רשויות מקומיות/המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם

 מבוא המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי הם תפקידים סטטוטוריים שהרשות המקומית נדרשת למנות על פי חוק. תפקידי המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי, וכן סמכויותיהם, ]נוסח חדש[ דרכי מינוים ואופן פיטוריהם, מעוגנים בחקיקה: בפקודת העיריות (להלן - צו 1950-(להלן - פקודת העיריות); בצו המועצות המקומיות, התשי"א (להלן - פקודת ]נוסח חדש[ המועצות המקומיות); בפקודת המועצות המקומיות 1958-המועצות המקומיות); בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח (להלן - צו המועצות האזוריות); ובחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), (להלן - חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי)).1975-התשל"ו המבקר ברשות המקומית בודק, בין השאר, אם פעולותיה של הרשות נעשו כדין בידי המוסמך לעשותן, תוך כדי שמירה על טוהר המידות ועקרונות היעילות ; הגזבר אחראי לניהול כל ענייניה הכספיים של הרשות ולהכנת הצעת 1והחיסכון ; והיועץ המשפטי מספק ליווי משפטי לפעילותה של הרשות. 2תקציב הרשות לצד תפקידם בקידום ומימוש של מטרות הרשות המקומית ויעדיה כפי שהוגדרו על ידי הדרג הנבחר בה והמנהל אותה, נדרשים המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי לוודא כי פעילות הרשות תתנהל בכפוף לכל דין. נוכח תפקידם זה נהוג לכנות בעלי . בדין נעשה ניסיון ליצור הבחנה בין קביעת מדיניות 3"תפקידים אלה גם "שומרי סף ועיצובה - תהליכים המצויים בידי הדרג הפוליטי הנבחר - ובין ביצוע המדיניות .4והקפדה על כך שתבוצע במסגרת הדין - תהליכים המצויים בידי הדרג המקצועי ה לפקודת המועצות המקומיות. 13 א לפקודת העיריות ומכוח סעיף 170 סעיף 1 .א לפקודת המועצות המקומיות 34 לפקודת העיריות ומכוח סעיף 2ג170 סעיף 2 גם תפקידו של מהנדס הרשות המקומית, שאמור לשמש גם מהנדס הוועדה המקומית, כולל היבטים שונים 3 .של "שמירת סף", אך במסגרת דוח זה לא נעסוק בתפקיד מהנדס הרשות המקומית ) (להלן - עניין אריאב). 29.5.08 , (פורסם במאגר ממוחשבאריאב נ' ראש עיריית נצרת עילית 384/07 עע"ם 4 362 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מעמדם של המבקר ברשות המקומית, הגזבר והיועץ המשפטי מורכב: מחד גיסא, הם עובדים של הגוף המבוקר וכפופים לעיקרון ההיררכי המחייב אותם לציית להוראות הממונים עליהם. מאידך גיסא, הם זכאים במילוי תפקידם לעצמאות מקצועית. כמו כן, לבעלי תפקידים אלה המשמשים גם שומרי סף חובת נאמנות כפולה - מצד אחד מוטלת עליהם חובת נאמנות כלפי הרשות המקומית שהם מייצגים, ומצד אחר . 5מוטלת עליהם חובת נאמנות כלפי ציבור תושבי הרשות , דין 6בדין קיים הסדר ייחודי בכל הנוגע לפיטורי המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי המחייב רוב מיוחד של מליאת המועצה. לפי בית הדין הארצי לעבודה, להסדר זה תכלית ברורה של יצירת מעמד עצמאי ובלתי תלוי לשלוש משרות מפתח אלו ברשות המקומית. המייחד משרות אלה על פי הפסיקה הוא הצורך ליצור לנושאיהן מעמד עצמאי ובלתי תלוי. במרקם חיי הרשות המקומית, ונוכח הסמכויות הרחבות הניתנות לעומד בראשה, יש צורך בשלושה בלמים בעלי מעמד מיוחד. ראש הרשות לא יוכל להפעיל עליהם מרות או לשלוט בהם בכלים מינהליים, ואי אפשר להניף .7כלפיהם בנקל את חרב הפיטורים או ההשעיה פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את תפקידם והתנהלותם 2020 - ינואר 2019 בחודשים מאי של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשויות המקומיות. הממצאים המובאים בדוח מתבססים על תשובות ראשי הרשויות, המבקרים, הגזברים, והיועצים המשפטיים . 2019 ברשויות מקומיות לשאלונים שנשלחו אליהם באמצעות חברת ייעוץ בספטמבר נוסף על כך, כהרחבה בסוגיות מסוימות הקשורות למבקר הרשות המקומית, לגזבר או ליועץ המשפטי ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת ממוקדת ברשויות האלה: פורדיס וזרזיר, במועצות המקומיות ביתר עילית וחיפהבנושא הגזברים בעיריות בית , אור יהודה; בנושא היועצים המשפטיים בעיריות גוש עציוןובמועצה האזורית , אופקים; ובנושא המבקרים בעיריות תמר, ובמועצה האזורית ביתר עילית ושאן קרני שומרון ועמנואל, הר אדר, במועצות המקומיות סח'נין וטבריה, ביתר עילית דוחות של מבקרי 90-. כמו כן נבדקו כמרחבים וגוש עציוןובמועצות האזוריות . 2018 - 2014 רשויות מקומיות לשנים 2390 ', כרך ד', עמהסמכות המינהלית לעניין חובת הנאמנות של היועץ המשפטי הפנימי ראו: יצחק זמיר, 5 .) (להלן - זמיר 2391 - . קיים הסדר מיוחד גם ביחס למהנדס העיר. כאמור, דוח זה אינו עוסק במהנדסי רשויות מקומיות 6 .)18.10.06 , (פורסם במאגר ממוחשב 16 , פסקהעיריית פתח תקווה נ' גולדשטיין 39/06 ) עא"ח (ארצי 7 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם363 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיהמתודולוגיה הסטטיסטית . לצורך קבלת נתונים סטטיסטיים בנושא מעמדם והתנהלותם של המבקר, הגזבר 1 והיועץ המשפטי ברשויות המקומיות התקשר משרד מבקר המדינה בספטמבר הרשויות 257- עם חברת ייעוץ (להלן - היועץ). היועץ שלח שאלונים ל2019 . שאלות בממוצע40-המקומיות לשם בניית מדגם מייצג. כל שאלון הכיל כ היועץ עיבד וניתח את התשובות לשאלון. 145 , מבקרים 133 , ראשי רשויות 113 השיבו על השאלון 2019 עד תחילת נובמבר . 8 יועצים משפטיים. בעזרת תשובותיהם בנה היועץ מדגם מייצג 109-גזברים, ו 136 , מבקרים127 , ראשי רשויות95 במדגם המייצג שבנה כלל היועץ מענה של יועצים משפטיים; זאת כדי שהמדגמים של בעלי התפקידים ייצגו 94-גזברים ו את כלל האוכלוסייה וישמרו על מאפייני ההתפלגות הקיימת של היישובים בארץ. בבניית המדגם ניתנו משקלות שונים לקבוצות בעלי התפקידים על פי המאפיינים האלה: סוג הרשות (עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית); ; 9השתייכות מרבית תושבי הרשות לבני האוכלוסייה היהודית או הלא יהודית האזור הגיאוגרפי שבו מצויה הרשות (דרום, מרכז או צפון); וגודל הרשות מתוארים מאפייני המדגם שבנה היועץ. 1 . בלוח10)(גדולה או קטנה המשמעות היא שהנתונים המוצגים תקפים סטטיסטית ונמצאים מחוץ לטווח השגיאה (טווחי השגיאה 8 בשאלון10.1% - בשאלון הגזברים ו 8.4% , בשאלון המבקרים 8.7% , בשאלון ראשי הרשויות 10.05% הם היועצים המשפטיים). החלוקה התבססה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס). ברשויות ששויכו למגזר 9 .היהודי נכללו גם רשויות בעלות אוכלוסייה מעורבת תושבים.20,000 - תושבים ורשות גדולה מאכלסת יותר מ 20,000 רשות קטנה מאכלסת עד 10 364 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מאפייני המדגם :1 לוח היועץ המשפטיגזבר הרשותמבקר הרשותראש הרשות שיעור המשיביםסוג הרשות מועצה מקומית 32% 27% 31% 32% מועצה אזורית 30% 27% 24% 26% עירייה 38% 46% 45% 42% האזור דרום 23% 17% 18% 19% מרכז 41% 47% 45% 47% צפון 36% 36% 37% 34% גודל הרשות רשות קטנה 53% 38% 42% 44% רשות גדולה 47% 62% 58% 56% המגזר יהודי 83% 82% 82% 82% לא-יהודי 17% 18% 18% 18% ; המגזר 11בעיבודים הסטטיסטיים נעשה שימוש בפילוחים האלה: סוג הרשות שאליו משתייכת הרשות (יהודי או לא-יהודי); גודל הרשות (גדולה או קטנה); ; סיום 13; סיווג הרשות לפי מדד חברתי-כלכלי12סיווג הרשות לפי מדד פריפריאליות ; 14 באיזון תקציבי או בעודף לעומת סיומה בגירעון2017 הרשות את שנת התקציב סיווגה הפיננסי של הרשות כרשות איתנה או רשות יציבה לעומת רשויות המסווגות .15בהמראה, ביניים, בהבראה או בהתייעלות עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית. 11 מדד פריפריאליות מאפיין ומדרג רשויות מקומיות בישראל לפי מיקומן הגיאוגרפי ביחס לריכוזי 12 האוכלוסייה. המדד פותח על ידי הלמ"ס ולפיו רשות מקומית פריפריאלית מוגדרת כרשות מקומית המרוחקת משווקים, מקומות תעסוקה, מסחר, השכלה, פנאי וכדומה. הלמ"ס מדרגת את הרשויות הוא הגבוה ביותר. 10 המקומיות בסולם של עשר דרגות (אשכולות) לפי מרחק הרשות כאמור. אשכול נכללו בהגדרה מרכזי. 10 - 6 נכללו בהגדרה פריפריאלי ואשכולות 5 - 1 אשכולות רמה חברתית-כלכלית של אוכלוסייה נמדדת על ידי הלמ"ס באמצעות שילוב של תכונותיה הבסיסיות 13 בתחומים האלה: הרכב דמוגרפי, השכלה וחינוך, רמת חיים, תעסוקה וגמלאות. הלמ"ס מדרגת את הרשויות המקומיות בסולם של עשר דרגות (אשכולות) לפי המצב החברתי-כלכלי של תושביהן. אשכול הוא הגבוה ביותר (להלן - המדד או המעמד החברתי-כלכלי). 10 .2017 מתוך נתוני הלמ"ס לשנת 14 .) - ראו להלן 2019 לפי הגדרות משרד הפנים (מאי 15 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם365 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי על "נתונים2018 - 2015 נתונים נוספים נותחו ועובדו מדוחות משרד הפנים לשנים כספיים מבוקרים - רשויות מקומיות" ומ"דוחות ביקורת רואי חשבון ברשויות .16המקומיות" המבוצעים בידי רואי חשבון חיצוניים מבקר הרשות המקומית עיקרה של הביקורת - הפנימית והחיצונית - הוא הצגת הפער שבין המסד הנורמטיבי המחייב או המנחה לביצוע פעולה מסוימת על ידי הגוף המבוקר לבין אופן ביצועה בפועל (הממצא), תוך כדי קביעת מסקנות והמלצות לתיקון ליקויים . הביקורת מסייעת בשיפור של ניהול סיכונים, תהליכי משילות 17ומניעת הישנותם . 18וביצועי הארגון ותורמת לאחריותו הניהולית והציבורית הכוחות הפוליטיים, הכלכליים והחברתיים המרוכזים בידי הרשויות המקומיות הם בעלי השפעה עמוקה על חיי האזרח. משום כך, ולנוכח הסיוע הממשלתי המשמעותי , הוכרה החשיבות של חיזוק אמצעי הבקרה - החיצוניים והפנימיים כאחד 19לרשויות . לפי פסיקת בית המשפט 20- על המתרחש בהן, כדי להבטיח את פעולתן התקינה העליון, מבקר הרשות המקומית, הנמנה עם מנגנוני הבקרה הפנימיים בה, הוא "הבלם הראשון" בפני פגיעה בתפקוד התקין של הרשות והוא ניצב בשורה אחת עם . יכולת המבקר למלא את תפקידו 21שומרי הסף האחרים - הגזבר והיועץ המשפטי .22קשורה קשר הדוק ליכולתו לפעול בעצמאות, תוך כדי אי-תלות וניטרליות משרד הפנים מקיים מערכת של ביקורת חשבונות וביקורת מפורטת בכלל הרשויות המקומיות, באמצעות 16 אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות. הביקורת מתבצעת באמצעות רואי חשבון חיצוניים המתמנים מתוך מאגר רואי החשבון המנוהל באגף. כל אחד מרואי החשבון מגיש לאגף בכל שנה ארבעה דוחות עיקריים של הרשות המקומית שאותה בדק: דוח כספי שנתי מבוקר המתאר את מצבה הפיננסי; דוח ביקורת מפורט הכולל נושאים מסוימים שנבדקים ברשות בהיקף נרחב ומקיף; דוח חצי-שנתי מסוקר שהוא דוח כספי לחצי שנה במתכונת מצומצמת שאינו מבוקר; ודוח מדדי ביצוע המתבסס על הנתונים הכספיים שבדוח הכספי השנתי ועל נתונים נוספים הנאספים ברשות. ), עמ' 1999( 71 - 57 ', עמהביקורת ברשויות המקומיות בישראל ראו גם: נסים מזרחי, "תקני הביקורת", 17 עיונים בביקורת; ניסים מזרחי, "ביקורת המדינה והביקורת הפנימית בישראל - היבטים השוואתיים", 58 .135 '), עמ 2007( 177 - 135 :61 ,המדינה Dov Eden and Leah Moriah, "Impact of International Auditing on Branch Bank Performance: A Field 18 Experiment", Organizational Behavior and Human Decision Performance, 68: 262 -271 )1996(; Shlomo Mizrahi and Idit Ness- Wisman )2007(. "Evaluationg the Effectiveness of Auditing in Local Municipalities using Analytic Hierarchy Process ) AHP(: A General Model and the Israeli Example", Int. .)Mizrahi & Ness- Weisman - (להלן J. Audit. 