משרד החוץ/פתיחת השגרירויות בזאגרב, בבלגרד ובברטיסלבה וניהולן

 ♦ . .מבוא .בשנת 2007 היו לישראל97 נציגויות תושבות ו-85 נציגויות לא תושבות4 ב-161 .מדינות במשך השנים נפתחו ונסגרו נציגויות בין היתר בעקבות כינון יחסים דיפלומטיים או ניתוקם, משיקולים תקציביים של משרד החוץ (להלן - המשרד) ומשיקולים מדיניים או כלכליים. מאז 1990 פתח המשרד יותר מ-20 ,נציגויות תושבות חדשות במדינות ברית המועצות לשעבר במרכז אירופה, באסיה ובאמריקה הלטינית. על פי תקנון שירות החוץ (להלן - התקנון), לאחר שהחליטה הנהלת המשרד לפתוח נציגות חדשה, על הסמנכ"ל למינהל למנות עובד שישמש נציג המשרד (להלן - הנציג) בכל הנוגע להקמתה של הנציגות עד למינוים של עובדים קבועים לנציגות. התקנון מצי ין שעל הנציג להכין את התשתית הראשונית להקמת הנציגות (ראו להלן) על פי התנאים במקום ועל בסיס הדרכה שיקבל מאגף הכספים, מהחטיבה למשאבים חומריים ומחטיבת הביטחון. עוד צוין בתקנון, כי ביצוע נכון של פעולות ההכנה יאפשר "פתיחת נציגות במינימום תקלות ובזמן הקצר ביותר". בחודשים אוגוסט-נובמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליכי ההקמה של שתי שגרירויות חדשות, בזאגרב (קרואטיה) ובברטיסלבה (סלובקיה), שנפתחו בשנים 2005 ו- 2006 , ואת תהליכי הפתיחה מחדש (בשנת 1997 .)) של השגרירות בבלגרד (סרביה הבדיקה התמקדה בפעולות המשרד לאיתור נכסים למשרדי השגרירויות ולמגורי השגרירים. .__________________ .3 דוח מבקר המדינה על היבטים בפעילות משרד החוץ ( 2006 ); בעניין רישום המתנות במשרדי הממשלה ראו דוח שנתי 51ב ( 2001 '), בפרק על משרד החוץ, עמ 225-227 ; בעניין קבלת מתנות בידי עובדי ציבור ראו דוח שנתי 57ב ( 2007 ,"), בפרק "היבטים בפעולות מפעל הפיס עמ' 947-949 ; בעניין גיוס תרומות ראודוח שנתי 57ב, ( 2007 ), בפרקעל שגרירות ישראל בבריטניה, עמ' 504 . 4 במדינות שבהן אין לישראל נציגות קבועה היא מיוצגת על ידי שגריריה במדינות סמוכות או שגרירים מואמנים להן שיושבים בישראל. 664 דוח שנתי58ב .כמו כן נבדק התפקוד של כל אחת מהשגרירויות הללו בעיקר בענייני מינהל, כספים וניהול כוח האדם. .זאגרב .בשנת 1997 כוננו יחסים דיפלומטיים בין ישראל לקרואטיה, ובשנת 2004 החליט המשרד לפתוח שגרירות בזאגרב בירתה. משנת 2003 ועד לפתיחת השגרירות באוגוסט 2005 , .שגרירה לא תושבת הייתה אחראית, בין היתר, לענייני ישראל בקרואטיה באוגוסט 2007 שירתו בשגרירות בזאגרב שני שליחים: השגריר מר שמואל מירום, שהחל בתפקידו באוגוסט אותה שנה, וקצינת המינהלה וממלאת מקום השגריר הגב' ענת בן -שטרית, שהחלה בתפקידה ביולי אותה שנה. כמו כן הועסקו בשגרירות מאבטח ישראלי בתפקיד קצין ביטחון, עובדת מקומית ישראלית (להלן - עמ"י) ושמונה עובדים מקומיים זרים (להלן - עמ"ז). .בלגרד .היחסים הדיפלומטיים בין ישראל לבין יוגוסלביה הושעו בשנת 1967 על פי החלטת יוגוסלביה וחודשו בשנת 1991 . סרביה, שהייתה חלק מיוגוסלביה לשעבר, פתחה שגרירות בארץ בשנת 1992 , וממונה מטעם ישראל נשלח לסרביה. שגרירות ישראל נפתחה בספטמבר 1997 בבירה בלגרד. בספטמבר 2007 שירתו בשגרירות ארבעה שליחים: השגריר מר ארתור קול, מזכיר שני מדיני וממלא מקום השגריר, קצינת מינהלה הגב' רונית מזרחי וקצין ביטחון. כמו כן הועסקו בשגרירות ארבעה עמ"י ו-13 עמ"ז. בשנים 2003 -2007 כיהנה כשגרירה הגב' יפה בן-ארי (להלן - השגרירה הקודמת או השגרירה דאז). .ברטיסלבה .בשנת 2005 החליט המשרד לפתוח שגרירות בברטיסלבה בירת סלובקיה. לפני הקמת השגרירות הייתה שגרירה לא תושבת אחראית לענייני ישראל בסלובקיה. באוקטובר 2006 החל השגריר התושב הראשון של ישראל את תפקידו בסלובקיה. באוגוסט 2007 שירתו בשגרירות שלושה שליחים: השגריר מר זאב בוקר, קצין המינה לה וממלא מקום השגריר וקצין ביטחון. כמו כן הועסקו בשגרירות שתי עמ"י ושישה עמ"ז. משרד החוץ 665 .הקמת נציגות .1. היזמה לפתיחת נציגות חדשה בחו"ל היא בדרך כלל של סמנכ"ל האגף המרחבי, האחראי לכמה מדינות בחו"ל, שאותה מדינה היא בתחום אחריותו. לאחר ששקל שיקולים שונים, בהם שיקולים מדיניים וכלכליים, והגיע למסקנה כי ראוי לפתוח את הנציגות, הוא מעלה זאת לפני מנכ"ל המשרד. אם גם המנכ"ל סבור שיש נחיצות בפתיחת נציגות, הוא מביא זאת לפני שר החוץ. לפי הנהוג במשרד, לאחר שאישר השר פתיחת נציגות, המשרד מודיע על כך למדינה שבה תיפתח הנציגות ומתחיל בהיערכות להקמתה. המשרד מודיע גם לגופים שונים כמו משרד הביטחון, המשטרה ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה על הכוונה לפתוח נציגות בחו"ל ומבקש לדעת אם בכוונתם לשלוח אליה שליחים מטעמם. הסמנכ"ל למינהל, סמנכ"ל האגף המרחבי, ראש חטיבת תקצוב מרכזי, נציג חטיבת הביטחון, מנהל החטיבה למשאבים חומריים ואחרים מקיימים דיון בנושאים שונים הנוגעים לנציגות המתוכננת, כמו גודלה ומספר העובדים הנחוצים. הביקורת העלתה כי ההחלטות המתקבלות בדיון זה אינן נרשמות בפרוטוקול על אף הצורך במעקב אחר יישומן. גם אין במשרד תהליך מתועד של הפקת לקחים מפתיחת נציגויות, אף על פי שרוב הפעולות הכרוכות בכך צריכות להיעשות בהקמת כל נציגות. משיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם חלק מהמשתתפים בדיון עולה שכל אחד מהם, בהתאם לתחום עיסוקו, מעביר את תוכן הדיון וההחלטות בכתב או בעל פה לגורמים האחראים לביצוען במשרד. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה להעלאה על הכתב של הדברים הנאמרים בדיונים מסוג זה ושל ההחלטות המתקבלות בהם ולהבאתם בצורה מסודרת לידיעת העובדים שיעסקו בהקמת הנציגות. חשיבות יתרה יש לכך עקב התחלופה התכופה של בעלי התפקידים במשרד החוץ ובנציגויות והצורך שההחלטות יישאר ו בזיכרון הארגוני. ריכוז ההחלטות בפרוטוקול יוכל לשמש כלי למעקב אחר יישומן, לסייע בפתיחת נציגויות בעתיד ואף לשמש בסיס לכתיבת נוהל להקמת נציגויות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 ,ציין משרד החוץ כי "הערת המבקר מקובלת מוסכם כי יש לתעד את הדיונים וההחלטות בביצוע פרויקט בינוי או הקמת נציגות חדשה ככלי מעקב ליישום ההחלטות". 2. לאחר קבלת אישור תקציבי ממשרד האוצר להקמת נציגות יוצאת משלחת מטעם המשרד למדינה שבה תיפתח הנציגות כדי להודיע על כך למשרד החוץ המקומי. המשלחת גם מקיימת פגישות עם אישים בקהילה היהודית ועם בעלי תפקידים בנציגויות אחרות, כדי לקבל מידע ראשוני וחיוני בנושאים כמו מחירי הנדל"ן, סוכנויות תיווך ותנאי העסקה של עמ"ז, המלצות על עורכי דין ועוד. המשרד משגר משלחות נוספות שתפקידן העיקרי הוא לאתר מבנים למשרדי הנציגות ולמגורי ראש הנציגות. במקביל לחיפוש אחר מבנים לשכירות מחפש המשרד לעתים מבנים לרכישה שבהם ישוכנו הנציגות וראש הנציגות דרך קבע, או מגרש לרכישה כדי להקים עליו את מבני הקבע של הנציגות ושל בית ראש הנציגות (ראו בפרק על איתור מבנים למשרדי השגרירות ולבית השגריר). 666 דוח שנתי58ב . .הקמת השגרירויות בזאגרב, בבלגרד ובברטיסלבה .כאמור, על המשרד למנות נציג מקרב עובדיו להכנת התשתית הראשונית להקמת נציגות חדשה. הפעולות שעל הנציג לעשות מפורטות בתקנון. הפעולות העיקריות נוגעות לתחומים אלה: 1 . ענייני כספים- בחירת בנק שבו יופקד הכסף שקיבל למימון פעולותיו הראשונות; רישום ההוצאות עד להפעלת המערכת לניהול חשבונות וניהול תקציב. 2 . מבנים- איתור מבנה המתאים לנציגות מבחינת השטח, המקום והעלויות. 3 . כוח האדם- בדיקת תנאי ההעסקה המקובלים לגבי עובדים מקומיים ובדיקת תנאי השירות כמו השירותים הרפואיים ומערכת החינוך; 4 . הצטיידות - בדיקת האפשרויות לרכישת ציוד משרדי, מכשירי חשמל, רהיטים, כלי רכב וחומרי בניין לצורכי שיפוצים. הביקורת העלתה כי בתקנון לא מצוין שהנציג צריך לפעול לאיתור בית לראש הנציגות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד החוץ, כי הוא יוסיף לפעולות שעל הנציג לעשות על פי התקנון את החיפוש של דירת שרד לראש הנציגות. הביקורת העלתה שהמשרד לא מינה נציג לטיפול בפתיחת כל אחת מהשגרירויות שנבדקו, כנדרש בתקנון. חלק מהפעולות שעל הנציג לבצע נעשו בידי משלחות ששיגר המשרד לזאגרב ולברטיסלבה (ראו להלן) לפרקי זמן קצרים במשך כשנה עד לבואם של השליחים הקבועים למקום. המשלחות לא הצליחו למלא את כל המשימות, ועקב כך, לאחר פתיחת השגרירויות הוטל על קציני המינהלה ביצוען של פעולות רבות בתחומי הכספים, כוח האדם וההצטיידות שלפי התקנון היו אמורות להסתיים לפני תחילת פעילותן. בזאגרב נאלץ השגריר לשהות עם משפחתו בבית מלון זמן ממושך, ובברטיסלבה התמשכה השהייה של משרדי השגרירות בבית מלון (ראו להלן). בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד החוץ כי לפני הקמת השגרירויות בזאגרב ובברטיסלבה שוגר לערים אלה נציג מטעמו, עובד החטיבה למשאבים חומריים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי דוחות סיכום הביקור שכתב העובד הוא עסק בעיקר באיתור מקום מגורים לשגרירויות ולשגרירים, תחום עיסוקו השוטף בחטיבה, ולא בתחומים הרבים שעל הנציג לעסוק בהם על פי התקנון. איתור מבנים למשרדי השגרירות אחת המשימות הראשונות שעל המשרד למלא לאחר קבלת החלטה לפתוח נציגות היא איתור מבנים מתאימים לרכישה או לשכירות עבור משרדי הנציגות ולמגורי ראש הנציגות. באיתור המבנים, בקבלת ההחלטות הנוגעות אליהם ובגיבוש חוזי ההתקשרות מעורבים עובדים רבים בכמה יחידות במשרד, בהן אגף הכספים, האגף המשפטי, החטיבה למשאבים חומריים, חטיבת הביטחון והחטיבה לתקצוב מרכזי. 1. : פעילות השגרירויות בבתי מלון המשרד החל בתהליך איתור מבנים למשרדי שלוש השגרירויות בסמוך למועד ההחלטה להקימן. אולם התהליך התמשך, ולכן פעלו משרדי השגרירות פרק זמן מסוים בבית מלון, כמפורט להלן: משרד החוץ 667 .)(א בשנת 2004 החליט המשרד על פתיח ת שגרירות בזאגרב. משרדי השגרירות החלו לפעול בבית מלון באוגוסט 2005 , במחיר של 2,300 אירו לחודש. כעבור כחודש הודיעו מנהלי בית המלון לשגריר כי אינם מעוניינים להמשיך ולהשכיר חדרים למשרדי השגרירות בשל הקשיים הביטחוניים וחוסר הנוחות הנגרמים לאורחים. (ב) באוגוסט 2006 שכר המשרד חמישה חדרים בבית מלון בבעלות ממשלתית לשימוש זמני של משרדי השגרירות בברטיסלבה, במחיר של 9,000 אירו לחודש. תקופת השכירות נקבעה לכשישה חודשים, מספטמבר 2006 ועד מרס 2007 . בהיעדר מקום קבוע לשגרירות הוארך תוקפו של חוזה השכירות עד מרס 2008 . בגלל פעילות משרדי השגרירות בבית המלון הותקנה בהם מערכת קשר בלתי מסווגת בלבד. כדי לקבל ולשלוח דואר מסווג נסע השגריר בכל שבוע לשגרירות ישראל בווינה, מהלך נסיעה של כשעה, והשתמש באמצעי התקשורת של שגרירות זו. לדברי השגריר, בהיעדר מערכת מסווגת הוא לא היה יכול לפעול בזמן אמת מול הסלובקים בעניינים מדיניים וביטחוניים, והדבר לא אפשר לו לתפקד כראוי. (ג) משרדי השגרירות בבלגרד פעלו חמישה חודשים, מיוני ועד נובמבר 1997 , בבית מלון בעלות של 450 דולר ליום ובסך הכול כ- 67,000 .