מטלות רוחב/ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים

 מבוא מדינת ישראל נתונה לאיום חמור ונרחב של טילי קרקע-קרקע (להלן - האיום: טק"ק), טילי שיוט, רקטות קרקע-קרקע (להלן - רק"ק), פצצות מרגמה (להלן - פצמ"ר) ועוד (להלן יחד - האיום האווירי). מספר הטק"ק והרק"ק הנמצאים ברשות האויבים גדל בהתמדה וכן עוצמת האיום, בייחוד משום שחל שיפור ניכר ביכולת הדיוק שלהם וביכולת גרימת הנזק. בכך גובר מאוד האיום לפגיעה בתשתיות הלאומיות. האיום האווירי על העורף של מדינת ישראל התממש בירי של טק"ק מעיראק , במהלך מלחמת המפרץ הראשונה, בירי של אלפי 1991 בחודשים ינואר-פברואר רק"ק ופצמ"רים שביצעו ארגוני טרור מדרום לבנון על יישובי הגליל ועל כוחות , ובירי של ארגונים אלה 2000 צה"ל שהיו בדרום לבנון עד לנסיגת ישראל במאי . 2006 , בייחוד במלחמת לבנון השנייה בקיץ 2006 - 2000 על יישובי הצפון בשנים הרחיבה 2000 ההתקוממות הפלסטינית (האינתיפאדה השנייה) שפרצה בספטמבר את היקף איום הרק"ק והפצמ"רים על ישראל בעיקר מרצועת עזה, שממנה נורו רק"ק ופצמ"רים. יצוין 21,000 - כ2019 לדרום הארץ ולמרכזה מאז ועד ספטמבר בהקשר זה, כי בנוגע לעוצמת האיומים האוויריים ניתן ללמוד גם מאירועים שהתרחשו בעולם, למשל מתקפת כלי טיס מאוישים מרחוק (כטמ"מים) וטילי שיוט על מתקני נפט של ערב הסעודית שהתרחשה בהתאם למקורות מערביים .2019 בספטמבר כדי להתמודד עם איומים אוויריים מסוגים שונים מפותחות ומיוצרות מערכות נשק שנועדו להגן על העורף ועל התשתיות החיוניות על ידי יירוט איומים אוויריים מסוגים שונים באמצעות טילים (להלן - הגנה פעילה). צה"ל מפעיל מבצעית מערכות הגנה פעילה, כגון כיפת ברזל, חץ וקלע דוד, שנועדו בין היתר להבטיח את השרידות של התשתיות החיוניות. שהכין פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) יהיו בידי האויב בשנת 2016 לפי מצגת מיולי מאות אלפי איומים אוויריים. 2020 78 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה- (להלן - הקבינט המדיני1 אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי 2016 ביוני (להלן - תרחיש 2020 - 2016 לשנים2ביטחוני) את תרחיש הייחוס המצרפי הלאומי (להלן - רח"ל).3הייחוס המצרפי), שהכינה רשות חירום לאומית בתרחיש הייחוס המצרפי נכתב כי מדינת ישראל נערכת לקראת אירועי חירום, כגון מלחמה, העלולים לגרום בין היתר לפגיעה בתשתיות הלאומיות שלה ובחוסנה הלאומי; וכי במלחמה צפוי ירי של "מסות גדולות" של טילים ורקטות לעבר מגוון רחב של מטרות בעורף הישראלי. החלטת הממשלה בנושא תוכנית להגנת תשתיות לאומיות חיוניות ומתקנים אישרה ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום רשימה של 2011 במאירגישים: , המחייבים הגנה, במידת הצורך 4מתקנים ומתחמי תשתיות רגישים שהוגשה לה , כדי להבטיח את השרידות והיתירות שלהם במצבי חירום, 5באמצעות מיגון פיזי ובכך להבטיח את המשך הפעילות של המדינה. יצוין כי שרידות המתקנים היא מרכיב חשוב בחוסן הלאומי. חלק מהמתקנים החיוניים לא נכללו ברשימה שאישרה הוועדה. נוכח האמור, בין היתר בהוראות משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מסמכי רח"ל והחלטות הממשלה כמפורט בהמשך הדוח, נדרש להבטיח המשך פעילות במצבי החירום השונים, כגון מלחמה, ולאחריהם (להלן - המשכיות ורציפות תפקודית) . כיוון שכך, יש להיערך כנדרש להגנה על התשתיות 6של תשתיות ומתקנים חיוניים והמתקנים האלה מפני איומים אוויריים באמצעים, כגון מיגון פיזי. היערכות זו עשויה למזער את הנזקים למתקנים אלה אם יתממש האיום. פעולות הביקורת , לסירוגין, את 2019 עד אפריל 2017 משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ספטמבר אופן ההיערכות בין היתר של משהב"ט וצה"ל למיפוי המתקנים החיוניים בגופים מסוימים ולהגנה עליהם מפני האיום האווירי. כמו כן נבדקו בביקורת היבטים ).15.6.16 ( 120/החלטה ב 1 .תרחיש הייחוס המצרפי מתכלל את כלל התרחישים הרלוונטיים במתארי האיום השונים 2 רח"ל היא גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון למימוש "אחריות-העל" של השר לטיפול בעורף בכל מצבי 3 .החירום, כגון מלחמה לא ניתן לקבוע מספר מדויק של המתקנים והתשתיות שנכללו בהחלטה בין היתר נוכח כלליות התיאור 4 .שלהם בהחלטה. ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מיגון פיזי - מיגון באמצעות שכבות העשויות מחומרים שונים. המיגון נועד לתת מענה לפגיעה "קרובה" 5 .של הדף ורסס מאיומים אוויריים בדוח זה נעשה שימוש במושגים שונים לפי מסמכים שהתקבלו מהגופים המבוקרים המתארים את 6 .התשתיות והמתקנים. נוסף על כך, הם תוארו בדוח כרגישים, חיוניים ואסטרטגיים ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |79 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון הנוגעים לתשתית החוקית בעניין האחריות להגנה על מתקנים אלה, פעילות משהב"ט לקביעת תרחישי ייחוס, והתהליך לעדכון התוכניות להגנת תשתיות לאומיות חיוניות ומתקנים רגישים בישראל, אשר גובשו בעקבות החלטת ועדת . הביקורת נעשתה במשהב"ט: לשכת 2011 השרים להכנת העורף לשעת חירום במאי שר הביטחון, לשכת המנכ"ל, אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים, מינהל ההרכשה והייצור, אגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון ועוד; בצה"ל: אגף התכנון ואגף המבצעים במטה הכללי; ברח"ל; ובמטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל); ובגופים נוגעים נוספים. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם חלקים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, . חיסיון ]נוסח משולב [ 1958- לחוק מבקר המדינה, התשי"ח 17 בהתאם לסעיף החלקים מפרק זה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת. קביעת התשתיות הלאומיות החיוניות המיועדות להגנה מפני איומים אוויריים הצעה להחלטת ועדת השרים בנושא הגנה על מתקני התשתיות הלאומיות החיוניות: דנה ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בנושא תוכנית להגנת 2011 במאי תשתיות לאומיות חיוניות ומתקנים רגישים בישראל. הוועדה אישרה רשימה של מתקנים ומתחמי תשתיות רגישים המחייבים הגנה בין היתר באמצעות מיגון פיזי. בהחלטת הוועדה נקבע כי תוקם ועדה בין-משרדית בראשות ראש רח"ל ובהשתתפות משהב"ט ומשרדי ממשלה וגופים נוספים, כגון צה"ל והמל"ל, לקביעת סדרי העדיפויות הלאומיים להגנה על התשתיות החיוניות על בסיס הרשימה שאישרה ועדת השרים (להלן - הוועדה הבין-משרדית); כי ראש רח"ל יגבש הצעה להחלטת ועדת השרים האמורה ולאישור הקבינט המדיני-ביטחוני בתוך חודשיים בנושא מיגון מתקני התשתיות הלאומיות; וכי ההצעה תתייחס בין היתר לקביעת מנגנון לגריעת מתקנים חיוניים מרשימת המתקנים שלעיל, להוספת מתקנים חדשים לרשימה ולקביעת מנגנון להחרגת חלק מהמתקנים מהרשימה. נכתב כי לא מומשו רוב ההחלטות של ועדת השרים ממאי 7בדוח מבקר המדינה בנושא הגנה על מתקנים רגישים בישראל. 2011 עדכנו רח"ל והמל"ל הצעה להחלטת ועדת השרים להכנת העורף לשעת 2015 במרץ חירום בעניין הסדרת ההגנה על התשתיות הלאומיות החיוניות והמתקנים הרגישים. בהצעה נכתב כי הנחיית הוועדה הבין-משרדית תכלול התייחסות לכמה נושאים, ), בפרק "ההיערכות למיגון המתקנים הרגישים במדינת ישראל כנגד 2014( ב65 דוח שנתימבקר המדינה, 7 .53 'האיום עליהם", עמ 80 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה כגון החרגת חלק מהמתקנים מרשימת המתקנים; וכי רח"ל תשמש מנחה לאומי להסדרת ההגנה על התשתיות והמתקנים האמורים, וכן נקבע אופן תקצובה לשם יישום ההחלטה. , במשך למעלה משמונה שנים רח"ל טרם 2019 בביקורת עלה כי עד דצמבר הגישה לוועדה ולקבינט המדיני-ביטחוני הצעת החלטה לקביעת מנגנונים לגריעת מתקנים חיוניים מרשימת המתקנים המחייבים הגנה שאישרה הוועדה, להוספת מתקנים כאמור לרשימה ולהחרגת חלק מהמתקנים מהרשימה. נוכח המשמעויות האפשריות של פגיעה בתשתיות הלאומיות וכדי לקדם את ההגנה עליהן, לרבות מיגונן הפיזי במידת הצורך, על רח"ל להביא לפני הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה הצעת החלטה כאמור. יצוין כי הנושא . 2014 כבר עלה בדוח מבקר המדינה משנת כתב ראש 2013 בהקשר לאמור לעיל מציין משרד מבקר המדינה כי בספטמבר חטיבת היערכות ברח"ל דאז למשרד להגנת העורף כי הוא ממליץ "לבחון שוב את שקובעת שלא להגיש הצעת" החלטה כמפורט לעיל. 8ההחלטה למשרד מבקר המדינה כי רח"ל מסרה לו שאי-ההגשה 2018 המל"ל כתב בנובמבר האמורה של הצעת ההחלטה היא בשל הימנעותה של רח"ל מלקבל עליה את האחריות לשמש גורם מנחה להסדרת ההגנה על כלל התשתיות הלאומיות החיוניות והמתקנים החיוניים ובשל "הסעיף התקציבי", שנקבעו בהצעת ההחלטה שלעיל . 2015 ממרץ מסר משהב"ט כי אי-ההגשה האמורה 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל של הצעת ההחלטה הייתה על דעת השרים להגנת העורף לשעבר ובהתאם להנחיית מנכ"לי המשרד לשעבר על פי חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי למערכת הביטחון לשעבר, שסבר כי הצעת ההחלטה האמורה לא הייתה בשלה להבאה לפני ועדת השרים. עוד מסר משהב"ט כי לפי עמדת רח"ל עליה לשמש הגורם המנחה את התהליך להסדרת ההגנה על כל התשתיות והמתקנים החיוניים, ולפיכך "לא ברורה אמירת המל"ל שרח"ל מנסה להימנע מאחריות זו". מסר משרד ראש הממשלה כי אם 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל רח"ל לא תקדם את הצעת ההחלטה בחודשים הקרובים, ישקול המל"ל להעלות לפני ראש הממשלה את נושא קידומה. במסמך לא פורט מי החליט את ההחלטה. 8 ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |81 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון מסר משהב"ט למשרד מבקר המדינה בין היתר כי מבוצעת עבודת 2019 בדצמבר מטה כדי לכלול בתחום אחריותה של רח"ל גם פעילות להסדרת ההגנה על חלק מהמתקנים החיוניים; וכי רח"ל ממתינה לאפשרות להעלות לפני הממשלה הצעה שתכליתה הגנה על התשתיות החיוניות, 2011 לתיקון החלטת ועדת השרים ממאי ולא מיגונן. (להלן 2008- בחוק המטה לביטחון לאומי, התשס"חדיווחי המל"ל לראש הממשלה: - חוק המל"ל), נקבע כי אחד מתפקידי המל"ל הוא לדווח לראש הממשלה על יישום ההחלטות של כל ועדת שרים בענייני חוץ וביטחון. בביקורת עלה כי שלא בהתאם לחוק המל"ל ואף שחלפו למעלה משמונה , המל"ל לא דיווח לראש הממשלה 2011 שנים מהחלטת ועדת השרים ממאי שהצעת ההחלטה לא הובאה לפני ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני כנדרש בהחלטה האמורה. מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה כי המל"ל אכן לא דיווח לראש 2019 בינואר הממשלה כאמור, וכי דיווחי המל"ל לראש הממשלה הם בנוגע להחלטות שמבוצעות ולא בנוגע לנושאים שהטיפול בהם עדיין לא הסתיים. מסר משרד ראש הממשלה כי ועדת 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל השרים הרלוונטית למצבי חירום קיבלה דיווחים בנושא מיגון התשתיות והמתקנים החיוניים ודנה בכך, ואף הקבינט המדיני-ביטחוני דן בנושא זה, ולכן "אין מקום לביקורת כלפי המל"ל על כך שהנושא לא הובא בפני ראש הממשלה". יצוין כי בדיונים שלעיל שקיימו ועדת השרים הרלוונטית למצבי חירום והקבינט המדיני-ביטחוני בנושא התשתיות והמתקנים החיוניים כלל לא הועלתה הצעת החלטה לגבי קביעת מנגנונים לגריעת מתקנים חיוניים מרשימת המתקנים, להוספת מתקנים חדשים לרשימה ולהחרגת חלק .2011 מהמתקנים מהרשימה כנדרש בהחלטת ועדת השרים ממאי הוכנו כמה רשימות של 2011 החל במאירשימות התשתיות הלאומיות החיוניות: תשתיות לאומיות ומתקנים חיוניים שנדרש להגן עליהם, בין היתר, באמצעות מיגון אישרה ועדת השרים להכנת העורף 2011 פיזי. להלן הרשימות העיקריות: (א) במאי לשעת חירום בהחלטתה רשימה של מתקנים ומתחמי תשתיות רגישים, שנדרש למגנם, וכן מתחמי תשתית נוספים שימוגנו לאחר מכן. כאמור, חלק מהמתקנים לא נכללו ברשימה שאישרה הוועדה; (ב) יש בידי רח"ל רשימה ממועד בלתי ידוע שלא הובאה לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה, הכוללת מתקנים המיועדים 82 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה למיגון פיזי (להלן - רשימת המתקנים שבידי רח"ל); (ג) בהנחיית