רשות מקרקעי ישראל/חילופי קרקעות ומיזם מלונאי-מסחרי באזור הדולפינריום בתל אביב

 ♦ . .מבוא .1. מתחם הדולפינריום בחוף ימה של תל אביב, הממוקם על מקרקעין שבניהול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), שימש עד אמצע שנות השמונים בעיקר למופעי שעשועים עם דולפינים ולתצוגה של דגים. מאז המקום אינו משמש עוד לתכלית זו, ובחלק קטן ממנו יש כמה שימושים מסחריים. מאז סוף 1989 מתחם הדולפינריום מוחזק בחכירה ארוכת טווח בידי חברה פרטית (להלן- היזם). היזם רכש את זכויות החכירה מחברה פרטית אחרת שנקלעה לקשיים כספיים ולפירוק. 2. מתחילת שנות התשעים ניסה היזם לשכנע את עיריית תלאביב-יפו (להלן - העירייה) להסכים לתכנית שלפיה הוא יקים מלון דירות ומרכז קונגרסים בקטע ים שייובש בצמידות למתחם הדולפינריום, וישנה את השימוש במתחם הקיים. משהתנגדה העירייה להקמת המלון באותו מקום הציע היזם שהוא יקים מיזם מלונאי -מסחרי ממזרח למתחם הדולפינריום, ע ל מקרקעין סמוכים שבבעלות העירייה (להלן - המתחם החלופי, או - מתחם העירייה). העירייה לא התנגדה לרעיון זה. משהחל הרעיון האמור לקרום עור וגידים התברר לנוגעים בדבר כי הוא אינו בר ביצוע בלא הסכמת המינהל, מאחר שבנוגע לרובו המכריע של מתחם העירייה6 רשומות בפנקסי לשכת רישום המקרקעין הערות, שלפיהן הרישום על שם העירייה הוא בהפקעה ממדינת ישראל - הפרשה לצורכי ציבור, ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), וכן לפי התחייבות בכתב שנתנה העירייה למינהל בעת שהשטח נרשם בבעלותה, אם ייעודו הציבורי ישונה לייעוד שאין להפקיע מקרקעין למענו, תהא המדינה זכאית לדרוש את השבתו לבעלותה (ולניהול המינהל). על כן החלו מגעים בין העירייה, נציגי היזם והמינהל, כדי לגבש עסקה משולשת. ביוני 2003 ,, לאחר משא ומתן מתמשך, נחתם חוזה בין המינהל העירייה והיזם, שעיקרו חילופי זכויות וח זקה במקרקעי הדולפינריום ובמקרקעי מתחם העירייה ושינוי ייעודם התכנוני באופן שיאפשר, בין היתר, את הקמת המיזם המלונאי - המסחרי. בחוזה הוסכם, בין היתר, כי העירייה תזרז את תהליכי האישור של תכנית חדשה שהכינה לאזור הדולפינריום, הכוללת תכנית איחוד וחלוקה בהסכמת הבעלים7 (להלן יחד- התכנית החדשה)8 . לפי התכנית החדשה, ייעודו של אזור זה ישונה, וייעשו חילופי זכויות וחזקה במקרקעין שבתחומו: העירייה תקבל לידיה את מתחם הדולפינריום, שייעודו ישונה מ"אזור מסחרי מיוחד" 9 "ל"שטח ציבורי פתוח 10 , ואילו המינהל יקבל לידיו (לבעלות המדינה) את מתחם העירייה, שייועד למלונאות, למגורים ולמסחר11 ., ויחכיר אותו ליזם .__________________ .6 פרט לחלק מזע רי (בשטח של כ -300 מ"ר) שייעודו מסחרי ואשר היה מלכתחילה בבעלות העירייה. 7 .כמשמעותה בחוק התכנון והבנייה 8 עד סוף ינואר 2007 .לא אושרה התכנית החדשה 9 בו ניתן לבנות כ- 6,000 .מ"ר בשתי קומות 10 .על היזם, שהוא חוכרו הנוכחי, הוטל להרוס אותו ולפנותו 11 באופן שיהיה ניתן להקים עליו לייעודים אלה שני מגדלים רבי -קומות ששטח הבינוי הכולל שלהם הוא 110,500 .מ"ר משרד הבינוי והשיכון 367 . במחצית השנייה של 2005 , קודם למימוש העסקה, נסוג ממנה היזם וביטל את החוזה 12 ; בפברואר 2006 הוא ביקש לחדש את העסקה המשולשת, אולם עד כה לא הושג הסדר בעניין אזור הדולפינריום. 3. בחודשים אפריל -אוגוסט 2005 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש העסקה וחתימת החוזה בין הצדדים, ואת המהלכים שנעשו כדי להוציאה לפועל. בין דצמבר 2005 למרס 2006 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה משלימה, נוכח ההתפתחויות שחלו בינתיים (ביטול העסקה מצד היזם, המהלכים שנעשו בעקבות זאת ובקשת היזם לחדש את העסקה). .