דולר 2. : דיור קבוע לשגרירות בזאגרב ביוני 2005 אותרה קומה בבניין משרדים שהתאימה לשימוש משרדי השגרירות בזאגרב והמשרד שכר אותה. הכוונה הייתה לעשות במשך שלושה חודשים פעולות להכשרת הקומה לשימוש משרדי השגרירות, ותוכנן שהם ייפעלו בבניין זה כשנתיים עד להקמת מתחם קבוע לשגרירות ולמגורי השגריר. מאחר שבעלי בית המלון ביקשו בספטמבר 2005 לפנות את החדרים שבהם שכנו משרדי השגרירות, נאלצה השגרירות להעביר את משרדיה לקומה שנשכרה אף שעבודות השיפוץ רק החלו. במשך שבעה חודשים פעלה השגרירות במקום בזמן השיפוצים. המשרד הפסיק את החיפוש אחר מבנה קבע לשגרירות, והשכירות בבניין המשרדים הוארכה עד שנת 2009 תמורת כ- 7,100 אירו לחודש. יצוין כי עוד ביוני 2005 , בעת חיפוש המבנה לשגרירות, העריכה החטיבה למשאבים חומריים ש"עקב מיעוט הנכסים הפוטנציאליים בזאגרב והתגברות התעניינותם של חברות זרות ומסחריות במקום המשלמות כמעט כל מחיר מבוקש... כל עיכוב מצידנו אנו עלולים להפסיד את האפשרויות העומדות בפנינו עתה... מצב זה יהווה פגיעה חמורה בתהליכי ההתארגנות של הנציגות ובשלבי הקמתה המתוכננים". 3. : דיור קבוע לשגרירות בבלגרד (א) כבר בפברואר 1996 איתר המשרד מבנה מתאים לשימושם של משרדי השגרירות בבלגרד (להלן - המבנה ה ראשון), ובנובמבר חתם המשרד עם בעל הנכס על זיכרון דברים ולפיו תשכור המדינה את הנכס עבור 4,500 דולר לחודש. בינואר 1997 , כשנה לאחר שהנכס אותר, הודיע המשרד לבעלים כי אינו מעוניין בנכס, וכי זיכרון הדברים מבוטל. המשרד נתן לבעל הנכס פיצוי על ביטול העסקה בסך 5,000 .דולר החטיבה למשאבים חומריים המשיכה לחפש מבנה מתאים למשרדי השגרירות, ובאפריל 1997 חתם המשרד על חוזה עם חברה ממשלתית לשכירת מבנה אחר תמורת 5,300 .דולר לחודש מנובמבר אותה שנה נמצאים משרדי השגרירות במבנה זה. תוקף החוזה הוארך מדי שנה בשנה, ובשנת 2002 הוסכם שהוא יוארך בכל חמש שנים. בפרק הזמן שבו שהו משרדי השגרירות בבית מלון שיפץ המשרד את המבנה ששכר כדי להתאימו לצורכי השגרירות בעלות של כ- 300,000 דולר. משרדי השגרירות הועברו מבית המלון אל המבנה, אף שלדברי השגריר דאז וקצינת המינהלה דאז, המבנה לא היה מוכן, והיה צורך לתקן ליקויים שהתגלו בו. 668 דוח שנתי58ב .מן המתואר לעיל עולה שהמשרד אמנם החל את פעולות איתור המבנה למשרדי השגרירות כשנה וחצי לפני שהשגרירות החלה לפעול, אך הוא נאלץ לשכן את המשרדים בבית מלון למשך כמה חודשים ולשלם על כך עשרות אלפי דולרים. כמו כן, המבנה שנשכר עבור השגרירות אוכלס לפני שהיה מוכן לכך. לא נמצא תיעוד ולא ניתנו הסברים מדוע שנה לאחר איתור המבנה הראשון חזר בו המשרד מהכוונה לשכור אותו, אף שאילו נשכר, סביר להניח שהיו נמנעות הוצאות מיותרות, השגרירות הייתה מתחילה את פעילותה במקומה הקבוע, והיה נחסך מעובדי השגרירות הצורך לפעול בבית מלון במשך חמישה חודשים, ולפעול במבנה השגרירות קודם שתוקנו כל הליקויים שהיו בו. (ב) השגרירה הקודמת החלה את תפקידה בבלגרד בינואר 2003 . זמן קצר לאחר מכן החל בעל הנכס, באישור המשרד, לבצע על חשבונו שיפוצים ניכרים הן בחלק החיצוני של המבנה והן בחלקו הפנימי. השיפוצים הסתיימו בתחילת אוגוסט 2003 , והשגרירות המשיכה לפעול במבנה בזמן השיפוצים. בספטמבר 2005 , כשנתיים לאחר סיום השיפוצים, הודיעה השגרירה למנהל החטיבה למשאבים חומריים כי קיימת "מצוקה בסביבת העבודה" - העמ"ז לענייני כלכלה ישבה במרתף הבניין מרוחקת מחדרה של השגרירה, ולארבעה עובדים הייתה בעיה של חוסר מקום ישיבה או ישיבה בצפיפות רבה. בעל הנכס עשה במבנה שיפוצים כדי להגדיל את שטח השגרירות. השיפוצים החלו בנובמבר 2006 והסתיימו בפברואר 2007 , והשגרירות המשיכה לפעול במבנה בחודשים אלה. בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשגרירות בספטמבר 2007 .נמצא כי השיפוצים פתרו רק חלק מהבעיות שהעלתה השגרירה לפני ביצוע השיפוצים ב- 2003 היה על המשרד לתכנן את המבנה הפנימי של השגרירות עם השגרירה על פי מספר העובדים וצורכי העבודה. אילו נעשה תכנון מראש, היה אפשר לעשות את השינויים במבנה בשלב הש יפוצים הראשון כבר בשנת 2003 . במקום זאת נאלצה השגרירות לפעול שוב חודשים ארוכים בד בבד עם ביצוע עבודות שיפוץ שהפריעו למהלך התקין של פעילותה. 4. : דיור קבוע לשגרירות בברטיסלבה בחודשים ספטמבר 2005 עד יוני 2006 פעל המשרד לאיתור מקום דיור קבוע למשרדי השגרירות בברטיסלבה . בין האפשרויות שנבדקו הייתה רכישת מגרש שעליו תיבנה השגרירות. אולם בינואר 2006 המליצה החטיבה למשאבים חומריים שלא להמשיך בתהליך לרכישת המגרש בגלל ההוצאה הגבוהה הכרוכה ברכישה, משום שתהליך קבלת האישורים הנדרשים ומשך הבנייה ארוכים, ועקב כך לשגרירות לא יהיה מבנה קבע במשך שנתיים. ביוני אותה שנה נמצא מבנה מתאים בשכירות למשרדי הקבע של השגרירות בבניין משרדים שהיה באותה עת בשלבי בנייה. המשרד נשא ונתן על תנאי השכירות, אולם לא חתם על חוזה שכירות בגלל חילוקי דעות עם בעל הנכס על כמה מסעיפיו. יצוין כי כבר במרס 2006 הודיע קצין הביטחון של השגרירות למשרד כי לדעתו "כל תהליך חיפוש אחר הנציגות הקבועה לוקה בחסר, אין שילוב בין המחלקות (ביטחון ונכסים) במשרד". באוגוסט אותה שנה הודיעה חטיבת משאבים חומריים להנהלת המשרד שהיא ממתינה כבר חודשיים לאישור מגורי הקבע למשרדי השגרירות בידי חטיבת הביטחון במשרד. היעדר תיאום בין שתי היחידות בכל הנוגע לבחירת מבנה מתאים לנציגות, והשתהות חטיבת הביטחון בנוגע לאישור המבנה, תרמו להתמשכות המשא ומתן. בדצמבר 2006 , כשהמשא ומתן כבר היה בשלבים מתקדמים, הודיע בעל הנכס שהוא נסוג מהצעתו, בטענה שהוא נתקל בקשיים להשכיר את החדרים האחרים במבנה, משום ששוכרים משרד החוץ 669 . פוטנציאליים חוששים שאמצעי הביטחון שתנקוט השגרירות יפריעו לפעילותם. למרות הניסיונות של כמה אישים, חלקם בדרג המדיני הבכיר של סלובקיה, לשכנעו להשכיר שטח לשגרירות, הוא הודיע בפברואר 2007 .שהחליט שלא לעשות כן בעקבות זאת החל קצין המינהלה לחפש מבנה אחר שיתאים לצורכי השגרירות. בפברואר 2007 הוא דיווח לחטיבה למשאבים חומריים על כמה חלופות: שלוש הצעות לשכירת מבנים צמודי קרקע ושתי הצעות לשכירת שטח בבניין משרדים. על פי חוות דעתו, שתי החלופות העדיפות היו אחד מהמבנים צמודי הקרקע או חצי קומה במבנה משרדים שחטיבת הביטחון במשרד פסלה בעבר. בסופו של דבר החליט המשרד לשכור את חצי הקומה בבניין המשרדים, לאחר שחטיבת הביטחון השתכנעה כי ניתן להתגבר על הבעיה הביטחונית שמנעה את האישור קודם לכן. ביוני 2007 נחתם חוזה שכירות עם בעלי הנכס למש ך עשר שנים תמורת שכר דירה בסך 7,150 אירו לחודש, הכולל תשלום הוצאות תחזוקה. בסוף אוגוסט הוחל בעבודת השיפוץ וההתאמה לשגרירות, ובנובמבר אותה שנה עברו משרדי השגרירות אל דיור הקבע. מן המתואר לעיל עולה שהמשרד בזבז זמן רב בניסיון לשכנע את בעלי הנכס שאותר ביוני 2006 להשכיר שטח למשרדי השגרירות ובניסיונות רבים לאתר מבנה מתאים אחר. בעקבות זאת, השהייה בבית המלון התארכה מחצי שנה לכ-16 .חודשים, אף שכאמור המקום לא התאים לתפקוד השוטף של השגרירות איתור מבנה למגורי השגריר דירת השרד של השגריר משמשת הן מקום מגורים לשגריר ולמ שפחתו והן מקום אירוח רשמי. משרד מבקר המדינה בדק את פעולות משרד החוץ לאיתור מקום מגורים לשגרירים הנוכחיים בשלוש השגרירויות והעלה, כי לשגריר בברטיסלבה הכין המשרד דירה עוד לפני שהחל את שירותו במקום; השגריר בבלגרד התגורר בדירה ששימשה את השגרירים הקודמים; השגרי ר בזאגרב ומשפחתו נאלצו לשהות חודשים מספר בבית מלון עד שעברו למגורי הקבע. להלן הממצאים שהועלו בבדיקת הטיפול של המשרד במגורי השגרירים בזאגרב ובבלגרד: 1. (א) השגרירבזאגרב מונה לתפקידו בפברואר 2005 . במאי אותה שנה טרם נמצא מבנה מתאים למגוריו, והוא הודיע שלא יצא לזאגרב לפני שיימצא מקום מגורים מתאים לו ולמשפחתו. ביולי 2005 איתר צוות של המשרד בית בשכירות לשגריר שעמד בדרישות הביטחון של המשרד. הצוות סיכם את תנאי השכירות עם בעל הבית בטיוטת חוזה: מחיר השכירות נקבע על 3,300 אירו לחודש, מחיר שעליו אמר עובד החטיבה למש אבים חומריים כי הוא הוגן מאוד; תקופת השכירות נקבעה לשנתיים החל מספטמבר 2005 . סוכמו גם השיפוצים שיהיה על כל אחד מהצדדים לבצע במבנה עד לבוא השגריר ומשפחתו כדי שיוכלו להיכנס אליו ללא עיכובים. אף שהחוזה טרם נחתם, החל המשרד בתחילת אוגוסט לטפל בשינויים הדרושים בבית השגריר. ערב צאת השגריר לשליחות בזאגרב, בסוף אוגוסט, התברר כי בעל הבית החליט שלא לבצע את העסקה. רק כשבוע לאחר שהגיעו השגריר ומשפחתו לעיר הודיעה קצינת המינהלה לחשב המשרד על ביטול העסקה. להערכתה העסקה בוטלה מפני שבעל הבית "גילה" שסכום דמי השכירות שביקש נמוך יחסית למקובל בשוק והשכיר אותו לאחר במחיר גבוה יותר. 670 דוח שנתי58ב .לא נמצא שהמשרד ניהל משא ומתן עם בעל הבית על סכום דמי השכירות, לאחר שהודיע על כוונתו לבטל את העסקה. ייתכן שאילו עשה זאת המשרד, הוא אמנם היה משלם דמי שכירות גבוהים יותר, כמקובל בשוק הנדל"ן, אך היה חוסך הוצאות ניכרות בעיקר על אכסון השגריר ומשפחתו בבית מלון יותר מחמישה חודשים (ראו להלן). זאת ועוד, המשרד ידע כבר בתחילת המשא ומתן עם בעל הנכס שדמי השכירות נמוכים, ולכן היה עליו למהר ולחתום על חוזה השכירות, כדי להקטין את הסיכויים שבעל הבית יתחרט ויבטל את העסקה. (ב) המשרד הטיל על קצינת המינהלה לחפש מבנה אחר לבית השגריר, אולם קצין הביטחון והשגריר מסרו למשרד מבקר המדינה כי בפועל החיפוש נעשה על ידם. קצינת המינהלה מסרה למשרד מבקר המדינה שההוראות שקיבלה מהחטיבה למשאבים חומריים לא עלו בקנה אחד עם אלה שקיבל קצין הביטחון של השגרירות מחטיבת הביטחון במשרד, והדבר הקשה עליה את עבודת האיתור. באמצע נובמבר 2005 הודיעה קצינת המינהלה לחטיבה למשאבים חומריים כי נמצא בית "מתאים מבחינה ייצוגית וגם תקציבית". הבית היה מוכר לחטיבה משום שנבדק בשלבי האיתור הקודמים. בדצמבר נחתם החוזה לשכ ירתו במחיר של 6,000 אירו לחודש לשלוש שנים, עד סוף 2008 , והשגריר עבר להתגורר בבית בתחילת פברואר 2006. )(ג הביקורת העלתה שעקב ביטול העסקה נאלצו השגריר ומשפחתו להתגורר בבית מלון יותר מחמישה חודשים. עלות שהייתם בבית המלון הסתכמה בכ- 51,000 אירו, והייתה גבוהה בכ- 3,000 אירו לחודש מדמי השכירות של הבית שאותר עבורו. עוד הועלה כי עבור חודש ינואר 2006 שילם המשרד תשלום כפול עבור מגורי השגריר: דמי שכירות בסך 6,000 אירו ועוד תשלום לבית המלון עד מועד המעבר לביתו בסך כ- 11,000 .