משרד האנרגייה/מכוני המחקר שבאחריות משרד התשתיות הלאומיות

 ♦ . .מבוא .1. משרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד) הוא המתכנן את המדיניות הלאומית בתחום משאבי הטבע, והוא המוציא אותה אל הפועל באמצעות מינהל המחקר למדעי האדמה שבמשרד (להלן - המינהל). המינהל קובע אלו מחקרים ייעשו בתחום זה ומממן אותם. את המחקרים הוא מזמין משלושה מכוני מחקר שהם הזרוע המקצועית של הממשלה בתחום מדעי האדמה והים (להלן - מכוני המחקר): המכון הגיאולוגי, שהוא יחידת סמך של המשרד (להלן - המכון)4 ; ושתי חברות ממשלתיות שלא למטרות רווח, ששר התשתיות הלאומיות (להלן - השר) הוא האחראי לפעילותן - המכון הגיאופיסי לישראל (להלן - מג"י)5 והחברה לחקר .__________________ .2 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יולי 2003,) 'עמ583 . 3 בהתאם להחל טת ועדת השרים מפברואר 2009 , מג"י תמשיך להתקיים כחברה ממשלתית עסקית לא מתוקצבת, למעט הפעילות שלה בנושאים סייסמולוגיים שעוברים לפעילות המכון המאוחד. 4 .)'המכון עוסק במחקר בתחום ניצול משאבי הטבע וסיכוניהם (רעידות אדמה וכו בשנת 2007 הסתכמו הכנסותיו של המכון בכ-36.8 מיליון ש"ח, וההוצאות התפעוליות שלו הסתכמו בכ-34 מיליון ש"ח. באותה שנה הועסקו בו כ-106 .עובדים 5 מג"י היא חברה ממשלתית ללא הון מניות שהתאגדה בשנת 1957 . היא עושה סקרים לחקר המבנה התת-קרקעי בארץ ובחו"ל ועוסקת בהערכת הסכנות שברעידות אדמה בישראל. בשנת 2007 הסתכמו ההכנסות של מג"י בכ -63 מיליון ש"ח וההוצאות התפעוליות שלה הסתכמו בכ-61 מיליון ש"ח. בשנת 2007 הועסקו בה כ-87 .עובדים 1240 דוח שנתי59ב .ימים ואגמים לישראל (להלן - חיא"ל) 6 . יצוין כי בשנת 2003 העיר משרד מבקר המדינה לחיא"ל על סדרי ניהול ובקרה לקויים7. 2. עד שנת 2005 נבעו רוב ההכנסות של מג"י ושל חיא"ל מהספקת שירותים שהזמין המשרד. בשנים 2001 ו- 2004 הצטמצמו ההזמנות של המשרד מחיא"ל וממג"י, בהתאמה, ותזרים המזומנים שלהן מפעולותיהן פח ת. בדיוני הדירקטוריונים של שתי החברות, שהתקיימו בשנת 2005 , הועלה החשש שהן ייאלצו להפסיק את פעילותן. כדי שלא לפעול בניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 ,, מחד גיסא ולאפשר לאותם מכונים להוסיף לפעול מאידך גיסא בשנים 2006 -2007 השקיעה הממשלה כ-25.8 מיליון ש"ח בתקבולים על חשבון הון המניות של מג"י וכ-47.2 .מיליון ש"ח בהון המניות של חיא"ל משנת 2005 ואילך עסקה מג"י בעיקר בפרויקטים בחו"ל, ואלה הגדילו את הכנסותיה, הביאו לידי רווחים ושיפרו מאוד את תזרים המזומנים שלה. חיא"ל, שלא מצאה מקור חליפי למימון הממשלתי, צמצמה את מצבת עובדיה המדורגים בדירוג מחקר מ -48 בשנת 2001 ל-33 בשנת 2007 ולא קלטה עוד חוקרים חדשים; צוות החוקרים הנוכחי מאפשר לה לקיים פעילות שוטפת בלבד ואינו עוסק במחקרים חדשים. 3. באפריל 2004 החליטה הממשלה8 שכדי לשמור על התשתית הלאומית של מחקר ופיתוח, תמונה וע דה שתבדוק את מצבם של מכוני המחקר הממשלתיים ותעקוב אחריהם (להלן - ועדת הבדיקה). בפברואר 2005 ,מינה שר התרבות המדע והספורט דאז, מר אריאל שרון, את חברי ועדת הבדיקה. הוועדה החליטה לדון במכוני המחקר של המשרד תחילה. היא הגישה לממשלה את המלצותיה בשנת 2006. בספטמבר 2006 , על סמך המלצותיה של ועדת הבדיקה, החליטה הממשלה9 , בין השאר, להקים צוות בין-משרדי (להלן - הצוות) לשם הכנת תכנית פעולה לארגון מחודש של מכוני המחקר ולשם הקמת מינהל מחקר מאוחד על יסוד המכון הגיאולוגי (להלן - המכון המאוחד), שיהיה יחידת סמך של המשרד ויעסוק רק ב"מוצרים ציבוריים" הקשורים למדעי האדמה והים. עוד החליטה הממשלה כי הצוות יגיש את מסקנות הבדיקה לשרי האוצר והתשתיות הלאומיות עד סוף 2006 . בסוף אוקטובר 2008 חתמו מנכ"ל המשרד ונציג אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק) על מסמך הסכמה בעניין הארגון המחודש ש ל מכוני המחקר, לקראת הגשת הצעת מחליטים בנדון שהתקבלה בממשלה10. .__________________ .6 חיא"ל היא חברה ממשלתית שהתאגדה בשנת 1967 . בפברואר 2008 הוגדרה חיא"ל כחברה ממשלתית לתועלת הציבור, שאלה מטרותיה: לגלות אוצרות טבע ולהבין תהליכים המתרחשים בים באזורים הסמוכים לישראל ולהמליץ על פעולות לשמירת החופים ומקורות המים המתוקים במדינה. בשנת 2007 העסיקה חיא"ל כ- 170 עובדים. באותה שנה, הכנסותיה הסתכמו ב -24.5 מיליון ש"ח וההוצאות התפעוליות שלה הסתכמו ב-46 .מיליון ש"ח 7 ראו מבקר ה מדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יולי 2003 '), עמ583 (להלן- הדוח מ- 2003.) 8 'החלטה מס 1795. 9 'החלטה מס537. 10 בתחילת פברואר 2009 , התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) חכ/ 183 בעניין הקמת המכון המאוחד והסדרת פעילות של מכוני המחקר. משרד התשתיות הלאומיות 1241 .בחודשים מרס-ספטמבר 2008 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים בפעילות השוטפת של מכוני המחקר. הבדיקות נעשו במשרד, במכון, במג"י ובחיא"ל. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנעשו לקידום הארגון המחודש של מכוני המחקר. הבדיקות נעשו במשרד, באת"ק וברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות), ובדיקות השלמה נעשו במשרד התרבות, המדע והספורט. .פעילות הדירקטוריונים של מג"י וחיא"ל .לפי תקנון ההתאגדות של מג"י יכהנו בדירקטוריון "לא פחות מ-6 ולא יותר מ-10 מנהלים". הביקורת העלתה שממאי 2005 עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2008 (להלן- מועד סיום הביקורת) פעל דירקטוריון מג"י כשמספר הדירקטורים המכהנים בו היה קטן לסירוגין מהנדרש בתקנון ההתאגדות11. על פי תקנות ההתאגדות של חיא "ל, מספר חברי הדירקטוריון שלה לא יפחת משבעה. מתחילת 2007 עד אמצע מרס 2008 לא היה בדירקטוריון חיא"ל מספר הדירקטורים המזערי הנדרש, ולכן הדירקטוריון אישר את תכנית העבודה לשנת 2008 ואת הדוחות הכספיים לשנת 2006 רק במרס 2008 . יצוין כי בחודשים נובמבר ודצמבר 2007 ,בהם לא התקיימו ישיבות הדירקטוריון, ביקש מנכ"ל חיא"ל פרופ' ברק חרות, מהרשות להשיג לו ייפוי כוח מהמדינה, שיאפשר לו לכנס אספה כללית יוצאת מן הכלל של בעלי המניות של החברה, בין השאר, כדי לאשר את הדוחות הכספיים לשנת 2006 וכדי לקבל החלטה על הקצאת מניות לממשלת ישראל12 . אך בסוף דצמבר 2007 הודיעה לו הרשות כי היא ממנה דירקטו רים חדשים ומעדיפה שהדירקטוריון יקבל את ההחלטות. בחודשים אוקטובר 2007- ינואר 2008 ,מונו שלושה דירקטורים חדשים לחיא"ל ופעילות הדירקטוריון חודשה. . .