בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים/היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים

 ♦ . מוסדות להשכלה גבוהה 1489 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .בצלאל היא עמותה רשומה ומכללה1 המתוקצבת על ידי ות"ת , ומוסמכת להעניק תארים אקדמיים המוכרים על ידי המל"ג בתחומי ם אלה: אמנויות המסך, אמנות, צילום ותקשורת חזותית, ארכיטקטורה, עיצוב אורבני, עיצוב תעשייתי, עיצוב קרמי וזכוכית, צורפות ואופנה. על פי נתוני ות"ת, בשנת הלימודים התשע"ג ( 2013 -2012 ) למדו בבצלאל כ -1,900 סטודנטים לתואר ראשון וכ-200 .סטודנטים לתואר שניבצלאל היא גוף מבוקר על פי סעיף 9 (8) לחוק מבקר המדינה התשי"ח-1958. על בצלאל חלחוק העמותות, התש"ם -1980 (להלן- חוק העמותות), הקובע שלכל עמותה יהיו אספה כללית, ועד (ועד מנהל) וועדת ביקורת, ואפשר שיהיו לה מוסדות נוספים כאמור בתקנונה. על פי התקנון של בצלאל, הוועד המנהל שלה (הוא הוועד כהגדרתו בחוק העמותות) מנהל את ענייניה, הנשיא עומד בראשה ועליו מוטלת האחריות לפעילותה האקד מית והמינהלית. בין השנים 2015 -2012 התחלפו מרבית חברי הנהלת בצלאל, לרבות רוב חברי הוועד המנהל. .פעולות הביקורת .בחודשים דצמבר 2014 עד ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בממשל התאגידי בבצלאל ואת התנהלותם של מנהליה ומוסדותיה המנהלים. בין היתר נבדקו מצבה הכספי של בצלאל, תכנון הקמפוס החדש, שכירת נדל"ן, הליך בחירת נשיא, שכר הנשיא לשעבר, נסיעות לחו"ל והעסקת קרובי משפחה ומקורבים. בדיקות משלימות נעשו במל"ג ובוות"ת. הנהלת בצלאל התחלפה בשנים האחרונות. עיקר בדיקת משרד מבקר המדינ ה נוגעת לפעולות שנעשו על ידי הנהלת בצלאל הקודמת. .הגירעון הכספי המתמשך של בצלאל .התקנון (להלן - תקנון מל"ג) הנכלל בהנחיות מל"ג למוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת (להלן - הנחיות מל"ג למוסדות מתוקצבים), קובע כי ראש המוסד האקדמי יכין את תקציב המוסד ויביאו לאישור הוועד המנהל. במסגרת זו, על ראש המוסד ליזום, להכין ולרכז את ביצוע התכניות לקידום המוסד ולפיתוחו, לרבות מימון התקציבים, גיוס האמצעים, התכנון האקדמי והפיתוח הפיזי של המבנים המשמשים אותו. כן נקבע בתקנון מל"ג כי הוועד המנהל מוסמך לדון בתקציב שהוכן על ידי ראש המוסד, לאשרו או להחליט על שינויים בו; כי הגשת התקציב והפעילות במסגרתו וכן הגשת הדיווחים לוות"ת יהיו על פי החלטותיה, הנחיותיה והוראותיה, וכי המוסד האקדמי יפעל במסגרת התקציב המאושר על ידי ות"ת ויימנע מיצירת .__________________ .1 זאת על פיחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח -1958, שקובע כי מכללה אקדמית היא מוסד שביקש להשתמש בכינוי זה, והוא אחד מאלה: "מוסד להשכלה גבוהה, שאינו אוניברסיטה, על ידי המועצה להשכלה גבוהה על יסוד כללים שנקבעו על ידיה להכרה במוסדות [ שהוכר והוסמך לה]להשכלה גבוההעניק לבוגריו תואר מוכר באחת או יותר מיחידותיו". 1490 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 גירעונות. התקנון של בצלאל קובע כי הוועד המנהל ינהל את ענייניה ויהיה רשאי, בין היתר, לפקח על ענייניה הכספיים. כן הוא קובע כי הנשיא עומד בראשה ואחראי לכלל פעילותה. להלן נתוני הגירעון המצטבר מפעילויות של בצלאל לשנים 2014 -2002: .תרשים 1 .הגירעון המצטבר מפעילו יות, 2014 -2002 על פי דוחותיה הכספיים של בצלאל. * לפי בצלאל, הירידה בגירעון בשנה שהסתיימה ב-30.9.13 נובעת מהעברה של כ-5.2 מיליון ש"ח מקרנות שמטרתן מוגבלת לגירעון המצטבר, עקב גיוס כספים לקמפוס החדש. ** לפי בצלאל, הגידול בגירעון בשנה שהסתיימה ב-30.9.14 נובע מתשלום חד-פעמי בגין ביטול עסקת שכירות. .הנתונים מלמדים שלבצלאל גירעון שוטף ומצטבר מפעילותה. יודגש כי בשנים 2003- 2012 , תקופת כהונתו של הנשיא לשעבר2 - שבה כיהן גם היו"ר לשעבר3 - חל גידול משמעותי ומתמשך של יותר מ- 1100 % ,בגירעון המצטבר של בצלאל שהגיע לכ-20 מיליון ש"ח. בשנים 2014 -2013 העסיקה ות"ת רואה חשבון לבדיקת איתנותה הפיננסית של בצלאל, ובמאי 2014 הוא מסר לה דוח על הבדיקות שערך (להלן- דוח הבודק מטעם ות"ת). בדוח הוא ציין ש"למוסד איתנות פיננסית נמוכה לטווח הבינוני והארוך וצפויים קשיים באיזון התקציב השוטף לטווח הקצר". עוד צוין בדוח הבודק שהקשיים בכל הנוגע לאיתנות הפיננסית של בצלאל "יתעצמו אם מדיניות ההשקעה בפרויקט הקמת הקמפוס החדש תמשך מבלי .__________________ .2 פרופ' ארנון צוקרמן, הנשיא לשעבר, כיהן כתשע שנים, מ-1.10.03 ועד30.9.12. 3 עו"ד צבי ברק, היו"ר לשעבר, כיהן כיו"ר הוועד המנהל במשך כתשע שנים, מ-18.7.04 עד 17.6.13 . במשך כשנתיים, מדצמבר2008 עד אוקטובר2010 , מועד פטירתו של יו"ר חבר הנאמנים דאז, ומ- 14.3.13 ועד ל-16.6.13 , הוא כיהן הן כיו"ר חבר הנאמנים והן כיו"ר הוועד המנהל. מוסדות להשכלה גבוהה 1491 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ."שיובטחו מקורות המימון בעקבות הדוח האמור, החליטה ות"ת להמשיך במעקב אחר מצבה הפיננסי של בצלאל ואחר תיקון הליקויים שפורטו בו. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי לנוכח העלייה המתמשכת בגירעון של בצלאל, היה עליה להיות ערה למצבה הכספי זמן רב לפני כן, ולדרוש ממנה להציג לה תכנית הבראה לצמצום הגירעון המצטבר ולאיזונה השוטף וארוך הטווח. כמוסד להשכלה גבוהה המאוגד כעמותה חייבת בצלאל בדיווח חשבונאי בהתאם לשני מקורות נורמטיביים עיקריים: לפי סעיף 35 )(אלחוק העמותות, עמותה חייבת לנהל פנקסי חשבונות שישקפו בשלמות ובנאמנות את עסקאותיה ואת מצבה הכספי. לפי החלטת ממשלה4 , על ות"ת להורות למוסדות האקדמיים המתוקצבים על ידיה לפרסם דוחות כספיים מבוקרים הערוכים בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים. בעקבות ההחלטה פרסמה ות"ת בנובמבר 2009 הנחיות בדבר כללי חשבונות ודיווח כספי על ידי המוסדות להשכלה גבוהה; על פי אחת ההנחיות, הכנסות מהקצבות מוות"ת יירשמו על סמך אישורה של ות"ת בלבד. ליקויים בניהול התקציב של בצלאל ובהצגת פעילותה בדוחות הכספיים רישום ההכנסות מוות "ת: בביקורת נמצא5 כי הנהלת בצלאל הקודמת הציגה, באמצעות הדוחות הכספיים של ה לשנות הלימודים התשס"ח ( 2008 -2007 )והתשס"ט ( 2009 -2008) , תביעות כספיות מוות"ת בסך של כ-4.3 מיליוןש"ח כהכנסות - וזאת בניגוד לכללים החשבונאיים המקובלים, בניגוד להנחיות ות"ת וללא ודאות מספקת לרישום החוב. יתר על כן, למרות דרישתה של ות"ת מיוני 2010 ,לתיקון האמורנכלל התיקון רק בדוח הכספי של שנת הלימודים התשע"ב ( 2012 -2011.) התנהלות זו יצרה מצג שווא של גירעון כספי קטן משהיה באותן שנים, אשר ייפה את תוצאותיה הכספיות ואת הגירעון הצבור של בצלאל ותוקן כאמור באיחור רב. מימון ביניים לתכנון קמפוס חדש: במסגרת הבקשה שבצלאל מגישה מדי שנה לוות"ת להשתתפות בתקציבה, היא מתחייבת להשתמש בכספים הללו אך ורק לצורך הפעילות שעבורה הם ניתנו; עוד היא מתחייבת לפעול במסגרת התקציב שאושר על ידי ות"ת, להימנע מיצירת גירעונות, לא ליטול אשראי מקרנות פנימיות ללא קבלת היתר מראש ממנכ"ל המל"ג וות"ת, ולא לבצע עסקה כלכלית משמעותית - לרבות רכישה או מכירה של נכס - ללא קבלת אישור מראש ובכתב של ות"ת. לפיכך, אם רצתה בצלאל להשתמש בתקציבה השוטף למימון ביניים של קמפוס חדש, היה עליה לקבל לכך מראש את אישורה של ות"ת; לחלופין היה עליה להשתמש בכספים שיועדו למטרה זו, למשל תרומות שניתנו לשם כך. אולם בצלאל העמיסה עלויות הכרוכות בתכנון הקמפוס החדש על התקציב השוטף ובכך הגדילה את גירעונה, אף אם באופן זמני. העמסה כזאת הקטינה את יתרות המזומנים ואת הכנסות המימון של בצלאל, ולכן הגדילה את הגירעון. מפרוטוקולים של דיוני הוועד המנהל עולה כי בצלאל מימנה באופן זמני מתקציבה השוטף את תכנון הקמפוס החדש. סך גובה מימון הביניים שהשקיעה בצלאל בפרויקט זה אינו קבוע6 , .__________________ .4 החלטת ממשלה מס' 2196 מיום12.8.07 בעניין "דוחות כספיים על פי כללי חשבונאות מקובלים במוסדות להשכלה גבוהה". 5 .הדבר עלה גם מדוח הבודק מטעם ות"ת 6 הסכומים אינם מצטברים ונכונים לכל מועד בנפרד. 1492 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 והוא עמד על כ-4.5 מיליוןש"ח ב-30.9.11 ועל כ -10 מיליוןש"ח בשנה העוקבת - 30.9.12 .בישיבת חבר הנאמנים שהתקיימה ביוני 2013 , אמר יו"ר ועדת הכספים וההשקעות (להלן - ועדת הכספים) דאז7 כי מקורם של %93 מהגידול בגירעון שהצטבר מ-30.9.11 ועד 30.9.128 הוא במימון הביניים לתקציב הקמפוס החדש. בביקורת עלה כי בצלאל לא ביקשה ולא קיבלה את אישורה המפורש של ות"ת למתן מימון ביניים מהתקציב השוטף לתקציב הקמפוס החדש. הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה מנובמבר 2015 ,כי הגירעון שנבע מפיתוח הקמפוס החדש תוקן וכי תקציבו מנוהל עתה בנפרד מפעילות בצלאל. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בצלאל הקודמת, כי היה עליה לבקש את אישורה של ות"ת למימון ביניים של הקמפוס החדש מהתקציב השוטף, וכי היה עליה לנהל את פעולותיה בקמפוס החדש בנפרד מהפעילות השוטפת שלה, בהתאם למקורות המימון של הפרויקט ובהתאם ל מסגרת התקציב ה מאושרת של ו; כך אפשר היה לשקף את המצב הכספי של הפרויקט, למנוע החמרה במצבה הכספי של בצלאל ולהימנע מפגיעה בפעילותה האקדמית השוטפת ; ללא אישור כזה, לא הייתה רשאית בצלאל להשתמש בכספים המיועדים לשימוש שוטף לצורך אחר. מימון הג ירעון מקרנות מיועדות: בהתאם להנחיות שפרסם רשם העמותות שבמשרד המשפטים9 (להלן - הנחיות רשם העמותות), אם קיבלה עמותה כספים ייעודיים, עליה להשתמש באותם כספים למטרה שלשמה הם ניתנו ולא למטרות אחרות, אף אם הן חלק ממטרות העמותה. עוד נקבע בהנחיות מל"ג למוסדות המתוקצבים , כי עמותה לא תיטול אשראי מקרנות פנימיות ללא קבלת אישור מראש לכך ממנכ"ל המל"ג וות"ת. מדברי החשב של בצלאל לסנאט של בצלאל10 ביוני2014 עלה, בין היתר, כי בצלאל פעלה בדרכים פסולות על מנת להקטין את הגירעון המצטבר שלה: "אם היינו עסק לכל דבר ועניין היה לנו היום מינוס בבנק של 20 מיליון ש"ח, אבל בצלאל עשתה דברים שאסור לה לעשות, למשל היא לקחה מקרנות צמיתות שאמורות להיות מיועדות ובזה כיסינו את האוברדרפט בבנק אבל לא כיסינו את הגירעון... יש קרנות צמיתות, יש קרנות מתכלות11 , יש קרנות לפיצויי פיטורים. משם לקחנו את הכסף". גם בדוח הבודק מטעם ות"ת עלה כי בצלאל נטלה אשראי מקרנות פנימיות. בביקורת עלה כי בצלאל לא ביקשה ולא קיבלה את אישורה המפורש של ות"ת לשם כך. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותה הכספית של בצלאל, שכללה שימוש בכספי קרנות למימון פעולות אחרות מאלה שלהן יועדו, וללא אישור כנדרש. .__________________ .7 הוא כיהן בתפקיד זהמ-31.5.06 עד17.6.13. 8 בתקופה זו גדל הגירעון המצטבר בכשלושה מיליון ש"ח . 9 חוברת נוהלי יחידת רשם העמותות לצורך הסדרת ניהול תקין בעמותות, מהדורה שנייה, ינואר 2005. 10 הרשות האקדמית העליונה של בצלאל, הכוללת בין היתר את הנשיא, ראשי המחלקות והפרופסורים שלה. 11 קרנות צמיתות וקרנות מתכלות הן קרנות שכספיהן מיועדים לשימוש לצורך מטרה מסוימת. בקרן צמיתה ניתן להשתמש רק בפירות הקרן ויש לשמור לצמיתות על הקרן עצמה, בניגוד לקרן מתכלה שכשמה כן היא - ניתן לכלות את כספיה ולהשתמש בהם למטרה היעודה. מוסדות להשכלה גבוהה 1493 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בבקרת ניהול התקציב של הנהלת בצלאל ביוני 2011 הגיש בודק מטעם רשם העמותות דוח על ביקורת שערך בבצלאל, ובו ציין כי יש לה גירעון מצטבר. עוד ציין שבשנים 2007 -2006 עמד שיעור הגירעוןממחזור הפעילות שלה על כ- 17%-15% ,, וכי עליה לפעול לכיסויו. בתגובתה לדוח השיבה בצלאל "כי הגירעונות נוצרו עקב קיצוצים בתקציבי הממשלה וכי היא פועלת להגיע לאיזון תקציבי". בביקורת עלה שהוועד המנהל וועדת הכספים של בצלאל12 דנו מדי פעם בגירעון. בדיון של ועדת הכספים ממרץ 2007, דיווח החשב לחבריה כי לבצלאל גירעון מובנה- דהיינו עודף שנתי של הוצאות על הכנסות. בעקבות זאת הדגישו חברי ועדת הכספים את הצורך בגיוס מתמיד של מקורות לתקציב השוטף, אולם הם לא דרשו מהנהלת בצלאל הקודמת להגיש תכנית לצמצום הגירעון. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הנהלת בצלאל להכין תכנית הבראה שתקבע, בין היתר, את הפעולות שיש ל בצע על מנת ל הקטין את הגירעון, לרבות בחינת צמצום היקף ההוצאות, הגדלת ההכנסות, קביעת יעד גירעון שנתי הולך ופוחת, ובחינת ההשלכות של פעולות אלה. זאת, על מנת לטפל בגירעון המובנה של בצלאל ולהגיע לאיזון תקציבי. צמצום ההוצאות : מהפרוטוקולים של ועדת הכספים והוועד המנהל לשנות הלימודים התשס"ח-התשע"ב ( 2012-2008 )עולה כי חרף העלייה המתמדת בגירעון המצטבר, כאמור, הם לא דרשו שתגובש תכנית לצמצומו, ובכלל זה צמצום ההוצאות. לעומת זאת, מהפרוטוקולים של השנים שלאחר מכן עולה כי הם דנו באפשרויות שונות לצמצום ההוצאות, וחלקן אף הוצאו לפועל: למשל, הפסקת שכירת מבנה שעלותה "היא אחד הגורמים לגירעון", לדברי היו"ר לשעבר בישיבת הוועד המנהל ממאי 2013. ,הנשיא לשעברהסמנכ"לית לשעבר 13 וכן חברים לשעבר בוועדת הכספים ובוועד המנהל מסרו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015, כיהודעות מוות"ת על גובה התקציב שתעמיד לבצלאל או על קיצוצים בו - שהתקבלו בסמוך לפתיחת שנת הלימודים או אף לאחריה - גרמו לאי-ודאות לגבי מקור ההכנסה העיקרי של בצלאל והשפיעו באופן מכריע על היכולת לתכנן ולנהל את ענייניה הכספיים. הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה כי היא מפעילה עתה, זו השנה השלישית, תכנית קיצוצים על מנת לאזן את התקציב השוטף . לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם נוצר חוסר ודאות לגבי היקף התקציב שיועמד לרשותה בחלק מהשנים, אין הדבר מצדיק את מחדלה של הנהלת בצלאל הקודמת, שלא פעלה לצמצום ההוצאות למרות העלייה המתמשכת בגירעון; בכך העמיקה הנהלת בצלאל הקודמת את הגירעון המצטבר . מתוקף תפקידה, היה על הנהלת בצלאל לטפל בבעיית הגירעון הצבור והמתמשך של בצלאל לאורך השנים, דבר שלא עשתה. .__________________ .12 חברי ועדת הכספים חברים גם בוועד המנהל שלה. 13 גב' כנרת בן עמרם, הסמנכ"לית לשעבר, כיהנה כסמנכ"לית מינהל וכספים מיולי 2005 ועד 18.2.13 . לאחר מועד זה שהתה בימי מחלה, עד לסיום העסקתה ב-4.12.13. 