נושאים מערכתיים/הפיקוח והבקרה על התאגידים הציבוריים

 מבוא המונח "תאגיד ציבורי" אינו מוגדר בדין הישראלי. תאגיד ציבורי הוא ישות משפטית עצמאית, שהוקם בחוק או בחיקוק המטיל עליו למלא תפקידים ציבוריים וקובע את ההסדרים המהותיים והפרוצדורליים החלים עליו. תאגידי חיקוק זוכים לשמות , "תאגיד סטטוטורי", "רשות סטטוטורית", "תאגיד 1"שונים ובהם "תאגיד חיקוק שהוקם בחוק", "מועצה", "רשות", או "מרכז" (להלן - תאגידים ציבוריים). , ובהם 2 תאגידים ציבוריים 54 פעלו בישראל 2020 למועד סיום הביקורת בשנת רשות שדות התעופה, המועצה להסדר הימורים בספורט, מגן דוד אדום, רשות הטבע והגנים, מכון התקנים הישראלי והמוסד לביטוח לאומי. ריכוז נתונים על תחומי הפעילות, הכנסות שנתיות, היקף נכסים :1 לוח 32018 ומספר העובדים בתאגידים הציבוריים בשנת מספר התאגידים הציבוריים54 מספר העובדים בתאגידים עובדיםהציבוריים15,000-כ היקף הנכסים בבעלות כלל )התאגידים הציבוריים (בש"ח)4 משטחי המדינה 10%- מיליארד ש"ח (בכלל זה כ 300-יותר מ סך ההכנסות השנתיות בכל התאגידים הציבוריים מיליארד ש"ח, בכלל זה עשרה תאגידים שמחזור (בש"ח) 100-כ 5 מיליון ש"ח400-הכנסותיו של כל אחד מהם גדול מ תחומי הפעילות (מספר ), התאגידים בתחום)2( ), בטיחות1( ), ארכאולוגיה18( תרבות וספורט ), 1( ), הימורים3( ), חברה1( ), דת2( ), בריאות2( ביטוח ), מדע 3( ), אסדרה1( ), טכנולוגיה1( ), טבע2( חקלאות ), פיתוח 1( ), פיננסים1( ), משפט13( ), ניקוז מים1( ,)1( ), תחבורה2( ), שירות טכני לתעשייה3( אזורי ) 2( ), תקשורת1( תעסוקה המקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה למידע המפורסם באינטרנט מונח זה נקבע לאחרונה על ידי האקדמיה ללשון העברית. 1 , ניתן לסייג את המספר המוצג בדבר מספר התאגידים, שכן בהעדר גורם שמרכז תחתיו את כל התאגידים 2 ,אין נתון חד משמעי בנוגע למספרם. בפרט, שהפסיקה הכירה במספר גופים נוספים שהוקמו בחוק כתאגידים ציבוריים. . 2018 מעודכן לדצמבר 3 . רוב השטחים האלה הם שמורות טבע בניהול רשות הטבע והגנים הלאומיים 4 , מכון התקנים, רשות הטבע והגנים הלאומיים, רשות שדות התעופה, הרשות להסדרי הימורים בספורט 5 מגן דוד אדום, הרשות לחדשנות טכנולוגית, המוסד לביטוח לאומי, רשות העתיקות, בנק ישראל ותאגיד השידור הישראלי. 30 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה)(במיליוני ש"ח 2018 פילוח התאגידים לפי מחזור הכנסות בשנת:1 תרשים התאגידים הציבוריים הם חלק מהמגזר הציבורי, כמו משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות. לתאגידים הציבוריים מאפיינים דומים למאפייני משרד ממשלתי, חלק ממאפייניהם דומים יותר למאפייני חברה ממשלתית, ואילו חלק ממאפייניהם ייחודיים רק לו. תפקידו ותכליתו של התאגיד הציבורי הם לקדם עניינים ציבוריים, מתוקף סמכויות שהוקנו לו בחוק שמכוחו הוא הוקם (להלן - החוק המקים). יש תאגידים ציבוריים שהחוק . התאגיד 6המקים מקנה להם גם סמכויות שלטוניות, כגון אסדרה, פיקוח והטלת קנסות הציבורי משמש נאמן הציבור בביצוע תפקידו, וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי. ייעודו אינו השאת רווחיו, אלא השגת המטרות שנקבעו לו בחוק. התאגידים הציבורים נועדו לפעול כגופים עצמאיים בתחומם, בנפרד ממשרדי הממשלה, ולפיכך הם אינם משולבים במבנה הארגוני של הממשלה על מנת ליצור ריחוק מסוים מן ממשלה ולהקנות לו מידת מה של עצמאות. עובדי התאגיד אינם . לתאגיד יש תקציב משלו; לעיתים קרובות מקורן של 7נמנים עם עובדי המדינה 20 .. החוקים המקימים נחקקו בתקופות שונות8חלק מהכנסותיו הוא תקציב המדינה מהם נחקקו בשנותיה הראשונות של המדינה, וחלקם לא עודכנו ולכן אינם משקפים . 9 את הידע והניסיון שנצבר והוטמע בשירות המדינה בנושא הממשל התאגידי בנק ישראל, רשות התחרות והרשות לניירות ערך. 6 בחלק מהחוקים נקבע שדין עובדי התאגיד יהיה כדין עובדי המדינה בשינוים המחויבים, ובחלקם יש 7 .הסכמים קיבוציים המחילים על עובדי התאגיד את הוראות התקשי"ר או הוראות דומות רשות שדות התעופה והמועצה להסדר הימורים בספורט ולשכת עורכי הדין אינן מקבלות תקצוב מהמדינה. 8 , בתקציבה50% נתנה המדינה לרשות הטבע והגנים תמיכה בסך 2018 אשר לתקצוב גופים נוספים - בשנת מתקציבו. 6% מתקציבו, ולמכון התקנים - תמיכה בסך 12% למגן דוד אדום - תמיכה בסך ממשל תאגידי הוא מכלול התהליכים, המנהגים, המדיניות, החוקים, המוסדות ומבני הבקרה שלפיהם 9 ."מתנהל ומבוקר תאגיד או ארגון הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 31 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים מספר התאגידים בחלוקה לפי שנת הקמתם:2 תרשים .המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה של נתוני חוקי הקמה של התאגידים על משרדי ממשלה חלים כללים, הוראות ותקנונים רבים המסדירים את פעולותיהם: , הוראות נציבות המדינה ותקנון 10)תקנון הממשלה, הוראות תקנות ומשק (תכ"מ שירות המדינה (תקשי"ר). על החברות הממשלתיות חל חוק החברות הממשלתיות, (להלן - חוק החברות הממשלתיות), והגוף המפקח על יישומו הוא 1975-התשל"ה רשות החברות הממשלתיות. התאגידים הציבוריים נועדו לפעול כגוף עצמאי, וההוראות האמורות - החלות על משרדי ממשלה וחברות ממשלתיות - אינן חלות עליהם באופן גורף, אין הוראות אחידות או חוק מסגרת ואין גוף המפקח על יישום ההוראות. יצוין כי על חלק מפעילות התאגידים הציבורים מפקחים שרי ממשלה התאגידים 54- מ 11ומאסדרים, ובהם הממונה על השכר במשרד האוצר. ארבעה כפופים ליחידת הביקורת של החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), והחשבים שלהם כפופים לחשכ"ל. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפיקוח הממשלתי 2020 - יוני 2018 בחודשים דצמבר על התאגידים הציבורים ובממשל התאגידי בהם. הביקורת בוצעה הן באופן עקרוני בנוגע לכלל התאגידים הציבוריים, והן באופן פרטני, בחמישה תאגידים ציבוריים: ; 12)בשלושה תאגידים ציבוריים גדולים: מכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים התכ"ם כולל הוראות נוהל לענייני כספים עבור משרדי ממשלה. 10 . המוסד לביטוח לאומי, רשות החדשנות, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ושירות התעסוקה 11 הליקויים הנוגעים לביקורת פיננסית במכון התקנים מפורטים בדוח זה - מכון התקנים-ביקורת פיננסית 12 32 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג); והמועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן - הטוטו). נוסף על כך, בשני תאגידים: במגן דוד אדום (להלן - מד"א) וברשות שדות התעופה (להלן - רש"ת) נעשה מעקב אחר אופן הטיפול בסוגיות שהועלו בדוחות ביקורת קודמים. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד ראש הממשלה, במשרד להגנת הסביבה, באגף הממונה על השכר ובאגף החשכ"ל, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובמשרד התרבות והספורט. תאגידים ציבוריים שאלון מקוון 48- שלח משרד מבקר המדינה ל 2019 בינואר 31 ; על השאלון השיבו 13)העוסק בסוגיות של ממשל תאגידי (להלן - השאלון תאגידים. השאלון מיועד לאפשר גיבוש של תמונת המצב בנושא מצב התאגידים - מועד שנבחר באקראי לצורכי הביקורת. כמו כן 1.12.18-הציבוריים המעודכנת ל החוקים המקימים של התאגידים 15-בחן משרד מבקר המדינה סעיפים נבחרים מ (להלן - הסקירה).14הציבוריים המרכזיים פיקוח ובקרה על חברות ותאגידים המועצה לתאגידים ציבוריים וגיבוש טיוטת הצעת חוק מועצה לתאגידים ציבוריים בראשותו 15 מינה שר המשפטים דאז 1992 בשנת של פרופ' יצחק זמיר, ולאחר פרישתו מונה לתפקיד פרופ' צבי זוסמן. המועצה התבקשה "להציע קווי מדיניות להקמת תאגידים ציבוריים, דרכי פעולתם וכל נושא אחר אשר קשור לתאגידים אלה, בהתחשב בהיבטים הכלכליים, המשפטיים והציבוריים הנוגעים לעניין זה". המועצה לתאגידים ציבוריים הוקמה לצורך גיבוש מדיניות כוללת ומושכלת בכל הנוגע לתאגידים ציבוריים. זאת לנוכח העובדה שכל אחד מהתאגידים שהוקמו במשך השנים פעל לפי הסדרים מיוחדים, שנקבעו בחוק . לרוב אין בנמצא נימוקים ברורים להבדלים בין ההסדרים השונים. 16המקים אותו השאלון לא נשלח לתאגידים שמתפקידם הם מאסדרים - כמו הרשות לניירות ערך, בנק ישראל ותאגידים 13 .בהקמה - בראשית פעילותם או בשלבי סיומה התאגידים: המועצה להסדר הימורים בספורט, מכון וינגייט, רשות העתיקות, תאגיד 15 להלן רשימת 14 השידור הישראלי, שירות התעסוקה, קרנית קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, המועצה להשכלה גבוהה, יד ושם, רשות שדות התעופה, לשכת עורכי דין, הרשות לפיתוח ירושלים, הרשות לשמירת הגנים הלאומיים ושמורות הטבע, מגן דוד אדום הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית ומכון התקנים. דוח זה אינו עוסק כלל ברגולטורים או במוסד לביטוח הלאומי, בדלים במידה ניכרת משאר התאגידים הציבוריים במטרותיהם. מר דן מרידור 15 .7 '), עמ 2003 דוח המועצה לתאגידים ציבוריים(יוני 16 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 33 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים דוח ובו ציינה כי יש לראות18,17 פרסמה המועצה לתאגידים ציבוריים2003 בשנת בתאגידים הציבוריים מגזר נפרד של השירות הציבורי. ההמלצות העיקריות של הדוח היו: (א) לחוקק חוק מסגרת, חוק התאגידים הציבוריים (בדומה לחוק החברות הממשלתיות), שמטרתו לעצב דפוסים ראויים ו"תנאי מינימום" לגבי הנושאים הרלוונטיים להקמת תאגיד ציבורי. חוק כאמור יקבע את ההסדרים שראוי להחיל על כלל התאגידים הציבוריים או על חלקם; (ב) להקים רשות תאגידים (להלן - רשות התאגידים הציבוריים או רשות התאגידים), בדומה 19ציבוריים לרשות החברות הממשלתיות. רשות התאגידים הציבוריים תפעל כגוף מטה, תסייע בהפעלת בקרה ופיקוח על כלל התאגידים הציבוריים מטעם הממשלה, ותייעץ לה בנושאים הנוגעים לתאגידים הציבוריים השונים; (ג) להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים ואת השר שיעמוד בראשה, לקבוע כללים שיחולו על כלל התאגידים הציבוריים בנושאים שונים; (ד) לקבוע הליכי חקיקה והסדרה במגוון נושאים, ובהם עבודת מועצת התאגיד המיועדת לפקח על התאגידים הציבוריים. כמו כן הדוח עסק בחובת הזהירות והנאמנות של נושאי משרה בתאגיד הציבורי, בסדרי העסקת עובדים ובכללם מנכ"ל, היועץ המשפטי ומבקר הפנים, במנגנוני פיקוח ובקרה חיצוניים וכדומה. הדוח הוגש למשרד המשפטים. על בסיס המלצותיו הכין, בין היתר, משרד המשפטים הצעות לחקיקה. הכין משרד המשפטים טיוטת חוק מסגרת בנושא חוק התאגידים 202014 בשנת . טיוטת החוק התבססה על מסקנות המועצה לתאגידים 2014-הציבוריים, התשע"ה ציבוריים. מטרתה הייתה לעגן בחוק הוראות שעניינן חיזוק ושיפור של הממשל התאגידי בתאגידים הציבוריים, ובין היתר להסדיר ולחזק את כלי הפיקוח על פעילותם של תאגידים ציבורים ולהגביר את השקיפות הדיווחיות והנשיאה באחריות ) לניהול התאגידים. נוסף על כך הציע משרד המשפטים accountability ( אישית להקים רשות מפקחת על התאגידים הציבוריים - "רשות התאגידים הציבוריים", בדומה לרשות החברות הממשלתיות. בטיוטת החוק "הורחבו הסמכויות של השרים הממונים על התאגידים הציבוריים לתת הנחיות, בנסיבות המתאימות, לתאגידים שתחת אחריותם". כדי לטפל בנושא אי-האסדרה של גופים סטטוטוריים. היא הגישה דוח ביניים 1992 המועצה הוקמה בשנת 17 .2003 ודוח סופי בשנת 1995 בשנת ).2003 דוח המועצה לתאגידים ציבוריים (יוני 18 רשות התאגידים הציבוריים לא הוקמה. וגם חוק לא חוקק 19 הכין משרד המשפטים גרסאות שונות של טיוטת החוק, אך אלו לא קודמו לכדי 2013- ו2011 בשנים 20 .חקיקה 34 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה ההסדרים לשיפור ולחיזוק של הממשל התאגידי הנכללים בטיוטת החוק כוללים את אלה: הסדרת מבנה התאגיד; הגדרה של תפקידים ניהוליים, של תחומי אחריותם, של סמכויותיהם ושל סדרי עבודתם; הגדרת היחס בין הממשלה לבין התאגיד הציבורי; הסדרת נושא חובת האמון וחובת הזהירות של נושאי משרה בתאגידים; איסור לביצוע עסקאות עם נושאי משרה; חובת מינוי שומרי סף; החובה להכין דוחות כספיים מבוקרים ולפרסמם; והקמת גוף שיוקנו לו סמכויות פיקוח על תאגידים ציבוריים. הצעת חוק התאגידים הציבוריים התבססה גם על נורמות שנקבעו בחוק . 1999-, ובחוק החברות, התשנ"ט1975-החברות הממשלתיות בחוק, התשל"ה (להלן - תשובת 2020 משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני בתוספת 2014-משרד המשפטים) כי הצעת חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ה 2003 מסקנות המועצה לתאגידים ציבוריים והדוח המסכם של המועצה משנת מציגים את עמדתם המקצועית, הן מבחינת הנחיצות (ההדגשה במקור) לקביעת כללים בסוגיות השונות, והן מבחינת מנגנוני האסדרה הראויים לתאגידים ציבוריים. במועד סיום הביקורת הצעת החקיקה של חוק התאגידים. הציבוריים טרם התקדמה. בדוח שלהלן ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד המשפטים, למשרד ראש הממשלה ולמשרד האוצר לפעול בשיתוף להסדרת סוגיות רבות בממשל התאגידי הנוגעות לכלל התאגידים הציבוריים. בדוח נידונות גם סוגיות שאינן בתחום המומחיות של אחד או יותר ממשרדים אלו. עוד מומלץ למשרדים אלה להזמין הצעות ממאסדרים אחרים בעלי מומחיות בתחומים אלו ולתכלל את עמדותיהם לגבי ההסדרה הכללית שתפורסם. כי "הצורך 2020 משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביוני בהסדרה רוחבית לתחום התאגידים הציבוריים בא לידי ביטוי בטיוטת חוק המסגרת, בין היתר באמצעות הצעה לתת סמכויות פיקוח ובקרה לגורם מאסדר אחד (רשות התאגידים הציבוריים) אולם בהינתן שהחוק לא קודם גם הגורם המאסדר טרם הוקם. לעמדתנו יש קושי כי משרד המשפטים יפעל בדרך של קביעת כללים במצב הקיים, בטרם שתקודם ותושלם החקיקה להסדרה רוחבית של התחום ובטרם שיוסמך מאסדר מתאים. כמו כן, ישנם נושאים שונים הנסקרים בטיוטת דוח הביקורת אשר בזמנו כלל לא הוצע לכלול בטיוטת חוק המסגרת, בדרך כלל מתוך הבנה כי מדובר בנושאים שבהם עדיף להעניק למאסדר ולתאגידים עצמם גמישות ולא לקבוע לגביהם כללים בחקיקה ראשית, שאותה יהיה קשה יותר לשנות בעת הצורך. במילים אחרות, לעמדתנו בחלק מהנושאים נכון "להותיר" לגורם המאסדר שיוסמך בעתיד "מרחב תמרון " ולכן גם אם וכאשר תקודם חקיקה להסדרת התחום לא נכון יהיה להסדיר נושאים אלה במסגרתה". הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 35 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים (להלן2020 משרד התרבות והספורט מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי - תשובת משרד הספורט), כי "אנו סבורים כי הסדרה כוללת ביחס לתאגידים הציבוריים היא אכן צעד אשר ראוי לשקלו. פתרון מבני, בצורת רשות שתפקידה ומומחיותה בליווי של תאגידים סטטוטוריים ובפיקוח על התנהלותם, בפרט בנושאים כלכליים, חשבוניים ועסקיים, שהם נושאי רוחב ואינם ספציפיים לתאגיד כזה או אחר". ... עם זאת, יצוין כי מהלך כזה טעון שינוי חקיקה. מזה מספר שנים עמלים גורמי משרד המשפטים על חקיקת חוק התאגידים הציבוריים, אשר קובע את המבנה התאגידי לתאגידים אלו ועקרונות יסוד להתנהלותם. בזמנו, מסרנו את הערותינו לטיוטה, אולם למרבה הצער זו לא קודמה". עוד מסר משרד הספורט כי יש צורך לשקול הסדרה כוללת בנוגע לתאגידים הציבוריים, וכי הקמת רשות פיקוח לעניין תסייע ביישום נורמות של ממשל תאגידי תקין ובחיזוקן. גם משרד ראש הממשלה תומך באסדרה של תאגידים ציבוריים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה נכתב, "המציאות הקיימת, שבה עשרות תאגידים ציבוריים פועלים ללא פיקוח ובקרה מספקת, אינם מנהלים בצורה פיננסית נאותה ואינם שקופים דיים לציבור דורשת התייחסות ותיקום מידיים. התאגידים הציבוריים אמונים על מגוון רחב של שירותים חשובים המסופקים לאזרחים ומנהלים עשרות מיליארדי שקלים מכספי הציבור בכל שנה ועל כן ראוי שהתנהלותם תהיה מיטבית, וכן תהא שקופה לציבור ונתונה לבקרה ולביקורת". מגן דוד אדום ורשות ניירות ערך מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מיוני כי הם נבדלים מהתאגידים האחרים בכך שטיב הפעילות שלהם מחייב 2020 .עצמאות, ולכן, הם סבורים כי ראוי להחריגם מהמלצות בדוח זה כי, "בניגוד 2020 לשכת עורכי הדין מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני לתאגיד ציבורי אשר מוקם כדי לתת שירות למשרד הממשלתי הרלוונטי, לשכת עורכי הדין הינה תאגיד מקצועי שנועד להסדיר את מקצוע עריכת הדין ולהעניק שירות, בהתאם להוראות חוק הלשכה, לחבריה ומוסדותיה נבחרים בבחירות תקופתיות בהם כל חבר לשכה יכול להתמודד ועל כן בחירת חברי המועצה וועדי המחוז על ידי חברי הלשכה היא הדרך הנכונה לפעילותם של גופים אלו". 36 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינההממשל התאגידי והחלת תקנות סוקס בחברות הממשלתיות , בעקבות שערוריות פיננסיות בחברות ציבוריות בארה"ב, חוקק חוק 2002 בשנת כדי לחזק את הממשל התאגידי בחברות ציבוריות 21)סרבנס אוקסלי (להלן - סוקס בסוקס מטיל, בין היתר, על ההנהלה את האחריות לדיווחים 302 בארה"ב. סעיף הכספיים של התאגידים, ומטיל על כל אחד מהמנהלים הבכירים בתאגיד אחריות בסוקס דורש מההנהלה להצהיר שהיא 404 אישית לדיווחים הכספיים. סעיף מבצעת בכלל הארגון בקרות פנימיות על כל התהליכים העסקיים המשפיעים על הדוחות הכספיים, וכי היא מוודאת שבקרות אלה אפקטיביות. מסעיף זה עולה כי תאגידים נדרשים לפקח על כלל התהליכים העסקיים המהותיים הנוגעים לדיווח הכספי שלהם ולבצע בקרה עליהם (ראו להלן הפרק בנושא אימוץ הוראות סעיף בסוקס על ידי רשות החברות הממשלתיות). 