משרד האנרגייה/הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה - משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה

 ♦ . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 351 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .ענפי הבנייה והתשתיות הם מהענפים המניעים את הפעילות הכלכלית והמאיצים את פיתוחו וצמיחתו של המשק. משנת 2000 מסתמנת מגמת עלייה בהיקף ההשקעות בענפי הבנייה והתשתיות, ובשנת 2012 הסתכמו השקעות אלה בכ-73 מיליארד ש"ח5 . קשיים באספקת חומרי חציבה, ובראשם חצץ הנחצב במחצבות, עלולים לעכב התפתחותם המתוכננת של ענפי הבנייה והתשתיות ואף לפגוע בפיתוחם של ענפים נוספים. כ-95% מתפוקת ענף המחצבות בישראל היא של חומרי הגלם העיקריים הדרושים לענפים אלה. בשנת 2013 פעלו על אדמות המדינה, בתחומי הקו הירוק, כ-24 מחצבות6 להפקת אבן ומוצריה (חצץ ובזלת) וסיפקו כ-30 .מיליון טונות חצץ בשנה להלן תרשים המתאר את ההשקעות בענפי הבנייה והתשתיות בשנים 2012-2005 (במחירים לשנת 2005)7: האסדרה בענף החציבה נתונה בידיהם של כמה גופים ובראשם משרד האנרגיה ורמ"י. רמ"י מקצה קרקע, משווקת קרקעות ליזמים, נותנת הרשאות לכרייה ולחציבה באדמות, גובה תמלוגים בתמורה לחומרי הגלם המופקים מהן ומפקחת על מפעילי המחצבות כדי לוודא שהם פועלים בהתאם להרשאות שקיבלו. מינהל אוצרות הטבע במשרד האנרגיה אחראי לאסדרה ולרישוי של הפקת מרבית משאבי הטבע במדינת ישראל. המינהל מספק נתונים וייעוץ מקצועי בנושאים שונים שבאחריותו למשרדים אחרים, לוועדות שונות - לרבות ועדת העורכים של .__________________ .5 משרד הבינוי והשיכון- ענף הבנייה בישראל, ניתוח כלכלי לשנת 2012 ., חוברת סיכום הנתונים במחירי שנת 2005. 6 מחצבה- "פירושה מכרה שכרוהו על מנת לחצוב מתוכו אבן, צפחה, שחם וכל מיני אבני געש או סלעים מטמורפיים אחרים, צור (קווארטץ), שיש, חלמיש, גיר, חצץ, חול, חמר וגבס, ואין היא כוללת חציבת אבנים לשריפת סיד באזורים השמורים ליערות כמוגדר בפקודת היערות " - פקודת המכרות, 1925. 7 ראו ה"ש5. 352 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תמ"א14'ב, ליועצים חיצוניים ולבתי משפט. כמו כן הוא האחראי בין השאר לעסוק ברישוי, ברגולציה על ההפקה של גז ונפט ולגביית התמלוגים בגינם בהתאם להוראות חוק הנפט והתקנות שהותקנו על פיו וברגולציה על ענף החציבה והכרייה שמוסדרות בהוראות פקו דת המכרות. אגף מחצבות ומכרות במינהל שבראשו עומד המפקח על המכרות "אמון על תחום הרישוי והפיקוח של המחצבות והמכרות, גיבוש ועדכון מדיניות כרייה וחציבה שנועדה להבטיח את זמינות המחצבים, מקסום הכנסות המדינה ממשאבי הטבע, וקיומו של ענף מחצבים יעיל מבחינה כלכלית ואחראי מבחינה סביבתית"8 . בענף החציבה פועלים גופים נוספים העוסקים בתכנון, בפיקוח ובאכיפה, ובהם: משרד הפנים וגופי התכנון9 , האחראים להכנתן ולגיבושן של תכניות מתאר, בין השאר בתחום תכנון ענף החציבה והכרייה ואישורן של תכניות מפורטות שייעודן כרייה וחציבה; הרשויות המקומיות, האחראיות להוצאת היתרי הבנייה10 למחצבות אשר ועדות התכנון המקומיות והמחוזיות אישרו את הפעלתן, להנפקת רישיונות עסק11 ולגביית הארנונה מהן; המשרד להגנת הסביבה, הפועל למניעת הנזקים הסביבתיים12 שעלולים להיגרם מפעולות הכרייה והחציבה, לניטור זיהום האוויר וליישום החלטות הממשלה בנושא מִחזור והשבה לשימוש של פסולת בניין בפרויקטים תשתיתיים13 ; משרד הכלכלהפועל באמצעות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית14 (להלן - מינהל הבטיחות) ל קביעת מדיניות בנושא בטיחות בעבודה, בריאות העובדים וגהות תעסוקתית, וכן לפיקוח בנושא ולאכיפת הוראות החוקים והתקנות השונים בתחומים אלו במקומות העבודה. נוסף על האכיפה בנושאי בטיחות ובריאות, מינהל הבטיחות אחראי למתן אישורים לשימוש בחומרי הנפץ הנחוצים במחצבות האבן. .פעולות הביקורת .משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-דצמבר 2013 את הפעילות להבטחת אספקתם של חומרי חציבה למשק הישראלי. הביקורת בוצעה במשרד האנרגיה, במשרד הפנים, במשרד להגנת הסביבה וברמ"י. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון, במשרד הכלכלה, במשרד התחבורה, במשרד השיכון, בעיריות ערד ובאר שבע, במשרד האוצר, ברשות ההגבלים העסקיים ובקרן לשיקום מחצבות. .__________________ .8 אתר האינטרנט של משרד האנרגיה 9 גופים הפועלים על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ז-1965 , והתקנות שהותקנו על פיו, ובהם מינהל התכנון והוועדה הארצית לתכנון ולבנייה. 10 רשויות מקומיות פועלותעל פי חוק התכנון והבנ ייה והתקנות שהותקנו על פיו. 11 על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1969, והצווים והתקנות שהותקנו מכוחו. 12 בתקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אוויר ורעש ממחצבה), התשנ"ח -1998 , הוגדרו הקריטריונים של רעש, אבק ותנודות קרקע שבהם מחויבים לעמוד בעלי המחצבה. 13 המשרד להגנת הסביבה פועל לפי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 , ליישום החלטת ממשלה למִחזור פסולת בניין. 14 פעולותיו מוסדרות בחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד -1954, ובפקודת הבטיחות בעבודה ]נוסח חדש[, התש"ל-1970. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 353 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ניהול משאבי הטבע .אסטרטגיה לאומית כוללת במדינת ישראל יש משאבי טבע מתכלים ובהם: מחצבי אבן לסוגיה, נחושת, מינרלים (כגון פוספטים) וגז טבעי. משאבים אלה תורמים לחוסנה הכלכלי של המדינה, והם נכס השייך לכלל אזרחיה. פעולות הכרייה והחציבה גורמות נזקים סביבתיים ונופיים, מפגעי רעש וזיהום אוויר. עקרונות של פיתוח בר קיימה משלבים היבטים סביבתיים, כלכליים וחברתיים ונועדו לאפשר מילוי של צרכים קיימים ושמירת האינטרסים הבין-דוריים. משאבי הקרקע והמים בישראל מנוהלים במישור הלאומי, ואילו ניהול שאר משאבי הטבע הסחירים15 אינומתבצע לפי מדיניות סדורה כוללת, אלא כמדיניות פרטנית בניהול כל משאב. אסטרטגיה לאומית כוללת נועדה בין היתר להסדיר את אספקתם והובלתם של משאבי הטבע, ולקבוע את קצב כרייתם. במסגרת האסטרטגיה יש לבחון דרכים להקצאת המשאבים הדרושים למימושה. נמצא כי למשרד האנרגיה אין אסטרטגיה כאמור. משרד האנרגיה השיב למשרד מבקר המדינה במרץ 2014 כי במסגרת תמ"א14 ב, תמ"א14 'ג ותמ"א 14 ד' "נכתבומסמכי מדיניות מעמיקים שמתייחסים להיבטים נוספים, לאו דווקא תכנוניים, הנוגעים לחומרי הגלם למשק הבניה והסלילה ולתעשייה כגון: שינוע מסילתי, ניצול מוקדם של חומרי גלם מאתרי פיתוח, חלוקה צודקת של הארנונה, ניצול פסולת בניין וכדומה". עם זאת "ניתן להרחיב ולגבש את כל אלה ועוד נושאים רלוונטיים נוספים לכדי תכנית אב שתקבע יעדים ואת הפעולות הנדרשות להשגתם". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי תמ"א 14 'בלכרייה וחציבה היא בראש ובראשונה בעלת חשיבות מהבחינה התכנונית, משום שהיא נועדה לסמן אתרי כרייה וחציבה, ומשום שהיא כוללת "מסמך מדיניות" שמרכז אינטרסים של גופים שונים ומשמש כבסיס למדיניות בענפי כרייה וחציבה, אך היא אינה משמשת תחליף לאסטרטגיה. ביזור הטיפול במשאבי הטבע מלבד משרד האנרגיה, האחראי לטיפול במשאבי הגז והנפט, להענקת רישיונות לכריי ה וחציבה ולגביית התמלוגים בעד כריית מחצבים, מטפלים גם משרדים וגופי ממשלה אחרים בתחומים אלו. למשל, רשות המים אחראית לאסדרת משק המים; משרד הכלכלה בשיתוף משרד האוצר אחראים לטיפול במשאבי הטבע שמקורם בים המלח; ורמ"י אחראית לניהולם ולגבייתם של התמלוגים בעד חומרי החציבה הנכרים ממחצבות ברחבי ישראל. ביזור הטיפול במשאבי טבע, ובייחוד גביית התמלוגים בעדם, מתבטא בכך שיחידות רבות אחראיות לאותם תחומים ומטפלות בהם בלא תיאום ביניהן, וביזור זה עלול לגרום לחוסר יעילות. לגופים העוסקים בגבייה אין מערכת בקרה אחידה על היקפי ניצול משאבי הטבע יחסית לתמלוג המשולם בעדם. לדוגמה, גביית התמלוגים עבור משאבי הטבע שמקורם בים המלח מתבצעת במשרד הכלכלה ונמצאת באחריותו16 , אף שאין בידיו ידע מקצועי הנוגע .__________________ .15 הכוונה היא למחצבים הנסחרים בשוק הכלכלי כגון גז, מינרלים, פוספטים, אגרגטים וכד'. 16 חוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961, מסדיר אתנושא כריית המחצבים בתחומי ים המלח וקובע כי שרי האוצר והפיתוח (הכלכלה והמסחר) יהיו ממונים על ביצוע החוק. 354 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לניהולם ולניצולם של משאבי הטבע. משרד מבקר המדינה העיר בעבר17 כימשרד הכלכלה לא בודק באופן שוטף את היקפי הניצול של משאבי הטבע שמקורם בים המלח ואין נוהלי בקרה ובדיקה לאימות ולחישוב של נתוני התמלוגים בעדם. משרד האנרגיה מסר באפריל 2014 כי במסגרת אחריותו הכוללת של המינהל לניהול משאבי טבע יש להעביר לידיו את הסמכויות והאחריות לגביית התמלוגים בעד כלל משאבי הטבע הסחירים לרבות משאבי ים המלח. נוסף על כך, על פי הסכמי הכרייה מחויבים בעלי המחצבות להמציא לרמ"י מדי שנה מפות מדידה מעודכנות, ועל פיהן אמורה רמ"י לגבות את התמלוגים, אולם היא אינה מקפידה שמפות המדידה יימסרו לה בזמן, ובמרבית המקרים אף אינה משתמשת בהן18 . רמ"י אינה מבצעת בקרה שיטתית ומקיפה על כלל המחצבות אלא רק בדיקה יזומה בעת שמתעורר חשד לגבי אמינות הדיווחים של מחצבה מסוימת. יצוין כי מרבית המדינות ה OECD - מייחסות משקל רב לניהול אינטגרטיבי ובר קיימה של .משאבי הטבע. במסמך "פרויקט תחזית קיימות לישראל 2030"19 צוין כייש לכלול במדיניות לאומית כוללת את כל התכניות הפרטניות של כל משרדי הממשלה השותפים בניהול משאבי טבע, וכי במסגרתה יש להבטיח אספקה אמינה של מחצבי טבע לצורכי הכלכלה והפיתוח של .ישראל לדור הנוכחי ולדורות הבאים, תוך שמירה על מערכות אקולוגיות וניהול הביקושים .למחצבים. כמו כן, יש לשים דגש על ערכים של שקיפות וחלוקה הוגנת של הרווחים מהפקת המחצבים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להגביר את השקיפות לגבי היקפי העתודות של משאבי טבע בישראל ולהבטיח שחלוקתם תתבצע באופן צודק, והואיל ומרבית הידע המקצועי ומרבית האחריות המינהלית לגבי משאבי הטבע השונים נתונים בידי משרד האנרגיה, ראוי כי הוא ירכז את גיבושה של אסטרטגיה לאומית כוללת לניהול משאבי הטבע, יפרסמה וכן יפעל לעדכן את החקיקה הרלוונטית בהתאם לכך. האסטרטגיה תבטא את חזונו ארוך הטווח ואת המדיניות הרצויה לגבי כלל משאבי הטבע, שלפיה יותווה מערך סדור של החלטות ופעולות ליישומה ויוקצו המשאבים הדרושים לשם כך. משרד האנרגיה מסר במרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא יפעל במהרה להכין "מסמך אסטרטגי" כאמור. .ניהול המידע .שיתוף מאגרי המידע שיתוף המידע בין רמ"י למשרד האנרגיה: מידע ממוחשב הוא כלי חיוני בניהול ויישום של אסטרטגיה ומדיניות. מאחר שכמה גורמים מטפלים בסוגיית משאבי הטבע, .__________________ .17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013) ," גביית תמלוגים ושימוש במשאבי טבע", עמ' 136. 18 ,שם עמ' 138. 19 המסמך גובש בידי המשרד להגנת הסביבה והמכון לחקר ירושלים ביולי2012 . משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 355 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 כל אחד בתחום אחר, יש שוני בין משרדי הממשלה השונים מבחינת אופן איסוף הנתונים, איכותם, רציפותם ואמינותם . הדבר בא לידי ביטוי באופן שבו הרשויות משתפות ביניהן מידע לגבי היקפי אוצרות הטבע הידועים (להלן - העתודות)20 והניצול התקופתי שלהן. מערכת המחשוב של מינהל אוצרות טבע היא מערכת פנימית, ואגף המחשוב של משרד האנרגיה אינו מטפל בה. בהיעדר תמיכה מספקת, קשה לבצע בה שינויים תקופתיים, לפתחה על פי הצרכים המשתנים של המינהל ולהתאימה לתקשור עם מערכות אחרות. מערכות המחשוב של רמ"י אופיינו ותוכננו באופן שונה מהמערכות של המינהל, ואין ביניהן קשר ויכולת העברת נתונים. רמ"י מעבירה למינהל, על פי בקשתו, נתוני חציבה תקופתיים ונתוני אכיפה אחרים המודפסים על דפים. על משרד האנרגיה לשקול מהי הדרך המיטבית לייעל את הטיפול במערכת המחשוב ולהתאימה על פי הצורך לעבודה מול מערכות מחשוב חיצוניות. רמ"י מסרה בתשובתה ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי מערכת ניהול המחצבות היא חלק אינטגרלי ממערכת הניהול הנכסי-הממוחשב שבוצעו בה שיפורים בעת האחרונה. עם הפעלתה המלאה לקראת מאי 2014 צפוי המפקח על המכרות לקבל נתונים באופן שוטף ואמין. שיתוף המידע בין משרד הכלכלה למשרד האנרגיה: המפקח על המכרות שולח מדי שנה לכמה גורמים ובהם משרד הכלכלה את רשימת רישיונות החציבה שמוענקים למחצבות אבן. רישיונות אלה, שמועברים על פי נוהל מוסכם, משמשים אסמכתה להפקת רישיון לשימוש בחומרי נפץ במחצבות אבן. אולם אין נוהל מחייב דומה לגבי רישיונות למחצבות אחרות, אף שלטענת המפקח האגף שולח רשימה של רישיונות אלה לצדדים אחרים. במאגרים של משרד הכלכלה רשומים בדצמבר 2013 (להלן- מועד סיום הביקורת) כ-80 מחצבות, אולם לפי רישומים של משרד האנרגיה יש כ-65 .