משרד האוצר/קרנות ההשתלמות הממשלתיות

 ♦ . 102 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .קרן השתלמות היא קופת גמל שנועדה למימון השתלמויות עבור עובדים, אשר משמשת בעיקר מכשיר חיסכון לטווח זמן בינוני. ההפקדות בקרן ההשתלמות משותפות למעסיקים ולעובדים על פי הסכמים קיבוציים. קרנות ההשתלמות זוכות להטבות מס ניכרות מכוח פקודת מס ]נוסח חדש [ הכנסה6 והן משמשות כלי חשוב בידי מעסיקים אשר ר וצים לשפר את תנאי העבודה של עובדיהם. בשנות השישים והשבעים של המאה העשרים הוקמו קרנות השתלמות בבעלות משותפת של המדינה (שייצגה את המעסיקים) וההסתדרות (שייצגה את המועסקים). מרבית האיגודים המקצועיים שהיו חברים בהסתדרות היו שותפים להקמתה של קרן השתלמות, וכיום קיימות בסך הכול 11 קרנות ממשלתיות 7. קרנות ההשתלמות הממשלתיות הן חברות ממשלתיות 8 אשר חל עליהן חוק החברות הממשלתיות, ולפיכך הן כפופות לפיקוחה של רשות החברות ולהנחיותיה. קרנות אלו גובות מעמיתיהן דמי ניהול על בסיס הוצאות בפועל, ובשל כך גובה דמי הניהול שלהן נמוך הממוצע בענף. הקרנות הממשלתיות פועלות כחברות המנהלות קופות גמל ענפיות כהגדרתן בחוק הפיקוח, וככאלו חלות עליהן ההוראות המנויות בחוק ואשר נוגעות לקופות גמל. קרנות ההשתלמות נתונות גם לפיקוחו של הממונה על שוק ההון מתוקף היותן קופות גמל וגוף מוסדי כהגדרתו בחוק הפיקוח. .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל-נובמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה שמונה מ -11 החברות המנהלות קרנות השתלמות ממשלתיות: קרן המח"ר, קרן עובדי המדינה, קרן ההנדסאים, קרן קל"ע (העובדים הסוציאליים), קרן המשפטנים, קרן השופטים, קרן הרוקחים וקרן ק.ס.מ (ביוכימאים ומיקרוביולוגים). נוסף על כך נבדקו אופני הפיקוח והבקרה על קרנות אלו ומועילותם. הבדיקה נעשתה גם ברשות החברות ובאגף שוק ההון. עד סוף המחצית הראשונה של 2014 היה היקף הנכסים שבידי כלל קרנות ההשתלמות במשק 143.5 מיליארד ש"ח, מהם כ -39.5 מיליארד ש"ח (כ -28% ) שמוחזק ים בידי קרנות השתלמות ענפיות. שמונה קרנות ההשתלמות הממשלתיות שנבדקו בדוח ביקורת זה מנהלות כ-10.5 .מיליארד ש"ח בלוח 1 שלהלן מובא פירוט על סך הנכסים שבידי כל אחת משמונה הקרנות שנבדקו בפילוח לשנים 2014 -2012 . .__________________ .6 על פי סעיפים9(16) ו-3 , הפקדות המעסיק לקרן השתלמות]נוסח חדש[ (ה) לפקודת מס הכנסה פטורות ממס הכנסה אם הן עד 7.5% מהשכר ברוטו וזאתעד לתקרת שכר המתעדכנת מדי שנה בשנה. 7 בשנת 2012 בדק משרד מבקר המדינה שלוש קרנות השתלמות ממשלתיות הקשורות להסתדרות המורים מתוך 11 הקרנות האמורות. תוצאות ביקורת זו פורסמו ב דוח שנתי 63 ג( 2012 ,) '"קרנות השתלמות לעובדי הוראה", עמ 1085 -1132 . 8 חברה ממשלתית מו גדרת בחוק החברות הממשלתיות כדלקמן: חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או חברה בת ממשלתית. משרד האוצר 103 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח 1 .היקף הנכסים9 המנוהל בידי קרנות ההשתלמות שנבדקו, 2012- 2014 (במיליוניש"ח) .שם הקרן 2012 2013 2014 .המח"ר 3,098 3,252 3,349 . עובדיהמדינה 2,210 2,359 2,416 .ההנדסאים 2,703 2,806 2,815 .קל"ע 623 658 681 .המשפטנים 451 450 475 .השופטים 254 283 297 .הרוקחים 189 199 201 .ק.ס.מ 476 490 480 .סה"כ 10,004 10,497 10,714 .כשלי המדינה בפיקוח על הקרנות .הדירקטוריון וועדותיו בקרנות .אי-איוש של משרות דירקטורים מטעם המדינה בתקנונים של הקרנות הממשלתיות נקבע כי ההסתדרות תמנה מחצית מהדירקטורים, והמדינה תמנה את המחצית השנייה. עוד נקבע בתקנונים אלו, כי הדירקטוריון ימנה את יו"ר הדירקטוריון מקרב הדירקטורים שמונו על ידי המדינה, ואת המנכ"ל - מקרב הדירקטורים שמונו על ידי ההסתדרות. חוק החברות, התשנ"ט- 199910 (להלן-חוק החברות) קובע כי הדירקטוריון יתווה את מדיניות החברה ויפקח על ביצוע תפקידי המנכ"ל ופעולותיו. מסקירה של מצבת הדיר קטוריונים בקרנות שנבדקו עולה כי ברוב הקרנות משרות הדירקטורים מטעם ההסתדרות מאוישות במלואן, ואילו איוש משרות הדירקטורים מטעם המדינה חסר באורח ניכר. בלוח 2 שלהלן מובא פירוט מספר הדירקטורים החסרים מטעם המדינה בקרנות ההשתלמות הממשלתיות (נכון ל- 1.2.15:) .__________________ .9 .נתונים מתוך הדוחות הכספיים שפרסמו הקרנות 10 סעיף92 לחוק החברות- "סמכויות הדירקטוריון ותפקידיו". 104 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח 2 .פירוט מספר הדירקטורים החסרים מטעם המדינה בקרנות הממשלתיות .שם הקרן תקן לדירקטורים .מטעם המדינה דירקטורים חסרים .מטעם המדינה המח"ר 5 2 עובדיהמדינה 7 4 קל"ע 5 2 המשפטנים 5 1 השופטים 4 2 הרוקחים 5 1 מהלוח עולה כי המדינה אינה ממלאת את חובתה ואף אתזכותה למינוי דירקטורים מטעמה בקרנות הממשלתיות. מצב זה פוגע באיזון הנדרש בדירקטוריונים בין נציגי המדינה לנציגי ההסתדרות, וכן פוגע בעבודתו התקינה של הדירקטוריון וממילא בקרן ההשתלמות עצמה. זאת ועוד, כבר בדוח שפרסם מבקר המדינה ב - 200711 נכתב כי "יסוד מוסד בניהול מועצות מנהלים של חברות הוא קיומו של מספר בעל משקל סגולי של חברי דירקטוריון, כך שהדיונים וההחלטות שיתקבלו יהיו פרי תבונתם המקצועית והמצרפית של קבוצת אנשים שהוסמכו לקבוע את מדיניות החברה". יתרה מכך, בקרן השופטים המניין החוקי לדירקטורים מטעם המדינה הוא שני דירקטורים לפחות. מהטבלה עולה כי במועד הבדיקה כיהנו בקרן רק שני דירקטורים כאלו. לפיכך אם נבצר מאחד מהם להשתתף בישיבות הדירקטוריון, הרי שהדירקטוריון אינו יכול לקבל החלטות כלל. קיימת חשיבות עליונה לאיוש משרות הדירקטורים מטעם המדינה בקרנות הממשלתיות. איוש חסר של משרות אלו פוגע ביכולתה של המדינה לפקח ולהשפיע על הנעשה בקרנות שבבעלותה. כשל זה מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שהעמיתים בקרנות אלו עשויים לייחס חשיבות לעובדת היותן של הקרנות בבעלות ממשלתית ורואים בהן קרנות הנתונות תחת פיקוחה של הממשלה, ובשל כך הם מפקידים בהן כספים בהיקפים גדולים מאוד. בתשובה שמסר למשרד מבקר המדינה סגן בכיר למנהל רשות החברות מר ניסים סלמן באפריל 2015 (להלן- תשובת רשות החברות) נכתב כי "על פי הוראות סעיף 18 (א) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 , הסמכות למינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות נתונה לשר האוצר יחד עם השר האחראי לענייני החברה... לפיכך אנו סבורים כי ההערות... בעניין מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות צריכות להיות מופנות אך ורק אל הגופים המבוקרים שלהם נתונות סמכויות בעניין". .__________________ .11 ,מבקר המדינה דוח שנתי 57 ב( 2007 '), "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות", עמ128. משרד האוצר 105 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, לרשות החברות יש אחריות לפקח על הנעשה בקרנות הממשלתיות ולוודא כי מתמנים דירקטורים בקרנות אלו. כמו כן יש לרשות השפעה רבה על מינוי הדירקטורים בחברות, החל משלב האיתור ועד לשלב המינוי, בהיותה "החוליה המקשרת" שבין החברות הממשלתיות לשרים האחראים. גם אימוץ דווקני של לשון החוק, שאליו מכוונת רשות החברות, אינו מצדיק את התמשכותו של מצב כה חמור בלי שהרשות תסב לכך את תשומת לבו של השר האחראי. היעדר יו"ר דירקטוריון מטעם המדינה בחלק מן הקרנות סעיף 24 (א) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי הדירקטוריון של חברה ממשלתית יבחר באחד מחבריו ליושב ראש הדירקטוריון, וכי הבחירה טעונה אישור השרים לאחר התייעצות עם הוועדה הציבורית לבדיקת מינויים. עוד נקבע בחוק כי "יושב הראש משמש כגורם המקשר בין הדרג המבצע והגוף המפקח לבין הדירקטוריון והממשלה. בהתאם לכך, מעניק לו החוק מעמד מיוחד. החוק מטיל עליו תפקידי פיקוח מיוחדים ואחריות יתרה כלפי השרים וכלפי רשות החברות הממשלתיות, לרבות חובת דיווח בכתב לשרים אחת לשישה חודשים אודות פעולות החברה ועבודת הדירקטוריון"12. בלוח שלהלן מובא פירוט התקופות שבהן לא אוישה משרת יו"ר הדירקטוריון בקרנות הממשלתיות שלא מינו יו"ר דירקטוריון. .לוח 3 .פירוט התקופות שבהן לא אוישה משרת יו"ר הדירקטוריון בקרנות .שם הקרן פירוט התקופות ללא יו"ר דירקטוריון סה"כ חודשי .פעילות .ללא יו"ר .המח"ר מינואר עד מאי 2011 ,וממאי 2014 ועד מועד סיום .הביקורת 11 . עובדי .המדינה מאפריל 2009 עדיוני 2010, וממאי 2012 עדפברואר .2014 34 .קל"ע מינואר 2014 ועד מועד סיום הביקורת 11 .המשפטנים מינואר 2013 עדינואר 2014 12 .השופטים מנובמבר 2013 ועד מועד סיום הביקורת 13 .הרוקחים מאוגוסט 2012 עדאוקטובר 2013 14 .ק.ס.מ משנת 2002 ועד אוג וסט 2011,ומינואר 2014 עדמאי .2014 10 שנים .__________________ .12 ,יוסף גרוסדירקטורים ונושאי משרה בעידן הממשל התאגידי ( 2011 '), עמ137. 106 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מהלוח עולה כי משרת יו"רהדירקטוריון מטעם המדינה לא אוישה במרבית הקרנות למשך פרקי זמן ארוכים. אף במועד סיום הביקורת לא היה יו"ר מכהן בשלוש קרנות: קרן המח"ר, קרן קל"ע וקרן השופטים. יצוין כי על פי תקנות ההתאגדות של חלק מהקרנות, נדרשת נוכחותו של יו"ר הדירקטוריון לקיום מניין חוקי. בשל כך, בקרנות אלה, בהיעדר יו"ר דירקטוריון, לא מתקיים מניין חוקי בישיבות דירקטוריון. בתשובה שמסרה קרן ק.ס.מ למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת קרן ק.ס.מ) נכתב כי "מצב בו חברה ממשלתית המנהלת קרן השתלמות פועלת ללא יו"ר הוא כמובן מצב בלתי רצוי וניתן למנוע אותו בקלות על ידי הערכות מתאימה, מספר חודשים לפני סיום כהונת היו"ר המכהן. המצב המתואר בטיוטת הדוח לפיו לא כיהן בחברה יו"ר משך 9 שנים משנת 2002 ועד 2011 , הינו לכל הדעות מצב בלתי נסבל ולא ברור מדוע וכיצד אפשרה המדינה מצב דברים כזה". בתשובת רשות החברות נכת ב כי "על פי הוראות סעיף 24 (א) לחוק החברות הממשלתיות החובה למינוי יו"ר דירקטוריון חלה על דירקטוריון החברות הממשלתיות ולא על רשות החברות הממשלתיות. כמו כן קובע סעיף זה לחוק כי בחירת יו"ר הדירקטוריון טעונה אישור השרים לאחר התייעצות עם הועדה לבדיקת מינויים". בתשובת שר האוצר לשעבר, ח"כ יאיר לפיד מיום 16.7.15 נכתב כי "הפרקטיקה שהייתה נהוגה בזמן כהונתי במשרד האוצר ובתקופה המצוינת בדוח הביקורת הייתה לאשר לאחר בדיקה ובתוך 48 שעות דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריון שהיו מובאים אל שולחני על ידי רשות החברות...