מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות

 מבוא .המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) היא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה. הקמתה וסמכויותיה עוגנו בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 . ביוני1977 הטילה הממשלה8 עלהוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המל"ג, בין היתר, לחלק את תקציב המדינה להשכלה גבוהה בין המוסדות להשכלה גבוהה (להלן - המוסדות) שהמדינה מתקצבת ולפקח על אופן הניצול של תקציביהם. מדי שנה בשנה המדינה מעבירה לאוניברסיטאות באמצעות ות"ת יותר מ-5 מיליארד ש"ח לפעילות שוטפת של הוראה ומחקר9 . ות"ת מנחה את המוסדות שהיא מתקצבת כיצד לפעול במגוון נושאים, לפי בחירתה . הקצבות המדינה הן מקור ההכנסה העיקרי של האוניברסיטאות, והוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהוצאותיהן. שר האוצר קבע בהודעה ברשומות בספטמבר 1985 כי האוניברסיטאות הן גופים נתמכים לעניין חוק יסודות התקציב10 . על פי חוק יסודות התקציב, גוף נתמך לא ינהיג שינויים בשכר או הטבות כספיות הקשורות בעבודה בלא אישור של שר האוצר או של מי שהשר האציל לו סמכות זו, היינו הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר או הממונה). לפיכך, הפיקוח של ות"ת על האוניברסיטאות בנושא השכר ותנאי העבודה מתואם עם הממונה. האוניברסיטאות קובעות את חובות ההוראה. בדרך כלל מכסת שעות ההוראה שחבר סגל אקדמי בכיר במשרה מלאה נדרש ללמד (להלן - עומס הוראה) היא שש עד שמונה שעות הוראה שבועיות (להלן - ש"ש). על חברי הסגל האקדמי לא חלה חובה לדווח ולרשום נוכחות על בסיס התפיסה ש עיקר זמנם אמור להיות מושקע במחקר 11 לשם קידום הרמה האקדמית והמדעית שלהם ושל המוסד. לשם השוואה, על מרצים וחברי סגל שאינם חברי הסגל האקדמי הבכיר של האוניברסיטה חלה חובת מחקר פחותה או שאין חלה עליהם כל חובה כזאת, ולכן הם מחויבים בעומס הוראה גבוה הרבה יותר - עד 18 ש"ש12 . משרה מלאה של חברי סגל באוניברסיטאות המועסקים במסלול חוקרים (בלא חובת הוראה) היא כ-40 .ש"ש "עבודה מחוץ לאוניברסיטה רצויה אם היא מעשירה את ידיעותיו וניסיונו המקצועי של חבר הסגל ומועילה לחברה ולשמו הטוב של המוסד. יחד עם זאת, חבר הסגל האקדמי המועסק באוניברסיטה במשרה מלאה צריך לראות את האוניברסיטה כמקום עיסוקו העיקרי, להקדיש את מלוא הזמן והמרץ הדרושים לעבודתו באוניברסיטה ולשהות בה בשעה שהוא עוסק במחקר. משום . .8 בהחלטה 666 של הממשלה ה-17 ""תפקידי הועדה לתכנון ולתקצוב( 6.6.1977) . 9 סכומי ההשתתפותהישירה של ות"ת בתקציב השוטף של האוניברסיטאות (לפעילות של הוראה ומחקר), במיליארדי ש"ח, כפי שפורסמו באתר האינטרנט של ות"ת: התשע"ד - 5.2 , התשע"ה- 5.3 , התשע"ו- 5.4 , התשע"ז- 5.5. 10 בסעיף32 " :לחוק יסודות התקציב מוגדר גוף נתמך תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הוא גוף נתמך לענין חוק זה". 11 חברי סגל משתתפים גםבפעילות אקדמית ובפעילות מנהלית בוועדות של האוניברסיטה. 12 ,למשלמרצים המועסקים במוסדות כמורים מן החוץ , חברי סגל במכללו ת וחברי סגל המועסקים באוניברסיטאות במסלול אחר, מקביל (16 ( ש"ש), או בדירוג עובדי הוראה18 .)ש"ש מוסדות להשכלה גבוהה | 1491 . כך, חבר סגל יימנע מעיסוקים נוספים העלולים לפגוע בחובותיו כלפי האוניברסיטה, או לפחות להגבילם, כך שלא יפגעו בחובותיו אלה" 13. פיקוח ובקרה על עבודה נוספת (להלן גם - העסקה נוספת)14 של חברי סגל נדרשים הן כדי להבטיח שחבר הסגל יעמוד בחובותיו כלפי האוניברסיטה בתחום ההוראה ו המחקר הן כדי לוודא שאין ניגוד עניינים בין העבודה הנוספת לעבודתו באוניברסיטה, ובכלל זה שהעבודה הנוספת אינה פוגעת באינטרסים של האוניברסיטה בנוגע למתקניה, להוצאותיה, למחקריה ולשמה. ועדת מלץ15 קבעה עוד בשנת2000 : "הניהול האקדמי, במתכונתו הנוכחית לא הצליח להתמודד עם בעיית העבודה הנוספת של הסגל האקדמי מחוץ למוסד ולשמור על ענייני האוניברסיטה". ועד ת מלץ סברה שהסגל האקדמי, שהוא אמצעי להשגת מטרות האוניברסיטה בתחום ההוראה והמחקר, חייב לראות בעבודתו באוניברסיטה עיסוק עיקרי ולהשקיע בה את מיטב זמנו ומרצו. בהמלצותיה להנהלות המוסדות היא הדגישה כי עליהן "לקבוע כללים ברורים ומחייבים בדבר עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי מחוץ למוסד". .פעולות הביקורת .בחודשים מרץ-דצמבר 2016 (להלן- תקופת הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את תהליך האישור של עבודה נוספת לחברי הסגל האקדמי הבכיר, את ההנחיות והכללים שנקבעו ואת סדרי הפיקוח והבקרה בתחום זה בשלוש אוניברסיטאות: באוניברסיטה העברית (להלן - העברית), ב אוניברסיטת ת ל- אביב (להלן - אוניברסיטת ת"א) ובאוניברסיטת בר-אילן (להלן - בר-אילן) (להלן - האוניברסיטאות שנבדקו). הבדיקה עסקה בשנות הלימודים ה תשע"ג- התשע"ה (להלן - התשע"ג-התשע"ה או התקופה שנבדקה )16 ובבעלי הדרגות האקדמיות מרצה, מרצה בכיר, פרופ' חבר ופרופ' מן המניין שעבדו באוניברסיטאות שנבדקו בתקופה שנבדקה במשרה מלאה ושלא היו בשבתון, לרבות בשבתון חלקי (להלן - חבר סגל). לפי נתוני האוני ברסיטאות שנבדקו, בשנים אלו הועסקו בהן כ- 2,000 חברי סגל כאלה. בביקורת נערכה בדיקה אקראית לתיקי בקשות של חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת ונערכו מגוון בדיקות ממוחשבות. זאת ועוד, נבדק התהליך למתן ההטבה הכלכלית "מענק זמן מלא" לחברי הסגל האקדמי. בדיקות משלימות נעשו בוות"ת . כמו . .13 .מובא מתוך תקנון עבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה של האוניברסיטה העברית 14 עיסוק של חבר סגל באוניברסיטה בעבודה נוספתבעבור תשלום. 15 ועדה ציבורית לבחינת המבנה הארגוני של המוסדות להשכלה גבוהה, בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב מלץ . את הוועדה מינה ב- 8.1.97 יו"ר ות"ת על פי החלטת ממשלה. בינואר 2000 הגישההוועדה ליו"ר ות"ת דוח מסכם. הוועדה קבעה המלצות גם בעניין עבודה נוספת, אך לא עמדה על היקף התופעה ועל היקף נזקיה. 16 שנת הלימודים האקדמית מתחילהב-1 באוקטובר ומסתיימת ב-30 בספטמבר בשנה העוקבת. לפיכך, שנת התשע"ג חלה מ- 1.10.12 עד 30.9.13 ; שנת התשע"ד- 1.10.13 עד 30.9.14 ; שנת התשע"ה - 1.10.14 עד 30.9.15. 1492 |דוח שנתי 68ג .כן, בוצעו בדיקות פרטניות בטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון)17 ובאוניברסיטת בן -גוריון בנגב (להלן - בן-גוריון) 18. בשנת2002 פורסם דוח קודם של מבקר המדינה בנושא (להלן - הדוח הקודם)19 , וגם דוח אחרשל מבקר המדינה משנת 2011 התייחס לנושא זה 20. בדוח אחר, משנת2014 (להלן- דוח המבקר בנושא פיקוח על העסקה)21 , עסק מבקר המדינה בנושאים משיקים, הקשורים לבקרה שוות"ת מפעילה על חריגות בהעסקתו של הסגל הבכיר. מקצת הנושאים הללו רלוונטיים גם לדוח זה. .הסדרה נורמטיבית .ההנחיות של ות"ת בנוגע לעבודה נוספת של סגל אקדמי .כאמור, על ות"ת חלה חובה לפקח על המוסדות, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר, לרבות בכל הנוגע לנושאים שכר ותנאי עבודה, ובכלל זה על ההטבות הניתנות לסגל האקדמי. לפי הנחיות ות"ת מאוגוסט 1995 (להלן- הנחיות ות"ת)22 , חבר סגל אקדמי חייב לראות באוניברסיטה את עיסוקו העיקרי, להקדיש לעבודתו באוניברסיטה את מיטב זמנו ומרצו ולהימנע מעיסוקים הע לולים לפגוע בחובותיו לאוניברסיטה או להגבילן. עוד קובעות הנחיות ות"ת כי על חבר סגל אקדמי המבקש לעסוק בעבודה נוספת - באוניברסיטה אחרת , באחת המכללות או מחוץ למערכת ההשכלה הגבוהה - לקבל לכך אישור מהנהלת האוניברסיטה . המוסד יאשר את הבקשה בתוך שהוא מקפיד ש עבודת החוץ אינה פוגעת בחובות ההוראה של חבר הסגל האקדמי ו בחובות המחקר שלו באוניברסיטה. כן נקבע כי יש להתנות את האישור לעבודה נוספת במוסד אקדמי אחר בקבלת פנייה מהמוסד האקדמי האחר, ובה פירוט של מהות ההעסקה והיקפה , וכי על כל מוסד אקדמי המבקש להעסיק חבר סגל אקדמי ממוסד אקדמי אחר לוודא כי חבר הסגל קיבל אישור לעבודה נוספת זו מהמוסד האקדמי שהוא מועסק בו במשרה מלאה. כמו כן, נקבעו מגבלות על העסקת חבר סגל אקדמי בכל מערכת ההשכלה הגבוהה, לרבות במכללות , ביותר ממשרה אחת תקנית , ונקבע כי . .17 בטכניון נבדקו הכללים המזכים במענק זמן מלא . 18 בבן-גוריון נבדק מקרה פרטני של מתן מענק זמן מלא לחבר סגל ש עסק בעבודה נוספת. 19 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (2002 ), "עבודה נוספת של הסגל האקדמי של האוניברסיטאות", עמ' 729-709. 20 ,מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2012 ), "תכניות לימודים מיוחדות באוניברסיטאות", עמ' 1367 - 1365 , 1385 -1379 , 1405 -1401 . 21 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), "פיקוח ות"ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ", עמ' 1391 -1365 . 22 באוגוסט1995 שלחה ות"ת לראשי האוניברסיטאות הנחיות המבהירות את הכללים שעל פיהם יש לנהוג בנושא עבודה נוספת של חברי סגל אקדמי. מוסדות להשכלה גבוהה | 1493 . .ות"ת, כגוף המפקח .על האוניברסיטאות, .לא קבעה הנחיות .מפורטות לאישור .עבודה נוספת של .הסגל האקדמי מחוץ .לאקדמיה ושל בעלי .תפקידים .באוניברסיטאות . היקף העבודה הנוספת של ו, מעבר למשרה התקנית , לא יעלה על 4 ש"ש באוניברסיטה אחרת כמורה מן החוץ או על 8-6 ש"ש במוסדות אקדמיים שאינם אוניברסיטאות. עוד בשנת 2002 , בדוח הקודם, קבע מבקר המדינה כי הנחיות ות"ת אינן מסדירות באופן מלא את הטיפול במתן אישורים לעבודה נוספת. בין היתר, נקבע בדוח כי לא נאמר בהן דבר בנושא עבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאקדמיה ובנושא עבודה נוספת של בעלי תפקידים, למשל ראשי חוגים וראשי מחלקות. הועלה כי על אף האמור בדוח הקודם, ות"ת לא הסדירה את דרך הפיקוח שלה על עבודה נוספת של סגל אקדמי , לא קבעה הנחיות מפורטות לאישור עבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאקדמיה ולא קבעה הנחיות בנוגע לעבודה נוספת של בעלי תפקידים באוניברסיטאות. האוניברסיטאות שנבדקו קבעו נהלים לאישור עבודה נוספת של חברי סגל (ראו להלן בתת -הפרק "נוהלי האוניברסיטאות"), ואכן, כמה מחברי הסגל 23 ביקשו אישור כזה. ואולם, בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה פגמים רבים וחוסר אחידות בנהלים וב הליכים שהאוניברסיטאות קבעו לאישור עבודה נוספת של סגל אקדמי . עולה מהבדיקה כי האו ניברסיטאות א ינן בודקות באופן סדור ושיטתי אם עיסוקיהם הנוספים של חברי הסגל מאפשרים ל הם למלא את חובותיהם בתחומים הוראה ומחקר24 . עוד עלה בבדיקה כימרבית חברי הסגל העוסקים בעבודה נוספת עו שים זאת ב לא אישור . כמו כן, עלה כי תופעה זו רחבה ומתמשכת 25. ות"ת מסרה בתשובתה מיוני2017 למשרד מבקר המדינה כי היא שוקלת לגבש הנחיות מפורטות יותר בעניין העסקה נוספת, ל רבות לבעלי תפקידים. עוד מסרה כי היא בוחנת אפשרות לאכוף את ההנחיות באמצעות מודל התקצוב. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התעלמותה של ות"ת מדוח מבקר המדינה הקודם , את אוזלת ידה ואת העובדה שבמשך כ-15 שנה היא לא הסדירה את האמור לעיל אף שעניינים אלו משליכים על נושאי הליבה של המערכת האקדמית - ההוראה, המחקר והתקציב. על ות"ת, המאסדרת של התחום, לקבוע מדיניות ומסגרות עבודה. כיוון שהיא לא עשתה זאת, כל מוסד פועל על פי שיקול דעתו, ונוצרו ביניהם הבדלים. זאת ועוד, יש מוסדות שאינם פועלים על פי ההנחיות שהם עצמם קבעו. משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר לוות"ת כי עליה להרחיב את הנחיותיה ולכלול בהן מגבלות ברורות להעסקה נוספת של חברי סגל, לרבות בנושא העסקה שאינה במוסד אקדמי; על ות"ת לקבוע לוח זמנים להליך זה, כך שיסתיים בפרק זמן קצר. . .23 כמפורט להלן בלוח מס' 1. 24 ראו להלן בפרק "פגמים בהליכי האישור לעבוד בעבודה נוספת ". 25 ."ראו להלן בפרק "מספר חברי הסגל העובדים בעבודה נוספת 1494 |דוח שנתי 68ג .נוהלי האוניברסיטאות .