משרד האוצר/שכר עידוד בשירות המדינה

 ♦ . .מבוא .תשלום שכר עידוד (להלן - שכע"ד) ראשיתו בענף התעשייה בשל היכולת למדוד בענף זה מדידה כמותית את העלייה בהיקף הייצור בהשוואה לנורמה המקובלת, ובהמשך התפשט תשלום שכע"ד לשירות המדינה. כדי למסד את נושא שכע"ד בשירות המדינה נחתם ביוני 1969 הסכם קיבוצי (להלן - ההסכם) בין נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ)7 למחלקה למועצות ייצור בוועד הפועל של הסתדרות העובדים בארץ ישראל (להלן - ההסתדרות) בדבר החלת שכע"ד בשירות המדינה. להסכם אופי שקול (פריטטי), המחייב קבלת החלטות בהסכמת .__________________ .7 מינואר 2010 .מטפל בנושא שכע"ד הממונה על השכר במשרד האוצר 50 דוח שנתי62 . שני הצדדים החתומים עליו. הוא נחתם כדי להבטיח "שיתוף פעולה בין העובדים ובין ההנהלות בשירות המדינה לשם חיפוש דרכים ואמצעים ליי עול העבודה ולהעלאת פריון העבודה ביחידות, במוסדות ובמפעלים שבשירות המדינה, על ידי חקר עבודה, קביעת שיטות וארגון עבודה מתאימים, וכן על ידי הנהגת שיטות שכע"ד בעבודות השונות בהם תינתן ותוכח האפשרות והכדאיות להפעלתן". בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) ובנהלים ובהנחיות אשר נכתבו על ידי הצדדים להסכם הוגדרו הגופים והכללים המקצועיים המעגנים את עבודת המדידה של מהנדסי הייצור (להלן - הנהלים). על פי פרק 27.7 לתקשי"ר בדבר מועצות ייצור ושכע"ד, שיטות שכע"ד יתבססו על מחקרים ועל נתונים אובייקטיביים ויהיו ברורות וניתנות לביקורתם של הצדדים ושל הגופים היציגים. שיטת שכע"ד שתונהג ביחידה כאחד האמצעים להעלאת פריון העבודה והייצור תקיף ככל האפשר את כל העבודות ביחידה ותתבסס על מדידת עבודה ו/או על גורמים כלכליים מוגדרים, מבוססים, אובייקטיביים וניתנים לבקרה רצופה. שכע"ד הוא אפוא תוספת שכר המשולמת על בסיס תפוקת עבודה הגבוהה מן המכסה שנקבעה או על בסיס עמידה ביעדי תכנית העבודה השנתית של המשרד הניתנת למדידה. שיטות שכע"ד נחלקות בעיקר לשיטות כמותיות ולשיטות רב-גורמיות, והן מיושמות על קבוצות חישוב הכוללות עובד יחיד או יחידה שלמה. השיטות הכמו תיות מבוססות על מדידת הישגים לפי זמן, תפוקה, עומס עבודה ואיכות באמצעות טכניקות הנדסיות וסטטיסטיות. השיטה מיושמת בדרך כלל בקרב עובדי מינהל. השיטות הרב-גורמיות מבוססות על מדידת הישגים כמותיים, כלכליים ואיכותיים, כגון עמידה בתכנית העבודה, משך הטיפול בהזמנה ועוד. הגופים המנהלים את מערך שכע"ד בשירות המדינה במישור הכלל -משרדי: הוועדה המרכזית למועצות ייצור (להלן - הוועדה המרכזית) הכוללת שלושה נציגים של המדינה ושלושה נציגים של ההסתדרות, ותפקידה להקים מועצות ייצור במשרדים השונים ולקבוע את העקרונות של שיטות שכע"ד וא ת הנהלים להנהגתן בשירות המדינה; ועדת המעסיקים , שבראשה המשנה לנציב שירות המדינה, וחבריה הם הממונה על הנדסת ייצור וניהול בנש"מ (כיום - הממונה על השכר במשרד האוצר), נציג אגף התקציבים במשרד האוצר, הממונה על הנושא במשרד הנוגע בדבר ונציג היחידה לתגמול ולתמרוץ במשרד האוצר (בעבר - המחלקה להנדסת ייצור בנש"מ), ותפקידה לבחון בקשות של משרדים להיכלל במערכת שכע"ד ולוודא כי יש תשתית מינהלית, מקצועית ותקציבית להנהגת שיטות שכע"ד; היחידה לתגמול ולתמרוץ במשרד האוצר שתפקידה להשתתף בישיבות של מועצות הייצור ושל ועדות ההיגוי ולפק ח על היחידות להנדסת ייצור; והמחלקה למועצות ייצור בהסתדרות אשר מייצגת את ההסתדרות בישיבות של מועצות הייצור ושל ועדות ההיגוי. במישור המשרדי: מועצת ייצור משרדית שחבריה הם נציג ועד העובדים, נציג המחלקה למועצות ייצור בהסתדרות ונציג היחידה לתגמול ולתמרוץ במשרד האוצר, ותפקידה לשפר את שיטות העבודה ושכע"ד, ובהתאם לכך להעלות את רמת ההכנסה של העובד בהתאם להעלאת פריון עבודתו; ועדת היגוי מקצועית שכוללת את נציג היחידה לתגמול ולתמרוץ במשרד האוצר, את נציג המחלקה למועצות ייצור בהסתדרות ואת נציג היחידה להנדסת ייצור במשרד, ו שתפקידה משרד האוצר 51 . להגדיר את הדרישות המקצועיות לצורך קביעת שיטות שכע"ד ולהגיש למועצת הייצור את חוות דעתה ואת המלצותיה בדבר שיטות שכע"ד שיש לאמץ; הנהלות המשרדים ובייחוד לשכת הסמנכ"ל למינהל שתפקידם להשתתף בקביעת המדיניות והנהלים בנושא הנהגת מדדי פריון, תפוקה ושיטות שכע "ד; והיחידה להנדסת ייצור במשרד שתפקידה למדוד תפוקה ואיכות, לבצע סקרים מוקדמים לבדיקת האפשרות והכדאיות להנהגת שיטות שכע"ד, ליזום עדכון של שיטות שכע"ד כמתבקש בעקבות שינויים בתהליכים, בטכנולוגיה, בציוד, במערך המשרדי וכו', להכין ניירות עמדה ולמסור למועצות הייצור דיווחים בנושא. שיטות שכע"ד מופעלות על פי הסדר המפורט להלן: קבלת אישור מוועדת המעסיקים, הקמת מועצת ייצור משרדית על ידי הוועדה המרכזית, פנייה לחברות חיצוניות לביצוע מחקר ולגיבוש שיטות שכע"ד, בחינת השיטות על ידי ועדת ההיגוי, הגשת המלצות ועדת ההיגוי למועצת הייצור, אישור השיטות על ידי מועצת הייצור והפעלתן על ידי היחידה להנדסת ייצור במשרד. אם מתגלעים חילוקי דעות בין הגופים הרלוונטיים בדבר עדכון שיטות, אפשר להעלות אותם להכרעת הוועדה המרכזית, ולבסוף - לבורר מוסכם. עם השנים חל גידול הן במספר העובדים בשירות המדינה המקבלים שכע"ד, והן בעלות שכע"ד: בשנת 1998 הועסקו בשירות המדינה כ - 55,000 עובדים, ומהם 19,800 (36% ) קיבלו שכע"ד; בשנת 2004 קיבלו שכע"ד 20,900 מתוך כ - 51,000 ( עובדים41% ); ובשנת 2010 : 32,000 מתוך 57,000 (56% ). בשנת 2007 הייתה עלות שכע"ד (ללא עלות התשלומים ל חברות ייעוץ חיצוניות) 312 מיליון ש"ח, ובשנת 2010 - 379 .מיליון ש"ח פעמיים בעבר נבדק נושא שכע"ד בשירות המדינה. בנובמבר 1998 ביצעה חברה פרטית עבור נש"מ "בחינת אפקטיביות יישום שיטת שכע"ד במגזר הממשלתי". ביולי 2006 בחנה חברה פרטית אחרת "בחינת מערך שכר העידוד ב משרדי הממשלה" עבור הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר). בחודשים מרץ -אוגוסט 2011 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא שכע"ד בשירות המדינה8 . הבדיקה כללה סקירת דוחות שכע"ד של30 משרדי הממשלה ושל גופי משנה ובחינה מעמיקה יותר בשלושה מהם: במשרד הביט חון, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - למ"ס) ובאגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין אשר ברשות המסים - שכע"ד של רכזים ושל מפקחים. מטרת הביקורת הייתה לבחון את אופן יישום שכע"ד בשירות המדינה, בין השאר לנוכח הביקורות האמורות. יעילות, מדד איכות ופרמיה להלן יפורטו ויוגד רו מושגי היסוד הנוגעים לשיטות שכע"ד: .