המשרד להגנת הסביבה/היבטים בטיפול המדינה באפר הפחם

 מבוא .חברת החשמל (להלן - חח"י) מייצרת חשמל, מקימה לו תשתיות, מוליכה אותו ומספקת אותו לרוב8 המשק הישראלי, על פי הרישיונות שהוענקו לה מכוח חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 . נתח הייצור בפחם במשק החשמל בישראל לשנת 2016 עמד על 36% בלבדלעומת 61% בשנת 20129 . כאמור לעיל, ייצור החשמל באמצעות פחם נעשה בתחנות הכוח הפחמיות בחדרה ("אורות רבין") ובאשקלון ("רוטנברג"). תחנות הכוח הפחמיות מייצרות כמויות גדולות של אפר פחם, שהוא תוצר לוואי של שריפת הפחם. חח"י היא היצרנית של אפר הפחם, ובאחריותה10 .לדאוג לפינויו משטחה לוח 1 : ייצור אפר פחם (אלפי טונות על בסיס יבש11) לשנים 2016 -2012 . אורות רבין רוטנברג סה"כ .שנה מרחף תחתי מרחף תחתי מרחף תחתי .2012 743 100 519 83 1,262 183 .2013 745 50 445 83 1,190 133 .2014 548 61 422 47 970 108 .2015 605 67 417 46 1,022 113 .2016 422 44 336 46 758 90 . * על פי נתוני חח"י .כל 10 .טון פחם מייצרים בתהליך שריפתם כטון אפר פחם הפחם מכיל, בין השאר, מתכות כבדות, לרבות חומרים רדיואקטיביים כמו אורניום ותוריום, בריכוזים הדומים לאלה שבקליפת כדור הארץ. מכיוון שבתהליך שריפת הפחם המתכות הכבדות והחומרים הרדיואקטיביים אינם נשרפים, ריכוזם באפר הפחם עולה, והיחס בין כמות הפחם הנשרפת לכמות אפר הפחם הנוצרת מהשריפה הוא 1:10 . אם כך, באפר הפחם יש פי עשרה יותר מתכות כבדות וחומרים רדיואקטיביים מאשר בפחם הטבעי שהוא נוצר ממנו. . .8 נתח השוק של ייצור החשמל הפרטי (שלא באמצעות חח"י) עמד בשנת 2016 על כ -32% מהייצור במשק. רובו ככולו מיוצר באמצעות גז. (הנתונים לפי "דוח מצב משק החשמל לשנת 2016 " של רשות החשמל (להלן- דוח מצב משק החשמל ל-2016.)) 9 לפי דוח מצב משק החשמל לשנת2016. 10 אחריות חח"י ניתנה לה מכוח החלטת ממשלה282 מיום 23.12.79 - תכנית מתאר ארצית חלקית ת/מ/א/10 .לתחנת כוח ורשת חשמל אתר השרון 11 אפר הפחם נאגר ומפונה לעתי ם כחומר מורטב כדי למנוע את התפזרותו באוויר. הנתונים מבוססים על אפר פחם יבש, בלא תוספת משקל ההרטבה. המשרד להגנת הסביבה | 1103 . אפר הפחם מחולק לשני סוגים: אפר מרחף - מעין אבקה דקה בצבע אפור בהיר, ששיעורה 90%-85% מכלל האפר; אפר תחתי- מעין חול גס בצבע אפור כהה ששיעורו 15%-10% מכלל האפר. אפר הפחם הישראלי12 מורכב בעיקרו מסיליקה, מאלומינה, ממגנזיום, מסידן, ויש בו מעט תחמוצות ברזל וחומרים אחרים. נוסף על כן, הוא מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת13 בשיעור נמוך, אך כאמור, שיעורם גבוה לעומת שיעורם בסלע ובקרקע14. בשל מאפייניו של אפר הפחם, כפי שפורטו לעיל, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, תחנות הכוח נדרשות לפנותו מתחומן ולסלקו, או, לחלופין, למצוא לו שימוש שיעלה בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. אפר הפחם החל לשמש חומר גלם בתעשיית המלט בראשית שנות השמונים, עם תחילת הפעלת תחנת הכוח הפחמית בחדרה. אפר פחם שלא הועבר לתעשיית המלט - הושלך לים. בשנת 1999 הופסקה השלכתו לים בעקבות אמנת ברצלונה למניעת זיהום הים התיכון15 , אמנה שמדינת ישראל חתמה עליה ואשררה אותה. איסור ההטמנה בים יצר כורח לחפש חלופות לפינוי אפר הפחם המצטבר. במסגרת זו נמצאו לו כמה פתרונות, בעיקר בענף הבנייה וגם בענף החקלאות. בשנים 2012 -2016 מכרה חח "י 5,578 אלף טון אפר פחם. בהינתן שעלות הטמנה היא כ-180 ש"ח לטון, חסכה חח"י על הטמנה בשנים אלו כמיליארד ש"ח ויותר. ההכנסות ממכירת אפר הפחם בשנים אלו, לעומת זאת, עמדו על כ- 126.5 מיליון ש"ח. המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס)16 נושא באחריות לנסח מדיניות ארצית משולבת וכוללנית לפיתוח אסטרטגיות להגנת הסביבה וכן תקנים . .12 הפחםהמיובא לישראל מגיע מכמה מקורות: דרום אפריקה, קולומביה, אוסטרליה, אינדונזיה ורוסיה. בעבר ייבאו מעת לעת ובמידת מה גם מארה"ב, פולין וסין. הפחם הנשרף בישראל מכיל 10% אפר פחם בממוצע. הפחם המיובא לארץ מכיל אפר בשיעורים שונים של כ -4-15 אחוז ממשקלו. 13 קרינה מייננת מוגדרת בתקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם), התש"ם-1980 כקרינה אלקטרומגנטית או חלקיקית המסוגלת לייצר יונים, באופן ישיר או בעקיפין, בעוברה דרך חומר. 14 כפי שיפורט להלן, אפר פחם משמש חומר גלם בענף הפיתוח של הכבישים והתשתיות ובחומרי בנייה. הדעות ביחס לתוספת הקרינה חלוקות: על פי מסמך המדענית הראשית במשרד להגנת הסביבה בנושא "שימושים באפר פחם בישראל", שילוב של אפר פחם בבטון, עד תכולה מירבית של 5% , שקול ל"תוספת קרינה מיננת שנתית של 30%-35% מקרינת הרקע הממוצעת בישראל". מינהלת אפר הפחם בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת טענה כי שילוב של אפר פחם בבטון בשיעור של 5% שקולה לתוספת קרינה של1% .בלבד 15 אמנת ברצלונה להגנה על הים התיכון מפני זיהום ( Convention for the Protection Of The Mediterranean Sea Against Pollution ) נכנסה לתוקף ב-1978 , חודשה והפכה ביוני1995 לאמנה להגנה על הסביבה הימית ואזורי החוף של הים התיכון ( Convention for the Protection of the Marine Environment and the C oastal Region of the Mediterranean ). ישראל חתמה על האמנה המקורית ב-1976 ואשררה אותה ב-1978 ובאותה שנה היא נכנסה לתוקף בארץ. בשנת 2005 .אשררה ישראל את האמנה בגרסתה החדשה 16 מתוך אתר האינטרנט של המשרד להג"ס: http://www.sviva.gov.il/AboutOffice. 1104 |דוח שנתי 68ג .וקדימויות לצורך הגנת הסביבה. המשרד פועל מתוקף תפקידו לשמור על הסביבה ועל בריאות הציבור באמצעות קידום חוקים, תקנות ותקנים, ובאמצעות פיקוח על יישומם ואכיפתם. האגף למניעת רעש וקרינה (להלן - האגף למניעת קרינה)17 במשרדלהג"ס פועל לצמצום החשיפה של הציבור ושל הסביבה לרעש, לסיכוני קרינה מייננת שמקורה, בין היתר, בחומרים רדיואקטיביים טבעיים ומלאכותיים ולסיכוני קרינה בלתי מייננת. תפקידי האגף: לפקח פיקוח שוטף על העוסקים במקורות קרינה מייננת ובלתי מייננת; לנטר קרינת רקע סביבתית בתחנות ניטור; לבדוק קרינה בקרקע, ב"סל המזון" וסביב המרכזים הגרעיניים; למפות מקורות רעש, לנטר אותם ולטפל בהם בעת הצורך. בראש האגף עומד הממונה על הקרינה הסביבתית. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) מופקד על תכנונו של משק החשמל בישראל ועל הסדרת הפעילות בו, ובכך למעשה להבטיח למדינה חשמל אמין, זמין, יעיל ובטיחותי . כמו כן עליו ל יצור תנאים לתחרות, למזעור עלויות, לשימוש מושכל במשאבי קרקע ו לשמירה על איכות הסביבה. בשנת 1993 , החליט שר האנרגיה18 דאז, ובעצה אחת עם השר להג"ס דאז ושר הפנים דאז להקים את מינהלת אפר הפחם19 . מינהלת אפר הפחם הוקמה כדי לשמש מסגרת ארגונית משותפת לשלושה גורמים - שלושת משרדי הממשלה: משרד האנרגיה, המשרד להג"ס20 ומשרד הפנים, חח"י והחברה הלאומית לאספקת פחם (להלן - חברת הפחם) - במטרה למצוא פתרון לבעיית אפר הפחם. כשהוקמה מינהלת אפר הפחם מינה לה שר האנרגיה צוות היגוי21 , ובו נציג מכל אחד משלושת משרדי הממשלה לעיל, נציג חח"י ונציג חברת הפחם. ב- 10.2.94 ,חתמו המנכ"לים של משרד האנרגיה, המשרד להג"ס, משרד הפנים חח"י וחברת הפחם על תקנון מנהלת תכנית אב לאפר פחם (להלן - תקנון מינהלת אפר הפחם). הרי מטרות מינהלת אפר הפחם כפי שהוגדרו בתקנונה: 1. ריכוז מאמץ ברמה הלאומית למציאת פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם ולסילוק עודפי האפר. 2. שיתוף וגיבוי ממשלתי, בין -משרדי, לפעולות תכנון, רישוי וביצוע של פרויקטים אפשריים, כולל יישומם המעשי. 3. הכנת תכנית אב לאפרהפחם, על מרחב פתרונותיה השונים, אשר תאפשר ליזמים בכוח להתחיל בהליכי ביצוע. 4. .גיבוש הפתרונות לכלל התכניות המפורטות שהן בנות יישום . .17 בנובמבר2017 עבר האגף למניעת רעש וקרינה מאשכול תעשיות לאשכול תכנון, מדיניות ואסטרטגיה ובראשו עומדת סמנכ"לית בכירה. 18 ."באותה עת נקרא "שר האנרגיה והתשתיות 19 ."בעת הקמתה נקראה "מינהלת תכנית אב לאפר פחם 20 ."באותה עת נקרא "המשרד לאיכות הסביבה 21 החלטת שר האנרגיה מיום 17.5.93. המשרד להגנת הסביבה | 1105 . .מטרתה העיקרית של .מינהלת אפר הפחם .למצוא פתרונות .מעשיים לשימוש .באפר הפחם ולסילוק .עודפי האפר . 5. מניעה והסרה, ככל האפשר, של מכשולים מינהליים ואחרים המעכבים ביצוע תכניות לשימוש באפר פחם ולסילוק עודפיו. 6. קביעת קריטריונים לשימושבאפר פחם למטרות שונות ולאחסון אפר לטווח קצר או ארוך. במסגרת מינהלת אפר הפחם פועלות ועדה מקצועית-מדעית לאפר פחם ותת - ועדה לקרינה רדיואקטיבית מאפר פחם. לאור המלצותיה הראשוניות של הוועדה המקצועית -מדעית נמשכת פעילותן של תתי -הוועדות על ידי צוותים מקצועיים-מדעיים בתחומים האלה: מתכות כבדות ומזהמים אחרים; קרינה רדיואקטיבית מייננת ; גהות תעסוקתית. מלבדם פועלים צוותים מקצועיים- הנדסיים בתחומי הבנייה והסלילה וכן צוות בקרת איכות סביבתית ויישומית. .פעולות הביקורת .מדצמבר 2016 ועד אוקטובר2017 (להלן- תקופת הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הקשורות לטיפול המדינה באפר הפחם. הבדיקה נערכה במשרד להגנת הסביבה ובמינהלת אפר הפחם. בדיקות השלמה נעשו בחברת החשמל לישראל, בחברה הלאומית לאספקת פחם, במשרד האנרגיה ובמינהל התכנון22. .השימושים באפר הפחם והפיקוח והבקרה עליהם .המשרד להג"ס אינו מפעיל סמכויות של הדרג המקצועי הארצי .על פי החלטת ממשלה 282 מיום 23.12.79 , במסגרת תכנית מתאר ארצית חלקית מס' ת/מ/א/10 לתחנת כוח ורשת חשמל "אתר השרון" (להלן- החלטת ממשלה 282 ), הוקמה במשרד הפנים וע דה קבועה שחבריה הם מומחים מקצועיים ואשר מכונה: הדרג המקצועי הארצי. לפי החלטת הממשלה האמורה23 , על הדרג המקצועי הארצי לפקח על תכנית המתאר הארצית האמורה, "לרבות התכנית למניעת מפגעים סביבתיים הנזכרת בה" ו"לעקוב אחר השפעתה של הפעלת תחנת הכוח שבתחום התכנית האמורה" משלל היבטים הקשורים לתחום הבריאות, קרקע, מים, חקלאות וכד'. . .22 .הגוף המרכז את עבודת הדרג המקצועי הארצי ועומד בראשו 23 החלטת ממשלה282 מיום 23.12.79 ,התייחסה לתחנת הכוח "השרון" ("אורות רבין") שבחדרה והחלטת ממשלה מס' 1047 מיום 10.11.85 .התייחסה לתחנת הכוח "רוטנברג" שבאשקלון 1106 |דוח שנתי 68ג .תפקידיו של הדרג המקצועי הארצי כוללים בין היתר פיקוח על מפקחים בתחומים האמורים והכנת הצעות למדיניות ולנקיטת אמצעים נוספים למניעת פעולות זיהום הנגרמות מתחנות הכוח. על פי החלטת הממשלה, יו"ר הדרג המק צועי אמור היה להיות נציג מנכ"ל משרד הפנים , שנבחר מבין עובדי השירות לשמירת איכות הסביבה שפעל באותה עת במשרד הפנים24 . בדרג המקצועי הארצי היו חבריםנציגים ממשרד הבריאות, ממשרד האנרגיה, ממשרד החקלאות, ממשרד האוצר, ממשרד התיירות, מהשירות המטאורולוגי ונציגים של איגודי הערים לשמיר ה על איכות הסביבה מחדרה ו מנפת אשקלון ו כן נציג חח"י. בהמשך צורף לדרג המקצועי גם נציג המשרד להג"ס. בהחלטת ממשלה 5 מיום 25.12.88 הוחלט לכונן את המשרד לאיכות הסביבה25 . בהחלטת ממשלה 349 מיום 2.4.89 נקבעו סמכויות המשרד. וכך נקבע: כל מינוי, סמכות וכוח וכיוצא באלה שהיו נתונים בידי ראש הממשלה ושר הפנים, ואשר עניינם נמצא בתחומי פעולתו של המשרד לאיכות הסביבה, יועברו לידי השר לאיכות הסביבה; כל מינוי, סמכות, כוח וכיוצא באלה שהיו נתונים בידי מנהל השירות לשמירת איכות הסביבה במשרד הפנים, יועברו לידי המנהל הכללי של המשרד לאיכות הסביבה; כל מינוי, סמכות וכוח שהיו נתונים בידי עובדי השירות לשמירת איכות הסביבה במשרד הפנים, יועברו לידי נושא אותו תפקיד במשרד לאיכות הסביבה. המשרד להג"ס וגופים אחרים, לפי העניין26 , מוסמכים מכוח אחריותם וסמכותם ומכוח תפקידם לא שר שימוש באפר הפחם. למשרד להג"ס הסמכות להטיל מגבלות על השימוש באפר פחם מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -196827 ; מכוח תקנות רישוי עסקים (סילוק פסולת חומרים מסוכנים), התשנ "א-1990 ; מכוח תקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית ), התשס"ב - 200228; וכן מכוח תקנות הרוקחים. כל עוד אין המשרד להג"ס מנצל את סמכותו ואין הוא מודיע שיש הגבלות על השימוש באפר הפחם, חח"י ומינהלת אפר הפחם רשאיות לפעול בהוצאת אפר הפחם למגוון שימושים לפי שיקוליהן ועל פי נהלי מינהלת אפר הפחם. ואולם אם ניתנה הוראה מהמשרד להג"ס או . .24 יחידה זו הוקמה בהחלטת ממשלהב-1973 ופעלה במסגרת משרד ראש הממשלה במשך שלוש שנים עד שהועברה לידי משרד הפנים. 