משרד האוצר/מאזן המדינה ל-31.12.10 – חייבים ויתרות חובה

 ♦ . .__________________ .8 חלק אינטגרלי מיצירתו כיאות ומגיבושו של חוב הוא אסמכתה פסוקה , ברורה ומתועדת כנדרש, לרבות משלוח הודעה לחייב ונקיטת פעולות גבייה. 9 לשם המחשה תקציב המדינה עומד על כ -300 מיליארד ש"ח בעוד שסך החובות המוכרים עומד על כ-60 .מיליארד ש"ח ברוטו 104 דוח שנתי62 .מבוא ., התשי"ח ]נוסח משולב [ בחוק מבקר המדינה - 1958 , נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) לתום שנת הכספים שחלפה. במאי 2011 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2010 " (להלן- הדוחות הכספיים). מאזן המדינה הכלול בדוחות הכספיים נקרא "דוחות על המצב הכספי". הוראת תקנות כספים ומשק (להלן - תכ"ם)10 קובעת כי מטרת הדוחות הכספיים היא לספק מידע למשתמשים שונים על המצב הכספי ועל ביצועי המשרד לצורך הערכה ולצורך קבלת החלטות בנושא הקצאת משאבים. עוד נקבע בהוראה כי הדוחות הכ ספיים של המשרדים יוגשו לחשבונאי הראשי, וכי הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה יפורסמו עד 30 באפריל של השנה העוקבת. הוראת תכ"ם 2.3.2 קובעת כי איחוד הדוחות הכספיים במערכת מרכב"ה יבוצע במודול איחוד דוחות כספיים. כמו כן נקבע בהוראה זו כי בדוחות הכספיים של הממשלה יאוחדו כל הישויות הנשלטות על ידי המשרדים. בדוחות הכספיים המאוחדים הוצגה יתרת חייבים של 50.2 מיליארד ש"ח נטו (מתוך יתרה ברוטו 11 של60.7 מיליארדי ש"ח, מהם 20.5 מיליארדי ש"ח עבור רשות המסים) 12 . היתרה הכוללת בסעיף זה אמורה לשקף, על פי כללי החשבונאות המקובלים, את הערך המצרפי העדכני של כלל נכסי החייבים והחובות לממשלת ישראל. בחודשים אפריל-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של מינהל הגבייה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן -מינהל הגבייה או החשכ"ל) ושל יחידות החשבות במשרד הבריאות, ברשות המים, במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד המשפטים, בחטיבה להתיישבות (להלן - החטיבה), במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משהב"ש) במוסד לביטוח לאומי (להלן - בטל"א) ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), בכל הנוגע לנאותות הסיווג והרישום החשבונאי של יתרות החייבים ב דוחות הכספיים וליעילות הגבייה של חובות אלו. .התקנים החשבונאיים והיקף החייבים במאזן המדינה .בתקן חשבונאות ממשלתי מס' 1 בדבר "הצגת דוחות כספיים (מעודכן 2010 ") מוגדרים נכסים בתור משאבים הנשלטים על ידי ישות כתוצאה מאירועי עבר, ומהם צפויים לזרום אל הישות הטבות כלכליות עתידיות או פוטנציאל של שירות. .__________________ .10 ראו הוראת תכ"ם (תקנות כספים ומשק- הוראות ונוהלי עבודה של החשב הכללי) מס' 2.3.1 11 .לפני הפרשה לחובות מסופקים 12 יצוין כי משרד מבקר המדינה פרסם כמה דוחות העוסקים בבדיקת מצבת החובות עבור רשות המסים. להרחבה בנושא זה, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 61 ב ( 2011 '), בפרק "גביית חובות מס", עמ 601-613 . משרד האוצר 105 . סעיף19 'לתקן חשבונאות ממשלתי מס9 בדבר "הכנסות מעסקאות חליפין" קובע ארבעה תנאים שבהתקיימם יוכרו ההכנסות הקשורות לעסקה; כתוצאה מכך, גם הכרה בנכס החייבים בגין עסקה זו. בתקן נרשם כי "כאשר תוצאתה של עסקה הכרוכה בהספקת ש ירותים ניתנת לאמידה באופן מהימן, ההכנסות הקשורות לעסקה יוכרו בהתאם לשלב ההשלמה של העסקה במועד הדיווח. תוצאתה של עסקה ניתנת לאמידה באופן מהימן כאשר כל התנאים הבאים מתקיימים: א. סכום ההכנסות ניתן למדידה באופן מהימן; ב. צפוי שההטבות הכלכליות או פוטנציאל השירות הקשורים לעסקה, יזרמו אל הישות; ג. שלב ההשלמה של העסקה במועד הדיווח ניתן למדידה באופן מהימן; וכן, ד. העלויות שהתהוו במסגרת העסקה והעלויות הנדרשות להשלמתה, ניתנות למדידה באופן מהימן"13. .__________________ .13 סעיף31 'לתקן חשבונאות ממשלתי מס 23 בדבר "הכנסות מעסקאות שאינן חליפין",קובע כללים דומים לעניין "הכנסות מעסקאות שאינן חליפין". 106 דוח שנתי62 .חוב כספי כלפי הישות המדווחת 14 שלגביו מתקיימים התנאים המנויים בתקנים האמורים לעיל יוכר כנכס בדוחות הכספיים של אותה הישות (להלן - יתרה או חוב מוכרים). חובות שלגביהם לא מתקיימים אותם התנאים אינם עומדים בהגדרה של נכס ולכן לא יוכרו בדוחות הכספיים (להלן - יתרה או חוב שאינם מוכרים). יצוין כי בחלקו השני של ביאור 6 לדוחות הכספיים מופיעה מצבת החובות של חייבים נוספים שטרם הוכרו בדוחות הכספיים15 . הוראת תקנות כספים ומשק (להלן- תכ"ם)16 לעניין "פעולות לביצוע ודיווחים בסיום שנת כספים" קובעת כללים והנחיות לחשבים של משרדי הממשלה בכל הנוגע לפעולות, דיווחים וניתוחים חשבונאיים שעליהם לבצע בסיום שנת הכספים. סעיף 4.5.14 להוראת התכ"ם קובע כי "מנהל מינהל הגבייה במטה החשב הכללי יגיש את הדיווחים הבאים ויוודא כי הם נכללו במסגרת הדיווחים הכספיים של משרדי הממשלה: דוח בדבר חובות העומדים בכללי ההכרה והמדידה בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתיים... הפרשה לחובות מסופקים, לרבות תיאור ההנחות ששימשו לביצוע ההפרשה... דוח בדבר חובות, שאינם עומדים בכללי ההכרה והמדידה בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתיים..." להלן טבלת החובות של משרדי הממשלה והגופים שנבדקו (ברוטו, במיליוני ש"ח) נכון ליום 31.12.2010: טבלת החובות של הגופים (ברוטו, במיליוני ש"ח): .סה"כ סכום יתרת .החוב .שאינו מוכר2 סכום יתרת .החוב המוכר1 המשרד .3,006 2,105 901 משרד התעשייה, המסחר .והתעסוקה .1,515 1,426 89 משרד המשפטים .1,082 1,082 רשות המים .1,259 378 881 משרד הבינוי והשיכון .12,551 12,551 המוסד לביטוח לאומי .4,898 2,968 1,930 מינהל מקרקעי ישראל .73,776 53,267 20,509 רשות המסים3 .22,832 91 22,741 4 אחר .120,919 60,235 60,684 סה"כ .1 .כאמור, חוב מוכר הוא חוב שמוצג בדוחות הכספיים בסעיף החייבים 2 כאמור, חוב שאינו מוכר הוא חוב שאינו עומד בכללי ההכרה בנכס מסיבותשונות, כגון בעיות מדידה וסיכויי גבייה נמוכים, ולכן אינו מוצג במאזן אלא מפורט בביאור. .__________________ .14 .הישות שמדווחת על תוצאותיה הכספיות במסגרת הדוחות הכספיים 15 סכום זה עומד על כ -60.2 מיליארדי ש"ח, מהם 53.2 מיליארדי ש"ח הם חובות לרשות המסים. 16 ראו הוראת תכ"ם (תקנות כספים ומשק - הוראות ונוהלי עבודה של החשב הכללי) מס' 2.4.2. משרד האוצר 107 3 .החובות לרשות המיסים לא נבדקו בדוח זה 4 כולל הכנסות שיתקבלו, הוצאות מראש וכן חובות לחברות ממשלתיות. בעניין החובות לחברות ממשלתיות ראו את הפרק העוסק בנושא זה. .מהטבלה עולה כי יתרת סכומי החובות שאינם מוכרים - יותר מ-60 ,מיליארד ש"ח מגיעה ליתרת סכומי החובות המוכרים. עוד עולה כי יתרת החובות לרשות המסים היא עיקר הסכומים של שני סוגי החובות גם יחד. .רישום וניהול חשבונאי של חייבים למשרדי הממשלה וליחידות הסמך .משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה משרד התמ"ת מעניק, בין השאר, הטבות וסיוע למפעלים מתוקף החוק לעידוד השקעות הון, התשנ"א - 1990 , ומתוקף חוק מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד - 1984 . חלקן של הטבות אלה ניתן כמענקים מותנים לחברות שיעמדו בתנאי כתב האישור. מהנתונים הכספיים שהעביר משרד התמ"ת לחשכ"ל עולה כי יתרת החוב המוכר ליום 31.12.10 עומדת על סך של כ -901 מיליוני ש"ח 17 ; יתרה זו כוללת, בין השאר, 503 מיליון ש"ח בגין חובות למרכז ההשקעות של חברות אשר לא עמדו בתנאי כתב האישור והחוק ולא החזירו את כספי המענק המותנה שקיבלו בעבר, וחובות לקרן תמורה (לשכת המדען הראשי)18 בסכום של270 מיליוני ש"ח19 . עוד עולה כי למשרד התמ"ת יש יתרת חייבים בסך של כ - 2,105 מיליוני ש"ח שאינם מוכרים בגין "חברות אשר נמצאות בסטאטוס של פירוק, חיסול, או מחוקה ברשם החברות". יצוין כי עיקר החוב בקבוצה זו בסך של 2,013 מיליוני ש"ח, נובע מחובות למרכז ההשקעות. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה מיום 27.11.11 (להלן- תשובת משרד התמ"ת) נכתב כי "עצם העובדה שניתן לחברה צו פירוק או מונה לה כונס, גורם באופן אוטומטי ביטול המענקים במינהלת מרכז השקעות ודרישת החזר. מטבע הדברים חוב של חברה הנמצאת בפירוק הינו חוב הקשה/לא ניתן לגביה כך שהיקף החובות במקרים לאו דווקא מייצג כישלון של מערך הגביה". בדוח 61 ב ציין מבקר המדינה20 כי מרכז ההשקעות דורש מחברות שישעבדו את נכסיהן "בשעבוד צף"21 לטובת המדינה, ובמרבית המקרים החברות משעבדות את נכסיהן בשעבודים עדיפים לטובת נו שים אחרים (בעיקר בנקים); כך נדחק מרכז .