__________________ .8 ראו גם מבקר ה מדינה, דוח שנתי 61ב ( 2010 ), בפרק "חברת החשמל לישראל בע"מ - שכר עידוד", עמ' 1531 ,. וראו גם בדוח הנוכחי בפרק על שירות התעסוקה סדרי רישום ודיווח. 52 דוח שנתי62 .פרמיה : שכע"ד מתבטא בתשלום פרמיה - תוספת שכר - בגין העלאת פריון העבודה. בנהלים נקבע כי תקרת הפרמיה יכולה להיות בטווח של 15% עד25% , .לפי שיטת שכע"ד שאושרה יעילות : יעילות העבודה מחושבת באחוזים על פי היחס בין התפוקה בפועל במשך "זמן מוקצב לביצוע"9 (להלן- זמ"ק10 ) ובין השעות שהושקעו בפועל להשגת אותה תפוקה. התפוקה נמדדת על פי פרמטרים המייצגים את היקפן של מטלות שונות המוטלות על קבוצת החישוב. למדד היעילות נקבעת תקרה11 של%133 , %142 או%144 , על פי שיטת שכע"ד שאושרה12. מדד איכות : מדדי האיכות נועדו לשפר את איכות העבודה, והם נמדדים על פי פרמטרים כגון שיעור התוצרים הפגומים, שיעור התלונות, שלמות התיק (אוסף המסמכים), שיעור שגיאות ההדפסה, ביקורת טיב הניקיון, משך הטיפול בהזמנה ומשך הזמן עד מתן תשובה לפנייה. על פי הנהלים, אין להפעיל שיטת שכע"ד ללא מדד זה. מדד איכות יהיה בין 1 (%100)13 ל-0.5 (%50 ), אלא אם כן ייקבע לפי הערכה אישית, ואזי יהיה שיעורו בין 0.75 (75% ) ל-1 ( 100% .) עדכון שיטות שכע"ד : כדי ששיטת שכע"ד תשמש תמריץ להתייעלות מתמדת יש לקיים מעקב בנושא ולעדכנה. ביולי 2004 קבעה הוועדה המרכזית כי כל ארבע שנים תבדוק היחידה להנדסת ייצור במשרד את השיטה על כל מרכיביה (הכמותיים והאיכותיים) ותגיש לוועדת ההיגוי את חוות דעתה לגבי מידת הצורך בעדכון. המלצות ועדת ההיגוי יוגשו למועצת הייצור המשרדית. חישוב הפרמיה : ככלל חישוב הפרמיה מתבצע באמצעות הכפלת שיע ור היעילות במדד האיכות. ואולם אם שיעור היעילות המדווח עולה על תקרת היעילות, אזי חישוב הפרמיה יתבסס על תקרת היעילות, שכן תקרה זו אמורה לשקף את היעילות המרבית שהעובד או קבוצת העובדים יוכלו להשיג במאמץ המרבי בתקופת המדידה. כך גם מובטח שהפרמיה לא תחרוג מתקרתה. .יישום שיטות שכע"ד בשירות המדינה .מתן שכע"ד בשירות המדינה אמור לבוא לידי ביטוי בעלייה בפריון העבודה ובשיפור השירות לציבור. בתקשי"ר נקבע כי משרד שיבקש להנהיג שכע"ד יפנה לוועדת המעסיקים ויפרט בבקשתו בין השאר את קיומם של נוהלי עבודה והוכחת הכדאיות של יישום שכ ע"ד. ועדת המעסיקים תאשר את הבקשה רק אם היא כדאית, כלומר אם היא מאפשרת להשיג את המטרות שפורטו לעיל. .__________________ .9 את הזמן הנדרש קובע מהנדס או הנדסאי תעשייה וניהול בהתבסס על תוצאות של מדידות בשטח. 10 כמות היחידות שבוצעו בפועל במשך זמן מוגדר. 11 .היעילות המרבית שעבורה אפשר לקבל את הפרמיה המרבית 12 בשיטה הכמותית בגין עבודות מינהל מונהגת תקרת יעילות של 133% עם תקרת פרמיה של 20% , ואפשר להעלות את הפרמיה ל - 25% עם יעילות של 142% . בשיטה הרב-גורמית לדרג הניהולי מונהגת תקרת יעילות של 133% עם פרמיה של 15% , ואפשר להעלות את הפרמיה ל-20% עם תקרת יעילות של 144% . 13 המשמעות של מדד איכות 1 היא שבתקופת הבדיקה לא היו כל פגמים בעבודת העובד או בעבודת קבוצת החישוב. משרד האוצר 53 . בנובמבר 1998 הכינה חברה פרטית עבור נש"מ עבודה ל"בחינת אפקטיביות יישום שיטת שכע"ד במגזר הממשלתי". ביולי 2006 הכינה חברה פרטית אחרת עבודה ל"בחינת מערך שכר העידוד במשרדי הממשלה". העבודה הוכנה עבור צוות שהקים הממונה על השכר דאז. תפקיד הצוות היה לגבש עמדה בדבר שינוי ההסכם על שיטות שכע"ד בשירות המדינה (להלן - הצוות). בראש הצוות עמד סגן הממונה על השכר דאז, וחבריו היו הממונה על היחידה להנדסת ייצור וניהול בנש"מ, שלושה מהנדסי תעשייה וניהול, כמה כלכלנים מאגף תקציבים ומאגף הסכמי שכר שהיו חברים שנים מספר בוועדת המעסיקים ובוועדה המרכזית, ונציגים נוספים ממשרדי ממשלה שבהם משולם שכע"ד. הצוות אימץ את מסקנות החברה החיצונית, וביולי 2006 .הגיש את המלצותיו החלטות הצוות נגעו לכל מרכיבי שכע"ד, להיקפו ולאופן הנהגתו בשירות המדינה, ואף על פי כן לא נעשה בהן שימוש. כדאיות 1. לדעת הצוות, על המדינה לפתח מערך שכע"ד שיהיה כדאי מהבחינה הכלכלית, כלומר מערך שכע"ד ימומן באמצעות התייעלות או באמצעות צמצום בעלויות כוח האדם, בשעות הנוספות ובשעות ה עבודה או באמצעות חיסכון בעלויות על ידי מניעת תוספת משאבים. הצוות מצא כי בשום שלב משלבי התהליך אין במשרדים או במשרד האוצר גוף המודד אם בפועל מערך שכע"ד כדאי מהבחינה הכלכלית. 2. הביקורת העלתה כי בבקשה שהגישו המשרדים לוועדת המעסיקים הם הוכיחו לכאורה את הכדאי ות הכלכלית של יישום שכע"ד במשרד, ואולם הגופים המאשרים את שיטת שכע"ד המסוימת שתאומץ לא בדקו אם השיטה תואמת את היעדים ואת המטרות המפורטים בבקשה. יתר על כן, לא נמצא כי נש"מ או (כיום) הממונה על השכר בדקו בדיעבד את הכדאיות שבהפעלת שכע"ד בשירות הציבורי בכלל או במשרדים מסוימים בפרט, דהיינו הם לא בדקו אם אכן גדל הפריון והשתפר השירות בעקבות הנהגת שכע"ד. יעילות נוכח עקרונות השיטה וההנחות שבבסיסה, יעילות מדווחת הגבוהה מתקרת היעילות מלמדת כי הזמ"ק שנקבע לביצוע העבודה גבוה מדי; אם משום שמלכתחילה נקבע זמ"ק גבוה מדי עקב מחקר לא מבוסס דיו של חברות הייעוץ, ואם משום שהזמ"ק נעשה גבוה מדי במשך הזמן בשל שינויים טכנולוגיים ואחרים ו/או בעקבות פרישת עובדים מקבוצות החישוב. 