משרד הכלכלה והתעשייה/הפיקוח על משקלות ומידות - משרד הכלכלה - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .הצורך לשמור על התקינות של משקלות ומידות מוכר מקדמת דנא 6 . מטרולוגיה7 היא מדע העוסק בקביעת משקלות ומידות וכן ביצירת תקנים. המדידות חיוניות בתחומים רבים כגון בקרת הייצור, מדידות הקשורות לאיכות הסביבה, בדיקות בריאותיות, הערכת התאמה של מוצרים לתקנים מקובלים לצורך הגנת הצרכן והבטחת ההגינות המסחרית. סמכות המדינה במטרו לוגיה חוקית קבועה ב פקודת המשקלות והמידות, 1947 (להלן - הפקודה), ובתקנות המשקלות והמידות, התשכ"ג - 1963 (להלן - התקנות). על פי הפקודה והתקנות (להלן - החקיקה), שר התעשייה, המסחר והתעסוקה ימנה מפקח על משקלות ומידות (להלן - המפקח), ויעניק לו סמכויות לבדוק , באמצעות בודקים שמינה מטעמו, כל משקל, מידה או מכו נת שקילה המשמשים לצורכי מסחר או ממכר ; זאת לצורך אימות דיוקם 8 או .__________________ .6 "לא תעשו עול במשפט במדה במשקל ובמשורה. מאזני צדק אבני צדק איפת צדק והין צדק יהיה לכם" (ויקרא יט, לה-לז). 7 .להבדיל ממטאורולוגיה שהיא תורת האקלים ומזג האוויר 8 ,אימות הוא בדיקה הבאה לאמת את מידת הדיוק של מכשיר מדידה הנעשית טרם הכנסת המכשיר לשימוש. באימות נבדק אם פריט מסוים מתאים למפרט שנקבע לו, כלומר שהסטיות בין הערכים שעליהם מורה מכשיר המדידה לבין הערכים המתאימים הידועים מראש, קטנות באופן עקבי מהערך המרבי המותר, שנקבע בתקן, בתקנה או במפרט מיוחד לניהול ציוד המדידה. כ כלל, דרישות הדיוק לצורך האימות הראשוני נוקשות יותר מאלו החלות על אימות או בדיקה לאחר האימות הראשוני. 414 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . אימותדיוקם מחדש9 (להלן- אימות דיוק), ולצורכי ביקורת בעניין דיוקם. למפקח , באמצעות הבודקים, יש סמכות בלעדית להעניק תעודות המאשרות אימות דיוקם של מכשירי שקילה. הטיפול במטרולוגיה חוקית בישראל, ובכללו קביעת הסטנדרטים ואכיפת החוק, נעשה בידי היחידה למשקלות, מידות וסטנדרטים (להלן - היחידה), שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה10 (להלן- משרד התמ"ת או המשרד). בנובמבר 2012 הועסקו ביחידה25 :עובדים 8 עובדים במטה ו -17 עובדים במחוזות המשרד (להלן - הבודקים). עיקר תפקידם של הבודקים הוא לבצע בדיקות של מכשירי מדידה בבתי עסק. מנהל היחידה הוא המפקח, המשמש סמכות מקצועית לעובדי היחידה. המפקח אינו כפוף לאחד ממינהלי משרד התמ"ת אלא למנכ"ל המשרד. הבודקים במחוזות כפופים מקצועית למפקח ומינהלית למנהלי המחוזות, הקובעים את תכנית העבודה המפורטת שלהם. מיולי 2010 עד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2012 כיהן עו"ד יצחק קמחי כמפקח בפועל (להלן- המפקח הנוכחי). קדם לו מר טימור זרין, ששימש בתפקיד משנת 1998 . היחידה גובה אגרה מבעלי עסק בעבור השירותים שהיא נותנת. סכום האגרה נע משקלים אחדים עד אלפי ש"ח, הכול לפי סוג השירות. ההכנסות מהטלת אגרות בשנת 2010 הסתכמו בכ-7.8 מיליון ש"ח, ובשנת 2011 - בכ-8.4 מיליון ש"ח. התקציב השנתי של היחידה בשנים אלו, כולל הוצאות על כוח אדם, היה כ-6 מיליון ש"ח11 . דוח מבקר המדינהמשנת 200712 (להלן- הדוח הקודם) עסק בבדיקת פעולות היחידה והעלה ליקויים בתפקוד של היחידה ושל המחוזות המטפלים בנושא. בחודשים ינואר - נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה (להלן - הדוח הנוכחי), את פעולות היחידה לאכיפת החקיקה, לגביית אגרות ולהפעלת מעבדה מטרולוגית בא מצעות המל"פ. בכלל זה נבדקו הפעולות שנעשו כדי לתקן את הליקויים שהועלו בדוח הקודם. הביקורת נעשתה במשרדי היחידה. בדיקות השלמה נעשו במחוזות המשרד: בירושלים, בתל אביב, בחיפה ובבאר שבע וכן במל"פ. הפקודה והתקנות נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות הרבות שחלו מאז נכנסה הפקודה לתוקף בשנת 1947 , קיימת הסכמה במשרד התמ"ת שלפקודה דרושה רפורמה. על הצורך הזה עמד בית המשפט13 בשנת 2004 " :בפסק דין שקבע בין השאראחת מהפקודות הוותיקות היא פקודת המשקלות והמידות, שהיא פקודה מנדטורית ישנה ועל כך אין חולק. הכל מסכימים, כי נדרשת רפורמה בפקודה וכי הגיעה העת שתנוסח מחדש ותחוקק בספר החוקים כחוק ישראלי... גם המומחים במקצוע... המליצו לעדכן ולחדש את הפקודה, ואולם כידוע במקומותינו וועדות והמלצות לחוד ומעשים לחוד". בית המשפט אף ביקש להעביר עותק מפסק הדין לשר התמ"ת14 וליועץ המשפטי לממשלה "על מנת שישק לו החשת חידוש הפקודה, שתאיר את חידושי הקידמה הטכנולוגית .__________________ .9 אימות מחדש הוא כל אימות שנעשה במכשיר מדידה לאחר האימות הראשוני. האימות כולל אימותי חובה תקופתיים ואימות לאחר כל תיקון. 10 ב- 14.4.13 החליטה הממשלה על שינוי שמו של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ל"משרד הכלכלה" (החלטה מס' 29 .), אולם בדוח זה יכונה המשרד בשמו הקודם 11 .תקציב היחידה כלול בתקציב משרד התמ"ת כהוצאה המותנה בהכנסה 12 ראומבקר המדינה, דוח שנתי 57 ב( 2007 ,"), בפרק "הפיקוח על משקלות ומידות עמ' 677 . 13 ת"א (ירושלים) 8804/96 החברה המרכזית לשקילה בע"מ נ' ארנון רונן, תק-של 2004(2 ) 14716 , 14770. 14 .היום תוארו הוא שר הכלכלה משרד הכלכלה 415 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בתחום ותיכלול אמצעים משוכללים שיאפשרו התמודדות ברמה טובה ומקיפה, עם מכלול הבעיות המוכרות בנושא ובתחום". חוק חדש בדוח הקודם נמצא כי בשנות התשעים של המאה העשרים הקים המשרד כמה ועדות כדי לבחון הכנסת שינויים מהותיים בפקודה. בפברואר 2005 העביר המשרד טיוטה של הצעת חוק לבדיקת משרד המשפטים, וביקש לקבל הערות ממשרדי ממשלה, מגורמים בענף המטרולוגיה ומהציבור הרחב. בביקורת הנוכחית נמצא כי בעקבות התגובות שהתקבלו החליט המשרד, בשנת 2010 , להכין טיוטה להצעת חוק חדשה. עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2012 , טרם סיים משרד התמ"ת לגבש את הצעת החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי עליו לפעול לאלתר כדי לסיים את הטיפול בהצעת החוק ולהביאה לאישור הכנסת בהקדם. במסגרת הצעת החוק יש לתת פתרון לבעיות שהתעוררו במהלך השנים כתוצאה מאי-התאמתה של הפקודה למציאות המשתנה. בתשובת משרד התמ"ת מינואר 2013 (להלן- תשובת משרד התמ"ת) נאמר כי "נ עשתה עבודה רבה לעדכון הפקודה ואנו פועלים באופן נמרץ לקידום הטיפול בעניין". תקנות חדשות הפקודה אינה נותנת פתרונות לסוגי מאזניים שחייבים בפיקוח, אף שחלו בהם שינויים טכנולוגיים. בדוח הקודם נאמר שהארגון הבין-לאומי למטרולוגיה חוקית, OIML15 (להלן- ה- OIML ), מפיץ בכל שנה למדינות החברות בו המלצות בתחום המטרולוגיה. לפי המלצות אלה יש לקבוע את המאפיינים המטרולוגיים ה נדרשים ממכשירי מדידה, תוך פירוט השיטות והציוד שבהם יש להשתמש לצורך בדיקתם. בשנת 1996 החליטה היחידה לאמץ את המלצות הארגון. המלצות אלה מקובלות במדינות רבות בעולם, ולכן אף שיישומן הוא וולונטרי, עושות החברות בארגון כמיטב יכולתן כדי לאמצן הלכה למעשה. לפי דברי בית המשפט 16 , אם מבקש המפקח לאמץ את המלצות הארגון כולן או חלקן ולקבוע שהן המלצות מחייבות - עליו לעגן אותן במסגרת התקנות. בשנת 2006 עדכן המשרד בפעם האחרונה את התקנות, ובשנת 2002 עדכן את נוהלי העבודה. הביקורת הנוכחית העלתה כי אף שה - OIML אישר הנחיות רבות בתחום המטרולוגיה החוקית, מאז 2006 טרם פעל המשרד לעדכן בהתאם את התקנות ואת הנהלים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לבחון את הצורך לעדכן את התקנות ונוהלי העבודה בהתאם להנחיות המעודכנות של ה- OIML. "בתשובת משרד התמ"ת נאמר שתוכנית העבודה של היחידה לשנת 2013 כוללת גםעדכון התקנות שאימצו את המלצות ה- OIML ועדכון נהלי העבודה בהתאם. עדכון התקנות נמצא בתחילת התהליך". .__________________ .15 Organisation Internationale de Metrologie Legale (International Organization of Legal .Metrology). .16 ראו הערה13 .לעיל 416 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . תחומי הפיקוח הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ציינה כבר ב - 199517 כי התקנים והחקיקה הנוגעים לבדיקות אימות דיוק של מכשירי מדידה של חשמל וגז לוקים בחסר ואינם מעודכנים. בדוח הקודם נאמר כי בכמה תחומים במשק הפעלת מכשירי מדידה היא חיונית, וכי בתחומים אלה נעשה במכשירי מדידה מסוימים שימוש רחב, ואף על פי כן מכשירים אלה אינם מצויים בפיקוח מטרולוגי של מאסדר ממשלתי. בכמה תחומים לרמת הדיוק של המדידה יכולה להיות השפעה על חיי אדם, כך למשל כשמדובר במכשירים בתחנות דלק המשמשים לניפוח אוויר בגלגלים18. בתחומים אחרים קיימת אפשרות לפגיעה כספית בצרכן, למשל בשל אי -דיוק במדידה של מוני גז ומוני חשמל. בדוח הקודם צוין כי משרד התמ"ת סבור שבמסגרת החוק והתקנות הקיימים הוא אינו מוסמך לפקח על מכשירי המדידה שצוינו לעיל. 1. חשמל : הבדיקה הנוכחית העלתה כי הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל) קבעה אמות מידה עבור מוני חשמל (להלן - אמות המידה), שלפיהן "ספק השירות החיוני יבצע אחת לשנה לפחות בדיקות מדגמיות לבדיקת דיוק המונים, ויעמיד לעיון הציבור את ממצאי בדיקתו". משרד האנרגיה והמים הסביר בתשובתו מינואר 2013 ): "חברת החשמל לישראל (חח"י מחזיקה מעבדת מונים משוכללת ומוכרת, היחידה מסוגה בישראל. מעבדת החברה נמצאת תחת פיקוח של הרשות הלאומית להסמכת מעבדות ועוברת ביקורת תקופתית. מעבר לכך, מעבדת חח" י נסמכת על מערך תקינה בינלאומי. מוני החשמל נרכשים לפי תקנים בין - לאומיים, וככל שיש חשד לפעילות בלתי תקינה של מונה, הוא נבדק במעבדה שכאמור מאושרת ע"י גוף התקינה הבינלאומי. במעבדה נמצא מונה מאסטר לצורך כיול, הנבדק במעבדה בחו"ל לפי כל כללי התקינה הנדרשים... מנהל מינהל החשמל הגיע למסקנה, כי אין צורך לכלול מוני חשמל במסגרת הצעת החוק החדשה". יצוין כי גם קיום מעבדה מוסמכת, כגון זו של חברת החשמל לישראל (להלן - חח"י), אינו נותן פתרון מספק ואינו מהווה תחליף לפיקוח מטרולוגי ממשלתי, המתפרש על פני מערך מכשירי מדידה בענפי משק שונים, ושהוא מעניינו של כל צרכן. משרד התמ"ת הסביר בתשובתו כי "הרגולטור הוא שקובע את עוצמת הדרישה כתנאי לשחרור בהתאם לסיכונים הנובעים מהשימוש במצרך... הצעת החוק בנוסחה הנוכחי יוצרת מדרג: בשלב הראשון - עם כניסת החוק לתוקף, יידרש אישור דגם של מכשירים אלו מוני גז [ ו ]וחשמלבשלב השני, יכול המפקח לפי הנוסח של הצעת החוק המתגבשת לקבוע משטר פיקוח 'חמור' יותר, וזאת באמצעות צו ". עוד הסביר המשרד בתשובתו כי " בהצעת החוק החדשה התייחסות להכנסת תחומים נוספים, המצויים היום בסמכותם ואחריותם של גופים שונים, לפיקוח מטרולוגי כמו מוני חשמל, גז ומים. הפיקוח המטרולוגי הכולל בדיקות אימות דיוק ימשיכו להתבצע על ידי הגופים להם ניתנה הסמכות בחוקיהם וכל עוד אלה לא שונו". בתשובתה מפברואר 2013 כתבה רשות החשמל: "אנו תומכים בהרחבת הפיקוח על משק ומסכימים עם עמדת ]מדידת צריכת החשמל [ המניה המבקר לפיה יש לקבוע ממונה מטעם המדינה לפיקוח ובדיקה של מכשירי מדידת החשמל". .__________________ .17 דיון של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ביום 4.12.95. 18 ,על הצורך לקיים פיקוח ממשלתי על מדדי לחץ אוויר בגלגלים ראו מבקר המדינה דוח שנתי 51 ב ( 2001 '), עמ702. משרד הכלכלה 417 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת, משרד האנרגיה, רשות החשמל והרשות הלאומית להסמכת מעבדות לקבוע גוף מטרולוגי בלתי תלוי לצורך פיקוח על ביצוע בדיקות אימות דיוק מחדש במוני חשמל. על רשות החשמל לבחון את האפשרות לקבוע כאמת מידה מחייבת שלה את תדירות ביצוען של בדיקות אימות דיוק מחדש בכל המונים שברשות הצרכנים. 2. מים : בדוח הקודם נמצא שאין פיקוח ממשלתי על הדיוק של מכשירי מדי מים. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2013 כתבה רשות המים: "תקן ישראלי למדי מים ת"י 63 .הוכרז כתקן רשמי בחלקו ולכן יש חובה להשתמש במדי מים המתאימים לתקן זה התקן מגדיר דרישות ואפיונים מטרולוגיים של מדי מים. רשות המים העבירה תיקון בכללים למדידת מים (מדי מים), התשמ"ח - 1988 , המתייחס לאישור דגם של מדי מים ולאחרונה פרסמה נוהל להגשת בקשות לאישור דגם של מדי מים". לפי צו יבוא חופשי, התשס"ז- 2006 , היחידה חייבת לתת אישור דגם למוני מים מיובאים, אך אין לה הציוד הנדרש לבדיקה של מוני מים. היחידה עושה רק בדיקה מינהלית של מסמכים שהיבואן מגיש לה ואינה מבצעת בדיקת מעבדה לבחינה של איכות המונה. היחידה אינה עושה אימות דיוק למונים שמגיעים ארצה ואינה נוקטת פעולות כדי לוודא התאמה בין הדגם שאושר לבין המונים המיובאים. לדעת משרד מבקר המדינה, היות ורשות המים והיחידה עוסקות באישורי דגם של מוני מים, מוצע לבחון את האפשרות לרכז את כל הפעילות המטרולוגית הנוגעת לתחום זה בידי גוף אחד. כמו כן על שני הגופים לבחון את הצורך בשינוי החקיקה כדי ליעל את תהליך אישור הדגם ולחסוך במשאבים המיועדים למטרה זו. לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2012 , פרסמה רשות המים נוהל, שלפיו כל בקשה לאישור דגם מד מים תוגש עם תעודה חתומה על יד י מעבדה המאושרת בידי הממונה על התקינה שבמשרד התמ"ת, המעידה כי מד המים נבדק ונמצא מתאים לתקן ישראלי (ת"י 63 ) ,למדי מים. עוד קובע הנוהל שרשות המים תבדוק את המסמכים הקשורים ליבוא מוני מים דבר שהיה עד כה באחריות היחידה. 