נתיבי הגז הטבעי לישראל בע_מ/התקשרות להקמת המקטע הצפוני - חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע_מ

 מבוא .1. על פי חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב- 2002 , מערכת להולכת גז היא "קווי צינורות להולכה של גז טבעי בלחץ גבוה 3 , ביבשה ובמימי החופין, ומתקני הגז הקשורים אליהם, לרבות מתקנים להפחתת הלחץ ללחץ נמוך לצורך חיבור רשת חלוקה או מיתקן גז של אחר אליהם" (להלן - המערכת או מערכת ההולכה). חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל (להלן - נתג"ז או החברה) היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל. החברה הוקמה בשנת 2003 , והיא פועלת על פי רישיון ל -30 שנה שנתן לה שר התשתיות הלאומיות (להלן - הרישיון). ברישיון נקבע בין היתר שמערכת ההולכה תהיה בבעלות המדינה. ברישיון חולקה מערכת ההולכה לארבעה מקטעים: מקטע מאשדוד דרך גזר לאשקלון; מקטע דרומי - מקריית גת לסדום; מקטע צפוני - מחגית לתל-קשיש ולחיפה ומחגית לאלון תבור; והמערכת הימית - שהוא התוואי הימי של מערכת ההולכה מאשדוד עד חוף דור וחלק מהתוואי היבשתי מחוף דור לחגית. עוד נקבע ברישיון ששלושה מהמקטעים .__________________ .3 לחץ גבוה הוגדר בחוק: "לחץ שמעל16 ."]יחידה למדידת לחץ[ בר 1404 דוח שנתי59ב .יוקמו בידי נתג"ז4 על פי לוח זמנים שנקבע לכל מקטע, וכי המועד לסיום כל עבודות ההקמה של המערכת יהיה ביולי 20075 . 2. בפברואר 2005 פרסמה נתג"ז מכרז להקמת תשתית ארצית של מערכת הולכה בשלושה שלבים, על פי מקטעי ההולכה: בשלב א' - הקמת תשתית למקטע מאשדוד לאשקלון, שאורכו כ-92 'ק"מ; בשלב ב- הקמת תשתית למקטע הדרומי, שאורכו כ-134 'ק"מ; ובשלב ג - הקמת תשתית למקטע הצפוני, שאורכו כ -60 ק"מ6 . במכרז נקבע כי ההתקשרות תהיה לשלב א' וכי לנתג"ז תישמר הזכות לממש אופציה למסור את ביצוע כל אחד מיתר השלבים (ב' ו-ג') לזוכה במכרז. מסמכי המכרז כללו כתבי כמויות ומחירים רק עבור שלבים א' ו-ב' במכ רז. ממסמכי החברה עולה שבעת ביצוע המכרז לא אושרה עדיין תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א) למקטע הצפוני, ובשל היעדר תכנון מפורט לתוואי המקטע לא נכללו במכרז כתב כמויות ומחירים לשלב ג'. במכרז - וכן בהסכם שנחתם לאחר מכן עם הזוכה במכרז - נקבע שאם תמומש האופציה להקמת שלב ג', הצדדים ינהלו ביניהם משא ומתן על בסיס המחירים ליחידה שנקבעו לשלבים א' ו-ב', ולאחריו יסוכמו המחירים לשלב ג'. במכרז זכתה שותפות שהרכבה היה חברת סולל בונה בע"מ וחברה מחו"ל (שתי החברות יחד, להלן - השותפות או קבלן ההקמה). הסכם בין הצדדים נחתם ביוני 2005 (להלן- ההסכם)7 . העבודות העיקריות שנכללו במכרז הן הנחת הצנרת והקמת תחנות הגפה8 ותחנות להורדת לחץ ( PRMS)9 . יצוין שהמקטעים שונים זה מזה בתנאי השטח שלהם: בסוג הקרקע שבה עובר התוואי ובתשתיות המונחות במקטע. השוני משפיע על מידת הקושי בביצוע העבודות, והוא יכול להשפיע על עלויותיהן. .__________________ .4 המקטע מאשדוד דרך גזר לאשקלון, המקטע הדרומי והמקטע הצפוני. המערכת הימית הוקמה בידי חברת החשמל לישראל בע" מ, וכמוה גם חלק אחד מהתוואי היבשתי הצפוני, זה המחבר בין חוף דור לתחנת הכוח חגית. 5 " עוד נקבע ברישיון שהמועדים שבלוח הזמנים לא יחולו18 חודשים מכניסה לתוקף הרלוונטית למקטע... לגבי תחנת גז ]תכנית מתאר ארצית[ של התמ"א- 12 חודשים מקבלת היתרי הבנייה הרלוונטיים; ולגבי מתקן גז תת קרקעי - 12 חודשים מקבלת היתר הבנייה הרלוונטי או השגת זכויות המעבר הרלוונטיות בקרקע, המאוחר מביניהם", ובלבד שהחברה עשתה את מרב המאמצים להשגתם. 6 לפי תכניות הנדסיות מפורטות משנת 2007 , אורכו של המקטע הצפוני הוא כ -70 .ק"מ 7 ביולי 2005 עתרה אחת החברות שהתמודדו במכרז ושותפתה בחו"ל לבית המשפט המחוזי בתל אביב נגד נתג"ז ואחרים. העותרות טענו בין היתר שהשותפות וחברה נוספת שהתמודדה במכרז לא עמדו בתנאי סף מסוימים שנקבעו במכרז. כן טענו שההצעות שהגישו השותפות והחברה הנוספת "כוללות מחירים שהם על פניהם מחירי הפסד". הבקשה לצו ביניים נדחתה באוגוסט 2005 , ובנובמבר 2005 נמחקה העתירה לפי בקשת הצדדים. עת"מ 002016/05 , בש"א 31840/05 א' ארנסון בע"מ ואח' נ' נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ ואחרים. 