1. הצוות מצא כי בשיטות שבהן היעילות המדווחת נמוכה מהתקרה, תפוקת העובדים גברה. עוד מצא כי ממוצע היעילות המשוקללת במשרדי הממשלה הוא 153% - שיעור גבוה מתקרת היעילות; במרבית משרדי הממשלה היה ממוצע היעילות 144% , ובמקצת המשרדים היה שיעור זה 225% . כלומר העובדים 54 דוח שנתי62 . ,מקבלים את הפרמיה המרבית אך לא נבדק אם אכן מדובר בהתייעלות ריאלית ובכך בפועל נעשתה הפרמיה המרבית למרכיב קבוע בשכר. 2. מסקירת דוחות שכע"ד בשירות המדינה לשנים 2007 -2010 עולה כי ב-18 מ-30 משרדים וגופי משנה עלתה היעילות מ - 155.36 % בשנת 2007 ל- 166.97 % בשנת 2010 , אף שהיעילות המרבית המותרת היא 142% . אלה המשרדים שבהם נמצאו חריגות ניכרות ומתמשכות מבחינת היעילות: באגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין - ממוצע היעילות היה 187% , ברשות לזכויות ניצולי שואה במשרד האוצר - 192% , ברשות האכיפה והגבייה - 344% ובמינהל מקרקעי ישראל- 212%. מתברר אפוא כי היעילות במשרדי הממשלה גבוהה מתקרת היעילות פי כמה מהמותר, דבר הפוגע קשות בהשפעתו על שכע"ד ומקשה את השגת מטרתה הבסיסית של השיטה - העלאת הפריון בעבודה. על כן, יש להדגיש כי בפועל נעשתה הפרמיה המרבית למרכיב קבוע בשכר, אף שלא הובטח כי הושגה התייעלות. 3. : יעילות בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ממוצע היעילות בשיטות שכע"ד בלמ"ס בשנים 2007 -2010 היה 142% . הלמ"ס אימצה את המלצת הצוות ושילבה מרכיב של השגת יעדים - ביצוע תכנית עבודה - בשיטות שכע"ד ביחידות נושאיות ופונקציונאליות. ביחידות אלו 450 עובדים, שהם כ-86% .מכלל העובדים בלשכה הכלולים בשכע"ד ממסמכי הלמ"ס עולה כי ב -21 קבוצות חישוב שבהן אומצה השיטה הנזכרת נכללו מטלות ש נוסחו בדיוק באותו נוסח ביותר מרבעון אחד. מטלות אלו היו אמורות להיות מטלות המשך, אולם לא הוגדרה עבורן תפוקה צפויה, ולכן אין לדעת אם ברבעון האמור אכן נעשתה פעילות כלשהי להשגת אותה מטלה. לחלק מן המטלות לא הוגדרו תפוקות כמותיות, והתוצר של חלקן אינו מתאים לתוכן המטלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הלמ"ס להקפיד על הכללת מטלות מפורטות שאפשר להגדירן באופן כמותי, כדי למנוע את ניצול השיטה להשגת פרמיה גבוהה שאינה נובעת מהגדלת היעילות ומשיפור בעבודה. 4. בביקורת נמצא כי חלק מהנתונים בשיטות שכע"ד בלמ"ס נאספים באופן ידני ולא ממקורות ממוחשבים. לפיכך איסוף המידע נמשך זמן רב ומקשה על ביצועה של בקרה שוטפת על הנתונים הנכללים בחישוב הפרמיה. איסוף נתונים ידני הוא אף מקור לטעויות אנוש שעלולות להשפיע על תוצאות החישוב של הפרמיה. מדדי איכות את הציון של מדד האיכות קובע בדרך כלל המנהל הישיר. הדעת נותנת שככל שמרווח הציונים במדד האיכות רחב יותר, כך הם משקפים ביתר נאמנות את ההבדלים בפועל בין רמות האיכות והשירות של העובדים השונים. משרד האוצר 55 .1. הצוות מצא כי במרבית קבוצות החישוב, הציונים במדדי האיכות הם בתחום שבין 0.95 ל-1 - תחום צר ביותר שבו הבדלי הרמות בקרב העובדים אינם באים לידי ביטוי, ואין בכך משום עידוד להתייעלות. יתר על כן, נמצאו שיטות שבהן מדדי האיכות אינם משקפים את רמת האיכות האמתית. הצוות המליץ להעניק את הציון על בסיס משובים והערכות מגופים חיצוניים או לפחות אובייקטיביים, ולא על בסיס הערכות המנהל הישיר. 2. הביקורת לא מצאה כי חל שיפור בנושא: בשנים 2007 -2010 לא כללו 7% מהשיטות (בממוצע) שום מדד איכות. אשר ליתר קבוצות החישוב- בכ-90% מהן היה מרווח ציוני האיכות מצומצם ביותר, והציון הממוצע היה 1 או0.9 במשך שנה ויותר. מכאן שכל המדדים האלה אינם משפיעים על איכות העבודה ואינם ממלאים את תפקידם. 3. )(א בבדיקת שיטות שכע"ד בלמ"ס מצאה הביקורת ציונים מרביים (בטווח שבין 0.9 ל-1 ) הן במדדים לאורך זמן הנהוגים בשיטות שבהן הממונים על ביצוע העבודה השוטפת קובעים את מדדי האיכות, והן בשיטות שכע"ד שבהן מדדי האיכות נקבעים על פי ההישג הכמותי. מכאן עולה שהשיטות המבוססות על מדדים כאלה אין בהן כדי להשפיע על איכות העבודה בפועל. (ב) הלמ"ס יישמה את המלצת הצוות להנהיג מדדי איכות ביחידות הנותנות שירות על בסיס דפי משוב שימלאו גופים חיצוניים או אובייקטיביים. דפי המשוב מולאו בכל חודש, ותוצאותיהם - ללא שמות המעריכים - נמסרו לעובדים המוערכים ולמנהליהם. כך אפוא יש משקל לשביעות רצונו של מקבל השירות בהערכת איכותו. עדכון שיטות שכע"ד בנהלים נקבעה הנחיה ברורה בדבר מועד העדכון של שיטות רב-גורמיות לחישוב שכע"ד, ולפיה יש לעדכן שיטה כזאת אם תימצ א בה יעילות ממוצעת ששיעורה מעל 160% ב-12 חודשים עוקבים. יתר על כן, ביולי 2004 קבעה הוועדה המרכזית כי מדי ארבע שנים תבדוק היחידה להנדסת ייצור במשרד את השיטה על כל מרכיביה (הכמותיים והאיכותיים) ותגיש את חוות דעתה לגבי מידת הצורך בעדכון. משרד מבקר המדינה מעי ר כי אף שהשיטה הכמותית היא השיטה הנהוגה במרבית קבוצות החישוב בשירות המדינה, אין לא בנהלים ולא בתקשי"ר הנחיה הקובעת כי חובה לעדכן את השיטה הכמותית בהתקיים תנאים מסוימים כפי שהיא קיימת לגבי השיטה הרב-גורמית. 1. הצוות מצא כי כללי העדכון אינם מיושמים יישום מל א: אין מנגנון מובנה הקובע את מועדיו; העובדים אינם מוכנים לעדכן את השיטות אם לא נקבע בוודאות שהעדכון יביא לידי העלאת התגמול; חסר תקציב, יש מנהלים המסרבים לעדכן שיטות; תדירות העדכונים נמוכה מדי וערכי היעילות גבוהים מאוד ומאפשרים לעובדים לזכות בשיעורי הפרמיה המרביים ללא מאמץ; בשל הצורך בהסכמה 56 דוח שנתי62 . פריטטית במסגרת תהליך פיתוח השיטות ועדכונן קשה לעדכן שיטות שעלולות להביא לידי הורדת הפרמיה או לבטל שיטה לא מוצלחת. הצוות המליץ לקבוע כי אי-עדכון שיטות שכע"ד יביא לידי הפעלה אוטומטית של פרמיית מעבר 14. 2. היחידה להנדסת ייצור בנש"מ פנתה פעמים מספר למשרדי הממשלה, הן ישירות והן באמצעות הוועדה המרכזית, בבקשה לעדכן את שיטות שכע"ד במשרדים, אך לא הצליחה לחייבם לעשות כן. מסקירת דוחות שכע"ד של שירות המדינה בשנים 2007 -2010 שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי מתוך 2,095 שיטות שכע"ד, עודכנו 1,313 שיטות (כ -63% .) בממוצע לפני תשע שנים, ומאז לא נבדקה עדכניותן לפיכך יש להדגיש כי האפקטיביות של שיטות שכע"ד הנהוגה נמוכה, אם היא אפקטיבית כל עיקר. במס הכנסה ומיסוי מקרקעין, במכס ובמע"מ לא נבדקה עדכניותן של 80% מן השיטות במשך יותר מ-15 .