ראש הממשלה התקיימה פעילות למיגון פיזי של מספר מתקנים ראשונים רגישים ביותר מתוך , מרביתם כבר 2018 . ליולי 2011 הרשימה שאישרה ועדת השרים בהחלטתה ממאי מוגנו פיזית; (ד) הוועדה הבין-משרדית הכינה רשימה של מספר מצומצם של מתקנים נוספים שימוגנו פיזית לאחר המתקנים הראשונים שלעיל. להלן פירוט: בהחלטתה אישרה :2011 החלטת ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום ממאי ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום את סדרי העדיפויות לטיפול במתקנים ומתחמי תשתיות לאומיים ולהסדרת ההגנה עליהם. כי הוועדה הבין-משרדית תפעל 2011 עוד נקבע בהחלטת ועדת השרים ממאי ל"קביעת הקריטריונים לסוגי המתקנים" הרגישים ול"הערכת הסיכונים וסדרי הקדימויות ברמה הלאומית", על בסיס רשימת המתקנים שאישרה ועדת השרים. דהיינו, ועדת השרים החליטה כי הוועדה הבין-משרדית תקבע סדרי עדיפויות למיגון המתקנים. התכנסה 2017 - נובמבר 2011 בחודשים ספטמבר דיוני הוועדה הבין-משרדית: , לא 2019 פעמים, ומאז ועד מועד סיום הביקורת, אפריל 12 הוועדה הבין-משרדית המל"ל דיון בראשותו 2018 התכנסה. כמו כן בהנחיית ראש הממשלה קיים במרץ בנושא התעדוף של מיגון התשתיות והמתקנים החיוניים בהשתתפות נציגי רח"ל, משרדי ממשלה שונים ועוד. נוסף על כך, פורום מצומצם של הוועדה התכנס . הוועדה והפורום 2016 שמונה פעמים. הדיון האחרון של הפורום התקיים בנובמבר המצומצם דנו בין היתר במתקנים החיוניים שיש למגנם. כמו כן דנה הוועדה הבין-משרדית בסדרי האישור של רשימת המתקנים הרגישים אמר נציג רח"ל כי לוועדה "יש חירות" להחליט אם לגרוע 2011 כדלקמן: בספטמבר מתקנים מהרשימה שאישרה הממשלה או להוסיף לה מתקנים, וכי החלטות הוועדה החליטה הוועדה כי עליה לגבש 2013 בעניין זה יובאו לאישור הממשלה. ביולי המלצות וסדר עדיפויות לאומי להגנה על המתקנים ולהביאם לאישור השר להגנת , ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום והממשלה. 9העורף דאז החליט הפורום המצומצם כי רשימת המתקנים 2015 במרץדיוני הפורום המצומצם: סיכם 2016 שסוכמה באותה עת היא הקובעת את אופן תעדוף המיגון. בינואר הפורום רשימה מצומצמת של המתקנים הראשונים שיש להגן עליהם, בין היתר באמצעות מיגון פיזי, וכי בדיון הבא נדרש להציג רשימה הכוללת את כל המתקנים והמלצה לסוג ההגנה עליהם. ).1.6.14 ( 1661 בהתאם להחלטת ממשלה 2014 המשרד להגנת העורף הפסיק את פעילותו ביוני 9 ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |83 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון כשבועיים לאחר מכן סיכם הפורום המצומצם בין היתר כי נדרש לגבש ולתעדף סיכם הפורום כי יש להכין 2016 את המשך הרשימה שבידי רח"ל. גם בפברואר רשימה כזאת ולהציגה בדיון הבא. אולם בשני הדיונים האחרונים של הפורום, , הוא לא דן ברשימת המתקנים האמורה. 2016 ובנובמבר 2016 שהתקיימו במאי סיכם ראש רח"ל דאז בדיון של הפורום כי יש לבצע עבודת מטה למיפוי 2016 במאי כל שכבות ההגנה הקיימות ואת המתקנים "הנמצאים תחת" שכבות הגנה אלו; וכי לאחר מכן יש להציג לשר הביטחון את ממצאי המיפוי של המתקנים המוגנים ואת הציג ראש רח"ל דאז לוועדה הבין-משרדית את 2016 הפערים בהגנה. יצוין כי ביולי הפעילות שקיים הפורום המצומצם. , פנה המל"ל 2018 עוד יצוין כי לאחר תחילת הביקורת, במחצית הראשונה של שנת לראש רח"ל שכיהן באותה תקופה ולמשנה למנכ"ל משהב"ט וממלא מקום ראש רח"ל באותה תקופה בבקשה לתקף את רשימת המתקנים. ואולם כמפורט בהמשך, רשימה זו לא סוכמה. ההבדלים בין רשימת המתקנים שאישרה ועדת השרים להכנת העורף בביקורת עלה כי רשימת לשעת חירום לבין רשימת המתקנים שבידי רח"ל: המתקנים הנכללים ברשימת המתקנים שבידי רח"ל שונה מרשימת המתקנים . זאת, 2011 שאישרה ועדת השרים להכנת העורף לחירום בהחלטתה ממאי כאמור, בלא שרח"ל הביאה לפני ועדת השרים והקבינט המדיני-ביטחוני הצעת החלטה בעניין רשימת המתקנים החיוניים. עוד עלה בביקורת כי אף הוועדה הבין-משרדית שבראשות ראש רח"ל או הפורום המצומצם שלה או רח"ל לא אישרו את הרשימה שבידי רח"ל. זאת למעט מספר מצומצם של המתקנים הראשונים המתועדפים למיגון פיזי. לא נכללו 2011 לדוגמה, חלק מהמתקנים שנכללו בהחלטת ועדת השרים ממאי ברשימת המתקנים שבידי רח"ל. ההבדלים בין הרשימות של המתקנים המיועדים למיגון פיזי שהוכנו במל"ל, בביקורת עלה כי הרשימה של המתקנים המיועדים למיגון ברח"ל ובפקע"ר: בנושא מיגון מתקנים שונה 2017 שנכללו במצגת של המל"ל מנובמבר מהרשימה של המתקנים שבידי רח"ל. לדוגמה, ברשימה של המל"ל לא נכללים מספר מתקנים שנכללים ברשימת המתקנים שבידי רח"ל. לעומת זאת נכללו ברשימה של המל"ל מתקנים שלא נכללו ברשימת המתקנים שבידי רח"ל. 84 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה נכתב כי לאחר שהנושא נבחן 2017 יצוין כי במצגת של המל"ל שלעיל מנובמבר נמצא שלא ניתן למגן במיגון פיזי כמה מתקנים הנכללים ברשימה שבידי רח"ל. האמור במצגת של המל"ל בדבר אי-היכולת לבצע מיגון פיזי של כמה מתקנים שנכללו ברשימה שבידי רח"ל מעלה ספקות רבים לגבי הצורך בהכללתם ברשימה זו. בנושא היערכות 2018 לפי פרוטוקול מדיון שערך הקבינט המדיני-ביטחוני ביולי ומוכנות למצבי חירום הציג מפקד פקע"ר בדיון בין היתר כי המיגון של התשתיות הראשונות תועדף על פי רשימת התשתיות שנקבעה בהחלטת ועדת השרים ממאי ; וכי קיימת רשימה של תשתיות המיועדות למיגון פיזי. יצוין כי פקע"ר הוא 2011 .המתכנן והמבצע של המיגון הפיזי של המתקנים החיוניים בביקורת עלה כי הרשימה של המתקנים המיועדים למיגון פיזי שנכללו במצגת של פקע"ר הייתה שונה מהרשימה של המתקנים שבידי רח"ל. כמו כן היה שוני בין הרשימות שבמצגת של המל"ל ובין אלו של פקע"ר. לדוגמה, ברשימה של פקע"ר לא נכללים מספר מתקנים שנכללים ברשימת המתקנים שבידי רח"ל, ונכללו בה מספר מתקנים שלא נכללו ברשימה שבידי רח"ל. מסר משהב"ט כי אכן יש פערים 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל בין הרשימות של רח"ל ושל מל"ל, אולם אין לכך חשיבות כיוון שכל חברי הוועדה הבין-משרדית סיכמו את הרשימה של המתקנים המיועדים למיגון פיזי. ההבדלים בין רשימות המתקנים שבשלושת הגופים המרכזיים העוסקים במיגון פיזי, כל אחד בתחומו: רח"ל, המל"ל ופקע"ר, עלולים לגרום לאי- בהירות בנוגע למתקנים החיוניים שיש למגנם. על גופים אלו להתאים ביניהם את רשימות המתקנים המיועדים למיגון פיזי. ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |85 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון ,בביקורת עלה כי ברשימת המתקנים שבידי רח"ל נגרעו מתקנים חיוניים שונה סדר העדיפויות של מתקנים וכן הוספו מתקנים חיוניים לעומת 2011 הרשימה שאישרה ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום במאי בהחלטתה. עם זאת, הוועדה הבין-משרדית או רח"ל לא הגישו את הרשימה שבידי רח"ל לוועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בתקופת כהונתה או לקבינט המדיני-ביטחוני ולממשלה לקבלת אישורם. למותר לציין כי ועדות השרים והממשלה לא אישרו רשימת מתקנים רגישים עדכנית שיש להסדיר את ההגנה עליהם, לרבות את מיגונם הפיזי, הקובעת את סדרי העדיפויות למיגונם. זאת בין היתר על אף הסיכונים לפגיעה בתפקודה ובחוסנה הלאומי של המדינה. על רח"ל, בשיתוף חברי הוועדה הבין-משרדית, להכין רשימה של מתקנים חיוניים אשר נדרש להסדיר את ההגנה עליהם, לרבות את תעדופם, את לוחות הזמנים להסדרת מיגונם הפיזי ואת אופן התקצוב הנדרש לכך, ולהביא רשימה זו לאישור של הקבינט המדיני-ביטחוני או של הממשלה, הנושאת באחריות להיערכות לשעת חירום. כמו כן, עליה לעדכן את הרשימה מעת לעת נוכח שינויים באיומים ובמתקנים החשופים להם. אם רח"ל לא תעשה כן, על המל"ל לבחון את האפשרות להעלות לפני הדרג המדיני את הרשימה האמורה ואת הרשימה המצומצמת של המתקנים הראשונים המתועדפים למיגון פיזי, כפי שגם מסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה .2019 בדצמבר מסר משהב"ט למשרד מבקר המדינה בין היתר כי לאחר שתתקבל 2019 בדצמבר החלטת ממשלה המאפשרת להוסיף ולגרוע מתקנים מהרשימה שאושרה בהחלטת תעדכן רח"ל את הרשימה. 2011 ועדת השרים ממאי אי-העלאה לדיון בממשלה את סוגיית ההגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים: לפי חוק יסוד: הממשלה, יש לממשלה סמכות לפעול בשם המדינה ולמענה, והיא אחראית למעשה לגורל המדינה. הקבינט המדיני-ביטחוני עוסק בשם הממשלה בענייני הביטחון הלאומי של המדינה. הממשלה פועלת להכנת העורף למצבי חירום, . בחוק המל"ל נקבע כי אחד מתפקידי המל"ל 10בין היתר לצורך הגנה על הציבור הוא להציע לראש הממשלה נושאים שיידונו בישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני, וכן בישיבותיה של כל ועדת שרים אחרת בענייני החוץ והביטחון. . 11 החליטה הממשלה להקים ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום 2011 באפריל אישרה ועדה זו בהחלטתה רשימה של מתקנים ותשתיות רגישים, 2011 כאמור, במאי .התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון ואח' 65/07 ראו לעניין זה גם בג"צ 10 .)3.4.11 ( 3095 החלטת ממשלה 11 86 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה המחייבים הגנה בין היתר באמצעות מיגון פיזי. רשימה זו לא כללה חלק מהמתקנים החיוניים. בדברי ההסבר להחלטה נכתב כי הממשלה רואה בהחלטה חשיבות רבה מבחינת החלתו של עיקרון ממשלי חשוב ומרכזי והוא קיומה ומימושה של אחריות ממשלתית להגנת הציבור מפני סיכונים החלים על התשתיות והמתקנים הרגישים במדינה. להקים את ועדת השרים להכנת העורף 2011 בהחלטת הממשלה שלעיל מאפריל לשעת חירום נקבע כי הוועדה מוסמכת בין היתר לבחון את אופן היערכות העורף בכללותו. הממשלה החליטה להקים ועדת שרים אחרת למצבי חירום. ועדה זו הוקמה במקום ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום. - 2015 בארבע מישיבות ועדת השרים האמורה למצבי חירום שהתקיימו בשנים קיבלה הוועדה דיווחים לגבי מיגון חלק מהתשתיות והמתקנים הרגישים 2017 , אולם לא פורטה לפניה רשימת 2011 שנכללו בהחלטת ועדת השרים ממאי דיווח ראש 2015 המתקנים המיועדים למיגון. בישיבת הוועדה שהתקיימה בינואר רח"ל דאז כי נעשית פעילות להוספת מתקנים חיוניים של גופים מסוימים לרשימת המתקנים האמורה. בביקורת נמצא שהמל"ל לא הציע לראש הממשלה נושאים לדיון בישיבות ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בתקופת כהונתה או בישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני, בעניין קיומה וטיבה של פעילות הגורמים הנוגעים להגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים, לרבות מיגונן הפיזי במידת הצורך, לוחות הזמנים והתקציב הנדרש לכך. זאת על אף האמור בחוק המל"ל ולמרות חשיבותן הלאומית של תשתיות אלה. מסר המל"ל למשרד מבקר המדינה כי המל"ל לא העלה את נושא 2019 בינואר ההגנה על התשתיות האמורות לפני הקבינט המדיני-ביטחוני בין היתר כיוון שפעל להעלות לדיון נושאים בעלי חשיבות ועדיפות גבוהות יותר. מסר משרד ראש הממשלה בין היתר 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל כי לא היה על המל"ל להעלות לפני הדרג המדיני את הסוגיה האמורה. ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |87 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון מומלץ כי המל"ל יעלה לפני ראש הממשלה, כנושא לדיון בישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני, את סוגיית היערכותם של הגורמים הנוגעים להגנה על התשתיות החיוניות שבתחום אחריותם, לרבות מיגונן הפיזי במידת הצורך. שנים מאז החלטת ועדת השרים להכנת העורף לשעת 8-זאת כיוון שחלפו כ וכן נוכח חשיבותן של תשתיות אלו לביטחון המדינה 2011 חירום במאי ולחוסנה הכלכלי; נוכח תפקידי המל"ל שנקבעו בחוק המל"ל; נוכח אי- ; ונוכח ממצאי דוח ביקורת זה 2011 יישומה של החלטת ועדת השרים ממאי בנוגע להיערכות למיגונן הפיזי של תשתיות אלה וההשלכות המהותיות של פגיעה בהן. איום הייחוס ותרחישי הייחוס כללי איום הייחוס הוא החלטה פיקודית המגדירה את האיומים המרכזיים שמולם יבנה המענה הנדרש ומבטא את סדר העדיפויות לבניין הכוח. תרחיש הייחוס