הרשות הממשלתית למים ולביוב/תעריפי המים

 ♦ . .מבוא .מים הם מצרך חיוני שאמור להיות מסופק לכל תושבי המדינה. הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים או הרשות) היא רשות מאסדרת ומפקחת שמטרתה, בין היתר, להבטיח כי מתן הרשות הממשלתית למים ולביוב 247 . שירותי המים והביוב יהיה ברמות שירות, איכות ואמינות נאותות, ובמחירים סבירים לכלל תושבי המדינה, על פי עקרון העלות המוכרת7 הקבוע בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א- 2001 (להלן- חוק התאגידים או החוק)8. מועצת רשות המים (להלן - מועצת הרשות או המועצה), שהוקמה על פי חוק המים, התשי"ט - 1959 (להלן- חוק המים) מופקדת, בין היתר, על הסדרת משק המים, פיתוחו ופיקוח עליו, קביעת תעריפים לשימושי המים השונים, קביעת היטלים ופיקוח על הרשות9 . על פי חוק התאגידים, על המועצה לקבוע את תעריפי המים והביוב כך שהמחיר לצרכן ישקף ככל האפשר את עלות אספקת שירותי המים והביוב. על רקע כשלים במשק המים החליטה המדינה ליזום שינוי יסודי ומשמעותי במשק המים והביוב. בשנת 2010 החלה רפורמה במשק המים עם חקיקת חוק התאגידים, ובהמשך הוקמה רשות המים על פי תיקונים לחוק המים ולחוק התאגידים שנעשו בשנת 2006 , וסמכויות שונות בתחום משק המיםשהיו בעבר בידי שר האוצר, שר הפנים והשר לתשתיות לאומיות (כיום שר האנרגיה והמים) או מי מהם הועברו למועצת הרשות. בתקופת הביקורת שר האנרגיה והמים, ד"ר עוזי לנדאו, הוא השר הממונה על ביצוע החוק10, והוא רשאי, בהתייעצות עם שר הפנים, מר אלי ישי, ושר האוצר , ד"ר יובל שטייניץ, להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו למעט בעניינים ש הסמכות לקבוע כללים בהם נתונה בידי מועצת הרשות או הממונה על ענייני תאגידי המים והביוב (להלן - הממונה על התאגידים או הממונה) לפי חוק זה 11. כאמור, בענייני תעריפי המים מועצת הרשות היא שהוסמכה לקבוע כללים. מינואר 2008 חייבות רשויות מקומיות שעליהן חל החוק להפעיל את שירותי המים והביוב שבתחומן באמצעות תאגידי מים וביוב (להלן - התאגידים). עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 , התאגדו137 רשויות מקומיות ב-52 תאגידים, ואילו48 .רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד טרם התאגדוהתאגידים פועלים תחת פיקוח אגף הממונה ברשות. בעקבות העברת האחריות למשק המים והביוב מהרשויות המקומיות לתאגידי המים והביוב, התווסף לתעריף שמשלם הצרכן הביתי מע"ם בשיעור של %1612 . רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא מעריכה את התוספת "נטו" לתעריף לצרכן הביתי בהיבט המע"ם ב"כ- 2%-3% ." .__________________ .7 העלות המוכרת היא העלות שרשות המים מכירה בה לצורך חישוב התעריף על פי הכללים. 8 ראו סעיף80 .לחוק התאגידים 9 ראו סעיף124 .יז לחוק המים 10 החוק מתייחס לשר התשתיות הלאומיות כממונה על ביצוע חוק זה. לפי החלטת ממשלה מס' 3943 מדצמבר 2011 שונה שמו של משרד התשתיות הלאומיות למשרד האנרגיה והמים. 11 סעיף155 .לחוק 12 רשויות מקומיות מסווגות בחוק מס ערך מוסף, התשל"ו - 1975 (להלן- חוק המע"ם), כמוסד ללא כוונת רווח שאינו חייב בתשלום מע"ם על עסקאותיו, בעוד שתאגידי המים והביוב נחשבים כ"עוסקים" לעניין חבות הדיווח במע"ם. יצוין כי בעוד שצרכנים שהם עוסקים על פי חוק המע"ם רשאים לקזז מהמע"ם על הכנסותיהם את המע"ם שהם משלמים עבור מים וביוב כמס תשומות, הצרכנים הביתיים אינם יכולים לקזזו, ומשלמים אותו במלואו. עם זאת, התאגידים רשאים לקזז את המע"ם על הוצאותיהם מהמע"ם על הכנסותיהם. 248 דוח ביקורת שנתי63א .בינואר 2010 החלה רפורמה בתעריפי המים13 , שבה העלתה המועצה את תעריפי המים בכשלושים אחוזים 14 ,. לרפורמה קדמו הליכים ארוכים של עבודת הכנה שבהם התייעצה הרשות עם גורמים מקצועיים מתחומים שונים ואף קיימה כמה סבבים של שמיעת תגובות והצעות מגורמים מעוניינים .__________________ .13 .נוסף על רפורמה זו נעשו רפורמות נוספות במשק המים בשנים האחרונות 14 .על פי נתוני הרשות הרשות הממשלתית למים ולביוב 249 .ומהציבור הרחב בכתב ובעל פה 15 . לבג"ץ הוגשו כמה עתירות בנושא היבטים שונים של הרפורמה, אך הן נדחו על ידו בינואר 2012 בקובעו, בין היתר, כי בית המשפט לא שוכנע כי "הכללים החדשים שנקבעו על ידי הרשות חורגים באופן קיצוני ממתחם סבירות רחב" שיש לרשות בהתקינה כללים אלה בהתאם לסמכות שהוקנתה לה בחוק וכי הם בוודאי "אינם בלתי צודקים באופן משווע"16 . במסגרת הרפורמה קבעה המועצה תעריפי מים שונים למגזרים שונים כמו תעשייה, חקלאות, בתי חולים ומקוואות, רשויות מקומיות והצרכנים הביתיים. דוח זה עוסק בעיקר בתעריף לצרכנים הביתיים. התעריף לצרכנים הביתיים פוצל לשני תעריפים: תעריף נמוך, החל על צריכה בגובה מכסה בסיסית שקבעה המועצה (להלן - הכמות המוכרת או המכסה המוכרת), שהייתה במשך שנה וחצי 2.5 מטרים מעוקבים (מ"ק) לנפש לחודש, ומיולי 2011 - 3.5 ;מ"ק לנפש לחודש ותעריף גבוה, החל על כל צריכה שמעבר לכמות המוכרת. בחודשים פברואר 2011 - נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את דרכי קביעת תעריפי המים. כמו כן, נעשתה בדיקת מעקב אחר יישום הערות הביקורת שנכללו בחוות הדעת של מבקר המדינה מדצמבר 2009 בנושא קביעת מחיר המים. ממצאי הביקורת העיקריים עודכנו עד אפריל 2012 . הביקורת נעשתה ברשות המים, במשרד האוצר ובמשרד האנרגיה והמים. בדיקות משלימות נעשו ברשות החברות הממשלתיות, במקורות חברת המים בע"מ (להלן - מקורות), במוסד לביטוח לאומי, במרכז השלטון המקומי, בכמה תאגידי מים וביוב ובכמה רשויות מקומיות. .חריגות מעקרון משק כספים סגור .חוק המים מסמיך את מועצת רשות המים לקבוע כללים לחישוב עלות המים וקובע כי "כללים אלה יתבססו על העלויות הממשיות של ספק המים בקשר להפקת המים ואספקתם, לרבות ריבית, בלאי והוצאות אחרות". חוק התאגידים הסמיך את המועצה לקבוע בכללים תעריפים שתאגידים יגבו מצרכניהם, בהתאם לעלות אספקת השירותים, לרבות שיעור תשואה נאותה על ההון 17 . הרפורמה שביצעה מועצת הרשות בתעריפי המים בשנת 2010 מושתתת בין היתר על עקרון העלות שלפיו התעריפים ייקבעו לפי העלות הריאלית של אספקת שירותי המים והביוב18 . חוק התאגידים עשה שינוי מבני במשק המים והביוב; הוא העביר את תחום המים והביוב מניהול הרשויות המקומיות לידי התאגידים (להלן - רפורמת התיאגוד) והכפיף את התאגידים לפיקוח הרשות. החוק נועד בין היתר, להבטיח את ייעוד ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב להשקעות במ ערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים. יצוין כי בדוח ועדת החקירה הממלכתית בראשות פרופ' .__________________ .15 בג"ץ 10541/09 , 1195/10 , 1200/10 , 1878/10 , 357/10 'יובלים ואח' נ ממשלת ישראל ואח', פס' 1 ו-19 ( , תקדין 2012 ). פסק הדין האמור לעיל, שניתן לאחר מועד סיום הביקורת, דחה חמש עתירות בנושא היבטים שונים של הרפורמה, למעט שאלת סיווגם של תעריפי המים כמחיר או מס. 16 ראו לעיל הערה15. 17 סעיפים101 ו-102 .לחוק 18 ראו הערה15. 250 דוח ביקורת שנתי63א .ביין19 נאמר כי "להערכת מומחים היתה במשך זמן רב הזנחה ניכרת בטיפול במים ובביוב במגזר העירוני, במיוחד היו פיגורים בשיקום מערכות. במקומות לא מעטים .__________________ .19 דוח ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל , מרץ 2010 (להלן- דוח ועדת ביין). הרשות הממשלתית למים ולביוב 251 .הועבר חלק מהתשלומים בעבור מים וביוב בעיריות ובמועצות המקומיות, למטרות אחרות"20. דברים ברוח דומה נאמרו גם בהצעת חוק התאגידים21 . מטרה עיקרית של רפורמת התיאגוד הייתה כאמור להביא לידי כך שהכספים שמשלמים הצרכנים יושקעו במשק המים 22 ולא ישמשו למטרות אחרות, כפי שנעשה בחלק מהרשויות המקומיות. יישומה של רפורמה זו כרוך בעלויות גבוהות, שחלקן מומנו מתקציב המדינה וחלקן הועמסו על התעריף. על אף האמור לעיל, בביקורת נמצא כי ההסדר הקיים אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות העלות הריאלית ומשק כספים סגור, שלפיו כספי צרכני משק המים יושקעו בתחום משק המים, ולא ישמשו למטרות אחרות, כמפורט להלן. העברת כספים ממשק המים לרשויות המקומיות מרכיב התשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן חוק התאגידים קובע כי על הרשות המקומית להעביר לתאגיד המים והביוב את הנכסים התפעוליים ששימשו ערב הקמת ה תאגיד את משק המים והביוב של הרשות המקומית . על פי החוק, הנכסים, הזכויות והחובות אשר יועברו כאמור ותנאי העברתם ייקבעו בהסכם בין הרשות המקומית ובין החברה, בכפוף לכללים שמועצת הרשות תקבע לאחר התייעצות עם הממונה, לענין תנאי ההעברה (עד יוני 2010 הייתההסמכות בידי שר האוצר ושר הפנים); הסכם כאמור טעון אישור הממונה. כללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב), התש"ע- 2009, ( קובעים כי הרשויות המקומיות יהיו זכאיות לתשלוםתשואה מוכרת על הון זר) מהתאגידים בגין שיעור מסוים משווי הנכסים שהעבירו להם (עד כ- 30%-40% מערך הנכסים המופחת). נמצא כי הממונה נהג לאשר את השיעורים המרביים בהסכמים שנחתמו בין הרשויות המקומיות ובין התאגידים. כפועל יוצא, התעריף לצרכן שקבעה מועצת הרשות כולל, בין היתר, מרכיב של תשואה מוכרת על הון זר. "ההון הזר" שעליו מחושבת תשואה זו הוא השווי האמור של %40-%30 מערך הכינון המופחת23 של נכסי המים והביוב שהעבירו הרשויות המקומיות לתאגידים שהקימו. אין זו הלוואה כספית שנותנות הרשויות המקומיות .__________________ .20 'דוח ועדת ביין, עמ130 . 21 בהצעת חוק התאגידים נאמר, בין היתר, כי הפעילות בתחום משק המים והביוב ברשויות המקומיות, לפני הקמת התאגידים, "הושפעה במידה רבה מסדרי העדיפויות של השלטון המקומי וממצבו הכספי. כתוצאה מכך, במשך הזמן נוצר מצב שבו השירות הניתן במספר רב של רשויות מקומיות בארץ בתחום המים לוקה בבעיות רבות, וביניהן...: היקף תשתיות בלתי מס פק, בעיקר בכל הנוגע למערכות הטיפול בשפכים; ... רמת תחזוקה שאינה עומדת בתקנים הנדרשים, הגורמת לפחת מים גבוה בחלק מהרשויות ולזיהום סביבתי; ... פגיעה ברמת השירות לאזרח". ראו: הצעת חוק תאגידי מים וביוב, התש"ס - 1999 ', הצ"ח מס 2823 , הצעות חוק תש"ס 19 , 25.10.99. 22 מטרה זו עוגנה בסעיף1(2 .) לחוק התאגידים 23 ערך הכינון המופחת אמור לייצג הערכה של שווי הנכסים במצב שבו הם הועברו לתאגידים. ערך זה מחושב על פי סקרי נכסים שעושות הרשויות המקומיות (ראו להלן). בתאגיד הפועל בתחומה של רשות מקומית אחת שבה עד 250,000 תושבים מחושבת התמורה בשיעור של כ -30% מערך הנכסים כאמור, ואילו בתאגיד אזורי הפועל בתחומן של כמה רשויות מקומיות, או בתאגיד הפועל בתחומה של רשות אחת שבה מעל 250,000 תושבים מחושבת התמורה בשיעור של כ-40% מערך הנכסים האמור. 252 דוח ביקורת שנתי63א .לתאגידים, אלא חלק משווי הנכסים שהעבירה הרשות המקומית, אשר נחשב כהלוואה, שאותה מחויב ה תאגיד להחזיר בתוספת ריבית לא אחידה, שנקבעה לגבי כל תאגיד על פי הסכמים שאישר הממונה בהליך התיאגוד. יתרת שווי הנכסים, שהיא כ - 60%-70% מערך הכינון המופחת שלהם, מועברת מהרשויות המקומיות לתאגידים תמורת מניות בתאגידים המקנות לרשויות המקומיות זכויות בעלות מלאות בהם. הרשות הממשלתית למים ולביוב 253 . במועד סיום הביקורת התשואה שחייבה רשות המים את הצרכנים לשלם הייתה בשיעור של 6% . מכפלת תשואה זו בשווי התשלום מהווה את מרכיב התשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן. הרשות מחייבת את הצרכנים לשלם מרכיב זה כריבית עד עולם24 על פני השנים הבאות. נמצא כי מרכיב זה מהווה כ-%3.5 מהתעריף הנמוך וכ - 2.2% מהתעריף הגבוה לצרכן. רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2011 כי ביטול מרכיב זה עשוי להפחית את התעריף בכ -28 .אגורות למ"ק מרכיב התשואה על ההון הזר הוא תוצר ישיר של רפורמת התיאגוד. הוספתו לתעריף נועדה, בין היתר, לממן תמריץ לרשויות המקומיות להקים תאגידים. בכפוף לפירעון מלוות המים והביוב, ככל שיש לרשות המקומית יתרת חובה בגין לקיחת מלוות אלה25 , כספי הצרכנים המשולמים במרכיב זה אינם מיועדים למשק המים והביוב, אלא מיועדים לממן צרכים אחרים של הרשות המקומית. זאת, אף שאחת המטרות המרכזי ות של רפורמת התיאגוד הייתה מניעת הוצאת כספי הצרכנים למטרות שמחוץ למשק המים והביוב על ידי הרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות, כי מן הראוי שתבהיר במידע שהיא מפרסמת לציבור שמרכיב "התשואה על ההון הזר" מגלם בחלק מהמקרים כספים שאינם מיועדים למ שק המים אלא תמריץ לרשויות המקומיות להתאגד, שמימונו יועמס לעד על הצרכנים בתעריף. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי עקרון העלות הריאלית שנקבע בחוק מחייב להכיר בעלות שבה נושאים התאגידים בפועל כשהם משלמים החזר של ההלוואה האמורה לרשויות המקומיות, וכי הלוואה זו מתבססת על האמור בכללים שקבעו שר האוצר ושר הפנים בעניין זה (להלן - כללי השרים). משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי העמסת עלות זו על התעריף, ככל שהיא מיועדת למימון מטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים, עומדת בניגוד לעקרון משק המים הסגור שממנו נגזרה אחת המטרות המרכזיות של רפורמת התיאגוד - מניעת הוצאת כספים ממשק המים לצורכי מטרות מוניציפליות שמחוץ לו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות כי עלות זו היא פועל יוצא של הסכמים בין רשויות מקומיות לתאגידי מים וביוב, שבהם אישר הממונה כי התאגידים ישלמו לרשויות המקומיות את השיעור המרבי האפשרי על פי כללי השרים (ראו להלן). מועצת הרשות לא בחנה את הצורך לשנות כללים אלה, משהועברה אליה סמכות השרים. .__________________ .24 מועצת הרשות קבעה מרכיב זה על פי מודל של איגרת חוב (להלן - אג"ח) קונסול - אג"ח צמיתה, שהיא אג"ח שלא נקבע לה מועד לפירעון הקרן, ונושאת ריבית עד עולם. 25 בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 6/2008 בנושא "נוהל שימוש בכספים המתקבלים בעיריות כתוצאה מתאגוד משק המים והביוב" נקבע כי כספים המתקבלים ברשויות המקומיות כתוצאה מ הליך התיאגוד, ובין היתר מהלוואת הבעלים האמורה, ייועדו ולמשק המים ]של התאגיד [ תחילה ל"נושאים הקשורים ישירות בהליך ההקמה והביוב, ובפרט פירעון מלוות המים והביוב שנלקחו על ידי הרשות לפיתוח תשתית המים והביוב ונותרה יתרה לתשלום בהן", ולאחר מכן ייועדו לצורכיהן הא חרים של הרשויות המקומיות. יצוין כי ברשויות מקומיות שבהן לא הייתה יתרת חובה כאמור, הכספים יועדו למטרות שמחוץ למשק המים. 254 דוח ביקורת שנתי63א .אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק) השיב למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי במסגרת תהליך התיאגוד העבירו הרשויות המקומיות את נכסי משק המים והביוב לתאגידים שהקימו, אך ההתחייבויות בגין נכסים אלה נשארו אצל הרשויות המקומיות. עם העברת ניהול נכסים אלה לתאגיד, "נעלם מקור המימון שאמור היה לכסות התחייבויות אלה", והכספים שממומנים באמצעות הרשות הממשלתית למים ולביוב 255 .מרכיב התשואה על ההון הזר נועדו לממן התחייבויות אלה, על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים. אף רשות המים ציינה בתשובתה במאי 2012 כי את התשלומים האלה שילמו התאגידים "על מנת לאפשר לרשות המקומית להשלים את התחייבויותיה הקיימות ככל שקיימות". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאת"ק כי טענות אלה אינן עולות בקנה אחד עם העובדה שהטלת מרכיב התשואה על ההון הזר לא נעשתה כתלות בגובה ההתחייבויות של הרשויות המקומיות, ומרכיב זה הוטל גם לצורך תשלום ההלוואה לרשויות מקומיות שלא היו להן התחייבויות בגין נכסי משק המים והביוב בעת התיאגוד, ואף לרשויות מקומיות שלא הקימו ולא מימנו את הקמת נכסי משק המים והביוב בתחומן26 . כמו כן, גובה ההתחייבויות של כל רשות מקומית לא שימש אמת מידה או שיקול בידי הממונה לקביעת שיעור הנכסים שייחשב כהלוואה שעל כל אחד מהתאגידים לשלם לה, כשאישר את הסכמי ההלוואה בינם ובין הרשויות המקומיות 27 . רשויות מקומיות אלה יכלו להשתמש בכספי החזר ההלוואה האמורה למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים והביוב. יוצא, אפוא, כי תעריף המים והביוב כולל מרכיב שנועד בחלקו למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים והביוב, וזאת בניגוד לעקרון העלות הריאלית ולעקרון משק הכספים הסגור, ויש חשש שבחלק מהמקרים חייבו את הצרכנים פעמיים בתשלום עבור אותם מרכיבים שהם כבר שילמו בגינם, במסגרת התשלום בגין היטלי פיתוח לרשות המקומית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומועצת הרשות ישקלו לפעול להוצאת מרכיב זה מהתעריף לצרכן, ככל שהוא משמש למטרות מוניציפליות שמחוץ למשק המים. . .תשלומי דיבידנד נמצא כי אחדים מהתאגידים משלמים סכומי כסף משמעותיים לרשויות המקומיות ולתאגידים עירוניים שבבעלותן. לדוגמה, התאגיד מי נתניה ( 2003 ) בע"מ שילם לעיריית נתניה בכל אחת מהשנים 2007 ו- 2008 דיבידנד בסך כ-4 ,מיליוני ש"ח שהיה קרוב ל -50% מסך הרווח של התאגיד לכל אחת מהשנים האמורות. בנובמבר 2011 החליטה הממשלה28 , בין היתר, להטיל על שר האוצר לפעול לכך שהמס על הדיבידנד שמשלם תאגיד לרשות מקומית יבוטל במסגרת הוראת שעה למשך חמש שנים, החל מחודש ינואר 2011. .