משרד החוץ/מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ

 מבוא אמנת מונטבידאו קובעת כי אחד המאפיינים של מדינה הוא היכולת לנהל יחסי . לזירה הבין-לאומית המודרנית 1חוץ עם מדינות אחרות וכשירותה בתחום זה כמה מאפיינים חשובים מבחינה מדינית, מבחינה כלכלית ומבחינה תדמיתית. מאפיינים אלה משפיעים על עיצוב וגיבוש יחסי החוץ, ועל ניהולם מול מדינות אחרות וארגונים בין-לאומיים. הזירה הבין-לאומית המודרנית מאופיינת, בין , בתזוזה של מוקדי עוצמה עולמיים ובשינויים 2היתר, בריבוי סוגיות גלובליות החלים בהם, בהיווצרות קואליציות נסיבתיות ורופפות סביב מכנים משותפים . בנוסף, ההתפתחות הטכנולוגית 4ובהתגברות הכאוטיות בזירה העולמית 3חלקיים וההתפתחות התקשורתית מאפשרות קשר מהיר וישיר בין גורמי ממשלה של מדינות שונות ובין ארגונים בין-לאומיים לצורך דיון משותף בסוגיות בילטרליות, מולטילטרליות וגלובליות, דבר התורם לגידול בפעילות הממשלתית בחו"ל. מדיניות החוץ של הממשלה נקבעת בהתאם לאינטרסים העיקריים של המדינה לדוגמה האינטרסים המדיניים, הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים. באופן מסורתי במדינות שונות הובל הקשר בין המדינות לפעילותם בזירה הבין-לאומית על ידי משרדי החוץ ונוהל על ידם, כך שהם היו אמונים על יישום מדיניות החוץ של הממשלות ועל פיתוח קשרים עם מדינות ועם מוסדות בין-לאומיים. בעשורים האחרונים, בעקבות שינויים גלובליים ופוליטיים, הצטרפו לזירה הבין-לאומית גורמים ממשלתיים נוספים, ארגונים בין-לאומיים, גופים שאינם ממשלתיים ותאגידים רב-לאומיים. ולפיכך משרדי החוץ בארץ ובעולם כבר אינם גורם מוביל Art. 1(d) of the 1933 Montevideo Convention on Rights and Duties of States, 165 L.N.T.S. 19 : ראו 1 ; דוח זה סוקר סוגיות בעלות סיכון World Economic Forum, The Global Risks Report 2019 , Geneva 2 :גלובלי על פי קריטריונים של עוצמת השפעת הסיכון ומידת היתכנותו. ראו .www.weforum.org/reports/the-global-risks-report-2019 אסטרטגיית-על למדינת ישראל עיונים וכיוונים מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, 3 .63 - 60 , וסקירה נוספת בעמודים 8 - 7 '), עמ 2017 (מאי ), 13.2.17 ( )) בפסגת הממשלות העולמית António Guterres דברי מזכ"ל האו"ם אנטוניו גוטרס 4 www.un.org/youthenvoy/2017/02/secretary-generals-remarks-world-government - :ראו ) . summit-qa / )last visit on : 1.9.19 962 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה יחיד בזירה זו. זאת ועוד, במדינות רבות ראשי מדינות ואנשי ממשל פועלים ישירות בזירה הבין-לאומית בנושאי מדיניות חוץ או שהם נעזרים בגורמי מטה .5הכפופים להם משרד החוץ מופקד בין היתר על ייצוג מדינת ישראל בחו"ל ועל ניהול קשרי ממשלת ישראל עם ממשלות זרות ועם ארגונים בין-לאומיים בארץ ובחו"ל. המשרד פועל לחיזוק מעמדה המדיני של ישראל וקשריה עם המדינות השונות, מטפח את הקשרים עם הקהילות היהודיות בתפוצות ונושא באחריות הממלכתית להגן על זכויותיהם של .6אזרחי ישראל השוהים בחו"ל מאז קום המדינה פיתחה ישראל קשרים דיפלומטיים עם מדינות רבות והקימה מערך קיימה מדינת ישראל יחסים דיפלומטיים 2019 ענף של נציגויות דיפלומטיות. בשנת נציגויות 103 מדינות באמצעות מטה משרד החוץ בארץ ובאמצעות 161 עם (להלן 7 קונסוליות ו-חמש משלחות 20 , שגרירויות 78 :דיפלומטיות ברחבי העולם שלהלן מוצגים נתונים המדגימים את התפתחות הקשרים 1 - נציגויות). בתרשים הדיפלומטיים של מדינת ישראל ואת מספר הנציגויות שלה בעולם בשנים נבחרות. מספר היחסים הדיפלומטיים של מדינת ישראל עם מדינות ומספר :1 תרשים הנציגויות שלה, לפי שנים נבחרות המקור: נתוני משרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה. סוגיות במעמד ובפעילות משרד החוץ בישראל ובמדינות מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 5 .)2016 (פברוארנבחרות www .gov.il/he/departments/about/mfa_about_us : ראו אתר משרד החוץ 6 נציגות ישראלית במוסדות בין-לאומיים ובארגונים בין-לאומיים. בנוסף, ישנו משרד אינטרסים 7 .אחד שהוא נציגות מסחרית שאינה מדינית ואינו נכלל במספר הנציגויות 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי963 משרד החוץ | משרד החוץ | שלהלן מוצגים נתוני התקציב המקורי (וללא שינויים שנעשו במהלך 2 בתרשים של משרד החוץ, כפי שנקבעו בחוק התקציב בשנים 8השנה) ונתוני כוח האדם . 2019 - 2015 2 תרשים המקור: נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. במטה משרד החוץ בארץ נכללים: הנהלת המשרד; אגפי מטה, מינהל ומשאבי אנוש; מערך מדיני-אסטרטגי הכולל את האגפים המרחביים; אגף כלכלה; האגף לשיתוף פעולה בין לאומי; האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי (להלן - אגף מש"ב); אגף שלהלן מוצג המבנה 3 הדיפלומטיה הציבורית והאגף לעניינים קונסולריים. בתרשים הארגוני של מטה משרד החוץ. הנתונים כוללים את שיא כוח האדם בארץ ובחו"ל (מספר המשרות הקבועות המרבי שמשרד 8 רשאי לאייש), משרות עבודה בלתי צמיתה (משרות שנועדו להעסקה בעבודה שלפי טבעה אינה צמיתה), משרות לאיוש בחו"ל על ידי עובדים מקומיים זרים ועובדים ישראליים תומכי נציגות (עובדי אית"ן). נתונים אלה אינם כוללים נתוני תקינה של כוח אדם המועסק באבטחה המשוקף בחוק התקציב בעלות כוללת ולא במספר משרות. 964 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה המבנה הארגוני של מטה משרד החוץ בארץ: 3 תרשים המקור: משרד החוץ. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי965 משרד החוץ | משרד החוץ | כוח האדם של משרד החוץ בארץ ובחו"ל מורכב מכמה סוגים של משרות: עובדים בתחום המדיני המופקדים, בין היתר, על נושאים מדיניים, כלכליים, הסברתיים, תקשורתיים, על הקשר עם ארגונים בין-לאומיים ועל קשרי תרבות ומדע; שליחי אבטחה; עובדים חוץ-מנהליים המועסקים במשרות ניהול כספי, משאבי אנוש, משאבים חומריים, תקשוב, ביטחון, עניינים קונסולריים, דואר דיפלומטי וכיו"ב; עובדי מינהלה ואנשי מקצוע, לדוגמה משפטנים וחוקרים; אזרחים ישראלים תומכי נציגות (להלן - אית"ן) שהם אזרחים ישראלים המתגוררים במדינת השירות; עובדים מקומיים זרים המועסקים בנציגות מכוח חוזה העסקה שעליו חל הדין שלהלן פירוט מצבת כוח האדם של משרד החוץ 1 המקומי (להלן - עמ"ז). בלוח . 9בארץ ובחו"ל 2019 מצבת כוח האדם במשרד החוץ, נובמבר: 1 לוח סוג עובדבארץ בחו"ל חטיבה מדינית 2149237 חטיבה חוץ-מינהלית 277 93 חטיבה מינהלית 150 13 שליחי אבטחה- 173 אית"ן- 683 עמ"ז- 1,402 סך הכול 641 2,601 .המקור: משרד החוץ שלהלן נתונים 2 להמחשת סדרי הגודל של הפעילות בזירה הבין-לאומית, בלוח . 10מחמש מדינות: צרפת, גרמניה, איטליה, הולנד ואנגלייה והשוואתם לישראל בנוסף יש תשע משרות של ראשי נציגויות שמונו במינויי ממשלה. 9 : הנתונים מתבססים על 10 The Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation In Numbers, Statistical Yearbook .2019, October 2019 יוער כי בהשוואה בין מדינות יש להביא בחשבון את השונות בין המדינות במבנה הממשלתי, באופן הפעלת מערכי החוץ, בצרכים השונים, בשירותים הניתנים על ידי המדינה לאזרחים ועוד. בנוסף, בהשוואה בין מערכי חוץ ניתן ביטוי שונה למשרות ולתפקידים. כך לדוגמה, מערכי החוץ במדינות השונות כוללים נציגים נוספים. לדוגמה, נציגים רשמיים למשימות ייחודיות שונות, נציגים בנספחויות סחר ובתחום התיירות ונציגים הפועלים במוסדות תרבות ברחבי העולם. נציגים אלה מקבלים ביטוי שונה בתמהיל כוח האדם במדינות שונות ולא ניתן לכך ביטוי בלוח זה. 966 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מספר נציגויות דיפלומטיות מטעם מדינות שונות, כוח אדם (מספר: 2 לוח משרות) ותקציב (במיליוני יורו) מספר שגרירויותמשלחות דיפלומטיות נציגויות ייעודיות למתן שירותים קונסולרייםסך נציגויות דיפלומטיותסגל קבוע וסגל זמני של משרד החוץתקציב משרד החוץ (מקורי)* ישראל 78 5 20 103 3,242 322 צרפת 163 0 89 252 11,597 2,872 גרמניה 153 1 61 215 11,682 5,825 איטליה 128 1 80 209 6,444 1,643 הולנד 112 7 26 145 5,056 1,232 אנגלייה 152 16 91 259 23,018 1,870 .)31.12.18 (יחס המרה נכון ליום 2019 * הנתונים נכונים לשנת , בעיבוד משרד מבקר המדינה. Statistical Yearbook 2019 :המקור סקר מנכ"ל משרד החוץ את הישגי המשרד 2019 בתוכניות העבודה לשנת : הגברת הנוכחות המדינית והנוכחות הפוליטית של ישראל ביבשות 2018 בשנת השונות, חיזוק היחסים הגיאו-פוליטיים של ישראל, עמידה בחזית המאבק מול אלימות החמאס בדרום, פעילות להענקת לגיטימציה למבצע "מגן צפוני" למיגור החיזבאללה, סיכול איומים על מעמדה של ישראל, הובלת מאמצים לבלימת הלוחמה המשפטית והלוחמה הכלכלית נגד ישראל בארגונים בין-לאומיים. עוד צוין 140- היה משרד החוץ אחראי על ביקורם בישראל של כ 2018 בתוכנית כי בשנת בכירים וראשי מדינות וכן עסק בארגון ביקורי עבודה של ראש הממשלה ושר החוץ בחו"ל, לרבות ביקורים היסטוריים בעומאן, בהודו ובברזיל. כמו כן, משרד החוץ ערוצים דיגיטליים 850 העמיק את פעילותו בתחום הדיפלומטיה הציבורית וניהל בעשרות שפות. , מסר משרד החוץ למשרד מבקר המדינה, שבשנים 2019 בהקשר לכך, בדצמבר האחרונות הוא רשם הישגים גדולים במאמץ לגיבוש חזית מדינית בין-לאומית כנגד מדיניותה התוקפנית של איראן ושלוחותיה ועמל על שימור מכלול הקשרים עם ארצות הברית, כמשענת אסטרטגית ארוכת טווח, תוך תיאום הדוק של מדיניות החוץ עימה והעמקת קשרי המסחר. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי967 משרד החוץ | משרד החוץ | עוד מסר משרד החוץ כי במישור המדיני הוא קידם והעמיק שותפויות וקשרים באזורים שונים בעולם, פעל לכינון יחסים דיפלומטים חדשים עם מדינות נוספות והעמיק קשרים בילטרליים. בזירה המולטילטרלית הוא פעל למנוע החלטות נגד ישראל, וקידם אג'נדות שיש להן חשיבות גלובלית לסדר היום של ארגונים בין- לאומיים ולמצב את ישראל כשחקן מרכזי ורלוונטי בזירה זו. כך לדוגמה יזם הקמת פורום גלובלי בשיתוף משרדי ממשלה לשם התמודדות עולמית עם משבר האקלים. כמו כן פעל לחזק את תדמיתה של ישראל במרחב הדיגיטלי. הם בין היתר: הבטחת החוסן הלאומי, השגשוג 2019 יעדי משרד החוץ לשנת והרווחה של מדינת ישראל ואזרחיה במגוון אמצעים מדיניים, תוך קידום מכלול האינטרסים של המדינה בזירה הבין-לאומית; קידום יציבות אזורית, הבטחת קשרים עם מדינות אסטרטגיות ושימורם; ניצול הזדמנויות מדיניות ושותפויות אזוריות; חיזוק מעמדה המדיני של ישראל; מיצובה בזירה הבין-לאומית והרחבת הלגיטימציה שלה; וכן קידום תחומים שונים ומינופם, לדוגמה כלכלה, חדשנות, תרבות, דיפלומטיה ציבורית, סייבר ומתן שירותים לאזרחים. מגמות בפעילות הכלכלית של ישראל בזיקה לזירה הבין-לאומית בשנים האחרונות תפסו היוזמות והפעילויות בתחום הכלכלי ובסחר החוץ מקום רב יותר במסגרת פעילות מערך החוץ. מגמה זו אף מתבטאת בתחום הדיפלומטיה הציבורית העוסקת בהיבטים של קשרי מדע, מחקר וטכנולוגיה. קשרים אלה משפיעים על מעמדה של ישראל בעולם זאת על בסיס פרמטרים כלכליים. לדוגמה, המדד המקובל להשוואה בין רמת ההתפתחות הכלכלית של המדינות הוא תוצר מקומי גולמי לנפש (להלן- תמ"ג). מנתוני קרן המטבע העולמי עולה כי בשנת מתוך כלל המדינות שנבדקו. בשנת 35- היה התמ"ג לנפש בישראל במקום ה 2017 , ובעשור האחרון שיעור הגידול בתמ"ג 11 דולר לנפש 39,932 היה התמ"ג 2018 לנפש בישראל הוא מהגבוהים במדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי ). OECD - (להלן עולה ששיעור היצוא של סחורות ושירותים מישראל נמצא 12גם מנתוני מכון היצוא סך היצוא של הסחורות והשירותים היה הגבוה ביותר 2018 בעלייה מתמדת: בשנת מיליארד ש"ח 50- מיליארד ש"ח, מתוך סכום זה כ 111-מאז קום המדינה והסתכם ב מצביע על גידול של 2018 היו יצוא מתעשיית הטכנולוגיה העילית. סך היצוא בשנת שלהלן מוצגים נתוני היקף היצוא של 4 . בתרשים 1990 בהשוואה לשנת 500%-כ .2018 - 1990 ישראל במיליארדי ש"ח בשנים https://data.oecd.org/gdp/gross- : להשוואת התמ"ג לנפש בישראל ביחס למדינות אחרות ראו 11 .domestic -product-gdp.htm התפתחויות ומגמות ביצוא הישראלי סיכום לרבעון היחידה הכלכלית, מכון היצוא הישראלי, 12 .)2019 (מאי 2019 הראשון של 968 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה) (במיליארדי ש"ח 2018 - 1990 ,היקף היצוא של ישראל: 4 תרשים המקור: מכון היצוא הישראלי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני רשות התעופה האזרחית עולה כי גם בתנועת הנוסעים לחו"ל חלה עלייה עברו בנמל התעופה 2018 . בשנת13מתמדת, ובעשור האחרון הוכפל מספר הנוסעים . שיעור הגידול 2013 מיליון נוסעים בשנת 13.4 מיליון נוסעים, לעומת 22.3 בן-גוריון היה 2018 - 2013 השנתי הממוצע בתנועת הנוסעים הבין-לאומית מישראל בשנים 5 . להלן תרשים147%-, כששיעור הגידול הגלובלי השנתי באותה תקופה היה כ 11%-כ .2018 - 2013 שבו מוצגים נתוני תנועת הנוסעים מישראל לחו"ל בשנים (במיליוני נוסעים) 2018 - 2013 ,תנועת הנוסעים מישראל לחו"ל: 5 תרשים המקור: רשות התעופה האזרחית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מגזר ההובלה האווירית של נוסעים לישראל וממנה צד הביקוש, צד רשות התעופה האזרחית, 13 .)2018 – דוח שנתי (יוליהיצע ורמת התחרות בין חברות התעופה - 2013 המובילים הישראלים בעידן מדיניות השמיים הפתוחים רשות התעופה האזרחית, 14 .)2019 (פברואר 2018 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי969 משרד החוץ | משרד החוץ | , מיליון תיירים 4.55 נכנסו לישראל 2019 מנתוני משרד התיירות עולה כי בשנת 2018 . בשנת15 בתיירות הנכנסת לעומת התקופה המקבילה אשתקד 10%-גידול של כ , שמבטא גידול 2011 מיליון בשנת 2.82 מיליון תיירים, לעומת 4.12 נכנסו לישראל שבו מוצגים נתוני התיירות הנכנסת לישראל בשנים 6 . להלן תרשים1647%-של כ .2018 - 2010 ) (במיליוני נוסעים 2018 - 2010 , נתוני התיירות הנכנסת לישראל: 6 תרשים המקור: משרד התיירות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מסר משרד האוצר כי לא הוכח 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר שקיים קשר ישיר בין המדדים הכלכליים שהוצגו לעיל לפעילות מערך החוץ או לפעילות משרד החוץ. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים 2019 בחודשים פברואר-ספטמבר לפעילות עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים בזירה הבין-לאומית (להלן 2019 - מערך החוץ), וכן את ההליכים שהביאו לגיבוש תקציב משרד החוץ לשנת ואת השלכותיהם. בפעולות הביקורת, בין היתר, מופו הגופים הפעילים במערך החוץ, ממשקי העבודה שלהם והתיאום ביניהם, נבחן האופן שבו הממשלה קובעת אסטרטגיה ומתעדפת פעילות בזירה הבין-לאומית ונבדק האם הפעילות של עשרות !" 2019- ראו משרד התיירות, הודעת דוברות "שיא כל הזמנים בכניסות תיירים לישראל ב 15 https://www.gov.il/he /departments/news/dovrut-1100-0005-2019-660031 :30.12.19 -מ ראו אתר משרד התיירות במרשתת. 16 970 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה גופי הממשלה הפעילים בזירה זו מתוכללת, ואם כן, באיזה אופן. במסגרת פעולות הביקורת הנוגעות לגיבוש תקציב משרד החוץ נבדקו תהליך גיבוש התקציב לשנת , הקיצוץ שהושת על המשרד לשנה זו והשפעות הקיצוץ על תפקוד המשרד 2019 .ועל פעילויותיו הבדיקה בוצעה במשרד החוץ, במשרד האוצר ובמשרד ראש הממשלה. בירורי השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד התפוצות, במשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, במשרד הביטחון ובצה"ל. כמו כן, במסגרת הבדיקה קיים משרד מבקר המדינה רב-שיח שבו השתתפו שגרירים לשעבר ובעלי 28-תפקידים בכירים במטה משרד החוץ בדימוס, וכמו כן הפיץ שאלון בקרב כ משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים לקבלת מידע על אודות פעילותם בזירה הבין- לאומית (להלן - השאלון) וראייתם בנוגע לפעילות מערך החוץ בשנים האחרונות. כמו כן משרד מבקר המדינה בירר נושאים מסוימים עם כמה גופים המייצגים את המדינה בחו"ל. פעילות מערך החוץ הישראלי בזירה הבין-לאומית בשנים האחרונות יעדי הממשלה ופעולותיה בזירה הבין-לאומית הם מוקד פעילות מרכזי של הממשלה בשל הפוטנציאל הטמון בקשרי החוץ של ישראל. בזכות קשרי חוץ אלה אפשר לשפר את מעמדה המדיני של ישראל, לשנות דפוסי הצבעה בפורומים בין-לאומיים, לחזק את הכלכלה הישראלית, בין היתר, באמצעות גידול בסחר החוץ וביצוא, ליצור שיתופי פעולה בין-לאומיים ולחזק את התדמית החיובית . 17של ישראל. כל זאת לצד העצמת מקומה של מדינת ישראל בחו"ל במרחב הגלובלי בשנים האחרונות, הפעילות בזירה הבין-לאומית היא מרכיב מובנה בפעילותם של מרבית משרדי הממשלה בישראל, והיא מתוקצבת בהתאם. לפיכך, במשרדים אחדים הוקמו מערכים ייעודים לקשרי חוץ לשם טיוב הפעולות בזירה זו. פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית - מיפוי הגורמים המרכזיים בישראל פועלים משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים רבים המנהלים קשרים ישירים ועקיפים עם נציגי מדינות ומקדמים פעולות ומהלכים בזירה הבין-לאומית. הפעילות הזו נעשית באמצעות התכתבויות, שיח רציף וביקורים במדינות, ומתבצעת על ידי מינוי נציגים קבועים במדינות יעד בחו"ל. בשנים האחרונות החליטה הממשלה על הקמת משרדים ייעודיים לטיפול בנושאים שבעבר טיפל בהם באופן בלעדי משרד ) ודברי 23.7.18 ( " "פיתוח הפעילות הישראלית בתחום הפיתוח הבין-לאומי 4021 החלטת ממשלה 17 .ההסבר לה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי971 משרד החוץ | משרד החוץ | החוץ. לדוגמה, תחום הקשר עם יהדות התפוצות, חיזוק הזהות היהודית והקשר לישראל בתפוצות והמאבק באנטישמיות הועבר למשרד התפוצות. תחום ההסברה הועבר לאחריות המשרד לנושאים אסטרטגיים BDS-וההתמודדות עם תופעת ה שלהלן מוצג פירוט מערך החוץ – המשרדים וגופי המטה 7 והסברה. בתרשים והביצוע המרכזיים הפעילים בישראל בזיקה לזירה הבין-לאומית. 7 תרשים המקור: מידע שנמסר מהגופים השונים, מאתרי הגופים במרשתת, מאתר משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 972 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה1 . משרד החוץ (להלן - הצעת התקציב) צוין 182019 בהצעת התקציב של משרד החוץ לשנת כי משרד החוץ הוא הגורם המרכזי ב"עיצוב ויישום מדיניות החוץ הישראלית", והוא אמון על קידום האינטרסים המדיניים של ישראל, ופעולתו היא "נדבך מרכזי בביטחון ובחוסן הלאומי". עוד צוין כי משרד החוץ פועל לקידום הבטחות מדיניות של ישראל וליישום החלטות הממשלה שעניינן פיתוח היחסים המדיניים והכלכליים באסיה, באפריקה ובאמריקה הלטינית, וכי יעדי משרד החוץ נקבעו ואושרו על ידי ראש הממשלה ושר החוץ דאז. כורכים בין אינטרסים שונים: 2019 הצעת התקציב ויעדי משרד החוץ לשנת מדיניים, כלכליים ותדמיתיים, ומצוין בהם כי קידום היחסים הדיפלומטיים ייעשה תוך שימוש בעוצמותיה המדעיות, הטכנולוגיות והכלכליות של ישראל, ובנכסים 19חיזוק תדמיתה הציבורית ומעמדה התקשורתי ושימוש בעוצמות רכות את היכולות של ישראל 20של ישראל. בכך פעולת משרד החוץ מסייעת למנף בתחומי עשייה מגוונים בזירה הבין-לאומית לטובת קידום אינטרסים שונים ומיצוים באופן מיטבי, השפעה על דפוסי הצבעה נגד ישראל בזירה הבין- לאומית והבטחת האינטרס הישראלי בנוגע לנורמות בין-לאומיות ובנוגע למרחב הפעולה של ישראל בעולם לצד אינטרסים נוספים. כדי להגשים את יעדיו ולגבש את מדיניות החוץ של ישראל ולעצבה, משרד החוץ פועל באמצעות: גופי המטה של המשרד בארץ, נציגויות המשרד ברחבי העולם, שיתופי פעולה עם גופים ממשלתיים אחרים, מעורבות במשלחות ושליחת דיפלומטים למדינות 21בין-לאומיות, בפעילות בארגונים בן-לאומיים ). 2018 (פברואר 2019 הצעת תקציב של משרד החוץ לשנת 18 עוצמות רכות הן היכולת של המדינה לעצב את השפעתה בזירה הבין-לאומית בדרכים שאינן 19 כוחניות, המאפשרות לה להשיג את יעדיה בעזרת גיוס מדינות אחרות המזדהות עם הערכים ועם היכולות שהיא מייצגת. באמצעות עוצמות רכות אפשר לקדם אינטרסים מדיניים, כלכליים, www.reut-institute.org/Publication. :תדמיתיים ואחרים. ראו הגדרת המונח באתר מכון ראות .aspx ?PublicationId=1819 את2019 להלן דוגמה לשימוש בעוצמות רכות: משרד החוץ הגדיר כיעדי פעולה מרכזיים בשנת קידום הטכנולוגיה והחדשנות הישראלית כאמצעי מרכזי לקידום מדיניות החוץ של ישראל, קידום נושאי האנרגיה והמים כנכס מדיני אסטרטגי, קידום היצוא של מגזרים ייחודיים, לדוגמה מכשור רפואי, טכנולוגיות חקלאיות, סיוע חוץ וקידום דיאלוגים תרבותיים ומדעיים, במסגרת פעולות ).2019 (פברואר 2019 ספר תוכניות הממשלה לשנתהמיתוג של ישראל. עוד על כך ראו ב פעולת מינוף משקפת ניצול של פעולה והסתייעות בה לטובת קידום אינטרס מסוים ורתימתו לקידום 20 .אינטרסים אחרים של המדינה, תוך הגברת יעילות פעולת מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית , ארגון הסחר העולמי ואחרים. לאחרונה התמנתה נציגה בכירה OECD , לדוגמה, ארגוני האו"ם 21 של המחלקה המשפטית במשרד החוץ לתפקיד סגנית יושב הראש של הוועד המנהל של ארגון .)Committee of Peaceful Uses of Outer Space ( COPUOS 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי973 משרד החוץ | משרד החוץ | . יתרה מזאת, משרד החוץ מייצג נקודתית22שבהן למשרד אין מבנה נציגות פיזי גם את משרדי הממשלה השונים בפורומים בין-לאומיים מקצועיים ומצטרף שלהלן מתוארים מערכי 8 למשלחות בין-משרדיות בנושאים שונים. בתרשים משרד החוץ הרלוונטיים. 8 תרשים מקור: משרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה. :8 להלן פירוט אודות מערכי משרד החוץ כעולה מתרשים .א מונחות לעסוק במכלול התחומים, היחסים והאינטרסים שיש למדינת נציגויות . הנציגויות עוסקות בכמה 23ישראל עם מדינות אחרות ועם ארגונים בין-לאומיים תחומים: רשמי-מדיני למשל העברת מסרים של מדיניות חוץ, כלכלי, ציבורי, תקשורתי ושימוש בעוצמות רכות. הנציגויות מטפחות גם את הקשר עם הקהילה היהודית המקומית ועם החברה האזרחית במדינת הכהונה. (להלן - אגפים מרחביים), בראשם עומד מטה לפי מרחבים גיאוגרפיים גופיב. ראש המערך המדיני, אחראים על גיבוש מדיניות והתוויית דרכים להשגת יעדים מדיניים במרחבים השונים ומופקדים על קידום הקשרים בין ישראל למדינות אחרות בעולם. במשרד החוץ שבעה אגפים: אגף צפון אמריקה, אגף המזרח התיכון, אגף אירופה המערבית, אגף מרכז אירופה ואירו-אסיה, אגף אפריקה, אגף אסיה והפסיפיק, ואגף אמריקה הלטינית והקריביים. לדוגמה, שגריר "נייד" שהוא עובד משרד החוץ בארץ ומכהן כשגריר במדינה אחת או בכמה מדינות. 22 תקנון שירות החוץ, קובע כי ראש נציגות נושא באחריות הכוללת לכל פעולותיה של מדינת ישראל 23 .1.5 , סעיף 20 וקשריה הרשמיים בארץ כהונתו; פרק 974 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה גופי מטה ייעודיים רב-לאומיים (מולטילטרליים) וחוצי מדינות ותחומים ג. אחראים על פעילות מול ארגונים בין-לאומיים, פעילות בתחום גלובליים הכלכלה, פעילות בין-לאומית בתחום המדינות המתפתחות וסיוע חוץ ופעילות בנושא עניינים אסטרטגיים. מרכז ומתאם את הפעילות בתחומי התקשורת, אגף הדיפלומטיה הציבורית ד. ההסברה, קשרי התרבות והמדע וחטיבת תפוצות העם היהודי ותחום הדתות. .24תפקיד המערך לשפר את תדמית מדינת ישראל בקרב דעת הקהל העולמית מנתח באופן שוטף את מדיניות החוץ של ישראל בראי התכנון המדיני ה. האינטרסים שלה, מזהה הזדמנויות וסיכונים לישראל, מצביע על יעדים ומציע דרכי פעולה למימוש מדיניות החוץ של ישראל בזירה הבין-לאומית. מופקד על חקירת מידע ועיבודו לשם יצירת תמונת מצב המחקר המדיני ו. מעודכנת של האתגרים בזירה הבין-לאומית ועדכון הגורמים הרלוונטיים לצורך קביעת מדיניות החוץ של ישראל באופן מושכל. כפוף ללשכת מנכ"ל משרד החוץ, תפקידו להיות ציר מקשר סמנכ"ל תיאום ז. ומתאם בין פעילות משרד החוץ לפעילות של מערכי החוץ הממשלתיים והאחרים של המדינה בחו"ל. מתמחה במשפט בין-לאומי ומעניק ייעוץ משפטי הן מערך ייעוץ משפטי ח. למערכי משרד החוץ והן למערכים נוספים של מדינת ישראל הפועלים בזירה הבין-לאומית. 