מטלות רוחב/תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל

 מבוא .הפעילות הישראלית בתחום החלל החלה בשנות השישים של המאה העשרים והתמקדה במחקר באוניברסיטאות. בינואר 1983 הוקמה סוכנות החלל הישראלית (להלן - סל"ה), כגוף ממלכתי הפועל ליד משרד המדע והטכנולוגיה10 (להלן- משרד המדע). ייעודה של סל"ה הוא לגבש תוכניות ודרכי פעולה לקידום המטרות הלאומיות האזרחיות של ישראל בתחום החלל ולהוציאן לפועל במסגרת המשאבים שיוקצו לכך. מדינת ישראל נכנסה לתחום החלל והתמקדה תחילה בלווייני תצפית11 ויכולת שיגור של לוויינים כאלה מסיבות ביטחוניות. בספטמבר 1988 שיגרהמדינת ישראל לחלל את אופק 1 - לווייןהתצפית הישראלי הראשון שפיתחה ובנתה, ובכך הצטרפה למועדון מצומצם של מדינות ששיגרו עד אותה עת בכוחות עצמן לוויין מתוצרתן. בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים עסקה תעשיית החלל הישראלית גם בפיתוח לווייני תקשורת12 , ובמאי1996 שוגר לחלל לוויין התקשורת הראשון - עמוס 1 ., באמצעות משגר של חברה זרה פעילות מדינת ישראל בתחום החלל היא מנוף חשוב לפיתוח טכנולוגיות הדרושות למדינת ישראל. בהשקעת מדינת ישראל בתחום החלל יש כדי לתרום לצורכי הביטחון הלאומי. כן תורמות השקעות אלה לקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה ומסייעות לשיפור במעמדה הבין -לאומי של המדינה. שיגור לווייני תקשורת מתוצרת ישראל הוא מרכיב חשוב בתוכנית החלל הלאומית. לוויינים אלה מאפשרים שליטה טכנולוגית וקיום תקשורת בכל עת ונדרשים להבטחת עצמאות תקשורתית של המדינה, שאינה תלויה בגורמים חיצוניים. התעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א) מפתחת ומייצרת לווייני תצפית ולווייני תקשורת וכן משגרי לוויינים ומכלולים מסוגים שונים. פעילות זו כוללת תכנון, פיתוח, ייצור ואינטגרציה של לוויינים וכן הקמת תחנות קרקע לשליטה ולבקרת לוויינים, שיגור לווייני תצפית ותפעול לוויינים. משנות התשעים של המאה העשרים שוגרו בהצלחה לחלל (באמצעות משגרים של חברות זרות) ארבעה לווייני תקשורת אשר פיתחה וייצרה התע"א - עמוס 1 , 2 ,3 ו-4 .הלוויין עמוס 113,, אשר היה בבעלות התע"א הפסיק לספק שירותי . .10 שמו של המשרד כיום. בעבר נקרא המשרד בשמות שונים בין היתר משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל. 11 לוויינים הנמצאים במסלול לווייני בגובה של בין400 ל-700 ק"מ מעל פני כדור הארץ ומקיפים אותו. הלוויינים משמשים לצילום על פני כדור הארץ למטרות צבאיות ואזרחיות, והם בעלי יכולת קליטת תמונות, אחסונן ושידורן לקרקע. 12 ,לוויינים המשמשים להעברת אותות בין נקודות על פני כדור הארץבאמצעותם מועברים, בין היתר, שידורי טלוויזיה, אינטרנט ושיחות טלפון בין -לאומיות. לווייני התקשורת הם לווייני ם גיאוסטציונריים - הם משייטים בגובה של כ-36,000 ק"מ מעל קו המשווה, במהירות זהה לזו של כדור הארץ ובאותו כיוון, וכך הם ממוקמים באופן קבוע מעל לנקודה מסוימת על פני כדור הארץ. 13 בתגובתה על ממצאי הביקורת מסרה התע"א למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי עמוס1 .פותח ויוצר בתע"א בעלות של מאות מיליוני דולרים 484 |דוח שנתי 69א .תקשורת בשנת 2008 . הלוויין עמוס2 , אשר שוגר לחלל בדצמבר2003 , סיים באפריל 2017 את חייו והפסיק לספק שירותי תקשורת. הלוויינים עמוס 2 ,3 ו-4 הםבבעלותה של חברת חלל תקשורת בע"מ (להלן - חברת חלל)14; חברת חלל רכשה אותם מהתע"א והחכירה ללקוחותיה שירותי תקשורת לוויינים. לפעילות התע"א בתחום לווייני התקשורת שני מאפיינים עיקריים: (א) היא פועלת על פי מודל של שילוב מערכות - דהיינו מייצרת את הלוויין בהתבסס בעיקר על מכלולים ורכיבים שהיא רוכשת מספקים מחוץ לישראל; (ב) נפח העבודה בתע"א בתחום זה קטן יחסית, מאחר שהיא מפתחת ומייצרת לוויין אחת לכמה שנים. עקב כך משך הזמן שבו התע"א מפתחת, מייצרת ומשגרת את הלוויינים רב יותר, ומחיריהם גבוהים יותר מהמקובל בעולם. בשל כך הזמינה חברת חלל ביולי 2008 את הלוויין עמוס 515 מחברה רוסית ולא מהתע"א. בסוף שנת 2012 חתמו התע"א וחברת חלל על הסכם לרכישת הלוויין עמוס6 , אשר היה אמור להיות משוגר לחלל בספטמבר2016 ולהחליף את הלוויין עמוס 2 (בנקודת השמיים4W). ב-1.9.16 ,במהלך תדלוק משגר של ח ברה אמריקנית האחראית לשיגור עמוס 6 , שנעשה במסגרת ההכנות לקראת השיגור, התפוצץ המשגר, דבר שגרם לאובדן מלא של הלוויין. חברת חלל נוסדה בשנת 1989 .כמיזם משותף של התע"א ושל חברה אחרת חברת חלל החלה את פעילותה בהספקת שירותי תקשורת לוויינית באמצעות הלוויין עמוס 1 , .שנבנה בתע"א והיה בבעלותה כיום עוסקת חברת חלל בהספקת שירותי תקשורת לוויינית באמצעות השכרת משיבים16 המצויים בלווייני התקשורת שבבעלותה17 ובלוויינים אחרים18 ללקוחות בארץ ובחו"ל. במשך השנים מכרה התע"א את החזקותיה בחברת חלל, עד למכירת כל החזקותיה בחברה במאי 2010 . משנת2005 נסחרות מניותיה של חברת חלל בבורסה לניירות ערך בתל אביב (להלן - הבורסה). חברת חלל היא חברה ישראלית, ובעלי השליטה בה הם גורמים ישראליים. עם הקמתה של החברה הוסדרה פעילותה בין היתר באמצעות רישיון זמני מיוחד למתן שירותי בזק שהעניק לה משרד התקשורת באוגוסט 1994 ; הרישיון הגדיר את שירותי הבזק ואת פעילות הבזק וכן את השירותים המותרים והתנאים לכך. במאי 2015 .עדכן משרד התקשורת את הרישיון האמור . .14 חברת חלל היא חברה ציבורית הנסחרת בבורסה לניירות ערך בתל אביב (לפרטים ראו בהמשך). 15 בנובמבר2015 .פסק הקשר עם הלוויין, וכעבור זמן קצר הוכרז על אובדנו 16 רכיבי תקשורת בלוויין שתפקידם לקבל את האות מהאנטנה, להגביר אותו, להסיט את תדר האות לתדר שידור מהלוויין ולהעביר אותו חזרה לאנטנה לצורך שידור. 17 במועד סיום הביקורת היו בבעלות חברת חלל הלוויינים עמוס3 ועמוס4 ., שפותחו ויוצרו בתע"א עד אפריל 2017 סיפקה חברת חלל שירותים גם באמצעות הלוויין עמוס2, שהיה בבעלותה. 18 לדוגמה, נכון למאי2017 חברת חלל מספקת שירותים ללקוחותיה גם באמצעות הלוויין עמוס7 , שבבעלות חברת AsiaSat . תחום פעילות לאומי אסטרטגי |485 . במועד סיום הביקורת, יוני2017 , היו פעיליםבחלל שני לווייני תקשורת מתוצרת התע"א הנמצאים בבעלות חברת חלל: עמוס 3 , ששוגר לחלל באפריל200819 וצפוי לסיים את חייו בשנת202520 ; ועמוס4 , ששוגר לחלל באוגוסט201321 וצפוי לסיים את חייו בשנת202922 . נוסף על כך, לאחר אובדנו של הלוויין עמוס 6 חכרה חברת חלל לוויין מחברה זרה א' (עמוס7 ), על מנת לספק ללקוחותיה את השירותים שהיה אמור לספק עמוס 6 . במרץ2018 ,, לאחר סיום הביקורת הזמינה חברת חלל מחברה זרה ב'23 פיתוח וייצור לוויין תקשורת24 שנועד להחליף את עמוס 7. .פעולות הביקורת .מפברואר עד יוני 2017 בדק משרד מבקר המדינהבין היתר תהליכי קבלת החלטות בתחום לווייני התקשורת במדינת ישראל. נושאים מסוימים עודכנו עד יולי 2018:. נבדקו המדיניות הלאומית בתחום לווייני התקשורת ; פעילות משרד המדע והמטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל), לאחר אובדן הלוויין עמוס 6 ; והמנגנונים שנקבעו להסדרת פעילותה של חברת חלל, שנועדו לשמור על האינטרסים של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת , לרבות אופן יישומם. הביקורת נעשתה במשרד המדע; במשרד התקשורת; בתע"א; במל"ל ובגופים נוספים. באפריל 2018 , נוכח החלטת חברת חלל לרכוש לוויין מחברה זרה ב', פנה מבקר המדינה לראש הממשלה במכתב25 , ובו ציין בין היתר כי יש לנקוט ללא דיחוי את הפעולות הנדרשות לצורך קביעת מדיניות ממשלתית בתחום לווייני התקשורת ולתקצובו של תחום זה על פי סדרי עדיפויות מול נושאים לאומיים אחרים. זאת על מנת שלא לפגוע בהישגי מדינת ישראל בתחום זה, וכדי שהמדינה לא תאבד יכולות אסטרטגיות. . .19 מוצב בנקודת שמיים4W .)(מיקום שמיים בקשת הגיאוסטציונרית 20 על פי ההסכם בין התע"א לחברת חלל מספטמבר2005 , משך חיי הלוויין היה אמורלהיות לפחות 12 שנים (עד שנת2020 ). ממסמכים עולה כי צפוי שהלוויין יסיים את חייו בשנת2025. 21 מוצב בנקודת שמיים65E. 22 על פי ההסכם בין התע"א לחברת חלל מיולי2007 משך חייו המתוכנן של עמוס4 יהיה כ-12 שנה (עד שנת2025 ). ממסמכים עולה כי מועד סיום חייו הצפוי הוא שנת 2029. 23 Space System/Loral, LLC. 24 לחברה יש זכות לבטל הסכם זה עד25.9.18 . 25 ,עותקים מהמכתב נמסרו בין היתר לשר האוצר, לשר המדע והטכנולוגיה, לשר התקשורת לראש המל"ל ולמנכ"ל התע"א. 486 |דוח שנתי 69א .מדיניות לאומית בנוגע לתחום לווייני התקשורת .רקע כללי .תחום לווייני התקשורת כחלק מתוכנית החלל הלאומית .