11: 187 - 210, 188 ביקורת המדינה בישראל אשר פרידברג, "ביקורת ציבורית ופנימית ברשויות המקומיות בישראל", בתוך: 19 .266 '), עמ 1999( 285 - 265 ', עמ- הלכה ומעשה ) (להלן - עניין אלוני). 2003( 590 - 588 ,577 )4(, פ"ד נזאלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים 7805/00 בג"ץ 20 ) (להלן - עניין 2.11.15 , (פורסם במאגר ממוחשבמאלכ נ' המועצה המקומית בית ג'אן 4310/15 בר"ש 21 .)מאלכ .2355 ' לעיל, עמ 5 ); זמיר, הערה 2003( 92 ,84 )3(, פ"ד נזפלוני נ' ראש ממשלת ישראל 5682/02 בג"ץ 22 366 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה הביקורת הפנימית בעיריות, במועצות המקומיות ובמועצות האזוריות מושתתת על החובה בדין להעסיק בכל אחת מהן מבקר לביצוע עבודת הביקורת. רוב ההוראות החלות על מבקר העירייה והמסדירות את מעמדו ותפקידיו, חלות גם על מבקרי , אך האחדת הדינים אינה 23המועצות המקומיות והאזוריות, בשינויים המחויבים שלמה. מבקר הרשות אחראי כלפי מועצת הרשות כ"גוף המחוקק" בה ועליו לשרת את אינטרס הרשות ולשמש כלי ניהולי להגשמת מטרותיה. בה בעת עליו לשרת את אינטרס הציבור בשמירה על החיסכון והיעילות, שכן משאבי הרשות הם משאבי הציבור. כן . 24עליו לשמור על ערכי היסוד של הציבור כשלטון החוק, טוהר המידות וההגינות ייחודה של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות הוא בעיקרו בכך שהיא מופעלת . ראש הרשות נבחר בבחירה ישירה בידי הציבור והוא 25בגוף הנבחר באופן דמוקרטי משמש הן כמייצגהּ הבכיר של הרשות כלפי מוסדות השלטון המרכזי והן כראש ). Strong Mayor Model( ההיררכיה הניהולית של הרשות שבראשה הוא עומד מועצת הרשות ומנגנון הביקורת הפנימית משמשים מנגנוני איזון ובקרה, אך מרבית . 26העוצמה הניהולית והציבורית נמצאת בידי ראש הרשות מועילות מנגנון הביקורת ברשויות המקומיות שאלת המועילוּת (האפקטיביות) של הביקורת היא אחת הסוגיות המורכבות בדיון על הביקורת הפנימית. תורת הביקורת הפנימית מגדירה את הביקורת הפנימית כפעילות בלתי תלויה ואובייקטיבית שנועדה להוסיף ערך לארגון הנתון לביקורת. עליה לסייע לארגון להגשים את מטרותיו באופן שיטתי וממוסד, ולהעריך ולשפר את המועילות של תהליכי ניהול הסיכונים, הבקרה והפיקוח בו, והכול במטרה . 27לשפר את תפקודו ההוראות מפקודת העיריות הוחלו גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח פקודת המועצות המקומיות. 23 לתקנון4 הוראות לעניין מועצות מקומיות בתחומי אזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) מעוגנות בפרק ז ד לתקנון המועצות האזוריות 55 , והוחלו מכוח סעיף 1981-המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), התשמ"א , גם על המועצות האזוריות בתחומי איו"ש. 1979-(יהודה ושומרון), התשל"ט .2355 ' לעיל, עמ 5 זמיר, הערה 24 ., בהערת שוליים 2356 ' שם, עמ 25 : שוקי אמרני, "פיקוח וביקורת משרד הפנים ברשויות מקומיות: סמכויות, מאפיינים ומגמות", בתוך 26 .126 '), עמ 1999( 130 - 113 ', עמהביקורת ברשויות המקומיות בישראל The Institute of Internal ( התקנים המקצועיים הבין-לאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית 27 .)) (להלן - התקנים הבין-לאומיים או התקנים המקצועיים הבין-לאומיים Auditors - IIA המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם367 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי במחקר קיים עיסוק רב בדרכים שבהן אפשר לבחון ולמדוד את מועילות הביקורת . את המדדים המוזכרים בהקשר זה אפשר לחלק לשני ראשים עיקריים 28הפנימית ): 1 (ראו להלן תרשים ממשק העבודה בין הנהלת הרשות המקומית והמשאבים מעטפת הביקורת:. 1 ,שעומדים לרשות מנגנון הביקורת למילוי משימותיו, ובין היתר מינוי המבקר היקף משרתו ותנאי שכרו; מידת עצמאות המבקר בעבודתו - העסקת עובדים ויועצים וכן גישה מלאה וחופשית למידע ושיקול דעת עצמאי בבחירת הנושאים לביקורת; העניין שמגלה הנהלת הרשות בתהליך הביקורת, בתוצרי עבודת הביקורת ובתיקון הליקויים שנמצאו; ופרסום ממצאי הביקורת. איכות עבודתם ותפקודם של מבקר הרשות וצוותו, ובין היתר ליבת הביקורת: . 2 עבודה לפי תקנים מקצועיים; ביצוע סקר סיכונים לרשות; גיבוש תוכניות עבודה שנתיות; מתאם בין סקרי הסיכונים ותוכניות העבודה לנושאים הנבדקים; הגשת דוחות הביקורת; היקף הדוחות ואיכותם - איכות הנושאים הנבדקים והיקף הממצאים שעלו. במסגרת אחריותו לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרת השלטון המקומי, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין, אמור משרד הפנים לעקוב אחר תפקוד מנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות ולפעול לחיזוקו. למשרד הפנים יש תפקיד חשוב בחיזוק מועילות הביקורת ובסיוע להגשמת מטרות הרשות המקומית, הן בהיבט של ממשק העבודה בין הנהלת הרשות ובין מנגנון הביקורת והמשאבים שעומדים לרשות מנגנון הביקורת למילוי משימותיו, והן בהיבט של איכות עבודתם ותפקודם של מבקר הרשות וצוותו. D. E Ziegenfuss, 2000, "Measuring Performance", Internal Auditor, February: pp. 36 - 40 : ראו והשוו 28 Aaron Cohen & Gabriel Sayag )2010(. "The Effectiveness of Internal Auditing: An; )Ziegenfuss - (להלן Empirical Examination of its Determinants in Israeli Organizations", Australian Accounting Review No. .)Cohen & Sayag - (להלן 54 Vol. 20 Issue 3 368 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מדדים לבחינת מועילות הביקורת הפנימית:1 תרשים מחקרים שבחנו את מועילות הביקורת הפנימית בגופים בישראל, ובהם גם רשויות מקומיות, מצאו כי תמיכת הנהלת הארגון בביקורת היא גורם מפתח בהבטחת מועילותה, במיוחד אם העסקת עובדי ביקורת מקצועיים והבטחת עצמאות מנגנון הביקורת הן תולדה של החלטות הנהלת הארגון. עוד נמצא במחקר קשר חיובי בין עבודה לפי תקנים מקצועיים ומועילות הביקורת ובין עצמאות הביקורת ומועילותה. ככל שעבודת הביקורת מתבצעת לפי תקנים מקצועיים ותוך כדי אי-תלות, כך .29מועילותה רבה יותר ; גבי סייג, "פיתוח מדד לקביעת רמת האפקטיביות של הביקורת 304 ' לעיל, עמ 28 , הערה Cohen & Sayag 29 "); גבי סייג, "גורמי אפקטיביות הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות בישראל 1.1.15 ( "הפנימית Adrian Harrell, Martin Taylor and Eugene Chewning )1989(, "An Examination of :). ראו גם 1.1.16 ( Management Ability to Bias the Professional Objectivity of Internal Auditors", Accounting Organizations .)Harrell, Taylor & Chewning - (להלן and Society, vol. 14)3( pp. 259 - 269 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם369 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי ,מתשובות ראשי הרשויות שציינו שמכהן ברשות מבקר במועד מילוי השאלון עלה סבורים שדוחות המבקר משמעותיים ותורמים לטיוב עבודת הרשות; 87%-כי כ עובדים בשיתוף פעולה עימו, אינם חווים 90%- מרוצים מתפקוד המבקר וכ82%-כ קשיים בהתנהלות מולו ואינם מזהים קשיים בהתנהלותו מול גורמים ברשות או מראשי הרשויות אינם מזהים בעיות במיקום המבקר במבנה 95%-מחוצה לה; וכ ההיררכי ברשות. יצוין כי שלושה ראשי רשויות השיבו שהם סבורים שדוחות המבקר משמעותיים ותורמים לטיוב עבודת הרשות, ושהם שבעי רצון מתפקוד המבקר, אף כי המבקרים ברשויות אלו לא הגישו דוחות באחת או יותר מהשנים .302017 - 2015 להלן נבחן את מועילות מנגנון הביקורת ברשויות המקומיות בהיבטים הקשורים למעטפת הביקורת ולליבת הביקורת. הנתונים שיוצגו מתבססים על תשובות ראשי הרשויות והמבקרים לשאלונים וכן על ממצאי הביקורת .312017 - 2015 של רואי החשבון החיצוניים לשנים השפעת מעטפת הביקורת על מועילותה האמצעים והמשאבים שמעמידה הנהלת הרשות עבור מנגנון הביקורת מינוי מבקרים ברשויות המקומיות מינוי מבקר לרשות המקומית הוא תנאי מקדמי לעצם קיומה של ביקורת ולהבטחת מועילותה. חובת מינוי מבקר נקבעה בפקודת העיריות והוחלה גם על מועצות מקומיות ואזוריות. לאחר בחירתו בהליך מכרז פומבי, ממנה מועצת הרשות בהחלטת רוב חבריה את מבקר הרשות כעובד הרשות. בדין נקבע כי במקום שבו מועצת הרשות לא מינתה מבקר, רשאי הממונה על המחוז במשרד הפנים למנות .32במקומה מבקר, לאחר שדרש ממנה בצו למנות מבקר והיא לא עשתה כן ראשי הרשויות כיהנו בתפקיד זה במהלך התקופה שבה לא הוגשו דוחות. הנתון על אי-הגשת דוחות 30 מתבסס על תשובות המבקרים לשאלונים ועל ממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים לשנים . 2017 - 2015 וטיפול הרשות בממצאי הביקורת לא הושלמו במועד שליחת השאלונים 2018 הגשת דוחות הביקורת לשנת 31 לראשי הרשויות והמבקרים, ולכן לא נעשה שימוש בתשובותיהם בנושאים אלה בהתייחס לשנה זו. לשם בנושאים אלה. 2018 האחידות לא נעשה שימוש גם בממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים לשנת ה(א) לפקודת המועצות המקומיות. לפי חוק 13 א(ב) לפקודת העיריות וסעיף 167-(ב) ו 167 סעיפים 32 , הרשות המקומית תמנה את מבקר 2008-הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות הציבור), התשס"ח הרשות גם לתפקיד הממונה על תלונות הציבור בה, אלא אם כן התקיימו טעמים מיוחדים שלא לעשות כן. 370 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה עולה, כי בכל שנה2017 - 2015 מדוחות הביקורת של רואי החשבון החיצוניים לשנים , מהן בממוצע 33) רשויות17( מהרשויות המקומיות7%-בממוצע לא כיהן מבקר בכ רשויות) היו רשויות קטנות. נוסף על כך, בתשע רשויות מקומיות לא 14( 84%-כ . מנתוני משרד הפנים נכון 2017 - 2015 כיהן מבקר במשך שלוש השנים הרצופות , ג'וליס, במועצות המקומיות באקה אל-גרבייה עולה עוד כי בעיריית 2020 לינואר לא מכהן מבקר מבואות החרמון ובמועצה האזורית כפר מנדא וירכא, דיר חנא .34לפחות כארבע שנים - בניגוד לנדרש לפי הדין על הרשויות המקומיות באקה אל-גרבייה, ג'וליס, דיר חנא, ירכא, כפר מנדא ומבואות החרמון לאייש את משרת המבקר כנדרש. 