חתימת החוזה בדבר חילופי הקרקעות .שיטת חישוב התמורה הכספית שעל היזם לשלם למינהל לפי החוזה 1. לפי נוהלי המינהל ולפי ההחלטות הרלוונטיות של מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה), כשהמינהל מקצה קרקע עירונית בניהולו, שניתנת לשימוש מסחרי (מגורים, מלונאות וכיו"ב), בדרך כלל עליו לגבות מראש דמי חכירה מהוונים לכל תקופת החכירה (49 שנה), בשיעור שלא יפחת מ-%91 מערך הקרקע אותו קבע השמאי הממשלתי, אלא אם החלטות מועצה ייחודיות 13 .קובעות אחרת 2. אולם בעת המשא ומתן עם היזם ועם העירייה, וכן בחוזה גופו, הסכים המינהל לחייב את היזם בדמי חכירה בשיעור של 31% בלבד בגין ההפרש בין שווי זכויותיו במתחם הדולפינריום ובין שווי הזכויות החדשות הניתנות לו במתחם החלופי. בשומת השמאי הממשלתי הראשי מתחילת מרס 2005 , שבה הכריע השמאי בהשגה שהשיג היזם על שומה שקבע השמאי הממשלתי המחוזי ב- 2003 , הוערך מתחם הדולפינריום ב-44.5 מיליון ש"ח, ואילו מתחם העירייה הוערך ב-283 מיליון ש"ח14 . הפרש הערכים הסתכם אפוא ב- 238.5 מיליון ש"ח. יוצא שלפי החוזה הוטל על היזם לשלם למינהל כ -74 מיליון ש"ח (%31)15 . 3. מעיון בהוראות החוזה עולה כי הצדדים השתיתו את שיטת חישוב התמורה האמורה על החלטת המועצה מיולי 200216 בנושא: "תוספת בנייה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול - תשלום דמי היתר" (להלן - החלטת המועצה מ- 2002 ), שלפיה על המינהל לגבות דמי היתר מחוכר שעמו הוא חתם על חוזה חכירה תמורת הסכמתו ל"שינוי יעוד ו /או ניצול" 17 של המגרש שחכר, בשיעור של 31% "מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי היעוד או שינוי הניצול". .__________________ .12 .על פי זכותו, כמו שנקבע בתנאי ההתקשרות בין הצדדים 13 .'כגון ההנחות שקבעה המועצה באזורי עדיפות לאומית, ביישובי קו עימות וכד 14 לפי תנאי החוזה, כל אחד ממתחמים הוערך בתור מתחם "ריק ופנוי". הסכומים הנ"ל כוללים מע"מ ואינם כוללים הוצאות פיתוח. 15 יצוין כי התנגדותו של היזם לשתי השומות שהוצאו בעקבות חתימת החוזה הייתה הסיבה לפרישתו מהעסקה. עוד פרטים על כך ראו להלן. 16 'החלטת המועצה מס933 מ- 2.7.02. 17 כמשמעותו בהחלטה, דהיינו שימוש במגרש למטרה או לייעוד השונים מאלה המוגדרים בחוזה החכירה. 368 דוח שנתי57ב .משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי החלטת המועצה מ- 2002 עוסקת במצב שבו חוכר של מגרש מסוים, שמימש את הבנייה בו למטרת החכירה שבחוזה החכירה18 , מבקש להוסיף עליו בנייה למטרת החכירה המקורית, או להשתמש באותו מגרש לייעוד שונה מהמוסכם, באופן שהוא מפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש, ושבגינה לא שילם למינהל תמורה. לעומת זאת, המקרה המדובר כאן שונה: היזם מקבל מגרש אחר (המתחם החלופי), עם זכויות בנייה חדשות השונות לחלוטין מאלה שהיו לו במגרש הקודם (מתחם הדולפינריום), כדי לבנות עליו בעתיד - ואף זאת רק במסגרת הייעוד שייקבע בתכנית החדשה, ולא מעבר לכך. על כן, לכאורה לא היה מקום להחיל את החלטת המועצה מ- 2002 על המקרה דנן לצורך קביעת התמורה שהיזם צריך לתת למינהל בגין זכויות החכירה החדשות שהמינהל יעניק לו במתחם החלופי, שכן המקרה הזה אינו בגדר המקרים שהחלטת המועצה חלה עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המינהל לבחון את האפשרויות שעמדו בפניו לחייב את היזם בדמי חכירה גבוהים יותר, שכן בעקבות החלת החלטת המועצה מ - 2002 על המקרה דנן