משרד התיירות/פעולות הממשלה לקידו התיירות הנכנסת

 ♦ . .מבוא .השינויים הטכנולוגיים, הגידול במספר הטיסות בין יעדים שונים ברחבי העולם ותהליכי הגלובליזציה מביאים לגידול ניכר בתנועת התיירות העולמית. גידול זה מתבטא אף באזור מזרח הים התיכון שבו שוכנת ישראל 1 . נתוני ארגון התיירות העולמי מלמדים שבשנת 2010 הסתכמה התיירות באזור זה בכ -34.5 מיליון כניסות תיירים, עלייה של 7% לעומת שנת 2009 . שנת 2010 הייתה שנת שיא לתיירות הנכנסת לישראל 2 , ובמהלכה ביקרו בארץ למעלה מ -3.4 מיליון מבקרים - גידול של כ -26% לעומת שנת 2009 ושל כ - %13.7 לעומת שנת 20083. כ-2.8 ,מיליון תיירים שהו בארץ לילה אחד לפחות גידול של כ-21% לעומת שנת 2009 ושל כ- 9.5% לעומת שנת 2008 . ענף התיירות בישראל הוא ענף כלכלי חשוב. לפי נתוני משרד התיירות ההכנסות מתעשיית התיירות עמדו בשנת 2010 על33 מיליארד ש "ח, גידול של 2.7 מיליארד ש"ח לעומת שנת 2009 . עוד מעלים נתוני המשרד כי כל 100,000 תיירים מביאים להכנסה של450 מיליון ש"ח למדינה, וכן מביאים ליצירת 3,800 - 4,000 מקומות עבודה במשק, לרבות באזורי הפריפריה; וכי בענפי התיירות מועסקים ישירות כ- 96,000 עובדים בעלי רמות השכלה ושכר שונות, וכ - 150,000 .עובדים מועסקים בעקיפין לפי תחזיות משרד התיירות, בשנת 2015 צפויים להגיע לישראל5 .מיליון תיירים תחזית זו מחייבת את התאמת תשתית התעופה לגידול הצפוי בתנועת הנכנסים לארץ והיוצאים ממנה, התאמת תשתית חדרי המלון בארץ וכן התאמת התשתיות הפיזיות והשירותים שבהם משתמשים התיירים במהלך ביקורם בארץ, תוך ראייה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח. בחודשים ינואר עד ספטמבר 2011 (להלן- מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בפעולות הממשלה בתחום התשתיות לקידום התיירות הנכנסת לישראל (להלן - הביקורת). הבדיקה נעשתה במשרד התיירות, במשרד האוצר, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), .__________________ .1 ישראל מסווגת לעניין זה ברישומי ארגון התיירות העולמי בקטגוריית מזרח הים התיכון שבאירופה, עם קפריסין וטורקיה. 2 מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי מספר התיירים בשנת 2011 היה דומה למספרם בשנת 2010. 3 בשנת 2009 חלה ירידה במספר כניסות התיירים לישראל עקב מבצע עופרת יצוקה בדצמבר 2008 . 992 דוח שנתי62 . במשרד המשפטים ובמשרד החוץ. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד להגנת הסביבה, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), בחברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - החמ"ת), בחבר ה לפיתוח מזרח ירושלים בע"מ (להלן - פמ"י), בעיריית תל אביב, בעיריית ירושלים, וברשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י). .הסכמי תעופה ותשתיות תעופה .אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית, אשר מדינת ישראל קיבלה עליה, קובעת כי שירות אוויר בין-לאומי מעל או לתוך שטחה של מד ינה שחברה באמנה יופעל רק לאחר קבלת אישורה של מדינה זו. הסדרים אלו מעוגנים בין מדינות העולם באמצעות הסכמים בילטרליים. נוסף על כך מסדיר חוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג- 1963 , את תחום הפעלת הטיסות המסחריות מישראל ואליה וקובע כי טיסות אלו יופעלו רק לפי רישיון שייתן שר התחבורה למפעיל. הסכמים בילטרליים להרחבת היצע הטיסות לישראל ההסכמים שעליהם חתמה מדינת ישראל במחצית השנייה של המאה העשרים אופיינו בכך שהמדינות הגדירו על פי רוב מוביל אווירי נקוב 4 ,אחד לכל מדינה ולעתים אף חייבו את המובילים הנקובים לפי ההסכם לתאם תדירויות ומחירים של טיסות בקווים הרלוונטיים. בראשית המאה העשרים ואחת החלה מגמה של "פתיחת השמים" על ידי המדינות השונות, בעקבות רצונן לקיים קשרי תעופה ענפים בינן ובין עצמן. לצורך כך צמצמו המדינות את המגבלות הרגולטוריות, פתחו את השמים לטיסות של כמה מובילים לכל יע ד, העלו את תדירויות הטיסות וכן הסירו את המגבלות המחייבות תיאום מחירים בין המובילים לכל יעד. ממשלת ישראל אימצה אף היא את מדיניות "השמים הפתוחים", וקיבלה במהלך השנים כמה החלטות לעידוד התחרות בתחום התעופה לישראל וממנה5 . במחצית הראשונה של שנת 2006 ביצעה חברה חיצונית מחקר עבור משרד התיירות בנושא של שוק התיירות הנכנסת אל מדינת ישראל (להלן - דוח חקר שוק התיירות). הדוח מעריך שמדיניות "שמים פתוחים" תביא לרווחים משמעותיים למדינה מבחינת הצמיחה הכלכלית, מבחינת יצירת מקומות עבודה וכן מבחינת התנועה של מטבע זר. את מדיניות "השמים הפתוחים" של הממשלה מיישמת רשות התעופה האזרחית (להלן - רת"א). בין תפקידיה - "לפעול ליישומם של אמנות והסכמים בין-לאומיים בתחום התעופה האזרחית, שישראל צד להם" (חוק רשות התעופה האזרחית, .__________________ .4 "מוביל אווירי נקוב אשר הוסמך על ידי שר התחבורה להפעיל קו תעופה סדיר שהוסכם עליו בהסכם עם מדינה זרה שמדינת ישראל או ממשלת ישראל היא צד לו", תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וככלי טיסה), התשמ"ב - 1981 . 5 למשל: החלטת ממשלה 4093 , מאוגוסט 2005 , בנושא עידוד התחרות בתחום התעופה לישראל וממנה; החלטה נוספת באותו הנושא – החלטה 441 , מספטמבר 2006. משרד התיירות 993 .התשס"ה- 2005 , סעיף 4[]א[5 ). בהתאם לכך פועלת רת"א לשם חתימה על ] הסכמי תעופה חדשים או מעודכנים עם מדינות שונות. עדכון הסכמים אלו נעשה, בין היתר, באמצעות השמטת סעיפים כובלים (בנושא תיאום מחירים ופעילויות מסחריות בין מובילים נקובים) ובאמצעות הוספת מנגנון של ריבוי מובילים נקובים בין שתי מדינות. מגמה זו של פתיחת התחרות בתחום התעופה מתבטאת אף בתיקון לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח - 1988 , שנכנס לתוקף בשנת 2009 , ובמסגרתו נוסף לחוק סעיף3 א. התיקון לחוק משמעו שהסכמי תעופה בין חברות התעופה השונות נתונים כעת לפיקוח ולבחינה של הממונה על ההגבלים העסקיים, ובכך יימנעו הסכמים בין מובילים נקוב ים ליעדים שונים, המביאים להגבלת התחרות בינם ובין עצמם ולפגיעה בצרכנים. אשרור הסכמים בילטרליים בתחום התעופה לפי שיטת המשפט הישראלי, הממשלה (ולא משרד ממשלתי) היא המוסמכת, מכוח סמכותה השיורית, להתקשר בהסכמים בין-לאומיים ולהתחייב בשם מדינת ישראל. על מנת לתת תוקף משפטי מחייב להסכמים בין -לאומיים הנחתמים עם מדינות זרות, נדרש אישור או אשרור של הממשלה. הדבר נעשה לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 6 (להלן- הנחיות היועמ"ש לממשלה) ולפי תקנון הממשלה. הליך האשרור מחייב קבלת אישור של משרד המשפטים ומשרד החוץ לנוסח ההסכם וחתימה מלאה על ההסכם של שר החוץ או של מי שהוא הסמיך לכך. לאחר החתימה המלאה על ההסכם הוא מונח על שולחן הכנסת למשך שבועיים ומועבר לאחר מכן לממשלה לאשרור תוכנו 7 . רק אחרי שהמדינה האחרונה שהיא צד להסכם מודיעה באיגרת דיפלומטית על סיום ההליכים מצדה לכניסתו לתוקף של ה הסכם, מקבל ההסכם תוקף משפטי. הליך אשרור אמנות נמשך בחלק מהמקרים זמן רב. שלא לפי ההליך המשפטי המצריך הלכה למעשה המתנה של חודשים או שנים עד כניסתם של הסכמים בילטרליים לתוקף משפטי, המציאות הכלכלית מחייבת כי חלק נכבד מההסכמים בתחום התעופה ייושמו בתוך חודשים ספורים 8 . צורך זה הביא לכך שבחלק מהמקרים החלו המדינות ביישום ההסכמים החדשים, ובכלל זאת הוסיפו מובילים נקובים ויעדי טיסה, בלי שהסכמים אלו עברו את הליך האשרור הנדרש. למשל, יושמו - על ידי שני הצדדים להסכם - הסכמי תעופה חדשים שנחתמו בראשי תיבות עם ברזיל, איטליה, גרמניה, אנגליה, ספרד וצרפת9 .__________________ .6 הנחיה 64.000 בנושא אמנות בין-לאומיות, מאוגוסט 1972 ; הנחיה 64.000 א' בנושא אמנות בין-לאומיות: הליך האשרור, מאוגוסט 1984. 7 סעיף6 א' לתקנון עבודת הממשלה מסדיר את אפשרות האישור של אמנות בין - לאומיות, להבדיל מאשרורן. במסגרת הליך זה אין צורך בכל פעולה מקדמית של הבאת האמנה לידיעת הכנסת קודם להליך אישור הממשלה. השימוש בהליך זה נעשה רק במקרים מועטים. 8 למשל, בכל הנוגע להסכמים אשר נועדו להוספת מוביל נקוב בקו מסוים ואשר יישומם נדרש לעונת התיירות הקרובה. 9 למשל, ההסכם בין ישראל לברזיל נחתם בידי הצדדים תחילה בראשי תיבות ביוני 2009 וכעבור חודש- בחתימה מלאה. האמנה אושררה על ידי ממשלת ישראל בינואר 2010 , ואולם רק ביוני 2011 התקבלה האיגרת הדיפלומטית המודיעה על סיום ההליכים הפנימיים בממשלת ברזיל. לפיכך נכנס ההסכם לתוקף רק ביוני 2011 , כשנתיים לאחר מועד החתימה עליו. במועד סיום הביקורת הליכי האשרור של הסכמי התעופה עם המדינות איטליה, גרמניה, אנגליה, ספרד וצרפת טרם הסתיימו. 