משרד החקלאות ופיתוח הכפר/פעולות הממשלה לעידוד התחרות בשוק הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך

 מבוא .סוגיית מחירי המזון בישראל, ובכלל זה מחירי הפירות והירקות, נוגעת לכל משק בית במדינה ועומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות וירקות טריים בשנת 2016 הייתה כ-14% מההוצאה שלהם על מזון (כ-370 ש"ח לחודש למשק בית)14 ; ההוצאה על פירות וירקות טריים עולה עם ההכנסה, אך פירות וירקות טריים מהווים שיעור גבוה יותר מסך ההוצאה במשקי בית שהכנסתם נמוכה. ועדת טרכטנברג, שהוקמה באוגוסט 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר הוא אחד הענפים בהם ]המזון[ המחיה, העלתה בין היתר בממצאיה כי "ענף ניתוח יוקר המחיה... מגלה את כשלי התחרות הגדולים ביותר". הוועדה המליצה להעביר את הטיפול בסוגיית מחירי המזון לבדיקת הצוות לבחינת רמת התחרותיות ו המחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, שבראשו עמד מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה15 מר שרון קדמי (להלן- ועדת קדמי)16 . תפקיד ועדת קדמי היהללמוד את מאפייני שוקי המזון ומוצרי הצריכה, לאתר כשלי שוק ולגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה. ועדת קדמי פרסמה ביולי 2012 את הדוח הסופי של עבודתה (להלן- דוח ועדת קדמי). הוועדה עמדה על כך שאין פתרון יחיד שיוביל להורדת מחירי המוצרים בשוק המזון ומוצרי הצריכה, ויש צורך ביישום כלים משולבים. דוח ועדת קדמי כלל שורה של המלצות בתחומי הרגולציה והתחרותיות, לרבות בתחום שיווק הפירות והירקות, ובהן: קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים); והשלמת תהליכים לכינון שוק סיטוני חדש לפירות וירקות בגוש דן, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה, תוך כינון מערך אמין של דיווח על מחירים ומערכי לוגיסטיקה מתקדמים. המלצות ועדת קדמי אומצו על ידי הממשלה17. :שרשרת השיווק של פירות וירקות טריים בישראל מורכבת מכמה מקטעים המקטע החקלאי, הכולל את החקלאים המגדלים את הפירות והירקות (להלן גם - החקלאים או המגדלים), המקטע הסיטוני, הכולל את הסיטונאים שרוכשים את הסחורה מהחקלאים (או מחברות השיווק החקלאי) ומוכרים אותה למקטע הקמעוני (להלן גם - הסיטונאים) והמקטע הקמעוני, שכולל רשתות שיווק, חנויות פירות וירקות, שווקים פתוחים, מינימרקטים ומכולות (להלן גם - הקמעונאים). על פי הערכות, כ-10% עד20% מהתוצרת החקלאית של פירות . .14 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לוח 3 . הכנסה והוצאה חודשית לתצרוכת בעשירונים של משקי בית, לפי הכנסה כספית ברוטו למשק בית בשנת 2016 . הנתונים מתייחסים להוצאה חודשית ממוצעת על פירות וירקות טריים, ובכלל זה תפוחי אדמה ובטטות. 15 בשנת2015 שונה שם המשרד למשרד הכלכלה והתעשייה. 16 הצוות מונה ביוני2011 על ידי שר האוצר ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה כדי לבחון את רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה. חבריו מנו בין היתר נציגים ממשרדי האוצר, הבריאות והחקלאות. 17 'במסגרת החלטת ממשלה מס5176 מיום 21.10.12 בנושא "יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (דוח קדמי)". משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1291 . .במקטע הקמעוני גדל .בשנים האחרונות נתח .השוק של רשתות .השיווק בתחום .הפירות והירקות, .לעומת השווקים .הפתוחים והמכולות, .והיקפו הגיע לכ-50% .מההוצאה של משקי .הבית על פירות .וירקות . וירקות טריים נרכשת על ידי השוק המוסדי (צה"ל, בתי חולים, מסעדות וכדומה), והיתר על ידי צרכנים פרטיים. חלק קטן מהתוצרת נרכש על ידי הצרכנים ישירות מהחקלאים (למשל בשוקי איכרים)18 . בתרשים4 להלן מוצגת שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל. תרשים 4 : שרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים בישראל המקטע החקלאי מבוזר מאוד וכולל כ- 12,000 חקלאים (להלן גם - מגדלים), מהם כ- 8,000 עוסקים בגידול צמחים, רובם בגידול של פירות וירקות. בגידולים רבים נעשה שימוש בבתי אריזה הפועלים כמרכזי איסוף, אחסון, מיון ואריזה לתוצרת החקלאית לפני הפצתה ושיווקה. חלק מהחקלאים פועלים באמצעות חברות שיווק חקלאי המתווכות בינם לבין הסיטונאים. המקטע הסיטוני כולל, על פי הערכות, כ -200 סיטונאים, מהם 8 עד10 סיטונאים גדולים האחראים ליותר מ-50% מהפעילות במקטע זה. במקטע הקמעוני גדל בשנים האחרונות נתח השוק של רשתות השיווק בתחום הפירות והירקות, לעומת השווקים הפתוחים והמכולות, והגיע לכ -50% מההוצאה של משקי הבית על פירות וירקות 19 . פרטים בתרשים5 .להלן . .18 על פי מסמך משרד החקלאות בנושא פערי כוחות בשיווק פירות וירקות טריים- טיוטה לדיון, מאוגוסט 2017 . 19 .שם 1292 |דוח שנתי 69ב . .הגידול בנתח השוק .של רשתות השיווק .חיזק את כוחן במקטע .הסיטוני של פירות .וירקות, וכפועל יוצא, .מעט סיטונאים גדולים .שולטים ביותר .ממחצית מקטע זה . תרשים 5 : ההוצאה של משקי הבית בישראל על פירות טריים*, לפי סוג חנות (באחוזים) רשתות השיווק פועלות בתחום הפירות והירקות בעיקר באמצעות מערך רכש סיטוני עצמאי20 או באמצעות סיטונאים גדולים הרוכשים פירות וירקות- לעתים עבור כמה רשתות יחדיו - ולרוב אינן פועלות דרך השווקים הסיטוניים (אלא רוכשות ישירות מהחקלאים או מ חברות השיווק). הגידול בנתח השוק של רשתות השיווק כאמור חיזק את כוחן במקטע הסיטוני של פירות וירקות, וכפועל יוצא, מעט סיטונאים גדולים שולטים ביותר ממחצית מקטע זה21. בדיקה שעשה משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) ב-201522 העלתה כי המבנה הריכוזי במקטע הסיטוני ובמקטע הקמעוני בשיווק פירות וירקות טריים, למול המבנה המבוזר במקטע החקלאי, יוצרים יחסי כוחות לא שווים בין החקלאים לבין משווקים גדולים (הסיטונאים הגדולים והרשתות הקמעוניות הפועלות באמצעות מערך רכש סיטוני עצמאי) העלולים לפגוע בחקלאים (למשל היעדר חוזה מסודר בכתב בין החקלאים לבין המשווקים, ראו להלן). אופי התוצרת החקלאית מחליש גם הוא את כוח המיקוח של החקלאים, מפני שפירות וירקות הם מוצרים מתכלים והחקלאים חייבים . .20 רשתות אלו מפעילות מרכז לוגיסטי (מרלו"ג ). הן רוכשות את התוצרת החקלאית ישירות מהמגדלים ומוכרות אותה לצרכנים בסניפיהן. 21 על פי סיכום דיון ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות לנושא "פערי תיווך בפירות וירקות" מיום 9.5.16. 22 במסגרת בחינה להפחתת הנטל הרגולטורי בתחום רישוי סיטונאים (פירות וירקות). משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1293 . למוכרם בזמן קצר "כמעט בכל מחיר". כמו כן, חוסר ההומוגניות של התוצרת החקלאית, בד בבד עם היעדר סטנדרטים רשמיים לאיכות23, מקשים על ידיעת "מחיר השוק" לפירות וירקות. ביטוי מרכזי לפערי הכוחות בין מגדלים למשווקים הוא הגדלת פער התיווך במחירי פירות וירקות טריים. פער התיווך נמדד כהפרש בין המחיר שבו מוכר המגדל את הסחורה החקלאית לבין המחיר שבו רוכש אותה הצרכן. .פעולות הביקורת .בחודשים אוקטובר 2017 עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה , לסירוגין, היבטים הקשורים בפעולות הממשלה לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של המסחר בפירות וירקות טריים בישראל. נבדקו בעיקר: פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות; פעולות משרד החקלאות לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים בתחום הפירות והירקות הטריים; פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות; ופרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובחברת שוק סיטוני לישראל בע"מ. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), במשרד הכלכלה והתעשייה, בעיריית אור יהודה ובמשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם). . .23 בעניין זה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 67ב (2017 ), "השימוש בחומרי הדברה בירקות ובפירות", עמ' 669-667. 1294 |דוח שנתי 69ב .פעולות הממשלה לבחינת פערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים .חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו -1996 (להלן- חוק הפיקוח), קובע למי ניתנת הסמכות להטיל פיקוח מחירים, מ ה הן העילות להטלת פיקוח וכיצד מופעל מנגנון הפיקוח. אחת מהמלצותיה של ועדת קדמי בתחום הרגולציה והתחרותיות הייתה פיקוח על מחירי מוצרי מזון בשווקים ריכוזיים. הוועדה סברה כי במוצרים שאצל הספקים שלהם יש ריכוזיות משמעותית, פיקוח על המחירים יכול להיות כלי מדיניות יעיל לטווח הקצר. ועדת קדמי המליצה לקבוע רשימת מוצרים, על ידי שרי התעשייה, המסחר והתעסוקה והאוצר, שלגביהם יינתן דיווח על רווחיות ומחירים לפי פרק ז' לחוק הפיקוח24 . לאחר בחינת הרווחיות, מוצר שהרווח עליו אינו סביר יוכנס לפיקוח לפי פרק ה' לחוק הפיקוח25 . עוד המליצה הוועדה שפיקוח על כל מוצר יוגבל לשנתיים בלבד, מפני שלדעתה, הדרך לתיקון כשלי שוק היא קידום התחרות, ואילו פיקוח על מחירים מומלץ כפתרון זמני בלבד, עד להשלמת כלל הפעולות שהמליצה עליהן. .החלטת הממשלה להקים צוות בין-משרדי לבחינת פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית .כאמור, באוקטובר 2012 קיבלה הממשלה החלטה בנושא יישום המלצות ועדת קדמי26 . בהחלטה צוינו הפעולות הנדרשות ליישום ההמלצות , ובהן27 הקמת צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, אשר בין חבריו יהיו גם נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציג משרד החקלאות. הצוות יבחן את הנושאים האלה: (א) פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית; (ב) הטלת חובה לפרסם בחנויות את המחירים הסיטוניים של פירות וירקות שמפרסם משרד החקלאות; (ג) הקמת מנגנונים לגידור סיכוני תנודתיות של מחירי תוצרת חקלאית. בהחלטה נקבע כי בתוך 90 יום ממועד קבלתה יגיש הצוות את המלצותיו לשר האוצר, שר החקלאות ושר התעשייה, המסחר והתעסוקה. . .24 פרק זה קובע כי מי שנקבע בצו ידווח למפקח אחת לשנה על רווחיות, וכן ידווח על מחירים אחת לתקופה שתיקבע בצו; המפקח, בהסכמת הוועדה ובאישור השרים, רשאי לקבוע את אופן הדיווח. 25 פרק זה קובע בין היתר כי השרים רשאים לקבוע בצו מחיר למצרך או לשירות, או רווח מרבי שמותר להפיק ממכירת מצרך או ממתן שירות. 26 'החלטת ממשלה מס5176 מ- 21.10.12. 27 סעיף16 .להחלטה משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1295 . .הממשלה החליטה .ב-2012 להקים צוות .בין-משרדי לבחינת .פערי התיווך .בשרשרת השיווק של .התוצרת החקלאית, .ואולם הצוות לא .הוקם, וממילא לא .הגיש את המלצותיו .לשרי האוצר .והחקלאות . הביקורת העלתה כי חרף החלטת הממשלה ב-2012 להקים צוות בין - משרדי לבחינת פערי התיווך בשרשרת השיווק של התוצרת החקלאית, הצוות לא הוקם, וממילא לא הגיש את המלצותיו לשרים, כפי שנדרש בהחלטה. .החלת חובת דיווח על מחירי פירות וירקות ועל הרווחיות משיווקם לפי פרק ז' לחוק הפיקוח .1. חוק הפיקוח קובע כי ועדת מחירים תמנה ארבעה חברים: שני עובדי משרד האוצר (אחד מהם יהיה יו"ר הוועדה) ושני עובדי המשרד שבתחום סמכותו המצרך או השירות. הוועדה תקבע את סדרי עבודתה ודיוניה, אם לא נקבעו בחוק זה או לפיו28 . מתוקף חוק הפיקוח פועלת ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות בנושא פערי התיווך בפירות וירקות (להלן גם - ועדת המחירים או הוועדה). ועדת המחירים דנה במאי 2016 בהצעה שהעלה משרד החקלאות להחלת פיקוח מחירים על פערי התיווך במחירי פירות וירקות (להלן גם - מרווחי השיווק). בסיכום הדיון נכתב כי בעבר בחנו גורמים ממשלתיים אם יש רווח עודף במקטע הסיטוני, אך ממצאי הבחינות אינם חד -משמעיים ויש קושי במדידה רוחבית של מרווחי השיווק - זאת בשל מחסור בנתונים אמינים, פערים באיכות הנתונים והבדלים בין מקורות דיווח שונים. עוד נכתב כי ב-2015 עשתה ועדת המחירים בדיקה מדגמית באמצעות רואה חשבון חיצוני לבחינת הרווחיות של מחלקת הפירות והירקות בחלק מרשתות השיווק (להלן - הבדיקה המדגמית). ממצאי הבדיקה המדגמית הראו כי הרווח התפעולי29 של הרשתות במחלקת הפירות והירקות היה גבוה מהרווח התפעולי הכללי שלהן 30. יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד החקלאות באותו נושא לגבי שנת 2015 עלו תוצאות שונות (ראו להלן). באותו הדיון החליטה ועדת המחירים כ י נוכח ממצאי הבדיקה המדגמית, המעידים על רווחיות גבוהה של רשתות השיווק במחלקת הפירות והירקות ביחס למחלקות אחרות; ונוכח הסימנים המעידים על גידול בריכוזיות במקטע הסיטוני; ובהתאם לעילה הקבועה בסעיף 6()(א2 ) לחוק הפיקוח31 , וכדי שיהיו בפני הוועדה נתונים מלאים- היא ממליצה לשרים להחיל פיקוח . .28 לעניין כשלים בפעילות הפיקוח על המחירים ראו מבקר המד ינה, דוח שנתי 66א (2015,) ,""התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק עמ' 30-15. 29 הרווח התפעולי הוא ההפרש בין הכנסות החברה לבין הוצאותיה על פעולות בתחומי העיסוק העיקריים שלה (למשל עלות המכר, הוצאות שיווק, מחקר ופיתוח והנהלה). שיעור הרווח התפעולי הוא היחס בין הרווח התפעולי של החברה למכירותיה. 30 על פי ממצאי הבדיקה המדגמית, שיעור הרווח התפעולי במחלקת הפירות והירקות ברשתות השיווק היה 9% , ושיעור הרווח התפעולי בכלל פעילות הרשתות היה2% . 31 על פי סעיף זה השרים רשאים, בצו, להחיל חוק זה על מצרך או שירות שאספקתו או רכישתו מרוכזות בידי אדם אחד או בידי שני בני אדם או יותר, ולריכוז השפעה ניכרת בשוק לגבי אותו מצרך או שירות. 1296 |דוח שנתי 69ב . .אף שהצורך בבחינת .פערי התיווך עלה .כבר לפני שנים, .במועד סיום הביקורת .טרם הושלם גיבוש .המסקנות המקצועיות .