25 על פי החלטת ממשלה193 מיוני2006 .", שם המשרד שונה ל"המשרד להגנת הסביבה 26 לדוגמה: משרד החקלאות לאישור השימוש באפר הפחם בחקלאות, משרד הבריאות לאישור השימוש באפר הפחם בקרקע המשמשת מצע לגידול ירקות. 27 חוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 , מחייב כל עסק המוגדר בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995 , לקבלרישיון לפת וח אותו ולנהל אותו. רישיון העסק בא להבטיח שננקטו כל האמצעים והסידורים המתאימים לצורך הפעלתו התקינה על פי מטרות החוק ולטובת הציבור הרחב. השר להג"ס, מהיותו אחד מהגורמים המאשרים, רשאי להתקין תקנות להבטחת איכות נאותה של הסביבה ולמניעת מפגעים ומטרדים בהתייעצות עם שר הבריאות. לצורך מתן הרישיון, המשרד להג"ס שולח מפקחים מטעמו , מ מחוזותיו השונים, שתפקידם לנסח את הדרישות וההתניות הסביבתיות ברישיון העסק ולפקח על העסק ולראות שהוא מקיים אותן. 28 יצוין כי אמנם התקנות האלה נמצאו בתוקף, אולם בשנת2015 , היועץ המשפטי לממשלה פסל את השימוש בהן לצורך בקרה על אפר הפחם. (הרחבה בעניין זה ראו בהמשך). המשרד להגנת הסביבה | 1107 . מגופים אחרים עלפי סמכויותיהם, כאמור - הדבר מחייב הן את חח"י הן את מינהלת אפר הפחם. באפריל 1994 מינו שר האנרגיה דאז והשר להג"ס דאז ועדה מקצועית-מדעית לנושא אפר הפחם. הוועדה פעלה בכפוף למינהלת אפר הפחם ונועדה לגבש קריטריונים סביבתיים לשימוש באפר הפחם ולבחון אותם. יו "ר הוועדה היה המדען הראשי של המשרד להג"ס, והיו חברים בה מומחים מגופים אחדים29 . בעקבות ניסויים ומחקרים שערכו צוותי מקצוע ומומחים בראשות הוועדות המקצועיות-מדעיות 30 , גובשו התנאים המומלצים לשימוש באפר הפחם והם אף אושרו. התנאים קיבלו תוקף מחייב בדרג המקצועי שפעל באותה עת במשרד הפנים. ביולי 2008 הוציא הממונה על הקרינה במשרד להג"ס מסמך לחח"י בנושא "תנאים לשימושים מועילים באפר הפחם" (להלן - תנאים לשימושים באפר הפחם). במסמך נכתב כי נקבעו תנאים שיגנו על הסביבה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימוש באפר הפחם. התנאים מתייחסים לנושאים האלה: הובלה של אפר הפחם ואחסונו; שימוש באפר פחם כתוסף למלט, לבלוקים ולבטון; שימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון; שימוש באפר הפחם בתשתיות. הממונה על הקרינה קבע, כי לכל סוג שימוש יידרש אישור מפורט מהמשרד להג"ס. לפי נוהל "אישור הוצאת אפר פחם מתחנות הכוח לשימושים" 31 (להלן- נוהל הוצאת אפר פחם) של הדרג המקצועי הארצי, להוצאת אפר פחם מאתרי חח"י לשימושים או למוצרים שזכו לאישור המשרד להג"ס ואשר קיבלו בעבר את אישור הדרג המקצועי הארצי, נדרש היתר בכתב של מנהל מינהלת אפר הפחם. הוצאת אפר פחם לצורך שימושים או מוצרים שזכו לאישור המשרד להג"ס או נמצאים בתהליך בדיקה במשרד להג"ס וטרם קיבלו את אישור הדרג המקצועי הארצי בעבר, טעונה אישור של הדרג המקצועי הארצי. בסוף כל שנה, נציג חח"י בדרג המקצועי, אמור להגיש לדרג המקצועי דיווח שנתי על כמויות אפר הפחם שהוצאו מאתרי חח"י, סוגיו ושימו שיו וכן תחזית הביקוש לאפר הפחם לשנה הקרובה. ספק רב אם הדרג המקצועי הארצי היה מוסמך להאציל למינהלת אפר הפחם את הסמכות למתן היתרים להוצאת אפר פחם מאתרי חח"י , שכן אין למינהלת אפר הפחם מעמד מתוקף החוק או סמכות מטעמו; וספק רב אם יש לה הסמכות לעשות זאת, כאמור. בקשות להוצאת אפר פחם כוללות בין השאר הצהרת התחייבות לעמוד בדרישות כלליות הקבועות בנוהל אישור הוצאת אפר פחם וכן בדרישות פרטניות הנקבעות בהיתר שמינהלת אפר הפחם מעניקה . חח"י מתנה את . .29 הטכניון, אוניברסיטת בן גוריון, היחידה לאיכות הסביבה של חברת החשמל, המכון הגיאולוגי, המכון לחקר ימים ואגמים, נציבות המים ומשרד האנרגיה. 30 הוועדה המקצועית -מדעית ותתי -ועדות למגוון נושאים: מזהמים, קרינה, גהות, בנייה, סלילה ובקרת איכות סביבתית ויישומית. 31 עודכן לאחרונהבפברואר 2004. 1108 |דוח שנתי 68ג .משיכת אפר הפחם ב קיום היתר ובהתחייבות חוזית לעמוד בדרישות שבהיתר. על המשתמשים המורשים להצהיר אחת לשנה על קיום רישיון עסק ועל עמידה בתנאים לשימוש באפר הפחם. בפברואר 2013 העלתה המדענית הראשית של המשרד להג"ס בהתכתבות פנימית טענה ולפיה לאחר הקמת המשרד להג"ס היה מקום להעביר לידיו את סמכויות הדרג המקצועי הארצי (שהוקם לפני הקמת המשרד להג"ס) בתחום הפיקוח על היבטי הסביבה של פעילות חברת החשמל. היא תהתה אם גם לאחר שהוקם המשרד להג"ס, יש לדרג המקצועי הארצי זכות קיום. על פי החלטה מספר פש/10 של ועדת השרים לענייני פנים, שירותים ושלטון מקומי מיום 25.6.13, אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.7.13, ו עדת השרים הנחתה את מינהל התכנון במשרד הפנים32 " לבוא בדברים עם נציגי המשרד להגנת הסביבה בדרג המקצועי הארצי כדי להעביר את האחריות על המעקב והפיקוח על מניעת מפגעים סביבתיים לנציגי המשרד להגנת הסביבה בדרג המקצועי הארצי". נכון למועד הביקורת, הדרג המקצועי הארצי ממשיך להתקיים במסגרת מינהל התכנון במשרד האוצר, ונציג מטעמו משתתף בדיוני מינהלת אפר הפחם. עם זה, הדרג המקצועי הארצי איננו מתכנס, ובקשות לשימוש באפר הפחם מוגשות למנהל מינהלת אפר הפחם. הוא בודק אם אפשר לאשר את הבקשה ואם אפשר להנפיק היתר ליזם עם העתק לדרג המקצועי. יו"ר הדרג המקצועי הארצי השיבה לשאלות צוות הביקורת ומסרה ( 24.10.17 ) כי המשרד להג"ס קיבל את הסמכות והאחריות של הדרג המקצועי הארצי "בהליך הדרגתי", וכי הם כבר נתונים בידיו. "הדרג המקצועי הארצי אינו מתכנס יותר. מענה מקצועי לכל נושא הקשור לפיקוח על תחנות הכוח נעשה על ידי המשרד להגנת הסביבה. ישיבת הדרג המקצועי הארצי האחרונה התקיימה ב- 31.3.14" . יו"ר הדרג המקצועי הארצי הוסיפה וציינה כי הליך סגירת הדרג המקצועי הארצי הוא הליך פרוצדורלי במהותו, ועם סיומו תתקבל החלטת ממשלה שתבטל את הדרג המקצועי הארצי. מינהלת אפר הפחם השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת מינהלת אפר הפחם) כי "על פי דיווחי יו"ר הדרג המקצועי הארצי בישיבות המנהלת סוגיית העברת סמכות הדרג המקצועי הארצי למתן היתרי הוצאת אפר פחם מתחנות הכוח לשימושים לגוף אחר לא טופלה כלל ולפיכך לא הוסדרה במסגרת אחרת", וכי עדיין לא התגבשה במשרד להג"ס מתכונת חלופית לדרג. מינהלת אפר הפחם הוסיפה וציי נה כי הציעה למשרד להג"ס מתכונת חלופית בין-משרדית בראשותו, אך הצעה זו טרם נידונה. . .32 באותה עת, הדרג המקצועי הארצי היה כפוף למינהל התכנון שפעל במשרד הפנים. בעקבות החלטת ממשלה ואישורה במליאת הכנסת ביולי 2015 , הועבר מינהל התכנון ממשרד הפנים למשרד האוצר והוגדר יחידת סמך ממשלתית. המשרד להגנת הסביבה | 1109 . .בראשית 2014 הפסיק .הדרג המקצועי הארצי .להתכנס, והלכה .למעשה הוא פסק .מלתפקד בלי .שהמשרד להג"ס או .גורם אחר נכנס .לנעליו . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד האוצר כמי שאחראי למינהל התכנון ולמשרד להג"ס, כי למרות החלטת הממשלה משנת 1989 להעביר את סמכויות השמירה על איכות הסביבה לידי המשרד להג"ס, הדרג המקצועי הארצי נשאר באותה עת במשרד הפנים, והחל ביולי 2015 עבר למשרד האוצר. למרות החלטת הממשלה מיולי 2013, גם בחלוף יותר מארבע שנים ממועד ההחלטה , הדרג המקצועי הארצי ממשיך להתקיים פורמלית לפחות, אף שבפועל, סמכויות רבות עברו זה מכבר לידי המשרד להג"ס. בפועל, בראשית 2014 הפסיקהדרג המקצועי הארצי להתכנס, ולמעשה אינו מתפקד עוד. כך, מצד אחד הדרג המקצועי הארצי איננו מתפקד ורבות מסמכויותיו הועברו לידי משרד להג"ס, ומצד אחר לא המשרד להג"ס ולא הדרג המקצועי הארצי הנחו את מינהלת אפר הפחם שהסמכות לאישור הוצאת אפר הפחם מתחנות הכוח לשימושים למיניהם עברה מידי הדרג המקצועי הארצי לידי משרד להג"ס. בפועל, מנהל מינהלת אפר הפחם ממשיך לתת ה יתרים להוצאת אפר הפחם מחצרי תחנות הכוח, מכוח נוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי, והוא אף מעביר העתקים של אישוריו לדרג המקצועי הארצי - שכאמור חדל לתפקד, ולא למשרד להג"ס, כפי שהיה נדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כמי שאחראי למינהל התכנון ולמשרד להג"ס , שכאשר כך הם פני הדברים, למעשה אין שום בקרה מטעם הדרג המקצועי הארצי על האישורים שמנהל מינהלת אפר הפחם מוציא, ולא ברור אילו סמכויות של הדרג המקצועי הארצי בהקשר הזה כבר עברו לידי המשרד להג"ס, ואילו נותרו בידיו אף שחדל מלתפקד. על מינהל התכנון והמשרד להג"ס להעביר מיד להלכה ולמעשה את מלוא הסמכויות של הדרג המקצועי הארצי, ובמיוחד את הסמכויות הקשורות לתפקידיו של הדרג המקצועי הארצי בכל הקשור למניעת פעולות זיהום הנגרמות על ידי תחנות הכוח הפחמיות, ובכלל זה מניעת זיהום אפשרי משימוש הנעשה באפר הפחם ובמוצרים המכילים אותו. המשרד להג"ס השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת המשרד להג"ס) כי סמכויות הדרג המקצועי הארצי רובן ככולן נמצאות בידי המשרד להג"ס, וכי בימים אלו המשרד ומינהל התכנון מסיימים למפות את כל תכניות המתאר הארציות שהדרג המקצועי הארצי מופיע בהן, והוא פועל לוודא שההוראות הסביבתיות הרלוונטיות יוטמעו, כמתחייב מסמכויותיו החוקיות של המשרד. מינהל התכנון השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי ביטולו הרשמי של הדרג יוכל להיעשות באותו אופן שהוחלט בו על הקמתו, כלומר בהחלטת ממשלה. הליך זה יתבצע בד בבד עם הליך אישור הממשלה לתכנית המתאר הארצית, אשר תבטל סעיפים הקשורים לדרג המקצועי הארצי ואשר נקבעו בתכניות לתחנות כוח. 1110 |דוח שנתי 68ג .פרישתו של המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם .בפברואר 2013 כתבה המדענית הראשית של המשרד להג"ס ליועצת המדעית שעבדה עמה על הכנת דוח בנושא "סקירת שימושים באפר פחם בישראל"33 שהיא רוצה לפעול לפירוק מינהלת אפר הפחם, ושלדעתה "לאורך השנים להג"ס[ השתמשה המנהלת במשרד כעלה תאנה". עוד הוסיפה וכתבה: "כמו ] שאנחנו מפקחים על פליטות האוויר של חברת החשמל... אנחנו צריכים גם לפקח על פליטות אפר הפחם. אנחנו כמשרד לא צריכים לדאוג לריבוי שימושים הפחם בתהליכים שונים. כאשר ימצאו השימושים, אנחנו נכתוב ]אפר[ של תקנות... אני בעד שימצא לאפר פחם שימוש כמשאב ולא יוטמן כפסולת אך כאשר בשם 'ריבוי שימושים' מתחילים להשתמש באפר פחם בשימושים בעלי פוטנציאל לפגיעה בקרקעות ישראל בטווח הארוך ובפגיעה ביתר שרשרת המזון ומשכך בבריאות הציבור - זה מדליק נורות אדומות ומחייב אותנו להזכר שאנחנו רגולטורים ולא 'מכשירי' שמושים שהשלכותיהם בלתי ידועות". חבר ]להג"ס[ כמו כן הוסיפה המדענית הראשית וכתבה: "היות המשרד במנהלת הכשיר 15 שנה ויותר של פעילות שלה אנחנו אחראים... אני עכשיו סבורה שהשכיל משרד הבריאות כאשר לא רצה להיות חבר במנהלת. הם גוף מפקח שאחראי על הגנת בריאות הציבור. כך גם הם במועצת רשות המים. הם לא חברים אלא משקיפים, כך ששמורות להם זכויות וטו". בהתכתבות אחרת בין היועצת המדעית של המדענית הראשית לבין המדענית הראשית מפברואר 2013 עלתה הצעה, שיוחסה לייעוץ המשפטי במשרד להג"ס, לשנות את הרכב מינהלת אפר הפחם "הוספה של נציג ממשרד הבריאות ונציג ממשרד החקלאות. בהחלט אפשר לשקול גם הוספה של נציג ציבור". במרץ 2013 הודיעה מנכ"לית המשרד להג"ס למנכ"ל משרד האנרגיה על פרישת המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם. עם זה, יש לציין, המשרד להג"ס המשיך לשלוח נציגים לחלק מהוועדות המקצועיות שלה. המשרד להג"ס פרש, כך הוסבר, מחמת הסתירה בין היותו רגולטור בנושאי הסביבה לבין תקנון מינהלת אפר הפחם34 , המחייב את כל המשרדים החברים בה לשתף איתה פעולה באופן מלא ולקדם את החלטותיה בכל דרך אפשרית. לפי האמור בהודעה לעיל, על פי התקנון35, כל החלטה של מינהלת אפר הפחם תתקבל ברוב קולות רגיל, כאשר כל חבר זכאי לקול אחד. לטענת המשרד להג"ס, ישיבתו בצוות ההיגוי בהיותו קול אחד מתוך חמישה36 , מעמידה אותו במקרים רבים בדעת מיעוט, וכאשר מקדמים נושאים הנוגדים את עמדתו, מתקבלת החלטה שלמעשה פוגעת ביכולתו לממש את סמכויותיו ואת אחריותו. . .33 "שימושים באפר פחם בישראל", ד"ר חגית אולנובסקי וד"ר סיניה נתניהו, יולי 2013. 