1494 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הגדלת ההוצאות: מחובתם של חברי הוועד המנהל לפעול לטובת העמותה (להלן - טובת בצלאל) ולנקוט אמצעים סבירים כדי למנוע נזק לבצלאל. על פי הנחיות רשם העמותות, על חברי הוועד המנהל לבצע את תפקידם בזהירות, כדי לא לפגוע בנכסי העמותה או באינטרסים שלה, ולהימנע מיצירת גירעונות שיסכנו את חוסנה הכלכלי. חובות אלה מוטלות גם על הנשיא העומד בראשה ועל הכפופים לו. הביקורת העלתה שהנהלת בצלאל שכיהנה עד לשנת הלימודים התשע"ב ( 2012 ,) שבה הגיע הגירעון המצטבר לכ-22 מיליון ש"ח, לא זו בלבד שלא דאגה לצמצום ההוצאות אלא אף קידמה הסכמים ופעולות שהגדילו את הוצאותיה של בצלאל בסכומים ניכרים , לרבות שכירת שטחים ומבנים נוספים. כל זאת, ללא בחינת אלטרנטיבות וכדאיות כלכלית, תוך התעלמות מההשלכות של ביצוע ההסכמים והפעולות על חוסנה הכלכלי של בצלאל ובלא שהבטיחה מקור למימונם. להלן פירוט: 1. בשנת 2011 הפסיקההנהלת בצלאל הקודמת את תכנונו של קמפוס חדש, שעד אז הושקעו בו כ-8 מיליוןש"ח, ופנתה לתכנונו מחדש (ראו להלן בפרק תכנון הקמפוס החדש). עד אפריל 2015 השקיעהבצלאל כ-11.5 מיליוןש"ח בתכנון החדש. 2. בדיון שנערך במאי2012 אישר הוועד המנהל לשכור מבנה בירושלים להקמת מרכז מדיה, בלי שוועדת הכספים דנה קודם לכן בנושא. באותו דיון ציין היו"ר לשעבר שעל פי חישובו מדובר בעלות של כ-200,000 ש"ח לשנה. בדיון לא נדונה תכנית המפרטת את משמעויות ההשכרה, לרבות השלכותיה הכלכליות - העלויות וההכנסות מהפעלת המרכז, משך ההשכרה המתוכנן, מקורות המימון לפעילות זו ועוד. באוגוסט 2012 חתמוהנשיא לשעבר והסמנכ"לית לשעבר על הסכם השכרה שעלותו לכל תקופת ההשכרה כמיליון ש"ח. 3. במאי2012 דן הוועד המנהל בהסכם מוצע לשכירת בניין בתל אביב, שעלותו לבצלאל הייתה כ-30 מיליון ש"ח. כאמור, עד סוף שנת 2011 הגיע הגירעון המצטבר לכ-19 ,מיליון ש"ח. חרף זאתעל פי פרוטוקול הדיון לא דן הוועד המנהל בעלותו הכלכלית של ההסכם ובמשכו; בדיון לא הוצגה תכנית עסקית המפרטת את ההכנסות והעלויות הצפויות מהפעלת הנכס ומשווה אותו לנכסים אחרים שבצלאל שוכרת בתל אביב, את היתכנותה הכלכלית ואת מקורותיה הכספיים, ואף לא היה ברור איזו פעילות תקיים בצלאל במבנה. הגם שהבדיקות הללו לא נעשו, לא דרש הוועד המנהל שהדברים יוצגו בפניו ואישר ברוב קולות לחתום על ההסכם. לאחר מכן, ביולי 2012 , הובהר כי ניתן יהיה לקיים במבנה גלריה, חנות, ולימודי חוץ. באוקטובר 2012 , התחלפה הנהלת בצלאל, ובסופו של דבר לא חתמה ההנהלה החדשה על ההסכם. 4. כדאיות כלכלית לשכור מבנה בירושלים לצורכי הוראה : במרץ 2007 דנהועדת הכספים באפשרות להגדיל את ההכנסות מהוראה ולהקטין את הגירעון באמצעות הגדלת מספר הסטודנטים, על ידי העברת מ חלקות הוראה אל מחוץ לקמפוס הר הצופים. הצגת כדאיות העסקה בפני ועדת הכספים: ביוני 2008 דנהועדת הכספים בהצעה להשכרת מבנה ברחוב יפו בירושלים לתקופה של 10 ,שנים. בדיון השתתפו, בין היתר חברי ועדת הכספים, הנשיא לשעבר, הסמנכ"לית לשעבר והחשב. חברי ועדת הכספים קיבלו מסמך המציג את תחשיב העלויות ומקורות המימון (להלן - מסמך העלויות), שעל פיו עלות השכירות וההוצאות הנלוות הייתה צפויה להיות כ-1.54 מיליוןש"ח. מנגד, מסמך העלויות קבע שתוספת של 50 סטודנטיםשוות"ת תאשר את תקצובם תייצר מקור מוסדות להשכלה גבוהה 1495 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הכנסה שלכ-1.35 מיליוןש"ח. הנשיא לשעבר אמר בדיון כי הוא חיפש "בניין כדי להעביר אליו מחלקה ובכך ליצור מקומות נוספים שיוכלו לאכלס סטודנטים נוספים", ושבצלאל טרם נערכה להגדלת מספר הסטודנטים, כך שבשנת השכירות הראשונה תהיה תוספת עלויות ללא תוספת הכנסות. בדיון הוחלט כי הנהלת בצלאל תנהל משא ומתן עם המשכיר. בביקורת הועלה כי המידע ומסמך העלויות שמסרו מנהלי בצלאל לחברי ועדת הכספים לצורך הדיון לקו בחסר: החברים לא קיבלו את טיוטת ההסכם המוצע ותנאיו לפני הדיון וגם לא במהלכו; העלויות שהוצגו במסמך העלויות היו חלקיות והתייחסו לשנת פעילות אחת ולא לכל תקופת השכירות המוצעת ; במסמך העלויות ובפרוטוקול הדיון לא צוין כי תקופת השכירות המוצעת ל-10 שנים היאמ קשה אחת ואינה ניתנת לסיום לפני תומה; ממסמך העלויות עלה כי מדובר בתוספת עלות נטו כוללת של כ-200,000 ש"ח לשנה- וזאת כשהתחשיב התבסס על גידול של 50 סטודנטים כבר בשנת השכירות הראשונה. אך מאחר שבצלאל לא הייתה ערוכה אז לתוספת סטודנטים , הייתה צפויה לה תוספת עלות של כ-3.3 מיליון ש"ח בלבד14 לכל התקופה כתוצאה מההסכם המוצע. מכאן שלא היה בכוחה של העסקה שהוצעה להשיג את צמצום הגירעון, אלא להפך. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בצלאל שהשתתפו בדיון - הנשיא לשעבר, הסמנכ"לית לשעבר והחשב - כי היה עליהם להציג בפני חברי ועדת הכספים את תנאי ההסכם המלאים ואת העלויות המלאות של כל תקופת השכירות. הצגת הדברים בפועל הייתה חסרה, ובשל כך נאלצו חברי ועדת הכספים לקבל החלטה בלא שהיה בידיהם מידע שלם הנוגע להשלכותיה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לחברי ועדת הכספים, שלא דרשו לקבל לידיהם את טיוטת ההסכם ותנאיו ; כדי למלא את חובתם לפעול לטובת בצלאל ולא לפגוע בה ובנכסיה, היה עליהם לקבל החלטות על סמך מכלול הנתונים ולהבטיח קבלת החלטות מיטביות ומושכלות. לאחר כחודש, ביולי 2008, התכנסה שובועדת הכספים , והסמנכ"לית לשעבר עדכנה את חבריה כי בקשותיהם הובאו בפני המשכירים ורובן אושרו: תקופת השכירות תקטן לשמונה שנים ותינתן אפשרות לשכירות משנה. עוד מסרה כי מסתמן שמחלקה א' תעבור למבנה ברחוב יפו. הביקורת העלתה שגם בדיון זה לא הציגה הנהלת בצלאל הקודמת בפני ועדת הכספים את טיוטת ההסכם המוצע ואף לא תחש יב עלויות מלא ומעודכן. חברי ועדת הכספים לא דרשו לעיין בטיוטה כזאת, ובסופו של הדיון הם לא קיבלו כל החלטה בנוגע להסכם המוצע ולא אישרו אותו, וממילא לא העבירו כל המלצה בנושא לדיון בוועד המנהל. חתימה על הסכם שכירות שאינה תואמת את זכויות החתימה: כאמור, התקנון של בצלאל קובע כי הוועד המנהל ינהל את ענייניה. הוועד המנהל קבע את זכויות החתימה בבצלאל, ולפיהן להתחייבויות שכלולות בתקופה מנובמבר 2006 עד אוקטובר 2012 וסכומן עד 600,000 ש"ח נדרשת חתימה משותפת של הנשיא והסמנכ"לית לשעבר, ובהתחייבויות שסכומן גבוה יותר נדרשת חתימתם המשותפת של הנשיא לשעבר ושל יו"ר ועדת הכספים דאז. .__________________ .14 לפי חישובי משרד מבקר המדינה, המבוססים על ההערכות שבמסמך העלויות לגבי העלויות ומקורות המימון שיתווספו בכל תקופת השכירות, בהנחה שיהיה גידול של 50 סטודנטים החל משנת השכירות השנייה. 1496 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהפרוטוקולים של ישיבות הוועד המנהלשקדמו לחתימת ההסכם לשכירת המבנה האמור (להלן - הסכם השכירות) , עולה כי הנהלת בצלאל הקודמת לא העלתה את הסכם השכירות לדיון בפניו ולא העבירה את נוסח ההסכם לחבריו, וכי לא התקיים שם דיון כלשהו לגבי ההסכם, תנאיו ויכולתו לסייע לבצלאל, וממילא לא אישר הוועד המנהל לחתום עליו. אף על פי שוועדת הכספים והוועד המנהל לא אישרו את העסקה, ב-27.8.08 חתמו הנשיא לשעבר והסמנכ"לית לשעבר על הסכם השכירות. על פי חישובי משרד מבקר המדינה15 , עמדההעלות הכוללת של השכרת המבנה על יותר מ-10 מיליוןש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא לשעבר ולסמנכ"לית לשעבר כי חתימתם המשותפת על הסכם השכירות נעשתה שלא כדין . זאת מאחר שההסכם לא אושר על ידי הוועד המנהל כנדרש, והחתימה לא תאמה את זכויות החתימה שהוועד המנהל אישר לעסקאות בהיקף כספי מעין זה. אי-העברת מחלקה למבנה : בישיבת הוועד המנהל מ-3.9.08 דיווחה הסמנכ"לית לשעבר על חתימת הסכם השכירות שבוצעה לפני כן. היא ציינה שמחלקה א' ו-400 הסטודנטים שלומדים בה יעברו למבנה, שהושכר בשלהי שנת הלימודים התשס"ח ( 2008 -2007) , עדלתחילת שנת הלימודים התש"ע ( 2010 -2009 )- ואולי אף במהלך שנת תשס"ט ( 2009 -2008) " , לאחר שיפוץ המבנה. עוד הוסיפה כיבשנה זו פספסנו את האפשרות של גידול הסטודנטים". בתגובה הציע היו"ר לשעבר לבטל את ההסכם, כדי שהמבנה שהושכר לא יעמוד ריק שנה שלמה ויגרום לבזבוז של מא ות אלפי שקלים. הנשיא לשעבר מסר שהסמנכ"לית לשעבר תבדוק ותודיע לוועד המנהל במה כרוך ביטול ההסכם. בפרוטוקול הדיון נרשם שהוועד המנהל רשם לפניו את חתימת ההסכם "ומבקש שמעבר המחלקה שנבחרה יבוצע לא יאוחר מתחילת סמסטר ב' של שנת תשס"ט". שלושה חודשים לאחר מכן, בישיבת הוועד המנהל מדצמבר 2008 , הודיע הנשיאלשעבר כי "בינתיים אנו לא מצליחים לבטל את החוזה, יש לנו רעיונות אחרים להם נוכל להשתמש בבניין אך הם לא יפנו כאן מקום לסטודנטים". מהפרוטוקולים עולה שהנשיא לשעבר לא הציג לוועד המנהל את הרעיונות האמורים. הסמנכ"לית לשעבר מסרה בנובמבר 2015 " למשרד מבקר המדינה כילאחר החתימה על ההסכם, הנשיא חזר בו מההחלטה להעביר מחלקה כפי שסוכם ותוכנן. לא הייתי שותפה להחלטה זו ובעיקר לא הבנתי מדוע התקבלה לאחר החתימה על ההסכם ולא לפניה. מרגע שהנשיא שינה את ההחלטה להעביר מחלקה, לא היה בסמכותי לפעול אחרת... גם הצעתי למצוא משכיר חלופי, לאור ביטול התכנית, נדחתה על ידיו". הנשיא לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015, כי "המחשבה הראשונה הייתה אמנם להעביר מחלקה לרחוב יפו אבל לאחר דיונים יסודיים בתוך המערכת האקדמית הגענו למסקנה" שהדבר יזיק למרקם הבין-מחלקתי, ולפיכך החליט על תכנית חלופית - לשכן במבנה המושכר תכניות לתואר שני, ללימודי חוץ וגלריה. הוא טען כי הדבר הוצג בפני הוועד המנהל וכי לדעתו ההשקעה הייתה כדאית בטווח הארוך. .__________________ .15 כולל עלויות אחזקה ומע"ם עבור דמי השכירות בשיעור של15.5% - שהיה נהוג בעת חתימת ההסכם. מוסדות להשכלה גבוהה 1497 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהפרוטוקולים עולה שחברי הוועד המנהל לא דרשו מהנשיא לשעבר להציג להם את השימושים האלטרנטיביים לבניין, וגם לא דרשו כי תוצג להם תמונת מצב כלכלית מעודכנת בנוגע להסכם השכירות. בביקורת נמצא כי מחלקה א' לא עברה למבנה שהושכר , וגם לא מחלקות הוראה אחרות. כך לא הושגה מטרת הסכם השכירות - הגדלת מספר הסטודנטים וצמצום הגירעון - אלא להפך, הגירעון גדל. עולה אפוא כי הנשיא לשעבר לא הביא הסכם שעלותו כ-10 מיליון ש"ח לדיון ולאישור בוועד המנהל וחתם עליו בחוסר סמכות וללא אישור; הוא לא שקל את כל משמעויותיה של תכניתו לשכירת המבנה ולהפעלתו ואת מידת היתכנותה, ו לא היה לו מידע מבוסס כזה לגבי היתכנותה ; הוא אף לא פעל לצמצום העלויות כשהתכנית נכשלה. מנגד, הוועד המנהל לא הפעיל מנגנוני בקרה על פעולות הנשיא לשעבר: הוא לא דרש שיוצגו בפניו הנתונים הרלוונטיים, הוא לא דרש הסברים בנוגע לתכנית וסיכוניה, ולא עמד על כך שהסכם השכירות נחתם בחוסר סמכות. ביטול הסכם השכירות : באוגוסט 2014 , לאחרשש שנים שבהן בצלאל שילמה דמי שכירות אולם לא השתמשה במבנה בהתאם למטרה שהוצהרה, ובחלק גדול מהזמן אף לא עשתה בו כל שימוש, הגיעו הנהלת בצלאל והמשכיר להסכמה על סיום מוקדם של תקופת השכירות, שבמסגרתו תשלם בצלאל למשכיר כ-1.4 מיליוןש"ח. מר דור לין, שב-1.3.13 מונה לסגן נשיא למינהל וכספים (להלן- המנכ"ל), מסר בפברואר 2015 למשרד מבקר המדינה, כי המבנה המושכר "עמד כשנה ללא שימוש עיקרי של פונקציות... לאחר שהנשיאה16 ואני נכנסנו לתפקידנו, הגענו להחלטה שזו הוצאה יקרה... הפסקנו להחזיק גלריה ומצאנו מקום חלופי זול משמעותית לפונקציות אלו, שהועברו במטרה לחסוך כסף". מאחר שהנהלת בצלאל הקודמת לא קידמה את סיום הסכם השכירות עוד בתקופת כהונתו של הנשיא לשעבר, שילמה בצלאל כ-9 מיליון ש"ח עבור שכירת מבנה שלא לצורך שהוצהר ושנעשה בו שימוש שולי וחלקי בלבד, דבר שהעמיק את הגירעון ש בו הייתה שרויה ממילא. .__________________ .16 פרופ' אווה אילוז כיהנה כנשיאה מאוקטובר2012 ועד לסוף פברואר2015 (להלן- הנשיאה לשעבר). 1498 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עולה מכל האמור התנהלות לקויה של הוועד המנהל: אף על פי שהיה מודע לגירעון המובנה, השוטף והמצטבר של בצלאל , הוא לא מילא את חובתו לפעול בזהירות המתבקשת בכל הקשור לשכירת נכסים לשנים רבות בעלות של עשרות מיליוני ש"ח, מבלי שהתבצע הליך קבלת החלטות ראוי ומבלי שהוצגו בפניו כל הפרטים, לרבות משך ההשכרה, תכנית ברורה להפעלת ם, פירוט של העלויות וההכנסות הצפויות מהפעלתם ומקורות המימון לכך. על הנשיא לשעבר היה להציג מידע זה לוועד המנהל כבסיס לקבלת ה החלטות, ומנגד היה על הוועד המנהל להימנע מלקבל החלטות בעלות משמעות כלכלית ללא מידע זה, והיה עליו לדרוש מידע, לפעול באופן אקטיבי ולדרוש דין וחשבון מהנשיא לשעבר, בייחוד בכל הנוגע לשכירת המבנה בירושלים לצורכי הוראה. תכניות לפעולה ולהרחבה צריכות להיות מלוות במקור למימונן, ואישורן ללא הבטחת מקור כזה חורג מחובת הוועד המנהל לנהוג בחיסכון ויעילות ומבטא חוסר אחריות כלכלית כלפי המוסד, תלמידיו ועובדיו. ואכן, במבחן המעשה התברר היעדר הנחיצות של עסקאות אלה - שכן בפועל לא נעשה ואף לא ניתן היה לעשות שימוש משמעותי במבנים שיצדיק את עלות השכרתם, כמו לפתרון מצוקת המקום להוראה שלשמה נועדו. לדעת משרד מבקר המדינה, הנשיא לשעבר והוועד המנהל הפרו בהתנהלותם זו את חובתם לפעול בזהירות ובמיומנות הנדרשות מנושאי משרה בעמותה, ואף היה בהתנהלותם זו כדי לפגוע בטובת בצלאל. הממצאים שפורטו לעיל מצביעים על פגם ניהולי חמור בהתנהלותה הכספית של הנהלת בצלאל הקודמת, ובראש ה הנשיא לשעבר והוועד המנהל, שלא פעלו לצמצום הגירעון ואף הגדילו אותו שלא לצורך - עד לשיעורו הנוכחי העומד על כ- 16% מהוצאותיה השוטפות. על הנהלת בצלאל הנוכחית לגבש תכנית הבראה לצמצום הגירעון המצטבר ולפעול לאיזונה השוטף וארוך הטווח, כדי לשמור על תפקודה התקין. על ות"ת מוטל ת החובה לפקח על תכנית זו ולוודא שהיא אכן מתבצעת. .תכנון קמפוס חדש .