משרד העלייה והקליטה/היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה

 1202 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .מבוא .מדינת ישראל היא ביתו של העם היהודי. תפיסה זו היא אחת מאבני היסוד של מדינת ישראל מאז הקמתה. חוק השבות, התש"י- 1950 (להלן- חוק השבות), שלפיו זכאים לעלות לישראל כל יהודי, צאצאיו 8 ובני זוגם, הוא ביטוי לכך. לפיכך הייתה מדיניותן של ממשלות ישראל מימים ימימה לעודד הגעת עולים למדינת ישראל ולפעול לקליטתם. הגוף העיקרי שעסק בעידוד העלייה לישראל משך שנים היה הסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות)9 . הסוכנות נוסדה על ידי התנועה הציונית כאחד מהמוסדות הלאומיים לפני הקמת המדינה. לאחר הקמת המדינה עוגן מעמד הסוכנות בחקיקה10 , ותפקידיה הוסדרו באמנה שנכרתה בינה ובין ממשלת ישראל בשנת 1954 ובאמנה נוספת משנת 1979 (להלן- האמנה) שהחליפה את האמנה האמורה 11 ,. באמנה אפשרה המדינה לסוכנות למלא כמה תפקידים לרבות "ארגון פעולות העליה בתפוצות והעברת העולים ורכושם לישראל". עיקר מקורות המימון של הסוכנות מבוססים על תרומות מיהדות העולם, והמדינה מעניקה לסוכנות פטור רחב היקף מתשלום מסים12 . פעילות הסוכנות בתחום עידוד העלייה נעשית בעיקר באמצעות שליחים הפועלים בתפוצות. גורם נוסף העוסק בעידוד עלייה הוא לשכת הקשר "נתיב" (להלן - נתיב), אשר ייעודה המרכזי13 הוא לפעול בקרב יהודים וזכאי עלייה במדינות חבר העמים14 (להלן- מדינות חבה"ם) ובקרב יהודים וזכאי עלייה יוצאי מדינות אלה בגרמניה כדי לעודד את עלייתם למדינת ישראל, לסייע להם בכך ולחזק את זיקתם לישראל, לציונות וליהדות15 . בצד הסוכנות ונתיב ובשיתוף פעולה עמם, פועל לעידוד העלייה גם משרד העלייה והקליטה (להלן - המשרד), ואחד מיעדיו הוא עידוד העלייה והגדלת שיעו ר העולים לישראל. את פעולות המשרד בנושא זה אפשר לחלק לפעולות המיועדות לעולה הפוטנציאלי בארץ מוצאו בטרם עלייתו (להלן - עידוד העלייה), כגון מתן תמיכה כספית לארגונים חוץ -ממשלתיים הפועלים בנושא, שאינם הסוכנות או ההסתדרות הציונית העולמית (להלן - הארגונים), ולפעולות המיועדות לעולה לאחר עלייתו, כמו מתן הטבה כספית למטרת דיור בארץ. בשנת 2012 הסתכם התקציב לעידוד עלייה במשרד בכ-37 מיליון ש"ח. יצוין כי בתחום זה נכללו פעולות לעידוד שובם של תושבים חוזרים וכן פעולות המיועדות לעולה לאחר עלייתו. .__________________ .8 לפי המוגדר בסעיפים1 ו-4 .א לחוק השבות 9 הסוכנות היא ארגון יהודי המאגד את הקהילות הציוניות ברחבי העולם, הפועל במדינת ישראל בתחומים שבחר בהסכמת ה ממשלה. את מדיניות הסוכנות קובע חבר הנאמנים שלה, הכולל בעיקר נציגים של ארגונים יהודיים בתפוצות וכן של ארגונים בישראל, בהם נציגים של המערכת הפוליטית, ראשי ערים ואחרים. הסוכנות אינה גוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 נוסח משול[.]ב 10 חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ -ישראל, התשי"ג - 1952. 11 ילקוט פרסומים 2565 ', עמ 2172 . להלן נעסוק בנוסח משנת 1979. 12 סעיף11 .לאמנה 13 'לפי החלטת ממשלה מס 2070 מ- 22.7.07 ': "הרחבת מתכונת פעילות לשכת הקשר 'נתיב במשרד לנושאים אסטרטגיים". 14 כך כונו המדינות בהחלטת הממשלה האמורה. זהו כינוי מקובל לחבר המדינות העצמאיות, המאגד כמה מדינות שנכללו בעבר בברית המועצות, והגדולה שבהן היא רוסיה. נוסף על כך פועל נתיב במדינות הבלטיות (ליטא, לטביה ואסטוניה). 15 נתיב היא יחידת סמך במשרד רא ש הממשלה. ראו גם מבקר המדינה, דוח ביקורת "לשכת הקשר 'נתיב'" ( 2013 '); ראו עוד בהחלטת ממשלה מס 4529 מ- 1.3.09 . משרד העלייה והקליטה 1203 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לפי נתוני המשרד, בשנים 2008- 2012 עלו לישראל 16 כ- 82,700 איש, מהם כ - 69,800 עולים לפי חוק השבות, כ - 8,900 אזרחים עולים 17 וכ- 4,000 קטינים חוזרים 18 (להלן- עולים). בממוצע עלו בשנים אלה כ- 16,500 עולים בכל שנה. כ-38% מהעולים בשנים הללו עלו ממדינות חבה "ם, כ-20% עלו מארצות הברית וכ-12% - .מצרפתנוסף על כך, בשנים אלו הגיעו לישראל כ - 1,900 ילדי עולים נלווים19 וכ- 6,000 בני הפלשמורה20 , הזכאים לסיוע מהמשרד. יצוין כי העלייה לישראל נמצאת במגמת ירידה מאז שנת 1999 , שבמהלכה עלו לישראל כ- 78,000 עולים. כיום רוב היהודים החיים בעולם אינם שרויים במצוקה קיומית המאי צה בהם להגר ממדינתם, והתפיסה הרווחת היא שחלק ניכר מהעולים מגיעים אפוא מתוך בחירה. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר -נובמבר 2013 היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה. נבחנו בין השאר ההיבטים האלה: יחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות והתיאום ביניהן; פעולות המשרד לעידוד העלייה ובכללן התמיכה בארגונים; העסקת פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות; טיסות של עובדי מדינה לחו"ל במימון ארגון לעידוד העלייה. עיקר הביקורת נעשתה במשרד - באגף הבכיר לעידוד עלייה ותושבים חוזרים (להלן - האגף לעידוד עלייה) ובמטה המשרד. גופים נוס פים שנבדקו הם: משרד ראש הממשלה; רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין); המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי); וכמה רשויות מקומיות21 . .יחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות .האמנה קובעת כי לשם תיאום הפעולות בין הממשלה לסוכנות, ובהן פעולות הנוגעות לעידוד העלייה, תוקם ועדת תיאום שחברים בה מספר שווה של נציגי ממשלה ונציגי הסוכנות (להלן - ועדת התיאום). בוועדת התיאום חברים, בין השאר, ראש הממשלה, שרת העלייה והקליטה ויו"ר הנהלת הסוכנות, ובסמכותה למנות ועדות משנה המורכבות מחבריה ומבעלי תפקידים אחרים. במהלך השנים שיתף פעולה המשרד עם הסוכנות בתחומי עידוד העלייה וקליטת העולים בישראל. כך למשל, בתחום עידוד העלייה משווקת הסוכנות בתפוצות תכניות של המשרד המיועדות לעולים פוטנציאליים. הסוכנות גם מארגנת אירועים, שמטרתם לעודד עלייה, ופעמים רבות היא אף מממנת את השתתפות נציגי המשרד באירועים הללו. הסוכנות אחראית .__________________ .16 להגדרת עולה לעניין זה ראו סעיף 2 למבחנים למתן תמיכות של המשרד לארגונים העוסקים בעידוד העלייה לישראל, ילקוט פרסומים 6265 ', עמ 5452. 17 לפי הגדרתהמשרד, אזרח עולה הוא ככלל "מי שנולד בחוץ לארץ להורה אזרח ישראלי והיה זכאי למעמד 'עולה' על פי חוק השבות אלמלא היה אזרח ישראלי". 18 לפי הגדרת המשרד, קטין חוזר הוא ככלל "מי שהורד מישראל לחו"ל ע"י הוריו לפני היותו בן 14 שנים ושב לישראל לישיבת קבע בגיל17 ומעלה". 19 לפי הגדרת המשרד, ילד עולים נלווה הוא ככלל "מי שנכנס לישראל יחד עם הורה/ים שקבלו מעמד עולה או הצטרף להורים בעלי מעמד עולה... גילו ביום הכניסה לישראל עד 18 ...שנה וקיבל ממשרד הפנים מעמד של 'תושב קבע' או מעמד 'תושב ארעי'". 20 באתיופיה נמצא ריכוז של צאצאי יהודים המכונים פלשמורה שאינם זכאים לעלות לישראל לפי חוק השבות, שכן בני משפחותיהם בדורות הקודמים התנצרו. כניסתם של בני הפלשמורה לישראל היא לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב- 1952 ., על פי סדרת החלטות ממשלה בנושא 21 .בדוח ביקורת זה לא נבדקה הפעילות של נתיב 1204 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 גם לפתיחת "תיק עלייה" בחו"ל לאדם המעוניין לעלות לישראל (הכולל את המסמכים הנדרשים לקביעת זכאותו לעלות לישראל), וכן להעברת המסמכים לרשות האוכלוסין לצורך קביעת הזכאות. להלן הפרטים המלמדים על שבמהלך השנים האחר ונות נשחקו ההסדרים בין הממשלה והסוכנות שהוסכם עליהם באמנה. .השינוי האסטרטגי של הסוכנות והשלכותיו על שיתוף הפעולה עם הממשלה .הפרדיגמה החדשה בשנים האחרונות החל בסוכנות ובממשלה תהליך של חשיבה מחודשת בעניין תפקידיהן ובעניין מהות היחסים של מדינת ישראל עם היהודים בתפוצות. במסגרת זו התגבשה התפיסה, שלפיה על המדינה לפעול לשימורו ולחיזוקו של העם היהודי ולהבטחת המשכיותו22 (להלן- הפרדיגמה החדשה). הפרדיגמה החדשה מתבססת על נתונים המלמדים על שחיקתה המתמדת של הזהות היהודית בקרב יהודי התפוצות ועל ערעור זיקתם לישראל, ומכאן גם על ירידה בריבוי הדמוגרפי של היהודים בעולם, בין השאר בגלל התבוללות. בה בעת גברה ההכרה בחוסנה ובמרכזיותה של מדינת ישראל כריכוז היהודי הגדול ביותר, המאפשר לה לפעול לחיזוק הזהות היהודית והקשר של היהודים לישראל23 . 1. ביוני 2008 נידונה הפרדיגמה החדשה בישיבה של ועדת התיאום, והוצג מתווה להקמת ועדת היגוי משותפת לממשלה ולסוכנות בעניין חיזוק הקשר בין המדינה לבין יהודי התפוצות. בספטמבר 2008 החליטה הממשלה להסמיך את ראש הממשלה ואת יו"ר הסוכנות להקים ועדת היגוי להעמקת הקשר בין מדינת ישראל ויהודי התפוצות; על הוועדה הוטל לגבש תכנית לחיזוק זהותם היהודית של היהודים בקהילות בתפוצות ולחיזוק הקשר בין קהילות אלה למדינה24 . על פי החלטת הממשלה נדרשה הוועדה להגיש את המלצותיה לוועדת התיאום עד יוני 2009. 2. לאור החלטת הממשלה ולצורך גיבוש התכנית שנדרשה ועדת ההיגוי להגיש, ביקשו הממשלה והסוכנות מ המכון למדיניות העם היהודי (מיסודה של הסוכנות היהודית לא"י) בע"מ (להלן - המכון)25 להגיש לממשלה נייר מדיניות, הממליץ כיצד עליה לפעול לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות ולהעמקת הקשר בין ישראל ובין היהודים בעולם (להלן - נייר המדיניות). בנובמבר 2009 הוגש נייר המדיניות לממשלה ולסוכנות, אחרי שימים ספורים קודם לכן הוצגו עיקריו בוועדת התיאום. המלצותיו העיקריות היו כי הממשלה תפעל לאפשר לכל צעיר .__________________ .22 ראו למשל דברי ראש הממשלהדאז למושב חבר הנאמנים של הסוכנות היהודית מ- 22.6.08 .www.pmo.gov.il/mediacenter/speeches/pages/speechagency220608.aspx . .23 ראו המכון למדיניות העם היהודי (מיסודה של הסוכנות היהודית לא"י) בע"מ, "ערבות, אחריות ושותפות - הצעת מדיניות לממשלת ישראל בעניין חיזוק הזהות היהודית והעצמת הקשר עם ישראל בקרב צעירים יהודיים ברחבי העולם" (נובמבר 2009 .) 24 'החלטת ממשלה מס 4135 מ- 28.9.08 . 25 המכון הוא חברה ללא כוונת רווח מיסודה של הסוכנות. הוא פועל במתכונת של צוותי חשיבה במטרה "לתרום לשגשוגם של העם היהודי והציביליזציה היהודית", והוא מפרסם סקירות וניירות עמדה בעניין יהדות העולם וישראל. משרד העלייה והקליטה 1205 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 וצעירה יהודים בני 35-15 לבקר בישראל פעם אחת לפחות במסגרת תכניות ייעודיות; תפעל להפצת התרבות היהודית והישראלית והשפה העברית בקרב יהודים בעולם; תסייע למערכות החינוך היהודי בעולם. בנייר המדיניות הוצע מתווה לתכנית חומש שהממשלה תיזום את יישומה, ואף תזמין את יהדות התפוצות להיות שותפה למימושה. לפי המתווה, התקציב הנדרש מהממשלה יעמוד על כ-900 מיליון דולר בחמש שנים, וחלקם של ארגונים, קהילות ותורמים יהיה כ-800 .