צבא ההגנה לישראל/היבטים בניהול פעולות הדרכה להטמעת מערכת - מערכת הביטחון

 ♦ . מערכתהביטחון 511 .מבוא .בדצמבר 2004 נחתם הסכם (להלן - ההסכם) בין משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) לחברה מסוימת (להלן - החברה או הספק) ל"פיתוח, תכנון, תכן, התאמה, ייעוץ, תכנות, הנדסה, ייצור, שילוב, התקנה, הסבה, הקמה, הספקה, אחריות ואחזקה, תמיכה, בנייה, הדרכה, הטמעה" של המערכת לרבות תמיכה לוגיסטית. על פי ההסכם, תשמש החברה כקבלן ראשי למימוש המערכת על כל המשתמע מכך, לרבות לעניין נשיאתה באחריות הכוללת לתכנית ולהצלחת מימושה. התמורה עבור הפיתוח, הספקת הציוד, התוכנה והשירותים , שהספק היה אמור לתת למשהב"ט עבור המערכת, מסתכמת במספר מיליארדי ש"ח. לניהול הפרויקט הוקם במשהב"ט מטה תכנית. ראש המטה משמש נציג משהב"ט בכל הקשור לניהול ההסכם עם הספק. בחודשים מרץ-נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול פעולות ההדרכה להטמעת המערכת. במסגרת הביקור ת נבדקו הפעולות להדרכת המשתמשים ולשמירת כשירותם לשימוש במערכת, והליך מסירת עבודה לספק. הביקורת נעשתה בצה"ל ובמטה התכנית שבמשהב"ט. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם חלקים מדוח זה לשם שמירה על ביטחו ן המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .]נוסח משולב[ .ההיערכות להדרכה ולהטמעה של המערכת .1. רקע כללי - מטרת ההדרכה וההטמעה של המערכת כפי שנקבעה במסמך משימת הפרויקט מאוגוסט 2004 , הייתה להוביל למימוש פוטנציאל המערכת ולהטמעה מרבית שלה לשם שיפור התפוקות של היחידות. ההדרכה תיתן מענה כולל לנושא ובכלל זה: אפיון צרכים בהתאם למצבי התפקוד ; פיתוח תכניות הכשרה; פיתוח אמצעי הדרכה והכשרת כוח אדם להדרכה; הקמת תשתיות הדרכה; הכנת מנגנוני בקרה והערכת האפקטיביות של תוצרי ההדרכה. עוד נאמר במסמך משימת הפרויקט כ י הטמעת המערכת תיעשה בדרך של הסבת מערך ההדרכה הקיים להדרכתה. ההדרכה תכלול את אוכלוסיות חיילי הסדיר והמילואים תוך שימת דגש על הקשיים הייחודיים של הכנסת המערכת למערך המילואים. על פי מסמך משימת הפרויקט, מערך ההדרכה וההטמעה של המערכת יתבסס על שלושה נדבכים: הסבה של בעלי התפקידים ביחידות לשימוש במערכת; הטמעת תוכני המערכת בהכשרות היסוד הרלוונטיות כדי לאפשר הזנה קבועה של בעלי תפקידים מוכשרים לשימוש במערכת לאחר פרק ההסבה ; שמירת הכשירות של המשתמשים ב מערכת. הביקורת התמקדה בנדבכי הדרכת המערכת ושמירת כשירות המשתמשים לש ימוש בה. בנובמבר 2002 פרסמה מחלקת ההדרכה מסמך של אפיון תכולת הדרכת המערכת. במסמך פורטו הנחות עבודה, ונאמר כי שלב ההסבה והכנת היחידות להפעלת המערכת יהיה באחריות הצבא, ויתבסס על הדרכה של מדריכים חיצוניים שתספק החברה שתפתח את המערכת. עם זאת י יבנה באופן הדרגתי גרעין ראשוני של מדריכים ושל צוות ניהולי מתוך הצבא, אשר יוכשר כדי שתועבר אליו 512 דוח ביקורת שנתי63א .האחריות להדרכה לקראת סיום פרק ההסבה או לפני כן, תלוי ביכולת היערכות הצבא. שלב מערכתהביטחון 513 . העברת ביצוע ההדרכה מהחברה לצבא יהיה לאחר שלב רכישת היכולת הראשונית1 . להפעלתה על ידי היחידה הראשונה. במסמך הגדרת תכולת העבודה ( SOW)2 , הנכלל בהסכם משנת 2004 , נאמר כי הספק יתכנן קורסים מיוחדים להכשרת אנשי ההדרכה והחניכה של צה"ל למוקדי ידע (ראו להלן) ולבעלי התפקידים המיועדים להטמעת המערכת. האחריות להדרכה תועבר מהספק לצה"ל אחרי הסבת היחידה הראשונה. לאחר שלב ז ה יוסבו יתר היחידות ותשודרג המערכת באחריות הצבא ובליווי הספק. קביעות אלו חייבו את צה"ל להיערך כך שבד בבד עם הסבת היחידות הראשונות יוכשר כוח אדם צה"לי כדי שיהיה מוכן לקבל את האחריות לביצוע ההדרכה מהספק. 