תכנון הקמפוס החדש רקע - התארכות לוחות זמנים במהלך התכנון בספטמבר 1982 חתמהבצלאל עם האוניברסיטה העברית (להלן - האוניברסיטה) על הסכם להענקת זכויות חכירת משנה בשטחה שבהר הצופים (להלן - הסכם החכירה), והקימה בו קמפוס (להלן - הקמפוס בהר הצופים). עיקר פעילותה מתקיים בקמפוס הזה, בבניין שנועד במקורו לכרבע ממספר הסטודנטים שלמדו בו בעת הביקורת (2015 ) וצר מלהכיל את כל פעילותה. ועדות של המל"ג, שבחנו את איכות הלימודים בקמפוס, העירו על צפיפות ועל מחסור במקום הולם לשיעורים, לתרגול ולעבודת אנשי הסגל. מצוקת השטח מכבידה על תפקודה השוטף של בצלאל ומגבילה את יכולתה להגדיל את מספר הסטודנטים. מוסדות להשכלה גבוהה 1499 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במסגרת המאמצים לחיזוק מרכז העיר ירושלים, החליטה הממשלה בספטמבר 2005 להמליץ למינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י)17 להקצותלבצלאל קרקע במרכז ירושלים, בשטח הקרוי "מגרש הרוסים", לצורכי תכנון, ייזום והקמת קמפוס (להלן - הפרויקט או הקמפוס החדש). במרץ 200618 אישר ממ"י מתן הרשאה לתכנון לבצלאל. מאפריל 2006 עד יולי 2007 ערכה בצלאל תחרות בין-לאומית לבחירת אדריכל לתכנון הקמפוס החדש. מבין 188 תכניות, נבחרה תכניתו של משרד אדריכלים לא ישראלי (להלן- אדריכל א'), שחבר לו משרד אדריכלים ישראלי (להלן - האדריכל הישראלי). בינואר 2008 חתמה עמם בצלאל על חוזים לביצוע התכנית(להלן - התכנית שנבחרה), וביולי 2009 הם השלימו את התכנון המוקדם. במהלך 2009 הגישה בצלאל את התכנית שנבחרה לוועדת המשנה המקומית לתכנון ובניה (להלן - הוועדה המקומית) שבעיריית ירושלים (להלן - העירייה) וללשכת התכנון המחוזית שבמשרד הפנים (להלן - הוועדה המחוזית). אולם הוועדה המקומית דחתה את התכנית עקב דרישת העירייה להנמיך בשתי קומות את אחד המבנים המתוכננים, כדי שלא יסתיר את מרפסת התצפית שבבניין העירייה הסמוך. לאחר תקופה ממושכת שבמהלכה התנגדה בצלאל לדרישה זו, אישר בנובמבר 2010 הוועד המנהללאדריכל הישראלי להכין ולהגיש לוו עדה המקומית תכנית התואמת את דרישות העירייה. בינואר 2011 אישרה הוועדה המקומית את התכנית המתוקנת שהגיש באותו החודש האדריכל הישראלי , והמליצה לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים שקבעה. כחודש לאחר מכן, בפברואר 2011 , החליט הנשיא לשעבר לסיים את ההתקשרות עם אדריכל א'. בעקבות זאת הקים הוועד המנהל ועדה שהמליצה שאדריכל אחר (להלן - אדריכל ב') יתכנן מחדש את הקמפוס. באוגוסט 2011 אישר הוועד המנהל את המלצת הוועדה, וביולי2012 חתמה בצלאל על חוזה לתכנון הקמפוס עם אדריכל ב'. סיום ההתקשרות לביצוע התכנית שנבחרה ושאושרה בוועדה המקומית ופנייה לתכנון מחדש , פירושם אבדן של כ-8 מיליון ש"ח 19 שהושקעו בה ו אבדן זמן : בספטמבר 2015, כ-10 שנים לאחר החלטת הממשלה להקצות את הקרקע לקמפוס החדש והגם שהליכי בנייתו היו אמורים להתחיל בשנת 2010 ולהסתיים זה כבר20 , בצלאל טרם החלה בבנייתו. זאת ועוד, עקב ההחלטה על תכנון מחדש באמצעות אדריכל ב', לא יכלה בצלאל לעמוד בהתחייבותה למועד פינוי הקמפוס בהר הצופים, בהתאם ל הסכם למכירתו. מאחר שבצלאל לא עמדה בתנאים מתלים להסכם זה, הוא לא נכנס לתוקפו והתבטל, ובאוגוסט 2015 .טרם נמצא קונה חליפי בכך הפסידה בצלא ל את תמורת המכירה, שהייתה נחוצה למימון הפרויקט 21 . משרד מבקר המדינה בדק את הליכי ההחלטות על התכנון מחדש של הפרויקט ומכירת הקמפוס בהר הצופים. להלן פירוט: .__________________ .17 בשנת2013 הפך ממ"י לרשות, ושמו עודכן לרשות מקרקעי ישראל. 18 על פי בקשת בצלאל שב וחידשממ"י את מתן ההרשאה לתכנון, כל אימת שזו פגה. 19 על פי נתוני בצלאל לאפריל 2015 .כ-11 מיליון ש"ח נוספים הושקעו בתכנון החדש. 20 לאחר סיום ההתדיינות עם העירייה הגישמנהל הפרויקט ב-7.12.10 לוח זמנים מתוקן, שעל פיו הבנייה נועדה להתחיל ב-2012 ולהסתיים בסוף2014 . במרץ2015 הבניין אמור היה להיות מאוכלס. 21 על פי נתונים שמסרה בצלאל באפריל2015 , עלות הפרויקט נאמדת בכ-90 .מיליון דולר 1500 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 התמשכות הטיפול של בצלאל בדרישת העירייה להנמכת הבניין שינוי במדיניות העירייה לגבי גובה הבניין : בשנת 2006 , לפני הקצאת הקרקע על ידי הממשלה לבצלאל, גיבשה בצלאל יחד עם העירייה הסכמות ביחס למבנה קמפוס חדש במתחם מגרש הרוסים, סמוך למבנה העירייה, ובנוגע לשינוי תכנית בניין העיר (להלן - תב"ע) שנדרשה לשם כך. הסכמות אלה, שניתנו בעל פה ולא גובו בכתב, כללו קביעה כי גובה המבנה יהיה כגובה הבניינים הסובבים אותו, כך שלא יעלה בגובהו על בניין העירייה. על בסיס הסכמות אלה גיבשה בצלאל את הדרישות בתחרות האדריכלים, ובהמשך גם את התכנית שהוגשה לאישור. מסמכי התכנית הוגשו לאישור הוועדה המקומית במרץ 2008 ,. החל משנה זובעקבות חיל ופי גברי, חזרה בה העירייה מההסכמות, ושבה ודרשה להנמיך את הבניין המתוכנן בתכנית שנבחרה כך שלא יסתיר את מרפסת התצפית של בניין העירייה הסמוך, כלומר להפחית ממנו שישה מטרים (שתיים מתוך שש קומות מתוכננות). העירייה הבהירה לבצלאל כי ההנמכה מהווה תנאי לקידום שינוי התב"ע22 . מאחר שהעירייה סירבה לפעול לשינוי התב"ע הקיימת, לא ניתן היה לקדם את הנושא ללא הסכמתה. התמשכות הטיפול של בצלאל בדרישת העירייה : ממסמכי בצלאל עולה כי הוועד המנהל היה מודע למחלוקת עם העירייה כבר משנת 200823 . הוא גם ידע כבר בשנת 2009 כיהמחלוקת מעכבת את אישור הפרויקט בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית ואת הליכי אישור הבנייה. ב-26.5.10 דיווח היו"ר לשעבר לוועד המנהל ש"בנושא דרישת העירייה להוריד קומה, בשלב זה עמדתנו היא שלא לשנות את הבקשה הבסיסית של בצלאל. לעירייה הצעות חלופיות אך בשלב זה אין התקדמות... רצינו להתחיל לבנות בספטמבר 2011 וכרגע עם כל השינויים של התב"ע והמכרזים כנראה שנצטרך לדחות מעט את מועד תחילת הבניה". ב-30.6.10 הביעההעירייה את עמדתה לפני הוועדה המחוזית, ולפיה על מנת שלא להחליש את חשיבותו של בניין העירייה, יש להנמיך את המבנה המתוכנן הצמוד לו. נבחנו ארבע חלופות שונות, וסוכם (בהסכמת מתכנן המחוז במשרד הפנים) כי אדריכל התכנית יציג תכנית מתוקנת שלפיה המבנה יונמך, וכדי לפצות על השטח שנחסר בשל כך תורחב תכסית הבינוי24. ב-1.9.10 דיווח היו"ר לשעבר לוועד המנהל ש"אנו לא מצליחים להגיע עם עיריית ירושלים להבנה... אנו מנהלים שיחות והתכתבויות עם העירייה מזה שמונה חודשים והנושא לא מגיע לידי פתרון". עם זאת מהפרוטוקולים של הוועד המנהל עולה כי עד ספטמבר 2010 , במשך יותר משנתיים, הוא לא קיים דיון בשאלה האם להיענות לדרישת העירייה ולשנות את התכנון בהתאם. בין ספטמבר לנובמבר 2010 דן הוועד המנהל בנושא. ב-24.11.10 החליט לבסוף הוועד המנהל לאשר לאדריכל הישראלי ולמי שמונה לניהול הפרויקט (להלן - מנהל הפרויקט) להכין תכנית מתוקנת ולהגישה לוועדה המחוזית. ב-5.1.11 הגיש האדריכל הישראלי תכנית מתוקנת למהנדס העיר. ב-24.1.11 דנההוועדה המקומית בתכנית המתוקנת והמליצה לוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בתנאים שקבעה. .__________________ .22 ב-17.8.08 כתב אדריכל העיר למנהל הפרויקט כי "מהנדס העיר מבקש להבהיר כי הנושאים הבאים מהווים תנאי לקידום התב"ע:... 2 לגובה שלא יסתיר]ה[) הנמכת האגף הדרומי של המבנן מבטים מהמרפסת בקומה העליונה של בניין העירייה". 23 בישיבת הוועד המנהל מ -3.9.08 דיווח מנהל הפרויקט כי אין הסכמה עם העירייה לגבי שינוי התב"ע בעניין גובהו המתוכנן של הבניין. 24 תכסית הבינוי- שטח הבנייה המרבי המותר לבנ ייה בקומה. מוסדות להשכלה גבוהה 1501 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בצלאל הקודמת על שלא דרשה מראש כי הבטחת נציגי העירייה בנוגע להסכמתה לתכנית של בצלאל ולשינוי התב"ע תהיה מגובה בהתחייבות כתובה. כמו כן, הנהלת בצלאל הקודמ ת הניחה הנחה בלתי מבוססת ולפיה היא תצליח לשכנע את נציגי העירייה להסכים לאמור; היה עליה להפנים שהמציאות השתנתה ולפעול לשינוי התכנית בלי להתמהמה. העובדה שוועד המנהל לא דן במשך יותר משנתיים באם להיענות לדרישת העירייה ולשנות את התכנון בהתאם, תרמה לעיכוב הפרויק ט ולא אפשרה לבצלאל להתקדם בתכנונו. .חתימה על חוזה עם אדריכל א' .זכויות החתימה בבצלאל בתקופה האמורה קבעו, כאמור, כי בהתחייבויות שסכומן עולה על 600,000 ש"ח נדרשת חתימתם המשותפת של הנשיא לשעבר ושל יו"ר ועדת הכספים דאז. משרד מבקר המדינה העלה כי ב- 6.1.08 חתמוהנשיא לשעבר והסמנכ"לית לשעבר על חוזה לתכנון הקמפוס החדש עם אדריכל א' והאדריכל הישראלי25, אף על פי שההתחייבות הכספית הגלומה בחוזה חרגה באופן ניכר מזכויות החתימה המשותפות שהוקנו להם. בפברואר 2008 דיווחו הנשיא לשעבר והיועמ"ששל בצלאל (להלן - היועמ"ש) לוועד המנהל על חתימת החוזים עם שני משרדי האדריכלים, לרבות חתימת חוזה בין האדריכל הישראלי לאדריכל א' המסדיר את חלוקת העבודה ביניהם, לשם ביצוע התכנית שנבחרה . .היעדר בקרה על עבודת התכנון .באוקטובר 2007 , לפני שחתמה בצלאל על חוזה עםאדריכל א', ערערה חברה בוועד המנהל על חוסר ניסיונו. בתגובה ציין הנשיא לשעבר כי האדריכל הישראלי שנבחר הוא ותיק ומנוסה וייתן מענה מקומי. היו"ר לשעבר אמר שתכניתם נבחרה כי הייתה הטובה ביותר. ב-3.9.08 ,, שמונה חודשים לאחר חתימת החוזהדיווח מנהל הפרויקט לוועד המנהל כי "הבניין מורכב" והביע חשש כי לאדריכל א' אין הניסיון הדרוש לפרויקט מסוג זה . הוא הוסיף כי משרדו והאדריכל הישראלי מנסים ליישם את מה שתכנן אדריכל א' , "אבל אנחנו גם צריכים לשים לב שזה יהיה בניין מתפקד ועובד. זה אתגר ונעמוד בו". כשנתיים לאחר מכן, ב- 24.11.10 דיווח היו"ר לשעבר לוועד המנהל: "בעיות עם הארכיטקטים מתגלות כבר עכשיו". האדריכל הישראלי אמר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 , כיההתנהלות מול אדריכל א' הייתה בעייתית ומסורבלת, בין השאר בשל אי -היכרותו את החוקים הישראליים בתחום הבנייה, לפיכך הוא - האדריכל הישראלי - נדרש לסייע בגיבוש התכנון, מעבר למטלות המקוריות שסוכם שיוטלו עליו. .__________________ .25 בצלאל שילמה לשני משרדי האדריכלים סכום הגבוה מ-2.8 מיליון ש"ח עד לסיום ההתקשרות ביניהם. 1502 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעתמשרד מבקר המדינה , משעלו בדיוני הוועד המנהל בשנת 2008 ספקותבדבר יכולתו של אדריכל א', היה עליו לדרוש מהנשיא לשעבר לדווח לו מדי תקופה על הביצועים, ובפרט על ליקויים שיתגלו . אולם ל פחות עד נובמבר 2010 , יותר משנתיים וחצי לאחר חתימת החוזה, לא דן בכך הוועד המנהל, והנשיא לשעבר או גורם אחר מטעמ ו לא דיווחו בתקופה זו על קשיים או על חוסר שביעות רצון מתפקודו של אדריכל א'. .הודעת הנשיא לשעבר לאדריכל א' על הפסקת ההתקשרות .ב-14.2.11 הודיע הנשיא לשעבר לאדריכל א' על הפסקת ההתקשרות עמו ומסר לו כי יקבל פיצוי בהתאם לנקבע בהסכם. את הודעתו זו מסר במכתב בחתימתו בלבד, ללא העתקים לוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהחלטה כבדת משקל שהיה על הנשיא לשעבר להביאה לפני כן לדיון בפני הוועד המנהל. אולם הוא הודיע לאדריכל א' על הפסקת ההסכם ל לא דיון כזה, ב לא ש הוועד המנהל ניתח את ההשלכות של הפסקת ההתקשרות והחליט על כך, בלי שהוסמך לעשות זאת לבדו, ובאופן שלא תאם את זכויות החתימה שבצלאל העניקה לו. לדעת משרד מבקר המדינה, בפעולתו זו לא מילא הנשיא לשעבר את חובתו לפעול בזהירות הנדרשת מנושא משרה בעמותה, ובהתנהלות זו אף יש כדי לפגוע בטובת בצלאל. .ליקויים בהליך קבלת ההחלטה בוועד המנהל על הפסקת ההתקשרות עם אדריכל א' ועל ביצוע תכנון מחדש .רק ב-23.2.11 דיווח הנשיא לשעבר לוועד המנהל על הפסקת ההתקשרות עם אדריכל א'. הוא דיווח לו כי בצלאל קיבלה את הצעת העירייה להגיש לוועדה המקומית תכנית הכוללת הגדלה של נפח הבניין עקב דרישתה להנמכתו, באמצעות שטח נוסף שיוקצה לבצלאל, וכי לאחר שהתכנית תאושר "יהיה עלינו לתכנן מחדש את הקמפוס. אנחנו לא מאמינים שהארכיטקטית שנבחרה [אדריכל א יכולה לבצע את ]' התכנון הזה. אי לכך ובהתאם לחוזה עמה, החלטנו להפסיק את עבודתה... כעת עלינו לבחור בארכיטקט חדש". גם היו"ר לשעבר אמר כי אדריכל א' לא התאים ככל הנראה לפרויקט בסדר גודל כזה, והוסיף: "בהתייעצות עם יו"ר חבר הנאמנים אנו מציעים לבחור בוועדה חדשה שתטפל בהליך הבחירה". בפרוטוקול הדיון נרשם שהוועד המנהל בחר בחברי הוועדה (להלן - הוועדה לבחירת אדריכל). אף על פי שההחלטה על הפסקת ההתקשרות עם אדריכל א' נעשתה לפני שהוצגה בפני הוועד המנהל, ואף על פי שהיו לה השלכות מהותיות עבור בצלאל, לא דרשו חברי הוועד המנהל מהנשיא לשעבר הסברים בנוגע להשלכות הללו ובנוגע לעובדה שלא להביא את הנושא לדיונם ולהחלטתם. ב-31.8.11 קיים הוועד המנהל דיון בהמלצות הוועדה לבחירת אדריכל, ובחר באדריכל ב' לתכנון מחדש של הקמפוס. ב-30.7.12 , ,כשנה לאחר מכן וכשנה וחצי לאחר ההודעה לאדריכל א' על הפסקת עבודתו, חתמה בצלאל על חוזה עם אדריכל ב'. מוסדות להשכלה גבוהה 1503 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה העלה כי גם ב - 31.8.11 לא הציג הנשיא לשעבר לוועד המנהל תכנית לבחינת הכדאיות הכלכלית של התכנון החדש של הפרויקט, לרבות ההשלכות על לוחות הזמנים והעלויות הכספיות הנוספות שיושתו בשל כך. כן הוא לא הציג מידע מהותי שיכול היה להשפיע על קבלת ההחלטה, לרבות ניתוח היתרונות והחסרונות של חלופות להחלטה זו. מנגד, בכל הדיונים הללו לא דנו חברי הוועד המנהל במשמעויות ובהשלכות השונות של תכנון מחדש לפרויקט. הם לא דנו בעלות הכספית שהושקעה בתכנית שנבחרה ושתרד לטמיון - כ-8 מיליון ש"ח, וגם לא בהשלכותיה של החלטה כזו על לוחות הזמנים של הפרויקט, על דחיית המועד הצפוי לאכלוס הבניין שייבנה, על התחייבותה של בצלאל למועד פינויו של הקמפוס בהר הצופים ועל ההשלכות שיהיו לכך על החוזה שחתמה למכירתו ועל התקבולים של מאות מיליוני ש"ח הצפויים מהמכירה . עוד עולה כי הם לא דנו ב יתרונות ו בחסרונות של חלופות אפשריות להחלטה כזו, הגם שחלופות כאלה הועלו בדיונים קודמים. להלן פירוט: 1. בישיבת הוועד המנהל מ -1.9.10 אמרהנשיא לשעבר כי בהמשך לבקשת העירייה להנמיך את הבניין, הציע האדריכל הישראלי לדחוס את השטח הנדרש על ידי "הורדת קומה לעומק" והנמכת גובה החדרים ל -2.75 מ'; ב-3.11.10 דן הוועד המנהל בהצעת העירייה להוסיף 500 מ' לכל קומה כפיצוי על אבדן השטח. בדיון אמר האדריכל הישראלי כי "התיקון הזה הוא תיקון קטן מאד על אף שזה 500 מטר, האדריכלות לא משתנה במהותה זו אותה האדריכלות"; ב-3.11.10 הציעהנשיא לשעבר לבנות בניין צנוע יותר ולהשתמש במבנים שבסביבה להשלמת השטח. סוכם שהוא יבדוק אם ניתן לממש הצעה כזו לגבי בניינים בסביבה, אולם בישיבות הבאות לא הציג הנשיא לשעבר הצעה כאמור. 