אירו לדעת משרד מבקר המדינה, השהייה של השליחים ושל משרדי השגרירות בבתי מלון במשך חודשים גורמת להוצאות כספיות מיותרות, אינה יאה לנציגות רשמית של המדינה ואף פוגמת במהלך התקין של פעילותה. על המשרד להיערך בעוד מועד כדי שהשליחים ומשרדי השגרירויות ישוכנו מיד עם בואם במגורי קבע5 . )(ד רהיטים וציוד לבית השגריר: משיחות עם השגריר עולה כי גם בעת שמשפחתו עברה להתגורר בבית הוא עדיין לא היה מוכן למגורים. בין היתר, הבית לא היה נקי, חסרו מקומות לאחסון הבגדים וכלי האוכל הרשמיים, והמזוזות לבית הגיעו רק כעבור חודשיים. הריהוט של בית השגריר הסתיים רק בדצמבר 2006. יש לציין שמתוקף תפקידה ביקרה קצינת המינהלה בבית השגריר עוד לפני שמשפחתו החלה להתגורר בו במטרה לבחון אם הבית מוכן למגורים. לא ברור אפוא מדוע אישרה את כניסת משפחת השגריר לבית אף על פי שהבית לא היה נקי ולא היו בו כל הפריטים הנחוצים לחיי היומיום הפרטיים והרשמיים. 2. משנת 1997 שוכר המשרד דירת שלושה חדרים לשימוש השגרירבבלגרד בעבור כ- 3,340 דולר לחודש. הדירה קטנה יחסית ושטח האירוח בה מצומצם. חוזה השכירות שלה הוארך בכל שנה, ומשנת 2004 הוא נחתם לתקופה של חמש שנים עם אפשרות לסיום ההתקשרות לפני תום תקופת החוזה. .__________________ .5 'ראו את הפרק "הטיפול בנכסים בחו"ל, רכישות וניהול מצאי", עמ647. משרד החוץ 671 .השגרירות והחטיבה למשאבים חומריים חיפשו מאז שנת 1997 מבנה מתאים לרכישה עבור מגורי השגריר. בדצמבר 2001 הודיעה החטיבה לקצין המינהלה דאז שלאחר שנבחנו כל אפשרויות הרכישה שהציעה השגרירות, הוחלט כי אין אפשרות מבחינה תקציבית להתחיל בפרויקט בינוי, ולכן יש לחפש בשכירות דירה גדולה יותר וחדשה שיידרשו בה שיפוצים מזעריים לשם התאמתה למגורי השגריר. יצוין כי השגריר שכיהן עד 2003 דן עם המשרד בהחלפת הדירה במשך כשנתיים וחצי, אך הדבר לא נעשה. בשנת 2003 , בזמן כהונת השגרירה דאז, הורחב שטח האירוח במקצת על חשבון חדרי המגורים וחודש המטבח על ידי בעל הנכס ועל חשבונו. כיוון שלאחר ההרחבה עדיין היה שטח הדירה, ובייחוד השטח המיועד לאירוח, קטן מן הנדרש, הציע קצין המינהלה דאז בספטמבר 2004 , לפני שהחוזה חודש לחמש שנים נוספות, לחפש דירה מתאימה יותר. כאמור, כבר ב- 2001 ,הכיר המשרד בצורך להחליף את דירת השגריר ולמרות זאת הוא לא אישר את הצעת קצין המינהלה, ובמועד הביקורת, בספטמבר 2007 , .עדיין התגוררה משפחת השגריר באותה דירה יש לציין שתנאי המגורים של השגריר הנוכחי קשים יותר, כיוון שהוא מתגורר בדירה עם רעייתו ובנו, ואילו השגרירים הקודמים גרו בה בגפם או עם בני זוג ללא ילדים. עוד יצוין שדמי השכירות עבור בתים בבלגרד האמירו בשנים האחרונות. קצינת המינהלה הגישה לחטיבה למשאבים חומריים כמה הצעות לשכירת דירות, שאישרו השגריר וקצין הביטחון, אולם המשרד דחה אותן, בעיקר בגלל דמי השכירות הגבוהים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד החוץ כי נמצא בית מתאים למשפחת השגריר, הוא נשכר תמורת 4,300 אירו לחודש, והמשפחה תוכל לעבור להתגורר בו בפברואר 2008 . שיגור צוותים מהארץ כאמור, כאשר המשרד מחליט להקים נציגות חדשה הוא משגר צוותים למדינה שבה היא תוקם כדי לבחון את השוק המקומי מבחינת מחירי הנד ל"ן, לאתר מבנים לשכירה או לרכישה ולעתים גם לאתר מגרש לרכישה עבור בניית משרדי הנציגות ובית ראש הנציגות. כאשר הצוותים אינם מצליחים לאתר מקומות מתאימים למשרדי הנציגות ולדירות השרד לפני בוא השליחים הקבועים למקום השירות, המשרד משגר צוותים נוספים לאחר בוא השליחים כדי שישלימו את המשימות, בשיתוף קצין המינהלה, קצין הביטחון והשגריר. המשרד גם משגר עובדים להכוונה של קציני המינהלה, ולעתים גם כדי לנסות לסייע בפתרון בעיות מיוחדות. הבדיקה העלתה כי במשך כשנה וחצי, מאוקטובר 2004 ועד מרס 2006 , ביקרו בזאגרב 13 צוותים של עובדי מטה במשרד, ובסך הכול 35 עובדים, ובמשך כשנה וחצי, מספטמבר 2005 ועד מרס 2007 , ביקרו בברטיסלבה שמונה צוותים, ובסך הכול 20 עובדים, כדי לטפל בעניינים הנוגעים לאיתור מבנים עבור השגרירויות ועבור מגורי השגרירים ובהכנתם לאכלוס. מקצת העובדים ביקרו בערים אלה יותר מפעם אחת. למרות מספר העובדים הגדול שנשלחו ומספר הביקורים הגדול שנעשו בתוך פרק זמן קצר, בסופו של דבר התקשה המשרד לשכור בית מתאים למגורי השגריר ולא רכש מגרש במחיר זול בזאגרב, ולא הצליח לשכור חדרים למשרדי השגרירות בברטיסלבה לפני בוא השליחים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר משרד החוץ כי הקמתה של נציגות חדשה כרוכה בעבודת שטח מאומצת, ביצירת מארג קשרים ובהבנת התנאים השוררים במדינת היעד, במשך 672 דוח שנתי58ב .זמן קצר ובלי כל תשתית במקום. לשם כך נדרש ביצוע סקר מקיף לאיתור מבנים מן ההיבטים הפונקציונלי, ההנדסי, הביטחוני, הכלכלי, התקציב י וכד'. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולות איתור מבנים והכנת תשתית מתאימה צריך שייעשו בשלב מוקדם ככל האפשר לפני בוא השליחים, על ידי הנציג, כפי שנדרש בתקנון. פעולות הכנה והיערכות מרביות לפני בוא השליחים עשויות להביא לפתיחה מוצלחת של הנציגות בפרק זמן קצר יחסית, ב לי שיהיה צורך במגורי השליחים ובשיכון משרדי הנציגות בבתי מלון. כדי שהביקורים של המשלחות יהיו תכליתיים ויביאו לתוצאות ממשיות, יש מקום לקבוע באילו נסיבות ובאיזה שלב משלבי הקמתה של נציגות ישוגרו עובדים מהמשרד. יתר על כן, אם הנציג אינו יכול למלא את כל המשימות ה כרוכות בהקמת נציגות ויש צורך לשגר עובדים נוספים, מן הראוי שהדבר יוסדר בתקנון ותהיה הגדרה ברורה של בעלי התפקידים שיש לשגר ושל המשימות המוטלות עליהם. .תפקוד השגרירויות .תכנית עבודה שנתית כבר שנים רבות נהוג במשרד שכל נציגות מכינה לקראת כל שנה תכנית עבודה שנתית. תכנית העבודה מאפשרת העברת מידע ותיאום בין המשרד ובין הנציגויות, והכנתה היא נדבך בהכנת התקציב של הנציגות ושל האגף במשרד האחראי לה. בין היתר יש לקבוע בתכנית העבודה יעדים ולפרט בה את הפעולות המתוכננות לקידום הקשרים והאינטרסים של ישראל בחו"ל בעניינים מדיניי ם, כלכליים, תרבותיים, תקשורתיים וכד'. החל משנת 2006 על הנציגויות לציין בתכניות העבודה גם את אומדני ההוצאות הצפויות. לעתים הנציגויות גם מדווחות למשרד על ביצוע המשימות ועל השגת היעדים שפורטו בתכניות. אין בתקנון הנחיות הנוגעות לתכניות העבודה השנתיות, ובכלל זה הנחיות בדבר מתכונת התכניות, מידת הפירוט הנדרשת בהן ובדיקת ביצוען. הנהלת המשרד מוציאה הנחיות בעניין זה מפעם לפעם. למשל, לקראת שנת 2006 הוציא סמנכ"ל האגף למרכז אירופה ולאירו-אסיה הנחיות בעניין תכנית העבודה השנתית לנציגויות שבתחום אחריותו. הוא הודיע לנציגויות אלה כי התכניות שהן מכינות שונות זו מזו במידת הפירוט, במבנה ובהתייחסות להיבט התקציבי, ולכן קבע האגף מתכונת להכנת תכנית העבודה השנתית, ולפיה יש לציין בתכנית כל פעולה ואומדן של ההוצאה בגינה. הסמנכ"ל הורה לנציגויות להכין את התכנית במתכונת האמורה ולציין בה גם את היעדים שיש להשיג ואת סדרי העדיפויות של הפעולות המתוכננות. בנובמבר 2006 הודיע סמנכ"ל תיאום במשרד לכל ראשי הנציגויות כי המנכ"ל הורה לפרט בתכנית העבודה לשנת 2007 את נסיעות העבודה המתוכננות של העובדים בנציגות. הם התבקשו למלא "טופס משימות" שבו יצוינו מטרתה של כל נסיעה, תכנית מפורטת של המפגשים, מספר המשתתפים בנסיעה וכד'. משרד מבקר המדינה בדק את תכניות העבודה לשנת 2007 שהכינו שלוש השגרירויות ומצא כי הן הוכנו במתכונת שנקבעה באגף, אולם בתכניות של השגרירויות בזאגרב ובבלגרד לא צוינו היעדים שהציבו וסדר העדיפויות של הפעילויות המתוכננות. רק בתכנית העבודה של השגרירות בזאגרב צוינו המקומות שאליהם ייסע השגריר ברחבי קרואטיה, אך לא המקומות שאליהם ייסעו עובדים אחרים בשגרירות, ולא פורטו מטרות הנסיעה של השגריר כנדרש משרד החוץ 673 .בהנחיית המנכ"ל. בתכניות של שתי השגרירויות האחרות שנבדקו לא הייתה כלל התייחסות להוראת המנכ"ל בעניין זה. בתכנית העבודה של השגרירות בזאגרב לא צוינו המשימות המדיניות, אלא רק שלושה ביקורים של שרים קרואטים בישראל. לעומת זאת, מספר המשימות הגדול ביותר היה בתחום התרבות. בתחום הכלכלי נרשמה משימה אחת בלבד, אף שהשגריר אמר למשר ד מבקר המדינה כי הוא סבר שהתחום הכלכלי יהיה "נושא הדגל" בקשרים בין ישראל לקרואטיה, ושתחום זה היה "אחד המניעים העיקריים בהקמת הנציגות". לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום שהשגריר ייתן לעניינים כלכליים ביטוי רב יותר בתכנית העבודה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הוד יע משרד החוץ כי הנחה את הנציגויות לציין בתכנית העבודה לשנת 2008 נתונים כמותיים ותקציביים ומועדים לביצוע המשימות, כתנאי לאישור התכנית ולהקצאת תקציבים. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שיחידות שונות במשרד יוציאו הנחיות מפעם לפעם, על המשרד לקבוע הנחיות ברורות להכנת תכנית עבודה שנתית ולדיווח על ביצועה, שיחולו על כל הנציגויות, ולהקפיד על ביצוען. דוח סיום שירות בחו"ל לפי התקנון, על ראשי נציגויות ועל נציגים מדיניים בנציגויות להכין "דוח סיום שירות" לקראת סיום שירותם בחו"ל. התקנון גם מפרט את הנושאים שהדוח צריך לכלול, בהם נושאים בתחומים המדיני, הכלכלי והתקשורתי וקהילת היהודים במקום. האחריות למילוי חובה זו בידי השליחים עם סיום כהונתם מוטלת, על פי התקנון, על חטיבת התיאום. נמצא כי השגרירה הלא תושבת לסלובקיה ולקרואטיה והמזכירה המדינית בשגרירות בווינה, שהיו אחראיות לקשרים עם מדינות אלה לפני הקמת השגרירויות, לא הכינו דוח סיום שירות כנדרש בתקנון. לדעת משרד מבקר המדינה, היה חשוב במיוחד שהמשרד יעמוד על כך שבעלות התפקיד האמורות יכינו את דוחות סיום השירות, משום ששגרירות חדשה זקוקה במיוחד למידע מוקדם ולסיוע ביצירת הקשרים הראשונים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד כי המפקח הכללי במשרד (להלן - המפכ"ל) הפיץ באוקטובר 2007 לכל הנציגויות תזכורת בדבר החובה המוטלת על שליח המסיים את תפקידו בחו"ל להכין דוח סיום שירות. יחסי העבודה בשגרירות בזאגרב התקנון דן במעמדו של ראש נציגות, באחריות ו, בתפקידיו ובתחומי פעילותו. לפי התקנון, "מיצוי יעיל ובר תוצאות של ראש הנציגות הינו פונקציה של עבודת צוות הנציגות על כל תחומיו, ותפקידו של ראש הנציגות הוא לנצח על עבודת הצוות... הכושר והמסירות של אנשי משרד החוץ הם המרכיבים העיקריים של יכולת ראש הנציגות להש חשוב ]לכן[ ...יג את יעדיו לטפח את אנשי סגל הנציגות ולתרום להרגשתם הטובה". עוד קובע התקנון כי ענייני מינהלה 674 דוח שנתי58ב .וכספים "אינם מופקעים מתחום אחריותו הכוללת של ראש הנציגות... ראש הנציגות ביחד עם קצין המינהלה אחראים לשמירת המסגרת התקציבית של הנציגות". 