3. : מדי לחץ אוויר בדוח 51ב19 ציין משרד מ בקר המדינה כי בשל החשיבות הבטיחותית והכלכלית של לחץ האוויר בגלגלי כלי הרכב, אין להשאיר את הנושא הזה פרוץ ומן הראוי שתינתן סמכות לרשות ממשלתית לבצע את הבדיקות ולאכוף את תקנות מדי לחץ אוויר. משרד התמ"ת הסביר בתשובתו מינואר 2013 כיהיחידה השלימה הכנת נוהל לבד יקת מדי ניפוח אוויר בתחנות דלק, ו היא תחל בהטמעתו וביישומו בשנת 2013. . .__________________ .19 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 51ב ( 2001 ;), בפרק "הגנה של הצרכן: פיקוח על הצגת מחירים פיקוח על תחנות דלק" (עמ' 702.) 418 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת, בשיתוף המאסדרים בענפי החשמל (רשות החשמל), הגז (רשות הגז), ובענפים נוספים, לגבש נוהל שבו יוגדרו הסמכויות בתחומים אלה, ובמידת הצורך יבוצעו תיקונים בחקיקה. נוהלי בדיקה 1. המפקח קבע נהלים מפורטים לביצוע בדיקות אימות דיוק לסוגים שונים של מכשירי מדידה. בביקורת הנוכחית התלוו עובדי משרד מבקר המדינה אל הבודקים בחלק ממחוזות המשרד בעת שביצעו בדיקת מאזני גשר20 , בדיקת תחנות דלק ובדיקת מאזני דלפק. הביקורת העלתה שחלק מהבדיקות שנעשו בנוכחות עובדי משרד מבקר המדינה לא בוצעו כמפורט בנהלים. הביקורת העלתה גם חוסר אחידות ביישום הנהלים ובאופן ביצוע הבדיקות במחוזות השונים. בתשובת משרד התמ"ת נאמר כי "אנו פועלים ונמשיך לפעול לרענון הנהלים במסגרת ימי עיון אותם אנו עורכים והשתלמויות שנקיים בעתיד ... והיחידה תדאג לבקר את עבודת הב ודקים על מנת להבטיח אחידות בביצוע בדיקות במחוזות בהתאם לנהלים". 2. הבודקים מקבלים בגדי עבודה וציוד מגן מתכלה. בדוח הביקורת הפנימית של משרד התמ"ת על היחידה, שהתפרסם ב- 2009 , הועלה מקרה שבו מבקר ביחידה לא השתמש בבגדי עבודה ונפגע כתוצאה מדליפת דלק. מן הדוח עלה גם כי המשרד אינו מספק לעובדים הנושאים ציוד כבד (משקלות ומאזניים) ציוד הגנה למניעת בקע בטני. הביקורת הנוכחית העלתה שחלק מהבודקים אינם משתמשים בביגוד ובציוד המגן שנרכשו עבורם. משרד מבקר המדינה מציין כי על היחידה לרענן עבור הבודקים את התהליכים של ביצוע אימות דיוק ואת נוהלי הבטיחות ולפקח כי הם משתמשים בציוד מגן מתאים. 3. מקובל בעולם שארגונים מדעיים הנותנים שירות לציבור מזמינים מדי פעם בפעם בדיקה חיצונית המבוצעת על ידי עמיתים ממדינות אחרות ( (peer review. מט רת בדיקה כזו היא לבחון אם הארגון מבצע את תפקידו בהתאם לתקנים, לנהלים ולהוראות של ארגון -גג בין - לאומי רלוונטי (במקרה זה - ה- OIML .) ,לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הדוח הקודם והנוכחי על פעילות היחידה כדאי שהמפקח ישקול ליזום הזמנת בדיקה חיצונית כאמור. אכיפה הפקודה מקנה למפקח סמכויות ביצוע ואכיפה. בסעיף 11 לפקודה ובתקנות שהותקנו על פיה נקבעו העברות על הוראותיה והעונשים בגינן. עוד נקבע שעברות מסוימות הן עברות מינהליות21 שאפשר להטיל בגינן קנס מינהלי. בדוח הקודם נאמר שהיה ראוי שמשרד התמ"ת .__________________ .20 .מכשירים לשקילת מסה של עשרות טונות 21 לפי תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי- חיקוקי צרכנות), התשמ"ח- 1988. משרד הכלכלה 419 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . יפעל להסמכת המפקחים ולקידום שינויי החקיקה באופן שיאפשר להפוך את האכיפה בנושא זה למרתיעה. יש לראות בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות לא נעשה דבר, ובפועל לא הופעל כוח הרתעה כלפי מפרי החוק הפוגעים בזכויות הציבור. על המשרד לפעול בדחיפות ובנחישות לסיום הטיפול בהצעת החוק ולהבאתה לאישור הכנסת. לטענת המשרד, בלי סמכות חקירה נמנע מהיחידה לנקוט צעדי אכיפה או להטיל ענישה כספית על מי שמפר את הפקודה. היעדר סמכות אכיפה מקשה על היחידה לפעול כרגולטור בענף המטרולוגיה החוקית. הביקורת הנוכחית העלתה כי עדיין לא הוסדרה סמכותה של היחידה לבצע חקירות, ועל כן היא לא העבירה לטיפול הייעוץ המשפטי של משרד התמ"ת מקרים של עברות על הפקודה. יוצא אפוא שבמשך שנים רבות לא נעשה דבר לאכוף את הפקודה ולא הופעל כוח הרתעה כלפי מפרי החוק הפוגעים בציבור. בתשובת משרד התמ"ת נאמר: " נוכח הימשכות הליכי החקיקה וכפתרון ביניים עד ל תיקון, הוצע לאחרונה ע"י הלשכה המשפטית למפקח לבחון שימוש בסמכות להוציא צווים מינהליים בהתאם לסעיף 10(2 .) לפקודהנוסף על כך תבחן הלשכה המשפטית מול משרד המשפטים אפשרות ביצוע תיקון נקודתי בפקודה הנוכחית לעניין סמכויות החקירה וזאת עד להשלמת כל הליכי החקיקה להחלפתה בחוק חדיש יותר ". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לפעול לאלתר כדי להקנות ליחידה סמכות חקירה לסייע לה לאכוף את הפקודה, ובמקביל ליישם את המלצת הלשכה המשפטית כפי שנכתב בתשובת המשרד. .המבנה הארגוני .בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה שהמבנה הארגוני של היחידה אינו יעיל: למפקח אין סמכות לקבוע את פעולות העובדים במחוזות אף כי יש לו אחריות לביצוע הפקודה. הביקורת הנוכחית העלתה שאמנם חל שינוי במבנה הארגוני של היחידה, אך גם המבנה הארגוני הנוכחי אינו יעיל, שכן הבודקים כפופים מקצועית למפקח ומינהלית למנהלי המחוזות של המשרד. למנהלי המחוזות יש סמכות לקבוע את סדר העבודה של הבודקים, אף שלפי הפקודה האחריות לביצוע הבדיקות חלה על המפקח. המפקח, המשמש סמכות מקצועית של היחידה, אמנם קובע את יעדיה במסגרת תכנית עבודה שנתית, אך קשה לו לנייד את הבודקים בין המחוזות ולהפעילם ביעילות מרבית, מפני שמנהל המחוז הוא שקובע את סדר היום שלהם. בתשובתו הודיע משרד התמ"ת כי " נושא הכפיפות המ ינהלית והמקצועית מוכר להנהלת המשרד. המשרד מבצע עבודה לבחינת הנושא". משרד מבקר המדינה ממליץ כי במסגרת בחינת הנושא, יבחן המשרד את האפשרות להכפיף את הבודקים למפקח מינהלית ומקצועית גם יחד, דבר שיאפשר לו לניידם בין בתי עסק ברחבי הארץ לצורך ביצוע תפקידיהם. 420 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .בדיקת מכשירי מדידה ושקילה .