2 . המטה לביטחון לאומי התקבלה 2007 . בשנת 1999 המל"ל הוקם בעקבות החלטת ממשלה בשנת החלטת ממשלה נוספת שביטלה את ההחלטה הקודמת וקבעה את ייעודו, את תפקידיו ואת דרכי פעולתו של המל"ל, אשר עוגנו בחוק המטה לביטחון לאומי, (להלן - חוק המל"ל). המל"ל הוקם כדי לשמש גוף מטה ליד 2008-התשס"ח ראש הממשלה והממשלה בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל, והוא פועל על פי הנחיות הממשלה. ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה והוא מכהן גם כיועצו בנושאי ביטחון לאומי. א. חוק המל"ל מגדיר את ייעודו ואת תפקידיו של המל"ל: המל"ל כגוף מטה: ריכוז עבודת המטה של הממשלה, של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי להרחבה בעניין מערך זה, ראו להלן הפרק בנושא "השפעות הקיצוץ התקציבי במשרד החוץ", תת- 24 ."פרק "מערך הדיפלומטיה הציבורית 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי975 משרד החוץ | משרד החוץ | (הקבינט) ושל כל ועדת שרים אחרת בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל; מעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה וועדותיה בענייני החוץ והביטחון ודיווח על יישומן לראש הממשלה; אחריות מטעם ראש הממשלה על עבודת המטה הבין-ארגונית והבין-משרדית בענייני חוץ וביטחון, וכן הכנת הערכות מצב שנתיות ורב-שנתיות של המצב הביטחוני והמדיני של מדינת ישראל. לשם מילוי תפקידיו רשאי ראש המל"ל לקיים דיונים שאליהם יוזמנו נציגי הגופים הביטחוניים שראש הממשלה ממונה עליהם. במל"ל כמה אגפים, כשבשניים מהם מרוכזת ליבת פעילותו בזירה הבין- לאומית: האחד, האגף למדיניות חוץ; והאחר, האגף למזרח תיכון, אפריקה וקשרים מיוחדים (להלן – אגף מזה"ת, אפריקה וקש"ם). תפקידי האגפים האלה לרכז את התכנון המדיני-אסטרטגי במל"ל עבור הדרג המדיני, לתמוך בעשייה השוטפת של משרד ראש הממשלה בזירה הבין-לאומית, לזהות התפתחויות אזוריות וגלובליות ולעקוב אחריהן, להכין מסמכים לקראת פגישות ושיחות ראש הממשלה וראש המל"ל עם גורמים זרים, לרכז מסמכי מדיניות תוך מיפוי חלופות וכתיבת המלצות בסוגיות הנוגעות ליחסי ישראל עם המערכת הבין-לאומית, בין היתר, עם ארצות הברית, עם מדינות באירופה, עם גורמי כוח חשובים בזירה הבין-לאומית (בדגש על מדינות אסיה ואמריקה הלטינית) וכן עם גורמי כוח מרכזיים במזרח התיכון ובאפריקה ולפעול לפיתוח ולכינון קשרים עם מדינות שלמדינת ישראל אין .25קשרים רשמיים עימן בתפקידו בתחום עבודת המטה המל"ל נדרש, בין היתר, להעמיד לרשות מקבלי ההחלטות עבודות מטה מקיפות. עבודות אלה מתבססות על מיפוי מידע וניתוחו, על הצגת חלופות ומשמעותן, על ראייה לטווחי זמן שונים תוך הבנה אסטרטגית, על שיתוף גורמי ידע, על יצירת דיון מפרה, על יצירת חלופות ועל מעקב דינמי תמידי הכולל התאמות לנסיבות חדשות. גורמי מקצוע במל"ל מסרו למשרד מבקר המדינה, כי המל"ל, בכובעו כגוף מטה המצוי במרכז התהליכים בממשלה בתחום החוץ, פועל כך שכלל האינטרסים, הצרכים והיתרונות של גופי הממשלה הפועלים בזירה הבין- לאומית יקבלו ביטוי הולם, ושכל המידע הקיים ייבחן ויישקל, תוך בחינת החלופות הרלוונטיות, במטרה לנסח המלצה לפעולה מיטבית מול מדינה מסוימת או בסוגיה ייחודית. .http://www.nsc.gov.il : ראו 25 976 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה , בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מסר המל"ל (להלן - תשובת 2020 בינואר המל"ל) שמכיוון שבמדינת ישראל קיים מערך חוץ מבוזר, גדל משקל ההנחיה (דרקטיבה) המדינית המכוונת את פעילות הממשלה והצורך במנגנוני תכלול של הפעולות השונות בזירה הבין-לאומית. לכן המל"ל פועל, בין היתר, לתכלל את קביעת מדיניות החוץ כגוף מטה עבור הדרג המדיני של מדינת ישראל מול כלל הגורמים בישראל הפועלים בזירה הבין- לאומית. בהקשר לכך נמסר עוד שלמל"ל ערך מוסף הניכר בכך שסמכויותיו מעוגנות בחוק, יש לו הבנה מעמיקה ומקיפה בתחום מדיניות החוץ של הממשלה, הוא בעל ראייה כוללת של הפעילות הבין-לאומית וביכולתו להביע עמדה אובייקטיבית. ב. לצד עבודת המל"ל כגוף מטה המל"ל כגוף ביצועי בזירה הבין-לאומית: ) לחוק 11(2 הנותן מענה לצורכי הממשלה ולצורכי ראש הממשלה, סעיף המל"ל מקנה לו סמכות לבצע כל תפקיד אחר בענייני החוץ והביטחון ב"תחום אחר שקבע ראש הממשלה". גורמי המקצוע במל"ל מסרו כי המל"ל פועל מכוח הנחיות של ראש הממשלה לא רק כגורם מטה, אלא בהתאם לחוק המל"ל, גם כגורם ביצועי בסוגיות מסוימות, כל זאת לשם קידום האינטרס הלאומי. מיפוי פעילות הגורמים הממשלתיים בזירה הבין-לאומית לצד משרד החוץ והמל"ל פועלים בזירה הבין-לאומית עשרות משרדי ממשלה וגורמים ממשלתיים ומדינתיים נוספים, באמצעות שליחים, עובדים מקומיים וזרים וארגונים, בהתאם לתחומי עיסוקם. משרד האוצר ציין כי בשנים האחרונות גדל היקף פעילות משרדי הממשלה המבצעים פעילות בחו"ל מטעם המדינה, גם בתחומים שבאופן מסורתי טופלו על ידי משרד החוץ. ברבים מגופי מערך החוץ הוקמו תשתיות של קשרי חוץ, מוסדו קשרים שוטפים (רשמיים ושאינם רשמיים) עם גורמי מקצוע מקבילים במדינות שונות ובארגונים בין-לאומיים ופותחו קשרים עם ארגוני חברה אזרחית ועם קהילות יהודיות. בנוסף, משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים אחדים אף מכשירים שליחים, נספחים ונציגי מדינה רשמיים, ולעיתים לאחר הכשרתם הם מוצבים בקביעות במדינות יעד. זאת ועוד, נציגי מערך החוץ שותפים תדיר בכנסים ובאירועים בין-לאומיים, באירוח של משלחות, בחילופי סטודנטים, בחילופי מידע מקצועי, בהסדרת נורמות בין-לאומיות ובפעילות ענפה נוספת. כנציגי מדינת ישראל הם מעורבים במידה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי977 משרד החוץ | משרד החוץ | ,26הולכת וגוברת בסוגיות גלובליות המשפיעות על סדר היום הציבורי כמו אקלים חקלאות, אספקת מזון, אנרגיה חלופית, השקעות בעולם המתפתח, הגירה ונדידה, טרור, זכויות מיעוטים, גלובליזציה, עוני, מסחר מקוון, סייבר, פרטיות, התפשטות . בנוסף, פעילות גופי הממשלה בתחום החוץ מתבצעת גם בהתבסס על 27מחלות ועוד עם מדינות, 28הסכמים בינ"ל לשיתופי פעולה ייעודיים עליהם מדינת ישראל חתמה מוסדות, תאגידים בינ"ל וחברות כמו גם באמצעות קרנות ייעודיות. משרד מבקר המדינה מצא כי מגוון תחומי העיסוק המקצועיים של מערך החוץ, יצר, כפי שיפורט בהמשך דוח זה, מנעד רחב של תחומי השקה, חפיפה, הקבלה והשלמה בין הגופים השונים בכל הקשור לעיסוק בסוגיות שונות בזירה הבין-לאומית. נמצא שבעת ובעונה אחת, סוגיות אלה מטופלות הן על ידי משרד החוץ והן על ידי משרדים וגורמים ממשלתיים אחרים במערך החוץ, באותן מדינות וארגונים בין- לאומיים, ולא פעם גם מול אותם גורמים ממשלתיים ומדינתיים זרים. שלהלן מציג בארבעה חלקים את התחומים ואת הנושאים המשיקים, 9 תרשים שבהם פועלים גופי מערך החוץ לצד משרד 29החופפים, המקבילים והמשלימים .30החוץ בזירה הבין-לאומית או בזיקה אליה בנושא: 2012 תופעה זו אינה ייחודית למדינת ישראל. לדוגמה, בדוח מבקר המדינה האמריקאי משנת 26 Key Considerations for( "שיקולים עיקריים ליישום מנגנוני שיתוף פעולה אינטגרטיביים ) אשר המחיש את חשיבות הטיפול Implementing Interagency Collaborative Mechanisms האינטגרטיבי של הממשל האמריקאי בסוגיית האקלים, סוגיה זו חוצה גזרות ותחומי פעילות ממשלתית. בדוח מתואר כי תחת המועצה של איכות הסביבה, משרד האנרגיה והמדיניות בתחום גופים העוסקים בנושא 29-שינוי האקלים ומשרד המדע והמדיניות בתחום הטכנולוגיה יש יותר מ ובראשם המשרד הלאומי לתיאום הטיפול בסוגיה. ראו: GAO, Managing for Results , Key Considerations for Implementing Interagency Collaborative .Mechanisms, )September 2012(, pp. 9 - 10 הפניה למיפוי סוגיות גלובליות בעולם ניתן למצוא בדוח השנתי של הפורום הכלכלי העולמי 27 ) ובמסמך יעדי פיתוח בר-קיימה של World Economic F orum, The Global Risks Report 2019 ) .)The 2030 Agenda for Sustainable Development ( 2030 האו"ם, אג'נדה למשל רשות החדשנות פועלת לקדם חדשנות טכנולוגית תוך יצירת שיתופי פעולה עם חברות 28 .ומוסדות בעולם ישנם תחומים ונושאים שבהם משרדי ממשלה מעניקים את הידע ואת התכנים המקצועיים 29 הייחודיים שלהם לטובת קידום התחום או הנושא בזירה הבין-לאומית, ואילו משרד החוץ מעניק תמיכה מדינית, סיוע בקידום תהליכים במסגרת אמנות והסכמים בין-לאומיים ונקודת מבט על השפעות הרוחב של הפעילות המקצועית של משרדי הממשלה האחרים בחו"ל, בין היתר בשל נוכחותו הקבועה בארגונים בין-לאומיים מרכזיים. ברשימה זו צוינו הגופים העיקריים העוסקים בנושאים המפורטים. אין מדובר ברשימה ממצה, 30 ומטבע הדברים לעיתים גופים נוספים אחרים עוסקים בהיבטים מסוימים של התחומים המפורטים להלן. כמו כן, יש גופים שלא אוזכרו ברשימה, אך הם עוסקים בתחום הביטחוני ופעילותם לא נבחנה במסגרת דוח זה. 978 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה)' (חלק א 9 תרשים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי979 משרד החוץ | משרד החוץ | )' (חלק ב 9 תרשים 980 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה)' (חלק ג 9 תרשים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי981 משרד החוץ | משרד החוץ | )' (חלק ד 9 תרשים המקור: נתוני התרשים על ארבעת חלקיו נאספו מכמה מקורות מידע ממשלתיים ולא ממשלתיים בעיבוד משרד מבקר המדינה: משרד האוצר, ספר תוכניות הממשלה לשנת , תוכניות משרדי הממשלה בזירה הבין-לאומית, 2018 , ספר ביצוע הממשלה לשנת 2019 , תוכניות העבודה 2019 שאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה, יעדי משרד החוץ לשנת , מידע שנמסר לנציגי משרד מבקר המדינה 2019-2018 המשרדיות של משרד החוץ לשנים בפגישות מקצועיות במשרד החוץ ובמשרדים השייכים למערך החוץ, נתונים שעלו ברב- שיח שבו השתתפו שגרירים לשעבר ובעלי תפקידים בכירים במטה משרד החוץ בדימוס, אתר משרד החוץ ואתרי משרדי הממשלה וגורמים ממשלתיים אחרים במרשתת. 982 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הפיץ משרד מבקר המדינה 2019 בחודש אוגוסטמאפייני פעילות מערך החוץ: שאלון בנושא הפעילות הבין-לאומית שהם מקיימים. כל הגופים 31 גופי ממשלה 28-ל השיבו לשאלון. מניתוח המענה שהתקבל מהגופים וממידע נוסף שנאסף על ידי משרד מבקר המדינה עולים ארבעה מאפיינים עיקריים לפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית: 1 . לכל הגופים יש פעילות בחו"ל מול גופי ממשלה זרים במסגרת קשרים בילטרליים ומולטילטרליים, מול ארגונים בין-לאומיים ומול גופים נוספים שאינם גופי ממשל במדינות זרות. בין הפעולות שעליהן דיווחו הגופים יש גם פעולות שנעשות בארץ בזיקה לחו"ל כמו אירוח משלחות וקיום כנסים. בלטו בקשריהם ובפעילותם הבין-לאומית הגופים האלה: מערך הסייבר הלאומי 74 גופים, משרד החקלאות ופיתוח הכפר שמצוי בקשר עם 80 שמצוי בקשר עם נציגויות בעולם ופעיל 50 גופים, משרד הכלכלה והתעשייה הפועל באמצעות 43 בעוד שבעה ארגונים בין-לאומיים, משרד המדע והטכנולוגיה שפועל מול גופים; 26 גופים ומשרד התרבות והספורט שפועל מול 2 . ) פועלים לפי הוראת דין המקנה להם סמכות ספציפית 68%( 28 גופים מתוך 19 ;לפעול בחו"ל 3 . ) מסרו כי הם פועלים בחו"ל במשותף עם משרדי 89%( 28 גופים מתוך 25 ;ממשלה אחרים ועם ארגונים ממשלתיים נוספים 4 . .כל הגופים מסרו כי הם מקיימים ממשק עם משרד החוץ בעת פעילותם בחו"ל ממשקים אלה נעים מיידוע של משרד החוץ על פעולות בחו"ל והיוועצות עימו ועד פעילות משותפת עם גורמי המקצוע של משרד החוץ בחו"ל. כן נמצא שרק בשלושה גופים יש נוהל כתוב המסדיר את פעילותם בחו"ל מול משרד החוץ. ביתר הגופים מתקיימת פרקטיקה וולונטרית של המשרדים מול משרד החוץ .32ללא עיגון בנוהל מסודר הגופים שהשיבו לשאלון: המשרד לענייני מודיעין, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד החינוך, 31 ,המשרד לביטחון הפנים, משטרת ישראל, מערך הסייבר הלאומי, משרד הכלכלה והתעשייה המטה הלאומי ללוחמה כלכלית בטרור במשרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד התקשורת, משרד התפוצות, המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, משרד העלייה והקליטה, המשרד לירושלים ומורשת, המשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד התרבות והספורט, המשרד לשוויון חברתי, משרד המדע והטכנולוגיה, סוכנות החלל הישראלית, "נתיב" שבמשרד ראש הממשלה, משרד המשפטים, משרד הבריאות, משרד האנרגייה, משרד האוצר, משרד התיירות ומשרד הביטחון - האגף מדיני נתונים לגבי פעילותה בחו"ל. 2020 ביטחוני. בנוסף, רשות החדשנות העבירה בפברואר בחמישה גופי ממשלה יש טיוטות של נוהל שטרם אושרו ונחתמו על ידי הנהלות גופי הממשלה 32 .ומשרד החוץ 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי983 משרד החוץ | משרד החוץ | ) יש יחידה ייעודית לתחום קשרי החוץ 86%( 28 גופים מתוך 24- ב כוח אדם: ובגופים הנותרים הפעילות מתנהלת במסגרת יחידה אחרת. מנתוני השאלון עולה כי מספר העובדים העוסקים בפעילות הבין-לאומית של משרדי הממשלה 2019 בשנת , 33 עובדים בחו"ל 1,030 - עובדים בארץ ועוד כ 269 וגורמים ממשלתיים נוספים היה כך שסך העובדים במערך החוץ הכולל גם את מספר העובדים במשרד החוץ היה עובדים. 4,500 -כ הביקורת העלתה כי עדיין אין בידי נציבות שירות המדינה, הממונה על העסקת עובדי המדינה, היכולת לספק נתונים מוחלטים המשקפים את תמונת מצב העסקת עובדי המדינה בחו"ל, וכי לצורך גיבוש תמונה כזו נדרשת פנייה פרטנית לכל אחד מהגופים הרלוונטיים. תמונת מצב זו רלוונטית, בין היתר, לבחינת היבטי תקינה, מבנים ארגוניים, נתוני עובדים והשוואה בין נציגויות של גופי הממשלה, והיא נדרשת לצורך טיוב תהליך קבלת החלטות בתחום ההעסקה בחו"ל וכן כדי לסייע לנציבות לקדם שינויים ארגוניים והתייעלות בתחום זה. היא פועלת, 2018 כי משנת 2020 בתשובתה מסרה נציבות שירות המדינה בינואר בשיתוף נציגי החשב הכללי במשרד האוצר ומשרד החוץ, להטמעת נתונים הנוגעים , 34להעסקה של השליחים ועובדי אית"ן המועסקים בחו"ל במערכת מרכב"ה כדי לגבש תמונת מצב המשקפת את מצבת כוח-האדם העדכנית, כנהוג ביתר משרדי הממשלה וביחידות הסמך. בשאלון נתבקשו גופי הממשלה להתייחס להוצאותיהם בקשר לפעילותם תקציב: בחו"ל: שכר שליחים, עובדים מקומיים, עובדי אית"ן, שכר דירה ודמי שימוש בנכסים, הוצאות ביטחון ומשאבים חומריים, ובכלל זאת תקציב לפעילות שוטפת לרבות אירוח והשתתפות בכנסים, הזמנת סקרים, פעולות תדמיתיות נוספות ודמי חבר לארגונים בין-לאומיים. כלל הגופים שהשיבו על שאלון המציאו למשרד מבקר המדינה נתונים תקציביים, ומהם עולה כי התקציב של גופים אלו שהופנה לפעילות בחו"ל או בזיקה לחו"ל בכל מיליארד ש"ח בשנה. 1.3-) הסתכם בכ 2019 - 2017( אחת משלוש השנים האחרונות עובדים בחו"ל כוללים שליחים, עובדי אית"ן ועמ"ז. יש גופי ממשלה שמשתתפים במימון עובדים 33 של גופים אחרים או שותפים לטיפול בעובדים שהם בתקן ובמימון של משרדים אחרים. כמו כן במקצת המשרדים יש עובדים נוספים המועסקים במשרות סטודנט. מערכת מרכב"ה היא מערכת ארגונית רוחבית כוללת במשרדי הממשלה, לניהול נכסי ומשאבי 34 .mof.gov.il/AG/AccountingReports/chariot :המדינה. ראו 984 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עולה כי יחד עם תקציב משרד החוץ בשנים אלו השקיעה מדינת ישראל במערך 2019 מיליארד ש"ח בפעילותה בחו"ל, וכי בשנת 3-) כ2018- ו2017( החוץ בכל שנה מיליארד ש"ח במערך זה. 3.2-היא השקיעה כ בביקורת עלה כי הפעילות של מערך החוץ בשנים האחרונות התבצעה בלא שהוצגו בתקציב המדינה נתונים תקציביים כוללים בדבר פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית ובדבר הפעלת מערך החוץ. נתונים כאלו היה עשויים לאפשר בקרה שוטפת על פעילות מערך החוץ, ולסייע לממשלה לתעדף או למקד את פעילותה בחו"ל ביעילות. נתונים כאמור היו יכולים לסייע לקיום בחינה כוללת שתאפשר להעריך את העלות והתרומה הכלכלית של הפעילות בחו"ל עבור מדינת ישראל ולבחון כיצד ניתן למקסם את התועלת מפעילות זו. קיומו של מערך פעילות החוץ המבוזר בין כלל משרדי הממשלה, הכולל היקף ומגוון רחב מאוד של נושאים בהם מעורבים עשרות גורמים ממשלתיים הפועלים בתחומים משיקים, חופפים, מקבילים ומשלימים, מחייב תכנון, יישום והובלה מתואמים ברמה גבוהה ביותר. היעדר תיאום של הפעולות ולעיתים אף ביצוע פעולות באופן סותר, עלולים לפגוע ביכולת לבצע משימות ולהשיג יעדים בדרך מיטבית. , משרד החוץ מסר (להלן - תשובת משרד החוץ) שהצעד 2019 בתשובתו מדצמבר הראשון למניעת ביזור, לביטול כפילויות ולקידום החיסכון צריך להיות השבת הסמכויות שנגרעו ממנו. , בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מסר המשרד להגנת הסביבה 2019 בדצמבר כי בהיעדר הכוונה ממשלתית והנחייה מקצועית הוקם לאחרונה "פורום יחב"ל" וולונטרי שחברים בו נציגים ממרבית היחידות הייעודיות בגופי הממשלה אשר מרכזות את הפעילות הבין-לאומית של גופי מערך החוץ החברים בפורום זה. מטרות פורום יחב"ל הן ליצור מסגרת מתכללת וולונטרית של שיטות העבודה של היחידות הייעודיות הפועלות בתחום הבין-לאומי, לשפר את עבודתן, להיות פלטפורמה להתייעצות מקצועית, ללמידה משותפת והדדית, להתמודדות עם אתגרים משותפים וכן לעודד תיאום עבודה ופעילויות משותפות של גורמי ממשלה שונים. מנהלת תחום קשרי החוץ במשרד האנרגייה, שהיא מיוזמי פורום יחב"ל עם אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה, מסרה למשרד מבקר המדינה כי הפעילות הוולונטרית אינה תחליף לצורך בהכוונה ממשלתית ייעודית ובהנחיה מקצועית 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי985 משרד החוץ | משרד החוץ | מאורגנת בהיבטים הקשורים לפעילות בחו"ל, בין היתר בהיבטים של ניהול קשרי חוץ ותפעולם מול גורמים מקצועיים מקבילים בחו"ל. הדבר נדרש כדי לטייב את פעילות היחידות השונות בכל הקשור להתנהלות מול ארגונים בין-לאומיים, שמירת הקשרים עימם והשתתפות בוועדות ובפורומים בין-לאומיים. מערך פעילות החוץ המבוזר מחייב אפוא תכנון, יישום והובלה מתואמים תוך הסדרת גזרות הפעילות של כל גוף והגדרת תפקידיו וסמכויותיו. אשר למשרד החוץ, נדרש לבחון את תפקידיו ואת סמכויותיו במסגרת מערך החוץ, בראי הערך המוסף הפוטנציאלי שלו, כפי שיפורט להלן. יודגש כי המשך ביצוע משימות על ידי עשרות גורמים, ללא קיום בחינה ועבודת מטה בנוגע למודל העבודה הראוי ובלי לתת מענה לצורך בהגדרת גורם מוביל ומתכלל, עלול להיות חסם בעבודות הגופים השונים בתחומי הפעילות המשותפים שלהם, וביכולת ליצירת הסדרי תיאום וקשרי גומלין יעילים. חוסר התיאום אף עלול לגרום להקצאת משאבים מיותרים ולמנוע פעולות ליעילות וחיסכון. טיוב פעולת הממשלה בתחומים אלה, ובכללה גיבוש נוהל מחייב ליצירת ממשקים ושיתופי פעולה עם משרד החוץ ועם המשרדים הנוספים הפועלים בחו"ל, יצירת מסד נתונים שירכז את כלל ההוצאות הכספיות ויוצג כנספח לתקציב המדינה, וכן את תקני כוח האדם בחו"ל ובחינת איחוד התשתית האדמיניסטרטיבית שתשרת את כלל הגופים - יתרמו לשיפור יכולת הממשלה להגשים את יעדיה בזירה הבין-לאומית . 35ולהגברת תפוקותיה ואפקטיביות פעולתה התרומה הפוטנציאלית של משרד חוץ לפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית נציגויות ברחבי העולם, זאת לצד מעורבותו 103-כאמור, משרד החוץ פרוס בכ בארגונים בינ"ל ושליחת דיפלומטים למדינות שבהן אין נציגות פיזית. מעצם טבעה, "חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה - המשך 4028 ראו החלטת ממשלה 35 " "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות הממשלה בחו"ל 3400 ); החלטת ממשלה 25.12.11 ( "דיון ), צוות 2018 (ינוארליישום התאמות במבנה הממשלה דוח הצוות הבין-משרדי); 11.1.18 ( ' "דו"ח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס 1887 זה הוקם בעקבות החלטת ממשלה לחוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות) - הקמת צוות בינמשרדי לבחינת המלצות 1 .)18.9.17 ) (מועד עדכון 11.8.16 ( "הצוות 986 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ,הנציגות מונחית לעסוק במכלול היחסים שיש למדינת ישראל עם מדינה זרה גם בתחומים שעליהם מופקדים משרדי ממשלה אחרים וגורמי ממשלה נוספים. , במסגרת עבודת חשיבה שנעשתה במשרד החוץ, נכתב כי כדי 2009 כבר בשנת שהמשרד יוכל לסייע למקבלי ההחלטות ליישם את מדיניות הממשלה ולהשיג את יעדיה בזירה הבין-לאומית עליו לפעול באופן שאינו מנותק מהסביבה הארגונית- ממשלתית שבה הוא פועל ולהיות גוף אשר מרכז את הידע בזירה הבין-לאומית, מתכלל את האינטרסים השונים של משרדים, של ארגונים ושל סוכנויות ממשלתיות ומייעץ להם. 1 . כדי לטייב את עבודת המשרד ולתמוך מכלול הידע המצוי במשרד חוץ: בפעילות הממשלתית ובהשגת יעדי הממשלה, בפעולתו בזירה הבין-לאומית משרד חוץ בוחן באופן שוטף את הידע הקיים בעולם בתחומים המפורטים .36 שלהלן 10 בתרשים 10 תרשים מנתוני משרד החוץ וספרות מקצועית בעיבוד משרד מבקר המדינה. בתרשים מפורטים מקורות הידע העיקריים שבהם נעזר משרד חוץ כדי לבסס תמונת מצב רחבה, 36 .אולם מטבע הדברים אין זו רשימה ממצה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי987 משרד החוץ | משרד החוץ | עולה שלמשרד החוץ תרומה מקצועית פוטנציאלית לפעילות 10 מתרשים הממשלתית בזירה הבין-לאומית, זאת תוך הישענות על ניסיונו, על הבסיס המקצועי של עובדיו, על פריסתו ברחבי העולם ועל מעורבותו בארגונים בין- לאומיים. פעילות של משרד מרכזי, הנוגע במכלול הפעולות הממשלתיות ברחבי העולם, יוצרת בסיס ידע רחב ומבט כולל ומקיף, והיא עשויה להניח תשתית סדורה לעבודה של נציגי המדינה השונים בהיבטים רבים, לסייע לפעולות הממשלתיות בזירה הבין-לאומית ולתמוך בהן. כל זאת במיוחד על רקע מערך הקשרים שנרקם עם גורמי שלטון וראשי מגזרים כמו גם עם ארגונים בין-לאומיים, הבנת קשרי , וצבירת ניסיון רב שנים בניתוח השלכות, 37הגומלין בין מדינות בזירה הבין-לאומית תהליכים ומגמות במדינות שבהן נעשית פעילות בין-לאומית. 