משרד הכלכלה והתעשייה/הכשרה מקצועית לנוער - קשרי הגומלין בין משרד החינוך ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .1. החינוך המקצועי -טכנולוגי של בני נוער נועד בין היתר להביא לפיתוח ההון האנושי הדרוש לפעילות הכלכלית ולצמיחה במשק. להכשרה המקצועית-טכנולוגית יש גם חשיבות חברתית רבה, שכן היא מציעה חלופה לבני נוער שאינם יכולים להיקלט במסגרות הלימודיות המכשירות אותם למגמ ות טכנולוגיות -הנדסיות - מדעיות. משרד החינוך ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - התמ"ת) הם שני המשרדים הממשלתיים העיקריים העוסקים בהכשרה מקצועית ובחינוך טכנולוגי של בני נוער בישראל ובהכנתם לעולם העבודה. משרד החינוך מופקד על ביצוע חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- חוק לימוד חובה), והאגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם שבמשרד התמ"ת (להלן - האגף) ממונה על ההכשרה המקצועית של נערים עובדים לפי חוק עבודת הנוער, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק עבודת הנוער), וחוק החניכות, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק החניכות). בשנת הלימודים התשע"ב (ספטמב ר 2011 - אוגוסט 2012 ) למדו בבתי הספר המקצועיים-טכנולוגיים (שבאחריות משרדי החינוך והתמ"ת) כ - 132,000 ,תלמידים שהם כ -35% מכלל התלמידים בכיתות י -יב בישראל. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2011 עולה כי כ- 29,000 בני נוער בני 15-17 (כ-8% מקרב בני הנוער בגיל זה) אינם לומדים ואינם עובדים. מסגרות ההכשרה המקצועית -טכנולוגית של משרד החינוך ושל משרד התמ"ת נועדו בין היתר לקדם את שילובם של נערים אלה בחברה כגורמים תורמים ומועילים. 2. מערכת החינוך המקצועי -טכנולוגי שבאחריותו ובפיקוחו של משרד החינוך מיועדת לנערים לומדים. רוב תלמידי החינוך המקצועי-טכנולוגי בישראל (כ -90% ) ,בשנת התשע"ב למדו בבתי הספר של מינהל מדע וטכנולוגיה שבמשרד החינוך העוסק בחינוך טכנולוגי בשלושה מסלולים: מגמות הנדסיות -מדעיות, מגמות טכנולוגיות ומגמות מקצועיות-תעסוקתיות. 3. נערים העובדים ולומדים לפי חוק הח ניכות נתונים בפיקוחו ובאחריותו של משרד התמ"ת. חוק החניכות מחייב נערים עובדים בני 15-18 ללמוד מקצוע בבתי ספר מקצועיים. עוד קובע החוק כי לא יועסק נער במקצוע אלא כחניך. מלבד לימודי המקצוע, המקנים לתלמידי החניכות תעודת מקצוע, הם מקבלים תעודת השכלה של 12 שנות לימוד ויכולים לגשת לבחינות בגרות לצבירת יחידות לקראת לימודי המשך במסלול הרצף העל-תיכוני לקראת תואר הנדסאי או טכנאי מוסמך במכללות טכנולוגיות ועד תעודת בגרות מלאה. ייחודה של מערכת ההכשרה המקצועית של משרד התמ"ת הוא בשילוב שבין העבודה המעשית במפעלים ובין הלימו דים בבית הספר. האגף מדגיש את ההתנסות המעשית בעבודה ואת ההכשרה המקצועית הספציפית על חשבון הלימודים העיוניים. בשנת התשע"ב ( 2011 ) למדו כ- 13,000 בני נוער ב-82 בתי ספר מקצועיים בפיקוח משרד התמ"ת. במאי 2011 "פרסם משרד מבקר מדינה, דוח בנושא "הכשרה מקצועית לנוער 2 (להלן- הדוח הקודם). בדוח הקודם נבחנו, בין היתר, הקשרים וסדרי התיאום שבין .__________________ .2 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב( 2011 '), עמ 1271 -1304 . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1447 . שתי מערכות החינוך - של משרד החינוך ושל משרד התמ"ת. בחודשים יולי - אוגוסט 2012 ביצע משרד מבקר המדינה במשרד החינוך ובמשרד התמ"ת מעקב לגבי כמה ממצאי ביקורת שעלו בביקורת הקודמת בנוגע לקשרי הגומלין ביניהם. 1448 דוח שנתי63ג .החלטת הממשלה משנת 1989 . בדוח הקודם צוין כי בדצמבר 1989 החליטה הממשלה לאמץ את המלצותיו של צוות מקצועי שלפיהן, בין היתר, כל נושאי החינוך, מראשית חינוך החובה ועד גיל הגיוס, יהיו באחריות המינהל הפדגוגי במשרד החינוך, ואליו יועברו כאגף גם היחידות המטפלות בנוער באגף להכשרה מקצועית שבמשרד העבודה והרווחה (להלן - משרד הרווחה)3. כדי ליישם את החלטת הממשלה הקימו משרדי החינוך והרווחה סמוך למועד קבלת ההחלטה צוות חשיבה משותף, והוא הגיע למסקנה כי האיחוד לא יביא כל תועלת. בעקבות כך פנו במאי 1990 מנכ"לי שניהמשרדים דאז לראש הממשלה ולשרי החינוך והעבודה והרווחה דאז וביקשו להעלות את החלטת הממשלה לדיון נוסף. בביקורת הקודמת נמצא כי החלטת הממשלה האמורה לא יושמה, ובפועל המשיכו שתי מערכות החינוך לפעול כמערכות נפרדות. בעניין זה נכתב בדוח הקודם כי על הממשלה לבחון את החלטתה מדצמבר 1989 . שר החינוך, מר גדעון סער מסר בתשובתו מינואר 2011 על ממצאי הביקורת הקודמת כי ביולי 2009 התקיים דיון בהשתתפות שר התמ"ת ושר החינוך ומנכ"לי משרדיהם בנושא ריכוז החינוך המקצועי-טכנולוגי במשרד החינוך. בדיון לא הושגה הסכמה בעניין. שר החינוך הוסיף כי בכוונתו לשוב ולפנות לשר התמ"ת בעניין זה, ולאחר פגישה זו ישקול מהי הדרך הנכונה לקידום הנושא. במעקב נמצא כי בפועל לא חל כל שינוי במערך הפעילות האמור. לא התקבלה החלטת ממשלה אחרת מחד גיסא, ומאידך גיסא לא נקבעו דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה בין שני המשר דים בקשר למערכת החינוך שמקיים משרד התמ"ת (בעניין זה ראו להלן)4 . .אמנה לשיתוף פעולה בין משרד החינוך למשרד התמ"ת .מאחר שלמעשה מתקיימות שתי מערכות חינוך נפרדות, נדרש שיתוף פעולה רצוף בין שני המשרדים. בדוח הקודם צוין כי בינואר 2008 , לקראת הרחבת תחולתו של חוק לימוד חובה ל- 12 שנות לימוד, מינתה מנכ"לית משרד החינוך דאז צוות מקצועי לבדוק כיצד תשפיע הרחבת תחולתו של החוק על מערכת החינוך. בצוות היו פקידים בכירים במשרד החינוך, ובראשו עמד מנהל האגף לארגון הלימודים במשרד. .__________________ .3 בעבר היה האגף שייך למשרד העבודה ואחר כך למשרד העבודה והרווחה, ובשנת 2003 .עבר למשרד התמ"ת 4 'יצוין כי תיקון מס 29 לחוק לימוד חובה, התשס"ז - 2007 , שהתקבל בכנסת ביולי 2007 , קבע כי חניכות של נער החל בגיל15 על פי חוק החניכות, בתנאים שייקבעו בתקנות שיתקין שר החינוך בהסכמת שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ובאישור ועדת החינוך והתרבות של הכנסת - תיחשב לימוד חובה לעניין חוק לימוד חובה. עד לתיקון החוק הייתה התקנת התקנות מותנית בהתייעצות עם שר העבודה (ולא בהסכמתו). משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1449 . ביולי 2008 הגיש הצוות את הדוח למנכ"לית. הצוות המליץ כי בתי ספר הפועלים על פי חוק החניכות ובתי ספר תעשייתיים - הצמודים למפעלי תעשייה - יהיו בפיקוח משרד התמ"ת. בדוח 1450 דוח שנתי63ג .