לפי הפקודה "כל אדם המחזיק בכל משקל, מידה או מכונת-שקילה לשם שימוש במסחר, יראם למבקר לשם אימות -דיוק מחדש". הפקודה מגדירה סוגי מכשירים שא ותם חובה לבדוק. ברבות השנים הצטבר אצל המפקח מידע על עשרות אלפי מכשירי מדידה ברחבי הארץ. משרד מבקר המדינה בדק את מערך הפיקוח של היחידה על מכשירי מדידה אלה. מאזני גשר בנובמבר 2012 היו רשומים ביחידה כ -800 מאזני גשר. אולם בפועל מספרם גדול הרבה יותר, שכן מדי שנה בשנה מיוצרים בארץ כ -250 מאזני גשר לשימוש מקומי. יוצא אפוא שנעשה שימוש באלפי מאזני גשר הפזורים ברחבי הארץ, אולם ליחידה אין נתונים על כולם. 1. בדוח הקודם צוין כי שימוש במאזני גשר שאינם מדויקים יכול להביא לידי מפגע בטיחות חמור22 או לגרום נזק כספי לצרכן. הפקודה אינה מחייבת בתי עסק או יצרני מאזני גשר לדווח למפקח על מכשירי מדידה שברשותם או על כאלה שמכרו ללקוחותיהם, ועל המפקח לבקש מהיצרנים מידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה, סביר להניח כי בשל היעדר חובת דיווח, מאזני גשר רבים אינם נתונים לפיקוח המפקח, אף שבתי עסק משתמשים בהם לצורכי מסחר. הביקורת הנוכחית העלתה שאין שיפור במצב. הצעת החוק החדשה נגנזה, והפקודה לא עודכנה כך שניתן יהיה לחייב את בעלי המאזניים לדווח על מקום הימצאם. יוצא שהיחידה אינה מקבלת דיווח על כל המאזניים שבשימוש מסחרי, לרבות אלו המושכרים לבתי עסק, והיא ניזונה בעיקר ממידע מודיעיני. היחידה כמעט אינה עושה בדיקות יזומות אצל בעלי מאזני גשר, והיא בודקת אותם רק כאשר היא מוזמנת על ידי בעליהם, המשלמים אגרה בעבור השירות. יוצא אפוא שעסקים רבים משתמשים במאזני גשר שלא עברו בדיקת אימות דיוק מטעם המפקח. בתשובתו מסר משרד התמ"ת כי "לחוק החדש 23 הוכנסה חובת דיווח כך שניתן יהיה לדעת על מיקומם מכשירי מדידה שיש לבדקם. אין מידע אמין על כל מאזני הגשר הקיימים במדינה. לא עומדים בתדירות הבדיקות של מאזני גשר".]מבקרי היחידה[ 2. נמצא כי כמות ההזמנות לכיול מאזני הגשר המתקבלת ביחידה מחייבת אותה להפעיל את המשאית שברשותה, המיועדת למטרה זו, במשך כל ימי העבודה של השנה. עובד אחד בלבד מועסק כמפעיל של משאית הבדיקה, וכאשר עובד זה נעדר מהעבודה היחידה אינה יכולה לבצע אימות דיוק של מאזני גשר. בכך נגרם נזק לתעשייה ולצרכנים, והמשרד מאבד מדי יום ביומו הכנסות בשיעור של אלפי שקלים 24 . עוד נמצא כי למשרד אין הסדר המאפשר לו לגייס עובד חיצוני לפרק זמן קצוב כאשר עובד היחידה נעדר מהמשרד לתקופה ממושכת. כתוצאה מכך, כאשר ליחידה אין כוח אדם מתאים, נדחה אימות דיוק של עשרות מאזני גשר, והמפקח מאריך את תוקף תעודות אימות הדיוק שבידי בעלי המאזניים בלי לבצע בדיקה. .__________________ .22 .לדוגמה: הובלת מטען במשקל חריג במשאית הנוסעת בכביש מהיר 23 מדובר בהצעת חוק שהמשרד גנז בשנת 2010. 24 העלות הממוצעת לבדיקתמאזני גשר היא כ - 5,000 ש"ח. היחידה בודקת בממוצע1-2 מאזניים ביום. משרד הכלכלה 421 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . " בתשובת משרד התמ"ת נאמר כיהיחידה מתכננת רכישת משאית נוספת וציודה כנדרש וכן קליטת נהג נוסף, בעל הכישורים הנדרשים. המשאית הנוספת תשמש תגבור למשאית הבודדת הקיימת וגם במקרה של מניעות מצד נהג לתפקד לא תושבת הפעילות של בדיקת מאזני הגשר כליל". מאזני דלפק בדוח הקודם נאמר כי הפקודה מסמיכה את המפקח לקבוע את התדירות של בדיקות אימות דיוק בתנאי שהאימות לא ייעשה יותר מפעם אחת לכל שנת לוח. מהדוח הקודם עולה כי היחידה בדקה רק כ -10% ממכשירי השקילה והמדידה בארץ בכל שנה. הביקורת הנוכחית העלתה שבתחומים מסוימים היחידה ממעטת בבדיקת אימות דיוק של מאזני דלפק, והיא אינה עומדת בתדירות הבדיקות שקבע המפקח25:. להלן שלוש דוגמאות 1. בשנת 2010 החליט המפקח כי במחוז תל אביב יש למקד את משאבי היחידה בביצוע אימות דיוק במאזני דלפק שברשתות השיווק, ולהפחית את מספר הבדיקות בעסקים הקטנים שבהם מאזני דלפק בודדים. בעקבות החלטה זו מאזני דלפק באלפי עסקים קטנים במחוז תל אביב לא עברו אימות דיוק מטעם המשרד כמה שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת המפקח להפחית את בדיקות מאזני דלפק בבתי עסק קטנים אינה עולה בקנה אחד עם הפקודה, המחייבת בדיקה של המאזניים. 2. בארץ פועלים יותר מ -500 סניפי דואר. לרשות כל סניף עומדים כמה מאזניים המשמשים לשקילת דברי דואר רשומים ומאזניים לשקילת חבילות. בחלק מהסניפים יש מכשירים אוטומטיים לשקילה עצמית ולהנפקת בולים לפי משקל דבר הדואר. הביקורת העלתה שבשנים 2008 -2011 נעשתה בדיקת אימות דיוק ב -153 סניפי דואר בלבד (כ - 30%.) " :משרד התמ"ת ציין בתשובתו המאזניים בבתי דואר לא נבדקו במשך שנים רבות (מלבד במחוז ב"ש) והוכנסו לתוכנית העבודה של היחידה בשנת 2012 לאחר תאום עם רשות הדואר". 3. יש עסקים שבעליהם אינםמשתפים פעולה בביצוע בדיקות אימות דיוק של מאזני דלפק שברשותם. לעתים יש צורך בליווי משטרתי על מנת להגן על עובדי היחידה ולכפות על בעלי העסקים את הבדיקה. עקב קשיים אלו החליט המפקח להמעיט בביצוע בדיקות בעסקים אלה למרות החשיבות שבביצוען. היות והבדיקות אינן מבוצע ות בעסקים דנן, מבקרי היחידה גם אינם יכולים לוודא שהמאזניים ממוקמים כך שהצרכן יוכל לקרוא את הצג כנדרש ב צו, לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשנ"ו - 1996. " :משרד התמ"ת הסביר בתשובתו בבדיקות מאזניים בשווקים עולות בעיות אובייקטיביות המקשות על ביצוע הבדיקות, אנו מתכוונים להמשיך ולבצע בדיקות בשווקים ולטפל בבעיות אלה ולהיעזר בליווי משטרתי ככל שהדבר יידרש". .__________________ .25 .המפקח הקודם קבע תדירות של שנתיים עד שלוש שנים עבור עסקים קמעונאיים אחדים 422 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי עליו להיערך לביצוע בדיקות אימות דיוק בשווקים בתדירות שקבע המפקח ובמידת הצורך גם להיעזר בליווי משטרתי. בשל הציבור הרחב שאו תו השווקים האלה משרתים יש ליחס משנה חשיבות לבדיקות, שיוודאו שהמאזניים מדויקים ואמינים ושאין מתקיימת הטעיית הציבור. שקילה אוטומטית תקן רשמי על מזון ארוז מראש26 , שמשרד הבריאות אחראי לאכיפתו, מחייב יצרנים לסמן את המשקל או את הנפח של מוצרים אלה. חוק הגנת הצרכ ן, התשמ"א - 1981 , אשר חל על מוצרים ארוזים מראש, למעט מוצרי מזון, ושלאכיפתו אחראית הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, אוסר על בעל עסק לעשות מעשה העלול להטעות את הצרכן בכל עניין מהותי כגון במידה או במשקל. חלק ניכר מהמוצרים שצרכנים קונים נארזים מראש, וסטייה מהמשקל המוצהר במוצרים אלה (מוצרי קוסמטיקה למשל) משמעה פגיעה כספית ניכרת בצרכן. מתשובת שירות המזון שבמשרד הבריאות מאפריל 2013 עולה כי שירות המזון בודק את משקלם של מוצרי מזון ארוזים רק כאשר מתקבלת תלונה מהציבור. לפי הפקודה, ליחידה סמכות לבצע אימות דיוק של מכשירים המ ודדים נפח או משקל של מוצרי ארוזים. בפועל, היחידה ממעטת לבצע אימות דיוק בכלי מדידה במפעלי ייצור. זאת מאחר שהמפקח הנוכחי מחזיק בדעה שאין לעשות פעולות אימות דיוק של כלי מדידה במפעלים, אלא לבדוק את המשקל או את הנפח של מוצרים ארוזים בנקודת הקצה, דהיינו בחנויות הקמעונאיות. מסיבה זו יש חשיבות באיתור מפעלים שלא נערכו בהם בדיקות אימות דיוק, שכן הבטחת דיוק מכשירי השקילה שבהם עולה בקנה אחד עם חובת ההגנה על הצרכן. לדברי המפקח, בשנת 2012 נעשתה בדיקה ניסיונית ("פיילו ט") של משקלם של מוצרים ארוזים, ובתכנית העבודה לשנת 2013 .