עובדי לשכת היועמ"ש, שעסקו בענייני המכללה, לא קיבלו תגמול נוסף על השכר שקיבלו מבר-אילן. שירות זה ניתן בלא ש נחתם שום הסכם בין המכללה לבין בר -אילן בנוגע להסדרת השירותים שיחידת הייעוץ המשפטי של האוניברסיטה תעניק למכללה והתמורה בגינם. ב-31.3.16 הפסיקהיועמ"ש להעניק למכללה את שירותיו אלו, כאמור, בהוראת הממונה על השכר להפסיק את החריגות בשכרו ובתנאי העסקתו . . .32 בין מטרותיה המפורשות של העמותה בתקנונה: לפעול תוך שיתוף פעולה עם אוניברסיטת בר-אילן ולסייע לאוניברסיטה ולפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר -אילן (סעיפים אלה הורחבו ותוקנו בשנת 1995 בעקבות דרישת המל"ג כך שיתייחסו לכלל האוניברסיטאות בישראל). סעיפים נוספים בתקנון המכללה תוקנו בשנת 2000 .לפי דרישת המל"ג 1554 |דוח שנתי 68ג . .לא נמצאו אישורים .כמתחייב בנוהלי בר- .אילן בעבור עשרים .שנות עבודתו הנוספת .של היועמ"ש לא .בנוגע למכללה ולא .בנוגע לחברה . החברה: משנת 1990 , במשך כ-26 שנה, העניק היועמ"ש שירותים משפטיים גם לחברה בת של בר-אילן, בסיוע עובדי לשכתו בבר -אילן33. כאמור, מדובר בחברה הפועלת בעבור בר -אילן ו המשמשת מורשית בלעדית לניהול קניינה הרוחני ולמסחור שירותי המחקר שלה. משנת 1998 ועד2016 , שילמה החברה ליועמ"ש שכר מתוקף היותו נותן שירותים נוסף על שכרו כיועמ"ש של בר-אילן וללא קשר אליו, ולפני כן שילמה לבר-אילן בעבור הייעוץ המשפטי (ראו להלן). עובדי לשכת היועמ"ש, שעסקו בענייני החברה, לא קיבלו תגמול נוסף על השכר שקיבלו מבר-אילן. ב-31.3.16 הפסיקהיועמ"ש ל העניק למכללה ולחברה את שירותיו, בהוראת הממונה על השכר בעקבות הצורך להפסיק את ה חריגות בשכרו ובתנאי העסקתו. .היועמ"ש לא ביקש ולא קיבל אישור לעבודה נוספת בחברה ובמכללה לפי הנוהל של בר-אילן על פי הנוהל של בר-אילן שבתוקף משנת 1983 , על כל עובד מינהלי המבקש לעבוד עבודה נוספת להגיש בקשה לאישור העבודה לוועדה לעבודה נוספת. תוקף אישור הוועדה לא יעלה על שנה, וכדי לחדשו על העובד להגיש בקשה חדשה בכל שנה. חריגה מכך מהווה הפרת משמעת. הבדיקה העלתה כי מפעם לפעם יידע היועמ"ש את בר -אילן שהוא מספק שירותי ייעוץ משפטי למכללה, אולם בר-אילן לא הגיבה על כך. כך למשל, בשנת 1995 שלח היועמ"ש להנהלת בר-אילן דאז בקשה לקבל את עמדתה בעניין שירותי הייעוץ המשפטי שהוא מעניק למכללה, וזאת לנוכח היותו גם היועץ המשפטי של האוניברסיטה ולנוכח הקשר שהיה אז בין המכללה לבין בר-אילן; ב-1997 דיווחהיועמ"ש לסמנכ"ל מ שא"ן דאז כי הוא מכהן כיועמ"ש של המכללה. בר-אילן טענה בתגובתה כי פעילותו של היועמ"ש כנותן שירותים למכללה נעשתה באישור מלא, בהסכמה ובידיעה ברורה ובשליחותה של הנהלת האוניברסיטה. עיסוקו של היועמ"ש גם כיועמ"ש של המכללה עלה אף בסיכום פגישה מיולי 2015 בינו לבין מנכ"ל בר-אילן. אמנם חלפו יותר משני עשורים מאז החל היועמ"ש של בר-אילן לעבוד בעבודותיו הנוספות במכללה ובחברה, והיה יסוד להניח שיימצאו אישורים מנומקים לעבודותיו אלו במסמכי בר -אילן, ולפחו ת בתיקו האישי של היועמ"ש, אך אלו לא נמצאו לא בנוגע למכללה ולא בנוגע לחברה. . .33 ,כךבין היתר, על פי: מכתב מיום 20.12.90 של יו"ר החברה דאז לנשיא ולמנכ"ל בר-אילן, ובו ציין את עבודת היועמ"ש עבור החברה; פרוטוקול האסיפה הכללית של החברה מנובמבר 1995 , ובו דווח כי את הייעוץ המשפטי נתנה לחברה אחת מעורכות הדין שבלשכת היועמ"ש; מכתב מנכ"ל החברה דאז ליועמ"ש מנובמבר 1996 , ובו הוא מודיע לו כי ישמש יועמ"ש החברה בהסכמת בר-אילן, שגם מנהליה חתמו על המכתב. מוסדות להשכלה גבוהה | 1555 .יודגש כי סמנכ"ל מ שא"ן דאז, שאישר ליועמ"ש בינואר 1990 ובמרץ1992 ,להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועושלח לו בכל שנה34 בשנים2001 - 1997 ,טופס בקשה לאישור עבודה נוספתובשנים 2004 -2002 שלח לו בקשות כאלה סמנכ"ל משא"ן אחר שכיהן בתפקיד. ואולם היועמ"ש התייחס לכך פעם אחת בלבד - בשנת 1997 : אז פירטאת עיסוקיו הנוספים, אך טען כי אין מקום לדרוש ממנו להגיש בקשות לאישור עבודה נוספת או לדווח על הכנסותיו מעבודה כזו, מאחר שאלו אינם מתנאי ההרשאה לעבודה נוספת שניתנה לו בשנת 1992. אף על פי כן, סמנכ"לי משא"ן התעלמו מטענת היועמ"ש והמשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן, אולם הם לא אכפו את דרישותיהם. בר-אילן טענה בתגובתה כי "ה אוניברסיטה אישרה באופן מלא את עבודתו הנוספת של היועמ"ש"; וכי "בחלוף שנים כה רבות, האוניברסיטה אינה בעלת הגישה המיטבית לראיות"; עקב כך " אך מובן כי האוניברסיטה מתקשה להמציא את כל המסמכים הנדרשים להוכחת טענותיה", דבר שגורם לה "נזק ראייתי". עוד טענה כי ה החלטות נעשו בהסכמת כל ראשי האוניברסיטה" . טענות דומות העלה בתגובתו גם היועמ"ש. עוד טענה בר -אילן כי הדוח "מהווה ביקורת על הסדרים והחלטות שהתקבלו באוניברסיטה לפני למעלה מ-25 ,שנה על ידי ראשי האוניברסיטה, אשר חלקם אינם עוד בין החיים. לא יעלה על הדעת לפרסם דו״ח ביקורת חמור על האוניברסיטה אודות החלטות כה נושנות שנעשו בהסכמת כל ראשי האוניברסיטה". עוד מסרה בר -אילן בתגובתה כי נוהל סגל מ ינהלי בבר -אילן אינו חל על היועמ"ש, מאחר שהייעוץ המשפטי לחברה ולמכללה "ניתן על ידו לבקשת הנהלת האוניברסיטה ועל פי הסדרים בין הגופים והן מן הטעם שההרשאה לעבודה נוספת נכללה כתנאי קבוע בהסכם ההעסקה עמו". עוד מסרה כי היועמ"ש התבקש "יחד עם צוות לשכת היועץ המשפטי , להסדיר את הצד המשפטי של פעילותם של שני הגופים וללוות אותם באופן שוטף בייעוץ משפטי. הבקשה באה מאחר והיה זה אינטרס מובהק של האוניברסיטה בהתאם להחלטת הנהלתה ומוסדותיה המוסמכים". בר -אילן טענה גם כי ההיתר לעבודה נוספת שבהסכם ההעסקה של היועמ"ש גובר על הנוהל, וכי הנוהל אינו חל כאשר מדובר בעבודה נוספת הנעשית בשליחותה של האוניברסיטה ובהסכמת כל ראשיה, וכי האוניברסיטה רשאית לסטות מנהליה במקרה פרטני, כפי שעשתה במקרה זה; לעמדתה, הוועדה לעבודה נוספת לא נועדה לדון בדרגי סמנכ״לים, ואף קיים הסדר דומה בהוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר). טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו. היועמ"ש מסר בתגובתו, כי לאור ידיעת כל ראשי האוניברסיטה והמכללה והסכמתם לעבודתו הנוספת, נהיר כי מדובר בפגם טכני שולי לכל היותר . . .34 למעטבעבור ה תשנ"ח-1998. 1556 |דוח שנתי 68ג .הסכמה וידיעה של מנהלי האוניברסיטה בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש, אין בהן כדי להכשיר עבודה נוספת שלא קיבלה אישור כנדרש בהוראות; הגוף המוסמך למתן האישור הוא הוועדה לאישור עבודה נוספת , ואולם בקשה כזו כלל לא הובאה בפניה. אין מדובר בהחלטה חד -פעמית שקיבלו מנהלים בעבר, אלא במצב שהתמשך עשרות שנים והופסק רק במרץ 2016 ,. נוסף על כךבר-אילן לא ביססה את טענותיה על מסמכים כלשהם, אף לא מתקופות מאוחר ות יותר, לרבות לגבי בחינה ואישור של עבודתו הנוספת של היועמ"ש, שהי ו צריכים להתבצע מדי שנה, בהתאם לנ והלי האוניברסיטה, ולו בעבור שנות הייעוץ האחרונות הסמוכות למועד הביקורת . עם זאת יש לציין כי נשמרו מסמכים רבים מאוד, אחרים, שבר-אילן בחרה לצרף כנספחים לתשובתה. כפי שהיועמ"ש שמר מסמכים אישיים שלו מאז 1995 , ואותם המציא לביקורת לצורך מתן תגובה בעניינים אחרים35 , חזקה שהיה שומר גם תשובה שהייתה מתקבלת בעניין אישור לעבודתו הנוספת. הבעיה אפוא אינה באובדן ראיות , מפני שהראיות הומצאו , אלא בכך שאינן מבססות את טענותיה של בר-אילן. .יש לדחות גם את טענת בר-אילן על כך שהיא זו שביקשה מהיועמ"ש לייעץ למכללה ולחברה והיא זו שאישרה באופן מלא את עבודותיו הנוספות, שכן לא רק שאין לכך תימוכין כתובים, אלא שאם כך הדבר, הרי שיש לראות במשימות הייעוץ הללו חלק ממסגרת תפקידו וממשימותיו שלהם מחויב היועמ"ש, ושבעבורם הוא מקבל את שכרו מהאוניברסיטה. שכן, בעבור שירותי הייעוץ שהעניק היועמ"ש לחברה ולמכללה, הוא קיבל תשלומים נוספים, נפרדים וישירים הן מהחברה והן מהמכללה , דבר שהופך את מתן השירותים, הלכה למעשה, לעבודה פרטית; ועבודה פרטית יש להסדיר בהתאם לנוהלי בר-אילן, אך הדבר לא נעשה. אשר לטענת בר -אילן בנוגע לתקשי"ר: ראשית, התקש"יר לא חל על האוניברסיטה והיא גם בחרה לא להחילו על עובדיה. שנית, בניגוד מוחלט לטענתם, התקשי"ר קובע לגבי עובדים המועסקים בחוזה בכירים: "לא יינתן היתר עבודה פרטית לעובד המועסק בחוזה בכירים, למעט לצורך הרצאות במוסדות להשכלה גבוהה בישראל ... ובלבד שמשך זמן ההרצאות לא יעלה על ארבע שעות הוראה אקדמיות בשבוע". גם בכל הנוגע לתנאים שקובע התקשי"ר כדי להכשיר עבודה נוספת, היועמ"ש ובר-אילן לא עמדו. ולגבי טענתם כי הוועדה לעבודה נוספת לא נועדה לדון בדרגי סמנכ״לים - הנוהל קובע במפורש כי הוא חל על כל העובדים המינהליים, לרבות הבכירים, כך שעל הוועדה לעבודה נוספת לדון גם בהם. בנוגע לכך יצוין כי הביקורת העלתה שסמנכ"לים נוספים בבר -אילן המוזכרים בהמשך דוח זה, ביקשו וקיבלו אישור לעבודה נוספת, כך שאין ממש בטענה זו. . .35 למשל פנייתו של ה יועמ"ש משנת 1995 למנכ"ל בר -אילן דאז בנוגע לניגוד עניינים אפשרי בעבודתו הנוספת במכללה, ראו להלן בפרק ניגוד עניינים בעבודתו הנוספת של היועמ"ש עבור המכללה. מוסדות להשכלה גבוהה | 1557 . .מנהלי בר-אילן .איפשרו במשך .עשרות שנים את .עבודתו הנוספת של .היועמ"ש בניגוד .לכללים, ללא הסדרה .ופיקוח וללא הסדרת .התמורה בעבור .השימוש במשאבי .האוניברסיטה למתן .