משרד הביטחון/היבטים בפעולות היחידה להתיישבות ותשתית לאומית שבמשרד הביטחון

 ♦ . .מבוא .יחידת עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח (להלן - עוזר השר) היא מסגרת ארגונית במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) בראשות עוזר השר. בתקופה נובמבר 2002 - 190 דוח שנתי59א .אפריל 2003 , לסירוגין, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "היבטים בפעולות עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח"2 (להלן- הביקורת הקודמת). הביקורת הקודמת התמקדה ביחידה להתיישבות ולתשתית לאומית (להלן - היחידה), שבאותה עת ועד אוגוסט 2005 פעלה בכפיפות לעוזר השר. נבדקו בעיקר פעולות היחידה הנוגעות למימון רכישת מרכיבי ביטחון ולפרויקטים בתחום התשתית הביטחונית לרשויות מקומיות. בחודשים פברואר-מרס 2008 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת בהתייחס ליחידה (להלן - המעקב). יש להדגיש, כי במסגרת המעקב לא נבדקה פעילות עוזר השר במתכונתה הארגונית החדשה. משרד מבקר המדינה מציין, כי במעקב עלה שהיחידה תיקנה את מרבית הליקויים שעלו בביקורת הקודמת. להלן ממצאי המעקב: .הפרדת פעילות היחידה מעוזר השר .במרס 2005 פורסמה חוות דעת (ביניים) בנושא "מאחזים בלתי מורשים", שערכה עו"ד טליה ששון, והוגשה לראש הממשלה. בעקבות אותה חוות דעת פנה במרס 2005 היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) אל שר הביטחון והעלה את הצורך לבחון את תפקידי עוזר השר והיחידה. סמוך לאחר מכן הורה שר הביטחון לערוך במשרדו בחינה ארגונית של תפקידי עוזר השר. בהתאם למסקנות הבחינה, הודיע שר הביטחון לעוזר השר ולראש היחידה באוגוסט 2005 .על הפרדת פעילות היחידה מעוזר השר עוד הודיע שר הביטחון, כי הואיל ועוזר השר יפעל מעתה בנושאי מטה וייעוץ, תועברנה לראש היחידה סמכויות ביצוע הכוללות, בין היתר: ביצוע מדיניות שר הביטחון בתחום ההתיישבות; קישור ותיאום בין גופי ההתיישבות לבין מערכת הביטחון; ריכוז עבודת המטה וגיבוש עמדת מערכת הביטחון בנוגע לתכנון ופיתוח התשתית הביטחונית; גיבוש הצרכים התקציביים הנוגעים למיגון יישובים; הקצאת תקציבים וקביעת סדרי עדיפויות לביצוע מיגון ביישובים; ואיגום תקציבים הקשורים למרכיבי ביטחון. על פי האמור לעיל, החל מאוגוסט 2005 נקבע, כי תפקיד עוזר השר הוא מינוי של שר הביטחון ("משרת אמון") וכי עוזר השר כפוף לשר הביטחון. אשר על כן, מאותה עת הופרדה פעילות היחידה מעוזר השר, והיחידה הוכפפה למנכ"ל משהב"ט. תפקידי עוזר השר נקבעו בהוראות משהב"ט (להלן גם המ"ב). עד שהופרדה היחידה מעוזר השר, היו תקפות ההוראות הבאות: המ"ב הדנה בנושא "עוזר השר להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח - הוראת ארגון" (להלן - הוראה א'); והמ"ב הדנ ה בנושא "בניית מקלטים, רכישת מרכיבי ביטחון ליישובים ובניית/שכירת מחסנים לערכות מגן" (להלן - הוראה ב') ואשר חלה רק על פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), בכל האמור לתפקידי פקע"ר בנוגע לנושאים הכלולים בהוראה. כמתחייב מהשינוי הארגוני, נדרש היה לשנות את הוראות משהב"ט שלפיהן פעלו עוזר השר והיחידה. במעקב עלה, כי הוראה א', המסדירה את פעילותו של עוזר השר, וכן הוראה ב', טרם שונו כנדרש. .__________________ .2 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54א ( 2003 '), עמ43 .ואילך ממצאי ביקורות מעקב 191 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש להתאים בהקדם את הוראה א' כמתחייב מהשינוי הארגוני או לבטלה, אם מתייתר הצורך בה נוכח השינוי הארגוני. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הוראה ב', שלפיה פועל פקע"ר, אינה תואמת את השינוי הארגוני שבוצע, ושלפיו הופרדה היחידה מעוזר השר. משהב"ט הודיע למשרד מבקר המדינה במאי 2008 , כי הוראה א' "הפכה למיותרת עם פרסום הנחיות השר... במחשבה נוספת ולאור הביקורת, נשקול עתה אם יש מקום לפרסם ההוראה מחדש". עוד הודיע משהב"ט, כי יטמיע מיידית בהוראה ב' את השינוי הארגוני שבוצע. במעקב נמצא, כי אף שהיחידה הופרדה מעוזר השר, הרי שבפועל, בהיעדרו של עוזר השר, שימש במספר מקרים ראש היחידה כממלא מקום של עוזר השר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדה שראש היחידה משמש כממלא מקום של עוזר השר, בהיעדרו של עוזר השר, אינה מתיישבת עם הנחיותיו של שר הביטחון מאוגוסט 2005 ואינה עולה בקנה אחד עם קביעתו שמינוי עוזר השר הוא לתפקיד של "משרת אמון". עוזר השר וכן ראש היחידה הודיעו למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי הערת הביקורת מקובלת עליהם. ראש היחידה הוסיף כי "הנושא יובהר ללשכת שר הביטחון". .היחידה להתיישבות ותשתית לאומית .1 . הוראת הרכש א. הוראת משהב"ט הדנה בנושא "הקמה ורכש של מרכיבי ביטחון ליישובים" (להלן - הוראת הרכש) מפרטת את תחומי הסמכות וכללי העבודה של משהב"ט ושל פקע"ר בהתייחס לפעילויות המיועדות לתת מענה לצורכי ביטחון של האוכלוסייה בתחום של מרכיבי ביטחון. בהוראת הרכש מפורטת רשימת "מרכיבי ביטחון בסיסיים ליישוב" אשר מתעדכנת מעת לעת על ידי פקע"ר (להלן - מרכיבי ביטחון בסיסיים). ההוראה מציינת, בין היתר, כי "כל מרכיב ביטחון מעבר למרכיבי הביטחון הבסיסיים, כמפורט בנוהל פנימי של היחידה להתיישבות" יוגדר כמרכיב ביטחון חריג (להלן - מרכיבי ביטחון חריגים). בהוראת הרכש מאפריל 2005 ,נרשם, כי באותו שלב מתפרסם רק פרק א' של ההוראה המתייחס לפעילות היחידה, וכי פרק ב' של ההוראה, שיתייחס לפעילות פקע"ר, "מצוי בשלבי עריכה על ידי פקע"ר ויפורסם בהמשך". במועד ביצוע המעקב נמצא, כי משהב"ט לא פרסם את פרק ב' של הוראת הרכש, האמור להתייחס לפעילות פקע"ר, כאמור. משהב"ט הודיע למשרד מבקר המדינה במאי 2008 , כי "נבצע עתה עבודת מטה לגיבוש סופי ומהיר של פרק ב'". 192 דוח שנתי59א .ב. תקציב היחידה נחלק לשני סוגי פעילות: האחד - יוזמות וסיוע בנושאי ביטחון לתחומי תשתיות, הצטיידות והתיישבות, לרבות במסגרת שיתוף פעולה בין -משרדי; השני - סיוע לרשויות מקומיות בהקצאות תקציביות לרכש ולהקמה של מרכיבי ביטחון. במעקב נמצא, כי הוראת הרכש מתייחסת רק לתקציב הממומש עבור מרכיבי ביטחון ואינה מתייחסת לתקציב המוקצה ליוזמות ולסיוע בנושאי ביטחון לתחומי תשתיות, הצטיידות והתיישבות, אשר בשנת 2007 הסתכם בכ-4 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לקבוע נוהל המסדיר את הסמכויות והכללים בנוגע לתקציב המיועד ליוזמות ולסיוע בנושאי ביטחון לתחומי תשתיות, הצטיידות והתיישבות, כאמור לעיל, כפי שבהוראת הרכש נקבע נוהל לגבי התקציב של מרכיבי ביטחון. ראש היחידה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי היחידה פועלת "לקביעת נוהל המסדיר את הסמכויות והנהלים בנוגע לתקציב האמור... עד קביעת הנוהל... ממשיכה היחידה... לפעול על פי ההוראות הכלליות של משרד הביטחון". 2 . תכנית העבודה ותקצובה א. תכנון וביצוע התקציב 1 ) בביקורת הקודמת נמצא, כי היחידה נהגה לתכנן מראש רק פחות ממחצית היקף הפעילות השנתית. משרד מבקר המדינה העיר, כי ייעודם של תכנית העבודה ושל התקציב לשמש, בין היתר, כלי לתכנון הפעולות ולבקרתן, והוא אינו מושג במצב שבו חלק כה משמעותי מתכנית העבודה והתקציב למימושה נקבעים רק במהלך השנה, ולא מתוך תכנון מקיף ומראש. במעקב נמצא, כי היחידה מכינה בסוף כל שנה תכנית עבודה שנתית המתייחסת לכל היקף הפעילות השנתית המתוכננת לשנה הבאה ולתקציב לביצועה, ותכנית זו מובאת לאישורו של מנכ"ל משהב"ט בתחילת שנת העבודה. עם זאת נמצא, כי תכנית העבודה לשנת 2008 , שהכינה היחידה בדצמבר 2007 , אושרה על ידי מנכ"ל משהב"ט רק בסוף פברואר 2008. משרד מבקר המדינה מעיר, כיאישור תכנית עבודה לאחר שחלפו כבר חודשיים מתחילת שנת העבודה עשוי לשנות את תכנית העבודה, שכבר החלו לפעול לפיה, לרבות לגבי הוצאות כספיות וסדרי עדיפויות. יש לציין, כי במסמכים הקיימים ביחידה לא נמצאו הסיבות לעיכוב באישור תכנית העבודה. מן