34 סעיף17 (שיתוף פעולה) וסעיף18 .(יישום המלצות מינהלת אפר הפחם) לתקנון 35 סעיף8 (החלטה בהרמת ידיים) וסעיף 9 .(קולות החברים) לתקנון 36 ( מתוך החמישה, שלושה קולות 60% ) הם מסקטור האנרגיה – משרד האנרגיה, חח"י וחברת הפחם, שעלולים להיות להם שיקולים שונים מלמשרד להג"ס. המשרד להגנת הסביבה | 1111 . .פרישת המשרד .להג"ס ממינהלת אפר .הפחם ממחישה את .המבנה הבעייתי שלה, .אשר כורך בכפיפה .אחת רגולטור לצד .הגופים שעליהם הוא .מפקח . ב- 15.7.15 פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז והציע לו להסדיר בהסכמה את הרגולציה על בטיחות הקרינה בשימוש באפר הפחם. במכתב זה הציע שר האנרגיה לשר להג"ס להקים ועדת מומחים בנושא (הרחבה בהקשר זה ראו להלן). עוד הוא הציע באותה הזדמנות לשר להג"ס "לש וב לפעול במשותף במסגרת מנהלת אפר הפחם". בהקשר זה כתב שר האנרגיה: "אני בצוותים מקצועיים של המנהלת... ]להג"ס[ מודע להשתתפות נציגי המשרד אולם אני סבור ששיתוף פעולה בין משרדי, גם ובעיקר בסוגיות הנתונות במחלוקת מקצועית, הוא חיוני לקידום אחראי של פתרונות לאפר פחם". השר להג"ס השיב לפנייתו של שר האנרגיה בעניין צוות המומחים במכתב מיום 12.10.15 , אך במכתב הזה הוא לא התייחס להצעת שר האנרגיה להשיב את המשרד להג"ס למינהלת אפר הפחם. בפועל, ממרץ 2013 מינהלת אפר הפחם פועלת בלי נציג מהמשרד להג"ס בצוות ההיגוי שלה. בשנה האחרונה נערכו כמה פגישות בין נציגים מהמשרד להג"ס ובין נציגים ממינהלת אפר הפחם בניסיון לגבש מנגנון עבודה בין המשרד להג"ס לבין מינהלת אפר הפחם. בספטמבר 2017 הוקם פורום התייעצות בין-משרדי לנושא קרינה והיבטים סביבתיים של השימוש באפר הפחם ביוזמה משותפת של סמנכ"לית לתע שיות במשרד להג"ס ויו"ר מינהלת אפר הפחם (המדענית הראשית בפועל של משרד האנרגיה). חברי הפורום היו נציגים מהמשרד להג"ס, ממשרד האנרגיה, ממינהלת אפר הפחם ויועצים חיצוניים. הרכב מינהלת אפר הפחם הבעייתי יצר מצב שבו נציג המשרד להג"ס, האמון על שמיר ת הסביבה ועל בריאו ת הציבור, היה במיעוט מול רוב חברי מינהלת אפר הפחם, שרצו לקדם את השימוש באפר הפחם ולמסדו . אילו היו במינהלת אפר הפחם נציגים של עוד גופים שהאינטרס הציבורי הרחב של מניעת מפגעים סביבתיים לנגד עיניהם, מלבד נציגי המשרד להג"ס - כמו משרד הבריאות ומשרד החקלאות - הרי שהחלטות מינהלת אפר הפחם היו נותנות ביטוי למגוון השיקולים הרלוונטיים. פרישת המשרד להג"ס מ צוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם ממחישה את המבנה הבעייתי המובנה של מינהלת אפר הפחם, אשר כורך בכפיפה אחת רגולטור לצד הגופים שעליהם הוא מפקח. יש מקום שהשר להג"ס ושר האנרגיה, ובמידת הצורך עם עוד שרים יחד (שר האוצר, שר הבריאות, ושר החקלאות) יבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם , את ההשלכות הנובעות מהעבודה המשותפת במינהלת אפר הפחם של גורמי הרגולציה ו של הגורמים שהם מפקחים עליהם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה, וכן יבדקו את הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור. ראו בהמשך בנושא "תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם". 1112 |דוח שנתי 68ג .השימושים באפר הפחם - רקע .כאמור לעיל, אפר הפחם מכיל גם יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אך שיעורם גבוה לעומת שיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לצד זאת, ב ניצול אפר פחם בשימוש מועיל, גלומה גם תועלת רבה ובכלל זה הפחתת ניצול משאבי טבע המצויים במחסור, הפחתת פליטה של גז ר אדון ממ וצרי בנייה, שיפור עמידותם של מוצרי בטון ושיפור תכונותיה של הקרקע החקלאית. גם לדעת המשרד להג"ס יש מקום לשימוש מועיל באפר הפחם במקום להטמינו באתרי פסולת או להשליכו לים. בעקבות אמנת ברצלונה למניעת הזיהום בים התיכון, שעליה חתומה גם מדינת ישראל, ובעקבות הפסקת ה שלכתו של אפר הפחם לים, נוצר צורך לחפש חלופות לפינוי אפר הפחם המצטבר. כך פותחו פתרונות לאפר הפחם בעיקר בתעשיית הבנייה וגם בחקלאות. המשרד להג"ס תומך במציאת שימושים מועילים באפר הפחם ובניצולו כמשאב כל עוד הדבר אינו פוגע בסביבה ובבריאות הציבור. המדענית הראשית של המשרד להג"ס, במסמך אשר עסק בנושא "אפר פחם מרחף - תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל"37 , מפברואר2016 , ציינה שבארה"ב ובאיחוד האירופי אפר הפחם משמש בעיקר תוסף למלט ולבטון, אך "רק בכאלה המשמשים לתשתיות כגון: גשרים, סכרים, תחנות כוח ועוד. גם כאשר נעשה שימוש בבטון המכיל אפר במבני מגורים השימוש הוא בבטון של יסודות הבניין ולא לקומות המגורים", או בבלוקים המכילים כמויות נמוכות של אפר פחם. עם זה, המשרד להג"ס הבהיר בתשובתו כי מבדיקה שהוא ערך בנושא הרגולציה בעולם, לא נמצאה מדינה שיש בה "רגולציה המחייבת הפרדה בין ייעוד הבטון המכיל אפר פחם לשימושים שונים". כמו כן, המשרד ציין כי הלכה למעשה אין כל מגבלה על השימוש באפר הפחם המתנה את השימוש בו רק בתשתיות וביסודות של מבנים, ובפועל נעשה בו שימוש גם במבני מגורים, במשרדים ובבתי מלון, והמשרד להג"ס הביא דוגמאות לכך. בהחלטת מנכ"לי הגופים החברים ב מינהלת אפר הפחם מיום 15.5.96 הוגדר אפר הפחם "חומר בר השבה38 הטעון בקרה סביבתית בשימושיו". בדיון בנושא הטיפול הממלכתי באפר הפחם מיום 19.11.03 אישר שר האנרגיה את המדיניות הממלכתית המגדירה את אפר הפחם משאב בר-השבה. יצוין כי דוח של המשרד להג"ס בנושא "שימוש באפר פחם ותוצריו בישראל" מפברואר 2017 הצביע על ש"בבחינת הרגולציה בארצות הברית ובאירופה הנוגעת לאפר פחם... נראה כי... הקרינה אינה מהווה סוגיה שיש לשקול כגורם מסכן באופן מיוחד". עם זה, נכתב בדוח, כי "קיימים פערי ידע בנושא השימושים באפר הפחם ביש ראל... הנובעים מהמאפיינים הייחודיים של ישראל כגון . .37 "אפר פחם מרחף- תיאור מצב קיים בארץ ובחו"ל: הגדרות החומר, היבטים סביבתיים בשימוש חוזר וסחר", לשכת המדענית הראשית של המשרד להג"ס, פברואר 2016. 38 .חומר שאפשר לאחסן, להשביח ולעשות בו שימוש חוזר המשרד להגנת הסביבה | 1113 . השימוש הרב בבטון במבנים חדשים וכן חובת בניית מרחב מוגן דירתי בדירות ומבני ציבור". לוח 2 : שימושי אפר הפחם (אלפי טונות על בסיס יבש ושיעורם מתוך הכמות השנתית של האפר המרחף או התחתי) בשנים 2016 -2012 . 2012 2013 2014 2015 2016 סה"כ .צמנט (מלט) .מרחף 650 52% 537 51% 461 49% 517 56% 464 61% 2,629 53% .תחתי 52 39% 108 56% 87 73% 83 70% 55 65% 385 59% .בטון .מרחף 558 45% 486 46% 450 48% 371 40% 269 35% 2,134 43% .מוצרי בנייה .מרחף 12 1% 9 1% 13 1% 5 1% 11 1% 50 1% .תחתי 29 22% 13 7% 6 5% 8 7% 7 8% 63 10% .סלילה ותשתיות .מרחף 0% 0% 0% 0% 0% 0 0% .תחתי 41 31% 60 31% 17 14% 17 14% 14 16% 149 23% .חקלאות וגינון .תחתי 10 8% 13 7% 9 8% 11 9% 9 11% 52 8% .שפכים .מרחף 25 2% 22 2% 23 2% 30 3% 14 2% 114 2% .אספלט .מרחף 1 0% 0.2 0% 0.1 0% 0.3 0% 0.1 0% 1.7 0% .סה"כ .מרחף 1,246 100% 1,054 100% 947 100% 924 100% 758 100% 4,929 100% .תחתי 132 100% 194 100% 119 100% 119 100% 85 100% 649 100% . * על פי נתוני חח"י .כפי שאפשר לראות בלוח 2 , בשנים2012-2016 )קיבלה תעשיית הצמנט (המלט בממוצע כ -53% מאפר הפחם המרחף, תעשיית הבטון קיבלה כ -43% ממנו ותעשיית מוצרי הבנייה כ -1% . מאפר הפחם התחתי קיבלה תעשיית הצמנט 1114 |דוח שנתי 68ג .בממוצע כ -59% , תעשיית מוצרי הבנייה כ-10% , סלילה ותשתיות כ -23% וחקלאות וגינון כ-8%. .הסדרת השימוש באפר הפחם בתחום הבנייה39 .1. המשרד להג"ס אישר בשנת 1999 שימוש יעיל באפר הפחם בענף הפיתוח של הכבישים והתשתיות ובחומרי בנייה בכפוף למגבלות ולהנחיות שהוא קבע. את ההנחיות הסביבתיות גיבשה ועדת מומחים מייעצת בראשות המשנה למנכ"ל של המשרד להג"ס, והן זכו לאישורו של מנכ"ל המשרד. הנחיות אלו קבעו בין השאר ש התכולה המרבית של אפר פחם בבטון מובא40 תעמוד על 10% ממשקל הבטון 41 . בבסיס ההנחיות האלה עמדה הקביעה ולפיה תוספת מנת הקרינה, לעומת קרינת רקע המתקבלת ממוצר ייחוס דומה42 בלא אפר פחם, תעמוד על רמה של0.3 מיליסיוורט לשנה43. במכתב שכתב המשנה למנכ"ל המשרד להג"ס באוקטובר 1999 למנהלי המחוזות והאגפים במשרד בנושא אישור השימוש באפר הפחם לצורכי בנייה, צוין כי המשמעות המעשית של ההנחיות האלה היא "שכל מוצר בניה לשימוש פנימי חייב לקבל אישור פרטני על ידי המשרד לאיכות הסביבה לאחר שנבדק בידי גורם מוסמך". הממונה על הקרינה, בהתייחסו להנחיות האמורות ולמכתב האמור, הבהיר במסמך מסכם מפברואר 2015 אשר עסק באפשרויות פיקוח על אפר הפחם (להלן - מסמך אפשרויות פיקוח על אפר הפחם), שלדרישת ועדת המומחים האמורה אין תוקף מחייב כלפי גורמים חיצוניים למשרד, ושאין היא יכולה לפקח על אפר הפחם , וכי "למעשה אין אישור פרטני עבור פחם".]אפר[ שימוש פנימי בבטון עם 2. בשנת2001 פורסם חוזר מנכ"ל44 של המשרד להג"ס בנושא מדיניות המשרד באשר ל"הגנת הציבור מסיכוני קרינה רדיואקטיבית במוצרי בניה". חוזר המנכ"ל אימץ המלצות בין -לאומיות בנושא, וגם הוא קבע שלא יאושר שימוש במוצרי בניה אם תוספת מנת הקרינה הנגרמת מהם לאדם המתגורר . .39 תחום הבנייה כוללצמנט (מלט), בטון, מוצרי בנייה (בלוקים וכד'), סלילה ותשתיות. 40 .)"בטון המיוצר במפעל בטון ומועבר לאתרי בנייה על ידי משאיות ("מערבלי בטון 41 המשמעות המעשית הייתה להוסיף עד160 .ק"ג אפר פחם לכל מטר מעוקב של בטון מובא נוסף על כך, נקבעה תכולה מרבית במוצרי בטון לתשתיות ולשימושים חיצוניים; בבלוק "איטונג"; בבלוקים ובמוצרי בנייה לשימושים פנימיים. 42 מוצר הייחוס לבלוקים ולמוצרי בנייה לשימוש פנימי היה מבנה שנבנה מבלוק אפור בלי אפר פחם (בלוק אפור הוא בלוק בנייה העשוי מבטון). 43 לפי האמור במסמך הממונה על הקרינה מפברואר2015 , מסמך שעסק באפשרות לפקח על אפר הפחם, תוספת של 0.3 מיליסיוורט לשנה שוות ערך מצד החשיפה לקרינה של30 צילומי רנטגן בשנה או לשני צילומי ממוגרפיה בשנה או ל-75 .צילומי שיניים בשנה בתשובת המשרד להג"ס לטיוטת דוח הביקורת נכתב , כי את תוספת החשיפה שמקורה באפר פח ם לאורך 25 שניםאפשר להשוות לצילום חזה יחיד של סי. טי. 44 חוזר המנהל הכללי22 , המשרד להג"ס, יולי2001. המשרד להגנת הסביבה | 1115 . .כמות אפר הפחם .שמותר לשלב במוצרי .בנייה מכוח תקן 118 .מאפשרת תוספת .חשיפה לקרינה מאפר .פחם בחדרי מגורים .בבתים ברמה .השקולה לכ-30 .צילומי רנטגן בשנה . בחדר תעלה על 0.3 מיליסיוורט לשנה ביחס למנות קרינה מבלוק אפור. במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי חוזר מנכ"ל זה איננו מחייב גורמים מחוץ למשרד להג"ס. 3. בשנת2002 "פורסם ת י45 5098 העוסק בתכולה מרבית של יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח. התקן לא קיבל מעמד של תקן רשמי מחייב. את תנאי התקן גיבשה ועדה שישבו בה נציגים מהמשרד להג"ס, ממינהלת אפר הפחם ומהוועדה לאנרגיה אטומית. תקן זה אימץ גם הוא את הקביעה של תוספת קרינה של 0.3 מיליסיוורט לשנה ביחס לבלוק אפור. עם זה, ולפי האמור ב מסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם, לאחר גיבוש התקן ביקשו מינהלת אפר הפחם ויצרני הבטון לשוב ולהכניס בו שינויים. 