994 דוח שנתי62 . אף שלא הסתיימו הליכי האשרור הפורמליים בעניינם. יישומם של הסכמים אלו הביא לגידול בתנועת התיירות בין המדינות 10 והיטיב עם ציבור הצרכנים אשר נהנים מקיומה של תחרות בין כמה מובילים ליעד המבוקש. יישומם המידי של חלק מההסכמים על ידי רת"א הביא להיווצרות מחלוקת בין רצונם של משרד התחבורה ורת"א להוסיף להסכמים סעיפים שיאפשרו יישום מידי של ההסכמים ובין משרד המשפטים, אשר טען כי פרקטיקת עבודה של הסכמים המכילים סעיפים הקובעים תחולה מידית אינה עולה בקנה אחד עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. משרד המשפטים אף ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי "בעבר כבר נפלו טעויות חמורות" בהסכמי תעופה, למשל הכפפת מדינת ישראל לטריבונלים זרים או לדין זר ללא קבלת אישור ספציפי לכך מהיועץ המשפטי לממשלה. לפי גישתה של מחלקת אָמָנֹות במשרד החוץ, יש למ צוא פתרון לבעייתיות הנוצרת ולאפשר במקרים דחופים יישום מידי של ההסכם, בכפוף לקידום הליכי אשרור בהתאם לתבנית שמציע ארגון התעופה הבין-לאומי ( ICAO ). גם אגף התקציבים במשרד האוצר תומך במציאת פתרון לשם יישום מידי של הסכמים בתחום התעופה. בעקבות הוראות משרד המשפטי ם והמחלוקת בסוגיה האמורה בין משרדי הממשלה, נמנעה רת"א בתקופה שקדמה למועד סיום הביקורת מיישום מידי של הסכמי תעופה שחתמה עליהם, אף שבמרבית המקרים הביע הצד השני נכונות ליישם מיד את ההסכמים. כך נדחה יישומו של הסכם התעופה שנחתם עם קולומביה, על אף הצהרות נציגי ק ולומביה כי הצפי הוא שהאיגרת הדיפלומטית המודיעה על כניסתו לתוקף של ההסכם תישלח על ידם רק כשנתיים לאחר מועד חתימת ההסכם, וכי אין שום מניעה מצדם ליישם את ההסכם לפני השלמת הליך זה. רק במהלך הביקורת החלו משרד התחבורה, משרד המשפטים ומשרד החוץ לגבש הסכמה עקרונית בדבר אשרור הסכמים שהחלו ביישומם קודם להשלמת כל ההליכים המשפטיים הנדרשים וכן בדבר מתן אישור מראש על ידי הממשלה למשרד התחבורה לתיקון הסכמים קיימים בתחומים ספציפיים ובנוסחים מוסכמים מראש, בתנאים מסוימים. אף על פי כן, במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיעו שלושת מ שרדי הממשלה הללו למתווה מוסכם בסוגיית כניסתם לתוקף של הסכמים חדשים בתחום זה. לפיכך נדחה יישומם של ההסכמים עד מועד סיום ההליכים הפנימיים של כל צד להסכם. משרד המשפטים השיב כי "בימים אלו מתבצעת עבודת מטה לעדכון הנחיית היועץ המשפטי לממשלה" בעניין, וכי "בשלב זה נעשית העבודה בתוך משרד המשפטים ולכשתגובש טיוטת הנחיה חדשה מוצעת היא תועבר להתייחסות היועצים המשפטיים של המשרדים הרלוונטיים". כמו כן, לגישתו אין מניעה לגבש מתכונת שתאפשר במקרים חריגים שהסכמים ייכנסו לתוקפם באופן מידי, לאחר אישור .__________________ .10 הסכם התעופה הישיר בין ישראל לברזיל הוא בין הגורמים שהביאו לגידול בתנועת התיירות מברזיל לישראל. בשנת 2010 ביקרו בישראל 52,014 תיירים מברזיל לעומת 28,942 תיירים בשנת 2009 . משרד התיירות 995 .מראש של הממשלה לכך, במסגרת עבודת מטה מסודרת בין משרדי הממשלה הרלוונטיים. משרד החוץ מסר בתגובה על טיוטת הדוח בנובמבר 2011 כי "הכלל בכל המדינות וגם בישראל הוא שאמנות הן חלק מיחסי החוץ של המדינה", ולפיכך האחראי לחתימתן הוא שר החוץ בלבד, בתיאום עם המשרד הרלוונטי. כמו כן, משרד החוץ הסביר כי משרד המשפטים אינו עומד בלוחות זמנים ואינו מתחשב בנסיבות ובאילוצים, וכי אין במשרד המשפטים "מודעות לצורך לפעול בגישה מערכתית של תאום בין כל משרדי הממשלה הרלוונטיים". משרד המשפטים השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי דברי משרד החוץ "לגמרי לא נכונים", כ י המציאות בתחום זה "הפוכה לחלוטין" וכי הגורמים המקצועיים במשרד המשפטים מבצעים את עבודתם נאמנה. המשרד הוסיף כי "ככל שעבודת המטה נעשית בניגוד לכללי מינהל תקין, וללא שילוב משרד המשפטים, או משרדים אחרים רלוונטיים, בשלב המשא ומתן לקבלת הערות מקצועיות עוד בשלב זה, אזי ייתכן בהחלט מצב בו כאשר מובא ההסכם הגמור לאשרור... יימצאו בו בעיות משפטיות שהיו יכולות להימנע לולא כן". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולמשרד החוץ כי עליהם לפעול תוך הקפדה על כל דין ועל כללי מינהל תקין ובדרך עניינית, מהירה ויעילה, תוך שיתוף פעו לה ושמירה על יחסים הולמים למען המטרה המשותפת. הסכם תעופה עם האיחוד האירופי בספטמבר 2006 התקבלה החלטת ממשלה בנושא עידוד התחרות בתחום התעופה האזרחית לישראל וממנה11 . הנחת היסוד של הממשלה הייתה כי צעד זה יביא להגדלת היצע הטיסות והוזלת המחירים לצרכנים וכן לפית וח התיירות הנכנסת לישראל ולגידול ברווחתם הכלכלית של תושבי ישראל. לשם כך קבעה הממשלה בהחלטתה כי יש "לקדם הסכם תעופה גלובלי אחיד מול מדינות האיחוד האירופי אשר יחליף את הסכמי התעופה הבילטראליים הקיימים כיום". בספטמבר 2006 )'מינה שר התחבורה דאז, רב אלוף (במיל שאול מופז, ועדה ציבורית לבחינת סוגיית "השמים הפתוחים". הוועדה המליצה "על אימוץ מדיניות תעופה המשמשת כמנוף לצמיחה כלכלית והגברת התיירות לישראל וממנה, המבוססת על החשיבות בקיומו של ענף תעשיית תעופה לאומי, אשר ייקח חלק, ככל שניתן, בתחרות שוויונית והוגנת בהתאמה לתנאי הסביבה הגלובאלית". כמו כן המליצה הוועדה לפתוח משא ומתן מידי עם האיחוד האירופי כדי לקבוע מדיניות והסכמי תעופה חדשים. .__________________ .11 ראו הערה5 . 996 דוח שנתי62 . במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שהחליטה הממשלה על קידום הסכם תעופה גלובלי עם האיחוד האירופי, וכשלוש שנים לאחר שנחתם ההסכם ה"אופקי " עם האיחוד האירופי 12 ,, טרם נחתם ההסכם הגלובלי והמשא ומתן בין נציגי ממשלת ישראל ובין נציגי האיחוד האירופי עדיין נמשך13 . על משרד התחבורה לפעול לקידום המשא ומתן כאמור ולחתימה על ההסכם הגלובלי. שדה תעופה משלים לנמל התעופה בן גוריון תכנית מתאר ארצית 15 לתפרושתשדות תעופה (להלן - תמ"א 15 ), אשר אושרה על ידי הממשלה במאי 2000 , מסדירה את תחום התעופה לפי חוקי התכנון והבנייה בישראל. בתמ"א 15 מוגדר נמל התעופה בן גוריון (להלן- נתב"ג) כשדה תעופה יחיד בדרגה 1 : "שדה תעופה שנועד לענות בעיקר על הביקושים לטיסות סדירות וטיסות שכר ליעדים בינלאומיים". נתב"ג כלול בתכנית מתאר ארצית 2/4 , המכונה גם "נתב"ג 2000 " (להלן - תמ"א 2/4 ), שהיא תכנית פרטנית וייחודית אליו. בדברי ההסבר לתכנית צוין כי לפי המתוכנן יעברו בנתב"ג 16 מיליון נוסעים בשנה. בשנת 2010 שימש נתב"ג כ -11.5 מיליון נוסעים נכנסי ם ויוצאים, ששיעורם כ - 99% מהנוסעים היוצאים מישראל והנכנסים אליה. בהתאם לתחזיות רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת), הצפי הוא כי בשנת 2015 יעברו בנתב"ג13.5 מיליון עד 14.3 מיליון נוסעים, וכי בשנת 2018 יעברו בנתב"ג14.9 מיליון עד16.3 מיליון נוסעים. בהתאם להוראת המועצה הארצית לתכנון ובנייה מינואר 1997 , החליטה המועצה הארצית ביוני 1997 על הכנת תכנית מתאר לפיתוח נמל תעופה בין-לאומי נוסף לישראל: תמ"א 15 ', שינוי מס 1 . המועצה הארצית בחנה בשלב הראשון 22 אתרים אפשריים להקמת שדה תעופה בין-לאומי נוסף, ובסופו של דבר המליצה על שלושה אתרים שיכולים לשמש שדה תעופה משלים מדרגה 1 : ציקלג 2 (בקרבת נתיבות); נבטים; ואי מלאכותי בים מול חופי הים התיכון. תמ"א 15/1 אושרה בישיבת ועדת שרים לענייני פנים ושירותים בספטמבר 2007 , עשור לאחר ההחלטה על קידומה. עם זאת, ערר שהגיש שר הביטחון הביא להקפאת קידום של תכנון מפורט של התכנית עקב התנגדות משרדו להקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג בציקלג או בנבטים. .__________________ .12 הסכם זה מאפשר למובילים ממדינות האיחוד להפעיל טיסות בין כל מדינה באיחוד האירופי לישראל בכפוף לזכויות שנקבעו לפי ההסכמים הבילטרליים, והוא נכלל במסגרת ההסכם הגלובלי. 13 אחד הנושאים שטרם נמצא להם מתווה מקובל על הצדדים הוא רצונה של ממשלת ישראל להגן על חברות התעופה הישראליות, ובראשן אל -על, מפני התוצאות האפשריות של "פ תיחת השמים" לתחרות מלאה עם חברות התעופה באיחוד האירופי. משרד התיירות 997 .צוותים וועדות לבחינת אפשרות הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג בספטמבר 2007 מינה שר התחבורה דאז, רב אלוף (במיל') שאול מופז, ועדה ציבורית לבחינת תכנית אב לשדות תעופה בראשות האלוף (במיל') הרצל בודינגר (להלן - הוועדה הציבורית). בוועדה השתתפו נציגים ממשרדי התחבורה, הביטחון, הפנים והאוצר. הוועדה התבקשה לגבש תכנית והמלצות למדיניות פיתוח שדות תעופה ל-50 השנים הבאות. היא נדרשה לעשות זאת מתוך ראייה אינטגרטיבית רחבה ואגב התחש בות בכל הגופים והצרכים: המערכת הביטחונית; המערכת האזרחית; מפת התיירות; דרישות מוניציפליות; היבטים חוקתיים; והמקורות הכספיים הדרושים ליישום התכנית. הוועדה הציבורית בחנה חלופות אפשריות להקמת שדה התעופה המשלים, ובכלל זאת התייחסה לחלופות שהוצעו בתמ"א 15/1. בי ן היתר המליצה הוועדה על גריעת החלופה של שדה התעופה נבטים מהפתרונות המוצעים להקמת שדה תעופה משלים14 ; על המשך הכנת תכנית מפורטת עבור שדה התעופה ציקלג2 ; ועל ביצוע בדיקות נוספות להקמת שדה תעופה על אי מלאכותי בים התיכון. כמו כן המליצה הוועדה על עיבוד וקידום של תכנית מפורטת לשדה התעופה מגידו מתוך כוונה להכשירו לשדה תעופה בין-לאומי אזורי מדרגה 215 בצפון הארץ. המלצות הוועדה הוגשו לשר התחבורה בתחילת שנת 2009 , בלי שהתקבלה הסכמת כל חבריה בדבר תוכנן. בעקבות המלצות הוועדה הציבורית התקבלה בפברואר 2009 החלטת ממשלה בנושא תכנית אב לשדות התעופה בישראל 16 ובסמוך למועד קבלתה הוקם צוות היגוי בראשותו של סמנכ"ל תכנון במשרד התחבורה אשר כלל נציגים ממשרדי התחבורה, הביטחון, הפנים והאוצר במטרה "לקדם זמינותם" של שדות תעופה. בהחלטת הממשלה לא נקבע שימונה נציג של המשרד להגנת הסביבה כחבר בצוות ההיגוי, ועל כן ביקש השר להגנת הסביבה משר התחבורה, במכתב מינואר 2010 , כי לפני שתיקבע עמדת משרד התחבורה בעניין זמינות שדה התעופה מגידו, תיקבע פגישת היוועצות בנושא עם נציגי משרדו. רק באוקטובר 2011 .