הרשות הממשלתית למים ולביוב/השבת קולחים - הרשות הממשלתית למים ולביוב

 ♦ . .מבוא .בעשור האחרון ניכרת מגמה של ירידה בהיצע המים הטבעיים בישראל. בעקבות הבצורת נפח המילוי החוזר 9 של מאגרי המים בחורף 2008- 2007 היה כ -%62 מהממוצע השנתי בעשור האחרון. מטרתם של הטיהור וההסבה של מי הביוב הגולמי (השפכים) לקולחים10 הראויים לניצול (להלן- השבת קולחים) היא לאפשר להשתמש בהם כמקור מים נוסף לצורכי חקלאות במקום מים שפירים11 , ובכך לאפשר שימוש במים השפירים לצרכים אחרים. שפכים עירוניים גולמיים נאספים למכון טיהור שפכים (להלן - מט"ש), ובו הם מטוהרים. הקולחים (השפכים המטוהרים) מוזרמים מהמט"ש למפעל השבה או .__________________ .8 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), עמ 815-836 . 9 מילוי חוזר- מי גשם החודרים למי תהום ולמאגרים עיליים. 10 בכללי בריאות העם (טיהור מי שופכין המיועדים להשקיה), התשמ"א- 1981, מוגדרים קולחים: "מי שופכין שעברו טיהור במערכת טיהור שניוני-אירובי... מי שופכין שעברו טיהור טבעי... מים מהולים בקולחים... מי ניקוז מבריכות שחיה שלא נוספו להם בכל דרך שהיא מי שופכין". 11 .מים מתוקים הראויים לכל סוגי השימוש ולכל מטרה הרשות הממשלתית למים ולביוב 1435 .לטבע. מפעל השבת קולחים, הכולל מאגרי קולחים, משאבות וצנרת הובלה, מזרים את הקולחים עד לצרכן, לשימוש חקלאי או עירוני. .כבר בשנת 2002 קבעה ועדת חקירה פרלמנטרית12, בין היתר, כי נוכח המשבר במשק המים יש צורך דחוף בטיפול מקיף בנושא טיהור מי שופכין, בהקמתה ובהפעלתה של מערכת שתוליך את הקולחים לאזורים שבהם ניתן להשתמש בהם או לאגום אותם וכן בהתקנת תקנות בנושא איכותם. ביוני 2002 השלימה נציבות המים, שבינואר 2007 הפכה לרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים 13 ) שבמשרד התשתיות הלאומיות, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים לשנים 2002 -2010 (להלן- תכנית האב). לפי תכנית האב, יש לשמור על שני מיליון דונם קרקע מושקית לצורכי חקלאות ולשם כך יש צורך באספקה של כ - 1,150 מיליון מטר קוב (להלן - מלמ"ק) מים, מהם 530 מלמ"ק מים שפירים ו-620 מלמ"ק מים מליחים14 וקולחים מושבים. כמו כן הוצע בתכנית כי כל הקולחים יטוהרו ברמת טיהור שלישונית15. במאי 2008 הגישה רשות המים לממשלה תכנית חירום להתמודדות עם המשבר במשק המים בישראל. ביוני 2008 אישרה הממשלה 16 את התכנית וקבעה כי לתקציב ההרשאה להתחייב של רשות המים יתווסף סכום של 915 מיליון ש"ח בפריסה לחמש שנים עד שנת 2012 . עוד החליטה הממשלה למנות צוות בין - משרדי לצורך ייעול וזירוז הל יכי הקמתן והרחבתן של תשתיות מים, לרבות ההליכים הסטטוטוריים. בישיבה מיוחדת של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת (להלן - ועדת הביקורת) שהתקיימה ביולי 2008 הוחלט לפי סעיף 14()(ב1 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , להקים ועדת חקירה ממלכתית שתעסוק]נוסח משולב[ במשבר במשק המים. ועדת הביקורת ציינה כי הנושא בעל חשיבות עליונה מהבחינה הציבורית, וכי ועדת החקירה תבדוק, בין היתר, את פעולות הממשלה בכל הנוגע לקבלת ההחלטות בסוגיה ואת אופן ביצוען, את פעולותיהם של משרדי הממשלה, רשות המים וגופים מבוקרים אחרים לתיקון הליקויים ואת אופן יישום ההמלצות בנושא משק המים שצוינו בדוחות קודמים של מבקר המדינה. בסוף דצמבר 2008 .נמצא כי ועדת החקירה מקיימת דיונים בנושא בחודשים מאי -אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה, בייחוד ברשות המים ובמקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות), את אופן יישומן של ה חלטות הממשלה בנושא הגדלת היצע המים באמצעות השבת קולחים. נבדקו חסמים והליכי אישור של תכניות להקמה ולקידום של מפעלי השבת קולחים; הולכה וניוד של קולחים; מחיר ואיכות של קולחים והבטיחות במאגרים. ביקורת משלימה .__________________ .12 ועדה בראשות חבר הכנסת דאז דוד מגן, שמונתה בשנת 2001 ודנה במשבר המים במשק הישראלי. 13 בהמשך הדוח נעשה לעתים שימוש ב"רשות המים" ו"מנהל רשות המים" גם בהתייחס לנושאים שהיו באחריות או בטיפול נציבות המים ונציב המים. 14 .מים שכמות המלחים בהם גבוהה יותר מאלה של מים שפירים 15 רמת טיהור שניונית היא רמת טיהור גבוהה לפי תקנים שנקבעו בתקנות בריאות העם (קביעת תקנים למי שפכים), התשנ"ב- 1992 : לפיהם ריכוז החמצן הביולוגי בקולחים 20 מ"ג לליטר; ריכוזם המרבי של המוצקים המרחפים בקולחים הוא30 מ"ג לליטר (להלן - תקן 20/30 ). רמת טיהור שלישונית היא רמת טיהור גבוהה מאוד המיועדת למים המשמשים להשקיה ללא מגבלות וכוללת טיפול נוסף של סינון וחיטוי המים. 16 החלטה 3533. 1436 דוח שנתי59ב .נעשתה במשרד האוצר, במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד להגנת הסביבה (להלן - המה"ס) ובמשרד הבריאות. .יישום החלטות ממשלה .1. באוגוסט 2000 החליטה הממשלה17 לעודד הקמת מפעלי השבה והולכה של קולחים מטוהרים, בייחוד בידי המגזר הפרטי, תוך המרת השימוש במים שפירים18 בהיקף של לפחות150 מלמ"ק בחמש השנים הקרובות. עוד החליטה הממשלה כי יינתן ליזם מענק בשיעור של עד 60% מעלויות ההקמה של מפעל השבה (להלן- תכנית הסיוע), והסמי כה את נציב המים, בתיאום עם משרד החקלאות ומשרד האוצר לפעול לשם כך. לפי דוח פעילות של האגף לסיוע וגביית היטלים שברשות המים (להלן - אגף הסיוע) לשנת 2007 , אישרה ועדת שיפוט הנדסית-כלכלית של הרשות להקים 75 מפעלי השבת קולחים בשנים 2000 -2007 בהשקעה כוללת של2.7 מיליארד ש"ח במסגרת תכנית הסיוע הרב - שנתית למפעלי השבת קולחים לחקלאות. בהחלטת ממשלה מאוגוסט 2000 הוסמך מנהל רשות המים, בתיאום עם משרד החקלאות ומשרד האוצר, לעודד הקמת מפעלים להשבת קולחים אשר יאפשרו המרת 150 מלמ"ק נוספים של מים שפירים בתוך חמש שנים. החלטה זו יושמה באופן חלקי בלבד. עד סוף שנת 2007 , כשבע שנים לאחר מועד קבלת ההחלטה, המירה רשות המים במצטבר 46 מלמ"ק קולחים ב -38 מלמ"ק מים שפירים - רבע מהכמות שנדרשה להמיר לפי אותה החלטה. משרד התשתיות מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו בנובמבר 2008 (להלן- תשובת משרד התשתיות) כי תכנית הסיוע חייבה תקופת לימוד והסתגלות, וכי הקמת המפעלים הראשונים התארכה. 2. באפריל 2001 החליטה הממשלה19 להטיל על שר התשתיות הלאומיות (להלן - שר התשתיות), שר הפנים ושר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) להסדיר את היחסים בין יצרן הקולחים ובין המשתמש בקולחים (מפעל השבת הקולחים), לרבות לעניין איכות המים ומחירם, ככל הנדרש, באמצעות תיקון חקיקה עד 30.6.01 . נוסף על כך נקבע כי במקרים שבהם איכות הקולחים המופקים ביציאה ממתקן הטיהור "הינה באיכות הנדרשת על פי דין" יהיה תעריף הקולחים אפס אגורות. עוד הוחלט להטיל על שר התשתיות, בתיאום עם שר הפנים, שר .__________________ .17 החלטה 2117 /(כל46.) 18 מקים המפעל (בדרך כלל התאגדויות של צרכנים חקלאיים) מתחייב להסכים לקבל הקצאת קולחים במקום הקצאה של מים שפירים ביחס של 1 קוב מים שפירים ל-1.2 .קוב קולחים 19 החלטה115. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1437 .האוצר ושר החקלאות, לתקן בהתאם לכך את חוק המים, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המים) ואת חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב- 1962 . יצוין כי החלטה זו של הממשלה לא בוצעה. בהחלטת הממשלה מאוגוסט 200520 בנושא שדרוג הפקת הקולחים לאיכות השקיה ללא מגבלות נקבע כי "עבור הקולחים באיכות השקיה ללא מגבלות, ישלם צרכן הקולחים (מפעל ה שבת הקולחים), סכום של 15 אגורות למ"ק בשער מתקן הטיפול בשפכים (מט"ש), בנוסף למחיר הנהוג לתשלום עבור ]ביציאה[ קולחים שניוניים שהוא כיום0 ." אגורות]אפס[ רשות המים הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 בתשובתה (להלן - תשובת רשות המים) כי לאחרונה הוחלט כיצד לקבוע את כללי תעריפי הקולחים, וכי ניסוח הכללים נמצא בשלב התחלתי. בגלל אי -יישום ההחלטה לעגן בחקיקה תעריף של אפס אגורות עבור הקולחים נגרם בלבול, ועקב כך הוגשו תביעות משפטיות בנושא. לדוגמה, במרס 2008 התקיים בבית המשפט המחוזי בחיפה דיון 21 בעניין תביעה שהגיש איגוד ערים חיפה (ביוב) נגד מקורות בגין אי -תשלום עבור הקולחים. המשך הדיון נקבע ל - 12.2.09. ,לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהממשלה קבעה בהחלטותיה הראשונה שבהן כבר באפריל 2001 , בין היתר, כי מחיר הקולחים באיכות הנדרשת בשער המט"ש יהיה אפס אגורות, היה על מנהל רשות המים ליישם את ההחלטה ולקבוע את המחיר בהתאם; כמו כן, על שר התשתיות בתיאום עם שר הפנים, שר האוצר ושר החקלאות לתקן את חוק המים ואת סעיף 15 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב- 1962 .