הייעוץ . מנהלי בר-אילן איפשרו את עבודתו הנוספת של היועמ"ש בניגוד לנוהל ולכללים. הדבר נמשך לאורך תקופה ארוכה ביותר, וללא הסדרה: לא בנוגע לקביעת ההיקף המרבי של שעות עבודתו הנוספת עבור המכללה והחברה, לא בנוגע למניעת ניגודי עניינים שעלולים להתעורר, ללא שבר- אילן קיימה כל בקרה ופיקוח על העסקה זו, ואף לא בנוגע להסדרת התמורה בעבור השימוש במשאבי האוניברסיטה לצורך מתן הייעוץ. במהלך שנים רבות מנהלי בר -אילן היו שותפים למצב זה באישור שבשתיקה, בעצימת עין, או מתוך חוסר רצון להתעמת עם היועמ"ש עקב מעמדו הרם. במשך עשרות שנים היועמ"ש לא הביא לבחינת מנהלי האוניברסיטה, שהתחלפו פעמים מספר בתקופה זו, את סוגיית עבודותיו הנוספת ולא ביקש אישור לעבודות אלו מדי שנה, כמתחייב בנוהל. מנהלי בר-אילן דאז שכיהנ ו בשנים 2016 -1994 , והיועמ"ש, הפרו את נוהל בר-אילן (שהיה בתוקף כבר מ-1983) , אתהנחיות המל "ג מ-1999 (ראו להלן) ו את ה נחיית הממונה על השכר מ אפריל 2011. היועץ המשפטי אמור לשמש "שומר סף" של המוסד, אות ומופת להתנהגות ראויה, שנדרש להקפיד שבעתיים ולהימנע מלחרוג מהכללים . .הסכמה של הנהלת בר-אילן שהיועמ"ש יעבוד בעבודה נוספת במהלך שעות העבודה באוניברסיטה ומתוך מתקניה בניגוד לנוהל בביקורת עלה כי מנהלי האוניברסיטה ידעו כי עבודתו הנוספת של היועמ"ש נעשתה בשעות עבודתו כיועמ"ש של האוניברסיטה ומתוך שימוש במשאביה ובמתקניה , וזאת בניגוד להוראות ש בנוהל בר-אילן. אישורה לכך ניתן כאמור באופן פסיבי, בהסכמה ש בשתיקה ולא באופן מוסדר ומנומק. להלן כמה דוגמאות לכך: 1. היו"ר דאזכתב בהודעתו למשרד מבקר המדינה, מ-2006 , כי "מובן מאליו שהפעילות כרוכה לעתים בשימוש בתשומות האוניברסיטה, במשרדי האוניברסיטה... גם אם חלק מהפעולות נעשה במשרד, איננו רואים בזה בעיה מיוחדת אלא חלק מהשירות המאושר על ידינו", וכל הנוגע להעסקתו במכללה "ידוע לנו ומקובל עלינו". 2. במרץ 2015 ,בהמשך לבדיקה שערך המבקר הפנימי של בר -אילן בעני ין עבודותיו הנוספות של היועמ"ש36 , כתב ליועמ"ש סמנכ"למשא"ן שכיהן בשנים 2001 -1992 ופרש לגמלאות: "לא ראיתי בעיה בהקדשת הזמן הנדרש בשעות העבודה ושלא בשעות העבודה למטרת הייעוץ המשפטי לגופים . ]של הנהלת האוניברסיטה [ הללו הואיל והוא נעשה כהיענות לבקשה מטבע הדברים, פגישות וחלק מן הפעילות של המעורבים בדבר, נעשו בחלקם בשעות העבודה". בעניין זה כתב היועמ"ש למבקר הפנימי של . .36 המבקר הפנימי הכין טיוטת דוח על ביקורת זו, אך לא הגיש אותה לוועדת הביקורת של בר-אילן. 1558 |דוח שנתי 68ג . .היועמ"ש קיבל .תשלום, שחלק ממנו .היה תשלום משולש - .הן מבר-אילן, הן .מהחברה והן .מהמכללה, עבור .עבודתו הנוספת .שנעשתה בסיוע צוות .לשכתו . בר-אילן בנובמבר 2015 נעשה]למכללה[ כי "היה ברור לחלוטין שהייעוץ במקביל ולעיתים במסגרת שעות העבודה... העובדה שהאוניברסיטה זכאית לקבל תקורה עבור הייעוץ המשפטי שאני ולשכתי מעניקים למכללה מספיקה כדי להראות שהשירות למכללה אינו דומה לעבודה פרטית אחרת והזיקה הקיימת בין שתי העמותות מחייבת שהעבודה תתבצע בשעות הפעילות של האוניברסיטה" (בעניין התקורה לבר-אילן - ראו בהמשך). 3. בינואר2016 אישר סמנכ"למשא"ן דאז את הנאמר במכתבו של היועמ"ש אליו, ולפיו היועמ"ש לא נדרש מעולם לדווח על השעות שבהן עבד עבור החברה והמכללה. 4. מר חיים גליק, שכיהן כמנכ"ל בר-אילן בשנים 2012-2008 , מסר בנובמבר 2017 בתגובתו למשרד מבקר המדינה כי בעת כהונתו מנע את הגדלת תקציב משרדו של היועמ"ש, שביקש לגייס עובדים נוספים למשרדו, מאחר שהיה עסוק בשלוש עבודות בעת ובעונה אחת . כמו כן טען מר גליק כי עשה רבות במהלך כהונתו כדי לתקן נורמות פסולות שמצא באוניברסיטה, התמודד עם ליקויים רבים ומושרשים והצליח לערוך שינויים מפליגים לתיקונה של התנהלות האוניברסיטה. אוניברסיטת בר-אילן טענה בתגובתה מנובמבר 2017 כי "השעות אותן השקיע היועמ"ש במכללה היו שעות בודדות בשבוע והן לא היו בשום אופן על חשבון השעות אותן נדרש לעבוד באוניברסיטה" וכי היועמ"ש עבד מדי חודש עשרות שעות מעבר להיקפה של משרה מלאה; לטענתה, העבודה הנוספת אינה מפחיתה מנכונותו ו מיכולתו של העובד להקדיש לעבודה באוניברסיטה את שעות העבודה שאותן דורש תפקידו, הן אינן חופפות לעבודתו באוניברסיטה, והעבודה הנוספת אינה פוגעת בעבודת העובד בשירות האוניברסיטה. עוד, לטענתה, בחלוף שנים כה רבות, "אך מובן כי האוניברסיטה מתקשה להמציא את כל המסמכים הנדרשים להוכחת טענותיה". טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו. על הנהלת בר-אילן, היה לאסור על היועמ"ש לבצע את עבודתו הנוספת והפרטית, במסגרת משאבי האוניברסיטה ועל חשבונה, כל שכן, כשנלווה לכך אף סיוע מצד עובדי יחידת הייעוץ המשפטי. אין זה משנה אם מדובר במקצת השעות או בשעות מרובות, כך או כך, זוהי חריגה חריפה מסדרי מינהל תקין, מ כללי האוניברסיטה, מהוראות המל"ג ומהוראות הממונה על השכר. ובנוגע לטענה שמדובר בשעות בודדות - האוניברסיטה לא דרשה מהיועמ"ש דיווח על עבודותיו הפרטיות, כל שכן אין בידיה נתונים בדבר היקף העבודה הנוספת שהיועמ"ש וצוותו ביצעו עבור החברה והמכללה במשך עשרו ת שנים על חשבון זמן העבודה הרשמית באוניברסיטה; למצער, גם אין בידיה נתונים לגבי שעות העבודה שביצעו היועמ"ש וצוותו עבור גופים אלו בעשור האחרון, שלגביו אין לטעון שיש קושי בהמצאת נתונים ומסמכים - כך שטענתה שמדובר ב"שעות בודדות" אינה מבוססת. היועמ"ש קיבל תשלום, שחלק ממנו היה תשלום משולש - הן מבר-אילן, הן מהחברה והן מהמכללה, עבור עבודתו הנוספת שנעשתה בסיוע צוות לשכתו. מוסדות להשכלה גבוהה | 1559 .העבודה הנוספת של היועמ"ש בחברה ובמכללה נעשתה בניגוד להוראות הממונה מ-2011 .מאז 1985 האוניברסיטאות ידעו כי הן גופים נתמכים לעניין חוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 , ובשל כך כפופות לקביעותיו של הממונה. הממונה מצדו ערך ביקורת בבר-אילן ובאוניברסיטאות נוספות כבר בשנת 1999. מבקרהמדינה התריע בעבר כמה פעמים על תנאי שכר מועדפים שנתנו האוניברסיטאות לעובדיהן בלא אישור הממונה, וקבע בשנת 2009 כי האוניברסיטאות עושות מאמצים רבים כדי לסכל כל ניסיון של הממונה להחיל עליהן פיקוח37 . תנאי השכר החריגים עלו גם בדוחות של הממונה, לרבות בדוח של הממונה משנת 1999 . ,בהמשך לכל אלוקבע הממונה על השכר ב הנחייתו מאפריל 2011 כי "בעלי התפקידים הבכירים יועסקו במוסד במשרה מלאה והמוסד יהיה מקום עבודתם היחיד" ; הוא שב וקבע זאת בהנחייתו מ מאי 2015 . מכאן שעבודתו הנוספת של היועמ"ש בחברה ובמכללה נוגדת את שנקבע בדוח מבקר המדינה, עוד בשנת 2009 , ואת הנחיית הממונה מ-2011. בר-אילן טענה בתשובתה כי עד למתן פסק הדין של בג"ץ ב אוגוסט 2015 הייתה עמדתה (וגם עמדת אוניברסיטאות אחרות) שהנחיות הממונה אינן מחייבות את האוניברסיטאות, ובכלל זה את בר-אילן, וכי עד אז היה "חלל נורמטיבי". עוד טע נה כי מאחר שעמדה זו הייתה משותפת לאוניברסיטאות נוספות ולוותה בחוות דעת, "לא תיתכן בעניין זה ביקורת קונקרטית על אוניברסיטת בר-אילן, או ביקורת אישית על עובד כלשהו של האוניברסיטה ", ואת הביקורת יש להפנות לאוניברסיטאות כמכלול וכלפי ור"ה. טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו. מאמציהן של האוניברסיטאות לסכל את ביקורתו של הממונה על השכר נמשכו עשרות שנים ופסקו לבסוף, עם פסק הדין של בג"ץ ; ואולם התנהלותן זו, שלוותה בהמצאת חוות דעת שונות מטעמן, אינה מעניקה לאוניברסיטאות - ובכללן לבר-אילן - הגנה מפני החוק שהיה שריר וקיים כבר מ-1985 , ולכן לא היה "חלל נורמטיבי". חוות הדעת שהומצאו מטעמן גם אינן מאיינות את הוראות הממונה מ-2011 שניתנו מתוקף החוק מ- 1985 , אינן מחליפות את החוק ואינן מספקות הצדקה לפעולה בניגוד להוראות ה חוק ולהוראות הממונה. על בר-אילן ועל עובדיה, כמו על כל מוסד אחר ועובדיו, מוטלת באופן פרטני האחריות להחלטותיהם ולפעולותיהם, והסתמכותם על חוות דעת שהזמינו אינה מגינה עליהם מביקורת לגבי פעולות שביצעו בניגוד להוראות הממונה ולהוראות החוק. . .37 מבקר המדינה, דוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה (2009 '), עמ23 . ראו גם מבקר המדינה, דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה (1999 '), עמ21-11 ,48-45 ,58-55 , 65-64. 1560 |דוח שנתי 68ג .אי-תשלום תקורה לבר -אילן עבור הייעוץ המשפטי .1. ויתור בר-אילן על מלוא התשלום שהחברה שילמה בעבור הייעוץ: מנובמבר 1995 ועד סוף חודש דצמבר 1996 שילמה החברה לבר -אילן בעבור שירותי הייעוץ המשפטי שקיבלה מהיועמ"ש ומלשכתו; היועמ"ש קיבל את שכרו מבר-אילן על פי החוזה שנחתם עמו, שלא כלל תוספת נפרדת בעבור הייעוץ שנתן לחברה. באפריל 1998 החליטו מנכ"ל בר-אילן דאז ד"ר שבתאי לובל , מ"מ יו"ר הוועד המנהל של בר -אילן דאז עו"ד אברהם מלמד ז"ל ויו"ר החברה דאז מר משה מושקוביץ38 , כי מינואר1997 ואילך (דהיינו רטרואקטיבית), ובניגוד למה שהיה נהוג בתקופה שקדמה לכך, לא תשלם החברה עוד לבר-אילן את מלוא הסכום בעבור שירותי הייעוץ שהיועמ"ש וצוות לשכתו נותנים לה (להלן - דמי הייעוץ), אלא רק 30% מהסכום (להלן- תקורה), ואילו את 70% הנותרים תשלם החברה ישירות ליועמ"ש; הוא יקבל תשלום נוסף זה כנגד חשבונית שתקבל ממנו החברה (להלן - ההחלטה מאפריל 1998 .) עובדי לשכת הייעוץ המשפטי לא תוגמלו בנפרד ובנוסף תמורת עיסוקם בענייני החברה. מכאן, שעבודת הייעוץ של היועמ"ש וצוותו עבור החברה הפכה מעבודה שבוצעה במסגרת תפקידם לעבודה נוספת פרטית של היועמ"ש. ההחלטה מאפריל 1998 לא נומקה והתקבלה בניגוד לנוהל בר-אילן המחייב אישור של הוועדה לעבודה נוספת והסדרת העבודה הנוספת. הסדר זה התקיים עד סוף מרץ 2016 , אז הפסיק היועמ"ש את עבודותיו הנוספות בהוראת הממונה על השכר. משמעות ההחלטה מ אפריל 1998 היא שבר-אילן ויתרה על הכנסה כספית שיכלה לקבל - 70% מדמי הייעוץ39 - לטובת היועמ"ש שלה, וזאת אף שבפועל היא זו שמימנה את המשאבים המושקעים בעבודת הייעוץ: היא זו שנשאה בשכר היועמ"ש ועובדי לשכתו, תוך שהשירותים המשפטיים שהם העניקו לחברה ניתנו במסגרת ובמהלך עבודתם השוטפת באוניברסיטה ותוך שימוש במתקניה. . .38 מרמושקוביץ מכהן בתפקיד יו"ר המכללה מייסודה ועד היום. כמו כן הוא כיהן כיו"ר מועצת המנהלים של החברה וכחבר בגופים המנהלים של בר -אילן (חבר הנאמנים, מועצת המייסדים, הוועד המנהל, ועדת הקבע, וכיו"ר ועדת הבינוי. 