בתחום זה . על קמעונאים וסיטונאים העוסקים במסחר בפירות וירקות, לפי פרק ז' לחוק הפיקוח, ולחייבם לדווח למפקח על המחירים במשרד החקלאות במתכונת שיקבע. הוועדה החליטה כי הפיקוח יופעל באמצעות צו לזמן מוגבל עד סוף שנת 2017 , וכי הנתונים יוגשו וינותח ו תוך כמה חודשים מתום השנה בהתאם להחלטת המפקח, כך שהוועדה תוכל לנתח נתונים עבור השנים 2015 עד 2017 . בסוף התקופה יבוטל הצו ויוסר הפיקוח לפי פרק ז'. בשנות תחולת הצו ולאחריהן, כשיעמוד בפני הוועדה מסד נתונים רחב יותר, היא תנתח את הממצאים מהנתונים שיגישו הגופים המפוקחים ובמידת הצורך תשקול נקיטת צעדים להמשך פיקוח. עוד הוחלט כי הצו יחול על כל הקמעונאים והסיטונאים, אולם המפקח על המחירים יהיה רשאי לפטור קבוצה מוגדרת בהתאם לשיקולי יעילות והפחתת עומס רגולטורי. ביולי 2016 קיימה ועדת המחירים שימוע ציבורי על החלטתה האמור ה להחלת פיקוח מחירים על פירות וירקות לפי פרק ז' (חובת דיווח) לחוק הפיקוח (להלן - השימוע). על פי מסמך סיכום השימוע של ועדת המחירים, עיקרי הטענות וההערות שעלו היו: יש לבחון טווח רחב מספיק של מוצרים, וחשוב לבחון אותם בנפרד; פער התיווך כולל עלויות רבות שסופגת הרשת, ולכן כשלעצמו אינו מוכיח עודף רווחיות; שיעור רווחיות גבוה יותר במחלקת הפירות והירקות לעומת המחלקות האחרות ברשתות השיווק אינו מעיד על חוסר תחרותיות, אלא נובע מהסיכון שבמחלקה זו; יש הבדלים רבים בין המוצרים מבחינת האיכות וזמני האספקה. עוד צוין בסיכום הש ימוע כי התקבלו עשרות תגובות של הציבור הרחב התומכות בצורך לטפל בפערי התיווך ולהוזיל את מחירי הפירות והירקות כמוצר בסיסי. בעקבות השימוע החליטה הוועדה להותיר על כנה את החלטתה להמליץ לשרים להחיל פיקוח לפי פרק ז' לחוק הפיקוח על המקטעים הקמעוני והסיטוני בענף הירקות והפירות. עולה אפוא כי אף שוועדת קדמי המליצה עוד ב-2012 לקבוע רשימת מוצרים שלגביהם יינתן דיווח על רווחיות ומחירים לפי פרק ז' ל חוק הפיקוח , ולמרות החלטת הממשלה מ-2012 להקים צוות שיבחן את פערי התיווך במחירי התוצרת החקלאית, רק בשנת 2015 נקטה ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות צעדים בעניין זה ועשתה בדיקה מדגמית לבחינת הרווחיות של מחלקת הפירות והירקות בחלק מרשתות השיווק; ורק במאי 2016 דנה ועדת המחירים בממצאי הבדיקה המדגמית, והחליטה לבחון את הרווחיות בשרשרת שיווק הפירות והירקות הטריים לגבי השנים 2015 עד2017 על ידי החלת פיקוח לפי פרק ז' לחוק האמור. משכך, אף שהצורך בבחינת פערי התיווך עלה כבר לפני שנים, במועד סיום הביקורת טרם הושלם גיבוש המסקנות המקצועיות בתחום זה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1297 .2. באוקטובר2016 חתמו שרי האוצר והחקלאות על צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על ירקות ופירות טריים וקביעת רמת הפיקוח), התשע"ו -2016 (להלן- הצו). בצו נקבע כי הפיקוח יחול על קמעונאים העוסקים במכירת פירות וירקות ומוגדרים "קמעונאי גדול" על פי חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014 (כלומר קמעונאי המחזיק בשלוש חנויות לפחות, ומחזור המכירות הכולל של חנויותיו בשנת הכספים הקודמת עלה על 250 מיליון ש"ח), וכן על סיטונאים שהיקף מחזור המכירות השנתי של ירקות ופירות טריים אצלם הוא 30 מיליון ש"ח או יותר (להלן - הגופים המדווחים). עוד נקבע בצו כי הגופים המדווחים יספקו נתונים מדוחות כספיים מבוקרים שלהם, לרבות מחירים וכמויות של ירקות ופירות, ונתונים תפעוליים כגון שטח הסניפים ומספר העובדים בהם. בדברי ההסבר לצו נכתב כי מטרת הפיקוח בשלב זה הי א קבלת מידע בדבר הרווחיות בשוק הפירות והירקות והבנת המצב בתחום זה, לפי המקטעים השונים. להלן פרטים על בחינת הרווחיות בשנים 2015 ו-2016: . בחינת הרווחיות בשנת2015 . הנתונים שהעבירו הגופים המדווחים למשרד החקלאות לגבי פעילותם בשנת 2015 נותחו על ידי רואה חשבון חיצוני, וממצאי הבדיקה סוכמו ב"דוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת 2015 " מיולי 2017 (להלן- הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 ). בדוח נכתב כינמצא שהרווחיות מש יווק ירקות ופירות ברשתות הקמעוניות נמוכה מהרווחיות מכלל פעילות ן32 - זאת בניגוד לממצאי הבדיקה המדגמית, ש לפיהם הרווחיות משיווק ירקות ופירות ברשתות הייתה גבוהה מהרווחיות מכלל פעילותן. בדוח הוסבר כי השוני בממצאים בין שתי הבדיקות נובע מסוגם ומספרם של הגופים שנבחנו בכל בדיקה. בדיוני ועדת המחירים במאי וביוני 2017 בנושא הדוח ל בחינת הרווחיות בשנת 2015 הוחלט כי מאחר ששוק הפירות והירקות מאופיין בעונתיות, חיי מדף קצרים, מכירות מוגבלות בזמן ושונות במהלך השנה, ומאחר שנדרשת השלמת נתונים בחלק מהמקטעים - יש להמשיך ולבחון את הנתונים שיתקבלו עבור שנת 2016 , ולקיים דיון נוסף לפני קבלת החלטה על המלצה לשינוי כלשהו במדיניות הפיקוח. . בחינת הרווחיות בשנת 2016 . בצו נקבע בין היתר כי חובת הדיווח על רווחיות תהיה אחת לשנה, וכי יש למסור עד 31 במאי של כל שנה נתונים על רווחיות השנה הקודמת. מכאן שהגופים המדווחים נדרשו למסור למשרד החקלאות עד סוף מאי 2017 את הנתונים על רווחיותם ב -2016 . סמנכ"ל החטיבה למחקר, כלכלה . .32 היה הפסד תפעולי של1% משיווק פירות וירקות, לעומת רווח תפעולי של 2.8% מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה. 1298 |דוח שנתי 69ב .ואסטרטגיה במשרד החקלאות מסר בדצמבר 2018 למשרד מבקר המדינה כי בדצמבר 2017 סיים רואה החשבון את בדיקתו לגבי נתוני שנת 2016 והעביר למשרד החקלאות את "הדוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת 2016 " (להלן - הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ). ביוני2018 .דנה ועדת המחירים בממצאי הדוח האמור אף שהבחינה של רואה החשבון לגבי נתוני הרווחיות בשנת 2016 הסתיימה עוד בדצמבר2017 - רק כחצי שנה לאחר מכן, ביוני2018 , ,התכנסה ועדת המחירים לדיון בממצאי הבחינהורק בנובמבר 2018 , לאחר עוד כחמישה חודשים (ולאחר שליחת טיוטת דוח ביקורת זה לגופים המבוקרים לקבלת תגובתם), פרסמה הוועדה לציבור את הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ואת סיכום הדיון שקיימה על ממצאיו33. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי משקיבלה ביוני2018 אתהחלטותיה בנוגע לממצאי הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 , היה ראוי כי תפרסם לציבור כבר באותו המועד את הדוח ואת סיכום הדיון שהתקיים בעניינו, כפי שנעשה לגבי הדוח בשנת 201534 . פרסום כאמור היה מחזק את אמון הציבור בתהליכי הבחינה וקבלת ההחלטות של ועדת המחירים בנושא פ ערי התיווך במחירי הפירות והירקות, ומסייע לשקיפות המידע בנושא חשוב זה, שכן הנושא מצוי על סדר היום הציבורי. 3. בסיכום הדיון שקיימה ועדת המחירים ביוני2018 על הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 נכתב כי בחינת הרווחיות כללה בדיקה פרטנית של 20 סוגי ירקות ופירות, ובדיקת הירקות והפירות כקבוצות כוללות, וכי 17 מבין23 הרשתות הקמעוניות המחוייבות לדווח מסרו נתונים תקינים עבור השנים 2015 ו-2016 ;. הבדיקה התמקדה בשני נושאים: (א) בדיקת מרווחי השיווק (ב) בדיקת עלויות המקטע הרלוונטי, כדי לגזור את הרווח הגולמי והתפעולי. להלן פרטים ע ל ממצאי הדוח לב חינת הרווחיות בשנת 2016 .בשני הנושאים האמורים ועל החלטות הוועדה בעקבות ממצאים אלו תוצאות הבדיקה לגבי מרווחי השיווק: בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 מוסבר בין היתר כי מרווח השיווק מורכב משני חלקים: (א) המרווח הסיטוני - ההפרש בין המחיר שבו רוכש הסיטונאי את הסחורה מהמגדל (המחיר לסיטונאי) לבין המחיר שבו הסיטונאי מוכר את הסחורה לקמעונאי (המחיר לקמעונאי); (ב) המרווח הקמעוני - ההפרש בין המחיר לקמעונאי לבין המחיר שבו הוא מוכר את הסחורה לצרכן (המחיר לצרכן). כלומר, . .33 הדוחות לבחינת הרווחיות בשנים2015 ו-2016 וסיכומי דיוני ועדת המחירים בנושא זה מפורסמים באתר המרשתת של משרד האוצר בכתובת: https://mof.gov.il/pcc. 34 דיוני ועדת המחירים לגבי הדוח לבחינת הרווחיות בשנת2015 התקיימו בחודשים מאי ויוני2017 . סיכומי דיונים אלו, לרבות הדוח עצמו, פורסמו באתר המרשתת של ועדתהמחירים ביוני 2017. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1299 .מרווח השיווק הכולל הוא החיבור של המרווח הסיטוני והמרווח הקמעוני. ראו פרטים בתרשים 6 .להלן תרשים 6 : מרווח השיווק בפירות וירקות טריים בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 מוצגים בין היתר נתונים על מרווחי השיווק במחירי פירות וירקות טריים שחושבו על ידי שקלול מחירי כלל הגופים המדווחים. ראו פרטים בתרשים 7 .להלן 1300 |דוח שנתי 69ב . .בשנת 2016 היה .מרווח השיווק במחירי .הפירות מכ-61% .( בענבים) עד כ-93% .( בלימון), ובמחירי .הירקות - מכ-67% .( בפלפל) עד כ- 134% .(בגזר), למעט .בעגבניות .ובמלפפונים, שבהם .המרווח נמוך יותר .(19% ו-49% .בהתאמה) . תרשים 7 : *מרווח השיווק במחירי ירקות ופירות טריים על פי נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 )(בש"ח ובאחוזים מהתרשים עולה כי על פי בחינת הרווחיות בשנת 2016 , מרווח השיווק במחירי פירות טריים נע בין כ -61% (בענבים) לכ -93% (בלימון); ומרווח השיווק במחירי ירקות טריים נע בין כ -67% (בפלפל) לכ - 134% ,)(בגזר למעט בעגבניות ובמלפפונים, שבהם המרווח נמוך יותר ( 19% ו-49% בהתאמה, בשנת2016)35 . יצוין כי בדוחלבחינת הרווחיות בשנת 2015 נכתב כי על פי השוואה בינלאומית שעשה מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנובמבר 201436 , מרווחי השיווק במחירי פירות וירקות טריים בישראל נמוכים בדרך כלל לעומת מדינות אחרות שנסקרו. אחת הרשתות הקמעוניות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 (להלן- תשובת אחת הרשתות הקמעוניות) כי לדעתה תרשים 7 לעיל אינו משקף את המחירים לחקלאים, ועל כן אינה משוכנעת שמרווחי השיווק המוצגים בו הם מדויקים. היא ציינה כי כאשר בתי האריזה נמצאים בבעלות החקלאים, התמורה שהם מקבלים עבור התוצרת אינה מורכבת ממחיר הירק או הפרי בלבד אלא גם מהשירותים והפעולות בבתי האריזה. עוד . .35 בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2015 היה מרווח השיווק בעגבניות 10% ובמלפפונים- 30% , והוסבר בו כי מרווח שיווק נמוך זה עשוי לנבוע מכך שהרשתות הקמעוניות מוכרות מוצרים אלה במחירי הפסד כחלק מאסטרטגיית שיווק למשיכת קונים (מוצרים המשמשים "Loss L eader" .) 36 :ראופער התיווך הקמעונאי ופער השיווק במחירי הפירות והירקות , הכנסת, מרכז המחקר והמידע, מיום 19.11.14. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1301 . ציינה כי לא ברור מה חלקם של אמצעי השינוע או ההובלה של התוצרת ומי נושא בעלותם וכי בתיאור מרווחי השיווק אין הצגה מלאה של כל ההוצאות החלות על הר שת הקמעונית, הקונה את התוצרת ישירות מהחקלאים ומשווקת אותה לצרכנים (למשל עלויות תפעול, דמי שכירות, אחסנה, קירור, שיווק ופרסום והוצאות בגין פחת). תוצאות הבדיקה לגבי שיעור הרווחיות במחלקות הפירות והירקות ברשתות הקמעוניות: בדוח לבדיקת הרווחיות בשנת 2016 מפורטים בין היתר נתונים על שיעור הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות, בהשוואה לשיעור הרווח התפעולי הממוצע במקטע הקמעוני. בסיכום הדיון של ועדת המחירים מיוני 2018 נכתב כי בניתוח הרווחיות של הרשתות הקמעוניות נעשתה הבחנה בין רשתות קמעוניות המפעילות מרכז לוגיסטי (להלן - מרלו"ג) של ירקות ופירות ורוכשות את הסחורה החקלאית ישירות מהמגדלים ומבתי האריזה (להלן גם - קמעוניות עם מרלו"ג), לבין רשתות קמעוניות הרוכשות את הסחורה מגופים סיטוניים (להלן גם - קמעוניות ללא מרלו"ג) 37 . להלן בתרשים 8 פרטים על שיעור הרווח או ההפסד התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות בשנת 2016 לעומת שיעור הרווח התפעולי מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה. . .37 בדוח לבדיקת הרווחיות בשנת2016 הובאו נתונים גם לגבי הרווח התפעולי של סיטונאים גדולים ממכירת פירות וירקות. בעניין זה ראו להלן בפרק על פרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן. 1302 |דוח שנתי 69ב . .הרווח התפעולי של .הרשתות הקמעוניות .משיווק פירות בשנת .2016 היה גבוה .מהרווח התפעולי .הממוצע מכלל .הפעילות הקמעונית .שלהן באותה שנה . תרשים 8 : *שיעור הרווח או ההפסד התפעולי של הרשתות הקמעוניות משיווק ירקות ופירות בנפרד, משיווק ירקות ופירות ביחד ומכלל הפעילות הקמעונית, על פי נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 )(באחוזים מן מהתרשים, המבוסס על נתוני הדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 ועל סיכום דיון ועדת המחירים מיוני 2018 (להלן- סיכום הדיון) עולה כי: א. הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות מפעילות שיווק פירות בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי הממוצע מכלל הפעילות הקמעונית באותה שנה, שהיה 2.3% . ב. הרווח התפעולי של הרשתות הקמעוניות מפעילות שיווק פירות בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי שלהן מפעילות שיווק ירקות38 . ג. לקמעוניות עם מרלו"ג רווחיות גבוהה יותר מאשר לקמעוניות ללא מרלו"ג הן בפעילות שיווק פירות והן בפעילות שיווק ירקות בשנת 2016 . . .38 בדוח לבחינת הרווחיות בשנת 2016 צוין בעניין זה כי רשתות קמעוניות עשויות לבחור באסטרטגיית שיווק למשיכת קונים שלפיה הן מוכנות למכור סחורה חקלאית במחירי הפסד (" Loss Leader".) משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1303 . .לרשתות קמעוניות עם .מרכז לוגיסטי רווחיות .גבוהה יותר מאשר .לרשתות קמעוניות .ללא מרכז לוגיסטי הן .בשיווק פירות והן .