הוא התסריט האפשרי למלחמה, שנגזרים ממנו יעדי בניין הכוח והתכנון האסטרטגי והוא מהווה בסיס להיערכות ולגיבוש דרכי התמודדות עם האיומים הנכללים באיום הייחוס. מסמכים אלה הם מסמכי יסוד האמורים לפרט את האיומים האוויריים הצפויים לפגוע בגופים המאוימים, ובכלל זה את היקפם ועוצמתם, שעל בסיסם אמורים הגופים להכין תוכניות מיטביות להגנת המתקנים החיוניים שבתחומם בהתחשב במכלול המשתנים הנוגעים לכך. ממסמכי צה"ל עולה כי האיום האווירי על מדינת ישראל מתפתח בהתמדה. שעסק באיום הייחוס לעורף נכתב בין היתר כי 2016 במסמך של צה"ל מאוקטובר מסמך זה מהווה תשתית עבור הגופים הלאומיים העוסקים בהיערכות העורף, בדגש על רח"ל, האמונה על גיבוש איום הייחוס המצרפי לעורף ברמה הלאומית. גיבוש איום הייחוס לעורף ותרחיש הייחוס לעורף על ידי רח"ל . בהחלטה נקבע 122007 הוקמה בהחלטה של הקבינט המדיני-ביטחוני מדצמבר רח"ל ייעודה של רח"ל לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ולסייע בידו לממש את "אחריות-העל" לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. אחד מתפקידי רח"ל, כפי שפורטו בהחלטה - לרכז את עבודת המטה בעניין הגדרת האיום ותרחישי הייחוס לעורף ברמה הלאומית על יסוד קביעת הגופים המוסמכים לכך. ).19.12.07 ( ", "הקמת רשות חירום לאומית (רח"ל) - יעודה, תפקידה ודרכי פעולתה 43/החלטה ב 12 88 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה הפיצה רח"ל מסמך ושמו "תפיסת היסוד להפעלת העורף במצבי 2010 באפריל חירום", אשר צוין בו כי הוא ארעי (להלן - מסמך תפיסת היסוד). לעניין מיקומו של מסמך תפיסת היסוד ומטרותיו, נקבע כי הוא מהווה מסמך יסוד עבור כלל הגורמים במדינת ישראל המטפלים במצבי חירום בעורף, והוא מהווה מסגרת של מושגי יסוד, עקרונות ורעיונות, המגדירה את התכלית הנדרשת מהמדינה במצבי חירום, את הגורמים הפעילים בתחום, את התפוקות הנדרשות מהם ואת יחסי הגומלין ביניהם. בפרק במסמך המתייחס לנושאים להסדרה בין-ארגונית בתחום העורף, נקבע בעניין הגדרת האיומים, איומי הייחוס לעורף ותרחישי הייחוס, כי משרדי ממשלה וגורמי תשתיות "קובעים את "תרחישי הייחוס הענפיים", אשר "מביאים לידי ביטוי את ההיבטים הספציפיים של כל משרד". מסמך תפיסת היסוד לא היווה תרחיש ייחוס הנוגע למצבי החירום בישראל, ובהם מלחמה, שכן הוא לא כלל פירוט של האיומים המאפשר היערכות להתמודדות עימם. משרד מבקר המדינה מציין כי אף שמסמך תפיסת היסוד שהוציאה רח"ל הוגדר כמסמך ארעי, הוא לא עודכן עד מועד סיום הביקורת, 2010 בשנת .2019 אפריל הפיצה רח"ל למשרדי ממשלה וגורמים נוספים את תרחיש הייחוס 2016 בפברואר הפיצה להם את איום הייחוס 2016 ), ובאוגוסט 2020 - 2016 המצרפי (כאמור לשנים (להלן - איום הייחוס המצרפי). 2020 - 2016 המצרפי בתרחיש הייחוס המצרפי הוגדרו תרחישי הייחוס, כהתפתחות אפשרית של מתקפה, אירוע חירום או משבר, הכוללת משך זמן והמענה הנדרש. מטרתם העיקרית של תרחישי הייחוס היא לקבוע תוכניות עבודה לצורך תכנון ההיערכות, תורת ההפעלה, רמות מלאי ואמצעים. בין היתר, הובאה בתרחיש הייחוס המצרפי רשימת התשתיות המאוימות, וצוינו בה בין השאר גם מתקנים מסוימים. עוד נכתב בתרחיש הייחוס המצרפי כי מפורטים בו האירועים ברזולוציה מוגבלת, שנועדה לספק רק תשתית בסיסית של התרחשויות; וכי כל אחת מהרשויות הייעודיות במערך תידרש לתרגם תרחיש זה לתרחיש ייחוס ענפי, ובו אמורות להיקבע הנחות היסוד התכנוניות ברמת הפרטנות הטכנית-תפעולית הרחבה הנדרשת, על מנת להנחות את התכנון ברמה הענפית הספציפית. בהקשר זה יצוין כי בתרחיש הייחוס המצרפי גם נקבע כי הארגונים הרלוונטיים (ארגוני החירום, משרדי ממשלה, רשויות מקומיות) יכינו תרחישי ייחוס ענפיים כנגזר מתרחיש הייחוס המצרפי (לעניין תרחיש הייחוס הענפי של משהב"ט ראו בהמשך). ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |89 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון מסר ראש רח"ל דאז למשרד מבקר המדינה בין היתר כי היה על 2017 בנובמבר כל משרד ממשלתי להכין תרחיש ייחוס הנוגע למשרדו, וכי תרחיש הייחוס של משהב"ט היה אמור לכלול גם את תרחיש הייחוס הנוגע לגופים מסוימים. כי 13 מסר שר הביטחון לשעבר 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל איום הייחוס המצרפי הניח תשתית ברמה הלאומית, בין היתר גם על מנת לאפשר בהמשך גיבוש הגדרות ברורות יותר ומאפשרות לעניין הנחיית גופים מסוימים בנושאי מוכנות לחירום, ובתוך כך - מיגון פיזי. פעילות משהב"ט לגיבוש תרחיש ייחוס ענפי נמצא כי על אף האמור בתרחיש הייחוס המצרפי לעורף בדבר חובתן של כל אחת מהרשויות הייעודיות לתרגם את התרחיש המצרפי לתרחיש ייחוס ענפי, משהב"ט לא הכין תרחיש הנוגע לגופים מסוימים, זאת על אף חיוניותו. נוכח האמור לעיל, על משהב"ט לפעול בהקדם לגיבוש תרחיש ייחוס ענפי הכולל התייחסות לאיומים הנשקפים לגופים אלה ולהעבירו לידיעתם. על מתקנים חיוניים 14פעילות משהב"ט לקידום ההגנה בגופים מסוימים התשתית החוקית להסדרת ההגנה על מתקנים חיוניים בגופים מסוימים למשרד מבקר המדינה 2018 במהלך הביקורת כתב משהב"ט ביוליעמדת משהב"ט: בין היתר כי התשתית החוקית הקיימת בנושא הגנה על מתקנים חיוניים בגופים מסוימים חסרה ואינה מסדירה באופן מלא את האחריות להגנה עליהם מפני האיום האווירי; וכי לאחר חקיקת החוק לטיפול בעורף במצבי חירום (להלן - "חוק העורף") יהיה בכוחו של משהב"ט להבטיח את ההגנה עליהם מפני איום טילים. נכתב כי חובת מיגון 2011 יצוין כי בדברי ההסבר להחלטת ועדת השרים ממאי התשתיות הלאומיות והמתקנים הרגישים, הכנתם לשרידות במצבי חירום ורמת מיגונם אינם מוסדרים בחקיקה הקיימת. .2016 - מאי 2013 שכיהן בתקופה מרץ 13 .