מינוי יו"ר לדירקטוריון בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), נקבע כי "הדירקטוריון של חברה ממשלתית יבחר באחד מחבריו ליושב ראש הדירקטוריון; הבחירה טעונה אישור השרים13 לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים; אולם רשאית הממשלה למנות יושב ראש הדירקטוריון מבין חבריו, אם ראתה צורך בכך ולאחר שנועצה בוועדה לבדיקת מינויים". הביקורת העלתה כי ממאי 2001 עד מועד סיום הביקורת, פעל דירקטוריון חיא"ל ללא יו"ר קבוע. יצוין כי מנכ"ל חיא"ל, פרופ' ברק חרות, הודיע לרשות ביולי 2004 .__________________ .11 מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם כי אם משתתפים בישיבות רק דירקטורים מועטים, איכותן של החלטות הדירקטוריון עלולה להיפגע. ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 57 ב( 2007,) 'בפרק על מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות, עמ 127- 128. 12 .כחלק מהתהליך של הגדלת הון הבעלים, כאמור לעיל 13 בחוק נקבע כי הדברים אמורים ב"שר האוצר יחד עם השר שנקבע לפי חוק זה כאחראי לעניני החברה". 1242 דוח שנתי59ב .כי הדירקטוריון בחר דירקטור מחבריו לתפקיד יו"ר הדירקטוריון, אך גם אז לא אושר מינויו. היו"ר הקודם של דירקטוריון מג"י, ד"ר יוג'ין ברמן, סיים את תפקידו ביולי 2005 . הביקורת העלתה כי מאז ועד מועד סיום הביקורת לא היה לדירקטוריון יו"ר קבוע14 . במאי 2006 פנתה מזכירת מג"י אל שר התשתיות הלאומיות מר בנימין (פואד) בן אליעזר ואל שר האוצר דאז מר אברהם הירשזון בעניין זה. במאי 2008 התריע מנכ"ל מג"י ד"ר אורי פריזלנדר לפני שר התשתיות הלאומיות כי דירקטוריון מג"י פועל ללא יו"ר קבוע כמעט שלוש שנים, והדבר גורם "לדחיות חוזרות ונשנות בזימון הישיבות ולעיכובים באישור דוחות מתבקשים, עד כדי חוסר מנהל תקין". הביקורת העלתה כי משנת 2006 עד מועד סיום הביקורת לא פנתה הרשות אל שר האוצר ואל שר התשתיות הלאומיות בעניין זה ולא הציעה לממשלה למנות יו"ר קבוע לדירקטוריון מג"י. הרשות גם לא השתמשה בסמכותה כדי להעלות על סדר היום של הדירקטוריון את נושא בחירת היו"ר. ועדות הדירקטוריון בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי הדירקטוריון רשאי למנות מבין חבריו חברים בוועדות קבועות או בוועדות לעניין מסוים. דירקטוריון מג"י הקים כמה ועדות בכמה תחומי פעילות. הביקורת העלתה כי כמה מוועדות הדירקטוריון של מג"י לא התכנסו במשך למעלה משנה, ובעיקר ועדת הביקורת (ראו להלן) והוועדה המקצועית. ועדת כוח אדם לא התכנסה ב שנת 2006 , וועדת הכספים התכנסה לראשונה רק בדצמבר 2006. 1. ועדת הביקורת : בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי "הדירקטוריון ימנה ועדת ביקורת מבין חבריו, שמספר חבריה לא יפחת משלושה". בחוזר הרשות שיצא ביולי 1992 (להלן- חוזר הרשות) נקבעו, בין היתר, תפקידי ועדת הביקורת, ואלה הם: לאשר את תכנית העבודה של המבקר הפנימי לאחר התייעצות עמו ולהמליץ לדירקטוריון על התקציב ועל תקן כוח אדם; לדון בדוחותיו של המבקר הפנימי סמוך למועד השלמתם ואחת לשלושה חודשים לפחות; לעמוד על ליקויים בניהול עסקי החברה ולהציע לדירקטוריון דרכים לייעול ולחיסכון. בחוזר הרשות נקבע גם כי "יו"ר ועדת הביקורת יהיה אחראי לתקינות סדרי עבודת הוועדה, לזימונה, לקביעת סדר היום של ישיבותיה". .__________________ .14 עד סוף שנת 2007 בחר הדירקטוריון של מג"י בתחילת כל ישיבה את אחד הדירקטורים למנהל של אותה ישיבה (להלן - יו"ר לישיבת הדירקטוריון). משנת 2008 .הדירקטוריון בוחר בכל ישיבה יו"ר לישיבת הדירקטוריון הבאה משרד התשתיות הלאומיות 1243 . משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ משלושה דיונים שקיימה ועדת הביקורת של דירקטוריון חיא"ל - בפברואר ובאוגוסט 2006 ובמרס 2007 - היא לא ה תכנסה בשנים 2005 -2007 . בחודשים אפריל -נובמבר 2005 ,כיהנו בדירקטוריון מג"י פחות משלושה חברים ולא היה מניין חוקי לוועדת הביקורת. בדצמבר 2005 מינה דירקטוריון מג"י את כל שלושת חבריו דאז לחברים בוועדת הביקורת וקבע כי בכל ישיבה ייבחר יו"ר תורן. בדצמבר 2006 , עם ה גדלת מספר הדירקטורים, בחר דירקטוריון מג"י שלושה מחבריו לוועדת הביקורת ומינה לה יו"ר - את ד"ר יוג'ין ברמן (להלן - יו"ר ועדת הביקורת), ששימש בתפקיד עד תחילת נובמבר 2008 . )(א נמצא כי מדצמבר 2006 עד תחילת 2008 לא זימן יו"ר ועדת הביקורת של מג"י את הוועדה, וממי לא לא דיווח לדירקטוריון מג"י על דיוני הוועדה ועל החלטותיה. (ב) בחוזר הרשות נקבע גם כי דירקטוריון החברה "יקבע מידי שנה ולא יאוחר מחודש לפני תחילת שנת הכספים את תוכנית העבודה השנתית (המפורטת) של המבקר הפנימי ואת תוכנית העבודה הרב שנתית וכן את התקציב ותקן האד ם הנכון לביצוען". ממסמכי מג"י עולה כי המבקר הפנימי שלה - שהוא משרד רו"ח חיצוני - הגיש לוועדת הביקורת הצעה לתכנית ביקורת שנתית בכל שנה מהשנים 2006 -2008 . במרס 2008 אישרה ועדת הביקורת, בדיעבד, את תכניות הביקורת לשנים 2006 -2008 , לאחר שהמבקר הפנימי כבר הוציא אל הפועל את התכניות שתוכננו לשנים 2006 -2007 . כמו כן אישרה הוועדה את התשלומים ששילמה מג"י למבקר הפנימי בגין הביקורות שעשה בשנים 2005 -2006 . מאחר שהוועדה לא התכנסה, היא לא עקבה אחר ביצוע תכניות הביקורת באותן שנים. יצוין שגם דירקטוריון מג"י לא דן בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי בשנים 2006 -2007 , אף על פי שהדירקטוריון התכנס באותן שנים. (ג) בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992 נקבע, בין השאר, כי "הוגש דין וחשבון של המבקר הפנימי כאמור בסעיף 6 , תקיים הנהלת הגוף הציבורי15 דיון בממצאיו תוך 45 ."ימים מיום הגשתו משרד מבקר המדינה העלה כי ממאי 2005 עד יולי 2008 הגיש המבקר הפנימי של מג"י לוועדת הביקורת כ -30 דוחות ביקורת, אולם עד מועד סיום הביקורת הוועדה לא דנה בהם16 , וכמו כן לא דנה עם המבקר הפנימי .__________________ .15 .