מרכז השלטון המקומי בישראל/הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום

 ♦ . .מבוא .חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה או החוק), הסדיר את המבנה, את התפקידים ואת הסמכויות של מוסדות התכנון בישראל. על פי החוק, התכנון בארץ נעשה בשלוש רמות: ברמה הארצית, ברמה המחוזית וברמה המקומית. לכל רמת תכנון נקבעו גופי תכנון האחראים לה ו לסוגי התכניות שבאחריותה. לתכנון ברמה הארצית אחראית המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית). לתכנון ברמה המחוזית אחראיות הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה. תפקידיה של הוועדה המחוזית הם, בין היתר, להכין ולהגיש למועצה הארצית תכניות מתאר מחוזיות ולהעיר הערות על תכניות מתאר ארציות; לדון בתכניות מתאר ובתכניות מפורטות שבסמכות ה של ועדה מחוזית, ל דון בהתנגדויות לתכניות אלו ולהחליט אם לאשרן; לקיים בקרה על הוועדות המקומיות שבתחום המחוז. לתכנון המקומי אחראיות הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדות המקומיות). ליד המועצה הארצית פועל מינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון), וליד הוועדות המ חוזיות פועלות לשכות התכנון המחוזיות. מינהל התכנון ולשכת התכנון - כל אחד בתחומו - בודקים את תיקי התכניות ומכינים אותם לדיון, מציגים אותם לפני מוסדות התכנון ומגבשים המלצות בנושא. לשכות התכנון המחוזיות משמשות גוף מטה מקצועי המייעץ לוועדה המחוזית לתכנון ו לבנייה בנוגע ל כל השלטון המקומי 1775 .התפקידים והסמכויות המוטלים עליה מכוח החוק. ביניהם - קביעת מדיניות התכנון במחוז באמצעות תכניות מחוזיות ומקומיות המשקפות את מדיניות התכנון שנקבעה בתכניות הארציות ובהחלטות המועצה הארצית. לשכות התכנון המחוזיות פועלות מכוח 1776 דוח שנתי63ג .הסמכויות המוקנות בחוק למתכנן המחוז, שבין יתר תפקידיו משמש חבר בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה. מבחינה מינהלית כפוף מתכנן המחוז לממונה על המחוז, ומבחינה מקצועית - למנהל מינהל התכנון. תחום התכנון של מחוז הדרום משתרע על שטח של כ- 14,230 קמ"ר14 (להלן- המחוז). בתחום המחוז פועלות 38 רשויות מקומיות 15 - 12 ,עיריות11 מועצות מקומיות, 15 מועצות אזוריות - ובתחום שיפוטן מתגוררים כ -19.1 מיליון תושבים16 . הרשויות המקומיות נכללות במרחבי התכנון של 24 ועדות תכנון מקומיות ושל שתי ועדות מרחביות. בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום (להלן - הוועדה המחוזית) יש 18 חברים: הממונה על המחוז (הוא יו"ר הוועדה), נציגי השרים להגנת הסביבה, הביטחון, הבינוי והשיכון, הבריאות, החקלאות ופיתוח הכפר , המשפטים, התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים והתיירות, נציג רשות מקרקעי ישראל, מתכנן המחוז, חמישה נציגי הרשויות המקומיות, אדריכל או מהנדס או בעל תואר אקדמאי בתחום תכנון ערים ואזורים 17 ונציג של הגופים שעניינם בשמירת איכות הסביבה 18 . לצד הוועדה המחוזית פועלות ועדות משנה: ועדת משנה סטטוטורית, ועדת משנה להתנגדויות, ועדת משנה נפתית, ועדת משנה למתקנים פוטו-וולטאיים 19, ועדה מקצועית למים וביוב וועדה למתקנים ביטחוניים (ולמ"ב). כמו כן משמשת הוועדה המחוזית רשות רישוי מחוזית לשטחים גליליים שבתחום המחוז (ששטחם הכולל כ - 800,000 דונם) ורשות רישוי בתחום הגז הטבעי. בחודשים נובמבר 2011- מאי 2012 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת על היבטים בהליכי התכנון בוועדה המחוזית ובלשכת התכנון המחוזית (להלן - לשכת התכנון). בדיקות השלמה נעשו במינהל התכנון, במינהל מקרקעי ישראל 20 (להלן- ממ"י) ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה קריית מלאכי ובאר טוביה. חלק מהנתונים בדוח זה עודכנו במועד מאוחר יותר. .תכנון מתארי מחוזי .בתכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - תמ"א 35 (להלן- תמ"א 35 ) נקבעו מטרותיה של מדיניות פיתוח הנגב , וביניהן - לבסס את הנגב כאזור .__________________ .14 .מחוז הדרום הוא המחוז הגדול ביותר במדינת ישראל 15 .עוד פועלת בתחום המחוז מועצה מקומית תעשייתית אחת 16 191,225 תושבים בדואים (מהם 65,810 המתגוררים בפזורה הבדואית) ו- 998,176 .תושבים יהודים 17 שימנה שר הפנים ובלבד שהוא בקי בענייני תכנון ובנייה, הוא אינו עובד מדינה או עובד ועדה מקומית או רשות מקומית באותו מחוז והומלץ על ידי הארגון המייצג את מרב בעלי הכישורים. 18 .שימנה שר הפנים בהתייעצות עם השר להגנת הסביבה 19 .מתקנים המאפשרים להפיק אנרגיה חשמלית מקרינת השמש 20 בתיקון לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 , נקבע שמינהל מקרקעי ישראל יהפוך לרשות מקרקעי ישראל, אשר תבוא במקום המינהל. על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, מועד הקמת הרשות נקבע ל- 1.1.10 , ואולם נקבע בחוק כי "רשות מקרקעי ישראל לא תחל לפעול אלא לאחר שנחתם הסכם קיבוצי המסדיר את זכויותיהם של עובדי מינהל מקרקעי ישראל". במועד סיום הביקורת טרם הוכרזה הרשות. השלטון המקומי 1777 . בעל כוח משיכה, כושר תחרותוצמיחה כלכלית תוך שמירה על הא ופי הסביבתי הנופי הייחודי לאזור. 1778 דוח שנתי63ג .תכנון מתארי מחוזי אמור לבטא את כיווני הפיתוח הפיזי הרצויים למחוז בהתאם לעקרונות תכניות המתאר הארציות. מטרותיה של תכנית המתאר המחוזית הן, בין היתר21, להגן על אינטרס הציבור מפני אינטרסים צרים, פרטיים -יזמיים, ולקדם גישה מערכת ית שתשקלל את מגוון הצרכים והרצונות של הגורמים המעוניינים בשינויים במרחב . בחוק נקבעו המטרות של תכנית מתאר מחוזית : "לקבוע את הפרטים הדרושים לביצוע תכנית המ יתאר הארצית במחוז וכל דבר שיש לו חשיבות כללית למחוז והעשוי לשמש מטרה לתכנית מ יתאר מקומית...". החוק הטי ל על הוועדות המחוזיות להכין את תכניות המתאר המחוזיות. בתמ"א 35 נקבע כי הוועדות המחוזיות יכינו ויגישו למועצה הארצית, בהתאם לצורך, תכני ות מתאר מחוזי ות שיתייחסו, ככל האפשר, לאזור תכנון שלם או למספר אזורי תכנון בשלמות. בג"ץ בפסיקתו22 עמד על חשיבות התכנון המחוזי, ובכלל זה הפנה למאמרה של פרופ' אלתרמן23 שבו צוין "שדווקא תפקיד התכנון המחוזי שעליו במיוחד מופקדות הועדות המחוזיות זוכה לתשומת לב מועטת במרבית הוועדות..." בשנים 2005 -2010 הוביל מינהל התכנון מדיניות הרואהבמערכת התכנון ברמות השונות מערכת אחת המשמשת גורם מאזן ומגשר בין אינטרסים, צרכים וערכים שונים, ונושאת באחריות להחלטות לגבי כל תכנית ותכנית. מינהל התכנון עמד על שני תפקידים עיקריים של מערכת התכנון: האחד - התכנון היוזם - "יצירת תשתית מלאה ועדכנית של תכנון מתארי ברמה הארצית, המחוזית והמקומית, התואמת את צורכי המשק והחברה ואת מדיניות התכנון העדכנית" ; והשני - שיפור רמת השירות24. תכנית מתאר מחוזית מחוז הדרום תמ"מ 14/4 אושרה בינואר 2000. בשנים שלאחר מכן ועד מועד סיום הביקורת, אושרו 48 תכניות מתאר מחוזיות חלקיות (המתקנות או מפרטות את תמ "מ 14/4 )- 36 תכניות הנוגעות לת כנון נקודתי, שמונה תכניות הכוללות הוראות בלבד וארבע תכניות העוסקות בתכנון אזורי (אילת-איילות, "דרך היין " ברמת הנגב, פארק שקמה ומטרופולין באר שבע). בבדיקת תכניות המתאר המחוזיות שאושרו בשנים 2007 -2012 נמצא, כי הוועדה המחוזית יזמה בעיקר תכניות בעלות אופי נקודתי ולא תכניות אזוריות כוללות. במועד הביקורת, שנת 2012 , היו שבע תכניות נוספות בהליכי תכנון - שש העוסקות בתכנון נקודתי ואחת העוסקת בתכנון אזורי (מרחב "דרכי הבשמים וארץ המכתשים" - ראו להלן). את התכניות הנמצאות בשלבי הכנה יזמו גורמים אחרים ובהם מינהל התכנון. .__________________ .21 ,יוני אלמגור, נורית אלפסי, תאנה ארז, יצחק בננסון, טל סבוראי השפעת התכנון המחוזי ארוך הטווח על עיצוב המרחב, דוח מסכם ( 2010.) 22 בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון ואח' נ' שר הפנים ואח', תקדין. 23 ,פרופ' רחל אלתרמן נקודות תורפה במערכת התכנון והבניה ודרכים לשפרן, המרכז לחקר העיר והאזור, הטכניון ( 1989 ) (להלן- מאמרה של פרופ' אלתרמן). 24 ראו מסמך מינהל התכנון "השירות התכנוני הישגים ויעדים 2005 -2010 ," 'עמ4. השלטון המקומי 1779 . מהאמור עולה כי הוועדה המחוזית לא יזמה את הכנתן של תכניות המתאר המחוזיות שהיו במועד הביקורת בשלבי הכנה, אף שעל פי החוק היא אחראית להכנתן, וגם בעבר הייתה לה יזמה מוגבלת בקידום תכניות מתאר מחוזיות ברמה האזורית. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2013 , מסרה הו ועדה המחוזית, כי היוזמה והמימון להכנת התכניות האזוריות מקורן בגורמים שונים , אך לשכת התכנון מלווה באופן קרוב את כל תכניות המתאר המחוזיות ומתווה את קידומן. 1780 דוח שנתי63ג .כבר בשנת 2006 העיר מבקר המדינה בנושא הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה25 : "אף שעל פי חוקהתכנון והבנייה הוועדה המחוזית אחראית להכנת תכנית המתאר המחוזית, בפועל עסק בהכנתן בעיקר מינהל התכנון. דרג התכנון המחוזי עסק בהכנתן של מקצת מתכניות המתאר המחוזיות החלקיות בלבד, וביתר עסק מינהל התכנון. יצוין כי לדרג התכנון המחוזי אין כלים כמו מנגנון להתקשרויות עם מתכננים ותקציב לייזום ולהכנת תכניות , כמו שיש בידי מינהל התכנון". באותו עניין מסר מינהל התכנון בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2005 , כי "במסגרת המגמה של 'התכנון היוזם', המקודמת בשנתיים האחרונות, פועלים מינהל התכנון ולשכות התכנון בחלוקה מחדש של אחריות ההובלה, מתוך מגמה לבזר את הייזום בהדרגה ללשכות התכנון המחוזיות". הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2012 , כי ללשכת התכנון אין תקציב למימון הכנת תכניות מתאר מחוזיות, והתשלום למתכננים נעשה באמצעות מינהל התכנון או גורמים ממלכתיים אחרים. משרד מבקר המדי נה מעיר למינהל התכנון, כי מאחר ש הכנת תכניות מתאר מחוזיות היא אחד התפקידים שהטיל החוק על הוועדות המחוזיות, עליו לתת את הדעת לצורך להעמיד לרשות לשכות התכנון המחוזיות את המשאבים הדרושים להכנת תכניות מתאר מחוזיות, כדי שיוכלו למלא בצורה מיטבית את תפקידיהן הנוגע ים לייזום תכניות מתאר מחוזיות , דבר העולה גם בקנה אחד עם מדיניות התכנון היוזם. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי הטיפול בתכנית מתאר מחוזית חלקית - "מרחב דרכי הבשמים - ארץ המכתשים". להלן הפרטים: תכנית מתאר מחוזית למרחב דרכי הבשמים וארץ המכתשים במועד הביקורת הי יתה בהליכי הכנה תכנית מתאר מחוזית חלקית שחלה על מרחב "דרכי הבשמים 26 וארץ המכתשים " בנגב הדרומי ובערבה (להלן - התכנית)27. התכניתעוסקת ב ערכי הטבע, הנוף ומורשת האדם במרחב דרכי הבשמים ובארץ המכתשים , תוך איזון בין שימור המרחב ופיתוח היבטיו התיירותיים, כדי לאפשר פיתוח בר קַיָּמָּה המאזן בין צורכי השימור לצורכי הפיתוח. התכנית מעגנת עקרונות שנקבעו בהחלטת ממשלה אשר ביקשה להגן על מרחב ארץ המכתשים, המוגדר שטח שיש בו ערכי טבע ונוף ייחודיים ורגישים. .__________________ .25 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 ), בפרק "משרד הפנים- הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה", עמ' 687. 26 ,בדרך הבשמים שמוצאה בעומן ובתימן ואשר עברה בדרום ישראל עד הים התיכון הועברו בעבר בעיקר בשמים ותבלינים. 27 התכנית חלה על שטח השיפוט שלעשר רשויות מקומיות. השלטון המקומי 1781 . בהכנתה של התכנית היו מעורבים גופים שונים ובהם ממ"י, הרשות לפיתוח הנגב ורש ות הטבע והגנים. ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן - הוולנת"ע) המליצה בינואר 2010 למועצה הארצית על הפקדת התכנית בתנאים, וביוני 2010 הוצגה התכנית למועצה הארצית . ואולם יו"ר המועצה הארצית (מנכ"ל משרד הפנים דאז) החליט להורידה מסדר היום לאחר הדיון ולא לקיים הצבעה בעניינה. מאז ועד פברואר 2012 לא הושגה התקדמות ממשית, ועדמועד סיום הביקורת, לא הובאה התכנית בשנית לדיון במועצה הארצית למרות חשיבותה והמשאבים הרבים שהושקעו בהכנתה. להלן הפרטים: 1782 דוח שנתי63ג .בהחלטת ממשלה 3497 מיולי 1994 ,נאמר כי באזור המכתשי ם בנגב גלומים ערכי טבע ייחודיים בקנה מידה לאומי ובי ן-לאומי המחייבים נקיטת אמצע ים מיוחדים לשימור מצבם הטבעי, למניעת פגיעה בהם , לתכנונם ו לפיתוחם כאתרי טבע ותיירות. בעקבות החלטת הממשלה יזמו ממ"י והרשות לפיתוח הנגב את הכנתה של תכנית אב למרחב דרכי הבשמים. הכנתה של התכנית הסתיימה בשנת 2002 . באוגוסט 2004 החליטה הוועדה המחוזית לאמץ את עקרונות תכנית האב שהוצגה לה וביקשה להכין תכנית סטטוטורית. במאי 2007 הוצגה התכנית לוועדה המחוזית והיא החליטה להמליץ לפני המועצה הארצית על הפקדת התכנית. במרץ 2008 החליטה המועצה הארצית על העברת התכנית לדיון בוולנת"ע לצורך בחינתה המפורטת, ובין היתר בחינת מתחמי הפיתוח בתחום התכנית. בינואר 2010 .