משרד התחבורה והבטיחות בדרכים/תפקוד אגף הרישוי והכשרת הנהגים

 מבוא .בפקודת התעבורה ]נוסח חדש [ (להלן- פקודת התעבורה) ובתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן- תקנות התעבורה), מוסדרים בין היתר כל נושאי הכשרת הנהגים ומתן רישיונות הנהיגה. בפקודת התעבורה נקבע כי לא ינהג אדם ברכב מנועי אלא אם הוא בעל רישיון נהיגה תקף ברכב מאותו הסוג. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, באמצעות אגף הרישוי, אחראי לרישוי הנהגים בישראל. כל אדם שמלאו לו 16 שנים ושלושה חודשים רשאי ללמוד נהיגה ברכב לאחר שנבדק בדיקה רפואית, נבדק בדיקת עיניים ונבחן בחינה עיונית (להלן - התיאוריה). מבקשי רישיון הנהיגה ברכב ציבורי (אוטובוסים ומוניות, אוטובוס זעיר ציבורי) ומבקשי רישיון הנהיגה ברכב שמשקלו יותר מ-12 טונות ובגורר (להלן- משאיות כבדות) נדרשים להיבדק גם במכון הרפואי לבטיחות בדרכים שבמשרד הבריאות (להלן - המרב"ד). בוחני אגף הרישוי הם העורכים את בחינות הנהיגה המעשיות ולפי נתוני משרד התחבורה בשנת 2003 מצבת הבוחנים הסתכמה ב-149 בוחנים ומספרם בסוף שנת 2015 עמד על כ -128 בוחנים. ב -2015 נערכו כ - 390,000 מבחנים מעשיים ו -43% מהבחינות עברו בהצלחה. בחינות הנהיגה העיוניות נערכות על ידי חברה פרטית. ב-2015 נערכו כ- 450,000 מבחנים עיוניים ו-38% .מהנבחנים עברו בהצלחה על פי נתוני משרד התחבורה בסוף 2015 היה מספר בעלי רישיון הנהיגה לכלי רכב בכל הרמות כ-4.4 מיליון, ומספר בעלי הרישיון לאופנועים היהכ-1.1 מיליון. נוסף על כך באותה העת היו כ- 108,000 תלמידי נהיגה פעילים1 שלמדו בכ-420 בתי ספר לנהיגה. בשנים 2015-2007 התווספו כ-1.13 מיליון נהגים חדשים, כמפורט בלוח1: . לוח1 : מספר הנהגים החדשים שהתווספו בכל שנה, 2015 -2007 .שנה 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 .מס' נהגים חדשים 139,846 144,946 131,007 123,820 126,252 113,169 121,187 119,434 109,646 .על פי נתוני משרד התחבורה. .מהנתונים שבלוח עולה כי הביקוש לרישיונות נהיגה במגמת עליה. מדי שנה נהרגים בישראל יותר מ -300 ;בני אדם בתאונות דרכים ואלפים נפגעים מלבד זאת הנזק הכלכלי הנלווה הנגרם למשק הוא רב. יצוין כי ב-2015 נהרגו356 בני אדם בתאונות דרכים, וביניהם 372 נהגים חדשים 3 , בעוד היעד שקבע משרד . .1 תלמיד פעיל הוא תלמיד שהגיש מועמדות ללימוד נהיגה ברכב או באופנוע, אף אם טרם התחיל ללמוד בפועל. 2 בשנת2014 נהרגו33 נהגים חדשים לעומת37 בשנת2015 , עלייה של12%. 3 .נהגים בעלי ותק נהיגה של עד שלוש שנים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 553 .התחבורה4 היה להפחית את מספר ההרוגים בשנת2015 לפחות מ-300 . על פי נתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן - הרשות הלאומית) בשנים 2015-2010 התרחשו כ - 82,000 תאונות דרכים, כ -20% מתוכן על ידי נהגים חדשים - שיעור הגבוה משיעורם במצבת הנהגים5. להלן בלוח2 נתוני תאונות הדרכים ומספר הנפגעים וההרוגים בעקבותיהן, בשנים 2014 ו-2015 . . לוח2 : מספר תאונות הדרכים ומספר הנפגעים, 2015 -2014 . 2014 2015 השינוי .תאונות קטלניות1 291 318 9% .קשות2 1,339 1,452 8% .קלות3 9,846 9,753 1%- .סה"כ 11,476 11,523 0.4% .נפגעים הרוגים 319 356 11% .פצועים קשה5 1,557 1,694 8% .פצועים קל6 19,778 19,301 2%- .סה"כ נפגעים 21,654 21,350 1%- .על פי נתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים. 1 .תאונה קטלנית: תאונת דרכים שנהרג בה אדם אחד לפחות 2. תאונה קשה: תאונת דרכים שנפצע בה קשה אדם אחד לפחות, ללאהרוגים. 3. .תאונה קלה: תאונה שגרמה לפציעות קלות בלבד, ללא פצועים קשה וללא הרוגים 4. פצוע קשה: אדם שנפצע בתאונת דרכים ואושפז ל-24 .שעות או יותר, שלא לצורך השגחה 5. .פצוע קל: אדם שנפצע בתאונה אך לא אושפז בבית החולים .מן הנתונים בלוח נראה כי בשנים 2014 ו-2015 התרחשו מספר דומה של תאונות קלות ומספר הפצועים באופן קל דומה אף הוא, אך לעומת זאת בשנת 2015 עלה מאוד מספר התאונות הקטלניות והקשות ועלה גם מספר ההרוגים. מאחר שהגורם האנושי הוא אחת הסיבות העיקריות לתאונות הדרכים, תהליך הכשרת הנהגים החדשים חשוב מאוד, ויש להקדיש תשומת לב גם לשיפור רמת הנהיגה של כלל הנהגים. . .4 ועדת שיינין2005. 5 חלקם עומד על14% .מכלל הנהגים 554 | דוח שנתי 67א .פעילות משרד התחבורה בתחום רישוי הנהגים נבחנה פעמים מספר וכמה דוחות 6 7נכתבו על ידי משרד מבקר המדינה על ידי הביקורת הפנימית של משרד התחבורה . כמו כן הוקמו כמה ועדות שדנו בנושא הבטיחות בדרכים ותאונות הדרכים - (ביניהן ועדת לנגנטל , ועדת בקר, ועדת סגיס, ּוועדת שיינין), שדנו גם בתהליך הכשרת הנהגים. מאוגוסט 2015 עד ינואר2016 בדק משרד מבקר המדינה את תפקוד אגף הרישוי בנושא רישוי הנהגים והשירות הניתן לאזרח. הבדיקה נעשתה באגף הרישוי של משרד התחבורה ובסניפי הרישוי של המשרד בארבעת המחוזות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה, במשרד החינוך, במשטרת ישראל ובמרב"ד. במועד הביקורת כיהן מר עוזי יצחקי כמנכ"ל משרד התחבורה, ומהנדס אבנר פלור כיהן כסמנכ"ל הבכיר לתנועה. . .6 ,לדוגמה: מבקר המדינהדוח שנתי 56 ב(2005 ), "התמודדות עם תאונות הדרכים", וכן בדוח שנתי 59ב (2009 .") "הטיפול בעברייני התנועה ובעברייני תנועה מועדים 7 ,משרד התחבורהדוח ביקורת 63 (2011 ."), "בוחני נהיגה וביצוע מבחנים מעשיים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 555 .בדיקת משרד מבקר .המדינה העלתה כי .מרבית הוראות הנוהל .של האגף - בין היתר .הוראות הנוהל .בתחומים של בוחני .הנהיגה, של בית .הספר לנהיגה, של .המורים לנהיגה ושל .המנהלים המקצועיים .- נכתבו לפני עשרות .שנים ואינן תואמות .את הצרכים כיום נוהלי אגף הרישוי והכשרת עובדיו .אגף הרישוי אחראי לביצוע מדיניות משרד התחבורה בנושאים הקשורים ברישוי הנהגים וברישוי הרכב. האגף פרוס בכל הארץ ונחלק על פי ארבעה מחוזות: צפון; מרכז; באר שבע והנגב; ירושלים והדרום. בכל מחוז כמה נפות וכמה סניפי רישוי. בתחום הנהגים אחראי האגף לכמה נושאים, וביניהם קביעת ה נהלים וחקיקה ; קביעת אמות המידה הבריאותי ות והמקצועי ות; הכשרה והדרכה; הבחינה המעשית והבחינה ה עיונית; הנפקת הרישיונות; הכשרת הנהגים המקצועיים; טיפול בכפל קנס ובהמרת ר ישיון הנהיגה ; חידוש בתום פסיל ת הרישיון ושלילת הרישיון; ה בדיקות הרפואי ות. נוסף על כך האגף מופקד על תחום רישוי כלי הרכב. .נוהלי האגף .1. פעילות אגף הרישוי מתנהלת במחוזות שונים, והצורך לתת שירות אחיד ושוויוני לכל אזרחי המדינה הזקוקים לשירותיו מח ייב נהלים מקצועיים, אחידים ומעודכנים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מרבית הוראות הנוהל של האגף - בין היתר הוראות הנוהל בתחומים של בוחני הנהיגה, של בית הספר לנהיגה, של המורים לנהיגה ושל המנהלים המקצועיים - נכתבו לפני עשרות שנים ואינן תואמות את הצרכים כיום. כמו כן ממסמכי משרד התחבורה עולה כי כל מחוז מפרש הוראות נוהל אלה בצורה שונה. על רקע זה נוצר חוסר אחידות בין המחוזות ובתוך התחומים עצמם. מדוח הסיכום לשנת 2014 של מחוז חיפה עולה כי אגף הרישוי היה אמור להקים פורום משרדִי כדי לרענן את ההוראות, לחדשן ולהתאימן להווה. 2. רוב הוראות הנוהל מתויקות בארכיבים בסניפים והן אינן ממוחשבות. עובד המעוניין בהוראת נוהל מסוימת צריך לגשת לארכיב, וייתכן שהגרסה שימ צא אינה המעודכנת ביותר. מצב זה מקשה על ביצוע העבודה, גורם לבזבוז זמן ופוגע במקצועיות העובדים וביכולתם לשרת ביעילות את האזרח. במועד סיום הביקורת בינואר 2016 טרם החל אגף הרישוי בהליכים לריענון הנהלים הקיימים ולחידושם, והוא ממשיך להיות מנוהל על פי הוראות נוהל ישנות ובלתי מעודכנות. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף הרישוי לבצע בהקדם עדכון של כל נהליו ולמחשב אותם כדי לאפשר לכל העובדים בסניפים גישה מהירה אליהם. נהלים מעודכנים, אחידים ונגישים לכל מחוזות האגף הם אמצעי עיקרי להבטחת שירות יעיל ושוויוני לכל אזרחי המדינה. משרד התחבורה בתשובתו ממאי 2016 למשרד מבקר המדינה (להלן- תשובת משרד התחבורה) ציין כי המשרד נמצא בשלב של בדיקת הנהלים, בחינת הרלוונטיות שלהם וביטול מסרים כפולים; מתשובת משרד התחבורה עולה כי 556 | דוח שנתי 67א .על פי התכנון, תהליך כתיבת הנהלים ועדכונם צפוי להסתיים בסוף שנת 2016 ותהליך מִחשובם יתחיל בפברואר2017. .הכשרת עובדי אגף הרישוי .למרות הקִדמה הטכנולוגית בתחום כלי הרכב ואף על פי שבחמש השנים האחרונות ( 2015-2010 ) הותקנו ושונו כ-70 תקנות בפקודת התעבורה, לא קיים המשרד ימי עיון והשתלמויות לעדכון בוחני הנהיגה ומורי הנהיגה בתקנות החדשות. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי בחודשים הקרובים תגובש תכנית הדרכה תלת שנתית שתאפשר העצמה והכשרה מקצועית של העובדים. הכשרה מקצועית לבוחני הנהיגה והשתלמויות לעובדי האגף הן הכרח למקצועיותם של עובדים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לקבוע מדיניות ברורה להכשרת עובדי אגף הרישוי, ולוודא שיוכשרו באופן שוטף. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 557 .פריסת הסניפים של .אגף הרישוי ברחבי .הארץ לאורך שנים, .לא נעשתה על פי .עבודת מטה מסודרת. .לא נבדקו הצרכים .של כל אזור ולא .נקבע הפיזור המתאים .של הסניפים השירות לאזרח .אגף הרישוי מצוי באינטראקציה תמידית עם אזרחי המדינה, הפונים לאגף לקבלת שירותים שונים. להלן בלוח 3 מוצג מספר פעולות רישוי הנהגים ופעולות רישוי הרכב שנערכו בסניפים של האגף בשנת 2014 ., וחלוקתן לפי מחוזות .לוח 3 : מספר פעולות רישוי הרכב ורישוי הנהיגה בחלוקה למחוזות, 2014 .מחוז הרישוי מספר פעולות רישוי הרכב מספר פעולות רישוי הנהיגה .תל אביב 754,503 357,219 .חיפה והצפון 451,133 212,292 .ירושלים והדרום 208,353 145,464 .באר שבע והנגב 139,454 83,463 .סה"כ 1,553,443 798,438 .מדיניות משרד התחבורה היא להקטין את המגע בין הפונים לקבלת שירותים לבין הפקידים, ולעודד את האזרחים להשתמש באמצעים טכנולוגיים כמו מכונות שירות הפרוסות ברחבי הארץ - במשרדי הרישוי השונים ובחנויות פארם. באמצעות המכונות ניתן להפיק רישיונות רכב, רישיונות נהיגה, לברר בעלות על כלי רכב ולברר מהו מספר הנקודות שיש לכל נהג בעקבות עבירות תנועה. למרות אמצעים מתקדמים אלה, ב-2014 יותר מ-2.3 מיליון פעולות בוצעו בסניפים של אגף הרישוי על ידי עובדי הסניפים. .פריסת סניפי משרד הרישוי .במשך השנים הוקמו סניפים לאגף הרישוי ברחבי הארץ, בעיקר בערים הגדולות. כדי להעניק שירות במקומות המרוחקים מסניפי אגף הרישוי, פתח משרד התחבורה סניפים קטנים בחלק מה רשויות המקומיות ובשיתוף ע מן. כדי לתמוך בהקמת סניפים אלה, הרשויות הקצו במקרים מסוימים מקום לסניף והן מממנות את הפעלתו, ואף מעמידות לרשות הסניף עובדים מהרשות המקומית, ואלה עוברים הכשרה ומקבלים הנחיות מקצועיות מאגף הרישוי. פריסת הסניפי ם של אגף הרישוי ברחבי הארץ לאורך שנים, לא נעשתה על פי עבודת מטה מסודרת. לא נבדקו הצרכים של כל אזור ולא נקבע הפיזור המתאים של הסניפים. בעקבות כך הפריסה הנוכחית אינה עולה בקנה אחד עם פיזור האוכלוסייה ועם הצרכים בפועל של כל אזור גאוגרפי. 558 | דוח שנתי 67א .1. במקרים מסוימים הוקמו סניפים ברשויות המקומיות בעקבות בקשת ראש הרשות המקומית או בעקבות סיכום בין ראש הרשות ובין השר. להלן שתי דוגמאות הממחישות התנהלות זו: (א) במכתבו של הסמנכ "ל הבכיר לתנועה במשרד התחבורה למנכ"ל עירייה א' מנובמבר 2015 נכתבכי על העירייה להמשיך לממן את שכירות מבנה הסניף , אחרת העיר ת יוותר ללא מענה עד אשר תוקם נפה חדשה . בקשה זו מראה שקיומו של ה סניף מותנה ב מימון הרשות המקומית; (ב) בעיר ב' הוקם סניף של אגף הרישוי בעקבות סיכום שר התחבורה עם ראש הרשות, אף על פי ש האוכלוסייה בעיר קטנה ואף ש יש סניפים הקרובים לעיר זו. 2. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא קבע נוהל המסדיר את ענייני הכספים הנובעים מההתקשרות עם הרשויות, ולא הסדיר את נושאי הסמכות של אגף הרישוי ואת אחריותו על עובדי הרשויות המקומיות הנותנים שירותי רישוי. בהיעדר כללים ברורים ומחייבים, ובהיות העובדים בחלק מהסניפים עובדי עירייה, מתקשה משרד התחבורה לנהלם ולהכפיפם לנוהלי העבודה המשרדיים. בהמשך לעבודה שהכינה חברה ב' בנושא "מדיניות פריסת סניפי הרישוי בישראל" אישר משרד התחבורה ב -2014 תכנית אב לפריסת סניפי הרישוי ברחבי הארץ; התכנית כללה ניתוח של מעגלי השירות הנדרשים ושל פריסת סניפי המחוז וסניפי הנפות, תכנון השירותים המקומיים, הצבת מכונות שירות אוטומטיות והתקנת שירותים מקוונים נוספים. יצוין כי עד למועד סיום הביקורת לא יושמו המלצות התכנית. משרד התחבורה הסביר בתשובתו כי המשרד החל בחיזוק הנפות וכי התכנית תיושם עד שנת 2018. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לפעול ליישום תכנית האב מינואר 2014 לפריסת סניפי הרישוי באופן מיטבי ועל פי הפיזור הגאוגרפי של האוכלוסייה. כמו כן כל עוד ימשיכו הרשויות המקומיות לממן את פעילות אגף הרישוי ב תחומן, על משרד התחבורה להסדיר בכתב כללים אחידים להתקשרויות מסוג זה, בייחוד בנוגע לעובדי הרשויות המקומיות המאיישים את סניפי אגף הרישוי. .איכות השירות בסניפים .1. ב-2015 התקין אגף הרישוי בסניפי הרישוי בבאר שבע, באשקלון ובחיפה מערכת לניהול ו לזימון תורים. רק מאז הת קנת המערכת ניתן למדוד באופן שוטף ובאמצעים ממוחשבים את זמני ההמתנה ואת זמני השירות בפועל באותם הסניפים. בלוח 4 .הזמנים הממוצעים לשהות בסניף באר שבע ובסניף חיפה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 559 . לוח4 : ,מספר הפניות בעבור פעולות שכיחות וזמן השהייה הממוצע בשני סניפים, ינואר 2016 . פניות .הסניף משך .השהייה .הממוצע(*) הפעולה סה"כ נטשו קבלו .שורתו שהו בסניף .יותר מ-50 .דקות** .באר שבע 45 דקות אשנב-כל 5,336 1,395 (26%) 3,941 2,049 (52%) .חידוש/אובדן רישיון 3,529 657 (19%) 2,872 1,023 (36%) .חיפה 24 דקות אשנב-כל 9,433 1,585 (17%) 7,848 648 (8%) .המרת רישיון 1,239 57 (5%) 1,182 178 (15%) ..על פי נתוני אגף מערכות המידע של משרד התחבורה .* זמן ממוצע לשהות בסניף: זמן ההמתנה וזמן שירות. ** לא כולל את אלה שנטשו. .מלוח 4 עולים פערים גדולים בזמן הממוצע של ה שהות בין סניף באר שבע לבין סניף חיפה, 45 דקות ו -24 דקות בהתא מה. כמו כן בש תי הפעולות השכיחות בסניף באר שבע נמצא כי אחוזי הנטישה היו גדולים (26% בפעולות אשנב -כל-19% בחידושי רישיון), וכי 3,000 אזרחים המתינו יותר מ -50 דקות עד להשלמת השירות (52% ממקבליהשירות באשנב-כל -36% ממקבליהשירות לחיד וש הרישיון). 2. מלוחות שמסר משרד התחבורה עולה כי אגף הרישוי קבע יעד לזמן השהייה8 בסניף לכל סוג פעולה. מהלוחות עולה כי בסניף באר שבע שיעור העמידה ביעד זה עמד על 25% , ובסניף חיפה שיעור העמידה ביעד עמד על כ -49% . יצוין כי משרד מבקר המדינה לא מצא מסמכים של אגף הרישוי שבהם הוראה לעמוד בזמני המתנה אלה. 3. בעקבות החלטות ממשלה הנוגעות להתייעלות המשק, התחייב משרד התחבורה במהלך השנים לקצץ במשרות, וביניהן משרות של פקידי רישוי. בשל התחייבות זו נמחק התקן של עובדים רבים שפרשו במהלך השנים. בשנת 2014 שכר משרד התחבורה את שירותיה של חברת ייעוץ חיצונית לבדיקת פעילות הסניפים ולקביעת תקן ראוי שיאפשר לסניפים לתת לאזרח שירות שרמתו טובה ולהפחית מזמני ההמתנה. תוצאות הבדיקה של חברת הייעוץ העלו את הנתונים האלה: כדי לעמוד ביעד של זמן המתנה מרבי של 20 דקות- חסרים כ -34 תקנים; כדי לעמוד ביעד של זמן המתנה מרבי של 45 דקות- חסרים כ -14 .תקניםיצוין כי הנהלת משרד התחבורה לא קיבלה את המלצות חברת הייעוץ. . .8 .זמן השהייה בסניף מורכב מזמן ההמתנה ומזמן השירות 560 | דוח שנתי 67א .שעות קבלת הקהל .מצומצמות; בחלק .מהסניפים שעות .העבודה וימי פתיחת .הסניף מצומצמים עוד .יותר מכך, ובשל כך .נוצר עומס הגורם .לדוחק ולחיכוכים בין .העובדים לבין .האזרחים ובין .האזרחים לבין עצמם ממסמכי משרד התחבורה עולה כי במהלך השנים התריעו מנהלי המחוזות לפני הנהלת המשרד על מחסור בעובדים ודיווחו כי רמת השירות הניתנת לאזרחים נפגעת, וכי המצב הקיים מעמיד את הפקידים בלחץ רב עד כדי ייאוש ותסכול. יצוין כי פניותיהם של מנהלי המחוזות נענו בשלילה. כך למשל באפריל 2015 ,כתב מנהל אגף הרישוי לממונה עליולסמנכ"ל בכיר לתנועה , המהנדס אב נר פלור, כי מספטמבר 2014 עד מרץ2015 .בוטלו עשר משרות של מקבלי קהל עוד עולה ממכתבו כי מצוקת כוח האדם מקשה על נותני השירות להעניק שירות יעיל לציבור , ועלולה להביא לקריסה של נותני הש ירות. מנהל אגף הרישוי ביקש במכתבו כי ה סמנכ"ל לתנועה יתערב בנעשה ויביא להקצאת משרות נוספות כדי לתת שירות נאות למבקשי השירות. 4. שעות העבודה של עובדי האגף בסניפים הן מ-7:00 עד 15:00 . עם זאת, שעות קבלת הקהל מצומצמות יותר והן מ -8:00 עד 12:00 ; בחלק מהסניפים שעות העבודה וימי פתיחת הסניף מצומצמים עוד יותר מכך. אזרחים רבים מגיעים לסניפי הרישוי בשעות הבוקר המוקדמות כדי לקבל שירות, ובשל כך נוצר עומס הגורם לדוחק ולחיכוכים בין העובדים לבין האזרחים ובין האזרחים לבין עצמם; לא פעם מא בטחי הסניפים עסוקים בהשלטת סדר ואינם פנויים לאבטחת הסניף. שעות קבלת הקהל המצומצמות והמחסור בעובדים מקשה על מתן שירות נאות לקהל הרחב. כמו כן מכיוון שאין הסניפים פתוחים בשעות אחר הצהריים אין חלופה בעבור אזרחים שאינם יכולים לפקוד את הסניף בשעות הבוקר. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי הנהיג בשנים האחרונות, וימשיך להנהיג זאת גם בשנת 2016 , כמה רפורמות שנועדו לשפר את רמת השירות ולצמצם ככל הניתן את הצורך להגיע למשרד הרישוי. בין היתר הרפורמות האלה: הפרטת המענה הטלפוני; הפרטת מבחני הנהיגה העיוניים; הצבת עמדות שירות אוטומטיות ושירותים מקוונים ועוד. רפורמות אלה הפנו יותר משני מיליון פעולות רישוי ורכב בשנה ממשרדי הרישוי לאפיק השירות הטלפוני ולשירותים המקוונים. כמו כן ציין המשרד כי בדיקה פנימית שלו בשנים 2015-2014 מדדה זמן המתנה ממוצע של 20 דקות, פחות מזמן ההמתנה המרבי על פיהחלטת מנכ"ל המשרד, העומד על 45 דקות. נוסף על כך ציין המשרד בתשובתו כי במדידות שערכה יחידת מדידה ממשלתית, אגף הרישוי קיבל את הציון הגבוה ביותר מבין 17 .משרדי ממשלה הנותנים שירות ישיר לאזרח לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת עמדות שירות ממוחשבות למתן שירות לאזרח המ קטינות את מספר הפניות לסניפים ופעולות אחרות שנקט משרד התחבורה הן צעדים נכונים ומבורכים. עם זאת, העומס בחלק מהסניפים מצביע על כך שהביקוש לשירות הוא רב, ולכן כל עוד יש ביקוש, על אגף הרישוי לשקול להאריך את שעות הפעילות ולהרחיב את פעילות קבלת הקהל בימים מסוימים גם לשעות אחרי הצהריים, ועליו למצוא דרכים נוספות להקלת העומס, לקיצור זמני ההמתנה ולשיפור השירות. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 561 . תחזוקתסניפי משרד הרישוי .סניפי משרד הרישוי פרוסים בכל רחבי הארץ. חלק מהסניפים שניתנים בהם שירותי קבלת קהל משמשים גם כמוקד יציאה למבחני הנהיגה המעשיים , ויש סנ יפים אחרים המשמשים רק בסיס ליציאה למבחנים המעשיים. ממסמכי ם פנימיים של משרד התחבורה עולה כי חלק מהסניפים האלה אינם ראויים למתן שירות. לדוגמה, עקב תקלה במיזוג האוויר בקיץ 2015 הורה מנכ"ל משרד התחבורה בתחילת אוגוסט על סגירת משרד הרישוי בחולון. המשרד היה סגור במשך ארבעה חודשים והאזרחים נאלצו לפנות לסניפים אחרים. העובדים הוסעו במוניות לסייע בסניפים אחרים של המחוז. כמו כן על פי מסמכי משרד התחבורה גם בסניפים בראשון לציון, בחדרה, בעפולה ובעוד סניפים נמצאו ליקויים בתחזוקה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לטפל בכל בעיות התשתית בסניפי הרישוי, הנזכרות לעיל, הפוגעות בשירות לאזרח כדי למנוע אירועים כפי שתואר לעיל. משרד הרישוי בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין כי בשנים האחרונות שופצו והורחבו כמה סניפים, וכי יש לו תכנית עבודה סדורה לשנים הבאות לצורך תחזוקת הסניפים, שיפוצם והנגשתם. .הפיקוח ו הבקרה באגף הרישוי .בשל פיזור פעילות האגף ברחבי הארץ, בשל מספרם הרב של הסניפים ובשל הצורך לפקח בין היתר על תקינות פעילותם של בוחני הנהיגה ושל בתי הספר לנהיגה, נדרשים מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים באגף הרישוי. באגף שתי יחידות פיקוח ובקרה כמפורט להלן: .יחידת הפיקוח והבקרה .תפקידה של יחידת הפיקוח והבקרה הוא לנהל את מערך הבקרה באגף הרישוי, במשרדי ה רישוי המחוזיים ובמערך זכייני וספקי השירות, וביניהם תחנות הצילום; מרכזי התיאוריה; סניפי הדואר, שנעשית בהם העברת בעלות על כלי רכב; חברות פרטיות שמנפיקות רישיונות; מכללות שנערך בהן פיקוח על קורסי ריענון לנהגים חדשים ועל קורסים בשיטת הניקוד; וכן נערכים בהן קור סים למורי הנהיגה, למנהלים מקצועיים של בתי הספר לנהיגה ולאופטומטריסטים. היחידה מונה שני עובדים, ועל פי כללי העבודה הפיקוח נעשה בזוגות: עובד אחד לוקח רכב איגום מהמשרד בירושלים ואוסף את העובד השני בחולון. יצוין כי פעילותם פרוסה בכל חלקי הארץ. 562 | דוח שנתי 67א .משרד מבקר המדינה מעיר כי יעילותם של פיקוח ובקרה האמורים להיות מקיפים, במגוון כה גדול של נושאים ובפריסה ארצית, המוטלים על שני עובדים בלבד - מוטלת בספק. כמו כן נמצא כי היחידה אינה מבצעת בקרות במשרדי הרישוי המחוזיים, אף שהגדרת התפקיד מחייבת זאת. .היחידה הארצית לפיקוח על בתי הספר לנהיגה .1. היחידה הארצית לפיקוח על בתי הספר לנהיגה, על מורי הנהיגה ועל הבוחנים כוללת מנהל (להלן - המפקח הארצי) ומזכיר או מזכירה. בין היתר תפקידה של היחידה הוא לפקח על בתי הספר לנהיגה ולשמש גורם מטה בנושאי פיקוח עליהם ועל בוחני הנהיגה; לבדוק את יישום פקודת התעבורה ואת התקנות שהותקנו על פיה בכל הנוגע לפעילותם של בתי הספר לנהיגה; לתכנן ולארגן את נושאי הפיקוח על בתי הספר, על בוחני הנהיגה ועל המכללות לקורסי התחבורה; לתאם את הפיקוח במישור המקצועי ובמישור המינהלי; להנחות את המפקחים המחוזיים ולרכז את נתוני הפיקוח; לאשר תכניות לימוד בהוראת הנהיגה; להכין את הוראת הנוהל האגפי. ב-2009 פרש מתפקידו המפקח הארצי, ובמשך חמש שנים לא אויש התפקיד. רק באוגוסט 2015 מונה מפקח ארצי חדש. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -מילוי התפקיד החיוני במשך תקופה כה ארוכה, דבר הפוגע בתפקוד המשרד ובפיקוח על בתי הספר לנהיגה ועל הבוחנים. 2. על פי התקנות, רישיון להחזקת בית ספר לנהיגה ולניהולו יינתן אם המבקש הוכיח באופן המניח את הדעת שעומדים לרשותו מקום המתאים למתן שירותי בית ספר לנהיגה; כלי רכב הרשומים על שמו או על שם מורה מוסמך המלמד באותו בית ספר; מנהל מקצועי שאגף הרישוי נתן לו היתר לניהול בית ספר. כמו כן, אגף הרישוי רשאי בכל זמן סביר להיכנס לכל בית ספר כדי לערוך ביקורת על כלי הרכב, על הציוד והמתקנים, על שיטות ההוראה, על הרישיונות הנדרשים לפי התקנות או על כל דבר הנוגע לפיקוח על בתי הספר לנהיגה ולהוראת הנהיגה 9. גזרת הפעילות של מחוז חיפה היא מחדרה וצפונה; של מחוז תל אביב: מחדרה עד גדרה; של מחוז ירושלים והדרום: אשקלון, אשדוד, קריית מלאכי וירושלים והסביבה; של מחוז באר שבע והנגב: מאזור קריית גת עד אילת. בכל מחוז מפקח אחד שאמור להגיע לכל בתי הספר ברחבי א ותו המחוז, לבדוק אותם ולפקח על המורים בהם. משרד מבקר המדינה העלה את הליקויים האלה: . .9 תקנה232 .לתקנות התעבורה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 563 .אין לאגף הרישוי .תכנית עבודה לפיקוח .על הבוחנים וכי .פעילות הפיקוח על .בוחני הנהיגה אינה .נעשית באופן סדיר א. המפקחים מגיעים בתחבורה הציבורית לפקח על בתי הספר. תנאי נסיעה אלה, קיומו של מפקח בודד בכל מחוז, מספרם הרב של בתי ספר לנהיגה (כ-420 )בכל הארץ והמרחקים הגדולים בתוך המחוז, הופכים את עבודת הפיקוח לקשה ביותר ומונעים פיקוח ובקרה נאותים. ב. המפקחים אינם מדווחים למטה על הממצאים שמצאו בעת הביקורת. ג. המפקח הארצי לא הכין תכנית שנתית לפיקוח על כל בתי הספר לנהיגה ולא ניהל מעקב אחר עמידת בתי הספר בתנאים שנקבעו בחוק. ד. איכות הוראת הנהיגה אינה נבדקת במסגרת הפיקוח, למפקחי המחוזות אין ניתנים כלים להערכת עבודת המורה, המפקחים אינם בודקים את שיעורי ההצלחה של התלמידים במבחן המעשי והם אינם בודקים את הגורמים לנתונים אלה, וממילא הם אינם יכולים להסיק דבר לגבי הסיבות לכישלון הנבחנים או להצלחתם. הוראת הנוהל שעל פיה המפקחים עורכים את הביקורת היא ישנה, לדוגמה: אין ל מפקחים כללים לבדיקת התמודדות המורים עם החדשנות הטכנולוגית כגון טלפונים, שימוש ב-GPS ועוד. ה. מאחר שהמפקחים עובדים חמישה ימים בשבוע, ויש מורים המלמדים בשישי ובשבת או בשעות אחר הצהריים בזמן שהפקחים אינם בעבודה, ספק אם מורי נהיגה אלה מפוקחים כלל ועיקר. .