2 . גיבוש תכנית קליטה והטמעה - על פי הוראות הקבע, אמורה ההתארגנות לגיבוש תכנית קליטה והטמעה של מערכת להתחיל עוד בשלב הפיתוח שלה. הביקורת העלתה, כי תכנית קליטה והטמעה של המערכת פורסמה רק כשנה ומחצה לאחר שהחלה ההדרכה בפועל ביחידות. יוצא אפוא, כי צה"ל לא נערך מבעוד מועד להטמעתה של המערכת ע ל פי האמור בהוראות הקבע שלו. 3 . היערכות הזרוע להדרכה והטמעה - ההגדרות שקבע צה"ל בדבר העברת האחריות להדרכה מהספק אליו לאחר הסבת היחידה הראשונה לא מומשו. במסמך מ- 2008 , נאמר כי הוחלט על הקמת גוף הסבה אזרחי שיוקם על בסיס כוח אדם אזרחי בשל מגבלות כוח אדם בצה"ל, ויהיה אחראי לכל תהליך ההדרכה. בשל אי -היערכותו של צה"ל מבעוד מועד להדרכה ולהטמעה של יתר היחידות למערכת על ידי סגלי הדרכה צה"ליים, המשיך הספק בפעולות ההדרכה וההטמעה גם אחרי שהסתיימה הסבתה של היחידה הראשונה, והסב יחידות נוספות בשנים 2009 ו- 2010 , אף שהסבתן על ידיו לא נכללה בהסכם. 4 . הקמת גוף הדרכה צבאי וסיום עבודת ה ספק - ביוני 2009 הציע ראש הפרויקט מתכונת להסבת יחידות למערכת באמצעות גוף צבאי שיוקם למטרה זו. על פי ההצעה, האחריות להדרכה הייתה אמורה לעבור לידי צה"ל מינואר 2010 . ההצעה מתארת את תפקידי הגוף והמבנ ה שלו, ונאמר בה כי הספק יסייע לגוף בהדרכה ובהטמעה בהיקף של מספר מדריכים. ראש מחלקת תכנון וארגון בזרוע הציג לאגף התכנון (להלן - אג"ת) בצה"ל ביולי 2009 ,שתי חלופות להקמת הגוף: האחת מבוססת על כוח אדם אזרחי בלבד והשנייה משלבת כוח אדם צבאי עם כוח אדם אזרחי. בדצמבר 2009 הנחה מפקד הזר וע להוליך תהליך בכיוון של יכולת עצמאית להכשרה עד סוף רבעון א' של שנ ת 2010 , ולקבוע מועד להעברה המלאה של האחריות לביצוע ההדרכה לצה"ל תוך מתן התראה לחברה על כך. ביולי 2010 הורה מפקד הזרוע על "ניתוק מוחלט של התלות" בספק בתחום ההדרכה. .__________________ .1 Initial Operational Capability 2 Statement Of Work - .הגדרת תכולת עבודה 514 דוח ביקורת שנתי63א .יצוין כי ההחלטה, שקיבל מפק ד הזרוע כשנה וחצי לאחר שמפקדת הזרוע החליטה להפקיד את ביצוע הדרכת המערכת והטמעתה באופן בלעדי בידי כוח אדם אזרחי באמצעות הספק, הביאה מערכתהביטחון 515 . למעשה לחזרה למתווה המקורי של ההדרכה כפי שנקבע בהסכם עם הספק משנת 2004 , והייתה ראשיתו של מהלך שתכליתו להביא להעברת הידע בנושא הדרכה והטמעה של המערכת לגופי ההדרכה הצה"ליים. על פי הנתונים שהציגה מפקדת הזרוע כשביקשה לאשר הקמת גוף צבאי להדרכה ולהטמעה של המערכת, עלות הגוף המורכב מאנשי צבא ומאנשי הספק נמוכה בכמחצית מעלות גוף הדרכה המבוסס כולו על הספק. עלות השירותים שנתן הספק לזרוע בשני ם 2009 -2011 , שבמהלכן הוסבו היחידות הנוספות, הסתכמה בעשרות מיליוני ש"ח (פירוט ראו להלן). 5. תחקיר הסבת היחידות הראשונות - תחקיר שנערך על הדרכת היחידות הראשונות (להלן - תחקיר היחידות הראשונות) שממצאיו, ניתוח הגורמים לליקויים שנמצאו, מסקנותיו והמלצותיו אומצו במלואם על ידי מטה הזרוע, מנה ליקויים יסודיים בביצוע ההדרכה וההטמעה ובכללם: היעדר תכנית פעולה שלמה להסבת היחידות למערכת, החל מההכנות להסבה ועד להכרזה על כשירותן להפעלת המערכת; היעדר שפה משותפת בין כל הגורמים המעורבים בהטמעה ואי - הבהרתם והטמעתם של מונחים בתח ום ההדרכה וההטמעה לפני תחילת תהליך ההטמעה; אי-קביעת "הישג נדרש" לכל הכשרה ; קיצור משכי הקורסים שלא אפשרו ביצוע תהליך הדרכה מתודולוגי ומובנה ; המעקב אחר אפקטיביות ההדרכה חלקי ביותר. התחקיר גם מנה את הגורמים לליקויים שפורטו, ובכללם התרבות הניהולית המאפשרת מצב של היעדר תכנית כוללת לה דרכת היחידות, מתחילת התהליך ועד להיותן כשירות להפעלת המערכת. תרבות זאת מאפשרת גם הטמעה של המערכת "בתנועה", ללא הקצאת התשומות הדרושות, וגם את קיומם של דפוסי פעולה כגון קיצור משך של קורס ללא קבלת אישור מהגורם המוסמך בזרוע. עוד מציין התחקיר כי גורם המטה בזרוע, העוסק בהדרכה, לא היה מעורב בתהליך. מכל האמור לעיל עולה, כי צה"ל לא נערך לקבלת האחריות על ביצוע ההדרכה, ולא הכין את הנדרש, ובכלל זה גם השלמת התשתית המתודולוגית והפיזית לביצוע ההדרכה, כדי לוודא שמהתהליך יושגו התוצאות המיטביות. במרץ 2012 נערכה פגישה של צוות הביקורת עם מפקד הזרוע, ובה אמר המפקד כי בשל