משרד הכלכלה והתעשייה/הפיקוח על משקלות ומידות - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

 ♦ . ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 679 .מבוא .הצורך לשמור על התקינות של מידות ומשקלות מוכר מקדמת דנא 4. מטרולוגיה 5 היא מדע העוסק בקביעת מידות ומשקלות וכן תקנים בתחום הזה ומכשירי מדידה. המדידות חיוניות בתחומים רבים: בקרת הייצור, מדידת איכות הסביבה, בדיקות בריאותיות, הערכת התאמה של מוצרים לצורך הגנת הצרכן והבטחת ההגינות המסחרית. מדע המידות עוסק בשלושה תחומים: מטרולוגיה מדעית, מטרולוגיה תעשייתית ומטרולוגיה חוקית. מטרולוגיה חוקית עוסקת בפעילויות הנובעות מהדרישות החוקיות בנוגע למדידות, למכשירי מדידה ולשיטות מד ידה והמבוצעות בידי גורמים שהוסמכו בידי רשויות השלטון או מטעמן, כדי להבטיח שתוצאות המדידה יהיו אמינות. סמכות המדינה במטרולוגיה חוקית בארץ קבועה בפקודת המשקלות והמידות, 1947 (להלן - הפקודה), ובתקנות המשקלות והמידות, התשכ"ג - 1963 (להלן - התקנות). על פי הפקודה והתקנות (להלן - החקיקה), שר המסחר והתעשיה6 ימנהמפקח על מידות ומשקלות (להלן - המפקח) ויעניק לו סמכויות לבדוק , באמצעות מבקרים שמינה מטעמו, כל משקל, מידה או מכונת שקילה, המשמשים או שמורים לצורכי מסחר או ממכר, לצורך אימות דיוקם7 או אימות מחדש8 ולצורכי ביקורת בעניין דיוקם . למפקח , באמצעות המבקרים, יש סמכות בלעדית להעניק תעודות המאשרות אימות דיוקם של מכשירי שקילה. הטיפול במטרולוגיה חוקית בישראל, ובכללו קביעת הסטנדרטים ואכיפת החוק, נעשה בידי היחידה למשקלות, מידות וסטנדרטים (להלן - היחידה) שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן - המשרד או משרד התמ"ת). באוקטובר 2006 הועסקו ביחידה23 :עובדים10 במטה ו-13 עובדים במחוזות המשרד שעיקר תפקידם הוא לעשות ביקורת בבתי עסק (להלן - המבקרים). מספר המבקרים, העושים את רוב הבדיקות בשטח, הוא כמחצית ממספרם בשנת 2000 . מנהל היחידה הוא המפק ח והוא הסמכות המקצועית של עובדי היחידה. במועד הביקורת היה המפקח מר טימור זרין, שמונה לתפקיד בשנת 1998 . המבקרים במחוזות כפופים מינהלית למנהלי המחוזות, הקובעים את תכנית העבודה המפורטת שלהם. היחידה גובה אגרה מבעלי עסק בעבור השירותים שהיא נותנת. סכום האגרה נע מעשרות ש"ח עד אלפי ש"ח, הכול לפי סוג השירות. ההכנסות מגביית אגרות בשנת 2004 היו כ- 5.3 מיליון ש"ח, ובשנת 2005 - כ-5.6 .מיליון ש"ח בחודשים מאי -אוקטובר 2006 בדק, לסירוגין, משרד מבקר המדינה את פעולות היחידה בתחומים האלה: בדיקת מאזני גשר ובדיקת פיות של משאבות דלק בתחנות תדלוק, אכיפת החוק, גביית אגרות והפעלת מעבדה מטרולוגית. הביקורת נעשתה במשרדי היחידה ובדיקות השלמה נעשו במחוז תל אביב של המשרד. .__________________ .4 "לא תעשו עול במשפט במדה במשקל ובמשורה. מאזני צדק אבני צדק איפת צדק והין צדק יהיה לכם" (ויקרא יט, לה-לז). 5 להבדיל ממטאורולוגיה שהיא תורת האקלים ומזג האוויר. 6 .כיום שר התעשייה המסחר והתעסוקה 7 אימות דיוק הוא אימות של מכשיר מדידה, הנעשה טרם הכנסת המכשיר לשימוש. באימות נבדק אם פריט מסוים מתאים למפרט שנקבע לו. כלומר שהסטיות בין הערכים שמכשיר המדידה מורה לבין הערכים המתאימים הידועים מ ראש, קטנות באופן עקבי מהערך המרבי המותר, שנקבע בתקן, בתקנה או במפרט מיוחד לניהול ציוד המדידה. ככלל, דרישות הדיוק לצורך האימות הראשוני נוקשות יותר מאלו החלות על אימות או בדיקה לאחר האימות הראשוני. 8 אימות מחדש הוא כל אימות שנעשה במכשיר מדידה לאחר האימות הר אשוני. האימות כולל אימותי חובה תקופתיים ואימות לאחר כל תיקון. 680 דוח שנתי57ב . .עדכון הפקודה והתקנות .נוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות הרבות שחלו מאז נכנסה הפקודה לתוקף בשנת 1947 , נדרשת רפורמה בפקודה. על הצורך ברפורמה בפקודה עמד בית המשפט9 :בפסק דין שקבע בין השאר "אחת מהפקודות הוותיקות היא פקודת המשקלות והמידות, שהיא פקודה מנדטורית ישנה ועל כך אין חולק. הכל מסכימים, כי נדרשת רפורמה בפקודה וכי הגיעה העת שתנוסח מחדש ותחוקק בספר החוקים כחוק ישראלי ... גם המומ חים במקצוע ... המליצו לעדכן ולחדש את הפקודה, ואולם כידוע במקומותינו וועדות והמלצות לחוד ומעשים לחוד". חקיקה חדשה: ביוזמת המשרד הוקמו ועדות לבחינת שינויים מהותיים בפקודה, אולם פעולותיהן לא נשאו פרי. על סמך מסקנות של צוות בדיקה ממאי 1997 , החליט ב - 1999 מנכ"ל המשרד דאז, ד"ר ראובן חורש, למנות ועדה כדי לבחון רפורמה בתחום הפיקוח על מטרולוגיה חוקית. בעקבות המלצות הוועדה הכין המשרד הצעה חוק ובפברואר 2005 העביר אותה לבדיקת משרד המשפטים. על הצעת החוק קיבל משרד התמ"ת הערות ממשרדי ממשלה, מגורמים בענף המטרולוגיה ומהציבור הרחב. בהערות צוין שכיום היחידה גובה אגרות המיועדות למימון פעולותיה השוטפות, אף על פי שחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , .מחייב את המשרד להעביר לאוצר המדינה את כל האגרות שהיחידה גובה. הנושא טרם סוכם מבקר המדינה מעיר שעד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2006 , כעשרשנים לאחר המלצת צוות הבדיקה ממאי 1997 וכשנתיים לאחר שהצעת החוק הועברה למשרד המשפטים, טרם סיים משרד התמ"ת את הדיונים עם משרד המשפטים על נוסח הצעת החוק שתוגש לכנסת. מתשובות של משרדי התמ"ת והמשפטים למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 עולה, כי מדובר בהצעת חוק ארוכה ובעבודה מורכבת וממושכת. לדעת משרד מבקר המדינה, על שני המשרדים האמורים לעשות כל שביכולתם לקידום הליך החקיקה כדי שיינתן פתרון לבעיות השונות הנובעות מאי עדכונה והתאמתה של הפקודה למציאות כיום. תקנות חדשות: הארגון הבין -לאומי למטרולוגיה חוקית OIML10) להלן - הארגון) מפיץ בכל שנה למדינות החברות בו הנחיות בתחום המטרולוגיה. לפי הנחיות אלה יש לקבוע את המאפיינים המטרולוגיים ה נדרשים ממכשירי מדידה, ומפורטות בהן שיטות וציוד לבדיקת המכשירים. בשנת 1996 .החליטה היחידה לאמץ את הנחיות הארגון על המדינות החברות בארגון לדאוג ליישום ההנחיות לפי מיטב יכולתן. מילוי ההנחיות בידי חברות הארגון הוא וולונטרי אך ההנחיות מקובלות במדינות רבות בעולם. לפי קביעת בית המשפט 11 , אימוץ הנחיות בידי המפקח וקביעה שהן הנחיות מחייבות דורש התקנת תקנות לפקודה ופרסומן ב'רשומות'. לפיכך המשרד אינו יכול לאמץ את הנחיות הארגון עם פרסומן אלא רק לאחר אישורן בוועדת הכלכלה של הכנסת ופרסומן ב'רשומות'. המשרד החל בשנת 1999 לעדכן את התקנות, אולם הן הובאו לאישור הוועדה האמורה רק בספטמבר 2006 , והיא אישרה אותן בדצמבר אותה שנה. .__________________ .9 החברה המרכזית לשקילה בע"מ נגד ארנון רונן ומדינת ישראל, בית משפט השלום ירושלים א 008804/96 , 13.5.04. 10 Organisation Internationale de Metrologie Legale (International Organization of Legal .Metrology) .11 ראו הערה9. ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 681 .תחומי הפיקוח : יש כמה תחומים של מכשירי מדידה הנמצאים בשימוש רחב במשק אבל אינם בפיקוח מטרולוגי של רגולטור ממשלתי. בחלק מהם מדידה נכונה משפיעה על חיי אדם: בתחום הרפואה - למשל, מד לחץ דם, ומד לבדיקת חום הגוף של אנשים, ובתחום התחבורה - מכשירים לניפוח אוויר בגלגלים של כלי רכב, הנמצאים בתחנות הדלק 12 . בתחומים אחרים קיימת אפשרות לפגיעה כספית בצרכן, כגון: מוני זמן בתקשורת ציבוריות (טלפוניה), מוני גז, מוני חשמל ומוני מים. ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה ציינה כבר ב- 1995 שחסרים תקנים וחקיקה בדבר בדיקות אימות דיוק של מוני חשמל, גז ומים. בהיעדר חוק חדש ותקנות חדשות היח ידה אינה מוסמכת לפקח על מכשירי שקילה ומדידה שצוינו לעיל, ואינה מוסמכת לתת אישורי דגם13 ליצואנים של מכשירים בתחומים אלו. היעדר אישור דגם מקשה על יצואנים למכור את מוצריהם בחו"ל וחושף צרכנים לסיכונים הנובעים משימוש במכשיר שאמינותו המטרולוגית לא נבדקה בידי גוף מקצועי מוסמך. אכיפה: הפקודה מקנה למפקח סמכויות ביצוע ואכיפה. בסעיף 11 לפקודה ובתקנות שהותקנו לפיה נקבעו העבירות על הוראותיה והעונשים בגינן. עוד נקבע שעבירות מסוימות הן עבירות מינהליות14 .שאפשר להטיל בגינן קנס מינהלי משרד מבקר המדינה בדק את מאה התלונות שהגיש ו צרכנים ועובדי היחידה בשנים 2003 -2005 נגד בעלי עסקים על עבירות לכאורה. הועלה שגם בעקבות תלונות שהועברו לטיפול משפטי לא נקט המשרד הליכים משפטיים לאכיפת החוק, ורק בעקבות שתי תלונות נשלחו התראות ובעקבות שתי תלונות אחרות הוטלו קנסות מינהליים. לשם השוואה, בדיקה דומה שעשה משרד מבקר המדינה בעניין טיפול משרד התמ"ת בבעלי עסקים שעברו לכאורה עבירות על חוק הגנת הצרכן העלתה שהמשרד נקט צעדים משפטים נגד אלפים מהם15. התובעת הראשית של משרד התמ"ת הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 , כי הפקודה אינה מקנה למפקח סמכותלחקור באזהרה אדם שלכאורה עבר עבירה