הראוי, כי מנכ"ל משהב"ט יאשר את תכנית העבודה השנתית של היחידה לפני תחילת השנה כדי לאפשר פעילות תקינה ומסודרת של היחידה. ראש היחידה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "הערת המבקר במקומה", וכי "היחידה להתיישבות לא החלה לפעול למימוש תכנית העבודה ל - 2008 עד שאושרה ע"י המנכ"ל". עוזר מנכ"ל לניהול במשהב"ט מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "אנו פועלים כי בעתיד, אישור התכניות יבוצע בזמן המתאים". ממצאי ביקורות מעקב 193 .2 ) בביקורת הקודמת נמצאו פערים ניכרים בסעיפי התקציב בין תכנון ההקצאה הכספית לבין ביצוע התקציב. הפערים נבעו בעיקר משיטת תכנון תכנית העבודה השנת ית והתקציב למימונה. שכן, לפי שיטה זו קבעה היחידה בתחילת השנה תכנית עבודה כללית ואומדן כללי של הקצאה תקציבית לכל סעיפי התקציב ולא ערכה תכנון מפורט בהתאם לסוגי הפעילויות. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן חלקית: בתכנית העבודה לשנת 2008 מפורטים סעיפי פעילות שונים והתפלגות התקציב לפיהם, אולם לא קיים תכנון מפורט של סעיפי פעילות אלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תכנון מפורט של פעילויות מבטיח שמירה על סדרי עדיפויות שלפיהם מוקצה התקציב לכל פעילות. ראש היחידה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "תכניות העבודה יפורטו ככל שניתן". 3 ) היחידה מוציאה אישורים להקצאות כספיות לסיוע במרכיבי ביטחון. אישורים אלה תקפים למשך 60 ימים, ובמהלכם נדרשת הרשות המקומית להמציא מסמכים כתנאי לקבלת התחייבותה של היחידה למתן הסיוע. במעקב נמצא, כי למרות זאת, במקרים שבהם רשויות מקומיות טרם המציאו את המסמכים שדרשה מהן היחידה ותוקפם של האישורים פג זה מכבר, אין היחידה מבטלת את האישורים. משמעות הדבר היא, כי ההקצאות הכספיות נשמרות למטרות שנקבעו אף אם קיים לגביהן ספק אם אכן תתממשנה, ומשום כך היחידה אינה יכולה לייעד אותן למטרות אחרות. בנוסף לכך, נמצא במעקב, כי היחידה מוציאה לרשויות מקומיות התחייבויות כספיות לסיוע אשר אינן מוגבלות בזמן, ואשר עבורן משריינת היחידה כספים מתקציבה. חלק מן הרשויות המקומיות אינן מממשות את הסיוע משך זמן רב. מתוקף ההתחייבויות הכספיות הבלתי מוגבלות בזמן שהוציאה היחידה, היא ממשיכה לשריין את ההתחייבויות הכספיות שלא מומשו. לדוגמה: במאי 2007 הוציאה היחידה התחייבות כספית על סך 21,775 ש"ח לרשות מקומית לרכישת גרור כיבוי אש. במועד ביצוע המעקב לא נמצא תיעוד לכך שהגרור נרכש, אך ההקצאה הכספית "המתינה" עדיין לאותה רשות מקומית. יש לציין, כי נכון למועד ס יום המעקב, מרס 2008 , ההתחייבויות הכספיות המשוריינות של היחידה עבור רשויות מקומיות לשנת 2007 הסתכמו בכ -6.3 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי שאישורים והתחייבויות להקצאות כספיות לא ייוותרו תקפים במשך זמן רב. יתרה מכך, הותרת התחייבויות תקפות, שאף "גולשות" משנה לשנה, אינה מאפשרת תכנון וניצול יעילים של תקציב היחידה. ראש היחידה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי היחידה "תפעל להגבלת זמן הביצוע לפרויקטים להם ניתן סיוע כספי", וכן תפעל "לאכיפת הגבלת הזמן הנ"ל. במידת הצורך יבוטלו הרשאות כספיות והתקציב המתפנה יופנה לסיוע לפרויקטים אחרים". ב. הקצאת התקציב בביקורת הקודמת נמצא, כי עוזר השר אישר עדכון לנוהל פנימי, ועל פיו מקצה היחידה תקציבי סיוע. נוהל זה חרג משתי הוראות משהב"ט. משרד מבקר המדינה העיר, כי על עוזר השר להקפיד שהנוהל שעל פיו פועלת יחידתו יהיה תואם במלואו להוראות משהב"ט. 194 דוח שנתי59א .במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: היחידה הופרדה, כאמור, מעוזר השר, והיא פועלת לפי הוראת הארגון שהיא הוראת משהב"ט הייעודית ליחידה. 