8 תחנה המאפשרת לנתק קטעי צנרת במקרה של תקלה או לצורך תפעול ואחזקה או לשם ניקוז מהיר ומבוקר של הגז הכלוא באותם קטעי צנרת. 9 בפועל הוקמו התחנות להורדת לחץ בשלבים א' ו-ב'. באוקטובר 2007 דיווחה החברה לוועדת המכרזים שמהניסיון שרכשה בשלבים א' ו -ב', אין יתרון בהקמת תחנות להורדת לחץ בידי השותפות. אי לכך הקמתן של תחנות אלה לא נכללה במסגרת מימוש האופציה לשלב ג'. חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1405 .3. הקמת שלב א' החלה בספטמבר 2005 והסתיימה במחצית השנייה של שנת 2007 . ההיקף הכספי של שלב זה הסתכם ב-152 מיליון ש"ח. החברה מימשה את האופציה להקמת שלב ב', ובספטמבר 2006 החלו העבודות לביצוע שלב זה בהיקף כספי של כ-156 מיליון ש"ח. לפי תנאי מימוש האופציה לשלב ב', העבודות היו אמורות להסתיים בסוף שנת 2007 . במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008 (להלן- מועד סיום הביקורת), טרם הסתיימו עבודות שלב זה10. 4. ב- 29.11.05 החליטה הממשלה 11 "לפעול להשלמת הקמת המקטעים הצפוניים... המחברים למערכת את אזור חיפה ואת אלון תבור" ולהתחיל לספק גז טבעי לצרכנים במקטע זה לא יאוחר מ - 31.12.07. במאי 2006 אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה להעביר לאישור הממשלה תמ"א להקמת המקטע הצפוני, ובנובמבר אותה שנה אישרה הממשלה את התמ"א12 . ועדת המכרזים של החברה אישרה בישיבתה באוקטובר 2007 (להלן - הישיבה מאוקטובר 2007 ) את מימוש האופציה להתקשרות עם השותפות לביצוע המקטע הצפוני, ובתחילת נובמבר אותה שנה אישר אותה הדירקטוריון. באמצע פברואר 2008 חתמו הצדדים על תוספת להסכם. בתוספת, שהיקפה 180 ,מיליון ש"ח נקבע שהעבודות יסתיימו בתוך 12 חודשים ממועד חתימת התוספת להסכם, דהיינו עד פברואר 2009. 5. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-אוגוסט 2008 את סדרי קבלת ההחלטות בעניין הקמת המקטע הצפוני (שלב ג') של המערכת, את תנאי מימוש האופציה עם השותפות ואת המחירים שנקבעו בתוספת להסכם. הבדיקה נעשתה בנתג"ז. .תהליך קבלת ההחלטות על מימוש האופציה .1. בסוף מרס 2007 דיווח לדירקטוריון מנכ"ל החברה דאז מר ד' ורדי (להלן- המנכ"ל דאז) כי לחברה יש זכות לממש אופציה להתקשרות עם השותפות להקמת שלב ג', בכפוף לניהול משא ומתן ולהסכמה בנושא המחיר, ואם לא תושג הסכמה, תצטרך החברה לצאת למכרז. המנכ"ל דאז הוסיף שהחברה נערכה לכל אפשרות וכי היא שבעת רצון מאוד מהשותפות ומהאופן ]ניהול משא ומתן או קיום מכרז [ שביצעה את השלבים הקודמים, ולכן היא ממליצה לנהל עִמה משא ומתן ולממש - אם תושג הסכמה - את האופציה לשלב ג'. בהחלטת הדירקטוריון נקבע כי "לאור שביעות הר צון מקבלן ההקמה...ולאור הצורך לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו להקמת התוואי הצפוני, ולאור המלצת הנהלת החברה - הדירקטוריון מנחה את הנהלת החברה לנהל מו"מ עם קבלן ההקמה למימוש האופציה". .__________________ .10 .משרד מבקר המדינה לא בדק את ההקמה של שלבים א' וב' של מערכת ההולכה 11 /החלטה חכ183 מערכת הולכת הגז הטבעי- התוואי הצפוני, של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי) 12 החלטה701 תכנית מתאר ארצית חלקית ברמה מפורטת לגז טבעי- תמ"א/37 '/ב- מערכת הולכה מכלול יבשתי צפוני. 1406 דוח שנתי59ב .המנגנון לקביעת המחירים שנקבע במכרז ובהסכם למימוש האופציה לביצוע שלב ג' היה משא ומתן על בסיס המחירים ליחידה שנקבעו בהצעות המחיר לשלבים א' וב'. 2. בחברה פועלת ועדת מכרזים שבראשה עמד באותה העת מנכ"ל החברה דאז, וחבריה היו כל בעלי התפקידים הבכירים בחברה: סמנכ"ל הכספים מר ג' קציר, סמנכ"ל ההקמה דאז מר י' דבוסקין, סמנכ"ל ההנדסה מר ש' תורג'מן, סמנכ"ל התפעול מר א' ברזילי, היועצת המשפטית דאז עו"ד ו' רז והמנהל המסחרי מר ג' אפשטיין (להלן - ועדת המכרזים). לפי נוהלי החברה, "רכש והתקשרות עם ספקים" ו"פעילות ועדת מכרזים", התקשרות ששווייה יותר מ - 200,000 דולר טעונה אישור ועדת המכרזים ואישור הדירקטוריון. ביוני 2007 דיווחה החברה לדירקטוריון שהתכנון ההנדסי של שלב ג' מצוי בשלבי סיום. באוגוסט 2007 דנה ועדת המכרזים במימוש האופציה של שלב זה. כמה מהנימוקים שהועלו למימוש האופציה היו: צורך דחוף לחבר למערכת הגז מפעלים בצפון הארץ ואת תחנות הכוח של חברת החשמל לישראל באלון תבור ובחיפה 13 ; הליך של מכרז צפוי להימשך זמן רב; שמירה על אחידות באמצעות הפקדת ביצוע שלושת השלבים בידי אותו קבלן; שביעות רצון מעבודת קבלן ההקמה. נוכח הנאמר בדיון הסמיכה ועדת המכרזים את סמנכ"ל ההקמה דאז לפנות אל השותפות כדי לקבל ממנה הצעת מחיר להקמת שלב ג' וכדי לנהל עִמה משא ומתן. ועדת המכרזים קבעה באוגוסט 2007 כי "במהלך המו"מ יצוין בפני קבלן ההקמה כי אין בהליך זה כדי לחייב את החברה לממש את האופציה וכי המימוש כפוף לאישור כל הגורמים המוסמכים בחברה. תוצאות המו"מ יובאו בפני הוועדה". עוד החליטה הוועדה כי החברה והיועצים המקצועיים שאת שירותיהם שכרה (להלן - היועצים המקצועיים) יכינו הערכות עלות להקמת שלב ג'. הוועדה הנחתה את סמנכ"ל ההקמה דאז "להיצמד ככל שנית ן באופן סביר למחירים הקיימים בכתבי הכמויות הקודמים שבין הקבלן לחברה (בעבור השלבים הראשון והשני), כאשר כל סטייה מהם צריכה להיות מבוססת ומוצדקת לפי נסיבות העניין (כגון התייקרויות, שינויים בתנאי העבודה וכד')". עולה כי ניהולו של משא ומתן על הסכם שהיקפו למעלה ממאה מיליון ש"ח הופקד בידי אדם יחיד - סמנכ"ל ההקמה דאז. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה שסמכותו של סמנכ"ל ההקמה דאז הייתה לקבל הצעת מחיר ולנהל משא ומתן תחת מגבלת ההנחיות אותן קיבל מועדת המכרזים; בכל מקרה לא ניתנה לו סמכות החלטה אלא מטלה לנהל משא ומתן. החברה הוסיפה שאת ההחלטות באשר לקווים המנחים במשא ומתן ואת עמדת החברה בו קובעת ועדת המכרזים בטרם מתחילים במשא ומתן, "וכל שלב בו מדווח בעיקר במקרים שקיימת מחלוקת עם הצדדים למו"מ". .__________________ .13 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 56 ב( 2006 ), בפרק "השלכות הפיגור בהקמת המערכת להולכת גז", בעמ' 783-785 חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1407 . לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם הסמנכ"ל פעל על פי הנחיות ועדת המכרזים ולא קיבל סמכות הכרעה, עדיין סביר כי ניתן משקל רב לתמונה שהביא בפני ועדת המכרזים. ראוי היה כי החברה תשקול להפקיד ניהול של משא ומתן בהיקף כספי של עשרות מיליוני ש"ח, למימוש אופציה, ובעיקר כזאת שלא נקבעו לה במכרז תנאים מפורטים, בידי יותר מאדם אחד. זאת, בכדי שההצעה שתובא לווע דת המכרזים תכלול את כל ההיבטים הכרוכים בקבלת ההחלטה, כגון היבטים משפטיים וכספיים14 . החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי תבחן את נוהליה בנושא ניהול משא ומתן לקראת חתימה על חוזים בהיקפים גדולים ותקבע על פי העניין צוותים שינהלו את המשא ומתן. 3. באוגוסט 2007 הגישו היועצים המקצועיים לחברה מסמך שבו העריכו את העלויות לביצוע שלב ג' בכ- 145-189 מיליון ש"ח (כולל הנחת הצינור בלבד, ללא תחנות הגפה). בישיבת ועדת המכרזים מאוקטובר 2007 דווח לוועדה כי במשא ומתן שנוהל עם השותפות היא הציעה הצעת מחיר ראשונית של 196 מיליון ש"ח, וכי בסכום זה לא כלול מחיר הקמתן של תחנות הגפה, המוערך בכ-15 מיליון ש"ח. לפרוטוקול צורף מסמך הערכת עלות שהכינה מחלקת ההקמה בחברה, ולפיו לביצוע שלב ג' נדרשים כ-180 מיליון ש"ח (כולל סך כ-15 מיליון ש"ח להקמת תחנות הגפה). עוד דווח לוועדה כי לאחר שנוהל המשא ומתן עם השותפות היא תיקנה את הצעתה ל- 180 .מיליון ש"ח, כולל תחנות הגפה בחברה אין מסמכים כגון הצעות מחיר של השותפות וסיכומי דיונים המתעדים את הליכי ניהול המשא ומתן האמור. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה להקפיד שהליכי ניהול המשא ומתן יתועדו במלואם, זאת כדי שההליך יהיה שקוף וכדי שלִרְשות מקבלי ההחלטות בחברה יעמוד מלוא המידע הדרוש, הן לצורך קבלת החלטות והן לצורך פיקוח ובקרה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי הנושא יוטמע בנוהלי החברה ושלהבא היא תקפיד לקבל ממנהלי המשא ומתן תיעוד מפורט יותר, "לרבות הניתוחים, החישובים והמסמכים הנלווים לו." 4. עוד צוין בפרוטוקול הישיבה מאוקטובר 2007 שהמקטע הצפוני קשה לבנייה בשל תוואי השטח שבו הוא עובר, תוואי שיש בו מי תהום ומעברים צרים שאי-אפשר לרתך בהם במכונה אלא דרוש בהם ריתוך ידני, ועוד. לוועדה דווח כי עלות העבודה היא בסך 180 "מיליון שח וכי סכום זה כולל עבודות נוספות שנבעו מתנאי השטח האמורים (להלן - "תוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון"). עבודות נוספות אלה רוכזו בפרק נפרד בכתב הכמויות של שלב ג' (להלן - פרק התוספות) והסתכמו בכ- 27 מיליון ש"ח; בפרוטוקול צוינו גם שינויים בשיטת ההצמדה למדדים ש ל מחירי .