חברה ממשלתית מוגדרת "גוף ציבורי" בחוק זה 16 יצוין כי בספטמבר 2008 החליטה ועדת הביקורת שלא לדון בדוחות שהגיש המבקר הפנימי עד תאריך ההקמה של ועדת הביקורת הנוכחית (דצמבר 2006 )- דהיינו בעשרת הדוחות שהוגשו מאמצע שנת 2005 עד סוף שנת 2006 ; עוד יצוין כי באוקטובר 2008 , לאחר מועד סיום הביקורת, אישרה הוועדה בישיבה אחת את כל הדוחות שהגיש המבקר הפנימי מתחילת שנת 2007 עד מועד כינוס הישיבה (יותר מעשרים דוחות). 1244 דוח שנתי59ב .ועם המנכ"ל בפעולות שנקטה מג"י לתיקון הליקויים. יצוין שחוץ מכמה דוחות של המבקר הפנימ י בעניין פרויקטים בחו"ל לא דנה גם מליאת הדירקטוריון של מג"י בממצאי אותם דוחות ובפעולות שהמליץ המבקר הפנימי לעשות כדי לתקן את הליקויים. 2. הוועדה המקצועית : כאמור, בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי הדירקטוריון רשאי "להקים מבין חבריו ועדות קבועות או לעניין מסויים". עוד נקבע בחוק ש"סיכומיה של הועדה יהיו בבחינת המלצות לדירקטוריון, והוא רשאי לאמצם, לשנותם או לדחותם". מעיון בפרוטוקולים של הוועדה המקצועית של מג"י בשנים 2003 -2005 עולה כי היא דנה בעיקר בהצעות מחקר של מג"י, קיבלה דיווח מיו"ר הוועדה המקצועית הפנימית (ראו להלן) על תכנית המחקרים והתקדמות המחקרים והגישה את המלצותיה לדירקטוריון. הביקורת העלתה כי הוועדה המקצועית של דירקטוריון מג"י לא התכנסה ממאי 2005 עד מועד סיום הביקורת. לפיכך לא היה למליאת הדירקטוריון מידע מהימן על פעילותה המקצועית -מחקרית של מג"י כאשר קב עה את המדיניות של מג"י בתחום המחקרים הגאופיזיים. .שמירת הזכויות על נכסים ופיקוח על השימוש בהם .ניהול הציוד על פי הדוחות הכספיים של מכוני המחקר, זוהי העלות המופחתת של הרכוש הקבוע שלהם ל- 31.12.07 : במכון - כ-8 מיליון ש"ח; במג"י - כ-32 מיליון ש"ח, מהם כ -14.5 מיליון ש"ח יתרת "מכונות וציוד"; ובחיא"ל- 15.6 .מיליון ש"ח נוסף על ציוד בבעלותה מחזיקה מג"י ציוד בבעלות המדינה, המשמש בעיקר את האגף הסייסמולוגי17 שלה. את הציוד הזה היא קיבלה באמצעות המשרד. הציוד כולל, בין השאר, מכשור, תחנות לוויין, משדרים ומקלטים ומחשבים, המותקנים בכ-110 אתרים ברחבי הארץ. בדוחות הכספיים של מג"י ל - 31.12.07 דווח כי "החברה מחזיקה בנאמנות ציוד ורכוש של אחרים, בעיקר עבור צדדים קשורים שעלותם הנומינלית ליום 31 בדצמבר 2007 , מסתכמת ב- 5,863 אלפי ש"ח" (להלן - ציוד המוחזק בנאמנות). נמצא כי בדוחות הכספיים הלא -מבוקרים של המשרד ל - 31.12.07 לא היה מידע בעניין הציוד שהחזיקה מג"י בנאמנות. עוד יצוין שחיא"ל מחזיקה ספינת מחקר הרשומה בדוחותיה הכספיים בנאמנות (חלקית) של מדינת ישראל. גם מידע זה .__________________ .17 סייסמולוגיה היא הענף בגא ולוגיה (מדע העוסק, בין השאר, בתולדות כדור הארץ, במבנהו, בהרכב חומריו ובכוחות ובתהליכים המעצבים אותו) העוסק בחקר רעידות האדמה. האגף הסייסמולוגי עוסק בעיקר במעקב אחר רעידות אדמה בישראל, ובמתן מידע והערכות סייסמולוגיות לגורמים ממלכתיים ולציבור בזמן אמת. משרד התשתיות הלאומיות 1245 . אינו מופיע בדוחות הכספיים של המשרד. המשרד וחשב המשרד הודיעו כי "הטעות תתוקן בדוחות הכספיים שיוצגו ל - 31.12.08 ." משרד מבקר המדינה העלה כי אין בין מג"י ובין המשרד הסכם, זיכרון דברים או מסמך חתום אחר המפרט את הציוד שמג"י מחזיקה בנאמנות, את משך הזמן שהיא רשאית להחזיק בו ואת שוויו. הממונה על ביקורת חשבויות במשרד הודיעה למשרד מבקר ה מדינה בנובמבר 2008 כי למשרד אין נהלים מסודרים הדנים במסירה ובהחזקה של ציוד ממשלתי המוחזק בנאמנות, או בפיקוח ובבקרה עליו. ספר נכסים : לשם בקרה על הנכסים יש לרשום אותם במפורט לפי: סוג הנכס, מספר הזיהוי שלו ותיאורו, הבעלות עליו, עלותו, מועד רכישתו ומועד הפעלתו, מקומו הפיזי ושמישותו 18 . 1. ;הביקורת העלתה כי המכון אינו רושם את מצאי הציוד שברשותו בדוח "ספר ציוד" שהפיקה מג"י ממערכת "נכסים ופחת" שלה במהלך הביקורת פורטו נתונים עיקריים על הנכסים הנתונים בבעלות החברה, כגון מספר הנכס ותיאורו, מועד רכישתו ומועד הפעלתו, ו כמו כן נתונים כספיים. עוד העלתה הביקורת כי כאשר מג"י מחזיקה ביותר מפריט אחד מאותו סוג נכס, היא רושמת על כולם את אותו מספר, ועל כן אי-אפשר לזהות כל פריט בנפרד בדוח הציוד ולהשוותו למצאי שבידי מג"י. דוח הציוד אינו מפרט גם את מקומו הפיזי של כל פריט, כלומר באיזה אתר בארץ או בחו"ל הוא נמצא, דבר המקשה על מג"י לאתר את הציוד, לפקח על השימוש בו ולאמת את קיומו בספירת מצאי. 2. עוד העלתה הביקורת כי למשרד אין ספר נכסים משלו בעניין ציוד המוחזק בנאמנות שהועבר למג"י ולחיא"ל ונתון בבעלות מלאה או חלקית של המדינה. המשרד הודיע בתשובתו כי יש לו ספר נכסים בעניין ציוד המוחזק בנאמנות, שהופק ממערכת נכסים ופחת של מג"י. משרד מבקר המדינה העיר לו כי הדוח על הציוד שמג"י מחזיקה בנאמנות אינו מפרט את מקומם הפיזי של חלק מהנכסים, ובשל כך אי-אפשר לזהותם. ספירות מצאי : הביקורת העלתה כי בשנים 2005-2007 לא התקיימו ספירות מצאי במכון. לפיכך אין המכון יכול לעקוב אחר המצאי שברשותו ולבקר אותו, וכמו כן אינו יכול לאמת את הנתונים שבדוחות הכספיים; עוד העלתה הביקורת כי מג"י לא עשתה ספירת מצאי משנת 2000 ,לפחות וכי המשרד לא דרש ממנה לעשות ספירת מצאי לציוד שהיא מחזיקה בנאמנות בשנים 2005 -2007 . המשרד הודיע בתשובתו בנובמבר 2008 כי "יפעל להסדרת נושא ניהול מצאי הציוד ופיקוח על ציוד שמוחזק בנאמנות". .__________________ .18 ראו דוחות קודמים של מבקר המדינה בעניין ניהול ספר נכסים בגופי מחקר: ברפא"ל - דוח שנתי 35 ( 1985 ,) 'עמ 1216 ; דוחות ביקורת על איגודים הקשורים למערכת הביטחון, מרס 1998 ', עמ121 ; ובחיא"ל- הדוח מ- 2003 ', עמ593. 1246 דוח שנתי59ב .הביקורת העלתה כי בחיא"ל נעשתה ספירת מצאי באתר חיפה בחודשים נובמבר- דצמבר 2006 , אך תוצאותיה סוכמו רק בפברואר 2008 , בגלל הקושי לזהות את פריטי הציוד השונים בספירה. לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל קושי זה מהימנותם של הנתונים שהציגה חיא"ל על הציוד מוטלת בספק, לפחות בדוחותיה הכספיים לשנת 2006. המשרד הודיע בתשובתו בנובמבר 2008 כי חשב המשרד הדגיש את החשיבות של ספירת מצאי הציוד ושל הרישום העדכני בעניין, בעיקר לאור איחוד המכונים והמעבר לחשבונאות ממשלתית מצטברת; עוד הודיע המשרד כי יפעל להסדרת הנושא ולעדכון מצאי הציוד בתהליך הארגון המחודש של מכוני המחקר. רכש חלפים וציוד לצריכה שוטפת במג"י : על פי נוהלי מג"י וכמבואר בדוחות הכספיים שלה, כל הכלים, החלפים, החומרים והדלק שהיא רוכשת לצורך עבודתה השוטפת במשך השנה, חוץ מרכוש קבוע וחומר נפץ, מוצגים כהוצאה תקופתית בדוח רווח והפסד 19 בשנה השוטפת, בסעיף "עלות המכירות - צריכת חומרים וחלפים". בשנים 2006 ו- 2007 הסתכמה צריכה זו בכ- 2.7 מיליון ש"ח וב-2.2 .