__________________ .17 יצוין כי נכון ל- 31.12.09 עמדה יתרת החובות לתמ"ת על865 .מיליון ש"ח 18 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), בפרק "קרן תמורה", עמ 691-693 . 19 יש חובות מסוגים נוספים עבור המדען הראשי וקרן עידודהשיווק לחו"ל. 20 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61 ב( 2011 '), בפרק "מרכז ההשקעות", עמ 1264 -1266 . 21 שעבוד כללי על כלל נכסי החברה שהוא בדרגת נשייה נמוכה יותר משעבוד על נכס ספציפי. 108 דוח שנתי62 . ההשקעות לדרגת נשייה נמוכה ביותר שאינה מאפשרת את גביית החוב במצב של חדלות פירעון. עוד נכתב בדוח כי "על מרכז ההשקעות לשפר את הבקרה על עמידת החברות בתנאי כתב האישור בתקופת ביצוע ההשקעה; כך יוכל לקבל את ההחלטה על ביטול כתב האישור ועל החזר כספי המענק קודם שהחברה תגיע לחדלות פירעון". בתשובת משרד התמ"ת נכתב כי "בעקבות ביקורת של מבקר המדינה ולאחר עבודת מטה במרכז השקעות הוחלט להכניס לתוכנית העבודה לשנת 2011 ביקורת חשבונאית יזומה של החברות אשר קיבלו אישור ביצוע סופי לאורך תקופת ההפעלה של שבע השנים..." מנהל הגבייה של משרד התמ"ת מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 כי התמ"ת נמצא בשלבי מעבר למערכת המאפשרת הטלת עיקול אוטומטי באמצעות מחשב על החייבים ובעזרתה יהיה אפשר לייעל את הליכי הגבייה. מנהל הגבייה הוסיף כי פנה לאגף התקציבים במשרד האוצר כדי לקדם מהלך שבו ינותב אחוז מסוים מכספי גביית החובות למרכז ההשקעות וכך להגדיל את התמריץ לגבייה. משרד התמ"ת הוסיף בתשובתו כי "כיום מופעלת מערכת גביה מרכזית אשר מרכזת את החובות כלפי המשרד. מערכת זו משמשת כבסיס להעברת נתונים ב"זמן אמת" באמצעות ממשקים בין המערכות המקצועיות השונות לחשבות. כיום יכולות המערכת מאפשרות לטפל בחייבים בלוח זמנים קצר יותר ולבצע מעקב אקטיבי ויותר יעיל בעזרת עבודה אינטראקטיבית בין היחידה המקצועית ולבין החשבות אבל עדיין לא נותנת פתרונות לכל הצרכים של יחידת הגביה... בנוסף לכך, המשרד פוע ל לשיפור מערכת הגביה לצורך מתן מענה מלא לצרכים של יחידת הגביה. כעת החשבות עובדת מול יחידת מחשוב/מרכב"ה22 על ממשק בין מערכת הגביה לבין מרכב"ה לצורך הטלת עיקולים מרכזיים וחסימת מוטבים חייבים. במקביל החשבות ממתינה ממינהל הגביה לאישור הצטרפות בפיילוט של הטלת עיקולים ממוחשבים על החייבים". בתשובתו של סגן בכיר לחשבת הכללית במשרד האוצר, מר ערן היימר, מיום 13.11.11 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) נכתב כי "מינהל הגבייה בחשכ"ל פעל במסגרת חוק ההסדרים האחרון לאפשר הטלת עיקולים ממוכנים. התיקון לפקודת המיסים גבייה בוצע". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי עליו להמשיך ולפעול ביתר שאת ליצירת אמצעים נוספים על הקיימים שברשותו, שיאפשרו לו לו לפעול ביתר יעילות בגביית החובות. .__________________ .22 מערכת המרכב"ה (מחשוב רוחבי כולל במשרדי הממשלה ) היא מיזם מחשוב לממשק כולל המיועד להטמיע בכלל משרדי הממשלה מערכת ממוחשבת אחידה. משרד האוצר 109 .החטיבה להתיישבות החטיבה23 הוקמה כדי לסייע ולפתח יישובים בגולן, בקעת הירדן ועוד. החטיבה מעמידה הלוואות לאגודות שיתופיות ולמתיישבים במגזר הכפרי. משנת 1978 .נותנת החטיבה הלוואות לאמצעי ייצור, תשתיות, דיור ובנייה על פי הנתונים המופיעים בביאור 5 ב לדוחות הכספיים, המפרט את הרכב ההלוואות לזמן ארוך לפי תחומי הפעילות, חייבים לחטיבה סך של 558 מיליוני ש"ח בגין הלוואות שנתנה במרוצת השנים. הסכום נוצר בגין הלוואות שלא נפרעו במועדן; כפי שעולה מהביאור, "נתוני ההלוואות ויתרתן לימים 31 בדצמבר 2010 ... מוצגים על בסיס דיווח שהתקבל מחשבות החטיבה להתיישבות. יצוין כי הגבייה במהלך השנים, בגין הלוואות שניתנו באמצעות החטיבה להתיישבות, הינה זניחה או שאינה קיימת כלל, לפיכך נרשמה הפרשה לחובות מסופקים בגין מלוא יתרת ההלוואות שהוכרו כנכס במסגרת ביאור זה... במסגרת טיפול החשב הכללי בכלל החובות למדינה (למעט חובות מס), מתבצע מיפוי כולל של החובות לחטיבה להתיישבות. במקביל מתעתד החשב הכללי, בשיתוף החטיבה להתיישבות, לבצע הסדרי חוב נרחבים, תוך שינוי בהסדרי הניהול של הלוואות אלו". משרד מבקר המדינה העלה בביקורתו כי בחטיבה יש קושי של טיוב נתונים, הנובע מעבודה עם מערכת השקעות שאינה מתאימה לניהול בסיסי הנתונים של ההלוואות ותיעודן, כפי שנדרש על פי כללי החשבונאות. לדוגמה, במסמך של חשב החטיבה מיולי 2009 ...נכתב כי "מידת התיעוד במערכת ההשקעות הינה מועטה קיים קושי טכני לאמת את נתוני החטיבה בוודאות (כנראה בלתי אפשרי)... הליך טיוב נתונים יארך זמן רב מאוד... וקיים סיכוי סביר שלא ישפר באופן משמעותי את מידת מהימנות הנתונים". עוד עולה כי חלק מהותי מנתוני ההלוואות והגבייה נמצא בידי חברת בת של הסוכנות היהודית (להלן - חברת הבת), אשר שימשה כקבלן מבצע של החטיבה להתיישבות לעניין ניהול נתוני ההלוואות וגבייתן, ונכון ליולי 2011 - מסרבת להעבירם לידי החטיבה. יצוין כי בדצמבר 2010 העבירהחברת הבת סכום של 5.4 מיליוני ש"ח לחטיבה בגין גביית עמלות ביתר לפי החלטת מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה מאפריל 2010 , החלטה שהתקבלה במסגרת מנגנון ליישוב סכסוכים שהיה מקובל על הצדדים. ב- 6.6.11 פנתה חשבת החטיבה למר אושיק בן עטר, סגן בכיר לחשכ"ל, בטענה כ סך של ]חברת הבת[ י "כעת, מבקשת13.5 מלש"ח בגין העברת מסד הנתונים , לנהל ]חברת הבת[ הקיים של הלוואות החטיבה להתיישבות. לחילופין, מבקשת את הגבייה השוטפת וכן את מבצע הגבייה עבור החטיבה להתיישבות בעלות של כ-8 "...מלש"ח בתשובת מנכ"ל החטיבה, עו"ד ירון בן עזרא, מיום 4.10.11 נכתב כי "סכום החוב הכללי נאמד היום בסך של: כ -500 מליון ש"ח. הגבייה בעבר בוצעה ע"י חברת גבייה וככל שהייתה "זניחה"... הופסקה ומבוצעת כיום ומזה מספר חודשים ע"י החטיבה. עניין "טיוב הנתונים" הינו מלאכה קשה לביצוע נדרשים זמן וכוח אדם ואולם לאחר עבודה מאומצת והשקעה רבה, מצליחה החטיבה להתגבר על החוסר האמור". עוד נכתב בתשובה כי "הסכסוך שהתגלע בין החטיבה וחברת הבת אף כי .__________________ .23 במהלך 2011 הועברה החטיבה להתיישבות מאחריות משרד החקלאות לאחריות משרד ראש הממשלה. 110 דוח שנתי62 . מקשה על פעולות הגבייה, הינו עובדתי. החטיבה השקיעה ומשקיעה מאמץ ניכר בטיוב ומיצוב הנתונים החסרים. אכן, ...הלקח ... נלמד היטב! מדובר בשני גופים שיחסי העבודה ביניהם לא נקבעו בהסכם". הסכסוך המתמשך בין החטיבה לבין החברה המחזיקה בידה את נתוני ההלוואות מערים קשיים על גביית חובות אפקטיבית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הרלוונטיים לפעול ביתר שאת כדי להביא לפתרון המחלוקת. התופעה מצביעה על התנהלות לקויה המחייבת הפקת לקחים בעת חתימת הסכמים עתידיים בין גורמי השלטון לחברות בת או לגורמים חיצוניים; כך תגדל האפשרות לבקרה ופיקוח על גופים אלו, תקטן התלות בהם, וכל תשתית המידע החיוני לניהול יחידות של הממשלה וזרועותיה יהיו בבעלות המדינה ובשליטתה. .משרד הבינוי והשיכון .משהב"ש פועל למתן פתרונות דיור לזכאים לכך, בין השאר באמצעות הקצאת דירות ממאגר הדיור הציבורי ורכישה של דירות עבור נכים. המשרד פועל בתחומים אלו באמצעות חברות משכנות, והן מנהלות את הפעילות עבור משהב"ש ומקבלות ממנו עמלות בגין שירותיהן. מסקירת הדיווח על נתוני החייבים לשנת 2010 עולה כי יתרת החייבים למשהב"ש כוללת, בין השאר, חובות של שתיים מהחברות המשכנות בגין אי -העברת תקבולים הנובעים ממכר דירות ושכר דירה בסך של כ-432 .מיליוני ש"ח ברוטו בעקבות דיונים ובדיקות שנעשו במהלך השנים לגבי חובן של החברות המשכנות, הוחלט במשהב"ש להפריש לחובות מסופקים סכום של כ -197 מיליוני ש"ח. יצוין כי משהב"ש נמצא בהליך של גישור מול אחת מהחברות על פי המלצת היועץ המשפטי לממשלה. ובעקבות החלטת ממשלה על פירוקה של חברה משכנת אחרת, החל המשרד בדיונים עם רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) לצורך השבת החוב במסגרת הליך פירוקה של החברה. עוד עולה כי למשהב"ש יש יתרת חייבים נוספת 24 בסך של כ -287 מיליוני ש"ח ברוטו, שהם חובות פעילים של דיירי הדיור הציבורי בגין אי-תשלום שכר דירה 25 , ויתרה נוספת של כ-89 "מיליוני ש"ח של חובות מאותו הסוג שמשהב"ש "הקפיא26 . יצוין כי חובות אלו נרשמו בספרי משהב"ש, אולם נרשמה הפרשה לחובות מסופקים על מלוא סכום החוב. בתשובת מנכ"ל משהב"ש, מר מרדכי מרדכי, מיום 7.11.11 נכתב כי "אגף הכספים במשרד הבינוי והשיכון ביצע באחרונה מיפוי מקיף לחובות המשרד ומנהל .