נציבות שירות המדינה/הובלת ניהול ההון האנושי בשירות המדינה

 מבוא השירות הציבורי בישראל משמש ידה הארוכה של הרשות המבצעת ביישום מדיניותה ובהשגת יעדיה. הוא מופקד, מכוח החוקים השונים, על מתן שירותים לאזרחים בתחומי החיים השונים. חיי הפרט והכלל בישראל תלויים בשירות הציבורי, ברמתו ובדרך תפקודו. אמון הציבור בשירות הציבורי מבוסס במידה רבה . 1על כישוריהם ויכולותיהם של עובדי הציבור ועל רמתם המקצועית-תפקודית השירות הציבורי בישראל כולל מאות גופים ובמרכזו עומד שירות המדינה, הכולל את משרדי הממשלה, יחידות הסמך ומרכזים רפואיים ממשלתיים (להלן - הגופים 78- עובדים ב 83,000 - הועסקו בשירות המדינה כ 2019 הממשלתיים). נכון לאוגוסט שלהלן יוצג פילוח מספר עובדי המדינה בין סוגי 1 . בתרשים2גופים ממשלתיים להלן יוצג השינוי במספרם בשנים 2 , ובתרשים 2019 הגופים השונים נכון לאוגוסט , לרבות לפי סוגי הגופים הממשלתיים: 2019 - 2015 - פילוח מספר עובדי המדינה לפי סוגי הגופים הממשלתיים: 1 תרשים 2019 אוגוסט המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה (פורסם במאגר התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל 5657/09 בג"ץ 1 .)24.11.09 ,ממוחשב . בכלל זה נתונים על סטודנטים, מתמחים ומתנדבים, 2019 נתוני נציבות שירות המדינה, אוגוסט 2 ולא כולל נתונים על עובדי משרד הביטחון ומערכת הביטחון. כמו כן, לא נכללים נתונים על עובדי הוראה במערכת החינוך שאינם באחריותה של נציבות שירות המדינה. 548 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה,שינוי במספר עובדי המדינה לפי סוגי הגופים הממשלתיים: 2 תרשים 2019 - 2015 בשנים המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) היא ארגון המטה האחראי והמוסמך לתכנונם ולניהולם של ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה, תוך הבטחת השמירה על ערכיו, על מצוינותו ועל תקינות תפקודו של שירות המדינה, לרבות ארגוניו, של הגופים 3יחידותיו וכלל עובדיו. תפקידיה העיקריים של נש"ם הם ניהול התקנים הממשלתיים, מינוי וקליטה של עובדים, קביעת מסלולי קידום, הכשרת עובדי מדינה וטיפול ברווחתם. 62 משרות ועוד 203 עובדים. בפועל אוישו 213- הסתכם תקן נש"ם ב 2019 במאי משרות של סטודנטים, מתמחים ומשרות זמניות, באופן שבסך הכול עבדו בנש"ם .2019 יוצג תקציב נש"ם לשנת 3 עובדים. בתרשים 265 תקן - רשימת המשרות בשירות המדינה, על דרגותיהן, לכל יחידה מיחידות הגוף הממשלתי. ראו 3 .1959- לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט 13 סעיף 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי549 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | 2019 תקציב נציבות שירות המדינה לשנת: 3 תרשים וסיכום תקציבי של משרד האוצר 2019 המקור: תקציב המדינה לשנת 2019 עם נציבות שירות המדינה לשנת שלהלן יוצג המבנה הארגוני של נש"ם, ובו מסומנות היחידות שפעילותן 4 בתרשים שלהלן יוצג מערך הרפרנטורה בנש"ם, האחראי 5 נבחנה במסגרת דוח זה. בתרשים לקשר בין נש"ם ליחידות משאבי האנוש בגופים הממשלתיים בנושאי ניהול ההון האנושי (להלן - מערך הרפרנטורה). 550 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה2019 - המבנה הארגוני של נציבות שירות המדינה: 4 תרשים 2019 המקור: נציבות שירות המדינה, מאי 2019 מערך הרפרנטורה בנציבות שירות המדינה, מאי: 5 תרשים המקור: נתוני נציבות שירות המדינה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי551 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | , והוא מופקד על ניהול מנגנוני4ככלל, בכל אחד מהגופים הממשלתיים ממונה אחראי ההון האנושי בארגון, ומשמש זרועה הארוכה של נש"ם. על פי רוב, האחראי הוא .5הסמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש , בעקבות המלצות הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופ' 2011 בדצמבר (להלן - החלטת הממשלה משנת 3993 מנואל טרכטנברג, התקבלה החלטת ממשלה ) ולפיה תוקם ועדה בראשות נציב שירות המדינה (להלן - הנציב), והיא תגבש 2011 תוכנית מפורטת לרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה ותבחן צעדים שיבטיחו את כושרה הניהולי והמקצועי של נש"ם כגוף מקצועי לניהול ההון האנושי בשירות המדינה וכגוף קובע מדיניות ותכנון במישור האסטרטגי, מפקח ומקיים בקרה על יישום המדיניות. הוועדה הגישה לממשלה דוח שהכינה בנושא שיפור מנגנוני ההון האנושי 2013 ביוני , ובו המלצות ומתווה מוצע ליישומן. הדוח 6)בשירות המדינה (להלן - דוח הרפורמה הקיף תחומים רבים, והמלצותיו העיקריות עסקו במיסוד תהליכים של תכנון ההון האנושי בגופים הממשלתיים; במעבר מניהול מרכזי על ידי נש"ם לביזור סמכויות לגופים הממשלתיים באמצעות אצילת סמכויות מנש"ם לגופים הממשלתיים והגברת הגמישות הניהולית שלהם ותפקודם; ובהסבת נש"ם לגוף המתמקד בהתוויית (להלן - 2013 מיוני 481 מדיניות ובבקרה על הגופים הממשלתיים. בהחלטת ממשלה ) אומצו עיקרי הדוח. דוח הרפורמה קבע לוחות זמנים 2013 החלטת הממשלה משנת , בהתאם 2016 - 2013 לביצוע המשימות ליישום הרפורמה, שהתפרשו על פני השנים לשלבי היישום. נקבע כי תוקם ועדת היגוי ליישום הרפורמה (להלן 2013 בהחלטת הממשלה משנת - ועדת ההיגוי) בראשות הנציב, והיא תסייע בהובלת תהליך יישום הרפורמה עד . כמו כן הקים הנציב את המטה 2018 . בפועל פעלה הוועדה עד ספטמבר 2016 יוני ליישום הרפורמה שישמש זרועו הביצועית למימוש החלטת הממשלה וכלל תוכני .2017 היישום. המטה פעל ממועד גיבושה של הרפורמה ופורק בנובמבר פרסם מבקר המדינה דוח בנושא הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות 2017 בשנת בדוח נכתב כי באותה עת היו .7)המדינה (להלן - דוח מבקר המדינה בנושא הרפורמה אחראי - על פי התקשי"ר - הוא מנכ"ל המשרד, סמנכ"ל בכיר לניהול ההון האנושי ומינהל, מנהל 4 יחידת סמך, סגן מנהל יחידת סמך לניהול ההון האנושי ומינהל, או בעל תפקיד אחר שמנכ"ל המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה לאחראי, באישור נציב שירות המדינה. במרכזים הרפואיים הממשלתיים, המנהל האדמיניסטרטיבי של בית החולים הוא האחראי, ובדוח 5 .זה הוא יכונה גם הסמנכ"ל למינהל ).2013 דוח ועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה (יוני 6 ."), "הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה 2017( דוח ביקורת מיוחד מבקר המדינה, 7 552 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חסמים כבדי משקל אשר סיכנו במידה רבה את המשך יישומה של הרפורמה ואת השלמתה כמתוכנן - חסמים מתחומי השפעתם של גורמים מחוץ לנש"ם וחסמים פנימיים שהיו נעוצים בעבודת נש"ם עצמה. מבקר המדינה התריע: "נותר סיכון לא מבוטל שהרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה לא תגיע לכלל סיום מלא ומוצלח, אף על פי שכבר רשמה הישגים לא מבוטלים". המבקר המליץ לחברי ועדת ההיגוי לנקוט פעולות נחושות ומאומצות ולסייע לגורמי היישום בנש"ם ככל הנדרש, לשם העמדת תשתית מקצועית ומינהלית יציבה ותומכת. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולות נש"ם להובלה 2019 בחודשים פברואר-יולי של ניהול ההון האנושי בשירות המדינה. הבדיקה כללה את הנושאים האלה: יישום מרכיבי הרפורמה בניהול ההון האנושי; אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים ובקרה על פעילותם; קביעת מדיניות ותכנון ארוך טווח; הסדרת המערך של ניהול משאבי אנוש בשירות המדינה; וחסמים טכנולוגיים בעבודת נש"ם לצורך הובלת . דוח מבקר המדינה בנושא הרפורמה עסק בחסמים להנעתה 8ניהול ההון האנושי ולהוצאתה לפועל של הרפורמה, ואילו דוח זה עוסק בפעילותה של נש"ם בתקופה שלאחר השלמתה המתוכננת של הרפורמה. הביקורת בוצעה בנש"ם, ובדיקות השלמה בוצעו במשרד הבריאות, במשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) משרדי ממשלה התבקשו להשיב על שאלות 15 ,ובאגף החשב הכללי. כמו כן ספציפיות בנושא אצילת הסמכויות. יישום מרכיבי הרפורמה בניהול ההון האנושי יישום הרפורמה - תמונת מצב 1 . , וכי2016 - 2013 דוח הרפורמה קבע כי יישום הרפורמה יתפרס על פני השנים תיבחן האפשרות להרחיב את היקף הרפורמה ולקבוע את 2016 לקראת שנת , שריכז וגיבש משרד 1 גמר יישומה ואת החלתה על כלל שירות המדינה. בלוח מבקר המדינה, מוצגים כמה מהרכיבים המרכזיים ברפורמה, כפי שנקבעו בדוח הרפורמה שאת עיקרו אימצה כאמור הממשלה, ההישגים הנדרשים מכל רכיב .2019 לאחר יישום הרפורמה וסטטוס ביצועם מעודכן ליולי דוח זה אינו עוסק בתחום הגיוס והמיון בשירות המדינה. כמו כן, הדוח אינו עוסק בפעילות 8 .היחידות הביטחוניות בשירות המדינה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי553 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | סטטוס היישום של כמה רכיבים מרכזיים ברפורמה בניהול ההון: 1 לוח 2019 האנושי, יולי רכיבההישגים הנדרשים לאחר יישום הרפורמהרכיבים מרכזיים שבוצעורכיבים מרכזיים שטרם בוצעו תרבות ארגוניתגובש הקוד האתי של שירות המדינה תכנון אסטרטגיקיום תהליכי תכנון אסטרטגי שנתיים ורב-שנתיים של ניהול ההון האנושיפורסמו תוכניות העבודה השנתיות של אגפי נש"ם; פורסמו הנחיות לתכנון בתחום ההון האנושי בקרב הגופים הממשלתייםטרם פורסמה תוכנית רב-שנתית לתכנון ההון האנושי בשירות המדינה תורת ניהול ההון האנושיגיבוש כללים לניהול ההון האנושי בשירות המדינה פורסם מסמך כללים לפיילוט אצילת סמכויות תקן, כבסיס לתורת תקןטרם הושלם תהליך גיבוש תורת התקן, לרבות אמות המידה למבנים ארגוניים והכללים הנוגעים לניתוח עיסוקים של מגוון התפקידים עצמאות ניהולית ואצילת סמכויותאצילת סמכויות לגופים הממשלתיים, הגברת הגמישות הניהולית שלהם והעצמאות בתפקודם נש"ם בתחום הפרט: אצלה סמכויות מהגופים 74%-לכ הממשלתיים, שבהם מועסקים מהעובדים 85%-כ בשירות המדינה. : נש"ם בתחום התקן אצלה סמכויות מהגופים 23%-לכ הממשלתיים, שבהם 27%-מועסקים כ מהעובדים בשירות המדינה בתחום הפרט: נש"ם טרם אצלה סמכויות לקליטת עובדים ולהארכת השירות מעבר לגיל פרישת חובה מהגופים 26%-לכ הממשלתיים, שבהם 15%-מועסקים כ מהעובדים בשירות בתחום המדינה. נש"ם טרם התקן: אצלה סמכויות מהגופים 77%-לכ הממשלתיים, שבהם 73%-מועסקים כ מהעובדים בשירות המדינה. בגופים שנש"ם אצלה להם סמכויות, האצילה הייתה בעיקרה טכנית ומוגבלת ביותר יחסית לנדרש על פי דוח הרפורמה. לדוגמה, אצילה זו לא חלה, בכל הנוגע 554 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינהרכיבההישגים הנדרשים לאחר יישום הרפורמהרכיבים מרכזיים שבוצעורכיבים מרכזיים שטרם בוצעו עצמאות ניהולית ואצילת סמכויותלסמכות מרכזית ומהותית - אישור תנאי הסף לאיוש המשרות הבכירות, לרבות מנהלים בדרגי ביניים בשירות המדינה, אשר שיעורם גדול בקרהגיבוש מנגנוני בקרה להבטחת תפקוד תקין לאחר אצילת סמכויות לגופים הממשלתייםבתחום הפרט ובתחום מתבצעת התקן בדיקת מוכנות בתחום לאצילה; נעשתה בקרה התקן שוטפת על גופים שנש"ם אצלה להם סמכויות במסגרת הפיילוט; בתחום התקן ובנושאי קליטת עובדים, קליטת עובדים במילוי מקום והעסקה מעבר לגיל הפרישה נעשתה בקרה, בכל תחום, פעם אחת במשך השניםלא מתבצעת בקרה שוטפת על גופים שנש"ם אצלה להם בתחום סמכויות הפרט הסדרת מבנה נש"ם ותפקידיה לצורך שיפור ניהול ההון האנושישינוי מבנה ארגוני ותפקודי של נש"ם לצורך התאמה לתפקידיה על פי הרפורמה; העמקה מקצועית של מערך משאבי האנוש בגופים הממשלתייםהקמת אגף אסטרטגיה, אגף בקרה, אגף מנהל סגל בכיר והטמעתם במבנה נש"םנש"ם טרם הסדירה את מערך ניהול ההון האנושי בנש"ם (מבנה ארגוני, לוחות זמנים לביצוע פעולת הליבה - הענקת שירות לגופים הממשלתיים ומערך נהלים סדור שישמש מנחה מקצועי לפעילות הרפרנטים). כמו כן, נש"ם טרם הסדירה את מערך משאבי אנוש בגופים הממשלתיים (הסדרת המבנה, הסמכויות והפיתוח המקצועי של היחידות המנהלות את ההון האנושי) 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי555 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | רכיבההישגים הנדרשים לאחר יישום הרפורמהרכיבים מרכזיים שבוצעורכיבים מרכזיים שטרם בוצעו ניהול הסגל הבכירקביעת הסדרי קדנציות ורוטציה ומנגנוני ניהול למכהנים בסגל הבכיר של שירות המדינההקמת המדרשה הלאומית למנהיגות, ממשל וניהול; הושלמה חלוקת מבנה סגל בכיר לשני רבדים לצורכי קידום: סגל בכיר מוביל וסגל בכיר מהגופים 98%-בכ הממשלתיים ובכ- מהמשרות; 85% נקבעו ויושמו רמות שכר דיפרנציאליות; נקצבו משרות הסגל הבכיר המוביל למינויים חדשים 2019 ונכון לספטמבר ממשרות אלו 63%-ב נקצבה כהונת בעלי התפקידיםהשלמת הליך קציבת משרות הסגל הבכיר המוביל והשלמת הליך ריבוד הסגל הבכיר המוביל נמצא כי שלא כבתקופת פעילותו של המטה ליישום הרפורמה, נש"ם אינה מנהלת מעקב סדור אחר יישום מרכיבי הרפורמה, ואין בידה תמונת מצב עדכנית ומקיפה בנוגע לסטטוס היישום של רכיבי הרפורמה ושיעור המשימות שיושמו מכלל המשימות שהוגדרו בכל . 