מיליון ש"ח, בהתאמה מדוח שהגיש המבקר הפנימי של מג"י לוועדת הביקורת של הדירקטוריון בנובמבר 2007 ומבדיקות שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2008 עולה כי אין במג"י מסמכים המעידים שכל החומרים והחלפים שהוצגו כהוצאה שוטפת בשנים 2006 ו- 2007 , אכן נצרכו באותן שנים. עוד העלה משרד מבקר המדינה כי במחסני 20 מג"י מצויים פריטי ציוד וחלפים שהחברה אינה מחזיקה בעניינם רישום כגון פירוט מועד כניסתם למחסנים אלה, תיעוד למשיכתם מהמחסנים ומעקב אחר השימוש בהם. את חלקם גם אי -אפשר לזהות זיהוי פרטני, ולכאורה הם נרכשו לפני השנה השוטפת. יצוין כי בעקבות דוח הביקורת הפנימית והבדיקות שעשה משרד מבקר המדינה החליטה הנהלת מג"י בספטמבר 2008 , בין השאר, כי עד תחילת דצמבר 2008 תסדר את מחסניה ותרכוש תכנה לניהולם ומערכת ברקוד המתאימה לאותה תכנה ומיועדת לזיהוי הפריטים. פסילת ציוד במג"י : על פי נוהלי מג"י, ועדת פסילה אמורה לבדוק "את כל הפריטים המוצעים לפסילה, מצבם, כמותם ועלותם ואת סיבת הפסילה", ו"מסקנות והמלצות ועדת הפסילה תסוכמנה בפרוטוקול שעליו יחתמו חברי הועדה. הפרוטוקול, בצירוף רשימת העודפים, יועבר כהמלצה למנהל הכללי". על פי אותם נהלים, "במקר ה של פסילת ציוד בנאמנות יש לצרף לוועדה נציג של הבעלים". באפריל 2007 ,שלח סמנכ"ל מג"י, מר שבתאי יעקב, הנחיה ליו"ר ועדת הפסילה ובה נקבע, בין היתר, כי מאותו מועד ואילך אין לקיים ישיבה של ועדת הפסילה .__________________ .19 לעומת רכוש שוטף כגון מלאי, שהוא נכס לחברה ועל כןמוצג בסעיף "נכסים שוטפים" במאזן שלה. 20 מחסן כללי, מחסן גאו-חשמלי וגאו -הנדסי של אגף הפרויקטים ושני מחסנים של האגף הסייסמולוגי. משרד התשתיות הלאומיות 1247 .בעניין ציוד המוחזק בנאמנות ללא השתתפותו של חשב המשרד או נציג ו, או לחלופין ללא מכתב ממנו המאשר לקיים את הישיבה גם בלעדיו. מתחילת 2005 עד מועד סיום הביקורת קיימה ועדת הפסילה של מג"י שישה דיונים, ובארבעה מהם דנה, בין היתר, בפסילה של ציוד המוחזק בנאמנות. שלושה מהדיונים התקיימו לאחר אפריל 2007 . הביקורת העלתה כי בשנים 2005 ו- 2006 לא הזמין יו"ר ועדת הפסילה של מג"י נציגים של חשב המשרד להשתתף בדיוני הוועדה בעניין פסילת ציוד המוחזק בנאמנות. במרס 2007 וביוני 2008 העבירה מג"י עותק של הזימונים לחשב המשרד, אך החשב או נציגו לא השתתפו בדיונים אלה. עוד העלתה הביקורת כי משנת 2005 עדמועד סיום הביקורת, ההחלטות של ועדת הפסילה בעניין ציוד המוחזק בנאמנות לא אושרו בידי חשב המשרד או נציגו, למעט ההחלטות שהתקבלו בדיון שהתקיים ביוני 2007 . שימוש בכלי רכב ממסמכי מג"י עולה כי בסוף שנת 2007 היו לה28 כלי רכב המיועדים לעבודה ואינם צמודים לבעלי משר ה מסוימים (להלן - כלי הרכב). מדובר, בין השאר, בשבעה טנדרים, מרעדים סייסמיים, קומנדקרים וג'יפים; בשנת 2007 היו לחיא"ל שמונה כלי רכב שהאחריות למסירתם ולקבלתם הוטלה על מחלקת המשק. בנוהלי חיא"ל נקבע שיש להכין לכל כלי רכב כרטיס ולרשום בו את הפרטים שלהלן: שם הנהג, שעות היציאה והחזרה וקריאת המונה בתחילת הנסיעה ובסופה. הביקורת העלתה כי למג"י אין נהלים לפיקוח ולבקרה על השימוש בכלי הרכב לצורכי העבודה בלבד, ולא לצרכים פרטיים. עם זאת, לכלי הרכב של מג"י יש יומני נסיעות האמורים לכלול את המידע המפורט בנוהלי חיא"ל. מבדיקה אקראית של יומני הנסיעות של שלושה מהטנדרים של מג"י (שעל פי הדיווח נסעו בחודשים אפריל -ספטמבר 2008 כ-170 )נסיעות עלה כי בשלושת הטנדרים לא ציינו הנהגים ביומנים את מספר תעודת הזהות שלהם; ביומני הנסיעות של שניים מהטנדרים נמצאו הפרשים בין הנתונים שהעלתה קריאת המונה בסיום הנסיעה לבין הנתונים שהעלתה קריאת המונה בתחילת הנסיעה הבאה. הפרשים אלה הסתכמו בכ- 9,900 קילומטרים בטנדר אחד ובכ- 4,200 קילומטרים בטנדר השני. לפיכך ספק אם הנסיעות שלא דווח עליהן שימשו לצורכי העבודה. עוד עלה בבדיקה כי ברוב הנסיעות של אחד מהטנדרים לא צו ינה שעת סיום הנסיעה; בכשליש מהנסיעות של טנדר אחר לא צוינו כלל נתוני קריאת המונה או שלא פורטו נתוני קריאת המונה בתחילת הנסיעה או בסופה או שחסרה חתימה של הנהג שנסע בטנדר. נמצאו גם ליקויים ברישום בכרטיסים של ארבעה משמונת כלי הרכב של חיא"ל. בעקבות הביקורת החל יטה הנהלת מג"י בספטמבר 2008 שבתחילת דצמבר 2008 יובאו לפניה המלצות לשיטה לרישום דיגיטלי ממוחשב של תנועת כלי 1248 דוח שנתי59ב .הרכב21 שלה, שיטה שתאפשר לה לתעד את נהג כלי הרכב, את תאריך הנסיעה ושעת הנסיעה ואת נתוני מד המרחק. .שבתון והשתלמויות של עובדים המדורגים בדירוג מחקר .45 מ-106 עובדי המכון מדורגים בדירוג מחקר22 ; בשנת 2007 עבדו בחיא"ל33 עובדים המדורגים בדירוג מחקר, ובשנת 2008 פחת מספרם ל -30 (מכ-170 עובדים); על פי הדוחות הכספיים של מג"י, ב שנת 2007 עבדו אצלה שבעה עובדים שעליהם הוחלו תנאים שחלקם מקבילים לתנאי דירוג מחקר. בתשובתה של מג"י בנובמבר 2008 נאמר כי רק שניים מהחוקרים האמורים מועסקים בדירוג מחקר, וחמשת האחרים מועסקים בחוזה אישי. בבדיקת חוזה ההעסקה האישי של אחד מהחמישה נמצא שלא היה מקום לזכות אותו בתנאים המקבילים לתנאי דירוג מחקר. 1. עובדי מג"י עליהם הוחלו התנאים המקבילים לאלו של דירוג מחקר יוצאים להשתלמויות על פי אישור המנכ"ל, האמור להינתן לאחר שהוועדה המקצועית הפנימית המליצה לו לאשר את בקשות ההשתלמות. הביקורת העלתה שוועדה זו לא התכנסה בשנים 2005 -2007 ולא דנה בבקשות ליציאה להשתלמויות. נמצא שאת יציאתם של שני עובדים לשבתון - האחד מנובמבר 2004 והאחר מאוגוסט 2006 - .אישר מנכ"ל מג"י, אף על פי שהוועדה לא דנה בעניין דיון מקצועי 2. על פי נוהלי המכון וחיא"ל, על עובדי המחקר החוזרים מהשתלמויות להגיש למנהל המכון ולמנכ"ל חיא"ל דוח בעניין ההשתלמות שעשו. בבדיקה אקראית שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי חמישה משמונת עובדי המחקר של המכון שיצאו להשתלמויות בחו"ל בשנים 2005 -2007 לא הגישו דוחות מקצועיים המסכמים את ההשתלמות שעשו, למעט בנוגע לשלוש השתלמויות; וכי שלושה עובדים של חיא"ל שהשתתפו בחמש השתלמויות בשנים 2005 -2007 דיווחו על השתלמויותיהם רק באוגוסט 2008. מנהל המכון (בפועל), ד"ר איתי גבריאלי, הסביר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי מדובר רק בחמש מ -45 .