מיליון דולר יצוין כי אף קודם להחלטת הממשלה בעניין העמקת הקשר עם התפוצות הייתה הממשלה מעורבת בהקמת מסגרות לחיזוק הזהות היהודית והזיקה לישראל, והשקיעה במימונן בשיתוף יהדות התפוצות26. 3. ביוני 2010 הציג המכון את הפרדיגמה החדשה לפ ני בעלי תפקידים במשרד ראש הממשלה, ובהם מנכ"ל המשרד דאז, מר איל גבאי, ומזכיר הממשלה דאז, מר צבי האוזר (להלן - מזכיר הממשלה לשעבר). ביוני 2011 הציגו נציגי המכון סקירה בעניין לפני הממשלה, ובינואר ובמאי 2012 נידונה הפרדיגמה החדשה בוועדת משנה של ועדת העלייה והקליטה של הכנסת. נמצא כי בחלוף חמש שנים מאז שהועלה הצורך בהעמקת הקשר עם יהודי התפוצות, ובחלוף שנתיים מאז שהוצגו הפרדיגמה החדשה ונייר המדיניות בנידון, עדיין לא קיבלה הממשלה החלטה בדבר עמדתה לדברים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר משרד ראש הממשלה כ י במהלך השנתיים האחרונות הוביל מזכיר הממשלה תהליך התייעצות משותף למשרד ראש הממשלה ולסוכנות, הבוחן את הפעולות שיש לנקוט כדי להתמודד עם השינויים בעולם היהודי. לדבריו בימים אלה מבשיל המהלך, ונמצא בשיאם של עבודת מטה מקצועית ושל דו -שיח של הממשלה עם נציגי העם היהודי בתפוצות. עוד מסר שבמטרה לבחון מגוון כיווני פעולה יזם משרד ראש הממשלה, בשיתוף הסוכנות, סדנת עבודה בנושא. הסדנה התקיימה בנובמבר 2013 בהשתתפות אנשי מקצוע ממשרדי הממשלה, מובילי דעת קהל בעולם היהודי וראשי ארגונים ומוסדות יהודיים בולטים. אי-תיאום עם המשרד בהכנת התכנית האסטרטגית של הסוכנות על רקע התהליכים הללו גיבשה הסוכנות תכנית אסטרטגית חדשה (להלן - התכנית האסטרטגית) שביטאה את רעיונות הפרדיגמה החדשה. התכנית, כפי שהוצגה בוועדת התיאום באוקטובר 2010 , שמה לה ליעד, בין השאר, להרחיב את משמעותה של ישראל בזהותם היהודית של צעירים יהודים ברחבי העולם, ולהגדיל את מספר היהודים שיבחרו לעלות לישראל, בעיקר באמצעות תכניות חינוכיות ותכניות המאפשרות להם לבקר בארץ. הסוכנות עיגנה בתכנית את המשך מחויבותה לעידוד העלייה. עם זאת, פעולותיה ייעשו מתוך הכרה במציאות שבה העלייה היא בחי רה חופשית המתבססת על זהות יהודית, על שייכות לעם היהודי ועל היכרות עם החיים בישראל, ולכן חשוב להתמקד ביצירת זהות יהודית ותחושת שייכות לעם היהודי. .__________________ .26 כגון תכניות "מסע" ו"תגלית". לפי האמור בנייר המדיניות, בשנת 2008 הקצתה הממשלה כ-46 מיליון דולר, ויהדות התפוצות השקיעה כ -80 מיליון דולר במסגרות השונות לחיזוק הזהות היהודית והזיקה לישראל בתפוצות. החלטת הממשלה בעניין משקפת ניסיון להביא למדיניות מסודרת של השקעה אסטרטגית בעתיד העם היהודי. 1206 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 באותה עת קוצץ תקציב הסוכנות על רקע המשבר הכלכלי העולמי. לפיכך החליטה הסוכנות לצמצם את המימון שהיא מקצה לפעילויות שונות, חלקן בשיתוף הממשלה. מצב זה חייב את הממשלה להגדיל את תקציבה לטובת אותן פעילויות כדי להמשיך לקיימן. הועלה כי הגורם הממשלתי שהשתתף בתהליך התכנון האסטרטגי בסוכנות היה נציג מטעם משרד ראש הממשלה. לא נמצא שמשרד ראש הממשלה פעל בתיאום עם משרד העלייה והקל יטה בתהליך התכנון או שעדכן אותו לגביו במהלכו, אף שלמשרד האחריות הממשלתית לחלק מתחומי הפעילות העיקריים של הסוכנות, ובהם עידוד העלייה27 . . פעילות לוקה בחסר של מנגנוני התיאום בין הממשלה לסוכנות .כאמור, ועדת התיאום שהוקמה מכוח האמנה היא הגורם האחראי לתיאום הפעולות בין הממשלה לסוכנות. ואולם, עולה כי הלכה למעשה הוטל התיאום על גורמים אחרים (לעתים כאלה שהוקמו אד-הוק). להלן הפרטים: 1. על רקע העיסוק בפרדיגמה החדשה, בשנת 2008 , עלתה לדיון גם סוגיית שיתוף הפעולה הנדרש בין הממשלה לבין הסוכנות. לפיכך החליטה הממשלה בפברואר 200928 כי עד יוני 2009 יבחנו הממשלה והסוכנות יחדיו את הנושאים שבהם עוסקת הסוכנות באמצעות צוות משותף (להלן - הצוות המשותף). צוות זה ימליץ על "נושאי הליבה שבהם תתמקד ותעסוק הסוכנות בתחומי עידוד העלייה, החינוך היהודי ציוני והקשר עם הקהילות היהודיות בתפוצות". ההחלטה קבעה גם כי המלצות הצוות יובאו לאישור ועדת התיאום. לא נמצא כי הצוות המשותף הציג לפני ועדת התיאום המלצות להמשך שיתוף הפעולה בין הממשלה לסוכנות, כפי שקבעה החלטת הממשלה בנושא. זאת ועוד, לאור האחריות שיש למשרד בנושא עידוד העלייה, אשר היה אחד הנושאים שהצוות אמור היה להמליץ בעניינו, ניתן היה לצפות שמשרד ראש הממשלה, שהוביל עם הסוכנות את פעילות הצוות המשותף, יצרף לצוות גם נציג מטעם משרד העלייה והקליטה, אולם לא נמצא כי הדבר נעשה. 2. ביוני 2012 , בישיבה של ועדת התיאום, ציין מזכיר הממשלה לשעבר כי מתנהל דו-שיח בין הסוכנות לממשלה "בכל הקשור למתווה העתידי של הסוכנות העוברת תהליך של הגדרה מחדש במציאות של תקציב מוגבל וצרכים משתנים של מדינת ישראל והעם היהודי בתפוצות". .__________________ .27 יצוין כי לאחר מכן, במהלך החודשים יוני 2010 - פברואר 2011 , אישר חבר הנאמנים של הסוכנות בכמה החלטות את עקרונות התכנית האסטרטגית וכן שינויים ארגוניים בסוכנות, שכללו סגירת מחלקות והעברת תחומי פעילותן ליחידות אחרות. במהלך תקופה זו אף הציגה הסוכנות את התכנית בפני ועדת התיאום. 28 החלטתממשלה מס' 4502 מ- 19.2.09. משרד העלייה והקליטה 1207 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בירור שעשה משרד מבקר המדינה בדבר הדיונים בעניין זה העלה כי בשנים האחרונות היו פגישות עבודה בין בעלי תפקידים במזכירות הממשלה ובאגף פנים, תכנון ופיתוח במשרד ראש הממשלה לבין הסוכנות, ואלה עסקו בהסדרת חלוקת התפקידים בין הממשלה לבין הסוכנות ובתכנית האסטרטגית של הסוכנות. סדרי המינהל התקין מחייבים את הרשות השלטונית לתעד את פגישותיה, את דיוניה ואת החלטותיה. התיעוד תורם לקיום סדור של הליכי חשיבה ותכנון, להבניה של שיקול הדעת, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר ובטווח הארוך. כמו כן משמש התיעוד למעקב אחר השגת היעדים שנקבעו ולהפקת לקחים29 . בביקורת לא נמצא כי הדיונים האמורים תועדו. כמו כן, לא נמצא שמשרדראש הממשלה הגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים בהם מטעמו, ולא קבע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר משרד ראש הממשלה כי במהלך השנתיים האחרונות הוביל מזכיר הממשלה תהליך התייעצות משותף למשרד ראש הממשלה ולסוכנות, שבמסגר תו נבחנו השפעותיו של שינוי האסטרטגיה של הסוכנות על פרויקטים משותפים עם הממשלה, וכן הפעולות שיש לנקוט כדי להתמודד עם השינויים בעולם היהודי. כמו כן הוסדרו חלוקת התפקידים ויחסי העבודה בין הממשלה לסוכנות בדבר כמה מיזמים משותפים: מינהל הסטודנטים, אולפני עברית וכפרי נוער. משרד ראש הממשלה מסר כי בימים אלה מבשיל המהלך, ונמצא בשיאם של עבודת מטה מקצועית ושל דו-שיח שמנהלת הממשלה עם נציגי העם היהודי בתפוצות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד ראש הממשלה להגדיר את סמכויותיהם של המשתתפים מטעמו בדיונים עם הסוכנות, לקבוע מטרות, יעדים ולוחות זמנים לעבודתם ולתעד דיונים אלה. 3. במרץ 2013 הקימו מנכ"ל משרד העלייה והקליטה דאז ומנכ"ל הסוכנות צוות לתיאום הפעילות המשותפת של שני הגופים. נקבע כי הצוות יתכנס פעם בשבועיים. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2013 , התכנס הצוות לדיון פעם אחת בלבד, באפריל 2013 . בסיכום הדיון צוינה רשימת הנושאים שעמדו על הפרק, אך לא עלה ממנו כי הם נידונו לגופו של עניין, וממילא לא נמצאו החלטות לגביהם. לטענת המשרד, הצוות לא התכנס מאז בשל חילופי אישים שהתבצעו הן בסוכנות הן במשרד. 4. כאמור, האמנה קבעה כי ועדת התיאום הוקמה לצורך תיאום הפעולות בין הסוכנות לממשלה. .__________________ .29 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 '), עמ346. 1208 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יוצא אפוא כי הלכה למעשה הוטל התיאום על גורמים אחרים, לעתים כאלה שהוקמו אד-הוק, דוגמת הצוות המשותף שהוקם בעקבות החלטת הממשלה. פעילותה של ועדת התיאום התרוקנה מתוכֶן, ובשנים שנבדקו, 2012 -2010 , התכנסה ועדת התיאום פעם אחת בשנה, אף שבאמנה נקבע כי עליה להתכנס שלוש פעמים בשנה לפחות. .תיאום לוקה בחסר בין המשרד לסוכנות .כאמור, לפי האמנה אחד מתפקידי הסוכנות הוא ארגון פעולות העלייה בתפוצות. האמנה קובעת כי בכל התחומים, שעליהם היא חלה, תפעל הסוכנות על יסוד תכניות שהממשלה הסכימה עליהן מראש או על יסוד תכניות שוועדת התיאום המליצה עליהן. נמצא כי בין המשרד והסוכנות התגלעו מחלוקות מהותיות שלא נפתרו, בין השאר, על רקע פעילותה המועטה של ועדת התיאום. להלן הפרטים: 1. היקף פעילותה של הסוכנות בנושא עידוד העלייה מאז שאושרה התכנ ית האסטרטגית: לטענת המשרד , הסוכנות אינה מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה, מערך השליחים ותשתיות העלייה של הסוכנות צומצמו מאוד, ותקציבי פעילותה לעידוד העלייה קוצצו דרסטית. מנגד טוענת הסוכנות כי היא אכן מממשת את אחריותה בהתאם לאמנה. עוד טענה כי מניין השליחים העוסקים בתחום גדל מכמה עשרות לכמה מאות (שכן בעבר הוכשרו שליחים בודדים לעסוק בעלייה, ואילו כעת כל שליחי הסוכנות מקבלים הכשרה מקצועית בנושא), והוגדלו המשאבים לתכניות שהסוכנות מאמינה שהן תורמות לעידוד העלייה30. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול ליישוב המחלוקת עם הסוכנות ולהסדרת קשרי העבודה ביניהם, לרבות שיתוף במידע רלוונטי. 2. : החזרת אזרחים ישראלים המתגוררים בחו"ל ככלל, האחריות הממשלתית להחזיר לישראל את אזרחיה המתגוררים בחו"ל ולסייע בשמירת הקשר של המדינה עמם מוטלת על המשרד. לא נקבע באמנה כי תפקיד זה בתחום פעילותה של הסוכנות. נמצא כי באוקטובר 2012 החלה הסוכנות להפעיל צוות משימה בנושא ישראלים בתפוצות, שתפקידיו הם: חיזוק הקשר ביניהם לבין מדינת ישראל; הידוק הקשרים בין קהילות הישראלים בתפוצות לבין עצמן; והעצמת הק שרים בין הישראלים לבין הקהילות היהודיות במקום מושבם. לטענת המשרד, פעילותו של צוות המשימה נעשית שלא על דעתו. בעקבות זאת פנה באותו החודש מנכ"ל המשרד דאז אל מנכ"ל משרד ראש הממשלה והתריע בפניו כי הפעילות האמורה אינה עולה בקנה אחד עם חלוקת התפקידים שנקבעה באמנה ועם .