פרק זה אינו עוסק בהגנה פעילה 14 90 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה מסר משהב"ט כי בהיעדר חקיקה 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל בתחום אין ביכולתו לחייב גופים מסוימים למגן את התשתיות שבהם, וכי בולט היעדרו של גורם אחד הנושא באחריות לעניין המיגון של תשתיות חיוניות בגופים מסר שר הביטחון 2019 אלה. נוסף על כך, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל בין היתר כי הכלים הקיימים בעניין זה מוגבלים ביותר.15לשעבר הגם שלא קיימת חובה על פי חוק המסדירה את ההגנה על מתקנים חיוניים בגופים מסוימים מפני האיום האווירי ואת האחריות להגנתם, התקבלו החלטות ממשלה, החלטות הקבינט המדיני-ביטחוני, עמדות והחלטות שר הביטחון, החלטות מנכ"ל משהב"ט ונקבעו הוראות משהב"ט שמהם עולה כי עליו להיערך להגנה על תשתיות אלו, ובמידת הצורך באמצעות מיגונן הפיזי. על אף החשיבות הימשכות קידום החוק לטיפול בעורף במצבי חירום ("חוק העורף"): של "חוק העורף" להסדרת האחריות להגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים, הליך החקיקה בנושא נמשך יותר מעשור, 2018 כאמור בתשובת משהב"ט מיולי הפיץ משהב"ט את 2011 נכתב כי כבר בפברואר16כמפורט להלן: בדוח מבקר המדינה . התזכיר עסק בין היתר 2011- חוק היערכות העורף לשעת חירום, התשע"א17תזכיר בתוכנית היערכות למצבי חירום ובהסדרת מנגנוני פיקוח, תיאום וחלוקת סמכויות. הומלץ כי על הממשלה לפעול לאלתר לקידום חקיקה 18בדוח אחר של מבקר המדינה מקיפה שתסדיר את כל נושא הטיפול בעורף במצבי חירום, ובכלל זה תגדיר את הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים הפועלים בתחום. דיווחה רח"ל 2015 בדיון ועדת השרים הרלוונטית למצבי חירום שהתקיים בדצמבר כי משהב"ט ישלים ב"שבועות הקרובים" את הטיוטה של "חוק העורף" ויעבירה 2016 לשר הביטחון ולמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר כדי שידונו בנושא. ביוני הוצג לקבינט המדיני- 2018 . ביולי19הפיץ משהב"ט את תזכיר החוק האחרון בנושא ביטחוני כי יש לקדם את נושא החקיקה. כעבור שבועיים, במהלך ביצוע הביקורת, כתב משהב"ט למשרד מבקר המדינה כי הוא תיקן את תזכיר החוק בהתייחס להערות משרדי הממשלה והעבירו למשרד המשפטים, לשם קבלת התייחסותו בנושא. יצוין .2016 - מאי 2013 שכיהן בתקופה מרץ 15 ), בפרק "ההיערכות 2015( , קובץ דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירוםמבקר המדינה 16 .1 'הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף", עמ שלב מקדמי לפני פרסום הצעת חוק באופן רשמי. התזכיר כולל טיוטה ראשונה של הצעת החוק. 17 ), בפרק "היערכות 2015( , קובץ דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירוםמבקר המדינה 18 .51 'התעשייה האזרחית לשעת חירום", עמ התזכיר כולל טיוטה של הצעת החוק. 19 ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |91 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון כי החוק אמור להסדיר את נושא הטיפול בעורף במצבי חירום ואת חלוקת הסמכויות והאחריות של כלל הגופים הרלוונטיים לעניין זה, לרבות נושא האחריות להגנה על התשתיות החיוניות האמורות. הפיץ 2011 נכתב כי כבר בפברואר 202015 בדוח מבקר המדינה משנת . בביקורת 2011-משהב"ט תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום, התשע"א עלה בידי משהב"ט להגיש למשרד המשפטים 2018 הנוכחית עלה כי רק ביולי הצעה מעודכנת של "חוק העורף", לשם קבלת התייחסותו בעניין. זאת לאחר שקיבל לדבריו את התייחסויותיהם של משרדי הממשלה השונים על בהצעה 22, טרם דנה הממשלה 2019 . במועד סיום הביקורת, אפריל21ההצעה . 23וטרם אישרה אותה מסר משהב"ט כי אחת הסיבות 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל לעיכוב בתהליך הכנת הצעת החוק היא מורכבות ההצעה, שבעטיה עדיין יש לבצע עבודת מטה מול כל משרדי הממשלה "ולהסיר חסמים מולם". כמו כן, בתשובת , המייצגת גם את עמדת 2019 לשכת שר הביטחון למשרד מבקר המדינה מאפריל שר הביטחון בתקופת הביקורת, נכתב כי משהב"ט פעל ופועל לקידום הצעת החוק, ובה בעת גם השר לשעבר פעל לקידומו, אך נותרו במחלוקת סוגיות מרכזיות הנוגעות להצעה, ובהן אופן חלוקת הסמכויות בין הממשלה, שר הביטחון ורח"ל וסוגיית הקצאתו של תקציב ייעודי למצבי חירום. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד המשפטים כי תהליך החקיקה מורכב מטבעו, בייחוד 2019 מאפריל בנושא העורף שבו מעורבים אינטרסים, בעלי עניין וגורמים רבים. נוכח חשיבות נושא הסדרת התשתית החוקית שלעיל, לרבות בעניין ההגנה על מתקנים חיוניים בגופים מסוימים, על משהב"ט ויתר משרדי הממשלה הנוגעים לפעול להסדרת הנושא. ), בפרק "ההיערכות 2015( , קובץ דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירוםמבקר המדינה 20 .1 'הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף", עמ אין בהעברת ההצעה למשרד המשפטים על ידי משהב"ט אישור לכך שהנוסח שלה מוסכם על ידי משרדי 21 .הממשלה הרלוונטיים האחרים ) בפרק "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים 2019( ג70 דוח שנתיבנושא זה ראו גם מבקר המדינה, 22 .67 'ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב", עמ דוח זה אינו עוסק בממצאי הוועדה להסדרת תחומי האחריות, הסמכויות ויחסי הגומלין בין רח"ל לפקע"ר 23 שמינה שר הביטחון לשעבר ובהשפעתם על הצעת "חוק 2018 בראשות אלוף (במיל') אבי מזרחי ממאי העורף". 92 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה האחריות החלה על משהב"ט להגן על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים כי משרדי 24 קבעה הממשלה 2007 באפרילהאחריות החלה על משרדי הממשלה: הממשלה יוסיפו לשאת באחריות לנושאים שבתחום אחריותם גם בהתרחש מצב כי אין בהחלטה בדבר הקמת רח"ל כדי 25 קבעה הממשלה 2007 חירום. בדצמבר לפגוע בסמכויותיהם ובתפקידיהם של משרדי הממשלה על פי כל דין או על פי החלטות הממשלה. בהחלטות הממשלה בנושא תכנון המשק החיוני של המדינה נקבע כי כל משרד ממשלתי יהיה אחראי 26לשעת חירום והפעלתו בשעת חירום בתחום שעליו הוא מופקד לנקוט אמצעים בעוד מועד ככל הדרוש כדי להבטיח את הכנתם של הגופים הנוגעים לקראת הפעלתם במצבי חירום. החליט הקבינט המדיני-ביטחוני כי 2016 ביוניהחלטות הקבינט המדיני-ביטחוני: שהכינה רח"ל ישמש הבסיס 2020 - 2016 תרחיש הייחוס המצרפי שלעיל לשנים להכנת תוכניות העבודה