2020 ראש המועצה האזורית מבואות החרמון השיב למשרד מבקר המדינה במאי כי לאחרונה פרסמה המועצה מכרז לבחירתו של מבקר וכי להערכתו בתוך זמן קצר תאויש המשרה. למרות פרק הזמן הממושך שבו התנהלו הרשויות האמורות בלי למנות מבקר, נמצא כי משרד הפנים לא ניצל את הסמכות המסורה לו בדין, והוא אִפשר לרשויות אלה להתנהל ללא ביקורת פנימית. על משרד הפנים לפעול בהתאם לסמכויותיו למינוי מבקרים באותן רשויות שלא מינו מבקר כנדרש על פי חוק. ציין משרד הפנים כי הטיפול ברשות 2020 בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי מקומית שלא מינתה מבקר כנדרש בחוק הוא בסמכות הממונה על המחוז. מנכ"ל משרד הפנים חידד את ההנחיות בנושא והבהיר לממוני המחוזות כי עליהם לזמן לבירור רשות שתתעכב במינוי מבקר ללא סיבה מוצדקת. הממונים על מחוזות צפון כי הם פועלים באמצעות מעקב תמידי 2020 וחיפה במשרד הפנים השיבו במאי ושוטף לזירוז ההליכים למינוי מבקרי הרשויות המקומיות, וכי בחלק מהרשויות הנזכרות ההליכים התמשכו בשל בירורים משפטיים שארכו זמן רב. רשויות מקומיות. 257 שנבדקו מבין 250 33 מבקר המדינה כבר העיר בעבר על כך שלא מונה מבקר למועצה המקומית ג'וליס ולמועצה המקומית דיר 34 ), "הביקורת הפנימית ברשויות 2010( דוחות על הביקורת בשלטון המקומי חנא. ראו: מבקר המדינה, (להלן - דוח מבקר המדינה הקודם או הדוח הקודם). 159 'המקומיות", עמ המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם371 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומישיעור משרתם של מבקרי הרשויות המקומיות . על עירייה למנות לפי הדין מבקר במשרה מלאה. גם במועצות מקומיות יש 1 למנות מבקר במשרה מלאה, אך באישור משרד הפנים אפשר שהיקף משרתו תושבים 20,000-יהיה נמוך יותר. על מועצה אזורית שבה מתגוררים יותר מ 20,000-למנות מבקר במשרה מלאה; במועצה אזורית שבתחומה פחות מ 5,000-תושבים יכהן המבקר בחצי משרה; ובמועצה אזורית שבתחומה פחות מ תושבים רשאי השר לאשר שהמבקר יכהן במשרה חלקית שלא תפחת מרבע . קביעת היקף המשרה המזערי של מבקר הרשות נועדה להבטיח את 35משרה . אישור 36קיום הביקורת הנדרשת וכפועל יוצא את תפקודה התקין של הרשות להעסיק מבקר בהיקף משרה חלקי יינתן במקרים חריגים בלבד, לפי שיקולי .37יעילות ויכולת כלכלית שיעורי משרות המבקרים לפי גודל הרשות, שעלו מהתשובות לשאלונים, להלן.2 מובאים בתרשים שיעורי משרות המבקרים, לפי גודל הרשות:2 תרשים א(ב)-(ג) לצו 145 ה לפקודת המועצות המקומיות, סעיפים 13 (ב) לפקודת העיריות, סעיף 167 סעיף 35 .א לצו המועצות האזוריות 57 המועצות המקומיות וסעיף .11.10.89 ,1954 , הצעות חוק 1989-), התש"ן 39 ' דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס 36 "חוזים אישיים להעסקת נושאי משרה ותפקידי אמון ברשויות 1/2011 חוזר מיוחד של מנכ"ל משרד הפנים 37 .2.10 ", בסעיף 1.1.2010 מקומיות שנחתמו לאחר 372 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהרשויות היקף משרת 4%- מתשובות המבקרים לשאלונים עלה עוד כי בכ מהרשויות היקף משרת 31%-המבקר נמוך מן ההיקף המזערי שנקבע בדין. בכ המבקר נמוך מכפי שהדין מחייב, אך העסקה בהיקף זה אפשרית אם ניתן לה אישור שר הפנים. במהלך הביקורת לא היה בידי האגפים האמונים על הנושא במשרד הפנים מידע על רשויות שקיבלו את אישור שר הפנים להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שהדין מחייב. לכן לא ניתן לדעת אם התקבל אישור כאמור לגבי הרשויות המקומיות שבהן מועסק מבקר בהיקף משרה המחייב קבלת אישור זה. מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את נתוני האישורים שנתן השר להעסקת מבקר בהיקף משרה נמוך מכפי שנקבע בדין, וכן יעקוב אחר המשך נחיצות אישורים אלו. . לפי עמדת משרד הפנים, כפי שהובאה בפני צוות הביקורת, שיעור המשרה 2 , גם אם הוא מועסק בכמה רשויות. בדיקה 100% המרבי למבקר רשות הוא עמנואל, במועצה המקומית ביתר עילית ממוקדת של היבט זה בעיריית הועסק 2014- ל2009 העלתה כי בין השניםקרני שומרוןובמועצה המקומית משרה במקביל להעסקתו במועצה המקומית 60%-מבקר עיריית ביתר עילית ב משרה. קרי, 25%- משרה ובמועצה המקומית קרני שומרון ב25%-עמנואל ב משרה. 110%-במשך יותר מחמש שנים הועסק המבקר בשלוש הרשויות ב הביקורת העלתה כי משרד הפנים אינו מאגם נתונים על היקף העסקת המבקרים ברשויות המקומיות, דבר המאפשר את העסקתם בכמה רשויות בו זמנית תוך חריגה מהיקף ההעסקה המרבי שקבע המשרד. במצב דברים זה מתאפשרת גם העסקת מבקרים בהיקף העסקה נמוך מהיקף ההעסקה המזערי שנקבע בדין. מן הראוי כי משרד הפנים יעגן בהנחיות או בחוזר מנכ"ל את עמדתו על היקף ההעסקה המרבי של המבקרים, כדי שמגבלה זו תובא לידיעת הרשויות. כמו כן, מן הראוי כי משרד הפנים יאגם את הנתונים על היקף העסקת מבקרי הרשויות. בתשובתו ציין משרד הפנים כי לפי הדין על מבקר עיריית ביתר עילית היה לקבל אישור לעיסוק נוסף, וכי לו הוגשה בקשה לאישור עיסוק נוסף העולה על משרה, היא הייתה נדחית. 100% המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם373 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי הוא ציין כי נציג מטעם משרד2020 בתשובת מבקר עיריית ביתר עילית מיוני הפנים היה מעורב בהליכי המכרז לבחירתו לתפקיד המבקר בשלוש הרשויות. מבנה לשכת המבקר גובשו בדין הסדרים לדרכי המינוי של עובדי ביקורת 2002 ועד שנת1990 . משנת 1 ולכשירותם. לגבי לשכות מבקרי עיריות נקבע כי ראש העירייה ימנה, בהסכמת המבקר, עובדי ביקורת בהתאם לתקנים שיקבע שר הפנים בתקנות. לגבי מועצות מקומיות נקבע רק כי מינוי עובדים על ידי ראש המועצה ייעשה בהסכמת . ביולי 38המבקר לפי תקנים שיקבע שר הפנים, אך לא נקבעה חובה להתקינם הותקנו תקנות העיריות (תקנים ותקציב שנתי ללשכת מבקר העירייה), 2018 הן נכנסו לתוקפן. בתקנות נקבע כי ראש העירייה2019 , וביוני2018-התשע"ח ימנה עובדים נוספים ללשכת המבקר לפי מספר תושבי העיר או היקף התקציב השנתי של העירייה, וכי היקף התקציב השנתי של לשכת המבקר לא יפחת משיעור קבוע באחוזים מהתקציב השנתי של העירייה. מתשובות המבקרים מהעיריות אינן פועלות לקיום הוראות התקנות.19%-לשאלונים עולה כי כ בתשובת משרד הפנים צוין כי במסגרת התקנות שאושרו, הוחלט על מתן תקציב תוספתי לצורך חיזוק יחידות לשכת המבקר בעירייה והגדלת מצבת כוח האדם כפי שנקבע. הוא הוסיף כי תקציב זה יינתן לעירייה שהוכיחה עמידה בתנאים שנקבעו בתקנות, וכי המשרד ואיגוד מבקרי הרשויות המקומיות ישתפו פעולה לגבי בקרה בעניין זה ומתן התקציב בהתאם. יש בקביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה בלשכות מבקרי העיריות משום חיזוק מהותי לאי-תלותו של מבקר העירייה, אולם תקנות אלו אינן חלות על מועצות מקומיות ואזוריות. ז לצו המועצות המקומיות. לגבי מועצות אזוריות חל 145 (ה)-(ח) לפקודת העיריות וסעיף 170 סעיפים 38 ה(ג) לפקודת המועצות המקומיות ולפיו רשאי שר הפנים, באישור הוועדה לענייני ביקורת 13 סעיף המדינה של הכנסת, לקבוע בצו הכינון הוראות בנושא זה. 374 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה להלן מובאים נתונים על העסקת עובדים קבועים ויועצים חיצוניים3 . בתרשים 2 .(מיקור חוץ) בלשכת המבקר, לפי גודל הרשות העסקת עובדים קבועים ויועצים חיצוניים (מיקור חוץ) :3 תרשים בלשכת המבקר, לפי גודל הרשות מהתרשים עולה כי ברשויות קטנות רוב המבקרים אינם מקבלים סיוע של עובדים נוספים בלשכתם ואינם נעזרים ביועצים חיצוניים. ברשויות גדולות, שבהן היקף פעילות הגוף שיש לבקר רחב יותר, המבקרים אומנם אינם מקבלים סיוע של עובדים נוספים בלשכתם, אך מסתייעים יותר ביועצים חיצוניים. עוד עלה מהתשובות לשאלונים כי ברשויות פריפריאליות מסתייעים פחות ביועצים ).78%( ) מאשר ברשויות במרכז הארץ42%( חיצוניים העסקת עובדים נוספים לצד המבקר יכולה להגדיל את מועילות הביקורת, בייחוד משום שעל פי חוק הרשויות המקומיות (ממונה , מבקר הרשות אמור על פי רוב 2008-על תלונות הציבור), התשס"ח 82%-לשמש גם הממונה על תלונות הציבור בה. למרות זאת נמצא כי בכ מהרשויות המקומיות לא מונו עובדים נוספים בלשכת המבקר. זאת ועוד, מתשובות המבקרים לשאלונים עולה כי אף אחת מהמועצות האזוריות אינה מעסיקה עובדי ביקורת נוספים מלבד המבקר, אף כי חלקן מנהלות תקציב גבוה מזה של עיריות שונות ומספר תושביהן עולה אף הוא על זה של עיריות שונות. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם375 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מאפייניה הייחודיים של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות מחייבים את מבקר הרשות לעמוד, לא אחת, בפני לחצים והשפעות חיצוניות. העסקת 39עובדים נוספים התומכים במנגנון הביקורת עשויה להפחית את עוצמת הלחצים (ראו התייחסות מפורטת להלן בפרק 40ולחזק את עמידת מבקר הרשות מולם על המתח המובנה במנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות). אומנם חלק מהמבקרים נעזר ביועצים חיצוניים לביצוע עבודת הביקורת, אך לא בעובדים קבועים. העסקת עובדים קבועים חשובה כי נוסף על האמור היא מונעת תלות של המבקר בתקציב הפעולות שמקצה לו הרשות והיא מאפשרת שמירה על בסיס הידע והניסיון ברשות, הגם שיש יתרונות בהעסקת יועצים חיצוניים המתמחים בנושא מסוים לטובת מטלת ביקורת ספציפית. היעזרות המבקר בעובדים קבועים חשובה גם כדי למנוע תלות אישית במבקר, במקרים שבהם נסיבות אישיות או בעיות משפטיות באיוש משרת המבקר אינן מאפשרות את תפקודו התקין של מנגנון הביקורת ברשות. משרד מבקר המדינה מציין את התקנת התקנים לעיריות וממליץ כי משרד הפנים יידרש לסוגיית קביעת שיעור מזערי לתקציב ולתקינה גם בנוגע למועצות מקומיות ואזוריות. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור העובדה . 20,000 מועצות מקומיות ואזוריות שמספר תושביהן עולה על30-שיש כ משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוא מסכים שיש להחיל את ההוראות לעניין תקן ותקציב מזעריים גם על מועצות מקומיות ואזוריות, אך האפשרויות לגיוסי תקציב מהאוצר בתקופה משברית זו מצומצמות ביותר עד בלתי ריאליות. Stanley Shachter )1951(. "Deviation, Rejection and Communication", The Journal of Abnormal and 39 .)Shachter - (להלן Social Psychology, 46)2(, 190 - 207 Solomon E. Asch )1955(. "Opinion and Social Pressure", Scientific American, vol. 193 )5(, pp. 31 - 35 40 .)Asch - (להלן 376 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהממשק העבודה בין הנהלת הרשות המקומית ובין מנגנון הביקורת מתן גישה למאגרי מידע והזמנה לדיוני מליאת הרשות וועדותיה דוח מבקר הרשות המקומית הוא תוצר של שיתוף פעולה בין מנגנון הביקורת ובין גורמים שונים ברשות. החקיקה מחייבת להמציא למבקר כל מסמך, מידע או הסבר שהוא יבקש מכל מי שכפוף לסמכות הביקורת. המבקר מוסמך לקבוע את הדרכים לביצוע הביקורת, וכן עליו לקבל גישה ישירה למאגרי המידע הממוחשבים של הרשות. נוסף על כך, על הרשות מוטלת החובה להזמין את המבקר לכל ישיבות .41מועצת הרשות ולישיבה של כל ועדה מוועדותיה, וזכותו להיות נוכח בהן מהמבקרים 10%-למרות הקביעה הברורה בדין, מהתשובות לשאלונים עלה כי לכ אין גישה לכל מערכות הנתונים של הרשות בהתאם לצורכי הביקורת. בקרב רשויות מהמבקרים נתקלו 27%- מהמבקרים אין גישה כזו. עוד עלה כי כ21%-קטנות לכ נתקלו בקשיים בקבלת חוות 11%-בעבודתם בקשיים בקבלת חומרי ביקורת וכ דעת משפטית לצורך מילוי תפקידם. עוד עלה מהתשובות לשאלונים כי ברשויות מקומיות קטנות היה שיעור המבקרים שזומנו רק לחלק מישיבות ועדות הרשות להלן. 4 ומועצת הרשות או שכלל לא זומנו לישיבות גבוה יותר כפי שעולה מ תרשים שיעור המבקרים שהוזמנו לישיבות המועצה:4 תרשים וועדות הרשות ותדירות ההזמנות ה לפקודת המועצות 13 ב(ה) לפקודת העיריות וסעיף 170-ב(ב) ו 170 ,)ב(א 170 ,)א(ד 170 סעיפים 41 .