הפיקוח על הבוחנים .1. הוראת נוהל משנת1992 קובעת כי על אגף הרישוי לפקח על בוחני הנהיגה על מנת לבדוק את רמתם המקצועית ולשפר אותה, ובכך לשפר את השירות לציבור הנבחנים. במכתבו מיוני 2015 של הסמנכ"ל הבכיר לתנועה ליועצת המשפטית של משרד התחבורה, נכתב כי "למשרד התחבורה, אין הלכה ולמעשה מערך של בקרה במסגרתו ניתן לעקוב אחר יישום מדיניות משרד התחבורה, לאתר כשלים של בוחנים, לאתר כשלים טכניים, לנתח את מהלכי המבחן כדי להפיק לקחים, וכן הלאה. קרי, אין מענה בהיבט של הפיקוח שהינו לב ליבו של תהליך שנועד לשפר את מערך ההוראה, את רמתם של הבוחנים, ואת צמצום חוסר האחידות בין המחוזות השונים, ובכלל זה הגברת השקיפות". בהוראת הנוהל נקבע כי באחריות מנהל המחוז להכין תכנית עבודה חודשית לפיקוח, ובה להקצות לפחות פיקוח אחד בחודש על כל בוחן. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין לאגף הרישוי תכנית עבודה לפיקוח על הבוחנים וכי פעילות הפיקוח על בוחני הנהיגה אינה נעשית באופן סדיר. בין היתר, פעילויות המבוצעות בימי שישי ופעילויות אחר הצהריים אינן מפוקחות; אין נעשים פילוחים של שיעורי הצלחה במבחנים לצורך הסקת מסקנות ממשיות ולשיפור מערכי הבחינות; אין פיקוח אישי לכל בוחן; תוצאות הפיקוח אינן משמשות לנקיטת הליכים משמעתיים כלפי הבוחנים. זאת ועוד, אין לאגף הרישוי נוהלי עבודה אחידים ומחייבים למנהלי המחוזות בנוגע לסדרי הפיקוח על בתי הספר לנהיגה, על מורי הנהיגה ועל בוחני 564 | דוח שנתי 67א .הנהיגה. כמו כן, לא ניתנו למפקחים טופסי ביקורת אחידים המכילים רשימת תיוג למילוי במהלך הביקורת, וזאת אף על פי שבביקורת אמורים המפקחים לבדוק עשרות נושאים. בשל כך קשה לבחון את איכות עבודתם של המפקחים ואת היקפה וקשה לבנות תכנית עבודה ארצית. נוסף על כך, מאחר שהמפקחים המחוזיים אינם מדווחים למטה, אין אפשרות להסיק מסקנות, לבנות תכנית ארצית לפיקוח ולתת הוראות אחידות לכל המחוזות. מצב זה גם מקשה על הפקת דוחות תקופתיים כדי לבחון את הליקויים בתחום. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף הרישוי לרענן את שיטות העבודה ואת כללי העבודה של מפקחי המחוזות , ולשפר את מנגנוני הפיקוח והבקרה על בתי הספר לנהיגה, על מורי הנהיגה ועל הבוחנים. 2. משרד התחבורה אינו מטיל סנקציות נגדבוחנים או מורים לנהיגה כאשר נמצאו ליקוים בעבודתם או בתפקודם. משרד התחבורה לא בחן החלה של אכיפה מינהלית שתאפשר הטלה של שורת סנקציות משמעותיות בגין ליקוים בעבודה או בתפקוד של בוחנים או מורים. לדעת משרד מבקר המדינה החלה של אכיפה מינהלית עשויה לסייע בהרתעה מפני הפרת הנהלים ובייעול הפיקוח על המשרד. 3. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה לא בחן את מערך הפיקוח והבקרה של אגף הרישוי בראייה רחבה ומתכללת, כך שתהיה חלוקה נכונה של המשאבים העומדים לרשותו, ו ייקבעו שיטות בקרה מעודכנות ואחידות לכל המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שפעילות חשובה כל כך כמו לימודי נהיגה ומתן רישיון נהיגה מבוזרת ומבוצעת בחלקה על ידי גורמים חיצוניים למשרד, על משרד התחבורה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח מקצועיים ומרתיעים, ובהם שימוש בסנקציות, שיבטיחו שהפעילות תיעשה באיכות מיטבית ו על פי התנאים הנדרשים. .אבטחת המידע ומניעת זיופים .שמירת טפסים רגישים .פרטי רישיונות הרכב ורישיונות הנהיגה מוקלדים במערכת המחשוב של האגף ומודפסים על גבי טפסים מוכנים מראש המוטבעים בהם לוגו משרד התחבורה וסמל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 565 . המדינה. טפסים אלה נשמרים במחסנים של סניפי אגף הרישויומשמשים לפעילות השוטפת של האגף. הביקורת העלתה כי בכמה סניפים נשמרים הטפסים במחסנים שאינם מאובטחים דיים ושהגישה אליהם אינה מוגבלת לעובדים מורשים בלבד, ולפיכך עולה החשש כי ייעשה במסמכים אלה שימוש פסול ובכלל זה זיוף רישיונות נהיגה ורישיונות רכב וספסור בהם. .הנחיות לפעולה במקרה של איתור מסמכים מזויפים .הביקורת העלתה כי אין במשרד התחבורה נוהל טיפול בזיופי רישיונות ולא נקבע גוף שירכז את הטיפול בנושא או ייתן לעובדים הנחיות. יצוין כי עובדי האגף חושפים לעתים אזרחים המחזיקים בידם רישיונות מזויפים אולם במרבית המקרים ה ם אינם נוקטים נגדם צעדים כלשהם. ללא נוהל מוסדר נאלצים העובדים להגיש ביוזמתם תלונה במשטרה וכיוון שאין זו חובתם ואין להם תמריץ לכך, במרבית הפעמים העובדים אינם פונים למשטרה, מחזיקי הרישיון המזויף אינם נענשים ואין איש מדווח עליהם. .שמירת מסמכים במדיה מגנטית .בבדיקה עלה כי תיקים ובתוכם מסמכים רגישים של מבקשי רישיונות כמו מסמכים רפואיים חסויים המפרטים את מצבם הבריאותי של מבקשי הרישיונות או תעודות יושר נשלחים בדואר רגיל בין המחוזות של המשרד ומהמחוזות לאגף בירושלים, בסיכון לאובדן מסמכים אלה. ההליך אינו ממוחשב והעתקים מהמסמכים אינם נשמרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי האמצעים הטכנולוגיים כיום מאפשרים לשמור על מידע רגיש, ולהעבירו בבטחה באופן דיגיטלי לאחר סריקתו למחשב. פעילות משרד התחבורה בנושא לוקה בחסר. .כרטיס התלמיד .על פי נוהלי אגף הרישוי, על המבקש ללמוד נהיגה להיבדק בדיקות רפואיות כלליות ובדיקות חדות ראייה אצל רופא עיניים או אופטומטריסט מוסמך, המאשרים בחתימת ידם ובחותמת את כשירותו הרפואית של המבקש על גבי כרטיס תלמיד (להלן - רש"ל 18 .). באישור הרפואי מפורטות המחלות שמהן סובל הנבדקמידע זה חשוף 566 | דוח שנתי 67א .חוקרי משטרה .שטיפלו בתלונות .הדגישו לפני נציגי .משרד מבקר המדינה .כי זיוף ומרמה במבחני .הנהיגה, גניבת .חותמות של בוחני .אגף הרישוי וזיוף של .בדיקות רופאים .ואופטומטריסטים הם .מעשים שכיחים בין השאר לפני פקידי אגף הרישוי, לפני פקידי בית הספר לנהיגה ולפני מורי הנהיגה והבוחנים. על פי הוראת נוהל של משרד התחבורה משנת 1994 כרטיס התלמיד ובו האישור הרפואי יימצא תמיד ברכב שנוהג בו התלמיד. לדעת משרד מבקר המדינה חשיפה של נתונים אלה לפני כל גורם מעורב עלולה להיות פגיעה בחיסיון הרפואי של התלמיד שלא לצורך. על משרד התחבורה למצוא דרך להגן על צנעת הפרט של התלמיד ולמנוע חשיפה ללא צורך של מידע אישי. כך למשל המשרד יכול לאשר בטופס כי התלמיד עבר בדיקה רפואית והוא כשיר ללמוד נהיגה, ולא לפרט את כל המחלות שמהן הוא סובל. .זיוף מסמכים של מבחנים עיוניים, בדיקות רפואיות ועוד .בהוראת נוהל 1/2006 מינואר2006 של משרד התח בורה צוין כי אדם שאינו יודע קרוא וכתוב יביא הצהרה מעו"ד על כך ויוכל להיבחן בחינה עיונית בעל פה. ממסמכים במשרד התחבורה עולה כי נמצאו מקרים שבהם נבחנים שהצהירו אצל עו"ד כי אינם יודעים קרוא וכתוב ונכשלו בבחינה בעל פה, ניגשו לאחר מכן לבחינה בכתב והצליחו בה בכל זאת. דבר זה עלול להצביע בין היתר על הצהרה כוזבת, על זיוף תוצאת הבחינה העיונית או על התחזות הנבחן. הביקורת העלתה כי אגף הרישוי לא בדק מקרים אלה לעומקם. עוד עולה ממסמכי משרד התחבורה כי חותמות של אופטומטריסטים המורשים על ידי משרד התחבורה מזויפות ומוטבעות על טופס בדיקת הראייה של תלמיד ים שלא נבדקו בדיקת ראייה. נהג שראייתו לקויה או המחויב להרכיב משקפיים ואינו עושה כן עלול לסכן חיי אדם. כבר בדוח שנתי 56ב10 צוין כי חוקרי משטרה שטיפלו בתלונות הדגישו לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי זיוף ומרמה במבחני הנהיגה, גניבת חותמות של בוחני אגף הרישוי וזיוף של בדיקות רופאים ואופטומטריסטים הם מעשים שכיחים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לרענן את תהליכי העבודה כדי לייעל את העברת המידע וכדי למנוע זיופים. כמו כן, עליו לקבוע הנחיה ברורה כיצד על העובדים לנהוג במקרים שבהם עולה חשש למעשים פליליים - כמו הצהרה כוזבת, זיוף בדיקות ועוד. . .10 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב (2006 ."), "התמודדות עם תאונות הדרכים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 567 .מחקרים ונתונים .בפועל מצביעים על .כך שנהגים צעירים .הם אוכלוסייה בסיכון .בקרב משתמשי הדרך .השונים, והם מסוכנים .הן לעצמם הן .לסובבים אותם הכשרת הנהגים ופיקוח על כשירותם .ההסדרים החוקיים לרישוי הנהגים נקבעו בפקודת התעבורה ובתקנות התע בורה. אגף הרישוי מופקד בין השאר על כל הפעולות הקשורות ללימוד הנהיגה, על קביעת הנחיות להכשרתם של הנהגים, על מבחני הנהיגה, על ההנחיות להכשרת מורי הנהיגה ובוחני הנהיגה, על הסמכת בתי הספר לנהיגה ומורי הנהיגה ועל הפיקוח עליהם. על פי נתוני משרד החינוך בכל שנה כ- 80,000 תלמידי תיכון נבחנים ונמצאים כשירים לקבלת רישיון נהיגה - כ-70% מהם תלמידי כיתות י"ב וכ-30% מהם תלמידי כיתות י' ו-י"א. כ- 20,000 צעירים נוספים מוציאים רישיון נהיגה זמן קצר לאחר סיום לימודיהם בתיכון. מחקרים ונתונים בפועל מצביעים על כך שנהגים צעירים הם אוכלוסייה בסיכון בקרב משתמשי הדרך השונים, והם מסוכנים הן לעצמם הן לסובבים אותם. נהיגתם מושפעת מחוסר ניסיונם ומאופיינת בפזיזות, וחלקם נוהגים בהשפעת אלכוהול. כמו כן נהיגתם נתונה ללחץ חברתי ולפעמים מושפעת מזלזול בחוקי המדינה. כתוצאה מכל אלה, בין היתר, מעורבותם בתאונות הדרכים רבה. מנתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומנתוני משרד התחבורה עולה ששיעור המעורבות של נהגים חדשים (בגיל 24-17) בתאונות דרכים - במיוחד בתאונות קטלניות וקשות - גבוה משיעורם באוכלוסייה: שיעור הנהגים הצעירים המעורבים בתאונות דרכים חמורות הוא כ-20% , וזאת אף שחלקם בכלל הנהגים הוא רק14% . להלן בלוח 5 התפלגות מספר הנפגעים לפי חומרת הפגיעה בתאונות שמעורבים בהן נהגים חדשים11. . לוח5 : ,מעורבות נהגים חדשים בתאונות וסוג הפגיעה 2015 -2010 . חומרת הפגיעה בתאונה .ותק הנהיגה (שנים) הרוגים פציעה .קשה פציעה .קלה סה"כ .0 43 217 2,137 2397 .1 132 587 6,549 7,268 .2 113 469 5,318 5900 .סה"כ 288 1,273 14,004 15,565 .על פי נתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, ינואר 2016. . .11 נהגים בעלי ותק נהיגה של עד שלוש שנים. כ- 11,300 מתוכם הם נהגים צעירים בגילים 24-17 , רובם הגדול משרתים בצבא ולחלקם אין רכב בבעלותם, כך שהיחס בין מספר התאונות שהם מעורבים בהן לבין הנסועה הוא גבוה. 568 | דוח שנתי 67א .מלוח 5 עולה כי בשנים 2015-2010 נפגעו יותר מ - 15,000 אנשים בתאונות שהיו מעורבים בהן נהגים חדשים, וכי כ-10% .מפגיעות אלה היו פגיעות קשות או קטלניות לדעת משרד מבקר המדינה נתונים אלה מצביעים בין השאר על חשיבות שיפור הליכי ההכשרה של כל הנהגים הצעירים והחדשים. זאת ועוד, הורדת גיל לימוד הנהיגה ל -16 שנה ושלושה חודשים עשויה להעצים את הסכנה בשל מתן רישיונות לנהגים צעירים אף יותר, ודבר זה מצריך שינוי גישה בנושא הוראת הנהיגה בקרב הצעירים. .החינוך התעבורתי .חינוך תעבורתי הוא הגברת מודעות התלמידים ל השפעת ה נורמות החברתיות בסביבתם על אופן הנהיגה שלהם, ועיצוב עמדות יהם, יחסם וגישתם להתנהגות בטיחותית בדרכים . מטרת העל של החינוך התעבורתי היא לחנך את התלמידים ולהכשירם בטרם יתחילו את לימודי הנהיגה. תלמידים הלומדים זאת צפויים להגביר את מודעותם לבטיחות בדרכים וצפויים להטמיע התנהגות בטיחותית בהרגליהם כהולכי רגל, כנוסעים וכנהגים. התכנית אמורה לחנך את התלמידים לנהיגה נכונה, ולהקנות להם ידע בנושאים כמו נהיגת לילה, אלכוהול ונהיגה, לחץ חברתי ועייפות בנהיגה. חשוב לציין כי רובם של נושאים אלה אינם כלולים בלימודי הנהיגה לקראת קבלת רישיון מאחר שאלה מתמקדים בעיקר בהצלחה במבחני הנהיגה. כבר בהחלטת הממשלה ממאי 198912 נקבע שיש לכלול את הוראת הנהיגה במסגרת לימודי כיתות י"א וי"ב בבתי הספר העל -יסודיים. כמו כן, בהחלטת הממשלה מספטמבר 199313 נקבע שהמבחן העיוני בנהיגה והבטיחות בדרכים הם מקצוע חובה בכיתות י"א, שיילמד 30 שעות שנתיות. עמידה בבחינות הסיום תוכר לצורך הלימוד המעשי, והציון יהיה בתוקף שנתיים מיום סיום הלימודים. כמו כן המליצה ועדת שיינין14 לשלב ציון בבטיחות בדרכים בתעודת הבגרות , אך המלצה זו נדחתה על ידי משרד החינוך. בעקבות המלצות אלה הנהיג משרד החינוך בשיתוף הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים את נושא החינוך התעבורתי בבתי הספר. עם זאת, מזה כמה שנים פעילות זו מתקיימת באופן חלקי בלבד. כבר בדוח מבקר המדינה 15 נכתב כי "גם החלטת הממשלה משנת 1989 ללמד תאוריה בנהיגה בכיתות י"א לא יושמה במלואה: רק 36% מהתלמידים נבחנו בבחינת התאוריה בנהיגה במסגרת בתי הספר בשנת הלימודים התשס"ג. בשנת הלימודים שלאחריה לא התקיימו בבתי הספר בחינות בתאוריה כלל". . .12 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 56ב (2006 ), "התמודדות עם תאונות דרכים", עמוד24. 