1. כבר בחודשי הפעילות הראשונים של השגרירות נוצרה מתיחות בין השגריר לבין קצינת המינהלה, והדבר גרם לחוסר שיתוף פעולה ביניהם בכל הנוגע להכנת המבנים למשרדי השגרירות ולמגורי השגריר ולפעילות השוטפת. בזמן מעבר משפחת השגריר לבית השגריר הידרדרו יחסי העבודה ביניהם עד לנתק מוחלט כמעט, והדבר התבטא בחוסר תיאום בעבודה היומיומית. לדוגמה, כל אחד מהם התכתב עם המשרד בנושאים הנוגעים לשגרירות בלי לשתף את האחר. 2. ישיבות של הסגל בנציגות, לתיאום פעולות, תדרוך והעברת מידע אמורות להיות חלק מהעבודה השוטפת של כל נציגות. לפי התקנון "יש לקיים בנצ יגויות ישיבות סגל קבועות בראשות ראש הנציגות... במועדים שייקבעו על ידי ראש הנציגות בהתאם לצורכי העבודה ולתנאיה ולפחות פעם בשבוע. יירשם פרוטוקול הישיבה והוא יופץ בין המשתתפים, ולפי שיקול דעתו של ראש הנציגות, גם למחלקות הנוגעות בדבר בארץ". הבדיקה העלתה שבחודשים הראשונים שלאחר כניסתו לתפקיד קיים השגריר כמה ישיבות עם קצינת המינהלה וקצין הביטחון, אולם פרוטוקול נרשם מישיבה אחת בלבד, שהתקיימה במאי 2006. מאותה ישיבה ועד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2007 , לא דיברו השגריר וקצינת המינהלה זה עם זה, אף על פי שתפקידם מחייב עבודה משותפת וסיוע הדדי. במקום זה הם הסתייעו בעובדים המקומיים בשגרירות ששימשו מתווכים ביניהם או שהם תקשרו בהתכתבות. בעקבות התערערות היחסים האישיים ויחסי העבודה בין השליחים, לא קיים השגריר כלל ישיבות נוספות. נוסף על המתיחות בין קצינת המינהלה לשגריר, היו יחסי עבודה מעורערים ונתק בינה לבין עובדים אחרים בשגרירות (מזכירת השגריר, קצין הביטחון דאז ורעייתו, שעבדה כמנהלת חשבונות והייתה כפופה לקצינת המינהלה) כבר חודשים אחדים לאחר בואם לזאגרב. 3. המשרד ידע על מערכת היחסים העכורה בשגרירות ושלח אליה כמה בעלי תפקידים על מנת לעמוד על הבעיות ולמצוא את הדרך לפתרונן. (א) בפברואר 2006 הגיע קצין המינהלה האזורי דאז של אסיה, אפריקה והפריפריה לשגרירות להנחות את קצינת המינהלה ולסייע לה בענייני השגרירות שבתחום אחריותה. בדוח סיכום הביקור פירט קצין המינהלה האזורי ליקויים רבים בתחומים המינהליים והכספיים שבאחריותה, אך שיבח אותה על עבודתה עם הספקים. בדוח הכתוב לא נאמר דבר על מערכת היחסים העכורה ששררה באותה עת בשגרירות, אך קצין המינהלה האזורי דיווח על כך בעל פה לסמנכ"ל מרכז אירופה ואירו-אסיה דאז. (ב) באותו חודש ביקרו בשגרירות מנכ"ל המשרד דאז מר רון פרושאור וסמנכ"ל מרכז אירופה ואירו -אסיה. באפריל 2006 כתב הסמנכ"ל למנכ"ל הנוכחי: "לדאבוני, ועל רקע בקרואטיה, אני ]קצין המינהלה האזורי[ הדיווחים השונים המגיעים מזאגרב, ביקורנו וביקור מתרשם שהמצב בתוך השגרירות החדשה הזו בכי רע. ההשמצות ההדדיות בין ה שגריר לקצינת המינהלה והטענות ההדדיות פוגעות בצורה קשה בתפקוד הנציגות". הסמנכ"ל הוסיף כי "עברנו את נקודת האל - ]קצינת המינהלה [ חזור", ומסקנתו הייתה: "אין מנוס מהעברת לנציגות אחרת, אף... שאין לראות במסקנתי זו בהכרח הטלת האשמה רק בה". הסמנכ"ל הציע כי המפכ"ל או מנהל מחלקת עובדי חו"ל יבקר בזאגרב, "ובעקבות דוח הביקור יוחלט סופית על הצעד הבא". (ג) במאי 2006 )ביקרו המפכ"ל דאז ומנהל מבדק פנים (מר נחום אברהמיבזאגרב "כדי לטפל במערכת היחסים" בין השגריר לבין קצינת המינהלה. מסקנתם שהובאה בדוח שמסרו משרד החוץ 675 .למנכ"ל הייתה ש"המצב בשג רירות קשה לכל המעורבים", אולם "לא מצאנו שתפקוד השגרירות נפגע בצורה משמעותית כתוצאה ממערכת היחסים הקיימת". לדעתם, "יהיה לא לשרת במדינה ]קצינת המינהלה [ ...הוגן, לא מקצועי... אם נחליט עכשיו... על העברת אחרת". הם סברו כי "יש סיכוי להשגת מצב של תפקוד סביר" של השגרירות כשכל צד יעשה מאמץ בכיוון זה. הדבר ינוסה כמה חודשים תוך מעקב צמוד של המפכ"ל ושל מנהל מבדק פנים. יצוין כי בדוח הובאו גרסותיהם של רוב העובדים בשגרירות כפי שעלו משיחות עמם, אך לא הובאה גרסתם של קצין הביטחון ורעייתו, אף על פי שהמפכ"ל ומנהל מבדק פנים שוחחו אתם, והם העלו טענות רבות וקשות על קצינת המינהלה. (ד) במאי 2007 , שנה לאחר הביקור האמור, בחנה מחלקת מבדק פנים פעם נוספת את מערכת היחסים בשגרירות, ועובד המחלקה ביקר בשגרירות. בדוח סיכום הביקור שהגיש למנכ"ל המשרד הוא ציין כי שנתיים לאחר הקמת השגרירות הוא מצא "מערכת יחסים שקשה להשלים עימה" בין השגריר לקצינת המינהלה ובינה לבין קצין הביטחון. לדעתו, לשלושתם "חלק גדול במצב הבלתי אפשרי שנוצר בשגרירות", והוא ציין כי "מערכת היחסים הידרדרה מאוד", ומאז הביקור הקודם של עובדי המחלקה "המצב רק הוחרף". העובד הדגיש "כי קשה להשלים עם המצב" והציע לשלוח לזאגרב גורם שיוסמך לקבוע לוח זמנים ברור "להשתפרות או לקבלת החלטה שיש בה היבטים חריפים יותר". עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2007 , לא פעל המשרד לפי המלצה זו ואף לא נקט פעולה ממשית לפתרון הבעיות ביחסי העבודה בשגרירות. מהמתואר לעיל עולה כי עקב היחסים העכורים שנוצרו בשגרירות בזאגרב שיגר המשרד לשגרירות עובדים מן הארץ לבחינת המצב, אך לא צייד אותם בהנחיות או בסמכויות לפעולות לשינוי המצב. הדיווחים שמסרו בעקבות ביקוריהם בשגרירות ציירו תמונה עגומה של מערכת יחסי העבודה בשגרירות, אך המשרד שהיה מודע לבעיה לא הביא לפתרונה במשך כשנה וחצי, הסתפק במעקב ולא נקט צעדים ממשיים. כבר בדוח קודם6 העיר מבקר המדינה על כך שבתנאים המיוחדים שבהם פועלים השליחים, יש משנה חשיבות לקשרים תקינים ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד החוץ להביא בחשבון את התקלות שעלולות להיגרם מהשארת המצב על כנו, להיות נחרץ יותר בטיפולו במערכת יחסי העבודה הגרועים ששררו בשגרירות ולנקוט כל צעד אפשרי לשינוי המצב. .פעילות לקידום העסקים הישראליים בבלגרד .בדוח סיום התפקיד מאוגוסט 2007 הדגישה השגרירה הקודמת כי היעד המרכזי של פעילותה היה פיתוח קשרי הכלכלה בין ישראל לבין סרביה. לשם כך, בין היתר, היא ייסדה בנובמבר 2003 פורום של אנשי עסקים ישראלים, נציגים מקומיים של חברות ישראליות ונציגי חברות סרביות שיש להן קשרים עסקיים עם ישראל (להלן - הפורום). הפורום קיים מפגשים שנועדו להביא את הפעילות הכלכלית הישראלית לידיעת השוק המקומי, לחזק את מעמדו של הלובי הכלכלי הישראלי בסרביה, ליצור קשרים בין נציגי החברות השונות ולאפשר להם לדון באופן בלתי אמצעי בנושאים כלכליים עם בכירי הכלכלה הסרבית. מקרב כ-80 החברות הישראליות הפועלות בסרביה, כמחצית רשומות כחברות בפורום. .__________________ .6 דוח מבקר המדינה על היבטים בפעילות משרד החוץ (יוני 2006 ), בפרק העוסק בשגרירות ישראל בקנדה, עמ' 49. 676 דוח שנתי58ב .הפורום קיים עשרה מפגשים בשנת 2006 ,, אולם בשנה שלאחריה הצטמצמה פעילותו מאוד ומינואר ועד אוגוסט 2007 ., המועד שבו התחלפו השגרירים, התקיימו שלושה מפגשים בלבד בדיקת סיכומי המפגשים שהתקיימו בחודשים ינואר 2006 עד יוני 2007 העלתה כי מספר המשתתפים הממוצע במפגש היה 20 , להוציא השתתפות חריגה של 51 משתתפים באחד מהמפגשים. במפגשים היו מיוצגות רק תשע חברות ישראליות בממוצע (כ -23% מכלל החברות בפורום), ובדרך כלל השתתפו בו נציגי אותן חברות. השגריר הנוכחי מסר למשרד מבקר המדינה שיש בין המשתתפים בפורום הסבורים כי לאחר כארבע שנים של פעילות הוא מיצה את הפוטנציאל הגלום בו, והדבר בא לידי ביטוי גם במספר המשתתפים המצומצם במפגשי הפורום. לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת הפורום היא פעולה חיובית, אולם לאחר כארבע שנים של פעילות משותפת לפורום ולשגרירות באותה מתכונת, רצוי שהשגרירות והמשרד יבחנו את מתכונת פעילותו וישקלו באילו דרכים אפשר לשפר ולהרחיב את שיתוף הפעולה בין אנשי העסקים לבין השגרירות לקידום ענייניה הכלכליים של ישראל. מסיבת פרדה לשגרירה בבלגרד על פי התקנון נציגות בחו"ל אינה רשאית להקים קרנות ולקבל תרומות מגורם חיצוני למימון כל פעולה שהיא. על אף זאת התקנון מאפשר לנציגות לעודד גוף חיצוני לתת חסות ולממן אירועי הסברה ותרבות מיוחדים שלהם נדרש מימון חריג בתנאים ובמגבלות המפורטים בתקנון. לכל פעולת חסות וקבלת תרומות יש לקבל מראש אישור מאגף הכספים, מאגף התקשורת ומאגף קשרי תרבות. יוצא אפוא שאין בתקנון היתר לקבל תרומות מגורמים חיצוניים למימון אירועים שאינם אירועי הסברה ותרבות. שליחים של המשרד בחו"ל, ובייחוד ראשי נציגויות, יוצרים קשרים עם אישים בעלי השפעה במקום השירות ונוהגים לעשות מסיבת פרדה עם סיום כהונתם. ביולי 2007 התקיימה מסיבת קוקטיל לפרדה מהשגרירה הקודמת לקראת סיום תפקידה בבלגרד. במסיבה השתתפו כ -200 איש, בהם אישים ממוסדות השלטון הסרביים ומשגרירויות בבלגרד וחברים בפורום. המסיבה אורגנה בידי השגרירה, והיא אף קבעה את רשימת המוזמנים. אף שאין מדובר באירוע הסברה או תרבות התקיימה המסיבה תחת חסותם של שלושה חברים בפורום - שני ישראלים בעלי חברות הפועלות בסרביה ואשת עסקים סרבית המייצגת חברות היי-טק ישראליות בסרביה. למשרד מבקר המדינה נמסר כי כל אחד משלושת החברים האלה, שיש להם עניין בקשרים טובים עם השגרירות ועם אישים מקומיים כדי לקדם את עניינם, תרם 1,000 אירו למימון האירוע, ובסך הכול הם תרמו 3,000 אירו. מתקציב השגרירות הוצאו כ -100 דולר בלבד עבור בולים למשלוח ההזמנות. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון ששגרירים נוהגים להיפרד מאישים ומבעלי תפקידים במקום שירותם עם סיום תפקידם, כל אחד על פי דרכו, מן הראוי שהמשרד יבחן עניין זה ויחליט אם מימון מסיבת הפרדה ייעשה מתקציבו בלבד או מותר לגייס תרומות לשם כך, ואם כן, ממי ומה הסכום המרבי שמותר לגייס. על המשרד להסדיר זאת בהנחיות מפורטות. משרד החוץ 677 .מתנות לעובד ציבור כלל יסוד הוא שעובד ציבור פועל בתור נאמן של הציבור. בעניין זה קבע בג"ץ: " עובדי הציבור, משלהם אין להם ולא כלום. כל שיש להם, למען הציבור יש להם" 7 . מעיקרון זה נובע, בין השאר, האיסור על עובדי ציבור לקבל טובות הנאה ממי שבא עמם במגע במסגרת תפקידם. חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1979 (להלן- חוק המתנות), קובע כי אם ניתנה מתנה8 לעובדציבור באשר הוא עובד ציבור 9 עליו לסרב לקבלה, ואם לא סירב לקבלה ולא החזירה לנותנה לאלתר, תקום המתנה לקניי ן המדינה. עובד הציבור חייב להודיע על קבלת מתנה במועד ובדרך שנקבעו בתקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1980 (להלן- התקנות). עוד קובע חוק המתנות כי הפרה ביודעין של חובת ההודעה על קבלת מתנה דינה קנס. בתקנות גם נקבע כי לא תוקנה מתנה למקבלה אם יש בהקנייתה משום חשש לפגיעה בטוהר המידות. עוד נקבע בהן שבכל משרד ממשלתי תמונה ועדה לטיפול במתנות (להלן - ועדת מתנות) ומצוין הרכב הוועדה; עובד ציבור חייב להודיע לוועדה על מתנה שקיבל ולהפקיד אותה בידיה, והוועדה תרשום הודעות ומתנות שקיבלה. האיסור על עובד ציבור לקבל מתנות במסגרת תפקידו עוגן גם בתקשי"ר. נקבע בו, בין היתר, כי "מתנה קטנת ערך" היא "מתנה שאינה עולה בערכה בשקלים על שווה ערך ל-300 ,ש"ח למעט מתנה הניתנת בכסף". עובד ציבור חייב לדווח לוועדת המתנות במשרדו על כל מתנה, אף אם לדעתו היא קטנת ערך. הוועדה רשאית לבקש ממקבל המתנה ראיות לשווייה, ואם הוכח לה שהמתנה אכן קטנת ערך וסבירה ושאין בנתינתה טובת הנאה אסורה, עליה להורות על הקניית המתנה למקבלה 10. בתקנון מצוין כי בתקשי"ר מובאי ם כל ההוראות והאיסורים בדבר קבלת טובת הנאה לרבות מתנה, וכי בתקנון מובאים מקצת הדברים העיקריים שבתקשי"ר. הבדיקה העלתה כי המשרד לא פעל לפי ההוראות המחייבות ולא מינה ועדת מתנות. במקום מינוי ועדת מתנות קבע המשרד בתקנון כי יש להודיע בכתב למנהל מחלקת המשק ולמנהל מחלקת מבדק פנים במשרד על קבלת מתנה שאינה מסווגת בין המתנות המותרות, המפורטות בתקנון, בתוך 15 ימים ממועד קבלתה. על מנהל מחלקת המשק לנהל רישום של כל המתנות שניתנו ולהעביר את הפרטים לאפוטרופוס הכללי11 . נמסר למשרד מבקר המדינה כי השגרירה הקודמת קיבלה מהמשתתפים במסיבת הפרדה מתנות רבות, בהן כדורי קריסטל, תמונות, כלי חרס וכלי עץ. השגרירה מסרה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה פעלה על פי הוראות התקנון. בבדיקה לא נמצאו מסמכים המעידים כי השגרירה והמשרד פעלו לפי הוראות חוק המתנות. .