גודלה של המערכת לא ניתן היה לקבוע בתחילת הדרך תהליך ולקבעו כנורמה. הדרכת היחידות הראשונות העלתה תובנות ששינו א ת המשך תהליך הדרכת היחידות לאחר מכן. מפקד הזרוע ציין כי התכנון הראשוני של תהליך ההדרכה היה שגוי, וכי העברת המקל בין הספק האזרחי לצה"ל אחרי היחידות הראשונות לא הייתה סבירה, כיוון שהיחידים שידעו את ההבדלים בין הגרסאות השונות של המערכת ברמה מספיק טובה כדי להדריך היו אנשי הספק. עוד אמר כי לאחר שגרסת התוכנה החלה להתייצב הוחל בתהליך של העברת האחריות של ביצוע ההדרכה לצה"ל. בתגובתו לממצאי הביקורת ממאי 2012 מסר צה"ל, שלא ניתן היה לקיים את העברת האחריות לביצוע ההדרכה מהספק לצה"ל אחרי הדרכת היחידה הראשונה כמתוכנן, בין היתר, כיוון שהתפיסה הבסיסית שלפיה תיתכן העברת האחריות להדרכת המערכת לצה"ל על בסיס כוח האדם הקיים אשר יעבור הסבה ואין צורך בהקמת גוף ייעודי לנושא, השתנתה לאחר שהוחל בהסבת היחידות הראשונות. 516 דוח ביקורת שנתי63א .כמו כן, שינויי הגרסאות הרבים שהיו במהלך הפיתוח חייבו מענה בנושאי הדרכה, הטמעה ותמיכה טכנית שוטפת. כדי לתת פתרון לצרכים אלה המענה הנכון היה להמשיך להשתמש בשירותי הספק שאנשיו "חיים" את שינויי הגרסאות התכופים. רק עם התייצבות הגרסאות ולקראת המעבר לגרסה החדשה קיבל גוף ההדרכה הצבאי אחריות מלאה על נושאי מערכתהביטחון 517 . .ההדרכה ושמירת הכשירותבשלב זה כבר היו גורמים רבים בצה"ל אשר נחשפו ליכולות המערכת, וניתן היה לקלוט אותה ולהדריכה באופן משביע רצון. 6 . תחקיר הטמעת אמל"ח בזרוע - ממצאים דומים בנושא ההיערכות לקליטת אמל"ח עלו גם בתחקיר בנושא הטמעת אמל"ח בזרוע, שביצעה מחלקת הדרכה בשנת 2011 . מטרת התחקיר, שפורסם בינואר 2012 , ושמפקד הזרוע אימץ את מסקנותיו, הייתה לבחון את האפקטיבי ות והיעילות של הטמעת אמל"ח בה. התחקיר בדק ארבעה מיזמי הטמעת אמל"ח שונים שמבצעת הזרוע. לגבי שלב ההתארגנות של הפרויקטים נאמר בת חקיר, כי בכל הפרויקטים שנבדקו לא מונו נציגים ממחלקת ההדרכה לליווי הפרויקט, דבר שהביא לחולשות מקצועיות בפרויקט בתחומי ההדרכה וההטמע ה. התחקיר גם מצא, בדומה למה שעלה בתחקיר הסבת היחידות הראשונות, כי יש פערים בשפה המשותפת בין הגורמים השותפים להטמעת האמל"ח, שמקורם באי -הגדרה של מושגים כגון קליטה, הטמעה ועוד. מושגים אלו, השייכים לעולם הקליטה וההטמעה של המערכת, אינם מוגדרים בנוהל הטמעת אמל"ח של הזרוע. עוד עלה בתחקיר כי הנוהל אינו מפרט את השלבים הרצויים בתהליך ההטמעה ואינו מתייחס לגופים המושפעים מתהליך הקליטה. עוד נמצא כי תהליך הקליטה מתחיל ביחידה ללא מערכת הדרכתית תומכת, וכי תכנית הקליטה וההטמעה אינה נכתבת או שהיא נכתבת בשלב מאוחר מדי, ואין משתמשים בה ככלי לניהול תהליכי הקליטה וההטמעה. בסיכום מפקד הזרוע לתחקיר, מינואר 2012 , נאמר בין היתר כי יש תחושה קבועה שההטמעה היא נקודת חולשה בזרוע, וכי יש בזרוע חוסר בהירות בשליטה על תהליך ההטמעה. מפקד הזרוע הדגיש כי יש לשים דגש על תהליך ההטמעה ולתכנן אותו החל משלב הייזום של הפרויקט. עוד הוסיף כי המצב הקיים של מיקור חוץ של הדרכה באמצעות חברות אזרחיות בעייתי מאוד ופוגע במקצועיות המשתמשים, וכי תכולת ההדרכה בפרויקטים חדשים ככלל תהיה באחריות מחלקת ההדרכה. .ליקויים בהליך מסירת העבודה לספק .1 . חוק חובת המכרזים, ה תשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), קובע כי המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עבודה או לרכישת שירותים אלא על פי מכרז פומבי. סעיף 5 לחוק קובע כי בהתקשרויות של מערכת הביטחון יקבע שר הביטחון, בהתייעצות עם שר האוצר, תקנות בנושא. בהתאם לסעיף זה הותקנו תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג - 1993 , ,המסדירות בין היתר, את התקשרויות משהב"ט בפטור ממכרז. כאמור, בהסכם נקבע כי האחריות לביצוע ההדרכה תועבר מהספק לצבא לאחר שהיחידות הראשונות ירכשו יכולת בסיסית של הפעלת המערכת. עוד נקבע בהסכם שהספק יעביר לצה"ל את הידע הנדרש להדרכת המערכת ויסייע בהכשרת כוח האדם הנדרש לכך. יוצא אפוא, שהמשך הסבתן של שאר היחידות לא נכלל בתכולת ההסכם. למרות זאת, באמצע שנת 2009 החל הספק להסב יחידות נוספות בהתאם לקביעת רמ"ט הזרוע בדצמבר 2008 כי צה"ל לא נערך לתת פתרון הדרכה צבאי להדרכת יתר היחידות, ועל כן בשלב הראשון יתבסס ביצוע ההדרכה על הספק. 518 דוח ביקורת שנתי63א .