צבא ההגנה לישראל/ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים

 ♦ . .מבוא .הגז הטבעי הוא מקור להספקת אנרגיה, וניתן להשתמש בו להפקת חשמל, ובכך להפחית את התלות בנפט ובפחם, ואף להקטין את זיהום האוויר. זה שנים שישראל פועלת לביסוס הגז הטבעי כמקור להספקת אנרגיה, כדי שחלקים משמעותיים במשק האנרגיה בישראל8 , ובכלל זה תשתיות חיוניות ואסטרטגיות, יתבססו על הגז הטבעי. החיפוש וההפקה של גז ונפט9 בים התיכון מול חופי ישראל נעשים על ידי תאגידים פרטיים, ישראליים ובין-לאומיים, אשר בהתאם לחוק הנפט, התשי"ב - 1952 , קיבלו ממשרד האנרגיה והמים היתרי חיפוש מוקדמים10, רישיונות11 וחזקות12 . תהליך הפקת הגז כולל מספר שלבים וביניהם: הקידוח, ההפקה וההולכה. חלק מפעילות זו נעשית בשטחי הים התיכון הכלולים בתחום המים הטריטוריאליים13 של ישראל, אולם מרבית הפעילות נעשית בשטחי הים שמעבר למים הטריטוריאליים, המכונים במשפט הבין -לאומי שטח "המדף היבשתי" 14 או "האזור הכלכלי הבלעדי" (להלן - "המים הכלכליים"). במסגרת פעילות זו מוקמים בים מתקני קידוח, הפקה וצנרת הולכה (להלן - מתקני הגז). .__________________ .8 על פי נתוני משרד האנרגיה והמים, עד שנת 2015 יהיה חלקו של הגז בייצור חשמל בישראל קרוב לכ-50% . 9 נכון למועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , לא התגלו מאגרי נפט בקרקעית הים מול חופי ישראל אלא מאגרי גז בלבד. 10 היתר חיפוש מוקדם מקנה זכות לביצוע בדיקות מוקדמות לבירור הסיכויים לגילוי גז ונפט. מי שקיבל היתר חיפוש מוקדם רשאי לבקש זכות קדימה בקבלת הזכות לחיפוש גז ונפט בשטח שעליו ניתן ההיתר המוקדם, לתקופה של עד 18 .חודשים 11 רישיון מקנה זכות לביצוע קידוחי ניסיון וקידוחי פיתוח לצורך הפקת גז ונפט. הרישיון ניתן לתקופה של שלוש שנים, הניתנת להארכה, לשטח שלא עולה על 400 קמ"ר. בעל רישיון חייב להתחיל בחיפוש בתוך ארבעה חודשים מהיום שניתן לו הרישיון. 12 בעל רישיון שהגיע לתגלית גז או נפט בשטח הרישוי רשאי לבקש חזקה, המקנה לו זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז או נפט לתקופה של 30 שנה, הניתנת להארכה של20 שנה נוספות, בשטח שלא יעלה על 250 ,קמ"ר. בעל החזקה חייב להתחיל בקדיחת באר פיתוח בתוך שישה חודשים ובהפקות מסחריות בתוך שלוש שנים מיום קבלת שטר החזקה. 13 תחום המים הטריטוריאליים הוא האזור שבין קו החוף של המדינה לבין גבולה הימי הנמצא 22 .ק"מ מקו החוף 14 ""מדף יבשתי- המדרון בשולי היבשה של מדינת חוף הנמשך מתחת לפני הים עד למרחק של 200 .מייל ימי מחוף המדינה או עד למקום בו חל שינוי חד בזווית השיפוע 26 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפעילות לגילוי משאבי הגז והנפט בתחומי המים הטריטוריאליים ו"המים הכלכליים" של ישראל החלה כבר בסוף שנות ה-60 . התגלית המשמעותית התרחשה בשנת 1999 עם גילוי מאגרי הגז באתרי הקידוח וההפקה "נועה" ו"מרי B"15 , והחל משנת 2004 הםמספקים גז למשק הישראלי באמצעות מתקן ההפקה "ים תטיס" (להלן - מתקן "ים תטיס") השוכן בים מול חופי אשקלון. במרץ 2013 החלה הפקת גז גם ממאגר "תמר", השוכן כ-90 ק"מ ממערב לחיפה. הגז ממאגר "תמר" מוזרם בצינור תת-קרקעי לאסדה להפקת גז (להלן - מתקן ההפקה "תמר") הנמצאת סמוך למתקן "ים תטיס". מאגרים נוספים עיקריים של גז אשר אותרו בקידוחי הניסיון ואשר חלקם גם הוכרזו כתגליות מסחריות, הם מאגר "לוויתן", הממוקם כ -130 ק"מ מערבית לחיפה, מאגר "תנין" הממוקם כ-120 ק"מ מערבית לחיפה, ומאגר "דלית1 " הנמצא כ-60 ק"מ מערבית לחדרה. בנוגעלמאגרים אלו טרם נקבע מועד לתחילת הפקת הגז. בשנים 2013 ו- 2014 מתוכננים קידוחי ניסיון נוספים בתחום "המים הכלכליים" של ישראל. קידוח ניסיון נמשך בממוצע שלושה עד ארבעה חודשים, ובמהלכם מתמקמת אסדת קידוח מעל אזור הקידוח כדי להתחיל בקידוח הניסיוני. על פי הערכות המומחים, יש סבירות לקיומם של מאגרי גז משמעותיים נוספים בקרקעית הים התיכון בסמוך לחופי ישראל. גילויי הגז בים התיכון בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי. מאגרי הגז אמורים לספק את האנרגיה הנדרשת לישראל לעשרות השנים ה קרובות, ובכך להפחית את תלותה של ישראל במדינות אחרות בתחום הספקת האנרגיה. הפקת הגז תאפשר גם ייצוא של גז לחו"ל, דבר שיביא לשיפור במעמדה הכלכלי והאסטרטגי של ישראל, ויגדיל את הכנסות המדינה משמעותית. ראוי לציין, כי ממסמך שהכין המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) ב- 4.4.13 לקראת דיון בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט הביטחוני) עולה, כי "הכנסות המדינה עד שנת 2040 ."משדות הגז 'תמר' ו'לוויתן' בלבד מוערכות במאות מיליארדי ש"ח במציאות שבה משתפר מצבה הכלכלי ומעמדה הבין-לאומי של ישראל בתחום הפקת הגז, בד בבד עם התלות המתפתחת של המשק הישראלי בהספקת הגז, עלולים מתקני הגז לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. יצוין, כי מזכ"ל החיזבאללה, חסן נסראללה, אף השמיע איומים מפורשים לפגוע באסדות הגז של ישראל. כפי שעלה, האיומים על מתקן ההפקה "תמר" ומתקן "ים תטיס", המכילים בקביעות גז מתלקח ומערכות מכאניות מורכבות, והנמצאים בסמיכות לאזור הדיג של רצועת עזה ואינם מרוחקים משמעותית מהחוף, הם מגוונים, ועל כן יש להיערך אליהם בהתאם. חלק ממתקני הגז (לרבות אלו הנמצאים בשלבי פיתוח והקמה) נמצאים בתווך התת -ימי, לרבות צנרת ההולכה של מאגר "תמר" המתוחה על קרקעית הים לאורך מרחק רב ממתקן הקידוח של מאגר "תמר" המרוחק משמעותית מהחוף ועד מתקן ההפקה הנמצא סמוך למתקן "ים תטיס". המתקנים המרוחקים, כאמור, נמצאים בסמיכות לנתיבי שיט בין-לאומיים. לפגיעה במתקני הגז עלולות להיות השפעות כלכליות ואסטרטגיות משמעותיות על ישראל, והיא אף עלולה להרתיע חברות בין -לאומיות בפעילותן בתחום גילוי מאגרי הגז והפקתו, ולגרום לשיבושים משמעותיים במהלכם התקין של החיים בישראל. נוכח חשיבות מתקני הגז בים והאיומים הנשקפים להם, החל המל"ל בנובמבר 2010 בעבודת מטה לצורך גיבוש ה צעה להחלטת הקבינט הביטחוני (להלן - הצעת מחליטים או הצעת המחליטים) בנוגע לגורמים שיהיו אחראים להגנה על מתקני הגז בים ולאמצעים הנדרשים .