הוא מתכנן מספר בדיקות גדול יותר לדעת משרד מבקר המדינה, על המפקח ועל שירות המזון להכין תכנית עבודה לבדיקת משקלם של מוצרים ארוזים מראש, ולעדכן את הרשות להגנת הצרכן במקרים שבהם קיימת הפרה של חוק הגנת הצרכן. תחנות תדלוק ומכליות דלק 1. הבדיקות בתחנות התדלוק נעשות באמצעות כלי רכב שעליהם מותקנים מְכָלים מכוילים בנפח של 20 ליטרים ומְכָל נוסף שאליו מתנקז הדלק לאחר שנמדד נפחו (להלן - מכיילת). כלי הרכב נושאים בחלקם האחורי משקל רב, ולכן תהליך הבלאי שלהם מואץ. בשנת 2008 קנה המשרד ארבע משאיות קטנות אשר נועדו להחליף את כלי הרכב שנקנו בשנת 2000 . המשרד העמיד שלוש משאיות לשימוש המחוזות, ואילו משאית אחת לא צוידה, ומאז היא משמשת את המשרד להובלה. במחוז באר שבע מכיילת הדלק היא ישנה, תפקודה לקוי ואינו בטיחותי. 2. בדוח הקודם נמצא כי המפקח הקודם קבע, בהתאם לפקודה, שיש לבצע פעם בשנה אימות דיוק של פיות תדלוק בתחנות הדלק. בשנת 2005 ביצעה היחידה אימות דיוק רק בכ- 40% .מפיות התדלוק .__________________ .26 תקן ישראלי, חובת הסימון 1145 - .סימון מזון ארוז מראש משרד הכלכלה 423 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הביקורת הנוכחית העלתה שמאז הדוח הקודם המצב כמעט לא השתנה; בשנת 2012 ביצעה היחידה אימות בכ- 45% .מפיות התדלוק בארץ יש מספר רב של מכליות דלק ומכליות גז ניידות, המספקות גז ודלק לבתי הצרכנים. מכליות אלו אמורות לעבור אימות דיוק. ליחידה אין מידע על מכליות אלו, והיא מבצעת אימות דיוק רק למכליות שבעליהן מבקשים שירות זה. עקב כך הצרכן אינו יכול לדעת בוודאות אם המכלית המספקת לו דלק או גז עברה אימות דיוק. בתשובתו הסביר משרד התמ"ת כי החליט לבצע בדיקות אימות של פיות דלק באמצעות מיקור חוץ (מבדקות שירות), וכי הוא שוקל לעשות כן גם לגבי מכליות דלק. עוד החליט המשרד כי כלי רכב נוספים, שיירכשו לצורך ביצוע בדיקות אימות לפיות דלק , יהיו קטנים יותר, דבר שיאפשר למספר רב יותר של מפקחים להיות מעורבים ב תפעולם27. בביקורת הקודמת נאמר שכדי להגדיל את תדירות הבדיקות, מתכנן המפקח להסמיך כמבדקות שירות חברות פרטיות שיש להן עובדים מיומנים וציוד מתאים לבצע בדיקות שגרתיות כגון בדיקת אימות דיוק מחדש. עוד נאמר בדוח הקודם כי הרשות הלאומית להסמכת מעבדות בדעה כי אין סמכות למפקח להסמיך מבדקות שירות. בביקורת הנוכחית נמצא כי המפקח עדיין לא פעל עם הרשות כדי להסמיך מבדקות שירות. בתשובתו ממרץ 2013 ציין משרד התחבורה שאין לו "סמכות לדרוש מבעל המכלית להמציא מסמכים אחרים לצורך חידוש רישיון מוביל, ובכלל זה תעודות המע ידות על משקלות ומידות". עם זאת, "ניתן לבחון את העמידה בדרישות בדיקת אימות הדיוק, לאחר קבלת אישור מבדיקה מוסכת, באמצעות הרישוי השנתי (טסט) של המכלית". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפקח להאיץ את קצב ביצוע בדיקות אימות הדיוק של פיות התדלוק ומכליות הדלק, וזאת כדי לעמוד ביעד - בדיקת כל תחנות התדלוק ומכליות הדלק פעם בשנה. כמו כן, על משרד התמ"ת לשקול הכשרת בודקים נוספים ביחידה שיוכלו לבצע את תפקידו של העובד היחיד בכל מחוז האמון על ביצוע הבדיקות במקרה שעובד זה נעדר מעבודתו. נוסף על כך על המשרד לקדם הכשרה של צוותי מבדקות השירות בכל הנוגע לביצוע אימות דיוק. מוצע כי משרד התמ"ת ומשרד התחבורה ישקלו להוסיף דרישה לבדיקת אימות דיוק למכלית כתנאי לקבלת רישיון. .היבטים בפיקוח .ביקורות פתע הפקודה מחייבת את המפקח לתאם מראש עם בעל עסק את בדיקות אימות הדיוק. ואולם תיאום הבדיקה מראש יכול לאפשר לבעל עסק לעשות פעולות שונות כדי להסתיר עברה על החוק. כדי למנוע מצב כזה ולהגביר את יעילות הפיקוח, נהוג לעשות ביקורות פתע בלי קשר למועדי הבדיקות שנקבעו. בדוח הקודם נכתב שמספר ביקורות הפתע היה מועט ביותר, דבר שמחליש את כוח ההרתעה. .__________________ .27 ,)להפעלת המכיילות הקיימות נדרש רישיון נהיגה ג (משאיותואילו להפעלת המכיילות החדשות נדרש רישיון ב' (לרכב פרטי). 424 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הביקורת הנוכחית העלתה כי ליחידה אין תכנית מסודרת בנושא הזה, ואין בידיה נתונים על בדיקות פתע שבוצעו. בקרה בדוח הקודם נכתב כי ביצוע בדיקת פתע בידי עובד שלא עשה את הבדיקה הקודמת בעסק הוא הליך מקובל במערכת בקרת איכות בארגון, ולחלופין יש לקיים סבב בין העובדים המבצעים את הבדיקות. הבקרה נחוצה בעיקר במחוזות שבהם מבקר מסוים מבצע בדיקות באותו עסק מדי שנה בשנה. משרד מבקר המדינה המליץ בדוח הקודם כי לצורך עריכת מבצעים של בדיקות פתע ומבצעי אימות דיוק מדגמיים - משרד התמ"ת יעביר בודקים ממחוזות סמוכים ויפעילם באזור שנקבע לביצוע הבדיקות. הביקורת הנוכחית העלתה שהמצב לא השתנה, ובכל המחוזות עובד אחד בלבד עוסק באימות דיוק של פיות תדלוק. עוד נמצא כי היחידה אינה מעבירה בודקים ממחוז אחד למשנהו, כפי שהומלץ בדוח הקודם של משרד מבקר המדינה. בתשובת משרד התמ"ת נאמר כי " העברת עובדים בין המחוזות לצורך ב יקורות פתע אינה אפשרית במבנה הארגוני הקיים שאינו מאפשר ניוד עובדים בין המחוזות. מספרם הזעום של העובדים לא מאפשר תחלופה של מפקחים בין הגורמים המבוקרים. יצוין כי עם הפעלת מבדקות אימות דיוק מחדש יהיה אפשר לייעל ולהגביר את פעילות המחוזות גם בביקורות פתע". משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת משרד התמ"ת מעצימה את הצורך לבצע שינוי במבנה הארגוני של היחידה, אשר יאפשר למפקח גמישות ניהולית. כיול מכשירי מדידה ללא אישור במכשירי מדידה בעלי מנגנון מדידה מכני, כגון בפיות תדלוק ישנות, היחידה מתקינה חותם28 על מנגנון המדידה והכיול , שפגיעה בו מעידה על כך שהמנגנון נפתח ללא אישור המפקח. פגיעה בחותם או בתווית ללא אישור המפקח היא עברה על הפקודה, שאפשר לגלותה בעת הבדיקה. במכשירי מדידה אלקטרוניים ובמאזני גשר ההגנה על הגישה למנגנון המדידה והכיול היא באמצעות קוד, שקובע יצרן המכשיר. קוד זה ידוע לטכנאי המטפל במכשיר אך אינו גלוי למבקרי היחידה. יוצא אפוא שיצרן המאזניים יכול לכייל את המאזנים בלי ליידע את היחידה. בדוח הקודם נכתב שהיחידה טרם פיתחה או טרם רכשה מנגנון לגילוי גישה בלתי מורשית למנגנון המדידה של מכשירים אלה, ועל כן חשוב מאוד לפקח עליהם באופן הדוק. .