משרד החינוך/הערכת תארים אקדמיים מחו_ל

 ♦ . .מבוא .לרבים מהעולים לישראל תארים אקדמאיים שקיבלו באוניברסיטאות בארצות מוצאם. גם בין תושבי הארץ יש כאלה שרכשו את השכלתם האקדמית באוניברסיטאות בחו"ל או בשלוחות של מוסדות אקדמיים, שהוקמו בישראל. בעלי תעודות אלה זקוקים שהתואר שלהם יוכר גם בארץ, בין היתר על מנת שיוכלו להשתלב בעבודה ההולמת את הכישורים המקצועיים שרכשו. לתואר האקדמי יש כמובן השלכות כלכליות וגם חברתיות. בשנים האחרונות נזקקים בממוצע 7,000 איש בשנה להערכת התואר שרכשו בחו"ל ולשקילתו מול תואר מק ביל שמעניקים המוסדות להשכלה גבוהה בישראל. .1. בשנת 1973 הקים משרד החינוך (להלן- המשרד) את "הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל" (להלן - הגף). תפקיד הגף הוא להעריך תעודות, דיפלומות ותארים שהוענקו על ידי מוסדות אקדמיים בחו"ל, בהשוואה לתעודות דיפלומות ותארים שנות נים מוסדות אקדמיים במדינת ישראל לצורך דירוג ושכר. בהמשך הורחבה עבודת הגף גם לשקילת תואר הניתן למי 882 דוח שנתי58ב .שלומד בישראל בשלוחה 1 של מוסד אקדמי מחו"ל, וכן לשקילת תואר שנעשה ב"למידה מרחוק"2 (להלן- הערכת תואר או שקילת תואר). סמכות הגף לשקול תארים אקדמאיים מחו"ל נקבעה בהסכמי העבודה הקיבוציים החלים במגזר הציבורי, והיא נועדה להקל על עולים חדשים בקליטתם בעבודה במגזר הממשלתי והציבורי. הגף הוקם ביוזמה משותפת של המשרד ושל משרד הקליטה ועל דעת משרדי ממשלה אחרים הנוגעים בדבר ונציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), הסוכנות היהודית, המוסדות להשכלה גבוהה וגופים ציבוריים אחרים. במשך הזמן הורחבה עבודת הגף, וכיום היא כוללת שקילת תארים גם לישראלים שרכשו השכלה בחו"ל או בשלוחות בישראל של מוסדות אקדמיים בחו"ל, ושקילת תארים גם לעובדי המגזר הפרטי. בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מנובמבר 2007 , כתב משרד המשפטים, ש"ככל הידוע לנו עבודת הגף לא הורחבה עד כה, באופן פורמלי, למגזר הפרטי, ואף אם בפועל מוענקים שירותים במישרין או בעקיפין גם למגזר הפרטי, לא ידוע לנו על החלטת גורמים מוסמכים על הרחבת פעולתו לכלל הציבור, ניראה כי אין זו אלא תוצאה של מתן שירות לעובדי המגזר הציבורי או מי שיכול ויבקשו להיות עובדי המגזר הציבורי". הגף שוקל את התארים על פי אמנות בין-לאומיות וכללים בין -לאומיים הנהוגים בנושא זה, וכן על פי הדין הנוהג בישראל, לרבות חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח- 1958 , (להלן- חוק המל"ג). ההוראות להסמיך את הגף לשקול תארים של עובדי מדינה מופיעות גם בהוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר). על פי כללים שקבעה ועדה בין -משרדית שמינה משרד האוצר, ובראשה עמד הממונה על השכר במשרד האוצר דאז, מר יובל רכלבסקי (להלן - ועדת רכלבסקי), אין בשקילת התואר בידי הגף כדי לשמש מתן רישוי לעסוק במקצוע כלשהו, ולא משום הכרה להמשך לימודים במוסד להשכלה גבוהה, אלא היא נועדה לאפשר לבעלי תעודות מחו"ל לקבל שכר ההולם את השכלתם. 2. על פי נתוני מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד, בשנת 2006 הוגשו לגף כ- 6,800 בקשות לשקילת תואר. כ -58% מהבקשות נוגעים ל שקילת תואר ראשון, כ -36% נוגעים לתואר שני, והיתר (6% .) נוגעים לשקילת תואר שלישי 3. הגף פועל באגף א' לקשרי חוץ ואונסק"ו במשרד (להלן- אגף א'), ותקציב הגף נכלל בתקציב אגף א'. בשנת 2005 הסתכמו הוצאות הגף בכ- 792,000 ש"ח; בשנת 2006 - בכ- 1.6 מיליון ש"ח; ובשנת 2007 מתוכננות הוצאות הגף להסתכם בכ-2.6 .מיליון ש"ח תקן הגף מונה עובד אחד - מנהל הגף. בינואר 2007 'לא היה התקן מאויש, ומנהל אגף א שימש גם בתפקיד ממלא מקום מנהל הגף. בהערכת תארים טיפלו במועד האמור תשעה רכזים בשמונה משרות, והם הועסקו על פי חוזה העסקה מיוחד למשר ה בלתי צמיתה. שישה מהרכזים עבדו במטה הגף בירושלים ושלושה עבדו במחוזות המשרד. בביצוע משימות חולפות מעסיק הגף חברות חיצוניות. במועד האמור הועסקו בגף שלושה עובדי קבלן. 4. בחודשים פברואר -ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת הגף במטה המשרד, במחוז תל אביב ו המרכז ובלשכה המשפטית של המשרד. בדיקות השלמה נעשו בנש"ם, במשרד המשפטים ובמשרד האוצר. .