404 ,רשות החברות הייתה חלוצה בפעילותה להידוק הבקרות על החברות הממשלתיות והיא אימצה כמה נורמות המקובלות בארצות הברית: בקרות חשבונאיות בסקטור הפרטי ובסקטור הממשלתי, ובהם חלקים מהסוקס בארה"ב; כללי הביקורת של פורסמו 2005 . בשנת23"COSO" ; מודל הבקרה הבין-לאומי האמריקני22 PCAOB-ה תקנות החברות הממשלתיות (דוח נוסף בדבר הפעולות שננקטו והמצגים שניתנו , בדומה 24)2005-להבטחת נכונות הדוחות הכספיים ודוח הדירקטוריון), (התשס"ו , ובהן הוראות בדבר הפעולות שעל החברות הממשלתיות לנקוט 302 לסוקס כי חברה 25להבטחת נכונות הדוחות הכספיים ודוח הדירקטוריון. בתקנות נקבע ממשלתית תצרף לדוחותיה הכספיים ולדוח הדירקטוריון השנתי והרבעוני דוח נוסף בדבר הפעולות שננקטו והמצגים שניתנו להבטחת נכונות הדוחות הכספיים שלה, ולדוח יצורפו הצהרות חתומות בידי כל נושא משרה שנדרש לחתום על אותם דוחות: האחראי לענייני כספים, המנכ"ל ואחד או שניים מחברי הדירקטוריון, ובהם יו"ר הדירקטוריון, ובהיעדרו - הדירקטור שהתמנה ליו"ר ישיבת הדירקטוריון שבה אושרו הדוחות הכספיים. Sarbanes- Oxley Act, Public Law 107-204, July 30, 2002 21 . מטרתו לפקח על הביקורת בחברות ציבוריות ובקרב Public Company Accounting Oversight Board 22 ,ברוקרים בארה"ב כדי להגן על הציבור ולקדם את האינטרס הציבורי בהכנת דוחות ביקורת אינפורמטיביים מדויקים ועצמאיים. מפתח מסגרות והדרכה לניהול סיכונים בארגון, The Committee of Sponsoring Organizations )COSO( 23 .בקרה פנימית וגילוי מעילות בחוק הסוקס. 302 על בסיס הוראות סעיף 24 ראו תקנות החברות הממשלתיות (דוח נוסף בדבר הפעולות שננקטו והמצגים שניתנו להבטחת נכונות 25 , וחוזר רשות החברות הממשלתיות - דוחות כספיים 2005-הדוחות הכספיים ודוח הדירקטוריון), התשס"ו ).2020 - דוחות שנתיים וביניים (ינואר הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 37 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים מטרת התקנות הייתה, בין היתר, להביא לכך שהחותמים על הדוחות וגורמים נוספים ) לדוחות במסגרת שרשור חתימות לצורך accountability ( יישאו באחריות אישית אישור, בין היתר, כי הם בדקו את הדוחות הרלוונטיים, ולמיטב ידיעתם אין בהם מצג לא נכון או מצג חסר, וכי גילו את כל הליקויים ונקודות התורפה המהותיים בבקרות הפיננסיות המתבצעות לצורכי הדיווח הכספי. כמו כן, חותמי הדוחות מצהירים על אחריותם לבקרות שמטרתן לאתר הליקויים, הקיימים, לנהלים בעל ליקויים בבקרות ולשרשור חתימות של חברי ההנהלה הבכירה כלפי מטה בחברה באופן שכל גורם בחברה יהיה אחראי לנתונים שבתחום סמכותו הנכללים בדיווח הכספי. פורסמו תקנות החברות הממשלתיות (דוחות נוספים בדבר אפקטיביות 2007 בשנת , ונקבע בהן 404 , בדומה לסוקס262007-הבקרה הפנימית על דיווח כספי), התשס"ח מיליון ש"ח 400-שחברה ממשלתית שמחזור הכנסותיה או היקף נכסיה גדולים מ תצרף לדוחותיה השנתיים דוח נוסף בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי בהתבסס על מודל בקרה מקובל, ובו יפורטו הליקויים המהותיים בפעילותה, אם אכן נמצאו ליקויים כאמור. כמו כן ייכללו בדוח זה הצהרות בחתימתו של כל נושא משרה החתום על כך על הדוחות הכספיים, או על דוח הדירקטוריון. נוסף על כך, נדרש גם רואה החשבון המבקר של החברה לכלול בדוח הנוסף את חוות דעתו בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על דיווח כספי בחברה ובדבר הליקויים המהותיים שהוא זיהה, בהתבסס על מודל בקרה מקובל, לרבות כאלה שלא ניתן להם גילוי נאות בהערכת הדירקטוריון וההנהלה. היא גיבוש תהליך מובנה יותר של הדיווח הכספי 2007 מטרת התקנות משנת והבקרות הפיננסיות, שיחזק את הבקרה על נכונות הדוחות הכספיים בחברות הממשלתיות, ובמסגרת בקרה זו להביא לתיקון ליקויים ונקודות תורפה בתהליכי הבקרות ובדוחות, באמצעות הסבת תשומת ליבם של כל משתמשים בדוחות לליקויים מהותיים שהועלו בדוחות ובבקרה על הדיווח הכספי. בביקורת נמצא כי לא הותקנו תקנות דומות עבור תאגידים ציבוריים. משרד מבקר המדינה בדק את הדוחות הכספיים המבוקרים של חמישה תאגידים ציבוריים, ובבדיקתו נמצא כי בארבעה תאגידים לא בוצעו בקרות דומות לתקנות , בתאגיד ציבורי 404 וסוקס302 החלות על החברות הממשלתיות בהתאם לסוקס אחד (הטוטו) נמצא כי המנהלים חותמים על הצהרות מנהלים בעת הכנת הדוחות . 27הכספיים, בהתאם לתיקון לחוק תקנות החברות הממשלתיות (דו"חות נוספים בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על דיווח כספי), 26 .2007 -התשס"ח 2018-), תשע"ח 13 ' ו(תיקון מס 2017-), תשע"ז 10 ' חוק המועצה להסדרי הימורים בספורט, (תיקון מס 27 38 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה חמישה תאגידים ציבוריים גדולים שלא החילו על עצמם את:2 לוח 404 וסוקס302 הוראות סוקס שם התאגיד2018 ההכנסה לשנת מספר העובדים (לא כולל (במיליוני ש"ח) מתנדבים וקבלנים) רשות שדות התעופה 3,831 2,000 המועצה להסדר הימורים בספורט 2,934 150 רשות הטבע והגנים 650 750 מגן דוד אדום 650 1,500 מכון התקנים 417 900 המקור: נתוני דוחות כספיים של התאגידים, בעיבוד משרד מבקר המדינה למועד סיום הביקורת חלק מהתאגידים הציבוריים שהם בעלי מחזור הכנסות או נכסים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח ויותר אינם מגישים הצהרת מנהלים בדבר נשיאה באחריות אישית; ואף אינם מגישים דוח נוסף בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית, בהתאם לסטנדרטים המקובלים בארץ ובעולם בעניין ממשל תאגידי בחברות ממשלתיות ואחרות. משרד מבקר המדינה ממליץ להנהלות התאגידים הציבוריים, בפרט אלו מיליון 400 בעלי מחזור הכנסות שנתיות או בעלי היקף נכסים בסכום של ש"ח ויותר, כפי שנהוג בקרב חברות ממשלתיות, לבחון אם באפשרותם להחיל כללים באסדרה עצמית בעניין הצהרות מנהלים בדבר נכונות הדוחות ) ולאמץ כללי בדיקה מקיפה של אפקטיביות הבקרה 302 הכספיים (סוקס ). 404 הפנימית (סוקס (להלן - 2020 רשות שדות התעופה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני תשובת רש"ת) כי אף שרש"ת היא תאגיד הפועל על פי חוק שאינו כפוף להנחיות רשות החברות הממשלתיות, היא פעלה ופועלת באופן וולונטרי לאימוץ הנחיות המופצות מפעם לפעם ותקנות שונות להגברת הבקרות והפיקוח בפועלה. עוד מומלץ כי משרד המשפטים, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר והמשרדים הרלוונטיים יבחנו דרכים לשפר את הממשל התאגידי של התאגידים הציבוריים בדומה לחברות הממשלתיות בנושא הצהרות מנהלים ) ואימוץ כללי בדיקה מקיפה של 302 בדבר נכונות הדוחות הכספיים (סוקס ) ובפרט לגבי תאגידים ציבוריים 404 אפקטיביות הבקרה הפנימית (סוקס מיליון 400 בעלי מחזור הכנסות שנתיות או בעלי היקף נכסים בסכום של ש"ח ויותר. הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 39 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים)הוועדה לבחינת קוד ממשל תאגידי (ועדת גושן הקימה הרשות לניירות ערך בישראל ועדה לבחינת קוד ממשל תאגידי 2006 בשנת ), בראשות פרופ' זוהר גושן (להלן - ועדת גושן). ועדת Corporate Governance ( דוח ובו הוגדר "ממשל תאגידי" כדלקמן: "עקרונות הממשל2006 גושן הגישה ביוני התאגידי מהווים אוסף של עקרונות וכללים המגדירים כיצד ראוי שחברות ציבוריות תתנהלנה בהיבטי בקרה ופיקוח. לעיתים עקרונות הממשל התאגידי שונים מהדין הקיים, אך עקרונות אלה אינם באים להחליפו או לתקנו, אלא להוות נדבך נוסף לדין המחייב". ככל שרמת הממשל התאגידי של החברות תהיה גבוהה יותר, יפחת . הרשות לניירות 28הסיכון הכרוך בהיבטי הממשל התאגידי ויגבר האמון בין הצדדים ערך אימצה חלק מהמלצות ועדת גושן בתיקוני חקיקה בשנים שלאחר פרסום דוח . 29הוועדה, והן חלות על החברות המדווחות ועדת גושן המליצה לחזק את עצמאותו של הדירקטוריון באופן שלפחות מחצית ; רוב חברי ועדת הביקורת יהיו דירקטורים 31,30הדירקטורים יהיו דירקטורים חיצוניים ; ימונה מבקר פנים; יתקיים מספר מזערי של ישיבות 32)עצמאיים (לרבות חיצוניים ; יאושרו התקציב והדוחות הכספיים; תתבצע הפרדה בין תפקיד 33דירקטוריון יו"ר הדירקטוריון ובין תפקיד המנכ"ל; יוגדר תפקיד היו"ר; יוכנו דוחות כספיים מבוקרים, ויתפרסמו הצהרות מנהלי התאגיד בדבר נכונותם של הדוחות הכספיים של התאגיד ובדבר טיב הבקרה הפנימית בתאגיד; בעת הצורך יינתן מידע נוסף . 34שאינו מוצג בדוחות הכספיים של התאגיד בדוח ועדת גושן הומלץ כי על חברה ציבורית להצהיר כי מערכת הבקרה הפנימית שלה - ובכלל זה הבקרה על פעילותה השוטפת ומערכת הדיווח - איכותית ויעילה. על ההצהרה חותמים באופן אישי ובנפרד המנכ"ל ונושא המשרה הבכיר בתחום הכספים של החברה. במסגרת ההצהרה מדווחת החברה על נאותות המצגים בדוחות, ועל עמידתה בדרישה לקבוע ולקיים בקרות ונהלים הנוגעים לדיווח הכספי ולדרישות הגילוי. כמו כן נדרשת החברה לדווח, במסגרת הצהרתה, כי מידת האפקטיביות של הבקרות והנהלים לצורך הגילוי הנדרש בדוחותיה הכספיים היא נאותה, וכן יינתן גילוי דעת מפורט לרואה החשבון המבקר, לדירקטוריון ולוועדת הביקורת של החברה בדבר מכלול הממצאים. להצהרת המנהלים יצורף דוח של רואה ).2019 "ממשל תאגידי מאוזן בחברות ללא גרעין שליטה", נייר עמדה חברת אנטרופי, (מרץ28 . חברות ציבוריות הרשומות למסחר בבורסה וחייבות לפרסם דוחות מסוימים לידיעת הציבור 29 .1.1.4 דוח ועדת גושן, סעיף 30 דירקטורים שוועדת הביקורת של החברה קבעה כי הם עצמאיים לאחר שבחנה את הקשרים בינם לבין 31 החברה, בעל השליטה ונושאי משרה בחברה, ונימקה את קביעתה כאמור תוך התחשבות בקשרים אלו ובנסיבות אחרות הרלוונטיות בעת קביעה זו. .52 ' דוח ועדת גושן, עמ 32 . תפקידו לנווט את מדיניות התאגיד ובכלל זה את רמת החשיפה לסיכונים 33 .33 ' ראו דוח ועדת גושן, עמ 34 40 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה החשבון המבקר לגבי נאותות המצגים בהצהרה. חברה שלא תצרף הצהרת מנהלים ודוח רואה חשבון, כאמור לעיל, תיחשב למי שלא הגישה דוחות כספיים מבוקרים כדין. ההצהרה נועדה להגביר את פעילותם ומחויבותם של המנהלים בנושא, לחזק את מערכות הבקרה בחברות ולהגביר את אמון ציבור המשקיעים בדוחות השנתיים. לשיפור הממשל התאגידי בתאגידים OECD -המלצות הבנק העולמי וה ציבוריים הצעות וכלים לשיפור הממשל 36OECD- וה35 פיתחו הבנק העולמי2015- ו2014 בשנים התאגידי בתאגידים ציבוריים ולהסדרת היחסים בין הממשלה ובין התאגידים. כולל ארגז כלים 2014 המדריך של הבנק העולמי לניהול תאגידים ציבוריים משנת לשיפור ניהול התאגידים בנושאים אלה: הקמת מסגרת חוקית ופיתוח קוד לאומי לממשל תאגידי; דרכים להגברת פיקוח המדינה על התאגידים והגברת המחויבות לניהול תקין; הפרדת תפקיד המדינה כבעל התאגיד וכקובע מדיניות וסמכות רגולטורית; פיתוח אמצעים למניעת התערבות המדינה בניהול; הקמת מערכת להערכת תפקוד התאגיד; הצעות להגברת המקצועיות של חברי הדירקטוריון ושיפורים במערכת הדיווח הכספי. המדריך התמקד בתאגידים מסחריים שיש למדינה שליטה מהותית בהם באמצעות בעלות מלאה, מהותית או חלקית. עם זאת, יש דמיון ניכר בין רוב התאגידים, לרבות התאגידים הציבוריים, בכל הנוגע לענייני ממשל תאגידי. כולל המלצות רבות לקידום השקיפות בתאגיד ציבורי כדי 37 OECD-המדריך של ה לסייע לממשלה, בלי להתערב בניהולו היום-יומי. להלן יוצגו עיקרי ההצעות לתפקידי הממשלה בתאגידים הציבוריים: המדינה חייבת לפעול כדי לוודא שניהול התאגיד הציבורי מבוצע בשקיפות, באופן אחראי, במקצועיות וביעילות; יש לקבוע תבנית אחידה ככל האפשר למבנה המשפטי של התאגידים הציבוריים; יש לבצע את פעילות התאגידים לפי הכללים המקובלים בחברות ממשלתיות; הממשלה צריכה לתת חופש פעולה מלא לתאגיד הציבורי לביצוע משימותיו ולא באופן ניהולו; על הממשלה להימנע משינוי מטרות התאגיד באופן שאינו שקוף ולכבד את עצמאותו ויחידיותו; יש להגדיר בבירור את היחסים בין התאגיד ובין גופים ציבוריים רלוונטיים. Corporate Governance of State- Owned Enterprises- a tool kit, World Bank Group, 2014 35 OECD Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises, 2015 Edition, OECD 36 Publishing, Paris. OECD )2015(, בדומה למדריך של הבנק העולמי, ההנחיות מיועדות מלכתחילה לתאגידים ציבוריים שפעולותיהם או חלק 37 מהן בעיקר הן בעלות אופי כלכלי. אך הכללים המפורטים בדוח זה מתאימים גם לתאגידים ציבוריים בעלי אופי לא כלכלי. הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 41 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתייםהממשל התאגידי בתאגידים ויבוריים דירקטוריון (הוועד הפועל, המועצה, המליאה) , האורגנים העומדים בראשה של כל חברה הם: 1999-על פי חוק החברות, התשנ"ט , הדירקטוריון והמנכ"ל שלה. בהתאם למדרג ההיררכי בחברה, בראשו 38אספה כללית עומדת האספה הכללית של בעלי המניות; בחברות ממשלתיות השרים מייצגים את הציבור, הגורם הכפוף בעלי המניות הוא הדירקטוריון (בתאגידים ציבוריים לעיתים ועד פועל או מועצה) והגורם הכפוף לדירקטוריון הוא המנכ"ל. הוא הגוף המוסמך לפקח על המנכ"ל, להתוות את מדיניות החברה 39הדירקטוריון ולנהל את ענייניה ככלל. המנכ"ל ממונה על ניהולה השוטף של החברה, בהתאם למדיניות שהתווה הדירקטוריון. הדירקטוריון אחראי להכין את הדוחות הכספיים של החברה ולדווח לאספה השנתית של בעלי המניות על מצבה של החברה ועל תוצאותיה העסקיות לתקופת הכנת הדוחות. תאגידים ציבוריים שחסר בהם יו"ר דירקטוריון התפקיד המרכזי של יו"ר הדירקטוריון הוא לנהל את עבודת הדירקטוריון, ובין היתר לקדם את הממשל התאגידי ולקבוע את הדגשים וסדר היום בישיבות הדירקטוריון, . אם לא מונה יו"ר דירקטוריון, עבודת 40וכן את סדרי העדיפויות של הדירקטוריון הדירקטוריון עלולה להיפגע היות שחסר דירקטור האחראי להמשכיות בפעילות הפיקוח וההדרכה של התאגיד, לקידום הממשל התאגידי ולפעולת הדירקטוריון. בחברות ממשלתיות בוחר הדירקטוריון את יו"ר הדירקטוריון. הבחירה טעונה אישור של הוועדה לבדיקת מינויים ואישור של השרים. החוק קובע כמה תנאי כשירות שנדרשים מיו"ר וקובע בצידן תנאי פסלות לכהונה כיו"ר. בחוזר של רשות החברות "עבודת הדירקטוריון וועדותיו" הובהר כי "חוק החברות הממשלתיות אינו מאפשר מינוי יו"ר דירקטוריון בפועל, מ"מ יו"ר הדירקטוריון או בעל תואר דומה בחברה ממשלתית". בחוזר נקבע גם כי עם סיום כהונה של דירקטור, מסתיימת גם כהונתו כיו"ר הדירקטוריון. לכן עם סיום הכהונה של היו"ר כדירקטור בחברה - "הדירקטוריון חייב לבחור מחדש יו"ר דירקטוריון". אספה כללית של בעלי המניות. 38 בתאגידים ציבוריים, הגופים המקבילים לדירקטוריון - שהוא הגוף העליון - הם לרוב הוועד הפועל או 39 ."המועצה או המליאה; בדוח נעשה שימוש בעיקר במילה "דירקטוריון Board Effect, What is the role of the Board Chairman ראו 40 42 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה התאגידים שהשיבו31- מ41מבדיקת התשובות על השאלון עולה שארבעה על השאלון ציינו בתשובותיהם כי אין לדירקטוריון יו"ר קבוע, יצוין כי יתר התאגידים שענו על השאלה ציינו שיש יו"ר קבוע לדירקטוריון התאגיד. על השרים האחראים לתאגידים הציבוריים - הרשות הלאומית לביטוח בדרכים, קרנית חברה לביטוח, רשות הטבע והגנים (רט"ג), והרשות לפיתוח ירושלים לפעול למינוי יו"ר דירקטוריון קבוע. מומלץ לעקוב בצורה שוטפת אודות תקופות הכהונה על מנת להימנע ממצב של העדר יו"ר דירקטוריון קבוע. אי-איוש הדירקטוריון בחוק ממנו הוקם כל תאגיד מופיע מספר הדירקטורים בדירקטוריון. כדי לאפשר לדירקטוריון לתפקד במיטבו יש צורך באיוש מלא של דירקטורים. כך הדירקטוריון יכול להפעיל ועדות משנה (כגון ועדת ביקורת, ועדת כספים וועדות ייעודיות לארגון). ועדות אלו אמורות לבחון ביסודיות את פעילות התאגיד בתחום שהן אמונות עליו. השתתפות הדירקטורים בוועדות השונות מאפשרת לדירקטוריון לפקח היטב על הפעילות בתאגיד. כאשר הרכב הדירקטוריון חסר, נפגעת יכולת 42הפיקוח והבקרה של המדינה על פעילות התאגיד. משרד מבקר המדינה ציין בעבר שדירקטוריונים רבים פועלים לעיתים קרובות בהרכב חסר. בתאגידים שבהם מכהנים דירקטורים מעטים, הדירקטורים פעילים בכמה ועדות בעת ובעונה אחת; המחסור בדירקטורים גורם לכך שאין מגוון דעות בדירקטוריון ובוועדותיו; והדירקטורים הפעילים נדרשים להשקיע זמן רב יותר בפעילות התאגיד. לעיתים החוסר בדירקטורים עלול לגורם לכך שהחלטות מתקבלות על ידי דירקטורים מעטים; שיש חוסר בדירקטורים בעלי מומחיות נדרשת (כגון מומחיות פיננסית) ושמתקיימים דיונים שטחיים של הדירקטוריון ושל תת-הוועדות. 17-מבדיקת השאלונים ששלח משרד מבקר המדינה לתאגידים הציבורים עלה כי ב התאגידים הציבוריים שהשיבו על השאלון היה הרכב הדירקטוריון 31-) מ55%-(כ חסר, כי חלק מהדירקטורים החסרים היו עובדי מדינה, ובהם נציגים של הציבור יובאו 3 ושל גורמים שונים האמורים לשלוח נציגים לדירקטוריונים. להלן בלוח דוגמאות לתאגידים שהרכב הדירקטוריון שלהם חסר ומספר הגופים שלא מינו .2018 דירקטורים מטעמם, לפי הנתונים המעודכנים לדצמבר הרשות הלאומית לביטוח בדרכים, קרנית חברה לביטוח, רשות הטבע והגנים (רט"ג), והרשות לפיתוח 41 .