בשיווק ירקות בשנת .2016 . בסיכום הדיון נכתב כי הפער נובע בין היתר מכך שחלק מהרווח של הקמעוניות עם מרלו"ג הוא מהפעילות במקטע הסיטוני (הפעלת המרלו"ג) ולא מהמקטע הקמעוני. כמו כן, פער זה עשוי לבטא "יתרון לגודל"39 הקיים בפעילותןשל רשתות קמעוניות עם מרלו"ג. ד. הרווח התפעולי הממוצע מפעילות שיווק ירקות ופירות ביחד של כלל הקמעוניות המדווחות ושל קמעוניות עם מרלו"ג בשנת 2016 היה גבוה מהרווח התפעולי הממוצע במקטע הקמעוני באותה שנה, שהיה 2.3%. אחת הרשתות הקמעוניות השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר2019 כי אינה סבורה שרווחיות גבוהה יותר אצל רשתות קמעוניות עם מרלו"ג נובעת מעצם קיומו של המרלו"ג, אלא שהדבר נובע מגודלן של הרשתות ומיכולתן להשיג מחירי קנייה טובים יותר, כמו גם מנקיטת צעדי יעילות תפעולית וחיסכון בשל גודלן. רשת קמעונית נוספת השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2019 כי הרו וחיות בתחום הפירות והירקות אצלה בחברה דומה לרווחיות הכוללת של החברה. בתשובת ועדת המחירים למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2018 היא ביקשה להדגיש כי הפער בין הרווחיות התפעולית של הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג לבין הרווחיות התפעולית של אלו שאינן מפעילות מרלו"ג נובע בעיקרו מכך שרווחיות הרשתות המפעילות מרלו"ג משקפת גם את הרווחיות הנובעת מהפעילות הסיטונית. כלומר, אם לצורך הניתוח היה אפשר להפריד בין הפעילות הסיטונית לבין הפעילות הקמעונית ברשתות המפעילות מרלו"ג, חלק מהרווח היה נזקף לפעילות הסיטונית, כך שהרווח מהפעילות הקמעונית היה קטן יותר. כמו כן, עלויות הפעלת מרלו"ג הירקות והפירות של הרשתות הקמעוניות נמוכות ביחס לעלויות ההפעלה של הגופים הסיטוניים הגדולים. כלומר, הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג נהנות מחיסכון מעצם הפעלתו, בהשוואה לרשתות קמעוניות שאינן מפעילות מרלו"ג ולכן נאלצות לרכוש את הסחורה החקלאית מגופים סיטוניים. ועדת המחירים ציינה בתשובתה כי יש לבחון את הרווחיות התפעולית של הרשתות הקמעוניות המפעילות מרלו"ג בשים לב לעובדות אלו. בסיכום הדיון מיוני 2018 נכתב כי בדומה לבחינת נתוני שנת 2015 , גם בחינת נתוני 2016 לאהעלתה כי הרווחיות בתחום שיווק פירות וירקות חריגה, וכי על פי נתוני 2016 , במקטע הקמעוני יש מעבר מהפסד לרווחיות בהשוואה לנתוני 201540 . עוד כתבה כי החליטה לבחון גם את נתוני שנת 2017 ותגיש את המלצתה הסופית לשרים עם השלמת הבדיקה, וכי בשלב זה, לנוכח ממצאי הבדיקה, היא ממליצה לשרים שלא לפעול לקביעת מרווח מרבי לפי פרק ה' לחוק הפיקוח. בנובמבר 2018 טרם הסתיימה הבחינה האמורה לגבי נתוני שנת 2017. . .39 יתרון לגודל מתאר מצב שבו יחידת ייצור גדולה מייצרת תפוקה בעלות נמוכה יותר ליחידה מאשר יחידת ייצור קטנה יותר, מעצם היותה גדולה יותר. 40 הרווח הממוצע במקטע הקמעוני מפעילות שיווק פירות וירקות בשנת2016 היה 3.6% , לעומת הפסד של 1% בשנת2015. 1304 |דוח שנתי 69ב .משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לקיים הערכת מצב ולקבוע אם בדיקת נתוני 2017 תוביל לתשתית נאותה של נתונים, שתאפשר קבלת החלטה בסוגיה רגישה זו בעתיד הקרוב. ועדת המחירים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 (להלן- תשובת ועדת המחירים) כי היא סבורה שנתונים כספיים של שלוש שנים (2015 עד2017 ) יבססו תשתית נאותה לקבלת החלטה ומתן המלצה סופית לשרים. משרד החקלאות כתב בתשו בתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 (להלן- תשובת משרד החקלאות) כי בחינת הנתונים במסגרת הצו סייעה לגבש את תמונת המצב הטובה והאמינה ביותר שניתן לגבש בעניין זה ולכן התקבלה ההחלטה לבדוק את נתוני הרווחיות לשנת 2017 . על ועדת המחירים לסיים בדחיפות את בדיקתה לגבי נתוני 2017 , כדי שתהיה לה התמונה הכוללת של נתוני שלוש השנים (2015 עד2017 ) ותוכל לקבל את ההחלטה המיטבית על דרך הפעולה הנדרשת להמשך הטיפול בפערי התיווך במחירי פירות וירקות טריים. ועדת המחירים כתבה בתשובתה כי היא ממתינה לסיום עבודת הניתוח של רואה החשבון החיצוני המייעץ למשרד החקלאות לגבי נתוני שנת 2017 . עוד ציינה כי קבועי הזמן בעניין בדיקה זו סבירים בהחלט, בהתחשב בעובדה שדוחות כספיים חתומים מפורסמים בתום הרבעון הראשון של השנה העוקבת; שצו המחירים מחייב את החברות להעביר את הדוחות הכספיים עד לסוף חודש מאי של השנה הכספית העוקבת; ובכך שלעתים נדרשות השלמות מחלק מהחברות המדווחות. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי תהליך הבדיקה מורכב וכולל איסוף, עיבוד ודרישה להשלמות נתונים מעשרות רשתות קמעוניות וסיטונאים. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המחירים כי עליה לבחון את נתוני שנת 2017 בשים לב לנתונים שהועלו במסגרת בחינת הרווחיות לשנת 2016 (שהובאו בתרשים8 שלעיל), ובכלל זה הנתונים המצביעים על הרווחיות מפעילות שיווק פירות הגבוהה בהשוואה לרווחיות מכלל הפעילות הקמעונית. נתונים אלו ראוי שינותחו באופן מעמיק על ידי הגורמים הממשלתיים בראי מדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה. בהתאם למסקנות בדיקה זו יידרשו משרדי האוצר והחקלאות לקבל החלטות על אופן יישום הכלים העומדים לרשותם במטרה להביא לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של הפירות והירקות ולצמצום פערי התיווך. בכלל זה על שני המשרדים לפעול לאסדרה של קשרי המסחר בין החקלאים למשווקים הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד שוקי איכרים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשוק הסיטוני. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1305 . פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים בתחום הפירות והירקות .סעיף 2 ,)(א) לצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסחר במזון, ייצורו והחסנתו התשכ"א-1960 (להלן- צו הפיקוח), קובע: "לא יעסוק אדם כיצרן, כסיטונאי, כמחסנאי או כסוכן, אלא לפי רשיון מאת המנהל ובהתאם לתנאי הרשיון". הצו מגדיר סיטונאי "מי שעסקו או חלק מעסקו הוא למכור מצ רך לקמעונאי", וקמעונאי - "מי שעסקו או חלק מעסקו הוא למכור מצרך לצרכן". ה"מנהל" על פי צו הפיקוח הוא סגן מנהל כללי לייצור במשרד החקלאות, האחראי למתן רישיונות סיטונאים למוצרים שבתחום אחריות משרדו, ובהם פירות וירקות טריים. בנובמבר 2015 פרסם משרד החקלאות "פניי ה לציבור" בנושא "רישיונות סיטונאים לשנת 2016 " וצירף אליה נייר עמדה בנושא "רישוי סיטונאים (פירות וירקות) ורגולציה בנושא הגינות המסחר" (שני המסמכים ייקראו להלן - הפנייה). בפנייה נכתב כי בדיקה של רישיונות למסחר סיטוני בפירות וירקות שמנפיק המשרד בשנים האחרונות העלתה כי הרישיון לסיטונאים (להלן - הרישיון) ניתן על בסיס שני תנאים בלבד: רישיון עסק בתוקף וקיום שטחי קירור, וכי נוכח השינויים בשיווק הסיטוני של תוצרת חקלאית ובמסגרת בחינה להפחתת הנטל הרגולטורי הקיים41 , יש לבחון אם עדיין יש צורך ברישיון, ואם כן, אילו התאמות נדרשות בתנאים לקבלתו. בעניין זה כתבה בפברואר 2015 היועצת המשפטית של משרד החקלאות לסמנכ"ל החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות כי ככל שקיימת הצדקה לרישוי האמור, יש לבחון את הצורך בעיגון ההסדרים הנחוצים בחקיקה עדכנית, שתחליף את ההסדר הקיים בצו הפיקוח ; אם אין צורך ברישוי, הרי שמדובר ברגולציה מיותרת ויש לפעול לביטולה. בפנייה כתב משרד החקלאות כי הוא בוחן שלוש חלופות בנושא הרישיון: (א) ביטול הצורך בקבלת רישיון; (ב) הפעלת רישוי וולונטרי לסיטונאים המתחייבים לפעול על פי "כללי מסחר הוגן" 42, בדומה לנהוג בכמה מדינות באירופה; (ג) עדכון הקריטריונים למתן רישיון, לרבות התניית קבלתו בהתחייבות לעמוד בכללי מסחר הוגן. המשרד ציין בפנייה כי עד סיום בחינת הנושא לא יוצאו רישיונות סיטונאים לשנת 2016. בדוח מסכם של משרד החקלאות מיולי2016 בנושא "רישוי סיטונאים לשיווק פירות וירקות" הוא כתב כי לפנייה הגיבו גורמים העוסקים בשיווק סיטוני, חקלאים ונציגי התאגדויות חקלאיות (להלן - בעלי העניין), וכי המשרד קיים גם שני שימועים ציבוריים בנושא זה. המסקנה המרכזית מהשיח עם בעלי העניין הייתה שבמצב הנוכחי אין תועלת של ממש בשיטת הרישוי הקיימת. עם זאת, . .41 'הבחינה נעשתה בעקבות החלטת הממשלה מס2118 מיום 22.10.1 4 שעניינה "הפחתת הנטל הרגולטורי". 42 למשל קיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר, ואיסור על הצגה מטעה או לא מדויקת של כמות התוצרת, משקלה, גודלה או איכותה. 1306 |דוח שנתי 69ב .יחסי הכוחות בין המשווקים הגדולים (סיטונאים גדולים ורשתות קמעוניות הפועלים באמצעות מרכז לוגיסטי) לבין החקלאים אינם שווים, והאחרונים סבורים כי יש צורך בהסדרת קשרי המסחר בין הצדדים כדי למנוע "התנהגות פירות וירקות טריים". ]ב[ בלתי הוגנת במסחר בספטמבר 2016 קיימה החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שבמשרד החקלאות43 (להלן- החטיבה לאסטרטגיה) סמינר בנושא "ניצול יחסי כוחות לא שווים בשיווק פירות וירקות טריים - אסדרה של קשרי מסחר בין החקלאים לסיטונאים ולקמעונאים". בסמינר השתתפו מומחים מהאיחוד האירופי, נציגי חקלאים, סיטונאים וקמעונאים וגורמים מקצועיים ממשרד החקלאות ומגופים ממשלתיים אחרים (למשל רשות ההגבלים העסקיים). מטרות הסמינר היו ללמוד כיצד מדינות אחרות מעודדות הגינות במסחר בתוצרת חקלאית טרייה, ולדון עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים בחלופות לאסדרת קשרי המסחר בשיווק פירות וירקות בישראל. במסמך סיכום הסמינר צוין כי בארה"ב מוסדר המסחר בפירות וירקות בחקיקה מיוחדת44 הקובעת כללים למסחר הוגן (למשל דרישה לקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר, במתכונת מסוימת). עוד צוין כי במדינות האיחוד האירופי משתמשים בכלים וולונטריים, כגון אמנות לכיבוד כללי מסחר הוגנים45 , ובחלק מהמדינות יש אסדרה, לרבות חקיקה, שמטרתה למנוע ניצול יחסי כוחות לא שווים והתנהגות בלתי הוגנת במסחר במזון ותוצרת חקלאית. במסמך בנושא "פערי כוח בשיווק פירות וירקות טריים - טיוטה לדיון" שפרסם משרד החקלאות באוגוסט 2017 (להלן- מסמך פערי הכוחות) הוסבר כי במסגרת בדיקה שעשה משרד החקלאות ב -2015 בנושא הצורך ברישיונות סיטונאים, עלה כי יש פערי כוחות בין המשווקים הגדולים לבין החקלאים כאמור, וכן זוהו תופעות המעידות על ניצול יחסי הכוח הלא-שווים הללו בשיווק פירות וירקות טריים. בעקבות זאת החליט המשרד לבחון סוגיה זו באופן מעמיק, לרבות בחינת הצורך באסדרת קשרי המסחר בין חקלאים לבין סיטונאים וקמעונאים (להלן גם - המשווקים). במסמך הוסבר כי תוצאה עיקרית של פערי הכוחות בין המגדלים למשווקים היא הגדלת מרווחי השיווק בפירות וירקות טריים, דבר שעשוי לבוא לידי ביטוי בעמלות שיווק גבוהות, תשלום תמורה נמוכה לחקלאים, רישום פחת גבוה (פסילת תוצרת בשל איכותה) ועלויות נוספות המועברות מהמשווקים אל החקלאים. כן צוין כי ב-2016 הוחלט לחייב סיטונאים וקמעונאים גדולים לדווח על מחירי קנייה ומכירה ועלויות שיווק של ירקות ופירות בסיסיים במשך שנתיים, על בסיס פרק ז' לחוק הפיקוח, וכי על בסיס תוצאות הבדיקה יוחלט אם נדרש פיקוח על מרווחי השיווק. . .43 .מטרת החטיבה היא ייזום מחקרים כלכליים וביצועם לשם קביעת המדיניות הכלכלית החקלאית 44 Perishable Agricultur al Commodities Act - PACA. 45 למשל Supply Chain Initiative , יוזמה וולונטרית מינואר 2013 לשיפור קשרי המסחר בתחום המזון, המציעה עקרונות למסחר הוגן כגון הסכמים בכתב בין הצדדים והקפדה על העברת מידע מדויק. עיקר תרומתה בהגברת המודעות וביצירת פלטפורמה משותפת להגדרת התנהגויות בתחום המסחר במזון שנחשבות לא הוגנות. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1307 . עוד צוין במסמך כי בשיח שקיים המשרד עם חקלאים זוהו כמה דוגמאות מרכזיות לניצול יחסי הכוחות הלא-שווים. להלן פרטים: 1. היעדר חוזה מסודרבכתב בין החקלאים לבין המשווק, או קיום חוזה העוסק אך ורק ב"חובות" החקלאי - במסמך נכתב כי גם אם יש חוזה כתוב, לעיתים המשווק פוסל את הסחורה ללא תשלום לחקלאי וללא הודעה מראש, בלי להסביר מדוע ובלי להחזיר את הסחורה. התלות של החקלאי במשווק מגבילה את יכולתו להתנגד למעשים כאלה. 2. מכירה בקונסיגנציה 46 )(מכר מותנה - חלק מהפירות והירקות נמכרים למשווקים בקונסיגנציה. בשיטה זו המשווק מקבל את התוצרת של החקלאי למכירה ומשלם לחקלאי רק אם היא נמכרת לצרכן, בניכוי עמלת שיווק והוצאות נוספות. במסמך נכתב כי בשיטה זו כל הסיכון השיווקי "נופל על כתפי החקלאים", וכן היא גורמת לפערי מידע בין המשווק לבין החקלאי לגבי כמות התוצרת שנמכרה ומחירה, דבר המחליש את מעמדו המסחרי של החקלאי. 3. מחסור במידע על המחירים בשוק- השונות הרבה במחירי הפירות והירקות לאורך זמן, באיכויות תוצרת ובין חנויות מקשה על החקלאי לדעת את מחיר השוק של התוצרת שהוא מוכר. אין בקרב החקלאים איסוף שיטתי של מחירים. בקרב הסיטונאים נאספים מחירים בשלושה סקרים בשוק הסיטוני בצריפין (סקר של משרד החקלאות, סקר של מועצת הצמחים וסקר של חברה פרטית), אולם הם אינם מייצגים בהכרח את רמת המחירים במקטע הסיטוני כולו. 4. היעדר מנגנון לפתרון מחלוקות לגבי איכות התוצרת - כאשר מתעוררת מחלוקת בין משווק לחקלאי לגבי איכות התוצרת אין דרך להכריע בה במהירות או על ידי גורם בלתי תלוי. מאחר שמדובר בתוצרת מתכלה והחקלאים חייבים למכור אותה במהירות, ידי המשווקים על העליונה (למשל הם יכולים לפסול תוצרת או להחליט להפחית את התמורה לחקלאי בשל איכותה). 5. חסמי מעבר- חסמים כגון שימוש בארגזים ייחודיים של רשת שיווק מסוימת מונעים מהחקלאי לעבור בין משווקים, או מקשים עליו לעשות כן 47. התאחדות האיכרים בישראל כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי השימוש בארגזים ייחודיים על ידי חברות סיטונאות או קמעונאות, גורם באופן ישיר לחיזוק מעמדן אל מול החקלאים ולהקטנת כוח המיקוח של החקלאי. . .46 שיטת התקשרות בין ספק למפיץ הנהוגה בענף הקמעונאות, ולפיה הספק מוסר את הסחורה למפיץ, אך העברת הבעלות מותנית בכך שהמפיץ ימכור את הסחורה לצרכן. כלומר, הסחורה נמצאת בידי המפיץ אך היא בבעלות הספק עד לרגע שהמפיץ מוכר אותה הלאה. 47 לעניין הצורך להשתמש בארגזים יחודיים של רשת שיווק מסויימת יצוין כי בדיקה שקיימה רשות ההגבלים העסקיים בנושא העלתה כי על פני הדברים, האמור אינו מעלה חשש להפרת הוראות הדין המחייב. 