13 החלטת ממשלה מספר1906 /(תד8 ,"), "החינוך לבטיחות בדרכים 23.9.1993. 14 ועדה בראשות ד"ר שיינין שהוקמה על ידי משרד התחבורה בשנת2005 והכינה תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים, שהוגשה באותה השנה. 15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב (2006 ), "התמודדות עם תאונות דרכים", עמוד5. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 569 . משרד החינוך ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2016 כי הוא רואה חשיבות מדר גה ראשונה בחינוך התלמידים להתנהגות נכונה ובטוחה במרחב התעבורתי. כמו כן ציין משרד החינוך כי התכנית לחינוך תעבורתי נלמדה בהיקף של כ- 3,000 כיתות בכל המגזרים אך לא נלמדה בכל הכיתות כולן בשל התקציב המוגבל אשר הועבר לצורך זה מהרשות הלאומית לבטיחות בדרכים. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים מסמיך אותה לסייע במימון פעילויות כגון החינוך התעבורתי, אך אינה מחייב אותה לממן את הפעילות במלואה. צמצום החינוך התעבורתי פוגע בחינוך להגברת בטיחות הנהיגה ובהכשרת הנהגים הצעירים. לדעת משרד מבקר המדינה החינוך התעבורתי הוא חלק משמעותי בהכשרת הנהגים, במיוחד בקרב נהגים צעירים. על משרד התחבורה, על משרד החינוך ועל הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים לפעול ככל יכולתם לגייס את האמצעים כדי להגביר את פעילות החינוך התעבורתי ולהרחיבו, בייחוד בהיעדר גורם אחר שילמד את הנהגים הצע ירים לימודי תיאוריה ויעורר את מודעותם לסכנות הטמונות בנהיגה. .לימוד הנהיגה העיוני .בטרם ייבחנו התלמידים בבחינה המעשית הם מחויבים בלימוד נהיגה עיוני ועליהם לעבור בהצלחה מבחן עיוני. החל בשנת 2008 .נערך מבחן זה על ידי חברות פרטיות לימודי הנהיגה העיוניים נעשים ב אופן עצמאי על ידי התלמידים וכל תלמיד יכול לגשת לבחינה מספר בלתי מוגבל של פעמים. התלמיד אינו נדרש להוכיח כי הוא אכן למד את חוקי הנהיגה בטרם ניגש לבחינה. מצב זה עלול לגרום לתלמידים לשנן את התשובות מבלי להבין את משמעות התקנות והתמרורים העומדים מאחורי השאלות, לגשת לבחינה העיונית ולעבור אותה בהצלחה. עוד עולה כי אין גוף רשמי המכשיר את התלמידים הכשרה עיונית, מדגיש לפניהם את חשיבות בטיחות הנהיגה או מציג להם היבטים ערכיים והתנהגותיים. כמו כן בבתי הספר ללימוד הנהיגה אין שילוב בין הכשרה עיונית ובין הכשרה מעשית מאחר שמשרד התחבורה לא דרש זאת. לדעת משרד מבקר המדינה הוראת הנהיגה העיונית היא תהליך משמעותי בבטיחות הנהיגה. על משרד התחבורה לבדוק האם הבחינות הנוכחיות הן הדרך המיטבית ללימוד החומר העיוני, עליו לבחון דרכים נוספות להדריך את התלמידים בנוגע לסכנות הכרוכות בנהיגה ועליו לוודא כי לימוד הנהיגה העיוני מבוצע באופן מסודר וממוסד. 570 | דוח שנתי 67א .במהלך שיעורי .הנהיגה ברכב פרטי .ובאופנועים אין כל .התלמידים מתנסים .בנהיגה במצבים .שונים כגון נהיגה .בגשם, נהיגה .במגרשים מחליקים, .נהיגה בשעות .החשיכה לימוד הנהיגה המעשי .נהגים חדשים .בהתבסס על סמכות אגף הרישוי מכוח תקנות התעבורה, נקבע כי כל תלמיד שהחל ללמוד נהיגה מחויב ב-28 שיעורים לפחות בטרם ייגש לבחינה לקבלת רישיון הנהיגה. לאחר השתתפות בשיעורי הנהיגה על התלמיד לעבור בחינה פנימית בבית הספר לנהיגה, ואם עבר אותה בהצלחה הוא רשאי להיבחן על ידי בוחן של אגף הרישוי לקבלת רישיון הנהיגה. 1. הביקורת העלתה כי במהלך שיעורי הנהיגה ברכב פרטי ובאופנועים אין כל התלמידים מתנסים בנהיגה במצבים שונים כגון נהיגה בגשם, נהיגה במגרשים מחליקים, נהיגה בשעות החשיכה, נהיגה ממושכת והתמודדות בעת התפרצות הולכי רגל אל הכב יש. כמו כן אין התלמידים לומדים להתמודד עם הסחות הדעת בעת הנהיגה הנובעות משימוש בטכנולוגיות חדישות, כמו שימוש במערכות ניווט, שימוש ביישומונים (אפליקציות) במכשירי הטלפון החכמים, או שמיעת מוזיקה רועשת ודיבור בטלפון הנייד. לאור האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינ ה יש מקום שמשרד התחבורה ישקול לכלול בתכנית לימודי הנהיגה שימוש במדמה נהיגה, שהוא אמצעי חיוני להתנסּות במצבי הנהיגה כאמור לעיל, ולהקניית כלים להתמודדות בעת מצבים קיצוניים ועם הסחות הדעת הנובעות מההתפתחויות הטכנולוגיות. 2. לאחר שהתלמיד מסיים את השתתפותו בשיעורי הנהיגה הוא עובר בחינה פנימית שמחירה הוא כ -110 ש"ח. מטרתו של המבחן הפנימי היא לוודא שהתלמיד מוכן לגשת למבחן המעשי במשרד הרישוי. הביקורת העלתה כי למשרד התחבורה אין מידע על הבחינות הפנימיות המבוצעות על ידי בתי הספר, ובין השאר על שיעור הנכשלים ועל איכות הבחינה. עם זאת העובדה כי ממוצע הנכשלים במבחן המעשי הראשון עומד על כ -85% , מצביעה לכאורה על תרומתו המזערית של המבחן הפנימי לקביעת מוכנותו של התלמיד למבחן על ידי בוחן. משרד התחבורה לא בחן את הדרך שבה ניתן להפוך את המבחן הפנימי לסממן אמתי למוכנות התלמיד למבחן מעשי בנהיגה, ולא שקל לבטלו עקב תרומתו הדלה להגברת מיומנות הנהיגה של התלמיד ועקב ההוצאה הכספית הנוספת המועמסת על גבו. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי "העובדה שהבחינה הפנימית הפכה להיות מסננת רחבת "חורים" היא נושא ראוי לבדיקה, ואכן יש בכוונתנו לבחון תדיר את משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 571 .על פי נתוני משרד .התחבורה, בתחום .הנהיגה המקצועית יש .מחסור של כ- 4,000 .נהגים ובטווח הארוך .צפוי מחסור של כ- 15,000 נהגים העניין". עוד ציין משרד התחבורה כי בכוונת המשרד להתאים את המבחן הפנימי ככל הניתן לרמת הבחינה המעשית הנערכת על ידי בוחני הנהיגה. .נהגים מקצועיים – נהיגה ברכב ציבורי ו ברכב תובלה .ענף ההובלה וההסעה הוא ענף בעל חשיבות לאומית, הן מן ההיבט המשקי -כלכלי והן מן ההיבט הביטחוני. על פי נתוני משרד התחבורה בשנת 2015 נסעו בכבישי ישראל 3.1 מיליון כלי רכב ממונעים, מהם 87,000 משאיות ו - 19,000 אוטובוסים. שיעור מעורבות הרכב הכבד בתאונות דרכים קטלניות ( 37% ) גבוה בהרבה משיעורם במצבת הרכבים. נהג רכב כבד נדרש למשנה זהירות ולאחריות ב נסיעה בדרך בשל מאפייני הרכב שהוא נוהג בו ובשל השימוש שהוא עושה בו. כלי ה רכב הכבדים והציבוריים נהנים מחידושים טכנולוגיים ובשנים האחרונות הוטמעו בהם מערכות מתקדמות המצריכות הכשרה ולימודים מיוחדים. בדרך כלל המשאיות והאוטובוסים החדשים מתקדמים הרבה יותר מרכב הלימוד שהתלמיד למד באמצעותו, ובמקרים רבים נהגים חדשים לומדים לנהוג בכלי רכב מיושנים שאינם תואמים לכלי הרכב הנמצאים על הכביש. האגף להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח האדם שבמשרד הכלכלה, באמצעות היחידה לתכניות הלימוד, אמון בין היתר על כתיבת תכנית הלימוד לכלי רכב כבדים ולכלי רכב ציבוריים. העדכון האחרון של תכניות הלימוד היה ב -2012 , וחסרים בהן מרכיבים רבים הקשורים לבטיחות כגון רתימת משאות. בסוף 2015 הכינה היחידה לתכניות הלימוד שבמשרד הכלכלה טיוטת תכנית חדשה ללימוד נהיגה ברכב משא כבד וללימוד נהיגה ברכב ציבורי, ובתחילת 2016 היא נמצאה בתהליכי אישור והערות במשרד התחבורה. נוסף על כך לא פיתחו משרד התחבורה ומשרד הכלכלה תכנית לימוד לשיפור מקצועיותם של מורי הנהיגה המתאימה למציאות המשתנה. .תהליך הוצאת רישיון הנהיגה ברכב כבד 16 .על פי נתוני משרד התחבורה, בתחום הנהיגה המקצועית יש מחסור של כ - 4,000 נהגים ובטווח הארוך צפוי מחסור של כ - 15,000 נהגים. עוד עולה מנתוני משרד התחבורה כי קיים גידול שלילי במספר בעלי רישיון הנהיגה באוטובוסים: כל שנה מוכשרים לתפקיד כ- 1,000 נהגים, ופורשים כ- 2,000 ,נהגים מסיבות שונות (פנסיה מחלה, מעבר לעבודה מתגמלת יותר). בדיון של משרד התחבורה מדצמבר 2015 .הגדיר מנכ"ל משרד התחבורה את נושא גיוס הנהגים המקצועיים כפרויקט לאומי נהגים מקצועיים חסרים בכל רחבי הארץ אך הבעיה חריפה יותר באזור המרכז ובאזור השפלה. . .16 ראו תרשים1. 572 | דוח שנתי 67א .ממסמכי משרד התחבורה עולה כי כתוצאה ממחסור בנהגי התחבורה הציבורית קשה לספק שירותי תחבורה ציבורית בהתאם לדרישה הקיימת. על פי משרד התחבורה מחסור זה יוצר בעיות מגוונות כגון אי-שביעות רצון בקרב הנוסעים בתחבורה ציבורית; נהגים העובדים שעות רבות מדי ומעבר למותר על פי החוק; חוסר בגמישות התפעולית; אי-עמידה של המפעילים בתדירויות שנקבעו בתנאי המכרז; התפשרות על איכות הנהגים; חשש להעלאה גדולה בשכר הנהגים עקב הביקוש הגבוה. בנובמבר 2015 כתב מנכ"ל ארגון חברות ההסעה בישראל למר עמית לנג, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, וביקש כי משרדו יירתם למאמץ לגיוס נהגים מקצועיים. הוא ביקש עזרה בתחומים האלה: איתור וגיוס מועמדים; פתרון כשלים והסרת חסמים בירוקרטיים בהכשרת נהגים; תשלום דמי קיום בתקו פת לימוד הקורס; השתתפות משרד הכלכלה בעלות הקורס. בתשובתו כתב מנכ"ל משרד הכלכלה כי הבעיה ידועה למשרד הכלכלה אך הוא אינו יכול לסייע בתקצוב ובמימון הכשרת הנהגים בשל אי-עמידה של המקצוע באמות המידה של משרד הכלכלה ושל המוסד לביטוח הלאומי. עם זאת ציין כי מרכזי ההכוונה של המשרד יסייעו באיתור עובדים ובגיוסם. משרד התחבורה בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין כי קיים סדרת דיונים בנושא המחסור בכוח האדם בתחום הנהיגה המקצועית ואף הקים צוות שבחן את הנושא בעזרת גורמים שונים לשם מציאת פתרונות. בין היתר גיבש הצוות רעיון לפרויקט גיוס חרדים ובני מיעוטים לנהיגה בתחבורה הציבורית בשיתוף עם משרד הכלכלה. כמו כן המשרד מקדם את נושא צמצום לוחות הזמנים בהליך קבלת רישיון הנהיגה. עוד ציין המשרד כי הליך קבלת תעודת היושר קוצר ל-48 שעות17. משרד הכלכלה בתשובתו מאפריל2016 למשרד מבקר המדינה ציין כי גם הוא פועל לפתרון הבעיה, ותשתיות התעסוקה מגויסות לתהליך העבודה של מרכזי ההכוון לשם גיוס מועמדים והכשרתם באמצעות הקצאת שוברים. לדעת משרד מבקר המדינה ההשלכות הקשות למשק, הכלכליות והבטיחותיות, בשל המחסור בנהגים מקצועיים מחייבות את כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, וביניהם משרד התחבורה ומשרד הכלכלה, לקבוע תכנית לאומית להכשרת נהגים מקצועיים. תהליך קבלת רישיון הנהיגה ברכב ציבורי מסורבל וארוך (ראו תרשים 1,) ולעתים אורך יותר משנתיים. מציאות זו עלולה לגרום למועמדים רבים לפרוש לפני תום התהליך ולוותר על קבלת הרישיון. כך למשל העברת הנתונים על ידי המרב"ד למשרד הרישוי והעברת הנתונים ממשרד הרישוי למכללה ולמועמד הוא תהליך הנמשך כמה חודשים. גם ההמתנה לת וצאות המבחן העיוני ממשרד הרישוי אורכת זמן רב. מנהל המרב"ד בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2016 ציין כי במחצית השנייה של 2016 יתחילו במרב"ד להשתמש במערכת ממוחשבת שאמורה לקצר את משך הטיפול לכמה שבועות. . .17 ראו תרשים1. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 573 .תרשים 1 : תהליך הוצאת רישיון הנהיגה ברכב כבד או ברכב ציבורי . .על פי נתוני משרד התחבורה. 574 | דוח שנתי 67א .שכר הלימוד של הנהיגה המקצועית .