תחום לווייני התקשורת הוא מרכיב משמעותי וחשוב בפעילות שנעשית ליישום תוכנית החלל הלאומית. נוסף על תחום זה כוללת פעילות מדינת ישראל בתחום החלל כאמור גם את תחום לווייני התצפית, הנבנים לצרכים ביטחוניים ולצרכים אזרחיים, בעיקר מדעיים; תחום לווייני התצפית מקודם בין היתר במסגרת שיתופי פעולה בין-לאומיים. במשך השנים ייחדו גור מים מקצועיים בתעשיית החלל הישראלית ובמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר תשומת לב לתוכנית החלל הלאומית, אולם לא בכל המקרים ניתנה התייחסות מיוחדת לתחום לווייני התקשורת, שנכלל בתוכנית זו. .התהוות משבר בתוכנית החלל הלאומית .באוגוסט 2008 התריעה התע"א בפני גורמים שונים על משבר חמור המסתמן בתוכנית החלל הלאומית: במכתב של מנכ"ל התע"א דאז מר יצחק ניסן, בין היתר ליו"ר סל"ה אלוף (מיל') יצחק בן ישראל, הוא כתב כי התע"א, כמובילת תוכנית החלל בישראל, מתריעה על משבר חמור שמסתמן בתוכנית, עד כדי סכנה לסגירתה. מנכ"ל התע"א המליץ כי הנושא יידון בדחיפות ברמה הלאומית העליונה, תוך הגדרת מטרות תוכנית החלל בישראל, מתן פתרונות ותקצוב רב- שנתי מתאים. בשנת 2009 התריעה התע"א לפני ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת ולפני יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה על המשבר וציינה בין היתר כי סל"ה אינה מצליחה להעמיד משאבים מספקים לקידום מחקר ופיתוח (להלן - מו"פ) ולקידום פעילות חלל אזרחית כמקובל במדינות המתקדמות בעולם. כן ציינה התע"א כי המשבר גורם לפעילות מועטה ביותר בתחומי המו"פ ול"דריכה במקום" לעומת ההתקדמות בעולם בתחום, וכי התשתיות מתיישנות ונוצר "ניוון" של מוקד הידע הלאומי (בתע"א). נוסף על כך ציינה התע"א כי התלות של ה בספקים שהם גם מתחרים וחוסר היתרון לגודל - כל אלה גורמים לה לבצע רכש יקר ומהווים חסמים לצמיחת תעשיית החלל. עוד ציינה התע"א שחברת חלל הזמינה לראשונה לוויין תקשורת - עמוס 5 - מחברה רוסית ולא מהתע"א, נוכח סבסוד ממשלתי רוסי "מסיבי". .המלצות הצוות לגיבוש תוכנית חלל לאומית .נוכח המשבר שהתהווה בתחום החלל מינה בנובמבר 2009 נשיא המדינה דאז מר שמעון פרס, בתיאום עם ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, צוות לגיבוש תחום פעילות לאומי אסטרטגי |487 . .צוות הנשיא המליץ .לשים דגש בין היתר .על החזרת היתרון .היחסי למדינת ישראל .בתחום לווייני .התקשורת, אך לא .קבע את התקציב .הייעודי הנדרש .לתמיכה בתחום זה, .אף שלהמלצה זו היו .משמעויות תקציביות. . תוכנית חלל לאומית (להלן - צוות הנשיא). בראש הצוות עמדו מנכ"ל משרד המדע מר מנחם גרינבלום ויו"ר סל"ה אלוף (מיל') פרופ' יצחק בן ישראל26 . :להלן פירוט לגבי פעילות הצוות והמלצותיו ביוני 2010 ,הגיש צוות הנשיא לנשיא המדינה ולראש הממשלה את הדוח שגיבש [ שכותרתו "החלל כפרויקט לאומי - תוכנית חלל ישראלית ותעשיית חלל ] מקומית בת-קיימה בתוך שנים ספורות". בדוח נכתב בין היתר כי החלל הוא משאב אסטרטגי, וכי הפעילות בו היא מנוף טכנולוגי שמהווה מפתח לקיומה של חברה מודרנית ומפותחת המבוססת על ידע. צוות הנשיא המליץ בדוח כי הממשלה תקבל החלטה להשקיע בתוכנית חלל אזרחית ובתשתית המדעית והטכנולוגית, כדי לחזק את יתרונה היחסי של ישראל. צוות הנשיא גיבש בין היתר את ההמלצות האלה בנוגע למדיניות וליעדים לאומיים: למצב את ישראל כמובילה מדעית וטכנולוגית בתחום החלל; לפתח את הטכנולוגיות, הידע והתשתית המדעית הנחוצים לחקר החלל, נושאים שבהם יש למדינת ישראל יתרון יחסי; ולקדם שיתופי פעולה בין-לאומיים ב חקר החלל וניצולו. כדי לממש את תוכנית החלל הלאומית ולהחזיר את היתרון היחסי של מדינת ישראל, המליץ צוות הנשיא להקצות בין היתר תקציב חלל לאומי לפעילות האזרחית בהיקף של 300 מיליון ש"ח לשנה במשך חמש שנים. עוד המליץ הצוות כי סל"ה תהיה אחראית לגיבוש המדיניות ויעדי-העל הלאומיים בתחום החלל, על הבאתם לאישור הממשלה, ועל ביצועם באמצעות הקצאת המשאבים שברשותה, לרבות תקציב החלל הלאומי. בנספח לדוח המליץ הצוות כי במסגרת תקציב זה יושם דגש בין היתר על החזרת היתרון היחסי שיש לישראל בתחום לווייני התקשורת. יצוין כי בדוח שהגיש צוות הנשיא הוא המליץ לשים דגש בין היתר על החזרת היתרון היחסי למדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, אך לא קבע את התקציב הייעודי הנדרש לתמיכה בתחום זה אף שלהמלצה זו היו משמעויות תקציביות. במסמך משותף של מנכ"ל משרד המדע וראש אגף התקציבים במשרד האוצר מדצמבר 2011 בנושא סיכום תקציבי בעניין תוכנית החלל האזרחית לשנים 2012 - 2014 (להלן- הסיכום התקציבי) נכתב כי בעקבות הדוח של צוות הנשיא, ובהמשך לסיכום בין שר האוצר לשר המדע והטכנולוגיה (להלן - שר המדע), תופעל בשנים 2012 - 2014 ,תוכנית לקידום תעשיית החלל הישראלית וכי תקציבה הכולל יהיה 180 מיליון ש"ח. עקרונות התוכנית היו כדלהלן: קידום שיתוף פעולה בין-לאומי בתחום החלל האזרחי; תמיכה בקידום מו"פ בתחום החלל האזרחי, בדגש על חברות קטנות ובינוניות; וקידום מחקר בסיסי ויישומי באקדמיה. . .26 חברי צוות הנשיא היו בין היתר מנכ"ל סל"ה וגורמים מהתע"א ומחברת חלל. 488 |דוח שנתי 69א . .לא נמצא כי משרד .המדע, לרבות סוכנות .החלל הישראלית .(סל"ה), ניתח את .ההשלכות .והמשמעויות הצפויות .של מימוש חלקי .ומצומצם בלבד של .המלצות צוות הנשיא .על עתיד תוכנית .החלל הישראלית, .לרבות בתחום לווייני .התקשורת . בסיכום התקציבי לא הייתה התייחסות מפורשת לתחום לווייני התקשורת. יצוין כי 180 ( מיליון הש"ח שהוקצו לשלוש שנים2012 - 2014 ) לסל"ה עבור תוכנית החלל הישראלית הם 20%27 מהתקציב שהמליץ צוות הנשיא להקצות עבור התוכנית לפרק זמן זה. באפריל וביוני 2017 מסר מנכ"ל סל"ה למשרד מבקר המדינה כי בשנים2012 - 2014 נוצל תקציב סל"ה בסך של189 מיליון ש"ח, וכי כ-26 מיליון ש"ח מסכום זה נוצלו בתחום לווייני התקשורת28. המנכ"ל ציין כי הכספים שנוצלו בתחום לווייני התקשורת נוצלו לפיתוח מרכיבים מסוימים מתוצרת ישראל, ש בעבר נרכשו בחו"ל, ולפיתוח טכנולוגיות עתידיות למרכיבים אלה. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי במסגרת סדרי העדיפויות שעליהם החליטה הממשלה בתקציב לשנת 2012 ולאחר מכן, לא היה ניתן לתקצב את התוכנית המלאה שעליה המליץ צוות הנשיא; וכי בהסכמה של משרד המדע וסל"ה נקבע תקציב של 180 מיליון ש"ח לשלוש שנים, כפי שעולה מהסיכום התקציבי. עוד מסר משרד האוצר כי על סמך תקציב זה נקבעה תוכנית רב-שנתית לתחום החלל לשלוש שנים (2012 - 2014 .) בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר משרד המדע למשרד מבקר המד ינה בדצמבר 2017 כי הצורך ב-300 מיליון ש"ח הוצג למשרד האוצר ואף לוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת כמה פעמים. משרד המדע הוסיף כי נוכח קביעת התקציב במשרד האוצר קבעו סל"ה ומשרד המדע סדרי עדיפויות בהתאם לצרכים באותה העת. בביקורת לא נמצא כי משרד המדע, לרבות סל"ה, ניתח את ההשלכות והמשמעויות הצפויות של מימוש חלקי ומצומצם בלבד של המלצות צוות הנשיא על עתיד תוכנית החלל הישראלית, לרבות בתחום לווייני התקשורת. ניתוח כזה נדרש לצורך הסקת מסקנות בנוגע לפגיעה הצפויה בתחום החלל במדינת ישראל לעומת היעדים שקבע הצוות, והצגתה של פגיעה זו לשר האוצר ולשר המדע בטרם יסכמו את תקציב סל"ה לשנים 2012 - 2014. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר שר המדע דאז פרופ' דניאל הרשקוביץ למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי הייתה מודעות מלאה למשמעות הקטנת התקציב. עם זאת, ההסכמה עם שר האוצר הושגה עקב התחשבות במגבלות התקציב, עקב הערכה של סל"ה כי היערכות להגדלה כה ניכרת של התקציב (מכ-2 מש"ח לשנה) חייבת להיות הדרגתית, ועקב הבטחה של האוצר להגדלה ניכרת של התקציב בשנה השלישית. . .27 60 מיליון ש"ח לשנה, לעומת תקציב של300 .מיליון ש"ח לשנה על פי המלצת צוות הנשיא 28 עבור פיתוח טכנולוגיות בתחום תחנות קרקעיות הוקצה סכום נוסף של כ-13.9 .מיליון ש"ח תחום פעילות לאומי אסטרטגי |489 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי אף שהיה מודע למשמעות הקטנת התקציב שהוקצה לתוכנית החלל לעומת המלצת צוות הנשיא, עדיין היה עליו לנתח את המשמ עויות וההשלכות שיש לכך על עתיד תוכנית החלל הישראלית; דבר שלא נעשה. .המלצות ועדת המועצה הלאומית למחקר ופיתוח למדיניות מו"פ בתחום החלל .