__________________ .28 עופרת או תוויות חותם - פלומבה. משרד הכלכלה 425 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הביקורת הנוכחית העלתה שלא חל שיפור במצב. בנוהל היחידה נאמר29 : "מאחר שאמצעי כיוון הם רבים ומשוכללים, המפקח סומך על כך שבעלי המאזניים והמפעלים לא יכוונו בצורה לא מוסמכת את המאזניים לאחר אימות דיוק מבלי לקבל על כך הסכמתו של המפקח". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפקח לברר עם הרשויות למטרולוגיה בחו"ל, ובהם ה-, OIML האם נהוג לבצע בקרה כאמור, והאם יש בידם פתרון טכנולוגי שמאפשר לבצע בקרה המונעת כיול מכשירי מדידה ללא פיקוח היחידה. משרד התמ"ת הסביר בתשובתו כי " אין אפשרות לחסום מנגנונים של מכשירי מדידה אלקטרוניים. בעקבות התייעצויות שקיים המפקח הנוכחי עם קולגות ב- OIML היחידה בודקת שימוש במנגנוני audit trail security device [ התקן המתעד נתיב ביקורת ] במכשירי מדידה אלקטרוניים. היחידה בודקת בחו"ל אמצעים נוספים שיבטיחו את אמינות המדידות". .גביית אגרות .נוהל גבייה בשנת 2003 נכנס לתוקף נוהל גבייה עבור היחידה. כיום, כעשר שנים לאחר שהתקבל, נוהל זה מיושן ואינו עונה על צורכי היחידה. בשנת 2009 הוכנה טיוטת נוהל חדש. עד מועד סיום הביקורת, מקץ שלוש שנים, משרד התמ"ת טרם אישר את טיוטת הנוהל החדש. ביטול אגרות סדרי בקרה פנימיים מחייבים שעובד המורשה לרשום חוב של גוף מסוים לארגון לא יהיה מוסמך לבטל או לשנות את הרישום בספרי הארגון, ורק עובד אחר יורשה לעשות כן (הפרדת סמכויות). בדוח הקודם נמצא כי לעובדי היחידה יש הרשאה לרשום במערכת הממוחשבת דרישה מבית עסק לשלם אגרה בעבור בדיקת מכשיר מדידה. אולם המערכת הממוחשבת גם מאפשרת לאותו עובד לבטל את הדרישה לתשלום האגרה או לשנות את סכומה. מבקר המדינה המליץ אפוא בדוח הקודם כי משרד התמ"ת יפריד בין הסמכות להכין דרישה לתשלום האגרה לבין הסמכות לבטלה או לשנות את סכומה. מהביקורת הנוכחית עלה כי לא חל שינוי במצב: לעובדי היחידה עדיין יש הרשאה לרשום במערכת הממוחשבת דרישה לתשלום אגרה מבית עסק וכן הרשאה לתקן או לבטל את הדרישה. עוד נמצא כי שינוי דרישת תשלום או ביטולה אינו דורש אישור מגורם אחר במשרד. במערכת הממוחשבת של היחידה אין פונקציה המחייבת את עובד הגבייה לקבל אישור מהמפקח או מעובד אחר במשרד כדי לבצע שינוי או ביטול בדרישת תשלום. .__________________ .29 נוהל 300-5 , סעיף4.5. 426 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לסגור פרצה זו במערכת הממוחשבת. במועד סיום הביקורת עבד משרד התמ"ת על פיתוח גרסה מעודכנת של מערכת המחשוב של היחידה. בתשובתו הסביר המשרד ש"בגרסה המעודכנת של מערכת המחשוב תימנע אפשרות זו ]ביטול דרישות תשלום[ ללא אישור דרג המטה". אי-גביית אגרות 1. משרד מבקר המדינה בדק את מספר האגרות שהוטלו והסכומים הנקובים בהן לעומת הסכומים שנגבו בידי היחידה בכל אחד מהמחוזות בשנים 2006 -2012 . הבדיקה העלתה שהיחידה הטילה אגרות בסכום כולל של כמיליון ש"ח (כ- 1,300 אגרות) ולא גבתה אותן, אף שעברו יותר מחמישה חודשים ממועד מתן השירות והטלת האגרה. 2. רוב האגרות שהוטלו ולא נגבו הן במחוז באר שבע (כ - 1,000 אגרות) בסכום של כ - 800,000 ש"ח. יצוין שלעובדת הגבייה של היחידה, שאליה מועברות ד רישות לגביית תשלומי אגרה מבתי עסק אשר לא שולמו במשך חודשים רבים, אין סמכות גבייה לפי פקודת המסים (גבייה) וכל שביכולתה לעשות הוא לפנות לבעלי העסקים ולבקש שיסלקו את חובם. משרד התמ"ת בדעה שאין אפשרות להגיש תביעות משפטיות נגד עסק שאינו משלם את האגרה, מאחר שלמפקח אין סמכויות חקירה. 3. נמצא כי ב-175 מקרים המשיכה היחידה לבצע אימות דיוק של מאזניים בעסקים, אף שבעליהם לא שילמו את האגרה שהוטלה עליהם בשנים הקודמות. לפי נתוני היחידה רוב העסקים שלא שילמו את האגרה הם עסקים קטנים 30 .שבהם יחידה אחת של מאזני דלפק המפקח הסביר כי לדעתו יש לייחס חשיבות רבה יותר לשירות המייצג את הערך של הגנת הצרכן מאשר לגביית סכומי האגרה. כמו כן, לדעת המפקח עלויות הגבייה עבור אגרות בסכומים מזעריים (כ-150 ש"ח בכל עסק) אינן מצדיקות פעולות גבייה שהן מעבר לשליחת תזכורת. משרד התמ"ת ער לבעיות הגבייה של היחידה, והוא מסר בתשובתו כי שקל למנות גובים חיצוניים לצורך ביצוע הגבייה, אולם החליט שלא ל פנות למיקור חוץ, שכן קיימת במשרד יחידת חשבות, המטפלת בגביית חובות ליחידות אחרות של המשרד והערוכה לטפל גם בגבייה דנן. עוד הסביר המשרד כי לפני כשנתיים הוא פנה למשרד האו צר כדי לקבל אישור לכך שחשב המשרד יהיה ממונה גם על גביית האגרות של היחידה . המשרד הוסיף בתשובתו כי "עפ"י העדכון האחרון שהתקבל מאגף החשב הכללי, כתב המינוי של החשב כממונה גביה נמצא בלשכה המשפטית של משרד האוצר לצורך העברתו באופן סופי לחתימת שר האוצר". במרץ 2013 , לאחר מועד סיום הביקורת, מונה חשב המשרד לממונה על הגבייה לצורך גביית אגרות לפי התקנות. .__________________ .30 עסק קטן- עסק שיש בו עד שלושה מאזני שקילה. משרד הכלכלה 427 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת להמשיך ולבחון את מדיניות הגבייה של היחידה ואת השלכותיה לאור הוראות הדין; עליו לבחון את האפשרות לגבש מדיניות יעילה בנוגע לגביית אגרות ובנוגע להמשך מתן השירות של אימות דיוק אצל בעלי עסקים שלא שילמו את האגרה במועד וליזום את הסדרת הדבר בחקיקה במידת הצורך. סכום האגרה סכום האגרה עבור שירותי היחידה נקבע לפני עשרות שנים. התעריף אמור לכסות את העלויות של ביצוע הבדיקות, לרבות עלות הציוד. התעריף מעודכן מפעם לפעם לפי השינויים במדד המחירים לצרכן. מאז קביעת התעריף חלו שינויים בעלות התשומות וברכיבי התשומות. גם היחס בין מחיר מכשירי המדידה לבין עלות השירות דורש הערכה מחודשת של תמחור האגרות, שכן במקרים מסוימים סכום האגרה יכול להגיע עד לכדי מחצית ממחיר המאזניים31. בדוח הביקורת הקודם צוין כי בשנת 1999 הציע המפקח דאז למשרד לקבוע תעריפון חדש לאגרות. עד מועד סיום הביקורת הקודמת בנושא, אוקטובר 2006 , שבע שנים לאחר הטיפול בנושא, לא הובא התעריפון החדש לדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת כנדרש. הביקורת הנוכחית העלתה כי משרד התמ"ת טרם אישר תעריפון חדש ולא הביא את הנושא לדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת. .מעבדת היחידה .