של משרדי הממשלה להיערכות למצבי חירום. בתרחיש האמור נכתב כי הוא מחייב את משהב"ט להיערך על פיו. באיום הייחוס המצרפי שאישר הקבינט באותו מועד נכתב כי על משרדי הממשלה 2020 - 2016 לשנים להיערך להמשך מתן השירותים שלהם בהתאם לייעודם ולתרחיש הייחוס, ולהיערך לפגיעה בתשתיות החיוניות לתפקודם. בישיבת עמדות והחלטות של שר הביטחון בנוגע לאחריות משרדי הממשלה: הציג שר הביטחון דאז את עמדתו בעניין 2016 הקבינט המדיני-ביטחוני ביוני האחריות והקצאת התקציבים הנדרשת לצורך היערכות למצבי חירום של משרד ממשלתי. עמדתו הייתה כי כל שר אחראי להפעלת "התחום שלו" גם במצבי חירום; שלעיל וכן החקיקה; וכי 1577 כי מקור הסמכות לכך הוא בין היתר החלטת הממשלה כל משרד ממשלתי צריך להקצות מקורות מתקציבו השוטף לנושאי המיגון, על פי סדרי העדיפויות שיקבע השר. משרד מבקר המדינה מדגיש כי עמדת שר הביטחון בדבר המשכיות ורציפות תפקודית במצבי חירום והקצאת התקציבים הדרושים לכך נותנת משנה תוקף לאמור בעניין זה במסמך תפיסת היסוד להפעלת העורף במצבי .2010 חירום שהכינה רח"ל באפריל עמדת שר הביטחון באה לידי ביטוי גם בדיון בנושא "תפיסת המיגון", שהתקיים , ובו סיכם כי רח"ל תשלח למשרדי הממשלה ולכל הגורמים 2017 בראשותו במרץ האחראים לתשתיות הלאומיות שאישרה הממשלה (בהחלטת ועדת השרים ממאי ) מכתב ובו תבהיר את האחריות הנדרשת מהם כדי לשפר את המוכנות מפני 2011 האיום האווירי, לרבות הכנת התוכניות למיגון ולמיפוי התשתיות. עוד הנחה השר ).15.4.07 ( 1577 החלטת ממשלה 24 .)19.12.07 ( 43/החלטת ממשלה ב 25 .)13.2.00 ( 1080 ) והחלטת ממשלה 6.7.86 ( 1716 החלטת ממשלה 26 ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |93 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון בדיון לשלוח מכתב דומה לכל משרדי הממשלה שלא הקצו תקציב ייעודי לנושא 2017 מיגון התשתיות בהתאם לאחריותם. ואכן, בעקבות הנחיית השר כתב במאי ראש רח"ל דאז למשרדי ממשלה שונים, למעט משהב"ט, מכתבים בנושא הבטחת הרציפות התפקודית שלהם ושל כלל הגופים הרלוונטיים שבתחום אחריותם. 2016 בהוראות משהב"ט (להלן - המ"ב) מספטמברמימוש אחריותו של משהב"ט: בנושא הייעוד והתפקידים של משהב"ט נקבע כי משהב"ט עומד בראש מערכת הביטחון (להלן - מעהב"ט) וכי אחד מייעודיו הוא לתמוך בבניין הכוח של צה"ל בנושא מבנה, ארגון והפעלה של משהב"ט במצבי 2017 ובפעולתו. בהמ"ב ממאי חירום נקבע כי אחד מייעודי משהב"ט במצבי חירום, כגון מלחמה, הוא לתמוך במאמץ המלחמתי של צה"ל. במסמך תפיסת היסוד להפעלת העורף במצבי מסמך תפיסת היסוד שהכינה רח"ל: נכתב כי הוא מחייב את משרדי הממשלה 2010 חירום שהכינה רח"ל באפריל ומהווה את התשתית עבורם לצורך הכנת תוכנית היערכות מפורטת למתן מענה למצבי החירום השונים; כי כל גוף או מוסד שלטוני נדרש לקיים המשכיות ורציפות תפקודית במצבי חירום, ועליו להיערך לכך מראש, לרבות באמצעות הקצאת משאבים ותקציבים. זאת כדי שיתאפשר לו להמשיך לספק את המוצרים והשירותים שהוא אחראי לספק גם במצבי חירום; וכי משרדי הממשלה וגופים נוגעים נוספים נדרשים להיערך כאמור מתוקף אחריותם ומתוך תקציבם בהתאם לתרחישי הייחוס שקבעה המדינה, והם מחויבים "להמציא" מיגון לתשתיות שלהם לצורך המשכיות ורציפות תפקודית ועסקית. נוסף על כך, במסמך תפיסת היסוד נכתב כי חובה על כל משרד ממשלתי להכין ולהנחות את הגופים החיוניים שבתחום אחריותו למצבי החירום, ולחתום במידת הצורך עם הספקים על חוזים שיבטיחו המשכיות ורציפות בהספקת המוצרים והשירותים הנדרשים לו במצבי חירום. יישום החלטות במשהב"ט בנוגע לתשתיות חיוניות בגופים מסוימים הוער כי למרות העובדה שאיום ירי רקטות וטילים על העורף 27בדוח מבקר המדינה הוחמר משמעותית, לא נעשתה עבודת מטה מקיפה, שבתוצאותיה המלצה לדרג המדיני לקבוע את רמת השירות הנדרשת ממתקני התשתיות הלאומיות החיוניות בישראל לצורך שימור תפקודו של המשק. .181 '), בפרק "היבטים בהיערכות העורף לחירום", עמ 2013( ב63 דוח שנתימבקר המדינה, 27 94 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה סיכם מנכ"ל משהב"ט דאז בדיון בראשותו כי המדינה מחויבת להיערך 2014 ביולי לאיום הטילים, ומשהב"ט צריך לקבוע לאילו מתקנים יינתנו מיגון פיזי והגנה פעילה; כי על כל גוף לקבוע במסגרת "האחריות העצמית הטבועה" שלו את המתקנים שאין להתפשר על רמת מיגונם; וכי משהב"ט לא יתפשר על סוגיות הרציפות התפקודית במתקנים המוגדרים. ביקש מנכ"ל משהב"ט דאז מגופים 2011 בביקורת עלה כי אף שכבר באפריל מסוימים למפות תשתיות חיוניות בהם; אף כי הגופים האמורים ביצעו מיפוי קבע מנכ"ל משהב"ט דאז שמשהב"ט צריך לקבוע 2014 מסוים; ואף כי ביולי לאלו מתקנים יינתן מיגון פיזי - רק במועד קבלת החלטתו של שר הביטחון (בנושא זה ראו בהמשך) משהב"ט החל לבצע את הבחינה בעניין 2017 במאי עבודת המטה למיפוי טרם הסתיימה. 2019 זה. ואולם עד דצמבר משרד מבקר המדינה מציין כי הליקויים המתוארים בדוח זה, הנוגעים להיעדר מיגון פיזי של המתקנים החיוניים אשר עלו גם בדוחות קודמים של מבקר המדינה, טרם תוקנו. על משהב"ט לפעול לתיקונם. עבודת המטה שבוצעה בתקופת הביקורת במשהב"ט ובצה"ל בנוגע למיגון תשתיות בגופים מסוימים בהשתתפות נציגים של משהב"ט, רח"ל ועוד בנושא 2017 . בדיון שהתקיים במאי 1 מיגון תשתיות לאומיות ומתקנים אסטרטגיים התייחס שר הביטחון דאז למספר מתקנים שנמצאים, בראייתו, בראש סדר העדיפויות נוכח האיום הנשקף להם וההשלכות של פגיעה בהם. בסיכום הדיון נכתב כי שר הביטחון דאז הנחה להכין תוכנית ייעודית למיגון המתקנים האמורים. קיים מנכ"ל משהב"ט דיון בנושא עבודת המטה למיגון המתקנים 2018 בינואר את עבודת המטה 2018 שצוינו לעיל. המנכ"ל סיכם בדיון כי יש לסיים עד יוני האמורה. צוין בנושא עבודת המטה למיגון התשתיות 2018 במצגת שהוצגה בדיון בינואר כי מטרת העל הלאומית היא הגנה על המתקנים החיוניים אשר מעהב"ט תגדיר אותם. עוד צוין במצגת כי מטרת עבודת המטה היא לגבש תוכנית ל"חליפת הגנה" של המתקנים האמורים. , במהלך הביקורת, כתב משהב"ט למשרד מבקר המדינה כי עבודת 2018 ביולי , ולאחר השלמתה של עבודה 2018 המטה במשהב"ט צפויה להסתיים בסוף שנת זו "ייגזרו המשמעויות" הנוגעות להיערכות הנדרשת, וכי המנכ"ל יחליט על ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |95 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון הוא גיבש 2017 כיווני הפעולה לביצוע. נוסף על כך, משהב"ט מסר כי בשנת מתודולוגיה לניהול תהליך הרציפות התפקודית שלו; כי הוחלט להקים צוותי עבודה שיבחנו את הנושא; וכי עבודת מטה זו נמצאת בעיצומה ותוצאיה יוצגו , לשם קבלת אישורה. 