__________________ .26 בכמה מקומות בארץ גבה משרד השיכון את כספי היטלי המים והביוב, הקים את תשתיות המים והביוב, והעבירן לרשויות המקומיות הרלוונטיות. 27 "כללי העברת הנכסים" שעליהם חתמו שרי הפנים והאוצר באוגוסט 2005 נקבעו מכוח סמכותם לפי סעיף 11 (א) לחוק התאגידים. על פי כללים אלה, חלק הנכסים שבגינו תינתן הלוואה לא יעלה על שיעורים מרביים של 30% ו-40% בתאגיד חד- רשותי ובתאגיד אזורי ותאגיד שהקימה רשות מקומית המונה מעל 250,000 תושבים בהתאמה. על פי תיקון לחוק התאגידים, מיוני 2010 הועברה הסמכות למועצת הרשות. 28 'החלטת ממשלה מס 3798 מ- 6.11.11 בנושא "הסדרת יחסי השלטון המקומי ותאגידי המים והביוב". 256 דוח ביקורת שנתי63א .משרד מבקר המדינה מעיר כי ביטול המס על הדיבידנד עלול להגביר את התמריץ להוצאת כספים ממשק המים למטרות אחרות של הרשויות המקומיות, וכי הגברת תמריץ כזה עומדת בניגוד למטרת רפורמת התיאגוד, שחלק ניכר ממימונה מועמס על התעריף לצרכן. לפיכך, התנהלות משרד האוצר בביטול המס על הדיבידנד שמעבירים התאגידים לרשויות המקומיות, בעקבות דרישתן, אינה ראויה. הרשות הממשלתית למים ולביוב 257 . את"ק ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2012 , כי ביטול המס על הדיבידנד "עשוי להקטין את ניגוד העניינים המובנה שבין הרשות המקומית לתאגיד המים והביוב וזאת מאחר שביטול המסים יעודד סיוע של הרשות המקומית לייעול תפקודו של תאגיד המים והביו ב שבבעלותה, שכן ככל שהתאגיד ינוהל בצורה יעילה יותר תוכל הרשות המקומית ליהנות מפירות אלו ללא תשלום מס המקטין את הרווח האמור. התנהלות יעילה של התאגידים לאורך זמן תקטין את עלויות התפעול ובכך תאפשר הקטנת ההכרה הנורמטיבית בעלויות אלה בטווח הארוך, ובהמשך להוזלת התעריף. במתן הפטורים האמורים, ויתרה למעשה הממשלה על הכנסות עתידיות הנובעות מרווחיותם של התאגידים לטובת החזרת הרווחים הללו לציבור התושבים המתגורר בשטחי התאגיד". משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי מאחר שהמחוקק קבע כי תבוצע רפורמת תיאגוד, בין היתר כדי שיישמר עקרון משק הכספים הסגור, מן הראוי שאת"ק יפעל למניעת מתן תמריצים באמצעות קביעת פטור ממס, שיביאו להוצאת כספי צרכני משק המים והביוב למטרות שמחוצה לו. .חלוקת הנטל בין תקציב המדינה ובין התעריף .תקציב משק המים הכלול בתקציב המדינה "אמור להיות הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב -שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה... אישור חוק התקציב בכנסת מאפשר לרשות המחוקקת להשפיע על קביעת סדרי העדיפויות בתקציב ועל אופן הקצאת הכספים ולעשות בקרה על השימוש בכספים". על כן, יש חשיבות רבה להסברים שנותן משרד האוצר בהצעת תקציב המדינה 29 . בדוח 55 ב העיר מבקר המדינה כי "התקציב בישראל איננו משקף במידה הראויה את היעדים שמתכוונים להשיג באמצעות ההרשאה הכספית, ומתכונת הדיווח על ביצוע התקציב אינה מספקת את הנתונים ההכרחיים לבקרה נאותה על מידת השגתם של היעדים"30 ,31 . נמצא כי תקציב המדינה מקצה כספים למשק המים גם לאחר הרפורמה. הצעת תקציב משק המים לשנות הכספים 2010 , 2011 , 2012 מסתכמת בכ-1.6, כ-1.5 וכ-1.6 מיליארד ש"ח בהתאמה בהוצאה; כ -9 מיליוני ש"ח בשנת 2010 וכ-11 מיליוני ש"ח בכל אחת משנות הכספים 2011 ו- 2012 ;בהוצאה מותנית בהכנסה כ-1.6 מיליארד ש"ח בשנת 2010 וכ-1.4 מיליארד ש"ח בכל אחת משנות הכספים 2011 ו- 2012 בהרשאה להתחייב. עם זאת, הכספים שהממשלה מקציבה אינם .__________________ .29 מבקר המדינה , דוח שנתי 55ב ( 2005 ), בפרק "תקציב המדינה - תהליך הכנתו ועדכונו", עמ' 207 ,211 ,214. 30 דוח55ב, עמ' 207. 31 ,מבקר המדינה דוח שנתי 54ב ( 2004 ), בפרק "תקציב המדינה לשנת 2002 'וביצועו", עמ 103 ,110 . בפרק נאמר כי "על משרד האוצר להציג במפורש בדברי ההסבר להצעות התקציב את סכומי המשתנים המקרו כלכליים העיקריים, את הגדרותיהם ודרכי חישובם ואת ההנחות העיקריות שעליהן מבוססים החישובים, כדי להקל את הבקרה הציבורית על סבירותם". 258 דוח ביקורת שנתי63א .ניתנים לשם הפחתת מחיר שירותי אספקת המים והביוב לצרכנים, ולכן אינם מופחתים מהסכומים המועמסים על התעריף לצרכנים 32 . .__________________ .32 על פי סעיף 102 " ,(ג) לחוק ניתנה מתקציב המדינה תמיכה לשם הפחתת מחיר שירות, יופחת סכום התמיכה מכלל העלות המוכרת של אותו שירות לצורך קביעת התעריף, כל עוד ניתנת התמיכה". הרשות הממשלתית למים ולביוב 259 . עוד נמצא כי בדברי ההסבר להצעת התקציב את"ק אינו מבהיר את סדר העדיפויות שלפיו מחולק תקציב משק המים ואת המדיניות שלפיה החליט על החלוקה בין מימון משק המים מתקציב המדינה למימונו מהתעריף לצרכן הביתי ולצרכני מגזרים אחרים. לדוגמה, לא נמצא בהצעות התקציב לשנים 2009 -2010 , 2011 - 2012 הסבר לכך שתקציב משק המים מממן תשלומים לרשויות המקומיות שניהול משק המים הועבר מהן לתאגידים שהקימו, ואילו סבסוד המים עבור מגזרים כמו התעשייה אינו נעשה מתקציב המדינה אלא באמצעות התעריף לצרכן הביתי. כמו כן, לא נמצא בהצעת התקציב א ו בכל מסמך אחר שהפיץ משרד האוצר, הסבר מדוע חלק מהסבסוד למים עבור החקלאות נעשה באמצעות תמיכה מתקציב משק המים והביוב; בעוד שחלק אחר מהסבסוד נעשה באמצעות התעריף לצרכן הביתי, ועל בסיס אילו נתונים, הנחות, חישובים וסדרי עדיפויות החליט את"ק כיצד לחלק את מימון הסבסוד לחקלאות. את"ק השיב למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "בדברי ההסבר ישנה התיחסות נרחבת לכל אחד מתחומי ההוצאה המוצעים... יחד עם זאת, משרד האוצר לקח לתשומת ליבו את הערת המבקר. משרד האוצר מכיר בחשיבות שקיפות התקציב וישתדל לשפר את נוסח דברי ההסבר כך שיהיו ברורים עוד יותר לקורא". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שאת"ק יביא לידיעת חברי הכנסת, לפני ההצבעה על תקציב המדינה, הסבר מפורט לעניין סדרי העדיפויות בהכנת הצעת תקציב משק המים והשלכות סדרי עדיפויות אלה על התעריף לצרכנים השונים. .סבסוד מגזרי .סבסוד בתעריף משמעו הפחתת תעריף המים של צרכן אחד על חשבון העלאתו של התעריף לצרכן אחר. יצוין כי תעריף החשמל, שאף הוא מסדיר תעריף של שירות חיוני, אינו כולל סבסוד מגזרי33 . הועלה כי רשות המים קבעה תעריפי מים שבהם מסבסדים צרכני המים הביתיים מגזרים שונים ובהם מגזרי החקלאות והתעשיי ה, וכן חלק מבתי המלון, בתי החולים, המקוואות ובתי המרחץ. על פי נתוני רשות המים, בשנים 2010 ו- 2011 התעריף לצרכן הביתי מגלם סבסוד למגזרים אלה בסך של כ-831 מיליוני ש"ח וכ- 727 מיליוני ש"ח כולל מע "ם, בהתאמה. רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה כי את הסבסוד לחקלאות קבעה מועצת הרשות בעקבות הסכם שנחתם ב- 2006 בין המדינה לחקלאים, שאישרה הממשלה, וכי אף הסבסוד לתעשייה נעשה בהתאם להתחייבויות שבין המדינה למגזר זה 34 . עוד היא מסרה כי "הרפורמה לא יצרה לראשונה סבסוד צולב של מגזרי החקלאות והתעשייה אלא הביאה להפחתתו" במגזר החקלאות, "וביטולו המוחלט… במגזר התעשייה - והכל .__________________ .33 על פיחוק משק החשמל, התשנ"ו - 1996 " , התעריףישקף את עלות השירות המסוים, בלא שתהיה הפחתת מחיר אחד על חשבון העלאתו של מחיר אחר ", למעט התחשבות באוכלוסיות חלשות כאמור בסעיף 31 .א לחוק זה 34 סעיף124 ()יז(א2 ,) לחוק המים קובע כי תפקידי מועצת הרשות כוללים בין היתר, "ביצוע מדיניות הממשלה שיש לה השלכות על משק המים ". 260 דוח ביקורת שנתי63א .תוך מספר שנים". סך הסבסוד למגזרים אלה הגיע בממוצע לכ -1.3 ש"ח למ"ק ו-1.1 ש"ח למ"ק כולל מע "ם בשנים 2010 ו- 2011 , בהתאמה. סבסוד זה היה בשנים אלה כ-10% .מהתעריף המשוקלל לצרכן הביתי הרשות הממשלתית למים ולביוב 261 . יוצא אפוא כי בשל סבסודים אלה היה התעריף לצרכן הביתי בשנים אלה גבוה בכ-10% .מהתעריף המשקף עלות ריאלית מרכז השלטון המקומי מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הוא מתנגד ל"סבסוד הצולב הבין מגזרי... והשתתו על הצרכן הביתי". במסגרת הרפורמה בתעריפי המים שהחלה בינואר 2010 , וכחלק מהסבסוד המגזרי, פרסה רש ות המים על פני כמה שנים את המעבר של החקלאים והתעשיינים לתעריף מבוסס עלות. לעומת זה, התעריף לצרכן הועלה באופן חד ובתקופה קצרה ביותר. עלייה חדה זו שיקפה לא רק את המעבר לתעריף המבוסס על עלות המים שצורכים הצרכנים הביתיים, אלא גם את הסבסוד לחקלאים ולתעשיינים, ש רשות המים העמיסה על הצרכנים הביתיים. יצוין כי לצרכנים הביתיים אין נציגות במועצת המים (ראו להלן). התאחדות התעשיינים בישראל מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי ההחלטה על פריסת העלאת התעריפים לתעשייה התקבלה "לאור ההבנה כי אין באפשרות התעשייה לספוג עליית מח ירים קיצונית כל כך באופן מידי. לו היה התעריף עולה בשיעור חד באופן מידי, ללא אפשרות הסתגלות, התאמה והתייעלות, אין ספק שמפעלים עתירי צריכת מים היו נפגעים באופן קשה ביותר עקב תוספת העלות הכבדה, וכושר התחרות שלהם היה נשחק באופן ניכר. הדבר היה גורם גם, בלית ברירה, להעמסת חלק מתוספת העלות על מחירי המוצרים, דבר שהיה מתבטא גם ביוקר המחיה". התאחדות חקלאי ישראל מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 כי "היישום ההדרגתי של הצורך בהעלאת תעריפי המים לחקלאות, נובע מכך שהמים מהווים תשומה מרכזית של הגידולים החקלאיים, והחשש שבעלי ית מחירם בשיעור חד פעמי גבוה, רב הנזק מהתועלת, שכן מהלך מעין זה היה עלול להביא לחוסר יכולת שטחים ]בירוא[ של הגידולים לעמוד במחירי המים העולים, ובהמשך הברת נרחבים וצמצום אספקת התוצרת החקלאית הטריה". עוד נמצא כי כאשר רשות המים נדרשת לממן באמצעות התעריף את הה פרש שנוצר בין ההכנסות המוכרות לבין העלויות המוכרות של חברת מקורות, של תאגידי המים או שינוי במבנה התעריף, היא מעמיסה מימון זה על הצרכנים הביתיים, ו"כנגזרת" 35 ,על התעשייה, ולא על צרכני החקלאות, בתי החולים מקוואות ובתי מרחץ. לדוגמה: ביולי 2011 תוקן התעריף באופ ן המפחית את התעריף למוסדות עירוניים ולגינון הציבורי. מימון הפחתה זו הועמס על התעריף הגבוה לצרכן הביתי36. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי וביוני 2012 כי "קיימת תשתית להשתת העלויות באופן נאות על כלל הצרכנים (ביתי, תעשייה, חקלאות וכו'). עם .__________________ .35 לפידברי ההסבר ל כללי המים (חישוב עלויות והכנסות, הכרה בפיתוח מפעלי מים וחובות דיווח החלות על מקורות), התשע״א - 2011 : "על פי העקרונות המוצעים בכללים, תעריפי המים יעודכנו אחת לשנה, החל משנת 2012 . התעריפים שיעודכנו בכללים יהיו תעריפי המים לצריכה ביתית וכנגזרת מהם התעריפים לתעשייה. ואולם, תעריפי מים שנקבעו בחוק ובהסכמים עם הממשלה, כגון תעריפים לחקלאות, בתי חולים וכיו"ב לא יעודכנו לפי העקרונות הקבועים במסגרת הכללים הללו, אלא לפי המתווה שנקבע בחוק או בהסכמים, לפי העניין". 36 רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הפחתה זו הביאה לכך עומד היום על עלות שירותים אלה".]למוסדות העירוניים[ "שהתעריף 262 דוח ביקורת שנתי63א .זאת, מנגנוני העדכון של חלק מהמגזרים הוא איטי יותר מהאחרים. כלומר בטווח הארוך כל צרכן ישלם את עלויותיו, בטווח הקצר יתכנו שינויים לכאן או לכאן". היא אף ציינה כי "על אף שנתוני הסבסוד הצולב ידועים... למרבה הצער, אין הדבר מביא לתגובות משמעותיות של ציבור זה או אחר ביחס לסבסוד זה". הרשות הממשלתית למים ולביוב 263 . יוצא אפוא כי העלאת התעריף לחקלאים ולתעשיינים נעשית באופן מדורג ומתפרסת על פני כמה שנים, ואילו הצרכנים הביתיים ספגו עלייה חדה בתעריף בתקופה קצרה ואף נאלצו לממן מכיסם את הפריסה למגזרים האחרים. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 כי היא "השקיעה ומשקיעה מאמצים מרובים... על מנת להביא לביטול הסבסוד הצולב...". נמצא כי נתונים כמותיים מדויקים על כל הסבסוד המגזרי המועמס על הצרכן הביתי לא הוצגו לפני מועצת הרשות ולא פורסמו לציבור לפני שהמועצה קבעה את רפורמת התעריפים שהחילה מינואר 2010 . למותר לציין כי לא ניתן היה לדון בנתונים אלה במסגרת השימועים לציבור שקיימה מועצת הרשות טרם תחילת תחולת הרפורמה. משרד מבקר המדינה העיר לרשות המים כי מן הראוי שנתונים כמותיים על כל הסבסוד המגזרי יפורסמו לציבור לפני קבלת ההחלטות במועצה, כך שהציבור יוכל למסור את תגובתו לשימוע בין היתר בהתייחס למידע על אופן מימונו של סבסוד זה. יצוין כי לאחר שקבעה המועצה תעריפים הכוללים סבסוד מגזרי ובמהלך תקופת הביקורת פרסמה הרשות באתר האינטרנט שלה פרטים כמותיים על הסבסוד לחקלאות באמצעות התעריף לצרכן בשנת 2011. .תעריפי המים לאוכלוסיות חלשות .על פי סעיף 112 לחוק המים, מועצת הרשות מוסמכת, בין היתר, "לדרג את דמי המים לפי מטרות המים, לפי השימושים במים... או לפי נתונים אחרים - הכל בשים ליכולת התשלום של צרכני המים במטרה פלונית ולתצרוכת המים ]בין היתר[ ...לב לאותה מטרה". על פי חוק התאגידים, מטרת החוק בין היתר להבטיח כי שירותי המים והביוב יהיו במחירים סבירים37 . לאורהעובדה כי המים הכרחיים לקיום, קיימת חשיבות לכך שבקביעת מחירי המים תיושם גישה, המביאה בחשבון את צורכיהן של השכבות החלשות ובהן אוכלוסיות מעוטות יכולת, נכים ובעלי מוגבלויות אחרות. מחקרים שעשה המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי) באוקטובר 2008 ובפברואר 2010 הצביעו על ההשפעה הרגרסיבית של התייקרות המים במסגרת רפורמת התעריפים, על כך שתוספת הנטל על ההוצאה של העשירונים התחתונים כתוצאה מהתייקרות מחירי המים גדולה יותר מתוספת הנטל על ההוצאה של העשירונים הגבוהים, וכי "התייקרות זו... מעלה את פער ההכנסות (עומק העוני) בכ-1% ואת חומרת העוני בכ-%3"38. .__________________ .37 ראו סעיף1()(א1 .) לחוק התאגידים 38 חומרת העוני מבטאת את פער ההכנסות של משקי הבית מקו העוני, תוך מתן משקל גדול יותר ככל שפער ההכנסות גדול יותר. 264 דוח ביקורת שנתי63א .נמצא כי כללי תעריפי המים שקבעה מועצת הרשות במסגרת הרפורמה שהוחלה בינואר 2010 אינם כוללים הנחות או אמות מידה למתן הנחות לאוכלוסיות נזקקות. לעומת זה, תעריפים אלה כוללים, הרשות הממשלתית למים ולביוב 265 . .כאמור, סבסוד מגזרי המועמס על הצרכנים הביתיים, לרבות האוכלוסיות החלשות יצוין כי בעניין אספקת חשמל, שאף הוא שירות חיוני, נקבעה הנחה לצרכנים הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה39. בדצמבר 2009 העיר משרד מבקר המדינה לרשות בחוות ד עת בנושא קביעת מחיר המים שפרסם (להלן - חוות הדעת) כי "...בהיות המים מוצר קיומי לכל תושב במדינה, העלאה בשיעור ניכר של תעריפי המים, עלולה לפגוע בצורה קשה באוכלוסיות מעוטות יכולת וחלשות". עם זאת, "משרד מבקר המדינה רשם בפניו את הודעותיהם של אגף התקציבים במשרד האוצר ורשות המים, בדבר הכוונה להקים צוות מומחים משותף למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, במטרה לבחון את נושא הפיצוי לאוכלוסיות נזקקות כתוצאה מהעלאת תעריפי המים". בישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בינואר 2010 אמר מבקר המדינה כי יש לתת את הדעת על השכבות החלשות בחברה הישראלית, אשר צריכות להיות "גורם חשוב מאוד, כאשר דנים בהעלאת תעריפים...". בבדיקת המעקב שעשה משרד מבקר המדינה הועלה כי בינואר 2010 מינו הממונה דאז על את"ק, ד"ר אודי ניסן, ומנהל רשות המים, פרופ' אורי שני, צוות שייתן את הדעת על הממצאים והמסקנות העולים מחוות הדעת. חברי הצוות היו סגן הממונה על את"ק, מר שאול מרידור, וסמנכ"ל כלכלה ברשות המים, מר גלעד פרננדס. אף שבכתב המינוי נדרש הצוות להגיש את מסקנותיו עד מרץ 2011, הוא לא גיבש נוסח סופי של מסקנותיו, אלא הגיש טיוטה שאינה נושאת תאריך (להלן - מסמך הטיוטה). בהתייחסו להערת מבקר המדינה בחוות הדעת בעניין השכבות החלשות, כתב הצוות במסמך הטיוטה, כי "... בהתאם לעיקרון היסוד של גילום כלל העלות הריאלית בתעריף, קיימת העדפה ברורה לתמיכה כספית (קצבאות) באוכלוסית היעד, על פני סבסוד תעריף המים לאוכלוסיה זו (סובסידיה לנצרך ולא למצרך)". במכתב נלווה למסמך הטיוטה ששלח מנהל הרשות (דאז) לשר האנרגיה והמים באוקטובר 2010 נאמר כי "רשות המים מחוייבת על פי חוק לקבוע תעריפי מים מבוססי עלות אלא אם כן מופנה תקציב מדינה לטובת הפחתת התעריפים". בהחלטת ממשלה מאוקטובר 201040 נקבע, בנוגע לש כבות החלשות, כי "ככל שתחליט הממשלה בדבר סיוע לאוכלוסיות, הסיוע האמור יהיה מתקציב המדינה ויועבר באופן ישיר ולא בדרך של סבסוד תעריפי מים". אולם נמצא כי בפועל הממשלה לא נתנה לשכבות החלשות פיצוי או סבסוד מתקציב המדינה, למעט עדכון קצבאות המחיה של הביטוח הלאומי לפי מדד המחירים לצרכן. התמיכות במחירי המים שנתנה הממשלה בתקציב המדינה יועדו ברובן לחקלאות, למפעלי השבה וביוב ולמענקי התאגדות לרשויות המקומיות ולתאגידים41 ., ולא לשכבות החלשות את"ק מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי לדעתו הצמדת קצבאות הביטוח הלאומי למדד המח ירים לצרכן מביאה לכך ש"עליה בתעריפי המים, ככל שהיא .