צוין כי הצוות קיים מפגש תיאום עם הנהלת האגף להכשרה מקצועית שבמשרד התמ"ת, וגובש קו כללי של שיתוף פעולה בכל הנוגע לסיוע לתלמידים נושרים העוברים בין מערכות החינוך שבאחריות שני המשרדים. במרס 2009 גובשה טיוטה ל"מתווה לאמנה בין -משרדית" ובה נקבע: תכנית הליבה שקבע משרד החינוך תופעל גם בבתי הספר של משרד התמ"ת; ימופו כל המסגרות הקיימות וכל מגמות הלימוד בכל בתי הספר לשימושם של נציגי שני המשרדים והרשויות המקומיות; לתלמיד ולהוריו יינתן חופש בחירה של המסגרת הלימודית; תקודם התקנת התקנות לפי חוק לימוד חובה בתיאום ובהתייעצות בין שני השרים. בדוח הקודם נכתב כי עד סוף 2010 לא חתמו מנכ"ל משרד החינוך דאז ד "ר שמשון שושני ומנכ"ל משרד התמ"ת מר שרון קדמי על האמנה, על אף ההסכמה שהושגה בין הדרגים המקצועיים של שני המשרדים. משרד התמ"ת השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי מנכ"ל משרד התמ"ת דאז מר גבריאל מימון בירך על יזמת האמנה וחתם על האמנה בראשי תיבות. גם מנכ"לית משרד החינוך דאז גברת שלומית עמיחי הסכימה לחתום על האמנה, אולם נמנעה מכך ברגע האחרון בשל חילופי אישים בהנהלת משרד החינוך והחלפתה בד"ר שמשון שושני. משרד מבקר המדינה העיר עוד בדוח הקודם כי העובדה שמשרדי החינוך והתמ"ת לא הצליחו להגיע להסכמה במשך עשרות שנים מעידה על כשל מתמשך של שני המשרדים וכן של הממשלות, שמחד גיסא השלימו עם קיומן של שתי מערכות נפרדות לחינוך מקצועי-טכנולוגי, ומאידך גיסא לא קבעו דפוסים מחייבים לשיתוף פעולה ביניהן ולא אכפו אותם עליהן כדי למצות את היתרונות שבהפעלתן הנפרדת. המעקב העלה כי המתווה לאמ נה בין -משרדית לא נחתם על ידי שני המשרדים. מכל מקום, חתימה על אמנה כשלעצמה אין בה כדי לספק מענה לנושא. על משרד החינוך ומשרד התמ"ת לקבוע דפוסי עבודה ותיאום פרטניים ולפעול לפתרון הסוגיות שטרם נפתרו, בין אם יחתמו על האמנה ובין אם לאו. .ציוני מגן לתלמידי החניכּות שבאחריות משרד התמ"ת .משרד החינוך הנהיג עוד בשנות השישים של המאה העשרים הכרה בבתי ספר שציוניהם הפנימיים השנתיים ייחשבו 50% מציון הבגרות- "ציוני מגן". המאפיין את ציוני המגן לעומת ציוני הבגרות החיצוניים הוא שהם אמורים לשקף את המאמץ של התלמיד לאורך השנה ול א רק את הצלחתו בבחינה ארצית חד - פעמית5, ובכך "להגן" עליו מפני אי-הצלחה נקודתית בבחינה זו. נבחני בחינות הבגרות מבין תלמידי החניכות שבאחריות משרד התמ"ת הם בגדר תלמידים "אקסטרניים" מבחינת משרד החינוך, ומשום כך הם אינם זכאים לציוני .__________________ .5 ,"סקירת השינויים שחלו בבחינות הבגרות במהלך השנים ודיון במטרותיהם", הכנסת מרכז מחקר ומידע, ינואר 2003. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1451 .מגן בבחינת הבגרות. היעדר ההכר ה של משרד החינוך בבתי הספר שבפיקוח משרד התמ"ת לעניין ציוני המגן פוגע בתלמידים המבקשים להשלים את לימודיהם לבגרות, שכן הוא מקטין את סיכוייהם לסיים את לימודיהם בציון סופי גבוה יותר. 1452 דוח שנתי63ג .