2018 להנהלת משהב"ט עד סוף שנת מסר משהב"ט כי עם סיום 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל עבודת המטה שהוא מבצע היא תוצג לשר הביטחון, לרבות סוגיית המקורות מסר משהב"ט כי בין היתר תסוכם 2019 התקציביים הנדרשים לכך. בדצמבר עמדת משהב"ט וצה"ל בנושא. במהלך הביקורת כתב משהב"ט למשרד מבקר המדינה כי שיקום 2018 . ביולי 2 תשתיות לאחר פגיעה לא נמצא בתחום אחריותו אלא נמצא בתחום אחריותו של משרד ראש הממשלה. משרד מבקר המדינה מציין כי אין מקום שמשהב"ט יכרוך יחדיו את האחריות לשיקום התשתיות, החלה לדבריו על משרד ראש הממשלה, עם האחריות להיערך במידת הצורך למיגונן הפיזי, החלה על משהב"ט עצמו. אשר על כן יש לקדם את נושא המיגון. הנחה שר הביטחון 2017 משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי לראשונה במאי דאז להכין תוכנית ייעודית למיגון מספר מתקנים בגופים מסוימים. רק , בעת ביצוע הביקורת, 2018 בעקבות הנחיית השר הנחה המנכ"ל בינואר להרחיב את הבדיקה. משהב"ט היה בעיצומה של עבודת המטה שהוא מבצע למיפוי 2019 בדצמבר מתקנים חיוניים בגופים מסוימים. משהב"ט לא פעל מול גופים אלה כדי למגן פיזית תשתיות אלו במידת הצורך, ואין בידיו תוכנית עבודה לביצוע המיגון האמור, לרבות תקצובה. הוצג 2019 מסר משהב"ט כי בינואר 2019 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל בדיון למנכ"ל משהב"ט סטטוס עבודת המטה בנוגע למיגון מתקנים חיוניים בגופים מסוימים. נוסף על כך, בסיכום הדיון שלעיל נכתב בין היתר כי המנכ"ל קבע שבתוך ארבעה חודשים רח"ל תגבש רשימה של מתקנים חיוניים מסוימים שנדרש למגן וכי צה"ל ישלים את עבודת המטה שהוא עורך בנושא. 96 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי | מבקר המדינה נוכח האמור לעיל, על משהב"ט, לסיים בהקדם את עבודת המטה שבה החל בנושא התשתיות החיוניות בגופים מסוימים, כדי לקבוע את אלה 2017 בשנת שנדרש להגן עליהן, ובמידת הצורך למגנן פיזית, וכן לתקפה מעת לעת נוכח האיומים המשתנים. במסגרת עבודת המטה על משהב"ט להביא בחשבון בין היתר את חשיבותן וחיוניותן של התשתיות, את משך הזמן שיידרש לשיקום המתקנים שייפגעו בלחימה, את קיומם של מתקנים חלופיים ואת עלויות המיגון לעומת עלויות השיקום. לאחר השלמת עבודת המטה על משהב"ט לקבוע בשיתוף צה"ל תוכנית עבודה רב-שנתית בנושא המגובה בתקציב. היערכות חסרה של גופים מסוימים להגנה על מתקניהם החיוניים מפני איומים אוויריים גוף מסוים נערך חלקית בנושא ההגנה על מתקניו החיוניים, ומיגונם הפיזי , 2008 אינו מלא. גוף אחר נערך בהתאם לאיומים שבתסקירים שהכין בשנים , אף כי ספק אם היה בהם כדי לשקף כיאות את היקף האיומים. 2014- ו2013 .פערים שונים שהתגלו בתסקירים ובבדיקות לא טופלו החליט גוף מסוים להכין תוכנית "השרדה" 2017 במהלך ביצוע הביקורת, באוקטובר מסר הגוף כי הוא סיים לבצע 2019 שנועדה לאפשר המשכיות תפקודו. בדצמבר החל הגוף האחר לבצע ניתוח כמותי להגדרת 2019 עבודת מטה בנושא. בשנת הסיכון הנשקף לו נוכח האיומים האוויריים ואת העלויות הכרוכות בכך. בדצמבר הודיע הגוף למשרד מבקר המדינה כי הוא סיים לבצע עבודה זו. 2019 על גוף מסוים להמשיך ולפעול בתיאום עם משהב"ט להגברת הרציפות התפקודית שלו. כמו כן, על גוף אחר להמשיך ולבצע עבודת מטה מעודכנת לגבי השלכות של פגיעת איומים אוויריים במתקניו על פעילותו, ולגבי הצעדים הנדרשים לצמצום נזקים צפויים. ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים | ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים |97 תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשון תחומי פעילות לאומים-אסטרטגיים | פרק ראשוןסיכום התממשות ניכרת של איומים אוויריים בתשתיות ובמתקנים חיוניים עלולה לפגוע בחוסן הלאומי של המדינה. לפיכך על המדינה ככלל, לרבות על , ובמידת הצורך באמצעות מיגון פיזי, על תשתיות 28משהב"ט להיערך להגנה ומתקנים חיוניים מפני פגיעה של איומים אוויריים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את עבודות המטה שבוצעו במהלך הביקורת במעהב"ט למיפוי המתקנים החיוניים כדי לשמר את הרציפות התפקודית שלהם בעת מלחמה, הגם שחלקן טרם הסתיים. עם זאת, בביקורת עלה כי זה שנים רבות קיימים ליקויים ניכרים בפעילות של משהב"ט, צה"ל, רח"ל, המל"ל וגופים מסוימים - כל אחד בתחומו - בנושא ההגנה על תשתיות ומתקנים חיוניים, בין היתר בנושאים של גיבוש "תרחיש ייחוס ענפי" הנוגע לאיומים האוויריים על גופים מסוימים, למיפוי של התשתיות והמתקנים האמורים ולהגנה עליהם מפני פגיעה, למשל באמצעות מיגון פיזי, וכן אי- העלאת נושא ההגנה על המתקנים החיוניים לפני הממשלה, כנדרש. נוכח כל אלה נפגעה בין היתר יכולתו של משהב"ט לתמוך כנדרש במאמץ המלחמתי של צה"ל. כמו כן, על רח"ל בתיאום עם המל"ל להעלות בהקדם לדיון בממשלה הצעת החלטה הנוגעת להגנה על המתקנים החיוניים, לסדר העדיפויות למיגון כלל המתקנים החיוניים במדינה, ללוחות הזמנים ולאופן התקצוב. אם רח"ל לא תעשה כן, על המל"ל להעלות לדיון כאמור את הסוגיה של ההגנה על המתקנים החיוניים. על משהב"ט להיערך כבר כעת לאיום האווירי המתגבר של טילים ורקטות מדויקים על התשתיות החיוניות, להשלים בהקדם האפשרי בשיתוף גופים מסוימים את עבודת המטה למיפוי התשתיות והמתקנים החיוניים לרבות בגופים מסוימים, ולהכין תוכנית עבודה להגנתם ולמיגונם הפיזי במידת הצורך, מתוך שימת דגש על מקורות המימון הנדרשים ולוחות הזמנים, ולהציגה לממשלה. דוח זה אינו עוסק באחריות לביצוע הגנה פעילה. 28