3 . ביצוע תכנית העבודה א. ועדת ההקצאות סמכות ועדת ההקצאות במשהב"ט: על ועדת ההקצאות להמליץ לוועדה המשרדית במשהב"ט על קריטריונים לסוגים של מרכיבי ביטחון שמשהב"ט יסייע במימון רכישתם. בביקורת הקודמת נמצא, כי המלצות אלה לא הועברו לוועדה המשרדית וממילא לא אושרו על ידיה, כיוון שהוועדה המשרדית לא הייתה קיימת בפועל. משרד מבקר המדינה העיר, כי על משהב"ט לערוך בחינה מחודשת בדבר הצורך בקיומה של ועדה משרדית, ובהתאם להחלטה שתתקבל יש לתקן את ההוראה הרלוונטית. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: הוועדה המשרדית במשהב"ט בוטלה והוראת הרכש תוקנה בהתאם. קריטריונים להקצאת הסיוע : בביקורת הקודמת נמצא, כי בין הקריטריונים שקבעה ועדת ההקצאות לסיוע במימון מרכיבי ביטחון לרשויות מקומיות, היו גם המפורטים להלן: 1 ) ;""ביצוע ומימוש החלטות שר הביטחון2 ) "עידוד פעילות התנדבותית ופיתוח מודעות של הציבור לנושא ביטחון"; 3 ) "התמיכה הניתנת משמשת מנוף להשקעת שותפים נוספים במימון מרכיבי ביטחון"; 4 .") "מצבה הכלכלי של הרשות המקומית הפונה בבקשת סיוע משרד מבקר המדינה העיר בעניין זה, כלהלן: קריטריון בדבר ביצוע ומימוש החלטות השר אינו מאפשר קביעת סדרי עדיפויות של הצרכים כמתחייב מכללי מינהל תקין; קריטריון של עידוד פעילות ה תנדבותית ומודעות הציבור הוא כללי במשמעות רחבה; הקריטריון בדבר התחשבות ביכולת לגייס שותפים במימון פרויקטים אינו מתיישב עם העיקרון שהנימוק העיקרי לסיוע ברכישת מרכיבי ביטחון חייב להיות קיום הצורך במרכיבים אלה; הוועדה לא בחנה את מצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות שקיבלו סיוע מהיחידה, ובכך לא פעלה בהתאם לקריטריון, כמפורט לעיל. משרד מבקר המדינה ציין, כי ראוי שהוועדה תגדיר קריטריונים ברורים יותר ותקבע את הנתונים שישמשו מסד לבחינת התקיימותם. בהערות ראש הממשלה מספטמבר 2003 לדוח שנתי54 א של מבקר המדינה (להלן- הערות ראש הממשלה) הובאה תגובת משהב"ט, כי ביחידת עוזר השר מתנהלת עבודת מטה לשיפור מסמך הקריטריונים. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן חלקית: בוטל הקריטריון בדבר ביצוע ומימוש החלטות שר הביטחון וכן בוטל הקריטריון בדבר התחשבות ביכולת לגייס שותפים במימון הפרויקט. הקריטריון בדבר מצבה הכלכלי של הרשות נותר כאמת מידה אפשרית להענקת סיוע חריג בלבד. ברם, הקריטריון בדבר עידוד פעילות התנדבותית ומודעות הציבור נותר כשהיה. יתר על כן, על פי קריטריון זה ניתן כיום לאשר סיוע חריג, כלומר סיוע בסכום העולה על סכומי הגג. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא זו בלבד שהקריטריון בדבר עידוד פעילות התנדבותית ומודעות הציבור נותר כללי ובמשמעות רחבה כשהיה, אלא שכיום הוא מאפשר ליחידה להעניק סיוע כספי חריג. ממצאי ביקורות מעקב 195 . ראש היחידה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , לגבי הקריטריון הנ"ל, כי הוא "כללי וימחק מרשימת הקריטריונים". הליכי האישור בוועדה : 1 ) בביקורת הקודמת נמצא, כי בשנת 2001 אישרה ועדת ההקצאות ליחידה לאשר בקשות בעניין מרכיבי ביטחון ללא מעורבות הוועדה, זאת בניגוד להוראות, ובנימוק שהמצב הביטחוני מצריך מענה בזמן קצר. משרד מבקר המדינה העיר, כי גם כשמדובר בבקשות עקב אירועים חריגים ודחופים, מן הראוי שהוועדה תדון בכך בעצמה ובדחיפות הראויה וזאת בהתחשב בסכומים הכספיים הגבוהים המוקצים למרכיבי ביטחון. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: לפי הוראת הרכש מוסמכת כיום היחידה לאשר עצמאית, בלא צורך בפנייה אל ועדת ההקצאות, בקשה להקצאה כספית לרכש מ רכיבי ביטחון בסיסיים, בסכום שלא יעלה על 300,000 ש"ח; ובהתייחס למרכיבי ביטחון חריגים- מוסמכת היחידה לאשר עצמאית את הבקשה בסכום שלא יעלה על 150,000 ש"ח, וזאת רק במקרים בהם "קיים איום ממשי, המחייב היענות מיידית לשם הצלת חיים... ואישור הבקשה יאפשר מתן פתרון מיידי". במעקב נמצאה בעניין זה חריגה: ראש היחידה הבטיח ביולי 2007 ,סיוע כספי לרשות מקומית לפני שוועדת ההקצאות דנה בבקשה, וזאת אף שמדובר במרכיב ביטחון חריג שהיחידה אינה מוסמכת לאשרו עצמאית, שכן לא היה במקרה זה "איום ממשי, המחייב היענות מיידית לשם הצלת חיים". בפועל, דנה ועדת ההקצאות באותה בקשה רק לאחר שבוע מהמועד הנ"ל, ואישרה אותה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש להקפיד שהיחידה לא תבטיח סיוע כספי המותנה באישור ועדת ההקצאות בטרם התכנסה הוועדה, וזאת גם אם ניתן להניח שהרשות המקומית המבקשת את הסיוע עומדת בקריטריונים ש לפיהם מאשרת הוועדה בקשות מסוג זה. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 מותנה]ה[ , כי היחידה "לא תבטיח סיוע בוועדת ההקצאות".]באישור[ 2 ) היחידה אישרה בשני מקרים סיוע כספי בשנת 2007 בפרויקטים שהשתתפות היחידה בהם עלתה על 300,000 ש"ח, וזאת בלי לפנות לוועדת ההקצאות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי שבפרויקטים שבהם סכום הסיוע המצטבר עולה על 300,000 ש"ח, תפנה היחידה לוועדת ההקצאות כדי שחבריה ידונו בבקשות ויחליטו אם לאשרן אם לאו. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 בהתייחס לשני המקרים דלעיל, כי הערת המבקר מקובלת על היחידה. 3 ) בביקורת הקודמת נמצא, כי לא נקבע דבר בנוגע לדרך קבלת ההחלטות בוועדת ההקצאות בעניינים שבנוגע להם עשויה להתעורר מחלוקת בין חבריה. משרד מבקר המדינה העיר, כי מן הראוי שמשהב"ט יתקן את ההוראות. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: בהוראת הרכש נקבעו כללים מפורטים בנוגע לקבלת החלטות בוועדת ההקצאות במקרים של מחלוקות או חוסר יכולת להכריע בהצבעה עקב דעות שקולות. 196 דוח שנתי59א .4 ) בביקורת הקודמת נמצא, כי היחידה לא נהגה לפנות בכתב לרשויות המקומיות כדי להביא לידיעתן את הקריטריונים לסיוע שניתן על ידיה. משרד מבקר המדינה העיר, כי מאחר שמדובר בסיוע ממשלתי, על היחידה לפרסם בין הנוגעים בדבר את הקריטריונים. בהערות ראש הממשלה הובאה תגובת משהב"ט, כי היחידה תפעל לפרסם תקופתית, ולפחות אחת לשנה, את סל מרכיבי הביטחון ואת הקריטריונים לרשויות המקומיות הזכאיות, וכי הרשויות המקומיות הזכאיות לקבל סיוע מהיחידה, תיודענה בדבר כללי העבודה של היחידה. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן חלקית: בהוראת הרכש שכאמור פורסמה בשנת 2005 , נקבע שבאחריות ראש היחידה להביא בכתב לידיעת הרשויות המקומיות את תנאי הסף, את רשימת מרכיבי הביטחון הבסיסיים והחריגים ואת אמות המידה לסיוע חריג. ברם, חרף האמור לעיל, נמצא, כי בפועל אין היחידה עושה כן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על היחידה למלא אחר הוראת הרכש בעניין פרסום הסיוע לרשויות, כאמור. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "היחידה... תקפיד לעדכן את גורמי הביטחון ברשויות, בשינויים שחלו בסל מרכיבי הביטחון והקריטריונים". ב. סיוע במימון מרכיבי ביטחון אישורים סטטוטוריים: בביקורת הקודמת נמצא, כי בהוראות משהב"ט, בנהלים הפנימיים של היחידה ואף בקריטריונים שקבעה ועדת ההקצאות לא נקבע שעל הרשות המקומית, הפונה בבקשת סי וע, להמציא ליחידה אישור של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ואישורים סטטוטוריים נוספים הנדרשים על פי דין לצורך ניצול מקרקעין. עוד נמצא, כי בשנים 2001 ו- 2002 סייעה היחידה לרשויות מקומיות במימון מרכיבי ביטחון ובמימון פרויקטים בתחומים אחרים בסכומים של עשרות ומאות אלפי ש"ח וזאת, בדרך כלל, בלי לדרוש מהן אישורים המעידים שהעבודות נעשות בהתאם להיתרי בנייה. משרד מבקר המדינה העיר, כי על משרדי הממשלה להימנע מתקצוב עבודות בנייה וסלילה הנעשות ללא היתרי בנייה. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: הוראת הרכש קובעת שעל הרשות המקומית לאשר בכתב את קיומם בתוקף של מכלול האישורים הנדרשים לפי דין לעניין זכויות במקרקעין והיתרי בנייה לשם הקמת מרכיבי הביטחון שבגינם ניתנת הקצאה כספית. בבדיקה שערך צוות משרד מבקר המדינה נמצא, כי היחידה אכן דורשת מרשויות מקומיות את האישורים הנדרשים. ג. סיוע חריג ל רכישת מרכיבי ביטחון היעדר אפיון של פקע"ר: בביקורת הקודמת נמצא, כי בשנים 1999 -2002 לא אפיין פקע"ר את הצרכים והדרישות של הקמת תחנות רדיו חירום לרשויות מקומיות, וזאת למרות אחריותו להגדיר את האפיון ההנדסי-ביטחוני של מרכיבי הביטחון. משרד מבקר המדינה העיר, כי רא וי היה שהיחידה תפנה לפקע"ר בעניין האפיון וזאת לפני שהחליטה לסייע. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: בהוראת הרכש נקבע שלבקשת סיוע למרכיבי ביטחון יש לצרף, בין היתר, את המלצת הגורם המקצועי. חריגה מסכומי גג: בביקורת הקודמת נמצא, כי היו מקרים שבהם אישרה הוועדה סיוע במימון מרכיבי ביטחון בסכומים החורגים מסכומי הגג שקבעה. משרד מבקר המדינה העיר, כי ממצאי ביקורות מעקב 197 . משהחליטה הוועדה על סכומי גג לסיוע, ראוי היה שאישור לחריגה מהם יתבסס על נימוקים מיוחדים שיתועדו. בהערות ראש הממשלה הובאה תגובת משהב"ט, כי התיעוד על נימוקי הוועדה ייכלל בעתיד בפרוטוקול של ישיבת הוועדה. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן כלהלן: בהוראת הרכש נקבע, שהקצאה כספית בסכום או בשיעור העולה על זה שנקבע בהתייחס למרכיב הביטחון המבוקש, תאושר על ידי הוועדה בהתקיים לפחות אחת מאמות המידה לסיוע חריג, וכי ההנמקה לסיוע החריג תצוין בהחלטת הוועדה. במעקב גם עלה, כי בפרוטוקולים של ועדת ההקצאות אכן מפורטים נימוקים במקרים שבהם אושר סיוע חריג. סיוע במיגון מבנים: בביקורת הקודמת נמצא, כי היחידה סייעה מתקציבה באופן חריג במימון עבור מיגון לאנשים ולגופים פרטיים וציבוריים, זאת על אף שמיגון זה לא נכלל במרכיבי הביטחון הבסיסיים שקבע פקע"ר ואף לא במרכיבי הביטחון החריגים שקבעה הוועדה. משרד מבקר המדינה העיר, כי ריבוי מקרים חריגים המאושרים שלא בהתאם לקריטריונים וללא אמות מידה להפעלת שיקול הדעת, יש בהם כדי לפגוע בעיקרון השוויון וההזדמנות השווה במתן הסיוע. במעקב נמצא כי הליקוי תוקן: הוראת הרכש מסמיכה את ועדת ההקצאות לדון בבקשות לסיוע באמצעי העונה עקרונית להגדרת מרכיב ביטחון, אך טרם נכלל ברשימת מרכיבי הביטחון. עם זאת, נמצא במעקב, כי לא נקבע שעל ועדת ההקצאות לנמק את החלטתה בעניין בקשות שכאלו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאפשרות שניתנה לוועדת ההקצאות לאשר סיוע כספי עבור מרכיבים שאינם נכללים בהגדרת מרכיבי ביטחון, תותנה בכך שיהיה על הוועדה לפרט נימוקים מיוחדים להחלטתה וזאת כיוון שמדובר באישור מקרים חריגים. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "בפרוטוקול ועדת ההקצאות מצוינים הנימוקים למתן סיוע חריג למרכיבים שאינם נכללים במרכיבי ביטחון... הנושא יוטמע בהמ"ב". מימון פעולות שבאחריות צה"ל: בביקורת הקודמת נמצא, כי היחידה סייעה בשנת 2000 לרכישת מרכיבי ביטחון לכיתות כוננות ביישובים, זאת על אף שהאחריות לציוד כיתות אלה מוטלת על צה"ל ואינה מהווה חלק מיעדי תקציב היחידה. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: בהוראת הרכש נקבע שתקציב היחידה "אינו מיועד לרכש מרכיבי ביטחון עבור צה"ל או כוחות הביטחון האחרים. עם זאת מובהר, כי מ קום שייהנו ממרכיב הביטחון, בנוסף ליישוב ו/או לרשות המקומית גם צה"ל או כוחות הביטחון האחרים - לא יהא בכך כדי לשלול את אישור ההקצאה הכספית". ד. סיוע במימון פרויקטים משותפים 1 ) קביעת התקציב א) בביקורת הקודמת נמצא, כי שיעור ההשתתפות של היחידה בפרויקטים בתח ומי הביטחון וההתיישבות, הממומנים באמצעות איגום כספים ממשרדי ממשלה, מפקע"ר ומגופים 198 דוח שנתי59א .