לפי הפקודה. לפי סדר הדין הפלילי, חקירה כזאת נדרשת כדי להגיש כתב אישום, ולפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה היא נדרשת גם לפני הטלת קנס מינהלי. בהיעדר סמכויות חקירה, משרד התמ"ת יכול להעביר למשטרה מידע על עבירה על הפקודה ולבקש ממנה לחקור את הדבר אם יש בכך, לדעתה, עניין לציבור. עוד הסבירה התובעת, שאם מטילים קנס מינהלי "אין מתבצעת חקירה תחת אזהרה (מחוסר סמכות) ואם אחד הנקנסים יבקש אי פעם להשפט - לא תהיינה בידי התביעה, לדעתי, ראיות מספיקות לנהל תיק כזה". לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם פרשנות מצמצמת זו היא הפרשנות האפשרית היחידה. מכל מקום, אם זוהי עמדת משרד התמ"ת בדבר המצב המשפטי, היה הראוי זה כבר שהמשרד יפעל להסמכת המפקחים ולקידום שינויי החקיקה באופן שיאפשר להפוך את האכיפה בנושא .__________________ .12 על הצורך לקיים פיקוח ממשלתי על מדדי לחץ אוויר בגלגלים ראודוח מבקר המדינה 51 'ב', עמ 702, שפורסם במאי 2001. היחידה רכשה לפני כארבע שנים את הציוד הנדרש כדי לבדוק בתחנות דלק את לחץ האוויר במכשירים לניפוח גלגלים. טרם נעשה שימוש בציוד עקב היעדר סמכות לבדוק את התקינות של מכשירים אלו. 13 אישור דגם - מכשיר אחד או יותר מאותו סוג עוברים מבחנים קפדניים שנקבעו בחקיקה. מטרת המבחנים הללו היא להבטיח כי המכשירים מהדגם הנדון עומדים בדרישות החוקיות הרלוונטיות וכי הם מתאימים לשימוש באופן שאפשר לצפות שהם יספקו תוצאות מדידה אמינות בפרק זמן מסוים ובתנאי שימוש משתנים. 14 לפי תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי-חיקוקי צרכנות), התשמ"ח - 1988. 15 ראודוח שנתי של מבקר המדינה 51 'בעמ' 696. 682 דוח שנתי57ב .זה למרתיעה. יש לראות בחומרה את העובדה שבמשך שנים רבות לא נעשה דבר, ובפועל לא הופעל כוח הרתעה כלפי מפירי החוק הפוגעים בזכויות הציבור. על המשרד לפעול בדחיפות ובנחישות לסיום הטיפול בהצעת החוק ולהבאתה לאישור הכנסת. .מבנה ארגוני .תפקוד יעיל של יחידת פיקוח דורש מבנה ארגוני שבו מוגדרים בבהירות יעדי היחידה, המשאבים הדרושים להשגתם, סדרי העדיפות בביצוע הפעולות להשגת היעדים וכן פיקוח ובקרה על תפקוד העובדים. כמו כן נדרש שראש היחידה ידווח על פעולות היחידה למי שממונה עליו. המבנה הנוכחי של היחידה אינו עומד בנורמה זו. המפקח אמנם קובע את יעדי היחידה בתכנית עבודה שנתית והוא הסמכות המקצועית של היחידה, אך הוא אינו רשאי לקבוע את סדר היום למבקרי היחידה במחוזות. הדבר מונע ממנו לפקח על ביצוע תכנית העבודה השנתית. המשרד קבע שהמבקרים העובדים במחוזות כפופים מינהלית למנהלי המחוזות. כתוצאה מכך מנהלי המחוזות רשאים להורות לעובדי היחידה אילו משימות לבצע, כולל משימות של המחוז שאינן קשורות לתחום הפעילות של היחידה, כגון פיקוח על הצגת מחירים בבתי עסק. יוצא אפוא שהמפקח אחראי ליישום החוק, אך אין לו סמכות להורות למבקרים לבצע את תכנית העבודה. בתחילת העשור הנוכחי דן המשרד במבנה היחידה. בינואר 2002 החליט סגן שר התמ"ת דאז (מר אלי בן מנחם) להפריד את היחידה ממינהל סחר פנים, אך ההחלטה לא הוצאה אל הפועל. עד שנת 2005 היו גם המפקח וגם מנהלי המחוזות כפופים למנהלת מינהל סחר פנים. מאז מנהלי המחוזות כפופים ישירות למנכ"ל, אך המפקח כפוף לממונה על סחר פנים. מכאן שהמבנה הארגוני של היחידה אינו יעיל: למפקח אין סמכות לקבוע את פעולות העובדים במחוזות אף כי יש לו אחריות לביצוע הפקודה. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 נאמר כי המשרד רואה יתרון ניהולי במבנה הארגוני כיום היות שתפקיד מנהל מחוז הוא "להפעיל את עשרות ה מפקחים הכפופים לו והמתמחים בתחומי אכיפה שונים, באופן שיביא לניצול אופטימלי של משאבי כח האדם והמשאבים החומריים שהוקצו לו". עוד נאמר בתשובה כי "אכן עשוי להיות מצב שמפקחים שהתמחותם היא בתחום מידות ומשקלות יידרשו לסייע גם בתחומים אחרים אך באותה מידה עשוי מנהל המחוז לתגבר את מפקחי יחידה זו לביצוע מטלותיהם". לדעת משרד מבקר המדינה, הנימוקים שציין משרד התמ"ת למבנה הארגוני הנוכחי אינם מקובלים היות שעיקר עבודת היחידה אמור להיות בתחום משקלות ומידות, ולכן סיוע ליחידות אחרות במחוז במשימות שונות אינו צריך לבוא על חשבון ביצוע משימות היחידה. יש לציין כי עובדי היחידה של הממונה על התקינה, שגם היא עוסקת באכיפה ורגולציה, כפופים במישרין לממונה על התקינה ולא למנהלי המחוזות. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון שוב את המבנה הארגוני של היחידה. . ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 683 .מאזני גשר .לפי הפקודה, מי שמח זיק מכשיר מדידה ושקילה לצורכי מסחר חייב להביא אותו למפקח לצורך בדיקה אך לא יותר מפעם בשנה. הפקודה מגדירה סוגי מכשירים שחובה לבדוק אותם. במהלך השנים הצטבר אצל המפקח מידע על קיומם של עשרות אלפי מכשירי מדידה ברחבי הארץ ובהם כ- 1,200 מאזני גשר- מכשירים לשקילת מאסה של עשרות טונות. משרד מבקר המדינה בדק את מערך הפיקוח של היחידה על מאזני גשר. יצוין שבמאזנים אלה הסחורה נשקלת בדרך כלל עם כלי הרכב המוביל אותה. הפיקוח על מאזני גשר: הפקודה קובעת שכל אימת שמכשירי מדידה, בכללם מאזני גשר, מותקנים במקום חדש יש לבצע בהם אימו ת דיוק מחדש. הפקודה אינה מחייבת בתי עסק לדווח למפקח על מכשירי מדידה שברשותם. היחידה מתקשה לפקח על תנועת מאזני גשר שנמכרו, ולכן אינה יודעת היכן הם נמצאים ומי בעליהם. זאת ועוד, בתי עסק שוכרים מחברות השכרה מאזני גשר לפרקי זמן קצרים, והשוכרים והמשכירים אינם מדווחים ליחידה על מקום הימצאם של מאזני הגשר השכורים. לפי אומדן של המפקח, כ -300 מאזני גשר שכורים נמצאים בשימוש במשק ובהם עשרות שמקומם אינו ידוע ליחידה ולכן אינם בפיקוחה. 1. שימוש במאזני גשר שאינם מדויקים יכול להוות מפגע בטיחות חמור 16 או לגרום נזק כספי לצרכן. ליחידה אין סמכות לבקש את המידע על מקום הימצאם של מאזני גשר מיצרנים, ספקים ושוכרים של מאזני גשר, ולכן לא חלה עליהם החובה לשתף פעולה עם היחידה. בהיעדר פיקוח מלא על מאזני גשר הנמצאים בעסקים, אפשר שעסקים משתמשים במאזני גשר שאין להם אישור דגם ולא עברו אימות דיוק ואימות דיוק מחדש. היחידה מסתמכת בעיקר על מידע מודיעיני כדי לגלות היכן נמצאים מאזניים שכורים ולדרוש מבעלי העסק לבצע את הבדיקה. היחידה גם מבקשת מיצרנים וממשכירים של מאזני גשר להודיע לה על מקום המאזניים ולמסור לה מידע על מאזניים שהועברו לשוכרים. על סמך המידע מבקשת היחידה מבית העסק המחזיק מאזני גשר לשלם אגרה בעבור הבדיקה ולאפשר לה לעשות אימות דיוק או אימות דיוק מחדש. 2. בתקנות נקבע כימכונת שקילה תהיה חזקה למדי בכל חלקיה כדי להיות עמידה לבליה ופגיעה כתוצאה משימוש רגיל במסחר, תשא מטען עד כושרה המרבי ללא עיוות צורה ותהיה מהדגם שצוין בהן . מאזני גשר מורכבים ממתקן שנועד לתמוך במטען הכבד שנמדד וממתמרים17 . כדי שלא לסכן את חיי המבקר מטעם היחידה בעת ביצוע הבדיקה, המפקח דורש ממנכ"ל המפעל שייצר את המאזניים הצהרה שהמתקן התומך במאזניים עמיד לעומס הנבדק. לאחר קבלת ההצהרה מהעסק ולאחר תשלום האגרה מבצע המבקר את הבדיקה. לעתים נגרם נזק לעסק המחזיק במאזני גשר מפני שיצרני המאזניים אינם חייבים לדווח ליחידה. לדוגמה: היחידה גילתה מאזני גשר שנעשה בהם שימוש ולא היו ידועים לה קודם לכן, ודרשה מהבעלים לשלם את האגרה לפני ביצוע בדיקת אימות דיוק; האגרה שולמה במארס 2005 . רק ביוני 2006 , לאחר בקשות חוזרות ונשנות מיצרן המאזניים, הוא המציא את האישור שהמאזנים תקינים ועמידים לעומס הנבדק ואפשר לבדוק את המאזניים. יוצא אפוא שבעל מאזני הגשר שילם אגרה שנה מראש בלי שנעשתה בדיקה, ונאסר עליו להשתמש בהם עד שנעשתה הבדיקה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר המשרד "כי בחקיקה החדשה יש התייחסות לעניין חובת דיווח ורישום כך שיתאפשר פיקוח על הציוד המטרולוגי". .__________________ .16 .לדוגמה: הובלת מטען במשקל חריג במשאית הנוסעת בכביש מהיר 17 .רכיבים במאזניים המבצעים את המדידה 684 דוח שנתי57ב . .תדירות ביצוע אימות דיוק מחדש .הפקודה מסמיכה את המפקח לקבוע את התדירות של בדיקות אימות דיוק מחדש בתנאי שהאימות לא ייעשה יותר מפעם אחת לכל שנת לוח. המפקח קבע בתכנית העבודה כי יש לבדוק את כל המשקלות והמידות פעם בשנה. ואולם מפאת מגבלות של כוח אדם קבע המפקח שתדירות בדיקות כאמור של מכשירים למדידת מסה ומשקל תהיה כדלהלן: בשווקים ובמאזני גשר פעם בשנתיים ובמכולות ובחנויות פעם בשלוש שנים. היחידה קבעה את משך הזמן הדרוש, בדקות, לביצוע כל אחד מסוגי הבדיקות שהיחידה צריכה לבצע. מההשוואה בין המספר והסוגים של מכשירי מדידה הרשומים אצל המפקח לבין המשאבים העומדים לרשותו (כוח אדם וציוד) עולה שליחידה אין יכולת לפקח על כל מכשירי המדידה במדינה המפורטים בפקודה בתדירות הרצויה, כלומר פעם בשנה, ואף אין יכולת לפקח בתדירות שקבע המפקח. כדי להתגבר על המחסור במשאבים קובעת היחידה את המכשירים שתבדוק לפי תכנית העבודה וסדר עדיפות שהמפקח קובע בכל שנה. תדירות הבדיקות בפועל אינה מספקת לצרכנים הגנה מספיקה מפני שימוש במשקלות ובמידות שיש בהן סטייה מהמותר. להלן פרטים על שלושה תחומים, שהפקודה חלה עליהם, שנבדקו חלקית בלבד בידי היחידה בשנים האחרונות. 