עיריית טבריה/הקמת אולם אירועים על קרקע שהוקצתה לתעשייה - עיריית טבריה

 ♦ . .מבוא .הקצאת קרקע לתעשייה בפטור ממכרז באזורים שניתנה להם עדיפות לאומית מעוגנת בתקנה 25(5 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ,. לפי תקנה זו השלטון המקומי 411 . התקשרות של מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י או המינהל) לביצוע עסקה במקרקעין אינה טעונה מכרז אם נושא ההתקשרות הוא "הענקת זכויות במקרקעין באזורי עדיפות לאומית למפעל שתחום עיסוקו תעשיה או מלאכה או בניית מבני תעשיה להשכרה לפי המלצת משרד התעשיה והמסחר1 , ובלבד שהאזור נמנה עם האזורים הכלולים במודעה בעתונו ת שיפרסם משרד התעשיה והמסחר לפחות אחת לשנה והמזמינה הגשת בקשות להענקת זכויות במקרקעין כאמור"2. בהקצאת הקרקע לתעשייה באזורי עדיפות לאומית גלומות הטבות הן מעצם מתן הפטור ממכרז, שאינו ניתן למשל להקצאת קרקע למסחר באותם אזורים, והן מכך שדמי החכירה הנקבעים במקרים אלו מופחתים בשל מטרת השימוש (תעשייה) ובשל סיווגו של האזור כאזור עדיפות. כמו כן, על פי החלטת ממשלה משנת 2004 מסבסד משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) את דמי הפיתוח באזורי עדיפות א'. על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), תפקידיה של הוועדה המקומית הם, בין היתר, מתן היתרי בנייה והיתרי שימוש בקרקע; פיקוח על הבנייה ונקיטת צעדי אכיפה נגד בנייה לא חוקית, לרבות הגשת כתבי אישום והוצאת צו הפסקת ביניים מינהלית; הבטחת קיומן של הוראות החוק ותקנותיו. ביוני 2001 המליץ מינהל אזורי פיתוח (להלן - מאז"פ) שבמשרד התמ"ת להקצות ליזם ללא מכרז קרקע באזור התעשייה טבריה עילית לשם הקמת מפעל. באוקטובר 2001 ,אישר ממ"י את הקצאת הקרקע וחתם עם היזם על הסכם פיתוח והוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה) הנפיקה ליזם בינוא ר 2003 היתר בנייה להקמת מבנה תעשייה. אולם למעשה הקים היזם מבנה מסחרי שנועד לשמש אולם אירועים. בחודשים ינואר-מאי 2009 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליכי מתן היתר הבנייה להקמת המבנה ואת הפיקוח על הקמתו. הבדיקה נעשתה בעיריית טבריה, בוועדה המקומית, בוו עדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון (להלן - הוועדה המחוזית), בממ"י ובמשרד התמ"ת. .הקצאת הקרקע והסכם הפיתוח .בנוהל ממ"י שכותרתו "הקצאת קרקע למפעלי תעשייה ומלאכה - קרקע עירונית" (להלן - נוהל ההקצאה)3 :נקבע 1. בקשת יזם להקצאת קרקע לתעשייה תוגש למאז"פ. הבק שה תיבדק בידי המינהל המקצועי המתאים במאז"פ, והוא ימליץ על שטח הקרקע שרצוי להקצותו .__________________ .1 עד מרס 2003 היה שמו של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (תמ"ת) "משרד התעשייה והמסחר" (תמ"ס). 2 בנושא זה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 56ב ( 2006 ), בפרק "השימוש בקרקע שהוקצתה לתעשייה בפטור ממכרז באזורי עדיפות לאומית", עמ' 731. 3 עודכן לאחרונה בנובמבר 2006 . 412 דוח שנתי60א .ליזם. העניין יידון בוועדה ששותפים בה נציגי משרד התמ"ת ונציגי ממ"י (להלן - ועדת התיאום). 2. לאחר שאישרה ועדת התיאום את הקצאת הקרקע, יחתום היזם על הסכם פיתוח עם ממ"י 4 . בחתימתו מתחייב היזם לשלם תמורת הקרקע דמי חכירה הנקבעים לפי הערכת שמאי הנעשית במיוחד לעסקה, בניכוי ההנחה שנקבעה לאזור העדיפות. לאחר שמילא היזם את תנאי הסכם הפיתוח ייחתם עמו חוזה החכירה. לרוב נקבעת בהסכם הפיתוח תקופת פיתוח של שלוש שנים. אם לא מילא היזם את התחייבויותיו בתקופה זו וכתוצאה מכך לא נחתם עמו חוזה חכירה, זכאי ממ"י להשיב לחזקתו את הקרקע. עם זאת, לפי הוראות ממ"י, בסמכותו של מנהל המחוז בממ"י להאריך את תקופת הפיתוח בשנתיים. ביוני 2001 המליץ המאז"פ, על בסיס החלטת ועדת התיאום מאפריל 2001 , להקצות ליזם ללא מכרז קרקע ששטחה כ- 3,390 מ"ר לצורך "הקמת מפעל לייצור מוצרים בהזרקות פלסטיקה, בגודל שטח עיקרי של 1,356 ."