בדוח הקודם קבע מבקר המדינה כי עובד בגוף ציבורי, כמו אוניברסיטה, חייב למלא קודם כול את חובותיו לאותו גוף וכי ראוי שאישור לעבודה נוספת יותנה, בין השאר, בכך. עוד נקבע בדוח כי ראוי שהאוניברסיטאות יבהירו זאת מפורשות בתקנונים ובנהלים שלהן כדי לשמור על רמת ההוראה ועל רמת המחקר וכדי להבטי ח שחברי הסגל האקדמי ייתנו תמורה מלאה לשכר שהאוניברסיטאות משלמות להם. האוניברסיטאות שנבדקו קבעו נהלים לעבודה נוספת של חברי סגל מחוץ לאוניברסיטה (להלן - הנוהל של העברית, הנוהל של ת"א ונוהל בר -אילן), נהלים לעבודה נוספת בתוך האוניברסיטה ונהלים רלוונטיים אחרים. בנהלים אלו נקבעו מגבלות להעסקה נוספת ונכתב בהם ש על חבר סגל להימנע מעיסוקים אחרים העלולים לפגוע בחובותיו כלפי האוניברסיטה . עוד קובעים הנהלים הוראות בדבר האישור שעל חבר סגל לבקש מהאוניברסיטה לעבודה נוספת ובדבר האישור שהאוניברסיטה תיתן לעבודתו זו. הביקורת העלתה כי יש סתירות בין הנחיות ות"ת ובין נהלים באוניברסיטאות שנבדקו בדבר מתן אישור לעבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי. להלן הפרטים: 1. נוהל אוניברסיטת ת"א - בניגוד להנחיות ות"ת, הקובעות כי כל עבודה נוספת של חבר סגל טעונה אישור מראש של האוניברסיטה, לפי הנוהל של אוניברסיטת ת "א, לא נדרש חבר סגל לקבל אישור לעבודות חוץ מסוימות: ייעוץ שהיקפו עד יום אחד בשבוע והוראה במוסד אקדמי אחר שהיקפה לא עולה על מחצית משעות ההוראה של חבר סגל בדרגתו באוניברסיטה. כל עבודת חוץ אחרת ועבודה שהיקפה חורג מהאמור טעונות אישור מראש, והאישור תקף לאותה שנה בלבד. עוד קובע הנוהל כי על חבר סגל לדווח מראש ובכתב לדקאן ולמזכירות האקדמית על כל עבודת חוץ שהוא מתכוון לעסוק בה, לרבות עבודה שאינה טעונה אישור. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת ת"א על כך שאין היא דורשת מכל חבר סגל המבקש לעסוק בעבודה נוספת לקבל ממנה היתר ועל כך שאין היא בודקת שעבודת החוץ אינה פוגעת בחובות ההוראה של חבר הסגל לאוניברסיטה ו בחובות המחקר שלו. אם כן, אין היא מקיימת את הנחיית ות"ת ואת קביעות מבקר המדינה בדוח הקודם. אוניברסיטת ת"א טענה בתשובתה מיולי 2017 כי הנחיות ות"ת אינן חלק מחוזה העבודה של חבר הסגל האקדמי באוניברסיטה אלא אם אומצו בהסכמה לתוך חוזה זה. מוסדות להשכלה גבוהה | 1495 . משרד מבקר המדינה דוחהאת טענתה זו. על אוניברסיטת ת"א לתקן את הנוהל לעבודה נוספת ולהתאים את ההנחיות בו להנחיות ות"ת לעניין עבודה נוספת. 2. על פי נוהל בר-אילן, חבר סגל המעוניין לעבוד בעבודה נוספת בהיקף של עד 6 שעות בהוראה או עד 8 שעות בכל סוג עבודה אחר , עד שני ימי עבודה בשבוע, נדרש לקבל לכך אישור מראש מהדקאן. לעבודה בהיקף רחב יותר נדרש אישור מראש הן מוועדה לעבודה נוספת (להלן - הוועדה לעבודה נוספת) הן מהרקטור. משרד מבקר המדינה מעיר לבר -אילן כי היקף העבודה הנוספת שהיא מתירה חורג מהמותר לפי הנחיות ות"ת, לפיהן חבר סגל יכול לעבוד בעבודה נוספת בהיקף של עד 4 ש"ש באוניברסיטה אחרת כמורה מן החוץ או 8-6 ש"ש במוסדות אקדמיים שאינם אוניברסיטאות. אוניברסיטת בר -אילן מסרה בתשובת ה מיוני 2017 (להלן- תשובת בר - אילן) כי אף שהיא מתירה בנוהל שלה לחבר סגל לעבוד שעות רבות יותר מכפי שצוין בהנחיות ות"ת, היא נוהגת בפועל לפי הנחיות ות"ת, ובטופס הבקשה לאישור עבודה נוספת מצוין מספר השעות המותר לפי הנחיות ות"ת. על בר אילן לתקן את הנוהל שלה כך שיהלום את הנחיות ות"ת. 3. בין הנחיות ות"ת לנוהלים של ת"א ובר -אילן נמצאה סתירה גם בנוגע לדרישת ות"ת להתנות את האישור בקבלת פנייה מהמוסד האחר , ובה פירוט על מהות ההעסקה ו על היקפה. נמצא כי דרישה זו אינה כלולה בתנאים שקבעו ה אוניברסיטאות ת"א ובר -אילן, ובדיקה אקראית שמשרד מבקר המדינה ערך בהן העלתה כי חברי הסגל המדווחים על העסקה במוסד אקדמי אחר אכן אינם מצרפים פנייה מהמוסד האחר. עוד עלה כי אוניברסיטת ת"א אינה נותנת אישור לכל חבר סגל המבקש לעסוק בעבודה נוספת בהוראה במוסד אקדמי אחר אלא רק לחברי סגל המבקשים לעבוד בהיקף ה חורג מההיקף המרבי ש האוניברסיטה קבעה. כך ה מוסד האקדמי האחר אינו יכול לוודא כי אוניברסיטת ת"א אישרה לחבר הסגל לעבוד בעבודה נוספת זו. 1496 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לאוניברסיטאות כי עליהן להתאים את נוהליהן ואת הליכי העבודה בהן להנחיות ות"ת. התאמה כזאת תאפשר להן לבצע פיקוח ובקרה הולמים על העבודה הנוספת של חברי הסגל מחוץ למוסד ולוודא כי אין היא פוגעת בחובותיהם האקדמיות וכי אין היא מעמידה את חברי הסגל במצב של ניגוד עניינים. .היעדר בקרה ופיקוח של ות"ת על העסקה נוספת של סגל אקדמי .ות"ת דורשת מהמוסדות - אוניברסיטאות ומכללות - לדווח לה מדי שנה בשנה על מספר הש"ש שמלמד כל חבר סגל ולספק פרטים על הפחתה בהן, ככל שיש כזו. על בסיס נתוני המוסדות26 בדקה ות"ת מדי שנה- עד שנת התשע"ג ( 2013 -2012 ) - ,את היקף ההוראה בפועל של הסגל האקדמי בכל מוסד ומוסד ובכלל זה את היקף ההעסקה הנוספת בהוראה. בבדיקה בחנה ות"ת בין השאר אם חבר סגל אקדמי במוסד אחד עבד גם במוסד אקדמי אחר, ואם כן, אם העסקתו הכוללת לא חרגה מהוראותיה. במקרים שנמצאו חריגות, ביקשה ות"ת מהמוסדות להסבירן. מבקר המדינה קבע בדוח הקודם כי על ות"ת לפקח על ההיקף הכולל של עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי בכל מוסד. לדבר יש משמעות כלכלית, שכן חבר סגל אקדמי העובד בעבודה כזאת בהיקף מצומצם או העובד בעבודה נוספת בלא שדיווח עליה נחשב מי שאינו עובד בעבודה נוספת, ולכן הוא זכאי למענק זמן מלא27 (להלן- מענק זמן מלא או המענק). מתן המענק משפיע על תקציב האוניברסיטאות , תקציב שוות"ת מתקצבת ומממנת את רובו . בדוח המבקר בנושא פיקוח על העסקה , מבקר המדינה קבע כי לבקרה שוות"ת מפעילה על חריגות בהעסקתו של הסגל הבכיר יש חשיבות עליונה לשמירה על מינהל תקין ועל יעילות הניצול של התקציבים. עוד נ קבע בדוח כי על ות"ת למלא את תפקידה כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה ומבקר אותה. . .26 ראו גם בדוח המבקר בנושא פיקוח על העסקה . 27 מענק זמן מלא מזכה את חבר הסגל בתוספת שכר של כ -15% משכרו. הטבה זו סוכמה בהסדר משנת 1994 בין ארגוני חברי הסגל האקדמי לראשי האוניברסיטאות. כללי הזכאות למענק פורטו במסמכי ות"ת מ - 17.10.94 ומ- 17.2.97. לפי מסמכים אלו, המענק יינתן לחבר סגל שהקדיש את כל זמנו למוסד ולא השתכר שכר הגבוה מתקרת הכנסה שנקבעה לפי דרגתו והמתעדכנת מפעם לפעם בעבודה נוספת (באוניברסיטה או מחוצה לה). עוד נקבע כי המענק יינתן לחבר סגל שהגיש בקשה לקבלו, ובה הצהרה בדבר עבודתו מחוץ למוסד בחודשים שקדמו למועד הבקשה ושבעבורם הוא מבקש את המענק ובדבר זכאותו לקבלת המענק. ראו עוד בדוח זה, בתת-הפרק " מתן מענק זמן מלא לעוסקים בעבודה נוספת". מוסדות להשכלה גבוהה | 1497 . .החלטת ות"ת .להפסיק לבדוק את .העסקת הסגל באופן .רוחבי ולחדול .מלהתריע על חריגות .בהעסקה מונעת .מהמוסדות האקדמיים .קבלת מידע בעניין .ואת האפשרות לתקן .את המצב . בביקורת עלה כי בשנת התשע"ג בדקה ות"ת רק חריגות בהעסקה נוספת של חברי סגל אקדמי שהתרחשו ב סמסטר ב' , ולא בדקה חריגות שהתרחשו בסמסטר א'. ות"ת פנתה בכתב למוסדות שבדיקותיה העלו חריגות בהן, אולם האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת זו לא השיבו למכתביה28 ,. יתרה מכךמתחילת התשע"ד ( 1.10.13) הפסיקהות"ת לבדוק את היקף שעות ההוראה ואת היקף ההעסקה הנוספת בכל המוסדות . סמנכ"לית למינהל משאבי אנוש בוות"ת כתבה במרץ וביוני 2016 למשרד מבקר המדינה כי אכן, הפעם האחרונה שוות"ת פנתה במכתבים רוחביים לכלל המוסדות הייתה בגין נתוני התשע"ג . היא הוסיפה כי לא תוכננה בדיקה רוחבית בנוגע ל נתוני התשע"ד משום ש מערכת המידע הוחלפה באותה תקופה, וההחלפה הגבילה את הנתונים. עוד היא ציינה כי כשתיקנה ות"ת את הליקויים שהוזכרו ב דוח המבקר בנושא פיקוח על העסקה, היא ב חנה שוב את אופי הפיקוח על הנושא ו"סוכם שתבוצע ביקורת עומק מדגמית בכל שנה ולא במתכונת הקודמת ". לדבריה, הסיבה לשינוי אינה חוסר במשאבים - מערכת המידע החדשה מאפשרת לשלוף את החריגות בקלות רבה יותר מהמערכת הקודמת ומצריכה פחות עיבוד ידני ממנה. לטענתה, השינוי אמור להגביר את יעילות האכיפה של ות"ת. היא הוסיפה כי ות"ת ממשיכה לבדוק את הסגל האקדמי כשהיא בודקת תכניות הוראה חדשות ואוכפת חריגות בעבודה שוטפת זו. בביקורת עלה כי עד ינואר 2017 ות"ת לא ביצעה כלל בדיקות עומק מדגמיות כאלה, בניגוד להסבריה שלעיל. החלטת ות"ת להפסיק לבדוק את העסקת הסגל באופן רוחבי ולחדול מלהתריע על חריגות בהעסקה, זאת אף שיש לה מערכת מידע המאפשרת לבצע זאת בקלות רבה יותר מאשר בעבר, אינה מתיישבת עם מטרתה להגביר את יעילות האכיפה ואינה מתיישבת עם מיצוי נאות של תקציבי המדינה ושל משאביה. לב דיקה חשיבות גם מאחר ש היא מאפשרת למוסד לוודא שחבר סגל המועסק אצלו אינו עובד גם במוסד אחר ולברר אם העסקתו הכוללת של איש הסגל בשני המוסדות גם יחד עומדת ב הנחיות ות"ת . מידע זה אינו נגיש למוסד בלא לקבל את מלוא המידע מוות"ת אלא אם חבר הסגל עצמו דיווח לו על כך . אם כן, בהחלטה זו ות"ת מונעת מהמוסדות מידע ואת האפשרות לתקן את המצב וגם אינה מבצעת בעצמה בקרה נאותה. כמו כן, אין לקבל את הסברי ות"ת שהיא מייעלת את האכיפה מפני שלמעשה אין היא מאפשרת למוסדות לבצע בקרה ראויה. התנהלות זו מלמדת על אוזלת יד. על ות"ת להגביר את הבקרה והאכיפה של הנחיותיה, לחזור לאלתר לבצע בדיקה רוחבית, לשלוח מכתבי התרעה בעניין זה למוסדות ולוודא שהנחיותיה מיושמות במלואן. . .28 ראו להלן גם בתת-הפרק " עבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור ". 1498 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לוות"ת כי עליה למלא את תפקידה כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה והמבקר אותה. עליה לעמוד ביתר תוקף על קיום הכללים וההנחיות לפעילותם של המוסדות , ובייחוד על כללים שיש להם השלכות תקציביות, ולוודא שהמוסדות פועלים בהתאם לכללים הללו. .מספר חברי הסגל העובדים בעבודה נוספת .מערכת יחסי העבודה בין חברי הסגל האקדמי ובין האוניברסיטאות מבוססת על אמון - חברי הסגל האקדמי מחויבים להקדיש את מיטב זמנ ם ומרצם לעבודתם באוניברסיטה, להימנע מעיסוקים העלולים לפגוע במילוי חובותיהם לה ולקבל אישור לעבודה נוספת. אין בידי ה אוניברסיטאות מידע על הזמן שחברי הסגל מ קדישים למחויבויותיהם האקדמיות באוניברסיטה, למעט להוראה פרונטלית. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חברי סגל רבים עוסקים ב עבודה נוספת בלא אישור ; כי לאוניברסיטאות אין מידע מלא על חברי הסגל העוסקים בעבודה נוספת - על מספרם ועל היקף עבודתם הנוספת; כי הן לא מוודאות שהעבודה הנוספת של חבר הסגל אינה באה על חשבון מחויבותו לאוניברסיטה וכי אין הן מוודאות שהתנאים שהן התנו במתן ההיתר לעבודה נוספת אכן מתקיימים. להלן הפרטים: .פגמים בניהול המידע של האוניברסיטאות שנבדקו בנוגע להיתרים שנתנו לעבודה נוספת .במרץ 2016 ביקשמשרד מבקר המדינה מהאוניברסיטאות שנבדקו למסור לו את מלוא הנתונים בנוגע לחברי סגל שעבדו באוניברסיטה בהתשע"ג -התשע"ה, לרבות בנוגע ל חברי סגל שאושר להם לעבוד מחוץ לאוניברסיטה או ל עבוד בעבודה נוספת באוניברסיטה. ואולם, התברר שאין בידי האוניברסיטאות שנבדקו מלוא הנתונים בנוגע לחברי הסגל העוסקים בעבודה נוספת ולתנאים שהן העמידו להם: 1. האוניברסיט אות ת"א ובר-אילן אינן מנהלות את המידע בנוגע לחברי הסגל האקדמי שביקשו היתר לעסוק בעבודת חוץ; אין הן מרכזות את הבקשות ואת האישורים שנתנו ואין הן יכולות לעקוב בצורה סדורה ושיטתית אחר תוקף האישורים ותנאיהם: היקף שעות העבודה הנוספת שאושר, גובה ההשתכרות בעבודה הנוספת, אם אפשר להעניק לחבר הסגל מענק זמן מלא לצד ה אישור לעבוד ב עבודה נוספת 29, אישורים חריגים וכד ומה. רק . .29 ראו להלןבפרק "תשלום מענק זמן מלא לעוסקים בעבודה נוספת באופן החורג מהכללים". מוסדות להשכלה גבוהה | 1499 . .הדעת אינה סובלת .שלמוסדות אקדמיים .אין בסיס מידע סדור, .מלא ושלם בנוגע להון .האנושי שלהם. .בהיעדר מידע זה, .נפגמת מאוד יכולתם .לבקר את עבודת .הסגל האקדמי שלהם . במרץ 2016 , לאחר שמשרד מבקר המדינה ביקש מהאוניברסיט אות לקבל את רשימת חברי הסגל האקדמי שביקשו היתר לעסוק בעבודת חוץ, הן ריכזו באופן ידני ונקודתי את הנתונים. אוניברסיטת ת"א מסרה בתשובתה מיולי 2017 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לאסוף את המידע באופן ממוחשב. 2. הועלה כי הנתונים שהעבירו ה אוניברסיטאות שנבדקו למשרד מבקר המדינה חסרים ושהמידע שבידיהן חסר: לא נכללו בהם כל הנתונים בנוגע לאישורים שהן סיפקו לחברי הסגל לעבוד בעבודות נוספות . עוד הועלה כי בנוגע לחברי סגל רבים העובדים בכמה עבודות נוספות, הן בתוך המוסד הן מחוץ לו, פרטי העבודות הנוספות אינם שלמים (למשל, חסר מידע מהותי - מספר הש"ש שחבר הסגל עובד בכל עבודה נוספת). כך נפגעת היכולת של האוניברסיטאות לפקח על העבודה הנוספת של אנשי הסגל שלהן ולוודא כי היא עומדת בכללים. 3. אשר לאוניברסיטה העברית , עולה גם שכל עובד בה מקבל כמה מספרים מזהים, כל אחד בהקשר אחר, במקום מספר זיהוי יחיד. ריכוז המידע בדרך זו עלול ליצור חוסר התאמה וטעויות, ולכן מקשה לארגן את המידע, לנתחו ולנהל אותו. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות שנבדקו כי הדעת אינה סובלת שלמוסדות אקדמיים אין בסיס מידע סדור, מלא ושלם בנוגע להון האנושי שלה ם. בהיעדר בסיס מידע ראוי, נפגמת מא וד יכולת ן של האוניברסיטאות לבקר את עבודת הסגל האקדמי שלהן ולפקח עליה ועל האישורים שהן נותנות. על האוניברסיטאות לייעל א ת הניהול של בסיסי הנתונים שלהן. אין מדובר בליקוי טכני אלא בליקוי מהותי, ובלא לתקנו, אי אפשר להבטיח כי העבודה הנוספת של חברי סגל לא תבוא על חשבון החובות האקדמיות שלהם. מצב זה פוגע הן בסטודנטים הן במחקר האקדמי. .מספר חברי הסגל שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת או שיש סימנים לכך שהם עובדים בעבודה נוספת .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שעשרות חברי סגל באוניברסיטאות שנבדקו עסקו בעבודה נוספת בלא אישור (ראו להלן בפרק "עבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור"). כדי לקבל תמונת מצב כוללת על מספר חברי הסגל העוסקים ב עבודה נוספת , השתמש משרד מבקר המדינה בנתונים שמסרו לו האוניברסיטאות שנבדקו בנוגע לחברי הסגל שעבדו בהן בשנות הלימודים התשע"ג-התשע"ה במשרה מלאה. 1500 |דוח שנתי 68ג .לוח 1 : חברי סגל שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת או שיש סימנים לכך שעבדו בעבודה נוספת התשע"ג -התשע"ה - מספרם ושיעורם .סוג חברי הסגל התשע"ג התשע"ד התשע"ה .בעברית: .חברי סגל במשרה מלאה 644 635 656 . חברי סגל שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת (באוניברסיטה .או מחוצה לה) 84 (13%) 78 (12%) 92 (14%) .חברי סגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור .לעבודה נוספת 119 (18%) 85 (13%) 109 (17%) .חברי סגל שביקשו תיאום מס אך לא ביקשו אישור לעבודה נוספת 6 (1%) 3 (קרוב ל- .0%) 6 (1%) . חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת או שיש סימנים לכך .שעבדו בעבודה נוספת 209 (32%) 166 (26%) 207 (32%) .:באוניברסיטת ת"א .חברי סגל במשרה מלאה 744 753 769 . חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת או דיווחו על עבודה נוספת .(באוניברסיטה או מחוצה לה) 115 (15%) 148 (20%) 132 (17%) .חברי סגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ו לא דיווחו על עבודה נוספת 121 (16%) 73 (10%) 78 (10%) . חברי סגל שביקשו תיאום מסאך לא דיווחו על עבודה נוספת 31 (4%) 50 (7%) 58 (8%) . חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת או שישסימנים לכך שעבדו .בעבודה נוספת 267 (36%) 271 (36%) 268 (35%) .בבר-אילן: .חברי סגל במשרה מלאה 507 510 503 . חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת(באוניברסיטה או מחוצה .לה) 141 (28%) 118 (23%) 121 (24%) .חברי סגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ו לא ביקשו אישור לעבודה .נוספת 111 (22%) 106 (21%) 97 (19%) .חברי סגל שביקשו תיאום מס ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת 38 (7%) 28 (5%) 32 (6%) . חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת או שישסימנים לכך שעבדו .בעבודה נוספת 290 (57%) 282 (49%) 250 (50%) מוסדות להשכלה גבוהה | 1501 . בנתונים נכללו פרטים על חברי סגל שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת באוניברסיטה או מחוצה לה. כמו כן, משרד מבקר המדינה בחן סימנים לכך שחברי סגל עבדו בעבודה נוספת אף שלא קיבל ו לכך אישור: נבדק כמה מבין חברי הסגל לא ביקשו אישור לעבודה נוספת אך גם לא ביקשו מענק זמן מלא - חברי סגל שוויתרו על הטבת שכר שהם זכאים לה אם אכן לא השתכרו מעבודה נוספת יותר מ סכום מסוים . עוד, נבדק כמה חברי סגל ביקשו מהאוניברסיטה לבצע תיאום מס ב של הכנסות נוספות שהיו להם (להלן - ביקש תיאום מס) 30 אף שלאקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת. ייתכן שעובדים אלו ביקשו לבצע תיאום מס מפני שהשתכרו מעבודה נוספת שהם לא דיווחו עליה. הנתונים המופיעים להלן, בלוח 1, מתבססים על נתוניהאוניברסיטאות שנבדקו : . .30 עובד המקבל הכנסה מכמה מעסיקים רשאי לבצע תיאום מס מול פקיד השומה ולהגיש למעסיקיו את האישור על כך כדי להימנע מתשלום מס ביתר במשך השנה. יש לציין שחבר סגל יכול להגיש מסמך כזה למעסיק האחר או לבצע תיאום מס בסוף שנת המס ישירות מול פקיד השומה, כשהוא מגיש לו את הדוח השנתי. לכן נתון זה אינו משקף את כל המקרים שיש לעובד הכנסה מכמה מעסיקים. כמו כן, ייתכנו הכנסות שאינן מעבודה פעילה נוספת, כגון מפנסיה. 1502 |דוח שנתי 68ג . .כ-40% מקרב חברי .הסגל באוניברסיטאות .שנבדקו עובדים .בעבודה נוספת. .כמחצית מהם, שהם .כחמישית מכלל חברי .הסגל, עוסקים .לכאורה בעבודה .נוספת בלא היתר . מלוח 1 עולה כי בשלוש האוניברסיטאות שנבדקו, בשנים התשע"ג -התשע"ה מאות חברי סגל לא ביקשו היתר לעבוד בעבודה נוספת, אך הם גם לא ביקשו מענק זמן מלא, אף שבקשה כזאת הייתה יכולה לזכותם ב הטבה כלכלית ניכרת. מדובר ב -351 ,חברי סגל בשנת התשע"ג 264 בהתשע"ד ו -284 בהתשע"ה. עולה מכך חשש סביר כי הם עובדים בעבודה נוספת בלא היתר31 . עוד כמה עשרות חברי סגל ביקשו לבצע תיאום מס אף שגם הם לא ביקשו היתר לעבוד בעבודה נוספת. בשנת התשע"ה היה מספרם של חברי הסגל שייתכן שעובדים בעבודה נוספת על משרתם הקבועה בלא אישור בשלוש האוניברסיטאות שנבדקו - 38032 - כ-20% מחברי הסגל שהועסקו בהן באותה שנה33. נוסף להם עסקו בהתשע"ה 34534 חבריסגל בעבודה נוספת באישור - כ-18% מחברי הסגל. על סמך נתונים אלו אפשר להעריך כי בסך הכול כ-40% מחברי הסגל35 עסקו בהתשע"ה בעבודה נוספת. העובדה ששיעור כה גבוה, כ -40% , מקרב חברי הסגל באוניברסיטאות שנבדקו עובדים בעבודה נוספת והאפשרות שרבים מהם (כמחציתם, שהם כחמישית מכלל חברי הסגל) עוסקים לכאורה בעבודה נוספת ב לא היתר צריכה להדליק נורה אדומה אצל מל"ג, ות"ת והאוניברסיטאות עצמן. משמעות הדבר היא שהנחיית ות"ת, שלפיה חבר סגל חייב לראות באוניברסיטה את עיסוקו העיקרי ולהקדיש לעבודתו באוניברסיטה את מיטב זמנו ומרצו, אינה מתמל את, וחלק ניכר מהם מתפנה לעיסוקים אחרים. בר-אילן מסרה בתגובתה כי לפי בדיקתה, שיעור חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת נמוך בכ -30% מהמצוין לעיל. העברית מסרה כי על פי בדיקתה, מספר חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת היה 104 בשנת ה תשע"ג (119 על פי חישוב משרד מבקר המדינה) , 89 בשנת ה תשע"ד (85 על פי חישוב משרד מבקר המדינה) ו-26 בשנת התשע"ה, השנה שהעברית החלה להפעיל מערכת דיווחים חדשה (109 .)על פי חישוב משרד מבקר המדינה שתי האוניברסיטאות הללו, העברית ובר -אילן, לא סיפקו את ה נתונים שעליהם הן התבססו בחישוביהן. אף על פי כן, משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בחישוביהן נמצאו חברי סגל רבים שייתכן שהם עוסקים בעבודה נוספת בלא אישור. . .31 ראו גם בתת-הפרק "עבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור כלל". 32 109+6+78+58+97+32 . 33 בשנת התשע"ה הועסקו 1,928 חברי סגל באוניברסיטאות שנבדקו ( 656+769 +503 ). 34 121+132 +92 . 35 725 ( 207+268 +250 ), שהםכ-40% מ- 1,928. מוסדות להשכלה גבוהה | 1503 . הסימנים שהתגלו אשר לאפשרות שמאות מבין חברי הסגל עובדים בעבודה נוספת בלא אישור מחייבים את האוניברסיטאות ליזום פעולות לבחינת היקף התופעה ולמניעתה. בין השאר יש לפעול לאיתור המקרים הקיימים ולהנהגת מנגנון שיתריע וימנע את הישנותם. העברית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת את המלצת משרד מבקר המדינה להיעזר בנתונים אלה כדי להפנות לחברי סגל אלו שאלה אם הם עוסקים בעבודה נוספת. .חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת .עמידה של חברי סגל אלו בחובת עומס ההוראה ובחובת המחקר .הגבלות מוטלות על עבודה נוספת כדי להבטיח ש חבר סגל יעמוד בחובותיו לאוניברסיטה, כנדרש על פי הנחיות ות"ת. כאמור, בדרך כלל חבר סגל המועסק במשרה מלאה נדרש לעמוד בעומס הוראה של 8-6 ש"ש36 , ועיקר זמנו אמור להיות מושקע במחקר. ואולם, ככלל, מפני ש חברי הסגל האקדמי אינם מחויבים לדווח על נוכחותם במוסד, קשה לכמת את הזמן שהם משקיעים במחקריהם. כמו כן, קשה למדוד את תפוקת המחקר של חבר סגל הן משום שחופש המחקר האקדמי37 מונע לקבוע כללים מוגדרים לכך הן משום שמשתנים רבים משפיעים על כך פרט לזמן שהוא משקיע במחקר , לרבות הפוריות שלו ויעילותו. אף על פי כן, בעולם האקדמי מקובל למדוד את תפוקות המחקר של חבר סגל (וגם של מוסד אקדמי) בשני מדדים עיקריים38 : מדידה ושקלול של מענקי המחקר שחבר הסגל עומד בראשם (להלן - מענקי המחקר שיש לחבר הסגל)39 ומדידת הפרסומים האקדמיים (להלן - פרסומים) שחבר הסגל פרסם. מאחר שאין האוניברסיטאות מרכזות את נתוני הפרסומים, אלו לא היו נגישים . .36 מכסת שעות ההוראה השבועיות. במסגרתה מחושבת הנחיית דוקטורנטים כשעות הוראה. 37 על פי רועי גולדשמידט, עו"ד ירון אונגר, היבטים של חופש אקדמי בישראל ובעולם , מרכז המחקר של הכנס ת ( 31.10.10 ), חופש המחקר וההוראה של איש האקדמיה משמעו הזכות לבחור הן את נושאי המחקר וההוראה הן את אופני המחקר וההוראה בלא להיות נתון למרות של סמכות, וכל זאת לשם קידומו של הידע האקדמי בצורה מיטבית. בפסק דין של בג"ץ 3250/13 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' שרהאוצר (פורסם במאגר ממוחשב) נאמר כי החופש האקדמי האישי נועד להגן על חירותו של החוקר מהשפעות זרות ולא ענייניות על המחקר, ההוראה והפרסום המדעי. 38 ,ראו: דפנה גץ, יאיר אבן זוהר, בלה זלמנוביץ' וערן לק תפוקות מחקר ופיתוח בישראל: פרסומים מדעיים בהשוואה בינלאומית, הטכניון (אפריל 2011 ;) דוח מצב המדע בישראל, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ( 2013 ;) דוח מצב המדע בישראל , האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ( 2016 .) ות"ת משתמשת במדדים אלו במודל שעל פיו היא מתקצבת את האוניברסיטאות. 39 האוניברסיטאות מדווחות לוות"ת על נתוני מענקי המחקר מדי שנה בשנה. 1504 |דוח שנתי 68ג .לצוות הביקורת40 (ראו להלן בתת-הפרק "אישור עבודה נוספת בלא לבדוק את תפוקות המחקר של חבר הסגל"). לכן בחן משרד מבקר המדינה את תפוקות המחקר על סמך נתוני מענקי המחקר שמסרו האוניברסיטאות. משרד מבקר המדינה בדק אם חברי הסגל שעובדים במשרה מלאה אך לא ביקשו מענק זמן מלא וגם לא ביקשו אישור לעבודה נוספת עמדו בחובות ההוראה והמחקר החלות עליהם. עמידה בחובת עומס ההוראה : משרד מבקר המדינה העלה כי רבים מחברי הסגל ש לא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת גם לא עמדו בחובת עומס ההוראה: בעברית - בשנת התשע"ג כ- 35% מחברי הסגלשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא עמדו בעומס ההוראה, בהתשע"ד כ-41% , בהתשע"ה כ-15% ; באוניברסיטת ת"א - בשנת התשע"ג כ-40% , בהתשע"ד כ-47%, בהתשע"ה כ-49% . בבר-אילן אי אפשר לבחון זאת מפני שש יטת העבודה הנהוגה בה מונעת ניתוח מלא של הנתונים41. . .40 ות"ת משתמשת בנתוניםשגוף חיצוני מרכז בעבורה . בנתונים נכללים מספר הפרסומים, מקומות הפרסום ומספר הציטוטים של הפרסומים המיוחסים לכל אוניברסיטה. 41 על פי הנתונים שבר-אילן העבירה בתקופת הביקורת למשרד מבקר המדינה, כל חברי הסגל האקדמי שלה (507 חברים בהתשע"ג, 510 בהתשע"ד, 503 בהתשע"ה) עמדו בעומס ההוראה של האוניברסיטה - 8 ש"ש. נציגת האוניברסיטה הסבירה ל משרד מבקר המדינה שהאוניברסיטה נוהגת להזין נתוני שעות הוראה לכל חבר סגל שלא עמד בעומס ההוראה בהתאם לסיבות שבגינן הוא לא עמד בעומס ההוראה, כך שתוספת הנתונים המוזנת תשלים את המכסה. לפיכך, לא נכללה בבדיקה זו התייחסות של משרד מבקר המדינה למידה שחברי סגל בבר-אילן לא עמדו בעומס ההוראה. מוסדות להשכלה גבוהה | 1505 . 1506 |דוח שנתי 68ג .עמידה בחובת המחקר: משרד מבקר המדינה העלה כי לכמה מחברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה לא היו כלל מענקי מחקר: בעברית - בשנת התשע"ג לכ- 13% מחברי הסגלשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא היו מענקי מחקר, בהתשע"ד לכ -14% , בהתשע"ה לכ -20% ; באוניברסיטת ת"א - בשנת התשע"ג לכ-15% , ב התשע"ד לכ-16%, בהתשע"ה לכ-14% ; בבר-אילן ההיקף גדול יותר: בהתשע"ג ובהתשע"ד לכ-63% , בהתשע"ה לכ-64% ,. זאת ועוד בכל אחת מהשנים שנבדקו, 6 )חברי סגל (באוניברסיטת ת"א ובעבריתשלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת לא עמדו בשתי מטלות אלו גם יחד. מוסדות להשכלה גבוהה | 1507 . .