__________________ .1 שלוחה- זרוע של מוסד להשכלה גבוהה מחו"ל, המוכר בארצו בתור מוסד המוסמך להעניק תואר אקדמי, ובידיה רישיון בר תוקף מהמועצה להשכלה גבוהה, המאשר לה לפעול בישראל. 2 למידה מרחוק DISTANCE LEARNING ) - DL )- שיטת לימוד המבוססת על העברת תוכני לימוד שלא על ידי מפגש ישיר ובלתי אמצעי בין המרצה, המנחה והמתרגל ובין התלמיד. משרד החינוך 883 . .מיקומו של הגף בין משרדי הממשלה .1. היות ולדעת המשרד שקילת התואר דורשת התמחות שלא בהכרח מאפיינת את ליבת העבודה שלו, כגון הכרת מוסדות להשכלה גבוהה בעולם וידיעת שפות, והיות ש להערכת הנהלת המשרד עבודת הגף אינה עולה בקנה אחד עם תפקידי המשרד, ניסה המשרד להוציא את הסמכות לשקילת התארים מתחום אחריותו. בין היתר הציע המשרד, לא אחת, להעבירה לידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) או למשרד ממשלתי אחר. ב- 30.7.02 ,החליטה הממשלה 3 " ,בין היתר להעביר עד ליום 31.12.02 את פעילות הגף או ליחידה ממשלתית שיקבעו שרת החינוך ]אחר[ להערכת תארים ממשרד החינוך למשרד ושר האוצר". הממשלה סייגה את החלטתה בכך ש"יישום ההחלטה הנ"ל כפוף לבדיקה משפטית". היועצת המשפטית של המשרד, עו"ד דורית מורג, הסבירה, בדצמבר 2007, למשרד מבקר המדינה שהמשרד "לא היה אמור לפעול לקיומה של בדיקה משפטית... משרד המשפטים הוא שדרש כי תתקיים בדיקה משפטית, ואף פעל לקידומה". לדבריה, משרד המשפטים אף פנה בעניין למשרד האוצר, אולם "לא ידוע על תגובה כלשהי של משרד האוצר... או פעולה נוספת של משרד המשפטים לקידום הבדיקה המשפטית מטעמו". בתשובתו של המשנה לממונה על השכר ועל הסכמי עבודה במשרד האוצר, מר יוסי כהן, למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 נאמר, כי "נערכו דיונים רבים בהם השתתפו גם יועצים משפטיים ונמצא כי לא יהיה זה נכון להעביר את הגף לשקילת תארים אקדמיים ממשרד החינוך למשרד ממשלתי אחר. עם זאת היה מוסכם על כל הצדדים כי יש לחזק ולהרחיב את הגף על ידי הוספת עובדים קבועים ותקציב מתאים". גם אגף התקציבים במשרד האוצר השיב באותו מועד שנעשתה בדיקה של מכלול הנושאים הקשורים לעניין, בשיתוף משרדי החינוך והמשפטים ונש"ם. מממצאי הביקורת עולה, שדיונים אלה לא הבשילו לכדי מסמך מסכם הכולל חוות דעת משפטית וחלופות שונות למיקומו המתאים של הגף; שר החינוך ושר האוצר לא החליטו באיזה משרד או יחידה ממשלתית ימוקם הגף, אף שהחלטת הממשלה הטילה עליהם להכריע בסוגיה זו. 2. ביוני 2006 כתב מנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, לנציב שירות המדינה, עו"ד שמואל הולנדר, בעניין פעילות הגף במשרד. בין היתר הוא כתב כי "מאחר שפעילות היחידה הינה רוחבית, הנוגעת הן לנציבות שירות המדינה והן למשרד האוצר ]הגף[- הממונה על השכר - אין אנו מוצאים הצדקה לכך שנושא זה ימשיך להיות מופעל מתוך משרד החינוך... לדבר יש נגיעה לכל האזרחים במדינה ולא רק לעובדי המדינה... ומן הראוי שיחידה ממשלתית הנותנת שירות לכלל עובדי המדינה, וכן לאזרחיה, תטפל בנושא ותהיה אחראית עליו". המנכ"ל הוסיף ש"מורכבות העבודה כמצוין לעיל, עם כוח האדם הקיים (שלדעתנו הוא חסר), מצב בלתי אפשרי להמשך עבודה והתוצאה הבלתי נמנעת ממצב זה תביא בסופו של ]ת[יוצר דבר לקריסת המערכת... אנו חוזרים ודורשים יישום החלטת הממשלה מתאריך 30.7.02 , .__________________ .3 'החלטה מס 2362. 884 דוח שנתי58ב . או ליחידה ממשלתית אחרת, שאם לא כן, לא ]אחר[ בדבר העברת פעילות היחידה למשרד נוכל לקחת אחריות לתוצאות שינבעו מקריסת העבודה והפעילות ביחידה". המשנה לנציב השיב למנכ"ל באותו חודש, כי סוגיית מיקומה של היחידה כבר עלתה לדיון פעמים מספר בעבר, והמסקנה הייתה כי לא יהיה זה נכון להעביר אותה ממשרד החינוך למשרד ממשלתי אחר: "לדעתנו, פרט למיקום היחידה במשרדכם, קיימת חלופה אחת נוספת והיא לשכנע את מל"ג ליטול על עצמה תפקידי היחידה". בתשובתה של המל"ג למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 היא מסרה ש"ההצעה להעברת הסמכות בנושא לתחום אחריותה של המועצה להשכלה גבוהה אינה עולה בקנה אחד עם אופייה ועם סמכויותיה מכוח החוק, הן ב מישור של הבדיקות הפרטניות, להבדיל מבדיקות מוסדיות - אותן מבצעות המועצה והוות"ת (הוועדה לתקצוב ולתכנון של המל"ג) מכוח החוק והחלטות הממשלה והן במישור תחולת סמכויותיה של המועצה מבחינה טריטוריאלית. נוכח נימוקים אלה, אין מקום להעברת תחום האחריות בנושא שבנדון למועצה להשכלה גבוהה". יוצא אפוא שבעניין העברת הגף הגיע הנושא למבוי סתום; מצד אחד, נש "ם הבהיר למשרד שהחלופה היחידה למיקום היחידה היא לשכנע את מל"ג ליטול על עצמה תפקידיה, אך מצד שני מל"ג מתנגדת ליישום החלופה. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , לא חל שינוי במצב, והגף ממשיך לפעול במשרד. פעילות הגף 1. עבודת הגף הוסדרה באוגדן נהלים והוראות מאפריל 2002 (להלן- הנוהל), ובו שלושה פרקים מרכזיים: נוהל הגשת הבקשה לשקילת התואר (להלן - הבקשה); נוהל הטיפול בבקשה; ונוהל העבודה במטה הגף. בטבלה שלהלן מוצגים נתוני מינהל תקשוב ומערכות מידע במשרד על מספר הבקשות שהוגשו לגף בשנים 2003 -2006 : .מספר בקשות שנה .7,079 2003 .7,375 2004 .4,937 2005 .6,761 2006 יצוין, שהגף עדיין מטפל גם בחלק מכ- 8,000 בקשות לשקילת תואר של בוגרי אוניברסיטת לטביה. תארים אלה ניתנו בידי נציגות אוניברסיטת לטביה, שפעלה בישראל מאז שנת 1996 . בנובמבר 1999 נאסר על נציגות אוניברסיטת לטביה לרשום סטודנטים חדשים, בעקבות חשדות שחלק מהתארים הושגו במרמה. במרס 2003 החליטו בנש"ם ובאגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר שלא להעניק אישורי שקילות לאיש מבוגרי הנציגות של אוניברסיטת לטביה ולשלול חלק מאישורי השקילות שכבר הוענקו לבוגריה. לאחר הליך משפטי ארוך, נערך הגף בספטמבר 2007 לשלילת אישורי השקילות שניתנו בעב ר לבוגרים של נציגות אוניברסיטת לטביה ושל שלוחות אחרות, שהוכח שתוארם הושג שלא כדין. 2. פעילות המשרד נעשית בארבעה ממחוזות המשרד. תהליך שקילת התואר מתחיל במחוזות המשרד, שבהם מגישים את הבקשה ואת המסמכים הנלווים לה. עבודת הגף במחוזות היא טכנית בעיקרה: המסמכים נבדקים במחוז, ואם נמצא שהם חסרים או שהם אינם עונים על הדרישות וההנחיות, מתבקש הפונה להשלים את המידע. לאחר מכן מעביר המחוז את תיק משרד החינוך 885 . הבקשה למטה הגף בירושלים. עובדי המטה דנים בבקשה עד לקבלת החלטה ומשיבים לפונה אם בקשתו אושרה או נדחתה. 3. בתור בסיס לעבודת הגף משמ שים הכללים להערכת תארים אקדמיים מחו"ל שנקבעו עבור הגף (ראו להלן). בבדיקה של המוסדות האקדמיים מסתמכים עובדי הגף על מדריך בין- לאומי של מוסדות להשכלה גבוהה 4 שמוציא לאור ארגון החינוך והמדע של האומות המאוחדות - אונסק"ו ( UNESCO )- ועל רשימות אחרות של מוסדות להש כלה גבוהה, כגון "המדריך להשכלה גבוהה של ארה"ב". 4. .במקור, שקילת תארים התייחסה לתארים שהתקבלו ממוסדות להשכלה גבוהה בחו"ל בעניין התארים האלה נקבע בנוהלי הגף שתנאי הכרחי לשקילות התואר הוא שהמוסד להשכלה שהעניק את התואר נתון בפיקוח אקדמי ומדעי מטעם הרשויות המוסמכות בארצו. במשך השנים התפתחה בארץ מגמה של לימוד בשלוחות של מוסדות להשכלה גבוהה מחו"ל, ואף של למידה מרחוק. בשנת 1998 הוסמכה מל"ג על פי תיקון לחוק המל"ג להחיל סמכות פיקוח מוגבלת באמצעות הענקת רישיון לשלוחות הזרות בארץ עבור כל הפעולות הלימודיות הנעשות כאן ל קראת הענקת תואר אקדמי. ההסמכה נועדה להבטיח זהות בין התואר שנלמד בארץ ובין התואר שנלמד במוסד האם בחו"ל. 5. אמנת ליסבון 5 קובעת שבקשות להערכת תארים יטופלו בזמן סביר. על פי הנוהל של המשרד, ההליך מהגשת הבקשה לשקילת תואר ועד קבלת החלטה ומתן מענה לפונה, יימשך 30 יום. ממסמכי הגף ומקריאת תלונות שהוגשו למשרד ולנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה - ורובן נמצאו מוצדקות - עולה ששקילת תואר נמשכת בממוצע כחצי שנה. לדוגמה, בתלונה שהוגשה לשרת החינוך כתבה בוגרת תואר ראשון משלוחה זרה בארץ שבמאי 2005 היא הגישה בקשה לשקילת תואר והגף השיב לה כי הטיפול בבקשתה יימשך שישה חודשים לפחות. המשרד התקשר כמה פעמים עם חברות ייעוץ כדי לבדוק את עבודת הגף. בדוחות מאוקטובר 2001 ומדצמבר 2003 , שהכינה חברה א' (להלן - חברת הייעוץ), עלה שמשך הטיפול בבקשה נמשך עד חצי שנה בממוצע. יועץ ארגוני אחר (להלן - היועץ הארגוני) העלה בדוח שהגיש לגף בספטמבר 2007 שהבעיה הבסיסית של הגף היא הזמן שחולף ממועד הגשת בקשה ועד מועד האישור או הדחייה שלה. בתשובת המשרד מנובמבר 2007 נאמר כי במהלך שנת 2007 חל שיפור ניכר באיכות השירות הניתן לציבור הפונים בכלל, ובכל הנוגע לצמצום זמן ההמתנה בפרט. לדברי המשרד, בתחילה משך ההמתנה לתשובה נמשך שלושה חודשים, ובהמשך צומצם עוד יותר, כך שהוא עמד בנובמבר 2007 .