משרד התיירות/השתתפות המשרד במימון אירועים

 ♦ . .מבוא .1. משרד התיירות (להלן- המשרד) פועל להגדלת היקף תיירות הפנים במדינת ישראל ותיירות החוץ אליה. המשרד מעודד קיום אירועים בעלי אופי תיירותי באמצעות השתתפות במימון הוצאות שיווקם ופרסומם. "אירוע" מוגדר3 פעולה מושכת קהל, בעלת פוטנציאל להגברת התיירות ברחבי הארץ, בתחומים כגון תרבות, מוזיקה, אמנות, ספורט עממי, מזון ואירועי דת המשלבים עלייה לרגל לארץ הקודש. כך למשל השת תף המשרד במהלך השנים במימון פסטיבל עכו לתיאטרון, פסטיבלים למו זיקה ולמחול והילולת הבאבא סאלי בנתיבות. 2. ממרץ2009 ועד מרץ2013 כיהן מר סטס מיסז'ניקוב כשר התיירות (להלן - השר או שר התיירות), ומיוני 2009 ועד מאי2013 כיהןמר נועז בר ניר כמנכ"ל המשרד (להלן - המנכ"ל או מנכ"ל המשרד). 3. בשנת 2008 מימן המשרד אירועים בסכום של כ-0.64 מיליון ש"ח, בשנת2009 בכ- 1.61 מיליוני ש"ח, בשנת2010 בכ-2.83 מיליוני ש"ח, ובשנת2011 בכ-2.6 מיליוני ש"ח. 4. ביולי2010 החליט המשרד להשתתף במימון פסטיבל סטודנטים בין-לאומי, אשר נ משך שלושה ימים בספטמבר 2010 באילת (להלן- הפסטיבל או פסטיבל הסטודנטים), בחסות התאחדות הסטודנטים בישראל (להלן - ההתאחדות או התאחדות הסטודנטים). באוגוסט 2010 התקשר המשרד עם ההתאחדות להפקת הפסטיבל. בפועל הופק הפסטיבל על ידי חברה פרטית (להלן גם - החברה). השתתפות המשרד במימון הפסטיבל הייתה בסכום של 936,000 .ש"ח 5. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-נובמבר 2011 את סדרי השתתפות המשרד במימון אירועי תיירות בכלל, ואת השתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים בפרט. במהלך שנת 2012, לסירוגין, נערכו השלמות. הביקורת נעשתה במשרד התיירות, ובמסגרתה נבדקו תהליכי קבלת ההחלטות לאישור השתתפות המשרד במימון הפסטיבל והפיקוח והבקרה על השימוש בכספי המשרד. בירורים והשלמות נערכו עם ההתאחדות ועם החברה, שאינן גופים מבוקרים. .__________________ .3 ההגדרה מובאת בנוהל "השתתפות באירועים תיירותיים ", המתפרסם לציבור באתר האינטרנט של המשרד, מעת לעת כחוזר מנכ"ל. משרד התיירות 531 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מימון פעילות גופים חוץ-ממשלתיים .אירועי תיירות רבים נערכים על ידי עמותות התיירות והרשויות המקומיות (להלן - גופים חוץ-ממשלתיים) המקיימות את האירועים ופועלות ללא כוונת רווח, ו מקבלות מהמשרד מימון חלקי בגין השיווק והפרסום, ובמקרים ספורים אף השתתפות בהוצאות הפקת האירוע. 1. (א) ככלל, קיימות שלוש דרכים למימון פעילות גופים חוץ-ממשלתיים. האחת, תקצוב ישיר; השנייה, התקשרות חוזית לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק חובת המכרזים); והשלישית, תמיכה לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן- חוק יסודות התקציב). (ב) לעניין תמיכה לפי חוק יסודות התקציב, הנחיית היועץ המשפטי לממשלה4 (להלן- הנחיית היועמ"ש לממשלה) מחייבת את המשרד לקבוע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש לממשלה ), מבחנים שוויוניים לחלוקת סכום התמיכה. עוד קובעת ההנחיה כי דרישות הסף ואמות המידה למבחנים יהיו אובייקטיביות, כמותיות וסבירות5. (ג) עד שנת 2004 השתתף המשרד במימון אירועים בדרך של תמיכה לפי חוק יסודות התקציב. התמיכה נעשתה בהתאם לנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור6 (להלן- נוהל תמיכות), הכולל מבחני תמיכות בעמותות תיירות (להלן - מבחני תמיכה או מבחני תמיכות)7. )(ד בינואר 2005 החליט מנכ"ל המשרד דאז כי תופסק הפעלת מבחני תמיכות בעמותות תיירות, ויופעלו מיזמים משותפים, שיתבססו על שיתוף פעולה לשיווק ולעידוד תיירות פנים בין המשרד לבין "הגורמים האזוריים", כלומר הגופים החוץ-ממשלתיים. המיזמים המשותפים יאושרו על ידי ועדת המכרזים המשרדית (להלן - ועדת המכרזים או הוועדה) . נקבע כי במסגרת שיתוף הפעולה יבצע המשרד את פעולות השיווק, ואילו הגורמים האזוריים ישתתפו מתקציבם במימון הפעילות בהתאם לתקנות חובת המכרזים , התשנ"ג-1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים). הודגש שלא יועבר תקציב מהמשרד לגופים החוץ-ממשלתיים. באפריל 2010 פנה המשנהדאז ליועמ"ש לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנה דאז ליועמ"ש לממשלה), אל מר עובד קדמי, היועץ המשפטי של משרד התיירות (להלן - היועמ"ש), והעיר כי מבחני התמיכות של המשרד אינם עומדים בדרישות חוק יסודות התקציב, ולכן טעונים ביטול או החלפה. במאי 2010 אישר המשנה דאז ליועמ"ש לממשלה את ביטול מבחני התמיכות של המשרד, אולם הדבר לא פורסם ברשומות. בעקבות הביקורת פנה, במאי 2011, משרד התיירות לראש תחום חקיקה במשרד המשפטים, בבקשה לפרסם הודעה ברשומות על אודות ביטול מבחני התמיכה של המשרד. באותו החודש פורסם ביטולם ברשו מות8. )(ה משנת 2008 משתתף המשרד במימון אירועים באמצעות נוהל "השתתפות באירועים תיירותיים", המתפרסם לציבור באתר האינטרנט של המשרד, מעת לעת כחוזר מנכ"ל (להלן - הנוהל או נוהל אירועים). בנוהל נקבע כי המשרד ישתתף באירועים בדרך של מיזם על פי .__________________ .4 הנחיה1.2005 , "תמיכת המדינה במוסדות ציבור לפי סעיף3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ," הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (אוגוסט 2009). 5 ראו לעניין זהבג"ץ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4 ,) 259. 6 הנוהל פורסם בילקוט פרסומים 3986 ( מרץ1992 '), עמ2569. 7 מבחנים למתן תמיכות של משרד התיירות למוסדות ציבור פורסמו בילקוט פרסומים 5170 (27.3.03 '), עמ1932. 8 ילקוט פרסומים 6233 (8.5.11 '), עמ4066. 532 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . תקנה 3(30) לתקנות חובת המכרזים, המאפשרת פטור מחובת מכרז, בהתקשרות לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח (להלן - תקנת המיזם או המיזם המשותף). נמצא כי משנת 2008 המשרד לא ביצע בעצמו את פעולות השיווק אלא ה עביר תקציב לגופים החוץ-ממשלתיים, לביצוע אותן פעולות שיווק, בדרך המתאפיינת כתמיכה ולא כמיזם משותף. 2. בתקנת המיזם נקבע כי משרד ממשלתי יהיה פטור ממכרז בהתקשרות לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח, בין היתר, למטרת תרבות, ובכפוף לתנאים שנקבעו בתקנה. בהנחיית היועמ"ש לממשלה נקבעו מבחנים ל קביעה מהי דרך המימון המתאימה ביותר לפעילות גופים חוץ-ממשלתיים, וכן נקבעו הכללים לבחינת השאלה אם מימון מסוים נעשה בדרך של תמיכה. כך נקבע: "כדי לאפיין את דרך המימון הראויה של גוף מסוים על ידי רשויות המדינה כדרך של תמיכה, כמשמעותה בחוק, על הגורמים העוסקים בכך באותה רשות, כגון היועץ המשפטי והחשב, לבחון את מידת העמידה של פעולת המימון במאפיינים הבאים - כל מאפיין כשלעצמו, וכולם יחדיו. א. קיום חובה של המדינה - יש לבחון האם הפעילות הממומנת היא מטלה שהמדינה מחויבת בה, מכוח חוק או מכוח זכויות יסוד חוקתיות של הנהנים מהפעילות. ככלל, השימוש בתמיכות מיועד למקרים בהם מ עוניינת המדינה לעודד ולהעצים פעילות מסוימת שהיא אינה מחויבת בה לפי חוק. במקרים בהם מחויבת המדינה מכוח חוק לקיום פעילות או מימונה, הדבר יעשה בדרך כלל באמצעות תקצוב, או רכישת שירותים על ידי התקשרות חוזית. ב. השפעה על עצמאות הגוף הממומן - ככל שמוגבל שיקול דעת ו של הגוף, בעניינים הנוגעים לפעילות הממומנת, כתוצאה מכך שהפעילות מוכוונת ומוגדרת על- ידי המדינה, פוחתת הזיקה לתמיכות וגובר אפיון המימון כרכישת שירותים על-ידי המדינה, אשר עשייתה בדרך הרגילה היא באמצעות מכרז. יודגש, כי אין מדובר בפיקוח על פעילות הגוף הנתמך והתנהלותו, אלא בהגדרה והכוונה של אופי ומהות הפעילות. ג. מקור היוזמה לקיום הפעילות - ככל שהיוזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומה הם של הגוף מבצע הפעילות, מצביע הדבר לכיוון זיהוי המימון כתמיכה, וכן להיפך - ככל שהיוזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומה הם של המשרד הממשלתי, מצביע הדבר לכיוון זיהוי המימון כרכישת שירותים או תקצוב". הביקורת העלתה כי על פי הנוהל מממן המשרד אירועים הלכה למעשה בדרך של תמיכה: אין למדינה חובה לקיים את הפעילות המסוימת הזאת; לגופים הממומנים שמורים עצמאות ושיקול דעת נרחב בקיום הפעילות; הגופים מ בצעי הפעילות הם אלה שיזמו את הפעילות. נמצא כי המשרד אינו לוקח שום חלק בתכנונם, בשיווק ם ובהפקתם של אירועים אלה. המשרד הוא גורם מממן בלבד, אשר אינו מעורב כלל בתכנים ואף אינו מפקח על ביצוע תכנית האירועים כפי שהוצגה לו . המשרד מעביר מימון למבצעי הפעילות בתום האירוע כנגד חשבוניות והצגת הפרסומים. משרד התיירות 533 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מנגד, כינה המשרד את השתתפותו במימון אירועים "מיזם משותף", בהסתמכו על תקנת המיזם. אולם הביקורת העלתה כי בפועל לא עמד המשרד על התנאים הנדרשים לפי תקנת המיזם, כגון דרישה ממארגני אירועים ש התקשרויות עם צדדים נוספים, אם הן נובעות מן ההתקשרות עם המשרד, ייעשו במכרז . כך נולד יצור כלאיים שאינו תואם את ההסדר החוקי כנדרש. מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם9 כי העברת כספים מכוח תקנת המיזם לגוף המארגן כינוסים אינה הדרך להעברת כספים, שהם במהותם תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפות המשרד במי מון אירועים כמוה כתמיכה במוסדות ציבור לכל דבר ועניין. כינוי המימון על ידי המשרד בשם "מיזם משותף" אינו משקף את מהותה האמתית של העברת הכספים. אם בחר המשרד להעביר כספים לגופ ים חוץ-ממשלתיים , בדרך הדומה באופייה לתמיכות , הייתה מוטלת עליו החובה לפעול על פי מלוא הכללים הקבועים בנוהל תמיכות ובמבחני תמיכות, שיאושרו על ידי היועמ"ש לממשלה ושיפורסמו ברשומות. המשרד מסר בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 ומאפריל2013 (להלן- תשובת המשרד) כי מבחני התמיכה והנחיות היועמ"ש לממשלה בדבר התמיכה אינם רלוונטיים לפעילותו, וכי דרך פעילותו - שלא באמצעות תמיכות - הייתה ידועה למשנה ליועמ"ש לממשלה דאז ולחשב הכללי במשרד האוצר דאז. משרד המשפטים מסר בתשובתו, מנובמבר 2012 , כי ביטול מבחני התמיכה אושר על סמך המידע שמסר המשרד, ולפיו המבחנים אינם פעילים, וכי לא בחן ולא אישר את אופן השתתפות המשרד באירועים לפי דרך המימון שתוארה לעיל, כלומר התקשרות. במאי 2012 , לאחר סיום הביקורת, פרסם אגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן- החשכ"ל) הודעה בדבר "התקשרות לביצוע מיזם משותף לפי תקנה 3(30 ) לתקנות חובת המכרזים, לעומת הליך תמיכה". באותה העת נידונה בחשכ"ל סו גיית השתתפות משרד התיירות במימון אירועים. בתשובת החשכ"ל למשרד מבקר המדינה, מדצמבר 2012 , נמסר כי השתתפות המשרד במימון אירועי תיירות צריכה להתבצע במסגרת נוהל תמיכות. מנכ"ל משרד התיירות הודיע בפברואר 2013 לסגן בכיר לחשבת הכללית במשרד האוצר כי "המשרד יגבש נוהל אירועים בהתבסס על נוהל תמיכות שייבחן מול משרד המשפטים". כדי שלא לפגוע בפעילותו השוטפת של המשרד אישר באפריל 2013 סגן בכיר לחשבת הכללית למשרד התיירות להמשיך את פעילות המשרד בדרך תקנת המיזם לתקופת ביניים, שבמהלכה תושלם כתיבת מבחני התמיכה, והמשרד יחל לפעול על פיהם. זאת עד סוף שנת 2013 .בלבד 3. סוגייתהתמיכה מטעם כמה משרדי ממשלה לטובת אותה הפעילות (להלן - תמיכת כפל) נידונה פעמים מספר בבית המשפט הגבוה לצדק (להלן - בג"ץ). בנוהל תמיכות נקבע כי תמיכת מענק למוסד ציבורי מסוים תינתן מאת משרד ממשלתי אחד בלבד, ולא תפזר עצמה בין כמה משרדי ממשלה. נקבע כי "אפשר שתמיכה במוסד ציבור מסוים תינתן מאת יותר ממשרד אחד, במקרים יוצאים מן הכלל, כאשר אותו מוסד ציבור פועל בהיקף ניכר בתחומים אחדים עליהם מופקדים משרדים אחדים, כגון חינוך ובריאות גם יחד"10 ,. ואולם גם במקרים כאלה .__________________ .9 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על המועצה לביטחון לאומי (2006 '), עמ57. 10 ראובעניין זה גם הוראות סעיף 3א(ח1 .) לחוק יסודות התקציב 534 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שומה על בעלי הסמכות למנוע כפילות בטיפול או תמיכת יתר, באמצעות הבאה בחשבון, בעת קביעתם את גובה התמיכה, את מידת התמיכה שהמוסד מקבל ממקורות ציבוריים אחרים11. בעקבות פסק הדין בבג"ץ7378/9712 נקבעו בהנחיות היועמ"ש לממשלה13 כללים למניעת תמיכת כפל. היועמ"ש לממשלה קבע: לא יהיו שתי תקנות תקציביות (או יותר) העוסקות באותו סוג פעילות, אלא יש לאחד את התמיכה במסגרת תקנה תקציבית אחת בלבד; במקרה שבו מוענקת תמיכה מכמה משרדי ממשלה למטרה זהה או דומה, על פי אמות מידה זהות או דומות, יאוחדו התקנות התקציביות לתקנה תקציבית אחת; לא יינתן אישור היועמ"ש לממשלה למבחני תמיכה חדשים, בהתאם להוראת סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, כל אימת שיימצא מבחן תמיכה מקביל תקף; תקנות תקציביות ומבחני תמיכה תקפים, שיימצאו מקבילים, יחויבו בשינוי - לרבות ביטול חלקם - כתנאי להמשך תמיכת המדינה באותו התחום. הביקורת ה עלתה כי המשרד השתתף ב מימון אירועים שקיימו רשויות ועמותות שזכו לתמיכה ממשרדי ממשלה אחרים, בגין אותם אירועים ממש. להלן דוגמאות למימון שאישרה ועדת המכרזים המשרד ית, לקיום אירועים בשנת 2010, אשר נתמכו באותה השנה גם על ידי משרד התרבות והספורט (בש"ח ): .משרד התיירות .תקנה תקציבית .03-08-02-37 משרד .התרבות .והספורט .תקנה .תקציבית .59-03-31 /שם האירוע .הפסטיבל שם הרשות .או העמותה .עמה התקשר .המשרד מס' רשות .או עמותה .תשלום .בפועל אישור .123,005 124,300 1,610,000 עכו עיריית עכו 500276001 .168,738 300,000 350,000 כלייזמרים עיריית צפת 500280003 .47,001 75,000 250,000 קול המוסיקה .בגליל מ"א גליל עליון 500221015 .20,000 20,000 80,000 ימי חלב ודבש מ"א עמק יזרעאל 500223094 .155,766 176,500 1,260,000 מחולות כרמיאל עמותת פסטיבל .מחולות כרמיאל 580310290 .40,000 40,000 160,000 צלילים במדבר מרכז תרבות .נוער .וספורט רמת נגב 51154788 .__________________ .11 ראו גם בג"ץ434/87 'סן הרשקו ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח, פ"ד מד(4 ,)154, שבו קבע בית המשפט כי המדינה רשאית, ואף חייבת, להביא במניין שיקולי התמיכה בגוף פלוני תמיכות שאותו גוף זוכה לקבל מגופים אחרים. 12 בג"ץ7378/97 הסתדרות הצופים העבריים בישראל נ' שר החינוך, התרבות והספורט , פ"ד נב(3 ,)433. 13 הנחיה1.2003 ( נובמבר1998) ., אשר שולבה בהנחיית היועמ"ש לממשלה משרד התיירות 535 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מהטבלה עולה כי במקריםהללו אישר המשרד מימון לגופים חוץ-ממשלתיים , אף שקיבלו תמיכה ממשרד ממשל תי אחר, בעבור אותם אירועים ממש . לא נמצא תיעוד בדבר בדיקת התיאום הנדרש עם משרד התרבות והספורט. כל זאת על אף הפסיקה ועל אף הנחיית היועמ"ש לממשלה בדבר האיסור על תמיכת כפל. המשרד טען בתשובתו כי הוא מחויב להשתתף בפעולות השיווק והפרסום של אירועים, כחלק מייעודו ומתפקידו, וכי השתתפותו זו איננה תמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, מהבחינה המהותית, אין הבדל בין מימון באמצעות תמיכה לבין מימון באמצעות העברת תקציב לפי חוק חובת המכרזים לאותה פעילות. אם מתבצע מימון לאותה הפעילות בשתי הדרכים גם יחד, הדבר הוא הלכה למעשה תמיכת כפל, האסורה על פי הנחיית היועמ"ש לממשלה. .נוהל אירועים - היבטים ביישומו .1. היעדר קריטריונים להוצאה מ התקנה התקציבית : המשרד מממן את השתתפותו באירועים בעיקר לפי תקנה תקציבית מספר 03-08-02-37 , "תקנת אירועים ומופעים"14 (להלן- התקנה התקציבית או תקנת אירועים). בשנים 2011-2008 מימן המשרד אירועים בסך של כ-7.7 .מיליון ש"ח מבקר המדינה העיר בדוחות קודמים 15 כי "הקצאת משאבים ציבוריים צריכה להיעשות בהתאם לקריטריונים אובייקטיביים ושוויוניים. ראוי גם שיינתן ביטוי מנומק בתיעוד לקשר משרד [ בין אמות המידה שנקבעו לבין תכנית העבודה המומלצת בידי הדרג המקצועי במשרד והמאושרת בידי המנהל הכללי". ]הבינוי והשיכוןעוד נקבע כי "על משרדי הממשלה לפעול במסגרת החלוקה המפורטת בחוק התקציב ובתקנות ולהקפיד על זקיפת הוצאות והכנסות ]משרד הבינוי והשיכון[ לתקנות התקציביות המתאימות. כדי להבטיח זאת, ראוי שהמשרד יגדיר אמות מידה ברורות לכל תקנה תקציבית שיפרטו את התנאים המותרים לחיוב התקנה"16. .__________________ .14 בשנת2008 מימן המשרד אירועים בסכום של כ-425,000 ש"ח גם מתקנה37-03-15-30. 15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54ב (2004 ), בפרק על התקצוב והבקרה התקציבית במשרד הבינוי והשיכון (להלן - דוח שנתי 54ב), עמ' 315 ,320 . ראו גםדוח שנתי 50ב (2000 '), עמ201 ; דוח שנתי 44 (1994,) 'עמ142. 16 דוח שנתי54ב, עמ' 320. 536 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . נמצא כי פרט להתחייבויות המשרד למימון אירועים מהתקנה התקציבית , כפי שאושרו על ידי ועדת המכרזים בהתאם לנוהל אירועים, מימן המשרד אירועים אחרים, אשר לא אושרו באמצעות נוהל זה. כך למשל בשנת 2010 מימן המשרד: אירועי חג המולד (הדפסת הזמנות ו רכישת זרי פרחים, חפצי נוי, מתנות ופרסים) ; תרגום טבלת אירועים שנתית; ארוחת ערב; הפקת לוח שנה נוצרי; אוטובוסים לימי סיור; רכישת תמונות, שירותי תמיכה וייעוץ ; שידור טקס שבת האור ; ממתקים לחלוקה בחג המולד; תחרות בתי מלון. המשרד הסביר בתשובתו כי לשיטתו משמשת תקנה תקציבית זו לכלל האירועים, בהשתתפותו, ביזמתו ובביצועו של המשרד, על כל ההוצאות הרלוונטיות הכרוכות בהם. המשרד מסר עוד כי מעתה ואילך יקים קרן להוצאות שונות, הנוגעות לאירועים במסגרת התקנה התקציבית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תקנה תקציבית משמשת קופה של כספי הציבור, ועל כן כל הוצאה ממ נה צריכה להיעשות על פי הדין, ובהתאם לקריטריונים ברורים וענייניים. הוצאת כספים לכל דכפין, ללא אמות מידה ברורות וידועות מראש , מנוגדת ל כללי ה מינהל התקין. אין לעשות שימוש בתקנה תקציבית, שמטרתה עידוד אירועים ומופעים לתיירות, כתקנת סל לתשלומים שונים של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, כל הוצאת כספים צריכה להיעשות באמצעות נוהל סדור, ידוע וקבוע מראש, בין שמדובר בנוהל האירועים הקיים ובין שמדובר בנוהל נוסף שיקבע המשרד לעניין זה. המשרד מסר בתשובתו כי למרבית האירועים שהמשרד משתתף בהם נקבע נוהל ייעודי ("נוהל אירועים"). עם זאת יבחן המשרד מחדש את אופן הפעילות, במסגרת תכנית העבודה לשנת 2013. 