__________________ .7 בג"ץ 7074/93 'סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח, פ"ד מח( 2 )749 ,774 (להלן- פסק דין סויסא). 8 "מתנה" מוגדרת בחוק המתנות (סעיף 1 ) "הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שירות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה". 9 לפי פסק דין סויסא, "באשר הוא עובד ציבור" פירושו שהיותו של המקבל עובד ציבור הוא הטעם היחיד או העיקרי להענקת המתנה. 10 ממצאים קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין קבלת מתנות בידי עובדי ציבור ראו בדוח שנתי 57ב ( 2007 '), בפרק "היבטים בפעולות מפעל הפיס", עמ 947-949 . 11 ממצאים של משרד מבקר המדינה בעניין רישום המתנות במשרדי הממשלה ראו בדוח שנתי 51ב, ( 2001 '), בפרק על משרד החוץ, עמ 225-227 . 678 דוח שנתי58ב .לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לפעול ע ל פי התקנות והתקשי"ר ולמנות לאלתר ועדת מתנות שתפעל לפי ההוראות. במשרד החוץ יש חשיבות מיוחדת לקיומה של ועדה כזו, מאחר שלפני שליחים נקרות הזדמנויות רבות למפגשים שבהם אפשר שיינתנו להם מתנות. על המשרד להנחות את שליחיו בחו"ל לנהוג במתנות שקיבלו על פי כל דין ולדאוג לכך שהשליחים ידווחו לו על קבלתן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החוץ כי יבוצע רענון של ההנחיות בנוגע לקבלת מתנות בידי שליחי המשרד בחו"ל. .אירועי יום העצמאות .נציגויות ישראל בחו"ל חוגגות מדי שנה בשנה את יום העצמאות של ישראל בקבלת פנים רשמית ולעתים גם במופע תרבותי. אירועים אלה נועדו לאישים בכירים בארץ השרות, לקהילה הדיפלומטית, לקהילה הישראלית ולקהילה היהודית במקום. 1. ,אופן מימון קבלת הפנים ליום העצמאות מפורט בתקנון: המשרד מקצה תקציב למימונה ונוסף על כך השגרירות רשאית לקבל תרומות מחברות וממוסדות ישר אליים ומגופים לא ישראליים שיש להם זיקה לישראל. בתקנון לא הוגבל סכום התרומות שמותר לגייס למטרה זו. עוד קובע התקנון, כי "אין להתחייב מראש לגבי הוצאות לאירועי יום העצמאות אלא בסכום ההקצבה של המשרד ובסכומי התרומות שכבר נתקבלו בפועל", ולפיכך אין להוציא כספים לפני שהם התקבלו. 2. ,נציגויות נוהגות בדרך כלל לקיים אירוע תרבות כחלק מאירועי יום העצמאות. כאמור התקנון מאפשר לנציגות לעודד גוף חיצוני לתת חסות ולממן אירועי הסברה ותרבות מיוחדים. אולם המימון צריך להיעשות בידי ארגון ציבורי, והכספים יופקדו בחשבון הבנק שלו. אם הסכום שאסף הארגון גדול מ - 20,000 דולר, על השגרירות לקבל אישור מהמשרד לפני השימוש בו. גיוס תרומות לאירועי תרבות שהנציגויות מקיימות לרגל יום העצמאות צריך להיעשות לפי הוראות אלה. עם סיום האירועים וביצוע כל התשלומים בגינם, על השגרירות להגיש לאגף הכספים דוח ביצוע המפרט את ההוצאות וההכנסות של האירועים (להלן - דוח הסיכום) חתום בידי קצין המינהלה והשגריר (ראו להלן). גיוס תרומות 1. בשנת 2007 חגגה השגרירותבזאגרב את יום העצמאות ה-59 של ישראל בשני אירועים מרכזיים: קבלת פנים בהשתתפות 400 מוזמנים והופעה של להקת המחול הקיבוצית באולם תיאטרון בעיר בהשתתפות 1,800 צופים. המשרד הקציב 5,850 .דולר למימון קבלת הפנים לקראת שני האירועים אספה השגרירות תרומות מעשרה תורמים שהסתכמו ב- 21,300 .דולר התרומות הופקדו בחשבון הבנק של השגרירות. במכתבו למשרד ממאי 2007 הודיע השגריר שידוע לו "כי חלק מהפעולות שביצענו לקראת אירוע יום העצמאות אינן עומדות במגבלות שהוכתבו על ידי ההוראות". כוונתו הייתה שאסור היה לשגרירות לאסוף תרומות לצורך מימון הופעת להקת המחול אלא באמצעות ארגון ציבורי. לכן הוסיף השגריר ש"בינתיים, משרד החוץ 679 . התארגנה קבוצת אנשי עסקים ישראלית (להלן - העמותה) לסיוע לפעולות תרבות של ישראל... ופתחה חשבון בנק". עוד ציין שהעמותה "מטפלת ביחד עם הנהלת התיאטרון בחלק המסחרי והפרסומי של ההופעה". נמצא כי השגרירות בזאגרב מימנה חלק מההוצאות על הופעת להקת המחול מתקציב המשרד שיועד לקבלת הפנים ולא למימון אירוע תרבותי, בניגוד לתקנון. עוד נמצא, שהשגרירות לא הפרידה ברישומיה בין התרומות שגויסו לקבלת הפנים לבין אלה שגויסו לאירוע התרבות, ולכן לא ניתן לעקוב אחר ההכנסות וההוצאות הקשורות לכל אירוע. יתר על כן, אסור היה לשגרירות לאסוף תרומות שלא באמצעות ארגון ציבורי ולהפקיד אותן בחשבון הבנק שלה; העמותה הוקמה לאחר שהשגרירות גייסה את התרומות. 2. לאחר אירועי יום העצמאות 2007 הפקידו שתי חברות לא ישראליות בחשבון השגרירות בזאגרב שתי תרומות בסכום של 2,365 דולר. על פי הנחיית מנהל המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי במשרד הוחזרו שתי התרומות לתורמים משום שמדובר היה בחברות שאין להן זיקה לישראל. ההתרמה מחברות אלה נעשתה על ידי עמ"ז בשגרירות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השגריר לדעת כי אין לקבל תרומות מחברות שאין להן זיקה לישראל ולהנחות את עובדי השגרירות בהתאם. זאת גם משום שהחזרת התרומות עלולה לפגוע בתורמים. 3. השגרירותבבלגרד קיימה בשנים 2006 ו- 2007 את חגיגות יום העצמאות בשני אירועים מרכזיים: קבלת פנים שהשתתפו בה כ -800 וכ- 1,000 אורחים וקונצרט חגיגי בהשתתפות כ - 2,500 וכ- 3,000 מוזמנים, בהתאמה. המשרד הקציב 6,000 דולר למימון קבלת הפנים ביום העצמאות בשנת 2006 ו- 5,000 דולר בשנת 2007 . שאר הכסף למימון האירועים נתרם על ידי הקרן לתמיכה בקידום פעילות תרבות ישראל בסרביה (להלן - הקרן), שהקימו חברי הפורום לעסקים (ראו לעיל). לדברי השגרירה הקודמת, הקרן "רשומה כחוק תומכת בעיקר באירו]והיא[ ...'כ'ארגון ללא מטרות רווחעי יום העצמאות". 4. בשנת 2006 נרשמו בחשבון יום העצמאות של השגרירות בבלגרד הכנסות מתרומות בסך כ- 48,000 דולר, מזה הכנסות מתרומות הקרן בסך כ- 42,000 דולר ומתרומות אחרות בסך כ- 6,000 דולר. בשנת 2007 נרשמו בחשבון יום העצמאות הכנסות מתרומות בסך כ- 47,500 דולר, ונוסף על כך מימנה הקרן מכספה הוצאות בסך 9,000 דולר. השגרירות לא ביקשה את אישור המשרד לפני השימוש בתרומות כנדרש בתקנון, אף על פי שהן הסתכמו ביותר מ - 20,000 .דולר מבקר המדינה כבר התריע בדוח קודם12 על כך שגיוס תרומות בידי נציגויות ישראל למימון אירועים הוא בעייתי, משום "שלא תמיד ברור מה המניעים של התורמים למתן התרומה, והאם הם עולים בקנה אחד עם האינטרסים של המדינה". מבקר המדינה קבע ש"מימון קבלות הפנים בכל הנציגויות צריך להיעשות מתקציב המשרד בלבד וראוי ששרת החוץ תיתן את הדעת על כך". .__________________ .12 דוח ביקורת על היבטים בפעילות משרד החוץ ( 2006 '), עמ55. 680 דוח שנתי58ב .בעקבות פרסום הדוח הקודם הודיעה החטיבה לתקצוב מרכזי במשרד בפברואר 2007 לכל ראשי הנציגויות כי החל בשנת 2008 ,יאמץ המשרד "באופן מלא" את המלצת המבקר ו"יופסק לחלוטין גיוס הכספים מגורמים חיצוניים לצורך ביצוע או השתתפות באירועי יום העצמאות הנערכים בנציגויות המשרד בחו"ל". עוד הודיעה החטיבה כי ייעש ה מאמץ גדול להגדיל את תקציב המשרד למימון האירועים, כדי ש"נוכל לבצע את האירועים באופן ייצוגי ומכובד". יצוין כי במסגרת עדכון התקנון שנעשה לאחרונה בנובמבר 2007 לא שונו ההוראות לגיוס תרומות לאירועי יום העצמאות. לדעת משרד מבקר המדינה, גם ההיתר לגיוס תרומות לאיר ועי תרבות לרגל יום העצמאות אינו ראוי ואינו יאה למדינת ישראל, ועל המשרד להסדיר עניין זה בכללים ולאכפם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החוץ, כי בשנת 2008 הוא מיישם נוהל חדש למימון אירועי יום העצמאות ובו הנחיות ברורות לנציגויות בדבר איסור השימוש בכספים מגורמים חיצוניים למימון האירועים. דיווחים חשבונאיים 1. הוצאות ללא כיסוי : (א) בשנת 2006 , ארגנה השגרירותבזאגרב לרגל יום העצמאות קבלת פנים לכ -400 אורחים שכללה גם הופעת זמרת מישראל. המשרד הקציב לאירוע 10,000 דולר, ונוסף על כך נאספו תרומות בסכום של כ - 8,100 דולר. הביקורת העלתה שתרומות של שתי חברות, בסכומים של 500 ו- 1,000 דולר, התקבלו כשלושה שבועות וכארבעה חודשים, בהתאמה, אחרי שהתקיים האירוע ולאחר שכל ההוצאות בסך כ- 18,000 דולר בגין האירוע שולמו. יוצא אפוא שהשגרירות התחייבה להוציא כספים ואף הוציאה אותם לפני שהתקבלו כל התרומות, בניגוד לתקנון. עוד העלתה הביקורת שבמסמך שהכין המשרד ביוני 2006 , כחודש לאחר האירוע, הוא פירט את ההוצאות וההכנסות הנוגעות לאירועי יום העצמאות של השגרירות וציין שצפויה להתקבל תרומה נוספת. המשרד ידע אפוא שלא התקבלו כל התרומות שבגינן הוצאו כספים, אך הוא התעלם מכך ואף לא העיר על כך לקצינת המנהלה או לשגריר. (ב) בינואר 2007 העביר המשרד לשגרירותבבלגרד את סכום ההקצבה המיועד למימון קבלת הפנים לרגל יום העצמאות, ובחודשים מרס-מאי הוציאה השגרירות כספים מחשבונה למימון אירועי יום העצמאות. נמצא כי ההוצאות היו גדולות מסכום ההקצבה, ובכל פעם שנוצר גירעון העבירה הקרן תרומות לכיסויו. מן המתואר לעיל עולה כי השגרירויות בזאגרב ובבלגרד הוציאו כספים למימון קבלת הפנים לרגל יום העצמאות עוד בטרם התקבלו התרומות למימון ההוצאות בניגוד לתקנון. המשרד מסר בתשובתו לגבי השגר ירות בבלגרד כי הכספים לאירועי יום העצמאות הוצאו כנגד התחייבות לקבלת התרומה, וכי התרומה התקבלה לא יותר מ"מספר ימים" אחרי ביצוע ההוצאה. המשרד הוסיף שהנוהל המיושם מתחילת שנת 2008 אמור למנוע את המצב של הוצאת כספים ללא כיסוי. משרד החוץ 681 .2. אי-דיווח על הכנסות: השגריר בזאגרב דיווח למשרד שאולם התיאטרון שבו הועלה מופע להקת המחול באירועי יום העצמאות ה -59 , הועמד לרשות השגרירות ללא תשלום על ידי עיריית זאגרב, וכי באולם 1,800 מקומות. השגרירות הזמינה למופע כ-400 מוזמנים בלבד ותכננה ששאר הכרטיסים יימכרו, וההכנסות יתחלקו בין העמותה לב ין התיאטרון. לבסוף נכחו בהופעת המחול 1,850 ,איש800 מהם היו אורחי השגרירות והיתר רכשו את הכרטיסים. גם לאירועי יום העצמאות שקיימה השגרירות בבלגרד בשנים 2006 ו- 2007 .