מ"ר באוקטובר 2001 אישר ממ"י את הקצאת הקרקע, ובינואר 2002 נחתם הסכם פיתוח בינו ובין היזם. בהסכם הפיתוח נקבעו, בין היתר, התנאים האלה: המבנים שייבנו ישמשו "מפעל ליצור מוצרי הזרקת פלסטיק"; ההקצאה היא לצורכי תעשייה ומלאכה; תקופת הפיתוח תהיה 36 חודשים (עד אוקטובר 2004 ) (להלן- תקופת הפיתוח הראשונה). בבדיקה נמצא כי באוקטובר 2004 , עם סיום תקופת הפיתוח הראשונה, פנה היזם לממ"י בבקשה להאריכה בשני נימוקים עיקריים: 1 . פיתוח התשתיות במגרש טרם הסתיים; 2 . תכניות הבנייה אושרו בוועדה המקומית, אך טרם התקבל היתר בנייה וטרם הוכנו תכניות עבודה. בנובמבר 2004 חידש המאז"פ את המלצתו להקצות את הקרקע ליזם ללא מכרז. על סמך המלצה זו נחתמה באותו החודש תוספת להסכם הפיתוח, ולפיה הוארכה תקופת הפיתוח ב-24 חודשים, עד אוקטובר 2006 (להלן- תקופת הפיתוח השנייה). הועלה כי ביוני 2007 , שמונה חודשים לאחר תום תקופת הפיתוח השנייה, פנה היזם לממ"י בבקשה להארכה נוספת של תקופת הפיתוח וציין בבקשתו כי יסודות הבניין כבר קיימים. ביולי 2007 שוב חידש המאז"פ את המלצתו להקצאת הקרקע, ועל סמך המלצה זו נחתמה בנובמבר 2007 תוספת שנייה להסכם הפיתוח, ולפיה הוארכה תקופת הפיתוח בעוד 24 חודשים (עד אוקטובר 2008 ). יצוין כי שאר תנאי הסכם הפיתוח מינואר 2002 .לא שונו מהאמור לעיל עולה כי ממ"י, בהמלצת משרד התמ"ת, האריך את תקופת הפיתוח הארכה חריגה של ארבע שנים. כתוצאה מכך נגרמה דחייה ממושכת בהשגת תכליתה המוצהרת של ההקצאה - הקמת מפעל באזור עדיפות לאומית. .__________________ .4 הסכם הפיתוח קובע את תנאי ההרשאה שממ"י נותן ליזם להקמת מבנה על קרקע שבבעלות ממ"י ובניהולו. השלטון המקומי 413 . תכניות בניין עיר החלות על הקרקע .אלה תכניות בניין העיר החלות על הקרקע שהוקצתה ליזם: 1. / תכנית ג/בת 69: תכנית זו, שאושרה בנובמבר 1991 , חלה על אזור התעשייה טבריה עילית. מטרות התכנית הן, בין היתר, הרחבת שטח תעשייה קיים ושימוש בקרקעות לתעשייה ולמסחר ולשטח ציבורי פתוח. השימושים המותרים על פי התכנית במגרש שהוקצה ליזם (להלן - המגרש) הם "אזור מסחר או תעשיה 'א'", ואלה אחוזי הבנייה המותרים עליו: .הגובה המרבי מס' .הקומות סה"כ % .בנייה** התכסית .המרבית* האזור .גג שטוח: 11 ..מטר .גג משופע: 12 ..מטר 2 + מרתף 100% 60% אזור תעשייה .א' .גג שטוח: 8.5 . .מטר .גג משופע: 9.5 ..מטר 2 + מרתף 50% 25% אזור מסחר .* שטח קומת הקרקע. ** גודל השטח הבנוי ביחס לגודל המגרש. .מהטבלה עולה כי הבנייה על המגרש מוגבלת לשתי קומות בלבד מעל הקרקע. התכנית מאפשרת גם הקמת מבנה למסחר, אך כאמור, הפטור ממכרז ניתן רק למגרש המיועד להקמת מבני תעשייה ומלאכה. עוד נקבע בתכנית כי "תותר חניה תת קרקעית בנוסף לאחוזי הבניה המותרים ובקו בנין 0"5 . יצוין כי בתכנית לא נקבע השיעור המרבי של שטח החניה ביחס לשטח המגרש (ראו להלן). 2. / תכנית ג/בת 3 / 6 9 : תכנית זו, שאושרה בדצמבר 2001 , משנה כמה מהוראות תכנית ג/בת/69 . בעניין מגרשים שלגביהם נקבע כי המרווח המזערי בין חזית המבנה ובין קצה המגרש יהיה 11 או16 מטרים, והוכח כי לא ניתן לנצל את השטחים המותרים לבנייה בשתי קומות ששטחן זהה, נקבע בתוכנית שהוועדה המקומית רשאית לאשר כי בקומה א' בלבד יהיה המרווח רק 6 ו-11 מטרים בהתאמה. אשר לחניה, תכנית ג/בת/3/69 קובעת כי "לא יינתן היתר בניה אלא אם כן הוצג בבקשה להיתר פתרון חניה מלא ומעשי בגין כל זכויות הבניה במגרש". עוד קובעת התכנית כי "החניה תהיה ... בהתאם להוראות תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה) התשמ"ג- 1983 ". על פי תקנות אלה, למבנה תעשייה נדרש מקום חניה אחד לרכב פרטי לכל 100 מ"ר ומקום חניה אחד למשאית לכל500 מ"ר (עד 2,000 .)מ"ר .__________________ .5 .כלומר עד קו הגבול של המגרש 414 דוח שנתי60א . .פעולות הוועדה המקומית .