4. עקב כך הוקמה עוד ועדה, בראשות המשרד להג"ס, שתעדכן את התקן ותגבש נוסח חדש ומעודכן . על פי הנוסח המעודכן של התקן שפורסם לציבור בשנת 2007 , תוספת הקרינה המותרת נותרה0.3 ,מיליסיוורט לשנה כמו הרמה הבין-לאומית המקובלת, אך בסיס הייחוס השתנה מקרינה בתוך חדר מגורים הבנוי מבלוק אפור לקרינה שנחשף לה אדם חשוף הגר מחוץ למבנה. משמעות שינוי בסיס הייח וס הייתה הגדלת כמות אפר הפחם המותרת לשימוש במוצרי בנייה מ-80 ק"ג במ"ק בטון ל-160 ק"ג אפר פחם למ"ק בטון, ובמונחי קרינה, תוספת של 0.3 מיליסיוורט לשנה השקולים ל-30 צילומי רנטגן בשנה. התקן קבע שיטות לבדיקת תכולה של יסודות רדיואקטיביים במוצרי בנייה והוא קבע כי עד לסוף דצמבר 2017 ידווחו יצרני מוצרי הבנייה על תוצאות הבדיקה שלהם. גם תקן זה לא קיבל מעמד של תקן רשמי ומחייב. במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם ציין הממונה כי למרות הקבוע בתקן, יצרני הבטון לא ביצעו את הבדיקות הנדרשות, והם ומינהלת אפר הפחם הציעו סקר חלופי לבדיקת נתוני קרינה מתערובות בטון שונות הכוללות גם שימוש באפר פחם וגם שימוש בחומרי גלם אחרים. לטענת הממונה, הסקר נערך אך תוצאותיו לא דווחו למשרד להג"ס, ולדבריו "כל שנמסר... היה כי 10% ."מתערובות הבטון שנבדקו לא עמדו בתקן 5. ביוני2008 , עקב הקושי לבקר שימושים שנעשו באפר הפחם במוצרי בנייה ולפקח עליהם ועקב היעדר תקן מחייב, הכריז הממונה על הקרינה מתוקף סמכותו ולפי תקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), . .45 מכון התקנים הוא גוף סטטוטורי הפועל מכוח החוק, ופעילותו מוסדרת בתקנון מכון התקנים הישראלי, התשס"ג -2002 . המכון קובע על ידי ועדות תקינה תקנים ישראליים וולונטריים המגדירים דרך נאותה לייצר מוצר כלשהו או את תכונותיו הרצויות. עבודת התקינה נעשית על ידי ועדות תקינה ציבוריות הפועלות על פי חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן- חוק התקנים) ולכללי התקנים . היוזמה לקבוע תקן חדש או ל ערוך רוויזיה לתקן קיים יכולה להתקבל מכל אזרח, לרבות ממשרדי הממשלה. תקן יכול להפוך מתקן וולונטרי לתקן רשמי או לתקן מחייב כך: על ידי הכרזה רשמית של שר הכלכלה לפי חוק התקנים או דרישה בתקנה לעמידה בדרישות תקן ישראלי. דוח ביקורת בנוגע לתהליך התקינה בישראל נכלל בדוח שנתי 68א (2017 ) של משרד מבקר המדינה ("משרד הכלכלה והתעשייה- תהליך התקינה בישראל", עמ' 384-361 ) ולפיכךאפשר למצוא בו הרחבה בעניין הליך התקינה בכללותו. 1116 |דוח שנתי 68ג .התשס"ב-2002 ", על אפר הפחם כ"פסולת רדיואקטיבית46. הכרזה זו הגדירה את אפר הפחם פסולת שפינויה, אחסונה או שימוש בלתי מבוקר בה מסכן את האדם והסביבה. על בסיס הכרזה זו, ביולי 2008 הוציא הממונה על הקרינה לחח"י את מסמך התנאים לשימושים באפר הפחם. בעקבות הכרזתו של הממונה על הקרינה, נקטה מינהלת אפר הפחם צעדים לביטול ההחלטה, ובכלל זה פנתה לשר להג"ס, לשר האנרגיה ולשר הפנים, וכן פנתה למומחים כדי לקבל את חוות דעתם המקצועית בעניין. 6. לנוכח רוויזיה שביקשה מינהלת אפר הפחם לערוך בתקן 5098, ב -2009 פורסם התקן בגרסתו השלישית. בגרסה זו, מוצרי הבנייה לייחוס (אשר ביחס אליהם תיקבע תוספת הקרינה המקובלת של 0.3 מיליסיוורט) חושבו לפי המנה השנתית הממוצעת המתקבלת מקרינה חיצונית ומקרינה פנימית הנובעת מנשימת גז ראדון בחדרים סטנדרטיים. בסיס הייחוס המרבי שנקבע: 1.1 מיליסיוורט לשנה. תוספת הקרינה הנובעת מנוסח התקן המעודכן לעומת נוסח התקן הקודם שקולה לעוד כ-65 צילומי רנטגן בשנה, ולעוד 95 .צילומי רנטגן בשנה לעומת הגרסה הראשונה של התקן יצוין שבכל מקרה, התקן איננו תקן מחייב. במסמך אפשרויות פיקוח על אפר הפחם נכתב כי "התקן בגרסתו זו אינו מקובל על המשרד להגנת הסביבה מכיוון שהוא מאפשר רמת קרינה כה גבוהה כך שבפועל הוא לא מגביל את תכול ת החומרים הרדיואקטיביים בבטון או את כמות אפר הפחם המותרת לשימוש"47 . כן נכתב במסמך, כי התקן הישראלי בגרסתו הנוכחית "לא מתאים להוות מקור לפיקוח על שימוש באפר הפחם מפני שלא נקבע בו סף חשיפה ראוי". יצוין, כי בשנת 2017 העיר מבקר המדינה48 על ליקויים בפעילותן של ועדות התקינה. לפי ההסדר החוקי 49 , בהרכב ועדות התקינה משתתפים נציגים שיש להם ניגוד עניינים מובנה. בכמה מקרים סירבו ועדות תקינה לאמץ תקן בין-לאומי, בניגוד למדיניות הממשלה, ובכמה מקרים התעורר החשש כי הסירוב נבע מהרכבן של ועדות התקינה, כגון הטיה לטובת אחד מבעלי האינטרסים בוועדה. . .46 יצוין כי בשנת 2015 המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי -פיסקאלי) (להלן - המשנה ליועמ"ש) פסל את השימוש בתקנות האלה לצורך בקרה על אפר הפחם. המשנה ליועמ"ש קבע כי מבחינה משפטית , הפתרון העדיף לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי מצוי בתקנות הרוקחים (עוד בעניין החלטת המשנה ליועמ"ש ראו בהמשך). 47 במסמך האמור נכתב כי גם בלי להוסיף אפר הפחם לתערובות הבטון יש בהן תכולה גבוהה יחסית של חומרים רדיואקטיביים בעקבות השימוש בחול ממישור רותם במקום חול ים או חול מחצבות, ובעקבות השימוש בדולומיט במקום אבן גיר. 48 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68א (2017 ), "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל", עמ' 354-360. 49 ראו כללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991, ונוהלי מכון התקנים. המשרד להגנת הסביבה | 1117 .כמו כן העיר מבקר המדינה50 .על ליקויים בפיקוח על איכות הבטוןאין גוף ממלכתי המפקח על הבטון באתרי הבנ ייה ולוקח ממנו דגימה לבדיקה (הנעשית במעבדות שהרשות להסמכת מעבדות מסמיכה אותן ושהממונה על התקינה מאשר אותן). לפיכך אין פיקוח שוטף המוודא שהמעבדות נטלו בדיקות בטון במועד, באופן ו במקום שנקבעו בתקן , ואין בודקים אם דגימות הבטון שניטלו מטופל ות, מוחזק ות ומובאות למעבדות על פי ה תנאים שנקבעו בתקן. 7. ב- 11.10.09 הוציא המשרד להג"ס הנחיה לרכזי רישוי עסקים במשרד ולפיה "במטרה למנוע חשיפות בלתי סבירות ובלתי מוצדקות של הציבור לקרינה מחומרים רדיואקטיביים במוצרי בניה ובהמשך לבקשת אגף מניעת רעש וקרינה, יש חשיבות להוסיף תנאים למפעלי בטון המשתמשים באפר פחם בתהליך ייצור הבטון בדבר מדידת תכולת החומרים הרדיואקטיביים בבטון במסגרת התנאים הסביבתיים ברישיונות עסק"51. מכל מק ום, במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב, "כי ישנם מפעלי בטון רבים, חלקם קטנים מאוד, והפיקוח מכוח התנאים ברישיון להג"ס[ העסק הצריכו הקצאת משאבים רבים על ידי המשרד ] "; וכי בעקבות זאת סוכם עם נציגיהם של יצרני הבטון כי אם יצרני הבטון יפעלו לעגן בתקן מחייב מג בלה של 160 ק"ג אפר פחם למ"ק בטון (מגבלה שהופיעה בתקן 5098 ) בנוסח שהיה מקובל על המשרד להג"ס, יפסיק המשרד להג"ס לאכוף תנאים ברישיונות עסק של יצרני הבטון, כאמור. בהקשר זה יודגש, כי ההחלטה להפסיק לאכוף תנאים ברישיון עסק כאמור התקבלה אף על פי שב - 23.7.08 כתב הממ ונה על הקרינה לחח"י, כי בבדיקה שערך המשרד להג"ס עלה שבין מפעלי הבטון המקבלים אפר פחם מחברת החשמל נמצאים גם מפעלים הפועלים בלי רישיון עסק תקף, מפעלים המקבלים אפר פחם מחח"י למרות שברישיון העסק שלהם יש תנאים האוסרים על שימוש באפר פחם וכן מפעלים שכבר נסגרו. הממונה דרש להפסיק מיד את אספקת אפר הפחם לאותם מפעלים. 8. במסמך הסיכום של הפגישה בין נציגי המשרד להג"ס לנציגיהם של יצרני הבטון שהתקיימה ב- 1.11.10 נכתב, בין השאר, כי הנציגים של יצרני הבטון יפעלו להכניס לתקן מחייב "מגבלת שימוש בגבול עליון של 160 ק"ג אפר פחם" למ"ק בטון, וכי המשרד להג"ס יסיר את "המגבלות והבדיקות הקיימות שהוטלו באמצעות רישיונות עסק". עוד נקבע, כי "אם השלמת התיקון בתקינה יורה הממונה על הקרינה... להסיר את המגבלות לבדיקות הקיימות שהוטלו באמצעות רישיונות עסק". . .50 ,מבקר המדינה דוח שנתי 68א (2017 ), "משרד הכלכלה והתעשייה - תהליך התקינה בישראל", עמ' 361-384. 51 בסעיף10 א לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח -1968 (להלן- חוק רישוי עסקים), נקבע כי "ה שר לאיכות הסביבה, בהתייעצות עם שר הבריאות, רשאי להתקין, לכלל העסקים טעוני הרישוי או לסוגים מהם, תקנות להבטחת איכות נאותה של הסביבה ולמניעת מפגעים ומטרדים". 1118 |דוח שנתי 68ג .בדצמבר 2011 פורסם הנוסח המעודכן של ת"י 11852 ,"בטון: דרישות תפקוד וייצור". במסמך אפשרויות הפיקוח על אפר הפחם נכתב כי אף שתקן 118 קובע רף מרבי לשימוש באפר הפחם, אין התקן עוסק בתכולת כל החומרים הרדיואקטיביים שישנם בבטון, והוא נעשה בלא תלות בשאר מרכיבי תערובת הבטון, ולפיכך הוא עלול לאפשר תכולה גבוהה של חומרים רדיואקטיביים. כמו כן, המסמך הצביע על החשש שתקן 118 ישונה ויעודכן בהמשך, כפי שקרה לתקן 5098. בדיון שהתקיים ב - 11.3.13 במשרד להג"ס בנושא "הגדרת אפר פחם כפסולת רדיואקטיבית", סיכמה הסמנכ"לית לתעשיות ורישוי עסקים (להלן - סמנכ"לית לתעשיות) במשרד, כי "יש צורך בהסדרה ופיקוח על שימושי אפר פחם על מנת למנוע מצב בו אוכלוסייה תיחשף לרמות קרינה בלתי סבירות ובלתי מוצדקות"; "על מנת שניתן יהיה לפקח ולהגביל את השימושים באפר פחם ומאחר שכל פתרון אחר לכך לא צלח, הוכרז אפר פחם כפסולת רדיואקטיבית"; "ישנה הסכמה מקצועית... ל פיה טוב היה אילו היה ניתן לפקח על השימוש באפר פחם מבלי להגדירו כפסולת רדיואקטיבית. על פי ההנחיות הארגון הבינלאומי לאנרגיה אטומית... אפר פחם אינו מסווג כפסולת רדיואקטיבית". הסמנכ"לית לתשתיות ציינה כי בכוונת המשרד לקדם חקיקה אשר תאפשר להסדיר את הטיפול בפסולת רדיואקטיבית ובחומרים עם תכולה מוגברת של יסודות רדיואקטיביים, וכי "עד חקיקת החוק המשרד יבדוק האם יש כלים חוקיים חלופיים שיאפשרו לו לפקח ולהגביל בצורה נאותה את השימוש באפר פחם"; "כל עוד המצב לא השתנה קביעת המשרד לגבי אפר הפחם בעינה עומדת ועל הגורמים המעורבים בכך לעמוד בדרישות המשרד". כך קבעה גם הסמנכ"לית לתשתיות, כי כל עוד תקן 118 "יגביל את תכולת אפר הפחם בבטון ל-160 ק"ג למ"ק בטון, המשרד לא יפעיל את התנאים ברישיון עסק של מפעלי הבטון המשתמשים באפר הפחם". מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי על פי בדיקות הנערכות ב יוזמת מינהלת אפר הפחם, תרומת אפר הפחם בבטון למנת קרינה לאדם מהציבור נחשבת זניחה בגופים מקצועיים בין-לאומיים. במסמך הייעוץ המשפטי של המשרד להג"ס מאפריל 2015 נכתב כי, "כיום אפר הפחם משמש בישראל כחומר גלם במלט ובבטון המשמשים לבניה למגורים. שימוש זה מוסדר בין היתר בתקנים ישראליים לחומרי בניה, שאינם תקנים רשמיים. משמעות השימוש בחומרים אלה בבניה עלולה להיות חשיפה מתמשכת של כלל האוכלוסיה לקרינה" (ההדגשה במקור). . .52 התקינה בתחום הבטון מורכבת מתקן אב כללי ומתחתיו תקנים הדנים כל אחד בתחומים ספציפיים יותר. תקן האב הוא ת"י 466 חלק1 - חוקת הבטון: עקרונות כלליים. תקן זה על חלקיו דן בדרישות תיּכּון וביצוע של מבנים או רכיבים מבטון לא מזוין, מבטון מזוין ומסוגי בטון אחרים, לרבות שיטות ת"י 118 , שהנו אחד התקנים הכפופים לחוקת הבטון. ת"י 118 מפנה בעקיפין לת"י 5098 ובמסגרת זאת לק ביעה שלפיה "תכולת היסודות הרדיואקטיביים בבטון המכילים אפר פחם מרחף לא תחרוג מהערך המותר בת"י 5098." המשרד להגנת הסביבה | 1119 . עוד נכתב במסמך, כי "כידוע קרינה מיננת היאמסרטן ודאי שאין לו סף חשיפה בטוח " וכי "בשנים האחרונות ביצע המש רד מדידות קרינה מיננת בדירות, בהן נמצאה עליה ברמת הקרינה וחשיפת הציבור, בין היתר, כתוצאה מהשימוש באפר פחם". כאמור לעיל, ביום 15.7.15 פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז בהצעה להגיע להסדרה מוסכמת של הרגולציה בתחום בטיחות הקרינה לשימוש באפר פחם. השר כתב במכתבו, בין השאר, כי "ההחלטה לסווג את אפר הפחם כפסולת רדיואקטיבית והתערבות הממונה להעדפת יצרני המלט, מתבססים על פרשנות משפטית לא סבירה לסמכויות הממונה בדין". 9. חברת נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ (להלן- חברת נשר) היא יצרנית המלט הגדולה בישראל המספקת את רוב תצרוכת המלט לשוק הישראלי. באוקטובר 2013 פנתה חברת נשר למשרד להג"ס וביקשה ממנו אישור לייבא אפר פחם. הרקע לבקשה היה התחזית של חח"י לירידה בכמות הפחם המיובא לישראל, דבר שיוביל לירידה בכמות הייצור של אפר הפחם (הרחבה בנושא ייבוא אפר הפחם - ראו בהמשך). ב- 20.8.14 כתב הממונה על הקרינה מכתב למנכ"לחח"י ובו הוא כתב כי "מקובל בעולם, כי שימוש באפר הפחם לצורך ייצור מלט הינו עדיף על פני שימושים אחרים גם כשאותם שימושים עומדים בתקנים מאושרים"; וכי "מבחינת חשיפת הציבור לקרינה מיננת, יש עדיפות ברורה כיום לשימוש באפר פחם בתהליך ייצור המלט על פני הוספתו כתחליף מלט או חול לתערובת הבטון". לפיכך כתב הממונה כי " משמעות הדבר היא מתן עדיפות לתעשיית המלט לפי צרכיה, לפני העברת הפחם לתעשיות אחרות" (ההדגשה במקור). ב- 21.12.14 כתב הממונה על הקרינה למנכ"ל חח"י כי "הואיל ומבחינת בטיחות קרינה שימוש באפר פחם כרכיב במלט עדיף על שימוש באפר פחם כרכיב בבטון... יש להעביר לתעשיית המלט את כל האפר התחתי והשלמה עד 800,000 .