__________________ .39 כמפורט בסעיף31 א לחוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996. 40 'החלטת ממשלה מס 2348 מ- 24.10.10 בנושא "עקרונות לניהול משק המים בישראל". 41 משרד האוצר, "עיקרי התקציב ותכנית תקציב רב -שנתית", לשנות הכספים 2009 - 2010 ולשנות הכספים 2011-2012 . בהצעות התקציב לשנות הכספים 2010 , 2011 ו- 2012 תקצבה הממשלה תמיכות במחירי המים בסך של כ-214 ,מיליוני ש"ח128 מיליוני ש"ח, וכ-165 מיליוני ש"ח, בהתאמה. זאת, נוסף על תמיכות לתאגידים שנתנה הרשות, ונוסף על תקצוב מפעלי מים וביוב מתקציב המדינה בסעיף תקציבי נפרד. 266 דוח ביקורת שנתי63א .משפיעה על יוקר המחיה, אמורה לבוא לידי ביטוי בעליית המדד אשר בתורו יביא לעליה בקצבאות בשיעור דומה". עוד מסר את"ק, כי "הגידול בקצבאות הזקנה, השלמת ההכנסה וקצבאות הילדים במהלך השנים 2009 -2010 גדול יותר מתוספת הנטל על השכבות החלשות בעקבות העליה בתעריפי המים". הרשות הממשלתית למים ולביוב 267 . אולם ממסמכי הביטוח הלאומי הועלה כי עדכון הקצבאות בהתאם למדד המחירים לצרכן לא נתן פתרון של ממש לגידול בפערי העוני בעקבות התייקרות מחירי המים. זאת, מכיוון שרק חלק קטן מהנמצאים במעגל העוני 42 מקבלים קצבאות מחיה. כמו כן, מסר הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה באפריל 2011 כי העדכון למקבלי קצבאות אלה בשיעור השינוי במדד המחירים לצרכן, המתבצע פעם בשנה, אינו מביא בחשבון את העובדה שמשקל הוצאות המים והביוב בקרב האוכלוסייה המצויה במעגל העוני גדול יותר, גם כשסכומי ההוצאה האבסולוטיים זהים ליתר האוכלוסייה. רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 , כי לדעתה הנחות לאוכלוסיות חלשות "מחייבות ביטוי מפורש בחקיקה". יצוין כי במהלך שנת 2010 הוגשו הצעות חוק פרטיות שונות על ידי כמה חברי כנסת, שעיקרן מתן הנחות בתעריפי המים לאוכלוסיות נזקקות, אולם הרשות המליצה להתנגד להן בהיעדר מימון תקציבי, והממשלה לא תמכה בהן 43 . בישיבת הוועדה לפניות הציבור של הכנסת מנובמבר 2011 סיכם יו"ר הוועדה, ח"כ דוד אזולאי, בין היתר, כי "הוועדה פונה לרשות המים לקבוע מנגנון להנחות עבור אוכלוסיות נזקקות...". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים, בשיתוף רשות המים והמוסד לביטוח לאומי, יבצעו עבודת מטה מעמיקה שתבחן את הצרכים של השכבות החלשות והדרכים לסייע להן במטרה להביא לצמצום פערי העוני שעל פי נתוני הביטוח הלאומי נוצרו בעקבות העלאת התעריפים . מן הראוי כי עבודת מטה זו תוגש לשר האוצר ולשר האנרגיה והמים , וכי הם יבחנו את הצורך ליזום דיון בממשלה לתיקון הליקויים שהועלו בחוות הדעת ובדוח זה. אם יידרש ליזום הליך חקיקתי כדי לסייע לשכבות אלה, מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים יפעלו לייזומו ולקידומו. שר האנרגיה והמים, מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאפריל 2012 כי הוקמה ועדה המטפלת בנושא איתור אוכלוסיות הזקוקות לסיוע מיוחד בגין תעריף המים. המוסד לביטוח לאומי מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאפריל 2012 כי הוא "ישתף פעולה, ככל שיידרש, עם משרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים, על מנת להשיג את המטרה של הפחתת הנטל על האוכלוסיות החלשות וצמצום פערי העוני שנוצרו בעקבות העלאת התעריפים". נכים ובעלי מוגבלויות : צרכי השימוש במים של הנכים ובעלי המוגבלויות עשויים להיות גדולים מאלה של יתר האוכלוסייה. נמצא כי התעריף שקבעה רשות המים אינו מביא בחשבון צרכים אלה. ביולי 2010 קראה ועדת הכספים של הכנסת "למציאת פתרון מידי למצוקת מחירי המים לנכים, אשר בשל מצבם היחודי זקוקים למכסת מים אישית גבוהה מהרגיל". בפברואר 2011 ,מסרו מנהל הרשות דאז .__________________ .42 יצוין כי על פי נתוני הביטוח הלאומי לשנת 2009 , שיעור המשפחות המקבלות הבטחת הכנסה מכלל האוכלוסייה בישראל הוא 3.5% לעומת 20.5% ממשקי הבית שנמצאים במעגל העוני. 43 יצוין כי באוקטובר 2010 החליטה מועצת הרשות לפרסם לקראת שימוע תיקון לכללי תאגידי מים וביוב (אמות מידה והוראות בעניין הרמה, הטיב והאיכות של השירותים שעל חברה לתת לצרכניה), התשע"א- 2011 , ובו בין היתר הוראה לתאגידים בדבר קביעת הסדר תשלומים לצרכנים מעוטי יכולת. למועד סיום הביקורת טרם תוקנו הכללים כאמור. 268 דוח ביקורת שנתי63א .פרופ' אורי שני, והיועצת המשפטית של הרשות, גב' חנה פרנקל, במועצת הרשות כי ראש הממשלה הנחה את הרשות, בין היתר, "לתת הנחה לנכים שתתבטא... בכמות גדולה יותר בתעריף הנמוך". בנייר עמדה שהכינה הרשות במרץ 2011 " נאמר בהקשר זה כילרשות המים אין את הידע המקצועי הרלוונטי על מנת לקבוע את הקריטריונים לקביעת ההפחתות, ו לדעת הרשות מן הראוי שגוף מקצועי (כדוגמת המוסד לביטוח לאומי) הוא זה שיהיה הרשות הממשלתית למים ולביוב 269 . אמון על קביעת אמות מידה ברורות וחדות לצורך זה". אולם רשות המים לא פנתה לביטוח הלאומי כדי לקבל את עמדתו בעניין צורכי השימוש במים של נכים ובעלי מוגבלויות אחרים. בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת שהתקיימה במרץ 2011 מסר מנהל הרשות בפועל דאז, מר עודד פיקסלר, כי הרשות מכינה נוהל לגבי אוכלוסיית הקשישים ואוכלוסיית הנכים, אך יישומו מותנה בקבלת תקציב. ביוני 2011 הוא פרסם לספקים מקומיים ולתאגידים הודעה (להלן - ההודעה) ולפיה, "בימים אלה מתגבש הסדר בין משרד האוצר לבין רשות המים למתן הקלות לנכים בתעריפי המים בדרך של הגדלת הכמות המוכרת לנכה". אולם עד מועד סיום הביקורת ועדכון הנתונים, אפריל 2012 , אף שחלפה כשנה מאז הצהרותיו של מנהל הרשות בפועל דאז בדבר הכנת נוהל כאמור, טרם פרסמה הרשות נוהל בעניין הנחות או ה גדלת הכמות המוכרת לנכים או לקשישים. לטענת הרשות, אי -פרסום הנוהל נבע מהיעדר תקציב לצורך מתן ההנחות. עם זאת, ביקש מנהל הרשות בפועל דאז מספקי המים והתאגידים בהודעה "להקפיא זמנית" נקיטת הליכי גבייה כנגד נכים בגין אי -תשלום חיובי מים וביוב, "עד ליום 1 באוגוסט 2011 לגיבוש ]עד[ או ההסדר ופרסומו, לפי המוקדם". באוקטובר 2011 האריך מנהל רשות המים, מר אלכסנדר קושניר (להלן - מנהל הרשות), את ההודעה בדבר הקפאה זמנית של הליכי הגבייה לנכים עד ה- 31.12.11. במענה לבקשת ועדת הכספים של הכנסת (להלן גם- ועדת הכספים) מאוקטובר 2011, להודיע לה מהי עמדת רשות המים בסוגיית הסדרת מתן תמיכה לנכים בתעריפי המים הודיע מנהל הרשות בנובמבר אותה שנה ליו"ר ועדת הכספים כי לדעת הרשות, כל עוד לא יועמד תקציב ייעודי לכך, "המענה הראוי לתמיכה לאוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים דרך תעריפי המים הוא באמצעות תיקוני חקיקה שיאפשרו עקרונית את התשתית למתן הנחות". הרשות הציעה כי ההנחה בתעריף תהיה בדרך של הגדלת המכסה המוכרת 44 . רשות המים אף ניסחה טיוטה ראשונית של תזכיר הצעת חוק בנושא. בדצמבר 2011 מסר מנהל הרשות ליו"ר ועדת הכספים, כי "רשות המים ערוכה לפעול לקידומה של יוזמת החקיקה לאימוץ מודל לתמיכה בתעריפי המים... להערכתנו, מעת קבלת ההחלטה בעניין זה יידרשו כ-6-12 ,חודשים ליישומה", וכי ככל "שיימצא מקור תקציבי למתן התמיכות כאמור ניתן לתת לו ביטוי בתיקון החוק באופן שימנע או יקטין את הצורך בהעלאת התעריפים לכלל הצרכנים...". בישיבת ועדת הכספים שהתקיימה במרץ 2012 הצהיר משרד האוצר על הסכמתו לתקצב כ -42 מיליוני ש"ח לצורך הגדלת הכמות המוכרת לנכים. היועצת המשפטית של הרשות מסרה באותה ישיבה כי להערכתה הרשות תחיל הסדר זה לגבי צריכות מים מיולי 2012 אך אם רשות המים תסבור שלא תוכל לעמוד במועד כאמור, היא תשוב ותעדכן את ועדת הכספים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי בהודעתו לא צוין אם מדובר בתקצוב שנתי או חד-פעמי, ואף בהודעת רשות המים לא צוין באופן חד - משמעי אם הגדלת המכסה אכן תיושם ביולי 2012 . עוד העיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בהשתהות הנמשכת למעלה משנתיים. על כן, מן הראוי שמשרד האוצר ורשות המים יפעלו נמרצות ליישום ההסדר למתן הנחות לנכים ולבעלי מוגבלויות בהקדם האפשרי. .__________________ .44 .בעניין המכסה המוכרת ראו להלן 270 דוח ביקורת שנתי63א .רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "מיד עם הודעת משרד האוצר על כוונתו להעמיד תקציב ייעודי למטרה זו, נערכה רשות ה מים לביסוס המנגנון הנדרש למתן ההטבה לנכים", וכי "נעשה מאמץ מרוכז להספיק להשלים את היישום במועד שעליו הוצהר בפני ועדת הכספים של הכנסת". ביוני 2012 מסרה רשות המים כי התמיכה תינתן באמצעות תעריפי המים על ידי הכפלת הכמות המוכרת לזכאים, כך שתעמוד על 7 מ"ק לחודש לנפש, וכי "מדובר באוכלוסיה המונה כ- 200-250 ."אלף זכאים הרשות הממשלתית למים ולביוב 271 .נכי הרדיפות והמלחמה בנאצים : כבר בשנת 2007 קבע מבקר המדינה45 " כימוטלת... על מדינת ישראל החובה המוסרית העליונה לדאוג לאלתר לרווחתם של ניצולי השואה". מדיניות הממשלה לסייע לנכי הרדיפות והמלחמה בנאצים ולהקל עליהם באמצעות הפחתת עלויות שירותים חיוניים, באה לידי ביטוי בין היתר בתקנות משק החשמל (תשלום מופחת לזכאים מקרב נכי הרדיפות והמלחמה בנאצים), התש"ע- 2010 .. אספקת מים היא שירות חיוני בדומה לחשמל כאמור, סמכותו של שר האנרגיה והמים, השר הממונה על ביצוע החוק, מוגבלת בעניינים שבהם מוסמכת רשות המים לקבוע כללים, כמו בנושא תעריפי המים והביוב. בתזכיר הצעת חוק שהפיץ משרד האנרגיה והמים ביוני 2010 נכתב בדברי ההסבר, בין היתר, כי שר האנרגיה והמים הוא "השר האחראי על משק המים והביוב, אך אין בידיו סמכויות בתחומים שבאחריותו. ריכוז מיגוון רחב של סמכויות בידי הדרג המקצועי בעניינים הכרוכים בגיבוש מדיניות, ונטילת כל הסמכויות מהדרג המיניסטריאלי האחראי, יוצרים עיוותים קשים וביקורת רחבה". על כן הציע משרד האנרגיה והמים בתזכיר החוק ה אמור, להעניק לשר האנרגיה והמים "סמכויות וכלים לגיבוש מדיניות בהתאם לאחריותו המיניסטריאלית, ליישומה המיטבי, ולפיקוח על הרשות האחראית לביצועה". במועד סיום הביקורת ועדכון הנתונים בה, אפריל 2012 ., טרם הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק בעניין זה נמצא כי בספטמבר 2010 'שלח שר האנרגיה והמים למנהל הרשות (דאז), פרופ אורי שני, מכתב שבו עמד על הצורך הלאומי להירתם לעזרת אוכלוסייה זו בהפחתת תעריפי המים שהיא נדרשת לשלם וביקש "את עזרת הגורמים המקצועיים ברשות המים לצורך הכנת נוסח הצעת מחליטים בנושא לקראת הבאתה בפני הממשלה". השר ציין כי "עלות ההפחתה הצפויה היא שולית וזניחה, אך משמעותה לציבור ניצולי השואה רבה". בפועל, אף שחלפה למעלה משנה מאז פניית השר, לא השיבה הרשות על פניית השר, לא הכינה נוסח הצעת מחליטים ולא פעלה בדרך אחרת למתן הנחות במחיר המים לאוכלוסייה נזקקת זו. היועצת המשפ טית של הרשות, שלטיפולה נמסר מכתב השר, מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה ממאי 2012 כי בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010 שבה נקבע, בין היתר, כי "ככל שתחליט הממשלה בדבר סיוע לאוכלוסיות, הסיוע האמור יהיה מתקציב המדינה...", ניתן, לטענת היועצת המשפטית, "מענה ישיר וקונקרטי לסוגיה שהעלה השר במכתב. וברור על פניו שבהינתן החלטת ממשלה כזו אין צורך ואין מקום בהכנת הצעת מחליטים אותה ביקש השר". עוד היא מסרה שהמענה שלה על פניית שר האנרגיה והמים התבטא בהשתתפותה בדיוני ועדת המנכ"לים ובהכנת הצעת המחליטים האמורה של הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועצת המשפטית של רשות המים כי החלטת הממשלה בדבר סיוע לאוכלוסיות באמצעות תקצוב והשתתפות היועצת המשפטית בהכנתה, אינן גורעות מחובתה לפעול כפי שביקש השר - להכין הצעת מחליטים ולהביא את הסוגיה לדיון במועצה, וכי היה עליה להסב גם את תשומת לבו של מנהל הרשות דאז לצורך לפעול כאמור. .__________________ .45 מבקר המדינה, דוח ביקורת על הסיוע לניצולי שואה, אוגוסט 2007. 272 דוח ביקורת שנתי63א .הכמות המוכרת .כללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב), התש"ע- 2009 (להלן- כללי חישוב עלות), קבעו כי עד יוני 2011 תעריפי המים לצריכה ביתית יבוססו על שתי מדרגות; מדרגה ראשונה לכמות צריכת מים בסיסית (להלן - הכמות המוכרת) של 2.5 מ"ק לנפש לחודש, המחויבת בתעריף הנמוך, ומדרגה שנייה לכל כמות נוספת שנצרכת מעבר לכמות המוכרת, המחויבת בתעריף הגבוה. ביולי 2011 הוגדלה הכמות המוכרת ל -3.5 .מ"ק לנפש לחודש במועד סיום הביקורת ועדכון הנתונים בה, אפריל 2012 , היההתעריף הנמוך 8.63 ש"ח למ"ק והתעריף הגבוה -13.9 ש"ח למ"ק (כולל מע "ם). בתעריף הגבוה מחויבים גם עסקי מסחר, שירותים וכיו"ב. לקביעת כמות מים מוכרת המשקפת צריכה חיונית לנפש יש חשיבות רבה. כפי שעולה ממסמך שהגיש יועץ חיצוני לרשות בספטמבר 2008 , קביעה זו היא "המכשיר הנפוץ העיקרי המאפשר להגן על צרכנים בעלי הכנסה נמוכה", ומאפשר לכל הצרכנים "רמה מינימאלית של שירות בעוד שהצרכנים 'הכבדים' נושאים בעלות האמיתית של השירות". על פי עמדת המדינה בתגובתה מיולי 2010 לעתירות בהליך משפטי בבג"ץ 46, הכמות המוכרת נקבעה "מתוך רצון להקל על ציבור הצרכנים", ו"המדרגות נותנות ביטוי לעיקרון שהמים הם מצרך חיוני ולכן יש לאפשר אספקת כמות בסיסית במחירים נמוכים. מדרגות אלה אף יוצרות תמריץ לשימוש יעיל וחסכוני ומושכל במים וצמצום הצריכה הבלתי חיונית". על אף האמור לעיל, בפועל עבודת המטה שקדמה לקביעת הכמ ות המוכרת שנעשתה ברשות לא הייתה מעמיקה דייה ולא התחשבה במכלול השיקולים, ובכלל זה שיקולים חברתיים -כלכליים ופיזיולוגיים בעניין צריכת המים הנדרשת לנפש. כך, לא היה בסיס מוצק לקביעת הכמות המוכרת על 2.5 מ"ק לנפש לחודש במשך שנה וחצי מינואר 2010 ועד יוני 2011, ולקביעתה על 3.5 מ"ק לנפש לחודש מיולי 2011 . במהלך הביקורת מסרה הרשות בתשובותיה כי בקביעת הכמות המוכרת של2.5 מ"ק לנפש לחודש היא הסתמכה בין היתר על פרסומים בין -לאומיים ועל בחינת הצריכה הממוצעת ביישובים חלשים מהבחינה הכלכלית שבהם נמצא כי צריכה זו "נעה בין 2.5-3 מ"ק לערך" וכי הכמות שנקבעה נמוכה יותר מממוצע זה כדי לעודד חיסכון. עוד מסרה הרשות כי "אין תורה אחת בנושא זה", וכי "בכל מקרה טווח אפשרי לכמות מוכרת... בין 1.5-4.5 ."...מ"ק לנפש לחודש בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בפרסומים הבין -לאומיים שעליהם הסתמכה הרשות לא נמצאו נתונים, הנחות ושיטת מחקר ואין בהם כדי לבסס כמות צריכה מוכרת של 2.5 או3.5 מ"ק לנפש דווקא. עוד הועלה שרשות המים מודעת לכך שהמחקרים הללו, שלא נעשו בישראל, מציינים במפורש כי הכמות המוכרת עשויה להשתנות בין היתר על פי רמת החיים, האקלים וגורמים נוספים. בעניין טענת הרשות כי קביעת כמות מוכרת של 2.5 מ"ק לנפש לחודש התבססה על בחינת הצריכה הממוצעת ביישובים חלשים מהבחינה הכלכלית - יצוין כי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה לממוצע הצריכה ביישובים המוגדרים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשכול הנמוך ביותר מבחינת הרמה החברתית-כלכלית בישראל העלה כי הצריכה הממוצעת של המים בשנים 2008 .__________________ .46 ראו הערה15. הרשות הממשלתית למים ולביוב 273 .ו- 2009 הייתה3.6 ו-3.1 מ"ק לנפש, בהתאמה, ולא2.5 מ"ק לנפש כפי שקבעה הרשות באותה עת. בישיבות מועצת הרשות שהתקיימו בפברואר ובמרץ 2011 הועלו הצעות להגדיל את הכמות המוכרת בכ -40% , כך שתהיה 3.5 "מק לנפש לחודש ואף הצעה להגדילה בשיעור של כ -80% 274 דוח ביקורת שנתי63א .ל-4.5 מ"ק לנפש לחודש. בישיבה שהתקיימה במרץ 2011 העלה הממונה, מר ישראל עינב, בין היתר את הטענה שלא רק כמות מוכרת של 2.5 מ"ק אלא גם כמות של 3.5 מ"ק עשויה להיות נמוכה מדי, ולכן אין הן מעודדות חיסכון. אף על פי כן, הצוות המקצועי של הרשות לא העלה בישיבות אלה שיקולים המבוססים על נתוני צריכה, נתונים חברתיים -כלכליים 47 , או מודלים חברתיים, כלכליים או אקלימיים המצדיקים את הכמות המוכרת של 2.5 מ"ק לנפש לחודש. גם בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת שהתקיימה במרץ 2011 , ובה דנה הוועדה בהיקף הכמות המוכרת ובהעלאתה מ -2.5 מ"ק ל -3.5 מ"ק, לא העלו נציגי רשות המים ונציגי את "ק שיקולים המבוססים על נתוני צריכה, והמצביעים על כך שהכמות המוכרת צריכה להיות כזו או אחרת. בישיבת מועצת הרשות שהתקיימה בפברואר 2011 אמרה היועצת המשפטית של הרשות: "אני מזכירה למועצה שאנחנו יצאנו עם מודל של שני תעריפים. השיקול שהנחה בשני התעריפים היה לתת איזה שהוא מחיר סביר על צריכה מינימאלית... וזה היה מאוד מאתגר. כי זה לא יושב על... מתודולוגיות כלכליות מוצקות". כאמור, בישיבת ועדת הכספים שהתקיימה במרץ 2012 הודיע משרד האוצר על הסכמתו להקציב כ-42 מיליוני ש"חלצורך הגדלת הכמות המוכרת לנכים. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי וביוני 2012 כי "המחקרים האמורים היו בידיעתה בעת קביעת המודל", וכן כי בקביעת הכמות המוכרת לא מדובר "בתורה אחת" אלא "בשיטת תערוף ובמודל חלוקה כלכלי ולא בהגבלה או בהגדרת כמות צריכה לנפש" (ההדגשה במקור). לדברי הרשות, בין השיקולים שהובאו בחשבון במסגרת מודל חלוקה כלכלי זה היה השיקול: "ככל שמרחיבים את הכמות הבסיסית, התעריף הגבוה עולה... לפיכך לא התיימרנו ולא נדרשנו לבסס את הכמות הבסיסית על 'נתונים סוציו אקונומיים ופיסיולוגיים'". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח ההשלכות שיש לקביעת הכמות המוכרת על השכבות החלשות ועל החיסכון במים במשק, עליה להכין עבודת מטה מעמיקה המבוססת בין היתר על נתוני צריכה, נתונים חברתיים-כלכליים ומתודולוגיות כלכליות על מנת לוודא שהכמות המוכרת שקבעה וההקצבה בסך כ -42 מיליוני ש"ח לטובת הגדלתה לנכים אכן מספקות פתרון ראוי לצרכים. לאחר מועד סיום הביקורת, באפריל 2012 , החליטה ועדת הכספים של הכנסת, כי "תינתן תמיכה מתקציב המדינה, בשיעור שלא יפחת מ-42 מיליוני שקלים חדשים לשנה בבסיס התקציב, לשם הפח תת מחיר שירות המים לצרכנים ביתיים", .__________________ .47 לעניין יכולת התשלום של השכבות החלשות, מספר הנפשות הנמנות עם השכבות החלשות וכיו"ב. הרשות הממשלתית למים ולביוב 275 .המנויים ברשימה שקבעה 48 . רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 .כי היא פועלת ליישום ההחלטה בהקדם האפשרי .__________________ .48 (":ברשימה נכללים אלה1 ) מבוטח הזכאי לקצבת זקנה לפי הוראות סעיף251 לחוק הביטוח הלאומי; (2 ) מי שמשתלמ ת לו גמלת סיעוד בשיעור של 150% לפחות לפי חוק הביטוח הלאומי; (3 תלוי ]מקבלי גמלת שירותים מיוחדים לפי חוק הביטוח הלאומי [ ) שר"מ לחלוטין, או שר"מ תלוי ברוב או בכל פעולות היומיום; (4 ) מי שנקבעה לו נכות רפואית בשיעור של 70% ;לפחות לפי חוק הביטוח הלאומי (5 ) זכאי לקצבת ניידות לפי חוק הביטוח הלאומי; (6 ) ילד עד גיל18 ( ;שהוא נכה7 ) זכאים שמשרד הבריאות קבע את זכאותם בשל סיבות רפואיות או בשל התקיימותן של נסיבות מיוחדות". 276 דוח ביקורת שנתי63א .מרכיבי התעריף .להלן התפלגות מרכיבי התעריף הנמוך והתעריף הגבוה לצרכן הביתי, ללא מע"ם, ושיעורם בתעריף, כפי שהיו בתוקף בדצמבר 2011. הרשות הממשלתית למים ולביוב 277 .מרכיב מקורות בתעריף .מקורות היא חברה ממשלתית 49, המספקת כ -%70 מצריכת המים בישראל 50 . מקורות מספקת מים לצרכניה, ובהם התאגידים והרשויות המ קומיות שטרם התאגדו, בשני תעריפים: נמוך וגבוה. במועד סיום הביקורת, חלקו של מרכיב עלות רכישת המים הממוצעת ממקורות מהווה כ - 24.5% מהתעריף הנמוך וכ -50% .מהתעריף הגבוה לצרכן הביתי כללי המים (חישוב עלויות והכנסות, הכרה בפיתוח מפעלי מים וחובות דיווח החלות על מקור ות), התשע "א- 2011 (להלן- כללי מקורות), נועדו, בין היתר, "לקבוע את העלויות המוכרות למקורות לשם פעילות אספקת מים על ידה ואת ההכנסות המוכרות של מקורות, לצורך הכרתן בתעריפי המים המסופקים מאת מקורות ולצורך עדכונם של תעריפי המים מדי שנה בשנה ", לפי הפרש העלות , שהוא ההפרש המצטבר בין ההכנסות המוכרות ובין עלות המים, מהמועד הקובע עד תום אותה שנה , ולפי כמות הצריכה הכוללת, המחושבת כמפורט בסעיף 4 .לכללי מקורות מרכיב מקורות בתעריף נועד לכסות את העלויות המוכרות למקורות וכן לכסות הפרשים שנוצרו בשנים קודמות בין העלויות המוכר ות למקורות ובין הכנסותיה המוכרות. מתעריף זה נגזרים התעריפים הדיפרנציאליים לצריכה ביתית של ספקי המים כגון תאגידי המים, רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד שלא התאגדו, מועצות אזוריות ואגודות מים51 . הליכי הסדרת תעריף מקורות בשנים 2008 -2010 נקבע מרכיב מקורות בתערי ף לצרכן בהתבסס על הסכם העלויות שנחתם באוגוסט 2007 בין ממשלת ישראל לחברת מקורות (להלן - הסכם העלויות). תוקף הסכם העלויות נקבע עד סוף שנת 2008 . ממסמכי את"ק עולה כי הסכם זה נועד לתת פתרון זמני להסדרת תעריף מקורות, עד שרשות המים תסדיר את העניין בכללים רגולטוריים. אולם בפועל, רשות המים לא עמדה במועד זה, ואף לא במועד סיום תקופת הארכת הסכם העלויות, יוני 2009 . רק בפברואר 2011 , ,למעלה משנה וחצי לאחר סיום תקופת תוקפו של הסכם העלויות קבעה מועצת הרשות את כללי מקורות, המחליפים את הסכם העלויות בחישוב תעריף מקורות. תחולת כללי מקורות נקבעה רטרואקטיבית מינואר 2011 . כבר בחוות הדעת מ - 2009 העיר משרד מבקר המדינה כי "עלות תעריף המים המסופקים על ידי 'מקורות' מורכבת מפרויקטים רבים שהמהותיים ביניהם טעונים בדיקה מעמיקה. בדיקה זו מתחייבת נוכח משקלם הרב של המים המסופקים בידי 'מקורות' בתעריף המים לצרכן". הועלה כי כללי מקורות שקבעה מועצת הרשות בפברואר 2011 מבוססים בעיקרם על האמור בהסכם העלויות, בתוספת שינויים ועדכונים, ואמורים לחול בטווח הקצר (להלן - האסדרה לטווח הקצר). במסגרת אסדרה זו לא עשתה רשות המים עבודת מטה הבוחנת בצורה מעמיקה כל א חד ממרכיבי תעריף מקורות. עם זאת, היא .__________________ .49 כל זכויות ההצבעה באסיפות הכלליות והזכויות למינוי חברי דירקטוריון מוחזקות בידי ממשלת ישראל. 50 על פי נתוני מקורות. כמו כן, מקורות מספקת כ -80% .מצריכת מי השתייה 51 מועצת רשות המים קבעה תעריף דיפרנציאלי לכל אחד מספקי המים כמפורט בכללים שקבעה ופרסמה. 278 דוח ביקורת שנתי63א .ביצעה בדיקות וניתוחים ועשתה שינויים ביחס להסכם העלויות. במסמך שהגישו יועצים חיצוניים לרשות בינואר 2009 נכתב, בין היתר, כי "... ההסכם הקיים [ הסכם העלויות] הינו שרשור של הסכם שהינו בתוקף כבר 15 שנה, מאז 1993. מבנה ההסכם ומנגנוני ההתחשבנות הכלולים בו משקפים את מצב משק המים נכון לתקופה זו והם לוקים בחוסר התאמה הן לתקופת משבר (כדוגמת משבר המים הנוכחי) והן לעידן החדש במשק המים...". הרשות הממשלתית למים ולביוב 279 . לדוגמה: העלויות המוכרות בחישוב תעריף מקורות כוללות, בין היתר, תשואה מוכרת של %6.5 על ההון העצמ י של מקורות 52 . תשואה זו נקבעה לראשונה בהסכם העלויות משנת 1993 , ולא נבדקה באופן מעמיק מאז53 . נושא זה הוא אחד הנושאים שרשות המים מתכננת לבחון במסגרת הכללים לטווח ארוך54. היועצים החיצוניים המליצו כירשות המים תגבש הסדר חדש לטווח ארוך שהכנתו תחל מיד לקראת השלמת הכנתו של הסדר הביניים לטווח הקצר והוא יושלם עד תום תקופת ההסדר קצר הטווח. מועצת הרשות אימצה את ההמלצה לבצע אסדרה לטווח ארוך שהיא פרי בחינה מעמיקה כאמור (להלן - האסדרה לטווח הארוך). אולם עד מועד סיום הביקורת, טרם מינתה רשות המים את חברי הוועדה לצורך הכנת האסדרה לטווח הארוך. מועצת רשות המים, שהיו"ר שלה משמש גם מנהל הרשות, אף לא קבעה תכנית עבודה ולוח זמנים להשלמת אסדרה זו. כמו כן, בכללי מקורות - כללי האסדרה לטווח קצר, לא קבעה מועצת הרשות מועד לסיום תחולתם ולהחלפתם בכללי אסדרה לטווח ארוך. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות ולרשות, כי אף שחלפה למעלה משנה מהמועד שבו קבעה מועצת הרשות את כללי מקורות - האסדרה לטווח קצר, הן עדיין לא הקימו ועדה שתעשה את הבדיקה המעמיקה הנדרשת כדי לייעץ למועצה לעניין האסדרה לטווח ארוך של תעריף מקורות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות הליכים אלה, מן הראוי שמועצת הרשות תדון בסוגיית קביעת תכנית עבודה ולוח זמנים להשלמת אסדרה זו ותקבל החלטה בעניין. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "הרשות והמועצה ביצעו בחינה מקיפה של עלויות מוכרות לחברת מקורות, ולאחר הבחינה המעמיקה והשינויים שבוצעו בעקבות כך, נחה דעתן של הרשות ומועצת הרשות כי העלויות המוכרות שנקבעו בכללים משקפות באופן נאות, לשלב זה, את העלויות הנדרשות למקורות לשם הפעלת מערכת ההפקה וההולכה עליה היא מופקדת". אולם, "קביעת עלויות החברה אינן סוף פסוק, המועצה קבעה כי המעבר מהסכם העלויות לכללי הרגולציה יהיה בשני מהלכים, שהאחד הוא זה שלפיו אנו עובדים כיום - כללים לטווח קצר, ולאחר קביעתם יוקם צוות לקביעת הכללים ארוכי הטווח של חברת מקורות". עוד היא מסרה כי לדעתה "אין משמעות לקביעת מועד לתחולתם של כללי הרגולציה הזמניים, ברור שאסור שיווצר ואקום ולכן מעת שייקבעו הכללים לטווח ארוך יבוטלו הכללים הנוכחיים". ביוני 2012 הוסיפה הרשות כי היא "ביצעה ומבצעת בדיקות יסודיות, מקיפות ומעמיקות לעניין הכרה בעלויות ריאליות הנדרשות לחברת מקורות לספק את השירותים, ולא מעבר לכך!", וכי היא בחנה "למעלה מ -99% מרכיבי התעריף" .__________________ .52 ההון העצמי של מקורות לצורך חישוב זה עומד על 35% מהשווי המופחת של ההשקעה המוכרת במפעלי מקורות כמפורט בכללי מקורות ובהסכם העלויות. 53 יצוין כי עד תיקון מרכיב חברת המוביל הארצי ונכסים בע"מ (להלן- המפא"ר) בתעריף לצרכן, בינואר 2012 , הייתה התשואה המוכרת על ההון העצמי של מקורות זהה לזו של המפא"ר, אף שמקורות פועלת בסיכון גבוה יותר. 54 באוקטובר 2011 מסר מנהל אגף הכלכלה ברשות המים למשרד מבקר המדינה כי "התשואה האמורה נקבעה עוד בהסכם העלויות עם חברת מקורות. במסגרת הכנת הכללים לטווח הקצר, הוחלט לא לבצע שינויים מהותיים במעבר מהסכם לכללים. נושא זה ייבחן במסגרת הכללים לטווח הארוך". 280 דוח ביקורת שנתי63א .ולדעתה יש "הלימה בין העלויות הנורמטיביות שנקבעו בכללים לבין העלויות הנדרשות בפועל למקורות". עם זאת, היא מסרה כי "בימים אלו שוקד הצוות המקצועי בראשות מנהל הרשות על מינוי ועדת היגוי" לעניין האסדרה לטווח ארוך, וכי הוועדה תמונה בחודשים הקרובים. הרשות הממשלתית למים ולביוב 281 .חברת מקורות השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 שהיא סבורה כי ראוי שתיעשה בחינה של מרכיבי תעריף מקורות, וכי יש להביא בה בחשבון גם את הצרכים העתידיים של מקורות ומשק המים. המחסור התזרימי במקורות כבר בחוות הדעת מדצמבר 2009 העיר משרד מבקר המדינה כי החלטות מועצת הרשות בעניין קביעת תעריף מקורות התקבלו ללא דיון ראוי, בין היתר בטענות מקורות שלפיהן "התעריפים אינם מכסים את העלויות התקניות המוכרות של 'מקורות' ויגרמו למחסור תזרימי משמעותי של כ -750 מיליון ש"ח... שיפגע ביכולתה לפעול במשק המים, לרבות פגיעה באיתנותה הפיננסית וביכולתה לגייס הון לצרכי פיתוח בעלויות סבירות". במסמך טיוטת ההתייחסות של הצוות שעסק בהפקת לקחים מממצאי משרד מבקר המדינה 55 נכתב, בין היתר, כי "הרשות מחויבת לכיסוי העלויות המוכרות לחברה ועל הפער בתזרים (לפחות חלקו), נמצא גישור באמצעות דחיית פירעון הלוואה לאוצר (בנוסף לשימוש במקורות מימון קיימים, ולהגדלת היקף גיוסי החוב של החברה)". בישיבת מועצת רשות המים שהתקיימה בפברואר 2010 החליטה המועצה כי התעריפים "ייקבעו כך, שההפרש בין העלויות המוכרות להכנסות המוכרות לפי הסכם העלויות ובכפוף לו, יהיה שווה לאפס". אולם בפועל, על פי דוחותיה הכספיים של מקורות, תעריפי המים אינם מכסים את ההפרש שבין עלויותיה המוכרות להכנסותיה המוכרות. כתוצאה מכך, על פי דוחותיה הכספיים, קיים גירעון תזרימי שהסתכם בכ -163 מיליוני ש"ח ב - 31.12.10 ובכ-500 מיליוני ש"ח ב- 30.9.1156 . רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה ממאי 2012 כי היא סמוכה ובטוחה שעם פרסומם של הדוחות הכספיים של חברת מקורות לשנת 2011 ניתן יהיה להיווכח כי "התוצאות בפועל אכן משקפות כיסוי הולם של העלויות הריאליות של מקורות". יצוין כי בתשובתה מיוני 2012 חלקה מקורות על עמדה זו של רשות המים וציינה כי היא "סיימה את שנת 2011 עם גרעון תזרימי של כ-260 מיליוני ש"ח". חברת מקורות השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא "מתריעה בפני רשות המים, מידי שנה, בעת הדיונים על עדכון התעריף - כי עדכון התעריף המוצע אינו נותן מענה מספק לגרעון התזרימי המצטבר", וכי "הגרעון התזרימי האמור נובע בראש ובראשונה מהעדר עדכון מלא ומספק של התעריף על ידי הרגולטור". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי המחסור התזרימי הרשום בדוחותיה הכספיים של מקורות עשוי אף הוא להעלות את הצורך הדחוף בבחינה יסודית של כל מרכיבי תעריף מקורות ודרכי עדכונם ובהחשת הליכי האסדרה לטווח ארוך. .__________________ .55 בעניין זה ראו לעיל. כאמור, לא נערך נוסח סופי של טיוטת ההתייחסות לממצאי הביקורת ומסמך הטיוטה אינו נושא תאריך ואינו חתום. 56 הסכומים מתייחסים למחסור התזרימי של חברת מקורות, ואינם כוללים את המחסור התזרימי של המפא"ר (בעניין חברה זו ראו להלן) על פי הדוחות הכספיים של מקורות, בסך כ-492 "מיליוני שח ליום 31.12.10 ובסך385 מיליוני ש"ח ל- 30.9.11. 282 דוח ביקורת שנתי63א .העמסת דמי השימוש לחברת המוביל הארצי ונכסים בע"מ על התעריף העלויות המוכרות לחברת מקורות בתעריף לצרכן כוללות, בין היתר, דמי שימוש שעליה לשלם למפא"ר בסך של כ -300 מיליוני ש"ח בשנה בתוספת מע "ם. המפא"ר היא חברה ממשלתית שהוקמה ביולי 2003 .בבעלות מלאה של המדינה בפועל, מקורות מנהלת, מפעילה ומתחזקת נכסים אלה. מנהל אגף הכלכלה ברשות המים מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 כי בשנת 2011 הועמסו על התעריף לצרכן הביתי דמי שימוש למפא"ר בסך של 0.30 ש"ח למ"ק בתוספת מע"ם57. סכום זה מהווה כ-%4 מהתעריף הנמוך וכ-%2.5 מהתעריף הגבוה לצרכן הביתי. התעריף לצרכן לשנים 2010 -2011 מימן תשלום דמי שימוש למפא"ר שקבעה מועצת הרשות על פי התחשיב שנקבע בהסכם העלויות בשנת 1993 , בסך של כ- 300 מיליוני ש"ח בשנה בתוספת מע "ם58 . סכום זה נקבע בלי שהמועצה בדקה באופן מעמיק אם הוא עומד בעקרון העלות הריאלית. במרץ 2010 , משהתברר למועצת הרשות כי בתעריף שקבעה נוצר מחסור תזרימי במקורות59 , ועל מנת להימנע מהעלאת תעריפי המים, החליטה המועצה כי "בכל אחת מהשנים 2009 -2010 בגובה ]למפא"ר[ ..., מקורות... תשלם דמי שימוש 0 ש"ח", וכי דמי השימ וש עבור שנים אלה יתווספו לתשלום שיהיה עליה לשלם למפא"ר בשנים 2011 -2013 בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן וריבית שנתית של 5% . מכיוון שדמי השימוש שמשלמת מקורות למפא"ר מוכרים במלואם בתעריף לצרכן, משמעות ההחלטה היא כי מרכיב המפא"ר בתעריף לצרכן יבוטל בתעריף לצרכן לשנים 2009 -2010 , ויועמס, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, על התעריף לשנים 2011 -2013 . בדצמבר 2010 תיקנה מועצת הרשות את החלטתה ממרץ 2010 וקבעה כי במקום תשלום דמי שימוש של0 ש"ח, תשלם מקורות70 מיליוני ש"ח כדמי שימוש בכל אחת מהשנים 2009 -2010 . הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 .כי בכך תיקנה המועצה טעות סופר בינואר 2011 החליטה מועצת הרשות כי מקורות תשלם למפא"ר בשנת 2011 דמי שימוש בסך 170 מיליוני ש"ח, וכי הפרש התשלום- 130 מיליוני ש"ח60 - יצורף לחוב הצרכני למפא"ר. רשות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי מתוך 358 מיליוני ש"ח שבהם חייבה את הצרכנים בתשלום למפא"ר בשנת 2011 ,160 מיליוני ש"ח היו אמורים "במקור" להתווסף ל"חובות למפא"ר משנים קודמות", אך "הרשות פועלת לכך שהחוסר התעריפי לשנת 2011 (שנגרם בשל ירידת כמויות) יושת קודם על ההחזר למפא"ר ורק אחר כך על עלויות מקורות", כך שהסכום של 160 .מיליוני ש"ח יועבר מהחזר החוב הצרכני לכיסוי עלויות מקורות בדיון שהתקיים במועצת הרשות באוקטובר 2011 מסר סמנכ"ל כלכלה ברשות המים (להלן - סמנכ"ל כלכלה) כי "אין הצדקה לתת לחברה שצרכי ההשקעה שלה 70-80 מיליוני שקל לשנה סכומים של 300-400 ...ואף למעלה מכך מיליוני שקלים זה חברת תשתית מנוונת. אין לה סיכוני תפעול, אין לה סיכוני גביה... היעדר פתרון .__________________ .57 .דמי השימוש למפא"ר הועמסו גם על כל יתר שימושי המים שמספקת מקורות 58 יצוין כי משנת 2009 ,חלק מהסכום נרשם כחוב צרכני וחלק מהסכום נגבה בפועל כמפורט להלן. 59 בדברי ההסבר להחלטת המועצה ממרץ 2010 נאמר כי צפוי "מחסור תזרימי של כ - 510 ."מלש"ח 60 ההפרש בין 300 מיליוני ש"ח בתוספת מע "ם כאמור לעיל ובין 170 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם. הרשות הממשלתית למים ולביוב 283 .בנושא המפא"ר היה מוביל להעלאת תעריפים של בין חצי שקל ל -70 .אגורות משמעות של 8%-10% ."על השימושים הביתיים מועצת הרשות החליטה באותו דיון, בהתאם ל המלצת סמנכ"ל כלכלה, לפרסם לשימוע הציבור כללים הקובעים הפחתה בדמי השימוש המועמסים על התעריף לצרכן מינואר 2012 ואילך, אך לא פעלה לביטול החוב הצרכני שיצרה, אף שלדבריה מבדיקתה עולה כי לא היה יסוד לחיוב הצרכנים 284 דוח ביקורת שנתי63א .בחוב זה, שיוטל יוטל על התעריף בשנים הבאות61. יצוין, כי בנובמבר 2011 מסרה חברת מקורות לרשות המים כי היא מתנגדת להפחתה האמורה של דמי השימוש למפא"ר מהתעריף. בסך הכול היה החוב הצרכני למפא"ר ליוני 2012 ,, לפי נתוני הרשות700 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם. רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 , כי לפי עמדתה "חו ב צרכני זה צריך להמחק, כיוון שאין מאחוריו עלויות ריאליות הנדרשות לאספקת שירותים". עוד היא מסרה, שהיא "גיבשה עמדה בנוגע לאופן פריסת החוב הצרכני, כך שיוחזר בגינו תשואה בשיעור של 3.65% ולא ]לעד[ "תוחזר הקרן62 . לאחר סיום הביקורת, בדצמבר 2011 , אישרה רשות המים תיקון לכללי מקורות, באופן המוזיל את עלות דמי השימוש למפא"ר בתעריף לצרכן כאמור החל מינואר 201263 . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הידרשותה של רשות המים לבדיקת דמי השימוש למפא"ר. אולם, משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי מאחר שלשיטתה החוב הצרכני למפא"ר בסך של כ-700 מיליוני ש"ח אינו מבוסס על עלויות ריאליות, אזי עליה לפעול למחיקתו ולמניעת הטלתו על התעריף לצרכן. אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי "גביית דמי השימוש, המבוססים על שיטת ההכרה בנכסי המפא"ר, נועדה בראש ובראשונה לכיסוי עלויות התפעול של החברה... בתקופת הביניים, מעת סיום הסכם העלויות ועת כניסת כללי הרגולציה לתוקף, לא נמצא לנכון לקיים בחינה מחודשת של אופן חישוב שיטת ההכרה" בנכסי המפא"ר בתעריף. עוד מסר אגף החשכ"ל כי "השינוי בשיטת ההכרה... לא נעשה רטרואקטיבית היות ועמדת החשכ"ל הינה כי אין לבצע שינויים בדיעבד בהסכמים. איננו מוצאים לנכון להשיב כספים ששולמו בגין תשלומי עבר". חברת מקורות מסרה למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 כי לדעתה "הסכום שנקבע על ידי רשות המים כדמי שימוש למפא"ר החל משנת 2012 אינו מכסה את ההשקעות הנדרשות במפא"ר". לדעת מקורות, הוא נקבע "בהסתכלות קצרת טווח של השנים האחרונות בלבד... הפחתה של התעריפים כיום על בסיס ניתוח של השנים האחרונות בלבד תביא לצורך בהעלאת התעריף באופן משמעותי בעת בה .__________________ .61 התעריף לצרכן חויב בכל אחת מהשנים 2009 -2010 בכ-70 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם, והיתרה - כ-230 מיליוני ש"ח לשנה בתוספת מע"ם - הועמסה כחוב צרכני למפא"ר, שבו יחויבו הצרכנים בשנים שלאחר מכן. בשנת 2011 חויב התעריף לצרכן בכ-360 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם, מהם כ -170 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם כחיוב שוטף לשנת 2011 וכ-160 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם כהחזר חוב צרכני למפא"ר לשנים 2009 -2010 . לאחר מכן רשות המים החליטה כי החוסר התעריפי לשנת 2011 ייוחס קודם לחובות העבר של המפא"ר לשנים 2009 -2010 ורק אחר כך למקורות. על כן, הועבר סכום זה לחברת מקורות. כמו כן, חויב חוב צרכני בסך של כ-132 מיליוני ש"ח בתוספת מע"ם בגין שנה זו. 62 סכום זה מהווה לטענתה כ -25 מיליוני ש"ח לשנה שהם ת וספת של כ -4 אגורות בתעריף המשוקלל לצרכן, שייגבו מהצרכנים לעד. 63 בתיקון נקבע, בין היתר, כי "דמי השימוש המוכרים במפעלי המוביל הארצי בשל שנה שהסתיימה יהיו שווים למכפלה של ההשקעה המוכרת במפעלי המוביל הארצי באותה שנה בתשואה השנתית בתוספת 0.675 % ." הרשות הממשלתית למים ולביוב 285 . יבוצעו השקעות גדולות כאמור". מקורות הוסיפה בתשובתה במאי 2012 כי היא סבורה שהתיקון האמור בתעריף המפא"ר "יוצר מודל כלכלי מעוות", שסותר את הכללים המקובלים להכרה בעלויות הון של חברות תשתית64 , וכי הוא עומד בניגוד לעקרון העלות הריאלית. עוד מסרה חברת מקורות כי "ככל שבקשה רשות המים לסבסד את משק המים/ לצמצם את העלאת התעריפים, .__________________ .64 לפי עמדת מ קורות, המודל המקובל להכרה בעלויות הוא של "החזר השקעה אשר בוצעה בעבר ופריסתה על פני מספר שנים, תוך מתן החזר פחת בהתאם למשך חיי הנכס, תשואה על ההון העצמי וכן כיסוי עלויות ההון הזר". 286 דוח ביקורת שנתי63א .הדרך הנכונה ל עשות זאת, בדגש על מינהל תקין, הינה על ידי משיכת כספים מהמפא"ר, והשבתם למשק המים בהליך שקוף של משיכת דיבידנד, ולא על ידי הקטנת דמי השימוש בניגוד למודל כלכלי ראוי ונכון". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המחלוקת בין הרשות למקורות, מודל החיוב בגין דמי שימוש למפא"ר טעון בדיקה נוספת על ידי רשות המים. התחשבנויות פתוחות נמצא כי קיימות מחלוקות ארוכות שנים בין המדינה, המיוצגת על ידי אגף החשכ"ל, ובין חברת מקורות בעניין התחשבנות על הכספים הנובעים מההפרש בין ההכנסות לעלויות המוכרות (להלן - ההתחשבנות). כבר במאי 2001 העיר מ שרד מבקר המדינה כי יש להנהיג בדחיפות שיטות עבודה שימנעו התמשכות של ההתחשבנות בין המדינה למקורות זמן כה רב65 . באוגוסט 2002 ובספטמבר 2011 נחתמו בין הצדדים הסכמי גמר התחשבנות שלא יישבו את כל המחלוקות בכל הנושאים66 . לטענת מקורות, ההתחשבנויות הפתוחות לשנים 1993 -2010 הן בהיקף של כ - 1.6 מיליארד ש"ח. אגף החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מאפריל 2011 כי ההתחשבנויות הפתוחות כוללות סוגיות מורכבות שטרם סיים לברר וכי בסיום הבירור עשויה מקורות להימצא חייבת למדינה כסף בגינן. מקורות השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא פועלת לקידום יישוב המחלוקות. אגף החשכ"ל השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי "אגף החשב הכללי פועל מזה זמן רב לסיום ההתחשבנות הסופית עם חברת מקורות. לאחר סיכום העמדות בנושא בין גורמי הממשלה, התקיימה פגישה בין הצדדים ביום 16.4.2012 בה נדונו מרבית הסוגיות שהוצגו בטיוטת המבקר. הושגו הסכמות לגבי מספר נושאים ונקבע כי תיקבע פגישת המשך". עוד השיבה מקורות כי אחת הסוגיות שבמחלוקת "נמצאת בהליכי ניסוח סופיים לאחר שהושגה הסכמה עקרונית בין הצדדים". משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל ולמקורות כי עליהם לפעול ללא דיחוי כדי לפתור אחת ולתמיד את הסוגיות שבמחלוקת 67 . התמשכות המחלוקת עלולה לגרום לחוסר ודאות בפעילותה העסקית של מקורות ולהקשות את התנהלותה. לכך עלולה להיות השפעה גם על התעריף לצרכן. .__________________ .65 ,משרד מבקר המדינה דוחות ביקורת על איגודים , דוח מס' 2 שנת 2001 בפרק "מקורות חברת מים בע"מ", עמ' 167. 66 בין הסוגיות העיקריות שנותרו במחלוקת בין הצדדים במועד סיום הביקורת: סוגיית המע"ם על היטל ההפקה של מקורות; מחלוקת בעניין מפעל עלות בית שאן, מפעל לאספקת מים שניהולו משותף למקורות ולאפיקי מים אגודה שיתופית בית שאן בע"מ; מחלוקת בנושא ההתחשבנות לגבי אגודת מי גולן, אגודת מים שיתופית למשקי רמת הגולן בע"מ, שהיא גם צרכן וגם ספק מים של חברת מקורות; מחלוקת בנושא ההתחשבנות על מרכיבי הון שהוכרו רטרואקטיבית בהסכם העלויות משנת 2007 ,ומחלוקת בנושא הריבית על הלוואות צמיתות שקיבלה מקורות מהמדינה ושהממשלה החליטה בשנת 1996 .על המרתן למניות 67 ראו בעניין זה גם דוח של מבקר המדינה הדן בנושא מחלוקות בין -משרדיות: דוח שנתי 61ב ( 2011 ), "הטיפול במחלוקות בין-משרדיות מתמשכות", עמ' 3. הרשות הממשלתית למים ולביוב 287 . 288 דוח ביקורת שנתי63א .אמות מידה לשירות שמספקת חברת מקורות על פי חוק המים, מתפקידה של מועצת הרשות להסדיר את משק המים, פיתוחו והפיקוח עליו וכן לקבוע " כללים בדבר הפקת מים, הספקתם, כמותם, איכותם, מחירם, השימוש בהם במסגרת מטרות המים, ואירוע פגיעה במים "68. קביעת אמות המידה בעניין שירותי אספקת המים של מקורות נועדה להסדיר את הפעילות במשק המים, לפקח ולהבטיח את טיב השירו ת לצרכנים ואת רצף פעילותה של חברת מקורות ולקבוע סנקציות על החברה אם לא תעמוד בתקנים. יצוין כי בתחום החשמל, קבעה רשות החשמל באפריל 1999 על פי חוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 , אמות מידה לשירות לחברת החשמל, המתעדכנות מעת לעת. באוגוסט 2011 מינה מנהל רשות המים בפועל דאז, צוות היגוי להכנת אמות מידה לספקי מים אזוריים, שתפקידו "להכין אמות מידה לשירות לחברת מקורות כספק מים ארצי ולספקי מים אחרים שיוגדרו". צוות ההיגוי הכין טיוטת מתווה לדיון ונושאים מוצעים, אך עד מועד סיום הביקורת ועדכון נתוניה, אפריל 2012 , טרם הסתיים הליך קביעת אמות המידה לחברת מקורות. .מרכיבי עלויות ההון בתעריף לצרכן .בסעיף 103 לחוק התאגידים נקבע, בין היתר, כי "מועצת הרשות תקבע כללים ותעריפים... לענין תשלומים חד -פעמיים או שוטפים בעד הקמת מערכת מים או ביוב, בהתאם להוראות אלה: (1 ) לגבי נכס שכבר שולמו בשלו לרשות המקומית דמי השתתפות בהתקנת מערכת ביוב או מערכת מים, לא יחויב בעל הנכס בתשלום לגבי השלב שעליו שולמו; ( 2 ) לגבי נכס שכבר שולמו בשלו, לרשות המקומית או לחברה, היטלים או אגרות לחיבור או לפיתוח מערכת מים, או היטל ביוב, או תשלום שנקבע לפי חוק זה, לא יחויב בעל הנכס בתשלום לגבי שטח הקרקע ושטח הבנין שבשלהם שולמו...". מועצת הרשות קבעה כי עלויות ההון יוכרו וישולמו, בין היתר, באופן שוטף בתעריף לצרכן. עלויות אלה כוללות את המרכיבים הללו: תשואה על ההון הזר, תשואה על ההון העצמי, פחת חשבונאי וזכויות מים. במועד סיום הביקורת סך כל המרכיבים האלה היה כ- 17.6% מהתעריף הנמוך וכ-11% מהתעריף הגבוה לצרכן. נוסף על האמור לעיל, ממשיכים הצרכנים לשלם, גם לאחר הרפורמה, תשלומים חד - פעמיים של היטלי מים וביוב, שאף הם נועדו לממן עלויות הון. 1. היטלי מים וביוב : המועצה קבעה בהוראת מעבר זמנית ב דצמבר 2009 , שתוקנה בדצמבר 2010 ,, כי בשלוש השנים שמתחילת רפורמת התעריפים ישלמו הצרכנים תשלומים חד- .__________________ .68 'ראו לעניין זה גם החלטת ממשלה מס 2181 מ- 12.8.07 בנושא "רגולציה במשק המים - שיפור השירות לצרכן". הרשות הממשלתית למים ולביוב 289 .פעמיים של היטלי מים וביוב 69 .למימון הקמתן, חידושן ושיקומן של תשתיות תעריפי היטלים אלה נקבעו על ידי הרשויות המקומיות בחוקי עזר ערב הרפורמה, ומאז לרשויות המקומיות ולתאגידים אין סמכות לשנותם. היטלים אלה היו אמורים לשקף את עלויות ההשקעה בתשתיות המים והביוב, נוסף על חיוב שוטף בפחת חשבונאי, האמור לשמש למימון, חידוש ושיקום של התשתיות. שיטת חישוב היטלים אלה אינה אחידה בין הרשויות המקומיות70 . כבר בשנת 2008 העיר משרד מבקר המדינה 71 כי "חלק מחוקי העזר של הרשויות המקומיות הנוגעים לקביעת מחירי המים והביוב נקבעו לפני שנים רבות. הדבר מעורר ספק בדבר עדכניות המחירים שנקבעו בהם". בביקורת מעקב זו הועלה ממסמכי הרשות כי לעתים גובה היטלים אלה מופרז אף לדעת הרשות, והם גבוהים "בעשרות אחוזים מהעלות הנורמטיבית -ריאלית של הפיתוח" 72 , וכי "כאשר מחשבים את ההיטל על בסיס ההון, ההיטל היה אמור לעמוד על רבע עד שלושת רבעי מההיטל הקיים"73 . מנגד, יו"ר פורום מנכ"לי תאגידי מים וביוב מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי בחלק מהמקרים "תעריפי ההיטלים לא מכסים את עלויות הפיתוח". יצוין כי הוועדה המייעצת להסדרת תעריפי תאגידי המים והביוב בראשות פרופ' ראובן גרונאו74 , שרפורמת תעריפי המים התבססה על חלק ניכר של עבודתה, המליצה לבטל את שיטת ההיטלים ולהמירם ברכיב ההון השוטף בתעריף. בדצמבר 2009 ,, ערב תחילת רפורמת התעריפיםקבעה רשות המים בכללי חישוב עלות, כי עד 31.12.10 יהיו התאגידים רשאים לגבות היטלי מים וביוב, כפי שנקבעו עובר לכללים אלה, בחוקי עזר של הרשויות המקומיות שבתחומן הם פועלים. בדוח שפרסמה הרשות בינואר 2010 בנושא "הרפורמה בתעריפי המים והביוב" היא הבהירה כי במהלך הש נה הראשונה לרפורמת התעריפים, שבה יוסיפו לחול ההיטלים, "תתבצע עבודה מקיפה נוספת בנוגע לאופן גילום רכיב ההון בתעריף...". אולם במהלך אותה שנה לא גובש הסדר, ובדצמבר 2010 תיקנה המועצה את כללי חישוב עלות כך שהמועד לגביית היטלי מים וביוב כאמור יוארך .__________________ .69 תשלומים אלה מיועדים להקמת תשתיות מים וביוב לצורך אספקת שירותי מים וביוב למבנה מוקם, והם משולמים עם הקמת המבנה וחיבורו למערכת המים והביוב המקומית. סמכות הרשויות המקומיות לקביעת היטלים אלה נובעת מפקודת העיריות וההוראות המ]נוסח חדש[ קבילות לה בחקיקת המועצות המקומיות ופקודת העיריות (אספקת מים), 1936 , שהוחלה על כל הרשויות המקומיות. ראו: סעיף 238 (5 ; סעיף ]נוסח חדש [ ) לפקודת העיריות 147 ,)לצו המועצות המקומיות (א התשי"א- 1950 ; סעיף 140 א לצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג - 1953 , וסעיף 63)(א10( א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח- 1958 . בצו שניתן באוקטובר 1961 ציווה שר הפנים על החלה אקטיבית ופרספקטיבית של פקודת העיריות (אספקת מים), 1936 , על כל העיריות ועל כל המועצות המקומיות הקיימות ועל אלה שיוקמו בעתיד (י"פ 885 ,, התשכ"ב220 ). חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ״ב- 1962 , מסמיך את הרשויות המקומיות להטיל היטל התקנת ביוב בשיעור שייקבע בחוק עזר. 70 באחד המקרים שהגיע לדיון בבית המשפט, תיאר בית המשפט את תחשיב הרשות המקומית להיטל הביוב כ"בוקה ומבוקה ומבולקה" והחליט לבטל את חיובו של העורר בהיטל ה ביוב שהיא הטילה עליו. ע"א (נתניה) 222/02 אריכא יוסף נגד המועצה המקומית אליכין (תקדין, 2005 .) 71 ,מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 ( 2009 ), בפרק "תאגידי מים וביוב", עמ' 331 . 72 מסמך שכתב מנהל החטיבה הכלכלית (דאז) ברשות המים, מר גלעד פרנ נדס, מספטמבר 2009. 73 'דברי מנהל הרשות (דאז), פרופ' אורי שני, בישיבת מועצה מס39 מדצמבר 2009. 74 הוועדה הגישה את מסקנותיה ביולי 2005. 290 דוח ביקורת שנתי63א .עד 31.12.1275. רשות המים בודקת את סוגיית המימון של פיתוח תשתיות מים וביוב לצורך גיבוש הצעת הסדר. אולם עד מועד סיום הביקורת, וגם עד מועד עדכון נתוניה, אפריל 2012 , טרם סיימה הרשות את מלאכתה ומועצת הרשות טרם קבעה הסדר חלופי להיטלי הפיתוח הקיימים. .__________________ .75 )כללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות שירותי מים וביוב והקמת מערכת מים או ביוב (תיקון מס' 2 ), התשע״א- 2010 ', ק"ת תשע"א, עמ386. הרשות הממשלתית למים ולביוב 291 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על ההשתהות בבחינת מרכיב ההיטלים בתעריף. אף שחלפו שנתיים מתחילת הרפורמה בתעריפי המים, המבוססת על עקרון העלות הריאלית, ממשיכה הרשות לחייב צרכנים מבקשי היתר בנייה לשלם, נוסף על מרכיבי ההון בתעריפי המים והביוב, היטלי מים וביוב בתעריפים לא אחידים שעל פ י נתוניה אינם עולים בקנה אחד עם עקרון העלות הריאלית. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "לקראת שנת 2013 במסגרת עדכון סקר הנכסים המתבצע אחת לשלוש שנים בכוונת הרשות להפחית מהנכסים שהוקמו את ההיטלים ששולמו לכל תאגיד ותאגיד. לאור זאת גם אם במקור ש ולמו היטלים הגבוהים מעלות הפיתוח בפועל, במקומות מסויימים, הרי שהצרכן ייהנה מהפחתתם מהתעריף בשימוש השוטף... הרשות נמצאת בעיצומה של עבודה מורכבת ביותר בעניין זה הצפויה להסתיים בחודשים הקרובים ומוקדם לקבוע מסמרות באשר לעלות הריאלית של ההיטלים שייקבעו ביחס לקיים כיום". באפריל 2011 מסרה רשות המים למשרד מבקר המדינה כי "כאשר העיריות ניהלו לתשתיות [ את משק המים והביוב העירוני, הן לא חייבו את עצמן בהיטלי פיתוח ... ולא ראו את עצמן מחויבות לכך מבחינה משפטית. פרקטיקה זו ]מים וביוב עברה בירושה לתאגידי המים והביוב, וככלל ל פי הידוע לנו, הרוב המכריע של תאגידי המים והביוב לא גובים היטלי פיתוח למים וביוב מהרשויות המקומיות". לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המים להנחות את תאגידי המים והביוב לבחון את האפשרות לחייב בהיטלי מים וביוב גם רשויות מקומיות, כל עוד מועצת הרשות לא קבעה כי הן פטורות מחובה זו. 2. מרכיב התשואה על ההון הזר : עד יוני 2010 העניק סעיף 11 לחוק התאגידים לשר הפנים ושר האוצר (להלן- השרים)76 סמכות לקבוע, לאחר התייעצות עם הממונה, כללים לעניין התנאים שבהם יועברו הנכסים והזכויות מן הרשות המקומית לתאגיד, ובכלל זה כללים ועקרונ ות בעניין החלק של הנכסים אשר יועבר כתמורה להקצאת מניות בחברה והחלק של הנכסים אשר יועבר לתאגיד כהלוואה ותנאי ההלוואה, לרבות שעבוד נכסים להבטחת פירעונה. עוד קבע סעיף 11 לחוק כי הנכסים, הזכויות והחובות המועברים ותנאי העברתם ייקבעו בהסכם בין הרשות המקומית לחברה בכפוף לכללים שיקבעו השרים כאמור לעיל, וכי הסכם כאמור טעון אישור הממונה והוא יאשרו אם נוכח כי ההסכם תואם את הכללים ואת הוראות חוק זה ומטרותיו. באוגוסט 2005 קבעו השרים כללי העברת נכסים (כללי השרים), שבהם נקבע, בין היתר, כי: "בהתאם להוראות סעיף 11( )(א2) ל חוק... חלק הנכסים אשר יועבר לחברה מאת הרשות המקומית בתמורה להלוואה לא יעלה על 30% משווי הנכסים לפי כללים אלה. רשויות מקומיות אשר הקימו חברה אזורית משותפת בהתאם לחוק ורשות מקומית המונה מעל 250,000 תושבים אשר הקימה חברה, החלק שיועבר לחברה בדרך של הלוואה לא יעלה על 40% ."משווי הנכסים נמצא כי בכל התאגידים שהוקמו נקבע בהסכם העברת הנכסים השיעור המרבי המועבר בתמורה להלוואה האמורה, שאותה רואים כאילו נתנו אותה הרשויות .__________________ .76 בתיקון לחוק שנערך ביוני 2006 ותחולתו נקבעה ליולי 2010 , הועברו סמכויות השרים האמורות בסעיף 11 .לחוק, למועצת הרשות 292 דוח ביקורת שנתי63א .המקומיות לתאגידים בעת הקמתם. הממונה אישר הסכמים אלה. בכך נוצרו התחייבויות גדולות של תאגידי המים והביוב כבר מיום הקמתם, ובטרם החלו לגייס הון חיצוני. מועצת הרשות קבעה כי החזר תשלום זה ימומן על ידי הצרכנים על פי מודל של תשלום ריבית עד עולם, במרכיב התשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן. הרשות הממשלתית למים ולביוב 293 .כאמור, על פי חוק התאגידים הועברה ב- 1.7.10 הסמכות שהוענקה בעבר לשרים בעניין העברת הנכסים, למועצת הרשות. אף על פי כן, מועצת הרשות לא דנה בצורך לשנות את הכללים, נוכח תשלום היתר הגלום בהם והקושי שהם יוצרים לתאגידים בגיוסי הון עבור השקעות בתשתיות. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "מצב שבו לא יינתן כיסוי בתעריף לתאגידים בגין נכסים שברשותם, שעליהם הם נדרשים לשלם לרשויות המקומיות וכנגדם נטלו הלוואות בפועל... ייצור מצב לפיו התאגידים לא יוכלו לעמוד בהתחייבויותיהם הכספיות וכנגזרת מכך לא יוכלו לבצע את תפקידם, ככל שלא יימצא מקור אחר (תקציב, למשל) להחזר הלוואות אלה". לדעת משרד מב קר המדינה, מן הראוי שמועצת רשות המים תדון בהפעלת הסמכות שהוענקה לה על פי החוק בסוגיית העברת הנכסים ותבחן את הצורך לשנות את הסדרי ההלוואה בהסכמי העברת נכסים בתאגידי מים שיוקמו וברשויות מקומיות המצטרפות לתאגידי מים קיימים. כמו כן, ראוי שמועצת הרשות תבחן את סוגיית תשלומי ההלוואות והאפשרות לפעול להקטנתן או ביטולן, וכפועל יוצא מכך, להקטנת התעריף לצרכן. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי הוא סבור שיש "לפעול לביטול התשואה על ההון הזר... אין מקום כי ההלוואה המלאכותית שכביכול הרשויות המקומיות נתנו לתאג ידים בעת הקמתם תגולגל על הצרכנים במסגרת ריבית לעולם". 3. תשלום העולה על העלות הריאלית במרכיב ההוני : ככלל, תשואה על הון עצמי ועל הון זר אמורה להשתלם למי שמימן אותם. אף על פי כן, רשות המים קבעה כי הצרכנים יוסיפו וישלמו תשואה על ההון הזר ותשואה על ההון העצמי, על אותם נכסים שהם כבר מימנו את הקמתם, על ידי תשלום היטלי מים וביוב לרשויות המקומיות בעת רכישת הנכס על ידם. כאמור, התשואה על ההון הזר מגלמת ריבית עד עולם על ההלוואה האמורה לעיל בגין שווי בשיעור כ-%40-%30 מערך הכינון המופחת של נכסי המים והביוב77 שהעבירו הרשויות המקומיות לתאגידים. התשואה על ההון העצמי מחושבת על 60%-70% הנותרים מערך הכינון המופחת של נכסים אלה, וכן תשואה על ההון העצמי הנובע מהשקעות התאגידים בנכסי מים וביוב. יצוין כי בטרם הקמת הרשות, שקלה הרשות לשירותים ציבוריים מים וביוב (להלן - הרשות הציבורית), שסמכויות קביעת התעריף היו באותה עת בידיה, שלא לחייב את הצרכנים במסגרת התעריף בתשואה על נכסים שהעבירו הרשויות המקומיות לתאגידים, מכיוון שהיא סברה שיש בכך כפל תשלום. אולם רשות המים לא קיבלה גישה זו, והכירה בנכסים שהועברו מהרשויות המקומיות לתאגידים לעניין קביעת המרכיב ההוני בתעריף, בהתבססה על כללי השרים. על פי סעיף 103 לחוק, שכותרתו "תשלומים בעד הקמת מערכת מים או ביוב ומניעת כפל תשלומים", על הרשות להימנע מלחייב צרכנים בתשלומים חד-פעמיים או שוטפים בגין נכסים ששולמו בעדם כספים בעד הקמת מערכת מים וביוב. בפועל, לא עשתה הרשות במסגרת כללי התעריפים הבחנה בין נכסים ששולמו בגינם היטלים ובין נכסים שלא שולמו בגינם היטלים, הואיל ולטענת הרשות היא .__________________ .77 ב-15 השנים הראשונות של הרפורמה יחושב ההון הזר לפי ערך הכינון המופחת של הנכסים ולאחר מכן כמחצית ערך כינון מלא שלהם. ראו סעיף 4 לכלליחישוב עלות. 294 דוח ביקורת שנתי63א .לא מצאה בסיס נתונים מספיק לצורך ביצוע הבחנה זו. עם זאת, נמצא כי הרשות גם לא מאפשרת למי שבידו ראיות לכך ששילם בעד הקמת מערכות המים והביוב, להציגן כדי לקבל פטור או הוזלה בתעריף. השיטה שבחרה הרשות מתייחסת לכל הצרכנים כאילו שילמו בעד נכסיהם, ומפחיתה ממרכיב התשואה על ההון העצמי למשך 15 שנים את ערך הכינון המופחת של נכסי התאגיד. ממסמכי הרשות עולה כי הפחתה זו מבוססת על מודל שלפיו התאגיד רוכש את הרשות הממשלתית למים ולביוב 295 . ערך הנכסים המופחת שהוא מקבל מהרשות, כאשר 30%-40% מתוכם הוא משלם לרשות המקומית כ"החזר הלוואה", ו"את יתרת הנכסים המופחתים 'ירכוש' התאגיד על ידי כך שהצרכנים 'ילוו' סכום זה לתאגיד, כאשר התאגיד 'יחזיר' לצרכנים את 'ההלוואה' על פני 15 ."שנה משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי מרכיבי התשואה על ההון העצמי והתשואה על ההון הזר בתעריף לצרכן מחייבים את הצרכנים בתשלום העולה על העלות הריאלית, ולעתים אף עשויים ליצור למעשה כפל תשלום. בהפחתה שקבעה המועצה מתוך מרכיב התשואה על ההון העצמי, אין כדי לאיין את התשלום העולה על העלות הריאלית והאפשרות של יצירת חיוב יתר העולה על העלות הריאלית והמגיע לחיוב כפול בחלק מהמרכיבים, מהטעמים האלה: (א) ה"החזר" לצרכן שקבעה הרשות מתייחס רק ל- 60%-70% משווי הנכסים ולא לכל שווי הנכסים שהצרכנים השתתפו בחלק ניכר ממימונו; (ב) ה"הלוואה" המוחזרת לצרכן על פני 15 שנים, היא ללא ריבית, אך הוא עצמו נדרש לממן תשלומי ריבית על ההלוואה בגובה 30%-40% משווי הנכסים שהעבירו הרשויות המקומיות לתאגידים; (ג) אין הצדקה כלכלית להחזר השונה שניתן בתעריף לצרכנים של תאגידים מקומיים (חד-רשותיים) לעומת צרכנים ש ל תאגידים אזוריים. אלה גם אלה שילמו את היטלי המים והביוב שהושתו עליהם. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא לא יישמה מנגנון החזר לצרכנים בגין השתתפות הצרכנים בעבר במימון ההשקעות על מרכיב ההון הזר. זאת, לטענתה, בשל האמור בכללי השרים. משרד מבק ר המדינה מעיר לרשות כי אין בכללי השרים כדי לבסס את הטלת התשלומים האמורים על הצרכנים, בשל הסיבות האלה: סמכויות השרים הועברו למועצת הרשות, אך היא לא בחנה את הצורך לשנותן; הממונה על התאגידים ברשות הוא שאישר את ההסכמים בין התאגידים לרשויות המקומיות, שכתוצאה מה ם הם נאלצו לשלם סכומים גבוהים כהחזר הלוואות לרשויות המקומיות; הממונה אישר לכל הרשויות המקומיות את השיעורים המרביים האפשריים על פי כללי השרים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהרשות חייבה את הצרכנים בתשלום יתר העולה על העלות הריאלית. עוד השיבה הרשות כי "כיום לא ניתן להתחקות אחר מקורות המימון המדוייקים של התשתיות וההיטלים ששולמו בכל אחת מהרשויות בגין תשתיות המים והביוב ולכן לא ניתן לזהות את יחס גובה ההיטלים לעלות התשתיות... לשם גילום ההיטלים ששולמו על ידי הצרכנים, הופחת מהתעריפים רכיב של 1/15 משווי הנכסים ליום 1/2/2010 ... הרשות סבורה כי הפחתה זו, סבירה בנסיבות העניין, ומגלמת את תשלומי הצרכנים". יצוין כי בנובמבר 2009 ובאוקטובר 2010 הוגשו הצעות חוק פרטיות שלפיהן "כללים ותעריפים לעניין תשלומים חד פעמיים או שוטפים בעד הקמת מערכת מים 296 דוח ביקורת שנתי63א .או מערכת ביוב, שקובעת מועצת הרשות בהתאם לסעיף 103 , יובאו לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת"78 . .__________________ .78 הצעת חוק תאגידי מים וביוב (תיקון) (אישור לקביעה ושינוי של תשלומים בעד הקמת מערכת מים או מערכת ביוב), התשע"א - 2010 /(פ 2619/18 ), הוגשה באוקטובר 2010 . הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת בנובמבר 2009 על ידי חברת הכנסת מירי רגב וחברי כנסת נ וספים (פ/ 1829/18 ), המציעה להחזיר את סמכותה של ועדת הכספים לאשר את תעריפי המים, לרבות לעניין סעיף 103 .לחוק ראו הצעת חוק המים (תיקון - פיקוח על תעריפי מים), התש"ע- 2009/, פ 18/1863 מנובמבר 2009. הרשות הממשלתית למים ולביוב 297 . ,נמצא, כי מכיוון שחלק מהרשויות המקומיות הפנו חלק מכספי משק המים והביוב לרבות היטלי המים והביוב, למטרות אחרות 79 במקום להשקיען בחידוש ושיקום תשתיות המים והביוב, קבעה הרשות מרכיב הוני בתעריף, שנועד בין היתר להקל על התאגידים לפעול להשלמת פיגורי העבר. פיגורים אלה באים לידי ביטוי בתשתיות במצב רעוע שחלק מהרשויות המקומיות העבירו לתאגידים80 . מצב זה בא לידי ביטוי, בין היתר, בפיצוצים שאירעו בנובמבר 2010 , בנובמבר 2011 ובינואר 2012 בקווי צינורות המים הישנים באזור רחוב דרך נמיר בתל אביב. פיצוצי צנרת אלה גרמו, בין היתר, לשיבושי תנועה חמורים ולנזקים עקיפים הנובעים מאבדן שעות עבודה, עלויות דלק וזיהום אוויר הנגרמים בעומסי תנועה ממושכים. יוצא אפוא כי המרכיב ההוני בתעריף לצרכן מממן בין היתר עבודות תחזוקה ושיקום הנ דרשות כתוצאה ממחדלי העבר של חלק מהרשויות המקומיות בהזנחת תשתיות המים והביוב. 4. :מפקד הנכסיםעל פי כללי חישוב עלות, כל מרכיבי ההון של התעריף לצרכן נגזרים מתוצאות מפקד נכסים שמכינה רשות מקומית המאושר על ידי הממונה (להלן - מפקד הנכסים). המפקד עצמו מאופיין ל עתים בהערכות ובאי -דיוקים אפשריים81 . על פי כללי חישוב עלות, ככל שמפקד הנכסים מצביע על שווי גבוה יותר של נכסי מים וביוב, כך תקבל הרשות המקומית סכום כסף גבוה יותר בגין העברתם לתאגיד. גידול בשווי הנכסים על פי מפקד הנכסים מביא לגידול גם בתעריף לצרכן. על מפקדי הנכסים ששימשו בסיס לקביעת מרכיבי תעריפים אלה, חל חוזר שהוציא הממונה על תאגידי המים והביוב במשרד הפנים ביולי 200582 . בכללים אלה לא צוין אילו מסמכים נדרשים לאימות הנתונים לגבי נכסים שגילם מעל חמש שנים. בפועל, מפקדי הנכסים לגבי נתונים אלה התבססו לעתים על המידע שמסרו נציגי הרשות המקומית. לעורך מפקד הנכסים, שהוא בדרך כלל יועץ חיצוני שעמו מתקשרת הרשות המקומית, יש קושי, במקרים רבים, לאמת באופן אובייקטיבי את הנתונים, למשל כשמדובר בצנרת המותקנת מתחת לפני האדמה. אף על פי כן, לא קבעה רשות המים כי מפקד הנכסים יבוסס במקרים כאלה על תצהיר בכתב של נציגי הרשות המקומית, ואף אינה דורשת מעורך מפקד הנכסים לציין מיהו מוסר הנתונים ועל בסיס מה הוא מסר אותם. .__________________ .79 ,ראו, לדוגמה, מבקר המדינהדוח שנתי 46 ( 1996 ), בפרק "הקמת מתקנים לטיפול בשפכים, הובלתם וסילוקם", עמ' 518 : "דוגמה נוספת לדרך שבה ניצלו רשויות מקומיות דמי היטלים ואגרות ביוב שגבו, שלא למטרות שלהן הם נועדו, באה לידי ביטוי בבדיקה שנערכה בעירית נתניה... לכיסוי חלקי של הגירעון השתמשה העירייה - בידיעת משרד הפנים - ב-64.2 מיליוני ש "ח שנצברו עד 31.12.93 בכל קרנות הפיתוח שלה, לרבות קרן התיעול בה נצברו הכנסותיה מגביית היטלי הביוב". 80 על רמת התחזוקה הנמוכה של תשתיות המים והביוב ברשויות המקומיות ראודוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2008 ( 2009 ') בפרק "תאגידי מים וביוב", עמ 337, וכן דברי ההסבר להצעת חוק תאגידי מים וביוב, התש"ס- 1999 ', עמ21. 81 לדוגמה, בסקר הנכסים של תאגיד מי שבע מדצמבר 2009 , נאמר כי חישוב שווי מכון טיהור השפכים "נעשה בקירוב ולא במדוייק". הסכום שחושב בדרך זו אושר על ידי רשות המים. 82 'חוזר מס 781-003-5 שהוציא הממונה על התאגידים, המינהל למשק המים ברשויות המקומיות במשרד הפנים ביולי 2005 ."בנושא "כללי העברת נכסים 298 דוח ביקורת שנתי63א .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח העובדה שמפקד הנכסים הוא מרכיב חשוב בקביעת תעריף המים, ובשל השיעור הגדול של נכסים שגילם מעל חמש שנים, מן הראוי כי נתונים לגבי נכסים כאמור, שאין לגביהם מסמכים המבססים את מאפייניהם, יבוססו לפחות על תצהיר לאימות הנתונים. הרשות הממשלתית למים ולביוב 299 . רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 ,כי "עפ"י הוראת הממונה לא יבוצעו יותר עדכוני סקרי נכסים הנדסיים כלל ולפיכך עדכונ י מצבת הנכסים לצורך קביעת התעריפים ייעשו בהתבסס על הרישום החשבונאי של הנכסים בספרי התאגידים בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים". .מרכיב עלויות תפעול ומינהלה .מרכיב עלויות תפעול ומינהלה לשירותי מים וביוב שמספקים התאגידים (להלן - מרכיב התפעול) היה במועד סיום הביקו רת, נובמבר 2011, כ -21% מהתעריף הנמוך לצרכן וכ-%13.2 מהתעריף הגבוה לצרכן83 . לפי מסמכי הרשות מרכיב זה נועד לממן עלויות תפעול ומינהל הכוללות, בין היתר את עלויות שכר העובדים, עלויות הנהלה ויועצים, עלויות תחזוקת המערכות, לרבות פעולות למניעת פחת מים, טיפול במוני מים, בדיקות איכות מים וכן את עלויות הגבייה והאכיפה. 1. ."על פי מסמכי הרשות, "שירותי התפעול והאחזקה נהנים מיתרונות לגודל כבר בדוח משנת 2009 העיר משרד מבקר המדינה לרשות המים כי חלק מעלויות התפעול נובע "מהיעדר היעילות הכלכלית בה פועלים חלק מהתאגידים", וכי חוסר יעילות זה נובע, בין היתר, מריבוי תאגידים. בפועל, עד מועד סיום הביקורת הוקמו 52 תאגידים, המאגדים 137 ,רשויות מקומיות דהיינו ממוצע של כ -2.6 רשויות לתאגיד. כ -60% מהתאגידים שהוקמו הם חד-רשותיים או בעלי רשות מקומית אחת דומיננטית מבחינת מספר התושבים. משרד מבקר המדינה העיר בשנת 2008 ובשנת 2009 ,, כי בסופו של דבר ריבוי התאגידים מעלה את המחיר לצרכן ואף פוגע באופן משמעותי ביכולת הפיקוח והמעקב של רשות המים אחר התאגידים. ביקורת המעקב העלתה כי בינואר 2011 הגיש יועץ חיצוני א' לרשות המיםטיוטת דוח בנושא "תאגידי מים וביוב בישראל - ניתוח הפריסה האופטימאלית" (להלן - טיוטת דוח הפריסה או הטיוטה). על פי הטיוטה, מספר התאגידים האופטימלי בכל הרשויות המקומיות החייבות בתיאגוד הוא 13 תאגידים. היקף החיסכון הצפוי כתוצאה מאיחוד תאגידים כאמור הוא כ -7% ממחיר המים. חיסכון זה נובע, בין היתר, מהיתרונות לגודל באיחוד תאגידים ובהם חיסכון בהשקעות בתשתיות מים וביוב באמצעות "שיפור כוח המיקוח מול ספקים ושיפור מערך הרכש", "ניצול יעיל של תשתיות, מניעת כפילויות ואפשרות תכנון מחדש של אזורי לחץ על בסיס מאפיינים הידרולוגיים ולא על בסיס גבולות מוניציפאליים", וכן חיסכון בכוח אדם ותקורות, בין היתר בשל "ביטול מערכי הנהלה ומטה כפולים" ו"ביטול כפילויות וצמצום במערכי התפעול". .__________________ .83 המועצה קבעה את מרכיב התפעול בכללי חישוב עלות על פי מתווה שלפיו בשנים 2010 , 2011 , 2012 ו- 2013 תהיה עלות התפעול לשירותי מים בתעריף לצרכן 0.867 , 0.901 , 0.892 ו- 0.871 ש"ח למ"ק בהתאמה, ועלות התפעול לשירותי ביוב בשנים אלה - 0.657 , 0.683 , 0.657 ו- 0.658 ש"ח למ"ק, בהתאמה. עוד נקבע כי משנת 2014 יהיו עלויות התפעול והמינהלה בתעריף לשירותי מים - 0.849 ש"ח למ"ק או 0.999 ש"ח למ"ק ובתעריף לשירותי ביוב- 0.641 ש"ח למ"ק. לפי עמדת הרשות, הוצאות התפעול של תאגידי המים אמורות להתכנס לערכים אלה, ותאגיד שיפחית את עלויותיו מתחת לערכים אלה, יוכל להרוויח במרכיב זה. 300 דוח ביקורת שנתי63א .עד מועד סיום הביקורת לא הוגש לרשות המים נוסח סופי של דוח הפריסה ולמותר לציין כי הוא לא הובא לדיון במועצת הרשות. כמו כן, על אף החשיבות שרוא ה רשות המים בצמצום מספר התאגידים, עד מועד סיום הביקורת היא לא הצליחה להביא לצמצום מספרם. ממסמכי רשות המים עולה כי ריבוי התאגידים נובע, בין היתר, מהתנגדותם של חלק מראשי הרשויות המקומיות להקמתם של תאגידים אזוריים. הרשות הממשלתית למים ולביוב 301 .רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי וביו ני 2012 כי טיוטת דוח הפריסה לא הביאה בחשבון אילוצים שונים, "דוגמת תקופת הסתגלות של איחוד תאגידים, הסכמי עבודה קיימים, הסכמים וחוזים קיימים מול קבלנים וכדומה - שלכולם מאפיינים של התקשרויות ארוכות טווח", ולכן ועדת המחקרים העליונה שלה החליטה "לקדם עבודה נוספת מזוית יותר מעשית המתחשבת באילוצים הרבים של מהלך איחוד תאגידים", וכי "העבודה צפויה להיות מאושרת בקרוב", אך "הוחלט להמתין לנתוני הדוחות הכספיים של שנת 2011 ". עוד מסרה הרשות כי עיכוב צמצום התאגידים נובע בין היתר מהקושי להתמודד עם התנגדויות. בנובמבר 2011 החליטה הממשלה 84, בשים לב להמלצות צוות ניסן85 , לאפשר בין היתר, הקמת תאגידים של רשות מקומית אחת או יותר, שיספקו שירות ל - 50,000 תושבים לפחות, או לחלופין הקמת תאגיד בידי רשות אחת שמספר תושביה קטן יותר, אם התקיימו בעניינה כל התנאים שפורטו בהחלטת הממשלה. רשות המים התנגדה להמלצה זו של צוות ניסן, אותה אישרה הממשלה בנובמבר 2011 . על פי עמדת הרשות מאוגוסט 201186 , "קיומם של התאגידים במתכונת הקיימת היום... הינו מצב ביניים, שאינו אופטימלי בהיבט של ניהול יעיל, כלכלי וחסכוני של משק המים והביוב העירוני, תוך מיצוי יתרונות לגודל". מהמלצות הצוות נעדרת "המלצה מעשית ומחייבת לגבי צמצום משמעותי של מס' התאגידים הקיים ומנגד נכללת בהן המלצה המאפשרת למעשה הקמתם של תאגידים חד רשותיים חדשים". לפי עמדת הרשות יש לחתור ליעד "המביא לצמצום משמעותי של מס' התאגידים, וכן להצטרפותן של הרשויות המקומיות שטרם התאגדו לתאגידים קיימים ואי הקמתם של תאגידים חדשים". בהתייחס לעמדת רשות המים האמורה, הבהיר משרד האוצר בספטמבר 2011 כי על פי עמדתו, "צמצום מספר תאגידי מים וביוב הוא מהלך ראוי ונכון כלכלית, ומשרד האוצר תומך בו... עם זאת, בשל דרישת נציגי השלטון המקומי, ו סיכום ראש הממשלה, הוחלט להמליץ כי במקרים חריגים בהם רשות מקומית מנהלת את משק המים ביעילות ובאחריות, ניתן יהא לאפשר לה להקים תאגיד מים וביוב עצמאי". עמדת רשות המים ועמדת משרד האוצר כאמור לעיל הובאו לפני שרי הממשלה לקראת הדיון בהמלצות צוות ניסן בנובמבר 2011. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לבחון דרכים מעשיות לצמצום מספר תאגידי המים באמצעות תאגידים אזוריים. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא "פועלת ככל יכולתה להוביל למיזוג של תאגידים, בכדי להביא למיצוי יתרונות לגודל וניהול יעיל יותר של התאגיד", וכי אין לרשות, נכון להיום, הכלים הנדרשים לכפות מהלך של צמצום מספר התאגידים. את"ק מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי "משרד האוצר ממשיך לקדם תיאגוד אזורי, לרבות באמצעות הקצאת תקציבים משמעותיים". .