__________________ .30 לגבי תיאום לוקה בחסר עם הסוכנות ראו גם מבקר המדינה, "לשכת הקשר 'נתיב'", לעיל הערה 15 ', עמ 22-21 ,27. משרד העלייה והקליטה 1209 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 חלוקת העבודה בין הסוכנות למשרד הנהוגה זה שנים. מנכ"ל המשרד הוסיף כי הוא מבקש את התערבותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה בעניין זה, כגורם המתכלל והמנחה את הפעילות הממשלתית. מנכ"ל משרד ראש הממשלה השיב למנכ"ל המשרד כי הוא ביקש ממנכ"ל הסוכנות שיקפיד לתאם את פעולות הסוכנות עם כל הגורמים הממשלתיים, לרבות המשרד. בספטמבר 2013 סיכמו מנכ"ל המשרד ומנכ"ל הסוכנות כי בעניין הפעילות בקרב אזרחים ישראלים בחו"ל קיים צורך בתיאום בין שני הגופים ובעבודה משותפת שלהם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות כי היאפועלת שנים רבות בתחום של ישראלים בחו"ל במטרה לחזק את זיקתו של הדור הצעיר בקרבם לישראל. עם תחילת היזמה הנוכחית הוזמנו כל משרדי הממשלה הרלוונטיים להשתתף בה, ונציגי משרדי הפנים, החוץ והתפוצות נענו להזמנה והשתתפו בדיונים לגביה, אולם המשרד לא נענה להזמנה. בפגישה בין מנכ"ל המשרד ומנכ"ל הסוכנות בספטמבר 2013 סוכם שכינוס, שעתיד להתקיים בנושא זה, יתואם עם המשרד. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 מסר המשרד כי "הסוכנות לא אמורה לטפל בישראלים, והנושא לא בסמכותה של הסוכנות". לדעת משרד מבקר המדינה, מחלוקת מסוג זה מחזק ת את הצורך בבחינת חלוקת התפקידים בין הממשלה לסוכנות. כשמדובר בעניינים עקרוניים, ראוי שהם יוסדרו בוועדת התיאום או באמצעות ועדת משנה מטעמה. 3. : פעולות המשרד לעידוד העלייה שלא באמצעות הסוכנות עד אמצע שנות האלפיים נעשתה הפעילות לעידוד העלייה בחו"ל ברוח האמנה באופן בלעדי על ידי הסוכנות. בשנת 2005 החלה הממשלה לתקצב (באמצעות תמיכות) פעילות של ארגונים נוספים העוסקים בעידוד העלייה, ומשנת 2008 הוטלה האחריות לנושא תקצוב הארגונים על המשרד (על פעילות זו ראו להלן). 4. : הסכם של הסוכנות עם צד שלישי באמנה נקבע כי הסוכנות "רשאית לשתף בפעולותיה גם מוסדות אחרים ובלבד שלא תאצול... מתפקידיה על פי אמנה זו ולא תסמיך כל גוף או מוסד לבצע את תפקידיה... ללא הסכמתה, המוקדמת בכתב של הממשלה". באוגוסט 2008 חתמה הסוכנות על הסכם (להלן- ההסכם) עם ארגון העוסק בעידוד העלייה (להלן - ארגון א')31:. להלן הפרטים (א) בהסכם נקבע כי שני הארגונים ישתפו פעולה לקידום העלייה מצפון אמריקה, וכי לארגון א' תהיה "אחריות תפעולית עיקרית לשיווק וקידום" שיתוף הפעולה. עוד נקבע כי כל צד מהצדדים להסכם יגלה לאחֵר באופן מלא את המצב העדכני של קשריו עם ישויות ממשלתיות לגבי העלייה מצפון אמריקה וקליטתה, ויתייעץ עם הצד האחר מראש "על מנת שיוזמות עתידיות עם ישויות ממשלתיות בקשר לעלייה וקליטה מצפון אמריקה יתבצעו במשותף". נקבע גם כי כל המידע בנוגע לעולים מצפון אמריקה, הנמצא בארגון אחד, יעמוד גם לרשות הארגון האחר, לרבות מידע לגב י שינוי מעמדם האזרחי של העולים, המתרחש בישראל. עוד נקבע כי ארגון א' יתכנן סמינרים לעלייה, ויוציא אותם לפועל בשיתוף פעולה .__________________ .31 ארגון א' הוא מוסד ללא כוונת רווח הרשום בארצות הברית ובישראל (כחברה לתועלת הציבור). הארגון הוקם בשנת 2002 על ידי יהודים אמריקנים במטרה לעודד את העלייה מארצות הברית ומקנדה. 1210 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .עם הסוכנות, וכי תוטל עליו האחריות לארגן את כל טיסותיהם של העולים מצפון אמריקה הסוכנות הסכימה כי שיתוף הפעולה שלה עם ארגון א ' ימּותָג כ פעילות של ארגון א ', וכי תהליך הגשת הבקשה של מי שמעוניין לעלות לישראל ופונה לסוכנות וכן טיסות שמממנת הסוכנות לעולים יקבלו מיתוג משותף. עוד נקבע בהסכם כי הסוכנות תשלם לארגון א' כ-4.4 מיליון דולר בגין פעילותו עד ספטמבר 2008 , וכי מאותה העת תשלם לו600 דולר בגין כל עולה מצפון אמריקה, נוסף על מימון עלות הטיסה של העולה לארץ. כפי שיפורט בהמשך, ארגון א' מקבל תמיכה מהמשרד בגין עולים המגיעים באמצעותו. מכך יוצא שעבור העולים מצפון אמריקה מקבל הארגון מימון הן מהסוכנות הן מהממשלה. נמצא כי מאז חתימת ההסכם, בכל הכרוך בעלייה מצפון אמריקה, נכנס ארגון א' לנעליה של הסוכנות, ובכלל זה בעניין ארגון הפעולות לעידוד העלייה ובעניין איסוף מסמכים הנדרשים להכנת "תיק עלייה" לאדם המעוניין לעלות לישראל32 . כך, ככלל, העולים מצפון אמריקה עולים באמצעות ארגון א'. יוצא אפוא כי לכאורה הואצל תפקיד של הסוכנות לצד שלישי, זאת ללא הסכמת הממשלה מראש ובכתב, כנדרש. (ב) עוד נמצא כי רק כעבור למעלה משנתיים, באוקטובר 2010 , בפגישה של בעלי תפקידים במשרד ראש הממשלה עם מנכ"ל הסוכנות בעניין נושאים שונים הנוגעים לסוכנות, הועלה גם עניין ההסכם בינה לבין ארגון א'. בפגישה סוכם עם הסוכנות כי ההסכם לא יחודש אוטומטית, וכי הנושא יידון עם משרד העלייה והקליטה. לא נמצא כי משרד ראש הממשלה, שידע על ההסכם, פעל מול הסוכנות כדי שתציג את ההסכם לפני ועדת התיאום, כך שהממשלה תוכל לבחון את ההסכם בין הסוכנות לארגון א' ולגבש את עמדתה לגביו על פי עקרונות האמנה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות: "ההסכם... הינו הסכם לשיתוף פעולה שאינו מצריך את הסכמתה המוקדמת בכתב של הממשלה. בכל מקרה הממשלה מודעת היטב להתקשרות זו... לעמדתנו הממשלה אינה נדרשת לבחון את ההסכם לפרטיו". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד ראש הממשלה כי בדיון שנערך עם הסוכנות באוקטובר 2010 הונחתה הסוכנות שלא לחדש את ההסכם עם ארגון א' עד תיאום הנושא עם משרד העלייה והקליטה. עוד מסר משרד ראש הממשלה כי אם הניח המשרד שההסדר בין הסוכנות לארגון א' אינו תואם את מטרות הממשלה, היה עליו לפעול לקיום דיון בעניין, שכן האחריות לנושא מופקדת בידיו בהיותו המשרד המעניק תמיכות לארגון א'. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד ראש הממשלה הוא הגוף המוביל את התיאום של הממשלה מול הסוכנות ברמה האסטרטגית, ולו שמורה האחריות מטעם הממשלה לתאם את כינוס ועדת התיאום. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהממשלה, או מי מטעמה, תבחן את ההסכם ותגבש את עמדתה אם הוא עולה בקנה אחד עם האמנה. .__________________ .32 .למעט הסמכות להעביר את "תיק העלייה" לרשות האוכלוסין משרד העלייה והקליטה 1211 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . . מהמקובץ עולה כי בשנים האחרונות חלוקת העבודה בין המשרד לבין הסוכנות לוקה בחסר. במקום שיתוף הפעולה הנדרש בהתאם לעקרונות האמנה ה יא מאופיינת במחלוקות לא פתורות העלולות לפגוע בעידוד העלייה. זאת ועוד, פעילותה של ועדת התיאום - המנגנון המרכזי לתיאום בין הסוכנות לממשלה - רוקנה הלכה למעשה מתוכֶן. בתשובתה מאוקטובר 2013 מסרה הסוכנות כי ככל שהיו מחלוקות הן יושבו במסגרת פגישה משותפת שהתקיימה בספטמבר 2013 בין מנכ"ל הסוכנות למנכ"ל המשרד "וסוכם על שיתוף פעולה ותיאום הדדי בכל הממשקים בין הגופים". משרד מבקר המדינה מעיר כי מסיכום הפגישה עולה שהסוכנות והמשרד אמנם סיכמו על חידוש הפגישות של צוות התיאום ועל הצורך בשיתוף פעולה בכמה נושאים שעלו לדיון בפגישה, אך לא עלה שיושבו המחלוקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לגבש את עמדתה בכל הנוגע לחלוקת התפקידים בין הסוכנות היהודית והממשלה בתחום עידוד העלייה ולשיתוף הפעולה בין הסוכנות והמשרד ולהביאה לפני ועדת התיאום. ללא הסדרתם של נושאים אלו עלול להיפגע הטיפול בעידוד העלייה ובתחומים אחרים, שבהם נדרש שיתוף פעולה בין המשרד לסוכנות. .יחסי העבודה בין המשרד לבין משרד ראש הממשלה .היות שלמשרד ראש הממשלה ולמשרד תחומי פעילות שבהם לשניהם יש עניין, נדרש שהם יפעלו בהם בתיאום הדדי ובשיתוף פעולה לפי הצורך. כאמור לעיל33 , בביקורת הועלו מקרים שבהם לא פעלו משרד ראש הממשלה והמשרד בתיאום ובשיתוף בנושאים שבהם היה לשני המשרדים עניין. על משרד ראש הממשלה ועל משרד העלייה והקליטה להסדיר את יחסי העבודה ביניהם בתחומים שבהם לשניהם יש עניין. .__________________ .33 ."למשל בפרק "פעילות לוקה בחסר של מנגנוני התיאום בין הממשלה לסוכנות 1212 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עידוד העלייה באמצעות מיקור חוץ .פעילות המשרד לעידוד העלייה נעשית בכמה דרכים: המרכזית שבהן היא מתן תמיכה לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ,לארגונים שאינם מוסדות ממוסדות המדינה העוסקים בעידוד העלייה. בסעיף זה נקבע כי הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור יחולקו בין ארגונים דומים לפי מבחנים שוויוניים שיפורסמו. בכל אחת מהשנים 2012 -2010 הסתכמו תמיכות אלה בכ-17.8 מיליון ש"ח. דרך נוספת היא תקצוב ישיר, כמו מימון העסקת פרויקטורים לליווי עולים ברשויות המקומיות34 ; עוד פועל המשרד באמצעות רכישת שירותים בהתקשרות חוזית המוסדרת בעיקר בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , והתקנות לפיו35 . .נוסף על כך הוא משתתף באירועים לעידוד העלייה בישראל ובחו"ל .חלוקת כספי התמיכות .עד אמצע שנות האלפיים ביצעה הסוכנות את הפעילות לעידוד העלייה. בשנת 2005 החליטה הממשלה36 כי משרד ראש הממשלה יקצה20 מיליון ש"ח לתקצוב פעילות לעידוד העלייה באמצעות מתן כספי תמיכות לארגונים המפעילים מערך של הכנה לעלייה. שיטת התמיכה שנקבעה הייתה כך שהתקציב המשמש את הארגון הנתמך גבוה יותר מהתקציב שמקצָה לו לשם כך הממשלה, והארגון מממן את חלקו ממקורותיו, שאינם ממשלתיים. יוצא אפוא כי הממשלה החליטה כי הפעילות לע ידוד העלייה תבוצע לא רק על ידי הסוכנות אלא גם באמצעות הארגונים הללו, בדומה למיקור חוץ של שירותים חברתיים אחרים שהמדינה החליטה עליו. בשנת 2007 החליטה הממשלה 37 כי משנת 2008 תופקד האחריות לחלוקת התמיכות בידי המשרד. אחד התנאים שנקבעו לקבלת תמיכה היה כי הארגון נותן מענק כספי לעולה, והמענק מוכר כהוצאה ישירה של הארגון לצורך קביעת גובה הזכאות של הארגון לתמיכה. בפועל, הארגון היחיד שעמד בתנאי התמיכות בשנים 2010 -2009 , ובכלל זה מתן מענק לעולים כאמור, היה ארגון א', הפועל לעידוד העלייה מארצות הברית, מקנדה ומבריטניה. לאור מצב זה סבר המשרד כי יש לשנות את הקצאת המשאבים לעידוד העלייה כך שהם יופנו גם לעידוד עולים ממדינות אחרות שעלו באמצעות ארגונים שלא נתנו מענקים. בהתאם, במבחני התמיכות לשנים 2012 -2011 לא נדרש ארגון, שעמד בתנאי המבחן, לתת מענק כספי לעולה. .__________________ .34 ראו להלן בפרק הדן בפעילות פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות. 35 ,למשל, מט"י ראשון לציון מפעיל עבור המשרד שירות ייעוץ עסקי וייעוץ בנושאי מיסוי המיועדים לעידוד העלייה ולחזרתם לישראל של תושבים חוזרים. בשנת 2012 היה תקציב שירות הייעוץ כ- 800,000 ש"ח, ולקבלת ייעוץ פנו בשנה זו כ- 1,200 איש, מהם כ-240 ,עולים פוטנציאליים שלהערכת מפעילי השירות כ -70 מהם עלו לארץ. הייעוץ פועל באחריות אגף יזמות עסקית במשרד, והוא לא נבדק במסגרת הביקורת. 36 סעיף6 'בהחלטת ממשלה מס 4089 מ- 9.8.05 '; החלטת ממשלה מס 4417 מ- 20.11.05. 