בעקבות פעילות צוות הנשיא הוקמה בראשית שנת 2012 , במסגרת המועצה הלאומית למחקר ופיתוח (להלן - המולמו"פ)29 , ועדה למדיניות מו"פבתחום החלל. בראש הוועדה עמד פרופ' תא"ל (מיל') חיים אשד, ובין חבריה היו נציגים של גופי המו"פ השונים בישראל, של התעשיות המובילות ושל מוסדות אקדמיה שונים. הוועדה עסקה במגוון נושאים החיוניים להתפתחות העתידית של פעילות המו"פ בישראל בתחום החלל ולקידום האינטרסים, לרבות המדעיים - טכנולוגיים, החברתיים והכלכליים של מדינת ישראל בתחום זה, ומטרתה הייתה לספק תוכנית המשך לתוכנית החלל שהציג צוות הנשיא, הכוללת המלצות לפעולה. לאחר כשלוש שנים, במאי 2015 , הגיש יו"ר הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ליו"ר המולמו"פ אלוף (במיל') פרופ' יצחק בן ישראל דוח ובו המלצות לקידום תחום החלל. בדוח פורטו היעדים האסטרטגיים בנושא פעילות החלל בישראל, ובהם בניית תעשייה איכותית, תחרותית ובת-קיימה ושימור וחיזוק של יכולות הנדרשות למילוי כלל הצרכים. לצורך מימוש היעדים גיבשה הוועדה בין היתר את ההמלצות האלה: לחזק את המחקר המדעי והיישומי בתחום החלל; להקים תעשייה גלובלית, מסחרית ותחרותית בתחומים שונים; ולבצע פעולות בתחום החינוך במטרה להכשיר כוח אדם איכותי וטכנולוגי בטווח הארוך. הוועדה המליצה בין היתר לבצע את הפעולות הבאות: להגדיר את נושא החלל כיעד בעדיפות לאומית; להתניע תוכנית רב -שנתית לאומית וכוללת שמטרתה להקים תעשיית חלל מגוונת, תחרותית ורווחית; להקצות תקציב קבוע ורב-שנתי של לפחות 300 מיליון ש"ח בשנה לנושא ולקבוע מנגנונים לשם שימוש יעיל בתקציב; ולחזק את מעמד סל"ה. עוד צוין בדוח כי מההנחה שעצמאותה של ישראל בנוגע להפעלת תקשורת לוויינית היא נכס אסטרטגי שיש לשמור עליו כדי להבטיח את רצף השירות באמצעות הפעלת תקשורת מהחלל ולמנוע חסימת ערוצים, נובעות בין היתר המסקנות האלה: יש לקיים יכולת תפעול לווייני תקשורת עצמאית מישראל, וכן לקיים יכולת תכן מטע"דים ואינטגרציה בישראל; כדי לקיים יכולות אסטרטגיות אלה נדרשת השקעה בתע"א "בפיתוח קבוע", על מנת להשאירה תחרותית . .29 המועצה משמשת זרוע לחשיבה אסטרטגית של משרד המדע, ותפקידה לבחון את מערכות המחקר והפיתוח בישראל ולמפות את צורכיהן. בין היתר המועצה ממליצה לממשלה על מדיניות לאומית בנושאי מו"פ. 490 |דוח שנתי 69א .בשוק לווייני התקשורת. ואולם יש להבטיח שהתע"א תתחייב למחירים תחרותיים עקב השקעה זו, דבר שיאפשר את צמצום התמיכה בה בטווח הארוך. בפגישה שהתקיימה בינואר 2016 בראשות שר ה מדע אופיר אקוניס ובהשתתפות בין היתר של יו"ר המולמו"פ, של מנכ"ל סל"ה ושל יו"ר הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל, הוצגו לשר מסקנות הוועדה. ממסמכי המולמו"פ עולה כי שר המדע הנחה להכין "נייר עבודה" עבור הצעת מחליטים לממשלה בנושא "פרויקט לאומי"30 וחיזוק נושא החינוך (הכוונה לפעילות חינוכית טכנולוגית בתחום החלל). לבקשת משרד מבקר המדינה מסר לו מנכ"ל סל"ה במאי 2017 טיוטה של הצעת מחליטים לדיון ולהחלטה בממשלה מפברואר 2016 , כפי שנכתבה במולמו"פ. כותרתה של ההצעה היא "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל", ונכתב בה בין היתר כך: "מחליטים, בהמשך לתוכנית מ-2010 ... לאשר תוכנית המשך להאצת ]הכוונה להמלצות צוות הנשיא [ התהליך שכבר החל נוכח המגמות בפעילות החלל בעולם וההתקדמות בפעילות בישראל". עוד נכתב בטיוטה כי בשלב ראשון תינתן עדיפות למימוש תוכנית החלל בין היתר באמצעות אלה: (א) פרויקט מרכזי בשילוב התעשייה והאקדמיה, בעדיפות לפרויקט המבוסס על שיתוף פעולה בין-לאומי. לשם כך יוקצה לסל"ה, מלבד תקציבה הנוכחי, סכום של 120 מיליון ש"ח לשנה לתקופה של חמש שנים; (ב) הרחבה של ההשקעה בפעילות החינוכית בנושאי חלל כדי להגדיל ולהנגיש את לימודי המדע והטכנולוגיה לילדים ולנוער וכדי לשמר ולפתח כוח אדם איכותי וטכנולוגי בטווח הרחוק. לשם כך יוקצה לסל"ה תקציב שנתי של 18 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי הוא לא כלל בטיוטת הצעת מחליטים בנושא "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל", מפברואר 2016 , התייחסות לתחום לווייני התקשורת, וזאת על אף המלצת הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל בנוגע לצורך בשימור הנכס האסטרטגי של התקשורת באמצעות הקצאת כספים "קבועים" לתחום לווייני התקשורת. בתגובה על ממצאי הביקורת מסר משרד המדע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי במסגרת דיוני התקציב לשנת2016 הוצגו לאגף התקציבים במשרד האוצר הדרישות התקציביות ליישום דוח המולמו"פ (דוח הועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל), שבו הומלץ להקצות תקציב של 300 מיליון ש"ח לנושא החלל, בדומה להמלצות צוות הנשיא. ואולם בהיעדר הקצאה תקציבית מתאימה קבע משרד המדע סדרי עדיפויות בהתאם לתקציב העומד לרשותו, על סמך בחינה יסודית של התועלת הצפויה מקידומם לתעשיית החלל הישראלית, . .30 בטיוטה של הצעת מחליטים מפברואר2016 שכותרתה "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל" (ראו פרטים בהמשך) הובהר, כי הכוונה לפרויקט מרכזי שהוא בחזית הטכנולוגיה ובעל פוטנציאל לפיתוח של נישות חדשות במוצרים ובשירותים, שייעשה תוך שיתוף פעולה בין התעשייה לאקדמיה ועם העדפה לשיתוף פעולה בין-לאומי. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |491 . .מאחר שקידום תחום .החלל חיוני להבטחת .האינטרסים הלאומיים .של המדינה, היה על .משרד המדע להעלות .את הנושא, לרבות .המחלוקות עם משרד .האוצר, לדיון .בממשלה, שהיא .הגורם המופקד על .התוויית המדיניות .בנושאים בעלי .חשיבות לאומית . לידע המדעי בתחום החלל ולקידום שיתוף פעולה בין -לאומי. משרד המדע הוסיף כי כלל בטיוטת הצעת המחליטים את הנושאים אשר נראו לסל"ה באותה עת בעדיפות ראשונה. כן מסר משרד המדע כי "אין מחלוקת כי כל הפרויקטים בהם עוסקת סל"ה הם בחוד החנית של המדע והטכנולוגיה בישראל, ויש בהם לקדם באופן משמעותי את תעשיית החלל הישראלית". בתגובה על ממצאי הביקורת מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי לשנים2015 ו-2016 נקבע תקציב אשר היה דומה לתקציב הממוצע השנתי שנקבע לתוכנית הרב-שנתית (לשנים 2012 - 2014 )- כ-60 מיליון ש"ח לשנה- במטרה להמשיך את התוכנית. משרד מבקר המדינה העלה כי עד מ ועד סיום הביקורת, ואף שעברו כשנה וחצי מגיבוש טיוטת הצעת המחליטים, לא הביא אותה משרד המדע, לרבות המולמו"פ וסל"ה, לאישור הממשלה; יצוין כי סל"ה הוגדרה בהמלצות צוות הנשיא האחראית להביא את מדיניות החלל ויעדי-העל הלאומיים בתחום זה לאישור הממשלה. עקב כך לא דנה ממשלת ישראל בתוכנית המשך בנושא החלל, לא קבעה מדיניות בנוגע לקידום תוכנית זו ולא קיבלה החלטה בנוגע להקצאת תקציבים לחיזוק תחום החלל בישראל על נגזרותיו. יצוין בהקשר זה כי במולמו"פ ובסל"ה לא נמצאו מסמכים המפרטים את הסיבות לאי -הבאת הצעת המחליטים לאישור הממשלה. בתגובה על ממצאי הביקורת מסר משרד המדע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי סבר שאין טעם להעלות לפני הממשלה הצעות שאינן מגובות בתקציב מהאוצר, ועל כן החליט כי יש לסכם תחילה עם האוצר את ההצעה ואחר כך להעלותה לפני הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי מאחר שקידום תחום החלל חיוני להבטחת האינטרסים הלאומיים של המדינה, נוכח המשמעויות של היעדר יישום ההמלצות של הוועדות שצוינו לעיל וכן נוכח האחריות המוטלת על משרד המדע בכל הנוגע לפעילות מדינת ישראל בתחום החלל האזרחי, היה עליו להעלות את הנושא, לרבות את המחלוקות עם משרד האוצר - שהיה מקום להציגן עוד בהצעת המחליטים - לדיון בממשלה, שהיא הגורם המופקד על התוויית המדיניות בנושאים בעלי חשיבות לאומית. דברים אלה נדרשו כדי שהממשלה תקבע את עמדתה בנושא בראייה מערכתית ותביא בחשבון את כלל השיקולים - הלאומיים, הטכנולוגיים והתקציביים. זאת מאחר שבאי -העמדת התקציב הדרוש לקידום תחום החלל במדינת ישראל - בהתאם להמלצות צוות הנשיא, הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ומשרד המדע - היה כדי לקבוע הלכה למעשה את סדר העדיפות הלאומי באחד מתחומי הפעילות האסטרטגיים של מדינת ישראל. 492 |דוח שנתי 69א .פעילות משרד המדע, המל"ל וגורמים נוספים הנוגעים בדבר לאחר אובדן הלוויין עמוס 6 . רקע כללי- משבר בתחום לווייני התקשורת .באוגוסט 2016 התריעה התע"א לפני הגורמים הנוגעים בדבר על כך שתחום לווייני התקשורת נמצא במשבר ועלול להיסגר. סמנכ"ל התע"א ומנהל חטיבת מערכות טילים וחלל בה כתב לגורמים אלה כי באותו מועד לא הייתה קיימת בחברה פעי לות פיתוח בקו לווייני התקשורת, ולא היה קיים לוויין תקשורת "באופק". עוד כתב הסמנכ"ל כי ללא המשכיות של תהליכי הפיתוח והייצור של לווייני תקשורת, התחום עלול להיסגר. כאמור, פחות מחודש לאחר מכן, ב-1.9.16 , אבד לוויין התקשורת עמוס6 , עקב פיצוץ של משגר של חברה אמריקנית שהייתה אחראית לשיגור הלוויין. .פעילות ועדת החלל בראשות מנכ"ל משרד המדע .