2 . :פוטנציאל תרומת משרד החוץ לפעילות גורם ממשלתי בזירה הבין-לאומית להלן פירוט ארבעה אופני פעולה של משרד החוץ שבאמצעותם הוא יכול לתמוך בפעולות גוף ממשלתי בחו"ל ואף לטייבן. אופני פעולה אלה עשויים להעניק למערך החוץ תמונת מצב כוללת של הזירה הגלובלית בראייה רחבה של שינויים, התפתחויות וניצול הזדמנויות לצד היכולת להתריע בפני מגמות העלולות לפגוע בפעולת המדינה בזירה הבין-לאומית, או לדרבן פעולה ממשלתית במקום שבו משרד החוץ ונציגויותיו מזהים חולשה או חסר: א. הכנה לקראת פעילות בזירה הבין-לאומית, לדוגמה העברת תכנים רלוונטיים לקראת פגישות של ראש הממשלה וגורמי ממשלה אחרים בחו"ל, סימון "גורמי מפתח" שרצוי לפתח עימם קשרים, מתן מידע על פעילויות משרד החוץ ומשרדי ממשלה אחרים במדינות שונות, עדכון לגבי רגישויות מדיניות, דיפלומטיות ואחרות במדינות השונות וכדומה; ב. סיוע במהלך פעילות בזירה הבין-לאומית, לדוגמה סיוע בהיכרות גורמי מפתח ויצירת קשרים עימם, העברת מידע על אודות אופי התנהלות המדינות בזירה הבין-לאומית, עדכון בדבר רגישויות שונות, למשל חברתיות, תרבותיות או אחרות, ונושאים נוספים שיש לתת עליהם את הדעת במהלך הפעילות כמו השפעות הפעילות הדיפלומטית על מדינות אחרות ועוד; ראו גם חיים וקסמן ודניאל כהן, "מעבר לרשת: דיפלומטיה, תודעה וההשפעה", בתוך יוסי 37 ,המערכה על התודעה: היבטים אסטרטגיים ומודיעינייםקופרווסר ודוויד סימן-טוב (עורכים), ). ראו: 2019 ,המכון למחקרי ביטחון לאומי (מאי https://www.inss.org.il/he/publication/the-cognitive -campaign-strategic-and-intelligence- .perspectives 988 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה .ג, לדוגמה קידום הסכמות 38)Follow Up ( תהליכי מעקב, ניטור ושימור שסוכמו על ידי נציגי מערך החוץ עם עמיתיהם בחו"ל, עיגונן ומעקב אחר יישומן ואחר תהליכי הפקת לקחים; ד. מינוף, שימוש בתוצרי הפעולה הממשלתית והשפעותיה לטובת קידום אינטרסים נוספים של הממשלה. אופני הפעולה האלה עשויים לתרום לטיוב הפעילות של מערך החוץ בכמה מעגלי שלהלן. 11 פעילות, כפי שמפורט בתרשים 11 תרשים מנתוני משרד החוץ וספרות מקצועית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. : חיזוק התעשייה הישראלית, ביסוס קשרים 5 * דוגמאות לפעולות הנזכרות בסעיף כלכליים ויצוא, חיזוק התדמית של ישראל כגורם חיובי, השפעה על דפוסי הצבעה במסגרות בין-לאומיות שונות, השפעה באמצעות עוצמות רכות. מושג המתאר את יכולת המעקב, הניטור והשימור של פעולות שבוצעו בזירה הבין- Follow Up 38 לאומית על ידי נציגי מערך החוץ בכלל ועל ידי נציגי משרד החוץ בפרט במדינות שבהן יש למשרד החוץ נציגות. תהליכי המעקב, הניטור והשימור עוסקים, בין היתר, בקידום מהלכים שישלימו הסכמות שהושגו, במינוף הזדמנויות שעלו בפעילות הממשלתית, או במתן התרעות וזיהוי סכנות במרחב הדיפלומטי. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי989 משרד החוץ | משרד החוץ | מהאמור עולה כי למשרד החוץ פוטנציאל השפעה משמעותי לטיוב פעולות מערך החוץ, בשל פעילותו המתמשכת בזירה הבין-לאומית, צבירת ידע ייחודי וראייה גלובלית רחבה. שיתופי פעולה בין גורמי הממשלה הפעילים בחו"ל למשרד החוץ אחד המאפיינים של פעילות מדינות הוא ריבוי גורמי הממשלה הנדרשים לפעול יחד כדי לקדם את יעדי הממשלה, כשכל גורם פועל בהתאם לתחומי אחריותו וסמכותו והערך שהוא מוסיף לטיוב עבודת הממשלה ויעילותה. היעדר תיאום וסנכרון בין הגורמים עלול ליצור כפילויות בפעילות הממשלה, סתירות או חסר בטיפול בנושאים מסוימים, ואילו פעילות מתואמת ומסונכרנת יכולה להשיא את הישגי המדינה. 2013 במדריך השיתוף הממשלתי: מודל לשיתופי פעולה בין משרדי הממשלה משנת , צוין כי נושא שיתוף הפעולה הבין-משרדי 39)(להלן - מדריך השיתוף הממשלתי הוא אתגר גדול בעבודת הממשלה, שכן מרבית החלטות הממשלה הביצועיות מטילות אחריות ביצועית על יותר ממשרד אחד וחלק ניכר מהחסמים בביצוע נעוצים בקשיים לממש את השיתוף. בין החסמים ניתן להצביע על הקושי לעבוד יחד במערכות מורכבות, הרצון של כל גורם ממשלתי לשמר את האוטונומיה ואת העצמאות שלו, קושי בתיאום שגרה ונהלים ארגוניים והעובדה שלכל אחד מהגופים המשתפים פעולה יש מטרות ולחצים שונים הפוגעים במהלך. כדי שיתקיים שיתוף פעולה מיטבי שיוביל להשגת יעדי הממשלה באופן אפקטיבי, מדריך השיתוף הממשלתי מציג מודל להבניית שיתופי פעולה בין משרדי הממשלה. במטרה לקדם פעילות בין-משרדית משותפת נדרש שהפעילות תתבצע תוך התחשבות בכמה קווים מנחים: הבטחה של תקשורת אפקטיבית ושיתוף במידע קיים אך גם במידע חדש שהגיע לאחד המשרדים הממשלתיים כולל קיום מסגרות ; הגדרת מטרה משותפת והבנה טובה של הגורמים המשפיעים על 40שיח שוטף לגביו ). מדריך 2013 (ספטמברמודל לשיתופי פעולה בין משרדי הממשלה מדריך השיתוף הממשלתי: 39 זה הוא תוצר של קבוצת עבודה של סגל בכיר שהשתתף בתוכנית לבכירים של נציבות שירות המדינה והמכון למנהיגות וממשל בג'וינט. בכתיבת המדריך השתתפו בכירים מכמה גופים ממשלתיים, והוא נכתב גם על בסיס שיתוף הציבור והתייעצות עם גורמים בממשלה, באקדמיה ובחברה האזרחית. מטרתו המוצהרת היא להבנות מודל לקיום סדור של שיתופי פעולה בין משרדי הממשלה. ראו: 40 Kirk Emerson, Tina Nabatchi, and Stephen Balogh, "An Integrative Framework for Collaborative .Governance", J. of Public Administration Research & Theory, 22 (2011), pp. 13 - 16 990 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הפעילות; תכנון השותפות וניהולה באופן אפקטיבי באמצעות יצירת פרוטוקולים משותפים מוסכמים לטובת הפעילות; הגדרת גורמי מפתח בכל משרד וחיזוק תהליכי קבלת החלטות משותפים; הגדרה ברורה של סמכויות, תפקידים ואחריות של כל גורם שותף; הבטחה של מחויבות לתהליך בכל רמות מדרג הארגונים ומול הגורם שמנהל את התהליך המשותף; אמון הדדי (לדוגמה, לצורך שיתוף יכולות, מומחיות, חלוקת משאבים שווה בתהליך); טיפוח השותפות באמצעות יצירת תרבות של שותפות; הבטחת תהליכי בקרה והערכה של הפעילות ויכולת לבצע הערכה מחדש .41של הפעילות המשותפת בשנים האחרונות עלה הצורך בהגברת שיתוף הפעולה בין מערך החוץ למשרד החוץ בהחלטות ממשלה, במסקנות של צוותים מקצועיים וכן בעמדות מקצועיות של גורמים העוסקים בנושא כמפורט להלן: 1 . בנושא "איגום 2018 במסמך משותף של משרד האוצר ומשרד החוץ מינואר תקציבי המשרדים הפועלים בחו"ל", צוין הצורך בריכוז כמה תחומי פעילות תחת משרד החוץ, דבר שיוביל לראייה רחבה של כלל המשימות והקשרים עם מדינות מפתח. גם במסמך זה צוין שכדי ליהנות מהיתרונות שבריכוז פעולות הממשלה בחו"ל יש לבסס דפוס עבודה מסונכרן בין מערך החוץ ומשרד החוץ בכל הקשור לביצוע תוכניות עבודה בזירה הבין-לאומית. כך אפשר לקדם את יעדי הממשלה ולהגשימם. 2 . , שהוגשה לממשלה על ידי משרד האוצר 2018 מינואר 3400 החלטת ממשלה , הגדירה את נושא תיאום העבודה בין 2019 במסגרת הצעת התקציב לשנת משרדי הממשלה השונים ("כלל הפעילות הממשלתית"), מניעת כפילויות וייעול השימוש בתקציב פעולות משרדי הממשלה בעולם כיעדים מרכזיים של הפעילות הממשלתית בחו"ל. במסגרת זו נקבע, בין היתר, שיוקם צוות שיעסוק ב"גיבוש המלצה לאסטרטגיה אזורית לפעילות מדינת ישראל במדינות העולם... תיאום ותכלול כלל הפעילות הממשלתית בחו"ל, תוך שימת דגש על ייעול . 42"הקצאת משאבי המדינה 3 . נקבע שראש נציגות נושא באחריות כוללת כלפי 43בתקנון שירות החוץ פעולותיה של מדינת ישראל וקשריה הרשמיים בארץ כהונתו. במסגרת זו הוא ראו: 41 Mary Atkinson, Megan Jones and Emily Lamont, Multi-Agency Working and its Implications for Practice: A Review of the Literature (July 2007), pp. 3 - 4; Guidance to Support Effective Inter- .Agency Working Across Irish Children’s Services (November 2009), pp. 19 - 26 ). ראו גם 11.1.18 ( " "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות הממשלה בחו"ל 3400 החלטת ממשלה 42 .)5.8.15 ( " "מיקוד הפעילות הממשלתית בחו"ל 402 החלטת ממשלה תקנון פנימי המאגד את נוהלי משרד החוץ. 43 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי991 משרד החוץ | משרד החוץ | ממונה על צוות עובדי הנציגות וגם על שלוחות אחרות הפועלות מטעם משרדי ממשלה אחרים. על כן נחוץ להגדיר תחומי פעילות, לקבוע מי מטפל בנושאים השונים ומי מקיים קשרים מסוגים שונים. לפי התקנון, הגדרת תחומי האחריות וקביעת סדר העבודה ימנעו הזנחת נושאים וקשרים, מצד אחד, ויפחיתו את האפשרות ששניים יטפלו באותו נושא בו-זמנית, מצד אחר. 4 . עולה כי הוחלט על הקמת ועדה בין-משרדית 2018 מיולי 4021 מהחלטת ממשלה לקידום ותיאום הפעילות הישראלית בתחום הפיתוח הבין-לאומי, תוך גיבוש אסטרטגיה, קביעת סדרי עדיפויות ותיאום עבודת המטה הממשלתית. 5 . גורמי המקצוע במל"ל מסרו למשרד מבקר המדינה כי רצוי שתהיה הכוונה של פעילות גופי הממשלה ואין מקום להותיר את העניין לשיקול דעת פרטני של כל גוף ממשלתי. עוד ציינו שיש להיעזר בידע ובמומחיות של משרד החוץ ולבסס תרבות ארגונית המקדמת פעולה משותפת, כל זאת למען קידום האינטרסים הלאומיים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למעט בתחום הפיתוח הבין- , החלטות הממשלה המפורטות מעלה בעניין תיאום העבודה בין 44לאומי משרדי הממשלה וגורמי הממשלה השונים טרם יושמו. כמו כן, נראה שכיום אין פעולה שיטתית ושוטפת לתיאום מכלול הפעולות והמשימות של מערך החוץ בחו"ל, כפי שהומלץ על ידי הגורמים השונים כמפורט לעיל. אף שקיימים הישגים רבים לעשייה הממשלתית בחו"ל, אי-יישום ההחלטות האמורות והיעדר מנגנוני תיאום עלולים לפגוע במישרין באפקטיביות של הפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית. תיאום הפעולות הממשלתיות בזירה הבין-לאומית מהמידע שהוצג על ידי אנשי מקצוע במשרד החוץ עולה, שלא אחת, נציגי מערך החוץ בחו"ל פועלים לקידום אינטרסים שונים ובערוצים נפרדים, תוך קידום מדיניות חוץ עצמאית ולפי קווי פעולה שאינם מתואמים. התקבלה החלטה בנוגע לסדרי עדיפויות בתחום הפיתוח הבין-לאומי לפי 2019 בנובמבר 12- ב44 , הוביל משרד ראש הממשלה מתודולוגיה סדורה בתחום זה 2019 מדינות ותחומים. במהלך שנת Advancing Israel’s : זו, ראומתודולוגיה OECD - ציין לחיוב ארגון ה 2019 ובדוח שפורסם במאי . Development Cooperation Activities: Report after the First Israel-OECD Seminar, p . 26 יצוין שהדוח האמור כלל כמה המלצות בהקשר לפעילות הנ"ל, ובין היתר הצביע על כמה מרכיבים שרצוי להידרש אליהם במסגרת הפעילות, לדוגמה חיזוק מרכיב התיאום ושיתוף הפעולה הבין- משרדי, הקצאת תקציב זמין למימוש הפעילות ויצירת מנגנון לפתרון מחלוקות בין-משרדיות (ראו ).28 'שם, עמ 992 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הבדיקה העלתה מקרים שבהם קיימות אי-הסכמות ומחלוקות בין משרד החוץ ובין גופי הממשלה השונים לגבי העובדות הנוגעות לפעילויות, מהלך הדברים, התועלת שבביצוע הפעולות ומידת שיתוף הפעולה בפעולות אלו. לצד זאת, נמסר על ידי גופי מערך החוץ ומשרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי בחודשים האחרונים חל שיפור מסוים במקצת קשרי הגומלין המתקיימים בין משרד החוץ לגופים מסוימים במערך החוץ. מבלי להכריע במחלוקות בין הגופים השונים באשר לדרך ההתנהלות והפעולות שנעשו, ובשאלה מיהו הגורם האחראי לחוסר שיתוף הפעולה בין הגופים - יודגש כי בעצם קיומן של מחלוקות מעין אלו אשר לעובדות הבסיסיות הנוגעות לנושא, יש כדי ללמד על חוסר תיאום, העדר שפה משותפת וחוסר אמון בין הגופים השונים שעלולים להביא לאיבוד תשומות מקצועיות חשובות של כל הצדדים. להלן איגום של עיקרי הטענות שהוצגו: 1 . גורמים במערך החוץ מקיימים לא אחת שיח עם גורמי ממשל בכירים במדינות אחרות, בנושאים שעליהם הם ממונים, בלי לעדכן את משרד החוץ בנושא ובלי לדעת אם יש אינטרסים מדיניים אחרים או אינטרסים של משרדי ממשלה אחרים הקשורים לשיח עם אותה מדינה ובלי להכיר את מדיניות הממשלה הקיימת באותו נושא. הדבר הגיע לכך שבמקרים מסוימים אנשי המקצוע במשרד החוץ אינם מיודעים על פגישות של בכירים במשרדי הממשלה עם מקביליהם בחו"ל או עם בכירים במשרדי החוץ במדינות זרות, והם אינם מוזמנים לפגישות אלה. גורמים במערך החוץ פועלים ישירות מול אנשי שטח מקומיים וללא תיאום עם . 2 משרד החוץ. כך הם מקדמים תוכניות ללא תיאום עם תוכניות אחרות של משרד החוץ באותן מדינות ובלי להסדיר את תחומי האחריות של כל אחד מהגופים בעת פעילותו בחו"ל. נציגי המדינה הפועלים בחו"ל מציגים עמדות שתוכנן אינו מתואם עם יתר . 3 נציגי מערך החוץ ועם משרד החוץ. לעיתים עמדות אלה אפילו סותרות את מדיניות הממשלה. נציגי מערך החוץ פועלים במדינות שונות ללא עדכון משרד החוץ וללא שימוש . 4 ,בידע ובקשרים של המשרד באותן מדינות. לדוגמה, נציגים המקיימים סמינרים מעבירים תקציבים למיזמים ייעודיים ופועלים לצירוף ישראל לארגונים בין- לאומיים ולפורומים בין-לאומיים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי993 משרד החוץ | משרד החוץ | נטען כי קיימות כפילויות וחוסר יעילות בעבודת משרדי הממשלה בחו"ל . 5 .הפועלים באותו תחום בנפרד לעיתים קיימים כפילות וחוסר תיאום בפעולות שנעשות מול הקהילות . 6 .היהודיות המקומיות משרד החוץ, שמנהל את הקשר של ישראל עם האו"ם, אינו מעודכן תמיד . 7 לגבי המידע שמועבר לאו"ם או לסוכנויותיו לגבי פעילות של גורמי ממשלה מול האו"ם. כתוצאה מכך נמנעת האפשרות להשתמש במידע זה לצורך קידום מעמדה המדיני של ישראל ולצורך מענה מיטבי לניירות עמדה והתבטאויות של גורמי או"ם. אירעו מקרים שבהם יוזמות לחתימה על הסכמים עם ארגונים בין-לאומיים . 8 קודמו על ידי נציגי מערך החוץ בלי שמשרד החוץ עודכן, בלי לקבל תשומות ממשרד החוץ ובלי שהסכמים אלה עברו בחינה של האגף המשפטי במשרד החוץ. מצב הדברים המתואר לעיל עלול ליצור חסמים העשויים להשפיע על פעילות מיטבית של הממשלה בחו"ל או לעכבה: 1 . קושי במיקוד פעולת מערך החוץ בזירה הבין-לאומית על בסיס קווי פעולה משותפים ואיגום משאבים. 2 . פיצול אינטרסים של הממשלה מול מדינה מסוימת או מול ארגון בין-לאומי והתנהלות ביצועית נפרדת ולא מתואמת ביחס לאותו .45יעד ממשלתי 3 . חוסר תיאום בין פעילות גופי הממשלה במדינה בחו"ל או מול ארגון בין-לאומי. 4 . קידום פעולות הממשלה בזירה הבין-לאומית על בסיס תמונת מצב מדינית חלקית ובלי להסתייע בתשומות המקצועיות הקיימות במשרד החוץ (לדוגמה, התמחות במשפט בין-לאומי). ) גדול יותר Public Value ( בספרות המקצועית תואר חסם זה בהקשר לקושי להשיג ערך ציבורי 45 :שהיה מושג לו היה מתקיים שיתוף פעולה מיטבי בין גופי ממשלה שונים. ראו GAO, Annual Report: Additional Opportunities to Reduce Fragmentation, Overlap, and Duplication and Achieve Other Financial Benefits (April 2014); Interagency Committee on .Disability Research, Primer on Interagency Research Collaboration (July 2014), pp. 2 - 3 994 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה5 . למשרד החוץ חסר מידע חשוב על אודות הפעילות של מערך החוץ בחו"ל, מכיוון שהמשרד לא היה שותף בכל הפעילות שהתקיימו. 6 . קושי במינוף של פעולות הממשלה בחו"ל לטובת "דיבידנד" מדיני ) לסוגיות Follow Up ( וקושי בביצוע מהלכי מעקב, ניטור ושימור שמקודמות בחו"ל על ידי גופי ממשלה שונים. . הפסקת פעולות שמשרד החוץ קידם בזירה הבין-לאומית, מכיוון 7 שהן תלויות בשיתוף פעולה של משרדי ממשלה אחרים, דבר שעלול לפגוע באמינות מדינת ישראל. יצוין כי גורמים ממשלתיים שונים מסרו למשרד מבקר המדינה כי למרות ניסיונותיהם ליצור שיתופי פעולה עם משרד החוץ במסגרת פעילותם בזירה הבין- לאומית, במקרים מסוימים הם נתקלו בקושי ובחסמים מטעם משרד החוץ, ולכן שיתופי הפעולה לא יצאו אל הפועל. משרד החוץ מסר בתשובתו כי יש צורך לקבוע חובת תיאום והתייעצות של כל מערך החוץ של מדינת ישראל עם משרד החוץ באופן מסודר, עוד טרם ביצוע פעולות בחו"ל. המל"ל מסר בתשובתו כי כדי לחזק את התיאום ואת שיתוף הפעולה בין גורמי הממשלה הפועלים בחו"ל משרד החוץ צריך למפות את כלל הגורמים הפעילים בזירה זו, ובמקרי מחלוקת לפנות למל"ל. משרד האוצר מסר בתשובתו כי פעל כדי לקדם שיתופי פעולה בין-משרדיים. הוא הוסיף וציין שכדי להתוות מדיניות ממשלתית ארוכת-טווח באופן יעיל וליישמה יש לצמצם את מוקדי החיכוך בין המשרדים השונים הפועלים בזירה הבין-לאומית. אף על פי ששיתוף פעולה ותיאום בין משרד החוץ למערך החוץ הכרחי לשיפור הפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, בפועל ממשלת ישראל מתקשה לקדם פעילות מתואמת מעין זו. במצב הנוכחי הפעילות הממשלתית עלולה לשקף אינטרסים של הגורם המוביל את הפעולה בלבד. מציאות זו אינה מקדמת באופן מיטבי את יעדי הממשלה ואת מדיניותה בזירה הבין-לאומית. כמו כן, הידע הנצבר בפעולות אלה והמידע לגביהן אינם זמינים לאנשי המקצוע במשרד החוץ ולא ניתן להיעזר בהם לטיוב פעולות ממשלתיות עתידיות. לפיכך דרוש שינוי שיבטיח בעתיד פעולה מתואמת ויעילה במערך החוץ של מדינת ישראל. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי995 משרד החוץ | משרד החוץ | בהקשר זה ראוי גם לציין לחיוב מקרים שבהם היו שותפויות מוצלחות בין מערך החוץ למשרד החוץ, שותפויות שתרמו להצלחת הפעולה הספציפית ולקידום אנשי משרד 2019 - 2018 אינטרסים נוספים של מדינת ישראל. לדוגמה, בשנים החוץ פעלו בשמם של משרדי ממשלה שונים מול האו"ם ומול גורמים במדינה אסטרטגית שלגביה יש למשרד החוץ ידע ייחודי; מערך הסייבר שיתף את משרד החוץ בסוגיה רגישה במסגרת פורום בין-לאומי; המל"ל שיתף את משרד החוץ בטיפול בסוגיית האנטישמיות בעולם ובכמה סוגיות רגישות מול מדינה מסוימת שחשובה לישראל, זאת גם במסגרת פורום לגבי אזור גיאוגרפי מסוים; המשרד לירושלים ומורשת שיתף פעולה עם משרד החוץ בעניין תמיכה כספית שביקש משרד החוץ לטובת סיור בירושלים; שיתופי פעולה טובים מתקיימים בין האגף הקונסולרי שבמשרד החוץ ורשות האוכלוסין; מתקיים עדכון שוטף בנוגע לפעילות בזירה הבין-לאומית בין אגף קשרי תרבות ומדע במשרד החוץ והדרגים המקצועיים במשרד המדע והטכנולוגיה וכן במשרד החינוך. לדברי אנשי מקצוע במשרד החוץ, בתחום קשרי התרבות והמדע, יש תחושה של שותפות במטרה וביעדים, וחוות הדעת של משרד החוץ מקבלות ביטוי ממשי בפעילות השוטפת של משרדים אלה. גיבוש גישה יוזמת (פרו-אקטיבית) לטיוב פעולת הממשלה בזירה הבין-לאומית משרד מבקר המדינה בחן עם אנשי מקצוע שונים העוסקים בפעילויות החוץ של ישראל מהם לדעתם הדרכים והכלים להתמודדות עם החולשות התפקודיות הקיימות כיום בניהול מערך החוץ. ככלל הצביעו אנשי המקצוע על שלושה נדבכים הכרחיים לשיפור המצב הקיים: 1 . לפעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית. אסטרטגיהקביעת אסטרטגיה לאומית זו תאפשר התווית מסלול מיטבי לשילוב יעיל ואפקטיבי של הממד המדיני- הבין-לאומי בפעולות הממשלה. 2 . בין כלל הגופיםגבולות הגזרה בחינת מעמדו של משרד החוץ ותפקידיו, הסדרת הפועלים בזירה הבין-לאומית ובכלל זאת משרד החוץ והמל"ל וחלוקה ברורה של אחריות וסמכויות הגופים והארגונים השייכים למערך החוץ. 3 . את התיאום הבין-משרדי בדרגים שונים ולהסדירולתכלל קביעת גורם שתפקידו תוך יצירת מערכת ברורה ושיטתית של עדכון הדדי. גיבוש אסטרטגיה לפעולה בזירה הבין-לאומית 1 . הפרקטיקה במדינות אחרות הצורך באסטרטגיה לאומית ממשלתית: והספרות המקצועית תומכות בקביעת אסטרטגיה לפעולה ממשלתית המבוססת 996 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה על קביעת סדרי עדיפויות ועל מיקוד נושאים. לדוגמה, במסמך האסטרטגיה המשותף למשרד החוץ האמריקאי ולסוכנות האמריקאית בתחום הפיתוח הבין- נכתב על הצורך 47OECD ובוועדת הסיוע של ארגון462022 - 2018 לאומי לשנים האסטרטגי של הממשלה לקבוע סדרי עדיפות ולמקד את הפעולה הממשלתית 2015 בחו"ל לטובת פעילות אפקטיבית יותר. בנוסף, במאמר שפורסם בשנת The Making of Foreign Policy: On paradigms and Grand " תחת הכותרת ", ציין המחבר שקביעת אסטרטגיה בחו"ל על בסיס עקרון תיעדוף Strategies פעילות היא כלי המסייע למקסם את האינטרסים של המדינה ביחסי חוץ ובזירה הבין-לאומית בטווח הארוך, מכיוון שעיקרון זה מאפשר בחינה מתמשכת ואיזון של הסיכונים, של העלויות ושל סיכויי ההצלחה של הפעילות הממשלתית . 48בהתאם לתיעדוף אנשי מקצוע במשרד החוץ ובמל"ל מסרו למשרד מבקר המדינה כי המספר ההולך וגדל של נציגי מערך החוץ הפועלים בחו"ל ועימו הגדלת הפעילות בזירה הבין-לאומית מחייבים מיקוד של הפעולות הנעשות בחו"ל לפי מדינות ותחומים, בזיקה לתמורות ולשינויים בזירה הבין-לאומית ולאינטרסים של . מהלך זה יסייע לטיוב פעולות מערך החוץ בחו"ל, 49מדינת ישראל בחו"ל למקסום התועלת שמדינת ישראל יכולה להפיק מהם ולייעול משאבי המדינה המושקעים בחו"ל ולאיגומם. גם ממשלת ישראל, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר מכירים בצורך לגבש אסטרטגיה לפעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית. לדידם, העיקרון המרכזי העומד בבסיס אסטרטגיה זו הוא מיקוד פעילות הממשלה בחו"ל, כך ראו: 46 U.S Department of State & U.S . Agency for International Development, Joint Strategic Plan FY .2018-2022 (February 2018), pp. 45 - 46 :), וראו 2018 (אפרילמודל תעדוף מדינות יעד משרד ראש הממשלה, 47 OECD, Development Co -operation Report 2017, Data for Development (2017) pp. 21 – 38 ; OECD, .(States of Fragility 2018 (July 2018 .בדוח זה מפורטים השיקולים המשפיעים על הפעילות בזירה הבין-לאומית בתחום הסיוע למדינות ):2015 , המכון הישראלי למדיניות חוץ איזורית (אוגוסטמכון מיתווים מאמר שפורסם על ידי 48 Michal Eskenazi, "The Making of Foreign Policy: On Paradigms and Grand Strategies", Mitvim (August 2015), pp. 5-8 מי יהיה בחוץ? שינוי תפיסה לשירות ראו גם: מכון לדיפלומטיה בין-לאומית ע"ש אבא אבן, . הצורך באסטרטגיה 58 - 52 ,44 - 43 ,39 - 36 ,24 - 23 '), עמ 2019 (אפרילהחוץ בישראל והתועלות הימנה הומחשו על ידי החוקרים, בין היתר, בזירות התודעה בזירה הבין-לאומית, הדיפלומטיה הכלכלית וסיוע החוץ של ישראל למדינות מתפתחות; ראו גם מכון ראות, "ארגון .23 - 20 ), פסקאות 2007 מחדש של מדיניות החוץ בתפיסת הביטחון הלאומי" (יולי אסטרטגיית-על למדינת ישראל עיונים וכיוונים מוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, 49 .9 '), עמ 2017 (מאי 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי997 משרד החוץ | משרד החוץ | שהאינטרסים המדיניים, הכלכליים והתדמיתיים של מדינת ישראל יבוטאו באופן הטוב ביותר. א. , במסמך משותף של משרד האוצר ומשרד החוץ בנושא איגום 2018 בינואר תקציבי המשרדים הפועלים בחו"ל במשרד החוץ, צוין הצורך בגיבוש אסטרטגיה ממשלתית ובקביעת סדרי עדיפות לפעילות הממשלתית בראייה כוללת. ב. "גיבוש אסטרטגיה אזורית 3400 , בהחלטת ממשלה מספר 2018 בינואר לפעילות הממשלה בחו"ל", צוין כי יש לגבש המלצה לאסטרטגיה אזורית לפעילות מדינת ישראל במדינות העולם, זאת בהתאם לאשכולות מדינות שייקבעו, כדי לתמוך, בין היתר, במאמצי הממשלה להתכנס למסגרות תקציב וכדי להפחית את הגירעון. ג. "קידום הפעילות הישראלית בתחום 4021 , בהחלטת ממשלה 2018 ביולי , הנוגעת ליחסים עם מדינות מתפתחות, נקבע 50"הפיתוח הבין-לאומי משרדי ממשלה וגורמים 14 שמשרד ראש הממשלה יפעל בשיתוף עם ממשלתיים ליצירת מיקוד של הפעילות הממשלתית בחו"ל. פעולה זו אמורה להניב רשימה מצומצמת של מדינות מתפתחות, והיא יוצרת סדרי עדיפות נושאיים וגיאוגרפיים, תוך זיהוי יעדים אסטרטגיים לפעילות בחו"ל, כל זאת כדי לממש באופן מרבי את הפוטנציאל הכלכלי ואת הפוטנציאל המדיני עבור מדינת ישראל. במטרה ליישם החלטה זו הוקמה ועדה בין-משרדית המקיימת עבודת מטה סדורה בהובלת משרד ראש הממשלה, ובין היתר היא פעלה להגדיר את יעדי הממשלה בתחום, למקד את הפעילות הממשלתית הרלוונטית ולכתוב את מתודולוגיית העבודה . ועדה זו טרם סיימה את מלאכתה.51הבין-משרדית בתחום זה למרות ההכרה בצורך לגבש אסטרטגיה כדי למקד את פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית, גורמי המקצוע במשרד החוץ מסרו כי בפועל כמעט לא מתקיים דיון סדור וממוסד בנושאים הבאים: יעדי ממשלת ישראל בחו"ל, האופי הרצוי של מיקוד הפעילות בנושאים רלוונטיים, ומהי המתודולוגיה הרצויה שתאפשר פעילות מיטבית עבור האינטרסים של המדינה תוך איגום משאבים באופן יעיל. לטענת בכירים בהווה ובעבר במשרד החוץ, לא פעם משרדי ממשלה פועלים ברובד שיש לו השפעה על היחסים של ישראל עם מדינות או תחום הפיתוח הוא אחד המרכיבים של פעילות ממשלות בעולם ועניינו סיוע למדינות מתפתחות 50 .