מחצבות פעילות לדברי משרד הכלכלה, מצבת המחצבות הפעילות אינה מעודכנת באופן שוטף, והדבר פוגע ביכולת של משרד הכלכלה לתכנן את האכיפה בנושאי עבודה, בריאות העובדים ובטיחותם. לדעת משרד מבקר המדינה ניהול מערכות מידע נפרדות בגופים השונים לטיפול במשאבי הטבע שמקורם במחצבות והאופן שבו מועבר המידע בין המערכות גורם להקצאה לא יעילה של משאבים ולפגיעה באיכות הנתונים ובאמינותם. עקב כך נפגמת יכולתם של מתווי המדיניות לקבל החלטות הנוגעות לניהול משאבים אלה ולפקח עליהם. על משרד האנרגיה לשקול אם לרכז בידיו את ניהול המידע לגבי עתודות משאבי הטבע, לרבות מידע שנמצא בידי משרדים אחרים. דיווח על היקפי עתודות משאבי הטבע דיווח תקופתי על פי אמות מידה מקובלות הינו כלי חיוני לשם קביעת מדיניות. נמצא כי אין דיווח תקופתי מרוכז לגבי היקפי העתודות, מקומן וערכן האפשרי. ערכן המוערך אינו נרשם בדוחות הכספיים של הממשלה אם טרם החלו בהפקתן או אם הכדאיות הכלכלית שלהן מוטלת בספק. .__________________ .20 העתודות נחלקות לעתודות מוכחות שמוערכות על סמך בדיקות פיזיות מעמיקות, ולעתודות משוערות המתבססות על הערכות של ממצאים חלקיים שמקורם בסקרים חלקיים. 356 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד האוצר מסר בתשובתו ממרץ2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא "מייחס חשיבות רבה לכך שכל משרד יקפיד לשקף ולמסור דיווח אודות עתודות משאבי הטבע אשר באחריותו ועל התמלוגים הצפויים מהם" כפי שבא לידי ביטוי בהוראת תכ"ם 2.2.27 ( פעולות לביצוע ודיווחים בסיום שנת כספים). .לדעת משרד מבקר במדינה על משרד האנרגיה לשקול בשיתוף משרד האוצר את האפשרות לתעד מידע זה בדוחות הכספיים של המדינה. .ענף הכרייה והחציבה .תכניות הפיתוח של הממשלה כוללות סלילת כבישים ומחלפים, הקמת נמלי תעופה ונמלים ימיים, מסילות רכבת, בניית מבנים ועוד. מימוש תכניות אלה מחייב שימוש רב בחומרי גלם ובהם חצץ ומצעים שונים ששיעורם כ-%60 מכלל חומרי הגלם הנִכרים21 . התרשים שלהלן מציג את התפלגות חומרי החציבה בשנת 2011. כדי לספק את הביקוש הגדל לחומרי גלם באזורים השונים ולנוכח עלויות ההובלה הגבוהות של חומרי הגלם 22 יש צורך בתכנון פריסה גאוגרפית הולמת של אתרי החציבה באופן שיאפשר למלא, באופן מספק ומשתלם, את ביקושם באזורים אלה23 . לשם כך נדרשים גופים המוציאים לפועל פרויקטים תשתיתיים רחבי היקף להכין תחזיות לצריכת חומרי החציבה בפרויקטים המתוכננים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרדי התחבורה והבינוי לא .__________________ .21 נוסף על אלה נכרים בישראל כ-7.5 .מיליון טון פוספטים בשנה שמרביתם מיועד לייצוא 22 שיעור עלויות ההובלה הוא כ- 50%-30% .מעלות חומר הגלם, בהתאם לסוגו 23 תכנית מתאר ארצית14 'ב- "מדיניות תכנון וניהול למשק הכרייה והחציבה". משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 357 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הכינו תחזיות כאמור, והם אף לא נדרשו להציג תחזיות כאלה לפני מתכנני תכנית תמ"א14 ,'ב שמיועדת להבטיח שיהיו די אתרים לכרייה ולחציבה לטווח הבינוני והארוך (ראו להלן). משרד הפנים מסר בתשובתו מפברואר 2014 למשרד מבקר המדינה כימסמך המדיניות, שנכלל בתמ"א 14ב' ואושר על ידי המועצה הארצית בשנת 2010, "מציג תחזיות לביקוש לחומרי גלם, שהתבססו על תחזית כוללנית תוך ניתוח מגמות קיימות, ותחזית מפורטת שהביאה בחשבון תכניות פיתוח לבניה, דרכים ותשתיות. העתודות חושבו על בסיס נתונים וסקרים של משרד האנרגיה והמים ושל מינהל מקרקעי ישראל. תחזיות הביקוש וצרכי המשק לחומרי גלם התבססו על תחזיות גידול אוכלוסייה, רמת חיים וקצב הפיתוח בתחומי המשק השונים כולל רווחת דיור, פיתוח אזור תעסוקה, פיתוח תשתיות וכד'". משרד התחבורה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי חברות התשתית של משרד התחבורה העלו לפני מנכ"ל המשרד את בעיית המחסור הצפוי בחומרי החציבה, והמנכ"ל הנחה ביולי 2011 את חברת נתיבי ישראל לרכז עבודה בנושא, לספק נתוני ביקוש לחומרי חציבה של חברות התשתית של משרד התחבורה, לקיים פגישות עם נציגי תעשיית המחצבות ועם מינהל אוצרות טבע, למפות חסמים של הענף ואת ההיצע שלו. לאחר איסוף הנתונים כאמור, שהתבססו בין השאר על נתוני תמ"א 14 ב', יזם המשרד הקמת צוות בין- משרדי לפתרון הבעיה. לתשובתו צירף את ההנחיה שהעביר לחברת נתיבי ישראל ואת התחזית שהוכנה בעקבותיה, שהאופק התכנוני שלה הוא עד לשנת 2016. משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ2014 למשרד מבקר המדינה כי חשוב להקים צוות בין- משרדי בהובלת משרד ראש הממשלה שיטפל בחסמים שבענף המחצבות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי ראוי שירכז את נתוני הביקוש לטווח הבינוני והארוך בהתאמה לאופק התכנוני של תמ"א 14 ב' של כל חברות התשתית שבאחריותו כדי לוודא כי ניתן יהיה לממש את תכניות הפיתוח המתוכננות של הממשלה במסגרת עתודות חומרי החציבה הכלולות בתמ"א זו. השפעתו של חוק חובת המכרזים על ענף החציבה לפני כניסתו לתוקף של חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), נהגה רמ"י בדרך כלל להטיל על יזמים לחפש שטחי חציבה, לבדוק את הכדאיות הכלכלית של הפקת חומרי הגלם מהם, לבצע את המבחנים הגאולוגיים וכן לפעול לתכנון המחצבה ולהוצאת ההיתרים הנדרשים. רמ"י נתנה ליזמים הרשאה להשתמש בקרקעות לצורכי חציבה למשך עשרות שנים. בדרך זו תוכננו והוקמו מחצבות רבות. בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק חובת המכרזים שקבע, בין השאר, כי על רמ"י להתקשר במכרז פומבי בכל עסקה להקצאת מקרקעין, בין השאר לשם בחירת הזכיינים להפעלת המחצבות, וכי עליה להגביל את תקופת הזיכיון24 . במכתב של היועץ המשפטי לממשלה דאז לרמ"י בעניין זה צוין כי "בבסיס חובה זו עומד העיקרון, שלפיו יש לנהוג במקרקעי ציבור בשוויון ותוך הקפדה על תחרות חופשית בין המעוניינים להשתמש קרקע. מקל וחומר עמדה זו נכונה לגבי הקצאת קרקעות לצורכי חציבה...". החוק הסמיך את משרד האוצר לקבוע בתקנות, בכפוף לאישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, סוגי עסקאות שעליהן לא תחול חובת מכרז. תקנה 25(29 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן- התקנה), מגדירה .__________________ .24 חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 . במועד סיום הביקורת תקופת הזיכיון מוגבלת ל-20 .שנים 358 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תנאים למתן פטור מחובת ביצוע מכרזים למחצבות פעילות במועד חקיקת החוק, לפרק זמן של חמש שנים, עד מאי 1998 . על אף ארכה זו של חמש שנים, שנועדה לאפשר ליזמים ולמאסדרים להיערך להחזרת המחצבות לרמ"י ולהוצאתן למכרז מחדש, לא הצליחו משרדי הממשלה לפעול ליישום החוק. רק לאחר חמש שנים, ביולי 2003 , לנוכח העובדה שהסוגיה טרם הוסדרה, אישרה ועדת חוקה חוק ומשפט לשר האוצר להתקין את תקנות חובת המכרזים (תיקון - הוראת שעה), התשס"ג- 2003 . בד בבד עם תיקון תקנה 25 (29 ), הוקמה לבקשתן של שלוש חברות גדולות שבבעלותן היו באותה העת כ-25 מחצבות גדולות, ועדת השניים לקביעת תוקף ההרשאות שניתנו למחצבות אלה. באוגוסט 2003 הותקנו התקנות החדשות, שמאפשרות לוועדת הפטור של רמ"י לפטור ממכרז בעל הרשאה קודמת אשר הגיש בקשה בנדון אם עמד בתנאים שמוגדרים בתקנות, זאת על יסוד המלצה מנומקת של ועדה מקצועית 25 . לדברי משרד האנרגיה, הוועדה המקצועית אימצה את המלצות ועדת השניים. מסקנותיה העיקריות, שהוגשו בשנת 2005 , נגעו למועדי החזרת המחצבות לרמ"י על פי העתודות שנותרו בהן, קצב תפוקתן, סוגי חומר החציבה והחברות שמפעילות אותן (להלן - מחצבות מוחזרות). משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי "כיום ולאחר בחינת החלטות ועדת השניים מתברר כי חלק מההחלטות יובילו לאי יכולת מימוש עתודות חומר הגלם במלואן מפאת הקצאת שטחי תעשייה נרחבים בתחומי המחצבות למפעילים הקיימים במסגרת החלטות ועדות הפטור. אובדן העתודות עלול להגיע לכדי עשרות מיליוני טונות ובשווי של מעל לשני מיליארד שקל חדש על פי שווי שוק בסוף 2013 וזאת מעבר לפגיעה המהותית במשק הבניה והסלילה והיכולת להבטיח אספקה סדירה של חומרי גלם למשק זה". התרשים שלהלן מציג את מועדי ההחזרה26 של מחצבות לרמ"י על פי החלטות הוועדה המקצועית. .__________________ .25 הוועדה המקצועית החלה לפעול בפברואר2004 , בראשות שופט בדימוס שמינה שר המשפטים בהשתתפות נציג משרד האוצר, היועץ המשפטי למינהל ושני נציגי ציבור שמינה שר האוצר. 26 התרשים הוצג בישיבתה של ועדת ששינסקי 2 . בחלק מהמחצבות שאמורות היו להיות מוחזרות לרמ"י נעשות פעולות לדחיית מועד סיום הכרייה עקב מקומן הגאוגרפי ונסיבות משפטיות. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 359 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בהתאם להחלטותיה של הוועדה המקצועית, עד מועד סיום הביקורת הוחזרו לרמ"י12 מחצבות, רובן מחצבות קטנות ובינוניות עם עתודות מצומצמות יחסית. הדבר הגביר את כוחן של המחצבות הגדולות, ששולטות בהן חברות מועטות. נמצא כי רשות ההגבלים העסקיים נדרשה לסוגיה זו רק בשנת 2013 , אף שהחשש לריכוזיות בענף התעורר כבר בשנת199227 . ביוני2013 ביקשהועדת הכלכלה של הכנסת מהרשות לספק לה נתונים כלליים על נושא זה בהקדם האפשרי. רשות ההגבלים העסקיים מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 כי אין לה תאריך יעד לגיבוש מסקנות בנושא, אולם היא צופה כי מסקנות ראשוניות יגובשו כבר בסוף שנת 2013. בתשובתה מפברואר2014 מסרה רשות ההגבלים העסקיים למשרד מבקר המדינה כי היא החלה בבדיקת ענף החציבה בשנת 2013 . מדובר בבדיקה רחבת היקף שמחייבת איסוף נתונים, עיבודם, ניתוחם, הבנת מבנה הענף והתנהלותו, זיהוי קשיים תחרותיים והצעת דרכים לטיפול בהם. עוד מסרה הרשות כי במועד מתן התשובה נמצאת הבדיקה בעיצומה, ולאחר שיגובשו מסקנות ראשוניות היא תציג אותן לכנסת ולמשרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגבלים העסקיים על שפעלה באיחור לבדיקת נושא הריכוזיות בענף החציבה ולא קבעה מסגרת זמן סבירה לגיבוש המסקנות כאמור. המצב שנוצר עקב קציבת תקופת ההרשאה הקשה על בעלי המחצבות לתכנן את פעילותם לטווח ארוך, לבצע השקעות28 בהיקפים גדולים ולאמץ טכנולוגיות כרייה מתקדמות29 , ולא .__________________ .27 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013)" , בפרקגביית תמלוגים ושימוש במשאבי טבע ", עמ' 140 ; דוח שנתי57ב (2007) , בפרק "כרייהוחציבה", עמ' 337. 28 .הקמת תעשיות נלוות, הקמת מתקנים, סלילת דרכים ועוד 29 יש טכנולוגיות מתקדמות בתחום החציבה והכרייה שישימותן טרם נבחנה בארץ והן עשויות להפחית את הסיכונים הבריאותיים שמקורם בחשיפה לזיהום הנוצר במהלך עבודות חציבה והכרייה. 360 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 היה להם עניין לקדם תכניות להרחבת המחצבות הקיימות לנוכח העובדה שלא היה ברור מי יתפעל אותן בסיום תקופת ההרשאה. מצב זה אף עלול לגרום לחברות החציבה לנצל את העתודות שבמחצבות באופן לא מאוזן ולא יעיל על ידי כרייה של חומרים איכותיים והשארת החומרים הנחותים לזכיינים שיבואו בעקבותיהם. בחלק מהמחצבות המוחזרות לא מיצו היזמים את העתודות עד סופן מסיבות שונות, ורמ"י מתקשה לפרסם מכרז חדש לבחירת הזכיינים להפעלת מחצבות אלה עקב היקפן הקטן של העתודות שנותרו בכל מחצבה וכן עקב מחלוקות משפטיות וסטטוטוריות בין רמ"י, היזמים וועדות התכנון. לדוגמה, במחצבת עין חרוד ניתנה לזכיין זכות כרייה בתנאי שיעמוד בתנאים שונים שקבעה ועדת התכנון המחוזית, ועד אז הוא אינו רשאי להוציא מהמחצבה את חומר הגלם - חצץ שהיקפו נאמד בכ-15 .