פחתה במידה ניכרת התמורה שהיה אמור לקבל מהיזם לפי החוזה מן התמורה שהיה יכול לדרוש פי נהליו הרגילים, אלמלא הוחלה ההחלטה על מקרה זה (דהיינו, 91% מהפרש השווי בין שני המתחמים). מכל מקום, היה על המינהל להעלות את הנושא לדיון במועצה מראש, כדי שזו תשקול אותו על כלל היבטיו. אי-בחינת חלופות והיעדר בדיקות כלכליות מצד המינהל 1. הדעת נותנת כי קודם לעשיית עסקה- ובייחוד עסקה מורכבת, בלתי שגרתית ובהיקף כספי ניכר, כמו העסקה הנדונה - ישקול המינהל את החלופות האפשריות העומדות בפניו, על היבטיהן הכספיים והאחרים. אולם הביקורת העלתה כי קודם לחתימת החוזה לא בחן המינהל את החלופות שעמדו בפניו לניצול מיטבי של אזור הדולפינריום, ולא בדק את הכדאיות הכלכלית של העסקה שהותוותה מבחינת האינטרסים של המדינה (שאותם הוא מייצג) 19 . :להלן הפרטים עיון בחוזה ובתנאים הכספיים שנקבעו בו מעלה כי הנהנית העיקרית מהעסקה - במתכונת שפורטה לעיל - היא העירייה: היא הייתה אמורה לקבל מהמינהל את מתחם הדולפינריום בחכירה ארוכת טווח - בלא שיהא עליה לשאת בהוצאות הריסתו ופינויו בידי היזם - ולא היה עליה לשלם בעבורו תמורה ממ שית20 . לפי .__________________ .18 ההחלטה, לפי לשונה, חלה על חוכר "בעל חוזה חכירה". בסעיף ההגדרות שבהחלטה מובהר שהכוונה לחוזה חכירה שבנוגע לו "הבנייה במקרקעין המוחכרים מומשה", והבנייה הייתה לאחת המטרות המפורטות בהחלטה. 19 יצוין כי רק במרס 2006 , לאחר שממצאי הביקורת שהועלו עד אז הובאו לידיעת המינהל, בחנה הנהלת המינהל שלוש חלופות לטיפול באזור הדולפינריום שהוצגו בפניה, בצירוף ניתוחים כספיים, אך לא הכריעה ביניהן. עוד פרטים על כך ראו להלן (בפרק על ההתפתחויות שחלו מאז חתימת החוזה). 20 פרט לדמי חכירה סמליים, כמו שנקבע בחוזה, בהתאם לנוהלי המינהל בעניין הקצאת מקרקעין לרשויות מקומיות לצורכי ציבור. משרד הבינוי והשיכון 369 .הערכת השמאי הממשלתי, הטבה זו מסתכמת בכ-45 מיליון ש"ח לפחות21 . יתר על כן, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שליד העירייה22 (להלן- הוועדה המקומית) הייתה אמורה לקבל מהיזם היטל השבחה, שלפי חישובי משרד מבקר המדינה עשוי להסתכם ביותר מ -100 מיליון ש"ח 23, והעיר ייה אף הייתה אמורה לקבל תשלומי אגרות ומסים במתחם החלופי, לכשיוקם עליו הפרויקט המלונאי-המסחרי. גם היזם היה עתיד ליהנות מן העסקה. אמנם היה עליו לשאת בתשלומי היטלים ואגרות לוועדה המקומית ולעירייה, אך תשלומיו למינהל בגין ניצול המתחם החלופי היו אמורים להיות זעירים יחסית, ולפי תנאי החוזה הוא לא חויב להתמודד במכרז להקמת המיזם המלונאי-המסחרי. לעומת זאת, לפי חישובי משרד מבקר המדינה, המינהל היה אמור לקבל תמורה פחותה מזו שהיה ראוי לה לפי נהליו ולפי החלטות המועצה הרלוונטיות: לפי תנאי החוזה, המינהל מסתפק בדמי חכירה בשיעור של 31% מההפרש בין שווי הזכויות בשני המתחמים - דהיינו, לפי שומת השמאי הממשלתי הראשי ממרס 2005 - כ- 74 מיליון ש"ח 24 , במקום דמי חכירה מהוונים בשיעור של %91 ,מההפרש המסתכמים ב-217 מיליון ש"ח25 . יוצא אפוא כי מימוש העסקה ללא בחינת חלופות יביא ליצירת אי-שוויון כלכלי, שכן המדינה (באמצעות המינהל) נותנת בה בעצם תוספת משאבים לעירייה, על ידי סבסוד עקיף של הקרקע. בנסיבות כאלה, ספק אם העסקה - במתכונתה הנוכחית - משרתת נאמנה את האינטרס הממלכתי-הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל מורכבות העסקה ובשל הסבסוד הסמוי האמור להינתן בה לעירייה, מן הראוי היה שקודם לחתימת החוזה יתקיים דיון בהנהלת המינהל, ובו יוצגו ניתוחים כלכליים וחלופות בפני מקבלי ההחלטות. הדבר לא נעשה, כמפורט להלן. 2. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 טען המינהל כי גם אם היה דורש מהיזם לשלם לו דמי חכירה בשיעור 91% מההפרש בין שווי זכויותיו בשני המתחמים, בפועל הוא היה מקבל מהיזם רק כ-41% מההפרש. הסיבה לכך, לדעתו, היא, שלפי הוראה מסוימת בחוק התכנון והבנייה 26, היזם רשאי לנכות מדמי החכירה את דמי היטל ההשבחה שעליו לשלם לוועדה המקומית (כ -50% מאותו הפרש), וממילא הפער בין מה שסוכם עם היזם (תשלום 31% ( מההפרש) ובין מה שהמינהל אמור לקבל לפי גישת הביקורת הוא קטן10% =31% - 41% .) משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי בכל הנוגע למקרקעין שבניהול המינהל, לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 (להלן- חוק מינהל מקרקעי ישראל, או - החוק), קיימת .__________________ .21 זהו ערכם של מקרקעי הדולפינריום בהיותם ריקים ופנויים, לפי שומת השמאי הממשלתי הראשי הנ"ל. 22 בהתאם לסעיף 18 לחוק התכנון והבנייה, הואיל ומרחב תכנון מקומי תל אביב -יפו כולל את תחומה של העירייה בלבד, מועצת העירייה היא הוועדה המקומית. 23 לפי חוק התכנון והבנייה, דמי ההיטל הם בשיעור של50% )מעליית שווי המקרקעין (ההשבחה עקב אישור התכנית החדשה (לכשתאושר). לפי שומת השמאי הממשלתי הראשי, השבחת המקרקעין נאמדת ביותר מ -200 .מיליון ש"ח 24 31% x (44.5 מיליון ש"ח- 283 .)מיליון ש"ח 25 91% x 238.5 .מיליון ש"ח 26 הוראת סעיף2 .(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה 370 דוח שנתי57ב .הוראה מיוחדת בחוק התכנון והבנייה27 , השוללת את תחולת ההוראה האמורה שהמינהל נסמך עליה בתשובתו. ממילא ההפסד הכספי הגדול לקופת המדינה, לפי גישת הביקורת, נותר בעינו. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי גם פער של 10% בעסקה בהיקף כספי כה גדול מתבטא בסכום מהותי. אי-הבאת העסקה לאישור מוסדות המינהל קודם לחתימת החוזה לפי נוהלי המינהל, עסקה במקרקעין טעונה אישור מראש של פורום המורכב מבעלי תפקידים בכירים במינהל ומכונה הנהלת המינהל, או ועדת עסקות. לפי הנהלים, קודם להבאת העסקה לאישור על הדרגים המקצועיים במינהל לקיים הליך של בדיקות מוקדמות ובקרה בעניינה. במקרה הנוכחי לא הובא החוזה לאישור מוקדם של הנהלת המינהל; לא נעשו מלוא הבדיקות המוקדמות הדרושות, כאמור, ובכלל זה בדיקת תכנית האיחוד והחלוקה שהוכנה לאזור הדולפינריום; ותהליכי כריתת החוזה נגדו את הנהלים האמורים. בפני הנהלת המינהל לא הוצג ניתוח כלכלי של העסקה ולא הוצגו חלופות לניצול מיטבי של המקרקעין באזור הדולפינריום. לדעת משרד מבקר המדינה, מלבד חובת המינהל לנהוג לפי נהליו הקבועים, מאחר שמדובר כאן בעסקה ייחודית, שיש בה גם משום מתן סבסוד עקיף לעירייה וליזם וגם משום הפחתת התמורה שהמינהל היה זכאי לה, מן הראוי היה שהמינהל יביא מראש את ההסדר החוזי שהוצע, וכן את עצם הסכמתו לתכנית האיחוד והחלוקה שהוכנה לאזור הדולפינריום, לדיון בפני המועצה, ויציג בפניה חוות דעת, ניתוחים כלכליים וחלופות, כדי שהמועצה תחליט אם לאשר את ביצוע העסקה, ובאילו תנאים28 . . ההתפתחויות שחלו מאז חתימת החוזה .1. בספטמבר 2005 ביטל היזם את החוזה, על פי זכותו, כמו שנקבע בתנאי ההתקשרות בין הצדדים29. בעקבות הביטול הודיעה העירייה, בתיאום עם המינהל, לוועדה המקומית ולוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה כי היזם ביטל את ההסכם שעל בסיסו טופלה בועדות אלה התכנית החדשה עד לאותה עת. לפי סיכום שהושג בנושא בין העירייה ובין המינהל הגישה העירייה באותו חודש לוועדה המקומית תכנית מתוקנת לאזור הדולפינריום, ולפיה העירייה (באמצעות הוועדה המקומית) תפקיע את מתחם הדולפינריום, והוא ייועד לצורכי ציבור (בתכנית יסומן שהוא מיועד להפקעה), ואילו מתחם העירייה, שממזרח למתחם הדולפינריום, ייועד למלונאות, למגורים ולמסחר, כמו שתוכנן מלכתחילה. עוד סוכם בין המינהל ובין העירייה כי בעקבות .