1308 |דוח שנתי 69ב .אחת הרשתות הקמעוניות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי היעדר חוזה בתחום הרכש החקלאי לא יוצר בהכרח יתרונות למשווקים; זאת מפני שכנגד החשש של החקלאי שייוותר עם תוצרת חקלאית טרייה שלא יהיה לה דורש, ניצבת גם הרשת הקמעונית במצבים שבהם מסיבות שונות היא נותרת ללא תוצרת חקלאית מספיקה לכלל לקוחותיה. עוד כתבה כי היעדר סטנדרטים ברורים ומחייבים ביחס לאיכות התוצרת החקלאית הנמכרת גורם לחוסר תיאום ציפיות בין החוליות השונות בשרשרת האספקה, להחזרת סחורה בלתי ראויה או שאינה תואמת את ציפיות הרוכש ולוויכוחים אינסו פיים בדבר התמורה המגיעה עבור אותה תוצרת. היא ציינה כי אצלה קיימים סטנדרטים ברורים המועברים גם לחקלאים העובדים עמה, והדבר תורם ליציבות הקשר והשקיפות ביחסים שבינה לבין החקלאי. כמו כן ציינה כי גודל הארגזים אצלה נקבע בהתאם למערך המיכון של המרלו"ג שאליו מגיעה התוצרת החקלאית, המותאם לסטנדרט עולמי, גם בכל הקשור למידות הארגזים. עוד מסרה כי בהתנהלות נכונה וארוכת טווח בין הרשת לחקלאים יש משטר הגון ומדויק של השימוש בארגזים, ניהול הפחת שלהם והנשיאה בהוצאות עבורם. במסמך פערי הכוחות הוסבר כי משרד החקלאות החליט לבחון מעורבות ממשלתית לשיפור קשרי המסחר בין חקלאים למשווקים בתחום הפירות והירקות הטריים, ובדק כמה חלופות: (א) המשך פעילות המשרד לקידום יוזמות בתחום אסדרת קשרי המסחר, ללא שינוי רגולטורי. בין היוזמות שצוינו: חידוש השוק הסיטוני בצריפין ועידוד הקמת שוקי איכרים (על שני נושאים אלו ראו להלן בהמשך הדוח); (ב) חקיקה המחייבת רישיון סיטונאי המותנה בעמידה בכללי מסחר הוגנים; (ג) חקיקה הקובעת כללי התנהגות מחייבים למסחר בין המשווקים לחקלאים; (ד) שימוש בכלים וולונטריים, כגון אמנה שתכלול הסכמות רחב ות על כללי המסחר הנדרשים, לרבות הסכמה למנגנון בוררות במחלוקות בין משווקים לחקלאים; (ה) שינוי מבנה השוק באמצעות רגולציה, למשל הגבלת גודל המשווקים. בנובמבר ודצמבר 2017 ובמרץ2018 קיים משרד החקלאות שלוש פגישות בנושא "פערי כוחות בשיווק פירות וירקות טריים - חלופות לאסדרה": הפגישה הראשונה הייתה עם נציגי החקלאים, השנייה - עם נציגי הסיטונאים והקמעונאים והשלישית - עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים. בפגישות האמורות נדונו הסוגיות העיקריות בתחום קשרי המסחר בין הצדדים והחלופות שבחן המשרד לאסדרתם כאמור. על פי מסמך סיכום המפגש ממרץ 2018 , הצדדים הסכימו על הצורך בקיום הסכמים בכתב ובקביעת מנגנון בוררות, אך "ישנו ספק מצד נציגי החקלאים לגבי יעילות מתווה של אמנה וולונטרית". במפגש סוכם כי נציגי הרשתות והסיטונאים יעבירו למשרד החקלאות דוגמאות של הסכמים קיימים עם החקלאים וכן יפרטו עקרונות שחשוב לכלול בהסכם בכתב ובאמנה וולונטרית. עוד נכתב במסמך סיכום המפגש ממרץ 2018 כי משרד החקלאות ינסח הצעה לאמנה וולונטרית, על בסיס העקרונות שיתקבלו כאמור ועל בסיס עקרונות מקובלים בחקיקה ובאמנות דומות בחו"ל, ויפרסמה להערות הצדדים. יעילות האמנה תיבחן אחרי שנה, על בסיס שיתוף הפעולה של הצדדים והשפעתה על קשרי המסחר. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1309 . מהמתואר לעיל עולה כי פעולות משרד החקלאות לאסדרת קשרי המסחר בין החקלאים לבין הסיטונאים והקמעונאים קודמו באיטיות וטרם מוצו. אף שהצורך באסדרה האמורה עלה במסגרת בחינה שביצע משרד החקלאות כבר ב-2015 , רק במרץ 2018 הבשיל הצורך לכדי החלטה לנסח הצעה לאמנה וולונטרית לכללי מסחר הוגנים בשיווק פירות וירקות טריים, לרבות הצורך בקיום חוזה בכתב בין הצדדים למסחר ובקביעת מנגנון בוררות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , כשלוש שנים לאחר שהצורך באסדרה הועלה וכח צי שנה לאחר קבלת ההחלטה על גיבוש האמנה, טרם פרסם המשרד את טיוטת האמנה להערות הצדדים. כמו כן מ -2016 משרד החקלאות אינו מנפיק רישיונות סיטונאים בתחום הפירות והירקות הטריים, כנדרש בדין. יוצא אם כן כי בחינותיו של המשרד הן בקשר ליעילות השימוש בסמכותו להעניק רישיונות לסיטונאים ולקבוע תנאים להענקתם, והן בקשר לגיבוש אמנה למסחר הוגן, וכל זאת מתוך כוונה כי פעולה זו תתרום לצמצום פערי התיווך - אינן מגיעות לשלב הסיום, והשימוש בכלים אלו אינו ממוצה. משרד החקלאות השיב למשרד מבקר המדינה כי מדובר בתהליך מורכב וכי המשרד עושה את כל המאמצים כדי לסיימו עד סוף שנת 2018 . עוד ציין כי ההליך חסך "רגולציה מכבידה על הסיטונאים לבקשת רישיונות ותשלומי אגרה מיותרים". משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להשלים בהקדם את פעולתו לפרסום הצעה לאמנה וולונטרית, כפי שנקבע בסיכום הפגישה ממרץ 2018 עם נציגי החקלאים, הסיטונאים והקמעונאים. ככל שיתעוררו קשיים בהשלמת הפעולה בעניין זה, מוצע לערב את שר החקלאות ומנכ"ל המשרד בנושא. כמו כן על המשרד לקבוע מנגנון ליישום האמנה ומדדים ברורים לבחינת יעילותה. איגוד משווקי הפירות והירקות בישראל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי יש להעניק רישיון לעיסוק בתחום השיווק הסיטוני של ירקות ופירות עם תנאים ברורים ונורמות שיבטיחו מסחר הוגן. התאחדות האיכרים בישראל כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי לדעתה החלופה המומלצת היא החמרת הכללים הקיימים לרישוי סיטונאים, לצד יציקת התוכן הרלוונטי להליך רישוי זה, שייצרו פתרונות לכשלי השיווק שאין להם מענה כיום. עוד ציינה ההתאחדות בתשובתה כי בפגישות האמורות בין משרד החקלאות לנציגי החקלאים, היא לא הסכימה לאמנה וולונטרית. אחת הרשתות הקמעוניות השיבה למשרד מבקר המדינה בינואר 2019 כי אינה מתנגדת לדון באמנה וולונטרית, על אף שהיא סבורה כי אין צורך או הכרח באמנה שכזו. 1310 |דוח שנתי 69ב .פעולות משרד החקלאות לעידוד שוקי איכרים ברשויות המקומיות .המלצות ועדת קדמי מיולי 2012 בתחום הרגולציה והתחרות במקטע הקמעוני כללו המלצה על "קידום שווקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים)". הוועדה סברה כי הגדלת מספר נקודות המכירה עשויה לתרום רבות לתחרות, ועל כן שוקי מזון מקומיים יכולים להיות תחליף לערוצי הפצת המזון המסורתיים. לפיכך המליצה על יישום הצעדים האלה: (א) קיום הליך מזורז למתן אישורים מקומיים לחקלאים להקמה ולתפעול של שוקי איכרים רווחיים ויעילים; (ב) יצירת תוכנית לעידוד יוזמות מקומיות של שוקי מזון; (ג) השלמת התהליכים שהחלו לכינון שוק סיטוני בגוש דן. באוקטובר 2017 פרסם משרד החקלאות את "נוהל השתתפות המדינה במימון אירועי שוק איכרים לשיווק ישיר של תוצרת חקלאית לשנים 2017 עד2019 " (להלן- הנוהל). שוק איכרים מוגדר בנוהל כ"מרחב ציבורי בו מוצבים מתקנים, ציוד ודוכנים לצורך קיום מסחר בתוצרת חקלאית בדרך של שיווק ישיר", כלומר מכירת תוצרת מהיצרן (החקלאי) לצרכן הסופי, ללא גורמים מתווכים. בנוהל נכתב כי המשרד מיפה את שוקי האיכרים הקיימים כדי לבחון את הצרכים הנדרשים לפיתוחם והרחבתם או להפעלת שווקים חדשים. במיפוי עלו בין היתר הקשיים האלה: מכירה בשוקי איכרים לא מוסדרים; שוקי איכרים שיש בהם גורם מתווך המשפיע על המחירים; תוצרת הנמכרת במחירים גבוהים. עוד נכתב כי תוצאות המיפוי הצביעו על צורך בפעולה לשינוי המצב הקיים, ולכן יזם המשרד את הנוהל, שמטרותיו הן: הפחתת מחירי התוצרת החקלאית בשל קיצור שרשרת האספקה וצמצום פערי התיווך ; הגדלת הצריכה של פירות וירקות מייצור מקומי (מפני ששוקי איכרים מתמקדים במכירת תוצרת ישראלית); פיתוח הזדמנויות חדשות לשיווק ישיר של חוות ומגדלים בשווקים המקומיים על ידי פיתוח, שיפור, הרחבה, הדרכה וסיוע טכני; שיפור והרחבה של שוקי איכרים קיימים; וסיוע לחקלאים הפועלים באופן עצמאי להתאגד במסגרת פעילותו של שוק איכרים ולהגדיל בכך את היקף קהל היעד. עוד כתוב בנוהל כי לאחר בחינת כמה חלופות להשגת המטרות, הוחלט כי המתווה המועדף יהיה תמיכה ישירה ברשויות מקומיות (להלן - הרשויות). התקציב שהקצה המשרד ליישום הנוהל היה 20 מיליון ש"ח לשלוש שנים ( 2017 עד2019 ). נקבע כי סכום התמיכה לרשות שתגיש בקשה לתמיכה יהיה מ- 330,000 ש"ח עד 750,000 ש"ח, על פי עמידתה באמות המידה המפורטות בנוהל (למשל גודל השוק, מגוון התוצרת החקלאית המוצעת בו ותדירות פעילותו). ועדה שמינה מנכ"ל משרד החקלאות תדון בבקשות לתמיכה (להלן - ועדת התמיכות). בנוהל נקבע כי הרשויות יפעילו את אירועי שוקי האיכרים בין היתר על פי הכללים האלו: (א) הם יתקיימו במקום ציבורי בתחום הרשות ששטחו 500 מ"ר לפחות; (ב) יתקיימו 46 אירועים לפחות במשך שנה לפחות, כלומר12 חודשים רצופים, בימי שישי; (ג) בכל אירוע יהיו 16 דוכנים לפחות המוכרים תוצרת חקלאית בשיווק ישיר, ויימכרו לפחות 16 ( מוצרים8 סוגי פירות ו-8 )סוגי ירקות משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1311 . ;הכלולים ב"סל מוצרים בסיסי", על פי רשימה עונתית שמפרסם המשרד (ד) מחירי הפירות והירקות שבסל המוצרים הבסיסי לא יעלו על מחירם הסיטוני העדכני48; (ה) בכניסה לשוק האיכרים יוצב שילוט המיידע את הצרכנים על מחירי המוצרים בסל הבסיסי; (ו) לא ייגבה תשלום מחקלאים עבור הקמת דוכן בשוק האיכרים. בדצמבר 2017 אישרה ועדת התמיכות21 בקשות שהגישו רשויות להשתתפות במימון אירועי שוק איכרים, ובינואר 2018 הנפיקה להן אישורים שבהם פורטו סכומי התמיכה ותנאיה. בין היתר נכתב באישורים כי יש לקיים את אירוע השוק הראשון לא יאוחר מ- 1.7.18 , וכי התמיכה תשולם לרשות רק לאחר שתגיש דוח ביצוע על פי כללים שנקבעו בנוהל. בעקבות פניות רשויות מקומיות למשרד החקלאות בבקשה להקל בתנאי הסף שנקבעו בנוהל, בטענה כי חלקם בלתי סבירים ומעמידים בספק את היכולת להוציא את הפרויקט אל הפועל, קיים המשרד במרץ 2018 מפגש עם נציגי חקלאים ונציגי רשויות. במפגש נדונו הקשיים ביישום הנוהל, ובהם: קשה לגייס חקלאים שיהיו מוכנים להקים דוכן בשוק, נוכח מחירי מכירה נמוכים לצרכנים והצורך בהיקף מכירות גדול מאוד כדי להרוויח; קשה למכור את סל המוצרים הבסיסי, הכולל מוצרים שאי אפשר להרוויח ממכירתם; תמיכת המשרד אינה מספיקה להקמת שוק איכותי שיעמוד בדרישותיו (בהקשר זה עלתה ההצעה לאפשר לעיריות סמוכות להקים שוק משותף כדי לח סוך בעלויות); דרישת הנוהל לקיים את השוק 46 ימים בשנה אינה ריאלית בגלל אילוצי מזג האוויר והצורך בהשתתפות חקלאים רבים; יש לאפשר לרשויות לנייד את השוק כדי לחסוך בעלויות. באפריל ובמאי 2018 קיימה ועדת התמיכות ישיבות שבהן דנה בין היתר בקשיים האמורים, והחליטה לעד כן את הנוהל כלהלן: מספר השבועות המחויבים להפעלת שוקי האיכרים הופחת מ -46 ל-38 ; מספר המוצרים בסל הבסיסי הופחת מ-16 ל-12 ; תשלומי התמיכה לא יינתנו רק בסיום האירועים אלא ייפרסו על פני פרקי זמן קבועים לאורך השנה. ביולי 2018 התכנסה שוב ועדת התמיכות ואישרה בקשות שהגישו 8 רשויות נוספות לקבלת תמיכה במימון שוקי איכרים בתחומן, ובכך הסתכם ב-29 מספר הרשויות שביקשו בשנים 2017 ו-2018 השתתפות במימון שוק איכרים בתחומן ושהמשרד אישר את השתתפותן. יצוין כי שתי רשויות שבקשתן לתמיכה אושרה כבר ב-2017 חזרו בהן מהחלטתן לקיים את שוקי האיכרים. . . .48 על פי סקר המחירים שעושה המשרד בשוק הסיטוני ושמפורסםבאתר המשרד. 1312 |דוח שנתי 69ב . .במועד סיום הביקורת, .שש שנים לאחר .שהוגשה המלצת .ועדת קדמי בנושא, .הופעלו שוקי איכרים .בארבע רשויות .מקומיות בלבד . ועדת קדמי המליצה עוד ביולי 2012 לקדם שוקי מזון מקומיים למכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים, ובכך להגדיל את מספר נקודות המכירה, דבר שעשוי לתרום רבות לתחרות. רק באוקטובר 2017 , כעבור כחמש שנים, החל משרד החקלאות בהפעלת נוהל למימון שוקי איכרים ברשויות המקומיות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , שש שנים לאחר שהוגשה המלצת ועדת קדמי בנושא, הופעלו שוקי איכרים בארבע רשויות מקומיות בלבד49 - .עובדה המשקפת יישום איטי ומזערי של המדיניות הביקורת העלתה כי מבין 255 רשויות מקומיות בישראל 50 , במועד סיום הביקורת רק 29 רשויות הגישו בקשה להשתתפות במימון אירועי שוק איכרים במסגרת הנוהל שפרסם משרד החקלאות; כלומר שיעור ההיענות של הרשויות המקומיות היה כ-11% .בלבד עוד עלה כי 14 מבין 27 הרשויות המקומיות שהחליטו להפעיל שוק איכרים בתחומן (52% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי 51 הגבוה מ-5 ;10 ( רשויות37% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי 5; ו-3 ( רשויות בלבד11% ) שייכות לאשכול חברתי-כלכלי הנמוך מ -5 . שיעור ההיענות הנמוך של הרשויות לנוהל שפרסם משרד החק לאות, והפעלת שוקי איכרים בארבע רשויות מקומיות בלבד, נכון לספטמבר 2018 , בשעה שוועדת התמיכות קבעה כי 21 הרשויות שאושרה להן תמיכה ב-2017 יקיימו את אירוע השוק הראשון עד יולי2018 - כל אלה משקפים הסתייגות של הרשויות המקומיות מהפרויקט במתכונתו הנוכחית. משרד החקלאות השיב למשרד מבקר המדינה כי לדעתו שיעור ההיענות לנוהל הוא סביר ותואם להיקף התקציב שהקצה המשרד לנושא. המשרד ציין כי לדעתו, הבעייתיות היא בשיעור הביצוע הנמוך בקרב מקבלי האישורים, וכי פרויקט מסוג זה הוא מורכב ביותר לרשות מקומית ולא מתאים לכל רשות. קצב ההפעלה תלוי ברשויות והמשרד עשה רבות כדי לקדם ולסייע, ואף הקל בתנאי הסף. עוד ציין משרד החקלאות כי יבחן כיצד ניתן לעודד רשויות נוספות שקיבלו אישורים להצטרף ולהקים שוק. . .49 המועצות האזוריות עמק המעיינות, אשכול וגוש עציון ועיריית מעלות-תרשיחא. 