וקידומן לצד חיזוק קשרים מדיניים וכלכליים עם מדינות אלה הוועדה הבין-משרדית התקדמה בגיבוש אסטרטגיה ממשלתית כוללת לתחום הפיתוח הבין-לאומי. 51 .במסגרת זו הוקמו ארבעה צוותי משנה: כלי סיוע, חדשנות לעולם המתפתח, כלי מימון וסיוע חוץ 998 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עם ארגונים בין-לאומיים ברמה אסטרטגית בלי שהדבר מלווה בדיון מקדים ומקצועי בממשלה. לפעילויות אלה עלולות להיות השפעות שאינן רצויות כמו פגיעה בפעילויות אחרות של הממשלה מול אותן מדינות או סתירת .52מחויבויות אחרות של ישראל בזירה הבין-לאומית בנוסף, טענו אנשי המקצוע במשרד החוץ כי מציאות זו מביאה לאובדן מסוים ביכולת הממשלה לבצע "תמרון מדיני" ביעילות ולפתור סוגיות שבמחלוקת מול מדינות (לדוגמה על ידי היעזרות באינטרסים אחרים של ישראל) בהעדר ראייה של כלל האינטרסים של מדינת ישראל בזירת פעולה מסוימת במישור הבין-לאומי. החלטות הממשלה, העמדות של אנשי המקצוע במל"ל ובמשרדי החוץ, ראש הממשלה והאוצר והתפיסה הרווחת בספרות המקצועית במדינות רבות בעולם מבטאות את הצורך לגבש אסטרטגיה לפעילות ממשלתית בחו"ל, שתסייע למקד את הפעילות ולתעדף אותה לפי מדינות ולפי תחומים. כך אפשר לממש באופן טוב יותר יעדים מוגדרים בזירה הבין-לאומית תוך ייעול השימוש במשאבי המדינה. "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות 3400 עם זאת, החלטת ממשלה הממשלה בחו"ל" טרם יושמה, ולא ניתן מענה לצורך שהועלה על ידי משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה בדבר הקמת ועדה שתדון בנושא זה. הואיל וכך טרם גובשה אסטרטגיה מפורטת לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית, דבר המקשה על גזירת מטרות ויעדים עדכניים ורלוונטיים, כחלק מתפיסה כוללת וסדורה, אשר עלול לפגוע באפקטיביות של פעילות מערך החוץ בחו"ל. בהקשר זה יש לציין לחיוב את האגף למדיניות חוץ ואת אגף מזה"ת, אפריקה וקש"ם במל"ל שלאחרונה הרחיבו את תחומי פעילות עבודת המטה שלהם בזירה הבין-לאומית באמצעות כינוס עיתי של פורומים מקצועיים הממוקדים בתחום מוגדר או בסוגיה מסוימת בזירה הבין- לאומית ושאליהם מוזמנים נציגים של משרדי הממשלה ובראשם נציגי משרד החוץ. מדובר ברשימה חלקית מתובנות שעלו במסגרת רב-שיח שקיים משרד מבקר המדינה עם שגרירים 52 .לשעבר ועם בכירים במטה משרד החוץ בדימוס 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי999 משרד החוץ | משרד החוץ | חוק המל"ל קובע כי על המל"ל להכיןהערכת המצב הלאומית של המל"ל: . 2 , אחת לשנה לפחות, הערכה53ולהגיש לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי שנתית ורב-שנתית של המצב המדיני-ביטחוני. מסמך הערכת המצב השנתית כולל את יעדי-העל של מדיניות ישראל, ובכלל 2020- ו2019 של המל"ל לשנים זאת יעדים הנוגעים לזירה הבין-לאומית. המסמך מציג המלצות לכיווני פעולה ליישום היעדים. אלו מתבססים על דירקטיבת ראש הממשלה שאותה הוא מציג במסגרת דיונים ופגישות. ראש המל"ל הציג את עיקרי הערכת המצב בקבינט ובפורומים שונים. כמו כן הערכת המצב הופצה לכל שרי הקבינט ולגופים רלוונטיים נוספים, כדי להבהיר את האתגרים, ההזדמנויות והמדיניות המומלצת לדרג המדיני. לפי אנשי המקצוע במל"ל, אף על פי שהערכת המצב צריכה לקבל ביטוי בפעולה של שאר גופי הממשלה, בפועל אין עיגון רשמי המסדיר את אופן הפעולה של משרדי הממשלה וגורמי הממשלה מול המל"ל, ואין כיום הגדרה ברורה או דרך פעולה מוסדרת המחייבות את משרדי הממשלה למקד את הפעילות שלהם בהתאם לתיעדוף שמציע המל"ל בזירה הבין-לאומית ולפעול בהלימה ליעדים שעליהם ממליץ המל"ל. כיום המל"ל מסתמך על רצונם הטוב של משרדי ממשלה וגורמי ממשלה השונים לפעול בהתאם לכיווני הפעולה שהמליץ. לצד מסמך הערכת המצב השנתית הדיריקטיבה המדינית של ראש הממשלה:. 3 של המל"ל, חלק ממיקוד הפעולה בזירה הבין-לאומית מתגבש ומשתנה במהלך שנת העבודה, בהתאם להתפתחויות ולהזדמנויות שנוצרות בזירה זו. במקרים אלה המל"ל פועל כשלוחו של ראש הממשלה ומעביר באופן עיתי הנחיות אל משרדי הממשלה למיקוד פעולה נוסף או שונה בזירה הבין-לאומית. מקצת ההנחיות מועברות כהנחיה בכתב (דירקטיבה) של ראש הממשלה ומקצתן עולות במסגרת הפורומים העיתיים שהמל"ל מכנס בסוגיה מסוימת. בתשובתו מסר המל"ל כי ממשלת ישראל גיבשה את מרכיבי ה"עוצמה המדינית" בהקשר למדיניות החוץ של ישראל לשם השגת אינטרסים לאומיים של ישראל, והם הוצגו בפני כלל הגורמים הרלוונטיים. היעדים האסטרטגיים ברמה הלאומית מגובשים במעורבות המל"ל וגורמים נוספים, לרבות משרד החוץ, מאושרים על ידי הדרג המדיני ומופצים כהנחיות (דיריקטיבות) לכל גופי הביצוע כדבר שבשגרה. .2001- לחוק הממשלה, התשס"א 6 ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי הוקמה מכוח סעיף 53 1000 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה אנשי המקצוע במל"ל מסרו, שאף על פי שהמל"ל מעביר באופן עיתי לשאר משרדי הממשלה וגורמי הממשלה את תיעדוף הפעולה הנחוץ ביחס למדינה או בעניין סוגיה מסוימת, לפי הנחיית ראש הממשלה, בפועל לא פעם גופים פועלים בחו"ל בהתאם לתפיסת האינטרסים שלהם תוך גיבוש פעולה פרטנית ויש קושי להביא לידי כך שהנחיות ראש הממשלה או ראש המל"ל לפעילות בחו"ל יוטמעו בפעילות של מערך החוץ. מציאות זו מקשה על היכולת לרכז מאמץ מול מדינות או בנושאים שראש הממשלה או ראש המל"ל תיעדפו. אם כן, כדי לבסס את היכולת של הממשלה לפעול על יסוד אסטרטגיה בזירה הבין-לאומית ולקדם פעילות ממשלתית בכיוונים משותפים, נדרש להגדיר באופן ברור את סמכויות המל"ל ומשרד החוץ ביחס לשאר גופי הממשלה בנוגע לקביעת אסטרטגיה ותיעדוף הפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית. מערך החוץ ומשרד החוץ - גבולות גזרה השגת פרקטיקה מוצלחת בתחומים שבהם קיימת פעילות של גורמי ממשלה רבים . 54נשענת, בין היתר, על הבהרת תחומי האחריות והסמכות של כל גוף ותחימתם 55"בדוח משרד מבקר המדינה בנושא "הטיפול במחלוקות בין משרדיות מתמשכות צוין כי במערכת מורכבת ומסועפת טבעי שיש תחומי השקה רבים בין משרדים ייעודיים ולעיתים אף תחומים המשותפים לטיפולם של שני משרדים או יותר. על כן אי-אפשר למנוע לחלוטין את היווצרותן של מחלוקות. בה בעת יש לקדם צעדים יזומים שיגדירו כראוי את תחומי הסמכות ואת האחריות של כל אחד מהגופים. יש לעשות זאת באמצעות חיזוק והסדרה של פעולות התיאום הבין-משרדי ובמקרה הצורך באמצעות התאמות בחקיקה. ), הפרק "הטיפול במחלוקות בין משרדיות מתמשכות". 2010( ב61 דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 54 ראו גם המלצת משרד מבקר המדינה האמריקאי הרואה חשיבות בהבהרת תפקידים ותחומי אחריות במקרים שבהם יש כמה גופי ממשלה הפועלים בתחום מסוים, זאת באמצעות חוקים, קביעת מדיניות או הסכמי הבנה בין גופים שונים. ראו: GAO, Managing for Results: Key Considerations for Implementing Interagency Collaborative Mechanisms, (September 2012), pp. 17 - 18, 25; Interagency Committee on Disability Research, .Primer on Interagency Research Collaboration (July 2014), p. 21 ."), הפרק "הטיפול במחלוקות בין משרדיות מתמשכות 2010( ב61 דוח שנתי מבקר המדינה, 55 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1001 משרד החוץ | משרד החוץ | הועלה כי כיום אין חלוקה ברורה של סמכויות ותחומי פעולה בין משרד החוץ לשאר משרדי הממשלה והגורמים הממשלתיים השונים. עלה כי היעדר הגדרה ברורה וחלוקת סמכויות 2006 במסמך של משרד החוץ משנת מסודרת יוצרים חוסר תיאום ופוגעים בעבודת הנציגויות הישראליות בחו"ל, עד כדי פגיעה ביחסי החוץ של מדינת ישראל במקרים מסוימים. בחוקים שונים הוקנו כמה סמכויות ספציפיות למשרד החוץ, להלן פירוט הסמכויות העיקריות: בכמה חוקים נאסר פרסום מידע מסוים הנוגע ליחסי החוץ של ישראל, בין א. . 56היתר אם לדעת ראש הממשלה או שר החוץ פרסומו עלול לפגוע ביחסים אלה לדוגמה, בפסק דין של בית המשפט המחוזי בירושלים שבו נדונה בקשת מסירת בנוגע למגעים ולהסכמים עם 1998-מידע לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח מדינה באפריקה המשפיעים על מבקשי מקלט מאותה מדינה, נתן בית המשפט משקל מכריע לשיקולי קשרי החוץ נגד הפרסום, טיעונים שלדברי בית המשפט ; 57""עומדים בליבת שיקול הדעת המקצועי בתחום יחסי החוץ נקבע 1981-בנושא גילוי מידע מוגן לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א ב. שהחלטות בעניין זה, ככל שהן עלולות לפגוע ביחסי החוץ של ישראל, יתקבלו ;58לכל הפחות בתיאום עם אנשי המקצוע במשרד החוץ ובהתייעצות עימם ;59לשר החוץ יש סמכות לחתום על הסכמים ועל אמנות בין-לאומיותג. ;60שר החוץ חבר בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומיד. לשר החוץ הוקנו מקצת הסמכויות של שר הפנים לפי חוק הדרכונים, ה. ; 1950- ולפי חוק השבות, התש"י 1952-התשי"ב , 1955-; חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו 44 , סעיף]נוסח משולב[ 1958- חוק מבקר המדינה, התשי"ח 56 ); חוק חופש 2()א(ב 15 , סעיף 1972-, התשל"ב]נוסח חדש[ (ה); פקודת הסטטיסטיקה 554 סעיף (א).44 , סעיף 1971- התשל"א]נוסח חדש[ ); פקודת הראיות 7(א14 , סעיף 1998-המידע, התשנ"ח ) פסקה 23.7.2018 , (פורסם במאגר ממוחשב מיוםבורר נ' משרד החוץ 58277-12-16 ) עת"ם (י-ם 57 .)5.2.2012 (פורסם במאגר ממוחשב, מיוםשני נ' המשרד להגנת הסביבה 2007/11 ; בג"ץ 10 .) לחוק 4()(ה13 סעיף 58 ) וההודעה שניתנה בעקבותיה ושפורסמה ברשומות שלפיה העניקה 1951( 264 החלטת ממשלה 59 .הממשלה לשר החוץ את הסמכות לחתום על אמנות ועל הסכמים בין-לאומיים .2001- חוק הממשלה, התשס"א 60 1002 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חלה חובת תיאום של 2007-לפי חוק הפיקוח על הייצוא הביטחוני, התשס"זו. משרד הביטחון כרשות המוסמכת עם משרד החוץ בכל הנוגע לקבלת החלטות על הענקת רישיונות יצוא על פי החוק. קיומן של סמכויות פרטניות שעוגנו בדברי חקיקה שונים אינו מייתר את הצורך בהסדרה ובהגדרה ברורה וכוללת של מעמדו, של תפקידו ושל סמכויותיו של משרד החוץ בכל הקשור בגיבוש, בניהול ובביצוע יחסי החוץ של ישראל. הצורך בכך מקבל משנה תוקף במציאות שבה משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים רבים פועלים גם הם בזירה הבין- לאומית, בין היתר, מכוח הסמכויות הכלליות של הממשלה. הסדרה כאמור ראוי כי תתייחס גם לסמכויות הגורמים הממשלתיים האחרים הפועלים בזירה הבין-לאומית. בבחינת דברי חקיקה בעולם בנושא הסדרת מעמד משרד החוץ, נמצא כי בכמה מדינות (ארצות הברית, גרמניה, נורווגיה, שוויץ, קנדה, דנמרק, בלגיה, שוודיה, רוסיה, פורטוגל, סלובניה ומקסיקו) משרד החוץ הוא האחראי על ייצוג האינטרסים של המדינה ועל קידומם ועל ניהול היחסים עם ממשלות זרות ועם ארגונים בין- לאומיים. במקצת המדינות האלה (לדוגמה, בפורטוגל ובסלובניה) משרד החוץ הוא מי שנושא באחריות לגיבוש מדיניות החוץ ועיצובה, והוא אף היועץ לענייני חוץ לראש המדינה. בחלק מהחוקים במדינות אלה יש חובה להתייעץ עם משרד החוץ ולעדכנו בכלל ההיבטים הנוגעים לגיבוש מדיניות החוץ ויישומה. לדעת משרד מבקר המדינה, מציאות שבה הממשלה לא הגדירה לאף גורם ממשלתי תחומי אחריות וסמכויות ברורים בתחום גיבוש יחסי החוץ של ישראל, ניהולם וביצועם, עלולה לפגוע ביעילות עבודת הממשלה בזירה הבין-לאומית. נוכח זאת, מוצע כי הממשלה תשקול להסדיר את גבולות הפעילות של משרד החוץ, של המל"ל ושל שאר משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים הפועלים גם בחו"ל. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1003 משרד החוץ | משרד החוץ | גורם מתכלל לפעולת הממשלה בזירה הבין-לאומית במצב הדברים הקיים לעניין תיאום פעילות מערך החוץ בזירה הבין-לאומית, גורם מתכלל יתרום לסינכרון הפעולה הממשלתית, יוודא שאין סתירה או חפיפה בין פעולות ואינטרסים של משרדי ממשלה, יעצים את היחסים בין מדינת ישראל למדינות העולם ולארגונים בין-לאומיים וישפרם, יתמודד ביעילות עם מחלוקות בין משרדי ממשלה וגורמי ממשלה הפועלים בחו"ל ויוכל לזהות במהירות ובזמן אמת . בנוסף, גורם מתכלל יוכל 61התפתחויות מעניינות ומגמות חדשות בזירה הגלובלית לוודא כי מכלול פעולות הממשלה מתבצע בזיקה לתיעדוף האסטרטגי שעליו הוחלט. בספרות המקצועית נמצא שקביעת גורם מתכלל לתחום מסוים היא פעולה תוך גיבוש מטרות 62חיונית לעבודה של כמה גורמי ממשלה ולשיח משותף שלהם . גורם מתכלל תורם לתהליך קבלת 64 ועל בסיס מבט מקצועי רחב יותר63משותפות ההחלטות ומבטיח שההחלטות מתקבלות ברובד הנכון של מקבלי ההחלטות שלפניו , ובכך גם מתחזק מרכיב "הנשיאה באחריות" של הממשלה 65תובאנה כלל החלופות .67". גורם מתכלל יוכל לסייע גם ב"גיבוש הסכמות ולהכריע במחלוקות66כלפי הציבור לדוגמה, בכל הקשור לתכלול הפעולה של האיחוד האירופי, הוגדר הצורך בתיאום בין כל קווי 61 המדיניות של החברים בארגון כ"חשוב במידה רבה ביותר", כדי שיהיה אפשר לבסס את הפעולה על בסיס הערכות מצב משוקללות, כאלה שתזהינה אימוץ קווי מדיניות חדשים על ידי המדינות החברות בארגון. ראו: Richard Langhorne, "Current Developments in Diplomacy: Who are the Diplomats Now?" .Diplomacy and Statecraft , 8 (2) (1997), p. 4 : ראו 62 Guidance to Support, Effective Inter-Agency Working, Across Irish Children’s Services ( November .2009), pp. 14, 16 : ראו 63 GAO, Managing for Results: Key Considerations for Implementing Interagency Collaborative .Mechanisms (September 2012), pp. 11 - 17, 25 - 26 :). ראו Combined Power ( " בספרות המקצועית תועלת זו מכונה "שילוב כוחות 64 Kirk Emerson, Tina Nabatchi, and Stephen Balogh, "An Integrative Framework for Collaborative Governance", J. of Public Administration Research & Theory, 22 (2011), p. 9, 11; Interagency .Committee on Disability Research, Primer on Interagency Research Collaboration, pp. 21 - 22 .)2013 (ספטמברמדריך השיתוף הממשלתי 65 : ראו 66 Mary Atkinson, Megan Jones and Emily Lamont, Multi-Agency Working and its Implications for .Practice: A Review of the Literature (July 2007), pp. 75 - 78 ). בדוח נבחן תפקידו של משרד ראש 2012 (אפרילהוועדה לבחינת מטה ראש הממשלה 67 .הממשלה כגורם מתכלל המסייע בפתרון מחלוקות בין-משרדיות 1004 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מרכיב נוסף וחשוב בהיבט התכלול, המסייע להגברת שיתוף הפעולה בין משרדי ממשלה, הוא נושא המידע. בספרות המקצועית מודגשת החשיבות שהחלטות בנושא כיווני פעולה בסוגיות המשותפות לכמה גופים ממשלתיים ומדינתיים תתבססנה על מכלול המידע הקיים. גורם מתכלל, הפועל על סמך מכלול הידע הקיים, מסייע . בנוסף, 68לתהליך קבלת החלטות, שכן הוא רואה את התמונה הכוללת הרחבה פעולה על בסיס מידע נחשבת למרכיב "בעל ערך רב הן ביצירת תכנון אינטגרטיבי והן ביכולת בקרה והערכת התכנית הממשלתית", דבר המאפשר למידה מתמדת, . האחריות על העברת 69גיבוש דרכי פעולה חדשות וסנכרון בין כלל היחידות הפועלות מידע נמצאת אצל הגורם המוביל את התהליך כמו גם על כל אחד ממשרדי הממשלה השותפים לפעילות. בנוסף, המידע מאפשר גם לבחון מחדש את סדרי העדיפויות של . 71לצד זיהוי מגמות ותמורות רלוונטיות 70הפעילויות וכיצד ניתן לשפרן גם פעולת גורם מתכלל בזירה הבין-לאומית נשענת על מגוון מקורות ועל מכלול הידע שנצבר במהלך הפעילות של כלל משרדי הממשלה והגורמים הממשלתיים בזירה הבין-לאומית. המידע הקיים במקורות אלה עשוי לשמש את הגורם המתכלל בעת בניית תמונת מצב כוללת ורחבה של פעילות הממשלה בזירה הבין-לאומית. על כן גורם מתכלל של יחסי החוץ נדרש להכיר היבטים, סוגיות ונושאים מגוונים, וביניהם: היבטים של משפט בין-לאומי וסוגיות גלובליות המצויות בתהליכי הסדרה; סוגיות חוצות-ממשלה בישראל ופרויקטים לפעולה משותפת שרצוי לפעול בהם תוך איגום משאבים; נושאים שעניינם קשרי עבר; הסכמות ומחלוקות מול מדינה ו/או גופי המקצוע שלה או היבטים שונים של יחסים עם ארגונים בין-לאומיים; הבנת הסכנות הקיימות באזורים מסוימים; זיהוי מגמות חדשות בזירה הבין-לאומית או היכרות עם שטחים שבהם הפעולה הממשלתית חסרה או שאינה ממצה את מלוא הפוטנציאל עבור מדינת ישראל; וכמו כן הכרת החלופות לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית כדי שיהיה אפשר להתוות קווי פעולה מוסכמים ומתואמים. הצורך בקביעת גורם מתכלל לפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית בכלל ותחום פעולה ספציפי בפרט הועלה גם על ידי הממשלה ומשרדיה ועל ידי גופים ואנשי מקצוע שונים, כפי שמפורט להלן: 1 . בשיח בין משרד האוצר למשרד החוץ בנושא סיכומי התקציב של משרד החוץ בשנים האחרונות שב ועלה הצורך לתכלל את עבודת הממשלה בזירה הבין- לאומית, לדוגמה במהלך העבודה על הסיכום התקציבי בין משרד החוץ למשרד Guidance to Support, Effective Inter-agency Working, Across Irish Children’ s Services : ראו 68 .(November 2009), p. 28 .)2013 (ספטמברמדריך השיתוף הממשלתי 69 .)2010 (ספטמברמדריך התכנון הממשלתי ; 2013) (ספטמברמדריך השיתוף הממשלתי 70 .2019 ספר תוכניות הממשלה לשנת 71 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1005 משרד החוץ | משרד החוץ | הועלה הצורך במינוי ועדת 2016 מחודש דצמבר 2018 - 2017 האוצר לשנים מנכ"לים שתבחן את תכלול עבודת הממשלה בחו"ל. 2 . התקבלו כמה החלטות ממשלה המבטאות את מדיניות 2017 - 2014 בשנים הממשלה לפעולה בזירה הבין-לאומית ביבשת אפריקה, במדינות אמריקה משרדי 12 - 5 הלטינית ובמדינות: סין, הודו, ויפן ושמימושן הוטל על ממשלה. בכל אחת מהחלטות אלו נאמר כי ימונה גורם מתכלל שילווה את יישום ההחלטה, שיפעל לתיאום מתמשך של פעילות משרדים ושיעקוב אחר . 72התקדמות העקרונות שפורטו בכל החלטה 3 . בנושא "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות 2018 משנת 3400 בהחלטת ממשלה הממשלה בחו"ל" צוין שאחד מתפקידי הצוות הבין-המשרדי שיוקם לצורך תיאום כלל הפעילות הממשלתית בחו"ל ותכלולן הוא הדגשת ייעול הקצאת . 73משאבי המדינה 4 . בנושא ההשקעה של ממשלת ישראל בתחום של סיוע למדינות מתפתחות כינון גורם (פיתוח בין-לאומי), אחת ההמלצות העיקריות היא הצורך ב" ממשלתי מתכלל שיהיה אמון על התווית, עדכון, יישום והערכת המדיניות... 74"גורם זה אף יאפשר קיומה של כתובת ממשלתית אחת שיהיה לה מבט-על (ההדגשה במקור). ואכן, גם בהחלטת הממשלה שעוסקת בקידום הפעילות הועלה הצורך בדבר 2018 הישראלית בתחום הפיתוח הבין-לאומי מיולי תיאום עבודת המטה הממשלתית לפיתוח בחו"ל, כדי לממש באופן מרבי את הפוטנציאל המדיני ואת הפוטנציאל הכלכלי הטמון בתחום זה למדינת ישראל. בהחלטה זו נקבע שתוקם ועדה בין-משרדית לקידום הפעילות הישראלית בזירה הבין-לאומית ולתיאומה ומטרתה ליצור "מנגנון ליצירת שיתופי הפעולה הרצויים בין משרדי הממשלה ובין הממשלה לבין גופים חוץ ממשלתיים" כדי .75"להביא ל"מינוף היתרונות היחסיים של ישראל ); 13.5.13 ( " "חיזוק הקשרים הכלכליים עם סין, הודו וברזיל 155 ראו לדוגמה החלטת ממשלה 72 " "חיזוק הקשרים הכלכליים עם מדינות אמריקה הלטינית והברית הפאסיפית 1604 החלטת ממשלה "תכנית לקידום והרחבת הקשרים הכלכליים בין ישראל וסין" 1687 ); החלטת ממשלה 18.5.14 ( "חיזוק הקשרים הכלכליים ושיתופי הפעולה עם מדינות יבשת 1585 ); החלטת ממשלה 5.6.14 ( .)25.6.17 ( " "חיזוק הקשרים עם הרפובליקה של הודו 2783 ); החלטת ממשלה 26.6.16 ( "אפריקה ); ראו גם 11.1.18 ( " "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות הממשלה בחו"ל 3400 החלטת ממשלה 73 .)5.8.15 ( 402 החלטה מספר - The Israel Impact Report 2109 : ראו לדוגמה 74 https://www .sid-israel.org/media/attachments/2019/07/22/the_israel_impact_2019 _ .report_6_8_pages.pdf ) ודברי 23.7.18 ( " "פיתוח הפעילות הישראלית בתחום הפיתוח הבין-לאומי 4021 החלטת ממשלה 75 .ההסבר של ההחלטה 1006 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה גורמי המקצוע במשרד החוץ מסרו למשרד מבקר המדינה כי יש קושי בתכלול הפעילות הממשלתית שמתבטא, בין היתר, בהיעדר עדכון שוטף בנוגע למקומו של השיקול המדיני בפעילות משרדי הממשלה הפועלים בזירה הבין-לאומית ולא ידועה המתודולוגיה לשקילת השיקול המדיני על ידי גופי הממשלה. גם אנשי מקצוע במל"ל מסרו כי יכולת התכלול של פעולת הממשלה בחו"ל אינה מיטבית. אומנם גופי ממשלה אחרים מעדכנים את המל"ל או מתייעצים עימו ועם משרדי ממשלה אחרים, אך הדבר נעשה ללא מנגנון סדור, נוהל ברור או פרקטיקה קבועה ושוטפת. זאת ועוד, בעדכונים אלה אין מעלים בפני המל"ל באופן סדור מחלוקות בין- משרדיות בנושאי מדיניות חוץ. התוצאה של התנהלות זו מתבטאת בקושי לרכז מאמץ מול מדינות חשובות בזירה הבין-לאומית ובקושי לטפל בסוגיות חשובות מאוד למדינת ישראל. גם אנשי המקצוע במשרד ראש הממשלה ציינו כי גם בתחום הפיתוח הבין-לאומי אין תכלול מספק של התחום המדיני ויש קושי לגבש את השיקול המדיני במסגרת קביעת סדרי העדיפות לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית. משרד החוץ מסר בתשובתו כי הוא מסייע למל"ל בנושאי ביטחון לאומי ונוהג לשתף את המל"ל בידע המקצועי שנצבר אצלו באמצעות העברת תוצרים מקצועיים שונים, דיווחים של שגרירויות וניירות עמדה מקצועיים של מטה משרד החוץ. עוד מסר משרד החוץ, כי הוא בעל היכולות לבחון את תוכניות העבודה של גופי ממשלה אחרים, ובין היתר לבדוק אם הן עולות בקנה אחד עם האסטרטגיה הממשלתית הכוללת בתחום יחסי החוץ, זאת מכיוון שהוא הגוף הממשלתי היחידי שהפעילות בחו"ל היא ליבת עיסוקו, והוא מכיר את מכלול הקשרים שבין ישראל למדינות בעולם. נראה כי השינויים והתפתחויות המהירים במפות האינטרסים העולמיים מחייבים כי יתקיימו תהליכים סדורים של תכלול הפעולה של כלל גופי הממשלה הפועלים בחו"ל לצורך יצירת תמונת מצב כוללת ורחבה ותוך על ההתפתחויות בזירה נתונה, בזירה רחבה יותר מיצוי מלוא הידע הקיים . 76(ביחסים המולטילטרליים ובארגונים בין-לאומיים) וברובד הגלובלי ראו: 76 Jeremy Greenstock, The Bureaucracy: Ministry of Foreign Affairs , Foreign Service and other .(Government Department (2013 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1007 משרד החוץ | משרד החוץ | נוכח האמור לעיל, נדרש כי ממשלת ישראל תפעל ליישום החלטותיה ובכלל זאת תגדיר גורם מתכלל לפעולה הממשלתית בזירה הבין- לאומית, כפי שהדבר החל 'לקרום עור וגידים' במשרד ראש הממשלה בתחום הפיתוח הבין-לאומי. קביעת גורם מתכלל עשויה לטייב את היכולת להתוות קווי פעולה משותפים ומחייבים לכלל מערך החוץ, וכנגזרת מכך תתגבש מסגרת עבודה סדורה שבה יובאו לדיון מחלוקות בין-משרדיות בנושאים בין-לאומיים. זאת ועוד, הממשלה צריכה לתת דעתה לתפקידיו וליכולותיו של כל גורם ממשלתי להשיא את התועלת המצרפית המדינתית מפעולה זו. והשלכותיו 2019 גיבוש תקציב משרד החוץ לשנת תקציב המדינה תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה. התקציב אמור להיות הביטוי הכספי של תוכנית עבודה שנתית או רב- שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת . 77המשאבים העומדים לרשותה . תהליך גיבוש 78בחוק יסוד: משק המדינה נקבע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק תקציב המדינה כולל את הפעולות הבאות: הערכת הגידול בהתחייבות הממשלה; קביעת תחזית הצמיחה ואומדן הכנסות המדינה לשנה העוקבת; חישוב מגבלת ההוצאה ותקרת הגירעון; קבלת החלטות מדיניות על ידי ראש הממשלה ושר האוצר; אישור התקציב על ידי הממשלה; קבלת החלטות שונות הנלוות להצעת התקציב על ידי הממשלה וביניהן החלטות על שינויים מבניים ועל צעדי התאמה לתקציב המוצע; גיבוש תקציב מפורט לכל משרד ממשלתי; הגשת הצעת חוק התקציב והמדיניות הכלכלית לכנסת; דיון בנושא התקציב ואישורו בוועדת הכספים של הכנסת; אישור התקציב במליאת הכנסת; ביצוע שינויי החקיקה הנדרשים במסגרת המדיניות הכלכלית במליאת הכנסת. .211 ,207 '), עמ 2005( ב55 דוח שנתי מבקר המדינה, 77 .3 חוק יסוד: משק המדינה, סעיף 78 1008 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה או שר 79תקציב המדינה מחולק לארבע רמות פירוט המאושרות על ידי הכנסת שלהלן. 12 , כפי שמתואר בתרשים80האוצר 12 תרשים "סעיף תקציבי" הוא הרמה הכללית ביותר, והוא מייצג את סך התקציב של משרד , הסעיף התקציבי, תחומי הפעולה בכל 12 ממשלתי מסוים. כפי שעולה מתרשים סעיף תקציבי וכן התוכניות השונות הכלולות בתחומי הפעולה השונים מאושרים על ידי הכנסת, ואילו התקנה התקציבית מותקנת על ידי שר האוצר. הסטת תקציב בין הפריטים השונים בתוך התקנה התקציבית נעשית על ידי המשרד המבצע ועל פי שיקול דעתו. אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים או אג"ת) הוא יחידת המטה לניהול המדיניות הכלכלית-התקציבית של הממשלה. מתפקידיו העיקריים: גיבוש הצעת תקציב המדינה לשם הבאתה לאישור הממשלה; הכנת הצעת חוק התקציב, המבוססת על הצעת התקציב שאישרה הממשלה, לצורך הגשתה לאישור הכנסת; מעקב אחר ביצוע התקציב וטיפול בשינויים הנדרשים בו במהלך שנת הכספים. (ג) לחוק יסודות התקציב, 2 ) לחוק יסוד: משק המדינה בצירוף סעיף 1()(א3 לפי סעיף 79 .) (להלן - חוק יסודות התקציב 1985-התשמ"ה ) לחוק יסודות התקציב. 2()(א50 בהתאם לסמכותו לפי סעיף 80 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1009 משרד החוץ | משרד החוץ | תקציב משרד החוץ - נתוני יסוד - 2015 שלהלן מוצגים נתוני התקציב המקורי של משרד החוץ לשנים 13 בתרשים ), כפי שאושרו בחוק התקציב השנתי הרלוונטי לאותה השנה, 81 (הוצאה נטו 2019 ללא תוספות תקציביות חד-פעמיות - אם התקבלו כאלה - שאינן חלק מבסיס , וללא שינויים תקציביים שחלו במהלך שנת הכספים (להלן - התקציב 82התקציב המקורי או מקורי). התקציב המקורי של משרד החוץ (הוצאה נטו),: 13 תרשים (במיליוני ש"ח) 2019 - 2015 .מקור: על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה היה 2019 עולה שהתקציב המקורי של משרד החוץ לשנת 13 מתרשים 2018 מיליון ש"ח מתקציב 238- מיליוני ש"ח. תקציב זה קטן ב 1,385 .)-14.7% ( "הוצאה נטו" היא תקרת הסכום המותרת להוצאה במזומן בשנת כספים, והיא אינה כוללת "הוצאה 81 .)מותנית בהכנסה" (להלן - נטו "בסיס התקציב" הוא ליבת התקציב שעל פיו נקבע התקציב לשנה העוקבת (להלן - בסיס התקציב). 82 1010 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה תיעדוף פעולותיה של הממשלה משתקף, בין היתר, בשיעור התקציב המוקצה שלהלן מוצגים נתוני 14 לתחום פעילות ספציפי מתוך תקציב המדינה. בתרשים ושיעור תקציב משרד החוץ 2019 - 2015 תקציב המדינה (מקורי, נטו) לשנים . 83(מקורי, נטו) מתוך תקציב המדינה 14 תרשים מקור: על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה שחלקו של תקציב משרד החוץ (מקורי, נטו) בתקציב 14 מתרשים . מדובר במגמה עקבית 2019-2015 המדינה ירד בהתמדה במהלך השנים ) 17%-, כשחלה ירידה בשיעור חריג (כ 2019 שהתחזקה בשנת התקציב בחלקו של תקציב משרד החוץ בתקציב המדינה. .https://mof.gov.il/BudgetSite : על פי נתוני התקציב, כפי שפרסם משרד האוצר 83 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1011 משרד החוץ | משרד החוץ | (ללא 84משרד מבקר המדינה השווה את שיעורי השינויים שחלו בתקציב הרגיל , על פי סיווגם בחוק התקציב לשנה הרלוונטית) של 85תקציב הפיתוח וחשבון ההון . ההשוואה בוצעה בין סכום ההוצאה 2019 - 2018 משרדי הממשלה השונים בשנים . 15 נטו בתקציבים המקוריים, כפי שמפורט להלן בתרשים 15 תרשים מקור: על פי נתוני משרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תקציב המיועד להוצאה השוטפת של משרדי הממשלה והיחידות הממשלתיות השונות. 84 תקציב המיועד בין היתר להוצאות פיתוח של משרדי הממשלה ולהחזר חובות הממשלה בגין 85 .'מלוות, אגרות חוב וכו 1012 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה גדל תקציבם של כשני שלישים 2019 עולה כי בשנת 15 מתרשים ; בכרבע מהמשרדים 2018 ) בהשוואה לתקציבם בשנת 15( מהמשרדים ; ובשני משרדים - משרד החוץ 10% ) קוצץ התקציב בשיעור של עד 4( . יובהר כי8610%-ומשרד הפנים - קוצץ התקציב בשיעור גדול יותר מ הוקצה תקציב 2018 בעקבות הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת ייעודי מיוחד למשרד הפנים לצורך מימון הבחירות ותפעול מערך , ומכאן ההפחתה הגדולה 2019 הבחירות. תקציב זה לא נדרש בשנת . כך שבנטרול 872018 בתקציב משרד הפנים בהשוואה לתקציבו בשנת התקציב הייעודי החד פעמי האמור, משרד החוץ ספג את שיעור מבין כל משרדי הממשלה. 2019 הקיצוץ הגדול ביותר בתקציבו בשנת תמהיל תקציב משרד החוץ (להלן - 89 מיליוני ש"ח מתקציבו המאושר881,733 ניצל משרד החוץ 2018 בשנת שלהלן מובאים נתוני ביצוע התקציב של משרד החוץ 16 ביצוע התקציב). בתרשים בחלוקה לסוגי הוצאות שונים. 2018 בשנת . https://mof .gov.il/BudgetSite : על פי נתוני התקציב, כפי שפרסם משרד האוצר 86 .)2018 ודברי הסבר (פברואר 2019 הצעת תקציב משרד הפנים לשנת הכספים 87 , חלק ג': דוחות על ביצוע התקציב לשנת 2018 בדצמבר 31 דוחות כספיים ליום מדינת ישראל, 88 .)2019 (יוני ונתוני ביצוע רב שנתי 2018 לעיתים קרובות במהלך שנת הכספים נעשים שינויים בתקציב כך שהתקציב המקורי שאושר בחוק 89 התקציב בתחילת שנת הכספים אינו זהה לתקציב הכולל שינויים בסוף שנת הכספים. זה האחרון מכונה "התקציב המאושר", והוא מבטא את התקציב הסופי והכולל שעמד בשנת כספים מסוימת תקציבו המאושר של 2018 לרשות המשרד, זאת לאחר השינויים שנעשו בו במהלך השנה. בשנת מיליוני ש"ח. ההפרש בין התקציב המאושר לנתוני הביצוע נובע מתקציב 2,015 משרד החוץ היה ומרביתו מיועד לפירעון בשנה העוקבת (ראו בהמשך התייחסות 2018 שלא שולם בשנת הכספים לעודפים מחויבים). 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1013 משרד החוץ | משרד החוץ | 2018 , ביצוע תקציב משרד החוץ, לפי סוגי הוצאות: 16 תרשים (במיליוני ש"ח ובאחוזים) מקור: על פי נתוני משרד האוצר ומשרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה הייתה ההוצאה הכספית 2018 מנתוני משרד החוץ והאוצר עולה שבשנת מיליוני ש"ח, סכום שהוא 203 של הממשלה בגין פעולות משרד החוץ מהתקציב המנוצל של משרד החוץ לשנה זו, והוא כלל את פעילויות 12%-כ 103 :הנציגויות בחו"ל ואת פעילות האגפים והחטיבות במטה המשרד לרבות נציגויות דיפלומטיות של ישראל בעולם; אגפים מרחביים במטה המשרד; האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי (מש"ב); האגף לדיפלומטיה ציבורית; האגף לארגונים בין-לאומיים; האגף לעניינים אסטרטגיים; אגף הכלכלה; פעילות קונסולרית באמצעות האגף לעניינים קונסולריים ובאמצעות ) נוצל לתשלומי שכר, 88%( הנציגויות השונות בעולם. רוב תקציב המשרד תפעול, אבטחה, תחזוקה ותשלומי חובה לאו"ם. הוצאות קשיחות והוצאות גמישות תקציב משרד ממשלתי מורכב מהוצאות קשיחות והוצאות גמישות. בתקציב משרד החוץ ההוצאות הקשיחות כוללות את כל הוצאות המשרד המחויבות בחקיקה או בהסכמים (לדוגמה, הסכמי שכר) וכן הוצאות הנדרשות לצורך שמירת תשתית והוצאות תפעול (לדוגמה, הוצאות עבור תחזוקת המבנים שבהן שוכנות נציגויות משרד החוץ בחו"ל והוצאות אבטחה). ההוצאות הגמישות מיועדות למימון פעילות 1014 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ,המשרד: פרויקטים, כנסים, משלחות וכל פעילות מדינית או דיפלומטית אחרת הדרכת עובדים ועוד (להלן גם: הוצאות גמישות). הוצאות גמישות אפשר לשנות באופן נקודתי ומהיר יחסית, ואילו שינויים בהוצאות הקשיחות מצריכים ארגון מחדש ותכנון ארוך טווח. לעיל ועל פי נתונים שמסר משרד החוץ למשרד מבקר 16 כפי שעולה מתרשים היה סכום ההוצאות בגין שכר עובדים ותפעול נציגויות משרד 2018 המדינה, בשנת מיליון ש"ח, וסכום ההוצאות בגין תשלומי חובה לאו"ם 1,385 החוץ בארץ ובחו"ל מיליון ש"ח. סך כל ההוצאות שגמישותן לשינויים מידיים מעטה ושמשרד 145-היה כ (להלן - הוצאות קשיחות) היה 2018 החוץ התייחס אליהן כהוצאות קשיחות בשנת . 88%- היה כ 2018 מיליון ש"ח ושיעורן מסך ביצוע התקציב בשנת 1,530 -כ כספי רזרבה ותקציבים מותנים ככלל, כספי הרזרבה בתקציב המדינה מיועדים למימון הוצאות שאינן צפויות במהלך השנה בלי לחרוג ממסגרת התקציב שאושרה. כספי הרזרבה אינם זמינים לשימוש המשרד במהלך השנה, אלא אם כן הם הועברו לתוכנית תקציבית ייחודית או לתקנה תקציבית רלוונטית, על פי החלטת שר האוצר שבסמכותו לקבוע את המטרות שלהן . 90נועדו כספי הרזרבה , כפי שאושר על ידי הכנסת במרץ 2019 התקציב המקורי של משרד החוץ לשנת מיליון 54- מיליוני ש"ח. תקציב זה כלל כספי רזרבה בסכום של כ 1,385 , היה 2018 , אך כאמור, בתחילת שנת התקציב לא הוקצו כספים אלה לשימושו השוטף91ש"ח מיליון ש"ח נכלל אמנם בתקציב המקורי של משרד 23-. סך נוסף של כ92של המשרד החוץ אך בפועל בתחילת שנת התקציב לא הועמד לשימושו מאחר שהותנה בביצוע פעולות מצד משרד החוץ בהתאם לסיכום התקציבי (להלן: התקציב המותנה). כך על 2019 שסך התקציב בניכוי כספי רזרבה ותקציבים מותנים עמד בתחילת שנת מיליון ש"ח. 1,309 -כ לחוק יסודות התקציב. במקרים מסוימים המפורטים בחוק החלטת שר האוצר כפופה 12 סעיף 90 לאישור מוקדם של ועדת הכספים של הכנסת. בעניין ניהול כספי רזרבה בתקציב המדינה ראו מבקר . 239 '), עמ 2018( ב68 דוח שנתי וכן מבקר המדינה, 231 '), עמ 2007( ב57 דוח שנתיהמדינה, .https://mof.gov .il/BudgetSite : נתוני התקציב כפי שפרסם משרד האוצר 91 מיליון ש"ח מתקציב הרזרבה 42-) הופשר סכום של כ 2019 יצוין כי בסוף שנת התקציב (דצמבר 92 .והועבר לכיסוי הגרעון שנוצר בתקציב משרד החוץ. ראו התייחסות לכך בהמשך 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1015 משרד החוץ | משרד החוץ | עודפים מחויבים עודפים מחויבים הם התחייבויות קיימות של משרד ממשלתי שטרם שולמו במועד סגירת ספרי התקציב של השנה הקודמת (לדוגמה, התחייבות לתשלום לספקים , אך התחייבות זו לא שולמה עד סוף אותה 2018 שסיפקו מוצר או שירות בשנת מהעודפים המחויבים של 88.7% החליטה הממשלה כי רק 2018 שנה). באוקטובר , זאת לצורך מימון החלטותיה של הממשלה 2019 יועברו לשנת התקציב 2018 שנת . החלטה זו היתה 2019 ובלי לחרוג ממסגרת התקציב הכללית שאושרה לשנת . משמעות החלטה זו היא שמשרד 93רוחבית, והיא חלה על כל משרדי הממשלה החוץ, ככל משרד ממשלתי אחר, היה צריך לממן את יתרת ההתחייבויות שלהן מהעודפים 12.3% ( מיליון ש"ח 32- - בסכום העומד על כ 2018 התחייב בשנת . 2019 ) - מתקציבו השוטף לשנת94המחויבים סך תקציב משרד החוץ 2019 מהמתואר לעיל עולה כי בתחילת שנת למימון 95) מיליון ש"ח בלבד (להלן - תקציב פנוי 1,276 -בפועל היה כ פעילותו ולתפעולו. שלהלן מתוארים נתוני התקציב הפנוי של משרד החוץ כפי שעמד 17 בתרשים (התקציב המקורי נטו, בניכוי סכומי הרזרבה, תקציבים 2019 לרשותו בתחילת שנת שמשרד החוץ היה צריך לממן 2018 מותנים ויתרת העודפים המחויבים משנת .2018 ) בהשוואה לסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו בפועל בשנת 2019 מתקציב "המשך כניסה לישראל מטעמי איחוד משפחות עם 4178 התקבלה במסגרת החלטת הממשלה 93 .)7.10.18 ( "הורים מבני קהילות גונדר ואדיס אבבה ותיקון החלטות ממשלה (מדינת 2018 בדצמבר 31 נתוני עודפים מחויבים בדוחות כספיים ליום מדינת ישראל, 94 .)2019 (יוני ונתוני ביצוע רב שנתי 2018 ישראל), חלק ג': דוחות על ביצוע התקציב לשנת היו אמורות להיות 2018 יוער כי על פי הסיכום התקציבי בין משרד החוץ למשרד האוצר, בשנת 95 תוספות חד-פעמיות שאינן בבסיס התקציב. אולם תוספות 2019 מועברות למשרד החוץ בשנת תקציב אלו לא הועברו נוכח הנסיבות שיפורטו בהמשך. 1016 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה :17 תרשים מקור: על פי נתוני משרד החוץ ומשרד האוצר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי התקציב הפנוי שעמד לרשות משרד החוץ בתחילת 17 מתרשים , קרי התקציב בפועל לתפעול המשרד ולמימון פעילותו (בסך 2019 שנת מיליוני ש"ח), היה קטן יותר מסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו 1,276 .) מיליוני ש"ח 1,530 ( 2018 בשנת עלה כי, כתוצאה מהתקציב 2019 מניתוח תחשיבי משרד החוץ מאוגוסט בגין ההוצאות הקשיחות 2019 המופחת, היה צפי לגירעון בסוף שנת 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1017 משרד החוץ | משרד החוץ | ) בסך של96(שכר ונלוות, תפעול ואבטחה וכן בגין תשלומי חובה לאו"ם מיליון ש"ח. 280-כ כפי שעולה ממכלול הנתונים לעיל, בשנים האחרונות מסתמנת מגמה של הפחתת חלקו היחסי של תקציב משרד החוץ מתקציב המדינה. כמו קטן במידה רבה תקציב משרד החוץ בהשוואה לתקציבו 2019 כן, בשנת ) והיה אף 2018 מהתקציב המקורי שהוקצב בשנת 14.7% - (ב2018 בשנת . נוכח נתונים אלה 2018 נמוך מסך ההוצאות הקשיחות שהוצאו בשנת בחן משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש תקציב משרד החוץ לשנת וכן את השינויים התקציביים שהתרחשו ואת משמעויותיהם, 2019 .כמפורט להלן 2019 גיבוש תקציב משרד החוץ לשנת גיבוש התקציב הפרטני של כל אחד ממשרדי הממשלה והגופים המתוקצבים על ידי אוצר המדינה נעשה לאחר ניתוח נתוני מאקרו רוחביים וקביעת מסגרת ההוצאה הגיש 2017 המותרת ותקרת הגירעון לתקציב המדינה לשנה העוקבת. בדצמבר . בקשה זו כללה את 2019 משרד החוץ למשרד האוצר את בקשת התקציב לשנת ריכוז הבקשות של כל מערכי משרד החוץ לתוספות תקציביות לבסיס התקציב בסך 203- מיליון ש"ח ואת הבקשות לתוספות חד-פעמיות עבור פרויקטים בסך כ 528-כ מיליון ש"ח. (להלן 2019 בתשובה שמסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה באוקטובר - תשובת משרד האוצר) צוין כי לצד הבקשה לתוספות הניכרות לא הציג משרד החוץ צעדי התייעלות וחיסכון בתקציב, תיעדוף בין הדרישות התקציביות השונות, דיווח על עמידה ביעדים ואפקטיביות של הפעילות הקיימת ולא קבע יעדים ומדדים . לטענתו, משרד החוץ פעל כאמור על אף 2019 ברורים לפעילות המתוכננת לשנת 2019 פניית משרד האוצר לכל משרדי הממשלה לקראת גיבוש תקציב המדינה לשנת להעביר מידע כאמור. הממשלה מפרסמת לציבור את ספר תכניות העבודה הממשלתי 2011 יצוין כי משנת אשר הינו תוצר של תהליך תכנון המתקיים במשרדי הממשלה ונועד לשמש בין היתר בתקציב המקורי של המשרד תוקצבו בחסר תשלומי החובה לאו"ם. על כך 2019 יצוין שבשנת 96 ראו להלן בפרק "השפעות הקיצוץ התקציבי על משרד החוץ" בתת פרק "תשלומי ישראל לאו"ם וסוכנויותיו". 1018 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה .כלי בקרה בעבודת הממשלה, לקדם את החשיבה התוצאתית ולהגביר את השקיפות למימוש תכלית זו, ספר התוכניות כולל פירוט של מטרות, יעדים, משימות, מדדי תוצאה ותפוקה לגבי כל משרד ממשלתי ויחידות הסמך השונות. כמו כן, הממשלה מפרסמת את נתוני הביצוע של תכניות העבודה. פרסום זה הוא חלק מתהליך הבקרה השנתי אשר נועד להוביל לשיח ציבורי, מקצועי ומבוסס נתונים. נמצא כי משרד החוץ מציג בספר תוכניות העבודה הממשלתי את יעדי המשרד ומטרותיו בלבד אך אינו מפרט את המשימות ואת המדדים לביצוען. כפועל יוצא מכך גם מסמך נתוני הביצוע של תכניות העבודה אינו כולל נתונים המתייחסים לפעילות משרד החוץ. משרד מבקר המדינה מדגיש את החשיבות בקיום הליך תכנון שנתי מפורט ושקוף המבוסס על מתודולוגיה סדורה הכוללת גם קביעת מדדים (כמותיים או אחרים). הליך זה מקדם את השקיפות, מאפשר בקרה ממשלתית וטיוב עתידי של עבודת הממשלה. לפיכך, ראוי כי גם משרד החוץ ידווח לממשלה ולציבור על מדדי התוצאה והתפוקה שעל פיהם הוא פועל וכן ישקף בדיווחיו את מידת עמידתו במדדים אלו. מסר משרד החוץ כי "מדידה איכותית וכמותית 2020 בתשובתו המשלימה מפברואר הנוגעת לעבודה דיפלומטית ופירוט המשימות הנגזרות מכך (שהיא מטבעה נושאת משמעויות ביטחוניות ומדיניות) הינם נושא מורכב ורגיש". עם זאת, משרד החוץ הוסיף כי כבר החל בתהליך כדי להגביר את השקיפות. הפיץ משרד האוצר, באמצעות מזכירות הממשלה, למשרדי 2018 בינואר 8-ב הממשלה את הצעת התקציב שגיבש וכן את הצעותיו להחלטות מדיניות, לשינויים מבניים במשרדי הממשלה ולביצוע צעדי התאמה נלווים להצעת התקציב. משרד האוצר ביקש להביא הצעות החלטה אלה לאישור הממשלה במסגרת דיוני התקציב. , בתום משא ומתן בין הצדדים, חתמו 2018 בינואר 11-שלושה ימים לאחר מכן, ב משרד האוצר ומשרד החוץ על מסמך עקרונות לסיכום תקציב משרד החוץ לשנת (להלן - מסמך העקרונות). מאוחר יותר באותו היום אישרה הממשלה 2019 11-. ב 98 ואת הצעות ההחלטה הנלוות שהונחו על שולחנה 97את תקציב המדינה ).11.1.18 ( "2019 "הצעת תקציב המדינה לשנת 3410 החלטת ממשלה 97 "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות הממשלה 3400 ובכלל זה החלטות הממשלה כדלקמן: החלטה 98 ועמידה 2019 "תעדוף הוצאות משרדי הממשלה לקראת דיוני התקציב לשנת 3409 בחו"ל"; החלטה "הפחתת הוצאות השכר במשרדי הממשלה 3420 "; החלטה 2018 בסך מחויבויות הממשלה לשנת "הפחתת הוצאות השכר במשרדי הממשלה ובמגזר הציבורי - שנת 3422 ובמגזר הציבורי"; החלטה ".2019 "הליך סקירת הוצאות לשנת התקציב 3405 "; החלטה 2019 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1019 משרד החוץ | משרד החוץ | 15-, וב 2019 הוגשה לכנסת הצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2018 בפברואר , 2019 אישרה הכנסת את תקציב המדינה בחוק התקציב לשנת הכספים 2018 במרץ חתמו נציגי משרד האוצר ונציגי משרד החוץ על 2018 במאי 6-. ב2018-התשע"ח על בסיס מסמך העקרונות שנחתם 2019 סיכום מפורט לתקציב משרד החוץ לשנת להלן מוצגות אבני הדרך בתהליך 18 (להלן - סיכום תקציבי). בתרשים 2018 בינואר .2019 גיבוש התקציב של משרד החוץ לשנת 18 תרשים הליכי קבלת ההחלטות בעניין סגירת נציגויות משרד החוץ בחו"ל 1 . בדוח של הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצועריכוזיות הליך התקצוב: צוין כי מדינת 2013 של משרדי הממשלה (להלן - ועדת המשילות) משנת 1020 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה .99ישראל מאופיינת בניהול תקציבי ריכוזי במיוחד בהשוואה למדינות אחרות והבנק העולמי בעניין OECD - ה2012 מסקנה זו עולה אף מסקר שעשו בשנת שלהלן מוצגים נתוני מדד 19 . בתרשים100 מדינות 34-תקצוב הוצאות הממשלה ב .2012 לשנת OECD - מדינות ה 34- בתהליך התקצוב ב101הריכוזיות 19 תרשים מקור: מומי דהן, "אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה", , בעיבוד משרד מבקר המדינה 109 '), עמ 2016( 114 מחקר מדיניות , דוח הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה 'ועדת המשילות' 99 .7 ', עמ 2013 מרץ . ראו מומי דהן, 2014 פורסם בשנת 2012 הסקר נערך כל חמש שנים בקירוב. הסקר שנערך בשנת 100 .114 - 108 '), עמ 2016( 114 אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה: מחקר מדיניות לעיל). מדד הריכוזיות 100 פרופ' דהן פיתח את מדד הריכוזיות במחקר שערך (ראו הערת שוליים 101 נועד לייצג את מאזן הכוחות בשלבי הכנת התקציב וביצועו, כפי שמתקיים בין משרדי המטה למשרדי הביצוע או בין הממשלה לרשות המחוקקת בשלב חקיקת התקציב. משרד ביצוע הוא משרד שאינו משרד מטה. ככלל, משרד האוצר, הייעוץ המשפטי במשרד המשפטים, נציבות שירות המדינה ומשרד ראש הממשלה נחשבים משרדי מטה, ולעומתם משרדים כגון משרד החוץ הם משרדי ביצוע. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1021 משרד החוץ | משרד החוץ | ריכוז קבלת ההחלטות במשרד האוצר בנושא הרכב התקציב של משרדי הביצוע (ריכוזיות תקציבית) מסייע לשמור על הקופה הציבורית ועשוי להשפיע לטובה על אפקטיביות פעולות הממשלה. עם זאת, ריכוזיות תקציבית מוגברת עלולה לפגוע באוטונומיה של משרדי הממשלה וביכולתם לנהל את תקציביהם באופן אפקטיבי, כך שתקציב נתון לא יניב את התפוקה המרבית. זאת מכיוון שבעת תכנונו לא מנצלים כראוי את הידע המקצועי הקיים במשרדי הביצוע, ידע שאינו . 102קיים בהכרח במשרד האוצר אחת מהמלצותיה של ועדת המשילות הייתה לחזק את תפקידו 2013 בשנת של משרד הביצוע בתהליך התקצוב: אומנם משרד האוצר הוא בעל הסמכות הבלעדית לקבוע מסגרת תקציב כוללת, אך משרד הביצוע הוא המופקד על קביעת מדיניותו באמצעות תכנון תקציבו בכפוף למדיניות הכלכלית-החברתית . הממשלה אימצה המלצה זו לעניין עיגון 103שקבעה הממשלה ברמה הרוחבית . 104מקומו של משרד הביצוע בתהליך הכנת התקציב משרד האוצר מסר בתשובתו כי בשנים האחרונות הוא מוביל מהלכים שונים לצמצום הריכוזיות בתקציב, לדוגמה תהליך צמצום אלפי תקנות תקציביות לשיפור יכולת הניהול והגמישות של משרדי הממשלה, וכן הוא פועל להגברת מעורבות משרדי הממשלה והציבור בתהליך אישור תקציב המדינה וההחלטות הנלוות לו. 2 . נציגויות משרד החוץ כצעד התאמה נלווה 22 הצעת משרד האוצר לסגירת ההתמודדות עם הקשיים הנובעים מריכוזיות הליך התקצוב להצעת התקציב: מקבלת משנה תוקף במציאות שבה החלטות תקציביות יסודיות מתקבלות בסד זמנים קצר במיוחד וכל זאת שעה שמדובר בהכרעות המחייבות התבססות על הליך קפדני הכולל איסוף נתונים, בדיקת המשמעויות של הנתונים, היוועצות, קבלת חוות דעת וכתיבת סיכום החלטה מנומק. בעבר התייחס מבקר המדינה בשני דוחות לסד הזמנים הקצר העומד לרשות משרדי הממשלה השונים לבחון את הצעת התקציב ואת הצעות ההחלטה לביצוע צעדי התאמה הנלווים לה שגיבש משרד האוצר, טרם הבאתן לאישור הממשלה, והעיר למשרד האוצר על .105כך שמדובר בפרק זמן לא סביר אשר מקשה על קיום דיון מעמיק ומקצועי . 100 ראו לעיל הערת שוליים מומי דהן, 102 .25 ', עמ 99 ועדת המשילות, ראו לעיל הערת שוליים 103 "אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי 482 החלטת ממשלה 104 ")הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) (ועדת המשילות ).30.6.13 ( ; מבקר 37 ,5 '), "עבודת המטה במשרדי הממשלה",עמ 2003( ב53 דוח שנתי מבקר המדינה, 105 .233 - 231 ,207 '), "תקציב המדינה - תהליך הכנתו ועדכונו", עמ 2005( ב55 דוח שנתיהמדינה, 1022 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ביקש משרד האוצר להביא לאישור 2019 במסגרת גיבוש תקציב המדינה לשנת הצעת החלטה בנושא "גיבוש אופן פעילות הממשלה 2018 הממשלה בינואר בחו"ל". עניינה של הצעת החלטה זו, בין היתר, סגירת נציגויות של משרד . הצעת משרד האוצר 106החוץ בחו"ל והעברת חלק מהפעילות לנציגויות אזוריות , ובעקבות כך 2020 - 2018 נציגויות במהלך השנים 22 לממשלה הייתה לסגור 176 סכום כולל של 2021 - 2019 להפחית מבסיס תקציב משרד החוץ לשנים נציגויות ברחבי העולם, 103 מיליון ש"ח (בהדרגה). מאחר שבשנה זו היו נציגויות הייתה צמצום מספר נציגויות משרד החוץ 22 המשמעות של סגירת , שלושה ימים 2018 בינואר 8-. הצעה זו הועברה לעיון משרד החוץ ב 20%-בכ בממשלה. 