ירושלים ב 57 דוח; מבקר המדינה, , מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות 2017 דוח מיוחד לשנת מבקר המדינה, 42 .279 '), "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות", עמ 2005( הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 43 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים , השוואה בין תקן הדירקטוריון למספר הדירקטורים בפועל:3 לוח )2018 ומספר הגופים שלא מינו דירקטורים (מעודכן לדצמבר מספר חברי שם התאגיד הדירקטוריון מספר בתקן הגופים אשר לא מינו את כל חברי הדירקטוריון דירקטורים הנדרשים* שיעור חברי חסרים הדירקטוריון חסרים הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים 19 8 10 53% רשות שדות התעופה 15 3 6 40% הרשות לפיתוח ירושלים 15 5 5 33% רשות ניקוז ונחלים ירדן דרומי23 3 3 13% המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה של נתוני הסקר שנשלח לתאגידים ציבוריים ברשות לפיתוח ירושלים חמישה משרדי ממשלה לא מינו דירקטורים מטעמם: משרד התיירות, משרד האוצר, משרד השיכון, משרד הבריאות ומשרד הפנים. ברשות הטבע והגנים חסרים עשרה דירקטורים משמונה גופים שלא מינו נציגים לדירקטוריון: ארבעה משרדי ממשלה וארבע אוניברסיטאות. הדבר מחדד הצורך לבחינת מנגנונים להסדרת מינויים של כלל חברי הדירקטוריון בתאגידים בדרך שתאפשר תפקוד עם הרכבים מלאים. השתתפות דירקטורים בישיבות הדירקטוריון מעבר לחשיבות של מינוי הרכב מלא של הדירקטוריון, יש חשיבות להשתתפותם הקבועה של הדירקטורים בדיונים. השתתפות חלקית או חסרה בדירקטוריון מפחיתה את הגיוון של הדירקטוריון ובכך מקשה לקבל החלטה מושכלת, וכן פוגעת בתפקוד תת-הוועדות של הדירקטוריון. להלן דוגמא: רט"ג - תקן הדירקטוריון, הרכבו, ומספר הדירקטורים :4 לוח 2018 - 2016 דיוני הדירקטוריון בשנים29-שהשתתפו ב נציגים אחריםעובדי מדינה תקן דירקטורים 7 12 דירקטורים שמונו 4 - 1 8 - 4 מספרם הממוצע של דירקטורים שהשתתפו בדיונים 3 5 .מקור הנתונים: פרוטוקולים של רט"ג. בעיבוד מבקר המדינה 44 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה מהנתונים עולה כי בפועל השתתפו בממוצע בישיבות הדירקטוריון פחות מהדירקטורים שהיו אמורים להשתתף בהן לפי התקן שנקבע 50%-מ לדירקטוריון. , נמצא כי החוסר בדירקטורים ברט"ג 2019 במועד סיום הביקורת בנושא, במרץ . 432014 שורר יותר משבע שנים. מבקר המדינה העיר על כך בדוח ביקורת משנת פנה מבקר המדינה דאז, בעקבות פניית דירקטוריון רט"ג, לשר 2018 בדצמבר להגנת הסביבה, האחראי למנות דירקטורים ברט"ג, בבקשה שהוא יעדכן אותו בעניין צעדים שננקטו כדי למנות את הדירקטורים החסרים. (פירוט נוסף ראו בהמשך בפרק על הרט"ג). שלדעתו המחסור בחברי הדירקטוריון נובע 44 השיב השר למבקר המדינה2019 במרץ מעיכוב במינוי דירקטור מחליף, במקרים בהם מינוי הדירקטור הקבוע הסתיים, מהתמשכות הליך המינויים ומהסרבול הפרוצדורלי הכרוך במילוי הטפסים בשלבים השונים שעוברים המועמדים עד לקבלת המינוי הסופי. שסקר צוות הביקורת נקבע כי 45 החוקים המקימים 15-יצוין כי רק בשניים מ , זאת כדי 46דירקטור שכהונתו פגה ימשיך לכהן תקופה נוספת עד למינוי מחליף למנוע מצב ביניים שבו חסרים דירקטורים. "כבר בימים אלו פועלים כי,2020 משרד התרבות והספורט מסר בתשובתו מיולי הגורמים הרלוונטיים במשרד מול השר הנכנס לקדם ביתר שאת את השלמת המינויים אנו נבחן את נוכחותם ותפקודם של דירקטורים מכהנים, על-"החסרים. במקביל, עוד ציין ."מנת להפסיק את כהונתם של דירקטורים שאינם ממלאים את תפקידם הליכי המינוי מורכבים וממושכים, ולעיתים קרובות המועמדים ממתינים המשרד כי זמן רב עד לאישורם. מניין חוקי לקבלת החלטה (קווארום) בדירקטוריון כיהנו ממשלות ישראל והשרים בתקופות בחירות, 2020- ו2019 יצוין כי בשנים שבהן חלות מגבלות לגבי מינויים חדשים. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר מינויים בתקופת בחירות נקבעים כללים בדבר המועד שבו ניתן למנות חברי . ההנחיות קובעות, בין היתר, כי 47דירקטוריון בתקופת בחירות, בכפוף למגבלות ניתן לבצע מינויים שהועברו לבדיקת ועדת מינויים עוד לפני הקמת ממשלת מעבר, .1513 ', עמ 2013 ,, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים א'64 דוח שנתי מבקר המדינה, 43 .4.3.19 - מכתב השר להגנת הסביבה למבקר המדינה מ 44 . שני חוקים מקימים אלו הם של תאגידים חדשים 45 .א15 , סעיף 2017- לדוגמה, חוק המכון הלאומי למצוינות בספורט (מכון וינגייט), התשע"ז 46 1.1501 ), הנחיה 2020 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (ינואר 47 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 45 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים כי בתקופת בחירות ניתן לאשר מינויים ובלבד שהמינוי נחוץ להבטחת פעילות תקינה של התאגיד הציבורי ואין למועמד זיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה. עוד נקבע בהנחיות כי ניתן למנות עובדי מדינה לדירקטוריון. עוד נקבע כי, ככל שמדובר במינוי עובדי מדינה לדירקטוריון של תאגיד - החששות פוחתים באופן ניכר ולכן ניתן לקדם את מינויים בכפוף לבחינה שתבוצע ביחס לאיזון הנדרש בין עובדי המדינה לנציגים אחרים. כדי שדיוני הדירקטוריון והחלטותיו ישקפו את הדעות השונות של חבריו וכדי למנוע מצב שהחלטה תתקבל על ידי מספר מזערי של דירקטורים שנכחו בישיבה, מקובל לקבוע מניין חוקי מינימלי של דירקטורים שיהיו נוכחים בישיבה לקבלת החלטה מחייבת (להלן - מניין חוקי). אם לא נקבע מניין חוקי למתן תוקף לקיום ישיבות ולקבלת החלטות של הדירקטוריון, ייתכנו מקרים שבהם השתתפות דלה מקרב הדירקטורים המכהנים תגרום לכך שהחלטות מהותיות יתקבלו בפורום בהשתתפות מספר קטן של דירקטורים, ללא ייצוג של כלל חברי הדירקטוריון ובלא שנשקלו כלל ההיבטים של הנושא. 48 חוקי הקמה ותקנונים של תאגידים ציבוריים עלה כי בשלושה מהם15 מסקירת לא נקבע המניין החוקי לקיום ישיבה, וכי מספר חברי הדירקטוריון המשתתפים בישיבה קטן מהמניין החוקי הנדרש לקבלת החלטה בת תוקף. במצב זה, שבו לא נקבע קוורום בחקיקה ראשית, בחקיקת משנה או בכל חיקוק אחר, עלולות להתקבל החלטות משמעותיות על ידי מספר מועט של דירקטורים, שאינם מייצגים את העמדות השונות שבקרב הדירקטורים. רק בשני חוקים, שנחקקו בחמש שנים , נקבע במפורש שהמניין החוקי של המשתתפים בדירקטוריון הוא רוב 49האחרונות הדירקטורים המכהנים באותו מועד. בשאר החוקים לעיל, שבהם מאוזכר הנושא, . 50נקבעו תנאים שונים לקביעת מניין חוקי משרד מבקר המדינה ממליץ כי כל תאגיד יגבש כללים הקובעים את ההרכב והמניין החוקי של המשתתפים בישיבות דירקטוריון, הנחוצים לקבלת החלטות בנות תוקף, וכי משרד המשפטים והשרים האחראים לתאגידים הציבוריים יבחנו קביעת כללים בנושאים אלו עבור כלל התאגידים והשרים יפעלו לאיוש מלא של הדירקטוריונים וליצירת מנגנונים לעידוד השתתפות הדירקטורים שמונו בישיבות התאגיד ולמעקב בנושא. הרשות לפיתוח ירושלים, קרנית, רשות הטבע והגנים. 48 ,; חוק השידור הציבורי הישראלי 2017- חוק המכון הלאומי למצוינות בספורט (מכון וינגייט), התשע"ז 49 .. בחוק ההקמה של הטוטו, מובאת ההגדרה של מניין חוקי של ישיבות הדירקטוריון 2014-התשע"ד , נאמר כי, "פעולה שהוטלה על מספר בני אדם כשרה אם נעשתה 1981- יצוין שבחוק הפרשנות, התשמ"א 50 ."בידי רובם 46 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינהעובדי מדינה בדירקטוריונים . מבדיקת השאלונים ששלח משרד מבקר המדינה עולה כי בתאגידים ציבוריים 1 .רבים לא מונו עובדי מדינה לדירקטוריון אף שהדבר נדרש בחוק המקים להלן מובאות דוגמאות של תאגידים ציבוריים שענו על השאלון, 5 . לוח 2 ומתשובותיהם על השאלון עולה כי היה איוש חסר של חברי דירקטוריון מקרב .2018 עובדי המדינה, לפי נתונים המעודכנים לדצמבר משרדי ממשלה שלא מינו דירקטורים מטעמם לדירקטוריונים :5 לוח ) 2018 בתאגידים ציבוריים (מעודכן לדצמבר משרדים ממשלתיים שלא מינו דירקטורים לתאגידים ציבורייםשם התאגיד הגנת אוצררט"ג משרד הסביבה משרד החינוך החקלאות תיירותפנים הבריאותשיכוןאוצרהרשות לפיתוח ירושלים המועצה להסדר הימורים )בספורט2( אוצר ראש מרכז זלמן שז"ר תרבות הממשלה וספורט )קרנית חברת ביטוח 2( אוצר המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה לנתונים שהתאגידים סיפקו במענה על השאלון. התאגידים 31-) מ 30%- (כ9- ומהתשובות על השאלון עולה שב5 מהנתונים בלוח שנבדקו היו חסרים בדירקטוריון דירקטורים מקרב עובדי המדינה. התאגידים נבדלו ביניהם מבחינת הסיבות לאי-מינוי הדירקטורים, אך התוצאה היא שלא מומש רצון המחוקק שנקבע בחוקי ההקמה ולפיו תהיה למשרדי הממשלה נציגות בדירקטוריונים, כדי שהם יוכלו להשפיע על ההחלטות המתקבלות בדירקטוריון הנוגעות לתחום עיסוקם. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי הממשלה והשרים האחראים לכך להקפיד למנות עובדי מדינה כדירקטורים על פי החוקים המקימים כדי שלא ייפגעו עבודת התאגידים והפיקוח של הדירקטוריון על הנהלת התאגיד. הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 47 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים נקבע כי יש לייחס חשיבות למינויים 51בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה . 3 של עובדי מדינה לדירקטוריונים בתאגידים ציבוריים. כלי חשוב לשמירה על אינטרס הציבור בחברות הציבוריות הוא שילובם של עובדי מדינה מקצועיים, הן מקרב המשרדים האחראים (כל משרד והחברות שבאחריותו) והן מקרב משרדים אחרים, המופקדים על תחומי הפעילות של התאגיד, ובראש וראשונה . 52משרד האוצר אחד הנימוקים להכללת עובדי מדינה בהרכב הדירקטוריון הוא שהנציג מהמשרד הממשלתי יכול לשקול את מדיניותו של המשרד בנושאים הרלוונטיים לתאגיד. נציג המשרד הממשלתי כחבר דירקטוריון יכול לסייע לשר שמינה אותו לדירקטור לפקח על התאגיד הציבורי ולשמש שליחו בעניין זה. יפורט מספרם של נציגי ציבור ועובדי מדינה בדירקטוריון מקרב כלל 6 להלן בלוח הדירקטורים בתאגידים, כפי שנמצא בחוקי ההקמה שלהם ונבדק בסקירה שביצע משרד מבקר המדינה. .12 ', עמ 2015 ממאי 6.500 הנחיה 51 עמדה דומה בוטאה בדוח של המועצה לתאגידים ציבוריים בעניין מקרים שבהם המחוקק סבור שיש צורך 52 .באיזון אינטרסים 48 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה נציגי ציבור ועובדי מדינה בדירקטוריון מקרב כלל הדירקטורים בתאגידים:6 לוח נציגי ציבור שם התאגיד עובדי מדינה בדירקטוריון סה"כ הדירקטורים בדירקטוריון כנדרש בחוק שיעור הנציגים המקים או בתקנות בדירקטוריון שהם עובדי מדינה הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית3 5 8 63% יד ושם 7-1 12 19-13 63%-92% המועצה להסדר הימורים בספורט3 4 7 57% קרנית 3 4 7 57% רשות העתיקות 1 9 16 56% הרשות לפיתוח ירושלים5 19 35 54% מכון וינגייט 3 6 11 54% רשות שדות התעופה7 7 15 47% שירות התעסוקה 0 4 9 44% הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים4 7 19 37% מכון התקנים 0 4 15 27% מגן דוד אדום 3 3 13 23% המועצה להשכלה גבוהה0 1 19-25 4%-5% לשכת עורכי הדין0 3 44 7% תאגיד השידור הישראלי12 0 12 0% .המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה לנתוני חוקי ההקמה של התאגידים בדוח של הבנק העולמי נאמר כי מינוי עובדי מדינה כדירקטורים אינו בגדר ), והוצע כי יש לשפר את הממשל התאגידי best practice ( הפרקטיקה הטובה ביותר בתאגידים הציבוריים באמצעות מינוי דירקטורים חיצוניים על ידי גוף מייעץ או ועדת מומחים. הנימוקים לאי-מינוי עובדי מדינה לדירקטוריונים הם: לעיתים עובדי מדינה חסרים כישורים ואינם אובייקטיביים דיים; לעיתים הם מונו לפעול להשגת מטרות הקשורות למדיניות השר שמינה אותם או אינם עצמאיים. כמו כן, עובדי המדינה אינם בטוחים מהו ה"כובע" שעליהם לחבוש, והדבר עלול לעורר ניגודי עניינים. נוכחותם בדיוני הדירקטוריון עלולה להגביר את השפעתם בדיונים. כאשר השר האחראי לתאגיד הוא הממנה את עובדי המדינה, עלול להיווצר קונפליקט הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 49 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים בין רצון הדירקטור לרצות את השר לבין האינטרס של התאגיד. שיקולים אלו פוגעים בעצמאות הדירקטוריון. יצוין למרות החסרונות האמורים במינוי דירקטור מקרב עובדי המדינה, הרי שכאשר החוק המקים דורש מינוי של עובדי מדינה לדירקטוריון, חלה על השר חובה לקדם את מינוי העובד לתפקיד. בעניין מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות צוין 53בנייר מדיניות של פורום קוהלת כי "הניסיון המצטבר במדינות הצביע על כך שרצוי שתפקידי הדירקטוריון יהיו מוגדרים בבירור לצד תפקידי המדינה... יש להבטיח את עצמאות הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות. עצמאות זו תלויה, בין היתר, בכך שהממשלה תעביר לדירקטוריונים את תפיסתה האסטרטגית בתחומי הפעילות של החברות בערוצים מוגדרים וגלויים, בלי לכפות עליהם את עמדתה". משרד המשפטים מסר בתשובתו כי יש להבדיל בין החברות הממשלתיות האמורות לפעול משיקולים עסקיים, שבהן יש יתרון לדירקטור חיצוני, לבין תאגידים ציבוריים שמערך השיקולים שלהם שונה ויש מקום לכך שתהיה בדירקטוריון שלהם נציגות ממשלתית (ללא רוב) כדי להבטיח שעמדת הממשלה תבוא לידי ביטוי בדיוני הדירקטוריון. (להלן - חוק השידור הציבורי), 2014-יצוין שרק בחוק השידור הציבורי, התשע"ד התאגידים שסקר משרד 15-נקבע כי בדירקטוריון של תאגיד השידור הציבורי, אחד מ מבקר המדינה, לא ישתתפו עובדי מדינה אלא מומחים בלבד. בהצעת החוק להקמת נאמר כי תחום התקשורת דורש מומחיות מיוחדת, ולכן יש צורך 54השידור הציבורי למנות לדירקטוריון חברים בעלי הכישורים, הניסיון והיכולת הרלוונטיים, לרבות במישור הטכנולוגי, וכן חברים בעלי מומחיות בתחום המשפטי והחשבונאי. לנוכח האתגרים הרבים שגופי השידור הציבורי נדרשים להתמודד איתם, המקצוענות, הידע, היכולת והמחויבות של חברי המועצה הם שיבטיחו כי השידור הציבורי יהיה איכותי וגופי השידור הציבורי ימלאו את תפקידם, ולכן נבחרו לדירקטוריון רק חברים בעלי תכונות שיאפשרו להשיג מטרות אלה. מדברי ההסבר להצעת החוק ניתן ללמוד על חשיבות הגישה ולפיה ימונו לדירקטוריון של תאגידים ציבוריים אחרים רק מומחים. ) נייר 2019 , (אוקטובר 6 ' מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות, עמפורום קוהלת למדיניות, אייל צור, 53 .52 מדיניות 709 ,706 '), ה"ח עמ 2014- הצעת חוק השידור הציבורי (התשע"ד 54 50 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה ,לנוכח הקושי שצוין לעיל במינוי דירקטורים בתאגידים ציבוריים ובתפקודם ונוכח תרומתו החשובה של הדירקטוריון לניהולו התקין של התאגיד, ממליץ משרד למבקר המדינה, למשרד המשפטים, למשרד ראש הממשלה ולמשרד האוצר לפעול, בסיוע מאסדרים מתאימים, לבחינת דרכים למניעת מחסור בדירקטוריונים, למשל בדרכים המפורטות להלן: א. בחינת האפשרות כי השרים האחראים לתאגידים יבחרו יותר דירקטורים , וכי חלק מהדירקטורים 55מהמספר שנקבע בתקן של הדירקטוריון שנבחרו תוך חריגה מהתקן ישמשו עתודה לדירקטוריון, ואם פוקעת כהונתו של דירקטור או מתפטר דירקטור, ניתן יהיה למנות את אחד לדירקטור בתאגיד. הדבר יאפשר רציפות 56המחליפים בהליך מקוצר , וכן יאפשר מניין חוקי לקיום ישיבות ולקבלת 57בעבודת הדירקטוריון החלטות. בזכות זאת, עבודת התאגיד הציבורי לא תיפגע יתר על . 58המידה ממחסור בחברי דירקטוריון ב. היערכות השרים האחראים לתאגידים לביצוע הצעדים הנדרשים למינוי דירקטורים חדשים מבעוד מועד עוד לפני סיום כהונתם של הדירקטורים. כמו כן יש לבחון את האפשרות להאריך את תקופת כהונתם של הדירקטורים לתקופת ביניים, כאשר מסתיימת תקופת . כמו כן ניתן לבחון את 59הכהונה של הדירקטור וטרם מונה לו מחליף האפשרות לקבוע הוראות בנוגע לדירקטור אשר נמנע באופן קבוע מלהשתתף בדיונים, או אינו משתתף בכמה דיונים ברציפות או במשך השנה שלמה ולהחליפו בדירקטור אחר. דירקטור בתאגיד ציבורי שמשמש גם בתפקיד מאסדר בנושא מינויים בחברות ממשלתיות 60כאמור, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובתאגידים ציבוריים קובעות כי אחת הסיבות לכך שעל עובדי מדינה להשתתף בדירקטוריון של הגופים האמורים היא שנציג המשרד יכול לשקול את מדיניותו של המשרד בנושאים הרלוונטיים לתאגיד. לעיתים דרישות השר או הדרג המקצועי של המשרד מנוגדות לעמדתה של הנהלת התאגיד הציבורי. דירקטור מטעם המדינה ניתן להיעזר במאגר של דירקטורים פוטנציאליים בנבחרת הדירקטוריון שמפעילה רשות החברות. 55 . הצהרה מעודכנת של המועמד, ועל פי הצורך בחינה מחודשת של הוועדה למינויים 56 . כדי לתת מענה לפרק הזמן שבו אין שרים מכהנים והמינויים לדירקטוריון מתעכבים 57 , נקבע כי ועדה תבחר קבוצת מועמדים המתאימים 2008- בחוק המועצה הישראלית לצרכנות, התשס"ח 58 .לתפקיד דירקטור בחברה. כאשר מתפנה מקום בדירקטוריון נבחר מועמד נוסף מהרשימה , ולפיו ניתן להאריך בשנה, לכל 2017- ראו חוק המכון הלאומי למצוינות בספורט (מכון וינגייט), התשע"ז 59 .