ב-11.9.16 כתב שר המדע לראש הממשלה, לשר האוצר ולגורמים נוספים הנוגעים בדבר כי "בעקבות הרס עמוס 6 (אשר הצטרף לאובדנו של הלוויין עמוס 5 לפני מספר חודשים בודדים) תימצא מדינת ישראל בקרוב מאד בחוסר משמעותי של לווייני תקשורת בחלל, כאשר במקום צפי ל-4 לווייני תקשורת פעילים בו-הלוויינים עמוס [ זמנית3 ,4 ,5 ו-6 יוותרו בקרוב רק שניים (עמוס]2 צפוי לסיים את פעילותו בחודשים הקרובים ועמוס3 ו-4 יוותרו פעילים לעוד מספר שנים)". השר תיאר את החשיבות האסטרטגית של ייצור לווייני תקשורת מתוצרת ישראל, וציין כי לוויינים כאלה חיוניים לשמירה על עצמאות תקשורתית מלאה שאינה תלויה בגורמים חיצוניים, ומאפשרים שליטה טכנולוגית וקיום תקשורת בכל עת. השר ציין במכתבו כי הוא פועל בתיאום עם יתר משרדי הממשלה וגורמים רלוונטיים אחרים להקמת ועדה מקצועית שתגבש המלצות לגבי תוכנית החלל האזרחית של ישראל לשנים הקרובות. בספטמבר 2016 מינה שר המדע ועדה בראשות מנכ"ל משרדו מר פרץ וזאן, שמטרתה לגבש המלצות לגבי תוכנית החלל האזרחית של ישראל לשנים הבאות, לרבות אופן יישום התוכנית והתקציב ה נדרש לכך (להלן - ועדת החלל). בוועדה היו חברים בין היתר נציגים של סל"ה והמולמו"פ , ושל המל"ל. נציג משרד התקשורת שימש בוועדה משקיף. במכתב של שר המדע למנכ"ל משרדו מדצמבר 2016 ציין השר כי הוועדה מתבקשת לגבש המלצות והצעות בנושאים אלה: הצורך הלאומי בפעילות החלל; מיפוי הפערים הקיימים ביחס לצורך שהוגדר בנושא זה, והדרכים לגישור עליהם; ובחינת הצרכים התקציביים של הגורמים הפועלים בתחום והמשמעויות התקציביות של הפתרונות המוצעים. בדצמבר 2016 הגישהועדת החלל לשר המדע דוח מסכם של פעילותה (להלן - דוח ועדת החלל). בדברי הפתיחה לדוח כתב מנכ"ל משרד המדע, שכאמור עמד בראש הוועדה, כי שר המדע מינה את הוועדה בראשותו "לצורך טיפול בנושא תכנית החלל של ישראל בדגש על לווייני התקשורת". עוד כתב המנכ"ל תחום פעילות לאומי אסטרטגי |493 . .בדוח ועדת החלל .נסקר המשבר ."החריף" (כהגדרתו .בדוח) בתחום לווייני .התקשורת בישראל .והמצב בתע"א, ותוארו .בו ההשלכות של .המשבר, אשר .מעמידות ב"סכנה .ממשית" את קיומו של .התחום בישראל . כי "מטרת הדו"ח לנתח ולהגיש לממשלת ישראל הצעה מעשית לטיפול מיידי לשיקום המצב הקשה אליו נקלעה פעילות החלל בישראל ולהתוות תוכנית פעולה לחיזוק הפעילות ושימורה לצורך מענה לצרכיה הלאומיים הכוללים של מדינת ישראל". בדוח ועדת החלל צוין כי הוועדה בחנה מחדש את המלצות הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ואת המלצות צוות הנשיא, וכי חברי ועדת החלל סבורים כי "מאחר שהמלצות שתי הוועדות האמורות מומשו באופן חלקי ביותר, לא רק שלא הושגו התוצאות המקוות, אלא שנגרם נזק נוסף לתכנית החלל ולתעשיית החלל בישראל". על כן חברי הוועדה "תומכים במסקנות הוועדות הקודמות באשר לחשיבות קידום החלל האזרחי במדינת ישראל וקוראים לאימוץ מסקנותיהן". בדוח נסקר בין היתר המשבר "החריף" (כהגדרתו) בתחום לווייני התקשורת בישראל, וצוין בו שמשבר זה בא לידי ביטוי באובדן הלוויין עמוס 5 וכן באובדן הלוויין עמוס 6 , שהיה אמור להחליף את עמוס2 במועד הצפוי לסיום חייו- הרבעון הראשון של שנת 2017 . וכן את המצב הקיים בתע"א, אשר במועד כתיבת הדוח לא עסקה בפיתוח לווייני תקשורת נוספים, ולא הוזמנו ממנה לווייני תקשורת כאלה. בדוח תוארו ההשלכות של המשבר, אשר מעמידות ב"סכנה ממשית" את קיומו של תחום לווייני התקשורת בישראל ומשפיעות לרעה על מכלול הפעילות בתחום החלל בישראל: פגיעה קשה ביציבות הכלכלית של חברת חלל וביכולתה לממן בניית לווייני תקשורת חדשים; סיכון אשר ליכולתה של התע"א להמשיך ולהחזיק בקו הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת; ברמה הלאומית - יוותרו למדינת ישראל שני לווייני תקשורת בלבד מתו צרת ישראל, ובמקרה חירום יש חשש לפגיעה קשה בכלכלה, בשגרת החיים, וכן סיכון ממשי לאובדן נקודות השמיים של מדינת ישראל בהן ניתן למקם לווייני תקשורת במסלול גיאוסטציונרי31. ,בדוח ועדת החלל נכתב בין היתר כי תוכנית החלל של ישראל בכללותה ובפרט בתחום התקשורת, סובלת מחוסר תמיכה מתאימה של המדינה על אף החשיבות הלאומית שבקיום עצמאי ומתקדם של התחום. הדוח ציין כמה סיבות לצורך המבצעי בלווייני תקשורת, לרבות: הבטחת חופש פעולה במרחב; שימור שלוש נקודות שמיים העומדות בשלב זה לרשות מדינת ישראל; גיבוי לכבלים התת-ימיים המשמשים לתקשורת בין -לאומית, נוכח איומי סייבר ומתקפות על תשתיות קריטיות, אסונות טבע או אירועי ם מלחמתיים; וקיום יכולות עצמאיות וידע בתעשייה. . .31 מיקום הלוויינים בקשת הגיאוסטציונרית מעוגן באסדרה עולמית ונתון לפיקוח ארגון ה -ITU ( International Telecommunication Union ), הפועל במסגרת האו"ם. מדינה שאינה מציבה לוויין בנקודת שמיים שרשמה ב-ITU .בפרק זמן של שלוש שנים מאבדת את החזקה על נקודה זו משמעות הדבר היא אובדן הנקודה הגיאוגרפית והאפשרות להשתמש בתחום התדרים הנלווה לה. 494 |דוח שנתי 69א .בדוח יוחד מקום למאפייני הפעילות בישראל בתחום לווייני התקשורת, וצוין כי מאפיינים אלה אינם מאפשרים לתחום זה להתקיים ביציבות וביעילות. הוועדה קבעה כי היעדר תוכנית רב -שנתית לפיתוח לווייני תקשורת ונפח העבודה המצומצם הביאו לכך שהפעילות בתחום בארץ לא הייתה רציפה. עקב כך משך הזמן לפיתוח כל לוויין ושיגורו ארוך מהמקובל בעולם, והעלות יקרה יותר. בדוח נכתב כי "היעדר מתווה מוסדר לסיוע ממשלתי למו"פ בתחום לווייני התקשורת מייצר אי ודאות, חוסר יציבות וחוסר יעילות. תכנון קדימה של פעולות הפיתוח והמימון היה מאפשר לצמצם את אי הוודאות, לשמר את היציבות ולשפר את היעילות". על מנת להתמודד עם המשבר בתחום החלל ולהבטיח את היכולת לממש את צורכי מדינת ישראל בתחום זה המליצה ועדת החלל בדוח לגבש מדיניות לאומית ברורה המגדירה את הפעילות בחלל כיעד בע דיפות לאומית, וזאת באמצעות תוכנית חלל יציבה בעלת יכולות עצמאיות, שכוללת תעשיית חלל ואקדמיה. באשר לתחום לווייני התקשורת, המליצה ועדת החלל, כי במסגרת ת וכנית החלל "יש לספק תמיכה ייעודית לתחום לווייני התקשורת ויש לראות בכך יעד לאומי מרכזי". הוועדה המליצה על מתווה של שימוש בלווייני תקשורת מסחריים מתוצרת ישראל ובהפעלת חברה ישראלית, שיספק חופש פעולה, יתירות, שימור של נקודות השמיים ושל יכולותיה של ישראל. בדוח צוין כי נדרש מערך של לפחות ארבעה לווייני תקשורת פעילים בו-זמנית, מהסיבות הבאות: יתירות וגיבוי, לפחות באופ ן חלקי, למקרה של פגיעה בתפקוד מערכות התקשורת התת-ימיות32 ; שימור שלוש נקודות השמיים ( 17E,65E,4W ,) כולל תחום התדרים באמצעות לוויין אחד בכל נקודת שמיים וגיבוי באמצעות לוויין נוסף בנקודת השמיים 4W ;, החיונית ביותר למדינת ישראל וקיום יציב של החברות הישראליות המייצרות ומפעילות את לווייני התקשורת - התע"א וחברת חלל33 . בהינתן שמשך החיים הממוצע של לוויין תקשורת הוא15 שנים, הבטחת מערך של ארבעה לוויינים בכל עת מצריכה פיתוח וייצור של לוויין תקשורת אחד לפחות בכל ארבע שנים באופן רציף ומתוכנן. בדוח של ועדת החלל פורטו הצרכים התקציביים הנדרשים למימוש תוכנית החלל האמורה: . .32 קיבולת העברת הנתונים באמצעות לוויינים וקצב העברתם נמוכים יותר מאשר הקיבולת והקצב של העברת נתונים באמצעות כבלים תת -ימיים. לכן תקשורת לוויינים היא חלופה חלקית לתקשורת באמצעות כבלים תת-ימיים. 33 הוועדה הדגישה בדוח כי חברת חלל היא אומנם חברה ציבורית, אך מאחר שלמדינת ישראל יש אינטרס לאומי שהפעלת לווייני תקשורת והבקרה והשליטה עליהם יהיו בידי ישראלים, יש צורך להבטיח את האיתנות הפיננסית של החברה. כדוגמה לסיוע של המדינה לחברות ציבוריות הוזכרה בין היתר ההגנה על מתקני חברות הגז במים הכלכליים של ישראל. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |495 .1. בטווח הקצר- סיוע של 20 מיליון ש"ח לחברת חלל34, כדי להבטיח שתפעול לווייני התקשורת והבקרה והשליטה עליהם ייעשו בידי חברה ישראלית, וכדי לשקם את מצבת לווייני התקשורת ולהגן על נקודות השמיים35. 2. בטווח הבינוני- סיוע של 60 מיליון ש"ח בשנה להתנעה של תוכנית לאומית רב-שנתית לפיתוח ארבעה לווייני תקשורת, אחד בכל ארבע שנים, "מקצה לקצה" בתעשייה הישראלית36 ; סיוע בסכום זה נועד לגשר על הפער בין רכש לוויין מתוצרת זרה לבין רכש לוויין מתוצרת ישראל37 . כן נדרש סיוע של כ-10 מיליון ש"ח בשנה לשיקום תשתית המו"פ והייצור בתעשייה. 3. בהיבט הכולל- נדרש בין היתר שילוב של השקעות אזרחיות, אשר יחזקו ויטפחו את התשתיות הלאומיות בדגש על אפשרויות מינוף כלכלי; והגדלת תקציב סל"ה ל-110 מיליון ש"ח בשנה38 , לשם חיזוק תוכנית החלל האזרחית שפועלת באמצעות סל"ה. נוסף על כך המליצה ועדת החלל לשאוף לכך שבכל ארבע עד חמש שנים ינוהל בסל"ה גם פרויקט מרכזי לפיתוח לוויין לצורך משימה הנדסית ומדעית כלשהי. ועדת החלל המליצה כי לצורך מתן ביטוי אופרטיבי לתוכנית שהוצעה בדוח, יגבש משרד המדע, בשיתוף המל"ל, הצעת מחליטים לממשלה (הכוונה להצעת מחליטים שתכלול מתווה תקציבי כולל למימוש התוכנית). .גיבוש הצעת מחליטים על פי המלצות ועדת החלל .