דנה הוולנת"ע בתכניתהתכנית הוצגה ל וועדה, ונשמעו עמדות חברי הוועדה והמוזמנים שהשתתפו בדיון. נציג המועצה האזורית רמת הנגב הביע את הסתייגותו מהגבלת היקף הפיתוח בתכנית . הוולנת"ע ציינה כי היא רואה חשיבות בקידומה של התכנית שמטרתה, פיתוח בר קיימה ואיזון בין צ ורכי השימור לאפשרויות הפיתוח לצ ורכי תיירות , פנאי ונופש והחליטה להמליץ למועצה הארצית על הפקדת התכנית בכמה תנאים, ובהם צמצום נקודות הפיתוח וריכוזן בחמישה מתחמי תיירות28 . ,לאחר שצוות התכנון השלים את תיקונם של מתחמי התיירות בתשריט ובהוראות כאמור בהחלטת הוולנת"ע, נקבע מועד לדיון במועצה הארצית בתחילת יוני 2010 . נמצא כייומיים לפני מועד הדיון האמור, שלח ראש המועצה האזורית רמת הנגב, ששימש באותו מועד יו"ר הרשות לפיתוח הנגב, מכתב למנהל מינהל התכנון דאז ובו כתב: "בהתייעצות עם מספר רשויות בנגב הנכללות בשטח התכנית אבקשך לדחות את הדיון בתכנית דרכי הבשמים וארץ המכתשים, על מנת לאפשר לנו ללמוד את המשמעויות של השינויים האחרונים שהובאו לידיעתנו רק בשבועיים צמצום [ האחרונים". ]וריכוז נקודות הפיתוח ומתחמי התיירות בתקנון נוהל לישיבות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה נקבעו סדר הדיונים, אופן הצעת נוסח החלטה ואופן העמדתו של נוסח זה להצבעה: בסעיף 9 נקבע כי "חבר המציע החלטה לגבי סעיף הנדון בישיבה, רשאי לנמקה, ויושב הראש רשאי לדרוש שנוסח הצעת ההחלטה יימסר בכתב. יושב הראש בסיכומו, יקרא את נוסח ההצעות ויעמיד אותן להצבעה". בסעיף 10 (א) בתקנון נקבע כי ה"הצבעה תהיה בהרמת ידיים ומונים את הקולות המצביעים בעד ונגד". ביוני 2010 הוצגה התכניתלמועצה הארצית והתקיים דיון בעניינה. ראש המועצה האזורית רמת הנגב ביקש להוסיף לתכנית ארבעה מתחמי תיירות29 . בתגובהלכך הודיע מנכ"ל משרד הפנים דאז, שכיהן כיו"ר המועצה הארצית, בלא שהתקיימה ]מינהל התכנון [ הצבעה "... להסיר את זה מסדר היום ואני מנחה את המנהל לעשות שיעורי בית, לשבת עם כל הגורמים המקצועיים. אם יש צורך בחיפוש של שטחים נוספים אם יש צורך בהתייעצות עם גופים נוספים, ... אני מציע ואני רוצה להסיר את הנושא הזה מסדר היום כרגע...". החלטת יו"ר המועצה הארצית להסיר את הנושא מסדר היום לא הובאה להצבעת חברי המועצה, כנדרש בתקנון המועצה הארצית. .__________________ .28 .ניצנה, שדה בוקר, ערבה צפונית, ערבה דרומית ועזוז 29 .מצפה רמון, ירוחם, דימונה ואזור בארי השלטון המקומי 1783 .יו"ר המועצה הארצית לשעבר מסר ב תשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 ,, כי "למיטב הבנתי ההחלטה להסיר את הנושא מסדר יומה של המועצה הייתה נכונה ומושכלת לאור נסיבות הדיון", וכי התרשם במהלך הדיון שקיימים נושאים שלא זכו למענה והטיפול בהם טרם הסתיים. 1784 דוח שנתי63ג . משרד מבקר המדינה העיר למועצה הארצית כי החלטת היו"ר לשעבר להסיר את התכנית מסדר היום לאחר שכבר נדונה, היא בעצם הצעה שהיה צורך לקיים הצבעה כדי להחליט אם לקבלה. לפיכך היה ראוי להביא את ההחלטה להסיר את העניין מסדר היום להצבעת חברי המועצה הארצית. רק באוגוסט 2011 יזמה לשכת התכנון פגישת עבודה עם הרשות לפיתוח הנגב, רשות הטבע והגנים והמועצות האזוריות רמת הנגב ו הערבה התיכונה , ובאותו חודש התקיימה פגישת עבודה עם מינהל התכנון. בבדיקה לא נמצא ו אסמכתאות בנוגע להחלטות שהתקבלו בעניין קידום התכנית. נמצא, כי לאחר מכן ועד פברואר 2012, לא שבו מינהל התכנון ולשכת התכנון לטפל בקידומה של התכנית. רק בפברואר 2012 , במהלך הביקורת, כשנה וחצי לאחר הדיון במועצה הארצית, התקיימה ישיבה בלשכת התכנון ביזמת המועצה האזורית רמת הנגב. מטרת הישיבה הייתה להביא את התכנית לדיון מחדש לשם הפקדתה במועצה הארצית. בדיון סוכם, בין היתר, לפנות למתכנן אחר ולהמש יך בקידום התכנית. ממ"י מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 , כי לשכת התכנון והרשות לפיתוח הנגב עשו מאמץ ניכר לגשר בין הצדדים ובין האינטרסים השונים בנושא של שימור לעומת פיתוח אתרי תיירות. בשלב מסוים נראה היה שגובר אינטרס השימור על הפיתוח של אתרי תיירות, ולכן נזנחה התכנית, בעיקר בגלל התנגדות המועצה האזורית רמת הנגב. עוד נמסר כי במועד התשובה, המועצה האזורית פועלת לקדם את התכנית וממ"י הקצה לכך כספים. ממ"י מסר כי הוא רואה חשיבות גדולה בקידום התכנית , וכי יש להצטער על כך שאינטרסים ומחלוקות עיכבו אותה. בתשובתו מספטמבר 2012 מסר מינהל התכנון למשרד מבקר המדינה, כי הליך עבודת התכנון באמצעות מתכנן פרטי התעכב בשל בירור סוגיה של חשש לניגוד עניינים שהתעורר כאשר המשרד שמתכנן התכנית שייך אליו זכה ביוני 2009 במכרז להכנת תכנית מתאר ארצית לכרייה של מינרלים תעשי יתיים. במהלך הבירור הסכים המתכנן להפסיק את פעילותו בתכנית דרכי הבשמים ולהעבירה לטיפולו של מתכנן אחר. ואולם, במאי 2012 פנה המתכנן בבקשה לבחינה חוזרת של סוגיית ניגוד העניינים , והמשך עבודתו אושר בתנאי שיימנע מלייעץ בעניין הנוגע לתכנית המתאר הארצית. הוועדה המחוזית מסרה אף היא בתשובתה , כי העיכוב בקידום התכנית נבע, בין היתר, בשל סוגיית ניגוד העניינים של המתכנן וסוגיית חילופי המתכנן. נמצא כי רק שנתיים לאחר ההחלטה להסיר את התכנית מסדר יומה של המועצה הארצית, שהייתה אמורה לדון בהפקדת התכנית, התקיים ביוני 2012 דיון במינהל התכנון בהשתתפות נציג לשכת התכנון המחוזית במטרה לקדם את התכנית, וביולי 2012 התקיימו ישיבות נוספות. עד מועד סיום הביקורת לא הובאה התכנית בשנית לדיון לפני המועצה הארצית. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2013 , כי התכנית נמצאת עדיין בהליכי תכנון בשל "הקפאה" שנכפתה על המחוז בהחלטת המועצה הארצית מיוני 2010 , וכי היא פעלה על מנת "להחזיר את התכנית לדיון להפקדה במועצה הארצית". השלטון המקומי 1785 . משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון וללשכת התכנוןהמחוזית כי בתכנית מעוגנים עקרונות שנקבעו בהחלטת ממשלה , וכי היה על יהם לפעול ביתר נחישות להשלמתה של התכנית שהושקעו בה משאבים רבים והכנתה התמשכה יותר מעשור, ולהימנע מעיכובים נוספים לאלו שנמשכו כשנתיים. 1786 דוח שנתי63ג .התכנון המתארי המקומי .תפקיד הוועדות המחוזיות הוא, בין היתר, לפקח על הוועדות המקומיות, להורות להן להכין תכנית מתאר מקומית כוללת ולהגישה במועד שיקבעו, וכן לדון בתכנית המתאר ולהחליט על הפקדתה ואישורה. התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית; תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן עמוד התווך של התכנון המתארי המקומי. בהצעה לתיקון מס' 90 לחוק התכנון והבנייה שגיבש משרד הפנים בשנת 2008 צוין, ש"בהיעדרה של תכנית מתאר כוללת, נפגעים התכנון והפיתוח של היישוב... העדר תכנון מתארי אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חברתיות-כלכליות -סביבתיות, ו אינו מכוון להשגת מטרות ארוכות טווח... הופך ]כך[ קידומן של מאות ואף אלפי תכניות מפורטות נקודתיות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד..."30. נמצא כי לשש רשויות מקומיות בתחום המחוז אין תכנית מתאר כוללת כלל, ורק לשתיים מהן יש תכנית מתאר בהכנה. ל-23 רשויות אחרות יש תכניות מתאר שאושרו לפני 20 שנה ויותר 31 , ורק לתשע מהן תכנית מתאר בהכנה . לתשע רשויות מקומיות יש תכניות מתאר שאושר ו לפני פחות מ-20 שנה. בחוק התכנון והבנייה נקבעו פרקי זמן מרביים לביצוע רוב שלבי הטיפול בתכניות המוגשות למוסדות התכנון , וכן נקב ע בחוק כי אפשר להאריך חלק מפרקי הזמן שנקבעו. בחוק נקבע כי על הוועדה המחוזית לדון בתכנית לאחר שנבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת בידי מתכנן המחוז או בידי מי שהוסמך לכך. הבדיקה התכנונית המוקדמת תיעשה בתוך 30 ימים מיוםהגשת התכנית לוועדה המחוזית; אם נמצא כי התכנית אינה ערוכה בהתאם להוראות החוק והתקנות או לדרישות של מוסד התכנון, היא תוחזר למגיש התכנית לצורך תיקונה; לאחר קבלת התכנית המתוקנת היא תיבדק שוב בתוך 30 ימים. עוד קובע החוק, כי אם החליטה הוועדה לבצע שינויים בתכנית או לקבוע תנאים להפקדתה ומגיש התכנית לא פעל כנדרש בתוך שישה חודשים (יו"ר הוועדה רשאי להאריך פרק זמן זה), רשאית הוועדה המחוזית לבצע את הדרוש במקום המגיש ועל חשבונו. אם לא עשתה כן - רואים את ההחלטה על ההפקדה כבטלה בתום 30 יום מהמועד האחרון שבו היה על מגיש התכנית לבצע את השינויים. על פי נתוני הוועדה המחוזית32, שש מתכניות המתאר נמצאות בשלבי טיפול שונים של הוועדה המחוזית: תכניות המתאר של עיריות ערד, אופקים, דימונה, נתיבות ושדרות ושל המועצה האזורית בני שמעון. להלן יפורט זמן הטיפול בתכניות המתאר: .__________________ .30 ,מבקר המדינה דוח שנתי 60א ( 2010 ), בפרק "היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל", עמ' 369. 31 לפי הצעה לתיקון מס' 90 לחוק, משנת 2008 , "הוועדה המחוזית תהיה מוסמכת לקבוע כי אין צורך בהכנת תכנית מתאר חדשה ובלבד שטרם חלפו עשרים שנה מיום תחילתה של תכנית המתאר המקומית שאושרה". 32 למועד הביקורת, מרץ 2012. השלטון המקומי 1787 . . הפקדה .בפועל תאריך .החלטה .להפקיד .מחדש .בתנאים קבלת .תכנית .מתוקנת .למילוי .תנאי .ההפקדה ביטול .התכנית .וקבלתה .בשנית תאריך .החלטה .להפקיד .בתנאים תאריך .קבלת .התכנית יוזם .התכנית מספר .התכנית שם .התכנית . 6.12.10 4.10.10 24.8.10 29.10.07 23.4.06 משרד .הבינוי .והשיכון 21 /02 / .101 / .34 .7 /02 / .305 / .41 )*( שדרות . 2.11 28.2.05 22.2.04 משרד .הבינוי .והשיכון 25 /02 / .101 / .33 דימונה . 16.8.10 17.9.08, .3.9.09 3.7.06 9.5.06 משרד .הבינוי .והשיכון 22 /02 / .101 / .20 נתיבות . 4.10.11 4.10.11 23.7.07 5.6.06 משרד .הבינוי .והשיכון 23 /02 / .101 / .21 אופקים .9.9.11 8.9.08 18.5.08 מועצה .אזורית .בני .שמעון 7 /02 / .305 / .56 בני .שמעון . 5.3.12 18.1.11 משרד .הבינוי .והשיכון 24 /02 / .101 / .44 ערד .* תכנית המתאר של שדרות כוללת שטחים בתחום השיפוט של המועצה האזורית שער הנגב. .מהטבלה עולה, כי ארבע תכניות מתאר (של שדרות, דימונה, נתיבות ואופקים) שהוחלט להפקידן בתנאים שונים בשנים 2005 -2007 טרם הופקדו בפועל במועד סיום הביקורת, דהיינו 57-85 חודשים(כארבע עד שבע שנים) לאחר מועד הפקדתן בתנאים. 1. מנתוני הוועדה המחוזית עולה כי תכנית המתאר של שדרות התקבלה באפריל 2006 , ורק באוגוסט 2006 - ,כארבעה חודשים לאחר מכןהודיעה לשכת התכנון כי התכנית אינה עומדת בתנאי הסף. רק ביוני 2007 הוגשה תכנית מתוקנת שנבדקה ונמצאה עומדת בתנאי הסף, ובסוף אוקטובר 2007 הוחלט להפקידה בתנאים, בלא ש לשכת התכנון השלימה את הבדיקה התכנונית המוקדמת. נמצא כי הערות לשכת התכנון לתיקון התכנית ניתנו רק ביולי 2008 , כשנה לאחר שלשכת התכנון מצאה שהתכנית עומדת בתנאי הסף, אף שלפי החוק יש לבדקה בתוך 30 ימים. 1788 דוח שנתי63ג .תכנית המתאר של נתיבות הופקדה ביולי 2006 בתנאים, בלא שלשכת התכנון השלימה את הבדיקה התכנונית המוקדמת. נמצא כי רק בינואר 2007 , לאחר כחצי שנה, ניתנו הערות לשכת התכנון לתיקון התכנית, באיחור שלא לפי הוראות החוק. עוד נמצא כי לשכת התכנון קיבלה את תכנית המתאר של ערד בינואר 2011 , ובמרץ 2012 , דהיינו 14 חודשים לאחר מכן, הוחלט להפקידה בתנאים, בלא שלשכת התכנון השלימה את הבדיקה התכנונית המוקדמת, אף שלפי הוראות החוק יש לבצ ע בדיקה כאמור בתוך 30 ימים. עוד נמצא כי נכון לחודש אוגוסט 2012 לא הושלמה הבדיקה התכנונית המוקדמת , ולא נמסרו הערות לשכת התכנון. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה ל מסור את הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת במועדים שנקבעו בחוק, לשם תיקון תכניות המתאר המוגשות לה. השלטון המקומי 1789 . בתשובתה מספטמבר 2012 ענתה מתכננת המחוז , כי תכני ות מתאר מקומיות ליישוב או למרחב תכנון שלם, הן תכניות מורכבות ביותר , ולצורך הכנתן לדיון בוועדה המחוזית נדרשות תשומות של עבודת הכנה ובדיקה מורכבות . רוב התכניות מוגשות באופן הרחוק מלהשביע רצון, הן ב היבט התכנוני והן בכל הנוגע להתאמת התכנית לדרישות החוק והתקנות, ועל כן נדרש מאמץ מיוחד של עובדי לשכת התכנון כדי להשלים באופן מיטבי וממצה את הבדיקה התכנונית המוקדמת. עוד ציינה, כי לשכת התכנון עובדת באופן אינטנסיבי , כדי להשלים את הבדיקה התכנונית המוקדמת במועדים שנקבעו בחוק במסגרת כוח האדם הקיים ובהתחשב בכמות התכניות המוגשות. משרד מבקר המדינה העיר ל וועדה המחוזית כי החלטתה על הפקדתן בתנאים של תכניות המתאר של שדרות, נתיבות וערד בלא שהושלמה הבדיקה התכנונית המוקדמת אינו ראוי ; דרך פעולתה זו של הוועדה המחוזית גרמה לכך שהיא החליטה על הפקדת תכניות חשובות אלה בלא שמולאו דרישות הבדיקה התכנונית המוקדמת שהן דרישות מהותיות. 2. העיכוב בהפקד ה בפועל של תכניות המתאר נגרם , בין היתר , מכך שי וזם התכניות33 .