היותר, את תקופת כהונתו של דירקטור כדי למנות מחליף , 6.5000 ראו הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, סעיף 60 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 51 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים עלול להיתקל בקושי כאשר מתעורר ניגוד בין האינטרסים של השר או הדרג המקצועי של המשרד ובין האינטרסים של התאגיד הציבורי. דנות גם בשאלה אם ייצוג המדינה בחברה על 61הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ידי בעל התפקיד הבכיר ביותר במשרד האחראי לתאגיד (מנכ"ל, יועץ משפטי, חשב, מבקר פנים) לא יפגע, ולו למראית עין, בעצמאותו של התאגיד. ההנחיות קובעות כי אין מקום לכך שעובדי מדינה בדרגות הבכירות ביותר, שהם בעלי סמכות לקבל החלטות מהותיות הנוגעות לחברה הממשלתית, יכהנו כדירקטורים באותה חברה, כגון מנכ"ל משרד ממשלתי. כמו כן, לא ראוי כי יישב בדירקטוריון עובד בכיר במשרד ממשלתי, שהוא בעל סמכות סטטוטורית לגבי החברה, או עובד המטפל במישרין מטעם המדינה בענייני החברה, אשר יש זיקה מסחרית בינה לבין . יצוין כי המקרה של דירקטור שהוא גם מאסדר מעורר, נוסף על כך, בעיה 62המדינה של ניגוד עניינים מוסדי. המדריך של הבנק העולמי לממשל תאגידי קובע שחברי הדירקטוריון אינם אמורים .63להימצא במצב המעורר חשש לניגוד עניינים נמצא כי בשני חוקים מקימים של תאגידים ציבוריים נקבע כי מאסדר ומנהלים 1953-בכירים ישתתפו בדירקטוריון של התאגיד הציבורי : (א) חוק התקנים, התשי"ג (להלן - חוק התקנים), קובע שאחד מחברי הוועד הפועל (הדירקטוריון של המכון) יהיה הממונה על התקינה (להלן - הממונה) שבמשרד הכלכלה. הממונה הוא מאסדר עבור המכון (ראו להלן בפרק על הממונה על התקינה במכון התקנים). הממונה על התקינה, עובד משרד הכלכלה, המאשר תקציבים למכון, מאשר פעילות של מתחרי המכון, יושב בדירקטוריון של גוף ממשלתי אחר המאשר הכרה במעבדות המכון 1989-ויושב כחבר בוועד הפועל של המכון. (ב) חוק רשות העתיקות, התשמ"ט חברים, ובהם מנכ"ל 16 (להלן - חוק רשות העתיקות), קובע כי מועצת הרשות תמנה משרד התרבות והספורט; ראש מינהל תרבות במשרד התרבות והספורט, מנהל מינהל כלכלה ותקציבים במשרד התרבות והספורט (המאסדר של רשות העתיקות); הממונה . 64על התקציבים במשרד האוצר; החשב הכללי; מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים במקרים הללו יוצא כי אין הלימה בין חוק מכון התקנים וחוק רשות העתיקות, המחייבים מינוי דירקטורים אלו, לבין הנחיות היועמ"ש בנושא מינויים לדירקטוריון בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים. , בנושא מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים, 6.5000 ' הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס 61 (ד). במבוא להנחיה נאמר שדין תאגיד כדין חברה ממשלתי לגבי ההנחיה, מעודכנת המעודכנת 1 סעיף .2015 למאי .30 ', עמ 6.5000 הנחיות היועץ משפטי לממשלה 62 Corporate Governance Guide, World Bank, 2015 pg. 162 63 2012-), התשע"ב 5 חוק רשות העתיקות (תיקון 64 52 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר משרד התרבות והספורט כי "ראש אגף בכיר (הדגשה במקור) אינו – תקציבים תכנון ותכנית עבודה במשרד התרבות והספורט גורם מאסדר של רשות העתיקות, ואינו אחראי על פעולתה". עוד צוין שמנכ"ל משרד התרבות והספורט מינה נציג מטעמו. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי הסוגיה של השתתפות מאסדר בדירקטוריון התאגיד היא מורכבת וכי אין אחידות בין התאגידים בעניין זה יש לבחון כל מקרה לגופו כדי לקבוע אם התאגיד יפיק תועלת מתרומת המאסדר לדיוני הדירקטוריון, אילו סוגי החלטות מקבל עובד המדינה, האם יש צורך להביא בחשבון שיקולים של התאגיד ושל המדינה, ומהם היחסים בין המשרד הממשלתי לבין התאגיד. עוד יצוין כי חובת הנאמנות של הדירקטור לתאגיד הציבורי לא צוינה במפורש בחוקים שמכוחם הוקמו התאגידים הציבוריים כפי שמופיע בחוק החברות הממשלתיות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים, למשרד ראש הממשלה ולמשרד האוצר לבחון את הדרכים למתן הנחיות לצמצום האפשרויות לחששות לניגודי העניינים המובנים הכרוכים בהשתתפותם של עובדי המדינה כדירקטורים בתאגידים ציבוריים, לרבות דירקטור שהוא מאסדר. מוצע לשלב דירקטורים חיצוניים רבים יותר בדירקטוריון, בהתאם להמלצות של הבנק העולמי ושל דוח המועצה לתאגידים ציבוריים. בעיית הנציג בתאגידים ציבוריים בדוח המועצה לתאגידים ציבוריים נקבע כי "בעיית הנציג מתעוררת כאשר אדם מעניק לשלוחו, שהוא נציגו, כוח וסמכות לנהל עבורו את ענייניו. הנציג עלול להעדיף את האינטרסים האישיים שלו על פני האינטרסים של שולחו, ולהשתמש, לצורך קידום ענייניו האישיים, בכוח ובסמכויות שהקנה לו השולח, מבלי שלשולח .65"תהיה שליטה בפועל על אופן הפעלתם ובלא אספה כללית של בעלי 66בתאגידים ציבוריים, הפועלים ללא גרעין שליטה . יש חשש 68 ולהתעוררות בעיית הנציג 67המניות, יש חשש לשלטון מנהלים שבתאגיד ציבורי שהנהלתו דומיננטית וחזקה תתנהל ההנהלה ללא פיקוח נאות .12 ', עמ 2003 , יונידוח המועצה לתאגידים ציבוריים ראו 65 . קבוצת אנשים מצומצמת שיש לה החזקה מהותית בבעלות על ארגון 66 שלטון המנהלים - בעלי המניות בחברה מפוזרים, כל בעל מניות מחזיק אחוזים מועטים מהמניות ואין 67 ,לבעלי המניות מידע על המתרחש בחברה. במקרה זה הבקרה של בעלי המניות על הנהלת החברה רופפת ומוקנה למנהלים חופש פעולה רב. כך יכולה להתעורר בעיה בתאגיד ציבורי שבו השר האחראי ("בעל המניות") וצוותו אינם פעילים בפיקוח על פעילות התאגיד. בעיית הנציג - נכסים המנוהלים שלא על ידי בעליהם. 68 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 53 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים של הדירקטוריון, היות שאין בעל מניות פרטי בתאגיד ואין מאסדר האחראי לבחון את הממשל התאגידי בתאגיד. מבנה השליטה בתאגידים ציבוריים מעורר חשש להשפעה חזקה של ההנהלה על ניהול העסקים השוטפים ועל החלטות הנוגעות לטווח הבינוני-הארוך ללא איזון הולם. בעיית הנציג והשאיפה לפתרונה עומדות גם בבסיסם של דיני החברות, המפרידים . התאגיד הציבורי נתון בבעיה מובנית נוספת, 69בין הבעלות על החברה לבין ניהולה המחריפה את בעיית הנציג, בכך שאינו כפוף למנגנוני הפיקוח והבקרה החלים על חברה, עמותה או אגודה שיתופית. בחברה עסקית יש לבעלי המניות אינטרס כלכלי שהחברה תצליח. התמריץ הכלכלי של בעלי המניות להרוויח מהשקעתם בחברה משמש מניע לקיום מנגנוני בקרה ופיקוח מטעמם על הנהלת החברה. לצורך כך מקנה הדין לאספה הכללית, שמשתתפים בה בעלי המניות, כלים משפטיים שונים בשם 70ובכלל זה הסמכות למנות דירקטוריון ולפטרו והזכות לתבוע תביעה נגזרת החברה. גם הדירקטוריון או הוועד של חברה לתועלת הציבור, של עמותה או של אגודה שיתופית נתונים לפיקוח של אסיפה כללית. לעומת זאת, בתאגיד ציבורי, המוסד העליון הוא המועצה (דירקטוריון), והיא אינה כפופה לשום אסיפה כללית. זאת ועוד, חברה עסקית פועלת בסביבה כלכלית, שבה גורם התחרות והשאיפה להשיא רווחים הם בבחינת תמריץ המדרבן את מנהלי החברה לפעול ביעילות. בשוק זה הנושים, הספקים והצרכנים משמשים מעין מנגנוני בקרה חיצוניים. לנוכח הקשרים העסקיים והמשפטיים בינם לבין החברה העסקית, אם החברה העסקית לא תעמוד בהתחייבויותיה, יש להניח שנושי החברה, הספקים או ציבור הצרכנים יפעלו בתגובה על כך. בחברה ציבורית מחיר המניה בבורסה הוא אינדיקטור להצלחה, וירידת ערך המניות עלולה להביא לפיטורי המנהלים. לעומת זאת, חלק מהתאגידים הציבוריים אינם פועלים בסביבה עסקית תחרותית. לרוב הם מעניקים שירות ציבורי בתנאי בלעדיות מלאה או חלקית. בהיעדר תמריץ כלכלי, מנגנוני הבקרה של "השוק" כמעט אינם קיימים. לכן קשה יותר לבחון את הצלחתם באמצעות מדדים אובייקטיביים ולבדוק אם הסמכויות והנכסים שהופקדו בידיהם אכן מופעלים בדרך הטובה והיעילה ביותר להשגת מטרותיהם. מוצע לבחון הסדרת סמכויות פיקוח ובקרה ונהלים ליישומם בידי המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים לכל תאגיד כדי לחזק את מנגנוני הבקרה - בהיעדר מנגנוני שוק - על מנת למזער את בעיית הנציג מחד גיסא וזאת למול הצורך בשמירה על עצמאות התאגידים מאידך גיסא. , נייר עמדה, חברת ממשל תאגידי מאוזן בחברות ללא גרעין שליטה להרחבה בנושא בעיית הנציג ראו 69 .6 '), עמ 2019 אנטרופי (מרץ תביעה שמגיש בעל מניות בשם חברה כנגד מנהליה על שפעלו לכאורה כנגד האינטרסים של בעלי המניות. 70 54 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הליך מינוי דירקטורים חיצוניים נאמר כי סמכות המינוי הוקנתה 71במבוא להנחיות של היועץ המשפטי לממשלה על פי החוק לשרים, כנאמנים מטעם המדינה, ועליהם לשקוד על הבחירה הטובה ביותר לטובת התאגיד. כדי לסייע לשרים לאתר את הדירקטורים המתאימים הוקמה, לפי חוק החברות הממשלתיות, ועדה לבדיקת מינויים. תפקידי הוועדה הם לבדוק, בין היתר, אם המועמד לכהונת דירקטור עומד בתנאי הכשירות המנויים . בשלב הראשון 72בחוק החברות וכן לבחון את התאמתו ואת זיקתו לגורם הממנה מוקנית לוועדה סמכות אישור - דהיינו הסמכות לאשר שהמועמד אינו פסול מלכהן . בשלב השני, שבו נבחנת מידת התאמתו 73כדירקטור - ולא סמכות המלצה גרידא של הדירקטור לתפקיד, תפקיד הוועדה הוא לייעץ לשרים בדבר מידת התאמתו של המועמד לתפקיד, בשים לב, בין היתר, לצרכיו המיוחדים של התאגיד, לגודלו ולהרכב הדירקטוריון בעת המינוי, ובהתחשב ביכולתו של המועמד לייחד את הזמן הראוי לתפקיד שהוא מיועד למלא. לאחר שהוועדה לבדיקת מינויים אישרה את כשירות המינויים, ההחלטה הסופית בדבר המינוי נשארת בידי השר. חוק החברות מחיל את התהליך לעיל רק על מינויים של שרים לדירקטוריון 74הממשלתיות בתאגיד ציבורי, ולא על הדירקטורים האחרים. משמע שרוב הדירקטורים בתאגיד הציבורי אינם עוברים בדיקה של ועדת המינויים. נקבע כי דירקטוריון יעיל 2014 במדריך של הבנק העולמי לממשל תאגידי משנת יכלול חברים בעלי כישורים מעולים מומחים בתחומם, בעלי יכולת להפעיל שיקול דעת אובייקטיבי ועצמאי, לפתח תוכנית אסטרטגית עבור התאגיד ולפקח על פעילות הנהלתו. המשרד הממשלתי האחראי לתאגיד אחראי לבחור את המועמדים הפוטנציאליים, ומומחים חיצוניים אמורים לקבוע אם לאשר את המינוי. פרסם המלצה ולפיה מינוי דירקטורים על ידי שרים עלול להיות 75הבנק העולמי נגוע בשיקולים פוליטיים ולגרום להיעדר שקיפות בבחירת המועמדים. כמו כן ציין הבנק העולמי כי ממשלה שמשוכנעת בחשיבותו של ממשל תאגידי תימנע מהתערבות בבחירה מקצועית של דירקטורים. כדי להפחית את ההשפעה הפוליטית אימצו רפורמות בממשל 76של שרים על תהליך מינוי של דירקטורים, כמה מדינות התאגידי ולפיהן הגורמים המטפלים בתהליך המינוי יהיו גוף מייעוץ או קבוצת מומחים לתאגידים ולא השרים. 2015 מעודכן למאי 6.500 , הנחיהמינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים 71 . חוק החברות הממשלתיות 72 התנועה 932/99 ), וכן בג"ץ 1998( 721 )5( פד"י נברוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים, 6777/98 בג"ץ 73 .)1999( 769 )3(, פד"י נגלאיכות השלטון נ' יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים א60 סעיף 1975- חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה 74 .Corporate Governance of SOE pg. 172-3 75 . הודו, שוודיה, ניו זילנד ואנגלייה 76 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 55 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים עוד נקבע במדריך של הבנק העולמי כי מינוי דירקטורים חיצוניים מאפשר לתאגידים הציבורים לפעול בשיקול דעת עצמאי לעניין הטיפול בסוגיות ופתרון בעיות, באופן בלתי תלוי, לטובת התאגיד. דירקטורים חיצוניים בדירקטוריון יכולים לשנות את השיח בדירקטוריון, דבר שיאפשר השמעת קולות של מתנגדים כאשר הדירקטוריון מחייבות תאגידים ציבוריים וחברות 77נדרש לקבל החלטות מהותיות. "מדינות רבות ציבוריות לכלול דירקטורים חיצוניים בדירקטוריון". לממשל תאגידי נקבע כי הליך המינוי של חברי הדירקטוריון צריך OECD-במדריך ה להיות שקוף ומובנה ולהתבסס על הערכת מכלול הכישורים, המומחיות והניסיון , כגון אוסטרליה, דנמרק, OECD-שנדרשו מהמועמדים מראש. בכמה מדינות ה הולנד, ניו זילנד ונורבגיה, חל איסור למנות עובדי מדינה או פוליטיקאים למועצת דרישות של מדינות שונות לנציגים 7 . להלן בלוח78המנהלים של תאגיד ציבורי חיצוניים או עצמאיים בדירקטוריונים של תאגידים ציבוריים. דרישות לדירקטורים חיצוניים ועצמאיים:7 לוח תיאורמדינה צרפתשליש מחברי הדירקטוריון חייבים להיות "אנשים מוסמכים" (נחשבים דירקטורים שאינם תלויים בהנהלת התאגידי והממשלה) מלזיהלפחות שליש מחברי הדירקטורים יהיו דירקטורים עצמאיים סלובקיהרוב הדירקטורים חייבים להיות דירקטורים עצמאיים דרום קוריאהדירקטוריונים של תאגידים ציבוריים גדולים חייבים לכלול רוב של דירקטורים עצמאיים (בכלל זה יושב הראש) אנגליהלפחות מחצית הדירקטורים חייבים להיות דירקטורים עצמאיים The State of Governance at State Owned Enterprises , Private Sector Opinion pg. :המקור 15, The International Finance Corporation World Bank Group מבוסס על בדיקת מידע ציבורי 15 יובאו נתונים על מספר הדירקטורים החיצוניים בדירקטוריונים של8 להלן בלוח התאגידים יותר 15 תאגידים גדולים שחוקי ההקמה שלהם נסקרו. בשמונה מתוף ממחצית חברי הדירקטוריון הם נציגי ממשלה. אוסטרליה, שוודיה, דרום קוריאה, הודו, מלזיה, אינדונזיה. 77 http://documents. worldbank .org/ curated/ en/564891520946563480/pdf/ NWP- State- of- 78 .14 ' עמ Governance- PSO-40-PUBLIC. pdf 56 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה נתונים על נציגים חיצוניים ונציגי משרדי ממשלה:8 לוח בדירקטוריונים, לפי החוקים המקימים אין דירקטורים כל הדירקטורים חיצוניים פחות ממחצית הדירקטורים חיצוניים חיצוניים מספר התאגידים 3 1 11 המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה של נתוני חוקי הקמה של התאגידים. מהלוח עולה כי יש תאגידים שאין בהם דירקטורים חיצוניים כלל, יש תאגידים שיש בהם מעט דירקטורים חיצוניים ויש תאגידים שרוב הדירקטורים בהם הם עובדי מדינה. מספר חברי הדירקטוריון מספר חברי הדירקטוריון משפיע על איכות הדיונים ועל יעילות הפיקוח שלו. דירקטוריון עם מגוון סקטורים אמור לייצג אינטרסים של בעלי עניין רבים. עם זאת, דירקטוריון המונה חברים רבים הוא מסורבל יותר, נדרש זמן רב לכונן אמון והסכמות בין הדירקטורים, ועקב כך הדיונים שטחיים יותר וקשה יותר לבסס תחושה . כל אלה גורמים, בין היתר, לקשיים בתהליך 79של עמיתנות ושל השתייכות לקבוצה קבלת ההחלטות. כדי שדיוני הדירקטוריון יהיו יעילים וכן תהליך קבלת ההחלטות, . המצב 80 חברים15 - 9 המליצה המועצה לתאגידים ציבוריים שהדירקטוריון ימנה השורר כיום, על פי החוקים המקימים של תאגידים שונים, הוא שמספר החברים נעשה תיקון בחוק המקים של מכון 2016 בדירקטוריון גדול יותר. יצוין כי בשנת . 8115- ל30-התקנים, ובו הוקטן מספר הדירקטורים מ תאגידים ציבוריים, 15 משרד מבקר המדינה סקר את החוקים המקימים של .35- ל7 וממצאי סקירתו העלו כי מספר הדירקטורים בתאגידים הציבורים הוא בין . מפורטים נתונים על מספר הדירקטורים בתאגידים לפי החוק המקים 3 להלן בתרשים Corporate Governance of SOE page 190 ראו 79 .36 ' עמ2003 , דוח המועצה לתאגידים ציבוריים 80 .15- ל30- הקטין את חברי ועד הפועל (דירקטוריון) מ 2016 שינוי לחוק התקנים משנת 81 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 57 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים תאגידים מרכזיים15- מספר הדירקטורים ב:3 תרשים המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה של נתוני חוקי הקמה של התאגידים. הערה: בחלק מהחוקי ההקמה נקבע מספרם המזערי ומספרם המרבי של נציגי ציבור בדירקטוריון או דירקטורים מהממשלה. בלוח מוצג מספר המרבי של נציגים שניתן למנות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד המשפטים ולשרים האחראים לתאגידים הציבוריים לבחון מהו המספר המיטבי של חברי הדירקטוריון שיאפשר את פעילותו היעילה של כל תאגיד, ויבטיח שמירה על האיזון והגיוון בין הדירקטורים. מוצע להסדיר את הסוגייה במישור העקרוני באופן שיהיה רלוונטי לכלל התאגידים. דירקטור בעל מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי כי לכל חברה ממשלתית ימונה דירקטור אחד לפחות 82בחוק החברות הממשלתיות נקבע . 83שהוועדה לבדיקת מינויים מצאה שהוא בעל מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי היא בגדר כשירות נחוצה על מנת לסייע לדירקטוריון ולחבריו לפקח על עסקי התאגיד, בייחוד בתאגידים המבצעים פעילות 84כספית מהותית. בחוק החברות נקבע כי לפחות אחד משני הדירקטורים החיצוניים יהיה בעל מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי, והיתר יהיו בעלי כשירות מקצועית. , 1975 - חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה 82 . לחוק החברות 240 כמשמעו בסעיף 83 , דירקטור חיצוני (דח"צ) בתאגיד ציבורי הוא בעל כשירות מקצועית או בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית 84 ואינו קרוב או בעל זיקה במישרין או בעקיפין לתאגיד או למשרדי הממשלה האחראים לתאגיד. ראו חוק , בהתאמה לתאגיד ציבורי. 