אם היו דירקט וריונים של קרנות השתלמות שלא בחרו יושבי ראש הרי שהדבר לא הובא לידיעתי או לידיעת אנשי לשכתי על ידי הרשות". משרד מבקר המדינה מעיר לקרנות ולרשות החברות כי תשובה זו אינה מספקת וכי עליהם לפעול בהקדם על מנת לאייש את משרות הדירקטורים ויושבי ראש הדירקטוריונים בקרנות. על הרשות לוודא שמתמנה יו"ר ושמינויו מובא לאישור כנדרש. התמשכותו של המצב הנוכחי היא בניגוד להוראות סעיף 24 (א) לחוק החברות הממשלתיות, פוגעת בתפקוד התקין של הקרנות וגורעת מיכולתה של המדינה לפקח על הנעשה בקרנות שבבעלותה. מניין חוקי בישיבות הדירקטוריון וועדותיו סעיף 11 לחוק הפיקוח קובע כי על חברה מנהלת למנות ועדת השקעות לכל קופת גמל שבאחריותה, וכי לרוב חברי ועדת ההשקעות צריך שתהיה כשירות לכהן כדירקטורים חיצוניים13 . בוועדת השקעות כאמור יכול שהדירקטורים החיצוניים יהיו מיעוט, ואולם מספרם לא יפחת ביותר מאחד ממספר שאר החברים בוועדה. על פי חוק הפיקוח, תפקידה המרכזי של ועדת ההשקעות הוא לקבוע את מדיניות ההשקעות של קופת הגמל במסגרת מדיניות ההשקעות הכוללת של קרן ההשתלמות שקבע הדירקטוריון. מכאן נובעת חשיבותה הרבה של הוועדה כמי שאחראית לניהול יעיל ואחראי של תיק ההשקעות של הקרן. ניהול בלתי מקצועי .__________________ .13 סעיף240 לחוק החברות, קובע כי "כדירקטור חיצוני ימונה מי שהוא בעל כשירות מקצועית או מי שהוא בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית, ובלבד שלפחות אחד הדירקטורים החיצוניים יהיה בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית". נוסף על כך סעיף 16 א לחוק החברות הממשלתיות קובע כי "לכל חברה ממשלתית יתמנה דירקטור אחד לפחות שהועדה לבדיקת מינויים מצאה שהוא בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית, כמשמעותה לפי סעיף 240 ."לחוק החברות משרד האוצר 107 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ובלתי אחראי של תחום זה עלול לגרום נזק כספי רב לעמיתי הקרן ולפגיעה קשה ביותר במוניטין המקצועי של הקרן ובאמינותה. בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (דירקטוריון וועדותיו), התשס"ז - 2007 , ניתנה הקלה לחברות המנהלות קופות גמל ענפיות כך שהן נדרשות למנות דח"צ אחד לפחות, ושלפחות דח"צ אחד יהיה בעל מומחיות חשבונאית ופיננסית. על פי התקנות, המניין החוקי לישיבות הדירקטוריון הוא רוב חברי הדירקטוריון, ובלבד שישתתף דח"צ אחד לפחות 14. ,כלומר ללא דח"צ המניין אינו עומד בדרישות החוק. בקרן קל"ע לא מונה דח"צ, והדירקטוריון פעל ללא דח"צ במשך כתשעה חודשים - ממאי 2013 ועד פברואר 201415 . נמצא כי בשנת 2013 התקיימו בקרן קל"ע ארבע ישיבות דירקטוריון, שתי ישיבות של ועדת ההשקעות וחמש ישיבות ועדת הביקורת של הקרן בלי שנכח בכל אחת מהישיבות דח"צ כנדרש. יצוין כי במכתב ששלחה יו"ר הדירקטוריון של קרן קל"ע לשר האוצר באוקטובר 2013 היא התריעה על היעדר דח"צ בדירקטוריון. עוד נמצא כי במועד סיום הביקורת (נובמבר 2014 ) גם בקרן ההשתלמות לעובדי המדינה- הקרן הגדולה ביותר מבחינת מספר העמיתים בה מבין הקרנות שנבדקו - חסר דח"צ מטעם המדינה. במכתב ששלח מנכ"ל הקרן לשר האוצר ב - 8.12.13 נכתב כי "מזה זמן רב מתנהלת החברה בחסר מבחינת מספר הדירקטורים מטעם בעל מניית הנהלה א' ... לאור הדרישה בתקנות ההתאגדות של החברה לקיומם של שני דירקטורים חיצוניים... ועד למינוי דח"צ מטעם המדינה, עתידה החברה לפעול בחסר של דירקטור חיצוני, כלומר בניגוד לדין החל עליה" (ההדגשה במקור). על פי תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד - 196416 (להלן- תקנות מס הכנסה), בוועדת ההשקעות יהיה מספר אי-זוגי של חברים, שלא יפחת משלושה ולא יעלה על שבעה. נמצא כי לוועדת ההשקעות של קרן עובדי המדינה ושל קרן השופטים מונו רק שני חברים, והוועדות התכנסו אפוא בהרכב חסר כדלקמן: בוועדת ההשקעות של קרן עובדי המדינה כיהנו שני דירקטורים בלבד בתשע ישיבות בשנת 2012 ובשלוש ישיבות בשנת 2009 . ועדת ההשקעות של קרן השופטים התכנסה ב- 2012 חמש פעמים בהרכב של שני דירקטורים וארבע פעמים בהרכב של דירקטור אחד, ובשנת 2013 .התכנסה ועדה זו ארבע פעמים בהרכב של שני דירקטורים משרד מבקר המדינה מעיר לקרנות ולרשות הח ברות על שלא מונה מספר הדירקטורים הנדרש בתקנות מס הכנסה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי בשל העובדה שלא מונו דירקטורים כנדרש, ההחלטות שהתקבלו בוועדות ההשקעות .__________________ .14 תקנות7 ,23 ו-24 ,)לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (דירקטוריון וועדותיו התשס"ז- 2007. 15 גם רשות החברות מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה, במהלך הביקורת, שלגבי חלק מהחברות ידוע לה כי היו בעבר מקרים שבהם לא היה מניין חוקי לישיבות הדירקטוריון בגין חוסר בדח"צ או ביו"ר. 16 סעיף41ה3)(ד. 108 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 התקבלו בהרכב חסר, ולכן ספק אם יש להן תוקף. על גופים אלו לדאוג לתיקון ליקוי זה לאלתר כדי למנוע מצב דומה בעתיד. בתשובה שמסר מנכ"ל קרן השופטים למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן- תשובת קרן השופטים) נכתב: "היעדר מניין חוקי נבע מהעובדה שלא מונו דירקטורים מטעם המדינה לדירקטוריון, שני דירקטורים לא הסכימו לכהן בוועדת ההשקעות, וכן לא הוגדר דירקטור מטעם המדינה כדח"צ. ועדת ההשקעות נצרכה למינוי נציג חיצוני ציבורי להשלמת מניין חברי הוועדה. הליך המינוי נמשך זמן רב ומכאן העובדות המצוינות בדוח המבקר". בתשובה שמסרה סמנכ"לית קרן עובדי המדינה למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן- תשובת קרן עובדי המדינה) נכתב: "החוסרים שנמצאו בהרכבי ועדת ההשקעות בשנים 2009 ו- 2012 ,נבעו בעקבות מחסור בדירקטורים מטעם המדינה. ככל שקיים הרכב חסר כאמור נוהגת החברה לאשר את ההחלטות שהתקבלו בהרכב חסר בסמוך ולאחר שמתקיים הרכב חוקי של הוועדה. המקרים שנמצאו הם חריגים והחברה תקפיד על כך גם בעתיד ככל שיידרש". .רשות החברות הממשלתיות .אי-מתן אישור ל מינוי יועצות משפטיות בקרנות ואישור שכרן סעיף 47 (א) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי מינוי של יועץ משפטי לחברה ממשלתית טעון את אישורה של רשות החברות. למשרת היועץ המשפטי בקרן השתלמות יש חשיבות רבה ביותר להתנהלות היומיומית של הקרן. על היועץ המשפטי של הקרן (להלן - יועמ"ש הקרן) מוטלת החובה לבדוק כי הקרן אינה סוטה מהוראות הדין הרבות החלות עליה מתוקף היותה קופת גמל ענפית, וכמו כן עליו לטפל ולהכריע בסוגיות משפטיות מורכבות שצצות אד-הוק במהלך פעילותה של הקרן. נמצא כי היועצות המשפטיות של שתי הקרנות הגדולות ביותר - קרן המח"ר וקרן עובדי המדינה - טרם קיבלו את אישור רשות החברות למינוין, וכי הן ממלאות את תפקידן כשלוש שנים ללא אישור הרשות כנדרש. במכתב שכותרתו "בקשה דחופה לאישור מינוי יועץ משפטי" אשר שלחו יו"ר הדירקטוריון של קרן המח"ר ומנכ"לית הקרן כבר לפני כשלוש שנים (ב - 14.12.11 ) לרשות החברות נכתב כי "החברה... פנתה אליכם החל ביום 8.8.2011 בבקשה לאישור מינוי יועץ-משפטי לחברה. אך הרשות... טרם העבירה את בקשת החברה למינוי יועץ -משפטי לוועדה למינוי יועצים משפטיים... לא יתכן כי מטעמים כאלה ואחרים, תימנע מהחברה במשך חודשים רבים כל -כך, אפשרות העסקת פונקציה חשובה, קריטית ואיכותית לתפקודה התקין של חברה לניהול קופות גמל, כמו יועץ-משפטי". גם קרן עובדי המדינה פנתה לרשות החברות עוד ב- 24.7.12 וציינה במכתבה כי היא פנתה כבר כמה וכמה פעמים לרשות החברות הממשלת יות לקבלת אישור למינוי יועצת משפטית קבועה לחברה. במכתב הבהירה הקרן כי "נכון למועד מכתב זה, טרם נתקבלה תשובת רשות החברות הממשלתיות לבקשת החברה. בתוך כך ולנוכח האחריות החלה על החברה, שאינה משרד האוצר 109 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מאפשרת לה להמשיך בתפקודה בהיעדר יועמ"ש, אבקש להודיעך כי לעת עתה, משמשת עו"ד ... יועמ"ש קבוע לחברה. שכ"ט שישולם לעו"ד... בגין שירותיה הינו כאמור בחוזרי רשות החברות הממשלתיות". העיכוב הממושך שנקטה רשות החברות במתן האישור למינוי יועמ"ש לקרנות אינו תקין ואינו עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 47 (א) לחוק החברות הממשלתיות ועם מילוי תפ קידיה של הרשות. תפקוד רשות החברות בעניין זה העמיד את הקרנות במצב בעייתי וגרם להן להעסיק יועצים משפטיים ללא אישור, זאת בשל הצורך החיוני בליווי משפטי. יצוין כי שכרם של היועצים המשפטיים בחברות הממשלתיות נקבע בהתאם לתקנות החברות הממשלתיות, הקובעות שכר הנגזר מהסיווג שהוענק לחברה. בחברות בסיווג 5 (הסיווג של הקרנות המדוברות) נקבע כי שכר היועמ"ש יהיה 8,000 ש"ח לחודש. במכתב ששלחה רשות החברות לקרן עובדי המדינה ב - 17.5.12 ,נכתב: "אנו מאשרים את העלאת השכר החודשי למשרד עוה"ד... היועצים המשפטיים של החברה, לסך של 10000 ש"ח לחודש, וזאת החל מיום 1.1.2012 ". בבירור שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם סמנכ"לית קרן עובדי המדינה היא טענה כי נציג הרשות אמר לה בעל פה כי אישור זה הוא לכל יועץ משפטי בקרן ולא ניתן ספציפית עבור יועץ משפטי מסוים, ולכן הקרן פעלה בהתאם. במהלך הביקורת לא נמצא כי היה ברשותן של קרן המח"ר ושל קרן עובדי המדינה אישור בכתב מרשות החברות להעלאת השכר עבור אותן יועצות משפטיות. עם זאת, מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ברשות החברות עולה כי הוועדה למינוי יועצים משפטיים ברשות אכן אישרה את העלאת השכר לשתי היועצות המשפטיות, הן של קרן עובדי המדינה והן של קרן המח"ר, אולם מאחר שהן טרם קיבלו את האישור הנדרש למינוין כחוק, העלאת שכר זו אינה עומדת בכללי מינהל תקין ובהוראות החוק, שלפיהם יש לדון בשכר רק לאחר אישור המינוי. בתשובה שמסרה קרן המח"ר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן - תשובת קרן המח"ר) נכתב: "כמובן שכל המהלך נעשה בידיעה מלאה של הגורמים הרלוונטיים ברשות החברות אולם, הקרן לא קיבלה אישור פורמלי למינוי ולשכר הטרחה טרם תחילת כהונת היועצת המשפטית, בשל היעדר ועדת מינויים. לא ידוע לנו מדוע מזה למעלה משלוש שנים לא הגישה הרשות את הבקשה למינוי יועצת משפטית של קרן השתלמות אקדמאים, גם כשתיפקדו מעת לעת ועדות מינויים". רשות החברות ציינה בתשובתה כי היא הביאה את שתי בקשות המינוי האמורות לפני הוועדה למינוי יועצים משפטיים. אולם מנובמבר 2011 עד מאי 2012 ומספטמבר 2013 עד מרץ 2014 הוועדה כלל לא התכנסה בשל הרכב חסר של חבריה. עוד ציינה הרשות כי "לאור האמור, העיכוב שנגרם בהשלמת מינוין של יועמ"ש לקרנות האמורות לא נגרם בעטיה של רשות החברות הממשלתיות אלא בשל הקיפאון בעבודת הוועדה... עם שובה של הוועדה לפעול, בכוונת רשות החברות הממשלתיות להביא את הבקשות בפני הוועדה". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היה עליה להביא את הבקשות האמורות לפני הוועדה למינוי יועצים משפטיים בתקופות שבהן כן פעלה הוועדה - יוני 2012 עד אוגוסט 2013 . נוסף על כך מאחר שהפעלת הוועדה היא באחריות הרשות, על הרשות לדאוג כי הוועדה תפעל באופן סדיר כדי למנוע בעיות דומות בעתיד. 110 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 כפל אסדרה במהלך הביקורת התברר כי העובדה שהקרנות הממשלתיות כפופות להוראותיהם של שני מאסדרים (רגולטורים) שונים - אגף שוק ההון ורשות החברות - יוצרת לעתים אי-אחידות וכפל אסדרה, שכרוכים בעלויות כפולות מיותרות. לדוגמה, אגף שוק ההון הנחה את הגופים הכפופים להוראותיו לבצע בדיקה של איכות הביקורת הפנימית בכל חמש שנים, ואילו רשות החברות הנחתה לבצע בדיקה זו בכל שלוש שנים. בכך נוצר מצב של נשיאה בעלויות נוספות מצד הקרנות הממשלתיות, זאת לעומת קרנות השתלמות רגילות, שאינן כפופות להוראותיה של רשות החברות, וכן נפגעה יכולתן של הקרנות הממשלתיות להתחרות בקרנות הרגילות. גם בתהליך הכנת הדוחות הכספיים נדרשות הקרנות הממשלתיות לשאת בעלויות נוספות הנובעות מדרישתה של רשות החברות להמצאת דוחות רבעוניים של הקרן עצמה (נוסף על הדוחות הרבעוניים של החברה המנהלת), ואילו לפי דרישת אגף שוק ההון, על הקרן להמציא דוחות שנתיים בלבד. דוגמה נוספת לכפל אסדרה היא הדרישה של אגף שוק ההון מההקרנות הממשלתיות למנות לקרן מנהל סיכונים פיננסי, לעומת הדרישה של רשות החברות למנות מנהל סיכונים בתחום התפעולי, דרישה שפחות תואמת את אופי פעילותן של הקרנות הממשלתיות ומגדילה את העלויות שלהן שלא לצורך. בתשובת קרן עובדי המדינה נכתב כי היא בדעה אחת עם משרד מבקר המדינה בעניין זה. בתשובה שמסר היועץ המשפטי של קרן ההנדסאים למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן - תשובת קרן ההנדסאים) נכתב כי "הנהלת הקרן מסכימה עם דעת הביקורת כי כפל הרגולציה יוצרת קשיים לא מבוטלים. לדעת הנהלת הקרן התחו ם של ניהול קופות גמל סובל בעת האחרונה מ'עודף רגולציה' וכפילות הרגולציה אכן יוצרת הכבדה נוספת, בעיקר במקרים שונים של סתירות בין ההוראות. יחד עם זאת, קיים דמיון רב בין הוראות הרגולטורים השונים, בעיקר בכל הקשור למשטר תאגידי, ובפועל העלות הכספית הנובעת מכפל ההוראות קיימת, אך אינה מהותית". בתשובת קרן ק.ס.מ נכתב כי "העובדה כי במקצת הקרנות... מעורבת מדינת ישראל לכשעצמה אינה דבר שלילי ויש בה כדי לתרום למיצוב הקרנות... לפיכך עצם היותן בבעלות משותפת עם המדינה מקנה להן (ובצדק) אמינות נוספת... במקרים מסוימים ישנן הוראות דין העוסקות בנושאים זהים וככאלה הן מטילות מעמסה מיותרת על החברות ולעיתים אף קיימות סתירות ביניהן. מאידך... הנושאים בהם קיימת כפילות או סתירות בין הוראות הדין השונות הינם מצומצמים יחסית ונוגעים לאחוז קטן יחסית (פחות מ-10% להערכתנו) מכלל הוראות הדין החלות על החברה המנהלת". משרד מבקר המדינה מעיר למאסדרים כי העמידה בדרישות האסדרה כרוכה בעלויות כספיות המוטלות על הקרנות הממשלתיות בגין כפל אסדרה ומושתות על עמיתיהן בדמות דמי ניהול גבוהים יותר. ריבוי המאסדרים והיעדר התיאום ביניהם מביאים לידי עלויות נוספות ופוגעים ביכולתן של הקרנות הממשלתיות להתחרות כיאות בקרנות הפרטיות. על המאסדרים לפעול בשיתוף פעולה ולתאם בין ההוראות כדי למנוע תשלומים מיותרים המושתים על הקרנות. משרד האוצר 111 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 יחידת החברות והתאגידים ברשות החברות יחידת החברות והתאגידים שברשות החברות (להלן - יחידת החברות) עוסקת בא סדרה השוטפת וכן בקידום מדיניות הרשות בטיפול בחברות בהיבט הבעלים, בעבודה משותפת עם משרדי הממשלה האחרים והאגפים הרלוונטיים שבמשרד האוצר. יחידת החברות הוקמה בראשית 2011 עם מינוי סגן בכיר לניהול היחידה במטרה לפקח על חברות ועמותות ממשלתיות וחברות מעורבות ולרכז את הטיפול בקידום חקיקת חוק התאגידים הציבוריים. יחידת החברות מונה ארבעה רפרנטים, וכל אחד מהם אחראי לכ-20 חברות ממשלתיות. נוכח האיוש החסר של הדירקטורים מטעם המדינה בקרנות, עולה הצורך בנוכחות תדירה יותר של הרפרנט בישיבות הדירקטוריון של הקרנות. נוסף על כך היק ף הנושאים הנדונים בישיבות ומצריכים את הטיפול והמעקב של הרפרנט הוא רב ומורכב. מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי אין ביכולתו של הרפרנט17 שמטפל בקרנות הממשלתיות להגיע לכל ישיבות הדירקטוריון שמקיימות הקרנות, ובשל כך ישיבות רבות נערכות שלא בנוכחות הרפרנט, וכאמור, בהיעדר דירקטורים מטעם המדינה. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 עם סגן מנהל רשות החברות מר ניסים סלמן הסביר סגן המנהל כי הרפרנט לא צריך להגיע לכל הישיבות. עם זאת, לדבריו, היקף המשימות המוטל על כל רפרנט ביחידת החברות מקשה עליו לטפל במ שימות בצורה מיטבית, כפי שראוי היה להיות. נוכח הרכבם החסר של הדירקטוריונים, חשוב כי נציג רשות החברות יהיה נוכח ככל הניתן בישיבות הדירקטוריון. ההקפדה על הנוכחות תתרום להעלאת איכות המידע שבידי הרשות ולקבלתו בזמן אמת. נוכחותו של נציג הרשות בדיונים תאפשר לרשות להשמיע את עמדתה בזמן אמת לפני חברי הדירקטוריונים ואף עשויה למנוע מהם לקבל החלטות המנוגדות לעמדתה. שכר מנכ"ל קרן ההשתלמות למשפטנים סעיף 2 (א) לתקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות), התשנ"ד- 1994 , קובע כי"דירקטור בחברה יהיה זכאי לגמול בעד כהונתו בדירקטוריון, שתשלם לו החברה לפי מספר ישיבות דירקטוריון או ישיבות ועדה שבהן השתתף, כמפורט בתוספת הראשונה, בהתאם לדרגתה של החברה". בסעיף 2 )(ו לתקנות נקבע כי "דירקטור לא יהיה זכאי לתמורה נוספת כלשהי על הגמול לפי השתתפות בישיבות כאמור בתקנת משנה (א)". סעיף זה היה לכאורה הסיבה לכך שרשות החברות לא התירה לקרנות ההשתלמות הממשלתיות לשלם שכר למנכ"ל של קרן השתלמות ממשלתית כל עוד הוא מכהן גם כדירקטור באותה הקרן. מהנתונים של קרן ההשתלמות למשפטנים עולה כי מנכ"ל הקרן, שמשמש גם דירקטור בקרן, משתכר סכום של 14,000 ש"ח לחודש כנותן שירותים לקרןבאמצעות משרדו, החל מיולי 2013 עת מונהלתפקיד . עובדה זו סותרת את עמדת הרשות אשר מסתמכת על האמור בסעיף 2 (ו) ושבעטיה אף סירבה לבקשות קרנות השתלמות ממשלתיות אחרות לשלם שכר למנכ"לי קרנות שמכהנים בהן גם כדירקטורים. .__________________ .17 .הרפרנט מטעם הרשות אינו מכהן כדירקטור בקרן אלא במעמד של משקיף 112 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נציגי רשות החברות מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה כי היועצת המשפטית הקודמת של הרשות המליצה לאשר תשלום שכר למנכ"ל הקרן, זאת בשל החשיבות שימונה לקרן המשפטנים מנכ"ל מקצועי. באותה המלצה גם נכתב, לטענתם, כי האספה הכללית של הקרן צריכה לאשר מהלך זה, או לם עד מועד סיום הביקורת האספה הכללית טרם אישרה את העניין. בדיקת השלמה שנעשתה בדצמבר 2014 עם נציג הרשות העלתה כי המלצה זו של היועצת המשפטית הקודמת לא נמצאה על ידם, אולם לטענת נציג, נושא זה יובא לאישור באספה הכללית הקרובה של הקרן. מהאמור לעיל עולה אפוא כי ה שכר שולם למנכ"ל הקרן למשפטנים אף שטרם ניתן לכך אישור האספה הכללית של הקרן. בעת הביקורת לא הומצא למשרד מבקר המדינה שום נוהל או החלטה של הרשות בעניין; אדרבה, אישור השכר למנכ"ל הקרן עומד בסתירה להתנהלותה של הרשות בעניין אישור השכר למנכ"לים של קרנות אחרות. בתשובה שמסר מנכ"ל קרן המשפטנים למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן- תשובת קרן המשפטנים) נכתב כי "לפי בקשת איגוד המשפטנים -ההסתדרות הכללית, בתמיכת אגף שוק ההון במשרד האוצר, ובהסכמת רשות החברות, מונה הח"מ כמנכ"ל מקצועי לקרן... אגף שוק ההון במשרד האוצר, איגוד המשפטנים -ההסתדרות הכללית, והח"מ, העדיפו כי המנכ"ל לא ישמש גם כדירקטור. ברם, רק לאחר שניתנה הסכמת הח"מ לכהן כמנכ"ל, ולאחר שהתנאים סוכמו, הודיע נציג רשות החברות, כי לדעת הרשות, נדרש, כי המנכ"ל ימונה גם כדירקטור, וכי הסכמתם למינוי מותנית בכך... מאחר והחברה היתה נתונה אז במשבר ניהולי, וכדי למנוע עיכובים נוספים, הסכימו הח"מ, כמו גם אגף שוק ההון במשרד האוצר, ואיגוד המשפטנים-ההסתדרות הכללית, לוותר על עמדתם העקרונית, ולהסכים לכך, כי המנכ"ל ימונה גם כדירקטור. רק זמן לאחר המינוי... הודיע נציג רשות החברות לח"מ בעל-פה, כי מאחר והוא מכהן גם כדירקטור, הסכם ההתקשרות טעון גם אישור האסיפה הכללית... פנייה מתאימה לכינוס אסיפה כללית ופירוט סדר יומה גם יצאה לרשות החברות עוד בחודש נובמבר 2013 ,... החברה הוציאה גם פנייה מתאימה לכינוס ישיבה נוספתאולם מאז נובמבר 2013 , ועד מרץ 2015 , לאעלה בידה של רשות החברות לקבל יפוי כח המאפשר קיום אסיפה כללית כלשהי... אין כל ליקוי בהתנהלות החברה ו/או המנכ"ל בהקשר זה, וכי הליקוי היחיד הוא מחדלה של רשות החברות לקיים אסיפה כללית במשך תקופה כה ארוכה " (ההדגשה במקור). בתשובת רשות החברות נכתב כי "מאחר שטרם זומנה אסיפה כללית בנושא זה, רשות החברות הממשלתיות טרם נדרשה להציג את עמדתה בפני שר האוצר. עוד יש לציין, כי, שלא כפי שצוין בטיוטת דוח המבקר, לא ניתנה חוות דעת של רשות החברות הממשלתיות או של הלשכה המשפטית ברשות החברות הממשלתיות בנושא זה. הנושא יבחן בידי רשות החברות הממשלתיות". יצוין כי מתכתובת דואר אלקטרוני ממרץ 2014 שהועברה מסגן מנהל הרשות לאחד ממנכ"לי קרנות ההשתלמות עולה בבירור כי הרשות הציגה עמדה ולפיה חל איסור על מנכ"ל קרן לקבל שכר בעבור עבודתו כל עוד הוא מכהן במקביל גם כדירקטור באותה הקרן. בניגוד לעולה מ תשובת הרשות, על פי המידע המצוי בידי משרד מבקר המדינה הרשות כן הציגה עמדה בעניין שכר המנכ"ל וטענה שבאישור אספה כללית ניתן לאשר שכר של מנכ"ל שמכהן כדירקטור, ולכן אף נציגי הרשות המליצו לאשר את שכר המנכ"ל. משרד האוצר 113 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובה נוספת של סגן מנהל רשות החברות מיוני 2015 נכתב כי בתקופה הקרובה תגובש מדיניות הרשות בנושא, בין היתר בהתייחס למצב המשפטי הקיים, וייתכנו כמובן שינויים ביחס למדיניות הקודמת. .