בבדיקה נבחנו פעולות הוועדה המקומית לפני מתן היתר הבנייה ואחריו. בשלב הראשון אמורה הוועדה לדון בבקשה למתן ההיתר ולבחון את התאמת הבנייה לתכניות החלות על המגרש, ובשלב השני היא אמורה לפקח על הליך הבנייה ולבדוק את התאמת הבנייה לתכניות שהוגשו ולהיתר שהוציאה. מתן היתרי הבנייה 1. הבקשה הראשונה להיתר בנייה : בינואר 2003 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר בנייה שהגיש היזם שעניינה הקמת "מפעל מוצרי פלסטיקה (שלב א') בשטח עיקרי 1,316 ,מ"ר..." על המגרש. יצוין כי לפני הדיון בנובמבר 2002 , הודיע ממ"י לוועדה המקומית כי המגרש הוקצה ליזם למטרת תעשייה ומלאכה. הוועדה אישרה את הבקשה בתנאים שפורטו בגיליון הדרישות המצורף להחלטתה, אולם מסיבות הקשורות ביזם לא הונפק לו היתר הבנייה. 2. הבקשה השניה להיתר בנייה : באפריל 2007 דנה הוועדה בבקשה להיתר בנייה שהגיש היזם ועניינה חידוש בקשתו הקודמת6 , ובמאי 2007 ."נתנה לו היתר בנייה ולפיו הותרה "בניית מפעל חדש למוצרי פלסטיקה על פי תכניות בניין עיר החלות על המגרש, בקשה להיתר ולרישיון עסק תכלול "שאלון השלכות סביבתיות", ובו יפורטו חומרי הגלם שישמשו את העסק, תהליכי הייצור שיונהגו בו ותוצריהם וכן ההשפעות האקולוגיות של פעילותו. הבקשה תומצא ליועץ הסביבתי של הרשות המקומית או של מועצת התכנון העליונה או למי שימונה לעניין זה, ואם עלה חשש למפגעים או לזיהום סבי בתי, יחווה הגורם האמור את דעתו בדבר הצורך בהגשת "תסקיר השפעה על הסביבה". הבדיקה העלתה כי הוועדה המקומית דנה בבקשות אף שלא צורף להן שאלון השלכות סביבתיות. נמצא כי השאלון הוגש ליועץ הסביבתי של עיריית טבריה לקבלת חוות דעתו רק ב- 13.4.08 , דהיינו כשנה לאחר מתןההיתר השני. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה המקומית כי לא היה מקום שתדון בבקשות למתן היתר בנייה קודם קבלת חוות דעת באשר לצורך בהגשת תסקיר השפעה על הסביבה. 3. הבקשה השלישית להיתר בנייה : בנובמבר 2007 דנה הוועדה בבקשה נוספת של היזם לקבלת היתר בנייה שעניינה תוספות בנייה והקלות .__________________ .6 סעיף20 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) , התש"ל- 1970 , קובע כיהחלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו תיחשב כבטלה בתום שנה מהיום שבו הודיע מוסד התכנון למבקש על אישור בקשתו, אם במשך התקופה האמורה לא הוצא ההיתר. השלטון המקומי 415 .בנייה, ובהן, בין היתר, הוספת חניון תת -קרקעי ששטחו חורג משטח הבניין ותוספת קומה למבנה ללא שינוי גובהו. הבדיקה העלתה כי באוקטובר 2007 הוגשו לוועדה המקומית התנגדויות לבקשת היזם לתוספות ולהקלות. המתנגדים טענו, בין היתר, כי בבקשה יש חריגה ניכרת מאחוזי הבנייה שאושרו, וכי הייעוד האמתי של המבנה המתוכנן הוא אולם אירועים, ולא מפעל תעשייתי כנקוב בבקשה לקבלת היתר הבנייה. לביסוס טענותיהם הציגו המתנגדים דוח מאוקטובר 2007 המבוסס על מידע שאסף חוקר פרטי ששכרו. בדוח נטען כי היזם מתכנן להקים במבנה שני אולמות אירועים: האחד שטחו כ-800 מ"ר והאחר שטחו כ-400 מ"ר, וכן מטבח ששטחו כ- 400 מ"ר. המידע התקבל, לטענתם, בין היתר, בשיחות עם קבלנים העובדים באתר, עם מתכנן השלד של המבנה ועם מהנדס החשמל שהכ ין את תכניות החשמל והתקשורת במבנה. עוד העלתה הבדיקה כי במסמכים שנמסרו לוועדה המקומית בקשר לבקשה השלישית להיתר בנייה היה כדי לעורר חשש ממשי שייעוד המבנה למפעל תעשייתי, כפי שנרשם בבקשה להיתר ואשר לשמו הוקצתה הקרקע, לא ימומש בבנייה. לדוגמה, הבקשה כוללת הקמת חניון תת -קרקעי ששטחו 2,936 מ"ר ( 56.9% מסך השטחים הנבנים על המגרש), שמיועד למספר כלי רכב פרטיים הגדול בהרבה מהדרוש למפעל תעשייתי7. הוועדה המקומית החליטה בנובמבר 2007 לדחות את ההתנגדויות ולאשר את הבקשה, בין היתר, בנימוקים האלה: (א) התכנית שהוגשה לוועדה והשימ וש המיועד במבנה הם לצורכי תעשייה, וההקלות נועדו רק לאשר תוספת קומה בלא לחרוג מהגובה המאושר בתכנית בניין עיר. (ב) תוספת החניה התת -קרקעית עולה בקנה אחד עם תכנית מתאר מקומית לחניונים תת-קרקעיים בכל טבריה 8 (להלן- תמ"מ החניונים) ועם תכנית המתאר לאזור התעשייה טבריה עילית (תכנית ג/בת/69 .) :השטחים שאושרו בו .השיעור משטח .המגרש השטח .במ"ר תיאור הקומה .86.6 2,936 חניה מרתף .48.5 1,256.7 שטח עיקרי קרקע .387 ,מתקנים, מערכות טכניות .אחסנה וממ"ק קרקע .4.8 163.1 עיקרי קומת .