על חודש אחד .__________________ .4 International Handbook of Universities 5 אמנת ליסבון בדבר הכרה בתארי השכלה גבוהה באזור האירופי - LISBON RECOGNITION CONVENTION .עליה חתומה גם ישראל 886 דוח שנתי58ב .תשובת הגף אינה עולה בקנה אחד עם הדוח שהגיש היועץ הארגוני למשרד בספטמבר 2007 . המשרד לא צירף לתשובתו מסמכים המוכיחים אתהטענה בדבר הקיצור הניכר של ההמתנה. 6. בדיקת משרד מבקר המדינה במחוז תל אביב והמרכז העלתה, שהעיכוב בטיפול בבקשות הפונים התחיל כבר במחוז. עיכוב זה משפיע על הבירור וההערכה במטה, מאחר שעובדי המטה אינם מתחילים לטפל בבקשה עד שהתיק שנפתח במחוז, ובו התואר והמסמכים האחרים, מגיע למטה. למשרד הגיעו תלונות רבות על טיב השירות במחוזות, כך עולה גם מהתלונה, שנשלחה לשרת החינוך ולמבקר המדינה בינואר 2006 . בעניין תלונה זו כתבה ממלאת מקום של מנהל אגף א' ליועץ השר, בין היתר: "כוח האדם משתי עובדות [ במחוז זה צומצם לאחרונה פי שניים , דבר הגורם להגברת הלחץ ]לאחת והעומס על כל הנוגעים בדבר, הן על פקידת הקבלה במחוז והן על ציבור מגישי הבקשות". בישיבה שהתקיימה ב- 31.12.06 אצל הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, מר אלי כהן, עלה שלהחלטות הגף בעניין שקילת תארים יש השלכות כספיות בהיקף של מיליארד י שקלים מאוצר המדינה, בגין תוספת השכר שמקבלים עובדי המגזר הציבורי שבקשתם אושרה. למרות זאת אין הגף מקבל מספיק תשומות ומשאבים, וכך נפגעת יעילות פעולתו. בישיבה האמורה אמר מנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, כי עבודת הגף אינה עולה בקנה אחד עם תפקידי המשרד, וכי סדרי העדיפויות של המשרד מקשים עליו להקצות משאבים לנושא. המנכ"ל ביקש שמשרד האוצר יקציב עוד תקנים זמניים ומשאבים אחרים לנושא זה כדי לצמצם את התור למתן אישור שקילות התואר. לאחר הדיון הוקצו לגף שני תקנים, ותקן ללשכה המשפטית, לטיפול במקרים של בוגרי תארים שהורשעו בדין או שקיבלו אישור על סמך מצג כוזב. בדוחות שהגישו למשרד התריעו, הן חברת הייעוץ והן היועץ הארגוני, על כפילות בין העבודה במחוזות ובין העבודה במטה. כבר בשנת 2001 כתבה חברת הייעוץ שחלק מהעבודה שהייתה אמורה להיעשות במחוזות נעשית במטה. בשנת 2003 חזרה חבר ת הייעוץ והצביעה על כפילות, בציינה כי המטה מבצע בדיקות מלאות של מה שכבר נבדק במחוזות. בדוח שהגיש היועץ הארגוני בשנת 2007 הוא הציע שהטיפול בפניות הרגילות ייעשה כולו במחוזות, ורק פניות מורכבות יותר יופנו למטה. להערכת היועץ, יישום המלצתו יביא לקיצור משך הטיפול בבקשות הרגילות, ובמקרים מסוימים יהיה אפשר לקבל את האישור כבר ביום הגשת הבקשה. היועץ הארגוני הצביע גם על שינויים הכרחיים שלדעתו יש להכניס בעבודת הגף כדי להביא לידי שיפור בתפקודו, וביניהם: "יש לקיים דיון ממצה עם הנהלת המשרד בכל הקשור להכרה בחשיבות הגף והשפעתו הרחבה על אלפי אקדמיים בהשתלבותם בשוק התעסוקה". בתשובתו מנובמבר 2007 , למשרד מבקר המדינה, הסביר המשרד שבשלושת המחוזות- תל אביב והמרכז, חיפה והצפון ובאר שבע והדרום - מועסקים שלושה עובדים בשתי משרות. לדברי המשרד, מצב זה מונע את יישום המלצותיו של היועץ האר גוני בנושא הפרדת הסמכויות בין המחוזות למטה, מאחר שנוצרות בעיות במקרה שהעובד במחוז נעדר מהעבודה. מופסקת כליל וציבור הפונים מתבקש להגיע למטה הגף ]במחוז[ לדברי הגף "עבודת הגף בו או למחוזות אחרים". עוד מסר המשרד כי לעובדי המחוז אין זמן פנוי לעבודה הנוספת הדורשת מיומנות רבה, ריכוז מרבי ושימוש בחומרים הנמצאים בידי הגף במטה. לדברי המשרד, הוא אינו שולל את המלצות היועץ הארגוני באופן גורף, ואם יתאפשר גיוס עובדים למחוזות הגף, הוא ישקול בחיוב את ההמלצות. משרד החינוך 887 .לדעת משרד מבקר המדינה, תוספת של שתי משרות לגף אינה פותרת את המצוקה הקשה בעבודת הגף במחוזות, בהם עדיין לא תוגבר כוח האדם, והבעיות שהוזכרו לעיל נותרו בעינן. המגע הראשון בין הפונים ובין המשרד נעשה במחוזות; לאור ריבוי הפניות אין זה סביר שעבודת המחוז תושבת לחלוטין בשל היעדרות של עובד. אף שהמצב הקשה במחוזות היה ידוע למשרד, ו גם חברת הייעוץ והיועץ הארגוני התריעו עליו בעבר, לא נתן המשרד קדימות לטיפול בו ולא התריע בפני משרד האוצר על הצורך החיוני בקבלת תקנים נוספים למחוזות. 