אחרים, לא נקבע על פי הסכם קבוע עם משרדי הממשלה והגופים האחרים, אלא על פי משא ומתן המתנהל ביניהם על שיעור המימון שיעמיד כל אחד מהגופים מתקציבו. משרד מבקר המדינה העיר, כי מן הר אוי שהיחידה תפעל בהתאם לדפוסי מינהל תקין ותעגן בנהלים קריטריונים לפעילותה בפרויקטים משותפים. בהערות ראש הממשלה הובאה תגובת משהב"ט, כי "בהוראה יעוגן העיקרון שעל פיו היחידה משתתפת בשיעור של עד 50% מהיקף הפרויקט, אלא אם ועדת ההקצאות תחליט אחרת מטעמים שתציין". במעקב נמצא, כי למרות תגובת משהב"ט בהערות ראש הממשלה, כאמור, הליקוי לא תוקן. להלן הפרטים: בהוראת הרכש ובנהלים הפנימיים של היחידה לא נקבע דבר לעניין שיעור ההשתתפות של היחידה בפרויקטים שבהם יש איגום תקציבים, ולא נקבעו קריטריונים בדבר הליך האיגום. למעשה, במסגרת עריכת תכניות למימון פרויקטים הדורשים איגום תקציבים, מתכנסים נציגי משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים וקובעים ביניהם בהליך של מעין משא ומתן את חלוקת העלות הכספית של הפרויקט בין כולם. עקב כך, כפי שעלה במעקב, היחידה אינה מצליחה לעתים להשיג את השתתפותם של משרדי ממשלה במימון הפרויקט, וזאת אף שעל פי תכנית היחידה היו משרדי ממשלה אמורים להשתתף במימון. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי הערת המבקר מקובלת. היחידה תפעל להקצאת סיוע בהתאם לאישור ועדת ההקצאות והנושא יוטמע בהמ"ב. ב) במעקב נמצא, כי במקרים שבהם סייעה היחידה במימון פרויקטים המשותפים למספר גופים והמתנהלים על ידי אחד מגופים אלה ולא על ידי היחידה, אין היחידה דורשת דיווחים בנוגע לניצול הכספים. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "דיווח שוטף אינו מתקבל באופן שיטתי מגופי המימון השותפים, אולם מתבצע מעקב בכל המקרים". לדעת משרד מבקר המדינה, על היחידה לדרוש מהגופים שאליהם היא מעבירה כספים למימון פרויקטים משותפים, דיווח מפורט בנוגע לניצול כספים אלה, ולא להסתפק במעקב מיוזמתה. 2 ) ביצוע הפרויקטים המשותפים א) הקמת גשר: בביקורת הקודמת נ מצא, כי היחידה השתתפה בשנת 2002 בסיוע להקמת גשר שנועד לשרת מועצה מקומית, שהגשר נמצא בתחומה, וגם את צה"ל. משרד מבקר המדינה העיר, כי הסיוע המדובר מעיד על אי-בהירות בתחימת גבולות סמכותה של היחידה בסיוע לפרויקטים משותפים. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי על משהב" ט לקבוע קריטריונים אחידים לסיוע, ובכלל זה האם תסייע היחידה במימון פרויקטים שמשולבים בהם צרכים ביטחוניים והתיישבותיים, ואם כן - באיזה שיעור. במעקב נמצא, כי הליקוי טרם תוקן, וכי עדיין שוררת אי-בהירות בתחימת גבולות סמכותה של היחידה בסיוע לפרויקטים משותפים. אמנם מתוקף הוראת הארגון מוסמכת היחידה לסייע גם לפרויקטים ולבקשות שבבסיסן מטרה התיישבותית, אולם בהוראת הרכש וכן בנהלים הפנימיים של היחידה לא נקבעו קריטריונים לסיוע זה ולא נקבע שיעור הסיוע של היחידה בפרויקטים משותפים, כאמור. ממצאי ביקורות מעקב 199 .ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי "הערת המבקר במקומה", וכי כל פרויקט משותף שימומן על ידי היחידה בעתיד יעמוד בקריטריונים המפורטים בהמ"ב ושיעור הסיוע לכל פרויקט לא יעלה על 50%. )ב סיוע במימון מקלטים : בביקורת הקודמת נמצא, כי בינואר 2001 סייעה היחידה לשיקום מקלטים אף שנושא זה נכלל בתחום האחריות של פקע"ר. בעקבות חוות דעת של היועמ"ש למשהב"ט, החליטה הוועדה במאי 2001 , כי לא יינתן סיוע המיועד בלעדית לנושא המקלוט, אלא סיוע עבור רכש ציוד רב -תכליתי לשעת חירום המתאים להגדרת מרכיבי ביטחון. עוד נמצא בביקורת הקודמת, כי למרות החלטת ועדת ההק צאות, המשיכה היחידה לסייע לרשויות בהקמת מקלטים ובשיקומם. משרד מבקר המדינה העיר, כי היחידה לא פעלה לשינוי ההנחיות החלות עליה ואף לא פנתה למנכ"ל משהב"ט כדי לבקש את אישורו לפעול בעניין זה בחריגה. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי גם אם מדובר היה במקרים חריגים, הי ה על הוועדה, לכל הפחות, להתנות את הסיוע בכך שלאחר הקמת המקלט יוחזר לה סכום הסיוע מתקציבם של הגופים האחראים על פי דין להקים מקלטים. תגובת עוזר השר הייתה, כי בהתחשב בנסיבות המיוחדות היה זה נכון לסייע במימון מקלטים במספר מקרים חריגים, שהובאו לדיון בוועדה וקיבלו את אישורה. עוד מסר עוזר השר, כי ההערה בדבר החזרת סכום הסיוע מקובלת עליו, וכי בהתאם לכך יפעל להחזיר ממשרד החינוך סיוע כספי בסך של 150,000 .