__________________ .27 סעיף259()(ד3 ) לחוק התכנון והבנייה קובע כי לגבי מקרקעין שבניהול המינהל הוראת סעיף 2 (ג) לתוספת השלישית הנ"ל לא תחול. 28 על הצורך להביא לאישור המועצה מראש הסדר חוזי מורכב וייחודי שיש בו משום חריגה מנוהלי המינהל המקובלים ראו הפרק: "הסדר בעניין שינוי ייעודן של קרקעות המוחזקות בידי חברות המלח" בדוח שנתי 51 ב של מבקר המדינה( 2001 '),עמ740 ,744 . 29 בנובמבר 2005 הודיע היזם למשרד מבקר המדינה בכתב על ביטול החוזה, בלא לציין את מועד הביטול. לפי המסמכים שהעמידו המינהל והעירייה לרשות הביקורת הדבר נעשה בספטמבר 2005. משרד הבינוי והשיכון 371 . שינוי ייעודו של מתחם העירייה תושב הבעלות בו למדינה- באופן שהמינהל יוכל לשווק אותו במכרז פומבי. 2. בינואר 2006 פנה נציג היזם למנכ"ל העירייה- ובאמצעותו למינהל - וביקש לחדש את העסקה המשולשת שביטל. בעקבות זאת חודשו המגעים בין הצדדים. במרס 2006 , לאחר שממצאי הביקורת שהועלו עד אז הובאו לידיעת המינהל, דנה הנהלת המינהל בבקשת היזם ובשלוש חלופות לטיפול באזור הדולפינריום שהוצגו בפניה, בצירוף ניתוחים כספיים של שמאי המינהל (בשתיים מהן הוצגו הסדרים אפשריים בלא מעורבות היזם). לפי הנתונים וההסברים שהובאו בפני הנהלת המינהל, יתרונן של החלופות שהיזם אינו מעורב בהן הוא שהן יעניקו לכל יזם פוטנציאלי הזדמנות שווה להשתתף במכרז פומבי שהמינהל יפרסם לשיווק המתחם החלופי, וכן שמימוש כל אחת מהן 30 יניב לקופת המדינה תשואה העולה במידה ניכרת על זו הצפויה לה מחידוש העסקה עם היז ם; חסרונן הוא שמימושן עלול להידחות בשנים אחדות31 , בגין קשיים העלולים להיערם אם היזם לא יהיה מעורב בהסדר, כגון התנגדות היזם לכל הליך שיחייב אותו לפנות את מתחם הדולפינריום שבידיו בלא הסכמתו, וייזום הליכים תכנוניים חד-צדדיים שלא יתיישבו עם אלה שהעירייה או המינהל יבקשו לקדם. בתום הדיון לא הכריעה הנהלת המינהל בין חלופות אלה, ואף לא אישרה את בקשת היזם לחדש את העסקה עמו, אלא החליטה להעלות את הנושא לדיון במועצה. עד סוף ינואר 2007 .לא התקיים בנושא זה דיון במועצה משרד מבקר המדינה חזר והסב את תשומת לבו של המינהל לכך שבבואו לשקול את חידוש העסקה עם היזם עליו לשוב ולהביא את שאלת התמורה הראויה לדיון בהנהלת המינהל ובמועצה. כן העיר משרד מבקר המדינה למינהל כי שומת השמאי הממשלתי הראשי שנקבעה בתחילת מרס 2005 לפי תנאי החוזה מ - 2003 כבר אינה בתוקף, נוכח החלטת המועצה בנושא שומות מק רקעין מ - 200332 , שלפיה תוקף שומה מסוג זה הוא למשך שנה אחת ממועד קביעתה, ועל כן יש לשום את הקרקע בשומה עדכנית. .מעורבותו של שר התמ"ת לשעבר בפעילות המינהל .רקע חוקי ונורמטיבי 1 . בעת הביקורת ועד לסיומה (סוף מרס 2006 ) פעל המינהל במסגרת משרד התעשייה המסחר והתעסוקה. באותה עת היה מר אהוד אולמרט שר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - שר התמ"ת, או - השר)33 .. מכוח הוראות החוק הוא שימש גם יו"ר המועצה בעניין זה ראוי לציין כי המינהל הוא בגדר הרשות המוסמכת לניהול "מקרקעי ישראל", כהגדרתם וכאמור בעניין זה בחוק מינהל מקרקעי ישראל. על כן חובה על המינהל להפעיל .__________________ .30 .