37 'החלטת ממשלה מס 2385 מ- 23.9.07 . משרד העלייה והקליטה 1213 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מנתונים שמסרו המשרד ומשרד ראש הממשלה עולה כי בשנים 2012 -2005 קיבל ארגון א', שפעל רק בצפון אמריקה ואחר כך גם בבריטניה, כ- 107.6 מיליון ש"ח מתוך כלל התמיכות, בסך 113.2 מיליון ש"ח (כ - 95% ) שקיבלו הארגונים במסגרת מבחני התמיכות. יצוין כי באזורים גאוגרפיים אלה נמצאים כ - 78% מאוכלוסיית היהודים בתפוצות 38 . עוד עולה מהנתונים כי גם לאחר השינוי במבחני התמיכות בשנת 2011 קיבל ארגון א' בשנת 2012 את רובו המכריע של תקציב התמיכות - כ- 91% . את יתר התמיכות קיבלו ארבעה ארגונים נוספים. כלומר השינוי במבחני התמיכה הביא לשינוי קטן בהקצאת התקציב בין הארג ונים השונים39. האפקטיביות במתן התמיכות בשנת 2009 קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיה 40 שלפיה נדרש משרד ממשלתי, בבואו לקבוע את אופן המימון של גוף מסוים, לשקול את מאפייני הפעילות שהוא מבקש לממן, כדלהלן: ככל שהפעילות מוגדרת ומכוונת על ידי המדינה וככל ששיקול דעתו של הגוף מבצע הפעילות מוגבל, כך פוחתת הזיקה לשימוש בשיטת התמיכות, וגוברת הזיקה לשימוש בשיטה של מימון הפעילות באמצעות רכישת שירותים בהתקשרות חוזית; בדומה, ככל שהיזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומה הם של המשרד, כך תפחת הזיקה לשימוש בשיטה של מימון הפעילות באמצעות תמיכות. לעומת זאת, נקבע בהנחיה האמורה כי אם היזמה לפעילות והאינטרס העיקרי לקיומ ה הם של הגוף מבצע הפעילות, מצביע הדבר לכיוון זיהוי המימון כתמיכה. לפי שיטת מתן תמיכות המשרד אינו יוזם את הפעילות, ויש לו יכולת מוגבלת לקבוע את צביונה ואת המגזר שבו היא תתבצע, שכן אלה מותנים בפעילותם של הארגונים העוסקים בתחום41. נוסף על כך, שיטה זו עלולה להגביל את יכולת המשרד להקצות משאבים בהתאם לפעילות הסוכנות, שכאמור פועלת גם היא לעידוד העלייה. להלן פרטים בדבר אפקטיביות מתן התמיכות. מיצוי ח סר של פוטנציאל העלייה לפי חתך גאוגרפי הקצאה יעילה של משאבים המיועדים לעידוד העלייה אמורה להתבסס בין השאר על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות, ולהלום את פוטנציאל העלייה מכל אחת מהמדינות. .__________________ .38 ,אוכלוסיית העולים הפוטנציאלית כוללת את הזכאים לקבלת אזרחות ישראלית לפי חוק השבות אולם בהיעדר נתונים בדבר גודלה במדינות השונות, התבססה הבדיקה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל 165 ( 2012 .), לגבי גודלן של הקהילות היהודיות 39 בשנת 2011 , נוסף על מתן התמיכות, ייעד המשרד תקציב של כ-1.9 מיליון ש"ח להתקשרויות עם שלושה ארגונים העוסקים בעידוד העלייה בשותפות מימונית (מאצ'ינג), שנענו לקול קורא שפרסם המשרד. משנת 2012 .נעשה תקצוב הארגונים לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות 40 "תמיכת המדינהבמוסדות ציבור לפי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ," הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.2005 .)(התשס"ט 41 ,ראו גם מבקר המדינהדוח ביקורת , "פעולות הממשלה לקידום הביטחון התזונתי" ( 2014.) 1214 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא שהמשרד לא בחן את הקצאת כספי התמיכות לאוכלוסיית היעד במדינות השונות ואת האפקטיביות שלה על פי פוטנציאל העלייה כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה בחן את הקצאת כספי התמיכות בשנת 201242 לעידוד העלייה מארצות הברית ומצרפת. בארצות הברית יושבת הקהילה היהודית הגדולה בתפוצות - כ- 5,425,000 יהודים, ובצרפת נמצאת הקהילה היהודית השנייה בגודלה בתפוצות- כ- 480,000 .יהודים המשרד הכיר בפוטנציאל הגדול הטמון בעידוד העלייה מצרפת, ובכך שעליו לפעול באמצעים נוספים לעידוד העלייה ממדינה זו. בהנחיית מנכ"ל המשרד דאז, בפברואר 2013 , הכין האגף לעידוד עלייה תכנית לעידוד עלייתם וקליטתם של כ- 1,350 עולים מצרפת בעלות של כ-22.7 .מיליון ש"ח בסיום הביקורת טרם אישר המשרד את התכנית. להלן נתונים לגבי העלייה מארצות הברית ומצרפת ולגבי התמיכה בגין העולים ממדינות אלה בשנת 201243: נתונים לגבי העלייה מארצות הברית ומצרפת ומתן התמיכות בשנת 2012 . ארץ .עלייה מס' .היהודים מס' .העולים .מארץ .המוצא שיעור .העולים .מארץ .המוצא .מכלל .העולים .לישראל שיעור .העולים .מארץ .המוצא .מכלל .האוכלוסייה .היהודית .בארץ .המוצא מס' .העולים .מארץ .המוצא .שבגינם .ניתנה .תמיכה שיעור .העולים .מארץ .המוצא .שבגינם .ניתנה .תמיכה .מכלל .העולים .מאותה .ארץ .מוצא גובה .התמיכה .בגין .העולים .מארץ .המוצא .(באלפי .ש"ח .בקירוב) שיעור .התמיכה .שניתן .בגין .העולים .מארץ .המוצא .מתקציב .התמיכות .שחולק .ארצות .הברית 5,425,00 .0 3,094 16.6% 0.057 % 2,670 86% 16,000 88% .צרפת 480,000 1,930 10.4% 0.402 % 155 8% 630 3.5% הנתונים מלמדים כי הקהילה היהודית בארצות הברית גדולה פי11.3 מהקהילה בצרפת. עם זאת, שיעור העולים מארצות הברית גדול רק פי 1.6 מן העולים מצרפת. יוצא ששיעור העולים מכלל האוכלוסייה היהודית בצרפת גבוה פי 7 מזה שבארצות הברית. עוד עולה כי שיעור התמיכה שנתן המשרד בגין העולים מארצות הברית גדול פי 25 מזה שניתן בגין עולים מצרפת. כמו כן, המשרד נתן תמיכה בגין כ-86% מהעולים מארצות הברית, ורק בגין כ-8% מהעולים מצרפת. כך, אף על פי שקיים פוטנציאל גדול יותר לעידוד העלייה מצרפת מאשר מארצות הברית, התמיכה העיקרית לעידוד העלייה ניתנת למען העלייה מארצות הברית. .__________________ .42 שנת 2012 הייתה השנה היחידה בשנים שנבדקו שבה חולק תקציב התמיכותלארגונים אחרים זולת ארגון א'. 43 .בהתבסס על נתונים שמסר המשרד משרד העלייה והקליטה 1215 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הדבר נובע מכך שעיקר תקציב התמיכות ניתן, החל בשנת 2005 , לארגון א' הפועל בארצות הברית. ואילו לגבי צרפת רק שני ארגונים עמדו במבחני התמיכה במהלך שנים אלו, וגם להם הוקצבו שיעורים נמוכים ביותר מתקציב התמיכות. יוצא אפוא שקיימת הקצאת חסר של משאבים לעידוד העלייה מצרפת לעומת הקצאת המשאבים לעידוד העלייה מארצות הברית, במיוחד בהתחשב בפוטנציאל העלייה בכל אחת מהמדינות. הקצאת חסר זו עלולה להביא למצב שבו שיעור העולים נמוך יותר מזה שהיה אפשר להביא בחלוקה אחרת של משאבים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי "חלוקת תמיכות במהותה, פונה לכל מי שעומד בתבחינים ומזמינה אותו להגיש בקשה לתמיכה. אין למשרד יכולת לפעול בקרב ארגונים מסוימים דווקא". משרד מבקר המדינה מעיר כי עד שנת 2011 ,פעל המשרד לעידוד העלייה באמצעות ארגונים לא רק בד רך של תמיכות, אלא גם באמצעות התקשרות בהסכמים עם שלושה ארגונים העוסקים בעידוד העלייה. נוסף על כך, מדי שנה מתקשר המשרד בהסכם עם עמותה הפועלת בחו"ל, המפעילה במימון משותף של המשרד תכנית שבמסגרתה מארגנת העמותה גרעינים של צעירים יהודים ובני ישראלים בגילאי 23-18 ,מחו"ל הבאים לישראל ומשרתים בצה"ל וחלקם עולה לישראל44 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המשרד יבחן גם דרכים אחרות לעידוד העלייה בקרב קבוצות אוכלוסייה, שייתכן שפוטנציאל העלייה בקרבן גדול, אך ארגונים המקבלים תמיכות אינם פועלים בקרבן או שהם פועלים בחסר. אחת הדרכים היא הפעלת מיזמים משותפים עם ארגונים לעידוד העלייה ; בדרך זו עשויה להיות למשרד השפעה רבה יותר על הפעילות, וכך יופק המרב מפוטנציאל העלייה. ניצול חסר של התקציב במסגרת הבקשות שמגישים הארגונים לקבלת תמיכות הם נדרשים, בין היתר, לציין את מספר העולים שצפויים לעלות באמצעותם. בהתאם לכך מקצה המשרד את כספי התמיכות לארגונים. נתונים שמסר המשרד מלמדים שבמרוצת השנים 2012 -2010 עלו באמצעות הארגונים 74%-67% מהעולים, שהארגונים צָפו שיעלו באמצעותם. בהתאם בשלוש השנים הללו ניתנו לארגונים 90%-55% ,מהתמיכה שהקצתה ועדת התמיכות ובממוצע - כ-73% . כך, בשנים 2012 -2011 היה פער של כ-6.7 מיליון ש"ח בין סכום התמיכות שהקצה המשרד לארגונים לבין הסכום שקיבלו הארגונים. יוצא אפוא שהמשרד לא ניצל את מלוא כספי התמיכות שעמדו לרשותו. .__________________ .44 בשנת 2011 הוציא המשרד כ-3.7 מיליון ש"ח עבור השתתפות של269 עולים בתכנית, דהיינו כ- 12,800 .ש"ח בגין כל עולה 1216 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אי-בחינת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה מידת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה יכולה להימדד בין השאר בהשפעתן על שיעור העלייה מקרב האוכלוסייה שאליה הן מכוונות, בהשפעתן על שיעור הירידה מישראל של העולים ובמידת השתלבותם בשוק התעסוקה בארץ. המשרד מכיר בחשיבות השתלבותם של העולים בשוק התעסוקה ועל כן קבע, כאמור, כי תנא י לקבלת תמיכה הוא מתן הכוונה מקצועית לעולים פוטנציאליים. קביעת מדדים ובדיקתם היו יכולות לסייע למשרד להחליט אם הקצאת המשאבים לעידוד העלייה במתכונתה הנוכחית אפקטיבית, או שמא יש לשנות את אופן הקצאת המשאבים, למשל באמצעות שינוי התנאים למתן התמיכה, באמצעות רכישת שירותים מארגונים הפועלים לעידוד העלייה, או באמצעות עידוד העלייה במישרין. נמצא כי המשרד לא קבע מדדים לבחינת האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים, וממילא לא בחן את האפקטיביות של שיטה זו. בתשובתו מאוקטובר 2013 מסר המשרד: "התמיכה בא רגונים... היא ללא ספק פרמטר המשפיע לחיוב על מספרי העולים, אך קשה מאוד למדידה, שכן ההשוואה צריכה להיות מול מה היה יכול להיות מספר העולים באותה שנה בהתקיים אותם פרמטרים מסוימים שחלו בה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שקשה למדוד במדויק את האפקטיביות של הפעילות לעידוד העלייה, יש מקום לאמוד זאת באמצעות מדדים שייקבעו כדי לספק בסיס מושכל לקביעת מדיניות. בחינת האפקטיביות חיונית לצורך חלוקה נאותה של המשאבים, ועל המשרד לקבוע מדדים כאלה, בייחוד לנוכח הניצול החסר של תקציב התמיכות כמפורט לעיל. מועד ההחלטה על מתן התמיכ ות מועד ההחלטה על מתן התמיכות לארגונים אמור להיקבע בדרך שתאפשר לארגונים לצְפות את התנאים שבגינם תינתן להם התמיכה וכן לאמוד את גובהה. כמו כן מתבקש כי התשלום יועבר לארגונים אלה מוקדם ככל האפשר, כדי שיוכלו לתכנן את פעילותם על פי המשאבים שעומדים לרשותם ולנצלם כראוי. 1. לפי הוראות נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 שקבע שר האוצר ולפי הוראות החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), היה על משרד ממש לתי לפרסם עד 15 בנובמבר בכל שנה הודעה בדבר האפשרות לקבלת תמיכה בשנה הבאה, וכי במקרים שבהם קיימות נסיבות מיוחדות, המונעות עמידה בלוח הזמנים, יש לפנות לקבלת אישור מהחשכ"ל45. .