נושאים מערכתיים/ניהול השקעות בקרב גופים שונים

 216 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים לצורך ייעול עבודת הדירקטוריון הוא יכול להיעזר בוועדת דירקטוריון 2 .כדוגמת ועדת ההשקעות .עם זאת, על פי סעיף 112 א לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן- חוק החברות) יש נושאים .כדוגמת קביעת מדיניות כללית לחברה שבהם הדירקטוריון אינו רשאי להאציל מסמכויותיו. .האיסור על האצלת התפקידים חל על האצלת הסמכות להחליט בנושאים אלו, ואין מניעה .להאציל את התפקידים לצורך המלצה בלבד. ועדה שלא הואצלו לה סמכויות של הדירקטוריון .תיקרא ועדה ממליצה, ובה יכול לכהן גם מי שהוא אינו חבר דירקטוריון, אלא אם נקבע אחרת .בתקנון. .סעיף 29 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות) קובע .כי הדירקטוריון רשאי להקים מבין חבריו ועדות קבועות או לעניין מסוים וכי סיכומיהן יהיו בבחינת .המלצות לדירקטוריון. סעיף 30 לחוק קובע כי לא ניתן להאציל לוועדה את הסמכות להחליט .בנושאים מסוימים3 ולקבוע בהם א ת המדיניות הכללית של החברה בתחום מטרותיה ואת .פעולותיה הפיננסיות . .חוזר מנכ"ל משרד הפנים (להלן - חוזר 02/2020 ) קובע כי בכל שנת כספים, לעת אישור התקציב .השנתי, תובא מדיניות ההשקעות לדיון בוועדת הכספים של הרשות המקומית ולאחר מכן תובא .לאישור מליאת מועצת הרשות. ההמלצה על מדיניות ההשקעות שתובא לאישור המועצה תבוצע .על ידי ועדת ההשקעות של הרשות. . .פעולות הביקורת .בחודשים יוני - דצמבר 2020 בדק משרד מבקר המדינה היבטיםבניהול השקעות פיננסיות .במספר חברות ממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים ורשויות מקומיות בעלי היקף השקעות מהותי4 . . ההשקעות יכולות להיות השקעות עצמיות שוטפות (להלן- נוסטרו) או השקעות המיועדות .לכיסוי התחייבויות פנסיוניות. הבדיקה נעשתה בגופים הבאים: .קנט קרן לביטוח נזקי טבע בחקלאות בע"מ (להלן - חברת קנט או קנט) .קרנית קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים (להלן קרנית או הקרן) .החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (להלן - חברת אשרא או אשרא) .חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חברת החשמל) .2 נהוג להבחיןבין שני סוגים של ועדות דירקטוריון: ועדות אד -הוק וועדות קבועות. ועדות אד -הוק מוקמות לצורך נושא .מסוים שהוא זמני בעיקרו, כדוגמת עסקה מהותית, מכרז מהותי או דיון בנושא עקרוני. ועדה קבועה מטפלת בתחום .מסוים לאורך זמן. לדוגמה, ועדת דוחות כספיים או ועדת כספים (שתפקידה העיקרי הוא לדון בדוחות הכספיים לפני .הבאתם לדיון בדירקטוריון), ועדת ביקורת או ועדת השקעות. .3 המפורטים בסעיף32 .לחוק החברות הממשלתיות .4 אשר לחברות ממשלתיות ולתאגידים סטטוטוריים, היקף ההשקעות הפיננסיות מסכום של כ-300 מיליוני ש"ח ועד .סכומים של מיליארדי ש"ח. . .| 218 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים אימצה קרנית את הרגולציה של רשות שוק ההון בכל הנוגע להיבטי ההשקעות. פרק זה בוחן .אפוא היבטים בניהול תיקי השקעות הנוסטרו של קנט, קרנית, ואשרא (להלן - גופים מוסדיים). . .נתוני מפתח .בתרשים שלהלן מובאים נתונים בדבר סכומי תיקי ההשקעות ב-30.6.20 של הגופים המוסדיים .שנבדקו. .תרשים 1: סך תיקי ההשקעות של הגופים המוסדיים ב- 30.6.20 . )(במיליוני ש"ח .המקור: נתוני הגופים האמורים, בעיבוד משרד מבקר המדינה . . .קרנית .קרנית היא תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק הפלת"ד. הקרן מטפלת בנזקי גוף בלבד, ומטרתה .לפצות נפגע הזכאי לפיצויים לפי חוק הפלת"ד ושאין באפשרותו לתבוע זאת מהסיבות האלה: .הנהג הפוגע אינו ידוע; נוסח חד [ אין לנהג הפוגע ביטוח לפי פקודת הביטוח רכב מנועי, ]ש .התש"ל-1970 או שהביטוח שיש לו אינו מכסה את החבות הנדונה; המבטח של הפוגע נמצא .בפירוק 6 . הקרן פועלת על פי תקנון הקרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, התשל"ו-1976 (להלן .תקנון הקרן), שמאושר בידי שר המשפטים ובידי ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. הכנסות .6 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 67 א (2016 ) "קרנית- קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים", עמ' 1027. . .| 220 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הכנסות והוצאות קרנית לשנת 2019 הסתכמו ב-311.9 וב-226.8 מיליוני ש"ח בהתאמה. תיק .ההשקעות של קרנית הוא כ-99% מסך הנכסים של הקרן ב- 31.12.19 ופי16 מסךהכנסותיה .לשנת 2019. .ב-30.6.20 הסתכם סך תיק ההשקעות של קרנית ב-4,806 מיליוני ש"ח. כ-40% מהכספים .מושקעים כנגד העתודה השוטפת, וכ-60% .מהם מושקעים כנגד העתודה לכשל חברות ביטוח .בתרשים שלהלן מוצג הרכב תיק ההשקעות של קרנית ב-30.6.20 . . תרשים2: הרכבתיק ההשקעות של קרנית ב- 30.6.20 )(במיליוני ש"ח .המקור: נתוני קרנית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .| 222 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתרשים שלהלן מוצג הרכב תיק ההשקעות13 של חברת קנט ב- 30.6.20 . . תרשים4: הרכב תיק ה השקעות של חברת קנט ב- 30.6.20 )(במיליוני ש"ח .המקור: נתוני חברת קנט, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .חברת אשרא .חברת אשרא היא חברה ממשלתית הפועלת כמבטח בענף הביטוח הכללי ועוסקת בתחום של .ביטוח אשראי עסקאות לטווח בינוני וארוך כנגד סיכונים מסחריים ופוליטיים 14 . במסגרת זו נהנית .החברה מערבות מדינה מלאה לפעילותה 15 . הכנסות החברה הן מפרמיות ממבוטחים. החברה .כפופה להוראות חוק החברות הממשלתיות, לחוזרים ולהנחיות של רשות החברות וכן לחוק .הפיקוח על הביטוח ולתקנותיו. .13 .הפיקדונות בבנקים נכללים ביתרות המזומן של החברה .14 החברה מבטחת אשראי, השקעות ועסקאות יצוא של חברות ישראליות לטווח הבינוני והארוך (תקופת האשראי עולה .על שנה) למדינות מתפתחות ובכלל, במקרים שבהם יש חשש לאי -יציבות פוליטית או כלכלית. .15 ענף ביטוח סיכוני סחר חוץ לעסקאות אשראי לטווח בינוני וארוך מאופיין בכל העולם בכשל שוק, שלפיו שירות .הגופים הפרטיים המבטחים עסקאות יצוא למדינות מתפתחות - או בדרגת סיכון גבוהה יחסית, או בתנאי אשראי .ארוכים (מעל שנה) - מוגבל ולעיתים אף אינו קיים. עם זאת, מנקודת מבטה של מדינה, התועלת למשק מהיצוא .למדינות אלו גבוהה מהסיכון הכרוך בביטוחו. בהתאם לכך, גם בישראל פועלת הממשלה להעמדת הערבויות .הדרושות להבטחת היצוא שמבטחת החברה, וזאת באמצעות כיסוי ביטוחי לפעילות החברה הנסמך על ערבות מדינה .שהעמיד החשב הכללי במשרד האוצר מכוח חוק הערבויות מטעם המדינה, התשי"ח -1958. . .| 224 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בלוח שלהלן מוצגים נתונים השוואתיים על אודות הרכב תיקי ההשקעות של הגופים המוסדיים .שנבדקו ב-30.6.20 . . לוח1: הרכב תיקי ההשקעות של הגופים המוסדיים שנבדקו ב- 30.6.20 .( באחוזים) .גוף אג"ח .ממשלתי אג"ח .קונצרני מניות קרנות .השקעה מזומן .קנט 45% 31% 17% 1% 6% .קרנית 33% 36% 27% 1% 3% .אשרא 25% 54% 14% - 7% . ,המקור: נתוני הגופים המבוקריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהלוח שלעיל עולה כי קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו. עוד עולה .כי הגופים המוסדיים הממשלתיים משקיעים 69% - 79% מנכסיהם באגרות חוב וכמעט .ואינם משקיעים באפיק אלטרנטיבי של קרנות השקעה19. . בתשובתה של רשות שוק ההון למשרד מבקר המדינה מיוני2021 (להלן- תשובת רשות שוק .ההון)20 צוין כי הממצאים בדבר השונות בהרכב תיקי הנכסים אינם חריגים, ולראיה, גם בקרב .קרנות Endowment Funds21 מובילות בעולם קיימת שונות גבוהה באשר לחשיפה לאפיקי .ההשקעה השונים. עוד צוין כי הרשות מצויה בהליך בחינה מעמיק של מאפייני השקעות .אלטרנטיביות שמבצעים גופים מוסדיים. לפי טענה רווחת ההשקעות באפיק זה תורמות לגיוון .התיק, ולפי טענה אחרת בהשקעה מסוג זה קיימת תוספת תשואה מעבר לחשיפה לגורמי סיכון .כאלה ואחרים. אולם קשיים מתודולוגיים מגבילים את היכולת של הספרות המדעית להשיב .בבירור על השאלה אם התשואה באפיקי ההשקעה הא לה הצדיקה בעבר, ומצדיקה כיום, את .העלויות והסיכונים הכרוכים בה. נוסף על כך, ההתקשרות בהשקעות באפיק קרנות השקעה, .בהיותו אפיק שאינו סחיר, מצריכה מידת מומחיות גבוהה יחסית לאפיקים סחירים. לנוכח כל .זאת, הרשות ציינה בתשובתה כי היא אינה מוצאת טעם לפגם בשיעורי החשיפה הנמוכים לקרנות .השקעה. .19 בהקשר זה יצוין כי קרנות השקעההן ברובן בעלות מגבלות סחירות מהותיות, ולכן השקעה בקרנות אלה צריכה .להיבחן בהתאם לצורכי הגוף. .20 תגובת רשו ת שוק ההון בתשובתה נוגעת לממצאים הקשורים לחברות אשרא וקנט ולא לממצאים הקשורים בקרנית, .שאינה כפופה לרגולציה של רשות שוק ההון כמאסדר מכוח חוק הפיקוח על הביטוח. .21 .קרנות השקעה המוחזקות בדרך כלל על ידי מוסדות ללא כוונת רווח ושהשימוש בהן הוא למטרות מסוימות . .| 226 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים תרשים 6: התשואה השנתית שלתיקי ההשקעות משנת 2017 ועד 30.6.20 * .בהשוואה לתשואות קרנות השתלמות23 ומדדים נבחרים .המקור: נ תוני הגופים המבוקרים, נתונים ממערכת גמל נט ונתונים מאתר הבורסה בעיבוד משרד מבקר .המדינה. .* תשואת תיק ההשקעות של אשרא היא תשואה משוקללת של התיק הדולרי והתיק השקלי. . . . .23 .על פי מערכת גמל נט של רשות שוק ההון . .| 228 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתשובתה של אשרא למשרד מבקר המדינה מאפריל 2021 (להלן- תשובת אשרא) צוין כי .קרנות השתלמות אינן יכולות להיות מקור להשוואה, מאחר ש מדיניות ההשקעות המותרת בהן .כוללת רכיבים אסורים להשקעה באשרא25 , כגון נכסים בלתי סחירים, נדל"ן בחו"לו-BOT . אם .יש להשוות הרי שניתן להשוות לתיקים שמנהלים בתי השקעות בהתאם למדיניות דומה. נתונים .אלו אינם מתפרסמים בידי מקור נאמן, ורובם למעשה פרסומים שונים, ובהם פרסומים בתשלום. .על כן הם אינם יכולים לשמש מקור להשוואה. עוד צוין כי אשרא השקיעה זמן רב בבחירת מדדי .היחס הנכונים, והם מורכבים וייחודיים לה. מדד יחס הוא תורה מורכבת, ואין לאשרא ספק .שהתשואה שהושגה במסגרת מדדים אלו, בהתייחס להגדרות הסיכון שקבע דירקטוריון .החברה, מרשימה ביותר ולא לוותה בסיכון נרחב. .מומלץ כי קרנית, קנט ואשרא ימשיכו לבחון באופן עיתי את מדיניות ההשקעה, התשואות .וגיוון ההשקעות לרבות לעומת משקיעים מוסדיים מקבילים ומדדים מקובלים בשוק, על .מנת להשיא תשואה מיטבית על תיקי השקעותיהן. .האסדרה שחלה על גופים מוסדיים ודומיהם .כאמור, חברות ממשלתיות שהן גם חברות ביטוח כפופות להוראות חוק החברות הממשלתיות, .לחוזרים ולהנחיות של רשות החברות וכן לחוק הפיקוח על הביטוח ולתקנות שהותקנו על פיו, .ובכלל זה תקנות הביטוח ותקנות הפיקוח. לפיכך, חברת קנט וחברת אשרא כפופות לרגולציה .של רשות שוק ההון כמאסדר מכוח חוק הפיקוח על הביטוח. .לעומת זאת, מאחר שקרנית היא תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק הפלת"ד ואינה מוגדרת "חברת .ביטוח", היא אינה כפופה לרגולציה האמורה של רשות שוק ההון. עם זאת, בשל אופייה היא .אימצה וולונטרית חלק מהרגולציה האמורה, והיא מחילה על עצמה את חוזרי רשות שוק ההון .הרלוונטיים לפעילותה בשינויים המתבקשים. .כדי לעודד גילוי ושקיפות, החוזר המאוחד26 של רשות שוק ההון (להלן- החוזר המאוחד) קובע .כי גופים מוסדיים נדרשים לפרסם באתר האינטרנט שלהם את יתרות הנכסים הרבעוניות בציון .תרומתו של כל אפיק השקעה להכנסות מהשקעות בגין כל קבוצת התחייבויות (להלן - תרומת .מרכיבי ההשקעה של תיק הנוסטרו). .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי חברת קנט, מפרסמת דיווח על תרומת מרכיבי .ההשקעה של תיק הנוסטרו שלה27 , ואילואשרא וקרנית אינן מפרסמות דיווח דומה. .25 בהקשר זה יצוין כי איסור ההשקעה נובע מהחלטת דירקטוריון הגוף בדבר פרופיל הסיכון ואופק ההשקעה המתאים .לו. .26 חוזר זה מרכז הוראות של הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן- הממונה). לחוזר זה מצורפות בין היתר עמדות .ממונה. .27 ראו באתר האינטרנט של קנט בכתובת https://www.kanat.co.il/Content.aspx?id=154 . . .| 230 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הגופים המוסדיים שנבדקו בביקורת לא שילבו כללי ESG .במדיניות ההשקעותכמו כן .מאחר שהם אינם מוגדרים כמשקיעים מוסדיים הרי שטיוטת החוזר האמורה לא צפויה .לחול עליהם. .מומלץ כי הגופים שנבדקו בביקורת יבחנו שילוב כללי ESG במסגרת מדיניות ההשקעה .שלהם. .בתשובת רשות שוק ההון צוין כי לנוכח מידת הראשוניות והבוסריות של ממצאי ESG והשפעתן .של השקעות מבוססות ESG על התשואות המושגות בתיקים מנוהלים בארץ ובעולם, ולנוכח .הפרופיל הציבורי הגבוה של השקעות אלו, מתקיימים דיונים נרחבים בנושא זה. בהתאם לכך .עמדתה של הרשות היא שהתייחסות לשיקולי ESG על ידי הגופים המבוקרים תידרש בהתאם .לשיקול דעתם לאחר בחינת ההשפעה של השקעות כאמור על היציבות הכוללת של תיק .ההשקעות. מכאן שאם שגופים מוסדיים בוחרים שלא להכליל שיקולי ESG במסגרת מדיניות .ההשקעה שלהם, אין הרשות רואה זאת כליקוי. .בתשובת קרנית צוין כי לאור המלצת משרד המבקר היא תבחן אם לשלב את כללי ESG במסגרת .מדיניות ההשקעה שלה , והנושא יובא לדיון בפני ועדת ההשקעות ומינהלת קרנית, תוך .התייחסות למגבלות ההשקעה והשימוש בכספים החלות על קרנית כמוסד ציבורי. .בתשובת קנט צוין כי המלצת המבקר מצריכה בחינה של עלויות יישום כללי ESG , ביחס להיקף .הנכסים של החברה, והתשואה הנדרשת. מובן כי כל הוספת רגולציה מוסיפה עלות ניהול, אשר .אינה בהכרח לטובתם של החברה ובעלי מניותיה , וכי לפי הערכת קנט המלצת המבקר, הנשענת .על חוזר הפיקוח, להיקפי השקעות גדולים בהרבה משל החברה, של גופים מוסדיים גדולים - .כספי חסכון הציבור, אינה נכונה בשלב זה להשקעות החברה. עוד צוין כי מגבלות ההשקעה .שהחברה השיתה על מנהלי ההשקעות שלה כוללים התייחסות לסביבה ומנהל תקין. .בתשובת אשרא צוין כי שילוב המלצה בנושא זה במדיניות ההשקעה, כמו שינויים אחרים .במדיניות, טעונים אישור של דירקטוריון החברה ויועלו לדיון בדירקטוריון עם כינוסו. .סוגיות מינהליות בעבודת ועדות ההשקעה .בסעיף 41 ה לחוק הפיקוח על הביטוח נקבע כיהדירקטוריון ימנה " ועדת השקעות להשקעת .ההון העצמי של המבטח ולהשקעת כספים לכיסוי ההתחייבויות הביטוחיות שלו שאינן .התחייבויות תלויות תשואה"30 . עוד נקבע בסעיף כי בוועדת ההשקעות יכולים לכהן גם מי שאינם .דירקטורים במבטח. .30 לפי חוק הפיקוח על הביטוח התחייבות תלוית תשואה היאהתחייבות של המבטח, ולפיה תגמולי הביטוח שהמוטב .זכאי להם תלויים בתשואה שמניבות השקעות מסוימות של המבטח. . .| 232 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים גוף האם יש נוהל .המסדיר את .פעילות ועדת .ההשקעות? .(מועד עדכון .אחרון של .הנוהל) האם הוועדה .מתכנסת .בכל חודש? קוורום נדרש .התואם .לנוהל ועדת .השקעות של .הגוף האם בכל .הישיבות היה .קוורום .נדרש? נוכחות החברים .בישיבות ועדת .ההשקעות .אשרא ✓37 .(2018 ) . ✕ 3 - 5 חברים .ובהם לפחות .דירקטור אחד .ושני עובדי .חברה 38 ✓39 בחמש מתוך שש .