__________________ .15 הפקת הגז במאגר "מריB " החלה בשנת 2004 , ובמועד סיום הביקורת, יולי 2013 , היא קרובה למיצוי כולל. ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 27 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לשם כך. הצעת המחליטים כוללת את תכנית ההגנה העתידית של צה"ל להגנה על מרחב המים הטריטוריאליים ו"המים הכלכליים" של ישראל (בעני ין עבודת המטה של המל"ל ראו בהמשך). מהמסמך שהכין המל"ל ב- 4.4.13 לקראת דיון בקבינט הביטחוני, עולה כי "המדובר במשימה שאינה צבאית 'טהורה' ושלא הייתה מצויה עד היום במשימותיו של צה"ל". במאי 2011 התקיים בצה"ל דיון בנושא "מים כלכליים", ובו קבע סגן הרמטכ"ל, כי "נו שא ההגנה על ה'מים הכלכליים' של מדינת ישראל הינו נושא אסטרטגי ממדרגה ראשונה ועל הצבא לראות בו משימה חשובה... העבודה בנושא תרוכז ותובל בצה"ל על ידי חיל הים". בהתאם להנחיית סגן הרמטכ"ל, בחן צה"ל את נושא ההגנה על מתקני הגז שבתחום ה"מים הכלכליים". באותה בחינה ק בע חיל הים, בין היתר, את איום הייחוס 16 המביא בחשבון את סבירות התממשות האיומים העיקריים על מתקני הגז בזמן שגרה 17 , את חומרתם ואת המשמעויות של התממשותם. כפי שעלה, ב - 2010 החל המל"ל בעבודת המטה, שהסתיימה רק באפריל 2013 עם הגשת הצעת המחליטים לקבינט הביטחוני, אותה סיכמו במשותף משרד הביטחון והמל"ל. בסוף יולי 2013 , לאחר סיום הביקורת, העביר משרד מבקר המדינה את טיוטת הדוח בנושא "ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים" לכל הגופים המבוקרים הקשורים לנושא זה לקבלת התייחסותם לממצאים ומסקנות שעלו בדוח. בספטמבר 2013 דן הקבינט הביטחוני לראשונה בהצעת המחליטים וב - 13.11.13 /, התקבלה החלטת הקבינט הביטחוני (מס' ב 53 ) בעניין "הגנה על האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה בים התיכון ('מים כלכליים')", המסדירה את ההגנה והאבטחה של מתקני הגז הימיים (להלן - החלטה ב/53 .) החלטה זו מטילה על צה"ל "לפעול להגנת האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום " והיא מפרטת, בין היתר, את תכולות מערך ]מים כלכליים[ האנרגיה באזור הכלכלי הבלעדי ההגנה המרחבית במים הכלכליים, את לוח הזמנים להצטיידות באמצעים הדרושים להגנה ואת התקציב להקמת מערך זה ולהפעלתו. מההחלטה עולה, כי קיימות עדיין פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה על אסדות הגז. בחודשים פברואר - יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ההגנה על מתקני הגז בים בגופים העיקריים המעורבים בכך: צה"ל, המל"ל ומשרד הביטחון. בדיקות השלמה נערכו, בין היתר, במשרד האוצר ובמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. עדכון חלק מהנתונים נעשה עד דצמבר 2013. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 . חיסיון נתונים אלה אינו מונע את הבנת]נוסח משולב[ .מהות הביקורת .__________________ .16 איום הנגזר ממכלול האיומים האסטרטגיים, הנכללים בהערכת המודיעין כחלק מהערכת המצב בתחום הביטחון הלאומי - מתוך המילון למונחי צה"ל, אג"ם-תוה"ד, התשנ"ח - 1998. 17 בזמן חירום הסבירות של מימוש האיומיםעולה. 28 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מצב ההגנה על מתקני הגז והתשתיות בים .משרד מבקר המדינה בחן את מצב ההגנה של צה"ל על מתקני הגז בים, והעלה, כי במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , ההגנה הקיימת היא חלקית ויש בה סיכון. להלן הפירוט: בדיון בראשות ראש חטיבת אבטחה יבשתית וימית במטה למלחמה בטרור, שהוא אגף במל"ל (להלן - מטה לוט"ר), מינואר 2011 בהשתתפות, בין היתר, נציגי צה"ל, משרד הביטחון ומשרד התשתיות הלאומיות18 ..., צוין, כי "חיל הים יהיה חייב לשנות ולשדרג את יכולותיו לצורך אבטחת המתקנים". במסמך פנימי של המל"ל מדצמבר 2012 שנכתב לראש המל"ל, צוינו המשמעויות הצפויות מהעיכוב בקבלת ההחלטה בקבינט הביטחוני בנושא ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים. באותו מסמך נקבע, בין היתר, כי "לנוכח האיומים, אין לעכב את בניית המענה המבצעי" (ההדגשה במקור). בדצמבר 2012 כתב ראש חטיבת אבטחה יבשתית וימית במטה לוט"ר לראש מטה לוט"ר, כי עד להשלמת ההצטיידות המתוכננת, המשימה המוטלת על צה"ל היא בעייתית למימוש. ראש ענף ביטחון שוטף בחיל הים מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2013 , כי המענה הניתן כיום להגנה על המתקנים הינו חלקי בלבד. בסוף יוני 2013 ,הגיש המל"ל לקבינט הביטחוני מסמך סיכום מעודכן של עבודת המטה לקראת הדיון בהצעת המחליטים, ובו צוינה, בין היתר, רמת המענה ההגנתי באותה עת, וכן צוין, כי: "מצב זה מדגיש את הצורך הדחוף של ישראל להגן על תשתיות הגז המתפתחת ב'מים הכלכליים', כשם שיתר התשתיות החיוניות של ישראל מוגנות ע"י צה"ל" (ההדגשה במקור). כאמור, ב - 13.11.13 /קיבל הקבינט הביטחוני את החלטה ב 53 בנושא "הגנה על האינטרסים החיוניים של מדינת ישראל בתחום האנרגיה בים התיכון ('מים כלכליים')", המסדירה את סוגיית ההגנה והאבטחה של מתקני הגז