__________________ .7 על פי תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג - 1983 , למבנה תעשייה נדרש, כאמור, מקום חניה אחד לרכב פרטי לכל 100 מ"ר, ואילו למבנה המשמש אולם כינוס (למסיבות או אסיפות) נדרש מקום חניה אחד לרכב פרטי לכל 10 .מ"ר 8 /תכנית ג 11764 - תכנית מתאר מקומית לחניונים תת -קרקעיים - טבריה מינואר 2002. 416 דוח שנתי60א .ביניים .12.3 247.4 עיקרי קומה א .169.5 מבואותוחדרי מדרגות קומה א .152.2 5,159.7 סה"כ שטח בנייה .בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2009 מסרה עיריית טבריה9 כי הוועדה המקומית התירה הקמת חניון תת -קרקעי המיועד לכלי רכב רבים מהדרוש לתעשייה לפי התקן, בין היתר, מאחר ש"ייעוד המגרש על פי התב"ע הינו דו תכליתי ונועד גם לשימוש מסחרי". העירייה הוסיפה כי "ממילא תוכנית המתאר של העיר טבריה, העומדת בפני הפקדה בוועדה המחוזית, מייעדת את אזור התעשייה למסחר", וכי "לכל יזם באזור התעשייה עומדת הזכות לאחר פרק זמן מסויים לבקש מהמינהל שינוי ייעוד". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המידע שהיה בידי הוועדה ולפיו ייתכן שבמבנה יוקמו אולמות אירועים ולא מפעל לייצור מוצרי פלסטיק, ונוכח גודל החניון התת -קרקעי המבוקש, החורג במידה ניכרת (פי חמישה ויותר) מגודל חניון הנדרש למפעל, היה על הוועדה להימנע ממתן היתר בנייה קודם שביררה אם השימוש שהיזם מבקש לעשות במבנה אינו חורג ממטרת ההקצאה ומהנקוב בבקשתו. 4. הערר על מתן ההיתרים : בעקבות דחיית ההתנגדויות להוצאת היתר בנייה הגישו המתנגדים בינואר 2008 ערר לוועדת הערר המחוזית של מחוז הצפון (להלן - ועדת הערר המחוזית). בערר נטען, בין היתר, כי הוועדה המקומית הוציאה את ההיתר החדש למרות סטייה ניכרת מהתכנית החלה על המגרש וחרף העובדה שבכוונת היזם להקים במקום אולם אירועים, שלא כאמור בבקשה להיתר. (א) בתשובתו לערר מפברואר 2008 ,מסר מהנדס הוועדה המקומית דאז האדריכל צבי שקולניק (להלן - מהנדס הוועדה או המהנדס), כי הבקשה אושרה לאחר שנבדקו תכניות הבנייה, ונמצא כי הבנייה המבוקשת תואמת את השימושים המותרים ועומדת באילוצי התכניות החלות על המגרש. עוד ציין המהנדס כי "שימוש מסחרי הותר במפורש במסגרת התב"ע (אם כי, לעניין היקפן של זכויות הבניה, הותרו זכויות בשיעור 50% .") בעניין תוספת הבנייה של שטחי החניון התת-קרקעי ציין מהנדס הוועדה כי השטח שאושר עולה בקנה אחד עם תמ"מ החניונים, המתירה תוספת שטחי חניה תת- קרקעיים בשיעור של עד 200% .(שתי קומות חניונים), בלי קשר לייעוד המבנה (ב) בהחלטת ועדת הערר המחוז ית מ - 1.4.08 נקבע כי על הוועדה המקומית לבדוק אם הוגשו לה "כל המסמכים הנדרשים על פי סעיפים 20-19 לתכנית ג/בת/69 , בטרם התקבלה ההחלטה על הוצאת ההיתר. המדובר בתנאים מקדמיים אשר בהעדרם כלל לא ניתן היה לדון בבקשה להיתר, קל וחומר להוציא היתר .__________________ .9 ביוני 2009 מסרה הוועדה המקומית כי בתשובת עיריית טבריה נכללת גם תגובת הוועדה. השלטון המקומי 417 .בנייה. על כן אם אכן יצא היתר ללא אלו, הרי שמדובר בהיתר בטל מעיקרו, אשר אין מקום להתחשב בו". כאמור, רק ב - 13.4.08 , בעקבות החלטת ועדת הערר, הועבר לוועדה המקומית שאלון השלכות סביבתיות. נוסף על כך דרשה ועדת הערר המחוזית מהוועדה המקומית לבדוק אם תמ"מ החניונים חלה על השטח, ואם לאו, האם התקבלה החלטת מליאה בעניין שטחי שירות לחניה בתכנית ג/בת/69 . ועדת הערר אף דרשה מהוועדה המקומית להודיע לה על ממצאיה בתוך 14 יום ולהעביר לה עותק של המסמכים האמורים לצורך בדיקה. בתשובתה של עיריית טבריה למשרד מבקר המדינה צוין כי הגוש שבו נמצא המגרש נשמט מתמ"מ החניונים משום שערב אישורה של התכנית היה רובו בתחום השיפוט של המועצה האזורית גליל תחתון, ורק לאחרונה הוא צורף למרחב התכנון של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה. נמצא כי רק ב- 15.4.08 ,בעקבות החלטת ועדת הערר החליטה הוועדה המקומית מתוקף סמכותה על פי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב- 1992 /, כי במקרקעין שבתחום תכנית ג/בת69 ניתן להקים חניונים תת-קרקעיים ששטחם 100% .