עשרה ישיבות ועדת .השקעות שהתקיימו .מיוני 2018 (מועד .כניסת נוהל .השקעות נוסטרו 40 . לתוקף) ועד יוני .2020 נכחו שני .הדירקטורים .בישיבה .המקור: נתוני הגופים המבוקרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .נוהל המסדיר את פעילות ועדות ההשקעה .נמצא כי בשלושת הגופים קיימים נהלים המסדירים את פעילות ועדת ההשקעות וכן את פעילות .הצוות המקצועי בגוף המלווה את הוועדה. . .תדירות התכנסות ועדות ההשקעה .סעיף 32 .לתקנות הביטוח קובע כי ישיבות ועדת השקעות נוסטרו יתקיימו אחת לחודש לפחות .כמו כן, נוהל ועדת ההשקעות בחברת אשרא קובע כי הוועדה תְמנה מקרב חבריה פורום .השקעות פנימי שיתכנס לפחות אחת לחודש, וחבריו יהיו עובדי החברה המכהנים בוועדה. .37 קיים גם נוהל השקעות בחברהשעודכן ב -2018 והקובע את השיטה ואת דרך הביצוע והבקרה לניהול כספי החברה .וכן את מדיניות השקעת הכספים. .38 ,עובדי החברה הם חברי הנהלה ובהם מנהל הכספים בחברה. הדירקטורים אושרו ברשות שוק ההון וברשות החברות .והם בעלי ניסיון מקצועי רלוונטי. .39 בישיבה ב- 28.11.18 לא היה קוורום חוקי כנדרש. .40 מטרת נוהל ועדת ההשקעות נוסטרו להגדיר את הרכבה, את תפקידה ואת דרך פעולתה של ועדת ההשקעות. הנוהל .עודכן ביוני 2018. . .| 234 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בלוח שלהלן מוצגות תשואות תיקי ההשקעות של הגופים השונים בחודשים מרץ - יוני 2020. . לוח3: תשואות תיקי ההשקעות בחודשים מרץ- יוני 2020 . גוף מרץ 2020 אפריל 2020 מאי 2020 יוני 2020 .קנט 6.64%- 3.51% 0.76% 0.98%- .קרנית 4.72%- 2.87% 1.66% 0.31% .אשרא 3.94%- 3.31% 1.74% 0.6% . *ממוצע 5.10% - 3.23% 1.39% 0.02% - . ,המקור: נתוני הגופים המבוקריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. .* ממוצע התשואה הוא לגוף ולא לסכום ההשקעה. .מהלוח שלעיל עולה כי בממוצע חוו תיקי ההשקעות של הגופים הפסדים בשיעור 5.10% ו- .0.02% בחודשים מרץ ויוני2020 בהתאמה, והניבו תשואהחיובית בשיעור של 3.23% ו-1.38% . בחודשים אפריל ומאי2020 בהתאמה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ועדת ההשקעות בחברת קנט ובקרנית התכנסה ארבע .פעמים בחודשים מרץ - אפריל 2020 כדי לדון בהשלכות הכלכליות של משבר הקורונה, וכי .ועדת השקעות בחברת אשרא התכנסה אחת עשרה פעמים. .קצב התכנסות ועדת ההשקעות מעיד על היקף הפיקוח והבקרה על השקעות הגוף. .בעיתות משבר שבהן עשויה להיות תנודתיות בשוק ההון , העלולה להשפיע על תיק .ההשקעות, נודעת חשיבות יתרה להתכנסות ועדת ההשקעות ולניהול בקרה הדוקה אחר .ההשקעות. . .נוכחות חברי הוועדה בדיוני הוועדה וקוורום נדרש .לקבלת החלטות .סעיף 30 לתקנות הביטוח קובע כי בוועדת ההשקעות יהיו שלושה חברים לפחות ולא יותר .משבעה. סעיף 32 לתקנות קובע כי מניין חוקי (להלן- קוורום) בישיבות כאמור הוא רוב החברים .הקבועים. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בכל הגופים הנבדקים אף כי היה הקוורום הנדרש (למעט .דיון אחד מדיוני ועדת ההשקעות של חברת אשרא), הרי שהייתה היעדרות של דירקטורים או .חברי מנהלה בוועדת ההשקעות בחלק נכבד מהישיבות, כפי שעולה מלוח 2 .שלעיל . .| 236 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ההשקעות בחברה קובע כי המלצות ועדת השקעות נוסטרו לניהול מדיניות ההשקעה של .החברה ובנושאי השקעה מהותיים, יוצגו לדירקטוריון החברה לפחות אחת לשנה לאישורו. .אף כי סעיף 41 בלחוק הפיקוח על הביטוח קובע כי בדירקטוריון של מבטח יכהנו שבעה .חברים לפחות, נמצא כי מספטמבר 2019 אין קוורום לדירקטוריון החברה וכי ישנם מספר .מועמדים בתהליכי מינוי של רשות החברות ורשות שוק ההון. .בתשובת אשרא צוין כי החברה פנתה לא אחת לשר הכלכלה והתעשייה45 למינוי דירקטורים .לחברה, וביקשה להשלים את המינויים על מנת שדירקטוריון החברה ישוב לפעול. עוד צוין כי .במועד תשובת אשרא לטיוטת דוח הביקורת הושלם מינוים של שני דירקטורים נוספים, ולפיכך .מונו חמישה דירקטורים בסך הכול. עם זאת, יודגש כי גם במצב זה אין קוורום לדירקטוריון .החברה. .בהעדר קוורום בדירקטוריון אשרא, מדיניות ההשקעה של החברה לא אושרה ע"י .הדירקטוריון בשנת 2020 . .על שר הכלכלה והתעשייה והשר הממונה על רשות החברות46 , האמונים על כך, לפעול .להשלמת מינוי הדירקטורים כנדרש בחוק. . .תיעוד ישיבות ועדות ההשקעה בפרוטוקולים .החוזר המאוחד 47 של רשות שוק ההון עוסק בין היתר בדירקטוריון גוף מוסדי48 . סעיף35 לחוזר . ישקף את מהלך הדברים שנדונו בישיבה ויפורטו בו עיקרי ]הדירקטוריון[ קובע כך: "פרוטוקול .הדברים בשם אומרם, כ פי שבאו לידי ביטוי בישיבה, וכן נוסחן של ההחלטות שהתקבלו .בישיבה"49 . .נוהלי ועדת ההשקעות בכל אחד מן הגופים שנבדקו קובעים כי דיוני ועדת ההשקעות יתועדו .בפרוטוקולים ויכללו בין היתר את עיקרי הדיון ואת ההחלטות המתקבלות. .45 ראו מכתביה של החברה לשר הכלכלה והתעשייהמ-9.6.20 ומ-1.7.20 ופנייתה לעוזר השרמ-20.4.21 . .46 יצוין כי במועד מתן תשובת חברת אשראלטיוטת דוח הביקורת שימש שר הדיגיטל הלאומי כשר האחראי, יחד עם .שר הכלכלה והתעשייה, על מינוי דירקטורים לחברה. בהחלטת ממשלה 135 מחודש יולי2021 הוחלט על העברת .סמכויות שר הדיגיטל הלאומי לשר האוצר בכל הנוגע לרשות החברות הממשלתיות .47 ראו פרק2 של חלק1 בשער5 שלהחוזר. .48 החוזר קובע סטנדרט מינימלי לניהול תקין של הגוף המוסדי בכל הקשור לפעולת הדירקטוריון, ובכלל זה הוראות .לעניין כשירות חברי הדירקטוריון, הרכב הדירקטוריון, תפקידיו, סמכויותיו ואופן התנהלותו. .49 סעיף 41 לחוזר קובע כי הוראות סעיף35 יחולו, בשינויים המחויבים, לגבי ועדות הדירקטוריון, למעט אם נקבע .במפורש אחרת. . .| 238 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתשובת קנט צוין כי החל מיוני 2020 (מועד סיום הביקורת) היא כוללת מעקב אחר יישום .החלטות קודמות, בהתאם להמלצת מבקר הפנים של החברה. .בתשובת אשרא צוין כי הפרוטוקולים של ועדת ההשקעות (או פורום ההשקעות) הם ברמה .הקרובה לתמלול מלא של הישיבות. עם זאת, במרבית הישיבות הללו מתבצעת סקירה של תיקי .החברה ושל תוצאותיהם, המצורפת לפרוטוקול, ואשר רק עיקריה מובאים בגוף הפרוטוקול. עוד .צוין בנוגע למעקב אחר החלטות והמלצות, כי מדובר במעקב שוטף אחר תוצאות התיק, כפי .שבא לידי ביטוי בסקירת התיקים. . .מניעת ניגוד עניינים .סעיף 41 ט לחוק הפיקוח על הביטוח קובע כילא ימונה ולא יכהן כדירקטור, כחבר ועדה, כמנהל .כללי, כנושא משרה או כבעל תפקיד אחר במבטח, מי שתפקידיו או עיסוקיו האחרים יוצרים או .עלולים ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו האמור או שיש בהם כדי לפגוע ביכולתו לכהן באותו .תפקיד. .סעיף 28 להוראות החוזר המאוחד קובע כי דירקטוריון גוף מוסדי יקבע נוהלי עבודה ברורים .לפעילותו השוטפת ולפעילות ועדותיו וכי נוהלי העבודה יכללו בין היתר את הקווים המנחים .למקרים שבהם יש לדירקטור ניגוד עניינים אישי וכן קביעת נוהלי התנהגות בכל אחד מן .המקרים. .סעיף 17()(א3 ) לחוק החברות הממשלתיות קובע כיאדם מקרב הציבור אשר עי סוקיו האחרים .עלולים ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו כדיר קטור באותה חברה אינו כשיר להיות דירקטור. .כמו כן, מועמד לדירקטור נדרש לחתום על הצהרה בדבר התחייבותו להימנע מלהימצא במצב .של ניגוד עניינים. .משרד מבקר המדינה בדק אם חברי ועדת ההשקעות חתומים על הצהרה בעניין הימנעות מניגוד .עניינים כמפורט בלוח שלהלן: . .| 240 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים סוגיות מקצועיות בעבודת ועדת ההשקעות .היבטים באופן ניהול תיק ההשקעות .משרד מבקר המדינה בדק היבטים באופן ניהול ההשקעות על ידי הגופים המבוקרים, ובכלל זה .אחוז תיקי ההשקעות שמנוהלים על ידי מנהלי תיקים חיצוניים; דמי הניהול שנגבים בגין שירות .ניהול התיק; ניתוח השוואתי של ביצועי תיקי ההשקעות תוך שימוש בתיק סַמָּן 58 ;ובמדדי ייחוס .סיכון; אישור מדיניות ההשקעה בדירקטוריון הגוף. .בלוח שלהלן מפורטים היבטים שנבדקו כאמור משנת 2017 ועד יוני2020 : . לוח6 : היבטים שוניםבנושא אופן ניהול ההשקעות של הגופים .גוף אחוז .ההשקעות .שמנוהלות .באמצעות .מנהלי .תיקים מספר .מנהלי .התיקים שיעור דמי .ניהול .שנתיים .כולל .מע"ם האם .הגוף .מלֻווה .בידי .יועץ .השקעות .חיצוני? האם נעשה ניתוח .השוואתי של .ביצועי תיקי .ההשקעות תוך .שימוש בתיק סמן .ובמדדי ייחוס .וסיכון? האם .מדיניות .ההשקעות .מאושרת .בדירקטוריון .אחת לשנה? . קנט 100% 8 0.085% - .0.3%59 ✓ ✓ . הדיווח לוועדת .ההשקעות נעשה בין .היתר באמצעות דוח .פעילות תקופתי .הכולל את הרכב .התיק והשוואה של .תשואות מנהלי .התיקים השונים תוך .שימוש במדדי ייחוס .וסיכון, כגון מדד .שארפ, תיק סמן .ותשואות של קרנות .השתלמות וחברות .ביטוח. ✓ .58 תיק סַמָּן (בנצ'מרק) הוא מדד ייחוס שנועד לשמש אינדיקציה למדידת ביצועי תיקי ההשקעות של מנהלי התיקים .השונים. התיק אמור לייצג את מגוון ניירות הערך שמהם בוחרים מנהלי התיקים את תיק ניירות הערך. .59 דמי הניהול של 0.3% כוללים עלויות מסחר, בגין השקעות המנוהלות בבית השקעות בחו"ל. כמו כן, מרבית השקעות .החברה הן בדמי ניהול של כ -0.1% .בלבד כולל מע"ם . .| 242 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים סעיף 26 להוראות החוזר המאוחד קובע כי דירקטוריון גוף מוסדי ידון ויחליט בין היתר בנושא .קביעת מדיניות ההשקעות הכוללת של הגוף המוסדי. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כל הגופים, פרט לאשרא בשנת 2020 בהיעדר .קוורום, אישרו את מדיניות ההשקעה בדירקטוריון אחת לשנה. .עוד עולה מהלוח שלעיל כי כל הגופים שנבדקו מלֻ ווים ביועץ השקעות חיצוני. . שימוש בתיק סמן ובמדדי סיכון .לצורך אמידת ביצועי תיקי ההשקעות בניהול עצמי ובניהול מנהלי התיקים נדרשים הגופים לערוך .אחת לתקופה ניתוח השוואתי של התוצאות בהשוואה לתיק סמן, תוך התייחסות לתשואה ביחס .למדדי סיכון ומדדי ייחוס - כדוגמת שארפ63 , טריינור64, אלפא65 , בטא66 וסטיית תקן67 - וכן לבחון .את עמידת מנהלי התיקים במגבלות ההשקעה שהגדירו הגופים. .גם הנוהל המסדיר את פעילות ההשקעה בקנט מציין כי הדיווח לוועדת ההשקעות יכלול ניתוח .של תשואות מנהלי ההשקעות, השוואה של התשואות לתשואות מקובלות בהתאם לרכיבים .והשוואה של התשואות למול תיק סמן. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי שלושת הגופים שנבדקו משתמשים בתיק סמן .לצורך השוואת ביצועי תיקי ההשקעות. עוד עולה כי חברת אשרא אינה משווה את ביצועי .מנהלי התיקים השונים תוך התייחסות לתשואה ביחס למדדי סיכון שונים. .בתשובת קרנית צוין כי ועדת ההשקעות שלה מקיימת אחת לשנה דיון מעמיק בנושא ומגדירה .מדד ייחוס השוואתי לבחינת ביצועי מנהל התיקים שהיא מעסיקה וכן למדידת תוצאות התיק .שהיא מנהלת. .63 ( מדד שארפ Sharpe ratio או Sharpe index ) הוא מדד לביצועים של תיקי השקעות. הוא מודד את עודף התשואה .ליחידת סיכון על נכסי השקעה. ככל שהתשואה גבוהה יותר ביחס לסיכון, כך המדד גבוה יותר. המדד עוזר להשוות .בין התשואה שהושגה לסיכון שנלקח, ומאפשר בכך להשוות בין נכסים שהשיגו תשואה דומה וגם לדעת מהי רמת .הסיכון. כמו כן, אם שני נכסים באותה רמת סיכון ישיגו תשואה שונה, יהיה הנכס בעל התשואה הגבוהה יותר מדורג .גבוה יותר במדד שארפ. .64 מדד טריינור הוא מדד לביצועים של תיקי השקעות, ובדומה למדד שארפ גם הוא בוחן את התשואה העודפת של .הנכס ביחס לריבית חסרת סיכון. .65 ,מדד אלפא הוא מדד המשקף את המרכיב הנוסף בביצועים שאינו נובע מחשיפה ישירה לגורמי הסיכון העיקריים .אלא ביכולתו של מנהל ההשקעות לבחו ר נכסים או לתזמן חשיפה נכונה. .66 מדד בטא הואמדד הבוחן את הסיכון הכרוך ב החזקת מניה מסוימת. הוא מודד את רגישותה של מניה מסוימת ביחס .לשינויים במדד השוק. כך למשל, בטא שווה 1 מעידה כיהמניה עולה או יורדת ב-1% עם כל עלייה או ירידה של 1% .במדד השוק. מניה אגרסיבית תהיה עם בטא גדולה מ -1 ודפנסיבית עם בטא קטנה מ-1. .67 מידת תנודתיות שער נכס. סטיית תקן גבוהה תאפיין נכסים ששעריהם משתנים בצורה חדה יחסית. . .| 244 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ההשקעות החיצוני. פרמטר זה, אף שאינו הפרמטר הבלעדי שיקבע את כדאיות ההשקעה, .משקף בצורה שלמה יותר את התועלת שההשקעה תניב לגוף המוסדי ולחוסכים". .בתשובת קרנית צוין כי היא פועלת מול גוף המתמחה בהשקעה ארוכת טווח לשם ניהול כספי .העתודה לכשל חברות ביטוח, וכי ההתקשרות מולו בוצעה לאחר ניהול מו"מ ובתעריף הנמוך .מהמקובל בשוק. עוד צוין כי קרנית תעקוב אחר עלויות ניהול תיקים בשוק כדי לשלם דמי ניהול .מיטביים. .בתשובת קנט צוין כי החברה קבעה במדיניות ההשקעה שלה כי מדי שנה (בתחילת השנה) .ועדת ההשקעות תדון בנושא עמלות למנהלי תיקים ובהתאם לכך ועדת ההשקעות דנה, מדי .שנה, בדמי הניהול המשולמים כדי להבטיח שהיא תשלם את דמי הניהול המיטביים. עוד צוין כי .בעת התקשרות חדשה עם מנהל חדש, הוועדה דנה בעניין וקובעת את דמי הניהול הראויים, .שלהערכתה יביאו לניהול הטוב ביותר של ההשקעות, יחד עם הרגולציה והבקרות הנדרשות , .ומנגד יכלול עלויות מיטביות. עוד צוין כי רק ההשקעות שנוהלו בבית השקעות בחו"ל, ששיעורן .כ-2% מהשקעות החברה, כוללות דמי ניהול של 0.3% 'עלות שכללה גם את עלות הברוקראז .בבנק, וכי מקובל לשלם דמי ניהול, להיקפי השקעות כאלו בחו"ל, בעלות כפולה וי ותר .מהמשולם על ידי החברה. . .היבטים ב ניהול סיכונים .גופים המנהלים תיקי השקעות חשופים לסיכונים שונים, בהם סיכונים פיננסיים אשר מורכבים .מסיכוני אשראי68, שוק69 ונזילות70. .בהוראות החוזר המאוחד יש התייחסות לתחום ניהול נכסי השקעה71 . כמו כן, להוראות החוזר .מצורפת עמדת ממונה בנושא פיקוח על פעילות השקעה (להלן - עמדת ממונה) 72 . מסמך זה .מציג פרקטיקות נאותות ופרקטיקות לקויות בפעילות ועדות ההשקעות. .אשר לפרקטיקות הנאותות בנושא ניהול הסיכונים במסגרת פיקוח על תיק ההשקעות וקביעת .האסטרטגיה, מצוין כך: (א) "חברי הוועדה מקבלים סקירה אודות השינויים בתיק והשפעתם על .תוצאות מבחני ה -VAR73 ( alue at RiskV) ומבחני הקיצון74 ומקיימים דיון האם הסיכון תואם את .68 סיכון אשראי הוא הסיכון להפסד כספיבעקבות חדלות פירעון או ירידה באיכות האשראי של מנפיקי ניירות ערך, .בעלי חוב בהלוואות או צדדים לחוזה. .69 .סיכון שוק הוא הסיכון להפסד כספי הנובע משינויים בשערי מטבע, מאינפלציה או מריבית .70 סיכון נזילות הוא הסיכון להפסד כספי בעקבות אי-יכולת למכור נכסי השקעה במח יר סביר בשווקים השונים שבהם .פועלת החברה. .71 ראו הוראות פרק4 לחלק2 בשער5 .לחוזר המאוחד .72 עמדת הממונה מבוססת על ביקורות שערך הממונה בגופים מוסדיים, ביקורות שבהן בחן בין היתר את אופן הפיקוח .שהם מנהלים אחר ההשקעות שלהן. .73 מודל שווי הוגן בסיכון. ההפסד המקסימלי שעלול להיגרם לתיק ברמת מובהקות שהוגדרה בעקבות שינויים בגורמי .הסיכון במשך פרק זמן מסוים. מודל ה- VAR .משמש אומדן למידת החשיפה של הנכסים הפיננסיים לסיכוני שוק .74 מבחןקיצון או תרחיש קיצון משמעותו הערכת ההפסד שהיה סופג תיק ההשקעות הקיים של החברה אילו ה תאַ מֵת .התרחיש המסוים. . .