__________________ .45 במרץ 2013 נכנס לתוקפו נוהל חדש להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן שלפיו החל משנת 2013 יש לפרסם את ההודעה עד15 .באוקטובר משרד העלייה והקליטה 1217 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצאכי לגבי השנים 2010 , 2011 ו- 2013 פרסם המשרד את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכה ר ק בחודש יולי של אותה שנה, אחרי שפנה לחשכ"ל בבקשה לקבל אישור לפרסום המאוחר, ואישור כאמור ניתן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי "הפרסום באיחור נבע בחלק מהשנים עקב הצורך בשינוי מבחני התמיכה שהינו תהליך ארוך". משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד להקפיד על פרסום ההודעות במועד שנקבע, וכי היה עליו להיערך לכך בהתאם, לאחר הפקת לקחים מהמקרים שבהם לטענתו שינוי מבחני התמיכה היה הגורם לפרסום המאוחר. 2. עוד הורה החשכ"ל כי ועדת התמיכות46 תחליט בדבר מתן התמיכות לא יאוחר מ-1 במרץ באותה שנה, ובנסיבות מיוחדות ייתן החשכ"ל ארכה לקבלת ההחלטה47. נמצא כי בשנים 2012 -2010 החליטה ועדת התמיכות במשרד בדבר מתן התמיכות רק בחודשים יוני, יולי או אוגוסט48 . יוצא אפוא כי המועדים למתן תמיכות היו לכל המוקדם רק באמצע השנה שלגביה היו רלוונטיים. יישום התהליך במועד זה של השנה עלול לפגוע באפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה באמצעות מתן תמיכות לארגונים. הדבר עלול להרתיע ארגונים לעידוד העלייה מלפעול על סמך תמיכות, שכן באמצע השנה, לכל המוקדם, ייוודע להם אם הם זכאים לקבלן ומה יהיה גובהן, ורק מאמצע השנה ואילך יוכלו לקבל את התקציב בגין ההוצאות שהשקיעו בתחילתה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד: "אומנם בשנים אלו התעכב הליך חלוקת התמיכות... על אף העיכוב האמור, ניתנו מקדמות בהתאם להנחיות החשכ"ל". משרד מבקר המדינה מעיר כי האפשר ות לקבלת מקדמות קיימת רק לארגונים שקיבלו תמיכות בעבר (ובפועל נהנה מהן רק ארגון א'), ובכל מקרה גובהן מוגבל ל- 20% .מסך התמיכות שהארגון קיבל בשנה הקודמת . . .__________________ .46 'לפי הוראת תכ"ם מס 6.1.1 , את ועדת התמיכות ממנה השר הממונה על סעיף תקציבי שמכוחו יחולקו כספי התמיכה, ותפקידה ללוות את הטיפול בבקשות התמיכה ולהחליט בדבר מתן התמיכה. 47 סעיף4.7 'להוראת תכ"ם מס 6.1.3 "בחינת בקשות לקבלת תמיכה במוסדות ציבור על ידי ועדת התמיכות". 48 בחלק מהשנים ניתנו כמה החלטות לגבי מתן התמיכות בגלל שינויים בגודל התקציב במהלך השנה. המועד המצוין הוא של ההחלטה המוקדמת ביותר. 1218 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מכל האמור לעיל מתעורר ספק בדבר האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות לארגונים, ובדבר יכולתה של שיטה זו למצות את פוטנציאל העלייה. ראוי על כן כי המשרד יבחן את הנושא, ובד בבד ישקול לפעול בדרכים אחרות לעידוד העלייה. אם יחליט בסופו של עניין להמשיך בשיטת התמיכות, עליו לעשות כל מאמץ כדי לעמוד בלוחות הזמנים ולפעול כנדרש, מבעוד מועד. .מיצוי חסר של עידוד העלייה בקרב משתתפים בתכניות לחיזוק הזהות היהודית .כדי שהקצאת המשאבים לעידוד העלייה תהיה אפקטיבית יותר, יש להביא בחשבון גם את פוטנציאל העלייה של אלה שהשתתפו בתכניות לחיזוק הזהות היהודית או הקשר לישראל, תכניות שהמדינה השקיעה בהן משאבים ניכרים. פרויקט מסע 1. משנת 2004 מפעילות הממשלה והסוכנות יחד (באמצעות חברה משותפת) פרויקט שמטרתו לחזק את הזיקה של צעירי יהדות התפוצות למדינת ישראל, ליהדות ולקהילות היהודיות (להלן - פרויקט מסע). במסגרת הפרויקט באים לישראל צעירים בני 30-18 , הזכאים לאזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, להשתתף בתכניות לימוד, חוויה או התנדבות לתקופה של סמסטר אקדמי עד שנה 49 . בתקופת שהותם בארץ הם משתתפים בתכניות הכוללות לימוד עברית וסיורים בארץ, ש תכליתן לחזק את זהותם היהודית ואת זיקתם לישראל. בכל אחת מהשנים התשע"א-התשע"ב השתתפו בפרויקט כ - 9,800 איש בממוצע50 . התקציב השנתי של הפרויקט היה בשנים אלה כ -43 מיליון דולר במימון משותף, בחלקים שווים של הממשלה והסוכנות. בראש הפרויקט עומדת ועדת היגוי פריטטית לממש לה ולסוכנות בת 16 .חברים, המתווה את מדיניות הפרויקט ומאשרת את תכניות העבודה שלו משרד ראש הממשלה הוא הגורם הממשלתי האחראי לתכנית, ונציגים מטעמו חברים בוועדת ההיגוי. כמו כן חברה בוועדה גם נציגת המשרד (מנהלת האגף לעידוד עלייה). 2. עידוד העלייה אמנם אינו מוגד ר אחת ממטרות פרויקט מסע, אולם מחקר שנערך בנושא51 הראה כי ההשתתפות בפרויקט משפיעה לחיוב על נכונותם של המשתתפים לעלות לישראל, וכן על ההחלטה לעשות כן, והיא מחזקת את זיקתם לישראל. לפיכך, סביר שפעילות לעידוד עלייה בקרב בוגרי הפרויקט, הנכונים לעלות לארץ יותר מאוכ לוסייה שלא ביקרה בארץ, תהיה אפקטיבית יותר. .__________________ .49 'החלטת ממשלה מס 1426 מ- 18.3.07. 50 התפלגות המשתתפים לפי חלוקה גאוגרפית היא כלהלן: כ -61% מצפון אמריקה; כ-12% ממערב אירופה; כ-12% מדרום אמריקה; כ-10% מחבה"ם ומזרח אירופה; וכ-5% מאוסטרליה ודרום אפריקה. 51 ( "הסוכנות היהודית לארץ ישראל, "מצגת של סקר עולים צעירים 2012 '), עמ16; .Cohen, Kopelowitz, Journeys to Israel: The impact of longer -term programs upon Jewish engagement & Israel attachment (2010). משרד העלייה והקליטה 1219 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יצוין כי מנכ"לית פרויקט מסע דאז מסרה למשרד מבקר המדינה כי רבים מבוגרי הפרויקט נשארים בארץ תקופת -מה לאחר סיום הפרויקט בטרם שובם לארץ מוצאם, וכך קל יותר למשרד להגיע אליהם. עוד מסרה כי אין מניעה מלשתף את המשרד בבסיס הנתונים של בוגרי הפרויקט, כשם שבסיס נתונים זה פתוח לפני הסוכנות, בכפוף לאסדרה משפטית ו בתיאום עם משרד ראש הממשלה ועם הסוכנות. הביקורת העלתה כי המשרד לא פעל לעידוד העלייה בקרב בוגרי פרויקט מסע, אף שמדובר באוכלוסייה בעלת פוטנציאל גבוה יותר לעלייה מאוכלוסיות אחרות. 3. לפי מבחני התמיכה שקבע המשרד לשנים 2012 -2011 , הארגונים לא היו זכאים לקבל תמיכה בגין עולים שבשבע השנים שקדמו לעלייתם שהו בישראל במסגרת תכנית שנמשכה יותר מ-60 יום ושהמדינה השתתפה במימונה, ובכלל זה פרויקט מסע. במבחני התמיכה לשנת 2013 שינה המשרד תנאים אלה בקבעו כי לא תינתן תמיכה בגין עולה שהשתתף בתכניות הללו בששת החודשים שקדמו לעלייתו; אם עלה לאחר שישה חודשים ממועד השתתפותו בתכנית ובתוך פחות משנתיים, תינתן מחצית מהתמיכה שהייתה ניתנת לארגון אילו לא היה משתתף העולה בתכנית; אם עלה לאחר שנתיים, תינתן לארגון תמיכה מלאה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 ,מסר המשרד כי מאז הקמת פרויקט מסע ביקש המשרד מהנהלת הפרויקט לפעול לעידוד עלייה בקרב משתתפיו, אך כל ניסיונות המשרד נדחו על ידי משרד ראש הממשלה בטענה כי זו אינה תכנית לעידוד עלייה. עם זאת, ציין המשרד כי כאשר קבוצת משתתפים בפרויקט מגלה התעניינות בעלייה לארץ, מקיים הפרויקט יום מידע שאליו מוזמן המשרד כדי לספק למשתתפים מידע על זכויותיהם. עוד מסר המשרד כי למרות פניות רבות מצד ו בשנים האחרונות, עד היו ם טרם קיבל את פרטי המשתתפים בפרויקט, אולם סוכם עם הנהלת פרויקט מסע כי ייקבע מפגש היכרות של המשרד עם מארגני התכניות השונות הפועלות במסגרת הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא תיעוד בכתב לפניות המשרד כאמור. זאת ועוד, לא נמצא כי המשרד העלה דרישה באמצעות נציגתו בוועדת ההיגוי של הפרויקט לפעול בקרב בוגרי מסע לעידוד העלייה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון דרכי פעולה לעידוד העלייה של בוגרי פרויקט מסע, בייחוד בקרב אלה הנשארים בארץ תקופת -מה לאחר סיום הפרויקט בטרם שובם לארץ מוצאם. כל זאת כדי להגביר את האפקטיביות של הקצאת המשאבים לעידוד העלייה וכדי להגדיל את מספר העולים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 - לאחר תום הביקורת - מסר המשרד כי בפגישה עם נציגת פרויקט מסע מינואר 2014 סוכם כי המשרד יוכל לשלב תכנים מטעמו בהודעות שהפרויקט שולח למשתתפיו, וכי המשרד יקבל מהפרויקט מידע לגבי אירועים שהוא מתכנן כדי שיוכל לשתף בהם את נציגיו ולמסור מידע לעולים הפוטנציאלים. פרויקט תגלית פרויקט תגלית הוא פרויקט נוסף שהמדינה שותפה בו (להלן - פרויקט תגלית). במתכונת זו מאורגנים סיורים חינוכיים בישראל במשך עשרה ימים לצעירים מחו"ל, הזכאים לאזרחות ישראלית מכוח חוק השבות, במטרה לחזק את זהותם היהודית ו את הזדהותם עם ישראל. 1220 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפרויקט נוסד בשנת 2000 , ומופעל מאז על ידי חברה לתועלת הציבור שבראשה עומדת ועדת היגוי המורכבת מ-16 חברים52 . לפי נתונים שנמסרו מתגלית, בשנת 2012 השתתפו בפרויקט כ - 42,500 איש, ותקציבו היה כ-119 מיליון דולר (מהם כ-31 מיליון דולר במימוןהמדינה, כ -6 מיליון דולר במימון הסוכנות, והשאר במימון תורמים שונים וקהילות יהודיות בתפוצות). הביקורת העלתה שהיות שתגלית אינו מכוון לעידוד העלייה ואינו נוגע בתחומים אחרים שבאחריות המשרד, אין למשרד כמעט קשרי עבודה עמו, והוא אינו מקבל את רשימת בוגריו לצורך שיווק פעילותו או לצורך עידוד העלייה. עם זאת, מתגלית נמסר למשרד מבקר המדינה כי בעת האחרונה החליטה ועדת משנה של ועדת ההיגוי של הפרויקט להקים ועדה שתכריע בנושא השימוש שיעשו הממשלה והגורמים האחרים ברשימת הבוגרים לצרכיהם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 ציין המשרד כי בשנים עברו הוא הקים דוכני מידע בירידים שהתקיימו בישראל, והיו מיועדים למשתתפי פרויקט תגלית. עם זאת, בשלוש השנים האחרונות מנע משרד ראש הממשלה מהמשרד להשתתף באירועים, בין היתר, בטענה כי אין מקום לעידוד העלייה בפרויקט זה. כמו כן, מסר המשרד כי המינהל לסטודנטים עולים במשרד מארגן לקבוצות מסוימות מתוך משתתפי תגלית (על פי בקשת גופים מסוימים המארגנים חלק מהקבוצות או הסוכנות) סיור ים בקמפוסים אוניברסיטאיים, ומעניק מידע בדבר אפשרויות הלימודים בישראל ובדבר הסיוע הניתן לסטודנטים עולים. לדעת משרד מבקר המדינה , על המשרד לבחון בתיאום עם הנציגים מטעם הממשלה בוועדת ההיגוי של פרויקט תגלית, את האפשרות לפנות לתגלית בבקשה לאפשר לו ליצור קשר עם בוגרי הפרויקט לצורך עידוד העלייה בדרכים שייקבעו. .היעדר תכנית אסטרטגית ממשלתית לעידוד העלייה .