242-239 , סעיפים 1975-החברות הממשלתיות, התשל"ה 58 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה המליץ לתאגידים ציבוריים המבצעים פעילות כלכלית למנות 85OECD-גם ה דירקטורים בעלי מומחיות בתחום המסחרי והפיננסי בענף שהתאגיד פועל בו, על מנת לבצע את תפקידם ביעילות. תפקיד הפיקוח והבקרה על הנהלת החברה ועל אופן תפקודה של החברה שמור לדירקטוריון התאגיד, והוא נדרש לבחון באופן מקצועי את התוצאות העסקיות של התאגיד. אישור הדוחות הכספיים, החשוב בפני עצמו, הוא רק שלב אחרון בתהליך קביעת המדיניות הפיננסית הנדרשת על ידי הדירקטוריון. הדירקטוריון צריך לפקח באופן פעיל על המדיניות החשבונאית שהתוותה ההנהלה, ועל הטיפול החשבונאי שיושם בעניינים מהותיים, ובנסיבות חריגות אף להתוות בעצמו את המדיניות ואת .86אופן הטיפול החשבונאי סקירת החוקים כוחם הוקמו התאגידים, העלתה כי בחוקים אלה לא נקבעה דרישה למינוי דירקטור בעל מומחיות חשבונאית פיננסית, חוץ מאשר בתאגיד השידור התאגידים 26-) מ58%- (ב15-הציבורי. כמו כן, מניתוח נתוני השאלונים עלה כי ב הציבוריים שענו על השאלה היה בדירקטוריון דירקטור אחד לפחות שעמד בדרישה התאגידים 26-) מ40%- (כ11-זו (אף שדרישה אמורה לא נקבעה בחוק) ואילו ב .87הציבורים האחרים אין בדירקטוריון דירקטור בעל מומחיות פיננסית שיעור התאגידים שבדירקטוריון שלהם יש דירקטור מומחה :4 תרשים בתחום החשבונאי והפיננסי OECD, Guidelines on Corporate Governance, 2015, pg. 72 85 , נייר עמדה חברת אנטרופי מרץממשל תאגידי מאוזן בחברות ללא גרעין שליטה ראו שוב שלומי, מופיע ב 86 3.3 סעיף 20 ', עמ 2019 . לדוגמה: הרשות לפיתוח ירושלים, הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, האקדמיה ללשון העברית, ועוד 87 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 59 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים משרד מבקר המדינה ממליץ שכל תאגיד ציבורי יבחן את הצורך במינוי דירקטור אחד לפחות בעל מומחיות פיננסית כדי לשפר את עבודת הדירקטוריון ואת הבקרה הכספית והחשבונאית על התאגידים. מוצע להסדיר את הסוגיה במישור העקרוני באופן שתהיה רלוונטית לגבי כלל התאגידים. משרד התרבות והספורט מסר בתשובתו כי "המשרד ימליץ לשרים הממנים (שהם שר התרבות והספורט ושר האוצר) למנות מועמדים מתאימים לתפקיד. כמו כן, ימליץ לתיקון החוק כך שתוגדר מומחיות כזו בקרב מי מנציגי הציבור. הרחבת ההרכב והגדרת המומחיות הנדרשת מקרב החברים במליאה". ועדת הביקורת ומבקר הפנים ועדת ביקורת היא אורגן מרכזי ובעל תרומה חשובה לשמירה ועדת הביקורת: על ניהולו התקין והיעיל של התאגיד. ברובם הגדול של החוקים המקימים אין חובה להקים ועדת ביקורת, עם זאת בהתאם לשאלון שהופץ לתאגידים נמצא כי התאגידים שהשיבו על השאלון מונתה ועדת ביקורת. חוק החברות 31- מ 27-ב קובעים את הצורך להקים ועדת ביקורת עבור 88הממשלתיות וחוק החברות התאגידים שחוקים אלו חלים עליהם. ועדת גושן קבעה שלנוכח חשיבותה של ועדת הביקורת, וכדי לפעול להגברת עצמאותו של הדירקטוריון רצוי שכל החברים בוועדת הביקורת יהיו דירקטורים חיצוניים. יש חשיבות רבה לעצמאות חברי ועדת הביקורת, ובין היתר לכישוריהם הפיננסיים. עוד קבעה הוועדה כי יו"ר הדירקטוריון וכל דירקטור שהחברה מעסיקה .89או מקבלת ממנו שירותים דרך קבע לא יהיו חברים בוועדת הביקורת (להלן - חוק הביקורת 1992-חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב מבקר פנים: הפנימית), מחייב כל גוף ציבורי (כהגדרתו בחוק) למנות מבקר פנים. חוק הביקורת . התאגידים השונים נבדלים אלה מאלה במידה 90הפנימית חל על תאגידים ציבוריים רבה בהסדרים המהותיים והפרוצדורליים החלים עליהם, בכלל זה מבחינת ביקורת הפנים בהם. אין יחידות מטה ממשלתיות שתפקידן לפקח על התאגידים הציבוריים. 1999-, חוק החברות, התשנ"ט 1975- חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה 88 , הקובע כי לפחות 1967- לחוק המועצה להסדר ההימורים בספורט, התשכ"ז 2018 ראו לדוגמה תיקון משנת 89 אחד מחברי ועדת הביקורת יהיה עובד המדינה, ולפחות אחד יהיה נציג ציבור; וכי יו"ר המועצה לא יהיה חבר בוועדת הביקורת. חוק הביקורת הפנימית מגדיר מיהו גוף ציבורי שעליו חל החוק - בין היתר נקבע כי גוף ציבורי הוא גוף 90 )- אם יצאה הודעה ברשומות המחילה 8( ) או 7(9 ), וכן גוף מבוקר לפי 5(-) ו2( ,)1(9 מבוקר לפי סעיפים עליהם את החוק - יש תאגידים שנקבע בחוק המקים כי הם יהיו גופים מבוקרים לפי חוק מבקר המדינה, ), ולא יחול עליו חוק הביקורת הפנימית (אלא אם כן הוא 6(9 במקרה כזה מדובר בגוף מבוקר לפי סעיף עומד באחד המבחנים האחרים שבחוק). 60 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הדבר מעצים את חשיבות מנגנוני הפיקוח הפנימיים של התאגיד הציבורי - ובייחוד את חשיבותו של הדירקטוריון, שהוא הגוף העליון המפקח על מכלול הפעילות של .91התאגיד ועל הנהלתו, של ועדת הביקורת מטעמו ושל המבקר הפנימי המועצה לתאגידים ציבוריים ייחסה חשיבות מיוחדת לקביעת הסדרים בדבר הביקורת הפנימית בתאגיד ציבורי, והיא הציעה לאמץ במפורש את ההסדר שבחוק הביקורת הפנימית בכל הנוגע לחובת מינוי מבקר פנים. על מנת להבטיח את מילוי החובה למנות מבקר פנים, וכדי להתאים את ההוראות בדבר מינויו לאופיו של התאגיד הציבורי, סברה המועצה שיש צורך לעגן בחוק המסגרת לתאגידים . יצוין כי רשות 92ציבוריים הוראות חוק נוספות, המיוחדות לתאגידים הציבוריים החברות הממשלתיות הוציאה חוזר המפרט את חשיבות מבקר הפנים ואת דרכי .93הבחירה בו חוק הביקורת הפנימית קובע שהמבקר הפנים יישא באחריות ישירה כלפי הממונה . הוא מעניק לממונה על מבקר הפנים כמה סמכויות, ובהן הסמכות לקבוע אם 94עליו לאשר את תוכנית העבודה והסמכות להטיל עליו משימות נוספות בתחום ביקורת הפנים. מבקר הפנים מגיש לממונה עליו את הדוח על ממצאיו. לבסוף, אם העלתה ביקורת הפנים כי יש יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, על מבקר הפנים להביא את העניין לידיעת הממונה עליו. לממונה יש אפוא סמכות נרחבת למדי לכוון את עבודת הביקורת הפנימית ולהשפיע עליה. כי הגורם המתאים ביותר מבין מוסדות 95המועצה לתאגידים ציבוריים סברה התאגיד הציבורי לשמש ממונה על מבקר הפנים הוא ועדת הביקורת. לפיכך הוצע לקבוע כי ועדת הביקורת תקבע אם לאשר את תוכנית העבודה של מבקר הפנים של התאגיד הציבורי, אך יהיה על מבקר הפנים להתייעץ עם מנכ"ל התאגיד ועם יו"ר הדירקטוריון לצורך הכנת תוכנית העבודה. היו"ר והמנכ"ל יהיו רשאים להציע נושאים לביקורת וכן להעיר הערות לגבי תוכנית העבודה. הבנק העולמי המליץ שוועדת הביקורת תפקח על עבודת מבקר הפנים ותוודא שיש לו משאבים מספיקים לבצע את תפקידו ולפעול באופן עצמאי. נוסף על כך, על ועדת הביקורת לקבוע אם לאשר את תוכנית הביקורת של מבקר הפנים ולפקח על . 96עבודתו .75 'עמ ), "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", 2013( ג63 דוח שנתי ראו משרד מבקר המדינה, 91 .57 '), עמ 2003( המועצה לתאגידים ציבוריים 92 22.5.14 ,2014-4-4 מינוי מבקר פנים ובדיקת איכות הביקורת הפנימית בחברות ממשלתיות, חור 93 (ד) לחוק הביקורת הפנימית, הממונה על המבקר הפנימי בגוף ציבורי אחר יהיה יושב ראש 5 לפי סעיף 94 , או]מועצה או ועד הפועל[ הדירקטוריון, או יושב ראש של גוף הממלא תפקיד מקביל לשל דירקטוריון המנהל הכללי, הכל כפי שיקבע הדירקטוריון; .56 '), עמ 2003( דוח המועצה לתאגידים ציבוריים 95 Corporate Governance of SOE Tool Kit, 2015, pg. 33 World Bank 96 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 61 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים , שנחקקו בשנת97המחוקק קבע בחוקים המקימים של תאגידים ציבוריים חדשים , שמבקר הפנים יגיש את תוכנית העבודה שלו לוועדת הביקורת, וזו 2017- ו2014 מביאה את תוכנית העבודה בצירוף הערותיה לאישור הדירקטוריון. דוחות מבקר הפנים מוגשים לוועדת הביקורת ולדירקטוריון התאגיד. כאשר מבקר הפנים מדווח ישירות לוועדת הביקורת, הדבר מאפשר לו להישאר עצמאי, מגביר את האובייקטיביות שלו, מעודד החלפת מידע חופשי בנושאי הביקורת ומאפשר היזון חוזר ישיר מוועדת הביקורת על תפקודו. דרישות של בורסת ניו-יורק מחייבות את ועדת הביקורת של תאגיד לפקח על מבקר הפנים. חשוב שוועדת הביקורת תבחן אם מוקנית למבקר הפנים עצמאות ואם הוא מקבל תמיכה מהנהלת התאגיד. פעולות אלו נפגעות כאשר מבקר הפנים כפוף למנכ"ל או פרסמה רשות החברות חוזר לחברות ממשלתיות 2019 . בינואר99,98ליו"ר התאגיד בנושא ביקורת פנים ובה נקבע כי אם הועלו ממצאים חריגים במסגרת הביקורת, .100מבקר הפנים ידווח עליהם ליו"ר הדירקטוריון וליו"ר ועדת הביקורת מתשובות התאגידים על השאלון ששלח משרד מבקר המדינה עולה כי רק התאגידים שענו על השאלה מבקר הפנים אחראי כלפי 25-) מ25%- (כ6-ב 75%-ועדת הביקורת או ועדה דומה של הדירקטוריון, ובשאר התאגידים - כ מהם - מבקר הפנים אחראי כלפי יו"ר הדירקטוריון או למנכ"ל. משרד מבקר המדינה ממליץ כי התאגידים השונים יבחנו את נושא כפיפות מבקר הפנים, וכי משרד המשפטים יבחן את הצורך בהסדרת הנושא. תאגידים ציבוריים 15 משרד מבקר המדינה סקר, כאמור, את החוקים המקימים של ) 67%-בנושא חובת ההקמה של ועדת הביקורת. הסקירה העלתה כי בעשרה (כ התאגידים לא נקבעה החובה להקים ועדת ביקורת; וכי בחמישה מהחוקים 15-מ שבהם מוזכר הצורך בהקמת ועדת ביקורת לא נקבע כי החברים בה צריכים להיות דירקטורים חיצוניים או כי לפחות יו"ר הוועדה יהיה דירקטור חיצוני. עוד נמצא כי לא נקבע בחוקים שחברי הוועדה צריכים להיות בעלי מומחיות מיוחדת. בשאלונים ששלח משרד מבקר המדינה לתאגידים הציבוריים נכללו שאלות על אופן הפעלת ועדת הביקורת, על החברים בוועדת הביקורת ועל קיום נוהל להפעלת הוועדה, .9 . ממצאי הסקירה מפורטים להלן בלוח2018 לדצמבר ; וחוק המכון הלאומי למצוינות בספורט 2015 - ראו לדוגמה: חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ה 97 .2017 -(מכון וינגייט), התשע"ז The Role of the Audit Committee, Deloitte, Center for Board Effectiveness, April 2018 pg. 25-26 98 . עם זאת, חוק החברות קובע שמבקר פנים כפוף ליו"ר הדירקטוריון או למנכ"ל 99 מערך הביקורת הפנימית בחברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות, רשות החברות הממשלתיות ינואר 100 2019-8-1 חוזר 2019 62 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה נתונים על הקמת ועדות ביקורת בתאגידים ציבוריים, על :9 לוח )2018 הפעלתן, על חבריהן ועל בעלי המומחיות בקרב חבריה (לדצמבר האם שם התאגיד חובה להקים ועדת האם חברי ביקורת ועדת ביקורת צריכים להיות האם יו"ר חיצוניים ועדת ביקורת צריך להיות דירקטור תחום חיצוני המומחיות הנדרשת מחברי הוועדה לא מצויןלא מצויןאחד לפחותכןהמועצה להסדר הימורים בספורט לא מצויןלא מצויןשני חבריםכןמכון וינגייט לא מצויןלא מצויןלא מצויןכןלשכת עורכי הדין משפטי לא מצויןלא מצויןכןתאגיד השידור הישראלי ופיננסי לא מצויןלא מצויןלא מצויןכןרשות הטבע והגנים לא מצויןלא מצויןלא מצויןכןמגן דוד אדום הרשות הלאומית לחדשנות לא מצויןכןשני חבריםכןטכנולוגית לא מצויןלא מצויןלא מצויןכןמכון התקנים המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה לנתוני חוקי הקמה של התאגידים. שלהלן יוצג סיכום ממצאי בדיקת הרכבה של ועדת הביקורת, כפי שעולה 10 בלוח תאגידים ומתשובות התאגידים על השאלון.15 מסקירת חוקי ההקמה של איוש ועדות ביקורת בתאגידים ציבוריים:10 לוח שיעור ממצא מספר התאגידים התאגידים שנסקרו אין בחוק דרישה להקמת ועדת ביקורת 47% 15 לא מונתה ועדת ביקורת10113% 15 אין חובה למנות בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית10293% 15 יו"ר הדירקטוריון חבר בוועדת הביקורת10313% 30 אין נוהל הקובע את סדרי העבודה של ועדת הביקורת 36% 30 . יד ושם ושירות התעסוקה 101 . רק בתאגיד השידור הציבורי הייתה חובה למנות דירקטורים בעלי מומחיות בתחום הפיננסי והמשפטי 102 . הרשות הלאומי להסמכת מעבדות, הרשות לשמירת הטבע והגנים, הרשות לפיתוח ירושלים, יד ושם 103 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 63 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים משרד מבקר המדינה ממליץ כי כלל התאגידים יקימו ועדות ביקורת ויקבעו נהלים לעבודתן, לרבות בעניין הרכב חברי הוועדה והכללת דירקטורים חיצוניים בין חבריה, וכי לפחות אחד מחברי הוועדה יהיה בעל מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי. עבודת רואה החשבון המבקר בישראל החוק המסדיר את מקצוע ראיית החשבון הוא חוק רואי חשבון, (להלן - חוק רואי חשבון). הביקורת שמבצעים רואי החשבון 1955-התשט"ו המבקרים ממלאת תפקיד נכבד בכל גוף וכן בתאגידים הציבוריים. למרות חשיבות תפקידו של רואה חשבון מבקר, בחוקים המקימים של התאגידים הציבוריים יש רק מעט הוראות העוסקות בבעל תפקיד זה, ואותן הוראות מסדירות את תפקידו באופן חלקי בלבד. לעומת זאת, נקבעו הוראות המסדירות את תפקידם של רוב .104שאר הגופים בסקטור הציבורי נקבע כי דירקטוריון החברה הממשלתית ידאג מדי 105בחוק החברות הממשלתיות שנה להכנתם של דוחות אלה: מאזנים; דוח רווח והפסד, העוסק בין היתר בייעוד הרווח; דוח בתחום המשאבים ואופן השימוש בהם; ובחברות שלהן חברות בת - דוחות מאוחדים. עוד נקבע בחוק כי בכפוף להוראות חוק זה תחול על חברה ממשלתית פקודת החברות (ששונתה לחוק החברות) בחוק החברות נקבע כי דוחות כספיים יוכנו לפי כללי החשבונאות מקובלים. עוד נקבע בחוק החברות כי על חברה למנות רואה חשבון מבקר שיבקר את הדוחות הכספיים השנתיים שלה ויחווה את . 106דעתו עליהם רואה חשבון כשומר סף נוכח היקף הפעילות וההון בתאגידים ציבוריים ותחומי הפעולה שלהם, חשיבותו של רואה החשבון המבקר כשומר סף היא רבה. היות שאין מערכת בקרה ממשלתית אחידה על התאגידים הציבוריים, חשיבותו של רואה החשבון כשומר סף מקבלת משנה תוקף. לשם מינוים של רואי חשבון מבקרים עבור תהליך המינוי של רואה חשבון מבקר: החברות הממשלתיות כוננה ועדה, הפועלת בסיוע רשות החברות. תפקיד הוועדה להמליץ על מינויו או על ביטול מינויו של רואה חשבון לחברה ממשלתית ועל חברות ממשלתיות, עיריות ורשויות מקומיות, מועצות דתיות, תאגידי בריאות, חברות ציבוריות, עמותות, 104 .משרדי ממשלה ויחידותיהם השונות לחוק.33 וסעיף 32 ראו סעיף 105 .154 . הסעיף הרלוונטי בחוק החברות הוא סעיף 1999- פקודת החברות הוחלפה בחוק החברות, התשנ"ט 106 64 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה קביעת שכרו. לפי הכללים של רשות החברות, רואה חשבון מבקר יכול לכהן עד שש שנים (שלוש שנים והארכה נוספת של שלוש שנים) בחברות ממשלתיות. הגבלה זו נועדה לשמור על עצמאותו ואי-תלותו של רואה החשבון המבקר, וכן מיועדת למנוע היכרות יתר עם נושאי משרה בגוף המבוקר ולאפשר גישות שונות לביקורת עבור מוסדיים כי השותף האחראי 107של התאגיד. כמו כן רשות שוק ההון קבעה לביקורת והשותף האחראי לסקירת הביקורת ימונו למשך חמש שנים רצופות לכל היותר. ניתן למנות מחדש שותף אחראי לביקורת או שותף האחראי לסקירת הביקורת רק בתום שנתיים לפחות. משרד המשפטים מסר בתשובתו כי, "אנו שותפים לעמדה הרואה חשיבות רבה במינויו של רואה חשבון מבקר בלתי תלוי לכל תאגיד ציבורי. למיטב ידיעתנו, תאגידים ציבוריים הם "סוג" הגופים היחיד במגזר הציבורי לגביהם אין שום הסדרה רוחבית ביחס לבקרה חשבונאית ופיננסית, פיקוח על דוחותיהם הכספיים, ומינוי רואה חשבון מבקר. באשר לנושא אי התלות של רואה חשבון מבקר בתאגיד הציבורי, נבקש להדגיש את האתגר הייחודי הנובע מכך שבשונה מצורות התאגדות אחרות, בתאגידים ציבוריים אין אסיפה כללית – שהיא הגורם שבדרך כלל ממנה את רואה החשבון המבקר בחברה. על מנת להבטיח את אי-התלות של רואה החשבון המבקר של התאגיד הציבורי ישנו אפוא צורך לשלב בהליך בחירתו ומינויו גורם כלשהו שהוא 'חיצוני' לתאגיד ובלתי תלוי בו בעצמו. עוד ביקשו להדגיש כי "מלבד הבטחת אי-תלותו של רואה החשבון המבקר, יש צורך להבטיח מודל מתאים לפיקוח ובקרה של המאסדר החיצוני על תוכן הדוחות הכספיים של התאגידים הציבוריים." מממצאי הביקורת עולה כי התאגידים הציבוריים נבדלים מהחברות הממשלתיות. אין בהם גוף הדומה לוועדה למינוי רואי חשבון ולקביעת שכרם, ומשום שהם אינם מחויבים להחליף את רואה החשבון המבקר מדי שש שנים. תאגידים ציבוריים שענו על השאלה (ראו להלן לוח 25 מסיכום נתוני השאלון של מהתאגידים רואה החשבון המבקר מכהן עשר שנים 44%- ב1.12.18-) עלה כי ב11 שנים; באקדמיה42-ויותר. לדוגמה, בקרן וולף רו"ח המבקר מבצע ביקורת במשך כ שנים, ברשות 33-ללשון העברית רואה החשבון המבקר מבצע ביקורת במשך כ שנים, ובקרנית - 24-שדות התעופה רואה החשבון המבקר מבצע ביקורת במשך כ שנה. 20-קרן פיצוי לנפגעי תאונות דרכים (קרנית), הוא מבצע ביקורת במשך כ פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת על הליך מינוי רואה חשבון 2018 בשנת .108בחברות ממשלתיות .9.3.2009 ,2009-9-5 הוראות לעניין רואה חשבון של גוף מוסדי, רשות שוק ההון חוזר 107 )2018 ( , דוח נפרד - מינוי רואי חשבון לחברות ממשלתיותמבקר המדינה ראו108 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 65 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים התאגידים שבהם רו"ח המבקר מכהן זה יותר מעשור ומספר:1 לוח )1.12.18-שנות כהונתו (מעודכן ל מספר שנים שרו"ח חיצוני מכהןשם התאגיד קרן וולף 42 האקדמיה ללשון העברית 33 רשות נחל ירקון 29 רשות שדות התעופה 24 רשות ניקוז ונחלים ערבה 21 קרנית 20 הרשות הלאומית לתרבות הלדינו 15 המועצה להסדר ההימורים בספורט 14 האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים 10 הרשות לשיקום האסיר 10 רשות ניקוז שורק לכיש 10 .