נמכרו כרטיסים ב- 2006 השתתפו 2,500 אורחים, כ -325 מהם רכשו כרטיסים וב - 2007 השתתפו 3,000 אורחים, כ-200 מהם רכשו כרטיסים. ההכנסות ממכירת הכרטיסים נותרו בידי האולם ונועדו לממן את השימוש בו. מהאמור לעיל עולה שהתשלום עבור השימוש באולמות מומן מהתמורה שהתקבלה ממכירת הכרטיסים. השגרירויות לא דיווחו למשרד על מימון השימוש באולמות אף על פי שגם התמורה ממכירת הכרטיסים לקהל הרחב סייעה במימון האירועים. 3. : דוחות הסיכום כאמור, עם סיום אירועי יום העצמאות וביצוע כל התשלומים בגינם, על השגרירות להגיש דוח סיכום המפרט את ההוצאות וההכנסות של האירועים. (א) הביקורת העלתה כי דוח הסיכום שהגישה השגרירות בזאגרב למשרד על אירוע יום העצמאות לשנת 2006 היה חלקי ולא צוינו בו כל ההוצאות על האירוע. כמו כן, סכום התרומות שהתקבל בשגרירות לפי כרטיסי החשבונות שלה אינו הסכום שהשגרירות ציינה בדוח הסיכום. (ב) בעת הביקורת בבלגרד לא היו בשגרירות דוחות סיכום על האירועים שהתקיימו לרגל יום העצמ אות ב - 2006 וב- 2007 . קצינת המינהלה המציאה למשרד מבקר המדינה על פי בקשתו את הדוחות לשתי השנים רק בנובמבר 2007 . מעיון בהם עלה שהובאו בהם נתונים הנוגעים לקבלות הפנים בלבד ולא לקונצרטים; נמצאו בהם טעויות ואי -התאמות לנתונים שנרשמו בדוחות הפנימיים ובכרטיסי החשבונ ות של השגרירות בנוגע לתרומות שקיבלה ולהוצאותיה; נמצאה גם אי -התאמה בין דוח הסיכום לבין הרישום בכרטיסי החשבונות של השגרירות בנוגע ליתרות הזכות שנותרו בשגרירות והוחזרו לקרן. הדוחות לא היו חתומים על ידי השגרירה דאז כפי שמחייב התקנון. בעקבות שאלות שהפנה משרד מבקר המדינה למשרד בנוגע לטעויות בדוחות הסיכום הכינה קצינת המינהלה של השגרירות בבלגרד, עוד באותו היום, שני דוחות סיכום חדשים לשנים 2006 ו- 2007 שכללו גם נתונים על הקונצרטים שהתקיימו בשנים 2006 ו- 2007 , אך גם בהם נמצאו נתונים שגויים הנוגעים להוצאות ולהכנסות של השגרירות ולהקצבה שנתן המשרד. לדוגמה, בדוח הסיכום החדש לשנת 2006 נרשמו הוצאות בסך כ- 41,000 דולר, אף שההוצאות בפועל הסתכמו בכ - 63,000 דולר. בדוח הסיכום החדש לשנת 2007 נרשמו הוצאות בסך כ- 46,000 דולר, אף שההוצאות בפועל הסתכמו בכ- 56,000 .דולר בעקבות הטעויות הרבו ת שהתגלו בדוחות הסיכום שהגישה קצינת המינהלה בבלגרד, פנה משרד מבקר המדינה אל משרד החוץ וקיבל את דוחות הסיכום ששלחה לו השגרירות לאותן שנים. מעיון בדוחות אלה עלה שלא כל הנתונים בהם זהים לאלה שנרשמו בדוחות הפנימיים ובכרטיסי החשבונות של השגרירות. גם הדוחות שנשל חו למשרד לא היו חתומים בידי השגרירה דאז כנדרש בתקנון. 682 דוח שנתי58ב .מן המתואר לעיל עולה ששתי קצינות המינהלה לא דייקו בדיווחיהן למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה דוחות הסיכום, ככל דוח כספי, אמורים להיות מדויקים ולתעד את הפעילות הכספית של השגרירות, כדי שישמשו כלי בקרה בידי משרד החוץ. לכן היה על המשרד להעיר על הליקויים בדוחות לשגרירויות ולדרוש את תיקונם גם כדי למנוע חזרה על הטעויות בדוחות הסיכום הבאים. .אירועי תרבות .1. ביוני 2006 קיימה השגרירותבזאגרב שני אירועים: ערב לאדינו וערב לחסידי אומות עולם. השגריר העריך כי ההוצאה הכספ ית על הערב הראשון תסתכם ב - 6,675 דולר ועל הערב השני ב- 2,000 .דולר הבדיקה העלתה כי למימון ערב הלאדינו גייסה השגרירות במישרין, שלא באמצעות ארגון ציבורי, שש תרומות בסכום כולל של כ- 9,000 דולר ללא אישור מראש של המשרד, בניגוד לתקנון. עוד התברר, שכל התרומות התקב לו לאחר שהתקיים הערב, ומכאן שהשגרירות התחייבה להוציא כספים ואף הוציאה אותם קודם שהתקבלו כל התרומות. יצוין כי סכום התרומות שנאספו היה גדול מעלות האירוע בכ-900 .דולר 2. למימון ערב חסידי אומות העולם גייסה השגרירות תרומה בסך כ -630 דולר בלי שביקשה את אישור המשרד לכך; עלויות הערב הסתכמו בכ - 1,200 דולר; בשל כך נוצרה יתרה שלילית של כ-570 דולר בחשבון האירוע, והיא כוסתה אחר כך, באישור המשרד, על ידי עודף התרומות בסך 900 דולר שהתקבלו לערב הלאדינו. נקבע שהיתרה בסך כ-320 דולר תשמש למימון אירועי יד ושם בשנת 2007 , אולם האירועים לא התקיימו בסופו של דבר, ונקבע שהסכום ישמש למימון שוטף של פעולות ההסברה של השגרירות. הביקורת העלתה שבסופו של דבר השתמשה השגרירות בכספים אלה לתשלום עבור קו אינטרנט ולא למטרה שלשמה נתרמו. לדעת משרד מבקר המדינה השגרירות פעלה בניגוד לתקנון בכך שגייסה תרומות ללא אישור מראש של המשרד. זאת ועוד, השימוש בכספי תרומות שלא למטרה שלשמה נתרמו וללא קבלת הסכמתם של התורמים אינו תקין. המשרד ידע, גם אם בדיעבד, על גיוס התרומות בניגוד לנהלים, ולמרות זאת אישר להעביר את יתרתן לשימוש שוטף של השגרירות, ובכך פעל בניגוד לנוהל שהוא עצמו קבע. משרד מבקר המדינה כבר התריע לפני משרד החוץ על אופן השימוש בתרומות, בדוח הביקורת על השגרירות בלונדון 13 . משרד החוץ השיב אז למשרד מבקר המדינה כי "יחדד את ההנחיות הקיימות בנושא". בתשובתו מינואר 2008 חזר המשרד וציין כי הוא מקבל את הערת המבקר בענ יין גיוס התרומות למימון אירועי תרבות, והוסיף כי כבר במאי 2007 הוא שלח לכל ראשי הנציגויות וקציני המינהלה תזכורת בדבר הוראות התקנון בעניין זה. .__________________ .13 דוח שנתי57 ב של מבקר המדינה ( 2007 '), עמ504 . משרד החוץ 683 .3. שבוע הסרט הישראלי התקיים בזאגרב בתחילת מאי 2007 . ארבעה חודשים לפני כן ביקש השגריר מהמשרד לאשר לשגרירות תקציב עבור האירוע; הוא העריך שעלות ההפקה תסתכם בכ- 8,750 דולר וציין שהתשלום עבור זכויות היוצרים ייעשה באמצעות תרומות שבכוונתו לגייס מחברות ישראליות הפועלות בקרואטיה. אגף הכספים - תחום חו"ל במשרד לא הגיב על הודעת השגריר בעניין גיוס התרומות. אף שלא התקבל אישור המשרד לגיוס התרומות, דיווח השגריר בסוף מרס 2007 על תרומות שהתקבלו בסך 2,030 .דולר הביקורת העלתה שבגלל מערכת היחסים שתוארה לעיל, לא הודיע השגריר לקצינת המינהלה על גיוס התרומות, ונודע לה עליהן רק כשהן הופקדו בחשבון הבנק של השגרירות. מקרה זה משמש דוגמה להשפעה של ה נתק בין השגריר לקצינת המינהלה על תפקוד השגרירות. יום לפני פתיחת האירוע דיווחה קצינת המינהלה לאגף הכספים - תחום חו"ל במשרד על קבלת התרומות. המשרד אישר להשתמש בהן למימון האירוע "כחריג חד -פעמי" מפאת סמיכות הזמנים לקיום האירוע, אך העיר לשגריר ולקצינת המינהלה כי היה עליהם לפעול לפי הוראות התקנון ולבקש מראש אישור לגיוס תרומות מגופים חיצוניים. מהאמור לעיל עולה שאף שהשגריר הודיע למשרד מראש על תרומות שגויסו עבור האירוע, התעלם המשרד מהודעתו; על אף זאת, בעקבות הודעת קצינת המינהלה הוא העיר לשגריר על שפעל בניגוד לנהלים. .תקציב, מינהל וכספים .תקציב הנציגויות נקבע בדולרים, והוא מיועד למימון הוצאות שוטפות של השגרירות. נוסף על הוצאות אלה יש לשגרירות הוצאות שהיקפן בלתי צפוי, כגון הוצאות ריפוי של השליחים (להלן - הוצאות לא צפויות), והן ממומנות ישירות בידי המשרד. להלן בטבלה תקציבי השגרירויות בדולרים לפי סוגי ההוצאות לשנים 2006 ו- 2007 : .ברטיסלבה בלגרד זאגרב השגרירות .2007 2006** 2007 2006 2007 2006 השנה .309,000 78,000 390,000 421,000 567,000 575,000 הוצאות שוטפות .49,000* 62,000 32,482* 50,000 63,500* 165,000 הוצאות לא צפויות .* לחודשים ינואר-יולי ** לחודשים ספטמבר-דצמבר .מלבד תקציבים אלה המשרד מעביר לשגרירויות תקציב להוצאות חד-פעמיות כגון רכישת רהיטים ושיפוצים המפוצל בין תקנות תקציב שונות. הבדיקה העלתה כי 684 דוח שנתי58ב .בידי המשרד אין סיכום כולל של ההוצאות השנתיות של כל אחת מהשגרירויות. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שיהיו בידיו נתונים על כל ההוצאות של כל שגרירות בנפרד כדי שישמשו לו כלי בקרה ופיקוח. מימון המשרד יש נציגויות המנהלות את ענייניהן הכספיים באמצעות שני חשבונות בנק: חשבון במטבע מקומי וחשבון דולרי. המשרד מעביר לנציגות את המימון לפ עולותיה לחשבון הדולרי, והנציגות ממירה אותו למטבע המקומי, שבאמצעותו נעשות רוב הפעולות. באוגוסט 2005 ביטל המשרד את ההסדר הקבוע בתקנון שלפיו שלחו לו קציני המינהלה בקשות למימון חודשי, והחל לקבוע את סכום המימון לנציגות לפי ממוצעים רב-שנתיים (להלן - מימון קבוע) ולהעביר לנציגויות סכום קבוע בכל חודש. כמו כן הוחלט שהמשרד יקיים בקרה שוטפת על היתרות בחשבונות הבנק של הנציגויות וישנה את סכום המימון החודשי מפעם לפעם כדי למנוע צבירת יתרות גדולות בחשבונות הבנק. בעקבות השינוי הועברה האחריות ליתרות בחשבונות הבנק מקצין המינהלה של הנציגות למשרד. השינוי הופעל באורח ניסיוני בכמה נציגויות ובהן השגרירות בבלגרד. בדצמבר 2006 ,הודיע המשרד לכל הנציגויות, על הפעלת השיטה של מימון קבוע אולם נמצא שאף שהיא פועלת בכל הנציגויות זה כשנה, לא עדכן המשרד את התקנון לגבי השינוי בשיטת המימון. להלן פירוט הסכומים שהעביר משרד החוץ לשגרירויות למימון פעילותן ושיעור המימון שנוצל: 1. מאוגוסט 2005 ועד יולי 2007 העביר המשרד לחשבון השגרירותבזאגרב כ-2 מיליון דולר עבור הוצאות שוטפות (כולל משכורות שליחים), הוצאות לא צפויות והוצאות חד - פעמיות (להלן - מימון כולל). מספטמבר 200614 ועד יולי 2007 העביר המשרד לחשבון השגרירות בברטיסלבה כ- 800,000 דולר למימון כולל, ומינואר 2006 ועד דצמבר 2007 העביר לחשבון השגרירות בבלגרד כ-1.2 מיליון דולר. הכספים הופקדו בחשבון הבנק הדולרי של כל אחת מהשגרירויות. נמצא כי השגרירויות לא השתמשו בכל המימון שהמשרד העביר לחשבונן, ובסוף כל שנה היו יתרות בחשבון הבנק שלהן: (א) בחשבונות הבנק של השגרירות בזאגרב נותרו בסוף 2005 כ- 40,000 דולר, שהם כ-10% מהמימון הכולל באותה שנה, וב- 2006 - כ- 93,000 ,דולר שהם כ-8% מהמימון הכולל באותה שנה. היתרות הועברו לתקציב השגרירות לשנה הבאה. בסוף יולי 2007 הסתכמה היתרה בחשבון השגרירות בכ- 131,000 .דולר (ב) בסוף שנת 2006 הייתה בחשבונות הבנק של השגרירותבברטיסלבה יתרה בסך כ- 81,000 דולר, כ -28% מהמימון הכולל באותה שנה, ובסוף יולי 2007 הסתכמה היתרה בחשבונות הבנק שלה בכ - 180,00 0 דולר. כלומר היתרה הלא מנוצלת גדלה במשך שבעת החודשים בכ- 100,000 .דולר .__________________ .14 .מועד הקמת השגרירות משרד החוץ 685 .)(ג יתרת הפתיחה לשנת 2006 בחשבונות הבנק של השגרירות בבלגרד הייתה כ - 130,000 דולר שנותרו משנת 2005 . בסוף 2006 הייתה היתרה כ- 108,000 דולר, כ-20% מסכום המימון לאותה שנה, והיא הועברה לשימוש השגרירות לשנת 2007 . עד יולי 2007 העביר המשרד לשגרירות סכום כולל של 350,000 דולר, ובסוף אותו חודש הסתכמה היתרה בחשבונות הבנק שלה בכ- 63,000 .