ש"ח, שהעניקה היחידה עבור הקמת מקלט בבית ספר במעקב נמצא, כי הליקויים תוקנו חלקית: היחידה שינתה את ההנחיות הרלוונ טיות בהתאם למתבקש ואף קבעה בהן, בין היתר, כי אם תאשר הוועדה הקצאה כספית חריגה הרי שהיא תפעל לקבל החזר כספי בגינה מהגוף שהנושא נמצא באחריותו. ברם, במעקב לא נמצא שעוזר השר פעל להחזרת הסיוע בסך של 150,000 ש"ח ממשרד החינוך, שהעניקה היחידה בשנת 2002 עבור הקמת מקלט בבית ספר, וממילא הכסף לא הוחזר. 3 ) מעקב ובקרה על ביצוע מרכיבי ביטחון א) מימון בדיעבד: בביקורת הקודמת נמצא, כי במקרים מסוימים ובאישור ועדת ההקצאות, סייעה היחידה בשנת 2002 במימון פרויקטים בדיעבד. משרד מבקר המדינה העיר, כי בהחלטתה לסייע במימון פרויקטים בדיעבד נפגמה יכולתה של היחידה לקיים מעקב ובקרה על הביצוע. במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן חלקית: בהוראת הרכש נקבע, כי ועדת ההקצאות מוסמכת לדון בבקשה לסיוע בדיעבד בתנאים ובמקרים מסוימים. ברם, ההוראה אינה מחייבת את מגיש הבקשה לצרף המלצה בדבר התאמת סוג מרכיב הביטחון שבוצע לצורך הביטחוני, כפי שהדבר נדרש בהליך רגיל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשהב"ט יקבע בהוראת הרכש, כי תנאי לסיוע בדיעבד יהיה קביעה של הגורם המקצועי בדבר התאמת סוג מרכיב הביטחון שהוקם או נרכש לצורך הביטחוני וכן אישורו שאותו מרכיב ביטחון הוקם בהתאם לדרישות המקצועיות. ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008 , כי ההערה מקובלת וכי הנושא של התניית סיוע שניתן בדיעבד, כאמור, "יוטמע בהוראות משרד הביטחון". 200 דוח שנתי59א .ב) ביצוע מעקב ובקרה: בביקורת הקודמת נמצא, כי במרבית המקרים אין היחידה מקיימת מעקב ובקרה אחר ב יצוע העבודות בתחום מרכיבי ביטחון ביישובים, וכי בפרויקטים רבים מסתפקת היחידה באישורים מהרשות המקומית המעידים על סיום העבודות. לגבי עבודות המבוצעות באמצעות פקע"ר נמצא, כי בחלק מהמקרים מסתפקת היחידה באישורים מטעם פקע"ר על סיום העבודה ואינה מקפידה לקבל מפקע"ר דוח מפורט על ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העיר, כי מאחר שהיחידה מממנת פרויקטים בתחומים רבים ובהיקף של עשרות מיליוני ש"ח, בלא שהיא מבצעת בעצמה מעקב ובקרה, יש לקבוע בנהלים את דרכי הבקרה ואת אופן הדיווח על ביצוע הפרויקטים. תגובת עוזר השר הייתה, כי ליחידה אין כלים לביצוע מעקב ובקרה, ובפועל מבצע את הבקרה גוף מקצועי בהתאם לפרויקט, וכי הוא פועל לתקן את הוראת משהב"ט בנושא. בהערות ראש הממשלה הובאה תגובת משהב"ט, כי "הפיקוח והבקרה על ביצוע הפרויקטים שיחידת עוזר השר שותפה בהם, מבוצעים על ידי גורמים מקצועיים - פיקוד העורף, מע"ץ, קק"ל וקציני הגנה מרחבית פיקודיים, בהתאם לאופי הפרויקט". במעקב נמצא, כי הליקוי תוקן: הוראת הרכש קובעת, ש"האחריות לביצוע פיקוח ובקרה אחר מימוש ההקצאות הכספיות... תחול על הגורם המקצועי אשר אישר את מרכיב הביטחון... גורם זה יהיה אחראי לוודא כי ההקצאה הכספית מומשה על ידי הגורם לו יועדה למטרה לשמה ניתנה, לעקוב אחר תהליך הרכש/ההקמה על ידי הרשות המקומית, ולוודא את התאמת מרכיב הביטחון שנרכש/הוקם לדרישות המקצועיות". בנוסף לכך, ראש היחידה הודיע למשרד מבקר המדינה ביוני 2008, כי היחידה "תפעל תוך דיאלוג עם השותפים להסדרת מסמך הבנות עם הגופים". . .,לסיכום בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה, כי על משהב"ט לפעול בדחיפות לתיקון ולשיפור פעולות היחידה בתחומים ש בהם היא פועלת, תוך שהיא נדרשת להקפדה על קיום נהלים, אמות מידה ברורות, בק רה ופיקוח נאותים כנדרש במינהל הציבורי בכלל ובמשרדי הממשלה בפרט. משרד מבקר המדינה מציין, כי מרבית הליקויים שעליהם הצביעה הביקורת הקודמת תוקנו. ברם, נמצאו מספר ליקויים שהועלו בביקורת הקודמת וטרם תוקנו, וכן עלו במעקב ליקויים בודדים נוספים. על משהב"ט לפעול אפו א לתיקון כל הליקויים בתחומי הפעילות של היחידה. על היחידה להקפיד במיוחד שאישורים והתחייבויות כספיות שהיא מוציאה לרשויות מקומיות לא יישארו תקפים במשך זמן רב.