כאמור, בסוף שנת 2016 ובמחצית הראשונה של שנת 2017 עסקו המל"ל ומשרד המדע, בשיתוף גורמים נוספים הנוגעים בדבר, בגיבוש טיוטות להצעת מחליטים לממשלה לגבי תוכנית רב-שנתית ללווייני התקשורת. התוכנית כללה על פי טיוטות אלה פיתוח, ייצור ושיגור של שלושה לווייני תקשורת באופן מדורג במשך כ-12 שנים. על פי התוכנית ימומנו הפיתוח, הייצור והשיגור במשותף על ידי ממשלת ישראל וחברת חלל. בביקורת עלה כי במאי 2017 גיבשו משרד המדע, המ ל"ל וגורמים נוספים הנוגעים בדבר מתווה לאישור הקבינט שיהווה בסיס להצעת מחליטים לאישור . .34 לטובת חכירת לוויין תקשורת קיים והבאתו לנקודת השמייםW4 , כפתרון זמני עד לפיתוח לוויין חלופי (לעמוס 6 .) ושיגורו, דבר שיימשך כשלוש עד ארבע שנים 35 מאחר שפרק הזמן שיידרש לפיתוח לוויינים חלופיים לעמוס6 ולעמוס5 ושיגורם הוא כשלוש עד ארבע שנים, נדרש סיוע לחברת חלל במימון פתרון זמני של חכירת לווייני תקשורת קיימים והבאתם לנקודות השמיים W4 ו-17E . 36 .כלומר, פיתוח כל הרכיבים בישראל 37 להערכת ועדת החלל, הפער הוא60 מיליון דולר, והוא נובע בעיקר מעלות יקרה של רכש תתי- מכלולים ומערכות מחוץ לישראל ומו"פ ייעודי, שנדרש לכל לוויין בנפרד, בשל פרקי הזמן הממושכים בין פרויקט לפרויקט והיעדר תכנון לעתיד. 38 כאמור, תקציב סל"ה לשנים2012 - 2014 היה כ-180 מיליון ש"ח (בממוצע כ-60 מיליון ש"ח לשנה). סל"ה מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2017 כי תקציבה בשנת2015 היה37 מיליון ש"ח, ובשנים2016 ו-2017 - 72.5 .מיליון ש"ח בכל שנה 496 |דוח שנתי 69א . .עד יולי 2018 ,יותר .משנה וחצי לאחר .שהוגשו המלצות .ועדת החלל לשר .המדע, טרם גובשה .הצעת מחליטים .בעניין, וממילא היא .טרם הוצגה לממשלה . ותקצוב של הלוויין הראשון בתוכנית (עמוס 8 ) ולקבלת החלטה עקרונית על תוכנית לאומית רב-שנתית. להלן הפרטים: ב-28.5.17 התקיים דיון במל"ל בנושא תוכנית רב-שנתית ללוויינות תקשורת. הדיון היה בראשותו של ממלא מקום ראש האגף למדיניות ביטחונית, ומלבדו השתתפו בו בין היתר מנכ"ל משרד המדע, מנכ"ל סל"ה ונציגים נוספים לרבות מהמל"ל. מטרת הדיון הייתה "לנסות ולהתכנס לכדי הצעת מחליטים מתואמת והבאתה לאישור הממשלה/קבינט". במצגת שהציגו בדיון משרד המדע וגורמים נוספים הנוגעים בדבר פורטו עיקרי הצעת מחליטים מעודכנת. בהצעת מחליטים זו צוין בין היתר כי יש לקבוע שלמדינת ישראל יש צורך אסטרטגי ביכולות עצמאיות להעברת מידע באמצעות לווייני תקשורת אשר פיתוחם, ייצורם והפעלתם נעשים בישראל; לאשר עקרונות לתוכנית רב -שנתית לקיום, שימור וחיזוק של מערך לווייני התקשורת, כחלק מתוכנית החלל הלאומית בישראל אשר תבטיח בין היתר מתן מענה לכלל הצרכים ותוספת יתירות לתשתית הלאומית בתקשורת כתשתית קריטית לקיום קשר רציף ושוטף בין ישראל לעולם; וכן לאשר תקציב ללוויין הראשון בתוכנית הרב-שנתית (עמוס 8 ). במצגת הוצגו המקורות התקציביים לפיתוח ולייצור של הלוויין הראשון, שעלותו הכוללת הוערכה בכ-1.4 מיליארד ש"ח. בסיכום הדיון האמור נכתב כי המבנה העסקי המוצע יוצר מורכבות שנדרש לגשר עליה, וכי קיים פער תקציבי למימוש של 75 מיליון ש"ח בשנה, למשך ארבע שנים , סכום שהוא כ -20% מתקציב הפרויקט. לגבי סכום זה נכתב בסיכום כי מוצע שמשרד האוצר יקצה אותו, וכי באחריות משרד המדע והמל"ל למצות את תהליך ההקצאה מול הגורמים המקצועיים במשרד האוצר בכל הדרגים, כולל שר האוצר. עוד נכתב כי הכוונה היא להביא לוועדת השרים לאישור הפרויקט39 "החלטה עקרונית ערכית לתוכנית לאומית רב שנתית ללוויינות תקשורת... ולקבל החלטה ביצועית לפיתוח וייצור של הלוויין הראשון בתכנית: 'עמוס 8 ."' על אף הסיכום האמור, עד יולי2018 , יותר משנה וחצי לאחר שהוגשו המלצות ועדת החלל לשר המדע, טרם גובשה הצעת מחליטים בעניין, וממילא היא טרם הוצגה לממשלה. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה בינואר 2018 ,כי מאחר שמדובר בהסדרה מורכבת של נושא הכרוך בעלויות כספיות גבוהות ומאחר שההסדרה מצריכה מעורבות של גורמים ממשלתיים ואזרחיים, לוחות הזמנים לגיבושה "עלולים ואף צפויים" להיות ארוכים יותר מלוחות ה זמנים להסדרה של נושא שתלוי בגורמי ממשלה בלבד. עוד מסר המל"ל כי בכל הנוגע להצעת ההחלטה התקיים משא ומתן ממושך בין התע"א לבין חברת חלל בנוגע למחיר הלוויין, וכי גורמי הממשלה נדרשו לבחון באופן מקיף עם משרד . .39 כאמור, בממשלה ה-34, שהוקמה במאי2015 ., ניתנו סמכויות האישור לקבינט תחום פעילות לאומי אסטרטגי |497 . .פעילותו של המל"ל .לסיכום הצעת .מחליטים לקראת .הצגתה לממשלה .ולקידום פרויקט עמוס .8 לא הביאה עד יולי .2018 לכדי הצגת .נושא לווייני התקשורת .לממשלה לצורך .קבלת החלטות . התקשורת, משרד המשפטים וגורמים נוספים הנוגעים בדבר את נושא מכירתה של חברת חלל. במסגרת תגובתו על ממצאי הביקורת מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה מסמכים בעניין התשומות שהשקיע לצורך קידום הנושא, לרבות סיכומים של דיונים שקיים במאי 2017 , רשימות מפגישות שהתקיימו עם נציגי משרד האוצר ביוני ובאוקטובר 2017 וטיוטות של הצעתמחליטים. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי מהמסמכים האמורים עולה שפעילותו לסיכום הצעת מחליטים לקראת הצגתה לממשלה ולקידום פרויקט עמוס 8 לא הביאה עד יולי 2018 לכדי הצגת נושא לווייני התקשורת לממשלה לצורך קבלת החלטות. המתווה שגיבשו המל"ל, משרד המדע וגורמים נוספים הנוגעים בדבר כלל מימוש של פרויקט הלוויין עמוס 8 ועקרונות בלבד לתוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא קביעה של מספר הלוויינים שיפותחו, ייוצרו וישוגרו, ללא קביעת לוחות זמנים מפורטים במישור הרב -שנתי וללא הקצאת התקציבים הנדרשים למימוש תוכנית זו. משרד מבקר המדינה מעיר לגופים האמורים כי אם יהיה מתווה זה בסיס להצעת מחליטים, הוא יצמצם באופן חלקי בלבד, אם בכלל יצמצם, את אי -הוודאות בטווח הארוך בתחום לווייני התקשורת, וספק אם ייתן מענה ראוי לצורך בשמירה על הרציפות והיציבות בתחום ולשיפור היעילות בו, יעדים אשר היו חלק מהמלצות ועדת החלל. כמו כן, המתווה שגובש הוא פתרון לטווח הקצר בלבד, וספק אם יש בו כדי להביא לפתרון מספק למשבר שאליו נקלעה מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת. בתגובתה על ממצאי הביקורת מסרה התע"א למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי בהיעדר תוכנית ארוכת טווח ומאחר שהחלטות והמלצות בנושא לא מומשו או מומשו בחלקן, נאלצה התע"א להשקיע במשך השנים מרווחיה עשרות מיליוני דולרים בהשתתפות בייצור לווייני תקשורת בכלל ועמוס 6 ,בפרט בכוונה לשמר את התחום בישראל. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר משרד המדע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי משרד המדע, המל"ל וגורמים נוספים הנוגעים בדבר סברו כי התוכנית הריאלית היא לתקצב את עמוס 8 תחילה בהסכמה עם האוצר ולהתוות בעתיד את התוכנית הרב -שנתית ואת תקצובה, בהתאם לשינויים הטכנולוגיים והצרכים המשתנים ובשים לב לאינטרסים הרלוונטיים של המשרדים המעורבים ולמקורות התקציביים העומדים לרשותם. עוד ציין משרד המדע כי בכוונתו להמשיך ולקדם את הדיונים על התוכנית הרב-שנתית כשלב ב'. בתגובתו על ממצאי הביקורת מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה בינואר 2018 כי נכון למועד זה לא ניתן לאשר את הצעת המחליטים "המקורית" מינואר 498 |דוח שנתי 69א .201740 בשלהיעדר מקורות תקציביים. המל"ל הוסיף כי הצעת ההחלטה העדכנית מדצמבר 2017 שעניינה אישור ותקצוב של לוויין אחד- עמוס 8 - ואישור עקרונות לתוכנית רב -שנתית שבמסגרתה ייוצרו שני לווייני תקשורת נוספים, היא שלב ראשון בתוכנית וכי בשלב השני יאושרו ויתוקצבו שני הלוויינים הנוספים, בהתאם ללוחות זמנים שיפורטו בהצעת ההחלטה. עוד מסר המל"ל כי אכן היה ניתן להגיע לרמת ודאות גבוהה יותר לו הייתה התוכנית כולה מתוקצבת. עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שההסדרה הקיימת בהצעת ההחלטה העדכנית להשלמת התוכנית מעלה את רף הוודאות בכל הנוגע ליישום התכולה המלאה של התוכנית. כן מסר, שלעובדה שלא ניתן היום לקדם את הצעת המחליטים המקורית יש אף יתרונות מסויימים הנובעים מההסדרה לטווח הקצר: ובהם גמישות עתידית שנדרשת בנוגע לרכישה של טכנולוגיות עבור שני לווייני התקשורת הנוספים, נוכח הקצב המהיר של התפתחות הטכנולוגיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה להביא לאישור הממשלה מתווה הכולל עקרונות בלבד של תוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא גיבוי תקציבי, נתנה מענה חלקי בלבד בכל הנוגע לצמצום אי-הוודאות בטווח הארוך בתחום זה. יתר על כן, בהבאה לממשלה של המתווה האמור אין כדי להציג לה את המשמעויות, כולל התקציביות, של תוכנית מלאה בתחום לווייני התקשורת, התואמת את המלצות ועדת החלל, בדגש על הסיכונים שנוטלת על עצמה המדינה במקרה של אי-מימושה - הטכנולוגיים, המשקיים, המבצעיים והלאומיים. ב-25.3.18 , לאחר מועד סיום הביקורת, הודיעה חברת חלל לבורסה ולרשות ניירות ערך כי התקשרה בהסכם עם חברה זרה ב' להזמנת ייצור של לוויין ומערכותיו ושירותים נוספים. חברת חלל ציינה כי הלוויין מתוכנן להימסר לה בנקודת השמיים 4W ולהחליף את הלוויין עמוס 7 . חברת חלל הוסיפה כי על פי ההסכם היא תשלם לחברה זרה ב' עבור הלוויין 112 מיליון דולר; כי הלוויין יימסר לאחר סיום בדיקתו במסלול לא יאוחר מ -27 חודשים מיום תשלום מקדמה עבורו; וכי לחברת חלל תהיה זכות לביטול ההסכם בתוך 60 יום ממועד החתימה, ללא תשלום דמי ביטול. כמו כן, אם לא תשולם המקדמה בתוך 60 .