2. תנאי הסף והקריטריונים בנוהל אירועים : בינואר 2008 פרסם המשרד באתר האינטרנט שלו נוהל אירועים, ובו הזמין את ציבור מארגני האירועים 17 להגיש הצעות להשתתפות המשרד באירועי תיירות, במסגרת "מיזם משותף". מאז ועד יוני 2011 פרסם המשרד עוד חמישה נהלים דומים. (א) הביקורת העלתה כי תנאי הסף והקריטריונים להשתתפות המשרד באירועים השתנו מנוהל לנוהל. כך למשל תנאי הסף בדבר מספר המשתתפים המזערי בכל אירוע השתנה מנוהל לנוהל עד שבוטל כליל. כמו כן, תנאי הסף בעניין הוצאות ההפקה של האירועים, שמהן נגזר שיעור השתתפות המשרד באירועים, ירד מ-3 מיליוני ש"ח ל-1-3 מיליוני ש"ח, ולאחר מכן ל-750,000 ש"ח אולמיליון ש"ח ; בנוהל שפורסם באוקטובר 2010 הוא עמד על750,000 ש"ח לפחות. מאפייני האירוע, דוגמת מרחק מקום התרחשותו מגוש דן, השתנו מפעם לפעם, והיו לעתים תנאי סף ולעתים קריטריון לגובה השתתפות המשרד. כוחו של האירוע להביא להגדלת תיירות החוץ או תיירות הפנים למקום האירוע משמש בחלק מהנהלים גם תנאי סף וגם קריטריון לבחינת גובה הסיוע לאירוע, ולעתים רק תנאי סף לבחינתו. כך או כך, תנאי זה אינו ניתן למדידה או לכימות. .__________________ .17 מארגן אירוע הואגוף שאינו למטרות רווח, והוא מתכנן, מפיק, מפעיל ונושא ברוב ההוצאה הכספית בגין האירוע. משרד התיירות 537 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ששתנוהלי האירועים, שפרסם המשרד לציבור במהלך פחות משלוש שנים, והשינויים בתנאי הסף והקריטריונים מנוהל לנוהל, מעידים על חוסר עק יבות במדיניות המשרד. נראה כי המשרד טרם אימץ מדיניות סדורה לעידוד אירועי תיירות ולתמיכה בהם. השינויים התכופים בקריטריונים ובתנאי הסף, פרסום נוהל חדש מדי כמה חודשים, דחיית ה מועד האחרון להגשת הבקשות לאחר פרסומן , ופרק הזמן הקצר שנקבע בחלק מהנהלים להגשת הבקשות - אינם מאפשרים למארגני אירועים תכנון מושכל של פעולותיהם שיסייע להם לנצל ביעילות את התקציב שמאשר המשרד לאירוע. לעתים החלטת ועדת המכרזים מתקבלת שבועות או ימים ספורים בלבד לפני האירוע. דוגמאות: השתתפות המשרד בפסטיבל הכלייזמרים בצפת , שנערך באמצע אוגוסט 2008, אושרה בוועדת מכרזים ב- 29.7.08 ; השתתפות המשרד בפסטיבל הסטודנטים באילת, שנערך ב- 14.4.11 , אושרה בוועדת מכרזים ב - 11.4.11 ., שלושה ימים בלבד לפני האירוע המשרד הסביר בתשובתו כי הוא רשאי להפיק לקחים ולשנות את הנוהל מדי שנה. לטענתו השינויים בנהלים מעידים על דינמיות ועל התאמת מדיניותו למצב המדיני המשתנה. עוד הסביר המשרד כי הקריטריון בדבר מספר המשתתפים הורד מפני שלא היה מדיד. כמו כן טען כי אישור פסטיבל הסטודנטים באפריל 2011 נכלל בהסכם מסגרת לפעילות משותפת של עיריית אילת והמשרד (ראו להלן), שאושר ב-11.4.11 ., ולכן אושר ביום זה כמו כן, נוהל השתתפות המשרד באירועי תיירות לתקופה 1.4.10 -31.3.11 (להלן- נוהל 2/2010,) שפורסם לציבור ב-24.2.10, קבע שהצעות להשתתפות באירועים על פיו יוגשו למשרד עד 28.3.10 . בנוהל זה נקבע כי לצורך קבלת השתתפות המשרד, על מארגני אירוע להעביר למשרד תכנית שישה חודשים לפחות לפני מועד קיומו, למעט אירועים שיתקיימו בחודשים אפריל-ספטמבר 2010 . הנה כי כן, המשרד הקל בלוחות הזמנים להגשת הבקשות, הנדרשים לגבי אירועים אלו, בשל פרסומו המאוחר של הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפרסם לציבור נוהל אירועים שיאפשר לו להיערך מבעוד מועד ולפעול על פיו. המצב המתואר לעיל מרוקן מתוכֶן כל נוהל באשר הוא: במקום שיעמוד האירוע בדרישות הנוהל מתאימים לכאורה את הנוהל לאירוע. (ב) כאמור, הנחיית היועמ"ש לממשלה מחייבת את המשרד לקבוע מבחנים שוויוניים לחלוקת כספי התמיכה, ובכלל זה דרישות סף ואמות מידה אובייקטיביות, כמותיות וסבירות. הביקורת העלתה כי חלק מהקריטריונים בנוהל האירועים אינם מדידים. דוגמאות לקריטריונים שאי -אפשר לכמתם אובייקטיבית הן: פוטנציאל להגדלת תיירות החוץ או תיירות הפנים; פוטנציאל למשיכת קהל מכל קצות הארץ. המשרד טען בתשובתו כי משרד התיירות הוא משרד מקצועי. הערכת הפוטנציאל של אירוע נעשית על סמך עמדה מקצועית, עבודה רבת ניסיון ודוחות שהוכנו עבור המשרד. אף שהקריטריונים אינם מדידים, ניתן לשקול אותם ולפעול לפיהם, ולכן בצוות אירועים - צוות מקצועי המסייע בעבודת ועדת המכרזים, העובד לפי סדרי העבודה הקבועים בנוהל אירועים וממליץ לוועדת המכרזים (להלן - צוות אירועים) - משתתפים הגורמים המקצועיים בעלי הידע להעריך אירועים. 538 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, הקריטריונים להשתתפות המשרד באירועים צריכים להיות כאלה שניתן להשוות ביניהם ולבחון אותם גם לעומת אירועים אחרים. כמו כן, כדי שגוף יוכל להשיג על החלטת ועדת המכרזים בעניינו, על הקריטריונים להיות ברורים, מדידים ואחידים ולא מופשטים וידועים לחברי צוות האירועים בלבד. (ג) עוד נמצא כי המשרד לא גיבש שיטה לניקוד או למתן משקל מדיד לכל קריטריון. לפיכך כל בקשה נבחנת לגופה, בלי שתהיה בידי ה משרד שיטה אובייקטיבית לדירוג הבקשות. כאמור, צוות אירועים בוחן את הבקשות ומכין אותן לוועדת המכרזים. ועדת המכרזים מ כריעה לגבי כל בקשה ובקשה אם היא עונה על הקריטריונים, אך ללא מתן משקל וניקוד לכל פרמטר. אין אפוא שום דרך לשפוט את העדפות הוועדה ולבחון את צדקת החלטתה. כאמור, באפריל 2010 פנה המשנהדאז ליועמ"ש לממשלה ליועמ"ש של המשרד בנושא מבחני התמיכה של המשרד. במכתב זה העיר הכותב למשרד כי יש לבטל או להחליף את התנאי במבחן התמיכה, ש"התמיכה נגזרת מעלות האירוע, ולא נקבעת מראש, כנדרש. מבחן התמיכה אמור להבנות את אופן חלוקת הכסף מתוך סך הסכומים שבתקנה התקציבית הרלבנטית, ולא להתבסס על עלות האירועים הנתמכים". מהדברים עולה כי על משרד ממשלתי לקבוע מראש את מסגרת התקציב לחלוקה לגופים חוץ-ממשלתיים, על פי תנאים כמותיים, אובייקטיביים, שקופים ושוויוניים. ועדת המכרזים מחליטה על הסכום ש יוקצה לכל בקשה , בהתבססה על הסכום שהצהיר המארגן שבכוונתו להשקיע בפרסום האירוע ובשיווקו. בשל העובדה שהמשרד אינו מנקד מראש כל קריטריון בבקשה, הרי שסכומים אלה יכולים להשתנות מבקשה לבקשה בהתאם לסכום הבקשה שנקב מארגן האירוע . לּו היה המשרד פועל לפי שיטת ניקוד אובייקטיבית ומדידה זהה לכל הבקשות, הרי שכל בקשה הייתה מקבלת סכום התואם את רכיביה, באופן שוויוני ב השוואה לשאר הבקשות. המשרד הודיע בתשובתו כי יבחן קביעת קריטריונים מדידים יותר. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לקבוע, במסגרת תכניות העבודה השנתיות, באילו סוגי אירועים הוא מעוניין לתמוך ובאיזו דרך ברצונו לעשות כן. בכל דרך שבה יבחר המשרד, עליו לשמור על אחידות ועל שוויוניות. 3. שינוי בסכומי התקנה התקציבית במהלך שנת התקציב : כאמור, המשרד מממן את השתתפותו באירועים מתוך תקנת אירועים. בשנת 2008 מימן המשרד אירועים בסכום של כ-425,000 ש"ח גם מתקנהתקציבית נוספת. תקציב תקנת אירועים השתנה במהלך השנה על פי החלטת המנכ"ל, בדרך של העברות תקציביות ובהתאם למדיניות שר התיירות, כך שסכום התקנה (הכולל עודפים שהועברו משנים קודמות) גדל מכ- 730,000 ש"ח ב-2008 לכ-10.7 מיליון ש"ח בשנת2011. להלן השינויים בתקציב התקנה בשנים 2008 -2011 )(בש"ח: .דצמבר יוני ינואר משרד התיירות 539 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . 728,000 573,000 420,000 2008 .3,171,000 2,015,000 1,145,000 2009 .6,443,000 4,623,000 1,122,000 2010 .10,734,000 - 1,062,000 2011 .)(א שינוי סכומי התקנה במהלך השנה גורם לאי-ודאות בקרב חברי צוות האירועים ּוועדת המכרזים בנוגע לסכומים שהם מורשים לאשר לכל בקשה. חוסר ודאות זה גורר בעקבותיו ריבוי ישיבות, דיונים חוזרים באותם האירועים, ועדכון חוזר ונשנה של הסכומים המוקצים לאירועים השונים. המשרד הסביר בתשובתו שרוב התקציב לאירועים מתקבל במשך כל השנה, ואינו מוטמע בבסיס התקציב. כמו כן הודיע המשרד כי בשנים 2008 -2011 לא נדחו בקשות עקב בעיית תקציב, וכי השינויים בתקציב אינם גורמים להפליה ולאי-שוויון. להפך, הם מספקים מענה לכולם. (ב) נמצא כי בעקבות שינוי גובה התקנה במהלך השנה גדלים סכומי השתתפות המשרד בחלק מהבקשות. כך למשל התנהל המשרד בשנת 2009 ,: בפרוטוקול מישיבת צוות אירועים שהתקיימה ב-15.3.09 , נכתב שהחלטות הצוותהתקבלו בהנחה שיוקצה לנוהל תקציב של מיליון ש"ח לשנת 2009 . בפרוטוקול צוות אירועים מ-21.6.09 נקבע כי "בכוונת השר והמנכ"ל להגדיל את ההיקף התקציבי המיועד להשתתפות באירועים על פי נוהל זה. המדובר בתוספת של 350,000 ש"ח, ואולי בעוד500,000 ש"ח בהמשך". בישיבה זו אף הוחלט על הגדלת סכומי השתתפות המשרד בחמישה אירועים, בהשוואה להמלצות שהתקבלו בישיבה באמצע חודש מרץ. אולם ב-22.6.09, יום אחד בלבד לאחר דיון קודם, הבהיר המנכ"ל לצוות שהתקציב הוג דל וכי הוגשו המלצות לסכומים מוגדלים פעם נוספת. בישיבה הצוות ב - 24.6.09 הוסבר כי לאור תוספת התקציב, הצפויה להתקבל בחודשים יולי-אוגוסט 2009 , החליט צוות האירועים לאשר בשלב הראשון תקציב לחמישה אירועים בלבד שיתקיימו בחודשים הקרובים. יתר האירועים, המתוכננים להתקיים בינואר-מרץ 2009, יידונו על ידי צוות האירועים בשנית אחרי שיועבר התקציב הנוסף. להלן הסכומים השונים שהומלצו על ידי צוות האירועים בכל אחת מישיבותיו, בגין אותם אירועים והחלטות ועדת המכרזים בעניינם (בש"ח): .ועדת .מכרזים צוות .אירועים ועדת .מכרזים צוות .אירועים צוות .אירועים צוות .אירועים .15.9.09 17.8.09 30.6.09 24.6.09 21.6.09 15.3.09 תאריך הישיבה .האירוע .לא נידון לא נידון 300,000 300,000 200,000 150,000 המחולות בכרמיאל .לא נידון לא נידון 300,000 300,000 200,000 150,000 הכליזמרים בצפת .לא נידון לא נידון 175,000 175,000 150,000 150,000 הג'אז בים האדום .לא נידון לא נידון 200,000 200,000 200,000 150,000 עכו לתיאטרון ישראלי אחר .250,000 250,000 לא נידון לא נידון 200,000 150,000 קלסי בים האדום .100,000 100,000 לא נידון לא נידון 70,000 100,000 אילתבין-לאומי למוזיקה .קאמרית .100,000 100,000 לא נידון לא נידון 100,000 100,000 הילולת הבאבא סאלי 540 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ועדת .מכרזים צוות .אירועים ועדת .מכרזים צוות .אירועים צוות .אירועים צוות .אירועים .לא נידון לא נידון 25,000 25,000 25,000 25,000 תיאטרון רחוב בבת ים .המשרד הסביר בתשובתו ששנת 2009 הייתה שנת בחירות, ולכן התקציב נקבע רק באוגוסט אותה השנה. אשר על כן, ה משרד תקצב את האירועים הראשונים במהלך השנה, ואת האירועים המאוחרים יותר תקצב המשרד רק אחרי שהתקבלה יתרת התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי שינויים בהיקף המימון חלו גם במהלך השנה טרם קביעת התקציב באוגוסט. ב-11.11.10 דן צוות אירועים ואישר36 בקשות להשתתפות המשרד במימון פסטיבלים. בישיבת צוות האירועים ב-16.12.10 עודכנה ההמלצהבדבר גובה השתתפות המשרד לגבי ארבע בקשות, כך שסך הכול גדל סכום ההשתתפות המומלץ באותן בקשות מ-140,000 ש"ח ל-295,000 ,ש"חלעומת המלצות הצוות שהתקבלו ב-11.11.10 . הצוות נימק את שינויי המלצתו בהערת המנכ"ל כי יש לעודד יזמֹו ת לאירועים חדשים, על ידי מתן תמריץ ראשוני לאירועים אלה. השינויים בהמלצות צוות האירועים מפורטים בטבלה שלהלן (בש"ח): .ועדות .מכרזים צוות .אירועים צוות .אירועים .20.12.10 , .7.2.11 16.12.10 11.11.10 תאריך הישיבה .האירוע .100,000 100,000 40,000 אלף יום ולילה (פסטיבל בדואי) בטובא .זנגריה .75,000 75,000 40,000 מאירים את הנגב בבאר שבע .70,000 70,000 40,000 ווקאליל בנצרת עלית .50,000 50,000 20,000 מסע אהבה לים המלח .295,000 295,000 140,000 סה"כ לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע מבעוד מועד תכנית שנתית לתמיכה באירועים, שתשקף את סכום התמיכה המתוכנן עוד ב טרם יחל צוות האירועים לדון בחלוקת התקציב, ולעמוד בקביעה זו. כאשר המשרד דן בבקשות בכמה סבבים, מאשר רק חלק מהבקשות בסבב הראשון ומותיר את יתרת הבקשות לסבבים הבאים, עלול להיווצר מצב שתקציב ה תקנה יתרוקן, ומגישי הבקשות שי ידחו לסבבים המאוחרים יינזקו. מנגד, ייתכן שלאחר קבלת ת וספת התקציב באמצע השנה יזכו מגישי הבקשות שנ ידונו בסבב מאוחר בתקציב גבוה יותר ב השוואה לבקשות שנ ידונו בסבב הראשון, וזאת אחר י שאירועי הסבב הראשון כבר התקיימו. שני המצבים הללו פוגעים בעקרונות השוויון, ה הגינות, האובייקטיביות והשקיפות, אשר משרד ממשלתי מחויב בהם. 4. פרסום : תקנת המיזם מסדירה התקשרות לביצוע מיזם הפועל ללא כוונת רווח. בתקנה נקבע כי התקשרות לביצוע מיזם מחייבת הליך לבחינת קיומם של מיזמים בהתאם משרד התיירות 541 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . לתקנה3 ב לתקנות חובת המכרזים (להלן - תקנה 3)ב. במסגרת הליך זה נדרש המשרד לפרסם הודעה בדבר ההתקשרות באתר האינטרנט של מינהל הרכש הממשלתי, למשך 21 ימי עבודה לפחות. בדיון ועדת המכרזים ב-28.7.09 נידונו בקשות שהוגשו במסגרת נוהל השתתפות משרד התיירות באירועים קטנים במסגרת מיזם משותף (נוהל אירועים 2/2009) ,ואושרה השתתפות המשרד בחמישה אירועים, בסכום כולל של 480,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי יועצת משפטית לוועדה האמורה קבעה כי פרסום נוהל האירועים הרל וונטי באתר האינטרנט של המשרד ב - 13.7.09 עונה על דרישת הפרסום כמשמעה בתקנה 3ב. היא נימקה זאת בכך ש"מאחר והנוהל פורסם באתר האינטרנט של המשרד רק ביום 13.7.09 , ההשתתפות תאושר מאחר ועד קיום הפסטיבל הראשון יחלפו 21 יום, וכן מהטעם כי ישנו תקציב נוסף, להשתתפות המשרד באירועים קטנים נוספים שיעמדו בקריטריונים העולים מהנוהל, ככל שיעלה הצורך". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי פרסום הנוהל באתר האינטרנט של המשרד אינו מחליף את פרסום ההתקשרות עם הגופים מקבלי המימון , באתר האינטרנט של מינהל הרכש הממשלתי למשך 21 ימים, כמתחייב מתקנה 3ב. כוונת מתקין התקנה ברורה וחד-משמעית בעניין זה. המשרד מסר בתשובתו כי יפנים הערה זו בהתאם ללשון תקנת המיזם. 5. השתתפות המשרד במימון הוצאות שאינן עבור שיווק ופרסום : כאמור, נוהל אירועים נועד להשתתפות המשרד בהוצאות פרסום אירועים ושיווקם. הביקורת העלתה שהמשרד אישר לעיריית אילת - בפסטיבל הקלסי בים האדום בשנים 2009 ו- 2010 - מימון של 100,000 ש"ח כל שנה, בעבו ר טיסות של "אמנים ומנהיגי דעת קהל מחו"ל" שלא בהתאם לכללי נוהל אירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מעת שנקבעה מדיניות משרד התיירות לממן אירועים על פי נוהל אירועים בדרך של מיזם משותף , לפי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, היה על המשרד לדבוק בהם . דבר זה לא נעשה. . על המשרד לקבוע מדיניות סדורה ועקיבה לעידוד אירועי תיירות ולהשתתפותו בהם. בכל דרך שתיבחר, על המשרד לקבוע תנאי סף וקריטריונים אובייקטיביים, שוויוניים ומדידים להשתתפותו באירועים, אשר יפורסמו מבעוד מועד לציבור . 542 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התיי רות להסדיר את הכללים להשתתפות המשרד באירועים ואת מנגנוני הבקרה הנגזרים מהם, ולקבל את אישור היועץ המשפטי לממשלה לכללים הללו. .פסטיבל הסטודנטים באילת, ספטמבר 2010 . .בעשור האחרון ירד מספר התיירים המגיעים מחו"ל לעיר אילתעובדה זו הובילה לירידה ניכרת בתפוסת החדרים. בד בבד הוקפא הפיתוח התיירותי בעיר18. כדי לבחון מהן הדרכים לעידוד התיירות לאילת הזמין משרד התיירות עבודה למיצוב העיר אילת ולמיתוגּה. מטרת הליך המיצוב הייתה להפוך את אילת לבירת הים האדום, כלומר לעיר נופש מרכזית ולעיר של פסטיבלים איכותיים וכינוסים בין-לאומיים, באמצעות פיתוח תיירות החוץ והפנים אליה. טיוטת "עבודת מיצוב ומיתוג אילת", מאוגוסט 2010 (להלן- עבודת המיצוב) הגדירה את קהל היעד הרצוי לעיר אילת כך: בני 25 ומעלה; תיירים ממדינות השוק האירופי בני מעמד סוציו-אקונומי בינוני ומעלה; אוכלוסייה תרבותית, משכילה ואמידה; קהל הפוקד השתלמויות וכינוסים; צרכני חופשה שנתית שנייה; משפחות עם ילדים עד גיל 16 .; בני גיל הזהב .ייזום הפסטיבל .כאמור, בספטמבר 2010 .נערך פסטיבל סטודנטים באילת, בחסות התאחדות הסטודנטים הלכה למעשה הופק הפסטיבל על ידי חברה פרטית. השתתפות המשרד במימון הפסטיבל הייתה בסכום של 936,000 ש"ח. משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קבלת ההחלטות של המשרד באישור ההתקשרות עם התאחדות הסטודנטים ואת הליכי ההתקשרות והפיקוח על ההתקשרות, כמפורט להלן. 1. ב-21.7.10 נערכה פגישה ראשונה בנושא הפסטיבל אצל מנכ"ל המשרד, שבה נטלו חלק נציגי המשרד, יו"ר התאחדות הסטודנטים בישראל דאז (להלן - יו"ר ההתאחדות דאז) ונציגי החברה הפרטית. הפגישה עסקה במכתב בקשה מ-9.6.10 (ראו להלן) של מנכ"ל החברה לשר התיירות, ל השתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים המתוכנן להתקיים ב ראשית ספטמבר 2010 , בסך של מיליון ש"ח. הביקורת העלתה כי כארבעה חודשים קודם לפגישה זו נפגש שר התיירות פעמיים, במרץ ובאפריל 2010, עםמארגן האירוע - מנכ"ל החברה - מחוץ למשרד. בפגישות הללו הציג מנכ"ל החברה את הפסטיבל לשר במטרה לקבל ממנו חסות לאירוע. מנכ"ל החברה הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 כי השר "מאד התלהב ואהב את הרעיון, וכן אמר שישמח לתמוך בפסטיבל מסוג זה", והציע לו להגיש בקשה מסודרת למשרד שבה יוצגו פרטי הפסטיבל. ואכן שלח מנכ"ל החברה שני מכתבים בנושא לשר: ב -24.5.10 (להלן- מכתב א') וב-9.6.10 (להלן- מכתב ב'). .__________________ .18 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 '), עמ72. משרד התיירות 543 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . 2. במכתב א' צוין בין היתר כי: "לאחר קיום דיון בנושא ובחינת יכולתנו בהקמת אירוע שכזה... הוחלט לקיים אירוע זה, במקביל לפניה למשרד התיירות, בבקשה ללקיחת חלק ואף לבקש מכבוד השר לקיים פגישה ]נו[להפקה משותפת של אירוע זה... לצורך כך ברצונ בשיתוף הגורמים המקצועיים במשרדו בה נערוך פרזנטציה של האירועים שהיו עד כה, ובחינת השתתפות משרד התיירות בפרויקט ייחודי זה". שר התיירות אמר לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי אינו מכיר את המכתב האמור. במכתב ב' התייחס מנכ"ל החברה למכתב א' בכתבו: "בהמשך לפנייה מתאריך 24.5.10 ובהמשך לפגישה בה הוצג בפניך מיזם לקיום נופש סטודנטים והסברה בינלאומי באילת ולאור הסכמתך העקרונית לשיתוף פעולה". שר התיירות אמר לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי הוא העביר את מכתבב' למנכ"ל, מיד עם קבלתו ביוני 2010 , אךמנכ"ל המשרד אמר לנציגי משרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 כי הואאינו יודע מתי הגיע אליו מכתב ב': "כנראה, קרוב יותר לתחילת יולי. יתכן שהמכתב הגיע אלי בפגישת עבודה עם השר". 