בהתאם שר החקלאות מר שלום שמחון, הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 , כי החלטות המ משלה לא יושמו ויעדי השבת הקולחים לחקלאות לא הושגו. עוד הוסיף השר כי החלטות הממשלה לשדרוג איכות הקולחים לשימוש חקלאי ללא מגבלות טרם יושמו. שר התשתיות דאז, מר אביגדור ליברמן, מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2008 כי בתקופת כהונתו הוא הציב את המאבק במשברהחמור במשק המים בישראל בראש סדר העדיפות של הממשלה והמשרד. אולם בשל תקופת כהונתו הקצרה נבצר ממנו להוציא לפועל את הפרויקטים שתוכננו ולבצע את ההחלטות שהתקבלו. שר האוצר דאז, מר סילבן שלום, הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2008 כי מאז שהתקבלה ההחלטה עברו למעלה משבע שנים וכי כבר לא פועלים במשרד האוצר הגורמים הרלוונטיים שהיו ממונים על התחום המדובר ולפיכך אין באפשרותו להגיב על הנושא. .__________________ .20 החלטה 4106. 21 ת.א. חיפה 608/02. 1438 דוח שנתי59ב .שר הפנים דאז, מר אלי ישי, מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 כי למשרד הפנים לא היה תפקיד מוביל בעניין הנדון, וכי משרד הפנים שיתף פעולה עם משרד התשתיות ומשרד האוצר ככל שנדרש ממנו. 3. בהחלטת ממשלה ממאי 200522 בדבר שדרוג הקולחים למים באיכות השקיה ללא מגבלות נקבע כי עד שתושלם התקנת התקנות בעניין זה יש להנחות את הגורמים המוסמכים במשרד הבריאות ובמה"ס ליישם את התקן הרלוונטי באמצעות קביעת התנאים הנדרשים ברישיונות עסק, וכי יש להקים צוות ליווי ליישום ההחלטה בראשות נציבות המים והמה"ס. עוד נקבע באותה החלטה שמשרד הבריאות ומשרד החקלאות יידרשו לקבוע עד ינואר 2006 את תנאי התברואה שבהם יוחלפו המים המוקצים לחלקות נחלה הצמודות לבתי החקלאים (להלן - חלקות א') בקולחים שאיכותם מתאימה להשקיה. רשות המים מסרה בתשובתה כי טיוטת התקנות לשדרוג קולחים הוכנה. המה"ס מסר בתשובתו בדצמבר 2008 (להלן- תשובת המה"ס) כי טיוטה מעודכנת של התנאים למתן רישיון עסק ליישום התקן נמסרה להערות הגורמים הנוגעים בדבר וכי הטיוטה תושלם ע ד אמצע שנת 2009 . משרד הבריאות מסר בתשובתו מנובמבר 2008 (להלן- תשובת משרד הבריאות) כי הוכנו הנחיות לרישוי עסק לפי דרישות שדרוג קולחים למים באיכות השקיה ללא מגבלות (בעניין השקיה בחלקות א' ראו להלן בפרק על איכות קולחים). משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבר יאות והמה"ס ליישם את החלטת הממשלה בנושא ולפעול בנחישות ובמהירות לקביעת התנאים למתן רישיון עסק למאגרים. .תכנית אב להשבת קולחים .לפי תכנית האב נפח הקולחים שיושבו בשנת 2010 אמור להסתכם בכ -510 מלמ"ק. עוד נאמר בתכנית האמורה כי הכנתה של תכנית אב מפורטת להשבת קולחים עומדת בעיצומה, וכי "ייעודה חלוקה הוגנת של הקולחים לשמירת יעדי החקלאות". בתכנית האב נקבע שהיא תתעדכן בכל שלוש שנים, וכי תכנית מפורטת בנושא קולחים תוכן בתוך זמן קצר. בינואר 2008 הכינה רשות המים טיוטה ראשונה של הנחיות תכנון לביצוע תכנית אב בנושא ביוב וקולחים. מטיוטת ההנחיות לתכנון עולה כלהלן: כמויות הקולחים שיושבו עד שנת 2010 יהיו קטנות מאלה שנקבעו ביעד של תכנית האב, ולפיכך המימוש של יעד זה יידחה בכמה שנים; ברשות המים אין מידע מלא לצורך הכנת תכנית אב בנושא ביוב וקולחים; המידע על כמות הקולחים העוברים תהליכי השבה במט"שים ועל איכותם חלקי בלבד. בטיוטת ההנחיות צוין שלעתים לא נבדקים במסגרת הדגימה כל הפרמטרים הנוגעים לאיכות הקולחים. .__________________ .22 החלטה 3589(חמ5.) הרשות הממשלתית למים ולביוב 1439 . ,מתשובת רשות המים עולה כי נושא מדידת כמויות השפכים והקולחים אכן בעייתי וכי ברשות המים הוקמה מערכת מידע המאפשרת להעריך את כמות המים בכניסה למט"ש וביציאה ממנו. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת ההתמודדות של רשות המים עם המשבר במשק המים עליה לפעול לקבלת נתונים עדכניים על כמותם ואיכותם של הקולחים העוברים תהליכי השבה במט"שים, שכן היא זקוקה למידע זה לצורך תכנון לטווח ארוך וכן כדי שתוכל להשפיע על תהליך קבלת החלטות לעניין הקצאת המשאבים המתאימים בנושא השבת קולחים וכדי שתוכל להתמודד עם בעיות שונות, בייחוד בעתות חירום. .צוות לבחינת משק הקולחים .בדצמבר 2007 מינו מנהל רשות המים מר אורי שני והממונה על התקציבים דאז במשרד האוצר צוות בין-משרדי לבחינת משק הק ולחים בישראל (להלן - הצוות). על הצוות הוטל, בין היתר, לאתר ולנתח את החסמים שעלולים להגביל את השימוש בקולחים ולבחון את אופן ההסדרה והפיקוח במשק הקולחים. נקבע כי הצוות יגיש את מסקנותיו והמלצותיו למנהל רשות המים ולממונה על התקציבים עד אפריל 2008 . בטיוטת דוחמסכם מאפריל 2008 בנושא ניוד קולחים בין מפעלים ואזורים המליץ הצוות לגבש מודל תפעולי שבמסגרתו יוגדר שיתוף הפעולה בין רשות המים לגופים פרטיים. לעניין אספקת שירותי תשתית, ובייחוד תשתיות ההולכה של חברת מקורות ומפעלי השבה פרטיים, המליץ הצוות כי על מנת להימנע מהנחת תשתית כפולה (ראו להלן בפרק על הולכה וניוד של קולחים), רשות המים תגבש עקרונות להוצאת צווים ולקביעת מחיר בעד שירותי התשתית, ותפרט במסגרתם את החובות והזכויות של כל צד. לצורך קידום התחרות בתחום מפעלי השבת קולחים המליץ הצוות להקים מפעלי השבה חדשים ביזמות פרט ית בשל "חסרונות הקיימים בשוק מונופוליסטי". עוד המליץ הצוות כי מקורות תבצע פרויקטים חדשים לפי הנהלים לאחר שתקבל את אישור רשות המים ואגף התקציבים במשרד האוצר לביצוע פרויקטים אלה. יצוין שבתכנית החירום של רשות המים ממאי 2008 אומצו חלק מהמלצות הצוות בנושא הגדל ת התקציבים להקמת מפעלים להשבת קולחים וכן בנושא אספקת שירותי תשתית לניוד קולחים, והן נכללו בהחלטת הממשלה על תכנית החירום מיוני אותה שנה. משרד התשתיות מסר בתשובתו שהוא גיבש תכניות לפיתוח השבת קולחים ושיפור איכותם, אולם "למרות המאמץ, קצב הביצוע היה איטי מהמתוכנן מסיבות שונות". רשות המים מסרה בתשובתה כי בעקבות המלצות הצוות פועלת הרשות לגיבוש כלים לניהול ותפעול מערכות הקולחים הבין -אזוריות. אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 (להלן- תשובת משרד האוצר) כי "אין ספק שהייתה בעיית ניהול חריפה של משק המים", שמקורה בעיקר בביזור הסמכויות בין כעשרה גופים ממשלתיים שונים. חברת 1440 דוח שנתי59ב .מקורות מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2008 (להלן- תשובת חברת מקורות) כי בידיה היכולת והניסיון לטפל בקולחים, אך הממשלה ככלל אינה מאפשרת לה להקים מפעלי קולחים, וכי בשל המדיניות הקיימת ובשל היעדר תכנית אב לניצול הקולחים חלה האטה בקצב הפיתוח של מפעלים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לשם מניעת משברים תכופים במשק המים יש ליישם את התכניות לפיתוח מפעלים להשבת קולחים באחריות משרד התשתיות, תוך שיתוף פעולה של רשות המים עם כל הגורמים המעורבים במשק המים, כגון משרדי האוצר, החקלאות, הגנת הסביבה וכן חברת מקורות. .חסמים לאישור תכניות להקמה ולקידום של הפרויקטים .מטרת תכנית הסיוע ליזמים פרטיים שאישרה הממשלה, כאמור, באוגוסט 2000 הייתה לעודד התארגנות של חקלאים לשם ייזום פרויקטים להשבת קולחים. שר התשתיות ושר האוצר קבעו עקרונות ונהלים לחלוקת המענקים להקמת מפעלי השבה שמטרתם להמיר כמות מרבית של מים שפירים בקולחים מושבים. ההליך לאישורו של כל פרויקט ברשות המים מתבצע בשלושה שלבים, וכל שלב מתבצע בוועדה אחרת של אגף הסיוע: הוועדה המקדמית בוחנת את מפעל ההשבה ומחליטה אם לתת אישור עקרוני להקמתו; ועדת השיפוט מבצעת בדיקה הנדסית וכלכלית של תכנית מפעל ההשבה; ועדת ההשקעות בוחנת את היקף ההשקעות ואת שיעור המענק שיינתן למפעל השבה ומחליטה אם לאשרו. בפרק הזמן שבין שנת 2000 לסוף שנת 2007 ניפקה רשות המים כתבי התחייבות למענקי סיוע בסכום כולל של כ- 1.116 מיליארד ש"ח. לפי דוח סטטוס פרויקטים לשנת 2007 רשות המים טיפלה, במסגרת תכנית הסיוע, ב -96 פרויקטים שהיו באותה שנה בשלבי הכנה שונים: הסתיים ביצועם של 14 פרויקטים והם מספקים 10.86 מלמ"ק קולחים לשנה; ביצועם של37 פרויקטים טרם הסתיים; ניתן כתב התחייבות לביצוע 12 ;פרויקטים, וביצועם עמד להתחיל 32 פרויקטים נמצאו בהליך אישור ברשות המים; ואחד הפרויקטים הופסק במהלך הביצוע בשל בעיה באיכות הקולחים. 