1. מאזני גשר : המפקח קבע שיש לבצע אימות דיוק מחדש למאזני גשר פעם בשנתיים. לרשות היחידה עומד נהג אחד מיומן בהפעלת המעבדה הניידת הנמצאת במשאית המיועדת לבדיקת מאזני גשר. לפי נתוני היחידה, הזמן הממוצע הנדרש לביצוע אימות דיוק, כולל נסיעה למקום שבו נמצאים המאזניים, הוא כחמש שעות. בספרי היחידה רשומים פרטים על כ- 1,200 מאזני גשר שיש לעשות בהם בדיקה שנתית. בשנים 2003 -2005 עשתה היחידה בכל שנה, בממוצע, בדיקת אימות דיוק מחדש בכ -230 מאזני גשר. יוצא אפוא שתדירות הבדיקות היא בממוצע רק פעם בחמש שנים בקירוב, במקום פעם בשנתיים. לטענת המפקח, ליחידה אין אפשרות לבצע את הבדיקות האלה בתדירות הנדרשת מפאת מגבלות כוח אדם. 2. : מכשירי שקילה ומדידה לפי אומדן שעשה המפקח, יש בארץ כ - 60,000 מכשירי שקילה ומדידה שיש לבצע בהם אימות דיוק מחדש בכל שנה. לפי נתוני היחידה, בשנים 2000 -2005 נעשו בכל שנה אימותים כאמור בכ - 6,000 מכשירי שקילה ומדידה. יתרה מזו, במפעלים האורזים מראש מוצרים למכי רה קמעונאית שבהם, לפי אומדן המפקח, אלפי מכשירים נוספים לשקילה ולאריזה, נבדקו בדיקת אימות דיוק מחדש רק כ -100 מכשירים בשנה. העלות של סטייה מהמשקל המוצהר במוצרים ארוזים מראש (מוצרי קוסמטיקה, למשל) יכולה להסתכם בסכום ניכר שאותו משלם הצרכן. יוצא אפוא שעשרות אלפ י מכשירי שקילה ומדידה לא נבדקו כלל בשנים האחרונות. 3. תחנות תדלוק : (א) המפקח קבע שיש לבצע פעם בשנה אימות דיוק מחדש של פיות תדלוק בתחנות הדלק. לפי נתוני היחידה, יש כ - 27,000 פיות תדלוק בתחנות ברחבי הארץ שמהן נמכר דלק לציבור הרחב (למעט כוחות הביטחון, מוסדות, חברות תעופה וכד'). בשנת 2005 ביצעה היחידה אימות דיוק מחדש בכ - 11,000 פיות תדלוק, דהיינו כ -40% מכלל הפיות. בטבלה שלהלן מובאים נתונים על התפלגות ביצוע אימות דיוק מחדש בפיות תדלוק במחוזות המשרד. ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 685 .אימות דיוק של פיות תדלוק .שיעור הפיות שנבדקו .(באחוזים) מספר הפיות שנבדקו .בשנת 2005 מספר הפיות במחוז המחוז .46 4,277 9,358 חיפה והצפון .69 1,690 2,450 ירושלים .25 3,002 11,962 תל אביב והמרכז .64 1,865 2,900 באר שבע והדרום .41 10,834 26,670 סה"כ מניתוח הנתונים בטבלה ונתונים נוספים שסיפק משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה, עולה כי בתחנות התדלוק במחוז תל אביב פיות תדלוק נבדקו פעם בשלוש עד ארבע שנים בממוצע, במקום פעם בשנה. .היבטים בפיקוח .סטיות : הסטייה המותרת במדידה של משאבת דלק היא 0.3% כלפי מטה או מעלה לעומת המידה התקנית. משרד מבקר המדינה אסף דיווחים על התוצאות של אימותי דיוק מחדש ב-472 פיות תדלוק במחוז תל אביב והמרכז שנעשו בשנת 2005 . הבדיקה כללה כ- 4% .מהפיות במחוז ואינה מדגם מייצג מניתוח הנתונים עולה כי בשני שלישים מן הפיות במדגם הייתה סטייה בתחום המותר אך לרעת הצרכן. 7% מהפיות במדגם נפסלו היות שהסטייה בהן הייתה גדולה מן המותר ובכולן (חוץ מאחת) היא הייתה לרעת הצרכן. יוצא אפוא שבתחנות תדלוק שנבדקו היה סיכוי של 75% שכמות הדלק שנמכרה לצרכן הייתה קטנה מזו שנרשמה במונה. אם נתונים אלו מייצגים את כלל פיות התדלוק בארץ, הנזק הכספי המצטבר לציבור הצרכנים עשוי להגיע למיליוני ש"ח בשנה. ביקו רות פתע : הפקודה מחייבת את המפקח לתאם מראש עם בעל עסק את בדיקות אימות הדיוק מחדש. תיאום הבדיקה מראש יכול לאפשר לבעל עסק לעשות פעולות כדי להסתיר עבירה על החוק. כדי למנוע מצב כזה ולהגביר את יעילות הפיקוח, נהוג לעשות ביקורות פתע בלי קשר למועדי אימות הדיוק מחדש. הביקורת העלתה, שמספר ביקורות הפתע הוא מועט ביותר, דבר שמחליש את כוח ההרתעה. משרד התמ"ת הסביר למשרד מבקר המדינה "כי בפועל מתבצעות בדיקות פתע על פי תכנית עבודה שנתית ובמיגבלות כח האדם העומד לרשות היחידה". יצוין כי במחוז חיפה נמצא שבכ-7% מפיות התדלוק שנעשו בהן אימות דיוק מחדש (בתיאום מראש) בחודשים ינואר-ספטמבר 2006 הייתה סטייה גדולה מן המותר, אך כולן תוקנו במקום בידי טכנאים מטעם חברות הדלק ובאותו יום נבדקו שנית שוב בידי מבקר היחידה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה דרוש שהמפקח ישווה בין תוצאות בדיקות אימות שתואמו מראש לבין תוצאות בדיקות פתע באותן פיות. בקרה : ביצוע בדיקת פתע בידי עובד שלא עשה את הבדיקה הקודמת בעסק הוא הליך מקובל במערכת בקרת איכות בארגון; ולחלופין יש לקיים סבב בין העובדים המבצעים את הבדיקות. הבקרה נחוצה בעיקר במחוזות שבהם מבקר מסוים מבצע בדיקות באותו עסק בכל שנה. היות שביחידה יש מחסור בכוח אדם, יש שמבקר מסוים מבצע אותן בדיקות באותו עסק 686 דוח שנתי57ב .