הוזמנו נציגי המשרד לצוות ההיגוי אף שצוות ההיגוי היה אמור לה שלים את עבודתו ולהגיש את מסקנותיו לשר התחבורה בתוך חצי שנה ממועד מינויו, נמשכה עבודת הצוות למעלה משנה, ואף בתום תקופה זו לא הצליח הצוות לגבש המלצות המוסכמות על כלל חבריו. במקום זאת סיכמו מנכ"ל משרד הביטחון ומנכ"ל משרד התחבורה במרץ 2011 על הקמת צוות בין-משרדי נוסף על צוות ההיגוי (להלן - צוות נוסף) לבחינת שדה התעופה מגידו כשדה תעופה משלים לנתב"ג. כן סוכם כי הצוות הנוסף יגיש את ממצאיו בתוך שלושה חודשים ממועד מינויו17 . .__________________ .14 עם זאת המליצה הוועדה לאפשר להוסיף את שדה התעופה נבטים לתמ"א15 כשדה תעופה מדרגה 1 ., כדי לשמור על אופציות לעתיד 15 שדה תעופה מדרגה 2 מוגדר בתמ"א 15 כ"שדה תעופה שנועד לענות בעיקר על הביקושים לטיסות שכר ליעדים בינלאומיים". 16 החלטת ממשלה 4463 מפברואר 2009. 17 דוח תכנון מול ביצוע של רת"א למחצית הראשונה של שנת 2011 , אשר הוצג למנכ"ל משרד התחבורה, מציין כי היעדים השנתיים של קידום יישום תכנית אב לשדות תעופה ושל קידום ופיתוח תשתיות תעופתיות בישראל לא קודם כלל. גם מן הדוח עולה שהמשימה שהוגדרה לרבעון השני של 2011 - קבלת החלטה בנושא שדה תעופה משלים לנתב"ג - לא בוצעה. 998 דוח שנתי62 . זאת ועוד, ביולי 2011 , סמוך לסיום הביקורת, התקבלה החלטת ממשלה 18 ובמסגרתה הוכר בצורך הלאומי הדחוף בהקמת שדה תעופה אזרחי נוסף כשדה משלים לנתב"ג. במסגרת ההחלטה הוטל על שר התחבורה ועל שר הביטחון להגיש בתוך 90 ימים את המלצות הצוותים שמונו לבחינת הסוגיה לצורך קבלת החלטת ממשלה בעניין זה. כמו כן נקבע כי לצוותים יצורפו נציגים מהמשרד להגנת הסביבה, ממשרד התייר ות וממשרד האוצר. בעקבות החלטת הממשלה החלו משרדי הממשלה במגעים לחידוש עבודת צוות ההיגוי בד בבד עם עבודת הצוות הנוסף שטרם השלים את מלאכתו. רק בנובמבר 2011 הגיש צוות ההיגוי לשר התחבורה את המלצותיו להקים שדה משלים בנבטים. בעקבות המלצות הצוות, ונוכח אי-הסכמת מש רד הביטחון לחלופה זו, פנה שר התחבורה בדצמבר 2011 .לממשלה לקבלת הכרעתה בסוגיה זו יצוין כי משרד מבקר המדינה המליץ בעבר כי "על משרד התחבורה לקדם בדחיפות את התכניות להקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג, על מנת שיסייע במתן מענה על צרכי התעופה בישראל לשם שיפור בטיחות התעופה בישראל" 19. אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים במשרד הביטחון (להלן - אגף אמו"ן) השיב באוקטובר 2011 כי לנוכח העובדה שלמקום שבו יוקם שדה תעופה חלופי יהיו השפעות ניכרות מהבחינה הביטחונית, תומכת מערכת הביטחון "בקידום החלופות האלה בלבד: הגדלת קיבולת נתב"ג ואי בים". כמו כן, "בימים הקרובים" עתיד צוות בין-משרדי בראשותו של סמנכ"ל וראש אמו"ן להמליץ על המשך הבחינה של חלופת מגידו בכפוף לתנאים מסוימים, וחלופת חיפה נמצאת אף היא בבדיקה נוכח שינויי פריסה במרחב הצפוני של נמל חיפה. יצוין כי משרד התחבורה לא העביר את התייחסותו לנושא אף שהתבקש לעשות כן. נמצא כי בשל מחלוקת בין משרדי הממשלה - ובהם משרד התחבורה, משרד הביטחון, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד התיירות והמשרד להגנת הסביבה - החלטות הממשלה לעניין הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג אינן מיושמות. מאחר שההליכים התכנוניים והביצועיים הנדרשים לשם כך צפויים להימשך עוד שנים רבות, ראוי כי כל משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובראשם משרד התחבורה, יפעלו ללא כל דיחוי ליישוב המחלוקת ביניהם. כל עיכוב ביישום ההחלטות עלול לפגוע בטווח הארוך בתשתית התעופה האזרחית הבין -לאומית של ישראל בכלל, ובתנועת התיירות הנכנסת למדינה בפרט. .__________________ .18 החלטת ממשלה 3512 מיולי 2011. 19 ,ראו מבקר המדינה חוות דעת בנושא "בטיחות התעופה האזרחית" ( 2010 '), עמ 43. משרד התיירות 999 . גיבוש תכנית אסטרטגית במשרד התיירות לקידום התיירות הנכנסת .תכנית אסטרטגית לפיתוח תשתיות תיירותיות כל תייר המבקר בישראל נחשף למגוון אתרי תיירות: אתרי דת ומורשת, אתרים היסטוריים, מרחבים אורבניים, טיילות ומצפורים המשקיפים לנופים מסוגים שונים. אתרים אלו הם חלק מתשתיות התיירות ומהווים את ליבת המוצר שאותו צורך התייר במהלך ביקורו בישראל. פיתוחם, תפעולם ותחזוקתם התקינה הכרחיים הן לצורך מתן שירותי תיירות איכותיים ובעלי תוכן רלוונטי והן לצורך משיכת תיירים נוספים למדינה. פעילויות משרד התיירות מבוצעות ב רובן באמצעות מינהל הפיתוח (תשתיות והשקעות), מינהל השיווק ומינהל המוצר התיירותי. פעולות השיווק של משרד התיירות מבוצעות על ידי מינהל השיווק, שתקציבו לשנת 2011 היה265 מיליון ש"ח. ההחלטה בדבר קהלי היעד שבהם יתמקדו פעולות השיווק של משרד התיירות התקבלה בהתבסס על תכנית העבודה התלת -שנתית של משרד התיירות לשנים 2010 -2012 (להלן- תכנית העבודה התלת -שנתית), שבה הוחלט כי השיווק יתמקד בקהלי יעד שונים20 . אולם לא נמצאו אסמכתאות המתעדות הליך סדור מבוסס לקביעת היעדים והמשימות של המינהלים השונים במשרד התיירות במסגרת הכנת תכנית העבודה התלת -שנתית ותכניות העבודה השנתיות הנקבעות לפיה. מינהל הפיתוח במשרד התיירות אחראי לתכנון מתחמי התיירות בישראל בהתאם למדיניות המשרד; תקציבו בשנת 2010 היה כ-170 מיליון ש"ח. היוזמה לפיתוח תשתיות ואתרי תיירות ננקטת במרבית המקרים על ידי מועצות אזוריות שבשטחן נמצאים מתחמי התיירות או על ידי עמותות לתיירות. לצורך כך גופים אלו מגישים בקשות לתקצוב הפיתוח של תשתיות תיירותיות לצוות תקציב ופיתוח של המשרד (להלן - צת"פ), שהוא הגורם המוסמך להכריע בנושא זה. בצת"פ משתתפים נציגים ממשרד התיירות ונציג אגף התקציבים במשרד האוצר. כמו כן נוכחים כמשקיפים בישיבות הצת"פ נציגים מטעם החמ"ת. הצת"פ מכין תכנית עבודה שנתית בהתאם למודל פיתוח תשתיות תיירותיות (להלן - המודל). במסגרת ישיבות הצת"פ נידונות בקשות לתקצוב תשתיות תיירותיות המדורגות לפי קריטריונים ולפי מדיניות מוגדרת מראש של ת קצוב תחומים שונים של תשתיות, דוגמת תיירות פנים ותיירות חוץ. הבקשות מתקבלות או נדחות בהתאם לסדרי העדיפויות שקובע מנכ"ל משרד התיירות (בין היתר על בסיס החלטות ממשלה רלוונטיות). נוהל עבודת הצת"פ קובע כי המודל יופעל, ככל האפשר, על בסיס תלת-שנתי כדי לאפשר רצף בפרויקטים ארוכי טווח ובתכניות עבודה המשכיות. עם זאת הביקורת העלתה כי אין בעבודת הצת"פ ראייה ארוכת טווח המתבססת על תקציב מובנה .__________________ .20 בין היתר הוחלט על שיווק ממוקד לקהל יעד המתעניין בתחומי דת, היסטוריה ותרבות; לקהל יעד אוונגלי, פרבוסלבי, קתולי ויהודי; לקהל יעד במדינות ספציפיות דוגמת צרפת, בריטניה, גרמניה וצפון אמריקה; לקהל יעד בשווקים מתעוררים במזרח אסיה ובאמריקה הלטינית; לקהל יעד של תיירות נישה (דוגמת אופניים ומרפא) ולקהל יעד במגזרים ספציפיים (כציבור החרדי והרוסי). 1000 דוח שנתי62 . לפרק זמן של כמה שנים, וכי בחלק מהמקרים פרויקטים המשכיים מאושרים בשלבים לפי קצב התקדמותם. משרד התיירות השיב למשרד מבקר המדינה בנובמ בר 2011 כי קשה לפעול בהתאם לאסטרטגיה ארוכת טווח בנושא התשתיות משום שהתקציב שהוקצה לכך מוגבל לשנתיים בלבד; בנסיבות אלה ולנוכח התקציב הקטן שהוקצה לכך, נקבעת עבודת הצת"פ במתכונת שנתית, דבר שמספק למשרד גמישות בהעברת תקציבים מפרויקטים "תקועים" לפרויקטים חדשים ונחוצים. המשרד הוסיף כי יש לו תכנית אסטרטגית שנכתבה על ידי משרד פרטי בשנת 2006 ., וכי הוא פועל לפיה אגף התקציבים במשרד האוצר השיב באוקטובר 2011 כי יש "להעמיד נושא זה בראש סדר העדיפויות של משרדי הממשלה הנוגעים בתחום ובראשם משרד התיירות", ולשם כך יש "לגבש תוכנ ית ממשלתית כוללת וארוכת טווח לפיתוח התשתיות התיירותיות בישראל ולעדכן את תכנית השיווק של המשרד בהתאם". משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם דוח חקר שוק התיירות כולל המלצות וחלופות אסטרטגיות, אולם הוא אינו תחליף לתכנית אסטרטגית. על משרד התיירות לפתח תכנית אסטרטגית שתכלול יעדים ברורים ומדידים ותקבע לוחות זמנים תוך הקצאת המשאבים הנדרשים לכל יעד, ועליו להביאה לאישור בממשלה. כמו כן, על משרד התיירות לבחון את האמצעים להשגת יעדיו כדי למצות את מלוא הפוטנציאל הגלום בהשקעות שביצע כל אחד מהמינהלים. כמו כן, עליו לבחון כיצד לרתום גם את המגזר העסקי כדי ליצור מחויבות לאומית וכדי למקסם את התועלת הגלומה בתיירות הנכנסת למשק הישראלי. המלצה ברוח זו הובאה גם בדוח חקר שוק התיירות. גיבוש תכנית לתחזוקת אתרי תיירות בביקורת נמצא כי חלק מהמועצות המקומיות אינן מתחזקות כראוי את אתרי התיירות ולכ ן מקצתם מגיעים לכדי הרס והזנחה 21 . בסיכום שנחתם בין משרד התיירות לאגף התקציבים במשרד האוצר במאי 2011 בדבר שינויים מבניים בתחום התיירות נקבע כי עד סוף אוגוסט 2011 יגובשו במשותף הסדרים שיאפשרו שדרוג ארוך טווח של התשתיות התיירותיות. בין היתר סוכם על גיבוש תכנית חומש לאזורי התיירות המרכזיים, שתכלול מימון ותחזוקה של כמה פרויקטים בראייה אזורית. במועד סיום הביקורת עדיין לא גיבשו המשרדים תכנית חומש כנדרש, ומשרד התיירות פועל על פי תכניות מקומיות לערים ספציפיות22 או במתן מענה לפלחי שוק שונים (כגון: שבילי אופניים, צפרות, תיירות גולף ותיירות יין). .