חברי סגל רבים אינם .עומדים בחובות .ההוראה והמחקר .החלות עליהם, ויש .סימנים לכך שהם .עובדים בעבודה .נוספת מחוץ .לאוניברסיטה בלא .אישור . ניתוח הנתונים מלמד שח ברי סגל רבים מקבלים שכר בעבור משרה מלאה אך אינם עומדים בחובות ההוראה והמחקר החלות עליהם , ויש סימנים לכך שהם עובדים בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור . הדבר מעלה חשש כבד כי הם עוסקים לכאורה בעבוד ה נוספת בלא אישור על חשבון מחויבותם האקדמית. הביקורת בחנה גם את שכיחות התופעה - היעדר מענקי מחקר בקרב כלל חברי הסגל באוניברסיטאות שנבדקו בהשוואה לשכיחותה בקרב חברי סגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת, ובהשוואה לשכיחותה בקרב חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת באוניברסיטה או מחוצה לה. להלן, בלוח 2 :, תוצאות ההשוואה לוח 2 : חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת וגם אין להם מענקי מחקר - מספרם ושיעורם .סוג חברי הסגל התשע"ג התשע"ד התשע"ה .בעברית: .חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין .כלל חברי הסגל 49 (8% מ-644) 45 (7% מ-635) 75 (11% מ-656) . חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין .חברי הסגל שביקשו אישור לעבודה נוספת 5 (6% מ-84) 5 (6% מ-78) 5 (5% מ-92) . חברי סגלשאין להם מענקי מחקר מבין .חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא .ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת 15 (13% מ-119) 12 (14% מ-85) 22 (20% מ-109) .:באוניברסיטת ת"א .חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין .כלל חברי הסגל 51 (7% מ-744) 45 (6% מ-753) 48 (6% מ-769) . חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין .חברי הסגל שביקשו אישור לעבודה נוספת .או דיווחו על עבודה נוספת 13 (11% מ-115) 15 (10% מ-148) 22 (17% מ-132) . חברי סגלשאין להם מענקי מחקר מבין .חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא .ולא דיווחו על עבודה נוספת 18 (15% מ-121) 12 (16% מ-73) 11 (14% מ-78) 1508 |דוח שנתי 68ג סוג חברי הסגל התשע"ג התשע"ד התשע"ה בבר-אילן: חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין כלל חברי הסגל 299 (59% מ-507) 280 (55% מ-510) 278 (55% מ-503) חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין חברי הסגל שביקשו אישור לעבודה נוספת 92 (65% מ-141) 60 (50% מ-118) 64 (53% מ-121) חברי סגל שאין להם מענקי מחקר מבין חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת 70 (63% מ-111) 67 (63% מ-106) 62 (64% מ-97) . מלוח2 עולה כי באוניברסיטת ת"א ובעברית שיעור חברי הסגל שאין להם מענקי מחקר בקרב אלו שלא ביקשו מענק זמן מלא אך גם לא ביקשו אישור לעבודה נוספת כפול ויותר מאשר בקרב כלל חברי הסגל. גם באוניברסיטת בר-אילן שיעורם גבוה יותר. עוד עולה כי שיעורם גבוה יותר במרבית השנים גם משיעורם של חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת. נתון זה מלמד שהיקף מחקריו של חבר סגל שיש סימנים לכך שהוא עובד בעבודה נוספת בלא אישור עלול להיפגע בסבירות גבוהה יותר מאשר היקף מחקריו של חבר סגל אחר, לרבות ממי שקיבל אישור לעבודה נוספת. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לבה של אוניב רסיטת בר -אילן לתופעה החריגה שנחשפה בביקורת זו - בקרב אנשי הסגל המועסקים בה יש שיעור גבוה במיוחד של חברי סגל שאין להם מענקי מחקר (ובכלל זה אלו שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת) בהשוואה לאוניברסיטאות האחרות שנבדקו. אוניברסיטת בר-אילן אמורה לעסוק במחקר לבד מעיסוקה במתן השכלה גבוהה לתלמידיה. ממצא זה, שעלה בביקורת, דורש ניתוח של הסיבות לשיעור הגבוה של חברי סגל בבר-אילן שאין להם מענקי מחקר ושל משמעויותיהן, שכן יש חשש שאין האוניברסיטה מקפידה על היקפי המחקר של חברי הסגל שלה. אוניברסיטת בר-אילן מס רה בתשובתה מיוני 2017 כי תמהיל חברי הסגל שלה שונה מזה של אוניברסיטאות אחרות מאחר שיותר ממחציתם עוסקים בתחומי מדעי האדם, ומענקי המחקר בתחומים אלה אינם רבים. עוד מסרה בר-אילן כי אף על פי כן היא מצפה שחברי הסגל שלה יגישו הצעות מחקר באופן שוטף. כמו כן מסרה: "שינוי תרבות מחקרית הינו תהליך איטי והאוניברסיטה נוקטת בפעולות שונות כדי להטמיע את השינוי". מוסדות להשכלה גבוהה | 1509 . .מהשיעור הגבוה של .חברי סגל בבר-אילן .שאין להם מענקי .מחקר בהשוואה ליתר .האוניברסיטאות עולה .חשש שהיא אינה .מקפידה על היקפי .המחקר של חברי .הסגל שלה . כדי לטפח את המחקר ואת המוניטין של האוניברסיטאות ולשמרם, על האוניברסיטאות לוודא כי חברי הסגל של הן עומדים במלוא חובותיהם בתחום ההוראה ובתחום המחקר. על האוניברסיטאות ליזום בדיקה של נתוניהם של חברי הסגל, ובפרט של אלו שיש סימנים לכך שהם עובדים בעבודה נוספת בלא אישור , זאת כדי למנוע פגיעה בעבודתם המחקרית בגין עבודה נוספת שאינה מבוקרת וכדי למנוע מצב שהאוניברסיטה לא תקבל תמורה מלאה בעבור השכר שהיא משלמת להם. .עבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור .עבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור כלל .משרד מבקר המדינה עשה בדיקות נוספות בנוגע לכמה מ חברי הסגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת (כלולים בלוח 1.) .הנבדקים נבחרו באופן אקראי בדיקה אחת התבססה על מקורות גלויים (בדיקה א'), למשל על האינטרנט, ונמצאו בה 54 חברי סגל העובדים לכאורה בעבודה נוספת בלא אישור . בבדיקה אחרת שעשה משרד מבקר המדינה - השוואה בין הדיווחים ששלחו כל המוסדות האקדמיים לוות"ת ובין הנתונים שקיבל המשרד מהאוניברסיטאות שנבדקו (בדיקה ב'), נמצאו עוד 21 חברי סגל העובדים בעבודה נוספת בלא אישור . בבדיקה שלישית שעשה משרד מבקר המדינה - השוואה בין הנתונים ששלחו האוניברסיטאות שנבדקו למשרד מבקר המדינה לבדיקות שעשתה ות"ת (בדיקה ג'), נמצאו 10 חברי סגל נוספים. בסך הכול נמצאו בבדיקות אלו 85 .חברי סגל שעבדו בעבודה נוספת בלא אישור להלן פירוט: 1. בבדיקה א' נבדקו באופן אקראי חברי סגל מהאוניברסיטאות שנבדקו שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת . בבדיקה נמצאו 14 ,חברי סגל בעברית 19 באוניברסיטת ת"א ו-21 בבר-אילן שלכאורה עסקו בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא דיווח ואישור כנדרש . עם חברי סגל אלו נמנים כאלו שעיסוקיהם הנוספים מפורסמים ברבים, למשל: חברי סגל הנותנים שירותים בתחום עיסוקם כפרקטיקה פרטית , ובהם משפטנים ויועצים ידועים; חברי סגל המלמדים במוסדות אחרים; חברי סגל המכהנים בה בעת בתפקידים בכירים, כמו בעל תפקיד בכיר בחברת היי -טק מובילה 42 ובעלתפקיד בכיר בגוף פיננסי גדול. . .42 .יצוין כי חבר סגל זה גם לא עמד בעומס ההוראה בשנים התשע"ג והתשע"ד 1510 |דוח שנתי 68ג .2. בבדיקה ב' השווה משרד מבקר המדינה בין הדיווחים ששלחו כל המוסדות האקדמיים לוות"ת בנוגע לסגל האקדמי שהם העסיקו בשנת התשע"ג ובין הנתונים שהמוסדות שנבדקו העבירו למשרד מבקר המדינה על חברי סגל שביקשו אישור לעבודה נוספת. מההשוואה עלה כי 21 חברי סגל עסקו בהוראה במוסדות אחרים בלא שקיבלו לכך אישור מהאוניברסיטה: 4 ,חברי סגל בעברית14 בבר-אילן ו -3 .באוניברסיטת ת"א 3. ,לפי הוראות ות"ת, מותר לחבר סגל לעבוד במוסד נוסף, כמורה מן החוץ בהיקף של עד 4 ש"ש. כאמור, ות"ת בדקה חריגות בהעסקה נוספת בהוראה של חברי סגל אקדמי במוסדות להשכלה גבוהה בסמסטר ב' של התשע"ג ופנתה למוסדות בנוגע לחריגות שהעלתה (להלן - מכתביה של ות"ת). בבדיקה ג' השווה משרד מבקר המדינה בין הנתונים שהאוניברסיטאות שנבדקו העבירו ל ו ובין מכתביה של ות"ת. מההשוואה עלה כי 10 חברי סגלבאוניברסיטאות שנבדקו ( 2 חברי סגל בעברית, 3 באוניברסיטת ת"א ו-5 בבר-אילן) לא דיווחו על עבודה נוספת במוסד אקדמי אחר ולא קיבלו לה אישור. .העסקה בהיקף גבוה ממכסת השעות המותרת .ממכתביה של ות"ת לאוניברסיטאות שנבדקו עלה כי חברי סגל שהועסקו באוניברסיטאות שנבדקו בשנ ת התשע"ג הועסקו גם במוסד אקדמי אחר בהיקף העולה על זה המותר לפי הוראות יה, כדלקמן: ב אוניברסיטת ת"א - ארבעה חברי סגל הועסקו באוניברסיטה ובמוסד נוסף בהיקף גבוה מ המותר לפי הוראות ות"ת; בבר-אילן - 12 חברי סגל הועסקובעבודה נוספת כמרצים בהיקף גבוה מה מותר. 10 מהםהועסקו במוסדות אקדמיים אחרים , ושניים הועסקו בהעסקה חורגת בבר-אילן עצמה. בעברית - 10 חברי סגל (ש-7 מהם הועסקו בעברית במשרה חלקית) הועסקו גם במוסדות אקדמיים אחרים בהיקף שחרג מהנחיות ות"ת. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה גם כי אחד מהם עבד בפועל בהיקף משרה שחרג מהיקף השעות שאישרה לו האוניברסיטה על פי בקשתו. נמצא כי האוניברסיטאות שנבדקו התעלמו ממכתבי ות"ת ולא בדקו אם חברי הסגל שוות"ת התייחסה אליהם ביקשו אישור לעבודה הנוספת. אף על פי כן, ות"ת לא נקטה שום פעולה, וכך המעקב שהפעילה נותר אות מתה. מוסדות להשכלה גבוהה | 1511 . ממצאי הביקורת, שלפיהם עשרות חברי סגל עובדים בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה בלא דיווח ובלא אישור, ויש אף החורגים מהיקף ההעסקה הנוספת המותרת, מלמדים שזוהי תופעה שכיחה ומתמשכת. לפחות בכמה מהמקרים אין מדובר בעיסוקים הנסתרים מהעין, שכן בקרב חברי סגל אלו יש מי ששמם מוכר וידוע ושעיסוקי הם הנוספים מתפרסמים מפעם לפעם בתקשורת וברשתות החברתיות. אף על פי כן, האוניברסיטאות שנבדקו לא פעלו לבקר את העיסוקים הנוספים של חברי הסגל שהן מעסיקות ולפקח עליהם כדי להבטיח שהדבר ייעשה במסגרת המותרת ולא יפגע בעבודתם האקדמית. אי אפשר להימנע מלהגדיר זאת "עצימת עיניים" של כל שרשרת הניהול האקדמית של האוניברסיטאות שנבדקו, מראש החוג עד הרקטור. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה לאוניברסיטאות על כך שהן התעלמו מממצאים של דוח קודם ולא תיקנו את הדרוש. מבקר המדינה העיר עוד בשנת 2002 על כך שחברי סגל עובדים בעבודה נוספת בלא היתר, אך התופעה לא פסקה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאוניברסיטאות שנבדקו על כך שהן התעלמו מהתופעה ועל כך שנמנעו מלפעול לאיתור חברי סגל החורגים בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר גם לוות"ת כי מאופן פעולתה עולה חולשה מהותית בפיקוח שהיא מקיימת. אשר לאוניברסיטה העברית - נושא זה נידון בדוח הקודם של מבקר המדינה. ההתעלמות של העברית ושל ות"ת מהדוח הקודם והישנות התופעה חמורות במיוחד. .טיפול משמעתי בעקבות עבודה נוספת של סגל אקדמי בלא אישור .הנהלים של העברית ושל בר-אילן קובעים כי עיסוק בעבודה נוספת בלא אישור או בניגוד לתנאי האישור הוא עבירת משמעת. בנוהל של אוניברסיטת ת"א אין מופיעה קביעה דומה (לעניין עבירת משמעת), ואין הוא מתייחס לחריגה מהכללים בנוגע לעבודה נוספת של חברי סגל. לכן הוא לוקה בחסר, ומוטל על אוניברסיטת ת"א לתקנו. מבקר המדינה קבע בדוח הקודם כי סביר להניח שאילו טיפלה האוניברסיטה העברית כראוי במידע שהעבירה לה ות"ת בעבר בנוגע לעבודה נוספת של חברי סגל בלא אישור ונקטה צעדים כנגדם, הייתה התופעה נפסקת. מהדיווח של שלוש האוניברסיטאות שנבדקו למשרד מבקר המדינה (בהן, כאמור, האוניברסיטה העברית) עולה שבשנים התשע"ג -התשע"ה הן לא טיפלו 1512 |דוח שנתי 68ג . .אוזלת היד .המתמשכת של .האוניברסיטאות .והתעלמותן מהנעשה .בחצרן מאפשרות .חריגות בלתי נסבלות .בלא שיינקטו הצעדים .המתחייבים . משמעתית בחברי סגל שעבדו מחוץ לאוניברסיטה בלא אישור , לרבות במקרים שהוזכרו במכתביה של ות"ת 43 . גם בביקורת זו נמצא שהאוניברסיטאות שנבדקו לא עקבו אחר עבודה נוספת של חברי הסגל שלהן ולא פיקחו עליה. כאשר הן ידעו שחברי סגל חורגים מהכללים הנהוגים בנושא זה, הן לא נקטו צעדים משמעתיים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אוזלת היד המתמשכת של האוניברסיטאות שנבדקו ואת התעלמותן מהנעשה בחצרן - האוניברסיטאות מאפשרות חריגות בלתי נסבלות כאלו שנמצאו בבדיקה זו בלא לנקוט את הצעדים המשמעתיים המתחייבים . אוניברסיטת ת"א הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הפרת הוראה מהוראות האוניברסיטה נחשבת עבירת משמעת לפי תקנון מערכת בירור ושיפוט פנימי לסגל האקדמי באוניברסיטה. עוד ציינה האוניברסיטה כי היא תרענן את ההנחיות בנושא זה בקרב חברי הסגל ותציין כי התנהלות בניגוד להן היא עבירת משמעת לפי התקנון וכי היא תבחן את האפשרות לבצע בקרה מדגמית על עבודה נוספת בלא אישור של חבר י הסגל האקדמי ולנקוט צעדים משמעתיים בהתאם. לנוכח הממצאים שעלו בביקורת זו, על כל האוניברסיטאות, ובכלל זה על אלו שנבדקו בביקורת, לפעול באופן קבוע ושגרתי למנוע חריגות בעיסוקי חברי הסגל שלהן. לשם כך ראוי כי הן ידרשו דיווח מחודש בנוגע לכל עיסוקיהם הנוספים של חברי הסגל ויגבילו את עיסוקיהם בהתאם לכללים שהן קבעו. כמו כן, עליהן להפעיל מנגנון בקרה ופיקוח על העיסוקים הנוספים של חברי הסגל ולנקוט צעדים מתבקשים, לרבות צעדים משמעתיים, כשמתגלה חריגה מהכללים. .