בכל שנה. לדוגמה, במחוז ירושלים יש מבקר אחד בלבד המבצע בדיקות אימות דיוק של פיות תדלוק. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה על משרד התמ"ת להעביר מבקרים ממחוזות סמוכים כשהוא עושה מבצעי בדיקות פתע ומבצעי אימות דיוק מדגמיים. חותם עופרת: במכשירי מדידה בעלי מנגנון מדידה מכני, כגון בפיות תדלוק ישנות, היחידה מתקינה חותם עופרת על מנגנון המדידה והכיול, ופגיעה בו מעידה על כך שהמנגנון נפתח ללא אישור המפקח. פגיעה בחותם ללא אישור המפקח היא עבירה על הפקודה, ואפשר לגלות את הפגיעה בעת הבדיקה. במכשירי מדידה אלקטרוניים ההגנה על הגישה למנגנון המדידה והכיול היא באמצעות קוד שקובע יצרן המכשיר, קוד שידוע לטכנאי המטפל במכשיר אך לא אמור להיות ידוע לבעל המכשיר. היחידה טרם פיתחה או רכשה מנגנון לגילוי גישה בלתי מורשית למנגנון המדידה של מכשירים אלה, ועל כן חשוב מאוד לעשות פיקוח הדוק עליהם. נקיטת ביקורת פתע במכשירי מדידה אלקטרוניים, שהם כיום רוב המכשירים, חשובה מבעבר עקב היעדר התרעה על גישה בלתי מורשית. ביקורת מעקב : כאשר הבדיקה של המבקר מעלה שהסטייה במידת הדיוק של מכשיר מדידה גדולה מן המותר הוא פוסל את המכשיר ומדביק עליו מדבקה המודיעה לציבור שהמכשיר "פסול" לשימוש. היות שהיחידה אינה מגיעה לחלק ניכר מן העסקים בתדירות הנדרשת, היא אינה בודקת אם משתמשים במכשירים "פסולים". מבדקות שירות : כדי להגדיל את תדירות הבדיקות, מתכנן המפקח להסמיך חברות פרטיות שיש להן עובדים מיומנים וציוד מתאים לבצע בדיקות שגרתיות, כגון בדיקת אימות דיוק מחדש, לשמש מבדקות שירות. באפריל 2006 מינה מנכ"ל משרד התמ"ת ועדה לקביעת המחיר שישלם המשרד למבדקה בעבור בדיקה של מונים ותאי קיבול במכליות דלק. ליו"ר הוועדה מונתה חשבת המשרד וחברים בה המפקח ונציג לשכת הייעוץ המשפטי של המשרד. עד דצמבר 2006 .לא התכנסה הוועדה וממילא לא הופעלו המבדקות הרשות הלאומית להסמכת מעבדות הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 כי למפקח אין סמכות להסמיך מבדקות שירות18 . חילוקי הדעות טרם התיישבו. המפקח הציג למשרד מבקר המדינה כמה פניות שבהן ביקש מחשבת משרד התמ"ת שתכנס את הוועדה. בתשובת סגנית החשבת מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה הוסבר כי "החשבות ביקשה לשנות את הרכב הועדה ו/או להוסיף את נציג יחידת התקצוב. באותה תקופה הוקפאו חלק מהתהליכי ם ביחידת מידות ומשקולות מסיבות מנהליות, ולכן לא מונתה ועדה בהרכב חדש עד היום וכמו כן לא התכנסה". מאחר שעד דצמבר 2006 לא התכנסה הוועדה יעבור עוד זמן עד שתכנית מבדקות השירות תצא אל הפועל. .גביית אגרות .ההכנסות מגביית האגרות בשנים 2004 -2005 כיסו את ההוצאות הת פעוליות של היחידה במלואן, למעט עלות העסקת עובדיה. ליחידה יש נוהל גבייה הקובע בין היתר את מועד התשלום, תנאי האשראי וסדר הפעולות שיש לנקוט נגד סרבני תשלום. .__________________ .18 .על התפקיד והסמכות של הרשות ראו להלן בפרק על מעבדת היחידה ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 687 .ביטול אגרות : סדרי מינהל תקין מחייבים שעובד המורשה לרשום בספרי הארגון את החוב של גוף מסוים לארגון לא יה יה מוסמך לבטל או לשנות את הרישום אלא עובד אחר (הפרדת סמכויות). לעובדי היחידה יש הרשאה לרשום במערכת הממוחשבת החדשה דרישה מבית עסק לשלם אגרה בעבור בדיקת מכשיר מדידה. המערכת הממוחשבת גם מאפשרת לאותו עובד לבטל את הדרישה לתשלום האגרה או לשנות את סכומה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להפריד בין הסמכות להכין דרישה לתשלום האגרה לבין הסמכות לבטל את האגרה או לשנות את סכומה. בתשובתו הסביר המשרד "כי ננקטו פעולות להפרדת סמכויות כך שמבקש האגרה לא יהיה בעל הסמכות לבטל אותה". גביית האגרה במזומנים : סדרי מינהל תקין מחייבים שארגון יימנע ככל האפשר מגביית מזומנים על ידי עובדים הנותנים שירותי חוץ, משום שקשה לקיים פיקוח הדוק על גביית הכסף והפקדתו בחשבון הארגון. נוהל הגבייה של היחידה מאפשר למבקרים לגבות את האגרה במזומן מעסק קטן בעת ביצוע הבדיקה אצלו. מיוני 2006 אפשר לשלם את האגרה באמצעות כרטיס אשראי באתר האינטרנט של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול את ביטול האפשרות לשלם למבקר את האגרה במזומן. בתשובתו הסביר משרד התמ"ת כי "תישקל האפשרות לבטל את הסדר התשלום במזומן למבקר". .