לא עמד במועד במלוא התנאים להפקדה שקבעה הוועדה המחוזית למשל - תכנית המתאר של שדרות הופקדה באוקטובר 2007 ,בתנאים שונים והערות לשכת התכנון ניתנו ביולי 2008, ואולם רק באוקטובר 2010 הוגשה תכנית מתוקנת, אך גם היא לא מילאה את כל התנאים להפקדה. התכנית הופקדה מחדש בדצמבר 201034 ,, בין היתרבתנאי ש יושלמו התנאים להפקדת התכנית. נמצא כי העיכוב בהפקדת תכניות המתאר35 נגרם, בין היתר, גםבשל התמהמהות לשכת התכנון בבדיקת תכניות המתאר לאחר שתוקנו. למשל - תכנית מתאר מתוקנת של אופקים התקבלה באוקטובר 2011 ,ותכנית מתאר מתוקנת של דימונה התקבלה בפברואר 2011. ואולם במועד סיום הביקורת עדיין לא השלימה לשכת התכנו ן את בדיקת התכניות המתוקנות ולא מסרה את הערותיה לתנאים שעדיין לא הושלמו. תכנית מתאר מתוקנת של שדרות התקבלה באוקטובר 2010 ובפברואר 2011 ,ואולם עד אוגוסט 2012 טרם ניתנו כלל הערות לשכת התכנון בכתב. משרד הבינוי והשיכון מסר בתשובתו מאוגוסט 2012 , כי הסיבה העיקרית לעיכוב בהשלמת התכניות המתוקנות היא המורכבות הרבה של הדרישות הנקבעות על ידי הוועדה המחוזית כתנאי להפקדת תכנית המתאר. מתן מענה לדרישות הללו מצריך זמן, ת יאומים עם גורמים רבים, אישורים בוועדות שונות (סטטוטוריות ושאינן סטטוטוריות) והיערכות להטמעת התיקונים במסמכי התכנית. עוד מסר, כי סיבה מרכזית נוספת לעיכוב היא הזמן הממושך החולף מיום שהתקבלה החלטת הוועדה המחוזית להפקדת התכנית בתנאים עד קבלת פירוט "התיקונים הטכניים" מלשכת התכנון שבמהל כו מתקבלות לעתים גם הערות נוספות. זאת ועוד, בפרק הזמן הדרוש לתיקון התכנית ולמיל וי התנאים שנקבעו משתנ ות גם המציאות התכנונית הנקודתית , וגם הדרישות של תכניות ב דרגים גבוהים יותר (תכניות מתאר ארציות ומחוזיות). גם הדרג הנבחר ברשויות המקומיות ובמשרדי הממשלה מעלה לעתים תביעות חדשות המחייבות את חידוש התהליך מראשיתו . .__________________ .33 היוזם של תכניות המתאר שטרם הופקדו בפועל הוא משרד הבינוי והשיכון. 34 הפקדתה של התכנית בוטלה באוגוסט 2010 . ראו להלן בנושא ביטול תכניות ורישומן מחדש. 35 נכון למועד סיום הביקורת במאי 2012 .. חלק מהנתונים עודכנו במועד מאוחר יותר 1790 דוח שנתי63ג .הוועדה המחוזית מסרה בתשובת ה מינואר 2013 , כי "העדר הגשה מדו ייקת ומעמיקה של תכניות המתאר, מקשה על הבדיקה התכנונית המוקדמת , מחד, ומחייב את מגישי התכנית לבצע תיקוני עומק במסמכי התכניות, באופן שמאריך את תקופת העמידה בתנאי ההפקדה מעבר לתקופה הקצובה בחוק. עוד יצויין כי לעיתים קרובות תיקונ י עומק מעלים שאלות חדשות בקשר לתכנון, באופן המחייב קביעת דרישות חדשות לכאורה וחוזר חלילה". השלטון המקומי 1791 . משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי מאחר שלא טיפלהמבעוד מועד בבדיקתן של התכניות המתוקנות שהועברו לטיפולה, נגרם עיכוב באישורן של תכניות המתאר. ראוי שהוועדה המחוז ית ולשכת התכנון יפעלו להמרצת כל הגורמים המעורבים בנושא - יוזמי התכנית והגורמים שנדרשת עמדתם ביחס לתכנית - למלא את תנאי ההפקדה במועד. על לשכת התכנון לפעול בתיאום עם משרד הבינוי ו השיכון כדי לזרז את הליכי אישורן של תכניות המתאר. עוד העיר משרד מבקר המדינה ללש כת התכנון ולמינהל התכנון כי עליהם לתת את הדעת לצורך ב קביעת הנחיות מפורטות ב נוגע לדרישות התכנוניות והמקצועיות, כדי לשפר את איכות התכניות המוגשות ולמנוע עיכובים בשלבים מתקדמים בתהליך אישורן. 3. נמצא, כי ביוני 2011 , לפני שתכנית המתאר של שדרות הובאה לדיון בוולנת"ע (לצורך אישור הקלה מתמ"א 3 בגין התחברות דרכים), בדק מינהל התכנון את התכנית. בבדיקתו הועלה כי התכנית לא תאמה לתכנית המתאר המחוזית פארק שקמה, אשר התקבלה בלשכת התכנון באוקטובר 2005 , והוועדה המחוזית דנה בה בשנים 2005 -2010 . תכנית המתאר המחוזית פארק שקמה קודמה בד בבד עם תכנית המתאר של שדרות, בלי ש לשכת התכנון בדקה את ההתאמה בינה ובין תכנית המתאר של שדרות. עוד הועלה כי אי -בדיקת ההתאמה בין התכניות גרמה עיכוב בהפקדת תכנית המתאר של שדרות, שכן הדבר חייב הגשת תכנית מתוקנת. משרד הבינוי ו השיכון מסר בתשובתו, כי לאחר קב לת ההחלטה הראשונה להפקדת תכנית המתאר של שדרות בתנאים (בשנת 2007) , קודמה תכנית מתאר מחוזית לפארק שקמה הסותרת את תכנית המתאר לשדרות ומעכבת את אישורה. עיריית שדרות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2012 , כי תכנית המתאר טרם הופקדה בשל דרישות שונות, ובהן הדרישה להתאים אותה לתכנית מתאר מחוזית לנחל שקמה. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון ולוועדה המחוזית כי היה עליהן לתאם בעוד מועד בין התכניות השונות שבטיפולן. מחדל זה הביא לידי עיכוב נוסף בהליכי אישור תכנית המתאר של שדרות. 4. הועלה כי הפקדת תכנית המתאר של נ תיבות התעכבה , בין היתר, בשל הצורך שהתעורר בספטמבר 2009 (כשנתיים וחצי לאחר הגשת התכנית המקורית) בהגשת תכנית ש תקבע כי אזור התעסוקה ישמש גם לייעוד מסחרי. נמצא כי בתכנית המקורית שהוגשה לא צוין שבאזור התעשייה מתקיימים שימושים מסחריים לצד מפעלים ש יש ב הם מוקדי סי כון לציבור. יצוין כי כבר במאי 2006 כתבה בודקת התכנית של לשכת התכנון : "התכנית דחופה... אין בשום מקום תשריט מצב קיים...". באוגוסט 2010 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית מחדש בכפוף להשלמת התנאים שנקבעו בהחלטת הוועדה מיולי 2006 , ובכלל זה לתאם את התכנית עם משרד הבריאות ולשנות את ייעודו של אזור התעסוקה לייעוד משולב - תעשייתי ומסחרי. זאת - בתנאים שונים שיבטיחו כי באזור יפעלו מפעלי תעשייה המחזיקים בחומרים מסוכנים , אך בה בעת יתאפשרו בו גם שימושים מסחריים המיועדים לקהל הרחב. 1792 דוח שנתי63ג .הועלה כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הושלמו התנאים להפקדת התכנית שנקבעו באוגוסט 2010 , וכי לשכת התכנון לא פנתה למשרד הבינוי ו השיכון בדרישה נוספת להשלים את מילוי התנאים ולבצע את התיקונים הנדרשים בתכנית. השלטון המקומי 1793 . עיריית נתיבות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2012 , כי ביקשה לכלול בתכנית המתאר הו ראות המאפשרות שימושי מסחר באזורי התעשייה הקיימים תוך הפחתת הסיכונים הפוטנציאלים ממפעלים מסוכנים. עוד מסרה עיריית נתיבות בתשובתה כי משרד הבינוי והשיכון ריכז את הטיפול בקידום תכנית המתאר, והוא שקבע את קצב הטיפול בתכנית, אף כי ראש עיריית נתיבות חזר והתריע על השיהוי בהליכי הקידום והאישור של תכנית המתאר. בתשובתה מדצמבר 2012 טענה עיריית נתיבות כי השינוי שיזמה היה מחויב המציאות כתוצאה משינויים שחלו באזור. משרד הבינוי והשיכון מסר בתשובתו מנובמבר 2012 , כי עיריית נתיבות ביקשה לקיים תכנון מח ודש, בעיקר באזור התעשייה, והדבר גרם עיכוב בהליכי אישור התכנית, אף כי המשרד השקיע מאמצים רבים בדרבון העירייה להסיר חסמים לצורך קידום התכנית. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה מספטמבר 2012 כי בתקופת הדיונים בתכניות המתאר ממשיכות הוועדות המקומיות בקידום תכניות מקומיות שבסמכותן , ובמתן היתרים לשימושים חורגים שאינם עולים בקנה אחד עם עקרונות התכנון שבתכנית המתאר ולעתים אף סותרות אותם. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה לעמוד בעוד מועד על השימושים הקיימים ולדרוש את התאמתם לתכנון המיועד, ובכך עשוי היה להימנע הצורך מהגשת התכנית בשנית. זאת ועוד, על הוועדה המחוזית להגביר את הפיקוח על הוועדות המקומיות כדי למנוע מצב שבו ייקבעו ויוכשרו עובדות בשטח שאינן מתאימות למגמות התכנון. . משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית וללשכת התכנון כי תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך חשוב ביותר בפיתוחו ש ל היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות , כלכליות וסביבתיות, וכי עליהן להשקיע מאמצים מרביים בקידום התכניות. .תכנית מתאר מקומית לשימור ולפיתוח ביוספרי במזרח לכיש .אזור שפלת יהודה נמצא בין הרי יהודה במזרח למישור החוף במערב, והוא שוכן בלב מדינת ישראל, בין שני המטרופולינים הגדולים, תל אביב וירושלים. רוב האזור הוא כפרי באופיו, וכולל הן את המועצות האזוריות יואב, לכיש ובני שמעון, השוכנות במרחב התכנון של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום, והן את המועצה האזורית מטה יהודה השוכנת במרחב התכנון של הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים. האזור עשיר בנכסי טבע ונוף וברצף גדול יחסית של שטחים פתוחים. 1794 דוח שנתי63ג .רעיון השמורה הביוספרית מתבסס על העיקרון של פיתוח בר קיימה שלפיו האדם הוא חלק מהמערכת האקולוגית, ולכן נעשה ניסיון לשלב שימור משאבי טבע עם פיתוח זהיר ומושכל שאינו מכלה את המשאבים הטבעיים. הרעיון התגבש באמצע שנות השבעים של המאה העשרים במסגרת אונסקו, כאשר אנשי שימור הסביבה והמתכננים הבינו שלא ניתן לשמור על הטבע רק בשמורות, ואף לא ניתן להבטיח פיתוח יציב בלי לשמר את הסביבה והמקורות הטבעיים. כך נוצר רעיון השלטון המקומי 1795 . השמורה הביוספריתשהיא ישות גאוגרפית המכילה מרכיבי נוף טבעי ומרכיבי נוף אנושי כיחידת התייחסות אחת36. 1. תכנון המרחב הביוספרי של שפלת יהודה החל בעקבות החלטה שקיבלה המועצה הארצית כבר בשנת 1998 , על רקעהתכניות של ממ"י להקמת יישובים חדשים באזור. בשל עושרו של המרחב מהבחינה הנופית, הסביבתית והאקולוגית החליטה המועצה הארצית להכין עבור שפלת יהודה תכנית כוללת על פי העקרונות של מרחב ביוספרי. התכנית מבוססת על העיקרון של פיתוח בר קיימה, כמתואר לעיל. ממ"י, באמצעות חברה מתכננת (להלן - החברה המתכננת) וצוות תכנון (להלן - צוות התכנון) הכינו בשנים 1998 -2003 הנחיות תכנון ודוח מסכם בנושא ה"מרחב הביוספרי בשפלת יהודה" (להלן - תכנית המרחב הביוספרי). צוות התכנון הגיש את המלצותיו למועצה הארצית בדצמבר 2003. בדיוניה בתכנית להקמת יישוב כפרי חדש באזור - "חרוב"37, לצד הפקדת התכנית של היישוב החדש החליטה המועצה הארצית "להטיל על מינהל התכנון לבחון עקרונות לתכנון האזור כשמורה ביוספרית בשפלת יהודה כמודל לבחינת מרקמי שטח פתוח ולהציגם במועצה הארצית". בדצמבר 2005 נחתם חוזה בין ממ"י לחברה המתכננת למתן שירותי תכנון סטטוטורי - המרחב הביוספרי בשפלת יהודה: הכנת שתי תכניות מתאר מקומיות חלקיות (אחת במחוז ירושלים ואחת במחוז הדרום), בדיקת תכניות מפורטות בהכנה על בסיס התכנון של המרחב הביוספרי והכנת תכנית אזורית (מתאר חלקי) ליישובי מזרח לכיש. בשנים 2006 ו- 2007 קיבלה ממשלת ישראלשתי החלטות בנושא הכנת תכנית לפיתוח אזור מזרח לכיש להקמת יישובים חדשים ולהרחבת יישובים קיימים , כדי ליישב את מפוני חבל עזה38 . באפריל 2007 התקיים דיון בנושא מזרח לכיש בלשכת מנהל מינהל התכנון. הרקע לדיון היה: "החלטת המועצה הארצית לקידום תכניות, והתחייבות מינהל התכנון לקידום מספר תכניות לישובים בד בבד עם קידום ת כנונו של המרחב הגדול יותר וטיפול בנושאים סביבתיים, תשתיתיים ואזוריים ". מתכננת מחוז הדרום עדכנה כי בעת ובעונה אחת נמצאות בהכנה הן תכנית מקומית לכל המרחב והן תכנית למזרח לכיש. נמצא כי החל בשנת 2008 קודמה תכנית מתאר מזרח לכיש בלבד (אף כי לא הגיעה לידי גמר - ראו להלן). הסבר לכך ניתן במכתבו של סגן מתכנן מחוז הדרום למנהל מינהל התכנון מיולי 2007 : "... עקב נסיבות ההתנתקות והצורך הדחוף לקדם תכנון מפורט להרחבת יישובים קיימים והקמת חדשים לקליטת המפונים, הוחלט על האצת ההליך של תכנית מתאר למזרח לכיש, בנפרד מהתכנית הכוללת לשטחי המרחב הביוספרי...". בתחילת שנת 2009 ,חודש קידומה של התכנית למרחב הביוספרי שפלת יהודה אך במאי 2009 הודיעו ראשי המועצות האזוריות שבתחומן נכללתהתכנית - יואב, .__________________ .36 ,ראו: פרופ' אליהו שטרן"מרחב ביוספרי בשפלת יהודה שיטה, מתווה ומבנה", עמ' 14. 37 בתכנית מתאר מחוזית חלקית - מחוז הדרום תמ"מ 41/14/4 . 38 'החלטה מס11 ממאי 2006 'להרחבת היישובים אמציה, שומריה ושקף; והחלטה מס 1172 מפברואר 2007 להכין תכנית לחיזוק אזור התיישבות מזרח לכיש הכולל את אמציה, חרוב, שקף, חזן, מרשם, שומריה וכרמית. 1796 דוח שנתי63ג .מטה יהודה, לכיש ובני שמעון לשר הפנים על החלטתם להפסיק את השתתפותם בוועדת ההיגוי של התכנית "עד להבהרת עמדות השותפים לתהליך, וקביעת נוהלי עבודה הגיוניים ונכונים שיתנו ביטוי לעמדתנו". ראשי המועצות טענו כי הם מתנגדים לשינוי בתכניות שאושרו בעבר הנמצאות בהליכי תכנון מתקדמים, ולהגבלות השלטון המקומי 1797 . על ההתפתחות החקלאית והתיירותית של היישובים בתחומן. לאור עמדתם זו הופסק קידומה של התכנית. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי לדעתה יהיה נכון להמשיך בתהליך התכנון רק לאחר אישורה של תכנית מתאר מזרח לכיש (ראו להלן) כשניתן יהיה לבחון את השפעתה של התכנית על המרחב הביוספרי. עוד מסרה כי גם בהיעדר תכנית סטטוטורית היא מקפידה להטמיע בתכניות את עקרונות התכנון כפי שנקבעו בתכנית האב למרחב הביוספרי. החלטתה של המועצה הארצית להכ ין תכנית סטטוטורית למרחב הביוספרי שפלת יהודה לא מומשה. משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון, לוועדה המחוזית ולמועצות האזוריות שבתחום המרחב הביוספרי, כי בהיעדר תכנית סטטוטורית עלול להיווצר מצב שבו לא יישמר האיזון הנדרש בין פיתוח, שימור נופי והגנה על אינטרס בר קיימה. 