בים. באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כי "צה"ל הוא הגורם אשר אחראי על יישום וגיבוש תכנית הגנה אופרטיבית על המתקנים. עובדה זו נכונה גם בעת הנוכחית... צה"ל הוא הגורם אשר עליו מוטלת האחריות לתעדף את המשימות בהתאם למשאבים... גם כיום קיים גורם משמעותי (צה"ל), שספק אם קיים גורם ראוי ממנו, אשר משקיע משאבים ומפעיל שיקול דעת בכל הנוגע להגנה על המתקנים... צה"ל פועל כמיטב יכולתו על מנת להגן על המתקנים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי מהאמור לעיל, ובפרט מהתייחסותם של קצינים בכירים בצה"ל, עולה, שגם במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , ההגנה על המתקנים והתשתיות להפקת גז ונפט בתחום "המים הכלכליים" של ישראל היא חלקית, עקב האמצעים הבלתי מספקים שיש באפשרות צה"ל להקצות למשימה זו. .__________________ .18 בדצמבר 2011 שונה שמו של משרד התשתיות הלאומיות למשרד האנרגיה והמים. בספטמבר 2013 .שונה שמו, כלהלן: משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 29 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 "נוכח האיומים המפורטים לעיל, ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה ל להשלים בתכנית ההגנה על מתקני הגז בים, התמשכות עבודת המטה האריכה את התקופה שבה מצויים מתקנים אלו בסיכון. סיכון זה לא חלף עם קבלת ההחלטה של הקבינט הביטחוני. כפי שעלה בביקורת, האיומים על מתקני הגז ומשך הזמן הנדרש למימוש ההחלטה לצורך שיפור היכולת של צה"ל היו ידועים גם למל"ל בעת שערך את עבודת המטה (שהחלה כאמור ב - 2010 ), והיו אמורים להביא לקיצור לוח הזמנים עד לקבלת החלטה בקבינט הביטחוני. .עבודת המטה של המל"ל .לקבלת החלטה שלמה ומגובת תקציב על תכנית הגנה עתידית על המתקנים והתשתיות להפקת גז ונפט בים יש חשיבות רבה, בין היתר משום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה. משכך, ישנה משמעות למשך הזמן של הטיפול בסוגיה ביטחונית זו. משרד מבקר המדינה בחן את עבודת המטה שערך המל"ל בנושא זה לצורך גיבוש הצעת המחליטים לקבינט הביטחוני, והעלה כדלקמן: 1 . לוח זמנים לעבודת המטה נוכח חשיבות מתקני הגז בים והאיומים הנשקפים להם, החל המל"ל בנובמבר 2010 בעבודת מטה, שמטרתה להמליץ על הגורמים שיהיו אחראים להגנה על מתקני הגז בים ועל האמצעים הנדרשים לשם כך, לצורך הגשת הצעת מחליטים לקבינט הביטחוני בעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה, כי למרות הדחיפות הרבה בקיום מערך הגנה יעיל על מתקני הגז, הציגו משרד הביטחון והמל"ל הצעת מחליטים לקבינט הביטחוני רק באפריל 2013 , בחלוף כשנתיים וחצי מתחילת עבודת המטה. להלן הפרטים: ביולי 2010 כתב מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות דאז, מר שאול צמח, לראש מטה לוט"ר דאז, תא"ל (מיל') ניצן נוריאל, בין היתר, כי "הגז הטבעי הופך להיות מרכיב אסטרטגי/פוליטי משמעותי", וכי "יש לקחת עובדה זאת בחשבון בשיקולי הערכת המצב והתאמת תפיסת האבטחה של המתקנים הקשורים לתהליכי ההפקה, הקבלה, האחסנה וההולכה של הגז הטבעי". עוד ציין, כי "בכוונתי לפעול באמצעות השר לתשתיות לאומיות לשם גיבוש החלטה ... כמתקנים ]""דלית" ו"תמר [ בקבינט הביטחוני שעניינה הגדרת מתקני הגז הטבעי אסטרטגיים/חיוניים למדינת ישראל. הנני פונה למטה לוט"ר לצורך הובלה וגיבוש עבודת המטה לשם הכנת ההצעה להחלטה בועדת השרים". בעקבות מכתבו של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות דאז, הודיע מטה לוט"ר באוגוסט 201019 לגופים הנוגעים בדבר, על הכוונה לפתוח בעבודת מטה שמטרתה לגבש הצעת מחליטים לקבינט הביטחוני המגדירה את מתקני הקידוח ("דלית" ו"תמר") כמתקנים אסטרטגיים חיוניים ברמה הלאומית. .__________________ .19 ב- 2008 ערך מטה לוט"ר עבודת מטה בנושא ההגנה על מתקן "ים תטיס" בלבד, ואילו ב- 2010 החל המל"ל בעבודת מטה בנושא הסדרת ההגנה על כלל מתקני הגז בתחומי המים הטריטוריאליים וה"מים הכלכליים" של ישראל. 30 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 דיון ראשון בנושא "הגדרת מתקני הגז 'תמר' ו'לוויתן' כמתקנים חיוניים למדינה", התקיים בסוף נובמבר 2010 בראשות ראש מטה לוט"ר ובהשתתפות נציגים מצה"ל, ממשרד התשתיות הלאומיות, ממשרד הביטחון ועוד. בסיכום הדיון נקבע, כי הצעת המחליטים "תהיה רחבה ככל שניתן כך שתתאים גם למתקנים עתידיים" (ההדגשה אינה במקור), וכי בכוונת מטה לוט"ר לגבש בנושא הנדון הצעת מחליטים לקבינט הביטחוני ברבעון הראשון של שנת 2011 ."כדי "לטייב את המענה האבטחתי לפרויקט בדיון בראשות ראש חטיבת אבטחה יבשתית וימית במטה לוט"ר מינואר 2011 ,בהשתתפות בין היתר, נציגי צה"ל, משרד הביטחון ומשרד התשתיות הלאומיות, נקבע, כי "קידום הנושא ייערך בשני שלבים: ...