המקומיות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם377 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי ,על הרשות המקומית להקפיד לאפשר למבקר הרשות גישה לכלל המידע המסמכים והמערכות הנחוצים לו לביצוע עבודתו, ועליה להקפיד על זימונו לכלל ישיבות המועצה ודיוני ועדות הרשות כנדרש בדין. עליה לספק למבקר מרחב פעולה גדול ככל האפשר באיסוף הנתונים ובגישה אליהם, כדי להבטיח עבודת ביקורת מקיפה ומועילה ושמירה על מינהל תקין. העניין שמגלה הנהלת הרשות בתהליך הביקורת ובתוצריה באפריל 1 לפי הדין, את דוח הביקורת השנתי על המבקר להגיש לראש הרשות עד , עם העתק לוועדה לענייני הביקורת של הרשות (להלן גם - ועדת 42בכל שנה הביקורת), הנמנית עם ועדות החובה של הרשות. הערותיו של ראש הרשות, כמו גם סיכומיה והצעותיה של ועדת הביקורת, יידונו בדיון מיוחד במליאת מועצת הרשות, ובו יוחלט אם לאשר את ההערות וההצעות כאמור. אם ראש הרשות לא העביר את הערותיו על הדוח או שוועדת הביקורת לא הגישה את סיכומיה והצעותיה - על המבקר להמציא את עותק הדוח לכל חברי המועצה, והם ידונו בדוח ובהמלצותיו .43לא יאוחר משבעה חודשים ממועד הגשתו לראש הרשות (להלן - חוק מבקר ]נוסח משולב [ 1958-לפי חוק מבקר המדינה, התשי"ח המדינה), על ראש הרשות להקים צוות לתיקון ליקויים בראשות מנכ"ל הרשות או . לפי סעיף 44בעל תפקיד מקביל שידון בתיקון הליקויים שמצאה ביקורת המדינה א לפקודת העיריות, שהוחל גם על מועצות מקומיות אך לא על מועצות 1ג170 , צוות זה ידון גם בדרכים לתיקון ליקויים שהועלו בדוח מבקר הרשות45אזוריות שנדון במועצת הרשות ובדרכים למניעת הישנותם. המלצות הצוות יוגשו לראש הרשות והוא ידווח לוועדת הביקורת אחת לתקופה על יישומן. ממשק העבודה בין להלן.5 הנהלת הרשות ובין מנגנון הביקורת מוצג ב תרשים ה לפקודת המועצות 13 ג לפקודת העיריות שהוחל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 170 סעיף 42 , נקבע כי מבקר העירייה 1974-המקומיות. יצוין כי בתקנות העיריות (דין וחשבון מבקר העיריה), התשל"ד באוגוסט בכל שנה. מבקר המדינה העיר על כך כבר 1-יגיש לראש העירייה את דוח הביקורת לא יאוחר מ .186 '. ראו: הדוח הקודם, עמ 2010 בשנת ג לפקודת העיריות, שהוחל גם על מועצות 170 ההסדר בדבר הטיפול בממצאי הביקורת מעוגן בסעיף 43 .ה לפקודת המועצות המקומיות 13 מקומיות ואזוריות מכוח סעיף א לחוק מבקר המדינה. 21 סעיף 44 .ד לפקודת המועצות המקומיות 13 סעיף 45 378 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ממשק העבודה בין הנהלת הרשות המקומית ובין מנגנון הביקורת:5 תרשים מליאת המועצה נועדה בין השאר לשמש כמכשיר בקרה ראש הרשות והמליאה: , 46וביקורת על ראש הרשות. הוא נדרש למסור לה דוחות על פעילות הרשות . אחת לשנה 47ובעיריות הוא נדרש למסור דוחות גם על מצבה הכספי של העירייה על המליאה לדון בדוח מבקר הרשות ובהערות ראש הרשות והוועדה לענייני ביקורת לדוח האמור. לצו המועצות המקומיות. 202 ב(ב) לפקודת העיריות וסעיף 140 סעיף 46 .ב(א) לפקודת העיריות 140 סעיף 47 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם379 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי דיווחו כי מליאת 2017 - 2015 מהמבקרים שהגישו דוחות ביקורת בשנים 84%-כ דיווחו שראש הרשות המציא 80%-המועצה קיימה דיון מיוחד בדוחות שהגישו. כ דיווחו כי התקבלו הערות ראש הרשות על 74%-את הדוח לחברי המועצה, וכ דיווחו כי לא התקבלו הערות ראש הרשות לדוח 15%-הדוחות. לעומת זאת כ להלן עולה כי ברשויות גדולות, איתנות או 6 באף אחת משנים אלו. מתרשים יציבות, הממוקמות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה ובמרכז הארץ, התקיימו בשנים בממוצע יותר דיונים במליאת המועצה בדוחות הביקורת. 2017 - 2015 רשויות מקומיות שבהן לא קיימה מליאת המועצה דיון:6 תרשים 2017 - 2015 בדוחות הביקורת, בפילוחים שונים, ממוצע לשנים עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית מחויבות לפי הוועדה לענייני ביקורת: . על הוועדה לדון בממצאי הביקורת שהעלה מבקר 48הדין להקים ועדת ביקורת הרשות ולעקוב אחר תיקון הליקויים כמפורט לעיל. . כדי שהביקורת תחשוף את הליקויים בתפקוד הרשות ותסייע בשיפור התנהלותה, 1 חשוב כי בראש הוועדה יעמוד מי שאינו שותף להנהלת הרשות, ויינתן בה דרך קבע ייצוג לאופוזיציה כחלק מההרכב הסיעתי של מועצת הרשות. לעצם קיומה של האופוזיציה ולהבטחת ייצוגה בוועדת הביקורת חשיבות, בין היתר, בשל היותה מרכיב ברור בעידוד התחרות הפוליטית, שהיא אחת הדרכים לפיקוח על ב לפקודת המועצות המקומיות. 13 ג לפקודת העיריות וסעיף 149 סעיף 48 380 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה.49נבחרי הציבור וניטור פעילותם לאחר בחירתם לפי הדין, על הרכב ועדת הביקורת להיות תואם ככל הניתן להרכב הסיעתי של . במועצות אזוריות, שבהן 50מועצת הרשות, ועל יו"ר הוועדה להיות מהאופוזיציה ממילא הרכב המליאה אינו סיעתי, ובעיריות ובמועצות מקומיות שבהן לא קיימת סיעה אופוזיציונית, קובע הדין כי בראש ועדת הביקורת יעמוד חבר מועצה , אך לא נקבעו הוראות בעניין זה לגבי חברי 51שזיקתו להנהלת הרשות מצומצמת הוועדה. לצד האמור חל איסור על חברי ועדת הביקורת להשתתף בדיוני הוועדה כשנדון . כדי למנוע מצב זה 52בה נושא שהם טיפלו בו במסגרת תפקידיהם האחרים גם של מי שאינם חברי 53הוצע בפסיקה לבחון מינוי כחברי ועדת הביקורת מועצה. בכך יימנע חשש לניגוד עניינים בתפקוד הוועדה ויחוזקו הבקרה .54הפנימית, אמון הציבור במנגנון הביקורת והשקיפות ברשות הדין אינו מייחד הוראות נפרדות לעניין נוהלי העבודה בוועדת הביקורת, ובעניין זה חלות ההוראות הכלליות לעניין ועדות החובה של הרשות. בהתאם, החלטות ועדת הביקורת בעירייה טעונות את אישור המועצה, וזו גם תכריע . במועצה מקומית ובמועצה 55במקום שהיו הקולות בוועדת הביקורת שקולים אזורית קולות שקולים בוועדת הביקורת משמעם, ככלל, עלולה להיות דחיית .56ההצעה 229 ', עמ 217 )2( לחמשפטים ראו והשוו: יגאל מרזל, "המעמד החוקתי של האופוזיציה הפרלמנטרית", 49 .)(תשס"ח ב לפקודת המועצות המקומיות. חבר אופוזיציה הוא מי שסיעתו 13 ג לפקודת העיריות וסעיף 149 סעיף 50 ;שונה מסיעת ראש הרשות; לסיעתו אין ייצוג בוועדת ההנהלה; לא מונו מסיעתו סגנים לראש הרשות וסיעתו אינה קשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש הרשות. הוראות אלו חלות גם על מועצות אזוריות, אולם משום שהרכב מליאתן אינו סיעתי, ההוראות אינן רלוונטיות לגביהן. ב לפקודת המועצות המקומיות. אם אין במועצה כלל סיעה 13 ג לפקודת העיריות וסעיף 149 סעיף 51 אופוזיציונית יהא יו"ר הוועדה מסיעה שאינה של ראש הרשות, ואם יש בה רק סיעה אחת ימונה מי שאינו מכהן כיו"ר ועדת הכספים או ועדת המכרזים ואינו מכהן כדירקטור בגוף עירוני מבוקר. במועצות אזוריות הרכב המליאה אינו סיעתי ולכן לגביהן רלוונטית רק ההוראה לעניין מועצה שבה סיעה אחת. של הוועדה 2.1000 לכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות וחוות דעת 8 כלל 52 .)2013 (עודכנה לאחרונה במאי 2007 למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות מאפריל לפסק הדין 11 , סעיףסיעת הליכוד בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה ואח' 531/79 בג"ץ 53 .)) (להלן - עניין סיעת הליכוד 14.1.80 ,(פורסם במאגר ממוחשב ); עניין סיעת 2000( 423 - 422 ,410 )3(, פ"ד נד דואק נ' ראש-עיריית קריית ביאליק 5743/99 בג"ץ 54 .) לפסק הדין 1( לעיל, סעיף ח 4 לפסק הדין; עניין אריאב, הערה 9 לעיל, סעיף 53 הליכוד, הערה (ג)-(ד) לפקודת העיריות. 166 סעיפים 55 .(ד) לצו המועצות האזוריות 53 (ב) לצו המועצות המקומיות וסעיף 135 סעיף 56 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם381 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מהרשויות מונתה98%-מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי אומנם בכ מהעיריות 10%- מהמועצות המקומיות ובכ 18%-ועדת ביקורת, אך בכ מהמועצות 80%-הרכב הוועדה אינו תואם את ההרכב הסיעתי ברשות. בכ מהעיריות יו"ר הוועדה הוא חבר אופוזיציה, כנדרש.87%-המקומיות ובכ מן הראוי כי משרד הפנים ישקול לקבוע הסדר שיבטיח את תפקוד הוועדה ללא חשש לניגוד עניינים, בפרט במועצות אזוריות ובעיריות ובמועצות מקומיות שבהן לא קיימת סיעה אופוזיציונית. משרד הפנים ציין בתשובתו כי מרגע שהמחוקק קבע שהרכב ועדת הביקורת יהיה תואם ככל הניתן להרכב הסיעתי של המועצה, הרי שחברי סיעת הקואליציה כשירים לכהן כחברי הוועדה. משרד מבקר המדינה מציין כי ההסדר הקיים אינו שלם במקרים שבהם לא מתאפשר ייצוג לאופוזיציה פרלמנטרית בוועדה וממליץ למשרד הפנים לבחון דרכים לחיזוק ועדת הביקורת ולהבטחת מעמדה כגוף עצמאי ובלתי תלוי, ובפרט במקרים כאלו. . בעיריות ובמועצות מקומיות חלה חובה לכנס את ועדת הביקורת אחת לשלושה 2 . במועצות אזוריות לא הוסדרה בדין התדירות המזערית המחייבת57חודשים להתכנסות הוועדה. מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי בכלל הרשויות התכנסו ועדות הביקורת מהרשויות לא התכנסה הוועדה 21%-, ובכ2018 בממוצע פעמיים בלבד בשנת בממוצע מדוחות הביקורת 80%-). כ 32% - כלל בשנה זו (ברשויות קטנות בממוצע מהדוחות 77%- נדונו בוועדה, ולגבי כ2017 - 2015 שהוגשו בשנים העבירה הוועדה את הערותיה למועצת הרשות. (ב) לצו המועצות המקומיות. 131 (אא) לפקודת העיריות וסעיף 166 סעיף 57 382 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה על ועדת הביקורת מוטלת החובה להמשיך ולעקוב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות משנים קודמות, לצד דיון בדוחות חדשים שהוגשו לה. התכנסות בתדירות נמוכה מהמחויב בדין, וממילא אי-התכנסות, מונעות מוועדת הביקורת למלא את תפקידי הפיקוח והבקרה המוטלים עליה לפי דין. כמו כן, משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב משרד הפנים לחשיבות בקביעת תדירות מזערית מחייבת להתכנסות ועדת הביקורת גם במועצות אזוריות. משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת המבקר וישקול בחיוב קביעת תדירות מזערית להתכנסות ועדת הביקורת גם במועצות אזוריות. אומנם לביקורת הפנימית מועילוּת מעצם קיומה, אך נודעת הצוות לתיקון ליקויים: חשיבות רבה גם לתיקון הליקויים שחשפה הביקורת. הדרך שבה תוקנו הליקויים יכולה . 