ההבדלים ביניהן מתבטאים בגודל התשואה הכספית הצפויה בכל אחת מהן למינהל 31 להערכת שמאי המינהל, מדובר בחמש - שש שנים. 32 'החלטת המועצה מס984 מ- 24.12.03 . 33 .הוא היה "השר", כהגדרתו בחוק מינהל מקרקעי ישראל 372 דוח שנתי57ב .שיקול דעת עצמאי בעניינים שבטיפולו ולהימנע מלקבל הנחיות או הוראות ממי שלא הוסמך לתיתן לו34 . לפי החוק, המועצה היא הגוף שעליו הוטל לקבוע את המדיניות הקרקעית שהמינהל יפעל לפיה, לפקח על פעולות המינהל ולאשר את הצעת תקציבו שייקבע בחוק. 2. עוד בשנת 1989 , בדוח ביקורת על המינהל בנושא "הקמת מפעלי תיירות, קיט ונופש חופי במזרח הכנרת"35 , הביע מבקר המדינה את דעתו על גבולות מעורבותו של שר שהמינהל פועל במסגרת משרדו, ושעל פי חוק הוא משמש יו"ר המועצה, וקבע כי: "הגם ששר החקלאות משמש כיו"ר מועצת מ קרקעי ישראל 36 , אין זה בסמכותו להתערב בפעילותו השוטפת של המינהל ואף לא להנחותו בדבר הקפאת הליכים משפטיים או ביטולם. זאת, משום שהסמכות על פי חוק לקבוע את המדיניות שלפיה יפעל המינהל ולפקח על פעולותיו מסורה למועצה כגוף, ולה בלבד". דברים דומים כתב מבקר המדינה בשנת 1992 , בדוח ביקורת על המינהל בנושא "שינוי ייעודן של קרקעות חקלאיות ופדיון זכויות בהן"37 , ואף לאחרונה, בדוח שנתי 56 ב, שתוארה בו מעורבותו של שר התמ"ת דאז (מר אהוד אולמרט) בעסקה אחרת בין המינהל ובין העירייה - עסקת נמל יפו38 . מעורבות השר בסוגיית אזורהדולפינריום 1. בסוף ספטמבר 2005 , לאחר שהיזם נסוג מהעסקה והחוזה עמו בוטל, התקיים ביוזמת העירייה דיון אצל שר התמ"ת, ובו נכחו בין היתר ראש העירייה ומנהל המינהל. בדיון זה אימץ השר את הצעותיה של העירייה לפתרון סוגיית אזור הדולפינריום, ואת הדרישות הכספיות והאחרות מן המינהל, שנגזרו מהן. בדיון האמור קבע השר כי: (א) בין העירייה למינהל ייחתם הסכם שהמינהל מתחייב בו כלפי העירייה לממן את מלוא עלות הפינוי של מתחם הדולפינריום עם הפקעתו על ידי העירייה; (ב) ישולם היטל השבחה מלא לעירייה (50% ) בגין הפרויקט החדש; (ג) ייחתם הסכם פיתוח עם המינהל בנוגע לשטח הדולפינריום המיועד להפקעה; (ד) המינהל ירכוש חלקה מסוימת שבבעלות העירייה39 במחיר שייקבע לפי הערכת השמאי הממשלתי . בבדיקת משרד מבקר המדינה התברר כי הצע ותיה האמורות של העירייה, אותן אימץ השר בדיון עמו, לא נדונו מראש בהנהלת המינהל, וממילא זו לא גיבשה את עמדתה בנוגע להן ולא החליטה דבר בנדון קודם לדיון אצל השר. יצוין כי אמנם פרוטוקול הדיון בלשכת השר אינו משקף הבעת הסתייגות מצד נציגי המינהל שנכחו בו להנחיות ה שר, או בקשה מצדם שהנושא יידון תחילה בהנהלת המינהל, קודם שיתקבלו הכרעות לגביו; אולם לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר לא גרע מן הצורך לתת למינהל הזדמנות לגבש תחילה את עמדתו המוסמכת .__________________ .34 ראו את האמור בעניין זה ב דוח שנתי 56 ב של מבקר המדינה ( 2006 '), עמ 759 , וכן את האסמכתאות שצוינו שם. 35 דוח שנתי39 של מבקר המדינה ( 1989 '), עמ359. 36 באותה עת היה שר החקלאות "השר", כהגדרתו בחוק מינהל מקרקעי ישראל. 37 דוח שנתי42 של מבקר המדינה ( 1992 '), עמ289. 38 דוח שנתי56 ב של מבקר המדינה( 2006 '), עמ760 . 