משטח המגרש בלי קשר לייעוד המבנה מהאמור לעיל עולה כי היתר הבנייה הכולל את החניון התת-קרקעי הוצא על ידי הוועדה המ קומית ארבעה חודשים לפני שהיא החליטה להתיר הקמת חניונים תת -קרקעיים ששטחם 100% משטח המגרש בכל המגרשים שבתחום תכנית ג/בת/69 . )(ג עוד נקבע בהחלטת ועדת הערר המחוזית כי לפי חוק התכנון והבנייה, לא הייתה הוועדה המקומית רשאית להוציא היתר בנייה לפני שניתנה החלטה בעניין הערר שהגישו העוררים. ועדת הערר הוסיפה כי "הוצאת היתר מספר ימים לאחר למתנגדים, מאיינת לחלוטין את הרציונל ]על דחיית ההתנגדות[ משלוח ההחלטה למי שהוועדה המקומית חפצה ביקרו, לקבל ]ת[העומד מאחורי סעיף זה, ומאפשר היתר, חרף העובדה כי הנושא טרם נדון במסגרת הלי כי הערר. דברים אלה מקבלים משנה תוקף, כל עוד לא ברור האם בכלל יכולה הייתה הוועדה המקומית לדון בבקשה להוציא היתר בניה כאמור לעיל. בנסיבות הללו, יש להשעות את לחדול מיידית מביצוע עבודות הבניה, עד אשר תינתן החלטה ]היזם[ ההיתר ועל אחרת בעניין". יצוין כי ב - 28.4.08 הגישו הצדדים לערר בקשה מוסכמת למחיקתו והדיון בו הופסק. הבדיקה העלתה כי בניגוד להחלטת ועדת הערר המחוזית, הוועדה המקומית לא השעתה את ההיתר והיזם לא הפסיק את עבודות הבנייה עד מועד מחיקת הערר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהוועדה המקומית לא מילאה אחר החלטות ועדת הערר המחוזית. 418 דוח שנתי60א . ]ליזם[ בתשובתה של עיריית טבריה נמסר כי "לא היה מקום להנפקת היתר בניה בטרם חלוף 30 יום ממועד שיגור ההחלטה הדוחה את ההתנגדות. טעות זו מקורה בתקלה במזכירות הוועדה. יחד עם זאת, ולעניין קיום תנאי הוצאת היתרי הבנייה ככלל, הוועדה המקומית פועלת לשיפור רמת הבדיקה של בקשות להיתרי בנייה, וכן לקיומה של בדיקה נוספת על מנת לוודא קיום תנאי היתר בהליכי שימוש חורג או הקלה". (ד) ועדת הערר המחוזית לא העבירה העתק מהחלטתה לוועדה המחוזית, ולפיכך לא פיקחה הוועדה המחוזית על ביצוע ההחלטה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדת הערר המחוזית כי עליה להביא את החלטותיה גם לידיעת מחלקת האכיפה של הוועדה המחוזית כדי שתפקח על ביצוען. במאי 2009 השיבה ועדת הערר המחוזית למשרד מבקר המדינה כי בכוונתה להביא את החלטותיה לידיעת מחלקת האכיפה של הוועדה המחוזית במקרים שבהם הוצאו היתרים בניגוד לדין או בוצעו פעולות אחרות אשר מצריכות מעקב או פעולה מטעמה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החלטת ועדת הערר המחוזית כאמור, המעלה חשש שהיתר הבנייה שהוצא ליזם "בטל מעיקרו", מן הראוי שהוועדה המחוזית ומחלקת הפיקוח שלה ימצו את הליך הבדיקה אף על פי שהצדדים לערר הגישו בקשה למחיקתו. בתשובתה של הוועדה המחוזית למשרד מבקר המדינה מיולי 2009 נמסר כי "מאחר שממצאי הביקורת מעלים חשד לכך שההיתר היה בלתי חוקי, ונושא זה לא הגיע למיצוי בשל הסרת הערר", תעביר הוועדה המחוזית את החומר ליחידה לאכיפת מקרקעין שבפרקליטות המדינה, לקבלת הנחייתה. .פיקוח הוועדה המקומית על בניית המבנה .בחוק התכנון והבנייה ובתקנותיו נקבעו הוראות בנושאי הפיקוח על הבנייה, מניעה או הפסקה של חריגות בנייה הפוגעות בציבור או בפרט והעמדת המפרים את החוק לדין. בסעיף 27 (א) לחוק נקבע כי "מתפקידה של הועדה המק ומית... להבטיח את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו". פיקוח שיטתי של הוועדה המקומית לפני התחלת הבנייה, בזמן הבנייה ובסיומה מאפשר לגלות בעוד מועד עברות בנייה ולנקוט צעדים למניעתן או להפסקתן. הפיקוח מתבצע, בין היתר, באמצעות מעקב אחרי מסמכים שמתקבלים מגו רמי הבנייה, החייבים לדווח על שלבי הבנייה השונים, ועל ידי ביקורות בשטח באמצעות פקחים בכל מרחב התכנון של הרשות המקומית, ובייחוד באתרי הבנייה. 