בדוח הקודם צוין כי תלמידי החניכות שבפיקוח משרד התמ"ת הנבחנים בבחינות הבגרות אינם מקבלים ציוני מגן, משום שהם לומדים על פי תכניות לימוד שאינן בפיקוח משרד החינוך. בדוח נאמר כי שיתוף פעולה בין שני המשרדים אמור לפתור את בעיית הכפילות בהכנת תכניות הלימוד במקצועות הליבה (כגון מתמטיקה, אנגלית ועברית) ובפיקוח על ביצוען, ועל ידי כך לאפשר את קבלת ציוני המגן של אותם בתי ספר. המעקב העלה כי לא חלה התקדמות בטיפול בעניין ציוני המגן של התלמידים הלומדים בבתי הספר שבאחריות משרד התמ"ת. משרד התמ"ת ציין בתשובתו מנובמבר 2012 כי הוא הפעיל בבתי הספר שבאחריותו את תכניות הלימוד של משרד החינוך בכל מקצועות הליבה. עוד מסר כי הוא מוכן לבצע כל מהלך שיידרש בשיתוף מלא עם משרד החינוך על מנת לאפשר מתן ציוני מגן לתלמידי החינוך המקצועי ולהביא להפסקת ההפליה המשוועת לדבריו. לתשובתו צירף המשרד פנייה ששלח למנכ"לית משרד החינוך בנובמבר 2012 , בעקבות הביקורת, בבקשה לקידום הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה נדרשת פעולה נמרצת ומידית של שני המשרדים, ואם הדבר יידרש יש אף לערב בנושא את השרים הנוגעים בדבר, על מנת להביא לפתרון הסוגיות שנותרו במחלוקת. .הכללת החניכות בחוק לימוד חובה .חוק החניכות וחוק עבודת הנוער מסדירים את לימודיהם של נערים עובדים. לפי תיקון משנת 1969 לחוק לימוד חובה, נקבע בסעיף2 א לחוק, כי חניכות תיחשב על פי החוק כלימוד חובה, בתנאים שייקבעו בתקנות שיתקין שר החינוך, בהסכמת שר התמ"ת ובאישור ועדת החינוך והתרבות של הכנסת. בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ 6 ביקש משר הרווחה וממשרד האוצ ר לבדוק במסגרת הכנת תשובתם לעתירה שבה עסק את האפשרות להתקין תקנות לפי סעיף 2 א בחוק לימוד חובה. המדינה השיבה, בין השאר, כי יוקם צוות בין-משרדי מיוחד שיכלול את נציגי משרד החינוך ומשרד הרווחה, והוא ידון בנושא בתי הספר המקצועיים. העתירה נמחקה, והממונה על עניינ י הבג"צים בפרקליטות המדינה הודיעה ליועצים המשפטיים של משרדי החינוך, הרווחה והאוצר כי בית המשפט סבר שמפאת חשיבותו הרבה של הנושא, יש להעלותו לפני השרים הממונים על משרדים אלה כדי שיקבעו את עמדתם בסוגיות העולות מן העתירה. בקשת בג"ץ ופניית הממונה על ענייני הבג"צים הניעה את משרד החינוך ומשרד הרווחה להקים, באיחור של 30 שנה, ועדה בין -משרדית שתדון בנושא. בשנים 1999 -2002 התכנסה הוועדה בהשתתפות נציגי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר ובכלל זה שרי החינוך והרווחה. .__________________ .6 בג"ץ 7659/97 רשת עמל1 - הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' שר העבודה והרווחה ואח', תקדין. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1453 .בדוח הקודם נכתב כי בפועל לא הגיעו משרד החינוך ומשרד התמ"ת להסכמ ה בנוגע להגדרתו של בית ספר להכשרה מקצועית לעניין חוק החניכות, ולא הותקנו התקנות לפי סעיף 2 א בחוק לימוד חובה שיקבעו את התנאים להכללת החניכות במסגרת חוק לימוד חובה. בעניין זה נכתב בדוח הקודם כי אי -הכללת החניכות בחוק לימוד חובה באופן מפורש יוצרת תדמית שלילית למעבר אל מסגרת החניכות, ומקנה לה דימוי של מערכת נחותה ולא של מערכת חינוך המשלימה את זו של משרד החינוך. משרד התמ"ת השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי בישיבה של מטהו עם מטה משרד החינוך ביולי 2010 הוחלט להקים צוות בין -משרדי שינסח את התקנות להחלת חוק לימוד חובה על