| 246 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים גוף האם מוצגים לחברי .ועדת ההשקעות תוצאות .מבחני ה-VAR ומבחני .קיצון? האם מנהל הסיכונים .משתתף בקביעות .בישיבות ועדת .ההשקעות? הערות .אשרא ✕ ✓ . בשתיים מתוך שבע ישיבות .ועדת ההשקעות מיוני 2018 . לא נכח מנהל הסיכונים של .החברה 81. . . יצוין כי דוחות ניהול .הסיכונים של החברה הוצגו .לפני הדירקטוריון או ועדת .כספים, מאזן וניהול .סיכונים. .מאחר שהחברה מדווחת .במטבע הדולר (חברה .דולרית), הוחלט לצמצם את .החשיפה לשקל לעד 30% .מהתיק ולא פחות מ-10% . .מהתיק .המקור: נתוני הגופים המבוקרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק במרץ 2018 .מונה לקרנית מנהל סיכונים ו כי .עד למינוי מנהל הסיכונים נעזרה הקרן ביועץ ההשקעות, והוא זה שערך דוחות ניהול .סיכונים לוועדת ההשקעות. עם זאת, עלה כי מנהלי הסיכונים שמונו בחברות קרנית .ואשרא לא נכחו בכל ישיבות ועדות ההשקעה. .עוד עולה כי ועדת ההשקעות בחברת אשרא לא דנה בתקופה הנבדקת בתוצאות מבחני .ה-VAR ומבחני הקיצון עבור תיק ההשקעות של החברה. .בתשובת אשרא צוין כי בין ספטמבר 2019 לאפריל2020 לא כיהן באשרא מנהל סיכונים, .ובהיעדרו השתתפו במרבית הישיבות עובדי אגף ניהול סיכונים. עוד צוין כי נהלים רבעוניים של .ניהול סיכונים נשלחו לוועדת ניהול סיכונים או לדירקטוריון וכללו התייחסות גם לתרחישים בתיק .ההשקעות של החברה. .מומלץ כי מנהלי הסיכונים של החברות קרנית ואשרא ישתתפו בכלל ישיבות ועדות .ההשקעות וכי ועדת ההשקעות בחברת אשרא תקיים דיון עיתי בתוצאות מבחני ה -VAR ..ומבחני הקיצון עבור תיק ההשקעות של החברה .בתשובת קרנית צוין כי היא תפעל ליישום ההמלצה. . .81 יצוין כי סעיף3.1.7 לנוהל ועדת ההשקעות נוסטרו שלחברת אשרא קובע כי לישיבות הוועדה יצטרף מנהל אגף .סיכונים בחברה כמשקיף ללא זכות הצבעה. . .| 248 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים גוף האם קיימים דוחות ביקורת .פנימית ומועדי הגשתם? נושאים שנבדקו ממצאי .הביקורת .הוצגו .בוועדת .ההשקעות .קרנית84 . . דוח ביקורת פנימית בנושא .בקרת פעילות השקעות .מפברואר 2020 . תהליך בקרת פעילות השקעות, לרבות .יישום מדיניות השקעה; ביצוע פעולות .בכספי ההשקעה; רישום בספרים .וחישוב רווחים; בקרה שוטפת; דיווחים .לאורגנים הרלוונטיים בקרן; פיקוח על .השקעות בפועל. ✓85 . דוח ביקורת פנימית בנושא .פעילות ועדת ההשקעות .ויישום מדיניות ההשקעות מיוני .2019 . . . דוח ביקורת פנימית בנושא .בקרת פעילות גוף ההשקעה .החיצוני 86 מדצמבר2017 . ,פעילות ועדת ההשקעות של הקרן .לרבות ישיבות הוועדה; חברי הוועדה; .נוכחות בוועדה; קביעת מדיניות .ההשקעות; קבלת החלטות במניין חוקי; .יישום מדיניות ההשקעות; מעקב ובקרה .אחר החלטות הוועדה. .פעילות הבקרה בקרן אחר כספי .ההשקעה המנוהלים על ידי גוף .ההשקעה החיצוני, לרבות יישום הוראות .ההסכם בין הצדדים ; מעקב אחר ביצוע .פעולות בכספי השקעה; יישום מדיניות .ההשקעות; רישום בספרים; דיווחים .לאורגנים הרלוונטיים בקרן; סדרי .הפיקוח השוטפים. ✓87 . . . . ✓88 .אשרא אין דוחות ביקורת פנימית - - .המקור: נתוני הגופים המבוקרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .מהלוח שלעיל עולה כי בתקופה שנבחנה לא בוצעה ביקורת פנימית בנושא ההשקעות .בחברת אשרא. .84 יצוין כי כבר בדוח שנתי67( א2016 ) העיר משרד מבקר המדינה כי נוכח היקף הכספים הגדול המנוהל בקרן, על .קרנית להקפיד על ביצוען של ביקורות הפנים במערך ההשקעות בתדירות גבוהה וסדורה. .85 ראו פרוטוקולועדת השקעות מ -2.7.20 ,ובו הוצג דוח הביקורת הפנימית מפברואר 2020 . .86 .גוף ההשקעה שמנהל את חלק תיק ההשקעות שמיוחס לעתודה לכשל חברות ביטוח .87 ראו פרוטוקול ועדת השקעות מיום29.8.19 , שם הוצג דוח הביקורת הפנימית מיוני2019 . .88 ראו פרוטוקול ועדת השקעות מיום 29.3.18 , שם הוצג דוח הביקורת הפנימית מדצמבר2017. . .| 250 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים נתוני מפתח .בתרשימים הבאים מובאים נתונים בדבר סכומי תיקי ההשקעות השוטפות וההשקעות המיועדות .לפנסייה ב-30.6.20 .של החברות הממשלתיות ושל התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו .תרשים 7: סך תיקי ההשקעות השוטפות במיליוני ש"ח ב- 30.6.20 * . ,המקור: נתוני הגופים האמוריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. .* לחברת החשמל אין תיק השקעות שוטפות. .תרשים 8: סך תיקי ההשקעות המיועדות לפנסייה* במיליוני ש"ח ב- 30.6.20 . ,המקור: נתוני הגופים האמוריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. .* כמו כן קימת לחברת החשמל קופת גמל מרכזית לקצבה שהסתכמה ב-30.6.20 בכ- 36.2 .מיליארד ש"ח . .| 252 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים נמל אשדוד .נמל אשדוד הוא חברה ממשלתית שהוסמכה לתת שירותי נמל בשטח התפעולי של נמל אשדוד, .חלקם שירותי חובה שהיא מחויבת לספק על פי דין לכל כלי שיט הפוקדים את הנמל, וחלקם .שירותי רשות. הכנסות החברה נובעות משירותי החובה ומשירותי הרשות שהיא מספקת. החברה .כפופה להוראות חוק הרספ"ן שעל פיו היא נוסדה, להוראות חוק החברות הממשלתיות וכן .לחוזרים ולהנחיות של רשות החברות. .הכנסות ועלות הכנסות החברה לשנת 2019 הסתכמו ב-1,087 וב-871.5 .מיליוני ש"ח בהתאמה .ב- 31.12.19 לחברה תיק השקעות שוטפות 94 של כ -1,282 ,מיליוני ש"ח כ-%18 מסך נכסי .החברה, וכן תיק השקעות המיועדות לפנסייה של כ-543 ,מיליוני ש"ח כולל כספים המיועדים .לכיסוי התחייבויות לפנסייה שזכאים להם עובדים בפנסייה תקציבית 95 ,כ-%14 מסך נכסי .החברה. .תיקי ההשקעות מנוהלים באמצעות חמישה מנהלי תיקים בפיקוח ועדת השקעות פנימית של .החברה. ב-30.6.20 הסתכם סך תיק ההשקעות השוטפות של נמל אשדודב-1,265 מיליוני ש"ח, .והוא מורכב בעיקר ממזומנים ומאגרות חוב. סך תיק ההשקעות המיועדות לפנסייה מסתכם .ב-506 .מיליוני ש"ח, והוא מורכב בעיקר ממזומנים, מאגרות חוב וממניות .בתרשים שלהלן מוצג הרכב תיקי ההשקעות של נמל אשדוד ב-30.6.20 . . תרשים10: הרכבתיקי ה השקעות של נמל אשדוד ב - 30.6.20 . . ,המקור: נתוני נמל אשדודבעיבוד משרד מבקר המדינה. .94 תיק ההשקעות השוטפות כולל גם עודפי כספים המיועדים לפנסייה שעל פי החלטת הדירקטוריון הועברו בהדרגתיות .(בשלוש פעימות) לניהול במדיניות של ההשקעות השוטפות, שהיא מדיניות שמרנית יותר. .95 נוסף על ניהול כספי החברה באמצעות מנהלי תיקים, החברה מנהלת כספים בניהול עצמי בבנקים השונים .בפיקדונות שמרביתם הם נזילים. שווי הכספים בניהול עצמי ב-30.6.20 מסתכם ב-302 .מיליוני ש"ח . .| 254 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים תרשים 11: הרכב תיק הה שקעות המיועדות לפנסייה של חברת החשמל .ב- 30.6.20 . ,המקור: נתוני חברת החשמלבעיבוד משרד מבקר המדינה. . .רשות שדות התעופה .רשות שדות התעופה היא תאגיד ציבורי שהוקם על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 . (להלן- חוק הרשות), שתפקידיו כפי שהוגדרו בחוק הרשות הם להחזיק, להפעיל, לפתח ולנהל .את שדות התעופה שמפורטים בתוספת לחוק ועל פי הצווים שהוצאו מכוח חוק הרשות, לבצע .בהם פעולות תכנון ובנייה ולתת להם שירותים נלווים. כמו כן, מוטל על רשות שדות התעופה .לתכנן ולהקים שדה תעופה שנקבע בתוכנית אב של שדות תעופה שאישר שר התחבורה וכן .לנקוט אמצעים לביטחונם של שדות התעופה ושל בני האדם, הטובין, כלי הטיס, המבנים, .המתקנים והציוד שבהם. הכנסות רשות שדות התעופה הן מאגרות ושירותים למטוסים ולנוסעים .וכן מפעילות מסחרית. .הכנסות והוצאות רשות שדות התעופה לשנת 2019 הסתכמו ב-4,142 וב-4,349 מיליוני ש"ח .בהתאמה. ב- 31.12.19 היה לגוף תיק השקעות שוטפות של כ -1,309 ,מיליוני ש"חכ-17% מסך .נכסיו, וכן תיק השקעות המיועדות לפנסייה של כ-3,904 ,מיליוני ש"ח כולל כספים המיועדים .לכיסוי התחייבויות לפנסייה שזכאים לה עובדים בפנסייה תקציבית, כ-50% מסך נכסיו ב - .31.12.19 . . .| 256 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים סך מחזור הפעילות ועלות הפעילות של הקרן לשיקום מחצבות לשנת 2019 הסתכםב -18,623 .וב-25,057 אלפי ש"ח בהתאמה. ב- 31.12.19 לקרן תיק השקעות שוטפות של כ-637 ,מיליוני ש"ח .כ-99% מסך נכסיה. .ב-30.6.20 הסתכם סך תיק ההשקעות השוטפות של הקרן ב-618 מיליוני ש"ח, וכולו מנוהל .באמצעות מנהל תיקים אחד בפיקוח של ועדת ההשקעות של הקרן, והוא מורכב בעיקר מאיגרות .חוב, ממניות וממזומן. .בתרשים שלהלן מוצג הרכב תיק ההשקעות השוטפות של הקרן לשיקום מחצבות ב-30.6.20. . תרשים13: הרכב תיקההשקעות השוטפות של הקרן ב- 30.6.20 . ,המקור: נתוני הקרן לשיקום מחצבותבעיבוד משרד מבקר המדינה. .בלוח שלהלן מוצגים נתונים השוואתיים על אודות הרכב תיקי ההשקעות של החברות .הממשלתיות ושל התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו ב-30.6.20. . .| 258 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהלוחות שלעיל עולה כי קיימת שונות בין הרכבי התיקים של הגופים שנבדקו הן בתיקי .ההשקעות השוטפות והן בתיקי ההשקעות לפנסייה. עם זאת, יצוין כי אחוז ההשקעה .באגרות חוב ממשלתיות וקונצרניות נע בין 69% ל-98% וכי הגופים אינם משקיעים .באפיקים אלטרנטיביים כגון קרנות השקעה 102 . . בתשובתה של נמל חיפה למשרד מבקר המדינה מאפריל2021 (להלן- תשובת נמל חיפה) צוין .כי בימים אלה, ולנוכח המלצת ועדת ההשקעות של החברה, נבדקת האפשרות לחשוף את תיקי .ההשקעות של נמל חיפה להשקעות אלטרנטיביות, בתחילה באופן הדרגתי וממותן. מטרת .הבחינה היא התאמת האלוקציות בתיקי נמל חיפה לנעשה בשווקים הפיננסי ים, והכו ל כדי לנסות .להשיא תשואה מיטבית על תיקי השקעותיה. .בתשובתה של נמל אשדוד למשרד מבקר המדינה מאפריל 2021 (להלן- תשובת נמל אשדוד) .צוין כי לגישת החברה מדיניות ההשקעה שלה נועדה לאפשר את מימושם המהיר של הכספים, .ומכאן נובע הצורך לנהלם באופן סולידי. מדיניות השקעה זו נובעת מהשימוש העתידי של .הכספים למימון השקעות החברה בתשתיות ולעתודות לפעילות השוטפת של החברה, ולמימון .התחייבויות החברה בגין סיום יחסי עובד מעביד. לעניין אפשרות ההשקעה באפיקים .אלטרנטיביים ציינה החברה כי הנושא עלה לדיון בוועדת הכספים בנובמבר 2020 והוחלט כי .ההשקעה באפיק אלטרנטיבי אינה מתאימה לפעילות הנמל בשל צורכי הנזילות ואופק .ההשקעה. .בתשובתה של חברת החשמל למשרד מבקר המדינה מאפריל 2021 (להלן- תשובת חברת .החשמל) צוין כי מדיניות ההשקעות שאישרה ועדת הה יגוי היא שמרנית ביותר וכוללת 65% . לפחות אג״ח מדינה103 ועד35% באג״ח קונצרני של גופים פיננסיים וחברות ממשלתיות בדירוג .גבוה, וכי לדעתה, השקעה באפיקים אלטרנטיביים כגון קרנות השקעה אינה מתאימה לניהול .עצמי של כספים הן מבחינת מורכבות ההשקעה והמשאבים הנדרשים להשקעה והן מבחינת .הסיכון בסוג זה של מכשיר. אם מנהל תיקים חיצוני ינהל בעתיד סכום משמעותי מהתיק, י י תכן .כי הוא יסכים להקצות חלק מסכום התיק להשקעות אלטרנטיביות, אולם תהיה לכך עלות .ניכרת. .בתשובתה של הקרן לשיקום מחצבות למשרד מבקר המדינה מאפריל 2021 (להלן- תשובת .הקרן לשיקום מחצבות) צוין כי כספי הקרן משמשים בחלקם למימון פעילותה השוטפת, ולכן .נזילות הכספים חשובה, וכי יש הכרח בקביעת מדיניות השקעות המאופיינת ברמות סיכון נמוכות .יחסית. לנוכח זאת ולנוכח מאפייני קרנות השקעה (אינן נזילות, בעלות שקיפות מוגבלת, פועלות .ברמת סיכון גבוהה יחסית ובעלות דמי ניהול גבוהים), ועדת ההשקעות סברה שאפיק השקעה .זה אינו תואם את צורכי הקרן, והנושא עלה לדיון בוועדת ההשקעות, נדון לגופו ונדחה מטעמים .שונים. .102 האמור אינו מתייחס לקופת גמל מרכזית לקצבה של חברת החשמל המנוהלת על ידי חברה מנהלת חיצונית ותיק .ההשקעות שלה כולל בין היתר קרנות השקעה. .103 ופק"ם. . .| 260 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהתרשים שלעיל עולה כי קיימת שונות בין תשואות החברות הממשלתיות והתאגידים .הסטטוטוריים בין השנים השונות. תיקי ההשקעות של החברות הממשלתיות ושל .התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו הניבו את התשואות המפורטות להלן: .- תשואה בשנת 2017 בגופים שנבדקו הנעה מ-3.27% עד4.82% למול תשואה של .קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב-6.9% , ותשואה של מדדי .ת"א 125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-6.87% וב-5.79% .בהתאמה .- תשואה שלילית בשנת 2018 בגופים שנבדקו הנעה מ-1.85% עד0.43% למול תשואה .שלילית של קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -1.22% , ותשואה .שלילית של מדדי ת"א 125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-2.44% .וב-0.79% .בהתאמה .- תשואה בשנת 2019 בגופים שנבדקו הנעה בין5.6% עד9.3% למול תשואה של קרנות .ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב-11.94% , ותשואה של מדדי ת"א .125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכמה ב-21.2% וב-7.37% .בהתאמה .- הפסד בתקופה 1-6.20 (כולל השפעת הקורונה בתחילת2020) הנע בין 4.71% עד .0.60% למול הפסד של קרנות ההשתלמות בתקופה המקבילה אשר הסתכם ב-5.1% , . והפסד של מדדי ת"א125 ותל בונד60 בתקופה המקבילה שהסתכם ב-18.18% .וב-5.49% .בהתאמה .ההבדלים בין התשואות נובעים משונות בין הרכבי התיקים של החברות הממשלתיות .והתא גידים הסטטוטוריים ומפרופיל סיכון שונה שלהם שבא לידי ביטוי בין היתר באחוזי .החשיפה לנכסים השונים ומאופק השקעה שונה הנדרש בהתאם לצורכי התזרים של כל .גוף. .בתשובתה של רשות שדות התעופה למשרד מבקר המדינה מאפריל 2021 (להלן- תשובת רשות .שדות התעופה) נאמר כי "מדיניות ההשקעה של רשות שדות התעופה לתיק השקעות שוטפות .קובעת שתותר השקעה באג"ח מדינה 104 ( 80% מהתיק) ועד 20% באג"ח קונצרני .בלבד (ההדגשה במקור). מכאן ש לא ניתן לבצע השוואה נאמנה של תשואות הנגזרות ממדיניות .זו, למדדי ייחוס כגון ת״א 125 , תל בונד וקרנות השתלמות שפונקצייתהמטרה שלהן ארוכת .טווח". .בתשובת הקרן לשיקום מחצבות צוין כי ועדת ההשקעות בוחנת כל העת את מדיניות ההשקעות .של הקרן, יחסית לתנאי השוק המשתנים. עם זאת, ההשוואה למדיניות ההשקעות של קופות .הגמל אינה במקומה, שכן אופק ההשקעה של קופות הגמל והיעדים שלהן שונים מאלו של .הקרן. מוסדות החיסכון הפיננסי מיועדים לחיסכון ארוך טווח, דבר שיש בו כמובן כדי להשפיע .מהותית על היכולת ליטול סיכונים, משום שאלה נפרסים על פני שנים רבות. זאת לעומת הקרן .המחויבת, לפחות יחסית לחלק ניכר מכספה, להיות ערוכה להוצאת הכסף למימון, בטווחי זמן .קצרים ולעיתים אף קצרים מאוד. .104 ובפיקדונות בבנקים בישראל בלבד. . .| 262 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהתרשים שלעיל עולה כי קיימת שונות בין תשואות הגופים שנבדקו בין השנים השונות. .תיקי ההשקעות של החברות הממשלתיות ושל התאגידים הסטטוטוריים שנבדקו הניבו .את התשואות המפורטות להלן: .- תשואה בשנת 2017 בגופים שנבדקו הנעה מ-2.49% עד4.90% למול תשואה של .קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב- 6.38% . .- תשואה שלילית בשנת2018 בגופים שנבדקו הנעה מ-4.60% עד0.80% למול תשואה .