שנים בממוצע בלשכת הפרסום הממשלתית ובמשרד האוצר ביחידות האלה - הרשות לזכויות ניצולי השואה, האפוטרופוס לנכסי נפקדים ומינהל הרכב - לא נבדקה עדכניותה של שום שיטת שכע"ד במשך 11-15 שנים. במשרד הבריאות: לא נבדקה עדכניותן של 70% משיטות השכע"ד במשך 13 שנים. במשרד החינוך: לא נבדקה עדכניותן של יותר מ -70% מהן יותר מ- 7 שנים. במכון הגיאולוגי: לא נבדקה עדכניותה של שום שיטת שכע"ד במשך 15 שנים. בבתי הדין הרבניים: לא נבדקה עדכניותה של שום שיטה במשך שבע שנים. הביקורת העלתה כי אחת הסיבות לדחיית העדכון היא עלותו. משרד הבריאות כתב בתשובתו למשרד מ בקר המדינה מאוקטובר 2011 : "אגף התקציבים של האוצר מחק את התקציב המיועד לביצוע עדכונים בשנת 2003 ותקצב את 2004 בשליש מהתקציב הנדרש... ובכל זאת באמצעות כ"א העומד לרשות היחידה בוצעו בשנים 2007 -2010 עדכונים בכ-14 יחידות שונות במשרד. במהלך שנת 2011 התקבלה החלטה ע"י הוועדה המרכזית למועצות ייצור לבצע עדכונים בשיטות שכר עידוד על פי תכנית שהוגשה ע"י מנהל יחידה לארגון ושיטות ובמימון מיוחד של אגף התקציבים באוצר. מאז התקיימו מספר דיונים עם נציגי אגף התקציבים באוצר, דיונים שלא הניבו עד כה תקציב". הנהלת בתי הדין הרבניים מסרה למשרד מבקר המדינה בתגובתה מספטמבר 2011 כי "קיימת בבתי הדין הרבניים שיטה אחת בלבד של שכע"ד, והיא לא עודכנה בזמנו בגלל שבשנת 2007 פורסם מכרז להקמת מערכת מחשוב חדשה שעמדה לשנות באופן מהותי את תהליך העבודה. המערכת הוטמעה במהלך השנים 2009 -2010 , וכל בית די ן שהשתלב במערכת המחשוב החדשה נכנס לפרמיית מעבר עד להפעלת שיטת שכע"ד המעודכנת שהופעלה בינואר 2011." .__________________ .14 הפרמיה שתוענק לקבוצת החישוב בתקופה שבה שיטת שכר העידוד לא תהיה תקפה עוד. הפרמיה תרד בשלושת החודשים הראשונים ל -80% מהפרמיה הממוצעת שקיבלה קבוצת החישוב, בשלושת החודשים הבאים תרד הפרמיה ל-60% ואחר כך ל-40% . לאחר תשעה חודשים- אם לא יעודכנו השיטות - לא תשולם פרמיה. משרד האוצר 57 .3. נש"מ דנה כמה פעמים בנושא קביעת היעילות המרבית בשיטות שכע"ד כמותיות שתחייב את עדכונן, אבל לא קיבלה החלטות בנדון. הביקורת העלתה שבקבוצות חישוב רבות עלתה היע ילות לרמה גבוהה בהרבה מרמת היעילות המרבית זמן קצר לאחר העדכון. כך קרה למשל במשרד החינוך בקבוצת החישוב "ליקויי למידה מחוז חיפה": קבוצת החישוב עודכנה בדצמבר 2009 , ואולם כבר בשנת 2010 הייתה היעילות 246% , והפרמיה- מרבית. 4. :עדכון שכע"ד בלמ"ס בלמ"ס 19% מהשיטות אינן מעודכנות. בממוצע שיטות אלו לא עודכנו כבר כשש שנים. תשע שיטות שכע"ד לא עודכנו למרות שינויים טכנולוגיים או שינויים בהליכי העבודה שחייבו את עדכונן. שלוש שיטות נוספות לא עודכנו למרות הטמעת מערכת מיחשוב חדשה בהליכי העבודה בקבוצות החישוב שלהן כבר בסוף שנת 2007 . היעילות של אחת השיטות שלא עודכנה הגיעה בשנת 2010 ל- 200%. 5. עדכון שכע"ד במשרד הביטחון: במשרד הביטחון, נכון לשנת 2010 , לא עודכנו57% מהשיטות במשך ארבע שנים ויותר. הביקורת העלתה כי חלק מהשיטות לא עודכנו למרות התמעטות ניכרת של העובדים בקבוצות החישוב, א ו למרות הטמעת שינויים טכנולוגיים, ובכללם שימוש בדואר פנימי וחיצוני, למרות הטמעת האינטרנט ותכנות מחשב חדשות שהקלו את העבודה, או למרות שינויים ניכרים בתהליכי העבודה שחלו בעקבות השתנות הדרישות התלויות בשר המכהן. בקבוצות אלו הייתה היעילות בשנת 2010 בין 230% ל- 665% משרד הביטחון השיב למשרד מבקר המדינה כי בשל מגבלות בכוח אדם ובמשאבים הוא יוכל לעדכן שיטות שכע"ד רק אחת ל-6-7 שנים. עוד ציין כי בשל התהליכים המורכבים שהתרחשו במשרד בשנים 2007 -2010 , לרבות הטמעת מערכת מחשוב חדשה ופרישה מסיבית של עובדים, לא היה אפשר לעדכן את השיטות בשנים האחרונות, וכי משרד הביטחון מתכוון לעדכן עשרות שיטות ישנות בשנתיים הקרובות. 6. בביקורת נבדקו פרוטוקולים של דיוני ועדות ההיגוי במשרד הביטחון, והבדיקה האמורה העלתה כי ועדות אלה, בהיותן גורם ממליץ למועצות הייצור, הצליחו לעתים לחייב את מועצות הייצור לעדכן את שיטות שכע"ד, מבחינת הזמ"ק ועוד כאשר מועצות הייצור ביקשו מהן לאשר העלאה של תקרת פרמיה. במשא ומתן המתנהל ביניהן הסכימו מועצות הייצור לעדכן את שיטות שכע"ד בתמורה לקבלת אישור להעלאת תקרת הפרמיה. מבקר המדינה מעיר כי כאשר הפרמיה מגיעה לתקרה, ועדות ההיגוי לא יוכלו להשפיע על מועצות הייצור לפעול לעדכון השיטות מאחר שמועצות הייצור כבר אינן פונות לבקש את העלאת הפרמיה. 58 דוח שנתי62 . על פי התקשי"ר, כאמור, אם מתגלעים חילוקי דעות בין הגורמים הרלוונטיים בנוגע לעדכון אפשרי של שיטת שכע"ד אפשר להביא את הנושא להכרעת הוועדה המרכזית ולבסוף להביאו להכרעת בורר מוסכם. כלומר יש במערכת מנגנון שאמור לאפשר את עדכון השיטות גם בהיעדר הסכמה, ואולם לא נמצא כי הוא מופעל. מתברר אפוא כי עדיין מתקיימת התופעה של הימנעות משרדי הממשלה מעדכון שיטות שכע"ד במשך שנים רבות (שעליה הותרע בעבודות שנעשו לבחינת שכע"ד בשירות המדינה), וכי היקף תופעה זו אף התרחב. בנסיבות אלה לא שוקללו שינויים מהותיים, ובעקבות זאת משולם תשלום יתר של שכע"ד, שכן שיטות לא מעודכנות מציגות ערכי יעילות גבוהים מאוד, המאפשרים לעובדים לזכות בשיעורי הפרמיה המרביים ללא מאמץ של ממש. אם מצ ב זה נמשך זמן רב, נפגעת כדאיות הפעלתן של השיטות. כפי שכבר צוין, למעשה שכע"ד בשירות הציבורי הפך לתוספת שכר לכל דבר. הממונה על השכר מבהיר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי במערך שכע"ד בכל המשרדים שהצטרפו אליו בשנה האחרונה, הוטמע מנגנון עדכון מובנה המחייב עדכון אוטומטי מדי ארבע שנים. אשר למערך הקיים, במרץ 2011 ,החליטה הוועדה המרכזית להוציא למשרדים הרלוונטיים נוהלי עבודה ובהם נקבע כי יחידות שלא יעדכנו את השיטות בתוך חצי שנה יקבלו פרמיית מעבר. הנהלים ייכנסו לתוקף בשנת 2012. . מס הכנסה ומיסוי מקרקעין- שכע"ד של מפקחי מס ושל רכזים .