2019 בלבד לפני הדיון בהצעת התקציב לשנת בדברי ההסבר לטיוטת הצעת ההחלטה נכתב: "סגירת הנציגויות והעברת הפעילות לנציגויות אזוריות, תאפשר להפנות את המשאבים הרבים המושקעים כיום במספר רב של נציגויות לטובת פעילות הממשלה במדינות בעלות חשיבות גבוהה". נמצא כי הצעת משרד האוצר לממשלה בעניין סגירת כחמישית מיליון 176 מהנציגויות הדיפלומטיות של ישראל בעולם והפחתת ש"ח מתקציב משרד החוץ כפועל יוצא מכך, לא נסמכה על בחינה מקצועית וסדורה של כלל השיקולים והנתונים הרלוונטיים. בכלל זה, מיפוי והערכת המשמעויות הנובעות מהצעת החלטה זו (אם תתקבל) על יחסי החוץ של מדינת ישראל; ניתוח מעמיק של החיסכון הכספי הצפוי ממימוש הצעת החלטה זו על בסיס שקלול עלות התחזוקה של כל נציגות ועלות סגירתה (בשים לב לפערים בעלויות אלה כנגזרת מגודל, מיקום וכדומה) וחישוב העלות החלופית של קיום הפעילות בנציגות אזורית. זאת ועוד, נוכח העובדה כי טיוטת הצעת ההחלטה הועברה לעיון משרד החוץ לראשונה שלושה ימים בלבד לפני הדיון בה בישיבת הממשלה, הרי שלמשרד החוץ לא ניתנה אפשרות לבחון לעומק את האפשרויות המעשיות ליישום הצעת ההחלטה ואת השפעותיה. , "גיבוש אופן פעילות הממשלה בחו"ל" 2019 הצעת תקציב המדינה לשנת משרד האוצר, 106 .)2018 (ינואר 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1023 משרד החוץ | משרד החוץ | משרד האוצר מסר בתשובתו כי הוא מקבל את הביקורת הנוגעת לכך שהחלטות תקציביות משמעותיות מתקבלות בסד זמנים קצר. לעמדתו, ראוי כי תהליך אישור התקציב יהיה ארוך יותר כדי לאפשר עבודת מטה תוך שיתוף גורמים רלוונטיים בתהליך. עם זאת הוסיף משרד האוצר, כי גם בסד הזמנים הקצר, כפי שמתואר לעיל, שהיה קצר מהרגיל ונקבע על ידי ראש הממשלה ושר האוצר, נעשה מאמץ לשיתוף גורמים נוספים. במטרה לקיים תהליך תקצוב סדור ומקצועי, עוד טרם העלאת הדרישות התקציביות, התבקשו כל משרדי הממשלה, לרבות משרד החוץ, להעביר את הצעותיהם בנושאים: צעדי התייעלות במשרד, תיעדוף תקציבי והצעות לרפורמות מבניות. ממשרד החוץ לא התקבל מענה לפנייה זו למעט חוברת דרישות תקציביות. לעניין הצעתו לסגירת נציגויות, מסר משרד האוצר כי צעד זה נועד להקטין את שיעור התקציב הקשיח בטווח הזמן הבינוני ובכך להגדיל את גמישות התקציב של המשרד. משלא הוצגה למשרד האוצר מעולם בחינה סדורה ומקצועית של אפקטיביות החזקת נציגויות פיזיות בחו"ל בהשוואה לחלופות השונות ומשלא הוצגו הצעות אחרות להתייעלות בתקציב המשרד, הוחלט לקדם את הצעת ההחלטה לסגירת הנציגויות. עוד מסר משרד האוצר כי עמדתו היא כי "יש לבצע עבודה בהובלת משרד החוץ שתבחן את אופן ותשתית הפעילות המיטבית בכל מדינה לרבות קביעת יעדים ומדדים ותעדוף המשאבים בהתאם". מסר משרד החוץ כי רוב הוצאות המשרד 2020 בתשובתו המשלימה מפברואר הן הוצאות קשיחות דבר המהווה אתגר מובנה להתייעלות. עוד מסר כי בעקבות פניית משרד האוצר כאמור ניסו הגורמים הרלוונטיים במשרד החוץ לקבוע פגישות עם נציגי משרד האוצר כדי לדון בין היתר בצעדי התייעלות ובבקשות התקציב. הבקשות לפגישות לא נענו. 3 . משרדהסיכום בדבר תוספת תקציב חד-פעמית וסגירת שבע נציגויות - החוץ התנגד להצעת משרד האוצר לסגירת כחמישית מהנציגויות, ולאחר משא , נחתם 2019 ומתן בין משרד האוצר למשרד החוץ על תקציב משרד החוץ לשנת בין המשרדים מסמך העקרונות שבו, בין היתר, התחייב משרד החוץ לסגור שבע , שעות ספורות לפני הדיון בממשלה 11.1.18 -נציגויות. מסמך העקרונות נחתם ב בהצעת התקציב ובהצעות החלטה נלוות. בעקבות הסיכום בין הצדדים הגיש משרד האוצר לאישור הממשלה הצעת מחליטים בנוסח מעודכן לסגירת שבע נציגויות בהליך מדורג שיימשך שלוש שנים, כששלוש נציגויות אמורות היו . ההצעה קיבלה תוקף בהחלטת ממשלה בו ביום במסגרת 2019 להיסגר בשנת . 107דיוני התקציב ).11.1.18 ( " "גיבוש אסטרטגיה אזורית לפעילות הממשלה בחו"ל 3400 החלטת ממשלה 107 1024 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה כפי שהובא לאישור הכנסת 2019 כאמור, תקציב משרד החוץ המקורי לשנת 14.7% - מיליוני ש"ח. תקציב זה שיקף הפחתה של כ 1,385 ואושר בפועל עמד על . אולם בד בבד עם ההפחתה בבסיס התקציב 2018 ביחס לתקציב המקורי לשנת 2019 כאמור, במסמך העקרונות סוכם על תוספות תקציביות חד-פעמיות לשנת . התוספת העיקרית שסוכם 108 מיליוני ש"ח 1,385 - לבנוסףלשימוש משרד החוץ . יצוין 109 מיליון ש"ח, והיא הותנתה בסגירת שבע הנציגויות 140 עליה הייתה כי החלטת הממשלה לא כללה את תוספת התקציב החד-פעמית, אלא קבעה כי כל חיסכון שייווצר בתקציב משרד החוץ כתוצאה מסגירת הנציגויות (לרבות חיסכון בכוח אדם) יופנה לפעילות דיפלומטית ולסיוע בין-לאומי של משרד החוץ. יוצא אפוא כי הסיכום על מספר הנציגויות שייסגרו - וכפועל יוצא גם החלטת הממשלה בעניין - היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף בעת תהליך אישור תקציב המדינה, שהוא תהליך מורכב ממילא הכולל עשרות החלטות בתחומים שונים. בנסיבות אלו לא היה אפשר לקבל החלטה, כפי שנדרש מכללי המינהל התקין, תוך בחינה שיטתית של מלוא הנתונים והשיקולים השונים הרלוונטיים לקבלת החלטה כבדת משקל זו שהיא בעלת השלכות מדיניות פוטנציאליות משמעותיות. קידום החלטה קונקרטית לשינוי אופן הפעילות של משרד ממשלתי ללא קיום הליך בחינה וניתוח מפורטים וללא התייעצות מקצועית ממשית על אודות פרטי ההחלטה, השפעותיה ומשמעויותיה עלול להביא לפגיעה יסודית ביכולת של המשרד הממשלתי למלא את תפקידיו ולהגשים את ייעודו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי עליו להקפיד להשתמש באופן מושכל, זהיר ואחראי בכלים העומדים לרשותו בעת גיבוש הצעתו לתקציב המדינה והצעות החלטה נלוות שהוא מגיש, בייחוד כשמדובר בהתערבות בפרטי המדיניות של משרד ממשלתי אחר. ראוי כי כל הצעה כזו, המובאת על ידי משרד האוצר לאישור הממשלה, תתבסס על בחינה מקדימה מעמיקה ומקצועית בשיתוף המשרד הרלוונטי, תוך הקצאת פרק זמן הולם לקיום הליך בחינה ראוי כאמור. כאמור, תוספות חד-פעמיות אינן חלק מבסיס התקציב וככלל הן אינן עוגן בגיבוש התקציב לשנת 108 .הכספים העוקבת ). 2018 דברים אלו עוגנו באופן מפורט יותר גם בסיכום התקציבי שנחתם בשלב מאוחר יותר (מאי 109 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1025 משרד החוץ | משרד החוץ | , טרם יושמה, זאת 2019 בשנת 3 נציגויות, מהן 7 החלטת הממשלה בדבר סגירת בעקבות החלטת הדרג המדיני. משכך, משרד האוצר לא העביר את התוספת מיליון ש"ח למשרד החוץ. במצב 140 בסך 2019 התקציבית החד-פעמית לשנת דברים זה, היה צורך לגבש הסכמות תקציביות חלופיות. אומנם משלהי שנת קיימו המשרדים מגעים לגיבוש סיכום תקציבי חלופי, אולם עד לסיום 2018 , מגעים אלו לא הבשילו לכדי הסכמות ולא הושגה 2019 הביקורת בנובמבר . 2019 חלופה תקציבית בעניין תקציב משרד החוץ לשנת לעניין המגעים שנוהלו בין הצדדים מסר משרד האוצר כי מאז שהתברר כי עקב החלטת הדרג המדיני אין ביכולתו של הדרג המקצועי במשרד החוץ לקיים את החלטת הממשלה והסיכום התקציבי, הוא פעל מול משרד החוץ בניסיון לגבש סיכום תקציבי חלופי, בין היתר הציע מספר חלופות לסגירת נציגויות ובהן: הקמת ועדה ציבורית לגיבוש אסטרטגיה לפעילות הממשלה בחו"ל בדגש על משרד החוץ; הקמת צוות משותף לצורך בחינת מבנה העלויות ואופן פריסת הנציגויות של משרד החוץ; מעבר למודל משק סגור בנציגויות כדי לאפשר גמישות מירבית למשרד בין כוח אדם יקר לבין פעילות; קידום מודל קריירה חדש לשליחי המשרד במקביל לקידום תכנית פרישה. עם זאת משרד האוצר מסר כי הניסיון לגבש סיכום תקציבי חלופי לא צלח עד כה.  הליכי קבלת ההחלטות על סגירת נציגויות משרד החוץ בחו"ל במסגרת לקו במספר היבטים: ראשית, משרד 2019 גיבוש תקציב המשרד לשנת האוצר הוביל מהלך שתכליתו להביא לסגירת כחמישית מנציגויות משרד החוץ בחו"ל בלי שהצעתו נשענה על בחינה יסודית של השפעות הפעולה על יחסי החוץ של מדינת ישראל ובלי שניתנה למשרד החוץ שהות מספקת לבחון לעומק את ההצעה ואת משמעויותיה; שנית, הסיכום על סגירת מספר נציגויות נמוך יותר מזה שננקב מלכתחילה, שעיקריו הוטמעו בהחלטת ממשלה, היה פרי מיקוח בין משרד האוצר למשרד החוץ בסד זמנים צפוף, טרם אישור תקציב המדינה; שלישית, ) 2019 ההחלטה להימנע מסגירת שבע הנציגויות (מתוכן שלוש בשנת לא לוותה בהסכמות חלופיות לסיכום התקציבי. כתוצאה מתהליך קבלת החלטות לקוי זה לא העביר משרד האוצר תוספת תקציב חד-פעמית מיליון ש"ח למשרד החוץ, כפי שסוכם בין הצדדים. 140 בסך , לרבות סיכום 2019 אף על פי שהצורך בגיבוש סיכום תקציבי חלופי לשנת בדבר צעדי התייעלות נדרשים במשרד החוץ, עלה כבר במחצית שנת - שלהי שנת התקציב - לא 2019 , עד מועד סיום הביקורת בנובמבר 2018 1026 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הגיעו הצדדים להסכמות, ומשרד החוץ לא קידם פעולות יסודיות במישור התפקודי והמבני (לרבות כאלו הנוגעות למערך הנציגויות) וטרם התחיל ביישום תוכניות ארוכות טווח מתאימות אשר עשויות להוביל להתייעלותו. בבסיס תקציב משרד החוץ (כפי שצוין 15% הקיצוץ הניכר של כמעט לעיל ויוצג בהרחבה בהמשך) בד בבד עם אי-העברת תוספות תקציב חד- הובילו למשבר תקציבי חמור שאליו נקלע משרד 2019 פעמיות לשנת החוץ. תוצאת כל אלו נכון למועד סיום הביקורת - משרד החוץ על מערך נציגויותיו בחו"ל שרוי במשבר תפקודי חמור נוכח העובדה שפעילויות המשרד הוקפאו באופן המביא לפגיעה ניכרת בקידום המשימות שעליהן הוא מופקד, כפי שיפורט להלן. 2019 השינויים בתקציב משרד החוץ לשנת , כפי שאושר בחוק התקציב 2018 כאמור, התקציב המקורי של משרד החוץ לשנת מיליוני ש"ח. התקציב 1,623 , היה 2017-, התשע"ז 2018- ו 2017 לשנות הכספים מיליוני ש"ח. 1,385 והועמד על 14.7% - הופחת ב 2019 המקורי לשנת 2019 שלהלן מוצגים רכיבי תקציב משרד החוץ שנגרעו מהתקציב לשנת 20 בתרשים או התווספו לו. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1027 משרד החוץ | משרד החוץ | 20 תרשים שהוגשה לאישור הכנסת 2019 מקור: על פי נתוני הצעת תקציב לשנת הכספים ודברי ההסבר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. התאמות בגין שינויים בשערי חליפין תקציב משרד החוץ, ככל תקציב המדינה, נקבע בשקלים, אולם מאחר שעיקר פעילותו של המשרד מתבצעת בנציגויותיו בחו"ל, חלק נכבד מהוצאותיו הן במטבע 1028 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חוץ. לפיכך, גיבוש התקציב השנתי נעשה, בין היתר, בהסתמך על שער הדולר מתקציב משרד החוץ הוצמד לשער הדולר 73% ,2018 . כך, לדוגמה, בשנת110הצפוי . 111התקציבי בעבר היה קיים במשרד החוץ נוהל שקבע כי יש לבצע במהלך השנה מעקב עיתי אחר השינויים בפועל בשער הדולר ביחס לשער הדולר התקציבי שעל פיו תוקצב המשרד מלכתחילה, ובהתאם לכך לפעול לעדכון תקציב משרד החוץ במהלך השנה השוטפת, כך שהפרשי המטבע יוחזרו לתקציב משרד החוץ או לקופת המדינה. במועד הביקורת נמצא כי נוהל זה כבר אינו בתוקף כמה שנים, והתאמות התקציב נעשות רק בעת בניית התקציב השנתי. כך נמצא כי משרד האוצר הפחית מבסיס מיליון ש"ח, בשל ירידה בשער הדולר 153- כ2019 התקציב של משרד החוץ לשנת בהשוואה לשער הדולר התקציבי ששימש לבניית תקציב משרד 2017 בפועל בשנת לשער החליפין החזוי לשנה זו. 2019 ובשל התאמת תקציב 2017 החוץ לשנת הביקורת העלתה כי דרך הפעולה הנהוגה, שלפיה מבוצעת התחשבנות עבר בגין שינויים בשערי החליפין במסגרת תקציב השנה הבאה ולא במסגרת שנת התקציב הרלוונטית להתחשבנות, חושפת את המשרד לסיכון תקציבי נרחב שעלול במקרים מסוימים להשפיע במידה רבה על תקציב השנה הבאה ועל יכולת המשרד לבצע את משימותיו, סיכון . נמצא כי למשרד האוצר ולמשרד החוץ 2019 שהתממש בפועל בשנת אין מנגנון מוסכם המבטיח מעקב שוטף אחר השינויים בשערי החליפין והשפעותיהם על תקציב משרד החוץ ועדכון עיתי של התקציב לשנה הרלוונטית ובמהלכה, באופן שמאפשר למשרד החוץ לנהל באופן מושכל את תקציבו. בשל תמהיל ההוצאות של משרד החוץ ותלותו הרבה בתנודות שערי החליפין, וכדי להבטיח איזון בין האינטרסים הציבוריים השונים, משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד האוצר ומשרד החוץ יעקבו במשותף אחר התנודות בשערי החליפין במהלך השנה ויבצעו התאמות נדרשות כבר במרוצת שנת התקציב השוטפת באופן מידתי. פעולה זו הכרחית בייחוד כאשר התנודות בשערי החליפין הן חדות, וכתוצאה מכך נדרשות התאמות בסכומים ניכרים. - 2013 ראו לדוגמה הצעות תקציב משרד החוץ, כפי שהוגשו לאישור הכנסת, לשנות הכספים 110 .2018 - 2017 ,2016 - 2015 ,2014 "שער הדולר התקציבי" הוא שער הדולר שנקבע על ידי משרד האוצר ומשמש לגילום בשקלים של 111 .רכיבי התקציב המיועדים להוצאה במטבע חוץ 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1029 משרד החוץ | משרד החוץ | שיפוי בגין התייקרויות במדינות היעד מהתקציב 73%-חלק ניכר מתקציב משרד החוץ מיועד להוצאה במדינות היעד (כ ). נוסף על התאמת מחירי התקציב בתקנות התקציביות הרלוונטיות 2018 בשנת או בסמוך לה הותאמו מחירי התקציב בתקנות 2015 לשינויים בשער הדולר, עד שנת המיועדות להוצאה במטבע חוץ לשינויים נוספים המשפיעים על סכום ההוצאות של משרד החוץ בחו"ל. התאמה זו נעשתה על סמך מתודולוגיה שהייתה מוסכמת בין משרד האוצר למשרד החוץ, והיא הביאה בחשבון, בין היתר, התייקרויות מקומיות ואינפלציה מקומית בכל אחת מהמדינות הרלוונטיות (להלן - מקדם התייקרויות). כך גולמו בתקציב משרד החוץ שינויים בשערי החליפין המקומיים, שינויים בגובה שכר המינימום, שינויים בכללי המיסוי במדינות היעד, שינויים במחירי הדלק, החשמל, המים, שכר הדירה ועוד. או בסמוך לה הופסק השימוש במקדם ההתייקרויות 2015 נמצא כי בשנת נוכח החלטה חד-צדדית של משרד האוצר. , בסיכום התקציבי שנחתם בין משרד האוצר למשרד החוץ, נקבע 2018 במאי שמשרד החוץ ישופה בגין הוצאות על התייקרויות ייחודיות בחו"ל בסכום שייקבע 2019 בעבודת מטה משותפת של המשרדים. עוד נקבע שהסכום יתווסף לתקציב יתווסף סכום זה לבסיס 2020 במסגרת שינויי תקציב שיבוצעו במהלך השנה, ומשנת התקציב של משרד החוץ. העביר משרד החוץ למשרד האוצר 2019 בביקורת נמצא כי במהלך שנת את תחשיבו לתוספת הנדרשת לתקציב משרד החוץ בגין ההתייקרויות מיליון ש"ח. תוספת זו חושבה על פי מקדם ההתייקרויות שהיה 84.9 - .נהוג בעבר משרד האוצר דחה את התחשיב של משרד החוץ בשל מחלוקת בין המשרדים על המתודולוגיה שלפיה חושבה התוספת, אך לא הציע תחשיב חלופי או מתודולוגיה חלופית לחישוב, זאת על אף עמדתו העקרונית כי יש צורך בגיבוש מתודולוגיה כזו. עד למועד סיום הביקורת טרם גיבשו משרד האוצר ומשרד החוץ מתודולוגיה מוסכמת לחישוב גובה השיפוי על התייקרויות בחו"ל 2019 שלו יהיה זכאי משרד החוץ. יוצא אפוא שעד סוף שנת התקציב 1030 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה , ומשרד החוץ נאלץ לממן 2019 לא הותאם תקציב משרד החוץ לשנת מתקציבו המקוצץ ממילא גם את ההתייקרויות במדינות אלה. על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש מתודולוגיה ומנגנון להתחשבנות הדדית בגין התייקרויות או הוזלות במדינות היעד, כדי שתקציב משרד החוץ יכסה את הוצאות המשרד בפועל וכדי שמשרד החוץ יוכל לעמוד בהוראות הדין המקומיות ובהתחייבויותיו כלפי נותני השירותים בחו"ל. השפעות הקיצוץ התקציבי על משרד החוץ התקציב הפנוי שעמד לרשות משרד החוץ לכלל הוצאותיו הקשיחות 2019 בספטמבר .112 מיליון ש"ח 1,276 היה2019 ולמימון פעילותו הדיפלומטית לשנת בשל ההפחתה המשמעותית בבסיס התקציב, בשל היעדר תוספת תקציבית חד- ובהינתן מתווה הפעילות הקיים של משרד החוץ המצריך 2019 פעמית לשנת הקצאה של מרבית התקציב לצורך תשלומי שכר, תפעול המשרד והוצאות קשיחות צמצם משרד החוץ במידה רבה את התקציב המיועד לפעילות 2019 אחרות, בשנת דיפלומטית. הפעילות נעשית באמצעות מטה המשרד בישראל ובאמצעות הנציגויות הדיפלומטיות בחו"ל וכוללת פעילות בתחומים הבאים: מדיני, הדיפלומטיה הציבורית, קונסולרי, כלכלי, סיוע בינלאומי ועוד. נמצא שסך התקציב שהוקצה מיליון ש"ח בלבד. 42- הוא כ 2019 בתחילת השנה לפעילות דיפלומטית כאמור בשנת בישראל 2018 בלבד מתקציב הפעולות שנוצל בפועל בשנת 21%-סכום זה משקף כ . 2017 מתקציב הפעולות שנוצל בפועל בשנת 23%-ובחו"ל וכ צמצום התקציב המיועד לפעילות דיפלומטית הביא לירידה ניכרת בפעילות משרד החוץ בישראל ובחו"ל. בכירים במטה משרד החוץ ובנציגויות תיארו את המציאות שנוצרה כמשבר חריף ומרחיק לכת בהשפעותיו הפוטנציאליות על קשרי החוץ של מדינת ישראל. כמו כן, תקציב מקורי (נטו) בניכוי כספי רזרבה, תקציבים מותנים ועודפים מחויבים שקוזזו, כפי 112 .שפורט לעיל 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1031 משרד החוץ | משרד החוץ | לדברי המל"ל, בעקבות טענת משרד החוץ בדבר קיצוץ תקציבי והיעדר תקציב, לא אחת מסר משרד החוץ למל"ל כי לא יוכל להיענות לבקשותיו להשתתף ביוזמות או בפעילויות. המל"ל הוסיף והזהיר כי צמצום ניכר בפעילויות משרד החוץ עלול לפגוע ביכולת המשרד למלא את ייעודו המדיני והדיפלומטי כראוי, דבר שעלול לגרום פגיעה מצטברת ביחסי החוץ של מדינת ישראל. התריעו בכירי משרד החוץ בארץ וראשי נציגויות וצירי ישראל 2019 ואכן, ביולי בעולם על ההשלכות הנובעות מהיעדר התקציב ובכלל זה: השבתה כמעט מוחלטת של פעילות המשרד בארץ ובנציגויות בחו"ל באופן שאינו מאפשר למשרד למלא בקידום הפעילות הכלכלית, פגיעה 80%-את משימותיו ולהשיג את יעדיו, צניחה בכ בקשרי החוץ של ישראל, פגיעה במערכה המדינית כנגד איראן ודה-לגיטימציה כנגד ישראל, התדרדרות במצבם הפיזי של נכסי המדינה בחו"ל בהיעדר תקציב מספיק לתחזוקתם. , שהיה צפוי 2019 כמו כן, בצל תחזית הגירעון התקציבי בפעילות משרד החוץ לשנת באותה עת, ונאמד במאות מיליוני ש"ח, עלה חשש כי משרד החוץ לא יוכל לעמוד בהתחייבויותיו לתשלומי שכר, לתשלום לספקים וליתר הוצאותיו הקשיחות, דבר שעלול היה לחשוף את המדינה לתביעות משפטיות. סגן החשב הכללי במשרד האוצר את חשב 2019 בשל הגירעון הצפוי הנחה באוגוסט משרד החוץ להפסיק לאלתר את פעילות משרד החוץ בישראל ובחו"ל כדלקמן: ביטול נסיעות עבודה בכל התחומים של כל העובדים, ללא קשר ליתרת התקציב של המטה או של הנציגות; עצירת התקשרויות חדשות בכל התחומים; אי-ביצוע רכש במסגרת התקשרויות קיימות, כל עוד הדבר אינו גורר הפרה חוזית; הפסקת הפעלת יועצים בתשלום ככל שמסגרת ההתקשרות עימם מאפשרת זאת; ביטול קורסים שתוכננו במשרד ועוד. 2019 במענה להנחיית סגן החשב הכללי התריע מנכ"ל משרד החוץ באוגוסט שלהנחיית סגן החשב הכללי "השלכות מרחיקות לכת לביטחון הלאומי של מדינת משמעות ההנחיה בפועל הינה הקפאת הפעילות המדינית של משרד החוץ ישראל. " (ההדגשה במקור). זאת ועוד, לדבריו, הנחיית סגן במטה ובחו"ל באופן מידי החשב הכללי במשרד האוצר תביא ל"הקפאת משימות חיוניות בנושא איראן וטרור אל מול ממשלות זרות ובזירה הציבורית; פגיעה חמורה בהיערכות ובפעילות באו"ם סביב העצרת הכללית ובמועצה לזכויות אדם; פגיעה בכל פעילות משרדי הממשלה והגופים הסמוכים לשגרירויות ישראל; פגיעה קשה בשירות למאות אלפי אזרחים ישראלים בחו"ל, בייחוד בתקופת החגים; פגיעה במאמצים לעידוד וסיוע למדינות להעביר נציגויותיהן לירושלים; הפסקת הפעילות הדיפלומטית-ציבורית בשפות זרות התלויה בהתקשרויות בשירותי מיקור חוץ; פגיעה מדינית ותדמיתית קשה אל מול מדינות אחרות נוכח אי עמידה בהבטחות ובסיכומים שתהייה בעלת נגזרות 1032 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה אסטרטגיות וביטחוניות". המנכ"ל הדגיש ש"בזירה הבינ"ל אין וואקום, ובעת יתמלא מידית על ]שייפער בגין אי-נוכחות של ישראל בזירה זו[ הרגישה הזו החלל ידי גורמים עוינים". עוד הוסיף המנכ"ל כי הגירעון העמוק שבו שרוי משרד החוץ הוא תוצאה של תת-תקצוב וכי "מלכתחילה לא היתה הלימה בין תקציב המשרד שנקבע לבין משימות המשרד כפי שמתחייבות מייעודו ויעדיו (בהתאם להנחיות הדרג המדיני) וחמור מכך - המחויבויות הקשיחות של המשרד, לרבות תשלומי שכר ונלוות". בהתייחס לדברי מנכ"ל משרד החוץ הדגיש משרד האוצר בתשובתו כי יעדי משרד , הם כלליים 2019 החוץ, כפי שהוגדרו בספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת מאוד וניתן להשיגם בדרכי פעולה שונות ובהיקפי תקצוב שונים. לדבריו, "התקציב והחלטות הממשלה הנלוות לו הינם החלטה של הממשלה ובמקרה של תקציב המדינה גם של הכנסת. בהתאם, האחריות על השלכות החלטות אלו אינה רק על הדרג המקצועי". חשב משרד החוץ 2019 בהתאם להנחיית סגן החשב הכללי, הורה בספטמבר למטה משרד החוץ בישראל ולנציגויות משרד החוץ בחו"ל להפסיק לאלתר את פעילויותיהם כאמור בהנחיית סגן החשב הכללי. , 2019 בתשובת סגן החשב הכללי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מדצמבר הדגיש כי המחויבות לעמידה בחוק התקציב היא, בראש ובראשונה, של משרד למנכ"ל משרד החוץ שבו צוין, 2019 החוץ. כמו כן הוא הפנה למכתבו מאוקטובר בין היתר, כי במהלך החודשים האחרונים אושרו כמה בקשות של הנהלת המשרד להחרגות מההנחיה לעיל לעניין הפסקת פעילות ובכלל זה הוחרגה פעילות הקשורה בעצרת השנתית של האו"ם. עוד צוין במכתב כי תפקידו של החשב הכללי היא לוודא עמידה בחוק התקציב תוך התאמת רמת הפעילות למסגרת התקציב שאושרה וכי על משרד החוץ לפעול בכל האמצעים העומדים לרשותו כדי לצמצם, ככל שאפשר, את הגירעון החזוי בתקציב המשרד. התקציב המקוצץ מלכתחילה שהקצה משרד האוצר למשרד החוץ לשנת הוביל להשבתה כמעט מוחלטת של פעילות המשרד, דבר שעלול 2019 להשפיע באופן מרחיק לכת על יחסי החוץ של מדינת ישראל, על השירות לאזרחים בחו"ל ועוד. להלן ייסקרו השפעות קיצוץ תקציב משרד החוץ על תחומי פעילות הליבה של משרד החוץ בישראל ובעולם, זאת עוד טרם הוראת סגן החשב הכללי במשרד האוצר על עצירת הפעילות. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1033 משרד החוץ | משרד החוץ | המערך המדיני המערך המדיני של משרד החוץ אחראי לייצוג מדינת ישראל בחו"ל ולקידום הקשרים הדיפלומטיים בין ישראל למדינות העולם. המערך המדיני כולל את האגפים המרחביים שבמטה המשרד בישראל ואת נציגויות המשרד בחו"ל. האגפים משמשים, בין היתר, כמטה עבור הנציגויות הדיפלומטיות בעולם, אחראים לגיבוש מדיניות והתוויית דרכים להשגת יעדים מדיניים, מקיימים מגעים שוטפים עם נציגויות של המדינות הזרות בישראל ומקשרים בין משרדי הממשלה השונים לנציגויות משרד החוץ בחו"ל. הנציגויות הדיפלומטיות בחו"ל מייצגות את מדינת ישראל והן פועלות בתחומים שונים: מדיני, תקשורת והסברה, תרבות ומדע, קשר עם הקהילות היהודיות במדינות השונות, שיתופי פעולה בין-לאומיים, שירות קונסולרי ועוד. תקציב המערך המדיני מיועד למימון פעילותם של האגפים המרחביים ושל נציגויות משרד החוץ בחו"ל למימוש יעדי המשרד ובכלל זה: העמקת שיתוף הפעולה המדיני והדיפלומטי עם ממשלות השותפות למאבק בארגוני טרור ובשחקנים תת-מדינתיים עוינים; העמקת השיח עם שחקנים מרכזיים בקהילה הבין-לאומית במטרה למצב את מדינת ישראל כשחקן אזורי מייצב במזרח התיכון; הגברת הפעילות בפורומים בין- לאומיים ומיקוד התרומה והמסרים הישראליים בנושאים גלובליים; השגת תמיכה בזירה הציבורית הבין-לאומית במדיניות ישראל ובאינטרסים האסטרטגיים שלה; ייזום שיתוף פעולה מדיני במטרה להתמודד עם בעיות אוניברסליות של מדינות כגון הסתה, תקיפות סייבר, דיסאינפורמציה וכדומה; פעילות מדינית להשגת ההכרה בירושלים כבירת ישראל; איתור קשרים ופיתוח יחסים מתמשכים עם דור המנהיגים . 