2. האדריכל הישראלי אמר ל נציגי משרד מבקר המדינה במרץ 2015 , כי העלה כמה פתרונות לדרישה להנמכת הבניין ובנה דגם מתפרק שהוצג בפני נציגי בצלאל, העירייה ומתכננת המחוז במשרד הפנים, שבאמצעותו הראה איך ניתן לפתור את בעיית השטחים האבודים. עוד אמר, כי אף על פי שבצלאל קיבלה שטח נוסף, לא היה נוצר צורך לתכנן הכול מחדש לו נקבע שינוי מסוים בפרופורציות של המבנה. עוד לדעתו, בצלאל יכלה להקטין את מעורבות אדריכל א' על ידי העברת מטלות למשרדו שלו, אשר לו ניסיון רב בבניית מבנים אקדמיים, ולהשלים בכך את חוסר הניסיון של אדריכל א'. 3. ב-8.12.10 כתב הנשיא לשעבר ליו"רלשעבר, כי בפני בצלאל עומדות שלוש חלופות עיקריות: (א) להמשיך את התכנון של הבניין ולהנמיכו בשתי קומות - הדרך המהירה ביותר, נטולת הוצאות נוספות, והתכנון המקורי בה כמעט שלא נפגע - ומשתקבל בצלאל שטחים נוספים התכנון יותאם; (ב) לשנות את התכנון על ידי הרחבת גבול המגרש ב- 500 'מ, כפי שהציעה העירייה. הליך זה כרוך בעלויות נוספות - הוצאות תכנון של אדריכל א' - ולדעתו הדבר שגוי מבחינה תכנונית; (ג) להמתין להחלטה בדבר השטחים הנוספים שיוקצו לבצלאל, ורק אז להחליט אם להתחיל בתכנון חדש, אולי עם אדריכל אחר. עוד הוא כתב כי החלופה האחרונה נראית לו הנכונה ביותר, אולם היא יוצרת בעיית לוח זמנים ותוספת הוצאות תכנון. 1504 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא לשעבר ולהנהלת בצלאל הקודמת, כי למעט ההערה הכללית במכתב של הנשיא לשעבר, שלפיה תכנון חדש ייצור בעיית לוח זמנים ותוספת הוצאות תכנון, לא נדונו בוועד המנהל משמעותן המפורטת של חלופות והצעות אלה, יתרונותיהן וחסרונותיהן. הנשיא לשעבר לא הגיש לוועד המנהל נתונים כאלו, ומנגד, הוועד המנהל ובראשו היו"ר לשעבר לא דרשו לקבל אותם ולדון בה ם לפני שקיבלו את ההחלטה בדבר תכנון מחדש . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תהליך קבלת ההחלטות של הנשיא לשעבר, היו"ר לשעבר וחברי הוועד המנהל, ואת נכונותם להחליט על תכנון מחדש ללא מידע מספק ובלא שבחנו את הכדאיות הכלכלית של החלטתם ואת השלכותיה. בכך הפרו את חובתם לקבל החלטה מושכלת המבוססת על מצע עובדתי מספק, לטובתה של בצלאל. כך וביתר שאת גם לגבי הנשיא לשעבר, שהחלטתו להפסיק את ההתקשרות עם אדריכל א' הובילה להחלטה על תכנון מחדש וגרמה לאבדן כספי עצום לבצלאל ולאיחור של שנים בבניית הקמפוס, שעד למועד סיום הביקורת, טרם החלה. הסכם למכירת הקמפוס בהר הצופים לצורך מימון הקמפוס החדש החתימה על הסכם המכירה ופקיעת תוקפ ו: ב-24.11.10 דן הוועד המנהל בהסכם למכירת הקמפוס בהר הצופים (להלן - הסכם המכירה) לעמותה מסוימת (להלן - העמותה), בתמורה לקבלת מאות מיליוני ש"ח שהיוו חלק מרכזי במימון הקמפוס החדש, והסמיך את היו"ר לשעבר, הנשיא לשעבר והסמנכ"לית לשעבר לחתום עליו. ב-29.11.10 הם חתמו על הסכם המכירה, שבו התחייבה בצלאל למסור לעמותה את הקמפוס בהר הצופים בתוך 48 חודשים מיום כניסת ההסכם לתוקפו. נקבע כי כניסתו לתוקף מותנית בקיומם של שני תנאים מתלים: 1 . אישור של האוניברסיטה שהיא אינה מתנגדת למכירת זכויותיה של בצלאל בקמפוס (להלן - אישור האוניברסיטה)26 , שתמסור בצלאל לעמותה בתוך180 יום ממועד חתימת הסכם המכירה (להלן - התנאי המתלה). 2 . העמותה התחייבה לשלם לבצלאל10% מהתמורה ולהפקיד ערבות פיננסית לביצוען של יתר התחייבויותיה הכספיות שבהסכם כנגד רישום משכון לטובתה. את אלה היה עליה לבצע בתוך 90 יום ממועד קבלתאישור האוניברסיטה . עוד נקבע בהסכם המכירה כי אם לא יתקיימו במלואם ובמועדם שני התנאים המתלים והצדדים לא יחליטו על מתן ארכה לביצועם - ההסכם יתבטל בלי שצד אחד יהיה זכאי לקבל תשלום כלשהו מהצד השני בגין הביטול. כדי שהסכם המכירה ייכנס לתוקפו, בצלאל הייתה צריכה אפוא לקיים תחילה את התנאי המתלה ולמסור לעמותה את אישור האוניברסיטה עד 28.5.11 . לאחר מכן, היה עליהלפנות את הקמפוס בהר הצופים בתוך 48 ,חודשיםעד 28.5.15. בדצמבר2010 , לאחר חתימת הסכם המכירה וסיום המחלוקת עם העיר ייה, הגיש מנהל הפרויקט לנשיא לשעבר לוח זמנים מתוקן. על פיו הייתה הבנייה אמורה להתחיל ב -2012, .__________________ .26 על פי הסכם החכירה, לאוניברסיטה יש זכות לרכוש מבצלאל את הקמפוס אם תחליט לפנותו. נוסף לכך, על פי היועמ"ש של בצלאל, פעולה של העברת הקמפוס תהיה כרוכה בהסכמה עם האוניברסיטה. מוסדות להשכלה גבוהה 1505 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 להסתיים בסוף2014 ובמרץ 2015 הבנייןהיה אמור להיות מאוכלס. בינואר 2011 כתב מנהל הפרויקט לנשיא לשעבר כי עמידה בלוח הזמנים שנקבע תאפשר לבצלאל לפנות את הקמפוס בהר הצופים בעוד ארבע שנים, בהתאם להתחייבותה בהסכם המכירה. עוד כתב כי החלטה על תכנון מחדש על ידי אדריכל אחר תגרום לתוספת זמן שהעריך בארבעה עד שישה חודשים. למרות האמור, הודיע הנשיא לשעבר ב - 14.2.11 לאדריכל א' על הפסקת ההתקשרות עמ ו. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא לשעבר, כי מאחר שידע שהודעתו זו תמנע מבצלאל לפנות את הקמפוס בהר הצופים בהתאם להתחייבותה שבהסכם המכירה, היה עליו, גם מסיבה זאת, ליידע בנדון את הוועד המנהל ולקבל את אישורו המפורש לכך. אכלוס הקמפוס החדש על פי התכנית החדשה צפוי להתבצע בסוף 920127 , יותר מארבע שנים לאחר המועד שנקבע בתכנית שנבחרה . על פי הפרוטוקולים, כשהחליט הוועד המנהל בפברואר 2011 עלתכנון מחדש , הוא לא דן בהשפעה שתהיה להחלטה כזאת על מועד הפינוי הצפוי של הקמפוס בהר הצופים ועל הסכם המכירה, שאותו אישרו רק שלושה חודשים קודם לכן. עד יום 28.5.11 .לא קיבלה בצלאל את אישור האוניברסיטה ולא קיבלה מהעמותה ארכה לכך עקב זאת לא התקיים התנאי המתלה, הסכם המכירה לא נכנס לתוקף ולמעשה התבטל. מהפרוטוקולים עלה כי בארבע הישיבות שקיים הוועד המנהל לפני פקיעת הסכם המכירה, הוא לא דן באי -קיום התנאי המתלה, בפקיעת ההסכם הצפויה עקב כך ובצורך לבקש מהעמותה ארכה ליישום התנאי; הנשיא לשעבר והיו"ר לשעבר לא דיווחו על פנייה לעמותה לבקש ארכה להמצאת האישור, ואין ראיה בדבר פעולה שנקטו בעניין; גם בישיבות שהתקיימו לאחר פקיעת ההסכם, לא ציינו השניים שההסכם למעשה התבטל, וחברי הוועד המנהל לא דנו בכך או בבקשת ארכה בדיעבד. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות זו של הוועד המנהל, היו"ר לשעבר והנשיא לשעבר, אינ ה עולה בקנה אחד עם החובה לפעול בזהירות ובמיומנות כנדרש מנושאי משרה בעמותה, ויש בהתנהלות זו כדי לפגוע בטובת בצלאל. חרף האמור לעיל, ובפרט לנוכח העובדה שההסכם למעשה התבטל, בישיבת חבר הנאמנים הראשונה שהתקיימה לאחר חתימת הסכם המכירה ב -13.7.11 דיווח היו"ר לשעבר על "השלמת חוזה למכירת בניין. יש כסף להתחיל לבנות". שנה לאחר מכן, ביולי 2012 כתב היו"ר לשעבר לחבר הנאמנים לקראת כינוסו הצפוי, כי "שורה רבה של תקלות, בצד התחדשות בבחירת [אדריכל ב]' ואישור הממשלה לתקציב מיוחד, גורמים לכך שטרם קיבלנו אישור סופי מהות"ת לביצוע הפרויקט. אישור ות"ת הוא תנאי הכרחי להנעת כל התהליך של העברת בצלאל למרכז ירושלים ומסיבות שונות טרם קיבלנו אישור זה". .__________________ .27 לפי הערכות מנכ"ל בצלאל ומנהל הפרויקט, שנמסרו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015. 1506 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר ליו "ר לשעבר כי דיווחיו לחבר הנאמנים היו חסרים ואף שגויים ומטעים. היה עליו לדווח כי הסכם המכירה התבטל וכי לא ניתן היה להסתמך על כספי התמורה שצוינו בו , מאחר שבצלאל לא קיבלה ולא מסרה לעמותה את אישור האוניברסיטה. עוד היה עליו לדווח מהן השלכות ההחלטה לבחור באדריכל חדש על לוחות הזמנים, על התחייבותה של בצלאל למועד פינוי הקמפוס בהסכם המכירה ועל יתר ההליכים של הפרויקט . אישור ות"ת למכירת הקמפוס בהר הצופים: לצורך מתן האישור ביקשה האוניברסיטה את אישורה של ות"ת לכך. כבר לקראת גיבוש הסכם המכירה ב- 19.10.10 , ביקש הנשיא לשעבר מהממונה על תחום תשתיות בוות"ת את האישור העקרוני שלה למכירת הקמפוס בהר הצופים ולבניית הקמפוס החדש28. ב-6.1.11 חזר וביקש זאת, וציין כי האוניברסיטה מתנה את אישורה להסכם המכירה באישור של ות"ת. ב-24.5.11 , ימים ספורים לפני פקיעתו של הסכם המכירה, קיימה המל"ג ישיבה בהשתתפות הנהלת בצלאל29. מפרוטוקול הדיון עולה כי נציגי בצלאל, ובראשם הנשיא לשעבר, לא הזכירו את פקיעתו הצפויה של הסכם המכירה ואת הצורך הדחוף בקבלת אישור ות"ת, וממילא לא ביקשו ממל"ג ומוות"ת להזדרז כדי למנוע את פקיעתו. ות"ת מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2015, כי לא מצאה "כל אינדיקציה כי המל"ג ידעה את מועד פקיעתו הצפוי של ההסכם באם לא יינתן אישור האוניברסיטה". במועד פקיעת ההסכם, טרם נתנה ות"ת את אישורה לבצלאל ולאוניברסיטה ובצלאל טרם המציאה את אישור האוניברסיטה לעמותה. אף על פי שהתנאי המתלה לא התקיים והסכם המכירה התבטל, המשיכה בצלאל לקיים מגעים עם ות"ת בעניין אישור הפרויקט. ב-24.3.13 , בחלוף כשנתיים וחצי מבקשתה הראשונה של בצלאל, נתנה ות"ת את הסכמתה. היו"ר לשעבר מסר בנובמבר 2015 למשרד מבקר המדינה, כי בין 17.4.11 ל-2.4.13 הוא נפגש עם יו"ר העמותה 17 פעמים, כי15 ,פגישות מתוכן התקיימו לאחר מועד פקיעת ההסכם וכי בפגישה שהתקיימה ב-2.4.13 השתתף גם מנכ"ל בצלאל, שנכנס לתפקידו כחודש לפני כן. ב-24.4.13 דיווח מנכ"ל בצלאל לחברי ועדת הבנייה30 על מגעים שקיים עם העמותה, וכי בצלאל לא עמדה בתנאי המתלה להסכם המכירה. ב-7.5.13 חתמה האוניברסיטה על האישור לעמותה וב-20.5.13 ,, באיחור של שנתייםמסרה בצלאל את האישור החתום לעמותה. אולם ב-1.9.13 וב-30.9.13 כתב נציג העמותה לבצלאל כי מרשתו החליטה שלא להמשיך במגעים לרכישת הקמפוס, וכי בין הגורמים להחלטתה זו ציינה את העיכוב בן השנתיים מצד בצלאל בהשגת אישור האוניברסיטה, שכן הדבר הצביע על קשיים אפשריים עתידיים וגרם לה לשקול מחדש את כדאיות העסקה. .__________________ .28 על פיהיו"ר לשעבר, באוגוסט 2010 .הוא נפגש עם נשיא האוניברסיטה בעניין זה 29 ,הנשיא לשעברהיו"ר לשעבר, המשנה לשעבר, הסמנכ"לית לשעבר ומנהל הפרויקט. 30 .ועדה שהקים הוועד המנהל לטיפול בנושא הקמפוס החדש מוסדות להשכלה גבוהה 1507 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בצלאללא עמדה בתנאי המתלה להסכם המכירה של הקמפוס בהר הצופים והנהלתה לא נקטה פעולות אינטנסיביות לעמוד בו. מנגד, היא לא הגיעה להסכמות עם העמותה על דחיית המועד לעמידה בתנאי המתלה. הדבר גרם לביטול ההסכם, וגרם לעמותה לשקול מחדש את כדאיותו ולסגת מכוונתה לרכוש את הקמפוס במאות מיליוני ש"ח הנחוצים למימון הפרויקט. האחריות לביטול הסכם המכירה מוטלת אפוא על הנהלת בצלאל הקודמת, ובראשם הנשיא לשעבר והיו"ר לשעבר. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בצלאל הקודמת, שכישלון מכירת הבניין חמור במיוחד לנוכח ההגבלות הקיימות בסחירותו של הקמפוס בהר הצופ ים, הנמצא בתחומי האוניברסיטה העברית ומיועד להוראה בלבד. ואכן, עד לאוגוסט 2015 , כשנתיים לאחר הודעתה של העמותה כי לא תמשיך במגעים לרכישת הקמפוס, טרם נמצא לו קונה חליפי. ליקויים בהתקשרות עם מנהל הפרויקט נוהל רכישות של בצלאל קובע כי התקשרות מעל 60,000 ש"ח תבוצע לאחר בדיקה של שלוש הצעות לפחות בוועדת הרכישות או בוועדת המכרזים31. בנובמבר2005 , עוד בתחילת התהליך, המליץ היו"ר לשעבר לוועד המנהל למנות למנהל הפרויקט את מי ששימש באותה עת מנהל פרויקט שיקום בבניין של בצלאל. באפריל 2007 חתמו הנשיא לשעבר והסמנכ "לית לשעבר על הסכם עמו, ולפיו יקבל בתמורה לשירותיו אחוז מסוים מערך הפרויקט. הסכום שהובטח לו נאמד במיליוני ש"ח. הביקורת העלתה כי הליך ההתקשרות עם מנהל הפרויקט היה רצוף פגמים: הגם שמדובר בהיקף התקשרות המחייב קבלת שלוש הצעות, הדבר לא נעשה ומנהל הפרויקט נבחר על בסיס ניסיון קודם והמלצת היו"ר לשעבר לוועד המנהל; הוועד המנהל לא בירר מדוע אין לקיים את ההליך התחרותי הנדרש ולא ניהל דיון בנדון; חודשים רבים לפני שחתמה על הסכם ההתקשרות עמו, שילמה בצלאל למנהל הפרויקט בעבור שירותיו, זאת אף על פי שנקבע כי ההסכם יחול רטרואקטיבית החל ממועד תחילת מתן שירותי הניהול והפיקוח בפועל; בהתאם לזכויות החתימה של בצלאל באותה עת, נדרשה חתימתם המשותפת של הנשיא לשעבר ושל יו"ר ועדת הכספים דאז, אך בפועל חתמו על ההסכם הנשיא לשעבר והסמנכ "לית לשעבר. זאת ועוד, מדוח הבודק מטעם ות"ת ומדוח ביקורת פנימית32 עולה כי בצלאל שילמה למנהל הפרויקט באופן החורג ממנגנון התשלום שנקבע בהסכם עמו, ולפני השלמת אבני דרך שנקבעו בו. עוד עולה מן הדוחות הללו כי מנהל הפרויקט סיפק לבצלאל שירותים נוספים ללא מכרז, וכי בצלאל העניקה לו סמכויות בלא שוועדת הבנייה שלה עקבה אחר ביצוען. .__________________ .31 לפי הסכום והעניין. יצוין כי הוראותתקנות חובת המכרזים (התקשרויות של מוסד להשכלה גבוהה), התש"ע-2010 , נכנסו לתוקפן באוגוסט2010 , ולכן בתקופה הנדונה הנוהל של בצלאל היה הקובע. 32 דוח ביקורת פנימית בנושא הקמפוס החדש שהוגש ליו"ר ועדת הביקורת במאי 2014. 1508 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בעבודת ועדת הביקורת .תפקידי ועדת הביקורת .סעיף 30 לחוק העמותות מגדיר מהם תפקידי ועדת ביקורת בגוף המאוגד כעמותה, מפרט את מטרותיה, את הנושאים שעליה לבחון, את דרכי הדיון בישיבות ואת אופן הדיווח על מסקנותיה והמלצותיה. תפקידי ועדת הביקורת כוללים, בין היתר, את בדיקת תקינות פעולותיו של המוסד האקדמי; השגת יעדיו ביעילות ובחיסכון; בחינת ליקויים בניהולו; בדיקת נושאים כספיים; ובחינת מערך ביקורת הפנים ותכנית העבודה של מבקר הפנים לפני הגשתה לאישור הוועד המנהל. תקנון בצ לאל מגדיר בתמציתיות ובכלליות את תפקידי ועדת הביקורת, בקבעו ש"ועדת הביקורת תבדוק את ענייניה הכספיים, המשקיים ועניינים אחרים של האקדמיה שתתבקש לבדקם על ידי חבר הנאמנים, ותביא המלצותיה לפני חבר הנאמנים". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבצלאל תפרט בתקנונה במפורש את תפקידי ועדת הביקורת הנדרשים על פי הדין. התנהלות ועדת הביקורת משרד מבקר המדינה בדק את התנהלות ועדת הביקורת של בצלאל בשנים 2014 -2011. להלן הממצאים שעלו: התעלמות מהגירעון המתמשך ודיווח חלקי של תוצאות ביקורת רשם העמותות : בין השנים 2014 -2011 , התכנסה ועדתהביקורת של בצלאל בממוצע פעמיים בשנה. בשנים אלה היא המליצה בפני חבר הנאמנים לאשר את הדוחות הכספיים והמילוליים לשנים 2013 -2010 , וציינה בפניו שהגירעון הכספי המצטבר הולך וקטן ושבצלאל עמדה ביעדי התקציב ואף סיימה בעודף תקציבי. מהפרוטוקולים של ועדת הביקורת עולה כי היא לא דנה בגירעון המצטבר של בצלאל באותן שנים, למעט האמור בפרוטוקול משנת 2014 , שם צוין כי הוא הצטמצם. מנגד, על פי הדוחות הכספיים של בצלאל גדל הגירעון בין השנים 2012 -2010 , והצטמצם רק ב-2013 . על כל פנים, בשנת 2014 .שוב גדל הגירעון המצטבר בין השנים 2011 -2008 ערך רשם העמותות ביקורת עומק בבצלאל. בין היתר נבדקו עמידתה בהוראות חוק העמותות ובכללי דיווח נאות וכן מצבה הכספי. בפרוטוקול ועדת הביקורת מיוני 2011 ...נכתב כי טיוטת דוח רשם העמותות "מציינת לטובה את מצבה הכספי של בצלאל וצוין כי לא נמצאו חריגות". בהמשך לאותו דיון בוועדת הביקורת, דיווח יו"ר הוועדה לחבר הנאמנים באותו חודש כי "הטיוטה מצביעה על איתנותה הפיננסית של בצלאל ועל יעילותה של האקדמיה מבחינת אחוז הוצאות ההנהלה". בניגוד לפרוטוקול ועדת הביקורת מיוני 2011 ,, מצא רשם העמותות בביקורתו חריגות רבות לרבות חוסן פיננסי סביר בלבד עם דגש על הגירעון הפיננסי המצטבר. בדוח ההמלצות שהגיש הוא ציין חריגה זו כחריגה מרכזית המצריכה תיקון. מוסדות להשכלה גבוהה 1509 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לחברי ועדת הביקורת על שהציגו את מסקנות הביקורת של רשם העמותות בצורה לא מהימנה, לא דנו בהן באופן מעמיק ולא הזכירו בפני חבר הנאמנים את החריגות שנמצאו במסגרת פרוטוקולי הדיונים שלה, דבר אשר מנע את בחינת הערות יו של רשם העמותות ואת הכנתה של תכנית לתיקון החריגות שעלו; כך גם לגבי הצגת מידע סלקטיבי בדבר הגירעון הכספי המצטבר של בצלאל ו ההתעלמות מחובתה להציג ולהביע את ע מדתה בפני חבר הנאמנים לגבי פעולות חריגות, כמו העברת כספים שב יצעה בצלאל מקרנות מיועדות לשם הקטנת הגירעון. היעדר דיונים בנושא הקמפוס החדש : היו"ר לשעבר הציע בנובמבר 2011 .לוועדת הביקורת לכלול את נושא הקמפוס החדש בתכנית הביקורת של מבקרת הפנים למרות הצעתו, נכלל הדבר בתכנית הביקורת רק לאחר שלוש שנים, בשנת 2014 . עוד העלתה הביקורת כי בתקופה שבין יוני 2011 לאפריל2014 , לא קיימה ועדת הביקורת דיונים מעמיקים בנושא בניית הקמפוס החדש ושאלת מימונו, פרט לדיווחים שקיבלה מהנשיא והנשיאה לשעבר על המהלכים שנעשו. הימנעות מקביעת תכנית עבודה למבקר ת הפנימי ת: בפרוטוקול הוועד המנהל מפברואר 2011 נקבע כי מדי שנה תגיש ועדת הביקורת לאישור הוועד המנהל תכנית לעבודת הביקורת, שיוצעו בה נושאי הביקורת, היקף שעות העבודה הנדרש וסדר העדיפויות לביצוע הביקורות; עוד נקבע כי עד סוף מרץ 2011 תוגש לוועד המנהל תכנית הביקורת לשנת 2011. הביקורת העלתה שוועדת הביקורת לא מילאה אחר הנחיות הוועד המנהל כמתבקש, ולא הגישה לו את תכנית העבודה השנתית לשנת 2011 . יתר על כן, היא אישרה למבקרת הפנים את תכנית העבודה לשנים 2012 -2011 רק באמצע 2012 ולאחר ששנת 2011 כבר הסתיימה, בלי שפורטו סדר העדיפויות המוצע והיקף השעות, כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הביקורת, כי מהתנהלותה בשנים 2014 -2011 עולהשבתור הגוף המפקח על תקינות פעולותיה של בצ לאל לטובת הציבור, היא לא מילאה את תפקידה כשומר הסף בנושאים האמורים שנבדקו על ידיה. יתר על כן, גם פעילותה המועטה הייתה נגועה בפגמים. .ליקויים בהליך בחירת הנשיא בשנים 2012-2011 .על פי הנחיית מל"ג ממרץ 2001 , ;אוניברסיטאות נדרשות להקים ועדת חיפוש לאיתור נשיא לא נקבעה הנחיה מחייבת שכזאת בנוגע למוסדות אקדמיים שאינם אוניברסיטאות. מל"ג החליטה33 כי בראש מוסד אקדמי יעמוד נשיא שהוא איש אקדמיה בכיר בדרגת פרופסור, רצוי פרופסור מן המניין, שיועסק במוסד במשרה מלאה. עוד קבעה כי מינוי ובחירה של הנשיא יהיו בידי הגוף הניהולי העליון של המוסד על פי תקנונו. .__________________ .33 בהחלטה מס' 356/10 .בעניין המכללות האקדמיות 1510 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יצוין כיבתקנון בצלאל קיים הליך לקבלת דרגת פרופסור חבר, שבו לא נדרשים בהכרח תארים אקדמיים קודמים אלא נדרש הליך אקדמי על פי תקנון המינויים והעלאות לדרגת פרופסור חבר שאושר על ידי מל"ג. על פי מסמכי בצלאל, הליך כזה אורך בין שנה לשלוש שנים. תקנון בצלאל קובע כי הנשיא ימונה על ידי הוועד המנהל, על פי המלצה שתציג בפניו ועדת חיפוש ובכפוף לאישור חבר הנאמנים; ועדת החיפוש תהיה מורכבת מ נציגים שימנו הוועד המנהל והסנאט של בצלאל; כל דיוניה של ועדת החיפוש סודיים ; אם ועדת החיפוש לא הגיעה להחלטה על מועמד אחד - היא תתפזר ותחתיה תמונה ועדה אחרת. באוקטובר 2011 , לאחר הארכת כהונתו של הנשיא לשעבר וכשנה לפני מועד סיומה, בחרו הוועד המנהל והסנאט את נציגיהם לוועדה לחיפוש נשיא (להלן - ועדת החיפוש). הוועד המנהל החליט כי היועמ"ש יהיה נוכח בישיבותיה. בדיון אמר היועמ"ש כי על פי החלטת מל"ג על הנשיא להיות פרופסור. להלן השתלשלות העניינים בהליך בחירת הנשיא החדש: אי-הכנת פרוטוקולים : בהתאם לסדרי המינהל התקין, כל ועדה בגוף ציבורי חייבת לרשום פרוטוקול אשר משקף את עיקרי המידע שמובא לפניה ואת ההחלטות שהיא מקבלת בעקבות אותו מידע34. מבקר המדינה קבע בעבר35 כי על מוסד אקדמי לנהל פרוטוקולים מסודרים ומפורטים, בפרט בישיבות הנוגעות לתהליכים חשובים ורגישים כחיפוש ובחירת נשיא. בביקורת עלה כי לבצלאל אין פרוטוקולים של ישיבות ועדת החיפוש, שפעלה בין אוקטובר 2011 לאפריל 2012 , וממילא הם לא הועברו למשתתפים בישיבותיה. היועמ"ש מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כי בהתאם לתקנון בצלאל כל דיוני ועדת החיפוש סודיים, וזאת מאחר שהליכי חיפוש נשיא שונים מפעילות רגילה של ועדות מינויים: ללא סודיות מוחלטת לא ניתן יהיה למצוא מועמדים לתפקיד הנשיא ; המועמדים דורשים זאת כתנאי למועמדותם, בשל החשש לשמם הטוב במקרה שמועמדותם לא תתקבל. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר לשעבר שכיהן גם כיו"ר ועדת החיפוש, כי היעדרם של הפרוטוקולים אינו מתיישב עם כללי המינהל התקין, המחייבים שקיפות של החלטות גופים בעלי מאפיינים ציבוריים. היעדר הפרוטוקולים מנוגד גם לקביעת מבקר המדינה בעניין זה ופוגע ביכולת לבצע בקרה ופיקוח על החלטות הוועדה. אף על פי שתקנון בצלאל קובע כי דיוני ועדת החיפוש סודיים, יש להקפיד לכל הפחות על תיעוד ובכלל זה רישום פרוטוקולים המביאים לידי ביטוי את עיקרי הדברים. הוראות התקנון בדבר הסודיות אינם סותרים את הצורך לתעד את הדברים, והם לא נועדו לשלול קיומו של תיעוד. במקביל, לשם עמידה בהוראת התקנון, ניתן לקבוע הסדרים לשמירת סודיותם של הפרוטוקולים באופן שיבטיח קיומו של הליך רגיש מסוג זה וכן יבטיח דיון פנימי פתוח, אובייקטיבי וחסר פניות בין חברי הוועדה, בכפוף לדין. .__________________ .34 "בגץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו ואח' , פד נט(3 ,)817 (22.12.04.) 35 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2010 ), בפרק "אוניברסיטת תל-אביב: הוועד המנהל - מינויים, בחינת זיקות והליך סיום כהונת הנשיא", עמ' 1361. מוסדות להשכלה גבוהה 1511 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בחירת ועדת החיפוש במועמד שלא עמד בדרישות : בישיבת הוועד המנהל מ-28.3.12 נדונה המלצת ועדת החיפוש למנות לנשיא את מועמד א', שלא היה בדרגת פרופסור ולכן לא עמד בתנאי הסף המופיעים בהחלטת המל"ג36 . היו"ר לשעברדיווח כי היו מחלוקות קשות בוועדת החיפוש בין נציגי הסנאט לנציגי הוועד המנהל, והחברים הצליחו להתאחד רק סביב מועמד א'. עוד ציין37 כי ועדת החיפוש התייחסה לשאלת הפרופסורה משני היבטים: האחד, היא סברה שאפשר לחדש את התהליך לפרופסורה שמועמד א ' החל בו כשהיה ראש מחלקה בבצלאל38; והאחר, "הוועדה חשבה שהתקנון של בצלאל הוא התקנון הנכון לגבי המועמד לראשות האקדמיה ועניין הפרופסורה הוא חשוב אבל הוא לא הקריטריון הבלעדי ולכן הציעה את מה שהציעה". משרד מבקר המדינה מציין כי החלטת ועד ת החיפוש נוגדת את החלטת המל"ג, שלפיה על נשיא מוסד אקדמי להיות בדרגת פרופסור. כן הוא מעיר ליו"ר לשעבר, כי משלא הגיעה ועדת החיפוש בראשותו להחלטה על מועמד העומד בתנאי הסף של המל"ג, היה עליו לנהוג על פי תקנון בצלאל ולפזר את הוועדה כדי שתתמנה תחתיה ועדת חיפוש אחרת. ליקויים ב דיון שקיי ם ה וועד המנהל ב- 2 8 . 3 . 1 2 בהמלצת ועדת החיפוש למנות את מועמד א': חברי הוועד המנהל קיבלו את קורות החיים של מועמד א' רק במהלך הדיון, אשר על כן לא היה להם די זמן לבחון את כישוריו וניסיונו ולהתוודע למידת התאמתו לתפקיד; חברי ועדת החיפוש שהשתתפו בדיון, ובראשם היו"ר לשעבר, לא ציינו בפני המשתתפים שלמועמד א' לא הייתה כלל השכלה אקדמית: היועמ"ש ]מעבודתו בבצלאל[ אמר כי מועמד א' "היה בהליכים לפרופסורה לפני שהוא פרש ויחדשו את זה, הוא יהיה פרופסור". היו"ר לשעבר אמר: "הוא לא יהיה פרופסור לפני שהוא יהיה נשיא, אנחנו נחדש את התהליך הזה"; עוד אמר היו"ר לשעבר כי המל"ג לא יכולה להתערב במינוי, מאחר שבמוסד אקדמי אחר התמנה לנשיא מי שאינו פרופסור וכי נושא הפרופסורה יטופל. בסיום אותו דיון החליט הוועד המנהל ברוב קולות לאמץ את המלצת ועדת החיפוש, ואישר למנות את מועמד א' לנשיא ולהביא את מינויו "לאישרור חבר הנאמנים בישיבתו הקרובה". .__________________ .36 משרד מבקר המדינה אינו מטיל דופי בכישוריו של מועמד א' והתאמתו לתפקיד; בחינתו נסבה על הליך הבחירה של הנשיא והקפדה על עמידה בתנאי הסף - ולא במועמד זה או אחר. 37 בישיבתהסנאט שהתקיימה ב -1.5.12 ובה נדון בין היתר הליך בחירת מועמד א' לנשיא. 38 מועמד א' כיהן כראש מחלקה בבצלאל בשנים 2008 -2005. 1512 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר ליועמ"ש וליו"רלשעבר, כי הצהרותיהם בפני הוועד המנהל בדבר חידוש ההליך האקדמי שמועמד א' הפסיקו39 , וכן כי המועמד יעמוד בתנאי ההליך האקדמי ויהיה פרופסור וכי המל"ג לא תתערב במינוי, היו הצהרות לא מבוססות. אמירות אלו ולעומתן העובדה שלא נמסר מידע מהותי בדבר היעדר השכלה אקדמית של המועמד, היו פסולות והיה בהן כדי להטעות את חברי הוועד המנהל שדנו במינוי. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל, כי לפני מתן אישורו למינוי מועמד א', היה עלי ו לעמוד על כישוריו, לבחו ן את השכלתו וניסיונו ולדרוש הסברים לטענות שלפיהן הוא היה צפוי לקבל לכאורה ללא קושי את דרגת הפרופסורה. היות שלא היה בידיהם המידע הרלוונטי, היה עליהם לדחות על הסף את ההמלצה למינוי מועמד שאינו עומד בהחלטת המל"ג ולקיים הליך איתור חדש. ב-29.3.12, לאחר אישור הוועד המנהל, כתבה סמנכ"ל לעניינים אקדמיים במל"ג ליו"ר לשעבר, כי המל"ג לא תאפשר מינוי נשיא אשר אינו בדרגת פרופסור. חשש להתערבות היו"ר לשעבר בהליך אקדמי : ב-1.5.12 התקיימה ישיבת סנאט, ובה נדונה בין היתר שאלת הליך הפרופסורה של מועמד א'. היו"ר לשעבר אמר כי זו אני נזהרתי כל השנים ].[ "שאלה במישור האקדמי שהוועד המנהל הוא לא חלק ממנו שהוועד המנהל לא יחרוג מסמכויותיו". אולם עולה כי למרות אמירתו זו הוא פנה לחברי ועדת המינויים, שדיון בהליכי פרופסורה כאלה הוא בסמכותה, וביקש מהם לדון בהליכים למתן דרגת פרופסור חבר למועמד א'. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של היו "ר לשעבר, המהווה התערבות בהליך אקדמי. יתרה מכך, בפעולתו זו הוא גרם לחברי ועדת המינויים להיות במצב של ניגוד עניינים, שבו היה עליהם לדון בקיום הליכים למתן דרגת פרופסור למי שעתיד להיות הממונה עליהם. בעקבות התנגדות המל "ג הסיר מועמד א' את מועמדותו, והנשיאה לשעבר נבחרה בהליך חוזר. לדעת משרד מבקר המדינה, להליך הפגום של בחירת הנשיא היו השלכות שחרגו מעבר לעניין עצמו, ופגעו ב בצלאל וב מרקם האקדמי של ה. הליך זה והמציאות שהוא גרם לה התקיימו בתקופה שבה בצלאל הייתה נתונ ה במשבר כלכלי, והיה דרוש לה נשיא בעל יכולת לקבל החלטות בעניין הגירעון המצטבר ובניית הקמפוס החדש. אך דווקא בעת הזו כיהן בה במשך תקופה ממושכת נשיא שעמד בפני סיום תפקיד, והנהלתה התאפיינה בחוסר יציבות 40. .__________________ .39 על פי פרוטוקול ישיבת הסנאט של בצלאל מ-1.5.12 , הליך הפרופסורה שלו נפסק כשעזב את בצלאל ובזה הסתיים ולא ניתן לחדשו. הליך אחר צריך להתבצע כהליך חדש, על כל שלביו. 40 באפריל2012 הודיע הנשיא לשעבר לוועד המנהל כי הוא מקפיא את טיפולובכמה נושאים כבדי משקל עקב סיום כהונתו הקרוב, בסוף ספטמבר 2012 .ביוני 2012 שב והודיע ליו"ר לשעבר כי הוא מבקש להפסיק את טיפולו בקמפוס החדש מסוף אותו חודש. מוסדות להשכלה גבוהה 1513 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 חריגות בתנאי העסקתו ופרישתו של הנשיא לשעבר .סעיף 29 לחוק יסודות התקציב קובע כי גוף נתמך או מתוקצב לא יסכים לשינוי בתנאי שכר, פרישה, או הטבות אחרות הקשורות לעבודה, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר; וכי כל הסכם או הסדר שנוגד הוראות אלה בטל. שר האוצר אָצַל את רוב סמכויותיו בעניין זה לממונה על אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר). מכוח חוק יסודות התקציב, הממונה על השכר מפקח על תנאי השכר ועל תנאי הפרישה של גופים נתמכים41. תנאי העסקה ודירוגבמוסדות להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות מפורטים בהנחיות מל"ג (להלן - הנחיות ההעסקה של מל"ג) 42, .