תשלום מענק זמן מלא לעוסקים בעבודה נוספת באופן החורג מהכללים .במאי 1994 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד בין האוניברסיטאות ובין ארגוני חברי הסגל האקדמי באוניברסיטאות. בעקבות זאת, באוקטובר 1994 קבעו ארגוני חברי הסגל האקדמי וראשי האוניברסיטאות הסדר לתשלום מענק זמן מלא . . .43 היועצת המשפטית של העברית כתבה למשרד מבקר המדינה ביוני 2016 כי בשנת התשע"ו נקטה האוניברסיטה הליך משמעתי כנגד חבר סגל אקדמי אחד שעסק בעבודה נוספת בלא אישור, אולם אין הוא נמנה עם חברי הסגל שהוזכרו במכתב של ות"ת לעברית וגם לא עם חברי הסגל שנמנו לעיל. מוסדות להשכלה גבוהה | 1513 .מענק זה מזכה חברי סגל בתוספת שכר (להלן - ההסדר)44 . כדי לזכות במענק צריך חבר סגל לבקש לקבלו ולהגיש הצהרה על עבודתו מחוץ למוסד ועל כך שהוא זכאי לקבל מענק45 - הוא לא קיבל הכנסה מעבודה נוספת(באוניברסיטה או מחו ץ לה) הגבוהה מתקרה שנקבעה (להלן - תקרת ההכנסה) בהתאם לדרגתו. ות"ת אישרה את ההסדר , והיא מעדכנת מדי חצי שנה את תקרת ההכנסה ומודיעה על כך בכתב לאוניברסיטאות46. נמצא כי הכללים שפרסמו האוניברסיטאות לחברי הסגל שלהם בדבר תקרת ההכנסה המזכה במענק ואופן חישובה שונים מאוניברסיטה לאוניברסיטה וכי אין הם תמיד זהים לאלו שקבעה ות"ת. להלן הפרטים: .קביעת כללים באוניברסיטת ת"א בניגוד להוראות ות"ת .חריגה בקביעת תקרת הכנסה לחברי סגל בפקולטה להנדסה .בשנת 2002 קבעה אוניברסיטת ת"א בעבור חברי הסגל בפקולטה להנדסה תקרת הכנסה הגבוהה פי שלושה ויותר מזו שקבעה ות"ת47 , הודיעה להם כי הם יכולים להשתכר מעבודה נוספת עד תקרה זו ולקבל את המענק, ושילמה להם מאז את המענק בהתאם לקביעתה. רקטור48 האוניברסיטה דאז אישר את תקרת ההכנסה בשנים 2003 ו-2005 . בדצמבר2016 מסרה אוניברסיטת ת"א למשרד מבקר המדינה כי החלטת הרקטור התקבלה "בהתבסס על העובדה שלטכניון ניתן היתר להעלות את תקרת ההשתכרות ]תקרת ההכנסה[ בתחומי ההנדסה" ולכן "הועלתה התקרה גם לחברי הסגל שבפקולטה להנדסה באוניברסיטה". רקטור האוניברסיטה דאז הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2017 כי מאחר שהאוניברסיטה סברה שאין מקום לשונות בין הפקולטה להנדסה באוניברסיטת ת"א ובין הטכניון, היא קבעה שהתקרה באוניברסיטת ת"א תהיה זהה לזו של הטכניון. . .44 תוספת השכר היא בשיעור של כ -15% משכרו. להסדר זה קדמו תקנות למתן תוספת מחקר מדצמבר 1991 ומאוקטובר1983 . 45 על חבר סגל להצהירפעמיים בשנה על זכאותו למענק ולהצהיר כי לא השתכר מעבודה נוספת סכום הגבוה מתקרת ההכנסה שנקבעה . המענק מחושב לפי חודשי הזכאות בתקופה שהחבר מצהיר עליה. יש לכל היותר עשרה חודשי זכאות בשנה (בעונת הקיץ, חודשיים אינם מזכים). 46 בפברואר 2015 הייתה תקרת ההכנס ה שקבעה ות"ת כ- 3,600 -3,200 ש"ח לחודשלפני ניכוי מס, לפי דרגת חבר הסגל. זאת ובלבד שהתמורה שקיבל חבר הסגל בתקופה של 5 חודשים שעליה הוא מצהיר אינה עולה על כ- 18,000 -16,000 ש"ח (לפי דרגתו של חבר הסגל) (הסכום המרבי ל- 5 .)חודשים הוא מכפלה של הסכום החודשי בחמש 47 לפי תקרת ההכנסה שקבעה אוניברסיטת ת"א, במועד סיום הביקורת יכול היה חבר סגל מהפקולטה להנדסה לקבל את המענק אם השתכר מעבודה נוספת עד כ - 12,900 ש"ח מדי חודש, אך לא יותר מכ- 45,20 0 ש"חבתקופה של חמישה חודשים שעליה הוא הצהיר. תקרה זו גבוהה בהרבה מהתקרה שהייתה נהוגה בטכניון במועד סיום הביקורת - כ- 9,000 ש"ח מדי חודש (לכל הדרגות והפקולטות) . 48 ,על פי אתר האינטרנט של אוניברסיטת ת"אהרקטור הוא בעל הסמכות והאחריות ל טפל בכלל ענייניה האקדמיים של האוניברסיטה , לרבות בתחומי ם הוראה, מחקר, קבלה, הליך המינויים, תקנון, תכנון ובקרה אקדמיים ( https://rector.tau.ac.il/about.) 1514 |דוח שנתי 68ג . .הרקטורים של .אוניברסיטת ת"א .פעלו בניגוד להנחיות .ות"ת וקבעו תקרת .הכנסה גבוהה .מהמותרת, היוצרת אי- .שוויון והמטיבה עם .חברי הסגל .מהפקולטה להנדסה . עוד מסר כי הוא יידע את ות"ת בנוגע להחלטה זו , ובשיחת טלפון שהוא קיים ב- 17.3.03 עם הממונה אז על השכר בוות"ת הובעה הבנה של ות"ת לנוהג זה של אונ יברסיטת ת"א. בשיחה טלפונית זו ראו אנשי אוניברסיטת ת"א אישור להמשיך בהסדר שוות"ת אישרה להם לפני כן, הסדר שהיה בתוקף עד שנת 2001. נמצא כי אוניברסיטת ת"א לא קיבלה אישור מוות"ת לחרוג מההסדר ולהעלות את תקרת ההכנסה לחברי הסגל בפקולטה להנדסה. להפך - עוד בשנת 2002 דחתה ות"ת א ת בקשת האוניברסיטה בעניין זה 49 , בדצמבר2016 ות"ת אף מסרה למשרד מבקר המדינה כי אין לאף מוסד או פקולטה החרגה לעניין תקרת ההכנסה , ובאוגוסט 2017 היא שבה ואישרה זאת. משרד מבקר המדינה מעיר לרקטורים של אוניברסיטת ת"א שכיהנו מאז עד היום על כך שבמשך שנים ארוכות הם פעלו על דעת עצמם, בניגוד להסדר שנקבע , בניגוד להנחיות ות"ת ובלא אישור מאת הממונה על השכר, וקבעו תקרת הכנסה גבוהה הרבה יותר מזו המותרת. העלאת תקרת ההכנסה לחברי הסגל בפקולטה להנדסה מעניקה הטבת שכר לחברי הסגל מהפקולטה להנדסה וכך יוצרת אי -שוויון בי נם ובין חברי הסגל ביתר הפקולטות ומעלה את הוצאות השכר של האוניברסיטה, הוצאות הממומנות מכספי הציבור. .חריגה בקביעת תקרת ההכנסה לחברי סגל המלמדים בתכניות חוץ-תקציביות 50 .ב- 16.1.11 פנה מנכ"ל אוניברסיטת ת"א מר מרדכי כהן למנכ"ל ות"ת דאז וביקש שוות"ת תרחיב את ר שימת ההכנסות הפטורות מחישוב של תקרת ההכנסה ותכלול בה גם את הכנסות חברי הסגל של האוניברסיטה מהוראה בתכניות חוץ-תקציביות שהיא מפעילה. מיד לאחר הפנייה, ב- 9.2.11 , לפני שהתקבלה תשובת ות"ת, החליטפורום נמ"ר (נשיא, מנכ"ל, רקטור ) של אוניברסיטת ת"א כי הכנסות חברי הסגל של האוניברסיטה מהוראה בתכניות חוץ-תקציביות שהיא מפעילה לא יובאו בחשבון בחישוב תקרת ההכנסה לעניין הזכאות למענק זמן מלא. ב- 11.4.11 השיב . .49 בינואר2002 ביקשה האוניברסיטה מוות"ת להאריך את תוקפו של אישור שפג בשנתהתשס"א (בספטמבר 2001) ,. לפי אישור זה סגל הפקולטה להנדסה באוניברסיטת ת"א ייהנה מתקרת הכנסה גבוהה יותר, לפי תבחינים הנהוגים בטכניון. במרץ 2002 סירב סמנכ"ל לשכר ומינהל דאז בוות"ת לבקש ה, והציע שתיקבע תקר ת הכנס ה אישית במקרים פרטניים . מאז לא חל שינוי, והאוניברסיטה המשיכה לשלם לסגל זה את המענק לפי תקרת ההכנסה שקבעה בעצמה, על אף התנגדות ות"ת. בפברואר 2005 כתב הרקטורדאז למזכירה האקדמית באוניברסיטת ת"א: "כל עוד הסידור בטכניון הינו כפי שהוא נמשיך גם אנחנו לעבוד בדרך זאת". 50 תכניות לימודים חוץ-תקציביות הן תכניות לימודים שוות"ת אינה משתתפת במימונן וששכר הלימוד המשולם בעבורן גבוה משכר הלימוד בתכניות אחרות. מוסדות להשכלה גבוהה | 1515 . מנכ"ל ות"ת דאז לבקשת מנכ"ל אוניברסיטת ת"א בשלילה ונימק כי עבודה כזאת נחשבת לפי כללי ההסדר עבודה מחוץ לאוניברסיטה, ואין לכלול אותה במסגרת ההכנסות הפטורות ולהרחיב בשל כך את אוכלוסיית הזכאים למענק. אף על פי כן, אוניברסיטת ת"א לא שינתה את ההחלטה, ומאז עד מועד סיום הביקורת, במשך יותר משש שנים, היא משלמת לאותם חברי סגל הטבה כלכלית ייחודית בניגוד לכתוב בהסדר. משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי אוניברסיטת ת"א - פורום נמ"ר – על החלטתם ששכר הסגל המלמד בתכניות חוץ -תקציביות יוכר כהכנסות הפטורות מחישוב תקרת ההכנסה. בהחלטה זו הם פעלו על דעת עצמם, בניגוד להנחיות ות"ת ובניגוד לעמדתה המפורשת, כפי שהשיבה בתשובה לפנייתם, ואף בלא אישור מאת הממונה על השכר. כך הם אפשרו לסגל המלמד בתכניות אלו לזכות ב הטבת שכר חריגה ונתנו לחברי הסגל האמורים עדיפות על פני אחרים באוניברסיטה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את חריגתה של אוניברסיטת ת"א מהכללים שנקבעו בנוגע לתקרת ההכנסה ומהנחיות ות"ת. על האוניברסיטה להפסיק לאלתר את תשלומי היתר ולהתאים את הכללים למתן מענק ז מן מלא הנהוגים באוניברסיטה לכללי ההסדר ולכללים שקבעה ות"ת. על ות"ת לוודא שהתיקון יבוצע ולעקוב באופן שוטף אחר יישום הנחיותיה. גם על הממונה על השכר מתוקף חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1995 .חלה חובה לפקח על ההטבות המשולמות לסגל האקדמי אוניברסיטת ת"א מסרה בתשובתה מיולי 2017 כי ת יישם לאלתר את הערות המבקר בנושא מענק זמן מלא בהקשר של תכניות חוץ-תקציביות. .נוסח ההצהרה על זכאות למענק זמן מלא באוניברסיטת ת"א .אוניברסיטת ת"א כתבה נוהל ונוסח הצהרה שחבר סגל נדרש להגיש לצורך קביעת זכאותו למענק זמן מלא. משרד מבקר המדינה העלה כי נוסחיהם של הנוהל ו של ההצהרה אינם ברורים דיים ואינם תואמים את נוסח ההנחיות שוות"ת שולחת לאוניברסיטאות מדי חצי שנה 51 . בנוהל של אוניברסיטת ת"א ובנוסח הנהוג בה להצהרה על זכאות למענק מצוינת תקרת ההכנסות החודשיות המרבית מעבודה נוספת המזכה במענק, ואילו בהנחיות ות"ת מצוינת מגבלה נוספת - הכנסה ב תקופה של חמישה חודשים 52 . למעשה, נוסח הנוהל ונוסח ההצהרה גורמים לעובדי יחידת השכר ול חברי הסגל לפעול בניגוד להוראות . .51 "הנחיות והבהרות לקביעת זכאות למחצית המענק האקדמי-אוניברסיטאי בגין הקדשת זמן מלא למוסד" מ- 17.2.97 ו"עדכון תקרת הכנסה נוספת" שנשלח לראשי מ דור שכר באוניברסיטאות מפעם לפעם. 52 בנוסח ההצהרה של אוניברסיטת ת"א על זכאות למענק מחליפות המילים "התקופה האמורה" את המילים "חמישה חודשים" ובתחילת נוסח ההצהרה נכתב "בחודשים שאישרתי". הדבר עלול להטעות את חבר הסגל הקורא את נוסח זה. 1516 |דוח שנתי 68ג .ות"ת. יצוין כי נוסח ההצהרה של העברית מדויק יותר ו אינו מאפשר פרשנות מוטעית כזאת. להלן הפרטים: 1. משרד מבקר המדינה בדק נתוניםעל חבר סגל מאוניברסיטת ת"א (להלן - חבר סגל א') ומצא ש חבר סגל זה הצהיר שהוא זכאי למענק אף שהכנסותיו מעבודה נוספת היו גבוהות מתקרת ההכנסה שוות"ת קבע ה לתקופה של חמישה חודשים. בתשובה ששלח חבר הסגל א' למשרד מבקר המדינה ב פברואר 2017 הוא טען כי לאחר שקרא את נוסח ההצהרה הוא היה סבור כי מגבלת ההכנסה בהצהרה מתייחסת לחודשים שעליהם הוא מצהיר ולא להכנסותיו בתקופה של חמישה חודשים. 2. ליקויאחר נמצא בנוסח ההצהרה של אוניברסיטת ת"א על זכאות למענק: ההסדר קובע שעבודה מחוץ למוסד המכניסה סכום חודשי הנמוך מתקרת ההכנסה לא ת ובא בחשבון לצורך קביעת הזכאות 53 , ואילו בהנחיות של ות"ת בנוגע לתקרת הסכום מ הכנסות הנוספות לא מצוינת כל החרגה. אף על פי כן, נוסח ההצהרה על זכאות למענק באוניברסיטת ת"א מתייחס לתקרת ההכנסה באופן מצמצם ומנחה את חבר הסגל לחשב רק הכנסות מ"תשלום מזדמן" כהכנסות המצמצמות את הזכאות למענק, דהיינו הכנסה קבועה מעבודה נוספת לכאורה לא תיחשב לצורך הזכאות למענק. משרד מבקר המדינה העלה כי נוסח זה מטעה חברי סגל של אוניברסיטת ת"א וגורם להם להניח שאין הם מחויבים לדווח על הכנסות חיצוניות קבועות אלא על תשלומים מזדמנים בלבד, ולפיכך להצהיר שהם זכאים למענק אף שאין הם זכאים לו לפי הנחיות ות"ת והנחיות ההסדר. להלן דוגמאות לטעויות שנוסח זה גרם: א. חבר הסגל א' טען בתשובה ששלח ב פברואר 2017 למשרד מבקר המדינה כי שכרו כדירקטור וכיועץ משולם לו בעבור עבודה מתמשכת , המתבצעת באופן סדיר ובמשך זמן, ואינו "תשלום מזדמן" , שלהבנתו מתייחס להכנסה חד -פעמית של חבר סגל . לטענתו, מכך נובעים הפערים שמבקר המדינה מצא בבדיקתו בנוגע לו, שלפיהם הוא הצהיר שהוא זכאי למענק אף שהכנסותיו היו גבוהות מתקרת ההכנסה שוות"ת קבעה. ב. חבר סגל אחר מאוניברסיטת ת"א שמשרד מבקר המדינה בדק את הצהרותיו (להלן - חבר סגל ב') הצהיר שהוא זכאי למענק אף שהכנסותיו היו גבוהות מתקרת ההכנסה לתקופת הדיווח. בתשובה ששלח למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 הוא כתב כי בעקבות הפנייה שקיבל ממשרד מבקר המדינה הוא פנה לברר את הנושא עם חשבת השכר של האוניברסיטה . לדבריו, זו אמרה לו מפורשות שאף . .53 בסעיף30 " :להסדר נאמר עבודה מחוץ למוסד המכניסה סכום חודשי שהוא מתחת ל 'סכום הקובע' ]'כך במקור. בדוח זה המינוח הוא 'תקרת ההכנסה[ , לא תילקח בחשבון לצורך קביעת חודשי הזכאות". אם כן, ומאחר שרק עבודה בשכר נמוך הוחרגה לצורך החישוב, עולה שעבודה מחוץ למוסד המכניסה סכום חודשי העולה על תקרת ההכנסה תובא בחשבון. מוסדות להשכלה גבוהה | 1517 . על פישסכום המשכורות החיצוניות המצרפי שקיבל לתקופה זו גבוה מתקרת "התשלום המזדמן" המצוין בטופס , כיוון שאין מדובר בסכום מזדמן אלא בשכר חודשי קבוע , הוא היה זכאי לקבל את המענק. עוד מסר חבר סגל ב' כי אם האוניברסיטה תסבור אחרת, הוא יחזיר את התשלום שיימצא עודף. ג. חבר סגל שלישי מאוניברסיטת ת"א (להלן - חבר סגל ג') קיבל מענק במשך שישה סמסטרים אף שקיבל ממוסד אקדמי אחר משכורת חודשית קבועה הגבוהה מתקרת ההכנסה לתקופה. בתשובה ששלח חבר סגל ג' ב פברואר 2017 למשרד מבקר המדינה הוא טען כי אי אפשר לראות בתשלום החודשי שקיבל "תשלום מזדמן ממקור כלשהו" וכי לפי הנחיות האוניברסיטה, רק תשלום כזה חייב בחישוב. לדבריו, ביטוי זה מתאר תשלום בעבור עבוד ה חד-פעמית, ולכן הוא סבור כי הוא ביקש את המענק בדין. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות ה האמורה של אוניברסיטת ת"א ואת פרשנותה להנחיות ות"ת. על אוניברסיטת ת"א לתקן לאלתר את הוראותיה ולהתאימן להנחיות ות"ת ולהוראות ההסדר, שלפיהן יש להביא בחשבון כל הכנסה של חבר סגל מעבודה נוספת, ולא רק "תשלום מזדמן" . אוניברסיטת ת"א יוצרת מצב בלתי סביר - היא מאפשרת לחברי סגל העובדים באופן קבוע בעבודה נוספת לקבל את המענק בניגוד לכללים, וכך פוגעת בייעודו העקרוני של המענק - לעודד חברי סגל להקדיש את מלוא זמנם לאוניברסיטה. על אוניברסיטת ת"א לתקן את נוסח ה נוהל ואת נוסח ההצהרה בנוגע ל זכאות למענק זמן מלא כדי למנוע אי -הבנות ופרשנויות מוטעות מצד עובדיה ומצד חברי הסגל שלה אשר לאופן החישוב של תקרת ההכנסה. על ות"ת לוודא כי הנחיותיה בדבר מתן המענק יהיו ברורות לכול ונגישות לפניהם ולפרסמן גם באתר האינטרנט שלה כדי למנוע מהמוסדות לאמץ מגוון כללים ונוסחים ולמנוע הטעייה של ציבור אנשי סגל האוניברסיטאות. .כללים לזיכוי במענק זמן מלא בטכניון הנוגדים את הוראות ות"ת .ביוני 1994 קבענשיא הטכניון דאז54 כללים לזיכוי במענק זמן מלא את העוסקים בעבודה נוספת ותקרת הכנסה . הכללים לא תאמו את ההסדר שנחתם מאוחר יותר באותה השנה בין ארגוני חברי הסגל האקדמי ובין ראשי האוניברסיטאות ואת הנחיות ות"ת מאוקטובר 1994 ומפברואר1997 בדבר תשלום המענק. אף על פי כן, מאז נוהג הטכניון לפי הכללים שקבע ביוני 1994 נשיא הטכניון דאז. . .54 פרופ' זאב תדמור. 1518 |דוח שנתי 68ג . .נשיאי הטכניון פעלו .במשך שנים ארוכות .בניגוד להנחיות ות"ת, .וקבעו תקרת הכנסה .גבוהה מהמותרת, .המעלה את הוצאות .השכר של הטכניון . במועד סיום הביקורת הייתה תקרת ההכנסה שהטכניון נוהג לפיה גבוהה כפי שלושה מהתקרה שקבעה ות"ת55. הטכניון טען בתשובתו מיוני 2017 למשרד מבקר המדינה כי הכללים בדבר תקרת ההכנסה שקבע נשיא הטכניון דאז נקבעו בידיעתם של ות"ת ו של הממונה על השכר ובהסכמתם. עוד, לטענת הטכניון, ההסדר שנקבע בעניין זה לאחר מכן, בין ארגוני חברי הסגל האקדמי ובין ראשי האוניברסיטאות, אינו חל עליו. ות"ת מסרה כאמור למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2016 כי אין לאף מוסד או פקולטה החרגה מהנחיותיה האחידות לעניין תקרת ההכנסה ; באוגוסט 2017 היא שבה ואישרה זאת. עוד מסרה ות"ת באוגוסט 2017 למשרד מבקר המדינה כי הנחיותיה מאוקטובר 1994 ועדכונן מפברואר 1997 מחייבות את האוניברסיטאות ואת ארגוני הסגל וכי כל חריגה מהן דורשת אישור רשמי ממנה ומהממונה על השכר. משרד מבקר המדינה מעיר לטכניון כי טענתו שההסדר אינו חל על יו אינה נתמכת באישורים רשמיים כתובים, ולכן אינה מבוססת. יתרה מזו, ות"ת אינה מכירה בטענה זו, ומאז ועד היום היא שולחת מדי תקופה למנהלי הטכניון, כמו ליתר מנהלי האוניברסיטאות, הנחיות בדבר המענק ובדבר תקרת ההכנסה המותרת. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיאי הטכניון שכיהנו מאז ועד היום על כך שפעלו במשך שנים ארוכות על דעת עצמם, בניגוד להסדר שנקבע ובניגוד להנחיות ות"ת , ו קבעו תקרת הכנסה גבוהה הרבה יותר מזו המותרת. הטבת שכר זו, שאינה לפי דין, מעלה את הוצאות השכר של הטכניון, הוצאות הממומנות מכספי הציבור , זה שנים רבות וגורמת אי - שוויון בין חברי הסגל בו ובין חברי סגל באוניברסיטאות אחרות. על הנהלת הטכניון להפסיק לאלתר את נוהגה זה ו להתאים את הכללים למתן מענק זמן מלא בטכניון לכל לים שקבעה ות"ת. על ות"ת ועל הממונה על השכר לוודא שהתיקון יבוצע ולעקוב באופן שוטף אחר יישום ההנחיות האמורות. .מתן מענק זמן מלא לעוסקים בעבודה נוספת .כדי לקבל מענק זמן מלא נדרש חבר סגל למלא בקשה ולהצהיר כי הוא זכאי למענק וכי הוא לא השתכר מעבודה נוספת סכום הגבוה מתקרת ההכנסה שנקבעה . . .55 לפי התקרה שהייתה נהוגה בטכניון במועד סיום הביקורת, חבר סגל (בלא הבדל דרגה או פקולטה) יכול לקבל את המענק אם השתכר מעבודה נוספת עד כ - 9,000 ש"ח מדי חודש בחודשו. מוסדות להשכלה גבוהה | 1519 .הדוח הקודם: בדוח הקודם ציין מבקר המדינה כי בדיונים שהתקיימו בשנת 1995 בין ראשי האוניברסיטאותובין יו"ר ות"ת סוכם שתשלום מענק זמן מלא יותנה בבקרה שתעשה כל אוניברסיטה . עוד צוין בדוח שבניגוד לסיכום זה, האוניברסיטאות שנבדקו אינן עושות בקרה ראויה - אין הן בודקות את הצהרותיהם של חברי הסגל ואינן מאמתות או תן, ואף א ינן דורשות מהם פרטים על גובה הכנסתם. אשר ל עברית, כך עלה בדוח הקודם, המענק ניתן לחברי סגל שאושרה להם עבודה נוספת במוסדות אחרים בלא שהם התבקשו להצהיר על גובה הכנסתם. מבקר המדינה ציין בדוח הקודם כי אין מדובר בפעולות "שיטור" אלא בקבלת נתונים לקביעת הז כאות למענק מכספי האוניברסיטה , ולכן ראוי כי האוניברסיטאות י פקחו כנדרש על זכאותם של חברי הסגל שלהן למענקים אקדמיים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהאוניברסיטאות לא התייחסו להערותיו מהדוח הקודם. גם בביקורת זו עלה כי האוניברסיטאות עושות בקרה חלקית בלבד על מתן מענק זמן מלא לאנשי הסגל שלהן. להלן הפרטים: נתונים על מי שקיבל מענק ועבד בעבודה נוספת: מהנתונים שמסרו האוניברסיטאות שנבדקו עולה שחברי סגל רבים (כשני שלישים) מבין חברי הסגל שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה קיבלו גם מענק במשך סמסטר אחד לפחות, זאת בלא כל בקרה ראויה: בעברית - בשנת התשע"ג 18 מבין28 חברי סגל(64%) שקיבלו אישור לעבודה נוספת, בשנת התשע"ד 22 מבין 33 (67% ) ובשנת התשע"ה20 מבין33 (61% ); באוניברסיטת ת"א בשנת התשע"ג 41 מבין 61 (67% ), בשנת התשע"ד 43 מבין 64 (67% ) ובשנתהתשע"ה 44 מבין 70 (63%) ; בבר-אילן - בשנת התשע"ג 34 מבין 52 (63% ), בשנתהתשע"ד 34 מבין 55 (62% ) ובשנתהתשע"ה 34 מבין 52 (65%) . 1520 |דוח שנתי 68ג . היעדר בקרה על מי שעובד מחוץ לאוניברסיטה : בביקורת עלה כי האוניברסיטאות שנבדקו ביצעו בקרה רק בנוגע לבקשות למענק שהגישו חברי סגל המקבל ים תשלומי שכר נוספים מהאוניברסיטה עצמה בעבור עבודה נוספת שהם מבצעים בה. במקרים אלו, כששכרו הנוסף של חבר סגל חורג מתקרת ההכנסה הנוספת המותרת, מערכות החישובים של האוניברסיטאות מונעות תשלום של המענק. ואולם, אם חבר סגל עוסק בעבודה מחוץ לאוניברסיט ה שהוא מועסק בה ומבקש לקבל מענק זמן מלא, האוניברסיטה אינה בודקת מה גובה הכנסתו החיצונית ואף אין לה נתונים על כך. כמו כן, האוניברסיטה אינה דורשת מחבר הסגל כל פירוט נוסף אלא מסתפקת בהצהר ה שלו ש הוא זכאי למענק בעבור תקופה מסוימת. דוגמאות למתן מענק באופן לא תקין: אחת הסיבות לכך שהאוניברסיטאות מעניקות מענק זמן מלא באופן לא תקין היא הליקויים בבקרה שהן מבצעות. בביקורת נמצא ששלושה חברי סגל (האחד מאוניברסיטת ת"א, השני מבר-אילן והשלישי מבן-גוריון) קיבלו מענק אף שלא היו זכאים לכך, לטענתם בשל טעות שנבעה מתום לב. ב עקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה הם החזירו לאוניברסיטה את כספי המענק. מקרים אלו נמצאו בבדיקה פרטנית ואקראית שנעשתה בביקורת זו לנתונים של 33 :חברי סגל שקיבלו את המענק 13 מאוניברסיטת ת"א56 ,10 מבר-אילן, 9 מהעברית ו-1 מבן-גוריון. להלן הפרטים: . .56 שבעה מהם, שלא עמדו בכללי ות"ת, הצהירו שהם זכאים למענק לפי כללי אוניברסיטת ת"א, כללים שאינם תואמים את כללי ות"ת. מוסדות להשכלה גבוהה | 1521 .1. במקרה שהוזכר כאן , חבר סגל ב' מאוניברסיטת ת"א הצהיר במשך שני סמסטרים על זכאות למענק אף שבבדיקה עלה שבפועל הוא השתכר בעבודתו הנוספת יותר מהתקרה שקבעה אוניברסיטת ת"א לכך. בתשובה ששלח חבר סגל ב' למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 הוא טען כי בסמסטר אחד הוא טעה בתום לב בהצהרה שהגיש. לאחר שהוצגו לו ממצאי הבדיקה של משרד מבקר המדינה הוא תיקן את הטעות, והפרש התשלום ירד משכר ו. בסמסטר האחר, לדבריו, הטעות נבעה מהפרשנות שהוא ייחס לנוסח שפרסמה אוניברסיטת ת"א ל נוהל ולנוסח ההצהרה בה (ראו לעיל). 2. חבר סגל אחר, המועסק באוניברסיטת בר-אילן (להלן - חבר סגל ד') קיבל מענק זמן מלא במשך סמסטר אחד אף שלא היה זכאי לכך לפי תקרת ההכנסה. בתשובה ששלח חבר סגל ד' למשרד מבקר המדינה בפברואר 2017 הוא הסביר כי הט עות נבעה מבלבול ונעשתה בתום לב. בעקבות הערת הביקורת הוא פנה לאוניברסיטה והחזיר את התשלום. 3. במדריך לסגל אקדמי בכיר של בן-גוריון נקבע כי חבר סגל בכיר מן המניין רשאי לתת ייעוץ מחוץ לאוניברסיטה בהיקף של עד יום אחד בשבוע וכן כי חבר סגל בכיר אינו רשאי להתחייב לע סוק בעבודה נוספת לפני שהוא קיבל היתר לכך מהגופים המוסמכים באוניברסיטה. חבר סגל מבן-גוריון (להלן - חבר סגל ה') סיכם בשנת 2002 עם חברה ממשלתית (להלן - החברה) שהוא ייתן לה שירותים כיועץ. מאז ועד מועד סיום הביקורת הוא המשיך לעבוד כיועץ בחברה. בביקורת נמצא כי בשנים התשע"ד-התשע"ה הוא לא ביקש אישור מבן -גוריון לעבודה נוספת זו. בשנים שקדמו להן - התשע"ב-התשע"ג - הוא ביקש אישור לעבוד בחברה יום אחד בשבוע, והאוניברסיטה אישרה את הבקשה. עוד נמצא כי חבר הסגל ביקש מבן-גוריון את מלוא מענק הזמן המלא בעבור התשע"ב וחלק ממענק הז מן המלא בעבור התשע"ג -התשע"ה. ואולם, מהנתונים שקיבל משרד מבקר המדינה מהחברה עולה כי על פי הכללים למתן המענק, חבר הסגל לא היה זכאי למענק שקיבל מאחר שהשתכר בעבודתו הנוספת שכר גבוה מתקרת ההכנסה המותרת. בפברואר 2017 , בעקבות הפנייה של משרד מבקר המדינה לחבר הסגל , הוא השיב כי "נראה ש התרשל" בחידוש האישור לעבודה נוספת בשנים התשע"ד ו התשע"ה מפני שהוא שהה במחצית מכל אחת מהשנים הללו בשבתון או בחל"ת מחוץ לאוניברסיטה. עוד מסר חבר הסגל כי ב- 15.2.17 הואהחזיר לבן -גוריון 42,658 ש"ח. לדבריו, זהו סכום המענק שקיבל ביתר, בשל טעות, כולל ריבית והצמדה. 1522 |דוח שנתי 68ג .בן-גוריון מסרה במאי 2017 בתשובתה למשרד מבקר המדינה כיהנחיות ות"ת מורות לשלם את המענק על סמך הצהרה של חבר הסגל; כי רוב-רובם של חברי הסגל מצהירים הצהרות אמת וכי מיעוט מבוטל של עשבים שוטים איננו סיבה מספקת לערעור האמון שבין האוניברסיטה ל חברי הסגל שלה. עוד מסרה בן-גוריון כי אין לה כלים ויכולת לבדוק את ההצהרות, ואף על פי כן , כאשר יש לה יסוד לחשד בדבר נכונות ההצהרה, היא פועלת, כפי שעשתה במקרה זה בסיוע מבקר המדינה, וממצה את הדין עם מי שהחשד כלפיו הוכח. אוניברסיטת ת"א מסרה בתשובתה כי היא לקחה לתשומת לבה את ההערות ותבצע בדיקה מדגמית באמצעים העומדים לרשות ה. אין האוניברסיטאות יכולות להסתפק בהצהרתו הלקונית של חבר סגל כי הוא זכאי לתשלום מענק. עליהן להפעיל בקרה על בקשות למענק שחברי סגל העובדים בעבודה חיצונית נוספת מגישים להן. .פגמים בהליכי האישור לעבוד בעבודה נוספת .אישורים לא תקינים לעבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה .1. אישורים החורגים מהנהלים: משרד מבקר המדינה בדק אקראית את הבקשות לאישור עבודה נוספת מחוץ לאוניברסיטה. בבדיקה נמצאו 10 מקרים שהממונים באוניברסיטאות שנבדקו אישרו בקשות לעבודה נוספת בהיקף גדול מהמותר על פי נוהלי האוניברסיטאות, ולעתים אף בהיקף כפול מזה המותר על פי נהלים אלו. מקצת חברי הסגל שבקשותיהם אושרו אף לא עמדו בחובת עומס ההוראה שנקבעה להם. במקרים מסוימים חרגו הבקשות גם מהכלל המופיע בנוהלי האוניברסיטאות, שלפיו השעות המוקדשות לעבודה נוספת יפוצלו לשני ימים לכל היותר. במקרים אחרים הצהירו חברי סגל כי הם עובדים בעבודה נוספת במקום מסוים זה כמה שנים ברציפות, ולא חידשו את בקשותיהם מדי שנה בשנה, כנדרש. הממונים אישרו את הבקשות החורגות על אף חוסר הרציפות והסתירה בינן ובין נוהלי האוניברסיטה והנחיות ות"ת בלא שביקשו מחברי הסגל הסברים ובלא שנקטו הליך משמעתי בנוגע לשנים שחברי הסגל עבדו בעבודת חוץ בלא אישור. להלן דוגמאות: בבדיקה בעברית נמצאו ארבעה אישורים שנתנו הממונים (ראש החוג, הדקאן והרקטור ) לבקשות לעבודה נוספת בהיקף הגדול מ -8 ש"ש- ההיקף המותר על פי הנוהל. לדוגמה, בקשה לאשר עבודת ייעוץ שהיקפה 18 ש"ש ובקשה לאשר עבודת חוץ הדורשת היעדרות במשך סמסטר שלם והכפלה של עומס ההוראה המוטל על המ רצה בסמסטר האחר. באחד מוסדות להשכלה גבוהה | 1523 . .