1. תקציבים ממשרד האוצר לסיוע בהקמת מפעלי השבה : תכנית הסיוע לעידוד הקמה של מפעלי השב ת קולחים החלה לפעול, כאמור, בשנת 2000 בעקבות החלטת הממשלה לתת למקימי מפעלים להשבת קולחים מענק בשיעור של עד 60% .מעלויות ההקמה בכל שנה מגישה רשות המים לאגף התקציבים במשרד האוצר דרישה לתקציב פיתוח לצורך מתן סיוע להקמת מפעלי השבת קולחים. תקציב הפיתוח נחלק לתקציב הרשאה להתחייב לשנים הבאות ולתקציב הרשאה להוצאה המיועדת לניצול באותה שנה. בשנת 2006 הקצה משרד האוצר לרשות המים בתקציב הרשאה להתחייב סכום של כ-262 מיליון ש"ח, רובו לקראת סוף השנה. בשנת 2007 הקצה משרד האוצר לרשות המים בתקציב הרשאה להתחייב כ-214 "מיליון שח, ויותר ממחצית הסכום הרשות הממשלתית למים ולביוב 1441 . הוקצה באמצע השנה. הקצאת תקציב באמצע או בסוף השנה יש בה כדי לפגוע ביכולת לממשו. על כך העיר מבקר המדינה כבר בדוח על הכנת התקציב23 . לפי נתוני אגף הסיוע, בשנת 2006 נתנה רשות המים ל-23 מפעלי השבה אישור להתחייבות למענקי סיוע מתקציב ההרשאה ל התחייב. באותה שנה לא בוצע רישום של המפעלים שלא קיבלו התחייבות למענקי סיוע. בשנת 2007 נתנה רשות המים ל -11 מפעלי השבה אישור להתחייבות למענקי סיוע. תשעה מפעלים לא קיבלו אישור להתחייבות למענקי סיוע, אף שמפעלים אלה אושרו בוועדות ברשות המים, עקב היקף התקציב להרש אה להתחייב שמשרד האוצר הקצה לרשות המים. מינואר עד מאי 2008 אישרה רשות המים התחייבות למענקי סיוע מתקציב הרשאה להתחייב ל-17 .מפעלי השבה44 מפעלים שאושרו להקמה בוועדות של רשות המים לא קיבלו עד אותו מועד אישורי התחייבות למענקי סיוע. רשות המים מסרה בתשובתה כי קצב הקמת המפעלים הואט בשל היקף תקציב הסיוע להקמת מפעלי השבת קולחים ומשום שהתקציב אושר במקרים רבים לקראת סיום שנת התקציב. משרד האוצר מסר בתשובתו כי הקביעה לגבי התקציב למימון השבת קולחים מקורו בהחלטות הממשלה בנושא התקציב והמקורות העומדים לרשות הממשלה בכפוף לסדרי העדיפויות שלה. הסיבה לכך שלא הוחל בביצועם של פרויקטים רבים שהליך אישורם ברשות המים הסתיים, היא אי-מתן כתבי התחייבות למענקי סיוע לאותם פרויקטים. נוסף על כך חלק גדול מתקציב ההרשאה להתחייב הועבר לרשות לקראת סוף השנה ובכך גרם לדחיית ביצוע הפרויקטים. 2. קרקעות המיועדות להקמת מאגרים במפעלי השבת קולחים: רוב הקרקעות החקלאיות במדינה מוחכרות לחקלאים בידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). לפי דרישת ממ"י רק לאחר שחוכר הקרקע המיועדת להקמת מאגר הקולחים יחזיר אותה לממ"י, יוכל ממ"י להחכיר אותה ליזם המקים את מאגרי הקולחים. עקב כך נדרש החקלאי חוכר הקרקע לוותר על זכויותיו בקרקע למשך 25 .שנים באפריל 2008 הכין מנהל רשות המים רשימה של תשעה מפעלי השבה שהקמתם מתעכבת בשל אי-קבלת אישור של ממ"י להקמת מאגרי קולחים. מפעלים אלה היו אמורים להפיק כמות של 55 .מלמ"ק קולחים יצוין שבתכנית החירום של רשות המים ממאי 2008 שהוגשה לממשלה הועלתה סוגיית החסמים לפיתוח משק המים. אחד החסמים היה התמשכותם של תהליך איתורם של המקרקעין המתאימים להקמת מאגרי קולחים ושל תהליך קבלת הזכויות במקרקעין. בהחלטת ממשלה מיוני 200824, שבה אושר תקציב לתכנית החירום להתמודדות עם המשבר במשק המים, הוחלט למנות צוות בין -משרדי לצורך ייעול וזירוז ההליכים לפיתוח משק המים, לרבות ההליכים הסטטוטוריים להקמה ולהרחבה של .__________________ .23 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ251. 24 החלטה 3533. 1442 דוח שנתי59ב .תשתיות מים. עוד נקבע באותה החלטה כי הצוות יגיש את המלצותיו לממשלה בתוך פרק זמן שלא יעלה על 45 יום. באותה החלטה נקבע כי "תשתיות מים" כוללות מתקן לטיפול בשפכים או מתקן הולכה למים או מאגרים לאיגום מים. בסוף יולי 2008 מונה צוות בין-משרדי בראשות סמנכ"ל כלכלה של רשות המים. לדעת משרד מבקר המדינה אף כי הממשלה קבעה כי תינתן עדיפות לאומית גבוהה להקמת מפעלים להשבת קולחים, הסדרתה ש ל הקצאת קרקע למאגרים מתמשכת שנים רבות. עקב כך הקמת הפרויקטים מתעכבת, המשק אינו מקבל קולחים בכמות הנדרשת, ומשבר המים במדינה הולך ומחריף. ממ"י הודיע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 כי בספטמבר 2008 נכנסה לתוקף החלטת מועצת ממ"י 25 שתאפשר, בין היתר, להקצות קרקע למא גר מים בשטח שבחכירה ללא השבת הקרקע למינהל. אפשרות זאת מותנית בקיום תנאים מסוימים, ובין היתר, שהמאגרים יוקמו רק בשטחים של יישוב החבר בתאגיד המים שמקים את המפעל; ניתן יהיה להקים מאגר בשטחם של מספר יישובים, והשטח שיוקצה למאגר יחושב לפי חלקו של כל יישוב החבר ב תאגיד. משרד החקלאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי מועצת ממ"י קיבלה החלטות שיש בהן כדי להקל את ייעודה של קרקע חקלאית להקמת מאגרים, "אך נדרשים שיפורים נוספים" כדי ליישמן. רשות המים הודיעה בתשובתה כי להערכתה החלטת מועצת ממ"י אינה נותנת מענה לפ תרון בעיית ההקצאה של קרקע למאגרי קולחים. .מפעלי השבה של חברת מקורות .בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2000 ,נקבע כי "נציב המים בהסכמת משרד האוצר יהיה רשאי לפעול להרחבת מפעלי השבת קולחין שברשותה של חברת מקורות; כמו כן נציב המים בתיאום עם משרד האוצר, יהיה רשאי לפעול לכ ך שחברת מקורות תקים מפעלים להשבת קולחין במקום שקיים פוטנציאל המרה של מים שפירים ולא קיימת או שנכשלה יוזמה פרטית לכך". בבעלותה ובאחריותה התפעולית של מקורות תשעה מפעלי השבת קולחים וכן חמישה מט"שים, חלקם בבעלותה וחלקם בבעלות משותפת עם רשויות מקומיות. לפי נתו ני רשות המים, בשנת 2006 סיפקו מפעלי ההשבה של מקורות כ -216 מלמ"ק קולחים לצורכי חקלאות, ובשנת 2007 - כ-230 מלמ"ק- גידול של כ-6% . באוקטובר 2007 דנה הנהלת החברה בתכנית אסטרטגית בנושא קביעת מדיניות לפיתוח מפעלי השבה ולטיפול בקולחים וכן בנושא ניתוח הזדמנויות ע סקיות. מהתכנית עולה שכ -70 פרויקטים להשבת קולחים, ובכלל זה פרויקטים גדולים הנקראים פרויקטי אב, נמצאו באותה עת בשלבים שונים של תכנון וביצוע. הוערך .__________________ .25 החלטת מועצה 1157 מ- 6.7.08. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1443 . כי כמות הקולחים הכוללת שתופק מהם עד שנת 2015 תהיה כ-130 מלמ"ק, וכי ההשקעה בכך מסתכמת לפי האומדן בכ-2.38 מיליארד ש"ח. בתכנית נסקרו פעילויות מפעלי ההשבה העיקריים וצוין, בין היתר, כי למקורות יש יתרון מהבחינה המקצועית בכל הנוגע לתחומי התכנון, התפעול והתחזוקה של מפעלי אספקת המים ולנושא השבת קולחים. אולם בתכנית צוין שלמקורות יש גם חסרונות, למשל: עלויות הביצוע והתפעול של פרויקטים גבוהות משל יזמים פרטיים עקב עלויות עבודה יקרות של מקורות; תחום הייזום והפיתוח במקורות מתאפיין בסרבול ובסחבת וכן בבעיות בירוקרטיות פנימיות רבות. עוד צוין בתכנית שפעילותה של מקורות נפגעת ממדיניותם של משרד האוצר ורשות המים ולפיה התקשרות עם מקורות לצורך השבת קולחים תתבצע רק במקרים שבהם אף גורם פרטי אינו מעוניין להקים את מפעל ההשבה. מהאמור לעיל עולה כי חברת מקורות יכולה להקים עוד מתקנים להשבת קולחים, אולם טיפולו של משרד האוצר באישור התכניות למקורות בתחום השבת הקולחים, פוגע, לטענת מקורות, בביצועם ובהשל מתם של הפרויקטים (ראו להלן). כמו כן עולה שיש מקום לשיפור ולהתייעלות גם בכל הנוגע לתפקודה של החברה עצמה בתחום זה. משרד האוצר השיב כי במסגרת קבלת ההחלטות הנוגעות למשק המים מובאים בחשבון כמה שיקולים נוסף על השיקול של ביצוע פרויקטים, וכי החלטת הממשלה מאוגוסט 2000 מטרתה הייתה, בין היתר, "למנוע השתלטות של המונופול על תחום משק הקולחין". משרד התשתיות השיב כי עידוד יזמה פרטית ]מקורות[ .מטרתה היא פתיחת המשק לתחרות במקום הישענות בלעדית על חברת מקורות מקורות השיבה כי היא נוקטת צעדים לייעול הליכים וקיצור זמנים ובירוקרט יה בחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח משבר המים המתמשך אין זה סביר שמצד אחד לא מצליחים להקים את מפעלי ההשבה באמצעות יזמים פרטיים ומצד שני לא מאפשרים לחברת מקורות להקים מפעלי השבה, כדי לצמצם את המחסור במים. אישור תכניות להשבת קולחים במסמך רשות המים מי וני 2006 שאושר בידי אגף התקציבים שבמשרד האוצר נקבע הליך שבמסגרתו מקבלת מקורות אישור לביצוע פרויקטים להקמת מפעלי השבה26 . במסמך נקבע שמקורות תגיש לאגף הפיתוח שברשות המים תזכיר כללי ובו פירוט בנושא הפרויקט המתוכנן. לאחר שאגף הפיתוח בוחן את הפרויקט, מוגש התזכיר הכללי לוועדה לבחינת תכניות במשק המים של רשות המים שדנה בתכנית וממליצה למנהל הרשות לאשרה או לדחותה. אם היקף ההשקעה בפרויקט קטן מ-20 מיליון ש"ח רשות המים אחראית לאישור ביצועו, ואם הוא גדול .