שלילית של קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -1.33% . .- תשואה בשנת2019 בגופים שנבדקו הנעה בין8.18% עד11.10% למול תשואה של .קרנות מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב- 10.87% . .- תשואה בתקופה1-6.20 בגופים שנבדקו (כולל השפעת הקורונה בתחילת 2020 ) . הנעה מהפסד של3.80% להפסד של 1.02% למול תשואה שלילית של קרנות .מרכזיות לפיצויים בתקופה המקבילה אשר הסתכמה ב -5.01%. . בתשובת נמל חיפה צוין כי ההשוואותבין תיקי ההשקעות השוטפות ותיקי ההשקעות המיועדות .לפנסייה ובין מדדים שונים אינן משקפות נאמנה את החשיפה בתיקי נמל חיפה ואינן יכולות .להעיד על ביצועיהם או לשמש כמדד ייחוס להן. נוסף על כך צוין כי החברה בודקת את תשואות .תיקי ההשקעות ברזולוציות שבועיות/חודשיות, רבעוניות ושנתיות, ועומדת לפני דיון מעמיק .בהמלצות ועדת ההשקעות לשינויים במדיניות ההשקעות בתיקי ההשקעות השו טפות .וההשקעות המיועדות לפנסייה, על מנת להתאימם למתרחש בשווקים הפיננסיים. .בתשובת נמל אשדוד צוין כי החברה בוחנת באופן עיתי את מדיניות ההשקעה שלה. במסגרת .ועדת כספים או דירקטוריון מוצגים לשם אינדיקציה תשואות קרנות השתלמות במסלול אג"ח .ללא מניות ובמסלול כללי עד 15% במניות. עם זאת, לדעת החברה השוואת תשואה צריכה .להתבצע מול גופים המנהלים את הכספים במדיניות השקעות דומה ולטווחי זמן דומים. יצוין .שטווחי ההשקעה בכספי קופות גמל ארוכים לאין ערוך מאלו של כספי החברה, ולכן רמות .הסיכון במדיניות ההשקעה של כספי קופות הגמל גבוהות מאוד יחסית. לפיכך יכולת ההשוואה .מוגבלת עד בלתי אפשרית, וההשוואה הנכונה צריכה להתבצע מול תיק הסמן שהחברה מכינה .בסיוע יועץ ההשקעות אחת לשנה. .בתשובת רשות שדות התעופה צוין כי מדיניות ההשקעה של הרשות נבחנת באופן עיתי - אחת .לשנה על ידי מועצת הרשות. במסגרת קביעת המדיניות התבצעו בחינה והשוואה של תיק .היעודה לקופות גמל וקרנות פנסייה. אשר לבחינה של תיק ההשקעות השוטפות, מדיניות הרשות .נקבעת בהתאם לפונקציית המטרה שהיא לזמן קצר, ולפיכך השוואה לקופות גמל ולקרנות .פיצויים איננה רלוונטית. .בתשובת חברת החשמל צוין כי ניתן לבחון באופן עיתי את מדיניות ההשקעות של הקרן, את .תשואותיה ואת גיוון השקעותיה אל מול קופות גמל וקרנות לפיצויים בשוק, אולם ביצוע מדיניות .דומה לקרנות אלה דורש הקמת מערך הדומה לניהול השקעות פנסיוניות בדומה לגופים .מקבילים בשוק. הדבר דורש השקעה משמעותית הן בכוח אדם והן בעלויות. . .| 264 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ההשקעות עלול לגרום לחברות לקחת סיכונים שאינם מושכלים, מאחר שמדידת הצלחתם .תיעשה בטווח הקצר ולא בטווח הארוך. .בתשובת נמל אשדוד צוין כי ל פי עמדתה הפרסום אינו רצוי: ראשית, אין למול מה להשוות את .הנתון. שנית, השוואה עלולה להביא להיווצרות אווירת תחרות מיותרת ומסוכנת בקרב הגופים .והאורגנים שלו וגם לביקורת על ידי גופי תקשורת ואחרים, אשר תביא לקבלת החלטות מוטות .ולא החלטות על בסיס מקצועי טהור. .בתשובתה של רשות החברות למשרד מבקר המדינה ממאי 2021 צוין כיהיא מייחסת חשיבות .רבה להגברת השקיפות של החברות הממשלתיות מתוך הבנה כי חברות אלה הן בבעלות .הציבור, בעלות מטרות ציבוריות והאינטרס הציבורי הנוגע להן עצום, וכי הגברת השקיפות בהן .היא יעד מרכזי עבור הרשות. עם זאת, הרשות סבורה שפרסום תשואות תיקי ההשקעות .השוטפות של החברות הממשלתיות לציבור באופן שוטף עלול לפגוע באינטרס הציבורי ולא .לחזקו. כיום, אף שהחברות הממשלתיות פועלות משיקולי ם עסקיים, בחלק מהמקרים, אופן .ניהול הכספים בחברות הממשלתיות שמרני יחסית לאופן ניהולם בחברות עסקיות דומות שאינן .ממשלתיות, ופרסום תשואות עלול להוביל לעיוותים במערכת השיקולים של החברות .ולתמריצים מסוכנים לכל אחד מהכיוונים - שמרנות או לקיחת סיכונים מיותרים. כמו כן צוין כי .לעמדתה של הרשות, קיים הבדל בין האינטרס הציבורי בהצגת תשואה של גוף מוסדי המנהל .את כספו של הציבור ובעבורו לבין חברה ממשלתית המנהלת את כספיה. לנוכח זאת סבורה .הרשות כי אין מקום לקדם הנחיה בדבר פרסום התשואות. .לצורך הגברת השקיפות של ניהול כספי החברות הממשלתיות בעיני הציבור, מומלץ .לרשות החברות לשקול להנחות את החברות הממשלתיות לפרסם את תשואות תיקי .ההשקעות שלהן באופן שוטף לציבור 110. במסגרת זאת ניתן לתת ביטוי למדיניות .ההשקעה ולמערכת השיקולים של החברה. .על תאגידים ציבוריים חלים כללים ונורמות של המינהל הציבורי 111 . בבג"ץ890/03 מיום1.10.09 , . אשר עסק בקרן לשיקום מחצבות, נקבע כך: "חשוב וראוי להבהיר כי פעילותה של הקרן, כגוף .בעל אישיות משפטית עצמאית במשפט הפרטי, איננה נטולת פיקוח וכספיה אינם פרוצים. כך .הוא הדבר באשר לכל תאגיד ציבורי וכך הוא גם באשר לקרן. בנוסף להיותה בעלת אישיות .משפטית בתחום המשפט הפרטי, הקרן היא גם רשות מוסמכת, בעלת סמכויות שלטון, וככזו .היא כפופה לכללי המנהל הציבורי". .נמצא כי התאגידים הציבוריים שנבדקו - רשות שדות התעופה והקרן לשיקום מחצבות - .אינם מפרסמים לציבור את התשואות השוטפות של תיקי ההשקעות שלהם. .מומלץ לרשות שדות התעופה ולקרן לשיקום מחצבות לשקול לפרסם את תשואות תיקי .ההשקעות שלהן באופן שוטף לציבור . .110 ראו לדוגמה דיווח על נתוני תשואה שונים של חברות ממשלתיות בשבדיה. ראו באתר האינטרנט של ממשלת שבדיה .בכתובת https://www.government.se/reports/2020/09/annu al-report -for-state-owned -enterprises -2019 / .111 ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 71 א (2020" ) 'הפיקוח והבקרה על תאגידים ציבוריים" עמ30 . . .| 266 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הגוף האם יש .נוהל .המסדיר .את פעילות .ועדת .ההשקעות? תדירות .התכנסות .ועדת .ההשקעות הקוורום הנדרש 115 האם בכל .הישיבות .היה .קוורום .נדרש? הערות .נמל .אשדוד ✓ ✓ . .פעם בחודש בצוות שישה חברים 116 , . ולצורך התכנסותו נדרש .הרכב מינימלי של .משתתפים אלו: .מנכ"ל החברה או סמנכ"ל .כספים .חשב או ראש מדור גזברות .יועץ השקעות חיצוני ✓ . חברת .החשמל ✓ ✓ . פעם .בחודש 117 ,רוב חברי ועדת ההשקעות .שבה שישה חברים 118. ✓ . רשות .שדות .התעופה ✓ לפחות .פעמיים .ברבעון119. שלושה חברי ועדה120 . ✓ . הקרן .לשיקום .מחצבות ✓ ✓ . פעם .בחודש 121. שלושה חברי ועדה מתוך .ארבעה חברים 122 ובלבד .שאחד מהם הוא יו"ר הקרן .או מרכז ההנהלה בקרן. ✓ . לא היה .קוורום .נדרש .בעיקר .בשנת .2017123. במקרים .רבים נעדר .יו"ר הקרן .מהישיבות. .המקור: נתוני הגופים המבוקרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .115 .בהתאם לנוהל ועדת ההשקעות של הגוף .116 מנכ"ל החברה (יו"ר הצוות), סמנכ"ל כספים, חשב החברה, רמ"ח כלכלה ונכסים, רמ"ד גזברות (מזכיר הצוות) ויועץ .השקעות. .117 פרט לחודשים ספטמבר2018 ; אפריל ונובמבר2019 . כמו כן לא התכנסה הוועדה בחודש אוגוסט2019 , אך בחודש .העוקב היא התכנסה פעמיים. .118 .את החברים ממנה סמנכ"ל כספים וכלכלה .119 ברבעון השני של2019 .התכנסה הוועדה פעם אחת בלבד .120 בפועל מכהנים חמישה חבריםובהם סמנכ"ל כספים וכלכלה, המשמש בתפקיד יו"ר הוועדה. מתשובת הרשות לנציגי .משרד מבקר המדינה בדצמבר 2020 .עולה כי כל חברי הוועדה הם בעלי כישורים בתחום הכספי והפיננסי .121 פרט לחודש אוגוסט2018 . כמו כן לא התכנסה הוועדה בחודש אוגוסט2019 , אך בחודש העוקב היא התכנסה .פעמיים. .122 חברי הוועדה הם יו"ר הקרן, מרכז הנהלת הקרן, חשבת הקרן ומזכיר הקרן. פרט לחשבת הקרן, חברי הקרן אינם .בעלי ניסיון מקצועי רלוונטי לניהול השקעות. עם זאת, מתשובת הקרן לשיקום מחצבות לנציגי משרד מבקר המדינה .בנובמבר 2020 עולה כי חברי הוועדה עוברים הכשרותוהדרכות שונות, בין היתר על ידי נציגי מנהל התיקים ויועץ .ההשקעות של החברה. .123 הדבר אף צוין בדוח ביקורת פנימית בנושא השקעת כספי הקרן מאוקטובר 2018. . .| 268 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתשובת רשות שדות התעופה צוין כי תדירות התכנסות ועדת ההשקעות נשקלה ונקבעה בנוהל .לאחר שהתקבלה החלטה על התכנסות של פעמיים ברבעון, וכי בפועל על פני התקופה .שנבדקה, ועדת ההשקעות התכנסה בממוצע אחת לחודש. .על פי נוהל ההשקעות של חברת החשמל - הנוגע לתיק ההשקעות לפנסייה - אחד מתפקידי .ועדת ההשקעות הוא לייעץ לצוות ההיגוי126 ., שאחראי על קביעת מדיניות ההשקעות של החברה .בהתאם לנוהל נדרש הצוות לקיים ישיבה אחת לשישה חודשים ובה לקבוע בין היתר את מדיניות .ההשקעות. .נמצא כי בניגוד לנוהל, מינואר 2017 ועד יוני2020 לא התכנס הצוות האמור אחת לשישה .חודשים. כך למשל, במהלך 2018 .התכנס הצוות פעם אחת בלבד .על חברת החשמל לפעול לכנס את צוות ההיגוי שאחראי על מדיניות ההשקעות אח ת .לחצי שנה בהתאם לנהלי החברה. .בתשובת חברת החשמל צוין כי ההמלצה מקובלת עליה, וכי היא תקפיד לקיים ישיבות של צוות .ההיגוי בתדירות של פעמיים בשנה. תשואות התיקים ותדירות התכנסות ועדות ההשקעות בזמן פרוץ משבר הקורונה .בחודשים ינואר 2020 - מרץ2020 התפשט כאמור נגיף הקורונה ברחבי העולם ובישראל והוביל .לסגרים אשר השפיעו על כלכלות העולם ועל שוק ההון. משרד מבקר המדינה בחן את המדדים .האלה: (א) תשואות תיקי ההשקעות השוטפות127 בחודשים מרץ- יוני 2020 כדי לבחון אם ועדת .ההשקעות הצליחה לבלום הפסדים בזמן תנודתיות בשוק ההון; (ב) מספר הפעמים שבהן .התכנסו ועדות ההשקעות של הגופים בחודשים מרץ - אפריל 2020 ., עם פרוץ המשבר הכלכלי .בלוח שלהלן מוצגות תשואות תיקי ההשקעות השוטפות של הגופים שנבדקו בחודשים מרץ - .יוני 2020 . .126 צוות המורכב מחמישה חברים והקובע את מדיניות ההשקעות של תיק ההשקעות לפנסייה. .127 מאחר שההשקעות המיועדות לפנסייה נועדו לכיסוי ההתחייבויות לפנסייה בגין עובדים הנמצאים בפנסייה תקציבית, .הצפי התזרימי למימושן הוא בטווח הארוך. משכך, לירידה בתשואה בטווח הקצר לא נודעת משמעות יתרה, שכן .התיק צפוי לתקן את עצמו בטווח הארוך. . .| 270 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ההשקעות ולהנהלת חטיבת כספים, הכולל יתרות, רווחים והפסדים יומיים בתיקי ההשקעות של .החברה. לנוכח זאת ציינה נמל חיפה כי היא סבורה שנקטה את הצעדים הנדרשים בעת המשבר .להידוק הפיקוח והבקרה על ניהול תיקי ההשקעות שלה. .בתשובת חברת החשמל צוין כי בתחילת תקופת הקורונה קיימה ועדת ההשקעות שיחות .בתדירות גבוהה עם מנהלי התיקים, וזאת נוסף על ישיבות ועדות ההשקעה החודשיות. לאחר .מכן, תדירות הישיבות התקבעה על פעם בחודש, וכיום מתקיימות שיחות עם מנהלי התיקים .פעם בחודשיים. .בתשובת הקרן לשיקום מחצבות צוין כי בעקבות המשבר הפיננסי שפקד את השווקים נוכח .מגפת הקורונה והשפעותיה, התקיימו בקרן, נוסף על ישיבות ועדת ההשקעות, גם ישיבות עבודה .תכופות ונוספות, ובהן השתתפו מנהלי תיק ההשקעות, יועץ ההשקעות החיצוני של הקרן ומנהל .הקרן. ישיבות נוספות אלה התקיימו בתדירות שבועית על מנת להבטיח מעקב צמוד ורציף אחר .התפתחות המשבר והשפעותיו האפשריות על תיק ההשקעות של הקרן. תוצרי הפגישות .הנוספות האמורות דווחו בזמן אמת לחברי ועדת השקעות. .בתשובת נמל אשדוד צוין כי בתקופת משבר הקורונה הנהלת החברה הייתה בקשר רציף עם .הדירקטוריון, והוא קיים ישיבות תכופות, לרבות ישיבות שלא מן המניין. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי דירקטוריון נמל אשדוד התכנס בחודשים מרץ - אפריל .2020 ארבע פעמים כדי לדון בתיק השקעות הנמלבצל משבר הקורונה. . .קוורום נדרש לקבלת החלטות .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בכל הגופים - למעט נמל חיפה 128 והקרן לשיקום .מחצבות - היה קוורום נדרש בישיבות ועדת ההשקעות בכל התקופה שמינואר 2017 ועד יוני .2020 . . נמצאכי בשש ישיבות של ועדת ההשקעות של הקרן לשיקום מחצבות שהתקיימו במהלך שנת .2017 (שהן כמחצית מכלל הישיבות לשנה זו), וכן באחת מישיבות הוועדה בשנת2018 , לא היה .קוורום כנדרש. .קיומו של קוורום מינימלי בעת קבלת החלטות נדרש לפעילות תאגידית תקינה של ועדת .ההשקעות. על נמל חיפה ועל הקרן לשיקום מחצבות להקפיד על קיום ישיבות של ועדות .ההשקעות בקוורום הנדרש. .128 לדוגמה, בישיבת ועדת ההשקעות ב-16.9.19 נכחו שני חברים בלבד. באותה שנה התקיימו שבע ישיבות של ועדת .ההשקעות, אך מאחר שבחלק מהפרוטוקולים של אותן ישיבות לא מופיעים שמות הנוכחים, לא ניתן לדעת אם בכל .הישיבות היה קוורום. . .| 272 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהלוח עולה כי למעט רשות שדות התעופה, תוכן הפרוטוקולים של יתר הגופים אינו .משקף כראוי את הדיונים שנערכו בוועדת ההשקעות ואינו מאפשר להבין היטב את .השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. עוד עולה מהלוח, כי בנמל חיפה ובנמל .אשדוד לא נעשה מעקב אחר החלטות ועדות ההשקעות הקודמות. .תיעוד ראוי של הדיונים בישיבות ועדת ההשקעות ומעקב אחר החלטות והמלצות של .ישיבות קודמות הוא חלק מהתנהלות תאגידית תקינה המצופה מהגופים השונים, בפרט .לנוכח היקף ההשקעות ה רחב של גופים אלו, הן בהשקעות השוטפות והן בהשקעות .המיועדות לפנסייה. לצורך כך מומלץ כי נמל חיפה ונמל אשדוד תצרפנה טבלת מעקב .אחר החלטות הוועדה וסטטוס ביצוען, לחומר הנלווה המופץ לוועדת ההשקעות. .בתשובת נמל חיפה צוין כי ועדת ההשקעות תתאים באופן מיידי את הפרוטוקולים של דיוניה .להמלצת הביקורת, באופן שהם יהיו רחבים ומפורטים יותר ויכללו גם טבלת מעקב אחר .ההמלצות וההחלטות שהתקבלו בישיבה וכן מעקב אחר יישומן. .בתשובת נמל אשדוד צוין כי לקראת התכנסויותיה של ועדת ההשקעות מועבר לחברי הוועדה .חומר מפורט הכולל בין היתר נתונים לגבי תשואות, יתרות, חריגות ממדיניות ההשקעה, מידע .השוואתי וסקירת יועץ ההשקעות. החומר האמור הוא מקשה אחת עם סיכום הדיון של הישיבה, .ומאפשר לדעת החברה להבין היטב את השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. עוד צוין כי .מקובלת על החברה המלצת המבקר לבצע את המעקב בצורה טבלאית. .בתשובת חברת החשמל צוין כי לגבי תוכן הפרוטוקולים ההערה מקובלת והפרוטוקולים יעובו .באופן שיאפשר להבין יותר את השיקולים שעמדו בבסיס החלטות הוועדה. עוד צוין כי במסגרת .החומר המועבר לחברי וועדת ההשקעות לפני הישיבה, נשלח קובץ אקסל מפורט ומסודר ובו .פירוט ההחלטות שהתקבלו וסטטוס הביצוע שלהם. .בתשובת הקרן לשיקום מחצבות צוין כי הקרן מקפידה על כתיבת פרוטוקולים של ישיבות .הוועדה, אולם נוכח ההמלצה האמורה, יושם להבא דגש על כתיבת פרוטוקול המפרט באופן .ברור יותר את עיקרי הדיון ואת הנימוקים העיקריים לקבלת ההחלטות. . .מניעת ניגוד עניינים .סעיף 17()(א3) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי אדם מקרב הציבור אשר עיסוקיו האחרים .עלולים ליצור ניגוד ענ יינים עם תפקידו כדיר קטור באותה חברה, אינו כשיר להיות דירקטור. כמו .כן, מועמד לדירקטור נדרש לחתום על הצהרה בדבר התחייבותו להימנע מהימצאות במצב של .ניגוד עניינים. .גם המדריך העולמי לממשל תאגידי קובע שחברי הדירקטוריון אינם אמורים להימצא במצב .המעורר חשש לניגוד עניינים 130. .130 World Bank , Corporate Governance Guide of State -Owned Enterprises , (2015) p. 162 . .