על האוניברסיטאות .לוודא שחברי סגל .המבקשים היתר .לעבודה נוספת .מקיימים את ההוראות .שנקבעו וממלאים את .כל חובותיהם .לאוניברסיטה . המקרים הללו הטילה העברית על המבקש עומס הוראה מופחת - כמחצית מהנדרש (3.25 ש"ש במקום6 .)ש"ש בבדיקה שנערכה באוניברסיטת ת"א נמצאו שתי בקשות לעבוד בעבודה נוספת בהיקף גדול מהמותר על פי הנוהל. אחד משני המבקשים לא עמד בעומס ההוראה. המבקש האחר עוסק בתחום קליני. לא רשומים על שמו מענקי מחקר, והוא עובד שנים ברציפות במקום עבודה נוסף בהיקף של עד 75% משרה. בכמה מהשנים הוא לא חידש את בקשותיו, ואף על פי כן, בשנים שלאחר מכן לא בדקו הממונים את הדבר. בבר-אילן נמצאו שני חברי סגל העוסקים בעבודת חוץ בהיקף גדול במשך יותר מ -15 שניםברציפות , אך לא חידשו את בקשת האישור מדי שנה בשנה, כנדרש. אף על פי כן, בשנים שהם לא הגישו בקשה לאישור ובשנים שלאחריהן, לא בדקו הממונים את הדבר. לאחד מהם אושרה בקשה לעבוד בעבודה נוספת, שלישית, בהוראה, בהיקף של 6 ש"ש. בשני מקרים אחרים אישר דקאן פקולטה בבר -אילן בקשות אף שהיקף המשרה בהן חרג מהמותר בנוהל. על אף ההיקף החריג של המשרות, דקאן הפקולטה לא העביר את הבקשות ל אישור של ועדה לעבודה נוספת ו לאישור ה רקטור, כנדרש לפי נוהל האוניברסיטה. על האוניברסיטאות ל וודא ש חברי סגל המבקשים היתר ל עבודה נוספת מקיימים את ההוראות שנקבעו וממלאים את כל חובותיהם לאוניברסיטה. על הממונים לנמק מדוע נתנו אישור במקרה ש חבר הסגל אינו עומד בהוראות ובחובות אלו. 2. בבר-אילן נמצא כי במרבית הפקולטות , הוועדה לעבודה נוספת לא התכנסה בשנים התשע"ג -התשע"ה . עוד נמצא כי בניגוד לנוהל של בר - אילן עצמה, בשנים התשע"ג-התשע"ה אישר הרקטור את בקשותיהם של חברי סגל אשר היקף עבודתם הנוספת חרג מהמותר, אף שנדרש לכך אישור של הוועדה לעבודה נוספת. בר-אילן מסרה בתשובתה מיוני 2017 כימאחר שה יקף העבודה הנוספת המותר הוא 4 ש"ש, הופסקה בשנת התשס"ג (השנה שהסתיימה בספטמבר 2003 ) עבודת הוועדה לעבודה נוספת , וכמה מקרים הועברו לאישור הרקטור. משרד מבקר המדינה מעיר לבר-אילן כי היה על מנהליה לפעול לתיקון הנוהל אם מצאו שאין הוא מתאים להליך הדרוש, ולא לפעול במשך יותר מעשור באופן שאינו תואם את הנוהל. 1524 |דוח שנתי 68ג .3. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה בבר-אילן בנושא אישורים לעבודה נוספת נמצא שכמה מטופסי הבקשות חסרים. במקרים אלו לא ברור מי אישר את הבקשות. 4. משרד מבקר המדינה בדק אישורים שקיבל חבר סגל מבר -אילן (להלן - חבר סגל ו') לבקשות שהגיש משנת התשע"א ואילך למילוי תפקיד בכיר בתאגיד (להלן - התאגיד). חבר סגל ו' מכהן בתפקיד זה מספטמבר 2010 . :בבדיקה עלו חריגות כדלקמן א. בבקשות שהגיש חבר סגל ו' הוא ציין כי היקף העבודה הנוספת הוא כ-10 ש"ש. בקשותיו אושרו אף שהן חורגות מהנו הל של בר -אילן, שלפיו היקף העבודה הנוספת המותרת הוא 6 ש"ש בהוראה או8 ש"ש בעבודה אחרת. ב. ממסמכים שהמציאה בר -אילן למשרד מבקר המדינה עולה כי רק מקצת הדרגים הנדרשים אישרו את בקשותיו של חבר הסגל ו' לאישור בעבור ה שנים התשע"ב -התשע"ד וכי בעבור שנת התשע"ה הוא לא ביקש אישור כלל אף שהוא המשיך לעבוד בתאגיד גם בהתשע"ה וגם אחריה. בשנים התשע"ו ו התשע"ז ביקש חבר סגל ו ' אישור לעבוד בתאגיד בהיקף של 8 ש"ש בלבד. ג. הבדיקה העלתה כי בהסכם ההעסקה שנחתם בין חבר הסגל ו' לתאגיד ב - 25.8.10 נקבע כי הוא יועסק כנותן שירותים לתאגיד במסגרת גמישה, ולא צוין היקף השעות. חבר הסגל ו' ביקש מבר-אילן אישור לעבוד בעבודה נוספת בהיקף של כ-10 ש"ש, אך בפועל הוא עבד בעבודה זאת בהיקף כפול מזה לפחות: באוקטובר 2015 כתב מנהל התאגיד למשרד מבקר המדינה כי מנהל לשעבר בתאגיד, שניהל ב-2010 את המשא ומתן בין התאגיד לחבר הסגל ו', מסר לו כי חבר הסגל ו' "צריך לתת יומיים וחצי של עבודה בשבוע במתקן של " וכן להשתתף בהרצאות, בימי עיון ובכנסים בישראל ובעולם ]התאגיד[ ולייצג בהם את התאגיד. ממסמכי התאג יד שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי חבר הסגל ו' אכן הוביל בתאגיד פעילות נרחבת והשתתף מטעמו מדי שנה בשנה בכמה כנסים בין -לאומיים בישראל ומחוצה לה. במרץ 2017 השיב חבר הסגל ו' למשרד מבקר המדינה כי בבדיקה שעשה הוא מצא כי בשנת 2016 הוא עבד בעבור התאגיד7.2 שעות עבודה בשבוע בממוצע. כמו כן, הוא עבד בעבורו מביתו, לאחר שעות העבודה, וכך הקדיש לעבודתו בתאגיד קרוב ל -20 שעות בממוצע מדי שבוע. עוד מסר כי הוא לא הגיש בקשה לאישור בהתשע"ה בשל תקלה טכנית, שכן זכור לו שהוא ביקש אישור לעבודה בהתשע"ה, כמו בכל שנה אחרת. מכך עולה כ י דיווחיו של חבר הסגל ו' לבר -אילן על עבודתו הנוספת אינם משקפים את היקף עבודתו בפועל בתאגיד. מוסדות להשכלה גבוהה | 1525 .ד. שימוש בטופס לא מעודכן: בביקורת עלה כי חבר הסגל ו' הגיש בעבור שנת התשע"ז בקשה לאשר לו לעבוד בעבודה נוספת על גבי טופס ייעודי בנוסח לא מעודכן57. נוסח זה אינו מחייב הצהרה של חבר הסגל כי הוא לא יעסוק בעבודתו הנוספת במחקרים שהם נשוא מחקרי ו באוניברסיטה אלא אם הבעלות על הקניין הרוחני תוסדר עם האוניברסיטה. הוא גם לא כלל הצהרה של חבר הסגל כי הוא מתחייב להימנע ממצב ש ל נ יגוד עניינים ב ין עבודתו הנוספת לחובותי ו האקדמיות ו לפעילות ו כחבר סגל באוניברסיטה . יצוין שמילוי הטופס במקרה זה חשוב במיוחד, משום שמחקריו של חבר הסגל ו' בתאגיד עוסקים בנושאים קרובים לאלו שהוא עוסק בהם בבר-אילן58. משרד מבקר המדינה מעיר לבר -אילן כי היא הייתה צריכה להעיר לחבר הסגל ו' על כך שהשתמש בטופס שאינו עדכני ולא לקבל ממנו טופס שאינו מספק דיווח מלא כנדרש. על בר-אילן להקפיד עם כל חברי הסגל בעניין זה כדי למנוע פגיעה בקניין הרוחני של האוניברסיטה. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות שנבדקו כי עליהן להקפיד על קיום הנהלים. ההקפדה חשובה כדי לוודא שחברי ה סגל ימלאו את חובותיהם האקדמיות , הן בהוראה הן במחקר, שבגינן משולם שכרם. .אישור לעבוד בעבודה נוספת אף שחבר הסגל לא עמד בעומס ההוראה .בדוח מבקר המדינה בנושא פיקוח על העסק ה59 נמצאכי ה החלטות של האוניברסיטאות בנוגע ל היקף שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר לא הועברו לידי ות"ת, וממילא ות"ת אינה מתייחסת לשונות בין האוניברסיטאות בנושא זה. עוד עלה בדוח האמור כי בהתשע"ג חסרו בסך הכול כ- 3,281 שעות הוראה. בביקורת זו עלה כי ות"ת לא תיקנה את הנחיותיה כך שיתייחסו לחובת עומס ההוראה, וזו נקבעת בידי האוניברסיטאות. אף שהנחיות ות"ת קובעות כי אוניברסיטה תאשר עבודה נוספת רק בתוך שהיא מקפידה שעבודת החוץ לא תפגע בחובות ההוראה ובחובות ה מחקר של חבר הסגל האקדמי באוניברסיטה, האוניברסיטאות אינן נוהגות כך. . .57 לשכת הרקטור בבר-אילן מסרה למשרד מבקר המדינה כי הטופס לאישור עבודה נוספת לחברי סגל אקדמי עודכן באוקטובר 2015. 58 חבר הסגל ו' מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי יש סינרגיה גבוהה בעבודה המדעית והמחקרית שלו בין עבודתו האקדמית בבר -אילן ובין עבודת ו בתאגיד. כמו כן, מנהל התאגיד מסר באוקטובר 2015 למשרד מבקר המדינה כי התאגיד מבצע מחקרים באמצעות צוות מחקר בבר-אילן בראשותו של חבר הסגל ו'. 59 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65ג (2015 ), "פיקוח ות"ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ", עמ' 1372. 1526 |דוח שנתי 68ג . .מאות חברי סגל .אקדמי לא עמדו .בעומס ההוראה ואף .על פי כן עשרות מהם .קיבלו אישור לעבוד .בעבודה נוספת . האוניברסיטאות קבעו שעומס ההוראה הוא כ-8-6 ש"ש. כמה מהאוניברסיטאות קבעו שכהונה בתפקידים מסוימים פוטרת את בע ל התפקיד מהוראה או מפחיתה את שעות ההוראה שהוא חייב בהן. אי-עמידה בעומס ההוראה בעברית ובת"א מצד חברי סגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת: בדיקת הנתונים שאוניברסיטת ת"א והעברית העבירו למשרד מבקר המדינה בנוגע לשנים התשע"ג -התשע"ה העלתה כי מאות חברי סגל אקדמי לא עמדו בעומס ההוראה שהן קבעו - לפחות 6 ש"ש- ואף על פי כן עשרות מהם קיבלו אישור ל עבוד ב עבודה נוספת (בתוך האוניברסיטה או מחוץ לה). במקרים מסוימים באוניברסיטת ת"א, עומס ההוראה של חברי הסגל היה 2 ש"ש בלבד בשנת הוראה. להלן, בלוח 3 :, הפרטים לוח 3 : חברי סגל שלאעמדו בעומס ההוראה בעברית ובת"א60 - מספרם ושיעורם .סוג חברי הסגל התשע"ג התשע"ד התשע"ה .בעברית: .חברי סגל שלא עמדו בעומס .ההוראה באוניברסיטה (לימדו .פחות מ-6 )ש"ש מכלל חברי הסגל 238 (37% מ-644) 248 (40% מ-635) 119 (18% מ-656) . חברי סגלשלא עמדו בעומס .ההוראה מכלל חברי הסגל .שקיבלו אישור לעבוד בעבודה .נוספת 27 (32% מ-84) 23 (29% מ-78) 6 (7% מ-92) .:באוניברסיטת ת"א .חברי סגל שלא עמדו בעומס .ההוראה באוניברסיטה (לימדו .פחות מ-6 )ש"ש מכלל חברי הסגל 394 (53% מ-744) 374 (50% מ-753) 402 (52% מ-769) . חברי סגל שלא עמדו בעומס .ההוראה מכלל חברי הסגל .שקיבלו אישור לעבוד בעבודה .נוספת 44 (38% מ-115) 46 (31% מ-148) 49 (37% מ-132) . .60 לוח זה אינו מ תייחס למידה שחבר הסגל לא עמד בעומס ההוראה בבר -אילן. ראו ההערה המצורפת ללוח 2. מוסדות להשכלה גבוהה | 1527 . הליך אישור הבקשה לעבודה נוספת: משרד מבקר המדינה בדק את ההליך לאישור הבקשה לעבודה נוספת ומצא כי באוניברסיטת ת"א , בטופסי הבקשה לאישור עבודה נוספת, אין המבקש נדרש לציין מה עומס ההוראה שלו. עוד נמצא כי הגורם המאשר אינו בודק זאת. משרד מבקר המדינה שב ומעיר לוות"ת על כך שהיא עדיין לא תיקנה את הנחיותיה ולא כללה בהן התייחסות לחובת עומס ההוראה. על ות"ת לתקן לאלתר את הנחיותיה ולהבהיר כי כאשר אוניברסיטה מאשרת לחבר סגל לעבוד ב עבודה נוספת , עליה להקפיד הן שהוא יעמוד בעומס ההוראה הנדרש הן שעבודת החוץ לא תפגע בחובות האקדמיות ובחובות המחקר המוטלות עליו באוניברסיטה. על האוניברסיטאות לוודא כי הליך האישור של בקשות לעבודה נוספת יכלול הצהרה מאת המבקש בנוגע לעומס ההוראה המוטל עליו ובדיקה שלו בידי הגורם המאשר. אישור עבודה נוספת לבעלי תפקיד שלא עמדו בעומס ההוראה: משרד מבקר המדינה בדק נתונים שמסרו לו האוניברסיטאות שנבדקו ומצא כי 40 חברי סגל של אוניברסיטת ת"א ושל העברית קיבלו מאת הממונים עליהם (ראש החוג, דקאן הפקולטה והרקטור) אישור לעבוד בעבודה נוספת אף שלא עמדו בעומס ההוראה. למרביתם ניתנו הקלות בעומס ההוראה מפני שה ם מכהנים בתפקיד נוסף באוניברסיטה (ראש חוג וכו') - תפקידים המזכים את המכהנים בהם גם בתוספת שכר. יצוין כי עומס ההוראה של כמה מהם היה 3-1.5 ש"ש בלבד. 1528 |דוח שנתי 68ג . .יש פגם עקרוני .באישור בקשה .לעבודה נוספת לבעל .תפקיד שקיבל הקלה .בביצוע חובותיו .לאוניברסיטה. בכך .ניתנת למעשה .עדיפות לעיסוקיו .הנוספים, על פני מילוי .כל חובותיו . להלן דוגמאות: בעברית: עומס ההוראה המוטל על ראש חוג בעברית (להלן - חבר סגל ז') היה בהתשע"ג 1.5 ש"ש. הדקאן והרק טור אישרו את בקשתו ל עבוד בעבודה נוספת. חבר סגל אחר בעברית (להלן - חבר סגל ח') נשא בשנת הלימודים התשע"ה בעומס הוראה של 1.5 ש"ש. ראש החוג, דקאן הפקולטה והרקטור אישרו את בקשתו לעבוד בעבודה נוספת . עומס ההוראה שהוטל על חבר סגל שלישי בעברית (להלן - חבר סגל ט') הופחת בהתשע"ג ל-2 ש"ש בשל תפקידו. ראש המכון, דקאן הפקולטה והרקטור אישרו את בקשתו לעבוד בעבודה נוספת; באוניברסיטת ת"א: עומס ההוראה שהוטל על חבר סגל (להלן - חבר סגל י') בהתשע"ג ובהתשע"ד היה 3 ש"ש. הדקאן אישר את בקשתו לעבוד בעבודה נוספת; בבר-אילן: דקאן בבר -אילן, שעומס ההוראה שלו הופחת בשל תפקידו ב -4 ש"ש, הועסק ב שנים האקדמיות התשע"ג והתשע"ד בעבודה נוספת בהוראה בתוך האוניברסיטה בהיקף של 4 ש"ש. יש פגם עקרוני באישור בקשה לעבודה נוספת למי שקיבל הקלה מביצוע חובותיו לאוניברסיטה, לרבות חובת עומס ההוראה, בש ל היותו בעל תפקיד. ההקלה בעומס ה הוראה נועדה לאפשר לבעל התפקיד להקדיש את הזמן הדרוש לתפקיד שהוא מונה לו, ולא לפנות לו זמן לביצוע עבודה נוספת, גם אם עבודה נוספת זו מבוצעת במוסד. באישור בקשה כאמור ניתנת למעשה עדיפות לעיסוקיו הנוספים של בעל התפקיד, לרבות אלו שמחוץ למוסד, על פני מילוי כל חובותיו כחבר סגל מן המניין במוסד. על הממונה על השכר ועל ות"ת לתת דעתם על סוגיה עקרונית זו , לקבוע הנחיות ברורות לעבודה נוספת של בעלי תפקידים ולהסדיר את תנאי ההעסקה. .