__________________ .26 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב( 2005 '), עמ 259-260 . 1444 דוח שנתי59ב .מסכום זה נושא הפרויקט מובא לפני אגף התקציבים, לקבלת תגובתו בנושא ולאישור ביצועו. 1. בשנת 1999 הגישה מקורות לנציב המים תכנית להקמת מפעל להשבת קולחים מהשפכים המטוהרים של מט"ש צפת. המפעל לא הוקם מפני שלא נמצאה קרקע מתאימה להקמת המאגר במסגרת התכנית. בשנת 2006 הגישה מקורות שוב את התכנית לנציבות המים אך התכנית נדחתה בטענה שאינה עולה בקנה אחד עם תכניות אחרות באזור. בפברואר 2008 הוגשה התכנית בשלישית לוועדה לבחינת תכניות במשק המים של אגף הפיתוח. בדיון התברר שרשות המים אישרה כבר במאי 2007 ליזם פרטי א' לבצע תכנית באותו אזור והומלץ לאשר למקורות הקמת מאגר בלבד. ממסמכי הרשות ממאי 2008 עולה כי כמויות השפכים במט"ש צפת פחתו ב-20% בעקבות הפניית השפכים מהשכונות של צפת למט"ש של יזם פרטי א'. רשות המים הציעה למקורות להשלים את הקולחים החסרים מקידוח מים שפירים (בנפח 200 אלף מ"ק), ואם הבעיה לא תיפתר יושלם החסר בשנה שלאחר מכן באמצעות החזרת קולחים ממפעל של יזם א'. במאי 2008 כתב יזם א' לרשות המים כי היא אישרה למקורות בניית מאגר שיקלוט קולחים ממט"ש צפת, וכי התכנית שאושרה לו ותוקצבה כללה גם קליטת קולחים מאותו מט"ש. ממסמך מקורות מיולי 2008 עולה כי לאחר שאושרה התכנית להקמת מאגר היא ממתינה לקבלת אישורו הסופי של מנהל רשות המים לעניין גבולות האחריות בין יזם א' ובין מקורות, אולם המנהל עדיין לא מסר את תגובתו בנושא, ובינתיים מוזרמים עודפי הקולחים בתעלת הטיה עוקפת כנרת של מים מליחים "ומהווים מטרד וסכנה לאיכות מי הכנרת". רשות המים מסרה בתשובתה כי הפניית הקולחים ב וצעה על ידי יזם פרטי א', בתיאום עם רשות המים והייתה הכרחית, וכי המחסור בקולחים הוא זמני. עוד מסרה הרשות כי "למעט קו אחד שאושר לתכנון לשני היזמים לא היה במקרה זה כפל בתכנון". יזם א' מסר בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי הוא קיבל את האישורים של הרשויות שהפרויקט נוגע להן. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי מתן אישור למקורות וגם ליזם פרטי לתכנן במקביל אותו חלק מהפרויקט, והעיכוב של הרשות בקביעת גבולות האחריות בין היזם הפרטי למקורות גרם לעיכוב בהקמת מפעל ההשבה והמאגר. 2. בינואר 2003 החליטה הממשלה27 לשקם את נחל הירקון. ביולי 2003 מסרה נציבות המים למקורות הנחיות לתכנון ולביצוע בנושא הקמת המרכיבים העיקריים של מפעל השבה לאספקת קולחים לצרכנים באזור, והודיעה כי אספקת הקולחים תיעשה בשיתוף יזמים פרטיים. בספטמבר 2006 הגישה מקורות לנציבות המים תכנית כללית להקמת מפעל השבה, אך התכנית לא אושרה. ביוני 2007 הגישה מקורות לרשות המים חלופה לתכנית המקורית, בעלות של 225 מיליון ש"ח לשלב הראשון שמועד ביצועו מידי ונוסף על כך 30 .מיליון ש"ח לשלב מאוחר יותר בוועדת השיפוט שדנה בתכנית ביולי 2007 נאמר כי "עד היום לא קיימנו את החלטת המ משלה... הוגשו הרבה תכניות" ויש צורך "לקבל החלטה ולהתחיל .__________________ .27 החלטה 2862. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1445 . בפרויקט". הוועדה החליטה להקים צוות שיקבע את אופן ביצועו של הפרויקט והמתקנים המומלצים לאישור בשלב הראשון ולהגיש החלטה זו לאגף התקציבים במשרד האוצר, לקבלת אישורו. בנובמבר 2007 המליצה רשות המים לאגף התקציבים לבצע את פרויקט שיקום נחל הירקון. הרשות ציינה שמבחינת לוח הזמנים יש יתרון מובהק לכך שמקורות תבצע את הפרויקט. עמדת אגף התקציבים הייתה שיש לתת עדיפות ליזם פרטי. רק בסוף יוני 2008 אישר אגף התקציבים למקורות לבצע את שלב א' של הפרויקט. יצוין שאגף התקציבים א ישר למקורות לבצע את שלב א' של הפרויקט לאחר שהממשלה החליטה להגדיל את היצע המים בעקבות המשבר במשק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולמשרד האוצר כי תהליכי הכנתה ואישורה של התכנית ליישום החלטת הממשלה משנת 2003 לשקם את נחל הירקון התמשכו יתר על המידה. בינת יים זרמו וימשיכו לזרום לנחל הירקון קולחים עודפים בכמות של 13.5 מלמ"ק לשנה, רובם באיכות שניונית המזהמים את הנחל. מדובר בבזבוז כמות גדולה של קולחים שהיו יכולים לשמש תחליף למים שפירים במשק המדינה ולהפחית את זיהום נחל הירקון. 3. בספטמבר 2005 אישרה רשות המים למקורות לבצע תכנית להספקת קולחים באזור הגליל התחתון בהשקעה של 34 מיליון ש"ח. ביולי 2008 כתב מנהל יחידת משאבי מים במקורות למנהל אגף הפיתוח ברשות המים כי "לאחרונה הוחלט ברשות שהשטחים החקלאיים באיזור יושקו ממערכת אחרת, לפיכך נדרש לעדכן את נתוני התכנון ואת קוטרי הקווים המתוכננים". לפי מסמכי מקורות, עד שנת 2008 הושקעו בתכנית המקורית כ-254 אלפי ש"ח שלא לצורך. 4. ממסמך מקורות מיולי 2008 עולה כי לאחר שהוגשה לרשות המים תכנית להמשך פיתוח מפעל השבת קולחים כרמיאל העוסקת, בין היתר, בהעברת עודפי קולחים ממטשי"ם בגליל המערבי למפעל השבת קולחים תשלובת הקישון, ממתינה מקורות להחלטת רשות המים אם למסור את הנחת הקו הראשי שבתכנית לביצוע על ידי מקורות או ליזם פרטי. עוד עולה מאותו מסמך שוועדת השיפוט של רשות המים אישרה למקורות לבצע שני פרויקטים נוספים להקמת מפעלי השבה, אך חזרה בה ומסרה אותם ליזמות פרטית. רשות המים מסרה בתשובתה כי במקרים מסוימים, שבהם לא ניתן לדעת מראש איזה גורם יפעל להקמת המפעל בלוח זמנים קצר ביותר, אכן ניתן אישור גם למקורות וגם ליזמים להגיש תכנית כללית. הרשות הוסיפה כי ההחלטה לגבי חלק מהתכניות (בנושא עודפי קולחים כרמיאל) טרם התקבלה, והיא תתקבל על בסיס שיקולים הנדסיים-כלכליים ובאופן שיעלה בקנה אחד עם מדיניותה. חברת מקורות השיבה כי לעתים במסגרת קבלת ההחלטות בנושא יזמות פרטית לעניין הקמת מפעלי השבת קולחים נוצרת כפילות שגורמת לבזבוז זמן ומשאבים, ומפעל השבת קולחים כרמיאל הוא דוגמה לכך. מקורות הוסיפה כי באזור זה מופעלות שלוש תכניות כלליות להשבת אותם קולחים, והדבר גורם לעיכוב באישור התכניות. 1446 דוח שנתי59ב .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי השינויים שהיא מבצעת בתכניות לאחר אישורן גורמים למקורות הוצאות מיותרות, וכי אפשר ללמוד מכך גם שתהליכי התכנון וקבלת ההחלטות ברשות לקויים ושאין לרשות ראייה כוללת של התכניות המוגשות לה. הדבר גורם לכפילויות ולבזבוז ניכר של משאבים וזמן המעכבים את הקמתם של מפעלים להשבת קולחים. סקר סיכונים בנושא מפעלי השבה בעקבות הליך מינהלי שנקט המשרד להגנת הסביבה נגד חברת מקורו ת בגין גלישות קולחים ממפעלי השבת קולחים תשלובת הקישון, החליטה הנהלת מקורות למפות את הסיכונים בתחום איכות הסביבה בכלל מתקני החברה ואת התביעות המשפטיות שעלולים להגיש נגד החברה בעקבות כך, ולקבוע אמצעים שיאפשרו לבצע בקרה בנושאים האמורים. עוד הוחלט להתמקד בפעיל ותה של מקורות במטש"ים ובמפעלי ההשבה בלבד, בשל השפעתם על הסביבה. עיקרי סקר הסיכונים הוצגו להנהלת החברה ואושרו עקרונית בפברואר 2008 . :בסקר הועלו, בין היתר, ממצאים אלה (א) בשל אי -הסדרת סוגיות הנוגעות לתיחום בין המט"ש המזרים קולחים ובין מפעל ההשבה שמוליך אות ם, בייחוד אם חברות שונות מפעילות את המפעלים האמורים, חשופים המפעלים לסיכונים רבים בתחום הסביבתי. (ב) בחלק מהמפעלים חסרה מערכת המבצעת באופן רציף ניטור של איכות הקולחים המופקים במט"ש, בחלקם חסרה מערכת המבצעת דיגום שוטף של הקולחים הללו, ובחלקם חסרים שני סוגי המערכות. (ג) לכלל מפעלי ההשבה של חברת מקורות חסרות מערכות לגיבוי בזמן הפסקת חשמל (דיזל גנרטור), ועקב כך בזמן הפסקות חשמל ממושכות עלולים לגלוש לסביבה קולחים ממתקניה של מקורות. (ד) לחלק מהמתקנים חסרים היתרי הזרמה מרשות המים, וחלק מהמתקנים שקיבלו הית ר אינם עומדים בתנאיו מבחינת הכמות או האיכות 28 . במקרים אלה מגבה מקורות את אספקת המים לחקלאים באמצעות מים שפירים. (ה) לעתים הקולחים שמספקת מקורות אינם עומדים בתקן החיטוי - זמן מגע של 30 דקות עם כלור. (ו) לפי נתוני מקורות לשנת 2006 (שלא כללו נתונים על מפעל השבת קולחים השפד"ן - שפכי גוש דן) שישה מהמפעלים מפסידים כעשרה מיליון ש"ח, ושניים מהמפעלים מרוויחים כ - 200,000 ש"ח- הפסד שנתי המסתכם בכ -9.8 מיליון ש"ח. (ז) אין למתקנים רישיונות עסק. חברת מקורות הודיעה בתשובתה כי הפעילות להקטנת הסיכונים במט"שים ובמפעלי ההשבה שלה נמצאת בעיצומה לעניין העמידה בהנחיות משרדי הבריאות והגנת הסביבה, ובין היתר פירטה את הפעולות שהיא נוקטת לתיקון הליקויים שהועלו בסקר. עוד מסרה כי היא מטפלת בהסדרת רישוי עסקים למתקנים מסוימים במפעלי השבת קולחים שבהם יש חומרים מסוכנים או דלק. .