9תחום ותחום נש"ם לא בחנה את הרחבת הרפורמה כפי 2019 . נכון לספטמבר 2 שנקבע בדוח הרפורמה תוך הישענות על הליך כולל של הפקת לקחים מפעולות היישום שנעשו עד כה. נכתב כי הנציב רואה בדוח הרפורמה עוגן חשוב 2019 בתשובת נש"ם מנובמבר שמקודם ומיושם בהתאם למשאבים העומדים לרשותו ולמתווה המוכנות שגובש בנש"ם במסגרת תוכניות העבודה ואף הרחיב את היקפי הפעילות בהתאם לחזון ), "הרפורמה בניהול 2017( דוח ביקורת מיוחד בנוגע לתמונת מצב כאמור, ראו מבקר המדינה, 9 .26- ו25 'ההון האנושי בשירות המדינה", עמ 556 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה שגיבש עם הנהלת נש"ם; כי לא הופקו לקחים מיישום הרפורמה בשל מחסור בכוח אדם, היעדר תקציבים ושינויים ארגוניים במערך הרפרנטורה; כי עם פירוק מטה יישום הרפורמה שולבו תחומי האחריות באגפים השונים בנש"ם, והנציב מוביל את המשך קידום משימות הרפורמה ואת הטמעתן בשיתוף חברי ההנהלה. לשיטתו יש לשאוף לשירות מדינה מקצועי ואפקטיבי, ועל נש"ם לשמש רגולטור חכם, שנועד להפחית את היקף הרגולציה ולהבטיח שירות איכותי לגופים הממשלתיים ולציבור כולו; כי נש"ם בשלה לאצול סמכויות נוספות, אך יש שני חסמים - כשל מחשובי ומציאת המודל הנכון לאצילה; כי בשנים האחרונות עבודתה של נש"ם מושפעת מאי-בהירות בנוגע לתחומי אחריותה, מחסר במשרות וממחסור בהיבט הפיזי, והנציב מינה צוות פנימי שיבחן באופן מושכל ומדורג היבטים שונים במבנה הארגוני של נש"ם כדי להבטיח שהיא תוכל לבצע מיצוי איכותי ומרבי של המשאב האנושי שבה. טרם הוסדר מערך ניהול ההון האנושי בשירות 2019 נכון ליולי המדינה וטרם יושמו משימות מרכזיות כמו אצילת סמכויות לגופים הממשלתיים. המועדים שהותוו בדוח הרפורמה ליישום משימות ) חלפו זה מכבר ולא נקבעו לוחות זמנים 2016 - 2013 אלו (בשנים . אי-יישום משימות אלה פוגע ביכולתם של 10מעודכנים לסיום ביצוען נש"ם והגופים הממשלתיים לנהל את ההון האנושי, כפי שיפורט להלן בדוח ביקורת זה. הובלת יישום הרפורמה 1 . מדוח הרפורמה עולה כי יישום מוצלח של הרפורמה מותנה במחויבות של כלל גורמי הממשלה השותפים. בהתאם לכך החליטה הממשלה, באמצה כאמור את עיקרי הדוח, להקים ועדת היגוי בראשות נציב שירות המדינה, וחבריה היו מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד האוצר, הממונה על השכר, הממונה על התקציבים, היועץ המשפטי לממשלה, סמנכ"ל לממשל וחברה במשרד ראש הממשלה וראש מטה יישום הרפורמה בנש"ם. הממשלה הטילה על ועדת ההיגוי ללוות את מימושן של ההמלצות המפורטות בדוח הרפורמה למשך שלוש שנים . 2016 מיום ההחלטה, עד יוני למעט בנושא אצילת סמכויות בתחום הפרט. 10 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי557 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | ,ועדת ההיגוי המשיכה את פעילותה מעבר לתקופה שנקבעה בהחלטת הממשלה . על פי תקנון ועדת ההיגוי, שגובש 2018 וישיבתה האחרונה התקיימה בספטמבר , היה עליה לשמש פורום 2016 בהתאם להחלטות שהתקבלו בישיבתה בספטמבר לתיאום ולדיון, במידת הצורך, בעניינים שנדרש לגביהם תיאום בין הגורמים המיוצגים בוועדה, וכן לשמש פורום שיבחן ויאשר שינויים במתכונת הרפורמה. 2 . מטה יישום הרפורמה היה אחראי, בין השאר, לריכוז עבודת ועדת ההיגוי לרפורמה; לכלל הפעילויות במסגרת תהליכי יישום הרפורמה והטמעתה בגופים הממשלתיים תוך קביעת סדרי עדיפויות, לוחות זמנים ומשאבים; לריכוז נתונים, דיווח על התקדמות הפעילויות והכנת ניירות עמדה וסקירות מקצועיות הנוגעים לרפורמה; וכן ריכוז הפעילויות מול משרדי המטה המרכזיים של הממשלה. סוכם כי מטה יישום הרפורמה יסיים 2017- ו2016 בסיכום תקציב נש"ם לשנים , כי פעילותו ועקרונות הרפורמה יוטמעו 2016 את תפקידו ויפורק עד סוף שנת במבנה הארגוני של נש"ם, וכי נש"ם תפרסם מכרז לאיוש תפקיד המשנה לנציב. 2019 המשנה לנציב אמור היה להיות אמון על קידום הרפורמה, אולם בספטמבר לא הייתה משרה זו בתקן של נש"ם. נש"ם יישמה עד כה את הרפורמה בהיקף חלקי בלא מעקב סדור אחר ביצוע המשימות ובלי לוודא שהן הושלמו בהתאם ללוח זמנים לביצוען. בתשובת נש"ם למשרד מבקר המדינה צוין כי תהליכי הרפורמה מיושמים במסגרת העבודה השוטפת של נש"ם. מנהלי היחידות מתכללים את עבודת נש"ם, כל אחד בתחומו, ונציב שירות המדינה מתכלל את כל עבודת נש"ם על כל היבטיה. נש"ם הוסיפה וציינה כי כדי לאפשר לנציב שירות המדינה להמשיך ביישום מדיניותו לקידום פיתוח ההון האנושי בשירות המדינה, בכוונתה להגדיר את אופן חלוקת הסמכות והאחריות בין האגפים השונים בנוגע למשימות המרכזיות בעבודת נש"ם. תקצוב פעולות נש"ם ליישום הרפורמה בדוח מבקר המדינה בנושא הרפורמה צוין שלעיתים עיכוב תקציבי היה חסם להתקדמות הרפורמה. בהמלצות הדוח נכתב כי על הנציב והממונה על התקציבים להבטיח כי יתקיים הליך סדור ויעיל של קביעת תקציבים הנחוצים ליישום הרפורמה, וכי התהליך יושלם לפני תחילתה של כל שנה חדשה, וכי על הנציב לוודא נקבע עוד 11שאין בגורם התקציבי משום חסם להתקדמותה. ככלל, התקציב המקורי התקציב שאושר בכנסת במסגרת חוק תקציב המדינה לשנה מסוימת. 11 558 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לפני תחילת השנה, במסגרת אישור חוק התקציב השנתי בכנסת, ונש"ם יכולה לתכנן את הקצאת המקורות לצרכים השונים מבעוד מועד. במהלך השנים שלאחר אישור הרפורמה נש"ם ואג"ת חותמים על סיכומים תקציביים, ובמסגרתם ניתנות לנש"ם תוספות תקציב ניכרות. השינויים בתקציב עוגנו בסיכומים תקציביים, ונגעו בין השאר למשימות נש"ם ליישום הרפורמה, לרבות לפעילות האגף האסטרטגי, המדרשה למנהיגות ממשל וניהול והאגף שאחראי להדרכה בשירות המדינה. 1 . היה דומה 2019 התקציב המקורי של נש"ם בשנות יישומה של הרפורמה ועד שנת בעיקרו לתקציבה המקורי שתוקצב לה בשנים שקדמו ליישום, אף שהרפורמה הגדילה במידה ניכרת את היקף משימותיה. כמו כן, בשנים האלה לא ניתנה לנש"ם הרשאה להתחייב בהתקשרויות ארוכות טווח. למעשה, נש"ם פעלה ליישום הרפורמה במידה רבה באמצעות תוספות תקציב שאושרו לה במסגרת להלן: 2 , כמפורט בלוח12סיכומי תקציב שנתי וסיכומי תקציב דו-שנתי 2019 - 2015 תקציב נציבות שירות המדינה לשנים: 2 לוח שנהתקציב מקורי מאושרתקציב תוספתי שניתן במסגרת סיכומי תקציב שנתי ודו-שנתי מועד אישור הסיכום התקציביתקציב (במלש"ח)מספר משרות תוספת תקציב לצורך אחר (במלש"ח)תוספת המשרות סה"כמזה: לכוח אדם ונלוותמזה: לצורך אחר)1(מספר משרותמספר משרות של עבודה )2(בלתי צמיתהמספר משרותמספר משרות של עבודה )2(בלתי צמיתה 2015 82.4 43.8 38.6 114 60 39.25 - 17 2015 מרץ 2016 80 43.6 36.4 111 58.5 31 - 36.52017 מרץ 2017 82.1 43.3 38.8 108 57 30 - 342017 מרץ 2018 81.8 42.8 39 106 55 30 45 -9 2018 מאי 2019 81 44.3 36.7 158- 42 61- 2019 מרץ המקור: תקציב המדינה, סיכומים תקציביים במסגרת סיכומי תקציב שנתי שנחתמו בין אג"ת ובין נש"ם ובשנים 2019- ו2018 ,2015 בשנים 12 . במסגרת סיכום תקציב דו-שנתי ביניהם 2017- ו2016 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי559 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | ) שיא כוח האדם - מספר המשרות המרבי שהגוף הממשלתי רשאי לאייש בשנה מסוימת 1( (עובדים קבועים, זמניים וארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד מאה ועשרים ימים). ) ללא תוכנית צוערים למינהל הציבורי. 2( שלהלן יוצג שיעור תוספות התקציב יחסית לתקציב המקורי 6 בתרשים :2019 - 2015 המאושר, לפי כוח אדם ואחר, לשנים שיעור תוספות התקציב והמשרות יחסית לתקציב המקורי : 6 תרשים 2019 - 2015 המאושר, לפי כוח אדם ואחר, לשנים המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה לתקציב המדינה ולסיכומים תקציביים עולה כי בעקבות הסיכומים התקציביים חלו שינויים ניכרים 6 ומתרשים 2 מלוח ; בכל אחת מחמש השנים האלו, שיעורן 2019 - 2015 בתקציב של נש"ם בשנים של תוספות התקציב בעד הסיכומים התקציביים שאינן מיועדות למימון משרות מהתקציב המקורי שהוקצה לכך; תוספת 75%-עובדים, הסתכמו ביותר מ ). 40%- כללה תוספת ניכרת של משרות קבועות (כ 2019 התקציב לשנת כי לצורך יישום 2019 אג"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר תוספת 2018 - 2014 מיטבי של הרפורמה הוקצה לנש"ם בכל אחת מהשנים לתקציב המקורי המאושר, מכיוון שלא היה ידוע היקף התקציב וכוח האדם הקבוע שיידרשו לנש"ם לאחר פירוק המטה ליישום הרפורמה. לאחר פירוק לא התקיימו דיונים תקציביים בנוגע לתקציבה הקבוע של 2018 המטה בשנת עד למינוי 2017 נש"ם, מכיוון שממלא מקומו של הנציב לשעבר (שכיהן מיוני 560 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ; להלן - ממלא מקום הנציב לשעבר) ביקש 2018 הנציב הנוכחי בספטמבר להמתין עד לבחירת נציב קבוע. נש"ם מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי עיכוב תקציבי שימש חסם להתקדמות הרפורמה במהלך יישומה, שכן התקציבים שניתנו לא תוקצבו בתקציב המקורי המאושר ולכן לא ניתן היה להקים התקשרויות לפי לוחות זמנים סדורים. בפרט היו עיכובים בתכנון וביישום של המשימות של אגף אסטרטגיה, של המדרשה הלאומית למנהיגות ממשל וניהול ושל אגף הדרכה, אשר במשך השנים לא תוקצבו כלל במסגרת התקציב המקורי המאושר. נוסף על כך, כיוון שבמשך השנים לא ניתנה לנש"ם הרשאה להתחייב, היא מתקשה להתחייב בהתקשרויות ארוכות טווח. כי מנגנון ההרשאה 2020 אג"ת מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר להתחייב נועד להתחייבויות ארוכות טווח ומגביל את גמישות הממשלה לבצע התאמות תקציביות. לפיכך יש להשתמש בו רק כאשר קיימת מסגרת זמן ומטרה המצדיקות זאת. אג"ת הוסיף כי עד כה לא נעשו בנש"ם פרויקטים ארוכי טווח המצדיקים הרשאה להתחייב. מיליון ש"ח. 81 הוא2019 כאמור, התקציב המקורי המאושר של נש"ם לשנת. 2 , נקבע כי תינתן תוספת 2019 , שנחתם במרץ 2019 בסיכום התקציבי לשנת מיליון ש"ח כתקציב שאינו 42- מיליון ש"ח, בכלל זה כ 56.5-תקציבית של כ מיועד למימון משרות עובדים, והיתר עבור משרות כוח אדם. לראשונה נקבע מיליון ש"ח, וזאת "בכפוף 26.2- יגדל תקציב הבסיס של נש"ם ב 2020 כי בשנת ".2020 להסכמות העתידיות על תקציב אג"ת מסר בתשובתו כי לאחר מינוי נציב שירות מדינה קבוע סוכם בינו לנש"ם ומצבת כוח אדם קבועה לנש"ם. אולם הסיכום התקציבי 2019 תקציב לשנת לא בא לידי ביטוי בתקציב המקורי המאושר, מכיוון שבמועד חתימת הסיכום ולפיכך הוא ייכלל בהצעת התקציב 2019 התקציבי כבר אושר התקציב לשנת .2020 לשנת כי התוספת ניתנה 2019 נש"ם מסרה בתשובתה בנוגע לסיכום התקציבי לשנת ) מתוך התוספת 76%- מיליון ש"ח (כ 43 בשתי פעימות, וכי הפעימה השנייה בסך , דבר 2019 מיליון ש"ח ניתנה בשלב מאוחר של השנה, בסוף אוקטובר 56.5 בסך ששימש חסם בביצוע משימות נש"ם באותה שנה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי561 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | לא שיקף את משימות 2019 - 2015 בסיס התקציב של נש"ם לשנים הרפורמה, ובפועל בכל שנה ניתנו תוספות תקציב לביצוע משימות אלו במסגרת סיכומים תקציביים שנחתמו בין נש"ם לבין אג"ת, על פי רוב לאחר תחילתה של השנה. התבססות על תוספות תקציב במשך כמה שנים מקשה את התכנון והניצול של משאבים, ובכך עלולה לפגוע ביכולתה הניהולית של נש"ם וביכולתה להוביל את הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. לאור הקשיים שעליהם הצביעה נש"ם בתשובתה ובהמשך לסיכום של אג"ת עם נש"ם, ראוי להסדיר את תקציב נש"ם בדרך שתשקף את צרכיה ואת יעדיה במועד גיבוש התקציב המקורי ואישורו.  הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה יושמה עד כה בהיקף חלקי, והדבר פוגע בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, כפי שיפורט להלן. על נציב שירות המדינה לפעול לקביעת לוח זמנים מפורט ליישום מרכיבי הרפורמה ולביצוע מכלול המשימות שנקבעו בפרקי הזמן שייקבעו להן. כמו כן, על אג"ת לגבש את הצעת התקציב המוקצה לנש"ם בתיאום עם הנציב בדרך שתתאים לפעילות של נש"ם ותתיישב עם עקרונות היסוד של הרפורמה, וזאת בכפוף לסדר העדיפויות הממשלתי ולמקורות התקציביים שיוקצו לנושא. כן על אג"ת, להביא את הצעת התקציב של נש"ם לאישור הממשלה במועד אישור התקציב של כלל הגופים הממשלתיים - ולפני תחילת כל שנת עבודה. אם יש קשיים ביישום הרפורמה שמקורם בגופים שמחוץ לנש"ם, יש ליישבם, במידת הצורך גם באמצעות ייזום הצגת הקשיים לממשלה לצורך מציאת פתרון הולם להמשך יישום הרפורמה, עד להשלמת כל המשימות שנקבעו. אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים ובקרה על פעילותם אחד הנדבכים היסודיים והמרכזיים שברפורמה, הקשור לפעילות השוטפת של הגופים הממשלתיים, הוא אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים. זוהי דרך הפעולה המרכזית לחיזוקם בתחום ניהול ההון האנושי, ולהשגת התאמה בין האחריות המוטלת עליהם לבין הסמכויות שהוקנו להם. לצד ביזור סמכויות נש"ם, נדרשה נש"ם, על פי החלטת הממשלה, למסד מערך לבקרה על השימוש שיעשו המתאר את השינוי 7 הגופים הממשלתיים בסמכויות שיוקנו להם. להלן תרשים הנדרש בעבודת נש"ם בנושא האצילה והבקרה: 562 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינההשינוי הנדרש בעבודת נציבות שירות המדינה בתחום האצילה והבקרה: 7 תרשים בדוח הרפורמה הוצגו הסמכויות שיואצלו למנכ"ל הגוף הממשלתי ולסמנכ"ל בכיר למשאבי אנוש, כל אחד בהתאם לתחומים שהוגדרו בדוח הרפורמה, ובייחוד סמכויות הנוגעות לשני תחומים: תחום התקינה ותחום הפרט, כפי שיפורטו להלן. אצילת הסמכויות נועדה להפחית את הבירוקרטיה ולהגביר את הגמישות הניהולית של הגופים ואת עצמאותם התפקודית. זאת כתהליך משלים לשינוי בתפקידה של נש"ם - מעיסוק בנושאים פרטניים-טקטיים לעיסוק בנושאים אסטרטגיים, לרבות בתהליכי תכנון בעלי השפעה ארוכת טווח על עיצוב כוח האדם בשירות המדינה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי563 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | השינויים שנקבע כי יש לכלול בסל האצילה על פי דוח הרפורמה מוצגים בתרשים שלהלן: 8 סל האצילה המתוכנן על פי דוח הרפורמה: 8 תרשים משרד מבקר המדינה ביקש לבדוק את מידת שביעות הרצון של משרדי הממשלה מהיקף האצילה ומהשירות שמעניקה נש"ם. במסגרת הביקורת נותחו העמדות של 564 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ) מהם אצלה נש"ם סמכויות בתחום 41.7% ( , אשר לחמישה13 משרדי ממשלה 12 ,) מהם אצלה נש"ם סמכויות בתחום הפרט בלבד 25%( הפרט והתקן, לשלושה ) מהם היא לא אצלה סמכויות כלל. 33.3% ( ולארבעה משרדי הממשלה, ששיעורם כמחצית 12-מתשובות הגורמים שנשאלו ב מכלל משרדי הממשלה, עולה כי משרדי הממשלה שנש"ם אצלה להם סמכויות בתחום הפרט והתקן שבעי רצון מעצם האצילה. משרדי ממשלה שלא הואצלו להם סמכויות מעוניינים באצילה, שכן משמעה הרחבת סמכויותיהם. בתשובות משרדי הממשלה צוינו יתרונות האצילה, כגון שיפור השירות הניתן לעובדי המשרד בתחום משאבי אנוש וקיצור הטיפול של נש"ם בבקשות המשרדים. מרבית משרדי הממשלה שהואצלו להם סמכויות נש"ם סבורים כי היקף הסמכויות שהואצלו בתחום התקן מצומצם ויש להרחיב את היקפן. עוד עולה כי שביעות הרצון של משרדי הממשלה עולה ככל שהיקף אצילת הסמכויות שניתנה להם רחב יותר. לנוכח הממצאים האמורים, משרד מבקר המדינה ממליץ לנש"ם לבחון את האפשרות לבצע סקר שביעות רצון מקיף בקרב הגורמים המופקדים על ניהול ההון האנושי בכל הגופים הממשלתיים, הן בקרב גופים שהואצלו להם סמכויות והן בקרב גופים שלא הואצלו להם סמכויות. סקר זה עשוי לשמש עבור נש"ם כלי חשוב לקבלת החלטותיה בדבר המשך אצילת הסמכויות לגופים הממשלתיים ולגבי היקף הסמכויות שיואצלו. אצילת סמכויות בתחום הפרט , בתחום הפרט - 2015 תהליך אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים החל בשנת קליטת עובד, הארכת שירות של עובדים מעבר לגיל פרישת חובה, העסקה במסגרת ואישור עבודה פרטית. האצילה הותנתה בעמידת הגוף הממשלתי 14מילוי מקום משרדי ממשלה התבקשו להשיב על שאלות ספציפיות בנושא אצילת הסמכויות, מתוכם לשני 15 13 .משרדים סמנכ"ל למינהל משותף ושני משרדים נוספים לא השיבו על פי הוראות התקשי"ר - העסקת אדם, שאיננו עובד המדינה, כממלא מקום של עובד הנעדר 14 מתפקידו באופן זמני (לרגל מחלה, יציאה להשתלמות, חופשה ללא משכורת, יציאה לתפקיד בחו"ל וכדומה); או העסקה זמנית של אדם שאינו עובד המדינה במשרה פנויה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי565 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | בבדיקת מוכנות. בדיקה זו כללה מבדק ידע של האחראי בגוף הממשלתי, בחינת . בהתאם למידת ההצלחה של 16 וסקר מעריכים15איכות הנתונים הקיימים במרכב"ה הגופים הממשלתיים בבדיקת המוכנות, קבעה נש"ם מי מהם ייכלל ברפורמה וייהנה מהרחבת סמכויותיו. שילוב הגופים ברפורמה נעשה בכמה גלים, בכל אחד מהם שולבה קבוצה נוספת של גופים, ומי ששולב נקרא "משרד נחשון". עד מועד סיום גופים ממשלתיים. 78 הביקורת שולבו ברפורמה פרסמה נש"ם נהלים הנוגעים לסמכויות שהואצלו לצורך העסקה 2016- ו2015 בשנים במילוי מקום ואישור עבודה פרטית, שנכללים כיום בתקשי"ר ורלוונטיים לכלל משרדי הממשלה, ומכאן שבפועל הסמכויות האלה הואצלו לכל הגופים הממשלתיים. שלהלן יוצג שיעור הגופים שהואצלו להם גם סמכויות נש"ם בתחום 9 בתרשים הפרט בנושאי קליטת עובד והארכת שירות מעבר לגיל פרישה, לפי הנתונים :2019 המעודכנים ליולי שיעור הגופים הממשלתיים שנציבות שירות המדינה אצלה להם : 9 תרשים סמכויות בתחום הפרט (קליטת עובד והארכת שירות מעבר לגיל פרישה), 2019 יולי המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה. מערכת ארגונית לניהול נכסי ומשאבי 15 .SAP המדינה, הפועלת באופן אחיד ואינטגרטיבי, בין המשרדים ובתוכם, בפלטפורמת סקר מעריכים מתבצע באמצעות שאלון שממלאים גורמים בנש"ם, ונבדק בו אם הגוף הממשלתי 16 .בשל לאצילה ומוכן לקבל עליו את האחריות הכרוכה בהרחבת סמכויותיו 566 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה-הסיבה לאי-האצילה לגופים הממשלתיים, כפי שעולה מדוחות של נש"ם, היא אי עמידה באחת הדרישות או יותר - הצורך בטיוב נתונים, ציון נמוך במבדק הידע וחוות דעת של המעריכים בנש"ם ולפיה הגוף הממשלתי אינו ערוך כנדרש לביצוע האצילה, בכלל זה לנוכח היעדר בעלי תפקידים מרכזיים בתחום משאבי אנוש בגוף הממשלתי. יצוין כי לנוכח ממצאים אלה של נש"ם, היא גיבשה עבור כל גוף ממשלתי תוכנית לקידום הפעולות שהוא נדרש לבצע כדי לאפשר את האצילה. (כ- 58-, נש"ם אצלה סמכויות ל 2019 במועד סיום הביקורת, יולי עובדים, 70,000 - הגופים הממשלתיים, שבהם מועסקים כ 78-) מ74% מכלל העובדים בשירות המדינה. נש"ם טרם אצלה 85%-ששיעורם כ סמכויות בתחום הפרט לקליטת עובדים ולהארכת השירות מעבר הגופים הממשלתיים, שבהם 78-) מ26%- (כ20-לגיל פרישת חובה ל מכלל העובדים בשירות 15%- עובדים, ששיעורם כ 13,000 -מועסקים כ המדינה. קליטת עובד בחוזה מיוחד עולה כי כרבע מהעובדים המועסקים בגופים הממשלתיים 172019 מנתוני נש"ם ליולי מהעובדים, לא כולל עובדי מערכת הבריאות) מועסקים 24%( בשירות המדינה . בגופים מסוימים שיעור העובדים המועסקים בחוזים מיוחדים 18בחוזים מיוחדים מהעובדים במשרד הפנים ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 70%-גדול במיוחד: כ 352( מהעובדים במשרד להגנת הסביבה 50%- עובדים, בהתאמה), וכ 804- ו551( .)עובדים (להלן - חוק 1959- לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט 40 בסעיף המינויים), נקבעה סמכותה של הממשלה, באמצעות נציב שירות המדינה, לחתום על חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה בהתאם לנסיבות ולתנאים שייקבעו בתקנות, ואלו נקבעו בתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), . בתקנות שירות המדינה (מינויים) (קביעת בעלי התפקידים שהנציב 1960-התש"ך (להלן - תקנות 1967- לחוק), התשכ"ז 40 רשאי לאצול להם מסמכותו לפי סעיף אצילת הסמכות) נקבעו בעלי התפקידים שהואצלו להם סמכויות הנציב לעניין חתימת חוזים מיוחדים. משרדים ויחידות סמך. 53- הנתונים נוגעים ל 17 ,, ניתן להעסיק בחוזה מיוחד 1960- על פי תקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך 18 בין היתר, עובד אשר נציב השירות קבע כי עבודתו חיונית למדינה, וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי567 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | דוח הרפורמה קבע כי נש"ם תפעל לתיקון תקנות אצילת הסמכות באופן שתואצל לאחראי במשרד סמכות החתימה על חוזים מיוחדים, למעט חוזים של עובדים . 19בכירים ושל מומחים הכינה נש"ם הצעה לתיקון תקנות אצילת הסמכות, לצורך אצילת סמכות 2015 בשנת הנציב לחתימה על חלק מהחוזים לאחראים בגופים הממשלתיים, בהתאם להמלצת דוח הרפורמה וכן לקביעת בעלי התפקידים בנש"ם שניתן לאצול להם סמכות זו. בדיון שהתקיים בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת התנגדה הסתדרות עובדי אושר התיקון רק בחלקו - 2015 המדינה לתיקון התקנות, ובהסכמת נש"ם, ביוני עודכנו בעלי התפקידים בנש"ם שניתן לאצול להם את הסמכות ולא הואצלו סמכויות לאחראים בגופים הממשלתיים. בדיון הוסכם בין נציגי נש"ם ובין נציגי ההסתדרות כי הצדדים ידונו בנושא וינסו להגיע להסכמות, ועל כל פנים הנושא יועבר שוב לוועדה, כדי שתכריע בעניינו בתוך חודש. הועלה בנש"ם שאומנם היא אצלה לרוב הגופים הממשלתיים את 2017 באוקטובר הסמכות לאשר קליטת עובדים (למעט עובדים בסגל בכיר ומשרות אמון), ואולם מהעובדים שנקלטו 13%-סמכות זו לא חלה על עובדים המועסקים בחוזה מיוחד (כ באותה עת), ולכן אצילת הסמכות הזו מתרוקנת בחלקה מתוכן. הודיעה הסתדרות עובדי המדינה 2019 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר כי היא מתנגדת לאצילת סמכויות נש"ם לאחראים בגופים הממשלתיים בכל הנוגע לחתימה על חוזים מיוחדים וכן לקליטת עובדים בחוזי העסקה אישיים, שפוגעת בעבודה המאורגנת. כרבע מעובדי המדינה מועסקים בחוזים מיוחדים (לא כולל עובדי מערכת הבריאות). נש"ם נדרשת לטפל באופן פרטני בעניינם של עובדים אלה (אחרי האישור העקרוני והקליטה בגופים הממשלתיים) והגופים הממשלתיים חסרים את הגמישות הניהולית שהרפורמה נועדה להשיג בנוגע לאותם עובדים. לגבי כמחצית מהגופים הממשלתיים (לא ) מהעובדים 40%-כולל מערכת הבריאות) שבהם חלק ניכר (יותר מ מועסקים באמצעות חוזים מיוחדים, ונש"ם אצלה להם סמכות לקלוט עובדים, האצילה למעשה מרוקנת בחלקה מתוכן, שכן עובדים המועסקים באמצעות חוזים מיוחדים טרם נכללו באצילה זו. זאת ועוד, במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהחליטה הממשלה ליישם את המלצות דוח הרפורמה, וכארבע שנים לאחר שבוצע תיקון חוזה מומחים נועד להעסקת אדם בעל מומחיות מיוחדת שלא ניתן להעסיקו בתנאי השכר 19 .המקובלים בשירות המדינה, והסמכות להעסקה זו נתונה בידי נש"ם 568 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה חלקי בתקנות אצילת הסמכות, נש"ם לא פעלה כדי להביא שוב את ההצעה לתיקון התקנות לדיון בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת, כדי לנסות להסדיר את אצילת סמכות הנציב לחתימה על חוזים מיוחדים לאחראים בגופים הממשלתיים או לגבש מדיניות סופית אחרת בעניין. על נש"ם לסיים את טיפולה בנושא כאמור. נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא תעשה כל מאמץ להשלים את תיקון התקנות בהקדם האפשרי. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי569 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | אצילת סמכויות בתחום התקן הליך טיפול נש"ם בבקשות של גופים ממשלתיים לשינויים בתקן מתואר בתרשים להלן: 10 הליך טיפולה של נציבות שירות המדינה בבקשות לשינויים בתקן: 10 תרשים המקור: נתוני נציבות שירות המדינה על פי חוק המינויים, נציב שירות המדינה מוסמך לאשר את התקן של גוף ממשלתי. כיוון שעל פי החוק האמור, סמכות זו אינה נמנית עם סמכויות הנציב הניתנות 570 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לאצילה, נקבע בדוח הרפורמה שיש להבנות את תהליך אישור התקן במסגרת אישור תוכנית העבודה השנתית, ובמסגרת זו הנציב יוכל לאשר עקרונית לגוף הממשלתי לבצע במהלך השנה שינויי תקינה, בלא שיידרש לכך אישור פרטני של נש"ם, זאת בכפוף לתנאים ולתבחינים שיקבע הנציב באופן פרטני לגבי כל גוף ממשלתי וכל . 20שנת תקציב היקף אצילת הסמכויות בתחום התקן החליטה ועדת ההיגוי כי יוחל בביצוע פיילוט אצילת סמכויות 2016 בספטמבר בתחום התקן, בהתאם למודל שהוצג לפניה שתואם את האמור בדוח הרפורמה. במסגרת הפיילוט מוסדו כמה מנגנונים ניהוליים שנועדו לאפשר את הפעלתו ולקיים במהלכו תהליכי פיתוח ולמידה, הכוללים ועדות בנש"ם וועדת תקינה משרדית. הגופים 78- שלהלן יוצג שיעור אצילת סמכויות בתחום התקן ל 11 בתרשים :2019 הממשלתיים, נכון ליולי שיעור הגופים הממשלתיים שנציבות שירות המדינה אצלה להם :11 תרשים 2019 סמכויות בתחום התקן, יולי המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה האישור שייתן הנציב במשך השנה יעסוק בשני היבטים: האחד, שינויים רוחביים בכל אחת 20 משכבות הדרגות שאושרו, ללא הגבלת מספר השינויים, והשני, שינויים בין שכבות הדרגות מכלל המשרות שבארגון או בשיעור אחר שייקבע באותה 2% השונות כלפי מעלה, בשיעור של עד השנה, על פי שיטת ניקוד הנהוגה בנש"ם לחישוב ניצול סך הקצאה שנתית לשינויים, ללא צורך באישורים פרטניים של נש"ם. הסמכות לשינוי תקינה אינה כוללת - ביטול משרות שחובה לשמרן בכל משרד כמו משרת מבקר פנים; טיפול בסגל בכיר; שינויים מספרים וכמותיים בין שכבות הדרגות השונות כלפי מעלה מעבר לשני אחוזים לשנה, לרבות בנוגע להגדלת מספר המשרות בשיעור מסוים על חשבון צמצום משרות ברמת דרגות נמוכה יותר. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי571 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | )23%( 18-, נש"ם אצלה סמכויות ל 2019 במועד סיום הביקורת, יולי עובדים, 22,000 - הגופים הממשלתיים שבהם מועסקים כ 78-מ מהעובדים בשירות המדינה. נש"ם טרם אצלה 27%-ששיעורם כ הגופים הממשלתיים שבהם 78-) מ77%( 60-סמכויות בתחום התקן ל מהעובדים בשירות המדינה, 73%- עובדים, שהם כ 61,000 -מועסקים כ ואף לא קבעה לוח זמנים להשלמת האצילה. בתשובתה של נש"ם למשרד מבקר המדינה היא ציינה כי טרם נקבעו לוחות זמנים להשלמת אצילת סמכויות בתחום התקן, מאחר שלא עומדות לרשותה מערכות מחשוב ומערכות בקרה מספקות שיאפשרו למערך הרפרנטורה לבצע בקרה שוטפת כנדרש. אישור תנאי סף פרסמה נש"ם את הכללים וההנחיות לביצוע שינויי תקינה במסגרת 2018 במאי תוכנית עבודה שנתית. הכללים נוגעים למגוון של נושאים בתחום התקינה (אם כי לא לכולם - ראו להלן), כמו ליצירת משרה או לביטולה, לשדרוג או שנמוך משרה ולשינוי השיוך ליחידה ארגונית. אחת הסמכויות הנכללות בתחום התקן היא אישור תנאי סף לאיוש משרה. על כובד משקלה של הסמכות לאשר תנאי סף אפשר ללמוד מקביעה של ועדת ההיגוי, ולפיה אצילת סמכויות בתחום התקן ללא אצילת הסמכות לקבוע תנאי סף ריקה מתוכן. תקן כוח האדם בשירות המדינה כולל ארבעה מדרגים - סגל בכיר, תיכון, מרב ומסד (ראו להלן). למעשה, שני מדרגים הוחרגו מראש מהמהלך לאצילת סמכויות בתחום התקן: על פי דוח הרפורמה, הטיפול בסגל הבכיר יישאר באחריותה הבלעדית של נש"ם ולא יואצל לגופים, לרבות שינוי במספר המשרות או בהגדרות משרה שלא להחיל את האצילה של סמכויות 2018 ספציפית; ועדת ההיגוי החליטה ביולי קביעת תנאי הסף, בשלב זה, על מדרג תיכון ולהגבילה למשרות בשני המדרגים הנמוכים (מדרג מסד ומדרג מרב). להלן מוצגים שלושה מדרגים בשירות המדינה שאת הטיפול בהם יש לאצול 3 בלוח לגופים הממשלתיים, על פי דוח הרפורמה, וכן מוצג סטטוס אצילת הסמכויות לטפל במשרות הנכללות בהם, בפיילוט, בתחום התקן. הדרג הרביעי - הסגל הבכיר - הוחרג כאמור מתחום האצילה. 572 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינהאצילת סמכות לקביעת תנאי סף, לפי מדרגים: 3 לוח מדרגדוגמאות לתפקידים הנכללים )21במדרג (בדירוג המח"ר ומתח הדרגות הצמוד להם מספר העובדים במדרג )2019 (ספטמברסטטוס הטיפול באצילת הסמכות מסד); רכז בכיר 37 - 35( רכז )39 - 37( ); ראש ענף 38 - 36(44,000 -כנכלל בפיילוט מרב );40 - 38( מרכז )41 - 39( מרכז בכיר24,000 -כנכלל בפיילוט תיכון); 42 - 40( מנהל תחום )43 - 41( 'מנהל אגף א12,000 -כהוחרג מהפיילוט בכיר); 44 - 42( מנהל אגף בכיר );45 - 43( משנה למנכ"ל )46 - 44( מנכ"ל1,800 -כהוחרג מהרפורמה המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה החלה נש"ם בפיילוט של 2018 נמצא כי במחצית השנייה של שנת אצילת הסמכות לקביעת תנאי סף. הפיילוט כלל שניים מארבעת המדרגים בשירות המדינה - שני המדרגים הזוטרים יחסית שבהם יותר מהעובדים בשירות המדינה, והוא היה חלקי כיוון שהוחרגה 80%-מ ממנו למעשה כל שכבת העובדים הבכירים והמנהלים בשירות המדינה. החלטת ועדת ההיגוי כי במסגרת הפיילוט לאצילת הסמכויות לא תואצל הסמכות לקבוע תנאי סף לאיוש משרות במדרג תיכון, משמעה החרגה של שכבת עובדים בכירים - לרבות מנהלים בדרגי ביניים - בשירות מעובדי המדינה. החלטת ועדת ההיגוי בדבר 14%-המדינה. מדובר בכ החרגה זו לא נומקה בפרוטוקול של דיוני הוועדה או במסמך אחר. , נש"ם אצלה כאמור סמכויות בתחום 2019 במועד סיום הביקורת, יולי הגופים הממשלתיים, שבהם מועסקים 78-) מ 24%( 18-התקן רק ל מהעובדים בשירות המדינה), 27%- עובדים (ששיעורם כ 22,000 -כ ואולם מדובר באצילה טכנית בלבד אשר מוגבלת במידה ניכרת יחסית לנדרש על פי דוח הרפורמה. יתר על כן, אצילה זו לא חלה על סמכות מרכזית ומהותית - אישור תנאי הסף - של עובדים בכירים, לרבות מנהלים בדרגי ביניים בשירות המדינה, אשר שיעורם גדול. דירוג האקדמאים במדעי החברה והרוח. בשירות המדינה נכללים עשרות דירוגים נוספים, כגון: 21 .דירוג מינהלי, דירוג משפטנים, דירוג מהנדסים ודירוג רופאים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי573 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי אישור תנאי סף הוא כלי מהותי ועיקרי בשמירת סף, וכי לא ראוי להרחיב את אצילת הסמכות לאישור תנאי הסף, שכן בחינה מקצועית לקביעת תנאי סף במדרג התיכון והבכיר מורכבת יותר מאשר במדרג המסד והמרב. נש"ם ציינה שני קשיים המגבילים את היכולת להרחיב את אצילת הסמכות הזאת: האחד - טרם הסתיים גיבוש קטלוג עיסוקים מעודכן לשירות המדינה, לרבות אמות המידה לניתוח ולאפיון של עיסוק חדש ולהגדרת תנאי סף, השני - לנש"ם אין יכולת בקרה סבירה על עיסוקים בשל קשיים טכניים בתחום המחשוב. במועד סיום הביקורת, כשש שנים לאחר שהוחלט כי הרפורמה בניהול ההון האנושי תכלול אצילת סמכויות בתחום התקן, נש"ם עדיין לא הניחה תשתית שמאפשרת אצילת סמכויות מהותית, וטרם נאצלו סמכויות בתחום התקן בכל הנוגע לשכבת העובדים הבכירים בשירות המדינה. לעניין זה קבעה, כאמור, ועדת ההיגוי כי אצילת הסמכות בתחום התקינה ללא אצילת הסמכות לקבוע תנאי סף ריקה מתוכן ליישום 2013 מיסודה. על נש"ם לפעול על פי החלטת הממשלה משנת מלא ותכליתי של דוח הרפורמה בכל הנוגע לאצילה בתחום התקן, ובכלל זאת עליה לקבוע לוח זמנים לביצוע כלל המשימות הכרוכות ביישום. זאת, תוך נקיטת פעולות להסרת החסמים שנש"ם ציינה כי הם מעכבים את המשך אצילת התקן - פיתוח יכולת בקרה ממוחשבת והשלמת קטלוג העיסוקים. אצילת סמכויות ניהול ההון האנושי במערכת הבריאות מרכזים רפואיים ממשלתיים (כלליים, פסיכיאטריים 23 שירות המדינה כולל כאמור 40%- עובדים שהם כ 33,000 -וגריאטריים) - יחידות סמך של משרד הבריאות, ובהן כ עובדים. 4,000 -מהעובדים בשירות המדינה. במשרד הבריאות עצמו מועסקים כ שני רגולטורים נושאים באחריות לפעילות המרכזים הרפואיים הממשלתיים. הרגולטור האחד הוא משרד הבריאות, הנושא באחריות השלטונית למערכת הבריאות הלאומית, לרבות המרכזים הרפואיים הממשלתיים. חטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים במשרד הבריאות (להלן - חטיבת המרכזים הרפואיים או . החטיבה מופקדת 222016- ו2015 החטיבה) הוקמה בהתאם להחלטות ממשלה בשנים . 2016 מאוגוסט 1845 (ג); החלטת ממשלה 8 סעיף 2015 מאוגוסט 337 החלטת ממשלה 22 574 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה על ניהולם של המרכזים הרפואיים הממשלתיים ואחראית, בין היתר, לראייה רחבה וכוללת של צורכי המרכזים הרפואיים הממשלתיים, לקידומם של הנושאים .23המשותפים למרכזים, להסרת חסמים ולניצול מיטבי של משאבים משותפים הרגולטור השני הוא נש"ם, האחראית לניהול ההון האנושי במשרד הבריאות ובמרכזים הרפואיים הממשלתיים. זאת, באמצעות אגף בכיר למערכת הבריאות בנש"ם (להלן - אגף מערכת הבריאות). במסגרת ניהול ההון האנושי במערכת הבריאות הממשלתית יש לנש"ם ממשקי עבודה הן עם משרד הבריאות והן עם המרכזים הרפואיים הממשלתיים, המשמשים כאמור יחידות סמך, ולפיכך פועלים . בתרשים להלן מוצג מבנה הרגולציה והניהול 24ישירות מול נש"ם בנושאים שונים של המרכזים הרפואיים הממשלתיים, על פי חוזרי משרד הבריאות ונש"ם. רגולציה וניהול במערכת הבריאות הממשלתית : 12 תרשים המקור: חוזרי משרד הבריאות ונציבות שירות המדינה, בעיבוד משרד מבקר המדינה חוזר מנכ"ל משרד הבריאות בנושא "חטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים במשרד הבריאות", 23 .2017 מאפריל יחידת סמך היא יחידה שהוקנו לה סמכויות מינהליות מהסמכויות של המשרד, ובכלל זה הסמכות 24 .לעמוד בקשר ישיר עם נש"ם 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי575 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | , הלכה למעשה, המציאות הנוהגת 2020 על פי תשובת משרד הבריאות מפברואר במערכת הבריאות הממשלתית שונה בהיבטים מסוימים מהמתואר לעיל, כפי שגם יפורט להלן. היקף אצילת הסמכויות בתחום התקן 1 . נש"ם קיבלה החלטות וקבעה כללים בכל הנוגע לאצילת סמכויות בתחום התקן לכלל שירות המדינה (כמתואר לעיל), ובכל הנוגע למשרד הבריאות ולמרכזים הרפואיים הממשלתיים נש"ם נתנה גם כמה הנחיות, נוסף על הכללים האמורים. החליטה ועדת ההיגוי כאמור לבצע פיילוט העוסק באצילת 2016 בספטמברא. סמכויות בתחום התקן. הפיצה נש"ם הנחיות בקרב כל הגופים המשתתפים בפיילוט. 2017 בינוארב. בהנחיות נכתב כי לא תוקנה סמכות לבצע שינויי תקינה במשרות שמקורן בתפקודים הסכמיים, וכי בקשות לשינויים כאמור יועברו לנש"ם, כדי שתבחן אם לאשרן. עוד נכתב כי הפיילוט לא יכלול שינויים רוחביים במבנה הארגוני. גיבשה נש"ם את רשימת הגופים שייכללו בפיילוט, ובהם משרד 2017 במרץג. הבריאות ושלושה מרכזים רפואיים ממשלתיים. במהלך הביקורת הסביר ) 98%( אגף מערכת הבריאות למשרד מבקר המדינה כי כיוון שרובם המכריע 25של התפקידים והעיסוקים במרכזים הרפואיים מקורם בתפקודים הסכמיים שלא הוקנתה בעניינם סמכות לבצע שינויים כאמור, הרי שאין משמעות מעשית להכללת המרכזים הרפואיים בפיילוט, וכי מדובר למעשה ב"קבוצה ריקה". עוד הסביר אגף מערכת הבריאות כי על פי הנחיות נש"ם אין לכלול בפיילוט שינויים רוחביים במבנה הארגוני, וכיוון שמשרד הבריאות ביקש באותה שנה לבצע שינויים רחבים במבנה הארגוני שלו, אישור השינויים האלה לא היה בסמכות המשרד אלא בסמכות נש"ם. כי הרפורמה 2019 שר הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר בהון האנושי אינה מתקיימת במשרד הבריאות ובמערכת הבריאות, בפועל מרחב הניהול של משרד הבריאות בנושאי כוח אדם הולך ומצטמצם, וללא אצילת סמכויות אמיתית למשרד הבריאות ולמרכזים הרפואיים הממשלתיים, ניהול ההון האנושי ימשיך להיות חלקי, מפוצל ולוקה בחסר. רשימת משרות והדרגות הנלוות להן שהוגדרו במסגרת הסכמים קיבוציים. 25 576 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה2 . הפיץ אגף מערכת הבריאות בקרב כלל הגופים במערכת הבריאות 2017 בנובמבר (ובהם משרד הבריאות ושלושת המרכזים הרפואיים שנש"ם החליטה לכלול . 26בפיילוט) הנחיות שנוגעות לכך שיוקנו להם סמכויות לביצוע שינויי תקינה 3 . מכלל עובדי המדינה 18%- עובדי מדינה, שהם כ 6,000 -במרכז הרפואי "שיבא" כ מכלל העובדים בשירות המדינה. 7%-במרכזים הרפואיים הממשלתיים, וכ , בד בבד עם הפעלת הפיילוט בתחום אצילת התקן, החל 2018 בשלהי שנת כאמור אגף מערכת הבריאות בנש"ם לקדם הצעה למתן עצמאות ניהולית למרכז הרפואי "שיבא". על פי מסמכי אגף בריאות, האגף הציע לאצול למרכז הרפואי "שיבא" סמכויות רחבות יותר מאלה שנקבעו בדוח הרפורמה ובפיילוט, למשל סמכויות לטיפול שוטף בסגל הבכיר בתחום הפרט והסמכות להחליט על פתיחת יחידות ארגוניות חדשות בהתאם לרישיון של משרד הבריאות. נוכח חילוקי הדעות בין נש"ם למשרד הבריאות כמפורט להלן, מהלך אצילה זה טרם יצא אל הפועל. אשר למהלך לקידום הצעה למתן עצמאות ניהולית למרכז הרפואי "שיבא", נש"ם מסרה בתשובתה כי הפיילוט נועד ליצור נדבך נוסף של אצילת סמכויות, ואם תוכח יעילותו של הפיילוט הוא ייושם במשורה בקרב היחידות שיעמדו בתנאים לכך. המרכז הרפואי "שיבא" מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי תפיסת האצילה לצד חיזוק הבקרה היא היעילה ביותר 2019 מנובמבר ומאפשרת לגוף מסוגו התנהלות מהירה ומענה למקרים שוטפים ודינמיים. שר הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה כי ראוי היה לכלול את המרכזים הרפואיים בפיילוט אצילת הסמכויות ולצקת תוכן לאצילה, וכי יוזמת נש"ם לאצילת הסמכויות למרכז רפואי זה מלמדת כי ניתן היה לקדם אצילת סמכויות למרכזים הרפואיים, אף שמקורם של מרבית התפקידים והעיסוקים במרכזים הרפואיים בתפקודים הסכמיים. שלושה מרכזים רפואיים 2017-נש"ם כללה אפוא בפיילוט שביצעה ב ממשלתיים, שעה שלא הייתה משמעות מעשית לפעולתה מאחר שדרך העסקת העובדים במרכזים הרפואיים אינה מאפשרת יישום כדי לבצע פיילוט אחר באחד 2018 של הפיילוט. נש"ם פעלה בשלהי המרכזים הרפואיים הממשלתיים, ובמסגרתו להקנות למרכז סמכויות נרחבות בהרבה מאלה שנקבעו בדוח הרפורמה. סוגיית תוכן הפיילוט ובחירת המרכזים הרפואיים שישתתפו בו עמדה במוקד מחלוקת רחבה בין נש"ם למשרד הבריאות, כפי שיתואר להלן. , 2019 ; וביולי 2019 לקראת אישור תוכנית העבודה לשנת 2018 הנחיות דומות ניתנו גם ביולי 26 .2020 במסגרת ההיערכות לשנת 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי577 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | ממשקי העבודה וחלוקת סמכויות בתחום ההון האנושי בין נש"ם למשרד הבריאות משרד הבריאות ונש"ם הם כאמור שני רגולטורים הנושאים באחריות לפעילות המרכזים הרפואיים הממשלתיים, נש"ם - בתחום ניהול ההון האנושי, והמשרד - בנוגע לכלל הפעילות. בשנים שעברו לאחר הקמת חטיבת המרכזים הרפואיים , התגלעו חילוקי דעות בין הרגולטורים בנוגע 2015 במשרד הבריאות, באוגוסט לסמכויות הרגולציה בתחום ניהול ההון האנושי במרכזים הרפואיים הממשלתיים, כמפורט להלן. 1 . נש"ם ומשרד הבריאות סיכמו ביניהם תחומי אחריות, גבולות 272018 ביולי גזרה וממשקי עבודה בנוגע לניהול ההון האנושי של המרכזים הרפואיים הממשלתיים, ובכלל זה בנושא אישור תוכניות העבודה. נקבע כי תוכנית העבודה עבור המרכזים הרפואיים בתחום ניהול ההון האנושי תאושר פעמיים - בתחילה היא תאושר בידי החטיבה, במסגרת תהליך אישור כלל תוכנית העבודה ולפני הצגתה לנש"ם, ולאחר מכן תאושר גם בידי נש"ם. החטיבה אינה 2020 הועלה כי בניגוד לסיכום האמור, נכון לינואר שותפה באישור תוכניות העבודה של המרכזים הרפואיים בתחום ההון האנושי, והיא מקבלת אותן רק בדיעבד לאחר שאושרו. ראשת החטיבה למרכזים רפואיים מסרה במהלך הביקורת למשרד מבקר המדינה כי כפועל יוצא מכך, היא נאלצת להתמודד עם תוצאות יישומן של תוכניות העבודה, לרבות עם השפעותיהן על תחום התקציב, בלי שאישרה אותן. , במהלך הביקורת, כי החטיבה לא הייתה מעורבת 2019 נש"ם מסרה בדצמבר בהליך אישור תוכניות העבודה, בשל בקשתם של המרכזים הרפואיים להימנע מהצורך לאשר פעמיים את התוכניות - הן מול החטיבה והן מול נש"ם. הוסיפה נש"ם כי אין בכך כדי 2020 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר למנוע מהחטיבה לבחון את תוכניות העבודה של המרכזים הרפואיים קודם הצגתן לנש"ם. 2 . חטיבת המרכזים הרפואיים הוקמה כגוף ניהולי מרכזי למערך המרכזים הרפואיים הממשלתיים, על מנת להפריד בין תפקידיו הרגולטורים של משרד חוזר בנושא "ניהול ההון האנושי במרכזים הרפואיים - תחומי אחריות, גבולות גזרה וממשקי 27 .2018 עבודה", מיולי 578 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הבריאות על כלל מערכת הבריאות לבין התפקידים והסמכויות הנוגעים לניהול המרכזים הרפואיים ולפיקוח על תפקודם כיחידות סמך ממשלתיות. החטיבה פועלת בכפיפות למנכ"ל משרד הבריאות ואמורה לרכז את התפקידים והסמכויות הניהוליים, ובכך לאפשר ליתר יחידות משרד הבריאות להתרכז . 