מיליון טונות לדברי משרד האנרגיה, הזכיין יעמוד בכל התחייבות שהטילה עליו ועדת התכנון, אולם המועצה האזורית גלבוע מתנגדת להפעלתה של המחצבה במקום ואף מקדמת תכניות אחרות באתר. משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי רמ"י מינתה לאחרונה ועדה לבחינת ענף החציבה. נוכח מצוקת המקרקעין המיועדים לחציבה, מאחר שהקצאת המקרקעין שבהם שוכנות המחצבות הוסדרה באמצעות תמ"א, וכדי להפיק את מרב חומר הגלם ממשאבי הטבע, על רמ"י בשיתוף משרד הפנים, תוך היוועצות עם משרד האנרגיה, לבחון בהקדם דרכים לניצול העתודות במחצבות המוחזרות לרמ"י או לשקול שיטות אחרות שימריצו את היזמים לנצל עתודות אלה. מחסור בחומרי גלם 1. בשל התדלדלות עתודות הקרקע הפנויות, הקצאת שטחים נרחבים לטובת מגורים, תשתיות ותעשייה והסתייגויות של ארגוניים סביבתיים ורשויות מוניציפליות מהפעלת מחצבות בקרבת אזורים מאוכלסים 30, צומצמו האפשרויות להקצאת שטחים חדשים לצורך הקמת מחצבות. תמ"א היא הבסיס התכנוני המשמש מסגרת עקרונית ועיקרית ליישום מדיניות כלל-ארצית המביאה בחשבון מגוון רחב של שיקולים תכנוניים, חברתיים, כלכליים וסביבתיים. כדי לאפשר המשך של פיתוח תשתיות ובנייה יש לקדם תמ"א המסדירה לטווח ארוך את אספקתם של חומרי החציבה. בסוף שנות השבעים של המאה העשרים החלה הכנתה של תמ"א 14, שהייתה אמורה להסדיר את אספקתם הסדירה של חומרי חציבה עד לשנת היעד - שנת 2020 , בהתבסס על הערכות של עתודות חומר הגלם שבוצעו בשנות השבעים והשמונים של המאה העשרים. בשנות התשעים של המאה העשרים התריע משרד התעשייה והמסחר 31 (כתוארו אז) כמה פעמים על הימשכותם היתרה של הליכי האישור של תמ"א 14 ועל המחסור בחומרי חציבה שצפו לקראת שנת 2000 . בעת אישורה של תמ"א14 , בשנת 2001 , פעלו בישראל כ-80 מחצבות מאושרות ונוסף על כך ייעדה התמ"א עשרות אתרים חדשים לכרייה ולחציבה, שמסיבות שונות לא קודמו ההליכים לתכנונם. .__________________ .30 אף שהרשויותהמקומיות מפיקות רווחים ממחצבות, המחצבות נתפסות בעיניה ן כמטרד. 31 בשנות התשעים של המאה העשרים פעל המפקח על המכרות במשרד התעשייה והמסחר - כיום משרד הכלכלה. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 361 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התמשכות הליכי הכנתה של תמ"א14 הביאה לכך שבעת אישורה לא נותר אופק תכנוני מספיק של 40-30 שנים כמקובל בענף. בשנת2005 החליט מינהל התכנון של משרד הפנים להתחיל בהכנתה של תמ"א 14 ב' עם אופק תכנוני עד שנת2040 , אולם במועד סיום הביקורת הכנתה טרם הסתיימה. בשנת 2006 הכינו משרד האנרגיה ורמ"י דוח32 שבמסגרתו נסקרו עתודות ותפוקות באתרי החציבה הקיימים ותחזית להתדלדלות העתודות באתרים אלה עד שנת 2040 . לפי מסקנות הדוח, משנת2015 צפוי מחסור באגרגטים33 המשמשים להכנת חומרי בנייה וסלילה, בהתבסס על ההנחה כי לא ייפתחו אזורי חציבה חדשים ולא יקודמו מכרזים לבחירת זכיינים להפעלת מחצבות מוחזרות. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיתמ"א 14 'בהיא תכנית מתאר מורכבת הכוללת אתרים רבים ועוסקת בכמה סוגים של חומרי גלם לחציבה, וכי בימים אלה מסתיימת הכנתם של מסמכי התכנית ובחודשים הקרובים היא תועלה לדיון בישיבת הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ולאחר מכן תועלה לדיון בישיבה של ה מועצה הארצית לצורך העברתה להערות הוועדות המחוזיות. 2. עקב עלויות ההובלה הגבוהות של חומרי החציבה והירידה בכדאיות הכלכלית של אספקתם לאזורי הביקוש המרוחקים, מקובל לחלק את ישראל למחוזות לצורך ניתוח היכולת של המחצבות לספק את הביקוש לחומרי החציבה. בתרשימים שלהלן34 מוצגים נתונים על המחסור הצפוי באגרגטים עיקריים ובהם חצץ, בזלת וחול עד שנת 2040 , .בחלוקה לאזורים במישור הארצי .__________________ .32 הדוח מתבסס על סקר מחצבות האגרגטים שביצעו רמ"י ומשרד האנרגיה בשנת2005 ושימש בסיס לנתונים המוצגים בתמ"א 14.'ב 33 חומרי המחצבה משמשים בעיקר כחומרי גלם לייצור תערובות בטון, אספלט, בלוקים ולתשתיות כבישים. 34 על פי נתונים עדכניים של משרד האנרגיה לשנת2013 שסופקו לוועדת העורכים של תמ"א 14.'ב 362 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 כדי להתגבר על המחסור הצפוי פעל משרד האנרגיה מול ועדות התכנון לאשר בשלב הראשון את העמקת המחצבות במסגרת התכניות המאושרות. הדברים אמורים רק במחצבות שהמבנה הגאולוגי שלהן מאפשר את העמקתן. לדברי המפקח על המכרות, העמקתן של חלק מהמחצבות אמורה לאפשר את מילוי צורכי המשק עד שמוסדות התכנון יאשרו את תמ"א 14 ב' ויוציאו לפועל את התכניות המפורטות המתבססות עליה. התרשים שלהלן מתאר את קצב הצריכה של העתודות לפי התכניות המאושרות ואת המועד שבו ייחצה קו הגבול המציין את המחסור עד למיצוין הסופי של העתודות; את היקפי העתודות ואומדן של היקף צריכת החצץ לאחר יישום הוראת תמ"א 14 ב'; ואישור התכניות להעמקת חלק מהמחצבות35,36. .__________________ .35 לא כולל אספקה של חצץ מאזור יהודה ושומרון וצריכה שנתית מינימליתקבועה של 45 מיליון טון בממוצע, כפי שצוין בתמ"א 14ב' ובדוח של אידלמן ווירצבורגר, אומדן עתודות החצץ בישראל (2005) ', עמ8. 36 קו מחסור של500 מיליון טון מקובל בקרב המתכננים והמאסדרים כקו האדום של עתודות חומרי הגלם. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 363 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי החזרתן לרמ"י של מחצבות שחלקן בעלות עתודות לא מנוצלות מתוקף החלטות הוועדה המקצועית, היעדר צעדים נמרצים מצד רמ"י לשווקן והיעדר תכנון של מחצבות חדשות - כל אלה עלולים לגרום להחמרת המחסור בחומרי הגלם באזורים אחדים ולעלייה במחיריהם. לנוכח זאת על כל הגורמים האחראים הנוגעים בדבר, ובראשם משרד הפנים, להחיש את אישור תמ"א 14 ב'. עיכובים בקידומה לקראתאישור עלולים לפגוע ביכולתו של ענף החציבה לספק את הביקוש בענפי הסלילה והבנייה, לעכב ואף להעמיד בספק את יישום תכניות הפיתוח של הממשלה במלואן. כדי לצמצם את המחסור יש ליישם תכניות להעמקת המחצבות, שאותן מעודד המפקח על המכרות, וזאת בהתחשב במגבלות הסביבתיות, הבריאותיות והתכנוניות באזורים אלה. נוסף על כך אישור תמ"א 14 ב' יאפשר קידום תכניות באמצעות ועדות התכנון, וגם בכך יתרום לצמצום המחסור. רמ"י מסרה בתשובתה ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לקדם תכניות סטטוטוריות שמטרתן לשפר את ניצול העתודות במחצבות המוחזרות באופן מיטבי, בין השאר באמצעות שיתוף פעולה עם המינהל ומשרד הפנים. קשיים ביישום התכנון של ענף הכרייה וחציבה אחריות לתכנון עבודות החציבה והכרייה חייבות להתבצע מתוקף רישיון מהמפקח שמתחדש אחת לשנה. המפקח אחראי לאסדרת ענף זה, לאכיפת תנאי הרישיון ולמעקב אחר תפוקות המחצבות. המינהל פועל לאספקה סדירה של חומרי החציבה, לניצול יעיל של משאבי החציבה ולמתן ייעוץ מקצועי ליחידות ולמשרדים בנושאים אלו. 364 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 במשך השנים תוקנה פקודת המכרות מפעם לפעם, ביזמת משרדי הממשלה, כדי להתאימה לשינויים שחלו בענף החציבה והכרייה. אמנם בפקודת המכרות מוגדרים תפקידי המפקח, אולם הם לא עודכנו במרוצת השנים ולכן אינם משקפים את מגוון התפקידים המוטלים עליו ואת הסמכויות המוקנות לו. במסגרת ההליכים הנהוגים כיום, מינהל אוצרות הטבע והמפקח על המכרות אחראים להבטחת אספקתם של חומרי החציבה, אולם תפקיד זה לא מוסדר בפקודה ואף לא בחקיקה אחרת. נוסף על כך, לא הייתה בידי המפקח על המכרות האחריות לתכנון מחצבות. כאמור, רמ"י תכננה מחצבות לפני שיווקן לאחר שהוחל חוק חובת המכרזים. בספטמבר 2013 ביקש משרד מבקר המדינהמרמ"י שתעביר לידיו רשימה ובה פירוט המחצבות שהוחזרו לה, המחצבות שממתינות לשיווק והסיבות לכך שטרם שווקו. רק בינואר 2014 , לאחר פניות חוזרות ונשנות, העבירה רמ"י למשרד מבקר המדינה רשימה כזאת, שאותה הכין יועץ חיצוני לרמ"י. מהרשימה עולה כי רק 2 מ-31 המחצבות ששיווקה רמי משנת 1996 היו מחצבות חצץ, ומרביתן היו מחצבות חול. עוד עולה כי משנת 2002 הושבו למדינה12 מחצבות ורק שלוש מהן שווקו מחדש. במועד סיום הביקורת אחת משתי מחצבות החצץ האמורות טרם החלה באספקתו של חומר החציבה למשק מסיבות שונות. בשנת 2011 החל משרד האנרגיה לעדכן באופן חלקי את פקודת המכרות ואף העביר לעיונם של הגורמים המקצועיים במשרד המשפטים הצעה מתוקנת של פקודת המכרות הנוגעת למחצבות. במועד סיום הביקורת הפסיק משרד האנרגיה לקדם את העדכון החלקי של פקודת המכרות, והוא בוחן שינוי נרחב יותר שיכלול את כל הנושאים הקשורים לכרייה ולחציבה. כמו כן מסרו גורמים משפטיים של משרד האנרגיה כי הדיונים הנוגעים לשינויים כאמור נמצאים בשלבים ראשוניים, וכי אין צפי לגבי מועד סיום התהליך. באפריל 2013 הוסכם בין רמ"י למינהל אוצרות הטבע כי "התכנון של מחצבות ושטחי הכרייה עובר למשרד האנרגיה והמים". העברת הסמכויות האמורה מתועדת רק בסיכום דיון מאותה הישיבה, למרות ההשפעות הניכרות שיש להחלטה כזאת. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל ולרמ"י כי עליהם לגבש במשותף אסדרה מחייבת שתעגן את העברת האחריות לתכנון המחצבות, תוך שימת דגש על אחריותו הכוללת של המינהל לניהול ענף הכרייה והחציבה, ובה ייקבעו בין היתר אופן הקצאת המשאבים הדרושים ולוחות הזמנים הנדרשים לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה, בשיתוף משרד האוצר ורמ"י, לקבוע בהקדם את גבולותיהם של תחומי האחריות בין הרשויות השונות, ולפעול לייזום חקיקה ועדכונה באופן שיבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לשם כך. יישום החלטות המועצה הארצית עם התפתחותם של ענפי התשתיות והבנייה, ולצד הגידול באוכלוסיית המדינה והמחסור בקרקעות זמינות, נוצרים קונפליקטים בין הצרכים השונים של החברה הישראלית. תכנון המחצבות מוסדר בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965 ( להלן- חוק התכנון והבנייה), בשני מישורים - הארצי והמקומי. במקרים רבים התנגדו הרשויות להקמתן ולהפעלתן של מחצבות בשטח שיפוטן ופעלו במרץ לסכל תכניות של ועדות התכנון המחוזיות להקמת מחצבות אלה, אף שיש תכניות מאושרות במישור הארצי. לדברי גורמי תכנון האחראים לתכנון ענף החציבה, ההתנגדות הזאת עלולה לגרום להידלדלו ת העתודות של חומרי חציבה שאפשר להפיק מהמחצבות שכבר פועלות, לפגוע בתכניות להבטחת אספקתם של חומרי חציבה ולהקדים את משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 365 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 היווצרות המחסור הצפוי בחומרי חציבה. כדי לשפר את היכולת של גורמי התכנון להוציא אל הפועל תכניות הרחבה במחצבות, הוכרו בשנת 2009 שטחי החציבה כתשתית לאומית שאת תכנונה יכולה לקדם הוועדה הארצית לתכנון ולבני יה של תשתיות לאומיות 37. נמצא כי על אף חשיבותו של משרד האנרגיה כגוף מקצועי שברשותו מידע על סוגיות תכנוניות ומקצועיות בנושא תכנון מחצבות, ואף שהוא בעל אחריות מרכזית בכל הנוגע לתכנון ענף הכרייה והחציבה ולאספקה של חומרי חציבה, הוא אינו מיוצג בוועדות המחוזיות ואין באפשרותו להשפיע במישרין על ההחלטות שמקבלות אותן הוועדות. נוסף על כך, היו מקרים שבהם בוועדות העורכים לגיבוש תמ"א 14 ב' הביע נציג של משרד ממשלתי עמדה מקצועית מסוימת ואילו בוועדות המחוזיות והמקומיות הביע נציג אחר של אותו משרד עמדה מנוגדת. נציגים שהביעו עמדה מנוגדת עשו זאת בנימוק של "עצמאות הנציגים"38 . לדעת משרד מבקר המדינה מצב בו נציגי אותו משרד מציגים עמדה נוגדת באותו הנושא בוועדות השונות אינו תקין. אומנם חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משנת 2013 עיגנה את "עצמאות הנציגים" במוסדות התכנון, לפיה עליהם להציג את שיקול דעתם המקצועי ולא להכפיף את שיקול דעתם לשיקול דעתו, הנחייתו, הורייתו או המלצתו של גורם כלשהו לרבות של הדרג המנהלי הנמצא מעליהם, אולם במקרים האמורים לא לכך נועדה עצמאות הנציגים. חייבת להיות עמדה משרדית עקבית וקוהרנטית במדרג ההיררכי של תהליך התכנון, בגדרה יפעל כל נציג לפי תפיסתו המקצועית. נוסף על כך כמה מהמחצבות נמצאות בשטחים המוניציפליים של רשויות מסוימות, והן מפקחות על פעילות המחצבה ומפיקות ממנה תועלת אף על פי שהמטרדים הסביבתיים שמקורם במחצבה משפיעים על רשויות שכנות. עקב כך מתגלעות מחלוקות בין נציגי הרשויות המשתתפים בוועדות התכנון ונגרמים עיכובים בקבלת החלטות. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיאחד החסמים שזוהו למימוש הרחבות למחצבות הוא העובדה שלעתים יישובים שאינם שייכים לתחום השיפוט של מחצבה קרובים אליה יותר מיישובים ששייכים לאותו תחום שיפוט, ולפיכך מושפעים ממנה יותר. לשם פתרון הבעיה הכין מינהל התכנון בשיתוף המינהל לשלטון מקומי מסמך עם המלצות לגבי האופן בו יבוצעו השינויים ב חלוקת הכנסות ממחצבות ולפיו יפעלו בעתיד ועדות לחלוקת הכנסות של משרד הפנים. החלטות שקיבלו הוועדות המחוזיות והמקומיות נטו לשקף לעתים, בהיעדרה של אסטרטגיה לאומית כוללת, סדרי עדיפויות מקומיים ולא שיקולים לאומיים. נוסף על כך פרק הזמן הארוך הנדרש לאישור התמ"א, הי עדרם של נציגי משרד האנרגיה מוועדות כאמור, הימשכותם של הליכי תכנון, עיכובים בשיווק ופרסום מכרזים למחצבות עלולים לגרום להקדמת המועד שבו יורגש המחסור בחומרי חציבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להביא בהקדם לפני .__________________ .37 חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010 ,) התשס"ט-2009. 