משהב"ט ניהל עם הספק משא ומתן על ביצוע פעולות הדרכה והטמעה של המערכת מתחילת שנת 2009 ועד אפריל 2011 . בתחילת המשא ומתן התבקש הספק להגיש הצעה לסיוע בפעולות הדרכה והטמעה למשך חמש שנים. במהלך המשא ומתן צמצם משהב"ט את תכולת העבודה הנדרשת מערכתהביטחון 519 . מהספק, בעקבות החלטת הזרוע לצמצם את העסקתו ולסיימה בסוף שנת 2011 . סיכום המשא ומתן הושג באפריל 2011. יוצא אפוא, כי פעולות ההדרכה וההטמעה ש ביצע הספק להסבת יחידות נוספות מאמצע שנת 2009 ועד אפריל 2011 ,, במשך קרוב לשנתיים ושעלותן מסתכמת בעשרות מיליוני ש"ח, נעשו בלא שנחתם עמו הסכם מבעוד מועד, ובלא שניתן מבעוד מועד פטור ממכרז כנדרש בחוק חובת המכרזים ובתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג - 1993. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראות חוק חובת המכרזים מחייבות ביצוע מכרז להתקשרות שנעשתה עם הספק בשנת 2011 . אם צה"ל ומשהב"ט סברו כי יש להתקשר עם הספק באמצעות קבלת פטור ממכרז, הרי שהיה עליהם לקבל אישור לכך לפני ביצוע העבודות על ידי הספק. 2 . הוראת ה פיקוד העליון (להלן - הפ"ע) קובעת "מגבלות על נציגי צה"ל בהתקשרויות עם ספקים" וסייגים להתנה גות בתחום זה. ההוראה קובעת, בין השאר, כי משהב"ט נושא באחריות הכוללת בתחומי ההרכשה של מוצרים, מו"פ, בינוי, נכסים ושירותים שונים, וכי נציג צה"ל לא ינהל משא ומתן ולא יתחייב בעל פה ובכתב לפני ספק או לפני גוף אחר במחויבות כספית או נכסית כלשהי, כמשמעותה בחוק נכס י המדינה, התשי"א - 1951 ,, אלא אם כן קיבל אישור לכך מראש ובכתב, מגוף מוסמך במשהב"ט, ובהתאם להנחיות ולתנאים שקבע הגוף האמור. בדיון בנושא הקמת גוף הדרכה אזרחי שהתקיים בדצמב ר 2008 בראשות קצין בכיר בזרוע ובהשתתפות נציגי הספק, הוצגה הצעת הספק להקמת גוף ההדרכה האזרחי. באותו דיון אמר הקצין הבכיר כי בשל מגבלות כוח אדם בצה"ל בכלל, ובזרוע בפרט, יוקם גוף הסבה אזרחי, שיהיה מופקד על הדרכת כלל היחידות. עוד אמר הקצין הבכיר כי "ההצעה שהוצגה על ידי החברה היא הצעה טובה ומקובלת", וכי כדי לקדם את הנושא נדרש להכין מסמך תכולת עבודה (SOW) . משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהתייחסות שניתנה בדיון היה כדי לשקף הערכה של הצעת ספק מסוים. כמו כן, התייחסות זו הייתה עשויה אף להשתמע כקבלה של הצעת הספק. בתגובתו מינואר 2012 מסר צה"ל כי הקצין הבכיר קיים דיון ענייני כדי ללמוד את הצעת הספק ולא התחייב לפנ יו בעל פה ובכתב, וכי גם אם ניתן לפרש, באופן שגוי, את הדיון שהתקיים כניהול משא ומתן והתחייבות, הרי שעצם הזימון של נציג משהב"ט הנ וגע בדבר להשתתף בדיון והשתתפותו בפועל, הם בבחינת האישור הנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי פגישות עם ספקים, שבהן מובעות עמדות כאמור על ידי נציגי צה"ל , יתקיימו לאחר יישומה של ההוראה בדבר קבלת אישור מראש ובכתב מגוף מוסמך במשהב"ט. לעניין זה אין לראות בזימון נציג משהב"ט והשתתפותו בפועל כמייתרים את הצורך במתן אישור מראש ובכתב לעצם קיום המפגש. 520 דוח ביקורת שנתי63א .3. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), קובע כי הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים מסוימת את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה. מקביעה זו נקבעו במשרדי הממשלה ובצה"ל הוראות שונות, שתכליתן לאפשר בקרה על ההוצאות הכספיות כדי שלא תהיה חריגה מהתקציב שהנהלת הגוף הממשלתי הקצתה. מערכתהביטחון 521 .