__________________ .24 יצוין כי עבור המשרד יש חובות של קבלנים וגופים שונים נוספים שעומדים על סכומים הקטנים משמעותית בהתחשב בחובות הנסקרים בדוח. 25 זו יתרת החוב הכוללת של דיירי הדיור הציבורי האמורה להיגבות באמצעות החברות המשכנות. 26 .הפסיק את הליך גביית החובות משרד האוצר 111 .במסגרת עבודתו השוטפת מעקב צמוד אח ר החובות". לגבי חובות דיירי הדיור הציבורי צוין בתשובה:" א. על פי הוראת החשבות, החל משנת 2009 בוטל נוהל הקפאת החובות, להוציא מקרים חריגים ביותר. ב. במטרה להעניק מענה יעיל ומהיר יותר לטיפול בחובות, הוכנו על ידי חשבות המשרד נהלים לוועדה הבין משרדית לניהול החו ב, אשר אושרו גם על ידי החשכ"ל. ועדה זו מרכזת את הטיפול בנושא חובות הדיור הציבורי ובה נוטלים חלק נציגי משרד הבינוי והשיכון, אגף החשב הכללי במשרד האוצר והחברות המשכנות. ג. בחודש ספטמבר 2011 יצא המשרד במבצע לגביית חובות מאוכלוסיית הדיירים העוזבים. בהתאם לתוצאות המבצע תיבחן האפשרות לקיים מבצע נוסף לגביה מאוכלוסיית הדיירים הקיימים. ד. בחוזים שנחתמו באחרונה עם החברות המשכנות...עוגנו מנגנוני פרס- קנס, המהווים תמריץ מהותי לשיפור הגביה השוטפת וגביית החובות על ידי החברות". משרד מבקר המדינה מעיר כי מיפוי החובות והחייבי ם המבוצע על ידי משהב"ש, הוא צעד חיובי למימוש הגבייה מחייבים שיכולים לעמוד בתשלומי שכ"ד אולם צעד זה אינו מספיק. על המשרד להמשיך במאמצים למימוש הגבייה מאלו שמסוגלים לעמוד בתשלומים. .משרד הבריאות .1. נתוניהם הכספיים של11 בתי חולים כלליים, שמונה בתי חוליםפסיכיאטריים וחמישה בתי חולים גריאטריים, שהם יחידות סמך של משרד הבריאות, אמורים להיכלל בדוחות הכספיים של משרד הבריאות. מתברר כי בתי החולים הפסיכיאטריים והגריאטריים עדיין מנהלים את רישומיהם החשבונאיים על פי בסיס מזומן 27 וטרם עברו לניהול חשבונאי על פי בסיס מצטבר28 . שיטת הרישום המזומן אינה עומדת בהוראות תקני החשבונאות הממשלתית ואינה מאפשרת רישום של נכסי החייבים, כנדרש. בתשובת המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, ד"ר בעז לב, מיום 9.11.11 נכתב כי "הנושא נמצא בתכנית עבודה רב שנתית של החשבות... מנכ"ל משרד הבריאות תומך בהעברת ב תי חולים אלו לבסיס דיווח מצטבר. ניתן ליישם שינוי זה בשתי דרכים: א. שינוי מקביל בבסיס הדיווח התקציבי... ב. שינוי בדיווח חשבונאי בלבד... נקבע דיון באמצע נובמבר 2011 ,... לקביעה מי מהחלופות מומלצת ובהתאם ינקטו הצעדים להשלמת המהלך". .__________________ .27 שיטת רישום חשבונאית שלפיה נרשמות ההוצאות מיד עם התשלום, וההכנסות-עם קבלתן. 28 שיטת רישום חשבונאית שלפיה נרשמות ההוצאות עם היווצרות ההתחייבות לשאת בהן, אף אם טרם שולמו, וההכנסות - עם היווצרות הזכות לקבל אותן, אף אם טרם התקבלו. ביולי 2000 החליטה הממשלה לבצע רפורמה בחשבונאות הממשלתית שעיקרה מעבר מבסיס מזומן לבסיס מצטבר. 112 דוח שנתי62 .בתשובתו של החשבונאי ה ראשי במשרד האוצר, רו"ח יהלי רוטנברג, מיום 17.11.11 (להלן- תשובת החשבונאי הראשי) נכתב כי "שינוי שיטת הדיווח החשבונאי בבתי החולים האמורים אכן תתרום הן לבתי החולים עצמם והן להצגה החשבונאית. תהליך זה, אשר הינו מורכב ביותר בין היתר בהיבטי מערכות מידע, הכשרת כח אדם ועוד, נמצא במסגרת תכניות העבודה בחשב הכללי ובעבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לפעול ללא דיחוי לשינוי שיטת הדיווח החשבונאי בבתי החולים האמורים לשיטת דיווח על פי בסיס מצטבר. מהלך זה יתרום להצגה חשבונאית נאותה יות ר של נכסיהם של בתי חולים אלו, לרבות יתרות החייבים שלהם, ויאפשר שילוב נתוניהם הכספיים בדוחות המאוחדים, כאשר בסיס הדיווח זהה. 2. במהלך הביקורת עלה כי חלק מהחובות לבתי החולים בסכום של מיליוני ש"ח נוצר בעקבות טיפול באוכלוסיות שאינן מוכרות 29. עלויות אלו לא תוקצב ו מלכתחילה בתקציב משרד הבריאות ומוגדרות במערכות המידע של בתי החולים כחוב פתוח שאין אחראי לפירעונו. בחלק מן המקרים מבוצעת התחשבנות רטרואקטיבית ומועברים כספים ממשרדי האוצר והבריאות לפירעון חוב זה. אף שסכום זה קטן לעומת החוב הכולל למשרד הבריאות, ולכאורה אינו עומד בכללי הרישום החשבונאי להגדרת החוב כנכס, משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שמשרדי האוצר והבריאות ימסדו באופן בהיר וברור את דרך התקצוב וההתחשבנות של פעילות זאת. .יתרות חייבים בגופים סטטוטוריים .רשות המים רשות המים אחראית על פי חוק המים, התשי"ט- 1959 , ועל פיחוק תאגידי המים וביוב, התשס"א - 2001 , לניהול משק המים במדינת ישראל לפי כללים שקבעה מועצת רשות המים ועל פי מדיניות הממשלה בנושא. רשות המים קובעת, בין השאר, גם את תעריפי משק המים. רשות המים גובה מדי שנה היטלי הפקת מים ממפיקי מים פרטיים. החיוב הראשוני של היטלי ההפקה נקבע על פי מכסות שאושרו ברישיונות ההפקה. לאחר מכן, חוב היטל ההפקה מתעדכן עם קבלת נתוני ההפקה בפועל. בדוחות הכספיים של רשות המים ל - 31.12.10 רשומה יתרת חייבים בסך של 1,082 מיליוני ש"ח, שכ -670 מיליוני ש"ח ממנה נובעים מהיטלי הפקה שטרם שולמו. יצוין כי נכון למועד סגירת הדוחות הכספיים לשנת 2010 טרם בוצע חיוב סופי בגין נתוני שנת 2008 . בירור שעשה משרד מבקר המדינה על מהות הפיגור .__________________ .29 .מהגרים, יולדות פלסטיניות וכן עובדים זרים שאינם מבוטחים משרד האוצר 113 . בחישוב החיוב הסופי שנעשה ברשות המים העלה כי פיגור זה נוצר עקב קריאות של מדי מים שנעשו ידנית, בשל מורכבות החישוב של היטלי ההפקה וכן מפאת בעיות ארגוניות שונות שאינן מאפשרות לעדכן את נתוני הקריאות של מוני המים. עוד עולה כי משרת מנהל ההכנסות והגבייה ברשות המים אינה מאוישת זה כשנה וכי מערכת המידע הקיימת ברשות אינה נותנת מענה חשבונאי, מקצועי והולם לצורך ניהול החובות ובקרתם 30 . כך לדוגמה, המערכת אינה מאפשרת לאנשי החשבות לצפות בהרכב החובות ובכרטסות החשבונאיות, לנהלם ולהפיק דוחות חתך ניהוליים לצורכי בקרה אחר הגבייה, כגון "דוח גיול חובות" 31 בכל עת ובזמינות מרבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלותה של רשות המים בתחום גביית החובות אינה תקינה. הדבר חמור, במיוחד נוכח היקף החובות הגדול הקיים והמחסור בהיקף המשאבים במשק המים32. בתשובת מנהל רשות המים, מר אלכסנדר קושניר, מיום 9.11.11 (להלן- תשובת רשות המים) נכתב כי "רשות המים נמצאת כיום בעיצומו של פרויקט לקריאת מדי מים מרחוק (קר"מ) וכבר היום משדרים כ-200 מונים קריאות ישירות בזמן אמת לרשות המים. בימים אלו מבוצע עיבוד פרוטוקול התקשרות כך שבעתיד, ככל הנראה בשנת 2013 , כל המידע יגיע בזמן אמת לרשות המים ויעובד באופן שוטף לצורך התחשבנות. יתר על כן, הרשות פועלת כעת לאתר ולהטמיע מערכת מחשוב, שתייעל את הליכי עריכת חשבונות ההיטלים. מערכת זו צפויה לקצר את התקופה לעריכת החשבון, כך שהוא יצא בסמוך לשנת ההפקה. מהלך זה, כשלעצמו, ישפר גם הוא את יכולת הגביה של החוב... איוש משרת מנהל הכנסות וגבייה נמצא בהליכי הכנת מכרז, והמשרד פועל לאיישה בהקדם". .המוסד לביטוח לאומי .יתרות החייבים ב, התשנ"ה ]נוסח משולב [ טל"א פועל מכוח חוק הביטוח הלאומי - 1995 , כדי להעניק תשתית של ביטוח סוציאלי בתחומים שונים לתושבי מדינת ישראל. על פי כללי החשבונאות, הנתונים הכספיים של בטל"א נכללים בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל. החשבונאי הראשי בחשכ"ל ציין בביאור 2 ד לדוחות הכספיים כי "המידע הכלול בדוחות הכספיים המאוחדים מבוסס על דוחות לא סופיים של בטל"א לסוף שנת 2010 או על דוחות רבעוניים שהיו זמינים לצורך עריכת האיחוד וכי המידע המבוקר של בטל"א, לכשיפורסם, עלול להיות שונה באופן מהותי". .__________________ .30 ."ראו גם הרחבה בפרק על "מודול הגבייה במרכב"ה 31 דוח המאפשר צפייה בהרכב החובות על פי מועד יצירתם. כך מתאפשר פיקוח על יעילות הגבייה. 32 ראו דוח ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל ממרץ 2010 וכן חוות דעת מבקר המדינה בנושא:קביעת מחיר המים מדצמבר 2009. 