הצעת מחליטים שתונח בפני ]"הגנת מתקני הגז "תמר" ו"לוויתן [ הקבינט הביטחוני... תוך קביעת המסגרת הכללית וחלקם/תפקידם של הגופים השונים במימושו... אישור תכנית ההגנה והמקורות התקציביים... על ידי הקבינט הביטחוני, ובמקביל חתימה על חוזה בין המדינה... לחברת הקידוח". בתום הדיון ציין ראש החטיבה, כי "לאור חשיבות הנושא והזמן הקצר שבו תונח הצעת המחליטים בפני הקבינט (רבעון א' 2011 ) ,אבקש את מלוא הרצינות של הגופים למטלות המופיעות בסיכום זה". יצוין עוד כי בסיכום של אותו דיון התבקשו הגופים המעורבים בעבודת המטה להציג עמדתם לסוגיית הכללת המתקנים במערך הביטחון השוטף של צה"ל, וזאת בנפרד מסוגיית האבטחה הפיזית על המתקנים, שהינה באחריות חברת אבטחה פרטית. שר התשתיות הלאומיות דאז, ד"ר עוזי לנדאו, כתב במרץ 2011 לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כלהלן: "תחום הגז הטבעי הופך להיות מרכיב אסטרטגי/גיאופוליטי משמעותי "; "מדובר במתקנים חיוניים ביותר... ויש צורך להגן עליהם (ברמה ]ההדגשה במקור [ הלאומית) ולאפשר את הרציפות התפקודית שלהם בשגרה ובחירום"; "לאור חשיבות הנושא , כמו גם הצורך בהערכות ברמה הלאומית, ]האיומים[ והבעייתיות הייחודית בהתמודדות עם הנני פונה לכבודו לשם העלאת הנושא לטיפול בעדיפות ראשונה". יש להדגיש, כי באוקטובר 2012 כתב סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף יאיר נווה, לראש המל"ל דאז, אלוף (מיל') יעקב עמידרור, כי הצעת המחליטים מתעכבת, וכי "במקביל משונעת כבר עתה אסדת ענק מארה"ב לישראל לשם התקנה במסגרת פרויקט תמר ולשם תחילת עבודות. המשמעות לכך בהקשרי האבטחה ושגרת הפעילות של חיל הים הינה קריטית. אבקש לזרז את הצעת המחליטים ככל שניתן". במכתב נוסף שכתב באותו יום לראש המל"ל בנוגע למתקן "תמר" הדגיש סגן הרמטכ"ל, כי "אנו נכנסים לאחד הפרויקטים האסטרטגיים של מדינת ישראל ברגל שמאל" (ההדגשות אינן במקור). בסיכום פגישת עבודה מנובמבר 2012 ,בין ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, לבין הרמטכ"ל רב-אלוף ב את מנכ"ל משרד ראש הממשלה ואת ראש [ ני גנץ, נקבע, כי "ראש הממשלה מנחה לגבש ולהביא בהקדם לאישור 'הצעת מחליטים' מוסכמת בעניין ההגנה על הנכסים ]המל"ל ב'מים הכלכליים' של ישראל". בדיון שהתקיים בדצמבר 2012 בראשות ראש המל"ל ובהשתתפות, בין היתר, ראש אגף התקציבים במ שרד האוצר וסגנו, נקבע, כי "ראש אגף התקציבים הכיר בצורך, במסגרת העלויות ובחשיבות של הפרויקט, אך ציין את הבעייתיות להעלאת החלטה תקציבית משמעותית בתקופת בחירות ובהיעדר תקציב מדינה מאושר. לאור זאת ביקש להמתין מספר חודשים עם ההחלטה עד לגיבוש תקציב מדינה לשנים 2013 ו- 2014 . סוכם, כי הנושא יועלה בפני ראש הממשלה להחלטתו". במסמך פנימי של המל"ל מדצמבר 2012 המופנה לראש המל"ל, בעניין "הגנת המים הכלכליים - משמעויות מדחיית ההחלטה", צוין כלהלן: "קבלת ההחלטה עכשיו, קל וחומר בעוד כחצי שנה, מגלמת כבר עתה לוח זמנים גבולי לקצב בניית המענה המבצעי אל מול ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 31 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 "איום]ה[ " ;)(ההדגשה אינה במקור בשורה התחתונה , לנוכח האיומים, אין לעכב את בניית המענה המבצעי... ]והעיכוב[ "עומד בניגוד ברור לאינטרס של ישראל (ההדגשה במקור). לדחיפות נושא ההגנה על מתקני הגז בים התייחס גם מפקד חיל הים, אלוף רם רוטבר ג, במכתבו לסגן הרמטכ"ל, אלוף גדי אייזנקוט, מפברואר 2013 : "המלצתי הינה לקדם הנושא במהירות האפשרית ללא תלות בממשלה כזו או אחרת... כל דחייה והתמהמהות נוספת ישליכו באופן ישיר על מוכנות צה"ל וחיל הים...". באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כי "קיים הבדל מהותי בין הסדרת האבטחה של המתקנים ובין הסדרת תוכנית ההגנה המרחבית... בחינת עבודת המטה של המל"ל לאור הבחנה זו מובילה למסקנה כי פרק הזמן שבו נמשכה עבודת המטה הוא סביר והגיוני". עוד מסר, כי משרד מבקר המדינה "לא הבחין בין עבודת המטה אשר בוצעה בנוגע להסדרת האבטחה ובין עבודת המטה אשר בוצעה בנוגע לתכנית ההגנה הכוללת למתקנים... החל מחודש נובמבר 2010 ועד למחצית 2012 עסק מטה לוט"ר בטיפול בסוגיית האבטחה, בדגש על שני מתקנים: 'תמר' ו'לוויתן' ורק במחצית 2012 הועבר הנושא לאגף הביטחון של המל"ל לצורך הטיפול בסוגיית ההגנה על המתקנים שהיא, כאמור, שונה בתכלית". עוד מסר משרד ראש הממשלה, בהתייחס להודעת המל"ל, ולפיה בכוונתו לגבש הצעת מחליטים עד לרבעון הראשון של 2011 , כי "מועד זה התייחס אך ורק למימד האבטחתי של הסוגיה וגם בהקשר זה... מדובר בהערכת חסר". לעניין זה מציין משרד מבקר המדינה, כי מהמסמכים של המל"ל עולה, כי בדיון שהתקיים בסוף נובמבר 2010 במטה לוט"ר נקבע, כאמור, כי הצעת המחליטים "תהיה רחבה ככל שניתן כך שתתאים גם למתקנים עתידיים", ולא רק למתקנים "תמר" ו"לוויתן" כפי שנרשם בכותרת סיכום דיון זה. כמו כן, דיון זה מלמד, כי הכוונה הראשונית להתמקד במתקנים "תמר" ו"דלית" כפי שהודיע מטה לוט"ר באוגוסט 2010 , השתנתה. יודגש, כי מתקן "לוויתן" מרוחק מאוד מהמתקנים "תמר" ו"דלית" וכן הוא מרוחק משמעותית מחופי מדינת ישראל. יתרה מכך, מסיכום הדיון שהתקיים בינואר 2011 ,במטה לוט"ר כאמור, עולה, כי עבודת המטה של המל"ל התייחסה מלכתחילה הן לסוגיית האבטחה של מתקני הפקת הגז בים והן להגנה המרחבית עליהם. זאת ועוד, במסמכים שנאספו בביקורת, לרבות במשרדי המל"ל, לא נזכר, כי התקיימו שתי עבודות מטה נפרדות, ולא צוין, כי הערכת הזמן של מטה לוט"ר לגיב וש הצעת מחליטים עד לרבעון הראשון של 2011 היא מוטעית. יש לציין, כי מועד זה נזכר בדיונים נוספים שקיים מטה לוט"ר, כפי שצוין לעיל. מהאמור לעיל עולה, כי בניגוד לנטען בתשובת משרד ראש הממשלה בעניין עבודת המטה של המל"ל, הרי שמדובר בעבודת מטה שמלכתחילה עסקה בהסדרת ההגנה על כל מתקני הגז בים20 .ועל המרחב הימי שביניהם כחלק מפעילות הביטחון השוטף של חיל הים משרד מבקר המדינה מעיר, כי מהמסמכים שהעביר המל"ל עולה, שהמל"ל התייחס בדיוניו, כבר מתחילת עבודת המטה, הן לסוגיית אבטחת מתקני הגז הקיימים והן להגנה על המרחב הימי שביניהם הכולל, בין היתר, גם תשתיות הולכה וכן התייחס ל"מתקנים עתידיים", כפי שנדרש נוכח האיומים שכבר היו ידועים. המל"ל הודיע בדיון שהתקיים בסוף נובמבר 2010 , שבכוונתו לסיים זאת עד לרבעון הראשון של 2011. .