3. בפגישת שר התיירות עם נציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר2011 , הוא הסביר שהפנייה אליו נעשתה על ידי ההתאחדות, וכראיה לכך הציג מכתב, גם כן מיום 9.6.10, המסתיים במילים "בברכה, ... יו"ר התאחדות הסטודנטים" (להלן - מכתב ג'). הביקורת העלתה כי המכתב שהציג השר אינו נושא את לוגו ההתאחדות ואינו חתום. מכתב ג' דומה עד מאוד בתוכנו למכתב ב' של מנכ"ל החברה מאותו תאריך, אולם במכתב ג', נכתב כי יזם האירוע הוא החברה ולא ההתאחדות. מכתב ג' פותח במילים "בהמשך למכתבי מתאריך 24.5.2010 ובהמשך לפגישתנו שבה הוצג לפניך המיזם". (א) יו"ר ההתאחדות דאז, בהתייחסו למכתב ג', כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי "נראה לי לא הגיוני שיצא מכתב ממני לשר התיירות במאי או ביוני שכן אינני זוכר שנפגשתי [ עם השר לפני הפגישה בחודש יולי בנוגע לנופש. עד חודש יולי2010 , אם זכרוני] אינו מטעה אותי, כל התייחסות לשת"פ עם משרד התיירות הגיעה דרךה[חבר]ה שטיפלה בנופש הזה על רוב נגזרותיו". ההתאחדות מסרה בתשובתה מדצמבר 2012 כי מכתב ג' "מעולם לא אותר במשרדי ההתאחדות והעובדה שהוא אינו נושא לוגו של ההתאחדות מחזקת את התחושה, כי מדובר במכתב אשר לא יצא ממשרדיה". מנכ"ל החברה הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה בינואר 2013 כי ייתכן שמכתב ג' הוכן במשרדי החברה כטיוטה, אשר בטעות נשלחה לשר. (ב) יודגש כי שלושת המכתב ים לא תועדו בדואר הנכנס של לשכת השר . כמו כן, את מכתב ג' לא העביר השר לגורם כלשהו במשרד. יצוין כי כל עובדי המשרד, שעמם שוחחו נציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת , לרבות המנכ"ל והיועמ"ש, לא ידעו על קיומם של מכתבים א' ו-ג'. 544 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לשר ולמשרד כי אי-תיעוד המכתבים האמו רים מעיד על מינהל לא תקין בכל הנוגע לרישום דברי דואר נכנס בלשכת השר. משרד מבקר המדינה מציין כי משלושת המכתבים עולה שהיזמה לפנות למשרד התיירות לקבלת תמיכה בפסטיבל נעשתה מצד החברה, אשר כאמור המשרד לא היה רשאי להתקשר עמה בהתאם לנוהל אירועים ולתקנת המיזם. 4. ( )אב-10.6.10 , עוד לפני הצגתהפסטיבל במשרד ובטרם אישר המשרד את תמיכתו הכספית בפסטיבל, הוכנה טיוטת מכתב למנהלי סניפים בחברת נסיעות ולפיו: "התאחדות הסטודנטים הארצית, חברה לשיתוף פעולה עם משרד התיירות של מדינת ישראל ]ההדגשה אינה במקור[ ... המיזם הראשון אותו בחרנו לקיים לקראת שיתופי פעולה עתידיים רבים, הינו נופש סטודנטים בינלאומי... אשר עתיד להתקיים ב- 2.9.2010 , ובו צפויים להשתתף כ-8,000 סטודנטים... את הנופש מפיקה מחלקת ההפקות של" (ההדגשה ]החברה[ .)במקור יו"ר ההתאחדות דאז הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו ממאי 2012 (להלן- תשובת היו"ר דאז) כי לא זכור לו ששלח את המכתב האמור. הוא הוסיף כי "העובדה שאותו מכתב אינו חתום ,]ההדגשה במקור[ מגבירה את החשש שמכתב זה הינו טיוטה שלא נשלחה בסופו של יום". כמו כן ציין כי מבירור שערך בחברת הנסיעות עולה כי אין הם מכירים את המכתב האמור. ההתאחדות הוסיפה בתשובה מדצמבר 2012 ,כי המכתב "הוכן על ידי מאן דהוא בהתאחדות ועם משרד התיירות, מתוך כוונה לשולחו ]החברה[ לצורך משלוח במקביל לניהול המו"מ עם לאחר ההתקשרות בפועל". (ב) ב-22.6.10, ,חודש לפני הפגישה הראשונה עם הנהלת המשרדהודיעה אחת המפיקות שהעסיקה ה חברה (להלן - המפיקה), לאמרגן כי "ב -2 בספטמבר מתכננת התאחדות הסטודנטים הארצית בשיתוף משרד התיירות ]ההדגשה אינה במקור[ ו ]חברת נסיעות[ , לערוך סופ"ש של מסיבות ובילויים באילת, שיכלול הופעות גדולות, מה שנסגר עד עכשיו זה ]'להקה א' ולהקה ב[". )(ג עוד נמצא כי ב-9.7.10 פורסמה מודעה להרשמה לפסטיבל הסטודנטים באתר אינטרנט של אחת מאגודות הסטודנטים. במודעה פורסמו שמות האמנים שיופיעו וצוין ש"המחירים באירוע מסובסדים ע"י משרד התיירות ".]ההדגשה אינה במקור[ )(ד נוסף על כך, רוב ההתקשרויות של החברה עם האמנים שהופיעו בפסטיבל נעשו ימים עד שבועות לפני 21.7.10 - מועדהפגישה הראשונית אצל מנכ"ל המשרד בעניין הפסטיבל . מהאמור לעיל עולה כי עוד קודם שהנהלת המשרד ידעה על הבקשה להשתתפות המשרד במימון הפסטיבל ודנה בה, כבר התקשרה החברה עם אמנים שיופיעו בפסטיבל וכבר פורסם שהמשרד יסבסד אותו. בפגישה שנערכה בין נציגי משרד מבקר המדינה למנכ"ל החברה בינואר 2013 , טען מנכ"ל החברה כי לא ניתנה מצד השר שום הבטחה להשתתפות המשרד בפסטיבל. מנכ"ל החברה טען שהשר הביע התלהבות עקרונית מהרעיון, ואנשי החברה פירשו התלהבות זו כאילו אפשר "לצאת לדרך". השר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2012 (להלן גם- תשובת השר) כי יו"ר ההתאחדות דאז ומנכ"ל החברה מצאו לנכון, ועל דעת עצמם בלבד, ולצורך קידום אינטרסים משרד התיירות 545 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שלהם בלבד, להפריז ולציין כי נרקם שיתוף פעולה עם משרד התיירות, וזאת אך ורק על בסיס התלהבות השר מהרעיון. משרד מבקר ה מדינה מעיר לשר שאם יזמה מסוימת נראית בעיניו ראויה, עליו להעבירה בזמן אמת לגורמים המקצועיים במשרד לבחינה על פי הנורמות הקבועות לקבלת החלטות באותו נושא. כאמור, השר נפגש עם מנכ"ל החברה וקיבל מכתבים בנושא, ונראה כי החברה סברה שהמשרד יאשר את השתתפותו בפרויקט. .הליכי אישור הפסטיבל במשרד התיירות .1. כאמור, בסוף יוני או בראשית יולי2010 העביר השר את בקשת מנכ"ל החברה להשתתפות משרד התיירות בפסטיבל (מכתב ב') לטיפול מנכ"ל המשרד. במכתב נמסרו פרטי האירוע המתוכנן וצוין כי באירוע צפויים להשתתף כ-6,000 סטודנטים מהארץ ומחו"ל. עוד נכתב כי "יזם האירוע התאחדות הסטודנטים הארצית, גוף המאחד בתוכו כ -300,000 סטודנטים הרים את הדגל ולקח חסות מרכזית על האירוע". נכתב גם כי החברה היא הנושאת בהתחייבות הכלכלית להפקת האירוע, והיא מתמחה בהפקת אירועים ונופשים לסטודנטים . תכנית האירוע כללה סוף שבוע, ובכלל זאת לינה וארוחות בוקר שנרכשות מראש במלונות, מסיבות בר כה, הרצאות, פעילויות ומסיבות ליליות בהשתתפות אמנים מפורסמים. במכתב תוארה התכנית השיווקית, שכללה, בין השאר, פרסום באינטרנט, ברדיו, בעיתונות ובשלטי חוצות. כמו כן, צורפו דרישות תקציב מפורטות להפקת האירוע בסך 4,285,000 ש"ח, וצוין שכדי לקיים את האירוע דרושה השתתפות כספית של המשרד בעלות של כמיליון ש"ח. 2. ביוני2010 נוצל במלואו תקציב תקנת האירועים המשמשת את המשרד למימון אירועים. ב-7.7.10 אישרה ועדת הכספים של הכנסת את בקשתהמשרד מאפריל 2010 , להעברת סכום של 7.9 מיליון ש"ח מסעיף"רזרבה" כללית לסעיף משרד התיירות. סכום זה כלל העברת מיליון ש"ח לתקנת אירועים. ביום 5.7.10 זימן מנכ"ל המשרד דיון ל-7.7.10 ,בהשתתפות היועמ"ש ומר אורן דרורי סמנכ"ל בכיר וראש מינהל השיווק (להלן - סמנכ"ל השיווק), בנושא פסטיבלים באילת. המנכ"ל הציג בדיון ארבעה אירועים חדשים באילת, שבכוונת המשרד לתמוך בתפעולם ובשיווקם: פסטיבל הסטודנטים, פסטיבל הסרטים, פסטיבל "רֶד-ּבּול" ואליפות התריאטלון של אירופה. בדיון האמור הבהיר היועמ"ש כי "לצורך תמיכה בתפעול פסטיבלים יש צורך בנוהל תמיכות... במצב הקיים חייבים לבנות נוהל לנושאים אלו ולבחון האם ניתן לעשות זאת באמצעות נוהל תמיכות או התקשרויות. ניתן לקבוע נוהל סיוע ועידוד פסטיבלים גדולים... במסגרת זו יהיה צורך לקבוע קריטריונים ובין היתר: סף מינימאלי לפסטיבל, באילו תקופות, ובאילו פעילויות מתוך ההפקה המשרד יהיה מוכן להשתתף . קריטריון בסיסי ]שיתוף פעולה[ יהיה שהשת"פ]י[ "תקיים רק עם גורמים שאינם למטרות רווח (ההדגשות אינן במקור). (א) נמצא שאף שהמנכ"ל הציג בדיון מ - 7.7.10 ארבעה אירועים, ב - 21.7.10 הוא הודיע שהמשרד יוכל להשתתף בסך של כמיליון ש"ח במימון פסטיבל הסטודנטים. במצב זה לא נותר, אם כן, תקציב לאירועים האחרים. 546 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מנכ"ל המשרד הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה באפריל2012 (להלן גם- תשובת המנכ"ל) כי פסטיבל הסרטים ופסטיבל "רֶד -ּבּול", לא יצאו לפועל מסיבות שאינן תלויות במשרד. לדבריו אליפות התריאטלון נדחתה לאפריל 2012. ()ב המשרד הסביר בתשובתו כי מטרת הדיון ב-7.7.10 הייתה לדון בטיוטת דוח מיצוב ומיתוג העיר אילת 19. בוועדת המכרזים נימק המשרד את ההתקשרות לקיום פסטיבל הסטודנטים בכך שאירוע זה עולה בקנה אחד עם מטרת מיצוב העיר אילת כעיר פסטיבלים בעיקר לצעירים. כאמור, עבודת המיצוב ה גדירה את קהל היעד הרצוי לעיר אילת כך: בני 25 ומעלה; תיירים ממדינות השוק האירופי בני מעמד סוציו-אקונומי בינוני ומעלה; אוכלוסייה תרבותית, משכילה ואמידה; קהל הפוקד השתלמויות וכינוסים; צרכני חופשה שנתית שנייה; משפחות עם ילדים עד גיל 16 .; בני גיל הזהב משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מאפיינים אלה אינם מתאימים באופן כללי לפרופיל קהל היעד של פסטיבל הסטודנטים, ולפיכך הנימוק שהועלה לפני ועדת המכרזים אינו מתיישב עם עבודת המיצוב. 3. ביום14.7.10 התקיימה פגישה בין השר למנכ"ל שבה נידונה, בין היתר, בקשת מנכ"ל החברה, שהועברה לשר, להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים. יצוין כי גם לפגישת עבודה זו בתוך המשרד אין תיעוד. משרד התיירות הסביר בתשובתו כי באותה פגישה "המנכ"ל עדכן את השר מה נעשה מאז קיבלת את המכתב (מכתב ב), כשבועיים קודם לכן ומסר כי הנושא טרם טופל ועדיין לא נמצאה הדרך הנכונה להיות שותף בפרויקט חשוב זה " (ההדגשה אינה במקור). לפגישה זומן היועמ"ש אשר "מסר שבמסגרת נוהל אירועים לא ניתן לקחת חלק ]ההדגשה במקור[ בפרויקט זה, שכן תוקפו של הנוהל פג. השר הסביר והדגיש את חשיבותם של פסטיבלים לעיר אילת, במיוחד בעיתוי בו העיר 'רדומה'. והמנכ"ל הציע, לאור הערת היועמ"ש, שהמשרד יפיק את הפסטיבל. היועמ"ש סבר כי המשרד לא צריך ליטול אחריות על ביצוע הפסטיבל ועל כן שלל רעיון זה. במקום זאת, הוצע שהביצוע והאחריות על הפסטיבל תהיה של התאחדות הסטודנטים ולאחר שהיא תציג את מתכונת הפסטיבל והתכנית לגורמי ם המקצועיים של המשרד, ולאחר מכן יוחלט על הסעיפים בהם ישתתף המשרד. לצורך כך זומנה הישיבה אצל המנכ"ל". שר התיירות אמר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כי הוא "לא מכיר סיטואציה שבה יועמ"ש אמר שלא ניתן לקיים את הפסטיבל. לא התקיימה פגישה כזאת... מעבר לזה שהעברתי את המכתב ]'ב[ב-9.6.10 דרך רמ"ט למנכ"ל המשרד, לא דיברתי על זה עם המנכ"ל ואחרים". משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד, ולפיה התקיימה פגישה של השר עם הגורמים המקצועיים - המנכ"ל והיועמ"ש - שבה הביע לכאורה את עמדתו, אינה מתיישבת עם דברי השר. .__________________ .19 עבודת מיצוב ומיתוג אילת, מאוגוסט2010. משרד התיירות 547 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . 4. כאמור, ב -21.7.10 התקיימהפגישה בין מנכ"ל המשרד ונציגי המשרד לבין יו"ר ההתאחדות ונציגי החברה, שבה הציגה החברה לראשונה למשרד את פסטיבל הסטודנטים. הביקורת העלתה כי ההזמנה לדיון אצל המנכ"ל נשלחה לגורמים המקצועיים במשרד ב- 18.7.10 , שלושה ימיםבלבד לפני הדיון, ולא צורפו לה פר טים בדבר הפסטיבל, לרבות מכתב ב', ובו פירוט תכנית האירוע ותקציבו המשוער. לפיכך, לא היה בידי הדרג המקצועי מלוא המידע הרלוונטי שיאפשר לו לקיים בדיקה מקצועית ובלתי תלויה בדבר סיכויי הצלחתו של האירוע, טיב התכנית, פעולות ההפקה והשיווק הנדרשות ועוד. (א) מפרוטוקול הדיון עולה שסמנכ"ל השיווק העיר שיהיה קשה לפרסם את האירוע בחו"ל, עקב לחץ הזמן (הדיון כאמור נערך רק בסוף יולי אף שהפסטיבל אמור לה תקיים בראשית ספטמבר). יו"ר ההתאחדות דאז אמר למשרד מבקר המדינה, ביוני 2011 , כיכבר בדיון זה הסביר כי בהתראה כה קצרה לא ברור כמה סטודנטים יוכלו להגיע לאירוע מחו"ל , וכי עד אותה פגישה אצל המנכ"ל לא נקטה ההתאחדות שום פעולה לפרסום הפסטיבל בחו"ל. בתום הדיון ב-21.7.10 הורה המנכ"ל לעובדי המשרד ל זרז את הליכי אישור הפסטיבל, כך שיושלמו בתוך שבעה ימים ובכפוף לאישור ועדת המכרזים. (ב) מפרוטוקול הדיון עולה כי מיד בתחילת הדיון אמר המנכ"ל ש"המשרד יוכל להשתתף עד סכום של 1 מלש"ח ובעיקר בהוצאות פרסום ושיווק, ואמנים מחו"ל". משרד התיירות הודיע בתשובתו כי הפרוטוקול אינו משקף את הסדר הכרונולוגי שבו נאמרו הדברים, אלא נערך לפי סדר המשתתפים. כמו כן, לטענת המשרד, אמירת המנכ"ל נאמרה בסוף הדיון ולא בתחילתו (כפי שמופיע בפרוטוקול), וכי מדובר באמירה כללית מאוד ולא מחייבת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שפרוטוקולים מדיונים המתקיימים במשרדים ממשלתיים אמורים לשקף את מהלך הדיון כפי שהיה הלכה למעשה, כך שיאפשרו את בדיקת תקינות תהליכי קבלת ההחלטות. באפריל 2013 הודיע המשרד כי בעקבות הביקורת כל הפרוטוקולים משקפים את הסדר הכרונולוגי של הדיונים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל שדיון לקביעת דרכי הפעולה וסכום ההשתתפות של המשרד בפסטיבל צריך היה להיעשות עם הגורמים המקצועיים במשרד ללא נוכחות נציגי החברה וההתאחדות. כמו כן היה צורך להציג את מכתב ב', אשר כלל את פרטי האירוע, בפני הגורמים המקצועיים. (ג) כאמור, החברה ביקשה מהמשרד תמיכה בסכום של מיליון ש"ח. בפגישת המנכ"ל עם נציגי החברה ב-21.7.10 קבע המנכ"ל שהמשרד יבחן אילו פעילויותשל הפסטיבל "הוא יכול להיות שותף בהן או שהוא לוקח עליו את ביצוען או מימונן והכל נתון באישור 548 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ועדת המכרזים... המשרד יוכל להשתתף עד סכום של1 מלש"ח ]ההדגשה אינה במקור[ ."ובעיקר בהוצאות פרסום ושיווק, ואמנים מחו"ל לדעת משרד מבקר המדינה, נכון היה לפרסם את התוספת התקציבית בסך מיליון ש"ח לציבור, ולאפשר למארגני אירועים נוספים להתחרות על תקציב זה, תוך כדי מתן הזדמנות שווה גם להם. משרד מבקר המדינה מעיר שסדרי מינהל תקינים מחייבים כי חלוקת מיליון ש"ח על ידי משרד ממשלתי תיעשה לאחר קיום דיון מקצועי בדבר סדרי העדיפויות לניצול התקציב, שאושר טרם התחייב המשרד להעבירו לכל גורם באשר הוא. (ד) בפגישה האמורה ציין היועמ"ש כי "התאחדות הסטודנטים היו במגעים עם המשרד לפני מספר חודשים בנושא, ועל כן הם רצו קדימה עם הפרויקט וזאת למרות שהדבר לא הובא לידיעת הגורמים המקצועיים במשרד. ישנן כמה אופציות להתקשרות לקידום הנושא כאשר האופציה המוצעת היא פרויקט משותף... מצב זה הוא יצירת שותפות עם אגודת הסטודנטים שאנו מניחים כי אינה גוף מסחרי ובעזרת ארגון ]החברה[ , שהוא מנוהל ע"י אגודת הסטודנטים ונשלט גם ע"י מוסד אקדמאי כמו כן האירוע איננו מסחרי... צריך להביא את היוזמה לועדת המכרזים שתאשר את ההתקשרות עם ההתאחדות כספק יחיד לעבודה משותפת להפקת הפסטיבל. לצורך כך יש להכין תכנית משולבת שתכלול פירוט הפעילויות והעלויות בסך 4 מלש"ח. המשרד יכול להיות שותף בחלק מההפקה ומהפעילויות ולא יכול להיות שותף במימון אכסון סטודנטים בבתי מלון. הפעילויות שנעשו ויעשו ]על[ המשרד לא יכול לקחת אחריות במהלך כל הפקת אירוע זה". מהאמור לעיל עולה כי היועמ"ש, בניגוד לעמדה שהביע בדיון עם המנכ"ל ב - 7.7.10 , בדבר הצורך בקביעת נוהל וקריטריונים לפסטיבלים גדולים- או כתמיכה או במסגרת התקשרות - המליץ על התקשרות עם ההתאחדות למימון פעולות הפקה, שיווק ופרסום, בדרך של מיזם משותף, למרות קיום מאפיינים מובהקים של תמיכה. היועמ"ש טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2012 (להלן גם- תשובת היועמ"ש) כי הדיון ב-7.7.10 היה עקרוני בלבד וכי הוא לא עסק בפסטיבל מסוים. בסופו של דבר החליט המשרד שלא לתמוך אלא להתקשר עם ההתאחדות במיזם. הוא הוסיף כי הנחיית היועמ"ש לממשלה בעניין התמיכות "לא חלה לעניין מיזם משותף בהפקת אירועים ופסטיבלים" וכי התקשרות המשרד בדרך של מיזם משותף היא המקובלת במשרד. הוא הוסיף כי דרך זו אושרה על ידי היועמ"ש לממשלה, בידיעת החשכ"ל ובתיאום עמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בסקר שערך משרד המשפטים באפריל-מאי 2010 , לא נבחנה, וממילא לא אושרה, דרך השתתפות המשרד באירועים, ועל כן ידיעת היועמ"ש לממשלה אינה פוטרת את המשרד מבחינת חוקיות ההתקשרות. כמו כן, יודגש כי גם לשיטת היועמ"ש, כפי שהוצגה בדיון ב - 7.7.10 , בין שמדובר בתמיכה ובין בהתקשרות, צריך היה לקבוע נוהל להשתתפות המשרד בהפקות אירועים, שיכלול קריטריונים, בטרם תיווצר התקשרות עם גורם כלשהו. משרד התיירות 549 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . במאי2012 הסביר היועמ"ש למשרד מבקר המדינה כי בדיון המנכ"ל מ-7.7.10 דובר בתמיכה בפסטיבלים, ואילו בדיון המנכ"ל ב -21.7.10 דובר במימון פעילויות ספציפיות שניתן לעשות במסגרת התקשרות. בתשובת המשרד הסביר היועמ"ש כי "'השיתוף בפרוייקט' הינו בכך שהמשרד לוקח על עצמו מספר פעולות מתוך תכנית הפסטיבל שקיומם חשוב לו, לקידומו וביצועו של האירוע כפסטיבל בינלאומי, ייחודי". עוד צוין כי "בפסטיבל הסטודנטים דובר מפורשות על מיזם משותף, כאשר השתתפות המשרד תבוא לביטוי בביצוע פעולות ]ההדגשה אינה במקור[ ."מסוימות מתכנית האירוע לדעת משרד מבקר המדינה, אין הבדל בין תמיכה בסכום כולל, ללא התייחסות לפעילות ספציפית, לבין תמיכה בפעילות ספציפית. אם סבר המשרד שהשתתפותו במימון הפסטיבל חיונית, היה עליו לפעול לביצוע אותן פעולות, דהיינו להתקשר ישירות עם האמנים או לשווק ולפרסם את הפסטיבל בעצמו. משלא עשה כן, והיה גורם מממן בלבד, אזי, מהבחינה המהותית, מדובר בתמיכה. יתרה מזו העביר המשרד להתאחדות סכום כסף כולל, ולא ביצע בעצמו אף לא פעולה אחת לצורך יישום תכנית האירוע. .התנהלותו של שר התיירות בקידום פסטיבל הסטודנטים .1. פסק הדין בבג"ץ 531/79 קבע כי"כללי הצדק הטבעי מזה וכללי האמון מזה, הם המביאים לגיבושו של הכלל, כי עובד ציבור אסור לו להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין האינטרס הקשור בביצוע סמכותו וכוחו, לבין אינטרס אחר כלשהו שאף עמו הוא קשור"20. כללים אלו חלים אף על נבחר הציבור21. הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים22 (להלן- הכללים למניעת ניגוד עניינים) קובעים כי שר ינהג במילוי תפקידיו בלא משוא פנים, תוך כדי נקיטת גישה הוגנת כלפי הכול ובלא שיהיה לו עניין אישי, לרבות עניין אישי של קרובו 23, בהחלטותיו או בפעולותיו אף למראית עין. מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים. בכל מקרה שיש לשר עניין אישי בפעולה או בהחלטה, שיש בה כדי להשפיע על הענקת טובת הנאה או זכות, אסור לו להשתתף בכל דרך שהיא בפעולה או בקבלת ההחלטה בעניינה. לצורך הפקת הפסטיבל, שנערך בספטמבר 2010, העסיקההחברה מפיקה, החל בחודש אפריל 2010, שקיבלה בתמורה לשירותיה בפסטיבל 69,600 .ש"ח .__________________ .20 בג"ץ531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח -תקוה ואח', פ"ד לד(2 ,)566, 571-572. 21 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת חברת "ת.ס. תעשיות סיליקט בע"מ" (אפריל 2007.) 