1. בבדיקה עלה כי בספטמבר 2007 התקבלו בעיריית טבריה ובוועדה המקומית תלונות על ביצוע עבודות במגרש החורגות מההיתר הראש ון. בתלונות נטען כי השלטון המקומי 419 . "לכאורה מטרת הבניה הינה הקמת מפעל פלסטיק נוסף, אולם ידוע לכל כי מטרת הבניה האמיתית היא בניית אולם אירועים", וכי "בניגוד לתוכניות המקוריות שהוגשו לוועדה המקומית ולהיתר הראשון נבנית קומת חניה תת קרקעית". בהתייחסו לתלונות, כתב מהנדס הוועדה המקומית למנכ"ל העירייה באוקטובר 2007 כי "העבודות תואמות היתר (בינתיים)", וכי "על פי התב"ע יעוד המגרש הוא גם למסחר... על כן ניתן לבקש ולקבל היתר לאולם אירועים אם יעמדו בכל התנאים האחרים כגון: הסכמת המינהל, תקן חניה (פי 10 ,)מאשר לתעשייה זכויות בניה שונות וכו'". משרד מבקר המדינה מעיר למהנדס הוועדה המקומית כי היה ידוע לו שמדובר בקרקע שהוקצתה ליזם ללא מכרז להקמת מפעל תעשייתי, ועל יסוד תכלית זו זכה היזם בהטבות הגלומות בהליך הקצאה זה. בהתאם לכך דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר להקמת מפעל, וההיתר שהעניקה ניתן לשימו ש זה בלבד. הטענה שהעלה בהתייחסו לתלונות, ואף בתשובתו לערר האמור לעיל, כי לפי תכנית בניין עיר ייעוד המגרש יכול להיות גם למסחר אינה ראויה, שכן יש בה משום התעלמות מהעובדות ומנסיבות מקרה זה. משרד מבקר המדינה מוסיף ומעיר לוועדה המקומית ולמהנדס הוועדה כי משהתברר כי ייתכן שמטרת הבנייה היא למסחר ולא לתעשייה, היה עליהם להעביר לאלתר את המידע לממ"י ולמשרד התמ"ת. על פי פסיקת בית המשפט העליון10 , "הוועדה המקומית אינה רשאית לדחות את בחינת השימוש לשלב האכלוס. בדרך העניינים הרגילה, אם עולה מהבקשה להיתר בניה שאלה הנוגעת לשימוש, חובה על הוועדה המקומית לבחון את שאלת השימוש בעת מתן היתר הבניה ביחד עם השאלות הקשורות בבניה עצמה ובייעודה, שכן מדובר בשני עניינים השלובים זה בזה. אין בניה אלא לתכלית מסוימת, לשימוש מסוים, והקשר שבין אופי הבניה ובין השימוש במבנים שהינו חלק מתכנית המתאר, חייב לקבל ביטוי גם בעת בחינת הבקשה להיתר ובעת מתן ההיתר עצמו". 2. הבדיקה העלתה כי למרות המידע שהיה בידי הוועדה המקומית, שעיקרו החשש כי ייעוד הבנייה בפועל חורג מהותית מהייעוד שאושר בהיתר, היא לא פיקחה כראוי על הבנייה, כמפורט להלן: בתיק הפיקוח הנוגע למב נה שנפתח ביולי 2008 דווח על שתי ביקורות שנעשו באתר הבנייה ביולי 2008 ובפברואר 2009 . נמצא כי בדיווחים על הביקורות הללו לא צוינו ממצאים המצביעים על חריגות מהותיות מהיתר הבנייה. בדיווח מפברואר 2009 צוין כי "נבדקו מספר הקומות במשרדים וכן גג המפעל ונמצא שהם תואמים את ההיתר האחרון שברשות המבקש". עוד צוין כי "גודל וצורת החלונות בחזית המשרדים אינה תואמת את ההיתר", אך השינוי, לדעת המפקח "אינו מהותי". .__________________ .10 ע"א 482/99 בלפוריה, מושב עובדים להתיישבות חקלאית נ' הווע דה המקומית לתכנון ולבנייה - יזרעאלים, פדאור. 420 דוח שנתי60א .באפריל 2009 , כחודשיים לאחר הביקורת האחרונה שעשה מפקח הוועדה המקומית באתר, סייר במבנה מפקח מטעם הוועדה המחוזית בלוויית עובדי משרד מבקר המדינה. להלן הממצאים שהועלו: (א) למבנה גג ייחודי עשוי מתכת הנתמך בדופנות המבנה החיצוניות, וכך נוצר בשטח שהוקצה לפי התכנית לאולם ייצור אולם רחב ידיים ללא עמודים האופייני לאולמות אירועים. תקרת האולם הונמכה והותקנו בה מערכת מיזוג אוויר מרכזי ומערכת תאורה ייחודית שאינן מתאימות למפעל ייצור של מוצרי הזרקת פלסטיק. תקרת "אולם הייצור" (ב) רצפת האולם המרכזי חופתה בריצוף גרניט פורצלן יוקרתי שאינו מתאים לאולם ייצור. השלטון המקומי 421 "רצפת "אולם הייצור (ג) בשטח שהוקצה לפי התכנית למחסן תבניות הוקם מטבח רחב ידיים המיועד להכנת מזון למספר רב של אנשים, בתקרתו הותקנה מערכת ליניקת אדים והוכנה בו תשתית לשימוש בגז בישול. 422 דוח שנתי60א .