השתלמויות שאליהן יצאו שמונת החוקרים משרד מבקר המדינה העיר לו כי חמשת עובדי המחקר האמורים יצאו ל -26 השתלמויות, אך הגישו דוחות רק בעניין שלוש השתלמויות. .__________________ .21 כל רכב4*4 .ומעלה, כולל מרעד משאית, אך לא כולל מרעד צמ"ה 22 דירוג שהונהג מתחילת שנות החמישים במוסדות מחקר, ובהם מוסדות מחקר ביטחוניים. הדירוג הוחל על העובדים העוסקים במחקר ובפיתוח בתחום מדעי הטבע והטכנולוגיה. כנהוג במערכת הביטחון, סולם השכר ותנאי ההשתלמות של העובדים בדירוג מחקר בשירות הציבורי שווים לאלה של אנשי הסגל האקדמי במוסדות מחקר אוניברסיטאיים. משרד התשתיות הלאומיות 1249 .איסוף עלויות לעבודות מחקר .הביקורת העלתה כי במועד סיום הביקורת לא עשו חיא"ל והמכון איסוף עלויות לפי עבודות המחקר. באפריל 2008 ,הודיע סגן מנהל המכון, מר שמואל ציטרונבלט למשרד מבקר המדינה כי כאשר הועברו הנהלת החשבונות והתקציב של המשרד (ושל המכון, יחידת סמך שלו) למערכת מרכב"ה 23 דרש המכון שהדוחות הכספיים הנגזרים ממערכת זו ישקפו את העלויות ברמה של עבודת מחקר באמצעות מודול ניהול הפרויקטים; אך הפעלת מודול זה מתעכבת. הנהלת המכון הסבירה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי לנושא איסוף העלויות חשיבות יתרה בשל האיחוד הצפוי עם חיא"ל ומג"י בארגון המחודש של המכונים (ראו להלן); כי אי -אפשר להעריך את העלויות של עבודות מחקר פרטניות, המבוססות, בין השאר, על ידע שנרכש במחקרים קודמים; וכי לדעת המכון "הטלת רישום שעתי לפרויקטים על החוקרים אינה מעשית ולא תניב את הפירות המק ווים". יצוין כי בסוף נובמבר 2008 הודיע צוות פיתוח מרכב"ה לחשבות המשרד כי מודול ניהול פרויקטים יפותח בשנים הקרובות. המשרד מסר בתשובתו בנובמבר 2008 כי הנושא ייבדק בתשומת לב לקראת איחוד המכונים כדי לשפר את הבקרה. עוד מסר המשרד כי הוא מחויב לעמוד בדרישות מינהל תקין בכפוף ליכולת המכון להתמודד עם השינויים. משרד מבקר המדינה העיר לחיא"ל ולמכון כי מאחר שלא ריכזו את נתוני העלויות לעבודות המחקר הפרטניות ולא העריכו את העלויות של עבודות המחקר הקודמות, אי -אפשר לדעת אם הכנסותיהם מעבודת מחקר מוזמנת מכסות את מלוא עלויותיה, ואם עבודות המחקר של מזמיני חוץ מסובסדות על חשבון עבודות מחקר שמשרדי הממשלה מזמינים ומממנים. .ניהול המכונים .המכון הגיאולוגי ניהול עבודות מחקר : את תכניות העבודה השנתיות של המכון בעניין עבודות המחקר קובע מנהל המכון. מדי כחצי שנה הוא בודק את עבודות המחקר ומאשר לעשות עבודות חדשות ולהוסיף לעסוק בעבודות קיימות, להפסיקן או להקפיאן. תכנית העבודה לשנת 2006 כללה כ -130 עבודות מחקר, והתכנית לשנת 2007 - כ-100 .עבודות מחקר למכון אין נהלים בדבר ניהול עבודות מחקר. באוגוסט 2008 הסביר מנהל המכון ד"ר זאב בנימין בגין למשרד מבקר המדינה כי כל אחד מחוקרי המכון מתבקש להגיש למנהל דוח תמציתי חצי-שנתי במתכונת אחידה על פעילותו בעבודות המחקר השונות, בין שהוא אחראי להן ובין שהוא רק משתתף בהן. בביקורת נמצא כי ביוני 2006 הוגשו138 .__________________ .23 מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה, שנועדה לניהול משאבי כספים, כוח אדם, רכש (לוגיסטיקה) ונכסים - ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 58א ( 2007 '), עמ109 . 1250 דוח שנתי59ב .דיווחים; בסוף שנת 2006 ובתחילת שנת 2007 - 51 דיווחים; ובחודשים אוקטובר - דצמבר 2007 - 103 .דיווחים על פי המתכונת האחידה דלעיל, על החוקר לדווח, בין השאר, על המספר והנושא של עבודת המחקר ועל המשתתפים בעבודה זו, לרבות אחראי המחקר; הסטטוס של עבודת המחקר; דוחות שהוגשו בגין עבודה זו; תכנית עבודה עתידית, לרבות יעדי דיווח מדעי (אין לדווח על עבודות מחקר מוקפאות). משרד מבקר המדינה העלה פגמים בדיווחים: בעשרה דיווחים שהוגשו בשנת 2006 לא צוין המספר של עבודת המחקר; בשנים 2006 -2007 הוגשו20 דיווחים על עבודות מחקר מוקפאות, וכמו כן 12 דיווחים על שש עבודות מחקר, שהנתונים שבהם אינם תואמים. 1. בתכנית העבודה 24 יש לכלול את התוצרים של עבודות המחקר, כלומר את סיכומי המחקרים ואת המאמרים המדעיים הנוגעים לעניין (להלן - יעדי דיווח מדעי). בתכניות יש לכלול גם לוחות זמנים לעמידה ביעדים. נמצא כי בשנים 2006 ו- 2007 הוגשו42 דיווחים ללא יעדי דיווח. לאנמצא שמנהלי האגפים ומנהל המכון וידאו כי יעדי דיווח שצוינו בדיווחים התקופתיים אכן הושגו. משרד מבקר המדינה העיר למנהל המכון כי אם יקפיד לקבוע יעדי דיווח מדעי במחקרים השונים, ובהם יעדי ביניים, יכוון בכך את החוקרים האחראים בכל עבודות המחקר להתמקד ביעדים מקצוע יים שאפשר לבקר. עוד העיר משרד מבקר המדינה למנהל המכון כי אם יבדוק את עמידת החוקרים ביעדים שנקבעו, יוכל לאתר בעיות הנוגעות לעבודות המחקר, שייתכן שלא הועלו בדיוני הבקרה. 2. מהדיווחים שהוגשו ביוני 2006 עולה שב -11 עבודות מחקר נדרש מנהל המכון להחליט בעניינים כג ון מיזוג העבודות, איושן או ביטולן. חוץ מהחלטה הקשורה בעבודת מחקר אחת לא נמצא כי המנהל קיבל החלטות כלשהן בעניין עשר עבודות המחקר האחרות. מנהל המכון הודיע למשרד מבקר המדינה ביולי ובאוגוסט 2008 כי לא תיעד את החלטותיו בשנים 2006 ו- 2007 שכן רובן היו שגרתיות. בסוף יוני 2008 הודיע סגן מנהל המכון למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת נשמרות האסמכתאות מדיוני המנהל עם החוקרים, ובכלל זה החלטות המנהל. הוצאות שכר במכון הגיאולוגי: בביקורת נמצאו אי -התאמות בין נתוני המרכב"ה (בסעיפים של השתלמויות החוקרים ויציאותיהם לשבתון, שעות נוספות וכוננויות) שהתקבלו מסגן מנהל המכון לבין נתוני יחידת השכר במשרד, בנוגע לשנים 2005 -2007 . שיעור ההפרשים בין הנתונים מגיע עד לכ -15% . למכון ולחשבות המשרד אין מסמכים המבהירים את אי-ההתאמות האלה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד .__________________ .24 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 37 ( 1987 '), עמ 1248 -1249 , בעניין ניהול באותה עת היה לרפא"ל (רשות פיתוח אמצעי לחימה) מעמד של[ מחקרים ברפא"ל .]יחידת סמך, כמעמדו של המכון כיום משרד התשתיות הלאומיות 1251 .ולמכון כי בשל אי-ההתאמה בין הנתונים - אפילו מדובר בהפרשים נמוכים - מוטלת בספק המהימנות של הנתונים שעליהם מבוססים הדוחות הכספיים של המכון ושל המשרד. המשרד הודיע בתשובתו בנובמבר 2008 כי נתוני יחידת השכר במשרד הם הנתונים המדויקים וכי יחידת השכר בודקת את ההפרשים בדיקה פרטנית. בדיון שקיימו חשבות המשרד, נציגי החשב הכללי במשרד האוצר וצוות מרכב"ה בסוף נובמבר 2008 בעקבות הביקורת נקבע כי הפער בין נתוני יחידת השכר לנתוני מרכב"ה ייבדק. חשבות המשרד הודיעה למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 כי בדיון שהתקיים בסוף נובמבר 2008 דווח כי מדובר בבעיה רוחבית הקיימת בכמה משרדים נוספים. 1. שעות נוספות : בתקנות שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), החל על המכון מפני שהוא יחידת סמך של המשרד, נקבע כי בתחילת כל שנה יקציב "האחראי" (סגן מנהל המכון הוא שמונה ל"אחראי" במכון) את מספר השעות הנוספות השנתיות וכי הוא לא יאשר יותר מ-30 שעות נוספות לעובד בחודש, אלא לאחר שהובאו לפניו נימוקים משכנעים לכך בכתב. נמצא כי לשלושה עובדי שדה שולמו 40-80 שעות נוספות בחודשים יוני-נובמבר 2007 , אף על פי שהמכסה המקורית שאושרה להם הייתה22 שעות נוספות בכל חודש. כך חרגו התשלומים במאות אחוזים מהמכסה המקורית. סגן מנהל המכון הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2008 כי בשעות הנוספות עסקו שלושת עובדי השדה האמורים בפעילות הקשורה לקידוחים, ורק להם יש מומחיות ייחודית בעניין ניטור קידוחי מים הנעשים בכל הארץ. משרד מבקר המדינה העיר לסגן מנהל המכון כי היה עליו להביא בחשבון שיקולים אלה כאשר קבע את מכסת השעות הנוספות לכל אחד מהעובדים, וכי כל הגדלה של המכסה, אם מתעורר צורך מיוחד לעשות זאת, צריכה להיעשות מראש ובכתב. הנהלת המכון הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי "המכון יפעל עפ"י המלצות הביקורת לעדכון השעות מראש בכתב". 2. תוספת כוננות : על פי התקשי"ר, תוספת כוננות היא תוספת המשולמת לעובד תמורת נכונותו להעמיד עצמו לרשות המשרד לפרקי זמן מסוימים מחוץ לשעות העבודה הרגילות, לשם עשיית מטלות דחופות ומטלות אחרות, לפי דרישת האחראי או מי מטעמו. בשנים 2005 -2007 שולמה תוספתכוננות בכל שנה ל -25 עובדים, רובם עובדי מטה. על פי דוח שהפיקה יחידת השכר במשרד שולמה לעובדי המכון תוספת כוננות כלהלן: 2005 2006 2007 מספר שעות כוננות 3,357 3,624 3,667 )סכום ששולם בגין כוננות (בש"ח 175,781 192,632 197,665 1252 דוח שנתי59ב .הביקורת העלתה כי המכון אינו מנהל יומני כוננות, והכוננים אינם מדווחים על האירועים שאירעו בעת הכוננות, כנדרש בהוראות התקשי"ר; סגן מנהל המכון אינו מפקח על הכוננות; בשנים 2005 -2007 לא בדק הסגן אם אכן יש צורך בכל אחד מהכוננים ומדוע הופעלו קריאות בפועל. בעניין הכוננות כבר העיר משרד מבקר המדינה בדוח קודם25 כי בשירות המדינה נעשה לעתים שימוש לא ראוי בכוננות, כתוספת שכר בלי שהעובד נתן תמורה בעדה. אין זו הוצאה ראויה, והיא פוגעת בקופה הציבורית ובסדרי מינהל תקין. המכון הגיאופיסי לישראל בע"מ לפי נוהלי מג"י, המנכ"ל ממנה ועדות קבועות של ההנהלה, ובהן, בין השאר, ועדה מקצועית פנימית26 , ועדת בטיחות וגהות וועדת פסילה (ראו לעיל). בנהלים נקבע כי החלטות הוועדות הקבועות הן המלצות הטעונות אישור של המנכ"ל. 1. ועדת הבטיחות והגהות : תפקידי הוועדה על פי נוהלי מג"י הם: ליזום נהלים וכללי בטיחות; לייעץ לכל גורמי המכון בנושאי בטיחות; לחקור תאונות עבודה ומצבים מסוכנים ולאסוף נתונים ומידע כדי למנוע את הישנותם. בנהלים נקבע כי "יו"ר הועדה יזמן ישיבת ועדת בטיחות אחת ל-3 ."חודשים, לפחות הביקורת העלתה כי ועדת הבטיחות והגהות לא התכנסה משנת 2005 עד מועד סיום הביקורת אלא פעם אחת. לפיכך לא מילאה הוועדה את תפקידה באותן שנים כנדרש בנוהלי החברה. 2. הוועדה המקצועית הפנימית : מכתבי מינוי שהוציא מנכ"ל מג"י, ד"ר אורי פריזלנדר, בספטמבר 2007 :עולה כי אלה, בין היתר תפקידי הוועדה לסייע בהכנת תכנית העבודה המקצועית של מג"י ; לעקוב אחר מטרות הפעילות המקצועית של מג"י ולהמליץ על מטרות חדשות; לקבוע נוהלי בקרה על הצעות מחקר; לדווח על עבודת מחקר ופיתוח (להלן - מו"פ). הביקורת העלתה כי בשנים 2005 -2006 לא התכנסה הוועדה כלל ובשנת 2007 התכנסה פעם אחת בלבד. מכאן שבשנים 2005 -2007 לא התקיים דיון מקצועי מעמיק במטרות שמג"י מבקשת להשיג במו"פ העתידי שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמג"י מופקדת על סקרים ומחקרים בתחום הגאופיזי ובתחום הסייסמולוגי, ובין השאר מופקדת גם על הגדרת הסכנות שברעידות האדמה בישראל 27 , היעדר פעילות של הוועדה המקצועית הפנימית שלה פוגעת ביישום מטרותיה של מג"י. .__________________ .25 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 58 ב( 2008) , 'עמ 73-83. 26 .להבדיל מהוועדה המקצועית של דירקטוריון מג"י 27 "ראו על "עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- מבקר המדינה, דוח שנתי 51ב ( 2001 '), עמ245. משרד התשתיות הלאומיות 1253 . החברה לחקר ימים ואגמים לישראל בע"מ 1. זכויות קנייניות בנדל"ן : מהדוחות הכספיים המבוקרים של חיא"ל לשנת 2007 (להלן- הדוחות הכספיים של חיא"ל) עולה כי זכויות חיא"ל בשטחי הנדל"ן שלה 28 טרם הוסדרו מאז הביקורת הקודמת בשנת 2003 , וכי בדוחות הכספיים נעשת ה הפרשה לסעיף "הוצאות לשלם" בגין העלויות הצפויות של הסדרת המקרקעין. (א) מהדוחות הכספיים של חיא"ל עולה שעיריית אילת דרשה ממנה תוספת של כ-2.5 מיליון ש"ח לשנה מ- 1998 ואילך עבור ארנונה בגין שטחי המרכז לחקלאות ימית (להלן - מלח"י) שבאילת. חיא"ל הגישה התנגדות לדרישה זאת, ולפי טיוטת הסכם פשרה שהגישו לחיא"ל יועציה המשפטיים של העירייה בפברואר 2007 , חיא"ל נדרשה לשלם לעירייה 897,000 ש"ח בגין תוספות השומה עד סוף 2007 . בדוחות הכספיים של חיא"ל לשנת 2007 נרשמה הפרשה בגין תוספת ארנונה לעיריית אילת בסך 210,000 .