38 חוות הדעת "עצמאות שיקול הדעת של חברי מוסד התכנון ומתכנן המחוז", מאת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (2013 ) בה צוין כי עיקרון שיקול הדעת נובע מעיקרון יסוד של המשפט המנהלי הישראלי וקובע שהסמכות המוקנית בחוק לבעל תפקיד מסוים, מוענקת לו בלבד, ולא לרשות באופן כללי. 366 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הממשלה את בעיית המחסור המסתמן בחומרי גלם ואת השפעותיו הצפויות על פיתוח התשתיות, על בניית דיור ועל יוקר המחיה, לגבש הצעות אפשריות להתמודדות עם המחסור ולפעול לצמצומו באמצעות הכלים העומדים לרשותו ובהם גיבוש של אסטרטגיה כאמור שעשויה לצמצם את הפערים בין אינטרסים לאומיים ומקומיים. מחצבת תמר כדי לצמצם את המחסור הצפוי בחומרי הגלם באזורי הביקוש, בעיקר במרכז הארץ, הקצו מתכנני תמ"א 14 ב' אתר כרייה גדול השוכן בדרום שביכולתו לספק יותר מ-200 מיליון טונות חצץ (להלן - מחצבת תמר). עקב ריחוקה של המחצבה מאזורי הביקוש, יש צורך בתכנון קווי אספקה ושינוע נאותים בינה לאזורי הביקוש והקצאת אזורי פריקה בקרבתם. בין החלופות המוצעות במסמך המדיניות של תמ"א 14 'ב- הקמת מסילת רכבת באורך של כ-7 ק"מ בין המחצבה אל קו רכבת קיים, הקמתו של הקו המזרחי והקצאת שטחי פריקת חומרי הגלם לאורכו או שינוע של חומר הגלם ממחצבת תמר במשאיות למרכז הארץ. על אף חשיבותו של משרד התחבורה כצרכן של חומרי חציבה במסגרת פרויקטים שבאחריותו מחד וכמתכנן קווי הובלה אפשריים מאידך, הוא משמש כיועץ בלבד בוועדת העורכים של תמ"א 14 ב'. משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי גורמי התכנון במשרדו לא משתתפים בכל הדיונים בנושא תמ"א 14 .ב' והם לא שותפים לתכנון של שינוע חומר הגלם על אף נחיצותו של אתר זה לצמצום בעיית המחסור בחומרי גלם, במועד סיום הביקורת עדיין אין למשרד התחבורה תכניות לתכנון מסילה בין מחצבת תמר ובין אזורי פריקה במרכז, ואין לוועדות התכנון תכניות להקצאת שטחים אלה. המפקח על המכרות העלה כמה פעמים את נושא השינוע המסילתי של חומרי הגלם. בישיבה שהתקיימה בספטמבר 2012 במשרד האנרגיה בהשתתפות נציגים מהמשרד, נציגים ממשרד התחבורה ומרכבת ישראל, הוסכם כי משרד התחבורה יתחיל בהליכים לבדיקת ההיתכנות הכלכלית של שינוע מסילתי של חומרי הגלם, אך במועד סיום הביקורת עבודה זו טרם הסתיימה ומשרד התחבורה טרם החל בפעולות לתכנון השינוע המסילתי. משרד התחבורה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי "מנכ"ל המשרד הנחה את מנהל אגף רגולציה על הרכבת לבחון את נושא השינוע המסילתי של חומרי גלם". משרד מבקר המדינה מעיר כי השתתפותו של משרד התחבורה בדיוני ועדת העורכים של תמ"א 14 ב' כיועץ אינה מספקת, והדברעלול לפגוע בעבודת הוועדה, באופן קבלת החלטותיה וביכולת ליישמן. בשל היעדר תכניות של משרד התחבורה בסוגיית השינוע המסילתי מחד ומשום שוועדות התכנון לא הסדירו כנדרש סוגיות הנוגעות לאתרי פריקה באזור המרכז מאידך, ספק אם יהיה אפשר ליישם את החלטות תמ"א 14 ב' לגבי אספקת חומרי חציבה ממחצבת תמר למרכז הארץ. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כימינהל התכנון מקיים בימים אלה דיונים ותיאומים עם צוות התכנון של תמ"א/42 (תכנית מתאר ארצית משולבת לתשתיות תחבורה יבשתית) בדבר הוספת מסופי פריקה וטעינה לחומרי גלם, שלוחות רכבת, הגדלת קיבולת מסילה וכו'. כמו כן, מינהל התכנון ומשרד התחבורה מקדמים יחד הצעת משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 367 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מחליטים לממשלה, שתחייב את רכבת ישראל לקדם מערך לשינוע מסילתי של חומרי גלם מאתרי כרייה וחציבה לאתרי פריקה באזורי הביקוש, ובמסגרת הצעת מחליטים זו תינתן עדיפות עליונה לחיבור מחצבת תמר לרשת המסילות הארצית ולהקמה של מסוף פריקה אחד לפחות בסמוך למוקדי הביקוש במרכז הארץ. נוכח מרכזיותה של מחצבת תמר במסגרת התכניות העתידיות לאספקת חומרי חציבה למרכז הארץ, ועל פי תשובות הגופים המבוקרים, על משרדי התחבורה והפנים בשיתוף משרד האנרגיה לקדם את התכניות הדרושות לשינוע חומרי הגלם מהמחצבה ולקבוע לוחות זמנים לשם כך. מקורות משלימים לאספקת חומרי חציבה בהחלטת ממשלה 246 ממאי200339 נקבע כי מדיניות הממשלה תתבסס על עקרונות של פיתוח בר קיימה המשלבים בין השאר כלכלה דינמית ושימוש מושכל במשאבי טבע. בעקבות הצטרפותה של ישראל לארגון ה- OECD התקבלה בשנת2011 החלטת ממשלה3768 לגיבוש תכנית לאומית שמטרתה, בין השאר, לקדם "צמיחה ופיתוח כלכלי וחברתי ללא פגיעה בסביבה ותוך שימוש יעיל חסכוני ובר-קיימא במשאבי הטבע". יישומן של תכניות הפיתוח הממשלתיות מחייב תכנון של ענף הכרייה והחציבה על פי עקרונות של פיתוח בר קיימה, תוך הפחתת אי-הוודאות לגבי אספקת חומרי גלם חיוניים ומשלימים, על פי צורכי המשק בעשורים הקרובים, ובראשם חצץ, חול וגיר למלט. פרויקטים למגורים יש מקורות נוספים לאספקת חומרי חציבה שניתנים לניצול אם הרשויות השונות נערכות לכך מבעוד מועד. לדוגמה, העיר חריש שוכנת על קרקע ובה עתודות אבן איכותית להפקת חצץ שהיקפן מוערך במיליוני טונות. על אף ניסיונותיו של המפקח על המכרות לפעול לכך שמתכנני העיר, ובראשם ועדות התכנון ומשרד השיכון, ישתמשו בחומר גלם זה לפיתוח של היישוב ואף של האזורים הסמוכים אליו, במסגרת התכנון הסופי של העיר לא מנוצלות העתודות באופן המיטבי. ניצול של חומר גלם בשטחי המתאר המתוכננים של חריש היה צפוי לחסוך בעלויות חומר הגלם, שכן השימוש בו לא היה מצריך שינוע חומר גלם במשאיות, דבר המשפיע גם על איכות הסביבה, וכן היה עשוי לצמצם עומס במחצבות קיימות. משרד השיכון מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיתכנונה העדכני של העיר חריש מבוסס במידה רבה על תשתיות שהוקמו באתר בשנות התשעים של המאה העשרים, על בסיס תכנון שאושר באותה עת, ועלותן מוערכת במיליוני ש"ח. עוד מסר המשרד כי ניצול חומרי הגלם באתר היה מחייב שינוי מפלסים והריסת כל התשתיות הקיימות בחריש וגורם לקשיים בהתחברות בין חלקי העיר השונים ולפגיעה בשכונות מאוכלסות קיימות. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כימינהל התכנון מקדם את הכנתו של מסמך הנחיות לניצול חומרי גלם לפני פיתוח תשתיות ופרויקטים שישמש כלי שבאמצעותו יוכלו מוסדות התכנון לפעול כבר בשלבים הראשוניים של התכנון המפורט .__________________ .39 החלטת ממשלה246 ממאי2005 - .תכנית אסטרטגית לפיתוח בר קיימה בישראל 368 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לניצול חומר הגלם שבמחצבות הנמצאות בתחום התכנית. מנהל מחוז דרום במשרד הפנים ציין בתשובתו ממרץ 2014 כי המחוז פועל לקדם תכניות מתאר אשר אחד השיקולים שהן מביאות בחשבון הוא החשיבות שבניצול משאבי טבע. לדעת משרד מבקר המדינה כדי לקדם שימוש יעיל ומבוקר בחומרי החציבה על משרדי האנ רגיה, הפנים, השיכון והתחבורה בשיתוף רמ"י להדק את שיתוף הפעולה ביניהם במסגרת תכנון עתידי של פרויקטים לאומיים ולפעול מבעוד מועד בהתאם למחויבות הממשלה לפיתוח בר קיימה. כמו כן, עליהם לפעול לגיבוש הנחיות משותפות ולקבוע מסגרת זמנים ליישומן. מ חזור פסולת בניין על פי פרסומי המשרד להגנת הסביבה, בשנת 2012 נוצרו בממוצע כ-3.7 מיליון טונות פסולת בניין. כ-600,000 טונות מהפסולת הוטמנו באופן מסודר ב-11 מטמנות מוסדרות. כ-1.9 מיליון טונות הובאו ל-13 אתרי מחזור חוקיים, ומכלל זה רק כ-600,000 טונות נמכרו בשוק החופשי. הפסולת הנותרת, שמשקלה מסתכם ב -1.3 מיליון טונות, נערמת באתרי המחזור או נמסרת בחינם לצרכנים. יתרת הפסולת, שהיקפה נאמד בכ-1.2 מיליון טונות, מושלכת ברשות הרבים או במטמנות לא חוקיות40 . להלן תרשים המתאר את השימושים בפסולת בניין בשנת 2012. בהחלטת ממשלה2927 מפברואר2003 הוטל על השר להגנת הסביבה להסדיר את הטיפול במחזור פסולת בניין כדי לצמצם את השלכתה הבלתי חוקית מחד, ומאידך לפעול לשימור חומרי החציבה, לקידום טכנולוגיות מתקדמות וחסכוניות בחומרי גלם ולשימוש בחומרים חלופיים. אף שבהחלטת הממשלה הוצב יעד ולפיו במסגרת פרויקטים ממשלתיים ייעשה .__________________ .40 .נתונים שמסר המשרד להגנת הסביבה משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 369 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שימוש ב-20% מהאגרגטים שמקורם בפסולת בניין ממוחזרת, לא חלה ההחלטה על פרויקטים שמבצעים צרכנים משמעותיים של חומרים אלה: חברות ממשלתיות וחברות קבלניות מטעמן. כמו כן, החלטת הממשלה לא חלה על פרויקטים תשתיתיים של השלטון המקומי41 . רק במרץ 2010 פרסם החשב הכללי שבמשרד האוצר הוראה (להלן - הוראות התכ"ם) שמטרתה "להנחות את משרדי הממשלה באופן היישום של העדפת שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים במכרזים ובהתקשרויות שהמשרדים עורכים"42 ,. אולם בהוראה זו לא נקבעו הכלים לאכיפה החשכ"ל ומשרדי הממשלה האחרים לא מפקחים על אופן ביצועה ולא אוכפים אותה. גם מבדיקה שעשתה עמותת "אדם טבע ודין" לגבי היקפי השימוש של חברות ממשלתיות בחומרים ממוחזרים43 עולה כי בפועל אין שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים, משרדי ממשלה לא מיישמים את הוראות התכ"ם ולא מתבצעות בקרה ואכיפה בנושא השימוש באגרגטים ממוחזרים. לדוגמה, ממכתבה של מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה לשעבר לראש פורום חברות המחזור 44 עולה כי במסגרת מכרז לביצוע עבודות בשכונת אחיסמך הגדולה בלוד קבעה רמ"י מפורשות כי בשל התנגדותם של גורמי מקצוע הקשורים לפרויקט לא ייעשה שימוש בחומרים ממוחזרים, שלא לפי החלטות הממשלה. עוד עולה ממכתבה כי ההתנגדו ת מקורה בפעילותו הלא חוקית של אתר למחזור פסולת בניין שסיפק חומרים ממוחזרים באיכות נמוכה שפגעו במכרזים אחרים שניהלה רמ"י באזור. עד שנת 2010 נרתעו מהנדסים משימוש בחומרים אלה בהיעדר נהלים ותקנים שמסדירים את השימוש בהם. כדי להתגבר על מכשול זה פעל המשרד להגנת הסביבה, ללא שיתופו של המינהל, מול החברות הממשלתיות הגדולות להטמעת השימוש בחומרים ממוחזרים במפרטי העבודה וגם לביצוע השינויים המתבקשים בתקנים. כמו כן פעל המשרד לגיבושה של הצעת מחליטים לאישור הממשלה, שתחייב את כל החברות הממשלתיות והשלטון המקומי להשתמש בחומרים ממוחזרים בפרויקטים תשתיתיים ולפקח על היקפי השימוש בהם. אולם במועד סיום הביקורת גיבושה של ההצעה האמורה טרם הושלם. משרד התחבורה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי חברת נתיבי ישראל משתמשת באופן שיטתי בחומרי בניין ממוחזרים בפרויקטים שהיא מעורבת בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הממשלה היוזמים ומקדמים פרויקטים תשתיתיים כי על אף החלטות הממשלה לאסדרת השימוש באגרגטים ממוחזרים ולצמצום השלכה לא חוקית של פסולת בניין, לא נעשה בחומרי בניין ממוחזרים שימוש שיטתי במרבית הפרויקטים הממשלתיים העוסקים בתחומים תשתיתיים. על משרדי הממשלה היוזמים ומקדמים פרויקטים תשתיתיים לפעול לאלתר למימוש החלטות אלה. .__________________ .41 בדוח מבקר המדינה שעסק בטיפול הרשויות המקומיות בפסולת בניין הועלו ליקויים בטיפול הרשויות בפסולת זו. ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2013) , בפרק "טיפול הרשויות המקומיות בפסולת בניין ", עמ' 363. 42 הוראת תכ"ם7.12.8. 43 מדד השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים במשרדי הממשלה וחברות ממשלתיות- אדם טבע ודין, יוני 2013. 44 פורום חברות המחזורבישראל הוא התאגדות וולונטרית של מפעילי אתרי הפסולת וקבלני המחזור המובילים בישראל. הפורום מאגד חלק מחברות למחזור פסולת בני יה וחלק ממפעיליהם של אתרי הטמנה מהגדולים בארץ. הפורום הוקם בשנת 2007 כדי לקדם טיפול בפסולת ומחזורה, בדגש על פסולת בניין. 370 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 קשה לאמוד את הנזק הכספי הכולל הנגרם בגין השלכתה של פסולת בניין באתרים לא מוסדרים ובשטחים פתוחים, שבשנת 2012 לבדה הסתכמה בכ-1.2 מיליון טונות. המשרד להגנת הסביבה מעריך כי עלות הניקיון של אזורי ההשלכה היא כ -87 .מיליון ש"ח בשנה היעדר אסדרה בנושא הטיפול בפסולת בניין, מחזורה והשימוש בה במסגרת פרויקטים תשתיתיים גדולים והקושי לתכנן מטמנות חדשות עקב מחסור בקרקעות עלולים לגרום להיווצרות עומס על המטמנות הקיימות ולהביא לסתימתן לקראת שנת 2020 . עומס כאמור עלול להביא להגדלת היקף השלכת פסולת הבניין ברשות הרבים, בעיקר באזורים שבהם נוצרת פסולת בניין בכמויות גדולות45 . לדברי המשרד להגנת הסביבה, במועד סיום הביקורת פרוסים כ 25-אתרים לטיפול בפסולת הבנייה, לרבות אתרים המייצרים אגרגטים ממוחזרים .מפסולת זו. המשרד להגנת הסביבה פעל לאשר שש תכניות אב, שעליהן חתומים כל הגופים הרלוונטיים, המפרטות ומסדירות את כלל הטיפול בפסולת הבניין ובין השאר את המיפוי של .