7. הבדיקה העלתה, שבדוח שהגישה חברת הייעוץ בשנת 2003 היא התריעה על כך שאין מנהל לגף, והוסיפה כי "עקב רגישות הנושא, נראה לנו שיש לאייש את התפקיד במנהל במשרה מלאה". עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מינה המשרד מנהל לגף, ואת התפקיד ממלא מנהל אגף א' בנוסף לתפקידיו האחרים. על המשרד למנות בהקדם מנהל לגף, שיוכל להתפנות לעבודה במשרה מלאה כדי להתמודד עם הבעיות שצוינו לעיל. בתשובה מדצמבר 2007 הודיע המשרד למשרד מבקר המדינה, כי ב- 24.10.07 פורסם מכרז פנימי לאיוש משרת מנהל הגף. עוד באותו החודש התקיים המכרז הפנימי, ונבחרה מנהלת לגף. 8. בנוהלי הגף משנת 2002 נקבע שבין יתר תפקידי הגף, עליו לתת "שירות איכותי לציבור מבלי לפגוע באיכות הערכת התואר". משרד מבקר המדינה העלה שהשירות הטלפוני של הגף לציבור לקוי, ותלונות רבות הוגשו על כך להנהלת המשרד. גם בדיקת טיב השירות במחוז תל אביב והמרכז העלתה שבמחוז מתקבלות רבות מכלל הפניות לגף. לדברי עובדת הגף במחוז זה, שעות הפעילות של המענה הקולי זהות לשעות קבלת הקהל, ולכן לרוב אין באפשרותה לענות לטלפונים. בעיית המענה הטלפוני הייתה ידועה לגורמים רבים במשרד. כבר בינואר 2006 הודיע המשרד למבקר המדינה, בתפקידו כנציב תלונות הציבור, כי "באשר למענה הטלפוני, הגף מטפל בנושא ברמה המשרדית, מתוך כוונה לשפר את השירות הטלפוני לשביעות רצון הפונים". אולם רק עם סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הודיע הגף כי החל להפעיל מערכת טלפונים חדשה ו"חכמה". עוד הודיעהגף כי באוגוסט 2007 הוא פנה למנהלת מינהל התקשוב ומערכות מידע במשרד בבקשה להרחיב את השירות לציבור שניתן באינטרנט. .ועדות לקביעת כללים להערכת תואר .כללים להערכת תואר : מאז הקמת הגף, בשנת 1973 , ועד שנת 1997 לא פרסם המשרד בכתובים כללים להערכת התואר. הערכת התואר נעשתה על פי התקנות וההחלטות של מל"ג ועל פי "תורה שבעל פה" שהייתה ידועה בגף. בנובמבר 1997 פרסם המשרד לראשונה בפומבי מסמך של שני עמודים - "כללים להערכת תואר", ובו הכללים שלפיהם הוא נהג עד אז. כללים נוספים נקבעו בידי ועדות מקצועיות כמפורט להלן: 888 דוח שנתי58ב .ועדת רכלבסקי : היות שתארים ממוסדות להשכלה גבוהה טומנים בחובם גם תוספת לשכרו של העובד, גדל הביקוש לתארים. בעקבות ריבוי הבקשות לשקילת תואר, מינה משרד האוצר את ועדת רכלבסקי, כדי לקבוע כללים לשקילת תואר ראשון ותואר שני; כללים אלה פורסמו בשנת 2000 . ועדת שילד : עקב ריבוי בקשות להכרה בתואר שלישי ועקב ריבוי התלמידים בשיטת הלמידה מרחוק ואי-סדרים שהתגלו בשיטת למידה זו - שעניינם אף הגיע לערכאות משפטיות בהליכים פליליים, אזרחיים ומינהליים - החליטה פרקליטות המדינה באוגוסט 2000 להקפיא את טיפולו של הגף באישורי שקילות של התואר השלישי. ב קיץ 2001 היא הורתה לגף להפסיק גם את הטיפול בשקילת התארים שנלמדים בשיטת למידה מרחוק. בד בבד, באותה תקופה מינו נציב שירות המדינה, מנכ"לית המשרד דאז והממונה על השכר ועל הסכמי עבודה במשרד האוצר, ועדה בין-משרדית (להלן - ועדת שילד), וביקשו ממנה לגבש כללים לשקילת תארים זרים (ראשון ושני) שנלמדו בשיטת למידה מרחוק וכן לתארים זרים שלישיים. ועדת שילד הייתה אמורה לסיים את עבודתה בדצמבר 2000 . הוועדה הפסיקה את עבודתה באוקטובר 2001 .בלא שהגישה המלצות, משום שחבריה לא הגיעו להסכמה ועדת כץ : 1 . בדיון שהתקיים ביולי 2003 בנש"ם הועלה שהמצב הנוכחי, שבו שקילת תואר שלישי מוקפאת מאז אוגוסט 2000 , ושקילת תואר בלמידה מרחוק מוקפאת מאז קיץ 2001 , גורם נזק למדינה ולדמותה בעיני הציבור ופוגע באיכות השירות שהמדינה נותנת לאזרחיה. בספטמבר 2003 מונתה ועדה בין -משרדית חדשה בראשותו של יו"ר המזכירו ת הפדגוגית דאז במשרד (להלן - ועדת כץ). חברי הוועדה היו נציגים מהאקדמיה, מהמשרד, ממשרד האוצר, מנש "ם וממשרד המשפטים, והיא הייתה אמורה לקבוע כללים לשקילת תארים שנלמדים בלמידה מרחוק ולתואר שלישי זר. ועדת כץ הייתה אמורה לפרסם את המלצותיה בדצמבר 2003 , אך היא סיימה את עבודתה רק במאי 2005 , כשנה וחצי לאחר התאריך שנקבע. יוצא אפוא ששקילת תואר שלישי הייתה מוקפאת כמעט חמש שנים (אוגוסט 2000- מאי 2005 ), ושקילת תואר שנלמד בלמידה מרחוק הייתה מוקפאת כמעט ארבע שנים (אוגוסט 2001- מאי 2005 .) 