בטרם יתחילו ללמוד התלמידים נדרשים לעבור בדיקה רפואית במרב"ד ולשלם אגרת בדיקה לכשירות הנהיגה בסך 990 ש"ח. אם המועמד לא נמצא כשיר ורוצה לערער, עליו לשלם אגרה נוספת של 1,076 ש"ח. שכר הלימוד בקורס העיוני ובקורס המעשי נאמד בכ- 15,000 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה המחסור בנהגים מקצועיים מחייב את משרד התחבורה ואת משרד הבריא ות למצוא פתרונות לייעול תהליך קבלת רישיון הנהיגה, ולמנוע נשירה מיותרת של המעוניינים לעסוק בתחום במהלך התהליך. כמו כן על משרדי הממשלה השונים למצוא דרכים להוזלת מחיר לימודי הנהיגה המקצועית כדי להגדיל את הביקוש למקצוע וליצור תחרות שעשויה להעלות את איכות הנהיגה של העוסקים במקצוע. .ליווי "נהג חדש " לנהגי כלי הרכב הכבדים .תקנות התעבורה קובעות כי נהג חדש ברכב פרטי מחויב בנהג מלווה לתקופה מסוימת. לעומת זאת נהגי הרכב הציבורי ונהגי המשאיות אינם מחויבים בנהג מלווה. בנובמבר 2015 כתב מנכ"ל משרד התחבורה לח"כ אלי כהן כי משרד התחבורה מקדם מהלך להליך חקיקה ראשית לחיוב חונך לנהג חדש ברכב כבד וברכב ציבורי. משרד התחבורה מסר בתשובתו כי הנושא מצוי בהליך חקיקה מתקדם לאחר שימוע לציבור ובתקופה הקרובה יובא לכנסת. כמו כן המשרד בוחן את האפשרויות השונות בדבר הנשיאה בתשלום החניכה של נהג חדש. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה להחיש את קידום נושא חיובו נהג חדש ברכב ציבורי וברכב כבד בתקופת החניכה. דרישה זו עשויה להעלות את רמת מיומנותם של נהגים אלה ולקדם את נושא הבטיחות בדרכים עד מאוד. .מבחני הנהיגה המעשיים .מבחן הנהיגה הוא השלב האחרון לפני קבלת רישיון נהיגה ברכב פרטי או ברכב מקצועי. במהלך השנים הולך וגדל הביקוש לרישיון הנהיגה, וזאת בין היתר כתוצאה מגידול באוכלוסייה, בשל הורדת גיל הזכאות ללמוד נהיגה ובשל המרות רישיון הנהיגה לעולים החדשים. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 575 .ממסמכי משרד .התחבורה עולה כי .הנחיית שר התחבורה .היא כי זמן ההמתנה .הממוצע לבחינות .החוזרות אמור להיות .חודש לכל היותר הקצאת מבחני הנהיגה למחוזות ולמורי הנהיגה .הקצאת הבחינות המעשיות נקבעת באופן אוטומטי על ידי מערכת ממוחשבת לניהול הבחינות. בתי הספר לנהיגה מעבירים לפקידים בסניפי המחוזות עדכונים על פרטי תלמידי הנהיגה הממתינים לבחינה המעשית, והפקידים מזינים את הפרטים למערכת ניהול הבחינות. מועמד לבחינה נחשב כל מי שנבדק בדיקות רפואיות ועמד בהצלחה במבחן התיאוריה, אפילו אם לא החל ללמוד נהיגה. בוחני אגף הרישוי הם העורכים את בחינות הנהיגה המעשיות. כמו כן, אם יש צורך במבחן חוזר, תקנה 209 לתקנות התעבורה קובעת כי אגף הרישוי רשאי לקבוע לנבחן שנכשל מועד נוסף לבחינה עד שישה חודשים מיום ביצוע המבחן. לעומת זאת ממסמכי משרד התחבורה עולה כי הנחיית שר התחבורה היא כי זמן ההמתנה הממוצע לבחינות החוזרות אמור להיות חודש לכל היותר. אולם הביקורת בשנת 2015 העלתה כי זמן ההמתנה הממוצע בין המבחן המעשי הראשון לבין המבחן השני ברכב פרטי עומד על 65 ימים. יצוין כי ועדת הכלכלה ביקשה בדיון שהתקיים ביוני 2015 שמשרד התחבורה יתקין תקנות לפיהן זמן ההמתנה לא יעלה על חודש. פעם בחודש מזין הרב-בוחן18 (להלן- הרב"ר) של המחוז אל המערכת את מספר הבחינות שאפשר להקצות. מספר הבחינות להקצאה מחושב על ידי הרב"ר על פי מספר הבוחנים, בהתאם למספר ימי העבודה בחודש וכפול מספר המבחנים ליום 19 . המערכתמקצה באופן אוטומטי בחינות ל מורי הנהיגה על פי היחס בין מספר התלמידים הממתינים למבחן לבין מספר המבחנים בחודש. כלומר המערכת אמורה להקצות בחינות באופן שוויוני לבתי הספר השונים בהתאם למספר התלמידים הממתינים למבחן. יחס ההקצאה הוא נתון המתקבל מחלוקה של מספר התלמידים הרשומים במערכת במספר המבחנים הפוטנציאליים בחודש. יחס ההקצאה מצביע על מספר החודשים שהתלמיד חייב להמתין בממוצע למבחן מעשי. על פי נתוני משרד התחבורה, בחודשים ינואר עד מאי 2015 יחס ההקצאה במחוזות השונים היה כדלהלן: (א) מחוז באר שבע - 4; (ב) מחוז חיפה והצפון- 3.5 ; (ג) ירושלים והדרום - 3.7 ; (ד) תל אביב והמרכז- 3.6. .יצוין כי המורה עצמו בוחר מתוך כלל תלמידיו את התלמיד שייגש למבחן המעשי נוסף על כך הרב"ר מותיר שיעור מסוים של מבחנים שאינו מקצה אותם והם משמשים כרזרבה (ראו להלן). המספר המקסימלי של מבחנים שבוחן אמור לערוך במהלך יום עבודה של תשע שעות מוצג בלוח 6 ., להלן . .18 הרב-בוחן אחראי על הבוחנים, קובע את סידור העבודה, מפקח על עבודת הבוחנים, ובמקרה הצורך משמש גם כבוחן. 19 תחשיב זה מבוצע בעבור מספר הבחינות המעשיות לרישיון נהיגה ברכב פרטי. לקביעת מספר הבחינות המעשיות לסוגים נוספים של כלי רכב ואופנועים מבוצע תחשיב נפרד בהתאם למספר הבוחנים בעלי ההסמכה לבחון בכל סוג רכב. 576 | דוח שנתי 67א .לוח 6 : היקף העבודה הנדרש מהבוחנים ביום עבודה .סוג המבחן מספר המבחנים בשעה מספר המבחנים ביום .פרטי ומשא קל 2 14 .גורר, אוטובוס ומשא כבד 1 7 . אופנועים עד125 סמ"ק 9 63 .אופנועים 4 28 .טרקטורים 4 28 .מבחן שליטה ברכב פרטי 3 21 . על פי נוהלי משרד התחבורה בוחן של רכב פרטי ורכב משא קל העובד תשע שעות אמור לבצע 14 בחינות במהלך7 שעות עבודה, דהיינו כלתלמיד אמור להיבחן כ -30 .דקות. השעתיים הנותרות ביום העבודה מיועדות להפסקה ולמילוי טפסים כאמור, המערכת הממוחשבת אינה מקצה את כל המבחנים אלא שומרת מספר קטן כרזרבה. המבחנים הנשמרים כרזרבה מחולקים על פי שיקול דעתו של רב"ר המחוז, מבלי שאגף הרישוי קבע שיטת הקצאה קבועה לכל המחוזות. כמו כן בניגוד למבחנים הרגילים המבחנים ברזרבה אינם מחולקים למורי הנהיגה אלא ניתנים לבתי הספר לנהיגה, והמנהל המקצועי בכל בית ספר מחלק למורי הנהיגה את מבחני הרזרבה שהוקצו לו, לפי שיקול דעתו . באוקטובר 2014 קבע הסמנכ"ל לתנועה כי שיעור הרזרבה לא יעלה על שני אחוזים. על פי נתוני משרד התחבורה מינואר עד מאי 2015 , ברוב המחוזות ניצול ההקצאה הוא יותר מ- 102% (יותר מההקצאה המקורית בתוספת2% רזרבה). להלן בלוח7 .מספר המבחנים המוקצים לכל מחוז ומספר המבחנים בפועל .לוח 7 : מספר מבחני הנהיגה שהוקצו לכל מחוז לעומת מספר המבחנים בפועל, ינואר עד מאי 2015 .המחוז ההקצאה מספר המבחנים שיעור הניצול מספר הממתינים .באר שבע והנגב 11,330 11,061 98% 45,268 .חיפה והצפון 44,320 46,951 106% 156,943 .ירושלים והדרום 23,022 26,393 115% 84,910 .תל אביב והמרכז 51,157 54,148 106% 182,916 .סה"כ 129,829 138,553 .על פי נתוני משרד התחבורה. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 577 .מועמד לבחינה נחשב .כל מי שעשה בדיקות .רפואיות ועמד .בהצלחה במבחן .התיאוריה, אפילו אם .לא החל ללמוד נהיגה מהלוח עולה כי במחוז ירושלים אחוז הניצול הגיע לכ - 115% מההקצאה שנקבעה במערכת הממוחשבת. חריגה זו מצביעה על שימוש יתר במבחנים ברזרבה. חשוב לציין כי עבור כל תלמיד, משתנה חשוב ביותר בבחירת מורה לנהיגה הוא יכולת המורה לקבל הקצאות מהירות למבחנים. מכאן שפרנסת המורה לנהיגה נקבעת בעקיפין על פי מספר הטסטים שהוא יכול לקבל - ככל שמורה מקבל הקצאה גדולה יותר של טסטים, הביקוש ללמוד אצלו עולה, וככל שמספר התלמידים שלו גדל (בעיקר ביחס לשוק) הוא מקבל הקצאות רבות יותר. מהביקורת עולה כי הקצאת כמות הרזרבה של המבחנים המעשיים אינה שקופה ואינה נעשית על פי אמות מידה ברורות. מצב זה משאיר פתח להקצאה לא שוויונית ומעלה חשש להקצאה למקורבים באופן מפלה. מן הראוי שהמשרד יצמצם את מספר המבחנים הנקבעים כרזרבה ויקבע אמות מידה ברורות ושוויוניות להקצאתה. .עיוותים בהקצאת המבחנים .1. כאמור, הקצאת המבחנים לכל מורה נקבעת על פי סך הבחינות שאפשר לבצע בכל חודש ובהתאם למצבת הבוחנים החודשית, ולפי מספר התלמידים הממתינים למבחן הרשומים אצל אותו המורה. כפי שצוין מועמד לבחינה נחשב כל מי שעשה בדיקות רפואיות ועמד בהצלחה במבחן התיאוריה, אפילו אם לא החל ללמוד נהיגה. הדבר מעוות את חישוב ההקצאה ומעניק למורים מסוימים מבחנים שלא בהתאם למידת המוכנות של תלמידיהם אלא על פי מספר התלמידים הרשומים, אפילו אם חלקם חדלו מלימודי הנהיגה, כמו למשל צעירים שגויסו לצה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי ש אגף הרישוי יאפשר רישום של תלמיד למבחן (ולצורך קביעת ההקצאה) רק לאחר שהתרשם כי התלמיד אכן מוכן להיבחן ועמד בדרישות מסוימות, כגון למידת מספר מינימלי של שיעורים או הצלחה בבחינה הפנימית של בית הספר. כמו כן יש לשקול לחייב את המורה להודיע בהודעה רשמית שמדובר בתלמיד שאכן יוכל להיבחן באותו החודש - וכך לגרוע מבסיס החישוב רשימה של תלמידים שאינם פעילים, אינם נמצאים בארץ וכדומה. 2. תלמיד הרשום אצל מורה מסוים ולא ניגש לבחינה במשך חצי שנה אמור להיגרע מרשימת הממתינים של אותו המורה; כמו כן, תלמיד שעבר לבית ספר אחר אמור להיגרע ממצבת הממתינים של בית הספר הראשון, ולעבור למצבת הממתינים בבית ספרו החדש. מדוחות הביקורת של מפקח מחוז חיפה עולה כי המערכת הממוחשבת אינה גורעת תלמידים שאינם פעילים יותר מחצי שנה. כמו כן תלמידים שעברו לבתי 578 | דוח שנתי 67א .ספר אחרים נשארו ברשימה של בתי הספר הקודמים שהיו רשומים בהם. המשמעות היא כי יחס ההקצאה של מורה שתלמידיו אינם פעילים או שעברו לבתי ספר אחרים גבוה ביחס למורים אחרים, ומספר הבחינות שיקבל גדול יותר, בהתאם. יצוין כי במסגרת הביקורת גורמים שונים במחוזות הצביעו לפני נציגי משרד מבקר המדינה על בעיות שונות במערכת המחשוב של האגף. לטענתם אחת הסיבות לבעיות היא מערכות המחשוב המיושנות. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף הרישוי לבדוק את תקינותן של המערכות הממוחשבות לניהול הבחינות התומכות בתהליכי העבודה, ולוודא כי הן עונות לכללי העבודה שנקבעו. 3. על מנת להגדיל את מספר המבחנים ולקצר את ההמתנה למב חן המעשי, החליט משרד התחבורה כי נוסף על עריכת המבחנים בימים ראשון עד חמישי יתקיימו מבחנים גם בימי שישי. תוספת זו הגדילה את מספר המבחנים המעשיים בממוצע בכ - 42,000 בשנה (בשנת 2013 נערכו כ - 37,800 מבחנים, ב -2014 - 47,400 מבחנים וב-2015 - 40,000 .)מבחנים בפרוטוקול ישיבה ממאי 2014 בהשתתפות הסמנכ"ל הבכיר לתנועה ומנהלי המחוזות צוין כי הקצאת הבחינות בימי שישי מבוצעות בצורה ידנית, וכי התערבות ידנית במערכת יוצרת בעיה כיוון שהיא מאפשרת הקצאה של מבחנים למורים מוכרים ומועדפים. לדעת משרד מבקר המדינה גם בימי שישי על משרד הת חבורה להקצות את הבחינות רק באמצעות המערכת הממוחשבת ובאופן שישמור על שוויוניות ההקצאה. יצוין כי מתחשיב שערך משרד התחבורה שהשווה את יעילות הוספת המבחנים המעשיים ביום שישי לעומת אפשרות של גיוס עובדים עולה כי העסקת 85 בוחנים בימי שישי תורמת בממוצע כ - 35,000 מבחנים נוספים בשנה. מאחר שעלות שעת העסקת בוחן ביום שישי היא 150% משכרו ביום רגיל, העלות הכוללת של העסקת 85 בוחנים בימי שישי מסתכמת בכ-2.2 .מיליון ש"ח בשנה לעומת זאת, שכירת עשרה בוחנים חדשים והעסקתם בימי העבודה הרגילים מסתכמת בכ -1.8 מיליון ש"ח לשנה, והתפוקה של הם יכולה להיות יותר מ- 30,000 מבחנים בשנה; מכאן שהעסקת עשרה עובדים נוספים עשויה לחסוך למדינה כ- 400,000 ש"ח לשנה. מידע זה הועבר על ידי משרד התחבורה למשרד האוצר באוגוסט 2014. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא שמשרד האוצר ומשרד התחבורה דנו וקיבלו החלטה בעקבות הנתונים האלה. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 579 .ממסמכי משרד .התחבורה עולה שאין .אחידות במסלולי .הנבחנים; זמני המבחן .אינם זהים ולפעמים .הבוחנים לא עומדים .בזמנים המינימליים .שנקבעו בנהלים ליקויים במבחן המעשי .ממסמכי משרד התחבורה עולה רשימת ליקויים במבחן המעשי, בין היתר אין אחידות במסלולי הנבחנים; זמני המבחן אינם זהים ולפעמים הבוחנים לא עומדים בזמנים המינימליים שנקבעו בנהלים; המשרד לא קבע אמות מידה אחידות וברורות שיאפשרו לבוחן לבחון בצורה הוגנת את איכות הנהיגה של התלמידים כולם, ויאפשרו למשרד התחבורה פיקוח ובקרה מיטביים על מהלך הבחינה; משרד התחבורה לא יצר תשתית שתאפשר גמישות בתהליכי הבחינה ובהטמעת תכנים חדשים וטכנולוגיים. מבחני הנהיגה המעשיים בישראל מבוצעים באותה מתכונת מזה זמן רב ואינם מתאימים בהכרח למצב כיום. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לשקול לערוך שינויים באופן ביצוע המבחן המעשי כדי שתתקיים אחידות בין הבוחנים ויצומצם כוח ההכרעה של שיקול דעתם בלבד. נוסף על כך עליו לחתור לשקיפות מרבית לנבחנים, ולטיוב מערכי הבקרה של המשרד השולטים באופן ביצוע המבחן המעשי. .