22 הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (מבוססים על דוח הוועדה בראשותהשופט אשר), פורסם בילקוט פרסומים (16.1.03 ,) 'עמ 1136 -1139. 23 "קרוב" הוא כל אדם שיש לשר עניין אישי במצבו הכלכלי. 550 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שר התיירות אמר לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 בעניין היכרותו עם המפיקה ש", בשום שלב עד האירוע לא ידעתי שהיא שותפה או קשורה לפסטיבל. ]המפיקה[ גם דרך אנחנו מכירים הרבה שנים, בקשר מאד טוב. הבחורה מפיקה המון שנים, הרבה אירועים, מּוּכרת בשוק... היא מקצועית ואיכותית שמוּכרת בשוק. הפיקה פסטיבלים באילת גם בעבר. הגיוני וסביר ]החברה[שתיקח אותה להיות מפיקה של הא ירוע". אשר ליצירת הַקֶשֶר העסקי בין המפיקה לחברה נמסרו שתי גרסאות: המפיקה אמרה למשרד מבקר המדינה במאי 2011 " כי היאמנכ"ל [ מכירה את החברה מהעבר ]" (ההדגשה אינה במקור). מנכ"ל החברה אמר למשרד מבקר המדינה, ביוני 2011, כי לא הייתה היכרות קודמת בינו לבין המפיקה, ושהיא הגיעה דרך אדם שעובד בחברה. המפיקה אמרה לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2011 כי היא "לא נפגשה עם השר במסגרת טיפולה בארגון הפסטיבל, היא נפגשה רק עם המנכ"ל; כל ]ה[ עבודה שלה נעשתה מולממונה [ ]אירועים וסמנכ"ל בכיר תקינה תפעול ואיכות השירות במשרד דאז". מתשובת המשרד עולה כי בפגישת השר עם המנכ"ל ועם היועמ"ש ב - 14.7.10 פעל השר לקידום תמיכת המשרד בפסטיבל, ואף השתתף בדיון שבו הוצע שהמשרד יתקשר עם ההתאחדות. שר התיירות אמר לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 כילא היה לו "שמץ של מושג מי הפונקציות שמפיקות את האירוע". הציפייה כי השר ידרוש לראות את רשימת כל הספקים, קבלני המשנה והעובדים של כל גוף שעמו מתקשר המשרד היא בלתי סבירה, בלתי ישימה, ומשמעותה הברורה היא פגיעה ביכולתם של שרים לפעול למילוי תפקידם הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לשר כי היה עליו לנקוט זהירות ולוודא שהוא אינו נמצא בניגוד עניינים, שעה שקידם את הפסטיבל בפגישות ובשיחות עם נציגי החברה, עם המנכ"ל ועם היועמ"ש. משרד מבקר המדינה העלה עוד כי גם לאחר השתתפות השר בפסטיבל, הוא קיים פגישה ב- 31.10.10 לסיכום אירועי הפסטיבל עם נציגי החברה, ולא מנע מעצמו להיות מעורב. המפיקה הוזמנה לפגישה, אך לא הגיעה אליה. נמצא כי הפגישה אצל השר התקיימה לבקשת החברה שהועברה למשרד על ידי המפיקה; אחרי שב - 14.10.10 התקיימה פגישה מקדימה של נציגי החברה, וביניהם המפיקה, עם סמנכ"ל בכיר תקינה תפעול ואיכות השירות במשרד דאז, מר רפי בן חור (להלן - סמנכ"ל התפעול); ואחרי שב- 18.10.10 הגישה ההתאחדות בקשה חדשה למשרד להשתתפות בפסטיבל נוסף שתוכנן להיערך באפריל 2011 . במסמכי המשרד נרשם שאשת הקשר עם ההתאחדות לעניין הבקשה החדשה היא המפיקה. השר, אף שבשלב זה כבר ידע על מעורבותה של המפיקה בהפקת פסטיבל הסטודנטים הקודם, הנחה את נציגי ההתאחדות בפגישה אצלו, בנוכחות הגורמים המקצועיים במשרדו, לקדם את הפסטיבל הבא. השר טען בתשובתו ממאי 2012 כי המשתתפים זומנו לפגישה האמורה על ידי עובדי לשכתו, על פי רשימות שמסרו להם עובדי מינהל מוצר תיירותי במשרד. המפיקה כתבה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי "מעולם לא קיבלה הזמנה לפגישה במשרד התיירות, ולמדה על קיומה רק לאחר שהתקיימה". משרד התיירות 551 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . נוכח האמור לעיל בדבר ההיכרות של שר הת יירות עם המפיקה, וכלל הנסיבות הקשורות להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של השר. 2. כאמור, השר אמר לנציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר2011 כי קיבל שני מכתבים מיום 9.6.10 : מכתב ב' ומכתב ג'. שני המכתבים פירטו את תקציב הפסטיבל על סעיפיו השונים. נמצא, כי במכתב ג' (אשר לכאורה נכתב בשם יו"ר ההתאחדות דאז) לא צוין מהו סכום המשכורות תמורת ההפקה או עמלת ההפקה שייכללו בתקציב. לצד סעיף עמלת הפקה נכתב: "????". ראו בתצלום שלהלן: תצלום 1 קטע ממכתב ג' שקיבל השר מכתב ב', שנכתב כאמו ר באותו יום אך בשם החברה, כולל בתקציב האדמיניסטרציה של הפסטיבל: "רישום+תוכנה - 20,000 ש"ח; עובדי תפעול- 40,000 ש"ח; צרכי משרד+הפקה- 40,000 ש"ח; לינה+אשל לעובדים- 35,000 ;ש"חמשכורות הפקה - 70,000 ש"ח". סכום זה תואם את הסכום שקיבלה המפיקה מהחברה ( 69,600 ש"ח). מכאן שסעיף "עמלת הפקה" שונה ל"משכורות הפקה", בסך של 70,000 .ש"ח כאמור, הביקורת העלתה כי את מכתב ג' לא העביר השר לעובדי המשרד. השר הסביר בתשובתו מדצמבר 2012 כי לא העביר את מכתב ג' לגורמים המקצועיים במשרד, משום שרצה להעביר להם את המסמך, כאשר מובא בו המידע המלא והמדויק ביותר, הכולל גם את משכורות ההפקה. כאמור, מנכ"ל החברה הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה בינואר 2013 'כי ייתכן שמכתב ג הוכן כטיוטה בשם ההתאחדות במשרדי החברה, אשר בטעות נשלחה לשר. החברה הסבירה עוד בתשובתה מדצמבר 2012 כי שני הסעיפים: "משכורות הפקה" ו"עמלת הפקה" אינם קשורים זה בזה. לדברי החברה "סעיפי 'עמלת הפקה' ו'משכורות הפקה' הם שני סעיפי תקצוב נפרדים אשר 'הנהנים' מהם הינם גורמים שונים! 'עמלת הפקה' הינו סעיף תקצוב של עמלה [שמשולמת לחברה בגין עבודתה בהפקת האירוע ואילו סעיף 'משכורות הפקה' ] הינו סעיף תקצוב של השכר ששולם בפועל למפיקי האירוע. באשר לדמיון בין 'משכורות הפקה' לבין שכרה של המפיקה אין דבר וחצי דבר" (ההדגשות במקור). 552 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ,"משרד מבקר המדינה מציין כי במכתב ג' לא היה סעיף של "משכורות הפקה אלא רק של "עמלת הפקה", ששונתה במכתב ב' ל"משכורות הפקה". מכאן עולה שההבדל בשם הסעיף אינו מעיד על מהותו. יתרה מכך, "משכורות ההפקה" אשר במכתב ב' עמדו על 70,000 ש"ח, גדלו בתקציב המעודכן שהוגש ב - 22.7.10 למשרד ל- 300,000 .)ש"ח (ראו להלן .תקציב הפסטיבל .בסיכום הדיון מ-21.7.10 הנחה המנכ"ל את עובדי המשרד לגבש "תוכנית משותפת שתכלול השיווק".]מינהל[ גם תקציב וישותף בה גם הביקורת העלתה כי לא נבנתה תכנית משותפת בעזרת מינהל השיווק, וכי הבקשה שהובאה לאישור ועדת המכרזים, לרבות תקציבה, הוכנה במלואה על ידי החברה והוגשה לוועדה בלי שנבחנו התכנים והסעיפים השונים עם בעלי התפקידים הרלוונטיים במשרד. התקציב שהוגש לשר במכתב ב' מ-9.6.10 עמד על 4,285,000 ש"ח (להלן - התקציב הדרוש). למחרת הפגישה אצל המנכ"ל, ב -22.7.10, העבירההחברה למשרד תקציב מעודכן של הפסטיבל, שהסתכם ב- 5,010,020 ש"ח (להלן - התקציב המעודכן). תקציב זה שימש בסיס להחלטת ועדת המכרזים מ -27.7.10 , שאישרה את התקשרותו של המשרד עם ההתאחדות; התקציב עוגן בהסכם שנחתם בין המשרד לבין ההתאחדות באמצע אוגוסט 2010 - הסכם להשתתפות המשרד בהוצאות הפקת הפסטיבל (להלן- ההסכם). 1. גיבוש התקציב : להלן השוואה בין התקציב הדרוש לבין התקציב המעודכן, בש"ח: .ההפרש תקציב מעודכן תקציב דרוש .170,000 535,000 365,000 עלויות אמנים מחו"ל .93,520 318,520 225,000 עלויות אמנים מהארץ .141,500 401,500 260,000 עלויות הקמה וטכני .- 160,000 160,000 הפעלות, הרצאות ושונות .4,000 574,000 570,000 פרסום ושיווק .30,000 165,000 135,000 אדמיניסטרציה .230,000 300,000 70,000 /עמלתמשכורות הפקה .- 2,500,000 2,500,000 שכירת מלונות .56,000 56,000 - שכירת 4 מטוסים .725,020 5,010,020 4,285,000 סה"כ משרד התיירות 553 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . (א) ב-27.7.10 אישרהועדת המכרזים את השתתפות המשרד במימון 16 פעולות אשר פורטו כסעיפי משנה של שלושה תחומים בתקציב המעודכן, ואשר סכומן הכולל היה 936,000 :ש"ח, לפי הפירוט הזה 535,000 ש"ח לאמנים מחו"ל; 100,000 ש"ח להפעלות ולהרצאות; 301,000 ש"ח לפרסום ושיווק. הביקורת העלתה כי המשרד לא בדק את הגידול שחל בין סעיפי התקציב הדרוש לבין סעיפי התקציב המעודכן. המשרד הודיע בתשובתו כי בחן רק את שלושת התחומים מתוך התקציב המעודכן, אשר השתתף במימונם. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא תיעוד לבדיקת שלושת התחומים הללו על ידי המשרד, וכי לא הוצגו מסמכים המעידים על בחינת השינויים בתקציב ועל משמעותם. (ב) בדיון המנכ"ל ב-21.7.10 " :ציין היועמ"שצריך להביא את היוזמה לועדת המכרזים שתאשר את ההתקשרות עם ההתאחדות כספק יחיד לעבודה משותפת להפקת הפסטיבל. לצורך כך יש להכין תוכנית משולבת שתכלול פירוט הפעילויות והעלויות בסך 4 ."מלש"ח הביקורת העלתה כי התקציב, אשר הוגש בשם ההתאחדות, שעמה התקשר המשרד, ושעליו נסמכה ועדת המכרזים, כלל את העלויות של הפסטיבל לחברה ולא להתאחדות (ראו פירוט בהמשך). (ג) ממסמכי החברה עולה כי עוד קודם לדיון אצל מנכ"ל המשרד, ועוד קודם למועד שבו העביר ה החברה את תכנית הפסטיבל ו את תקציב הפסטיבל לאישור בוועדת המכרזים של המשרד, כבר התקשרה החברה עם חלק ניכר מספקי המשנה לפסטיבל ו חתמה על הסכמים עמם. עוד עולה כי העלות בפועל של התקשרויות החברה הייתה נמוכה בהרבה מהתקציב שהוגש לוועדת המכרזים של המשרד. להלן פירוט חלק מההתקשרויות: .מימון .המשרד .בפועל .(בש"ח) דרישת .תקציב .שהוגשה .למשרד .(בש"ח) עלות ההתקשרות בחוזה .(בש"ח, כולל מע"ם) תאריך .החוזה מהות .ההתקשרות ספק .190,000 190,000 36,946 15.7.10 אמן מחו"ל ספק א' .55,000 55,000 טיסה מתל אביב לאילת ובחזרה .בתוספת .דמי לינה ואש"ל לשני אנשים לשני .לילות* 15.7.10 טיסה לינה .ואש"ל ספק א' .225,000 225,000 31,320 19.7.10 אמן מחו"ל ספק א' .65,000 65,000 טיסה מתל אביב לאילת ובחזרה .בתוספת 19.7.10 טיסה לינה ספק א' 554 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . דמי לינה ואש"ל לשני אנשים ללילה .אחד* ואש"ל .* בחוזים של החברה עם המפיקים צוינו התנאים הנלווים ללא עלותם. .נוסף על כך, ימים לאחר הדיון בוועדת המכרזים ובטרם נחתם הסכם בין המשרד לבין ההתאחדות, התקשרה החברה עם ספקים נוספים, בסכומים הנמוכים יותר מאלו שהוצגו לוועדת המכרזים. להלן דוגמאות (בש"ח): .מימון המשרד .בפועל תקציב שהוגש .למשרד עלות ההתקשרות .בחוזה (כולל מע"ם) תאריך .החוזה מהות .ההתקשרות ספק .60,000 60,000 34,800 29.7.10 פרסום חוצות ספק ב' .14,000 14,000 6,960 1.8.10 פרסום בעיתון ספק ג' בתקציב המעודכן שהוצג לוועדת המכרזים לצורך קבלת תמיכת משרד התיירות, ואשר היה חלק בלתי נפרד מההסכם עם המשרד, נכתב שהוא מציג עלויות. מהטבלאות לעיל עולה כי התקצ יב לא הציג את העלויות בלבד, אלא כלל גם תוספות ניכרות של רווח על סעיפים מסוימים של המיזם. לדוגמה: עלות ההתקשרות בפועל עם האמנים מחו"ל ( 68,266 ש"ח) נמוכה בהרבה מהעלות שהוצגה למשרד, ושאותה התחייב המשרד לממן ( 415,000 ש"ח). עולה שהתמחור של סעיף זה בתקציב כלל רווח בשיעור של למעלה מ - 500%. הביקורת העלתה כי המשרדלא ביקש לקבל מההתאחדות ומהחברה שום אסמכתה לאימות התקציב שהוצג. המפיקה אמרה למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי "ההפקה החלה לעבוד לפני שההסכם הסופי עם משרד התיירות נסגר. בעקבות ההסכם ותוספת תקציבית - התאפשר להביא אמנים יקרים ואיכותיים יותר וגדלה הפריסה השיווקית ".]בארץ[ בתשובות החברה, ממאי ומדצמבר2012 ,, נמסר כי תפיסת החברה, הרווחת בשוק ההפקה היא שחברות הפקה נוהגות לגבות עמלה בעבור שירותיהן. החברה נהגה על פי העיקרון שלפיו בתמחור הוצאות לגוף מממן, רשאי הגוף המארגן להציג עלויות הגבוהות יותר מן העלויות שישלם הלכה למעשה. החברה היא חברה פרטית ייחודית, אשר משיאה רווחים המחולקים לסטודנטים. כמו כן, בשלבי ההתקשרות לא ציין משרד התיירות לפני החברה שהנוהג של הכללת רכיב רווח אינו מקובל בהתקשרות עם המשרד. לדבריה, השינויים בתקציב הדרוש לעומת התקציב המעודכן היו דינמיים והתבקשו לנוכח העובדה שמועד מסירתם למשרד התיירות חפף את מועד ההתקשרויות ואת תקופת ניהול הליכי המשא ומתן מול אמנים שונים. באותם ימים ממש, שבהם הוגשו השינויים, שינו מפיקי האירוע את תכנון אירועי הפסטיבל והפקתו, ובכלל זאת הוסיפו עליו או גרעו ממנו. ההתאחדות הודיעה בתשובתה, מדצמבר 2012 ,, כי היא לא הפיקה שום רווח כספי מהפסטיבל וכי המניע היחיד בפעולתה היה העלאת רמת הפסטיבל למען רווחת הסטודנטים. משרד התיירות 555 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מדגיש כי ההתקשרות של המשרד על פי תקנת המיזם נועדה להיעשות עם גורם שלא למטרות רווח. יתרה מכך, ההסבר בדבר השינויים הדינמיים אינו מתיישב עם העובדה שמרבית העלויות בגין ההתקשרות עם האמנים היו ידועות מראש, ולא חלו בהן שינויים טרם הגשת התקציב המעודכן למשרד התיירות. לגופו של עניין, בתקציב שקיבל המשרד הוצגו הסכומים כעלות גרדא, אך הלכה למעשה הם כללו גם העמסת רווח על רכיבי הפקת המיזם. הכשל בנושא נופל לפתחו של המשרד. 2. חריגת המשרד מהחלטותיו התקציביות : ככלל, השתתפות המשרד במימון פסטיבלים על פי נוהל אירועים ניתנת עבור פעולות שיווק בלבד. המשרד החליט להשתתף בעלות ההפקה של הפסטיבל ולא להשתתף בהוצאות מסוימות אחרות. הלכה למעשה חרג המשרד מהחלטותיו, כמפורט להלן: (א) בפגישה אצל המנכ"ל ב-21.7.10 צייןהמנכ"ל כי " המשרד לא ישתתף בעלויות לינה של סטודנטים " (ההדגשה אינה במקור). גם היועמ"ש ציין כי "המשרד יכול להיות שותף בחלק מההפקה ומהפעילויות ולא יוכל להיות שותף במימון אכסון סטודנטים בבתי מלון " (ההדגשה אינה במקור). בסיכום הפגישה עם המנכ"ל ב-21.7.10, שרשמה נציגת החברה נכתב: "יש להכין מסמך מסודר שמפרט במה המשרד עוסק. מה החלק של המשרד מתוך 4 מיליון ש"חלא כולל לינה " (ההדגשה במקור). (ב) ב-27.7.10 בדיון בוועדת המכרזים הסביר היועמ"ש כי מדובר בפסטיבל ייחודי, בין היתר, כיוון ש"כל המשתתפים בפסטיבל, כולל הישראלים, ילונו במלונות אילת" ומאחר ש"הבקשה להשתתפות בפחות מ-%20 מעלות ההפקה"24 )(ההדגשה אינה במקור. גם בפרוטוקול ועדת הפטור המשרדית (להלן - ועדת הפטור), מיום 2.8.10 , אשר פטרה את ההתקשרות ממכרז ומפרסום, נכתב: "לפטור את ההתקשרות מחובת פרסום... מהסיבות שלהלן:... הבקשה להשתתפות בפחות מ- 20% מעלות ההפקה" (ההדגשה אינה במקור). היועמ"ש אמר למשרד מבקר המדינה, באוקטובר 2011, כי הנתון 20% "חשוב רק כציון דרך. זה לא נימוק"; "20% ... מההפקה המלאה]מעלות[ כדי לציין שזה פחות מ-50%... יכול היה להיות גם 25% . יש להניח שאם היה40% ."לא היינו מאשרים הביקורת העלתה כי התקציב המעודכן, בסך 5,010,020 ש"ח, כלל 2,500,000 ש"חתמורת הוצאה משוערת למלונות עבור הסטודנטים. אשר על כן, ו בהתאם לקביעת היועמ"ש כי המשרד לא יוכל להיות שותף במימון אכסון סטודנטים בבתי מלון, יכול היה המשרד ל גזור את שיעור השתתפותו רק ממימון חלק מתקציב ההפקה והפעילויות של הפסטיבל בסך של 2,510,020 ש"ח25 בלבד. נמצא כי הלכה למעשה התחייב המשרד לממן %7326 מהעלות המשוערת של ההפקה, זאת אף שבנימוקי ועדת הפטור נקבע כי המשרד ישתתף ב פחות מ- 20% מעלות ההפקה. .__________________ .24 כאמור- הסכום שאושר באותו דיון היה 18.7% .מהתקציב שהוצג 25 5,010,020 -2,500,000 = 2,510,020 26 100*936,000 / 2,510,020 = 37% 556 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ,לשם השוואהמשרד מבקר המדינה העלה כי השתתפות המשרד במימון פסטיבל אחר, שנערך באוגוסט 2010 באילת (כשבוע לפני פסטיבל הסטודנטים), הסתכמה ב-184,700 ש"ח בלבד, שהם כ -3.6% מתקציב ההפקה , אשר הסתכם ב - 5,088,700 ש"ח - לא כולל מלונות ומטוסים. (ג) משרד מבקר המדינה מצא כי בפסטיבלים האחרים שהוגשו לאישור המשרד, באילת או במקומות אחרים, לא כלל המשרד את הוצאות הלינה במלונות כחלק מעלות הפסטיבל לצורך חישוב שיעור השתתפותו. החברה הסבירה בתשובתה כי רכיב הוצאות הלינה שוקלל בכל אחת מהצעות התקציב שהגישה למשרד. היא הוסיפה כי התנאי, שלפיו המשרד אינו משתתף בהוצאות הלינה, לא הוסדר משפטית בהסכם שנחתם בין ההתאחדות למשרד. להפך, בנספח א' להסכם גם צוין רכיב הלינה כחלק מתקציב הפסטיבל, בלי שיסייג המשרד את גובה השתתפותו מול התאחדות הסטודנטים. מהאמור לעיל עולה כי המשרד חרג מהמקובל באירועים דומים. לא הועלה לפני צוות הביקורת נימוק ענייני ל"ייחודיות" פסטיבל הסטודנטים, המצדיקה חריגות אלה. המשרד טען בתשובתו כי ההצהרה בוועדת המכרזים ובוועדת הפטור בנושא גובה ההשתתפות של 20% הייתה מקרית ביותר. המשרד אישר את השתתפותו בשלושה תחומים שלינת הסטודנטים אינו אחד מהם. עם זאת, חישוב שיעור ההשתתפות מהעלות הכוללת כלל גם את הוצאות האכסון והלינה של הסטודנטים, שכן סעיף תקציבי זה "נכלל בתוכנית ובתקציב משום שהעברת הכספים אל מול המלונות נעשתה ע"י ההתאחדות". המשרד עוד ציין כי במשך כל השנים בחן את הפסטיבלים מול סכום הברוטו (הכולל את כל העלויות). משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא המציא שום אסמכתה, התומכת בטענותיו שעלות הלינה נכללה בחישוב ההשתתפות של פסטיבלים אחרים, ושהעברת הכספים למלונות נעשתה על ידי ההתאחדות. כמו כן, אופן התשלום לבתי המלון אינו רלוונטי לעלויות הפקת הפסטיבל. . .חריגה מנוהל אירועים .1. ההחלטה על החרגת הפסטיבל מנוהל אירועים : כאמור, משנת 2008 משתתף המשרד בהוצאות שיווק אירועים על פי תקנת המיזם. המשרד מפרסם מעת לעת נוהל אירועים המפרט תנאי סף וקריטריונים להגשת בקשות להתקשרות עם המשרד לפי תקנת המיזם. הבקשות נבחנות על ידי צוות האירועים. המלצות הצוות מוגשות לוועדת המכרזים, שמאשרת או פוסלת את ההתקשרות עם אותם מארגנים. בתשובת היועמ"ש ממאי 2012 הוא הסביר כי נוהל אירועים נקבע בשל ריבוי האירועים המתחרים על התקציב שהוקצה לכך, וכדי להקל על ועדת המכרזים את עבודתה. הוא הדגיש כי הנוהל עוסק בהשתתפות המשרד בהוצאות שיווק של פסטיבלים ולא בשיתוף פעולה משרד התיירות 557 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בהפקה, שלדברי מנכ"ל המשרד בדיון ב-7.7.10 הוא זה שעמד על הפרק, ועל כן הנוהל אינו רלוונטי לבחינת הפסטיבל. משרד מבקר המדינה מציין כי דרך המלך להשתתפות המשרד במימון שיווק אירועים עד לפסטיבל הייתה באמצעות נוהל אירועים. כמו כן, היועמ"ש עצמו סבר שנוהל אירועים רלוונטי, ומעידים על כך דבריו לשר בפגישת העבודה, ב - 14.7.10" , ."שלפי הנוהל זה מאוחר מדי כמו כן יש להדגיש כי 301,000 ( ש"ח 32% ) מסך ה מימון שאישר המשרד לפסטיבל ( 936,000 ש"ח) ניתנו בגין השתתפות בעלויות פרסום ושיווק. דהיינו, הנוהל היה רלוונטי מפני שלא דובר רק בנושא ההפקה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה נכון היה לבחון את השתתפות המשרד במימון הפסטיבל גם בהתייחס להוראות הנוהל. 