__________________ .21 מבקר המדינה העיר בעבר על ליקויים בתחזוקת אתרי התיירות בערים שנבדקו במסגרת הדוח, ראו הביקורת בשלטון המקומי בשנת 2009 ( 2010 " ), בפרקאתרי תיירות בתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות" עמ' 221 . 22 משרד התיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי באותה שנה הוא חתם על הסכמים לשיתוף פעולה עם עיריית ירושלים ועיריית אילת לשיפור המוצר התיירותי לתיירים תמורת השקעות המשרד בשיווק, בתשתיות ובאירועים וכי הוא נמצא בעיצומו של הליך לגיבוש תכניות חומש לטבריה ולנצרת. משרד התיירות 1001 . מן הראוי כי משרד התיירות ומשרד האוצר ימצאו את הדרכים האפשריות לשמירה על תשתיות התיירות, וזאת בשיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות והאזוריות ואגב הענקת הסיוע הנדרש להן בעניין זה כדי לשמור על המוצר התיירותי ולמנוע בזבוז כספי הציבור. אגף התקציבים במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 כי הוא פועל בשיתוף משרד התיירות לגיבוש תכנית רב-שנתית להשקעה בתשתיות התיירות במדינה תוך שימת דגש על אופן התחזוקה של הפרויקטים התיירותיים ותוך שיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות. משרד התיירות השיב בנובמבר 2011 כי הוא פועל מול משרד הפנים כדי לאפשר לערי התיירות לקבל מענקים לשם הגדלת מעורבות העירייה בתחזוקה. תיירות יום בישראל דרך המעברים היבשתיים והימיים הגדרת "תייר" המקובלת בקרב גורמי תיירות מתייחסת לפרק זמן של למעלה מ- 24 שעות. חלק נכבד מהגידול בכניסות של תיירים לישראל בשנת 2010 היה של מבקרי יום23 . בחמש השנים שקדמו למועד סיום הביקורת החלה תנועה מחודשת של התיירות היומית לישראל, שצמחה וגדלה. בצד אניות שייט שפוקדות את נמלי המדינה, נוספו מבקרי יום שנכנסו לישראל הן דרך האוויר, ובעיקר דרך מעברי הגבול היבשתיים מסיני ומירדן. שנת 2010 הייתה שנת שיא בתיירות היום בישראל. בשנה זו נכנסו לישראל למעלה מ - 640,000 מבקרי יום (גידול של כ - 53.4% לעומת שנת 2009 ), ומהם: כ - 401,000 מבקרים שהגיעו דרך מעברי הגבול היבשתיים, כ - 168,000 נוסעים בשיוט וכ - 71,000 מבקרים שהגיעו לארץ דרך האוויר. תיירות היום הייתה בשנת 2010 כ- 18.6% מכלל התיירות הנכנסת לישראל24 . הגידול הניכר בתיירות זו לישראל מוסבר, בין היתר, בהסרת מחסום הוויזות לקהל השוק הרוסי. רבים ממבקרי היום הם תיירים רוסים, המגיעים לישראל בטיולים מאורגנים קבוצתיים, אחרי שבמסגרת שבוע נופש בס יני רכשו טיול חד-יומי לישראל. במהלך הטיול הם מגיעים לאתרים הקדושים לדת הנוצרית בירושלים ובבית לחם, וחוזרים לסיני דרך מעבר הגבול בטאבה בין ישראל למצרים. משרד התיירות, הרל"י וגורמי תיירות נוספים סבורים כי לתיירות היום בישראל יתרונות וחסרונות השלובים אלה באל ה. מחד גיסא, המבקרים נוכחים לדעת שהתדמית של ישראל כמדינה בעייתית מבחינה ביטחונית אינה נכונה והם הופכים לשגרירים של רצון טוב. כמו כן, תיירות זו מגדילה את תעסוקת חברות ההסעות המניידות קבוצות אלו מאתר לאתר ברחבי הארץ וכן את תעסוקת מורי הדרך .__________________ .23 בשנת 2011 פחת בכ-16% מספרם של מבקרי היום שנכנסו לישראל לעומת שנת 2010 . אחד הגורמים לכך הוא מיעוט כניסות דרך היבשה בשל השפעת המהומות במצרים בתחילת שנת 2011. 24 בשנת 2011 ביקרו בישראל כ - 542,000 מבקרי יום (ששיעורם 16.1% מכלל התיירות הנכנסת), מהם: כ - 238,000 דרך מעברי הגבול היב שתיים; כ - 237,000 .נוסעים בשיוט והיתר הגיעו דרך האוויר 1002 דוח שנתי62 .במדינה25. מאידך גיס א תיירות היום אינה מנצלת את מתקני האכסון וגורמת לעומס על התשתיות השונות: כך, עם הגעת נוסעי אניית שיט לנמל חיפה או לנמל אשדוד יוצאים לסיור בישראל עשרות אוטובוסים בבת אחת ומכבידים על תשתיות הכבישים בדרכם לאתרים השונים בארץ, ובעיקר באזור ירושלים. עיקר מבקרי היום בארץ משלבים בביקורם סיור בכנסיית הקבר בעיר העתיקה בירושלים, בכנסיות שעל רכס הר הזיתים ובבית לחם. לפיכך אגן העיר העתיקה בירושלים הוא האזור שבו מורגש עיקר העומס הנוצר על ידי קבוצות המבקרים החד-יומיים. משרד התיירות ציין בהבהרות לתשובה מנובמבר 2011 כי בעיות התשתית באגן העיר העתיקה היא חמורה ומשקלה הולך וגדל. המשרד ציין כי יש לתת מענה לבעיות אלו באמצעות הכנת תכנית להקמת מגרשי חניה לאוטובוסים, תכנית לשיפור הנגישות לעיר העתיקה ובתוכה. כמו כן יש לשפר את מתקני התיירות ולוודא כי גורמי האכיפה יבצעו את מלאכתם. סוגיית תיירות היום איננה נחלתה של ישראל בלבד; מדינות שונות נדרשו לסוגיה זו ומשתמשות במיסוי ככלי לוויסות עומסי התיירים. בירדן, לדוגמה, עלות כניסת תיירים לפטרה נקבעת בין היתר לפי משך שהותם במדינה. בוונציה שבאיטליה (שבה מבקרים מדי שנה כ -20 מיליון תיירים) המגמה היא הפוכה ונגבה מס מתיירים הלנים בעיר (לעומת המבקרים החד-יומיים הפוקדים אותה). גם ברומא נגבה מס דומה מתיירים המתאכסנים במלונות בעיר. ביולי 2011 פרסם משרד התיירות בשיתוף מכון מחקר חיצוני את סקר התיירות הנכנסת לשנת 2010. במסגרת הדוח נעשה מדגם בקרב391 מבקרי יום בישראל שהגיעו למדינה דרך האוויר או דרך מעברי הגבול היבשתיים. מנתוני הסקר עולה: לכ-86% ממשתתפי הסקר זהו הביקור הראשון בארץ; כ -69% בטוחים שיבקרו בישראל בעתיד; ההוצאה הממוצעת במהלך ביקורם בארץ היא 369 דולר. מאחר שמדגם זה בוצע בקרב כ- 0.08% בלבד ממבקרי היום שהגיעו לישראל דרך האוויר ודרך מעברי הגבול היבשתיים במהלך שנת 2010 , יש להתייחס לנתונים המוצגים בו במשנה זהירות ואין בהכרח ללמוד מהם על תופעת תיירות היום. במועד סיום הביקורת עדיין לא גיבש משרד התיירות מדיניות בנושא תיירות היום אף שהמשרד ואגף התקציבים במשרד האוצר סיכמו כי עד אוגוסט 2011 יגובשו הכלים להארכת משך השהות של התיירים בישראל, אגב הדגשת נושא תיירות היום. לפיכך לא נבחנה הסוגיה אם תרומת תיירות היום לכלכלת ישראל ולתדמיתה גוברת על חסרונותיה, למעט פגישה ראשונית בסוגיה זו. משרד התיירות ציין בתשובתו בדצמב ר 2011 כי "תדירות גבוהה של תחלופת ובכלל זה התחלופה הגבוהה של בעלי תפקידים באגף [ אנשים בתפקידי מפתח פוגעת ברצף העבודה של המשרד" וגורמת לכך שההליכים שבהם ]התקציבים החלו בעלי התפקידים האמורים עדיין לא מוצו. בתשובתו מנובמבר 2011 ציין המשרד כי הוא פועל להשגת נת ונים מעמיקים על התיירות החד -יומית, וכי אם יתגלה שהנזק התשתיתי עולה על התרומה הכלכלית, יפעל המשרד לווסת את .__________________ .25 חוק שירותי תיירות, התשל"ו - 1976 , ותקנות שירותי תיירות (מורי דרך), התשכ"ו - 1967 , מעגנים את החובה של מורי דרך בתמורה הפועלים בארץ להיות תושבי ישראל ולקבל רישיון לכך ממשרד התיירות. עם זאת מדריך רוחני המלווה קבוצות של צליינים בביקורן בארץ ואשר קיבל את אישור הוועדה לצליינות נוצרית של הכנסיות הנוצריות בישראל אינו נדרש לעמוד בתקנות אלו. ראו בנושא זה בג"ץ 441/87 עמותת מורי הדרך לתיירות בישראל נ' שר התיירות, פ"ד מא ( 4 )460. משרד התיירות 1003 .תנועת התיירות החד-יומית. אגף התקציבים במשרד האוצר ציין בתשובתו כי הוא מסייע למשרד התיירות בגיבוש הכלים הנדרשים לצורך הארכת משך השהות של התיירים המגיעים לישראל תוך מתן דגש לטיפול בתיירות היום. לשכת מארגני תיירות נכנסת לישראל ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי קיפאון בהיצע חדרי מלון בישראל בכלל ובירושלים בפרט, בד בבד עם עליית ההיצע של חדרים במדינות האזור (כפי שקורה בעשור האחרון), יעצימו את מ גמת הגידול של תיירות היום ויגרמו לכך שירושלים תהפוך ל"חצר האחורית" של ביקורי יום של תיירים השוהים במצרים, בטורקיה, בירדן וברשות הפלסטינית. לנוכח חלקה הגדול של תיירות היום בתנועת התיירות הנכנסת, מן הראוי כי משרד התיירות, משרד האוצר ומשרד הפנים יבחנו את כל ההיבטים הנגזרים ממנה ויגבשו מדיניות בעניין זה. .