114 דוח שנתי62 .היקף החובות לבטל"א, על פי הדוח ות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל ליום 31.12.10 , עומד על כ- 12,551 מיליוני ש"ח. מחובות אלה הופרשו לחובות מסופקים סכום של 8,299 מיליוני ש"ח, ולכן יתרת החובות נטו שמוצגת בדוחות הכספיים היא כ - 4,252 מיליון ש"ח בלבד. מבדיקה של הדוחות הכספיים לשנת 200933 של בטל"א עולה כי סך חובותיהם נטו של המעסיקים (לרבות בגין ניכויים מעובדים34) וחייבים שאינם שכירים היה כ -3.8 מיליארד ש"ח 35 . חובות אלו היו נכונים למועד עריכת הדוחות הכספיים ל- 2009 ,. להערכת רואי החשבון של בטל"א במהלך הגבייה השוטף, כלומר בינואר 2010 , תופחת יתרת החוב לסךשל כ-500 מיליון ש"ח בלבד. בפגישה של נציגי משרד מבקר המדינה עם סמנכ"ל הגבייה בבטל"א, מר יגאל ברזני, ביוני 2011 , מסר הסמנכ"ל כי על פי כללי הביטוח הלאומי הוא היה מנוע מלמחוק חובות שהוכרזו בעבר כחובות מסופקים, והנתון כולל את סך ההפרשה לחובות מסופקים ממועד הקמתו של בטל"א. בתשובת מנכ"לית בטל"א, גב' אסתר דומיניסיני, מיום 8.11.11 (להלן- תשובת בטל"א) נכתב כי "על פי חוות דעת משפטית שהתקבלה לאחר פגישת סמנכ"ל ביטוח וגבייה עם נציגי המבקר, חובות של חברות בפשיטות רגל ניתן, לאחר שנתיים, לראות אותם כחובות אבודים, דהיינו, נ יתן למחוק אותם במאזן. מדובר בביטול חובות פש"ר 36 בסכום של 1.6 מיליארד ש"ח. נושא זה יובא להחלטת מינהלה במועד הקרוב". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שבטל"א יעגן את ההחלטה האמורה בנוהל מסודר ויפעל בהתאם לנוהל. תופעת "גלגול חברות" ביוני 2011 תיאר סמנכ"ל הגבייה בבטל"א לנציגי משרד מבקר המדינה תופעה שבה בעלי שליטה בחברות שצברו חובות לבטל"א נוטשים את החברות ופותחים חדשות במקומן. לדבריו, אין במצב המשפטי הקיים כלים המאפשרים להתמודד עם תופעה זו ביעילות ולמנוע מבעלי שליטה לפתוח חברות חדשות בטרם יסדירו את חובן של החברות הישנות. מדוח שהפיק בטל"א באוגוסט 2011 לבקשת משרד מבקר המדינה של דוגמאות ל"גלגול חברות" עולה כי סכום החובות הידועים לבטל"א משנת 2005 ואילך בגין תופעה זו הוא כ-94.5 מיליוני ש"ח. כך לדוגמה, חברה א' חייבת לבטל"א סכום של כ-23.7 מיליוני ש"ח בגין כספי ניכויים מע ובדים37. לטענת נציגי בטל "א, הם פנו .__________________ .33 הדוחות הכספיים ל- 31.12.10 .לא היו מוכנים במועד עריכת הביקורת 34 בטל"א גובה מאזרחי המדינה השכירים דמי ביטוח לאומי באמצעות ניכוי משכרם שהמעסיקים מבצעים, ואלה מועברים באמצעותם לבטל"א. יצוין כי לפי סעיף 354 לפקודת פשיטת הרגל, חובות בגין ניכויים מעובדים הם חובות בני קדימה ומקבלים עדיפות אל מול חובות אחרים באותה דרגת נשייה שהיו לאותו חייב. 35 יצוין כי עבור בטל"א יש חובות נוספים, כגון תשלומי גמלאות ביתר, חייבים בגין מזונות וכו'. 36 .חובות בגין פשיטת רגל 37 יצוין כי בטל "א מחויב על פי חוק בתשלומי גמלאות לאותם עובדים, על אף שכספי הניכויים בגינם לא הועברו אליו על ידי אותה חברה. משרד האוצר 115 . לרשות המסים בבקשה למנוע מבעלי שליטה אלה לפתוח תיק מסים וניכויים לחברה החדשה38 . "בתשובת בטל"א נכתב כי "בדו"ח שהועבר למבקר המדינה על "גלגול חברות והשארת חובות ניכויים גדולים, צוינו רק מספר דוגמאות של חברות כאלו, שסה"כ החובות שלהם הסתכם ב-94.5 מליון ש"ח. אין לנו נתון של היקף התופעה בכללה וגם לא הערכות שלה. החוב בסך של 23.7 מליון ש"ח שמצוין בדו"ח... לאחר ביקור המבקר במשרדנו כיסתה חברה זו את כל חובה באמצעות הסדר תשלומים, בשיקים אישיים של בעל השליטה בחברה. כאשר פנינו למס הכנסה כד י לפעול במשותף למניעת פתיחת תיקי ניכויים למעסיקים שהשאירו חובות גדולים בתיקים, או שהם בעלי שליטה בחברות עם חובות ניכויים גבוהים בתיקים של חברות קודמות שבשליטתם, הפניה היתה כללית ולא פניה בקשר לתיק ספציפי".(ההדגשה במקור). בתשובתה של סגנית בכירה ליועץ המשפטי ברשות המסים, עו"ד תמר לומברוזו, מיום 14.11.11 (להלן- תשובת החטיבה המשפטית) נכתב כי "פקיד השומה או מנהל מע"מ אינם רשאים לסרב לפתוח תיק לנישום אלא מכוח סמכות מפורשת. לפי סעיף 134 לפקודת מס הכנסה- הנישום חייב בפתיחת תיק לכשפתח עסק". בתשובתה של סמנכ"ל בכיר לשירות לקוחות ברשות המסים, גב' יעל שביט, מיום 14.11.11 (להלן- תשובת חטיבת שירות הלקוחות) נכתב כי "רשות המיסים אינה יכולה לסרב לפתיחת תיק של חברה על דרך הסתם. סעיף 52 לחוק מע"מ קובע מקרה אחד בו רשאי המנהל שלא לפתוח תיק והוא - מקום שיש לו יסוד סביר לחשוש כי ה עוסק יעסוק בפעולות בלתי חוקיות... בעניין זה ראוי לציין כי נוכח היותה של הזכות לחופש העיסוק "זכות חוקתית", הרי שיש לפרש סמכות זו של המנהל להגביל רישומו של עוסק- על דרך הצימצום. יוצא איפוא, כי סמכות זו שלא לפתוח תיק לנישום או לעוסק - מוגבלת מאד והשימוש בה נד יר נוכח הזכות החוקתית של המבקש לחופש העיסוק". סעיף 6 בחוק החברות, התשנ"ט- 1999 , קובע כי "בית משפט רשאי לייחס חוב של חברה לבעל מניה בה, אם מצא כי בנסיבות הענין צודק ונכון לעשות כן, במקרים החריגים שבהם השימוש באישיות המשפטית הנפרדת נעשה באחד מאלה: (א) באופן שיש בו כדי להונות אדם או לקפח נושה של החברה..." דהיינו, החוק מאפשר פנייה לבית המשפט לצורך "הרמת מסך"39 בעניינים שבהם הוכח כי בעלי השליטה השתמשו לרעה בישות המשפטית הנפרדת של אותה חברה. ביצועו של הליך זה בפועל מצריך פנייה לבית המשפט. חטיבת שירות הלקוחות הוס יפה בתשובתה כי "סעיף 119 ,א לפקודה, מאפשר בהתקיים תנאים מסוימים, גביית חובות מס של נישום לרשות המיסים בלבד... בבדיקה... מול מחלקת פירוקים במס הכנסה, הרי שהשימוש בסעיף הוא נדיר... אין מדובר בהליך פשוט והוא מצוי בסמכותו של פקיד השומה". בתשובת בטל"א נכתב עוד כ י "בכוונת המוסד לפעול לתיקון חקיקה שיקנה לסמנכ"ל ביטוח וגבייה סמכויות לביצוע פעולות אכיפה מסיביות יותר כנגד חייבים .__________________ .38 .בעת פתיחת חברה חדשה פותחים בעלי החברה ברשות המסים תיק מסים וניכויים נתוני כלל החברות החדשות שפתחו תיקים ברשות המסים מועברים אחת לתקופה לבטל"א לצורך עדכון פרטיהם בבסיס הנתונים של בטל"א. 39 .פעולה של ביטול הישות המשפטית הנפרדת של החברה מבעליה 116 דוח שנתי62 . קשים. הכוונה לסמכויות כדוגמת הסמכויות שניתנו לרשות האכיפה, כמו מניעת פתיחת חברות חדשות לבעלי שליטה שחברות בשליטתם, פעילות ושאינן פעילות, חייבות סכומי כסף גדולים למוסד..." הקשיים העומדים בפני רשויות השלטון בגביית חובות והמגבלות שבחקיקה בנושאי ההגנה על הפרטיות, חופש העיסוק והעברת מידע בין גופים שונים, מחייבים את מינהל הגבייה במשרד האוצר, משרד המשפטים, בטל"א ורשות המסים לתת את דעתם לפתרון הבעיה אם בדרך של ייזום תיקוני חקיקה שיאפשרו גבייה יעילה או בדרך אחרת. ייעול הגבייה מחייבי מזונות חלק מהחובות לבטל"א מקורם בחובות בגין תשלומי מזונות 40 . מנתונים שהתקבלו מרשות האכיפה והגבייה שבמשרד המשפטים (להלן - רשות האכיפה והגבייה) עולה כי 54,878 תיקים מטופליםבהוצאה לפועל, והם מייצגים יתרת חייבים בסך של כ -463 מיליוני ש"ח 41 , ושיעורי הגבייה בתחום זה נמוכים ביותר בשל מיעוט פעולות הגבייה מצד בטל"א. החלטת ממשלה מס' 2047 מיום 15.7.10 בעניין ייעול הגבייה מחייבי מזונות באמצעות ההוצאה לפועל קובעת כי יש "להעביר בתוך 120 ימים את הטיפול בגביית חוב מזונות למוסד לעורכי דין חיצוניים... וזאת תוך קביעת הסדרי פיקוח ובקרה שיבטיחו שהשירותים החיצוניים יינתנו תחת פיקוח והנחיה של היועץ המשפטי של המוסד". עוד נקבע כי יש "להציב למוסד לביטוח לאומי יעד להגדלת היקף גביית חובות מזונות ב-50 מיליון ש"ח בשנת 2011 ו-50 מיליון ש"ח נוספים בשנת 2012 , ולהפחית בהתאם לכך סכומים אלו מבסיס תקציב העברות אוצר המדינה למוסד בגין תשלומים לפי חוק המזונות משנת 2011 ."ואילך הועלה כי במועד סיום הביקורת (ספטמבר 2011 ), טרם ביצע בטל"א את החלטת הממשלה האמורה. משרד מבקר המדינה מעיר לבטל "א כי עליו לפעול ללא דיחוי ובנחרצות לשם ביצוע החלטת הממשלה. נציגי בטל"א הסבירו לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 כי בטל"א החליט להעביר חובות אלו לטיפולה של רשות האכיפה והגבייה במסלול מיוחד וחדש של ההוצאה לפועל, שבו לא יהיה צורך להמתין לנקיטת פעולות בתיק מצד בטל "א לשם קידומו. בתשובת מנהל רשות האכיפה והגבייה, מר דוד מדיוני, מיום 25.10.11 (להלן- תשובת רשות האכיפה) נכתב כי היזמה לטיפול בחובות בתיקי המזונות במסלול ייעודי של ההוצאה לפועל מצויה עדיין בשלביה הראשוניים. .