__________________ .20 בסיכום הדיון שקיים מטה לוט"ר בסוף נובמבר 2010 נרשם, כי על כל גו ף שהשתתף באותו הדיון להציג מענה אבטחתי על פי תחום עיסוקו. 32 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,ברם, למרות הדחיפות הרבה בקיום מערך הגנה יעיל על מתקני הגז ביםוהודעת המל"ל מדצמבר 2012 על המשמעויות מדחיית ההחלטה, בפועל הוצגה לראשונה הצעת המחליטים לדיון ולאישור בקבינט הביטחוני רק באפריל 2013 ,. יש להדגיש כי גם לאחר שהקבינט הביטחוני אישר את תכנית ההגנה הנדרשת ב- 13.11.13 , על צה"ל להשלים פעולות כדי לממש את כל שלביה. מ כאן, שהייתה חשיבות רבה לקיום עבודת מטה מהירה וכוללת, מאחר שמדובר בסוגיה ביטחונית מורכבת הדורשת הקצאת משאבים, ובכלל זה הצטיידות באמצעים כדי לספק הגנה ראויה מפני הסיכונים. באוקטובר 2013 " מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כימדובר בנושא חדש, שמדינת ישראל לא עסקה בו בעבר, ולפיכך נדרשת עבודת מטה מעמיקה ונרחבת תוך לימוד הסוגיה מהיסוד "; מדובר בנושא אסטרטגי רחב ממדים, אשר כולל מעורבות של מספר רב של גורמים, והסדרתו מחייבת קבלת החלטה בעלת השלכות מדיניות, ביטחוניות וכלכליות מרחיקות לכת; העבודה אורכת זמן "וראוי כי לא תעשה תוך כדי 'קיצורי דרך'מטה שבוצעה הייתה יסודית ומורכבת וניסתה לאזן בין היקף הסוגיה ובין ]ה[ "; "עבודת הרצון למצוא פתרון מיטבי בהקדם האפשרי" (ההדגשות במקור). עוד מסר משרד ראש הממשלה, כי "עבודת המטה הסתיימה עם העברת ההצעה ומסמכי עבודת המטה (האחרון שבהם ביום 23 ביוני 2013 ) לקבינט... ראש הממשלה קיבל את עמדת האוצר וקבע, שדיון הקבינט בהצעה יתקיים רק לאחר הרכבת הממשלה ואישור חוק התקציב. הקבינט דן בהצעה ביום 15 בספטמבר 2013 , כששה שבועות בלבד לאחר אישור חוק התקציב, ודיון נוסף נקבע לחודש אוקטובר. לוח זמנים זה משקף התנהלות ראויה ואחראית בנסיבות העניין". עוד נמסר, כי "ראש הממשלה ראה חשיבות רבה בקידום ההצעה, תוך שהוא דואג לעשות זאת בהתחשב בנסיבות האובייקטיביות הרלוונטיות... עמדת ראש הממשלה, שלפיה מדינת ישראל תיקח חלק בהגנה על המתקנים... מהווה ראיה לחשיב ות הרבה שראש הממשלה מייחס לעניין". באוקטובר 2013 מסר שר הביטחון, משה (בוגי) יעלון, למשרד מבקר המדינה, כי "אני סבור כי ראוי ונדרש היה לקבל את הצעת המחליטים כפי שהובאה בפני ועדת השרים לביטחון לאומי ב-15 ,בספטמבר. לתפיסתיהעיכוב שחל בקבלת ההחלטה - מזיק ובעייתי. עם קבלת החלטה בעניין, תפעל מערכת הביטחון למימושה מוקדם ככל הניתן על מנת לספק המענה הנדרש" (ההדגשה אינה במקור). באוקטובר 2013 מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי "דחייה במועד קבלת ההחלטה להגנה במרחב המים הכלכל]שלם[ משמעותה דחייה במועד שבו יוכל צה"ל לספק מענהיים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח האיומים על מתקני הפקת הגז בים ולאור העובדה שמתקן "תמר" החל לספק גז באפריל 2013 , היה על המל"ל להידרש לנושא זה ביתר שאת כדי לקדמו. יתרה מכך, מהמסמכים עולה, כי המל"ל עצמו קבע, ש"אין לעכב את בניית המענה המבצעי". ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 33 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בהתחשב באיומים הביטחוניים על מתקני הגז ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים כדי לממש את כל השלבים של תכנית ההגנה, ראוי היה שתהליך הסדרת ההגנה עד לקבלת ההחלטה בקבינט הביטחוני יהיה קצר משמעותית. זאת ועוד, מדובר בנושא שהוא בעל חשיבות אסטרטגית וכלכלית עצומה לישראל, כפי שקבעו, בין היתר, צה"ל והמל"ל. בהיעדר החלטת קבינט המאשרת את תכנית ההגנה על מתקני הגז, בים, לא יכלו צה"ל ומשרד הביטחון לנקוט צעדים למימוש תכנית הגנה זו, בה בעת שחלק ממתקנים אלו כבר החלו לפעול והם משמשים יעד לפגיעה. בפועל, ההגנה שמספק חיל הים למתקני הגז באזור, נכון למועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , היא חלקית. 2 . הצגת חלופות לקבינט הביטחוני בחוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח- 2008 (להלן- חוק המל"ל), נקבע, בין היתר, כי על המל"ל להכין את דיוני הממשלה וועדותיה בענייני החוץ והביטחון ולהציג את עמדתו ו את החלופות לגבי נושאי הדיון, נוסף על הצגתן על ידי הגופים הנוגעים בדבר, להציג את ההבדלים בין החלופות ואת משמעותם, כפי שבחן, וכן את המלצתו המנומקת לחלופה הנבחרת. כן נקבע בחוק המל"ל, כי על המל"ל "לבחון מיזמים ביטחוניים בעלי חשיבות בתחום המדיני - ביטחוני ולהציג את עמדתו לפני הממשלה, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי או כל גוף אחר שיחליט עליו ראש הממשלה, לרבות גיבוש חלופות על פי סדרי עדיפויות מנומקים בראייה כוללת". בדוח ועדת וינוגרד21 צוין, כי "כאשר קביעת המדיניות בדרג המדיני מבוססת על המלצות של גוף אחד (כגון צה"ל או המערכת הביטחונית) יש לדאוג כי תהיה בפני הפורום המחליט גם 'דעה שנייה' מטעמו של גוף אחר, וכי יתבצע בפני הגוף המחליט תהליך מסודר של אתגור הגופים המציעים לגבי המלצותיהם. הצגת עמדות שונות בנושאים מורכבים, תורמת הבנה חיונית לבחינה עמוקה של חלופות הפעולה, ומבטיחה כי שיקול הדעת יהיה מעמיק יותר, וכי יצומצם החשש לכשלים של 'מחשבה קבוצתית'". דוח מבקר המדינה משנת 2006 בנושא המועצה לביטחון לאומי22 (בחוק המל"ל שונה שמה למטה לביטחון לאומי) עמד על הצורך בביצוע עבודת מטה לממשלה ולראש הממשלה , שתכליתה לאפשר לממשלה ולעומד בראשה לקבל מידע מקיף על ההצעות המועלות בפניה, כדי שההחלטה שתתקבל תתבסס על מידע נאות, על הכרת הנושא והקשיים שהוא מעורר והעמדות השונות לגביו, בצירוף ניתוח משמעויותיהן שנעשה על ידי גורם אובייקטיבי . כל זאת כדי למנוע מצב שבו בפני מקבלי ההחלטות מוצגות ההצעות של גורם אשר מעורב או מושפע מתוצאות ההחלטה. הדוח סקר מספר עקרונות יסוד לתהליך תקין של קבלת החלטות, וביניהם: איסוף ובדיקה יסודית של מגוון רחב ככל האפשר של קווי פעולה אפשריים ובחינת התוצאות הנובעות מהם; שקילת המחירים, הסיכונים וההזדמנויות הנובעים מכל חלופה. בתום עבודת המטה שערך המל"ל, הציגו משרד הביטחון והמל"ל הצעת מחליטים לקבינט הביטחוני. משרד מבקר המדינה בחן את עבודת המטה של המל"ל ואת הצעת המחליטים שהציג .