אתרים אלה. עוד מעריך המשרד להגנת הסביבה כי ניתן למחזר עד כ-90% ,מפסולת הבניין כפי שנעשה במדינות אירופה, שם נעשית הפרדה במקור של פסולת זו, והדבר יאפשר להקטין את היקפם של האגרגטים שנחצבים במחצבות לצורכי תשתית וסלילה, ובזכות זאת ייחסכו למשק בכל שנה כ-2.5 מיליון טונות של אגרגטים ואף יוארכו חיי המחצבות. משרד האנרגיה הסביר בתשובתו ממרץ 2014 כיהוא חולק על טענות המשרד להגנת הסביבה, ולדעתו אגרגטים ממוחזרים יכולים לשמש כתחליף לאגרגטים באיכות נמוכה שהם תוצר לוואי מתהליך הפקתם של אגרגטים איכותיים ולהם קיים עודף היצע. כדי להרחיב את היקף השימוש בחומרים ממוחזרים ולאפשר שימוש יעיל ומבוקר בחומרי חציבה, יזם המשרד להגנת הסביבה בשנת 2009 , שלא לפי עמדתו של משרד האנרגיה, תיקון של פקודת המכרות באופן שבעלי המחצבות יחויבו להקים בתחומם של אתרים למחזור פסולת בניין. אולם הוראה זו לא מיושמת עקב קשיים להסדיר את פעילות חברות המחזור בשטחים שבהם חל זיכיון של חברות החציבה ועקב ההיבטים הבטיחותיים הנוגעים להפעלת מפעלים שלא שייכים למחצבה בשטחה והחשש שייוותרו ערמות של תוצרי לוואי ופסולת בשטח המחצבה, אשר יקשו את הפקתו של חומר גלם טבעי איכותי ויפריעו למיצוי מלוא עתודות חומרי הגלם במחצבה. המשרד להגנת הסביבה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא מנסה .לקדם את השימוש בחומרים ממוחזרים מפסולת בנייה, אך בדרך כלל יתר משרדי הממשלה .אינם נכונים להירתם למשימה לאומית זו. למרות זאת, המשרד מקדם החלטת ממשלה אשר .תחייב את החברות הממשלתיות והעירוניות להשתמש בחומרים ממוחזרים בהיקף משמעותי וצופה שההחלטה תאושר בשנת 2014. משרד האנרגיה מסר בתגובתו מאפריל 2014 כיניתן לשקול להקים אתרים למחזור פסולת בניין בתחומן של מחצבות העומדות לקראת מיצוי העתודות, וכך השימוש בעודפים שלא ישווקו יסייע לשיקומם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המחסור באתרי מחזור והטמנה של פסולת בניין, על משרדי הפנים והגנת הסביבה להשלים את פריסתם של אתרים אלה כדי לצמצם את התמריץ הכלכלי שבהשלכת פסולת בניין באתרים לא מוסדרים. על המשרדים והרשויות הרלוונטיות להגביר את הפיקוח על אתרי בנייה ופרויקטים תשתיתיים שבאחריותם כדי להבטיח שפסולת בניין תובל לאתרי טיפול מורשים ותטופל ביתר .__________________ .45 על פי הערכות ומחקרים של המשרד להגנת הסביבה שומרי חוק יסכימו לנסוע עד כ -30 ק"מ להטמנת פסולת בניין או להבאתה למתקן מחזור, אולם שינועה למרחקים גדולים יותר יחייב מתן תמריצים כלכליים או יביא להשלכתה ברשות הרבים. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 371 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 יעילות. על המשרד להגנת הסביבה למפות את המכשולים שמונעים שימוש בחומרים ממוחזרים ולטפל בהסרתם. עודפי חפירה במסגרת ביצוע פרויקטים תשתיתיים רחבי היקף נוצרים עודפי חפירה שמשקלם מוערך בכ -3 מיליון טונות46 בשנה. משרד האנרגיה סבור שבמרביתם נעשה שימוש חוזר בפרויקטים תשתיתיים. נוסף על אלה, נוצרים עודפי חפירה ממקורות אחרים, ולדעת משרד האנרגיה הם אינם שמישים. לעומת זאת, המשרד להגנת הסביבה סבור כי ניתן למחזר כ-90% מחומרים אלה ולהפכם למשאב שניתן לעשות בו שימוש בענפי התשתיות והבנייה. כדי להסדיר את הנושא החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בספטמבר 2011 להכין את תמ"א14 'ד שתעסוק באופן כלל-מערכתי וארוך טווח בעודפי חפירה. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי ועדת העורכים של תמ"א 14'ד החלה את עבודתה רק לאחרונה, שלא כמו תמ"א 14 'בשנמצאת בשלבי תכנון מתקדמים. מדובר בשתי תכניות שונות, העוסקות באתרים מסוגים שונים. עודפי חפירה ותוצרי מחזור פסולת בניין יכולים לשמש כתחליף במקרים מסוימים לחומרי חציבה מהמחצבות ובכך מאפשרים לחסוך בהם. אם משרד הפנים יקדם באופן משולב ומתואם את תמ"א 14ב' ו-14 ד', אף שרק אחת משתי התמ"אות נמצאת בשלבי תכנון מתקדמים, ובד בבד המשרד להגנת הסביבה יפעל לקידום השימוש בחומרים ממוחזרים מפסולת בנייה, השימוש במשאבים אלה צפוי להתייעל והדבר עשוי לסייע במימושם של אינטרסים סביבתיים חיוניים. נוסף על כך, מידע שנמצא בידי המשרד להגנת הסביבה מלמד כי חלק נכבד מפסולת הבניין ועודפי העפר (להלן - פסולת) המיוצרים בישראל הועברו במשך שנים ללא בקרה להטמנה באזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש). בספטמבר 2007 הוציא ראש המינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המנהא"ז) צו אלוף האוסר על הכנסת פסולת לאזור זה ללא אישור מפורש מהמנהא"ז. לדברי המשרד להגנת הסביבה, עם כניסתו לתוקף של איסור זה עשה המנהא"ז כמה פעמים ביקורות לאכיפת הצו, ואלו הביאו להפחתה בהיקף ההעברות של פסולת לאיו"ש. אולם על פי המשרד להגנת הסביבה, בשנים האחרונות הצו לא נאכף ואין בקרה על כמויות הפסולת המועברות לאיו"ש. משרד מבקר המדינה פנה למנהא"ז על מנת לקבל נתונים לגבי האכיפה שביצע ליישום הצו ועל תוצאותיה, אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא המציא המנהא"ז שום נתון מהנתונים המבוקשים . מנהא"ז מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כילא ידוע לו על הבקשה האמורה מצד משרד מבקר המדינה, אך ציין כי בינואר 2014 הוקמה יחידה ייעודית שאמורה לטפל באכיפתה של העברת פסולת לאיו"ש. .__________________ .46 דוח של אידלמן ווירצבורגר, אומדן עתודות החצץ בישראל (2005) ', עמ7. 372 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 חומרי חציבה מאזור יהודה ושומרון באיו"ש פועלות שבע מחצבות חצץ בבעלות חברות ישראליות שסיפקו במועד סיום הביקורת למשק הישראלי 12-10 מיליון טונות חומר גלם לשנה ששיעורם כ-30% מהצריכה הכוללת של מדינת ישראל. על נושא המחצבות באיו"ש מופקד קצין מטה (קמ"ט) מסחר ותעשייה47 , המועסק על ידי משרד הכלכלה והכפוף למנהא"ז. כאמור, בשנת 1997 הועברו סמכויות המפקח על המכרות בישראל ממשרד התעשייה והמסחר דאז (כיום משרד הכלכלה) למשרד האנרגיה. במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעה העברה דומה של הסמכויות המקבילות באיו"ש. מנהא"ז מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי עקב מגוון התפקידים שמבצע קמ"ט מסחר ותעשייה, העברתו למשרד האנרגיה תגרום לחוסר יעילות בהקצאת משאבים. נוכח המחסור הצפוי בחומר גלם, ביצע המפקח על המכרות הערכת עתודות כוללת ופנה לשם כך באוגוסט 2013 לקמ"ט מסחר ותעשייה כדי לקבל ממנו את הנתונים הדרושים על העתודות המאושרות באיו"ש שאותן ניתן, בהתאם לפס"ד של בית המשפט העליון 48 , לשווק בגבולות הקו הירוק. במועד סיום הביקורת טרם התקבלו מקמ"ט מסחר ותעשייה כל הנתונים העדכניים על היקפי הכרייה. משרד מבקר המדינה פנה באוקטובר 2013 לקמ"ט מסחר ותעשייה בבקשה דומה, אולם במועד סיום הביקורת הנתונים עדיין לא התקבלו. מנהא"ז מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי יש קשר רצוף בין המפקח על המכרות ובין קמ"ט מסחר ותעשייה, וכי הנתונים על היקפי הכרייה והעתודות הועברו למפקח על פי דרישותיו. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם המפקח במרץ 2014 עולה כי נתונים כאמור טרם התקבלו. כמו כן לא הוצגו נתונים אלה למשרד מבקר המדינה על אף בקשותיו מאוקטובר 2013 ואילך. משרד מבקר המדינה מציין כי על אף הטענות בדבר קשר רציף בין המפקח על המכרות במשרד האנרגיה ובין קמ"ט מסחר ותעשייה, הועבר למשרד האנרגיה מידע חלקי בלבד על היקפי הכרייה והעתודות באיו"ש. בהיעדר נתונים מלאים ומעודכנים ולנוכח העיכובים בהעברתם עלול להתעורר קושי בניהולו ובניצולו של המשאב זה. פיקוח על פעילות המחצבות הפעילות במחצבות, שלצורך הקמתן הוקצו שטחים נרחבים, מאופיינת בהפעלת כלים כבדים, בפיצוצי קרקע, בזיהום סביבתי ובפגיעה ניכרת בנוף. כדי להבטיח את העמידה בתכניות .__________________ .47 קמ"ט מסחר ותעשייה פועל במסגרת המנהא"זלתיאום עם הרשות הפלסטינית בתחו מים אלה: יבוא, סחר חוץ, תנועת סוחרים ועידוד מפעלים כלכליים בשטח C . במסגרת תפקידו אחראי קמ"ט מסחר ותעשייה גם לטיפול בנושא רישוי, פיקוח ומתן ייעוץ מקצועי להפעלת מחצבות חצץ ואבן בנייה באיו"ש. 48 בג"ץ2164/09 יש דין- ארגון מתנדבים למען זכויות אדם נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פורסם במאגר ממוחשב. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 373 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המאושרות להפעלתן של המחצבות, מפעילים משרדי הממשלה וגופי האכיפה האחרים יחידות פיקוח. לכל יחידה סמכויות, מטרות ויכולות אכיפה ייעודיות ומוגבלות. אף שהמפקח על המכרות הוא האחראי המרכזי לכך שבעלי המחצבות יעמדו בתנאי רישיון החציבה שניתן להם, אין בידיו הכלים החוקיים הנדרשים 49 כדי לפעול נגד מפרי חוק סדרתיים, שנועדו לעצור באופן מידי ואפקטיבי את הפרות הכרייה או החציבה, זאת למעט כלים חוקיים למניעת הנפקתו של רישיון חציבה עתידי. למפקח על המכרות צוות של מפקחים (להלן - יחידת הפיקוח) שאחראים לבדוק אם בעלי המחצבות עומדים בתנאי רישיונות החציבה בתחומי השטחים שיועדו לחציבה. נמצא כי ליחידת הפיקוח אין תכנית עבודה סדורה המגדירה את המועדים והיעדים לפיקוח בכל מחצבה ומחצבה ואין בידיהם נוהל אחיד שמגדיר את הפעולות הנחוצות והסוגיות שדורשות תשומת לב יתרה בעת ביקור באתרי החציבה והכרייה. נוסף על יחידת הפיקוח של משרד האנרגיה פועלים גם מפקחים של רמ"י שמוודאים שמחצבה פועלת רק בשטח שעליו חל הסכם ההרשאה; מפקחים של המשרד להגנת הסביבה האחראים לניטור מפגעים סביבתיים; מפקחים של רשויות מקומיות הבודקים רישיונות עסק ומוודאים כי החציבה מתבצעת באזורים שהוגדרו ושנגבית מהם ארנונה; מפקחים של משרד הפנים שאוכפים את חוקי התכנון והבנייה; פקחים של משרד הכלכלה שאוכפים את חוקי העבודה והבטיחות; ומפקחי הסיירת הירוקה האחראים לשטחים פתוחים. על אף מגוון פעולות הפיקוח, אין קשר מוסדי בין המפקחים. הקשר בין המפקחים מתבסס, לרוב, על היכרות אישית ביניהם. בין יחידות הפיקוח השונות יש לעתים קשרים, וחלקן מודיעות לאחרות על הפרות שמתרחשות באתרי החציבה, אבל אין כל נוהל המגדיר את האופן הרצוי של הפיקוח, את יעדיו, את התזמון בין מועדי הפיקוח השונים ואת יחסי הגומלין בין המפקחים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במשרד הכלכלה נמצא כי אין נהלים או פרקטיקה מסודרת להעברת ממצאי פיקוח לגורמי הפיקוח האחרים ואין שיתופי פעולה ופעולות לאיגום משאבים בין המשרדים המפקחים. עוד עולה מה בדיקה כי הפיקוח והאכיפה במחצבות מתבצעים במסגרת הפיקוח והאכיפה של כלל התעשיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהמשאבים המוקצים לפיקוח מוגבלים, יש תועלת רבה בתיאום בין יחידות הפיקוח ואף באיגום משאבים לשם כך. ראוי כי משרדי האנרגיה, הפנים, הכלכלה, הגנת הסביבה והרשויות המקומיות ישקלו הסדרת נוהל אחיד לשיתופי פעולה שיגדיר את מטרות הפיקוח בכל משרד ואת מועדיו, וישתפו את יחידות הפיקוח האחרות בממצאים שהועלו. משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממאי 2014 למשרד מבקר המדינה כי הוא יפעל לכינונו של "פורום אכיפה" על מנת לתאם את פעילות הפיקוח עם כלל המשרדים הרלוונטיים. .__________________ .49 .למשל החרמת כלים או הפסקת פעילות מידית 374 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הקרן לשיקום מחצבות .הקרן לשיקום מחצבות (להלן - הקרן) הוקמה על פי תיקון לפקודת המכרות משנת 1973 . הקרן נועדה לצמצם את הנזקהסביבתי הנגרם מפעילותן של המחצבות ולהבטיח את שיקומם של אתרי מחצבות עזובות ואת השבת הקרקעות לטובת הציבור בהתאם לייעוד הקרקע. פעילות הקרן החלה בשנת 1978 , עם התקנת התקנות המסדירות את התנאים והכללים לפעילותה. הקרן מממנת את פעילותה באמצעות תשלומים שוטפים מהיזמים בהתבסס על היקפי חומרי החציבה שאלה מוכרים. שיקום מחצבות נטושות והחזרת הקרקע לטובת הציבור תורמים לניצול יעיל של עתודות הקרקע, להעלאת ערכה וערך האזורים הסמוכים לה, מונעים זיהום ופגיעה בסביבה ומצמצמים את הסכנות לציבור שמקורן בהימצאות מחצבות נטושות באזורים מטוילים, מאוכלסים ותעשייתיים. על פי חוק התכנון והבנייה, כל יזם במחצבה חדשה חייב להגיש תכנית להסדרת גבולות המחצבה, תכניות חציבה ותכנית לשיקומו של שטח החציבה במהלך עבודות הכרייה, בפיקוח משרד הפנים והוועדות המקומיות. הקרן משקמת מחצבות בתנאי שהרשות המקומית או כל גוף אחר שבתחומו שוכנת המחצבה יוזמים את שיקומה. אחריות הקרן הורחבה באופן שהיא תחול גם על מחצבות ישנות שפעלו לפני הקמתה. יצוין כי הקרן אינה אחראית לשיקום מחצבות באיו"ש. באזור זה פועל מנגנון אחר לטיפול במחצבה לאחר נטישתה. משרד מבקר המדינה העיר לאחרונה 50 עלהטיפול הלקוי בשיקום מחצבות באיו"ש. ב"הערות ראש הממשלה 63 ב" ציין משרד הביטחון כי לאחרונה אישר ראש מנהא"ז הצעה לקדם הקמת קרן כאמור והנושא הוטמע בתכנית העבודה לשנת 2013. .