50 ,על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב-2016 היו בישראל 255 רשויות מקומיות : 77 ,עיריות124 מועצות מקומיות ו-54 מועצות אזוריות. ראו: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הודעה לתקשורת בנושא "הרשויות המקומיות בישראל - 2016 " מיום 24.4.18. 51 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסווגת את הרשויות המקומיות ל -10 קבוצות הומוגניות (אשכולות ) לפי המצב הכלכלי-חברתי של אוכלוסיותיהן: אשכול 1 מציין את ה דרגה הנמוכה ביותר ו-10 - אתהדרגה הגבוהה ביותר. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1313 . .מבין 255 רשויות .מקומיות בישראל, רק .29 רשויות הגישו .בקשה להשתתפות .במימון אירועי שוק .איכרים במסגרת .הנוהל שפרסם משרד .החקלאות . משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבות היוזמה שנקט משרד החקלאות לעידוד מכירה ישירה של תוצרת חקלאית מהמגדלים אל הצרכנים, באופן מוסדר ומפוקח, באמצעות נוהל התמיכה במימון שוקי האיכרים. עם זאת סטטוס היישום הנוכחי מחייב פעולה מהירה של הפקת לקחים, לרבות בירור הסיבות לשיעור ההיענות הנמוך של הרשויות לנוהל ובירור החסמים העומדים לפני הרשויות שהמשרד אישר את השתתפותן בנוהל. על משרד החקלאות לבצע חשיבה אשר לצעדים ולתמריצים העשויים לעודד שימוש בכלי זה, בעיקר ברשויות שמשויכות לאשכול חברתי -כלכלי בינוני או נמוך. על המשרד לנתב את פעולתו בנושא זה ליישום אפקטיבי. מועצת הצמחים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי הנושא חשוב, בעיקר בפריפריה, כדי לספק מקומות עבודה תוך יישום מחירי תוצרת מפוקחים, וכי יש להרחיב את מסגרת התקציב כדי שיספיק להקמה ולתחזוקה שוטפת. עוד ציינה כי חשוב להמשיך ולהקצות תקציבים שיתמכו בשוק לאורך זמן. 1314 |דוח שנתי 69ב .פרויקט הקמת השוק הסיטוני החדש למטרופולין גוש דן .השתלשלות העניינים בפרויקט בשנים 2001 עד2010 .רקע .בפברואר 2001 החליטה הממשלה52 על הקמת שוק סיטוני מודרני ואיכותי לתוצרת חקלאית למטרופולין תל אביב (להלן - השוק הסיטוני או השוק), ברביע הדרום- מזרחי של צומת מסובים (להלן - מתחם מסובים), כדי להביא להפחתה בפער התיווך ולעלייה באיכות התוצרת החקלאית לרווחת הצרכנים והחקלאים. מטרות השוק הסיטוני הוגדרו כדלקמן 53: (א) קידום התחרות והגברת היעילות של מערכות שיווק התוצרת החקלאית בארץ; (ב) הקטנת פערי התיווך; (ג) הגברת הפיקוח על המסחר בתוצרת חקלאית; (ד) קיום מערכת מסחר סיטוני הוגנת ויעילה במוצרים צמחיים לתועלת כלל ציבור המגדלים, הסוחרים והצרכנים; (ה) קיום התקנים לשיווק ולהחזקה של תוצרת חקלאית, כפי שייקבעו על פי דין, להשגת עלייה באיכות התוצרת ושמירה על בריאות הציבור; (ו) עידוד השימוש בשוק הסיטוני והפיכתו לנגיש; (ז) מטרות נוספות, כפי שיקבע שר החקלאות בהסכמת שר האוצר. בהחלטת הממשלה האמורה נכתב גם כי תוקם ועדת מנכ"לים בהשתתפות מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) ומנכ"ל משרד החקלאות, שירכז את עבודת הוועדה. הוועדה תפעל להסרת החסמים המעכבים את אישור התכנון הסטטוטורי של המתחם המיועד להקמת השוק; לגיבוש הנהלים והתקנות להפעלת שוק מודרני; ולפרסום מכרז על ידי רמ"י לשיווק הקרקע המיועדת להקמת השוק (להלן - הקרקע), שאת הקמתו יממן הסקטור הפרטי. כל זאת כדי לאפשר את פרסום המכרז לשיווק הקרקע עד תום שנת 2001. בינואר2007 /אושרה תוכנית מתאר מקומית (תמ"מ320 ) "מתחםמסובים מזרח - השוק הסיטוני" (להלן - התוכנית)54. התוכנית הופקדה במשרדי הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב ובמשרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אונו עוד ביוני 2003 , ואושרה למתן תוקף בוועדה המחוזית עוד ביולי 2004 , אך אישורה הסופי התעכב בשל ערר שהגישה עיריית אור יהודה למועצה הארצית לתכנון ולבנייה. . .52 החלטת ממשלה מס' 2903 מיום 8.2.01. 53 כפי שצוין בהחלטת ממשלה נוספת בנושא השוק הסיטוני מיום 17.10.10 '(החלטה מס2324 , .)ראו להלן 54 'הודעה על אישור התוכנית פורסמה בילקוט הפרסומים מס5640 מיום 13.3.07. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1315 . .השוק הסיטוני .במתחם צריפין, .שהוקם מלכתחילה .כשוק זמני, סובל .ממחסור בשטחי .אחסנה, צפיפות .וחוסר יעילות, .הגורמים לפחת גבוה .של תוצרת חקלאית .טרייה . על פי סיכום ישיבת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב מ- 30.12.02 , מתחם מסובים מזרח נבחר כמיקום המיועד להקמת השוק לאחר שנבחנו 13 אתרים חלופיים על פי השיקולים האלו: גודל השטח וצורתו (ניתנה עדיפות לשטח גד ול ומישורי); היכולת "לדחוף" את התוצרת מאזור הגידול החקלאי לאתר השוק והיכולת "למשוך" אותה על ידי צרכני השוק אל החנויות; ומגבלות תכנון וסביבה, לרבות מערך תחבורה קיים ומתוכנן. מסקנות הבחינה היו כי לאתר מסובים עדיפות בעיקר בשל יתרון משמעותי בנגישות לצירי תנועה מרכזיים ובשל היותו קרוב יותר למרכז הצריכה הקמעונית הרלוונטית. על פי סיכום ישיבת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה מ - 1.11.05 , עיריית אור יהודה נימקה את התנגדותה לפרויקט בכך שהיא סובלת מהימצאות מטרדים סביבתיים רבים בתחומה, לרבות שטחי אחסנה, חניית רכבים כבדים ורעש מטוסים, והשוק יהיה מטרד נוסף שישפיע לרעה על העיר. עוד טענה העירייה כי לא נבדקו חלופות למיקום השוק מצפון למחלף מסובים. בהחלטת המועצה על דחיית הערר שהגישה העירייה נכתב בין היתר כי לפרויקט השוק חשיבות לאומית ודחיפותו גבוהה ביותר, ואי -קידום התוכנית וביצועה יש בו כדי לפגוע באינטרסים הציבוריים הכלכליים העומדים ביסוד הצורך בשוק סיטוני משוכלל ומודרני. עוד צוין כי להקמת השוק משנה דחיפות וחשיבות על רקע לוח הזמנים לפינוי השוק הסיטוני בצריפין "אשר יותיר חלל ריק, אשר אך יוסיף ויחמיר לאין שיעור על הכשל הקיים כיום במדינת ישראל בהעדרו של שוק סיטוני משוכלל ומודרני". המטרות העיקריות של התוכנית היו אלה: (א) לקבוע ייעודי קרקע לשימושים מטרופוליניים ומקומיים ולשנות את הייעוד החקלאי לייעודים האלו: שטח מיוחד למסחר ותעסוקה הכולל שוק סיטוני מרכזי לגוש דן, שטח לתכנון בעתיד, מבני ציבור, מגורים, שטח ציבורי פתוח ודרכים; (ב) לקבוע זכויות בנייה ותנאים המאפשרים הוצאת היתרי בנייה לאזור המיוחד למסחר ותעסוקה - שוק סיטוני. כמו כן נקבעו בתוכנית תנאים להוצאת היתרי בנייה לאזור השוק, לרבות הקמת מינהלה שתהיה אחראית למכלול הפעילויות בשוק (ניקיון, איסוף פסולת, שמירה ואבטחה ותחזוקה שוטפת), קיום תנאים לניטור נ ושאי איכות הסביבה ולאכיפה מוסדרת שלהם ואישור מע"צ ומשרד התחבורה לתוכנית להסדרת דרך אל השוק בקטע מחלף מסובים ("כביש עוקף דרומי אור יהודה"). במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2018 , פעל השוק הסיטוני במתחם בצריפין (להלן - השוק הקיים). באתר חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ נכתב55 כי מ-1952 פעל השוקהסיטוני במתחם שבין הרחובות קרליבך והחשמונאים בת ל אביב, וב-2006 הועתק למתחם בצריפין 56 , שם הואפועל עד היום כשוק הסיטוני המרכזי בישראל . עוד נכתב כי השוק הקיים שהוקם מלכתחילה כשוק זמני , סובל מצפיפות, מחסור בשטחי אחסנה, תברואה לקויה ורמת בטיחות נמוכה, וכי כל אלו הם תוצאה של ארעיות השוק והם מגבירים את הדחיפות בהקמת שוק סיטוני קבוע, בהתאם להחלטת הממשלה. להלן תמונות של השוק הקיים. . .55 :כתובת האתר www.israeli -market.gov.il . נצפה ביום 14.6.18. 56 בעקבות הסכם לפינוי השוק ושינוי ייעוד המתחם למגורים, שנחתם ב-2002 בין עיריית תל אביב לבין החברה בעלת הקרקע. 1316 |דוח שנתי 69ב .תמונה 1 : השוק הקיים במתחם צריפין .מקור: חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ .תמונה 2 : השוק הקיים במתחם צריפין .מקור: חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1317 . .אף שהתוכנית לשוק .החדש אושרה כבר .בינואר 2007 ,רק .באוקטובר 2010 , .החליטה הממשלה .להקים חברה .ממשלתית שתפעל .להקמת השוק . הקמת חברת שוק סיטוני לישראל .באוקטובר 2010 החליטה הממשלה57 (להלן- ההחלטה משנת 2010 ) על הקמת חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, להקמה ולניהול של שוק סיטוני לתוצרת חקלאית במטרופולין גוש דן. בדברי ההסבר להחלטה נכתב כי סקירת שווקים סיטוניים במדינות אחרות, שביצעו משרד החקלאות ומועצת הצמחים, העלתה כי מרבית השווקים הסיטוניים באירופה מנוהלים על ידי חברות בבעלות ממשלתית או בבעלות ממשלתית ופרטית מעורבת; וכי לאחר דיונים והתייעצויות בין משרדי החקלאות, המשפטים והאוצר, רשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ורמ"י מוצע כי תוקם חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה שתפקידה יהיה לפעול להקמת השוק ולניהולו. בפברואר 2011 הוקמה חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ (להלן- חברת השוק או החברה). החברה פועלת כזרוע ביצועית של משרד החקלאות בכל הקשור לביצוע החלטות הממשלה לגבי השוק הסיטוני, והיא מנהלת ומרכזת את מכלול היבטי תכנון השוק והקמתו. יושב רא ש הדירקטוריון של חברת השוק בשנים 2013-2011 היה ד"ר רענן כהן, אשר פעל רבות במסגרת תפקידו לקידום נושא השוק והקמתו. בהחלטה משנת 2010 נקבע כי פעילות החברה בשלוש השנים הראשונות לאחר הקמתה תתוקצב מתקציב המדינה, ולאחר מכן תקציב החברה יתנהל כמשק כספי סגור ונפרד, ש יתבסס בין היתר על תקבולים מניהול השוק הסיטוני והפעלתו. מטרות החברה כפי שנקבעו בהחלטה משנת 2010 היו: לפעול להגשמת מטרות השוק הסיטוני; לבחון ולהציע דרכים להקמה, הפעלה ותחזוקה של השוק, לרבות אופן המימון וההתקשרות, ולהביאן להתייחסות משרדי החקלאות, האוצר והמשפטים ורשות החברות, ולאחר מכן להביאן בצירוף עמדות גורמים אלה להכרעה ולאישור של שרי החקלאות והאוצר (להלן - השרים), לא יאוחר מ-90 ,יום ממועד מינוי מנהל כללי לחברה; לפעול להקמת השוק, לניהולו לתפעולו, לתחזוקתו הנאותה ולפיתוחו, בכפוף לכל דין ובהתאם להכרעת השרים כ אמור, והכול לצורך הגשמת מטרות השוק; לפעול מול הגורמים הרלוונטיים לקבלת הזכויות במקרקעין המיועדים לשוק; לפעול לכך שהשוק הסיטוני יהיה ראוי להפעלה לא יאוחר מ-31 באוקטובר 2012 (ההדגשה אינה במקור). הממשלה החליטה עוד ב -2001 על הקמת שוק סיטוני חדש במתחם מסובים. א ף שהתוכנית לשוק החדש אושרה כבר בינואר 2007 , ואף שמשרדי החקלאות והאוצר הסכימו באותה העת על נחיצות השוק ועל דחיפות הקמתו, רק באוקטובר 2010 - כשלוש וחצי שנים לאחר מכן - החליטה הממשלה להקים חברה ממשלתית שתפעל להקמת השוק. . .57 'החלטת ממשלה מס2324 מיום 17.10.10. 1318 |דוח שנתי 69ב .השתלשלות העניינים בפרויקט משנת 2011 .רקע .המלצות ועדת קדמי מיולי 2012 בתחום הרגולציה והתחרות במקטע הקמעוני כללו בין היתר המלצה ל"השלמת התהליכים שהחלו לשם כינון שוק סיטונאי בגוש דן אשר יכלול פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה, תוך כינון מערך אמין של דיווח על מחירים, וכן מערכי לוגיסטיקה מתקדמים שיובילו להפחתת רמת הפחתים של התוצרת החקלאית והקמעונית, באמצעות שיתוף של יזם פרטי". ביוני 2011 הוקמה "ועדת היגוי (חיצונית) לבחינה ולליווי חברת השוק הסיטוני גוש דן" (להלן - ועדת ההיגוי). יו"ר הוועדה היה מנכ"ל משרד החקלאות וחבריה היו נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר, אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), רשות החברות וחברת השוק. ועדת ההיגוי התכנסה שלוש פעמים: בספטמבר 2011 , בינו אר 2012 ובאפריל2012 , ודנה בחלופות להקמה, הפעלה ותחזוקה של השוק הסיטוני, לרבות אופן המימון וההתקשרות, כדי לגבש המלצה ולהביאה להכרעת השרים ולאישורם, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה משנת 2010 . .הקושי בקבלת ה החלטה על החלופה הכלכלית להקמת השוק .בישיבה הראשונה של ועדת ההיגוי הציגה חברת השוק את פעילויותיה לקידום הפרויקט, לרבות בחירת חברת ייעוץ שתכין תוכנית אדריכלית והנדסית לשוק (להלן - חברת הייעוץ האדריכלי), וחברת ייעוץ שתבחן את החלופות הכלכליות להקמת השוק ואופן מימונו בשלבי ההקמה והתפעול ותמליץ על החלופה המיטבית (להלן - חברת הייעוץ הכלכלי). כמו כן ציינה חברת השוק כי מסרה לחברי ועדת ההיגוי מסמך בנושא "נימוקים ותועלות של הקמת השוק הסיטוני", שהכין לבקשתה יועץ חיצוני בפברואר 2012 (להלן- מסמך התועלות). מסמך התועלות הציג ניתוח של המצב הקיים בתחום שיווק הפירות והירקות לצריכה מקומית בישראל, לקחים משווקים סיטוניים בעולם ונימוקים להקמת השוק הסיטוני החדש. במסמך צוין בין היתר כי שוק המזון בישראל, לרבות הפירות והירקות, מאופיין בריכוזיות רבה ההולכת וגוברת, וכי לצרכן הפירות והירקות אין מידע בסיסי והכרחי על סיווג איכותו של המוצר ומידע אמין על פערי התיווך בשרשרת האספקה. במסמך הוערך פוטנציאל החיסכון לצרכן, אם יוקטן פער התיווך כאמור, ב-2 עד3 מיליארדי ש"ח בשנה. יצוין כי בתחשיב של החטיבה לאסטרטגיה ממאי 2012 הוערכה התועלת הכלכלית הציבורית של הקמת השוק החדש בכ-250 עד350 מיליוני ש"ח בשנה בלבד. בישיבתה השלישית של ועדת ההיגוי, באפריל 2012 , הציגה חברת הייעוץ האדריכלי את תוכניתה להקמת השוק. בלוח 1 להלן מוצגים נתוני חברת השוק .מספטמבר 2016 לגבי שטח השוק הקיים ומספר יחידות המכירה בו, בהשוואה לתכנון עבור השוק החדש. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1319 . לוח1 : השוק הקיים במתחם צריפין לעומת השוק המתוכנן במתחם מסובים - שטח השוק ומספר יחידות המכירה - על פי נתוני חברת השוק, ספטמבר 2016 . השוק הקיים במתחם צריפין השוק המתוכנן במתחם מסובים .שטח המתחם (בדונם) כ-70 כ-156* .)שטח בנוי (בדונם כ-11 כ-30 . מספר יחידותהמכירה 65 (בשכירות של34 )סיטונאים 80 . * שטח המתחם בתוכנית היה221 דונם, אולם בדיונים עם עיריית אור יהודה הוסכם לצמצמו ל- 156 .דונם .