__________________ .14 יצוין, לשם השוואה, שעל פי נוהל החברה "פעילות ועדת מכרזים" מ - 2005 , ניהול משא ומתן לפני החלטה על זוכה במכרז ייעשה בידי ועדת המכרזים או בידי צוות שימנו המנכ"ל או ועדת המכרזים; הצוות יגיש לוועדה דוח מפורט בכתב בדבר הליך המשא ומתן ותוצאותיו. 1408 דוח שנתי59ב .ההתקשרות - שינויים שהסתכמו בכ-16.1 מיליון ש"ח; ועוד תוספות שהיקפן הכספי לא דווח. יצוין שבהשוואה לתנאי ההצמדה בשלב ב' הייתה תוספת העלות עקב שינוי שיטת ההצמדה כ-11.7 .מיליון ש"ח באותה ישיבה החליטה ועדת המכרזים לאשר עקרונית את מימוש האופציה של השותפות להקים את המקטע הצפוני בעלות כוללת של 180 מיליון ש"ח, בכפוף לאישור הדירקטוריון, וכי סמנכ"ל ההקמה דאז "ידאג לתיעוד מלא של כל החישובים עליהם מתבססת הערכת המחיר". ב- 1.11.07 התקיים בדירקטוריון דיון בנושא מימוש האופציה, ובמהלכו הציגו את הנושא מנכ"ל החברה דאז וס מנכ"ל ההקמה דאז. במהלך הדיון ציין סמנכ"ל ההקמה דאז את "שביעות רצונה הגבוהה של החברה" מעבודת השותפות במקטעים הקודמים "לעומת עלותה הנמוכה יחסית". באותה ישיבה אישר הדירקטוריון את מימוש האופציה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח השוני הרב בין עלות העבודות בשלב ג' ובין עלותן בשלבים הקודמים היה על חברי ועדת המכרזים, שהם כאמור חברי ההנהלה הבכירה של החברה, לדרוש כי לקראת דיוני הוועדה באוגוסט ובאוקטובר 2007 יקבלו לידיהם מסמך שיכלול הצעות חלופיות לביצוע העבודות וכן ניתוח מפורט של השינויים בתנאי השוק ובמרכיבי העלות, ניתוח מפורט של העלות הכספית הכרוכה בניהול מכרז חדש לעומת העלות של מימוש האופציה וכן מידע בנוגע להשלכות שיהיו לבחירה בקיום מכרז חדש על לוחות הזמנים לביצוע העבודה לעומת הבחירה במימוש האופציה. מסמך כזה אמור היה לשמש לוועדת המכרזים ולדירקטוריון בסיס להחלטתם בדבר הגורם שיבצע את עבודת ההקמה בשלב ג'15 . החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא "נערכה פורמאלית" ליציאה למכרז חדש "והחלו אף בהכנת מסמכי המכרז". עוד הודיעה החברה שהיא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה וכי "נושא החלופות היה צריך להידון בועדת המכרזים של החברה ביתר פירוט". החברה הוסיפה כי היא תגבש נוהל המפרט את "הניתוחים הנדרשים לביצוע טרם ו/או במהלך יציאה לניהול מו"מ למימוש אופציה וכן את דרישות הדיווח לועדת המכרזים בכל שלב". מאז הסתיימו עבודות התכנון של שלב ג' - באמצע שנת 2007 - ועד שנחתם ההסכם עם השותפות בדבר מימוש האופציה, עברו כשבעה חודשים, שבהן יכולה הייתה החברה לפעול בצורה נחרצת לביצוע הליך עדכני של קבלת הצעות. החברה השיבה שהיא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה בעניין התמשכות פרק הזמן שבו נוהל המשא ומתן עם השותפות; "עם זאת רואה החברה בצורך לעמידה בלוחות זמנים...בעת קיום מו"מ כורח מהותי במקרים שקיימות אפשרויות נוספות...לביצוע ההתקשרות, תוך ראיית הצרכים מבעוד מועד וקביעת פרקי הזמן הנדרשים" לקיום המשא ומתן. החברה הוסיפה כי "לנוכח העובדה כי הקבלן ביצע לשביעות רצון החברה ולנוכח ]'שלב א [ את עבודתו במקטע המרכזי העובדה כי הקבלנים האחרים...במכרז...הציעו מחירי בסיס גבוהים משמעותית יחסית לאלה , ולאור העובדה שהבסיס למו"מ ממילא ]השותפות[ שהוצעו על ידי המיזם המשותף .__________________ .15 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 53 ב( 2003 ), בנושא "עבודת המטה במשרדי הממשלה", בעמ' 5-109 . חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1409 . היה מחירי חוזה מקטע מרכזי, ראתה החברה באופציה זו ככדאית יותר עבור החברה לנוכח הנסיבות לביצוע המקטע הצפוני "]'שלב ג[ ,לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח פרק הזמן שעבר ממועד פרסום המכרז פברואר 2005 , עד למועד ההחלטה של ועדת המכרזים על ניהול משא ומתן עם השותפות למימוש האופציה, אוגוסט 2007 , היה על החברה לבחון את האפשרות של ביצוע הליך עדכני של קבלת הצעות. המנכ"ל דאז ענה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2008 שלקבלן חדש הייתה נדרשת תקופת למידה, דבר שהיה גוזל זמן בביצוע הפרויקט. המשך העסקת השותפות איפשר "שמירה על מסגרת כוללת של לו"ז קצר להקמת הפרויקט". משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמסרו מסמכים התומכים בטענתו של המנכ"ל דאז, או המצביע ים על כך שגורמי המקצוע בחברה השוו בין האפשרויות השונות ובחנו את השלכותיהן. 