2. בהתאם להחלטות הממשלה דנה ואישרה הוועדה המחוזית בשנים 2005- 2011 תכניות מפורטות להקמת היישובים מרשם, גבעות חזן וחרוב ולהרחבת היישובים אמציה, שומריה ושקף - אשר נועדו לאפשר את יישובם של מפוני חבל עזה. בד בבד, החליטה הוועדה המחוזית באוגוסט 2007 לאשר הודעה- לפי סעיף 77 לחוק- בדבר הכנת תכנית מתאר מקומית למרחב הביוספרי שפלת יהודה מזרח לכיש (להלן - תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש). התכנית חלה על מרחב המועצות האזוריות לכיש ובני שמעון. בפברואר 2008 דנה הוולנת"ע בהתנגדויות שהוגשו לתכנית המתאר המחוזית- מחוז הדרום בנוגע להקמת היישוב הכפרי "חזן". מרבית ההתנגדויות התמקדו בהיבטים שעניינם פגיעה בערכי טבע, נוף, רצפים אקולוגיים ומורשת וכן בעצם הקמתו של היישוב החדש . בדיון הודי עה מתכננת המחוז כי במקביל לקידום תכניות להקמת יישובים חדשים ו להרחבת הי ישובים הקיימים קידמ ו לשכת התכנון והוועדה המחוזית תכנית מתאר לאזור מזרח לכיש המבוססת על עקרונות הביוספרה, והיא נמצאת בשלבים מתקדמים. התכנית נועדה למלא צרכים שונים ובהם שמירת שטחים פתוחים ואזורי יער וחקלאות, תוך הבחנה בין אזורים המיועדים לפיתוח ואזורים שיוותרו ללא פיתוח. הוולנת"ע החליטה לאפשר את הקמתו של היישוב החדש , וציינה כי התכנית המקומית למזרח לכיש נותנת מענה תכנוני ראוי למרחב חבל לכיש מבחינת שמירת ערכי הטבע והנוף הייחודיים לאזור. הוועדה קבעה כי על הוועדה המחוזית לקדם " את התכנית המקומית למזרח לכיש במהרה, על מנת להשלים את תכנונו של אזור זה באיזון הראוי ובלוח זמנים קצר ".]ההדגשה אינה במקור[ במרץ 2008 החליטה הוועדה המחוזית על הפקדת תכניתמתאר מקומית מזרח לכיש בתנאים שונים וב יניהם - קבלת איש ור הוולנת"ע לכך. נמצא כי באוגוסט 2009 , לאחר הליך ארוך של שיתוף הציבור, משרדי ממשלה, קרן קיימת לישראל ורשות הטבע והגנים, הוצגה התכנית לוולנת"ע. לאחר ששמעה הוולנת"ע את עמדות הצדדים החליטה לדחות את הדיון בשלושה חודשים, כדי לאפשר למצות את הליך שיתוף הציבור שהוא מרכיב מהותי בתכנון הביוספרי. במרץ 2010 , לאחר שהוצגו לוולנת"ע השינויים שבוצעו בתכנית מתאר מקומית מזרח לכיש ו לאחר שיתוף נציגי היישובים בסוגיה, החליטה הוולנת"ע לאשר את 1798 דוח שנתי63ג .התכנית. עוד החליטה כי מן התכנית יושמטו שטחים שבתחום המועצה האזורית בני שמעון. נמצא כי במו עד סיום הביקורת, כשנתיים לאחר שהוולנת"ע אישרה את הפקדת תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש והוכרעו המחלוקות בין הגורמים השונים, עדיין לא הופקדה התכנית, בשל אי -מילוי כל תנאי ההפקדה. השלטון המקומי 1799 . סמנכ"ל תכנון בממ"ימסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 כי עם אישור תכניות היישובים למפוני חבל עזה הושגה מטרתה של תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש, ולדבריו "היא כבר לא קריטית". משרד מבקר המדינה העיר, כי בקידומה של תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש הושקעו משאבים רבים ביותר וכי לתכנית חשיבות רבה מהבחינה הסביבתית ועל מנת לאפשר פיתוח בר קיימה, ולפיכך לא ראוי לזנוח את קידומה. על הוועדה המחוזית לפעול לתיאום בין ממ"י, המועצה האזורית וצוות התכנון, כדי להביא להשלמתה ; זאת גם על פי מדיניות התכנון היוזם. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה מספטמבר 2012 , כי היא מחויבת להמשיך ולקדם את תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש, הן בש ל החלטת המועצה הארצית, והן מטעמים של רגישות המרחב הסביבתי בתחום התכנית, ונכון למועד תשובתה היא פועלת להשלמת התכנית. לאחר סיום הביקורת באוקטובר 2012 פורסמה תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש להפקדה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית, ללשכת התכנון ולממ"י כי העיכוב בקידום תכנית מתאר מקומית מזרח לכיש, המשלבת בין תכנון לשימור ופיתוח בר קיימה במרחב הביוספרי, לאחר אישורם של התכניות המפורטות שאפשרו את הקמת היישובים, עלול להפר את האיזון הראוי בין שימור ופיתוח ואינו עולה בקנה אחד עם החלטת הוולנת"ע. בהחלטה זו צוין כאמור כי יש לקדם "את התכנית המקומית למזרח לכיש במהרה, על מנת להשלים את תכנונו של אזור זה באיזון הראוי ובלוח זמנים קצר". תכנית להקמת יישוב חדש באזור חולות חלוצה - פתחת ניצנה ביולי 2001 התקבלה החלטת ממשלה ולפיה יש לפעול להקמת יישובים באזור חולות חלוצה. בעקבות יה הגיש ממ"י תכנית להקמת יישוב חדש בפתחת ניצנה (להלן - תכנית פתחת ניצנה). ועדת היגוי שהקימה הוועדה המחוזית דנה בכמה חלופות להקמת היישוב, ואישרה במרץ 2004 את בחירתה של אחתמהן - הקמת יישוב קהילתי או פרברי גדול ובו כ- 1,500 .יחידות דיור ביוני 2004 קיימה ועדת המשנה הנפתית שליד הוועדה המחוזית דיון וב ו נבחן הצורך בביצוע תסקיר השפעה על הסביבה לתכנית פתחת ניצנה . עמדת נציגי המשרד להגנת הסביבה, רשות הטבע והגנים, קק"ל ורשות העתיקות הייתה כי יש צורך בביצוע תסקיר השפעה על הסביבה שיבחן את ה חלופות השונות למיקום שטחי הבינוי של היישוב ויקבע את החלופה הנבחרת. הוועדה החליטה "שאין צורך בעריכת תסקיר השפעה על הסביבה, וכי הנספח הסביבתי שהוכן לתכנית יהווה חלק ממסמכיה". ביולי 2006 החליטה הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית פתחת ניצנה בתנאים, ובהם קבלת חוות דעת הוולנת"ע בהתאם להוראות תמ"א 35 להקמת יישוב חדש, 1800 דוח שנתי63ג .והגשת מסמכים נלווים כנדרש על פי הוראות אלה39 . ואולם בדצמבר 2006 החליטה הוועדה המחוזיתלשנות החלטה זו שכן הובא .__________________ .39 סעיף13 לתמ"א35 קובע כי תכנית מתאר מחוזית שמטרתה להקים יישוב חדש תופקד רק אם התקיימו תנאים שונים ובכלל זה אם הוכן תזכיר להקמת היישוב, המפרט, בין היתר, את הנימוקים להקמת היישוב ואת כל החלופות שנבחנו. השלטון המקומי 1801 .לידיעת הו ועדה על ידי מינהל התכנון, כי אין מדובר בהקמת י ישוב חדש אלא בהרחבת יישוב קיים, ועל כן הוחלט לקדם את התכנית כתכנית להר חבה ניכרת של יישוב קיים. הועלה, כי תכנית פתחת ניצנה קודמה בשנים 2006 -2010 כתכנית להרחבה ניכרת, ואף נדונה בוולנת"ע, והיא החליטה על הפקדתה. בינואר 2010 פורסמה הודעה בדבר הפקדת התכנית. רק בדצמבר 2010, בעת הדיון בהתנגדויות על הפקדת התכנית, החליטה הוועדה המחוז ית כי התכנית שהופקדה בהתאם להערות הוולנת"ע שונה במידה ניכרת מהתכנית המקורית שאותה החליטה להפקיד ביולי 2006, ולכן יש לקדמה כתכנית להקמת יישוב חדש על פי המתווה התכנוני הנדרש בהתאם לתמ"א 35 . כמו כן העלתה הוועדה המחוזית שוב את הצורך בהכנת תסקיר השפעה על הסביבה, בעקבות פסיקת בג"ץ עדכנית40 שבה הודגשה חשיבותו של תסקיר השפעה על הסביבה , בעיקר בתכניות ש יש להן השפעה ניכרת וארוכת טווח על הסביבה. בפברואר 2011 הגישו המועצה האזורית רמת נגב, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת הנגב וממ"י למועצה הארצית עררים על החלטתה של הווע דה המחוזית המבטלת את הפקדת תכנית פתחת ניצנה. בפברואר 2012 קבעה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית : "מחד גיסא [ בחינתנו את התכנית תכנית הביאה אותנו למסקנה כי עמדת ]פתחת ניצנה הוועדה המחוזית שלפיה מדובר ביישוב חדש היא עמדה נכונה וסבירה... מאידך בחינתנו הביאה אותנו למסקנה כי התנהלות מוסדות התכנון לאורך השנים הייתה שגויה". ועדת המשנה לעררים הצדיקה את החלטת הוועדה המחוזית בדבר הצורך בהגשת תסקיר, בנסיבות העניין, וקבעה כי פסיקתו האמורה של בג"ץ מחזקת את הצורך בקבלת תסקירי השפעה על הסביבה. כדי להימנע מהליך של ביטול ה ליכים רבי שנים ביקשה ועדת המשנה לעררים למצות את האפשרות להביא את הדיון בתכנית פתחת ניצנה לידי גמר במסגרת הליכי התכנון הנוכחיים. נקבע כי לאחר השלמת המהלכים הנדרשים - הגשתם של התזכיר הנדרש לפי תמ"א 35 ותסקיר השפעה על הסביבה , תמשיך הוועדה את הדיון בתכנית לגופה ותחליט אם יש מקום להמשך קידומה של התכנית. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי פעלה בתום לב ומתוך הפעלת שיקול דעת. ממ"י מסר בתשובתו כי בעקבות ההחלטה בערר הוא מוביל , יחד עם המועצה האזורית רמת הנגב, מתווה אחר למיקום היישוב. תכנית פתחת ניצנה היא דוגמה לתכנית מ ורכבת שהליכי הכנתה התמשכו זמן רב. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטת ועדת המשנה לעררים נותנת משנה תוקף לחובתם של מוסדות התכנון לעמוד על קיומם של כל התנאים המוקדמים להגשת תכניות כפי שנדרשו בחוק, בתקנות ובתכניות המתאר הארציות כבר בשלבים המוקדמים של קידום הליכי התכנון. הדרך שנקטו מינהל התכנון והוועדה המחוזית במטרה לקצר את הליכי התכנון הביאה בסופו של דבר להתמשכות התהליך. .__________________ .40 בג"ץ 9409/05 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות ואח', תקדין. 1802 דוח שנתי63ג .טיפול הוועדה המחוזית בתכניות מפורטות .תפקידיה של הוועדה המחוזית בכל הנוגע לתכניות שבסמכותה הן: בדיקתן, באמצעות מתכנן המחוז ולשכת התכנון ; לדון בהן ולהחליט אם לדחותן או להפקידן לעיון הציבור כמות שהן, או לאחר שימולאו תנאים בידי מגישי התכניות; לדון ב התנגדויות הציבור לתכניות; להחליט אם לדחות את התכניות או לאשר אותן; לפרסם את דבר אישור התכניות - כל אלו בתוך פרקי הזמן הקבועים בחוק התכנון והבנייה. על פי ניתוח קובץ נתונים מתוך מערכת מעקב ובקרה של מינהל התכנון (להלן - קובץ הנתונים), מינואר 2005 ועד מאי 2012 התקבלו בלשכת התכנון 2,020 תכניות שהסמכות לאישורן נתונה בידי הוועדה המחוזית41 .832 (%41) מהן קיבלו תוקף; 299 (15% ;) נדחו889 (44% ) מהתכניות נמצאות בשלבי תכנון שונים. מניתוח קובץ הנתונים עולה כי מקבלת תכנית עד פרסום אישורה עברו 27.3 חודשים בממוצע 42. משרד מבקר המדינה בדק את שלבי הטיפול השונים בתכניות. בדיקת תנאי סף חוק התכנון והבנייה קובע , כי הוועדה המחוזית תדון בתכנית שבסמכותה לאחר שנבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת בידי מתכנן המחוז או מי שהוא הסמיך לכך. בשנת 1998 נקבעבחוזר מנכ"ל משרד הפנים, כי בדיקה תכנונית מוקדמת תבוצע רק לאחר שתיבדק עמידת התכנית בתנאי הסף. מטרת הבדיקה היא לוודא כי התכנית שהוגשה ומסמכיה תואמים להוראות חוק התכנון והבנייה, לתקנות התכנון והבנייה ולדרי שות מוסד התכנון. תכנית שלא תעמוד בתנאי הסף תוחזר למגיש בתוספת הערות, ולאחר שתתוקן תשוב ותיבדק מידת עמידתה בהם. בחוזר המנכ"ל הוגדרו תנאי הסף שיש לבדוק. מינהל התכנון קבע מבנה אחיד לתכניות מתאר מקומיות ולתכניות מפורטות (להלן - מבא"ת), שבו מוגדרים הנתונים שיש לכלול בתכנית וסדר הצגתם. המבא"ת נועד לייעל את הליכי התכנון: להקל על לשכות התכנון בבדיקת התכניות, לקצר את משך הבדיקה וליצור שפה משותפת ואחידה בקרב כל הגורמים העוסקים בתכנון. בשנת 2006 פורסם נוהל מבא"ת 2006 והופץ. מאז עודכן הנוהל כמה פעמים, והעדכון האחרון נע שה ביולי 2009. הועלה כי מינהל התכנון לא פרסם חוזר מנכ"ל הכולל הנחיות עדכניות בדבר תנאי הסף הדרושים להגשת תכנית התואמים את נוהל מבא"ת. עם זאת, לשכת התכנון המחוזית משתמשת ברשימת תיוג הקיימת בתוך מערכת המעקב ו הבקרה ותואמת להוראות המבא"ת. .__________________ .41 הממצאים המובאים בעניין משך הטיפול בתכניות לשלביו נוגעים רק לתכניות שכל הנתונים הרלוונטיים לצורך חישוב משך הטיפול בהן נמצאו בקובץ. 42 הנתון כולל תכניות שקבלתן במערכת נרשמה יותר מפעם אחת, ובכך קוצר משך הזמן ממועד קבלתן עד מועד פרסום אישורן (ראו להלן). השלטון המקומי 1803 .משרד מבקר המדינה העי ר למינהל התכנון כי עליו ל פרסם הנחיות עדכניות הקובעות את תנאי הסף הנדרשים לקבלת תכנית, כדי לאפשר את ייעול הליכי התכנון שהוא מטרת הנוהל. 1804 דוח שנתי63ג .על פי נתוני הוועדה המחוזית למועד סיום הביקורת במאי 2012 ,73 מהתכניות שהתקבלו נמצאו בשלב בדיקת עמידתן בתנאי סף ובהשלמת מילוי התנאים על ידי היזמים. בבדיקה נמצא כי 27 מ-73 התכניות היו בשלב בדיקת תנאי הסף שישה חודשים ומעלה. מניתוח קובץ הנתונים עולה כי משך הזמן מקבלת התכנית עד עמידתה בתנאי הסף הוא 87.8 ימים בממוצע; עוד עולה מניתוח קובץ הנתונים, כי ללשכת התכנון נדרשו 39 יום בממו צע לבדיקת התכנית (להבדיל מהזמן שנדרש ליזמים למילוי התנאים). הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה: "לשכת התכנון אכן קבעה נוהל פנימי לבדיקת תנאי סף, לפיו זמן מקסימלי לבדיקת תנאי סף הוא חודש ימים וזמן מקסימלי לעמידה בתנאי סף הוא של 3 חודשים. זאת באופן שאי עמידה בתנאים כאמור, לאחר התראה מתאימה, גוררת סגירת התיק וסיום הטיפול בו". בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה, כי מדובר בהנחיה בעל פה ולא בנוהל שהופץ בכתב. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי ראוי שתפעל לעיגון הנוהל בכתובים, וכי עליה להקפיד על עמידה בלוחות הזמנים שקבעה לבדיקת תנאי הסף. בדיקה תכנונית מוקדמת חוק התכנון והבנייה קובע כאמור כי הוועדה המחוזית תדון בתכנית שבסמכותה לאחר שנבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת בתוך 30 ימים מיום שהתכנית הועברה לוועדה המחוזית; אם מצא מתכנן המחוז או מי שהוא הסמיך לכך כי התכנית שהוגשה אינה ערוכה בהתאם להוראות החוק והתקנות או לדרישות מוסד התכנון , יחזירה למגיש התכנית בצירוף הערותיו, כדי שיתקנה. משהוחזרה התכנית יערוך מתכנן המחוז בדיקה תכנונית מוקדמת נוספת תוך 30 ימים ממועד הגשת התכנית המתוקנת; יושב ראש הוועדה המחוזית רשאי להאריך את המועד להגשת הער ות מתכנן המחוז ב-30 ימים נוספי ם, במקרה שטרם הסתיימה הכנת חוות דעת שביקש מתכנן המחוז מגורם מקצועי. על פי נתוני הוועדה המחוזית היו, למועד סיום הביקורת, 221 תכניות בשלב הבדיקה המוקדמת או בשלב תיקונה על ידי היזם בעקבות הערות לשכת התכנון שהועלו בבדיקה המוקדמת. הועלה כי למועד סיום הביקורת 84 מהתכניות נמצאו בשלבי בדיקה תכנונית מוקדמת יותר משנה: 71 תכניות בין שנה לשלוש שנים, ו- 13 .