הוראת משרד הביטחון "חוק יסודות התקציב - 1985 - "פיקוח ובקרה תקציבית קובעת כי הגורמים במערכת הביטחון המ טפלים בביצוע התקשרויות או בביצוע תשלומים, או בהעסקת עובדים יעשו זאת בהתאם למסגרת המאושרת בתקציב, כמתחייב מחוק יסודות התקציב. הוראת משרד הביטחון "מטה תכנ ית, מנהלת תכנית - תפקידים והפעלה" קובעת כי ראש מטה התכנית יהיה אחראי כלפי הגורם הממונה עליו לכל הנושאים הקשורים לפרויקט שעליו מופקד מטה התכנית, ובכלל זה לנושא התקציב. על פי הפ"ע "היועץ הכספי לרמטכ"ל (היועכ"ל)", היועכ"ל אחראי לבקרת תקציב צה"ל וליישום חוק י סודות התקציב בצה"ל. פקודת מטכ"ל "יישום חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 בצה"ל" נועדה להבטיח מניעת חריגות מתכנית ההתקשרות המאושרת של צה"ל ומשיא כוח האדם התקציבי. תכנית התקשרות מאושרת לשנת העבודה השוטפת היא תכנית שהיועכ"ל מעביר לגוף התקציבי 3 במסמך המכונה "מכתב העמדת תקצ יב". בפקודה נקבע כי במכתב העמדת תקציב, שיתפרסם מדי שנה בשנה בתחילת השנה התקציבית, תוגדר לכל גוף תקציבי תכנית התקשרות בחלוקה לסוגי תקציב ולסוגי מטבע. התכנית מיועדת לכיסוי התקשרויות חדשות ולשערוך ולכיסוי של התייקרויות של התחייבויות משנים קודמות. בדיון מדצמבר 2008 אמר רמ"ט הזרוע, כי מחלקת הדרכה הציגה חוסר של מיליוני ש"ח הדרושים למימוש הטמעת המערכת בשנת 2009 שלא הוצג במסגרת תכנון תכנית העבודה לשנת 2009 . הרמ"ט הוסיף כי מימון פע ר זה יתבצע בשנה העוקבת במסגרת ההתקשרות להטמעת המערכת בכלל הזרוע. בסיכום דיון בנושא סטטוס תקציב המערכת שקיים ראש מחלקת תקציבים ובקרה בזרוע בהשתתפות ראש מטה התכנית במשהב"ט, נאמר שיש חוב לספק תמורת שירותי הדרכה והטמעה. הספק דורש סכום של עשרות מיליוני ש"ח והיעד הוא להגיע במשא ומתן לסכום קטן יותר. עוד נאמר כי החוב יכוסה במשך ארבע שנים משנת 2011 ועד שנת 2014 . באוגוסט 2011 מסר משהב"ט למשרד מבקר המדינה כי באפריל 2011 הוא סיכם עם הספק שעלות שירותי ההדרכה וההטמעה שנתן וייתן הספק במשך שנתיים וחצי תהיה עשרות מיליוני ש"ח. עוד מסר משהב"ט, כי מרבית הסכום הוא תוספת תקציב שניתנה בשנת 2011 לצורכי הדרכה והטמעה, וכי היתרה מקורה בתקציב ששוריין בהסכם על הקמת המערכת משנת 2004 לצרכים בלתי צפוי ים מראש. מחלקת תקציבים ובקרה בזרוע הודיעה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 כי כשליש מתוספת התקציב מקורו מתוך תכנית המשך להקמת המערכת שגובשה באותו מועד, והיתר מתכנית העבודה של הזרוע. להודעה צורף מסמך של אגף התקציבים במשהב"ט ממאי 2011 שהוא אישור תקציבי לתכנית ההמשך. יוצא אפוא שבמועד ההחלטה על המשך העסקת הספק בהדרכה והטמעה של המערכת בסוף שנת 2008 ., לא עמד לרשות משהב"ט וצה"ל התקציב הנדרש למטרה זו .__________________ .3 גוף תקציבי- זרוע, חיל או כל גוף שהועמדה לרשותו תכנית התקשרות לצורך ביצוע משימותיו. 522 דוח ביקורת שנתי63א .מהאמור לעיל עו לה כי משהב"ט וצה"ל המשיכו להעסיק את הספק בשנות התקציב 2009 -2011 במתן שירותי הדרכה והטמעה של המערכת בשווי עשרות מיליוני ש"ח, אף שלא היה ברשותם תקציב מאושר למטרה זו. בכך הפרו מש הב"ט וצה"ל את הוראת משרד הביטחון ואת פקודת המטכ"ל המתבססות על חוק יסודות התקציב, ולפיהן הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים מסוימת רק את הסכומים הנקובים כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה. מן הראוי היה, שמיד כשהתברר שיש פער תקציבי למימון הדרכת המערכת, יתריע ראש מטה התכנית במשהב" ט לפני הדרגים הבכירים במשהב"ט ובצה"ל על הבעיה ועל הצורך בתוספת תקציב להמשך ביצוע ההדרכות על ידי הספק. מערכתהביטחון 523 .בתשובותיו מינואר 2012 וממאי 2012 מסר צה"ל כי כלל הפעולות שביצע נעשו בשיתוף ובאישור מטה התכנית במשהב"ט, שכלל הנושא התקציבי נוהל על ידיו, וכי בשום שלב לא הייתה התקשרות ישירה בין צה"ל לספק. בתשובת משרד הביטחון מפברואר 2012 מסר מנכ"ל המשרד כי הוא רואה את תמונת הממצאים הכוללת שבדוח בחומרה רבה, וכי בכוונתו לבצע הליך תחקור מקיף כדי להפיק לקחים מערכתיים במשהב"ט ובצה"ל, בתיאום עם סגן הרמטכ"ל, כדי למנוע תופעות דומות בעתיד. .