עוד באותה הישיבה הציגה חברת הייעוץ הכלכלי שתי חלופות כלכליות להקמת השוק ולתפעולו: הקמה והפעלה של שלב א' 58 בפרויקט באמצעות חברה ממשלתית; או מתן זכות ליזם פרטי להפע יל את השוק לתקופה מוגבלת באמצעות מנגנון 59B.O.T :. חברת הייעוץ הכלכלי הציגה את עמדתה כדלקמן "להקים את שלב א' במימון הממשלה, ובחינה של הכנסת גורמים פרטיים בשלב ב' [60]". נציג אגף החשכ"ל אמר באותה ישיבה כי אגף החשכ"ל ואגף התקציבים בוחנים את הנתונים ואת מסקנות חברת הייעוץ הכלכלי ומתכוונים לבצע בדיקה עצמאית של חלופות ההקמה. מנכ"ל משרד החקלאות אמר כי הוא מאמץ את המלצות חברת הייעוץ הכלכלי. בסיכום הישיבה נכתב כי הנהלת חברת השוק, בהתאם לחוות דעתה של חברת הייעוץ הכלכלי, סבורה כי יש להפקיד בידי חברה ממשלתית את מימון הקמת שלב א' של השוק ותפעולו בשנים הראשונות, וכי עלויות ההקמה הראשוניות נאמדו בכ-306 מיליוני ש"ח61 . עוד נכתב כי "המלצת החברה ועמדות המשרדים יוגשו לשרים עד ליום 15.5.12 . זאת, בניגוד לעמדת נציגי משרד האוצר החברים בצוות, אשר ביקשו למצות את הבדיקה הכלכלית ולדחות את ההחלטה בעניין החלופה המומלצת בחודש וחצי". בחודשים מאי עד יולי 2012 ,התקיימו פגישות נוספות בין נציגי אגף התקציבים אגף החשכ"ל, רשות החברות, חברת השוק ומשרד החקלאות בנושא חלופות . .58 התכנית להקמת השוק כללה שני שלבים: מטרת שלב א' הייתה הקמת השוק והשלמת מעבר השוק הזמני בצריפין למתחם החדש. 59 Transfer)- Operate- B.O.T (Build- ,הקםתפעל, מסור. שיטה של שותפות ציבורית-פרטית, שבה הגוף הציבורי מעמיד את הקרקע שברשותו למכרז בין יזמים פרטיים לצורך הקמה ותפעול של מתקן ציבורי, לתקופת זיכיון מוגדרת , בתמורה מוסכמת המתקבלת מהגוף הציבורי ומדמי שימוש, כפי שנקבע בזיכיון של הזוכה במכרז. בתקופת הזיכיון הבעלות על המתקן בידי הגוף הציבורי. היזם הפרטי מקים ומממן את ה מתקן הציבורי ומתפעל ו לאורך כל תקופת הזיכיון , והכנסותיו נובעות בעיקרן מדמי השימוש במתקן. 60 שלב ב' כלל את הרחבתשטחי המתחם הלוגיסטי והמשרדים להשכרה וכן הקמת מתחם נוסף ובו מרכז כנסים, שוק איכרים ועוד. 61 לרבות אגרות והיטלים בסך כ-50 .מיליוני ש"ח, ללא מע"ם וללא עלויות הקרקע וכבישי גישה 1320 |דוח שנתי 69ב .המימון לפרויקט. בישיבה ביוני 2012 הציג סגן בכיר לחשכ"ל עבודה כלכלית שהכין צוות ייעוץ פיננסי עבור אגף החשכ"ל ולפיה הפרויקט מתאים ליישום בשיטת B.O.T , ואמר כי העמדה המקצועית של משרד האוצר היא שפרויקט הקמת השוק חשוב ונחוץ וכי "השוק הסיטוני צריך לקום בשיטת B.O.T ." בחוות דעת שהכינה החטיבה לאסטר טגיה במאי 2012 באותו עניין נכתב כי ההחלטה לגבי מודל ההקמה אינה חד-משמעית: היתרונות העיקריים של הקמה על ידי הממשלה והפרטה בשלב מאוחר יותר הם הקמה מהירה יותר וגמישות בהתאמת אופן תפעול השוק למטרות ציבוריות; ואילו למודל B.O.T צפויים יתרונות כלכליים, כגון חיסכון בעלויות ההקמה ועמידה בלוח זמנים. ביולי 2012 התקיימה ישיבה בנושא הקמת השוק הסיטוני בהשתתפות מנכ"ל משרד רה"ם, ראש האגף הכלכלי במשרד רה"ם ונציגי משרדי האוצר והחקלאות וחברת השוק. במסמך סיכום הישיבה נכתב כי חברת השוק המליצה על הקמת השוק הסיטוני במימון תקציבי, ואילו משרד האוצר המליץ על הקמת השוק בשיטת B.O.T . בישיבה סוכם המתווה להקמת השוק כדלקמן: החברה תמשיך בפעילותה ותחל בתכנון מפורט של שלב א' של השוק הסיטוני למשך עד 10 חודשים מיום אישור השרים; החשבת הכללית במשרד האוצר תמנה ועדת מכרזים בין -משרדית המשותפת למשרד י האוצר והחקלאות ולחברה, וזו תפרסם מכרז B.O.T לתכנון, מימון, הקמה והפעלה של השוק (להלן - ועדת המכרזים). התכנון המפורט שהכינה החברה יצורף למסמכי המכרז; אם תוך 10 חודשים מיום אישור השרים לא יפורסם מכרז, או שתוך14 חודשים לא ייבחר זכיין, ובפרק הזמן הזה תגיע ועדת המכרזים למסקנה כי אי אפשר לבצע את הפרויקט בשיטת B.O.T , יגישו השרים לממשלה הצעה להקים את השוק באמצעות החברה בהתאם לסדרי העדיפויות של הממשלה. שרי האוצר והחקלאות אישרו את הסיכום לגבי המתווה האמור בחתימתם על מסמך סיכום הישיבה. .הקמת ועדת מכרזים לפרויקט ופעילותה .בנובמבר 2012 התקיימה הישיבה הראשונה של ועדת המכרזים. יו"ר הוועדה היה סגן בכיר לחשכ"ל במשרד האוצר, וחבריה היו נציגי אגף התקציבים, אגף החשכ"ל, הלשכה המשפטית במשרד האוצר, משרד החקלאות, משרד רה"ם וחברת השוק. הוועדה התכנסה 45 פעמים בין נובמבר2012 ליולי2016. ביוני2013 פרסמה ועדת המכרזים הזמנה להשתתף בהליך מיון מוקדם למכרז לתכנון, מימון, הקמה והפעלה של שוק סיטוני לפירות וירקות בשיטת B.O.T . בהזמנה נכתב כי בכוונת הוועדה לבחור את הזוכה בהליך תחרותי בשני שלבים: (א) מיון מוקדם; (ב) הליך המכרז העיקרי. בדצמבר 2013 הגישו12 גופים הצעות להליך המיון המוקדם, ובאוגוסט 2014 הודיעה ועדת המכרזים לכל הגופים כי הם עומדים בתנאים הנדרשים. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1321 . .ב-2014 החליטה .הממשלה לדחות את .המועד להפעלת .השוק לדצמבר 2017 - .כחמש שנים לאחר .המועד שנקבע, שהיה .אוקטובר 2012 . באפריל2014 החליטה הממשלה62 (להלן- ההחלטה משנת 2014 ) לתקן את החלטתה משנת 2010 .ולהאריך את מימון פעילותה של החברה בהחלטה האמורה נקבע כי המועד להפעלת השוק יידחה לדצמבר 2017 - כחמש שנים לאחר המועד שנקבע בהחלטה משנת2010 , שהיה אוקטובר 2012 . זאת אף שההחלטה על הקמת השוק, מתוך הכרה בחשיבותו ותרומתו האפשרית להפחתת יוקר המחיה, התקבלה כבר ב-2001. בד בבד עם הליך המיון המוקדם וגיבוש מסמכי המכרז העיקרי החלו בפברואר 2013 נציגי ועדת המכרזים לקיים פגישות עם גורמים בעיריית אור יהודה כדי לקדם את הפרויקט. להלן פרטים. .המשא ומתן עם עיריית אור יהודה והמבוי הסתום שאליו נקלע .1. בין פברואר 2013 ליולי2014 קיימו נציגי ועדת המכרזים 16 פגישות עם גורמים בעיריית אור יהודה (להלן - העירייה), לרבות ראש העירייה ומנכ"ל העירייה. מטרת הפגישות הייתה לברר את צורכי העירייה כדי שיבואו לביטוי במסמכי המכרז, וכן למצוא פתרונות לבעיות שהעלתה (למשל התחבורה בכניסה לשוק וביציאה ממנו). על פי מסמכי ועדת המכרזים, ב - 10.7.14 נפגש יו"ר הוועדה, סגן בכיר לחשכ"ל, עם ראש העירייה, והאחרון הודיע כי הוא מתנגד להקמת השוק בשטח העירייה. ב- 20.7.14 כתב ראש העירייה למנכ"ל משרד החקלאות כי המדיניות שהוא מוביל כראש עירייה אינה מתיישבת עם הקמת שוק סיטוני בגבולות העיר על פי התב"ע63 המאושרת, ועל כן הוא מבקש להסיר זאת מסדר היום. מנכ"ל משרד החקלאות השיב לראש העירייה ב- 22.7.14 כי נציגי העירייה כבר העלו בעבר, בהתנגדויות שהגישו לתב"ע, את הטענות בדבר מדיניות פיתוחה העתידי של אור יהודה, והן נדונו באופן סדור ומעמיק על ידי הגורמים המוסמכים. הוא הוסיף: "מדינת ישראל אינה יכולה להתנהל באופן שבו רשות מקומית מבטלת החלטות שנתקבלו על ידי הגורמים המוסמכים לכך, ופוגעת בפרויקטים לאומיים שמטרתם להיטיב עם כלל אזרחי המדינה". מנכ"ל משרד החקלאות ביקש כי ראש העירייה ינחה את גורמי המקצוע בעירייה לשתף פעולה עם הקמת השוק. . .62 'החלטת ממשלה מס1541 מיום 4.4.14 בנושא הארכת מימון פעילותה של חברת השוק הסיטוני לישראל בע"מ - תיקון החלטת ממשלה. 63 תוכנית בניין עיר - מסמך בעל תוקף חוקי שנועד להסדיר את השימוש בקרקע בשטח נתון כלשהו. 1322 |דוח שנתי 69ב .ב- 29.7.14 כתב ראש העירייה למנכ"ל משרד החקלאות: "החלטת הנהלת העיר... לא משתמעת לשתי פנים: לא יהיה שוק סיטוני באור יהודה!!!" (ההדגשה במקור). אף שהתנגדויות עיריית אור יהודה להקמת השוק הסיטוני בשטחה נדונו אצל הגורמים הרלוונטיים בוועדות התכנון ונדחו כדין, ואף שעוד בינואר 2007 אושרה התוכנית להקמת השוק במסובים, ביולי2014 - שבע שנים מאוחר יותר, ולאחר משא ומתן שנמשך שנה וחצי- הודיע ראש העירייה ליו"ר ועדת המכרזים כי הוא מתנגד להקמת השוק בשטח המוניציפלי של העירייה. 2. באוקטובר2014 כתבו מנכ"ל משרד החקלאות וסגן בכיר לחשכ"ל אל מנכ"ל משרד רה"ם כי בפגישה בראשותו ביולי 2014 הוצגה בפניו "התנגדותו הבוטה והשערורייתית של ראש עיריית אור יהודה להקמת השוק בשטחו", וזאת אף שקיימת תב"ע מאושרת ואף שטענות העירייה נדונו ונדחו בעבר על ידי מוסדות התכנון. עוד כתבו כי בפגישה זו סוכם כי משרד הפנים יפעל להשגת שיתוף הפעולה של העירייה, ואם לא יצליח בכך, יציג את עמדתו ביחס להסבת השטח ל"שטח גלילי" 64 בהקדם האפשרי, אך מאז לא הושגה שום התקדמות בנושא. הם הוסיפו כי אף שמסמכי המכרז להקמת השוק מוכנים אי אפשר לפרסמו, וביקשו כי מנכ"ל משרד רה"ם יפעל עם הגורמים הרלוונטיים לשחרור החסמים להקמת השוק, בין אם בהשגת שיתוף הפעולה של העירייה ובין אם בהסבת השטח לשטח גלילי. בספטמבר 2014 פנה משרד מבקר המדינה למשרד האוצר בבקשה לקבל עדכון על התקדמות הטיפול בהתנגדות העירייה להקמת הפרויקט בשטחה. משרד האוצר השיב כי בשנה וחצי החולפות התקיימו פגישות רבות בין נציגי ועדת המכרזים לנציגי העירייה ובהן נדונו לעומק פרטי המכרז ודרישות העירייה, "ולפיכך עמדתה הנחרצת של העירייה הפתיעה וציערה אותנו מאוד". משרד האוצר הסביר כ י הסכמת העירייה נדרשת משום ששטח השוק המיועד בתחומה ולכן היא שצריכה לתת את היתרי הבנייה להקמתו ולספק את התשתיות עבורו (מים, ביוב וכו'). עוד הוסיף כי הציע לפני יותר משנה להפוך את השטח המיועד לשוק לשטח גלילי, אך משרד הפנים התנגד לכך, וכי אילולא התנגדות העיריי ה כבר היה אפשר לפרסם את המכרז. מנכ"ל משרד הפנים כתב למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 כי לאחר שלא צלחו הניסיונות לשכנע את ראש העירייה להסכים להקמת השוק בהתאם לתכנית, נבדקו הצעות למקומות אחרים, אך הם נמצאו לא מתאימים. בין היתר עלתה הצעה להפוך את השטח לגלילי. עוד כתב כי הפיכת השטח לגלילי היא צעד חריג שעומד בסתירה למדיניות משרד הפנים, שפועל לצירוף שטחים גליליים לרשויות מקומיות סמוכות, וכי הקמת השוק על שטח גלילי תעורר סוגיות קשות ומורכבות אשר לגורם . .64 שטח גלילי הוא אזור שאינו מצוי בתחום שיפוטה של שום רשות מקומית. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1323 . האחראי לתקציב ולפיתוח. הוא הוסיף כי הפיכת השטח לגלילי מחייבת הליך ש ל ועדת חקירה לגבולות 65 , וזו תתקשה להמליץ על כך, מאחר שהעירייה זקוקה לשטחים לפיתוח ולמבני ציבור ואין מקום לגרוע ממנה שטחים, ובפרט שטח זה, שצורף אליה בהתאם להחלטת שר הפנים בהסתמך על המלצות ועדת חקירה לגבולות. משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2018 כי באשר לעמדתו העקרונית ביחס לשטחים גליליים, מדיניותו היא לצמצם שטחים אלה ולפעול לשיוכם לרשויות מקומיות. בישיבת ועדת המכרזים בנובמבר 2014 היא דנה בנושא המגעים עם העירייה והמשמעויות של הסבת השטח שיועד לשוק לשטח גלילי, או העברתו לרשות מקומית אחרת. חברת השוק הציגה באותה הפגישה חלופות שבחנה למיקום השוק. הוועדה החליטה להמשיך בבחינת החלופות, בד בבד עם המשך קידום הקמת השוק במיקומו המקורי באור יהודה. על הליך בחינת החלופות ראו להלן. בינואר 2015 כתב סגן בכיר לחשכ"ל אל מנכ"ל משרד רה"ם : "לנוכח התנגדותו העקרונית של ראש העירייה להקמת השוק בשטח המיועד... והצהרותיו כי לא יחתום על היתרי בנייה לפרויקט, השהינו את פרסום המכרז כבר למעלה מחצי שנה". הוא הוסיף כי נבחנו אתרים חלופיים להקמת השוק אך אף אחד מהם לא נמצא מתאים, וביקש לקיים דיון דחוף בנושא כדי לקדמו, לנוכח הקושי "להשאיר את המתמודדים שעברו את שלב המיון המוקדם ללא פרסום המכרז והסדרת הנושא". רק באוקטובר 2015 , לאחר נתק של יותר משנה בין נציגי הממשלה לעיריית אור יהודה, ולאחר שנבחרה ראשת עירייה חדשה, חודשו המגעים עם העירייה. 3. מנובמבר2015 עד פברו אר 2016 התקיימו כמה פגישות בין נציגי ועדת המכרזים, חברת השוק והעירייה. בפגישות דנו הצדדים בקשיים שהעלתה העירייה בנוגע לפעילות השוק ובהצעות לפתרונם. בין היתר טענה העירייה כי פעילות השוק בין תשע בערב לשש בבוקר תיצור עומסי תחבורה, מפגעי ריח ורעש, סוגיות תפעול (למשל חניה ופינוי אשפה) ובעיות פשיעה. הפגישה האחרונה בין הצדדים התקיימה בפברואר 2016 , והשתתפו בה גם נציגי משרד התחבורה. בפגישה נדונו פתרונות תחבורה לכניסה לשוק וליציאה ממנו, אך הצדדים לא הגיעו להסכמות בעניין זה. בתרשים 9 להלן מוצגים השלבים במשא ומתן בין נציגי הממשלה לבין העירייה בנושא הקמת השוק, בין פברואר 2013 לפברואר2016. . .65 על פי סעיף8 ,)לפקודת העיריות (נוסח חדששר הפנים רשאי לצוות לקיים חקירה בדבר תחום העירייה על ידי ועדת חקירה , ולאחר עיון בתסקיר הוועדה הוא רשאי, לפי שיקול דעתו, לשנות את התחום, להרחיבו או לצמצמו. 1324 |דוח שנתי 69ב . .במשך כשלוש שנים, .לסירוגין, התקיים .משא ומתן בין נציגי .הממשלה לבין עיריית .אור יהודה בנושא .הקמת השוק הסיטוני, .אך הצדדים לא הגיעו .להסכמות . תרשים 9 : שלבי המשא ומתן בין נציגי הממשלה לעיריית אור יהודה על הקמת השוק הסיטוני מהתרשים עולה שבמשך כשלוש שנים, לסירוגין, התקיים משא ומתן בין נציגי הממשלה לבין העירייה בנושא הקמת השוק הסיטוני, אך הצדדים לא הגיעו להסכמות. משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים הרלוונטיים כי התמשכות המשא ומתן אינה סבירה, והעיכוב הניכר ביישום הפרויקט אינו עולה בקנה אחד עם קידום האינטרס הציבורי שהם אמונים עליו. אגף החשב הכללי במשרד האוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) כי ועדת המכרזים עשתה כל שביכולתה כדי להגיע להסכמות עם העירייה, אך התנגדויותיה של זו הובילו למבוי סתום, וראש העירייה הודיע בכתב כי לא יקום שוק סיטוני באור יהודה. עוד כתב כי לאורך כל התקופה פנתה ועדת המכרזים לגורמים הרלוונטיים בממשלה שיכולים לסייע בהתמודדות עם התנגדות העירייה, כגון משרד הפנים, משרד רה"ם ומשרד החקלאות, אך ללא הועיל. מיד עם בחירת ראשת עירייה חדשה חידשה הוועדה את מאמציה ו נפגשה עם גורמים בעירייה, אך דרישות העירייה היו בלתי ישימות. עובדות אלו הובילו למבוי סתום בפעילות ועדת המכרזים, ולפיכך בדיון אצל מנכ"ל משרד רה"ם ביולי 2016 ( סוכם על ביטול ההליך המכרזיראו להלן). עיריית אור יהודה השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2018 כי באוקטובר 2015 , משחודשו מגעיה עם הממשלה, הנחתה ראשת העירייה את הנהלתה ואת המנגנון המקצועי לבחון את הנושא מחדש. לאחר מכן התקיימו פגישות בין חברת השוק לנציגי העירייה, שבהן הבהירו האחרונים כי חרף האינטרס הציבורי הכללי הגלום בהקמת השוק, לא ניתן להתעלם מהקשיים והמפגעים הרבים שהקמתו עלולה לייצר, ובכך להביא לפגיעה ישירה באיכות החיים של תושבי העיר. בין היתר ביקשה העירייה לוודא כי יתקיימו התנאים למניעת מפגעים סביבתיים, רעש ועומס תחבורתי. העירייה הוסיפה בתשובתה כי לא העלתה דרישות כספיות חריגות, אלא דרישות משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1325 .