ש"ח בביאורי הדוחות הכספיים לשנת 2007 נכתב כי "לדעת הנהלת החברה לא צפוי כי החברה תחויב במיסי ארנונה נוספים לשנים קודמות (מעבר להצעת פשרה), וההפרשה בשנת הדוח נקבעה לפי הערכת החברה לתוצאות צפויות של דיונים נוספים עם העיריה ובקשת החריגה של מלח"י מוועדת חריגים, שלמועד חתימת הדוחות הכספיים טרם הגישה המלצותיה". הביקורת העלתה כי לחיא"ל אין חוות דעת מיועציה המשפטיים התומכת בהערכתה בעניין החובות על הפרשי ארנונה בגין שטחי מלח"י, ועל כן ספק אם ההפרשה שציינה בספריה מספיקה לצורך זה. (ב) יצוין כי במאי ובתחילת יולי 2008 דרשה עיריית אילת מחיא"ל כ -2.9 מיליון ש"ח עבור ארנונה לשנת 2008 בגין שטחי מלח"י. ביולי 2008 דיווחה הנהלת חיא"ל לדירקטוריון כי היא הגישה ערר על שומה זו. חיא"ל הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי הגישה ערר לוועדת ערר, ובו תבעה לסווג את מלח"י לפי סיווג חקלאי. עוד הודיעה חיא"ל כי אם תתקבל עמדתה סכום הארנונה השנתי יפחת ויהיה קטן מהסכום שנקבע במועד סיום הביקורת. 2. בקרה על תמלוגים מחברות העוסקות בחקלאות ימית : לחיא"ל חוזים שחתמה עם כמה גופים העוסקים בחקלאות ימית (להלן - המיישמים), ולפיהם היא זכאית לשיעור מסוים מהתמלוגים ממכירות המיישמים; וכי חיא"ל רשאית לדרוש מהמיישמים אישורים חצי -שנתיים של רואי החשבון שלהם על תקבולי המכירות המבוקרים של המיישמים. אישורים אלה יכולים לסייע לה לדעת מהו היקף התמלוגים שהיא זכאית להם. מהדוחות הכספיים של חיא"ל בשנים 2004 -2007 עולה שהתמלוגים שקיבלה מהמיישמים הסתכמו בממוצע בכ - 700,000 ש"ח לשנה. הביקורת העלתה כי באותן שנים דרשה חיא"ל מהמיישמים לקבל אישורים של רואי החשבון שלהם על תקבולי מכירותיהם, אולם מרביתם לא נענו לפניותיה, וכמה מהם אף לא שילמו את התמלוגים שחושבו על פי נתוניהם הבלתי מבוקרים. ממסמכי חיא"ל מפברואר 2008 עולה כי בשנים 2004 -2007 היא הייתה אמורה לקבל תמלוגים משבעה .__________________ .28 באתריה בחיפה, במעבדת הכנרת ובמרכז לחקלאות ימית באילת. 1254 דוח שנתי59ב .מיישמים. עוד העלתה הביקורת כי חיא"ל קיבלה אישורים מרואה חשבון של אחד המיישמים בלבד, וגם אלה נגעו רק לשנים 2004 -2005 . ממיישם אחר היא קיבלה נתונים לא מבוקרים שהעביר לה מנהל הכספים שלו, אך הם נגעו לארבעה רבעונים בלבד בשנים 2004 -2007 .. משאר המיישמים לא התקבלו נתונים כלשהם משרד מבקר המדינה העיר לחיא"ל כי בהיעדר אישורים של רואי החשבון של המיישמים על הכנסותיהם של אלה, אין לה סימוכין בעניין החוב שכל אחד מהמיישמים היה חייב לה בשנים 2004 -2007 . ממסמכים שצירפה הנהלת חיא"ל לתשובתה מ - 23.11.08 עולה כי חיא"ל שקלה לאכוף על המיישמים את יישום תנאי החוזים באמצעות הגשת תביעה משפטית נגדם, א ולם החליטה להימנע מהוצאות משפטיות בגלל מצבה הכספי. משרד מבקר המדינה העיר לחיא"ל כי על הנהלת החברה היה להביא את אותה החלטה לאישור הדירקטוריון, דבר שלא נעשה. 3. חייבים : על פי הדוחות הכספיים של חיא"ל, בשנים 2006 ו- 2007 הסתכמו חובותיהם של החייבים לה (בניכוי ה תחייבויות של משרדי הממשלה למענקי מחקר) בכ-4 מיליון ש"ח ובכ -4.8 מיליון ש"ח, בהתאמה (סכומים אלה הם כ-20% מסך נכסי החברה). מתשובת חיא"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2004 -2007 היא מחקה 325,686 ש"ח מחובות של חייבים. חיא"ל הסבירה למשרד מבקר המדינה כי את ההחלט ה על מחיקת חובות אלה אישרו החשב והסמנכ"ל לכספים (שניהם מורשי חתימה בחברה), והמנכ"ל ידע על כך. משרד מבקר המדינה העיר לחיא"ל כי אין לה אסמכתאות על תהליך קבלת ההחלטות שלה בעניין מחיקת החובות ועל הדיונים שקיימה הנהלת חיא"ל בשנים אלה בעניין כל חוב לפני שהחליטה למחוק אותו לרבות על קבלת ייעוץ משפטי אם כדאי לה לעשות פעולות לגביית החובות האמורים לפני שתמחק אותם. .ארגון מחודש של המכונים .כאמור, בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להקיםצוות בין -משרדי לשם הכנת תכנית פעולה לארגון מחודש של מכוני המחקר הנתונים באחריות המשרד ולשם הקמת מכון מאוחד על יסוד המכון הגיאולוגי, שיהיה יחידת סמך של המשרד. עוד נקבע באותה החלטה כי בעקבות האיחוד תהיה התייעלות של 20 תקנים לפחות ויופחתו 7.5% מהתקציב של שלוש ת המכונים; פעילות מלח"י תופרד מהמכון המאוחד; הצוות שהממשלה החליטה להקים יגיש "לשרי האוצר והתשתיות הלאומיות את מסקנות הבדיקה ותכנית הפעולה עד ליום 31.12.06 ". באוקטובר 2006 הוציא מנכ"ל המשרד מר חזי קוגלר כתב מינוי לצוות בראשות מנהל המינהל29, ד"ר יוסף ברטוב. כמו כן מונו לצוות נציגים של את"ק ושל הרשות. .__________________ .29 .מינהל המחקר למדעי האדמה שבמשרד. ראו לעיל בפרק המבוא משרד התשתיות הלאומיות 1255 . במרס 2007 השלים ראש המינהל30 ,, את הכנת ההצעה בעניין המבנה הארגוני כוח האדם והתקציב של המכון המאוחד (להלן - המסמך). המסמך עסק במגוון נושאים הקשורים באיחוד: הוצע בו להעסיק במכון המאוחד 261 עובדים (מהם 159 קבועים והשאר עובדים בעבודה בלתי צמיתה 31 ). על פי המסמך זוהי הפחתה של 32 עובדים קבועים ממספר העובדים שהועסקו בשלושת המכונים; במסמך הוצעה מסגרת תקציב של כ-55 מיליון ש"ח למכון המאוחד ותקציב של כ-49 מיליון ש"ח המותנה בהכנסות ממקורות עצמיים. עוד צוין במסמך כי יש להחליט מה לעשות בעניין פעילותם של הצוותים הסייסמיים העובדים במג"י, שכן מהעבודות שהם עושים במגזר הפרטי מתקבלות רוב הכנסותיה של החברה בשנים האחרונות; המסמך לא עסק במעמדו של מלח"י, שכן ועדת הבדיקה דנה בו באותה עת32 . בסוף מרס 2007 קיים השר מר בנימין (פואד) בן אליעזר דיון , ובו הוצג מתווה לארגון מחדש של מכוני המחקר. השר אישר את התכנית שהוצגה לפניו וקבע כי "משרד התשתיות והמכונים ימשיכו לקדם ולהוביל את הליך השינוי המבני מול משרד האוצר". 1. הארגון המחודש של המכונים הוא פרויקט מורכב - גופים רבים עושים בו פעולות רבות, וחלק מהפעו לות תלויות זו בזו. כדי להשיג את היעדים שנקבעו במועד שנקבע היה על האחראים לעניין לקבוע יעדי ביניים ברורים: היה עליהם לקבוע את מטרת העבודה, משך העשייה שלה והמשאבים הנדרשים להשגתה. הביקורת העלתה כי במסמך ובמתווה לא נקבעו אבני דרך לביצוע הארגון המחודש של מכוני המחקר, ולא פורטו לוח הזמנים והמשאבים הנדרשים לכל אחת מהן. יצוין כי במרס 2008 הכין יו"ר הצוות הבין-משרדי מסמך ובו הצעה לחלוקת עבודה (הכוללת יעדים ולוח זמנים) בעניין כל אחד מהנושאים העומדים על הפרק בארגון המחודש, אך מסמך זה לא נדון בדיונים של הצוות ולא אושר. 2. ממסמכים שהכין את"ק ביוני 2007 עולה, בין השאר, כי הוא סיכם עם המשרד שמספר העובדים במכון המאוחד לא יהיה גדול מ -261 ושהפעילות של היחידה הסייסמית של מג"י, שעובדים בה כ-21 עובדים, תופרט "תוך יצירת מודל שיאפשר את הפעלתה שלושה חדשים בשנה לטובת מטלות הממשלה ". ממכתב ששלח מנכ"ל המשרד למנכ"ל מג"י בנובמבר 2007 עולה כי סוכם עם את"ק שהארגון המחודש יושלם עד ינואר 2008 . .