המקור: תשובות התאגידים לשאלון שהפיץ מבקר המדינה לתאגידים ציבוריים שכר הטרחה הממוצע של משרדי רואי חשבון מבקרים :5 תרשים 2018 בתאגידים ציבוריים לפי מחזור ההכנסות של התאגיד, מעודכן לשנת המקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה לתשובות התאגידים לשאלון שנשלח להם 66 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל התאגידים לבחון את משך מינוי רואה החשבון המבקר וכן לגבש כללים בדבר כשירותו, שכרו ומשך כהונתו. מומלץ כי משרד המשפטים, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר יבחנו את נחיצותה של הסדרת כללים בעניין מינוי רואי חשבון המבקרים תאגידים ציבוריים, לרבות את דרך המינוי של רואה החשבון המבקר, את תנאי כשירותו, את מהות תפקידם, ואת האפשרות לקבוע הוראות בדבר תקופת ההתקשרות עימם. כי תקופת העסקתו 2020 הרשות הלאומית לתרבות הלאדינו מסרה בתשובתה מיוני של רואה החשבון נקבעת בתנאי המכרז לתפקיד, אך בתום התקופה אותו רואה חשבון רשאי להתמודד במכרז הבא וכך הוא ממשיך לכהן שנים רבות. אי-תלות רואה החשבון המבקר הכנת הדוחות הכספיים היא באחריות התאגיד והנהלתו. הדוחות הכספיים כוללים מידע על מצבן הפיננסי ועל תוצאות פעילותן לסוף התקופה החשבונאית שבה הם עוסקים. רואה החשבון המבקר עושה ביקורת על הדוחות הכספיים ונותן חוות דעת מקצועית בעניינם בהתאם לחוק רואי חשבון ולתקנות שהותקנו על פיו ובהתאם לכל יתר הוראות הדין החלות בעניין זה. במסגרת מתן חוות הדעת הסטנדרטית אמור רואה החשבון לוודא שיש מידה סבירה של ביטחון כי אין בדוחות הכספיים הצגה מוטעית מהותית, וכי הדוחות הכספיים משקפים באופן נאות בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים את מצב העסק ליום המאזן ואת תוצאות הפעולות שלו לתקופה שהסתיימה באותו יום. יש להכין חוות דעת זאת באופן אובייקטיבי, בלתי תלוי במבוקר (להלן - אי-תלות), תוך גילוי יושרה מקצועית והימנעות ממצבים של ניגוד עניינים. הרשות לניירות ערך ציינה את חשיבות פעילותם השוטפת של רואי חשבון מבקרים בחברות ציבוריות, "בהיותם משומרי הסף החיצוניים הראשונים במעלה, כזו התורמת לביטחון ולאמון בשוק ההון, לשקיפות בו ולאיכות המידע הזורם בו". הדרישה לאי-תלות היא תנאי חיוני לתפקודו של רואה החשבון המבקר. רואה חשבון מבקר "צריך להיות לא רק בלתי תלוי בפועל, אלא גם להיראות ככזה בעיני משקיף מהצד". הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 67 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים :להלן החיקוקים העיקריים שעיגנו את עקרון אי-התלות של רואי החשבון המבקרים חוק החברות קובע דרישות לאי-תלות וצעדים נוספים שיש לנקוט כאשר יש יחסי תלות. תקנות לחוק רואי החשבון, תקני ביקורת של לשכת רואי החשבון בישראל, , 1091968 - ב של חוק לחוק ניירות ערך, התשכ"ח9 החלטות רשות ניירות ערך לסעיף וכן תקנות לחוק ניירות ערך מעגנים את אי-התלות של רואי החשבון וקובעות .110צעדים שרואי החשבון צריכים לנקוט כדי לשמור על עצמאותם בפסיקה נקבע כי "עקרון 'אי-תלות, שבין רואה חשבון לבין החברה שהוא אמון על ביקורתה, הוא עקרון יסוד במקצוע ראיית חשבון - אשר נודעת לא חשיבות . המודעות לחשיבות עקרון אי-התלות גברה במידה ניכרת בשנים 111"ציבורית האחרונות, במסגרת הפקת הלקחים שבוצעה בעקבות כישלון הפיקוח על ידי רשויות שלטוניות בחו"ל, נוכח קריסת חברות ציבוריות גדולות שדוחותיהן הכספיים לא שיקפו נכונה את מצבן הכספי ואת תוצאות פעילותן, וביקורת רואה החשבון שלהן לא העלתה ממצאים המעידים על חשש לקריסה כאמור. 2001 ) בשנת ENRON ( "חקירת הקריסה של חברת הענק האמריקנית "אנרון העלתה כי בין החברה למשרד רואה החשבון שביקר אותה התקיימו יחסי תלות, אשר השפיעו במישרין על אי-נאותות דוחותיה הכספיים; וכי לא ניתן בהם ביטוי להפסדים הגדולים שצברה החברה. של הסוקס קובע כי אסור לפקיד, לדירקטור או לאדם הפועל בכפוף 303 סעיף להנחייתם לאלץ את רואה החשבון המבקר, לכפות עליו, להשפיע עליו במרמה או להטעותו בידיעה שפעולות אלו יביאו לכך שהדוחות הכספיים יהיו מטעים מהותית. העיר לרשות החברות הממשלתיות כי "מן הראוי 112יצוין כי משרד מבקר המדינה לבחון בהקדם את יישום ההוראות לחיזוק מעמדם של רואי החשבון המבקרים ואי- של הסוקס. 303 תלותם". רשות החברות הממשלתיות טרם אימצה את סעיף 1992 ב מאוגוסט 9 ראו לדוגמה החלטת הרשות לסעיף 109 לתקנות רואי חשבון 8 ; תקנה 1973- תקנות רואי החשבון (דרך פעולתו של רואה החשבון), התשל"ג 110 של לשכת רואי 6 ; תקן ביקורת 2008-(ניגוד עניינים ופגיעה באי-תלות כתוצאה מעיסוק אחר), התשס"ח . 1970 - (א) לתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומידיים), התש"ל 9 החשבון; תקנה , תקדיןנ' שטיין רג'ואן 2222/01 ת"א 111 "רשות החברות הממשלתיות, סדרי הפיקוח והבקרה של ,) 2012 ( א63 דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 112 .58- ו57 'הרשות", עמ 68 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה , אם רואה החשבון המבקר את 113על פי החלטת רשות ניירות הערך בישראל התאגיד מכין את דוחותיו הכספיים של התאגיד, עלול הדבר שלא לעלות בקנה אחד עם עקרון אי-התלות של רואה החשבון בבקרה שלו על הדוחות הכספיים, היות שבמידה מסוימת הוא "מבקר גם את עצמו". אם רואה החשבון המבקר נותן שירותים נוספים לתאגיד, כגון שירותי הנהלת חשבונות, שירותי מס וחוות דעת אחרות, הוא עלול לפתח תלות כלכלית בתאגיד, ומכאן שיש חשש שהדבר פוגע .115,114בבקרה שלו על הדוחות הכספיים 26-) מ73%( 11619-מהתשובות על השאלון שקיבל משרד מבקר המדינה עלה כי ב התאגידים רואה חשבון המבקר מבצע שירותים נוספים במסגרת הביקורת על הדוחות הכספיים של התאגיד, והדבר יכול לפגוע באי-תלותו. משרד מבקר המדינה ממליץ כי כלל התאגידים יבחנו את תמהיל השירותים הנוספים המתקבלים מרואי החשבון על מנת לשמר את אי-תלותו של רואה החשבון המבקר, וכי משרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו את מידת .117הנחיצות של הסדרת כללים נוספים בנושא בעניין אי-תלותו של רואה החשבון המבקר: סיוע בהכנה ובעריכה של 105-18 הבהרה להחלטה משפטית 113 .דוחות כספיים עבור המבוקר אשר למקרים יוצאי דופן מבחינת עצמאות רואה החשבון המבקר, ראו תקנות לחוק רואי חשבון דרך 114 .1973-פעולתו של רואה החשבון, התשל"ג .58 '), עמ 2018 , דוח נפרד מינוי רואי חשבון מבקרים לחברות ממשלתיות (ׂׂׂמבקר המדינה ראו 115 100- תאגידים מחזור ההכנסות הקטן מ 15- מיליון ש"ח, ול 100- לארבעה תאגידים מחזור ההכנסות גדול מ 116 .מיליון ש"ח ), "החלפת השותף האחראי במשרד רואי החשבון המבקר את 2012(( א63 , דוח שנתימבקר המדינה ראו גם 117 .365 'הדוחות הכספיים של החברה", עמ הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 69 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתייםהמנהל הכללי של התאגיד הליך מינוי מנכ"ל קובע כי הוראות החוק לגבי מינויים של חברי דירקטוריון 118חוק החברות הממשלתיות ומנכ"לים חלות גם על מינויים בתאגידים ציבוריים, אם המינוי מתבצע בידי שר או בידי הממשלה, או בהמלצתם או באישור של מי מהם, והכול בשינויים המחויבים לפי העניין. יצוין כי לבד מתנאי הכשירות שבחוק חלים על תאגידים שונים תנאי כשירות נוספים, הקבועים בחוקי ההקמה. בהתאם לחוק החברות הממשלתיות , מינוי מנכ"ל בתאגיד ציבורי כפוף לאישור 119והנחיות היועץ המשפטי לממשלה הוועדה לבדיקת מינויים והליך מינוי מנכ"ל בחברות ממשלתיות והשיקולים לבחירת מועמד מפורטים בחוק החברות הממשלתיות, בסעיף אשר חל גם על תאגידים . הנורמות והפרקטיקה הנוגעות להליך איתור מנכ"ל בחברה ממשלתית 120ציבוריים ובחברה בת ממשלתית נקבעו בפסיקה, בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, בחוזרי רשות החברות הממשלתיות ובפרקטיקה שמנהיגה הרשות בעניין זה. הציעה לשתף כמה גורמים - פנימיים וחיצוניים - 121המועצה לתאגידים ציבוריים במינוי המנכ"ל. מכיוון שניהולו התקין של התאגיד מחייב שהמנכ"ל יעבוד בתיאום עם דירקטוריון התאגיד, ובהיותו כפוף למדיניותה, מוצע כי הוא יתמנה על ידי הדירקטוריון. עוד ציינו כי על מנת להבטיח את איכות המינוי ואת בחירתו של המועמד המתאים ביותר לתפקיד, מוצע כי המינוי יתבצע לפי הצעתה של ועדת איתור, שתכלול את יו"ר הדירקטוריון; נציג ציבור מומחה בניהול או בתחום פעילותו של התאגיד, שיתמנה על ידי מנכ"ל רשות התאגידים הציבוריים (אשר טרם הוקמה במועד סיום הביקורת); עובד מדינה מקרב חברי הדירקטוריון, שימנה השר הממונה על התאגיד; נציג רשות התאגידים הציבוריים (העתידה לקום), שייבחר על ידי מנכ"ל הרשות; וכן איש אקדמיה, שיתמנה על ידי מנכ"ל רשות התאגידים, אשר מתמחה במינהל עסקים, במינהל הציבורי או בתחום פעילותו של התאגיד. חוק החברות הממשלתיות, 118 6.5000 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 119 ,(ג) לחוק החברות הממשלתיות 37 תנאי הכשירות לכהונת מנכ"ל בחברה ממשלתית קבועים בסעיף 120 .(א) לחוק האמור 16 המפנה לעניין זה, תוך שינויים, גם לסעיף ).42 ') (עמ 2003( , המועצה לתאגידים ציבוריים 121 70 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה הבנק העולמי המליץ שהדירקטוריון הוא שיבחר וימנה את המנכ"ל כדי למנוע . לטענתו, מינוי המנכ"ל בידי השר 122התערבות פוליטית בפעילות התאגיד הציבורי ) נשללת מהדירקטוריון הסמכות החשובה ביותר; 1( :האחראי גורם לבעיות אלה ) המנכ"ל יהיה קשור יותר לשר 3( ;) פוחתת מחויבות המנכ"ל לדירקטוריון 2( האחראי שמינה אותו, ובכך הוא עלול להפר את האמון ולאפשר לשר האחראי להתערב בפעילות התאגיד, והדבר אינו מתיישב עם המטרה ולפיה יש להקנות לתאגיד הציבורי עצמאות בפעילותו, כדי שיהיה חף מהשפעות פוליטיות. מממצאי הביקורת עולה כי דרכי המינוי של המנכ"ל בתאגידים ציבוריים ותקופת שלהלן. מסקירת החוקים המקימים 12 כהונתו אינן אחידות, כפי שעולה מלוח מהם מתמנים המנכ"לים על ידי הדירקטוריון, וכי 11- תאגידים עולה כי ב15 של בארבעה מהם הסמכות לא נתונה בידי הדירקטוריון בלבד. תאגידים שהדירקטוריון (מועצה) אינו ממנה את המנכ"ל שלהם:12 לוח מי ממנה את המנכ"לשם התאגיד השר האחראי לתאגיד בהתייעצות עם שירות התעסוקה דירקטוריון התאגיד הממשלה לפי הצעת השר להגנת הסביבה (לא הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים נדרשת התייעצות עם דירקטוריון התאגיד) המועצה של התאגיד באישור שר הספורט ושר המועצה להסדר הימורים בספורט האוצר המועצה של התאגיד באישור השרים וראש הרשות לפיתוח ירושלים עיריית ירושלים המקור: עיבוד מבקר המדינה לחוקי הקמה של התאגידים. הגבלת כהונת המנכ"ל בסקטור הציבורי נקבעו תחומים שבהם הוטלה הגבלה על תקופת השירות של בעלי "שנועד לקבוע 123 פרסמה רשות החברות חוזר2015 תפקידים מסוימים. בנובמבר הגבלת כהונה של מנהלים בכירים. הגבלת תקופת כהונה נועדה לעודד חדשנות, לתת אפשרות לשינוי בתרבות הארגונית של החברה. החוזר קובע מהו מהן תקופות שנים, 5 הכהונה של המנהלים הבכירים ובכללם המנכ"ל. תקופת כהונה ראשונה של עם אפשרות להאריך את הכהונה בשנתיים אם הדירקטוריון קבע שיש נחיצות . עם זאת, במשרדי ממשלה אין מגבלה על 124"מיוחדת בהמשך כהונתו של המנכ"ל אורכה של תקופת כהונתו של מנכ"ל המשרד הממשלתי משרת אמון. Corporate Governance of State- Owned Enterprises- a tool kit, World Bank Group, 2014 pg. 187 . 122 2015 מאוקטובר 2015-3-2 חוזר 123 ' דירקטורי- אתר אינטרנט של רשות הבחירות הממשלתיות, נושא משרה בכירים, חלק א 124 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 71 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים אין הגבלה על125) מהם40%( תאגידים עולה כי בשישה15 מסקירת חוקי הקמה של תקופת העסקת המנכ"ל, וכי בשאר החוקים תקופת כהונת המנכ"ל הוגבלה לשמונה תאגידים ציבוריים 30-) מ10%( עד עשר שנים. מסיכום השאלון עלה כי בשלושה שנים או יותר. 12 המנכ"ל מכהן , על תקופת הכהונה של 2018 מובאים פרטים, המעודכנים לדצמבר13 להלן בלוח שנים וכן מידע 5-המנכ"לים בתאגידים ציבוריים שענו על השאלון המכהנים יותר מ על הגבלת כהונתם בחוק המקים. מנכ"לים המכהנים יותר מחמש שנים ומידע בחוק המקים על :13 לוח )2018 הגבלת תקופת הכהונה (מעודכן לדצמבר הגבלת כהונהשנות כהונת המנכ"ל הנוכחיהתאגיד רשות נחל הירקון 25 אין האקדמיה ללשון העברית 12 אין המרכז להנצחת זכרו של מנחם בגין 12 אין האקדמיה ללשון הערבית 8.5 שנים10 קרנית 8 אין הרשות הלאומית להסמכת מעבדות 8 שנים8 הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים 7 שנים10 רשות שדות תעופה 7 שנים10 המועצה להסדר ההימורים בספורט 6 שנים10 יד ושם 5.5 אין הרשות הלאומית לתרבות היידיש 5 אין רשות ניקוז ונחלים ערבה 5 אין על כלל התאגידים לפעול בהתאם לתקופת המגבלה על תקופת כהונתו של מנכ"ל, אם היא נקובה בחוקים השונים ולפעול לאיתור מנכ"ל חדש מבעוד מועד. משרד מבקר המדינה ממליץ לתאגידים לבחון את סוגיית משך כהונת המנכ"ל. מומלץ כי משרד המשפטים, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר יבחנו את הצורך בהסדרת הנושא. שירות התעסוקה, קרנית, המועצה להשכלה גבוהה, יד ושם, מגן דוד אדום והרשות לחדשנות טכנולוגיה 125 72 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה המועצה להשכלה גבוהה מסרה בתשובתה כי, "יובהר כי הסכמי עובדים בכירים שנים מחייבים חידוש כפי שנהוג שבשירות 4 במל"ג נערכים לתקופה קצובה של המדינה בהתאם להנחיות הממונה על השכר, כאשר חידוש כהונתו של מנכ"ל מחייב את אישור השר. בפועל, בכעשרים השנים האחרונות לא היה מנכ"ל שכיהן למעלה שנים." הרשות הלאומית לתרבות היידיש ציינה כי לעיתים נדרשת ממנכ"ל 4-מ מומחיות מיוחדת ולפיכך קשה למצוא לו מחליף, ורשות נחל ירקון מסרה כי החלפת מנכ"ל בתדירות שהוצעה תפגע בתפקוד התאגיד. הליך מינוי ממלא מקומו של מנכ"ל נקבע כי מינוי מנכ"ל בפועל, בתאגידים 6.5000 'בהנחיות היועץ המשפטי מס ציבוריים, טעון אישור של הוועדה לבדיקת מינויים לפי אמות המידה למינוי מנכ"ל קבוע. מכאן שהדרך למינוי ממלא מקום של מנכ"ל לחברה ממשלתית זהה לדרך המינוי של מנכ"ל קבוע לחברה. כלל זה חל גם על תאגידים ציבוריים. הוצע כי ממלא המקום של מנכ"ל ימונה לפרק 126בדוח המועצה לתאגידים ציבוריים זמן מרבי של שישה חדשים, וכי מינויו ייבדק על ידי הוועדה לבדיקת מינויים. תאגידים יש מנכ"ל במינוי בפועל 30-) מ10%( מממצאי השאלון עולה כי בשלושה ).14 המשרת שנה או יותר או אין מנכ"ל קבוע (ראו לוח תקופת השירות של ממלאי מקום של מנכ"לים לפי התשובות :14 לוח 1.12.18- לשאלון שהופץ, מעודכן ל לגבי גופים אלו1.7.20-בתוספת סטטוס מעודכן ל 1.12.18- נתונים מעודכנים נתונים מעודכנים ל 1.7.20-המעמדמס' השנים בתפקידהתאגידל הרשות לפיתוח ירושלים 5 זמני127טרם מונה מנכ"ל קבוע מונה מנכ"ל קבועזמניתאגיד השידור הישראלי מכון התקנים 1 מונה מנכ"ל קבועזמני הרשות הלאומית אין מנכ"ל, יו"ר הדירקטוריון אין מנכ"ללתרבות הלדינו משמש כמנכ"ל מונה מנכ"ל קבועאין מנכ"ל מכון וינגייט המקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה לנתונים שהתקבלו מהתאגידים. ).44 '), (עמ 2003( , המועצה לתאגידים ציבוריים 126 הייתה תקופה של בחירות לעיריית 2020 ליוני 2018 הרשות לפיתוח ירושלים הסבירה שבין דצמבר 127 .ירושלים ולכנסת ונבצר ממנה למנות מנכ"ל הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 73 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים כיהנו השרים בממשלות מכהנות בתקופות 2020- ו 2019 יצוין כי בשנים בחירות חוזרות ונשנות. על השרים האחראים לתאגידים ועל הדירקטוריונים של התאגידים שטרם מינו מנכ"ל קבוע לפעול למינוי כנדרש. מינוי יועצים משפטיים הייעוץ המשפטי כשומר סף בחוזר רשות החברות הממשלתיות בנושא "היועץ המשפטי הפנימי בחברה ממשלתית" הובהר כי "מדיניות רשות החברות הממשלתיות מזה שנים רבות הינה כי על כל חברה ממשלתית שהיקף ומורכבות פעילותה הינם משמעותיים להעסיק יועץ משפטי פנימי בחברה, ולא להסתפק בקבלת יעוץ משפטי מטעם גורם חיצוני בלבד". עוד הובהר בחוזר זה כי "היועץ המשפטי הפנימי נמנה על הפקידים הבכירים בחברה, ותפקידו לפעול על מנת להבטיח שהחברה, האורגנים שלה ועובדיה ימלאו את תפקידם על פי הוראות החוק וכללי המינהל התקין. היועץ המשפטי הפנימי הינו גורם משמעותי במסגרת הממשל התאגידי התקין והיעיל של החברה הממשלתית, המהווה חוליה משמעותית בפיקוח ובקרה פנימיים, יעילים ואפקטיביים בחברה. קיומו של יועץ משפטי פנימי בחברה תורם משמעותית לפעילות החברה וליכולתה לעמוד באתגרים העומדים בפניה, בהסתמך על בסיס מקצועי איתן ורציף. יכולתו של יועץ משפטי פנימי בחברה לרכוש התמחות ביחס לפעילות החברה, צרכיה והסביבה המשפטית המיוחדת לה, מהווה נדבך חשוב בניהול מיטבי של החברה הממשלתית, שהינה מנכסי הציבור, כמו גם ביכולתו לשמש 'שומר סף' אפקטיבי, מקום שהדבר נדרש". החוזר תעסיק יועץ משפטי פנימי. 