__________________ .40 בשעה שחייבים בתשלום מזונות על פי פסיקת בתי הדין אינם משלמים את תשלומי המזונות כפי שנפסק, מעביר הביטוח הלאומי תשלומי מזונות לזכאים ומחייב את החייבים בגין תשלומים אלו. 41 הנתונים נכוניםל- 30.6.11 . יצוין כי סכום זה מייצג את סכום החובות בעת פתיחת התיק. משרד האוצר 117 .בתשובת בטל"א נכתב כי ה מוסד משתף פעולה עם הלשכה המשפטית של החשכ"ל לפרסום מכרז לשם העברת תהליך הגבייה למשרדי עורכי דין חיצוניים וכי לצערו, יש עיכובים שאינם תלויים בבטל"א. עוד נכתב בתשובת בטל"א כי "ב. במקביל, נעשית פעולה נוספת להעברת הטיפול בחייבי מזונות לרשות האכיפה והגבייה וידו ע לנו שהצעת החוק כבר אושרה בועדת שרים לענייני חקיקה. ג. המוסד לביטוח לאומי ערך מספר פעולות לשיפור הגבייה מחייבי מזונות. פעולות אלו העלו את שיעור הגבייה מ -37% בשלושת הרבעונים הראשונים של שנת 2010, ל-43% בשלושת הרבעונים הראשונים של שנת 2011." משרד מבקר המדינה מעיר כי על בטל"א לנקוט צעדים נמרצים לגבייתם של כל החובות כלפיו, הן כדי ליצור הרתעה והן לשם מניעת הצטברותם של חובות נוספים. .מינהל מקרקעי ישראל .ממ"י אחראי לניהול קרקעות המדינה מתוקף חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 . מתוקף תפקידו אחראי ממ"י בין השארלטיפול בתשלומים שונים ובגבייתם ממשתכנים ומחוכרי קרקעות, לרבות דמי חכירה שנתיים (להלן - דח"ש), דמי היוון, דמי היתר, דמי שימוש, דמי הסכמה ותמלוגים. בדוחות הכספיים רשומה יתרת חייבים לממ"י בסך של 1,930 מיליוני ש"ח שהוכרה כנכס. בביאור 6 לדוחות הכספיים מופיעה יתרה נוספת בסך של 2,968 מיליוני ש"ח שאינה מוכרת כנכס מפאת מורכבות הנתונים ואיכותם הירודה42 ובשל אי-עמידתם בהגדרת נכס, כהגדרתו בתקני החשבונאות הממשלתית. בהסברים לדיווח בגין היתרה שאינה מוכרת כנכס כתב ממ"י כי "היתרה מורכבת מחובות/חיובים בגין פעולות של המינהל. החובות לא ניתנים כעת למדידה מהימנה ללא טיוב נתונים מעמיק. הסכום כולל חיובים בגין עסקאות שלא מומשו או טרם מומשו וחובות אמיתיים, אשר יש צורך באימותם". מתברר כי חלק מיתרת החוב לממ"י (בגין חובות גדולים43 שאינם דח"ש) העומד על כ-280 מיליוני ש"ח נובע מחוב של כמהממשרדי הממשלה לרבות משרד האוצר. יוצא אפוא שחלק ממשרדי הממשלה עצמם אינם משלמים את חובותיהם ואין גובים מהם, לרבות משרד האוצר עצמו שאחראי לטיפול בגביית החובות לממשלה. .__________________ .42 קיימת אי ודאות לגבי גובהן האמיתי של היתרות שכן נדרשת עבודת טיוב נתונים אודותן. 43 חובות מעל 100,000 ש"ח לפי תאריכי ערך עד 31.1.2010. 118 דוח שנתי62 .הפעולה לטיוב הנתונים מבדיקת יתרות החוב שאינם דח"ש מתברר כי יש פערים בטיוב הנתונים. מדובר בכ- 24,000 מקרים שיתרתם עומדת על כ - 1,444 מיליוני ש"ח. עוד מתברר כי בעבודת טיוב הנתונים עוסקת גמלאית אחת בלבד של ממ"י. בתשובתה של חשבת ממ"י, גב' חנה גד, מיום 5.10.11 נכתב כי "טיוב הנתונים מהווה מחסום משמעותי ביכולת החשבות להעמיק את הגבייה בחובות דח"ש ובעיקר בחובות שאינם דח"ש. בשנת 2011 לאחר מספר פניות לאגף תקציבים אושרה העסקת סטודנטים לשם טיוב הנתונים והעמקת הגבייה... אין ספק כי הגדלת כ"א מקצועי לתחום הגבייה, יוביל לצמצום סך החובות, אך חשוב מכך, ימנע היווצרותם של חובות עתידים. כחלק מהרפורמה במינהל מקרקעי ישרא ל, יתווספו 4 ."תקנים לעבודת הגבייה במרחבים השונים איכות הנתונים ואמינותם הם היסוד לאכיפה יעילה של גביית חובות. איכותם הנמוכה של הנתונים שבידי ממ"י אינה מאפשרת לו לפעול ביעילות הנדרשת לגביית חובותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, באחריות ממ"י ומשרד האוצר לפעול לטי וב מהיר וכולל של נתוני החובות לממ"י ולייעול מערך הגבייה שלו. .יתרות חייבים בחברות ממשלתיות .איחוד יתרות חייבים בחברות ממשלתיות בבעלות ממשלת ישראל חברות ממשלתיות ובידיה השליטה בהן על פי מבחני השליטה שנקבעו בהוראות התקן החשבונאי44. על פי תקני החשבונאות, שליטה מחייבת לאחד את נתוני החברות הממשלתיות בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל. משרד מבקר המדינה מצא כי נתוניהן של ארבע חברות בלבד מ- 59 חברות נשלטות היו מבוקרים בידי רואי חשבון ומעודכנים לשנת 2010 . שאר החברות אוחדו בדוחות על פי נתוני הנהלת חשבונות בלבד או על בסיס טיוטות שאינן מבוקרות ליום 31.12.10 ,. כמו כן17 חברות אוחדו על בסיס דוחות כספיים ליום 31.12.09 או לתקופות קודמות לו. החשבונאי הראשי בחשכ"ל חושף עובדה זו במבוא לדוחות הכספיים וקובע כי "המידע המבוקר של ישויות אלו, לכשיפורסם, עלול להיות שונה באופן מהותי מהמידע שעל בסיסו נערכו הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל". הסוגיה של הצגת דוחות כספיים שאינם מאוחדים כנדרש כבר נדונה בדוח מבקר המדינה 60ב45 . עצם העובדה שהדוחות הכספיים המאוחדים לשנת 2010 אינם .__________________ .44 תקן חשבונאות ממשלתית מס' 6 בדבר "דוחות כספיים מאוחדים ונפרדים" קובע כי "שליטה" היא הכוח לקבוע את המדיניות הפיננסית והתפעולית של ישות אחרת על מנת להפיק הטבות מפעילויותיה. 45 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 60 ב( 2010 '), בפרק "ההצגה בדוחות הכספיים", עמ 124-129 . משרד האוצר 119 . כוללים את מלוא הנתונים המעודכנים של החברות הממשלתיות הנשלטות עלולה להשפיע השפעה ניכרת גם על נאותות יתרת החייבים המוצגת בהם. איחודם של נתונים מעודכנים של חברות ממשלתיות אלו, שלחלקן יתרות חייבים גדולות46 , יכול לשנות את יתרת החייבים בדוחות הכספיים המאוחדים שינוי מהותי. בתשובתה של סגנית בכירה למנהל רשות החברות הממשלתיות, גב' לילי איילון, מיום 1.11.11 (להלן- תשובת רשות החברות) נכתב כי " רשות החברות החלה השנה במהלך שמטרתו איחוד דוחות מבוקרים של החברות הממשלתיות במאזן המדינה". בתשובתו של החשבונאי הראשי נכתב כי "רשות החברות הממשלתיות, שהינה הרגולטור האחראי ע"פ חוק על החברות הממשלתיות, פועלת בימים אלו בשיתוף החשב הכללי ליישום מערכת דיווח ועידכון נתונים עבור חברות ממשלתיות. השימוש במערכת הנ"ל יחד עם אכיפה יעילה של מועדי הדיווח יביא לשיפור מהותי בנתונים החשבונאיים המוצגים". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות הממשלתיות כי עליה לוודא שהדוחות הכספיים של החברות הממשלתיות יוכנו בידי רואי החשבון ויבוקרו במועד הנדרש לצורך איחוד הנתונים המעודכנים במאזן המדינה. בקרה ופיקוח על הגבייה בחברות ממשלתיות יתרות החייבים לחברות ממשלתיות נאמדות במאזן המדינה בסכום של כ -6 .מיליארד ש"ח סעיף 54(5 ) לחוקהחברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , עוסק בתפקידי רשות החברות הממשלתיות וקובע כי "הרשות תעקוב ברציפות אחרי הפעילות של כל אחת מן החברות הממשלתיות, הגשמת מטרותיה, מהלך עסקיה, מצבה הכספי..." עוד נקבע כי "הרשות תעקוב אחר מילוי המלצותיו של מבקר המדינה הנוגעות לחברות הממשלתיות ותסייע למילוין". הרשות מפרסמת עבור חברות ממשלתיות חוזרים מנחים בנושאים שונים המחייבים אותן לנהוג על פיהם, כחלק מהפיקוח השוטף שלה עליהן. ואולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הרשות לא הוציאה לחברות חוזר מנחה כלשהו בעניין הבקרה, הדיווח ודרך הטיפול שלהן בגביית החובות כלפיהן. בתשובת רשות החברות הממשלתיות מיום 12.1.2012 נכתב כי "...עוד בשנת 2009 ...החל מהלך של שינוי המבנה הארגוני ברשות, בדרך של הקמת יחידת פיקוח דיווח ובקרה...מטרת הקמתה של יחידת הפיקוח היתה העצמת הפיקוח של רשות החברות על החברות הממשלתיות וכן מיקודו וייעולו של הפיקוח...יודגש, כי ביקורת חשבונאית מהווה כלי עיקרי בביקורת של חברות, וחברות ממשלתיות בכללן. על כן, חיזוק הפיקוח חייב העצמה של כל נושא הטיפול החשבונאי ברשות החברות...ומעל הכל:רשות החברות היא המפקחת על חברות ממשלתיות. תפקידה להתריע על אי תקינויות ולפעול לתיקונן". הרשות הוסיפה בתשובתה כי .__________________ .46 כך לדוגמה, יתרת החייבים לתעשייה האווירית לישראל בע"מ עומדת על 412 מיליון דולר (מתוך הדוח הכספי של החברה ל- 31.12.2010.) 120 דוח שנתי62 . אין בעמדה זו בכדי להעמיד את הרשות כ"מפקח על ביחס לכלל החובות המוטלות על החברות הממשלתיות". עוד הוסיפה בתשובתה כי"...