במועצת הקרן משתתפים נציגים של כעשרה משרדי ממשלה ושל רשויות הכפופות להם בקופתה של הקרן הצטברו עד שנת 2013 כ-520 מיליון ש"ח. ברשימות הקרן נכללות כמה מאות מחצבות ומחפרות51 , אולם במועד סיום הביקורת טרם שוקמו מרביתן מסיבות שונות ובהן: היעדר יוזמה של האחראים לשטח, ריחוקן של המחצבות והמחפורות מאזורים מיושבים והפוטנציאל העתידי הגלום בניצולן לצרכים שונים. בשנת 2013 קידמה הקרן שיקום של כ- 30 מעשרות המחצבות שמחכות לשיקום. הקרן מקיימת כנסים כדי להגביר את המודעות לפעילותה וכדי לשכנע את בעלי העניין לשתף פעולה עמה ולהשקיע בשיקומן של מחצבות נטושות שהן בבחינת פצע פתוח בנוף ומפגע סביבתי משום שהן משמשות כאתרים להשלכת פסולת לא חוקית. שיתוף הפעולה של הקרן עם הרשות המקומית שבתחומה שוכנת המחצבה המיועדת לשיקום חשוב מאוד להצלחת השיקום. לדוגמה, על פי מסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה בשנת 1988 שיקמה הקרן מחצבה נטושה בלב באר שבע והשקיעה בשיקומה כ-340,000 ש"ח52 . עיריית באר שבע התחייבה להשקיע במחצבה סכום ראשוני של 20,000 ש"ח ולתחזקה, אולם לא עמדה בהתחייבותה. כ-25 שנים לאחר גמר עבודות השיקום המקום עזוב, מלוכלך וכספי הפיתוח ירדו לטמיון (ראו תמונה להלן). .__________________ .50 ראומבקר המדינה , דוח 63 ב( 2013) " בפרקהיבטים בפעילות יחידת הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש", עמ' 175. 51 .אתר חפירה בשטח מצומצם שממנו הפיקו חומרי חציבה 52 בערכים של שנת1988. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 375 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תמונה1 . מחצבה נטושה בלב העיר באר שבע(נובמבר 2013) עיריית באר שבע הודיעה כי אף שאין בידיה מסמכים המאששים את הטענה שהיא התחייבה להמשיך לפתח את המקום, בתשובתה למשרד מבקר המדינה היא ציינה כי החל משנת 2010 .היא פועלת לשיקום המקום בסיוע תורמים והקרן לשיקום מחצבות לעומת זאת, עיריית כרמיאל פעלה משנת 1992 בשיתוף הקרן לשיקומה של מחצבה נטושה בלבה של כרמיאל, ושיקומה תרם רבות לתושבי העיר והשכונות הסמוכות (ראו תמונה להלן). 376 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תמונה2 מחצבה משוקמת בלב העיר כרמיאל(אוקטובר 2013) .כאמור, פעילותן של המחצבות מלווה בהתנגדות של התושבים המתגוררים בסמוך אליהן נמצא כי ראשי הרשויות וועדות התכנון לא פועלים די כדי לקדם תכניות שיקום במחצבות הנטושות השוכנות בתחומי אחריותן של אותן הרשויות ולא מתכננים מבעוד מועד, כבר במהלך פעילותן של המחצבות, את השימושים העתידיים בקרקע שבה הן שוכנות. משרד הפנים מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיתמ"א 14 קובעת הנחיות להסדרה נופית ובטיחותית של המחצבה בתוך שנה ממועד סיום החציבה ואינה כוללת התייחסות לשיקום המחצבה, שמשמעו שינוי ייעוד שמתחיל רק לאחר שהמפקח על המכרות מכריז על המחצבה כנטושה ומחייב בין השאר שינוי סטטוטורי של ייעוד הקרקע. על אף הקושי לתכנן את הייעוד העתידי כבר בשלב אישור התכנית למחצבה, נושא השיקום נבחן במסגרת תמ"א 14 ב', ובנוסח המוצע כלולות הוראות שלפיהן תכנית מפורטת לכרייה וחציבה תקבע, ככל הניתן, את ייעוד הקרקע לאחר סיום פעולות הכרייה והחציבה. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 377 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות שבתחומן שוכנות מחצבות כי תכנון השימושים בקרקעות שבהן נמצאות המחצבות לפני סיום פעולות הכרייה וקידום תכניות הפיתוח במחצבות הנטושות עשויים להקטין את ההתנגדות הציבורית להימצאות מחצבות פעילות בסמיכות ליישובים. על אף התקציב הייעודי שהוקצה לקידום תכניות שיקום ופיתוח של מחצבות ונכונות הקרן לפעול לשיקום מידי של אתרי החציבה, היעדר תכנון וחוסר נכונות לקדם תכניות שיקום ופיתוח מצד בעלי הקרקע ורשויות המקומיות פוגעים באינטרס הציבורי, מאפשרים השלכת פסולת ברשות הרבים ומונעים שיקום של קרקעות אלה. גם לאחר שתאושר תמ"א 14 'ב לא מובטח שוועדות התכנון יישמו את ההחלטות באופן מלא, ולפיכך על מנהלי הקרן למצוא דרכים שיחייבו שיקום מינימלי שתחזוקתו אינה דורשת השקעה כספית. .השפעת הכרייה והחציבה על בריאות הציבור והסביבה .1. תקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אוויר ורעש ממחצבה), התשנ"ח-1998, מחייבות את בעלי המחצבות לגבש תכנית לניטור אבק שוקע ואבק מרחף באזורים הרגישים הסמוכים למחצבה53 וליישמה באמצעות מכשירי ניטור. עלאזורים הסמוכים לאזורים מיושבים חלות תכניות ניטור שאותן מנהלים המחוזות של המשרד להגנת הסביבה54. אם נמצאו חריגות או תלונות של התושבים, מקצה המשרד להגנת הסביבה ניידת למדידת היקפי זיהום האוויר באזורים אלה על פי קריטריונים לאוויר נקי שאותן קבע. 2. ,בעקבות חקיקתו של חוק אוויר נקיהתשס״ח-2008 , הקימו המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים כ-140 תחנות ניטור זיהום אוויר, מהן רק28 שייכות למשרד להגנת הסביבה. יתר התחנות שייכות לשלטון המקומי או לחברות שחייבות לבצע ניטור עצמי, ולדברי המשרד להגנת הסביבה הוא אינו יכול לקבוע את המקום שבו הן יוקמו. כ-50% מ-140 תחנות55 הניטור מודדות את שיעור החלקיקים הנשימים56 , והן אינן שוכנות בהכרח באזורי המחצבות. 3. חלק מהמחצבות נמצאות בשטחים הסמוכים לאזורים מיושבים, ומסתמנת מגמה של הקמת שכונות בסמוך למחצבות ואף הרחבתן לכיוונן של מחצבות. הדבר גורם לקרבה רבה מדי בין המחצבות ובין אזורים מאוכלסים, שלא לפי המלצות תמ"א 1457 . לדוגמה, משנת 2010 תושבי העיר אלעד, השוכנת בסמיכות למחצבה ותיקה שהוקמה עוד לפני הקמת העיר, טוענים שהמחצבה גורמת לעלייה בתחלואה בקרב אוכלוסיות רגישות והיא בבחינת .__________________ .53 ""אזור רגיש- אזור המשמש או המיועד לשמש למגורים, להקמת מבני ציבור, לתיירות או לנופש, לרבות 1,000 מטרים מקו בניין כהגדרתו בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, שבקצה אזור כאמור. 54 חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008. 55 .על פי המוצג באתר המשרד להגנת הסביבה 56 חלקיקים שהקוטר האוירודינמי שלהם קטן מ-10μm. 57 על פי תמ"א14 , שעליה מתבססת תמ"א14 ב', המרחק בין המחצבה לאזורי אוכלוסין יהיה מעל 500 מטר. מרחק יכוללהשתנות עם הכנתו של תסקיר השפעה על הסביבה והכנתה של תכנית מפורטת. 378 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ,מטרד בריאותי שמסכן את התושבים בסביבתה. תושבי העיר אף פנו לוועדות התכנון לבתי משפט ולרגולטורים השונים בבקשות להפסקת פעילותה של המחצבה. משרד הפנים מסר בתשובתו ממאי 2014 למשרד מבקר המדינה כי "במסגרת הכנת תכניות המתאר לישובים השונים עולה לא פעם הקונפליקט של הצורך בפיתוח אל מול מגבלות של תשתיות שונות וביניהם מחצבות. התכניות לא מתעלמות מהמגבלות, אלא מתמודדות איתן במספר דרכים תוך הידברות עם גורמי התשתית וגופי הממשלה השונים, בין באמצעות מניעת פיתוח בתחום המגבלות שהן מטילות ובין באמצעות מציאת פתרונות לטווח ארוך , המתנים את הפיתוח בהסגת המגבלות עם התקדמות ומיצוי החציבה ובפעולות ניטור רציפות המאושרות על ידי המשרד להגנת הסביבה ". שמירה על עקרונות בטיחות והבאה בחשבון של ההשפעה הסביבתית של תמ"אות על נושאים תשתיתיים במסגרת ביצוע תהליכי התכנון עשויות לסייע למדינה להוציא לפועל פרויקטים תשתיתיים. על משרד הפנים ועל ועדות התכנון לוודא שעקרונות אלו מיושמים במסגרת תהליכי התכנון של התמ"אות השונות. בעקבות דיון שקיימה בדצמבר 2011 הוועדה המשותפת פנים -עבודה של הכנסת לנושא סביבה ובריאות58 , וכן בעקבות תלונות של תושבי העיר אלעד שקרובה למחצבת מגדל צדק ושל תושבי היישוב אום אל-קוטוף שקרוב למחצבת ורד, ביצע משרד הבריאות מחקר שבחן את ההשפעה האפשרית של מחצבות אלה על בריאות התושבים שגרים באזורים הסמוכים. לדברי משרד הבריאות, המחקר בחן אם שיעור התחלואה של אוכלוסיות באזורים הסמוכים למחצבות גדול משיעורה בקרב אוכלוסיות דומות באזורים מרוחקים מהן, והוא עומד בקריטריונים רפואיים מקובלים למחקרים מהסוג הזה. עוד ציין משרד הבריאות כי קשה לקשור ישירות בין חשיפה לזיהום אוויר שמקורו בפעילות המחצבות ובין שיעור התחלואה באזור הסמוך למחצבות , שכן לא נמדדת החשיפה האישית של האדם למזהמים שמקורם במחצבות , שלא כבמחקרים אפידמיולוגיים פרטניים. לדברי משרד הבריאות, ממסקנת המחקר לא ניתן ללמוד על הקשר בין פעילות המחצבות לשיעורי התחלואה בסביבתן. המשרד להגנת הסביבה הוא המאסדר בנושא זיהום אוויר, ומשרד הבריאות אחראי לבריאות הציבור ולניתוח השפעות זיהום האווי ר על התחלואה בקרב ה אוכלוסייה. המשרד להגנת הסביבה אוסף את הנתונים על חלקיקים נשימים שנפלטים מהמחצבות ועלולים להשפיע בעיקר על תחלואה בדרכי הנשימה ומחלות לב באופן שלמשרד הבריאות אין דרך להשפיע על אופן המדידות, על משך ביצוען ועל אופיין. משרד הבריאות לא גיבש ערכי יעד בריאותיים (להלן - קריטריונים), ואף שהוא מתמודד עם קשיים מתודולוגיים לגבי סוג הנתונים הנחוצים לביצוע מחקרים בנושא זה, הוא לא פנה באופן שוטף למשרד להגנת הסביבה לקבלת הנתונים הנאספים אלא לגבי אזורים שהוא התבקש לחוות את דעתו עליהם. לדוגמה, הרשויות המנהלות את מערך הניטור אינן מודדות לשם מעקב את זיהום האוויר בקרבת מחצבות שהפסיקו את פעילותן ואינן בודקות אם חלה ירידה בזיהום האוויר בסביבתן, ומשרד הבריאות אינו בוחן אם יש באזורים אלה ירידה בהיקפי התחלואה כאמור. .__________________ .58 בהשתתפות חברי הוועדה: ח"כ דב חנין - היו"ר, ח"כ זבולון אורלב, ח"כ אורלי לוי אבקסיס, ח"כ אברהם מיכאלי ומוזמנים מהמשרדים הרלוונטיים, מעיריות וממועצות מקומיות ונציגי התושבים. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 379 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המשרד להגנת הסביבה מסר בתשובתו ממרץ2014 למשרד מבקר המדינה כי "אמות .המידה לבחינת חלקיקים מזהמים נקבעו בתקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) התשס"א 2011. התקנות קובעות את הרמות המותרות של מזהמי אוויר (חלקיקים נשימים) בסביבה. ערכים אלו נקבעו בהתחשב בהשפעותיהם הבריאותיות של המזהמים ובתאום עם .משרד הבריאות ומשמשים כאמות מידה לעניין מפגעים סביבתיים ממקורות פליטה לרבות .ממחצבות". משרד הכלכלה אחראי לפיקוח על בריאות העובדים בתעשייה בכלל ובמחצבות בפרט ומבצע מפעם לפעם ביקורות על בריאות עובדי המחצבות. לדברי הרופאה התעסוקתית של משרד הכלכלה, לא נמסרו למשרד הכלכלה נתונים המלמדים על היקפים חריגים של תחלואה בדרכי הנשימה בקרב עובדי המחצבות. נמצא כי אין בידי משרד הכלכלה נוהל עבודה ולפיו ממצאי בדיקות המעידים על חריגות בתחלואת עובדים, מועברים למשרדי האכיפה האחרים ובראשם משרד הבריאות. משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי חשוב מאוד ששאר הגורמים הרלוונטיים יבחנו את הדרישות לגבי הקריטריונים הבריאותיים, יבצעו תיאום בנושא ויבחנו אם לאשרם . עוד מסר המשרד כי התקנות צריכות להיות מוסדרות וברורות, וכי עד שיוסדר עניין זה לא יועלו דרישות כאלו לפני מוסדות התכנון. הפעלתן של מחצבות בישראל זה עשרות שנים, בצד החשש להשפעתן על בריאות הציבור, הידלדלות השטחים הפתוחים והתקרבותם של ריכוזי אוכלוסייה אל אזורי החציבה הגבירו את הצורך לבדוק באופן פרטני את השפעתה של כל מחצבה על סביבתה ועל בריאות האוכלוסייה שבקרבתה. בהיעדר מחקרים אשר ממצאיהם חד -משמעיים, שעל בסיסם ניתן להסיק מסקנות ולבסס החלטות בעניין זה, מועלות לפני ועדות התכנון התנגדויות שמונעות משיקולים סביבתיים ובריאותיים, והדבר גורם להתמשכות תהליכי התכנון ומעמיד בספק את הרחבתם של אתרי הכרייה המיועדים לפי תמ"א 14 .'בעל משרד הבריאות ליזום איסוף של נתונים ולהציע כלים59 ברורים שישמשו בסיס מספק לגיבוש עמדתו כבר בשלב התכנון בנוגע להשפעתן של מחצבות על בריאות התושבים באזורים השונים, כדי לסייע בהפגת הערפל האופף סוגיה זו. משרד הבריאות מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כיהקשר בין חשיפה סביבתית לרמת תחלואה של מחלה ספציפית מורכב ביותר. עוד מסר כי מדידת תוצאות ניטור סביבתי, כפי שמבצע המשרד להגנת הסביבה - באזורי חציבה פעילים או במחצבות לא פעילות - אינה תורמת לביצוע מחקרים השוואתיים. בתשובתו ממאי 2014 הוסיף המשרד כי "מספיק שנתוני זיהום האוויר מצביעים על חריגה מערכי סביבה בקרבת אוכלוסייה על מנת שינקטו פעולות כגון צמצום פעילות הכרייה או הפעלת טכנולוגיות שיצמצמו את פליטת המזהמים. כאשר תוצאות הניטור מצביעות על ערכים שאינם חורגים מערכי הסביבה, אבל קיים חשש לפגיעה חמורה בבריאות הציבור ניתן להסתייע בתוצאות בריאותיות על מנת להכריז על 'אזור נפגע זיהום אוויר' בהתאם להגדרות של חוק אוויר נקי (סעיף 11 ). במקרה זה ניתן לנקוט פעולות גם כאשר אין חריגה מערכי]זה[ א לחוק סביבה". עוד ציין המשרד כי "עצם העובדה שזיהום האור מתחת לערכי הסביבה אינה .__________________ .59 ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים התכנסה באפריל 2011 ודנה בחשיבות הגדרתם של קריטריונים ברורים מדידים למדידת השפעות בריאותיות של פרויקטים תשתיתיים. 