תהליך תכנון אסטרטגי ארוך טווח וגיבוש תכנית בעקבותיו הם חיוניים למשרד ממשלתי, בין השאר לצורך תכנון פעולותיו ושליטה בהן וקביעת בסיס ריאלי לתקצוב. תכנון מאפשר גם קביעת סדר עדיפויות והערכת תוצאות 53. בכל הנוגע לעידוד העלייה , חשיבותה של תכנית מעין זו מקבלת משנה תוקף בשל השינויים, כמפורט בדוח זה54 , המחייבים בחינה מחודשת בדבר אופן פעולתה של המדינה. בהתאם לכך, ראוי כי המשרד, שעליו מוטלת האחריות הממשלתית לעלייה, יפעל להכין תכנית אסטרטגית שתכליתה לשפר את פעולות הממשלה לעידוד העלייה. זאת ועוד, תכנית אסטרטגית עשויה לנצל במידה רבה יותר את פוטנציאל העלייה באמצעות איגום משאבים .__________________ .52 ;)ארבעה מטעם הממשלה (השר לירושלים והתפוצות ושלושה נציגי משרד ראש הממשלה ארבעה מטעם הסוכנות; ארבעה מטעם התורמים; וארבעה מטעם הקהילות היהודיות. 53 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 53 ב( 2003 '), "עבודת המטה של משרדי הממשלה", עמ 48-47 . 54 ;"ראו לעיל בפרקים "השינוי האסטרטגי של הסוכנות והשלכותיו על שיתוף הפעולה עם הממשלה "עידוד העלייה באמצעות מיקור חוץ". משרד העלייה והקליטה 1221 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ויצירת המשכיות ותאימות, בייחוד בין הפעולות השונות לעידוד העלייה שאותן נוקטות הממשלה והסוכנות. באוקטובר 2010 התנהל דיון בראשות מנכ"ל המשרד, בהשתתפות בעלי תפקידים מהמשרד, ממשרד ראש הממשלה, ממשרד האוצר, מהסוכנות ומגופים נוספים. הדיון הוגדר "דיון אסטרטגי בנושאי אסטרטגיות לעידוד עלייה 2012 -2011 ". בסיומו סוכם בין המשתתפים כי צוות שחברים בו בעלי תפקידים מהמשרד, ממשרד ראש הממשלה וממשרד האוצר יגבש מתווה שישמש בסיס לתכנית חומש לאומית לעידוד העלייה, וזו תובא לאישור הממשלה. נמצא כי הצוות האמור לא גיבש מתווה כאמור, וכי המשרד לא הכין תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה. על המשרד להכין, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה שתוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה; והכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 הודיע המשר ד כי בכוונתו להכין תכנית אסטרטגית ארוכת טווח לעידוד העלייה לישראל. .טיסות של עובדי מדינה לחו"ל במימון ארגון א' .מימון טיסות, הוצאת ויזה ושהייה של עובדי מדינה בחו"ל .במסגרת קליטתם הראשונית של עולים חדשים בארץ, רישומם ושינוי מעמדם לאזרחים תושבי ישראל, נדרשים העולים למסור פרטים ומסמכים לרשות האוכלוסין שבמשרד הפנים ולביטוח הלאומי. בסמכות רשות האוכלוסין להנפיק תעודת זהות ישראלית לפי חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה- 1965 , ובסמכות הביטוח הלאומי לקבוע את הזכאות לקבלת זכויות לפי חוק הביטוח , התשנ"ה]נוסח משולב[ הלאומי- 1995 ולפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 199455 (להלן- הליכי הקליטה הראשוניים). ככלל, הליכי הקליטה הראשוניים מבוצעים עם הגעת העולה לישראל בנמל התעופה בן -גוריון (להלן - נתב"ג), על ידי פקידים שהוסמכו לכך מרשות האוכלוסין ומהביטוח הלאומי. נוסף על כך, בדרך כלל העולים צריכים להגיע לאחר מכן אל הלשכות האזוריות (לפי מקום מגוריהם) של רשות האוכלוסין ושל הביטוח הלאומי כדי להשלים את הטיפול בעניינם. הליכי קליטה אלה כרוכים בנטל ביורוקרט י המושת על העולה, אשר נדרש לעתים להגיע יותר מפעם אחת אל רשויות הממשלה הרלוונטיות. כאמור, משנת 2005 תומכת המדינה בארגונים העוסקים בעידוד העלייה לישראל, ובכלל זה בארגון א'. חלק מפעילות ארגון א ' הוא ארגון הטיסות לעולים 56 .מארצות הברית ומקנדה .__________________ .55 נוסף על כך, נדרשים העולים למסור פרטים ומסמכים למשרד לצורך קביעת זכאותם לקבלת זכויות שבסמכות המשרד להעניק, כמו סל קליטה. 56 .בפרק זה "עולים" כולל תושבים חוזרים 1222 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הארגון נוהג לרכז עולים בקבוצות ולהטיסן לארץ בטיסות מסחריות או באמצעות שכירת מטוס לשם כך (להלן - טיסות מאורגנות). בשנת 2012 ארגן ארגון א' 17 טיסות מארצות הברית שבהן טסו כ- 1,350 עולים; מספר העולים בטיסות הללו היה 350-15 . נמצא כי כדי להקל את הליכי קליטתם של העולים החל ארגון א' מאז אמצע שנות האלפיים לממן את נסיעתם לחו"ל של עובדים ברשות האוכלוסין, המבצעים את הליכי ה קליטה הראשוניים של קבוצות העולים בטיסות המאורגנות, בטרם הטיסה לישראל ובמהלכה. בשנת 2012 טסו לחו"ל19 עובדים של רשות האוכלוסין שביצעו את הליכי הקליטה הראשוניים בחו"ל ל-17 קבוצות העולים שהטיס ארגון א' - עובד אחד עד שלושה עובדים בכל טיסה. ככלל מימן ארגון א' את טיסותיהם של העובדים לחו"ל ובחזרה לישראל, את שהייתם לשני לילות במלון בארצות הברית, את עלויות הוצאת הוויזה של העובדים לארצות הברית ואת הסעתם משדה התעופה למלון ובחזרה בחו"ל, בעלות כוללת של כ- 2,200 דולרים לעובד57 . רשות האוכלוסין שילמה לכל עובד שכר עבודה ואש"ל בגין יומיים. כמו כן, בשני מועדים - באוגוסט 2011 ובאוגוסט 2012 - מימן ארגון א ' גם נסיעות של שלושה עובדים מאגף הביטוח והבריאות של הביטוח הלאומי. הטיסות של עובדי הביטוח הלאומי הופסקו אחרי שנת 2012 ,בשל הטמעת שיטות עבודה חדשות בשיתוף המשרד שלפיהן פקידי המשר ד מבצעים בנתב"ג את הליכי הקליטה הראשוניים הנוגעים לביטוח הלאומי. יוצא אפוא כי הלכה למעשה עובדי מדינה נוסעים לחו"ל בקביעות על חשבון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי (הנתמך, כאמור, על ידי המדינה), לשם מילוי תפקידם המובהק והפעלת סמכות שניתנה להם בדין. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 מסרה רשות האוכלוסין כי היא רואה חשיבות בהקלת הליכי הקליטה של עולים. כמו כן, מסרה הרשות כי פעולות עובדיה בטיסות המאורגנות נועדו למנוע הכבדה על לשכות הרשות, שכן טיפול בקבוצה גדולה של עולים ישבש את קבלת הקהל הסדירה בלשכות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לארצות המוצא של העולים לשם מילוי תפקידם כאמור כדי להקל על העולים, עליה להקצות תקציבים לכך ולממן זאת במישרין במשאביה שלה; אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון, ולו חלקי, של ארגון חוץ-ממשלתי פרט י. .ליקויים בסדרי אישור הנסיעות .מכל מקום, הואיל וטיסותיהם של עובדי רשות האוכלוסין והביטוח הלאומי מומנו בידי גורם זר, היה עליהם לכל הפחות לנהוג על פי ההוראות הקיימות בנוגע לנסיעות עובדי מדינה לחו"ל במימון גורם זר, אולם נמצא כי אף דבר זה לא נעשה כנדרש. להלן הפרטים: .__________________ .57 מסמך פירוט עלויות שהעביר ארגון א' לרשות האוכלוסין. הנתונים הם לשנת 2011. משרד העלייה והקליטה 1223 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. מהוראות תקנון שירות המדינה (להלן- התקשי"ר)58 שפרסמה נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות), ו מהוראת תכ"ם 59 , שפרסם החשכ"ל, המתבססת על התקשי"ר בנושא נסיעות עובדי מדינה לחו"ל במימון גורם זר, עולה כי הנסיעות מחייבות אישור של מנכ"ל המשרד, אחרי שניתנה חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד על שאין במימונן משום "ניגוד אינטרסים, או פגיעה בטוהר המידות וסדרי המינהל התקין". בהקשר זה יצוין שמבקר המדינה כבר העיר בעבר כי חוות דעתם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה בנושא נסיעות בתפקיד במימון גוף חיצוני צריכה להיות מפורטת ומנומקת60. הביקורת ברשות האוכלוסין העלתה כי לגבי נסיעות אלה לא ניתנה - מאז שנת 2010 לפחות- חוות דעת מפורטת ומנומקת של היועץ המשפטי כנדרש. במסמכי האישור הופיעה רק חתימת היועץ המשפטי או חתימת נציגו. במקרה הנידון, למתן חוות הדעת כנדרש היה משנה חשיבות, שכן מדובר בגוף המקבל תמיכה מהמדינה ונתון בקשרי עבודה שוטפים עם רשות האוכלוסין. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה רשות האוכלוסין כי לפני כארבע שנים בדקה עורכת דין מהלשכה המשפטית של הרשות את נושא טיסות עובדיה בטיסות המאורגנות, ולא מצאה בכך ניגוד עניינים, אולם הבדיקה לא הועלתה על הכתב. עוד מסרה הרשות כי בנובמבר 2013 (דהיינו לאחר מועד סיום הביקורת) נתנה עורכת דין מהלשכה המשפטית חוות דעת שלפיה אין חשש מניגוד עניינים בנסיעתה של עובדת הרשות בטיסה מאורגנת, וכי אין מניעה משפטית לאשרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות האוכלוסין להקפיד לפעול לפי ההוראות הנוגעות לעניין אישור נסיעות עובדיה לחו"ל ובהתבסס על חוות דעת מפורטת, מנומקת ומתועדת. 2. על רשות האוכלוסין, כמו על כל גוף שלטוני אחר, להעניק באופן שוויוני שירותים בעלי אופי אוניברסלי או אגב התאמת השירות לשונּות הייחודית הנוגעת בדבר. נמצא כי אחרי שהוטסו עובדי רשות האוכלוסין עם עולים באמצעות ארגון א', קרה שנוצרו יחסי עבודה קרובים בין נציגי הארגון לבין עובדים של רשות האוכלוסין שהשתתפו בטיסות, שבאו לידי ביטוי במענה אישי (בטלפון הנייד) לפניות מצד נציגי הארגון, שעניינן בירורים ו סיוע נקודתי לגבי העולים שבטיפול הארגון 61 . אמנם פניות אלה היו לתכלית ראויה, אך היות שעובדי הרשות אינם מטפלים באותו האופן בעולים ובארגונים אחרים, נוצרה הלכה למעשה העדפה שאין לה מקום. .__________________ .58 פרק 26.14 . 59 הוראה 13.10.1 . 60 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 51ב ( 2001 ,"), "נסיעות לחו"ל בתפקיד 202-191 . 61 כפי שעלה מפגישות של נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדים מרשות האוכלוסין בלשכות כפר סבא ותל אביב שהשתתפו בטיסות. 1224 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו מדצמבר 2013 מסר ארגון א' כי "הארגון מעולם לא קיבל (ובוודאי שלא ביקש) יחס מועדף בנוגע להחלטות מקצועיות של הרשות ביחס לעולים מצפון אמריקה. המענה מצד הפקידים הינו מקצועי ואובייקטיבי". בתשובתה מסרה רשות האוכלוסין כי אמנם מדי פעם פונים נציגי ארגון א' ונציגי הסוכנות אל עובדים המוכרים להם מטיסות עבר, "אולם ככלל כאשר מדובר בשאלה פרטנית הנוגעת לעולה זה או אחר, נוהגים העובדים להפנותם אל הגורם הרלוונטי ברשות... ואינם מתערבים בעצמם בטיפול הפרטני". עוד מסרה בתשובתה כי "הרשות אינה מאפשרת טיפול בפניות פרטניות של נציגי הארגון לאחר תום הליכי הקליטה של העולים". משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרשות האוכלוסין תחדד את הנחיותיה בעניין זה ותוודא את ביצוען. 