הפעלת מעבדה הכשירה לבצע מגוון בדיקות מטרולוגיות ברמת דיוק גבוהה היא תנאי בסיסי להכרה של מדינות שונות בשירות המטרולוגי של מדינה אחרת. עד שנת 2007 הפעילה היחידה מעבדה בעיקר לצורכי התאמת דגמים לדרישות החקיקה (אישור דגם) ואימות דיוק של הציוד שמשמש את הבודקים בבתי עסק. 1. בשנת 2007 , לאחר הביקורת הקודמת, הועבר הציוד של מעבדת היחידה אל המעבדה הלאומית לפיזיקה (המל"פ), השוכנת בקמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית בירושלים, ואוחסן במל"פ. המל"פ, כיחידת סמך של משרד התמ"ת, אמורה הייתה לבצע באמצעות ציוד זה את הבדיקות הדרושות ליחידה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי רק חלק מהציוד הוכנס לשימוש במל"פ, ויתר הציוד מונח על הרצפה, בשני חדרים שתנאי האחסון בהם אינם הולמים ציוד יקר ורגיש מעין זה. בחלק מהתיבות המיועדות לשמירה על המשקלות חסרות כמה משקלות. מתיבות אחרות הוצאו המשקלות, והן מונחות על מדפים החשופים לפגעי האקלים, הסביבה והזמן. ציוד זה לא נבדק, ולא הוחלט מה מתוכו ישמש את היחידה או את המחוזות ומה יימכר או ייגרט 32. בהיעדר החלטה מונח הצי וד במל"פ בתנאים לא הולמים, כאבן שאין לה הופכין, זה כחמש שנים. להלן תמונה הממחישה את מצב הציוד המונח במל"פ: .__________________ .31 .מאזני דלפק או מאזני משטח 32 .יועבר לשימוש כחומר גלם או כפסולת 428 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . אחסון ציוד מטרולוגי במל"פ, המעבדה הלאומית לפיזיקה (צולם אפריל 2012) בתשובתו מסר משרד התמ"ת כי הציוד שהועבר למל"פ ב- 2008 ואוחסן שם מאז ללא שימוש לא היה ראוי לשימוש ביום הגעתו: " מכשירי מדידה תקינים או כמעט תקינים תוקנו והם מופעלים בתנאים ראויים במל"פ". משרד מבקר המדינה מציין כי מדוח ביקורת פנים של משרד התמ"ת מאוגוסט 2009 עולה כי קיימת מחלוקת בעניין זה, ולטענת המפקח דאז כל הציוד היה שמיש קודם העברתו למל"פ ושירת את היחידה בביצוע בדיקותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המחלוקת על מידת שמישותו של הציוד - היה על משרד התמ"ת למנות צוות מקצועי שיבחן את הציוד ויחליט מה השימוש שראוי לעשות בו ולא לאחסן את הציוד בתנאים לא הולמים למשך תקופה כה ארוכה. 2. המל"פ מספקת שירותי אימות דיוק עבור יצרנים, יבואנים ויזמים. לקוחות אלו חייבים להביא את המאזניים לתוך בניין המל"פ כדי לבצע את הבדיקה. כלומר למעבדה נכנסים הן עובדים והן בודקים. לפי סקר שעשה המשרד בשנת 2010 , הקירות במבנה המל"פ מכילים אסבסט. בפברואר 2010 הוחלט לשפץ את מב נה המל"פ, והמשרד פנה לממונה על הדיור הממשלתי לאשר בדיקת אסבסט בחלל האוויר של המבנה, בטענה שיש בהם "כמות גדולה של אסבסט כולל בתוך החדרים לפינוי". עד מועד סיום הביקורת הנוכחית טרם נעשתה הבדיקה, משרד הכלכלה 429 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . וקיים חשש שכמות האסבסט המצויה במבנה היא בגדר סכנה לעובדים ולבודקים המבקשים לקבל שירותים מהמל"פ. לנוכח פוטנציאל הסכנה לבריאותם של עובדי המל"פ ושל המבקרים במבנה, על משרד התמ"ת לפעול ללא דיחוי לביצוע בדיקת האסבסט בחלל האוויר של המל"פ, ולפעול על פי ממצאי הבדיקה, ללא דחוי. 3. הסמכה של מעבדה בידי גוף מקצועי חיצוני היא מעין אישור כי למעבדה מערכת איכות מתאימה וכי לעובדיה הכישורים המקצועיים המתאימים. ההסמכה היא גם אישור לכך שציוד הבדיקה והמדידה ותנאי הסביבה במעבדה מתאימים לדרישות התקן לבדיקות במעבדות33 . בעת הצורך יכולה ההסמכה לשמש גם אישור והוכחה ללקוחות, שעובדי המעבדה מסוגלים למתן שירות הכולל כיולים ומדידות במידת הדיוק הנדרשת. בארץ, הגוף הסטטוטורי המעניק הסמכה למעבדות ברוב התחומים הוא הרשות הלאומית להסמכת מעבדות 34 . בדוח הקודם נאמר שהמעבדה של היחידה פועלת בלי הסמכה מהרשות להסמכת מעבדות או מארגון בין- לאומי מקביל. משמעות הדבר היא שלא ניתן לייחס לתוצאות הכיול או האימות שהיא מבצעת רמת אמינות מספקת, שעומדת בסטנדרטים בין-לאומיים. לפיכך נאלצים אנשי התעשיי ה לכייל את מכשיריהם פעמיים בכפל תשלום (פעם אצל המפקח על משקלות ומידות ופעם במעבדה מוסמכת המספקת תוצאות המקובלות מבחינת התקן הבין-לאומי) . הביקורת הנוכחית העלתה שמשרד התמ"ת לא הגיש לרשות להסמכת מעבדות בקשה לקבלת הסמכה עבור המל"פ. בתשובתו ציין משרד התמ"ת: " המל"פ אינה חייבת לקבל הסמכה מ ]ה[ רשות להסמכת מעבדות. המל"פ משתתפת בהשוואות בינלאומיות בין המעבדות הלאומיות וכך מבטיחה רמת דיוק ורמת מקצועיות". לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפות בהשוואה בין מעבדות לאומיות הוא רק נדבך בתהליך ההסמכה, שכן הדרישות לקבלת הסמכה הן רבות ומגוונות ומפורטות בתקן בין-לאומי 35 . כדי לסייע לתעשייה המקומית, על משרד התמ"ת, בעצה אחת עם הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, לשקול את הנושא של ביצוע תהליך ההסמכה במל"פ, גם בהיבט של העלות מול התועלת למשק. .__________________ .33 17025 ISO/IEC ותקן ישראלי 17025 . תקן ישראלי זה אינו רשמי, אלא הוא מסמך מנחה שלא קיבל תוקף מחייב. 34 סמכות הרשות להסמיך מעבדות נקבעה בחוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז - 1997. 35 :ראו .ISO/IEC 17025 General requirements for the competence of testing and calibration laboratories 430 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . כוח אדם .גיוס כוח אדם לכוח אדם מקצועי המכיר את עבודות היחידה חשיבות רבה, שכן כוח אדם כזה - נוסף על כך שהוא מבצע כראוי את עבודתו, מסוגל לביצוע מגוון בדיקות על פי הצורך. הביקורת העלתה שרובו ש ל כוח האדם ביחידה ובמחוזות מתקרב לגיל פרישה, והגיל של כשליש ממצבת העובדים עולה על 60 . אף על פי כן, היחידה טרם הכינה תכנית לגיוס ולהכשרה של עובדים חדשים. מכרז לתפקיד המפקח ביוני 2010 סיים המפקח הקודם את תפקידו. באותו מועד לא פרסם המשרד מכרז לבחירת מפקח חדש. ביולי 2010 מינה שר התמ"ת דאז, ח"כ בנימין בן אליעזר, את המפקח הנוכחי לשמש לתקופה של שלושה חודשים כמפקח על משקלות ומידות. רק במהלך הביקורת - בספטמבר 2012 , כשנתיים לאחר שפג תוקפו של המינוי הזמני, הודיע סמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש במשרד, מר משה לביאן, ל מפקח הנוכחי, שעל פי תקנון שירות המדינה 36 ובתיאום עם מנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, הוא החליט להטיל על המפקח הנוכחי למלא את תפקיד המפקח על היחידה למשקלות, מידות וסטנדרטים עד סוף שנת 2012. לפי התקשי"ר ניתן למנות עובד ל מינוי בפועל לתקופה של שנה , בתנאי שהוחל ב פעולות לאיוש המשרה . חריגה מתנאים אלה מצריכה אישור של נציבות שירות המדינה. בפועל, הוארכה תקופת המינוי הזמני מעבר לשלושת החודשים שעליהם הוצהר מלכתחילה, והמינוי נותר על כנו תקופה ממושכת , בלי שננקטו אותה עת פעולות לאיוש המשרה . משחלף זמן ממושך של שנה אחת לפחות, היה על המשרד לפנות לקבלת אישור של נציבות שירות המדינה להמשך הכהונה בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי עליו לקיים בהקדם מכרז לתפקיד, כדי שניתן יהיה למנות ליחידה מפקח קבוע. כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה כי המפקח הנוכחי, שמונה שלא במכרז, מחזיק במשרה תקופה ממושכת של כשנתיים וחצי - דבר אשר עלול להעניק לו יתרון על מועמדים אחרים לתפקיד, אם יתמודד במכרז בבוא העת, מצב שיש בו כדי לפגוע בעקרון השוויון37. בתשובתו מסר משרד התמ"ת שבינואר 2013 .