128 ומעלה7 מנחה כי כל חברה ממשלתית שסיווגה הוא החוזר ממליץ כי גם חברות ממשלתיות בסיווג נמוך יותר יעסיקו יועץ משפטי פנימי. כמו בנושאים אחרים הנוגעים לתאגידים הציבוריים, גם בנושא הייעוץ המשפטי של התאגיד אין למועד סיום הביקורת נורמה רוחבית המסדירה את העניין ומוחלת על כל התאגידים, אלא הסדרים פרטניים שנקבעו בכל אחד מחוקי ההקמה (אם נקבעו), וכמובן כפיפות כללית לעקרונות המשפט המינהלי החלים על כל התאגידים הציבוריים. בחוקי הקמה שחוקקו בחמש שנים האחרונות (חוק השידור הציבורי עוסקים 129)1984-ותיקון לחוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית, התשמ"ד בייעוץ המשפטי לתאגידים הרלוונטיים שהוקמו. (חברות קטנות 1- חברות ממשלתיות מסווגים לפי מסר פרמטרים כולל מחזור ומספר עובדים על סולם מ 128 ) (הגדולות ביותר 10-ל .1984- לחוק עידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית, התשמ"ד 2015 ראו תיקון משנת 129 74 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה נושא הייעוץ המשפטי לתאגיד הציבורי נידון בהרחבה בדוח המועצה לתאגידים . מדוח זה עולה בבירור כי לפי עמדת המועצה תפקידו 1302003 ציבוריים משנת של היועץ המשפטי לתאגיד הציבורי דומה במהותו לתפקידו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי, קרי: עליו לסייע להנהלת התאגיד לקדם את מדיניותה בגבולות הדין, ומכאן שעליו לשרטט לפני ההנהלה את גבולות הדין ולוודא שאין התאגיד חורג מסמכויותיו ומדרכי פעולתו שהותוו לו בחוק. כמו כן אפשר ללמוד מהדוח האמור כי היועץ המשפטי לתאגיד כפוף מבחינה המקצועית לדין בלבד, וזאת .131להבדיל מכפיפותו המינהלית להנהלת התאגיד יועץ משפטי חיצוני נקבע כי מינוים של יועצים משפטיים לחברות 132בחוק החברות הממשלתיות פורסמו כללי החברות 1992 ממשלתיות טעון אישור של רשות החברות. בשנת (להלן - הכללים 1992-הממשלתיות (מינוי יועצים משפטיים ושכרם), התשנ"ב למינוי יועצים משפטיים). בכללים אלה נקבע כי תקופת המינוי של יועץ משפטי חיצוני בחברה ממשלתית תהיה שלוש שנים, וניתן לאריכה בשלוש שנים נוספות. מכאן שתקופת הכהונה המרבית של היועצים המשפטיים מוגבלת לשש שנים. יועץ משפטי שמונה לביצוע מטלה מסוימת יכול להיות מועסק באישור רשות החברות עד שמטלתו הושלמה, גם אם הדבר נמשך יותר משש שנים. בדוח המועצה לתאגידים ציבוריים הוצע להגביל את תקופת המינוי של היועץ המשפטי שאינו עובד התאגיד, כדי להבטיח פתיחת פתח לריענון מקצועי בעת הצורך. עם זאת, הוצע לקבוע תקופת מינוי ארוכה יחסית, של שש שנים, כדי . בחוקים המקימים אין כללים להגבלת 133לאפשר פיתוח מומחיות ועידוד אי-תלות הוועדה 2007 תקופת מינוי כהונתו של יועץ משפטי בתאגידים הציבוריים. בשנת 134הבין-משרדית לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי ממשלה המליצה על קציבת כהונתם של יועצים משפטיים במשרדי ממשלה לשבע שנים. התאגידים שענו על השאלה בשאלון הועסקו יועצים משפטיים חיצוניים 25- מ13-ב במשך יותר משמונה שנים ברציפות. עשרה מהם תאגידים קטנים עם מחזור קטן מיליון ש"ח לשנה. 50-מ 56-53 ' עמ130 (ועדת2008 הוועדה הבין-משרדית לבחינת סוגיות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי ממשלה, ספטמבר 131 'אברמוביץ); עוד ניתן לקרוא על תפקיד היועץ המשפטי לגוף ציבורי בפרק הרלוונטי בספרו של פרופ' י תאגידים)16 זמיר, (פרק 47 סעיף 1975- חוק החברות הממשלתיות התשל"ה 132 .54 ' עמ2.7 , פרק שלישי סעיף 2003 דוח המועצה לתאגידים ציבוריים 133 .19 ' עמ2008 הוועדה הבין-משרדית לבחינת סוגיות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי ממשלה, ספטמבר 134 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 75 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים תאגידים שבהם מועסקים יועצים משפטיים חיצוניים זה יותר:15 לוח )2018 משמונה שנים (מעודכן לדצמבר מספר שנות שם התאגיד העבודה של היועץ המשפטי החיצוני135גודל התאגיד לפי מחזור ות נחל הירקון רש 29 מלש"ח50-מתחת ל האקדמיה ללשון העברית 25 מלש"ח50-מתחת ל הרשות הלאומית לתרבות הלאדינו 23 מלש"ח50-מתחת ל רשות ניקוז ונחלים ירדן דרומי 21 מלש"ח50-מתחת ל מרכז זלמן שזר לחקר תולדות העם היהודי18 מלש"ח50-מתחת ל המועצה להשכלה גבוהה 17 מלש"ח50-מתחת ל הרשות לפיתוח ירושלים 15 מלש"ח50 מעל הרשות לשיקום האסיר 14 מלש"ח50-מתחת ל המרכז להנצחת זכרו של מנחם בגין 12 מלש"ח50-מתחת ל רשות ניקוז ים המלח 9 מלש"ח50-מתחת ל המועצה להסדר ההימורים בספורט 8 מלש"ח50 מעל קרן וולף 8 מלש"ח50-מתחת ל המקור: עיבוד מבקר המדינה לתשובות התאגידים על השאלון. משרד מבקר המדינה ממליץ לדירקטוריונים של התאגידים לבחון גיבוש כללים בעניין מתכונת ההעסקה של היועץ המשפטי - הפנימי או החיצוני ואת משכי הכהונה שלו. מומלץ כי משרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו את נחיצות הסדרתם של כללים בנושא, תוך התחשבות בגודל התאגיד. הרשות הלאומית לתרבות הלאדינו, רשות נחל הירקון ומרכז זלמן שזר מסרו למשרד מבקר המדינה כי היועץ המשפטי החיצוני צובר 2020 בתשובתם מיוני ניסיון רב בכל הנוגע לטיפול בצורכי התאגיד ומשמש גם כמחזיק במאגר הזיכרון הקולקטיבי של התאגיד. הרשות לפיתוח ירושלים והרשות לשיקום האסיר מסרו בתשובתם למשרד מבקר כי, יש להם מחלקה משפטית והם נועצים ביועצים המשפטיים 2020 המדינה מיוני החיצוניים בסוגיות מקצועיות בלבד. מיליון ש"ח 50- מיליון ש"ח, תאגיד גדול - בעל מחזור של יותר מ 50- תאגיד קטן - בעל מחזור של פחות מ 135 76 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה אישור תקציב התאגיד התקציב הוא כלי מרכזי לתכנון תוכנית העבודה, במסגרת יישום מדיניות התאגיד, בכל הנוגע לסדרי העדיפויות שלו ולהקצאת משאביו. התקציב הוא כלי שמשמש להתאמת המדיניות שלו בהתאם לצרכים המשתנים. כדי שהתקציב יהיה כלי יעיל, יש לאשר אותו לפני תחילת שנת הכספים. התקציב אמור לכלול את ההשקעות, הרכישות, המכירות וההוצאות הצפויות לשנה הקרובה. לרוב הדירקטוריון מחליט אם לאשר את הצעת (להלן - חוק יסודות התקציב), מחייב 1985-התקציב. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה . לשם 136כל תאגיד שהוקם לפי חוק לקבל גם את אישורו של שר האוצר לתקציב השנתי כך, יש להעביר את התקציב לידי משרד האוצר עד שלושים יום לפני תחילת השנה. יש למלא דרישה זו נוסף על המחויבות להביא את התקציב לגורמים נוספים כפי שהוגדר בחוק המקים את התאגיד. חוק יסודות התקציב מחייב את אישור התקציב לפני תחילת השנה, שאם לא כן על הגוף לפעול זמנית על בסיס תקציב השנה הקודמת, בהיקף מתקציב השנה הקודמת לכל חודש מתחילת השנה. 1/12 ובקצב של : תקציב הכנסות של חמישה תאגידים ציבוריים גדולים לשנים 6 לוח (במיליוני ש"ח)2018 - 2016 התקציבשם התאגיד 2018 2017 2016 רשות שדות התעופה 4,757 3,605 3,442 רשות הגנים והטבע 640 674 620 *מכון התקנים 417 *424 408 מגן דוד אדום 644 619 539 הרשות להסדרי הימורים בספורט 2,934 2,742 2,742 המקור: הדוחות הכספיים המבוקרים של התאגידים *מבוסס על תקציבים מאושרים של המכון המועצה לתאגידים ציבוריים הציעה לעגן בחוק המסגרת את סמכותו של השר הממונה על התאגיד לאישור תקציבו של התאגיד ציבורי. בין השאר, סמכות זו נועדה לאפשר לשר לבחון את אופן הכנת התקציב, את ההנחות שעל פיהן מכינים אותו ואת מדיניותו של התאגיד ולבדוק כיצד משתלבות תוכניותיו של התאגיד בסדר העדיפויות הכללי של המשרד הממשלתי שהוא אחראי לו או בתוכניותיהם של גופים אחרים שהוא מופקד עליהם, לרבות תוכניות הפעילות של התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות האחרים שבאחריותו. לשכת עורכי הדין סבורה שחוק יסודות התקציב לא חל על תאגידים אלה, ולכן שר האוצר לא צריך לאשר 136 .את התקציבים הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 77 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים מבדיקת החוקים המקימים את התאגידים עלה כי אין ביניהם אחידות מבחינת אופן 15-). בשישה מ17 אישור התקציב השנתי על ידי השר הממונה (כמוצג להלן בלוח החוקים המקימים שנסקרו נקבע שהשר האחראי לתאגיד - למשל, למועצה להסדר ההימורים בספורט - יאשר את תקציבו לפני העברתו למשרד האוצר. בתשעה תאגידים אחרים שנסקרו אין דרישה כזאת, ותקציבם מאושר על ידי הדירקטוריון וגוף אחר, כגון הממשלה או הכנסת. הגורמים המאשרים את התקציב בתאגידים: 17 לוח הגורמים הנוספים שם התאגיד המאשרים את התקציב חוץ ממשרד האוצר השר האחראיודירקטוריון התאגיד שר התרבות והספורטשר התרבות והספורטהמועצה להסדר הימורים בספורט שר התרבות והספורטשר התרבות והספורטמכון וינגייט שר התרבות והספורט, רשות העתיקות שר התרבות והספורטהממשלה שר התקשורתאיןתאגיד השידור הישראלי שר העבודה, הרווחה שירות התעסוקה והשירותים החברתיים, שר העבודה, הרווחה הכנסת והשירותים החברתיים קרנית - קרן לפיצוי נפגעי תאונות שר האוצר בהתייעצות דרכים שר האוצרעם שר המשפטים שר החינוךהממשלההמועצה להשכלה גבוהה ועדת הכספים והנהלת יד ושם שר החינוךהתאגיד שר התחבורהשר התחבורהרשות שדות התעופה שר המשפטים וועדת לשכת עורכי דין החוקה ומשפט של שר המשפטיםהכנסת יו"ר ועדת השרים הממשלההרשות לפיתוח ירושלים לענייני ירושלים או השר שהממשלה הסמיכה אותו לכך לעניין חוק זה, בשיתוף שר האוצר. הרשות לשמירת הטבע והגנים השר להגנת הסביבההממשלההלאומיים שר הבריאותאיןמגן דוד אדום הרשות הלאומית לחדשנות נקבע בחוק התקציב טכנולוגית השנתי בכפוף לתקציב שר הכלכלה והתעשייהמשרד הכלכלה שר הכלכלה והתעשייהאיןמכון התקנים המקור: חוקי ההקמה של התאגידים בעיבוד משרד מבקר המדינה. 78 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה אחד הכלים העומדים לרשות הממשלה לשם ביצוע בקרה על תאגידים ציבוריים ולהכוונת פעילויותיהם הוא מתן הערות על הצעות תקציב ואישור התקציב על ידי השר האחראי לתאגיד ולמשרדו. במצב הדברים המתוארים לעיל, חלק מהשרים ומשרדיהם אינם פעילים בתהליך הכנתו ואישורו של התקציב של התאגידים הציבוריים. משום כך אין משתמשים בכלי בקרה זה כדי לוודא שהתאגידים פועלים להשיג את מטרותיהם שנקבעו בחוקים המקימים. תאגיד השידור ציין בתשובתו כי מעורבותו של השר בבקרה על תוכן התקציב יכולה להיות שונה בין התאגידים בהתאם לדרגת העצמאות שהמחוקק נתן לתאגיד. משרד הספורט מסר בתשובתו כי הוא מינה עובד בתפקיד בכיר לבחון מראש את תוכניות העבודה והצעת התקציב של התאגידים שבאחריות המשרד, והוא יבחן אותן בהתאם למטרות של כל תאגיד, ובכלל זה יבצע פיקוח ובקרה על יישום תוכניות העבודה. מועד אישור התקציב 400-בדיקת משרד מבקר המדינה בחמישה תאגידים גדולים (שתקציבם גדול מ מיליון ש"ח) העלתה כי לעיתים הדירקטוריון והגופים הנוספים החייבים לאשר את תקציבם השנתי מאשרים אותו באיחור, לאחר תחילת השנה, ולעיתים אף לאחר . הדבר מקשה מאוד על התאגיד 137סיום השנה, ולעיתים אינם מאשרים אותו כלל להוציא לפועל בתחילת השנה תוכניות הדורשות מימון או הוצאה גדולה יותר מהחלק היחסי של התקציב הקודם. על כלל התאגידים לאשר את תקציביהם על ידי הדירקטוריון והגופים הנוספים החייבים לאשר אותו לפני תחילת השנה. מומלץ כי משרד האוצר ישקול לגבש מסמך מנחה עבור השרים והמשרדים המאשרים בנושא תהליכי הבקרה והפיקוח שמומלץ לבצע לפני אישור התקציב. ניהול סיכונים ניהול סיכונים הוא תחום העוסק בתרחישי ייחוס הנוגעים לנזק שעלול להיגרם לארגון, ובהגדרת רמת הסיכון של כל תרחיש כזה, והכול לפי מטרות התאגיד ויעדיו, לרבות יעדים ממלכתיים שהוגדרו בחקיקה, בתקנות ובהחלטות של הממשלה ושל שאר רשויות המדינה. ניהול סיכונים אפקטיבי הוא גורם משפיע שיש להתחשב הוציאה רשות החברות הממשלתיות חוזר 2009 בו בתהליך קבלת החלטות. בשנת הקובע עקרונות להסדרת חובתה של חברה ממשלתית למסד תהליך מסודר לניהול מכון התקנים, רשות הטבע והגנים והמועצה להסדר הימורים בספורט. 137 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 79 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים הוציא2018 . בשנת139 2020 ; החוזר עודכן בשנת138סיכונים שהחברה חשופה להם משרד ראש הממשלה מדריך לניהול סיכונים עבור גופים ציבוריים. מטרת המדריך הייתה "להבטיח קיומם של תהליכי קבלת החלטות מיטביים בנוגע להתמודדות עם סיכונים". כמו כן, המדריך מסייע להנהיג עקביות, אחידות ושקיפות רבות יותר במסגרת קבלת החלטות ממשלתיות. לשיטה כמה עקרונות יסוד: התבססות ), כימות ההשפעה של הסיכונים ושל ההחלטות evidence based( על נתונים . לנוכח זאת, על 140הממשלתיות ושימוש בממצאי הניתוח של עלות לעומת תועלת דירקטוריון התאגיד להתוות מדיניות ניהול סיכונים ולפקח על יישומה. ניהול סיכונים כולל בראשיתו סקר סיכונים. זהו סקר מעמיק בנושא פעילות התאגיד, שמתבצע אחת לכמה שנים (בדרך כלל אחת שלוש שנים). הסקר הראשון הוא יסודי, והסקרים הבאים - המתבצעים מפעם לפעם - נועדו לעדכנו. הסקר הוא כלי חשוב המשמש את מבקר הפנים וועדת הביקורת. הוא משמש רכיב חשוב בתוכנית העבודה הרב-שנתית של מבקר הפנים. לשם בקרה על התמודדות התאגיד עם הסיכונים המהותיים הדירקטוריון שוקל את אפשרות הקמתה של . תפקידה של הוועדה - לדון מפעם לפעם בפעילות התאגיד, לטפל 141ועדת סיכונים בסיכונים הכרוכים בה ולפעול להעלאת רמת המוכנות של התאגיד לטפל בסיכונים שזוהו בתרחישי הייחוס הקריטיים במסגרת ההיערכות הדרושה. התאגידים שהשיבו 26-) מ23%- (כ6 מתשובות התאגידים על השאלון עולה כי 26-. רק שנים מ 2018 - 2016 הצהירו שלא ביצעו סקר סיכונים בשנים 142עליו שהשיבו על השאלון הקימו ועדה של הדירקטוריון לניהול סיכונים. 143התאגידים החשיבות של ניהול סיכונים מקבלת משנה תוקף נוכח האתגרים שעימם מתמודדים התאגידים הציבוריים, שלחלקם יש חשיבות רבה במישור הלאומי ולפיכך ניהול סיכונים בהם הוא אינטרס ציבורי. משרד מבקר המדינה ממליץ לתאגידים הציבוריים שלא ביצעו סקר סיכונים לבצע סקר ולעסוק בניהול סיכונים. כמו כן ראוי לשקול הקמת ועדה של הדירקטוריון או של ההנהלה לניהול סיכונים, שתעקוב אחר הטיפול בסיכונים המהותיים הנשקפים לתאגיד. ).2009 (יוני 2009/1 רשות החברות הממשלתיות, "ניהול סיכונים בחברות הממשלתיות", חוזר 138 " רשות החברות הממשלתיות, "חוזר ניהול סיכונים תאגידי בחברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות 139 .)2020 (ינואר .5 '), עמ 2018 ראו: משרד ראש הממשלה, מדריך (יוני 140 Board Effect, The Role of the Board in Risk Management : ראו 141 הרשות לפיתוח ירושלים, האקדמיה ללשון העברית, רשות הניקוז ונחלים ירדן דרומי, הרשות הלאומית 142 לתרבות הלאדינו, הרשות הלאומית לתרבות היידיש, מרכז זלמן שזר יד ושם והמועצה להסדר הימורים בספורט. 143 80 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה , מסרה בתשובתה כי אינה מבצעת סקר סיכונים144הרשות הלאומית לתרבות היידיש בשל עלותו הגבוהה. מרכז זלמן שזר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני כי: "איננו רואים טעם בהגדרה מחייבת של ועדה לניהול סיכונים אלא אם 2020 ."קיימת התראה ברורה של מבקר הפנים, רואה החשבון או היועץ המשפטי קוד אתי וניגוד עניינים קוד אתי הקוד האתי הוא מסמך המפרט עקרונות ודפוסי התנהגות המבטאים ערכים המשמשים בסיס לפעילות תקינה ומוסרית. קוד אתי צריך להיות מותאם לארגון מסוים - לנסיבות, לסביבה, לצרכים ולערכים. קוד אתי הוא גם משאב של הארגון, שכן הוא מגדיר את דרכי ההתנהגות הראויות בארגון ומאפשר לפתור דילמות מקצועיות הפוגעות בארגון ובכושר התחרות שלו. הקוד יוצר לכידות ארגונית ומתווה מסגרת בכל הנוגע להתנהגות מקצועית ולאחריות, המשביחה את פעילות הארגון ומונעת בזבוז משאבים עקב ביצוע עבירות, ובכך מגבירה את אמון הציבור בתאגיד. כדי להטמיע ביעילות קוד אתי נדרשת תוכנית אתיקה המסדירה את הנהלים, את לוחות הזמנים ואת המשאבים המוקצים לתהליך זה. על מנת שהקוד האתי בארגון יחלחל ויהפוך לחלק בלתי נפרד מהתרבות הארגונית, יש צורך ליצור מעגלי שיתוף והסכמה רחבים ככל האפשר, זאת על מנת להפוך את עובדי הארגון לשותפים אמיתיים בעיצובו ובשמירה עליו. "מדינות רבות מחייבות תאגידים לקבוע קוד אתי. הקוד חל על חברי הדירקטוריון ועל כלל עובדי התאגיד. זאת, נוסף על התחייבות המנהלים והעובדים לפעול ולקבוע 145 במסירות ובנאמנות. הקוד האתי גם מנחה כיצד יש למנוע ניגודי עניינים . נוסף על אימוץ 146"דרכי התנהגות הולמות לעובדי החברה ולחברי הדירקטוריון קוד אתי בתאגיד ועל עדכונו מפעם לפעם, יש צורך לוודא כי הוא מוטמע. במסגרת העיר משרד מבקר המדינה לרשות החברות הממשלתיות על הצורך 147דוחות ביקורת לאמץ קוד אתי ולהטמיעו בחברות הממשלתיות. תאגיד עם מחזור קטן 144 הנחייה פרטנית וטיפול בניגודי עניינים נעשית על ידי היועצים המשפטיים 145 World Bank Corporate Toolkit for SOE, 2014, pg. 185 146 ,"), בפרק "הנהגת כללי משטר תאגידי בחברות ממשלתיות 1995( ב57 , דוח שנתי ראו מבקר המדינה 147 ), בפרק "סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות החברות 2012( א63 דוח שנתי ; מבקר המדינה, 153 'עמ .59 'הממשלתיות", עמ הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 81 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים תאגידים גדולים15-בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי רק שישה מ שנסקרו פרסמו קוד אתי באתר האינטרנט שלהם. יצוין כי המועצה להסדר הימורים בספורט אימצה קוד אתי בין-לאומי לארגונים בענף ההימורים בספורט, וכי היא מעסיקה יועץ חיצוני שתפקידו לבדוק מדי שנה אם עובדי המועצה והזכיינים שלה מיישמים את הקוד האתי. 2019 רשות שדות התעופה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביוני כי "בינואר אישרה מועצת הרשות את המלצת ההנהלה להטעמת קוד אתי ברשות". ניגוד עניינים אדם מצוי במצב של ניגוד עניינים אישי כאשר הוא עלול להעדיף את ענייניו . 