בשנת 2004 עודכנה שיטת הפרמיה למפקחים ולרכזים ברשות המסים באגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין. בשנים 2009 ו- 2010 עבדו באגף כ-200 רכזים וכ-400 מפקחים; ממוצע הפרמיה שלהם היה22% , והפרמיה המרבית- 25%. הביקורת העלתה כי רק19 מכ-360 קבוצות חישוב הפועלות באגף עודכנו לפני פחות מארבע שנים. המפקחים ככלל, הפרמיה של המפקחים מורכבת ממרכיב כמותי בשיעור של 60% וממרכיב השגת היעדים בשיעור של %4015 . מטרתה של נציבות מס הכנסה בזמנו לעניין הנהגת השיטה הייתה לעמוד ביעדים תוך ביצוע עבודה איכותית, נכונה ויעילה. .__________________ .15 ואולם אם המפקח למד בקורס מחשבים המאפשר ביקורת באמצעות מחשב, אזי הפרמיה שלו מורכבת מ -55% מרכיב כמותי ומ -45% :מרכיב השגת יעדים, הכולל 18% ,ביצוע תכנית עבודה9% ,ביצוע ביקורת בעסק9% טיפול בהשגות ו-9% ביצוע ביקורת ממוחשבת. משרד האוצר 59 . המרכיב הכמותי - 60% מהפרמיה המרכיב הכמותי מחושב על פי היחס בין הזמ"ק ובין הזמן שהושקע בפועל בטיפול בתיקים, דהיינו בהכנת השומות; ולכל סוג שומה מוקצה פרק זמן שונה16, על פי הענף הכלכלי המדובר ועל פי היקף מחזור העסקאות של הנישום. אם היחס בין סך הזמן המוקצב לכל התיקים שהטיפול בהם הסתיים באותו רבעון ובין סך השעות שהושקעו באותו רבעון בפועל מגיע ל - 142% (תקרת היעילות), יזכה המפקח למלוא הפרמיה בחלק זה של השיטה. בדיקתם של דוחות לשנים 2009 ו- 2010 :העלתה כלהלן לגבי שיעור היעילות בקרב 68% מ-366 מפקחים הייתה היעילות גבוהה מתקרת היעילות - 142% ; היעילות הממוצעת של כלל המפקחים הייתה 172% ;10% מהם מגיעים ליעילות של יותר מ- 200% , מכאן עולה שמספר השעות שהוקצבו למפקחים גדול עד פי2 ויותר ממספר השעות שהם משקיעים בפועל בעבודה, וזאת על פי דיווחי המפקחים עצמם. 60% מהפרמיה של המפ קחים תלויים בשיעור היעילות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שרמת היעילות של מרבית המפקחים גבוהה הרבה יותר מ- 142% ,, הם מקבלים, ללא מאמץ ניכר60% מהפרמיה. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, יש צורך לבחון את הקצבת הזמן לטיפול בתיקים. יש לציין כי במרכיב זה של שיטת החישוב של הפרמיה אין כל התחשבות במשך זמן הטיפול בפועל בכל תיק ספציפי, והמפקח אף אינו נדרש לציין את הזמן שהשקיע לטיפול בתיק. ייתכן אפוא שהמפקח טיפל יום אחד בלבד בתיק שהסתיים בשומה 01 וקיבל זמ"ק של 43 שעות, ואילו בתיק שהסתיים ב -03 הוא טיפל שבועיים וקיבל רק 51 .שעות לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהנהלת מס הכנסה תדרוש מן המפקחים לדווח על השעות שהשקיעו בפועל בכל תיק. כך ייאספו הנתונים הרלוונטיים לנושא, ובעתיד יהיה אפשר לבחון את שיטת שכע"ד ולעדכן את הזמ"ק לגבי הסוגים השונים של השומות ביתר דיוק ואמינות. מרכיב השגת היעדים מרכיב זה, ששיעורו 40% :, נחלק לשלושה, כלהלן 20% בגין ביצוע תכנית עבודה: המפקח יזכה במלוא פרמיה זו, אם לפחות40% מהתיקים שטיפל בהם הם תיקים שהפנתה אליו הנהלת האגף (להלן - עמידה ביחס מטה -שדה). המטה בוחר בתיקים אלו, בין השאר, בעקבות החלטות .__________________ .16 הזמ"ק הממוצע לתיק שהסתי ים בשומה שבה ההכנסה הוצהרה בדוח הנישום ואושרה על ידי המפקח (להלן - שומה 01 ) הוא 43 שעות. הזמ"ק הממוצע לתיק שהסתיים בשומה על פי מיטב השפיטה של המפקח ללא הסכמת הנישום (להלן - שומה 03 ) הוא51 שעות. הזמ"ק הממוצע לתיק שהסתיים בשומה בהסכמה שנקבעה על ידי מפקח אחר לאחר השגה שהגיש הנישום (להלן - שומה 07 ) הוא48 .שעות 60 דוח שנתי62 .הממשלה, בעקבו ת ניתוחים כלכליים של הנציבות למצב המשק ובעקבות זיהוי ענפים גואים בעלי פוטנציאל לגביית מס. נמצא כי יעד זה אכן הושג, שכן 9,472 (כ-38% ) מ- 25,008 התיקים שטופלו בשנת 2009 הם תיקים שהפנה המטה; ו- 9,465 (כ-41% ) מ- 23,074 התיקים שטופלו בשנת 2010 הם תיקים שהפנה המטה. 10% בגין ביקורת במקום העסק: המפקח יזכה במלוא פרמיה זו אם עשה ביקורת לפחות ב- 50% מהעסקים שבהם אפשר לעשות ביקורת מעין זו. מרכיב זה נקבע בשיטת שכע"ד כדי להגביר את ההרתעה בקרב הנישומים ולשפר את איכות הטיפול בשומה. על המפקח לקיים ביקורים במקום העסק של הנישום כדי להיטיב להכיר את מהות פעילותו וכדומה. משרד מבקר המדינה לא הצליח לקבל מהרשות פירוט ממוחשב של הנימוקים להפניה או לאי -הפניה של תיקים לביקורת במקום העסק. יש בנתונים האלה כדי להשפיע על מספר התיקים שבהם אפשר לעשות ביקורת במקום, ובעצם - על הפרמיה למפקח. בהיעדר הנתונים אי -אפשר לקבוע אם מרכיב זה בשיטת שכע"ד אכן מעודד ביצוע ביקורת במקום העסק. בהיעדר נתונים כאמור גם לא ניתן לקבוע אם המפקח עמד בתנאי הפרמיה. 10% בגין טיפול בהשגות: הטיפול בהשגתו של נישום לגופו של עניין אפשרי בתוך שנה מיום שהוגשה. אם אין ההשגה מטופלת בתוך שנה, על פקיד השומה לקבל את השגתו של הנישום. המפקח לא יזכה בפרמיה זו אם השגה שהופנתה אליו - ולו אחת בלבד - לא טופלה במועד. לעומת זאת, אם הופנתה אליו השגה - ולו אחת בלבד - והוא טיפל בה, הוא יזכה במלוא הפרמיה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש פגם בשיטה המאפשרת כי שני מפקחים יזכו ל-10% מהפרמיה, גם אם אחד מהם טיפל בהשגה אחת ואילו האחר טיפל ב-100 ,השגות. יש להביא זאת לידי ביטוי בחלק זה של הפרמיה שאם לא כן נפגעת השוויוניות. רשות המסים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי מרכיב זה מיועד להשיג את יעדי הרשות, ובהקשר הנדון - למנוע התיישנות של השגות, ולא להשוות בין מפקח אחד לחברו בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאשר מדובר בשיטת שכע"ד, כל מרכיב אמור לשקף את המאמץ של העובד ואת ביצועיו. על פי הנהלים, אין להנהיג שיטת פרמיה ללא מדדי איכות. למרות זאת בשיטת הפרמיה של המפקחים אין מדדים או רכיבים המודדים את האיכות בפועל של עבודתם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לקבוע מדד איכות גם בשיטת הפרמיה של המפקחים כדי לעודד ביצוע ביקורות ראויות ואיכותיות. משרד האוצר 61 . רכזים הפרמיה של הרכזים מורכבת משניים - רכיב כמותי ששיעורו 70% , ורכיב השגת היעדים ששיעורו 30%. המרכיב הכמותי המרכיב הכמותי מורכב מ -35% מהמרכיב הכמותי של המפקחים הנתונים לאחריותם ומ-35% בגין יעילות בעבודה האישית הכוללת ניתוב תיקים למפקחים, טיפול בהחזרי מס ואישור שומות. הרכז יזכה במלוא 35% בגין עבודתו האישית אם היחס בין הזמן המוקצב לעבודה שביצע במשך רבעון ובין השעות המושקעות בפועל באותו רבעון מגיע ל- 142%. מהדוחות לשנים 2009 ו- 2010 עולה כי בקרב83% מ-205 רכזים הייתה היעילות גבוהה מ- 142% ; היעילות של כמה מהם אף מגיעה לכדי מאות אחוזים; ממוצע היעילות מגיע ל- 780% , כלומר, מספר השעות המוקצבות לפי שיטת שכע"ד גדול בממוצע פי 7.8 .