תשתיות ללינת תיירים בישראל .עלייה בתיירות הנכנסת לישראל בשנת 2010 לעומת שנת 200926 הורגשה, בין היתר, בתפוסת המיטות וחדרי המלון ברחבי הארץ27 . לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), תפוסת חדרי המלונות בשנת 2010 עמדה בממוצע על 66.4% ,. שיא התפוסה היה בירושלים ובתל אביב בחודשים אוקטובר ונובמבר והגיע ל- 90%-75% . על פי נתוני למ"ס, בשנת 2010 נרשמו כ-22 מיליון לינות בסך הכול בחדרי המלון בארץ, עלייה של כ -50% לעומת שנת 2002 . אף על פי כן, בהיצע חדרי המלון בישראל לא חל גידול ניכר בשנים אלו. בשנת 2010 עמד היצע חדרי המלון על 44,457 חדרים, עלייה של כ - 4.9% בלבד לעומת שנת 2002 . בירושלים, שבה הביקוש לחדרי מלון הוא מבין הגבוהים בארץ, עמד היצע חדרי המלון בשנת 2010 על 9,337 חדרים, עלייה של כ- 2.8% בלבד לעומת שנת 2002 . עמדת משרד התיירות היא שהגידול בביקוש לחדרי מלון בשנים האחרונות, ובעיקר בשנת 2010 , מקרב את תפוסת חדרי המלון למצב של תפוסה מלאה, בעיקר באזורים מסוימים ובתקופות שיא. על כן, אם יעלה הביקוש, בייחוד אם יחול שיפור במצב הביטחוני, יהיה צורך להגדיל את מצבת חדרי המלון, שאם לא כן ייווצר חסם משמעותי לפיתוח ענף התיירות. לפי עמדת משרד האוצר, שיעור התפוסה .__________________ .26 בהתאם לנתוני הלשכה המרכזיתלסטטיסטיקה, מספר התיירים שהגיעו לארץ בשנת 2011 היה דומה למספרם בשנת 2010 . 27 בהתאם לנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מספר לינות התיירים בשנת 2010 עלה ב-22% לעומת שנת 2009 , שהייתה שנת שפל בתיירות. עם זאת לעומת שנת 2008 חלה ירידה של כ-2% .בלינות התיירים 1004 דוח שנתי62 .בישראל, גם בתקופות השיא, אינו גבוה יתר על המידה28 , ועל כן הצורך בהגדלת מצבת חדרי המלון אינו רחב היקף כטענת משרד התיירות29 . בנובמבר 2010 פורסם דוח מחקר בנושא מדיניות לעידוד הקמה של מתקני אכסון תיירותי, שהוכן בהזמנת משרד התיירות על ידי חברה חיצונית (להלן - דוח רותם). הדוח קבע שעל מנת להיענות לגידול הצפוי בתיירות הנכנסת (עד 5 מיליון תיירים בשנה) יש להגדיל את היצע חדרי המלון בכ- 19,000 חדרים ברמות אירוח שונות ובפריסה כוללת ברחבי האר ץ. יצוין כי הנחות היסוד והמודלים ששימשו לגיבוש ההמלצות בדוח אינן מקובלות על אגף התקציבים במשרד האוצר. התאחדות המלונות ציינה כי נדרשת תוספת של כ- 20,000 חדרי מלון מדן ועד אילת30 . על אף המחלוקת בין משרד התיירות למשרד האוצר, משרד התיירות לא הביא את המחלוקת להכרעת הממשלה כדי לגבש תכנית מוסכמת בתחום המלונאות. מקרקעין למלונאות ושימושים חורגים במדינת ישראל, שבה משאב המקרקעין מוגבל ומצומצם, חשוב לבצע תכנון ארוך טווח של עתודות הקרקע למטרות מלונאות, תוך כדי בחינת הצרכים הציבוריים העתידיים בתחום זה. בעניין זה ציין בית המשפט העליון כי "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים"31. המשרד להגנת הסביבה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יש שלושה גורמים המשפיעים על עתודות הקרקע למלונאות: (א) שינוי י יעוד קרקע ממלונאות למגורים - נושא שנמצא באחריות מוסדות התכנון; (ב) שימוש בפועל במבני ציבור שונים בדרך של שימוש חורג - באחריות הרשויות המקומיות; (ג) שימוש בפועל למגורים שלא בהיתר - דבר הנעשה על ידי היזמים. המשרד הוסיף לתשובתו דוגמאות אחדות לפגיעות אלו. 1. בדוח רותם מנובמבר 2010 , שאומץ על ידי משרד התיירות, נקבע כי יש מחסור במלאי תכנוני של מלונות, שעיקרו בירושלים. בנייה חדשה תחייב, אם כן, פעולה להגדלת המלאי התכנוני בעיר. בהקשר זה הודגש כי בראייה ארוכת טווח חייבת המדינה לשמר מלאי קרקעות מספיק לייעודים מל ונאיים באזורי הביקוש ולהגן עליו מפני הסבה לשימושים אחרים. מעיריית ירושלים ומעיריית תל אביב .__________________ .28 ,משרד האוצר מתבסס על נתונים בדבר שיעור תפוסת מלונות בערים מרכזיות בעולם הגדול יותר משיעור התפוסה בירושלים ובתל אביב. למשל, שיעור התפוסה בניו יורק עומד על 82% , ובלונדון על80%. 29 עמדה הנבדלת מזו של עמדת משרד האוצר בנושא שיעור התפוסה הנחשב לתפוסה מלאה הוצגה בעבודת מחקר שפרסם בנק ישראל בפברואר 2011 , ובה צוין כי "תפוסה של 60-70 אחוזים נחשבת לתפוסה מלאה", וכי יש להגדיל את מצבת חדרי המלון עד שנת 2015 בכ- 5,900 -9,000 .חדרים 30 ראוביטאו ן תעשיית המלונאות בישראל (נובמבר 2010 .) 31 עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע ואח', תקדין, פסקה 38 ( 2006 .) משרד התיירות 1005 . נמסר כי בטווח הארוך צפוי מחסור בעתודות קרקע למלונאות, וכי פער בין הביקוש להיצע חדרי האכסון יחמיר אם קרקעות המיועדות למלונאות לא ישמשו למטרה זו. בביקורת נמצא כי לעתי ם יזמים שזכו במכרזים לקרקעות המיועדות למלונאות ששווקו על ידי ממ"י לא בנו מתקן אכסון בפרק הזמן שהוקצב להם במכרז, ולכן הקרקעות אינן מנוצלות למטרות שלשמן שווקו. יתרה מזו, לחלק מהיזמים ניתנו .אַרכות לקידום ההליכים הנדרשים להקמת מתקני האכסון, ועד שיקודמו הליכים אלו עומדות הקרקעות ללא שימוש. עוד נמצא כי במקרים שונים נעשה שימוש במשך שנים במבנים שיועדו למלונאות החורג מהייעוד המקורי של הקרקע, לאחר קבלת אישור חורג לכך מהרשויות המוסמכות. במקרים אלו נגרעו ממצבת הקרקעות שיועדה למלונאות שטחים אשר יכלו לשמש למטרה זו 32 . כמו כן נמצא כי נעשו ניסיונות לשימוש במקרקעין המיועדים לתיירות ונופש למטרות מגורים בהרצלייה ובעין חמד33 , אך בתי המשפט עצרו את הניסיונות הללו. במקרה אחר נבנה בית אבות על קרקע המיועדת למלונאות, סמוך לעמק האלה. בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 נמסר בכל הנ וגע למבנה בית האבות האמור כי בעקבות הביקורת נשלחה על ידי מחוז ירושלים בקשה לוועדה המקומית מטה יהודה ולמשרד הפנים להפעיל את סמכויותיהם החוקיות כנגד החוכרת ובנוסף שלח אליה ממ"י מכתב התראה, "וככל שיהא צורך, תוגש תביעה משפטית (אזרחית)". נוסף על כך ציין ממ"י כי הוא פועל בהתאם לנוהל פנימי ולפיו "לא יותר שינוי מטרה/יעוד של מקרקעין או של מיזם תיירותי לייעוד אחר בתקופת חכירה... בקשות לשינוי יעוד יובאו לאישור ממ"י ומשרד התיירות". משרד התיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי מדיניותו היא ששימוש חורג ממלונאות יינתן רק בתקופות שפל ורק לזמן קצוב שיאפשר חזרה לייעוד מלונאי בתוך זמן קצר. עם זאת ציין המשרד כי השליטה במתן שימוש חורג אינה בידיו, אלא בידי ועדות מקומיות שאין למשרד נציג בהן. הדרך שנוקט המשרד כדי לממש את מדיניותו היא על ידי שילוב התייחסות לנושא זה בהסכמים עם הרשויות המקומיות. עוד עלה בביקורת שחלק מהמבנים מוחזקים על ידי משרדי ממשלה - אשר שוכנו בהם מסיבות שונות ובהן מחסור במבני ציבור לאכלוס משרדי הממשלה השונים - או משמשים לאכלוס אוכלוסיות שונות. לדוגמה, המבנה הידוע כ"מלון דיפלומט" משמש כמרכז קליטה. באוגוסט 2010 התקייםדיון בהשתתפות נציגי מינהל נכסי הדיור הממשלתי בחשב הכללי ונציגי משרד התיירות בסוגיית השבת נכסים שבאחריות מינהל נכסי הדיור הממשלתי, המתאימים לייעוד מלונאי, לייעודם המקורי. הדיון לא הביא לקידום הנושא. ביוני 2011 .התקיימה פגישה נוספת שטרם הביאה לתוצאות מעשיות .__________________ .32 למשל, מבנה בשכונת ארנונה בירושלים משמש כמדרשה לבנות; ונכס השוכן במרכז ירושלים, אשר שימש בעבר מלון, משמש להפעלת משרדים של גוף ציבורי. 33 )עת"מ (ירושלים 37/99 פינת החמד חברה לבנין נ' ועדת הערר לתכנוןולבנייה , תקדין ( 1999 ;) ע"א 7893/99 פינת החמד נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז , תקדין ( 2000 .) 1006 דוח שנתי62 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד התיירות יפעלו במשותף לבחינת הסבתם בהקדם של המבנים האמורים בחזרה למלונאות, או לגיבוש פתרונות חלופיים למחסור הצפוי בחדרי מלון. 2. התייחסות נוספת של הממשלה למחסור בעתודות קרקע ניתנה באמצעות תכנית מתאר ארצית לתיירות - תמ"א 12 ', שינוי מס1 - מלונאות (להלן- תמ"א 12/1 ) במהלך אישור התכנית בשנת 201034 . התכנית נועדה להתוות את מדיניות התכנון לפיתוח המלונאות בישראל ומטרתה "להבטיח עתודות קרקע למלונאות ולתת מענה למגוון אמצעי אכסון תוך הבחנה בין מרכז לפריפריה ותוך העדפה לפיתוחה ביישובים העירוניים, בדגש על הערים ירושלים ותל -אביב". עם זאת נקבע כי מוסד תכנון רשאי לשנות את ייעודו של שטח מלונאות לייעוד אחר אם שוכנע שאפשר לספק את צורכי האכסון המלונאי במקום אחר, וכי הוא רשאי גם לצמצם את שטחו. לגבי תחומי הערים ירושלים ותל אביב נוספה מגבלה מיוחדת אם מוסד תכנון מבקש להפקיד תכנית המפחיתה את מספר יחידות האירוח בבתי מלון: התכנית צריכה להיות מלווה במסמך מטעם משרד התיירות, המנמק מדוע היא אינה פוגעת ביעד של הוספת 11,000 חדרים בירושלים ו - 4,000 חדרים בתל אביב עד שנת 2015 . יצוין כי גם בתכניות מתאר מחוזיות ומקומיות יש הוראות המונעות חריגה מייעודי קרקע ופגיעה בזכויות בנייה למלונאות. למשל, בתכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים (להלן - תמ"מ 30/1)35 , נקבע כי באזורים המצוינים בה לא תותר פגיעה בייעודי הקרקע ובזכויות הבנייה למלונאות אלא אם כן התקיים אחד הת נאים המפורטים בתמ"מ 30/1 .