סכום האגרה : בדרישה הנשלחת לבעל עסק לשלם את האגרה נקוב סכום האגרה לפי תעריף שנקבע לפני עשרות שנים. התעריף אמור לכסות את העלויות של ביצוע הבדיקות, לרבות עלות הציוד. התעריף מעודכן מפעם לפעם בהתאם לשינויים במדד המחירים לצרכן. מאז קביעת התעריף חלו שינויים בעלות התשומות וברכיבי התשומות, ודבר זה דורש בדיקה של תמחור האגרות. המפקח היה ער לשינויים האלה וב - 1999 .הציע למשרד לקבוע תעריפון חדש בשנת 2000 דן משרד האוצר בבקשת היחידה לשנות את התעריפים וביקש ממשרד התמ"ת לבדוק את תמחור התעריפים על ידי יועץ חיצוני. בספטמבר 2000 הגיש היועץ החיצוני למשרד הצעה לתעריף חדש. התעריפון שהוצע כולל הורדת המחיר של חלק מהבדיקות והעלאת המחיר של בדיקות אחדות. עד מועד סיום הביקורת, שבע שנים לאחר התחלת הטיפול בנושא, לא הובא התעריפון החדש לדיון בוועדת הכלכלה של הכנסת, כנדרש. .מעבדת היחידה .1. הפעלת מעבדה שמסוגלת לעשות מגוון בדיקות מטרולוגיות ברמת דיוק גבוהה מאוד בידי שירות מטרולוגי של מדינה היא תנאי בסיסי להכרה של מדינות אחרות בשירות האמור. היחידה מפעילה מעבדה בעיקר לצורכי בדיקות התאמת דגמים לדרישות החקיקה (אישור דגם) ואימות דיוק מחדש של הציוד שמשמש את המבקרים שעושים בדיקות בבתי עסק. 688 דוח שנתי57ב .2. ביולי 1989 הכין הארגון בשביל שירותים מטרולוגיים לאומיים מדריך לתכנון מעבדה מטרולוגית יעילה 19 . אולם המעבדה המרכזית של היחידה, השוכנת במרתף מתחת למשרדי היחידה במרכז ירושלים, אינה עומדת בדרישות שבמדריך הארגון ואינה מתאימה לבצע חלק מהבדיקות שעל היחידה לעשות. תוצאות הבדיקות שה יחידה עושה בתחומים רבים אינן מוכרות בידי שירותים מטרולוגיים במדינות אחרות. המפקח ער למגבלות המעבדה, ובדצמבר 1999 פנה ליועץ חיצוני וביקש חוות דעת בדבר מקום מתאים למעבדה. בדוח שהגיש היועץ בפברואר 200020 נקבע כי מקומה הנוכחי של המעבדה "אינו עונה לדרישות ממעבדת כיול ברמת דיוק של הציוד הקיים. המיקום קטן מכדי למלא את המבוקש ואת אשר יוכלל במסגרת האחריות המורכבת (כגון: מוני גז, חשמל, מים, טלפון)". במארס 2000 קבע מנכ"ל המשרד שיש למצוא למעבדה אתר אחר שיתאים לצרכיה כדי שהיא תוכל לעמוד בדרישות הארגון, אולם עד מועד סיום הביקורת היא לא הועברה למקום מתאים. הימצאות המעבדה באתר לא ראוי לה פוגעת בתעשייה הישראלית ובצרכנים ומקשה מאוד ליישום את תכנית היחידה להרחיב את התחומים שבהם היא תבצע בדיקות. 3. ( במעבדה יש ציוד המיועד לבדיקת מוצרים ברמת דיוק גבוהה מאודסטיות של 6-10.) המעבדהנמצאת ברחוב סואן ורעש התנועה בכביש פוגם בדיוק המדידות. במעבדה יש גם מכשירים לבדיקת מאסה כבדה, אך הגישה אליה היא דרך מדרגות ואין דרך יעילה להכניס למעבדה מאסה כבדה או ציוד שרוחבו יותר מכ-70 .)ס"מ (רוחב של דלת הכניסה למעבדה המכשירים במעבדה צמודים זה לזה והצפי פות הרבה מונעת שימוש בו זמני בחלק מהמכשירים. 4. לפי הפקודה, המפקח אחראי לשמירת אבות המידה 21 של מדינת ישראל בתחומים שהפקודה הסמיכה אותו. באבות המידה משתמשים לכיול הציוד לבדיקת מכשירים במעבדות ולכיול ציוד הבדיקה של היחידה. אבות מידה הם אבן הפינה של כל מערכת מטרולוגית. כדי שלא יחולו שינויים באבות המידה יש לשמור עליהם בתנאי אקלים וסביבה מבוקרים. אבות המידה של מדינת ישראל בתחום משקלות ומידות נמצאים במעבדה של היחידה. במעבדה אין מערכת אוורור ואין מקום מתאים להחזקת אבות המידה. תוצאות בדיקות של ציוד לבדיקת תנאי האחסו ן של אבות המידה (טמפרטורה, לחות ורטט) הנמצאים במעבדה מצביעות שתנאי האחסון אינם ראויים, דבר שיכול להשפיע על מידת הדיוק שלהם ושל הציוד המכויל לפיהם. 5. כדי להגן על באי המעבדה ולמנוע שריפה שעלולה לגרום נזק לציוד יש להתקין במעבדה גלאי עשן ומערכת אוטומטית לכיבוי שריפות. במעבדה של היחידה אין אמצעי בטיחות כאלה. 6. הסמכה של מעבדה בידי גוף מקצועי חיצוני היא אישור כי למעבדה מערכת איכות מתאימה, ושיש לעובדיה כישורים מקצועיים לביצוע הבדיקות והכיולים שעליהם לעשות, וכן שציוד הבדיקה והמדידה ותנאי הסביבה במעבדה מתאימים לדרישות התקן לבדיקות במעבדות ( 17025 /IECISO ותקן ישראלי 17025 - לא רשמי22 ). נוסף על כך, לפי הצורך ההסמכה יכולה לשמש אישור שעובדים במעבדה מסוגלים לעשות כיולים ומדידות בשביל הלקוחות במידת הדיוק הנדרשת. .