2. ועדת כץ גיבשה כללים לשקילת תואר ראשון ושני שנלמדו בלמידה מרחוק, ולשקילת תואר שלישי. כמו כן, קבעה הוועדה הוראות מעבר למי שהחל את לימודיו לאחר אוגוסט 2000 - המועד שבו הקפיא הגף את שקילת התארים- ועד מאי 2005 - המועד שבו פרסמה את המלצותיה. הוועדה קבעה שתואר ראשון או שני שנלמד בלמידה מרחוק לא יוכר בתור תואר השקול לתואר אקדמי ישראלי, אלא אם ועדת מומחים קבעה כי המוסד שהעניק את התואר מסוגל ללמד בשיטת למידה מרחוק. עוד קבעה ועדת כץ שבהליך השקילה יידרש מבקש השקילות לעמוד בבחינה, כמפורט בכללים שקבעה. אולם אם במועד שבו הסתיימו יתר הליכי שקילת התואר יימצא כי המבקש עבר אותם בהצלחה, אך טרם הופעלה הבחינה המתאימה לתואר מושא בקשת השקילות - יזכה המבקש לאישור שקילּות זמני; אישור השקילות הזמני יהפוך לקבוע אם בתוך שנה מיום הנפקתו עמד המבקש בהצלחה בבחינה של הגף, או אם בתוך שנה לא התקיימה בחינה; אם המבקש לא יעמוד בבחינה, יפקע אישור השקילות הזמני (לגבי שקילת תואר שלישי - ראו להלן). המלצה זו של הוועדה הצריכה הקמת מנגנון לקיום הבחינות (להלן - מערך הבחינות). בתשובה מנובמבר 2007 מסר משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה, שמאז פרסום הכללים של ועדת כץ חלה התקדמות גדולה בהערכת תארים שנלמדו בשיטת הלמידה מרחוק. לדברי משרד המשפטים, הגף "צמצם פערים" במידה ניכרת, וטיפל במאות בקשות לאישור שקילות שהוקפאו בשנים שקדמו לגיבוש הכללים. משרד החינוך 889 . משרד מבקר המדינה העלה שעד ספטמבר 2007 , יותר משנתיים מאז סיימה הוועדה את עבודתה, טרם הוקם מערך הבחינות בהתאם להמלצות ועדת כץ. בנובמבר 2007 מסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה שבתיקון סעיף25 ,טז לחוק המל"ג מאפריל 2005 נקבע שתואר המוענק לבוגרים של שלוחה של מוסד אקדמי מחו"ל, דינו לכל דבר ועניין, "למעט לעניין קבלה לעבודה, לעניין דירוג העובד ודרגתו ולעניין שכר ותנאי עבודה"6 , כדין התואר הזהה שמעניק מוסד האם בארץ האם. התיקון לחוק פורסם גם בחוזר נש"ם מפברואר 2006 ., וייתר את הצורך בבחינות משרד מבקר המדינה מעיר, כי הבחינות התייתרו לבוגרי שלוחות שקיבלו את תואריהם לאחר מאי 2005 , אך לא לגבי שאר הנזקקים להכרעת הגף. דברים אלה שלמשרד האוצר גם אינם עולים בקנה אחד עם הדיונים שהתקיימו במשרד, ובהם הועלו הקשיים הלוגיסטיים הכרוכים בהקמת מערך בחינות, וכן עם סעיפים אחרים בתשובת המשרד (מנובמבר 2007 ). בתשובתו מסר המשרד ש"ידוע לכל, כי הפעלת מנגנון הבחינה בתחומי דעת שונים דורשת השקעת משאבים רבים. זו וודאי הסיבה כי עניין המערך כאמור לא עלה באף אחת מישיבותיה של ועדת ההיגוי הבין-משרדית, אשר הינה הגוף המוסמך לקבל החלטות מן הסוג הזה. בכל אופן, כאשר תחליט המדינה לממש את אופציית מערך הבחינות לבחינת תארי ה'למידה מרחוק' ישמח הגף לסייע ולהשתתף כשותף פעיל במהלך כזה". המלצות ועדת כץ בדבר הערכת תארים שנלמדו בלמידה מרחוק כללו "ברירת מחדל" המאפשרת להימנע מחובת הבחינות, שכן הן קבעו פרק זמן של שנה, שלאחריו אישור שקילות הופך מזמני לקבוע גם בלא שהמבקש עמד בבחינה. אי- הקמתו של מערך הבחינות הביא לכך שתארים רבים שעוכבו במשך שנים נשקלו בלא שהמבקשים עמדו בבחינות, וקיבלו אישור שקילות קבוע לאחר שנה. יוער, שתארים שהעניקו בארץ שלוחות של מוסדות אקדמיים מחו"ל לפני אפריל 2005 (לפני תיקון לחוק המל"ג) היו מקנים לבעליהם זכויות גם בענייני קבלה לעבודה ותנאי דירוג ושכר. 3. בחודשים אוגוסט 2000- מאי 2005 הקפיא הגף, בעקבות החלטת פרקליטות המדינה ובהתאם להוראות נש "ם, את פעולותיו בשקילת תואר שלישי, כמפורט לעיל, עד לקביעת כללים לשקילת התואר, בידי ועדת כץ. בכללים נקבע, בין היתר, שמבקש השקילות חייב להיות בעל תואר ראשון ותואר שני; מסלול הלימוד אינו בלעדי לתלמידים ישראלים; תקופת הלימודים לקראת התואר השלישי נמשכה שלוש שנים לפחות. עוד קבעה ועדת כץ, כי לאחר בדיקה של קיום התנאים תועבר עבודת הדוקטורט לבחינת ועדת מומחים; ועדת המומחים תמנה שני מומחים בתחום שעבודת הדוקטורט עוסקת בו, שבעבודתם האקדמית הם משמשים, בין היתר, בודקי עבודות דוקטורט. על המומחים לבדוק שאת עבודת הדוקטורט כתב מגיש הבקשה עצמו, שהוא מתמצא בתוכנה, ושהיא עומדת בסטנדרדים הנדרשים במוסדות ישראליים מוכרים המעניקים תואר שלישי. ועדת המומחים גם תקיים ראיון אישי למבקש השקילות. ממסמכי המשרד עולה, שלאחר פרסום הכללים של ועדת כץ התברר שהמשרד מתקשה מאוד ליישמם. בישיבה שקיימה נש "ם בספטמבר 2005 'הודיעה ממלאת מקום של מנהל אגף א שאגף א' פרסם "קול קורא" באמצעי התקשורת כדי למצוא מומחים לוועדות בדיקה לתואר שלישי, וגם פנה אישית לכמה מאות מרצים בכירים, על פי רשימות מהמל"ג - אך בלא הועיל. .