39 מ-1.1.97 .ואילך, ללא הגבלת מועד מוסדות להשכלה גבוהה | 1561 . .בר-אילן איפשרה .ליועמ"ש לקבל .תוספת שכר בעקיפין, .באמצעות החברה, .תוך עקיפת המגבלות .לגבי העלאת שכר .העובדים .באוניברסיטה .והימנעות מדיווח על .השתכרותו המלאה על פי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, הסכום הכולל שעליו ויתרה בר-אילן ושקיבל היועמ"ש, בתקופה שמתחילת 1997 ועד סוף מרץ2016 היה כ-1.5 מיליון ש"ח40 .מדובר בתוספת שכר שבר-אילן איפשרה ליועמ"ש לקבל בעקיפין, באמצעות החברה, תוך עקיפת המגבלות הקיימות לגבי העלאת שכר העובדים באוניברסיטה41 , הימנעות מדיווח לוות"ת ולממונה בנוגע להעלאת שכרו ולהשתכרותו המלאה של היועמ"ש, ומשנת 2011 ,גם בניגוד להנחיות הממונה בנוגע לאופי העבודה הנוספת המותרת בשכר (הוראה במוסד אחר), והיקפה. אוניברסיטת בר -אילן והיועמ"ש טענו בתגובותיהם כי החברה היא גוף עצמאי ונפרד , ומאחר ש החברה העסיקה את היועמ"ש , התמורה צריכה להגיע אליו ולא לבר-אילן. יש להעיר לבר-אילן וליועמ"ש כי החברה, היא בבעלות מלאה של בר-אילן ומשמשת זרוע שבר-אילן הקימה לטיפול בענייניה. היועמ"ש מקבל את שכרו מהאוניברסיטה ומצופה ממנו שיפעל למען כל צרכיה המשפטיים של האוניברסיטה בסיוע עובדי יחידתו. אין לקבל את העובדה שהיועמ"ש יקבל תשלום נפרד ונוסף בעבור שירות משפטי שהוא נותן לאחד מגו רמי האוניברסיטה ולגוף קשור לה, מה גם שהדבר נעשה על חשבון משאבי האוניברסיטה ובשעות עבודתו הרגילות. לּו סברה האוניברסיטה כי נדרש לחברה ייעוץ משפטי ייחודי ונפרד, ראוי היה שתמצא לכך פתרון הולם שאינו תשלום נפרד ליועמ"ש שלה. 2. החברה לא שילמה את מלוא התקורה לבר-אילן: אף שבהחלטה מאפריל 1998 נקבע כי החברה תשלם לבר-אילן תקורה בשיעור של 30% ,מדמי הייעוץעלה שבמהלך כמעט כל התקופה שמתחילת מועד ההסדר ועד סיומו בסוף מרץ 2016 לא דרשה בר -אילן מהחברה את התקורה שהייתה זכאית לה, וממילא החברה לא שילמה אותה לבר-אילן, להלן הפרטים: במאי 2015 דיווחהיועמ"ש למנכ"ל בר -אילן כי התברר לו שהחברה לא שילמה לבר -אילן את התקורה. מנכ"ל בר -אילן הסביר בדצמבר 2016 למשרד מבקר המדינה כי בשנת2006 שילמה החברה לבר-אילן כ-95,000 ש"ח עבור ייעוץ משפטי שניתן בשנים שקדמו לכך, אבל אין לבר -אילן . .40 במחירים שוטפים. זאת לפי חישובי משרד מבקר המדינה על סמךמכתב של החברה שכתב ד"ר ישראל פאר ב-13.1.02. ,לפי מכתבוהייעוץ המשפטי שנתנה לשכת היועמ"ש בבר-אילן לחברה, שעלותו לחברה מאז שנת 1999 הייתה25,000 ,$ לשנהעלותו תתייקר מ-1.1.02 ותעמוד על 30,000 ;$ לשנה70% ממנה יקבל היועמ"ש, ו-30% בר-אילן. החברה מסרה כי שילמה ליועמ"ש כ-712,000 ש"ח בשנים 2016 -2009 , וכי נתונים לשנים שקדמו לכך אינם זמינים. 41 ובכלל זה דוח משנת1999 שמסר הממונה על השכר לבר-אילן על חריגות בשכר הבכירים, לרבות על חריגות בשכרו של היועמ"ש עצמו. 1562 |דוח שנתי 68ג .פירוט לגבי סכום זה. המנכ"ל הוסיף כי בשנת 2007 נחתם הסכם חדש בין החברה לבר-אילן, ש"לא כלל סעיף נפרד לתקורה עבור הייעוץ המשפטי. התקורה עבור ייעוץ זה נכללה בסה"כ התקורה לאוניברסיטה". מבדיקת ההסכמים שחתמ ה בר-אילן בינואר 1996 , ביולי2007 ובינואר 2016 עם החברה בדבר ההרשאה שנת נה לה לניהול קניינה הרוחני ולמסחור שירותי המחקר שלה42 עולה כילא נכללה בהם התייחסות ייחודית לשירותים מינהליים וניהוליים שבר -אילן תיתן לחברה, וממילא לא נכתב בהם כי התמורה שתשלם החברה לבר-אילן תכלול גם קבלת שירותי ייעוץ משפטי43. ,לא ניתן לקבל את הסברי המנכ"לולפיהם " התקורה עבור ייעוץ זה נכללה בסה"כ התקורה לאוניברסיטה". ייעוץ משפטי הוא שירות מקצועי פרטני, אשר אינו נכלל בהגדרת ה סיוע שתיתן בר -אילן לחברה. ולראיה, אחרי שפסק היועמ"ש לספק שירותי ייעוץ משפטי לחברה, היא החלה להעסיק יועץ משפטי חיצוני, אך הדבר לא גרר צורך בעדכון ההסכם של החברה עם בר-אילן, ובר -אילן לא נדרשה לשפות לכאורה את החברה בשל תשלומיה ליועץ החיצוני. ואם ייעוץ משפטי היה נכלל במסגרת השירותים שעל בר -אילן לספק לחברה בתמורה לתקורה, היועמ"ש לא היה צריך לקבל תמורה מהחברה עבור הייעוץ. מחישוב שעשה משרד מבקר המדינה44 עולה כי התקורה שהחברה הייתה צריכה לשלם לבר -אילן גבוהה הרבה יותר מזו ששילמה: מתחילת 1997 ועד לסוף2005 התקורה המחושבתהיא כ-294,000 ש"ח, ומשנת 2006 ועד למרץ 2016 - כ-369,000 ש"ח, ובסה"כ כ-663,000 ש"ח. יוצא אפוא כי התשלום שקיבלה בר-אילן מהחברה עבור הייעוץ היה חסר ביותר (כ-15% בלבד - 95,108 ש"ח), ולא היה בו כדי לכסות את מלוא התקורה שהייתה זכאית לקבל. . .42 בתמורה לכך סוכם שהחברה תעביר לבר-אילן חלק מההכנסות שהיא תגבה בגין פעילות זו. 43 בר-אילן התחייבה בכל ההסכמים הללו לספק לחברה "את כל הנתונים והמסמכים והמידע הרלוונטיים וכן את הסיוע הדרוש כדי לאפשר לה לפעול במסגרת סמכויותיה". נוסח זה לא שונה בכל אחד מההסכמים, על אף ההחלטה מה-2.4.98. 44 החישוב נעשה על בסיס נתונים שהחברה העבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2016 לגבי סך התשלומים ששילמה ליועמ"ש; ו לפיהם, מתחילת שנת 2009 ועד אפריל2016 היאשילמו לו כ-712,000 ש"ח. מוסדות להשכלה גבוהה | 1563 .עם זאת, בר-אילן לא דרש ה מהחברה את מלוא התשלום שהייתה זכאית לו ולא רשמה את זכאותה בספריה. בשל היעדר הרישום החשבונאי לאורך כל תקופת מתן הייעוץ נמנע מגופי הבקרה החיצוניים בבר-אילן - רואה החשבון והמוסדות המנהלים, להיות ערים לנושא ולדרוש את גביית מלוא ההכנסות מהחברה. יתר על כן, במשך כל תקופת מתן הייעוץ המשפטי, לא בדקה בר-אילן מהי עלותו של מתן השירות לחברה ואם התקורה שנקבעה מכסה את העלויות. אף לא היה ביכולתה לבדוק זאת, מאחר שהיועמ"ש לא דיווח בנפרד בזמן אמת על שעות העבודה שהוא וצוותו עבדו בהן עבור החברה, ומנהלי בר-אילן אף לא דרשו ממנו לעשות כן. 3. המכללה לא שילמה תקורה לבר-אילן: המכללה היא עמותה, ישות משפטית עצמאית שאינה חלק מבר -אילן; את שירותי הייעוץ המשפטי קיבלה המכללה מהיועמ"ש וצוותו, על חשבון שעות העבודה באוניברסיטה ותוך שימוש במתקניה. מדובר אפוא בשירות שניתן על חשבון משאבי האוניברסיטה, ומשכך ראוי היה שבר-אילן תחייב את המכללה עבור שירות זה. ואולם הלכה למעשה שילמה המכללה את התמורה בגין שירותי הייעוץ ליועמ"ש ולא לאוניברסיטה, והיא הסתכמה, בכל תקופת מתן השירותים, בכ-1.4 .מיליון ש"ח ממסמכים עולה כי הייתה כוונה שבר-אילן תקבל תקורה מהמכללה בגין שירותי הייעוץ המשפטי שיחידת הייעוץ המשפטי של בר -אילן סיפקה למכללה, בשיעור של 30% משכר הייעוץ, ושהיועמ"ש יקבל את שכר הייעוץ מהמכללה. במסמך מדצמבר 2016 אישר מנכ"ל בר-אילן כי המכללה אכן הייתה אמורה לשלם לבר-אילן בגין הייעוץ המשפטי תקורה "שנועדה לכסות את התשומות, האמצעים, שעות העבודה, הציוד, השירותים וכל כיוצא באלה שבהם נעשה שימוש בנכסי האוניברסיטה ובסיוע צוות המשרד". ואולם, במשך כל תקופת מתן הייעוץ המשפטי למכללה לא בדקה בר-אילן מהי עלותו בפועל של מתן השירות למכללה ואם התקורה שנקבעה אכן מכסה את העלויות. יתר על כן, אף לא היה ביכולתה לבדוק זאת, מאחר שהיועמ"ש לא דיווח בנפרד בזמן אמת על שעות העבודה שהוא וצוותו עבדו בהן עבור המכללה, ומנהלי בר-אילן אף לא דרשו ממנו לעשות כן. לפי חישובי משרד מבקר המדינה 45 , התקורה (בשיעור30%) שבר-אילן הייתה אמורה לקבל מהמכללה בעבור מתן שירותי ייעוץ משפטי במהלך 22 שנה הסתכמה בלמעלה מ-400,000 .ש"ח ואולם לאורך כל תקופת מתן השירות לא דרשה בר-אילן מן המכללה, וממילא לא קיבלה, את מלוא התשלום שהייתה זכאית לו, ואף לא רשמה את זכאותה לו בספריה. גם כאן, היעדר הרישום החשבונאי לאורך כל תקופת מתן הייעוץ מנע מגופי הבקרה . .45 חושבעל בסיס הנתונים שמסר היועמ"ש למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 בדבר הכנסותיו מהמכללה מ-1.1.08 כפול30% ., בתוספת נתונים מחושבים בנוגע לשנים שקדמו לכך 1564 |דוח שנתי 68ג . .בר-אילן נשאה .בעלויות מתן שירותי .הייעוץ המשפטי .לחברה ולמכללה .במשך שנים רבות. .בכך מימנה אותן .באופן לא ראוי .מכספים שייעודם .ציבורי, תוך פגיעה .בחובת הנאמנות . החיצוניים בבר-אילן להיות ערים לנושא ולדרוש את גביית מלוא ההכנסות מהמכללה. בפועל, בר-אילן לא קיבלה תקורה מהמכללה עבור שירותי הייעוץ המשפטי שסיפקו היועמ"ש ולשכתו, למעט שני תשלומים שקיבלה במהלך הביקורת ולאחר סיומה: האחד בסך 58,000 ש"ח באוגוסט2016 , ותשלום נוסף בסך 21,000 ש"ח לסגירת החשבון בדרך של פשרה, שעליה סיכמו בפברואר 2017 "מנכל בר-אילן ומנכ"ל המכללה. נוסף על כך, לפי הודעות בר-אילן מינואר וממאי 2017 למשרד מבקר המדינה , בשנים 2014 -1996 רכשה המכללה פריטים ללשכת היועמ"ש בבר -אילן. לטענת בר -אילן, שוויים המוערך מסתכם בכ-99,000 ,ש"ח ואולם לבר-אילן אין אסמכתאות מלאות לכך, וסכום זה משקף, לפי טענתה, "רישומים חלקיים שונים" "ורישומים שלא נמצאו בבדיקה". לבר-אילן אין הסבר מניח את הדעת למתכונת התחשבנות זו שבה האוניברסיטה הסכימה לקבל מהמכללה פריטים ללשכת היועמ"ש באופן לא מוסדר ולא מסודר והעוקף את נ והלי הרכש שלה, כחלופה לקבלת תשלום ולביצוע רכש מסודר בעצמה. לא זו בלבד שמתכונת תשלום חליפי זה לא סוכמה בינה לבין המכללה ולא נקבעו תנאיו, הוא אף אינו רצוי אצל גופים ציבוריים, מאחר שמדובר בעסקות שהיכולת להסדירן כראוי לקויה: ראשית, קשה לאמוד את ערכם של הסחורות ושל השירותים המוחלפים בין הצדדים; ושנית, מידת השקיפות של עסקאות כאלו מוגבלת וכך גם היכולת לבקרן ולפקח עליהן. . .