טון באפר עיליאת כמות אפר הפחם העודפת ניתן להעביר לתעשיית הבטון". הממונה דרש מחח"י להעביר אליו בסוף כ ל חודש דיווח "על כמות אפר הפחם שסולקה מן התחנות ועל יעד הסילוק". בעקבות החלטת הממונה על הקרינה כי פינוי אפר הפחם מתחנות הכוח של חח"י ייעשה תוך מתן קדימות לתעשיית המלט, הגישו בשנת 2015 יצרני בטון עתירה53 לבג"ץ נגד המשרד להג"ס, חח"י ומינהלת אפר הפחם. ב- 19.5.16 הודיעה המדינה לבג"ץ על ביטולה של הוראת הממונה על הקרינה וב- 22.6.16 ,הוגשה בקשה משותפת מטעם הצדדים להסדר דיוני ובמסגרתו ביקשו הצדדים למחוק את העתירות. בית המשפט אישר את ההסדר, וב- 6.7.16 .הורה למחוק את העתירות . .53 בג"ץ 2048/15 שפיר מבנים תעשיות ( 2002 )נ' הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד להג"ס וחח"י; בג"ץ 2875/15 האגודה הישראלית של יצרני בטון מובא נ' הממונה על הקרינה הסביבתית במשרד להג"ס, חח"י ומנהלת אפר הפחם. 1120 |דוח שנתי 68ג .למשרד להג"ס יש הסמכות לאסור יבוא מתוקף תקנות החומרים המסוכנים (יבוא ויצוא פסולת חומרים מסוכנים), התשנ"ד -1994 ,. מכוח תקנות אלו המשרד להג"ס אינו מתיר כרגע לייבא אפר פחם לישראל, עקב עמדתו המקצועית, שהיבוא יגדיל את החשיפה של הציבור לקרינה מייננת שאינה מוצדקת. לדעת המשרד להג"ס, יש להבחין בין הצורך לתת מענה לפסולת הנוצרת בישראל, שהשימוש בה הוא בבחינת הכרח, לבין יבוא של הפסולת מחו"ל. כאמור לעיל, בשנת 2015 הכריע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקלי) (להלן - המשנה ליועמ"ש) כי הוא לא יוכל להגן על עמדה משפטית שלפיה תקנה 5 לתקנות החומרים המסו כנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), התשס"ב-2002 , מהווה מקור סמכות להוראת הממונה מיום 21.12.14 . המשנה ליועמ"ש קבע כי משפטית, הפתרון העדיף לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי נמצא בתקנות הרוקחים. בישיבה שהתקיימה אצל המשנה ליו עמ"ש ב - 23.6.1554 הבהיר המשנה ליועמ"ש כי המחלוקת בין המשרד להג"ס לבין משרד האנרגיה לעניין הסדרת השימושים באפר הפחם היא בעיקרה מחלוקת מקצועית. לצד זאת, נדונה בישיבה השאלה המשפטית לעניין מקור סמכותו של הממונה על הקרינה להסדיר את השימוש באפר הפחם. לעניין זה הכר יע המשנה ליועמ"ש כי תקנות החומרים המסוכנים (סילוק פסולת רדיואקטיבית), התשס"ב-2002 , אינן יכולות לשמש מקור סמכות להוראת הממונה על הקרינה לחח"י מדצמבר 2014 , וכי הפתרון העדיף מבחינה משפטית לעניין מקור סמכותו של הממונה להסדיר את השימוש באפר הפחם כחומר רדיואקטיבי נמצא בתקנות הרוקחים, אך "שימוש בתקנות אלו כמקור סמכות מכתיב שינוי בתוכן הרגולציה ובאופיה"; וכי שימוש בסמכות הממונה לפי תקנות רישוי עסקים (סילוק פסולת חומרים מסוכנים), התשנ"א-1990 "הוא בן הגנה, אך מעורר שאלות מבחינה משפטית ולכן יש לבחון בחלופה זו למקור הסמכות כפתרון אחרון". בכל הנוגע לדרך הפעולה הראויה הבהיר המשנה ליועמ"ש, כי ראוי שהמשרד להג"ס ומשרד האנרגיה "יפעלו במשותף להגעת להסכמה, ובעניין זה אפשרותם לפעול לקידום תקן לעניין תכולת אפר הפחם במוצרי בניה, שיהיה מקובל על כולם". ב- 30.6.16 "עתרה חברת נשר לבג ץ55 נגד מדיניות המשרד להג"ס שאינה מתירה ייבוא אפר פחם עקב הגדרתו כפסולת רדיואקטיבית. בפברואר 2017 ,החליט הרכב השופטים בבג"ץ זה, בהסכמתה של חברת נשר . .54 הישיבה נערכה בעקבות שתי עתירות שהוגשו לבג"ץ (בג"ץ 2048/15 שפיר מבנים תעשיות ( 2002 ) נ' הממונה על הקרינה ובג"ץ 2875/15 האגודה הישראלית של יצרני בטון מיובא נ' הממונה על הקרינה ), אשר הופנו נגד הוראת הממונה על הקרינה במשרד להג "ס לחח"י מיום 21.12.2014 , המורה לתת קדימות למכירת אפר הפחם הנוצר משריפת הפחם בתחנות הכוח הפחמיות לתעשיית המלט, על פני תעשיית הבטון. 55 בג"ץ 5263/16 נשר - מפעלי מלט ישראל נ' המשרד להגנת הסביבה. המשרד להגנת הסביבה | 1121 . .תהליך הסדרת .השימוש באפר הפחם .והפיקוח עליו מתאפיין .בבוקה ומבולקה . להמתין שישה חודשים עד שהמשרד להג"ס יסיים לבחון שני היבטים בייבוא אפר הפחם: הערכה סביבתית בריאותית של כמות הקרינה המייננת בשימוש באפר הפחם; הערכה כלכלית של השימושים למיניהם באפר הפחם. בספטמבר 2017 התקיים דיון נוסף בבג"ץ, ובסיומו הורה בית המשפט כי יוגש עדכון עד לסוף ינואר 2018. 10. למרות העמדות הנחרצות של הממונה על הקרינה ושל המדענית הראשית של המשרד להג"ס, המשרד להג"ס בתשובתו למשרד מבקר המדינה הפנה להערכה שעשתה בשנת 2014 הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב כדי להעריך את השימוש באפר הפחם במוצרי בטון. המשרד להג"ס ציין כי בהערכה זו נמצא ש"מבחינת סיכוני קרינה, השימוש באפר פחם בבטון דומה ברמת הסיכון לתחליפים"; כי "השימוש באפר פחם מ ניב תועלות סביבתיות וכלכליות בתהליך הכנת המלט והבטון"; וכי הסוכנות להגנת הסביבה בארה"ב לא העלתה "כל המלצה או הנחיה להגבלה בשימושי הבטון המכיל אפר פחם". משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת משרד האנרגיה), כי לדעת כל גורמי המקצוע במש רד, אמצעי ההסדרה והבקרה המופעלים על שימושי אפר הפחם מספקים ועומדים בדרישות התקן הבין-לאומי להגנה מקרינה ואף מחמירים ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם למשרד להג"ס ולמשרד האנרגיה, כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיי ן בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי העוסק בתכולה מרבית של חומרים רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות וגרסאותיו הוחלפו בגרסאות חדשות; ההחלטות לאכוף נקבעות אך לא מיושמות מחוסר יכולת ומחוסר סמכות; וקביעות שנקבעו שבות ומבוטלות על ידי גורמים משפטיים או לאחר פנייה לערכאות. למרות ניסיונותיו של הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לקבוע תקנים, הגבלות והתניות שיעמדו בדרישות המשרד להג"ס להגנת בריאות הציבור והסביבה בכל הנוגע לתוספת הקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, הצליחה מינהלת אפר הפחם לפעול לשנות את התקן ולהעלות את רף החשיפה לקרינה המייננת בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס. ברקע כל אלו עמדו בין השאר חילוקי הדעות העקרוניים ומשמעותיים בין המשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו), לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. כך נפגע תהליך הרגולציה על השימוש באפר הפחם פגיעה ניכרת, וכך גם נפגע תהליך הפיקוח והבקרה על שימושים אלו. 1122 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כיום אין למעשה תקן מחייב באשר לתכולת יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה. כשכך הם פני הדברים, לא ברור כלל אם השימוש הנעשה באפר הפחם עולה בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי כולו, ובכללו בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח ואכיפה יעילים בנושא השימוש באפר הפחם. אי -הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד, וכאמור גם בתוך המשרד להג"ס עצמו, ובין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. רמות אפר הפחם שאפשר לשלב במוצרי בנייה מכוח תקן 118 , מאפשרות הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ -30 צילומי רנטגן בשנה , לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה. השתלשלות העניינים הקשורה לגיבוש התקנים שנועדו להגביל את השימוש באפר הפחם במוצרי הבנייה, ובעקבות זאת את רמות החשיפה לקרינה, כמו עדכונם בכל פעם מחדש, ממחישים את המתח המובנה הקיים בין המשרד להג"ס בהיותו הרגולטור האחראי לשמירה על איכות הסביבה ומתוך כך גם לבריאות הציבור מצד אחד, לבין משרד האנרגיה וחח"י ומ ינהלת אפר הפחם המבקשים לאפשר שימוש רב יותר באפר הפחם מצד אחר . בפועל, מצב הדברי ם הביא לצמצום המגבלות על השימוש באפר הפחם, להגדלת חשיפת הציבור לקרינה ולפגיעה ביכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו וסמכותו בהיותו הרגולטור בתחום. על המשרד להג"ס בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר ולהסדיר את המצב הרגולטורי, לוודא שיש בו כדי לתת מענה מצד אחד לשיקולים של איכות הסביבה ובריאות הציבור, ומצד אחר לצורך לתת מענה מועיל לאפר הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח. ייצור אפר הפחם נמצא במגמת ירידה מתמשכת עקב המעבר להפקת חשמל בגז. מגמה זו צפויה אף להתעצם בשנים הבאות 56 . יש בצמצום ייצור אפר הפחם כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרד להג"ס ו על משרד האנרגיה לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם. . .56 מגמה שהצביע עליה המשרד להג"ס בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת. המשרד להגנת הסביבה | 1123 .שימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינון .בספטמבר 2007 אישר המשרד להג"ס57 שימוש באפר פחם תחתי כמצע לגידול צמחים אכילים חד שנתיים ולגינון. במסגרת מסמך תנאים לשימושים באפר הפחם שהוציא הממונה על הקרינה לחח"י ביולי 2008 ,, נקבעו, בין השאר התנאים לשימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון. במסגרת זו נקבע: השימוש באפר הפחם יהיה רק בשטח חקלאי מסומן ומשולט; שיעורו של אפר הפחם לא יהיה יותר מ -50% ממצע הגידול; יש להימנע מפיזור אפר הפחם באוויר ; אין לזהם את מי התהום או מי השתייה; להיזהר מפני פינוי לא מבוקר או שימוש לא מבוקר. במכתב מהממונה שנלווה להנחיות האלה נכתב כי חח"י "נדרשת" להוציא את אפר הפחם מתחנות הכוח בכפוף לאמור במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. בנוהל הוצאת אפר הפחם של הדרג המקצועי הארצי נקבע, בין השאר, כי שימוש באפר פחם שלא לפי תנאי המשרד להג"ס, ישמש עילה לביטול האישור להוצאת אפר פחם או להגבלתו, וכי על חח"י להבטיח, כי מסירת אפר הפחם למשתמש תתבצע על פי הנוהל האמור. כפי שניתן לראות בלוח 2 שלעיל, בממוצע כ-8% מאפר הפחם התחתי מנוצלים לחקלאות. אפר פחם זה משמש בעיקר מצע גידול לצמחים חד-שנתיים אכילים וצמחי נוי, כמצע ניסויי בגידול בעלי חיים (בקר ועופות) וכן לגינון ולטיוב קרקע. כמו כן, בממוצע כ-2% מאפר הפחם המרחף משמש לייצוב בוצה של מערכת טיהור השופכין המיועדת גם היא בעיקרה לתחום החקלאות. על פי מינהלת אפר הפחם, שילוב אפר פחם בקרקעות חקלאיות משפרת את תכונות הקרקע. ביולי 2016 התקבלה פנייה במשרד להג"ס ונטען בה שאפר פחם תחתי פוזר בגינות ציבוריות ובגינות פרטיות ב פרויקט מגורים שטרם אוכלס. מבדיקה שעשה במקום הממונה על הקרינה התברר כי במקום פוזר אפר פחם תחתי שאינו מעורב בחומרים אחרים כפי שנדרש על פי ההנחיות. מינהלת אפר הפחם היא שאישרה הוצאת אפר פחם תחתי למצעי צמחים. ב- 25.8.16 פנה הממונה על הקרינה אל יו"ר מינהלת אפר הפ חם (שהיא גם המדענית הראשית בפועל של משרד האנרגיה) וביקש את התערבותה להסרת המפגע. ב - 29.8.16 השיבה יו"ר מינהלת אפר הפחם לממונה על הקרינה כי המשרד להג"ס אישר את השימוש בלא כל הגבלה, לרבות מגבלות קרינה. עוד היא טענה, כי אין ל מינהלת אפר הפחם סמכות להכתיב למשתמש ים את השימוש כל עוד הם עומדים במגבלות הרישוי והתקינה. ב- 1.9.16 ביטל הממונה על הקרינה את האישור שניתן ביום 23.9.07 בעניין השימוש באפר פחם לגידול צמחים ולגינון, וכך נותרו בתוקף אך ורק ההוראות במסמך בנושא התנאים לשימושים מועילים באפר הפחם . באותו היום העביר הממונה על הקרינה לרשות המקומית שהאירוע האמור אירע בה, מסמך המלצות לשימוש באפר פחם בגינון, ובהן המלצות שונות מהמגבלות . .57 ,"המשרד להג"ס, "שימוש באפר פחם תחתית כמצע לגידול צמחים אכילים חד שנתיים ולגינון 23.9.07. 1124 |דוח שנתי 68ג .