28ברגולציה של כלל מערכת הבריאות עד להקמת החטיבה נמצאו חלק מהסמכויות הנוגעות לניהול ההון האנושי במרכזים הרפואיים הממשלתיים בידי הסמנכ"ל למינהל של משרד הבריאות. עם הקמת החטיבה למרכזים רפואיים ביקשה נש"ם לקדם את העברת הסמכויות בתחום ניהול ההון האנושי של המרכזים הרפואיים הממשלתיים הנמצאים בידי משרד הבריאות לחטיבה ואף התנתה קליטת עובדים לחטיבה בהצהרת כוונות של מנכ"ל משרד הבריאות בנוגע להעברת סמכויות לחטיבה (למשל, פרסום מכרז לתפקיד מנהל אגף משאבי אנוש בחטיבה). אף כי מטרת הקמתה של החטיבה הייתה להפריד בין הסמכויות של משרד הבריאות כרגולטור האחראי למערכת הבריאות הממשלתית ובין סמכויות הניהול של המרכזים הרפואיים הממשלתיים, הרי , יותר מארבע שנים לאחר שהוקמה החטיבה, משרד 2020 שבינואר הבריאות טרם השלים את העברת סמכויות ניהול ההון האנושי של המרכזים הרפואיים הממשלתיים מהסמנכ"ל למינהל במשרד הבריאות אל אגף משאבי אנוש בחטיבה למרכזים רפואיים. בכלל זה - קביעת תנאי סף בהגדרות משרות ורמות ריבוד משרות, משמעת, ארגון ושיטות ופרויקט פיתוח. כי סמכויות מסוימות 2020 מנכ"ל משרד הבריאות מסר בתשובתו מפברואר נותרו בידי הסמנכ"ל למינהל במשרד הבריאות, כיוון שהעברתן לחטיבה כרוכה בתוספת משרות לחטיבה. כמו כן מסר כי העובדים הכפופים לסמנכ"ל למינהל במשרד הבריאות מונחים בכל הנוגע למרכזים הרפואיים על ידי החטיבה, ועם זאת אין חולק כי יש לסיים את ההסדרה בנושא. 3 . המחלוקות בין שני הרגולטורים נסבו גם על אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים בתחום הבריאות. ראשת החטיבה למרכזים רפואיים מסרה כלהלן: החטיבה היא הגורם הנושא באחריות לתפקוד המרכזים 2019 בדצמבר הרפואיים, ויש להקנות לה סמכויות מתאימות לתחומי האחריות; נש"ם נדרשת בנושא "חטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים 2017 חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מאפריל 28 ."במשרד הבריאות 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי579 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | לאצול את סמכויותיה לחטיבה, ובנושאים שהסמכויות בעניינם נותרות בידי נש"ם, החטיבה מוסמכת לקבוע אם לאשר את הבקשות של המרכזים הרפואיים מול נש"ם. זאת כיוון שלחטיבה יש ראייה מערכתית, שאינה נוגעת רק לתחום משאבי אנוש אלא מתפרסת גם על תחומים נוספים, לרבות כאלה הנוגעים לנושאים כלכליים ורפואיים. המשרד והחטיבה שבו פועלים באופן ישיר ומרוכז עם אג"ת, אגף החשב הכללי ואגף השכר במשרד האוצר וכן עם יחידות מסוימות בנש"ם - אגף בחינות ומכרזים ומינהל סגל בכיר. , יש לאצול את 2019 לפי עמדת נש"ם, כפי שעלתה מתשובתה מנובמבר סמכויותיה למרכזים הרפואיים הממשלתיים, המשמשים יחידות סמך עצמאיות, ולא למשרד הבריאות, כיוון שאין מקום להחלפת רגולטור אחד הוסיף הממונה על מערכת הבריאות בנש"ם כי אף שיש 2019 במשנהו. בדצמבר לנש"ם סמכות פורמלית לאצול את סמכויותיה ישירות למרכזים הרפואיים הממשלתיים, ראוי יהיה לקבוע בשיתוף עם משרד הבריאות קריטריונים בדבר המרכזים הרפואיים שיוקנו להם הסמכויות האמורות. 2020 מנכ"ל משרד הבריאות הוסיף בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר כי נכון לאצול סמכויות ישירות למרכזים רפואיים, ואולם בכל הנוגע להחלטות שיש להן השלכות על שיטת ההפעלה של בתי החולים, נכון שנש"ם תקבל החלטות עם מעורבות מלאה של החטיבה. המחלוקת בדבר אצילת סמכויות נש"ם התחדדה לנוכח כוונתה האמורה של נש"ם להקנות למרכז הרפואי "שיבא" סמכויות רחבות לניהול ההון האנושי. בינואר כתב שר הבריאות לנציב שירות המדינה כי הוא מתנגד לפעולת נש"ם 2019 להקנות עצמאות ניהולית בתחום משאבי האנוש למרכז הרפואי "שיבא" ללא תיאום עם משרד הבריאות, בהסבירו כי יש לאצול סמכויות למרכזים הרפואיים באמצעות המשרד, בהתחשב במדיניותו ובשיתוף עימו; כמו כן הוא התנגד ככלל לאצילת סמכויות למרכזים הרפואיים הממשלתיים, שהם יחידות סמך של המשרד, קודם לאצילתן למשרד עצמו. ראשת חטיבת המרכזים הרפואיים מסרה במהלך הביקורת כי מתן העצמאות הניהולית למרכז הרפואי שיבא, באמצעות אצילת הסמכויות, אינה עולה בקנה אחד עם המטרות והיעדים של החטיבה לצמצום הפערים, איגום משאבים ושיתופי פעולה בין המרכזים הרפואיים. סיכמו הנציב ומנכ"ל משרד הבריאות כי יוקמו שני צוותי עבודה 2019 במרץ לצורך גיבוש תבחינים שעל פיהם יוחלט לאילו מרכזים רפואיים ממשלתיים יוקנו סמכויות, ולצורך בחינת האפשרות לאצול למשרד סמכויות נוספות. הצוותים קיימו פגישה אחת, ולאחר שלא הצליחו להגיע לכלל הסכמות קבעו הנציב ושר הבריאות כי המשך הטיפול יועבר למנכ"ל משרד הבריאות ולממונה על מערכת הבריאות בנש"ם. 580 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה עדיין לא הושגו הסכמות בין נש"ם לבין 2019 נמצא כי בסוף שנת משרד הבריאות בנוגע למחלוקות האמורות, לרבות בנוגע לאצילת סמכויות נש"ם למרכזים הרפואיים הממשלתיים. 4 . , הושגה הסכמה בין משרד הבריאות לנש"ם 2020 לאחר סיום הביקורת בינואר בדבר אחד הרכיבים המרכזיים מתחומי ניהול ההון האנושי במרכזים הרפואיים הממשלתיים: הסמכות לאייש את תפקידי מנהל מחלקה ומנהל מכון גדול במרכזים הרפואיים, סמכות שהייתה נתונה לסמנכ"ל למינהל במשרד הבריאות ונמסרה למרכזים הרפואיים ולחטיבת המרכזים הרפואיים. על פי הסכמה זו, הואצלה למרכזים הרפואיים הסמכות לנהל מכרזים לבחירת מנהלי המחלקות במרכזים הרפואיים, וכן הואצלו לחטיבה הסמכויות לאשר בקשות של מרכזים רפואיים לבצע מכרזים, לבדוק את מידת עמידתם של המועמדים בדרישות המכרז, ובהתאם לכך - לאשר או לפסול מועמדים. את הבקרה על מידת תקינותם של המכרזים האלה יבצעו, על פי ההסכמה, החטיבה ואגף בחינות . 29ומכרזים בנש"ם עם זאת, מתשובות משרד הבריאות ונש"ם עולה כי עדיין יש ביניהם מחלוקות בסוגיות הנוגעות לממשקי העבודה ביניהם.  . מכלל העובדים בשירות המדינה 40%-במערכת הבריאות עובדים כ שני רגולטורים נושאים באחריות לאופן תפקודה של מערכת הבריאות: משרד הבריאות נושא באחריות לכלל פעילותה, ונש"ם אחראית לאופן ניהול ההון האנושי של המערכת. על רקע זה התגלעו מחלוקות בנוגע לתחומי האחריות של הרגולטורים, לאצילת סמכויות נש"ם למשרד הבריאות ולמרכזים הרפואיים הממשלתיים ולביסוס עמדתה המקצועית של חטיבת המרכזים הרפואיים בתחום ניהול ההון האנושי. המחלוקות בין שני הרגולטורים עומדות בבסיסו של העיכוב ביישום נדבך מרכזי ברפורמת ניהול ההון האנושי במערכת הבריאות הממשלתית: שלוש שנים אחרי המועד שנקבע להשלמת הפיילוט חוזר משותף של נש"ם ומשרד הבריאות בנושא "הרכבי ועדות בוחנים ומיקומן - לתפקיד מנהלי 29 .2020 מחלקות ומכונים גדולים" מינואר 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי581 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | לאצילת סמכויות נש"ם בתחום התקן לגופים הממשלתיים ושנה וחצי אחרי שנש"ם ומשרד הבריאות סיכמו את ממשקי העבודה ביניהם, טרם הושגו הבנות ביניהם בנוגע לקריטריונים לאצילת הסמכויות ולאופן ביצוע האצילה למרכזים הרפואיים הממשלתיים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ההסכמה בין נש"ם למשרד , בנושא אצילת הסמכויות לביצוע 2020 הבריאות, שהושגה בינואר ולניהול של מכרזים לתפקידי מנהלי מחלקות ומכונים גדולים. ואולם נדרשות הסכמות ליישום יתר מרכיבי האצילה במערכת הבריאות, : סיכום מראש בדבר היקף 2013 כנדרש על פי החלטת הממשלה משנת האצילה, בדבר הליך קבלת ההחלטות בנושא והשותפים לו, וכן תכנית אצילה מדורגת הכוללת לוחות זמנים ונקודות בקרה לצורך הפקת לקחים תוך כדי התהליך. על נש"ם, בשיתוף משרד הבריאות, לפעול ליישום כלל מרכיבי אצילת הסמכויות ברפורמה גם במערכת הבריאות, כנדרש על פי החלטת .2013 הממשלה משנת פעולות בקרה בתהליך האצילה על פי דוח הרפורמה, אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים מבוססת גם על התפיסה ולפיה נש"ם מבצעת בקרה על הגופים, ויש לפרט באופן ברור את המנגנונים והתהליכים שבאמצעותם מתבצעת הבקרה. מנגנוני הבקרה נועדו לשמש עבור נש"ם כלי לבחינת יישום מדיניותה, לרבות איתור חריגות מהמדיניות ומכללי מינהל תקין. דוח הרפורמה קבע כי יוסדרו שני סוגי בקרה עיקריים: האחד, בחינת המוכנות בנוגע לרמת הכשירות של הגופים הממשלתיים לטיפול בסוגיות הנוגעות להון אנושי, קודם שיואצלו להם סמכויות (כמפורט לעיל); והשני, בקרה שוטפת על יישום תהליך האצילה. אגף בכיר לבקרת ניהול ההון האנושי (להלן - אגף הבקרה) ומערך הרפרנטורה אחראים לביצוע שני סוגי הבקרות כאמור. 582 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה , נש"ם לא ביצעה בקרה שוטפת בנושא 2019 במועד סיום הביקורת, יולי אצילת סמכויות בתחום הפרט, למעט בדיקות בקרה רוחביות בשלושה , כל אחת מהן בשנה מסוימת. 30מארבעה נושאים נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי פעלה לביסוס הבקרה על מתן היתרים לביצוע עבודה פרטית באמצעות מערכת ממוחשבת, ואולם משמצאה שהמערכת אינה ממלאת צורך זה כנדרש, הפסיקה את השימוש בה, והחלה בפעולות ראשוניות להקמת מערכת אחרת.  נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי אף שהיא מתמודדת עם מחסור במשאבי אנוש ובתקציב ועם מערכות מידע שאינן עומדות בקצב קידום הרפורמה, היא ממשיכה לאצול סמכויות לגופים הממשלתיים, כדי להבטיח את צמצום הביורוקרטיה ואת השמירה על כללי מינהל תקין. נש"ם ציינה כי אצילת סמכויות שאינה מלווה בשיפור עבודת הגופים הממשלתיים בתחום ניהול ההון האנושי, לרבות הדרכות, התמקצעות ושיפור הליכי התכנון, היא מעשה חסר אחריות. נש"ם הוסיפה כי בחודשים הקרובים היא תקיים הערכת מצב כללית בנושא הצוותים והפרויקטים המבוצעים, ועל בסיס ממצאי ההערכה היא תתעדף משימות להקצאת משאבים תוך קביעת לוחות זמנים וגיבוש תכנית בקרה, כדי לקדם את יישום באופן המיטבי. 2013 החלטת הממשלה משנת תהליך אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים - בתחום הפרט ובתחום התקינה - הוא נדבך יסודי ברפורמה, ויישומו טעון קביעת לוחות זמנים וגיבוש תוכנית בקרה בנושא השימוש של הגופים בסמכויות שהואצלו. נדבך יסודי זה בוצע באופן חלקי. רוב הסמכויות שהואצלו הן טכניות ולא מהותיות. עקב כך טרם הושג אחד היעדים המרכזיים של הרפורמה - הפחתת הביורוקרטיה והגברת הגמישות הניהולית של הגופים הממשלתיים, כמו הגדלת היקפה של משרה אחת כנגד הקטנת היקפה של משרה אחרת, או שינוי בתואר של משרה. אצילה חלקית בלבד עלולה אף לפגוע בעיסוק של נש"ם בנושאים אסטרטגיים ובתהליכי תכנון בעלי השפעה ארוכת טווח ועיצוב כוח האדם בשירות המדינה. בנושאים - הארכת שירות מעבר לגיל פרישת חובה, קליטת עובדים והעסקת ממלאי מקום, ולא 30 .בנושא מתן היתרים לעבודה פרטית 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי583 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | קביעת מדיניות ותכנון ארוך טווח היה 2011 כאמור, אחד מעקרונות הרפורמה שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת ביסוס מעמדה של נש"ם כגוף קובע מדיניות ותכנון במישור האסטרטגי, וכגוף המגבש ומנחיל תורה בנושא מינהל, ניהול ופיתוח של ההון האנושי. בהתאם לכך, הוקם במטה יישום הרפורמה אגף אסטרטגיה ומדיניות. עם פירוק האגף הוטמע במבנה הארגוני החדש של נש"ם והוטלו עליו 2017 המטה בסוף שנת משימות נוספות שטופלו בידי המטה. האגף אחראי לקביעת אסטרטגיה ומדיניות בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, לרבות גיבוש תורת תקן. שלהלן יוצג סטטוס ביצוע משימות מרכזיות בהשוואה לנדרש בדוח 4 בלוח :2019 הרפורמה, נכון ליולי משימות אגף אסטרטגיה ומדיניות - סטטוס: 4 לוח הנושאהמשימה סטטוס תכנוןהכנת תוכניות רב-שנתיות לניהול ההון האנושיטרם בוצע, בשלבי גיבוש הכנת תוכניות שנתיות לאגפי נש"םבוצע פרסום הנחיות לתכנון בתחום ההון האנושי לגופים הממשלתייםבוצע ניתוח עיסוקים של אלפי המשרות בשירות המדינה בתחילת תהליך הגיבוש קביעת מדיניות וכללים ליישומהגיבוש תורת תקןבוצע חלקית: גובשו מסמכים ראשוניים, טרם גובשה תורת תקן שלמה ומקיפה פיתוח מסמכי מדיניותבוצע חלקית (ראו להלן - פרויקט "עץ הדעת") המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה קביעת מדיניות וכללים ליישומה בדוח הרפורמה נכתב כי שירות המדינה, כארגון הנחלק למאות יחידות בעלות מאפיינים שונים, נדרש לגבש מדיניות ותפיסות יסוד לצורך תכנון וניהול של ההון האנושי. בהתאם לכך נקבע כי נש"ם תפתח את המדיניות ותפיסות היסוד האלה ותפעל להטמעתן בקרב הגופים הממשלתיים. 