| 274 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים על נמל חיפה ורשות שדות התעופה לקבוע הסדר ניגוד עניינים לחברי ועדת ההשקעות. .מומלץ כי נמל אשדוד, נמל חיפה וחברת החשמל יסדירו זאת בנוהל השקעות של החברה. .בתשובת נמל אשדוד צוין כי הנושא עלה ובוצע בפועל בעקבות ההמלצה שהובאה בדוח .הביקורת הפנימית של הנמל בנושא ניהול בתי השקעות, וכי הוא ישולב בנוהל. .בתשובת נמל חיפה צוין כי הנושא הוגדר במסגרת הנוהל החדש (ממאי 2021 ) בנושא מדיניות .השקעות פיננסיות , וכי חברי הוועדה חתמו על טופס היעדר ניגוד עניינים. .בתשובת חברת החשמל צוין כי לחברה נוהל מערכתי בדבר מניעת ניגוד אינטרסים ושמירה על .טוהר המידות אשר קובע כללים לשמירה על טוהר המידות בחברה ולמניעת מצבים של ניגוד .עניינים, וכי החל משנת 2019 כלל עובדי החברה, לרבות חברי ועדת ההשקעות , נדרשים לחתום .על כתב הצהרה בנושא ניגוד עניינים. .סוגיות מקצועיות בעבודת ועדת ההשקעות .היבטים באופן ניהול תיק ההשקעות .חוזר רשות החברות קובע כי תפקידי הדירקטוריון הם בין היתר: (א) לאשר את מדיניות ההשקעה .של החברה; (ב) לדון מעת-לעת, ולפחות אחת לשנה, עם ועדת ההשקעות ו עם גורמי מקצוע .לעניין זה בתוצאות ההשקעות ובכלל זה לבחון את תוצאות מדדי הייחוס והסיכון, את התשואות, .את דמי הניהול, את חלוקת ההשקעות והרכבן ואת העמידה במגבלות ההשקעה. .משרד מבקר המדינה בדק היבטים באופן ניהול ההשקעות על ידי הגופים המבוקרים ובכלל זה: .אחוז מכלל תיק ההשקעות שמנוהל על ידי מנהלי תיקים חיצוניים ודמי הניהול שנגבים בגין .שירות ניהול התיק, ביצוע ניתוח השוואתי של ביצועי תיקי ההשקעות תוך שימוש בתיק סמן .ובמדדי ייחוס וסיכון ואישור מדיניות ההשקעה בדירקטוריון הגוף. .בלוח שלהלן מפורטים היבטים שבדק משרד מבקר המדינה בנושא אופן ניהול ההשקעות של .הגופים שנבדקו משנת 2017 ועד יוני2020 : . .| 276 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הגוף שיעור .ההשקעות .בניהול .מנהלי .התיקים מספר .מנהלי .התיקים שיעור .דמי .הניהול .השנתיים .(כולל .מע"ם) הגוף .מלֻווה .בידי .יועץ .השקעות .חיצוני נעשה ניתוח .השוואתי של .ביצועי תיקי .ההשקעות תוך .שימוש בתיק .סמן ובמדדי .ייחוס וסיכון מדיניות .ההשקעות .מאושרת .בהנהלה .אחת .לשנה .הקרן .לשיקום .מחצבות 100% . 1 0.02% ✓ ✓ . בחומר שמוצג .לפני ועדת .ההשקעות נעשה .שימוש במדד .ייחוס בצורה של .תיק סמן לתיק .המנוהל. עם זאת, .לא קיימת כל .התייחסות .לתשואת מנהל .התיק ביחס למדדי .סיכון שונים 136. ✓ 137 . ,המקור: נתוני הגופים המבוקריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. דיון עיתי של הנהלת הגופים על מדיניות ההשקעה ועל אופן ביצועה .כדי להבטיח פיקוח של ההנהלה או של הדירקטוריון על ועדת ההשקעות, על מדיניות ההשקעות .ועל אופן יישומה הלכה למעשה, נדרש כי ההנהלה תקיים דיון עיתי משמעותי על מדיניות .ההשקעות ועל אופן ביצועה אחת לפרק זמן שייקבע. .חוזר רשות החברות ממליץ לחברות הממשלתיות לבחון מדי שנה בשנה את מדיניות ההשקעות .בהתאם לשינויים בפעילותן ובסביבתן העסקית, לשינויים בשוקי ההון ולשינויים בסביבת .המאקרו ולעדכן את המדיניות ככל שנדרש. מדיניות ההשקעה של החברה תאושר בדירקטוריון. .עולה מהלוח שלעיל כי נמל חיפה, נמל אשדוד ורשות שדות התעופה אישרו את מדיניות .ההשקעה בהנהלת הגוף 138 אחת לשנה. עם זאת, נמצא כי חברת החשמל לא מאשרת .בדירקטוריון החברה את מדיניות ההשקעות של תיק ההשקעות לפנסייה. .136 .כדוגמת שארפ, טריינור, אלפא, בטא וסטיית תקן .137 בשנת 2017 לא אושרה מדיניות ההשקעות של הקרן בהנהלת הקרן, כפי שצוין בדוח ביקורת פנימית בנושא השקעת .כספי הקרן מאוקטובר 2018. .138 דירקטוריון בחברות הממשלתיות; מועצה ברשות שדות התעופה; הנהלת קרן בקרן לשיקום מחצבות. . .| 278 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים שימוש בתיק סמן .שימוש בתיק סמן כמדד ייחוס מאפשר לגוף לבחון את ביצועי תיקי ההשקעות של מנהלי התיקים .שלו וכן משמש ככלי בידיו בבואו לשקול ולהחליט אם להחליפם. .חוזר רשות החברות מציע לקבוע מדיניות השקעות כוללת עבור הכספים העודפים, ובכלל זה .להגדיר מדדי ייחוס השוואתיים רלוונטיים למטרת בחינת תוצאות ההשקעה ביחס לאפשרויות .רלוונטיות אחרות. עוד מוצע בחוזר כי אחת מדרכי עבודת ועדת ההשקעות תהיה להשוות בכל .תחילת שנה קלנדרית, עם קבלת תוצאות ההשקעות המצטברות לשנה הקלנדרית הקודמת, את .תוצאות כל תיקי ההשקעות באמצעות קביעת מדדי ייחוס אחיד ים, כדוגמת מדדים מסוג .שארפ139 , טריינור140 , אלפא141, בטא142 וסטיית תקן143. . נוהל ההשקעות של רשות שדות התעופה קובע כי בתום כל שנה ייבחנו התשואות השנתיות של .כל מנהלי התיקים וקופות הפיצויים וכן ממוצע התשואות בשלוש השנים האחרונות - ככל .שרלוונטי ביחס למדדי ייחוס - ותיערך השוואה ביניהם. .כפי שעולה מהלוח שלעיל, כל הגופים שנבדקו, למעט רשות שדות התעופה, משתמשים .בתיק סמן לצורך השוואת ביצועי תיקי ההשקעות. .מומלץ כי רשות שדות תעופה תעשה שימוש בתיק סמן לצורך השוואת ביצוע תיקי .השקעותיה. .בתשובת רשות שדות התעופה צוין כי שימוש בתיק סמן לצורך השוואת תשואות מבוצע באופן .חודשי שוטף בשנה האחרונה ומדווח מדי חודש. עוד צוין כי ההשוואה על פי חתכי השקעה בין .כלל הגופים הוא הבנצ'מרק היעיל ביותר. . .139 ( מדד שארפ Sharpe ratio או Sharpe index ) הוא מדד לביצועים של תיקי השקעות. הוא מודד את עודף התשואה .ליחידת סיכון על נכסי השקעה. ככל שהתשואה גבוהה יותר ביחס לסיכון, כך המדד גבוה יותר. המדד עוזר להשוות .בין התשואה שהושגה לסיכון שנלקח, ומאפשר בכך להשוות בין נכסים שהשיגו תשואה דומה וגם לדעת מה רמת .הסיכון. כמו כן, אם שני נכסים באותה רמת סיכון ישיגו תשואה שונה, הנכס בעל התשואה הגבוהה יותר יהיה מדורג .גבוה יותר במדד שארפ. .140 מדד טריינור הוא מדד לביצועים של תיקי השקעות ובדומה למדד שארפ גם הוא בוחן את התשואה העודפת של .הנכס ביחס לריבית חסרת סיכון. .141 ,מדד אלפא הוא מדד המשקף את המרכיב הנוסף בביצועים שאינו נובע מחשיפה ישירה לגורמי הסיכון העיקריים .אלא מיכולתו של מנהל ההשקעות לבחור נכסים או לתזמן חשיפה נכונה. .142 מדד בטא הואמדד הבוחן את הסיכון הכרוך ב החזקת מניה מסוימת. הוא מודד את רגישותה של מניה מסוימת ביחס .לשינויים במדד השוק. כך למשל, בטא שווה 1 מעידה כי המניה עולה או יורדת ב-1% עם כל עלייה או ירידה של 1% .במדד השוק. מניה אגרסיבית תהיה עם בטא גדולה מ -1 ודפנסיבית עם בטא קטנה מ-1. .143 מידת תנודתיות שער נכס. סטיית תקן גבוהה תאפיין נכסים ששעריהם משתנים בצורה חדה יחסית. . .| 280 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בסיסה הגוף מחליט אם להחליף את מנהל תיק ההשקעות במנהל אחר 144 . כך לדוגמה החליפה .רשות שדות התעופה שני מנהלי תיקים בשנת 2020 ; נמל אשדוד החליף מנהל תיקים במאי .2018 ; נמל חיפה הוסיף מנהל תיקים בספטמבר2018 . כן נמצא כי נמל חיפה מודד את ביצועי .מנהלי התיקים באמצעות "שיטת הליגה" - כלומר, מעביר דיווחים למנהלי התיקים על אודות .מקומם בתשואות (בהסתרת שמותיהם ושווי התיקים) - ואילו יתר הגופים אינם מעבירים דיווחים .כאלו 145. . בתשובת נמל אשדוד צוין כי נושא העברת דיווח למנהלי התיקיםבדבר מקומם בתשואות עלה .במסגרת דוח ביקורת פנימי של הנמל, וכי החל משנה זו תעדכן החברה כל מנהל תיקים אם .התשואות שלו גבוהות או נמוכות מהתשואות הממוצעות של כל המנהלים. .בתרשים שלהלן מוצג הקשר בין גובה תיק ההשקעות הכולל של הגוף ב-30.6.20 (השקעות .שוטפות והשקעות המיועדות לפנס ייה) לממוצע דמי הניהול שהוא משלם למנהלי תיקי .ההשקעות. .תרשים 16: הקשר בין גובה תיק ההשקעות הכולל לשיעור השנתי .של דמי הניהול שמשלם הגוף (באלפי ש"ח) .המקור: נתוני הגופים האמורים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .144 כך לדוגמה התקשר נמל אשדוד עם שמונה מנהלי תיקים, כאשר שלושה מהם משמשים עתודה להחלפת מי מחמשת .מנהלי התיקים בפועל. .145 יצוין בהקשר זה כי מחד גיסא, העברת דיווח כזה עשויה לתמרץ את מנהלי התיקים להשגת תשואות מיטביות; מאידך .גיסא, היא עלולה ליצור מוטיבציות לא רצויות אצל מנהלי התיקים (לדוגמה, מנהל שיֵדע שהוא במקום האחרון עלול .לקחת סיכונים מיותרים ביודעו שסיכוייו להיות מוחלף גבוהים). . .| 282 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים לוח 16: קיוםניתוח סיכונים שנתי של תיק ההשקעות .מינואר 2017 ועד יוני 2020 . הגוף האם בוצע ניתוח סיכונים שנתי .בתקופת הביקורת והוצג בוועדת .השקעות ובהנהלת הגוף? הערות .נמל חיפה ✓ . בישיבת ועדת ההשקעות מדצמבר2018 . נערך דיון קצר על סיכונים בתיק .ההשקעות. .בשתי ישיבות ועדת ההשקעות בשנת .2019 צוין כי בישיבה הבאה תוצג .סימולציה של מודל VAR אך אין תיעוד .לכך. חברת נמל חיפה כתבה לנציגי משרד .מבקר המדינה בדצמבר 2020 כי בעת .עריכת הדוחות הכספיים נערכת בחברה .סקירה של תיקי ההשקעות, ולהבטחת .האיזון האקטוארי נבדקות יתרות .הכספים המוחזקות בתיקי ההשקעות .המיועדים לפנסייה אל מול התחייבויות .החברה בסיום יחסי עובד-מעביד, וזאת .בהסתמך על דוח אקטואר החברה .לאותו מועד. .נמל אשדוד ✓ . לפני ועדת ההשקעות וההנהלהמוצגים .תרחישי קיצון של התיקים המנוהלים .ונערך דיון146 שמסייע בקביעת מדיניות .ההשקעה. בשנת 2017 נערך סקר סיכונים כולל ובו .הועלו סיכונים הקשורים לניהול כספים .באמצעות בתי השקעות. .חברת .החשמל ✕ מפרוטוקולי ישיבות ועדת ההיגוי עולה כי .לפני חברי הצוות (שאחראי על קביעת .מדיניות ההשקעות של החברה) מוצג .הגירעון או העודף האקטוארי המשוער .בתיק ההשקעות לפנסייה. .רשות שדות .התעופה ✓ . לפני ועדת ההשקעות וההנהלה מוצג .ניתוח סיכונים הגלומים בתיקי .ההשקעות 147 . כמו כן נבחן אומדן הסיכון .על ידי מודל ה-VAR , כפי שעולה .מפרוטוקול ועדת ההשקעות מיולי 2017 . בוצע סקר סיכונים במערך ההשקעות .על ידי משרד רואי חשבון חיצוני. הסקר .הוצג בוועדת ההשקעות במאי 2019. . מדיניות ההשקעה של כספי תיק .ההשקעות המיועדות לפנסייה מוגדרת .כמדיניות המכוונת לניהול שמרני עם .רמת סיכון נמוכה. .הקרן .לשיקום .מחצבות ✕ .146 כך לדוגמה בפרוטוקול ועדת הכספים מיום 12.2.20 . .147 כך לדוגמה בפרוטוקול ועדת הכספים מיום 10.9.19 , שם נבדק התיק בין היתר במבחן קיצון של דצמבר2018. . .| 284 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים לוח 17: קיום ביקורת פנימית בתחום ההשקעות בשנים 2020 -2017 . הגוף קיומם של דוחות ביקורת .פנימית ומועדי הגשתם הנושאים שנבדקו ממצאי הביקורת .הוצגו בוועדת .ההשקעות .נמל .חיפה נמצא דוח ביקורת מאוגוסט 2011 . בנושא ניהול תזרים מזומנים בנמל .חיפה. הדוח כלל פרק העוסק .בנושא השקעות באמצעות בתי .השקעות. . . . . . . .נמל .אשדוד דוח ביקורת פנימית בנושא ניהול .כספים באמצעות בתי השקעות .מדצמבר 2019 . . . בקרות החברה על עמידה .במדיניות השקעות; יישום .החלטות ועדת ההשקעות; .דיווח אחר ביצוע מדיניות .ההשקעות ותשואות שהושגו; .בחינת דמי ניהול למנהלי .תיקים ובנקים ועוד; מעקב .אחר ממצאים; המלצות .והחלטות מדוח הביקורת .הקודם מפברואר 2014 . ✓148 . . חברת .החשמל אין דוחות ביקורת פנימית בנושא .ניהול ההשקעות - - .רשות .שדות .התעופה אין דוחות ביקורת פנימית בנושא .ניהול ההשקעות - - .הקרן .לשיקום .מחצבות דוח ביקורת פנימית בנושא .השקעת כספי הקרן מאוקטובר .2018 . התנהלות הקרן בכל הנוגע .לניהול השקעותיה ולפיקוח .עליהן, בהתאם לרגולציה .הנוגעת בדבר, לנוהלי הקרן, .להחלטות ההנהלה ולכללי .מינהל תקין. ✓ . הוצגו בוועדת .ההשקעות נושאים .מסוימים שעלו .בדוח הביקורת .הפנימית, כמו .השאלת ניירות .ערך. טיוטת הדוח .נדונה בוועדת .הביקורת ובהנהלת .הקרן149. . ,המקור: נתוני הגופים המבוקריםבעיבוד משרד מבקר המדינה. .148 ראו פרוטוקול ועדת השקעות מיום 24.12.19 , שם הוצגו ממצאי דוח הביקורת הפנימית מדצמבר2019. .149 כך לדוגמה בפרוטוקול הנהלת הקרן מיום 3.3.19 , שם נדון נושא השאלת ניירות הערך שעלה בדוח הביקורת .הפנימית. . .| 286 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ניהול השקעות ברשויות מקומיות .רקע .בהתאם לסעיף 213 לפקודת העיריות (להלן ]נוסח חדש[ - )פקודת העיריותתקציב הרשויות .המקומיות נחלק לתקציב רגיל 150 ולתקציב בלתי רגיל (להלן - תב"ר), המשמש את הרשות .המקומית למימון פרויקטים שונים לפיתוח התשתיות בתחומה 151. .כיוון שעיקר הפרויקטים בתב"ר משתרעים על פני כמה שנות תקציב, וכיוון שחלק מהמימון .מתקבל בשלבי האישור לפרויקט 152, לרשויות רבות יש עודפי כספים בקרנות הפיתוח 153 . .המממנות את תקציבי התב"ר .למשרד הפנים (להלן - המשרד) הוקנו סמכויות פיקוח על פעולותיהן של הרשויות המקומיות .כדי להבטיח את היציבות הכלכלית של הרשויות ולוודא כי הן פועלות בהתאם להוראות הדין .ולכללי מינהל תקין 154 . בהתאםלכך , בשנת 1994 פרסםהמשרד לראשונה כללים להשקעת .עודפים זמניים שנצברו בקרנות לפיתוח ועודפים זמניים אחרים (חוזר 08/1994 ). הנחיות אלו .עודכנו לראשונה במסגרת חוזר מנכ"ל שפורסם באפריל 2008 (להלן- חוזר 04/2008 ), ובשנית .במסגרת חוזר מנכ"ל שפורסם בפברואר 2020 ( להלן- חוזר 02/2020 .) .לחוזרים 04/2008 ו-02/2020 (להלן- הנחיות משרד הפנים) כמה מטרות: מענה לתמורות .שהתחוללו בשוק ההון; התאמת סוגי ההשקעות לפרקי הזמן לביצוע הפרויקטים; שמירה על .הערך הריאלי של כלל תקבולי הרשות בתוספת התשואה הריאלית שאפשר לקבל בשוק ההון .להשקעות בעלות סיכון נמוך; פישוט הליכים וקביעת מנגנוני בקרה ופיקוח על כספי הציבור ; .החלת הכללים גם על איגודי ערים ותאגידים שבבעלות הרשות או בשליטתה. הרשות המקומית .גם משמשת נאמן של כספי ציבור, ומשכך חלה עליה חובה לפעול בזהירות, בחיסכון וביעילות .בניהולם ובניהול ענייניה הפיננסיים. .הנחיות משרד הפנים עוסקות בהיבטים שונים של ניהול כספי הקרנות ופעילות ועדות ההשקעות .של הרשויות המקומיות. כך לדוגמה ההנחיות מגדירות את אופן הניהול החשבונאי של כספי .הקרנות; את תהליך המינוי; את דרכי עבודתה של ועדת ההשקעה; את הקווים המנחים לקביעת .מדיניות ההשקעות ואפיקי ההשקעה; את תהליך בחירת מנהלי התיקים החיצוניים. .150 תקציב המיועד למימון פעולות שוטפות המבוצעות על בסיס שנתי קבוע, כגון פינוי אשפה, ניקיון הרחובות, חינוך .ומתן שירותי רווחה. .151 תקציב זהאינו נקבע על בסיס קבוע אלא על פי צורכי המקום והזמינות התקציבית . .152 מקורות המימון העיקריים לתב"ר הם ממענקים המועברים לרשויות המקומיות ממשרדי ממשלה, ממקורות עצמיים .של הרשויות (היטלים ומכירת נכסי מקרקעין) ומהלוואות. .153 מים וביוב, סלילת רחובות, תיעול, היטלי השבחה, שטח ציבורי פתוח, מכירתמקרקעין, קרן כללית לתקבולים עבור .עבודות פיתוח. .154 שר הפנים, כבא כוחה של הממשלה, מוסמך לפקח על פעולותיהן של הרשויות המקומיות מכוח כמה הוראות חקיקה: .; צו המועצות המקומיות (א), התשי"א]נוסח חדש[ פקודת העיריות; פקודת המועצות המקומיות-1950 ; צו המועצות .המקומיות ( ב), התשי"ג-1953 ; צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח -1958 ,; וחוק יסודות התקציב .התשמ"ה-1985 .כמו כן, משרד הפנים מסייע לרשויות המקומיות בתחום התקציבי באמצעות מענקי איזון. . .