5. בינואר 2008 הכינו המנכ"ל דאז וסמנכ"ל ההקמה דאז מסמך ובו הסברים לעיקר השינויים שחלו בשלב ג' לעומת השלבים הקודמים (להלן - מסמך ההסבר). לפי המסמך, הסיבות ל"תוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון" - שהסתכמו על פי הדיווח לוועדת המכרזים באוקטובר 2007 בכ-27 מיליון ש"ח - הן: באזור שבין בית הזיקוק שבמפרץ חיפה לחוף שמן יש תשתיות רבות, והדבר מקשה על החברה את הבנייה, לדבריה, ומאט את קצב העבודה; באזור חגית ותל-קשיש יש לחצוב בסלע דולומיט ולעבוד בר צועת קרקע צרה ללא דרכי גישה ובמקביל לקווי תשתיות; במקטע הצפוני יש לרתך צנרת בעלת דופן עבה יותר מבמקטעים הקודמים. נוסף על ה"תוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון", שהסתכמו כאמור בכ-27 מיליון ש"ח, נומקו במסמך ההסבר גם תוספות שנכללו בפרקים אחרים בכתב הכמויות, אות ן תוספות שהיקפן הכספי כאמור לא דווח לוועדת המכרזים בטרם החליטה לממש את האופציה, אולם גם במסמך זה לא צוינו לא ההיקף הכספי של כל אחת מהן ולא היקפן הכולל. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, ההיקף הכספי של השינויים שנדרשו בשלב ג' ולא נדרשו בשלבים הקודמים, ושלא נכלל ו בפרק התוספות, הסתכם בכ -18.7 מיליון ש"ח (ללא הפרשי הצמדה), כלהלן: תוספת בקטע מסוים עבור דיפון כלונסאות פלדה (" Sheet Pile" ), שלפי כתב הכמויות הסתכמה בכ-14 ;מיליון ש"ח תוספת עלויות עקב שימוש בחלק מהתוואי בצנרת בקוטר 30 'אינץ16 , שלפי חישובי משרד מבקר המדינה הסתכמה בכ -3.7 מיליון ש"ח; תוספת של1 מיליון ש"ח בשל קשיי בנייה באזור שבין חגית לתל-קשיש. הביקורת העלתה שמ -180 מיליון ש"ח, שהם העלות הכוללת של ההתקשרות לביצוע שלב ג', כ -57 מיליון ש"ח - שהם כ -32% מכלל ההתקשרות - נבעו מתוספות ומשינויים שלא נדרשו בשלבים הקודמי ם. סכום זה כלל כ-27 מיליון ש"ח שנדרשו לתוספות שנבעו מאופי העבודות בצפון, כ-18.7 מיליון ש"ח- עבודות שנדרשו בשלב ג' ולא נדרשו בשלבים .__________________ .16 בשלבים א' ו-ב' הונחו צינורות בקוטר קטן מזה. 1410 דוח שנתי59ב .קודמים, וכ-11.7 מיליון ש"ח שנבעו מהשינוי בשיטת ההצמדה בהשוואה לשלב ב'. אולם מנכ"ל החברה דאז וסמנכ"ל ההקמה דאז לא הציגו לפני מקבלי ההחלטות - לא בישיבת ועדת המכרזים באוקטובר 2007 , לא בישיבת הדירקטוריון בנובמבר אותה שנה ואף לא במסמך ההסבר מינואר 2008 - את ההיקף הכספי בסך18.7 מיליון ש"ח של התוספות והשינויים שנדרשו בשלב ג' ולא נדרשו בשלבים הקודמים. בדרך הצגת הנתונים האמורה לא היה בידי ועדת המכרזים והדירקטוריון מידע באשר למלוא ההיקף הכספי של העבודות שנוספו לשלב ג', כנדרש על פי סדרי מינהל תקין. החברה השיבה למשרד מבקר המדינה שהרכב ההסכם - כולל סעיפי התוספות - הוצג לוועדת המכרזים; נושא התוספות ומורכבות העבודות הוצגו לדירקטוריון במצגת מפורטת; במצגת לא הוצג פירוט מדויק של כל המחירים בגין כל סעיף. עוד הוסיפה החברה שנוכח הביקורת הנחה ממלא מקום היועץ המשפטי ומזכיר החברה את מנהלי המכרזים להקפיד להגיש לוועדת המכרזים פניות מפורטות ומנומקות מראש, פניות אשר ישמשו בסיס לקבלת החלטות מושכלות. החברה הוסיפה גם כי בעתיד היא תקפיד לגבש פורמט קבוע וממצה שיוגש למקבלי ההחלטות בטרם ידונו במתן אישור להתקשרות. 6. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 , נקבע בסעיף 3(27 ) כי הכלולה בחוזה שנכרת ]אופציה[ "התקשרות למימוש זכות ברירה בעקבות מכרז" אינה טעונה מכרז. בתקנות לא נקבעו אמות המידה שעל ועדת מכרזים לשקול בבואה לאשר או שלא לאשר מימוש אופציה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר והמשפטים לשקול לפעול לתיקון תקנות חובת המכרזים באופן שימנע הישנות המקרה דנן. משרד המשפטים השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 כי הוא יבחן יחד עם משרד האוצר, האחראי על תקנות חובת המכרזים, את הצורך בתיקון. .מחירי שלב ג' .