148האישיים או ענייניהם האישיים של קרוביו על פני מילוי תפקידו כהלכה תאגידים ציבוריים שענו על השאלון ששלח משרד מבקר 30 מניתוח תשובות של ) מהתאגידים 30%- (כ9-המדינה בנושא פעולות לטיפול בניגודי עניינים, עולה כי ב ) מהתאגידים אין נוהל בנוגע 42%- (כ13-אין נוהל למניעת ניגודי עניינים, כי ב ) מהתאגידים יש נוהל שמחייב 30%( 9-לקבלת מתנות וטובות הנאה, וכי רק ב מנהלים ודירקטורים להודיע על ניגודי עניינים לפני תחילת כהונתם ובמהלכה. משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל התאגידים להשלים גיבוש קוד אתי ולפרסמו באתר לידיעת הציבור וכן לגבש נהלים מחייבים למניעת ניגוד עניינים. מומלץ כי משרד המשפטים, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר יבחנו הכנת קוד אתי גנרי הכולל כללי התנהגות של עובדים ודירקטורים בתאגידים הציבוריים, תוך מתן אפשרות להתאמות על פי פעילותו הייחודית של התאגיד, ויוודאו שהתאגידים פועלים להטמעתו של הקוד; כמו כן עליהם לחדד בקרב התאגידים את נושא הנחיצות של גיבוש כללים למניעת ניגודי עניינים. .2016 חוות דעת הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות, פברואר 148 82 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינהשקיפות ופרסום מידע לציבור שקיפות ציבורית מאפשרת ביקורת אפקטיבית על פעולות התאגיד. לציבור זכות לפקח על פעולותיהם של התאגידים הציבוריים, לבחון את מידת יעילותם ולאתר כשלים מבניים וארגוניים. שמירה על הקשר בין הציבור לבין תאגידים וקיום דיאלוג ביניהם הם נדבכים חשובים בפיתוח אמון ביניהם וביצירת שקיפות הדדית רבה. למעשה הבסיס ליישום ממשל תאגידי נעוץ בהקמת ממשקי קשר יעילים בין התאגיד . 149לבין הציבור, שתפקידם לספק מידע מחד גיסא ולכונן ביטחון ואמון מאידך גיסא בדבר שקיפות לגבי הביצועים הפיננסיים והלא פיננסיים של OECD -הנחיות ה תאגידים ציבוריים משמשות מפתח לחיזוק המחויבויות של הדירקטוריונים והנהלת . על התאגיד להביא 150 an informed owner התאגיד ומאפשרות למדינה לשמש לידיעת הציבור מידע פיננסי מהותי, ולדווח לו על פעילותו בהתאם לתקנים בין- במהלך הכנת דוחות כספיים, וכן על מידע לא פיננסי. המידע IFRS לאומיים כגון שיש לפרסם כולל, בין היתר, את הדוחות הכספיים המלאים של התאגיד, את קוד הניהול של התאגיד, את מדיניות התגמול של חברי הדירקטוריון ומנהלים בכירים בתאגיד, וכן מידע על מידת עצמאותו של הדירקטור, על הפוטנציאל לניגוד עניינים בפעילותו של הדירקטור, לרבות על בעלות ועניין אישי בחברות אחרות, על סיכונים שעלולים להיות כרוכים בפעילותו של התאגיד ועל צעדים שהתאגיד נוקט למזעור סיכונים אלו, על סיוע כספי מכל מקור ועל ערבויות שהתקבלו מהמדינה, וכן מידע על פעילות מהותית עבור המדינה. עוד עולה מההנחיות שהמדינה כבעלת עניין בתאגידים הציבורים צריכה לוודא כי מדי שנה מתפרסם באינטרנט מידע מהותי אימץ מרצונו 151על כל התאגידים הציבוריים. לדוגמה, תאגיד ציבורי גדול בארה"ב ; 404 וסוקס 302 (מיד לאחר חקיקת חוק הסוקס) העקרונות של סוקס 2002 בשנת התאגיד מפרסם בציבור את הפרוטוקולים של כל ישיבות הדירקטוריון ואימץ את כללי הדיווח לציבור שחלים על חברות ציבוריות הנתונות לפיקוח של רשות ניירות הערך של ארה"ב. World Bank Corporate Toolkit for SOE, 2014, pg. 215 ראו 149 OECD Corporate Guidelines, 2015, pg. 24 150 , בעל זיכיון בתחום יצור חשמל בכמה מדינות בדרום מזרח ארה"ב. התאגיד Tennessee Valley Authority - ה151 .2018 מיליארד דולר בשנת 11-היה בעל מחזור של יותר מ הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 83 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים בישראל אין הוראות המחייבות תאגידים ציבורים לפרסם מידע בציבור, נוסף על (להלן - חוק 1998-המידע שהתאגיד חייב לפרסם לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח חופש המידע). עם זאת, חלק מהתאגידים הציבוריים כבר אימצו מדיניות כזאת. לדוגמה, הרשות לניירות ערך החליטה לפרסם פרוטוקולים של דיוני מליאת הרשות, (להלן - חוק ניירות ערך), לא 1968-זאת אף שעל פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח מוטלת עליה חובה כזאת. הפרוטוקולים שמפרסמת הרשות בציבור כוללים את תמצית עיקרי הדיון ואינם כוללים נושאים שנקבע כי אינם מתאימים לפרסום, כגון סיכום של דיונים בעניינים העלולים לפגוע בפרטיות של אדם או של חברה. הדוחות הכספיים הם בבחינת מצג מובנה על מצבו דוחות כספיים מבוקרים: הכספי של התאגיד ועל תוצאות פעילותו. הדוחות הכספיים המבוקרים ערוכים על פי השפה המוסכמת של כללי חשבונאות מקובלים ושל הדוחות הנלווים להם, מספקים את אמצעי הקשר היעיל, המקיף, השיטתי והאמין ביותר בין התאגיד לבין מגוון המשתמשים בדוחות: משרדי ממשלה, מקבלי החלטות בממשל, גורמים מממנים, ספקים, לקוחות, עובדים, רשויות פיקוח ורבים אחרים. הדוחות הכספיים משמשים גורמים אלה לקבלת החלטות כלכליות מסוגים שונים ומגוונים, והם רכיב מכריע במערך הממשל התאגידי ותורמים תרומה של ממש ליכולתו לקבל אחריות ). עמדת הרשות לניירות ערך הינה כי חברות accountability ( לתוצאות פעילותו 152ציבוריות חייבות לפרסם דוחות כספיים לציבור המשקיעים מכוח דיני ניירות ערך תוך שלושה חודשים מסיום שנת הכספים. לפי חוק ניירות ערך, חברות בורסאיות חייבות להגיש את הדוחות הכספיים שלהן לרשות לניירות ערך, והיא רשאית . לפי חוק החברות הממשלתיות, החברות הממשלתיות מפרסמות 153לפרסם אותם ; 154את הדוחות הכספיים שלהן באתר האינטרנט של רשות החברות הממשלתיות ואין הסדר דומה בנוגע לתאגידים ציבוריים. הכנה ופרסום בציבור של דוחות כספיים מבוקרים מלאים מוסיפים עוד נדבך לפיקוח הציבורי על התאגידים. רוב החוקים המקימים את התאגידים הציבורים שנסקרו מחייבים את התאגיד להכין דוחות כספיים המבוקרים על ידי רואה חשבון . 155חיצוני. עם זאת, רק בשני חוקים מקימים התאגיד מחויב לפרסם אותם בציבור ), 1970- תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומידיים) (התש"ל 152 .)1968- חוק ניירות ערך (התשכ"ח 153 , קובע כי חברות ממשלתיות יפרסמו בציבור את הדוחות 1975- חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה 154 .הכספיים שלהן לחוק המועצה להסדרי הימורים בספורט נקבע כי השרים יקבעו 2018 לשכת עורכי הדין. בתיקון משנת 155 הן הוראות בדבר מועדי עריכתם והגשתם של דיווחים והודעות כאמור והן הוראות בדבר פרסום הדוחות הכספיים לציבור. הוראות אלו טרם נקבעו. 84 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה תאגידים15-מבדיקת אתרי האינטרנט של התאגידים הציבוריים עלה כי רק שניים מ . עוד עלה כי שלושה 156ציבוריים גדולים שנבדקו מפרסמים דוחות כספיים מלאים .157תאגידים אחרים מפרסמים תמצית של דוחות כספיים תוכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות נועדו להציג אי-פרסום תוכניות עבודה: את יעדי הפעילות לתקופה מוגדרת, את תכנון הפעילות ואת השינויים והתוצאות המצופים בעקבותיה. תוכניות העבודה משמשות כלי מרכזי למימוש מדיניות ויעדים. משרדי הממשלה מפרסמים בציבור את תוכניות העבודה השנתיות שלהם, כדי לאפשר לציבור לעיין בהן. חוק חופש המידע קובע כי רשויות ציבוריות, לרבות תאגידים ציבוריים, יפרסמו דין חשבון שיכלול מידע על פעילותה ותחומי אחריותה הוציא משרד ראש הממשלה את 2010 . בשנת158והסבר על תפקידיה וסמכויותיה . 159מדריך התכנון הממשלתי, ובו נקבע סרגלים לתהליך התכנון של תוכנית עבודה מבדיקת אתרי האינטרנט של התאגידים הציבוריים שביצע צוות הביקורת עלה תאגידים ציבוריים גדולים שנבדקו אינם מפרסמים בציבור את 15-כי שמונה מ תוכניות העבודה שלהם, ולמותר לציין כי הם לא מפרסמים נתונים על אופן ביצוע תוכנית העבודה. קרנית - קרן פיצוי לנפגעי תאונות דרכים ולשכת עורכי הדין. 156 . מכון התקנים הישראלי, המועצה להסדרי הימורים בספורט ומגן דוד אדום 157 )(א5 ), סעיף 1998- חוק חופש המידע (התשנ"ח 158 .86 ' עמ6 ), פרק 2010(מדריך התכנון הממשלתי משרד ראש הממשלה, 159 הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 85 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים נתונים על החובה לפרסם באינטרנט מידע לפי החוק המקים:18 לוח ועל פרסום המידע בפועל פרסום שם התאגיד דוחות פרסום כספיים תקציב/ פרסום תוכנית ביצוע פרסום מועד הביצוע של העבודה תוכנית עבודה המועצה להסדר רק לגבי העסקת ישתמציתהימורים בספורט אנשים בעלי איןמוגבלות איןאיןאיןאיןמכון וינגייט בתמצית, מעודכן איןאיןרשות העתיקות 2018 לשנת2017 בקצרה, מעודכן לשנת תאגיד השידור איןאיןאיןאיןהישראלי לגבי מספר כןכןשירות התעסוקה לגבי מספר מבקשי עבודהמבקשי עבודה קרנית - קרן לפיצוי נפגעי כןכןכןכןתאונות דרכים המועצה להשכלה כןכןכןכןגבוהה תקציב איןיד ושם כןכןבאחוזים רשות שדות כןכןכןאיןהתעופה איןאיןכןכןלשכת עורכי הדין הרשות לפיתוח איןאיןאיןאיןירושלים הרשות לשמירת הטבע והגנים כןכןכןאיןהלאומיים דוח נסיעות אמבולנסיםאיןכןתמציתמגן דוד אדום הרשות הלאומית לחדשנות כןכןכןאיןטכנולוגית אין בצורה מרוכזתאיןאיןתמציתמכון התקנים המקור: עיבוד של משרד מבקר המדינה למידע שפורסם באתרי האינטרנט של התאגידים. : עולה כי המידע שתאגידים ציבוריים מביאים לידיעת הציבור מצומצם 18 מלוח מאוד יחסית לחברות ממשלתיות וכן יחסית למקובל בעולם (ראו להלן). משרד מבקר המדינה ממליץ שבמסגרת הסדרת חובות הפרסום של התאגידים הציבוריים, משרד ראש הממשלה יגבש מדיניות רוחבית שתוחל על כלל התאגידים, לשם גיבוש תוכניות עבודה. 86 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה ביצע עבור תאגידים ציבוריים בכמה מדינות השוואה בין-לאומית בענייןOECD-ה דרישות פרסום המידע לציבור, וממצאי ההשוואה העלו כי במדינות שונות יש דרישות שונות, אך ברובן נכללת הדרישה להציג באתר האינטרנט של התאגיד מידע רב על פעילות החברה, לרבות על מצבה הפיננסי. דרישות לדיווח כספי ושקיפות עבור תאגידים ציבוריים :19 לוח במדינות שונות המסגרת החוקית להגדלת השקיפות והגילוי המדינה 172על התאגידים הציבוריים חלות חובות דיווח כמו על חברות בורסאיות. יש שוודיה לפרסם דוחות כספיים, דוחות ביניים ודוחות על הממשל התאגידי בהתאם לדרישות הבורסה המקומית. כמו כן, התאגידים הציבוריים מפרסמים דיווחים שוטפים על התפתחויות, אתגרים וסיכונים. כל הדיווחים חייבים .160להיות זמינים למשך עשר שנים באתר האינטרנט של התאגיד 173OECD דיווח על מידע כספי ולא כספי לפי התקנים המוכרים לשקיפות בתחומי עניין למדינה ולאזרחיה. בכלל זה דיווח על תוצאות כספיות ועלויות של ביצוע מדיניות ועל מטרות התאגיד. יש לדווח על סיכונים, על סיוע ממשלתי שקיבל התאגיד לרבות ערבויות ועל התחייבויות שמקורן בהסכמים עם גופים .161), ועל התאגיד לפרסם דוחות כספיים מבוקריםPPP( פרטיים דרום 174כל מוסדות הציבור, לרבות תאגידים ציבוריים, חייבים לדווח לפי פורמט קוריאה אחיד באינטרנט ולספק מידע נרחב על פעילויות התאגיד. רוב התאגידים מפרסמים את הדוחות הכספיים המבוקרים, והתאגידים הגדולים מדווחים . 162 IFRS-לפי תקני חשבונאות בין-לאומיים, ה 163לכל תאגיד ציבורי יש הנחיות פרטניות לגבי דרישות גילוי ניגודי עניינים.ליטא 172 על תאגידים ציבוריים חלות חובות דיווח כמו על החברות הפרטיות.נורבגיה .164יש לדווח בהתאם למדריך הממשל התאגידי של המדינה OECD, Disclosure and Transparency in SOE-המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה למידע מ Sector in Asia, Norway State Ownership Report, 2016, Lithuania State Ownership Report 2016 הודיע משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת חוק2019 בפברואר ההסדרים האחרון עבר תיקון המחייב פרסום דוחות כספיים של כל החברות הממשלתיות לציבור, ובמהלך העבודה על התיקון עלתה יוזמה מכיוון משרד ראש הממשלה להטיל חובה דומה על תאגידים ציבוריים, אך לבסוף יוזמה זו לא הסתייעה. לרקע האמור פנו אלינו משרד ראש הממשלה והציעו לבחון האפשרות להחלה מצומצמת של חובות דיווח ושקיפות על התאגידים הציבוריים, ובעקבות זאת התחלנו בבחינה ראשונית של הנושא. שרת המשפטים ביקשה כי בטרם נביא בפניה תזכיר חוק להפצה נקיים מספר התייעצויות מקצועיות עם משרדים אחרים, states- ownership- policy- and- guidelines- for-state- owned- enterprises-2017 - 160 OECD / Corporate Guidelines- corporate governance- SOES 161 OECD, Disclosure- and- Transparency- in-SOE- Sector- in-Asia 30 ' עמ 162 , ליטאSOE_ Report_2018 163 Business- and- industry state- ownership- statens- eierberetning-2016 the-state- ownership- report 164 .)27 ' (עמ 2018 דיווח לשנתנורבגיה, הפיקוח והבקרה על התאגידים הויבוריים 87 פרק ראשון: נושאים מערכתייםפרק ראשון: נושאים מערכתיים ,ביחד עם אנשי לשכתה. בעקבות זאת התחלנו בקיום התייעצויות כאמור, אולם נוכח תקופת הבחירות, לעת הזו נראה כי פרסום תזכיר חוק לא יוכל להיעשות אלא לאחר הקמת ממשלה חדשה". משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את היוזמה של משרד ראש הממשלה ואת שיתוף הפעולה בינו ובין משרד המשפטים לקידום חוק המחייב את התאגידים הציבוריים לפרסם בציבור דוחות כספיים מבוקרים. משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל התאגידים לפרסם באתר שלהם נתונים תקציביים, תוכניות עבודה ומידע על התקדמות מימושן וכן את הדוחות הכספיים שלהם ומידע רלוונטי נוסף. בחוק החברות נקבע כי יש לתעד באמצעות פרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון: פרוטוקולים את ישיבות הדירקטוריון ולשמור את הפרוטוקולים במשך שבע שנים; בתי המשפט ומאסדרים החלו למלא חובה זו בתוכן. בעניין הפרוטוקולים של דיוני ועדת מכרזים קבע בג"ץ כי "ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה כי, "פרוטוקולים 166. עוד נקבעה בפסיקה165"חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של ממש אלה אמורים לשקף באופן שאינו יכול להיות שנוי במחלוקת את תהליך קבלת ההחלטות על-ידי הדירקטוריון על כל שלביו". מבקר המדינה עסק בדוחותיו לא אחת בסדרי רישום פרוטוקולים בגופים ציבוריים. ציין מבקר המדינה שהואיל 167"בדוח בנושא "הליכים לאיוש משרות במשרד הביטחון ולא מפורטים בדין העניינים שיש לציין בפרוטוקול, קורה לא אחת שהפרוטוקולים קבע המבקר כי יש 168כתובים באופן המגלה טפח אך מכסה טפחיים. בדוח אחר לשקף נאמנה בפרוטוקול את הדיון - מי היו המשתתפים בו, מי נעדרו ממנו, מה היה סדר היום שלו, מהם עיקרי הדברים שנאמרו בו, מה הוחלט בו, על מה מבוססת כל החלטה וכיצד היא התקבלה. עוד ציין מבקר המדינה כי "החובה לכתוב פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעיקרון שקיפות פעילותו של המינהל. זכותו של הציבור ובעיקר זכותם של המועמדים לדעת כיצד ועל בסיס איזה מידע התקבלו ההחלטות". כמו כן קבע מבקר המדינה כי "שקיפות פעולתו של המינהל היא כלי יעיל לפיקוח ולבקרה על מעשי המינהל והחלטותיו", וכי "להשגת שקיפות יש צורך בבניית מערך כולל לגילוי, דיווח ותיעוד". ).2004( 847 ,817 )3(, פ"ד נטיוסי אילן נ' עיריית ת"א-יפו, 3751/03 בג"ץ 165 ., פורסמה במאגר ממוחשב 24.5.15 -החלטה ממוזס ואח' נ' הבא ואח', 13663-03-14 תנ"ג 166 .1574 '), עמ 2012( 62 דוח שנתי מבקר המדינה, 167 . 850 '), "איגוד הכדורסל בישראל", עמ 2006( ב56 דוח שנתי מבקר המדינה, 168 88 2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א| א71 דוח שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה ממליץ כי התאגידים יגבשו כללים בעניין סדרי הרישום והפרסום של פרוטוקולים של הדירקטוריון, וכי משרד המשפטים, בתיאום עם משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, יבחנו את הצורך בהסדרת הנחיות בנושא. התאגידים נבדלים זה מזה במערך הממשל התאגידי ובפיקוח הממשלתי עליהם, ואין מערך אחיד של כללים החלים על התאגידים ציבוריים. חשוב לקדם את הפיקוח הציבורי על התאגידים הציבוריים כדי לוודא שהוא אפקטיבי, וכן חשוב לגבש תפיסה כללית ומקיפה בכל הנוגע לכללי הממשל התאגידי, תוך שימת דגש על הפיקוח על נכונות הדיווח הכספי והבקרה הפנימית על פעילות התאגיד. יש לוודא שהדירקטוריונים של התאגידים מאוישים במלואם, ומומלץ לפעול לכך שישולבו בהם דירקטורים בעלי מומחיות בתחום החשבונאי והפיננסי, תוך שמירה על דירקטוריון מגוון המאפשר ייצוג הולם של נשים ושל כלל הרבדים של החברה הישראלית. להגברת השקיפות, מומלץ כי התאגידים הציבוריים יפעלו להרחבת המידע על אופן תפקודם אשר מתפרסם באתריהם. חלק מהגופים המבוקרים העיקריים (משרד ראש הממשלה, משרד המשפטים, רשות החברות הממשלתיות, משרד התרבות והספורט ורשות שדות התעופה) ציינו כי הם מייחסים חשיבות רבה לדוח הביקורת ולממצאיו בנושא הפיקוח והבקרה בתאגידים ציבוריים ולצורך בחיזוק הממשל התאגידי בהם. נוכח ממצאי הביקורת בתחום הממשל התאגידי בתאגידים הציבוריים, ובהתאם להמלצת המועצה לתאגידים ציבוריים, מוצע כי משרד המשפטים בשיתוף משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר יפעלו להסדרה כוללת בנוגע לכלל התאגידים הציבוריים, ויבחנו את האפשרות לרכז בידי גורם ממשלתי אחד את האחריות לכלל התאגידים הציבוריים ואת הפיקוח עליהם, תוך שמירה על עצמאות של תאגידים בעלי אופי רגולטורי. עוד מומלץ לפתח ) להגביר את הפיקוח best practice guide( ולפרסם מדריך להתנהגות ראויה והבקרה על כלל התאגידים.