__________________ .28 איכות הקולחים המוזרמים לנחלים נקבעת, בין היתר, לפי ערכי סף של פרמטרים נוספים על אלה שנקבעו בתקן 20/30 ,), כגון ריכוז תרכובות חנקניות (בייחוד אמוניה וכן ריכוז של זרחן וחמצן מומס. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1447 . ממצאיסקר הסיכונים מלמדים שעל מקורות להיערך למניעת הסיכונים שמקורם בפעילותה ולפעול במהירות ובנחישות לתיקון הליקויים שהועלו כדי למנוע זיהום ולעמוד בתקנות בתחום איכות הסביבה ורישוי עסקים. .הולכה וניוד של קולחים .כמות הקולחים הלא מנוצלים לפי נתוני רשות המים לתחילת שנת 2008 , פועלים בישראל79 מט"שים המפיקים 464 :מלמ"ק קולחים 342 ( מלמ"ק74% ) מהכמות שהפיקו המט"שים הועברו למפעלי השבה ושימשו להשקיה, ו -122 ( מלמ"ק26% ) מהכמות שהפיקו המט"שים הוזרמו לנחלים ולים. מרבית אוכלוסיית המדינה שוכנת לאורך מישור החוף, וגם רוב מתקני טי הור השפכים הגדולים נמצאים באזור זה. לעומת זאת מרבית השטחים החקלאיים נמצאים בדרום הארץ או מרוחקים מריכוזי האוכלוסייה והמתקנים. מכאן שבאזורים מסוימים יש עודפי קולחים ובאזורים אחרים יש מחסור בקולחים, ולפיכך נדרשת היערכות ארצית ואזורית לניוד קולחים. לדוגמה, מצפון לחדרה יש מחסור דחוף ב - 25 .מלמ"ק קולחים לשנה, וכדי להשלים חוסר זה נעשה שימוש במים שפירים בעקרונות ובנהלים להקצאת מענקי סיוע למפעלי השבת קולחים של משרדי האוצר והתשתיות ממאי 2000 נקבע, בין היתר, ששיעורו המרבי של מענק תשתית יהיה 100% מההשקעה המוכרת. מענקזה ניתן בין היתר להנחת קווי צנרת המקשרים בין מפעלי קולחים לניוד עודפי קולחים לאזורים שבהם יש ביקוש רב לקולחים. מובל קולחים ירקון-בנימינה כבר בשנת 2003 העיר מבקר המדינה29 כי "לא יהיה ניתן לנייד הקולחים העודפים מדרום השרון לחלקו הצפוני ללא המובל ירקון-בנימינ ה וממילא קידומם של מפעלי הרוחב וניצול קולחיהם יהיו מוגבלים בהעדרו של... הפרויקט כולו. נוסף על כך, אין זה סביר שהמדינה תקדים השקעות עתק במתקני התפלה בטרם תנצל את מי הקולחים הזולים יותר ניצול מרבי". בפברואר 2004 הוכנה ברשות המים תכנית מסגרת לניצול קולחים בתחום שבין נחל הירקון לאזור בנימינה שמטרתה לקשר בין המפעלים האזוריים, לאפשר את ניוד הקולחים ולאפשר אגירת קולחים בעונת החורף והספקתם בעונת ההשקיה. תכנית זאת הייתה המשך לתכנית משנת 2001 . במסגרת התכנית הוצע שעד שנת 2005 תסתיים הקמת שדרה ראשית לקולחים שאורכה יהיה כ-42.5 .ק"מ ההשקעה בתכנית נאמדה בכ-512 מיליון ש"ח. ביולי 2005 אישרה רשות המים עקרונית תכנית חלקית מהתכנית הכוללת. במרס 2008 הגיש יזם פרטי לוועדה .__________________ .29 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), עמ828 . 1448 דוח שנתי59ב .מקדמית של הרשות תכנית שכללה, בין היתר, הנחת קווי צנרת באורך כ-20 ק"מ ואומדן השקעה ראשונית של כ-72 .מיליון ש"ח רשות המים מסרה בתשובתה כי ביצוע התכנית אמנם התעכב בכמה שנים אך הדבר לא מנע את קידום מפעלי ההשבה, וכי התכנית מתבצעת בימים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי התכנית של רשות המים להקמת שדרה ראשית של קולחים ירקון-בנימינה - שכבר בשנת 2003 עמד משרד מבקר המדינה על נחיצותה וחשיבותה, ושיישומה היה אמור להסתיים בשנת 2005 לפי המתוכנן, מתבצעת בעצלתיים ואין בה התקדמות ממשית. מובל קולחים ירקון-זוהר (קו ירקון מזרחי) של חברת מקורות ושילובו של מפעל השבת קולחים בחפץ חיים במובל הקולחים ירקון-זוהר 1. בדצמבר 2000 הגיש יזם ב' ל רשות המים תכנית להקמת מפעל להשבת קולחים עד שנת 2003 שיספק ליישובים חקלאיים בדרום הארץ 3.4 מלמ"ק קולחים לשנה לשם המרה של 2.8 מלמ"ק מים שפירים. בסוף שנת 2001 אישרה ועדת ההשקעות של רשות המים ליזם ב' השקעה בהיקף של 23 מיליון ש "ח להקמת המפעל ומענק סיוע בשיעור של 60% .מאומדן זה ממסמך רשות המים מיולי 2004 עולה שיזם ב' לא הקים את קו אספקת הקולחים ממפעל ההשבה לצרכנים בדרום במועד שבו התחייב לעשות כן. בדיון ועדת שיפוט מספטמבר 2004 אישרה הוועדה ליזם ב' להאריך את הקו הדרומי, העובר במקביל ובסמוך לקו ירקון מזרחי של מקורות, כדי לאפשר אספקת קולחים לצרכנים בדרום, וביולי 2005 אישרה ועדת השקעות להגדיל את היקף ההשקעה להקמת מפעל ההשבה של יזם ב' ל-42.8 .מיליון ש"ח יזם ב' נקלע לקשיים כלכליים. בדיון בוועדת ההשקעות של רשות המים מאוגוסט 2007 נאמר כי לאחר שהתקשר היזם עם משקיע חדש הוכן תכנון מפורט של הקו הדרומי. בספטמבר 2007 אישרה הוועדה להגדיל לכ -47 מיליון את ההשקעות במפעל ההשבה ובהתאם לכך הגדילה את מענק הסיוע. לפי מסמכי רשות המים מפעל חפץ חיים יספק בסוף שנת 2008 שני מלמ"ק קולחים לשנה לעומת 3.4 מלמ"ק שנדרש לספק בשנת 2004 . יוצא אפוא שבמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 ,, טרם הסתיימה הקמת המפעל סכום ההשקעות בפרויקט גדל מ -23 מיליון ש"ח לכ -47 מיליון ש"ח והכמות המסופקת של קולחים היא שני מלמ"ק, אף כי נדרשה לספק 3.4 מלמ"ק לפי התכנון. 2. במסגרת דיון של הוועדה לבחינת תכניות במשק המים ברשות מדצמבר 2002 הוסכם שמפעל ההשבה של יזם ב' וחברת מקורות ישתפו פעולה לצורך הולכת קולחים באמצעות קו ירקון מזרחי שאמור להתפנות 30 . לפי תכנון כללי .__________________ .30 קו ירקון מזרחי התפנה לאחר שמקורות הניחה בסוף שנת 2000 קו חדש מקביל למים שפירים. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1449 . שהגישה מקורות ביוני 2003 לרשות המים, השמשת קו ירקון מזרחי כמובל קולחים תסתיים בסוף שנת 2005 בהשקעה כוללת של כ-16 .מיליון ש"ח באפריל 2005 הגישה מקורות לוועדה לבחינת תכניות במשק המים של הרשות תכנית מפורטת להשמשת קו ירקון מזרחי. תוכנן שהעבודות יבוצעו בשני שלבים, בהשקעה כוללת של 38.5 מיליון ש"ח. הרשות אישרה עקרונית את השלב הראשון של התכנית בהשקעה של 11 מיליון ש"ח. מקורות התבקשה להגי ש לוועדה השלמות לתכנית. לפי מסמכי מקורות מיולי 2008 , השמשת קו ירקון מזרחי נמצאה בשלבי ביצוע ומתוכננת להסתיים בשנת 2009 בהשקעה של כ-13 מיליון ש"ח. בפועל עד יולי 2008 הסתכמו ההוצאות בכ-1.2 .מיליון ש"ח אף שלפי חוק המים31 מנהל רשות המים רשאי להורות למקורות להשמיש בהקדם את קו המים ירקון מזרחי כמובל קולחים ליישובים בדרום כדי לאפשר את זירוז ביצועו של קו ההולכה ולספק קולחים לאזורי ביקוש, לא פעלו מנהלי רשות המים כדי לעשות כן תוך שיתוף פעולה בין מקורות ובין יזמים פרטיים. רשות המים הודיעה בתשובתה כי לנוכח מדיניות הממש לה ורשות המים לפיה מפעלי השבה יוקמו באמצעות יזמות פרטית, הסיוע הממשלתי ניתן ליזם ב' ולא לחברת מקורות. חברת מקורות הודיעה בתשובתה כי קיימות תכניות ראשוניות להקמת מובלים ארציים לקולחים אשר מטרתם ניוד עודפי קולחים בין מפעלי ההשבה השונים והוסיפה כי יש ביכולתה לבצע תכניות אלה. יזם ב' ענה בתשובתו מדצמבר 2008 למשרד מבקר המדינה כי הוא פעל למימוש הסיכום של הוועדה לבחינת תכניות במשק המים מדצמבר 2002 , אך מסיבות שאינן תלויות בו שיתוף הפעולה בינו ובין מקורות "לא יצא אל הפועל". משרד מבקר המדינה מעיר כי עניין שיתוף הפעולה בפרויקט בין יזם ב' לבין חברת מקורות סוכם עוד בדצמבר 2002. אי -שילובו של מפעל ההשבה של יזם ב' בקו ההולכה ירקון מזרחי של מקורות לשם הובלת קולחים ליישובים בדרום והקמה של קו צנרת בידי יזם ב' במקביל לקו ההולכה של מקורות גרמו לכפילות ולבזבוז של משאבים שהמדינה מקצה באמצעות מענקי סיוע. בעשור האחרון משק המים סובל ממשבר שהולך ומחמיר. משרד מבקר המדינה העיר כבר בדוח קודם 32 שעסק במשק המים על החשיבות של השבת קולחים. יחסית לחלופות אחרות מדובר בחלופה זולה, זמינה ורציפה המאפשרת להגדיל את היצע המים ולמנוע את זיהום הסביבה. .__________________ .31 לפי סעיף 35 א בחוק המים, מתן שירותי תשתית כולל, בין היתר, מתן אפשרות להשתמש בתשתית מים לצורכי הספקה, הולכה ואיגום של מים מכל סוג ולכל מטרה. מנהל רשות המים רשאי להורות למחזיק בתשתית מים לספק שירותי תשתית למפיק או לספק מים. 32 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב ( 2003 '), עמ828 . 1450 דוח שנתי59ב .