שימוש במצלמות דרך .1. במהלך הבחינה הנבחן נתון למרותו של הבוחן. הם נמצאים יחד במהלךביצוע המבחן ואִתם נבחן נוסף אחד בלבד. בתום המבחן הבוחן מציין את התרשמותו מהנבחן ואילו ליקויים ראה במהלך המבחן, וקובע אם התלמיד עבר או נכשל. תלמיד שסבור כי כישלונו בבחינה לא היה מוצדק רשאי לערער לפני משרד הרישוי על תוצאת הבחינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי אין בידיו האמצעים האובייקטיבים לבדוק את נכונות תוצאת המבחן היות שמדובר בטענת התלמיד אל מול טענת הבוחן. כאמור הפיקוח של משרד התחבורה על הבוחנים לוקה בחסר וייתכן שתלמיד שערער ייאלץ לגשת למבחן נוסף מכיוון שלא היו לו האמצעים להוכיח את טיעוניו. 2. בחלקמכלי הרכב של מורי הנהיגה מותקנת מצלמת דרך על השמשה הקדמית, והיא מצלמת ומקליטה את תוואי הדרך שנהג בה התלמיד. המצלמה היא אמצעי בקרה חשוב המאפשר ללמוד על טיב ההוראה של המורה, והשימוש בה עשוי להגדיל עד מאוד את יעילות תהליך הפקת הלקחים ותיקון הליקויים. שימוש במצלמה עשוי לשפר את הרמה המקצועית של הבוחנים, לצמצם את הסכנה שיקבלו החלטות שרירותיות או לא מבוססות, ולסייע במיקוד התלמיד בחסרונות הנהיגה שלו וכך להגדיל באופן ניכר את סיכוייו להצליח במבחן ואף חשוב מכך - לסייע בשיפור הנהיגה שלו. 580 | דוח שנתי 67א .הבדיקה העלתה כי משרד התחבורה שק ל בעבר להכניס אמצעי צילום והקלטה בעת לימוד הנהיגה ובעת המבחנים המעשיים. לדוגמה, במכתבו של מנהל אגף בכיר רישוי מאפריל 2014 ציין המנהל כי יש לבחון את האפשרות להתקנת מכשיר להקלטה ולצילום ברכב בעת לימוד הנהיגה ובעת המבחן המעשי. כמו כן למשרד התחבורה תכנית להעביר את ביצוע המבחנים לחברה חיצונית, ואחד מתנאי התכנית (ראו להלן) הוא שימוש באמצעים טכנולוגיים כגון מצלמות ו -GPS . כיום, בפועל בוחני הנהיגה אינם מרשים להשתמש במצלמות בזמן הבחינה המעשית, ומנתקים אותן. על פי חוות דעתה של סגנית היועצת המשפטית במשרד התחבורה מיולי 2014 : "צילום אדם ברשות היחיד, אסורה לפי חוק הגנת הפרטיות זולת אם ניתנה הסכמה לכך". לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לשקול הכנסת אמצעים לפיקוח ובקרה כמו מצלמות שיותקנו בכלי הרכב. אלה יסייעו לפקח על עבודת הבוחן, לשפר את מהלך המבחנים ולבחון מקרי ערעורים. כמו כן העברת קובץ הצילום לנבחן תאפשר לו לבחון את הטעויות שעשה במהלך הבחינה וללמוד מהן לקראת המבחן הבא. יש מקום לבחון ככל הנדרש את הדרכים החוקיות להטמעת כלים אלה, והאפשרות להפכם לחלק מהתנאים ומהדרישות לעבודתם של הבוחנים, ואולי אף לשמש כלי להעריך את מקצועיותם. .בוחני הנהיגה .הוראת נוהל 8/93 מאוגוסט1983 קובעת את התנאים לקבלתו של בוחן לאגף הרישוי. על פי הנוהל, כל אזרח ישראלי שהשלים 12 שנות לימוד והוא בעל רישיון נהיגה לדרגה 2 בתוקף לפחות שמונה שנים ולדרגה 3 בתוקף לפחות חמש שנים (רישיון לנהיגה על משאית) יכול להתקבל להיות בוחן נהיגה, וזאת לאחר שהמציא תעודה על היעדר רישום פלילי, נבדק בדיקות רפואיות, עבר קורס לבוחני הנהיגה שקבע אגף הרישוי, וצלח בדיקה למיומנות נהיגתו בליווי הרב"ר. משרד הכלכלה אמון בין היתר על ביצוע ההכשרות, על קביעת התכנים להכשרות ועל עריכת בחינות למקצועות השונים, ביניהם הכשרת מורי הנהיגה; בתחום אחריותו יותר מ -350 .מקצועות מוסדרים הביקורת העלתה כי למשרד הכלכלה אין תכנית להכשרה של בוחני הנהיגה וממילא הוא לא נדרש לזאת ממשרד התחבורה. יוצא אפוא כי כל המעוניין להיות בוחן נהיגה נדרש ללמוד בקורס בוחני נהיגה בבתי הספר ללימוד הנהיגה, ולא בקורס של משרד הכלכלה כפי שנדרשים מורי הנהיגה. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 581 .בשנת 2003 הסתכמה מצבת הבוחנים ב-149 בוחנים ובינואר 2016 .היה מספרם 128 , .ירידה של 14% לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שמורי הנהיגה, האמונים על לימוד מיומנויות הנהיגה - תפקיד חשוב מאין כמותו - זוכים להכשרה מקצועית מקיפה, כך ראוי שגם בוחני הנהיגה, המסמיכים את הנהגים החדשים לנהוג בכבישי הארץ על ידי הענקת רישיונות הנהיגה, יזכו להכשרה מקצועית נאותה. על משרד התחבורה לשקול להכין קורס ייעודי להכשרת בוחני הנהיגה בשיתוף עם משרד הכלכלה. .תקן הבוחנים .הבוחנים מועסקים על פי חוזה אישי המחודש באופן אוטומטי מדי שנה בחתימת מנהל אגף בכיר . בחידוש ה חוזה אין נבחנת התאמת הבוחן לתפקיד או עמידתו במבחני העסקה. אף שבוחני הנהיגה מועסקים על פי חוזה, יחסי העבודה בינם לבין משרד התחבורה כמוהם כיחסי עבודה עם עובד מדינה , ובלתי אפשרי לסיים את ההתקשרות עמם בטיעון של תום החוזה. במקרים שהמשרד מעוניין בסיום החוזה, הוא מבצע הליכי שימוע ופיטורין כמו לכל עובד מדינה. בשנת 2003 הסתכמה מצבת הבוחנים ב-149 בוחנים ובינואר2016 היה מספרם128 , ירידה של14% . לעומת זאת הביקוש לרישיונות נהיגה הולך וגדל. משרד מבקר המדינה פנה לאגף משאבי האנוש במשרד התחבורה בבקשה לקבל את התקן המעודכן של הבוחנים. למרות בקשות מספר, המידע לא נמסר ונטען שאין תקן מאושר לבוחנים. בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת שהתקיימה ב - 30.6.15 ציין הסמנכ"ל הבכיר לתנועה כי למשרד התחבורה אי ן בעצם תקן למספר הבוחנים, וכי לאורך השנים פעלו 149 בוחנים. כמו כן, ביולי2015 כתב הסמנכ"ל הבכיר לתנועה למנהלת ועדת הכלכלה בכנסת בנושא "מחסור בבוחני הנהיגה" כי משרד התחבורה פועל עם משרד האוצר ועם נציבות שירות המדינה על מנת להגדיל את מצבת הבוחנים. נוסף על כך באוקטובר 2015 הוא כתב למנהלת הוועדה לפניות הציבור בכנסת כי "בימים אלה משרד התחבורה מצוי בבדיקה לכמות הבוחנים הנדרשת בכפוף לרמות שירות שונות הנבחנות". במועד סיום הביקורת מצבת הבוחנים עמדה על 128 בוחנים. למרות מחסור גדול בבוחנים הנמשך כבר כעשור לא קבע משרד התחבורה תקן שיתאים לרמת השירות ששר התחבורה מעוניין לספק (המתנה של לא יותר מחודש בין מבחן למבחן) ואפילו לא הגדיל את מספר הבוחנים בהתאם לגידול בביקוש רישיונות הנהיגה. יצוין כי במועד סיום הביקורת הפתרון שמשרד התחבורה התכוון לקדם לשם הטיפול בבעיה הוא הפרטת המבחנים המעשיים (ראו להלן) ולא הגדלת מספר הבוחנים. 582 | דוח שנתי 67א .ראשי הצוותים .ראשי הצוותים הם בוחני נהיגה אשר באחריותם לארגן את תכנית העבודה לעריכת המבחנים לפי בתי הספר. הם משבצים את הבוחנים של המחוז לביצוע טסטים וגם משבצים את עצמם; דרך ניהול זו פוגעת בעיקרון שעל הבוחן לא לדעת מראש לאיזה בית ספר הוא יצֻוות. זאת ועוד, בשל תפקידו כראש צוות, הבוחן מבצע 12 בחינות ביום במקום14 . מכאן שלמלאכת שיבוץ הבוחנים במחוז מוקדשת שעה שלמה מדי יום, או כ-20 שעות מדי חודש בחודשו. מחישוב שעשה משרד מבקר המדינה עולה שתוצאת ההפחתה של שני טסטים ביום בעבור כל בוחן שהוא ראש צוות היא הפחתה של כ - 3,000 מבחנים בשנה 20 בכל המחוזות יחד. הביקורת העלתה כי למשרד התחבורה אין אמות מידה לקביעת מספר ראשי הצוותים ואופן פעולתם וכל מחוז פועל בצורה שונה ומקצה באופן שונה את מספר ראשי הצוותים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו ראש הצוות מחליט לאיזה בית ספר הוא מצוות את עצמו הוא מצב בלתי רצוי שמוטב להימנע ממנו. כמו כן למרות המחסור בבוחנים, ראשי הצוותים עורכים פחות בחינות ביום ודבר זה גורם להארכת זמן ההמתנה של התלמידים למבחני הנהיגה המעשיים. כל זאת אף שאין זה ברור כלל וכלל אם למלאכת שיבוץ הבוחנים אכן נדרש מספר השעות החודשיות המוקדש למטלה זו. .ליקויים בדיווחי הבוחנים .1. בדוח הביקורת הפנימית של משרד התחבורה על תפקוד הבוחנים21 מיולי2011 :נמצאו ליקוים רבים, וביניהם (א) בוחני הנהיגה אינם נדרשים "להחתים כרטיס" בתחילתו ובסופו של יום עבודה; (ב) דיווחי הנוכחות ודיווחי השכר של בוחני הנהיגה אינם ממוחשבים ואינם מנוהלים באמצעות מערכת הנוכחות והדיווח של המשרד (מערכת "לביא") ; (ג) דיווחי האש"ל והנסיעות המוגשים על ידי הבוחנים ואישור המנהלים נעשה ללא אמות מידה קבועות המאפשרות לבדוק את מהימנות הדיווחים; (ד) נמצאו דיווחי בוחנים אשר אינם תואמים את דרישות העבודה על פי חוזה ההעסקה ואשר אושרו בחתימה על ידי הרב"ר במחוזות ושולם בגינם שכר מלא; (ה) כתוצאה מאופן הדיווח השגוי שילם המשרד בשנת 2009 כמיליוןש"ח בגין החזרי נסיעות בתחבורה הציבורית לבוחני הנהי גה; . .20 החישוב נעשה על ידי מכפלה של2 (שני מבחנים פחות בכל יום) במספר ימי העבודה בשנה ובמספר המחוזות (4.) 21 משרד התחבורה, דוח ביקורת 63 (2011 ."), "בוחני נהיגה וביצוע מבחנים מעשיים משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 583 .הבוחנים מגישים .אישורים רפואיים על .מחלה מאחר שהם .לא זכאים לפדיון ימי .מחלה בעת פרישתם (ו) בכל חודש מדווחים הבוחנים על כ- 6,400 שעות ביטול זמן22 בממוצע, כלומר כ-50 שעות ביטול זמן בממוצע מדֻווחות על ידי כל בוחן בכל חודש - שבגינן הוא מקבל תשלום בגובה 80% ;משכר שעת עבודתו (ז) מבדיקת דיווחי שעות העבודה של הבוחנים בחודשים יולי-אוגוסט 2010 נמצאו 67 בוחנים אשר דיווחו על היקף שעות עבודה (שעות רגילות ושעות ביטול זמן) של בין 280 ל-320 שעות בחודש, שהן 172-150 אחוזי משרה (משרה מלאה עומדת על 186 שעות בחודש); (ח) מבדיקת ימי החופשה והמחלה שלקחו הבוחנים עולה כי מדי יום כ-21 בוחנים מתוך136 לא הגיעו לעבודה (יותר מ-15% )ממצבת העובדים. 2. במכתבו של הסמנכ"ל הבכיר לתנועה למנהלי המחוזות מאפריל2014 הוא ציין כי "יש לבצע השוואה בין כמות המבחנים שביצע הבוחן באותו החודש בין הדיווח במערכת המיחשובית לדיווח הידני כפי שהוגש למחלקת השכר. יש לבצע בדיקה מדגמית בהתייחס למרכיבי תלוש השכר: ביטול זמן, שעות נוספות". כמו כן מדיון שהתקיים במשרד התחבורה במאי 2015 עולה כי ייתכן שהבוחנים מגישים אישורים רפואיים על מחלה מאחר שהם לא זכאים לפדיון ימי מחלה בעת פרישתם. 3. משרד מבקר המדינה קיבל קבצים ממערכת המידע של משרד התחבורה וביצע עיבוד נתונים שהעלה את הממצאים האלה: א. נמצאו בוחנים שדיווחו על עריכת 20 בחינות ויותר ליום העבודה23 . חלקם דיווחו כי ערכו 45-30 בחינות ליום, מספר מבחנים שאינו אפשרי כלל וכלל. ב. נמצאו בוחנים שדיווחו שערכו 20 בחינות ויותר ברכב פרטי, במשאיות ובאוטובוסים24 בימי שישי, אף שעבדו 5 שעות בלבד. כמו כן נמצאו שנ י בוחנים שדיווחו ב-2013 על עריכת53 מבחנים ביום שישי אחד . ג. משרד מבקר המדינה בדק את דיווחי הבוחנים לשנים 2015-2013 ובבדיקה נמצאו בוחנים שדיווחו על עריכת מבחני נהיגה בשבת למרות האיסור לכך על פי חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 . בשנת 2013 היו70 דיווחי עבודה בשבת, בשנת 2014 - 41 דיווחים ובשנת 2015 - 60 דיווחים. ד. הביקורת העלתה כי בוחנים דיווחו שערכו בחינות בשני מחוזות או יותר באותו היום. בלוח 8 להלן מספר הפעמים שהבוחנים דיווחו על עבודה בכמה מחוזות באותו היום. . .22 על פי חוזה ההעסקה בוחן מדווח על שעות עבודה מרגע צאתו מביתו ועד חזרתו לביתו. משך זמן הנסיעה מהבית לעבודה ומהעבודה לבית נקרא "ביטול זמן". 23 .ללא אופנועים וטרקטורים 24 ללא בחינות לטרקטורים ולדו -גלגלי. 584 | דוח שנתי 67א .לוח 8 : מספר הפעמים שהבוחנים דיווחו על עבודה בכמה מחוזות באותו היום, 2015 -2013 .השנה עבודה בשני מחוזות עבודה בשלושה מחוזות עבודה בארבעה מחוזות .2015 933 22 2 .2014 905 9 1 .2013 850 5 1 . מלוח8 עולה כי כל בוחן דיווח שעבד לפחות7 פעמים בשנה בממוצע בשני מחוזות באותו היום (בחישוב מקורב לפי 130 בוחנים). המשמעות של עבודה בשני מחוזות ויותר היא הכנסה נוספת לבוחן בשל דיווח על שעות הנסיעה, בשל חישוב מרחק הנסיעה ובשל הדיווח על השעות הנוספות. ה. עוד העלתה הביקורת כי הבוחנים דיווחו על עריכת בחינות בשני מחוזות או יותר באותו היום גם בימי שישי. כך למשל דיווח בוחן באוגוסט 2013 שערך בחינה אחת במחוז תל אביב, לאחר מכן ערך בחינה במחוז חיפה ולבסוף ערך 18 בחינות במחוז ירושלים. בוחן אחר דיווח בדצמבר 2013 כי ערך בחינות בשלושה מחוזות (חיפה, תל אביב וירושלים): הוא דיווח כי בשני מחוזות ערך בחינה אחת בכל מחוז, ובמחוז אחד ערך 22 .בחינות ו. בדיווחי השעות של הבוחנים נמצאו דיווחים בלתי סבירים של 16-15 שעות ביום; לעתים מדווחים הבוחנים כי יצאו מהבית ב - 5:00-4:30 לפנות בוקר וחזרו ב- 20:30 -20:00 . לעתים הדבר נובע משיבוץ הבוחנים במרחקים גדולים מביתם. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי נושא דיווח הבוחנים נמצא בהליכי הסדרה. הממצאים לעיל מצביעים על דיווחים כוזבים לכאורה של הבוחנים המגדילים את שכרם. זאת ועוד, אף שהביקורת הפנימית העלתה ליקויים דומים בדיווחי השעות של הבוחנים עוד ב -2011 , בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי התופעה ממשיכה וכי דיווחי הבוחנים אינם נבדקים בדיקה מעמיקה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של הבוחנים המדווחים דיווחים כוזבים לכאורה, ואת פעילותם הלקויה של מנגנוני הבקרה במשרד התחבורה שלא בדקו בדיקה מעמיקה את הדיווחים ולא נקטו את הצעדים הנדרשים בעניין הדיווחים הכוזבים, ששולם בגינם כסף רב מהקופה הציבורית שהבו חנים לא היו זכאים לו כלל וכלל. על משרד התחבורה לבדוק מיד את דיווחי העבר של הבוחנים, לגבות מהם את תשלומי היתר, ולנקוט את הצעדים המתחייבים מתוצאות הבדיקה. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 585 .במשך 30 השנים האחרונות בחן משרד התחבורה את .אפשרות ההפרטה אך לא הצליח לקדם את הנושא. בשנת 2015 עלה שוב נושא הפרטת מבחני הנהיגה על הפרק בשל המחסור בבוחנים משרד התחבורה ציין בתשובתו כי מבחני הנהיגה המעשיים מבוצעים באותה מתכונת שנים רבות, פרק הזמן שיש להמתין למבחן המעשי ארוך, תוכני הבחינה המעשית ומתכונתה לא התעדכנו מזה זמן רב, והמבחן מבוסס רובו ככולו על שיקול הדעת של הבוחן. כמו כן, לא קיים היום מערך של פיקוח ובקרה אשר במסגרתו ניתן לעקוב אחר יישום המדיניות המקצועית של המשרד, לזהות כשלים מערכתיים, לאתר בוחנים בעלי רמה מקצועית ורמה אישית נמוכה, ולנתח את מהלכי המבחן לצורך הפקת לקחים. בשל בעיות אלה ובעקבות מס קנות צוות ההיגוי שבחן את הנושא, החליט המשרד על קידום רפורמה שלפיה ביצוע המבחנים יהיה באמצעות מיקור חוץ (ראו להלן), וכשהדבר יצא אל הפועל יהיו בתהליך גם מרכיבים של פיקוח ובקרה, לרבות תיעוד מלא של המבחן. משרד התחבורה ציין כי רפורמה זו תיתן מענה לליקויים שתוארו לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי מרבית הליקויים שתוארו לעיל קיימים כבר שנים רבות ולא נעשה דבר כדי לתקנם. על משרד התחבורה לפתור את כל הבעיות שתוארו לעיל על ידי הכנת תכנית כוללת שתאפשר בין היתר לקצר את זמני ההמתנה, להוסיף אמצעים טכנולוגיים ולהגביר את הפיקוח והבקרה של המשרד על הבוחנים. .ביצוע עבודת מטה לקראת הפרטת המבחנים המעשיים .הרצון לשפר את השירות ואת איכות מבחני הנהיגה המעשיים הביא כאמור את משרד התחבורה לשקול הפרטת מבחנים אלה, בדומה לנעשה במכוני רישוי הרכב ובמבחנים העיוניים לנהיגה. במשך 30 השנים האחרונות בחן משרד התחבורה את אפשרות ההפרטה אך לא הצליח לקדם את הנושא, בעיקר מטעמים הקשורים ביחסי העבודה במשרד ובהסכמי העבודה של הבוחנים. בשנת 2015 עלה שוב נושא הפרטת מבחני הנהיגה על הפרק בשל המחסור בבוחנים, בשל זמני ההמתנה הארוכים למבחנים, וגם כתוצאה מבקשותיהם של מורי הנהיגה ותלמידיהם. על פי מסמכי משרד התחבורה הצורך בהפרטת התהליך נובע גם מרמה מקצועית לוקה בחסר של הבוחנים הקיימים. לדעת משרד התחבורה אלה הסיבות לניצול חלקי בלבד של פוטנציאל העבודה של הבוחנים לעריכת המבחנים, ונוסף על כך למשרד התחבורה אין יכולת ממשית לפקח על הבוחנים. מסיכום דיון שהתקיים במשרד התחבורה בנובמבר 2015 ,עולה כי הנהלת המשרד בגיבוי שר התחבורה מר ישראל כץ, נחושה ליישם את הרפורמה להפרטת מבחני הנהיגה המעשיים מאחר שהמהלך תואם את מדיניות המשרד לשיפור השירות לאזרח. עוד עולה מסיכום הדיון כי המשרד נערך לשביתה ממושכת של הבוחנים ומתכנן להיעזר בתקופת השביתה במאגר של בוחנים פוטנציאליים העומד לרשותו. בעת תהליך הביקורת פרסם משרד התחבורה את המכרז. לפני העברת ש ירות מסוים לגוף פרטי, ראוי כי המדינה תבדוק באמצעות עבודת מטה מסודרת ומעמיקה את כל החלופות האפשריות, תמפה את היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות; תחשב את התועלת הכספית שלה לעומת 586 | דוח שנתי 67א .ההוצאות הצפויות ותנהל את הסיכונים. במהלך הביקורת המציא משרד התחבורה למשרד מבק ר המדינה תחשיב השוואה בין עלות ביצוע המבחנים המעשיים באמצעות מיקור חוץ לבין עלות המשך ביצועם באמצעות בוחנים של משרד התחבורה והגדלת מספר הבוחנים כדי להעלות את רמת השירות. משרד התחבורה לא המציא למשרד מבקר המדינה סיכומי דיונים של תהליך קבלת ההחלטות המפרטים את תהליך בחירת החלופה שנבחרה בסופו של דבר. כתוצאה מכך לא ניתן לקבוע אם נעשתה עבודת מטה ראויה קודם קבלת ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצועה של עבודת מטה כזו מתחייב במיוחד נוכח אופי השירות המופרט - הפעלת סמכות שלטונית מובהקת של מתן רישיונות נהיגה. עבודת מטה כזו מצריכה את בחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ולא רק הכספיים, ובהם גם משמעותה של הפרטת סמכות שלטונית מובהקת וההשפעה הנובעת מאצילותה של סמכות זו לגורם שאינו ציבורי ועל יכולתה של הרשות הציבורית לקיים את החובות שהטיל עליה החוק25. . המכון הרפואי לבטיחות בדרכיםבמשרד הבריאות - המרב"ד .מכוח תקנות התעבורה, המרב"ד נקבע כ"רופא המוסמך" לערוך בד יקות רפואיות עבור משרד הרישוי. משרד הרישוי מפנה נהגים מבקשי רישיון נהיגה לבדיקות במכון לאחר עיון של הרופא של משרד התחבורה ה סבור שנדרשת הערכת כשירותם הרפואית לנהיגה ; נוסף על כך מופנים למ רב"ד ככלל כל מבקשי רישיון הנהיגה ברכב ציבורי (אוטובוסים ומוניות) וברכב כבד , כחלק מתנאי הסף שנדרשים להם נהגים אל ה על פי תקנות התעבורה . יש גורמים נוספים המפנים לבדיקה במכון והיקף הבדיקות השנתי במכון עומד על 40,000 .נבדקים בשנה המכון מקיים בעיקר בדיקות רפואיות ומבדקים פסיכולוגיים למבקשי רישיונות נהיגה ולנהגים המופנים אליו מגופים שונים כדי לקבוע אם הם כשירים לנהוג בכלל, ובסוג כלי הרכב שהם מבקשים בפרט. במכון מועסקים רופאים, פסיכולוגים, אחיות ועובדי מנהלה. 1. העברת הטפסים ממשרד התחבורה למרב"ד נעשית בדרכים שונות: לפעמים באמצעות מערכת ממוחשבת ולפעמים באמצעות הדואר או הפקס. הביקורת העלתה כי העברת המסמכים באמצעות הדואר נעשית ללא סריקה ממוחשבת . .25 לעניין זה ראו גם דברי נשיאת בית המשפט העליון, השופטת דורית בייניש, בבג"ץ 2605/5 '(המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' שר האוצר, פורסם בנבו, עמ637 ): "בהתחשב בתפיסתו בדבר הפרשנות המרחיבה שיש ליתן להוראות בעלות מעמד חוקתי - אנו נוטים לפרש את הוראת סעיף 1 "לחוק יסוד: הממשלה באופן המעגן ברמה החוקתית את קיומו של "גרעין קשה של סמכויות שלטוניות, אותן הממשלה כרשות המבצעת של המדינה חייבת לבצע בעצמה ואסור לה להעבירן או להאצילן לידי גורמים פרטיים". משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 587 .רופא המטפל באדם .שמלאו לו 16 שנים והוא מאבחן אצלו .מחלה וסבור כי אותו אדם עלול בנהיגתו לסכן את עצמו או את זולתו מחמת אותה מחלה, ידווח על המחלה לרשות שקבע שר הבריאות וללא שמירת המסמכים המקוריים, וכי זמן ההעברה ארוך מאוד ולוקח כאמור לעיל כשמונה חודשים. נמצאו מקרים בהם מסמכים אבדו ושלא היה מעקב אחר המסמכים שלא הגיעו ליעדם. ממסמכי משרד התחבורה והמרב"ד עולה כי הם מטילים את האחריות זה על זה. משרד התחבורה ציין בתשובתו כי ביצע מספר פעולות על מנת לקצר את הליך הרישום לקורס רכב כבד וציבורי, בין היתר העברה מרוכזת של החומרים למרב"ד וכן השבת טפסים באמצעות שליח. כמו כן המשרד מקיים הידברות קבועה עם המרב"ד לנקיטת פעולות לצמצום משך ההליך במרב"ד. מנהל המרב"ד ציין בתשובתו כי המערכת הממוחשבת שאמורים להתחיל להשתמש בה במהלך המחצית השנייה של 2016 אמורה לקצר את משך הטיפול בצורה ניכרת. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה ועל המרב"ד להאיץ את כל הפעולות העשויות לקצר את משך זמן הטיפול בבקשות המופנות למרב"ד ולייעל את תהליך העברת המסמכים ביניהם. 2. סעיף12 ב לפקודת התעבורה קובע כירופא המטפל באדם שמלאו לו 16 שנים והוא מאבחן אצלו מחלה וסבור כי אותו אדם עלול בנהיגתו לסכן את עצמו או את זולתו מחמת אותה מחלה, ידווח על המחלה לרשות שקבע שר הבריאות. חלק מהרופאים במערכת הבריאות הציבורית, כמו רופאים בקופות החולים ובבתי חולים, הנדרשים לחובה זו - לדווח לרשות הרפואית על מטופלים בעלי רישיונות נהיגה שבשל שינוי במצבם הרפואי אינם כשירים לנהיגה, למשל בשל נטילת תרופות מסוימות; חולי נפש; אנשים לאחר אירוע לב - אינם עושים זאת באופן סדיר. הסיבה העיקרית לאי-הדיווח - בשל אי-נעימות בין הרופא למטופל. אין כיום גורם שיאכוף על הרופאים לפעול בהתאם לתקנות התעבורה. באפריל 2013 מונתה ועדה בין -משרדית 26 ,בהשתתפות נציגי משרד התחבורה משרד המשפטים ומשרד הבריאות. על הוועדה הוטל לבחון את היישום של הוראת סעיף 12 ב לפקודה, להבין מהם החסמים ולהמליץ על פתרונות. הוועדה קיימה פגישות מספר ודנה בחסמים המונעים מן הרופאים לקיים את חובתם החלה עליהם בהתאם לפקודה: לדווח לרשות הרפואית על מחלת אנשים מגיל 16 ומעלה שעלולים ליצור סיכון בנהיגתם. בינואר2015 הוגשה המלצת הוועדה למנכ"לי המשרדים. בין היתר נכתבו ההמלצות האלה: מערכות המחשוב של קופות החולים יציגו אוטומטית אופצייה לרופא לבצע דיווח למרב"ד כאשר הוא מזין אבחנה טעונת דיווח מרשימה סגורה של אבחנות העלולות לסכן חיי אדם, כגון: סוכרת עם איבוד הכרה, אפילפסיה, אי -ספיקת לב חמורה, ספיקה נשימתית חמורה, שיתוק חצי גוף. לרופא יהיה שיקול דעת אם יש הצדקה להעביר דיווח למרב"ד. . .26 בעקבות העתירה בבג"ץ 4721/12 , מזרחי נ' שר הבריאות ושר התחבורה . 588 | דוח שנתי 67א .נכים שצריכים לבצע .שינוי התאמה או .לקבל כל שירות אחר .שניתן במרב"ד .נאלצים להגיע מכל .רחבי הארץ לאחד .משני הסניפים לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הבריאות למצוא דרכים למזער את חוסר הדיווח ולסייע לרופאים לפעול על פי סעיף 12 ב כדי למנועמנהגים בעלי מגבלות רפואיות קשות לנהוג בכבישי ישראל בסיכון חיי הם וחיי נהגים ונוסעים אחרים. מנהל המרב"ד בתשובתו ציין שהמכון פועל בשיתוף פעולה עם איגודים רפואיים מקצועיים כדי להבהיר סוגיות הנוגעות למכון, כדי להדריך רופאים וכדי לענות על שאלות העולות מין השטח. 3. במכון49 עובדים בשני הסניפים (תל אביב וחיפה), מתוכם 32 עובדי מינהל , שבעה רופאים, שישה פסיכולוגים ושלוש וחצי משרות של אחיות. נכים שצריכים לבצע שינוי התאמה או לקבל כל שירות אחר שניתן במרב"ד נאלצים להגיע מכל רחבי הארץ לאחד משני הסניפים. נוסף על כך משך הטיפול ארוך ועשוי לקחת עד יום שלם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מיקום הסניפים ומספרם המוגבל גורם לטרחה רבה לאזרחים הנדרשים לשירות המרב"ד בשל הצורך להגיע לסניפים אלה אפילו אם מגוריהם מרוחקים מאות קילומטרים מהם. זאת ועוד, מיקום שני הסניפים מקשה מאוד על נכים שזו להם האפשרות היחידה לקבל את השירות האמור. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שמשרד הבריאות ישקול לפתוח סניפים נוספים בפיזור גאוגרפי מיטבי שיאפשרו מתן שירות ראוי. מנהל המרב"ד בתשובתו ציין כי לפי המלצתו של מנכ"ל משרד הבריאות יש להיערך לפתיחת שני סניפים נוספים בירושלים ובבאר שבע בתחילת 2017. 4. המרב"ד ממומן ע"י אגרות ייעודיות הנגבות מתוקף תקנה 195 ב לתקנות התעבורה. האגרות הנגבות נקבעו לפני כמה שנים לאחר שנעשה תמחיר לניתוח העלויות הכרוכות במתן השירות. כדי לקבל שירות האזרחים נדרשים לשלם אגרות כמפורט בלוח 9 . . לוח9 : פירוט ההכנסות מאגרות המרב"ד, 2014 .סוג האגרה מספר .הנבדקים סכום האגרה .(ש"ח) סה"כ .(ש"ח) .עיון במסמכים רפואיים או שיחה עם רופא 9,231 118 1,089,25 8 .בדיקה חוזרת 803 326 261,778 . בדיקה מלאה לכשירות הנהיגה .