המפרטות גם את תנאי העסקת הנשיא בהנחיות מל"ג למוסדות המתוקצבים נקבע, כי "עמותה תעסיק את העובדים וכל כוח האדם (לרבות סגל אקדמי, טכני, מינהלי ואחר) בה בהתאם להסכמי שכר מאושרים ולהוראות הממונה על השכר באוצר ו/או להנחיות ות"ת ". כמו כן, נקבע בהן כי "כל הסכמי השכר (קיבוציים או אישיים) יועברו לאישור הממונה על השכר באוצר או לוות"ת, בהתאם לעניין, טרם חתימתם. הסכמי השכר הקיימים יועברו לידיעת ות"ת ולאישורה". עוד נקבע כי כל מכללה מתוקצבת תגיש לוות"ת דיווחים תקופתיים על הוצאות שכר שנעשו לפי הנחיותיה, וכי היא מחויבת לפעול על פי הנחיות ות"ת והוראות חוק יסודות התקציב החלות על גוף נתמך. משרד מבקר המדינה בדק את תנאי העסקתו של הנשיא לשעבר בבצלאל. להלן הממצאים שעלו מהביקורת: תנאי העסקתו של הנשיא לשעבר אושרו בשנת 2003 בהחלטות הוועד המנהל וחברהנאמנים של בצלאל, ועוגנו במסגרת הסכם להארכת כהונתו בשנת 2008 . נקבע בהם כי הוא יהיה זכאי לשכר בשיעור 200% משכרו של פרופ' מן המניין בשיא הוותק; להשתלמות ממושכת של24 חודשים בתום כהונתו, אשר בה יהיו תנאי שכרו והעסקתו זהים לתנאים שלו כנשיא (לרבות רכב צמוד ותוספת גמול תפקיד); למענק פרישה בשיעור 133% ממשכורתו כפי שתהיה באותה עת עבור כל שנת עבודה באקדמיה; ולפיצויי פיטורים בשיעור של משכורת וחצי (150% .) בגין כל שנת עבודה דוח הבודק מטעם ות"ת וכן חריגות בעלויות הפרישה בתקציב בצלאל לשנת הלימודים התשע"ד ( 2014 -2013 ) אשר הוצגו לוות"ת, העלו כי בצלאל אישרה לנשיא לשעבר תנאי העסקה ותנאי פרישה החורגים מהנחיות מל"ג למוסדות המתוקצבים, מהנחיות ההעסקה של מל"ג ומהנהוג בשירות המדינה. במאי 2014 , לאחר פרישתו של הנשיא לשעבר, ביקשה ות"ת מהממונה על השכר להנחות את בצלאל להפסיק כל תשלום שכר ותנאים נלווים החורגים מהנחיותיה ומהוראות הדין ושלא אושרו על ידיו. באוגוסט 2015 הורה הממונה על השכר לתבוע מהנשיא לשעבר את השבתם של סכומים ששולמו לו ביתר בגין תנאי ההעסקה החורגים, ולהימנע מלשלם לו מענק פרישה .__________________ .41 בעניין זה קבע בית המשפט העליון בבג"ץ 3250/15 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שר האוצר (פורסם בנבו), כי החופש האקדמי של מוסדות מתוקצבים אינו מצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב. למוסדות המתוקצבים תפקיד ציבורי והם נהנים ממימון ציבורי, ומן הראוי להטיל עליהם נורמות מתחום המשפט הציבורי. על המוסדות המתוקצבים לפעול בהתאם להנחיות הממונה על השכר. 42 " תנאי העסקה ודירוג במוסדות להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות ובמכללות אקדמיות". ההנחיות הרלוונטיות לתקופת כהונתו של הנשיא לשעבר הן ההנחיות ל-2005 , שעודכנו ב-2008 ושוב ב-2014. 1514 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ופיצויי פיטורים מעבר לקבוע בהוראות הדין ועל פי הנהוג בשירות המדינה (להלן - החלטת הממונה על השכר). משרד מבקר המדינה העלה כי הוועד המנהל לא הביא את תנאי העסקתו של הנשיא לשעבר לאישור ות"ת או הממונה על השכר, בניגוד להנחיות המל"ג ו לחוק יסודות התקציב. יתרה מכך, הוועד המנהל קבע בחוזה העסקתו תנאי שכר והעסקה החורגים מהכללים ומהדין הנהוג בקרב עובדי המדינה ובכך תרם לחריגות השכר, כפי שיפורט להלן. משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת שלא עקבה אחר חוזה העסקתו של הנשיא לשעבר, ובכך אפשרה לבצלאל להעניק לו תנאי העסקה החורגים מהכללים ומהחוק. כן מעיר משרד מבקר המדינה לוועד המנהל, שעליו לפעול לפי החלטת הממונה על השכר, לתבוע מהנשיא לשעבר את השבת הכספים ששולמו לו ביתר ולעדכן את תנאי פרישתו בהתאם. בביקורת עלו חריגות בשכרו של הנשיא לשעבר, מעבר לאמור בהחלטת הממונה על השכר. להלן הפרטים: קביעת שכר חורג לנשיא לשעבר הנחיות ההעסקה של מל"ג קובעות כי שכרו של נשיא מכללה מתוקצבת יהיה על בסיס דרגת פרופ' מן המניין בשיא הוותק, בתוספת גמול תפקיד של עד %7543. בדצמבר 2003 ביקש היו"ר לשעבר מוות"ת לאשר לנשיא לשעבר תנאי העסקה מיוחדים, ובכללם שכר בשיעור של 200% משכרו שלפרופ' מן המניין בשיא הוותק. נימוקי הבקשה התבססו על כך שלא היו קיימים באותה עת בעלי תפקידים מסוימים בבצלאל (רקטור, מנכ"ל ומשנים לנשיא), דבר אשר יצר מורכבות בתפקידו של הנשיא לשעבר אך חסך את עלותם של בעלי תפקידים אלה. ות"ת אישרה את הבקשה בשנת 2004 , בהנחה שבתקופת כהונתו של הנשיא לשעבר לא תאויש אף לא אחת מהמשרות הנ"ל. מאחר שמשרת המשנה לנשיא לעניינים אקדמיים אוישה לאחר כניסתו לתפקיד של הנשיא לשעבר, ב-2005 חזרה בה ות"ת מהאישור שניתן ב-2004 וקבעה כי יאושר לו שכר בגובה185% משכר של פרופ' מן המניין בשיא הוותק. ות"ת הדגישה כי אף אישור זה נעשה בצעד יוצא דופן ויהיה בתוקף רק לאותה שנה ( 2005 ), וכי ההחלטה הקודמת נעשתה "לפנים משורת הדין ובאופן חריג במיוחד" וכי "אולי נחפזנו מעט" בהחלטה לאשר שכר גבוה. בביקורת נמצא כי בצלאל פעלה בניגוד להנחייתה המפורשת של ות"ת, והמשיכה לשלם לנשיא לשעבר שכר חורג של 200% משכרו של פרופ' מן המניין בשיא הוותק, במקום 185% ב-2005 ו-175% :לאורך כל שנות כהונתו הבאות, למרות הערות חוזרות ונשנות של ות"ת, כלהלן בשנים 2010 -2008 העבירה ות"ת לנשיא לשעבר דוח שנתי על חריגות השכר בבצלאל בשנים 2010 -2006 , ובכלל זה על החריגה בשכרו, בהתאם לקביעתה. ות"ת המשיכה והעירה על החריגה בכל שנה, בלא שפעלה בעניין. .__________________ .43 שכר כולל של 175% המחושב לפי טבלאות השכר המפורסמות מפעם לפעם באתר המל"ג. מוסדות להשכלה גבוהה 1515 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 באותן שנים, כשקיבל הנשיא לשעבר מוות"ת את המכתבים בדבר החריגה בשכרו, היה עליו להעבירם לטיפולו של היו"ר לשעבר כדי למנוע ניגוד עניינים. אולם מהביקורת עלה שהיו"ר לשעבר פנ ה לוות"ת רק במחצית 2010 , בתום שבע שנות כהונה של הנשיא לשעבר וכשנותרה שנה אחת בלבד לסיום מינויו (לפני הארכת כהונתו). משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת כי היה עליה לפנות ליו "ר לשעבר לגבי החריגות בשכרו של הנשיא לשעבר, ולא למושא החריגה עצמו, על מנת למנוע את ניגוד העניינים שבו הועמד. כמו כן, היה עליה לפנות לממונה על השכר לצורך הפסקת החריגה, מה שלא עשתה במשך שבע שנים תמימות; משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לנשיא לשעבר, על שלא עדכן את הממונים עליו בסירובה של ות"ת לאשר את החריגה בשכרו. ב-6.2.12 , לאחר שכהונתו של הנשיא לשעבר הוארכה בשנה, דנה ות"ת עם הנשיא לשעבר והיו"ר לשעבר בנושא. בדיון סוכם כי "בעבר אושרה תוספת תפקיד גבוהה מהנחיות ות"ת לנשיא הנוכחי. תוספת זו אושרה בהינתן שבבצלאל חסרות פונקציות ניהוליות... ות"ת הבהירה כי תנאי השכר של הנשיא הבא יהיו על פי הנחיות ות"ת לשכר נשיאים במכללות". משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותה של ות"ת, אשר במהלך השנים לא נקטה צעדים של ממש להפסקת התשלומים החורגים ולהחזר הכספים מהנשיא שלפי חישובי הביקורת מסתכמים בכ- 570,000 ש"ח, מבלי שיידעה את הממונה על השכר על התשלומים החריגים ומבלי שקיבלה אישורו לכך. הממונה על השכר מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2015 , כי החלטתו מאוגוסט 2015 ניתנה לאחר התייעצות עם פרקליטות המדינה וות"ת, ולאחר שבחן לעומק את הנושא והנסיבות. עוד ציין כי "בשים לב לכך שביטול עתידי של תשלומים אלו אינו רלוונטי בעניינו של הנשיא לשעבר לאור פרישתו, ובשים לב לאישורים שניתנו על ידי ות"ת", ניתנה החלטתו הנוספת שלא לדרוש השבה של סכומים אלו ששולמו ביתר. משרד מבקר המדינה מעיר לוות "ת על שלא העבירה במאי 2014 לממונה על השכר את מלוא המידע בדבר שכרו החורג של הנשיא לשעבר, לרבות החלטתה מ- 2005 לחזור בהמאישור השכר החורג של 200% והעובדה שלא נקטה צעדים של ממש להפסקת התשלומים החורגים. בשל כך, לא היה מודע הממונה על השכר לשכר החורג וממילא לא יכ ול היה לבחון לעומק את הנסיבות לצורך החלטתו מאוגוסט 2015 . מבקר המדינה כבר העיר בדוח ביקורת על אוניברסיטת בר אילן כי על הממונה על השכר, ויתר הגורמים המוסמכים, לפעול בנחישות על מנת להשיב לקופת האוניברסיטה כספים ששולמו לבכירי האוניברסיטה שלא כדין 44 . לדעת משרד מ בקר המדינה, לנוכח המידע האמור לעיל, גם לעניין זה על הממונה על השכר לשקול בשנית את החלטתו בנושא שכרו החורג של הנשיא לשעבר, ולדרוש ממנו את השבת הכספים ששולמו לו ביתר ושלא כדין. .__________________ .44 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על אוניברסיטת בר אילן - סוגיות במינהל האוניברסיטה (2012 ,) 'עמ33. 1516 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 השתלמות ממושכתלנשיא לשעבר בתנאים חריגים בהתאם להנחיות ההעסקה של מל"ג, כל מכללה תקים לעצמה ועדת השתלמויות אשר תקבע את הכללים לאישור השתלמות לסגל הוראה, ו"כללים אלו יפורטו בתקנון העסקה שיובא לאישור ות"ת". בבצלאל קיים תקנון השתלמות ממושכת (שבתון), הקובע בין היתר את הקריטריונים להשתלמות ממושכת, לאישורה ולמשכה (להלן - נוהל השתלמות ממושכת). הנוהל מסומן כנספח להסכם העבודה הקיבוצי עם הסגל האקדמי בבצלאל מ-200545 (להלן- הסכם העבודה), ונקבע בו כי ראש האקדמיה (הנשיא) יהיה זכאי להשתלמות ממושכת. הסכם העבודה אושר, באופן עקרוני בלבד, על ידי סמנכ"ל לשכר ולמינהל בוות"ת ב - 13.4.05 . הביקורת העלתה כי נוהל השתלמות ממושכת לא הועבר לאישור ות"ת במסגרת אישור הסכם העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בצלאל הקודמת כי היה עליה להעביר את נוהל ההשתלמות הממושכת לאישור ות"ת, כמתחייב בהנחיות העסקה של מל"ג וכחלק מהנספחים להסכם העבודה . משלא עשתה כן, נמנעה מוות "ת היכולת לבחון את הכללים שקבעה בצלאל ולאשרם. משרד מבקר המדינה מעיר גם לוות "ת על שאישרה את הסכם העבודה מבלי שהיו בידיה כל הנספחים להסכם ומבלי שדרשה את צירופם טרם אישורה, כמתחייב במינהל תקין. לאחר תום כהונתו ובאישור הוועד המנהל, יצא הנשיא לשעבר להשתלמות ממושכת בשכר - מ-30.9.12 עד30.9.14 . השתלמות זו אושרה ועוגנהב-2008 במסגרת ההסכם להארכת כהונתו. ות"ת והממונה על השכר בדקו את תנאי ההעסקה והפרישה של הנשיא לשעבר, וב -2012 ,התברר לוות"תמתכתובת שלה עם בצלאל, שקיים שם נוהג המאפשר לחברי סגל אקדמי לצאת להשתלמות ממושכת לאחר שש שנות עבודה 46 ,. על כן קבעה ות"ת כי בהתאם לנוהג שעוגן בהסכם ההעסקה שחתם היו"ר לשעבר עם הנשיא לשעבר, ההשתלמות של הנשיא לשעבר אכן מאושרת - אך רק באופן יחסי לקדנציה שלו - כלומר, שנה וחצי של השתלמות בגין תשע שנות העסקה בבצלאל. בהתאם לכך, קבע הממונה על השכר כי הנשיא לשעבר שהה בהשתלמות החורגת בשישה חודשים מתקופת ההשתלמות שאושרה על ידי ות"ת, ובאוגוסט 2015 הורה לבצלאל להשיב את הסכומים ששולמו לו בתקופה שבין אפריל לספטמבר 2014 . : מהות ההשתלמות הממושכת לפי הנחיות ההעסקה של מל"ג, ההשתלמות נועדה לאפשר לחבר סגל הוראה בעל מינוי אקדמי להתעדכן בנעשה בתחומו ולשפר את רמתו המקצועית; הנחיות אלה אינן מתייחסות לנשיאי מוסדות להשכלה גבוהה. נוהל השתלמות ממושכת בבצלאל קובע כי הזכות להגיש בקשה לוועדת ההשתלמויות נתונה לחברי סגל המלמדים לפחות שש שנים ברציפות, ועל הוועדה לבחון, בין היתר, הצלחה בהוראה ואת מידת התועלת הצפויה לבצלאל ולמרצה מההשתלמות ולאחריה. בהנחיות ההעסקה של מל"ג ובנוהל השתלמות ממושכת בבצלאל נקבע גם כי יציאה להשתלמות אינה חלק מתנאי ההעסקה .__________________ .45 נספח י"ג להסכם העבודה הקיבוצי; בפתח ההסכם נקבע כי "המבוא להסכם זה וכל נספח אליו מהווים חלק בלתי נפרד ממנו". 46 בניגוד לאמור בנוהל השתלמות ממושכת, בצלאל צירפה להתכתבות עם ות"ת נוהל מאוחר יותר להשתלמות ממושכת לחברי סגל בלבד, וציינה כי אין נוהל כתוב לגבי הנשיא והמשנה לנשיא, אולם מאחר שכך היא נהגה במשך עשרות שנים לגבי הנשיאים בעבר, היא רואה בכך נוהג מחייב שאף עוגן בהסכמי ההעסקה של הנשיא והמשנה לו. מוסדות להשכלה גבוהה 1517 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 האישיים של הסגל, וכי היא לא תיצור זכות אישית מוקנית במסגרת יחסי עובד-מעביד. נוהל השתלמות ממושכת בבצלאל והנחיית הממונה על השכר לבצלאל מיוני 201447 , קבעו כי הזכות לצאת להשתלמות ממושכת תינתן בכפוף למצב התקציבי של המוסד, וכי השתתפות בצלאל בהוצאות המרצה בהשתלמות תיעשה בהתאם לכללים הנהוגים בתקנות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר לשעבר על שהתעלם מהכללים שנקבעו בהנחיות ההעסקה של מל"ג ומהוראות נוהל השתלמות ממושכת הנוגעות לסגל ההוראה - ואישר לנשיא לשעבר השתלמות ממושכת כחלק מחוזה העסקתו; וכן על שהתעלם ממצבה התקציבי של בצלאל, שהייתה אז בגירעון. כן מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר לשעבר על שא ישר את ההשתלמות הממושכת חרף הידיעה שהנשיא לשעבר לא צפוי לחזור לבצלאל, ולא ברור איזו תועלת הייתה צפויה לבצלאל מהשתלמותו. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל על שעיגן מראש בחוזה ההעסקה של הנשיא לשעבר את זכותו לצאת להשתלמות ממושכת ללא כל תנאי, ובכך הפכה הזכות המותנית לזכות מוקנית. הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015, כי חברי הסגל זכאים להשתלמות ממושכת לפי הסכם העבודה שאושר על ידי ות"ת, וכי זכות זו חלה גם על הנשיא לשעבר, המהווה חלק מן הסגל האקדמי. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בצלאל כי הוראות נוהל השתלמות ממושכת אינן יכולות לחול על הנשיא, מאחר ש הפרק בהסכם העבודה העוסק בהשתלמות ממושכת נוגע לסגל הוראה אקדמי בלבד, והנשיא לשעבר הוא בעל תפקיד ולא סגל הוראה. יתרה מכך, לדעת משרד מבקר המדינה אין זה ראוי כי הנוהג שהושרש בבצלאל ישמש הצדקה לאישור ההשתלמויות, זאת מכיוון שהוא אינו עולה בקנה אחד עם הנחיות מל"ג בנושא השתלמויות48, ומאחר שההצדקה למימון ההשתלמות היא התרומה למוסד האקדמי עם שובו למוסד. הליך אישור ההשתלמות הממושכת לנשיא לשעבר לא נעשה אפוא לפי כללי המינהל התקין ולא בהתאם להנחיות ההעסקה של מל"ג. מל"ג/ות"ת מסרה בתשובתה בנובמבר 2015 , כי היא"עדכנה הנחיותיה בעניין השתלמות ממושכת, בין היתר בעקבות המקרה שנדון, וקבעה בהנחיותיה... כי היציאה להשתלמות ממושכת מותנית בחזרה של חבר הסגל למוסד". משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את עדכון ההנחיות בעניין ההשתלמות הממושכת על ידי מל"ג. עם זאת, הוא מעיר לה כי העדכון האמור אינו כולל התייחסות לתנאי זכאותם של נשיאי מכללות להשתלמות ממושכת, וכדי למנוע תקלות עתידיות עליה לעדכן את הנחיותיה גם בנושא תנאי זכאותו של נשיא מכללה והתנאים החלים עליו בעניין זה. .__________________ .47 טרם החלטתו הסופית מאוגוסט2015 , ובעקבות פנייתה של ות"ת אליו במאי2014. 48 אף אם אינו מתייחס במישרין לנשיאי מוסדות אקדמיים. 