משרד מבקר המדינה השווה בין מחיר מימוש האופציה ומדדי ההתייקרויות שנקבעו למקטע הצפוני ובין המחירים ומדדי ההתייקרויות שנקבעו בהסכם לשלבים א' ו-ב' והעלה: 1. במכרז וכן בהסכם בין החברהלשותפות נקבע כי מחירי שלב א' יהיו קבועים וכי בעת מימוש האופציה לשלב ב' יוצמדו מחירי שלב זה כלהלן: 40% מהמחיר ליחידה יוצמדו למדד המחירים לצרכן, 40% יוצמדו למט"ח (לשער היציג של הדולר או של האירו), ו-20% ממחירי ההסכם לא יהיו צמודים. השותפות, לפי אפשרות שניתנה לה במכרז ובהסכם, בחרה להצמיד את מחירי מימוש האופציה לשלב ב' לשער היציג של האירו. עוד נקבע במכרז ובהסכם כי במהלך הביצוע של שלב ב' המחירים יהיו קבועים. כאמור, בהסכם נקבע גם שבעת מימוש האופציה לשלב ג' ינהלו הצדדים ביניהם משא ומתן על בסיס המחירים ליחידה שנקבעו לשלבים א' ו - ב'. חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1411 . ממועד חתימת ההסכם, יוני 2005 , ועד למועד שבו אישרה ועדת המכרזים את מימוש האופציה לשלב ג', אוקטובר 2007 , עלה שער האירו בכ- 3.5% . אך בניגוד לאופן מימוש האופציה בשלב ב' - שבו כאמור הוצמדו המחירים לשער היציג של האירו על פי מנגנון ההצמדה שנקבע בהסכם, והם נותרו קבועים במהלך הביצוע - בעת מימוש האופציה לשלב ג' שינו הצדדים את מדדי ההתייקרויות, הן לצורך קביעת מחירי הבסיס של שלב ג' והן לצורך חישוב ההתייקרויות במהלך ביצוע שלב זה. מחירי הבסיס של שלב ג' הנוגעים לעבודות שנעשו גם בשלבים הקודמים נקבעו על בסיס הצמדת 85% מהמחיר ליחידה בשלב א' למדדים האלה (לפי סוג העבודות): מדד המחירים לצרכן בפרק העוסק בניהול הפרויקט (להלן - פרק הניהול), מדד מחירי הסלילה בפרקים העוסקים בעבודות צנרת, ומדד הבנייה למגורים בפרקים העוסקים בבניית תחנות ההגפה (שלושת המדדים האלה יכונו להלן - המדדים הנבחרים)17 . בשל שינוי מדדי ההתייקרויות היו מחירי הבסיס של שלב ג' גדולים בכ-16.1 מיליון ש"ח ממחירי הבסיס של שלב א'. לו היו מחירי הבסיס של שלב ג' מוצמדים לשער האירו, כפי שהיה בשלב ב', הם היו עולים רק בכ-4.4 מיליון ש"ח, כלומר בכ-11.7 מיליון ש"חפחות משעלו בשל ההצמדה למדדים הנבחרים. יוצא אפוא כי בשל השינויים בשיטת ההצמדה בשלב ג' נדרשה החברה להוסיף לתוספת למחירי הבסיס של שלב זה, בהשוואה לתוספת העלות למחירי הבסיס של שלב ב', עוד תוספת עלות - של כ-11.7 .מיליון ש"ח החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה שלדעתה הייתה "סבירות עסקית וכלכלית בבקשת השותפות לקבוע מנגנון הצמדות רלוונטי יותר" וכי נושא ההצמדות נדון בוועדת המכרזים ואף הוצג בפניה סך ההשפעה על עדכון המחירים יחסית למחירי המקטעים הקודמים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי גם אם לדעתה הייתה סבירות עסקית וכלכלית בקביעת מנגנון הצמדות רלוונטי יותר, היה עליה לקראת קבלת ההחלטה על מימוש האופציה לבדוק גם את השפעת שינוי מנגנון ההצמדה על ההיקף הכספי של הפרויקט מול מחירי השוק העדכניים של העבודות הכלולות בפרויקט. 2. בתוספת להסכם נכללה כאמור תוספת עלות עבור עבודה שלא נכללה בשלבים קודמים: דיפון כלונסאות פלדה בקטע שאורכו כ-1.2 ק"מ, שעלותו כ-14 מיליון ש"ח (ובתוספת הצמדה כ-16 מיליון ש"ח). יצוין שאת העבודה הזאת- שלא נכללה בשלבים הקודמים של הפרויקט ושנדרש לבצע אותה בשל תנאי העבודה המיוחדים בצפון - יכול היה לבצע גם קבלן שאינו השו תפות. ממסמך שנמצא בחברה וממסמך ההסבר עולה כי בספטמבר 2007 קיבלה השותפות מקבלן משנה הצעת מחיר לביצוע העבודה בסך " 7900 ש"ח נטו" למטר אורך, וכי החברה .__________________ .17 בספטמבר 2007 הכין סמנכ"ל ההקמה דאז מסמך בדבר השינויים שחלו במדדים הנבחרים מתחילת שלב א', כלומר מיוני 2005 . על פי המסמך, מדד המחירים לצרכן עלה באותה תקופה ב - 4.6% , מדד מחירי הסלילה עלה ב - 17.6% , ומדד הב נייה למגורים עלה ב- 13.4% . 1412 דוח שנתי59ב .סיכמה עם השותפות מחיר של 12,000 ש"ח למטר אורך, "כולל חפירה ואחריות מלאה לביצוע העבודות". השותפות השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 שהצעת המחיר של קבלן המשנה "שיקפה מחיר בסיסי של 7,900 ש"ח לשני צידי חפירה בעומק" של 4.5 'מ-6 מ', לעומת חפירה דו צדדית של8 .