| 288 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בנק ישראל (להלן - מק"מ), איגרות חוב ממשלתיות והחל משנת 2020 אף במניות160) . עוד עולה .מההנחיות כי הבחירה באפיק ההשקעה היא בסמכות ועדת ההשקעות של הרשות בהתאם .להנחיות משרד הפנים, תוך העדפת הסיכון של הוועדה וטווח הזמן הצפוי לשימוש בכספים. .נמצא כי אין בידי משרד הפנים מידע בדבר הרשויות שמנהלות תיק השקעות פעיל ורשויות .שאינן מנהלות תיק פעיל. עוד נמצא כי משרד הפנים אינו מקיים מעקב אחר היקפם .וביצועיהם של התיקים ברשויות המחזיקות בתיק השקעות פעיל. לדוגמה, הנתונים .הכספיים של הרשויות המדֻ ווחים למשרד הפנים ו בדוחות הכספיים הפומביים אינם .משקפים את פעילות תיק ההשקעות שלהן, ולא ניתן לזהות את היקף תיק ההשקעות של .הרשות, את התשואה שהתקבלה בגינו ומהם אפיקי ההשקעה של התיק. .בתשובת משרד הפנים מאפריל 2021 (להלן - תשובת משרד הפנים) ציין המשרד כי אין ברשותו .המידע המבוקש, וכי לדעתו הוא אינו נדרש לרכז מידע זה. זאת מכיוון שתחומי האחריות .שמנהלות הרשויות המקומיות נרחבים ביותר, ואין למשרד את משאבי כוח האדם והתקציב .הדרושים לאיסוף הנתונים ולפיקוח על כלל הפעילויות בנושא. לפיכך נוקט המשרד מדיניות .ביקורת המושתתת על העקרונות האלה: .1. בקרה חשבונאית שנתית מפורטתבנושא עיקרי סעיפי התקציב של הרשות. .2. שמירת עצמאות השלטון המקומילעניין קביעת סדרי העדיפויות התקציביים. .3. רגולציה דיפרנציאלית- שיפור הביקורת והבקרה של רשויות המתנהלות בחוסר אחריות .תקציבית והפחתת הרגולציה על רשויות איתנות המתנהלות באחריות תקציבית. .משרד הפנים ציין בתשובתו כי על פי רוב, הרשויות שברשותן תיקי השקעות הן הרשויות היציבות .והאיתנות. רשויות אלה, לדברי משרד הפנים, פועלות בהתאם לתנאים הקבועים בחוק ואשר .מתאפיינות בעצמאות כלכלית רבה יותר מרשויות אחרות. על כן, ובהינתן שלא יוקצה כוח אדם .ותקציב נוסף למשרד, העלות שבאיסוף מידע על פרטי תיקי ההשקעות של הרשויות בידי משרד .הפנים תגבר על התועלת שהמשרד יפיק ממנו. .הביקורת העלתה ששיעור ניכר מהרשויות שנבדקו מנהלות תיקי השקעה, לרבות תיקי .פיקדונות בנקאיים, בהיקפים נרחבים ומשמעותיים יחסית לתקציביהן. על כן, לצורך .שימור היציבות הכלכלית של הרשויות ובהתאם לתפקידו ולסמכויותיו של משרד הפנים .כגורם המאסדר והמפקח על הרשויות המקומיות, ולצורך טיוב הנחיותיו ואפקטיביות .הבקרה שלו בתחום, מומלץ שהמשרד יפעל לעדכון בסיס הנתונים שברשותו. לדוגמה, .מומלץ כי המשרד יקבל באופן תדיר את המידע הרלוונטי בדבר תיקי ההשקעות של .הרשויות וינחה את הרשויות לשקף את פעילות תיק ההשקעות בדוחות הכספיים . .160 בהתאם להוראות חוזר 02/2020. . .| 290 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים גודל תיק ההשקעות .בלוח שלהלן מוצגות 23 הרשויות שלהן תיק השקעות לטווח ארוך, בהתאם לשווי התיק שלהן .ב- 31.12.19 וב-30.6.20 . .לוח 18: רשויות בחלוקה לשווי התיק (באש"ח) לטווח ארוך 164 .ב- 31.12.19 וב- 30.6.20 :* . . שם הרשות שווי תיק לטווח ארוך - .31.12.19 שווי תיק לטווח ארוך- 30.06.20 .ערד 7,608 13,640 . מטה אשר 20,818 20,591 . פתח תקווה 22,756 22,334 . זבולון 24,062 22,069 .שוהם 24,790 28,959 . לוד 24,992 23,329 . חוף הכרמל 28,114 25,059 . טירת הכרמל 39,270 38,783 . כפר סבא 41,618 15,108 . רמת השרון 46,862 41,750 .שפיר 59,377 89,883 . אור יהודה 66,158 102,487 . תל מונד 69,284 62,902 .ברנר 74,671 74,204 .תמר 76,098 71,133 .164 שווי התיק מחושב בהתאם לסך הכספים אשר הוחזקו באמצעות מנהלי תיקיםחיצונים בתוספת החזקות של ניירות .ערך בחשבונות מיועצים שמנהלת הרשות באופן עצמי. להרחבה בנושא מנהלי התיקים ראו בפרק "בחירת מנהלי .התיקים". . .| 292 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים תרשים 18: התפלגות הרשויות (באחוזים) והיקף התיק הממוצע בחלוקה לפי .שווי התיק של הרשות (במיליוני ש"ח) ב- 31.12.19* .המקור: תשובות הרשויות המקומיות לשאלון משרד מבקר המדינה , אוקטובר 2020. . * מתוך 23 הרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה ומחזיקות ב תיק השקעות לטווח ארוך. .מהתרשים עולה כי קיימת שונות גבוהה בין הרשויות השונות. כ-43% מהרשויות מחזיקות בתיק .הנמוך מ-50 מיליוניש"ח, ושווי התיק הממוצע שלהן עומד על 28 מיליוני ש"ח. לעומתן, ל -39% . מהרשויות מנוהל תיק של50 - 200 מיליוני ש"ח בשווי ממוצע של 95 מיליוני ש"ח. בחלק העליון .של הטווח נמצאות 17% מהרשויות שמנהלות שווי תיק הגבוה מ-200 מיליוני ש"ח, בשווי ממוצע .של 877 מיליוני ש"ח. .עוד נמצא כי שווי תיק ההשקעות החציוני לטווח ארוך עומד על כ-66 מיליוניש"ח, ושווי התיק .הממוצע (ללא עיריית תל אביב-יפו) עומד על כ -101 מיליוני ש"ח167. .בניתוח המענה לשאלון, משרד מבקר המדינה מצא מתאם בין גודל תיק ההשקעות הפעיל של .הרשויות למאפיינים השונים של הרשויות ובהם חלוקה לאשכולות סוציואקונומיים 168 ;מגזר .אוכלוסיית הרשות (בחלוקה למגזר יהודי, ערבי ומעורב) ומעמד מוניציפלי (בחלוקה לעיריות, .מועצות מקומיות ומועצות אזוריות). .בתרשים שלהלן מוצגות הרשויות בהתאם לאשכול הרשות ובחלוקה לפי הימצאות תיק השקעות .פעיל ברשות ( 31.12.19 .) .167 עיריית תל אביב-יפו חריגה ביחס לכלל הרשויות כיוון שתיק ההשקעות שלה לטווח ארוך עומד על כ -2.4 מיליארד .ש"ח. על כן בחלק מהניתוחים שיוצגו בהמשך הדוח תופרד עירייה זו מכלל הרשויות. .168 בהתאם לדירוג של הלמ"ס לשנת 2015 המדרג את כלל הרשויות בישראל לפי אשכולות מ-1 ועד10 (1 מייצג את .הרשויות באשכול החלש ביותר). . .| 294 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הארץ (ללא תל אביב -יפו) עמד על כ -132 מיליוני ש "ח, לעומת 36 מיליוני ש "ח ברשויות .מהפריפריה 171. .כיוון שהתשואה על תיק ההשקעות מאפשר לרשות להגדיל את המקורות התקציביים .שלה, מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות לכך שרשויות רבות מאלו שנבדקו בשאלון .(54% ,27 מתוך50 )רשויות אינן מנהלות תיק השקעות ארוך טווח. במסגרת זו מוצע .להבחין בין רשויות ללא עודפי כספים פנויים להשקעה לרשויות שלהן יש עודפי כספים .והנמנעות מהשקעה בתיק עם ניירות ערך, מסיבותיהן . עוד מומלץ כי משרד הפנים יבחן .גיבוש הנחיות מותאמות לגובה תיקי ההשקעות של הרשות, בדרך שתסייע לניהול יעיל .של תיק ההשקעות. . הרכב תיקי ההשקעות ותשואות .בהתאם להנחיות משרד הפנים, השקעת העודפים של הרשויות מבוצעת לצורך שמירת ערכם .הריאלי של הכספים, בתוספת התשואה הריאלית שניתן לקבל בשוק ההון להשקעות בעלות .סיכון נמוך. על כן ההנחיות מגבילות את אפיקי ההשקעה לאפיקים בסיכון נמוך. כך לדוגמה, .עד לחוזר 02/2020 לא הותר לרשויות להחזיק במניות כחלק מתיק ההשקעות, ושיעור האג"ח .הקונצרני לא עלה על 25% .מכלל התיק .בתרשים שלהלן התפלגות אפיקי ההשקעה הממוצעת של הרשויות המחזיקות ב תיק השקעות .לטווח ארוך ( 31.12.19 .) .171 שיעור הרשויות ממרכז הארץ (רשויות בדירוג פריפריה 6 - 10 של הלמ"ס) שלהן תיק השקעות פעיל היה80% לעומת .53% ברשויות מהפריפריה (רשויות בדירוג פריפריה1 - 5 .)של הלמ"ס . .| 296 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים לוח 19: התשואה של תיק ההשקעות (באחוזים) של הרשויות המחזיקות .בתיקי השקעות לטווח ארוך - 2017 - יוני 2020 . שם הרשות 2017 2018 2019 2020 .)(עד יוני תשואה ממוצעת .( 2017 עד 2019) .ברנר 3.29 -1.04 4.45 -0.62 2.23 . הרצלייה 4.09 -1.30 5.32 -1.15 2.70 . זבולון 3.93 -1.74 5.65 -0.70 2.61 . חולון 1.81 -0.29 5.66 -2.13 2.39 . חוף הכרמל 2.81 -0.39 3.37 -0.50 1.93 . טירת הכרמל 3.30 -1.38 5.52 -1.25 2.48 .יבנה 2.58 -2.05 5.96 -1.67 2.16 . לוד 4.01 -1.05 4.46 -2.24 2.47 .מודיעין-מכבים -רעות 3.41 -0.81 5.43 -1.49 2.68 . פתחתקווה 3.99 -1.71 5.51 -1.71 2.60 . ראש העין 4.07 -1.89 5.48 -2.32 2.55 . ראשון לציון 3.1 -1.12 5.61 -1.88 2.53 . רמת גן 3.58 -1.11 4.36 -2.62 2.28 . רמת השרון 4.29 -2.37 6.32 -1.75 2.74 .שוהם 2.98 -0.95 3.68 -3.10 1.90 .שפיר 3.48 -1.06 5.58 -1.19 2.67 . תלאביב -יפו 2.17 -1.23 5.74 -1.12 2.23 .תמר 3.63 -1.45 5.85 -1.66 2.68 . תשואה ממוצעת 3.4 -1.3 5.2 -1.6 2.4 .המקור: תשובות הרשויות המקומיות לשאלון משרד מבקר המדינה , אוקטובר 2020. . * מתוך18 הרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה ומחזיקות בתיק השקעות לטווח ארוך פעיל .בכל אחת מהשנים 2017 - 2020 . . .| 298 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהתרשים עולה כי הפערים בתשואות בין האשכולות השונים קטנים יחסית. זאת ועוד, .ניתן לראות כי אף שלעיריית תל אביב-יפו יש תיק השקעות גדול במיוחד, התשואות .שהתקבלו בתיק ההשקעות שלה מתאפיינות במגמה דומה לזו של יתר הרשויות שנבחנו .במדגם. כך לדוגמה בשנים 2017 - 2019 התשואה הממוצעת של עיריית ת"א הייתה .חיובית אך נמוכה במקצת, ואילו בשנת 2020 הירידה בתיק ההשקעות של עיריית ת"א .הייתה בשיעור קטן יחסית. . השוואה של תיק הרשויות לקרנות מקבילות .כאמור, בהתאם לחוזר 04/2008 לא הותר לרשויות להחזיקבמניות כחלק מתיק ההשקעות, .ושיעור האג"ח הקונצרני לא עלה על 25% מכלל התיק173 . לצורך בחינת השפעת הנחיות משרד .הפנים על ביצועי תיק ההשקעות בחן משרד מבקר המדינה את התשוא ה הממוצעת שהתקבלה .בתיקי ההשקעות של ה רשויות שהתאפיינו כאמור במדיניות השקעה שמרנית, וזאת יחסית .לתשואות של קרנות המשלבות מניות באפיקי ההשקעה שלהן כדוגמת קרנות ההשתלמות .והקרנות המרכזיות לפיצויים (להלן - קרנות ההשוואה). בתרשים שלהלן מוצגות התשואות .בשנים 2017 - יוני2020 וכן התשואה הממוצעת בשנים 2017 - 2019 ,קרנות ההשתלמות והקרנות .המרכזיות לפיצויים של הרשויות בתקופה הרלוונטית. .173 להרחבה בנושא ראו הפרק "סוגיות מקצועיות בניהול תיקי ההשקעות של הרשויות המקומיות". . .| 300 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתשובות הרשויות השונות174 למשרד מבקר המדינה בחודשיםאפריל ומאי 2021 וכן מתגובתו .של יו"ר איגוד הגזברים ברשויות המקומיות בישראל ממאי 2021 (להלן- תגובת יו"ר איגוד .הגזברים) עלתה התנגדות להשוואה שבין תיקי הרשויות לקרנות ההשוואה. מתשובתם עולה כי .פערי התשואה נבעו ממגבלות אפיקי ההשקעה שהוכתבו בהנחיות משרד הפנים. כמו כן נמסר .בתשובות הרשויות השונות למשרד מבקר המדינה כי עדכון ההנחיות כפי שבאו לידי ביטוי בחוזר .02/2020 ,, המאפשרות מגוון רחב יותר של אפיקי השקעה לרבות מניותהשפיע על תשואת תיקי .הרשויות. .משרד מבקר המדינה מציין כי נתוני הקרנות הובאו לשם השוואה וכי תתכן שונות בין .קרנות ההשוואה לאפיקי ההשקעה של תיקי ההשקעות של הרשויות המקומיות. הדבר .מחדד את הצורך כי הרשויות המקומיות יבחנו את מבנה תיק ההשקעות שלהן בהתאם .לצורכיהן, לטווח הזמן להשקעה ולרמת הסיכון והמדיניות המאושרת בהתאם לחוזר .מנכ"ל משרד הפנים. .המועצה האזורית שפיר מסרה בתשובתה מאפריל 2021 כי בהתאם לממצאים שהועלו בדוח יש .לשפר את היכולת של הרשויות להחזיק בשיעור מניות גדול מזה שהותר בחוזר 02/2020 . .המועצה ה אזורית מטה אשר ציינה בתשובתה ממאי 2021 כי יש "לאפשר גיוון רחב יותר של .מכשירים פיננסיים המותרים להשקעה ככלל, והגדלת אפשרות השקעה באפיקים מניתים או .אגרות חוב בדירוגים נמוכים יותר בפרט. נכון שזה עשוי ליצור הפסדים בטווח הקצר, אך לטווח .הארוך התשואות יצדיקו את הסיכון וכל זאת בכפוף לניהול תיק מקצועי ומיומן". .מומלץ כי משרד הפנים יבחן לאורך זמן האם השינויים בהנחיות יו במהלך 2020 ובמתן .האפשרות להגדיל את שיעור אחזקת המניות והאג"ח הקונצרני בתיקי ההשקעות לטווח .ארוך של הרשויות, הביא לשיפור של ביצועי התיק ים בהתאם לסיכונים ולייעוד הכספים .המושקעים בתיק. .עוד מומלץ כי ועדות ההשקעות ברשויות המקומיות יבחנו ויערכו השוואות על תשואות .התיק שלהם למול גופים מוסדיים וציבוריים מקבילים, בדרך שתטייב את תשואת התיקים. .174 תשובות הרשויות מאפרילומאי 2021 . בין הרשויות: עיריית תל אביב-יפו, עיריית הרצלי יה, עיריית רמת גן ו המועצה .האזורית זבולון . .| 302 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים יש לציין כי בהתאם למענה לשאלון, לא נמצאה רשות ללא ועדת השקעות שברשותה תיק .השקעות פעיל לטווח ארוך. כלומר, הרשויות ללא ועדת השקעות פעילה נחלקו בין רשויות ללא .תיק השקעות (65% ,11 מתוך17 ( ) ורשויות שלהן תיק השקעות בפיקדונות בלבד35% ,6 מתוך .17 .)רשויות .בתשובות של כמה רשויות מקומיות מאפריל - ומאי 2021177 על טיוטת דוח הביקורת צוין כי .הסיבה לאי-הקמת ועדת השקע ות בכל אחת מהן היא כי הן אינן מנהלות תיקי השקעות, וחלקן .אף ציינו כי כינוס של ועדה כזאת כרוך בהשקעת משאבים שונים, והדבר אינו נדרש בנסיבות .העניין. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות להיעדר ועדת השקעות ברשויות השונות .ובהתאם יבחן את הצורך בעדכון הנחיותיו, וכן יוודא כי פועלת ועדת השקעות ברשויות .המנהלות תיקי השקעות פעילים. . .דרכי עבודתה של ועדת השקעות ברשות המקומית הרכב ועדת ההשקעות ותדירות ישיבותיה .חוזר 04/2008 קובע כי בכל רשות מקומית תמונה ועדת השקעות שהרכבה יהיה178 : יו"רהוועדה .- גזבר הרשות המקומית; עובד הרשות המקומית שהוא בעל השכלה או הכשרה מתאימים .בתחום ושאותו ממנה ראש הרשות המקומית; חברים נוספים מתוך עובדי הרשות המקומית .שימונו בידי ראש הרשות המקומית, ובלבד שהמספר הכולל של חברי הוועדה לא יעלה על .חמישה. כן קובע החוזר כי מינוי חברי הוועדה יהיה באחריות ראש הרשות המקומית. .הנחיות משרד הפנים קובעות גם כי ישיבות הוועדה תיערכנה לפי הצורך ובתדירות שלא תפחת .מאחת ל-3 חודשים, כלומר4 פעמים בשנה. בלוח שלהלן מוצגות הרשויות אשר השיבו לשאלון .כי יש להן תיק השקעות לטווח ארוך שהיה פעיל בכל אחת מהשנים בתקופה הנבדקת, בהתאם .לעמידתן בהנחיות בדבר מינוי הוועדה, הרכבה ותדירות ישיבות ועדת ההשקעה בתקופה .הנבדקת. . .177 בין הרשויות ששלחו תגובה כאמור על טיוטת דוח הביקורת: המועצה המקומית אלפי מנשה, עיריית שדרות, עיריית .רחובות ועיריית באר יעקב. עיריית באר יעקב אף מסרה כי היא עוסק ת בימים אלה בפרסום מכרז לבחירת מנהלי .תיקים, ולאחר שייבחר מנהל כאמור, תוקם ה וועדה. .178 סעיף ב.1.. לחוזר . .| 304 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים שם הרשות יו"ר .הוועדה- .גזבר .הרשות חבר ועדה .- עובד .רשות בעל .הכשרה .מתאימה קיום .כתבי .מינוי .לחברי .הוועדה קיום 4 ישיבות לפחות של ועדת .ההשקעות בשנה קלנדרית .2017 2018 2019 2 ישיבות .ומעלה עד .יוני 2020 . ראשון לציון ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ . הרצלייה ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ . מספר .הרשויות שלא .עמדו בהנחיה .(מתוך 18 . רשויות .שבטבלה) 0 0 6 4 6 5 1 . שיעור .הרשויות שלא .עמדו בהנחיה 0% 0% 33% 22% 33% 27% 5% .המקור: תשובות הרשויות המקומיות לשאלון משרד מבקר המדינה, אוקטובר 2020. . * מתוך18 הרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה והמחזיקות ב תיק השקעות לטווח ארוך בכל .