והתקבלה חוות דעת מטעם משרד התיירות בעניין בתכנית מתאר מקומית לירושלים36 מוצהר כי התכנית משמשת כלי עיקרי למימוש חזון התיירות בעיר הן בכך שהיא מבקשת למנוע פגיעה ארוכת טווח בעתודות הקרקע המיועדות למלונאות, והן בכך שהיא מעודדת בטווח המידי תיירות באזורים הללו. תכנית זו אוסרת אף היא לשנות ייעוד ממלונאות, אלא אם כן ניתנה למשרד התיירות הזדמנות להביע את חוות דעתו בעניין זה. נוכח האמור לעיל והעובדה שמשאב הקרקע מוגבל, לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה - ובראש ובראשונה על משרד התיירות, על הרשויות המקומיות ועל מוסדות התכנון - להקפיד בעת יישום תכניות המתאר על שמירת מלאי קרקעות למלונאות. פעולות הממשלה לעידוד בניית חדרי מלון תחום המלונאות מושפע רבות מתנודות במצב הכלכלי בארץ ובעולם ומיציבות המצב הביטחוני בישראל ובסביבתה. למשל, לאחר כמה שנים של יציבו ת ביטחונית, שבשיאן ביקרו בישראל בשנת 2000 למעלה מ -2.6 ,מיליון תיירים .__________________ .34 החלטת ממשלה 2216 מאוגוסט 2010 . התכנית ביטלה את תמ"א 12 למפעלי תיירות ונופש, אשר הייתה בתוקף קודם לפרסום תמ"א 12/1. 35 אשר פורסמה ביולי 2008 . 36 תכנית מתאר ירושל ים טרם אושרה, אך היא מתווה הלכה למעשה את המדיניות בתחום התכנון בעיר. משרד התיירות 1007 . ביקרו בישראל בשנת 2002 רק כ - 862,000 תיירים. מקורן של ירידות אלו הוא באינתיפאדה השנייה שפרצה בסוף שנת 2000 . בדומה, שנת 2008 הייתה שנה מוצלחת לתיירות הנכנסת לישראל, וביקרו בה למעלה מ -3 מיליון תיירים. אולם בשנת 2009 ביקרו בארץ רק כ-2.7 מיליון תיירים, וחלה ירידה של כ-8% בתפוסת חדרי המלון לעומת שנת 2008 - ירידה שמקורה במבצע עופרת יצוקה בשנת 2009 ובמשבר הכלכלי העולמי37. היעדר הוודאות של המלונאים לגבי מספר התיירים הלנים הצפויים משפיע על יכולתם לחזות את רווחיות המלונות ואת הכדאיות הכלכלית של הקמתם. לפיכך נחשב ענף המלונאות ענף לא יציב יחסית בתחום הנדל"ן. מסיבה זו מעדיפים הבנקים והגופים המוסדיים שלא לתת אשראי והלוואות ליזמים בתחום זה אלא בשיעורי מימון נמוכים. קשיי מימון אלו הם אחת הסיבות לכך שיזמים נמ נעים מכניסה להשקעה בתחום, כפי שציין מנכ"ל משרד התיירות במכתבו מאוגוסט 2011 לסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר. לטענת משרד התיירות, פגיעה נוספת בכדאיות הכלכלית היא זקיפת מענקים פוטנציאליים הצפויים להינתן על ידי משרד התיירות ליזמים, לשווי הקרקע הנקבע על ידי ממ"י, במסגרת מכרזי קרקע למלונאות. התאחדות המלונות בישראל כתבה בתשובתה מאוקטובר 2011 כי "קיימת 'אפליה לרעה' של תעשיית המלונות אל מול תעשיות וענפי משק אחרים" שמקטינה את כדאיות ההשקעה במלונאות בישראל וכי עלויות התפעול בארץ גבוהות מהמקובל, והדבר נובע בין השאר מ"גודש רגולטורי לא מתואם של דרישות, תקנות וצווים של רשויות שונות ולא מתואמות אשר משתנות חדשות לבקרים". משרד התיירות ציין בהשלמות לתשובתו מנובמבר 2011 כי היזמים סובלים גם מהמתח בין מגמת הפיתוח התיירותי ובין מגמת השימור הסביבתי שחושף אותם לסכנת בלימת הפרויקט גם לאחר כל אישורי מוסדות התכנון עובר לשלב הביצוע. אגף החשב הכללי במשרד האוצר ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי אף שהקרן לעסקים בינוניים מעמידה אשראי נוח לצורכי המלונאות, מספר הפונים אליה בעניין זה היה קטן. נוכח האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה יש צורך לבחון אם דרושה מעורבות ממשלתית לעידוד היזמים להשקיע בפרויקטים בתחום המלונאות והתיירות. לשם עידוד הקמת חדרי מלון עומדות לפני הממשלה חלופות שונות להתערבות ולמתן סיוע ליזמים. להלן יפורטו כמה מכלי העידוד האפשריים: מענקים לעידוד השקעה בתחום התיירות הסיוע העיקרי שנותנת הממשלה לשם הגדלת היצע חדרי המלון בארץ הוא מענק והטבות הנלוות לו, הניתנים על ידי מינהלת ההשקעות בתיירות במשרד התיירות (להלן - מינהלת ההשקעות), מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט - 1959 .__________________ .37 תפוסת חדרי המלון נגזרת גם מלינות של תיירות הפנים במלונות אלו. שלא כתיירות הנכנסת, המושפעת מהשינויים במצב הגאו -פוליטי ונתונה לתנודתיות רבה, מספר הלינות של תיירות הפנים יציב במשך השנים ואינו נתון לתנודות משמעותיות. 1008 דוח שנתי62 . (להלן- החוק), באזורים הקבועים בצו לעידוד השקעות הון (קביעת תחומי אזורים מיוחדים לענין מפעלי תיירות), התשס"ז- 2007 (להלן- הצו). בדוח רותם הוצג תמהיל של אמצעים לעידוד יזמים לבניית חדרי מלון בארץ. בהתאם לדוח, שיעור המענק שניתן, למועד פרסום הדוח, הוא 20% באזורים הכלולים בצו, שיעור קטן מהנדרש בירושלים ובערי החוף, בכל רמות האכסון, וכן באזור הכינרת והגליל, ברמת אכסון בינונית-גבוהה. כמו כן, צוין בדוח שיש מקום למתן מענק בתל אביב, אם כי בשיעור קטן. משרד האוצר, שלא כמשרד התיירות, לא קיבל את מסקנות הדוח, בין היתר, בשל חוסר הסכמה לגבי כמה הנחות יסוד העומדות בבסיסו38 . תקציב מינהלת הה שקעות עמד בשנת 2010 על 398.7 מיליון ש "ח בהרשאה להתחייב (שמהם הועברו לתקציב שנת 2011 כ-50 מיליון ש"ח למסלול שיפוצים וכ-75 מיליון ש"ח לטובת ירושלים), ובשנת 2011 על כ-200 מיליון ש"ח (בכלל זה תקציב מסלול השיפוצים שלא נוצל בשנת 2010 ). תקציב מינהלת ההשקעות נחלק לכמה מסלולים: מסלול עיקרי להקמה ולהרחבה של בתי מלון; מסלול השבה והסבה של מבנים למלונות; מסלול שיפוצים (המחייב החלטת ממשלה ספציפית בעניינו); מסלול אטרקציות39 . חלוקת התקציב בין המסלולים נקבעה במסגרת משא ומתן עם אגף התקציבים. בעניין שיפוץ חדרי מלון, מחלוקת בין אגף התקציבים למשרד התיירות הביאה לכך שבכל הנוגע לשנת 2010 אושר מסלול זה בהחלטת ממשלה40 רק ביולי 2010 . בסוף מאי 2011 נחתם בין משרד התיירות ובין אגף התקציבים במשרד האוצר הסכם בדבר שינויים מבניים בתחום התיירות. בין היתר הגיעו המשרדים להסכמה בדבר מתן מענק תמר וץ נוסף לבניית חדרי מלון בירושלים. בהתאם לסיכום, שקיבל תוקף של החלטת ממשלה 41 במאי 2011 , תוקצה מסגרת של 75 מיליון ש"ח לצורך מענק מינהלי בשיעור של 8% שיינתן באמצעות מינהלת ההשקעות למלונות חדשים או למלונות שיורחבו בירושלים, אשר יעמדו בתנאים שנקבעו. כמו כן סוכם על שינוי מפת אזורי העדיפות42 , ועל כך שמשרד התיירות יקצה בכל אחת מהשנים 2011 ו- 2012 סך של30 מיליון ש"ח לצורך מתן מענקים לשיפוץ בתי מלון. .__________________ .38 למשל, עורכי המחקר הניחו כי היחס הרצוי של הרווח התפעולי מהשקעה של יזם ממוצע עומד על 12%-13% בירושלים ועל 11% ביתר חלקי הארץ. זאת בהתאם לרמת הסיכון, לתמהיל הלינות, לרמת החליפיות בין תיירות הפנים לתיירות הנכנסת ולתמהיל התיירות הנכנסת באזורים אלו. הנחת יסוד זו, המשפיעה על שיעור המענק הנדרש בכל אחד מהאזורים, אינה מקובלת על נציגי משרד האוצר. 39 מסלול זה מיועד לעידוד הקמת אטרקציות תיירותיות שאינן בתחום המלונאות. מסלול האטרקציות מעוגן אף הוא במסגרת החוק לעידוד השקעות הון ומתוקצב במסג רת תקציב מינהלת ההשקעות בתיירות. 40 החלטת ממשלה 2126 מיולי 2010. 41 החלטת ממשלה 3238 מיום 29.5.11. 42 באופן שהעיר אילת, שטחים באזור בית שאן ועמק המעיינות וכן שטחים באזור הגליל התחתון יצורפו אף הם לאזורי העדיפות הזכאים להטבות במסגרת החוק. משרד התיירות 1009 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד התיירות ומשרד האוצר יימנעו מקביעת חלוקת התקציב בין המסלולים בשנת הכספים כפי שאירע בשנים 2010 ו- 2011 ,ויגיעו להסכמות אלו לפני תחילת שנת התקציב. כמו כן ראוי כי במסגרת התכנית האסטרטגית שעל משרד התיירות להכין, יתווה המשרד את אופן חלוקת התקציב של מינהלת ההשקעות. באוגוסט 2011 , כשלושה חודשים לאחר מועד הסיכום בין המשרדים, התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי -כלכלי) בכל הנוגע למסלול שיפוץ חדרי מלון לשנת 2011 .