__________________ .21 הוועדה לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006 " ,, ועדת וינוגרד מלחמת לבנון השנייה, דין וחשבון חלקי", אפריל 2007 ', עמ146. .22 ,מבקר המדינה "דוח ביקורת על המועצה לביטחון לאומי", ספטמבר 2006. 34 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בסיומה יחד עם משרד הביטחון לקבינט הביטחוני, בהתייחס לעניין החלופות, והעלה ליקויים כלהלן: הצעת המחליטים מכילה את המלצתם של משרד הביטחון ושל המל"ל לתכנית ההגנה העתידית של צה"ל למתקני הגז בים התיכון. תכנית זו כוללת הגנה מרחבית של "המים הכלכליים" שבהם פועלים מתקני הגז, ואבטחה מקומית של כל מתקן באמצעות חברת אבטחה. צה"ל העריך את עלות התכנית בכ-3 .מיליארד ש"ח במסמך מאפריל 2013 , שהגיש המל"ל לקבינט הביטחוני לקראת דיון בנושא "הגנת המים הכלכליים", נכתב, כי "נבחנו שלוש חלופות מרכזיות למימוש ההגנה על המים הכלכליים" וכי שתיים מתוכן, שהוזכרו בקצרה, נפסלו. יש לציין, כי מהמסמכים שנאספו בביקורת עולה, כי שלוש החלופות הללו הן החלופות שהציג צה"ל למל"ל במסגרת עבודת המטה. באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כי המל"ל מילא אחר חובתו והציג חלופות לגבי תכנית ההגנה למתקנים, וכי בחן בעצמו את החלופות השונות, "ועובדה זו מתועדת היטב במסמכ ים אשר הועברו למשרד מבקר המדינה. צה"ל והמל"ל הגיעו, בנפרד, למסקנה בדבר החלופה הריאלית והמועדפת..." (ההדגשה במקור). מבקר המדינה מעיר, כי במסמכים שהעביר המל"ל בנושא זה במהלך הביקורת, לא נמצאו סימוכין שיש בהם כדי להעיד, כי המל"ל התמודד במסגרת עבודת המטה שערך עם החלופות שהציג צה"ל וניתח את המשמעויות הנובעות מהן, ובכלל זה את עלותה של כל חלופה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, וזאת כדי לאפשר לשרי הקבינט הביטחוני לקבל החלטה הנשענת על הנתונים הדרושים לקבלתה. גם משרד ראש הממשלה לא צירף לתגובתו לביקורת מסמכים המעידים על כך. עוד עלה בעניין החלופות לתכנית ההגנה העתידית, כי בסוף יוני 2013 הגיש המל"ל לקבינט הביטחוני מסמך סיכום מעודכן של עבודת המטה, לקראת הדיון בהצעת המחליטים, ובו נזכרת לראשונה חלופה נוספת של "אפשרות הפרטת ההגנה על המים הכלכליים" (להלן - חלופת ההפרטה). בהתייחס לח לופת ההפרטה נקבע באותו מסמך, כי "על פי ניתוח הגורמים המשפטיים, ספינות וחברות אזרחיות לא תוכלנה לממש את משימת ההגנה... העלויות במקרה זה תהיינה גבוהות יותר". מהמסמכים עולה, כי ביולי 2013 התקיים דיון במל"ל, בראשות המשנה לראש המל"ל, מר אבריאל בר -יוסף, בעניין חלופת ההפרטה. הדיון נערך "בהמשך לעבודת המטה שנערכה... לאור בקשת שר האוצר וראש המל"ל לבחון את האפשרות להפרטת ההגנה על ה'מים הכלכליים', ולקראת העלאת הצעת ההחלטה בקבינט בקרוב". בסיכום הדיון נקבע, כי "חזקה על צה"ל שיבצע את הגנת ה'מים הכלכליים'... בצורה היעילה והזולה ביותר", וכי המל"ל ביקש ממערכת הביטחון "לגבש חוות דעת על בסיס העמדה שהוצגה בדיון לעניין האפשרות להפרטת משימת ההגנה". באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כי "מעבר למסמכי העמ"ט, הדיון בחלופות היה חלק מובנה מהדיון אשר התקיים בקבינט ביום 15 בספטמבר 2013 ... לאחר שהושלמה עבודת המטה של המל"ל, משרד האוצר הוא שביקש . מבחינה שנעשתה על ידי המל"ל עם הגורמים ]חלופת ההפרטה [ לבחון חלופה נוספת זו המקצועיים עלה כי קיימת חוסר היתכנות וכדאיות לחלופה זו, ועל כן המל"ל נמנע מלהמליץ על אימוצה, אף כי היא כלולה ומנותחת בסיכום עבודת המטה המעודכן". ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 35 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בביקורת לא נמצא שהמל"ל בחן בעצמו את חלופת ההפרטה, אלא, כאמור, ביקש ממערכת הביטחון "לגבש חוות דעת" בעניין זה. זאת ועוד, במסמכים שהעביר המל"ל למשרד מבקר המדינה לא נמצאו נימוקים למסקנה של המל"ל, ולפיה "חזקה על צה"ל שיבצע את הגנת ה'מים הכלכליים'... בצורה היעילה והזולה ביותר". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא ומשמעויותיו הכלכליות, הביטחוניות והאסטרטגיות, ובהסתמך על תפקידי המל"ל כפי שנקבעו בחוק המל"ל, היה על המל"ל לנתח במסגרת עבודת המטה שערך את החלופות שהועלו, ולפרט לגבי כל חלופה את עלותה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי שיוכל להציגן במסגרת הדיון שהתקיים בקבינט הביטחוני. הצגת מספר חלופות לשרים החברים בקבינט הביטחוני היא חיונית, מאחר שהיא מאפשרת להם לקיים דיון המבוסס על מידע מפורט בנוגע ליתרונות ולחסרונות של כ ל אחת מהחלופות, הן בהתייחס לעלותה הכספית והן בהתייחס למשמעויותיה המבצעיות. 3 . יכולת ההגנה על מתקני הגז בעת הנוכחית כאמור, עד להצטיידות באמצעים הכלולים בתכנית ההגנה העתידית, היכולת של צה"ל להגן על מתקני הגז הימיים היא חלקית. משרד מבקר המדינה מציין, כי המל"ל לא פירט במסמכי סיכום עבודת המטה מאפריל ומיוני 2013 .