ההנהלה הבכירה של בר-אילן, לא הקפידה לגבות מהחברה ומהמכללה את מלוא ההכנסות שבר-אילן זכאית להן. בר-אילן, שעיקר הכנסתה היא מכספי הציבור, נשאה בעלויות מתן שירותי הייעוץ המשפטי לחברה ולמכללה ואיפשרה להן לקבל שירותים משפטיים על חשבונה במשך שנים רבות. בכך היטיבה בר-אילן עם המכללה ועם החברה ומימנה אותן מכספים שייעודם ציבורי. כך נוצר שימוש לא ראוי של בר-אילן בכספי הציבור, ואירעה פגיעה בחובת הנאמנות המוטלת על בר-אילן כלפי הציבור. על מנהלי בר-אילן היה להסדיר בהסכם את מתן שירותי הייעוץ למכללה ולחברה ואת תנאיו, לרבות את התמורה שהיה על בר -אילן לקבל ולוודא כי היא מכסה את עלויות מתן הייעוץ ואכן מתקבלת. מוסדות להשכלה גבוהה | 1565 . עבודתהיועמ"ש במכללה בניגוד להנחיות המל"ג לאחר התנתקותה מבר-אילן .ב-1999 קבעה המל"ג הנחיות למוסדות להשכלה גבוהה שאינם נתמכים תקציבית46 (להלן- הנחיות המל"ג או הוראות המל"ג). המל"ג קבעה בהנחיותיה כי מוסד כזה יפעל במסגרת של עמותה, שהתקנון שלה יבטיח "את העצמאות האקדמית והמנהלית ואי התלות של העמותה מבחינה משפטית". ות"ת קבעה כי במקרים שבהם קם המוסד האקדמי האחר מתוך גוף אחר, אקדמי או לא- אקדמי, תהיה הפרדה מלאה - משפטית, ניהולית ונכסית - בין הגופים, וכי "רואה החשבון, היועץ המשפטי ומבקר הפנים של העמותה החדשה יהיו כאלה שאינם נותנים שירותים לתאגיד האחר (גם לא מאותו משרד)". בעקבות דרישת המל"ג תיקנה המכללה, שהייתה קשורה בתחילת דרכה לבר- אילן, במאי 2000 את התקנון שלה והפכה לגוף עצמאי ונפרד. למרות הוראות המל"ג, המשיך היועמ"ש של אוניברסיטת בר-אילן לשמש גם כיועמ"ש של המכללה עד לסוף מרץ 2016, ומנהלי בר-אילן שכיהנ ו מאז החלטת המל"ג ועד מועד זה, לא הורו לו לחדול מכך. אין שום מסמך המבסס את טענת הנהלת האוניברסיטה כי עבודתו הנוספת של היועמ"ש בעבור המכללה היא "אינטרס מובהק של האוניברסיטה", המצדיק חריגה מהכללים הקבועים בנוהל של בר-אילן, מהוראות המל"ג ומהמגבלות שקבע הממונה על השכר על עבודה נוספת של בכירים. בסופו של דבר, מאז שחדלה בשנת 2000 המכללה להיות גוף בשליטת בר-אילן, ועל אחת כמה וכמה, מאז 2006, כשהודיע היו"ר דאז למשרד מבקר המדינה כי "במוסדות המכללה אין מכהנים נציגי האוניברסיטה", הרי שמדובר במוסד אקדמי עצמאי ומתחרה . לכן לא היה מקום שמנהלי בר -אילן שכיהנו בשנים הללו יסכימו שהיועמ" ש, שזמנו אמור להיות מוקדש כולו לענייני בר -אילן, ימשיך לספק בעזרת עובדי לשכתו שירותי ייעוץ משפטי למכללה. .ניגוד עניינים בהתנהלותו של היועמ"ש ובעבודותיו הנוספות .1. אי קביעת הסדר לניגוד עניינים בעבודתו הנוספת של היועמ"ש עבור החברה וחשש לניגוד עניינים בהשתתפותו של היועמ"ש בוועדה לניגוד עניינים: "האיסור על ניגוד עניינים הוא מעקרונות היסוד של השיטה המשפטית בישראל, והוא חל הן בתחום המשפט הציבורי והן בתחום המשפט הפרטי. על פי עיקרון זה אסור לבעל תפקיד להעמיד את עצמו במצב שבו עלול להיות ניגוד בין חובת הנאמנות שלו לתפקיד ובין . .46 בהנחיות ההתאגדות שפרסמה מל"ג -ות"ת באתר האינטרנט שלה למוסדות שאינם נתמכים תקציבית. על פי הלשכה המשפטית של המל"ג, ההנחיות הן משנת 1999. 1566 |דוח שנתי 68ג .אינטרס אחר שלו או של גורם הקשור אליו "47 . בג"ץ קבע כי "קיימת אפשרות ממשית למשוא פנים ולדעה משוחדת כאשר עובד הציבור משמש בעת ובעונה אחת בשני תפקידים, אשר ביניהם קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים. ניגוד העניינים הוא היוצר משוא פנים, והאפשרות הממשית לניגוד עניינים היא היוצרת אפשרות ממשית למשוא פני ם"48. ,עודלדעת משרד מבקר המדינה49 , בעת בחינתקיומם של ניגודי עניינים יש לתת את המשקל המתאים לחששות לניגודי עניינים שעלולים לפגוע בטוהר המידות ובאמון הציבור בו, אף אם עוצמת החששות חלשה. האיסור לפעול בניגוד עניינים אינו חל רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד אלא על הימצאות במצב שבו עלול להיות ניגוד עניינים. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יתרחש. הכלל צופה פני עתיד והוא נועד למנוע מאדם להיות במצב פוטנציאלי של ניגוד אינטרסים בתחום המקצועי . המשמעות היא שעורך דין אינו רשאי לייצג בעלי אינטרסים מנוגדים באותו עניין. הדבר נובע גם מחובת הנאמנות והמסירות שבחוק לשכת עורכי הדין ומכללי לשכת עורכי הדין (אתיקה מקצועית) , ולפיהם די בחשש לניגוד עניינים למנוע ייצוג כזה. אומנם כללי לשכת עורכי הדין בישראל מאפשרים לעורך דין לייצג, במצבים ו בתנאים מסוימים שני צדדים להסכם, באופן משותף ומוסכם. עם זאת, יש חשיבות לעצמאות הייצוג המשפטי של כל צד. ייצוג משותף עלול להביא למצב שעורך הדין נטול יכולת לייצג את עמדתו של אחד הצדדים מול השני, מאחר שהוא חב חובת נאמנות שווה לכל אחד מהצדדים. לכן, כשמדובר בייצוג של שני גופים, שהאחד נתמך על ידי השני, ראוי שהגוף הנתמך יקפיד על ייצוג משפטי הולם ונפרד50. מאז שהחל היועמ"ש להעניק את שירותיו לחברה באופן פרטי לפי ההסדר שנבע מההחלטה מאפריל 1998 , ועד סיומם במרץ2016 , לא בחנה בר-אילן את הנושא ולא קבעה הסדר למניעת ניגוד עניינים בעבודתו הנוספת של היועמ"ש בחברה. יתרה מכך, ועדת הקבע אישרה בהחלטתה מ-1998 אתהחלטת הוועדה לניגוד עניינים כפי שרשם אותן היועמ"ש, ששימש גם בתפקיד מרכז הוועדה לניגוד עניינים: "העסקה או מתן שירות לתאגיד שהוקם על ידי האוניברסיטה או מט עמה ו/או נשלט על ידה, כל עוד נמשכת הזיקה כאמור" לא תיחשב ניגוד עניינים. . .47 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2016 ', עמ151. 48 בג"ץ531/79 סיעת "הליכוד" נ' מועצת עיריית פתח תקווה , פ"ד לד(2 ,)566 ', עמ569-570 (1980). 49 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2016 ', עמ154. 50 על"ע1747/91 ועד מחוז הדרום של לשכת עורכי הדין נ' יוסף שמואל פ"ד מו(4 )397 ,עמ' 402 ;ת"א (י-ם) 3324/01 אלמוני נ' עו"ד פלוני. מוסדות להשכלה גבוהה | 1567 . .היועמ"ש היה במצב .של חשש לניגוד .עניינים אישי .כשהשתתף בניסוחן .של החלטות הוועדה .לניגוד עניינים .המכשירות את .עבודותיו הנוספות ואת .ענייניו האישיים . משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש כי הוא היה מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים אישי כשהשתתף בגיבושן ובניסוחן של החלטות הוועדה לניגוד עניינים בנושא האמור; זאת מאחר שבאותה תקופה (וגם לפניה ולאחריה) הוא עצמו העניק שירות משפטי לתאגידים שהוועדה קבעה כי מתן שירות להם לא ייחשב ניגוד עניינים. לכן היה לו לכאורה עניין אישי וכלכלי לצמצם את גבולות התחולה של ההנחיה בנושא ניגוד עניינים לתחום שבו לא תיחשב פעילותו ניגוד עניינים. היועמ"ש היה אמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבר-אילן והיה ער לחשש שהוא עשוי להיקלע למצב של ניגוד עניינים, ולכן היה מצופה ממנו כי ינקוט משנה זהירות וידיר את עצמו מעיסוק בהחלטות המשפיעות ישירות עליו עצמו: החלטות המכשירות את עבודותיו הנוספות ואת ענייניו האישיים. כמו כן היה מצופה ממנו שלכל הפחות יוודא שיירשם בפרוטוקולים של הוועדה כי דאג לגילוי נאות על כך שהוא עצמו נותן שירות לתאגידים כאמור. אך הוא לא עשה זאת. 2. אי-קביעת הסדר לניגוד עניינים בעבודתו הנוספת של היועמ"ש עבור המכללה : בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז החל היועמ"ש להעניק את שירותיו גם למכללה לא נקבע לו הסדר למניעת ניגוד עניינים. עוד עלה כי כבר ב-1996 הסב היועמ"ש את תשומת לב נשיא בר- אילן והרקטור דאז, בעניין עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי, כי יש צורך להסדיר את האיסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בנוגע לכל עובד של בר-אילן. יוזכר כי עוד לפני כן, ב יולי 1995 ,הודיע היועמ"ש למנכ"ל בר-אילן דאז כי הוא מספק ייעוץ משפ טי למכללה מאז ייסודה, ולנוכח הקשר שבינה לבין בר-אילן הוא מבקש לדעת מהי עמדת האוניברסיטה בשאלת ניגוד העניינים בין תפקידו במכללה לתפקידו כיועמ"ש של בר -אילן, ככל שהדבר קיים. כחצי שנה לאחר מכן שלח היועמ"ש תזכורת בנושא למנכ"ל בר -אילן דאז, ואולם הבדיקה העלתה שאין אסמכתה לכך שהמנכ"ל דאז השיב ליועמ"ש. יצוין כי באותה התקופה גם מנכ"ל בר-אילן דאז51 עסק, בד בבד עם עבודתו זו בבר-אילן, בעבודה נוספת כיועץ למכללה. עוד יצוין כי במהלך השנים עסק היועמ"ש בנושאים שלבר-אילן ולמכללה היה בו בזמן עניין ישיר בהם. בעניינים אלו עמד היו עמ"ש בהכרח במצב של חשש סביר לניגוד עניינים. למשל, ממסמכים עולה כי היועמ"ש ייעץ בשנת 2004 לצוות שניהל משא ומתן מטעם בר -אילן עם המכללה, ובמהלך פברואר 2009 הוא עסק בהכנת טיוטת הסכם לשיתוף פעולה בין המכללה לבר-אילן. היועמ"ש מסר בתגובתו, כי מנכ"ל בר-אילן דאז אי שר בכתב כי זכור לו שהתקיים דיון בפורום שבו השתתף מי שכיהן כנשיא בר-אילן עד לשנת 1996 , בשאלה אם יש ניגוד עניינים בעבודתו הנוספת של היועמ"ש כיועץ . .51 שפרש מכהונתו זו בראשית שנת2008. 1568 |דוח שנתי 68ג .למכללה בנוסף לעבודתו באוניברסיטה. מנכ"ל בר-אילן דאז מסר באישורו כי למיטב זכרונו, פורום זה קבע כי אין כל ניגוד עניינים בהעסקה נוספת זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין כל מסמך המעיד על קיומו של דיון כזה ועל החלטה כזו. יתר על כן, אף אם ניתנה החלטה שכזו בשנים 1996 -1995 , הרי שהנסיבות בהן ניתנה השתנו מאז שהמכללה שינתה את תקנונה בשנת 2000 לפי דרישת המל"ג ו חדלה להיות גוף בשליטת בר -אילן, והיה מקום להביא העניין לבדיקה מחודשת. . .משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בר-אילן שכיהנו מאז ועד שנת 2016 על שבמשך כ-20 שנה לא קבעו הסדרים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש . הימצאותו של היועמ"ש במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבוד ותיו הנוספות סותרת את ההרשאה שניתנה לו בתוספת להסכם ההעסקה שלו המדגישה כי ההיתר ניתן בתנאי שהוא לא יימצא במצב של ניגוד עניינים. כמו כן, היות שהיועמ"ש לא הגיש מדי שנה בשנה הצהרה על עבודותיו הנוספות ועל ניגודי עניינים שעלולים להתעורר אגב כך, הוא מנע מן הגופים המוסמכים את מלוא המידע שהיו צריכים לקבל בעניין ניגוד עניינים אפשרי בעבודותיו אלו. נוכח מומחיותו המקצועית היה עליו לוודא שהגורמים המוסמכים באוניברסיטה יבדקו אם הוא נמצא במצב שבו עלול להתעורר ניגוד עניינים ויחליטו החלטה מנומקת בעניינו, לרבות קביעת הסדר שימנע חשש לניגוד עניינים. כמו כן, היות שבספטמבר 1996 הקימהבר-אילן את הוועדה לניגוד עניינים, שהיועמ"ש נמנה עם חבריה, היה על היועמ"ש לוודא כי הוועדה תדון בעניינו ובסוגיית עבודותיו הנוספות כיועץ משפטי לחברה ולמכללה, שכן הוא עצמו העלה את החשש לניגוד עניינים בעבודותיו. אולם הוא לא עשה כן ואף לא העלה את ענייניו לדיון. 3. טענת בר-אילן כי היועמ"ש לא נמצא במצב של ניגוד עניינים ב נוגע למכללה: בר-אילן טענה כי "לא קיים ניגוד עניינים בין המכללה לבין האוניברסיטה שהרי המכללה הוקמה בשיתוף האוניברסיטה". לטענתה האוניברסיטה והמכללה אינן גופים מתחרים אלא בעלי קרבה רעיונית, וקרבה זו ושיתוף הפעולה ביניהן מעידים על היעדר ניגוד עניינים מובנה ביניהן; לדבריה לא קיים שום ניגוד עניינים מובנה בין האוניברסיטה למכללה אשר פונות לקהלי סטודנטים שונים ומציעות תכניות לימודים שונות. טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו. בנוגע ליועמ"ש טענה בר-אילן כי "פעילות היועמ"ש כנותן ייעוץ משפטי למכללה נבחנה, בזמן אמת, אף על ידי הפורום הניהולי העליון מוסדות להשכלה גבוהה | 1569 . .בפעילותו של .היועמ"ש כנותן .שירותים משפטיים .לשני גופים מתחרים .בעלי עניין משותף יש .ניגוד עניינים מובנה, .והוא עלול להיטיב .בהחלטותיו עם גוף .אחד ולפגוע באחר . באוניברסיטה, ונמצא כי לא קיים כל ניגוד עניינים בפעילות זו"; "מתן השירותים המשפטיים למכללה על ידי עו״ד [ד"פ] אף נבחן במהלך השנים על ידי גורמים חיצוניים לאוניברסיטה - ונמצא תקין"; היא מסרה כי "בחלוף שנים כה רבות, האוניברסיטה אינה בעלת הידע המיטבי או בעלת הגישה המיטבית לראיות וההצדקות המובאות ברגיל להבאת הנטל למבוקרים אינן מתקיימות במקרה הזה"; עקב כך "אך מובן כי האוניברסיטה מתקשה להמציא את כל המסמכים הנדרשים להוכחת טענותיה". להוכחת טענותיה, בר-אילן המציאה דוח מביקורת שביצע בשנת 2005 רשם העמותות במכללה; חוות דעת שקיבלה המכללה בפברואר 2004 לבקשתה, בה קבעו נותני חוות הדעת שאין מניעה שהיועמ"ש של בר -אילן ייתן יעוץ משפטי למכללה (להלן - חוות הדעת); ומכתב שנתן אחד מכותבי חוות הדעת ליועמ"ש בספטמבר 2017 , לאחר שזה שקיבל את טיוטת הדוח של משרד מבקר המדינה, ובו נכתב: "כפי שנכתב בחוות דעתנו מיום 22.2.2004 , לא התקיים ניגוד עניינים בין היועצים מאוניברסיטת בר-אילן . אדרבא, השליטה הלכה למעשה, לא הייתה בידי ]המכללה[ לבין אוניברסיטת בר -אילן והיעזרות ביועצים מהאוניברסיטה סייעה למכללה בשלבי הקמתה והתבססותה" (להלן - המכתב המשלים). טענות דומות העלה גם היועמ"ש בתגובתו. לא ניתן לקבל נימוקים אלו בדבר אי-קיום ניגוד עניינים , שכן החשש הוא שמא יימצא היועמ"ש במצב של ניגוד בין חובת נאמנותו למכללה לבין חובת נאמנותו לאוניברסיטה. הקרבה הרעיונית אינה מונעת מגופים להיות מתחרים ואינ ה מונעת ניגוד עניינים אפשרי ביניהם . להפך, לגופים מתחרים רבים אפשר שיהיו חזון זהה ומאפיינים דומים, ובשל כך הם אף יתחרו זה בזה ביתר שאת. המכללה היא מוסד אקדמי עצמאי ונפרד העוסק באותם תחומי לימוד שבר-אילן מלמדת 52, ולפיכך היא מתחרה בבר -אילן, כמו במוסדות אקדמיים אחרים, על אותם המשאבים - סטודנטים (כל סטודנט בוחר היכן ללמוד מסיבותיו שלו), אנשי סגל (שלעתים עוברים למוסד אחר שבו מוצע להם תפקיד או מסיבות אחרות) ותורמים (שאם יתרמו למוסד אחד סביר להניח שלא יתרמו גם למוסד אחר). בפעילותו של היועמ"ש כנותן שירותים משפטיים לשני גופים מתחרים בעלי עניין משותף יש ניגוד עניינים מובנה. מטבע הדברים, הוא עלול להיקלע למצב שבו הוא יכול להיטיב בהחלטותיו עם גוף אחד ולפגוע בגוף האחר. זאת ועוד, בכך שהיועמ"ש קיבל שכר משלושת הגופים - החברה, המכללה ובר -אילן - היה לו אינטרס אישי-כספי להמשיך ולשמש יועמ"ש לכולם. בנסיבות אלו שיקול דעתו המקצועי כיועמ"ש של בר-אילן עלול להיות מושפע משיקולים לא ענייניים. . .52 המכללה מלמדת סטודנטים לתואר בוגר בתחומים: משפטים, חשבונאות, מ ינהל וממשל. תחומים אלו נלמדים גם בבר-אילן. 1570 |דוח שנתי 68ג .על כל פנים, ההחלטה אם היועמ"ש נמצא במצב של ניגוד עניינים אם לאו מסורה לגוף המוסמך לכך בבר-אילן - הוועדה לניגוד עניינים, אך הדבר לא הובא להחלטתה. אשר לדוח הביקורת של רשם העמותות וחוות הדעת בהם מסתייעת בר-אילן לביסוס טענותיה – דוח הביקורת בוצע במכללה ולכן אינו רלוונטי לבר-אילן. גם חוות הדעת ניתנה למכללה בלבד, ולא לבר- אילן, והתייחסה ל נושא מנקודת ראותה של המכללה בלבד, ולא של בר-אילן; יתרה מזו, חוות הדעת לא התייחסה לכך שהנחיות המל"ג אוסרות במפורש על יועמ"ש לתת שירותים לשני הגופים בעת ובעונה אחת; חוות הדעת עסקה בעבר, ולא צפתה פני עתיד ; ובכלל, היא ניתנה למכללה בעקבות חוות דעת אחרת שקיבלה המכללה זמן קצר לפני כן, שבה נטען ההפך וכי יש "למנוע את הרע בטרם יארע". בר - אילן עצמה כלל לא טרחה לבדוק את שאלת ניגוד העניינים, ולּו פעם אחת, במהלך כל עשרות השנים הללו, אף שעל פי נהליה היה עליה לדון מדי שנה בשנה בעבודותיו הנוספות של היועמ"ש הן כדי לבחון את סוגיות ניגוד העניינים והן כדי לבחון אם לאשר את עבודותיו הנוספות, אף על פי שהן נוגדות את הנחיות המל"ג, את נוהלי האוניברסיטה ואת ההנחיות מ-2011 של הממונה על השכר. בר-אילן לא המציאה ראיות כלשהן לבחינות כאלו שעשתה, לאישורים שנתנה ולהסדר למניעת ניגוד עניינים שערכה. בשל כך, טענותיה על היעדר "אפשרות ממשית לניגוד עניינים " ועל אישורים שנתנה ועל פעולות שביצעה, שעקב הזמן שחלף אין ביכולתה להמציא ראיות להן, אינן מבוססות. טענת היועמ"ש בדבר אי-הימצאותו במצב של ניגוד עניינים בנוגע למכללה: בתגובתו טען היועמ"ש שהנחיות המל"ג אינן חלות על המכללה, שביקשה מהמל"ג להכיר בה כבר בשנת 1996 , שלוש שנים לפני פרסום ההנחיות. משרד מבקר המדינה דוחה טענה זו. אין בהנחיות המל"ג תאריך תחולה, והן אינן מחריגות עמותות שהוקמו לפני מועד פרסומן . ההנחיות אף קובעות כי מוסד שטרם קיבל הכרה מהמל"ג יקיים הוראות אלה לפני קבלת ההכרה; ומוסד אשר קיבל הכרה יתאים את אופן התאגדותו ופעילותו להנחיות אלה בתוך זמן סביר. עוד טען היועמ"ש כי " הייעוץ שנתתי למכללה היה בתחום דיני עבודה, נושאים הקשורים לתאגיד וייעוץ משפטי כללי... בנושאים הקשורים לממשק שבין האוניברסיטה לבין המכללה שנגעו בהסדרים בין הגופים ולקיום שיתוף הפעולה ביניהם, הנחיתי שיש לפעול רק לפי יעוץ משפטי חיצוני שיבדוק תקינות ההסדר. זאת על אף שמשפטנים בכירים מקרב ההנהלה הציבורית של שני המוסדות עסקו בנושא והגיעו להסכמות בתחומים אלה. לאחר שתקינות הנושאים שהוסכמו על ידי שני הצדדים נבדקה, נעניתי מוסדות להשכלה גבוהה | 1571 ..לבקשת שני הצדדים לסייע בניסוח הסכמות .. לא טיפלתי בהסדרים אחרים ככל שהיו ". טענות היועמ"ש, לרבות בדבר הנושאים שטיפל בהם, בדבר הבדיקה של ייעוץ משפטי חיצוני לגבי "תקינות ההסדר" ובדבר ה"הסכמות" שהגיעו אליהן משפטנים של שני הגופים - לא נתמכו בכתובים. ולגבי בר-אילן - לא נמצאה כאמור כל ראיה שהיא בדקה את סוגיית ניגוד העניינים. להפך, ממסמכים עולה כאמור כי היועמ"ש ייעץ ב-2004 לצוות שניהל משא ומתן מטעם בר-אילן עם המכללה ובמהלך פברואר 2009 עסק בהכנת טיוטת הסכם לשיתוף פעולה בין המכללה לבר-אילן. הנחיית היועמ"ש בדבר הצורך בייעוץ משפט חיצוני בכל הנוגע לפעילות בעניין ה ממשק שבין האוניברסיטה לבין המכללה וההסדרים בי ניהן וכן בנוגע לשיתוף הפעולה ביניה ן - הנחיה זו חיונית, ואולם ראוי היה שיאמצה עד לסופם של התהליכים ויימנע גם מהשלב הסופי של ניסוח הסכמים. בכך היה מבטיח ששיקול דעתו לא ייטה לטובת מי מהצדדים, ולו לכאורה. פעולות אלה הן דוגמה לייצוג כפול בפועל של היועמ"ש בעניין שבו עלולים להיות אינטרסים סותרים של הצדדים, חשש לניגוד עניינים של המייצג -היועמ"ש וחשד שאחד הלקוחות לא יזכה לייצוג ראוי. 4. חשש לניגוד עניינים בהשתתפותו של היועמ"ש בוועדה שבחנה מתן תוספות שכר חריגות לבכירים בבר-אילן: משרד מבקר המדינה קבע בעבר53 כי בר-אילן העניקה לכמה מעובדיה המינהליים הבכירים, ובכלל זה ליועמ"ש, תנאי שכר מועדפים וחריגים בהשוואה לתנאי שכרם של בעלי תפקידים מקבילים בשירות המדינה. תנאי השכר החריגים עלו כבר שנים קודם לכן, לרבות בדוח משנת 1999 של הממונה על השכר. בר-אילן הקימה במרץ 2009 ועדה ציבורית שתבחן את דוח מבקר המדינה האמור ותמליץ בעניין (להלן - ועדת צ'חנובר). מרכז הוועדה היה היועמ"ש. ועדה זו קבעה כי יש להבחין בין עובדים ותיקים לעובדים חדשים, לכבד את ההסדרים שנקבעו עם העובדים הוותיקים ולא לשנותם. משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש, כי בכהונתו כמרכז ועדת צ'חנובר ובהשתתפותו בדיוניה הוא היה מצוי בניגוד עניינים מאחר שהוועדה דנה והחליטה החלטות הנוגעות גם להסדרי השכר החריגים שלו עצמו. היה לו עניין כספי ישיר במסקנותיה, לרבות בהחלטתה לכבד את הסדרי השכר החריגים ואת תוספות השכר השונות שנקבעו עם העובדים הבכירים הוותיקים, שהוא נמנה עמם. מכאן שהיה על בר-אילן למנות אדם אחר לתפקיד זה, ועל היועמ"ש היה להימנע מלכהן בו. . .53 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה (2009 '), עמ41-39. 1572 |דוח שנתי 68ג . .למרות קביעותיו של .הממונה על השכר .והביקורת הקודמת .של מבקר המדינה, .המשיכה הנהלת בר- .אילן לצבור כספים .בקרן ולהעמידה .לזכותו של היועמ"ש, .והוא ניצל מתוכה כ- .100,000 דולר . הקצבה חריגה ליועמ"ש בעבור קרן השתלמות ייחודית .במסגרת בדיקת משרד מבקר המדינה נבדקה גם מידת היישום של בר-אילן והיועמ"ש את תנאי ההסדר בהסכמה עם הממונה. בהסדר נקבע כי בר-אילן תמחק את הסכומים אשר נצברו בחשבון קרן ייחודית שהייתה ליועמ"ש. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה קבע בעבר54 כי בר-אילן העניקה לכמה מעובדיה המינהליים הבכירים תנאי שכר שזכאים להם חברי הסגל האקדמי בלבד, לרבות הקצבה שנתית לקרן השתלמות ייחודית (להלן - הקרן) שנוהלה כמו הקרן לקשרי מדע הניתנת לסגל האקדמי, זאת נוסף על קרן השתלמות ששולמה לו. מדובר בקרן מיטיבה בהשוואה לקרנות ההשתלמות שזכאים להן העובדים המינהליים. עוד קבע55 כי יש לראות בחומרה את העובדה שעל אף הביקורת החוזרת ונשנית של מבקר המדינה, המשיכה האוניברסיטה להעביר לקרן במשך שנים רבות כספים עבור עובדים מינהליים, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם מטרות הקרן ועם סדרי מינהל תקין. בהנחיותיו מאפריל 2011 וממאי2015 קבעהממונה על השכר , כי בעלי תפקידים שאינם מהאקדמיה לא יהיו זכאים לזכויות המוענקות לבעלי תפקידים מהאקדמיה ובכללן הקצבה לקרן זו. בפברואר 2012 כתב הממונה לבר-אילן כי בדיקתו העלתה שעובדים מינהליים בכירים, ובהם היועמ"ש מקבלים הקצבה שנתית לקרן זו, וכי הדבר הוא בגדר חריגת שכר. על אף קביעותיו ודרישתו של הממונה ועל אף ביקורתו של מבקר המדינה בעבר, המשיכה הנהלת בר-אילן לצבור כספים בקרן ולהעמידה לזכותו של היועמ"ש. היועמ"ש ניצל מתוכה בשנים 2016 -1993 סך של כ-100,000 דולר. בנובמבר 2016 עמדה יתרת הקרן על כ-63,000 דולרים, ומנהלי בר- אילן לא הורו לבטלה56 . משרד מבקר המדינה רואה אתמנהלי האוניברסיטה - את הנשיא, את המנכ"ל ואת סמנכ"לי כספים ומשאבי אנוש - אחראים לכך. בהסדר בהסכמה מ ינואר 2016 סיכמו בר-אילן והממונה כי בר -אילן תמחק את הסכומים אשר נצברו בחשבון הקרן של היועמ"ש ותבטל את החשבון. כעבור כשבועיים ממועד חתימת ההסדר כתבה בר -אילן למשרד מבקר המדינה בהמשך לשאלתו בעניין, כי על פי ההסדר האמור, נמחקה כל היתרה שהייתה בקרן של היועמ"ש. . .54 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה (2009 '), עמ80-13 ; שם, "קרן לקשרי מדע בינלאומיים", עמ' 149. 55 שם, עמ' 151. 56 ממזכר מ-31.1.16 שמסרה בר-אילן למשרד מבקר המדינה בנושא השכר וקרן ההשתלמות של היועמ"ש עלה כי כל העובדים הבכירים שאליהם התייחס הממונה על השכר בבדיקתו כבר פרשו, והבכיר היחיד שהמשיך לקבל את התנאים החריגים, לרבות את הקרן, הוא היועמ"ש. מוסדות להשכלה גבוהה | 1573 . .היועמ"ש פעל בניגוד .לנוהלי האוניברסיטה, .להוראות המל"ג .ולהוראות הממונה על .השכר. הוא פעל .להעצים את טובתו .האישית והכספית .בעבודותיו הנוספות .עבור החברה ועבור .המכללה . ואולם על אף הודעתה זו של בר-אילן העלה משרד מבקר המדינה כי רק עשרה חודשים לאחר מכן, בסוף נובמבר 2016, ורק לאחר בקשה נוספת ששלח לה משרד מבקר המדינה שלושה ימים לפני כן, לקבל את פירוט הקרן של היועמ"ש, ביטלה בר-אילן את יתרת הקרן. אוניברסיטת בר-אילן טענה בתגובתה מנובמבר 2017 כי התרחשה "שגיאה אדמיניסטרטיבית, בתום לב, אשר בגינה הוזנה ההוראה לביטול קרן ההשתלמות במועד מאוחר למועד בו ניתנה ההנחיה לביטולה". עוד הוסיפה בתגובתה, כי לא יצא סכום כלשהו מהקרן מיום מתן ההנחיה לביטולה. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בר -אילן על כי דיווחו למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 שהיתרה בקרן של היועמ"ש נמחקה אף שהדבר לא בוצע בפועל, ועל השתהותם במימושו של הסיכום עם הממונה. אף שהממונה על השכר התריע כבר ב-2012 כי הקצבת הכספים לקרן מהווה חריגת שכר, הוא לא דרש במסגרת ההסדר בהסכמה שהיועמ"ש יחזיר את כספי הקרן שניצל שלא כדין. . .מהמתואר לעיל עולה כי היועמ"ש, שאמור לשמש דוגמה אישית ולהיות שומר הסף של בר -אילן, פעל בניגוד לנוהלי האוניברסיטה, בניגוד להוראות המל"ג ובניגוד להוראות הממונה על השכר. הוא פעל להעצים את טובתו האישית והכספית בעבודותיו הנוספות עבור החברה ועבור המכללה, תוך מודעות למעמדו ותפקידו; במשך שנים רבות הוא קיבל כספים חריגים ועודפים על חשבונה של בר -אילן תוך כדי עקיפת המגבלות הקיימות. הממונה על השכר הפסיק הסדרים חריגים אלה ולאחר "גרירת רגליים" ממושכת של היועמ"ש, ובעקבות ביקורת זו, הואיל היועמ"ש לחתום על חוזה המסדיר את עבודתו כך שתעלה בקנה אחד עם כל הכללים המחייבים. ואולם, לבד מהצורך בהסדרת תנאי עבודתו, הפסקת עבודתו הנוספת החריגה והצורך בהשבת הכספים, ממצאי הביקורת מלמדים על התנהלות בלתי תקינה של היועמ"ש. במשך עשרות שנים היועמ"ש קיבל גיבוי מלא מצד חלק מ מנהלי האוניברסיטה, אשר לא ראו פגם בהתנהלותו, וחלקם האחר גיבו את מעשיו אלו בשתיקה ובאי-פעולה, שאיפשרה את הימשכותם. בכך הם חטאו לחובת נאמנותם למוסד שאותו הם משרתים, לסטודנטים הלומדים בו ולציבור כולו המשתתף בתקציב האוניברסיטה. נוכח חומרת הדברים מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המל"ג והוות"ת שחלה עליהם החובה לפקח על המוסדות להשכלה גבוהה. 1574 |דוח שנתי 68ג .ליקויים בהעסקת עובדים מינהליים בכירים אחרים בבר-אילן .כאמור, הממונה על השכר קבע בהנחיותיו מאפריל 2011 וממאי2015 כיבעלי התפקידים הבכירים לא יהיו זכאים לשכר נוסף מהמוסד מלבד השכר שהוא קבע, ו כי בכיר המועסק בחוזה אישי הנותן הרצאות עבור המוסד שבו הוא מועסק, אינו רשאי לקבל על כך תגמול נוסף, שכן הוא מקבל משכורת כוללת מהמוסד. על אף האמור, הביקורת הנוכחית העלתה כי בר-אילן שילמה שכר נוסף בעבור עבודה אקדמית נוספת לעובדים בכירי ם מינהליים נוספים, כדלקמן: 1. מנהל בכירא' מכהן בתפקידו בבר-אילן מראשית שנת 2011 . בנובמבר 2011 העמיד מנכ"ל בר -אילן דאז את שכרו על רמת השכר המרבי לסמנכ"ל שקבע הממונה. נמצא כי בשנים התשע"א-התשע"ז, 2017 -2011 , עבדמנהל בכיר א', באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר- אילן בהיקף של 2 ,שעות סמסטריאליות בכל שנה (למעט שנה אחת שבה לימד בהיקף של 4 ,)שעות סמסטריאליות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, וזאת בניגוד להנחיות הממונה. התשלומים הנוספים הסתכמו בשנים אלו בכ-80,000 ש"ח. 2. מנהל בכיר ב' מועסק בבר-אילן ממאי 2012 ומקבל שכר כסמנכ"ל. במרץ 2017 הוא סיכם עם בר-אילן על הארכה בשנה נוספת של חוזה העסקתו, שתוקפו הוגבל לחמש שנים. לפי הסיכום, הוא יהיה רשאי להגיש בקשה לעבודה נוספת בהוראה, עד היקף של 4 ,שעות שנתיות בהתאם לכללים הנהוגים באוניברסיטה. הביקורת העל תה כי מנהל בכיר ב' עבד, באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר-אילן בשנים התשע"ה- התשע"ז, 2017 -2015, בהיקף של 4-2 שעות שנתיות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, אגב חריגה מהוראות הממונה. התשלומים החורגים שקיבל הסתכמו בשנים הללו בכ-70,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לבר-אילן על שהפרה את הוראות הממונה בכך שאישרה את העסקתם הנוספת בתשלום של העובדים המינהליים הבכירים הללו, וזאת בניגוד לכללים. על מנהלי בר-אילן לחדול מחריגות כאלו. על הממונה על השכר לאכוף את הנחיותיו בנוגע לשכר העובדים הבכירים בבר -אילן. מוסדות להשכלה גבוהה | 1575 .האוניברסיטה הפתוחה .הנחיות הממונה על השכר אוסרות על הבכירים במוסדות להשכלה גבוהה לקבל תגמול נוסף מהמוסד מעל לשכר המרבי שקבע הממונה. האוניברסיטה הפתוחה (להלן - האו"פ) לא קבעה נוהל לעבודה נוספת של עובדים מינהליים, לרבות בכירים. .חריגות בעבודה נוספת של סמנכ"ל הכספים באוניברסיטה הפתוחה .מר אבינועם לזרוב (להלן - מר לזרוב או סמנכ"ל הכספים) הועסק באו"פ כ-19 שנה, מתחילת אוגוסט1997 ועד לסוף אוגוסט2016 . במהלך שנות עבודתו התקדם מר לזרוב בתפקידיו באו"פ: הוא החל לעבוד כמרכז הוראה והתקדם לתפקידי מטה ; במרץ 2005 מּונה לראש המינהל לתכנון וכלכלה באו" פ; באוקטובר 2010 מונה לסמנכ"ל כספים, תכנון וכלכלה ולממלא מקום המנכ"ל; ובאוקטובר 2015 שונה תוארו למשנה למנכ"ל, והוא המשיך לשמש בתפקידו כסמנכ"ל כספים. אף שמר לזרוב התקדם בתפקידי המטה באו"פ, הוא המשיך לשמש נוסף על תפקידיו אלה גם כמרכז הוראה באו"פ. עד מרץ 2006 שילמה האו"פ למר לזרוב שכר בתלוש שכר אחד, שכלל רכיבים בעבור שני התפקידים שביצע - תפקידו האקדמי ותפקידו המינהלי. במרץ 2006 פיצלה האו"פ את התשלום למר לזרובבלי שחל שינוי במהות תפקידיו, והחלה לשלם לו - נוסף על משכורתו החודשית כעובד מינהלי שכיר - גם תשלום חודשי נוסף ונפרד בעבור תפקידו האקדמי בריכוז הוראה, זאת כנגד חשבוניות שהגיש מר לזרוב, מטעם עסק למתן שירותים בבעלותו (להלן - העסק). מנתוני האו"פ עולה כי ממרץ 2006 עד ספטמבר2016 היא שילמה לעסק שבבעלותו של מר לזרוב בעבור ריכוז הוראה מעל מיליון ש"ח 57 . פיצול התשלומים איפשר לאו"פ שלא לדווח לוות"ת ולממונה על השכר על מלוא תשלומיה למר לזרוב; כך דיווחה האו"פ רק על שכרו כסמנכ"ל הכספים, ואילו התשלומים לעסק, לא דווחו. בכך לא רק שהאו"פ העסיקה את מר לזרוב בעבודה נוספת שאינה מותרת אלא שהיא גם לא נתנה גילוי נאות למלוא העסקתו, והסתירה את מלוא המידע מהממונה על השכר ומוות"ת. מר לזרוב מסר בתשובתו מאוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינה כי כל בעלי התפקידים השונים באו"פ ידעו על השכר ששולם לו, האקדמי והמינהלי, וכן על אופן ביצוע התשלום - ואישרו זאת. עוד מסר כי הוא מקבל את הערת הביקורת, ולפיה המעבר לתשלום תמורת חשבוניות גרם לכך שהתשלום בגין תפקידו . .57 .בערכי ברוטו 1576 |דוח שנתי 68ג . .מנהלי האוניברסיטה .הפתוחה איפשרו .לסמנכ"ל הכספים .לקבל תשלומים עבור .עבודה נוספת שאינה .מותרת במשך כעשור .בניגוד לכללי המינהל .התקין ובלי לדווח .עליהם לממונה .ולוות"ת . האקדמי לא דווח לממונה על השכר. לטענתו זו הייתה טעות בתום לב שהוא מצר עליה בדיעבד. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האו"פ הקודם מר דוד קליבנסקי58 , למנכ"להאו"פ הנוכחי מר עמית שטרייט59 ולסמנכ"ל משאבי אנוש של האו"פ על שאיפשרו מתן תשלומים חריגים למר לזרוב במשך למעלה מעשור ומתוך אי -דיווח על מלוא התשלומים ל ממונה על השכר ולוות"ת; בכך הם פעלו בניגוד לכללי המינהל התקין. יש להעיר גם למר לזרוב עצמו - הממונה מעצם תפקידו על התשלומים באו"פ, לרבות על התשלומים לנותני שירותים דוגמת העסק שבבעלותו, ומי שאמור לוודא כי אלו משולמים על פי הכללים - על שאיפשר לעצמו לקבל תשלומים אישיים אסורים והתעלם מהנחיות הממונה על השכר. יש לראות זאת בחומרת יתר משום שבתפקיד סמנכ"ל הכספים הוא אחד משומרי הסף באוניברסיטה, ואמור לוודא כי היא פועלת כראוי בכל העניינים הנתונים לאחריותו. בנובמבר 2016 הודיע הממונה על השכר למנכ"ל האו"פ כיהתשלומים שהאו"פ שילמה למר לזרוב הם חריגת שכר60. בעקבות זאת, ועל פי הסכם בין מר לזרוב לממונה, השיב מר לזרוב לאו"פ בסוף דצמבר 2016 סכוםבסך 130,000 ש"ח בלבד61 . הממונה על השכר מסר בנובמבר2017 למשרד מבקר המדינה כי יחידת האכיפה במשרדו נאותה להפחית מסכום ההשבה, לפנים משורת הדין, בין השאר עקב היענותו המידית של מר לזרוב לדרישת ההשבה, עובדה אשר "ייתרה את הצורך לפתוח בהליך מנהלי מולו", וזאת על פי מדיניות אחידה של יחידת האכיפה כלפי גופים המפוקחים על ידי הממונה על השכר . מנכ"ל האו"פ וסמנכ"ל משאבי אנוש של האו"פ מסרו בתשובותיהם מאוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינה כי האו"פ הפיקה לקחים מהעניין האמור, וקבעה נוהל המגדיר כללים שימנעו הישנות מקרה חריג מסוג זה. ליקויים בתיעוד מסמכים ובשמירתם: נמצא כי באו"פ אין מסמכים המתעדים את ההחלטה שהביאה לשינוי אופן התשלום למר לזרוב במרץ 2006 . לטענת האו"פ, אין בידיה "אסמכתאות או אישור בכתב לביצוע הפיצול בשכר", ולפיכך לא יכל ו מנהליה להסביר את הסיבה לשינוי באופן העסקתו של מר לזרוב בעבודתו כמרכז הוראה, ולא ידעו מי החליט על כך. עוד מסרו מנהלי האו"פ בנובמבר ובדצמבר 2016 למשרד מבקר המדינה, שלא איתר ו הסכם העסקה נוסף מתחילת מאי 2006, שנחתם בין האו"פ למר לזרוב סמוך למועד שבו פוצל שכרו. . .58 מר דוד קליבנסקי כיהן כמנכ"ל האו"פ מנובמבר2004 ועד לסוף ספטמבר2009. 59 מר עמית שטרייט מכהן כמנכ"ל האו"פ מאוקטובר2009. 60 באוגוסט2016 פורסמה כתבה בעיתונות בעניין שתי משרותיו של מר לזרוב באו"פ ואופן התשלום עבורן. לאחר מכן, בספטמבר 2016 , פנה הממונה על השכר לאו"פ לבדיקת הנושא. 61 .בערכי נטו מוסדות להשכלה גבוהה | 1577 . משרד מבקר המדינה מעיר לאו"פ כי עליה לתעד כראוי את פעולותיה המינהליות ולשמור על הסכ מי ההעסקה ש היא חותמת עם עובדיה, ובייחוד עם המועסקים בתפקידים בכירים. בהיעדר אסמכתאות אין אפשרות לפיקוח נאות , לבקרה ולזיכרון ארגוני ארוך טווח. .אוניברסיטת תל אביב .ב-1981 קבעה אוניברסיטת תל אביב (להלן- אוניברסיטת ת"א) נוהל לעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה של סגל מינהלי (להלן - נוהל סגל מ ינהלי של אוניברסיטת ת"א). לפי הנוהל, עובד אינו רשאי לעבוד עבודה נוספת, אלא כן אם קיבל מראש ובכתב היתר לכך; תוקפו של ההיתר יוגבל ל-12 חודשים; לא יינתן היתר לעבודה נוספת במסגרת שעות העבודה הנהוגות באוניברסיטה; וייאסר על העובד להשתמש ברכוש האוניברסי טה, כמו מתקניה, שטחה או ציודה, לשם ביצוע עבודתו הנוספת. .עבודה נוספת של סמנכ"ל המחשוב: ליקויים באישור, בדיווח ובתשלום .אישור עבודה נוספת בניגוד להוראות הממונה על השכר .הממונה על השכר הנחה כאמור את המוסדות להשכלה גבוהה באפריל 2011 , כיהמוסד יהיה מקום עבודת ו היחיד של בעל תפקיד בכיר, ומלבד שכרו במוסד לא יהי ה זכאי לשכר כלשהו , למעט תשלום בעבור הרצאות שייתן ב מוסד אקדמי אחר, ובכפוף לכללים שנקבעו. לאחר מכן, במאי 2011 , חתם סמנכ"ל אגף מחשוב וטכנולוגיות מידע באוניברסיטת ת"א (להלן - סמנכ"ל המחשוב) על הסכם העסקה עם "מחב"א - מרכז החישובים הבינאוניברסיטאי", עמותה המשותפת לאוניברסיטאות (להלן - מחב"א), ולפיו יחל לכהן, נוסף על כהונתו באוניברסיטה, גם כמנכ"ל מחב"א, בהיקף של חצי משרה. בעבור תפקיד זה הוא קיבל שכר ישירות ממחב"א וביצע אותו בנוסף ובמקביל לתפקידו האחר כסמנכ"ל המחשוב של אוניברסיטת ת"א . בסוף דצמבר 2016 - במהלך הביקורת - סיים סמנכ"ל המחשוב לכהן בתפקידו זה באוניברסיטה. הביקורת העלתה כי מנכ"ל אוניברסיטת ת"א דאז, מר מרדכי כהן (להלן - מנכ"ל אוניברסיטת ת"א) וסמנכ"ל משאבי אנוש שלה אישרו ביוני 2011 את עבודתו הנוספת של סמנכ"ל המחשוב למרות הוראות הממונה על השכר מאפריל 2011 , ושבו ואישרו זאת בנובמבר 2013 ובאוגוסט2016. 1578 |דוח שנתי 68ג . .מנהלי אוניברסיטת .תל אביב אישרו, .בניגוד לנוהלי .האוניברסיטה, את .ההעסקה הנוספת של .סמנכ"ל המחשוב .בעבודה ניהולית .האסורה על פי .הנחיות הממונה על .השכר . ליקויים באישור העבודה הנוספת, שעות העבודה הנוספת והפיקוח עליהן .בנוהל עבודה נוספת של סגל מ ינהלי באוניברסיטת ת"א נקבע כי על הגוף המאשר לבחון אם העבודה הנוספת אינה פוגעת ביכולתו של העובד להקדיש לאוניברסיטה את שעות העבודה המתחייבות מעצם תפקידו באוניברסיטה. חוזה ההעסקה של סמנכ"ל המחשוב, שעליו חתם בפברואר 1982 - עוד לפני מינויו לסמנכ"ל, כולל גמול מיוחד "עבור נכונותו לעבוד שעות נוספות ובלתי מקובלות, נכונותו לעבוד בשבתות ובחגים", נכונותו להיענות בכל עת לקריאות וכיו"ב. אוניברסיטת ת"א מסרה למשרד מבקר המדינה, כי סמנכ"ל המחשוב מועסק באוניברסיטה במשרה מלאה, ובמסגרת "תפקידו המחייב זמינות 24/7 " ובהתאם לחוזה העסקתו הוותיק קיבל גמול מיוחד עבור שעות נוספות גלובליות; כי משרתו היא משרת אמון ואינה מוגבלת בשעות עבודה; וכי הוא לא החתים שעון נוכחות באוניברסיטה בעת המעבר בין עבודתו בה לעבודתו הנוספת. עוד מסרה כי המתחם הפיזי של מחב"א נמצא בקמפוס של אוניברסיטת ת"א. .הביקורת העלתה כי לא רק שמדובר בעבודה נוספת שאינה מותרת, אלא שסמנכ"ל המחשוב עשה את עבודתו הנוספת כמנכ"ל מחב"א בעת ובעונה אחת עם עבודתו כסמנכ"ל באוניברסיטה, וכי האוניברסיטה לא קבעה הפרדה כלשהי בין שתי משרותיו , לא מבחינת שעות עבודתו ולא מבחינת השימוש במתקני האוניברסיטה ו בתשתיותיה . מאח ר שסמנכ"ל המחשוב לא החתים שעון נוכחות באוניברסיטה בעת המעבר בין העבודות, בידי אוניברסיטת ת"א לא היה מידע כמה שעות הוא הקדיש בפועל לתפקידו הנוסף כמנכ"ל מחב"א. העבודה הנוספת התבצעה במהלך שעות העבודה באוניברסיטה, בלא פיקוח של אוניברסיטת ת"א ומתוך טשטוש הגבולות שבין שתי המשרות . יתר על כן, מאחר שסמנכ"ל המחשוב קיבל גמול כספי המפצה על "זמינות 24/7 ", הרי לכאורה הוא מחויב להיות זמין בכל שעות היממה לטובת תפקידו באוניברסיטה, ולכן לא נותר לו כלל וכלל זמן עבור עבודה נוספת. לפיכך לא זו בלבד שעבודתו הנוספת במחב"א פגעה בזמינותו לעבודתו באוניברסיטת ת"א, אלא שהוא קיבל כפל שכר בגין אותן שעות עבודה משני גופים שונים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל אוניברסיטת ת"א ולסמנכ"ל משאבי אנוש דאז על שאישרו, בניגוד לנוהל סגל מ ינהלי של אוניברסיטת ת"א , את ההעסקה הנוספת של סמנכ"ל המחשוב בעבודה ניהולית האסו רה על פי הנחיות הממונה על השכר. .אוניברסיטת ת"א מסרה בתשובתה מאוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינהכי הוועד המנהל של מחב"א בחר בסמנכ"ל המחשוב למנכ"ל מחב"א כבר ב מרץ 2011 , ומנהלי אוניברסיטת ת"א אישרו אתמינויו זה כיוון שסברו שהדבר יתרום לאוניברסיטה , בהתחשב בקשרים בין עבודתו באוניברסיטה לתפקידו במחב"א. אוניברסיטת ת"א טענה כי קיימת "סינרגיה גבוהה " בין שני התפקידים, כי עבודתו של סמנכ"ל המחשוב באוניברסיטה הייתה שלמה ומלאה וכי עבודתו הנוספת לא פגעה בזמינותו עבור עבודתו באוניברסיטה. עוד מסרה אוניברסיטת מוסדות להשכלה גבוהה | 1579 . ת"אכי מכתבו של הממונה מאפריל 2011 הגיע לאוניברסיטאות בעיצומו של משא ומתן בין הממונה לנציגי האוניברסיטאות בעני ין תנאי העסקתם של הבכירים באוניברסיטאות, וכי משא ומתן זה נמשך עד מאי 2015 ; כמו כן, פסק הדין של בג"ץ בנושא סמכותו של הממונה62 ניתן רק באוגוסט2015 ; לפיכך, עד אז לא שונו תנאי העסקתם של הבכירים. אוניברסיטת ת"א מסרה גם כי מאחר שסמנכ"ל המחשוב היה אמור לפרוש לגמל אות פחות משנה לאחר מכן, באפריל 2016 , מנהליהאיפשרו לו להמשיך בעבודתו כסמנכ"ל נוסף על עבודתו במחב"א, ואולם העסקתו זו נמשכה עד דצמבר 2016 מאחר ש תהליך גיוס מחליף לסמנכ"ל נתקל בקשיים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת אוניברסיטת ת"א כי אין בהסברים אלו שום הצדקה לשלם לסמנכ"ל תוספת לשכרו, כאשר הוא אמור להיות זמין לעבודתו באוניברסיטה. .חריגה בגובה שכרו של סמנכ"ל המחשוב .בעקבות הוראת הממונה על השכר ממאי 2015 על הסדרת שכר הבכירים באוניברסיטאות הוא בדק באוניברסיטת ת"א בשנת 2015 את חריגות השכר של בעלי תפקידים בכירים. בבדיקה זו הוא העלה כי עשרה מהם, ובהם סמנכ"ל המחשוב, קיבלו שכר גבוה יותר מן המותר על פי הוראותיו. הממונה סיכם בדצמבר 2015 ובינואר 2016 עם אוניברסיטת ת"א ועם בכירים אלו על הסדר להשבת הכספים שבחריגה, והכספים הושבו. סמנכ"ל המחשוב השיב לאוניברסיטה למעלה מ-100,000 .ש"ח עלה שבחריגות השכר שאיתר הממונה על השכר לא הובאה בחשבון השתכרותו של סמנכ"ל המחשוב מעבודתו הנוספת במחב"א, וממילא הממונה גם לא דרש את הפסקת עבודתו הנוספת של הסמנכ"ל שבוצעה תוך כדי חריגה מהוראותיו. הדבר נבע מהיות מחב"א גוף נפרד מאוניברסיטת ת"א, ולכן לא ידע הממונה על עבוד תו הנוספת של הסמנכ"ל כ שבדק את החריגות שנעשו באוניברסיטה. אוניברסיטת ת"א, מצידה, לא דיווחה לו על כך אף שידעה על ההוראות בדבר איסור השתכרות נוספת של בעלי תפקידים בכירים. היות ש מחב"א זוכה לתקצובן של האוניברסיטאות החברות בה, ראוי שהממונה על השכר יכלול בבדיקותיו גם את השכר שמקבלים עובדי מחב"א. נוכח הממצאים שעלו בביקורת, על הממונה על השכר לבחון את סמכותו בעניין, ובכלל זה לבחון אם על הסמנכ"ל למחשוב להשיב כספים מתקופת עבודתו הכפולה במחב"א ובאוניברסיטת ת"א. . .62 בג"ץ3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שר האוצר (פורסם במאגר ממוחשב, 9.8.15.) 