יום ממועד החתימה, יתבטל ההסכם ללא צורך בהודעה על ידי מי מהצדדים על פי הודעת חברת חלל מ -25.5.18 לבורסה ולרשות ניירות ערך, הוארכה תקופה זו בעוד 30 יום. בהודעה של חברת חלל לבורסה ולרשות ניירות ערך מ-24.6.18 צוין כי תקופה זו הוארכה עד ה-25.9.18 . עד מועד חתימת ההסכם, מרץ 2018 , לא הובא הנושא של פעילות מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת והמדיניות הלאומית בתחום זה לדיון בממשלה. . .40 הצעתהמחליטים כללה בין היתר ת וכנית לפיתוח , ייצור ושיגור של שלושה לווייני תקשורת באופן מדורג במשך 12 שנים, בעלות של3.64 מיליארד ש"ח (1.26 מיליארד ש"ח מתוכם הם חלקה של חברת חלל). תחום פעילות לאומי אסטרטגי |499 . .במרץ 2018 הודיעה .חברת חלל כי .התקשרה בהסכם עם .חברה זרה להזמנת .ייצור לוויין. באפריל .אותה שנה התריע .מבקר המדינה .במכתב לראש .הממשלה כי הדבר .עלול להביא לפגיעה .בפעילות התע"א .בתחום לווייני .התקשורת וכן .באינטרסים של .מדינת ישראל . יצוין בהקשר זה כי הזמנת לוויין על ידי חברת חלל מחברה זרה ב' כאמור, ולא מהתע"א, עלו לה להביא לפגיעה של ממש ביכולותיה של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, דבר שעלול להוריד לטמיון את הישגיה של מדינת ישראל בתחום זה, הישגים אשר מקנים למדינה יכולות אסטרטגיות ומאפשרים מתן מענה לצרכים חיוניים. מאחר שלחברת חלל הייתה אפשרות לבטל את ההסכם שנזכר לעיל עד 25.5.18 ,מצא מבקר המדינה לנכון לפנות ב-16.4.18 לראש הממשלה41 במכתב, ובו התריע כי מימוש ההסכם האמור, שבבסיסו מניעים עסקיים של חברת חלל, עלול להביא לפגיעה בפעילות התע"א בתחום לווייני התקשורת נוכח היעדר הזמנות וכן באינטרסים של מדינת ישראל בתחום זה. מבקר המדינה ציין במכתבו כי נוכח האמור לעיל, בדוח הביקורת שמסכם משרדו מסתמנת בין היתר מסקנה ולפיה יש לנקוט ללא דיחוי את הפעולות הנדרשות לצורך קביעת מדיניות ממשלתית בתחום לווייני התקשורת ותקצובו של תחום זה, על פי סדרי עדיפויות מול נושאים לאומיים אחרים. מבקר המדינה הוסיף כי מומלץ בין היתר ל הציג את כלל החלופות העומדות על הפרק לממשלה, משמעויותיהן ועלויותיהן, לצד הסיכונים שבאי -מימושן. מבקר המדינה הדגיש כי פעולות אלה ראוי שיינקטו בטרם ימומש ההסכם האמור בין חברת חלל לחברה זרה ב', זאת על מנת שלא לפגוע בהישגי מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, וכדי שהמדינה לא תאבד יכולות אסטרטגיות שנבנו במשך עשרות שנים תוך שמירה על האינטרסים שלה. נוכח ההסכם בין חברת חלל לבין חברה זרה ב' ומכתב מבקר המדינה מ-16.4.18 לראש הממשלה ולגורמים אחרים התקיימו ב -24.4.18 וב-31.5.18 דיונים במל"ל בנושא לווייני התקשורת, ובהם השתתפו בין היתר גורמים מסל"ה, ממשרד האוצר ומהמועצה הלאומית לכלכלה42. בדיון שהתקיים במל"ל ב-24.4.18 בנושא "סטטוס לווייני תקשורת לאחר פרישת חברת חלל" צוין כי המשא ומתן עם חברת חלל מוצה ללא הסכמות. משרד מבקר המדינה מציין, כי נכון לסוף יולי 2018 טרם נקבע מועד הצגת הנושא לממשלה. ב-29.7.18 מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו לקיים ב -1.8.18 דיון סטטוס כהכנה לקראת הצגת הנושא לראש המל"ל ולאישור ועדת השרים להצטיידות/קבינט. . . .41 עותקים מהמכתב נמסרו בין היתר, לשר האוצר, לשר המדע, לשר התקשורת, לראש המל"ל ולמנכ"ל התע"א. 42 בדיון שהתקיים ב-31.5.18 .השתתף גם נציג ממשרד התקשורת 500 |דוח שנתי 69א . .על המל"ל בשיתוף .משרד המדע וגורמים .נוספים הנוגעים בדבר .לפעול בהקדם להביא .לדיון בממשלה את .נושא פעילות מדינת .ישראל בתחום לווייני .התקשורת ואת צרכיה .ולהציג בדיון את .החלופות האפשריות .לשימור וקידום התחום . במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית עצמאית ומתקדמת בתחום החלל, המתבססת על כוח אדם איכותי ומיומן בתעשייה ובאקדמיה ועל תשתיות ייחודיות שנבנו בהשקעה רבה. הישגיה של מדינת ישראל, שבאו לידי ביטוי בין היתר בשיגור ובתפעול של לווייני תצפית ולווייני תקשורת, הציבו אותה בחזית הידע והעשייה בעולם בתחום החלל. משנת 2008 נקלעה מדינת ישראל למשבר מתמשך בתחום החלל, לרבות בתחום לווייני התקשורת. משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות לאומית שבמסגרתה נקבעו מטרותיה ויעדיה של המדינה בתחום החלל, ובכלל זה בתחום לווייני התקשורת, ובשל היעדרה של תוכנית רב -שנתית הנגזרת ממדיניות זו, המגובה בתקציב מתאים והנותנת מענה לצרכים של מדינת ישראל בתחום. משנת 2009 פעלו גופים שונים בנושא תוכנית החלל הלאומית של מדינת ישראל. ואולם עד יולי 2018 מומשו המלצות גופים אלה באופן חלקי ב יותר או שלא מומשו כלל. כל זאת למרות החשיבות הלאומית שבקיום עצמאי ומתקדם של התשתיות והיכולות בתחום החלל, למרות הצורך בשמירה על מעמדה של ישראל כמובילה בתחום החלל ולמרות הצורך בקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה בישראל. בנוגע לתחום לווייני התקשורת, היעדרן של מדיניות לאומית ושל תוכנית רב-שנתית הנותנת מענה לצרכים ומגובה בתקציב מתאים, גורם בין היתר לחוסר יציבות ולחוסר יעילות בתחום ולפגיעה ביכולתה של התע"א להמשיך ולהחזיק בקו הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת, ואף עלול להביא לפגיעה חמורה במענה הניתן לצרכים, חלקם ייחודיים, ובעצמאות התקשורתית של המדינה. נוכח החשיבות הלאומית הגבוהה של תחום לווייני התקשורת על המל"ל בשיתוף משרד המדע וגורמים נוספים לפעול בהקדם להביא לדיון בממשלה את נושא פעילות מדינת ישראל בתחום זה ואת צרכיה ולהציג בדיון את החלופות האפשריות לשימור וק ידום התחום, ובכלל זה את המלצות ועדת החלל. כמו כן יש להציג בדיון את החלופה שבה חברת חלל מממשת רכש לוויין תקשורת מחברה זרה. לקראת הדיון האמור בממשלה על המל"ל, בשיתוף משרד המדע וגורמים אלה לבצע עבודת מטה גם בכל הנוגע לסוגיית שימור תשתית הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת בתע"א במקרה שבו תבחר חברת חלל להזמין לוויין מחברה זרה ולא מהתע"א. כל האמור לעיל נדרש כדי שיתקיים דיון בין היתר בצורכי המדינה לעומת המענה שנותנת כל חלופה, במכלול הסיכונים שבכל חלופה לצד המשמעויות והשיקולים התקציביים, וכדי לאפשר לממשלה לקבל החלטה מערכתית בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל ותיעדופו ביחס לנושאים אחרים, שתתבסס על מלוא המידע הרלוונטי, ולא רק על שיקולים תקציביים בלבד. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |501 . האינטרסים של מדינת ישראל הנוגעים לפעילות חברת חלל .אי-עדכון רישיון חברת חלל .חברת חלל היא הספקית העיקרית בישראל בכל הקשור להספקת שירותים הניתנים באמצעות לווייני תקשורת. חברת חלל נותנת שירותים באמצעות לוויינים שבבעלותה ובאמצעות לוויינים של מפעילים אחרים שאיתם קשורה חברת חלל בהסכמים. לצורך כך החברה מבצעת גם מכלול פעילויות נוספות, כגון מימוש רשתות לוויינים שנרשמו על ידי המינהל הישראלי43 ותיאום תדרים44 .הנעשה על ידה מול מפעילי לוויינים אחרים פעילותה של חברת חלל הוסדרה בשנת 1994 בהתאם לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב -1982 (להלן- חוק הבזק), בהתאם לפקודת הטלגרף , התשל"ב]נוסח חדש[ האלחוטי-1972 (להלן- פקודת הטלגרף), באמצעות אמנות בין-לאומיות לבזק של ארגון ה -ITU ובאמצעות רישיון מיוחד זמני למתן שירותי בזק שהעניק משרד התקשורת לחברת חלל באוגוסט 1994 . הרישיון המיוחד הזמני ניתן בהתאם לחוק הבזק ופקודת הטלגרף, ומטרתו להגדיר את שירותי הבזק ואת פעילות הבזק וכן את השירותים המותרים והתנאים לכך. בין היתר הוגדרו ברישיון סוגי הפעילות של חברת חלל והשירותים שתספק, ובהם התקנה, חיבור, הפעלה ותחזוקה של המערכת באתרים מאושרים; קבלת זכויות שימוש מחברת בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ לשימוש במ קטע חלל שברשותה לשם העמדתו לשימוש הלקוחות, תוך "תיאום מתאים עם מפעילי הלוויין"; שירות קיבולת מקטע לצורך מתן שירותי תמסורת, והפצה לציבור של שידורי חוזי ושמע שמקורם באלומה הישראלית של הלוויין עמוס; ושידור ללוויין או קליטה מלוויין של אותות חוזי ושמע, באמצעות תחנות הקרקע של בעל הרישיון. כמו כן, ברישיון פורטו החובות וההגבלות החלים על חברת חלל בענייני הספקטרום 45 , ונכלל תיאור של מה שהוגדר כ"אלומה הישראלית של הלוויין הישראלי עמוס". הרישיון המיוחד הזמני התייחס ללוויין עמוס, כשהכוונה היא ללוויין עמוס 1 שכאמור שוגר לחלל בשנת1996 ומוקם בנקודת שמיים464W . הרישיון ניתן . .43 ארגון ה -ITU ( International Telecommunication Union ) הוא סוכנות של האו"ם בתחום התקשורת האלקטרונית. מדינת ישראל חברה בארגון וחתומה על האמנות שפרסם. בהתאם לתקנות ה-ITU , רק מינהל של מדינה יכול לרשום רשת לוויינית. בישראל המינהל הוא משרד התקשורת. רישום הרשת הלוויינית מאפשר הגנה עליה מהפרעות של לוויינים אחרים. 