דולר מהנתונים שהובאו לעיל עולה שהמשרד המשיך להעביר לשגרירויות סכום קבוע בכל חודש בלי להתחשב ביתרות שנוצרו בחשבונות הבנק שלהן. יתרה מזו, היתרות בחשבונות הבנק של השגרירויות בזאגרב ובברטיסלבה גדלו משנה לשנה. יוצא אפוא שהמשרד מימן את השגרירויות בסכומים גדולים מהנדרש לפעילותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לבדוק מפעם לפעם את היתרות בחשבונות של השגרירויות כדי שישמשו בס יס לקביעת היקף המימון על פי צורכיהן, כפי שקבע עם הפעלת המימון הקבוע. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החוץ, כי לכל נציגות יש יתרות בסכום של מימון לכחודש אחד לכיסוי הוצאות בלתי צפויות. ואולם מהממצאים שהובאו לעיל עולה כי היקף היתרות בחשבונות השגרירויות היו גדולות מסכום המימון החודשי. המשרד הוסיף בתשובתו כי אכן על אגף הכספים לבצע מעקב שוטף על סכום היתרות בחשבונות הנציגויות. הניהול הכספי והטיפול בכוח אדם בשגרירויות קצין המינהלה מופקד על ניהול השגרירות בעיקר בתחום הכספים וניהול כוח האדם. משרד מבקר המדינה בדק את תפקודם של קציני המינהלה בשלוש השגרירויות בתחומים אלה ולהלן הממצאים: כספים פיקדונו ת: עם החתימה על הסכמי השכירות של משרדי השגרירות ושל בית השגריר, שילמה השגרירות בזאגרב לבעלי הנכסים שני פיקדונות בסכום שכר הדירה החודשי: האחד בסך כ- 7,000 אירו והאחר בסך 6,000 אירו, כערבות לתשלום שכר הדירה. גם השגרירות בבלגרד שילמה לבעלי הנכסים המושכרים שני פיקדונות בסכום שכר הדירה החודשי, האחד בסך 5,300 דולר והאחר בסך 6,700 .דולר שתי השגרירויות לא דרשו מבעלי הנכסים בחוזי ההתקשרות לשמור את סכומי הפיקדונות בתכניות נושאות ריבית אף שהסכומים הופקדו בידיהם לתקופות של שנים מספר. עוד בשנת 2002 , לפני חידוש חוזה השכירות של משרדי השגרירותבבלגרד , פנתה מחלקת התקשרויות במשרד אל ראש ענף תקציב ובקרה בחטיבה למשאבים חומריים בדרישה כי בחוזה ההתקשרות ייקבע שכספי הפיקדון יופקדו בבנק, כדי שבס יום תקופת השכירות יקבלו השגרירות או המשרד את הקרן בתוספת ריבית. הביקורת העלתה כי אף שהמשרד הכיר בצורך להפקיד את כספי הפיקדונות בתכניות נושאות ריבית, הוא לא הנחה את השגרירויות לעשות כן, והן עצמן לא פעלו לקבוע בחוזה שכספי הפיקדון יופקדו בתכנית כזאת. בתשובתו מסר המשרד, כי הוא מקבל את הערת משרד מבקר המדינה, וכי הוא ישלח הנחיות מתאימות לכל הנציגויות. 686 דוח שנתי58ב .חשבונאות 1. : רישומי הנהלת החשבונות בשל החשיבות הרבה של רישום נכון של ההוצאות בסעיפי התקציב המתאימים, נקבע בתקנון כי לאחר רישומן בידי מנהל החשבונות, מחובתו של קצין המינהלה לוודא, שכל הוצאה נרשמה בסעיף שאליו היא שייכת. משרד מבקר המדינה בדק את אופן ניהול החשבונות בשלוש השגרירויות והעלה כי הרישום בכרטיסי הנהלת חשבונות בשגרירות בברטיסלבה היה תקין, ואילו בשגרירויות בזאגרב ובבלגרד לא נעשה הרישום כנדרש על פי התקנון. לא כ ל ההכנסות וההוצאות נרשמו בכרטיסים המתאימים, ועקב כך נתוני הנהלת החשבונות לא תמיד שיקפו את היקף הפעילות. כמו כן נמצאו טעויות בהקלדת הסכומים, התשלומים והתקבולים נרשמו באיחור, והוצאות והכנסות נרשמו ללא פירוט בצדן או עם פירוט חלקי, ולכן לא ניתן לזהות את מהות הפעולה. לדוגמה, בשגרירות בזאגרב נרשמו הוצאות ריפוי בכרטיס חשבון המיועד לאש"ל ונסיעות; תשלומים לעובדים מקומיים זרים נרשמו בכרטיס חשבון המיועד לתשלומים לעובדים מקומיים ישראלים; והכנסות מתרומות נרשמו בכרטיסי החשבון שלושה ואף ארבעה חודשים לאחר שהתקבלו בחשבון הבנק של השגרירות. בשגרירות בבלגרד נרשמה הריבית ששילם לה הבנק על יתרות זכות בכרטיס חשבון המיועד להוצאות ארגוניות שונות, במקום בכרטיס שיועד לכך. עוד העלתה הביקורת, כי על פי הנחיות המשרד נרשמו הוצאות שונות בכרטיסי החשבונות של שלוש השגרירויות שלא לפי התקנון. לדוגמה, המשרד הנחה את השגרירויות לרשום את רוב התשלומים עבור רהיטים שנקנו לבית השגריר ולמשרדי השגרירות ואת התשלומים עבור שכר הדירה של משרדי השגרירות בזאגרב ועבור שיפוצם בחשבון כללי במקום בחשבונות המיועדים להם. בעקבות ההנחיות שנתן המשרד נוצר אי -סדר ברישומי ה נהלת החשבונות של השגרירות, ולא ניתן לבדוק את ההוצאות בכל תחום פעילות בהשוואה לתקציב שהוקצה לתחום פעילות זה. יש לציין שטעויות שאותרו על ידי אגף הכספים של המשרד ובביקורת כספים שנעשתה בשגרירויות ביוני 2007 תוקנו בחלקן, אולם עדיין נמצאו טעויות מהותיות. במועד הביקורת קצינות המינהלה של שתי השגרירויות כבר היו בתפקידן כשנתיים, ולדעת משרד מבקר המדינה היה צפוי שטעויות מעין אלה לא יימצאו ברישומים החשבונאיים. 2. : איחור בתשלומים הביקורת העלתה שהשגרירות בבלגרד איחרה בתשלום בעבור השימוש בטלפונים הניידים והנייחים והיא אף נקנסה על כך. האיחור בתשלומים, שחזר ונשנה בשנים 2006 ו- 2007 ., מעיד שניהול תשלומי השגרירות היה לא תקין בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החוץ כי שלח לנציגויות תזכורת בדבר ההנחיות להימנע מאיחור בתשלומים. המשרד הוסיף כי בעקבות הביקורת העיר אגף הכספים לקצינת המינהלה בבלגרד והנחה אותה להקפיד לבצע את התשלומים במועד. 3. : קופה קונסולרית השגרירויות נותנות שירותים קונסולריים וגובות עבורם אגרות שסכומן נקבע בכל שנה על ידי משרד הפנים. ההכנסות מהאגרות נרשמות לזכות חשבון המיועד לכך. לפי התקנון, על השגרירות לסכם את הפעו לות הקונסולריות ואת ההכנסות שהתקבלו בגינן ממועד הסיכום הקודם (להלן - סגירת קופה). לפי התקנון יועברו ההכנסות הקונסולריות לקופת הנציגות או לחשבונה בבנק, לפי היקף הפעילות, בכל יום או פעם בשבוע. משרד החוץ 687 . מבדיקת החשבון שבו נרשמו ההכנסות בשגרירות בבלגרד עלה שבשנת 2006 עשתה השגרירות 15 .פעמים סגירת קופה, וההכנסות הופקדו בחשבון הבנק פעם או פעמיים בחודש לעומת זאת, מינואר עד סוף אוגוסט 2007 סגרה השגרירות קופה ארבע פעמים בלבד והפקידה את ההכנסות בבנק שלוש פעמים בלבד. סכומי הכסף במזומן שהצטברו בקופה הקונסולרית בטרם הופקדו בבנק ה גיעו עד כ- 1,300 .דולר לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ לקבוע את הסכום המרבי שאפשר לצבור בקופה הקונסולרית. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החוץ כי "השאיפה" היא להימנע מהצטברות סכומי כסף גדולים, והוסיף כי אגף הכספים שלח לכל הנציגויות בחו"ל תזכורת בדבר הוראות הנוהל בעניין זה. 4. : החזר כספי המע"מ בתשלומים עבור פעילות משרדי השגרירות ושהיית משפחת השגריר בבית מלון בזאגרב כלול מע"מ, מס שאינו חל על דיפלומטים, ועל קצינת המינהלה היה לפעול להחזר כספי המע"מ לשגרירות. על פי חישובי משרד מבקר המדינה, המס ששולם לבית המלון הסתכם בכ - 5,460 אירו, אולם על פי הרישומים בכרטיס הנהלת החשבונות של השגרירות הוחזרו לה כ- 2,865 אירו בלבד. לא נמצא שקצינת המינהלה פעלה לקבלת החזר של יתרת המס. 5. : ניהול רשימות מצאי בעקבות השיפוץ אישר המשרד לשגרירות בבלגרד לרכוש רהיטים, בהם פינת ישיבה לחדר השגרירה, והם נרכשו בפברואר ובאפריל 2007 , בעלות כוללת של כ- 6,800 דולר. נמצא כי עד מועד הביקורת לא נרשמו ברשימת המצאי של השגרירות רהיטים אלה וציוד אחר שנרכש מאז החלה קצינת המינהלה בתפקידה ב- 2005. כוח אדם עמ"ז הוא עובד שאינו אזרח ישראלי שהתקבל לעבודה בנציגות ישראל בחו"ל. לפי התקנון יש להעסיקו על פי חוזה מיוחד (להלן - חוזה) שעקרונותיו מובאים בנספח בתקנון. 1. : חוזי העסקת עמ"זים עוד בשנת 1999 החליט המשרד למסד את העסקת העמ"זים בנציגויות והכין טיוטת חוזה מסגרת שכללה את הסעיפים העיקריים שהחוזה יכלול. המשרד ב יקש בספטמבר 2002 מכמה נציגויות להזדרז לחתום על חוזה עם העמ"זים, כדי לעשות מאמץ ולסיים בכל הנציגויות את הטיפול בחתימת החוזים. בעקבות ביקורת של החשב הכללי שבמשרד האוצר פנה משרד החוץ במאי 2005 במסמך רענון לכל הנציגויות ובו ציין כי עמ"זים יועסקו על פי חוזה העסקה רשמי, וכי יימסר דיווח על העסקתם לשלטונות המקומיים, ישולם מס אמת ויופרשו הפרשות מעביד כדין. (א) במועד הביקורת הועסקו בשגרירות בבלגרד 13 עמ"זים בתפקידים שונים. בדיקת תיקיהם האישיים העלתה כי עם שלושה מהם, שהחלו לעבוד בשנים 2004 עד 2007 , לא נחתם חוזה העסקה כלל. עוד נמצא שארבעה עמ"זים הועסקו במשך שנים ללא חוזה העסקה, וכשנחתם עמם חוזה בסופו של דבר, לא צוין בו מועד תחילת עבודתם. (ב) (1 ) בשגרירותבזאגרב הועסקו במועד הביקורת שמונה עמ"זים, ארבעה מהם החלו את עבודתם בשגרירות סמוך להקמתה באוגוסט 2005 . הביקורת העלתה שעם תחילת עבודתם לא נחתמו עמם חוזים. 688 דוח שנתי58ב .בנובמבר 2005 התקשרה השגרירות עם חברת רואי חשבון מקומית לקבלת ייעוץ בנושא שכרם של העמ"זים וזכויותיהם הסוציאליות. בדצמבר אותה שנה הגישו רואי החשבון נייר עבודה ובו רוכז המידע על סוגי התשלומים שבהם מחויבים השגרירות והעמ"זים לפי חוקי המס והעבודה בקרואטיה. בסוף פברואר 2006 פנתה קצינת המינהלה למשרד בבקשה לזרז את הכנת החוזים וציינה כי העבירה למשרד את נייר העבודה של חברת רואי החשבון ובו המידע על תנאי העסקת העמ"זים ובהם התנאים הסוציאליים. אף על פי שחוזי העסקה של העמ"זים היו מוכנים כבר אז במשרד, הם נחתמו רק באפריל 2006 ., כחודש וחצי לאחר מכן בשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה בשגרירות בזאגרב ציינו העמ"זים שביום החתימה על החוזים הודיעה להם קצינת המינהלה שעליהם לחתום על החוזים בתוך כחצי שעה, ולא - לא יוכלו לחתום עליהם כלל, דהיינו יפוטרו. עקב כך נאלצו העמ"זים לחתום על החוזים בלא שניתנה להם שהות מספקת ללמוד את תנאיהם. עוד ציינו העמ"זים שהחוק הקרואטי אינו מאפשר לדווח על העסקת עובדים ולשלם תשלומים סוציאליים בדיעבד. (2) כל אחד מהעמ"זים בשגרירותבזאגרב חתם על שני חוזים: חוזה בשפה האנגלית שנועד למשרד, ובו צוין תאריך תחילת עבודתו בפועל בשגרירות, וחוזה בשפה הקרואטית שנועד לרשויות השלטון המקומיות, ובו צוין תאריך החתימה על החוזה כתאריך תחילת העבודה בשגרירות. מבדיקת החוזים באנגלית עולה כי ארבעה מהעמ"זים הועסקו בשגרירות חמישה עד שמונה חודשים בלי חוזה העסקה ובלי שהיא דיווחה לרשויות השלטון שם על העסקתם. לפי התקנון, הנציגויות אינן צריכות לנכות מסים משכרו של עמ"ז, ואולם במדינות שבהן החוק מחייב זאת יש לפעול על פיו. בקרואטיה השגרירות נחשבת מעסיק מקומי לכל דבר, ועליה להפריש מהשכר מס בריאות, מס מעביד ו ביטוח תאונות עבודה. כמו כן, על העובד חלים תשלומי חובה למס הכנסה ולביטוח הלאומי. בחודשים שבהם הועסקו העובדים בשגרירות בזאגרב שלא על פי חוזה, לא נוכה המס משכרם, והשגרירות לא הפרישה עבורם תשלומים סוציאליים. בפרק בתקנון העוסק בתנאי העסקתם של העמ"זים צוין, בין היתר, ש"המטרה העיקרית היא להיות מעבידים הוגנים". ההגינות אמורה להיות הן כלפי העובדים שמעסיקה השגרירות והן כלפי המדינה שהיא נמצאת בה. כאמור, החוק הקרואטי אינו מאפשר לדווח על העסקת עובדים ולשלם תשלומים סוציאליים, בדיעבד. משמעות האיחור בחתימה על החוזים ובדיוו ח לרשויות השלטון בקרואטיה על תחילת עבודתם בשגרירות היא אפוא כפולה. ראשית, העובדים איבדו זכויות סוציאליות בגין החודשים שבהם לא דיווחה השגרירות על עבודתם לרשויות ולא הפרישה עבורם תשלומים סוציאליים. שנית, השגרירות פעלה בניגוד לתקנון. לדעת משרד מבקר המדינה קצינות המינהלה בשתי השגרירויות פעלו באורח לא תקין בכל הנוגע לחוזים. זאת ועוד, המשרד ידע על הצורך בחתימה על החוזים, ואף שהיה בידיו המידע הנדרש להכנתם, הוא לא פעל די לזירוז החתימה. על המשרד להקפיד שהשגרירויות לא יעסיקו עמ"זים בלא לחתום עמם על חוזה העסקה ובלא לתת להם את כל הזכויות הסוציאליות המתחייבות על פי דין מקומי. 