58להצביע על האופן שבו הדרג הפוליטי והדרג המקצועי תופסים את מנגנון הביקורת לפי הדין, על מבקר הרשות להביא בדוח את המלצותיו לתיקון הליקויים ומניעת .59הישנותם 47%- רק בכ2017 - 2015 מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי בממוצע בשנים מהרשויות שבהן הוגש דוח ביקורת לשנים אלו, דן בו הצוות לתיקון ליקויים; מהרשויות הגישו הצוותים את המלצותיהם לראש הרשות, ורק 51%-מהן, רק בכ מהרשויות הם הגישו את המלצותיהם לוועדת הביקורת. עוד עלה כי 36%-בכ מהרשויות לא נדונו הדוחות בצוות לתיקון ליקויים באף אחת מהשנים, 41%-בכ 63%- ובקרב רשויות קטנות ורשויות פריפריאליות היה שיעור זה גבוה יותר (כ , בהתאמה). הנתונים כוללים גם מועצות אזוריות שבהן הצוות לתיקון 53%-וכ ליקויים שהקימו מכוח חוק מבקר המדינה דן גם בדוחות מבקר המועצה, אף כי לא חלה עליהן חובה כאמור. רק בכ-2017 - 2015 עוד עלה מתשובות המבקרים לשאלונים, כי בממוצע בשנים מהרשויות המקומיות שבהן הוגש דוח ביקורת לשנים אלו ונדון בצוות לתיקון 63% מהרשויות המקומיות לא יושמו המלצות21%-ליקויים, יושמו המלצות הצוות. בכ הצוות באף אחת מהשנים, ובקרב רשויות שאינן איתנות או יציבות היה שיעור זה ).31%( גבוה יותר לעיל. 28 , הערה Cohen & Sayag ; לעיל 28 , הערה Ziegenfuss ; לעיל 18 , הערה Mizrahi & Ness- Weisman 58 גם במסמך עקרונות יסוד וקווים מנחים בעבודת אגף בכיר לביקורת במשרד הפנים נכתב כי האפקטיביות של הביקורת תלויה במידה רבה בתיקון הליקויים. לתקנות העיריות 3 ה לפקודת המועצות המקומיות וכן תקנה 13 ג(א) לפקודת העיריות, סעיף 170 סעיף 59 ., החלה רק לגבי עיריות 1974-(דין וחשבון מבקר העירייה), התשל"ד המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם383 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי להלן כי אף 7 למרות החשיבות הרבה בתיקון הליקויים, עולה מ תרשים שמבקר הרשות הגיש את הדוחות שלו לרשות, פעמים רבות דוחות אלה לא נדונו במליאת המועצה או בוועדת הביקורת, ועוד פחות מכך בצוות לתיקון ליקויים. קרי, ככל שהליכי הדיונים בדוח ובתיקון הליקויים מתקדמים, כך פוחתת ההקפדה על קיומם: בקרב כל הרשויות המקומיות נדונו כשני שליש מדוחות הביקורת במועצת הרשות או בוועדת הביקורת; בפחות ממחצית הרשויות הצוות לתיקון ליקויים דן בדוח; ובשליש מהרשויות יושמו המלצות הצוות לתיקון ליקויים. שיעור הליקויים בטיפול בדוחות מבקר הרשות המקומית, :7 תרשים (מתוך כלל הרשויות המקומיות)2017 - 2015 ממוצע לשנים נוסף על הפער שנמצא בין שיעור הדוחות המוגשים על ידי מבקר הרשות ובין אלה הנדונים במליאת המועצה או בוועדת הביקורת, עולה מדוחות הביקורת של רואי כי מספר הרשויות שבהן נדון דוח הביקורת 2017 - 2015 החשבון החיצוניים לשנים של מבקר הרשות במועצת הרשות או בוועדת הביקורת מצוי בירידה מתמדת: בשנת ) ובשנת 80%( 201 עמד מספרן על2016 ), בשנת82%( 205 עמד מספרן על2015 ) רשויות נדון דוח73%( 188- רק ב2018 ). בשנת79%( 196 עמד המספר על2017 .הביקורת במועצת הרשות או בוועדת הביקורת 384 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ברשויות רבות לא זוכים אפוא דוחות הביקורת לכל התייחסות מצד הנהלת הרשות, וממילא לא נעשים צעדים אופרטיביים כדי לתקן את הליקויים שהועלו בהם. על כלל הרשויות להקפיד על קיום דיונים בדוחות הביקורת, ייסוד צוותי תיקון ליקויים וביצוע מעקב אחר תיקונם. משרד מבקר המדינה מפנה את תשומת לב משרד הפנים לצורך בחידוד הנחיות בנושא זה לרשויות, ולחשיבות של החלת החובה להקים צוות לתיקון ליקויים גם במועצות אזוריות. משרד הפנים השיב כי הוא מקבל את הערת המבקר ויחדד את ההנחיות, הן ברמת מטה המשרד והן ברמת ממוני המחוזות מול הרשויות המקומיות. כמו כן השיב כי ישקול להחיל את החובה להקים צוות לתיקון ליקויים גם במועצות אזוריות. פרסום ממצאי הביקורת מעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי ומחובת הנאמנות של הרשויות הציבוריות . 60כלפי אזרחי המדינה ותושביה, נגזרת חובתן של רשויות אלה להתנהל בשקיפות ההכרח להעמיד לעיון הציבור את דוחות הביקורת של הרשות המקומית נקבע . על פי הפסיקה, 61זה מכבר בפסיקה, אף כי החובה טרם עוגנה בהוראות החוק אומנם הביקורת היא ביקורת פנימית, אך היא אינה "שייכת" לארגון ולו בלבד, וודאי שלציבור יש עניין בה וביישום מסקנותיה. אדרבה, לציבור עניין רב בידיעת העניינים שמבקר הרשות עוסק בהם, ועצם היותו של מנגנון הביקורת עצמאי בתוך הארגון מחייב שלא ליצור "חציצה אטומה בין הציבור לבין הליכי הביקורת . 62"הפנימית . פרסומם עשוי להגביר את 63בפרסום הדוחות יש גם משום חיזוק מבקר הרשות מחויבות המבקרים למקצועם ולציבור, ויכול לעודדם לכתוב דוחות בנושאי הסיכון של הרשות שיועילו לשיפור תפקודה. כמו כן חשיפת ממצאי הביקורת מהווה זרז .64ותמריץ ליישום מסקנות המבקר .36 ' (תל אביב, תש"ס), עמהזכות לדעת באור חוק חופש המידע ז' סגל, 60 ה לפקודת 13 ג(ו) לפקודת העיריות, שהוחל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 170 מלשון סעיף 61 המועצות המקומיות, עולה כי אין מניעה להעמיד את ממצאי הביקורת לעיון הציבור, ובלבד שחלפו שבעה חודשים ממועד הגשתם לראש הרשות, אלא אם כן הותר הפרסום על ידי מבקר הרשות או ראש הרשות - באישור ועדת הביקורת. ) (להלן - 2006( 92 ,89 ,60 )4(, פ"ד סמדינת ישראל נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ 6013/04 עע"ם 62 .608 ' לעיל, עמ 20 עניין חברת החדשות); עניין אלוני, הערה .106 ' לעיל, עמ 62 עניין חברת החדשות, הערה 63 .89 - 88 ' לעיל, עמ 62 ; עניין חברת החדשות, הערה 605 ' לעיל, עמ 20 עניין אלוני, הערה 64 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם385 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי , בקרב הרשויות שבהן2017 - 2015 מהתשובות לשאלונים עלה כי בשנים מהרשויות בממוצע לשנה פרסמו לציבור 62%-כתב המבקר דוח ביקורת, רק כ את דוחות הביקורת באמצעות אתר המרשתת (אינטרנט) שלהן, ושיעור זה מהרשויות לא פרסמו את 28%-). עוד עלה כי כ77%( היה גבוה יותר בעיריות .2017 - 2015 הדוח באתר המרשתת שלהן באף אחת מהשנים מומלץ כי כלל הרשויות המקומיות יקפידו על פרסום דוחות הביקורת שלהן באתר המרשתת שלהן. כמו כן מומלץ כי משרד הפנים, בהיוועצות עם היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, יבחן את הצורך במתן הנחיה בדבר פרסום יזום של דוחות הביקורת באתרי המרשתת של הרשויות כדי שהם יועמדו לעיון הציבור, כפי שהוא נוהג לפרסם את ממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים באתר המרשתת שלו (ראו להלן בתת הפרק "מעקב משרד הפנים אחר הגשת דוחות הביקורת ואיכותם"). משרד הפנים השיב כי הגם שנודעת חשיבות רבה לפרסום דוחות הביקורת שעורך מבקר הרשות המקומית לצורך הגברת השקיפות והבאת המידע בפני התושבים, היעדר החובה המפורשת לפרסום הדוחות נועד בין השאר למנוע התנגחויות פוליטיות בין גורמים ברשויות; לכן גם קבע המחוקק הליך סדור להגשת הדוחות ודיון בתיקון הליקויים שהועלו בהם. מסיבה זו סבור משרד הפנים כי יש להשאיר את ההחלטה על פרסום ממצאי הביקורת לשיקול דעתן של הרשויות. כי היא תומכת בקביעת 2020 היחידה הממשלתית לחופש המידע השיבה ביולי נורמה מחייבת על ידי משרד הפנים בדבר פרסום דוחות ביקורת מבקרי הרשויות המקומיות באתרי המרשתת שלהן. עוד ציינה כי כפי שנקבע בפסיקה, האינטרס הציבורי והתועלת שבפרסום דוחות ביקורת פנימיים גוברים, ככלל, על שיקולים אחרים התומכים באי-פרסום. בהתחשב בכך שעל הרשויות להיענות בחיוב לבקשות חופש מידע למסירת דוחות הביקורת, ובעובדה כי כתיבת הדוחות היא חלק מההתנהלות השוטפת של הרשויות, עולה, לדעת היחידה הממשלתית לחופש המידע, צורך ברור בנקיטת מדיניות אקטיבית של פרסום הדוחות כדבר שבשגרה - צעד אשר עשוי להגביר את אמון הציבור ברשות ולהעביר מסר חשוב, הן ברשות עצמה והן מחוצה לה, בדבר המחויבות לתיקון הליקויים המופיעים בדוח הביקורת. כי הוא מעודד את 2020 איגוד מבקרי הרשויות המקומיות ציין בתשובתו מיולי מבקרי הרשויות לפרסם את דוחותיהם באתר המרשתת של הרשות המקומית ואף באתר המרשתת של האיגוד. עוד הוא סבור שראוי לעגן את הדרישה לפרסם את הדוחות גם בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. 386 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה התנכלות למבקרים הדין מקנה למבקר דרכי פעולה עצמאיות ומעודד את אי-תלותו המקצועית. עם זאת, מאפייניה הייחודיים של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות מעלים חשש כי כאשר יבקש מבקר הרשות להצביע על ליקויים בהתנהלות הדרג הפוליטי והדרג המקצועי ברשות, הדבר יעורר התנגדות בקרב הנהלת הרשות ואולי אף יביא להצרת צעדיו ולהתנכלות כלפיו. זו עלולה להתבטא במניעת פעולות של הכשרה מקצועית, באי-הזמנה לישיבות המועצה וועדותיה, בהגבלת גישה למקורות מידע, בפגיעה . 67 ועוד66, בפיטורים65בשכר, בהעמדה לדין משמעתי בחקיקה נקבעו הוראות שמטרתן לחזק את מעמד מבקר הרשות ולהגן עליו מהתנכלות המתבטאת בפיטורים. בין היתר נקבע כי מבקר לא יפוטר או יושעה, . עם זאת, לפי הפסיקה אי 68אלא באישור המועצה ברוב של שלושה רבעים מחבריה אפשר להסתפק בכך שהרשות קיבלה את החלטת הפיטורים ברוב הדרוש, אלא יש לבחון אם המניע לפיטורי המבקר ואם השלבים שקדמו להחלטה לפטרו היו כדין או מבקר החש שנעשה לו עוול בפיטוריו רשאי לפנות למבקר 69.נבעו משיקולים זרים המדינה בכובעו כנציב תלונות הציבור (להלן - נציב תלונות הציבור או הנציב), ובמקרים המתאימים מוסמך הנציב לתת צו הגנה שבמסגרתו הוא רשאי למשל .70להורות על ביטול החלטת הפיטורים או על מתן פיצויים כספיים הליכי אכיפת המשמעת ברשויות המקומיות מושתתים על חוק הרשויות המקומיות (משמעת), 65 .)]משמעת[ (להלן - חוק הרשויות המקומיות 1978-התשל"ח ) 11.3.10 , לפסק הדין (פורסם במאגר ממוחשב 16 ', פסאליהו נ' עיריית טבריה 13028-04-09 עמר"מ 66 (פורסם במאגרר.ס. נ' המועצה המקומית בועיינה-נוג'ידאת (נצרת) 1985/00 '(להלן - עניין אליהו); עב ). (להלן - עניין ר.ס.). 19.11.00 ,ממוחשב , פס' גיא אליהו נ' משרד ראש הממשלה 16783-04-14 ) בעניין זה ראו את פסק הדין שניתן בסע"ש (י-ם 67 ,) ושמגדיר העסקה פוגענית והתנכלות/התעמרות 31.5.16 , לפסק הדין (פורסם במאגר ממוחשב 15 - 13 . בנושא התעמרות בעבודה 29.8.16 -וכן את חוזר אגף המשמעת בנציבות שירות המדינה מ א לפקודת המועצות המקומיות. 34 ) לפקודת העיריות וסעיף 2()(ב171 סעיף 68 לעיל, נקבע כי כל אימת שנדונים בבית הדין לעבודה פיטוריו של מבקר הרשות יש 66 בעניין ר.ס., הערה 69 להקפיד ביתר שאת, שכן כל פגיעה בעצמאותו עלולה לסכל את עבודת הביקורת ועלולה להביא להשחתת המידות ולכך שהסדרים לא יהיו תקינים. ניסיון של ראש רשות להביא שלא כדין לפיטוריו של המבקר, על פי הפסיקה, צריך שייבלם באיבו. ) לחוק מבקר המדינה קובע כי אם הממונה על מבקר הרשות עושה מעשה שפוגע בו במישרין 2(א45 סעיף 70 או מונע ממנו במישרין טובת הנאה בתגובה על פעולות שביצע במסגרת מילוי תפקידו, יהיה המבקר זכאי לצו הגנה מנציב תלונות הציבור. צו ההגנה מקנה הגנה על זכויות העובד, ואם פוטר העובד רשאי נציב תלונות הציבור לצוות על ביטול הפיטורים או על מתן פיצויים מיוחדים לעובד בכסף או בזכויות. הנציב רשאי גם לצוות על העברת העובד למשרה אחרת בשירות מעבידו. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם387 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי ,אומנם הדין מטיל מגבלות על האפשרות להפסיק את כהונת המבקר או להשעותו . בפסיקה נכתב כי 71אך אין בו מגבלות לעניין נקיטת הליכים משמעתיים כנגדו ההסדר הקיים מעורר חשש שראש הרשות ישתמש בסמכויותיו כדי להצר את צעדי .72המבקר, ובכך טמונה סכנה ממשית למנגנון הביקורת בכללותו מתשובות ראשי הרשויות שציינו שמכהן כיום מבקר ברשות עלה כי ישנה 90%- מרוצים מתפקודו של המבקר וכ82%-שביעות רצון רבה מתפקודו: כ השיבו כי הם עובדים בשיתוף פעולה מלא עימו. לצד זאת, מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי במסגרת עבודתם בחמש השנים שקדמו לביקורת מהם 14%- מהם נתקלו בחוסר שיתוף פעולה מצד מבוקרים וכ20%-זו קרוב ל חוו אף התנכלות - ביטוי קיצון של חוסר שיתוף פעולה. מהתשובות עולה כי המתנכלים במרבית המקרים היו ראש הרשות ובכיריה. עם זאת מהתשובות ) פעלו לפיטורי 2%( לשאלונים עלה כי רק אחוזים בודדים מראשי הרשויות ) 4%( המבקר. גם מתשובות מבקרי הרשויות עלה כי רק כלפי מעטים מהם ננקטו הליכי פיטורים. יש להניח כי להסדר החקיקתי בעניין יש תרומה לכך. ) ננקטו הליכים 3%( מתשובות המבקרים עלה גם כי רק כלפי מעטים מהם משמעתיים. מהם חוו ביטויים 14%-מתשובות מבקרי הרשויות עלה עוד כי בממוצע כ מהם אין גישה 10%-של התנכלות שאינה הליכי משמעת או פיטורים: לכ מהם 27%-); כ21% - לכל מערכות הנתונים של הרשות (ברשויות קטנות מהם נתקלו 11%-נתקלו בקשיים בקבלת חומרים לצורכי הביקורת; כ מהם אינם 14%-בקשיים בקבלת חוות דעת משפטית לצורך מילוי תפקידם; כ ); ומכ-23%-מוזמנים להשתתף בדיוני ועדות הרשות (ברשויות קטנות - כ ). 20%- מהמבקרים נמנעה יציאה להשתלמויות (ברשויות קטנות - כ 11% להלן עולה כי ברשויות שאינן איתנות או יציבות, רשויות במצב8 מתרשים חברתי-כלכלי נמוך ורשויות פריפריאליות שיעור המבקרים שחוו התנכלות היה גבוה יותר. לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). 15 - 10 סעיפים 71 איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל 2146-04-12 ) לעיל; ראו גם: ע"ע (ארצי 66 עניין אליהו, הערה 72 '). הבעייתיות שבהסדר הקיים נדונה גם בדוח הקודם, עמ 30.06.13 , (פורסם במאגר ממוחשבנ' הרציג .216 - 213 388 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מבקרים שחוו התנכלות:8 תרשים שאינה הליכי משמעת או פיטורים, בפילוחים שונים , בעיריית מרחביםממצאי בדיקה ממוקדת שנעשתה במועצה האזורית בהיבט זה בלבד, העלו כי כאשר המבקרים סח'נין ובעיריית טבריה ברשויות אלו בחרו לעסוק בנושאים רגישים, הדבר הוביל להתנכלות כלפיהם מצד בכירים ברשות בדרכים שונות. להלן פירוט הממצאים: המועצה האזורית מרחבים נמצאת בצפון הנגב המועצה האזורית מרחבים:. 1 מנתה אוכלוסיית2018 יישובים. לפי נתוני משרד הפנים, בסוף15 ובתחומה דונם. 585,000- תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ14,000-המועצה כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס ותקציבה 6 המועצה מדורגת באשכול מיליוני ש"ח. מבקר המועצה מכהן בתפקידו 136- על כ 2018 עמד בשנת הוא משמש גם כממונה על תלונות הציבור. 2014 , ומפברואר2010 מאוגוסט משרה.66.6% היקף העסקתו בשני התפקידים עמד במועד הביקורת על בחן מבקר המועצה עניינים שונים הנוגעים ליועצה 2016- ו 2015 בשנים המשפטי החיצוני של המועצה ולגזברהּ, ובתגובה לכך סבל מהתנכלות. בדצמבר , בעקבות פנייתו של מבקר המועצה, העניק לו נציב תלונות הציבור צו 2018 ג לחוק מבקר המדינה. לפי צו ההגנה, מצאה ההתנכלות45 הגנה קבוע לפי סעיף למבקר המועצה את ביטויה בכך שנשללה ממנו הגישה לחומר שלו נזקק לצורך מילוי תפקידו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות הדין הרלוונטיות; נשלח אליו מכתב דרישה ובהמשך אף הוגשה נגדו תביעה לבית הדין לעבודה; המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם389 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי הודע לו כי בכוונת המועצה ליטול ממנו את תפקיד הממונה על תלונות הציבור ושכרו לא עודכן כמתחייב מהודעת אגף השכר אלא לאחר התערבות נציבות תלונות הציבור. פנה מבקר המועצה אל נציב תלונות הציבור בטענה כי ועדת הביקורת 2019 במאי קיימה שני דיונים בדוח הביקורת שכתב בעניינו של היועץ המשפטי החיצוני של המועצה מבלי שזימנה אותו לדיון. נציב תלונות הציבור קבע שהזמנתו לישיבות ב(ה) לפקודת העיריות אשר חל על המועצה. עוד 170 אלה מתחייבת לאור סעיף קבע נציב תלונות הציבור כי לא מצא בתגובת המועצה כל הסבר מניח את הדעת לאי הזמנתו לישיבות אלה. הגיש 2020 ועד לשנת 2015 צוין כי מאז שנת 2020 בתשובתה של המועצה ממאי . זאת ועוד, בתשובתה 2016- ו2015 מבקר המועצה שני דוחות ביקורת בלבד לשנים ציינה המועצה כי היא פנתה אל מבקר המועצה בדרישה שיציג לה תוכנית עבודה אך הוא נמנע מלעשות כן. נוכח התנהלותו של המבקר טענה 2020-2019 לשנים המועצה בתשובתה כי היא בוחנת את צעדיה להמשך. (להלן - תשובתו של 2020 בתשובתו של מבקר המועצה האזורית מרחבים מיוני מבקר מרחבים) צוין כי למרות צו ההגנה הקבוע שניתן לו על ידי נציב תלונות כי 2020 הציבור לא פסקו ההטרדות מצד המועצה והיא אף הודיעה לו בינואר בכוונתה לשקול את צעדיה בעניינו. עוד הוסיף כי התנהלות המועצה מקשה עליו למלא את תפקידו ולכן רק בימים האחרונים עלה בידו להגיש את הדוחות לראש המועצה. 2019- ו2018 לשנים יצוין כי עניינים הנוגעים לנושא עבודת מבקר המועצה האזורית מרחבים נדונו במועד סיום הביקורת בפני נציב תלונות הציבור וטרם הוכרעו. מנתה אוכלוסיית העיר 2018 לפי נתוני משרד הפנים, בסוףעיריית טבריה: . 2 דונם. העיר16,000- תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ49,000-טבריה כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס, תקציבה עמד בשנת 4 מדורגת באשכול מיליון ש"ח. 11- מיליוני ש"ח והגירעון עמד בסוף שנה זו על כ348- על כ2018 , בעת כהונת ראש 2005 . בשנת 1996 מבקר העירייה מונה לתפקידו בשנת העירייה דאז, בדק המבקר נושאים הנוגעים לניגוד עניינים של אחד מחברי המועצה, ובשנים שאחר כך פרסם דוחות הקשורים להעסקת יועצים משפטיים הגישה העירייה כנגד המבקר תובענה 2006 ונהג ראש העירייה שלא כדין. בשנת משמעתית. בית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות הרשיע את בתובענה והחליט להעבירו מתפקידו, אך עד ההכרעה בערעור שהגיש 73המבקר ).29.3.09 , (פורסם במאגר ממוחשבעיריית טבריה נ' אליהו 46/06 ת"מ 73 390 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה . למרות זאת74המבקר על פסק הדין היה על הצדדים להותיר את המצב על כנו נמצא כי הנהלת העירייה פנתה למבקר בבקשות שונות, לרבות בקשה שיחזיר את הרכב והטלפון הסלולרי שקיבל מהעירייה. במהלך הדיונים בערעור העניק .75נציב תלונות הציבור למבקר העירייה צו הגנה זמני את המבקר מהאישומים נגדו, ובמסגרת 76 זיכה בית המשפט המחוזי2010 במרץ פסק הדין מתח ביקורת חמורה על התנהלות העירייה והעומד בראשה. צוין כי מבקר העירייה, אף שביצע את תפקידו ביעילות ובנאמנות, סבל ממסע רדיפה אישי מצד העירייה, שבלשה אחריו באמצעות חברה חיצונית והגישה נגדו . 77תובענה משמעתית , עם מינויו של ראש העירייה דאז, שב ופנה מבקר העירייה לנציב 2018 בשנת תלונות הציבור, בטענה שכתגובה לפעולותיו כמבקר העירייה מתנכלים לו בכירים בעירייה והעומד בראשה. נטען כי בין היתר ראש העירייה דאז מנע תשלום לספק שהמבקר התקשר עימו לצורכי עבודת הביקורת, וכי מנכ"ל העירייה הוציא הנחיה גורפת לעובדי העירייה להימנע משיתוף פעולה עימו ואף נחסמו הרשאותיו במחשב. , מסר 2019 - 2018 ראש עיריית טבריה לשעבר, שכיהן בתפקיד בשנים כי בינו ובין מבקר העירייה שרר 2020 בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי סכסוך ממושך עוד קודם לכניסתו לתפקיד ראש העירייה, אך בתפקידו זה לא הצר את צעדיו של מבקר העירייה. בעקבות בירור פניית מבקר עיריית טבריה פסק נציב תלונות הציבור כי העירייה הוא סיים את תפקידו.2019 תשלם לו פיצוי כספי, וביולי מנתה אוכלוסיית העיר 2018 על פי נתוני משרד הפנים, בסוף עיריית סח'נין: . 3 דונם. העיר12,000- תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ32,000-סח'נין כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. תקציבה של העירייה 3 מדורגת באשכול 21- מיליוני ש"ח, והגירעון עמד בסוף שנה זו על כ194 על2018 עמד בשנת .1998 מיליון ש"ח. מבקר העירייה מכהן בתפקידו משנת נושאים, אחד מהם נגע 12- עסק מבקר העירייה ב2008 בקובץ דוחות לשנת 2009 למינוי מנהלים שלא כדין בידי ראש העירייה דאז. בקובץ הדוחות לשנת לחוק הרשויות המקומיות (משמעת). 23 מכוח סעיף 74 .ג לחוק מבקר המדינה 45 מכוח סעיף 75 . לעיל66 עניין אליהו, הערה 76 , החיכוכים בין ראש העירייה ומבקר העירייה וצעדי המשמעת שננקטו כלפי המבקר נדונו גם בדוח הקודם 77 .216 - 214 'עמ המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם391 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי נכלל דוח שהעלה ממצאים בעניין התנהלות בניגוד עניינים של סגן ראש , שכלל שמונה נושאים שנבדקו, 2010 העירייה דאז. גם בקובץ דוחות לשנת העלה אחד הדוחות ליקויים חמורים בהתנהלות סגן ראש העירייה דאז. , 2012 , זמן קצר לאחר שנכנסו לתפקידם, ועד אפריל2009 נמצא כי מינואר ביקשו ראש העירייה וסגנו לקבל דיווחים חוזרים בעניין שכר המבקר ופנו העביר ראש העירייה את 2009 לגורמים שונים בנושא. עוד נמצא כי בפברואר 2010 משרד המבקר מבניין העירייה הראשי לבניין מחלקת התברואה. במרץ הוא פנה לעורך דין חיצוני כדי לפטר את מבקר העירייה והיועץ המשפטי שלה, אך ניסיון זה לא צלח והמבקר נותר בתפקידו גם במועד סיום ביקורת זו. כי בתחילת כהונתו ניסו 2020 ראש עיריית סח'נין לשעבר מסר בתשובתו מיוני הוא וחברי מועצת העירייה לברר את עניין שכרו של המבקר, אך אין בפניות אלו לטענתו משום התנכלות. עוד ציין בתשובתו כי בחר להעביר את המבקר למשרד אחר בבניין סמוך כדי למנוע מעורבות יתר בין המבקר ובין היועץ המשפטי של העירייה, שהוא גורם מבוקר. לטענתו המבקר הסכים להעברת , עם סיום הקמתו של בניין העירייה החדש, עבר לעבוד 2014 משרדו, ובשנת בלשכה חדשה ונפרדת. לדבריו של ראש העירייה לשעבר, חברי הנהלת העירייה פנו מיוזמתם לעורך דין חיצוני בשאלה כללית לקבלת חוות דעת בעניין פיטורי עובדים בכירים. לטענתו לא הייתה לו ולחברי ההנהלה כל כוונה לפטר את , השיב 2018 המבקר. ראש עיריית סח'נין הנוכחי, שנבחר לתפקידו באוקטובר כי הגזבר, היועץ המשפטי והמבקר זכאים 2020 למשרד מבקר המדינה ביולי לעצמאות מקצועית מלאה וכי העירייה בראשותו פועלת לשמירה על זכותם לבצע את עבודתם ללא לחצים או התנכלות על רקע מילוי תפקידם. 