על פי חוק חובת הדיווח 9,200 634 5,832,800 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 589 סוג האגרה מספר הנבדקים סכום האגרה (ש"ח) סה"כ (ש"ח) בדיקה מלאה למבקשי רישיונות הנהיגה ברכב ציבורי וברכב כבד 8,990 990 8,900,100 בדיקת ועדת הערר 1,327 1,076 1,427,852 סך ההכנסות 17,511,788 . . לדעת משרד מבקר המדינה מחירי הבדיקות ומחיר הערעור עלולים להרתיע נהגים המעוניינים לעסוק בתחום הנהיגה המקצועית. נוכח המחסור בנהגים מקצועיים, יש מקום שמשרד התחבורה ועל משרד הבריאות לשקול מחדש את גובה אגרות אלה. 5. על פי התקנות מבקש רישיון נהיגה או בעל רישיון נהי גה הרואה עצמו נפגע מהחלטת הרופא המוסמך רשאי לערור לפני ועדת הערר שבמשרד התחבורה תוך 30 ימים מיום קבלת הודעה על ההחלטה האמורה. על המערער לשלוח לוועדת הערר את כתב הערר בצירוף אגרת הערר בסך 1,076 ש"ח. עם קבלת המסמכים מבקשת ועדת הערר את התיק הרפואי מהמרב"ד. התיק הרפואי מועבר לוועדה באמצעות שליח, ובגמר הטיפול ולאחר שהוועדה פוסקת התיק מוחזר למכון באמצעות שליח. לדעת משרד מבקר המדינה אגרת הערר הגבוהה עלולה למנוע מהנבדקים להגיש ערעור על החלטת המרב"ד. מנהל המרב"ד בתשובתו ציין כי מנכ"ל משרד הבריאות הקצה למרב"ד באפריל 2016 כמיליון ש"ח לצורך הפחתת אגרות, וכסף זה ישמש להפחתת המחיר בעבור נבדקים הסובלים ממחלות כרוניות ובעבור אנשים עם מוגבלויות, ובין היתר גם למגישי הערר. .פסולי רישיון .העברת מידע בין הנהלת בתי המשפט למשרד התחבורה .בפקודת התעבורה נקבע כי לא ינהג אדם ברכב אם רישיונו נפסל והוא קיבל הודעה על כך. בפקודת התעבורה נקבעו התנאים והנסיבות לפסילת רישיון הנהיגה בידי בית המשפט, בידי קצין משטרה ובידי משרד התחבורה. נוסף על כך, לפי חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז -1967 , ראש ההוצאה לפועל יכול לתת הוראה למשרד 590 | דוח שנתי 67א .התחבורה למנוע חידוש רישיון נהיגה לאדם החייב כספים 27 . על הרשות הפוסלת (קצין המשטרה, הנהלת בית המשפט, משרד התחבורה או ההוצאה לפועל) להודיע לנהג על דבר הפסילה, ועליו להפקיד בידיה את רישיונו. על הרשות הפוסלת להודיע למשרד התחבורה על הפסילה. ימי הפסילה מחושבים על ידי משרד התחבורה. מחשבי משרד התחבורה מתממשקים עם מחשבי משרדי ממשלה וגופים רבים, בין היתר משטרת ישראל, משרד הבריאות (המרב"ד), משרד המשפטים, המוסד לביטוח הלאומי וצה"ל. לכל משרד מערכת אחרת ותוכנות מחשוב אחרות אשר אינן תואמות למערכת של משרד התחבורה. המידע מועבר באמצעות כספת וירטואלית שאליה מוזנים כל הנתונים, וכל משרד מדווח או מקבל נתונים באמצעות הכספת. אדם נחשב ל"פסול רישיון" מהרגע שהרשות הפוסלת החליטה על פסילת רישיונו, הרשות הפוסלת מודיעה למשרד התחבורה על הפסילה ובמחשבי משרד התחבורה האדם נרשם כפסול רישיון. כל עוד הנהג לא הפקיד את רישיונו ברשות הפוסלת או במשרד הרישוי, לא מתחיל מניין ימי הפסילה. ברגע שהנהג הפקיד את רישיונו משרד התחבורה רושם שהרישיון הופקד ומחשב לו את מניין ימי הפסילה. ביום 14.4.14 קבע בית המשפט העליון28 , בין היתר, כי הסמכות למנות את ימי הפסילה לאחר מתן גזר הדין היא בידי משרד התחבורה. רשויות הרוצות לדווח למשרד התחבורה על שלילת הרישיון מחויבות להקליד את מספר הזהות ואת מספר הרישיון של הנהג באמצעות הכספת, שבה נשמרים הנתונים, ומשרד התחבורה קולט את הנתונים במערכת שלו ובה נרשמת הפסילה. אם הרשות הפוסלת הקלידה רק את מספר הזהות של הנהג, המערכת אינה מקבלת את הנתונים ומחשיבה אותם כשגויים בגלל היעדר מספר הרישיון. הרשות המדווחת אינה מקבלת פרטים על הרשומות השגויות ואינה יכולה לעקוב אחרי יישום הפסילה. יוצא אפוא שמבחינת הרשות הפוסלת ומבחינת הנהג - הרישיון פסול, ואילו במשרד התחבורה הרישיון אינו רשום כפסול ולכן לא מחושבים בעבורו ימי הפסילה. למשל, הנהלת בתי המשפט מסרה למשרד מבקר המדינה סיכום נתוני קליטה מנובמבר 2015 שהעביר לה משרד התחבורה. בסיכום היו 996 רשומות, ומתוכן - 352 היו שגויות עקב מספר רישיון נהיגה חסר או לא נכון. הנהלת בתי המשפט הסבי רה למשרד מבקר המדינה שמספר הרישיון לא תמיד נרשם בפסק הדין, וקשה לאתרו. המשטרה ניזונה מנתוני משרד התחבורה באמצעות ממשק המחבר בין מערכות המחשב של שני הגופים. רישום במחשב המשטרה על רישיון נהיגה שנפסל ושהנהג הפקידו כנדרש מאפשר למשטרה לאכוף את הוראות החוק בגין נהיגה בזמן פסילה. לכן חשוב שנתונים בנוגע לפסילות שפסלו שלוש הרשויות והמידע על הפקדת הרישיונות יהיו מהימנים ומדויקים. אם הרישיון נפסל אך עדיין לא הופקד אזי בעת מפגש של שוטר עם הנהג שרישיונו נפסל על השוטר ליידע את הנהג על הפסילה לדרוש ממנו להפקיד את הרישיון ברשות הפוסלת או במשרד הרישוי. על השוטר להזין את דבר ההודעה למחשב המשטרה כדי שאם ייתפס אותו אדם נוהג בשנית בעת הפסילה, יהיה אפשר לאכוף עליו את החוק . כל עוד משרד התחבורה דורש . .27 סעיף66(א6 ) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967. 28 בש"פ 9075/12 ג'אבר נ' מדינת ישראל. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 591 . לרשום פסילה על פי שני המספרים- מספר הזהות ומספר רישיון הנהיגה, והנהלת בתי המשפט מדווחת למשרד התחבורה רק מספר אחד - את מספר הזהות של הפסול, נוצרים מקרים שבהם נהגים שרישיונם נפסל על ידי בית המשפט ממשיכים לנהוג בלא שלמשטרה יה יה מידע על הפסילה כיוון שהיא לא נרשמה במחשב משרד התחבורה. לדעת משרד מבקר המדינה כדי למנוע מקרים שבהם רישום פסילת הרישיון נכשל, מן הראוי שהמשרד יבחן את האפשרות להסתפק בקבלת מספר הזהות בלבד של אדם שרישיונו נפסל בעת רישום הפסילה במערכת הממוחשבת. כמו כן מן הראוי לרשום את פסילת הרישיון גם ללא הפקדת הרישיון, כדי שהרישום של הפסילה יופיע ב מערכת הממוחשבת ויהיה זמין למשטרה בעת הצורך. הביקורת העלתה שאין נוהל בין -משרדי שיסדיר את ממשק המחשב בין המשרדים בנושא פסולי הרישיון, ובכלל זה אופן העברת המידע על פסולי הרישיון, דיווחים על כל הנהגים שרישיונם נפסל ומעקב אחריהם. עוד העלתה הביקורת כי אין למשרד התחבורה או למשטרה נתונים מעודכנים ומהימנים על נהגים פסולי רישיון ולכן לא ניתן לוודא כי נהגים אלה אכן לא ימשיכו לנהוג. משטרת ישראל בתשובתה מיולי 2016 ציינה כי התקיימו ישיבות של צוות משותף לאגף התנועה שבמשטרה למשרד התחבורה ולהנהלת בתי המשפט; בוצעה עבודת אפיון בסיוע אנשי המחשוב של אגף התנועה ואופיינה מערכת לניהול הפסילות. .ליקויים בחישוב תקופת הפסילה .1. במחשבי משרד התחבורה לא ניתן לחשב ימי פסילה מצטברים מכמה בתי משפט והחישובים נעשים ביד. יש מקרים שהנאשם נשפט ועונשו הוא פסילת רישיון הנהיגה שתוקפה במועד מאוחר יותר מיום מתן גזר הדין, אולם מידע בגין הפסילה אינו נרשם במחשבי משרד התחבורה, כיוון שמערכת המחשוב אינה מאפשרת קליטת נתונים על אודות עונש פסילה שתחולתו עתידית. 2. אדם שנפסל על ידי בתי המשפט מלנהוג עוד בטרם הוציא רישיון נהיגה (בעיקר קטינים), משרד התחבורה אינו רושם את הפסילה מכיוון שהאדם אינו מופיע בקובץ הנהגים; יכול אותו אדם ללכת ללמוד נהיגה ולהוציא רישיון מבלי שמשרד התחבורה ידע כי הוא פסול לנהיגה על ידי בית המשפט. 3. נהג שנפסל על ידי בתי המשפט והוא אסיר על פי פקודת התעבורה29 לא תבוא במניין תקופת הפסילה התקופה שבה נשא בעל הרישיון עונש מאסר על . .29 פקודת התעבורה, סעיף42 592 | דוח שנתי 67א .העבירה שבגללה נפסל רישיונו. למשרד התחבורה אין מידע על תקופת המאסר של בעל הרישיון שנפסל, על כן אין בידו לחשב את תקופת הפסילה המעודכנת, ולוודא שהימים שהאדם יושב בכלא לא ינוכו מתקופת הפסילה שלו. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לפעול לקבל מידע משירות בתי הסוהר בדבר נהגים פסולי רישיון שנידונו למאסר. 4. להנהלת בתי המשפט אין גישה לקובץ הנהגים של משרד התחבורה ואין ביכולתם לאמת את פרטי הנהג בעת עבודתם או לעדכנם, לפיכך לפעמים המידע על הנהג מגיע אל משרד התחבורה באופן לא מלא או אף שגוי, כגון מספרי זהות שגויים ופרטים נוספים שאינם נכונים. המידע השגוי אינו נקלט במשרד אלא מועבר חזרה להנהלת בתי המשפט. על פי רישומי משרד התחבורה כפי שעולה מלוח 10 להלן, בשנים 2015- 2013 מתוך 19,600 נהגים שרישיונם נפסל רק 10,200 (כ-52% ) הפקידו את רישיונם הלכה למעשה; המצב לכאורה אף הולך ומחמיר - בשנת 2015 רק27% מפסולי הרישיון הפקידו את רישיונם לאחר פסילתו. .לוח 10 : פסולי הנהיגה שהפקידו את רישיונם לעומת פסולי הנהיגה שלא הפקידו את רישיונם, 2015 -2013 .השנה הפקידו לא הפקידו סה"כ פסולים .2013 6,154 4,111 10,265 .2014 2,892 2,241 5,133 .2015 1,145 3,123 4,268 . משרד מבקר המדינה העלה שאגף הרישוי ובתי המשפט שולחים לנהגים הודעות בדבר פסילת רישיונותיהם, אך במקרים רבים הן אינן מגיעות כלל לידי הנהגים30 . בכל אותם המקרים שהנהגים לא פונים לדואר כדי לקחת את הודעת הפסילה שלהם, הדעת נותנת שהם גם לא הפקידו את רישיונם, והם ממשיכים לנהוג ולסכן את הציבור אף שרישיונם נפסל. . .30 הודעות הפסילה נשלחות לנהגים בדואר רשום. הודעת הפסילה עלולה לא להגיע לידי הנהג אם הוא אינו מקבל את הודעת הדואר בדבר דואר רשום מחמת טעות בכתובת למשל, או אם היא מגיעה ליעדה אך הנמען אינו פונה לבית הדואר כדי לקבל את דבר הדואר הרשום. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים | 593 . סעיף239 ,)ב לחוק סדר הדין הפלילי קובע חזקה משפטית (בת חמישה כללים אלא אם הוכיח הנאשם כי לא קיבל את ההודעה מסיבות שאינן תלויות בו, רואים אותו כאילו קיבל את ההודעה על הפסילה, גם אם לא קיבל אותה. להלן חמשת הכללים: (א) שעברו 15 .ימים מיום משלוח ההודעה (ב) הנאשם הוזמן לדיון בבית המשפט כדין. (ג) ההזמנה לדיון כללה אזהרה שעשויה להתקבל החלטה בדבר פסילה בדיון. (ד) הדיון הסתיים באותו מועד או שמועדו שונה לבקשת הנאשם. (ה) בטופס אישור המסירה של דבר הדואר שהוחזר מולאו פרטי מוסר ההודעה, המען והמועד שבהם נמסרה והטעם לאי-ביצוע המסירה. לדעת משרד מבקר המדינה העברת המידע הלקויה בין הרשויות הפוסלות לבין אגף הרישוי היא אחד הגורמים לכך שנהגים פסולים ממשיכים לנהוג ולסכן את הציבור. .מורים לנהיגה שרישיונם נפסל או בוטל: .בישיבה שהתקיימה ביוני 2010 בראשות מנהל אגף הרישוי דאז, צוין כי במסגרת ביקורת שערך משרד התחבורה בתחום הוראת הנהיגה נמצא מורה לנהיגה ללא רישיון נהיגה בתוקף. בדוח הסיכום לשנת 2014 צוין כי יש מורים לנהיגה שאינם מדווחים למפקחים שרישיונם נפסל או בוטל. מורים אלה ממשיכים ללמד ואף שולחים את תלמידיהם למבחנים המעשיים אף שרישיונם אינו בתוקף. אולם במשרד התחבורה אין תוכנה שתאפשר לקבל התראות על מורים ועל בוחנים שרישיונם נפסל. 594 | דוח שנתי 67א .סיכום .הכשרת נהגים צעירים, נהגים חדשים ונהגים מקצועיים היא חלק עיקרי מפעילות אגף הרישוי במשרד התחבורה. מערך איכותי ומקצועי של הכשרת הנהגים מתחיל מחינוך אחראי בבית, בבתי הספר היסודיים ובתיכונים, ממשיך בלימודי הנהיגה העיוניים והמעשיים בבתי הספר לנהיגה, ואמור להימשך גם לאחר קבלת הרישיון, באמצעות קורסי ריענון שיעניקו כלים להתמודדות בעת מצבים מורכבים בנהיגה ולהסתגלות לשינויים הטכנולוגיים. כשלים במערך הכשרת הנהגים עלולים לגבות מחיר יקר של חיי אדם; ראיה לכשלים אלה היא היות הגורם האנושי אחד הגורמים העיקריים לקטל בכבישים. כמו כן לאגף הרישוי ממשק גדול עם רוב אזרחי המדינה ועליו לספק להם שירותים זמינים ואיכותיים. הביקורת העלתה ליקויים רבים בתפקוד אגף הרישוי. בין היתר, נמצאו ליקויים בכל הקשור לשירות לאזרח, שמתבטא בזמני המתנה ארוכים לקבלת שירות בחלק מהסניפים ובמצב תחזוקה ירוד של חלק מהם. כמו כן נמצאו ליקויים נוספים: תכניות לימוד הנהיגה לא עודכנו שנים רבות; הקצאת המבחנים לבתי הספר לנהיגה אינה שקופה; זמני ההמתנה ארוכים ביותר לתלמיד המעוניין להיבחן במבחן הנהיגה המעשי, בעיקר בגלל הפחתת מספר הבוחנים; היעדר אמות מידה אחידות לקביעת תוצ אות מבחני הנהיגה המעשיים; למרות המחסור הרב בנהגים מקצועיים במדינה נמצא כי הליך קבלת רישיון הנהיגה המקצועית ארוך ויקר; היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים על בתי הספר לנהיגה ועל הבוחנים; ועוד. הליקויים הרבים שנמצאו בתפקוד האגף, שחלקם נמשכים לאורך שנים, מצביעים על תשומת לב בלתי מספקת של הנהלת המשרד המוקדשת לנושא המבחנים המעשיים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה להעלות את נושא הכשרת הנהגים לראש סדר העדיפויות כדי להבטיח שבהכשרת הנהגים הצעירים, הנהגים החדשים והנהגים המקצועיים לא רק יינתנו כל הכלים הטכניים הנדר שים, אלא תילָמד גם חשיבותן של בגרות ואחריות בנהיגה.