2. חריגה מתנאי ה סף של נוהל אירועים : הפסטיבל התקיים כאמור בספטמבר 2010 . נוהל האירועים שחל באותה עת הוא נוהל2/2010 . נוהלזה מציב סדרת תנאי סף וקריטריונים להשתתפות המשרד באירועים, בין היתר: (א) מועד הגשת הבקשות להשתתפות המשרד באירועים: בנוהל 2/2010 נקבע שעל מארגני אירוע להג יש בקשה להשתתפות המשרד באירוע עד יום 28.3.10 . סמנכ"ל התפעול והממונ ה על האירועים במשרד (להלן - ממונת האירועים) מסרו למשרד מבקר המדינה, במאי 2011, שככלל, בקשה להשתתפות המשרד, המגיעה לאחר המועד האחרון להגשת בקשות, נדחית אוטומטית. מגישי הבקשה המאוחרת מקבלים מכתב דחייה, ובקשתם כלל אינה מובאת לדיון בפני הגורמים המקצועיים במשרד. נמצא כי המשרד בחן את בקשת מנכ"ל החברה להשתתפות המשרד בפסטיבל, אף שהיא הוגשה לכל המוקדם ב- 24.5.10 ,כחודשי ים לאחר המועד האחרון שנקבע להגשת בקשות. הבקשה לא נדחתה אוטומטית, כמקובל במקרים אחרי ם, ונידונה על ידי כל הגורמים המקצועיים במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד לעמוד בנהלים שהוא קובע, לפעול בשקיפות, ולשמור על עקרון השוויון כלפי כלל הציבור. אישור בקשה שהגיעה אחר י שחלף מועד הגשת הבקשות מביא ל חוסר ודאות ו לחוסר אחידות בדבר מדיניות המשרד, מפלה ופוגע בעקרון השוויון כלפי אלה שהגישו בקשה באיחור, ונדחו בשל כך. (ב) השתתפות המשרד בהוצאות הפקת הפסטיבל: נוהל 2/2010 קובע כי המשרד ישתתףרק במימון פעולות שיווק ופרסום לאירועים, המיועדות למשיכת תיירות פנים (עד 50% )מהעלויותותיירות חוץ (עד 75% )מהעלויות, ולא במימון פעולות הפקה. 558 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . נמצאשאף שנוהל 2/2010 מאפשר השתתפות בפעולות שיווק ופרסום בלבד, הרי שלגבי ה פסטיבל הודיע המשרד כי יממן נוסף על העלויות הללו, בסך של 301,000 ש"ח, גם עלויות הפקה: עלויות הבאת האמנים מחו"ל בסך של 535,000 ש"ח; עלויות הפעלות והר צאות בסך של 100,000 ש"ח. בסך הכ ול 936,000 ,ש"ח כשמתוכם רק כשליש נועדו לעלויות שיווק ופרסום. (ג) סכום השתתפות המשרד בפסטיבל: נוהל 2/2010 קבע ששיעור השתתפות המשרד באירוע בודד לא יעלה על 350,000 .ש"ח לעומת זאת, השתתפות המשרד בפסטיבל הסתכמה , כאמור, ב- 936,000 ש"ח. נמצא שלהשתתפות המשרד במימון אירוע אחד , בסדר גודל של כמיליון ש"ח , מתוך תקנה תקציבית זו אין אח ורע בשנים 2008 -2011 . במסגרת נוהל האירועים לא חרג המשרד מהשתתפות בסך של 350,000 ש"חלאירוע ; גם לגבי אירועים שמומנו מתוך התקנה התקציבית אך לא במסגרת הנוהל, לא נמ צאו סכומים המתקרבים בהיקפם למיליון ש"ח. משרד התיירות 559 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . המנכ"ל והיועמ"ש כתבו בתשובותיהם במאי2012 כי לא הייתה זו הפעם הראשונה שהמשרד פעל וסייע שלא במסגרת נוהל אירועים או שסטה מעקרונות המיזם המשותף שבנוהל, כאשר הצדיקו זאת הנסיבות. הם ציינו כי המשרד סייע בשנים 2005 -2006 לפסטיבל אחר, בהבאתם של מנצח נודע ותזמורתו, כמנוף ראשוני להמשך האירוע במתכונת זו, וציינו אירועים נוספים שהתרחשו לאחר ספטמבר 2010 ., מועד הפסטיבל משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל וליועמ"ש כי המשרד פועל על פי נוהל אירועים רק משנת 2008 , ולכן בעת מתן הסיוע לפסטיבל האחר שאליו התייחסו, הנוהל כלל לא היה קיים. כמו כן, השתתפות המשרד באותו פסטיבל נעשתה במסגרת התקשרות עם עיריית אילת בהתאם לתקנה 3(16 ,) לתקנות חובת המכרזים ולא בהתאם לתקנת המיזם כמקובל לגבי כלל האירועים. מהאמור לעיל עולה כי בהשתתפות המשרד בפסטיבל הסטודנטים חרג ה משרד מנוהל 2/2010 בנושאים מהותיים. יתרה מזו, אי -עמידת הפסטיבל בתנאי נוהל 2/2010 לא נעלמה מעיני המשרד, אשר בחר במודע להשתתף במימון הפסטיבל בדרך של מיזם משותף, בניגוד לקריטריונים הקבועים בנוהל. 3. היועמ"שהסביר לנציגי משרד מבקר המדינה במאי 2011 כי במקרהזה לא נבחן הפסטיבל על פי הנוהל. הוא טען כי יש להבחין בין "הוראות מינהל ", אשר שואבות סמכות מכוח חוק או תקנות, לבין "הנחיות מינהליות " אשר משמשות כלי עזר בידי גורמים מינהליים בעת הפעלת שיקול דעת. נוהל האירועים, לדעתו, הוא בגדר "הנחיות מינהליות ", ולאור הבחנה זו, מותר לסטות ממנו בנסיבות מיוחדות. בפסיקה נקבע27 ,כי "הנחיות מינהליות הן כללים מנחים אשר המינהל הציבורי קובע לעצמו ככיווני דרך להדריכו במילוי תפקידיו ובהפעלת סמכויותיו... הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית. הן מהוות אמצעי שבעזרתו יכול הציבור לבקר את שיקול הדעת המינהלי, הן במישור המדיניות הכוללת והן בדרך יישומה במקרה הפרטני". על אודות הסטייה מהנחיות מינהליות נכתב: "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות... על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה... סטיה מההנחיות המינהליות מעוררת, על פני הדברים, חשש כי היא נובעת לכאורה מקיומם של שיקולים זרים, אשר השפיעו על החלטת הרשות... בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה הסטיה... סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה"28. .__________________ .27 בג"ץ 10907/04 'ישראל סולודוך ואח' נ' עיריית רחובות ואח, תקדין, 1.8.10 . ראו גם יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב (התשנ"ו-1996,) פרק31 , 'עמ773 ,784-787. 28 עע"מ9156/05 גרידינר נ' ראפ, נבו, 10.6.08. 560 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי משפרסםבקרב ציבור המארגנים את נוהל אירועים 2/2010 , ומשלא קבע מבעוד מועד בנוהל עצמו שניתן לחרוג ממנו בנסיבות מיוחדות (ומהן הנסיבות המיוחדות), ולחילופין משלא קבע בנוהל מפורשות שוועדת חריגים קבועה מראש של המשרד תהא מוסמכת לדון בנסיבות מיוחדות, הרי שאסור היה וגם לא הייתה שום הצדקה לסטות מהנוהל. על המשרד היה לדבוק בנוהל שקבע. זאת ועוד, אחרי שהחליט המשרד לסטות מהנוהל ולבחון את השתתפותו בפסטיבל הסטודנטים, היה עליו לפרסם לציבור הודעה על כך, ולהזמין מארגני אירועים נוספים להתחרות על תוספת התקציב של כמיליון ש"ח. יתרה מכך, כאמור, בדיון שהתקיים אצל המנכ"ל ב- 7.7.10 קבע היועמ"ש כי לצורך תמיכה בתפעול פסטיבלים "חייבים לבנות נוהל... ולבחון האם ניתן לעשות זאת באמצעות נוהל תמיכה או התקשרויות. ניתן לקבוע נוהל סיוע ועידוד פסטיבלים גדולים... במסגרת זו יהיה צורך לקבוע קריטריונים... קריטריון בסיסי יתק ]שיתוף פעולה [ יהיה שהשת"פ יים רק עם גורמים שאינם למטרות רווח". נמצא כי הנושא לא נבחן כלל. דברי היועמ"ש בדיון אצל המנכ"ל מעידים על כך שאסור היה לממן את הפסטיבל אגב סטייה מהנוהל הקיים, בלי שנקבעה מסגרת חוקית חילופית למימון הפסטיבל - אם במסגרת תמיכות או במסגרת נוהל אחר שייקבעו בו תנאי סף וקריטריונים. היועמ"ש הסביר בתשובתו כי המנכ"ל לא ביקש לקדם, וממילא לא קידם, אפשרות של תמיכות, ועל כן לא נבחן הנושא. נוסף על כך, גם אם במסגרת הימים הספורים שעמדו לרשות המשרד לביצוע הפסטיבל היה קובע "נוהל" כללי כביכול, ודן בפסטיבל במסגרת נוהל זה, לא היה בכך יותר מאשר מהלך מלאכותי. התנהלותו אפוא נתנה, לדעתו, פתרון אמתי בנסיבות שנוצרו: הגורמים המקצועיים קבעו שמדובר בפרויקט ייחודי שראוי לבצע; נוצרה דחיפות בלוח הזמנים; ולא היה נוהל תמיכות בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי נהלים נועדו להגדרת כללים ליישום מדיניות כללית של המשרד בכפוף למסגרות החוקיות, ובכלל זה מתן שוויון הזדמנויות, ולא כתגובה לצורך לאשר אד הוק פרויקט מסוים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע מראש את המסגרת החוקית להשתתפות המשרד בהפקת פסטיבלים ולעגן בתוכה, בין השאר: תנאי סף לקבלת ההשתתפות; דרכי פי קוח ובקרה שיבטיחו שימוש מיטבי ומועיל בכספי המשרד, דרכי התקשרות. מידע זה צריך להיות גלוי וידוע מראש לכלל הציבור כדי להעניק הזדמנות שווה לכלל המציעים ליהנות מכספי המשרד, כל זאת בטרם ידון המשרד בפסטיבל זה או אחר. .כשלים בהתנהלות ועדת המכרזים ּו ועדת הפטור המשרדיות בהליכי אישור השתתפות המשרד במימון הפסטיבל .ב-25.7.10 הוגשההבקשה של החברה להשתתפות משרד התיירות במימון הפסטיבל לוועדת המכרזים. ב-27.7.10 אישרההוועדה, בראשות המנכ"ל, את ההתקשרות עם ההתאחדות בפטור ממכרז לפי תקנת המיזם ואת השתתפות המשרד בהוצאות הפקת הפסטיבל בסך של 936,000 ש"ח. ב-2.8.10 התכנסה ועדת הפטור, שחבריה הם המנכ"ל, היועמ"ש וחשב משרד התיירות 561 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ,המשרד ופטרה את ההתקשרות מחובת פרסום. משרד מבקר המדינה בדק את התנהלות ועדת המכרזים ּוועדת הפטור , והעלה כלהלן: 1. : הבקשה שהוגשה לוועדת המכרזים כאמור, מנכ"ל המשרד הנחה את הגורמים המקצועיים בסיכום הדיון מיום 21.7.10 לבחון את הבקשה ולהביאה לפני ועדת המכרזים. בבקשה ובמסמכים שהגישו הגורמים המקצועיים ב -25.7.10 לוועדת המכרזים נכתב כי צורפה גם בקשה מטעם התאחדות הסטודנטים. הביקורת העלתה כי לוועדת המכרזים לא הוגשה שום בקשה מטעם התאחד ות הסטודנטים. הבקשה שצורפה על ידי הגורמים המקצועיים לוועדה הוגשה על ידי החברה ולא על ידי התאחדות הסטודנטים, וצורף לה מכתבו של יו"ר ההתאחדות דאז מ- 27.7.10 , המאשר כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה בכל הקשור לפסטיבל. בתשובת המשרד נכתב כי הוועדה בדקה את הקשרים בין החברה לבין התאחדות הסטודנטים, והגיעה למסקנה שניתן לעשות עם ההתאחדות שותפות בהיותה הגוף היחיד המייצג את כלל הסטודנטים בישראל. ואולם התנהלותו העיקרית של המשרד נעשתה מול החברה, כפי שעולה ממסמכי המשרד, ולא מול ההתאחדות, אשר רק העניקה חסות לאירוע; המסמכים שהוגשו למשרד הוכנו על ידי החברה, ואף הוצג למשרד שהחברה היא יוזמת הפסטיבל והמפיקה שלו. 2. : בחינת מסמכי הבקשה ועדת המכרזים התכנסה ב -27.7.10 כדי לדון באישור השתתפות המשרד בפסטיבל. הבקשה לכינוס הוועדה נשלחה על ידי ממונת האירועים ב-25.7.10 , והתקבלה אצל חברי הוועדה כעבור יומיים, רק ביום כינוס הוועדה. מר מיכאל לוי, חשב המשרד (להלן - החשב או חשב המשרד), חבר הוועדה האמורה, הסביר למשרד מבקר המדינה, באפריל 2011, כי לא קיבל את מסמכי הבקשה מבעוד מועד, וכי לא ניתנה לו שהות מספקת לבחון את הבקשה על כל היבטיה המקצועיים. מפרוטוקול ועדת המכרזים עולה כי אישור הוועדה ניתן אף שבמהלך הדיון ביקש החשב לראות את מסמכי היסוד של התאחדות הסטודנטים, ולערוך בדיקה נוספת של התקציב ושל המקורות התקציביים, דבר שלא נעשה. ממונ ת האירועים אמרה למשרד מבקר המדינה , באוקטובר 2011, כי בדרך כלל היא מבק שת לקבל את מסמכי ההתאגדות של מגיש הבקשה, טרם הדיון, וכי במקרה זה הגיעו האישורים ביום 18.8.10 . כלומר, לאחרהדיון בוועדה ואף לאחר החתימה על ההסכם. החשב הודיע בתשובותיו, מאפריל ומנובמבר 2012 , כי סבר שההתקשרות תקינה ונעשית עם ההתאחדות באמצעות החברה, שהיא הזרוע הביצועית שלה. המסמכים הוצגו לפניו לאחר הדיון בוועדת המכרזים, להנחת דעתו. המנכ"ל הודיע בתשובתו, ממאי 2012 , כי דרישת החשב הפכה ככל הנראה למיותרת, מפני שהחשב אישר את החלטת הוועדה בחתימתו ולא ערער עליה לאחר מכן. המשרד הודיע בתשובתו, מדצמבר 2012 , כי המשרד והוועדה פעלו בלחץ זמן. 562 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי היה עליה להקפיד על בדיקת נאותותם ושלמותם של המסמכים הנדרשים לבחינת הבקשה בעת דיון הוועדה. קיום המסמכים ותוכנם היו הכרחיים בעת בחינת הבקשה וקבלת ההחלטה בעניין, ואין להסתפק בבחינתם בדיעבד. תוצאות הבד יקה הנוספת של התקציב ובחינת המקורות התקציביים, שלטענת החשב הוצגו לפניו, לא הומצאו למשרד מבקר המדינה. אשר ללחץ הזמן, שטוען לו המשרד, הרי שהסכמת המשרד לדון בבקשה על אף לחץ הזמן היא הבעייתית. עם זאת, לּו בקשת החברה להשתתפות המשרד בפסטיבל הייתה מועברת מהשר לגורמים המקצועיים ומטופלת סמוך לקבלתה, או לכל המאוחר מיד לאחר הגעתה למנכ"ל בסוף יוני או בראשית יולי, הרי שלחץ הזמן היה פוחת. 3. : סיווג ההתקשרות כפטורה ממכרז תקנת המיזם מחייבת פרסום הודעה בדבר ההתקשרות של המשרד לפי תקנה 3 ב לתקנות חובת המכרזים, וכך גם נהג המשרד בבואו לאשר התקשרויות קודמות לפי תקנת המיזם. בהוראות החשכ"ל בדבר פטור ממכרז (להלן - הוראות החשכ"ל) נקבע כי משרד המבקש לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז יפנה לוועדת המכרזים לצורך סיווג ההתקשרות ואישור ביצוע ההתקשרות כמבוקש. ועדת המכרזים תבחן אם ניתן להתקשר בדרך של מכרז או תאשר מתן פטור בהתאם לתקנה המתאימה. עוד נקבע בהוראות החשכ"ל כי טרם ההתקשרות עם ספק יחיד , וטרם ביצוע התקשרות לצורך מיזם תבצע היחידה המזמינה "את הליך בחינת קיומם של ספקים ומיזמים באופן מלא ובלתי תלוי בהליכים שהתקיימו במשרדים אחרים". עוד נקבע כי "בעל הסמכות המקצועית יכתוב חוות דעת מנומקת כי הספק הינו ספק יחיד... בתיאום עם היועץ המשפטי של הוועדה הרלוונטית... בחוות דעתו יתייחס לאמצעים שבהם נערכו בדיקות לאיתור ספקים נוספים והכנת חוות הדעת כולל פירוט מקורות מידע ופעולות שננקטו... היחידה המזמינה תצרף את חוות הדעת המנומקת ואת המסמכים הרלוונטיים הנוספים ותפרסם את ההתקשרות באתר האינטרנט של המשרד ובאתר האינטרנט הממשלתי... [ למשך21 ימי עבודה לפחות]". על ההודעה לכלול: הודעה על הכוונה להתקשר לצורך ביצוע מיזם; פירוט עיקרי ההתקשרות; משך התקופה שבמהלכה ניתן לפנות בכתב לבצע מיזם דומה; פרטי איש קשר ביחידה המזמינה; ואישור לנוסח של היועץ המשפטי של הוועדה. (א) נמצא כי ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות על פי תקנת המיזם בלי שפרסמה הודעה בדבר בחינת קיומם של מיזמים באתרי האינטרנט המשרדי והממשלתי, וקודם שערכה דיון ב נושא סיווג ההתקשרות . הביקורת העלתה כי הגורם המקצועי לא כתב חוות דעת מנומקת , כנדרש בתקנות חובת המכרזים ו בהוראות החשכ"ל, המציגה בין היתר את הפעולות שננקטו לאיתור ספקים נוספים. (ב) ב-21.7.10 הורה המנכ"ל ש"התאחדות הסטודנטים, ]והחברה[ , יעבירו בהקדם האפשרי למשרד את האישורים המעידים כי הם מוכרים כספק יחיד במשרדי ממשלה שונים". מפרוטוקול ועדת המכרזים מ-27.7.10 עולה כי היועמ"ש קבע ש"ההתקשרות המבוקשת הינה הפקה משותפת עם התאחדות הסטודנטים בישראל (עמותה - מלכ"ר), ובמסמכים המצ"ב מצוין כי ארגון זה הוכר כספק יחיד במשרדי ממשלה אחרים, לצורך התקשרויות בעניינים אחרים". עוד ציין כי "שיתוף הפעולה הוא עם מלכ"ר, היחידי היכול לבצע פסטיבל סטודנטים מסוג זה". בפרוטוקול ועדת הפטור מ-2.8.10 צוינה שוב קביעה זו. משרד התיירות 563 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . נמצא כי לבקשה שהוגשה לוועדה צורפו, בין השאר, שלושה מסמכים: 1 .מכתב מ- 22.7.10 מאת מנכ"ל ההתאחדותדאז למשרד, ולפיו נמצאת ההתאחדות ב"תהליכים של קבלת אישורי ספק יחיד ממשרד הגמלאים ומהרשות הלאומית לבטיחות בדרכים... לטובת הפעלת סטודנטים בפעילות חברתית ולצורכי הסברה לסטודנטים על הסכנה שבנהיגה בדרכים"; 2 . אישור מהרשות הלאומית לבטיחותבדרכים, ולפיו הוכרה התאחדות הסטודנטים כספק יחיד לביצוע פעילות הדרכה בקמפוסים בנושא בטיחות בדרכים. תוקפו של אישור זה פג ב- 20.7.10 ;3 . פרוטוקול מוועדת פטור של משרד המדע התרבות והספורט מ-17.2.09, ולפיו מוארכת ההתקשרות עם ההתאחדות כספק יחיד לניהול מערך מלגות חונכות לסטודנטים עד יום 30.11.09. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי האישורים שהמציאה ההתאחדות לא זו בלבד שלא היו בתוקף במועד ההתקשרות עמ ה, אלא אף עסקו בפעילות הדרכה בנושא בטיחות בדרכים ובניהול מערך מלגות חונכות, נושאים שאינם רלוונטיים כלל להתקשרות המשרד עם ההתאחדות בעניין פסטיבל סטודנטים . בנסיבות האמורות, יש לראות בחומרה את קביעת היועמ"ש ּוועדת המכרזים כי ההתאחדות היא היחידה היכולה לבצע פסטיבל סטודנטים מסוג זה . אם המשרד אכן סבר שההתאחדות היא היחידה שיכולה להפיק את הפסטיבל, היה עליו לפתוח בהליכים הדרושים להכרה ב ה כספק או כ יזם יחיד , בהתאם לתקנת הפטור ממכרז ו על פי הוראות החשכ"ל, ולבחון את המיזם באובייקטיביות ובהליך המקובל - דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי על פי האסמכתאות שהוצגו לו, הבחינה אם ההתאחדות היא ספק יחיד התמצתה בדיון פנימי בקרב חברי הוועדה, שאין בה די כדי להכריע בנושא. על הוועדה הייתה מוטלת החובה לבחון אם ההתאחדות עומדת בכל הדרישות של ספק יחיד, על פי הכללים הקבועים בתקנה 3 א(א) לתקנות חובת המכרזים (היינו חוות דעת, פרסום, מתן זמן להתנגדויות גופים אחרים, ועוד). יוצא אפוא כי הן מהבחינה המהותית והן מהבחינה המינהלית, נושא היות ההתאחדות ספק יחיד לביצוע הפסטיבל, לא נבדק כראוי על ידי המשרד. (ג) ועדת המכרזים התנתה את ההתקשרות באישורה של ועדת הפטור לפטור את ההתקשרות מחובת הפרסום בהתאם לתקנה 3 א(ג) לתקנות חובת המכרזים . ב-2.8.10 החליטה ועדת הפטור לפטור את ההתקשרות עם ההתאחדות מחובת פרסום , כאמור. תקנה 3 א(ג) לתקנות חובת המכרזים קובעת כי "ועדת פטור משרדית רשאית, מטעמים מיוחדים שיירשמו, לאשר התקשרות עם ספק יחיד... בלא פרסום הודעה כאמור בתקנה זו או בלא קיום אחד מהתנאים הנוגעים לפרסום כאמור". אפשר אפוא לקבל פטור מפ רסום התקשרות עם ספק יחיד מטעמים מיוחדים בלבד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד , במאי 2011, כי תקנה 3 א(ג) לתקנות חובת המכרזים דנה במתן פטור מפרסום ב התקשרות עם ספק יחיד (מכוח תקנה 3(29 ) )לתקנות חובת המכרזים, בעוד שכל הליך ההתקשרות עם ההתאחדות נעשה על פי תקנת המיז ם (תקנה 3(30 )) לתקנות חובת המכרזים . תקנה זו (3(30 )) מחייבת פרסום הודעה בדבר ההתקשרות של המשרד לפי תקנה 3ב, והמשרד לא היה רשאי ל פטור אותה מפרסום, כפי שעשה . 564 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בעקבות הערת משרד מבקר המדינה למשרד, כתב היועמ"שלמשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי ככל הנראה הדבר נבע מטעות בתום לב. הוא ציין ש"יש לזכור כי הטעם לפרסום הוא לצורך מתן הזדמנות לגופים מתחרים להשיג על בחירת החברה במיזם המשותף ולהציע את יוזמתם ככל שהם מעוניינים. מבחינת המקרה לגופו, לא היו השגות, לא היה גוף מתחרה לביצוע המיזם ולו היה כזה לצורך ביצוע מיזם דומה, אין משמעות הדבר כי 'זה מוציא את זה '. הטעות נובעת ככל הנראה, הן בשל קוצר הזמן מאישור המיזם בוועדת המכרזים ועד לקיומו בפועל מחד, מאידך כתוצאה מבחינת ההשתתפות במיזם בתחילה על פי תקנה 3(29 )", שהיא התקשרות עם ספק יחיד. היועמ"ש הוסיף בתשובתו כי ההתאחדות, המאגדת כ-60 אגודות ומייצגת כ-300,000 סטודנטים ובעלת קשרים בחו"ל וניסיון קודם, הייתה ערוכה לבצע את הפסטיבל כבר בקיץ 2010 , בתקופת השפל בתיירות. לו היה נערך פרסום, סביר להניח כי לא היה נמצא גוף מתחרה אחר. החשב הודיע בתשובותיו, מאפריל ומנובמבר 2012 , למשרד מבקר המדינה כי סיווג ההתקשרות נעשה על יסוד חוות דעת של היועמ"ש, אשר אישר את העובדה שהחברה היא הזרוע הביצועית של ההתאחדות, ולכן לא הייתה לו שום עילה שלא לקבל עמדה זו. עוד הוסיף החשב כי "לא התעורר כל חשש שמא המהירות באישור ההתקשרות נגועה באי-תקינות או פסלות כלשהי". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הקביעה בדבר קיומו של ספק או יזם יחיד מחייבת קודם הגדרת המוצר שאותו מבקש המשרד לרכוש ובחינת קיומם של ספקים או מיזמים על פי הוראות החשכ"ל למוצר זה, ואינה מתמצית בפרסום בלבד. הפסטיבל , שבמהותו נועד להעניק נופש לסטודנטים, בוצע בשנים קוד מות, כפי שעולה מפרסומים שונים, על ידי החברה אך גם על ידי חברת הפקות א', העוסקת בהפקת אירועים. משום כך, ברור שההתאחדות איננה הגוף היחיד שיכול להפיק פסטיבלים לסטודנטים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי לא נעשה במקרה דנן שום הליך של בחינת התאחדות הסטודנטים כספק יחיד לפסטיבל, כפי שנקבע בתקנה 3(29 ) לתקנות המכרזים. הליך זה היה צריך להיעשות בתוך המשרד, ולא להיסמך על אישורים שנתנו גורמים חיצוניים בנושאים אחרים לגמרי. כמו כן, היעדר הפרסום מנע מגופים מתחרים לדעת על קיומה של ההתקשרות, ובכך להשיג על בחירת ההתאחדות להתקשרות או להציע עצמם לביצוע הפסטיבל. 4. התקשרות עם ארגון לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח: תקנת המיזם מאפשרת למשרד להתקשר לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח. בנוהל 2/2010 נקבע כי התקשרות המשרדתיעשה עם ארגונים ללא מטרות רווח, כגון עמותות תיירות ורשויות מקו מיות. עוד נקבע בנוהל כי "מארגן אירוע" הוא מי שמתכנן, מפיק, מפעיל ונושא ברוב ההוצאות הכספיות בגין האירוע, לרבות ההוצאות לשיווקו. בחוזר המנכ"ל נקבע שמארגן האירוע, העומד בתנאי הסף, זכאי להגיש בקשה להשתתפות המשרד באירוע. בתשובת משרד התיירות נטען כי תקנת המיזם קובעת כי על המיזם להיות ללא כוונת רווח, אך הגורם שעמו מתקשרים אינו צריך להיות מוסד ללא כוונת רווח (להלן - מלכ"ר). משרד התיירות 565 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה אינו מקבל טענה זו. ההתקשרות על פי תקנת המיזם יכולה להתבצע רק עם מי שפועל ללא מטרת רווח. "מיזם" אינו גוף משפטי שניתן להתקשר את ו. לא סביר שחברה פרטית שמעצם הגדרתה מטרתה היא להשיא רווחים, תתקשר בפרויקט ללא כוונות רווח. פרשנות זו של המשרד אינה עולה בקנה אחד עם התנהלות המשרד לאורך השנים, אשר נהג במשך כל השנים להתקשר על פי תקנה זו רק עם מלכ"רים. (א) עד הפסטיבל ב- 2010 הייתה זו החברה שהפיקה פסטיבלי סטודנטים באילת בעשור האחרון. הביקורת העלתה כי בפרסומים לשיווק הפסטיבל, שהתפרסמו לפני הדיון ב- 21.7.10 באתרי האינטרנט של אגודות סטודנטים שונות, צורף הסמליל של החברה בצד הסמליל של חברת הפקות א' כמארגנות האירוע. באותם פרסומים לא הופיע סמליל של הה תאחדות, ואין אזכור שלה כנותנת חסות לאירוע. כמתואר לעיל, החברה היא גם זו שיזמה את הפנייה להשתתפות המשרד בפסטיבל. למרות זאת, ב- 21.7.10 קבע מנכ"ל המשרד ששותפות המשרד בהפקת הפסטיבל אפשרית, בין היתר, בשל כך ש"השותף להפקה איננו גורם עסקי". יתרה מכך, ב- 27.7.10 כתב יו"ר ההתאחדות דאז למשרד כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה של הפסטיבל, וכי בעלי המניות של החברה הם אגודת הסטודנטים של מכללה (המחזיקה ב - 15% )מהמניותוחברת בת של המכללה האמורה עצמה (המחזיקה ב- 85% )מהמניות. יו"ר ההתאחדות דאז הסביר למשרד מבקר המדינה, ביוני ובאוקטובר 2011 , כי ההתאחדות נענתה לפניית החברה ונתנה את שמה כתומכת באירוע. ההתאחדות לא הייתה שותפה בקביעת התכנית, התקציב, לוחות הזמנים ומכלול ההפקה , ואף לא הייתה שותפה ברווחים שנבעו מהפסטיבל. עוד הוסיף יו"ר ההתאחדות כי משרד התיירות ידע בוודאות שהכסף שהוא מעביר להתאחדות יעבור לחברה. כן הוסיף כי " ]החברה[ היא חברה כלכלית. עושה דברים כדי להרוויח כסף". ההתאחדות ויו"ר ההתאחדות דאז הסבירו בתשובתם, ממאי 2012 , כי במסגרת פועלה להגשמת מטרותיה נתונה ההתאחדות בקשר עם החברות הכלכליות של אגודות הסטודנטים, וביניהן החברה. במהלך השנים הייתה זו החברה אשר יזמה והפיקה פסטיבלים דומים, ומשרד התיירות מצא לנכון "לנצל את הפלטפורמה הקיימת... לתקצב (גם אם בצורה חלקית) את " ולתת את שמה ואת חסותה לאירוע, ]חברה[הפסטיבל הקיים". ההתאחדות שמחה "לחבור ל כחלק מהתנהלותה הרגילה עם החברה. להתאחדות אין, ולא הייתה, שום יכולת מעשית להפיק אירוע זה לבדה. עוד הסבירה ההתאחדות כי היא והחברה "הבהירו בריש גלי, הן בעל פה והן , אשר הינה חברה מסחרית המפיקה את ]החברה[ בכתובים, כי ההתחייבות הכלכלית היא של האירוע". מנכ"ל החברה אמר למשרד מבקר המדינה, ביוני 2011 ובמאי 2012 , כי הפסטיבל היה מתקיים גם ללא קבלת התמיכה מהמשרד, אך במתכונת אחרת . מהאמור לעיל עולה בבירור כי החברה היא חברה כלכלית הפועלת למטרות רווח, אשר הייתה מפיקה את הפסטיבל, עם תמיכת משרד התיירות או בלעדיה, והיא אף שיווקה אותו באתרים שונים ללא חסות ההתאחדות. 566 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . )(ב במכתב ששלח המשנה דאז ליועמ"ש לממשלה באפריל 2010 ליועמ"ש של המשרד, בנושא בחינת מבחני התמיכה של המשרד, הוא העיר כי יש לבטל את התנאי, או להחליפו במבחן תמיכה שהיה בתוקף דאז, המאפשר לשלם את כספי התמיכה של המשרד גם בעקיפין לגורם שלישי, בעד פעילות של הגוף הנתמך. במכתב נקבע מפורשות כי תנאי זה מנוגד להוראות החוק. מקביעות אלו ניתן להקיש כי משרד ממשלתי אינו רשאי לממן פעילות של מוסד ציבור, הפועל ללא כוונות רווח, באמצעות העברת הכספים לשימושו של גוף שלישי, שלא נבחן ישירות על ידי המשרד. בכתב שיפוי בלתי חוזר, מ-19.8.10, שנתנה החברה להתאחדות (להלן - כתב השיפוי) נכתב: "הואיל וביום... נחתם הסכם בין התאחדות הסטודנטים... לבין משרד התיירות... (להלן - ההסכם); והואיל ו]החברה[ לוקחת על עצמה במפורש את כלל ההתחייבויות מכל מין וסוג שהוא כפי שמפורטות בהסכם, וכל התחייבות שההתאחדות ל קחה על עצמה, ]החברה[ מתחייבת במפורש... להיכנס בנעליה של ההתאחדות ולבצע בהתאם להוראות ולתניות ההסכם". ב-2.9.10 העבירה ההתאחדותלחברה כתב התחייבות, ולפיו מתחייבת ההתאחדות כלפי החברה כי "מיד עם קבלת סכום המימון ממשרד התיירות, או כל סכום אחר ו/או נוסף בהתאם להסכם, תעביר התאחדות הסטודנטים ל ]חברה[ את מלוא סכום המימון... וזאת מיד עם קבלת הכספים וללא כל דיחוי". מנכ"ל החברה אמר למשרד מבקר המדינה, ביוני 2011, כי רווחיהחברה מחולקים כמלגות לסטודנטים של המכללה. במאי 2012 דבק בטענתו זו, והשיב כי אין לחברה או למנהלּה שום אינטרס אישי בהשאת רווחים, וכי רווחי החברה "מופנים לרווחת ציבור הסטודנטים ולא לכיסם שלהם". המשרד הודיע בתשובתו כי לא היה מודע לכתב השיפוי. עם זאת, עולה כי הגורמים המקצועיים במשרד ידעו ש הגורם שי בצע הלכה למעשה את פסטיבל הסטודנטים, הוא חברה פרטית , שעיסוקה פעי לות כלכלית לרווחת ציבור הסטודנטים, ושהיא בוודאי אינה מלכ"ר. מנכ"ל המשרד הודיע בתשובתו, ממאי 2012 , כי לא היה מודע למכתבו האמור של המשנה דאז ליועמ"ש לממשלה, וכי פעל על פי ייעוץ משפטי שקיבל. היועמ"ש כתב בתשובתו, ממאי 2012 , כי ועדת המכרזים מסתמכת, בדרך כלל, על הנתונים שמעבירים לה הגורמים המקצועיים והצד שעמו מתקשרים, ומסתפקת במידע שניתן לה. היא נוהגת אחרת רק במקרים חריגים, שבהם היא חוששת כי הנתונים אינם מדויקים או אינם שלמים. חשב המשרד הסביר בתשובתו, מנובמבר 2012 , כי פעולותיו כחשב נעשו בהתאם לנהלים וכמקובל במקרים דומים. לא הייתה שום חריגה מהתקציב שעליו הוחלט, והכול נעשה בהתאם להוראות תקנון כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם) ולהוראות חשכ"ל. משרד התיירות 567 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה שימוש בגוף אשר לכאורה המשרד רשאי להתקשר עמו, כדי להעביר מימון לגוף שהמשרד אינו רשאי להתקשר עמו. דבר זה מנוגד הן להנחיות היועמ"ש לממשלה, החלות על התקשרות בעלת מאפיינים של תמיכה, והן לתקנת המיזם ולנוהל אירועים, החלים על התקשרות הנעשית לפי תנאי תקנת המיזם. כמו כן, מאחר שמדובר בכספי הציבור, משרד ממשלתי צריך להימנע מלהעביר כספים לגוף שאין ביכולתו לפקח על פעילותו, ובכלל זה לבצע את פעולות הבקרה הנדרשות. זאת בייחוד לנוכח העובדה שהגוף שאליו הועבר המימון אינו עומד בתנאי הסף, ולא הוא הגוף שבחן המשרד. ד"ר עומר דקל, כותב בספרו כי "ועדת המכרזים רשאית לאסוף מיוזמתה מידע נוסף על זה שהומצא לה על ידי המציעים במסג רת הצעתם, וזאת מתוך רצון להעמיק ולברר את מידת עמידתם של משתתפי המכרז בתנאיו" 29 . משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש ולחשב כי במקרה זה לא היו לפני הוועדה מסמכים בסיסיים וחיוניים, אף שהחשב העיר על כך. הוועדה גם לא ביקשה אסמכתאות התומכות במצג שהציגו לה ההתאחדות והחברה. ואולם לגבי זהות הגורם המבצע כלל לא נדרשה הוועדה לחקור, שכן היה ידוע לה שהתמיכה שאושרה תועבר מההתאחדות לחברה. כאמור, ההתאחדות לא יזמה, לא תכננה ולא הפיקה את הפסטיבל , לא נשאה בהוצאות הכספיות ובסיכונים הכרוכים בו ולא פיקחה (ראו בהמשך) על הפקתו . מהאמור לעיל עולה חשש ש המשרד השתמש בהתאחדות כ"צינור" להעברת כספי המשרד לחברה פרטית , הפועלת למטרת רווח, אשר לא הייתה זכאית לקבל כספים ישירות מהמשרד. ההתאחדות הסבירה בתשובתה, ממאי 2012 , כי מדובר במערכת יחסים משולשת: המשרד הוא מזמין העבודה; ההתאחדות היא הקבלן הראשי; והחברה, בהסכמת המשרד, היא קבלן המשנה. בתשובתה זו כתבה כי "ההתאחדות שוללת מכל וכל, את האפשרות, כי הייתה צינור ". בתשובתה של ההתאחדות מדצמבר ]החברה[בידי משרד התיירות ו 2012 הוסיפה ההתאחדות והסבירה כי היה לה אינטרס ממשי בהפקת הפסטיבל וכי נשאה בסיכונים ונטלה אחריות חוזית מפורשת. עוד טענה ההתאחדות כי "משרד התיירות ידע בזמן אמת ועוד בטרם תהא הגורם המפיק ]החברה[ ההתקשרות בהסכם, ואף דרש זאת מפורשות מההתאחדות כי ועל מנת ]החברה[ בפועל את הפסטיבל, זאת לאור הצלחת פסטיבלים קודמים בהפקתה של ליהנות מהמוניטין שלה, וכפועל יוצא של הפסטיבל אותו היא מפיקה מדי שנה". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הפרסומים לקידום הפסטיבל באתרי אינטרנט של אגודות הסטודנטים השונות, נעשו עוד לפני הירתמות ההתאחדות כנותנת חסות לפסטיבל ועוד קודם חבירתה לחברה. בדיקה שטחית באמצעות חיפוש באינטרנט הייתה מבהירה למשרד שההתאחדות אינה הגורם המבצע והיוזם. (ג) כאמור, תקנת המיזם ונוהל 2/2010 מאפשרים התקשרות רק עם גורם המבצע פעילות שלא למטרת רווח. כלומר, המיזם אינו אמור להניב רווחים לגורם המבצע אותו. .__________________ .29 ,עומר דקלמכרזים , כרך ב' (תשס"ד-2004) ', עמ113 . 568 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . תקציב הפסטיבל כלל הכנסות והוצאות לאירוע בגין הפקתו. הביקורת העלתה כי ועדת המכרזים חישבה את השתתפות המשרד רק על בסיס ההוצאות הצפויות בלי לנכות מהן את ההכנסות הצפויות, להתאחדות או לחברה, אם יהיו כאלה. זאת בניגוד לתכלית תקנת המיזם, המאשרת השתתפות שאינה אמורה להניב רווחים לצדדים להתקשרות. 5. : התקשרויות משנה במכרז תקנת המיזם מחייבת שהתקשרויות עם צדדים נוספים, ככל שהן נובעות מההתקשרות עם המשרד, ייעשו במכרז. באירועים אחרים, שבהם השתתף המשרד, הוא עיגן מפורשות בהסכם לשיתוף פעולה את האפשרות של ביצוע האירוע על ידי זרוע של הגורם שעמו התקשר המשרד ישירות, כגון חברה כלכלית או עמותה, בתנאי שיוגשו למשרד מסמכי ההתקשרות. נמצא כי הוועדה אישרה את ההתקשרות עם ההתאחדות, בלי שהתנתה את התקשרויות ההמשך ב קיום מכרז לבחירת ספק המשנה כנדרש בתקנת המיזם . נציגי ההתאחדות הודיעו בתשובתם כי ההתאחדות והחברה, הבהירו בריש גלי, הן בעל פה והן בכתובים, כי ההתחייבות הכלכלית היא של החברה, אשר היא חברה מסחרית המפיקה את האירוע. גם החברה הודיעה בתשובתה כי לנוכח היותה חברה פרטית, שאינה כפופה לחוק המכרזים, היא לא נדרשה לבצע את התקשרויותיה על פי התקנות האמורות. מנכ"ל המשרד התייחס ביולי 2011 לדרישת קיום המכרז עם ספק משנה, ולדבריו: "הדבר הינו מאד בעייתי היות ולא הגיוני שאנו נלך ונבדוק כל מלכ"ר או רשות מקומית שאנו עובדים מולה האם היא עושה מכרז לספק המשנה והאם ספק המשנה עושה מכרזים לספקי המשנה שלו כי אין לנו את כוח האדם לכך, וגם עלות הבקרה תהיה גבוהה משמעותית. גם בנקודה זו צריך למצוא את הדרך הנכונה לאפשר למשרד התיירות לפעול". לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי וסביר שהמנכ"ל יפעל במודע בניגוד לתקנות חובת המכרזים, בנימוק שאלה מכבידות על התנהלות המשרד ואינן עולות בקנה אחד עם מדיניות ו. על המשרד , ועל כל שדרת מקבלי ההחלטות במשרד , לפעול בד בקות ובנחרצות לפי כל דין החל עליהם, ואין הם רשאים, בשם רצונם ליישם את מדיניות המשרד, לפעול בניגוד לתקנות . המשרד הודיע בתשובתו כי בעקבות הביקורת הוא נערך לבחינת התקשרויות המשנה עם ספקים לפי תקנת המיזם, ובכלל זה הוא דורש קיום מכרז לצדדים שלישיים. 6. אי-וידוא מקורות ה מימון: תנאי להתקשרות לפי תקנת המיזם הוא שההתקשרות נעשית עם מי שתורם ממקורותיו סכום שאינו נמוך ממחצית עלות ביצוע המיזם30. לשם אישור הפסטיבל כמיזם הפועל ללא כוונת רווח, היה על המשרד לדרוש מההתאחדות להציג את מקורות המימון לאירוע, ולבחון אם מקורות אלה עומדים בתנאי התקנה. .__________________ .30 לאחר סיום הביקורת, ב-15.5.12 , פרסם החשכ"ל את הוראה7.8.5 "התקשרות לביצוע מיזם משותף לפי תקנה 3(30 ) לתקנות חובת המכרזים לעומת הליך תמיכה". בהוראה זו נקבע כיצד יחושבו מקורות המימון העצמיים של מי שמתקשרים אתו במיזם. משרד התיירות 569 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הביקורת העלתה כי ועדת המכרזים לא בדקה אם להתאחדות הסטודנטים מקורות כספיים עצמאיים למימון מחצית, לפחות, מעלות הפקת הפסטיבל. כמו כן העלתה הביקורת כי ההתאחדות לא השתתפה במימון הפסטיבל , וכפי שאמר יו"ר ההתאחדות דאז לנציגי משרד מבקר המדינה בא וקטובר 2011 : "לא היו להתאחדות הוצאות". ההתאחדות הודיעה בתשובתה, מדצמבר 2012 , כי היא אכן לא נשאה בהוצאות מכיסה במימון הפסטיבל; התשלומים היחידים ששילמה היו לחברה, ואלה ממילא שולמו לה במלואם על ידי משרד התיירות. בתשובת המשרד נטען "המשרד לא ציפה שהתאחדות הסטודנטים תביא ממקורותיה כספים לצורך עניין זה". עוד נכתב כי להבנת המשרד, ההכנסה ממכירת כרטיסים וממתן חסויות נחשבת כמו מקורות כספיים עצמיים של יזם האירוע, כפי שנהגו בבחינת כל האירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי ההכנסות ממכירת כרטיסים וממתן חסויות נרשמו כהכנ סות של החברה, ולא כהכנסות של ההתאחדות. מהאמור עולה שלא התקיים תנאי בסיסי בהתקשרות המשרד, לפי תקנת המיזם. 7. נימוק ההחלטה: יצוין כי במהלך הביקורת ולאחר שיחה עם נציגי משרד מבקר המדינה , חודשים לאחר קיו ם הפסטיבל, כתב היועמ"ש במאי 2011 חוות דעת, שהועברה למשרד מ בקר המדינה. חוות הדעת מסבירה את הסיבה לכך שהוחלט לפעול שלא על פי הנוהל ונועדה לתת לכך תוקף חוקי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי מינהל תקין מחייב שחוות דעת, הרלוונטית לעבודת ועדת המכרזים, תימצא לפני מקבלי ההחלטות במשרד , בעת אישור ההתקשרות ומימון הפסטיבל ותהיה חלק מתיק המכרז . . מהאמור לעיל עולה כי המשרד התקשר עם התאחדות הסטודנטים לביצוע הפסטיבל בלי שעמד על התנאים הנדרשים להתקשרות על פי תקנת המיזם: לא נערך הליך לאישור התאחדות הסטודנטים כספק יחיד בהתאם לתקנות חובת מכרזים; את הפסטיבל הפיקה בפועל חברה פרטית הפו עלת למטרת רווח; לא התקיים הליך לבחינת קיומם של מיזמים כנדרש בתקנה 3 ב, ובין היתר, לא פורסמה הודעה בדבר ההתקשרות; ועדת המכרזים לא בדקה אם חלקה של ההתאחדות במימון המיזם אינו פחּות ממחצית עלות ההפקה, ובפועל לא תרמה ההתאחדות מכספה דבר ; המשרד לא דרש שה התקשרות של ההתאחדות עם צדדים נוספים תיעשה במכרז. תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם מדגישות את מעמדם המיוחד של היועמ"ש ושל החשב בוועדת מכרזים. תפקיד החשב הוא להבטיח כי ועדת המכרזים לא תקבל החלטה החורגת מהתקציב שהוקצה למיזם ומההוראות הנגזרות - הוראות התכ"ם והחשכ"ל. תפקיד היועמ"ש הוא לשמור על חוקיותו של הליך המכרז ולמנוע החלטה המנוגדת לדין. 570 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . לדעת משרד מבקר המדינה חברי הוועדה לא פעלו כנדרש משומרי הסף של המשרד. התנהלות המנכ"ל והיועמ"ש, אשר התוו את דרך ההתקשרות, והתנהלות ועדת המכרזים, אשר אישרה את ההתקשרות, בלי שבחנה את מכלו ל התנאים הנדרשים לאישור ההתקשרות - היו לקויות. .חתימת ההסכם, הבקרה והתשלום להתאחדות .ב-16.8.10 חתמו חשב המשרד והמנכ"ל, בשם המשרד , על ההסכם בין המשרד לבין ההתאחדות. בהסכם התחייב המשרד לממן 16 'פעילויות בשלושה תחומים שפורטו בנספח ב להסכם. כעבור יום הועבר ההסכם למפיקה כדי שתחתים עליו את נציגי ההתאחדות. ב- 25.8.10 .הוחזר ההסכם החתום למשרד בספטמבר 2010 התקיים הפסטיבל, וב-10.10.10 הגישה ההתאחדות סיכום של האירוע למשרד. ב-14.10.10 נערכה פגישת סיכום אצל סמנכ"ל התפעול. ב-31.10.10 התקיימה פגישת סיכום אצל שר התיירות. ב-14.11.10 אישר חשב המשרד תשלום בסך של936,000 ש"ח להתאחדות. משרד מבקר המדינה בדק את התנהלות הגורמים המקצועיים בכל הקשור לעיגון התחייבויות ההתאחדות כלפי המשרד, והעלה כלהלן: 1. תנאי ההסכם : (א) כאמור, כאשר משרד התיירות משתתף באירוע הוא נוהג לחתום על הסכם לשיתוף פעולה בביצוע האירוע, המסדיר את השתתפותו (להלן - כתב התחייבות). כתב ההתחייבות נחתם מול יזם האירוע (רשות מקומית או עמותה). אם האירוע נערך על ידי חברת בת או על ידי עמותה עירונית של היזם דורש המשרד, כאמור בתנאי כתב ההתחייבות, לקבל את מסמכי ההתאגדות של אותה חברת בת או של אותה העמותה, וכן את הסכם ההתקשרות בין הרשות המקומית לבין העמותה או חברת הבת. במקרה שמארגן האירוע הוא עמותה, הרי שהעמותה מבצעת את הפעילות בעצמה, ולא באמצעות שירותי חברת בת או עמותה אחרת. הביקורת העלתה כי ההסכם אינו נושא תאריך , וכי הוא נבדל מ כתב ההתחייבות המקובל שעליו חותם המשרד. ההסכם , שבו נכתב שנציג ההתאחדות לעניין ההסכם הוא יו"ר ההתאחדות דאז, נשלח למפיקה ב- 17.8.10. ,נמצא כי ממועד החלטת ועדת המכרזים התנהל המשרד ותיאם את חתימת ההסכם את ענייני הכספים ואת ההתכתבות בכל דבר ועניין מול המפיקה מהחברה, ולא מול יו"ר ההתאחדות דאז כקבוע בהסכם. למרות זאת, לא דרש המשרד את מסמכי ההתאגדות של החברה ולא את הסכם ההתקשרות בין ההתאחדות לחברה . (ב) בכתב ההתחייבות נקבע שתשלום המשרד למארגן יבוצע כנגד דוח סיכום בכתב מטעם הרשות המקומית או העמותה, שיפרט את כל הפעולות שבוצעו למען ארגון האירוע, את כל התשלומים ששולמו ואת כל ההכנסות שהופקו ממנו. נקבע כי דוח זה ייחתם בידי מנכ"ל הגוף המארגן ובידי גזברו, וכנגד חשבוניות מקור המוכיחות את התשלומים לספקים בגין פעולות אלה. משרד התיירות 571 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הביקורת העלתה כיבניגוד לכתב ההתחייבות , בהסכם שנחתם עם ההתאחדות נכתב שההתאחדות תגיש קבלות ודוח ביצוע. המשרד לא דרש שההתאחדות תגיש לו דוח סיכום החתום בידי מנכ"ל ההתאחדות וגזברּה, ולא דרש הצגת חשבוניות מקור בגין הוצאות הפקת הפסטיבל כתנאי לתשלום חלקו של המשרד בעלויות הפסטיבל. בתשובת המשרד הוסבר כי בנושא זה הפיק המשרד לקחים, ושינה את אופן בדיקת החשבונות של אירועים. 