380 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מספקת כדי להוכיח כי אין סיכון בריאותי, ואינה מהווה אישור אוטומטי מבחינת משרד הבריאות כי ייתכן והם מעל לערכי היעד הבריאותיים. במקרה כזה בהחלט יש מקום לביצוע בדיקת השפעה על הבריאות". זאת ועוד, "כאשר תסקיר ההשפעה על הסביבה מצביע על כך שלא תהיה חריגה מתקני הסביבה, תוספת של זיהום אוויר שתביא לתוספת תחלואה משמעותית עשויה להביא את משרד הבריאות להתנגד לתוכנית, וזאת בהתאם לממצאי בדיקת השפעה בריאותית". על פי תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג-2003, תסקיר השפעה על הסביבה הוא חלק בלתי נפרד מתהליכי התכנון אולם אין חוק המכליל באופן מקיף ומערכתי את השיקולים הבריאותיים בתהליכים אלה. ההנחיות של ארגון הבריאות העולמי לביצוע תסקיר השפעה על הבריאות אומצו במדינות מתועשות רבות ככלי מחייב בתכנון פרויקטים תשתיתיים. בשנת 2011 הועלתה הצעת חוק שנועדה לחייבביצוע תסקיר השפעה על הבריאות במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה, אולם מאמצי החקיקה לא צלחו, והדבר תרם להרחבת הפערים בין עמדת משרד הבריאות לעמדותיהם של משרדים תשתיתיים המשתתפים בוועדות התכנון. משרד הבריאות מסר בתשובתו ממרץ 2014 כיהוא תומך בביצוע תסקירי השפעה על הבריאות בד בבד עם ביצוע תסקירי השפעה על הסביבה, על מנת לייעל את הליכי התכנון וביצועם תוך התחשבות בשיקולים סביבתיים, בריאותיים, כלכליים ותכנוניים. כל עוד לא חלה חובת ביצוע הערכת סיכונים על הבריאות בפרויקטים כגון מחצבות ומפעלים, יפעל משרד הבריאות לשמירת בריאות הציבור תוך הסתמכות על עקרון הזהירות המונעת. בתשובתו ממאי 2014 הוסיףהמשרד כי תקני הסביבה שנקבעו בחוק אוויר נקי אינם מבטיחים כי הפעלתן של מחצבות לא תשפיע על בריאות התושבים המתגוררים בסמוך למחצבות. וכי ערכי היעד שנקבעו בחוק זה הם הקובעים את הסף של הסכנה הבריאותית. משרד מבקר המדינה מעיר לגורמי התכנון כי עליהם לגבש כלים שיבטיחו כי במסגרת תכנון סטטוטורי של תשתיות נשקלו כל השיקולים הנוגעים לשמירה על חיי אדם, על בריאותם ועל איכות חייהם; ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם . על גורמי התכנון, ובכללם משרד הבריאות, להגדיר קריטריונים ברורים ומדידים לשימוש באותם כלים, על אף הקושי הכרוך בכך, ולשלבם בתהליכי התכנון, תוך שיתוף כל הגורמים המעורבים בנושא. שימוש בכלים אלה עשוי לסייע לגורמי התכנו ן בקבלת החלטות מאוזנות בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים ולמנוע עיכובים בביצועם של פרויקטים גדולים. .כרייה בשדה בריר .בשנת 1951 הוקם מכרה הפוספטים הראשון בנגב. את המכרה הפעילה חברהממשלתית - חברת פוספטים בנגב בע"מ60 , והיא אף גילתה בשנת1983 את עתודות הפוספטים בשדה .__________________ .60 את חברת פוספטים בנגב הקימה בשנת1951 ,החברה הממשלתית תעשיות מחצבי ישראל בע"מ ונקבע כי מטרתה לכרות ולהשביח פוספטים בשדות הפוספט שבנגב. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 381 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בריר. חברת רותם אמפרט נגב בע"מ (להלן- החברה לפוספטים) נוסדה בשנת 1991 .באמצעות מיזוג של חברת פוספטים בנגב עם חברת רותם דשנים וחברת אמפרט ההולנדית בשנת 1995 ,הופרטה חברת האם כימיקלים לישראל, והזיכיון לכרייתו הבלעדית של מצבור הפוספטים בישראל הועבר לידיים פרטיות. אתרי כריית הפוספטים שוכנים בשלושה גושים נפרדים מהבחינה הגאוגרפית: רותם, אורון .וצין (להלן - המכרות הפעילים) שמוצגים במפה שלהלן. 382 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מפה1 .מפת אזורי הפוספטים בדרום ישראל ( 2013) מקור: משרד האנרגיה משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 383 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 תמונה3 מכרה אורון והעבודות שנעשות בבור הכרייה (דצמבר 2013.) מרבית הסלע המועשר המופק במכרות אלה משמש לתעשיית המשך61 בישראל, וכ-%25 ממנו מיוצא לתעשיות ולשימוש חקלאי. כ -95% מתוצרי תעשיית ההמשך מיוצאים לחו"ל ומשמשים כחומר גלם לתעשיית הדשנים, התרופות והמזון. בישראל כרו בשנים 2012 -1996 כ-7.5 מיליון טונות פוספטים בשנה בממוצע, והיא נחשבת ספקית קטנה בקנה מידה עולמי שמספקת כ-2.5% מצריכת הפוספטים העולמית. שיעורו של יצוא הפוספטים כ-2% מהיצוא השנתי של ישראל, והיקפו מסתכם בכמיליארד דולר בשנה. בספטמבר 2005 הורתה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להכין תמ"א לכרייה וחציבה של מינרלים תעשייתיים (תמ"א14 ג') שתספק את צורכי המשק עד שנת 2045 תוך התייחסות להיבטים כלכליים, חברתיים וסביבתיים. על פי נתוני תמ"א 14 ג', עתודות הפוספטים במכרות הפעילים מסתכמות בכ-145 מיליון טונות (להלן - עתודות פוספטים) ומכלל זה יש רק כ-45 מיליון טונות של פוספט דל-אורגני62 שממנו מפיקים את מרב תוצרי תעשיית ההמשך, וחברת הפוספטים כורה אותו בקצב של כ-5 מיליון טונות בשנה63 . ההכנסות הצפויות למדינה מתמלוגים מכריית עתודות פוספטים נאמדות .__________________ .61 .תעשייה המתבססת על מינרלים, ובהם פוספטים, להפקת תוצרים שונים 62 פוספט ששיעור החומר האורגני בו קטנה, ואשר נחשב לחומר גלם איכותי המניב את התמורה הגבוהה ביותר יחסית לשטח הכרייה. 63 נוסף על כך כורה חברת הפוספטים כ-2 עד2.5 מיליון טון פוספט גבה-אורגני, שהביקוש לו מועט יחסית לביקוש לפוספט הדל-אורגני בשל מגבלה טכנולוגית ביכולת להעשיר אותו ולייצר ממנו חומצה זרחתית. 384 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בסכום כולל של כ -150 מיליון ש"ח64 . על פי הערכה המובאת בתמ"א14 ג', העתודות המוכחות של פוספט דל-אורגני צפויות להתכלות בהדרגה בתוך שנים ספורות, עד שנת 2020 , ואם לא יוגדל היקף העתודות של חומר זה, כרייתו של פוספט גבה-אורגני לא תהיה כדאית מהבחינה הכלכלית על אף העתודות הגדולות שלו. על מנת להבטיח עתודות מספקות שיאפשרו את קיומה והתפתחותה של תעשיית הפוספטים נדרשים שדות פוספטים חדשים שיסייעו להתמודד עם המחסור בפוספט דל-אורגני ולחילופין לשקול את הגבלת קצב כרייתם כדי לדחות את הצורך בהכשרת שדות חדשים. בשני אזורים בישראל יש עתודות משמעותיות של פוספט דל-אורגני שיכולות לספק את המחסור הצפוי ואת היעדים שהציבו מתכנני תמ"א 14 ג' להבטחת אספקת מחצב זה עד שנת 2045 . היקף העתודות באזורים אלה נאמד בכ-600 מיליון טונות בשולי הערבה והנגב המרכזי ובכ-550 מיליון טונות בבקעת ערד (שבה שוכן שדה בריר). מיצוי העתודות בשולי הערבה והנגב המרכזי מוטל בספק עקב אופיו הייחודי ורגישותו הסביבתית הגבוהה של האזור ועקב ריחוקו מאתרי הכרייה והעיבוד. תושבי ערד וסביבותיה מתנגדים לכרייה בשדה בריר, בטענה כי היא עלולה לפגוע באיכות חייהם ולגרום לעלייה בתחלואה ובתמותה בקרב תושבי האזור. המפה שלהלן מציגה את שטח השיפוט של ערד ואת גבולות שדה בריר65 . . מפה2 מפת שדה בריר ( 2013) .מקור: משרד האנרגיה .__________________ .64 ממשלת ישראל- דוחות כספיים ל-31.12.12 , שבהם מוצגים נתונים עדכניים על אומדן השווי של נכסים תלויים בגין תמלוגים עתידיים מהפקה צפויה של פוספטים למשך 20 .שנה 65 משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים- מינהל אוצרות הטבע. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 385 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 החברה לפוספטים הגישה בשנת1999 לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה של מחוז דרום בקשה להקמתו של מכרה לפוספטים בשדה בריר שהעתודות בו נאמדות בכ-65 מיליון טונות. ועדת התכנון חייבה את החברה לפוספטים לבצע תסקיר השפעה על הסביבה על פי קריטריונים שקבע המשרד להגנת הסביבה. נוכח חשיבותו ורגישותו של המכרה המיועד ונוכח ההשפעות הבריאותיות האפשריות שתושבי האזור הסמוך למכרה עלולים להיחשף אליהן, הוסיף המשרד להגנת הסביבה הנחיות אופרטיביות למעקב אחרי תכנית הכרייה ובהן ניטור רציף של חריגות אפשריות בהיקף הזיהומים הסביבתיים יחסית לערכים שניבאו המודלים שעליהם מתבסס תסקיר ההשפעה על הסביבה. לנוכח מסקנות התסקיר שהוגש לוועדת התכנון במחוז דרום בשנת 2003 ., תמך הדרג המקצועי במשרד להגנת הסביבה בכרייה ניסיונית בשדה בריר בעקבות הגשת תסקיר ההשפעה על הסביבה לוועדה המחוזית לתכנון, פעלה עיריית ערד בהתייעצות עם מנהלי משרד הבריאות במחוז דרום לקבלת חוות דעת מקצועית על ההשפעה .הבריאותית של פעילות מכרה הפוספטים על תושבי ערד66. בפברואר2008 הוגשו לעיריית ערד מסקנות חוות הדעת, ובהן המסקנה ולפיה הכרייה בשדה בריר תגרום להגברת זיהום האוויר ולעלייה בתחלואה ובתמותה בקרב תושבי האזור. במסקנה זו תמכו גם מומחים אחרים67. לעומת זאת, חברת הפוספטים הגישה לגורמים שונים, ובהם ועדת התכנון, חוות דעת אחרות שמסקנותיהן היו מנוגדות לאלה שהוגשו לעיריית ערד68. ,עקב ריבוי חוות הדעת המנוגדות של המומחים החיצונייםהתנגדות התושבים באזור, היעדרה של עמדה ברורה של המשרד בנושא הכרייה והסיכונים הנשקפים בגינה, ובעקבות דיון שהתקיים ביוני 2008 במשרד הבריאות, הודיע המשרד ל וועדה המחוזית במחוז דרום על הכנתו של מכרז לקבלת ייעוץ של מומחה חיצוני בלתי תלוי מחו"ל. אולם באוקטובר 2009 הודיע משרד הבריאות- באמצעות נציגיו במחוז דרום - לוועדה המחוזית במחוז כי התכנית לפרסום המכרז ירדה מהפרק, ו"בנסיבות אלה אין מניעה מבחינת משרד הבריאות להמשיך בהליכים הנוגעים לתכנית שדה בריר". בתשובתו ממאי 2014 למשרד מבקר המדינה מסר משרד הבריאות כי בשום שלב לא חל שינוי בעמדתו והוא מתנגד לכרייה בשדה בריר, וכי ההודעה שמסר לוועדה המחוזית בשנת 2009 משמעה כי "אין עוד צורך להמתין לעמדת המשרד, ולכן ניתן להתקדם לדיון בוועדה המחוזית בו יוכל משרד הבריאות להציג את עמדתו (שנותרה בעינה נגד הכרייה) לוועדת התכנון, כמקובל". באפריל 2010 אימץ משרד הבריאות חוות דעתהשוללת באופן מוחלט כל כרייה בשדה בריר. באוגוסט 2011 הודיע משרד הבריאות כי "במטרה לגבש המלצות מקצועיות בעניין הנזק העלול להיגרם לבריאות הציבור כתוצאה מהפעלת מכרה פוספטים בשדה בריר, אין להסתפק במודלים התיאורטיים אלא לדרוש ביצוע מדידות בשטח". משרד הבריאות הציע לבצע מדידות נחוצות במכרה אורון, מינה לשם כך ביולי 2011 ועדה מקצועית והתחייב להעביר לוועדה המחוזית במחוז דרום קריטריונים והנחיות הנחוצים לניסוי זה. כמו כן התחייב משרד הבריאות לפקח על מהלך הניסוי במכרה אורון, לנתח את התוצאות ולהמליץ על בסיסן אם לבצע כרייה ניסיונית בשדה בריר. במכתבו של ראש שירותי בריאות הציבור אל סגן שר הבריאות באותה .__________________ .66 חוות דעת של ד"ר מיכה ברחנא וד"ר יהונתן דובנוב, מומחים לבריאות הציבור מאוניברסיטת חיפה, פברואר 2008. 67 חוות דעת של ד"ר אריק קרסנטי ממאי2008 , הוגשה למשרד להגנת הסביבה; ד"ר חנוך כסלו, פיזיקאי יועץ, יולי 2008 ; פרופ' אליהו ריכטר, מנהל היחידה לרפואה התעסוקתית וסביבתית באוניברסיטה העברית, אוקטובר 2009 ; פרופ' שי לין, מומחה לאפידמיולוגיה ולבריאות הציבור במינהל רפואי, ינואר 2010. 68 חוות דעת של פרופ' יוסף ריבק, מומחה לרפואהתעסוקתית, מאי 2008 ,; פרופ' רפאל כראל מומחה לבריאות הציבור ורפואה תעסוקתית, מאי 2008 ; פרופ' שמואל שפירא, סמנכ"ל הדסה וראש המסלול הצבאי לרפואה של האוניברסיטה העברית, דצמבר 2010 , שהכין את חוות דעתו לבקשתו של ראש הממשלה, שכיהן באותה העת גם כשר הבריאות., 386 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התקופה, ח"כ הרב יעקב ליצמן, נפרסו השיקולים לביצוע הניסוי במכרה אורון והשפעותיהן של תוצאות הניסוי על עמדת משרד הבריאות בנושא הכרייה בשדה בריר. במכתב תשובה מאפריל 2012 של מנכ"ל משרד הבריאות נאמר כי "לאור עוצמת ההתנגדות של המתיישבים באזור וחשש לבריאות הציבור, החליט סגן שר הבריאות להפסיק את פעולת הוועדה", וכי היא לא לקדם את הכרייה בשדה בריר". בינואר ]של סגן שר הבריאות דאז[ "כרגע מדיניותו 2014 חזר ח"כ הרב ליצמן והציג לנציגי משרד מבקר המדינה את עמדתו ולפיה הוא מתנגד לכל כרייה בשדה בריר כל עוד עומדת בתוקפה חוות הדעת ולפיה הכרייה בשדה בריר תסכן את תושבי ערד. .