מסגרות החניכּות בתוך חצי שנה. במעקב נמצא כי לא חלה התקדמות ממשית בטיפול בנושא זה, וכי שר החינוך עדיין לא התקין את התקנות לפי חוק לימוד חובה. משרד החינוך הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 כי במציאות של היום, נוכח ריבוי המקצועות וההתמחויות ונוכח ההתפתחות במגוון המקצועות הטכנולוגיים, קשה להגדיר מהו בית ספר מקצועי לעניין חוק החניכות. בשל כך לא הותקנו תקנות שתכליתן קביעת התנאים להכללת החניכות במסגרת חוק לימוד חובה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי החובה להתקין את התקנות נקבעה בחוק, וכי בית המשפט העליון ופרקליטות המדינה הצביעו על הצורך בהסדרת הנושא כבר לפני כ -15 שנים. על משרד החינוך לפעול בשיתוף משרד התמ"ת ליישוב קשיי ההגדרה שעליהם הצביע בתשובתו כדי לאפשר את יישום הוראת הדין בנושא זה ואת התקנת התקנות לאלתר. . בנוגע לקשרי הגומלין ביןהמשרדים מסר משרד החינוך בתשובתו מדצמבר 2012 , כי האגף הפדגוגי במשרד התמ"ת והמינהל למדע ולטכנולוגיה במשרד החינוך משתפים פעולה לשם התאמת תכנים במקצועות הטכנולוגיים. כמו כן מסר כי אף שהמחלוקות המרכזיות בין המשרדים לא יושבו, הצוותים המקצועיים משתפים פעולה במישורים רבים על מנת לקדם את ההכשרה המקצועית של תלמידים בשתי מערכות החינוך. שר החינוך הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 כי הוא דוגל במערכת חינוך אחת אשר כוללת את כלל סוגי החינוך לנוער ובין היתר גם את החינוך המקצועי -טכנולוגי, אשר שר החינוך מייחס לו חש יבות רבה והקדיש מאמצים רבים ותקציבים גדולים לפיתוחו. מנגד, הודיע מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתשובתו מפברואר 2013 כי משרדו רואה בקיומם של שני המסלולים כמשלימים שלכל אחד מהם מטרות והדגשים אחרים וכי מערכת החניכות הקיימת באחריות משרד התמ"ת היא חיונית לחברה, למשק ולנוער עצמו. 1454 דוח שנתי63ג . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1455 .סיכום .מערך החינוך המקצועי-טכנולוגי מפוצל בין שני משרדי ממשלה - משרד החינוך ומשרד התמ"ת. כל עוד נמשך פיצול זה, הוא מחייב חיזוק של התיאום ושל קשרי הגומלין בין שני המשרדים. תיאום זה נדרש לצורך הסדרת שורה של סוגיות מהותיות, ובהן: סיוע של משרד החינוך בפעילות הפדגוגית שמתקיימת במוסדות החינוך של משרד התמ"ת, הסדרת נושא ציוני המגן של התלמידים במוסדות אלה והתקנת התקנות שיקבעו את התנאים להכללת החניכות במסגרת חוק לימוד חובה. חיזוק קשרי הגומלין בין המשרדים במציאות שבה מתקיים הפיצול בין שתי מערכות החינוך הוא תנאי לחיזוק מערך החינוך המקצועי, ובייחוד מערכת החניכּות המקצועית שמקיים משרד התמ"ת. הדבר יסייע להגשים את המטרות של פיתוח ההון האנושי הדרוש לפעילות הכלכלית ולצמיחה במשק, ובכלל זה הכשרה מקצועית בתעשייה, וכן להציע חלופה הולמת לבני הנוער ובכלל זה לבני נוער המתקשים להיקלט במסגרות אחרות. לנוכח העובדה שמשרד החינוך ומשרד התמ"ת לא הצליחו במשך שנים להגיע להסכמה בכמה סוגיות מהותיות - זאת, למרות הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה והערותיו של בית המשפט העליון - על שני השרים הנוגעים בדבר להידרש לנושא בהקדם במטרה להבטיח כי תלמידי מוסדות ההכשרה המקצועית לא יקופחו.