המטבח ב"מחסן התבניות" עיריית טבריה מסרה בתשובתה כי "במהלך ביצוע עבודות הבנייה נערכו ביקורות באתר הבנייה: הן ביקורות יזומות והן ביקורות בעקבות תלונות... י חד עם זאת, בשלב ביצוע עבודות הגמר, מן הראוי היה לבצע בדיקה דקדקנית יותר מאשר זו שנערכה על ידי הפקח בהתאם לדוח הפיקוח מיום 28 באפריל 2009 ". עוד מסרה העירייה בתשובתה כי הוועדה המקומית דאגה שמהנדס הוועדה יקיים ביקור בבניין, לקראת הוצאת טופס 411 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהוועדה המקומית לא פיקחה כראוי על הקמת המבנה על מנת לוודא, בין היתר, כי היזם אינו מקים מבנה החורג מהייעוד שנקבע לו בהיתר. במאי 2009 הוציא מהנדס הוועדה המקומית דוח בעקבות ביקורו במבנה וציין בו כי נמצאו אי -התאמות בין המבנה ובין מה שאושר בהיתר הבנייה האחרון, ובהן "החזית הדרומית אינה תואמת היתר, גודל וחלוקת חלונות שונה לחלוטין" ו"תוכניות הקומות בכל המפלסים לא תואמת את ההיתר". עוד ציין המהנדס כי למרות התעקשותו של היזם שזהו מבנה לתעשייה כמתואר בהיתר, ממה שראה בבדיקתו הוא התרשם כי המבנה יועד לשמש אולם אירועים. כך למשל מצא המהנדס כי ברצפת אולם היצור אין תשתית להתקנת נקודות כוח לתפעול מכונות; סידורי החשמל בתקרה אינם אופייניים למפעל; המטבח כולל מנדף גדול, תשתית לשימוש בגז ושלושה חדרי קירור. עוד ציין המהנדס כי היזם התבקש להגיש לוועדה בקשה מתוקנת התואמת את המצוי בשטח בטרם יחל הליך הוצאת טופס 4. בעקבות הדוח שהוציא מהנדס הוועדה המקומית הודיע יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה טבריה ליזם כי בנסיבות אלה לא יונפק לו טופס 4 . בתשובת עיריית טבריה נמסר כי בישיבה שהתקיימה במאי 2009 בהשתתפות נציגי העירייה, חברי הוועדה המקומית והיזם, הבהיר היועץ המשפטי של הוועדה המקומית ליזם כי הוא רשאי להגיש ערר לוועדת הערר המחוזית על ההחלטה שלא להוציא למבנה טופס 4 . עם זאת הדגיש היועץ המשפטי כי אם יקבל היזם טופס זה ובמבנה ייעשה שימוש שלא למטרת תעשייה, הוא יפנה לבית המשפט בבקש ה להוצאת צו הפסקה שיפוטי. . . לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועדה המקומית לבחון את תוקפם של היתרי הבנייה שנתנה ליזם ולנקוט אמצעים שהחוק מעמיד לרשותה כדי .__________________ .11 אישורהניתן על ידי הוועדה המקומית בהתאם ל תקנות התכנון והבניה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א- 1981. השלטון המקומי 423 . להבטיח שהיזם לא יסטה מההיתרים ויפעל על פי הסכם הפיתוח וחוזה החכירה שעליהם חתם עם ממ"י. .מינהל מקרקעי ישראל .אחד התפקידים המרכזיים של ממ"י הוא שמירה על אדמות המדינה, והוא פועל לכך באמצעות יחידות הפיקוח שלו, שתפקידן, בין היתר, לוודא שהחוכרים עומדים בהתחייבויותיהם, ושהשימוש הנעשה בקרקע מתאים לייעוד שנקבע לה. יחידות הפיקוח מסייעות באיסוף נתונים לצורך ניהול יעיל ש ל הנכסים, הכולל נקיטת הצעדים הדרושים כלפי פולשים ומסיגי גבול וכלפי מי שחורגים מחוזי חכירה או מפרים אותם לרבות הוצאת צו מניעה וביטול הסכם הפיתוח או החכירה. הבדיקה העלתה כי ביולי 2007 קיבל ממ"י כמה תלונות מגורמים פרטיים שעניינן הקמת אולם אירועים במסווה של מפעל לייצור פלסטיק. בספטמבר 2007 נמסר לממ"י מידע דומה ממשרד התמ"ת. בנובמבר 2007 הועלה הנושא בישיבת ועדת התיאום של ממ"י ומשרד התמ"ת, והוחלט כי אנשי יחידת הפיקוח של ממ"י במחוז הצפון (להלן - יחידת הפיקוח) יתבקשו על ידי מחלקת העסקאות של ממ"י במחוז הצפון (להלן - מחלקת העסקאות) לצאת לשטח המדובר ולדווח על מהות הבנייה בו. נמצא כי למחרת ישיבת ועדת התיאום החתים ממ"י את היזם על תצהיר שבו אישר כי ידוע לו שהמגרש הוקצה לו להקמת מפעל לייצור מוצרי פלסטיק ונועד לצורכי תעשייה ומלאכה בלבד, וכי אסור להשתמש במגרש לכל מטרה אחרת, לרבות מטרה מסחרית. כמו כן התחייב היזם שלא לחרוג ממטרת ההקצאה ואישר כי הוא יודע שאם תהיה חריגה מהייעוד המקורי ידרוש ממנו ממ"י לפנות את המגרש מיד. הועלה כי ביולי 2008 ,הודיעה מחלקת העסקאות לגורמים שונים בהנהלת המחוז ובראשם למנהל המחוז, כי אף שהיזם חתם על התצהיר האמור לעיל "ברור לכל כי המטרה היא הקמת אולם אירועים מפואר". רק ביולי 2008 , שמונה חודשים לאחר שהתבקשה לעשות זאת על ידי ועדת התיאום, פנתה מחלקת העסקאות ליחידת הפיקוח בבקשה כי תמציא לה את כל המידע שיש ברשותה לגבי מצב הבנייה במגרש. בנימוקיה לבקשה ציינה מחלקת העסקאות, בין היתר, כי "עפ"י נתונים שהגיעו ממקורות שונים, כולל תוכניות הגשה להקמת אולם אירועים שהגיעו למחוז שלא באמצעות היזם אכן אין בכוונת היזם לממש הקמת מפעל". מחלקת העסקאות הוסיפה כי היא ערה לכך ש"כל עוד לא נעשה שימוש במבנה לא ניתן לפעול בהפרה כל שהיא. מאידך, אם נהיה אדישים ונתעלם מאזהרות יהיה מצב שנדרש בעתיד לתת את הדין". יצוין כי באותו מועד מסרה מחלקת העסקאות ליחידת הפיקוח כי מנהל המחוז מבקש לקיים מעקב מרוכז לגבי שלבי הבנייה השונים, וכי אם יתעורר חשד שמטרת הבנייה היא הקמת פרויקט מסחרי, כמו הכשרת מקומ ות חניה לצורכי מסחר, יש להוציא מיד צו מניעה. הבדיקה העלתה כי ביולי 2008 , לאחר ביקור במגרש, מסרה יחידת הפיקוח כי בשטח ניתן ]היזם[ "הבניה נמצאת בשלב גמר שלד ללא גג", וכי "מפגישה עם 424 דוח שנתי60א .