3. באשר לביטוח הלאומי, שככלל נוהג אף הוא לפעול לפי הוראות התקשי"ר והתכ"ם, העלתה הביקורת כי אגף הביטוח והבריאות לא העביר כלל את עניין הנסיעות של עובדיו בשנים 2012 -2011 לאישור המנכ"ל ולבדיקת היו עץ המשפטי. באשר לשנים שקדמו לכך, לא היה בידי הביטוח הלאומי שום מידע כדי להשיב אם עובדים נוספים טסו לחו"ל במימון הארגון. אולם נמצא שכבר בפברואר 2010 החליטה מנכ"לית הביטוח הלאומי דאז, גב' אסתר דומיניסיני, בעניין בקשה לאשר את נסיעתו לחו"ל של מנהל האגף דאז, במ ימון הארגון, כי "אין לאשר לגופים חוץ ממסדיים לממן נסיעות עובדי המוסד לחו"ל". יוצא אפוא כי לא זו בלבד שהנסיעות לחו"ל של עובדי הביטוח הלאומי לא הובאו לאישור כנדרש בהוראות התכ"ם והתקשי"ר, אלא שהדבר אף נעשה בניגוד להנחיה מפורשת של המנכ"לית דאז, שניתנה בנושא קודם לכן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 מסר הביטוח הלאומי: "ככל הנראה החלטת המנכ"לית דאז... לא הופצה לידיעת המנהלים בביטוח הלאומי ולא קיבלה ביטוי בהוראת נוהל כלשהי. משכך, אישור שתי הנסיעות בשנת 2011 ובשנת 2012 נעשה בתום לב ומתוך מטרה לאומית, ציבורי ת אמיתית וכנה, לסייע ולהקל על העולים החדשים במיצוי זכויותיהם וחובותיהם בביטוח הלאומי". עוד מסר הביטוח הלאומי: "אכן, בתום לב, לא פעלו הנוגעים בדבר על -פי הוראות התקשי"ר בדבר זהות הגורם המאשר את הנסיעה וקבלת חו"ד יעוץ משפטי טרם אישורה, ואולם... במועד האמור לא היה במוסד נוהל בעניין, ונושא זה תוקן מיד עם הבאתו לידיעתנו ע"י המבקר". 4. כאמור, התקשי"ר והוראת תכ"ם קובעים הוראות בנושא נסיעות עובדי מדינה לחו"ל במימון גורם זר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון את הצורך לשנות את ההוראות האמורות כך שייקבעו בהן מגבלות בהתייחס לנסיעות עובדי מדינה לחו"ל במימון גורם זר לשם מילוי תפקידם המובהק, כאמור62. .__________________ .62 .שלא כמו השתתפות בהשתלמות, בכינוס או בסיור מקצועי משרד העלייה והקליטה 1225 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 מסרה הנציבות כי מקובלת עליה עמדת משרד מבקר המדינה שיש מקום לבחון מחדש את הוראות התקשי"ר בעניין נסיעות עובדי מדינה לחו"ל, וכי "הנושא יבחן במסגרת הישיבה הקרובה של הוועדה לתיקון ליקויים בנציבות". .אי-בחינת חלופות .1. תהליך נכון של קביעת מדיניות כולל גם את בחינת החלופות השונות לביצועה, ובכלל זה את עלותן ואת המידה שבה הן משרתות את קידום המדיניות. על כן, אילו ביקשה רשות האוכלוסין לקצר את זמני ההמתנה של העולים בהליכי הקליטה הראשוניים היה עליה לבחון גם את החלופות לכך, למשל, הגדלת מספר עובדי הרשות המבצעים את הליכי הקליטה הראשוניים בנתב"ג במועדים שבהם מגיע מטוס ובו עולים רבים. בביקורת לא נמצא שרשות האוכלוסין בחנה חלופות לנסיעות העובדים לחו"ל. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה רשות האוכלוסין כי הגדלת מניין עובדי הרשות המבצעים את הליכי הקליטה הראשוניים בנתב"ג אינה כדאית כלכלית, שכן עלות שכירת המקום והציוד בנתב"ג גבוהה מאוד, בייחוד לנוכח העובדה כי השימוש בהם ייעשה בימים ספורים בלבד בכל שנה, בעוד התשלום עבורם שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי בחינת חלופות צריכה הייתה להיעשות מבעוד מועד ובאופן מוסדר, וכי על תוצריה להיות מגובים בתחשיב כלכלי מפורט. 2. משהחלה רשות האוכלוסין לשלוח את עובדיה לבצע את תפקידם בטיסות המאורגנות, מתבקש היה שיישלחו עובדים בהתאם למספר העולים הצפוי, בהתבסס על הערכת התועלת שבכך אל מול העלויות הכרוכות בכך. לשם ההמחשה, מנתונים שמסר ארגון א' למשרד עולה כי בשנתיים וחצי, מינואר 2011 עד יוני 2013, ב-16 טיסות מתוך36 שבהן השתתפו העובדים (כ- 44% ,) היו לא יותר מ-50 עולים בכל טיסה, ובשתי טיסות הגיעו12 .עולים בלבד לא נמצא שבטיסות אלה, שבהן מספר העולים היה נמוך יחסית, שקלה רשות האוכלוסין לפעול על פי הליכי הקליטה המקובלים, דהיינו קליטת העולים בנתב"ג ובלשכות הרשות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה רשות האוכלוסין כי "הטסת עובדי הרשות למדינות המוצא של העולים וכן שהותם הקצרה בה אכן ממומנת ע"י הגורם אשר באמצעותו מגיעים העולים ארצה... אולם אין בכך בכדי לפגוע בשיקול הדעת המקצועי של העובדים או ליצור העדפה כלפי אותם עולים, במסגרת הפעלת סמכותם של העובדים בטיפול בהליכי העלייה... ככלל הרשות אינה נוהגת לשלוח עובדים לחו"ל להבאת קבוצות המונות מתחת לעשרים וחמישה עולים. מבדיקת הנתונים... עולה כי הקבוצות הקטנות... מנו מלכתחילה מעל עשרים 1226 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 וחמישה עולים, אולם לבסוף חלק ניכר מן העולים ביטלו ברגע האחרון את השתתפותם בטיסה מסיבות שונות... או שחברת 'אל-על' ביטלה טיסה בשל תנאי מזג אויר קשים". משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח האמור לעיל, על רשות האוכלוסין לבחון מהו מספר העולים הצפוי בטיסה המצדיק שליחת עובדים לחו"ל. . . רשות האוכלוסין נדרשת, כמו כל גוף שלטוני אחר, להעניק באופן שוויוני שירותים בעלי אופי אוניברסלי או תוך כדי התאמת השירות לשונות הייחודית הנוגעת בדבר, ולממן אותם מתקציבה. מימון שירותים באמצעות ארגון חוץ - ממשלתי פרטי עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים הנהנים מההטבה הגלומה במימון לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. מצב זה עלול להוביל לניגוד עניינים ולפגיעה בשוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להקל את הנטל הבירוקרטי המושת על העולים באמצעות הטסת פקי דיה לארצות המוצא של העולים לשם טיפול בעלייתם לישראל, ראוי שתממן זאת בעצמה במישרין. אין זה ראוי שהדבר ייעשה באמצעות ארגון חוץ -ממשלתי, פרטי, או בעקיפין, על ידי ארגון נתמך. .פעילות פרויקטורים לליווי עולים ברשויות מקומיות .כאמור, אחת השיטות שבהן נוהגת הממשלה, באמצעות המשרד, לפעול לעידוד העלייה היא בדרך של השתתפות במימון העסקת פרויקטורים לליווי עולים (להלן - פרויקטורים) ברשויות מקומיות. רשות מקומית המעוניינת להעסיק פרויקטור במימון המשרד תפנה למשרד, במענה לקול קורא; אם תימצא זכאית לכך, ייחתם ביניהם הסכם שיקבע, בי ן השאר, את אופן ההעסקה ואת אופן המימון. ככלל, הרשות המקומית, כמעסיקה, היא זו שאמונה על הפעלת הפרויקטור, ואילו המשרד אמון על הנחיית הרשות מהבחינה המקצועית. פעילות הפרויקטורים החלה בשנת 2004 , ובשנת 2013 היו כ-30 רשויות מקומיות שהעסיקו יחד כ -50 פרויקטורים(חלקם בחצי משרה) 63. התקציב שהקצה המשרד למימון העסקתם בשנה זו הסתכם בכ-5.3 .מיליון ש"ח לפרויקטור יש שני תפקידים. האחד, לעודד את העלייה לרשות המקומית שבה הוא פועל באמצעות קשר עם העולים עוד בהיותם בחו"ל בתיאום עם הארגונים לעידוד עלייה; והאחר, .__________________ .63 .לרבות העסקה באמצעות תאגידים עירוניים משרד העלייה והקליטה 1227 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ללוות את העולים שנקלטים בתחום הרשות ולסייע להם במגעים עם מוסדות המדינה ובפעולות דוגמת מציאת דיור וקליטת ילדים במסגרות חינוך. היבטים שונים לגבי העסקת הפרויקטורים ועבודתם הוסדרו בנוהלי עבודה של המשרד משנת 2008 (להלן- נוהלי העבודה) ובהסכמים בין המשרד לבין הרשויות המקומיות. .גיוס הפרויקטורים לעבודה והיבטים בהעסקתם .תפקיד הפרויקטור והכישורים הנדרשים לו בפרסומים לגיוסו לעבודה 1. לצורך גיוס פרויקטור לעבודה מפרסמות הרשויות המקומיות מודעות לציבור. המודעות אמורות לכלול גם את תיאור תפקיד הפרויקטור. מבדיקת 19 מודעות לגיוספרויקטורים, שפרסמו 11 רשויות מקומיות בשנים 2012 -2006 , עולה כי תיאור התפקיד ודרישותיו לא נוסחו באופן אחיד. בכשליש מהמודעות לא צוין כלל נושא עידוד העלייה כאחד מתפקידי הפרויקטור. הואיל ועידוד העלייה הוא רכיב מרכזי בתפקיד הפרויקטור, ראוי שהמשרד ינחה את הרשויות לפרסמו במודעות ויעגן זאת בנהלים. 2. את הכישורים הנדרשים לתפקיד הפרויקטור עיגן המשרד בנוהלי העבודה. בין היתר קבע כי בקבלה לתפקיד תינתן עדיפות לבעלי תואר אקדמי. מבדיקת 19 המודעות האמורות נמצא כי14 :מהן לא נוסחו בהתאם לנוהלי העבודה 6 מודעות (כ - 32% ) לא כלל ו דרישה להשכלה או עדיפות לבעלי תואר אקדמי, ומנגד ב-8 ( מודעותכ- 42% .) צוינה הדרישה לתואר אקדמי כתנאי סף 3. בנוהלי העבודה קבע המשרד עוד כי רצוי שהמתמודד לתפקיד פרויקטור יהיה מי שהשתתף בקורסים ובהשתלמויות בנושאים הקשורים לטיפול בעולים, בהגירה ובעידוד עלייה. מהבדיקה עולה כי באף לא אחת מהמודעות שנבדקו ציינו הרשויות המקומיות כי רצוי שהמתמודד יהיה מי שהשתתף בקורסים והשתלמויות כאמור. זאת ועוד, המשרד מצדו לא בדק את תנאי הסף שקבעו הרשויות לתפקיד הפרויקטור וממילא לא וידא כי הם תואמים את הוראותיו. משרד מבקר המדינה מעי ר כי ככלל, כל עוד המשרד לא שינה את הוראותיו בעניין, על הרשויות המקומיות לקבוע את התנאים לתפקיד לפי הוראות המשרד, ועל המשרד מצדו לוודא שהדבר אכן נעשה. בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 ציינו כמה רשויות כי המודעות פורסמו בידיעת המשרד. 1228 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר המשרד: "המשרד יחדד את ההנחיות מול הרשויות המקומיות בהקשר לתנאי הסף להעסקת הפרויקטור, הן לגבי הפרסום והן לגבי הליך הבחירה", וכן כי הוא יפרסם נוהלי עבודה חדשים לשנת 2014 אשר יתייחסו גם לנושא תפקידי הפרויקטור. בקיאות בשפות כאמור, המשרד חותם מדי שנה על הסכם התקשרות עם כל אחת מהרשויות שמצא כמתאימות להעסקת פרויקטור. ההסכמים כוללים, בין השאר, בקיאות בשפה שאותה נדרש הפרויקטור לדעת במסגרת תפקידו. משרד מבקר המדינה בחן עשרה הסכמי התקשרות של המשרד עם עשר רשויות 64 בשנים 2013 -2009 ואת מסמכי המכרזים של הפרויקטורים הרלוונטיים להם. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הועסקו בשלוש מהרשויות (אריאל, מועצה אזורית רמת הנגב, ראשון לציון), לשביעות רצונן, פרויקטורים שהעסקתם נמשכה משנים קודמות, אולם עקב שינוי בדרישת השפה שקבע המשרד בהסכמים עם אותן רשויות לשנת 2013 , לא ענו עוד על דרישה זו, שעליה ענו בעבר. בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 של הרשויות האמורות נמסר כי העסקת הפרויקטורים בתפקיד (שבו הועסקו גם בעבר) נבעה משיקולים מקצועיים, וכי המשרד היה מודע להמשך העסקתם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 .מסר המשרד כי יבחן את הנושא מחדש העסקת פרויקטור בתפקיד נוסף בהסכמי ההתקשרות בין המשרד לרשויות המקומיות בשנים 2012 ו- 2013 נקבע כי הפרויקטור "יועסק על ידי הרשות אך ורק בליווי עולים כאמור בהסכם זה ולא בעניינים אחרים". הביקורת העלתה כי המועצה האזורית רמת הנגב, אשר מעסיקה פרויקטורית בחצי משרה, מעסיקה את הפרויקטורית גם במשרה נוספת (בתפקיד מנהלת הלשכה של ראש המועצה). בתשובתו מאוקטובר 2013 מסר בא כוחה של המועצה כי בהתחשב בכך שמדובר בהסכם לחצי משרה "אותו תנאי נועד למנוע שימוש בפרויקטור בעיסוקים אחרים במקום כמלווה לעולים, אך אינו מונע העסקתו במשרה נוספת". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר המשרד כי "מאחר והסעיף בהסכם בין המשרד לרשות עשוי להשתמע לשני פנים... ישקול המשרד את העניין העקרוני ולאחר שתתקבל החלטה, הנושא יחודד בנהלי העבודה". .