אגף שוק ההון במשרד האוצר .מתן פטור לקרנות מגילוי עסקאות עם צדדים קשורים על פי הוראות חוזר אגף שוק ההון מ- 200718, כל גוף מוסדי נדרש לפרסם באתר האינטרנט שלו מידע בדבר עסקאות עם צדדים קשורים. הרציונל העומד בבסיסה של דרישה זו נובע מכך שייתכן שעסקאות מסוג זה נעשות באופן שאינו משקף את תנאי השוק, והן עשויות לפגוע בבעלי המניות של אחד הצדדים הקשורים. מתכתובת דואר אלקטרוני שנשלחה על ידי מנהלת מחל קת שוק ההון באגף שוק ההון להסתדרות ביולי 2009 , עולה כי אגף שוק ההון פטר את הקרנות הממשלתיות ממתן גילוי כנדרש בהוראות החוזר, בנימוק שמדובר בגופים שאינם עסקיים ונוכח ריבוי הגופים אשר בבעלותה של ההסתדרות. בתשובה שמסר מנהל מחלקת פיקוח על גופים מוסדיים באגף שוק ההון למשרד מבקר המדינה ב- 10.3.15 (להלן- תשובת אגף שוק ההון) נכתב כי הפוטנציאל לניגוד עניינים עקב אינטרס של בעלי השליטה לביצוע אותה עסקה אינו קיים בקרנות הממשלתיות היות ומדינת ישראל היא השולטת, ולכן ניתן להן הפטור ממסירת מידע כאמור. רשימת הצדדים הקשורים שמופיעה באתר האינטרנט של כל קופת גמל מהווה כלי זמין, פומבי ומהיר בידי העמיתים והמבקרים של אותה קרן או קופה לצורך איתור הצדדים הקשורים אליה ולמניעת פוטנציאל לניגודי עניינים מסוגים שונים בדרך האמינה והיעילה ביותר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפוטנציאל לביצוע עסקאות בין קרנות ההשתלמות הממשלתיות ובין ההסתדרות או גופים שבבעלותה כגון קופות גמל קשורות, על אגף שוק ההון לבחון פעם נוספת אם יש מקום לחייב את הקרנות בפרסומו של מידע זה באתר האינטרנט שלהן. היעדר מערכת מידע ייעודית ומותאמת לניהול ביקורות אגף שוק ההו ן מקיים ביקורות בקרנות ההשתלמות. כדי שניהול הביקורות ייעשה באופן מושכל ומיטבי יש להיעזר במערכות מידע ייעודיות שתפקידן לסייע בתיעוד יעיל ובאחזור מסודר של תוצרי הביקורות. מערכות אלו מאפשרות ניהול שוטף של הביקורות, מעקב אחר יישום המלצות הביקורת ובקרה על יישומ ן, מתן תזכורות ואחזור דוחות ניהוליים על פי נושאים ובחתכים שונים. יתרון נוסף של מערכות אלו הוא בכך שכל הביקורות והתכתובות הנלוות אליהן מרוכזות במקום אחד וניתנות לאיתור ושליפה מידיים במקרה הצורך, במקום .__________________ .18 חוזר 2007 -9-3 . 114 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתיקיות מפוזרות שאינן מיועדות מלכתחילה רק לנושא ניהול הביקורות, אשר החיפוש בהן גורם לבזבוז זמן יקר. מתברר כי אגף שוק ההון אינו משתמש במערכת מידע ייעודית לניהול הביקורות שהוא מבצע ובכללן הביקורות בקרנות הממשלתיות. ניהול הביקורות בלי להסתייע במערכת מידע כאמור מקשה על האגף לראות תמונה כוללת ואמינה של הנעשה בקרנות, ואף יוצר מצב שבו עובדי האגף הנוכחיים מתקשים לדעת במדויק ובפרק זמן סביר אילו ביקורות נעשו בעבר ובאילו קרנות , והיכן מתויקות כלל התכתובות הקשורות לביקורות אלו. לטענת אנשי אגף שוק ההון, האגף נמצא בתהליך מתקדם של אפיון ובחינה של מערכת מידע ייעודית לניהול ביקור ות והוא מודע לשיפור הניכר שתביא מערכת מידע כאמור לעבודת הביקורת. בתשובת אגף שוק ההון נכתב כי הוא פועל לבחינת מערכות מידע שונות הקיימות בשוק אשר עומדות הן בדרישות הטכניות של האגף והן בדרישות הנוקשות של אגף מערכות מידע במשרד האוצר. בד בבד עם בדיקת המערכות ה קיימות בשוק בוחן האגף אפשרות לפיתוח מערכת מידע בעצמו. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח החשיבות הרבה שיש למערכת מידע ייעודית לייעול עבודת הביקורת וליישום מהיר ומיטבי של המלצותיה, על אגף שוק ההון לבחון רכישה או פיתוח והטמעה של מערכת כאמור בהקדם. פוטנציאל לניגוד עניינים בשל כהונות מקבילות בדירקטוריון סעיף 41ט(א1 ) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א - 1981 , העוסק במניעת ניגודי עניינים ואשר הוחל על ידי סעיף 10 (א) לחוק הפיקוח, קובע כי "לא יכהן כדירקטור במבטח שהוא גוף פיננסי משמעותי... נושא משרה בתאגיד ריאלי משמעותי19." במרץ 2013 הוציאו בנק ישראל ומשרד האוצר הודעה משותפת לעיתונות שכותרתה "המפקח על הבנקים והממונה על שוק ההון גיבשו מדיניות בנושא כהונה מקבילה של דירקטורים בתאגיד בנקאי, גוף מוסדי וגוף שוק הון אחר". על פי ההודעה, "כהונה מקבילה במספר דירקטוריונים או ועדות בתחומי עיסוק קרובים בשוק ההון, יוצרת פוטנציאל לניגודי עניינים. המדיניות, שמהווה נדבך נוסף בהגברת תחרות ומניעת ניגודי עניינים בשוק ההון בישראל, משקפת גם שיקולי מידתיות והתחשבות בתרומת דירקטורים בעלי מומחיות פיננסית לגופים שונים. בהתאם לשיקולים אלה, ה מדיניות אוסרת כהונה מקבילה בתאגיד בנקאי ובגוף מוסדי... אם הם בעלי היקף נכסים משמעותי (מעל 10 מיליארדי ש"ח)... יחד עם זאת, אם אחד הגופים משמעותי ניתן לכהן במקביל בגוף אחר שהוא קטן יחסית (המנהל פחות מ -2 מיליארדי ש"ח)". יצוין כי בדצמבר 2013 פרסם בנק ישראל עידכון להוראת ניהול בנקאי תקין מס' 301 בנושא "דירקטוריון", המאמץ את האמור לעיל וקובע תקופת מעבר לכהונה מקבילה מעין זו עד ל- 30.6.14 . במהלך הביקורת נמצא כי מנכ"ל קרן עובדי המדינה מכהן הן כדירקטור בקרן זו והן כדירקטור בבנק יהב. יצוין כי שני הגופים נחשבים משמעותיים וכי .__________________ .19 "גוף פיננסי ו"תאגיד ריאלי" כהגדרתם בסעיף 28 לחוק לקידוםהתחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד- 2013. משרד האוצר 115 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המנכ"ל קיבל את אישורו החד-פעמי של המפקח על הבנקים להמשיך בכהונות אלו עד תום שנת 2015. יצוין כיתקנה 4(3 ) לתקנותהפיקוח על שירותים פיננסיים (דירקטוריון וועדותיו), התשס"ז - 2007 , קובעת שחל איסור כהונה בו זמנית בגוף מוסדי ובתאגיד בנקאי. עם זאת, נוסח התקנה מאפשר שיקול דעת למפקח על שוק ההון ואינו מתווה כללים ברורים שיאפשרו לזהות בהקדם ומראש מצבים שבהם מתקיים ניגוד העניינים בקרב דירקטורים ונושאי משרה אחרים. בכך נוצר מצב שאין הנחיה ברורה ומחייבת של אגף שוק ההון בנושא אשר תגדיר את המקרים הללו מראש. בתשובת אגף שוק ההון נכתב: "כפי שצוין במענה שנמסר לכם, התקנות... אמנם אוסרות על כהונה בו זמנית של דירקטור בתאגיד בנקאי ובגוף מוסדי, אך מנגד מספקות גמישות בשיקול הדעת של הממונה על שוק ההון אם מצא שכהונה כאמור אינה מעוררת חשש לניגודי עניינים - לפיכך, עד לתיקון בפועל של התקנות... אנו מיישמים ממילא את עקרונות העמדה המשותפת עם הפיקוח על הבנקים במסגרת שיקול הדעת של הממונה על שוק ההון לאישור מינוי דירקטור... מבלי לגרוע מהאמור לעיל, אנו פועלים לפרסום תיקון מקיף לתקנות הדירקטוריון וועדותיו וכן כללים למניעת ניגודי עניינים גם של נושאי משרה אחרים שאינם דירקטורים, שבהם תבוא לידי ביטוי העמדה המשותפת". לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף שוק ההון לפעול בהקדם לתיקון התקנות האמורות באופן שיבהיר מה הם המקרים של כהונות מקבילות העולים לכדי ניגוד עניינים. .תפקוד מוסדות הניהול בקרנות הממשלתיות .כינוס אספות כלליות .האספה הכללית היא מעין סמכות על בחברה, והסמכויות העיקריות המוקנות לה נדונות בסעיף 57 לחוק החברות. הרכב האספה הכללית בקרנות הממשלתיות כולל את נציג המדינה וכן את נציג ההסתדרות. לאספה הכללית קיימת הסמכות לבצע שינויים בתקנון החברה, למנות דירקטורים, למנות רו"ח מבקר ולקבוע את תנאי העסקתו, וכן לאשר פעולות בעסקאות הטעונות אישור האספה הכללית. עוד קובע חוק החברות בסעיף 60 (א) כי "חברה תקיים אסיפה שנתית בכל שנה ולא יאוחר מתום חמישה עשר חודשים לאחר האסיפה השנתית האחרונה". בחלק מהתקנונים של הקרנות שנבדקו נמצא כי נקבעו כללים לכינוס אספה כללית ברוח חוק זה, למשל בתקנון קרן קל"ע ובתקנון של קרן הרוקחים. מתברר כי למרות הוראות החוק היו מקרים שבהם האספות הכלליות לא התכנסו במועד. כך לדוגמה, האספה הכללית האחרונה של קרן השופטים התכנס ה לפני שלוש שנים, בדצמבר 2011; במהלך 2013 לא התכנסה האספה הכללית של קרן קל"ע; בקרן המשפטנים ובקרן הרוקחים לא נמצאה כל אסמכתה לקיומן של אספות כלליות לפני האספות שהתקיימו בנובמבר 2013 ומרץ 2014 בהתאמה. 