אישור עבודה נוספת בלא לבדוק את תפוקות המחקר של חבר הסגל .כאמור, לפי הנחיות ות"ת, אוניברסיטה תאשר עבודה נוספת בתוך הקפדה שעבודת החוץ אינה פוגעת בחובות ההוראה של חבר הסגל באוניברסיטה ובחובות המחקר שלו. אמנם ההנחיות אינן מגדירות היקף נדרש לעבודת המחקר ולתפוקותיה, אך האוניברסיטאות קבעו כללים כדי להבטיח שחבר סגל יקדיש ל עבודתו האקדמית ולעבודת המחקר שלו את מלוא זמנו ומרצו. מוסדות להשכלה גבוהה | 1529 .אי-ריכוז נתונים בדבר פרסומים אקדמיי ם של חברי הסגל ואי-בדיקה של נתונים אלו לפני אישור בקשה לעבוד בעבודה נוספת .בביקורת עלה כי האוניברסיטאות שנבדקו אינן מרכזות נתונים בנוגע לפרסומים של חברי סגל ואינן מחזיקות בהן. לקראת דיון בקידום אקדמי של חבר סגל מסוים, חבר הסגל מתבקש להגיש מסמך קורות חיים ולפרט בו את פרסומיו. היות שלאוניברסיטאות אין מידע עדכני ומבוסס על הפרסומים של חברי הסגל, הן מקבלות את החלטותיהן בנוגע לקידומם על בסיס הדיווח של חבר י הסגל עצמם. כמו כן, אין הן בודקות נתונים הנוגעים לפרסומים של חבר הסגל לפני שהן מחליטות אם לאשר את בקשתו לעבוד בעבודה נוספת. יוצאת דופן בהקשר זה היא בר -אילן, שבה חבר סגל המבקש לעבוד בעבודה נוספת מתבקש לצרף לבקשתו רשימה של פרסומיו. יש להתנות אישור לחבר סגל לעבוד בעבודה נוספת בכך שהוא עומד במחויבויותיו האקדמיות כלפי המוסד. מפני שאחד המדדים הרלוונטיים לבדיקה זו הוא מדידת הפרסומים שפרסם חבר הסגל, חיוני שהאוניברסיטאות ירכזו נתונים בנושא זה. .בדיקת נתונים בדבר מחקרים שחבר הסגל עומד בראשם .מהנתונים שהאוניברסיטאות שנבדקו העבירו למשרד מבקר המדינה ע ולה כי על שמם של כמה מחברי הסגל האקדמי שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת לא רשומים כלל מענקי מחקר . יצוין כי לאוניברסיטאות יש נתונים עדכניים בנוגע למענקי המחקר של כל חבר סגל, אך אין הן בודקות את הנתונים האלו כשהן מאשרות לו לעבוד בעבודה נוספת. באוניברסיטה העברית מתויקים בלשכת הרקטור המסמכים, הבדיקות וההתכתבויות שנאספו כדי לבחון כל בקשה לעבודה נוספת. בתיקים אלו אין כל מסמך המראה כי הרקטור או עובדי לשכתו בדקו את רשימת מענקי המחקר של חבר הסגל בהקשר זה. גם באוניברסיטת ת"א ובבר -אילן, בדיקה אקראית של בקשות לעבוד בעבודה נוספת ושל אישורים שניתנו לכך העלתה כי בתקופה שנבדקה לא צורפו לבקשות כל נתונים בנושא מענקי המחקר של חבר הסגל וממילא לא נבדקו נתונים אלה. בטפסים שהכינו האוניברסיטאות למגיש הבקשה לא היה מקום לפרטם, וחבר הסגל או גורם אחר לא התבקש לצרפם לבקשה. יצוין כי בתחילת שנת התשע"ו הכינה בר-אילן טופס חדש לבקשה. טופס זה עונה על הדרישות. התופעה היעדר מענקי מחקר על שמם של חברי סגל אקדמי שקיבלו אישור לעבוד בעבודה נוספת בולטת במיוחד בבר-אילן. להלן, בלוח 4 , הנתונים בנוגע לבר-אילן: 1530 |דוח שנתי 68ג .לוח 4 : חברי סגלבבר-אילן העובדים בעבודה נוספת ואין להם מענקי מחקר - מספרם ושיעורם .סוג חברי הסגל התשע"ג התשע"ד התשע"ה .חברי סגל בבר-אילן העובדים .בעבודה נוספת ואין להם מענקי מחקר .(שיעורם מכלל חברי הסגל .העובדים בעבודה נוספת) 92 .(65% מ-141) 60 .(50% מ-118 ) 64 .(53% מ-121) כפי שעולה מלוח 4, ל מרבית חברי הסגל בבר-אילן שקיבלו אישור לעבודה נוספת אין מענקי מחקר וייתכן שעיסוקיהם הנוספים מצמצמים את הזמן שהם מקדישים למחקר . על האוניברסיטאות לבחון, בבואן לאשר לחבר סגל לעבוד בעבודה נוספת, עד כמה הוא עומד בכל מחויבויותיו האקדמיות. אף שעבודה נוספת תורמת לחברי הסגל בכך שהיא חושפת אותם לתחומים שאין הם נחשפים להם בעבודתם באקדמיה, אין זה ראוי כי הם יעסקו בעבודה נוספת, ששכרה בצדה, בעוד עבודתם באוניברסיטה מתבצעת במידה חלקית בלבד. בר-אילן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ יוני 2017 כי הקימה לאחרונה מאגר ממוחשב לתיעוד תפוקותיו של כל חבר סגל, לרבות פרסומים ומענקי מחקר. עוד מסרה בר -אילן כי היא תעשה במאגר זה שימוש, משנת התשע"ח, גם לצורך בדיקת התפוקות האקדמיות של חברי סגל שיבקשו אישור לעבודה נוספת. פרט לכך מסרה בר-אילן כאמור כי מרבית חברי הסגל שלה עוסקים בתחומים שאין בהם מענקי מחקר רבים. .אי-הקמת ועדה לאישור עבודה נוספת באוניברסיטת ת"א .נוהל העסקה נוספת של חברי הסגל האקדמי ב אוניברסיטת ת"א קובע כי אין להעסיק חבר סגל בעבודה נוספת באוניברסיטה עצמה אלא על פי אישור מראש של ועדת עבודה נוספת שתקים האוניברסיטה. עוד נקבע בנוהל כי בראש הוועדה יעמוד סגן הרקטור וכי יכהנו בה עוד שלושה חברים. תת-ועדה, המורכבת משני חברים בוועדה, ובהם היו"ר, תהיה מוסמכת לאשר את הבקשות. בבקשות שהיא לא תאשר, תכריע מליאת הוועדה. בקשות לעבוד בעבודה נוספת באוניברסיטה יאושרו רק לאחר שהוועדה תבחן אם המבקש עומד בעומס ההוראה המתאים למינוי שלו, את ה מידה ש העסקתו בעבודה הנוספת חיונית לאוניברסיטה ואת הי קף עבודות החוץ של ו, אם יש כאלה. נמצא כי אוניברסיטת ת"א לא הק ימה ועד ת העסקה נוספת . בנובמבר 2016 מסרה האוניברסיטה למשרד מבקר המדינה כיסגן הרקטור הוא שבדק אם יש מוסדות להשכלה גבוהה | 1531 .צורך בהעסקה הנוספת ומהו מערך הלימודים של חבר הסגל והוא שהחליט אם לאשר את הבקשות . עוד מסרה אוניברסיטת ת"א כי היא תבחן מחדש איזה הליך מתאים לבחינה של בקשה לעבוד בעבודה נוספת בתוך האוניברסיטה ותפעל ליישמו . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת ת"א כי העובדה שאת הבקשות אישר גורם אחד בלבד מעידה על ליקויים בתפקודה של האוניברסיטה. הליך זה נוגד הן את הנוהל שהיא עצמה קבעה הן את כללי המינהל התקין, זאת מפני שההליך אינו כולל תיעוד של ההחלטה ונימוק שלה, ועלול להביא להטיה. מוטל על אוניברסיטת ת"א לתקן את האמור. .ליקויים במצב של ריבוי עבודות נוספות של חבר סגל .ריבוי עבודות נוספות - אי-קביעת היקף העבודה הנוספת המרבי של חבר סגל כמורה מן החוץ ובעבודה נוספת אחרת: בטופס הבקשה של בר- אילן מצוין כי היקף העבודה הנוספת של חבר סגל אקדמי בתפקיד מורה מן החוץ לא יעלה על 4 ש"ש הן באוניברסיטה הן מחוצה לה או על 8 שעות בעבודה אחרת. בטופס ובכללים של האוניברסיטה לא נקבע הסדר בנוגע לעבודה נוספת של חבר סגל העובד בשני סוגי העבודות, כמורה מן החוץ ובעבודה אחרת. כך גם באוניברסיטת ת"א. להבדיל, הנוהל של העברית קובע כי היקף ההעסקה הכולל של חבר הסגל באוניברסיטה ומחוצה לה לא יעלה על משרה וחצי. על האוניברסיטאות לקבוע מגבלה בנוגע להיקף העבודה הנוספת המרבי הכולל של חבר סגל כמורה מן החוץ ובעבודה אחרת. אי-מילוי פרטים מלאים ו אי-דיווח על עבודה חיצונית נוספת של חבר סגל - להלן דוגמה למצב האמור: בביקורת נמצא כי חבר סגל באוניברסיטת בר-אילן (להלן - חבר סגל י"א) עוסק בעבודה אחרת, חיצונית, לצד כל עבודותיו בבר-אילן - משרתו כחבר סגל, עבודתו כמורה מן החוץ בבר -אילן בסמסטר קיץ ועבודה נוספת בהוראה בתכניות הייעודיות של בר-אילן. בטופסי הבקשה שהוא הגיש לאישור עבודה נוספת בתוך האוניברסיטה (שהיקפה 4 )ש"שהוא לא מילא נתונים אשר לעיסוקיו שמחוץ לאוניברסיטה. חבר הסגל י"א עוסק מפעם לפעם בפרקטיקה פרטית בתחום מקצועו, ובתקופה שנבדקה כמה מעיסוקיו אלה אף פורסמו בתקשורת. באתר האינטרנט של המשרד שהוא נמנה עם צוותו ובאתרים אחרים מפורסמים קורו תיו המקצועיים, לרבות עיסוקים אחרים שבעבורם הוא לא ביקש אישור מבר-אילן, וממילא לא קיבל אישור כזה. 1532 |דוח שנתי 68ג .על האוניברסיטאות לעמוד על כך שחבר סגל המבקש אישור לעבודה נוספת יקפיד למלא את כל הפרטים בנוגע לכל עיסוקיו כדי שהן יוכלו לוודא לפני מתן האישור כי עבודתו הנוספת של חבר הסגל לא תפגע ביכולתו למלא כראוי את תפקידיו ואת חובותיו. בר-אילן מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן את הסוגיות המועלות בדוח ותגבש מדיניות מחייבת בנושא. העברית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הב יקורת בכוונת ה לבחון צעדים העשויים להוביל לצמצום המקרים של עבודה נוספת בלא אישור . בין השאר היא תבחן את האפשרות לחייב חברי סגל להצהיר כי אי ן הם עובדים בעבודה נוספת. אוניברסיטת ת"א מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן את הנושא ותקבל החלטות בהתאם, כי היא תפתח כלים נוספים לאכיפה וכי היא תפעל ליישום ההמלצות, בהתאם למפורט בתגובתה. מוסדות להשכלה גבוהה | 1533 .סיכום .מערכת יחסי העבודה בין חברי הסגל האקדמי ובין האוניברסיטאות מבוססת על אמון בין הצדדים - חבר סגל אינו נדרש לחתום בשעון נוכחות ואינו מדווח באופן אחר על נוכחותו ועל ביצוע משימותיו. המחויבות של חבר הסגל לעבודתו באוניברסיטה מתבטאת בכך שהוא נדרש לראות בה את עיסוקו העיקרי, להקדיש לה את מיטב זמנו ומרצו ולהימנע מעיסוקים העלולים לפגוע במילוי חובותיו לאוניברסיטה או להגבילן. אמון האוניברסיטה ביושרם של חברי הסגל שלה ובמחויבותם מתבטא גם בכך שהיא מסתפקת בהצהרה של חבר סגל המבקש לקבל מענק כספי בגין הקדשת מלוא זמנו לעבודתו האקדמית. בנסיבות אלו, המערכת כמעט נטולת יכולת אכיפה: כללים וכלים המונהגים במערכות יחסי עובד-מעסיק אחרות אינם מונהגים בה, ולמעשה, אין לאוניברסיטאות מידע על הזמן שחברי הסגל מקדישים לעבודתם באוניברסיטה, לרבות למחקריהם, ועל הזמן שהם מקדישים לעבודה חיצונית אחרת. בקרה רופפת על עבודה נוספת של חברי סגל עלולה לפגוע במחויבויות האקדמיות שלהם, אם בשל חוסר ידע ואם כניצול של הנסיבות לעיסוקים נוספים על חשבון מחויבויות אקדמיות בתוך פגיעה בקניינ ה של האוניברסיטה המשלמת להם שכר ובמשאביה - אי-מתן תמורה מלאה לשכר המשולם להם . משרד מבקר המדינה חשף ליקויים חמורים באוניברסיטאות שנבדקו - ת"א, העברית ובר -אילן: חברי סגל עסקו בעבודה נוספת בלא שקיבלו אישור לכך; אחרים קיבלו אישור, אך היקף העסקתם בעבודה הנוספת חרג מזה שאושר; מקצת חברי הסגל קיבלו אישור לעבודה נוספת בלא שעמדו במחויבות האקדמית שלהם - עומס ההוראה שלהם היה מצומצם או שלא קיבלו מענקי מחקר; היקף הפרסומים שלהם לא נבחן לפני מתן האישור; חברי סגל רבים מאוד לא ביקשו מענק כספי בגין הקדשת מלוא זמנם לעבודה באונ יברסיטה, וייתכן שעסקו בעבודה נוספת, אך האוניברסיטאות לא בדקו זאת. הרקטורים של אוניברסיטת ת"א ונשיאי הטכניון אף קבעו כללים למתן המענק האמור החורגים באופן מהותי מהנחיות ות"ת בלא שקיבלו לכך את אישורה של ות"ת ואת אישורו של הממונה על השכר. 1534 |דוח שנתי 68ג .בביקורת זו התברר שעבודה נוספת באופן החורג מהכללים היא תופעה רחבת היקף, וכוללת מאות חברי סגל, לרבות חברי סגל בכירים וידועים במשק. אין ספק שהאוניברסיטאות שנבדקו עצמו את עיניהן לנוכח התופעה השלילית: הן לא פעלו לאתר חברי סגל החורגים מהכללים; לא הקפידו שעבודה נוספת תתבצע בהתאם להנחיות ושלא תפגע במחויבותו של חבר הסגל לעבודתו האקדמית ואף לא טיפלו באמצעים משמעתיים בחברי סגל שעבדו בעבודה נוספת בלא אישור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התעלמות האוניברסיטאות מהערותיו בדוח הקודם ואת העובדה שאין האוניברסיטאות מטילות על עבודה נוספת של חברי הסגל אלא בקרה רופפת מאוד. הדבר עלול לפגוע בהוראה ובמחקר האקדמי. החופש האקדמי המאפיין את המוסדות האקדמיים מחייב ביתר שאת להקפיד שחברי הסגל יעמדו במחויבות שלהם כלפי המוסדות שהם מועסקים בהם. בתפקוד של ות"ת כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה בולטת חולשה מהותית: ות"ת לא קבעה מגבלות להעסקה נוספת של חברי סגל מחוץ לאקדמיה, לא עמדה על כך שהכללים לעבודה נוספת בתוך האקדמיה יתאימו להנחיותיה ולא פיקחה על פעולת המוסדות בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך כ -15 השנים שחלפו מאז הדוח הקודם שמבקר המדינה העיר בו על כך ואף שנושא זה משליך על נושאי הליבה של המערכת האקדמית - ההוראה, המחקר והתקציב, ות"ת לא הסדירה את הנושא. על ות"ת והאוניברסיטאות לקבוע הוראות ברורות ומחייבות בנושא, לאתר חברי סגל העוסקים בעבודה נוספת חריגה ולפעול להפסקתה; עליהם לוודא כי תאושר עבודה נוספת רק לחברי סגל העומדים בכל מחויבויותיהם לאוניברסיטה, לרבות פרסומים ומחקרים אקדמיים. הממצאים החמורים שעלו בביקורת זו מחייבים את כל האוניברסיטאות, לרבות את אלו שנבדקו, לפעול באופן קבוע ושגרתי למניעת חריגות בעיסוקי חברי הסגל שלהן. לשם כך ראוי כי הן ידרשו מחברי הסגל דיווח מחודש בנוגע לכל עיסוקיהם הנוספים ויגבילו את עיסוקיהם בהתאם לכללים שהן קבעו. כמו כן, עליהן להפעיל מנגנון בקרה ופיקוח על העיסוקים הנוספים של חברי הסגל ולנקוט צעדים מתבקשים, לרבות צעדים משמעתיים, כשמתגלה חריגה מהכללים.