584 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה "פרויקט "עץ הדעת פרויקט "עץ הדעת" הוא תוכנית של נש"ם לגיבוש מסמכי מדיניות בתחומי ליבה של ניהול ההון האנושי בשירות המדינה: מעגל חיי העובד בארגון, פיתוח ההון האנושי, יחסי עבודה, שכר ותרבות ארגונית. הפרויקט לא כלל, הלכה למעשה, את תורת התקן. לשם טיפול בכל תחום בפרויקט מונה צוות ובו חברים מהמגזר הציבורי, מהמגזר ניהל את התוכנית אגף תורה, 2017 העסקי, מהחברה האזרחית ומהאקדמיה. עד שנת החליט ממלא מקום 2017 מחקר וניהול ידע בנש"ם (להלן - אגף תורה). בדצמבר הנציב לשעבר לסגור את אגף תורה ולבטל את המשרות שהיו בתקן האגף. במאי , וחלק מתחומי אחריותו, 2018 עוגנה החלטתו בסיכום תקציב נש"ם לשנת 2018 .לרבות פרויקט "עץ הדעת" זה, הוטלו על האגף הבכיר לתכנון אסטרטגי ומדיניות מוצגים נתונים על הצוותים שפעלו או פועלים במסגרת פרויקט "עץ הדעת", 5 בלוח מועד הקמתם, וסטטוס עבודתם בפועל. פרויקט " עץ הדעת" - סטטוס פעילות: 5 לוח הסתייםלא הסתיים הנושאמועד מינוי הצוות הנושאמועד מינוי הצוות הארכת שירות 2015 - 2016 השאלות עובדים 2015 - 2016 העסקה במילוי מקום2015 - 2016 ערוצי הזנת מצוינות2015 - 2016 עבודה פרטית 2015 - 2016 גיוס ומיון למערכת הבריאות2017 - 2018 קליטת עובד 2015 - 2016 יחסי עבודה 2017 - 2018 -מכרז פנימי ובין משרדי2015 - 2016 לחץ ושחיקה בעבודה2017 - 2018 אוריינטציה לשירות המדינה2015 - 2016)*(מסלולי קריירה 2017 - 2018 גיוס ואיתור נשים לתפקידי ניהול בכיר2015 - 2016 שירות המדינה כמעסיק תחרותי2017 - 2018 גיוס ומיון 2015 - 2016 תפקיד מנהל אדמנסטרטיבי2017 - 2018 חניכה 2015 - 2016 חפיפה 2015 - 2016 העדרויות 2015 - 2016 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי585 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | הסתייםלא הסתיים הנושאמועד מינוי הצוות הנושאמועד מינוי הצוות מיזוג וסגירת יחידות2015 - 2016 ניהול כמקצוע 2015 - 2016 סגל בכיר 2015 - 2016 קביעת וסיום העסקה2015 - 2016 רווחה 2015 - 2016 שימור זכויות שכר 2015 - 2016 תגמול ותמרוץ 2015 - 2016 תקופת ניסיון 2015 - 2016 פרסום טווח שכר 2017 - 2018 המקור: נתוני נציבות שירות המדינה * טרם הסתיימה עבודת הצוות בכללותה. עם זאת, נעשה שימוש בחלק מתוצרי הצוות, לדוגמה עבור קידום קציבת כהונה ורוטציות בתפקידים בסגל הבכיר. , נש"ם טרם השלימה את הטיפול 2019 במועד סיום הביקורת, יולי ) מהנושאים שנכללו בפרויקט "עץ הדעת", שישה 29%( בשמונה ושניים קודם לכן, ועדיין לא גובשה 2018- ו2017 מהם הוקמו בשנים מדיניות נש"ם בעניינם, לרבות נושאים בעלי מקום מרכזי במדיניות - גיבוש מסלולי קריירה, גיוס עובדים למערכת הבריאות ומיונם, ושירות המדינה כמעסיק תחרותי. אי-גיבוש מדיניות בנושאים אלו פוגע ביכולתה של נש"ם לתכנן ולנהל את ההון האנושי. נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי ביטול אגף תורה פגע פגיעה מהותית ביכולתה להמשיך להשקיע משאבים מספקים בכתיבה ובהשלמה של מסמכים תורתיים. עוד השיבה כי הוסטו משאבים שהוקצו לפרויקט להשלמתן של משימות אחרות - עוד לפני סגירת אגף תורה, ולאחר מכן, בהתאם להנחיית ממלא מקום הנציב לשעבר. מאחר שהמשאבים הוסטו במשך פרק זמן ארוך, נפגעה הרציפות בניהול הצוותים ונדרשה השקעה של משאבים רבים לצורך הפעלת הצוותים מחדש. ממלא מקום כי אגף תורה בוטל 2020 הנציב לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר משום שהיה צורך להתכנס למסגרות תקציביות. 586 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ," חלה האטה ניכרת בביצוע פרויקט "עץ הדעת 2018 מתחילת שנת ומאז הוא מקודם בהיקף מצומצם. במועד סיום הביקורת טרם סיימה נש"ם לגבש מסמכי מדיניות בתחומי ליבה של ניהול ההון האנושי בשירות המדינה כתשתית חיונית ליישום הרפורמה. מגמה תפקודית זו אינה מתיישבת עם התפיסה היסודית של תוכנית הרפורמה המקדמת שני מהלכים ראשיים בעת ובעונה אחת - אצילה לגופים הממשלתיים מחד גיסא והתרכזות בקביעת המדיניות ובביצוע הבקרה מאידך גיסא. תורת תקן פרויקט "עץ הדעת" לא כלל כאמור את תורת התקן, דהיינו את הכללים הנוגעים לגיבוש ולשינוי של המבנה הארגוני של גוף ממשלתי. תגבש נש"ם תפיסה כוללת בנושא התקן בשירות 2014 דוח הרפורמה קבע כי בשנת המדינה, ובכלל זה תגבש עקרונות לקביעת תנאי סף למינוי עובד למשרה וכללים פרסם מטה יישום הרפורמה עקרונות יסוד 2014 לכתיבת תיאורי תפקיד. בשנת כתשתית לעבודת תקינה ומתודולוגיה המאפשרת לנש"ם ראייה מערכתית בנוגע למבנה הארגוני של שירות המדינה. המטה הסביר כי ביסוס תורת תקן, דהיינו מכלול מלא של הכללים לניהול תקן, יאפשר אצילת סמכויות לגופים הממשלתיים שמשמעה הקניית גמישות ניהולית, תוך שמירה על עקרונות מינהל תקין ועל הנהגת אחידות בתהליכים. הועלו קשיים ניכרים בתחום התקינה, ולפי 2018 בסקר שביצעה נש"ם בדצמבר עמדת הגופים הממשלתיים מדובר ב"לקונה הכי גדולה של הנציבות" ויש "כאוס בתקינה ובדרגות". גם נש"ם עצמה העלתה כי התעוררו מחלוקות בנושא תקן, לדוגמה היו פרשנויות שונות להגדרת תנאי סף במכרזים, כמו "ניסיון ניהולי מוכח" ו"ניסיון בניהול תקציב בהיקף גדול", וכי את ההכרעה בעניינן של מחלוקות האלה מקבלת קבוצה קטנה של בעלי תפקידים, המתייעצים בינם לבין עצמם, לעיתים באופן לא פורמלי. עוד העלתה נש"ם שיש להסדיר סוגיות עקרוניות בתיאורי התפקידים קודם שיואצלו לגופים הממשלתיים סמכויות בתחום התקן. עדכנה נש"ם כללים והנחיות לביצוע שינויי תקינה בגופים הממשלתיים, 2018 במאי כבסיס לתורת תקן כתובה ומוסכמת. נוסף על כך, על פי תשובת נש"ם למשרד מבקר המדינה היא מובילה תהליכים הנוגעים לתורת התקן, לרבות קביעת אמות מידה למבנים ארגוניים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי587 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיה הראשונות של נש"ם לגיבוש כללים כבסיס לתורת התקן. עם זאת, במועד סיום הביקורת, , יותר משש שנים לאחר שהחליטה הממשלה ליישם את דוח 2019 יולי הרפורמה, נש"ם טרם גיבשה תורת תקן מלאה, ובכללים שגיבשה טרם הושלמו מרכיבים מרכזיים כמו כללים הנוגעים לעיסוקים ולתנאי סף למשרות. בהיעדרה של תורת תקן לא מתאפשרת אצילה מהותית בתחום התקן, וזהו הגורם העיקרי לקשיים האמורים בתחום התקינה אשר עלו . הדבר אף עלול לפגוע בביסוס נש"ם 2018 בסקר של נש"ם מסוף שנת כגוף קובע מדיניות וכגוף המגבש והמנחיל תורת מינהל, ניהול ופיתוח של ההון האנושי. תכנון רב-שנתי בדוח הרפורמה נקבע שעל נש"ם לתכנן את נושא ההון האנושי בשירות המדינה בראייה ארוכת טווח, באופן שיתבטא בתוכנית רב-שנתית העוסקת במגמות הנוגעות לשינויים בסביבת הפעילות של שירות המדינה ובצרכים שיתעוררו בעקבות השינויים האמורים בחתך מקצועי, מבני ומערכתי. לצורך כך הוקם בנש"ם גוף תכנון אסטרטגי המטפל בנושא הון אנושי. נמצא כי נש"ם ביצעה פעולות מקדימות לצורך תכנון רב-שנתי, לרבות גיבוש טיוטה של תוכנית אסטרטגית, ובה נקבעו נושאים מרכזיים בתחום ניהול ההון האנושי וצוותים שמונו לעסוק בהם, היעדים הרלוונטיים לכל אחד מהנושאים והמשימות שמוטלות על הצוותים לצורך השלמת עבודתם. עם זאת נש"ם טרם השלימה גיבוש תוכנית רב-שנתית. עקב כך, טרם נקבעו בתוכנית אופרטיבית דרכים לטיפול בסוגיות אסטרטגיות, כגון מיפוי מקצועות שעתידים להפסיק להתקיים או להשתנות בעקבות תהליכי מחשוב ואוטומציה ומיפוי מקצועות שמצויים במחסור בשירות המדינה, והיערכות לשינויים אלה מבעוד מועד. החסר בנושא התכנון ארוך הטווח עלה גם בקרב משרדי ממשלה, במסגרת סקר . למשל, המשרדים ציינו כי הנציבות אינה עוסקת 2018 שביצעה נש"ם בדצמבר במגמות עתידיות בשוק העבודה, לרבות במתכונות העסקה חדשות ובהתאמת תנאי העבודה לדרישות ממלאי תפקידים. 588 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ועד אוגוסט 2017 בתשובתה למשרד מבקר המדינה השיבה נש"ם כי משלהי שנת לא כיהן נציב שירות מדינה קבוע אלא ממלא מקום לתקופות של שלושה 2018 ;חודשים בכל פעם, והדבר לא איפשר תכנון ארוך טווח ואף לא תכנון לטווח הבינוני עם כניסתו לתפקיד, אישר נציב שירות המדינה הנוכחי הקמת צוותי עבודה לצורך ביצעה נש"ם שני תהליכי מיפוי 2019 גיבוש תוכנית אסטרטגית רב-שנתית; בשנת למשרות בשירות המדינה שעלולות להפסיק להתקיים, בין היתר בשל תהליכים טכנולוגיים ודיגיטליים, לצורך פיתוח דרכים למילוי צרכיו של שוק עבודה עתידי. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות הראשונות שביצעה נש"ם כתשתית לגיבוש תוכנית רב-שנתית. עם זאת, על נש"ם לפעול להשלמת גיבוש התוכנית, כנדרש בדוח הרפורמה. ניתוח עיסוקים , נקבע בדוח 2011 בהתאם ליעדי הרפורמה שצוינו בהחלטת הממשלה משנת הרפורמה כי לצורך השגת יעדים רבים העומדים בבסיס הרפורמה, יש לארגן את אלפי המשרות בשירות המדינה באשכולות מקצועיים, ולצורך כך יש להשתמש בכלים של ניתוח עיסוקים. משימה זו היא נדבך חיוני ליצירת מסלולי קריירה ואף לאצילה בתחום התקינה. בדוח נכתב כי ניתוח העיסוקים עשוי לתרום גם לבחירת המועמדים הטובים ביותר למשרות, וכי יש לגבש מפתחות תקינה אחידים ליחידות גנריות, כמו יחידות משאבי אנוש בגופים ממשלתיים. הציג מטה יישום הרפורמה את יסודות התפיסה של תורת התקן בשירות 2014 בשנת המדינה. המטה השווה בין היקף העיסוקים והמשרות בשירות המדינה בישראל ובין היחידות המקבילות בארה"ב ובאוסטרליה ומצא כי היחס בין מספר המשרות למספר העיסוקים בישראל קטן במידה ניכרת מהיחס בשאר המדינות: בשירות המדינה משרות לעיסוק באוסטרליה 3,000 - וכ243 הישראלי יש שש משרות לעיסוק, לעומת מוצגים הנתונים האמורים. 13 ובתרשים 6 ובארצות הברית, בהתאמה. להלן בלוח 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי589 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | מס' משרות ועיסוקים - השוואה בין מדינות: 6 לוח המדינהמספר המשרות מספר העיסוקיםמספר המשרות הממוצע לעיסוק ישראל 65,000 11,000 6 אוסטרליה 170,000 700 243 ארה"ב 2,000,000 600 3,333 המקור: נתוני נציבות שירות המדינה מספר המשרות הממוצע לעיסוק - השוואה בין מדינות :13 תרשים המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה משתמע שבישראל מספר העיסוקים גדול מאוד יחסית 13 מהנתונים שבתרשים למספר המשרות. לעיתים העיסוקים אינם נבדלים זה מזה במהותם, אלא בדרישות הספציפיות שהמועמדים למשרות שבהם נדרשים למלא. למעשה מטה יישום הרפורמה הסיק כי שירות המדינה בישראל אינו משתמש כראוי בכלי של ניתוח עיסוקים. לפיכך המליץ המטה לצמצם במידה ניכרת את מספר העיסוקים באמצעות יצירת הבחנות בין עיסוק למשרה ושיוך משרות דומות לאותו עיסוק. המלצה זו לפיה יש לצמצם את תיאורי 2011 תואמת את האמור בהחלטת הממשלה משנת המשרות ולרכזם באשכולות מקצועיים. 590 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה כי רשימת 2018 בעניין זה העלו גופים ממשלתיים בסקר שהכינה נש"ם בדצמבר המקצועות בשירות המדינה אנכרוניסטית, וריבוי העיסוקים מקשה עליהם לגייס עובדים במקצועות חדשים, כיוון שהגדרות התפקיד, תנאי הסף ותנאי ההעסקה אינם תואמים את הנדרש. , שש שנים לאחר שהחליטה 2019 נכון למועד סיום הביקורת ביולי הממשלה לאמץ את המלצות דוח הרפורמה ויותר מארבע שנים לאחר שמטה יישום הרפורמה הציג את הקשיים בנושא זה ואת המשתמע מהם, נש"ם נמצאת רק בתחילתו של תהליך ניתוח העיסוקים, צמצום מספרם והכנת קטלוג עיסוקים עדכני המשמש אמצעי להשגת יעדים רבים שעליהם מתבססת הרפורמה (למשל עדכון וטיוב של תנאי הסף לאיוש המשרות). השלמת הטיפול בנושא תשפר את יכולתה של נש"ם ליצור מסלולי קריירה ולאצול סמכויות בתחום התקינה ותטייב את הליכי הבחירה של המועמדים הטובים ביותר למשרות. , שנחתם במרץ אותה שנה בינה לבין אג"ת, נקבע 2019 בסיכום תקציב נש"ם לשנת לצורך ניהול תהליך צמצום 2020- ו 2019 כי תוקצה לנש"ם משרה זמנית לשנים .2019 העיסוקים, ומשרה זו אוישה בספטמבר נש"ם ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי תהליך ניתוח העיסוקים והכנת 2017 קטלוג עיסוקים עדכני הוא פרויקט תשתית אסטרטגי. עוד ציינה כי בשנים ננקטו פעולות מקדימות לניתוח העיסוקים ולהכנת קטלוג עיסוקים עדכני, 2018-ו שכללו בין היתר סקירה עדכנית של מודלים בין-לאומיים.  