הרשות עוסקת, בעיקרו של דבר, ככל שהדבר נוגע לתפקידי הפיקוח, בהיבטי ממשל תאגידי של החברות הממשלתיות. לא זו אף זו, הרשות הינה נדבך משלים למוסדות החברה האמונים על פי דין על הפיקוח על החברה, ובראש ובראשונה דירקטוריון החברה וועדת הביקורת...נציין כי יתרה בסך של כ-6 מיליארד ש"ח בסעיף חייבים ויתרות חובה של חברות ממשלתיות, מתוך היקף מאזן של כ-170 מיליארד ש"ח אינה מהותית ביחס למאזנים ולהיקף הפעילות של החברות...". לדעת משרד מבקר המדינה לא זו בלבד ש -6 מיליארד ש"ח הם סכום מהותי המהווה כ-10% מכלל יתרות החוב המוכרות במאזן המדינה, אלא לרשות החברות יש חובה לפקח ולבקר באופן שוטף את אופן הטיפול של החברות בחובו ת כלפיהן. משרד מבקר המדינה מעיר כי מבלי להפחית מאחריותן ומחובתן של החברות עצמן ומוסדותיהן לגבות בנמרצות וביעילות את כל החובות עבורן, על הרשות להגביר את הפיקוח על החברות הממשלתיות ואת המעקב אחר טיפולן בגביית החובות. זאת ועוד על הרשות ליישם את האמור לעיל בתשובתו של מנהל הרשות בכל הנוגע לתפקיד הרשות כגוף שעורך מעקב ופיקוח על החברות הממשלתיות. מצבת החובות ואופן גבייתם הם בגדרי "מצבה הכספי" של חברה ממשלתית, כאמור בחוק, ועל כן באחריות רשות החברות להנחות לעקוב ולפקח גם על תחום זה. .מינהל הגבייה באגף החשכ"ל .מבנה מינהל הגבייה ביוני 2005 הוגש לחשב הכללי דאז דוח של וועדה ל"בחינת גביית חובות לממשלה (למעט מיסים ושכ"ע)"; את הוועדה (להלן - הוועדה) מינה החשכ"ל. במסקנותיה העיקריות של הוועדה נכתב כי הטיפול בהליכי גביית החובות לממשלה ניכר בחוסר יעילות; הממשלה אינה פועלת כישות משפטית אחת בביצוע הליכי הגבייה; בהיעדרה של יד מרכזית מכוונת שאמורה להנחות ולקבוע כללים במסגרת מדיניות אחידה, הרי שביזור הטיפול בגבייה (של המשרדים ושל המטה) גורם לחוסר אחידות בדבר ולשיטות גבייה שונות; היעדר מידע מרכזי, אמין ועדכני של מצבת החובות מונע רישום נאות של נכסי המדינה כמתחייב. עוד קבעה הוועדה כי "קיימת תמימות דעים בקרב חברי הוועדה לגבי הצורך הבלתי נמנע בהקמת גוף מטה מרכזי בחשב הכללי (להלן - "מינהל לגביה") אשר ינחה את המשרדים במסגרת מדיניות מרכזית, גיבוש עקרונות וקביעת כללי טיפול אחידים בהתאמה לסיווג החובות ומאפייניהם וע"פ הקדימות הנדרשת (גובה החוב וגיולו). המינהל לגבייה יושתת על מטה מצומצם של בעלי התפקידים הבאים: מנהל, צוות מינהלה, רואה חשבון, עורך דין, כלכלן, מערכות מידע ונהלים". משרד האוצר 121 . נמצא כי במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , מינהל הגבייה שהוקם באגף החשכ"ל מאויש בכלכלן (פקיד גבייה) שכפוף לממונה העוסק בשני תחומים נוספים - הלוואות וביטוח ממשלתי. איוש מצומצם זה אמור לרכז בפועל את כל הטיפול בחובות בסך מיליארדי שקלים למשרדי הממשלה השונים, להתוות מדיניות גבייה אחידה, לגבש כללי טיפול בחובות וליזום קידום פתרונות משפטיים וטכנולוגיים לייעול הגבייה הממשלתית. בתשובתו של סגן בכיר לחשכ"ל, מר ערן היימר, מיום 13.11.11 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) נכתב כי "אנו מסכימים למסקנה במסגרת פרק זה לפיה מבנהו הנוכחי של מינהל הגבייה והאיוש המצומצם בו כדברי המבקר אינו מאפשר לו לתת מענה מלא בתחומי הפיקוח והבקרה על התהליך והטיפול בגביית החובות על -ידי משרדי הממשלה. עם זאת נציין כי מינהל הגבייה הינו גוף מטה שתפקידו לפקח, להנחות ולבקר את משרדי הממשלה ופעולותיהם בכל הקשור לנושא גביית החובות לממשלה, ליזום תיקוני חקיקה על מנת לייעל את גביית החובות ולגבש עקרונות מדיניות ונהלים לגבי אופן גביית החובות והוא אינו בא להפחית מן האחריות של משרדי הממשלה בכל הנוגע לגביית חובות כלפיהם. בנוסף נציין כי אנו בעיצומה של עבודת מטה לטובת הגדרה מחדש של מבנה המינהל ותפקידיו". לדעת משרד מבקר המדינה, המבנה של מינהל הגב ייה במתכונתו הנוכחית אינו בגדר מענה מקצועי הולם בתחומי הבקרה והפיקוח על תהליך גביית החובות על ידי משרדי הממשלה. מערכת לדיווחי חשבים החשבים של משרדי הממשלה השונים כפופים מקצועית לאגף החשכ"ל ומעבירים דיווחים שונים לגורמי המטה באגף. בהמלצות הוועדה נכתב כי "על המינהל להגדיר מנגנוני דיווח תקופתיים, ברמת המשרד, המטה ושירותי התמך", וכי "יש לבחון מדי תקופה שתקבע מדדי איכות מוגדרים לבחינת יעילות הביצוע של המינהל והגבייה בכלל, ולאורם ייבחן גם מעמד המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות". נמצא כי במינהל הגבייה אין מערכת ממוכנת למידע המאפשרת קבלה מסודרת ואמינה של דיווחים בדבר החובות הקיימים למשרדי הממשלה. זאת ועוד, טרם נקבעו נהלים המחייבים את החשבים במשרדי הממשלה לדווח למינהל הגבייה על התפתחות שיעורי הגבייה והיקפי החוב לסוגיו בזמנים קבועים ומוגדרים. יצוין כי בשנת 2010 החל אגף מערכות מידע בחשכ"ל להשתמש ב"מערכת לדיווחי החשבים". בשנת 2010 הכין האגף מסמך אפיון של מערכת הדיווחים וממנו עולה כי באמצעותה אפשר לעשות את אלה: דיווח ממוחשב במתכונת אחידה לאחר הפעלת בדיקות קלט ושלמות; להגביר את מהימנות הדיווחים המתקבלים ממשרדי הממשלה השונים ולהבטיח את שלמותם; להחליף את הצורך בדיווחים ובמעקבים ידניים; לאפשר תחקור בדיעבד והשוואת נתונים לתקופות קודמות. כיום החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל משתמש במערכת זו לצורך קבלת דיווחים על אודות יתרות מאזניות וכספיות שמשמשות להרכבת מאזן המדינה. 122 דוח שנתי62 .לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לפעול להצבת "מערכת לדיווחי החשבים" גם לרשות מינהל הגבייה. בתשובתו של החשבונאי הראשי נכתב כי "הערת המבקר בנושא מקובלת. החשכ"ל יפעל לקידום יישום מערכת דיווחי החשבים גם בגין דיווחי מינהל הגביה". פרסום מכרז לשירותי גבייה 1. בתכנית העבודה של מינהל הגבייה לשנת 2009 נכתב כי במהלך אותה השנה יפורסם מכרז לעורכי דין העוסקים בגבייה, כחלק ממאמצי החשכ"ל לשמור על נכסי המדינה וזכויותיה. עורכי הדין שייבחרו במכרז אמורים לתת למשרדי הממשלה שירותים של גבייה משפטית ונקיטת הליכי הוצאה לפועל נגד החייבים לממשלה. הפעילות הזאת חיונית לצורך קידום הטיפול בחובות וגבייתם, לרבות משלוח מכתבי התראה לחייבים, סקירת המידע בתיקים קיימים, פתיחת תיקי הוצאה לפועל בגין שטרות והמחאות, הגשת תביעות על סכום קצוב, חקירות יכולת47, עיקולים, תפיסה ומימוש נכסים וכן ניהול הליכי כינוס נכסים ופירוק חברות. משרד מבקר המדינה מצא כי למרות הזמן הרב שחלף, טרם פורסם מכרז עורכי הדין לשירותי הגבייה. 2. בשנת 2009 'פרסם מינהל הגבייה מכרז מס5/09 (להלן- המכרז) לקבלת הצעות להיכלל במאגרים של ספקי שירותים לגבייה עבור משרדי הממשלה 48 ; המאגר אמור לתת מענה לגביית חובות עבר שסכומם יותר מ -50 מיליון ש"ח או גביית חובות שוטפים מעל 10 מיליון ש"ח, וכן ייתן המאגר מענה לגביית חובות קטנים מאלה. השירותים שנדרשו היו גביית חובות על פי פקודת המסים (גבייה)49 . כמו כן נכתב בתנאי המכרז כי ייתכן שהספק יידרש לבצע שירותי טיוב של נתוני החובות שיועברו אליו ממשרדי הממשלה השונים וחקירות לאיתור חייבים או נכסים. בספטמבר 2009 נשלחו הודעות לחברות שנבחרו במכרז, ומאותו המועד יכלו משרדי הממשלה המעוניינים לפנות אליהן על פי הכללים שהופיעו בנספח א' למכרז לצורך קבלת הצעות מחיר וביצוע של הליך תיחור50. התברר כי משרדי הממשלה לא השתמשו כלל בשירותיהן של החברות הזוכות במכרז. נציגי מינהל הגבייה הסבירו למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 כי מאחר שהמכרז עסק רק בחובות שניתנים לגבייה על פי פקודת המסים (גבייה) ובשל הליך התיחור הנדרש, לא השתמשו משרדי הממשלה בשירותים אלו. .__________________ .47 .בדיקת איתנותם הפיננסית של החייבים השונים ויכולת החזר החוב הנגזרת מכך 48 מדובר בשירותי גבייה וטיוב נתונים של חובות שטרם הגיעו לשלב של נקיטת הליכים משפטיים. 49 פקודה המסדירה את פעולות האכיפה והגבייה שרשאים לבצע משרדי הממשלה הפועלים במסגרתה. יצוין כי חלק ממשרדי הממשלה אינם פועלים על פי פקודה זו. 50 .