תכניות מעל שלוש שנים מקובץ הנתונים עולה כי ביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת על ידי לשכת התכנון ותיקונה על ידי היזמים נמשכו כ-206 יום בממוצע. מתוך פרק הזמן האמור נמשכ ה הבדיקה התכנונית המוקדמת של לשכת התכנון 117 יום (ראו להלןבעניין דיווח על זמן הבדיקה התכנונית המוקדמת של תכנית אחוזת רוטנר). נמצא כי מינהל התכנון ולשכת התכנון לא הכינו הנחיות הקובעות מה תכלול בדיקה תכנונית מוקדמת זו ל פי ה סוגים השונים של התכניות, ואילו דרישות חייב מגיש התכנית למלא לפני הפקדתה בתנאים (למשל, אילו נספחים על מגיש התכנית להגיש ובאילו דרישות על הנספח לעמוד). השלטון המקומי 1805 . משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי עליה לפעול לקיצור זמן הבדיקה התכנונית המוקדמת. למעט מקרים חריגים ויוצאי ד ופן אין הצדקה להתמשכות הבדיקה, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, הקובעות מועדים לביצוע הבדיקה התכנונית. 1806 דוח שנתי63ג .הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי לשכת התכנון עושה כל מאמץ לקצר את משך הזמן של הבדיקה התכנונית המוקדמת. ואולם, לוחות הזמנים שנקבעו בחוק, לרבות תקופת הבדיקה התכנונית המוקדמת , נקבעו לצורך עבודה שבשגרה, אך בפועל בשנים האחרונות הטילה הממשלה על הוועדה המחוזית ו על לשכת התכנון משימות נוספות בלתי שגרתיות, שבהן נדרשו ללוחות זמנים מקוצרים. בין היתר - יישוב מפוני חבל עזה, הקמת מתקנים "פוטו-וולטאיים", הובלת הג ז הטבעי, תכנון מסילת רכבת לאילת והסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. הוועדה הוסיפה כי אף שבסופו של דבר ניתנה ל ה תוספת כוח אדם, הדבר נעשה באיחור ניכר , ולכך הייתה השפעה מהותית על תהליך הטיפול בתכניות כולן. משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון וללשכת התכנון כי עליה ם לפרסם הנחיות עדכניות בנוגע לדרישות הבדיקה התכנונית המוקדמת, כדי לייעל את הליכי הטיפול בתכניות, לקצרם ולמנוע מצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתכניות שלא התקיימו בהן כל התנאים המוקדמים. הפקדת תכניות חוק התכנון והבנייה קובע כי מוסד תכנון המוסמך לאשר תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ידון בתכנית ויחליט, בתוך 60 ימים מיום שהוגשה לו, להפקיד את התכנית, לדחותה או להתנות תנאים להפקדתה; יושב ראש מוסד התכנון רשאי להאריך את תקופת 60 הימים ב-30 .ימים נוספים בסעיף 86 לחוקנקבע כי אם החליט מוסד התכנון להפקיד תכנית בתנאי שיוכנסו בה שינויים או ימולאו תנאים, והשינויים לא הוכנסו או שהתנאים לא מולאו בתוך שישה חודשים , רשאי מוסד התכנון, בתוך 30 ימים מתום ששת החודשים האמורים, להחליט לבצע את הדרוש להפקדת התכנית במקומו ועל חשבונו של מגיש התכנית; אם לא החליט מוסד התכנון לבצע את הדרוש להפקדת התכנית כאמור - יראו את החלטת מוסד התכנון על ההפקדה בתום 30 הימים האמורים כבטלה; יושב ראש מוסד התכנון רשאי להאריך כל אחד מהמועדים הקבועים בסעיף זה, אם ראה כי יש הצדקה לכך. בית המשפט העליון 43 דן במטרת סעיף 86 לחוק הקובע לוח זמנים קצוב וקצר יחסית למי לוי התנאים להפקדת תכנית , וציין את תכליתו לקיים "איזון ראוי בין הצורך לקיים הליך תכנוני יעיל ומהיר לבין הצורך לאפשר גמישות מסוימת מבחינת לוח הזמנים שנקצב בחוק לעריכת שינויים ולמילוי התנאים שנקבעו להפקדה, מקום שבו סבר יושב ראש מוסד התכנון כי קיימים נימוקים המצדיקים זאת". 1. משך זמן מילוי תנאי ההפקדה : במועד סיום הביקורת היו, על פי נתוני מערכת מעקב ובקרה, 251 תכניות שהוועדה המחוזית החליטה להפקידן בתנאים; נמצא כי ב-80 מהן לא מולאו התנאים, אף שההחלטה להפקידן התקבלה יותר משנה לפני כן. מניתוח קובץ הנתונים עולה כי מ מועד ההחלטה להפקדה בתנאים עד מילוי התנאים או ביטול ההפקדה עברו כ-300 ;יום בממוצע106 ימיםבממוצע מתוך פרק הזמן האמור ארכה בדיקתה של לשכת התכנון אם מולאו תנאי ההפקדה. .__________________ .43 עע"מ 2647/05 פז חברת נפט בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז ואח', תקדין. השלטון המקומי 1807 . נמצאו מקרים שבהם הפקידה הוועדה המחוזית בתנאים תכניות שלשכת התכנון לא השלימה את בדיקתן התכנונית המוקדמת או תכניות שלא תוקנו על ידי היזמים לפי הערות לשכת התכנון. במקרים אלו קבעה הוועדה כתנאי נוסף להפקדה, כי התכנית תתוקן לפי הערות לשכת התכנון (ראו 1808 דוח שנתי63ג .דוגמאות בדוח זה בעניין תכניות מתאר מקומיות, תכנית להקמת תחנת כיבוי אש בקריית מלאכי ותכנית מפורטת אחוזת רוטנר). משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי עליה להפקיד בתנאים אך ורק תכניות שבדיקתן התכנונית המוקדמת הושלמה, כדי להימנע ממצב של התארכות ההליכים למילוי תנאי ההפקדה. הפקדת תכניות שהוועדה עמדה על כך שימולאו כל תנאיהן המוקדמים והעקרוניים תמנע עיכובי ם בהמשך הדרך (ראו להלן). 2. רישום מחדש של תכניות : נמצאו 240 תכניות שהתנאים להפקדתן לא מולאו במועד שנקבע בחוק, והן נרשמו שנית (בשנים 2005-2012 ) במערכתהמעקב ו הבקרה כתכניות שהתקבלו במועד מאוחר יותר. 21 מהן נרשמו מחדש פעמיים במערכת המעקב ו הבקרה במועדים מאוחר ים יותר. דהיינו, התכניות נרשמו במערכת המעקב והבקרה כתכניות שהתקבלו במועד מאוחר מזה שבו התקבלו בפועל. בעקבות זה הוארך המועד להשלמת התנאים בתכניות האמורות בתקופה ניכרת, ולעתים בכמה שנים. להלן דוגמה: תכנית א' התקבלה ביולי 2005 והוחלט להפקידה בתנאים בנובמבר 2006. בנובמבר 2007 הוחלט על ביטולה בשל אי -קיום תנאי ההפקדה , והיא נרשמה שנית מיד . במרץ 2008 הוחלט להפקידה מחדש בתנאים, ובפברואר 2011 - משלא מולאו התנאים בפעם השנייה - בוטלה התכנית שוב ונרשמה בשלישית, ובאותו מועד הוחלט להפקידה מחדש בפעם השלישית. באופן זה הוארך המועד להשלמת התנאים במשך חמש וחצי שנים (מנובמבר 2006 ) שלא על פי הוראות החוק. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון ולוועדה המחוזית כי הן נהגו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הרצון להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשים בתוך פרק הזמן הקצוב. משרד מבקר המדינה הדגיש כי מערכת המעקב ו הבקרה היא אמצעי שנועד לאפשר, בין היתר, בקרה על תכניות שזמן ביצוען מתמשך יתר על המידה. רישום תאריך הקבלה מחדש של התכניות המתעכבות בשל אי -מילוי התנאים מסכל את האפשרות להשתמש במערכת באופן אפקטיבי לצורך בקרה. 3. הארכת התקופה למילוי תנאי ה הפקדה : בבדיקה מדגמית אקראית במערכת המעקב והבקרה של 15 מבין240 התכניות שהתקבלו ונרשמו שנית הועלה , כי לשכת התכנון אפשרה ליזמים למלא את התנאים שנקבעו להפקדתן במשך חודשים ארוכים לאחר המועד שנקבע בחוק עד שנרשמו שנית במערכת מעקב ובקרה, בלא שנמצא שיו"ר הוועדה המ חוזית נתן ארכה למילוי התנאים להפקדת התכניות האמורות. להלן דוגמה: מיולי 2006 , המועד שבו הופקדה בתנאים תכנית ב', עד ינואר 2010 - פרק זמן של כשלוש וחצי שנים - לא מולאו תנאי ההפקדה, ויו"ר הוועדה אף לא נתן ארכה למילוים. במועד זה הוחלט על ביטול התכנית והיא נרשמה שנית. השלטון המקומי 1809 . משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית וללשכת התכנון כי עליהן לעמוד על כך שיתקיימו הדרישות שנקבעו בחוק להארכת התקופה למילוי תנאי ההפקדה , ולאפשר קבלת ארכה רק כאשר הוצגו להן נימוקים המצדיקים זאת. להלן דוגמה לתכנית שתקופת קיום תנאי הפקדתה התארכה ביותר משישה חודשים: 1810 דוח שנתי63ג .תכנית להקמת תחנת כיבוי אש בקריית מלאכי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית מלאכי (להלן - הוועדה המקומית) הגישה לוועדה המחוזית ביוני 2009 תכנית להקמת תחנת כיבוי אש בעיר שיזמו איגוד ערים אזור אשקלון (שירותי כבאות) (להלן - איגוד ערים לכבאות) ועיריית קריית מלאכי. באוגוסט 2009 החליטה ועדת המשנה הסטטוטורית של הוועדה המחוזית על הפקדת התכנית בתנאים. בין היתר נקבע כי אם יידרשו הקלות בקו הבניין מכביש 3 , תובא התכנית לדיון בוועדת המשנה. נמצא כי הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת של לשכת התכנון מיולי 2009, טרם מולאו במועד הדיון בהפקדת התכנית. הוועדה קבעה תנאי נוסף להפקדה: "תיקון התכנית בהתאם להערות לשכת התכנון כמפורט במכתב מיולי 2009." הועלה כי הערות לשכת התכנון מיולי 2009 , שנקבע כי ההפקדה תותנה במילוין, כללו הערות טכניות ומקדמיות שהיה צריך למלאן בשלבים המוקדמים של אישור התכנית . משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה להמליץ על הפקדת התכנית לתחנת כיבוי האש אך ורק לאחר שמולאו תנאי הסף והערות הבדיקה התכנונית המוקדמת , כדי למנוע מצב שבו הוועדה המחוזית תדון בתכנית בטרם התקיימו בה כל התנאים המוקדמים. בדצמבר 2009 הוגשה תכנית מתוקנת בהתאם להערות לשכת התכנון. התכנית נבדקה ובינואר 2010 הגישה לשכת התכנון הערות לתיקון התכנית. ההערות כללו הערות חוזרות, וכן כמה הערות נוספות לתיקון התשריט. ביוני 2010 הודיע יו"ר הוועדה המחוזית למגיש התכנית- הוועדה המקומית - כי ההחלטה בדבר הפקדת התכנית שבנדון בטלה מאחר שתנאי ההפקדה לא מולאו עד אותו מועד . נמצא, כי באוגוסט 2010 נרשמה התכנית במערכת המעקב והבקרה כתכנית שתוקף ההחלטה על הפקדתה פג, וכתכנית חדשה שהתקבלה באוגוסט 2010. באותו החודש הוגשה תכנית מתוקנת. לשכת התכנון בדקה את התכנית, ובתחילת ספטמבר 2010 ניתנו הערות, רובן הערות חוזרות, לתיקונה, וצוין כי לא תוקנו כל ההערות ויש לתקנן בתוך 30 יום; נמצא כי רק בשלב זה קבעה לשכת התכנון כי "התכנית טעונה הקלה מתמ"א 3 ."בסמכות המועצה הארצית באוקטובר 2010 דנה ועדת המשנה הסטטוטורית שליד הוועדה המחוזית בתכנית. באותו מועד חלק מהתנאים להפקדת התכנית מולאו , והוועדה החליטה שוב להפקיד את התכנית בתנאים. בנובמבר 2010 ,הוגשה תכנית מתוקנתולשכת התכנון בדקה את התכנית בינואר 2011 והעירה הערות בנושא. נמצא כי בהערות לשכת התכנון נכללו הערות חוזרות שלא תוקנו כנדרש בנוגע לתיקון התשריט ולהתאמתו לנוהל מבא"ת, וכן הערות נוספות הנוגעות למסמכי התכנית. השלטון המקומי 1811 .משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון, כי יש להקפיד על מילוי כל הדרישות לתיקון התשריט לפני הפקדת התכנית בתנאים. עוד העיר משרד מבקר המדינה , כי הוספת תנאים חדשים בשלב מילוי התנאים להפקדה גורמת עיכוב בהליכי התכנון. נמצא כי בדצמבר 2011 ,הוגשה תכנית מתוקנת ואולם גם בה לא נכללו מלוא התיקונים שנדרשו בהערות לשכת התכנון. בדצמבר 2011 דרשה לשכת התכנון מהוועדה המקומית לשלוח נספח 1812 דוח שנתי63ג .תנועה מעודכן ומתוקן על פי הערות לשכת התכנון מינואר 2011, כדי להעבירו למועצה הארצית לשם דיון בהקלה בעמידה בתנאי תמ"א 3 , ושבה וחזרה על דרישותיה לתיקון התשריט. הועלה כי תוקף ההחלטה להפקיד את התכנית פקע בדצמבר 2011, והיא נרשמה כתכנית שהתקבלה מחדש (בפעם השלישית) באותו מועד ונמצאת בשלב הבדיקה התכנונית המוקדמת. במועד סיום הביקורת עדיין לא מולאו כל תנאי ההפקדה, ובהם תיקון הערות לשכת התכנון מינואר 2011, וכן תיקון התשריט ונספח התנועה כדי שניתן יהיה להגישו למועצה הארצית לצורך קבלת הקלה בעמידה בתנאי תמ"א 3 . הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי "לשכת התכנון והועדה המחוזית פעלו באופן מואץ לקידום הדיון בתכנית. לאור הדחיפות והחשיבות שהוכתבו עקב פנית עיריית קריית מלאכי". הוועדה המקומית קריית מלאכי מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2012 , כי הפרויקט מומן מכספי תרומה לאיגוד ערים לכבאות אשר שכר שירותיו של אדריכל פרטי. בשלב מסוים, חדל התורם לממן את הפרויקט, ואיגוד ערים לכבאות לא שילם לאדריכל , ובהיעדר תשלום הופסק טיפול ו של האדריכל הפרטי בתכנית. הוועדה המקומית לקחה על עצמה לממן חלק מההוצאות , כדי לקדם את ההליך התכנוני, וביולי 2012 .הועברה תכנית מתוקנת לוועדה המחוזית משרד מבקר המדינה העיר לו ועדה המקומית קריית מלאכי ולעיריית קריית מלאכי, כי לתכנית להקמת תחנת כיבוי אש בתחומן נודעת חשיבות רבה, ומשהגישו א ותה חלה עליהן האחריות לקידומה, והיה עליהן לפעול ליישום הערות לשכת התכנון במועד. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי עליה להקפיד על כך שיוצבו ליזמים כל הדרישות המקדמיות כבר בשלבים המוקדמים של הטיפול בתכנית, ולוודא שהן קוימו לפני הדיון בהפקדתה, כדי למנוע שיהוי בטיפול בתכנית. . בתשובתה מסרה הוועדה המחוזית , כי המדיניות העקרונית של ה היא לעודד ולאפשר את פיתוח המחוז ולהביא לידי גמר, ככל הניתן, את התכניות המוגשות לה. לטענתה הושקעו בתכניות תשומות זמן ניכרות הן על ידי עובדי לשכת התכנון והן על ידי המגישי ם והעורכים של התכניות, ולכן, אם תכנית כלשהי אינה עומדת בסתירה למדיניות המחוז - ראוי לקדמה בדרך הנהוגה בלשכת התכנון "אף אם הדבר אינו נעשה במדויק לפי לשון החוק". משרד מבקר המדינה מדגיש כי המחוקק ביקש להבטיח כי יושג איזון ראוי בין הצורך לקיים הליך תכנוני יעיל ומהיר לצורך לאפשר מתן זמן נוסף למילוי התנאים שנקבעו להפקדה. מתן הארכות ללא הגבלה מסלף את הוראות החוק. השלטון המקומי 1813 .