וכן לסוגיית שינוי מפת אזורי העדיפות מנכ"ל משרד התיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי ועדת הכספים טרם אישרה את מפת אזורי עדיפות לאומית. העיכוב יגרום לכך שהמשרד לא יוכל לנצל את התקציב ששוריין לשם כך. זאת ועוד, רק במאי 2011 פרסם משרד התיירות נוהל סיוע למסלול הקמה והרחבה של בתי מלון; רק באוגוסט 2011 פרסם המשרד נוהל תמיכה באטרקציות ונוהל תמיכה להסבה או להשבה של מבנים למלונאות; ובנובמבר 2011 טרם פרסם המשרד נוהל תמיכה לשיפוץ חדרי מלון לשנת 2011. העיכובים כאמור עלולים למנוע ניצול של משאבים שהוקצו לשם כך ולהקשות על יזמים פוטנציאליים את תכנון השקעותיהם בתחום התיירות, והם אינם עולים בקנה אחד עם העובדה שמשרד התיירות מצהיר כי דחוף להוסיף חדרי מלון במגוון אזורים בארץ. משרד התיירות השיב בנובמבר 2011 בנוגע לניצול תקציב 2011 כי לא הוגשו די בקשות למענקי השקעות באזורים הנדרשים (ירושלים וסובב כנרת) ועל כן לא נוצל התקציב במלואו. רשת ביטחון ליזמים בעתות של משברים ביטחוניים כאמור, יזמים רבים נרתעים מהשקעה בתחום המלונאות בשל סיכון כלכלי הנובע מחוסר יציבות גאו-פוליטית באזור. כבר בנובמבר 2006 המליצה חברה חיצונית בדוח חקר שוק התיירות להקים קרן שתפעל כרשת ביטחון להענקת כספים שינטרלו את הסיכונים הביטחוניים בישראל. במסגרת תכנית העבודה התלת -שנתית נקבע יעד מרכזי של השקעה בתשתיות ויצירת מקומות אכסון וב מסגרתו הוחלט להקים קרן ערבות מדינה להלוואות בנקאיות ליזמים בתשתיות וכן ביטוח מפני סיכונים ביטחוניים לתעשיית התיירות. מחקר עצמאי שביצע המכון הישראלי לתכנון כלכלי בשנת 2009 בשיתוף משרד רואי חשבון ושהוצג לפני נציגי משרד התיירות ומשרד האוצר, הציע לקבוע מודל פיצוי במסגרת מכשיר ביטוחי שיאפשר לכסות בעתיד נזקים בענף התיירות (בדגש על בתי מלון) שמקורם במצב הביטחוני. במחקר צוין כי ביטוח סיכונים מסוג זה "צפוי להקנות רמת ודאות הנדרשת לשיפור של ממש בתנאי ובהיקף האשראי שיוענק על ידי מוסדות מממנים לענף התיירות. שיפור זה עשוי, בסבירות גבוהה, להביא להגדלת היקף ההשקעה בתשתיות התיירות בישראל, לסוגיהן". בעקבות 1010 דוח שנתי62 . הצגת המודל התקיימו במשרד התיירות ובמשרד האוצר דיונים בדבר אפשרות יישומו, אולם אלו לא נשאו פרי. נמצא כי משרד האוצר ומשרד התיירות, לא מיצו את בדיקת ההיתכנות של רשת ביטחון א ו של כל חלופה אחרת כדי להעניק ליזמים את רמת הוודאות הדרושה להם, לצורך החשת בנייתם של חדרי מלון. מתן אפשרות לשימושי קרקע מעורבים ככלי להפחתת סיכון אחד הפתרונות שמציעים יזמים ככלי להפחתת הסיכון הצפוי להם בתחום המלונאות הוא עירוב של שימושים למבנים. דוח רותם התייחס לאפשרות של מתן היתר ליזמים לְשַלֵּב במסגרת ההשקעה במלונאות מגוון ייעודים, למשל: מסחר, משרדים ומגורים. הדוח מלמד שאמצעי זה משמש הלכה למעשה תחליף למענק, שכן השימושים האחרים בקרקע מסבסדים את השימוש למלונאות שאינו תמיד רווחי. דוח רותם עמד על יתרונותיו וחסרונותיו של מתן היתר לשימוש מעורב 43. תכנית המתאר המקומית לירושלים, שכאמור טרם אושרה, מתייחסת לאפשרות לשַלֵּב מגוון ייעודים במבנה חדש במתחם תיירות במרכז העיר, ומתנה אפשרות זו, בין השאר, בכך ששטחי המגורים והמשרדים לא יעלו על 25% מסך שטחי הבנייה המרביים. עקרונות אלו קיבלו חיזוק במסגרת הסכם מסגרת לפעילות משותפת בתחום התיירות בירושלים שנחתם ביוני 2011 בין משרד התיירות ובין עיריית ירושלים והרל"י. בין היתר סוכם כי כל תכנית שיש בה הוספה או גריעה של מלונאות תועבר למשרד התיירות לתיאום מוקדם לפני העברתה למוסדות התכנון. כמו כן סוכם שהעירייה תביא לידיעת משרד התיירות בקשות שהוגשו אליה להיתרי בנייה הנוגעים לתכניות המערבות מגוון ייעודים, בייחוד במקרה של הפחתת זכויות בנייה ממלונאות. משרד התיירות מתבסס על ניסיון העבר וחושש מכך שמתחמים המיועדים למלונאות ייפגעו בעקבות מתן האפשרות ליזמים לשלב בין ייעודים. אף על פי כן אין שוללים את האפשרות לשלב בין ייעודי קרקע בהתקיים כמה תנאים: פיקוח על כך שהיזם עומד בתנאי היתר הבנייה שניתן לו ועל כך שהמלון ייבנה טרם בניית .__________________ .43 בין היתרונות שנ מנו: החזר מידי ובטוח יחסית של ההשקעה בזכות החלק בקרקע המיועד למגורים; אפשרות נוחה יותר לקבלת מימון בנקאי; העלאת ערך המגורים; המרצת הרשויות להרחבה מֵּרבית של מלאי התכנון; היתכנות חלק מהמיזמים מוטלת בספק ללא מתן היתר לשימוש מעורב. בין החסרונות שנמנו: שימוש במ שאב יקר (קרקע) כתחליף לסיוע במשאב "זול" (מענק); הפחתת התמריץ מצד היזמים לבנות מלונות מתוך הנחה שאפשר יהיה לשנות את ייעוד הקרקע למטרות אחרות; תמריץ זה מותאם למלונות היוקרה ולא למלונות ברמה נמוכה יותר, כיוון שרק מלונות ברמה גבוהה יכולים לשמש ערך מוסף לבעלי יחידות המגורים; נדרש פיקוח על שלבי הבנייה של כל פרויקט ופרויקט, באופן שהמלון ייבנה עוד לפני בנייתו של מבנה המגורים, ולא ייווצר מצב שבו היזם בונה את החלק בנכס המיועד למגורים בלי לבנות את החלק המיועד למלונאות. משרד התיירות 1011 .מבנה המגורים או בד בבד עמה; על המבנים להיות נפרדים זה מזה למניעת זליגה עתידית של שטחי המגורים לשטחי התיירות במתחם44 . המשרד להגנת הסביבה כתב בתשובתו מנובמבר 2011 כי עירוב שימושים במבנה דורש פיקוח מתמיד על השימוש ועל כך שלא מתבצעת הסבה בפועל של חדרי מלון לדירות נופש או מגורים. לדעת המשרד סוג זה של פיקוח מורכב ולמעשה מתגלה כלא ישים. עיריית תל אביב ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי במסגרת קידומה של מדיניות עירונית חדשה לקידום מלונות בעיר ייאסר, בין היתר, שימוש חורג במגרשים בייעוד מלונאות. לדעת משרד מבקר המדינה על הגופים הרלוונטיים לבחון אפשרות של מתן הרשאה לייעוד ים מעורבים בשיתוף משרד התיירות תוך הקפדה יתרה על האינטרסים הציבוריים והגנה על ייעוד הקרקע למלונאות על פי עקרונות תכניות המתאר הרלוונטיות. בד בבד על הרשויות המקומיות לפעול לחיזוק המנגנונים הקיימים לאכיפת הוראות התכנון והבנייה בהתאם לתכניות, ובכך למנוע מצבים של ניצול לרעה של האפשרות הניתנת ליזמים לשלב ייעודים שונים בקרקע. הקלה בהליכים סטטוטוריים יזם שאין ברשותו קרקע ומעוניין להקים מיזם תיירותי, צריך במקרים רבים לרכוש את הזכויות בקרקע מממ"י במסגרת של מכרז פומבי או בהליך של פטור ממכרז (במקרים המוגדרים בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ). הקמת מיזם תיירותי מותנית בקיומה של תכנית מתאר מפורטת התואמת את מערך תכניות המתאר המחוזיות והארציות. אם התכניות המפורטות המוגשות לאישור אינן עולות בקנה אחד עם הוראות התכניות שמעליהן, יש להביא את הדבר לאישורם של מוסדות התכנון המו סמכים, בהתאם למדרג של התכנית. הליכי התכנון נמשכים בדרך כלל חודשים רבים ואף שנים מספר. יתר על כן, במרבית המקרים גם כאשר יש תכניות מפורטות תקפות, היזמים מעוניינים בשינויים בהוראות הקבועות בתכניות אלו מסיבות שונות 45 , נדרשים להגיש תיקון לתכניות התקפות - הליך שאף הוא מאריך את משכם של הליכי התכנון. לאחר אישור תכנית המתאר המפורטת על היזם לקבל היתר בנייה מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (או מרשות הרישוי המקומית). בדרך כלל קבלת היתר בנייה מותנית בתיאום הבנייה המבוקשת עם רשויות שונות46 , וגם הליך זה נמשך חודשים ואפילו שני ם. בסיומו של הליך זה, ולאחר הקמת המיזם, נדרש היזם לפעול לקבלת רישיון עסק מאת הרשות המקומית. .__________________ .44 לפיכך, לשיטת משרד התיירות, אין מניעה עקרוניתשגם יזמים הבונים מבנה המיועד למלונאות בשילוב ייעודים נוספים (למשל מגורים או מסחר), יקבלו ממינהלת ההשקעות מענק לבניית החלק המלונאי במיזם, ובלבד שהמבנה נבנה בהתאם לתכניות המתאר החלות על הנכס ולהיתר הבנייה שנתנה הרשות המקומית. 45 שתיים מן הסיבות לשינוי תכניות מפורטות קיימות הן: הרצון לשלב ייעודים שונים; והרצון להוסיף זכויות בנייה כדי להגדיל את הפוטנציאל הכלכלי של הקרקע. 46 כמוממ"י ורשות הכבאות. 1012 דוח שנתי62 . אחת התלונות החוזרת ונשנית של יזמים פוטנציאליים בתחום המלונאות היא כי הביורוקרטיה הכרוכה בבניית מלונות בישראל מקשה עליהם בהיותה ארוכה, רצופת מכשולים ומסורבלת. לטענתם גם במקרים שבהם היזם מוכן לקבל עליו את הסיכון הכלכלי הכרוך בבניית מלון, הוא נדרש להמתין שנים רבות לקבלת היתר הבנייה ורישיון העסק להפעלת המלון. צוות בדיקה משותף למשרד האוצר ולמשרד התיירות בנושא מימון בתי המלון קבע אף הוא, במסמך מסכם מיוני 2010 , כי הבעיה העיקרית המונעת בניית בתי מלון חדשים בישראל היא הביורוקרטיה. העובדה שיזמים מחויבים לקבל את אישורם של גורמים ממשלתיים רבים מרתיעה רבים מהם מלהיכנס לתחום המלונאות ועלולה לעכב מיזמי מלונאות או להכשילם כליל. הצוות המליץ על הקמת צוות בין- משרדי, המתמחה בתחום הסטטוטורי, כדי לבחון אפשרויות לקיום הליכים מזורזים להקמת בתי מלון. בהחלטת ממשלה מיולי 2010 הוטל על רשות מקרקעי ישראל47 בשיתוף משרד התיירות לפרסם, עד סוף אוגוסט 2010 , תכנית דו -שנתית לשיווק קרקעות המיועדות למלונאות באזורי ביקוש. כמו כן נקבע כי הרשות תעביר למשרד התיירות הרשאות לביצוע תכנון של מתחמים המיועדים לתיירות 48 . בדומה לכך נקבע בתכנית העבודה התלת -שנתית כי לצורך העמידה ביעדי התכנית אחת ממשימות משרד התיירות היא לגבש תכנית עבודה מוסכמת עם ממ"י לזירוז מכרזים לקרקעות, המיועדות להקמת בתי מלון על פי תכניות המתאר המפורטות. נמצא כי משרד התיירות וממ"י לא הגיעו להסכמה לגבי תכנון משותף של מתחמי תיירות ולגבי שיווקם, וכי בפועל גופים אלו מגיעים להסכמות נקודתיות לגבי מתחמים ספציפיים. תכנונם ושיווקם של מתחמים שונים מתעכבים גם מסיבה זו, ולעתים הם נמשכים שנים רבות. רק במהלך הביקורת גיבשו עיריית תל אביב -יפו וכן הרל"י בשיתוף עיריית ירושלים תכניות לסיוע ליזמים בהליכים של הוצאת היתר הבנייה למלונות ושל קבלת רישיון העסק להפעלתם. בין היתר, מונו בכל אחת מהערים אנשי קשר ייעודיים בתחום זה שתפקידם ללוות יזמים בהליך, לפתור בעיות ולהסיר חסמים. כמו כן הוצהר בעיריות אלו על דבר קיומו של "מסלול ירוק" לפישוט הליכי הרישוי ליזמים בתחום המלונאות. נוסף על כך הוקם במשרד התיירות "מרכז לקידום מיזמים"49 אשר נועד ללוות יזמים בתחום המלונאות בחלק מההליכים הכרוכים בהקמתם. קשר זה עם היזמים מתבטא במסירת מידע שנועד להקל עליהם. כמו כן מסייע "המרכז לקידום מיזמים" ליזמים הפונים אליו לפתור בעיות שבהן הם נתקלים מול הרשויות. עם זאת, הן עבודת הרפרנטים הייעודיים בעיריות והן עבודת "המרכז לקידום מיזמים" במשרד התיירות אינן נוגעות לשלבים נוספים בתהליך הסטטוטורי, דוגמת הליכי התכנון במוסדות התכנון המחוזיים והארציים. הקשר עם הוועדות 50 נעשה באמצעות השתתפות נציגי העירייה ומשרד התיירות בישיבות הוועדות בלבד, בלי שיש ביכולתם לסייע ליזמים בקידום ההליכים בוועדות אלו, תוך כדי שמירה על כללי מינהל תקין. .