אחת מהשנים 2017 - 2020 . . ,כפי שעולה מהלוח שלעילכל הרשויות אשר השיבו לשאלון ושיש להן תיק השקעות פעיל בכל .אחת מהשנים בתקופה הנבדקת, מנהלות ועדת השקעות פעילה ועומדות בהנחיות בדבר הרכב .הוועדה, מקצועיותה וכן בדרישה כי הגזבר יעמוד בראש הוועדה180 .עם זאת, נמצא כי ל-%67 .מהרשויות (12 מתוך18 הרשויות), קיימים כתבי מינוי לחברי ועדת ההשקעות. כמו כן, בשיחות .של צוות הביקורת עם כמה מגזברי הרשויות, עלה כי בחלק מהרשויות חברי ועדות ההשקעה .לא עוברים הכשרות תקופתיות בתחום ניהול ההשקעות. .עוד עולה כי בשנים 2017 - 2019 22% - 33% מהרשויות שלהן תיק השקעות לטווח ארוך פעיל .לא קיימו ישיבות של ועדת ההשקעות בתדירות הנדרשת, ומתוכן רשות אחת (שפיר) לא עמדה .בהנחיה בדבר תדירות הישיבות בשום שנה מהשנים 2017 - יוני2020 . .המועצה האזורית שפיר מסרה בתשובתה מאפריל 2021 כי היא מקבלת את הערות המבקר .ותפעל על מנת לתקן את הליקוי ולהיצמד להנחיות משרד הפנים. .180 בעיריית יבנה ראש העיר ומנכ"ל העירייה חברים בוועדה, ולכן הגזבר אינו יו"ר הוועדה. . .| 306 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים סוגיות מקצועיות בניהול תיקי ההשקעות של .הרשויות המקומיות .מדיניות ההשקעות הוראות חוזר משרד הפנים 4/2008 . חוזר04/2008 קבע מספר הגבלות על מבנה תיק ההשקעות (לטווח זמן העולה על שלושה .חודשים) של הרשויות. בחוזר נקבע כך: הרשויות לא יחזיקו במניות; אגרות החוב הקונצרניות .יהיו בדירוג A ומעלה181 ולא יעלו על25% מסך ההשקעות של הרשות או מהתיק שבאחריות .מנהל התיקים; ההשקעה באיגרת חוב מסוימת לא תעלה על 3% מסך תיק ההשקעות הכולל .או ביחס לתיק שבאחריות מנהל התיקים182 . . הוראות חוזר משרד הפנים 2/2020 . בשנת2020 פרסם משרד הפנים חוזר מעודכן (חוזר2/2020 ) ובו עדכון הנחיותיו בדבר אפיקי .ההשקעה. בהתאם לחוזר המעודכן, ניתן אישור לרכישה של מניות לפי האיתנות הפיננסית של .הרשות: רשויות איתנות 183 - עד10% מהתיק; יתר הרשויות- עד 5% מהתיק. כמו כן הוגדל היקף .האג"ח הקונצרני לעד 40% מכלל התיק. עוד נקבע בחוזר כי סך ההחזקה המותרת של רשות .בני"ע (אג"ח ומניות) של אותו מנפיק (החברה שהנפיקה את האג"ח) לא יעלה על 3% מערך .תיק ההשקעות או התיק שבאחריות מנהל התיקים. בלוח שלהלן מוצג ריכוז ההבדלים בין .הנחיות משרד הפנים הנוגעות לאפיקי ההשקעה של הרשויות המקומיות: .181 לפי דירוג אחתמחברות הדירוג (מעלות או הדירוג המקביל בחברות הדירוג האחרות). דירוג איגרות חוב הוא תהליך .שעושות חברות דירוג, ומטרתו העיקרית היא הערכת הסבירות של תשלומי הקרן והריבית של איגרת החוב (בדרך .כלל אג "ח חברות קונצרניות). סולם הדירוג של מעלות ושל S&P (סטנדרד אנד פורס) נע בסדר יורד .מ- ) AAA )למנפיק יכולת מעולה לפרוע את התשלומים בגין ההתחייבות בהשוואה למנפיקים ישראלים אחרים עד .לדירוג D ( החברה המנפיקה לא פרעה את התשלומים בגין האיגרת ונמצאת במצב של חדלות פירעון). .182 להרחבה ראוסעיף ד.2. בהנחיותמשרד הפנים. .183 רשות איתנה היא רשות מקומית העומדת בתנאי סעיף 232 א לפקודת העיריות (אינה מקבלת מענק איזון, נטולת .גירעון שוטף ועומדת בעוד כמה קריטריונים הנוגעים לאופן התנהלותה השוטף ). . .| 308 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים שם הרשות אג"ח קונצרני .בדירוג גבוה 184 אג"ח קונצרני .בדירוג נמוך 185 מזומן, מק"מ ואג"ח מדינה .טירת הכרמל 4% 21% 75% .יבנה 4% 20% 76% . לוד 4% 14% 82% .מודיעין-מכבים -רעות 7% 16% 77% . מטה אשר 3% 7% 90% .ערד 0% 0% 100% . פתח תקווה 5% 20% 75% . ראש העין 4% 19% 77% . ראשון לציון 6% 17% 77% . רמת גן 5% 18% 77% . רמת השרון 4% 18% 78% .שוהם 6% 12% 82% .שפיר 2% 22% 76% .תל אביב-יפו 186 11% 11% 78% . תל מונד 6% 19% 75% .תמר 4% 20% 76% . ממוצע 6% 15% 79% .המקור: תשובות הרשויות המקומיות לשאלון משרד מבקר המדינה , אוקטובר 2020. . * מתוך22 הרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה, המחזיקות ב תיק השקעות לטווח ארוך ללא .רשות אחת שהחזיקה בתיק השקעות באמצעות קרן נאמנות ועל כן אין את פירוט הניירות של הקרן. .עולה כי בממוצע הרכב תיק ההשקעות לטווח ארוך של הרשויות ל- 31.12.19 תאם הנחיות .המשרד מ-2008 ואף היה שמרן ביחס אליהן. לדוגמה, בעוד שהחוזר התיר לרשויות להשקיע .מינימום 75% בנכסים בטוחים יחסית (מזומן, מק"ם ואג"ח מדינה), היו נכסים אלו79% בממוצע .מהתיק. נוסף על כך, בהתאם לחוזר היו הרשויות רשאיות להחזיק את כלל ההחזקה באגרות .186 לעיריית תל אביב-יפו תיק השקעות הנאמד בכ -4.5 ,מיליארד ש"ח1.4 ,מיליארד באמצעות מנהלי תיקים חיצוניים .מיליארד ש"ח באופן עצמי וכ-.2.1 מיליארד ש"ח באמצעות פיקדונות בנקאיים. הנתונים בטבלה מתייחסים לתיק .ההשקעות המנוהל ב אמצעות מנהלי תיקים. . .| 310 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים העודפים הזמניים בתב "רים נטו 188 והכספים שבקרנות לעבודות הפיתוחהם אפוא מקור הכספים .העיקרי של תיק ההשקעות של הרשויות המקומיות. .בהתאם להוראות פקודת העיריות הגביל המחוקק את יכולת הרשויות להעביר תקציבים בין .הקרנות. סעיף 213 א'(ב) לפקודה קובע כך: "כספים של תקציב בלתי רגיל ינוהלו בנאמנות בידי .ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש .בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד, ובכלל זה לא ייעשו כל פעולות קיזוז .בין כספים של תקציב בלתי רגיל לכספים של תקציב שאינו בלתי רגיל". .זאת ועוד, הנחיות משרד הפנים להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות קובעים כי .התשואה שהתקבלה מהשקעות שבוצעו כנגד קרנות הפיתוח תיזקף לזכות הקרן הספציפית .א שר שימשה מקור להשקעה189 . על כן הנחוחוזר 04/2008 וחוזר02/2020 כך: "הכספים .המתקבלים עבור הקרנות ירשמו וינוהלו בקרן הייעודית המתאימה באופן שיאפשר מעקב .חשבונאי ורישומי אחר תקבולי הקרן מכל מקור, ואחר זקיפות והוצאות שהוצאו מהקרן למטרות .השונות. ניהול כספי הקרנות במסגרת האמורה יאפשר לרשות המקומית להשתמש באותם .כספים אך ורק למטרות שלשמן התקבלו. התשואה שתנבע מהשקעת העודפים הזמניים, תיזקף .ברישומים כהכנסה של הקרן הייעודית המתאימה" 190. . משרד הפנים קיים ביקורות לבחינת עמידת הרשויות המקומיות בהנחיות המשרד בדבר זקיפת .הריבית לקרן הייעודית (הקרן הספציפית שהייתה מקור ההשקעה). בלוח שלהלן מוצגים ממצאי .משרד הפנים, בין השנים 2016 - 2018 , בדבר שיעור הרשויות אשר נמצא כי אינן עומדות בהנחיה .האמורה ומשתמשות בחלק מתקבולי קרנות הפיתוח - לרבות בתשואות הנובעות מהשקעות .המיועדות לכך - למימון פעולותיהן השוטפות. .לוח 24: ממצאי משרד הפנים - שיעור הרשויות שלא יישמו את ההנחיה .בשנים 2016 - 2018 : .השנה עיריות מועצות מקומיות מועצות אזוריות סה"כ .2016 5% 3% 2% 4% .2017 5% 4% 4% 4% .2018 6% 5% 11% 7% . מקור: דוחות ביקורת רואי חשבון ברשויות המקומיות, ממצאי ביקורת עיקריים, שנים2016 - 2018 , אגף בכיר .לביקורת ברשויות המקומיות, משרד הפנים .188 עודפים זמניים בתב"רים נטו הם הפרש חיובי בין סכום כל העודפים הזמניים בתב"רים לבין סכום כל הגירעונות .הזמניים בהם. .189 סעיף4.2.7.4 ,הנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות, אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות .משרד הפנים, אפריל 2017. .190 סעיף א לחוזר. . .| 312 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהלוח עולה כי שלא בהתאם להנחיות משרד הפנים, בשנת 2019 לא זקפו 8 רשויות את .התשואה, בסך כולל של 169 מיליוני ש"ח, לטובת קרנות הפיתוח, ובכך הן שחקו את .הכספים המיועדים לפיתוח. .בדוח מבקר המדינה משנת 2019 על עיריית ירושלים 193 , העיר משרד מבקר המדינה למשרד .הפנים כי עליו לנקוט פעולות אכיפה ליישום הוראותיו בנושא כדי להבטיח שהתשואה מעודפי .המזומנים בגין כספי פיתוח תשמש לייעודה. .אי-זקיפת הריבית לטובת קרנות הפיתוח שוחקת את הכספים שבקרנות הפיתוח, מביאה .לכך שהתשואה המתקבלת אינה נצברת לצרכים הייעודים אלא לצרכיה השוטפים של .הרשות והיא אינה עולה בקנה אחד את הנחיות משרד הפנים. .על כלל הרשויות המקומיות המחזיקות בתיק השקעות ארוך טווח ובו כספים המיועדים .לקרנות הפיתוח ובכללן תל אביב-יפו, חולון, ראשון לציון, כפר סבא , א לעד, שפיר, חוף .הכרמל, שדרות, אופקים, בת ים, ערד, טירת הכרמל, תל מונד, שגב שלום, חדרה, חיפה .ומטה אשר לפעול לזקיפת התשואות לטובת קרנות הפיתוח. .בתגובת העיריות תל אביב, ראשון לציון, חולון וחיפה מאפריל ומאי 2021 , ציינו העיריות כי החל .משנת הכספים 2020 ., הן זוקפות את רווחי תיקי ההשקעות ישירות לקרנות הפיתוח והמקרקעין .מתשובת עיריית ערד מאפריל 2021 עולה כי חלה טעות סופר בדוחות הכספיים, ובפועל הרשות .מיישמת את הנחיות משרד הפנים בנושא , וכי רואה החשבון של העירייה הונחה לתקן את .הדוחות הכספיים בהתאם לכך. באופן דומה, מתשובת עיריית אלעד מאפריל 2021 עולה כי גם .אצלה הייתה טעות סופר, והיא תוקנה בדוחות הכספיים לשנת 2019 . . בתשובת עיריית טירת הכרמל ממאי2021 נמסר כי העירייה זוקפת את התשואות לקרנות .העירייה, וכי נוכח ממצאי דוח המבקר הגזבר חידד הנחייה זו פעם נוספת. .מתשובת עיריית כפר סבא ממאי 2021 עולה החלממועד הפרסום של הדוחות הכספיים לשנת .2021 הנושא יתוקן, באופן שרווחי תיק ההשקעות ייזקפו לקרנות הפיתוח. .יו"ר איגוד הגזברים מסר כי יש כמה סיבות מוצדקות לייחוס התשואות על ההשקעות לטובת .התקציב הרגיל, כגון פירעון הלוואות לצורכי פיתוח מהתקציב הרגיל ולא מקרנות הפיתוח. עוד .צוין בתשובה כי סוגיה זו נבדקת בביקורת השנתית של משרד הפנים, ובכלל זה נבדק אם .התשואה נזקפת לתקציב שממנו התקבל המקור למימון. .מומלץ כי האגף לביקורת במשרד הפנים ישלב בביקורות שהוא עורך ברשויות את בחינת .זקיפת התשואות של תיקי ההשקעות ויוודא כי ההנחיה מתקיימת. .193 מבקר המדינה, פיתוח וחיזוק מעמדה של ירושלים - חלק שני, 2019 , בפרק "החוסן הכספי של עיריית ירושלים .וניהולה הפיננסי", עמ' 63 - 65. . .| 314 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים הרשות אופן ניהול: מנהל תיקים/עצמי מספר ה תיקים .(המנוהלים והעצמאיים) .ערד עצמי .פתח תקווה מנהל תיקים 5 . ראש העין עצמי ומנהל תיקים 8 . ראשון לציון מנהל תיקים 9 . רמת השרון מנהל תיקים 2 . רמת גן עצמי ומנהל תיקים 5 .שוהם מנהל תיקים 2 .שפיר מנהל תיקים 3 .תל אביב-יפו עצמי ומנהל תיקים 5 . תל מונד מנהל תיקים 5 .תמר מנהל תיקים 3 .המקור: תשובות הרשויות לשאלון משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות. .* מתוך 23 מהרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה כי יש להן תיק השקעות ארוך טווח. .מהלוח עולה כי ב- 31.12.19 70% מהרשויות ניהלו את תיק ההשקעות לטווח ארוך באמצעות .מנהלי תיקים בלבד, 17% מהרשויות חילקו את ניהול תיק ההשקעות בין מנהלי תיקים חיצוניים .לבין תיק המנוהלים באופן עצמאי והיתר ניהלו באופן עצמי 195. עוד עולה כי הרשויות שנבדקו .ולהן תיק השקעות לטווח ארוך פעיל המנוהל באמצעות מנהלי תיקים ניהלו את תיק ההשקעות .באמצעות יותר ממנהל תיקים אחד, ובממוצע באמצעות 3.8 מנהלי תיקים. . .195 מתוך יתר הרשויות, ערד משקיעה רק במק"מים ואגרות חוב ממשלתיים, רשות אחת (חוף הכרמל) מנהלת באופן .עצמי את התיק, ורשות אחת (כפר סבא) באמצעות קרן נאמנות ייעודית אשר פועלת בהתאם להנחיות משרד הפנים. . .| 316 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים עם זאת, יש לציין כי נמצאו תיקים קטנים אשר הרשויות משלמות עבורם דמי ניהול בטווח .המינימלי, הנמוכים מאלו שמשלמות רשויות המחזיקות בתיקים גדולים הרבה יותר. .משרד מבקר המדינה בדק אם זהות מנהל התיקים היא הגורם המסביר את גובה דמי הניהול. .התרשים שלהלן מפרט את שיעור הרשויות המשלמות דמי ניהול לפי חלוקה לשלושה טווחי דמי .ניהול שונים, בחלוקה לכל אחד ממנהלי התיקים השונים. .תרשים 24 : ,שיעור התיקים שבאחריות מנהל התיקים .בטווחי דמי הניהול השונים * .המקור: תשובות הרשויות לשאלון משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות. .* 14 מנהלי תיקים אשר ניהלו2 תיקים ויותר מתוך 85 התיקים המנוהלים של24 הרשויות שהשיבו לשאלון .משרד מבקר המדינה כי יש להן תיק השקעות ארוך טווח שבאחריות מנהלי תיקים, בלפחות אחת .מהשנים 2017 - 2020. .מהתרשים עולה כי פרט ל-3 מנהלי תיקים (3 ,6 ,8 ) גבו כל מנהלי התיקים דמי ניהול בטווחים .שונים. כך לדוגמה, מנהל התיקים מספר 1 גובה ב-33% מהתיקים דמי ניהול של0.1% - 0.15% , .וב-67% מהתיקים גבוהים דמי הניהול מ-0.15% . עוד נמצא כי שלושת מנהלי התיקים אשר .מנהלים את מספר התיקים הגבוה ביותר (מנהלי התיקים 5 ,9 ,16 המנהלים יחד40 תיקים מתוך .85 )גבו דמי ניהול מכל טווחי דמי הניהול. כלומר, אין מתאם בין זהות מנהל התיקים לשיעור דמי .הניהול שמשלמות הרשויות השונות. כמו כן מצא צוות הביקורת כי יש שונּות גם בין תיקים שיש .להם שווי דומה. כך לדוגמה, בתיקים הקטנים (בשווי הנמוך מ -15 מיליוני ש"ח) נמצאו 7 מנהלי .תיקים אשר גבו דמי ניהול בטווחים שונים מרשויות שונות. .השונּות בשיעור דמי הניהול שמשלמות הרשויות מלמדת שדמי הניהול למנהלי התיקים נקבעים .גם בהתבסס על יכולת המיקוח של הרשות. כלומר, גם רשויות שלהן תיקים קטנים יחסית יכולות .להתקשר בעלויות נמוכות עם מנהלי תיקים שונים, וגובה דמי הניהול שישלמו ייקבע בהתאם .להליך המכרז ולמו"מ המקצועי שתנהל הרשות. . .| 318 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים יועץ השקעות פיננסי מקצועי ותיק סמן .יועץ השקעות פיננסי מקצועי (להלן - יועץ פיננסי) ושימוש בתיק סַמָּן (בנצ'מרק) 200 כמדד ייחוס .מאפשרים לגוף לבחון את ביצועי תיקי ההשקעות של מנהלי התיקים שלו ומשמשים כלים בידיו .בבואו לשקול אם להחליפם. הנחיות משרד הפנים אינן מחייבות את הרשויות המקומיות .להשתמש בכלים אלו בפעילות ועדות ההשקעות של כל רשות ורשות, ואולם מאסדרים אחרים .של גופים ציבוריים המנהלים השקעות, קבעו הוראות העוסקות במינוי יועץ פיננסי לוועדת .ההשקעות או בשימוש בתיק סמן. לדוגמה, רשות החברות הממשלתיות קבעה הוראות העוסקות .במינוי יועץ פיננסי לו ועדת ההשקעות ו/או בשימוש בתיק סמן במסגרת ניהול השקעות הגופים .שעליהם חלה האסדרה 201 . למשל, הרשות קבעה כי אחת מדרכי עבודת ועדת השקעות היא .להשוות בתחילת שנה קלנדרית, עם קבלת תוצאות ההשקעות המצטברות לשנה הקלנדרית .שחלפה, את תוצאות כל תיקי ההשקעות באמצעות קביעת מדדי ייחוס אחידים202 . .נמצא כי למרות היתרונות המקצועיים לא קבע משרד הפנים הנחיות בדבר מחויבות .הרשויות ביצירת תיק סמן ו/או התקשרות עם יועץ פיננסי מקצועי לצור ך קביעת מדיניות, .ניהול ובחינת ביצועי תיקי ההשקעות שלהן . .נמצא כי חלק מהרשויות בחרו להתקשר עם גורמי מקצוע או להשתמש בכלים פיננסיים לטיוב .תיק ההשקעות שהן מנהלות, כמפורט להלן: .לוח 27: הרשויות המקומיות שהתקשרו עם יועץ פיננסי וקיומו של תיק סמן .ב- 31.12.19 * .שם הרשות יועץ פיננסי קיום תיק סמן .אור יהודה ✕ ✓ .ברנר ✕ ✕ .הרצלייה ✓ ✕ . זבולון ✕ ✕ . חולון ✕ ✓ . חוף הכרמל ✓ ✓ .200 תיק סמן (בנצ'מרק) הוא מדד ייחוס שנועד לשמש אינדיקציה למדידת ביצועי תיקי ההשקעות של מנהלי התיקים .