__________________ .64 הרשויות: אילת, אריאל, באר שבע, חדרה, חיפה, ירושלים, מודיעין, מועצה אזורית רמת הנגב, נתניה וראשון לציון. משרד העלייה והקליטה 1229 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 תכניות העבודה של הפרויקטורים בנוהלי העבודה נקבע כי בתחילת כל רבעון יגיש הפרויקטור תכנית עבודה לרבעון זה, וכי עותק ממנה יוגש לנציג הרשות המקומית ולבעלי תפקידים שונים במשרד. קבלת עותק של תכניות עבודה היא תהליך הכרחי בבקרה של המשרד על הרשויות לגבי עבודת פרויקטורים, לרבות בחינת התכנון מול הביצוע ועמידה ביעדים. מבדיקת תכניות העבודה שהוגשו בשנת 2012 בחמש רשויות מקומיות, נמצא כי בשתיים מהן (ראשון לציון ונתניה) לא הכינו ארבעת הפרויקטורים המועסקים בהן תכניות עבודה; באחת מהן (חיפה) מועסקים ארבעה פרויקטורים שהגישו תכניות עבודה שנתיות בלבד ולא תכניות רבעוניות, כנדרש. נוסף על כך הועלה כי המשרד, שאמור לעקוב אחר הרשויות בעניין פעילות הפרויקטורים ולבחון את השגת היעדים, לא פנה לרשויות האמורות ולא התריע בפניהן על שלא הוגשו תכניות כנדרש. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה עיריית חיפה: "אנו מקבלים את הערת הביקורת באשר לאופן דיווח על תכנית העבודה של הפרויקטורים, החל משנת 2014 ."נעבור לדיווח רבעוני כמתחייב על פני דיווח שנתי כפי שעשינו עתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסרה עיריית ראשון לציון: "הרשות לא נתבקשה להציג תכניות עבודה בתחילת כל רבעון". בתשובתה למשרד מבקר המ דינה מאוקטובר 2013 מסרה עיריית נתניה: "לפני כל שנת תקציב... נכתבות תוכניות עירוניות כלליות (שבתוכן כלולות גם תוכניות לעידוד עליה)... תכניות אלה מתפרסמות עם תחילת שנת התקציב". משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בהכנת התכניות הכלליות האמורות כדי לגרוע מן החובה להכין תכנית עבודה ספציפית לפרויקטור אחת לרבעון בהתאם לנהלים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר המשרד כי מנכ"ל המשרד הנחה את האגף לעידוד עלייה לעדכן את נוהלי העבודה בנושא ולבקש ממנהלי המרחבים לדרוש מהרשות תכניות עבודה בהתאם. .המעקב אחר יישום ההסכמים בין המשרד לרשויות המקומיות .כאמור, המשרד חותם מדי שנה הסכם התקשרות להעסקת פרויקטור עם הרשויות המקומיות. בהסכמים מציין המשרד תנאים וקריטריונים להעסקת הפרויקטור, כגון ידיעת השפות הנדרשות והיקף משרתו. לפי סדרי מינהל תקין, מתבקש כי המשרד, כגוף מממן, יבצע מעקב 1230 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שיטתי אחר יישומם של ההסכמים, יבקר אותם ויוודא שהרשויות עמדו בקריטריונים שנקבעו65 . בבדיקה לא נמצא שהמשרד עקב אחר יישום הדרישות בדבר הבקיאות בשפות ובדבר העסקת הפרויקטור בתפקיד נוסף, כפי שנקבע בהסכמי ההתקשרות האמורים בינו לבין הרשויות המקומיות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר המשרד: "קיים מעקב שוטף של מנהלי המרחבים מול האחראי על קליטת העלייה ברשות על תפקוד הפרויקטור... בנוסף האגף לעידוד עלייה יוזם ביקורים ברשויות... לעדכון, תיאום, בדיקות יישום ההסכם ופגישה עם הפרויקטורים". לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב במקרים שתוארו בדבר אי -עמידה בדרישות ההסכם, על המשרד להעמיק את המעקב אחר יישום ההסכמים בינו ובין הרשויות המקומיות, ולוודא שהדרישות שהציב בהם אכן מיושמות. .קביעת הזכאות להשתתפות במימון של העסקת פרויקטור .1. תנאי מוקדם לזכאותה של רשות מקומית להשתתפות המשרד במימון העסקת פרויקטור הוא השתתפותה של הרשות באחת מהתכניות לעידוד העלייה והקליטה 66 שהמשרד מפעיל באותה השנה. את הקריטריונים להשתתפות בתכניות מפרסם המשרד מדי שנה בקול קורא, ובין השאר ניתנת בהם התחייבות של הרשות להעניק לעולים שבתחומה הטבות וסיוע (להלן - סל שירותים). עוד נקבע כי תינתן עדיפות לרשויות מקומיות המעניקות סל שירותים "המכיל פריטים איכותיים יותר". האחריות לבחינת ההצעות שמגישות הרשויות וקביעת הרשויות שישתתפו בתכניות הקליטה מופקדות בידי ועדה פנים-משרדית (להלן - ועדת הרשויות). הביקורת העלתה כי המ שרד לא קבע אמות מידה להערכת איכותו של סל השירותים לעולה, וכי ועדת הרשויות בוחנת רק את עצם קיומו של הסל; לפיכך אין עדיפות לרשויות שלכאורה הציגו סל שירותים איכותי יותר. 2. זכאותן של רשויות מקומיות, המשתתפות בתכניות לעידוד עלייה וקליטה, לקבל השתתפות במימון פ רויקטורים נקבעת אף היא בידי ועדת הרשויות. קביעה זו מופעלת לפי קריטריון המוזכר בקול קורא, ולפיו תיקבע מכסת המשרות של הפרויקטורים שהמשרד .__________________ .65 לעניין זה ראו למשל בג"ץ 3916/05 עמותת "בת דור- אגודה לאומנות המחול בתל אביב" נ' שרת החינוך, התרבות והספורט ( 14.6.2006 ') ואח, תק-על 2006(2 ) 3647 ( 2006 ), שבו צוין: "הקצאתו של מימון כספי מאת רשויות המדינה, מחייבת... כי השימוש בכספים אלה יעשה... על יסודם של כללים ברורים, ובאורח תקין וניתן לבקרה". 66 המשרד יזם תכניות לעידוד העלייה והקליטה ביישובים שונים בארץ, ואת אלה משווקים הסוכנות וארגונים נוספים הפועלים בתחום עידוד העלייה בחו"ל. משרד העלייה והקליטה 1231 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ישתתף במימונן בהתאם למניין משפחות העולים המתגוררות ברשות. נוסף על כך קובעת ועדת הרשויות את השפה הנדרשת מכל פרויקטור. ביוני 2011 קבע המשרד כי החל מספטמבר 2011 תיבחן שאלת נחיצות הפרויקטור ברשות כלשהי לפי מניין העולים המתגוררים ברשות ולפי הש פה שהם דוברים, וכי האגף לעידוד עלייה יעדכן בהתאם את הקריטריונים בקול הקורא לקראת שנת העבודה 2012 . עניין זה בעל חשיבות, שכן כדי שפרויקטור יוכל למלא את תפקידו כהלכה, ראוי שיוכל לדבר עם העולים בשפתם. (א) משרד מבקר המדינה בדק את הפרוטוקולים של ועדת הרשויות בשנים 2013 -2012 והעלה כי התחשיב שהכין האגף לעידוד עלייה, ולפיו קבעה ועדת הרשויות את השפה שכל פרויקטור יידרש לדעת, לא כלל נתונים בדבר מניין העולים דוברי אותה שפה המתגוררים בכל רשות; כפועל יוצא מכך, קביעת הוועדה לא התבססה על מדד זה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 ,מסר המשרד: "הוא מקבל את ההערה ולהבא יפרט בפרוטוקול הוועדה את מספר העולים דוברי כל שפה בכל ישוב". (ב) עוד העלתה הבדיקה כי למר ות החלטת המשרד האמורה, לא עדכן האגף לעידוד עלייה את הקריטריונים בעניין הפרויקטורים בקול קורא. 3 . בקול קורא לשנת 2013 קבע המשרד כי הוא רשאי להפחית או להגדיל את מניין הפרויקטורים ברשות לעומת השנה הקודמת, גם אם תוצאות החישוב לפי הנוסחה שקבע המשרד מצביעות על היקף זכאות שונה. מהמסמכים הנלווים לפרוטוקול ועדת רשויות לשנת 2013 , שבהם טבלה המתארת את חישוב היקף העסקת הפרויקטורים על פי הנוסחה שקבע המשרד, עלה כי אכן בוצעו שינויים בהיקף העסקת פרויקטורים בשמונה רשויות מקומיות, ונקבע להן היקף זכאות שלא על פי הנוסחה שקבע המשרד. בבדיקה לא נמצאו מסמכים המפרטים או המשקפים את הנימוקים לשינויים שנעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים כאמור, שבהם היקף הזכאות שנקבע אינו תואם את נוסחת החישוב, ראוי שהמשרד יקפיד שהנימוקים יתועדו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר המשרד כיהוא ידאג לפירוט רב יותר של נימוקים אלה בעתיד. .הסדרת תהליכי העבודה .כדי להסדיר תהליכים בארגון נדרשים נוהלי עבודה המגדירים את מטרתם, את שיטות העבודה ואת התפקידים ותחומי האחריות של כל בעלי התפקידים. 1232 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הביקורת העלתה כי נוהלי העבודה המסדירים את פעילות הפרויקטורי ם אינם כוללים היבטים חשובים הנוגעים לעבודתם. כך למשל, אין בהם אזכור לעניין מעקב אחר עולים פוטנציאליים שנוצר עמם קשר, וכן לעניין הקשר עם ארגונים לעידוד העלייה. כמו כן, ראוי היה למשל כי הנהלים יכללו הוראות בדבר הכנת תכנית עבודה להשתתפות הפרויקטור בפעולות לעידוד העלייה בחו"ל, וכן בדבר דוח ביצוע בנידון. . . הממצאים שתוארו בפרק מצביעים על ליקויים שונים הנוגעים בעיקר להסדרת פעילותם של הפרויקטורים ולפיקוח של המשרד על הרשויות המקומיות בכל הנוגע לעבודתם. נמצאו רשויות מקומיות שלא מילאו את חובותיהן לפי ההסכמים עם המשרד, והמשרד אף לא ניהל מעקב נאות בנידון. זאת ועוד, המשרד לא הסדיר כראוי את תהליכי קביעת הזכאות לקבלת מימון להעסקת פרויקטורים. עוד ראוי כי המשרד יבחן את השתלבות הפרויקטורים ופעילותם כחלק מהמערך הכולל של פעולות הממשלה וזרועותיה לעידוד העלייה. .סיכום .במהלך הע שור האחרון ירד שיעור העולים לישראל, וחלו שינויים במאפייניהם. בה בעת חלו שינויים גם בדפוסי העבודה שגובשו בין הממשלה והסוכנות: שינויים אסטרטגיים בפעילות הסוכנות, שהחלה להתמקד בחיזוק הזהות היהודית בתפוצות, ושינויים בפעילות הממשלה שהחלה לפעול לעידוד עלייה באמצ עות תמיכה בארגונים - מיקור חוץ של עידוד העלייה. בשנים אלה נשחקו שיתוף הפעולה ופעולות התיאום בין המשרד, האמון על נושא עידוד העלייה מטעם הממשלה, לבין הסוכנות. ממצאי הדוח מעלים ספק בדבר האפקטיביות של פעולות המשרד בכל הנוגע למיצוי פוטנציאל העלייה : המשרד לא פעל די לעודד עלייה בקרב בוגרי תכניות לחיזוק הזהות היהודית, הממומנות גם מתקציב המדינה, ובייחוד בקרב בוגרי פרויקט מסע השוהים בישראל למשך תקופה מסוימת גם לאחר תום הפרויקט. גם מיקור חוץ של עידוד העלייה ב אמצעות מתן תמיכה לארגונים ספק אם הוא אפקטיבי. משרד העלייה והקליטה 1233 .:שם הדוח היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 זאת ועוד, אחד מארגונים אלה , ארגון א', מימן הלכה למעשה הטסת עובדי מדינה - בעיקר מרשות האוכלוסין - לשם מילוי תפקידם המובהק. מימון זה עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לשם מילוי תפקידם כאמור כדי להקל על העולים, עליה לממן זאת במישרין במשאביה שלה. אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון, ולו חלקי, של ארגון חוץ- ממשלתי פרטי. נוסף על כך, מומלץ כי הממשלה תבחן מחדש את יחסי עבודתה עם הסוכנות בכל הנוגע לעידוד העלייה; את חלוקת התפקידים ביניהן; ואת שיתוף הפעולה בין המשרד לסוכנות. כמו כן עליה לפעול להסדרתם באמצעות ועדת התיאום. על משרד ראש הממשלה ועל משרד העלייה והקליטה להסדיר את יחסי העבודה ביניהם בתחומי הפעילות שבהם לשניהם יש עניין. על המשרד לבחון את פעולותיו לעידוד העלייה באמצעות הארגונים, את האפקטיביות שלהם, את פעילות הפרויקטורים ואת הדרכים לעידוד העלייה בקרב בוגרי מסע. על המשרד לגבש תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה, אשר תוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים, וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה, והכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל באשר העלייה היא אחת מאבני היסוד של המדינה.