מ' עומק שנדרשה בעבודה זו לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקפה הכספי של העבודה האמורה, נוכח עצם זה שהיא לא נכללה בשלבים הקודמים ובשל היותה בעלת מאפיינים שונים ונפרדת מהעבודות האחרות של הנחת הצנרת, היה על החברה לקיים מכרז או לבקש מכמה קבלנים הצעות מחיר חלופיות לביצועה ולהציגן בוועדת המכרזים. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת את הערתו "שהיה צריך לקבל הצעות חלופיות מסודרות ולהציגן בועדת המכרזים". עוד העלתה הביקורת כי סעיף דיפון כלונסאות הפלדה נכלל בכתב הכמויות בפרק שעוסק בעבודות שבוצעו בשלבים הקודמים, ונוספה לה הצמדה למדד מחירי הסלילה מיוני 2005 ואילך. זאת אף על פי שמחירה נקבע לקראת סוף שנת 2007 , בשלב המשא ומתן למימוש האופציה לשלב ג'. ההצמדה למדד האמור הוסיפה כ -2 .מיליון ש"ח למחירי ההסכם יצוין שבמועד סיום הביקורת טרם בוצעו עבודות דיפון כלונסאות הפלדה, ולפיכך טרם נדרשו תשלומים עבור סעיף זה. כאמור, עבודת דיפון כלונסאות הפלדה נדרשה בשל תנאי העבודה המיוחדים בצפון, ומחירה נקבע לקראת סוף שנת 2007 . על כן היה על החברה לכלול אותה בפרק שעוסק בתוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון ולא להצמיד את מחירה למדד האמור. בפועל, החברה הוסיפה לסכום בגין עבודת דיפון כלונסאות הפלדה כ-2 מיליון ש"ח בגין הפרשי הצמדה מיוני 2005 , על אף שהמחיר נקבע כאמור לקראת סוף 2007 . על החברה לבחון האם מדובר בטעות, וכן לבחון מהן הדרכים העומדות בפניה להתמודדות עם הבעיה שנוצרה נוכח התחייבותה לשלם תשלומים בגין הפרשי הצמדה שמלכתחילה לא ראוי היה להתחייב בתשלומם. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה שהיא "תבחן את ממצאי המבקר באמצעות הגורמים המקצועיים בחברה ובמידת הצורך על פי תוצאות הבדיקה תבחן את האפשרות לבטל את ההצמדה". 3. (א) היקפו הכספי של פרק הניהול ("כללי- תעבורה ועבודות הכנה"18 ) היה בשלב א' כ-24 מיליון ש"ח. במכרז לא נדרשו המציעים לתת הצעות מחיר לפרק זה לשלב ב', והחברה קבעה שעלויות הפרק יחושבו באותו אופן שחושבו בשלב א'. בעת מימוש האופציה לביצוע שלב ב' הסכימו הצדדים להגדיל את מחירי היחידה של שבעה סעיפים בפרק. הנימוקים להגדלת מחירי היחידות בשלב ב' היו בעיקר היקף עבודה גדול יותר מבשלב א' ופריסת תוואי אורכית. ההיקף הכספי של פרק הניהול הסתכם בשלב ב' בכ -36.5 מיליון ש"ח, ובשלב ג' בכ -32.2 .מיליון ש"ח .__________________ .18 :בהסכם הוגדר General - mobilization and preliminary works חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1413 . 'הביקורת העלתה כי מחירי רוב הסעיפים שהוגדלו בשלב ב' לא הוחזרו בשלב ג למחירי שלב א', אף על פי שהנימוקים של החברה להגדלת מחיר היחידה בשלב ב' לא התקיימו בשלב ג'; לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החברה לחשב מחירים אלה על בסיס שלב א'. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, התוספת הכספית שנבעה מקביעת מחירי הסעיפים האמורים לפי מחירי שלב ב' ולא לפי מחירי שלב א' כנדרש הסתכמה בכ-2.5 מיליון ש"ח לפחות19 . השותפות ענתה למשרד מבקר המדינה כי בשלב ג' ש ל הפרויקט היא נדרשה לסיים את הפרויקט ב-12 ,חודשים. לצורך זה היא התארגנה לעבודה באמצעות חמישה צוותי עבודה ועל כן הוגדלו המחירים של סעיפי הניהול גם בשלב ג'. החברה ענתה למשרד מבקר המדינה שהשותפות הציגה לה תכנון לביצוע שלב ג' באמצעות חמישה צוותי עבודה, וזאת כדי לעמוד בלוחות הזמנים שהחברה קבעה ולנוכח מורכבות העבודה בשטח והצורך להתפצל לשני צירים. משרד מבקר המדינה מעיר כי התוספת של 2.5 מיליון ש"ח לפרק הניהול אותה חישב נבעה מהגידול במחירים ליחידה בסעיפי עבודה שונים בפרק הניהול מעבר להצמדה שנדרשה ולא כללה את התוספת למחיר שנבעה בשל הגדלת מספר צוותי העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שההיקף הכספי של פרק הניהול בשלב ג' מראה שהחברה התחייבה לשלם סכום של כ-2.5 מיליון ש"ח נוסף על הסכומים שנקבעו בשלבים הקודמים - סכום שנבע כאמור מהגדלת המחיר ליחידה לביצוע כמה מהעבודות שנכ ללו בפרק זה - לא עמדה החברה בתנאי מימוש האופציה. במועד סיום הביקורת שולמו כבר חלק מהתשלומים בפרק הניהול20 . על החברה לפעול לתיקון מחירי פרק הניהול בתוספת להסכם. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה שבשל השינויים בהתקדמות העבודות בשטח ובשל מורכבות העבודות בתוואי הצ פוני, היא תבדוק את מבנה עלויות הניהול ותפעל לעדכן אותו במידת הצורך. בישיבה של ועדת המכרזים מאוקטובר 2007 ביקש סמנכ"ל הכספים של החברה לראות ניתוח מפורט של פרק הניהול. ועדת המכרזים החליטה כי בנוגע לפרק זה "יבוצע ניתוח עלויות מפורט יותר". הביקורת העלתה כי החברה לא הכינה מסמך המפרט את העלויות בפרק זה כנדרש וכי חברי ועדת המכרזים לא עמדו על כך שיקבלוהו. לדעת משרד מבקר המדינה, היה חשוב שהנהלת החברה תציג ניתוח מפורט של עלויות פרק הניהול, וזאת בעיקר נוכח העובדה שנתג"ז .__________________ .19 שאר ההפרש בעלויות בפרק הניהול בין שלב א' ל -ג' נובע בעיקרו מכך שמשך העבודה בשלב ג' הוערך כארוך יותר מבשלב א' (לפי כתבי הכמויות, שנה לעומת תשעה חודשים). 20 עד אוגוסט 2008 הגישה השותפות לחברה חשבוניות בסך של כ-11 מיליון ש"ח, ובהן נכללו תשלומים עבור סעיפים בפרק הניהול. 1414 דוח שנתי59ב .העסיקה את אותו הקבלן בביצוע שלושת מקטעי הפרויקט, ולא נחסכו לה שום עלויות בפרק הניהול21 . החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן במגבלות ההסכם את האפשרות לתקן את ההוצאות המופיעות בפרק הניהול. כמו כן, היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה ותפעל "לעיגון המלצתו בנוהל החברה הרלוונטי ביחד עם יתר העדכונים הנ דרשים לתעוד תהליך המו"מ... והקפדה על קיום הנהלים הקיימים בנושא". (ב) החלטת ועדת המכרזים ממאי 2007 , קבעה שכל הוספת עבודה חדשה שאינה כלולה בתכולת העבודה המקורית תובא לאישורה. הביקורת העלתה כי בכתב הכמויות של פרק הניהול נוסף סעיף שכותרתו "צוות לריתוך אוטומטי" 22 , שלא הופיע בשלבים א' ו -ב', ועלותו 640 אלף ש"ח. הצורך בעבודה שנכללה בסעיף זה לא הוצג לפני ועדת המכרזים בישיבתה באוקטובר 2007 , ואף לא ניתן לו נימוק במסמך ההסבר או במסמך אחר של החברה. יתר על כן, עלות סעיף זה גם הוצמדה למדד יוני 2005 , וזאת אף על פי שהעבודה ל א נכללה בשלבים הקודמים ואף על פי שמחירה נקבע רק לקראת סוף שנת 2007 . משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על החברה לדווח על עבודה זאת לוועדת המכרזים, להבהיר את הצורך בה ולהציגה בפרק שעסק בתוספות הנובעות מאופי העבודה בצפון, והיא לא הייתה צריכה לחשב בגין עבודה זאת הצמדה כאמור. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תבחן את מהות העבודה ואם היא נדרשת, תבדוק לאיזה סוג עבודות בחוזה היא שייכת ואם היא כלולה בסעיפים הזכאים להצמדה, ותפעל לעדכן את האמור במידת הצורך. 4. בכתבי הכמויות של שלבים א' ו -ב', מחיר היחידה בסעיף "רצועות אנודות מגנזיום"23 היה8.6 ש"ח, ואילו בכתב הכמויות של שלב ג' היה מחיר היחידה בסעיף המקביל 88.6 ש"ח. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, פער זה ייקר את הפרויקט בכחצי מיליון ש"ח (לפני חישוב הפרשי הצמדה). יצוין שבמועד סיום הביקורת טרם בוצעו עבודות בנושא זה של הפרויקט , ולפיכך טרם נדרשו תשלומים עבור סעיף זה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי מבדיקתה עולה כי מדובר בטעות וכי "הנושא יידרש... ויתוקן בהתאם". השותפות השיבה למשרד מבקר המדינה שמדובר ב"טעות סופר שיש מקום לתקנה". .סיכום .הליקויים בתהליך מימוש האופציה להקמת המקטע הצפוני (שלב ג') של מערכת הולכת הגז הטבעי מלמדים שהנהלת נתג"ז לא הקפידה על כך .__________________ .21 .'כגון עלויות ציוד שנרכש עבור שלבים א' וב' וישמש את החברה בשלב ג 22 :בהסכם הוגדר au-welding crew 23 :בהסכם הוגדר Magnesium ribbon anode חברת נתיבי הגז הטבעילישראל בע"מ 1415 . שעבודת ההקמה תיעשה בתנאים המיטביים לחברה. עוד מלמדים הליקויים כי בשלב האמור נוספו עבודות שלא נכללו בשלבים הקודמים, בסכום של כ-57 מיליון ש"ח שהיקפן כשליש מכלל ההתקשרות, וזאת בלי שמחיריהן נבחנו באופן יסודי ובלי שמלוא המידע הוצג למקבלי ההחלטות. על החברה לבדוק ביסודיות את המחירים שנקבעו להקמת המקטע הצפוני ולבחון את הדרכים העומדות בפניה להתמודדות עם הבעיה שנוצרה נוכח התחייבותה לבצע תשלומים בסכום של כ-5 מיליון ש"ח שמקורם בטעויות ושראוי היה להימנע מלכתחילה מלהתחייב לשלמם. כמו כן, על החברה לשפר את סדרי הפיקוח והבקרה שלה על התקשרויות, וזאת כדי למנוע ליקויים מסוג זה בעתיד.