392 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה המתואר לעיל שב וממחיש את המתח המובנה שבו מצוי המבקר ברשות המקומית. מבקר הרשות משמש כאורגן הרשות וכפוף לעומד בראשה, ואם לא יבדוק את התנהלות ראש הרשות לא ימלא את תפקידו כראוי, ומנגד אם ימלא המבקר את תפקידו כראוי הוא עלול לסבול מהתנכלות מצד הממונים עליו. מן הראוי כי משרד הפנים יפעל לחיזוק הנחיית המבקרים ברשויות המקומיות והתמיכה המקצועית בהם, כדי שאלו יוכלו לערוך ביקורת בנושאים מהותיים ומרכזיים ברשות ללא מורא ובלי לחשוש כי ביצוע ביקורת בנושאים רגישים תוביל להצרת צעדיהם ולהתנכלות כלפיהם. זאת ועוד, ראוי כי משרד הפנים ישקול להסדיר גם את הליכי המשמעת כלפי מבקרים. משרד הפנים ציין בתשובתו כי לשומר הסף עומדת האפשרות, אם הוא סבור שמתנכלים לו או שהוא בגדר חושף שחיתות, לקבל סעד באמצעות נציב תלונות הציבור. כאשר מדובר בהתנכלות הקשורה לענייני שכרו ותנאי העסקתו של המבקר, פועל האגף בתיאום ושיתוף עם סגן הממונה על השכר במשרד האוצר, ונמנע מאישור חוזים אישיים או קידום שכר של בעלי תפקידים אחרים ברשות המקומית כל עוד שכר המבקר לא מעודכן ומאושר כנדרש בחוק. עוד השיב משרד הפנים כי תחולת הוראות הדין המשמעתי על המבקרים - כמו על כל עובד רשות מקומית - היא נדרשת וחשובה, וכי היועץ המשפטי, האחראי בין היתר על התביעה המשמעתית, הוא גורם מאזן לעניין זה. לאור האמור ולאור ממצאי הדוח, שמהם עולה כי מדובר במקרים חריגים, משרד הפנים סבור כי הטיפול הנכון הוא טיפול פרטני במקום שבו מתעוררת בעיה, ולא מתן הגנה רוחבית נוספת מפני הליכים משמעתיים. השפעת ליבת הביקורת על מועילותה עבודה לפי תקנים מקצועיים ביקורת הפועלת על פי תקנים מקצועיים עשויה להבטיח לעצמה יתרון חשוב בדרך . במחקר אף נמצא קשר חיובי בין 78לביצוע מטלות ביקורת מועילות ומוצלחות יותר השתייכותם של מבקרי פנים לאיגוד המבקרים העולמי (ואימוץ תקנים מקצועיים בין-לאומיים בעבודת הביקורת) לבין יכולתם להתנגד לניסיונות הנהלת הארגון , 1992-. בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב79להשפיע על שיקול דעתם המקצועי נקבע כי המבקר הפנימי יערוך את הביקורת לפי תקנים מקצועיים מקובלים. חוק לעיל.28 , הערה Cohen & Sayag 78 . לעיל29 , הערה Harrell, Taylor & Chewnin 79 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם393 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי זה אומנם אינו חל על מבקרים ברשויות מקומיות, אך גם בקרבם יש מי שהחילו על עצמם באופן יזום תקנים מקצועיים בין-לאומיים בעבודת הביקורת שהם מבצעים. , החלות רק על עיריות, 1974-בתקנות העיריות (דין וחשבון מבקר העיריה), התשל"ד התקין שר הפנים הוראות מעטות המתמקדות בהיבטים טכניים ופרוצדורליים של עבודת מבקר העירייה, בלי להתייחס להיבטים מהותיים של העבודה, דוגמת נושאי (להלן - חוזר 2004 ממאי5/04 הביקורת או היקפה. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים קבע המשרד כי על מבקר הרשות לערוך תוכנית עבודה שנתית וסקר 80)5/04 סיכונים ברשות בטרם הכנת התוכנית, אולם גם בהוראות כלליות אלה אין כדי להחליף תקני ביקורת מפורטים ומקיפים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן מתן הנחיה לכלל מבקרי הרשויות המקומיות לפעול על פי תקני הביקורת הנהוגים בעולם בתחום . אימוץ תקנים מקצועיים מפורטים לביקורת יכול לסייע למבקר הרשות 81זה לנהל את הביקורת על פי אמות המידה הראויות. משרד הפנים ציין בתשובתו כי עבודה על בסיס תקנים מקצועיים תורמת לעבודת המבקר, למקצועיותו ולחיזוק מעמד הביקורת, וכי ישקול בחיוב להנחות את המבקרים ברשויות המקומיות לאמץ בעבודתם את תקני הביקורת הפנימית הנהוגים בעולם. מיפוי תחומי הסיכון ברשויות המקומיות 5/04 עיסוקה המקיף בתחומים רבים חושף את הרשות המקומית לסיכונים. בחוזר קבע משרד הפנים כי לשם הגברת יעילות עבודת הביקורת, בטרם הכנת תוכנית העבודה לביקורת על מבקר הרשות לערוך סקר סיכונים ברשות. לפי תוצאות הסקר יוכל להכין את התוכנית ולקבוע סדרי עדיפויות נכונים לפי תחומי הסיכון של הרשות. בהקשר זה, על פי החוזר, יש חשיבות רבה לזיהוי פעילויות כלכליות מהותיות; התחייבויות והתקשרויות שאינן מגובות במימון תקציבי נכון; וחשיפה לסיכונים לא מבוטחים. גם בתקנים המקצועיים של לשכת המבקרים הפנימיים, שיכולים להתאים גם למבקרים ברשויות המקומיות, ובתקנים המקצועיים הבין- לאומיים נקבע כי בקביעת סדרי העדיפויות לעבודת הביקורת יש להתבסס על .82תחומי הסיכון של הרשות "מבקר פנימי בעיריות ובמועצות מקומיות". 2004 ממאי 5/2004 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 80 להצעת חוק העיריות נקבע כי 127 . גם בסעיף 188 ' על כך העיר מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם, עמ 81 .על מבקר העירייה לפעול בהתאם לתקנים מקצועיים מקובלים (להלן - התקנים 2012 , התקנים המקצועיים לביקורת הפנימית בישראל, לשכת המבקרים הפנימיים 82 . לתקנים המקצועיים הבין-לאומיים A12010 . המקצועיים של לשכת המבקרים הפנימיים) ותקן 394 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהם ערכו סקר סיכונים. יתרה מכך, פחות58%-מתשובות המבקרים עלה כי רק כ ) של אלו שערכו סקר סיכונים עשו זאת בארבע השנים האחרונות 48%-ממחציתם (כ ). 2019 - 2016( שאימץ היועץ המשפטי 83מדוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק לממשלה עלה, כי סוגיות הליבה בשלטון המקומי העלולות להיות מוקד פוטנציאלי להתפתחות של שחיתות שלטונית הן אלה: מכרזים והתקשרויות; מינוי וניהול של ההון האנושי; פעילותם של תובעים ופקחים; ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ועובדי להלן מובאים נתונים על שיעור 9 . בתרשים84ציבור; וכן גיוס וקבלה של תרומות המבקרים שכתבו דוחות ביקורת בנושאים המצויים בליבת העשייה של הרשויות . 85המקומיות, ושבהם חשיפת הרשות לסיכונים גבוהה שיעור המבקרים שכתבו דוחות ביקורת בנושאי ליבה :9 תרשים נמצא כי שיעור המבקרים שעסקו בתחום התכנון והבנייה כפי שעלה בביקורת זו על פי דוח מבקר 2009 - 2007 גבוה משיעור המבקרים שעסקו בנושא זה בשנים .2010 המדינה הקודם משנת דוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי, בראשות המשנה ליועמ"ש 83 (משפט ציבורי - מינהלי) עו"ד דינה זילבר ובהשתתפות נציגי משרד הפנים, משטרת ישראל והשלטון .2016 המקומי, ינואר לדוח.6 ' עמ 84 . הנתונים המובאים בתרשים אינם מתייחסים בהכרח לתקופה מוגדרת במהלך כהונתם של המבקרים 85 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם395 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מהמבקרים 17%-מהתשובות לשאלונים עלה כי מבין ששת הנושאים כאמור, כ בדקו רק את נושא המכרזים 60%-בדקו נושא אחד בלבד בדוחותיהם (מהם כ מהמבקרים בדקו לכל היותר שלושה נושאים. 51%-וההתקשרויות), וכ חלק משמעותי בתפקיד המבקר הוא הסתכלות צופה אל פני העתיד ובחינת התמודדות הרשות המקומית עם הקשיים והאתגרים העומדים בפניה. בד בבד עם התקדמות העידן הטכנולוגי, עולים הסיכונים לחדירה למערכות המִחשוב של הרשות, תקיפות סייבר ושימוש בפרטיהם האישיים של התושבים. מתשובות עסקו דוחות ביקורת בתחומי 2018 - 2015 המבקרים לשאלונים עלה כי בשנים אבטחת המידע והסייבר, שהם תחומי סיכון מרכזיים בעידן זה, בין היתר בעיריות אור יהודה, אלעד, אשקלון, יהוד-מונוסון, כפר סבא, מודיעין עילית, עפולה, ערד, , במועצות קריית אתא, קריית ביאליק, קריית מלאכי, ראשון לציון ותל אביב יפו ובמועצות האזוריות רהט ודאליית אל-כרמל, באר טוביה, חצור הגליליתהמקומיות .מנשהולב השרון משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המבקרים שערכו ביקורת בתחום אבטחת המידע והסייבר. יודגש כי על מבקר הרשות להקיף בביקורתו את תחומי הליבה של הרשות ולעסוק בנושאים שבהם חשיפת הרשות לסיכונים גדולה ומחייבת היערכות הולמת, לרבות פעילויות כלכליות מהותיות, כדי להגביר את מועילות הביקורת וטיוב עבודת הרשות. מומלץ כי משרד הפנים יחדד את ההנחיות בעניין עריכת סקר סיכונים עדכני, ויפעל להדרכת המבקרים בכל הנוגע למתודולוגיית עריכת הסקרים. עוד מומלץ כי המבקרים יפעלו לעריכת ביקורות בתחומי ליבה וסיכונים עתידיים - ובפרט בתחום אבטחת המידע והסייבר. משרד הפנים ציין בתשובתו כי סקר סיכונים מעודכן הוא כלי חשוב בידי הרשות המקומית בכלל והמבקר בפרט, בכל הנוגע לזיהוי מוקדם של סיכונים, במיוחד בעת הנוכחית לנוכח משבר הקורונה. עוד השיב כי יפעל לחידוד הנוהל שפורסם בחוזר בדבר חובת עריכת סקר סיכונים. 5/04 מנכ"ל 396 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינההכנת תוכניות עבודה בדין נקבע כי על המבקר להכין תוכנית עבודה שנתית. בהכנת התוכנית עליו להתחשב בדרישת ראש הרשות ובדרישת ועדת הביקורת - ובלבד שמספר הנושאים שהעלתה . על המבקר להכין את תוכנית העבודה תוך כדי 86הוועדה לא יעלה על שניים בשנה הפעלת שיקול דעת עצמאי והדיפת לחצים שמטרתם להטות אותו לבצע ביקורת . החובה להכין תוכנית עבודה נקבעה בתקנים 87בנושאים שאינם מעוררים קשיים .88המקצועיים של לשכת המבקרים הפנימיים וגם בתקנים המקצועיים הבין-לאומיים צוין כי עריכת תוכנית רב-שנתית נועדה להגביר את יעילות הביקורת 5/04 בחוזר ולוודא כי זו תקיף במשך כמה שנים את כל הנושאים המהותיים המטופלים על ידי היחידות השונות ברשות. עליה לעסוק במכלול שלם של פעילויות בנושא מקיף או בתהליכים שלמים. בדרך זו תבטיח לעצמה הביקורת תמונה כוללת, מעמיקה ורב- ממדית של עבודת הרשות, ותוכל להעלות ממצאים משמעותיים ולגבש המלצות מושכלות, יעילות ופוריות להמשך עבודת הרשות. בממוצע) הכינו תוכניות 96%( מתשובות המבקרים לשאלונים עלה כי רובם המכריע , אולם עלה גם כי רק כמחציתן התבססו על סקרי 2019 - 2015 עבודה בשנים - 2015 סיכונים. עוד עלה מתשובות המבקרים שהכינו תוכניות עבודה כי בשנים כללו 35% ; מהם כללו בה נושאים שעליהם המליצה ועדת הביקורת28%- כ2019 כללו ביקורות מעקב אחר תיקון 77%-נושאים על פי דרישת ראש הרשות; וכ ליקויים שנמצאו בביקורות בשנים קודמות. אף כי רובם המכריע של המבקרים הכינו תוכניות עבודה, ראוי שבקביעת תוכנית העבודה ובקביעת סדרי העדיפויות לביקורת יתבססו המבקרים על תוצאות סקר הסיכונים שנערך לרשות, כפי שנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. ה לפקודת המועצות המקומיות. 13 א(ג) לפקודת העיריות וסעיף 170 סעיף 86 .595 ' לעיל, עמ 20 ראו בהקשר זה את עניין אלוני, הערה 87 - לתקנים המקצועיים הבין 2010 לתקנים המקצועיים של לשכת המבקרים הפנימיים ותקן 4.5.2 סעיף 88 .