על נש"ם לפעול להשלמת התשתית הנורמטיבית לניהול ההון האנושי בשירות המדינה: גיבוש מדיניות במכלול תחומי הניהול, כגון גיוס ומיון של עובדים ומסלולי קריירה, וכן גיבוש כללים ברורים לניהול תחום התקן, לרבות עדכון ותיקוף של תנאי סף במכרזים; קידום תכנון ההון האנושי בראייה ארוכת טווח, גם באמצעות קביעת תוכניות רב- שנתיות; וקידום והשלמה של תהליך ניתוח העיסוקים של התפקידים שבגופים הממשלתיים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי591 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | הסדרת המערך של ניהול משאבי אנוש בשירות המדינה החלטת הממשלה ליישם את הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה כללה גם ביצוע שינויים מבניים: הן ביחידות משאבי אנוש בגופים הממשלתיים והן בנש"ם עצמה. הסדרת מערך הרפרנטורה בנש"ם והשירות שניתן לגופים הממשלתיים הטלת המשימה של יישום הרפורמה בשירות המדינה על נש"ם חייבה כאמור ביצוע התאמות במבנה הארגוני שלה וגיבוש דרכי עבודה בינה לבין הגופים הממשלתיים. וכן בדוח הרפורמה, ובו נקבעו עיקרי 2011 הדבר עלה בהחלטת הממשלה משנת השינויים המבניים בנש"ם כגון יצירת מבנה ארגוני הייררכי בדמות פירמידה הנבדל מהמבנה הארגוני המשוטח הקיים, באופן שפעילויות בתחומים משיקים יקובצו בחטיבות מרכזיות. צוין כי התאמת המבנה הארגוני של 2017 בדוח מבקר המדינה בנושא הרפורמה משנת נש"ם לתפיסות היסוד של הרפורמה היא בעלת חשיבות מכרעת ליישום הרפורמה והטמעתה במערכת הממשלתית. בדוח נכתב כי לא הושלמו פעולות מרכזיות לצורך התאמת המבנה הארגוני למטרות ולתפקידים החדשים שנקבעו ברפורמה, וכי חסר זה עיכב פעולות ליישום הרפורמה ועלול למנוע יישום חלקים ממנה. מבקר המדינה . 31קבע כי על נש"ם לפעול לאלתר להשלמת השינויים במבנה הארגוני רפרנטים המעניקים 30 ,2019 כאמור, מערך הרפרנטורה בנש"ם כולל, נכון למאי גופים ממשלתיים ועוד כמה יחידות ביטחוניות. המערך אחראי 78-שירות ל לקשר בין נש"ם ליחידות משאבי האנוש בגופים הממשלתיים בנושאי ניהול ההון האנושי. בהעדר אצילה מהותית לגופים הממשלתיים, נש"ם עדיין נדרשת לבחון אם לאשר פעולות רבות של הגופים הממשלתיים, ולכן הגמישות הניהולית שלהם עדיין מוגבלת. למשל, נש"ם היא המוסמכת לקבוע אם לאשר לחלק ממשרדי הממשלה שינוי מתח דרגות של משרה, שינוי בהגדרות תנאי סף למשרה, שינויים מבניים וכדומה. נש"ם נדרשת אפוא להעניק שירות איכותי, יעיל ומהיר לגופים הממשלתיים, לא רק כרגולטור שקובע מדיניות ומבצע בקרה על יישומה, אלא גם כגוף ביצוע, אשר מוסמך לבחון פעולות יום-יומיות ולקבוע אם לאשרן. נוסף על כך, ולצורך אצילת סמכויות לגופים הממשלתיים, הדגיש דוח הרפורמה את החשיבות שנודעת לביסוס ), "הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה", 2017( דוח ביקורת מיוחד מבקר המדינה, 31 .61 'עמ 592 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מנגנון אפקטיבי לבקרה, כדי שלא תאבד השליטה המרכזית. לדוגמה, אצילת סמכות לגופים הממשלתיים להוסיף משרות חייבת להיות מלווה בכללים ברורים לאישור התוספת ובמנגנון בקרה, כדי לוודא ששירות המדינה אינו גדל ומתרחב שלא לצורך, באופן בלתי מבוקר. פעולה מקצועית ותכליתית של מערך הרפרנטים מחייבת תשתית איתנה בשלושה תחומים: מבנה ארגוני שיאפשר עמידה באתגרים והשגה של מטרות נש"ם; הגדרת לוחות זמנים לביצוע פעולת הליבה - הענקת שירות למשרדים; ומערך נהלים סדור שישמש מנחה מקצועי לפעילות הרפרנטים. עלה כי בשלושה תחומים אלה נמצאו פערים: שינוי במבנה הארגוני של מערך הרפרנטורה העלתה נש"ם כי אין מדיניות אחידה בכל הנוגע לאופן שבו מתנהל מערך 2013 בשנת הרפרנטורה שלה מול הגופים הממשלתיים, וכי יש שונות ניכרת במענה הניתן להם. מערך הרפרנטורה פועל באמצעות שלוש זרועות עיקריות: האחת - מערכת הביטחון, השנייה - מערכת הבריאות הממשלתית, והשלישית - שאר הגופים הממשלתיים. התקבלו כמה החלטות: 2013 מסוף דצמבר ) לאחד את 2017 החליט נציב שירות המדינה דאז (שכיהן עד מאי 2013 . בדצמבר 1 פורסם מכרז פנימי 2014 מערך הרפרנטורה לחטיבה אחת. בהתאם לכך, ביוני לתפקיד מנהל אגף בכיר משרדי ממשלה ויחידות הסמך בנש"ם, שאמון על ניהול ההון האנושי בכלל הגופים הממשלתיים, למעט במערכת הביטחון (להלן - ראש חטיבת ההפעלה). המכרז הוקפא בעקבות הליך משפטי שנקט אחד המועמדים. (במהלך ההקפאה האמורה) התקבלה - במסגרת הסיכום התקציבי 2017 . במרץ 2 - החלטה נוספת, המחייבת את איחוד מערך 2017- ו 2016 של נש"ם לשנים מכרז לתפקיד ראש 2016 הרפרנטורה. לפי ההחלטה, נש"ם תפרסם עד סוף יולי חטיבת הפעלה, ובהמשך, אם הדבר יתאפשר, תכלול חטיבת ההפעלה גם את יחידת מערכת הביטחון. תיקוף נוסף להחלטה התקבל בוועדת ההיגוי ביולי . 2016 בוטל המכרז לתפקיד מנהל חטיבת ההפעלה ופורסמו שני מכרזים 2017 . בנובמבר 3 - נפרדים - האחד לתפקיד מנהל אגף בכיר משרדי ממשלה ויחידות סמך (להלן אגף משרדי ממשלה) והשני לתפקיד מנהל אגף מערכת הבריאות. במועד סיום הביקורת שני התפקידים מאוישים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי593 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | מהלך זה של ביטול המכרז לתפקיד מנהל חטיבת ההפעלה ביטל למעשה את השינוי שביקשה נש"ם לבצע באיחוד מערך הרפרנטורה, שינוי שנקבע גם בידי ועדת ההיגוי. הדבר מחייב את נש"ם לשקול דרך להסדרת אחידות הטיפול במערך הרפרנטורה, כגון - בקרה מפצה, קביעת כללים, תיאום בין מנהלים וקיום ישיבות לשיתוף ידע. נאמר כי הנציב פועל 2019 בתשובתה של נש"ם למשרד מבקר המדינה מנובמבר בעיקר לתגבור יחידות השירות מול הלקוחות בהתאם לחזון שהציב ולסדרי העדיפויות העדכניים שקבע. הנציב מינה צוות פנימי שיבחן באופן מושכל ומדורג היבטים שונים במבנה הארגוני כדי להבטיח מיצוי איכותי ומרבי של המשאב האנושי העומד לרשות נש"ם. נש"ם סבורה שיש צורך בהתאמות במבנה הארגוני שלה באופן שתוכל לעמוד באתגרים ולהביא להשגת מטרותיה, תוך הגדרת לוחות זמנים לביצוע פעולות ליבה והענקת שירות ראוי למשרדים. מן הראוי כי נש"ם תפעל להבטיח כי הבחינות וההתאמות המבניות שתבצע ייתנו מענה לקושי שעלול להתעורר בעקבות פעולה בלתי אחידה של מערך הרפרנטורה. זמני הטיפול בבקשות הגופים הממשלתיים , שנחתם במאי אותה שנה, נקבע כי 2018 בסיכום התקציבי בין אג"ת לנש"ם לשנת נש"ם תפרסם בקרב הגופים הממשלתיים אמנת שירות, ובה יפורטו בין היתר משכי 2018 הזמן המרביים של הטיפול בבקשות הגופים לקבלת שירות, וכי עד ספטמבר ובסוף כל שנה יפורסם לממשלה דוח שאפשר ללמוד ממנו אם נש"ם עמדה באמנה. הפיצה נש"ם אמנת שירות בקרב הגופים הממשלתיים. 2018 ביולי באמנת השירות שהופצה בקרב הגופים הממשלתיים הוגדרו משכי הזמן המרביים להלן יוצגו 7 של הטיפול בבקשות, לפי סוגי הבקשות בתחום התקן והפרט. בלוח דוגמאות של משכי הזמן המרביים לטיפול בחלוקה לפי סוגי הבקשות. 594 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינהמשכי הזמן המרביים לטיפול נש"ם בבקשות הגופים הממשלתיים: 7 לוח לפי סוג הבקשה סוג הבקשהמשך הזמן המרבי של הטיפול בבקשה על פי אמנת השירות, בימים בקשה לשינויי תקן טכניים 11 - 6 בקשה לשינויי תקן מהותיים 28 - 20 בקשה לשינוי במבנה ארגוני של הגוף הממשלתי58 - 50 בקשה לאשרור עיסוק ללא שינוי מהותי 15 - 13 בקשה לאישור עיסוק חדש או לעדכון עיסוק קיים46 - 28 בקשות שונות בתחום הפרט 41 - 21 בקשה להעסקת קרובי משפחה מסוג הבקשות הטעונות אישור נש"ם70 - 35 המקור: נתוני נציבות שירות המדינה , הוכנסה מערכת ממוחשבת מתקדמת לניהול 2019 בסמוך לסיום הביקורת, ביוני ), המתעדת את ממשקי העבודה של CRM( פניות של הגופים הממשלתיים לנש"ם נש"ם עם הגופים הממשלתיים. . במועד סיום הביקורת, כשנה וחצי לאחר שפרסמה נש"ם את אמנת 1 .השירות, היא טרם החלה במדידת ביצועיה לעומת האמנה הועלו טענות של הגופים הממשלתיים 2018 . בסקר של נש"ם מדצמבר 2 בדבר היעדר זמינות של רפרנטים בנש"ם, שיהוי בהיענות לפניות וזמני טיפול ארוכים בבקשות. טענות אלה מעידות על החשיבות שבמדידת ביצועים ועל הצורך שנש"ם תבחן את הליכי העבודה, לרבות צווארי בקבוק שגורמים לעיכוב בטיפול בבקשות הגופים הממשלתיים. . משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול של מערך הרפרנטורה בבקשות 3 שהגישו גופים ממשלתיים (לא כולל מערכת הביטחון) בחודשים - יוני עד שלהלן יפורטו נתונים על הטיפול בבקשות שהופקו 8 . בלוח 2019 ספטמבר לבקשת משרד מבקר המדינה: CRM-ממערכת ה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי595 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | ,הבקשות שהגישו הגופים הממשלתיים לנש"ם, לפי נושאים: 8 לוח 2019 יוני-ספטמבר בקשות בתחום הפרטבקשות בתחום התקןבקשות בנושא אחרסך כל הבקשות משך הטיפול הממוצע בבקשה עד ליום הבדיקה, (בימים)* בקשות סגורות שהטיפול בהן הסתיים1,430 1,040 14 2,484 10 בקשות פתוחות שהטיפול בהן טרם הסתיים246 259 - 505 53 סך כל הבקשות 1,676 1,299 14 2,898 המקור: נתוני נציבות שירות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה ימי עבודה בחודש. 22 * מדובר בימים קלנדריים, על פי ממוצע של , נמצא כי הטיפול הממוצע 2019 בבדיקה, שנעשתה בנובמבר ימים. 10 ) ארך 83%-בבקשות הסגורות שהטיפול בהן הסתיים (כ ) 17%- (כ 505-עם זאת במועד הבדיקה טרם הסתיים הטיפול ב מהבקשות שהוגשו בחודשים האמורים, ומשך הטיפול הממוצע ימים. 53 בבקשות פתוחות אלו עד למועד הבדיקה היה משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפצת אמנת השירות והסקר בקרב הגופים הממשלתיים ואת פיתוח המערכת הממוחשבת המתקדמת ), כדי לקדם את CRM( לניהול הפניות של הגופים הממשלתיים לנש"ם תהליכי העבודה ולשפר את השירות של נש"ם שניתן להם. עם זאת, נמצא כי נש"ם טרם החלה בבדיקת מידת עמידתה באמנה שפרסמה. כמו כן, נש"ם טרם הגישה לממשלה דוח שאפשר ללמוד ממנו אם היא עמדה כנדרש באמנת השירות, ומכאן שהיא לא הציגה למקבלי ההחלטות את המצב בפועל. היא השיבה כי פיתוח 2019 בתשובתה של נש"ם למשרד מבקר המדינה מנובמבר בסיוע מערכת המרכב"ה, שעדיין לא הגיעה לשלב הסופי בפיתוחה, CRM-מערכת ה תאפשר לשפר את היענות מערך הרפרנטים לבקשותיהם של הגופים הממשלתיים. 596 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה על נש"ם לבצע את ההתאמות הנדרשות במערכת הממוחשבת שלה על מנת שתוכל לבצע בקרה על משך טיפולה בבקשותיהם של הגופים הממשלתיים, לוודא שהיא עומדת במשכי הזמן המרביים שנקבעו באמנת השירות ולטייב את תהליכי עבודתה מול הגופים הממשלתיים. מערך הכללים וההנחיות של נש"ם הועלה כי הליכי העבודה שלה מול הגופים 2018 בסקר שהכינה נש"ם בדצמבר הממשלתיים אינם מבוססים על מדיניות סדורה; וכי היא "מציפה" את הגופים בחוזרים ומסרים של בעלי תפקידים שונים, וההנחיות אינן מסונכרנות ואינן מאורגנות באופן ידידותי. עוד עלה בסקר כי חלק מהרפרנטים אינו מכיר די הצורך את צורכי המערכת והשטח, וכי הטיפול של נש"ם בפניות הגופים הממשלתיים מתאפיין בכפילויות, באי-אחידות, בהיעדר שקיפות ובאי-מתן נימוקים להחלטותיה. כמו כן עלה שזהות השואל משפיעה במידה רבה על התשובה שניתנת, כלומר, התשובה "מושפעת מטעמים פרסונליים". משרד מבקר המדינה בחן את הנהלים והכללים שלפיהם עובדים הרפרנטים על מנת לקבל החלטות, למשל בנוגע לשינוי ארגוני, בנוגע להגדרות תפקיד ובנוגע לקביעת תנאי סף במכרז; ונציגי משרד מבקר המדינה אף קיימו ראיונות עם שישה מאותם עובדים. בתחום הפרט, מכלול הכללים מאוגד במסמך אחוד - התקשי"ר, ואפשר לאתר בו כללים רלוונטיים לנושא ספציפי. ואולם בתחום התקן טרם אוגדו הכללים, והם פזורים במגוון רחב של מסמכים - חוזרים, נהלים והוראות של נש"ם. לפיכך לעיתים רפרנטים מתקשים לאתר כללים בתחום התקן כדי לבחון בקשות של הגופים הממשלתיים, והם נדרשים להעבירן לממונה הרלוונטי, כדי שיבחן אותן ויקבל החלטה בעניינן, ולעיתים, על פי דברים שמסרה נש"ם, ההחלטות מסתמכות על "תורה שבעל פה". יצוין כי יחידות מסוימות בנש"ם פעלו להגברת הנגישות של מכלול הכללים של אגף מערכת הבריאות מרכז באתר האינטרנט אוגדן של 2013 נש"ם: החל בשנת שאלות שהעלו הגופים הממשלתיים במערכת הבריאות והתשובות שניתנו להם, ומפיץ אותו בקרב יחידות משאבי האנוש במערכת הבריאות הממשלתית. הכנת 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי597 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | אוגדן כזה היא שלב ראשון בגיבוש מכלול הכללים שקבעה נש"ם כדי להקל את איתור הסוגיות והכללים הרלוונטיים להן. כמו כן, מתשובתו של מנהל אגף משרדי ממשלה ויחידות סמך למשרד מבקר המדינה עולה כי נעשו פעולות ראשוניות לניהול הידע המקצועי באגף ולשיתופו בין הרפרנטים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב פעולות אלה. נש"ם ציינה בתשובתה כי בחלק מהתקופה שבה עוסק דוח הביקורת אגף משרדי ממשלה ויחידות סמך לא תפקד באופן סדור, וכי מאז נכנס לתפקידו מנהל האגף, , הוא עמל בשיתוף צוות האגף להסדרת עבודת האגף, לשיפורה 2019 בשנת ולקידומה וכן לשיפור השירות לגופים הממשלתיים, דבר המצריך זמן ומשאבים שעדיין אינם בנמצא. נש"ם הוסיפה כי היא מייחסת חשיבות רבה לשיפור השירות שהיא נותנת לכלל הגופים הממשלתיים וציינה כי אחת הפעולות שהיא מתכננת לבצע היא לרכז באתר האינטרנט שלה את הכללים שהיא קבעה.  