להבין כי בכוונתו להגיע בסופו של דבר למצב של הפעלת אולם אירועים במקום, אך הצהיר שהוא בונה מפעל פלסטיק". עוד העלתה הבדיקה כי בספטמבר 2008 נחתם בין ממ"י לבין היזם חוזה חכירה (תעשייה ומלאכה) מהוון ל-49 שנים (להלן- חוזה החכירה), ובו נקבע, בין היתר, כי החכירה היא למטרת תעשייה ומלאכה. עוד נקבע כי: "ידוע ליזם שהקצאת המגרש נועדה למטרת תע שייה ומלאכה בלבד, וחל איסור על שימוש במגרש למטרה אחרת כלשהי, לרבות מטרה מסחרית". החוזה נחתם אף שבידי ממ"י היה מידע כי בכוונת היזם לעשות בנכס שימוש מסחרי הנוגד את מטרת ההקצאה. עוד הועלה כי נוכח ממצאי יחידת הפיקוח הודיע ממ"י ליזם בדצמבר 2008 כי "למען הסר ספ ק, אם ימצא כי בכוונתכם לעשות שימוש במגרש שלא למטרת ההקצאה, יראה בכך המינהל הפרת חוזה יסודית של הסכם החכירה והמינהל יעמוד על ביטול החכירה לאלתר". בתשובתו של ממ"י למשרד מבקר המדינה ממאי 2009 נמסר כי בכוונת מחוז הצפון של ממ"י לפנות אל בית המשפט "על מנת לאכוף את השימוש התעשייתי" במבנה. ממ"י הדגיש בתשובתו כי "מרגע שנודע למחוז על כוונות היזם הבהיר המחוז ליזם באופן חד משמעי כי אסור לו להסב השימוש בנכס למטרות מסחריות, אלא רק לאחר שקיבל על כך אישור מראש מהמינהל וממשרד התמ"ת. היזם מצידו לא הכחיש כוונותיו העתידיות, אך הודיע כי יפעל בהתאם להחלטות ממ"י ובקבלת אישור מראש". תפקידו של ממ"י כמנהל המקרקעין הוא להבטיח שההטבות שנתנה המדינה באמצעותו ישמשו לייעודן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה כי אף שממ"י ידע כי היזם מתכוון לחרוג מתנאי הסכם הפיתוח ולהפעיל בנכס אולם איר ועים, הוא לא פעל לאכיפת ההסכם, ויתרה מזו, אף חתם עם היזם על חוזה חכירה. לדעת משרד מבקר המדינה אין להסתפק במשלוח הודעה ליזם, על ממ"י היה לנקוט צעדים ממשיים לאכיפת הסכם הפיתוח וחוזה החכירה כבר בשלב הקמת המבנה ולא להמתין לסיום הבנייה. בתשובה נוספת שהעביר למשר ד מבקר המדינה באוקטובר 2009 ציין ממ"י, כי ביוני 2009 הוא פנה לבית המשפט בבקשה למתן צו מניעה קבוע כנגד הפעלת אולם השמחות וכי בית המשפט דחה את דרישתו למתן הצו נוכח הבטחת היזם לא לבצע כל שימוש מסחרי במבנה. עוד ציין ממ"י כי בקשת היזם כי המינהל יאשר, לפנים משורת הדין, את הסבת השימוש לאולם שמחות, נדחתה שכן אין בכוונת ממ"י "לייתר את ההליך המשפטי". .סיכום .הממצאים שהועלו חושפים מחדלים ותפקוד לא תקין של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה ושל אדריכל צבי שקולניק מהנדס הוועדה השלטון המקומי 425 .דאז, הן בשלב מתן היתרי הבנייה והן בשלב הפיקוח על הליך הבנייה, וכן בפיקוח של ממ"י על השימוש הנעשה בקרקע שהקצה. על הוועדה המקומית להקפיד למלא את התפקיד שנקבע לה בחוק התכנון והבנייה ולמנוע בנייה המנוגדת להיתר הבנייה: לבצע פיקוח ואכיפה ראויים לפני התחלת הבנייה, במהלכה ובסיומה כדי לוודא, בין היתר, כי היזמים אינם מקימים מבנים החורגים מהייעוד שנקבע להם בהיתרים, לגלות עברות בנייה ולנקוט צעדים למניעתן או להפסקתן. עוד על הוועדה המקומית לבדוק את תוקפם של היתרי הבנייה שנתנה ליזם ולנקוט את כל האמצעים שהחוק מעמיד לרשותה כדי להבטיח שהיזם לא יסטה מהיתר הבנייה שניתן לו ויפעל על פי הסכם הפיתוח וחוזה החכירה שחתם עם המינהל. על ממ"י לפקח על השימוש שנעשה בקרקע שהקצה לתעשייה בפטור ממכרז ולנקוט פעולות נגד יזמים הבונים בניגוד לייעוד ההקצאה, להסכם הפיתוח ולחוזה החכירה כבר בשלב הקמת המבנה ולא להמתין לסיום הבנייה.