__________________ .84 'החלטת ממשלה מס 3798 מנובמבר 2011 בנושא "הסדרת יחסי השלטון המקומי ותאגידי המים והביוב". 85 צוות בראשות הממונה דאז על את"ק, ד"ר אודי ניסן, שמינה ראש הממשלה לבחינת ההתאמות הנדרשות ביחסי השלטון המקומי ותאגידי המים והביוב. הצוות הגיש את מסקנותיו ביולי 2011. 86 עמדת הרשות הובעה במכתב ששלח באוגוסט 2011 מנהל הרשות בפועל דאז, מר עודד פיקסלר, למנכ"ל משרד ראש הממשלה ולממונה דאז על את"ק, ד"ר אודי ניסן. 302 דוח ביקורת שנתי63א .מרכז השלטון המקומי השיב למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי מקובל עליו ש"ריבוי תאגידים שהוקמו ועשויים עוד לקום, העמיסו ומעמיסים על תעריפי המים הביתיים עלויות עודפות". הרשות הממשלתית למים ולביוב 303 .2. נמצא כי הרשות לא הוציאה לתאגידים הוראות בעניין סדרי העדיפויות המחייבים אותם בבואם לבצע קיצוץ בעלויות התפעול, ואף לא דרשה מהם דיווח מפורט על עלויות הת פעול. מהדיווח הקיים 87 לא ניתן לדעת כמה מהוצאות התפעול מוצאות על תחזוקת תשתיות המים והביוב מזה, וכמה מהן מהוות הוצאות הנהלה ואחרות מזה. מבדיקה שעשתה הרשות על בסיס נתוני הדוחות הכספיים של עשרים תאגידים לשנת 2010 , נמצא כי רק שבעה מהם עמדו בעלויות התפעול הנורמטיביות למים שנקבעו בכללי חישוב עלות (להלן - עלויות התפעול הנורמטיביות), ורק ארבעה עמדו בעלויות התפעול הנורמטיביות לביוב לאותה שנה. יו"ר פורום מנכ"לי תאגידי מים וביוב מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי עלויות התפעול בפועל גדולות יותר מהמרכיב שנקבע בתעריף, וכי "כדי לעמוד בעלויות התפעול הגדולות יש כרסום במרכיב ההוני שבתעריף". מן הראוי שהרשות תבחן דרכים לשפר את הפיקוח והבקרה על הוצאות התפעול של התאגידים ולחייב אותם בגילוי מפורט יותר של עלויות התפעול. בין היתר, על מנת לגרום להם להתייעל וכן כדי שיהיו בידי הרשות נתונים מפורטים יותר בבואה לבחון את עלויות התפעול הנורמטיביות שקבעה לעומת העלויות בפועל. .מרכיב הביוב בתעריף .על פי חוק התאגידים, על התאגידים לספק בין היתר שירותי ביוב 88 , ובכללם שירותי פינוי ביוב, מתחומם אל מכוני הטיפול בשפכים (להלן - מט"שים). המים המטוהרים (להלן - המים המושבים) לאחר הטיפול במט"שים משמשים למטרות כמו חקלאות או גינון. על פי כללי חישוב עלות, צרכן המקבל שירותי מים מתאגיד, יחויב גם ב גין שירותי ביוב , " לפי כמות מים במטרים מעוקבים (מ "ק) שנצרכו בפועל, למעט מים לגינון ציבורי או למטרת חקלאות". דלף במערכות המפנות את הביוב למט"שים עלול לגרום לזיהום סביבתי ולזיהום האקוויפרים89 , והוא אף מקטין את היצע המים המושבים. על כן, יש חשיבות רבה לצמצומו, למדידתו ולפיקוח ובקרה עליו. ממסמך שהוגש לוועדת ביין90 ומדוח שהגיש יועץ חיצוני א' למשרד האוצר בעניין משק הקולחין בישראל באוקטובר 2010 (להלן- דוח הקולחין)91 עולה החשש כי .__________________ .87 ,)חובות הדיווח הקיים מפורטות בכללי תאגידי מים וביוב (דוחות תקופתיים ומיידיים התש"ע - 2010. 88 בחוק התאגידים מוגדרים שירותי ביוב: "איסוף שפכים, טיהורם וסילוקם, באמצעות מערכת ביוב או באמצעי אחר, טיפול בבוצה וסילוקה, וכן פיקוח על הזרמת שפכי תעשיה אל מערכת ביוב או באמצעותה". 89 ""אקוויפר- שכבת סלע נקבובית המכילה מים. את המים האלה אפשר להפיק בעזרת בארות. 90 ,אופירה איילוןהגדלת היצע המים בישראל ע"י צמצום פחת מים ומניעת דליפות ביוב, מוסד שמואל נאמן למחקר מתקדם במדע וטכנולוגיה, ינואר 2009. 91 דוח הקולחין מציין כי בהיעדר מדידה מלאה של כמויות הקולחין ביציאה מהמט"שים לא ניתן לדעת האם קיים פחת של מי הקולחין במערכת ההולכה של הקולחין, דהיינו במפעלי הקולחין, מעבר לאידוי המתרחש במאגרים. 304 דוח ביקורת שנתי63א .דלף הביוב גבוה וכי אין בידי רשות המים נתונים מעודכנים ואמינים על מלוא כמות השפכים הנכנסת למט"שים מהמגזר העירוני והיוצאת מהם לצרכני הקולחין. כפועל יוצא, אין לרשות נתונים אמינים על אבדני הביוב במערכות ההול כה מהמגזר העירוני עד למט"שים ועל דלף הקולחין מהמט"שים ועד לצרכני הקצה של מי הרשות הממשלתית למים ולביוב 305 . הקולחין. ועדת ביין מצאה כי קיים פער ניכר בין כמות המים הנצרכת ברשות המקומית ובין הכמות המועברת בסופו של תהליך להשקיה בחקלאות. הוועדה ציינה כי "בהתאם לנתוני שנת 2007 , סופקו לצריכה ביתית ולתעשיה 860 מליוני מ"ק לשנה... סך כל הקולחים המופקים עמד על כ-417 מלמ"ק המהווים כ-48% מכמות המים שסופקה לצריכה ביתית ולתעשיה". על פי דוח הקולחין, מאומדני רשות המים עולה כי בשנת 2009 רק כ-60% מסך הצריכה הביתית בניכוי פחת עירוני והצריכה התעשייתית טופל ו במט"שים. ועדת ביין ציינה כי "גם אם ניקח בחשבון אובדני מים שאינם מגיעים למתקני הטיהור כגון: השקיית גינות - 180 ( מלמ"ק, פחת מים מתשתית עירונית 8% ) בסך 60 מלמ"ק ופחת צרכנים 37 מלמ"ק (סה"כ כ -280 מלמ"ק) עדיין נותר פער... של כ -160 מלמ"ק שלגביו לא קיבלה הוועדה כל הסבר. אחד ההסברים המתקבלים על הדעת לגבי פער זה הוא דליפות של מערכת הביוב". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מצב תשתיות הביוב כעולה ממסמכים אלה, מן הראוי שרשות המים תפעל ביתר שאת ליצירת תמריץ בקרב התאגידים והרשויות המקומיות להקטין את הדלף בצנרת הביוב, בין באמצעות מתן הוראות לעניין תכנית ההשקעות שלהם, בין באמצעות התעריף שעליהם לשלם למט"שים ובין בדרך אחרת. הגברת הטיפול בדלף הביוב עשויה להגדיל את כמות מי הקולחין המושבים לשימוש החקלאות או הגינון העירוני ולהקטין את הזיהום הסביבתי. .התעריפים לתאגידים .רשות המים קבעה תעריפי מים פרטניים לכל אחד מהתאגידים עבור מים שמספקת להם מקורות (להלן - תעריפי מקורות לתאגידים), בין היתר, על בסיס סיווג של התאגידים ל"תאגידים חזקים" ול"תאגידים חלשים". סיווג זה נעשה לפי המדרג החברתי -כלכלי של אוכלוסיית הרשויות המקומיות המאוגדות בכל אחד מהתאגידים, על פי פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 92 . נמצא כי במועד סיום הביקורת תעריף מקורות הממוצע לתאגידים החזקים היה גבוה בכ -54% בתעריף הנמוך ובכ -17% בתעריף הגבוה לעומת התאגידים החלשים. הבדלים אלה בין התעריפים של תאגידים חזקים לחלשים משקפים בין היתר סבסוד צולב שיצרה מועצת הרשות בתעריפי מקורות לתאגידים93 . הצורך בסבסוד צולב כאמור נובע בין היתר מכך שכ -38% ,מהתאגידים שהוקמו הם תאגידים חלשים המתקשים לממן את הוצאותיהם ממקורות הכנסתם. האיתנות הפיננסית של חלקם הוטלה בספק כבר במועד הקמתם94. עוד נמצא, כי חלק מהתאגידים החזקים הציגו בשנת 2010 רווחים גבוהים, כגון מניב ראשון, מיתב, מי שקמה ומי שבע, שרווחיהם לפני מס עמדו על כ-41.1, כ- 27.9, כ -14.4 וכ-13.9 מיליוני ש"ח, בהתאמה. תאגידים אלה מוגבלים מבחינת אפשרויות ההשקעה בתשתיות המים והביוב, מכיוון שאין באפשרותם לבצע בעת .__________________ .92 ראו, לדוגמה, סעיפים12 ,13 ,15 ו-16 .לכללי חישוב עלות 93 סבסוד צולב זה מתווסף על המענקים שמשרד האוצר נותן לתאגידים מתקציב המדינה. 94 לדוגמה, התאגידים מי רהט ואל עין, שהציגו בדוחותיהם הכספיים לשנת 2010 הפסדים לפני מס הכנסה של כ-3.15 מיליוני ש"ח וכ-1.45 .מיליוני ש"ח, בהתאמה 306 דוח ביקורת שנתי63א .ובעונה אחת עבודות במספר רב של כבישים, דרכים ואזורים ביישובים שכן הדבר עלול לשבש במידה רבה את אורח החיים השוטף באותם יישובים. יצוין כי התאגידים אינם רשאים להפחית את תעריפי המים והביוב שהם גובים מצרכניהם. הרשויות המקומיות הרשות הממשלתית למים ולביוב 307 . המאוגדות באותם תאגידים מעוניינות למשוך את עודפי הרווחים כדיבידנדים, לצורך מימון מטרות מוניציפליות שאינן שייכות למשק המים והביוב. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא "בוחנת כל העת את נורמות התפעול השונות ומעדכנת נורמות אלו בהתאם למתווה ההתייעלות שקבעה". עם זאת, "יש לחתור לרגולציה המתמרצת התנהלות יעילה". מרכז השלטון המקומי מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הוא מתנגד "לסבסוד בין תאגידי במחיר קניית המים הדיפרנציאלית מחברת מקורות על ידי התאגידים …". לדעת משרד מבקר המדינה, הרווחיות הגבוהה שמציגים תאגידים חזקים עשויה להצביע על ליקוי באופן חישוב התעריפים לצרכן ובאופן חישוב הסבסוד הצולב בין התאגידים. על מועצת רשות המים לבחון את הצורך לתקן את שיטת החישוב, בין היתר בהתייחס ליעדים של חיסכון ויעילות ולעקרון משק הכספים הסגור. אם יתברר שסך הגבייה מהצרכנים עולה על היקף ההשקעות הנדרש בחלק מהתאגידים, מן הראוי שמועצת הרשות תשקול לפעול להוזלת התעריף, במקום לקבוע תעריף שיאפשר הוצאת כספים ממשק המים באמצעות תשלום דיבידנד, שלמעשה מגלם בתוכו מס נוסף לצרכנים לצורך מימון מטרות שמחוץ למשק המים. .התעריף לרשויות מקומיות שחייבות בתיאגוד ולא התאגדו .בתיקון לחוק התא גידים מאוגוסט 2004 נקבע, בין היתר, כי עד 31.7.07 על הרשויות המקומיות להפעיל את שירותי המים והביוב בתחומיהן באמצעות תאגידים. כבר בשנת 2009 העיר משרד מבקר המדינה 95 לרשויות המקומיות שטרם הקימו תאגידים, כי "עליהן לפעול לאלתר להקמת תאגידים, כנדרש בחוק". במועד סיום ביקורת מעקב זו, נובמבר 2011 , מתוך185 רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד, התאגדו 137 רשויות מקומיות ב-52 תאגידים, ואילו48 רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד טרם התאגדו. מרכיב קרן השיקום בתעריף במסגרת הרפורמה בתעריפי המים קבעה רשות המים בכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז - 1987 (להלן- כללי תעריפי ספקים) ובכללי המים (תעריפי מים שמספקים ספקים מקומיים), התשנ"ד - 1994 , בין היתר, כי החל משנת 2010 תגבה מקורות מרשויות מקומיות החייבות בתיאגוד שלא התאגדו, בגין שיקום, חידוש ופיתוח של מערכות מים וביוב, בעד כ ל כמות מים שהיא מספקת, בניכוי 8% פחת- תעריף של 2.025 ש"ח למ"ק לצריכה לכל המטרות והשימושים למעט חקלאות, ו- 0.085 ש"ח למ"ק לצריכה לחקלאות. החל משנת 2011 על מקורות לגבות תשלום כאמור לקרן השיקום החדשה גם מספקי מים המספקים את שירותיהם בתחומן של רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד שלא התאגדו, כגון אגודות מים. סכומים שתגבה מקורות כאמור יירשמו בנפרד (להלן - .__________________ .95 ראו הערה1 .לעיל 308 דוח ביקורת שנתי63א .קרן השיקום החדשה או קרן השיקום), ועם הקמת תאגיד בתחומי הרשות המקומית שממנה נגבו הכספים כאמור, תעביר מקורות לתאגיד שיוקם, על פי הוראת הממונה הרשות הממשלתית למים ולביוב 309 . ובמועד שיורה, את סך כלהכספים שנגבו מאותו ספק כאמור, בתוספת ריבית 96 . יצוין כי באוגוסט ובספטמבר 2011 הוגשו שתי עתירות לבג"ץ התוקפות את החיוב שקבעה המועצה לשלם לקרן השיקום 97 ,. במועד סיום הביקורת ועדכון נתוניה אפריל 2012 ., ההליכים טרם הסתיימו על פי סעיף 8 (ו) לכללי תעריפי ספקים, לממונה על התאגידים יש סמכות, באישור מועצת הרשות, להורות למקורות להפחית מהסכומים שהיא גובה מספק לקרן השיקום בהתקיים תנאים שפורטו בכללים האמורים לעיל ולתקופה שיורה הממונה. נמצא כי הממונה על התאגידים כתב באוגוסט 2010 מכתב שבו הנחה להפסיק "ניכוי" או גביית קרן שיקום על ידי מקורות מחמש מועצות מקומיות בצפון. בעניין עירייה מסוימת כתב כי תשלומיה למקורות בגין קרן השיקום "ימשיכו להקבע, אך לא יחויבו בניכוי בפועל, אלא אם לא יוקם תאגיד בהקדם". הממונה לא ביקש ולא קיבל אישור ממועצת הרשות לאמור במכתבים אלה ולא פעל על פי אמות מידה שוויוניות שנקבעו מראש. הממונה אף לא העביר הודעה מסודרת למקורות על החלטותיו האמורות. באוגוסט 2010 פנה היועץ המשפטי דאז של מקורות ליועצת המשפטית של רשות המים והבהיר לה כי לידי מקורות הגיעו "סיכומי דיון החתומים על ידי ישראל עינב הממונה על התאגידים המאשר שלא לגבות את קרן השיקום... אנו מבקשים לקבל הבהרה והוראות מפורשות בכתב בדבר המשך החיוב והגביה... כמו כן, נבקשכם להודיענו בדבר הנחיות או סיכומים עם הרשויות, כיוון שעד עתה המכתבים הגיעו אלינו מהרשויות". לא נמצא כי היועצת המשפטית השיבה על מכתב זה בכתב. זאת, אף שממסמכי הרשות עולה שעוד באוקטובר 2010 מסרה היועצת המשפטית של רשות המים לממונה על התאגידים כי אין הוא רשאי לוותר על תשלומים לקרן השיקום98 , ואף שבינואר 2011 כתב היועץ המשפטי של מקורות לרשות המים כי "ישראל עינב אפשר בזמנו לרשויות שונות לא לשלם וזה יצר ויוצר בעיות". רק ביוני 2011 מסר מנהל הרשות בפועל דאז, מר עודד פיקסלר, למנכ"ל מקורות כי "מבחינת כללי התעריפים אין הבדל בין חיוב בתעריף המים השוטף לבין החיוב בקרן, לפיכך על חברת מקורות לפעול בכל הכלים הנתונים לה לשם חיוב וגבייה של רכיב זה ללא יוצא מן הכלל". באפריל 2011 כתב הממונה על המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים דאז, מר רני פינצי, לגזברים ולחשבים המלווים ברשויות המקומיות הנחיות בעניין תשלומים לקרן שיקום. בין היתר כתב כי "הואיל וניתן היתר למספר מצומצם של רשויות להשהות את התשלומים, אזי מחובת הרשות לרשום את החיוב כהוצאה כנגד ח -ן זכות למקורות וכאשר מתבצע התשלום בפועל לחייב את חברת מקורות ולזכות ח-ן קרן שיקום". ביוני 2011 מסרה היועצת המשפטית של רשות המים בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "הסמכות לפטור מתעריפים, לרבות הרכיב לעניין קרן השיקום, צריכה .__________________ .96 עוד נקבע בכללים כ י הרשויות המקומיות שחלה עליהן חובת תשלום כאמור לקרן השיקום, יגבו מצרכניהן את התשלום לקרן השיקום. 97 בג"ץ 5847/11 אל תסאמח אגודה שיתופית חקלאית למי שתיה באבתאן בע"ח ואח' נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב ואח' , ובג"ץ 6552/11 קריית חיים (ארלוזורוב) אגודה הדדית בע"מ נ' מועצת הרשות הממשלתית למים וביוב ואח '. 98 עמדה זו עולה ממכתבו של הממונה ליועצת המשפטית של רשות המים מ- 18.10.10 לקרן[ ובו הוא כותב, בין היתר, "לא ברורה לי השגתך כי איני רשאי לוותר על התשלום ". במכתב נוסף באותו חודש כתב הממונה ליועצת המשפטית בי]השיקוםן היתר, כי הוא חולק על עמדתה וכי עדיין לא קיבל תשובה ממנה "למי בכל זאת נתונה סמכות להחליט". לא נמצא כי היועצת המשפטית של רשות המים ענתה בכתב על מכתב זה. 310 דוח ביקורת שנתי63א .להיעשות על ידי מועצת הרשות במסגרת כללי התעריפים. פנייתו של מר ישראל עינב נעשתה כפי הנראה ולמיטב ידיעתי מתוך אי הבנה". עד מועד סיום הביקורת ואף מועד עדכון נתוניה, אפריל 2012 , טרם הוציאה רשות המים הרשות הממשלתית למים ולביוב 311 .הודעה ברורה וחד -משמעית לכל הרשויות המקומיות החייבות בתיאגוד שלא התאגדו, כי עליהן להעביר למקורות את כספי קרן השיקום כמתחייב על פי הכללים. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הממונה על התאגידים לא פנה לחברת מקורות כדי שתממש את ההוראות שנתן בדבר אי-גביית התשלום לקרן השיקום מהרשויות המקומיות וכי הוא פעל בתום לב ומתוך אי -הבנה. עוד הבהירה הרשות ביוני 2012 כי הכללים בעינם עומדים ואין מקום לאי-תשלום לקרן השיקום מצד הרשויות המקומיות שחייבות לשלמו. משרד מבקר המדינה מעיר ליועצת המשפטית של רשות המים כי נוכח טענת הרשות שהממונה על התאגידים פעל להחרגת מספר רשויות מקומיות מתוך אי -הבנה, היה עליה לה סב את תשומת לב המועצה להוראות שהוציא הממונה, ולהביא לדיון במועצה הצעת החלטה שתבהיר את המצב לאשורו לכל הרשויות המקומיות, כמו גם למקורות ולציבור. היועצת המשפטית של רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הממונה לא פעל בניגוד להנחייתה אלא תחת הנחה שגו יה שיש לו הסמכות "וכתוצאה מאי הבנה ולחלוטין בתום לב. משהוברר כך, הבהירה לו היועצת המשפטית את המצב המשפטי לאשורו והוא קיבל אותו". עוד היא ציינה כי מדובר בטעות חד -פעמית וכי "עם הבהרת הדברים" לרשויות המקומיות שלהן "ניתנה ההנחיה השגויה, לא היה צורך לעשות כל דבר נוסף כי המצב המשפטי היה והינו ברור לאשורו! מכיוון שכך לא היה מקום גם להביא את הדברים למועצה לצורך קבלת הצעת החלטה 'מבהירה'". הממונה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2011 כי לא ידוע לו "על כל פניה שנעשתה מטעם רשות המים אל רשויות מקומיות בנוגע לגביה מקרן השיקום החדשה". יצוין כי רשות המים לא המציאה למשרד מבקר המדינה מסמכים שבהם הבהירה בכתב לרשויות המקומיות שלהן ניתנה ההחרגה, כי הנחיה זו הייתה שגויה וכי עליהן לשלם את התשלומים לקרן השיקום. משרד מבקר המדינה מעיר ליועצת המשפטית של רשות המים כי בנסיבות שבהן הממונה פעל להחרגת רשויות מקומיות מחובת התשלום לקרן השיקום כאמור, והוא פנה אליה פעמיים בכתב וטען שהוא חולק על עמדתה, מתבקשת הבהרה ברורה בכתב מצידה. נמצא כי כ -75% מהרשויות המקומיות החייבות בתיאגוד שלא התאגדו, אינן משלמות למקורות את כספי קרן השיקום כמתחייב על פי הכללים האמורים. לדוגמה: אור עקיבא, אליכין, בית שאן, בני עי"ש, גדרה, ג'סר אל-זרקא, דאלית אל - כרמל, זיכרון יעקב, טירת כרמל, מסעדה, נהרייה, נשר, עספייא, עפולה, פוריידיס, קריית מלאכי, קריית עקרון, ראש פינה, רחובות ורכסים99 . מנתוני מקורות עולה, כי בספטמבר 2011 היה סך החוב לקרן השיקום החדשה של כלל הרשויות המקומיות .