2. תשלום בפועל : ב-26.8.10 , כשבוע לפני הפסטיבל, הפיקה החברה שלוש חשבוניות מס עבור התאחדות הסטודנטים. כנגדן, ב-6.9.10, הוציאה ההתאחדות שלושה חשבונות עסקה למשרד התיירות (להלן - חשבונות העסקה). ב-18.10.10 הוציאה החברה שלוש קבלות להתאחדות (להלן - הקבלות המקוריות). להלן הפירוט והסכומים (בש"ח): .קבלה .מס' סכום חשבון .עסקה .מס' סכום .(כולל .מע"ם) סכום .(לא כולל .מע"ם) תיאור חשבונית .מס .מס' .100199 620,600 000429 620,600 535,000 ,עלויות אמנים מחו"ל .אמן טיסות ואש"ל 22/100347 .100198 349,160 000428 349,160 301,000 שיווק ופרסום 22/100348 .100197 116,000 000427 116,000 100,000 הרצאות, סדנאות .והפעלות 22/100349 . 1,085 ,760 1,085,760 936,000 סה"כ לאחר הפסטיבל העבירה החברה לממונת האירועים במשרד את חשבונות העסקה, שהפיקה ההתאחדות, לצורך קבלת המימון. ב -15.9.10 שלחה ממונ ת האירועים דואר אלקטרוני למפיקה חומר להעברה [ וציינה "קיבלתי את החומר ששלחתם אלי בנוגע לנושא שבנדון , אולם הוא לוקה בחסר ומה שהוגש אינו מה שנדרשתם להגיש". היא ביקשה ]לתשלום מהמפיקה להעביר לה: 1. דוח ביצוע לפסטיבל הכולל פירוט הוצאות והכנסות חתום ומאושר על ידי ההתאחדות; 2. ;קבלות מקוריות להוצאות בהם המשרד אמור היה להשתתף 3. חוות דעת מטעם ההתאחדות, המפרטת את מספר המשתתפים בכלל, ומספר המשתתפים מחו"ל. ממונ ת האירועים הוסיפה : "בנוגע לפגישה שביקשתם, כפי שהסברתי לך מבקש ]סמנכ"ל התפעול[ "לקיים את הפגישה אתכם אצלו ולאחר מכן בשלב הבא נקיים אותה עם השר. (א) ב-10.10.10 העבירה ההתאחדות למשרד דוח סיכום לפסטיבל, שכלל מכתב החתום בידי יו"ר ההתאחדות דאז שציין כי לאירוע הגיעו למעלה מ -5,000 סטודנטים מישראל וכ- 550 סטודנטים מרחבי העולם. למכתב צורף מסמך של "הוצאות נופש הסטודנטים הבינלאומי באילת 4/9-2 " (להלן- דוח הביצוע) וכתבות עיתונאיות. בדוח הביצוע נכתב שההכנסות המשוערות של ההפקה הסתכמו ב- 4,085,000 ש"ח להפקה (לא כולל השתתפות המשרד) וכי ההוצאות הסתכמו ב- 5,108,020 ש"ח. אך הדוח אינוחתום על ידי ההתאחדות כפי שדרשה ממונת האירועים. יו"ר ההתאחדות דאז אמר למשרד מבקר המדינה, באוקטובר 2011 , כי המסמךשעליו חתם הוכן בידי החברה ו"אני סומך על ]החברה[ .... יש לי ניסיון עבודה קודם איתם אני סומך על 572 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . כך שהנתונים שאנשי מקצוע מביאים בפניי הם נכונים ולאמבקש לבדוק כרטיסיות או חשבוניות של כל עסקה". בהמשך הוסיף: "אני מדגיש כי משרד התיירות ידע טוב מאד שההתאחדות מסתמכת על ]החברה[ בנושאים אלו ושהיא לא מקיימת בדיקות עצמאיות ושהכסף שהם מעבירים להתאחדות יעבור ל]חברה[." תשובה ברוח זו נמסרה גם במאי2012. משרד מבקרהמדינה מעיר למשרד כי היה עליו להקפיד שההתאחדות, החתומה על ההסכם, תאשר את דוח ההוצאות, כדרישת ממונת האירועים. (ב) ב-14.10.10 נערכה פגישת סיכום אצל סמנכ"ל התפעול בהשתתפות עובדי המשרד ונציגי החברה . הביקורת העלתה כי לא נמצא במשרד תיעוד מאותה פגישה, וכי לא הוזמ נו אליה נציגי ההתאחדות, וממילא לא נכחו בה. המשרד הסביר בתשובתו ש"פגישה זו נועדה לקבל פרטים על הביצוע ולכן ההתאחדות לא הייתה הגורם המבצע בפועל ובשטח".]החברה[ נדרשה להגיע שכן (ג) ב-21.10.10 ביקשה ממונת האירועים לתאם פגישה בין השר לבין החברה וציינה: "זה לפי בקשתם ]של החברה[ .... הם ביקשו זאת לפני כחודשזה דחוף להם " (ההדגשה במקור). ב-31.10.10 נערכה פגישה לסיכום הפסטיבל אצל השר. בפגישה השתתפו נציגי החברה ויו"ר ההתאחדות דאז. בסיכום הדיון נכתב : "יש להפוך את פסטיבל הסטודנטים הבא לאירוע תיירותי ממדרגה ראשונה, ולחשוב כיצד ניתן להעלות את אחוזי הסטודנטים המגיעים מחו"ל כדי להשתתף בפסטיבל... השר הנחה את נציגי התאחדות הסטודנטים בישראל, לעבוד... לקידום הפסטיבל הבא, בהתאם ליעדים אלו, ובהקדם האפשרי". ממונת האירועים הסבירה למשרד מבקר המדינה , באוקטובר 2011, כי בתום הפגישה אצל השר העבירה לה נציגת החברה את שלוש הקבלות, שהוציאה החברה לטובת ההתאחדות. ב- 8.11.10 אישרה ממונת האירועים לחשב המשרד לבצע את הוראת התשלום , וב-14.11.10 אישר חשב המשרד את התשלום להתאחדותבסך 936,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי המשרד לא דרש מההתאחדות להעביר לו את פירוט ההוצאות לפי 16 ,הסעיפים שנקבעו בהסכם. התשלום בוצע על סמך שלוש חשבוניות בלבד שקיבלה ההתאחדות מהחברה, שכללו רק הוצאות בסכום כולל לשלושת התחומים שהמשרד התחייב להשתתף בהם (להלן - חשבוניות כלליות), בצירוף דוח ביצוע של הוצאות שעליהן דיווחה החברה. המשרד לא דרש מ ההתאחדות להציג דוח ביצוע של ההוצאות שהיו להתאחדות, כפי שנדרש בהסכם. למשל, בהסכם נקבע כי בסעיף פרסום ושיווק ישתתף המשרד במימון 11 תתי-סעיפים (כגון: פרסום על גבי אוטובוסים, פרסום באתרי אינטרנט, פרסום ברדיו, פרסום באתרי לימודים, פרסום בעיתונים, פרסום במסרונים לרשימות תפוצה, דפוס, פוסטרים ועלונים). בצד כל סעיף נקבע הסכום שבו ישתתף המשרד. אסמכתאות להוכחת הוצאות אלו לא נדרשו על ידי המשרד. משרד התיירות 573 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . על משרד התיירות היה לדרוש לקבל את חשבוניות המקור שהוציאו הספקים השונים דלעיל, בגין כל סעיף השתתפות. ואולם, המשרד הסתפק בחשבונית אחת שהוציאה החברה, לטובת ההתאחדות, בעבור תחומי פרסום ושיווק בסכום כולל של 349,160 .ש"ח, שאינה מפרטת את עלויות פעולות הפרסום לסוגיהן המשרד השיב בתשובתו כי כך הוא עבד עד אותה העת גם במקרים אחרים. בעקבות הביקורת הופקו לקחים, והמשרד דורש פירוט חשבונות ודוח מקורות ושימושים חתום בידי רואה חשבון. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת המשרד אינה מתיישבת עם התנהלות המשרד לגבי אירועים אחרים שהתקיימו באותה תקופה, שבהם כאמור התנה המשרד את השתתפותו בקבלת דוח ביצוע חתום בידי מנכ"ל הגוף מגיש הבקשה ובידי גזברו, בצירוף חשבוניות מקוריות המוכיחות את התשלומים לספקים עבור הפעולות שבוצעו. החברה טענה בתשובתה, ממאי 2012 , כי בהסכם נקבע שהמימון מטעם המשרד לא יעלה על 49% מכלל פעולות הפקת הפסטיבל. בתשובת ההתאחדות נטען כי אין משמעות לגובה עלויות הפקת הפסטיבל, בשעה שהן למעלה מ- 1,910,20431. לטענתה מהבחינה המהותית, הנתונים הרלוונטיים למשרד הם העלות הכוללת כדי לוודא שהמימון אינו עולה על 49% , וכן עלותם של שלושת התחומים שהתחייב המשרד לממן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי ההוצאות שהיו לחברה כלל אינן רלוונטיות להסכם שנחתם עם ההתאחדות. ההוצאות שנרשמו בס פרי החשבונות של ההתאחדות הסתכמו לכל היותר ב- 936,000 ש"ח, ו- 49% מסכום זה הם 458,640 ש"ח בלבד. יוצא אפוא שהמשרד שילם להתאחדות 477,360 .ש"ח תשלומי יתר לחילופין, אם סבר או ידע המשרד שההוצאות בגין הפסטיבל הן ההוצאות שהיו לחברה, היה עליו לדרוש את חשבוניות המקור להוצאות שעליהן דיווחה החברה, ולא להסתפק בחשבוניות שהגישה ההתאחדות למשרד. המשרד הודיע בתשובתו כי 49% היו צריכים להיגזר מכלל הוצאות ההפקה ולא מההוצאות שנרשמו בספרי החשבונות של ההתאחדות. חשב המשרד הודיע בתשובתו, מנובמבר 2012 , כי הוא אישר את התשלום לאחר קבלת חוות הדעת מהגורמים המקצועיים, שבדקו שהדברים נעשו כדין, וכי יש כיסוי לפעולות ההפקה. ככל הידוע לו, ההתאחדות פעלה לפי התכנית, ולא היו טענות כלפיה. כמו כן, הובהר מראש כי ההשתתפות התקציבית של המשרד היא בלתי מותנית וכפופה להצגת חשבוניות על תשלומים שבוצעו. עוד הוסיף כי מתכונת הגשת הדוח הייתה הדרך הנהוגה במשרד במיזמים דומים, וכי לא הוצגו לפניו חשבוניות המקור, ועל כן אין בידיו אסמכתה שמדובר בתשלומי יתר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד על כך שלא התנה את התחייבותו בקבלת אסמכתאות המבססות את ביצוע הפעילות. .__________________ .31 936,000 ש"ח הם49% מסך של 1,910,204 .ש"ח 574 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את התנהלות המשרד בכך ששילם על סמך החשבוניות הכלליות שמסרה ההתאחדות, ובאותה עת התבסס - לצורך חישוב תקרת התשלום - על דוח הביצוע של ההוצאות שעליהן דיווחה החברה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לבחון את משמעותם ואת השלכותיהם של הנתונים האמורים ולשקול את האפשרויות המשפטיות הקיימות בפניו נוכח תשלומי היתר. (ד) כאמור, המשרד אמור לשלם למארגני אירועים רק לאחר קבלת חשבוניות מקור המוכיחות את התשלומים לספקים בגין פעולות האירוע, גם כאשר הגורם המבצע הוא חברת בת או עמותה של הרשות מקומית, שהיא צד לכתב התחייבות . באוקטובר 2011 , במהלך בדיקת משרד מבקר המדינה, העבירה החברה למשרד מבקר המדינה חשבוניות להוכחת קיום הוצאות הפסטיבל. לתשובתה ממאי 2012 צירפה החברה דוחות כספיים מבוקרים של הפסטיבל נכון לאותו חודש. להלן השוואה בין דוח הביצוע (הכולל הכנסות והוצאות) שהוגש למשרד כאסמכתה לדרישת התשלום לבין הדוחות הכספיים של החברה, שאינם כוללים את השתתפות המשרד (בש"ח): .הפרש הדוחות .הכספיים .מאי 2012 דוח הביצוע .אוקטובר 2010 סעיפי תקציב .2,385,624 1,699,376 4,085,000 הכנסות ממלונות, ממסיבות, מטיסות .ומחסויות .1,165,951 1,334,049 2,500,000 הוצאות למלונות .1,422,542 1,185,478 2,608,020 ,הוצאות הפקה (אמנים, טיסות, שיווק .הפעלות, לוגיסטיקה ואדמיניסטרציה) .2,588,493 2,519,527 5,108,020 סה"כ הוצאות . 820,151- 1,023,020- גרעון (1) מהטבלה עולה כי הוצאות הפקת הפסטיבל לחברה, שכללו מלונות, הסתכמו ב- 2,519,527 ,ש"ח, ולא תאמו את שהוצג בדוח הביצוע שהוגש למשרד באוקטובר 2010 , על סך 5,108,050 ש"ח. הוצאות ההפקה ללא המלונות הסתכמו ב- 1,185,478 .ש"ח בלבד ההתאחדות הסבירה בתשובתה, ממאי 2012 , כי החשבוניות שהציגה למשרד משקפות את העלות שהייתה לה (שכן היא העבירה לחברה 936,000 ש"ח שאחר כך קיבלה ממשרד התיירות). עוד הוסיפה ההתאחדות, שלקבלן ראשי מותר להניח שנתונים שמעביר לו קבלן המשנה שלו הם נתוני אמת, והוא רשאי לכלול נתונים אלה בדוחות שהוא מגיש לצדדים שלישיים. משרד התיירות 575 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מחישוב שערך משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור השתתפות המשרד ( 936,000 ( ש"ח) מסך הוצאות ההפקה שהיו בפועל לחברה 1,185,478 ש"ח32) הוא כ - 79%. בתשובת המשרד נטען כי לפי ההסכם התייחס המשרד לסך ההוצאות של הפסטיבל (כולל מלונות), ולא רק לסעיף ההפקה (במקרה זה שיעור המימון הוא 37%.) לדעת משרד מבקר המדינה אי-אפשר לפרש א ת ההתחייבות, שנתן המשרד בהסכם לממן פעולות מסוימות בשלושה תחומים ספציפיים, ככוללת את עלות המלונות; לפיכך הייתה חריגה גדולה ממימון 49% .המותרים לפי ההסכם (2) כאמור, בהסכם התחייב המשרד לממן את16 .הפעילויות שפורטו בנספח להסכם משרד מבקר המדינה השווה כמה סעיפי הוצאות, כפי שהם מובאים בנספח להסכם, לבין חשבוניות ההוצאות בפועל. להלן הפירוט (בש"ח): .שיעור .רווח הפרש / .רווח תשלום .המשרד דיווח .למשרד .בדוח ביצוע חשבוניות .(כולל .מע"ם) ההוצאה .507% 346,734 415,000 415,000 68,266 אמנים מחו"ל .72% 25,200 60,000 60,000 34,800 פרסום על גבי .אוטובוסים .101% 7,040 14,000 14,000 6,960 פרסום בעיתון שבועי מהטבלה עולה כי ההוצאות בפועל, בשלושת הסעיפים המוצגים בטבלה, נמוכות בהרבה מהדיווח למשרד. ההתאחדות הסבירה בתשובתה, ממאי 2012 , כי כל נתוני הוצאות הפסטיבל שהוצגו לפני משרד התיירות לפני החתימה על ההסכם ואחריה, הם נתונים שהכינה החברה. ההתאחדות לא בדקה, ולדבריה אף לא הייתה צריכה לבדוק, את עלויות ההפקה של החברה ואת שיעור הרווח שהיא הרוויחה, אם הרוויחה. להתאחדות לא היו הכלים והידע לבקר הפקה מעין זו, והדבר היה ידוע למשרד התיירות. החברה הודיעה בתשובתה, ממאי 2012 , כי הערכות התקציב שהגישה למשרד גילמו בתוכן רכיב אומדן של רווח, על פי התנהלות עסקית הנהוגה והמוכרת גם להתאחדות הסטודנטים, "שכן שתיהן ארגנו לא מעט פרויקטים במשותף, אשר במסגרתם נוצר עודף למי מן הצדדים". (3) בהסכם התחייבה ההתאחדות "לנהל באופן מסודר את תקציב המיזם ולאפשר לבא כוח המשרד ו/או חשב המשרד או מי שפועל מטעמם לקיים, בכל עת, בדיקת מערכת החשבונות הנוגעת למיזם". כמו כן, התחייבה "להגיש דוחות כספיים ודוחות ביצועיים". .__________________ .32 .לא כולל תשלומים בגין מלונות 576 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הביקורת העלתה כי המשרד שילם להתאחדות בלי ש ביקש ל בדוק את מערכת החשבונות הנוגעת למיזם ובלי ש ביקש לקבל דוחות כספיים כקבוע בהסכם. בעקבות הביקורת פנה המשרד להתאחדות, וביקש את המסמכים האמורים. ואולם עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 ., לא קיבל המשרד את המסמכים ההתאחדות הודיעה בתשובה, מדצמבר 2012 , כי פנתה פעמים מספר לחברה, כדי שזו תעביר לה את המסמכים המבוקשים, אולם המסמכים האמורים לא הועברו אליה. במצב דברים זה אין לה אפשרות להעביר את הדוחות המבוקשים, משום שהם אינם בידיה. החברה מסרה בתשובתה מדצמבר 2012 כי "לּו משרד התיירות היה חפץ או מבקש מידע נוסף מכל סוג שהוא אודות הוצאותיה של החברה, הרי שהיה מקבלו... לו חפץ בכך משרד התיירות, הרי היתה נעתרת בשמחה ומגישה לו כל מסמך רלוונטי המוכיח את הוצאותיה במסגרת ]החברה[ש ארגון הפסטיבל". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החרגת הפסטיבל מדרך המלך, כלומר נוהל אירועים, על ידי המנכ"ל ועל ידי היועמ"ש, וקביעת דר ישות שונות מהמקובל באירועים דומים, הן שהביאו לכך שכספי המשרד הועברו בפועל לחברה פרטית, הפועלת למען השאת רווח. כל זאת ללא בדיקה נאותה, ואחרי שבדיעבד התברר כי אין מדובר בעלויות גרדא אלא בעלויות בתוספת העמסת רווח. (4) בהסכם עם המשרד התחייבהההתאחדות לפרסם מודעות באמצעי תקשורת שונים, כגון עיתונות, פרסום חוצות, אתרי אינטרנט ורדיו. כדוגמה בדק, בין השאר, משרד מבקר המדינה מודעת פרסום בעיתון שבועי, שאמורה הייתה להתפרסם בחודשים יולי ואוגוסט 2010 , במשך שישה שבועות. נמצאו שני פרסומים בלבד , בגיליונות שהתפרסמו ב - 5.8.10 וב- 12.8.10 , כלומר הפרסום בעיתון זה נמשך שבועיים בלבד, ולא שישה שבועות כמתחייב בהסכם . נמצא כי המשרד שילם להתאחדות עבור פרסומים ופעולות שיווק בלי שבדק אם אכן בוצעו. מהאמור לעיל עולה כי פעולות שיווק שהתחייבה ההתאחדות לבצע בוצעו רק בחלקן. (5) מדוחותיה הכספיים של החברה על אודות הפסטיבל עולה כי עלויות ההפקה בסך 1,185,478 ( ש"ח כללו בין היתר: אמנים מהארץ370,500 ש"ח), שכר לעובדי החברה (216,991 ( ש"ח), אמנים מחו"ל68,266 ( ש"ח), שכירת מקום202,600 ש"ח), חברת הפקות א' (117,644 ( ש"ח), שירותי הפקה של המפיקה60,000 ש"ח), טיסות (13,160 ( ש"ח) ואלכוהול12,802 .)ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מכל האמור לעיל עולה כי כספי המשרד ניתנו כתמיכה בסכום כולל ולא כנגד הפעילויות שעליהן הוסכם ושבוצעו בפועל. הוצאת כספי המשרד נעשתה בלא שאיש מהמשרד יקפיד על הבקרה הנדרשת לנחיצות ההוצאה ולתקינותה. משרד התיירות 577 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ממונת האירועים אמרה למשרד מבקר המדינה , באוקטובר 2011: "אם הבקשה הייתה במסגרת הנוהל אז לא הייתי מסתפקת בקבלות המקוריות אלא הייתי דורשת לצרף הוכחות פרסום. מאחר והשתתפות המשרד הוגדרה בהוצאות ההפקה של האירוע, לא הוגדר בהסכם צירוף של הוכחות מכיוון שקשה להגדיר הוכחות להוצאות בהפקה. זו הסיבה שנוהל אירועים מתייחס להשתתפות המשרד בהוצאות פרסום ושיווק ]בלבד[ . העובדה שהטיפול בפסטיבל זה הייתה מחוץ לנוהל גרמה לקושי בהגדרות הנוגעות להליך התשלום של השתתפות המשרד באירוע". בעקבות הביקורת הודיע החשב בתשובתו, מאפריל 2012 , כיהנהיג שינויים באופן הדיווח לגבי מיזמים, ובהם דרישה להגיש דוח מקורות ושימושים חתום ומאושר בידי רואה חשבון. כמו כן הסביר שהחל לדרוש הגשת חשבוניות מקבלני המשנה באירועים שבהם יש מפיק ראשי והפחתת התקורה המועמסת על המיזם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי המצב שבו מימן המשרד 79% מהוצאות ההפקה, שהיו לחברה, או לחילופין נתן 477,360 ,ש"ח תשלום יתר להתאחדות נובע מהתנהלותם של המנכ"ל, של היועמ"ש, של החשב וכן של חברי ועדת המכרזים, שלא הבחינו בין החברה, שהפיקה את הפסטיבל בפועל, לבין ההתאחדות שעמה נחתם ההסכם. (ה) כאמור, ב-2.9.10 התחייבה ההתאחדות כלפי החברה בכתב התחייבות "כי מיד עם קבלת סכום המימון ממשרד התיירות... תעביר התאחדות הסטודנטים ל]חברה[ את מלוא סכום המימון (או כל סכום אחר ו/או נוסף) שנתקבל על ידה בקשר לאירוע". ב-18.10.10 העבירה ההתאחדות לחברה המחאות דחויות על סך 1,085,760 ש"ח (כולל מע"ם). הביקורת העלתה כי אחרי ששילם המשרד להתאחדות סך של 936,000 ש"ח, ב- 30.11.10 הפיקההחברה חשבונית זיכוי להתאחדות על סך כולל של 149,760 ש"ח, בגין "הפרשי מחיר" לשלוש ה חשבוניות ששלחה להתאחדות ב- 26.8.10 . מחישובי משרד מבקר המדינה עולה כי סכום ז ה שווה לסכום המע"ם של החשבוניות שהוצגו למשרד התיירות. דהיינו, הסכום בחשבוניות שהוגשו למשרד היה גבוה יותר מהסכום של החשבוניות (כולל הזיכוי) שהוציאה החברה להתאחדות. ממונת האירועים אמרה למשרד מבקר המדינה , באוקטובר 2011, כי "מספר ימים אחרי העברת התשלום המפיקה[ ] התקשרה ושאלה האם צריך לשלם עוד מע"מ (כי התשלום לא כלל מע"מ)". הממונה הסבירה ל מפיקה שהסכום ששילם המשרד הוא הסכום כפי שנקבע מראש בהסכם. ההתאחדות הסבירה בתשובתה, ממאי 2012 , כי בחינת ההסכם מגלה שההסכם "שתק" בעניין המע"ם. ככל הנראה, הנחת העבודה של החברה הייתה שמדובר בסכומים, אשר אינם כוללים מע"ם. בניגוד לעמדת החברה, עמדת משרד התיירות הייתה כי במקום שההסכם "שותק", הרי שהסכומים שבו כוללים מע"ם. המשרד סירב לשלם את המע "ם, והחשבוניות תוקנו בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לנסח את ההסכמים שעליו הוא חותם בבהירות תוך כדי התייחסות גם לעניין המע "ם. 578 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בעקבות הביקורת הודיע המשרד כי מעתה ואילך ינסח את ההסכמים מתוך התייחסות לעניין המע"ם. 3. ביטוח הפסטיבל : בהסכם דרש המשרד שההתאחדות תדאג לביטוח מתאים לאירוע הפסטיבל, ולכך שפוליסת הביטוח תכלול את המשרד כמוטב נוסף. פוליסה זו הייתה תנאי לקיום ההסכם. נמצא כי בראשית ספטמבר קיבל המשרד מהחברה תצלום של פוליסת ביטוח, אך המבוטחת הראשית בה הייתה חברת הפקות פרטית, שאיננה החברה המפיקה . הפוליסה הורחבה וכללה את מזמיני העבודה: החברה, חברת הפקות א', התאחדות הסטודנטים ומשרד התיירות. אולם ההרחבה הייתה "בגין פעילות המבוטח הראשי בלבד", דהיינו חברת הפקות פרטית, שאיננה החברה המפיקה. עוד צוין בפוליסה שהיא אינה מכסה פעילות לאירועים שיתקיימו בדיסקוטקים, בפאבים ו במסיבות המוגדרות מסיבות טרנס. הפוליסה הועברה לעיונם של המנכ"ל, של היועמ"ש, של החשב ושל סמנכ"ל התפעול . היועמ"ש הסביר למשרד מבקר המדינה, במאי 2011 , שהוא רק וידא אתעצם קיומה של הפוליסה ושהמשרד הּוסף בה כמוטב, ולא בדק את פרטיה לעומק. הביקורת העלתה שהכיסוי שניתן בפוליסה היה חלקי , ולא ענה על דרישות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר שבכך חשף המשרד את עצמו לתביעות משפטיות אפשריות, בהתרחש אירוע ביטוחי. . משרד מבקר המדינה מעיר כי המנכ"ל, היועמ"ש והחשב אפשרו את השתתפות המשרד במימון הפסטיבל בניגוד לכללים : 1 . את הבקשה ל השתתפות במימון הגישה חברה עסקית פרטית והיא זו שארגנה את הפסטיבל, ואילו ההתאחדות שעמה התקשר המשרד שימשה צינור להעברת הכספים אליה; 2 . החשב העביר את מימון המשרד בלי שקיבל את המסמכים המאמתים את ההוצאות בפועל, ובלי שעמד על הדרישה לקבלם כתנאי להעברת כספי המשרד; 3 . המתווה המשפטי להשתתפות המשרד במימון הפסטיבל נסלל אד הוק: בעוד שבהעברת הכספים לחברה היו מאפיינים של תמיכה, הוחלט על התקשרות עם ההתאחדות בדרך של פטור ממכרז. בפועל חרג המשרד בהתקשרותו מהנוהל, מהוראות החשכ"ל ומתקנות חובת המכרזים; 4 . המשרד שילם להתאחדות ללא קבלת דוח על ההוצאות שהיו לה, אלא הסתמך על דוח הוצאות של החברה, ללא בקרה על העלויות ותוך כדי הסתמכות על חשבוניות כלליות. המשרד שילם להתאחדות תשלום יתר של 477,360 ש"ח, מאחר שלא קיבל הוכחות להוצאות מעבר ל - 936,000 ש"ח. הלכה למעשה מימן המשרד 79% מהוצאות ההפקה של החברה אף שהתחייב למימון של עד 49%. משרד התיירות 579 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . . מימון אירועים באמצעותהסכם מסגרת עם ע יריית אילת .