44 תיאום תדרים מבוצע בין מינהלים של מדינות שונות ובין מפעילים של לוויינים שונים במשך כל חיי הלוויינים, על מנת למנוע מצב שבו הלוויינים מפריעים זה לזה. חברת חלל, כמפעילת לוויינים, מבצעת תיאומים עם מפעילי הלוויינים הזרים, ולקוחותיה תלויים בתיאומים אלה. 45 הספקטרום האלקטרומגנטי הוא אוסף כל הגלים האלקטרומגנטיים בכל התדרים האפשריים. 46 אפשר להציב כמה לוויינים באותה נקודת שמיים. המגבלה על הצבת הלוויינים קיימת בשל הצורך לבצע תיאום של הרשתות של כל לוויין, הנרשמות על ידי ארגון ה-ITU . 502 |דוח שנתי 69א .לחברת חלל עד 31.12.95 , ותוקפו הוארך מדי פעםבפעם. בינואר 1998 ניתן לחברה רישיון מיוחד קבוע עד ינואר 2003 . עיקרי תנאיו של הרישיון הקבוע זהים לאלה של הרישיון הזמני. תוקפו של הרישיון הקבוע הוארך גם הוא מדי פעם בפעם, ללא שינוי מהותי בנוסח47 , עד מאי2015 , אז ניתן לחברה רישיון מתוקן (כמפורט בהמשך) (להלן - הרישיון המתוקן). האמנה של ארגון ITU .מחייבת את כל חבריו לפעול בהתאם לתקנות שקבע תקנות אלה מסדירות את הנהלים לתכנון וליישום של מערכות תקשורת, כדי שיימנעו הפרעות הדדיות בין מערכות הפועלות במדינות שונות. במדינת ישראל משרד התקשורת הוא האחראי לתיאום בכל הקשור לרשתות לווייניות. ממסמכים שונים עולה כי משנת 1998 , לאחר מתן הרישיון המיוחד הקבוע לחברת חלל, ועד שנת 2015 התרחשו כמה אירועים הנוגעים לפעילותה של החברה בתחום לווייני התקשורת, בין היתר בתחומים הנוגעים לרישיון שברשותה, שהיה בהם כדי להשפיע על תנאיו; כך שהרישיון שניתן לה כאמור בשנת 1998 , כבר לא תאם את פעילותה. להלן פירוט חלק מהאירועים האמורים: 1. משנת2000 אגרות החוב של חברת חלל רשומות למסחר בבורסה; בשנת 2005 .נרשמו מניות החברה לראשונה למסחר בבורסה 2. בדצמבר2003 שוגר לחלל הלוויין עמוס2 שבבעלות חברת חלל; הלוויין מוקם בנקודת שמיים 4W . 3. באפריל2008 שוגר לחלל הלוויין עמוס3 שבבעלות חברת חלל; לוויין זה מוקם אף הוא בנקודת שמיים W4. 4. בשנת2008 הפסיקה חברת חלל לספק שירותים באמצעות הלוויין עמוס1. 5. באוגוסט2013 שוגר לחלל הלוויין עמוס4 שבבעלות חברת חלל; הלוויין מוקם בנקודת שמיים 65E . נמצא כי על אף השפעתם של האירועים האמורים שהביאו לכך שהרישיון של חברת חלל לא היה מעודכן ולא תאם את פעילותה, לא פעל משרד התקשורת בתקופה האמורה כדי לעדכן את הרישיון. כן נמצא כי אף שבמשך השנים פנתה חברת חלל למשרד התקשורת בבקשה לעדכן את תנאי הרישיון בעקבות השינויים בפעילותה, ואף שבעקבות פניות אלה התקיימו דיונים במשרד התקשורת בדבר הצורך לתקן את הרישיון, לא עדכן משרד התקשורת את הרישיון. להלן פירוט: 1. במאי2000 פנתה חברת חלל למשרד התקשורת ועדכנה אותו שנוצר מחסור ברוחב סרט בלוויין עמוס 1 . חברת חלל ציינה שעד לשיגורו של . .47 'למעט תיקון ההגדרה "המנהל" במסגרת תיקון מס1 בשנת2012 ". עד התיקון הוגדר "המנהל- מנכ"ל משרד התקשורת, ובתיקון שונתה ההגדרה למי שהוסמך על ידי שר התקשורת בעניין הרישיונות המיוחדים. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |503 . עמוס2 , שתוכנן להתבצע בתחילת שנת 2002 והיה אמור לפתור את המצוקה, יש צורך בהעברה זמנית של שידורי רשות השידור ללוויין אחר. חברת חלל הוסיפה שתנאי הרישיון משנת 1998 הם "עבור שידור באלומות לוויין עמוס 1 ", וכי היא מעוניינת בהרחבת הרישיון, על מנת שיהיה באפשרותה להמשיך ולספק לרשות השידור את השירות באמצעות לוויין חלופי. בתשובתו של משרד התקשורת מיוני 2000 הוא דרש מחברת חלל להגיש בקשה חדשה לקבלת רישיון. בביקורת שנעשתה במשרד התקשורת לא נמצאה בקשה חדשה כאמור שהתקבלה מחברת חלל, וכן לא נמצאו מסמכים המצביעים על טיפולו של משרד התקשורת בנושא. 2. בפברואר2004 פנתה חברת חלל למשרד התקשורת וציינה כי תוקף הרישיון המיוחד עומד לפוג בסוף אותו חודש, וכי יש צורך לעדכן את הרישיון ולהוסיף בו נתונים המתייחסים ללוויין עמוס 2 , שהחל לפעול בתחילת שנת 2004 . 3. במשך השנים בחנה חברת חלל את האפשרויות להנפקת מניותיה לציבור. במרץ 2012 קיימה ועדת הרישוי המשרדית48 במשרד התקשורת דיון בנושא זה, במהלכו עלה כי נדרש תיקון רישיון החברה - הוספת סעיף בנושא חברה נסחרת49 . 4. בינואר2013 פנתה חברת חלל למשרד התקשורת בבקשה לעדכן את הרישיון לשם התאמתו ל"עידן הנוכחי" וכן להתאמתו להיותה חברה ציבורית "מזה שנים". חברת חלל ציינה בבקשה כי במרץ 2012 הודיע לה אגף הנדסה ורישוי במשרד התקשורת כי בכוונת משרד התקשורת להכניס תיקון ברישיון המיוחד של החברה, שנועד להתאים את ההוראות בדבר רכישה והעברה של אמצעי שליטה בחברה למצב של חברה ציבורית. בביקורת עלה כי רק במאי 2015 .עדכן משרד התקשורת את הרישיון עיסוקה של חברת חלל בתחום התקשורת הלוויינית מוסדר בין היתר בחוק הבזק וכן ברישיון מיוחד שהעניק לה משרד התקשורת, הקובע את סוגי הפעילות המותרים לחברה ואת ההגבלות החלות עליה. מדובר בהסדרה הכרחית, שנועדה לאפשר למשרד התקשורת בקרה ופיקוח על פעילות החברה בתחום תקשורת הלוויינים, לזהות בעוד מועד תקלות אפשריות, דוגמת התנגשות בין אינטרסים של גורמים הקשורים לתחום זה, ולבצע פעולות למניעתן או לטיפול בהן. . .48 ,)ועדה המוקמת בהתאם לתקנות התקשורת (בזק ושידורים) (פרטי בקשה לרישיון מיוחד התשס"ד-2004 , ומטפלת בבקשות בעניין קבלת רישיון מיוחד, חידושו או שינויו. בראש הוועדה עומד סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי במשרד התקשורת. 49 .חברה שניירות הערך שלה ומניותיה רשומים למסחר בבורסה 504 |דוח שנתי 69א . .במשך כ-15 שנה לא .עדכן משרד .התקשורת את תנאי .הרישיון המיוחד שנתן .לחברת חלל, על אף .השינויים המהותיים .שחלו בפעילותה. .אוזלת ידו מקבלת .משנה תוקף נוכח .פניותיה אליו לעדכן .את תנאי הרישיון עקב .השינויים הללו . על אף זאת, במשך כ-15 שנה, בשנים2000 - 2015 , לא עדכן משרד התקשורת את תנאי הרישיון המיוחד שנתן לחברת חלל, על אף השינויים המהותיים שחלו בפעילותה, ובעיקר הפסקת פעילותו של לוויין עמוס 1 , שלצורך "שיווק הקיבולת" שלו ניתן לחברה הרישיון האמור; שיגור שלושה לווייני עמוס נוספים שבבעלות חברת חלל; והפיכתה של חברה זו לחברה ציבורית. אוזלת ידו של משרד התקשורת בנושא זה מקבלת משנה תוקף נוכח פניותיה של חברת חלל אליו בבקשה לעדכן את תנאי הרישיון עקב השינויים שחלו בפעילותה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של משרד התקשורת. בתגובה על ממצאי הביקורת מסר משרד התקשורת למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי עדכונים ברישיונות מיוחדים מתבססים ככלל על עדכונים שבעל הרישיון מעביר אחת לשנה במסגרת הדוחות השנתיים. משרד התקשורת בודק עדכונים אלה, וככל שאין לו הערות על השינויים, הוא מודיע לחברה כי הדוח אושר. בעת חידוש הרישיון מוענק רישיון עדכני הכולל את כל הנספחים שצורפו ואושרו. דוחות אלה מהווים עדכון לנספחי הרישיון, וכך גם נעשה עם עדכוני חברת חלל בדוחות הפעילות בהם שולבו לוויינים חדשים עם הפעלתם. עוד מסר משרד התקשורת כי ברישיון בוצעו בין היתר תיקונים מס' 2 ,3 ו-4 בשנים2015 ,2016 ו-2017 בהתאמה. משרד התקשורת צירף לתשובתוטבלה העוסקת ברישיונות חברת חלל, שכותרתה "התראות, ניהול טבלאות, בעלי רישיון, דוחות", כאסמכתה על כך שנעשתה בקרה על פי דיווחי החברה. משרד התקשורת צירף לתשובתו דוחות שנתיים חלקיים, בגין חלק מהשנים מאז מתן הרישיון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי תשובתו ולפיה עדכון רישיון חברת חלל מבוצע במסגרת דוחות שנתיים אינה עולה בקנה אחד עם מסמכי משרד התקשורת עצמו, ולפיהם שינויים מסוימים מחייבים את תיקון הרישיון שנתן לחברת חלל. תשובתו אינה עולה בקנה אחד בין היתר עם מכתב משרד התקשורת לחברת חלל מיוני 2000 , שבו נדרשה חברת חלל להגיש בקשה חדשה לחידוש הרישיון, ועם פרוטוקול ועדת הרישוי המשרדית ממרץ 2012. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ממסמכי משרד התקשורת שצורפו לתגובתו מדצמבר 2017 עולה כי הוא לא קיבלמחברת חלל דוח שנתי בכל שנה. יתר על כן, במשרד התקשורת לא נמצאו מסמכים ולפיהם הוא אישר את הדוחות השנתיים של חברת חלל. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |505 . .עובדים בחברת חלל .שאינם בעלי סיווג .ביטחוני מתאים .נחשפו במשך שנים .לנושאים מסווגים. .למרות זאת לא ננקטו .פעולות שהביאו את .החברה להסדיר את .הסיווג הביטחוני של .העובדים בה . הסדרת האינטרסים של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת .כללי .למדינת ישראל יש עניין רב בהבטחת הספקה סדירה של שירותי תקשורת לוויינים באמצעות חברה ישראלית שבבעלותה לוויינים מתוצרת התע"א; כמו כן יש למדינת ישראל עניין בהספקה סדירה של שירותים בנושאים מהותיים, דוגמת תיאום תדרים. בביקורת עלה כי במשך שנים לא הוסדרו כנדרש האינטרסים של מדינת ישראל הנוגעים לפעילות חברת חלל. .אי-אכיפת מנגנונים להבטחת האינטרסים של המדינה .בדצמבר 2000 נקבעו לחברת חלל תנאים להעסקת עובדים, לפיהם רק עובדים שקיבלו סיווג ביטחוני יועסקו בעבודות בנושאים מסוימים. ממסמכים עולה כי במשך שנים פנתה רשות ביטחונית מוסמכת לחברת חלל בעניין הסדרת הסיווג הביטחוני של עובדים בה, אולם הסיווג לא הוסדר. למרות אי -הסדרת הסיווג, ואף שעובדים בחברת חלל שאינם בעלי סיווג ביטחוני מתאים נחשפו לנושאים מסווגים, לא ננקטו פעולות שהביאו את החברה להסדיר את הסיווג הביטחוני של העובדים בה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מצב זה. .אי-יישום מנגנונים שנקבעו ברישיון שניתן לחברת חלל במאי 2015 .קביעת סיווג ביטחוני (התאמה ביטחונית) לנושאי משרה ובעלי תפקידים .ברישיון המתוקן נקבע בין היתר כי שליש לפחות מחברי דירקטוריון חברת חלל יהיו "בעלי התאמה ביטחונית מתאימה לרמת הסיווג הביטחוני" שתקבע רשות ביטחונית מוסמכת (להלן - דירקטור מסווג). ביולי 2017 ביקש משרד מבקר המדינה מרשות ביטחונית מוסמכת לפרט לו את הפעולות שביצע נוכח האמור ברישיון המתוקן. מתשובתה מאוקטובר 2017 עולה כי היא לא קבעה את רמת הסיווג הביטחוני הנדרשת לחברי הדירקטוריון ולא דרשה לבצע התאמה ביטחונית בהתאם. עוד עולה כי בפועל אין לאף חבר דירקטוריון התאמה ביטחונית הרלוונטית לחברת חלל וגבוהה מרמת "שמור", וכי רמת ההתאמה הביטחונית של הנהלת החברה אף היא אינה גבוהה מרמת 506 |דוח שנתי 69א ."שמור" (למעט רמת ההתאמה הביטחונית של אחד הסמנכ"לים). הדבר נכון גם בנוגע לחברי הנהלה שבעבר כבר נדרש כי יוכשרו לרמת התאמה ביטחונית גבוהה יותר. בביקורת עלה כי לאחר תיקון הרישיון במאי 2015 לא פעל ה רשות ביטחונית מוסמכת כדי לוודא את עמידתה של חברת חלל בדרישות שנקבעו ברישיון, ובכלל זה קביעת הסיווג הביטחוני של נושאי משרה ובעלי תפקידים בחברה; וכן לא פעלה להסדרת ההתאמה הביטחונית שלהם בהתאם לקביעה זו. עד מועד סיום הביקורת טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת הסיווג הביטחוני כאמור. .מינוי משקיף מטעם המדינה בישיבות דירקטוריון חברת חלל .ברישיון המתוקן נקבע כי מנכ"ל משרד התקשורת, או מי שהוא הסמיך לכך, ימנה משקיף "בעל סיווג ביטחוני והתאמה ביטחונית" כפי שתקבע רשות ביטחונית מוסמכת, וכי המשקיף יהיה עובד מדינה או עובד של חברה ממשלתית בעל כשירות כשל דירקטור. המשקיף ישתתף בישיבות דירקטוריון החברה, ללא זכות הצבעה, יהיה חשוף לדיונים, וזכותו לקבל מידע מבעל הרישיון היא כשל דירקטור מסווג. עוד נקבע ברישיון המתוקן כי אם ראה המשקיף שבעל הרישיון קיבל או עומד לקבל החלטה בעניינים מ סוימים בניגוד להוראה מהוראות הרישיון ובניגוד לחוקים הנוגעים לעניין, עליו להודיע על כך ללא דיחוי בכתב בין היתר לחברת חלל ולמנכ"ל משרד התקשורת. כן נקבע ברישיון המתוקן כי על חברת חלל לכלול בתקנון שלה הוראה בדבר מינוי משקיף. ביולי 2015 תיקנה חברת חלל את התקנון שלה וקבעה בו הוראה כאמור, ומינוי משקיף היה אפוא אפשרי מאותו מועד. כאמור לעיל, מינויו של משקיף בישיבות הדירקטוריון נועד לשמור על האינטרסים של מדינת ישראל בחברת חלל ונכלל ברישיון המתוקן. בביקורת עלה כי על אף האמור לעיל סוגיית האחריות לאיתור המשקיף הוסדרה רק במאי 2018. משנת 2015 ,ועד מועד סיום הביקורתלא סוכם מי הגורם שישמש משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, וממילא לא מינה מנכ"ל משרד התקשורת משקיף. תחום פעילות לאומי אסטרטגי |507 . .עד מועד סיום .הביקורת לא מונה .משקיף בדירקטוריון .חברת חלל, על אף .חשיבות המינוי. היעדר .פיקוח ובקרה על .פעילות החברה .באמצעות משקיף או .באמצעות מנגנון אחר .עלול להביא לפגיעה .באינטרסים של .מדינת ישראל . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעד מועד סיום הביקורת לא מונה משקיף בדירקטוריון חברת חלל, על אף חשיבות המינוי כמתואר לעיל. כן רואה משרד מבקר המדינה בחומרה את העובדה שלא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות מינוי המשקיף. מצב של היעדר פיקוח ובקרה על פעילות החברה באמצעות משקיף או באמצעות מנגנון אחר עלול להביא לפגיעה באינטרסים של מדינת ישראל ויש לתקנו לאלתר. . .חברת חלל היא חברה ציבורית הפועלת בהתאם לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 ,, ויעדיה קשורים ברבדים מסוימים לאינטרסים של מדינת ישראל לרבות מדיניים וכלכליים. נוכח זאת על המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר לממש את אחריותם בכל הקשור לקיום פיקוח ובקרה על פעילות החברה, כדי לוודא בין היתר כי פעילותה אינה מתנגשת ואינה פוגעת באינטרסים של המדינה, וכן לוודא שהחברה פועלת בהתאם לחובות ולסייגים שנקבעו ברישיון המתוקן. משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר תיקון הרישיון של חברת חלל לא הוקמו מנגנוני מעקב מתאימים שתפקידם לוודא בעוד מועד שלא מתקיימת התנגשות בין פעילות חברת חלל לבין אינטרסים של המדינה, וכן לא יושמו חלק מהמנגנונים שנקבעו ברישיון המתוקן: רשות ביטחונית מוסמכת לא וידאה את עמידתה של חברת חלל בכל הנקבע לגבי מתן סיווג ביטחוני לנושאי משרה ובעלי תפקידים בה, ובכלל זה קביעת הסיווג הביטחוני הנדרש, ובמועד סיום הביקורת טרם הוסדר הנושא; לא מונה משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל, שתפקידו לדווח בין היתר למנכ"ל משרד התקשורת ולחברת חלל על קבלת החלטות בעניינים מסוימים, המנוגדות להוראות הרישיון; ולא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות המשקיף. עד מאי 2018 לא הוסדרה סוגיית האחריות לאיתור משקיף מטעם המדינה בדירקטוריון חברת חלל. 508 |דוח שנתי 69א .סיכום .במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית ואנושית ייחודית, בעיקר בתעשייה האווירית לישראל בע"מ, הנסמכת על ידע ועל כוח אדם איכותי. תשתית זו הביאה את מדינת ישראל להישגים ניכרים בתחום החלל בכלל ובתחום לווייני התקשורת בפרט . הישגים אלה תורמים לביטחון הלאומי, לקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה וכן מסייעים לשיפור במעמד הבין -לאומי של המדינה. לווייני תקשורת מתוצרת ישראל המצויים בבעלות ישראלית מהווים תשתית אסטרטגית של מדינת ישראל. תשתית זו היא בעלת חשיבות עליונה, והיא נדרשת בין היתר כדי להבטיח עצמאות תקשורתית של המדינה, ללא תלות בגורמים חיצוניים. מדינת ישראל נקלעה למשבר מתמשך בתחום החלל, בדגש על תחום לווייני התקשורת. משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות חלל לאומית, בשל היעדר תוכנית עבודה רב-שנתית מגובה בתקציב הנגזרת ממדיניות זו והנותנת מענה לצרכים בתחום החלל; ובשל יישום חלקי בלבד, או היעדר יישום כלל, של המלצות גופים שונים שפעלו במדינה בנושא החלל משנת 2009 . משבר זה מסכן את עתיד תחום החלל במדינת ישראל, בדגש על תחום לווייני התקשורת. אשר לפעילות מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, על המטה לביטחון לאומי, משרד המדע והטכנולוגיה וגופים נוספים הנוגעים בדבר להפיק את הלקחים הנדרשים מדוח זה, לפעול בראייה ארוכת טווח, ולנקוט ללא דיחוי את הפעולות הנדרשות שיבטיחו את השימור והקידום של היכולות שנבנו במדינה בתחום זה. בכלל זה עליהם לבחון את הדרך המיטבית להבטחת הספקת שירותי לוויין הדרושים למדינת ישראל, אם באמצעות חברה ממשלתית או בדרך אחרת; ולהציג לממשלה את כלל החלופות העומדות על הפרק, על משמעויותיהן, עלויותיהן והסיכונים שבאי -יישומן. זאת לצורך קביעת מדיניות ממשלתית בתחום לווייני התקשורת ותקצובו על פי סדרי עדיפויות לעומת נושאים לאומיים אחרים, כפי שצוין במכתבו של מבקר המדינה לראש הממשלה מאפריל 2018 ; וכן על מנת שהישגי מדינת ישראל בתחום זה לא ירדו לטמיון; וכדי שהמדינה לא תאבד יכולות אסטרטגיות שנבנו במשך עשרות שנים.