תכנית מפורטת להרחבה ניכרת של קריית מלאכי אוכלוסיית קריית מלאכי מונה כ-21 אלף נפש44 . בספטמבר 2011 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד בתנאים תכנית מפורטת החלה על מקרקעין בשטח של כ-522 דונם בחלקה הדרומי של העיר (להלן - המקרקעין). המקרקעין נמצאים בחלקם במרחב התכנון של הוועדה המקומית באר טוביה (להלן - הוועדה המקומית באר טוביה). התכנית מאפשרת הקמת 3,217 יחידות דיור המגדילות את אוכלוסיית העיר ב - 11,260 נפש (כ -%45 )מהאוכלוסייה45 . הוועדה המחוזית ציינה בדיוניה את חשיבותה של התכנית לפיתוח העיר. התכנית הוול"לית הארכת תוקף התכנית הוול"לית בשנת 1993 קיבלה תוקף תכנית החלה ע ל המקרקעין הנ"ל (להלן - התכנית הוול"לית)46, על פי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990 (להלן- חוק הליכי תכנון ובנייה). בנוסח המקורי של חוק הליכי תכנון ובנייה נקבע בסעיף 6 כי אם לא יוחל בביצוע תכנית שאושרה לפי החוק בתוך שנתיים 47 מיום אישורה יפקע תו קפה. בתכנית הוול"לית נקבע, כי "סיום עבודות תשתית עבור 25% מיח"ד המתוכננות בתכנית ייחשב כתחילת ביצוע התכנית. באם לא הוחל בביצוע התכנית כאמור לעיל תוך שנתיים מיום אישורה יפקע תוקפה של התכנית כולה או חלקה". סעיף 6 (ג) לחוק הליכי תכנון ובנייה תוקן בשנת 199548 ונקבע בו כי "לא הוחל בביצוע תכנית, לא יפקע תוקפה, ואולם הועדה המחוזית תהיה רשאית לשנות את התכנית להתלותה או לבטלה". בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון הסעיף 49 נאמר: "מוצע לקבוע בחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990 , מנגנון למתן מעמד של קבע לתכניות שאושרו על ידי הועדות לתכנון ולבניה ואשר אין מוסדות התכנון מבקשים לשנותן. לשם כך מוצע לקבוע כי תכנית שלא הוחל בביצועה אינה פוקעת. אולם מוסדות התכנון יהיו מוסמכים לשנות את התכנית מבלי להיחשף לתביעת פיצויים...". התיקון לחוק נועד אפוא לשנות את המצב החוקי ולפיו תכניות שאושרו על פי חוק הליכי תכנון ובנייה אך לא הוחל בביצוען בתקופת הביצוע שנקבעה בחוק ומוסדות התכנון אינם מבקשים לשנותן - יפקע תקפן. .__________________ .44 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2011. 45 על פי חישוב של3.5 .נפש ליחידת דיור 46 התכנית אושרה בוול"ל- ועדה לבנייה למגורים ולתעשייה שהוקמה מכוח חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990 . 47 בתיקון לחוק משנת 1994 הוארכה התקופה להתחלת הביצוע לשלוש וחצי שנים או עד אפריל 1995 . 48 'ראו תיקון עקיף (תיקון מס7 ') בחוק התכנון והבניה (תיקון מס43 ), התשנ"ה- 1995 . 49 'ראו הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס40 ), התשנ"ה- 1994 , הצעות חוק 2307. 1814 דוח שנתי63ג .הועלה, כי במועד שנקבע בחוק הליכי תכנון ובנייה (ראו לעיל) עדיין לא הוחל בביצוע התכנית, אלא ניתנו רק היתרים לבניית 85 (6%) מ- 1,449 ,יחידות דיור ונבנו רק 85 היחידות האמורות50. בשנת 2008 פנו בעלי הזכויות במקרקעין וראש עיריית קריית מלאכי למתכננת המחוז בבקשה לש נות את תקופת הביצוע הקבועה בתקנון התכנית הוול"לית ולהאריך את תוקפה. בעלי הזכויות .__________________ .50 מדובר בנתונים המעודכנים לאפריל 1996 , אך הם עדיין היו תקפים גם במועד הביקורת בשנת 2012. השלטון המקומי 1815 .במקרקעין ציינו במכתבם כי שילמו את היטל ההשבח ה לוועדה המקומית, והם "נמצאים במו"מ מתקדם עם רוכשים עתידיים המתנים את הרכישה בהארכת תוקף התוכנית". בפברואר 2009 דנה הוועדה המחוזית בבקשה שהגישו עיריית קריית מלאכי ובעלי הזכויות במקרקעין וציינה את חשיבות התכנית ביצירת עתודת קרקע זמינה בעיר. עם זאת החליטה הוועדה כי היות ש התכנית אינה עומדת באמות מידה תכנוניות עדכניות בהתאם לצרכים הנוכחיים של העיר , היא תשוב ותדון בבקשה לאחר בחינת השינויים האפשריים בתכנית בלי לשנותה באופן מהותי. ה וועדה הורתה לעיריית קריית מלאכי ולמגישי התכנית להכין לקראת הדיון חוו ת דעת בנוגע להתאמת התכנית לצ ורכי העיר לפי אמות מידה תכנוניות ותשתיתיות עדכניות, וכן הצעות לביצוע התאמות ככל שיידרש. בדיון שהתקיים בלשכת התכנון במרץ 2009 ,הבהירו מהנדס הוועדה המקומית בעלי הזכויות במקרקעין ונציגי חבר ה שרכשה את הזכויות במקרקעין (להלן - היזם), כי בכוונתם לבצ ע תכנון מחדש בשכונה, תוך התאמתו לאמות מידה עדכניות. לשכת התכנון הביעה את דעתה כי ניתן להאריך את תוקף התכנית הוול"לית בחמש שנים כדי לקדם בתקופה זו תכנית עדכנית. כאשר מדובר בתכנית רגילה זכאי בעל מקרקעין לתבוע פיצויים בשל שינויה או ביטולה, ולכן ההיבטים הקניינים הם חסם המגביל את אפשרות שינוין של תכניות. בשונה מכך, בחוק הליכי תכנון ובנייה נקבע כי בעל מקרקעין לא יהיה זכאי לתבוע פיצויים בשל שינוי, התליה או ביטול של תכנית שהתקבלה על פי חוק זה51 . בדיון של הוועדה המחוזית שהתקיים באפריל 2009, הביע סגן מתכנן המחוז את דעתו באשר להארכת תוקפה של התכנית הוול"לית, שכן: "... אם ימשיכו להמשיך להוציא היתרים מסיבה כזאת או אחרת אז יכול להיות שכל הרה תכנון הזה ילך לאבדון... ". הוועדה המחוזית החליטה באותו מועד להאריך את תוקף התכנית בחמש שנים או עד לאישורה של תכנית חדשה - המועד המ וקדם יותר . עוד החליטה כי ב תוך שלושה חודשים יגיש היזם הצעה לתכנית מפורטת עדכנית לרבות הצעה של נוסח הודעה בדבר הכנת תכנית שינוי והגבלת הוצאת היתרים לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק52 . מפרוטוקול הדיון עולה, כי הוועדה לא דנה באפשרות להתלות את התכנית על פי סמכותה לפי סעיף 6 (ג) לחוק הליכי תכנון ובנייה, ואף לא בהשלכות של מתן היתרי בנייה בתקופת הביניים עד להכנתה של התכנית החדשה העדכנית, בכל הקשור לאינטרס הציבורי. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית, כי היות שקבעה שהתכנית אינה עומדת באמות מידה עדכניות מבחינת היבטי התכנון, הת שתית וצורכי העיר, מן הראוי היה שתשקול שימוש בסמכות להתלות את התכנית עקב החשש מפגיעה באינטרס הציבורי על ידי מתן היתרי בנייה לפיה לפני אישור התכנית החדשה. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי "התלייה היא מהלך טוטאלי המונע כל פעולה שהיא במקרקעין באופן שעלול לפגוע בבעלי הזכויות". היזם מסר בתשובתו .__________________ .51 התכנית אושרה בוול"ל- ועדה לבנייה למגורים ולתעשייה. 52 סעיף78 לחוק קובע כי אם פורסמה הודעה בדבר הכנת תכנית לפי סעיף 77 ,לחוק רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית ולקבוע תנאים למתן היתרי בנייה. 1816 דוח שנתי63ג .למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 , כי לא נפל כל דופי בכך שהוועדה המחוזית נמנעה מהתלייתה של התכנית, משום ש החלטה על התליית התכנית הייתה עלולה ל פגוע באופן קשה בבעלי הזכויות במקרקעין אשר הסתמכו על התכנית הוול"לית. השלטון המקומי 1817 . משרד מבקר המדינה מדגיש ומעיר לוועדה המחוזית על כך שלא נתנה בהחלטתה את המשקל הראוי לאינטרס הציבורי . אישור הודעה בדבר הכנת תכנית וקביעת תנאים למתן היתרי בנייה באוקטובר 2009 הגיש היזם הצעה לפרסום הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק בדבר הכנת תכנית שתחול על המקרקעין וקביעת תנאים למתן היתרי בנייה. לפי התנאים שהוצעו ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה רק במתחם מסוים בתכנית ולא במתחמים אחרים. היזם הציג למתכננת המחוז ולסגנה את עקרונות התכנית בשלוש פגישות בשנת 2009, אךהוועדה המחוזית לא עמדה על כך שהיזם יגיש לה הצעת תכנית מפורטת עדכנית בהתאם להחלטת ה מאפריל 2009 למעט ההודעה לפי סעיף 77 ו-78 . הוועדה המחוזית החליטהבדצמבר 2009 לאשר הודעה בדבר הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק ולקבוע תנאים למתן היתרי בנייה לפי סעיף 78 ולפיהםתותר הבנייה אך ורק במתחם מסוים במקרקעין (מתחם D ,) אך ייאסרלבנות במתחמים אחרים במקרקעין (למעט היתרים למתקנים הנדסיים ומתקני תשתית הדרושים לצורך פיתוח ובנייה במתחם D.) נמצא כי לשכת התכנון לא זימנה את נציג הוועדה המקומית באר טוביה לדיון הוועדה המחוזית מדצמבר 2009 , אף שהתכנית חלה גם על מקרקעיןשבמרחב התכנון שלה. בעקבות ההודעה והגבלת מתן היתרי הבנייה, הגישו משפחות המתגוררות בתחום התכנית הוול"לית, ערר לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה53 . הוועדה המחוזית דנה בנושא בנובמבר 2010 ,בהשתתפות העוררים היזם והוועדה המקומית. הדיון נועד לגבש את עמדת הוועדה בסוגיות שבהן עוסק הערר. בעת הדיון התברר כי פיצול התכנית למתחמים נועד לאפשר לבעל הקרקע ויזם התכנית - בתקופת הביניים - לקדם היתרים לבניית בנייני מגורים במתחם מסוים בתכנית, ובדרך זו אף לממן את קידום הליכי התכנון והפיתוח של השכונה כולה. הוועדה החליטה כי בעקבות המידע התכנוני הנוסף שהוצג לה , שלא עמד לרשותה בישיבתה בדצמבר 2009, יש להמליץלוועדת המשנה לעררים על ביטול התנאים שנקבעו לפי סעיף 78 :לחוק מהנימוקים שלהלן "...יצוין כי מלכתחילה, עפ"י התכנית התקפה, שטחי השצ"פ שטח ציבורי [ ]פתוחהינם מצומצמים מאד (בשטח השכונה כולה) וספק אם יש בה ם כדי לספק מענה הולם לאוכלוסיית השכונה המיועדת ... בעת חלוקת שטח התכנית למתחמים, במסגרת ההודעה על הכנת התכנית שבנדון, נכללו השצ"פים המועטים שתוכננו בתוך שטח המגבלות, המונע פיתוחם. כך גם רוב השטחים למוסדות ציבור. מאידך שטח D , שבו לא נקבעו מגבלות על הוצאת הית רים הינו שטח רווי מגרשים למגורים מחד, ונטול שצ"פים מאידך... קביעת התנאים על חלק משטחי השכונה, באופן סלקטיבי, כפי .__________________ .53 ערר 24/10 .'לרנר בועז ואח' נ' הוועדה המחוזית ואח 1818 דוח שנתי63ג .שנקבע, תגרום ל'העמסת ' בינוי נוספת על יחידת שטח עתירת שטחי בניה למגורים, אשר כשלעצמה תחריף את הבעיה של מחסור בשטחי שצ"פ ומוסדות ציבור, לציבור שצפוי לאכלס את המתחם הדגש[ות . ]לא במקור כפי שציינו לעיל אף במצב הקיים ולאוכלוסייה המצומצמת הקיימת כיום במתחם, הפתרונות הקיימים במסגרת התכנית התקפה הינם מועטים. כאמור לעיל, התכנית התקפה יצרה תמהיל תוך איזון מסוים בין הצרכים השונים חלוקת שטח השכונה למתחמים פוגעת השלטון המקומי 1819 ."...בתמהיל זה ואף מחמירה את מצוקת התושבים. עוד הוסיפה הוועדה כי "אין בכך למנוע ממגישי התכנית להמשיך ולקדם את התכנית הנדונה אשר חלה על שטח כל השכונה. תכנית זו צפויה להיות מאוזנת וכפי שצוין לעיל היא נועדה לשפר את התכנון הקיים של השכונה". בעקבות המלצת הוועדה המחוזית לוועדת המשנה לעררים על ביטול התנאים לפי סעיף 78 , החליטהועדה זו, במאי 2011, .על מחיקת הערר בלי להכריע בו לגופו יצוין כי בדצמבר 2010 , לאחר הדיון בוועדה המחוזית, אישרה רשות הרישוי של הוועדה המקומית קריית מלאכי מתן היתרי בנייה לבניית 132 יחידות ד יור על המקרקעין. בסופו של דבר לא הוצאו ההיתרים ותוקף החלטת רשות הרישוי פג54 . הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה, כי "באותה המידה שלדעת לשכת התכנון לא היה נכון להתלות את התכנית, כך לא נראה לנכון להכיל על כולה את סעיף 78 לחוק, שתוצאתו התכנונית והמעשית דומה להתליה... אם נוצר חוסר איזון באזור ביחס לבנייני ציבור ושצ''פ, דינה של התכנית החדשה להתאים את עצמה מחדש באופן שיובטח האיזון המתאים". היזם מסר בתשובתו, כי בכל הנוגע למתחם D אין בתכנית החדשה שהגיש שינויים כלשהם, והמצב יישאר כפי שהיה לפי התכנית הו ול"לית, ועל כן לא היה מקום להגבלת הבנייה במתחם זה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי לאחר שהתברר לה שעל פי התכנית הוול"לית יש מחסור בשטחי ציבור פתוחים בכל שטח התכנית, ומתחם D הואנטול שטחי ציבור פתוחים, ו כי יש להגיש תכנית עדכנית חדשה כדי ל שפר את התכנון הקיים של המקרקעין - מן הראוי היה שתשנה את החלטתה באופן שההודעה על פי סעיף 78 תגביל הוצאת היתרי בנייה בכל תחום התכנית. זאת - כדי למנוע את סיכולה של התכנית העתידית כולה ולעצור בנייה נוספת שעלולה להחריף את הבעיה - עליה עמדה הוועדה המחוזית עצמה - של מחסור בשצ "פים ומוסדות ציבור. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי מטרת סעיף 78 היא למנוע קביעת עובדות בשטח שיפגעו באפשרות של תכנון עתידי מיטבי לרווחת התושבים. כל עוד לא אושרה התכנית החדשה והמעודכנת אין לאפשר קביעת עובדות בשטח שעלולות לצמצם את מרחב שיקול הדעת של מוסדות התכנון. תכנית "אחוזת רו טנר שלב א '" - תכנית שבסמכות הוועדה המקומית נמצא כי ביוני 2011 החליטה ועדת המשנה של הוועדה המקומית להפקיד את תכנית "אחוזת רוטנר שלב א' " (להלן - התכנית המקומית), החלה על כ -85.8 דונם מהמקרקעין שבתחום התכנית הוול"לית, זאת על פי סמכותה בחוק 55 . שטח זה .__________________ .54 .