הוא פרסם מכרז פנימי לתפקיד .__________________ .36 פסקה 42.251. 37 ראומבקר המדינה, מכון התקנים הישראלי, בדיקות תקן למוצרי יבוא וניהול משאבי אנוש ( 2007 '), עמ 1096 -1098 . משרד הכלכלה 431 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מאגרי מידע .1. במחשב היחידה יש מידע על מא זני דלפק, פיות בתחנות דלק ומאזני גשר שנבדקו בבדיקת אימות דיוק ראשוני, ושעל היחידה לבצע בהם בדיקת אימות דיוק. היחידה מעדכנת את המידע שברשותה על פי דיווחים של בודקי היחידה. הדוח הקודם העלה שבסיס הנתונים על בתי עסק עם מאזני דלפק אינו מעודכן בצורה שיטתית. עוד העלה הדוח הקודם כי במערכת קיים מידע רב על מפעלים ובתי עסק ברחבי הארץ, אולם מידע זה כולל מפעלים ובתי עסק רבים שאין ברשותם מאזניים. ניכר גם כי המידע מכיל כפילויות רבות, מאחר שמפעלים ובתי עסק רשומים בשמות שונים. נתוני מידע לא מלאים ולא עדכניים אינם מאפשרים ליחידה לדעת בוודאות כמה מאזניים עליה לבדוק, והדבר מקשה על תכנון העבודה ופוגע באמינות דוחות הביצוע שמנפיקים מהמערכת הממוחשבת. כך, למשל, נמצא באחד הדוחות שהונפק מהמערכת הממוחשבת כי היחידה לא עשתה אימות דיוק בחמש השנים האחרונות ב -85% מכלל בתי העסק במדינה שבבעלו תם מכשירי מדידה, נתון שאינו משקף, ככל הנראה, את פעילות היחידה כמתואר לעיל38. 2. הבודקים רושמים את תוצאות הבדיקה על גבי טפסים, ומאוחר יותר מקלידים את הנתונים במחשב המשרד, זאת אף שאפשר להתחבר למערכת הממוחשבת מרחוק, ולהזין אליה את תוצאות הבדיקות בזמן אמת. ההסדר הנוכחי שבו תוצאות אימות הדיוק נרשמות פעמיים - רישום ידני על גבי טפסים והעתקת הרשום בטפסים למחשב - אינו יעיל ומפחית לעובדי היחידה את ימי העבודה הפנויים לעבודה בשטח. משרד התמ"ת מסר בתשובתו שהוא בודק כמה חלופות טכנולוגיות שיאפשרו "לפתור את הבעיות שמנעו בעבר את העבודה המקוונת בשטח". 3. המערכת הממוחשבת אינה מאפשרת להנפיק רשימה מעודכנת של בתי העסק שהגיעה העת לבצע בהם אימות דיוק ולהנפיק להם אגרות תשלום. כתוצאה מכך נאלצים במחוזות לבצע את הפעולה באופן ידני. על משרד התמ"ת לעדכן בהקדם את מאגרי המידע במערכת הממוחשבת. כמו כן עליו לשפר את אמינות התוצאות של הדוחות והשאילתות במערכת ולקדם את השימוש בתקשורת מרחוק, שתייעל את עבודת רישום הבדיקות של הבודקים. .מודעות הציבור .ציבור הצרכנים אינו מודע מספיק לחשיבות הבדיקות שמבצעת היחידה, ולזכות המוקנית לו בחוק לקבלת פיקוח על מסחר הוגן. הביקורת העלתה שמשרד התמ"ת אינו נותן לכך את הדעת ואינו עוסק בטיפוח המודעות הצרכנית של הציבור בדרך של פרסום תכנים רלוונטיים באמצעי התקשורת ובאתר האינטרנט שלו. הוא אף אינו יוזם לצורך כך שיתוף פעולה עם גופים .__________________ .38 דוחות ביצוע אחרים של היחידה מראים שבשלוש השנים האחרונות נבדקו מעל50% מהמאזניים הפעילות אשר בפיקוח היחידה. 432 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . צרכניים ממשלתיים, כגון המועצה הישראלית לצרכנות והרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן 39 . יצוין שמכשירי מדידה שהיחידה בודקת מסומנים במדבקה, שבה מצוין החודש שבו יש לבצע אימות דיוק של המאזניים. הגברת מודעות הציבור לעובדה זו עשויה לגרום לכך שצרכנים יעדיפו לרכוש מוצרים בבתי עסק שהמאזניים שלהם נתונים לפיקוח היחיד ה, ואף לסייע למשרד באמצעות דיווחים על מכשירי מדידה שלא נבדקו. משרד התמ"ת כתב בתשובתו כי " נבדקת אפשרות לשתף פעולה עם המועצה הישראלית לצרכנות לצורך הגברת המודעות של הציבור בתחום ול צורך איתורן של בעיות בתחום המשקלות והמידות". .סיכום .הפעלת שירות מטרולוגי לאומי יעיל, לפי אמות מידה בין -לאומיות מוסכמות, היא תנאי בסיסי לקיומה של תעשייה מתוקנת, לקידום היצוא ולמסחר הוגן. הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בתפקוד ובהיערכות של היחידה למשקלות, מידות וסטנדרטים שבמשרד התמ"ת. המשרד אינו מטפל באופן מספק בצורכי היחידה, אינו עושה די כדי לאכוף את הפקודה וכדי לספק אמצעים לנקיטת צעדים נגד מי שעובר על הוראותיה. בשל הזנחת הטיפול בצורכי היחידה ובשל תת -אכיפה של הפקודה, אין ודאות שמכשירי המדידה בבתי העסק ממלאים את תכליתם כראוי. מאז הביקורת הקודמת על היחידה בשנת 2007 , נושאים רבים לא תוקנו, ולא חל שיפור בתפקודה. שירות מטרולוגי יעיל שרמתו גבוהה יוכל לקדם את המשק בכך שיספק את השירות הראוי ליצרנים ולספקים, ואת ההגנה הראויה לצרכנים. כדי להשיג מטרה זו על משרד התמ"ת לפעול ביתר שאת להשלמת החקיקה הדרושה להסדרה ולהרחבה של סמכויותיו. כמו כן על המשרד לשנות את המבנה הארגוני של היחידה כך שכל עובדיה יהיו כפופים מקצועית למפקח על משקלות ומידות. על מנת להגביר את ההגנה על הצרכן, על היחידה להרחיב את הפיקוח הממשלתי על מוצרים ארוזים מראש שנמכרים לפי משקל או נפח40 ; להיערך לבצע בדיקות של מוני גז וחשמל; לבצע את הצעדים הדרושים שיאפשרו בדיקת כל המאזניים שחלה עליהם הפקודה, בתדירות שנקבעה בה; לעדכן את תעריף הבדיקות ולקבוע מדיניות לגבי פעולות גבייה. נוסף על כך ראוי לפעול לפיתוח המודעות הציבורית בנושא משקלות ומידות ולקדם שיתוף פעולה עם הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, המועצה הישראלית לצרכנות וארגונים צרכניים אחרים. .__________________ .39 הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן ממונה על אכיפת חוק הגנת הצרכן (התשמ"א- 1981 ). על פי חוק זה חל איסור להטעות צרכן בכל עניין מהותי בעסק כולל טיב, מהות, כמות וסוג של נכס או שירות. 40 .בידי משרד הבריאות האחריות לפקח על המשקל והנפח המוצהר של מוצרי מזון ארוזים מראש משרד הכלכלה 433 .שם הדוח: שם הדוח: הפיקוח על משקלות ומידות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 .