בעשור האחרון ירד מספר התיירים המגיעים מחו"ל לעיר אילת. הדבר הוביל לירידה ניכרת בתפוסת החדרים, ואילץ את בתי המלון להסתמך בלעדית כמעט על תיירות הפנים. בד בבד הוקפא הפיתוח התיירותי בעיר33. אשר על כן, ב-28.4.11 נחתם הסכם מסגרת לפעילות משותפת של עיריית אילת (להלן - העירייה) והמשרד, שמטרתו מינוף הפוטנציאל התיירותי הטמון בעיר, ובין היתר שיווק העיר כעיר פסטיבלים הן לתיירות פנים והן לתיירות חוץ, בעלות כוללת של 137 מיליוני ש"ח (להלן - הסכם אילת). בהסכם אילת סוכם ש-4 מיליוני ש"ח יוקצו להשתתפות המשרד במימון אירועי תיירות שייערכו ביזמת העירייה, באירועים שהעירייה שותפה בהפקתם או באירועים שאישרה ועדת התמיכות של העירייה בהתאם לנהליה. הקריטריונים להשתתפות המשרד, טבלת האירועים וסכום ההשתתפות פורטו בנספח ג' להסכם אילת (להלן - נספח ג'). משרד מבקר המדינה בדק את הליך אישור השתתפות המשרד באירועים במסגרת הסכם אילת: 1. ב-16.8.10 פרסם המשרד נוהל אירועים10/2010 - נוהל השתתפות המשרד באירועי תיירות לתקופה 1.4.11 -31.3.12 (להלן- נוהל 10/2010 ). בנוהל נקבע שניתן להגיש בקשות למשרד עד יום 20.10.10 . המשרד קיבל14 בקשותלאירועים המתו כננים להיערך באילת. ב-11.11.10 המליץ צוות אירועים לאשר12 מהן. שתי בקשות לאירועים באילת לא עמדו בתנאי הנוהל, שכן הוגשו למשרד לאחר המועד. ב-11.4.11 אישרה ועדת המכרזים המשרדית את הסכם אילת, לפי תקנת המיזם . ועדת המכרזים התנתה את ההתקשרות עם העירייה בפרסום הודעה בדבר ההתקשרות לביצוע מיזם באתר מינהל הרכש הממשלתי ובאישור ועדת הפטור המשרדית. חשב המשרד העיר בדיון כי חלה חובה לפרסם את דבר ההתקשרות באתר האינטרנט של המשרד. ב-28.4.11 נחתם כאמור הסכם אילת. (א) נמצא שבאתר האינטרנט של המשרד לא פורסם הסכם אילת כלל, לרבות תנאי הסף והקריטריונים לאישור ההתקשרויות לפי ההסכם. כמו כן, נמצא כי פרסום ההתקשרות באתר מינהל הרכש הממשלתי, נעשה רק ב- 3.5.11, כחמישה ימים לאחר החתימה על הסכם אילת. חשב המשרד הסביר בתשובתו, מנובמבר 2012 , כי הלשכה המשפטית מסרה לו שאין צורך בפרסום, וכי עליו לצרף את חתימתו להסכם אילת. המשרד הסביר כי אי -הפרסום נבע מתקלה, ומיד כשנודע על כך לוועדת המכרזים פורסם הסכם אילת באתר האינטרנט של מינהל הרכש הממשלתי. (ב) הביקורת העלתה כאמור כי בפרסום ההתקשרות באתר מינהל הרכש הממשלתי, כחמישה ימים לאחר החתימה על הסכם אילת, ציין המשרד כי מדובר בפרסום "טרום החלטת ועדה", וכי ניתן להשיג על ההתקשרות עד יום 31.5.11 . ב- 2.6.11 התכנסה ועדת הפטור, ופטרה את ההתקשרות ממכרז אחרי שלא התקבלו השגות. .__________________ .33 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 '), עמ72. 580 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . חשב המשרד הסביר בתשובתו, מאפריל2012 , כי הלכה למעשה לא נגרמה פגיעה מהיעדר הפרסום המקדים, שכן לא היו עיריות אחרות שפנו בבקשה להסכמים דומים אחרי שהעניין פורסם. משרד מבקר המדינה מעיר שתקנות חובת המכרזים והוראות החשכ"ל מחייבות פרסום בזמן אמת - גם באתר האינטרנט של המשרד וגם באתר מינהל הרכש. לדעת משרד מבקר המדינה הצגת מצג מטעה לציבור, ולפיו ניתן להשיג על ההתקשרות אחרי שהסכם אילת כבר נחתם כשבוע קודם הפרסום , אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקינים. לנוכח חתימת ההסכם יותר מחודש לפני כינוס ועדת הפטור, הרי שהדיון בוועדת הפטור היה הלכה למעשה מיותר. לעניין הפגיעה, הגם שלא היו פניות מצד עיריות אחרות, הרי שמתשובת המ שרד עלה שכן התקבלו פניות מצד מארגני אירועים אחרים. התנהלות כזו מערערת את אמון הציבור במשרד התיירות. 2. כאמור, הקריטריונים להשתתפות באירועים נקבעו בנספח ג' להסכם אילת. (א) בנספח ג' נקבע כי "מארגן האירוע" הוא מי שמתכנן, מפיק, מפעיל ונושא ברוב ההוצאות הכספיות בגין האירוע, לרבות ההוצאות לשיווקו. עוד נקבע כי המשרד ישתתף במימון אירועי תיירות שייערכו ביזמת עיריית אילת או בהשתתפותה של העירייה בהפקתם, או באירועים שאושרו על ידי ועדת התמיכות של העירייה בהתאם לנהליה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ניסוח זה אינו ברור וכי אי -אפשר ללמוד ממנו אם כוונת המשרד הייתה לתמוך בעיריית אילת כדי שזו תפיק אירועים בעצמה, או שמא הייתה כוונתו להעביר לעירייה כספים, כדי שזו תוכל להעבירם לגופים שוועדת התמיכות של העירייה קבעה שיש לממנם. האפשרות השנייה מעלה חשש שהעירייה עלולה לשמש צינור בלבד להעברת כספים מהמשרד לגופים שלישיים. על המשרד לפקח על ביצוע האירועים, ולהעביר את הכספים למארגני האירועים ישירות, ולא לעירייה, וזאת על פי תנאי הסף והקריטריונים שקבע הוא עצמו. המשרד הסביר בתשובתו כי עיריית אילת פועלת על פי נוהל תמיכות, הכולל גם פרסום. ועדת תמיכות של העירייה אישרה עשרות אירועים, אך המליצה רק על כ -20 ,אירועים למשרד והמשרד בסופו של יום אישר 14 אירועים בלבד, כפי שמופיע בהסכם אילת. עוד הוסיף המשרד כי התשלום בגין כל אירוע מבוצע רק לאחר קבלת דוח ביצוע וקבלות. אישור התשלום נעשה בשני שלבים: אישור גורם מקצועי ואישור חשבות. (ב) ועדת המכרזים אישרה שלפי תקנת המיזם 300,000 ש"חמתוך 4 מיליוני ש"חיוקצו לייזום אירועים חדשים על ידי העירייה, ו-200,000 ש"ח יוקצו לאירועים שיעמדו בתנאי נוהל 10/2010. (1) מנוסח הסכם אילת עולה שבעת חתימת ו טרם הוחלט אילו אירועים ימומנו ב- 300,000 ש"ח האמורים . לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שוועדת המכרזים תאשר סכומי "רזרבה" לשימוש העירייה. על ועדת המכרזים חלה החובה לבדוק אירועים שמובאים לאישורה, על פי כל דין, ובכלל זה על פי הכללים הקבועים בתקנת המיזם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי תקנות ה מכרזים מאפשרות התקשרות במיזם אך ורק לפעולה מוגדרת ולא למיזם עלום. משרד התיירות 581 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . (2) בפרוטוקול ועדת המכרזים מ-11.4.11 הצהיר מנכ"ל המשרד כי לעניין אירועים באילת "התנתק" המשרד מנוהל האירועים. נמצא כי במסגרת הסכם אילת הוחלט , כאמור, לתמוך ב שני אירועים בסך של 200,000 ש"ח על פי הקריטריונים הקבועים בנוהל האירועים , וזאת למרות ההצהרה בוועדת המכרזים כי המשרד "התנתק" מנוהל אירועים לגבי אירועים באילת. לדעת משרד מבקר המדינה, משקבע המשרד בהסכם אילת כי אירועים באילת ייבחנו על פי נספח ג', הרי שאין זה תקין שאירועים מסוימים, שנערכים באילת בתקופת הזמן שעליה חל נספח ג', ייבחנו על פי נורמה אחרת - נוהל האירועים. המשרד הודיע בתשובתו כי אותם אירועים הוגשו במסגרת נוהל אירועים, ונוצר צורך לאשר אותם "מטעמי שמירה על השוויוניות וההיגיון" מפני שהיה מדובר בתקופת המעבר בין הנוהל להסכם אילת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד שהתנהלותו בנושא אינה עקיבה. (ג) בנספח ג' הוסכם כי אם יתבטל אחד האירועים המפורטים בהסכם אילת, תוכל העירייה לבקש להעביר את סכום ההשתתפות בגינו עבור אירוע אחר חדש שאותו תיזום. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד שאירועים חדשים שהעירייה תיזום יעמדו בתנאי נספח ג' , ושהבקרה אחר הוצאת הכספים בגינם תיעשה על ידי המשרד. במצב הנוכחי לא ברור איזה גוף יהא מוסמך לבחון אם האירוע החדש עומד בתנאי נספח ג' ועל מי יוטלו הפיקוח והבקרה על אירוע כאמור - על המשרד או על העירייה, אם בכלל. על פי תקנות חובת המכרזים ניתן לאשר פטור ממכרז על פי תקנת המיזם לאירוע ספציפי ולגוף העומד בתנאי התקנה. אחריות זו מוטלת לבחינת ועדת המכרזים המשרדית, והיא אינה יכולה לאצול אותה לגוף אחר כגון העירייה. 3. להלן פירוט המלצת צוות אירועים לגובה השתתפות המשרד באירועים והחלטת ועדת המכרזים: 582 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שיעור הגידול .במימון החלטת .ועדת המכרזים .11.4.11 .)(בש"ח המלצת צוות אירועים .11.11.10 .ו- 16.12.10 .)(בש"ח שם האירוע .1.66 250,000 150,000 פסטיבל הסטודנטים הבין-לאומי 2011 .- 100,000 100,000 אילת אקשן2011 .4 400,000 100,000 פסטיבל בין-לאומי למחול 2012 .4.16 250,000 60,000 פסטיבל השלום2012 .4.7 400,000 85,000 )פסטיבל ג'אז בים האדום (ג'אז קיץ .2.96 350,000 118,000 ג'אז חורף בים האדום2012 .- 100,000 100,000 רד בול2011 .1.89 450,000 237,500 קלסי2012 . 100,000 200,000 שלושת הגבולות (חצי מרתון מדברי) .1.6 400,000 250,000 קאמרי2012 . 350,000 האירוע מתוכנן .להתקיים 20 יום לאחר .תום התקופה שהוגדרה .בנוהל 10/2010. גביע הפדרציה בטניס2011 .1.25 200,000 160,000 אליפות אירופה בשחייה מים פתוחים . 100,000 100,000 פסטיבל אילת בגאווה . 250,000 הבקשה הוגשה .בפברואר 2011. איירון מן - איש הברזל . 300,000 שונות .2.56 4,000,000 1,660,500 סה"כ . (א) נמצא כי הוועדה אישרה בקש ה שהוגשה לאחר המועד להגשת בקשות שנקבע בנוהל האירועים 10/2010 ( איירון מן - איש הברזל). כמו כן אישרה הוועדה בקשה לאירוע שהתקיים 20 יום לאחר תום התקופה שהוגדרה ב נוהל האמור (גביע הפדרציה בטניס). המשרד הסביר בתשובתו כי היו בהסכם אילת אירועים חד-פעמיים, אשר הסבו את תשומת לב הציבור לאילת, ובכך סייעו למתג אותה כעיר תיירות וספורט בין-לאומית, כפי שהחליטה הממשלה34 במרץ2011. )(ב הבקשה שהוגשה למשרד להשתתפות באירוע איירון מן עמדה על 200,000 .ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים אישרה לאירוע איירון מן, 250,000 .ש"ח, סכום העולה על הסכום המבוקש .__________________ .34 'החלטת ממשלה מס2991 , מיום15.3.11. משרד התיירות 583 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . )(ג נוסף על כך, החלטת הממשלה האמורה קבעה שגביע הפדרציה בטניס יתוקצב על ידי משרד התרבות והספורט ועל ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ב- 300,000 ש"ח, כל אחד. לא נקבע בהחלטה שאירוע זה יתוקצב גם על ידי משרד התיירות, ולמרות זאת תקצב משרד התיירות אירוע זה. (ד) הביקורת העלתה עוד כי הסכום שאישרה הוועדה למימון האירועים בהסכם אילת גדל בהשוואה לסכומים שהמליץ עליהם צוות האירועים, בשיעורים שונים, בלי שהדבר ילווה במסמכים של הגופים המקצועיים במשרד, ובלי שהוועדה נימקה את החלטותיה, כל אירוע לגופו. בהסכם אילת נכתב כי רשימת האירועים וסכום השתתפות המשרד בהם נקבעו במשותף על ידי העירייה ועל ידי המשרד, על סמך נתונים והמלצות שהעב ירה העירייה למשרד. ואולם גם במסמך ז ה לא פורטו הנימוקים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי הוא אינו רשאי להתעלם מחובותיו כלפי ציבור המארגנים, וכי התחייבויותיו הן לתמוך באירועים לפי נוהל 10/2010 . אם סבר המשרד שנוהל זה אינו עונה על הצרכים הנובעים ממדיניות המשרד, היה עליו לפרסם הודעה לציבור , ובה נ והל חדש , כדי לאפשר למארגני האירועים להגיש בקשות חדשות. הבקשות היו צריכות להיבחן בהתאם לתנאי הנוהל החדש, ורק לאחר מכן מותר היה להביאן לדיון ולאישור בוועדת המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, משפורסם נוהל 10/2010, ומשנקבעו בו תנאים להשתתפות המשרד, לא רשאי היה המשרד לסטות מתנאיו, ללא פרסום ומתן זמן סביר ל כל מארגני האירועים להגיש בקשות חדשות בהתאם לנוהל החדש. 4. ,כאמורב-18.10.10 הגישה ההתאחדות בקשה למשרד להשתתפות במימון נופש הסטודנטים הבינלאומי באילת לשנת 2011, אשר הופק אף הוא על ידי החברה ותקציבו נאמד ב- 5,850,000 ש"ח. במסמכי המשרד נרשם שאשת הקשר עם ההתאחדות היאהמפיקה. בנובמבר 2010 .הגישה ההתאחדות לעירייה בקשה להשתתפות במימון אותו אירוע ביולי 2010 פרסמה העירייה "נוהל תמיכה באירועי תרבות, פנאי, ספורט ותיירות בעיר אילת" (להלן - נוהל התמיכות של העירייה). ב-5.4.11 אישרה ועדת התמיכות של העירייה , בהתאם לנוהל התמיכות של העירייה, תמיכה בסך 30,000 ש"ח לקיוםפסטיבל הסטודנטים 2011. ב-11.4.11 אישרה ועדת המכרזים של המשרד אתהשתתפות המשרד בפסטיבל האמור בסך 250,000 ש"ח, בכפוף לקבלת דין וחשבון לגבי הפסטיבל מספטמבר 2010 . החלטה זו עוגנה בנספח ג' של הסכם אילת. ב-13.4.11 הודיע מנכ"ל המשרדליו"ר ההתאחדות באותה עת כי השתתפות המשרד תיעשה דרך העירייה, בהתאם לקריטריונים החדשים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי פסטיבל הסטודנטים אינו עומד בתנאי נספח ג', שכן על פי הנספח מארגן האירוע צריך להיות גוף שאינו פועל למטרות רווח, ואילו במקרה זה מארגנת האירוע היא חברה פרטית הפועלת למטרת רווח. יו"ר ההתאחדות דאז הסביר למשרד מבקר המדינה, בינואר 2013 , כי חתם על הבקשה בשלהי כהונתו ובטרם נכנס היו"ר החדש לתפקידו. ההתאחדות הודיעה למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 כי לא ידוע לה שהמשרד אישר השתתפות כלשהי בפסטיבל אילת 2011 , וכי ההשתתפות היחידה שאושרה הייתה של העירייה. מנכ"ל החברה הודיע למשרד מבקר המדינה 584 דוח שנתי43א .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שעד קיום הפסטיבל באפריל2011 לא היה מודע לתמיכה שאישר המשרד ולתנאיה. הוא הסביר כי "פעם אחת התקשרו מהמשרד ואמרו 150,000 "שח ואח"כ 250,000 ש"ח. בכל מקרה, תקציב הפסטיבל לשנת 2011 לא כלל את תמיכת משרד התיירות". לדבריו, עיריית אילת תמכה בפסטיבל ב-30,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה השתלשלות העניינים המתוארת לעיל היא המשך ישיר של הליכי אישור ההתקשרות עם ההתאחדות להשתתפות המשרד במימון פסטיבל הסטודנטים בספטמבר 2010 . גם הליכי ההתקשרות בנספח ג' התעלמו מהיותה של החברה גוף למטרות רווח. על המשרד לבחון בכל התקשרות, גם אם מדובר באותו הגורם שנה לאחר שנה, את עמידת הגוף שעמו מתקשרים בכללים הרלוונטיים לאותה התקשרות. .סיכום .בביקורת הועלו ליקויים קשים בהתנהלות משרד התיירות בדבר העברת מימון לגורמים חוץ -ממשלתיים - מארגני אירועים בכלל ומארגני פסטיבל הסטודנטים 2010 בפרט. המשרד חרג מתקנות חובת המכרזים ופעל בניגוד להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהוראות החשב הכללי. כמו כן עולים ספקות בכל הקשור להתנהלותו התקינה של שר התיירות. על המשרד לפעול לכך שהעברת כספים לגופים חוץ -ממשלתיים , במתווה שמאפייניו מתן תמיכות, תיעשה באמצעות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור , הכולל מבחני תמיכות , תנאי סף וקריטריונים אובייקטיביים, שוויוניים ומדידים, שיאושרו על ידי היועמ "ש לממשלה ויפורסמו מבעוד מועד לציבור. על המשרד לפעול בהתאם להנחיות היועמ"ש לממשלה ולהימנע מהעברת כספים לגורם שהוא אינו רשאי להתקשר עמו, ועל כן אינו יכול לפקח על פעילותו ואינו יכול לבקר אותו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהמשרד השתמש בגוף שהוא רשא י להתקשר עמו כדי להעביר את המימון לגוף, שעמו המשרד אינו רשאי להתקשר. העברת תשלום למארגני האירועים תיעשה רק אחרי שבהסכמים עמם יעוגנו כל ההתחייבויות הנדרשות מהם ואחרי שהמשרד יבצע בקרות נאותות על עמידה בהתחייבויות הללו. על המשרד לשקול את האפשרויות המשפטיות העומדות לרשותו להשבת תשלומי היתר ששילם. על המשרד לקבוע מבעוד מועד תכנית שנתית לחלוקת כספי התקנה בכפוף לקריטריונים ברורים וענייניים. משרד התיירות 585 .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . על ועדת המכרזים לבחון בקשות המונחות לפניה על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. ליועץ המשפטי ולחַשב שמור מעמד מיוחד בוועדה. תפקיד ה יועץ המשפטי לשמור על חוקיותו של הליך המכרז ולמנוע החלטה המנוגדת לדין. על החשב להבטיח כי ועדת המכרזים לא תקבל החלטה החורגת מהוראות החשב הכללי. המשרד הודיע כי בעקבות הביקורת הוא פעל לתיקון רוב הליקויים שהועלו. בין היתר, פועל המשרד, בשיתוף החשב הכללי ומשרד המשפטים לניסוחם ולפרסומם של מבחני תמיכות להשתתפות המשרד באירועים ופסטיבלים החל בשנת 2014 . המשרד דורש כיהתקשרויות עם צדדים נוספים, כל עוד הן נובעות מן ההתקשרות עם המשרד לפי תקנת המיזם, ייעשו במכרז . כמו כן הנהיג המשרד שינויים באופן הדיווח של מיזמים ודורש אסמכ תאות נוספות כתנאי לאישור התשלום. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות המשרד לתיקון הליקויים הקשים אשר עלו בביקורת. פסטיבלים ואירועים הם פעילות תיירותית חשובה הן מהבחינה המדינית והן מהבחינה הכלכלית. על משרד התיירות לגבש מדיניות להשתתפותו באירועים, שיעודדו צמיחה בתיירות באזורים השונים כחלק מתכנית הפיתוח התיירותית של מדינת ישראל. עם זאת, העברת כספים על ידי המשרד לגופים חוץ -ממשלתיים צריכה להיעשות במסגרת כל דין ועל פי כללי המינהל התקין. .שם הדוח: שם הדוח: השתתפות המשרד במימון אירועים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 .