__________________ .99 ,יצוין כי חלק מרשויות מקומיות אלה שילמו במשך תקופה מסוימת לקרן השיקום ולאחריה הפסיקו. לדוגמה, עיריית רחובות מסרה כי היא שילמה לקרן השיקום עד יוני 2011 , ומאותו חודש הפסיקה להעביר את התשלום למקורות, כמתחייב. עיריית אור עקיבא מסרה כי היא שילמה לקרן השיקום בגין ינואר עד אפריל 2010 , וינואר עד מרץ 2011 .בלבד 312 דוח ביקורת שנתי63א .החייבות בתיאגוד שלא התאגדו כ-122 מיליוני ש"ח100 . יצוין כי המועצה המקומית רכסים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 , בין היתר, כי לא ברור לה "מהיכן הסמכות" של מקורות "לבצע הליכי גביה כנגד רשויות שאינן משלמות את כספי קרן השיקום". .__________________ .100 סכום זה כולל את החוב של כלל העיריות והמועצות המק ומיות החייבות בתיאגוד, שטרם התאגדו, לרבות ספקי מים הפועלים בתחומן. הרשות הממשלתית למים ולביוב 313 . משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי נוכח המצב המתמשך שבו חלק ניכר מהרשויות המקומיות אינן משלמות את כספי קרן השיקום כמתחייב, על מועצת הרשות לדון בנושא, לרבות לעניין הצורך במתן הבהרות לרשויות המקומיות ובעניין הצורך בנקיטת צעדים לאכיפת חובת התשלום לקרן השיקום. נוסף על כך, על מועצת הרשות להפיק לקחים ממה שאירע ולקבוע נהלים שיבטיחו שרשות המים תתייחס באופן שוויוני ואחיד לכל ספקי המים בהתאם לאמור בכללי התעריפים שקובעת המועצה. מספר רשויות מקומיות השיבו למשרד מבקר המדינה כי אין הן סוברות שעליהן לשלם לקרן השיקום בשל מחלוקות בינן ובין רשות המים או בינן ובין רשויות מקומיות אחרות בעניין התיאגוד. המועצה המקומית ראש פינה מסרה כי היא מנהלת את מערכות המים והביוב שלה באופן מקצועי ויעיל. עיריית נשר מסרה כי היא "מנהלת משקי מים וביוב מאוזנים תקציבית מזה שני ם רבות". המועצה המקומית רכסים מסרה כי העברת כספי קרן השיקום למקורות עלולה לגרום "לאי יכולתה לשלם חובות לספקים ותשלומי שכר, מה שעלול לגרור את המועצה לבתי משפט ולהביא לקריסת השירותים הניתנים לציבור". המועצה המקומית עספייא מסרה כי דרישת התשלום לקרן השיקום מחמירה את בעיותיה התזרימיות, וכי לא מובן לה "למה מועצה שנמצאת בחובות ענק ובעיצומו של תהליך הבראה צריכה לשריין כספים עבור פיתוח עתידי". המועצה המקומית דאלית אל-כרמל מסרה כי סכום החוב שלה לקרן השיקום מהווה נטל כבד "שאין ביכולתה של הרשות לעמוד" בפרעונו. המועצה ה מקומית מסעדה השיבה כי היא מקווה שהליכי התיאגוד יסתיימו בהקדם ועניין קרן השיקום יוסדר. עיריית נהרייה מסרה כי היא לא העבירה למקורות את התשלומים לקרן השיקום, בין היתר על בסיס החרגת רשויות מקומיות מסוימות מהתשלום לקרן השיקום והמסמך שהוציא כאמור מנהל המינהל לשלטון מקומי באפריל 2011 בעקבות ההחרגה שביצע הממונה. עוד היא מסרה כי כמה רשויות מקומיות פנו לייעוץ משפטי "לאור הספקות המשפטיים העולים ביחס לתשלום זה וביצועו כיום". עיריית אור יהודה השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי ביולי 2010 הודיע לה הממונה כי "הוא ינחה את הגורמים המתאימים ברשות המים להפסיק את חיובי קרן השיקום על ידי חברת מקורות החל מיום 30 ביוני 2010 ". על כן, בעוד ש"עד מועד הוצאת המסמך האמור על ידי הממונה על התאגידים, שילמה העירייה את החיובים שהוצאו לה בפועל לחברת מקורות", הרי ש"החל מחודש יולי 2010 הפסיקה העירייה להעביר את התשלומים בהתאם בהסתמך על מכתב הממונה". עוד הדגישה העירייה כי מבחינתה מכתבו של הממונה "הינו מסמך רשמי מחייב ומהווה הבטחה שלטונית. העירייה הסתמכה על כך ולא ניתנה לעירייה כל הודעה הסותרת או מבטלת את האישור שניתן לה מטעם הממונה". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח הספקות העולים מתגובות הרשויות המקומיות, עולה ביתר שאת הצורך במתן הבהרה ברורה וחד -משמעית לרשויות המקומיות לגבי החובה לשלם כספים למקורות בגין קרן השיקום. מן הראוי שמועצת הרשות תדון בנושא, לאחר שתשמע את הרשויות המקומיות הסבורות שאין להחיל עליהן דרישה זו, ותקבל החלטה ברורה שתסיר את הספקות. 314 דוח ביקורת שנתי63א .משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות כי אין הן רשאיות לעשות דין לעצמן, וכל עוד החוק מחייב אותן להתאגד וכללי תעריפי המים מחייבים אותן לשלם למקורות תשלומי קרן שיקום, עליהן להעביר את הכספים כמתחייב. מקורות השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי לדעתה דרושים לה כלים נוספים לאכיפת חובת התשלום לקרן השיקום וכי "כיום... קיים קושי מהותי בגביית מאי [ ...כספי קרן השיקום ונצבר נכון ל 2012 חוב של למעלה מ ]-200 מיליוני ש"ח". הרשות הממשלתית למים ולביוב 315 .משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי הוא פעל לוודא כי קיים שיקוף מלא בדוחותיה הכספיים של הרשות המקומית לחוב קרן השיקום למקורות, אך הוא סבור כי הוא "אינו נדרש לשמש ההוצאה לפועל ולהכרעה במחלוקות הכספיות בין הרשויות המקומיות לבין גופים שונים וכי על מקורות לפעול בהתאם לכללים לאכיפת חובות אלו ככל שהיא סבורה שהינה זכאית להם". .תכנית אב .בהחלטת ממשלה מס' 2348 מאוקטובר 2010 בעניין "עקרונות לניהול משק המים בישראל" החליטה הממשלה, בין היתר, להטיל על הרשות לרכז את עבודת המטה הנדרשת ליישום המלצות ועדת ביין. לפי ההחלטה, "ניהול משק המים יתבצע בהתאם לתכנית אב ארוכת טווח שתיערך על ידי רשות המים. התכנית האמורה תתייחס, בין השאר, לסדרי עדיפויות של משק המים, לקביעת מגבלות הפקה ממקורות המים השונים, להשקעות מהותיות הנדרשות למשק המים ולתכנית הערכות למצב של שנים שחונות ולשינויי אקלים גלובליים והשלכותיהם על ישראל. תכנית האב למשק המים טעונה אישור המועצה ואישור שר התשתיות הלאומיות אשר יגיש את התכנית לאישור הממשלה". כבר בדצמבר 2009 העיר משרד מבקר המדינה 101 כי "אי-קיומה של תכנית אב למשק המים, מונע את הגדרת הצרכים הכוללים של משק המים בראייה כוללת לטווח ארוך, את ההוצאות הכרוכות בפיתוחו, ואת התיעדוף הנדרש בקביעת אילו יעדים בתכנית יוקדמו לראש סדר העדיפויות". בישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בנושא יישום המלצות דוח ועדת ביין מסר יו"ר ועדת החקירה, ד"ר ביין כי "הדבר הכי חשוב בתוך ההמלצות שדורש ביצוע מהיר זה ע ניין הכנת תכנית-אב לטווח ארוך. .. עוסקים בזה, אני לא אומר שלא, אבל השאלה היא האם עוסקים בזה בקצב הראוי". בבדיקת המעקב נמצא, כי ביולי 2011 אישרה מועצת הרשות מסמך מדיניות לתכנית אב למשק המים (להלן - מסמך המדיניות). במועד סיום הביקורת, מסמך המדיניות טרם אושר על ידי שר האנרגיה והמים ולמותר לציין כי טרם אושר על ידי הממשלה. יצוין כי מסמך מדיניות זה, גם לאחר שיאושר, מהווה רק שלב אחד בהכנת תכנית האב. נוסף על מסמך כזה, יש להכין תכנית יישום המגדירה את תכנית הפעולה למימוש המדיניות והמשאבים הדרושים ליישומה, סדרי העדיפויות, קביעת מגבלות ההפקה ממקורות המים השונים ועוד (להלן - תכנית היישום). אגף התכנון ברשות המים אומד את היקף תכנית היישום בכ -250 פרויקטים ואת "התקציב הנדרש לטובת מימוש תכנית היישום, במסגרת תכנית האב, ולעבודות תכנון שוטפות" בכ -19 מיליוני ש"ח. במועד סיום הביקור ת, נכתבו "הנחיות תוכן עקרוניות" לכ -40 פרויקטים בלבד. רשות המים מסרה כי היא הוציאה הזמנת הצעות ליועצים שיעסקו בהכנת תכניות יישום לשבעה מפרויקטים אלה. רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי היא "פועלת לפי תכנית כוללת בשם תכנית אב מעבר", שהיא תכנית אב (מעבר) מיוני 2002 לפיתוח משק המים בשנים 2002 -2010 , וכי "ההשקעות במשק המים מבוצעות על פי סדרי עדיפויות שנקבעו על ידי מועצת הרשות הממשלתית ועל פי תכנית אב מעבר ותוכניות אזוריות שהוכנו על ידי אגף התכנון ברשות המים". .__________________ .101 ראו הערה1 .לעיל 316 דוח ביקורת שנתי63א . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להחיש את הטיפול בהכנת תכנית אב למשק המים. במצב שבו רשות המים מחייבת את הצרכנים לשלם בתעריף על השקעות בתשתיות מצד אחד, ואין תכנית אב עדכנית מאושרת שלפיה צריכים תאגידי המים והביוב ויתר ספקי המים להוציא כספים המיועדים להשקעות מצד אחר, נפגעת יכולת התכנון, הפיקוח והבקרה על מנת שכספי הצרכנים יושקעו על פי סדרי העדיפויות הרצויים בראייה לאומית כלל-משקית ארוכת טווח. .מורכבות נוסח הכללים .הצגת תחשיב התעריפים לציבור באופן ברור ומובן חיונית כדי לאפשר פיקוח ציבורי על תעריפי המים. אולם נמצא כי כללי התעריפים שקבעה מועצת הרשות נוסחו באופן מורכב ומסורבל. ההסברים שפרסמה הרשות באתר האינטרנט שלה אינם נותנים הסבר ברור לציבור על תחשיבי העלויות המוכרות המרכיבות את התעריף. לדוגמה, אף פרופ' יואב כסלו, המתמחה בכלכלת מים, אשר שימש חבר בוועדת גרונאו ובוועדת ביין, מציין במאמרו מיולי 2011 כי מהמידע שניתן באתר רשות המים הוא לא הצליח "להבין כיצד חושבו העלויות"102 . מן הראוי שבבואה לקבוע כללי חישוב תעריפים, תבחן מועצת רשות המים, בין מכלול השיקולים, את הצורך לפשט את נוסח הכללים. כמו כן, על רשות המים לפעול לפרסום הסברים מפורטים וברורים לתחשיב תעריפי המים. משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי הוא סבור "שיש לפשט את נוסחת תעריפי המים כך שתהא שקיפות לכל וכל אזרח מן השורה יוכל להבין את תחשיב תעריפי המים". .שקיפות הליכי קבלת ההחלטות .על פי סעיף 109 ,לחוק התאגידים, על רשות המים לפרסם, בין היתר החלטות של מועצת הרשות שיש בהן עניין לציבור, ביאורים בדבר אופן קביעת התעריפים וממצאים של בקרת עלויות שעורכת הרשות ונתונים סטטיסטיים. על חשיבות השקיפות והפרסום לציבור כתבה ועדת ביין, בין היתר, כי "אחד הגורמים לסערה הציבורית שהתלוותה להחלטות בנושא התעריפים... נובע לדעת הוועדה מהעדר שיתוף נאות של הציבור במלוא המידע". "כדי לחזק את השקיפות ממליצה הוועדה כי תמלילים מלאים של דיוני מועצת רשות המים והחלטותיה וכל המסמכים שיוגשו למועצה (כולל מצגות ומסמכי רקע) יופיעו באתר הרשות". .__________________ .102 פרופ' יואב כסלו, " הערות על קביעת התעריפים", מיום 14.7.10 , מים והשקיה , אוקטובר - נובמבר 2010. הרשות הממשלתית למים ולביוב 317 .למרות האמור לעיל, נמצא כי בפועל רשות המים אינה מפרסמת את התמלילים המלאים של דיוני המועצה והחלטותיה ואת המסמכים המוגשים למועצת הרשות. תמלילים ומסמכים אלה כוללים, בין היתר, מידע רב על דרך קביעת תעריפי המים והביוב. יצוין כי הרשות הציבורית, שקדמה לרשות 318 דוח ביקורת שנתי63א .המים, פרסמה לא רק תמצית ההחלטות אלא גם את התמצית של הדיון במועצה, לרבות עמדות חברי המועצה בדיונים, ולעתים אף את חומר הרקע שהוגש לחברי המועצה. יצוין כי בטרם הקמת הרשות והעברת הסמכויות בדבר קביעת התעריפים אליה בשנת 2006 , תקנות שהסדירו את תעריפי המים היו טעונות אישור של ועדת הכספים של הכנסת. פרוטוקולי הדיון של ועדת הכספים פורסמו במלואם לציבור. עוד נמצא כי רשות המים פרסמה תמצית של פרוטוקולי החלטות מועצת הרשות עד לישיבה מספר 49 שהתקיימה בתחילת ספטמבר 2010 . מאז ועד מועד סיום הביקורת, במשך למעלה משנה, רשות המים לא פרסמה את החלטות המועצה, בניגוד למתחייב על פי סעיף 109 .לחוק התאגידים משרד מבקר המדינה מעיר למועצת רשות המים כי עליה לדון בשקיפות החלטותיה, נוכח האמור בחוק ובהמלצות ועדת ביין, ולקבוע הנחיות מפורשות לרשות המים בדבר פרסום פרוטוקולים ומידע לציבור, לרבות לעניין הדיונים במועצה, החלטותיה וחומר הרקע המוגש לחבריה, תוך שמירת איזון מתאים בין זכות הציבור לדעת וחשיבות הביקורת הציבורית ובין הבטחת פעילותה התקינה של המועצה. רשות המים השיבה למשרד מבקר המדינה במאי 2012 כי "אכן קיים פער חריג בקצב פרסום פרוטוקולי ההחלטות של ישיבות מועצת הרשות באתר האינטרנט של רשות המים. ליקוי זה ידוע ואנו שוקדים במרץ לתקנו מיידית ולסגור את הפער. בנוסף, במטרה להרחיב את מידת שקיפות המידע לציבור, בכוונתנו לפרסם חומר רקע המוגש לישיבות מועצת הרשות עם פרסום הפרוטוקול של אותה ישיבה". .היעדר נציגות לציבור הצרכנים הביתיים במועצת רשות המים .על פי חוק המים, מועצת הרשות מורכבת משמונה חברים ששניים מהם הם נציגי ציבור הממונים על ידי הממשלה - אחד לפי המלצת שר האנרגיה והמים ואחד לפי המלצת שר החקלאות ופיתוח הכפר ושר הפנים לאחר שנועצו בשר האנרגיה והמים. נמצא כי נציגי הציבור שממנים השרים אינם כוללים נציגים של אגודות צרכנים ביתיים. כבר בחוות הדעת מדצמבר 2009 העיר משרד מבקר המדינה כי "קביעת היחס בין נציגי הציבור לנציגי הממשלה ומספרם המועט של נציגי הציבור במועצת הרשות הממשלתית ביחס למספרם של נציגי הממשלה, עלולים לפגוע באיזון שבין האינטרסים של הציבור לבין אלו של הממשלה, ולהגביל את יכולת נציגי הציבור להשפיע על החלטות מועצת הרשות הממשלתית באופן משמעותי". עד מועד סיום המעקב, טרם מינו השרים נציגי צרכנים ביתיים למועצת רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ולמשרד האנרגיה והמים כי מן הראוי שיבחנו דרכים לעיגון ה גדלת ייצוגם של הצרכנים הביתיים במועצת הרשות, וליצירת איזון הולם בין האינטרסים כאמור בחוות הדעת של מבקר המדינה מדצמבר 2009 , לרבות בחינת הצורך בייזום הליך תיקון חקיקה. שינוי מעין זה עשוי לתרום רבות להבטחת עניינם של הצרכנים הביתיים ושיתופם בנושאים כמו קביעת אמות מידה לשירות ודאגה לאוכלוסיות החלשות. הרשות הממשלתית למים ולביוב 319 . שר האנרגיה והמים מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 כי בתזכיר הצעת חוק שהפיץ משרדו בפברואר 2012103 הוצע כי שר האנרגיה והמים יוסמך למנות מועצה ציבורית למים ולביוב שתייעץ לשר בנושאי מים. עם חברי המועצה יימנו נציגי צרכנים ממגזרים שונים ובראשה יעמוד שר האנרגיה והמים. . בתשובה על כלל ממצאי הביקורת בדוח זה מסר משרד הפנים למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 ,שהוא סבור כי יש לפעול לצמצום הגידול בתעריף לצרכן וכי "ברכיבים רבים יש פוטנציאל הפחתת התעריף לצרכן". .סיכום .משרד האוצר ורשות המים הובילו רפורמה שבמסגרתה העלו את תעריפי המים לצרכן מעת לעת בעלייה מצטברת של כשלושים אחוזים מתחילת הרפורמה, בשם עקרונות העלות הריאלית ומשק הכספים הסגור. ממצאי דוח זה מצביעים על סטיות משמעותיות מעקרון העלות הריאלית. לדוגמה, גביית היטלי מים וביוב ללא קשר לעלות בפועל; חיוב יתר העולה על העלות הריאלית עד כדי העלאת חשש שבחלק מהמקרים חייבו פעמיים עבור אותם רכיבים במרכיב ההוני, והעמסת סבסוד מגזרי על הצרכנים הביתיים. רשות המים קבעה את רפורמת התעריפים, בין השאר על בסיס רפורמת התיאגוד, שבמסגרתה חויבו הרשויות המקומיות להתאגד, גם כדי שכספי משק המים לא ישמשו למטרות שמחוץ לו, במקום להשקיעם במשק המים. בפועל, רשות המים הוסיפה לתעריף לצרכן מרכיב של תשואה על ההון הזר שנועד, בין היתר, לאותה מטרה שרפורמת התיאגוד נועדה למנוע - הוצאת כספים ממשק המים לצרכים שמחוץ לו. מממצאי הדוח עולה כי רפורמת התיאגוד הביאה להגדלת התעריף לצרכן במרכיבים האלה: 1. מרכיב התשואה על ההון הזר, שהוא 3.4% מהתעריף הנמוך ו- 2.2% .ומהתעריף הגבוה לצרכן 2. מרכיב המע "ם בתעריף לצרכן : רשות המים מעריכה את התוספת "נטו" לתעריף לצרכן הביתי בשל הרפורמה בהיבט המע"ם בכ- 2%-3% . 3. סבסוד של תאגידים חלשים : כ-38% מהתאגידים שהוקמו במסגרת רפורמת התיאגוד הם תאגידים המסווגים על ידי רשות המים כחלשים. סבסודם של תאגידים אלה מוטל על תאגידים חזקים ובסופו של .__________________ .103 תזכיר חוק המים (תיקון מספר26 ), התשע"ב- 2012 , שהפיץ משרד האנרגיה והמים בפברואר 2012. 320 דוח ביקורת שנתי63א .יום ממומן מהתעריף לצרכן. יצוין כי סבסוד זה מתווסף על מענקים שמקבלים התאגידים החלשים מתקציב המדינה. הרשות הממשלתית למים ולביוב 321 . 4. עלויות הנובעות מריבוי תאגידים : כמות התאגידים האופטימלית על פי טיוטת דוח שהגיש יועץ חיצוני לרשות בינואר 2011 היא13 . בפועל קיימים52 תאגידים המאגדים137 .רשויות מקומיות48 רשויות מקומיות החייבות בתיאגוד טרם התאגדו. ריבוי התאגידים מוסיף עלויות הנובעות, בין היתר, מכפילויות במערכי ההנהלה, המטה והתפעול ואי-מיצוי יתרונות לגודל. על פי טיוטת הדוח של היועץ, היקף החיסכון הצפוי מאיחוד תאגידים כאמור יכול להגיע לכ-7% .ממחיר המים כל העלויות האמורות לעיל מועמסות, בסופו של יום, על התעריף לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, רשות המים ומרכז השלטון המקומי לפעול לצמצום העלויות האמורות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים ומועצת הרשות לבחון ללא דיחוי את האפשרות להפחית את התעריף לצרכנים הביתיים על בסיס הקפדה על עקרון העל ות הריאלית ועקרון משק הכספים הסגור שעל פיהם נקבעו רפורמות תעריפי המים והתיאגוד ולהעלות ממצאי בחינה זו לדיון בממשלה. זאת גם נוכח העובדה שמדובר במצרך חיוני לתושבים ונוכח יוקר המחיה הגדול במדינה. הממצאים בדוח זה מצביעים על ליקויים כבדי משקל. למעשה משרד האוצר ורשות המים הגדילו באמצעות תעריף המים את הנטל על ציבור הצרכנים הביתיים, ללא התחשבות מספקת באינטרסים שלהם. לכן, על שהממשלה בכלל, ומשרדי האוצר והאנרגיה והמים בפרט, בשיתוף רשות המים, לבחון מחדש את המצב שנוצר ולפעול לתיקון הליקויים.