הליך תחרותי בין הספקים שיבצעו המשרדים משרד האוצר 123 . בתשובת אגף החשכ"ל נכתב כי "הסוגיה קשורה קשר הדוק למצב הקיים בכל הנוגע למבנה מינהל הגבייה ולעובדה כי שירותי הלשכה המשפטית למינהל עמדו בשנים האחרונות בצמצום. כפי שהובהר, אנו בעיצומה של עבודת מטה לטובת הגדרה מחדש של מבנה המינהל הרצוי תוך התי יחסות לסוגיית השירותים המשפטיים לפעילותו". לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לפעול ללא דיחוי להסרת חסמים המעכבים את פרסום המכרז לעורכי הדין. כמו כן, עליו לבחון את הסיבות המונעות מהמשרדים להשתמש במאגר חברות הגבייה. יש חשיבות עליונה להמצאתם בהקדם של כלי ביצוע למשרדי הממשלה השונים שבעזרתם יהיה אפשר לייעל את הגבייה ולהרתיע את החייבים. שיתוף הפעולה בין רשויות המדינה לגביית חובות במסקנות הוועדה נקבע כי "הטיפול בהליכי גביית החובות לממשלה מאופיין בחוסר יעילות. הממשלה אינה פועלת כישות משפטית אחת בביצוע הליכי הגביי ה... התשתית המשפטית ככל שישנה אינה מהווה מענה להתמודדות ראויה והולמת והסיוע המשפטי הניתן רופף". עוד קבעה הוועדה "כי אין כל מניעה בדין ובחוק מלהקים מאגר מידע של חייבים וחובות לממשלה, וניתן לשלב בו מידע ממאגרי מידע ממשלתיים אחרים, וזאת בכפוף למגבלות הקיימות בחוק הגנת הפרטיות והתקנות שהותקנו מכוחו..." בטל"א נדרש לביצוע מבחני הכנסות למבוטחים כדי לקבוע את זכאותם לקבלת גמלאות ובמקרים מסוימים אף לצורך חישוב סכום הגמלה. העברת מידע מרשות המסים לידי בטל"א מגבירה את יכולת הבקרה של בטל"א לגבי זכאות המבוטחים לקבלת תשלומ י גמלאות. כמו כן, לצורך ייעול הגבייה של דמי הביטוח הלאומי, נדרש מידע מרשות המסים בדבר ממצאי ביקורות הניכויים שערך מס ההכנסה וכן אפשרות להטלת עיקולים הדדיים ממוכנים על יתרות זכות במס ההכנסה ובביטוח הלאומי51 . יצוין כי כבר בדוח 57 ב של מבקר המדינה 52 נכתב כי "מן הממצאים הנוגעים לביקורות הניכויים לשנים 2001 -2005 עולה שהעברת נתונים על שומות מרשות המיסים למוסד הייתה מאפשרת למוסד להגדיל את סכום דמי הביטוח שהוא מחייב בהם את המעבידים בעשרות מיליוני ש"ח... על המוסד ליזום פנייה לשר הרווחה, שעל פי החוק ניתנה לו הסמכות לקבוע הסדר בתקנות, ולהציג לפניו את הצורך להתקין תקנות בדבר סוגי המידע שהמוסד רשאי לקבל מרשות המיסים, ולבקשו שיתקינן". במרוצת הביקורת הזאת נמצאו תכתובות שונות מהשנים 2008 -2010 , שבהן דרש בטל"א מידע מרשות המסים על אודות הכנסות של מבוטחים. כך לדוגמה, במכתב מיום 21.2.10 ששלחה מנכ"לית בטל "א, גב' אסתר דומיניסיני, למנהל רשות המסים, מר יהודה נסרדישי, נכתב כי "עפ"י סעיף 139 ( 24-21 ) וסעיף141 )'(ט לחוק ההסדרים לשנת 2009 אושרה קבלת מידע לצורך קביעת זכאות לגימלה וכן .__________________ .51 כך תימנע החזרת כספים בגין יתרת זכות מרשות המסים לנישום שחייב כ ספים לבטל"א ולהפך. 52 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2006 ), "ביקורת ניכויים- חיוב מעבידים ועדכון גמלאות", עמ' 814. 124 דוח שנתי62 . מידע לצורך קביעת חיוב בדמי ביטוח (תיקון סעיף 384 א' לחוק ביטוח לאומי, ותוספת לוח י"ז). למרות הזמן שחלף טרם הצלחנו לקבל מכם את מה שקבוע בחוק אשר על כן, נבקשך להסדיר העברת המידע בעניינים הבאים: חברות משפחתיות וחברות בית... שומות ניכויים... שומות עצמאים... עיקולים הדדיים ממוכנים על יתרות זכות במס הכנסה, מע"מ, בטוח לאומי". בתשובת החטיבה המשפטית של רשות המסים נכתב כי "החובה לשמור בסוד מידע שהגיע לרשות המס לפי חוקי המס נועדה להבטיח לנישום כי מידע שנמסר על ידו או בעניינו (ממעסיק למשל) לא יימסר אלא לתכלית לשמה נמסר או לתכלית שנקבעה בחוק במפורש . חובה זו נועדה להבטיח לנישום המוסר את הפרטים הנדרשים כי אין חשש שמא המידע יגיע לכתובת לשמה לא ניתן המידע... העברת מידע בין המוסד לביטוח לאומי לרשות המיסים מוסדרת בהוראת החוקים הרלבנטיים, לצרכים המפורשים בחוק ובמידה הנדרשת. נושא זה של העברת מידע בין רשויות אלה תוקן אך לאחרונה בח וק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), תשס"ט- 2009 בו תוקנו הוראות העברת המידע בין רשות המיסים לבין הביטוח הלאומי והוסדרו באופן מקיף... העברת מידע מרשות המיסים למוסד לביטוח לאומי מוסדרת בסעיף 235 (ב) לפקודת מס הכנסה ובסעיף 384 א לחוק הביטוח הלאומי. הסעיפים מאפשרים העברת מידע מסוים לצורכי קביעת זכאות לגימלה... ומתאפשרת העברה של שלושה סוגי מידע לצורך קביעת חיוב בדמי ביטוח לאומי... ויודגש ניתן למסור רק את המידע המוגדר בסעיפים אלו לצורך תכליות קביעת הזכאות או קביעת החבות כאמור לעיל ובמידה הנדרשת. מידע שאינו עומד בתנאי הסעיפים האמורים אינו בר מסירה אלא בכפוף להיתר שר האוצר. אין סמכות למסירת מידע לצורכי גביית חובות שנוצרו. בוועדת טרכטנברג בפרק "מערכת המס-עיקרי ההמלצות", המליצה הוועדה על הקמת צוות בראשותו של מנהל רשות המיסים להעמקת הגבייה בין היתר תוך בחינת שימוש נרחב במערכות המידע הממוחשבות המצויות בידי הממשלה. המלצה זו מונחת בפני הממשלה בשלב זה" (ההדגשות במקור). החטיבה המשפטית הוסיפה כי "פקודת המיסים (גבייה) והתקנות מכוחה הן קובעות את דרכי העיקול. מיכון אלקטרוני של העיקולים הו כנס לאותה הפקודה בתיקון שנכנס לתוקף במהלך שנת 2011 '(תיקון מס8 ))לפקודת המיסים (גבייה אך הוא מחייב קיומם של מספר תנאים לרבות היערכות מתאימה של מטיל העיקול וצד ג' מקבל העיקול. יצויין כי מתן גישה ישירה לביטוח הלאומי בהטלת עיקולים למול נושים אחרים מעוררת טענה של העדפת נושים". בתשובת חטיבת שירות הלקוחות נכתב כי "באשר לשומת הניכויים: רשות המיסים בישראל מעוניינת בקבלת נתוני ביקורת הניכויים של בטל"א, בדיוק כשם שהבטל"א מעוניין בביקורת רשות המיסים בתחום זה. דיונים בנושא זה ובהרכב המידע ואפיונו הסתיימו, והעברת המידע משע"ם53 לבטל"א- אושרה - בכפוף לתוכנית העבודה, יכולות הביצוע, כוח אדם והמשאבים העומדים לרשות שע"ם. למותר לציין כי שע"ם הינו גוף המהווה חלק אינטגראלי מרשות המיסים וככזה עליו לעמוד ראשית במטלות הקבועות בתוכנית העבודה ובהפניית המשאבים לצרכי רשות המיסים. למעלה מן הצורך יצוין, כי בימים אלה נדון עניין זה גם מול אגף התקציבים (יחד עם צוותים של הצדדים) המנסה לגשר על הפערים האחרונים בין הצדדים - הן באשר לאפיון סופי של המידע והן באשר לדרכי העברתו. לעניין זה יצוין, כי נושא העדר המשאבים וכוח אדם בשע"ם הועלה בפני אגף התק ציבים .__________________ .53 .שירות עיבודים ממוכנים ברשות המסים משרד האוצר 125 . כחסם העשוי לפגוע בהעברת המידע. לגבי המידע המבוקש בנושא חברות משפחתיות וחברות בית, סוכם על העברת המידע לבטל"א עפ"י הנתונים שקיימים בידי רשות המיסים ושע"ם אמור לבצע בהקדם העברה זו עפ"י תוכנית העבודה ובהקדם". באוקטובר 2010 פנתה סמנכ"לית אגף הגמלאות בבטל "א למינהל הגמלאות שבמשרד האוצר וציינה כי "בהמשך לבקשתי 54 להעברת קובץ מקבלי פנסיות מהאוצר... המוסד משלם קצבאות זקנה עם השלמת הכנסה לקשישים שהגיעו לגיל פרישה. תשלום הגימלה להבטחת הכנסה מותנה במבחן הכנסות המבוסס הן על מידע שאנו מקבלים ממקורות שונים והן על מידע שהקשיש עצמו מוסר לנו... אדגיש, הקובץ ישמש אך ורק לצורך מבחן הכנסות לתובעי השלמת הכנסה ויאפשר תשלום גימלאות רק למי שזכאי לכך". יצוין כי רק בסיום הביקורת, ספטמבר 2011 , .התקבל האישור ממינהל הגמלאות להעברתו של קובץ זה בתשובתו של סגן בכיר לחשכ"ל, מר מרדכי אליש ע, מ - 16.1.12 נכתב "אנו מברכים ותומכים במסקנות המבקר לגבי שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה בכלל ולגבי העברת מידע בפרט ופועלים ברוח זו בהתאם לחוק... מינהלת הגימלאות קיבלה את בקשת המידע של ביטוח לאומי באוקטובר 2010 . מינהלת הגימלאות איננה סוברנית להעביר מידע מסוג זה שהתבקש ע"י ביטוח לאומי, ללא אישור מצד הועדה לאבטחת מידע ופרטיות במשרד האוצר כמתחייב ע"פ חוק הגנת הפרטיות... כעת משנתקבל האישור מצד הועדה באוגוסט 2011 , אנו פועלים מול ביטוח לאומי להסדרת אופן העברת המידע, לרבות אבטחת מידע והתדירות בה יועברו הנתונים. נושא זה הינו טכני ברובו וצפוי להסתיים בהקדם". משרד מבקר המדינה מעיר כי מדוגמאות אלה ניתן ללמוד שמן הראוי לממש בהקדם האפשרי את המתחייב ממסקנות הוועדה בדבר הגברת שיתוף הפעולה בין גופי הממשל השונים בתחום גביית החובות. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר של העברת מידע בין רשויות המדינה השונות פוגע פגיעה של ממש ביכולת הגבייה של המדינה, מאפשר לחייבים לחמוק מתשלום חובותיהם ועשוי להביא לחלוקת כספי ציבור לאנשים שאינם זכאים לכך על פי חוק. כאמור, על הנהלת משרד האוצר בשיתוף הגורמים הנוגעים בדבר לפעול בהקדם להסדרת שיתוף הפעולה בין הגופים והרשויות שבאחריותה ובין בטל"א. מודול הגבייה במערכת מרכב"ה לצורך ניהול חשבונאי מיטבי של החובות למשרדי הממשלה, במערכת מרכב"ה יש מודול גבייה מיוחד (להלן - מודול הגבייה). מודול זה מאפשר ניהול שוטף של חובות, לרבות תזכורות, מתן דיווח מפורט לגבי כל חייב וחיוב רלוונטי, חישובי ריבית והצמדה, הרחבת אמצעי התשלום הנתמכים (הוראות קבע, כרטיסי אשראי, שרת התשלומים הממשלתי וכן המחאות ומזומן), בקרה ומעקב אחר הגבייה באמצעות אחזור דוחות ניהוליים שונים בחתכים נרחבים וכן ביצוע התאמות בנק אוטומטיות. .