113והמשפיענים העתידי ועוד 2018 שבו מוצגים נתוני ניצול תקציב המערך המדיני לשנת 21 להלן תרשים בחלוקה לאגפים. 2019 בהשוואה לנתוני התקציב לשנת .197 '), עמ 2019 (פברואר 2019 ספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת 113 1034 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 21 תרשים מקור: על פי נתוני משרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1035 משרד החוץ | משרד החוץ | , שיועד לפעילות 2019 עולה שהתקציב הכולל לשנת 21 מתרשים הנציגויות הדיפלומטיות בחו"ל - 103-המערך המדיני - שבע אגפיו ו מיליון ש"ח. תקציב זה נועד לכל פעילות המערך המדיני, לרבות 12-כ אירוח משלחות, ארגון כנסים ותערוכות, קיום פעולות הסברה, ארגון אירועי תרבות, נסיעות, פעילות קונסולרית בנציגויות ועוד. לכלל פעילות המערך 2019 עוד עולה כי התקציב שהוקצה בתחילת שנת בהשוואה לתקציב 78%-המדיני בשנה זו שיקף קיצוץ בשיעור של כ . 2018 שנוצל בפועל לפעילות המערך המדיני בשנת 10%- עולה כי תקציבן של כ 2019 מנתוני תקציב הנציגויות לשנת דולר בלבד 10,000 היה עד 2019 מהנציגויות למימון כל פעילותן בשנת 50%- ש"ח), ותקציבן הכולל של יותר מ 35,000 -לנציגות (שווה ערך לכ דולר לנציגות. 20,000 - ל10,001 מהנציגויות היה בין בעקבות הקיצוץ הניכר בתקציב המערך המדיני צומצמה במידה ניכרת פעילות האגפים ונציגויות משרד החוץ בחו"ל: בוטלו משלחות לישראל של חברי פרלמנט זרים, עיתונאים ומעצבי דעת קהל המשפיעים על מדיניות מדינותיהם כלפי ישראל; בוטלו פעילויות הסברה, תרבות, קידום תיירות והשקעות בארץ; צומצמו במידה רבה נסיעות שגרירים לצורך קיום פגישות, ראיונות לתקשורת וטוויית קשרים דיפלומטיים וקשרים כלכליים. יצוין שתקציב המיועד לנסיעות חיוני במיוחד במדינות המתפרסות על פני שטח גיאוגרפי גדול ושבהן פיזור האוכלוסייה נרחב; בוטלו נסיעות עובדי האגפים המרחביים ומנהליהם לפגישות עם עמיתיהם במדינות השונות לצורך קיום דיאלוגים מדיניים; בוטלו נסיעות שגרירים ניידים וכן נסיעות שגרירים המשרתים בנציגויות השונות ומכהנים גם כשגרירים שאינם תושבים ; צומצם אירוח שגרירים של מדינות 114) מדינות 60-במדינות אמנה נוספות (יותר מ זרות בישראל. "שגרירים ניידים" הם עובדי משרד החוץ אשר מקום עבודתם הקבוע הוא בארץ, אך הם ממונים 114 כשגרירים שקיבלו כתב אמנה למדינה מסוימת או לכמה מדינות. כמו כן, נוכח העובדה כי מספר המדינות שעימן מקיימת מדינת ישראל קשרים דיפלומטיים גדול ממספר הנציגויות בחו"ל, מקצת השגרירים מוצבים בשגרירות ישראלית במדינה מסוימת, אך מכהנים גם כ"שגרירים שאינם תושבים" במדינות נוספות. מרכיב חיוני בפעילות של השגרירים הניידים והשגרירים שאינם תושבים הוא נסיעות (כמה פעמים בשנה) למדינת האמנה. 1036 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה על פי גורמי מקצוע במשרד החוץ, צמצום כה גדול של פעילות המערך המדיני עד הקפאת פעילותו מוביל לאובדן יכולת ההשפעה של מדינת ישראל במדינות השונות ולאובדן יכולת לקדם את האינטרסים של מדינת ישראל, דבר אשר עלול להתבטא בהצבעות בעצרת הכללית של האו"ם; לפגוע ביחסי מדינת ישראל עם ממשלות שונות בעולם; לסכן את המחויבות ההדדית הקיימת בין ישראל למדינות אחרות ולהותיר את הזירה הבין-לאומית להשפעה גדולה יותר של פעילות אנטי-ישראלית. המערך הקונסולרי מדינת ישראל מעניקה שירותים קונסולריים בישראל ובחו"ל באמצעות האגף נציגויות בחו"ל. שירותים 103 לעניינים קונסולריים של משרד החוץ ובאמצעות אלו כוללים: פעילות מרשם אוכלוסין ומעמד אישי לאזרחים ישראלים השוהים בחו"ל, הנפקת מסמכי נסיעה ואשרות, סיוע לישראלים בחו"ל במצוקה, שירותים נוטריוניים, טיפול בעצירים ואסירים ישראלים הכלואים בחו"ל, קשר עם נציגויות זרות בארץ, קידום הסכמים קונסולריים (לדוגמה, בנושא פטור מאשרות או בנושא עובדים זרים) וטיפול במסורבי כניסה לישראל. 2018 מנתונים שנמסרו על ידי משרד החוץ למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת פעולות קונסולריות באמצעות הנציגויות 400,000 -ביצע המערך הקונסולרי יותר מ פעולות באמצעות מטה האגף הקונסולרי בארץ ובכלל זה הנפקת 180,000 -בעולם וכ אשרות וטיפול במסמכי נסיעה, אימות מסמכים ציבוריים, הנפקות אשרות רשמיות לנציגים זרים והנפקת דרכונים רשמיים לשליחי ישראל בחו"ל. כמו כן טיפל המערך מקרים של ישראלים במצוקה בחו"ל. נתונים אלה 1,500 -הקונסולרי ביותר מ . יצוין כי 2017 - 2016 משקפים עלייה של עשרות אלפי פעולות בהשוואה לשנים , כפי שנקבע בספר תוכניות העבודה הממשלתי 2019 אחד מיעדי המשרד לשנת .115", הוא "שדרוג איכותם של השירותים הקונסולריים לאזרח והיקפם 2019 לשנת פעילות המערך הקונסולרי בישראל ובחו"ל ממומנת משני מקורות: תקציב האגף לעניינים קונסולריים ותקציב הנציגויות. יצוין כי בתקציב כל נציגות אין סעיף ייעודי מוגדר ונפרד המוקצה לפעילות קונסולרית בחו"ל, וזו ממומנת מתוך התקציב הכולל של הנציגות ועל פי שיקול דעתו של ראש הנציגות. . 197 '), עמ 2019 (פברואר 2019 ספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת 115 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1037 משרד החוץ | משרד החוץ | בעקבות הקיצוץ התקציבי שהושת על משרד החוץ ובכלל זה על נציגויותיו בחו"ל, גם המשאבים הכספיים לפעילות הקונסולרית הופחתו. כמו כן, , מסכום של 33% תקציב האגף במטה משרד החוץ בישראל קטן בשיעור של . 2019 מיליון ש"ח בלבד בשנת 1- לכ2018 מיליון ש"ח בשנת 1.5 הירידה הניכרת בתקציב הובילה לפגיעה בהיקף השירות הקונסולרי וזמינותו כדלקמן: 1 . .ביטול נסיעות קונסולים במדינות השונות לצורך מתן שירות קונסולרי לדוגמה, בכמה מדינות מפתח, המשתרעות על פני שטח גיאוגרפי נרחב ושיש בהן קהילות גדולות של יהודים ושל אזרחי מדינת ישראל, הופסקו נסיעות הקונסולים לערים המרוחקות מהנציגות ובכך נמנעה הנגשת השירותים הקונסולריים לקהילות אלו. 2 . אי-ביצוע ביקורים מתוכננים ונדרשים לצורך היכרות עם גורמי הצלה וחירום מקומיים ויצירת קשרים עימם במדינות שהן יעד פופולרי למטיילים הישראלים. כך עלולה להיפגע היכולת של מדינת ישראל לסייע לאזרחיה אם יקלעו למצוקה במדינות יעד אלה. 3 . ביטול ביקורי אסירים ישראלים שיש לערוך על פי תקנות העברת , וביטול ביקורי עצירים 1997-אסירים לארצותיהם, התשנ"ח . בהיעדר תקציב, 116ישראלים שיש לערוך על פי נוהלי משרד החוץ צומצמו במידה רבה ביקורי עצירים ואסירים מחוץ 2019 בשנת לערים שבהן מוצבים השגרירים. זאת גם כשהיה מדובר במעצר המחייב ביקור ראשון על פי נוהל המשרד (אחד משני ביקורים בשנה), או לאחר שניתן פסק דין חלוט המחייב ביקור מתוקף תקנות העברת אסירים. מנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה לא התקיימו ביקורים של נציגי השגרירות 2019 עולה עוד כי בשנת מהעצירים ומהאסירים הכלואים בחו"ל. 60%-הרלוונטית אצל כ . צמצום רב של ביקורי מטה קונסולריים הנדרשים לצורך הכוונת 4 קונסולים חדשים, בקרת הסכמים קונסולריים וקידומם. מנתונים 30 התקיימו 2018 שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת (עד חודש ספטמבר) התקיימו חמישה 2019 ביקורי מטה, ואילו בשנת מתוכננים. מרבית הביקורים המתוכננים 25 ביקורי מטה בלבד מתוך יועדו להדרכת קונסולים חדשים בעת תפקידם הראשון בחו"ל. משרד החוץ, נוהל לטיפול בעצירים, באסירים ובגירוש. 116 1038 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהמערך הדיפלומטיה הציבורית מערך הדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ כולל את אגף דיפלומטיה ציבורית, את החטיבה לדיפלומטיה תרבותית ואת חטיבת תפוצות ודתות. אגף דיפלומטיה ציבורית במשרד החוץ אחראי על קידום האינטרסים של מדינת ישראל באמצעות ייצור השפעה בזירה הציבורית-התקשורתית בחו"ל. הפעילות מושתתת על פיתוח מערכות יחסים, על שיח ועל שיתופי פעולה מתמשכים בין הממשלה בישראל לגורמים שונים בחברה האזרחית ובעולם העסקי במדינות שונות. ערוצים דיגיטליים ופועל באמצעי תקשורת מסורתיים ובמרחב 850-המערך מפעיל כ המקוון, לדוגמה רשתות חברתיות, אתרי מרשתת של נציגויות, עיתונות כתובה ופרסומי חוצות; מקיים כנסים וימי עיון; יוזם ומארגן משלחות לישראל של גורמים הנתפסים כמעצבי דעת קהל המשפיעים על מדיניות מדינותיהם כלפי ישראל; יוזם ומארגן משלחות ונסיעות של דוברים ומרצים מישראל; מפיק תכנים ותוצרים כתובים, חזותיים ואלקטרוניים. לצורך פעילותו אגף דיפלומטיה ציבורית משתמש בכלים מגוונים מתחומים שונים: תקשורת, יחסי ציבור ושיווק, פרסום ושימור לקוחות, אסטרטגיות השפעה פוליטית, פסיכולוגיה חברתית, כלי מחקר חברתי (לדוגמה, סקרים וקבוצות מיקוד), כלים דיגיטליים וטכנולוגיים לניטור ופעולה, כלים למעקב תקשורת ועוד. החטיבה לדיפלומטיה תרבותית פועלת בתחום פיתוח קשרי התרבות והמדע עם מדינות העולם, בין היתר באמצעות הצגת התרבות הישראלית והישגי המדינה בתחום המדע והטכנולוגיה, כל זאת כחלק ממיתוגה של מדינת ישראל וחיזוק תדמיתה בזירה הבין-לאומית. חטיבת תפוצות ודתות מופקדת על קשרי המדינה עם מוסדות דת של דתות שונות בעולם, מנהלת את הקשר של משרד החוץ עם הארגונים היהודיים המרכזיים ברחבי תבל, מקדמת פיתוח מנהיגות יהודית צעירה בחו"ל באמצעות קורסים ומסגרות הכשרה ופועלת באמצעות המטה בארץ ובאמצעות נציגויות ישראל ברחבי העולם. תקציב המערך לדיפלומטיה ציבורית מיועד למימון הפעילות בשלושת התחומים שלהלן מוצגים נתוני ניצול תקציב מערך 22 המתוארים לעיל. בתרשים בחלוקה 2019 בהשוואה לנתוני התקציב לשנת 2018 הדיפלומטיה הציבורית לשנת לתחומים השונים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1039 משרד החוץ | משרד החוץ | 2018 ניצול תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית לשנת: 22 תרשים (באלפי ש"ח) 2019 בהשוואה לנתוני התקציב לשנת ושיעור הפחתת התקציב (באחוזים) מקור: על פי נתוני משרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית הופחת 22 מנתוני תרשים 2018 בהשוואה לתקציב שנוצל בפועל בשנת 2019 בשנת 68%-בכ מיליון ש"ח בלבד. הפחתת 8.5- מיליון ש"ח) והועמד על כ 26.8-(כ היה 2019 התקציב נעשתה אף על פי שאחד מיעדי משרד החוץ לשנת פיתוח כלים להגדלת היכולות של ישראל והשפעתה במרחב הדיגיטלי, שהוגשה לאישור 2019 כפי שפורט בהצעת תקציב משרד החוץ לשנת במליאת הכנסת. הפחתת תקציב מערך הדיפלומטיה הציבורית צמצמה במידה קיצונית את יכולת משרד החוץ לפעול בתחום. על פי אנשי מקצוע במשרד החוץ, "המשמעות היא פגיעה חמורה ביכולת להשיג השפעה כמעט בכל תחומי החשיבות למדינת ישראל". להלן יפורטו כמה דוגמאות לפעילויות שתוכננו, אך בהיעדר תקציב הן אינן מבוצעות וכן יתוארו המשמעויות הנגזרות מכך, כפי שמעריכים גורמי המקצוע במשרד החוץ: 1040 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה1 . אי-ניהול מערכה ציבורית-תקשורתית שמטרתה לתמוך בפעילות העלות המוערכת לניהול מערכה זו, הכוללת המדינית נגד האיום האיראני: הפקת תכנים, קידום תכנים בתקשורת וברשות החברתיות, פעילות לובי, מיליון ש"ח לכארבעה חודשים. בהיעדר תקציב לא ניתן 2.25 תדרוכים ועוד, היא לבצע פעילות זו והיכולת למנף כלים אלה כדי להשפיע על מקבלי ההחלטות בזירה הבין-לאומית נפגעת. 2 . :אי-מימוש הסכמים מדיניים עם מדינות שונות למתן מלגות לימודים מדינת ישראל חתומה על הסכמים מדיניים למתן מלגות לימודים לסטודנטים מיליון ש"ח. בהיעדר 2.7 באופן הדדי. התקציב הנדרש למימון המלגות הוא מדינות שנרשמו כבר ללימודים 40-תקציב הודיעה מדינת ישראל לסטודנטים מכ בישראל על ביטול חד-צדדי של המלגה. במסמכי משרד החוץ שנמסרו לידי משרד מבקר המדינה נמצא שעקב ביטול המלגות נפגעה תדמיתה של מדינת ישראל, שכן הביטול נתפס כהפרת מחויבות מצידה. כמו כן, מקצת המדינות שוקלות להגיב לדבר, והן עלולות לבטל מלגות לישראלים הלומדים בחו"ל. 3 . :אי-תחזוקה של מערכות טכנולוגיות קיימות ואי-פיתוח מערכות נוספות מערך הדיפלומטיה הציבורית משתמש במידה רבה ביותר בכלים דיגיטליים. ממסמכי משרד החוץ עולה שבהיעדר תקציב המערכות הטכנולוגיות שפותחו נמצאות בתהליך קריסה עקב אי-תחזוקה. כך ההשקעה במערכות אלו יורדת לטמיון והיעדר פיתוח ופעילות להטמעת המערכות הקיימות פוגע באופן ממשי בכלי חיוני לקידום הפעילות בתחום. יצוין כי כאמור לעיל בפרק העוסק ב"מיפוי פעילות הגורמים הממשלתיים בזירה הבין-לאומית", בשנים האחרונות גורמי ממשל נוספים עוסקים בתחומי הפעילות שבהם עסק בעבר רק מערך הדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ, כך שייתכן שמקצת הפעולות המתוארות לעיל נעשות על ידי גורמים אחרים. אולם מציאות זו ממחישה את החולשות העיקריות בהתנהלות הממשלתית בתחום החוץ, כפי שנמצאו בביקורת הנוכחית והוצגו בהרחבה בדוח זה: היעדר ראייה כוללת של הפעילות הממשלתית; היעדר חלוקה של תחומי אחריות וסמכות בין הגופים השונים הפועלים בחו"ל; היעדר תכנון פעולות של מערך החוץ ותיעדוף שלהן; היעדר תיאום בין כלל הגורמים הפועלים במערך החוץ ותכלולם ואי-יכולת לוודא הקצאת משאבים יעילה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1041 משרד החוץ | משרד החוץ | )האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי (מש"ב האגף לשיתוף פעולה בין-לאומי - מש"ב - פועל בתחום הסיוע למדינות מתפתחות . 117ברחבי העולם ומשמש כסוכנות הישראלית לסיוע ולשיתוף פעולה בין-לאומי תחום הפיתוח וסיוע החוץ תופס מקום מרכזי בסדר היום המדיני והכלכלי העולמי. מדינות מפותחות משקיעות מתקציבן ותורמות מהידע ומהניסיון שלהן בתחומים שונים למדינות מתפתחות. מדינת ישראל מסייעת למדינות מתפתחות בתחומים שבהם יש לה יתרון יחסי: חקלאות ומים, ביטחון מזון, צמיחה ירוקה, בריאות, חינוך, פיתוח קהילתי וכפרי, העצמת נשים, יזמות עסקית, התמודדות עם שינוי אקלים ועוד. במטרה להעביר ידע, טכנולוגיה וניסיון שהצטברו בישראל ולהכשיר כוח עבודה מקומי מדינת ישראל מסייעת למדינות המתפתחות בדרך של הדרכות וייעוץ באמצעות אגף מש"ב. על פי גורמי המקצוע במל"ל ובמשרד החוץ, סיוע החוץ הוא כלי מדיני-אסטרטגי התורם לקידום האינטרסים של מדינת ישראל ולקידום תדמיתה של ישראל בעולם, יוצר מחויבות מדינית אסטרטגית מצד המדינות הנתמכות ומצד המדינות השותפות לתמיכה, משמש כמענה למסעות פרסום אנטי-ישראליים בארגונים בין-לאומיים, משמש כפלטפורמה עסקית לטכנולוגיות ישראליות וממצב את ישראל ברשימת המדינות המפותחות. חלק מהתועלות האלו אף הוגדרו כמטרות בהחלטות ממשלה שונות שהתקבלו בעשור האחרון שעניינן, בין היתר, קידום הסיוע למדינות , כפי 2019 . בהצעת תקציב משרד החוץ לשנת 118המתפתחות ופיתוח בין-לאומי שהוגשה לאישור במליאת הכנסת, נכתב כי "דגש מיוחד יינתן לכוחות הצומחים באסיה ולסיוע מש"ב ככלי לתמיכת היעדים המדיניים". אנשים ברחבי 300,000 - הוכשרו באמצעותו כ 1958 מאז הקמת אגף מש"ב בשנת העולם בפעילויות שהתקיימו בישראל ובחו"ל, חלקם השתלבו בעמדות מפתח בארצותיהם וביניהם נשיאים, שרים וחברי פרלמנט המשמשים "שגרירים של רצון טוב" עבור ישראל. .Implementation of the Sustainable Development Goals: National Review, Israel , 2019 117 "אימוץ המלצות הועדה הבין-משרדית למינוף המו"פ החקלאי 5274 לדוגמה, החלטת ממשלה 118 ); החלטת 22.11.12 ( " "קידום טכנולוגיות מים בישראל 5243 ); החלטת ממשלה 9.12.12 ( בישראל כשנת החמישים לכינון היחסים הדיפלומטיים בין ישראל לבין 2015 "ציון שנת 1299 ממשלה "חיזוק הקשרים הכלכליים ושיתופי הפעולה עם מדינות 1585 ); החלטת ממשלה 9.2.14 ( "גרמניה "חיזוק הקשרים עם הרפובליקה של הודו" 2783 ); החלטת ממשלה 26.6.16 ( "יבשת אפריקה ).25.6.17 ( 1042 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה אימצה מדינת ישראל, ככל המדינות החברות באו"ם, את החלטת העצרת 2015 בשנת יעדים אסטרטגיים 17 הכללית של האו"ם לפיתוח בר-קיימא. בהחלטה זו נקבעו בתחומים שונים שנועדו להבטיח את פיתוח איכות החיים לכלל האוכלוסייה בעולם ושיפורה עבור הדורות הבאים, ובכלל זה: מיגור העוני, שמירה על כדור הארץ, צמיחה כלכלית, שוויון מגדרי, חיזוק חוסן האוכלוסייה לנוכח שינויי אקלים והבטחת גישה של כלל האוכלוסייה בעולם למזון בריא ומספק. החליטה הממשלה על הקמת ועדה אסטרטגית בין-משרדית שתגבש 2018 ביולי אסטרטגיה לתחום הפיתוח הבין-לאומי, זאת במטרה "לאפשר את מיצוי הפוטנציאל הטמון בתחום הפיתוח הבינ"ל עבור חיזוק הכלכלה הישראלית, עבור שיפור מעמדה . 119"המדיני של ישראל ועל מנת להעצים את תפקידה הבינ"ל של מדינת ישראל , החליטה הממשלה שיעדי האו"ם לפיתוח 2018 , בהמשך להחלטה משנת 2019 ביולי . 120בר-קיימא ישולבו בתוכניות העבודה של הממשלה בכל משרדיה על אף המגמה הגלובלית בתחום פיתוח בר-קיימא ובכלל זה סיוע למדינות מתפתחות, ואף שממשלת ישראל אימצה פעילות בתחום ומבקשת לקדמה, כפי שמתבטא בהחלטותיה בעשור האחרון, הופחת מיליון 19- והועמד על כ 2019 בשנת התקציב 60%-תקציב אגף מש"ב בכ מיליון ש"ח שנוצלו לפעילות האגף 49-ש"ח בלבד, זאת לעומת יותר מ (כולל תקציב "האיגוד 2017 מיליון ש"ח שנוצלו בשנת 37- ו2018 בשנת ). 121"- חברה להעברת טכנולוגיה בעקבות הקיצוץ התקציבי הופסקה כמעט כליל פעילות אגף מש"ב בישראל ובחו"ל. על פי גורמי מקצוע במשרד החוץ, בהיעדר נוכחות עקבית ומתוקשרת בשטח נגרם נזק אסטרטגי למדינת ישראל המתבטא ב"מחיקת ישראל מהתודעה כגורם חיובי, מסייע ואמין שניתן לסמוך עליו". לעניין הסיכונים בצמצום פעילות ישראל בתחום מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה, כי צמצום משמעותי בפעילות אגף מש"ב או הפסקת פעילותו משמעם אובדן קלף מדיני ומנוף מדיני-אסטרטגי לקידום האינטרסים של מדינת ישראל. ).23.7.18 ( " "קידום הפעילות הישראלית בתחום הפיתוח הבין-לאומי 4021 החלטת ממשלה 119 "שילוב יעדי הפיתוח של האו"ם לשיפור המשילות ותהליכי תכנון אסטרטגי 4631 החלטת ממשלה 120 .)14.7.19 ( "בממשלה חברה ממשלתית אשר פועלת כזרוע ביצוע של מש"ב. 121 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1043 משרד החוץ | משרד החוץ | ,צמצום הפעילות של משרד החוץ בתחומי הפיתוח וסיוע החוץ מתבטא, בין היתר בדוגמאות האלה: 1 . ישראל נעדרת מפורומים בין-לאומיים בתחומי הפיתוח והסיוע, כולל פורומים ומושב הנציג הישראלי נשאר מיותם; OECD -בחסות האו"ם וה 2 . , מרכזי מצוינות חקלאית שהוקמו במהלך העשור האחרון בהודו 30-כ בעקבות הסכם בין ישראל להודו, נעדרי כל פעילות ישראלית ומתופעלים 2017 על ידי מקומיים בלבד. זאת למרות החלטת הממשלה שהתקבלה ביוני בעניין חיזוק הקשרים עם הודו ושבה הוחלט, בין היתר, על הרחבת הפעילות הישראלית במרכזי המצוינות החקלאיים. בהחלטה זו ביקשה הממשלה לפעול ל"מיצוי הפוטנציאל המדיני, הכלכלי והחברתי הטמון ביחסים בין ישראל ובין ביסוס מעמדה ]ל[ ;הודו עבור החוסן הלאומי של ישראל ולטובת שני העמים של מדינת ישראל כשותפה אסטרטגית של הודו בתחומי החדשנות, המים ; 122"האצת צמיחת המשק הישראלי]ל[ ;והחקלאות 3 . , הוקמו שלושה מרכזי בריאות באפריקה1232016 בעקבות החלטת ממשלה מיוני לא הגיעו צוותי מומחים ישראלים 2019 אך נוכח אילוצים תקציביים, בשנת למרכזים אלה למתן ייעוץ והדרכה. היעדר נוכחות ישראלית לאורך זמן תחליש את הזיהוי של מרכזים אלה עם ישראל וההשקעה בהם תרד לטמיון. זאת ועוד, בהיעדר תקציב מדינת ישראל נאלצת להפר את התחייבויותיה כלפי מדינות אחרות, לרבות הסכמים כתובים, לקיום הדרכות והשתלמויות. 4 . צנח באופן קיצוני מספר ההשתלמויות 2019 על פי נתוני משרד החוץ, בשנת שבו מוצגים נתוני מספר המשתלמים 23 שאגף מש"ב עורך. להלן תרשים שהגיעו ממדינות זרות להשתלמויות בישראל. ).25.6.17 ( " "חיזוק הקשרים עם הרפובליקה של הודו 2783 החלטת ממשלה 122 " "חיזוק הקשרים הכלכליים ושיתופי הפעולה עם מדינות יבשת אפריקה 1585 החלטת ממשלה 123 .)26.6.16 ( 1044 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה2019 - 2015 , מספר משתלמים ממדינות זרות שהגיעו לישראל: 23 תרשים מקור: על פי נתוני משרד החוץ, בעיבוד משרד מבקר המדינה 2,200 - 1,800 הגיעו לישראל בכל שנה 2018 - 2015 עולה שבשנים 23 מתרשים 201 ) הגיעו 2019 (עד אוקטובר 2019 מדינות, ואילו בשנת 100-משתלמים מיותר מ משתלמים בלבד, זאת נוכח אילוצי התקציב. משרד האוצר מסר בתגובתו כי על אף בקשותיו מעולם לא הוצגה לו האפקטיביות של פעילות מש"ב בפן המדיני או בפן הכלכלי, ובצל הקיצוץ בתקציב משרד החוץ היה מצופה שהנהלת המשרד תנצל שנה זו להתייעלות גם באגף מש"ב ובכלל זאת תבחן את פעילות "האיגוד - חברה להעברת טכנולוגיה" שבאמצעותה פועל האגף. (מיולי 4021 'עוד הוסיף כי במסגרת עבודת הוועדה בהתאם להחלטת ממשלה מס ) הקצה משרד האוצר תקציב מיוחד עבור רכישת שירותים לבחינת אסטרטגיית 2018 .הפעילות של מש"ב ושל האיגוד וכיווני פעולה אפשריים מסר משרד החוץ כי במש"ב פועלת יחידת 2020 בתשובתו המשלימה מפברואר הערכה ומדידה הבודקת את יעילות פעילותו. עוד מסר כי התקציב שהוקצה על ידי משרד האוצר להתקשרות עם יועץ ארגוני לא הספיק להשלמת התהליך ובקשות לתקציב נוסף לצורך השלמתו לא נענו. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1045 משרד החוץ | משרד החוץ | האגף לארגונים בין-לאומיים ותשלומי ישראל לאו"ם ולסוכנויותיו האגף לארגונים בין-לאומיים אחראי לייצוג ישראל באו"ם ובכלל זה בעצרת הכללית של האו"ם ובמועצת הביטחון של האו"ם. כמו כן, האגף מופקד על קידום הקשרים של ישראל עם ארגונים בין-לאומיים ועם הסוכנויות המיוחדות של האו"ם כמו אונסק"ו ארגון החינוך המדע והתרבות של האו"ם ), ארגון UNESCO - Uniten Nation Educational, Scientific and Cultural Organization ( ) וארגון המזון והחקלאות WHO - World Health Organization ( הבריאות העולמי ).FAO - Food and Agriculture Organization ( . ישראל מתמודדת עם אתגרים משמעותיים 1949 מדינת ישראל חברה באו"ם משנת החלטות 20-בזירה הבין-לאומית ובכלל זה באו"ם: מדי שנה מתקבלות יותר מ בעצרת האו"ם הנוגעות באופן ישיר לישראל ולסכסוך הישראלי-פלסטיני; במועצת האו"ם לזכויות אדם מתקבלות מדי שנה כחמש החלטות גינוי לישראל; ישראל נמצאת באופן תדיר במוקד השיח הבין-לאומי במוסדות האו"ם השונים, לדוגמה דיונים בנושא הסכסוך הישראלי-פלסטיני מתקיימים בכל חודש במועצת הביטחון הסכסוך 2019 של העצרת הכללית אשר התקיימה בספטמבר 74-של האו"ם; בכינוס ה הישראלי-פלסטיני היה בין עשרת הנושאים הבולטים שהזכירו המשתתפים; בנוסף מתקבלות במוסדות האו"ם השונים בכל שנה עשרות החלטות בנושאים שלישראל עניין רב בקידומם בסדר היום הציבורי או בהורדתם ממנו; משלחת ישראל לאו"ם פועלת באופן שוטף לשיקוף עמדת ישראל כמענה לטענות המופנות כלפיה, לגיוס תמיכה בישראל, למניעת החלטות שמתקבלות נגד ישראל או לריכוך החלטות מעין אלו ולקידום אינטרסים ישראליים הן בנושאים מדיניים והן בנושאים אזרחיים. בין הישגי ישראל באו"ם בשנים האחרונות ניתן לִמְנות כינוס מיוחד של מועצת , קידום החלטה 2017 הביטחון לדיון בנושא השבויים והנעדרים הישראלים בדצמבר , קידום רכש מחברות 2018 לגינוי החמאס בעצרת הכללית של האו"ם בדצמבר וכן אימוץ החלטת 2018 מיליון דולר בשנת 66-ישראליות על ידי האו"ם בהיקף של כ בדרום 124 שעניינה המשך מנדט יוניפי"ל 2018 באוגוסט 2373 'מועצת הביטחון מס לבנון והגברת מאמצי הפיקוח שלו. פעילות האו"ם ממומנת באמצעות תשלומי חובה המוטלים על כל המדינות החברות בארגון וכן על תשלומי רשות. תשלומי החובה מיועדים למימון פעילות משרדי האו"ם המרכזיים וכן למימון פעילות כוחות שמירת השלום של האו"ם (לדוגמה, ). תשלומי הרשות מועברים לסוכנויות ולארגוני או"ם. מדינת 125יוניפי"ל, אונדו"ף ישראל מעבירה את התשלומים באמצעות משרד החוץ, ועבור תשלומים אלה מוקצית תקנה תקציבית ייעודית בתקציב משרד החוץ. .United Nations Interim Force In Lebanon 124 .United Nations Disengagement Observer Force 125 1046 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהתשלומי חובה לאו"ם תקציב האו"ם והחלק היחסי בתקציב האו"ם של כל אחת מהמדינות החברות בארגון נקבעים על ידי העצרת הכללית, על פי מפתח חלוקה הנגזר מהיכולת הכלכלית . 