ביולי 2012 הודיע משרד הבריאות למתכננת מחוז דרום במשרד הפנים כי הוא מתנגד באופן חד-משמעי לכל פעולות הכרייה בשדה בריר עקב היעדר "נתונים ברורים וחדים לגבי הצפי של תוספת זיהום אוויר" ובשל הנוהג לפעול במקרים כאלה על פי עקרון הזהירות המונעת. בנובמבר 2012 קיימה מנהלת מינהל התכנון של משרד הפנים, גב' בינת שוורץ, ישיבה שמטרתה הייתה לבחון את עמדתו של משרד הבריאות ואת הדרך לקידומה של תכנית הכרייה בשדה בריר. אולם עקב התנגדותו של המשרד לכרייה מכל סוג בשדה בריר, מינהל התכנון של משרד הפנים קיבל עליו, בשיתוף המשרד להגנת הסביבה ומשרד האנרגיה, לגבש הנחיות לפיילוט. גם השר להגנת הסביבה דאז, מר גלעד ארדן, החליט שלא לתמוך בכרייה ניסיונית בשדה בריר וזאת על אף המלצה של גורמים מקצועיים במשרדו. השר הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2014 כי עקב תנאים מסוימים, ולנוכח הנסיבות ששררו באותה עת, השיקולים שהשפיעו על החלטתו היו היעדר תכנית לאומית לגבי משק הכרייה והחציבה ואי-הוודאות בנוגע לפיילוט, לרבות היעדר תקנים מספקים למדידת החלקיקים הנשימתיים שצ פויים להיפלט בעת הכרייה, פיקוח ומעקב מקצועי חלקי על תוצאות הבדיקות בשטח, קושי של המשרדים המפקחים לפעול ביעילות להפסקת הכרייה אם מתעורר חשש לזיהום אוויר חריג, היעדר פתרון הולם לקיומו של מוסד חינוכי קרוב בישוב הבדואי מפני נזקים אפשריים בגין חשיפה לזיהום האוויר שמקורו במכרה הפוספטים והתנגדותם של משרדי הביטחון והבריאות לביצוע כריית ניסיון במקום. בניסיון לגבש מדיניות לגבי ענף הפוספטים הקים מנכ"ל משרד האנרגיה דאז בספטמבר 2012 ועדה משותפת של משרד האנרגיה ומשרד הכלכלה לבחינת משק הפוספטים. ביוני2013 פרסמה הוועדה את המלצותיה, שעסקו בין השאר בצורך לבחון את אופן ניצול משאב הפוספטים בישראל, מתוך ראייה ארוכת טווח של הבטחת ההספקה של פוספטים לצ ורכי המשק הישראלי, תוך שימת דגש על כמות הפוספט שיש להתיר לכרייה, על אופן ניצול שכבות הפוספט ועל דרך השיקום המומלצת של המכרות בסיום הכרייה. המלצות הוועדה הוגשו לשר האנרגיה ביוני 2013. לאחר כינונה של ממשלה חדשה, קיימו כל המעורבים בתכנית הכרייה ביולי 2013 סיור בשדה בריר. מקצת המשתתפים בסיור הסבירו לנציגי משרד מבקר המדינה כי סוכם שמשרד הבריאות יבחן מחדש את סוגיית הכרייה בשדה בריר ואת הדרך ליישוב המחלוקת בעניין ויציג את עמדתו "תוך מספר שבועות". כאמור משרד הבריאות התנגד לקבלת יעוץ בין-לאומי בנושא שדה בריר. באוקטובר 2013 , בפגישה שהתקיימה במשרד הבריאות עם נציגי משרד מבקר המדינה, ציינו נציגי משרד הבריאות כי ישקלו פנייה למומחה בין-לאומי לקבל ת ייעוץ בנושא. לפני מועד סיום הביקורת בנובמבר 2013 פנה משרד הבריאות למומחה בין-לאומי כאמור (בעניין זה - ראו בהמשך). משרד הבריאות מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינהכי יש לו קול אחד בלבד בהצבעות שמקיימת הוועדה המחוזית , ולכן ועדת התכנון יכולה לקבל החלטה המנוגדת לעמדת משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 387 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 נציג משרד הבריאות ולשאת באחריות הבריאותיתלכך אם היא סבורה שהיתרונות של הכרייה עולים על חסרונותיה. תפקידו של משרד הבריאות הוא בראש ובראשונה להגן על בריאות הציבור, לפני שיקולים אחרים, כלכליים או תכנוניים. משרד הבריאות הוסיף כי הוא מתנגד לכריית ניסיון בשדה בריר עקב הסיכון האפשרי לאוכלוסיית האזור. בתשובתו ממאי 2014 מסר המשרד כי כל עוד יש חלופות לאתרי הכרייה ואף יש טכנולוגיות ושיטות כרייה אחרות69 ,, הוא לא ראה מקום לסכן את הציבור ללא צורךוכי הופעלו עליו לחצים מצד גורמים שונים לשנות את עמדתו. כמו כן יש בידיו כל הנתונים והתשתית המקצועית הנדרשים לבחינת ההשפעות הבריאותיות של אתרים כדוגמת שדה בריר, ואף הוגש לוועדות התכנון דוח בנושא, כפי שנעשה גם במקרים דומים אחרים. עיריית ערד מסרה בתשובתה ממרץ 2014 למשרד מבקר המדינה כי היא פעלה במשך השנים לשמר את צביונה של העיר כעיר תיירות ומרפא וכי היא פנתה למיטב המומחים בתחום הבריאות כדי שיבחנו את ההשפעה הצפויה של הכרייה על תושבי העיר. לטענת העירייה העיקרון המנחה אותה הוא "עקרון הזהירות המונעת", ועל פיו, על פי המלצות משרד הבריאות וחוות דעת של המומחים בתחום הבריאות אין מקום לכריית פוספטים בבקעת ערד. משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה כי במסגרת מסמך המדיניות לכרייה וחציבה של מינרלים תעשייתיים- תמ"א/ 14 ג' הוא בדק כיצד ההחלטה להפסיק את תעשיית הפוספטים עשויה להשפיע על המשק ועל התעסוקה, וכי אם עתודות הפוספט בבקעת ערד לא ינוצלו בטווח הקרוב, תהליכי הפיתוח במרחב יביאו בתוך שנים מועטות לכך שמהבחינה המעשית לא תתאפשר כרייה פוספט באזור זה. הדבר יביא להפחתה ניכרת בהיקף העתודות לטווח הארוך, ולכך תהיה השפעה שלילית ביותר על עתיד התעשייה לטווח הבינוני עד כדי חיסולה בטווח הארוך. עוד נמסר ממשרד הפנים כי מינהל התכנון תומך בקידום כרייה ניסיונית בשדה בריר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי בהיותו בעל הסמכות העליונה בנושאים הקשורים לבריאות הציבור, ולנוכח העובדה שהחלטותיו מתבססות על ידע, ניסיון וקריטריונים רפואיים מקובלים , יש לו השפעה מכרעת על ההחלטות בנושאים אלו המתקבלות בוועדות התכנון. המשרדים הרלוונטיים ערים זה שנים רבות לתכונות הפוספטים, לקרקעות שבהן הם נמצאים, וכן ליתרונותיה וחסרונותיה של הכרייה. רק לקראת השלבים המתקדמים של אישור התכנית נדרש משרד הבריאות לסוגיה, אך בהיעדר נתונים מס פקים וחוות דעת מבוססות מהבחינה המדעית-מחקרית הוא התקשה לבסס את עמדתו, לרבות בנוגע לקיום כרייה ניסיונית. גם החלטתו לקבל ייעוץ בין -לאומי התקבלה באיחור. בכך תרם המשרד להגברת החששות בקרב האוכלוסייה לגבי הכרייה בשדה בריר ולאי-הוודאות לגבי ענף כלכלי חשוב זה. במרץ 2014 הגיש המומחה הבין-לאומי למשרד הבריאות את הדוח לגבי הכרייה בשדה בריר (להלן - הדוח). לפי הדוח, כריית הניסיון שניסו לקדם ועדות התכנון לא תאפשר להתמודד עם סוגיית השפעתה של הכרייה על תחלואת האוכלוסייה, אלא רק תוכל לספק אישוש להנחות שעליהן התבסס תסקיר ההשפעה על הסביבה משנת 2003 .הדוח מציין כי אף שסטטיסטית בתרחיש הקיצוני ביותר תיתכן תוספת של נפטר אחד אחת ל-9-8 שנים בגין השפעות הכרייה, שיעור זה לדברי משרד הבריאות גדול ביותר מפי שישה מהשיעור המותר לפי תקנים .__________________ .69 במסמכים של תמ"א 14 ג' צוין כי בשל מאפיינים שונים קשה לבצע כרייה תת-קרקעית, וצוות התכנון ידון בהרחבה בנושא זה. 388 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מקובלים בעולם המערבי. על פי הדוח לא נשקפים לציבור סיכונים של קרינה רדיואקטיבית בעקבות כריית פוספטים, שלא כשם שציינו המומחים בחוות הדעת המוקדמות. עוד מצוין בדוח כי חשוב שמקבלי ההחלטות יכריעו לגבי הסיכונים המקובלים על החברה בקידומם של פרויקטים שיש להם השפעה שלילית על בריאות הציבור. הדוח מציין כי בהיעדר נתונים מבוססים ושיטות עבודה סדורות, הגורמים המחליטים הסתמכו במידה רבה על חוות הדעת שהוגשו במשך השנים, שהיו בעד ונגד הכרייה. חוות דעת אלה לא הוכנו, על פי הדוח, באופן שיטתי ועל פי תקנים המקובלים בעולם, ועל כן התקבלו חוות דעת רבות שמסקנותיהן מנוגדות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי אחד התפקידים הבסיסיים ביותר של הדרג המקצועי בשירות המדינה הוא ליצור מבעוד מועד את מסד הנתונים והתשתית המקצועית הנדרשת לגיבוש עמדה על ידי הדרג הנבחר. תשתית כזאת נחוצה כדי שהדרג הנבחר יוכל לבסס את עמדתו על אדנים מוצקים של ידע מקצועי, עדכני ושלם, וכדי שיובטח שיונחו לפניו כל העובדות והשיקולים וכל החלופות הרלוונטיות, יתרונותיהן וחסרונותיהן. הדבר נכון שבעתיים כאשר ההחלטות שיתקבלו נוגעות לעניינים מהותיים כמו בריאות הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה היה על משרד הבריאות לפעול לכך שהתשתית המקצועית שבידי המשרד, אשר משמשת לבחינת ההשפעות הבריאותיות של הכרייה והחציבה, תבוא לידי ביטוי באמצעות כלים ברורים, שקופים וישימים שישמשו את מקבלי ההחלטות ומתווי המדיניות במסגרת תכנון של תשתיות ופרויקטים לאומיים, ובכלל זה במסגרת בחינת אפשרות הכרייה בשדה בריר. משרד הבריאות מסר בתשובתו ממרץ 2014 למשרד מבקרהמדינה כי הוא מבסס את עמדותיו על נתונים המתקבלים מהמשרד להגנת הסביבה, וכי "לא ניתן להבטיח בצורה מוחלטת שאין סיכון בנקודה זו או אחרת לאור מוגבלות שיטות המחקר בתחום זה והידע הקיים בעולם". לכן, "ללא קביעה לאומית של סיכון המקובל על החברה, לא ניתן לקבוע האם הסיכון שיוערך בכל מקרה הינו מקובל אם לאו". נוסף על כך, "אם האחריות לקביעת הסכנה הבריאותית הינה על משרד הבריאות, הרי המשרד קבע את עמדתו על סמך חוות דעת של אנשי מקצוע". המשרד הוסיף כי בשל התנגדות הממשלה, לא הוסדר נוהל לבחינת השפעת פרויקטים תשתיתיים על נושא הבריאות, במסגרת הליך התכנון, וכי אף שהמשרד הציג נוהל בנדון גורמי התכנון דחו את קידומו ואף הוצע להדיר את נציגיו מההשתתפות בישיבות של ועדות התכנון השונות. בתשובתו ממאי 2014 מסר המשרד כינוסף על כך, רק כאשר האחראים לתכנון נתקלים בהתנגדות לתכניות מטעמי בריאות הם פונים למשרד הבריאות בציפייה ברורה שהוא ישלול את חומרת הסיכון. ב-13.5.14 התקבלה החלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לבטל את החברות של גורמים שונים - ובהם נציגי משרד הבריאות - בוועדה לנושאים תכנוני ים עקרוניים, שהיא ועדת משנה חשובה של המועצה הארצית, אולם עקב לחץ שהופעל על משרד הפנים בנושא הוחלט לקיים דיון נוסף ב- 22.5.14 .לגבי הרכב ועדת משנה זו על אף הזמן הממושך והמשאבים הרבים שהושקעו בקידום הכרייה בשדה בריר, לא הצליחו הגורמים המעורבים בכך לגבש החלטה ומדיניות ברורה ומאוזנת בנושא זה, לרבות החלטות ומדיניות בנושא קצב הכרייה ובנושא השפעותיה על הבריאות. אף שמשרד הבריאות מציין את מוגבלותן של שיטות המחקר בתחום, את דלות הידע המחקרי הקיים בעולם ואת הקושי לאמוד את ההשפעה של הכרייה על בריאות הציבור, עליו לשקול להביא לפני הממשלה הצעה ל קביעה לאומית של משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 389 .:שם הדוח משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 רמות הסיכון שיהיו מקובלות עליה במקרים דומים ולביצוע תסקירים בריאותיים כל אימת שמתעורר חשש כבד לבריאות הציבור, כדי לקדם הליכי תכנון, ותוך שמירה על בריאות הציבור. בהתאם לכך, על משרדי ממשלה המעורבים בהיבטים של כרייה בשדה בריר להכריע לגבי עתיד תעשיית הפוספטים במסגרת תכנית ארוכת טווח שתביא בחשבון גם את הדורות הבאים, לבדוק בתוך פרק זמן סביר, באופן מקצועי ובלתי תלוי את הצורך בה, את יתרונותיה וחסרונותיה, את היקפה ואת השפעותיה על בריאות האוכלוסיי ה ואת ההשפעות הצפויות של אי-אישור הכרייה על המשק ועל התעסוקה - כל זאת לפני שייעשה שימוש אחר בקרקע. אם יוחלט על כרייה בשדה בריר, על משרד הבריאות לבחון, בתיאום עם המשרד להגנת הסביבה, כיצד יש לפעול למזעור ההשפעה האפשרית של הכרייה על בריאות תושבי האזור. .סיכום .ההשקעה בתשתיות נועדה, בין היתר, לספק שירותים חיוניים לאזרחי המדינה ולקדם את כלכלתה. פערים בין רמות הביקוש והצריכה ובין ההיצע ויכולת האספקה בתחומי התשתית האסטרטגית פוגעים בצמיחה וברמת החיים של תושבי המדינה. יישום וקידום של פרויקטים תשתיתיים מחייבים שימוש במשאבי טבע בכלל ובחומרי חציבה בפרט. הממשלה הכירה בכך ויזמה את תמ"א 14 ב', שנועדה להקצות שטחי חציבה וכרייה על פי הביקושים באזורים השונים, תוך איזון בין צורכי ענפי הבנייה והסלילה ובין הצורך בשימור הסביבה ואיכות החיים. אולם במועד סיום הביקורת, כשמונה שנים לאחר שהוחל בהכנתה, היא טרם נכנסה לתוקף, ואישורה אינו צפוי בזמן הקרוב. הימשכות הליכי התכנון של תמ"א 14'ב, שינויי חקיקה, שיתופם החלקי של נציגי משרד האנרגיה בתור יועצים בוועדות כאמור, עיכובים בשיווק ובפרסום מכרזים למחצבות על ידי רמ"י - כל אלה גרמו, בין השאר, לצמצום שטחי חציבה, לסגירת מחצבות ובעיקר להחמרת המחסור שצפוי להתחיל לקראת שנת 2020. על משרד האנרגיה להביא בהקדם לפני הממשלה את בעיית המחסור המסתמן ואת השפעותיו הצפויות על פיתוח התשתיות, על בניית מבני מגורים ועל יוקר המחיה ולגבש הצעות אפשריות לטיפול בסוגיה. על משרד האנרגיה לגבש אסטרטגיה לאומית כוללת לטיפול במשאבי טבע שתשמש בסיס לתכנון הסטטוטורי ותשמש מסגרת לקבלת החלטות להקצאתם ולניצולם. ההשפעה של חציבה וכריי ה על בריאות הציבור היא מרכיב חשוב שיש להביא בחשבון במסגרת האתגרים שאתם מתמודדות ועדות התכנון. החלטות שקיבלו הוועדות המחוזיות והמקומיות נטו לשקף לעתים, בהיעדרה של אסטרטגיה לאומית כוללת, סדרי עדיפויות מקומיים ולא שיקולים לאומיים. על משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה לנתח את הסיכונים הבריאותיים והסביבתיים הכרוכים בכרייה וחציבה ולבדוק את השפ עותיה על בריאות האוכלוסייה. על משרד הבריאות לשקול להביא לפני הממשלה הצעה ל קביעה לאומית של רמות סיכון בפרויקטים תשתיתים בכלל ושל משק הכרייה והחציבה בפרט, שיהיו מקובלות עליה. על הממשלה לגבש עמדה לגבי חיוניותם של פרויקטים אלה אל מול רמות הסיכון שיקבעו. כמו כן, עליה להכריע לגבי עתיד תעשיית הפוספטים במסגרת תכנית ארוכת טווח שתביא בחשבון גם את טובתם של 390 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים - הבטחת אספקתם של חומרי חציבה וכרייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הדורות הבאים, ובהתבסס על כך תשקול את בכרייה בשדה בריר ואת הטכנולוגיות והדרכים האפשריות לבצעה. כמו כן עליה לבדוק כיצד יושפע המשק אם הכרייה לא תאושר. כל זאת יש להסדיר לפני שייעשה שימוש אחר בקרקע.