__________________ .47 ,בתיקון לחוק מינהל מקרקעי ישראל נקבע שהמינהל יוסב לרשות מקרקעי ישראלי ובדוח זה ייקרא המינהל - ממ"י או הרשות. 48 החלטת ממשלה 2126 /(חכ61.) 49 .במועד סיום הביקורת השתתפה במרכז נציגת משרד התיירות בלבד 50 .הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה או המועצה הארצית לתכנון ולבנייה משרד התיירות 1013 .נמצא כי החסמים הביורוקרטיים והקשיים הסט טוטוריים הניצבים בפני יזמים פוטנציאליים בתחום התיירות נותרו בעינם. על משרד התיירות בשיתוף יזמים למפות את התהליך הסטטוטורי שיש להשלים כתנאי להקמת פרויקט מלונאי, לזהות את החסמים הגורמים לעיכוב בתהליך ולגבש בשיתוף הגופים הרלוונטיים פתרון לעיכובים. כל זאת תוך שמירה קפדנית על כללי מינהל תקין ועל טוהר המידות. בתשובתו לדוח מאוקטובר 2011 ציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי הוא ער לקיומם של "חסמים הייחודיים לישראל, בין היתר בתחום התכנון והבניה ושיווק הקרקעות, אשר מקשים על הקמת חדרי מלון חדשים", וכי יש לפעול לפתרון הבעיות האמורות. בתשובת אגף החשב הכללי במשרד האוצר מנובמבר 2011 צוין כי לאחרונה מינה שר התיירות "וועדה בין משרדית בראשות מנכ"ל משרד התיירות במטרה לבחון את מחירי התיירות בארץ. במסגרת עבודתה של הוועדה מונו מספר צוותי משנה בהם צוות הסרת חסמים לבניית בתי מלון". תשובה ברוח זו התקבלה גם ממשרד התיירות. .לשכות המידע לתיירים המבקרים בישראל .משרד התיירות מפעיל ארבע לשכות מידע לשירות התייר ברחבי הארץ: אילת, ירושלים, נצרת ונתב"ג. עד שנת 2008 הפעיל המשרד לשכת מידע נוספת בתל אביב, ואולם זו נסגרה. לשכות המידע האלה משרתות בעיקר את התייר העצמאי, ואולם לכל אחת מהן מטרות ומאפיינים שונים הנגזרים ממיקומה. ביולי 2007 ביצע מכון מחקר חיצוני מחקר עבור משרד התיירות בנושא לשכות המידע שמפעיל המשרד. מטרות המחקר היו לבדוק את הרגלי הפנייה ללשכות המידע, לבחון את שביעות הרצון של הפונים ללשכות א לה ולאמוד את מספר הפונים ללשכות. המחקר העלה כי שתי הלשכות שבהן שיעור המבקרים הוא הגבוה ביותר הן לשכות נתב"ג וירושלים (מאות פניות ביום). לעומת זאת נמצא כי שיעור המבקרים בלשכת המידע בנצרת נמוך יחסית. כמו כן נמצא כי שביעות הרצון של המבקרים בלשכות המידע מהשירו ת שניתן להם הייתה גבוהה, אף כי צוין שהיה מחסור במידע כתוב שאותו נהוג לחלק לציבור הפונים (כמו מפות ומידע כללי על אתרים). נמצא כי מאז שבוצע המחקר, לפני כארבע שנים, לא יזם משרד התיירות מחקר נוסף שמטרתו לזהות צרכים נוספים וחדשים של התיירים, המחייבים שינוי במתן השירות בלשכות המידע, בייחוד לאור הגידול במספר התיירים שחל בשנים האחרונות ושהמשרד צופה כי יחול גם בשנים הקרובות. כוח האדם בלשכות המידע מתבסס בעיקר על עובדים זמניים, על פי רוב סטודנטים. נמצא, כי לשכות המידע סובלות מתחלופה גבוהה בכוח האדם, וקשה לגייס עובדים בעלי כישורים מתאימים לתפקיד זה ובעלי גמישות מספקת לשם הפעלת הלשכות בלוחות הזמנים הדרושים. נוסף על לשכות המידע של משרד התיירות פועלות בחלק מהערים דוגמת תל אביב-יפו, חיפה וירושלים לשכות מידע עירוניות. שלוש לשכות המידע השוכנות 1014 דוח שנתי62 .בתל אביב -יפו הוקמו על ידי העמו תה העירונית לתיירות בתל אביב, אחרי שבעמותה ובעיריית תל אביב זוהה הצורך בהקמתן, כפי שנהוג בשאר הערים הגדולות בעולם. לשכות אלה מספקות מידע לתיירים ומאפשרות אף לרכוש כרטיסים לסיורים, לאירועים ולמופעים (ובהם גם פרטיים -מסחריים) המתרחשים בעיר. צורך זה התעורר, בין היתר, לנוכח היעדרה של לשכה ממשלתית בעיר. אף כי משרד התיירות השתתף במימון הקמתה של לשכת המידע העירונית הממוקמת ביפו, שיתוף הפעולה בין המשרד ובין העמותה העירונית ולשכות המידע העירוניות בתל אביב חלקי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל על משרד התיירות ליזום בחינה מחדש של לשכות המידע, של מידת נחיצותן במתכונת הנוכחית ושל הצורך בפתיחת לשכות ממשלתיות נוספות או בשיתוף פעולה עם לשכות עירוניות בערים השונות. לשכות המידע בעיר העתיקה בירושלים לשכת המידע הממשלתית לשכת המידע הממשלתית שמפעיל משרד התיירות בירושלים שוכנת סמוך לשער יפו. את הלשכה מנהל עובד של משרד התיירות, ומועסקים בה עובד קבוע אחד מטעם משרד התיירות, כמה עובדים זמניים בשכר (על פי רוב סטודנטים), וכמה מתנדבים מטעם משרד התיירות. הלשכה מספקת לתיירים מידע במגוון נושאים ללא תשלום וכן חומר עיוני, דוגמת מפ ות של ירושלים ומידע על אתרים שונים בעיר. עם זאת, אין בה עמדות אינטרנט לטובת התייר המזדמן, והקומה השנייה של המתחם, שאמורה לשמש חדר הדרכה לזכרו של שר התיירות לשעבר, מר רחבעם זאבי ז"ל, משמשת מחסן. נמצא כי אף שהלשכה הממשלתית שוכנת במקום אטרקטיבי בכניסה לעיר העתיקה בירושלים שאותה פוקדים תיירים רבים מדי יום, לא מוצה הפוטנציאל של המקום לטובת המבקרים בו. לשכת המידע המסחרית סמוך ללשכת המידע הממשלתית שוכנת לשכת מידע מסחרית בנכס ששוכרת החברה לפיתוח מזרח ירושלים בע"מ (להלן - פמ"י), בעקבות מכרז שפורסם למטרה זו. פמ"י היא חברה ממשלתית אשר בעלי מניותיה העיקריים הם מדינת ישראל, באמצעות משרד התיירות, המחזיקה כ -67% מהמניות ועיריית ירושלים המחזיקה בכ -33% ממניות החברה. לפני שכירת הנכס ציינה פמ"י במסגרת תכתובות עם עיריית ירושלים כי בכוונתה להתאים את המקום לצורך "מרכז הדרכה פעיל ", שישמש מרכז מבקרים. במרכז יפעלו גורמי תיירות ומורשת המתמחים בהדרכת מטיילים ותיירים בעיר העתיקה ובסביבתה. כמו כן ישמש המקום כשלוחה של מרכז דוידסון וכנקודת מפגש ויציאה לסיורים. יינתנו בו תדריכים, הרצאות ומצגות לקבוצות סיור. בכך, ציינה פמ"י, ירחיב וישלים המרכז את לשכת התיירות הסמוכה וישמש "נקודת מפגש" כמקובל בעולם. כמו כן המקום משרד התיירות 1015 . יופעל בתיאום מלא עם לשכת התיירות הממשלתית השכנה, ללא כפילות, וכי הוא ילּווה בוועדת היגוי משותפת למשרד התיירות, לעירייה ולפמ"י. נמצא כי לשכת המידע המסחרית אינה מספקת בפועל את השירותים שעליהם הצהירה פמ"י, וכי הקמתה של הלשכה והפעילות המתקיימת בה אינן מתבצעות בתיאום עם לשכת המידע הממשלתית. לפיכך שתי לשכות המידע, המסחרית והממשלתית, מתחרות זו בזו בגלוי על תשומת לבם של התיירים הנכנסים בשערי העיר העתיקה בירושלים, אינן משתפות פעולה ואינן מספקות שירותים משלימים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות להימנע ממצבים שבהם חברה ממשלתית המוחזקת על ידו פועלת ללא תיאום עם לשכה המופעלת על ידי המשרד. על המשרד למצוא את המתווה הנכון לשילוב בין פעילות הלשכה הממשלתית ובין פעילות הלשכה המסחרית. מנכ"ל משרד ה תיירות ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי בימים אלו מתגבשים שינויים בתפקודה של הלשכה המסחרית, בתיאום בין משרד התיירות, פמ"י ועיריית ירושלים, וכי חדר ההדרכה יוחזר לייעודו הקודם. מנכ"ל פמ"י השיב בנובמבר 2011 .ברוח זו .סיכום .נוכח התחזיות בדבר מספר התיירים הצפויים להגיע לארץ, על משרדי הממשלה הרלוונטיים להתאים את התשתיות ואת השירותים הניתנים לתיירים המבקרים בישראל- ובכלל זה להתאים את תשתית התעופה ואת מספר חדרי האכסון בארץ - לגידול הצפוי. מדובר בתחום שיש בו כדי להביא תועלות רבות ומשמעותיות למדינה, מהבחינה הכלכלית, הפוליטית, והתעסוקתית, בייחוד באזורי הפריפריה, אך נראה שתחום זה לא זוכה לתשומת הלב הראויה מצד הממשלה על משרדיה הנוגעים בדבר. על משרד התיירות לגבש מדיניות כוללת ארוכת טווח, לרבות תכנית אסטרטגית לשיווקן ולפיתוחן של התשתיות הציבוריות והפרטיות; ועליו להקצות תקציבים על בסיס תכניות אלו. כמו כן, על משרד התיירות לשקול כיצד להסתייע גם במגזר העסקי במסגרת ההיערכות לעמידה ביעדיו כדי להביא לגידול בתיירות הנכנסת ולשם הפקת מרב התועלת הכלכלית. יש לעשות את כל הדרוש כדי למצב את ישראל כיעד תיירותי מבוקש בעולם.