116 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 יצוין כי בסעיף 90 )(אלחוק החברות נקבע כי חברה תכין פרוטוקול לכל אספה כללית ותשמור אותו במשך שבע שנים ממועד כינוס האספה. בתשובת קרן השופטים נכתב: "האסיפה האחרונה התכנסה בשנת 2012 . מאז ועד היום לא התכנסה האסיפה, לא אושרו הדוחות הכספיים, הביטוח, איוש הוועדות ועוד. אין לדעת מתי נוכל לכנס את האסיפה הכללית, כאשר השרים הממונים לא חותמים על ייפויי הכוח לנציג רשות החברות הממשלתיות. בהוראות החוק השונות ישנה דרישה לערוך שינויים בתקנון הקרן. לא ניתן למלא אחר דרישות אלו כאשר האסיפה הכללית איננה יכולה להתכנס". בתשובת קרן הרוקחים נכתב כי "הנהלת הקרן והיועץ המשפטי שלה פנו אינספור פעמים לרשות החברות הממשלתיות, הן בעל -פה והן בכתב, בבקשה שזו תדאג לכינוס אסיפה כללית, אך מסיבות התלויות ברשות החברות או בשר האוצר אין מתקבל ייפוי כוח". בתשובת קרן קל"ע נכתב כי "דירקטוריון החברה והנהלתה פונים שוב ושוב, בעל-פה ובכתב, לרשות החברות הממשלתיות בבקשה לכנס האסיפה הכללית, אך מסיבות התלויות ברשות החברות או בשר האוצר הממונה אין מתקבל ייפוי כוח". תשובת קרן המשפטנים בעניין זה הייתה דומה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהשרים האחראים ורשות החברות יקפידו על החובה לקיים אספות כלליות במועדן ולתעדן כנדרש. אי -כינוסן של אספות כלליות במועד פוגע בעקרונות הממשל התאגידי בקרנות ואינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק החברות. .קרן המח"ר .הוצאות השכר של מנכ"לית הקרן באוגוסט 2011 מונתה גב' לילך כהן למנכ"לית קרן המח"ר. לנוכח עמדתה האמורה לעיל של רשות החברות , מאחר שגב' לילך כהן מכהנת גם כדירקטורית בקרן אין היא מקבלת שכר בתפקידה כמנכ"לית הקרן. יצוין כי המנכ"לית מכהנת גם כמנכ"לית הסתדרות המח"ר וכמנכ"לית קופת הגמל של המח"ר20 , ועל תפקידים אלה היא מקבלת שכר. המנכ"לית מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ - 9.1.15 " כיהיקף המשרה כיום בהסתדרות - 2/3 משרה... בקופת גמל אין הגדרה להיקף משרה - זו עבודה גלובלית, בק רן ההשתלמות אין הגדרה להיקף משרה. לקרן ולקופה קיימים תחומי פעילות משותפים וחופפים". מהדוחות הכספיים של קופת הגמל של המח"ר21 עולה כי עלות שכרה של גב' לילך כהן בקופת הגמל (כולל התחייבויות לתשלומים שקיבלה על עצמה קופת הגמל) בשנת 2013 הייתה 866,000 ש"ח; בשנת 2012 - 661,000 ש"ח; וב- 2011 - 549,000 ש"ח. עולה אפוא כי מיום מינויה למנכ"לית הקרן ב- 2011 , גדלה עלות שכרה בקופת הגמל בכ-58% לעומת עלות שכרה בקופה טרם המינוי. .__________________ .20 המנכ"לית מונתה לתפקידה בהסתדרות המח"ר בשנת 2000 ולתפקידה בקופת גמל המח"ר היא מונתה בנובמבר 2002. 21 .יצוין כי קופת הגמל איננה גוף מבוקר משרד האוצר 117 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תמונת מצב זו מעלה את החשש כי הוצאות השכר (על בסיס מצטבר וכהפרשה חשבונאית) של המנכ"לית הוסטו מקרן ההשתלמות לקופת הגמל, מהלך שעשוי לפגוע בעיקר בזכויותיהם של עמיתי קופת הגמל שאינם עמיתים גם בקרן ההשתלמות22. בתשובה שמסרה מנכ"לית הקרן ממרץ 2015 נכתב כי "במקרה הזה לא מדובר על 'הסטת שכר', מפני שלא היה שינוי בשכרה של המנכ"ל בקופה כתוצאה מעבודתה בקרן, אולם בהחלט מדובר על סיטואציה, שבה רשות החברות מונעת מהקרן לשלם תמורה עבור עבודת מנכ"ל מקצועי, ללא כל הסבר מתקבל על הדעת, בניגוד לחוקי העבודה ובניגוד לכל היגיון". רואה החשבון המבקר של הדוחות הכספיים של קופת הגמל כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2015 כי מקורו של הגידול בשכר המנכ"לית בקופה משנת 2012 לשנת 2013 נובע "בעיקר מרישום הפרשה למענק הסתגלות בהתאם להסכם העבודה בין החברה לבין מנכ"לית החברה שנחתם בשנת 2010." מנהל מחלקתהפיקוח על גופים מוסדיים באגף שוק ההון כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 כי "עד היום לא נדרשנו להתייחס לסוגיית שכרה... וזהות הגוף המשלם. ככלל מדובר בנושא לא מהותי. עלות שכרה ב - 2013 היה866 אש"ח. חלוקת עלות שכרה... בין שתי החברות באופן שווה, תשפיע על דמי הניהול הנגבים בטווח שבין 0.026 % לעמיתי קופת הגמל, לבין 0.012% ."לעמיתי הקרן לדעת משרד מבקר המדינה, התפיסה ולפיה ההשפעה הנמוכה על דמי הניהול הופכת, כביכול, את הנושא לזניח אינה ראויה כשמדובר בכספי ציבור החוסכים. כשהנתונים מצביעים על חשש להסטת שכר שממנה נהנה נושא משרה, על המאסדר לבחון את הסוגיה ולא להתעלם ממנה. נו כח עיתויה של ההפרשה שבוצעה - בסמוך למינויה של מנכ"לית קרן המח"ר ולאחר שנים רבות בתפקידה כמנכ"לית קופת הגמל של המח"ר - ראוי היה שהנושא ייבדק על ידי אגף שוק ההון. כהונת המבקר הפנימי חוזר שהוציאה הרשות בשנת 201423 קובע כי תקופת המינוי של המבקר הפנימיבקרן המח" ר לא ת יקצב, וכי יבוצע הליך לבדיקת איכות הביקורת הפנימית לפחות אחת לשלוש שנים. הוראות חוזר אגף שוק ההון 24 נוגעות למינוי מבק ר פנימי במיקור חוץ וקובעות כי ועדת הביקורת תקיים דיון בעניינו אחת לשנתיים לפחות. יצוין כי סעיף 12 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992 (להלן - חוק הביקורת הפנימית), מאפשר לדירקטוריון, ברוב של שני שלישים, להפסיק את כהונתו של המבקר הפנימי. ב- 2013 מינתה קרן המח"ר רואה חשבון חיצוני לצורך בדיקת איכות הביקורת הפנימית בהתאם לחוזר אגף שוק ההון האמור לעיל. ביולי אותה שנה הגיש רואה החשבון "דוח בחינת פעילות מערך הביקורת הפנימית", ובו כתב, בין השאר, כי עם המבקר הפנימי של קרן המח"ר אשר מכהן בתפקידו ממרץ 2008 נחתם דוח העסקה רק ב - 2012 ; כי לא נמצא שוועדת הביקורת קיימה דיון בחלוף שנתיים לאחר מינוי המבקר הפנימי, בניגוד להוראות חוזר אגף .__________________ .22 מהמידע שהועבר למשרד מבקר המדינה עולה כי רק כמחצית מהעמיתים הם עמיתים גם בקרן וגם בקופת הגמל. 23 'חוזר מס 2014 -4-4 . 24 'חוזר גופים מוסדיים מס 2007 -9-14 ."שכותרתו "מערך הביקורת הפנימית בגוף מוסדי 118 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שוק ההון; כי בין המבקרהפנימי לבין הנהלת הקרן נתגלעו חילוקי דעות; וכי נראה שהמצב השתפר במהלך שנת 2012. ועדת הביקורת של קרן המח"ר החליטה להמליץ לדירקטוריון לפתוח בהליך של בחירת מבקר פנימי חדש לקרן ביום 1.1.15 .. וציינה כי הדבר הוא על דעת נציג רשות החברות בנובמבר 2014 שלח המבקר הפנ ימי להערות בעלי התפקידים בקרן טיוטת דוח ביקורת בנושא "מעקב אחר ביצוע החלטות הדירקטוריון ועבודת הדירקטוריון וועדותיו" (להלן - טיוטת הדוח) . בין היתר העלתה טיוטת הדוח את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידיהן של מנכ"לית הקרן והיועצת המשפטית של הקרן ובין תפקידיהן המקבילים בקופת הגמל. יצוין כי רשות החברות פתחה בהליך של מינוי בודק מיוחד לקרן בעקבות טיוטת הדוח האמורה, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 55 לחוק החברות הממשלתיות. במכתב ששלחה הרשות בדצמבר 2014 לקרן בעניין זה נכתב: "נבקש בשלב זה שלא לנקוט בפעולה כלשהיא שיש בה בכדי לפגוע בביקורת הפנימית בכלל, ובמבקר הפנימי בפרט". מנכ"לית קרן המח"ר הסבירה בת שובתה מינואר 2015 כי "החברה מכינה כעת תשובה מקיפה לטיוטה זו. מדובר בטיוטת דוח שמתייחסת לתקופה ארוכה ומעלה סוגיות רבות וטרם קיבלנו ממבקר הפנים את האסמכתאות והתיעוד לחומרים שהעלה בטיוט ה, שהופצה ללא קבלת התייחסות המבוקרים". יצוין כי בחודשים מאי -יוני 2015 העבירה הקרן את התייחסותה למרבית טיוטות הדוחות שהכין המבקר הפנימי. בתשובה שמסרה היועצת המשפטית של קרן המח"ר למשרד מבקר המדינה בינואר 2015 צוין כי ב- 26.1.15 היא הודיעה לדירקטוריון החברה כי בסוף מרץ 2015 היא מסיימת את כהונתה כיועצת המשפטית של הקרן. היועצת המשפטית כתבה כי "ההתערבות הבוטה של רשות החברות בעבודת דירקטוריון החברה, שבאה לאחרונה לידי ביטוי בהוראה לדירקטוריון החברה שלא לקיים דיון בנושא סיום כהונת מבקר פנים, וכן בהחלטה לפתוח בביקורת חקירתית, על סמך טיוטת דוח ביקורת שלא כוללת תגובות המבוקרים - מהווה לדעתי התנהלות בלתי סבירה החורגת מהסמכויות של רשות החברות על-פי דין". בתשובה שמסר המבקר הפנימי של קרן המח"ר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 צוין, בין היתר, כי "בכוונת החברה... למסור את תגובתה לטיוטת דוח הביקורת הפנימית מיום 18.11.14 ... לאחר כ -4.5 חודשים ממועד הגשת הטיוטה ומבלי שיתאפשר לי, למרות שהחברה עבדה בצירוף מומחים 4.5 חודשים על התגובה, ל הגיב לתגובה זאת". המבקר הפנימי כתב בתשובה נוספת ששלח למשרד מבקר המדינה באותו החודש: "פניתי באותו יום במכתב לרשות החברות -בבקשה לפעול להורדת נושא הדחת מבקר הפנים מסדר היום של הדירקטוריון, אולם משהתברר לי כי לא אזכה להמשך ההגנה של הרשות, ולאור דרישת יו"ר הדירקטוריון הנבחר ע"י הדירקטוריון, לא נותר לי אלא להודיע... על הסכמתי המותנית לסיים את כהונתי, כמבקר הפנימי של החברה". לדעת משרד מבקר המדינה, התמשכות המחלוקת בין הנהלת קרן המח"ר למבקר הפנימי עלולה לגרום פגיעה מהותית בתפקודה של הקרן ובעמיתיה. על הנהלת הקרן להתייחס באופן ענייני וללא דיחוי לטענות המרכזיות המופיעות בטיוטת דוח המבקר הפנימי, זאת ללא תלות בסמכותו של הדירקטוריון לפתוח בהליך של בחירת מבקר פנימי חדש לחברה. עוד ראוי כי אגף שוק ההון ייתן את דעתו על הנעשה בקרן ויהיה שותף לבדיקת העובדות ובירורן בצורה מקצועית ומהירה . משרד האוצר 119 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת, בישיבת הדירקטוריון של הקרן מ - 16.3.15 הגיעו הצדדים להסדר ולפיו המבקר הפנימי יסיים את תפקידו בהסכמה ב- 30.6.15 , ואילו הנהלת הקרן התחייבה להמציא את תשובותיה על כל דוחות הביקורת הפנימית שטרם השיבה עליהם עד כה, תוך זמן סביר ובהתאם לחוק הביקורת הפנימית. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת לייצב את קרן המח"ר ולשמור על יחסי עבודה תקינים וראויים, על הנהלת הקרן לקיים את תנאי ההסדר עם המבקר הפנימי כלשונם. משרד מבקר המדינה מעיר כי חובה על הנהלת הקרן והדירקטוריון שלה להגיב במועד הנדרש לכל הדוחות של המבקר הפנימי. מינוי יו"ר דירקטוריון סעיף 24 (א) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי הדירקטוריון של חברה ממשלתית יבחר באחד מחבריו ליו "ר הדירקטוריון, וכי הבחירה טעונה אישור השרים לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים. כאמור בלוח 3 , בקרן המח"ר לא מכהן יו"ר דירקטוריון ממאי 2014 . בסוגיית בחירת יו"ר הדירקטוריון קיימת אי -הסכמה מהותית בין הקרן לרשות החברות. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנכ"לית הקרן בינואר 2015 טענה המנכ"לית כי רשות החברות ניסתה לדחות ישיבה שבה הדירקטוריון היה אמור לבחור יו"ר, מתוך חשש כי המועמד המועדף על הרשות לא ייבחר. נמצא כי בספטמבר 2014 פנתה מנכ"לית הקרן לסגן מנהל רשות החברות והתריעה על התערבות לא תקינה ופסולה של הרפרנט מטעם הרשות, שמשמש משקיף מטעמה בדירקטוריון הקרן, במינוי יו"ר הדירקטוריון. נוסף על כך מפרוטוקול ישיבת דירקטוריון הקרן מ- 22.10.14 עולה כי דירקטורים מטעם המדינה טענו כי הרפרנט מטעם הרשות ביקש מהם שלא להגיע לישיבה זו, שבה אמור היה להיבחר יו"ר הדירקטוריון. כך לדוגמה, מצוטטת הרפרנ[" :בפרוטוקול דירקטורית מטעם המדינה כאומרת ביקש ממני לא להגיע לישיבת ]ט ... וביקש ממנו לא להגיע ]דירקטור[ אמר לי שהוא דיבר גם עם]הרפרנט[ .הדירקטוריון היום שבכוונתי ]רפרנט[לישיבת הדירקטוריון היום... ואומנם הוא לא יגיע לישיבה... אמרתי ל להגיע לישיבה ושאני רואה בחומרה רבה את העובדה שהוא מבקש מדירקטורים לא להגיע ביקש, בשם ניסים סלמן, לא לקיים היום את הישיבה". דירקטור נוסף ]הרפרנט[ ...לישיבה בקשה לא להגיע לישיבה. ]מהרפרנט[ מטעם המדינה מצוטט כאומר: "גם אני קיבלתי אתמול הודעתי לו שאגיע לישיבה". עוד מצוטטת בפרוטוקול זה היועצת המשפטית של החברה באמרה: "לדעתי, עושה כאן זה בניגוד לדעתו של אורי יוגב... כך שלא נראה ]הרפרנט[מה ש לי שאורי יוגב ייתן ידו להתערבות של רשות החברות בהליך בחירת יו"ר דירקטוריון בחברה ממשלתית, כאשר יש מספר מועמדים ראויים לתפקיד". רשות החברות כתבה בתשובתה: "אין בידנו לקבל הטענה כאילו רשות החברות הממשלתיות ניסתה להשפיע על חברי הדירקטוריון לבחור מועמד מטעמה לתפקיד יו"ר הדירקטוריון של החברה... נוסח הזימון שנשלח אל רשות החברות הממשלתיות לא כלל כל פירוט של הנושאים אשר יידונו בישיבת הדירקטוריון וזאת בניגוד מוחלט להוראות סעיף 100 ,לחוק החברות והוראות סעיף 26 (ב) לחוק החברות הממשלתיות... כאשר התברר לנציג הרשות כי בדעת החברה להעלות את נושא מינויו של יושב ראש לדירקטוריון החברה בישיבה, כל שביקש נציג הרשות הוא כי ישיבת הדירקטוריון בעניין זה תידחה למועד שיאפשר לנציג הרשות בדירקטוריון לגבש עמדה מושכלת ביחס למועמדים לתפקיד האמור". 120 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובה נוספת של סגן מנהל רשות החברות מיוני 2015 נכתב כי "לפי סעיף27 (ב) לחוק החברות הממשלתיות... לנציג הרשות בדירקטוריון מעמד כשל דירקטור ללא זכות הצבעה והוא רשאי ואף מחוייב לתת דעתו למתרחש בחברה... בנוסף לפי סעיף 54 לחוק אחד מתפקידי הרשות לייעץ לשרים אגב מינוי יו"ר. לפיכך, פעולת הרשות לדחות את הדיון... הינה לגיטימית לחלוטין והיא מהווה חלק ממדיניות בעלים סבירה". לדעת משרד מבקר המדינה, תשובתה של הרשות אינה מתיישבת עם הוראות סעיף 24 (א) לחוק החברות הממשלתיות, אשר על פיהן הסמכות הבלעדית לבחירת יו"ר הדירקטוריון נתונה לחברי הדירקטוריון, כולל הדירקטורים אשר מונו מטעם המדינה. גיבוש עמדה בסוגיה זו על ידי נציג הרשות, אשר איננו חבר דירקטוריון ואשר אין לו זכות הצבעה בעניין זה, אינו סיבה מספקת לדחיית ההליך ויש בו כדי לפגוע במהירות ההליך ולעכב את המינוי החשוב וההכרחי הזה. עוד יצוין כי נושא זה עמד על סדר יומה של החברה זמן רב ונציג רשות החברות ידע זאת. .חברה מנהלת לקרן הרוקחים .בסעיף 86 )(ולחוק הפיקוח נקבע כי "קופת גמל ש ערב יום התחולה פעלה כדין כתאגיד, תנוהל בנאמנות בידי חברה מנהלת... עד תום שמונה עשר חודשים מיום התחולה"25 . הרציונל העומד בבסיס דרישה זו הוא להפריד בין הנכסים של העמיתים, שמנהלת עבורם קרן ההשתלמות, ובין הנכסים והפעילות של הקרן עצמה. כאמור, קרנות ההשתלמות הממשלתיות הוקמו עוד בשנות השבעים של המאה העשרים, ועל כן היה בידן פרק זמן של כשנה וחצי על מנת להיערך ולהקים חברה מנהלת, כנדרש על פי החוק. מרבית הקרנות הממשלתיות עמדו בהוראות החוק והקימו חברות מנהלות לניהול קרנות ההשתלמות עצמן. ואולם נמצא כי עד מועד סיום הביקורת קרן הרוקחים טרם הקימה חברה מנהלת אף שחלפו כתשע שנים מהמועד שבו היה עליה לעשות כן. בתשובתה של קרן הרוקחים נכתב כי היא עשתה כל שביכולתה כדי לבצע את השינוי המבני הנדרש ולהקים את החברה המנהלת, אולם נתקלה באי-עשייה וב"גרירת רגליים" מצד רשות החברות. לדבריה, הרשות מנעה את כינוס האספה הכללית לצורך אישור השינויים והתיקונים הדרושים בתקנון הקרן בהתאם לדרישת אגף שוק ההון. הקרן הדגישה כי היא נקטה את כל האמצעים האפשריים לביצוע השינוי וכיום היא ממתינה לאישור הרשות. משרד מבקר המדינה מעיר לקרן הרוקחים וכן לרשות החברות כי אי-הקמתה של החברה המנהלת, מעבר להיותה הפרה של הוראות החוק, עלולה ליצור ערבוב לא ראוי בין נכסי העמיתים ובין נכסי הניהול והוצאות הניהול של הקרן עצמה. על הנהלת הקרן לפעול לאלתר על מנת לעמוד בדרישות החוק ולהקים חברה מנהלת בהקדם. .__________________ .25 "יום התחולה" הוגדר כ-90 יום ממועד פרסומו של החוק (במחצית שנת 2005.) משרד האוצר 121 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .מרשם בעלי המניות של קרן ההנדסאים .במהלך הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את נאותות הרישום של בעלי המניות של הקרנות ועדכניותו ברשם החברות והתאגידים שבמשרד המשפטים. הבדיקה העלתה כי במרשם בעלי המניות של קרן ההנדסאים מופיעים בעלי מניות פרטיים שנפטרו. נראה כי בעלי מניות אלו החזיקו את המניות של קרן ההשתלמות בנאמנות עבור ההסתדרות, ולאחר שנפטרו לא דאגה ההסתדרות להעביר את המניות ולעדכן את המרשם. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת קרן ההנדסאים כי עליה לעדכן לאלתר את מרשם בעלי המניות ולבצע בהתאם העברת מניות כנדרש. הרישום הלא מעודכן, מעבר להיותו מנוגד לכללי מינהל תקין, עשוי לעכב או להקשות את ביצוען של פעולות עתידיות במניות, כגון מיזוג בין קרנות. בתשובת קרן ההנדסאים נכתב כי הערת הביקורת בעניין זה מקובלת עליה, וכי בכוונת הנהלת הקרן לפעול לתיקון מרשם בעלי המניות בהקדם. .תפקיד המנכ"ל בקרנות .ניגוד עניינים של המנכ"ל סעיף 92 לחוק החברות קובע כי הדירקטוריון יתווה את מדיניות החברה ויפקח עלתפקודו של המנכ"ל ועל פעולותיו. סעיף 41)(ב לחוק החברות הממשלתיות קובע כי המנכ"ל חייב למסור לדירקטוריון דוח על הפעילות השוטפת של החברה במועדים שקבע לכך הדירקטוריון. במרבית הקרנות שנבדקו נמצא שבתפקיד מנכ"ל הקרן משמש יו"ר האיגוד המקצועי שבבעלותו אותה הקרן, וכי מחצית מהדירקטורים הם חברי אותו איגוד. מצב זה יוצר לכאורה ניגוד עניינים בין מעמדם ותפקידם של אותם דירקטורים; שכן בכהונתם בקרן הם אמורים לפקח על פעולותיו של המנכ"ל ולבקר אותן, ואילו כחברי האיגוד המקצועי הם כפופים אליו כיו"ר האיגוד. כאמור, עניין זה מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שהמדינה אינה דואגת לאיוש מלא של מצבת הדירקטורים שמכהנים מטעמה בקרנות. לא זו אף זו, מתקיימת כאן "בעיית הנציג" לגבי דירקטורים אלו, אשר ייתכן שיעדיפו את טובת האיגוד המקצועי במצבים מסוימים (כגון בעסקת שכירות או מתן שירותים מסוג אחר בין הקרן ל איגוד וכד') או את טובת המנכ"ל על פני טובתה של קרן ההשתלמות שבה הם מכהנים. סוגיה זו כבר הועלתה בדוח של מבקר המדינה26 :, שבו צוין כדלהלן: "בעיית הנציג בחברות ככלל קיים חשש מובנה כי הנציג (דירקטור או נושא משרה בכירה) יעדיף את טובתו האישית או את טובת שולחו על פנ י טובת החברה וטובת כלל בעלי המניות. בחברות .__________________ .26 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 ), בפרק "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות", עמ' 152. 122 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,הממשלתיות בפרט, עולה בעיית הנציג במלוא חריפותה, שכן לנציגי בעלי המניות הדירקטורים, יש בעיה של נאמנות במקביל, הן לחברה ולשיקוליה העסקיים, הן למדינה והן לשיקולי שולחיהם (נציגי עובדים-לעובדים, ונציגי שרים -לשרים)". בתשובותיהן של חלק מהקרנות נכתב כי חשוב שלנציגי האיגוד תהיה השפעה ונוכחות בקרן, וכי מתקיימת סינרגיה וזהות אינטרסים בין מטרותיו של האיגוד המקצועי למטרותיה של הקרן בדבר שיפור רווחתם של העמיתים. מרבית הקרנות כתבו בתשובותיהן כי לדעתן במצב זה אין כל ניגוד עניינים . כך לדוגמה, קרן עובדי המדינה ציינה כי "להסרת ספקות, הדירקטורים בחברה הנדונה אינם חוששים להביע דעתם - גם אלה המשתייכים לאיגוד המקצועי - ומלוא המידע מועבר אליהם לקראת הישיבות לרבות דיווחים בנושאים שונים... לאור האמור, החברה סבורה שאין מצב של ניגוד עניינים בין המנכ"ל לדירקטורים. מבלי לפגוע באמור... נעשית חשיבה בנושא מינוי מנכ"ל לחברה, שאינו יו"ר האיגוד המקצועי". לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרנות לדאוג כי לא ישרור מצב של ניגוד עניינים בין המנכ"ל לדירקטורים. בין היתר יש לשקול לנתק את תפקידו של יו"ר האיגוד המקצועי מתפקיד מנכ"ל קרן ההשתלמות. העובדה שהדירקטורים בקרן הם נציגי האיגוד המקצועי היא ביטוי לייצוג הולם של האיגוד. יצוין כי גם המנכ"ל נבחר על ידי האיגוד המקצועי ואין צורך הכרחי שהוא יהיה יו"ר האיגוד. מינוי והכשרה של מנכ"ל כאמור, במרבית הקרנות שנבדקו נמצא כי יו"ר האיגוד המקצועי שבבעלותו נמצאת הקרן משמש גם מנכ"ל הקרן וכן ממלא תפקיד של דירקטור בקרן. לדוגמה, למנכ"ל קרן עובדי המדינה מונה יו"ר הסתדרות עובדי המדינה; למנכ"לית קרן ק.ס.מ מונתה יו"ר איגוד הביוכימאים; למנכ"ל קרן ההנדסאים מונה יו"ר איגוד ההנדסאים, ולמנכ"לית קרן קל"ע מונתה יו"ר איגוד העובדים הסוציאליים. הועלה כי חלק מהמנכ"לים שמכהנים בקרנות הם אמנם בעלי הכשרה מקצועית הרלוונטית לתחום עיסוקם ולאיגוד המקצועי שבראשו הם עומדים (ביוכימאית, הנדסאי, עובדת סוציאלית וכו'), אך לכמה מהם לא היה ניסיון רלוונטי ומוכח בשוק ההון ובניהול קופות גמל טרם המינוי לתפקידם בקרן ההשתלמות או בקופת הגמל של האיגוד. נוסף על כך התפקיד הנוסף שממלאים המנכ"לים כיושבי ראש האיגוד המקצועי הוא תפקיד אינטנסיבי ותובעני. כפל התפקידים הזה יכול להביא לכך שכוח רב מדי יהיה נתון בידי נותני השירותים המקצועיים החיצוניים לקרן, ושיכולת הניהול והפיקוח של המנכ"ל על הנעשה בקרן תיפגע. נוכח זאת, על מנכ"לים אלה לבדוק ולוודא שאכן נותר בידם זמן מספק נוכח מילוי תפקיד יו"ר האיגוד במקביל. יצוין כי בתקנה 4 )לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (דירקטוריון וועדותיו27 , התשס"ז- 2007 , נקבע כי "לא ימונה לדירקט ור...