תהליך ההסבה .1 . בינואר 2010 פרסמה הזרוע הוראה, שמטרתה הייתה לתאם, להנחות ולהתוות את פעולות הזרוע לצורך מיצוי וטיוב של הקליטה וההטמעה של המערכת (להלן - הוראת הקליטה). במצגת שהכינה הזרוע פורטו רמות של ידע ויכולת יישומית בשימוש ב מערכת, באופן שככל שהרמה גבוהה יותר, כך גדלה האפקטיביות של המשתמש בביצוע התהליכים ה ארגוניים אותם משרתת המערכת: הרמה הראשונה היא הכרה - שהיא ידיעת פרטים כלליים על הנושא; הרמה השנייה היא התמצאות - שמשמעה ידיעת עקרונות הנושא ופרטים רבים על הנושא, בתוספת יכולת יישומית; הרמה השלישית היא בקיאות - שמשמעותה ידע עיוני מעמיק ורחב בתוספת יכולת יישומית; הרמה הרביעית היא שליטה - שבה מושג ידע עיוני מעמיק ורחב בתוספת יכולת יישומית רבה ; הרמה החמישית היא מומחיות - שבה נוספת היכולת ללמד את הנושא. בהוראת הקליטה תוארו מודלים גנריים להדרכת היחידות. כל מודל כזה כלל שלב של הדרכת הדרג הטכני, וסמוך אליו שלב של ה דרכת היחידה, שהוא השלב הראשוני שנועד להקנות למשתמש כשירות בסיסית לתפעול המערכת. בסוף שלב ההדרכה הראשוני אמור המשתמש להגיע לרמת התמצאות מהיבט הכרת המערכת והיכולת היישומית. בהמ שך, במסגרת תהליך מתמשך של הדרכות נוספות, אמור המשתמש להתקדם מרמת ההתמצאות ולהגיע ל רמת בקיאות ולרמת שליטה. מטרת הסבת היחידות למערכת כפי שתוארה בהוראה היא להסמיך את היחידה לקיים תהליכים ארגוניים באמצעות המערכת. 2 . בתחילת שנת 2010 מינה מפקד הזרוע צוות לתחקו ר הטמעת המערכת שמטרתו הייתה לעמוד על איכות תהליכי ההטמעה, הקליטה וההפעלה של המערכת כדי לשפרם (להלן - צוות תחקור ההטמעה). מסקנות צוות תחקור ההטמעה ממאי 2010 היו כי המערכת מאפשרת שיפור משמעותי בחלק מהתהליכים הארגוניים ובכללם שי פור עבודת המטה. אשר לאפקטיביות של המערכת בשיפור התהליכים ביחידות, הצוות קבע כי עדיין נדרשת קפיצת מדרגה איכותית במיצוי המערכת כדי ליצור תפוקה ארגונית גבוהה יותר. הצוות הוסיף כי התחלופה הקבועה של בעלי תפקידים ביחידות והעובדה שרובן מבוססות על שיעור גדול של אנשי מילואים גורמות להיווצרות מצ ב קבוע של התמקצעות בינונית בהפעלת המערכת, וכי ההיכרות שלהם עם התהליכים שהמערכת מאפ שרת היא חלקית בלבד. המסקנה של הצוות הייתה שההדרכה 524 דוח ביקורת שנתי63א .במודל הנוכחי אינה מאפשרת למשתמשים למצות את כל היכולות הגלומות במערכת. עוד קבע הצוות שנוכחות מלאה של המפקדים בעלי התפקידים החיוניים בהדרכות היא חובה, ושהם חייבים להפנים שאת תהליך הקליטה, ההטמעה והשימוש בכל מערכת ח דשה חייבים להוביל מפקדים בכל הדרגים. מערכתהביטחון 525 . בסיכום הדיון על מסקנות צוות תחקור ההטמעה מיולי 2010 אמר מפקד הזרוע כי בחינה של המערכת מגלה שהיא חיונית, כמעט בכל הרמות, וככלל "המערכת נתפסת כעונה על הצורך שנקבע ". מפקד הזרוע הוסיף "אנחנו בתחילת הדרך בנושא ההטמעה, הרמה המקצועית היא סביב מדרגת הידע התמצאות , ברמה כזו לא ניתן לשפר באופן משמעותי את האפקטיביות. היעד הוא הגעה לרמת בקיאות ושליטה במערכת" (ההדגשות במקור) . ע וד ציין מפקד הזרו ע כי הפער העיקרי הוא בתחושת המסוגלות של האנשים להפעיל את המערכת ולמצות את הפוטנציאל ה גלום בה, ובכך להביא באמצעותה לשיפור משמעותי באפקטיביות הארגונית. בנושא זה יש שוני בין היחידות. מפקד הזרוע קבע דגשים להטמעת המערכת, ובראשם הובלה של מפקדים. עוד קבע כי על מחלקת ההדרכה לגבש מודל לשמירת הכשירות של משתמשי המערכת. 3 . בהסכם שנחתם עם הספק בשנת 2004 נאמר כי הוא יהיה אח ראי לתיעוד ההשתתפות של היחידות הצבאיות, לרבות המוסבים עצמם, במופעי הלמידה, באמצעות כלי פשוט (כגון טבלת EXCEL ) .שתפתח החברה ושאותו יאשר הצבא הנושאים שייכללו בכלי יהיו כמוגדר במסמך האפיון הטכני. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי על אף האמור בהסכם, אין במסמך האפיון הטכני התייחסות לתיעוד ההשתתפות של היחידות. הזרוע גם לא סיכמה עם הספק מתכונת אחרת לדיווח על ההדרכות. יוצא אפוא, כי בהיעדר מתכונת מוסכמת, הדיווח, במקרים רבים, לא היה שלם ומקיף וחסרו בו פרטים מהותיים, כמפורט להלן: לסיכומי ההדרכות של חלק מהיחידות שהשתתפו בהדרכה לא צורפה רשימת המשתתפים. בחלק מהמקרים שבהם צורפה רשימה שמית של משתתפים לא פורטו ציוניהם. עוד נמצא כי חלק מהרשימות לא כללו את המספר האישי של החייל שהשתתף בהדרכה. יצוין כי לתיעוד המשתתפים נודעת חשיבות בכל הקשור למעקב הפרטני אחר שמירת כשירותם. בסוף שנת 2010 קיבל גוף ההדרכה הצבאי את האחריות לביצוע ההדרכה. מבדיקת 21 רשימות המשתתפים בהדרכה שמסר גוף ההדרכה למשרד מבקר המדינה עלו הליקויים האלה: במקרים רבים לא צוינו המספרים האישיים של המשתתפים בהסבה; בשלושה מקרים לא צורפו לרשימות ציוני ם, בשלושה מקרים קיבלו רק חלק מבעלי התפקידים ציונים; במקרה אחד לא נרשמו גם שמות בעלי התפקיד שהשתתפו בהסבה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי היה כי הזרוע תקפיד לנהל רישום מסודר של המשתתפים בקורס ושל הישגיהם. 4 . נוכחות בעלי תפקידים חיוניים בהסבה הבסיסית - בעלי תפקידים בכירים נדרשים לכשירות למיצוי המערכת לשם ביצוע התהליכים הארגוניים. משרד מבקר המדינה בדק את נוכחות בעלי התפקידים ואת הציונים שקיבלו במבחנים על פי סיכומי ההדרכות וגיליונות ציונים שקיבל מהחברה ומגוף ההדרכה הצבאי. מ-70 סיכומי הדרכות שנבדקו נמצאו 25 .הדרכות שבהן היו ליקויים בתשע מ-25 הדרכות שבהן נמצאו ליקויים לא נכחו בעלי תפקידים חיוניים ביחידה, או שנוכחותם לא הייתה מלאה או שלא עמדו במבחנים. 526 דוח ביקורת שנתי63א .לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרות בעלי תפקידים מרכזיים מההדרכה, שהוא שלב של הקניית כשירות בסיסית בהפעלת המערכת, פוגעת בכשירותה של היחידה לשימוש במערכת. מערכתהביטחון 527 . 5 . השתתפות בעלי תפקידים בהסבות לגרסה משופרת - משרד מבקר המדינה בדק את שיעור ההשתתפות 4 של בעלי התפקידיםמ-21 יחידות בהדרכת הסבת המערכת מגרסה אחת שלה לגרסה משופרת. מהנתונים עולה, כי בשבע יחידות היה שיעור ההשתתפות קטן מ-50% , בעשר יחידות היה שיעור ההשתתפות 50%-75% , ורק בארבע יחידות היה שיעור המשתתפים גדול מ-75%. שיעור ההסמכה 5 של המשתתפים היה אף קטן יותר, כיוון שחלקם לא נבחנו. ב -13 יחידות הוסמכ ו פחות ממחצית בעלי התפקידים, בשבע יחידות נוספות הוסמכו 50%-75% ,מבעלי התפקידים ורק ביחידה אחת הוסמכו מעל 75% .מבעלי התפקידים משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדרותם של ממלאי תפקידים מרכזיים מהדרכת הסבת המערכת לגרסה המשופרת פוגעת בביצוע ההסבה. .שמירת כשירות .מודל שמירת הכשירות - הצורך בשמירת הכשירות עלה כבר במסמך משימת הפרויקט משנת 2004, ו לאחר מכן גם במסמך הגדרת תכולת העבודה, כאחד משלושת המרכיבים העיקריים בתהליך הטמעת המערכת בצה"ל. בהוראת הקליטה נאמר כי תהליך ההדרכה מבוסס על שלו שה שלבים, וכי השלב השני, שלאחר שלב ההדרכה, הוא שלב השימור והשיפור של כשירות היחידות. כאמור, פורטו חמש רמות של ידע ויכולת יישומית בתוכני המערכת. ככל שהרמה גבוהה יותר כך גדלה האפקטיביות ה ארגונית. שלב ההדרכה נועד להביא את המשתמש למצב של כשירות בסיסית לתפעול המערכת ולשימוש בה, ובסופו הוא אמור להגיע לרמת התמצאות מהיבט הכרת המערכת והיכולת היישומית. בהמשך, במסגרת תהליך מתמשך של הדרכה לשמירת כשירות, אמור המשתמש להתקדם ברמות הידע והיכולת היישומית שלו. בשל כך נודעת חשיבות רבה למיסודה של הדרכת שמירת הכשירות, המיועדת גם לשיפור הידע והמיומנויות של המשתמש והגעה ליכולת מיצוי טובה יותר של המערכת. בינואר 2010 החל מטה הזרוע בדיונים בנושא שמירת הכשירות. הסבת היחידות החלה כאמור באמצע שנת 2008 ונמשכה עד סוף שנת 2009 . יוצא אפוא, כי אף שהצורך בשמירת כשירותם של משתמשי המערכת הוכר כבר בתחילת הפרויקט, החלה הזרוע לתכנן את המהלכים הנדרשים כדי לממש נושא זה רק בתחילת שנת 2010. .