1580 |דוח שנתי 68ג .הממונה על השכר מסר באוקטובר 2017 למשרד מבקר המדינה כי יבחן את הנושא וינהג בהתאם לסעיף 29 .לחוק יסודות התקציב .ועד ראשי האוניברסיטאות .ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן - ור"ה) הוא פורום שחברים בו נציגים בכירים של האוניברסיטאות, והוא דן בנושאים המשותפים להן. התקציב השנתי של ור"ה הוא כ -2.5 מיליון ש"ח, ונושאות בו האוניברסיטאות. המנכ"לים של האוניברסיטאות החברות בוור"ה מקיימים ביניהם סבב (רוטציה) כל שלוש שנים לאיוש תפקיד היו"ר של פורום המנכ"לים של ור"ה (להלן - יו"ר פורום המנכ"לים). בביקורת נמצא שליו"ר פורום המנכ"לים משולם שכר בגין מילוי תפקידו זה בשיעור של 20% מן השכר ברוטו של מנכ"ל אוניברסיטה. בכל אחת מהשנים התשע"ה-התשע"ו, 2016 -2015 , הייתה העלות השנתית של התשלומים ליו"ר פורום המנכ" לים 170,000 ,ש"ח. יוצא אפוא שהאוניברסיטאות שעיקר הכנסותיהן הן מכספי הציבור והמדינה, הקימו גוף וולונטרי לצרכים פנימיים ומשתמשות בכספי הציבור כדי לממן את פעילותו. ות"ת מסרה בתשובתה מספטמבר 2017 למשרד מבקר המדינה כיאינה רואה פסול בכך שהמוסדות להשכלה גבוהה מקיימים גופים וולונטריים לצורך ייעול שיתוף הפעולה ביניהם, לרבות לצורך הצגת עניינם מול גופי שלטון, ואולם, בכל הנוגע לתשלום השכר האמור, על האוניברסיטאות לפעול בהתאם להנחיות הממונה על השכר. בדוח של מבקר המדינה ממרץ 2009 על מערכת ההשכלה הגבוהה 63 (להלן- הביקורת הקודמת) צוין כי על הממונה על השכר לבחון אם תוספת השכר של יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, ואם כן, עליו לטפל בנושא כנדרש. צורך זה עלה משום שמדובר בתוספת שכר הניתנת למנכ"ל אוניברסיטה, שהיא גוף נתמך כהגדרתו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 . על פי הסברי ראש מינהל ור"הלמשרד מבקר המדינה באוגוסט 2016, ההסדר של תשלום שכר ליו"ר פורום המנכ"לים נקבע בעל פה עם הממונה על השכר דאז בשנת 2010 , לאחר פרסום דוח הביקורת הקודמת. כמו כן, הסדר זה צוין במכתבה של יו"ר ור"ה דאז ונשיאת אוניברסיטת בן -גוריון בנגב פרופ' רבקה כרמי, מאוקטובר 2010, אל הממונה על השכר דאז. ור"ה מסר בתשובתו מאוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינה כי יו"ר פורום המנכ"לים משקיע שעות רבות במטלה זו מעבר לתפקידו העיקרי כמנכ"ל אוניברסיטה. עוד מסר, כי בעבר כיהן בתפקיד זה אדם חיצוני, שעלות העסקתו . .63 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה , מרץ 2009 ', עמ12-9. מוסדות להשכלה גבוהה | 1581 . .הממונה על השכר לא .בחן אם תוספת .השכר של יו"ר פורום .המנכ"לים היא בגדר .חריגת שכר, כפי .שנדרש לעשות .בעקבות הביקורת .הקודמת . הייתה דומה לז ו של מנכ"ל אוניברסיטה , וכי סידור זה חוסך בעלויות וזכה להסכמת הממונה על השכר. בביקורת הנוכחית עלה כי הממונה על השכר דאז לא בחן אם תוספת השכר של יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, כפי שנדרש לעשות בעקבות הביקורת הקודמת; הוא גם לא השיב למכתבה האמור של יו"ר ור"ה דאז, ולא אישר ולא פסל את קביעתה. כך הונהג ההסדר לתשלום שכר יו"ר פורום המנכ"לים , מתוך הרגל ולא בעקבו ת בחינה ואישור מפורש של הממונה. בנובמבר 2016 מסר הממונה על השכר למשרד מבקר המדינהכי אין בידיהם, לא מכתבה של פרופ' כרמי, לא אסמכתה שהממונה אישר את מתן התוספת ליו"ר פורום המנכ"לים ולא שום מסמך אחר בעניין. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על השכר, כי ללא קשר למכתבה של פרופ' כרמי וכפי שדרש המבקר כבר בביקורת הקודמת , היה עליו לבחון את שאלת התשלום ליו"ר פורום המנכ"לים - אם הוא תקין או שהוא בגדר חריגת שכר - אך הוא לא עשה זאת. מאחר שכאמור, הממונה הודיע לאוניברסיטאות בהנחייתו ממאי 2015 כי המוסד יהיה מקום עבודתם היחיד של בעלי התפקידים הבכירים המועסקים בו, וכי הם לא יהיו זכאים לקבל שום תמורה או תשלום מעל המפורט בחוזה העסקתם , נראה כי תוספת התשלום ליו"ר פורום המנכ"לים - שהוא גם מנכ"ל של אחת האוניברסיטאות - אינה מתיישבת עם האמור בהודעת הממונה, ועולה כי מאותו מועד תוספת השכר שמקבל המכהן בתפקיד יו"ר פורום המנכ"לים על כהונתו זו אינה תקינה. בנובמבר 2016 מסר הממונה על השכר למשרדמבקר המדינה כי מאז שהציג לפניו משרד מבקר המדינה (באוקטובר 2016 ) את סוגיית הצורך לבחון את התגמול ליו"ר פורום המנכ"לים בגין תפקידו זה, הוא טרם גיבש את עמדתו בעניין. בנובמבר 2017 " הוא מסר כיהנושא ייבדק מול ור"ה בהמשך ". משרד מבקר המדינה שב ומעיר לממונה כי עליו לבחון אם תוספת השכר שמקבלים מנכ"לי האוניברסיטאות בגין תפקידם הנוסף כ יו"ר פורום המנכ"לים היא בגדר חריגת שכר, וזאת בייחוד על רקע הנחיית הממונה ממאי 2015 . אםיימצא שאכן מדובר בתוספת שכר חריגה, עליו לטפל בנושא כנדרש ולהנחות את האוניברסיטאות בהתאם. 1582 |דוח שנתי 68ג .הפיקוח של ות"ת על העסקה נוספת של סגל מינהלי במוסדות להשכלה גבוהה .כאמור, הממשלה הטילה על ות"ת את חובת הפיקוח והבקרה על המוסדות להשכלה גבוהה, לרבות בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה קבע בעב ר64 כי הפיקוח של ות"ת על תנאי השכר באוניברסיטאות הוא "פיקוח חלקי בלבד ולא מספק"65. הליקויים שפורטו לעיל לגבי התנהלותם של המוסדות שנבדקו ושל מנהלים בכירים בהם שחרגו, ואף שחלק מהחריגות נעשו בהסתר, מלמדים כי פיקוחה של ות"ת על התנהלותם של המוסדות להשכלה גבוהה בעניין זה עדיין אינו מספק. ות"ת מסרה בתשובתה מספטמבר 2017 למשרד מבקר המדינה כיעל הגופים המנהלים במוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי תנאי ההעסקה והשכר לבעלי תפקידים עומדים בהנחיות ות"ת ובהנחיות הממונה על השכר. עוד מסרה כי ות"ת בוחנת חוזי העסקה אישיים , אם וכאשר היא מתבקשת לאשר תנאי העסקה החורגים מהנחיות יה ומהנחיות הממונה . לדבריה הסכמי העבודה והאישורים שניתנו לבעלי התפקיד שצוינו בפניית משרד מבקר המדינה אליה לא הובאו לאישורה. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי היא אינה ממלאה את תפקידי הפיקוח שהוטלו עליה במידה מספקת שכן לדבריה היא מגיבה ואינה יוזמת. ממצאי דוח זה מלמדים על הצורך שוות"ת תפתח מנגנונים שיאפשרו לה פיקוח הולם על התנהלות המוסדות להשכלה גבוהה בכל הנוגע לשכר המשולם לעובדי המינהל שלהם, ובכלל זה בנוגע לאישורי עבודה נוספת שהם מקבלים. . .64 'שם, עמ69-64. 65 ראו גם בדוח מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2014 ), "פיקוח ות"ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ" עמ' 1391 -1365. מוסדות להשכלה גבוהה | 1583 .סיכום .הוות"ת מעבירה לאוניברסיטאות יותר מ -5 מיליארד ש"ח בשנה כהשתתפות בתקציביהן, שהוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהם. משרד מבקר המדינה העלה בעבר ליקויים חמורים בתנאי ההעסקה של העובדים באוניברסיטאות. דו ח זה העלה ליקויים מהותיים הנוגעים לעבודה נוספת והתשלום בעבורה, של כמה בכירים מהסגל המינהלי הבכיר באוניברסיטאות בר -אילן, הפתוחה ותל אביב. בעקבות בדיקת הממונה על השכר השיבו הבכירים חלק מהתשלומים. היועמ"ש של בר -אילן סיפק בסיוע צוות לשכתו שירותי ייעוץ משפטי לגופים חיצוניים לאוניברסיטה - חברה ומכללה - בניגוד לנוהל של האוניברסיטה, להוראות המל"ג ולהוראות הממונה על השכר. עבודה נוספת זו של היועמ"ש נעשתה על חשבון משאבי האוניברסיטה - משאבים פיזיים ומשאבי זמן - ועל כן היא מהווה חריגה מסדרי מינהל תקין. עולה חשש שמדובר בדרך שאיפשרה להגדיל את סך השתכרותו של היועמ"ש, תוך חריגה מגבולות השכר ומתנאי ההעסקה שקבע הממונה על השכר, במסווה של עבודה נוספת, שלא ניתן לה ביטוי בנתוני השכר של האוניברסיטה. הדבר נמשך כשני עשורים, עד לסוף מרץ 2016 , עת הופסק בדרישת הממונה על השכר. בכך פעל היועמ"ש של בר -אילן, בניגוד להוראות ולנוהל, ומתוך חשש לניגוד עניינים. עוד נושאים באחריות לכך מנהלי בר-אילן שאיפשרו זאת. האוניברסיטה הפתוחה שילמה לסמנכ"ל הכספים שלה, שהוא אחד משומרי הסף שלה, עבור עבודה נוספת, בניגוד להוראות הממונה על השכר. תשלומים אלה שולמו במשך כעשור ללא שדווח עליהם כנדרש לממונה על השכר ולוות"ת. מנכ"לי האוניברסיטה הנוכחי והקודם, וסמנכ"ל משאבי אנוש שלה לא מנעו את קיומם ואת הימשכותם. מנהלי אוניברסיטת תל אביב אישרו לסמנכ"ל המחשוב לעסוק בעבודה נוספת על חשבון השעות שהאוניברסיטה כבר שילמה עבורן, בניגוד לנהליה ובניגוד להוראות הממונה על השכר. 1584 |דוח שנתי 68ג . .על האוניברסיטאות .להקפיד על ההוראות .לעבודה נוספת. על .ות"ת ועל הממונה על .השכר לעמוד ביתר .תוקף על קיומם של .הכללים ולפקח על .התנהלות .האוניברסיטאות .בהתאם . ההתנהלות של הבכירים באוניברסיטאות ושל הנהלותיהן, כפי שתוארה, אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, ועולה ממנה חשש לניגוד עניינים ולניצול לרעה של שומרי סף את מעמדם ואת תפקידם לטובתם האישית וכן עולה חשש לחריגות שכר במסווה של עבודה נוספת. על האוניברסיטאות להקפיד על קיומן של ההוראות לעבודה נוספת. על ות"ת ועל הממונה על השכר לעמוד בי תר תוקף על קיומם של הכללים לפעילות המוסדות ולפקח על התנהלותם בהתאם לכללים הללו. נוכח הממצאים המהותיים בנוגע לעבודה הנוספת של היועמ"ש של בר-אילן מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המאסדרים, המל"ג והוות"ת. הנהלות האוניברסיטאות שעיקר הכנסתן היא מ כספי הציבור, מחויבות לנהוג בכספים בקפידה ומתוך אחריות ציבורית. לכן חובה עליהן לאשר הוצאת כספים בהתאם לכללים ולהנחיות ולהקפיד כי ייעשה בהם שימוש נאות ולפי כללי המינהל התקין.