על ההחלטה לתת היתרי בנייה הוגש ערר לוועדת הערר המחוזית מחוז הדרום הערר נמחק לאחר שהעותר חזר בו, בלי שהתקבלה החלטה. ועדת הערר העירה לגופו של דבר כי היא אינה מוסמכת לתת את הסעדים המבוקשים בערר, וכי הבקשות להיתרים תואמות את התכנית הוול"לית שתוקפה הוארך על ידי הוועדה המחוזית. 55 סעיף61 .א(א) לחוק 1820 דוח שנתי63ג .מקביל למתחם D , המתחם שהיזם ביקש להתיר בו בנייה על פי התנאים שהתבקשו בסעיף 78 .)(ראו לעיל השלטון המקומי 1821 .התכנית המקומית התירה בניית 96 יחידות דיור באזור מגורים א' ובניית 286 יחידותדיור באזור בנייה ב' בבניינים בגובה ארבע קומות, במקום בנייתן של 280 יחידות דיור באזור בנייה ג' בבניינים בגובה שלוש קומות על פי המותר בתכנית הוול"לית. אשר לאישור תכנית שבסמכות הוועדה המחוזית ובסמכות הוועדה המקומית, סעיף 109 לחוק קובע: "(א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית, יעביר את התכנית לעיונו של שר הפנים מיד לאחר החלטתו; השר רשאי להורות, תוך 60 ימים מהיום שהועברה אליו התכנית, כי התכנית טעונה אישורו; ... (ב) החליט השר כי התכנית טעונה אישורו, לא יינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר...". אישור שר הפנים הוא אמצעי בקרה שמטרתו להבטיח שהתכניות יעלו בקנה אחד עם החוק, עם התקנות ועם התכניות החלות על המקרקעין, ושיובאו בחש בון השיקולים התכנוניים הראויים ובהם שמירת האינטרס הציבורי56. שר הפנים אצל ללשכות התכנון המחוזיות את הסמכות לבדוק תכניות מתאר ותכניות מפורטות שהן בסמכות הוועדה המקומית ולהמליץ ליושבי הראש של הוועדות המחוזיות אם הן טעונות אישור שלהם57. במרץ 2012 בדקה לשכת התכנ ון המחוזית את התכנית המקומית והעירה את הערותיה לתיקון התכנית. באותו חודש הודיע יו"ר הוועדה המחוזית כי נקבע שהתכנית המקומית אינה טעונה אישור לפי סעיף 109 .(א) לחוק נמצא כי לשכת התכנון לא התייחסה להחלטת הוועדה המחוזית מנובמבר 2010 שהמליצה לוועדת הערר לבטל את התנאים שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק, בנימוק שבשטח התכנית יש מגרשים רבים למגורים, אך אין בו שטחים ציבוריים פתוחים, ולכן מימוש זכויות הבנייה במתחם D בלבד (המקביל כאמור למקרקעין שעליהם חלה התכנית המקומית) תחריף את הבעיה של מחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ובשטחים המיועדים להקמת מוסדות ציבור בעבור התושבים שצפויים לאכלס את המתחם. הוועדה המקומית קריית מלאכי מסרה בתשובתה, כי הסכימה להוציא היתרי בנייה במקביל להכנתה של תכנית חדשה "על מנת לאפשר המשך בניית מגורים ובניית דיור זמין לזוגות צעירים, תוך שילוב עם הצרכים החדשים", וכ י "המענה לשצ"פ יינתן במסגרת התכנית של כל שטחי אחוזת רוטנר מתוך ראיה רחבה וכוללת של כלל הצרכים הציבוריים במסגרת אחוזת רוטנר". היזם מסר בתשובתו, כי התכנית המקומית עורכת שינויים מינוריים בלבד בתכנית הוול"לית, וכי עד סיום הבנייה ואכלוס המבנים ניתן יהיה לתת פת רון לכל צורך ציבורי לפי התכנית החדשה, שתאושר עד אז. .__________________ .56 ,מבקר המדינה דוחות על הביק ורת בשלטון המקומי לשנת 2009 ( 2010 '), עמ 840. 57 על פי חוזר מנכ"ל 1/2001 מ- 12.2.01. 1822 דוח שנתי63ג .משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון המחוזית כי מטרת סעיף 109 לחוק היא להבטיח שתבוצע בקרה על תכניות שמאשרות הוועדות המקומיות. התכנית המקומית מאפשרת בנייה נוספת על הקיים בלי שניתן פתרון לסוגיית המחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ואישורה אינו עולה בקנה אחד עם המטרה שציינה הוועדה המחוזית - הכנת תכנית עדכנית שתבטיח שיפור באיכות החיים בקריית מלאכי. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי מתן אישור לתכנית המקומית מאפשר בנייה בתחום התכנית, בלי שיובטח קידומה של התכנית החדשה בהתאם לדרישות הוועדה המחוזית. השלטון המקומי 1823 . תכנית מפורטת "אחוזת רוטנר " רק באפריל 2011 , כשנתיים לאחר שהוועדה המחוזית החליטה להאריך את תוקף התכנית הוול"לית, הגיש היזם תכנית מפורטת "אחוזת רוטנר " החלה על המקרקעין (להלן - תכנית אחוזת רוטנר). התכנית משתרעת על שטח של כ-522 דונםבמרחב התכנון של הוועדה המקומית קריית מלאכי ושל הוועדה המקומית באר טוביה (427 ו-95 .)דונם, בהתאמה על פי תכנית אחוזת רוטנר המוצעת, יוקמו 3,217 'יחידות דיור באזורי מגורים ב' ג וד', בבניינים בגובה שבין שתיים ל -20 קומות וחזית מסחרית (במקום 1,449 יחידות דיור על פי התכנית הוול"לית). שטחי המסחר והתעסוקה בתכנית כוללים כ- 59,000 מ"ר שטח עיקרי ושטחי שירות (חניות, מעברים, מחסנים, מתקנים טכניים וכדומה). המקרקעין במרחב התכנון של הוועדה המקומית באר טוביה הם בבעלות המועצה האזורית באר טוביה ומיועדים בתכנית לשצ"פים. תכנית אחוז ת רוטנר מרחיבה את קריית מלאכי במידה ניכרת ו מגדילה את אוכלוסייתה בכ- 11,260 נפש (ששיעורם כ-54% מאוכלוסיית העיר). לתכניתיהיו השפעות נרחבות על אופייה החברתי-כלכלי של העיר. סגן מתכנן המחוז עמד על חשיבותה של התכנית 58: "...התוכנית הזאת מוסיפה חצי מהאוכלוסייה הקיי מת לעיר... יש פה הזדמנות לקריית מלאכי ליצור תהליך של פינוי בינוי גם בעיר עצמה... אבל בגדול זה יכול לחולל שינויים הייתי אומר אפילו די מהפכניים בעיר, באופן כזה שיאפשר לפתח את העיר הקיימת בצורה קצת שונה, מיטבית...". בדיקה תכנונית מוקדמת כאמור, בסעיף 62 ב לחוק התכנון והבנייה נקבע כי הוועדה המחוזית תדון בתכנית שבסמכותה לאחר שזו נבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת. מהסעיף האמור עולה כי מטרת הבדיקה התכנונית המוקדמת והערות מתכנן המחוז או מי שהוא הסמיך לכך היא שתופקד תכנית הכוללת את כל מרכיביה הדרושים ומאפייניה העיקרים. נמצא כי בספטמבר 2011 הוצגה תכנית אחוזת רוטנר ב וועדת המשנה הסטטוטורית של הוועדה המחוזית, וזו החליטה להפקיד את התכנית בתנאים בלי שהיא נבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת, ובלי שמתכנן המחוז או מי שהוא הסמיך מסר הערות בכתב בעניינה. נמצא כי רק בפברואר 2012, כ-300 יום לאחרקבלתה של תכנית אחוזת רוטנר וכ-150 יום לאחר שהוחלט להפקידה בתנאים, נמסרו הערות לשכת התכנון לתכנית. עוד נמצא כי במערכת המעקב ו הבקרה דווח כי בדיקתה התכנונית של התכנית נמשכה 53 .יום בלבד משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי היה עליה לדרוש מלשכת התכנון להשלים את ביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני ה דיון בהפקדת תכנית אחוזת רוטנר, וכי היה על הוועדה המחוזית לעמוד על כך שמגיש התכנית יתקן את התכנית על פי ההערות כדי למנוע הפקדת תכניות שיש ספק במידת בשלותן להפקדה. .__________________ .58 בישיבת ועדת המשנה הסטטוטורית בספטמבר 2011 .)(ראו להלן 1824 דוח שנתי63ג .החלטת הוועדה להפקיד את התכנית בתנאים .על הנורמות המח ייבות ועדה מחוזית בבואה לדון בהפקדת תכנית עמד גם בית המשפט בעת"מ 15/9859. בעניין זה נדרש בית המשפט המחוזי בתל אביב להחלטתה של הוועדה המחוזית .__________________ .59 ,'אפרים חירם נ' הוועדה המחוזית מחוז תל אביב ואחפד"מ ב, חלק שני, ( 1998.) השלטון המקומי 1825 . תל אביב להפקיד תכנית הכוללת 3,500 יחידות דיור לאחר שהתכנית תתוקן ויקוימו תשעה תנאים ובהם קביעת שטח הדירות וגובה ה בניינים, קבלת אישור משרד הבריאות ועוד. בית המשפט קבע כי "ניתן להחליט על הפקדת תכנית בכפוף למילוי תנאי כל שהוא, כשתנאי זה הינו מינורי וחשיבותו פחותה. לא כן במקרה הנדון, כאשר מדובר בפרויקט ענק להקמת 3,500 יחידות דיור. התנאים שפורטו בהחלטת הוועדה המחוזית אינם תנאים מינוריים אלא הם תנאים מהותיים ביותר. מכאן שנפל פגם בדרך פעולתו של מוסד התכנון, אשר אישר הפקדת תכנית לפני שנבדקו והוכנו הפרטים המשמעותיים והחיוניים. אין להחליט על הפקדת תכנית בסדר גודל כזה לפני גיבושה הסופי, ולכן ההחלטה להפקיד אותה בכפוף למילוי תנאים מסוימים אינה ראויה". ועדת המשנה הסטטוטורית החליטה בספטמבר 2011 להפקיד את תכניתאחוזת רוטנר בתנאים שונים ובהם: 1. קיום ישיבה בלשכת התכנון במטרה לבחון את מערכת הדרכים בתכנית; 2. תיאום עםהמשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות ורשות הניקוז ; 3. הגשת נספח פרוגרמתי והתחדשות עירונית בתיאום עורכי תכנית המתאר החדשה; 4. קביעת תמהיל יחידותהדיור וגודלן לרבות יחידות דיור קטנות ; 5. בחינה מחודשתשל היקף זכויות הבנייה למסחר בהתאמה למגמות של תכנית המתאר החדשה; 6. .תיקון התכנית בהתאם להערות לשכת התכנון שיועברו בנפרד לאחר הצגת התכנית בדיון על הפקדתה עלתה שאלת בשלות התכנית להפקדה. בתשובה לשאלת אחד מחברי הוועדה ענה יו"ר הוועדה: "עצם ההחלטה להפקדה תיצור מצב של האצה של הביצוע בשטח והתקדמות...". מתכננת המחוז ענתה: "נכון שיש עדין כמה דברים לא סגורים אבל התכנית בגדול מקובלת. אנחנו רוצים לקדם אותה". נמצא כי עד אפריל 2012 , לאחר שחלפו שישה חודשים 60 ממועד ההחלטה על ההפקדה בתנאים, לא מולאו כל תנאי ההפקדה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי הפקדתה של תכנית לפני שנבדקה בדיקה תכנונית מוקדמת וניתנו הערות לתיקונה ולפני שתוקנה בהתאם לכך, אינו ראוי, ועלול לגרום עיכובים רבים בהליכי האישור של התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהתכנית תופקד בתנאים רק לאחר שגובשו בה עקרונותיה המרכזיים והוועדה המחוזית נתנה דעתה עליהם והסכימה להם. להלן פירוט הנושאים שלא גובשו בעיקרי תכנית אחוזת רוטנר: (א) בדיק ת שטחי ציבור ומוסדות הציבור הנדרשים: נמצא כי הוועדה החליטה על הפקדת תכנית אחוזת רוטנר בלא שצורף נספח פרוגרמתי - נספח המתייחס למבנה הדמוגרפי -חברתי, למוסדות הציבור הנדרשים ולשטחים .__________________ .60 סעיף86 לחוק קובע כי יש למלא את התנאים בתוך שישה חודשים. 1826 דוח שנתי63ג .הציבוריים הפתוחים הנדרשים, הרכבם ומידת קרבתם לאזורי המגורים, ובלא שנבדק אם אלה נכללים בתכנית, על פי הוראת תמ"א 35 . הוועדה התנתה את הפקדתה של התכנית בהגשת נספח פרוגרמתי. השלטון המקומי 1827 . "תדריך תכנון להקצאת קרקע לצורכי ציבור" (להלן - התדריך)61 קובע מכסות קרקע שיוקצו למוסדות בכל תחום באופן שיבטיח אספקה מיטבית של השירותים הציבוריים תוך ייעול השימוש בקר קעות. התדריך כולל הנחיות להקצאת קרקע לצורכי ציבור, סטנדרדים להקצאה, פרוגרמות ומודלים בנוגע לסוגי אוכלוסייה ושטח היישובים והוראות תכנון המכוון לשמש, בין היתר, כלי עזר לרשות המקומית בשלבי התכנון. הנספח הפרוגרמ תי לתכנית אחוזת רוטנר הוגש בינואר 2012 ועל פיו י ש צורך בשטחי ציבור פתוחים כמפורט: גינות לטף בשטח כולל של 22.5 דונם, גינות שכונתיות בשטח כולל של 33.8 דונם וגינות רובעיות בשטח כולל של22.5 דונם62 . מבדיקת התכנית עולה כי השטחים הציבוריים הפתוחיםשעונים להגדרה של גינות טף וגינות שכונתיות על פי ה תדריך מסתכמים ב-32.4 דונם במקום56.3 דונם, כנדרש בנספח הפרוגרמתי. בתחום תכנית אחוזת רוטנר נכללים 95.3 דונם נוספים של שטחים פתוחים שנמצאים במרחב התכנון של הוועדה המקומית באר טוביה ובתחום שיפוטה של המועצה האזורית באר טוביה. השטחים נמצאים מדרום לכביש אזורי המקשר בין המושבים שבתחום המועצה האזורית. שטחים אלה אינם עומדים בדרישות התדריך לגינות לטף וגינות שכונתיות, שכן בתדריך נקבע כי עליהם להימצא בשטח השכונה בצמידות לאזור המגורים. יתר על כן, בשטחים האמורים נכללים דרך ומגרש חניה לבית הספר של המועצה האזורית באר טוביה, ומכאן שהשטח אינו פנוי ואינו יכול לשמש שצ"פ כלל. לאחר שתכנית אחוזת רוטנר נבדקה העירה לשכת התכנון בפברואר 2012 בנוגע לשטחים הציבוריים האמורים: "...לאור מיקומו מעבר לדרך העוקפת וריבוי התנועה הצפויה בו, קשה לראות בשצ"פ זה חלק אינטגראלי מהשטח הפתוח של השכונה מחד ולהבטיח מעבר בטיחותי. לפיכך יש לבחון מחדש באמצעות הפרוגראמה את היקף השטח הפתוח הנדרש בהתאם ל'תדריך תכנון להקצאת קרקע לצרכי ציבור ' וזאת מבלי להתחשב בשצ"פ שבתחום מ.א. ]מועצה אזורית [ באר טוביה אשר ישמש כשטח עודף". ביולי 2012 בדקה לשכת התכנון תכנית מתוקנת שהגיש היזם, ושוב העירה בנושא הפרוגרמה לצורכי ציבור: "יש לשקול הוצאת השצ"פ שבתחום מועצה אזורית באר טוביה מגבולות התכנית הן מהסיבה שקשה לראות בו חלק אינטגראלי מהשטח הפתוח של השכונה והן מכיוון שקשה להבטיח מעבר בטיחותי מהשכונה אליו". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר היזם כי השטח שבתחום המועצה האזורית באר טוביה הוא שטח גדול ורחב ידיים שניתן לתכנן בו פונקציות "ירוקות" למטרות פנאי וספורט. השטח נמצא במרחק הליכה מהשכונה ויתוכננו מעברים תת - קרקעיים מהשכונה אליו. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה מינואר 2013 , כי בתכנית המתוקנת סומנו שני מעברים תת קרקעיים המאפשרים גישה בין השכונה לשצ"פ. .__________________ .61 את התדריך פרסמו בספטמבר 2005 ,במשותף המינהל לפיתוח במשרד החינוך מינהל התכנון במשרד הפנים, אגף הפרוגרמות במשרד הבינוי והשיכון ואגף התקציבים במשרד האוצר. 62 החישוב נעשה לפי 3,217 יחידות דיור וממוצע של 3.5 נפש למשפחה; יש לציין שמספר יחידות הדיור עשוי להשתנות, ולא ברור על אילו נתונים מבוסס הממוצע של 3.5 .נפשות למשפחה 1828 דוח שנתי63ג .משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי חשוב מאוד שבסביבה העירונית יהיו שטחים ציבוריים פתוחים בקרבת בתי המגורים, שכן הם חיוניים לאיכות החיים של התושבים, ועל כך עמדה גם הוועדה המחוזית עצמה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי הוועדה תשקול הקצאה נדרשת של שטחים פתוחים לסוגיהם בתוך תחום השכונה לפני שתגבש החלטה על הפקדת תכנית אחוזת רוטנר. השלטון המקומי 1829 .)(ב היקף שטחי מסחר: תכנית אחוזת רוטנר כוללת כאמור שטחי מסחר ותעסוקה שהיקפם כ- 59,000 מ"ר63 . בספטמבר 2009 חתם מינהל התכנון חוזה עם צוות תכנון בראשותו של אדריכל חיצוני, להכנת תכנית מתאר כוללת לתחום השיפוט של עיריית קריית מלאכי. באותו חודש כתב ראש צוות התכנון את השגותיו על תכנית אחוזת רוטנר מבחינת התאמתה לתכנית המתאר הכוללת בנושא היקפי המסחר, ובין היתר כתב כי יש להפחית את שטחי המסחר בכיכר הראשית שבה מרוכזים חלק מהשטחים. בספטמבר 2011 , בעת הצגת תכנית אחוזת רוטנר ל וועדה, הסתייגו סגן מתכנן המחוז וראש צוות התכנון של תכנית המתאר המקומית מתוספת כה גדולה של זכויות בנייה למסחר בשכונה החדשה העלולה לפגוע בעיר הקיימת. בהערות לשכת התכנון נכתב כלהלן: "היעוד מסחר ותעסוקה, מיקומו, השימושים, זכויות הבניה והיקף השטח המוצע פוגעים הן ברצף ובאופי השכונה והן במסחר בעיר הקיימת, כמו גם בקשר בין הרחוב המרכזי בשכונה לבין הרחובות הקיימים המתחברים לכיכר הקיימת. לפיכך יש לשקול מחדש את ייעודו של השטח בהתאמה לאופי ה בניה והשימושים ברחוב המרכזי,... ככל שיוחלט על השארת שמושים מסחריים לרבות תעסוקה יש לצמצם באופן ניכר את זכויות הבנייה בהתאמה לאמור לעיל". כאמור, הוועדה המחוזית החליטה להפקיד את תכנית אחוזת רוטנר בין היתר בתנאי של "בחינה מחודשת לעניין היקף זכויות בניה למסחר בהתאמה למגמות תכנית המתאר החדשה". בתשובתו מסר היזם, כי המחלוקת בדבר שטחי המסחר נוגעת לשטח של כ - 10,000 מ"ר בלבד, המרוכז בחלקה הצפוני-מערבי של השכונה. לטענתו גם אם ייערך שינוי בהיקף המסחר בשטח זה אין בכך כדי לשנות את התכנית באופן ממשי. משרד מבקר המדינה העי ר לוועדה המחוזית כי החלטתה להפקיד את תכנית אחוזת רוטנר בתנאים אפשרה להפקיד אותה לפני שגובש מרכיב המסחר שהוא עקרוני ומהותי ו יש לו השפעה על העיר כולה. הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה מינואר 2013 , כי בתכנית המתוקנת צומצמו היקפי המסחר בצורה משמעותית. (ג) מערכת ה תחבורה: ועדת המשנה הסטטוטורית החליטה כאמור להפקיד את תכנית אחוזת רוטנר בתנאים, וביניהם: "קיום ישיבה בלשכת התכנון במטרה לבחון את מערכת הדרכים בתכנית חיבורה למערכת העירונית וקביעת שלבי ביצוע ביחס לפיתוח השכונה". הישיבה אמורה הייתה להתקיים בהשתתפות נציג משרד התחבורה התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) וגורמים נוספים. באוקטובר 2011 העביר נציג משרד התחבורה בוועדה המחוזית את תגובתו לתכנית ודרש שתוכן בה"ת (בחינת השלכות תחבורתיות) שתדון, בין היתר , בתחבורה הציבורית, בחיבור השכונה לשכונות קיימות ול תנועה העוברת דרך רחוב מסוים או דרך שכונות המגורים ובדרכים לפתרון סוגיה זו. .__________________ .63 מבנים המיועדים למגורים ובעלי חזית מסחרית ששטחם הכולל 14,136 מ"ר מגורים באזורים ג' ו-ד', ומבנים המיועדים למסחר ולמשרדים ששטחם הכולל 44,662 .מ"ר 1830 דוח שנתי63ג . משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי ראוי לתאם את התכנית עם משרד התחבורה כבר בשלבים המוקדמים, כדי לגבש עמדה אחידה בנוגע למערכת התחבורה וחיבורה לתשתית הקיימת. משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2012 , כי העביר את הערותיו לתכנית ובהן העלה את הצורך בבחינת השלכות תחבורתיות. עוד מסר כי לדעתו יש חשיבות בתיאום מוקדם של התכניות אשר יחסוך זמן יקר ליזמים ולרשויות. (ד) גובה הבניינים: בישיבה שהתקיימה ביולי 2009 בהשתתפות מתכננת המחוז, נציגי לשכת התכנון ומתכנני תכנית אחוזת רוטנר חיוו נציגי לשכת התכנון את דעתם כי במוקדים המיועדים לכך ייבנו בניינים בגובה 9-10 קומות לכל היותר, משום ש"קל יותר לתחזק את המבנים בעתיד בדגש על בניה אורבאנית". באוגוסט 2009 התקיימה במשרדהבינוי ו השיכון ישיבה בנושא התאמת התכנית לתכנית אחרת שיוזם המשרד בסמיכות לתכנית המוצעת. בסיכום הדיון העיר משרד הבינוי והשיכון בנושא הצפיפות בתכנית כלהלן: "צפיפות - על פי ניסיון מחוז ירושלים משב"ש ]משרד הבינוי והשיכון [ יש קושי בשיווק בנייה רוויה בקרית מלאכי. הבינוי המוצע בצ פיפות ממוצעת של 10 קומות, נראה שאינו מתאים לאוכלוסיית היעד ולאופי היישוב של קריית מלאכי". בתכנית נקבע כי ייבנו גם בניינים בגובה של 20 קומות. לדעת משרד מבקר המדינה, בעקבות ההמלצות של משרד הבינוי והשיכון ולשכת התכנון, מן הראוי היה לבחון מהו גובה הבניינים המ תאים, עוד לפני הפקדת התכנית. . לדעתמשרד מבקר המדינה , הוועדה המחוזית פעלה שלא כראוי בכך שהחליטה על הפקדת התכנית לפני שגובשו בה עניינים מהותיים המבטיחים את האינטרס הציבורי . כך למשל, בנוגע לשטחי הציבור הפתוחים, למערכת התחבורה, להיקפי המסחר ולגובה הבניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, הפקדתה של התכנית בלא שגובשו עיקריה עלולה לעכב את התכנית בשל אי -מילוי תנאי ההפקדה . תיאום עם הוועדה המקומית באר טוביה וגורמים אחרים: תכנית אחוזת רוטנר חלה כאמור, בין היתר, גם על שטח שבבעלות המועצה האזורית באר טוביה ובמרחב התכנון של הוועדה המקומית באר טוביה (95 מתוך כ-522 .)דונם חלק מפתרונות התשתית המיועדים בתכנית אמורים לעבור בשטחים נוספים שבתחום השיפוט של המועצה האזורית באר טוביה. השלטון המקומי 1831 . ועדת המשנה הסטטוטורית של הוועדה המחוזית החליטה כאמור להפקיד את התכנית, בין היתר, בתנאי שקידומה יתואם עם המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ורשות הניקוז. בנובמבר 2011 הציג היזם לפני מתכננת המחוז וסגנה את עיקרי התכנית המיועדת מבחינת מערך התנועה ופתרונות הניקוז ו הביוב. מהנדס העיר קריית מלאכי ומתכננת המחוז ציינו כי התכנית חלה גם על תחום התכנון של הוועדה המקומית באר טוביה, ועל כן יש לקבל את הסכמתה לתכנית. 1832 דוח שנתי63ג .באוגוסט 2010 דנה הוועדה המקומית באר טוביה בתכניתאחוזת רוטנר והחליטה: "המועצה כעקרון מעוניינת לעזור לשכנתה ק. מלאכי עם זאת יש צורך לבחון היבטים מקצועיים כגון: בעיית הניקוז ביוב ותנועה וכן היבטים נוספים שיש לתכנית מעין זו. לאחר קבלת ניתוח הנתונים מהיועצים שמונו ע"י הועדה - תובא התכנית לדיון נוסף לשם החלטת הועדה". התכנית לא הובאה לדיון נוסף בוועדה המקומית באר טוביה, כדי לקבל את החלטתה בנושא. נמצא כי לשכת התכנון לא הזמינה את מהנדס הוועדה המקומית לדיון בהפקדת התכנית , ואף לא הודיעה למועצה האזורית על ההחלטה בדבר הפקדת התכנית בתנאים. עוד נמצא כי לשכת התכנון קיימה כמה ישיבות עם יזם התכנית ובהם מהנדס הוועדה המקומית קריית מלאכי, אך לא זימנה את נציגי הוועדה המקומית באר טוביה לישיבות אלה ולא תיאמה אתם את אופן הכנת התכנית. משרד מבקר המדינה העיר כי אי -הזמנתה של הוועדה המקומית באר טוביה לדיון בתכנית החלה בשטחה מנוגדת לכללי מינהל תקין. להלן פירוט הנושאים הנוגעים למרחב התכנון באר טוביה ולשטח שיפוטה: 1. מערכת ניקוז : נמצא כי רק לאחר הפקדת תכנית אחוזת רוטנר אישרה רשות הניקוז, ביולי 2012 , את נספח הניקוז של התכנית, בתנאי שהיזם יבדוק את כושר ההולכה של המובל בכניסה למושב כפר ורבורג שבתחום המועצה האזורית באר טוביה, ואם יתברר שיש להגדילו יבוצע הדבר על ידי היזם. המועצה האזורית באר טוביה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2012 , כי דרשה שבניית מובל הניקוז בכפר ורבורג תיעשה על פי תכניות שיאושרו על ידה. 2. : מערכת מים וביוב חלק ממערכת הביוב המתוכננת, לרבות זו שנמצאת במט"ש 64 תימורים65 , נמצאת גם היא בתחום שיפוטה של המועצה האזורית באר טוביה. לשכת הבריאות המחוזית התנתה את מתן אישורה לתכנית אחוזת רוטנ ר בין היתר בכך שתוגש תכנית לשדרוג מט"ש תימורים , הרחבתו והתאמתו לקליטת תוספת שטחים מהשכונות לאחר שניצול העתודות הפנויות יגיע לכדי 80% .מהקיבולת המתוכננת של המתקן עוד דרשה לשכת הבריאות המחוזית, בין היתר, כי תושלם תכנית אב לביוב ות אושר ב וועדת המשנה המקצועית לביוב של משרד הפנים. נמצא כי תכנית שדרוג מט"ש תימורים לא הוגשה לאישור משרד הבריאות כלל, ותכנית האב לביוב של קריית מלאכי טרם הושלמה ומועד סיומה אינו ידוע. בישיבה שהתקיימה ביוני 2012 בהשתתפות נציגי לשכת התכנון ונציגי היזם, הבהירה מתכננת המחוז, כי אישור תכנית הביוב על ידי משרד הבריאות לא יעכב את הפקדת התכנית וייקבע כתנאי לאישורה. ביולי 2012 שב משרד הבריאות והודיע לוועדה המחוזית, כי הם "מתנגדים לקידום תכנית אחוזת רוטנר עד לקבלת תוכניות כנדרש ואישורן על ידי הועדות הרלוונטיות, לרבות לקיחת אחריות על ידי הרשויות לקידום ובצוע פתרונות ביוב ולו"ז אמיתי ליישומן". 3. מערכת התחבורה: מערכת הכבישים שעליה מבוססים פתרונות התנועה לתכנית אחוזת רוטנר אמור ה גם ה יא לעבור בחלק ה הגדול בתחום שיפוטה של המועצה האזורית באר טוביה. .__________________ .64 .מתקן טיהור שפכים 65 .עיריית קריית מלאכי והמועצה האזורית באר טוביה שותפות במט"ש תימורים השלטון המקומי 1833 .4. : שטחים ציבוריים פתוחים חלק גדול משטחי הציבור הפתוחים הכלולים בתכנית אחוזת רוטנר הם כאמור בבעלות המועצה האזורית באר טוביה ובמרחב התכנון של הוועדה 1834 דוח שנתי63ג .המקומית באר טוביה. בישיבת ועדת המשנה הסטטוטורית מספטמבר 2011 העירה עובדת לשכת התכנון בנושא זה: "...אתם מסתמכים על כל שטחי השצ"פ שנמצאים מחוץ לגבולות קריית מלאכי. אתם מתכננים שם שטחי ספורט ולוקחים זאת בחשבון בפרוגראמה שלכם. השאלה, באיזה אופן תוכלו לפתח, להוציא היתרים, אולי צריך לשנות את גבולות השיפוט בנקודה הזאת". מתכנן התכנית ענה: "זה על דעת המועצה והם חתמו על התכנית הזו...". יודגש כי המועצה האזורית באר טוביה אמנם הסכימה עקרונית לתכנית אחוזת רוטנר, אך במועד הביקורת בפברואר 2012 עדיין לא נתנה את הסכמתה לפתרונות המוצעים. בהערות לשכת התכנון מפברואר 2010 נכתב: "יש להתייחס בהוראות התכנית באופן נפרד לתאי שטח 739-738 (שצ"פ הנמצא בתחום מועצה אזורית באר טוביה) נראה כי יש להציג הסכם ממועצה אזורית באר טוביה באופן שיובטח שאכן השצ"פ יהיה חלק מהשכונה ויפותח בד בבד איתה תוך מתן היתר ע"י ועדה מקומית באר טוביה...". משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי לקידומה ולמימושה של תכנית אחוזת רוטנר בכל הנוגע לשטחי הציבור הפתוחים, מערכות הניקוז, הביוב והתחבורה יש צורך בתיאום בין שתי הרשויות המקומיות. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי הסכמה של הרשויות הנוגעות בדבר על פתרונות המבטיחים שהתשתיות יתאימו לצורכי היישובים ועל האחריות לביצועם , היא תנאי חיוני לקיום התכנית ו למניעת עיכובים במימושה. .סיכום .בית המשפט העליון נדרש לחשיבותה של הוועדה המחוזית וציין כי "... הוועדה המחוזית הופקדה על-פי החוק על הכנת תכניות מיתאר מחוזיות, ועל אישורן של תכניות מיתאר מקומיות ותכניות מפורטות, הכוללות הן תוכניות בעלות חשיבות כללית למחוז, והן תוכניות מקומיות ומפורטות, המתייחסות לשטחים נקודתיים. סמכות רחבה זו שהוקנתה לוועדה המחוזית נבעה מן התודעה לפיה יש צורך בהרמוניה במרחב התכנוני, אשר תשלב בין העיצוב התכנוני של האזור כולו לבין התכנון הנקודתי של החלקה הספציפית בתחומי האזור"66. תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך חש וב מאוד בפיתוחו של היישוב ובהתמודדות עם סוגיות חברתיות , כלכליות וסביבתיות ועל הוועדה המחוזית ולשכת התכנון להשקיע מאמצים מרביים בקידו מן. על הוועדה ולשכת התכנון ל העביר ליזמים את הערותיהם על התכניות המוגשות להן בזמן סביר, כדי שיוכלו לעמוד במועדים שנקבעו בחוק, ולקדם את פיתוחם של היישובים שבתחומ ן. .__________________ .66 עע"מ 2528/02, ועדת ערר מחוזית- מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ ואח', תקדין השלטון המקומי 1835 . על מינהל התכנון ולשכת התכנוןהמחוזית לפרסם הנחיות עדכניות בנוגע לדרישות בדיקת תנאי הסף והבדיקה התכנונית המוקדמת, ל שם ייעול הליכי הטיפול בתכניות וקיצורם, ולמנוע מצב שהוועדה המחוזית תדון בתכניות שלא התקיימו בהן כל התנאים המוקדמים והעקרוניים. על הוועדה המחוזית לדרוש מלשכת התכנון להגיש את הערותיה בכתב בעקבות הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני ה דיון בהפקדת התכנית, כנדרש בחוק. 1836 דוח שנתי63ג . על מנת להימנע ממצב בלתי רצוי ובו ההליכים למילוי תנאי ההפקדה מתארכים יתר על המידה, על הוועדה המחוזית להקפיד להפקיד בתנאים רק תכניות שבהן מולאו התנאים המוקדמים והעקרוניים. הפקדת תכנית מפורטת בתנאים שטרם גובשו אינה ראויה, והיא עלולה לעכב את קידום התכנית. על הוועדה המחוזית להמריץ את היזמים להשלים את התנאים הנדרשים בתוך הזמן הקצוב. ביטולה של תכנית ורישומה מיד מחדש אינו ע ולה בקנה אחד עם מטרה זו ואף מסכל את האפשרות לקיים בקרה על תכניות שמתארכות זמן רב מדי. .