__________________ .30 ששימש גם כראש הצוות הבין-משרדי. 31 בתקשי"ר נקבע כי "עבודה שלפי טיבה אינה צמיתה היא עבודה שלפי אופייה וטיבה מוגבלת מבחינת זמן; עבודה כזו היא במסגרת תקציבית מיוחדת ובדרך כלל מבצעים אותה עובדים שאינם משובצים במשרות שבתקן המאושר". 32 ביולי 2007 המליצה ועדת המשנה של ועדת הבדיקה להעביר את מלח"י למינהל המחקר החקלאי שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר. יו"ר ועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה, השר ומנכ"לית משרד החקלאות ופיתוח הכפר אימצו מסקנו ת אלה לקראת סוף אותה שנה. באוקטובר 2008 סוכם על העברת מלח"י למינהל המחקר החקלאי שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר בשנת 2009 . 1256 דוח שנתי59ב .הביקורת העלתה כי בפועל לא הגישו משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר הצעת החלטה לממשלה בעניין הפעלת המכון המאוחד עד ינואר 2008. )(א מאחר שלא הוגשה לממשלה הצעת החלטה, ומאחר שתחילתו של הארגון המחודש התעכבה, הממשלה החליטה בינואר 200833 להגדיל את השקעתה בחיא"ל ב-8 מיליון ש"ח ואת השקעתה במג"י בכ -4.23 מיליון ש"ח, כדי שהחברות האלה יוכלו להוסיף לתפקד. עוד החליטה הממשלה כי הגדלת ההשקעות בחברות אלה תיעשה בכפוף להס כמים שייחתמו עם המשרד בעניין פעילותן, תכניות העבודה שלהן וההחלטות שהן נדרשות לקבל על פי כל דין. נוסף על כך החליטה הממשלה כי מועד הארגון המחודש יסתיים לא יאוחר מתחילת מאי 2008 . ההסכמים האמורים נחתמו באפריל 2008. )(ב ממסמכים שהכין את"ק בסוף אפריל 2008 עולה כי היו חילוקי דעות בינו ובין המשרד בעניין הפרשנות של ההחלטה שקיבלה הממשלה בספטמבר 2006 באשר למספר תקני כוח האדם שיוקצו למכון המאוחד בעקבות השינוי הארגוני. חילוקי הדעות בין את"ק לבין המשרד היו בין הגורמים שעיכבו הגשה של הצעת החלטה לממשלה בעניין הארגון המחודש של מכוני המחקר. בעקבות העיכוב החליטה הממשלה ביולי 200834 להגדיל את השקעתה בשתי החברות כדי שיוכלו להוסיף לתפקד: בחיא"ל גדלה ההשקעה בכ-14.5 מיליון ש"ח ובמג"י ב-8 מיליון ש"ח; עוד החליטה הממשלה כי הארגון המחודש יסתיים בתחילת ינואר 2009 .לכל היותר בדיון שקיים סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר בספטמבר 2008 , בהשתתפות נציגים של את"ק, המשרד, הרשות והמכון, הוא אישר להעביר לחברות תשלום עבור משכורות - 6 מיליון ש "ח לחיא"ל ו -2 מיליון ש "ח למג"י. בדיון צוין כי התשלומים לספקיהן "הופסקו עד לפתרון הסוגיות שיבטיחו המשך ביצוע הל יך איחוד המכונים". ממסמכי המשרד ומשרד האוצר שהתקבלו לאחר מועד סיום הביקורת עולה, כי באוקטובר 2008 חתמו מנכ"ל המשרד ונציג את"ק על הסכמות בנוגע לאיחוד מכוני המחקר, הנתון באחריות המינהל, בתחילת 2009 . בין השאר סוכם כי במג"י תפעל בעיקר יחידת ההדמיה הסייסמית, והחברה תוסיף להיות חברה ממשלתית עסקית שאינה מתוקצבת; הפעילות של האגף הסייסמולוגי של מג"י ופעילויות מחקר גאופיזיות אחרות שלה הדרושות לממשלה יועברו ממג"י למכון המאוחד בהליך הארגון המחודש; למכון המאוחד יוקצו 24135 .תקני כוח אדם משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק ולמשר ד כי הם השתהו כתשעה חודשים עד שחתמו על ההסכמות בסוף אוקטובר 2008 . בשל ההשתהות הזו הגדילה הממשלה את השקעותיה בחברות, לשם מתן עזרה פיננסית דחופה ולא לשם השגת מטרות מקצועיות מוגדרות על פי צורכי המדינה, כבעבר. .__________________ .33 'החלטות מס 2987 ו- 2988. 34 'החלטות מס 3735 ו- 3736 . 35 מהם עד119 תקני כוח אדם מחיא"ל (ללא העובדים של מלח"י) ועד35 תקני כוח אדם ממג"י, והשאר עובדי המכון. משרד התשתיות הלאומיות 1257 .3. בדצמבר 2007 הכינה הרשות מסמך המרכז את הנושאים שבהם עליה לטפל כדי להשלים את הארגון המחודש של מכוני המחקר. סגן מנהל הרשות הודיע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 כי הרשות כבר טיפלה בסיכום תנאי הפרישה של עובדים שפרשו מחיא"ל וממג"י בגין הארגון המחודש. עוד הודיע הסגן כי הרשות והמשרד גיבשו הצעת מחליטים בדבר הקמת מינהל המחקר המאוחד בתחילת ינואר 200936. מתשובת סגן מנהל הרשות מדצמבר 2008 עולה כי הרשות לא הכינה את ההסכמים הדרושים עם מג"י וחיא"ל, ולא השלימה את הכנת השלבים העיקריים הדרושים להעברת אגף הסייסמולוגיה ממג"י ולהעברת מלח"י מחיא"ל. כמו כן לא השלימה את ההכנות הדרושות לפירוק חיא"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, עיכוב הביצוע של פעולות אלה עלול לדחות שוב את הארגון המחודש. .סיכום .בספטמבר 2006 החליטה הממשלה להקים צוות בין-משרדי לשם הכנת תכנית פעולה לארגון מחודש של מכוני המחקר הנתונים באחריות משרד התשתיות הלאומיות ולשם הקמת מינהל מחקר מאוחד על יסוד המכון הגיאולוגי (המכון המאוחד), שיהיה יחידת סמך של המשרד. עוד החליטה הממשלה שהצוות יגיש לשרי האוצר והתשתיות הלאומיות את מסקנות הבדיקה ותכנית הפעולה בנדון עד סוף 2006 . בראשית פברואר 2009 החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה בענייןהקמת המכון המאוחד והסדרת פעילות של מכוני המחקר. על הגורמים הממשלתיים המופקדים על הנושא לזרז את יישום החלטת ועדת השרים בעניין הארגון המחודש בהקדם ולהכין את מתווה הפעילות שעל כל אחד מהגופים הקשורים לעניין לעשות כדי להשלים את התהליך הזה. כך יוכלו מכוני המחקר לשמש שוב זרוע מקצועית אפקטיבית של הממשלה בתחום מדעי האדמה והים. כמו כן, על מג"י ועל מכוני המחקר המתמזגים למכון המאוחד לשפר את סדרי הניהול והבקרה שלהם ולוודא שהניהול של המכון המאוחד ושל מג"י יהיה חסכוני, יעיל ואפקטיבי. .__________________ .36 כאמור, בתחילת פברואר 2009 התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) חכ/ 183 בעניין הקמת המכון המאוחד והסדרת פעילות של מכוני המחקר.