ממספר השעות שהושקעו בפועל מכאן עולה שמספר השעות המוקצבות לעבודת הרכזים אינו משקף את המציאות, והם מקבלים ללא מאמץ ניכר 70% מהפרמיה. על כן יש צורך לבחון את הקצבת הזמן לפעולות הרכזים. מרכיב השגת היעדים 15% ישולמו לרכז אם לפחות 40% מהתיקים שבהם טיפלו המפקחים שבאחריותו הופנו מהנהלת האגף - המטה, ולא מן הרכז. כאמור, יעד זה של הנהלת מס הכנסה הושג. 15% בגין יחס שומות 03-07 : הרכז יקבל15% מהפרמיה, אם הפער בין שומה 03 ובין שומה07 נמוך באופן משמעותי. פער קטן מלמד כיהשומה על פי מיטב השפיטה של המפקח נקבעה לאחר בדיקה ראויה, שכן השומה אינה רחוקה מאוד מזו שנקבעה לאחר השגת הנישום. רכיב זה בשיטת הפרמיה של הרכזים הוא אפוא מדד איכות. מאחר שהוא מאפשר לוודא כי הרכז אישר שומות 03 ראויות בפער שאינו גדול בהרבה משומות 07 , שנקבעו לא חר השגה ומשא ומתן עם הנישום. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר ברכיב המודד את איכות העבודה, אולם ברכיב זה אין התייחסות לגורם הכמות. טיפול בתיקים שהסתיימו בשומה 01 סך כל התיקים שטופלו על ידי כל המפקחים בשנת 2009 היה 25,008 . 7,114 ( 28.5% ) מהם הסתיימו בשומה 01 , ומתוך אלה 5,463 (77% ) הופנו על ידי הרכזים. סך כל התיקים שהפנו הרכזים היה 15,536 , דהיינו 5,463 (כ-35% ) מהם הסתיימו בשומה 01 . סך כל התיקים שטופלו על ידי כל המפקחים בשנת 62 דוח שנתי62 .2010 היה 23,074 . מתוכם 6,390 (28% ) הסתיימו בשומה 01 , ומתוך אלה 4,833 (76% ) הופנו עלידי הרכזים. סך כל התיקים שהפנו הרכזים היה 13,609 , דהיינו 4,833 (כ-35% ) הסתיימו בשומה01 . באמצעות שיטת הפרמיה ביקשה הרשות לעודד טיפול מקצועי ומעמיק בתיקים. תיקים המסתיימים בשומה 01 (על פי דוח הנישום) נחשבים בעיניה, מטבע הדברים, כתיקים שאינם זקוקים לטיפול מ עמיק וממושך לעומת תיקים אחרים. ההבדל בין הזמ"ק לתיק שהסתיים בשומה 01 ובין הזמ"ק לתיקים שהסתיימו בשומות אחרות, למשל ב -03 או ב -07, הוא הבדל של 4-8 שעות עבודה. הבדל זה יכול להביא לתמריץ לסיים את הטיפול בתיק בשומה 01 , המצריכה בדרך כלל השקעת זמן מעטה יותר לעומת השקעת הזמן הנחוצה לטיפול בתיקים המסתיימים לדוגמה בשומה 03 . כאמור, מבדיקת שיטת הפרמיה של הרכזים עולה כי 50% ( 35%+15% ) מהפרמיה של הרכז תלויה בביצועם של המפקחים שבאחריותו, כלומר ככל שישתפרו הישגיהם כך יזכה הרכז לפרמיה גבוהה יותר. רשות המסים כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 שלדעתה יעדיפו המפקחים והרכזים לטפל בתיקים שבהם הזמן המוקצב רב יותר, כי כך יוכלו להשיג את המדד הכמותי בשיטה תוך ביצוע פחות תיקים ותוך השקעת זמן מועטת יותר. עוד עולה מתשובתה כי ייתכן ששיטת שכע"ד מאפשרת להשיג שיעור יעילות גבוה באמ צעות בחירה סלקטיבית בתיקים שהזמן המושקע בהם בפועל מועט מהזמן שהוקצב למשימה. מכל מקום, עולה מתשובתה כי אכן יש צורך בעדכון השיטה בנוגע לכלל סוגי השומות. הרשות ניסתה להתמודד עם בעיית הזמ"ק או היעילויות החריגות באמצעות הכללת מרכיב של השגת יעדים בשיטת הפרמיה. אולם מאחר שהרכיב הכמותי בפרמיה הוא חלק הארי, על הרשות לבחון את הרכב הפרמיה ובהתאם לכך לקבוע זמ"ק אמין יותר שיביא להשגת יעדיה - ביצוע שומה איכותית, היינו טיפול מקצועי ומעמיק בתיקים. לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות מס הכנסה לפעול לתיקון שיטת שכע"ד כדי להשיג את יעדיה להגברת הטיפול המקצועי והאיכותי בתיקים. .חברות ייעוץ חיצוניות .1. .שירות המדינה נעזר בחברות ייעוץ חיצוניות כדי ליצור ולעדכן שיטות שכע"ד החברות נבחרות באמצעות מכרזים שמפרסמים המשרדים השונים. הצוות העלה כי לעתים חברות אלו אינן אובייקטיביות, אלא מבקשות לרצות את "הלקוח". על כן הן נמנעות מעימותים עם נציגי העובדים וממליצות על שיטות המתגמלות במידה רבה את העובדים ומביאות תמורה כלכלית מעטה יחסית למשרד עצמו. משרד האוצר 63 .2. לדעת נציגי הממונה על השכר, מאחר שמחקרי חברות הייעוץ נעשים במשך כמה ימים בשנה הם אינם מייצגים נאמנה את כל השנה, שבה יש עליות וירידות בהיקף העבודה. יתר על כן, לפעמים חברות הייעוץ בוחרות לפתח שיטות כמותיות - שבהן תקרת הפרמיה היא הגבוהה ביותר - גם במקרים שבהם אין הדבר מתאים. 3. בבדיקת דוחות שכע"ד של השירות הציבורי אוששו הקביעות לעיל שכן נמצא שבמקרים רבים עברה היעילות את התקרה והגיעה לכ - 200% ואף ל - 300% כבר חודשים ספורים לאחר העדכון שעשו חברות ייעוץ חיצוניות. ממצאים כאלה נמצאו בלמ"ס, במשרד הביטחון, בשע"ם (שירות עיבודים ממוחשבים), במשרד הפנים, במשרד הרווחה ובמשרד החינוך. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסרה למשרד מבק ר המדינה בתגובתה מספטמבר 2011 כי אין עדות לכך שתופעה זו קיימת אצלה, וכי היא גם מקפידה להחליף יועצים מדי פעם בפעם כדי להבטיח ייעוץ מקצועי-מדעי ואובייקטיבי. אגף התקציבים באוצר כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 : "בשנה האחרונה מוביל הממונה על השכר, ב תיאום עם אגף התקציבים, מהלך לקידום הפיקוח והבקרה על תשלומי שכר עידוד, ובכלל זאת, לקידום מכרז לבחירת חברות ייעוץ לבניית שיטות שכר עידוד... עם זאת על מנת להבטיח כי עלות שכר עידוד תנוצל להגברת התפוקה והיעילות, ועל מנת למנוע תקלות בתכנון שיטות המדידה... הרי שי ש להבטיח כי מודל התמורה לחברות הייעוץ בתכנון השיטה יכלול מנגנון הקושר בין התגמול לחברה לבין הגברת היעילות בפועל לאחר אימוץ השיטות - קרי מידת הצמצום בעלויות שכר עידוד או העלאת התפוקה ביחס למצב הקיים". הממונה על השכר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי הוא מתכנן לפרסם בשנת 2012 מכרז שיספק רשימה של חברות ייעוץ, ואולם התשלום לחברות אלו עדיין יהיה באמצעות המשרדים עצמם, על כל החסרונות הכרוכים בכך. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר ליצור מנגנון שישפר את תפקוד חברות הייעוץ ויבטיח את מחויבותן להגבר ת ההתייעלות ולאינטרסים הציבוריים, להבדיל מהאינטרס של שיפור השכר גרידא. בכלל זאת יש מקום לבחון את האפשרות שהממונה על השכר יפרסם את המכרזים לבחירת חברות הייעוץ. .קבוצת חישוב .אפשר לחשב פרמיה לכל עובד בנפרד או לקבוצות. קבוצת החישוב מגדירה את סוגי הפעילות הכ לולים בשיטה, וכל עובד המבצע פעולות אלה, כולן או מקצתן, כלול בקבוצה ובשיטה. כל העובדים בקבוצה זכאים לשיעור זהה של הפרמיה 64 דוח שנתי62 . הראשונית. ליצירת שיטת שכע"ד ולעדכונה נדרשים מחקרים ותצפיות הכרוכים במשאבים כספיים רבים, ולפיכך ככל שייקבעו קבוצות חישוב גדולות יותר, כך יפחת מספרן ויפחתו העלויות של יצירת השיטות ועדכונן. 1. הצוות אכן העלה כי קבוצות חישוב הכוללות עובדים מעטים מייקרות את הפעלת מערך שכע"ד במשרד בשל עלויות הבנייה והעדכון של השיטות. עוד העלה הצוות כי הפעלת שיטות קבוצתיות משפיעה באופן חיובי על שביעות רצון העובדים ועל נכונותם ליזמה ולסיוע הדדי. 2. בסקירת דוחות שכע"ד של השירות הציבורי לשנים 2007 -2010 נמצא כי במגזר הציבורי יש כ-19 עובדים בממוצע בקבוצת חישוב. ב-9 מ- 30 משרדים שנבדקו יש פחות מ-5 עובדים בקבוצת חישוב, וב-9 אחרים- 5 עד10 עובדים. כלומר בכ-60% מהמשרדים שבשירות המדינה קבוצות החישוב מכילות פחות מעשרה עובדים, מה שמייקר מאוד את עדכון השיטות. הממונה על השכר ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי כיום מטרתו היא למצוא את האיזון בין גודל קבוצת החישוב למידת יכולת העדכון, שכן ככל שהקבוצה גדולה יותר כך האפק טיביות של השיטה נמוכה יותר. לכן הוא מעדיף תגמול עובדים במישור האישי כאשר הדבר אפשרי. מבקר המדינה מעיר כי ההתבססות על קבוצות חישוב קטנות תיעשה רק כשההתייעלות בעבודה מוכחת. חשוב להבטיח שריבוי הקבוצות יצומצם ככל האפשר, כדי שלא יהיה יקר ומסובך להנהיג ולעדכן א ת השיטות הרבות. .היחידה להנדסת ייצור .לפי התקשי"ר, צריכה לפעול במשרדים הרלוונטיים יחידה להנדסת ייצור. מדובר ביחידה מקצועית, ומוטלות עליה מטלות בהתאם לכך. 1. על פי המלצת הצוות, בראש היחידה צריך לעמוד מהנדס תעשייה וניהול, ועל עובדיה להיות בעלי ידע ומיומנות בתחום הנדסת ייצור. ואולם הצוות העלה כי בפועל בעלי התפקידים ביחידות ההנדסה אינם בעלי הכשרה הנדסית מספקת. 2. בתחילת שנת 2010 קבע הממונה על השכר כי היא תיקרא "היחידה להנדסת ייצור"; הממונה עליה יהיה מהנדס תעשייה וניהול בעל ותק מקצועי של שלוש שנים לפחות, ותחתי ו יועסקו עוד שלושה רפרנטים שיהיו מהנדס או הנדסאי תעשייה וניהול; אם המשרד קטן - מספר עובדיו אינו עולה על 150 - הממונה יכול להיות הנדסאי. משרד האוצר 65 . משרד מבקר המדינה בדק את דוחות שכע"ד של השירות הציבורי לשנים 2007 -2010 , העוסקים ב -30 המשרדים וגופי משנה. בדיקתו העלתה כלהלן: בארבעה מהמשרדים מנהל היחידה הוא בעל תואר מהנדס תעשייה וניהול - במשרד הביטחון, במשרד האוצר, במשרד התחבורה ובמכון הגיאולוגי; בחמישה משרדים אחרים מנהלי היחידות הם הנדסאי תעשייה וניהול, אף שבמשרדים אלו יש יותר מ -150 עובדים: בלמ"ס - מעל 800 ( עובדים, במפ"ימרכז למיפוי ישראל) ובשע"ם (שירות עיבודים ממוחשבים) - מעל 300 , במשרד החינוך - מעל 2,000 ובמשרד המשפטים - מעל 3,000 ; במשרדים אחרים מנהלי היחידות הם בעלי השכלה שאינה נוגעת כל עיקר לתחום הנדסת ייצור, לדוגמה: ברשות ההגירה למנהל היחידה יש תואר במדעי המדינה, בממש ל ובמדיניות ציבורית, ובהנהלת בתי המשפט למנהל יש תואר במדעי הרוח. הממונה על השכר ציין בתגובתו כי רמתו המקצועית של כוח האדם המוקצה ליחידות הנדסת הייצור אינה גבוהה דייה, והדבר פוגע בהפעלת שיטות שכע"ד ובעדכונן. עוד כתב הממונה על השכר שבמשך השנים צמצמו המשרדים את התקציבים המוקצים לעדכוני שיטות שכע"ד. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הממונה על השכר לפעול ליישום המלצותיו ביחידות אלו, וזאת בהדרגה ומתוך שמירה על זכויות המועסקים בהן עד כה. .תפקידים בכירים וייחודיים .חלק מהתפקידים בשירות המדינה כרוכים בשיקול דעת ועיקר הפעילות בהם היא חשיבה, ולפיכך קשה לקבוע נוהל עבודה בעניינם ולמדוד בהם תפוקה. לפי החלטת הוועדה המרכזית מדצמבר 1985 , אין להפעיל שיטות שכע"ד לגבי מנכ"לים וסמנכ"לים במשרדי הממשלה ולגבי סגנים של מנהלי יחידות סמך. על פי הנחיית הוועדה המרכזית ומשרד האוצר משנת 1994 , אין לכלול במסגרת שיטות שכע"ד את בעלי התפקידים האלה: סמנכ"לים ומקביליהם בדירוגים האחרים - ראשי אגפים, מנהלי מחוזות, סגנים וכדומה - מדרגה 44 ומעלה, עובדים בחוזה בכירים, עובדים בדירוג מחקר, משפטנים, נהגים צמודים ועובדים שאינם מחתימים שעון נוכחות מסיבה זו או אחרת (גם באישור הממונים). 1. הצוות העלה כי קשה לשלם שכע"ד ליחידה אחת ולא לאחרת, שכן ארגוני העובדים טוענים להפליה, וכך נוצר לחץ לתת שכע"ד ליחידות אלו בחלק ממשרדי הממשלה. 2. מבדיקת שיטות שכע"ד בשירות המדינה נמצא כי ההנחיות האמורות לא מולאו במלואן: במשרד הביטחון במועד סיום הביקורת קיבלו שכע"ד 13 חוקרים בדירוג מחקר ו -7 מנהלי אגפים. יתר על כן, הפרמיה של אחד המנהלים אף הועלתה בשנים 2008 -2010 מ-15% ל-25% . בממ"י (מינהל מקרקעי ישראל) זכו לשכע"ד 68 .יועצים משפטיים 66 דוח שנתי62 .