__________________ .19 . Planning of Metrology and Testing Laboratories, OIML July 1989 20 מיקום מוצע למעבדת משקלות ומידות, פרופ' עמוס נוטע, פברואר 2002. 21 ( אב מידה reference standard ) הוא אמצעי מדידה או קבוצת אמצעי מדידה המיועדים לשמור ולשחזר יחידות מידה פיסיקליות. 22 תקן ישראלי שאינו רשמי הוא מסמך מנחה שלא קיבל תוקף מחייב. ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 689 .בארץ הגוף הסטטוטורי המעניק הסמכה למעבדות ברוב התחומים הוא הרשו ת הלאומית להסמכת מעבדות23 . היחידה היא בת סמכה בתחומה מכוח הפקודה ואינה צריכה לקבל הסמכה מגוף אחר. על אף החשיבות של בדיקה חיצונית של פעולות היחידה והמעבדה, בהתאם לתקן 17025 IEC/ISO , המפקח טרם פנה לרשות לקבל הסמכה. לדברי המפקח, הרשות אינה יכולה להסמיך את היחידה היות שהמעבדה של היחידה אינה עומדת בדרישות התקן למעבדות. בהיעדר פיקוח על פעולות היחידה בידי הרשות או גוף מוסמך אחר, היחידה פועלת בלי בקרת איכות על עבודתה. בתשובת הרשות הלאומית להסמכת מעבדות למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 נאמר כי "מעבדת המפקח על מידות ומש קלות אינה עומדת בדרישות התקן הבינלאומי ISO/IEC .17025 . משמעות הדבר היא שלא ניתן להתייחס לתוצאות הכיול או האימות שהיא מבצעת כאל תוצאה עקיבה (traceable) . לפיכך נאלצים אנשי התעשייה לכייל את מכשיריהם פעמיים ולשלם כפל תשלום (פעם אצל המפקח על מידות ומשקלות ופעם במעבדה מוסמכת המספקת תוצאות עקיבות)". לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לדאוג שהמעבדה תעמוד בדרישות התקן הבין-לאומי. 7. מינהל תקין דורש שגוף ינהל רישום של הציוד שברשותו, ולפחות פעם בשנה יעשה ספירת מלאי כדי לוודא שהציוד הרשום נמצא ברשותו. כדי לוודא שהספירה אמינה, ספירת המלאי השנתית צריכה להיעשות בידי עובד שאין לו גישה למלאי או לניהולו. עוד נדרש שיהיה פיקוח הדוק על הגישה לציוד ועל השימוש בו. במהלך השנים רכש המשרד בשביל היחידה ציוד יקר, מקצתו נמצא במעבדה ומקצתו מאוחסן אצל גופים פרטיים ברחבי הארץ. הביקורת העלתה שהמשרד לא עשה ספירת מלאי כדי לאמת את רישומי היחידה בדבר הציוד במעבדה. אשר לציוד שמאוחסן מחוץ למשרד, הרישום האחרון נעשה ב- 2002 , ארבע שנים לפני מועד הביקורת. המפקח הודיע למשרד מבקר המדינה שחלק מהציוד שאוחסן מחוץ למעבדה הועבר מאז 2002 לשתי מכולות והן נעולות ונמ צאות בבית של עובד היחידה. לדעת משרד מבקר המדינה, אחסון קבוע של רכוש המשרד בביתו של עובד אינו עולה בקנה אחד עם העיקרון של פיקוח על רכוש המדינה. בתשובתו מסר משרד התמ"ת, " כי הפיתרון שיזם הממונה על מידות ומשקולות אינו ראוי ובכוונת המשרד להורות על העברת הציוד ל מחסן שיועד למטרה זו". עוד מסר המשרד, "לעניין ספירת מלאי שנתית, נמצא כי היא לא בוצעה כנדרש ולפיכך תתבצע ספירה בהקדם. בחודשים האחרונים מתבצעת ביחידת מידות ומשקולות בדיקה פנים -משרדית העוסקת, בין היתר, בנושאים הנוגעים לציוד היחידה, רישומו ואחסונו". . הפעלת שירות מטרולוגי לאומי יעיל בהתאם לתבחינים בין -לאומיים מוסכמים היא תנאי בסיסי לקיומה של תעשייה מתוקנת ולקידום היצוא, וחיונית להגנת הציבור מפני שימוש במכשירי מדידה לא מדויקים. השירות בישראל ניתן באמצעות .__________________ .23 סמכות הרשות להסמיך מעבדות נקבעה בחוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז - 1997. 690 דוח שנתי57ב .היחידה למשקלות ומידות במשרד התמ"ת. היחידה אינה עומדת בתבח ינים אלו ושום מדינה אינה מכירה בתוצאות בדיקותיה. המשרד מטפל בצורכי היחידה בעצלתיים, אינו פועל די לאכיפת הפקודה ואינו נוקט צעדים נגד מי שעובר לכאורה על הוראותיה. בשל הזנחת הטיפול בצורכי היחידה ותת אכיפה של הפקודה אין ודאות שמכשירי המדידה מודדים כראוי. הליקויים שהעלתה הביקורת מצביעים כי המשרד לא מילא את תפקידו וחובתו בתחום כה חיוני לציבור כמו הפיקוח על משקלות ומידות, וכי ליחידה אין מלוא הסמכויות והכלים הדרושים למילוי תפקידה. על משרד התמ"ת לפעול ביתר שאת להשלמת החקיקה הדרושה ולפעול לבניית שירות מטרולוגי לאומי הראוי למשק מתקדם, אשר יספק את ההגנה הראויה לצרכנים ושירות ראוי ליצרנים ולספקים. ,משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 691 .