השונים. התיק אמור לייצג את מגוון ניירות הערך שמהם מנהלי התיקים ב וחרים את תיק ניירות הערך של הרשות. .201 ראו רשות החברות הממשלתיות, חוזר 2020 -6-5 בנושא ניהול סיכון הנזילות ומדיניות ההשקעה של הנכסים .העודפים בחברות הממשלתיות וחברות בת ממשלתיות, דצמבר 2020 (להלן- חוזר רשות החברות) בנוגע .לחברות ממשלתיות. .202 להרחבה ראו בפרק "ניהול השקעות פיננסיות בחברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים". . .| 320 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים בתרשים שלהלן מוצג שיעור הרשויות שלהן התקשרות עם יועץ חיצוני ו/או תיק סמן, מתוך .הרשויות אשר השיבו לשאלון משרד מבקר המדינה כי ברשותן תיק השקעות פעיל. .תרשים 25: רשויות עם יועץ פיננסי ותיק סמן ב- 31.12.19 *)(באחוזים .המקור: תשובות הרשויות לשאלון משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות. .* מתוך 23 הרשויות שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה כי יש להן תיק השקעות לטווח ארוך. .מהתרשים עולה כי אף שחוזר משרד הפנים אינו מחייב את הרשויות בבחינת תיק ההשקעות .בידי גורם מקצועי חיצוני או בשימוש בתיק סמן, כ-70% מהרשויות נעזרות בתיק סמן, ביועץ .פיננסי, או בשניהם. כ-39% ,מהרשויות מבצעות את שתי הפעולות. עם זאת30% מהרשויות .השיבו כי אין הן עושות שימוש בתיק סמן וכן אינן מעסיקות יועץ פיננסי. .מומלץ כי משרד הפנים יבחן הוספת כלים ומדדי ייחוס רלוונטיים בהנחיותיו לצורך טיוב .תיק ההשקעות אשר יסייעו לוועדות ההשקעה של הרשויות בבחינת ביצועי מנהלי .התיקים. .משרד הפנים מסר בתשובתו כי הנחיותיו בנושא מכתיבות כללים וקווים מנחים לקביעת מדיניות .ההשקעות ואפיקי ההשקעה, וכן הנחיותיו כוללות מנגנוני פיקוח ובקרה של הרשות לגבי פעילות .ועדת ההשקעות. עוד מסר משרד הפנים כי הוא אינו מנחה מקצועית ופרטנית את הרשויות כיצד .והיכן יש לבצע את ה השקעות ובאיזה אופן ייבחנו אפיקי ההשקעה. לדוגמה, הבחירה באפיק .ההשקעה, חקר ביצועי ההשקעות או תרומת שירותי היועצים היא בסמכות הרשות המקומית .וצריכה להיבחן בכל רשות ורשות בדומה לכל דבר ועניין כספי או אחר שמבצעת הרשות. עם .זאת, המשרד ציין כי ההצעה לשימוש בתיק סַמָּן כמדד ייחוס ראויה, ויש להסב את תשומת לב .ועדות ההשקעה ברשויות לנושא. .בתשובת עיריית הרצליה ממאי 2021 נמסר כי "לדעת הרשות שימוש בתיק "סמן" כמדד ייחוס .אינו רלבנטי מכיוון שאין בהכרח אחידות בהרכבי התיקים של רשויות מקומיות מקבילות". . .| 322 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים התנהלות רשויות מקומיות בתחום ההשקעות - .סוגיות ייחודיות .פיקוח ובקרה על קופת הפנסייה של עובדי הרשות .לרשויות המקומיות בישראל שהוקמו לפני שנת 2002 יש עובדים וגמלאים אשר נמצאים בהסדר .של פנסייה תקציבית 203 . במסגרת הפנסייה התקציבית המעביד אינו צובר עבור העובד בקרן .למימון הגמלאות כספים שישולמו לו לאחר פרישתו, אלא מייעד בכל שנה תקציב גמלאות .לגמלאים ולעובדים שיפרשו בא ותה שנה ומשלם לגמלאים שלו את קצבאות הפנסייה השוטפות .מתקציב הגמלאות. הסדרי הפנסייה התקציבית לעובדים מבטיחים להם תשלום קצבה (להלן .גם גמלה או פנסייה) לאחר גיל הפרישה בהתאם לתנאים שנקבעו בחוקים הנוגעים לדבר .ובתקנות שהותקנו מכוחם. זכויות העובדים בהסדר הפנסייה ה תקציבית כוללות בין היתר .הבטחה לתשלום קצבת נכות וקצבת שאירים. הקצבאות משולמות מתקציב המעסיק החל ביום .הזכאות בגין פרישה, מוות או נכות. .בהתאם לתיקון חקיקה שבוצע בשנת 2004204 , החל משנת 2005 הרשויות מנּכות2% ממשכורות .העובדים שנמצאים בהסדר הפנסייה התקציבית. סכומים אלו הם חלק קטן ממקורות הרשות .למימון הקצבאות המשולמות לעובדים שפרשו, וכעולה מהדוחות הכספיים של כלל הרשויות .לשנת 2018 , הם עמדו בסוף שנה זו על כ-900 מיליוני ש"ח (סעיף קרנות בלתי מתוקצבות .אחרות). .סעיף 92(א) בחוק ההסדרים 2003 קובע כי הסכומיםשמנכה הרשות בגין הסדר הפנסייה .התקציבית ינוהלו בחשבון נפרד, אם בקופת גמל מרכזית שתיועד להשתתפות בפנסייה .תקציבית, ואם בקופת גמל מרכזית לקצבה. .אם התשואה על הכספים שמפקידה הרשות המקומית גבוהה יותר ודמי הניהול הנגבים נמוכים .יותר, הרשות מוציאה פחות ממקורותיה לתשלומי הפנסי יה התקציבית של עובדיה הפורשים .לגמלאות. .בדברי הרקע להנחיות משרד הפנים בדבר הכללים להשקעת עודפים זמניים שנצברו בקרנות .לפיתוח ובעודפים זמניים אחרים, מצוין כי כספי הפנסייה והשתתפות עובדים בפנסייה התקציבית .הם "חלק ממקורות המימון (של הרשות) המיועדים לשמש את הרשויות בפרקי זמן ארוכים". .ואולם, אין בהנחיות התייחסות ייעודית לאופן ניהול כספי הפנסייה והשתתפות העובדים בפנסייה .התקציבית או לתפקיד ועדת ההשקעות בבחירת קופת גמל מרכזית למטרה זו. כך לדוגמה, אף .שטווח הזמן הצפוי לשימוש בכספים שונה בין כספי הפנסייה לכספים שבקרנות הפיתוח, אין .התייחסות בהנחיות משרד הפנים למבנה ההשקעה ולרמת הסיכון בקופות הגמל אשר מנהלות .את כספי הפנסייה. נוסף על כך, מנהלי התיקים אשר נבחרים לטובת ניהול תיק ההשקעות אינם .203 יש שתי מסגרות עיקריות של הסדרי פנסייה לעובדים בשירות הציבורי: הסדר פנסייה צוברת, המיועד לרוב העובדים .שנקלטו בשירות המדינה החל משנת 2002 ; הסדר פנסייה תקציבית, המיועד לעובדים שנקלטו בשירות המדינה לפני .2002 .. הסדרי פנסייה תקציבית הונהגו (שלא מכוח החוק) גם בגופים שונים במגזר הציבורי, בהם ברשויות מקומיות .204 חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים .2003 ו-2004 ), התשס"ג-2003 (להלן- חוק ההסדרים 2003.) . .| 324 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מהתרשים עולה כי מתוך הרשויות אשר השיבו שיש להן ועדת השקעות פעילה, 73% השיבו כי .ועדת ההשקעות ברשות אינה מקיימת הליך פיקוח ובקרה על קרן הפנסייה התקציבית. .משרד מבקר המדינה מציין כי משרד הפנים לא הגדיר הנחיות כלשהן בדבר הפיקוח .והבקרה הנדרשים על כספי הפנסייה התקציבית של עובדי הרשויות. זאת ועוד, משרד .הפנים לא בחן את המעקב והבקרה של ועדות ההשקעה של הרשויות על כספי הפנסייה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לעדכן את החוזר כך שיכלול הוראות ייעודיות .לאופן פיקוח ועדת ההשקעות על ניהול כספי הפנסייה של עובדי הרשויות, לרבות מדיניות .ההשקעה ואופן בחירת קופת הגמל והכלים לפיקוח ולבקרה על ביצועיה. .משרד הפנים מסר בתשובתו כי הוא "יבחן את ההמלצה לפרסם הוראות ייעודיות לעניין כספי .הפנסייה". .יו"ר איגוד הגזברים מסר בתשובתו כי "ראוי כי קודם לגיבוש הנחיות בנושא ילמדו אפשרויות .ההשקעה הקיימות בשוק לניהול קופה ייחודית לצורך ניהול כספי פנסייה". . .החלת הכללים על איגודי ערים ותאגידים אחרים .בשליטת הרשות המקומית .הנחיות משרד הפנים מגדירות כך: "הכללים על פי החוזר חלים גם על איגודי ערים וכן על .תאגידים אחרים בשליטת הרשות המקומית" 207 . עם זאת, לא נמצא כי המשרד בחן את התאמת .החוזר לאיגודי הערים וגם לא נמצא כי הוא מקיים בקרה או פיקוח עליהם בנושא. כך לדוגמה .לא נבחנו מקורות התקציב של איגודי הערים אשר יופנו להשקעה לטווח ארוך, וכן לא נבחנו .המאפיינים העיקריים של איגודי הערים שבהם יש פעילות של ועדת ההשקעות. .מומלץ כי משרד הפנים יקיים בחינה של הוראות החוזר, בעניין הצורך בהתאמתו לאיגודי .הערים, לרבות בכל הנוגע למ עקב ולבקרה בעניין זה. .משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוא "סבור שיש מקום לבצע עבודה מעמיקה ולבחון את התאמת .חוזר המנכ"ל בשינויים המחייבים לתאגידים עירוניים ואיגודי ערים ". . .207 שליטה משמעה הזכות למנות את מרבית חברי הדירקטוריון / ההנהלה של התאגיד או החזקה בשיעור העולה על .מחצית מהון התאגיד (סעיף ז בהנחיות). . .| 326 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הסיבות לשימוש הנמוך של הרשויות בכלי זה. בהתאם, .מומלץ שהמשרד יפעל להגברת השימוש בכלי זה, אשר עשוי להפחית את הוצאות .האשראי של הרשויות. על המשרד לוודא כי הגברת השימוש בכלי תיעשה באופן מבוקר .אשר לא יפגע בעמידת הרשויות במחויבויותיהן הכספיות. . .בקרות על פעילות ועדת ההשקעות .דיון בהנהלת הרשות על פעילות ועדת ההשקעות .הנחיות משרד הפנים קובעות הוראות בדבר דיווחים נדרשים של ועדת ההשקעות להנהלת .הרשות: בחוזר 04/2008 נקבע כי על ועדת ההשקעות להעביר לראש הרשות המקומית וליושב .ראש ועדת הכספים של הרשות דוח תקופתי אשר ישקף את פעילות ועדת ההשקעות 211 , וכי .חלק מהחלטות ועדת ההשקעות טעונות אישור של ועדת הכספים של הרשות 212 .לדוגמה, .בהתאם להנחיות, החלטות בדבר מינויה של ועדת ההשקעות, בחירת החברות לניהול תיקים .ולקיחת הלוואה זמנית מתיק ההשקעות מחייבות אישור של ראש הרשות והמועצה. .בחוזר 02/2020 נוספה ההנחיה לקיום דיון שנתי של הנהלת הרשותבנושא פעילות ועדת .ההשקעות, ובהתאם לכך נקבע בחוזר כי בכל שנת כספים, לעת אישור התקציב השנתי, תובא .מדיניות ההשקעות לדיון בוועדת הכספים של הרשות המקומית ולאחר מכן תובא לאישור מליאת .המועצה. .במסגרת השאלון נבדק מספר הישיבות של מועצת הרשויות המקומיות אשר דנו בפעילות ועדת .ההשקעות בשנים שבין 2017 ל-2019. בלוח שלהלן מוצגות הרשויות אשר לא קיימו ישיבת .מועצה בנושא פעילות ועדות ההשקעה, הרשויות אשר קיימו לפחות ישיבה אחת בכל אחת .מהשנים בתקופה הנבדקת והרשויות שקיימו ישיבת מועצה בחלק מהשנים בתקופה הנבדקת. .211 בהתאם להנחיות, על הדוח להיות פתוח ונגיש לעיון חברי מועצת הרשות המקומית ולכלול מידע על מספר ישיבות .הוועדה שהתקיימו במהלך הרבעון; על מדיניות ההשקעות של הוועדה; על הרכב תיק ההשקעות ועל התשואה .שהתקבלה; על היקף ההשקעות שבניהול מנהל תיקים חיצוני; ועל התשואה שקיבל כל מנהל תיקים בנפרד. .212 סעיף ב.1. לחוזר. . .| 328 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים ביקורת מבקרי הרשות המקומית על פעילות ועדת ההשקעות .חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 , קובע כי בכל גוף ציבורי תבוצע ביקורת פנימית של .מבקר פנימי. על פי החוק, על מבקר הפנים לבדוק, בין היתר, אם הגוף מקיים את ההוראות .המחייבות אותו ולבחון את אופן ניהול הנכסים וההתחייבויות שלו ואת אופן קבלת ההחלטות בו. .יצוין כי חוק זה אינו חל על מבקרים ברשויות מקומיות, ויש בקרבם מי שהחילו על עצמם באופן .יזום תקנים מקצועיים בין-לאומיים בעבודת הביקורת שהם מבצעים214. .בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/04 ממאי 2004 (להלן- חוזר 5/04)215 נקבע כי על מבקרי הרשויות .המקומיות לערוך תוכנית עבודה שנתית אשר תועבר לידי משרד הפנים. בהתאם לחוזר 5/04 , . כשלב מקדים לעריכת התוכנית, על מבקר הרשות לערוךסקר סיכונים ברשות אשר יתמקד .בנושאים שבהם חשיפת הרשות המקומית לסיכונים מחייבת טיפול נכון. בחוזר הושם דגש מיוחד .על זיהוי פעילויות כלכליות מהותיות, על התחייבויות והתקשרויות המגובות במימון תקציבי נכון .ועל חשיפה לסיכונים לא מבוטחים. .בהתאם למענה הרשויות לשאלון נמצא כי בשנים 2010 - 2019 ב-4 רשויות בלבד(מתוך 50 .הרשויות שהשיבו לשאלון) נעשתה ביקורת של מבקר הרשות אשר התמקדה בפעילות ועדת .ההשקעות. בלוח שלהלן מצוינים שמות הרשויות והשנים שבהן נערכו הביקורות. .לוח 29: ביקורות הפנים בנושא פעילות ועדת ההשקעות .שם הרשות שנת הביקורת הערות .נתניה 2011 .תל אביב-יפו 2017 - 2018 .אשדוד 2019 - 2020 הדוח טרם פורסם .מזכרת בתיה 2017 הדוח עסק בתקופה שעד לשנת2016 , אז נמכר תיק ההשקעות .של הרשות .המקור: שאלון משרד מבקר המדינה לרשויות המקומיות. .נמצא כי למרות הסיכון והיקפם הכספי הניכר של תיקי ההשקע ות ברשויות, רק ב-4 מתוך .50 הרשויות שהשיבו לשאלון - מבקר הרשות ערך ביקורת על פעילות ועדת ההשקעות. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הרשויות שביצעו ביקורת בנוגע לפעילות ועדת .ההשקעות, ובפרט את עיריות תל-אביב ואשדוד, אשר ערכו דוח ביקורת מקיף בנושא. .214 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 71 'א (2020 ), "המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - מעמדם .והתנהלותם", עמ' 28. .215 חוזר מנכ "ל משרד הפנים 5/2004 ממאי 2004, "מבקרפנימי בעיריות ובמועצות מקומיות". . .| 330 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים במועד סיום הביקורת נמצא כי משרד הפנים לא ערך ביקורת עומק יזומה על פעילות .ועדות ההשקעה ברשויות המקומיות בדרך אשר תבחן באופן רחב ומלא את עמידת .הרשויות בהנחיותיו בנושא. כך לדוגמה, למשרד אין מידע בדבר היקף התיק של הרשויות, .מבנה התיק וביצועיו. נוסף על כך, המשרד אינו מוודא כי לחברי הוועדה יש כתבי מינוי, .כי יש להם הידע המקצועי הנדרש למילוי תפקידם וכי ועדת ההשקעות מקיימת ישיבות .בתדירות הנדרשת. כמו כן, לא נבדק כי חברי ועדות ההשקעה מקבלים הכשרות .מקצועיות וכי הוועדה עושה שימוש בכלים מקצועיים כדוגמת תיק סמן ויועץ פיננסי. .משרד הפנים ציין בתשובתו כי "דו"ח המבקר סוקר ביסודיות את תחום התנהלותן של הרשויות .המקומיות בנוגע לניהול תיקי ההשקעות שלהן, ניכר שעורכי הדוח השקיעו תשומות זמן .משמעותיות באיסוף הנתונים וניתוחם. עיקר המלצותיו של המבקר עוסקת בהגברת הפיקוח, .הביקורת והבקרה. מכיוון שתחום זה אינו חלק מליבת העשייה המרכזית של הרשויות המקומיות .קיים חשש כי השקעת תשומות משמעותיות בתחום זה, בעוד המשרד מצוי בחוסר משווע של .משאבי כח אדם ותקציבים, עלולה להוביל להשקעה בתחום צר יחסית אשר איננו רלוונטי לכלל .הרשויות. לאור הא מור לעיל נציין כי מרבית המלצות המבקר לא יוכלו לצאת אל הפועל ללא .הגדלה משמעותית של תקני כח האדם של המשרד". .עוד מסר המשרד כי " איננו זרוע אכיפה לקיום הוראות הדין ע"י הרשויות המקומיות, וברי, שאף .אין לו יכולת לאכוף אלפי הוראות דין החלות על הרשויות המקומיות מתוקף סעיפי החוק, תקנות, .צווים, נהלים (של משרד הפנים ומשרדים אחרים) וחוזרי המנכ"ל. עם זאת המשרד עורך מדי .שנה ביקורת חשבונאית באמצעות אגף ביקורת ברשויות המקומית. בנוסף לבדיקות החשבונאיות .הקבועות, עורך המשרד מדי שנה בדיקות עומק למספר נושאים הנבחרים על ידו, על פי שיקול .דעתו במגבלות המשאבים העומדים לרשותו." עוד צוין כי בכוונת המשרד לבחון את סוגיית .ההשקעות במסגרת דיוניו בנושא ביקורות עומק לשנת 2021 . .עקב הפערים שעלו בדוח בין הנחיות משרד הפנים לפעילות ועדת ההשקעות ברשויות .המקומיות, משרד המבקר ממליץ למשרד הפנים לקיים ביקורות עיתיות על פעילות .הרשויות. .✰ . בפרק זה נבדקו50 רשויות מקומיות שונות. מהדוח עולה כי קיימים פערים בין הנחיות .משרד הפנים לפעילות ועדת ההשקעות ברשויות המקומיות. מומלץ כי משרד הפנים .ומבקרי הרשויות הרלוונטיים יקיימו ביקורות עתיות, במטרה לשפר את עמידת הרשויות .בהנחיות המשרד ולצורך בחינה ושיפור הביצועים, כך שתגבר התועלת שיפיקו הרשויות .מתיקי ההשקעות. כמו כן ממליץ משרד מבקר המדינה לחברה למשק וכלכלה לסייע .לרשויות המקומיות בשיפור פעילותן בתחום ההשקעות וביצירת יתרונות לגודל בניהול .תיקי ההשקעות, כדוגמת מכרזי מדף לבחירת מנהלי תיקים, הכשרות מקצועיות לחברי .ועדת ההשקעות וסיוע ביועצי השקעות חיצוניים. . . .| 332 | . ניהול השקעות בקרב גופים שונים