משרד הביטחון מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי רק עובדי מחקר שהתקבלו עד שנת 1994 (טרם הוצאת ההנחיה בנדון) מקבלים שכע"ד, וכי המשנה לנציב שירות המדינה אישר זאת בשנת 2002 . אשר לבכירים טען משרד הביטחון כי על פי פרשנות שקיבלה אישור מנציגי נש"מ במועצות הייצור, עובדים אשר קיבלו שכע"ד וקודמו זכאים להמשיך ולקבל שכע"ד בתפקידם החדש. הממונה על השכר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2011 כי כמה מן הבכירים קיבלו אישור חריג מן המשנה לנציב שירות המדינה דאז היות ששכרם נפגע בעת קידומם מתפקיד סגן מנהל אגף למנהל אגף. מבירור של משרד מבקר המדינה עולה כי האישור החריג ניתן בעל פה, ולא נמצאו מסמכים בנדון. יודגש ששכע"ד הוא כלי שנועד להגדיל את פריון העבודה ולא לשמש פיצוי או תשלום חלופי למרכיב שכר אחר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין ממ"י כי המשפטנים נכללים בקבוצת חישוב שהוחל להנהיג בה את השיטה כבר בסוף שנות השמונים, וכי מועצת הייצור דנה בנושא בשנת 2008 והחליטה שלא לשנות את המצב. עוד ציין ממ"י כי משהפך לרשות בשנת 2011 בוטל תשלום שכע"ד ולא יהיה עוד רכיב תשלום נפרד, אלא גולם בשכר היסוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועצת הייצור אינה מוסמכת לקבל החלטות המנוגדות להנחיות הוועד ה המרכזית, והוא רואה בחומרה את העובדה כי תשלום שכע"ד שלא על פי הכללים נמשך שנים רבות והגיע לקצו רק עם הסבת ממ"י לרשות. 3. מדיון של ועדת המעסיקים ביולי 2008 בנושא מתן שכע"ד למבקר הפנים של הלמ"ס עולה כי לדעת חברי הוועדה, ביקורת פנים היא עיסוק שעיקרו הפעלת שיקול דעת, ולכן אינו מתאים להיכלל במערך שכע"ד. אף על פי כן, מאחר שעיסוק זה נכלל זה מכבר בשכע"ד במשרדים אחרים, אישרה הוועדה שכע"ד גם למבקר הפנים של הלמ"ס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר לבחון שוב אילו תפקידים בכירים וייחודיים מתאימים לקבלת שכע"ד ו לחייב את המשרדים להוציא מן המערך את אלו שאינם מתאימים, כדי ששכע"ד ישמש תמריץ להגברת הפריון ולשיפור האיכות ולא יהיה חלק קבוע משכר העבודה. בהתאם לכך על הממונה על השכר לקבוע הנחיות אחידות לכל העובדים במשרדי הממשלה - כל זאת מתוך שמירה על זכויות המועסקים. משרד האוצר 67 .נושאים נוספים .נוסף לבחינת יישומן של המלצות הצוות בנושא מערך שכע"ד בשירות המדינה בחנה הביקורת את הנושאים האלה: יישום המלצות ועדת ההיגוי על פי התקשי"ר, תוקם ועדת היגוי שמטרתה לבצע פיקוח מקצועי על הנהגת שיטות שכע"ד. הוועדה תגדיר את הדרישות המקצועיות מכל שיטה ותלווה את יישומה בבדיקות בשטח, בקיום דיונים מקצועיים ובהגשת חוות דעת למועצת הייצור. בביקורת הליכי העדכון של שיטות שכע"ד במשרד הביטחון ובלמ"ס נמצא כי מועצות הייצור אישרו לעתים שיטות שכע"ד שלא עלו בקנה אחד עם המלצות ועדות ההיגוי, אבל לא הסבירו מדוע החליטו שלא לקבל את המלצותיהן של הוועדות המקצועיות. משרד מבקר המדינה מעיר כי למועצת הייצור נתונה הסמכות שלא לקבל את המלצות ועדת ההיגוי, ואולם ראוי שתנמק את החלטותיה, אם אינן תואמות את ההמלצות, כדי להבטיח כי שקלה את כל המלצותיה המקצועיות של ועדת ההיגוי כנדרש וכראוי. מתנדבים, שירות לאומי ועוד בעבודה בשירות המדינה משולבים מתנדבים מן השירות הלאומי ומתנדבים אחרים, חיילים, סטודנטים, עובדי "המשקם" ועוד. הללו משתתפים בעבודה השוטפת, ועל כן יש להביאם בחשבון לעניין חישוב שכע"ד. מבדיקת מערך שכע"ד בשירות המדינה התברר כי בב יטוח הלאומי משולבים כ-200 מתנדבים מן השירות הלאומי, ואולם שכע"ד מחושב ללא הכללתם, אף שבפועל הם תורמים לתפוקה וכך מגדילים את שיעור יעילותם של יתר העובדים. הביקורת העלתה כי היחידה להנדסת ייצור של הביטוח הלאומי מעוניינת לשלבם שילוב מלא בחישוב שכע"ד של קבוצות החישוב שלהם, אבל ועד העובדים מתנגד לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות זו מעוותת את תוצאות החישוב; ועל הגופים הרלוונטיים, לרבות הוועדה המרכזית, ועדת המעסיקים והממונה על השכר, לפעול לתיקון עיוות זה. 68 דוח שנתי62 . סיכום .תשלום שכע"ד ראשיתו בענף התעשייה, בשל היכולת למדו ד בענף זה מדידה כמותית את העלייה בהיקף הייצור בהשוואה לנורמה המקובלת, ובהמשך התפשט תשלום שכע"ד לשירות המדינה למרות הקושי במדידת עבודה שאינה יצרנית. הפעלת שיטה אמינה ומעודכנת של שכר עידוד יכולה להיות כדאית לכל הצדדים המעורבים, מאחר שיש בה גם כדי לתרום להגבר ת הפריון ולשיפור השירות של עובדי שירות המדינה וגם כדי לתגמלם על כך - בבחינת זה נהנה וגם זה נהנה. אלא שבפועל חלק משיטות שכר העידוד שבשירות המדינה אינן מעודכנות, פרקי הזמן המוקצבים לביצוע המטלות ארוכים מדי ואינם תואמים את המציאות ואת השינויים המתחוללים בה, ו בעקבות זאת העובדים משיגים את שיעור היעילות המרבי (ואף הרבה מעל לשיעור זה) ללא השקעה ניכרת. למעשה, השיטות הביאו לתשלום של תוספת שכר מהותית תמורת תפוקה שלא נבדקה מאז יישום שכע"ד בשירות המדינה. אי-עדכון השיטות גורם לשחיקת ההתייעלות. הוא תורם לכך שהעובדים מקבלים את תוספת השכר המרבית גם עבור תפוקה נמוכה ואין להם תמריץ להגביר את פריון העבודה. שיטת שכר עידוד שאינה מעודכנת גורמת לכך שבפועל שכר העידוד נעשה חלק קבוע ובלתי נפרד מהשכר ולפיכך מאבד מערכו כתמריץ ליעילות מתמדת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהגופים המו פקדים על הנהגת שכר עידוד בשירות המדינה - הממונה על השכר והסתדרות העובדים - יפעלו יחדיו כדי להביא לידי כך ששכר העידוד ישולם בעד תמורה הולמת. בכלל זה יש לפעול לפיתוח שיטות התואמות את המצב בשטח, ואין לאפשר את קיומן של שיטות שאינן עומדות במתכונת זו; יש לקבוע נהלים ברורים בנוגע למועדי העדכון של שיטות שכר עידוד ולאמצעי אכיפה על משרדים שלא יעמדו בהם. על הממונה על השכר למצוא את הדרכים והכלים להגביר את מעורבותו בשלבים של פיתוח שיטות שכר עידוד ולצמצם מחויבות מוגזמת של חברות הייעוץ לעובדי המשרדים השונים - הכול כדי שלצד ההטבה לעובדים יביאו שיטות שכר העידוד לידי העלאה של ממש בפריון בעבודה וברמת השירות לציבור. יש לציין כי בדוח הממונה על השכר לשנת 2010 הוא ציין כי "במסגרת האחריות שקיבל האגף על כל נושא שכר העידוד, שמנו לעצמנו מטרה לבצע שידוד מערכות כולל במנגנונים אלו שהתנוונו ברובם עם השנים וליצור מוקד ידע למתודולוגיות עבודה באשר לתשלומים מותני ביצועים והערכה". משרד האוצר 69 .