את המשמעויות הנובעות מיכולת ההגנה הנוכחית באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה בשם המל"ל למשרד מבקר המדינה, כי המל"ל הקפיד להציג בפני הקבינט הביטחוני את יכולת ההגנה הנוכחית של צה"ל באמצעות מסמך סיכום עבודת המטה ומסמך סיכום עבודת המטה המעודכן; "מתוך הכרה בחשיבות הפתרון המבצעי לתקופת הביניים, כוללת ההצעה סעיף יעודי... אשר מטיל על צה"ל את האחריות ובמגבלת המשאבים העומדים ]סדר כוחות [ להגנת הזירה הימית החדשה, זאת בסד"כ לרשותו". עוד מסר משרד ראש הממשלה, כי "מדובר בסעיף משמעותי אשר מטיל בצורה פורמאלית את האחריות להגנה על המתקנים על צה"ל, זאת בהבדל מהמתכונת ]ההדגשה במקור [ ...הנוכחית שבה צה"ל קיבל על עצמו את האחריות שלא באמצעות החלטה פורמאלית כוללת בסעיפים ]ההצעה[13 ו-15 תיקון החוק לה[ סדרת ביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח- 1998 הוספת צה"ל כ"גורם [ הוראות הנוגעות לפתרון ולהסדרת סוגיית אבטחת המתקנים ] "; "המל"ל אכן בחן חלופות נוספות לתקופת הביניים, אך החלופה המוצגת]מנחה" על פי החוק בהצעה היא החלופה היחידה שנמצאה ריאלית ורלוונטית". באוקטובר 2013 מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי "במסגרת העמ"ט שהתקיימה, הציג צה"ל את המענה הניתן באופן זמני, עד להגעת האמצעים שיאפשרו את המענה הקבוע תוך הבהרה המופיעה בהצעת המחליטים". 36 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסמכים הקיימים במל"ל לא נמצא שהוא אכן בחן "חלופות נוספות לתק ופת הביניים", כפי שנטען בתגובת משרד ראש הממשלה. בנוסף לכך, גם לאחר הטלת האחריות ה"פורמאלית" על צה"ל להגנה על המתקנים, כאמור בהצעת המחליטים ובהחלטה ב/53 שהתקבלה על בסיסה, יהיה על צה"ל להשלים פעולות כדי לממש את כל שלבי תכנית ההגנה. כמו כן, עד שתיקון החוק להס דרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח - 1998 , שנזכר בתשובת משרד ראש הממשלה, ייכנס לתוקף, הרי שצה"ל אינו "גורם מנחה" לעניין אבטחת המתקנים, ובכל מקרה גם תיקון זה לא ישנה את יכולת ההגנה המרחבית של צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שמימושה של תכנית ההגנה העתידית טרם הסתיים, על צה"ל לפעול בהתאם להחלטה ב/53 , כדי להקטין עד כמה שניתן את הסיכון לפגיעה במתקני הגז בעת הנוכחית. במסגרת זו ראוי לבחון גם דרכים להקדמת רכש אמצעים שאושרו כחלק מתכנית ההגנה העתידית. 4 . אבטחת מתקני הגז בעת חירום חברות אבטחה פרטיות מבצעות את האבטחה המקומית על מתקני הפקת הגז בים בשגרה ובחירום. יש לציין, כי בעת חירום מתגברים האיומים על מתקני הפקת הגז בים, ומשכך בעתות אלו הימצאותם של מאבטחים על המתקנים מקבלת משנה חשיבות. חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז- 1967 (להלן- חוק שירות עבודה בחירום), קובע כללים לגבי "שירות עבודה" 23 ...במפעל חיוני שהוא כהגדרת החוק, בין היתר, "כל מפעל הפועל... לצורכי הגנת המדינה או לביטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים, ושאושר לעניין זה בצו על-ידי שר העבודה 24 , בהתייעצות עם שר הביטחון]כיום שר הכלכלה[ ובשעת לחימה- על-ידי שר הביטחון בהתייעצות עם שר העבודה". חוק שירות עבודה בחירום נועד להבטיח את המשך פעילותם של מפעלים חיוניים, והוא מגדיר את החייבים בשירות עבודה במפעל חיוני למטרה זו ומאפשר לשר העבודה "לקרוא בצו את כל העובדים במפעל חיוני... לשירות עבודה באותו מפעל". בביקורת עלה, כי במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , מתקני הפקת הגז בים לא נכללו בצו של שר הכלכלה כ"מפעל חיוני", ולכן לא ניתן לחייב את המאבטחים המוצבים עליהם ב"שירות עבודה" בעת חירום. בספטמבר 2013 מסר משרד הכלכלה למשרד מבקר המדינה, כי "משרד הכלכלה הוא הסמכות להכריז על 'מפעלים חיוניים'. אולם, כל עוד הרשות האחראית על מתקני הגז, קרי, משרד האנרגיה והמים, לא פנתה למשרד הכלכלה בבקשה להכיר במתקני הגז כמפעלים חיוניים - להכר[ הרי שלא נוכל להכירם... במידה ותאושר הבקשה, אנו נטפל ]ה כמפעל חיוני בריתוק כוח אדם בהתאם לאמור בחוק שירות עבודה בשעת חירום... לנושא חברות האבטחה .__________________ .23 "שירות עבודה" לפי חוק שירות עבודה בשעת -חירום, תשכ"ז - 1967 , הוא: "עבודה במפעל חיוני או עבודה במפעל למתן שירותים קיומיים". בחוק מוגדרים מהם "מפעל חיוני" ו"מפעל למתן שירותים קיומיים". 24 בשנת 2003 ,עברו סמכויות שר העבודה בעניין חוק שירות עבודה בחירום לשר התעשייה המסחר ו התעסוקה. בשנת 2013 שונה שמו של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה למשרד הכלכלה. ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 37 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הפרטיות המבצעות את האבטחה המקומית על המתקנים, הרי שגם על חברות אלו ניתן להכריז כמפעלים חיוניים". עוד יש לציין, כי בחוק שירות עבודה בחירום נקבע (סעיף 22 ,) כי "מגויס שנקרא להתייצב לפי חוק שירות בטחון - פטור מחובת שירות עבודה לתקופת התייצבותו כאמור וכן לתקופת שירותו בעקבות התייצבותו". משמעות הדבר היא, שמי שמגויס למילואים בשעת חירום או בעת לחימה פטור מחובת "שירות עבודה". כבר בדיון שערך ב - 23.6.10 מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות בנושא "מתקן הקבלה של דלית ותמר", צוין, כי "אחת הבעיות המרכזיות קשורה לעובדה שמצד אחד למתקני התשתית הרגישים תקני אבטחה גבוהים ומצד שני בחירום תקנים אלה נפגעים על רקע גיוס המאבטחים למילואים". בביקורת עלה, כי המאבטחים המוצבים על מתקני הפקת הגז בים הם, בדרך כלל, יוצאי יחידות קרביות העשויים להיקרא לשירות מילואים בעת חירום, ומשכך בעתות אלו לא יוכלו להמשיך ולמלא את תפקידם באבטחה