__________________ .54 הבקשה הראשונה נשלחה ביולי 2010. 126 דוח שנתי62 .לצורך ביצוע תכנית חלוץ והטמעה ראשונית של מודול הגבייה נבחרו משרדים שיש בהם פעילות ענפה בנושאי ניהול חובות וגבייה, למשל רשות המים, משרד התקשורת והמשרד להגנת הסביבה. מתכתובות שנמצאו במינהל הגבייה עולה כי בדיונים שונים הוצג שהמשרדים האמורים מתקשים לבצע את הליך הגבייה עקב היעדרו של מודול גבייה מתאים במרכב"ה. עוד עולה כי על אף שמערכת מרכב"ה פועלת ברשות המים משנת 2004 ובמשרד להגנת הסביבה- משנת 2005 , בשנת 2009 הועלה הצורך לאפיין ולהפעיל מודול הגבייה במרכב"ה במשרדים אלו. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , מצא משרד מבקר המדינה כי טרם הועמד מודול הגבייה לרשות המשרדים שנבחרו. אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי "תפיסת הפתרון לגבי ניהול הגבייה משליכה על ההחלטה ביחס למודול הגבייה וביחס להפניית חובות המשרדים לגבייה באמצעות המרכז לגביית קנסות ולא ביצוע הגבייה במשרד הממשלתי. מינהל הגבייה גיבש במהלך שנת 2011 תפיסת עבודה ביחס לניהול חובות המשרדים שבמרכזה ביצוע גבייה "רכה" במשרד הממשלתי ומיד לאחר מכן הפניית הגבייה "הקשה" למרכז לגביית קנסות כל אימת שהדבר ניתן תוך יישום מדורג של המהלך. ברי, שתפיסת העבודה כאמור משליכה על הצורך/אי -הצורך ביישום מודול הגבייה במש רדים השונים". לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל הגבייה לפעול ביתר שאת כדי ליישם את התכנית לשיפור מערכת הגבייה ולהוציאה מן הכוח אל הפועל בהוראות מחייבות ולפעול להטמעתה בכלים השונים המצויים בידו, לרבות מערכת מרכב"ה. .רשות האכיפה והגבייה .רשות האכיפה והגבייה הוקמה בינואר 2009 , והיא מאגדת בתוכה את האחריות ללשכות ההוצאה לפועל הפועלות מתוקף חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז - 1967 , ואת המרכז לגביית קנסות הפועל מתוקף חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה - 1995 . על פי החוק, המרכז לגביית קנסות (להלן - המרכז) מוסמך לגבות קנסות שהטיל בית משפט, קנסות מינהליים, קנסות של ברירות משפט, אגרות בתי משפט והוצאות לטובת המדינה. סמכויות המרכז הן נרחבות, והוא רשאי להטיל עיקולים ולתפוס מיטלטלין, לדרוש מגוף ציבורי מידע על החייב או נכסיו וכן רשאי לפנות לבית המשפט בבקשות לעיכוב יציאה מן הארץ ולמינוי כונס נכסים על נכסי החייב. במאי 2009 'נכנסה לתוקפה הוראת שעה בתור תיקון מס29 לחוק ההוצאה לפועל שתחולתה על בקשות לביצוע חיוב ב"מסלול המקוצר". מטרת הוראת השעה הייתה לסייע הלכה למעשה בגבייה של חובות מסוג שטרות, פסקי דין ותובענות בסכום קצוב, כשגובה החוב הפסוק אינו עולה על 10,000 ש"ח. יצוין כי בעקבות משרד האוצר 127 . תיקון זה הפנה מינהל הגבייה של משרדי הממשלה חייבים בעלי תמהיל חובות של סכומים קטנים ורבים (כגון אגרות חדרי מיון) לגבייה באמצעות ה"מסלול המקוצר". המרכז לגביית קנסות 1. בהמלצות הוועדה נכתב כי "הוועדה התלבטהבסוגיית מעמד המרכז לגביית קנסות ומיקומה במערכת הממשלתית. קיימת תמימות דעים בין חברי הוועדה כי אין מקום לכפל מערכות גבייה וכי על הגוף המרכזי שיוקם לאגד בתוכו את כלל מערכות הגבייה באשר הם תחת קורת גג אחת. לעניין זה סבורה הוועדה כי מעמד המרכז לגביית קנסות, אשר הוקם ע"פ חוק והוכפף לשר המשפטים, ראוי שייבחן בהמשך לאחר הקמת גוף מרכזי בחשב הכללי ועד להוכחת יעילותו. אולם בתקופת המעבר עד לביצוע גוף מרכזי שיוקם, יש להגדיר את הזיקה ומערכת היחסים עם המרכז לגביית קנסות". בדצמבר 2010 אישרו שר האוצר ושר המשפטים כי על פי חו ק המרכז לגביית קנסות, יוכל המרכז לגבות את חובותיהם של משרדי ממשלה שעליהם חלה פקודת המסים (גבייה), אולם רק לאחר אישורם של השרים והחשבים של משרדים אלו. כיום ההצטרפות של משרדי הממשלה השונים להסדר הגבייה באמצעות המרכז היא וולונטרית ובלא שנקבעו הוראות ברורות ומ חייבות בנושא זה. כך לדוגמה, בדיון מנובמבר 2010 בהשתתפות נציגי משרד האוצר ומנהלת המרכז לגביית קנסות בנושא "ממשקים שבין רשות האכיפה והגבייה לבין משרדי הממשלה" הוחלט כי "במידה ונמסרו חובות לגבייה דרך המרכז לגביית קנסות, לא ניתן יהיה להעביר תיקים מאותו סוג חוב לגבייה בדרך אחרת. זאת על מנת למנוע מצב בו יופעלו כנגד החייב שתי מערכות גבייה". בתשובת רשות המים נכתב כי "אין ספק בחשיבות של פעולה מערכתית בקשר לסוגית ניהול החובות במשרדי הממשלה. גוף זה יתווה מדיניות מקצועית ויסייע וייזום פעולות בתחום. גוף זה גם יכול לנהל גבייה של משרדים, אולם החובות צריכים להיות חובות שהליך התהוותם קל וברור. עם זאת, חובות מורכבים שהינם פונקציה של משתנים רבים לא יכולים להיעשות על ידי גוף חיצוני, שכן אין הוא מכיר את מהות החיוב..." לדעת משרד מבקר המדינה, סוגיית ניהול חובות המדינה ומימוש גבייתם ביעילות ובמהירות היא סוגיה מערכתית הנוגעת למשרדי ממשלה רבים, שבהם חישוב החובות וגבייתם נעשים על פי משתנים רבים ושונים. הגבייה המבוזרת שהתבצעה עד כה בכל משרד ומשרד לא היתה יעילה, הצטברו חובות בסכומים ניכרים עבור המדינה ונפגעה יכולת ההרתעה שלה. על משרדי הא וצר והמשפטים לפעול בנחרצות כדי לבסס רשות מרכזית אחת; רשות זו תפעל לרכז את כלל המידע והטיפול בגביית החובות לממשלה ובתוך כך תיתן מענה לסוגיות השונות שבמאפייני החוב וגבייתו. 2. עוד נמצא כי חסרה הנחיה מחייבת לאופן הרישום החשבונאי של חובות שהועברו לטיפולו של המרכז. בהיעדרה של הנחיה חשבונאית זו עלולים חשבים במשרדי הממשלה השונים לא רק לאמץ שיטות שונות לניהול חשבונאי אלא שגם ליצור רישום חשבונאי כפול של אותו החוב, הן בספרי המרכז והן בספרי המשרד. 128 דוח שנתי62 . בתשובתו של החשבונאי הראשי נכתב כי "כיום רשות האכיפה מנהלת את החייבים שלה אך ורק בספרי עזר ללא רישום חשבונאי מלא של החוב, כלומר לא ייתכן מצב של ניהול חשבונאי כפול הן בספרי המשרד הממשלתי והן בספרי רשות האכיפה. יחד עם זאת אנו מקבלים את הערת המבקר ונבחן את הצורך להוציא הנחיות נוספות בנושא". לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל ליזום הוראת תכ"ם שתקבע הנחיות וכללים ברורים ומחייבים לעניין גובה החובות וסיווגם, ואלה יועברו על ידי המשרדים לטיפולו של המרכז. יתרה מכך, יש להגדיר את אופן הרישום החשבונאי, להסדיר ולהבהיר את הסוגיה על כלל היבטיה כדי לתרום להתייעלות בגביית החובות. בתשובת רשות האכיפה נכתב כי "בימים אלה פועלת רשות האכיפה והגבייה בשיתוף עם החשב הכללי לכתיבת נוהל תכ"ם שיחייב את משרדי הממשלה להפנות את גביית החובות שתוקפם פג, לטיפול המרכז לגביית קנסות. מהלך זה נעשה בברכת שר המשפטים הממונה על הרשות ובין היתר בעקבות ביקורת זו". .סיכום .הביקורת העלתה ליקויים רבים וחמורים בהליכי רישום החובות למדינה, בהליכי המעקב והפיקוח בעניינם ובשיטות גבייתם. התהליכים הננקטים כיום לרישום החובות ולניהולם פוגעים קשה ביכולת המדינה לגבות את חובותיה וגורמים לאבדן של מיליארדי ש"ח לקופת המדינה. נוסף על כך, הזמן הרב העובר ממועד החיוב הראשוני ועד תחילת הפעולות לגבייתו פוגע פגיעה של ממש ביכולת לגביית החובות ובמימושם ומעיד על אזלת יד, ולעתים אף על רשלנות בגבייתם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להידרש לסוגיה זו ולפעול ללא דיחוי ובנחרצות להקניית סמכויות וכלים שיאפ שרו גבייה יעילה של החובות. מן הראוי שפעולות אלה יבוצעו לפי הצורך בתיקוני חקיקה, בנהלים, בהגדרת הסמכות והאחריות, בנושאי איגום המשאבים וריכוז המאמצים במסגרת גוף שלטוני מרכזי אחד ויעיל עם סמכויות אפקטיביות, תוך כדי יצירת שיתוף פעולה בין רשויות השלטון הנוגעות בדבר. נחרצות הממשלה בגביית חובותיה בסכומים של מיליארדי שקלים אמורה לתת בידיה מקורות כספיים רבים שיוכלו לממן, בין השאר, פתרונות כלכליים וחברתיים העומדים על סדר יומה; זאת ועוד, גבייה נחושה תרתיע את החייבים לה, תתרום לכיבוד החוק ותבטיח מינהל תקין.