1518 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 קבלת תנאים נלווים אסורים בתקופת ההשתלמות הממושכת : לפי הנחיות ההעסקה של מל"ג, בתקופת ההשתלמות הממושכת תשולם לחבר הסגל משכורתו השוטפת, ללא תוספות תפקיד49. בדיקות של ות"ת ושל הממונה על השכר העלו כי בצלאל אישרה לנשיא לשעבר להמשיך להחזיק ברכב צמוד במהלך ההשתלמות הממושכת, לרבות מימון עלויות אחזקתו, וזקפה הטבה זו במסגרת שכרו, בניגוד להנחיות ההעסקה של מל"ג. עוד העלו הבדיקות כי בצלאל שילמה לנשיא לשעבר תוספת תפקיד בשיעור של 100% ,במשך שישה חודשיםמ-30.9.12 עד 30.3.13 . התשלום החורג הופסק רק לאחר שישה חודשים ואחרי שוות"ת הורתהלבצלאל כמה פעמים לעשות כן. הממונה על השכר קבע בהחלטתו מ-19.8.15 כי על בצלאל לתבוע מהנשיא לשעבר להשיב לה את הסכומים ששילמה לו בגין תוספת תפקיד ובגין זקיפת רכב צמוד לשכרו, לרבות עלויות אחזקתו, בתקופה שבה שהה בהשתלמות הממושכת. .נסיעות לחו"ל של בכירי בצלאל .על פי הוראות מס הכנסה50 , הוצאות נסיעה לחו"ל שהוציא מוסד ציבורי כדוגמת בצלאל, יותרו לניכוי רק אם הנסיעה והשהייה בחו"ל היו הכרחיות לפעילותו; ההוצאות לא יותרו לניכוי אלא אם הגיש המוסד מסמכים או קבלות לאימותן; מוסד שהוציא הוצאות נסיעה לחו"ל שאינן מותרות לניכוי יהיה חייב בתשלום מס בשיעור של 90% מהן. הוראות מס הכנסה קובעות תקרות לסכומים שיקבל הנוסע עבור ארוחות והוצאות אישיות בנסיעתו לחו"ל (להלן - אש"ל). יצוין כי הנוסע לא נדרש להגיש קבלות לצורך קבלת סכומי האש"ל, זאת בניגוד להוצאות אירוח בגין גורמים שהוא נפגש עמם במהלך נסיעתו, שעבור החזרתן (ומעבר לסכומי האש"ל שקיבל ) הוא נדרש לפרט שאלה היו ארוחות בתפקיד ואת מי אירח בהן. נוהל החזר הוצאות נסיעה לחו"ל בתפקיד של בצלאל (להלן - נוהל נסיעות), קובע כי על הנוסע להגיש לאישור טופס בקשת נסיעה וכי על הנוסע שחזר לדווח על הוצאותיו ולהעביר את האסמכתאות בגינן להנהלת החשבונות. הוראות הנוהל מצומצמות ביותר ואינן כוללות הוראות נוספות, פרט לדוגמאות טופס אישור וטופס דיווח: לא נקבע בהן מיהו הגורם המפקח על החזר ההוצאות ומאשרו; הן גם לא מנחות את הנוסעים בתפקיד לחו"ל, את העובדים המינהליים המבצעים את הפעולות הקשורות בנסיעה ואת הגורם המאשר - מהן ההוצאות המותרות ומה נדרש מהם להגיש ולבצע לפני הנסיעה ולאחריה. באפריל 2015 , במהלך הביקורת, אישר הוועד המנהל נוהל חדש שהוראותיו מפורטות ומקיפות יותר (להלן - נוהל הנסיעות החדש). הביקורת העלתה ליקויים, חלקם חמורים, בנוגע להחזר הוצאות עבור נסיעות לחו"ל של הנשיא לשעבר, שנגרמו בשל אי-ההסדרה הראויה שהייתה לגבי נוהל הנסיעות ובשל הפרת הנוהל, מצומצם ככל שהיה. נוסף על כך, משלא נקבע בו הגורם המאשר והמפקח על החזר ההוצאות לנוסע, הועברה הסמכות בפועל למחלקת הנהלת החשבונות בבצלאל - שלא שימשה גורם בקרה. .__________________ .49 בין היתר, תוספת גמול תפקיד ורכב אישי צמוד. 50 תקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב-1972 . מוסדות להשכלה גבוהה 1519 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה בדק את הנסיעות לחו"ל בתפקיד (להלן - נסיעות) של הנשיא לשעבר, של הנשיאה לשעבר, של המנכ"ל ושל סגנית הנשיא לקשרי חוץ (להלן - נוסעים בתפקיד) בשנים 2011-201451, ו-13 נסיעות נוספות של הנשיא לשעבר שהתקיימו בשנים-2010 2005 . בסך הכול נבדקו35 .נסיעות בתפקיד להלן הממצאים: אישור הנסיעה : נוהל הנסיעות קובע כי כל נסיעה דורשת אישור מראש של הממונים, וכי על הנוסע בתפקיד להגיש לאישור טופס בקשת נסיעה שבו יש לפרט את ההוצאות הצפויות, תכנית הנסיעה, מטרתה ומועדיה. 1. בביקורת נמצא כי במרבית הנסיעות לא הגישו הנוסעים בתפקיד את בקשת הנסיעה לאישור הממונה, וכי נסיעותיהם לא אושרו על ידי הממונים - לא מראש כנדרש ואף לא בדיעבד: הנשיא והנשיאה לשעבר לא הגישו בכל נסיעותיהם שנבדקו (25 ,נסיעותשש מהן של הנשיאה) את טופס בקשת הנסיעה לאישור היו"ר לשעבר או היו"ר הנוכחי52 כנדרש. המנכ"ל לא הגיש לאישור הנשיאה לשעבר את טופס בקשת הנסיעה באחת משתי נסיעותיו. סגנית הנשיא לקשרי חוץ לא הגישה לאישור הנשיאה לשעבר את טופס בקשת הנסיעה בשתיים מתוך תשע נסיעותיה שנבדקו. הנשיא לשעבר טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מנובמבר 2015 כי החשב דאג לאישורן של נסיעותיו ולחתימה של היו"ר לשעבר עליהן. ואולם, במסמכים שמסרה בצלאל לביקורת לא נמצאו אישורים כאלה, והיו"ר לשעבר אף מסר לוועד המנהל כי לא עסק בכך (ראו להלן). הנשיאה לשעבר טענה בתשובתה מנובמבר 2015, כי לא נקבע בנוהל הנסיעות שהוא חל עליה ולכן פעלה בהתאם לנוהג הקיים. ואולם, נוהל הנסיעות לא החריג אותה ואף להפך, נקבע בו כי כל הנסיעות דורשות אישור מראש של הממונים. המנכ"ל וסגנית הנשיא לקשרי חוץ מסרו בתשובתם מנובמבר 2015, כי הנשיאה לשעבר אישרה את נסיעותיהם אלו בעל פה. 2. בפברואר 2013 נדונה בוועד המנהל השאלה מי צריךלאשר את נסיעותיה לחו"ל של הנשיאה לשעבר. היו"ר לשעבר אמר כי גם בימיו של הנשיא לשעבר "עלתה השאלה הזו גם אבל סירבתי להתעסק בזה". סוכם לדון בנושא בישיבה הבאה, אולם הוא לא נדון במשך שנתיים ממועד זה, עד לאישור נוהל הנסיעות החדש. משרד מבקר המדינה מעיר לנוסעים בתפ קיד בבצלאל, ובפרט לנשיא ולנשיאה לשעבר, כי היה עליהם ל פעול על פי הוראות נוהל הנסיעות ולהעביר לאישור הממונה מראש את טופס הבקשה, לרבות לוח הזמנים של פגישותיהם הצפויות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה ליו"ר לשעבר, כי סירובו לעסוק באישור נסיעות הנשיא והנשיאה לשעבר אינו תקין, ו כי היה עליו לוודא כי הם נוהגים כדין ועל פי הנהלים. מעבר לכך שזה חלק מתפקידו, מעורבותו בנושא הייתה משמשת דוגמה לשדרה הניהולית הכפופה לנשיא, שאף היא לא נהגה לעתים כנדרש על פי הנוהל. .__________________ .51 נבדקו שש נסיעות שלהנשיא לשעבר בין ינואר 2011 למרץ2012; חמש נסיעות של הנשיאה לשעבר בין פברואר 2013 לאפריל2014 ; שתי נסיעות של המנכ"ל מאפריל-מאי 2013 ; ותשע נסיעות של סגנית הנשיא לקשרי חוץ בין אוקטובר 2012 לדצמבר2014. 52 יו"ר הוועד המנהל הנוכחי, המכהן מ-17.6.13 . היו"ר אישר טופס נסיעה אחד של הנשיאה לשעבר, כשקיבל אותו כשנה לאחר נסיעתה ולאחר כהונתה. 1520 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העברת דוח הוצאות נסיעה ואסמכתאות להנהלת החשבונות: נוהל הנסיעות קובע כי על הנוסע שחזר "למלא דוח הוצאות נסיעה" ולהעביר את האסמכתאות בגין הוצאות אלו למנהלת החשבונות האחראית לנושא. דוגמת דוח כזה צורפה לנוהל הנסיעות. 1. משרד מבקר המדינה בדק אם כל מסמכי הנסיעות נמצאים במחלקת הנהלת החשבונות של בצלאל ואם יש לה, כנדרש, מסמכים המאמתים את נחיצותן של הנסיעות לפעילות בצלאל: א. הביקורת העלתה כי מחלקת הנהלת החשבונות ובראשה החשב, ששילמה עבור החזרי הוצאות הנסיעות, לא קיבלה ולא ביקשה מהנוסעים בתפקיד את כל מסמכי הנסיעה: במסמכיה לא נמצאו תכנית הנסיעה ופרטיה, אלא רק תיאור קצר וכללי של מטרת הנסיעה, לדוגמה - "גיוס כספים" או "פגישות תורמים"; לא נמצאו אסמכתאות המעידות על מימוש מטרת הנסיעה המוצהרת, כגון הזמנות לאירועים, מסמכי רישום לכנסים, התכתבות המעידה על קביעת פגישות עבודה, ואף לא דיווח מילולי של הנוסע לאחר הנסיעה המפרט את פעולותיו במהלכה או עם מי נפגש ומתי; לאסמכתאות בגין הוצאות שאת החזרן ביקש הנוסע (מעבר לסכומי האש"ל שקיבל), לא צורף תיעוד על היותן הוצאות שבוצעו בתפקיד. עוד עלה בביקורת כי הנהלת החשבונות לא ביקשה מהנוסעים לספק לה מסמכים, פרטים או דיווחים המעידים שהנסיעות וההוצאות במהלכן היו למטרת המוסד ועל כן מזכות בהחזרים. ב. הביקורת העלתה כי הנהלת החשבונות, שהסמכות לאשר החזר הוצאות ולבצעו הועברה כאמור אליה, לא הפעילה מנגנון בקרה ופיקוח על בקשות הנשיא לשעבר להחזר הוצאותיו: היא שילמה עבור הוצאות אשר קיים חשש לגביהן כי הן כללו את הוצאותיו הפרטיות שלא הופרדו מהוצאותיו בתפקיד: כך למשל הוחזרו לו ההוצאות שביקש במלואן - אף על פי שחשבונות המלון כללו את לינת רעייתו שהתלוותה לנסיעותיו53; גם כשהם כללו תשלום עבור ארוחות במלון מעבר לסכומי האש"ל שקיבל, ואף על פי שהוא דיווח בחלק מהמקרים כי 50% מסכום הארוחות במלון הם בגין רעייתו, ומכאן שה-50% האחרים היו בגין ארוחותיו שלו ולא בגין אירוח של גורם שהוא נפגש עמו. יודגש כי בניגוד להוצאות אירוח בתפקיד, הוצאה בגין ארוחה של הנשיא לשעבר לבדו או עם רעייתו היא פרטית, כלולה בסכומי האש"ל שקיבל ואינה מזכה בהחזר כלשהו; הנהלת החשבונות שילמה לו את חשבונות המלון שהגיש במלואם, מבלי שהוא נתן פירוט והסבר להוצאות, גם כשאלו חרגו מהסכומים המותרים בהחזר לפי הוראות מס הכנסה, וגם כשחשבון המלון כלל חיוב שלא ברורות מהותו וזיקתו לבצלאל; עוד עלה כי הנשיא לשעבר ביקש וקיבל מהנהלת החשבונות החזר הוצאות עבור ארוחות במסעדות ובמלון מעבר לסכומי האש"ל, הגם שהוא לא סיפק ולא נדרש לספק פרטים המעידים כי ארוחות אלה היו בתפקיד, ואת מי אירח בהן. הנשיא לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי כל נסיעותיו בתפקיד היו למטרותיה של בצלאל: פגישות ואירועים של אגודת הידידים, גיוס תורמים, כנסים ותערוכות בענייני אמנות ונסיעות הקשורות לתכנון הקמפוס החדש. עוד מסר כי .__________________ .53 בהיעדר התייחסות בנוהל הנסיעות לעניין זה, פנתה הביקורת לנוהל מקביל באונ יברסיטת תל אביב, שבה כיהן הנשיא לשעבר בחלק ניכר מתפקידיו האקדמיים הקודמים. נוהל התחשבנות לאחר נסיעה של אוניברסיטת תל אביב קובע, כי ההחזר בגין הוצאות המלון יינתן בעבור עלות החדר בלבד ואינו כולל ארוחות והוצאות נוספות למעט אינטרנט. עוד נאמר בו כי בהתאם להוראות מס הכנסה, במקרה שבו הוזמן חדר עבור שני אנשים ו/או יותר, כיסוי ההוצאות יהיה 80% .בלבד מעלות הלינה ללילהיצוין כי נוהל הנסיעות החדש של בצלאל קובע, בין היתר, כי ככלל בצלאל לא תשתתף בהוצאות הצטרפות בן/בת זוג של הנשיא לנסיעות לחו"ל. מוסדות להשכלה גבוהה 1521 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 רעייתוהצטרפה לכל נסיעותיו לחו"ל וכי הוצאות טיסתה והוצאות אחרות היו על חשבונו; כי כל קבלות האירוח היו עבור פגישות בתפקיד, גם אל ה שהתנהלו מטעמי נוחות במלון שבו שהה וכלולות בחשבון המלון , וכי רשם בדרך כלל על גב הקבלות את שם האורח. עוד מסר הנשיא לשעבר כי הוא סמך על החשב שיבדוק את חשבונותיו בקפדנות, ושהוא היה אמור להעיר לו על חריגות כלשהן; וכי לפקידי הנהלת החשבונות אין "כל אפשרות לשפוט אם נסיע ות והוצאות הנשיא נחוצות לפעילות בצלאל או הן קשורות לפעילותה. לכל היותר הנהלת החשבונות יכולה לבדוק אם ההוצאות היו על פי הכללים". משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא לשעבר, כי כדי שעובדי הנהלת החשבונות יוכלו לבדוק אם ההוצאות בנסיעה לחו"ל אכן מבוצעות על פי הכללים ואם הן אינן כוללות הוצאות פרטיות שלו, עליהם לקבל דיווח מלא ופירוט לגבי כל הוצאה, אולם בביקורת נמצא שהוא לא סיפק להם פרטים כאלה המסבירים שמדובר בהוצאות בתפקיד. הנהלת החשבונות ביצעה את החזר ההוצאות לנוסעים שלא על בסיס דיווח כזה, ואף לא היה לה מידע לגבי נחיצותן או זיקתן לפעילותה של בצלאל. החשב מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 , כי הנהלת החשבונות בראשותו פעלה על פי נוהל הנסיעות, ביקשה וקיבלה את המסמכים הכספיים; כי כשהוצאה לא הייתה סבירה היא ביקשה הסברים, וכשקיבלה מידע שמדובר בהוצאה שאינה בתפקיד, קיזזה את הסכום. עוד מסר כי אין מתפקידה של הנהלת החשבונות לאשר את הנסיעה, לפקח על מטרתה, משכה , או תכניה ולבחון את נחיצותה לבצלאל. משרד מבקר המדינה מעיר לחשב כי מחלקת הנהלת החשבונות, שמעורבותה נקבעה גם בנוהל הנסיעות, אינה "חותמת גומי" וכי עליה לשמש גורם בקרה ושומר סף . עליה לפקח על המסמכים המוגשים לה לצורך החזרי הוצאות, לבחון אם הם מזכים בהחזר בהתאם לכללים ולבקש הסברים ודיווחים מהנוסע - גם אם מעמדו בכיר ממעמד עובדיה. על הנהלת בצלאל לוודא שמחלקת הנהלת החשבונות עומדת על קי ום כל הדרישות, דואגת לקבל את כל התיעוד הדרוש (ובכלל זה את טופסי אישור הנסיעה החתומים על ידי הממונה), ומשלמת רק עבור הוצאות שבוצעו למטרת בצלאל ובהתאם לכללים. משרד מבקר המדינה מעיר גם לנשיא לשעבר על שלא מסר דיווחים מפורטים ומלאים בכתב על נסיעותיו לא מראש ולא בדיעבד, ועל ש לא סיפק הסברים כנדרש להוצאות שאת החזרן ביקש. ללא מסירת המסמכים הרלוונטיים של הנסיעות, אין ביכולתם של עובדי מחלקת הנהלת החשבונות הכפופים לו לטפל בהחזרי הוצאות נסיעותיו לחו"ל כדבעי. 2. מאחר שהמסמכים היו חסרים במחלקת הנהלת החשבונות, פנה משרד מבקר המדינה ללשכות הנוסעים כדי שימציאו מסמכים המאמתים כי מטרות הנסיעות בתפקיד אכן התקיימו54 . מסמכים כאלה הומצאו לגבינסיעות המנכ"ל וסגנית הנשיא לקשרי חוץ. .__________________ .54 הזמנות לאירועים, לוח זמנים של הנוסע, רשימת פגישות, העתקי התכתבויות ועוד . 1522 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נסיעותיה של הנשיאה לשעבר : לשכתה לא המציאה מסמכים כאלה לגבי שתי נסיעות שהיא ביצעה באפריל 2014. הנשיאהלשעבר מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מידע על פגישות שקיימה במהלך נסיעות אלה. מבדיקת המסמכים שסיפקה לשכתה לגבי יתר נסיעותיה, עולה כי הנשיאה לשעבר שהתה בארצות הברית בתפקיד בין התאריכים 15.11.13-8.11.13 . לשכתה סיפקה לוח זמנים של פגישות שנקבעו עבורה עד ל-10.11.13, אולם בצלאל שילמה עבור שהייתה עד ל- 15.11.13. הנשיאה לשעבר מסרה בתשובתה כי ב-15.11.13 היא הייתה אמורה לקיים פגישות נוספות, אולם אלה בוטלו. בנסיעה אחרת של הנשיאה לשעבר לארצות הברית, בין התאריכים 28.1.13 -23.1.13 , סיפקה לשכתה מידע על מפגש שנקבע לה ב - 24.1.13 בלבד. הנשיאה לשעבר מסרה בתשובתה מידע על פגישות שקיימה בימים נוספים55. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיאה לשעבר, כי היה עליה להגיש למחלקת הנהלת החשבונות , כחלק מהדיווח על הנסיעה , את כל המסמכים הנדרשים המעידים שההוצאות במהל ך נסיעותיה היו למטרת בצלאל ומזכות בהחזר. נסיעותיו של הנשיא לשעבר : לשכת הנשיא לשעבר המציאה מסמכים המעידים על פעילות הקשורה לבצלאל במהלך שש נסיעות שלו שהתקיימו בין התאריכים 30.9.12 -1.1.11 . לקבלות עבור הוצאות של הנשיא לשעברעבור 12 מתוך13 נסיעות שחלו בין התאריכים 31.12.10 -1.1.05 , לא המציאהלשכתו מסמכים כאלה. לגבי אחת מהן, שבוצעה בינואר 2010 (שבצלאל נשאה בעלותה, כביתר הנסיעות) לא נמצאו בהנהלת החשבונות דוח הנסיעה והקבלות שהגיש הנשיא לשעבר בעבור לינה והחזר הוצאות. מבדיקת המסמכים שסיפקה בצלאל לשש נסיעות של הנשיא לשעבר שחלו בין התאריכים 30.9.12 -1.1.11 עלו ליקויים נוספים. להלן דוגמאות: א. הנשיא לשעבר שהה בניו יורק במשך תשעה ימים בינואר 2011 , במשך תשעה ימים נוספים באפריל 2011 , ובמשך11 יום בינואר2012. על פי מסמכי בצלאל, נקבעו לו פגישות עבודה רק לארבעת הימים הראשונים של הנסיעה הראשונה, לשלושה ימים בנסיעה השנייה, ולחמישה ימים בנסיעה השלישית. למרות זאת, שילמה לו בצלאל הוצאות אש"ל והוצאות לינה (שכללו את רעייתו) בעבור כל זמני הנסיעות, וכן עבור ארוחות במסעדות שהתקיימו במועדים שלא נקבעו בהם פגישות עבודה (מעבר לסכומי האש"ל שקיבל), על פי קבלות שהגיש בלי שציין בהן את מי אירח56. ב. הנשיא לשעבר שהה בלונדון על חשבון בצלאל במשך שישה ימים במאי 2011 ובמשך חמישה ימים בדצמבר2011 . בדוחות שהגיש הוא כתב כי מטרת נסיעותיו היא גיוס כספים, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים כי פעל או קיים פגישות בנושא זה. על פי מסמכים שהמציאה לשכתו, נקבעו עבורו בנסיעה הראשונה פגישה אחת .