שנקבעו ב -2008 (הגבלת השימוש באפר פחם בגינות כך שכיסוי האפר לא יעלה על 20% , או לחלופין כיסוי האפר בשכבת אדמה). בסופו של דבר פונה אפר הפחם מהגינות בהוראת הרשות המקומית. במסמך המדענית הראשית של המשרד להג"ס אל הממונה על הקרינה בנושא שימוש באפר פחם תחתי לגינון מה- 3.9.16 , נכתב בין השאר, כי "יש צורך מיידי בביצוע אופטימיזצית שימושים כלל מישקית עבור אפר פחם לסוגיו, שתכלול את מכלול ההיבטים הרלוונטיים וביניהם היבטים אפידמיולוגיים, סביבתיים, הנדסיים וכלכליים". עוד נכתב במסמך כי מכיוון שהדרישה לאפר תחתי עולה על הכמות המיוצרת, "שמורה למנהלת היכולת להפעיל שיקול דעת ולהעדיף הפנית אפר תחתי לשימושים שיפח יתו את מגעו הישיר עם הסביבה ועם בני אדם - לאו דווקא משום שהוכח כי קיים פוטנציאל ממשי לפגיעה בבריאותם של אלה (שכן פוטנציאל כזה לא הוכח), אלא מתוך אימוץ עקרון הזהירות המונעת". ב- 6.9.16 כתב מנהל מינהלת אפר הפחם למנכ"ל המשרד להג"ס כי הביטול ההי ]של[ ..."לכאורה... לשימוש באפר פחם ]להג"ס[ תר שניתן בידי המשרד תחתית כמצע לגידול צמחים - לחקלאות וגינון... הוא דוגמה מרחיקת לכת להתנהלות חריגה של רגולטור". לטענתו, הממונה על הקרינה "מוחק... במשיכת קולמוס ממצאים מדעיים ולקחים ממערך נרחב של מחקרים". מנהל מינהלת אפר הפחם יצא במכתבו נגד קביעתו של הממונה על הקרינה ולפיה לנוכח הירידה בכמויות אפר הפחם, אין הצדקה להשתמש בו למטרות חקלאות וגינון, ואף הצביע על היתרונות הרבים של השימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון. במסמך סמנכ"לית לתעשיות מ - 7.12.16 לשר להג"ס המתייחס לטענותיו של מנהל מינהלת אפר הפחם, היא כתבה בין השאר כי ביטול האישור מטעם הממונה על הקרינה נעשה בצורה חד -צדדית, בלי להתייעץ עם מינהלת אפר הפחם ועם המדענית הראשית של משרד האנרגיה, והיה ראוי שהביטול ייעשה לאחר שיוצגו הנימוקים המקצועיים לביטולו והבנת ההשלכות הנגזרות ממנו. עוד כתבה כ י ההתניות הנוספות שגובשו באשר לשימוש באפר הפחם בגינון לא הוצגו ל מינהלת אפר הפחם טרם יצא המכתב לרשות המקומית. עם זה, הסמנכ"לית ציינה כי "ניכר כי חוסר השיח וחוסר ההכרה של הגופים, זה בסמכותו של זה, הוא תולדה גם של התנהלות המנהלת"; וכי "היעדר השיח בין שני הגופ ים הוביל במקרה זה לחוסר תיאום ניכר בין הנחיות המשרד לניתוב בפועל של האפר לשימושים על ידי המנהלת". הסמנכ"לית הצביעה על שהנחיות המשרד שניתנו לחח"י ב -2008 באשר לשימוש באפר הפחם בגינון ובחקלאות לא יושמו וחח"י ומינהלת אפר הפחם לא מילאו אחריהם למרות היותם תנאים מחייבים; "בשנתיים האחרונות כ-5000 טון אפר פחם תחתי שימשו לגינון" והממונה על הקרינה לא היה מודע לשימוש באפר פחם בגינות פרטיות עד המקרה האחרון ואף לא ידע שבפרסומי מינהלת אפר הפחם באתר שלה במרשתת הופיע באותה עת השימוש האמור לגינון תחת הכותרת "חקלאות" (כלומר בלי פילוח לגינון); וכי לאורך השנים לא בוצע שום פיקוח על יישום ההוראות שניתנו לחח"י ולא הייתה אינדיקציה שההוראות שניתנו לחח"י אינן מיושמות. המשרד להגנת הסביבה | 1125 . .מינהלת אפר הפחם .לא התייחסה אל .ההתניות של המשרד .להג"ס בעת .שהנפיקה היתרים .ואישורים לשימוש .באפר הפחם .בחקלאות ובגינון . הסמנכ"לית לתעשיות קבעה כי "אופן העבודה הנוכחי בין המנהלת ומשרד , כפי שעולה בהתנהלות במקרה זה, אינ ]להג"ס[ האנרגיה למשרד ו יכול להימשך מכיוון שהוא מייצר בעיה בהסדרת הטיפול באפר פחם". יצוין כי נכון לאוקטובר 2017 הופיע באתר מינהלת אפר הפחם 58 שימוש של "גינון ופרחים" תחת ענף "חקלאות", אולם הוא מוצג כשימוש "מותר" בלי הגבלות ובלי התניות, תוך הפניה לאישור של המשרד להג"ס משנת 2007 , שכאמור לעיל בוטל, ומבלי להתייחס להגבלות שקבע המשרד להג"ס בשנת 2008 . בעקבות הביקורת הוסיפה מינהלת אפר הפחם לאתר שלה התייחסות לתנאי הסביבה הנדרשים לשימוש באפר הפחם התחתי לצורכי גינון. מהביקורת עלה, כי בהיתר שהנפיקה מינהלת אפר הפחם לא הייתה שום התייחסות להתניות של המשרד להג"ס ולמגבלות שהטיל על השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, כפי שנקבעו במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. מהביקורת עלה כי אף על פי שהמשרד להג"ס הוציא הוראה מחייבת והתניות מפורשות בנוגע לאופן השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, מינהלת אפר ה פחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים לשימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון. משרד החקלאות, בהתייחסותו מדצמבר 2017 לטיוטת דוח הביקורת, ציין כי הוא רואה חשיבות רבה בהסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושיו, שכן הדבר נוגע לתחום החקלאות ומשפיע עליו. מציאת "פתרונות" חלופיים להטמנת החומר על חשבון מציאת פתרונות כספיים, אינה צריכה לבוא על חשבון החקלאות ובריאות הציבור. נוכח היעדר מידע והיעדר נתונים על שימושים ארוכי טווח באפר הפחם, המשרד הציג את הסתייגותו לאורך השנים משימוש באפר הפחם בקרקעות החקלאות. משרד החקלאות מקנה חשיבות רבה ליישום ההמלצות המצוינות בדוח הביקורת, והוא מציע "שעד שלא ייושמו ההמלצות המופיעות בטיוטת הביקורת, יאסר השימוש באפר הפחם בתחום החקלאות". על המשרד להג"ס ועל מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו האמורה של משרד החקלאות בכל הקשור לשימוש באפר הפחם בתחום הגינון והחקלאות. על רקע האירוע האמור לעיל התקיימה פגישה בין בעלי תפקידים מהמשרד להג"ס (ובהם סמנכ"לית לתעשיות והממונה על הקרינה) לבעלי תפקידים במינהלת אפר הפחם (ובהם יו"ר מינהלת אפר הפחם והמנכ"ל שלה) ב- 18.12.16 . סוכם בה כי מינהלת אפר הפחם תוודא כי הוצאת האישורים לשימוש באפר הפחם תיעשה על פי ההגבלות שקבע המשרד להג"ס. עוד נקבע שמינהלת אפר הפחם תעביר למשרד להג"ס "נוהל עבודה משותף חדש". . .58 http://www.coal -ash.co.il/meida_uses.html 1126 |דוח שנתי 68ג .מינהלת אפר הפחם בתשובתה ציינה כי הגישה נוהל עבודה משותף "אולם עד כה לא התקיים דיון בהצעה זו". בהמשך התקיימו כמה פגישות משותפות נוספות כדי לקבוע מנגנון עבודה משותף בין הצדדים וכדי לדון בסוגיות הקשורות לשימושים באפר הפחם. בישיבה שהתקיימה בפברואר 2017 עדכן מנהל מינהלת אפר הפחם כי "המנהלת תוודא הוצאת האישורים לשימוש באפר פחם תעשה על פי ההגבלות שקבע המשרד להג"ס ". יש מקום שהמשרד להג"ס ישלים עריכת בדיקת אופטימיזציה כלל משקית לאפר הפחם , ובכלל זה לשימושים בתחום החקלאות והגינון . השלמת הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מ חמת המגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם ומחמת הסכנות שיש בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו מצד אחר. .בקרה ופיקוח על שימושים באפר הפחם .כאמור לעיל, על פי תקנון מינהלת אפר הפחם, מטרותיה בין השאר: לרכז מאמץ ברמה הלאומית למציאת פתרונות לשימוש באפר הפחם; ליצור שיתוף ממשלתי בין-משרדי לפעולות הקשורות לנושא ולזכות לגיבוי הממשלה; להכין תכנית אב לאפר הפחם; למנוע מכשולים מנהליים ולהסירם; לקבוע קריטריונים לשימוש באפר הפחם. על פי נוהל אישור הוצאת אפר פחם של הדרג המקצועי הארצי, מינהלת אפר הפחם הוסמכה להיענות לבקשות משתמשים ולהתיר להם להוציא אפר פחם מאתרי אחסון של חח"י עבור שימושים שזכו לאישורו של המשרד להג"ס ואשר כבר קיבלו את אישור הדרג המקצועי הארצי. מהביקורת עלה כי במסגרת נוהל פיקוח שימושי אפר פחם של מינהלת אפר הפחם ממרץ 2008 (להלן- נוהל הפיקוח), מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות של בקרה ופיקוח: על מינהלת אפר הפחם לוודא טרם מתן ההיתר שהמבקש עומד בתנאים מוקדמים, אם אכן נקבעו, ולבקר לפי העניין את עמידתו בתנאי השימוש; עליה לבצע רישום של נתוני השימוש באפר הפחם לפי העניין, ובין השאר עליה לעקוב היכן נעשה בו שימוש ולציין את אותם אתרים על גבי המפה וכן לרשום את שם המשתמש. כמו כן עליה לרשום את שיעור השימוש באפר הפחם ובאילו סוגים נעשה שימוש. על פי נוהל הפיקוח, על מינהלת אפר הפחם לבקר באתרי ה שימוש בטרם תאשר להוציא את האפר לשימוש בפרויקטים גדולים ובמפעלים, וכן לבקר ביקורים שוטפים באתרים במהלך השימוש באפר. במקרה של חריגה מתנאי ההיתר או אי-עמידה בתנאיו, על מינהלת אפר הפחם להתריע את המשתמש לבל תופסק אספקתו או להשעות את ההיתר במקרה שהמשתמש אינו ממלא אחר דרישותיה. המשרד להגנת הסביבה | 1127 . .המשרד להג"ס פיקח .חלקית על השימוש .באפר הפחם ועל .שמירת דרישותיו .והתניותיו לכל שימוש, .והבקרה שלו הייתה .מוגבלת ביותר . לטענת הממונה על הקרינה, החל בשנת 2013 הפסיקה מינהלת אפר הפחם להעביר למשרד להג"ס נתונים מפולחים של השימושים באפר הפחם. כמו כן, אין שום ריכוז של נתונים על מבנים שהבטון ששימש לבנייתם מכיל אפר פחם. לטענת הממונה על הקרינה, אין מערכות הפיקוח הקיימות מספקות די אכיפה, ואין לממונה, מצדו, די משאבים לבצע פיקוח יעיל שכזה. מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי התיעוד השוטף של הוצאת אפר פחם לשימושיו מתבצע בחח"י. מינהלת אפר הפחם מפרסמת באתר שלה במרשתת סיכומים שנתיים של פילוח השימושים. מהביקורת עלה כי בפועל, מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק או בנוהל של הדרג המקצועי הארצי. לעומת זאת, המשרד להג"ס, שהוא בעל הסמכות הרגולטורית בכל הנוגע לפיקוח על השימושים באפר הפחם, ביצע פיקוח ובקרה חלקיים ומוגבלים ביותר על השימושים בו ועל הדרישות וההתניות שהוא קבע לכל שימוש. על המשרד להג"ס לקבוע מערך פיקוח ובקרה שבראשו יעמוד נציג מטעמו. המשרד להג"ס ציין בהתייחסותו כי הוא מקבל "באופן חלקי" את הביקורת; הוא הבהיר כי הוא פועל תחת מחסור חמור בתקני כוח אדם ומשאבי פיקוח ונאלץ לתעדף את משאבי הפיקוח לסיכונים סביבתיים משמעותיים יותר, וכי הוא נעזר במינהלת אפר הפחם לצורך ניהול הקצאת האפר לשימושים השונים מכוח היותה גוף ציבורי, ובמכון התקנים לצורך פיקוח על תכולת החומרים הרדיואקטיביים בבטון. .גיבוש המלצות עדכניות באשר לשימוש באפר הפחם ובאשר לייבוא אפר פחם .כאמור לעיל, ב- 15.7.15 פנה שר האנרגיה במכתב לשר להג"ס דאז59 ובו הציע לו להגיע להסדרה מוסכמת של הרגולציה בתחום בטיחות הקרינה לשימושים באפר פחם. הוא הציע להטיל על "ועדת מומחים מוסכמת לגבש המלצות ועדת [ שתוגשנה לוועדת השרים שנועדה לפתור מחלוקות בין רגולטורים " כדי "להגיע להסדרה מוסכמת של הרגולציה בתחום ]השרים לרגולציה בטיחות הקרינה ושימושים באפר הפחם". שר האנרגיה הציע להט יל את המשימה על ועדה בין -משרדית בראשות הוועדה לאנרגיה אטומית שהמשרד להג"ס חבר בה. ב- 12.10.15 השיב השר להג"ס דאז לשר האנרגיה כי הוא מקבל את הצעתו למנות צוות מומחים מייעץ בנושא אפר פחם וכי הצוות "יבחן את המדיניות הנהוגה במדינות המפותחות לגבי שימוש באפר פחם ו אופן יישום המדיניות . .59 .השר להג"ס היה אז מר אבי גבאי 1128 |דוח שנתי 68ג .במדינות אלה". עם זה, השר להג"ס כתב, כי "מכיוון שהסמכות החוקית והאחריות להגנה על הציבור מפני חשיפה לא מוצדקת לקרינה היא של המשרד להגנת הסביבה, הצוות יגיש את המלצותיו למשרדי. כמובן שנתייעץ טרם שאחליט". השר להג"ס ביקש משר האנרגיה לקבל המלצ ות על נציג מטעמו שיכהן בצוות. ב- 8.11.15 השיב שר האנרגיה למכתבו האמור של השר להג"ס וכתב שממכתבו של השר להג"ס עולה כי הוא מתנגד "לשני עקרונות חשובים של ועדת המומחים שהכרחיים לצורך הצלחתה": ראשית, "ועדת המומחים הינה ועדה מייעצת בגיבוש מדיניות עליה אמונים שני המשרדים ולכן נדרש שתגיש את המלצותיה לשני השרים", שנית "על מנת לשמור על מקצועיות הוועדה ולאור המחלוקות הקיימות בין הגורמים המקצועיים בשני המשרדים, ועדת המומחים צריכה לכלול מומחים חיצוניים בלבד שאינם נושאים תפקידים במשרדים שלי ושלך". שר האנרגיה צירף למכתבו שמות של שלושה מומחים ואף נוסח מוצע לכתבי מינוי משותפים שיצאו בשמם של שני השרים. ב- 27.12.15 השיב השר להג"ס דאז למכתבו האמור של שר האנרגיה מנובמבר 2015 וכתב כי הוא "מתנגד להעברת סמכויות המשרד להגנת הסביבה בנושא קרינה מייננת שמקורה באפר פחם לכל גוף אחר", וכי א ין בהסכמתו למנות ועדת מומחים שתייעץ בנושא אפר הפחם משום הסכמה להתנות על סמכויות המשרד להג"ס בנושא. באשר למומחים שאותם הציע שר האנרגיה למנות לוועדה, השיב השר להג"ס כי אין לו התנגדות למינויו של אחד המומחים שהציע השר, אך הוא כתב שעמדת המשרד להג"ס היא כי אי אפשר למנות את שני המומחים האחרים מכיוון ש"קיים חשש לניגוד עניינים בפעילותם, מאחר שהם הועסקו כיועצים חיצוניים למנהלת אפר הפחם". בראשית 2016 הקים המשרד להג"ס צוות להתייעצות בין -משרדית בראשות המדענית הראשית של המשרד להג"ס. הצוות התבקש לדון בשלושה נושאים: "סקירת ההגדרות המקובלות בעולם לאפר פחם"; "שיקולים הסביבתיים והבריאותיים של אפר פחם בשימושים השונים ותיעדוף השימושים משיקולים אלה"; ו"בחינת שיקולי יבוא של אפר פחם לישראל". בצוות היו נציגים מהמשרד להג"ס, ממשרד הבריאות, ממשרד הכלכלה וכן מומחים חיצוניים. משרד האנרגיה זומן אף הוא לצוות, אולם הוא לא שלח נציג ולא השתתף בשום מפגש. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי הוא הסביר למשרד להג"ס את החשיבות בצירוף מינהלת אפר הפחם לצוות, ומשנענה בשלילה העביר לוועדה התייחסויות בכתב. ב- 10.7.16 כתבה המדענית הראשית של המשרד להג"ס לשר להג"ס60 מסמך שסיכם "מקבץ מייצג של ההנחות, השיקולים וצעדי ההמשך המומלצים" מתוך "טיוטת העבודה הנוכחית" של הצוות. ב"המלצה לפעולה מידית" של הצוות נכתב כי "המהות והמאפיינים של השימושים העדיפים באפר פחם צריכים להתקבל ברמה הלאומית, ועל מנת להגיע לכלל החלטה, יש לבצע תעדוף . .60 .השר להגנת הסביבה היה אז ח"כ משה כחלון המשרד להגנת הסביבה | 1129 . :מושכל וכולל של שימושים הלוקח בחשבון שיקולים משקיים לרבות בריאותיים, סביבתיים, כלכליים, תעסוקתיים, הנדסיים ותפעוליים". המלצות דומות כבר הגישה המדענית הראשית להנהלת המשרד בדוח בנושא "שימושים באפר פחם בישראל" מיולי 2013. ביולי2016 הנחתה לשכת המנכ"ל כי סמנכ "לית תעשיות תטפל מקצועית וניהולית בנושא אפר הפחם. בנובמבר 2016 , בהמשך לדיון שנערך אצל השר להג"ס61 בסוגיית ייבוא אפר הפחם (על רקע עתירתה של חברת נשר), מינה השר את סמנכ"לית המשרד לתכנון ומדיניות (להלן - סמנכ"לית לתכנון) לגבש מסמך "המלצות בתחום אפר הפחם ותוצרי ו הנלווים". הוא ביקש שהמסמך יכלול, בין השאר, המלצות בשני נושאים: "תעדוף שימושים באפר הפחם" ו"יבוא אפר פחם לישראל - כעמדה עקרונית ולגבי הבקשה הפרטנית של חברת נשר". הסמנכ"לית לתכנון הטילה את ביצוע העבודה על יועץ מדעי של המשרד. בפברואר 2017 הגיש היועץ לשר להג"ס דוח סיכום והמלצות שנושאו "שימוש באפר פחם ותוצריו בישראל". בסיכום הדוח נכתב, בין השאר, כי כדי לנתח את כדאיות ייבוא אפר הפחם נדרש לבצע הערכה אשר תבחן לעומק את המשמעויות הכלכליות של הנושא כמו המשמעויות הסביבתיות והבריאותיות שלו. עוד הצביע היועץ, על הצורך ל בחון עלות תועלת לא רק בעניין ייבוא הפחם אלא גם בשאלת השימוש הנעשה באפר הפחם המיוצר בישראל, ולבצע לצורך כך "אופטימיזציה". לבסוף הצביע על ש"בפן הסביבתי/ בריאותי ובנושא הקרינה נדרשת הערכה יסודית לטווח ארוך ובתנאי שדה אמיתיים". כמו כן הוא המליץ "לשתף פעולה עם המנהלת בקידום תהליך תעדוף השימושים". נכון למועד תום הביקורת, יש שני גופים חיצוניים העורכים בדיקות מטעם המשרד להג"ס בנושאים האמורים. עד סוף ינואר 2018 הם אמורים להשלים את עבודתם, עבודה שתשמש בסיס לתשובת המשרד להג"ס בעתירה של חברת נשר לבג"ץ. כאמור לעיל, מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי גם היא מבצעת עדכון תכנית האב שלה בכל הקשור לשימושים באפר הפחם. המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי ההערכות שהוחלט לבצען נמצאות בשלבי סיום. בעבודה ל"הערכת תוספת החשיפה לקרינה בעקבות השימוש במוצרי בנייה" שלושה חלקים: "חישוב תוספת מנת הקרינה"; "חישוב החשיפה הקולקטיבית בהתבסס על תוספת החשיפה (תוך התחשבות באופי הבנייה בישראל)"; גיבוש המלצה לאופן השימוש בתוצאות לצורכי הערכה כלכלית - סביבתית "בהתחשב במוסכמות מקצועיות בינלאומיות". באשר להערכה הכלכלית, המשרד ציין שהיא נמצאת בשלבי סיום ושהיא תו צג לשר להג"ס בינואר 2018 ., לקראת קבלת ההחלטה לייבוא אפר פחם מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי היא מעדכנת את תכנית האב שלה נוכח "שינויים משמעותיים בייצור אפר הפחם על פי מדיניות שר האנרגיה לחלקו של הפחם בייצור חשמל". מינהלת אפר הפחם אף הוסיפה וכתבה כי "להבדיל מתפיסת משרד הג"ס שתעדוף השימושים צריך להיות מוכתב למשק בכלים רגולטוריים, עמדת המנהלת היא שעל הרגולטור... להסתפק בקביעת התנאים . .61 השר להג"ס היה אז ח"כ זאב אלקין. 1130 |דוח שנתי 68ג . .כאשר מתגלעת .מחלוקת בעניין .ההגנה מפני מפגעים .סביבתיים, על משרד .האנרגיה ומינהלת .אפר הפחם לפעול על .פי הנחיות המשרד .להג"ס . הסביבתיים והטכנולוגיים ולתת למשק למצות בכוחות השוק את ההרכב האופטימלי" בשימושים באפר הפחם. בעמדתה האמורה של מינהלת אפר הפחם טמון "זרע הפורענות" למחלוקות העתידיות בין המשרד להג"ס לבין מינהלת אפר הפחם. על השר להג"ס ועל שר האנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו, להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בעניין הגנה מפני מפגעים סביבתיים - כמו למשל תנאים המיועדים לספק הגנה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימוש באפר פחם - על משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי הנחיות המשרד להג"ס. לעומת זאת, כשמתגלעת מחלוקת בין המשרדים באשר לחלוקת הסמכויות הרגולטוריות ביניהם - יש להביאה להכרעת ועדת השרים לרגולציה62. וכשהמחלוקת נסבה על עניין משפטי - תובא המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי לממשלה63. ,בכפוף לאמור לעיל על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול מיד להסדרת הנושאים שבמחלוקת ולהכריע בסוגיות המהותיות המונחות על סדר היום. . . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס ולמשרד לאנרגיה כי מזה תקופה ארוכה שיש סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדר היום ונמצאות במחלוקת, ובכללן: היבטים הקשורים לשיקולים סביבתיים ובריאותיים של השימוש באפר הפחם בשל סיכונים הנובעים מקרינה; תיעדוף השימושים ועריכת אופטימיזציה שלהם; היבטים הקשורים לייבוא אפר פ חם. כמו כן יש סוגיות מהותיות הקשורות לרגולציה בנושא וליחסי הגומלין בין הגופים הרלוונטיים ולסמכויותיהם. נכון למועד סיום הביקורת הסוגיות האמורות לא הגיעו לידי הכרעה. . .62 'על פי החלטת ממשלה מס 43 מיום 31.5.15 הממשלה החליטה למנות ועדת שרים לענייני רגולציה שהרכבה כולל את ראש הממשלה (יושב ראש), שר האוצר (ממלא מקום), שר המשפטים, שר הכלכלה, והשר להג"ס. בין תפקידיה של הוועדה "להכריע במחלוקות בין משרדי הממשלה בנושאים הרגולטוריים". 63 'הנחיה מס 9.1000 .להנחיות היועץ המשפטי לממשלה המשרד להגנת הסביבה | 1131 .חילוקי הדעות המהותיים והמתמשכים שיש בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו) לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מצד אחר, כפי שבאו לידי ביטוי כמתואר בדוח הזה, ממחישים את הבעיה הקש ה שיש בהסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימוש בו ו את היעדר גבולות ברור ים בין המשרד להג"ס כרגולטור ו כמי ש אחראי לשמ ור על הסביבה ועל בריאות הציבור , לבין מינהלת אפר הפחם כמי שאמורה לרכז את המאמץ למציאת שימושים לאפר הפחם ולהוביל אותו. עוד הם ממחישים את הקושי הכרוך בתיאום בין המשרד להג"ס למשרד האנרגיה בנושא אפר הפחם, נושא שלשניהם יש זיקה אליו. על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו, וכאמור לעיל, עליהם לפעול להבהרת תחומי האחריות בנושא ובמידת הצורך לקבוע אותם. כמו כן על השר להג"ס, בתיאום עם שר האנרגיה, להוביל להכרעה בסוגיות המהותיות שעל סדר היום בעניין השימושים באפר הפחם ובפיקוח עליהם. .נתונים הנוגעים לשימושים באפר הפחם .על פי סעיף 6 א לחוק חופש המידע, התשנ"ח -1998 , הותקנו תקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור), התשס"ט -2009 . התקנות קובעות בסעיף1(6 ) כיזיהום הנובע מקרינה מייננת כהגדרתה בתקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיבים ומוצריהם), התש"ם-1980 , הוא מפגע סביבתי. סעיף 2 לתקנות קובע כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור מידע שמקורו בדיווח או באיסוף מידע, ובלבד שאותו מידע הוא באשר לחומר, לרעש, לריח או לקרינה שנמדדו או שנפלטו לאוויר, לקרקע, למים או לים, והם מ ן הסוג העלול לגרום למפגע סביבתי... אף אם הפליטה או תוצאות המדידה אינן עולות על המותר על פי כל חיקוק, צו, תכנית, רישיון עסק או כל היתר או רישיון אחר. כאמור לעיל, שימוש מרכזי באפר הפחם נעשה בתעשיות המלט והבטון. חברת נשר היא יצרנית המלט הגדולה בישראל המספקת את רוב תצרוכת המלט בשוק הישראלי. אפר הפחם משמש תחליף זול לח ומר גלם מינרלי המוסף בתהליך ייצור המלט. שימוש באפר הפחם בייצור המלט מעלה את עמידות הבטון ומבטל את הצורך להשתמש במשאבי טבע אחרים ומונע פגיעה סביבתית הכרוכה בחציבתם. על פי הנתונים שהוצגו לעיל64 , בשנים2012-2016 קיבלה תעשיית המלט בממוצע53% מאפר הפחם המרחף ו-59% מאפר הפחם התחתי. יתרת אפר הפחם המרחף (כ-43% בממוצע לשנים2012-2016 ) סופקה ברובה לחברות יצרני הבטון אשר מוסיפים את האפר במקום חול ובכך חוסכים גם מכמות המלט הנצרך. . .64 ראו לוח1 - נתוני ייצור אפר פחם לשנים 2016 -2012 ולוח2 - ייעוד אפר פחם לשנים 2016 -2012 . 1132 |דוח שנתי 68ג . .אין במשרד להג"ס .ובמינהלת אפר הפחם .ריכוז נתונים על .המבנים המכילים .אפר פחם בבטון, ואין .נתונים על אזורים .בארץ שיש בהם .חשיפה רבה יותר .לאפר פחם במוצרי .בנייה . במכתב הממונה על הקרינה למנכ"ל חח"י מ - 20.8.14 , הממונה הצביע בין השאר על שהשימוש באפר פחם בבט ון אינו שוויוני כלפי הציבור, בשל העדפותיהם של יצרני הבטון. לטענתו, חוסר השוויון נובע בעיקר מעלויות השינוע של אפר הפחם, וכך, ככל שתחנת הכוח הפחמית קרובה יותר למפעל ייצור הבטון, השימוש באפר הפחם בבטון גדל. כלומר, עולה מטענת הממונה על הקרינה כי חשיפת הציבור לקרינה מייננת מחומרי בנייה גבוהה יותר באזורים הסמוכים לתחנות הכוח הפחמיות. מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי "לכלל של העדפת האפר ביציקות בטון בקרבת תחנות הכוח ישנם יוצאים רבים מן הכלל". כאמור, על פי נוהל הפיקוח, על מינהלת אפר הפחם לבחון היכן נעשה שימוש באפר הפחם ולציין זאת על גבי המפה, וכן לרשום את שמות האתרים ושמות המשתמשים, וכן כמויות וסוגים. בביקורת עלה שאין נתונים על פריסה גיאוגרפית ועל כמויות אפר פחם שסופקו למפעלי בטון ברמה השנתית. נוסף על כך, וכאמור לעיל, במסמך סמנכ"לית לתעשיות מ - 7.12.16 שעסק באירוע השימוש באפר הפחם לצרכי גינון, כתבה הסמנכ"לית כי בפרסומי מינהלת אפר הפחם באתר שלה במרשתת הופיע באותה עת שימוש זה תחת הכותרת "חקלאות", וכאמור לעיל, נכון לאוקטובר 2017 מופיע באתר מינהלת אפר הפחם שימוש ל"גינון ופרחים" ושימוש זה מוצג כשימוש "מותר" בלי שום הפניה או התייחסות להגבלות שקבע המשרד להג"ס בשנת 2008. באתר מי נהלת אפר הפחם במרשתת יש פרטי מידע רבים. עם זה, על מינהלת אפר הפחם להבטיח שפרסומיה לציבור יכללו את מלוא המידע הרלוונטי באשר לשימושים באפר הפחם, את כלל ההתניות וההגבלות הנוגעות לשימוש באפר הפחם וכן מידע רלוונטי הנוגע לפיזור המוצרים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ . על המשרד להג"ס להביא לידיעת הציבור את כל המידע הרלוונטי לשימושים המותרים באפר הפחם, את ההגבלות החלות על שימושים אלו ואת ההיתרים הנדרשים לצורך השימוש בו. מינהלת אפר הפחם ציינה בתשובתה כי לבקשת המשרד להג"ס, היא תכין עיבוד של נתוני פריסה גיאוגרפית וכמויות אפר פחם שסופקו למפעלי בטון ברמה השנתית. המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי הוא מקבל את המלצת מבקר המדינה ויפעל לפרסם את השימושים המותרים באפר הפחם ואת ההגבלות לשימושים בו. באשר למידע על פיזור המוצרים למיניהם של אפר פחם ברחבי הארץ טען המשרד להג"ס בתשובתו, כי אין לו סמכות לקבל נתונים על השימוש באפר הפחם מידי קבלנים ועוסקים בסקטור הבנייה וכי אין לו נתונים בנושא. לטענת המשרד, "יצירת מאגר נתונים מסוג זה היא חסרת תקדים ותדרוש משאבים רבים מהמפוקחים ומן המשרד ולכן לא ברור שהיא מוצדקת". המשרד להגנת הסביבה | 1133 .