לכן השימוש בחלופה זו היה צריך לעמוד בראש סדר העדיפויות בכל התכניות להגדלת היצע המים. יתר על כן, נמצא שגם כאשר הממשלה החליטה לתת ליזמים מענק תשתית (עד 100% ) מעלות הקמת תשתיות ההולכה של הקולחים, לא נפתרה הבעיה ועדיין זורמות לנחלים ולים כמויות גדולות של קולחים. לפיכך על משרד התשתיות הלאומיות, על רשות המים ועל משרד האוצר להפיק לקחים על מנת להבטיח את קידום הקמתן של מערכות להולכת הקולחים. .מחיר קולחים .בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2000 נקבע כי יינתן עידוד להקמת מפעלי השבה והולכה של קולחים, וכי שיעור מענק הסיוע להקמת מפעלי ה שבה יהיה 40% מההשקעה המוכרת בפרויקט. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי "במקרים בהם מענק השקעה בשיעור זה אינו מביא את העלות למחיר הנורמטיבי של מי הקולחים לצריכה חקלאית (תעריף מי הקולחים של חברת מקורות)... יינתן מענק בשיעור של עד 60% כדי להשוות את העלות למחיר הנורמטיבי". מועצת רשות המים, בתוקף סמכותה לפי סעיף 112 לחוק המים על פי תיקון לחוק המים, קובעת את תעריפי המים למטרות צריכה שונות באישורם של שר החקלאות, שר התשתיות ושר האוצר. לפי מסמכי רשות המים מיוני 2007 עלות מ"ק קולחים, לרבות קווי ההולכה, היא 1.3-1.7 ש"ח למ"ק. עלות זו נמוכה מעלות ההתפלה של מים מליחים ( 2.0 ש"ח למ"ק) ומעלות התפלה של מי ים (3.3 .)ש"ח למ"ק בכללי המים 33 , שפורסמו בינואר 2008 , נקבע כי התעריף לאספקת קולחים ממקורות הוא 0.611 ש"ח למ"ק (להלן - התעריף). עוד נקבע כי תעריף אספקת הקולחים מהשפד"ן יהיה 0.825 "שח למ"ק. עלות המים 34 כוללת את כל ההוצאות הדרושות להפקה, לאספקה, להולכה ולחלוקה של מים. מתחשיב שביצעה מקורות ביולי 2008 עולה שהאומדן של עלות אספקת מ"ק קולחים (לא כולל קולחים מהשפד"ן), לפי נתוני שנת 2007 ובמחירים שוטפים, הוא 1.37 ש"ח למ"ק אף שבכללי המים נקבע ש התעריף יהיה 0.611 .ש"ח למ"ק מבירורים שעשו נציגי משרד מבקר המדינה ברשות המים עולה שתעריף הקולחים שקובעת רשות המים בתקנות אינו מבוסס על תחשיב כלכלי, וכי הוא משקף את מדיניות הממשלה בדבר עידוד השימוש בקולחים כחלופה למים שפירים. נוהל הסיוע להקמת מפעלי השבה של רשות המים מסדיר את אופן תהליך האישור של הקצאת מענקים לסיוע ליזמים פרטיים ואת ההליכים לאישור הבקשה המתבצעים ברשות המים. ועדת עלויות בוחנת וקובעת את שיעור המענק למפעל השבה וממליצה למנהל הרשות לאשר אותו. מרבית היזמים הפרטיים המקימים את מפעלי השבת הקולחים הם ה תאגדויות של צרכנים חקלאיים הצורכים את הקולחים. .__________________ .33 כללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות) (תיקון), התשס"ח- 2008. 34 תקנות המים (חישוב עלות המים), התשנ"ב- 1991. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1451 . לפי נוהלי הרשות מינואר 2008 , האגף לסיוע מכין תכנית עסקית למפעל השבה הכוללת, בין היתר, את ההשקעות הנדרשות מהיזם להקמת מפעל השבת קולחים, ואת ההכנסות ממכירת המים לפי תעריף הקולחים. באמצעות התכנית העסקית נבחן שיעורו של מענק הסיוע באופן שיאפשר לאזן את תקציבו של המפעל. לפי תחשיבי רשות המים, במקרים שבהם שיעור המענק הנדרש גדול מ-60% מעלותו של הפרויקט, עלות הקולחים גבוהה מהתעריף שנקבע בתקנות. תכנית עסקית שהכין אגף סיוע שברשות המים למפעל השבה של יזם פרטי מיולי 2006 התבססה על תעריף קולחים שהיה באותו מועד 0.56 ש"ח למ"ק ועל אומדן השקעות בפרויקט בסך 23 מיליון ש"ח. לפי חישובי אגף סיוע הייתה עלותו של מ"ק קולחים בפרויקט 1.4 ש"ח, ונדרש ששיעורו של הסיוע הממשלתי יהיה 70% מעלות הפרויקט על מנת שהתעריף יאזן את השקעות היזם. מאחר שלפי הנהלים מגבילה רשות המים את המענק ל-60% , מחיר הקולחים שהתקבל לפי התחשיב הוא 0.68 ש"ח למ"ק. מחיר זה גבוה ב-21% .מהתעריף שפורסם באותה עת יצוין שיזם המקבל מענק סיוע ממשלתי להקמת מפעל להשבת קולחים נדרש להתחייב בכתב, בין היתר, לספק לכל צרכני המפעל כמות מסוימת של קולחים בתעריף שלא יעלה על זה שקבעה רשות המים בתקנותיה עבור חברת מקורות. מחיר תקרה זה משמש גם לחישוב שיעור מענק הסיוע ליזם. יוצא איפוא שבמקרה זה כמו במקרים אחרים בהם מענק ההשתתפות בשיעור 60% מההשקעה והתעריף בו התחייב היזם למכור את הקולחים לצרכן אינם מכסים את השקעתו של היזם. במקרים אלה את ההפרש בין מחיר הקולחים ובין תעריף הקולחים של מקורות גובה היזם בעל מפעל ההשבה מהצרכן. הצוות הבין -משרדי לבחינת משק הקולחים, שמונה בסוף שנת 2007 (ראו לעיל בפרק על תכנית האב), ציין בדיון שקיים במרס 2008 כי קביעת תעריף הקולחים בתקנות הוא בסיס לחישוב שיעור מענק הסיוע שלו זכאי היזם ותכליתה "מניעת ניצול לרעה של כוחו ה(כמעט) מונופוליסטי של היזם כלפי צרכניו (המהווים 'קהל צרכנים שבוי'), על ידי העלאת מחיר הקולחים". בדיון נאמר כי יש להחליט אם ראוי לקבוע מחיר מרבי שיגבו היזמים בעד הקולחים ושמא אין להתערב בסוגיה אלא יש לאפשר למחיר להיקבע על פי ההיצע והביקוש בשוק. כמו כן נקבע בדיון כי אם יוחלט להמשיך לחייב את היזמים לגבות בעד הקולחים את תעריף מקורות שמתפרסם בתקנות, יש לפעול להסדרת מנגנון בקרה ואכיפה בנושא. בתשובת משרד האוצר נמסר כי רשות המים מבצעת עבודה מקיפה בנושא מחיר קולחים, במסגרת הסיכום בינה ובין משרד האוצר. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא תקבע מחיר תקרה לקולחים שמספקים מפעלי השבה פרטיים לצרכנים שאינם חברים בהתאגדות של היזמים הפרטיים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי מאחר שבעת שקיבלו היזמים את הסיוע להקמת מפעלי השבה הם התחייבו לספק קולחים במחיר שלא יעלה על התעריף בתקנות, על הרשות למצוא דרכים לפתרון בעיית הפער בין עלותם הריאלית של הקולחים לתעריף. נמצא כי אין בידי רשות המים נתונים על מחיר הקולחים שדורשים היזמים הפרטיים מהצרכן, והרשות אינה מפקחת על היזמים הפרטיים כדי לוודא שהמחירים שהם גובים עבור הקולחים לא יהיו גבוהים מהתעריף שקבעה רשות המים לחברת מקורות בתקנות. 1452 דוח שנתי59ב . .בטיחות מאגרי קולחים .ייעודם של מאגרי קולחים הוא לווסת את השימוש בקולחים שמייצרים מפעלי ההשבה במשך כל השנה, כדי שבקיץ - העונה שבה יש צורך בכמויות מים גדולות במיוחד לצורכי חקלאות - תסופק לחקלאים כמות המים הנדרשת. ועדה הנדסית לשיפוט מאגרים (להלן - הוועדה ההנדסית) שבאגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות אותה ממנה מנהל רשות המים בודקת את התכנית הכללית של המאגר ומחליטה אם לאשר אותה. יצוין שהוועדה ההנדסית אינה בודקת את התכנית המפורטת של מאגר הקולחים. הפיקוח על הקמת המאגר, על התפעול ועל התחזוקה שלו מבוצע בידי מפקח מטעם היזם ונתון לאחריותו, ולפיכך לא מתקיים פיקוח בלתי תלוי מטעם רשות המים על הקמת המאגר. רשות המים הודיעה בתשובתה כ י היא מפקחת על ניצול התקציב מול מסגרת שלבי ההקמה, וכי היזם הוא שמפקח על הקמת המאגרים. לפי מסמך של האגף לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות ממאי 2002 , במשך השנים היו תשעה מקרים של פריצות מים חמורות ממאגרי מים, בשלושה מהמקרים היה מדובר במאגרי קולחים. כמו כן היו שישה מקרים נוספים שבהם כמעט פרצו מים מהמאגרים, בשניים מהמקרים היה מדובר במאגרי קולחים. במרס 2001 אירעה פריצת קולחים ממאגר מי השפד"ן בנחל עוז. שר התשתיות דאז מינה ועדה לבדיקת הסיבות למקרה. מסקנות הוועדה היו כי המקרה אירע עקב שילוב של כמה מחדלים ובין היתר מחדלים בתפיסה התכנונית, בביצועה של התכנית ובפיקוח על הביצוע. הוועדה ציינה כי חשוב לבצע מעקב שוטף אחר כל השלבים האמורים. 1. בעקבות הכשל במאגר נחל עוז הוציאה רשות המים בשיתוף משרד החקלאות נוהל לפעולות בקרה ותחזוקה במאגרים המהווה חלק בלתי נפרד מרישיון הפקה והספקה (להלן - נוהל בקרה ותחזוקת מאגרים). כמו כן, בתנאי רישיון ההפקה והאספקה של מים35 נקבע כי בעל רישיון חייב לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי לשמור על תקינות המאגר ולתחזקו באופן שוטף; וכי בעל רישיון ידווח בכתב למנהל הרשות פעמיים בשנה, באפריל ובנובמבר, על הפעולות שביצע לפי מפרט תחזוקה ובקרה ויצרף לדיווחו אישור מהנדס. ממסמכי רשות המים עולה שבשנת 2005 היה צורך לדווח על בדיקה ותחזוקה של 212 מאגרים שהפיקו קולחים. על100 מאגרים לא קיבלה הרשות דיווחים. בשנים 2006 -2007 לא קיבלה הרשות דיווחים על102 ו-124 מאגרים, בהתאמה. בשנים 2005 ו- 2006 התנתה רשות המים את מתן רישיון ההפקה וההספקה בקבלת .__________________ .35 בהתאם לחוק המים, אין להפיק, לספק או לצרוך מ ים אלא בהתאם לרישיון מאת מנהל רשות המים ובכפוף לתנאי הרישיון. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1453 . דיווח על ביצוע בדיקה ותחזוקה של המאגר. נמצא שבשנים 2007 ו- 2008 נתנה רשות המים רישיון לכל בעלי המאגרים ובכללם בעלי מאגרים שלא מסרו לה דיווח כאמור. גורמים מטעם המדינה אינם מפקחים על הק מת המאגר; לא מתבצע מעקב ממשי אחר המצב הבטיחותי של המאגר, הפעלתו ותחזוקתו. בהיעדר דיווח על בדיקה ותחזוקה של המאגרים נוצר מצב בטיחותי מסוכן. מאחר שרשות המים אינה פועלת לקבלת דיווח על תחזוקת המאגר באמצעות אכיפה, בקרה והטלת סנקציות, דרישת הרשות לקבלת הדיווחים מתרוקנת מתוכן, ולפיכך מתעלמים ממנה בחלק מהמקרים. פריצת מים ממאגר קולחים חמורה במיוחד מאחר והיא עלולה לגרום לפגיעה בחיי אדם ולפגיעה בריאותית ואקולוגית. 2. בסעיף5.3 (א) ו-(ב) בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה - 1995 , נקבע כי אחסונם, עיבודם וטיהורם של שפכים הוא עסק טעון רישוי. לפיכך הפעלת מאגר קולחים מותנית בקבלת רישיון עסק. בינואר 2002 הגיש משרד החקלאות לנציב המים דרישות בנושא תחזוקת מאגרי מים ובקרה על תקינותם. במסמך צוין כי המה"ס מנסה לקדם תקנות שישמשו בסיס למתן רישיון עסק למפעילי מאגרי הקולחים, וכי יהיה מקום לכלול בתקנות האמורות דרישות בנושא תחזוקת המאגרים שתקבע רשות המים. מבירורים של נציגי משרד מבקר המדינה עם מנהל אגף מים ונחלים במה"ס במאי 2008 עולה כי המה"ס לא קבע את התנאים למתן רישיון עסק למאגרי קולחים. המה"ס מסר בתשובתו כי נוסף על ההנחיות הקיי מות לעניין איטום מאגרים באזורים רגישים הידרולוגית, הוציא המה"ס הנחיות לעניין איטום מאגרים גם באזורים שאינם רגישים הידרולוגית. 3. בנוהל בקרה ותחזוקת מאגרים נקבע, בין היתר, כי הבדיקות בסתיו ובאביב יכללו בדיקות תקינות של הגדר והשערים שסביב המאגר. בצו הרשאה ל הזרמת עודפי קולחים ממאגר שמוציאה רשות המים יש דרישה להציב בקרבת המאגר שלטים המזהירים את הציבור כי הכניסה למים מסוכנת. נוסף על כך, בתחומו של כל מאגר יש מכלי כלור המשמשים לחיטוי הקולחים, על פי דרישת משרד הבריאות. בסיור שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2008 במאגרים של קיבוץ יגור ושל מושב כפר חסידים נמצא שהמאגר בכפר חסידים כלל לא היה מגודר ולא היו לו שלטים המזהירים את הציבור כי הכניסה למים מסוכנת. עוד נמצא שבשני המאגרים לא היו שלטים המזהירים שיש חומר מסוכן בתחום המאגר. להלן תמונות של מאגרי קולחים ומכלי כלור. 1454 דוח שנתי59ב הרשות הממשלתית למים ולביוב 1455 . קיבוץ יגור השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 , כי הוא הציב את שלטי האזהרה הנדרשים בקרבת מתקן הכלור. מושב כפר חסידים השיב בנובמבר 2008 כי מסביב למאגר יש גדר חיה המונעת כניסת עוברי אורח, והוסיף כי המושב התקין שלטי אזהרה מסביב למאגרים. לדעת משרד מבקר המדינה על רשות המים לאכוף על בעלי המאגרים את הוראות הנוהל שלה המחייבות גידור והצבת שלטים כדי למנוע סכנה לחיי אדם. .איכות הקולחים .ביולי 2000 החליטה הממשלה למנות צוות בין-משרדי (להלן - הוועדה הבין משרדית או ועדת ענבר) שימליץ על תקן איכות חדש לקולחים. דרישות התקן המחייב לרמת טיהור שניונית מוגדרות בתקנות בריאות העם. על הוועדה הוטל להכין הצעת תקנות לאימוץ התקן. בהחלטת ממשלה שהתקבלה במאי 2003 בעקבות דוח מבקר המדינה36 (החלטה260 ) נקבע כי הוועדה הבין-משרדית תגיש לוועדת שרים לענייני ביקורת המדינה בתוך חודש את המלצותיה בעניין תקני איכות של קולחים. ממסמך רשות המים מספטמבר 2004 עולה כי הוועדה הבין-משרדית קבעה את הקריטריונים המקצועיים בנושא טיהור הקולחים, וכי היה קושי בהשגת הסכמה סופית בין רשות המים ובין משרדי החקלאות, הגנת הסביבה, הפנים והאוצר לצורך הבאת המלצות הוועדה לאישור הקבינט הכלכלי -חברתי, בעיקר בנוגע לבעיית חלוקת הנטל הכספי לשדרוג הקולחים, וכן בנוגע להרכב הוועדה לקביעת הקלות או החמרות בנושא איכות קולחים ממט"שים מסוימים, ובנוגע לקביעת דרישות בנושא איכות קולחים בתקן או לקביעת תנאים ברישיון עסק. בפברואר 2005 הגיש א רגון "אדם טבע ודין" לבג"ץ עתירה למתן צו על תנאי בטענה שהחלטת הממשלה מיולי 2000 בנושא שדרוג קולחים לא יושמה37 . במאי 2005 החליטה הממשלה להטיל על הגורמים המוסמכים לכך לפעול לשדרוג מט"שים לרמת טיפול שלישונית ולאיכות שתאפשר השקיה ללא מגבלות ולהזרמה לנחלים, בהתאם לערכים שהצוות המליץ עליהם. על המשרד להגנת הסביבה ועל משרד הבריאות הוטל להכין, לקדם, וליישם בהתייעצות עם ועדת ענבר הצעה לנוסח של תקנות מכוח פקודת בריאות העם, 1940 (סעיף62 ) וחוק ]ב[ ]א[.ב המים38 . .__________________ .36 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53 ב( 2003 '), עמ 815-836 . 37 אדם טבע ודין נ' השר לאיכות הסביבה, שר הבריאות, שר האוצר, שר הפנים (בג"ץ 1269/05 ). במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , עדיין היו התקנות בגדר טיוטה והעתירה עדיין הייתה תלויה ועומדת לדיון. 38 לפי סעיף 20 יג בחוק המים: "השר לאיכות הסביבה רשאי, לאחר התייעצות עם מועצת הרשות הממשלתית, לקבוע בתקנות הוראות בדבר איכותם של מים למטרות שונות, לרבות מי שטפונות ומי שופכין...". 1456 דוח שנתי59ב .באוגוסט 2008 , שמונה שנים לאחר שהחליטה הממשלה למנות ועדה שתמליץ על תקן איכות חדש של קולחים כדי לאפשר השקיה ללא מגבלות בקולחים ובכך לשחרר מים שפירים לצרכים אחרים החיוניים למשק, עדיין לא הביאו הגורמים האחראים לכך - משרד התשתיות, רשות המים, משרד החקלאות, הבריאות, הגנת הסביבה, הפנים והאוצר - לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת א ת טיוטת התקנות בנושא שיפור איכות הקולחים. גורמים אלה שהופקדו על הטיפול בנושא זה אחראים למחדל האמור. משרד התשתיות השיב למשרד מבקר המדינה כי אף שהוא גיבש סדרי עדיפויות לשדרוג מט"שים, נבצר ממנו ליישם את התכניות עקב היעדר תקציב ייעודי, והוסיף כי התקן הקיים המ חייב טיהור שפכים לרמה שניונית גורם להגבלת אפשרויות השימוש במים. רשות המים, המה"ס ומשרד הבריאות השיבו למשרד מבקר המדינה כי טיוטת התקנות נמצאת בשלבי ניסוח סופיים. משרד הפנים השיב בנובמבר 2008 כי ועדת ענבר סיימה את עבודתה בכל הנוגע לקביעת תקן איכות קולחים, וכי באותה עת עסקו בהכנת תקנות המחייבות לעמוד בתקן זה. לדעת משרד מבקר המדינה, התמשכות הטיפול בהכנת התקנות וביישומם של תקני איכות משופרים של קולחים גורמת לחשיפה לזיהום ולהמלחת מקורות המים והקרקע, מונעת שחרור של מים שפירים הנחוצים למשק המים ומערימה קשיים בכל הנ וגע ליישום החלטות הממשלה. השתהותם של הגורמים האחראים לקידום הנושא היא בבחינת מחדל חמור שגרם להחרפת המשבר במשק המים. ראוי שהגורמים האחראים לנושא יפעלו לקידום התקנת התקנות. הזרמת קולחים לנחלים סעיף 20 יא בחוק המים מסמיך את מנהל רשות המים להוציא צו הרשאה להזרמת קולחים לנחלים לפרק זמן קצוב, לאחר התייעצות עם משרד הבריאות בנושא, ולקבוע בצו תנאים ומגבלות שונים. לצד מנהל הרשות פועלת ועדה בין-משרדית המייעצת בנושא מתן היתרי הזרמה. המשרד להגנת הסביבה מרכז את עבודת הוועדה, על פי בקשת מנהל הרשות. על פי סעיף 20 כ בחוק המ ים "מנהל הרשות... ימסור לועדת הכלכלה של הכנסת מדי שנה דין וחשבון על מצב זיהום המים, ועל הפעולות שננקטו למניעתו". מדוחות שנתיים על מצב איכות מקורות המים של רשות המים שמוגשים לוועדת הכלכלה של הכנסת עולה שבשנים 2005 -2007 ניתנו46 הרשאות להזרמה לנחלים. יצוין ששישה מבין המפעלים שביקשו הרשאות הזרמה הגישו בקשות חוזרות בשנים אלה. על פי הזמנת המה"ס, מדור מים ונחלים, הפועל במסגרת היחידה הסביבתית ברשות הטבע והגנים (להלן - רט"ג), מפקח, בין היתר, על קיום צווי הרשאה להזרמה לנחלים. עבודה זו מתבצעת לפי הסכמים שנחתמים אתו אחת לשנה. בתכנית העבודה נקבע שפעם בשנה יילקח ו דגימות ממי הנחלים לצורך מעקב אחר גורמים שבקשתם לקבל צו הרשאה התקבלה או נדחתה, ובסך הכול יילקחו הרשות הממשלתית למים ולביוב 1457 .