2. : ניהול תקן המשרות על פי התקנון, קצין המינהלה אחראי לניהול תקן המשרות של העובדים המקומיים, ועליו לוודא שלא יועסק עובד בחריגה מהתקן המאושר או שישובץ עובד שלא במשרה המתאימה בתקן. אם קצין המינהלה רו אה לנכון לשנות משרה משרד החוץ 689 . בתקן או את הגדרת התפקיד של עובד עליו לפנות למחלקת עובדים חו"ל בהצעה מפורטת ומנומקת. (א) בדיקת דוח איוש התקן של משרות העמ"זים בשגרירות בבלגרד מספטמבר 2007 העלתה שהרישום בדוח לא תאם את מצבת העובדים בפועל. שתי עמ"זיות שעבדו בעבר בשגרירות, האחת עזבה בשנת 2002 והאחרת ב - 2004 , היו רשומות בדוח אף שקצינת המינהלה פנתה למשרד פעמיים בבקשה למחוק אותן. לעומת זאת, על משרת שומר שהחל לעבוד ביולי 2007 .צוין בדוח שאינה מאוישת (ב) בדיקת דוח איוש התקן של משרות העמ"זים בשגרירות בזאגרב מאוגוסט 2007 העלתה כישתי עמ"זיות שובצו במשרות שאינן מתאימות לתפקידן: עמ"זית שעוסקת בנושאי הסברה ותרבות שובצה במשרה של עוזרת לקצינת המינהלה, ועמ"זית המשמשת בתפקיד עוזרת לקצינת המינהלה בענייני כספים, שובצה במשרה של מזכירה לועזית. עוד העלתה הביקורת כי שני עמ"זים המועסקים כמאבטחים אינם רשומים כלל בדוח, וכי עמ"י שסיימה את עבודתה בשגרירות בתחילת שנת 2007 .לא נגרעה ממצבת העובדים של השגרירות בסוף מאי 2005 החליט המשרד שמחלקת עובדים תבנה את תקן משרות העובדים של השגרירות בזאגרב. בדיקת דוח איוש התקן העלתה שהוקצו שתי משרות שלא אוישו עד אוגוסט 2007 ., מועד הביקורת: משרת נהג שירותים ומשרת מזכירה קונסולרית במועד הביקורת הועסקה בשגרירות בזאגרב עמ"י בתפקיד עוזרת קונסולרית. היא הוצבה לעבודה בשגרירות בדצמבר 2005 . קודם להצבתה הובהר לה שהיא מיועדת לתפקיד עוזרת קונסולרית, ולכן עברה הדרכה בעניינים קונ סולריים במשך שבוע בארץ. הפעילות הקונסולרית בשגרירות החלה רק כעבור חצי שנה, עקב השיפוצים במשרדי השגרירות, ובינתיים הועסקה העובדת בשגרירות בעבודות מזדמנות בלבד במשרה מלאה. רק ביוני 2006 צומצם לבקשתה היקף משרתה ל-80% . יצוין שהפעילות הקונסולרית הייתה מועטה ביותר - מיוני 2006 ועד סוף אוגוסט 2007 טופלו כעשר פניות בממוצע לחודש. מן הראוי היה שהמשרד יבחן מחדש את היקף העסקתה של העובדת נוכח היקף העבודה הקונסולרית בשגרירות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד החוץ שממרס 2008 תאויש משרת העובדת ב- 50% משרה בלבד. .(ג) באפריל 2007 החל עמ"י את עבודתו בתפקיד עוזר לקצין הביטחון בשגרירותבבלגרד . עד אוגוסט, יותר מארבעה חודשים לאחר מכן, שולם שכרו על ידי מקדמות בלבד. כלומר, מבחינת המשרד הוא עדיין לא נקלט כעובד מן המניין. (ד) לפי התקנון יש לשבץ עמ"י באחת הדרגות על פי הגדרת תפקידו. בהגדרת התפקידים של עמ"י בתקנון מצוין שמתח הדרגות של תפקיד מנהל חשבונות הוא 7-10 , ואילו מתח הדרגות של מזכירה הוא 7-9 . הביקורת העלתה שהעוזרת לקצינת המינהלהבזאגרב ששימשה מנהלת חשבונות שובצה במשרה של מזכירה עברית. העובדת הגיעה לדרגת השיא של המשרה שבה שובצה (9 ( ), אך נמנעה ממנה הענקת דרגת השיא של המשרה שמילאה בפועל 10 .) קצינת המינהלה לא דיווחה למשרד שהעמ"י שימשה מנהלת חשבונות ולא תיקנה את הטעות בשיבוצה, וכתוצאה מכך נפגעו זכויותיה של העובדת. . . 690 דוח שנתי58ב .דוח איוש התקן אמור להתעדכן בזמן אמת כדי שישקף את מצבת העובדים בשגרירות. קצינות המינהלה בזאגרב ובבלגרד, שעליהן מוטלת האחריות לניהול תקין של תקן העובדים המקומיים, לא עדכנו במשך שנתיים את דוח איוש התקן. לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי שהמשרד יעקוב אחר השינויים בנציגויות וידאג לעדכון הדוחות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החוץ שהוא החל בעדכון בזמן אמת של דוח איוש תקן המשרות של עובדי הנציגויות באמצעים ממוחשבים. ייעוץ משפטי בשגרירות בזאגרב הנציגויות מעסיקות עורכי דין מקומיים הנותנים להן שירותי ייעוץ משפטי בעניינים הנוגעים לדין המקומי. התקנון קובע כמה דרכים להעסקת יועץ משפ טי בנציגות, ובהן התקשרות לקבלת ייעוץ משפטי בעניין מסוים (להלן - העסקה לפי אירוע) או העסקה על בסיס קבוע ותשלום משכורת חודשית או שנתית. עוד נקבע בתקנון שבנציגויות קטנות יש להעדיף העסקה לפי אירוע, ואילו בנציגויות גדולות ייבחנו דרכי ההעסקה האחרות. השגרירות בזאגרב, המוגדרת נציגות קטנה, התקשרה עם עורכת דין מקומית לקבלת ייעוץ משפטי. השגרירות חתמה על חוזה התקשרות עימה על בסיס תשלום חודשי קבוע ולא לפי אירוע, שלא כנדרש בתקנון משגרירות קטנה. לכן גם לא נדרשה עורכת הדין לדווח על מספר שעות העבודה שייחדה לטיפול בענייני השגרירות ועל הנושאים שבהם טיפלה, ולשגרירות לא הייתה אפשרות לבדוק אם העסקתה על בסיס תשלום חודשי כדאית ומוצדקת. בחוזה ההתקשרות נקבע שהתשלום במטבע מקומי יהיה שווה ערך לכ- 1,000 אירו לחודש עבור ייעוץ, משא ומתן וחוות דעת משפטיות כתובות. כמו כן נקבע בחוזה שכל אחד מהצדדים יוכל לסיים את ההתקשרות לאחר מתן התראה 30 יום מראש. השגרירות שילמה לעורכת הדין במשך שנה, החל מיולי 2005 , סמוך למועד הקמת השגרירות, ועד יולי 2006, כ- 12,000 .אירו הביקורת העלתה כי ממועד הקמת השגרירות ועד סוף דצמבר 2005 התמקדה הפעילות המשפטית בשגרירות בחתימה על חוזי השכירות של בית השגריר ומשרדי השגרירות, ובתחילת אפריל 2006 - בחתימתו החוזים עם העמ"זים. אף על פי שמאותו מועד לא ניתנו שירותים משפטיים, המשיכה השגרירות לשלם שכר לעורכת הדין במשך שלושה חודשים אף שלא הייתה מניעה חוקית להפסיק את ההתקשרות אתה. עלו ת העסקתה בחודשים אלה הסתכמה ב- 3,000 אירו. באוגוסט 2006 הפסיקה השגרירות את ההתקשרות אתה, ומאז לא העסיקה עורך דין. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שבו ההתקשרות עם עורך דין היא על בסיס קבוע, על השגרירות לבחון מפעם לפעם אם ההתקשרות עדיין נחוצה ולשקול את הפסקתה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר המשרד כי בעקבות הביקורת הוצאה הנחיה שעל פיה מתבקשות בעיקר הנציגויות הקטנות שאינן נזקקות לייעוץ משפטי תכוף לבצע התקשרויות מוגבלות עם עורכי דין מקומיים ולקבל את אישור מטה המשרד לכך. משרד החוץ 691 . . מינוי קציני המינהלה .1. כמתואר לעיל הביקורת ב שגרירויות בזאגרב ובבלגרד העלתה שקצינות המינהלה בשגרירויות אלה לא מילאו כראוי את המשימות שהוטלו עליהן מתוקף תפקידן, וטיפולן בתחומי הכספים וניהול החשבונות וכן בכוח האדם היה לקוי. (א) בשלב ההקמה של השגרירות בזאגרב הייתה, כאמור, עבודה רבה בעיקר בכל הנוגע להכנת משרדי השגרירות ומגורי השגריר, לשיפוצם, לרכישות שונות עבור השגרירות והשגריר, להתקשרויות עם גופים מקומיים, לשכירת עובדים מקומיים ועוד. למרות זאת מינה המשרד לתפקיד קצינת מינהלה שניסיונה הסתכם בתפקידי מזכירות במשרד. לאחר מינויה השתתפה קצינת המינהלה בקורס קצר בנושאים שעליהם מופקד קצין המינהלה, אך לא היה לה ניסיון ניהולי וניסיון בתחום הכספי, בנושאי נדל"ן ורכישות ובענייני כוח אדם. (ב) באוקטובר 2004 .ביקרו המפכ"ל ומנהל מבדק הפנים בשגרירות בבלגרד בסיכום הביקור המליץ המפכ"ל שקצין המינהלה שיחליף את קצין המינהלה דאז יתאים לדרישות התפקיד ויהיה מנוסה דיו. נוסף על כך, לאחר מינויה אך בטרם נכנסה קצינת המינהלה המיועדת לתפקידה, התריע קצין המינהלה האזורי היושב בפריז, במכתבו למנהל מחלקת מבדק פנים באפריל 2005 ,, כי היא חסרת ניסיון ובלי הכשרה מתאימה לבצע את התפקיד של קצינת מינהלה. קצינת המינהלה בשגרירות בבלגרד החלה בתפקידה באוגוסט 2005 . קודם למינוי היא עבדה במחלקת עובדים חו"ל במשרד - ניסיון שיש בו כדי לסייע לה בתחום העסקת העובדים. אולם בשאר תחומי העיסוק של קצין המינהלה כמו הנהלת חשבונות, כספים ועניינים קונסולריים לא היה לה ניסיון קודם. 2. לאחר שנה של פעילות השגרירות בברטיסלבה, נראה שככלל היא פועלת בצורה מסודרת ומקצועית. קצין המינהלה של השגרירות שירת בחו"ל קודם לתפקידו זה, ובתפקידיו במשרד היה אחראי לענייני הביטחון בכמה נציגויות. הוא שולט בעניינים שבתחום אחריותו, ולא נמצאו ליקויים מהותיים בעניינים אלה. . . מבקר המדינה כבר התריע בדוח קודם15 ,רבים מהם לא התנסו]ש[" על מינוי קציני מינהלה קודם למינויים לתפקידים אלה, בעבודה בתחומים העיקריים שבהם עוסק קצין מינהלה". המבקר העיר ש"נוכח תפקידו החשוב של קצין המינהלה... מן הראוי לקבוע תנאי סף למינוי לתפקיד זה". לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להפיק לקחים מהליקויים בתפקודן של שתי קצינות המינהלה בשגרירויות בזאגרב ובבלגרד ולמנות לנציגויות קציני .__________________ .15 דוח ביקורת על היבטים בפעילות משרד החוץ ( 2006 '), עמ28. 692 דוח שנתי58ב .מינהלה בעלי ניסיון וכישורים מתאימים, שיוכלו להתמודד עם המשימות הכרוכות הן בהקמת נציגות חדשה והן בניהול השוטף של נציגות. רצוי שהלקחים שיופקו יבואו לידי ביטוי בנוהל להקמת נציגות חדשה. . משרד החוץ לא קבע נוהלי עבודה מפורטים הנוגעים לכל שלבי ההקמה של נציגויות חדשות. על המשרד להפיק לקחים מהשתלשלות האירועים בהקמת השגרירויות שנבדקו, לתעדם וליישמם בהקמת נציגויות חדשות. עליו לקבוע נוהל הכולל את כל שלבי הקמתה של נציגות חדשה. מינוי קציני מינהלה שאין להם הכישורים והניסיון הדרושים עלול לפגוע בפעולת הנציגות, ובמיוחד בנציגויות הנמצאות בתהליכי הקמה. על המשרד למנות לתפקיד זה עובדים בעלי היכולות הדרושות לביצוע התפקיד. כמו כן עליו לטפל באופן נחרץ בבעיות הנוגעות למערכות היחסים בין השליחים ולהבטיח שתפקוד השגרירות לא ייפגע. הקשרים שנרקמים בין השגרירות לבין אנשי עסקים ישראלים הם חשובים לקידום היחסים הכלכליים עם מדינת השירות אולם על השגרירות להקפיד על הפרדה מוחלטת בין פעולותיה לקידום אינטרסים של חברות ישראליות לבין גיוס תרומות מהן למימון אירועים. השגרירויות הן שלוחות המדינה בחו"ל, ומחובתו של המשרד להיות מעורב בכל הנעשה בהן. המשרד לא פיקח דיו על ניהולן בעיקר בתחומי המינהל והכספים וניהול כוח האדם. מבקר המדינה כבר העיר בדוחותיו הקודמי ם על ליקויים דומים לאלה שהועלו בדוח זה. מן הראוי שהמשרד יפיק לקחים מהערות המבקר בדוחות אלה ויישמם לגבי כלל השגרירויות. .