ולא יכהן בו מי שמתקיים בו אחד מאלה: עיסוקיו האחרים אינם מתירים בידו זמן מספיק למילוי תפקידו". .__________________ .27 סעיף10 (א) לחוק הפיקוח, אשר מכוחו בין היתר הותקנו תקנות הדירקטוריון וועדותיו, מחיל את תקנה 4 .גם על קופות גמל, ובהן הקרנות הממשלתיות משרד האוצר 123 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרנות לבחון אם יש מקום לאמץ הנחיה ולפיה על מנכ"ל קרן להיות בעל סמכות מקצועית מוכחת ובעל ניסיון רב בשוק ההון ובניהול קופות גמל, שכן אין תחליף למנכ"ל מקצועי ובעל ידע ניכר בתחום שוק ההון. הקרנות ציינו בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה כי בהערות הביקורת המובאות בפרק זה יש פגיעה חמורה במנכ"לים מסורים ומקצועיים, אשר רכשו את מקצועיותם בשוק ההון במשך שנים רבות של חברות בדירקטוריונים רלוונטיים, השתלמויות והשלמות שונות ואשר יכולים בזכות כך, נוסף על כישוריהם הניהוליים המוכחים, לנהל את הקרנות בצורה ראויה. קרן עובדי המדינה הוסיפה בתשובתה: "להסרת ספקות, מנכ"ל החברה הקדיש ומקדיש את כל הזמן הנדרש לצורך ניהול החברה כחלק בלתי נפרד מתפקידו במסגרת האיגוד המקצועי. עם זאת, ומבלי לפגוע באמור, החל מסוף שנת 2009 מינתה החברה סמנכ"ל, על מנת שתטפל- תחת פיקוחו של המנכ"ל - בתחומים השונים שהחברה פועלת בהם, תוך עדכון שוטף של המנכ"ל בנושאים השונים. מאז תחילת שנת 2011 .תפקיד הסמנכ"ל הוגדל למשרה מלאה הסמנכ"ל בחברה הנדונה ה יא רואת חשבון... מנכ"ל החברה הנדונה הוא בעל סמכות מקצועית מוכחת ובעל נסיון רב בשוק ההון ובניהול קופות גמל" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, בגופים המנהלים את כספם של עשרות אלפי עמיתים בהיקפים של מיליארדי שקלים, מן הראוי לקבוע לתפקיד המנכ"לים שימונו לקרנות אלו בעתיד תנאי סף וכישורים שיבטיחו את כשירותם לתפקיד מלכתחילה. בעלי השליטה בגופים מוסדיים מקבילים בשוק ההון דואגים למנות לתפקיד המנכ"ל אנשים בעלי השכלה כלכלית משפטית מתאימה וניסיון בשוק ההון, ואילו בקרנות הממשלתיות שנבדקו אין מי שדואג לכך. יצוין כי ח לק מן הקרנות הממשלתיות השכילו להבין את החשיבות הרבה שבמהלך מעין זה ודאגו למנות מנכ"לים מקצועיים בעידודו ובתמיכתו של אגף שוק ההון. .תלות מרובה בנותני שירותים .המודל שלפיו מנהלות הקרנות הממשלתיות שנבדקו את פעילותן מבוסס על מבנה הנהלה מצומצם ביותר, אשר נשען על גורמים ובעלי תפקיד חיצוניים לצורך ניהול פעילויותיה השונות של הקרן, כולל המהותיות ביותר. לדוגמה, ניהול ההשקעות נעשה על ידי בתי השקעות שנבחרו, בפיקוח ועדת ההשקעות של הדירקטוריון. גם תפעול העמיתים נעשה על ידי גופים בנקאיים שונים אשר מטפלים בכל נושאי ניהול בסיס הנתונים של הקרן, משיכות כספים על ידי עמיתים, עדכון מוטבים וכתובות, גביית תשלומים ממעסיקים וכד'. עובדי משרד מבקר המדינה סקרו במהלך הביקורת דוחות ביקורת רבים, הן של המבקרים הפנימיים של הקרנות והן של אגף שוק ההון, אשר בחלקם הצביעו על הסיכון ובעיקר על התלות של הקרנות באותם נותני שירותים. הקרנות מתגברות על חולשה זו, בין השאר, 124 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 באמצעות הסתמכות על ביקורות מקיפות הנערכות באותם נותני שירותים שלא על ידן ובסקירות בהתאם לכללי ה-28SOX .על נאותות הבקרה הפנימית בנותני שירותים אלו לדוגמה, בדוח ביקורת שביצע אגף שוק ההון בקרן עובדי המדינה בשנת 2009 :נכתב "התרשמנו, כי קיימת הסתמכות מלאה מצד החברה על הנתונים של הבנק המתפעל ועל השירותים שמעניק הבנק בתחום ניהול זכויות העמיתים והנהלת החשבונות של החברה המנהלת. כתוצאה, קיימת תלות גבוהה של החברה בבנק המתפעל". גם בפרק הסיכום של דוח הביקורת שביצע אגף שוק ההון בשנת 2013 בקרן ההשתלמות למשפטנים נכתב כי "אחריות ביקורת פנימית אינה פוחתת במקרים בהם גוף אחר מספק שירותי תיפעול לחברה. מהביקורת עולה, כי לא מתקיים פיקוח נאות אחר גוף המספק שירותי תיפעול מהותיים לחברה". הומלץ להגביר את הפיקוח של הקרנות על גופים אלו. זאת ועוד, גם בדיונים שמתקיימים בקרנות מוצפת הבעייתיות העולה מתלות היתר בנותני שירותים חיצוניים. כך, נמצא כי בתחום גביית חובות ממעסיקים לא תמיד היו בידי הגוף המתפעל נתונים אמינים על סכום החובות והרכבם, מה שעלול להוביל לאיבוד ניכר של כספי עמיתים ואף לפגיעה באמינותה של הקרן. לדוגמה, בפרוטוקול ישיבת דירקטוריון קרן קל"ע מ- 31.8.14 מצוטט היועץ המשפטי של הקרן בהתייחסו לעניין סוגיית פיגורי מעסיקים כדלקמן: "בפיגורי מעסיקים אציין שלא הצלחנו לגמרי, אבל יש שיפור. יש דוח כלשהו, עדיין נתקלים במצב של טעויות אחרי שגבינו. הבנק אומר שיש טעות, משתדלים להגיש תביעות הכרחיות. אני חושש שניתקל במצבים של תביעות המוגשות על בסיס נתוני דוח הבנק לא מהימנים, או חמור מכך אי הגשת תביעות במקום שקיים חוב שאינו משתקף בדוחות". גם בביאורים לדוח הכספי לשנת 2013 שפרסמה החברה לניהול קרן ההנדסאים נרשם כי לשכת שירות אשר סיפקה להם את שירותי התפעול סירבה להמציא חוות דעת על מערך הבקרה הפנימית שלה. בתשובת קרן קל"ע נכתב כי הליקוי בדבר נתוני חובות המעסיקים מתייחס לשנת המעבר לבנק מתפעל חדש שאין לו נגיעה לתלותה של הקרן בגורמי חוץ. בקרן ציינו כי הם עמלים על תיקון הליקוי כך שהדוח יהיה מהימן. מנכ"ל קרן השופטים כתב בתשובה לדוח כי אין כל סכנה של אבדן מידע כתוצאה מנותני שירותים במיקור חוץ, וכי הוא נמצא עמם בקשר מתמיד ומקבל מהם את כל המידע הנדרש. בתשובת קרן המשפטנים נכתב כי "דווקא קבלת שירותים במיקור חוץ ביחס להעסקת עובדים, מאפשרת לחברה יותר גמישות ניהולית, חיסכון במשאבים, ויכולת תמרון בין חלופות". לדעת משרד מבקר המדינה, ריכוזם של תחומי פעילות חשובים בידי נותני שירותים חיצוניים לקרנות הוא פוטנציאל לסיכון. מצב זה חושף את הקרנות לסיכון ריכוזיות (תלות בספק) ולסיכון של אבדן ידע. על אגף שוק ההון לתת את דעתו על כך, בין השאר נוכח העובדה כי בביקורות שעשה נמצא כי לא מתקיים פיקוח נאות על ספקים חיצוניים אלו. .__________________ .28 חוזרי אגף שוק ההון (חוזרים 2005 -1-49,2006 -2-2,2009 -9-10,2010 -9-7 ) מכילים הוראות במסגרת הנורמות הנהוגות על פי חוק סרבנס אוקסלי (להלן – ה- SOX .) שמקורו בארה"ב ההוראות מיועדות ליישם את דרישות ה - SOX על גופים מוסדיים ובכללם קרנות ההשתלמות ודורשות מגופים אלו לבדוק את אפקטיביות הבקרה הפנימית שלהם ולהצהיר על תהליכי הבקרה ועל האפקטיביות שלה. משרד האוצר 125 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גביית דמי ניהול גבוהים בקרנות הקטנות וליקויים בהתנהלותן הדגל המרכזי שמניפות קרנות ההשתלמות הממשלתיות הענפיות הוא שיעור דמי הניהול הנמוך שהן גובות מעמיתיהן נוכח פעילותן כגופים הפועלים ללא כוונת רווח. שיעור דמי הניהול הוא מדד חשוב לעמית לצורך ההחלטה אם להצטרף לקרן מסוימת אם לאו, ויש בו כדי להצביע על מידת יעילותה התפעולית של הקרן הענפית29. בלוח4 שלהלן מובאים שיעורי דמי הניהול והתשואות של קרנות ההשתלמות הממשלתיות בשנים 2014 -2012 . .לוח 4 .פירוט שיעור דמי הניהול שגבו הקרנות והתשואות שלהן, 2014-2012 )(באחוזים .שם הקרן תשואה .לשנת 2012 .מסלול כללי דמי ניהול .לשנת 2012 תשואה .לשנת 2013 .מסלול כללי דמי ניהול .לשנת 2013 תשואה .לשנת 2014 .מסלול כללי דמי ניהול .לשנת 2014 .המח"ר 7.89% 0.22% 8.58% 0.25% 6.03% 0.20% . עובדיהמדינה 8.95% 0.34% 8.5% 0.31% 5.44% 0.23% .ההנדסאים 8.79% 0.28% 8.92% 0.27% 5.30% 0.21% .קל"ע 6.24% 0.49% 7.79% 0.42% 5.79% 0.37% .המשפטנים 8.14% 0.42% 8.42% 0.40% 5.82% 0.41% .השופטים 7.98% 0.42% 8.57% 0.42% 6.07% 0.43% .הרוקחים 9.16% 0.88% 8.66% 0.82% 4.35% 0.77% .ק.ס.מ 7.53% 0.37% 8.16% 0.39% 5.39% 0.36% מהלוח שלעיל עולה כי קיים פער מהותי בין שיעורי דמיהניהול שגובות הקרנות הממשלתיות; דמי הניהול שגובות הקרנות הקטנות גבוהים עד פי 4 מאלה שגובות הקרנות הגדולות, למרות התשואות הדומות30 . בדיקת משרד מבקר המדינה מעלה כי העלויות העיקריות של הקרנות הקטנות, כפי שנחתמו בהסכמים עם חלק מנותני השירותים החיצוניים, גבוהות בחלקן ביחס לקרנות הגדולות. נוסף על כך העלויות בקרנות הקטנות נפרסות על פני סך נכסים קטן יותר. בשל הסיבות הללו דמי הניהול שגובות הקרנות הקטנות גבוהים יותר, והרציונל העומד מאחורי קיומן מתערער. סוגיית קרנות ההשתלמות הקטנות, היקף הנכסים המצדיק קרן השתלמות נפרד ת והמבנה המשפטי הראוי נדונו גם באגף שוק ההון, כמפורט להלן: .__________________ .29 ככל שהקרן תגבה דמי ניהול גבוהים יותר יהיה לעמיתים החברים בה תמריץ לעזוב אותה. מנגד, ככל שבקרן יהיו חברים פחות עמיתים אזי הדבר יביא באופן אוטומטי לגידול בדמי הניהול הנגבים מכל עמית, שכן סך העלויות הנדרשות לתפעולה ייפרס על פני סך נכסים קטן יותר. בכך מתקיים מנגנון היזון חוזר שלילי הממחיש עד כמה חשוב כי הקרנות ישמרו על שיעור דמי ניהול נמוך וישמרו את עמיתיהן. 30 יצוין כי ממוצע דמי הניהול הנגבה בכלל הענף של קרנות ההשתלמות הינו יותר גבוה. כך לדוגמה עמד ממוצע זה על שיעור של 0.69% בשנת 2014 לעומת שיעור של 0.26% בקרנות הממשלתיות באותה שנה. 126 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בביקורות שעשה אגף שוק ההון הוא העלה ממצאים על תפקודן של שתי קרנות השתלמות קטנות: קרן הרוקחים וקרן המשפטנים. בדוח הביקורת על קרן הרוקחים משנת 2012 נמצאו ליקויים מהותיים בתחום הממשל התאגידי ובקרת ההשקעות, עד כדי כוונה של הממונה על שוק ההון למנות מנהל מורשה לקרן. במכתב ששלח סגן בכיר לממונה על שוק ההון אל מנכ"ל קרן הרוקחים בינואר 2013 הוא כתב כי הממונה החליט למשוך את בקשתו למנות מנהל מורשה לקרן לאחר בדיקה חוזרת של תפקודה. עם זאת הקרן הונחתה לבצע שורה של פעולות על מנת לתקן את שאר הליקויים שנמצאו. גם בדוח על קרן המשפטנים משנת 2013 נמצאו ליקויים במערך הבקרה הפנימית של הקרן. בפרוטוקול דיון שהתקיים בין ראשי אגף שוק ההון לראשי ההסתדרות ב - 21.4.13 :נכתב "1 :.