39 הכוונה לשטח המזערי של כ-300 מ"ר במתחם העירייה הנ"ל, שהיה מלכתחילה בבעלותה ולא נרשמה לגביו הערה בפנקסי המקרקעין, שלפיה הרישום על שמה הוא בהפקעה מאת המדינה. משרד הבינוי והשיכון 373 . בנוגע להצעות העירייה - במסגרת המקובלת של דיון בהנהלת המינהל - קודם לדיון אצל השר. לדעת משרד מבקר המדינה, משהוצגו דרישות העירייה בפני השר, היה עליו להסתפק בשמיעת טענותיהם והסבריהם של שני הצדדים, ובעקבות זאת להעלות את הנושא על סדר יומה של המועצה, שהיא כאמור הגוף שהוסמך בחוק לקבוע את המדיניות הקרקעית שהמינהל יפעל לפיה, ולפקח על פעולותיו. משלא נהג כן, אלא התערב בפעילותו השוטפת של המינהל, והגיע במישרין לסיכומים עם צד המנהל משא ומתן עם המינהל, פגע השר במעמדו של המינהל בתור "הרשות המוסמכת" לניהול מקרקעי ישראל לפי החוק, וחרג לכאורה מסמכויותיו (דאז) - הן בתור "השר" כהגדרתו בחוק מינהל מקרקעי ישראל, והן בתור יו"ר המועצה. 2. יצוין כי לפי הנחיות השר בדיון האמור, הוטל על המינהל לשאת במלוא הוצאות הפינוי של מתחם הדולפינריום ממחזיקיו בגין הפקעתו מצד העירייה, אף שלמעשה העירייה, באמצעות הוועדה המקומית - כרשות המפקיעה לפי חוק התכנון והבנייה, היא שהייתה אמורה לשאת בהוצאות אלה. עוד הועלה כי באותו דיון הטיל השר על המינהל חובת תשלום היטל השבחה לעירייה (דהיינו, לוועדה המקומית) "בגין הפרוייקט החדש", אף על פי שהמינהל פטור מהיטל השבחה, ובמקומו הוא מעביר לרשויות המקומיות (לוועדות המקומיות שלהן) באופן שוטף %10 מתקבוליו (תשלום המכונה "חלף היטל השבחה") 40 . יוצא אפוא כי לגופו של עניין, גם אלמלא חרג השר מסמכותו בעצם התערבותו בפעילות השוטפת של המינהל, היה בהנחיותיו האמורות משום הוראה להעניק תמיכה ישירה של המינהל (קרי: קופת המדינה) בפיתוח המוניציפלי של העירייה. על פני הדברים תהליך זה חרג מסדרי מינהל תקינים, שכן הענקת תמיכה מקופת המדינה לרשות מקומית צריכה להיעשות לפי מבחנים אובייקטיביים, שוויוניים ושקופים, והיא מחויבת בגילוי נאות בתקציב המדינה (בסעיפים הנוגעים לקידום פרויקטים ברשויות מקומיות). גם בשל כך, ראוי היה שהשר יימנע מלהנחות את המינהל בעניין אופן טיפולו בסוגיית אזור הדולפינריום, ויעלה את הסוגיה לדיון במועצה41. 3. בתשובת שר התמ"ת לשעבר למבקר המדינה מנובמבר 2006 לא הסכים השר לטענה כי מעורבותו חרגה מעבר למותר לו בתור יו"ר המועצה ובתור השר הממונה (ביחד עם שר האוצר) על ביצוע חוק מינהל מקרקעי ישראל. כן טען השר כי לא אימץ באופן חד-צדדי את דרישות העירייה בלא שניתנה הזדמנות להנהלת המינהל לדון בנושא, וכי היה ברור כי כל מתווה שיגובש לכדי הסכם פוטנציאלי יובא לאישור במוסדות המינהל והעירייה. אשר להנחיות שקבע השר בדיון שהתקיים בספטמבר 2005 ולגישת הביקורת כי היה בהנחיות אלה משום הוראה למתן תמיכה ישירה של המינהל (קופת המדינה) לפיתוח המוניציפלי של העירייה, ציין השר בתשובתו כי "מתוקף תפקידי כשר האחראי על מינהל מקרקעי ישראל .__________________ .40 לפי סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה ולפי ההסכם בין המינהל ובין מרכז השלטון המקומי הנזכר באותו סעיף. 41 יצוין כי אמנם עד מועד סיום הביקורת לא מומשו הנחיות השר בדיון האמור, אך עם זאת, בניתוח החלופות העומדות בפני המינהל, שנעשתה כאמור בהנהלת המינהל בדיעבד (במרס 2006 ,) בעקבות העיון בממצאי הביקורת, ההיבטים הכספיים של סיכום השר נמנים עם מרכיבי חלק מהחלופות הללו, ויהיו אפוא חלק מהשיקולים באיזו חלופה לבחור. 374 דוח שנתי57ב .