126המוערכת של כל מדינה 0.43% הייתה ישראל מחויבת במימון 2018 על פי החלטת העצרת הכללית, בשנת גדל חלקה היחסי של ישראל בתקציב 2019 מתקציב החובה של האו"ם. בשנת 52-. בהתאם לכך עלה סכום תשלומי החובה המוטלים על ישראל לכ 1270.49%-ל . 128) מיליון ש"ח 188-מיליון דולר (שווה ערך לכ , מדינה שהחוב המצטבר שלה לאו"ם גבוה מסכום תשלומי 129על פי מגילת האו"ם החובה שהוטלו עליה עבור שנתיים מאבדת את זכות ההצבעה שלה בעצרת הכללית. ולצד 130האו"ם מפרסם רשימה של מדינות שהסדירו את חובותיהן לאו"ם במלואם .131זאת רשימה של מדינות שלא שילמו וצפויות לאבד את זכות ההצבעה שלהן הופחת 2019 נמצא כי התקציב שיועד לתשלומי ישראל לאו"ם לשנת מיליון 145- הוקצו כ 2018 ; בשנת 2018 בהשוואה לתקציב שהיה בשנת הוקצו 2019 ש"ח למימון תשלומי החובה לאו"ם, ואילו בתקציב לשנת . לנוכח הגידול בתשלומי 132 מיליון ש"ח בלבד לתשלומים אלה 118 , מיליון ש"ח), מצד אחד, והקיצוץ בתקציב, מצד אחר 188-החובה (כ מיליון ש"ח למימון תשלומי החובה של מדינת 70- חסרו כ 2019 ביולי . 2019 ישראל לאו"ם לשנת Resolution Adopted by the General Assembly on 22 December 2018 - Scale of Assessments for 126 the Apportionment of the Expenses of the United Nations (A/res/73/271 ) שם127 דרישת התשלום עבור מימון פעילות כוחות שמירת השלום מתקבלת מהאו"ם באופן מדורג במהלך 128 , כפי שהועברו על ידי 2019 , נכון ליולי 2019 השנה. נתון זה משקף את התשלומים הצפויים לשנת משרד החוץ. - המסמך המכונן של האו"ם אשר מהווה חוקה לפעילותו. Charter of the United Nations 129 https://www. un.org/en/ga/contributions/honourroll.shtml 130 . https://undocs.org/en/a/74/327 :23.8.19 הודעת העצרת הכללית מיום 131 :, כפי שפרסם משרד האוצר 2019 על פי נתוני תקציב משרד החוץ לשנת 132 . https://mof.gov.il/BudgetSite/statebudget/Pages/ tableau.aspx 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1047 משרד החוץ | משרד החוץ | , על פי דרישות תשלום שהתקבלו עד מועד זה מהאו"ם, היה 2019 אם כן, ביולי 54%- מיליון דולר, סכום שהוא כ 28-החוב הכולל של מדינת ישראל לאו"ם כ מתשלומי החובה השנתיים שהוטלו עליה. חלק מהסכום הזה הוא חוב צבור ישן מיליון ש"ח) שנוצר בעקבות החלטות מדיניות יזומות של 37-(עשרה מיליון דולר, כ .2017 - 2016 ישראל מהשנים על פי גורמי המקצוע במשרד החוץ, מלבד הסיכון לאובדן זכות ההצבעה, עיכוב בפירעון החוב לאו"ם עלול לפגוע במוניטין של ישראל ובמעמדה הבין-לאומי, ביוזמות ישראליות באו"ם וביכולת לקדם מועמדויות של ישראל לכהן בתפקידי מפתח במוסדות האו"ם ובסוכנויותיו המקצועיות. כוסה חובה 2019 מסר משרד החוץ כי בסוף שנת 2020 בתשובתו המשלימה מינואר , זאת מיתרות שנוצרו בתקציב 2019 של מדינת ישראל בגין תשלומי חובה לשנת הפעילות של המשרד כתוצאה מהקפאת הפעילות ומתקציב תוספתי שהעביר משרד האוצר בסוף השנה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד האוצר בשיתוף משרד החוץ ישקלו ייחוד תקנה תקציבית לתשלומי האו"ם שלא תהיה מושפעת מהשינויים בתקציב משרד החוץ, זאת לצורך מניעת עיכובים בהעברת התשלומים, אם הם אינם נובעים מהחלטות מדיניות. תשלומי רשות לסוכנויות האו"ם ולארגוניו בנוסף לחובת המדינות החברות באו"ם לשאת בנטל תקציב החובה של האו"ם, המדינות מעבירות תשלומים נוספים, על פי שיקול דעתן, לסוכנויות האו"ם העבירה מדינת ישראל באמצעות משרד החוץ תשלומים 2018 ולארגוניו. בשנת דולר לכעשרה ארגונים וקרנות של האו"ם וביניהם לצלב 600,000 -בסך של כ UNHCR-United Nation ( האדום, לנציבות העליונה של האומות המאוחדות לפליטים United Nations ( ), לקבוצת הפיתוח של האו"ם High Commission for Refugees .) ועוד Development Group תשלומים אלה אפשרו למשרד החוץ לקדם נושאים העולים בקנה אחד עם סדר היום הציבורי בישראל בתחומים אזרחיים ומדיניים. כמו כן, בזכות תשלומים אלה מוצבה מדינת ישראל ברשימת המדינות התורמות, דבר שסייע לקידום חברוּת מדינת ישראל בוועד המנהל של ארגוני האו"ם, איפשר מעורבות גדולה יותר של מדינת ישראל בפרויקטים שונים והגדיל את מספר המומחים הישראלים בפעילויות האו"ם. 1048 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לא הועברו תשלומים 2019 בשל הקיצוץ התקציבי, עד לדצמבר וולונטריים לארגוני האו"ם ולסוכנויותיו. על פי גורמי מקצוע במשרד החוץ, הפסקת התשלומים פוגעת ביכולת משרד החוץ לקדם את האינטרסים של ישראל באמצעות ארגונים וסוכנויות אלו. כמו כן, הפסקת תשלומים לסוכנויות האו"ם ולארגוניו אינה עולה בקנה אחד עם יעדי משרד החוץ, כפי שנקבעו בספר תוכניות העבודה הממשלתי : הרחבת הפעילות המשותפת עם האו"ם ועם 133 וביניהם 2019 לשנת מסגרות מולטי-לטראליות אחרות, מניעת ייחודה לרעה של ישראל בארגונים בין-לאומיים וחיזוק הקשרים עם ארגונים ומוסדות אזוריים ובין-לאומיים. אושר תקציב 2019 בתשובתו המשלימה מסר משרד החוץ כי בשלהי חודש דצמבר ש"ח עבור תשלומים וולונטריים לארגוני האו"ם ולסוכנויותיו, 280,000 -בסך של כ סכום אשר הועבר ליעדו עוד טרם סיום שנת התקציב. יצוין כי מדובר בהפחתה משמעותית בהיקף התמיכה שהועברה, בהשוואה לשנים קודמות בהן היא עמדה על דולר בשנה. 300,000 -כ מתן שירותים לגופים ממשלתיים הפועלים בחו"ל כיום עשרות גופים ממשלתיים פועלים מטעם מדינת ישראל בחו"ל, בין היתר, באמצעות שליחים ישראלים המוצבים במדינות היעד, עובדי אית"ן ועמ"ז. ככלל, משרד החוץ העניק שירותים לגופים אלה לצורך תפעול פעילותם, לרבות בתחום משאבי אנוש, רווחה, משפט, כספים, חשבות, תקשוב ואבטחה. לדוגמה: קליטת עובדים, שיגור עובדים, טיפול שוטף במהלך השליחות (הארכות חוזים, קידום בדרגות, ניפוק אישורים וכו'), ליווי משפטי בתחום דיני עבודה ורכש, העברת תשלומי שכר ונלוות, תשלום עבור חינוך ילדי העובדים, הנפקת דרכונים רשמיים, שירותי רכש ולוגיסטיקה, אבטחת עובדים ועוד. שירותים אלה ניתנו לגופים הממשלתיים השונים הן על ידי גורמי מטה משרד החוץ בארץ והן על ידי גורמי מינהל וגורמי בטחון של משרד החוץ בנציגויות בחו"ל. הודיע משרד החוץ לגופים אלה כי נוכח הגידול שחל ברבות השנים 2018 בפברואר בכוח האדם הממשלתי הפועל בחו"ל הנזקק לשירותים אלו, מחד גיסא, והצמצום בתקציב ובכוח אדם שהושתו על משרד החוץ, מאידך גיסא, נאלץ המשרד להתכנס לביצוע פעילות הליבה שבתחום עיסוקו וליישם את משימותיו המדיניות. על כן .197 ') עמ 2019 , (פברואר 2019 ספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת 133 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1049 משרד החוץ | משרד החוץ | הודיע משרד החוץ כי לא יספק עוד שירותים כאמור, למעט שירותים שאותם הגדיר כטיפול וסיוע בתחומים הנגזרים מייעודו כמו טיפול בדרכונים רשמיים, האמנה לשם קבלת מעמד דיפלומטי במדינת השירות, אבטחה לעובדים המבצעים את עבודתם במבנה הנציגות והעברת דואר דיפלומטי. המשרדים השונים התבקשו להיערך לפעילות עצמאית בחו"ל בהתאם להודעה זו. בעקבות הודעת משרד החוץ ולאחר מתן מספר אורכות להיערכות, הפסיק משרד לחלק מהגופים 2019 החוץ לספק את השירותים שפורטו לעיל במהלך שנת הממשלתיים הפועלים בחו"ל. בד בבד נוהלו מגעים בין משרד החוץ למשרדים השונים להסדרת התשלום שיעבירו המשרדים בגין מתן שירותים אלה על ידי משרד החוץ. עד לסיום מועד הביקורת, חלק מהמגעים הבשילו לידי הסכמות וחלקם עודם במשא ומתן בין הצדדים. משרד האוצר מסר בתשובתו כי בשנים האחרונות פעל להסדרת סוגיית ההשתתפות של משרדי ממשלה אחרים בהוצאות השירותים המפורטים, שכן אי-השתתפות משרדי הממשלה מעוותת את התמריצים הכלכליים לפעילותם בחו"ל. עם זאת, דרישת משרד החוץ לשיפוי מהמשרדים עלתה לאחר אישור תקציב המדינה לשנת , ולפיכך משרדי הממשלה השונים לא נערכו לכך במסגרת התקציב לשנה זו. 2019 .אף על פי כן משרד החוץ הפסיק לספק באופן חד-צדדי שירותי מנהלה למשרדים כי הוא לא מכיר שום צעד 2020 משרד החוץ מסר בתשובתו המשלימה מפברואר של משרד האוצר בשנים האחרונות להגיע להסדרה זו ומעולם לא קיבל ממנו פנייה בנושא זה. עוד הוסיף כי "משרד החוץ נתן לכל המשרדים התראה של כמעט שנה מראש כדי לאפשר להם להיערך לנושא... גם כאשר הופסקו שירותים למספר מצומצם של משרדים שלא הגיעו לסיכומים, הרי שהדבר נעשה תוך מתן זמן רב להיערכות, ותוך הקמת ועדת חריגים לבחינת ואישור סיוע במקרים דחופים. יצוין כי משרד החוץ המשיך להעניק שירותי ליבה בחו"ל... לכלל המשרדים, גם למשרדים שסירבו למשא ומתן עמנו". יוער כי אי-הסדרת נושא זה עלולה ליצור מערכי מינהל כפולים למתן שירותים למערך הממשלתי הפועל בחו"ל, דבר העלול לגרור הוצאות כספיות מיותרות למדינת ישראל.  1050 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הושת על משרד החוץ קיצוץ 2019 ממכלול הדברים עולה כי בתקציב משמעותי וחד של מאות מיליוני ש"ח. בד בבד לא הועברו התוספות השונות שעליהן סיכמו משרד החוץ ומשרד האוצר בסיכום התקציבי למשרד החוץ. כתוצאה מכך המשאבים הכספיים שעמדו לרשות משרד היו פחותים 2019 החוץ בתחילת השנה למימון כלל הוצאותיו בשנת . נוכח תחזית הגירעון 2018 במידה רבה מאלו שעמדו לרשותו בשנת כפי שנאמד על ידי משרד החוץ במהלך השנה 2019 התקציבי לסוף שנת הוקפא 2019 ובהתאם להנחיית סגן החשב הכללי במשרד האוצר מאוגוסט תקציב הפעילות הדיפלומטית של משרד החוץ ולא היה ניתן לנצלו. מיליון ש"ח. 1,665 - עמד תקציבו המאושר של משרד החוץ על כ 2019 בסוף שנת ההפרש בין התקציב המקורי בניכוי כספי רזרבה ותקציבים מותנים לתקציב המאושר לסוף השנה נבע מהרכיבים הבאים: הפחתות רוחביות שהוחלו על כלל משרדי מיליון ש"ח בתקציב משרד 24-הממשלה במהלך השנה והובילו להפחתה בסך של כ ; תוספת של 2018 מיליון ש"ח לכיסוי עודפים מחויבים משנת 212 החוץ; תוספת של מיליון ש"ח שהיו אמורים לשמש אף הם לכיסוי עודפים מחויבים, הוקצתה על 58-כ מיליון 99-ידי משרד האוצר לכיסוי גירעון שנוצר בתקנות שכר; סכום נוסף של כ ש"ח אשר הוקצה למשרד החוץ משלושה מקורות: כספי הרזרבה, תקציבים מותנים מיליון ש"ח הועברו ממשרדי 11-שהופשרו ותוספת ממקורות משרד האוצר; כ ממשלה אחרים במסגרת ביצוע פרויקטים משותפים עם משרד החוץ ובהתאם להחלטות ממשלה. יצוין כי הגרעון בתקציב משרד החוץ והתקנות שתוקצבו מלכתחילה בחסר לשנת כוסו בסוף השנה, בין היתר, באמצעות הסטות פנימיות בתוך תקציב המשרד 2019 נוכח יתרות שנוצרו בתקנות הפעילות הדיפלומטית כתוצאה מהקפאת הפעילות שימשו בין היתר להשלמת החסר 2018 כמתואר לעיל. כמו כן, כספי העודפים משנת התקציבי כדוגמת תשלומי החובה לאו"ם ולא לתשלום התחייבויות לספקים. למשרד מבקר המדינה כי "תקציב המדינה לשנת 2019 משרד האוצר מסר באוקטובר . בזמן הזה היה יכול משרד החוץ לפעול להגמשת 2018 ... אושר בכנסת במרץ 2019 פעילותו הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך באמצעות סגירת נציגויות, צמצום נציגויות קיימות, צמצום כוח אדם בארץ ובחו"ל, ביטול פרויקטים והתייעלות במטה ובנציגויות. על אף זאת, משרד החוץ לא עשה דבר בכדי לעמוד במגבלת התקציב אשר בחוק". משרד האוצר הוסיף כי משרדי הממשלה התבקשו בנובמבר , להעביר "הצעות לצעדי התייעלות 2019 , לקראת גיבוש תקציב המדינה לשנת 2017 בתחומי המשרד, מיפוי של גמישויות וסדרי עדיפויות בתוך תקציב המשרד וכן 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1051 משרד החוץ | משרד החוץ | הצעות לרפורמות מבניות. ממשרד החוץ לא התקבל כל מענה לבקשה זו". עוד 2018 - 2017 הבהיר משרד האוצר כי זמן קצר לאחר הסיכום התקציבי לשנים ומשנוכח משרד האוצר לדעת כי פרויקטים רבים המתבצעים על ידי משרד החוץ רלוונטיים גם לפעילותם של משרדים אחרים, פנו נציגי משרד האוצר מיוזמתם לכמה משרדים "בבקשה לקדם במשותף עם משרד החוץ חלק מהפרויקטים, לרבות תקצוב הפרויקט עם משרדים אלו. זאת מתוך תפיסה רחבה יותר לפיה במטרה להביא להקצאה מיטבית של תקציב המדינה יש לצמצם כפילויות משרדי הממשלה ולאגם משאבים לפרויקטים המשרתים את יעדיהם של מספר משרדים. משרדים אלו משרד החוץ סירב הסכימו לשיתוף הפעולה ולתקצוב חלק מהפרויקטים האמורים אך ...וביקש לקבל את התקציב ללא התניות מהמשרדים וללא בתוקף לשיתוף הפעולה שותפות המשרדים בניהול הפרויקטים" (ההדגשה במקור). לעניין הטענה בדבר סירובו של משרד החוץ לשתף פעולה עם משרדים אחרים במסגרת איגום משאבים, מסר משרד החוץ למשרד מבקר המדינה כי "מדובר במקרה בודד שלא מלמד על הכלל ושנלמד באופן פנימי בכדי להסיק מסקנות ולתקן בהתאם". כי בשנים האחרונות הוא פעל רבות 2019 משרד האוצר ציין בתשובתו מדצמבר במטרה לקדם התייעלות במערך החוץ בכלל ובמשרד החוץ בפרט, זאת באמצעות: ניסיונות לאיחוד בין משרדי ממשלה שונים למשרד החוץ, ניסיונות לקדם עבודה אסטרטגית לפעילות משרד החוץ ולעדכון תפיסת ההפעלה, עיגון בסיכומים תקציביים של משרדים שונים להתייעלות בשימוש במשאבי המדינה בחו"ל באמצעות שימוש בתשתיות משרד החוץ, ניסיונות לקדם שיתופי פעולה בין משרדי ממשלה הפועלים בחו"ל לבין משרד החוץ. עוד הוסיף משרד האוצר כי אם משרד החוץ היה נענה להפצרותיו לאורך השנים לביצוע תוכנית אסטרטגית כוללת למשרד או מציג למשרד האוצר עבודות פנימיות שנעשו במשרד החוץ, היה אפשר לקבל החלטות מושכלות יותר לגבי דרכי התייעלות אפשריות במשרד. בנוסף הדגיש משרד האוצר כי משרד החוץ הוא המשרד היחיד מבין משרדי הממשלה שסירב .2019 לקבוע מדדי תפוקה או מדדי תוצאה בספר תוכניות העבודה הממשלתי לשנת משרד החוץ מסר למבקר המדינה בתשובתו לטיוטת הדוח כי משרד החוץ מוכן לרפורמות ולהתייעלות ואף ערך תהליך ארוך וסדור למציאת דרכים לקיום רפורמות שכאלו, זאת מתוך רצון לקיים תהליך דינמי של השתנות מבפנים (ולא בכפייה) ומתוך ראייה כי התייעלות פירושה גם התאמה בין יעדים משתנים להלימה תקציבית נאותה. עם זאת, עמדת משרד החוץ היא שהדבר צריך להיעשות תוך קבלת תקציב ראוי שימנע את הצורך להתמקד בניהול תקצוב גירעוני ויעזור להתרכז בהובלת תהליכי שינוי וכן תוך קיבוע משרד החוץ כגורם המקצועי המוביל בעיצוב הרפורמות. משרד החוץ טען בתשובתו כי רפורמות המונחתות על ידי משרד האוצר 1052 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חד-צדדית וללא כל מחקר עומק מקצועי ובלי שהן נותנות מענה מספק לצרכים של ממשלת ישראל בתחום יחסי החוץ, לא רק שלא ישיגו את מטרתן, אלא אף יגרמו נזק ארוך טווח לעבודת המשרד בכלל וליחסי החוץ של מדינת ישראל בפרט. בהינתן התמהיל הנוכחי של הוצאות משרד החוץ, המתאפיין בשיעור גבוה של הוצאות קשיחות, שלא ניתן לשנותו בטווח זמנים קצר, אלא במסגרת תוכנית רב-שנתית ממשלתית כוללת במערך החוץ, ובהתחשב בכך שמשרד החוץ טרם קידם פעולות יסודיות במישור התפקודי והמבני (לרבות כאלו הנוגעות למערך הנציגויות) וטרם התחיל ביישום תוכניות ארוכות טווח מתאימות אשר עשויות להוביל להתייעלות משמעותית, חולל התקציב המופחת משבר חריף ששיבש במידה ניכרת את פעילות משרד החוץ בישראל ובעולם. במציאות הזו מעמדה של מדינת ישראל בעולם עלול להיפגע, וכן עשויים להיפגע קידום האינטרסים של ישראל במדינות השונות ויחסי החוץ שלה. משרד ממשלתי מחויב לפעול במסגרת התקציב שהוקצה לו וכבר בעת קביעת התקציב השנתי לשנה הבאה עליו להיערך להתאמת פעילותו למסגרת התקציבית הצפויה, מצומצמת ככל שתהיה. כך שמצופה כי משרד החוץ יפעל על פי תכנית ארוכת טווח המבוססת על יעדים ומדדים, יתכנן מהלכי התייעלות ויבצעם, יבחן את התאמת פעילותו למציאות המשתנה (לרבות שינויים באופי הפעילות ובתקציב) ויקדם ככל הנדרש רפורמות ושינויים מבניים. משרד האוצר מופקד על אוצר המדינה ומתפקידו לוודא שהממשלה אינה חורגת ממגבלות ההוצאה השנתית המאושרת וכי היא פועלת ביעילות. אולם, ראוי כי הקצאת תקציב תיעשה לאחר עבודת מטה מסודרת, בחינת חלופות, קביעת תיעדוף וקבלת החלטות שיאפשרו למשרד החוץ להמשיך למלא את ייעודו, כל זאת בראי התקציב הכולל המוקצה לפעילות מערך החוץ וחלוקתו בין הגורמים השונים הפועלים בזירה זו. הדברים נכונים גם במציאות שבה נדרשים קיצוצים תקציביים ניכרים. ברם, טרם השתתם יש לתת את הדעת לכמה היבטים כמו כיצד הקיצוץ מתיישב עם אסטרטגיה מדינית והחלטות שקיבלה הממשלה בתחומים הרלוונטיים; כיצד הקיצוץ מתיישב עם מחויבויות הסכמיות של המדינה; המידתיות שבקיצוץ בשים לב להערכת הסיכון לקיומו של 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1053 משרד החוץ | משרד החוץ | נזק בלתי הפיך או לנזק שלצורך שיקומו יידרשו משאבים רבים ותקופת זמן לא מבוטלת. על משרד האוצר ומשרד החוץ לגבש הסכמות תקציביות שימזערו את הנזקים למדינת ישראל כתוצאה משיבוש פעילות משרד החוץ. ראוי כי גיבוש תקציב משרד החוץ לשנים הבאות ייעשה לאחר שקלול כל הנתונים הרלוונטיים, בהידברות בין משרד האוצר למשרד החוץ ובשיתוף פעולה ביניהם, תוך מציאת האיזון הראוי בין כלל השיקולים, הן התקציביים והן המדיניים-הדיפלומטיים. בגיבוש התקציב יש לתת את הדעת גם למעמדו, לתפקידו ולסמכויותיו של משרד החוץ בכל הקשור בגיבוש יחסי החוץ של מדינת ישראל וניהולם ולמקומו במארג הגופים הממשלתיים הפועלים בזירה הבין-לאומית. 1054 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהסיכום הזירה הבין-לאומית היא זירה רגישה, מורכבת ודינמית. בשנים האחרונות זירה זו נתונה לתמורות גלובליות מרחיקות לכת בתחומים המדיני, הכלכלי והאזרחי, בד בבד להתפתחות הטכנולוגית המואצת המשפיעה ישירות על אופי הפעילות במרחב הגלובלי. כדי להתמודד עם האתגרים המשתנים ולנצל הזדמנויות לקידום אינטרסים של מדינות, מערכי החוץ בעולם נדרשים לפתח מומחיות רבה, חשיבה אסטרטגית, תכנון קפדני, יצירתיות, פעולות רב-תכליתיות ויוזמות. המאפיינים הייחודיים של מדינת ישראל ונסיבות גיאופוליטיות הופכים את האתגר הניצב לפני מדינת ישראל למורכב יותר. דוח זה מצביע על המשבר שבו נתון מערך החוץ של ישראל בשני מישורים: האחד, במישור המבני-תפקודי, המתבטא בכך שהפעולה בזירה הבין-לאומית מבוזרת, והיא נעשית באמצעות עשרות גורמי ממשלה, ללא בסיס אסטרטגי וניהול מרכזי ובלי שקיימת תמונת מצב מלאה; האחר, במישור הקצאת המשאבים, מתבטא בהיעדר מתאם (בפרט התקציב לפעולות) לרוחב 2019 בין תקציב משרד החוץ לשנת היריעה של התחומים שבהם המשרד פועל ובעיקר מנגנון ההפעלה מדינות ברחבי העולם. המצב האמור 100-המורכב הפרוס ביותר מ מעמיד אתגר משמעותי המחייב פעולות הערכה, תכנון ותיקון שביצוען עשוי לשפר את יכולת הממשלה לקדם את מדיניות החוץ שלה באופן מיטבי ואת מעמדה הבין-לאומי של ישראל כגורם דומיננטי משפיע בזירה הבין-לאומית. לאור ההשלכות הנובעות מהמציאות הקיימת נדרש שהממשלה תבצע בחינה יסודית באשר לאופן הפעולה בזירה הבין-לאומית, תוך מתן תשומת לב למשבר התקציב החריף שבו שרוי משרד החוץ, כל זאת במטרה לאפשר קיום מערך חוץ יעיל ואפקטיבי ומימוש יעדי הממשלה בזירה הבין-לאומית, כמפורט להלן: 1 . יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בנושא מערך החוץ, וכינוס ועדת מנכ"לים לצורך קביעת יעדים אסטרטגיים לאומיים משותפים למערך החוץ המתבססים על תיעדוף הפעולה הממשלתית ומיקודה לפי מתודולוגיה סדורה המושתתת על ניתוח המפה העולמית על ידי גורמי מקצוע בתחום התכנון, המחקר וההערכה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1055 משרד החוץ | משרד החוץ | 2 . בהינתן הביזור בפעילות מערך החוץ, נחוץ למפות את כל הגורמים הממשלתיים הפועלים מטעם מדינת ישראל בזירה הבין-לאומית, תוך בחינת אפקטיביות הביצוע. בכלל זה, מומלץ לבחון את מקומו של משרד החוץ במארג זה באופן שיניב את התועלת המרבית לאינטרסים של מדינת ישראל ושיגשים את יעדי הממשלה בתחום החוץ. 3 . ראוי לקבוע תחומי אחריות, סמכות וגבולות גזרה של הגורמים הפועלים בזירה הבין-לאומית תוך הלימה בין הסמכות של כל גוף ואחריותו, לרבות תחומי הפעילות שבהם נדרש שילוב של משרדים שונים לשם מינוף פעולותיה של מדינת ישראל וייעולן. 4 . על מנת לנהל את מערך החוץ המבוזר מומלץ למנות גורם ממשלתי מתכלל של פעילות כלל הגורמים אשר ישקלל את השיקולים הרלוונטיים לפעולה הממשלתית, יבחן את החלופות לפעולה, יהיה בעל סמכויות הכרעה מחייבות במחלוקות בין גופי ממשלה ויפעל להסדרת מנגנוני תיאום, שיתוף פעולה ועדכון הדדיים החיוניים בשלב גיבוש תוכניות העבודה ובשלב הביצוע בפועל, תוך ניצול המומחיות היחסית של כל גורם, באופן שיטייב את פעילות מערך החוץ. 5 . מומלץ לקבוע מנגנון הפעלה מיטבי של מערך החוץ, על כל אחת מזרועותיו, כנגזרת מהאסטרטגיה הלאומית ובהתאמה להתפתחויות במרחב הטכנולוגי, תוך התייחסות להיבטים האלה: הבחנה בין פעילות מהארץ או פעילות באמצעות נציגות; פריסת נציגויות ישראל; סוג הנציגות (שגרירות, קונסוליה, משלחת וכו'); מבנה כוח האדם בנציגות והרכבו בהתאם למיקוד תחומי פעילות הנציגות והיקפם. זאת ועוד, קיימת חשיבות לכך שהסדרה זו תיעשה בהסתמך על תכנון מדיני מקיף, בהלימה ליעדים האסטרטגיים הלאומיים ובהתאמה למדינה הרלוונטית שעימה ישראל נמצאת בקשרים דיפלומטיים. מובן ששינוי מהותי במנגנון ההפעלה מצריך הכנת תוכנית ביצוע מדורגת וארוכת טווח, הקצאת משאבים מתאימים והיערכות מוקדמת מדוקדקת. 6 . ראוי לגבש מחדש את תקציב מערך החוץ, ובכלל זה תקציב משרד החוץ, באופן שיותאם לתחומי האחריות, ליעדים ולמנגנון ההפעלה של כל גורם ממשלתי במערך זה, על בסיס התנהלות ממשלתית יעילה כלכלית, איגום משאבים במקרים המתאימים ובאמצעות מערכות מינהליות ולוגיסטיות משותפות לכלל הגופים, ולאחר בחינה פרטנית של נחיצות כל הוצאה למימוש היעדים כאמור. 1056 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה כמו כן, הצגה מתכללת בתקציב המדינה של כלל המשאבים של המשרדים והגופים השונים שמוקצים לפעילות מערך החוץ תתרום לטיובו ולהתייעלותו. . להליך תכנון שנתי נודעת חשיבות רבה ומשכך ראוי כי כל גורם 7 ממשלתי הפועל בתחום החוץ יגבש תוכנית עבודה בתחומי פעילותו ואחריותו, כפי שהוגדרו, בהלימה ליעדים האסטרטגיים הלאומיים ובהתאמה לאינטרסים הייחודיים של המדינה בזירות הפעילות השונות ותוך סנכרון בין התוכניות של הגופים השונים. חשוב שתוכניות אלה, ככל תוכניות העבודה הממשלתיות, יגובשו תוך קביעת מדדים לבחינה והערכה עתידית, כדי שהן יהיו בסיס להערכת תוצאות הפעולות שבוצעו, לגיבוש תוכניות עבודה עתידיות ולשינוי דפוסי פעולה בהתאם לצורך. הדינאמיות המאפיינת את הזירה הבינלאומית מחייבת עריכת בחינה כאמור, על כל נדבכיה, באופן תקופתי. מדינת ישראל נאלצת להתמודד באופן יום-יומי עם אתגרים מורכבים ולפעול להבטחת חוסנה הלאומי ולמיצוב מעמדה והישגיה בעולם. האילוצים שבהם פועלת המדינה - תקציביים, ביטחוניים ואחרים - מדגישים ביתר שאת את ההכרח שמערך החוץ יפעל על פי תכנון מוקפד וחשיבה אסטרטגית, תוך ניצול יעיל של המשאבים הכספיים ושל מוקדי הידע. על כן, על ממשלת ישראל וזרועותיה לבחון רפורמה כוללת במערך החוץ של ישראל, במטרה להצעידו קדימה ולשמור על חוסנה של מדינת ישראל ועל מעמדה הבין-לאומי.