הנובעות באופן ישיר מהצורך לבצע שינויים בשל הקמת השוק, כגון שינויים תחבורתיים, וכי נציגיה והעומדת בראשה התנהלו בצורה לגיטימית ומקובלת ובכוונה להבטיח כי הקמת השוק לא תפגע באיכות חייהם של תושבי העיר. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2018 כי פעל רבות לקידום הקמת השוק הסיטוני, היה חבר פעיל בוועדת המכרזים, הנחה את חברת השוק ופיקח על פעילותה. המשרד הוסיף כי לאחר שעיריית אור יהודה " נמצאה כבלתי משתפת פעולה" הוחלט לבטל את המכרז, וכי המשרד שקל את כל האפשרויות והנחה את חברת השוק לבצע סקירה של שטחים אופציונליים, לרבות מתחם השוק הקיים. .העדר הסכמות בעניין החלופה של הרחבת השוק הקיים במתחם צריפין .1. ב- 7.3.16 קיימה ועדת המכרזים ישיבה בנושא "דיון בעתיד הפרויקט", ודנה בין היתר באומדן העדכני של העלות הכוללת של פרויקט השוק במתחם מסובים, לרבות עלות הקמתו והעלויות הנוספות הנגזרות מדרישות התוכנית (למשל עבודות ניקוז מים ופיתוח אדריכלי נופי) ומדרישות העירייה (למשל שינויי תחבורה). פרטים בלוח 2 .להלן לוח 2 : אומדן עלות הקמת השוק החדש במתחם מסובים* (במיליוני ש"ח) .הנושא הסכום .עלות הקמת השוק (בינוי ופיתוח) 250 עד300 . עלויות הנובעותמדרישות התוכנית (למשל ניקוז מים ופיתוח נופי) 220 עד240 .)עלויות הנובעות מדרישות העירייה (למשל שינויי תחבורה 80 עד130 .סך הכול 550 עד670 . * על פי פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים מיום 7.3.16. . על פי סיכום הדיון, עמדת אגף התקציבים הייתה: "בהינתן העלויות האלו של הפרויקט קשה לראות איך ניתן לממן אותו, זאת במיוחד לאור עמדת מנכ"ל משרד החקלאות אשר בודק חלופות אחרות להקמת השוק במקום אור יהודה". מנכ"ל חברת השוק אמר בדיון כי העבודות הנדרשות מתוקף התב"ע יב וצעו בכל מקרה, "בין אם לרכבת הקלה או בין אם בפרויקט אחר", ולכן אין זה נכון להעמיס את עלותן על הפרויקט. נציגת משרד רה"ם בדיון ציינה כי למעט דרישות העירייה, כל שאר הנתונים היו ידועים במועד ההחלטה על הקמת השוק, וכי ההחלטה על הקמתו התקבלה בממשלה, ולכן כל החלטה על ביטול הפרויקט צריכה להתקבל בממשלה. יו"ר ועדת 1326 |דוח שנתי 69ב .המכרזים ציין בדיון כי מדובר בשתי החלטות: האחת על עצם הקמת השוק, שהיא בהתאם להחלטת הממשלה ולכן ביטולה דורש החלטת ממשלה, והשנייה על ביטול המכרז. בדיון נקבע כי ההחלטה על ביטול המכרז תתקבל לאחר ישיבה אצל מנכ"ל משרד רה"ם. ב- 14.3.16 התקיים דיון על הפרויקט בראשות מנכ"ל משרד רה"ם. בדיון הציג משרד החקלאות את סטטוס הפרויקט ונדונו שתי חלופות לקידומו: (א) התקדמות במתווה המקורי, במתחם מסובים, בהתאם לתב"ע המאושרת; (ב) הרחבת השוק בצריפין ושדרוגו. נקבע כי יש לקדם את שתי החלופות במקביל כדי להבטיח שהפרויקט יצא לדרך במהירות האפשרית, וכי "משרדי החקלאות והאוצר יְתַקפו, במהלך השבועיים הקרובים, את האומדנים שהיו בסיס להחלטה על הקמת השוק הסיטוני, לרבות אומדן התועלות למשק והכדאיות הכלכלית של הפרויקט". עוד נקבע כי משרד החקלאות יבחן לעו מק את החלופה של מתחם צריפין ויעדכן, בתוך חודשיים, בתוצאות הבירור לגבי מידת ההתאמה של החלופה והזמינות שלה, וכי ההחלטה על ביטול המכרז תתקבל לאחר שתתבהר מידת ההיתכנות של החלופה כאמור. לא נמצא כי משרדי החקלאות והאוצר תיקפו באותה העת את האומדנים של התועלות למשק ואת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. 2. ב- 19.7.16 התקיים דיון נוסף בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, ובו עדכן משרד החקלאות כי בעלי הקרקע במתחם צריפין הביעו נכונות עקרונית לשדרוג השוק הקיים בהתאם לדרישות המדינה, וכי מדובר בפרויקט על שטח קטן יותר ובעלות נמוכה יותר לעומת הקמת השוק במתחם מסובים. יו"ר ועדת המכרזים ציין בדיון כי "קידום חלופה כזו, ככל שתכלול תשלום לבעלי השוק, יחייב הליך של פטור ממכרז, וכעומק ההתחייבות שתידרש מהיזם, כך עומק הקושי בפטור ממכרז". מנכ"ל משרד החקלאות ויו"ר ועדת המכרזים הבהירו באותו הדיון כי נוכח הזמן הרב שחלף מתחילת הליך המכרז, ומאחר שלא מסתמן פתרון שיאפשר לקדם את הפרויקט, יש לכנס בהקדם את ועדת המכרזים ולקבל החלטה על ביטול המכרז. מנכ"ל משרד רה"ם סיכם את הדיון כדלקמן: (א) יש הסכמה על חשיבותו של שוק סיטוני בישראל, הן לצרכנים הן לחקלאים; (ב) יוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד החקלאות ובשיתוף אגף התקציבים וחברת השוק שיפעל לקידום הפרויקט במתכונת החדשה שהוצעה כאמור; (ג) אגף החשכ"ל יעמיד לרשות הצוות את הידע שצבר בנושא ויסייע בקידום הפרויקט. ב- 25.7.16 התקיימה הישיבה האחרונה של ועדת המכרזים ובה החליטה על ביטול המכרז, וב - 7.8.16 היא פרסמה הודעה למשתתפים בהליך המיון המוקדם על ביטול הליך המיון המוקדם לקראת המכרז להקמת השוק בשיטת B.O.T. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1327 . .במרץ 2017 החליטה .הממשלה לדחות את .המועד להפעלת .השוק בשלוש שנים .נוספות לדצמבר .2020 , כשמונה שנים .לאחר המועד המקורי .שנקבע להפעלת .השוק . בינואר 2017 ( פרסמה חברת השוק פנייה מוקדמת לקבלת מידע R.F.I ) בדבר קיום שטח מסחר מתאים להקמת השוק ולתפעולו (להלן - הפנייה למידע). הדרישות בפנייה היו בין היתר: שטח של 70 עד150 דונם בין גבולות כבישים מסוימים 66 , זמינות מיידית לבניית השוק (בכפוף להיתר בנייה), קרבה לעורקי תנועה בין-עירוניים דו -מסלוליים ונגישות לתנועת כלי רכב כבדים. החברה קיבלה ארבע הצעות משיבים לפנייה, ומהן רק הצעה אחת - של החברה שבבעלותה שטח השוק הקיים בצריפין - עמדה בקריטריונים שנקבעו. הפנייה למידע הייתה חלק מהליך בחינה רחב יותר שביצעה החברה בין אוגוסט 2014 למרץ2017 לאיתור קרקע חלופית להקמת השוק. החברה בחנה 16 קרקעות (מהן12 בבעלות המדינה ו-4 ,)בבעלות פרטית כאמור על פי הקריטריונים האלו: מיקום, התאמה פיזית, זמינות סטטוטורית ותמיכת הרשות המקומית הרלוונטית. במרץ 2017 כתבה החברה לסמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה כי הקמת השוק במתחם צריפין היא החלופה בעלת ההיתכנות הגבוהה ביותר לאור גודל השטח, תב"ע זמינה לביצוע מיידי של הפרויקט, מיקום מתאים בסמיכות לצירי תנועה, קיום תשתיות מוכנות במתחם, רצון בעלי הקרקע להקים את השוק בשטחם וניסיונם בתחום וקשר הדוק עם הסיטונאים וגיוסם לפרויקט. בד בבד עם בחינה מעמיקה של החלופה להקמת השוק במת חם צריפין, ביקש בשנת 2017 משרד החקלאות מחברת ייעוץ חיצונית לבחון אפשרות לגיבוש זירת מסחר וירטואלית במקטע הסיטוני בענף הפירות והירקות בישראל. במסקנות חברת הייעוץ שהוגשו למשרד נכתב, בין היתר, כי המודל שנמצא מתאים לשוק המקומי הוא זירת מסחר וירטואלית הכוללת גם תשתית לוגיסטית פיזית (מרלו"ג), וכי זירת המסחר הווירטואלית תצטרך לרכוש נתח שוק משמעותי ביותר כדי להצדיק את המודל מהבחינה הכלכלית. כמו כן תידרש מעורבות ממשלתית, בין היתר בהשקעה כספית בהקמת השוק ובתחום חינוך השוק (למשל למיסוד מנגנון חוזים ארוכי טווח). במרץ 2017 החליטה הממשלה67 (להלן- ההחלטה משנת 2017 ) לתקן את החלטותיה משנת 2010 ומשנת2014 , ולהאריך בפעם השנייה את מימון פעילותה של החברה. בהחלטה האמורה נקבע כי המועד להפעלת השוק יידחה לדצמבר 2020 - שלוש שנים לאחר המועד שנקבע בהחלטה משנת 2014 (שהיה דצמבר2017), וכשמונה שנים לאחר המועד המקורי להפעלת השוק (שהיה אוקטובר 2012 .) . .66 בין גבולות הכבישים531 ,מצפון431 מדרום וכביש6 ממזרח, או בצמידות אליהם. 67 'החלטת ממשלה מס2557 מיום 9.3.17 בנושא הארכה שנייה למימון פעילותה של חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ - תיקון החלטות ממשלה. 1328 |דוח שנתי 69ב .3. בחודשים אפריל עד יולי2017 התקיימו כמה פגישות בנושא הקמת השוק החדש במתחם צריפין בהשתתפות נציגי משרד החקלאות, אגף התקציבים, אגף החשכ"ל וחברת השוק. בדיון ב- 5.7.17 הציגה חברת השוק את מתווה ההתקשרות הפיננסי המוצע להקמת השוק בצריפין. נציגת אגף החשכ"ל הדגישה כי "המתווה המשפטי לא סגור ואין הסכמה כרגע באם ניתן להתקשר עם היזם בפטור ממכרז"; נציגת אגף התקציבים ציינה: "אבן דרך קריטית שביסודות הפרויקט היא הבחינה האם יש לפרויקט תועלת משקית ואם כן מה היא", ואמרה שהנושא מחייב בדיקה מעמיקה. אלה היו ההחלטות בדיון (להלן - סיכום הדיון): (א) חברת השוק תקדם עם נציגי המחלקה המשפטית במשרדי החקלאות והאוצר את המתווה המשפטי למימוש ההתקשרות; (ב) החברה תבחן את התועלות המשקיות של שוק סיטוני מודרני לאור שינויי המגמות במסחר בפירות וירקות. ב- 9.7.17 כתב מנכ"ל משרד החקלאות לסגן בכירלחשכ"ל ולסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר בעניין סיכום הדיון כאמור, כי הוא מפנה אותם להחלטת הממשלה על הקמת השוק ונימוקיה וכן ל"עשרות המצגות וחוות הדעת שמסבירות את התועלות שבהקמת שוק סיטוני". עוד כתב כי הורה לחברת השוק לא לבצע את סעיף (ב) לסיכום הדיון וכי הוא ממתין להחלטתם בנוגע לקידום הפרויקט. עולה אפוא כי ביולי 2017 התעוררה מחלוקת בין משרד החקלאות לאגף התקציבים במשרד האוצר לגבי הצורך בביצוע בחינה כלכלית נוספת לכדאיות הקמת השוק והתועלות שלו. יוזכר כי עוד במרץ 2016 קבע מנכ"ל משרד רה"ם כי על משרדי החקלאות והאוצר לתקף, בתוך שבועיים, את האומדנים שהיו בסיס להחלטה על הקמת השוק הסיטוני, לרבות אומדן התועלות למשק והכדאיות הכלכלית של הפרויקט - דבר שלא נעשה. אגף החשכ"ל במשרד האוצר כתב בתשובתו כי חטיבת המשרדים הכלכליים באגף החשב הכללי, בשיתוף הלשכה המשפטית במשרד האוצר, סייעה למשרד החקלאות ולחברת השוק הסיטוני בבחינת אופן ההתקשרות להקמת השוק בצריפין. עם זאת, ולאורך כל הדרך, הבהירו נציגי אגף החשכ"ל כי על משרד החקלאות וחברת השוק לדאוג למקור תקציבי לפרויקט ולאשר את תקציב ההתקשרות מול אגף התקציבים במשרד האוצר. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בסקירה של שטחים אפשריים שביצעה חברת השוק נמצא מתחם השוק הקיים מתאים - הגם שפחות ממתחם מסובים והוחלט לנסות לקדמו. הוא הוסיף כי לאחר דיונים רבים עם נציגי משרד האוצר וניתוחים הנדסיים וכלכליים שבוצעו באמצעות חברת השוק ומצאו כי יש היתכנות להקמת השוק באתר הקיים בצריפין, סירב משרד האוצר לשתף פעולה בתקצוב הנושא. לכן החליט מנכ"ל משרד החקלאות כי אין מקום להמשיך לקדם את הנושא בשלב זה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1329 . אגף התקציבים כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2018 כי במהלך שנת 2017, כ-16 שנים לאחר ההחלטה להקים שוק סיטוני, ולאחר כישלון הקמת השוק במסובים, מצא משרד האוצר כי יש ערך במחשבה מחודשת על הפרויקט, לאור השינויים הטכנולוגיים שחלו במשק מאז. הוא ציין כי לאחר שולחן עגול שקיים המשרד, בשיתוף משרד החקלאות ובנוכחות חקלאים, סיטונאים וגורמים רלוונטיים נוספים, הוחלט בשלב ראשון לפרסם קול קורא לפלטפורמות דיגיטליות אשר יפעלו לצמצום פערי התיווך. בתשובה נוספת מינואר 2019 הוסיף אגף התקציבים כי משרדי האוצר והחקלאות החליטו במשותף, לאחר מספר דיונים בחודשים מרץ עד יוני 2018 :, על מתווה פעולה הכולל את הצעדים הבאים (א) סגירת חברת השוק, אשר פעילותה הנוכחית מביאה לדעתם לבזבוז מיותר של כספי ציבור; (ב) מציאת פתרונות להקמת שוק סיטוני אשר לא יהיה גרעוני בטווח הארוך; (ג) תקצוב מידי של פתרונות דיגיטליים כחלופת ביניים אפשרית עד להקמתו של שוק סיטוני. .ההחלטה על סגירת חברת השוק בשל אי מימוש המטרה שלשמה הוקמה .1. על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 , הממשלה רשאית להביא לפירוק מרצון של חברה ממשלתית אם ראתה אחת מאלה: (א) מטרות החברה הושגו או שהשגתן אינה אפשרית כלל או אינה אפשרית בחיסכון וביעילות; (ב) מטרות החברה הוטלו על רשות שהוקמה בחוק או על חברה ממשלתית אחרת; (ג) מן הרצוי שמטרות החברה יבוצעו על ידי גוף שאינו חברה ממשלתית. הצעה להחליט לפי סעיף זה תוגש לממשלה לאחר התייעצות עם רשות החברות ועם דירקטוריון החברה. בינואר 2018 כתב מנכ"ל משרד החקלאות לסמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה כי בהנחיית שר החקלאות הוא מבקש לפעול לסגירת חברת השוק בהקדם האפשרי. עוד כתב: "אין באמור לעיל כדי לפגוע במאמצים להקמת שוק סיטוני, שלאחר ובמקביל לסגירת החברה, ימשיך להיות מקודם על ידך". באפריל 2018 כתב סמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה לחברת השוק כי בהתאם להנחיית המנכ"ל והשר הוא מבקש להכין תוכנית לסגירת החברה בלוח זמנים שלא יחרוג משנת התקציב 2018 . עוד כתב כי בשבע השנים שחלפו מיום הקמתה לא הצליחה החברה לממש את מטרתה המרכזית - הקמת השוק הסיטוני, וכי כיום מתקיימים דיונים בסיוע החברה לבחינת חלופת שיקום השוק הקיים. כן כתב כי לאור ך השנים תוקצבה החברה בעשרות מיליוני שקלים, ולאחר שנת התקציב 2018 לא יתקצב עוד המשרד את פעילותה. בלוח 3 להלן מוצגת עלות הפעילות של חברת השוק בשנים 2011 עד2017. 1330 |דוח שנתי 69ב .לוח 3 : הוצאות הפעילות של חברת שוק סיטוני לישראל בע"מ 2011 עד 2017 ), (במיליוני ש"ח .שנה 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 סך הכול .שכר ונלוות 0.7 1.2 1.2 1.9 1.5 0.8 0.8 8.1 .