הדבר נתון לשיקול דעתי ואיני מוצא כל מקום להערות המופיעות בדוח". עוד ציין השר: "גם אם ניתן לעיריית תל אביב יתרון - כל עוד הנחיותי אינן מנוגדות לדין, לי כשר נתונה הפריבילגיה להחליט על כך ולהנחות את הגופים הכפופים לי בהתאם". משרד מבקר המדינה מעיר על כך: (א) ההנחיות שקבע השר בדיון עמו לא ניתנו במסגרת תפקידו כיו"ר המועצה, אלא בניגוד למתחייב ממעמדו כיו"ר המועצה, שכן כאמור, לא היה מקום מצדו לקבוע הנחיות כאלה ואחרות למינהל - אף אם סבר כי הן ניתנות בכפוף לאישורן בידי הנהלת המינהל42 - אלא היה עליו להביא את הנושא לדיון במועצה, שהיא הפורום שבו היה רשאי להציע למועצה להחליט בעניין דרך הפעילות הראויה או המתחייבת של המינהל בנושאים העולים על סדר יומה. (ב) מבחינה ארגונית המינהל הוא אמנם יחידה מינהלית במשרד ממשלתי (בשעתו במשרד התמ"ת, וכיום במשרד הבינוי והשיכון), ועובדיה הם עובדי מדינה, אולם מבחינה פונקציונלית המינהל הוא הרשות שהוסמכה בחוק לנהל את "מקרקעי ישראל" (היינו המקרקעין שבניהול המינהל). על כן המינהל אינו נתון למרותו של שר זה או אחר וכפיפותו החוקית היחידה היא למועצה, שלפי החוק קובעת את מדיניותו הקרקעית ומפקחת על פעילותו. אלמלא כן סמכויותיו החוקיות של המינהל עלולות להתרוקן מתוכן, אם שר שב תחום אחריות משרדו מצוי המינהל יורה למנהל המינהל, ובאמצעותו למינהל, כיצד לפעול ויתערב בשיקול דעתה של הרשות המוסמכת. 4. באוגוסט 2006 , בעקבות הבאת ממצאי הביקורת העיקריים לידיעתו של מר מאיר שטרית, שר הבינוי והשיכון ויו"ר המועצה, הוא הורה למינהל שלא להביא עדיין את הנושא לדיון במועצה עד שיהא סיפק בידו ללמוד את הנושא ולגבש את עמדתו בסוגיית אזור הדולפינריום. עד סוף ינואר 2007 .לא כונסה המועצה לדון בנושא . מתווה העסקה המשולשת בין המינהל, העירייה ויזם פרטי בדבר חילופי זכויות וחזקה במקרקעין באזור הדולפינריום בתל אביב והקמת מיזם מלונאי -מסחרי בו בידי היזם, הוביל לתוצאה בלתי סבירה: מחד גיסא, העירייה והיזם יוצאים נשכרים מהעסקה - העירייה אמורה לקבל את מתחם הדולפינריום בלי כל תשלום 43 , וכן היא44 אמורה לקבל מהיזם היטל השבחה בסכום נכבד. סך כל ההטבות לעירייה בעסקה הזאת נאמדות ביותר מ-145 מיליון ש"ח; היזם אמור לקבל קרקע חלופית ששטח הבינוי הכולל שלו הוא כ - 110,000 מ"ר45 ולשלם למינהל תמורה נמוכה יחסית, ולפי תנאי החוזה הוא אינו מחויב להתמודד במכרז להקמת המיזם המלונאי- המסחרי; מאידך גיסא, המינהל אמור לקבל בעסקה זו מהיזם תשלום בשיעור של 31% מההפרש בין שווי זכויותיו בשני המתחמים, שהוא נמוך במידה ניכרת מזו שהיה המינהל גובה אילו שיווק את המתחם החלופי לפי נהליו הרגילים. לאחר שהיזם ביטל את העסקה וקודם לניהול המשא ומתן עמו בדבר חידושה, התערב מר אהוד אולמרט, שר התמ"ת ויו"ר מועצת מקרקעי ישראל לשעבר, בפעולתו השוטפת של המינהל וקבע לו הנחיות בעניין הטיפול באזור הדולפינריום .__________________ .42 .לסברה זו אין תימוכין בפרוטוקול הדיון האמור וביתר המסמכים שהועמדו לרשות הביקורת 43 אין עליה לשאת בהוצאות הריסתו ופינויו, והיא אמורה לשלם למינהל עבורו דמי חכירה סמליים בלבד, בתור קרקע המיועדת לצורכי ציבור. 44 .דהיינו, הוועדה המקומית שליד העירייה 45 לעומת שטח בינוי של כ- 6,000 .מ"ר בלבד, שהיה לו במתחם הדולפינריום משרד הבינוי והשיכון 375 . שלא במסגרת דיוני המועצה - שהיא הגוף שהוסמך בחוק לקבוע את המדיניות הקרקעית שהמינהל יפעל לפיה ולפקח על פעולותיו. בכך פגע השר במעמדו של המינהל בתור הרשות המוסמכת לניהול "מקרקעי ישראל" לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, וחרג לכאורה מסמכויותיו (דאז) - הן בתור השר שבתחום אחריות משרדו מצוי המינהל, והן בתור יו"ר המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להביא את בקשת היזם לחידוש העסקה לדיון במועצת מקרקעי ישראל, ולהציג בפניה ניתוחים כלכליים וחלופות לעסקה הנדונה, כדי שהיא תכריע בכל ההיבטים הנוגעים לסוגיה ותנחה את המינהל כיצד לפעול בנדון.