על נש"ם לפעול לשיפור בפעילות מערך הרפרנטורה, כדי שתתאפשר הענקת שירות יעיל ומקצועי לגופים הממשלתיים וכדי לוודא שההחלטות שמקבלים עשרות רפרנטים בעניין הבקשות של הגופים יסתמכו על מדיניות אחידה ועל רציונל המעוגן במכלול של כללים והנחיות. כמו כן על נש"ם להקפיד כי משך טיפולה בפניותיהם של הגופים הממשלתיים לא יחרוג מפרקי הזמן הקבועים באמנה. הסדרת המערך של משאבי אנוש בגופים הממשלתיים יחידות משאבי אנוש בגופים הממשלתיים עוסקות, בין השאר, בפעולות היומיומיות לניהול המבנה הארגוני של הגופים הממשלתיים ובמשאבי האנוש שלהם. יחידות אלה אמורות להשתתף בתכנון האסטרטגי של ההון האנושי, ביישום מדיניות ובהובלת שינויים ארגוניים, והן עוסקות בהטמעת הרפורמה בגופים עצמם. 1 . ביצע אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה סקר מדדי שירות 2019 במרץ בגופים הממשלתיים בנוגע לפעילותן של יחידות המטה, ובהן יחידות הכספים, הייעוץ משפטי, משאבי אנוש, מערכות המידע, הרכש, התכנון והתקציבים. בכל תחום נבחנו היבטי שביעות רצון (למשל מבחינת המקצועיות, האדיבות ומענה בזמן סביר) וכן שירותים ספציפיים הנוגעים לתחומי הפעילות של גופים אלה שלהלן מוצגים ממצאים מסכמים 14 (להלן - סקר פנים-ממשלתי). בתרשים הנוגעים לשביעות הרצון הכללית מיחידות הגופים הממשלתיים השונות: 598 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה 2019 ממצאי הסקר הפנים-ממשלתי - שביעות רצון כללית, מאי: 14 תרשים המקור: משרד ראש הממשלה מהתרשים שלעיל עולה כי שביעות הרצון מיחידות משאבי אנוש בגופים הממשלתיים היא הנמוכה ביותר בקרב כלל היחידות שנבחנו. זאת ועוד, ממצאי הסקר העלו כי בפרמטר "מענה בזמן סביר" הציון הממוצע של יחידות משאבי ). 10 עד1 (בסקאלה של 7.2 ; ובפרמטר "מקצועיות" ציונן 6.8 האנוש הוא 2 . נקבעו, לצורך העצמת יכולות ניהול ההון 2011 בהחלטת הממשלה משנת האנושי בגופים הממשלתיים, שני יעדי משנה: האחד, פיתוח מקצועי של מנהלים ועובדים המופקדים על ניהול משאבי האנוש בגופים הממשלתיים, תוך שימת דגש על גישה מקצועית פרו-אקטיבית; והשני, הקניית סמכות מקצועית נושאית, התואמת את רמות התפקידים ותחומי האחריות של המופקדים על ניהול משאבי האנוש. בדוח הרפורמה נקבע כי לצורך שיפור תפקודן של יחידות משאבי אנוש במשרדי הממשלה, תבחן נש"ם ותגדיר מחדש את מנגנון ניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה - בהיבטי ההדרכה, התכנון של ניהול ההון האנושי, התקינה ושינויים ארגוניים. עוד נקבע בדוח הרפורמה כי בחינה זו תבוצע בשים לב לתנאי הסף לאיוש משרות אלו, לאיכות כוח האדם שבהן, להכשרות הנדרשות ולתנאי ההעסקה; כי יש לפעול למיצוב תפיסת התפקיד של ניהול משאבי האנוש כתחום מקצועי מובהק ורב-חשיבות מהבחינה האסטרטגית; וכן יש לגבש ביחידות משאבי אנוש מבנה ארגוני המטפל בהתמחויות השונות. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי599 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | נמצא כי נש"ם החלה בבחינה של מנגנון ניהול ההון האנושי בשירות אף גובש מסמך מסכם בנושא. ואולם במועד סיום 2014 המדינה, ובנובמבר הביקורת, כחמש שנים לאחר מכן, טרם השלימה נש"ם את הסדרת המבנה, הסמכויות והפיתוח המקצועי של היחידות המנהלות את ההון האנושי בגופים הממשלתיים. זאת, על אף ממצאי סקר מדדי השירות שחידדו את הצורך בהסדרת המערך של משאבי אנוש בגופים הממשלתיים. מינה הנציב צוות לטיוב פונקציית ההון האנושי, שמתפקידו לדון 2019 במרץ בדרכים לשיפור פעילותן של יחידות משאבי האנוש בשירות המדינה ולהמליץ בין השאר על שינויים מבניים בהן, על גיוס עובדים ליחידות ועל הכשרתם. הנציב . נכון למועד סיום הביקורת, 2019 הורה לצוות להגיש לו את מסקנותיו עד סוף מאי , טרם התקבלו מסקנות הצוות והחלטות אופרטיביות הנוגעות ליישום 2019 יולי המלצות בנושא. מינוי הצוות עשוי להיות פעולה ראשונה לחיזוק יחידות משאבי אנוש בשירות המדינה. על נציב שירות המדינה לפעול להשלמת ההסדרה של יחידות משאבי אנוש בגופים ממשלתיים (בין מכלול הפעולות אפשר למנות את עדכון התקינה ליחידות האלה וכן הקמת פורום של מנהלי משאבי אנוש). הצורך בהשלמת המשימה גובר לנוכח העובדה כי יחידות אלה עוסקות בהטמעת הרפורמה בגופים עצמם. חסמים טכנולוגיים בעבודת נש"ם לצורך הובלת ניהול ההון האנושי מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי ממשלה) היא מערכת מחשוב רוחבית הפועלת במשרדי הממשלה, ובה מנוהלים, בין השאר, משאבים בתחומי ההון אנושי, הכספים, הרכש (לוגיסטיקה) והנכסים. את המערכת מנהלת יחידת מרכב"ה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - יחידת מרכב"ה). תת-מערכת הון אנושי ) כוללת, בין השאר, יישומי משאבי אנוש, כגון ניהול HR במרכב"ה (להלן - מודול , לרבות נתונים ברשויות 32המבנה הארגוני וגיוס עובדים באמצעים אלקטרוניים שלטון נוספות שאינן כפופות לנש"ם, כגון - כנסת ישראל ובית הנשיא. .109 '), "פרויקט מרכב"ה - יישומו וניהולו", עמ 2007( 'א58 דוח שנתי מבקר המדינה, 32 600 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה לצורך קידום פעילותה של מערכת מרכב"ה, פועלות ועדות היגוי מקצועיות, כל אחת מהן משמשת בעלת הסמכות המקצועית העליונה בתחום הידע שהיא מייצגת. ) בראשות נציג HR אחת הוועדות האלה היא ועדת משאבי אנוש (להלן - ועדת היגוי הוא לדון HR מנש"ם, ועם חבריה נמנים גם נציגי יחידת מרכב"ה. תפקיד ועדת היגוי 2016 עבור נש"ם. בשנים HR ולהמליץ בסוגיות עקרוניות הנוגעות לפיתוח מודול . בנובמבר HR שימש ראש מטה יישום הרפורמה בתפקיד יו"ר ועדת היגוי 2017-ו מינה הנציב את מנהל 2019 פורק המטה והופסקה פעילות הוועדה. במרץ 2017 חידשה 2019 , ובמאי HR אגף בכיר למשרדי ממשלה ויחידות סמך ליו"ר ועדת היגוי הוועדה את פעילותה. נש"ם, בהיותה הגורם המקצועי האחראי לניהול ההון האנושי בשירות המדינה , לצורך קידום נושאים ומשימות הנוגעים HR זקוקה לפיתוחים טכנולוגיים במודול לפיתוח ההון האנושי. ככלל, נש"ם נדרשת לקבוע את צרכיה בפרויקטים של פיתוח טכנולוגי במודול זה, וכיוון שהיקף המשאבים שמוקצים לה לצורך כך קטן יחסית לעלות הפרויקטים שהיא זקוקה להם, היא נדרשת גם לקבוע סדר עדיפויות של הפרויקטים. את רשימת הפרויקטים, על פי סדר העדיפויות של נש"ם, יש לגבש במסגרת תוכנית עבודה שנתית, ושני גורמים אחראים לאשרה: נש"ם עצמה ואגף היא המוסמכת לאשר את HR החשכ"ל, המופקד על ביצוע הפרויקטים. ועדת היגוי ואת סדר העדיפויות של ביצועם בתחום משאבי האנוש HR הפרויקטים במודול בנש"ם. תעדוף משימות בתכניות העבודה את הפרויקטים של נש"ם הנדרשים HR גיבשה ועדת היגוי 2017- ו 2016 בשנים על ידי יחידת מרכב"ה ואת סדר העדיפויות לביצועם במסגרת HR לפיתוח במודול תוכנית העבודה; מנהלת אגף בכיר מערכות מידע בנש"ם (להלן - אגף מערכות , והנציב אישר אותו. 2018 מידע) קבעה את סדר העדיפויות של הפרויקטים לשנת HR נמצא כי נש"ם לא השלימה את גיבוש התוכנית לפיתוח במודול וממילא לא אושר סדר העדיפויות של 2019 מול יחידת מרכב"ה לשנת פיתוח הפרויקטים במרכב"ה. היו שני גורמים עיקריים לאי-אישורה של התוכנית; האחד - מחלוקות בין מנהלת אגף מערכות מידע לבין יחידת מרכב"ה, שבעטיין לא הושלם גיבוש התוכנית עם יחידת מרכב"ה. בבסיס המחלוקות עומדת דרישה של נש"ם, שהוצבה בראש סדר . HR העדיפויות שלה, לקבל העתק של ממשק הנתונים השלם של מודול לפי עמדת נש"ם ממשק זה יאפשר לה לפתח באופן עצמאי פרויקטים חיוניים לקידום הרפורמה, שיחידת מרכב"ה לא תוכל לפתחם בתוך 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי601 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | פרק זמן סביר (לדוגמה לצורך ניתוח עיסוקים). השני - הוועדה לא (המועד שבו פורק מטה יישום 2017 פעלה במשך כשנה וחצי, מנובמבר הרפורמה ויו"ר הוועדה שעמד בראשו סיים את תפקידו בנש"ם) ועד (המועד שבו חודשה פעילות המטה לאחר שמונה יו"ר חדש). 2019 מאי כי אף על פי שהתוכנית 2020 נש"ם מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר מול יחידת מרכב"ה לא אושרה, תוכנית העבודה של אגף מערכות HR לפיתוח במודול . HR אושרה על ידי הנציב וכללה את הפרויקטים במודול 2019 מידע בנש"ם לשנת פיתוחים טכנולוגיים ככלי עבודה לקידום הרפורמה 1 . ממסמכי נש"ם אפשר ללמוד על העיכוב ביישום הרפורמה שמקורו בקצב הפיתוח האיטי של כלים טכנולוגיים. כתב מנהל אגף הבקרה לממלא מקום הנציב לשעבר כי אצילת 2018 ביולי סמכויות של נש"ם לגופים הממשלתיים מותנית, בין השאר, בקיומה של מערכת טכנולוגית המבצעת בקרה על האופן שאותם הגופים מפעילים את הסמכויות ) 2018 שהוקנו להם. ואולם לטענת מנהל אגף הבקרה, במועד זה (כאמור, יולי המערך הטכנולוגי התומך בניהול ההון האנושי בשירות המדינה ככלל, ובתחומי התקן בפרט, לא שימש כלי בקרה טכנולוגי אפקטיבי. יצוין כי במועד סיום הביקורת נש"ם לא סיימה לגבש את הדרישות להתאמת מערכת מרכב"ה לקידומו של הליך אצילת סמכויות לגופים ממשלתיים בתחום התקינה. עם זאת, נש"ם מסרה ליחידת מרכב"ה את הדרישות הנוגעות לחלק מהמרכיבים בפרויקט אצילת הסמכויות האמור בתחום התקן. זאת לאחר נש"ם עצרה את פיתוח ההתאמות שבו החלה יחידת מרכב"ה, 2015 שבשנת וזאת לצורך בחינתן מחדש (אף שמדובר בדרישות שנש"ם כבר אישרה קודם לכן את גיבושן). עולה כי בהיעדרו של 2019 זאת ועוד, מדברי מנהלת אגף מערכות מידע מספטמבר ממשק עיסוקים ממוכן (שטרם החל פיתוחו והדרישה המפורטת בעניינו הועברה ) אין בידי נש"ם נתונים חיוניים לצורך הליך ניתוח 2019 ליחידת מרכב"ה באוגוסט העיסוקים, שכאמור משמש להשגת יעדים רבים העומדים בבסיס הרפורמה. 2 . החליטו ממלא מקום הנציב לשעבר, סגן החשב הכללי וראש 2018 באוגוסט רשות התקשוב הממשלתי להקים צוות יועצי מחשוב (להלן - צוות הייעוץ) ויבחן HR שיבחן, בין השאר, את המענה לצורכי הגופים הממשלתיים במודול 602 משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי הממשלהפרק שני: | מבקר המדינה היכן יש לפתח מודול זה ואת מערכות נש"ם הפועלות בממשק עימו. כמו כן .HR הוחלט ששלושת הגורמים האלה ישמשו כחברי ועדת ההיגוי לבחינת נושא , נש"ם ויחידת מרכב"ה 2019 נמצא כי במועד סיום הביקורת, יולי טרם סיכמו את המענה לצורכי הגופים הממשלתיים באמצעות מודול . כמו כן, במועד זה טרם לובנה המחלוקת בין נש"ם ליחידת HR . לשנה זו HR מרכב"ה וטרם אושרה התוכנית לפיתוח במודול , לאחר מועד סיום הביקורת, החליטו הנציב והחשב הכללי על 2019 בסוף דצמבר יישום מודל עבודה משותף לנש"ם וליחידת מרכב"ה, במסגרתו בוצעה חלוקת תחומי בין שני הגופים. סוכם כי יישום HR-אחריות ראשונית לפיתוחים הנדרשים בתחום ה המודל ייבחן בעוד חצי שנה. לצורך HR על נש"ם לגבש ולאפיין את הצרכים הנדרשים לפיתוח מודול התאמתו לקידום תהליכי העבודה העדכניים שבאחריות נש"ם, וכן עליה ולבצע מעקב אחר ביצוע HR לתעדף את המשימות בתוכניות לפיתוח במודול המשימות המאושרות. כמו כן, על הנציב ואגף החשכ"ל להשלים את הסדרת בין נש"ם ליחידת מרכב"ה. HR חלוקת העבודה הכרוכה בפיתוח מודול 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי603 נציבות שירות המדינה | נציבות שירות המדינה | סיכום ממצאי דוח ביקורת זה מחייבים את נש"ם להתמודד עם אתגרים משמעותיים הדורשים נקיטת פעולות מעשיות. נדבך מרכזי ברפורמה - שעניינו אצילת סמכויות נש"ם לגופים הממשלתיים - אינו מיושם בהיקף הנדרש, ועקב כך נש"ם עדיין מעורבת בניהול השוטף של המשימות המוטלות על הגופים הממשלתיים. כפועל יוצא מכך חלק מחולשות יסודיות שהיו בשעתו מניעים לייזום הרפורמה - השירות לגופים הממשלתיים, הסרת חסמים בירוקרטיים, יישום תפיסות מתקדמות בתחום משאבי אנוש - נותרו כשהיו. נוסף על כך, במועד סיום הביקורת, החלה נש"ם בגיבוש תוכנית אסטרטגית לניהול ההון האנושי בשירות המדינה וכן הפיצה אמנת שירות לגופים הממשלתיים והחלה בהפעלתה של מערכת ממוחשבת ), במטרה לקדם את תהליכי העבודה CRM( מתקדמת לניהול פניותיהם ולשפר את השירות שניתן להם. עם זאת, נש"ם טרם גיבשה תוכנית רב- שנתית לניהול ההון האנושי בשירות המדינה, טרם הסדירה את מערך הנהלים של מערך הרפרנטורה וטרם הסדירה את הסמכויות והפיתוח המקצועי של היחידות המנהלות את נושא ההון האנושי בגופים הממשלתיים. כמו כן, נש"ם אינה מנהלת מעקב סדור אחר יישום הרפורמה וטרם קבעה לוח זמנים מוגדר ומחייב להשלמתה. בחודשים האחרונים יזם הנציב הקמה של כמה צוותי עבודה לקידום נושאים מרכזיים מסוימים שנוגעים לניהול ההון האנושי בשירות המדינה. בעניין זה יש להקפיד על פעילות רצופה, עקבית ומבוקרת - על מנת להבטיח כי הליכי הבחינה יסוכמו, כי יתקבלו החלטות בעניינם וכי יתקיים מעקב אחר יישומן. על נש"ם, שהיא הגוף המקצועי המופקד על ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, לפעול להשלמת משימות הרפורמה, לקבוע לוחות זמנים מוגדרים ומחייבים להשלמתן ולעקוב אחר יישומן. במידת הנדרש, עליה לפעול גם לשילובם של גורמים ממשלתיים מיחידות המטה הרלוונטיות - ובהם אג"ת, הממונה על השכר ומשרד ראש הממשלה - על מנת שיסייעו בהמשך ביצוע משימות הרפורמה כנדרש ובהסרת חסמים בביצוען.