*)שירותים מקצועיים (יועצים חיצוניים 0.5 2.0 0.3 0.7 1.7 1.1 1.2 7.5 .)אחר (הוצאות משרד, פרסום ואירוח 0.3 0.5 0.6 0.7 0.9 0.5 0.4 3.9 .סך הכול 1.5 3.7 2.1 3.3 4.1 2.4 2.4 19.5 . * לרבותהוצאות של כ -2 מיליון ש"ח להפעלת סקר מחירים בשוק הסיטוני בשנים2015 עד2017. . מהלוח עולה כי העלות הכוללת של פעילות חברת השוק בשנים2011 עד 2017 הסתכמה בכ-19.5 .מיליוני ש"ח משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי חלק גדול מהמשאבים שהושקעו בחברה היו עבור הפעלת יועצים שונים, הכנת תוכניות הנדסיות וכן הכנת ה"כרך התפעולי" במכרז להקמת השוק, כדי שיוכלו "לצאת לפועל" אם יהיה תקציב. במאי 2018 כתבה דירקטורית חברת השוק לשר החקלאותכי במרץ 2017 התקבלה החלטת ממשלה להאריך את פעילות החברה עד סוף שנת2020 , ובהתאם לכך קידמה החברה את הקמת השוק ואף השלימה את הכנת המתווה התכנוני, הפיננסי והתפעולי של השוק החדש; לפיכך לא ברור לחברה מהם שינויי הנסיבות שחלו ושהביאו להנחיה לפעול לסגירתה. עוד כתבה כי דירקטוריון החברה קיים ב - 25.4.18 ישיבה דחופה בנושא וכי "החברה מצרה על כך שלאחר 7 ,שנים של פעילות ובמרחק קצר מהמטרה לאחר שהחברה קידמה את הקמת השוק הסיטוני החדש לשלב המעשי בו היו אמורים להיחתם חוזים והתקשרויות עם המגזר הפרטי, הוחלט על סגירתה וההפסד הוא לצ יבור כולו " (ההדגשה במקור). כן כתבה כי אם הממשלה תמצא לנכון לשנות את החלטתה מחודש מרץ 2017 , "תפעל החברה, כמובן, בהתאם להחלטה שתתקבל ובכפוף לכל דין". ב- 22.3.18 "שלח שר החקלאות מכתב לשר האוצר בנושא "השוק הסיטוני ובו הדגיש את החשיבות ה"גדולה עד מאוד" של הקמת ש וק סיטוני שיענה על כלל האתגרים העומדים בפני החקלאות הישראלית, שכן ככל שהמקטע הסיטוני יגדל כך יוזלו מחירי הפירות והירקות לצרכנים והחקלאים יוכלו להתפרנס בכבוד. שר החקלאות ביקש משר האוצר להיפגש עימו בהקדם כדי לקבל החלטה על המשך קידום הפרויקט. ב- 18.7.18 שלח שר החקלאות מכתב נוסף לשר האוצר באותו הנושא ובו כתב בין היתר כי אגף התקציבים מתנגד להקמת השוק, ולכן בכוונתו להביא לממשלה הצעה לפירוק חברת השוק והוא מבקש את הסכמתו לכך. ב- 23.7.18 השיבה סגנית הממונה על התקציבים במשרד האוצר לשר החקלאות כי בישיבה עם מנכ"ל משרדו מ- 5.6.18 סוכם כי משרד החקלאות משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1331 . יגבש פלטפורמה למסחר דיגיטלי אשר תאפשר הן את התועלות המצויות בשוק הסיטוני והן ממשק טכנולוגי הצופה פני עתיד. לצד זה תתוקן החלטת הממשלה המורה על הקמת השוק הסיטוני בהתאם. עולה אפוא כי אף שבמרץ 2017 החליטה הממשלה להאריך את פעילותה של חברת השוק ולדחות את מועד הקמת השוק לדצמבר 2020 , פחות משנה לאחר מכן- בינואר 2018 - הנחה משרד החקלאות את חברת השוק לפעול לסגירתה בהקדם האפשרי. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד החקלאות חרג מסמכותו בכך שהנחה את חברת השוק לפעול לסגירתה בלא החלטת ממשלה על סגירת החברה, כנדרש על פי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מאחר ש"לא הייתה הצדקה להמשיך ולממן חברה ממשלתית ללא תוחלת", ביקש השר לקדם את תהליך סגירתה בתיאום עימה ועם רשות החברות. פעילות זו החלה בהנחיית השר, ובוצע הליך מורכב של הכנת החלטת ממשלה, תכנון העברת התקשרויות ובחינות משפטיות מול כל הגורמים לקידום ההחלטה. עוד הסביר כי המשרד החליט לפעול לקידום סגירת חברת השוק, אך את ההחלטה הסופית על הסגירה תקבל הממשלה, כפי שנדרש, וכל זאת לאחר הכנה מורכבת והסכמות משפטיות ומקצועיות עם רשות החברות, משרד האוצר, רמ"י ומשרד המשפטים, שיבואו לידי ביטוי בנוסח החלטה מוסכם. 2. בתרשים10 להלן מוצגת השתלשלות העניינים בפרויקט מהחלטת הממשלה ב-2001 להקים שוק סיטוני ועד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2018. 1332 |דוח שנתי 69ב .תרשים 10 : השתלשלות העניינים בפרויקט הקמת השוק הסיטוני משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1333 . .עוד ב-2001 החליטה הממשלה לפעול להקמת שוק סיטוני חדש, מודרני ואיכותי לתוצרת חקלאית למטרופולין תל אביב במתחם מסובים, כדי לקדם את התחרות ואת היעילות בשיווק התוצרת החקלאית, לצמצם את פער התיווך ולהביא לעלייה באיכות התוצרת, לרווחת הצרכנים והחקלאים. הממשלה אף תיק פה החלטה זו בשלוש החלטות נוספות: ההחלטה מאוקטובר 2010 על הקמת חברת השוק, וההחלטות מאפריל 2014 וממרץ2017 .על הארכת פעילותה במועד סיום הביקורת, 17 שנים לאחר החלטת הממשלה מ-2001 לפעול להקמת שוק סיטוני חדש, טרם הוקם השוק. השוק הסיטוני פועל כיום במתחם זמני שה וקם בצריפין ב -2006 , בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה, צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה. בסופו של יום לא הושגה אף לא מטרה אחת ממטרות השוק הסיטוני שהגדירה הממשלה: לא קודמה התחרות ולא הוגברה יעילות מערכות שיווק התוצרת הח קלאית בארץ; לא חל שינוי בפערי התיווך; לא הוגבר הפיקוח על המסחר בתוצרת חקלאית; לא הוקמה מערכת מסחר סיטוני הוגנת ויעילה במוצרים צמחיים לתועלת המגדלים, הסוחרים והצרכנים; לא הוכח שמקוימים התקנים לשיווק ולהחזקה של תוצרת חקלאית, למען עלייה באיכות התוצרת ושמירה על בריאות הציבור. בשל אי הקמת השוק החדש, לא עודד השימוש בו ולא עודדה הפיכתו לנגיש. העובדות שנפרשו בפרק זה בדבר הטיפול בהקמת השוק הסיטוני ב -17 השנים האחרונות משקפות שורה של חולשות מקצועיות ותפקודיות בפעולת הממשלה, והתוצאה היא שמהבחינה המעשית מצב הדברים בשנת 2018 דומה למצבם ב-2001 . הטיפול הממשלתי רב השנים בנושא זה התאפיין בהתנהלות איטית שגבלה לעיתים בגרירת רגליים; בפעולה לא החלטית וקושי להכריע בסוגיות כלכליות ומשפטיות של הפרויקט; בהחלפת נתיבי היישום אחת לכמה שנים בשל חוסר יכולת להוציא לפועל החלטות; בחוסר יכולת להתמודד עם סירוב של רשות מקומית לפעול ליישום החלטת הממשלה, דבר שהוביל לסיכול היכולת ליישמה; בחוסר יכולת למצות את פעולותיה של חברה ממשלתית שהוקמה ליישום החלטת הממשלה, עד כדי החלטה על פירוקה וסגירתה; ובהוצאת משאבים ניכרים שרובם ירדו לטמיון. מנכ"ל משרד החקלאות השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי עידוד התחרות בשוק הפירות והירקות, צמצום פערי התיווך והורדת יוקר המחיה הם מיעדיו המרכזיים של משרד החקלאות וכי המשרד פעל ופועל במגוון רחב של חזיתות לטיפול בשורש הבעיה, כדי להביא לפתרון אמיתי ובר קיימה (ההדגשה במקור). 1334 |דוח שנתי 69ב .אשר לשוק הסיטוני כתב מנכ"ל משרד החקלאות בתשובתו כי עם כניסתו לתפקיד הגדיר את הקמת השוק כמשימה מרכזית וכך נהג. התקיימו בלשכתו ישיבות רבות והושקע מאמץ ניכר מצידו ומצד המשרד בבניית שוק סיטוני גדול ומודרני אשר יכול לצמצם את התלות של החקלאים ברשתות השיווק ולהגדיל את המקטע הסיטוני, בדגש על השוק המרכזי בצריפין. מנכ"ל משרד החקלאות הוסיף בתשובתו כי לצערו "אגף התקציבים במשרד האוצר לא הצליח לראות עין בעין את מדיניות משרד החקלאות והממשלה, וטען כי המדיניות שלו היא הנכונה, קרי, הקמת זירת מסחר דיגיטלית בלבד, היא הראויה מבחינת ההשקעה התקציבית של המדינה". המנכ"ל ציין כי בתוכניות של חברת השוק, זירת מסחר דיגיטלית שולבה כחלק מהפרויקט. עוד כתב כי "משרד האוצר החליט שאין זה נכון להשקיע את התקציבים למרות כל הדיונים והעבודות שנעשו (וכפי שמתבצע היום בעולם כולו) ואין מקום להקים שוק סיטוני מודרני אשר ישלב מסחר קונבנציונלי ומסחר דיגיטלי". הוא ציין כי משרד החקלאות מפרסם דוח שבועי על מחירי פירות וירקות נבחרים כדי שהצרכנים יוכלו לעקוב אחר המחיר המומלץ, וכן פיתח יישומון (אפליקציה) שבו ניתן לראות בכל יום את המחיר הסיטוני של פירות וירקות. שר החקלאות כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2018 כי עמדתו זהה לעמדת מנכ"ל משרדו שהובאה לעיל. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי פועלו הרב לקידום שדרוג השוק הסיטוני אינו מתקדם בשל היעדר תקציב מהאוצר, למרות דיונים רבים עם משרד האוצר על אגפיו השונים. הוא הוסיף כי למרות זאת יפעל יו"ר מועצת הצמחים באמצעות המועצה לקידום נושא השוק, בתלות בתקציב עתידי לנושא. עם זאת המשרד מקדם כיוונים נוספים, על ידי פיתוח חלופות של שווקים סיטוניים דיגיטליים ועוד. אגף התקציבים במשרד האוצר כתב בתשובתו כי בחודש האחרון עובדים גורמי המקצוע במשרדי החקלאות והאוצר על תיקון החלטת הממשלה הנוגעת להקמת השוק הסיטוני, תוך ביטול החברה הממשלתית, לצורך מימוש מטרות החברה באמצעות משרד החקלאות עצמו. עוד ציין כי ביוני 2018 סוכם בישיבה עם משרד החקלאות כי תגובש פלטפורמה למסחר דיגיטלי אשר תאפשר הן את התועלות המצויות בשוק סיטוני והן ממשק טכנולוגי הצופה פני עתיד, וכי "הקול הקורא לפלטפורמה נמצא בשלבי גיבוש". כמו כן כתב אגף התקציבים בתשובתו כי משרדי החקלאות והאוצר פעלו רבות בשנים האחרונות להוזלת יוקר המחיה באמצעים של עידוד התחרות - הן בתוצרת הטרייה, למשל בפתיחת מכסות פטורות ממכס של מגוון ירקות בחגי תשרי ובפסח, והן בתוצרת מן החי, באמצעות הפחתת מכסים ופתיחת מכסות בענפי הבשר, הדגים והגבינות. חלק מצעדים אלו היו בהמשך להמלצות ועדת קדמי. עוד ציין כי משרדי האוצר והחקלאות גיבשו תוכנית חדשה של תמיכות לענף הצומח בסכום כולל של 160 מיליון ש"ח, הכוללת תמיכה לחקלאים חדשים, מיכון חוסך כוח אדם, עידוד התאגדות לייצוא, שוקי איכרים ועוד. מועצת הצמחים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי "חמור מאוד שהמדינה לא רואה חשיבות בהקמת שוק סיטוני לתוצרת בהיקף של כ-2 משרד החקלאות ופיתוח הכפר | 1335 . מיליון טון ירקות, פירות, פרחים, תבלינים, ובנוסף לכך בשר, דגים ועוד". עוד כתבה כי הקמת שוק סיטוני אמורה להוריד את פערי התיווך ולהביא למסחר הוגן כפי שמקובל במדינות רבות בעולם. שוק כזה חייב להיות מודרני ולכלול תשתיות ותנאים להצגת התוצרת, דרכי גישה נוחות ובתי קירור ואחסנה נאותים לתוצרת טרייה. השוק אמור גם לתת מענה לאריזה וכן לספק מידע שוטף לכל הנוגעים בדבר, כך שיתאפשרו עיבוד והפצ ה של מידע בגין מחירים וכמויות לצורך קבלת החלטות במסחר הוגן. עוד ציינה כי ביטול שוק מסובים נעשה ללא הצדקה וללא סיבה מספקת ומנומקת. התאחדות האיכרים בישראל כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי היא רואה חשיבות מכרעת בבניית שוק סיטוני תחרותי וחדיש, כחלק מכל הליך שמטרתו צמצום פערי הכוחות ופערי התיווך בשוק התוצרת הצמחית. עוד ציינה כי לעמדתה, האפשרות הישימה היא פעולה לחידושו והרחבתו של השוק בצריפין ו לחיזוק מעמדו, לצורך הגברת התחרותיות בשוק, וכי מהותי לשלב נושא זה כחלק מהתוכנית הכוללת למאבק בפערי התיווך. איגוד משווקי הפירות והירקות בישראל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2019 כי "לנוכח העובדה המצערת שאופציית הקמת שוק סיטוני חדש לא ברורה" יש לפעול לשדרוגו של השוק הסיטוני בצריפין, וזאת כדי לאפשר תנאי מסחר טובים יותר עד הקמת שוק חדש ומודרני. משרד מבקר המדינה מעיר כי משהחליטה הממשלה על הקמת שוק סיטוני חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, ולהוציא את החלטתה אל הפועל, שכן השוק הקיים הפועל בשנים האחרונות במתחם צריפין אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני. בחינה זו היא מחויבת המציאות, נוכח נתוני משרד החקלאות המעידים על גידול בריכוזיות במקטע זה. . 1336 |דוח שנתי 69ב .סיכום .סוגיית יוקר המחיה בישראל, ובכלל זה מחירי המזון, לרבות מחירי הפירות והירקות, עומדת על סדר היום הציבורי זה זמן רב. ההוצאה על פירות וירקות טריים היא חלק נכבד מסל ההוצאה על מזון של משקי הבית , ובפרט אלו שהכנסתם נמוכה. ועדת קדמי שהוקמה ביוני 2011 כדילגבש המלצות להגברת התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה בשוק המזון ומוצרי הצריכה, עמדה על כך שאין פתרון יחיד שיוביל להורדת מחירי המוצרים, ויש צורך ביישום כלים משולבים. הוועדה המליצה ב-2012 על צעדים שמטרתם עידוד התחרות בתחום שיווק הפירות והירקות והורדת יוקר המחיה, לרבות קידום שוקי מזון מקומיים (מכירה ישירה מהחקלאים לצרכנים) והשלמת התהליכים להקמת השוק הסיטוני לתוצרת חקלאית, שיגלם פיקוח ממשלתי על זירת מסחר מרוכזת ושקופה. חרף החלטת הממשלה מ-2001 לפעול להקמת שוק סיטוני חדש במתחם מסובים, שנועד להביא להפחתה בפער התיווך ולעלייה באיכות התוצרת החקלאית, לרווחת הצרכנים והחקלאים, במועד סיום הביקורת - 17 שנים לאחר מכן, החלטה זו לא יושמה. השוק הסיטוני עודנו פועל במתחם הזמני שהוקם בצריפין ב -2006 ,, בתנאים של מחסור בשטחי אחסנה צפיפות וחוסר יעילות, הגורמים בין היתר לרמת פחתים גבוהה של תוצרת חקלאית טרייה. משהחליטה הממשלה על הקמת שוק חדש, עליה לפעול להסרת החסמים העומדים בפני קידום הפרויקט, שכן השוק הקיים אינו נותן מענה מספק. בד בבד, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את חלופת ההקמה של זירת מסחר דיגיטלית, במטרה לחזק את התחרות במקטע הסיטוני. משרד החקלאות אומנם נקט פעולות לריכוז הנתונים על הרווחיות בשרשרת שיווק הירקות והפירות הטריים ולניתוחם, לבירור הצורך באסדרת קשרי המסחר בין המגדלים לבין הסיטונאים והקמעונאים ולעידוד מכירה ישירה מחקלאים לצרכנים באמצעות שוקי איכרים; אולם הפעולות מקודמות באיטיות, ואינן מגיעות לשלב הסיום, והשימוש בכלים אלו אינו ממוצה. על משרדי החקלאות והאוצר לבחון את החסמים הגורמים לעיכוב בביצוע הוראות מסוימות ולאי ביצוען של הוראות אחרות, ולפעול להסרתם. נוכח חשיבותו הרבה של הנושא והשפעתו על יוקר המחיה, ונוכח נתוני משרד החקלאות המעידים על גידול בריכוזיות בשיווק פירות וירקות טריים, על משרדי החקלאות והאוצר לפעול בדחיפות לבירור התמונה המלאה של פערי התיווך בפירות וירקות, וליישום כל הכלים העומדים לרשותם שיכולים להוביל לעידוד התחרות והיעילות לאורך שרשרת השיווק של מוצרים אלו.