__________________ .4 שיעור בעלי תפקידים שהשתתפו בהסבה למערכת מקרב אלו שהיו אמור ים להשתתף בהסבה. 5 שיעור בעלי התפקידים שהשתתפו בהסבה והצליחו במבחנים, מקרב אלו שהיו אמורים להשתתף בהסבה. 528 דוח ביקורת שנתי63א . מערכתהביטחון 529 .הכשרת מוקדי ידע בי חידות .אחד הפתרונות לשמירת הכשירות של משתמשי המערכת שפורטו בהוראת הקליטה הוא "מוקדי ידע יחידתיים". מוקד ידע, על פי ההוראה, הוא קצין או חוגר המומחה בהפעלה גנרית של המערכת, האחראי לסייע ולתמוך במפעילי המערכת ביחידתו ולפתח את הידע בנושא. תפקידיו כוללים סיוע בש מירת כשירות המערכת ותמיכה בהפעלתה המערכת על ידי המשתמשים; איתור תקלות הפעלה ופתרונן; חניכת בעלי תפקידים מתקשים במהלך העבודה; ריכוז תקלות תוכנה והצעות לשיפורים במערכת; ופיתוח הידע היחידתי בתחום. עוד נאמר בהוראה, כי יתקיימו שתי הכשרות בשנה של "מוקדי ידע יחידתיים". משרד מבקר המדינה העלה שעד מועד סיום הביקורת, בנובמבר 2011 , נערך רק קורס מוקדי ידע אחד, בנובמבר 2010 . בשנת העבודה 2011 תוכננו קורסים נוספים, אך הם בוטלו בגלל עומס העבודה וההכשרות. בספטמבר 2010 הוציא גוף ההדרכה הצבאי מסמך המתאר את קורס "מוקדי הידע" ה יחידתיים הראשון שתוכנן לנובמבר 2010 . בין השאר נאמר במ סמך כי הקורס מיועד לבוגרי הכשרה מלאה של המערכת הבסיסית. בקורס "מוקדי ידע" שהתקיים בנובמב ר 2010 השתתפו32 .חיילים וקצינים מבדיקת המשתתפים עולה כי 14 מהם לא היו בוגרי הכשרה מלאה של המערכת הבסיסית. עוד עולה כי ביחידות רבות לא היו מוקדי ידע כנדרש. בינואר 2012 הודיע צה"ל למשרד מבקר המדינה כי לאחר מועד סיום הביקורת התקיים קורס מוקדי ידע נוסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי נושא מוקדי הידע הופעל ביחידות באופן חלקי ביותר. . בתשובתו לממצאים שהועלו מסר צה"ל בינואר 2012 למשרד מבקר המדינה, כי הזרוע ביצעה מהפך, וכי כלל המערך הסדיר כבר הודרך לשימוש במערכת ופועל במסגרת הפעילות השוטפת על בסיסה. עוד מסר צה"ל כי הזרוע מקיימת למידה והפקת לקחים שוטפת בהקשר לתהליך ההטמעה, כדי לאפשר יישום של חלק ניכר מהלקחים בהדרכת היחידות הבאות. תהליך ההטמעה של המערכת לא הסתיים, והוא יארך עוד כמה שנים. בסופן ניתן יהיה לומר, שהעבודה בסביבת המערכת היא חלק מה"קוד הגנטי" ומה"תרבות הארגונית" של הצב א. עד אז נדרש להמשיך בהדרכות, תוך קיום תהליכי למידה ושיפור מתמידים. 530 דוח ביקורת שנתי63א .סיכום והמלצות .מהדוח עולות שתי בעיו ת יסוד: (1) אף שאפיון תכולת ההדרכה גובש כבר בשנת 2002 והוחל בקליטת המערכת בשלהי שנת 2008 , צה"ל לא נערך מבעוד מועד להכשרת סגלי הדרכה שלו ל שם קבלת אחריות על ביצוע הטמעת המערכת, לאחר סיום ביצוע ההסבה של היחידה הראשונה על ידי הספק, כמתוכנן מלכתחילה. נוכח זא ת, בגמר הסבת היחידה הראשונה נמסרה הסבתן של יחידות נוספות לספק. בכך יצר צה"ל תלות בגורם חיצוני, למשך תקופה של כשנתיים מעל למתוכנן. אי-ההיערכו ת הביאה לכך שצה"ל ומשהב"ט המשיכו להעסיק את הספק בביצוע ההסבה ללא תקציב מאושר ובלי שמשהב"ט בחן חלופות להמשך ביצוע ההסבות, ובהן יציאה למכרז. (2) ה יחידות שהוסבו למערכת טרם הגיעו, במועד סיום הביקורת, לרמת הידע הנדרשת למיצוי יכולותיה, בין היתר בגלל ליקויים ב ביצוע ההדרכות, ובהם נוכחות חלקית של ממלאי תפקידים מרכזיים ואי-מיסוד של מתכונת להמשך שיפור רמת הידע של המשתמשים. בהתחשב בעובדה ששלב ההדרכה הוא השלב הראשוני והבסיסי בהטמעת המערכת, ושאין בו די כדי להגיע למיצוי יכולותיה, שיושג רק כאשר המשתמשים יגיעו לרמת בקיאו ת ושליטה במערכת, מן הראוי שצה"ל יסיים את היערכותו בנושא, ובכלל זה יק בע מתכונת להמשך שיפור רמת הידע, לרבות תנאי סף ומדדים להצלחה, ויוציא אותה מהכוח אל הפועל. השלמת ההיערכות בתחום זה תאפשר למצות את מלוא הפוטנציאל של המערכת. כמו כן, על צה"ל ומשהב"ט לבדוק מהם הנסיבות והגורמים שמנעו את ההיערכות לביצוע ההמשך הטמעת המערכת על ידי סגלי הדרכה צה"ליים, ולהפיק מכך את הלקחים הנדרשים לעתיד לגבי פרויקטים אחרים. .