__________________ .55 יצוין כיבשתי נסיעות נוספות שלה לא נמצאו ליקויים. 56 בעבורהנסיעה הראשונה חויב הנשיא לשעבר בסכום של 149 דולר עבור ארוחות של רעייתו במלון, מתוך קבלות בסך 2,333 דולר שהגיש עבור לינה וארוחות במלון. במסמכי הנסיעה השנייה ביקש הנשיא לשעבר לחייב אותו בסכום של 481 ,דולר עבור ארוחות של רעייתו במלון מתוך קבלות בסך 3,399 דולר שהגיש עבור לינה וארוחות במלון, אולם למרות בקשתו נשאה בצלאל במלוא העלות. בנסיעה השלישית לא ביקש הנשיא לשעבר לחייב אותו במאומה מתוך הקבלות בסך 5,343 .דולר שהגיש עבור לינה וארוחות במלון מוסדות להשכלה גבוהה 1523 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עם רקטור של מוסד אקדמי מקביל לאמנות, ובנסיעה השנייה פגישה אחת עם האחראי על הנכסים באוניברסיטה לאמנויות על מנת לסייר במשכנה החדש. כאמור, בצלאל לא המציאה מסמכים המעידים על פעולות שעשה הנשיא לשעבר לצרכיה ולתועלתה במהלך 12 מתוך 13 נסיעותיושחלו בין התאריכים 31.12.10 - 1.1.05. על פי חישובי משרד מבקר המדינה, עלות הנסיעות הללו לבצלאל עומדת על יותר מ -315,000 ש"ח57 . נכללו בהן הוצאות אירוח והוצאות אחרות, בלי שפורטו מהותן ושייכותן לבצלאל, וחשבונות הלינה כללו גם את רעיית הנשיא לשעבר. הנשיא לשעבר טען בתשובתו כי לא היו לו הוצאות פרטיות, וכי כל נסיעותיו והוצאותיו בחו"ל היו למטרות בצלאל ובענייניה בלבד. עוד טען כי לא כל פגישותיו רשומות בלוח הזמנים של ו, וכי בנסיעותיו ביקר גם במוזאונים וגלריות, כדי לעמוד על המגמות באמנות ובעיצוב. הנשיא לשעבר מסר בתשובתו כי "אולי כשלתי בכך שלא עדכנתי בדו"ח אחרי כל נסיעה את לוח הפגישות שלי מעבר לדיווח בעל פה לוועד המנהל או לוועדת הכספים" וכי "למען הסדר הטוב הייתי צריך לעדכן את דו"ח הנסיעות שלי בשובי מחו"ל בכתב מעבר לדיווח בע"פ לוועד המנהל וליו"ר". לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שתוארו מעלים חשש להיעדר הפרדה כנדרש בין הוצאות פרטיות להוצאות לצורכי בצלאל בנסיעותיו של הנשיא לשעבר. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא לשעבר על שלא דאג להטמעתו של נוהל נסיעות הולם, לא מינה גורם מפקח, לא דיווח באופן מלא על נסיעותיו, לא הפריד כנד רש את הוצאותיו הפרטיות - כגון ארוחות שבהן לא אירח גורמים כלשהם - מהוצאות התפקיד, וגם כשעשה זאת לא וידא שבצלאל ביצעה את ההפרדה. בכך אפשר את בזבוז כספי ה של בצלאל וכספי הציבור. בביקורת עלה כי בצלאל שילמה כ- 55,0004 ש"ח58 עבור19 נסיעותיושל הנשיא לשעבר שבוצעו בתקופה שבין 30.9.12 -1.1.05 , מבלי שהיו לה מסמכים המצביעים על נחיצותן של מרבית ההוצאות הללו לצרכיה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מצביע על תפקוד לקוי של מחלקת הנהלת חשבונות , ובראשה החשב, שבהיעדרו של גורם מפקח ושומר סף שילמה עבור הוצאותיו של הנשיא לשעבר ללא בקרה ופיקוח . .העסקת קרובי משפחה, שותפים עסקיים וסטודנטים .העסקת קרובי משפחה ושותפים עסקיים הסכם העבודה בבצלאל קובע כי "לא יתמנו ולא יועסקו בעת ובעונה אחת קרובי משפחה כחברי סגל באותה מחלקה או יחידה, ולא יתמנו או יועסקו קרובי משפחה לתפקידים .__________________ .57 מתוך הסכום הזה, שילמה בצלאל כ-129,000 ש"ח עבור הוצאות הלינה והארוחות במלון של הנשיא לשעבר ורעייתו. הנשיא לשעבר נשא בתקופה זו בסכום של 597 דולר עבור ארוחות של אשתו במלון. 58 ,סכום זה כולל הוצאות עבור טיסות, לינות אש"ל והוצאות נוספות. 1524 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ."באקדמיה, אם יש בין אותם תפקידים זיקה קרובה או יחס של כפיפות או של תלותקרוב משפחה על פי ההסכם הוא הורה, בן, אח, בן זוג, ידוע בציבור, שותף עסקי ועוד59 (להלן- קרוב משפחה). במקרים חריגים רשאית ועדה פריטטית שהרכבה הוגדר בהסכם (להלן - ועדה פריטטית) לאשר מינוי זמני או העסקה בניגוד לאמור, ובלבד שתנמק את החלטותיה בכתב. הסכם העבודה חל על כל המורים המועסקים בבצלאל (להלן - הסגל האקדמי). אשר לסגל המינהלי, הסכם העבודה קובע כי בצלאל לא תעסיק קרוב משפחה של עובד60 - אם בין תפקידיהם של שני הקרובים עשוי להתקיים קשר של תלות. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי מיון המועמדים בבצלאל: 1. בביקורתעלה כי תהליכי המיון של מועמדים להעסקה בסגל האקדמי או המ ינהלי בבצלאל אינם כוללים קבלת הצהרה מהמועמד בדבר קיומם של קשרי משפחה וקשרים עסקיים עם מועסקים אחרים בבצלאל. 2. בדוח שקיבלה הנהלת בצלאל (על פי בקשתה) במרץ 2015 מהמבקרת הפנימית, שעסק במחלקה א' (להלן - דוח ביקורת פנימית), צוין כי בשנות הלימודים התשע"ד-התשע"ה ( 2015 -2014) הועסקו בכל אחת משלוש מחלקות זוג שותפים שבין תפקידיהם הייתה זיקה; כי שלושה מרצים באותה מחלקה היו שותפים עסקיים במקביל לעבודתם בבצלאל, בפרויקט שהסתיים בשנת הלימודים ה תשע"ד; כי אחד ממרצי מחלקה א' מעסיק במשרדו הפרטי עובדים שגם משמשים עוזרי הוראה במחלקה; וכי באף לא אחד מהמקרים הובא הדבר לאישור ועדה פריטטית ולא אושר על ידיה, כנדרש. 3. עוד עלה כי רקבאפריל 2015 , לאחר בקשת משרד מבקר המדינה לקבל מידע על העסקת קרובי משפחה בסגל האקדמי והמינהלי של בצלאל, ולאחר שדוח הביקורת הפנימית המליץ להנהלת בצלאל לקבל מהמועסקים מידע כזה, ביקשה הנהלת בצלאל מעובדיה להצהיר אם יש להם קרובים או שותפים עסקיים המועסקים במוסד. מכאן שעד לאיסופו של מידע זה, לא היה להנהלת בצלאל מידע סדור בדבר קיומם של קשרים כאלה והיא גם לא פעלה לאכיפת הכללים שנקבעו בהסכמי העבודה. 4. מנתונים שמסרהבצלאל למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2015 על הצהרות שמסרו לה 75% מסך עובדי הסגל האקדמי בדבר קרובי משפחה, עולה כי במחלקה א' ובמחלקה נוספת מתקיימים קשרים עסקיים בין חלק מחברי הסגל61 שהנם מנוגדים להסכם העבודה ואשר לא אושרו על ידי ועדה פריטטית. 5. עוד עלה מהנתונים שמסרה בצלאל כי ב-12 מקרים נוספים מועסקים זוגות קרובי משפחה באותה מחלקה, כאשר אחד מהם הוא חבר סגל והשני מרצה מן החוץ או עמית הוראה. יצוין כי העסקה זו אמנם אינה אסורה על פי הסכם העבודה, אולם בתשעה מקרים מתוכם מדובר בזוגות המועסקים במחלקה א'. בנוסף לכך, מועסקים במחלקה זו זוג עובדים מינהליים ושני חברי סגל אקדמי נוספים שיש ביניהם קרבת משפחה שאינה אסורה על פי הסכם העבודה. 6. הביקורתהעלתה כי אסיסטנט שהוא בנו של אחד המרצים מן החוץ הועסק בכפיפות אליו. הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי העסקה זו הופסקה בעקבות הביקורת. .__________________ .59 על פי הסכם העבודה, שותף הוא אדם שמקיים קשר עסקי מתמשך ו/או שותפות עם אדם אחר ו"דין שותף כדין קרוב משפחה" . 60 .הגדרת קרוב משפחה בהסכם העבודה עם הסגל המינהלי כוללת נכד, אך לא כוללת שותף 61 במחלקה א' נמצא קשר כזה בין שני חברי סגל, ובמחלקה האחרת בין שלושה חברים. מוסדות להשכלה גבוהה 1525 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העסקת קרובי משפחה מעוררת חשש לניגוד עניינים, היא עלולה לפגוע בעקרון השוויון, למנוע בחירת עובדים מתאימים, להקשות על תפקוד המוסד ולפגוע בטובתו. על הנהלת בצלאל היה להסדיר כראוי את הנושא, להטמיע בהליכיה דרישת הצהרה ממועמדים להעסקה על קשרים קיימים שלהם עם עובדי בצלאל ולדרוש מכל עובדיה לעדכן את הפרטים במקרה של שינויים. על הנהלת בצלאל לפעול להכנת הסדרים למניעת ניגודי עניינים, ובמקרה הצורך להפסקת העסקות אסורות או העסקות שעלולות לפגוע במוסד עצמו, ולכלול בנהליה דרכים למניעת ניגוד עניינים הנובע מהעסקת קרובי משפחה, לרב ות קביעת זהותו של הגורם המפקח והאופן שעליו לפעול במצבים שונים (כגון הכנת הסדרים למניעת ניגודי עניינים ומקרים שבהם יש להעביר עובד למחלקה אחרת או להפסיק את העסקתו). הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה כי הטמיעה הליך קבלת הצהרה מהמועמדים ומהמועסקים בדבר קשרי משפחה והקימה ועדה פריטטית לדון בניגודי עניינים, באם נוצרו כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי ש בנוסף לכך תשקול הנהלת בצלאל דרכים לצמצם את התופעה, לרבות החלת הכללים הנוגעים להעסקת קרובי משפחה גם על העסקת מרצים מן החוץ ועמיתי הוראה. זאת ועוד, תופעת העסקת קרובים במחלקה אחת במיוחד וריבוי העסקתם בה אינה רצויה - גם אם בחלק מהמקרים מדובר בהעסקה שאינה אסורה. העסקת סטודנטים בעבודה פרטית על ידי אנשי סגל על פי האמנה של בצלאל ליחסי מורים ותלמידים שהיא אישרה בשנת 2005 , על היחסים בין המורים לתלמידים להיות מושתתים על שוויון הזדמנויות ולא להיות מושפעים ממערכות יחסים אחרות. עוד לפיה, בעת הערכת עבודות תלמידים יישמר עקרון שוויון ההזדמנויות. ממסמכי בצלאל מהשנים 2013 ו-2014 עולה כי מרצים רבים במחלקה א' מעסיקים במשרדם הפרטי סטודנטים הלומדים במחלקה זו בבצלאל. עוד עלה כי במקרה מסוים העסיק מרצה במחלקה סטודנטית שהייתה באותה עת תלמידה שלו. בנובמבר 2014 החליטה מועצת מחלקהא' כי מרצה לא יעסיק סטודנט בזמן שהוא מלמד אותו; כי על מרצה להימנע מהעסקת סטודנט שעשוי ללמוד אצלו בעתיד; לראש מחלקה מכהן אסור להעסיק סטודנטים בתקופת כהונתו; מרצים המכהנים כמרכזים לא יעסיקו סטודנט הלומד בשנה שאותה הם מרכזים. הועלה כי עד מאי 2015 לא קבעההנהלת בצלאל כללים מחייבים בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו סטודנט מועסק אצל מרצה במחלקה שבה הוא לומד עלול לגרום לפגיעה בשוויון, ולהעניק יתרון לאותו ס טודנט ביחס לאחרים. זאת ועוד, ערבוב לא רצוי כזה בין ההיבטים האקדמיים לבין ההיבטים הכלכליים והאישיים של שני הצדדים - המרצה והסטודנט - פוגע בערכים אתיים בסיסיים ויוצר מערכת יחסים לא בריאה בין המעורבים. הנהלת בצלאל מסרה בתשובתה כי הוועד המנהל הנחה את ההנהלה לגבש קוד אתי, וכי סנאט בצלאל הקים ועדת משנה שאמורה לשוב עם הצעות בעניין זה. 1526 דוח שנתי66ג .שם הדוח: מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת בצלאל לקבוע כללים חד-משמעיים בעניין ולאסור על מרצה ללמד או להיות ממונה על לימודיו של מי שיש לו אתו קשר העלול לפגוע בשוויון בין הסטודנטים או בערכים את יים אחרים , ול פקח על ביצועם. .סיכום .משרד מבקר המדינה בדק היבטים בהתנהלות בצלאל, מנהליה ומוסדותיה המנהלים. הביקורת העלתה ליקויים משמעותיים בניהולה הכספי של בצלאל והגירעון הכספי המתמשך שלה, לרבות שכירת נדל"ן בחוסר כדאיות כלכלית וליקויים בתכנון הקמפוס החדש. הועלו חריגות בתנאי ההעסקה והפרישה של הנשיא לשעבר, ליקויים בעבודת ועדת הביקורת, וליקויים בניהול הנסיעות לחו"ל ובנסיעותיו של הנשיא לשעבר בפרט; עוד הועל ו הליך לקוי לבחירת נשיא וליקויים בהעסקת קרובי משפחה. הליקויים החמורים ביותר שנמצאו נוגעים להליכי קבלת ההחלט ות של הנשיא לשעבר ושל הוועד המנהל, אשר נעשו ללא בחינת מידע מתאים וללא שקילת המשמעויות הכספיות והאחרות של ההחלטות והחלופות להן. בכך הם הגדילו את הוצאותיה של בצלאל בסכומים ניכרים, הסבו לה נזק כספי, העמיקו את הגירעון המצטבר שלה, ולא מילאו את חובתם לפעול בזהירות כנדרש מנושאי משרה, אף היה בהתנהלותם כדי לפגוע בטובת בצלאל. בכמה מקרים מהותיים פעל הנשיא לשעבר בחוסר סמכות וגרם לבצלאל אבדן של סכומי עתק, תוך חולשה של חברי הוועד המנהל בביצוע בקרה על פעולותיו. הליכי התכנון של הקמפוס החדש והתמשכותם הלא סבירה הם דוגמה חשובה להתנהלותה הלקויה של הנהלת בצלאל הקודמת: במשך יותר משנתיים לא קיים הוועד המנהל דיון בשאלה ה אם להנמיך את המבנה המתוכנן כפי שדרשו העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה , והנהלת בצלאל הקודמת המשיכה בתכנון המקורי; הנשיא לשעבר הודיע לאדריכל א' על הפסקת ההסכם עמו בלא שהתקבלה על כך החלטה בוועד המנהל, בלא שהוסמך לעשות זאת, שלא בהתאם ל זכויות החתימה שבצלאל העניקה לו, ואף על פי שידע שהדבר ימנע מבצלאל לעמוד בהתחייבותה לפינוי הקמפוס בהר הצופים במועד שנקבע בהסכם למכירתו. לאחר מכן הקים הוועד המנהל ועדה שבחרה באדריכל חדש לקמפוס, ללא דיון ביתרונות ובחסרונות של ההחלטה לעומת חלופות לה, בהשלכותיה הכספיות, בהשלכות על לוחות הזמנים של הפרויקט, בהשלכות על עמידה בהתחייבות בצלאל למועד פינויו של הקמפוס בהר הצופים בהסכם למכירתו, ובהשלכות שיהיו לאי-עמידה בהסכם המכירה על תקבולי המכי רה. בהמשך, לא עמדה בצלאל בתנאי מתלה להסכם המכירה, מנהליה לא התאמצו לעמוד בתנאי זה ולא ביקשו מתן ארכה לביצועו; עקב כך פקע ההסכם, אולם הוועד המנהל לא דן בפקיעתו ובבקשת ארכה לביצוע התנאי המתלה לפני מועד פקיעתו או לאחריו, ובסופו של דבר הרוכשים נסוגו מכוונתם לקנות את הקמפוס במאות מיליוני ש"ח שיועדו למימון הקמפוס החדש. הליכים פגומים אלה של קבלת החלטות הסבו לבצלאל אבדן כספי עצום ואבדן של שנים שבמהלכן הקמפוס היה אמור לעמוד על תלו, אולם בפועל בנייתו טרם החלה. מוסדות להשכלה גבוהה 1527 .:שם הדוח מוסדות להשכלה גבוהה - בצלאל האקדמיה לאמנות ועיצוב בירושלים - היבטים בהתנהלות בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על הוועד המנהל של בצלאל לשפר את הליכי קבלת ההחלטות, לגלו ת מעורבות עמוקה יותר בנושאים המהותיים העומדים על הפרק, ולהגביר את הפיקוח על הנשיא. על הנשיא לוודא שהוועד המנהל יקבל את מלוא המידע הנחוץ לפני דיוניו. על הנהלת בצלאל לגבש תכנית לצמצום הגירעון המצטבר ולפעול לחיזוק האיתנות הפיננסית שלה, על ידי איזון התקציב השוטף וארוך הטווח. על ות"ת לקחת חלק בתכנית זו ולוודא את ביצועה. .