קופות ענפיות... הציג את ההתנהלות הקלוקלת במספר קופות ואת העובדה שיש ]קטנות[ גופים על סף מינוי מנהל מורשה להם... הסכים שקיימות מספר קופות המתנהלות באופן ציין שאנו מעדיפים לפעול ביחד, על פי עקרונות מוסכמים".]הממונה על שוק ההון[ .בעייתי עוד עולה כי לגבי סוגיית גובה הנכסים המזערי הראוי שבו תחזיק כל קרן, נכתב בפרוטוקול כי "עקרונות שבשיחות קודמות הגענו להסכמה לגביהם:... גודל מינימאלי: צריך להגיע להסכמה לגבי הסכום. ההסתדרות הציעה חצי מיליארד ואנו מעדיפים 5 מיליארד. נתחיל עם סכום באמצע (2-3 ."מיליארד) ונתקדם בהתאם לנסיון בינואר 2013 כתב סגן בכיר לממונה על שוק ההון אל מנכ"ל קרן הרוקחים כי "נוכח שיעור דמי הניהול הגבוהים שגובה הקרן מעמיתיה, בהשוואה לקופות גמל ענפיות דומות, והעלאתם הצפויה בשל העלויות הנוספות הדרושות לתיקון הליקויים הנזכרים, ולשיפור התנהלות הקרן, נבקש את מנכ"ל הקרן להכין תחזית עסקית (תקציב) לשנת 2013... ונבקש את דירקטוריון החברה לתת את דעתו על סבירות המשך פעילותה של הקרן במבנה העלויות הצפוי שלה, נוכח חובת הנאמנות החלה על חברי דירקטוריון החברה, לפעול לטובת עמיתי הקרן. במסגרת הדיון על דירקטוריון הקרן לגבש המלצה שתועבר לבעלי השליטה בקרן, באשר למבנה התאגידי הקיים תוך בחינת חלופות מבניות לרבות מיזוגים אפשריים". בתשובת קרן הרוקחים נכתב: "נפנה את תשומת לב הביקורת כי שיעור דמי הניהול נגזר מהיקף הנכסים המנוהלים. הקרן ביצעה בשנים האחרונות שורה של פעולות להפחתת דמי הניהול - תוך הכנסת תשומות ניהוליות מקצועיות... ולפיכך הקרן סבורה, כי העמיתים לאורך השנים משלמים דמי ניהול דומים, אך מקבלים שירותים מקצועיים רבים יותר. ניתן לראות כי במהלך שלוש השנים האחרונות יש ירידה בדמי הניהול ואנו צופים כי תימשך לאור פעולות התייעלות נוספות... יודגש כי החברה העבירה לפני למעלה משנה לאגף שוק ההון את כל המסמכים הנדרשים המוזכרים בסעיף והן ביצוע צעדים לתיקון הליקויים. לפיכך, למען קבלת התמונה השלמה, נבקש מהביקורת להזכיר לא רק את הביקורת שהופנתה נגד החברה אלא גם את הצעדים בהם היא נקטה בעקבות ביקורת... זאת ועוד, היות שהמעבר בין קרנות ההשתלמות הינו מעבר חופשי לכל חוסך, הרי שאם רוקח מוצא לנכון להיות חבר בקרן ולו רק משום האופי היציב של ההשקעה בקרן כפי שהוזכר... הרי שהדבר נעשה מבחינה חופשית, לרבות, אולי, תשלום דמי ניהול גבוהים יותר ואין לראות בכך משום ליקוי. האמור נכון גם לגבי חופש התאגדות של העמית, היות שככל שחופש ההתאגדות, עומד לעיני העמית בבחירתו לחסוך את כספו באמצעות קרן השתלמות המנוהלת, בין השאר, גם על ידי נציגי איגודו המקצועי, אשר גם לאיגוד זה ההצטרפות הינה מרצון, הרי שאין בכך משום פסול ומשום ליקוי". מוצע כי הרשות תבחן את האפשרויות לייעל את תפקוד הקרנות, בין היתר על ידי איחודן של כמה קרנות קטנות, או לחלופין - מיזוגן לאחת או יותר מהקרנות משרד האוצר 127 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הגדולות. מהלך זה יכול לחסוך בעלויות כפולות הנובעות מפיצול של מנגנוני המטה, היועצים והדירקטוריונים כפי שקיים כיום, ואף לתרום להורדה של העלויות המשולמות לנותני שירותים חיצוניים, בזכות היתרון לגודל. איחוד קרנות עשוי גם להביא לחיזוק הקרן מבחינת סכומי הכסף המנוהלים בה והמשמעויות הנגזרות מכך לעניין יכולתה לעמוד בעלויות האסדרה. בתשובת קרן קל"ע נכתב: "חברתנו בוחנת בכל עת אפשרויות של מיזוג כאמור, ואף קיימה בעניין סדרת פגישות במהלך שנת 2013 ". עם זאת ציינה קרן קל"ע בתשובתה כי מבחינת עומס ההוצאות היום, הקרן נחשבת גדולה דייה כדי להמשיך ולפעול באופן עצמאי. בתשובת קרן ק.ס.מ נכתב: "אין ספק כי לו היה מתאפשר לחברה המנהלת לנהל גם את קופת התגמולים שובל בה עמיתים רק ביוכימאים ומיקרוביולוגים היה הדבר תורם הן להורדת דמי הניהול בקרן ההשתלמות והן להורדת דמי הניהול בקופת התגמולים ובנקודה זו, המלצת המבקר בטיוטת דוח הביקורת היא המלצה מבורכת שיישומה עשוי לתרום משמעותית לרווחת העמיתים". .יציאת המדינה מהחזקותיה בקרנות ההשתלמות .קרנות ההשתלמות הממשל תיות הוקמו כאמור על סמך הסכמים היסטוריים בין המדינה להסתדרות ובשעה שהאסדרה של אגף שוק ההון לא הייתה קיימת. בעשור האחרון התחזקה באופן ניכר האסדרה שמפעיל אגף שוק ההון על הגופים המוסדיים למיניהם, כולל על הקרנות הממשלתיות, ועולה השאלה בדבר הצורך בקיומו של פיקו ח של רשות החברות על אותן קרנות ובדבר תרומתו לתפקודן התקין. יצוין כי לא נמצא שלמדינה יש יתרון או ערך מוסף כלשהו בניהולן של קרנות השתלמות. לא זו אף זו, ההחזקה בקרנות יוצרת למדינה סיכון וחשיפה מיותרים, שכן עמיתי הקרנות עשויים לפתח ציפיות ולהסתמך על כך שבעת משבר יהיה אפשר להיפרע מ"הכיס העמוק" של המדינה. בינואר 2012 הוציא הממונה על שוק ההון דאז למנהלי קופות הגמל מסמך הבהרה בדבר "תמורה במכירת קופות גמל ענפיות". בגוף המסמך מצוינת במפורש עמדת הממונה, הקובעת כי "במכירת קופת גמל ענפית, בין אם בהעברת ניהול הקופה לגוף מנהל אחר ובין אם במכירת אמצעי שליטה בחברה המנהלת, יש לשייך את תמורת המכירה לעמיתים, ולא לבעלי מניות הקופה". עוד מוסיף הממונה כי "לפיכך, לא נאשר העברת אמצעי שליטה של חברה מנהלת בקופת גמל ענפית, או העברת ניהול של קופת גמל ענפית, אשר קיימת בה תמורה, והתמורה אינה משולמת במלואה לעמיתים בלבד". ממסמך ההבהרה עולה כי למדינה אין כבר כל אינטרס להחזיק בקרנות גם בהיבט זה, שכן הקרנות כאמור אינן מהוות כל נכס בידיה ולא תתקבל למדינה כל תמורה או השבחה בגין מכירתן בעתיד. בדוח משנת 2005 ציין מבקר המדינה31 כי "על פי סעיף14 (א) לחוק החברות הממשלתיות, משנמצא שאפשר או רצוי לקדם מטרות של חברה ממשלתית ביתר יעילות, או על ידי גוף אחר, יש מקום לבחון אם יש צורך בקיומה או להביא לפירוקה או להפרטתה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות החברות ומשרד האוצר יחזירו לסדר היום את נושא .__________________ .31 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), "קרנות ההשתלמות שהמדינה שותפה בהנהלתן", עמ 151. 128 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מעורבות המדינה בניהולן של קרנות ההשתלמות ויבחנו, לאחר שמיעת הנוגעים בדבר וביניהם ההסתדרות, אם יש מקום להפרטת זכויות הניהול של קרנות ההשתלמות שבידי המדינה ומהי דרך ההפרטה שתבטיח את כספי העמיתים ותאפשר פיקוח נאות על תהליכי השקעתם". בביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה ב רשות החברות נמצא כי ב - 30.10.13 נכתב ברשות מסמך פנימי שכותרתו "מתווה להעברת החזקות המדינה בחברות המנהלות קרנות השתלמות להסתדרות". במסמך זה פירטה הרשות את מכלול הנסיבות אשר תרמו להגברת המוטיבציה לביצוע מהלך מעין זה ובבסיסן העובדה כי הנסיבות ההיסטוריות של היע דר מאסדר והיעדר שוק שבגינן החזיקה המדינה בקרנות כבר אינן קיימות עוד. במסמך הפנימי קיימת התניה כי מהלך זה יבוצע בתנאי שההסתדרות תחויב בסטנדרטים גבוהים של ממשל תאגידי ועצמאות הדירקטורים, וכי ייקבעו תנאי סף לכשירות המנכ"ל והדירקטורים, מספר מזערי של דירקטורים חיצוניים בדירקטוריון ותנאים נוספים. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם סגן מנהל רשות החברות מר ניסים סלמן בנובמבר 2014 מסר סגן המנהל כי בתקופה הקרובה תכין רשות החברות חוות דעת משפטית למשנה ליועץ המשפטי לממשלה שתנמק את אפשרות יציאתה של המדינה מהחזקתה בקרנות ההשתלמות הממשלתיות ללא מכרז, וזאת לאחר שאגף שוק ההון כבר אישר את היתכנותו של מהלך זה. לדבריו, גם יו"ר ההסתדרות שלח למשרד המשפטים בקשה לפטור ממכרז, אולם לטענת הרשות, עד דצמבר 2014 .לא התקבלה תגובה בעניין ממשרד המשפטים הממצאים שהועלו בדוח זה, הממחישים כי המדינה למעשה אינה נוהגת מנהג בעלים בקרנות אלו, מחזקים את הצורך בבחינה מחודשת של מבנה הקרנות. במבנה החדש יש לכלול מינוי מנכ"ל מקצועי במשרה מלאה, איוש מלא ונאות של הדירקטוריון תוך תגבור הדירקטורים החיצוניים והסרה של ההקלות שמעניק אגף שוק ההון לקרנות אלו בנושא גילוי עסקאות עם צדדים קשורים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאגף שוק ההון יחייב את הקרנות ליידע את העמיתים בצורה ברורה על שינוי עתידי של מבנה הבעלות בהן ועל ההשפעות הפוטנציאליות של שינוי כזה עליהם. בתשובת רשות החברות נכתב כי "בימים אלה נבחן... אופן ההחזקה הרצוי של המדינה בקרנות ההשתלמות והדרכים השונות לייעול ניהולן של הקרנות. כמו כן, נבקש להביא לתשומת לבכם כי רשות החברות הממשלתיות השלימה את הליך הפרטתה של החברה לניהול קרן השתלמות למהנדסים בע"מ בשנת 2008." בתשובת קרן השופטים נכתב כי יש היגיון רבביציאת המדינה מהבעלות על הקרן וכי למעשה מבחינת העמיתים אין כל יתרון לבעלותה של המדינה על הקרן. יציאה זו תקל על הקרנות את מינוי הדירקטורים ותקטין את עלויות הניהול. .סיכום .הליקויים שפורטו בדוח ביקורת זה מעידים על פיקוח ובקרה לקויים של המדינה על הנעשה בקרנו ת שבבעלותה, בייחוד בהתנהלותה של רשות החברות משרד האוצר 129 .:שם הדוח משרד האוצר - קרנות ההשתלמות הממשלתיות מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הממשלתיות. הם גם ממחישים ביתר שאת את העובדה כי הקרנות מנוהלות בפועל על ידי ההסתדרות, וכי המדינה אינה נוהגת בהן מנהג בעלים. נוכח אופיין המיוחד של הקרנות הממשלתיות והממצאים שהועלו בדוח ביקורת זה, ראוי לנקוט צעדים אשר יחזקו את הממשל התאגידי הנוהג בקרנות אלו, בין השאר כדי שאם יוחלט בעתיד על יציאת המדינה מהבעלות עליהן לא ייפגעו עמיתיהן. .