__________________ .6 .ההדגשה אינה במקור 890 דוח שנתי58ב .במרס 2006 ביקשה ממלאת מקום של מנהל אגף א' ממנכ"לית המשרד דאז, הגב' עמירה חיים, כי תאשר לה לפרסם מכרז כדי למצוא קבלן חיצוני שיטפל בנושא. למשרד לקח זמן רב להיערך בהתאם להמלצות ועדת כץ, והעיכוב הביא לידי הצטברות של בקשות רבות ב גף. רק בינואר 2007 פרסם המשרד מכרז לארגון ותפעול של ועדות מומחים לבחינת שקילת תואר שלישי. ביוני 2007 אישרה ועדת המכרזים את תוצאות המשא ומתן עם החברה שנבחרה, וביולי 2007 חתם עמה המשרד חוזה. במועד זה היו בגף כ-700 בקשות שקילה. עד נובמבר 2007 קיימה החברה 75 ועדות - 48 תארים הוכרו וקיבלו שקילות, ו-27 .נדחו ועדת היגוי מקצועית : ועדת כץ המליצה שיש צורך בוועדת היגוי מקצועית, בין- משרדית, שתלווה את עבודת הגף, תיישם את הכללים שקבעה ותסייע בבעיות שיתעוררו בעת יישומם. בחודשים הראשונים שלאחר הגשת המלצותיהם המשיכו חברי ו עדת כץ להיפגש ולשמש בתור ועדת ההיגוי המקצועית. באוגוסט 2006 פנה מנהל אגף א' לחברי ועדת ההיגוי והודיע להם שמנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, מינה את המדען הראשי במשרד, פרופ' סידני שטראוס, כיו"ר הוועדה. כמו כן הודיע להם שהוועדה תתכנס מדי חודש. הביקורת העלתה שבתקופה של 15 חודשים, יולי 2006- ספטמבר 2007 , התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד, ולא הספיקה לדון על כל העניינים שהיו בסדר היום שלה. כמו כן, חלק מהחברים נעדרו מישיבות הוועדה. בנובמבר 2006 כתב נציג נש"ם לחברי הוועדה כי "צוות ההיגוי לא התכנס זמן רב ועל פי מה שידוע לי גם לא נקבעו ישיבות בקרוב... אנא קבעו מועדים דחופים לדיוני הצוות". באפריל 2007 כתב מנהל אגף א' לכמה מחברי הוועדה "כי מלבד כמה חברים המגיעים באופן שוטף לישיבות הוועדה, איש לא טרח להגיע לדיון ואף לא הודיע מראש על כוונתו להיעדר ממנו... ולא ניתן להגיע להחלטות חשובות לגבי קביעת מדיניותו של הגף". על המשרד לפעול שוועדת ההיגוי תתכנס באופן סדיר ובהרכב מלא. במידת הצורך על המשרד לשקול לאכוף על חברי הוועדה להשתתף בישיבות ועדת ההיגוי, ולהחליף את אותם חברי הוועדה שאינם יכולים להשתתף בישיבות בקביעות. .ועדת חריגים וועדת ערעורים .1. ועדת חריגים : על פי הכללים וההוראות שהכין הגף באפריל 2002 , תיקים חריגים הם תיקים המכילים את כל המסמכים הדרושים אך תוכנם מעיד כי מגיש הבקשה לא עמד בכל הקריטריונים הדרושים, ולכן אי אפשר להעריך את שקילות התואר אלא לאחר בדיקה נוספת. תיקים שכאלה יטופלו בידי ועדת חריגים הכוללת את מנהל הגף ואת מנהל אגף א'. משרד החינוך 891 . מסוף שנת 2002 .'לא מונה מנהל לגף; בתקופה זו גם לא תמיד היה מנהל לאגף א רק ביוני 2006 מונה מנהל קבוע לאגף א', אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מונה מנהל גף. בהיעדר בעלי התפקידים האלה, והיות שהמשרד לא מינה בעלי תפקיד אחרים שימלאו את מקומם בוועדת חריגים, הרי שעד יולי 2006 .לא פעלה בגף ועדת חריגים תפקיד ועדת ההיגוי לדון בעיקר בנושאים העקרוניים ובבעיות מהותיות הקשורים לעבודת הגף, ובנוסף לכך היא החליטה לדון גם במקרים חריגים. כאמור, הוועדה אינה מתכנסת אחת לחודש, כנדרש, ולפיכך טיפולה בבעיות הפרטניות של הפונים נמשך לעתים חודשים רבים, וחלק מהפונים נותרו בלי מענה לבעיותיהם. להלן שלוש דוגמאות: (א) בפברואר 2006 הגיש רב חובל בקשה שהגף יכיר בתואר שני ב"לימודי ים בין לאומיים - נמלים וסביבה", שקיבל מאוניברסיטה בריטית מוכרת. המבקש הוא בעל הסמכה כמפקח ימי ראשי ברשות הספנות והנמלים והוא מייצג את מדינת ישראל בארגון ימי בין - לאומי. לבקשתו הוא צירף מכתב ממשרד התחבורה המאשר שברוב מדינות אירופה תעודת הסמכה מהסוג שיש ברשותו משמשת תואר מקביל לתואר ראשון, ולכן אפשר להכיר בתואר ב"לימודי ים בין לאומיים - נמלים וסביבה" בתור תואר שני. במרס 2006 הודיע הגף לרב החובל, כי על פי הכללים שקבעה ועדת רכלבסקי, היות שאין לו תואר ראשון ממוסד אקדמי מוכר, אי אפשר להעריך את הלימודים הנוספים שלו בתור לימודים השקולים לתואר שני. בעקבות פניותיו ה חוזרות הודיע לו הגף, שבקשתו תובא להכרעתה של ועדת חריגים. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 ., טרם נדון עניינו (ב) באוקטובר 2005 פנה בעל תואר בוגר לגף, וביקש כי הגף ישקול תואר שני שקיבל בארצות הברית ממוסד בשם AIR UNIVERSITY " ". בתשובה הודיע לו הגף שעניינו יו בא להכרעת ועדת חריגים. שנה לאחר מכן, באוקטובר 2006 , הוא כתב לגף והלין שבכל חודש הוא פונה ומבקש לדעת מה עלה בגורל בקשתו, והגף משיב לו כי בשל קשיים בזימון ועדת החריגים אין היא מתכנסת. עד ספטמבר 2007 .לא הוכרע עניינו (ג) ביולי 2004 התקבלה בגף בקשה של בוגרת לשקילת תואר בפסיכולוגיה מאוניברסיטה בארגנטינה. בפברואר 2005 השיב לה הגף שהתואר שקול לתואר ראשון. במרס כתבה המבקשת לגף שחלה טעות בשקילת התואר, מאחר שבארגנטינה הוא מוכר כתואר שני, ולדבריה גם משרד הבריאות מחשיב אותו בתור תואר שני לצורך רישיון העבודה. לאחר פניות חוזרות של המבקשת הודיע לה הגף שעניינה יובא להכרעתה של ועדת חריגים. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 ., לא הסתיים הדיון בבקשה 2. ועדת ערעורים : על פי הנוהל, כל מגיש בקשה שתשובת הגף אינה מקובלת עליו, יכול להגיש לגף ערעור בכתב. העקרונות המנחים לקיומו של הערעור הם הגינות כלפי הפונים שבקשתם נדחית, וצמצום התחושה אצל הפונים לאפשרות של שרירות לב. מטרת הערעור היא לאפשר ביקורת על שיקול הדעת של מי שהחליט בעניין לראשונה, ולתת הזדמנות נוספת לפונה לקבל הכרעה בעניינו. משרד מבקר המדינה העלה שבגף לא קיימת ועדת ערעורים. עוד נמצא, שהנוהל לא הגדיר מיהם חברי ועדת הערעורים. הערעורים נדונים בידי אותם עובדים 892 דוח שנתי58ב .שקיבלו את ההחלטה בפעם הראשונה. לא נקבעו אמות מידה לשינוי ההחלטות, ולא נמצאו נימוקים לקבלת הערעורים או לדחייתם. בדצמבר 2007 השיבה היועצת המשפטית של המשרד למשרד מבקר המדינה, ש"ועדת ההיגוי אינה מוסמכת להכריע בבקשות חריגות או בהשגות מסוגים שונים ('ערעורים'). כל החלטותיה מהוות המלצות בלבד לגף". לדבריה, "יש צורך בבדיקה של היועצים המשפטיים של משרד האוצר, של הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד זה, של נציבות שירות המדינה ומשרד המשפטים, מהן הפעולות הנדרשות להסכמה על הליך של ערר על החלטות הגף, ומיהי ועדת הערר... הסמכות הייחודית ברוב המקרים לשינוי החלטת הגף, נתונה בידי בית הדין לעבודה, ועל המבקש שקיבל תשובה שלילית להגיש תביעה נגד הגף". עוד הוסיפה היועצת המשפטית ש"התאמתו, נחיצותו ויעילותו של הליך ערר לגבי החלטות הגף מוטלות בספק". לדעת משרד מבקר המדינה, המצב שבו נקבעה בנהלים זכות ערעור אך לא מונתה ועדת ערעורים, ולא נקבעו הרכבה והכללים לפעילותה, אינו תקין. על הייעוץ המשפטי במשרד ללבן סוגיה זו יחד עם הגורמים הנוגעים בדבר. במסגרת זו יש לשקול אם להקנות במפורש תוך פרסום ברבים זכות ערר למגישי הבקשות, שחלקם עולים חדשים, כדי לאפשר להם הזדמנות נוספת נגישה לליבון עניינם בידי גורם שיוסמך לכך, בטרם יידרשו לערכאות משפטיות. . הגוף המוסמך במדינת ישראל להעריך תארים אקדמיים מחו"ל לצורכי דירוג בשכר הוא הגף להע רכת תארים שבמשרד החינוך, והוא עושה זאת מאז שנת 1973 . בכל שנה מוגשות לגף כ- 6,800 .בקשות המשרד לא התמודד בהצלחה עם המטלה החשובה שהוטלה עליו: משך ההמתנה להערכת התואר היה ארוך; השירות שהעניק הגף לאלה שנזקקו לשירותיו היה לקוי, ופעמים רבות אף מענה טלפוני לא ניתן לפונים; בהתאם להוראות נש "ם הקפיא הגף בשנת 2000 את שקילת התואר השלישי, ולמשרד נדרשו חמש שנים כדי להיערך מחדש לשקילת התואר; גם ועדת חריגים לא פעלה במשך שנים רבות, וועדת ערעורים אינה קיימת כלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף, שלפי המשרד שקילת תארים דורשת התמחות שלא בהכרח מאפיינת את ליבת העבודה שלו, חובה עליו להתמודד עם הנושא ולהעניק לפונים שירות באותה רמה המקובלת בכל תחום אחר שהוא אחראי לו, תוך שמירה על הנורמות הראויות שלפיהן מוכרים תארים בישראל. מאחר ולנושא השלכות כספיות משמעותיות, על המשרדים השונים (החינוך, האוצר והמשפטים) ועל נציבות שירות המדינה להמשיך לקבוע סטנדרדים מחייבים להערכת תארים, ולדאוג שדרך הטיפול בשקילת התארים תהיה מקיפה ויסודית ולא תפגע בהשתלבותם של אלפי אקדמאיים בשוק התעסוקה.