על המשרד להג"ס לבחון את הצורך באיסוף נתונים באשר לפיזור המוצרים השונים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ ואת המשמעויות הנובעות מבניית מאגר הנתונים, כאמור, ומפרסומו. .מעמדה של מינהלת אפר הפחם .תקציב מינהלת אפר הפחם .על פי תקנון מינהלת אפר הפחם, מינהלת אפר הפחם תמומן מכספי חברת הפחם כפי שהחליטה ועדת מ עקב מחיר הפחם65 של משרד האנרגיה ומשרד האוצר. מינהלת אפר הפחם תפעל כגוף עצמאי בתוך חברת הפחם. חברת הפחם תספק את כל השירותים האדמיניסטרטיביים של מינהלת אפר הפחם. נוהל עבודת חברת הפחם מול מינהלת אפר הפחם66 (להלן- נוהל עבודת חברת הפחם) מסדיר כללים לעבודה של חברת הפחם עם מינהלת אפר הפחם ובמקרה הצורך קובע אותם. נוהל התקשרויות מנהלת אפר הפחם67 מסדיר את הכללים הנוגעים להתקשרויות של מינהלת אפר הפחם עם יועצים, מומחים, חוקרים ועם נותני שירותים ובמקרה הצורך קובעת אותם. מינהלת אפר הפחם מגישה בכל שנה הצעת תקציב לאישור חברת הפחם. היא פועלת בתוך משרדי חברת הפחם, מקבלת ממנה שירותי מחשוב ואדמיניסטרציה, ואת כל ההתקשרויות החוזיות עושה חברת הפחם. את תקציב מינהלת אפר הפחם קבעה רשות החשמל על פי הנוסחה שקבעה הרשות. המימון נקבע באמצעות מחיר החשמל, וחח"י וחברת הפחם אחראיות להעברת התקציב ל מינהלת אפר הפחם . חברי מינהלת אפר הפחם דנים בסעיפי ההוצאה וההתקשרויות לפי תכנית העבודה ומאשרים אותם. בשנים 2014-2016 , היה התקציב השנתי של מינהלת אפר הפחם2.2 ,מש"ח2 מש"ח ו -2.4 מש"ח בהתאמה. חלקן של הוצאות הניהול 68 מתוך כלל תקציב מינהלת אפר הפחם בשנים האלה עמד על 1.1 ( מש"ח47% ,)1.1 ( מש"ח55% ) . .65 כיום מחיר הפחם והעמסת העלויות הרלוונטיות אליו (כולל תקציב מינהלת אפר הפחם) נקבע על ידי רשות החשמל. עלויות אלה נכללות בעלויות הייצור של החשמל והן משפיעות על קביעת תעריפי החשמל. 66 'חברת אפר הפחם, קובץ נהלים, פרק ב' , מס' הנוהל: ב3.1 , מתאריך 7.6.10 ועדכון מתאריך 1.5.12 . 67 'חברת אפר הפחם, קובץ נהלים, פרק ב' , מס' הנוהל: ב3.2 , מתאריך 7.6.10 ועדכון מתאריך 1.5.12. 68 הוצאות הניהול כוללות הוצאות שכר עבור שלושה עובדים: מנכ"ל, רכז מידע ומזכירה, הוצאות רכב וטלפון. 1134 |דוח שנתי 68ג .ו-1 ( מש"ח47% ;) בהתאמה. יתרת התקציב שימשה למחקרים ולעבודות שדה לתקינה ורישוי; לידע69., הדרכה ותכנון .הכנסות חח"י ממכירת אפר הפחם .לוח 3 : הכנסות חח"י ממכירת אפר הפחם .שנה הכנסות* .(במיליוני .ש"ח) סה"כ כמויות .שנמכרו* .(אלפי טונות .אפר פחם .מרחף ותחתי) הכנסה .ממוצעת .(ש"ח לטון) שיעור העלייה .השנתית הממוצעת .במחיר של טון .אפר פחם .2012 24.36 1,378 17.68 .2013 23.25 1,248 18.63 5.37% .2014 22.80 1,066 21.39 14.81 % .2015 29.30 1,043 28.11 31.44 % .2016 26.81 843 31.80 13.12 % .סה"כ 126.52 5,578 . * על פי נתוני חח"י .כפי שאפשר לראות בלוח 3 , בשנים2012-2016 מכרה חברת החשמל את אפר הפחם במחירים שהלכו ותפחו מ- 17.68 ש"ח בממוצע לטון בשנת2012 ל- 31.80 ש"ח בממוצע לטון בשנת2016 - עליה של כ-80% במחיר. סך ההכנסות של חח"י ממכירת אפר הפחם בשנים 2012-2016 עמד על 126.52 מיליון ש"ח. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 (להלן- תשובת חח"י) כי הכנסות החברה ממכירת אפר הפחם עומדת על 0.09% .מהכנסתה השנתית לפי הערכות חברת החשמל, העלות האלטרנטיבית של הטמנת אפר הפחם70 (מרחף ותחתי), אילו חח"י לא הייתה מוכרת אותו, היא בין 180 ל-212 ש"ח לטון71. בשנים 2012-2016 מכרה חח"י 5,578 אלף טון אפר פחם. על פי האומדן הנמוך, ההוצאות על הטמנה שחסכה חח "י בשנים האלה עומד על מיליארד ש"ח ויותר. . .69 סעיף "ידע, מידע והדרכה" כולל: פיתוח ידע גיאוכימי- התעדכנות בידע עולמי ופיתוח מקומי. אתר אינטרנט, מיפוי אתרי תשתית, עיתון אלקטרוני, ימי עיון וסמינרים. 70 העלות כוללת: היטל הטמנה שנקבע על ידי המשרד להג"ס, עלות מפעיל אתר ההטמנה ועלות ההובלה. 71 העלות נכונה לשנת2017. המשרד להגנת הסביבה | 1135 . .התלות התקציבית, .הלוגיסטית .והתפעולית של .מינהלת אפר הפחם .בחח"י ובחברת הפחם .מסכנת את עצמאותה .ומגבירה את החשש .שהיא עלולה לפעול .בניגוד עניינים . תלות בין מינהלת אפר הפחם לחח"י ולחברת הפחם .את תקציב מינהלת אפר הפחם קבעה רשות החשמל על פי נוסחה ש קבעה הרשות, וחח"י וחברת הפחם אחראיות להעב יר לה את התקציב. ועדת המכרזים של חברת הפחם מוציאה לפועל את ההתקשרויות לביצוע מחקרים או קבלת שירותים שאישרה מינהלת אפר הפחם. היועץ המשפטי של ועדת המכרזים הוא עובד חברת החשמל המועסק בחברת הפחם ברבע משרה. מנכ"ל מינהלת אפר הפחם מועסק אצל חברת הפחם ישירות. מינויו, שכרו ותנאי העסקתו נקבעים בהחלטת מינהלת אפר הפחם ומובאים לאישור חברת הפחם. משרדי מינהלת אפר הפחם ממוקמים בתוך משרדי חברת הפחם, והשימוש במתקניה ובשירותיה מתבצעים בלי עלויות תקורה. האינטרסים של ח ח"י ו של חברת הפחם הוא לפנות את אפר הפחם מתחנות הכוח ובתוך כך לצמצם את עלויות הפינוי וההטמנה, ואף להעלות את הרווחים ממכירתו. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב הקיים, ובו מינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בתלות תקציבית, לוגיסטית ותפעולית בחח"י ובחברת הפחם מסכנת את עצמאותה של מינהלת אפר הפחם ומגבירה את החשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים. חח"י ציינה בתשובתה שאין היא מתנגדת שמימון מינהלת אפר הפחם יועבר לידי המשרדים הרלוונטיים, משרד האנרגיה או המשרד להג"ס. עוד היא ציינה כי אם יוחלט, ולו למראית עין, שאין מקום להשתתפותה במינהלת אפר הפחם וכי עליה להשתתף כמשקיפה בלבד, היא לא תתנגד לכך. חברת הפחם ציינה בתשובתה כי אם יומלץ על כך, היא לא תתנגד להפסיק את חברותה במינהלת אפר הפחם , ולו מטעמים של מראית עין. .תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם .כאמור, מינהלת אפר הפחם הוקמה בשנת 1993 כדי לרכז מאמץ ברמה הלאומית ולמצוא פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם ולסילוק עודפי האפר. על פי פרוטוקול מינהלת אפר הפחם, שדן במינויו של מנהל הפרויקט, מינהלת אפר הפחם הוקמה כ"כוח משימה" להשגת המטרות שהוגדרו בתקנון ועם השלמתם היא תפורק. הועלו כמה אפשרויות באשר לפירוק מינהלת אפר הפחם ולהקמת גוף עסקי או שותפות עסקית שתהיה מוסכמת על חח"י, והטיפול באפר הפחם יועבר לידיה. 1136 |דוח שנתי 68ג .בדוח מבקר המדינ ה72 משנת2001 העיר מבקר המדינה על שב -1996 בעלי התפקידים המעורבים בנושא אפר הפחם - המנכ"לים של משרד האנרגיה והתשתית, של חברת החשמל ושל חברת הפחם, מנהל רשות החשמל וחברי מינהלת אפר הפחם - דנו בנושא "מנהלת אפר הפחם, מסגרת פעולותיה ומתן הכוון ליע דיה העתידיים". בעקבות הדיון התקבלה המלצה, שמינהלת אפר הפחם תמשיך לשאת באחריות לקידום השימושים באפר הפחם עד שחח"י תקים גוף עסקי. בדיון שהתקיים אצל שר האנרגיה דאז, בנובמבר 2003 , בנושא הטיפול הממלכתי באפר הפחם, אישר השר את המדיניות הממלכתית שהוצגה לפניו והוא בירך על המשך הפעילות במתכונת הארגונית הקיימת. עד סיום הביקורת הנוכחית, אוקטובר 2017 , המשיכה מינהלת אפר הפחם לפעול במתכונת שפעלה בה מאז הקמתה. כאשר הוקמה מינהלת אפר הפחם לפני 25 שנה, אכן נדרש למצוא פתרון לכמויות האדירות של אפר הפחם שנוצרו בתהליך ייצור החשמל . המשימה למצוא שימושים באפר הפחם הייתה אינטרס לאומי ואכן מינהלת אפר הפחם הצליחה למצוא שימושים בעיקר בענף הבנייה, והיום הביקוש גובר על ההיצע. כיום מינהלת אפר הפחם מתחזקת את השימושים הקיימים ומשמרת אותם, וכן פועלת למיצוי התועלות, ואף שלא צריך למצוא עוד שימושים לאפר הפחם בשל הביקושים הקיימים ובשל הירידה בהיקפי ייצור אפר הפחם - מינהלת אפר הפחם ממשיכה ליזום שימושים נוספים. חילוקי הדעות המהותיים שיש, כאמור לעיל, בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס לבין מנהל מינהלת אפר הפחם בסוגיות רבות ובכלל זה בכל הקשור לשימושי ם באפר הפחם ממחישים את הקושי הרב הקיים במצב הקיים ובכלל זה את היעדר הגבולות הברורים בין המשרד להג"ס כרגולטור והאחראי לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור לבין מינהלת אפר הפחם כמי שאמורה להוביל את ריכוז המאמץ למציאת שימושים באפר הפחם. חח"י, בתשובתה, ציינה כי אין היא מתנגדת לבחינת הצורך בהמשך פעילותה של מינהלת אפר הפחם. משרד האנרגיה ציין בתשובתו כי כחלק מהסדרת הנושא אכן נדרש לבחון את הרכב מינהלת אפר הפחם המיטבי לביצוע משימותיה כפי שיוגדרו מחדש על ידי השרים, אם ימצאו לנכון להמשיך את פעילותה ככל שיישמרו האינטרסים והמטרות שלמענן היא הוקמה, וכי ראוי שנושא המשך פעילותה יוכרע בין גורמי המקצוע במשרדי הג"ס והאנרגיה. לחלופין, ציין משרד האנרגיה, כי אפשר להקים ועדת מומחים שתשמור על המטרות האמורות ותבצע אותן. עוד ציין המשרד בתשובתו, כי יש לבחון אם המשרד להג"ס וחח"י רואים צורך בבסיס . .72 ,מבקר המדינהדוח על האיגודים מס' 2 (2001 '), החברה הלאומית לאספקת פחם בע"מ, עמ 145. המשרד להגנת הסביבה | 1137 . .על הממשלה לשקול .אם יש הצדקה .להמשך קיומה של .מינהלת אפר הפחם . הידע הנוגע לשימושי אפר הפחם המצוי במינהלת אפר הפחם ואם "יש ביכולתם לפעול להמשך ההסדרה בתחום ללא בסיס ידע זה וללא המנהלת". המשרד להג"ס ציין בתשובתו כי הוא "אינו רואה הצדקה להמשך פעילותה של המנהלת לאור העובדה שהביקוש לאפר פחם עול ה כיום על ההיצע והצפי לצמצום כמויות אפר פחם המיוצרות בעתיד. יש לבחון הפניית חלק מן המשאבים שהוקצו למנהלת לטובת הגברת הפיקוח הסביבתי על השימושים של אפר פחם". על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם ולהמשך תקצוב הוצאותיה על מחקרים ומציאת ש ימושים נוספים בעת שכמויות אפר הפחם הולכות ופוחתות והביקוש לאפר הפחם עולה על ההיצע. 1138 |דוח שנתי 68ג . .עלו ליקויים .משמעותיים בשיתוף .הפעולה המתחייב .מהצורך בהסדרת .הטיפול באפר הפחם, .ליקויים שעלולים .לפגוע בבריאות .הציבור ובהגנת .הסביבה . סיכום .אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אך שיעורם גבוה ל עומת שיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לפיכך, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או לחלופין למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בביקורת עלה כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם וה פיקוח על יו מתאפיין בבוקה ומבולקה. במסגרת זו עלו ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבור ובהגנת הסביבה. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו בנושא. עוד עלה שאין בקרה של הדרג המקצועי הארצי על אישורי מינהלת אפר הפחם להוצאת אפר פחם מתחנות הכוח, ומינהלת אפר הפחם נתנה יד לשימוש בתחום החקלאות והגינון בניגוד להגבלות ולהתניות שקבע המשרד להג"ס. כך נוצר מצב שמדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון לתוך הבית פנימה - לקירות, לגידול צמחי מאכל ולגינון. בכך גדל ביתר שאת הצורך בהסדרת השימושים ובפיקוח עליהם. כשמינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בחח"י ובחברת הפחם תלות תקציבית, לוגיסטית ותפעולית, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, עצמאותה של מינהלת אפר הפחם נתונה בסכנה, ובשל כך יש חשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים מובנה. השר להג"ס ו שר האנרגיה נדרשים לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ו בשימושים בו . עליהם להבהיר את תחומי האחריות בנושא ובמידת הצורך לקבוע אותם. על המשרד להג"ס להשלים את בדיקת האופטימיזציה הכלל-משקית עבור אפר הפחם כדי להבטיח ת יעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם. על השרים הרלוונטיים לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם, ובמיוחד נוכח הליקויים העולים בדוח זה ו נוכח ה פחתת הכמויות המיוצרות של אפר הפחם והירידה ב ביקוש הקיים ממילא למוצרים המכילים אותו.