על מתקני הגז. יש לציין, כי בביקורת נמצא שנושא זה של גיוס המאבטחים למילואים, על מכלול משמעויותיו הביטחוניות, לא נדון לצורך מציאת פתרון, בין שר הכלכלה לבין שר הביטחון, הממונה על ביצוע חוק שירות ביטחון (נוסח משולב), תשמ"ו- 1986 , וחוק שירות המילואים, תשס"ח- 2008 . עוד עלה בביקורת, כי שתי הסוגיות- הגדרת מתקני הגז בים או חברות האבטחה הפרטיות כ"מפעל חיוני" וגיוסם למילואים של המאבטחים - לא עלו בהצעת המחליטים שהציגו משרד הביטחון והמל"ל לקבינט הביטחוני, והן אינן נזכרות בהחלטה ב/53. בספטמבר 2013 ועדה[ מסר משרד הכלכלה למשרד מבקר המדינה, כי "קיים מערך ולת"ם בשעת חירום במשרד הכלכלה המהווה מסננת וגורם ממליץ לצה"ל ]לתיאום שירות מילואים בכל הקשור לשחרור משירות מילואים ולכן, במידה ויגויסו מאבטחים, ניתן יהיה להגיש בקשות לוועדה זו". באוקטובר 2013 מסר משרד ראש הממשלה, בשם המל"ל, למשרד מבקר המדינה, כי "בהתאם להצעה, צה"ל הוא הגורם האחראי על הגנת המתקנים, בשגרה ובחירום, כמו גם על הנחיית האבטחה במתקנים... צה"ל הוא הגורם אשר צריך יהיה להפעיל את שיקול הדעת בשעת חירום, ולהחליט האם להשאיר את המאבטחים במתקנים או לגייסם למשימות אחרות... יצטרך למצוא מענה לפערי כוח האדם במתקנים" (ההדגשות במקור). ]צה"ל[ בדצמבר 2013 /החלטה ב[ מסר משרד ראש הממשלה, כי "החלטת הקבינט53 אימצה את] ."]אבטחת מתקני הגז בחירום[ עמדת הגורמים המקצועיים בעניין משרד מבקר המדינה מציין, כי לא נמצאו סימוכין שלפיהם נכלל נושא אבטחת מתקני הגז בחירום בעבודת המטה של המל"ל, וכאמור הנושא לא הופיע בהצעת המחליטים. אשר על כן, תמוהה טענת משרד ראש הממשלה ולפיה החלטת הקבינט "אימצה את עמדת הגורמים המקצועיים בעניין". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל החשיבות שבהימצאותם של המאבטחים על מתקני הגז הימיים, ובמיוחד בעת חירום ובעת לחימה, שאז מתגברים האיומים על מתקנים אלו, מן הראוי היה שהמל"ל יכלול את סוגיית "שירות עבודה" ואת סוגיית גיוסם למילואים של המאבטחים בסיכום עבודת המטה שהג יש לקבינט הביטחוני לקראת הדיון בהצעת המחליטים, כחלק מהפתרון הכולל לאבטחת המתקנים, לרבות בעת חירום. 38 דוח שנתי64ב .שם הדוח: ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה, משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים ומשרד הביטחון לבחון כיצד להבטיח שאבטחת מתקני הפקת הגז בים תישמר גם בעת חירום או בעת לחימה. אם יתגלעו חילוקי דעות בין גופים אלו, עליהם לפנות אל המל"ל, שנקבע בהחלטה ב/53 כ"גורם מסדיר" לצורך הסדרת הסוגיה. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי אין זה ראוי להותיר לפתחו של צה"ל את ההחלטה "האם להשאיר את המאבטחים במתקנים". גם בהתאם להצעת המחליטים והחלטה ב/53 שניתנה על בסיסה, צה"ל אינו אחראי לאבטחה המקומית על מתקני הגז הימיים, וראוי אפוא כי הסוגיה תיפתר בתיאום בין צה"ל ומשרד הכלכלה. .סיכום והמלצות .גילויי הגז בתחום "המים הכלכליים" של ישראל הם בעלי חשיבות כלכלית ואסטרטגית רבה למשק הישראלי, ומשכך עלולים מתק ני הגז בים לשמש יעד לפגיעה מצד מדינות עוינות וארגוני טרור. לצורך הסדרת ההגנה על מתקני הגז בים, נדרשת החלטה של הקבינט הביטחוני שתאשר תכנית הגנה שבצדה תקציב25. נוכח האיומים המפורטים לעיל, ומשום שעדיין קיימות פעולות שעל צה"ל להשלים בתכנית ההגנה על מתקני הגז בים, התמשכות עבודת המטה האריכה את התקופה שבה מצויים מתקנים אלו בסיכון. סיכון זה לא חלף עם קבלת ההחלטה. כפי שעלה בביקורת, האיומים על מתקני הגז ומשך הזמן הנדרש למימוש ההחלטה לצורך שיפור היכולת של צה"ל היו ידועים גם למל"ל בעת שערך את עבודת המטה (שהחלה כאמור ב - 2010 ), והיו אמורים להביא לקיצור לוח הזמנים עד לקבלת החלטה בקבינט הביטחוני. נוכח חשיבות נושא ההגנה על מתקני הגז בים ומשמעויותיו הכלכליות, הביטחוניות והאסטרטגיות, ובהסתמך על תפקידי המל"ל כפי שנקבעו בחוק המל"ל, היה על המל"ל לנתח במסגרת עבודת המטה שערך את החלופות שהועלו, ולפרט לגבי כל חלופה את עלותה ואת רמת ההגנה שהיא מעניקה, כדי שיוכל להציגן במסגרת הדיון שהתקיים בקבינט הביטחוני. הצגת מספר חלופות לשרים החברים בקבינט הביטחוני היא חיונית, מאחר שהיא מאפשרת להם לקיים דיון המבוסס על מידע מפורט בנוגע ליתרונות ולחסרונו ת של כל אחת מהחלופות, הן בהתייחס לעלותה הכספית והן בהתייחס למשמעויותיה המבצעיות. על המל"ל, שגיבש את עבודת המטה, בשיתוף משרד הביטחון וצה"ל, לבחון חלופות מבצעיות לשיפור מערך ההגנה הקיים עד למימושה המלא של תכנית ההגנה העתידית. במסגרת זו ראוי, כי ישקלו אפשרות הקדמת רכש אמצעים שאושרו כחלק מתכנית ההגנה העתידית. לאחר בחינת החלופות, ראוי, כי המל"ל יציג לקבינט הביטחוני, לאחר עבודת מטה נוספת, את יכולת ההגנה החלקית הקיימת בצה"ל, לרבות המשמעויות הנובעות מכך, ואת החלופות המבצעיות שנבחנו, כדי להקטין, עד כמה שניתן, את הסי כון לפגיעה במתקני הגז בעת הנוכחית. .__________________ .25 /החלטה זו (ב53 ) התקבלה, כאמור, ב- 13.11.13. ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים 39 .:שם הדוח ההגנה על מתקנים ותשתיות להפקת גז ונפט בים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ב שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ,על משרד הכלכלה, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ומשרד הביטחון לבחון כיצד להבטיח שאבטחת מתקני הפקת הגז בים תישמר גם בעת חירום או בעת לחימה. אם יתגלעו חילוקי דעות בין גופים אלו, עליהם לפנות אל המל"ל, שנקבע בהחלטה ב/53 .כ"גורם מסדיר" לצורך הסדרת הסוגיה