כ-30 דגימות בשנה. יצוין שתכנית העבודה מותאמת לתקן של שלוש משרות בפריסה ארצית. לדעת משרד מבקר המדינה, היקף המעקב אחר הגורמים המזרימים קולחים ואחר אלה שנדחתה בקשתם לקבל צווי הרשאה להזרמה אינו נותן מענה הולם ומקשה על רשות המים לפעול למניעת זיהום הנחלים והסביבה. מסקר השפכים הארצי האחרון של רשות המים לשנת 2004 שפורסם בסוף שנת 2005 עולה שמרבית הקולחים המיועדים להשבה אינם עומדים במגבלות האיכות המומלצת להשקיה חקלאית. יצוין כי הסקר מבוסס על נתונים של הניטור בכשליש מכלל המאגרים, וכי בכוונת הרשות להרחיב את מערך הניטור במאגרי קולחים כדי לאתר אזורים רגישים לזיהום מקורות מים. הביקורת העלתה שלפי דיווח המה"ס בשנת 2006 נלקחו דגימות מ-109 מאגרים- אותו מספר מאגרים שנבדקו בסקר שפכים ארצי לשנת 2004 . הכוונה להרחיב את מערך הניטור במאגרי קולחים לא מומשה, והחשש לזיהום מקורות מים באזורים רגישים עומד בעינו. המה"ס הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אין לו תקנים ייעודיים לביצוע ניטור, דיגום ופיקוח , וכי הוא נוקט את כל האמצעים העומדים לרשותו ולשם כך הוא משתמש במיקור חוץ. עוד הודיע בתשובתו כי פקחי רשות הטבע והגנים מייחדים מחצית מזמנם לסיורים לביצוע פיקוח ואכיפה בנושא זיהום מקורות המים. המה"ס מופקד מכוח חוק המים, בין היתר, על אכיפת חוקים בתחום הגנת הסביבה. המשרד מטפל בעברות בנושא איכות הסביבה הן במישור הפלילי והן במישור המינהלי. מחוזות המה"ס הם שמבצעים את האכיפה המינהלית באמצעות מתן התראות והזמנות לשימוע. אם המפגע לא הופסק בעקבות פעילות זו, מועבר התיק לשלב השני - חקירה פלילית, פתיחת תיק והגשת כתב אישום לבית המשפט. בינואר ובאוגוסט 2007 שלח מנהל מחוז חיפה במה"ס לחברת מקורות מכתבי התראה לפי סעיף 20 כא לחוק המים וזימון לשימוע בגין הזרמות קולחים באיכות נמוכה לנחל הקישון ללא צו הרשאה, שלא כנדרש לפי סעיף 20 .יא לחוק המים ממכתבי ההתראה עולה כי בפרק הזמן האמור התרח שו חמישה מקרים של הזרמת קולחים ברמה שניונית לנחל הקישון, וכי הם התגלו בעקבות דגימות ממי הנחל שנלקחו במסגרת הפיקוח על הנחל. הזימון לשימוע נקבע לאוקטובר 2007 . ממסמכי המה"ס מאפריל 2008 עולה שנפתח תיק חקירה פלילית נגד מקורות39 .בגין הזרמות קולחים לנחל הקישון סקר השפכים הארצי האחרון של רשות המים פורסם, כאמור, בשנת 2005 והוא מתייחס לשנת 2004 . שינויים רבים התרחשו מאז ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2008 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי .__________________ .39 תיק 39/08 מ- 23.3.08. 1458 דוח שנתי59ב .שרשות המים תפרסם לעתים קרובות יותר סקרים העוסקים במצב הקולחים ובזיהומים כדי להגבי ר את מודעותם של מקבלי ההחלטות לבעיות המחייבות טיפול ולאפשר להם לפעול ביתר יעילות להשגת מטרותיהם. ב"דוח ניטור נחל הבשור ונחל באר שבע"40 לשנים 2006- 2005 שפרסמה רשות המים בשיתוף יחידת הניטור הסביבתי ברט"ג צוין, בין היתר, שצריך לבצע פעולות אכיפה על מנת להפסיק את הזרמת השפכים לנחל. הביקורת העלתה שגם בדוחות משנים קודמות היו אותם ממצאים ואותן המלצות. מכאן שלא נעשות פעולות אכיפה לתיקון המצב, והמפגע התמשך שנים ללא טיפול. משרד מבקר המדינה מעיר כי על גורמי האכיפה במה"ס וברשות המים לפעול ללא דיחוי ליישום ההמלצות שהובאו בדוחות, על מנת למנוע את זיהום הנחלים והסביבה. השקיה בקולחים השקיה בקולחים מחייבת קבלת היתר מהמחלקה לבריאות הסביבה שבמשרד הבריאות41 .. ההיתרים כוללים הנחיות וקריטריונים להשקיה מדוח פעילות מסכם של משרד הבריאות משנת 2007 עולה כי התפלגות איכות הקולחים בשנת 2007 :הייתה כלהלן 15% מהקולחים היו באיכות גבוהה מאוד (המאפשרת השקיה בלתי מוגבלת - רמת טיהור שלישונית); 62% מהקולחים היו באיכות גבוהה (רמת טיהור שניונית); ו-23% .היו באיכות בלתי תקנית החלטת הממשלה ממאי 2005 (ראו לעיל) בנושא שיפור איכות הקולחים לרמת טיהור שלישונית באמצעות שדרוג מט"שים לא השיגה את יעדה. ממסמכי משרד הבריאות עולה כי משנת 2005 עד שנת 2007 גדלה כמות המים המושבים שאיכותם גבוהה מאוד בכ-1% .בלבד הניטור, הפיקוח והאכיפה בנושא ההשקיה בקולחים מבוצעים על ידי היחידה לניטור סביבתי ברט"ג, לפי תכנית עבודה של מש רד הבריאות. יחידת הניטור ברט"ג מפעילה צוות של חמישה פקחים, על פי הסכמים עם משרד הבריאות העוסקים, בין היתר, בפיקוח על ההשקיה בקולחים ובניטור נחלים ומאגרים. יצוין שרשות המים, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות מבצעים, כל אחד בנפרד, פעילות ניטור, דיגום, פיקוח ואכיפה בנושא קולחים באמצעות התקשרות בהסכמים עם רט"ג. .__________________ .40 נחלבאר שבע הוא אחד מיובליו העיקריים של נחל הבשור, שהוא הגדול מבין נחלי ישראל הנשפכים אל הים התיכון. הנחל הוא נחל אכזב, ומים זורמים בו בעיקר בחודשי החורף בזמן השיטפונות. מים אלה נתפסים ומסופקים לצרכני השפד"ן השונים באזור. 41 בסעיפים5(2) ו -5(3 ) בכללי בריאות העם (טיהור מי שופכין המיועדים להשקיה), התשמ"א- 1981 , נקבעה האיכות הכימית של הקולחים: "ריכוז החמצן הנמס בקולחים הוא לפחות חצי מיליגרם... הקולחים אינם מכילים תרכובות טוקסיות העלולות, לדעת לסכן בריאותם של אלה הבאים במגע עם ]המנהל הכללי של משרד הבריאות[ המנהל הקולחים או עם הגידול המושקה, בין כשהוא בשדה ובין לאחר שנקטף". הרשות הממשלתית למים ולביוב 1459 . מה"ס השיב כי הגופים השונים משתפים פעולה במידת האפשר לעניין הניטור והפיקוח על איכות המים, אולם לכל אחד מהגופים סמכויות שונות ולפיהן נקבעים צורכיהם השוטפים. משרד הבריאות השיב כי אין כפילות בפעילות, וכי כאשר גוף אחד מבצע את הפעילות עבור שלושת המשרדים התיאום טוב יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום ששלושת הגופים - רשות המים, משרד הבריאות ומה"ס - ישתפו פעולה ויתאמו את פעילויותיהם בנושא הפיקוח על ההשקיה בקולחים ועל איכות הקולחים כדי למנוע כפילויות ובזבוז משאבים. השקיה בחלקות הנחלה הצמודות לבתי החקלאים: במאי 2005 החליטה הממשלה "להטיל על משרד הבריאות ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר ועל נציבות המים לקבוע עד ליום 1.1.06 תנאים תברואיים פיזיים להחלפת מים שפירים המוקצים לחלקות א' (חלקות הנחלה הצמודות לבתי החקלאים) בקולחים בא תקן להשקייה בלתי [ יכות להשקייה ללא מגבלות בהתאם לתקן ". ]מוגבלת בקולחים של ועדת ענבר החשש העיקרי הוא שקולחים יחדרו למערכת המים השפירים בשל היעדר הפרדה מספקת בין המערכות שמקורו בקרבה הפיזית ביניהם. על מנת לאשר השקיה כזו היה צורך לפתח מערכת אלקטרונית שתתריע על חדירת קולחים למערכת המים השפירים. ממסמכי משרד הבריאות עולה כי בעבר היו ניסיונות לפתח מערכת לאיתור חיבורים צולבים, אולם הם לא צלחו. במאי 2008 הודיע משרד הבריאות לרשות המים כי הוכנה טיוטת הנחיות לאישור השקיה בחלקות א', וכי עקב היקף ריבוי שטחי השקיה יהיה צורך להגדיל את היקף כוח האדם שמתפקידו לפקח על ביצוע ההנחיות האמורות. מהאמור לעיל עולה כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 , עדיין לא הוכנו הנחיות סופיות לאישור השקיה בחלקות א', וכי באותו מועד עדיין לא יושמה החלטת הממשלה ממאי 2005. משרד הבריאות השיב כי ללא פתרון טכני "לא נוכל לקחת אחריות ולאשר השקייה בקולחים בחלקות א' ללא תגבור מסיבי של המשאבים לפיקוח" והוסיף שלתגבור הפיקוח יעילות פחותה מזו של מציאת הפתרון הטכני. רשות המים השיבה כי לאחר "חיפושים מאד אינטנסיביים" לא נמצא מכשיר שידע לזהות כניסה אקראית של קולחים למערכות הביתיות. מתשובת משרד החקלאות עולה כי דרישת משרד הבריאות לפיתוח מערכת אלקטרונית שתתריע על חדירת קולחים למערכת המים השפירים אינה ניתנת ליישום, בהיעדר מערכת מתאימה. משרד מבקר המדינה ממליץ לגופים האחראים לנושא להמשיך ולפעול בנחישות לפיתוח מערכת התרעה על חדירת קולחים למערכת המים השפירים בהתאם לדרישות משרד הבריאות באופן שיאפשר להשקות את חלקות א' בקולחים מושבים. 1460 דוח שנתי59ב . .סיכום .בעשור האחרון סובל משק המים מבצורת מתמשכת ונקלע למשבר שהולך ומחריף. אף שהממשלה קבעה שתינתן עדיפות לאומית גבוהה להקמת מפעלים ולהשבת קולחים ב היותם חלופה זולה, מהימנה ונגישה המאפשרת להמיר מים שפירים ובכך להגדיל את היצע המים, לא יושמו החלטות הממשלה במלואן ונפח הקולחים שהושבו היה קטן מהנפח שנקבע ביעד של החלטת הממשלה. השבת קולחים באיכות הנדרשת תתרום במידה ניכרת לחיסכון במים שפירים, תמנע פגיעה באיכ ות הסביבה וזיהום מים עיליים ומי תהום ותאפשר למדינה, לרשויות המקומיות ולחקלאים לחסוך בהוצאות לתיקון נזקים. אך הממשלה טרם מצאה לנכון לחייב את כל הנוגעים בדבר, לרבות משרדי הממשלה האחראים לנושא, לפעול בתיאום להשגת יעדיהם בתוך פרק זמן קצר. ראוי שהממשלה תנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי לוודא כי התכניות בתחום זה מיושמות, וכי הגורמים הנוגעים בדבר פועלים בנחישות להגדלת היצע המים על ידי השבת קולחים, כדי למנוע נזקים שיגרמו לסיכון האוכלוסייה ולייבוש אדמות מדינה.