לאומיים המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם397 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיהגשת דוחות הביקורת ואיכותם הגשת דוחות ביקורת . כאמור, לפי הדין על מבקר הרשות להגיש דוח לראש הרשות מדי שנה. עם 1 - 2015 זאת, מנתוני דוחות הביקורת של רואי החשבון החיצוניים לשנים 9%- עולה כי בכל שנה לא הגישו המבקרים דוחות ביקורת בממוצע בכ2017 רשויות) היו16( 70%-, מהן בממוצע כ89) רשויות22( מהרשויות המקומיות רשויות מקומיות לא הוגשו דוחות ביקורת 11-רשויות קטנות. נוסף על כך, ב .2017 - 2015 בשלוש השנים הרצופות עוד עלה מדוחות רואי החשבון החיצוניים כי ברשויות המקומיות האלה לא הגיש מבקר הרשות דוחות ביקורת כמתחייב על פי דין באחת או יותר מהשנים , במועצות המקומיות שפרעם ואור עקיבא, גבעתיים: בעיריות 902017 - 2015 שגב ואזור, אפרת, בית ג'אן, בסמת טבעון, זרזיר, חורפיש, מזרעה, עמנואל . מרחבים ובמועצה האזורית שלום מהם הגישו בעשר השנים 13%-מתשובות המבקרים לשאלונים עלה גם שכ האחרונות דוחות דו-שנתיים, קרי, לא הגישו דוח מדי שנה כמחויב על פי דין. משרד מבקר המדינה מעיר למבקרי הרשויות האמורות כי אי-הגשת דוח ביקורת חוטאת לליבת עיסוקם. , 2020 ראש עיריית אור עקיבא ומבקרה ציינו בתשובותיהם מאפריל ומאי בשל 2019 ) הוגש במרץ 2017 - 2016 בהתאמה, כי דוח דו-שנתי (לשנים נסיבות אישיות של המבקר. ראש העירייה ציין עוד בתשובתו כי העיכוב נבע גם מעומס עבודה על המחלקה המבוקרת שהקשה עליה ליתן תשובות לצורך גיבוש ממצאי הביקורת. לא 2017 - 2014 כי בשנים2020 ראש עיריית גבעתיים ציין בתשובתו מיוני הייתה מאוישת משרת מבקר העירייה ולכן לא נכתבו דוחות ביקורת לשנים אלו בעירייה. בתשובה ציין עוד כי העסקתו של המבקר שנבחר לאייש את המשרה בעקבות פרישתו של המבקר הקודם לא אושרה על ידי משרד הפנים, ורק לאחר שהעירייה פרסמה מכרז נוסף עלה בידה לאייש את המשרה. רשויות מקומיות. 257 רשויות שנבדקו מבין 250 89 בממצאי רואי החשבון החיצוניים נכללו רשויות נוספות שלא הוזכרו בדוח זה משום שנמצא כי נפלה טעות 90 בממצאי רואי החשבון לגביהן, או כי הדוחות הוגשו באיחור זניח, או שאי-ההגשה נבעה מסיבות אחרות שאינן תלויות ברשות המקומית בלבד. 398 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה כי כתב דוחות בכל2020 מבקר המועצה המקומית אזור ציין בתשובתו מאפריל , אך הם הוגשו באיחור. עוד כתב כי היקף העסקתו 2017 - 2015 אחת מהשנים המצומצם, הנמוך מהיקף ההעסקה המחויב לפי הדין, וכן היעדר שיתוף הפעולה מצד הגורמים המבוקרים מקשים עליו להשלים את הכנת דוחות הביקורת כי העיכוב 2020 במועד. ראש המועצה המקומית אזור ציין בתשובתו מיולי בהגשת הדוחות שבנדון נבע מהצורך לקבל התייחסות מגורמים מבוקרים החיצוניים לרשות ולא מבעלי תפקידים בתוך המועצה. עוד ציין ראש המועצה כי מליאת המועצה אישרה את הגדלת היקף העסקתו של המבקר עוד במרץ , אך הדבר טעון גם את אישור משרד הפנים שטרם ניתן בשל השלמות 2019 .שהתבקשו נוכח העסקתו של המבקר ברשות מקומית נוספת כי כתב דוחות דו-2020 מבקר המועצה המקומית אפרת ציין בתשובתו ממאי שהגשתם התעכבה משום 2017 - 2016 ולשנים2015 - 2014 שנתיים לשנים שהיקף העסקתו המצומצם והמשאבים המוגבלים העומדים לרשותו אינם מאפשרים כתיבתם והגשתם של דוחות ביקורת מקיפים במועדים הקבועים בדין. עוד ציין מבקר המועצה כי אינו רואה בעמידה בלוחות זמנים מדד 2020 למועילות הביקורת. ראש המועצה המקומית אפרת ציין בתשובתו ממאי כי יפעל למנוע את הישנות הליקויים שהעלתה ביקורת המדינה. ובמסמכים שצורפו 2020 מבקר המועצה המקומית בית ג'אן ציין בתשובתו מיוני , חלק מהאורגנים המרכזיים במועצה עשו ועושים כל שביכולתם 2004 לה כי משנת כדי לטרפד את עבודת הביקורת ולמנוע את הגשת דוחות הביקורת כסדרם. עוד נטען כי המועצה לא הלינה בפני המבקר על כך שלא הגיש דוחות ביקורת, וניתן ללמוד מכך כי אי-פרסום הדוחות היה נוח לגורמים שונים במועצה. כי אכן לא נכתבו דוחות 2020 המועצה המקומית בסמת טבעון השיבה ביוני הוגש כחלק מדוח דו-שנתי 2017 , והדוח לשנת2016- ו2015 ביקורת לשנים . המבקרים שהועסקו בשנים אלו, לדבריה, סיימו את 2018 - 2017 לשנים תפקידם, וכיום משרת מבקר המועצה אינה מאוישת. מבקר המועצה המקומית חורפיש והעומד בראשה ציינו בתשובותיהם ממרץ , בהתאמה, כי ממצאי הביקורת מתייחסים לתקופת כהונתו של 2020 ומיוני המבקר הקודם. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם399 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מבקר המועצה המקומית מזרעה והעומד בראשה ציינו בתשובותיהם ממאי , בהתאמה, כי מינויו של המבקר הנוכחי, שנבחר לתפקידו 2020 ומיוני2020 , לא אושר על ידי2018 ופעם נוספת במכרז מסוף שנת2016 במכרז משנת משרד הפנים, ולכן הדוחות שכתב בשנים אלו לא הוגשו ומשרד הפנים אסר על פרסומם. מבקר המועצה המקומית עמנואל (בתקופה שאליה מתייחס הליקוי) ציין כי כתב שני דוחות לשנים הרלוונטיות, דוח דו-שנתי 2020 בתשובתו ממאי . ראש המועצה המקומית עמנואל ציין 2017 ודוח לשנת2016 - 2015 לשנים כי כהונת המבקר שאליו מתייחסים ממצאי הביקורת 2020 בתשובתו ממאי הסתיימה זה מכבר. הוא הוסיף כי הוא סבור שביקורת ברשות היא כלי חיוני לקידום התנהלות המועצה וייעולה וכי הוא מצר על כך שעבודת הביקורת לא נעשתה כראוי. כי הדוחות שכתב, 2020 מבקר המועצה המקומית שגב שלום ציין בתשובתו ממאי ), הוגשו לראש 2018 - 2017 ולשנים 2016 - 2015 דוחות דו-שנתיים (לשנים הרשות אך באיחור. ראש המועצה המקומית שגב שלום ציין בתשובתו מיוני כי הובהר למבקר המועצה כי עליו לעמוד בלוחות הזמנים להגשת הדוחות. 2020 2015 צוין כי בשנים 2020 בתשובתה של המועצה האזורית מרחבים ממאי . 2016- ו2015 כתב מבקר המועצה שני דוחות ביקורת בלבד, לשנים2020 - כאמור, מבקר המועצה האזורית מרחבים פועל תחת צו הגנה של נציב תלונות . לפי תשובת המועצה, כיוון שמבקר המועצה אינו ממלא 2018 הציבור מדצמבר את תפקידו והיא אינה יכולה להרשות לעצמה לפעול ללא מבקר מועצה בפועל, היא שוקלת את צעדיה. בתשובתו של מבקר מרחבים צוין כי אומנם לא הגיש דוחות ביקורת במועדים הקבועים בחוק, אך ערך פעולות ביקורת נרחבות שעסקו בנושאים בעלי משמעות והובילו לחיסכון כספי ולתיקון ליקויים בהתנהלות המועצה. עוד ציין בימים האחרונים, וכי בדוח 2019- ו2018 כי הגיש את דוחות הביקורת לשנים נדרשות השלמות נוספות והוא יוגש בהקדם.2017 לשנת האיחור בהגשת הדוחות נבע לדברי מבקר מרחבים מיחסי עבודה עכורים עם הנהלת המועצה, כמפורט לעיל, לרבות היעדר שיתוף פעולה מצד גורמים במועצה, בגיבוי ראש המועצה, והגבלת הגישה למערכות המידע הממוחשבות של הרשות. ההתמודדות עם התנכלויות הנהלת המועצה, שאינה חוסכת באמצעים ובמשאבים לשם כך, גוזלת ממנו, כמבקר המועסק במשרה חלקית ועובד ללא סיוע בתקציבים או בכוח אדם, משאבי זמן ניכרים ומקשה עליו להגיש את דוחות הביקורת במועד. 400 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות האמורות, שבהן לא הוגשו דוחות ביקורת כלל או שהוגשו דוחות דו-שנתיים או דוחות ביקורת באיחור ניכר, כי בהיעדר דוחות ביקורת, מבקר הרשות אינו ממלא את תפקידו לבקר את הרשות למען שיפור וטיוב של התנהלותה. אי-הקפדה שיטתית על הגשת דוח הביקורת במועד והגשתו באיחור ניכר עלולות להפחית מהעדכניות והרלוונטיות של הממצאים ולעכב את תיקון הליקויים שהועלו בביקורת, ובכך לפגוע במועילותה. על מבקר הרשות לקבוע את תוכנית הביקורת ולוחות הזמנים לביצועה בשים לב למועד ההגשה הקבוע בדין ולמשאבים העומדים לרשותו לביצוע עבודת הביקורת. משרד הפנים השיב כי יפעל לזמן לבירור את המבקרים ברשויות שבהן לא הוגשו דוחות כדין, באמצעות הממונים על מחוזות המשרד ובשיתוף פעולה עם אגף בכיר לבקרת ההון האנושי ברשויות המקומיות. , הרשויות המקומיות 912014 ממאי4/14 . בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2 אינן זקוקות לאישור משרד הפנים להמשך העסקתו של מבקר הרשות מעבר לגיל הפרישה. החלטת ראש הרשות המקומית להמשיך את העסקתו של המבקר כאמור טעונה את אישורה של מליאת הרשות. בחוזר לא נקבעו שיקולים שעל ראש הרשות לשקול בטרם קבלת החלטה כאמור, וממילא לא נקבע כי יש לשקול את תפקודו של המבקר לצורך העניין. בנושא זה העלו כי מבקר הרשות עיריית אופקים ממצאי ביקורת ממוקדת ב 2015 במשרה מלאה לא כתב דוחות ביקורת משנת 1996 שהועסק בתפקיד משנת , 2018 . נמצא כי למרות זאת, ואף שהגיע לגיל פרישה במרץ 2019 ועד סוף שנת 2018 . בדצמבר 2018 האריכה המועצה את כהונתו בפעם הראשונה עד דצמבר , בטענה כי לא הספיקו להוציא 2019 הוארכה כהונתו בחצי שנה נוספת עד סוף יוני האריכה המועצה את המשך כהונתו ברשות 2019 מכרז למינוי מבקר חדש. ביוני בחצי שנה בפעם השלישית, בטענה כי עליו להשלים דוח ביקורת שהחל בכתיבתו. בביקורת עלה כי מנהלת תחום מעקב וביקורת פנימית במשרד הפנים התריעה בפני גורמים במשרד שמבקר עיריית אופקים לא הגיש דוחות למשרד הפנים בשנים האחרונות. , ובטרם פרישתו הגיש בדצמבר 2020 מבקר העירייה סיים את תפקידו בפברואר לראש העירייה את דוח הביקורת שלשמו הוארכה כהונתו. עם זאת, נכון 2019 . הדוח טרם נדון בוועדת הביקורת וגם לא הוגש למליאת המועצה2020 ליוני "הארכת שירותם של עובדים בשלטון המקומי מעבר לגיל 2014 ממאי 4/14 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 91 ."פרישה המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם401 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אופקים כי היה מקום לבחון את הארכת כהונתו של מבקר העירייה על רקע אי-מילוי תפקידו ואי-הגשת דוחות . מן הראוי שמשרד הפנים 2019 ועד סוף שנת 2015 כנדרש על פי דין משנת יבחן מתן הנחיה לראשי הרשויות, ולפיה גם תפקודו של מבקר הרשות ייבחן כחלק מהשיקולים בהחלטה אם להאריך את כהונתו מעבר לגיל הפרישה. כי ההחלטות על 2020 עיריית אופקים מסרה בתשובתה למבקר המדינה ממאי הארכות כהונתו של המבקר התקבלו פה אחד במועצת העיר ונבעו מסיבות שונות - הבחירות לראשות העירייה; עיכוב בפרסום המכרז למבקר החדש; .2018 והרצון שהמבקר יוכל להשלים את כתיבת דוח הביקורת לשנת משרד הפנים ציין בתשובתו כי השיקולים שיש לשקול בהארכת שירותו של עובד , וכי לצורך הארכת שירותו של עובד מעבר לגיל הפרישה יש 92קבועים בפסיקה להביא בחשבון את אופי התפקיד ומידת הצלחתו של העובד בביצוע התפקיד בעבר (ובענייננו גם את תפוקתם ויעילותם של דוחות הביקורת שערך). כמו כן, יש להביא בחשבון את נסיבותיו האישיות של העובד ולבחון אם תפוקתו עלולה לקטון בשל הגיל. אשר על כן אין כל צורך להוציא הוראה נפרדת כאמור. משרד מבקר המדינה ממליץ כי יחודדו הוראות החוזר לעניין הארכת שירותו של עובד מעבר לגיל הפרישה בעניין זה, בהתאם לרשימת השיקולים שנקבעו בפסיקה. כי יבחן עם מנכ"ל המשרד 2020 משרד הפנים ציין בתשובתו הנוספת מיולי והלשכה המשפטית את הצורך בחידוד החוזר. איכות דוחות הביקורת והיקפם מעבר לעובדה כי מבקרים שונים נמנעו לחלוטין מלהגיש דוחות בשנים מסוימות, עיון בדוחות ביקורת שהוגשו ברשויות המקומיות בחמש השנים האחרונות העלה כי יש מבקרים נוספים המתקשים לקיים ביקורת מקיפה ומעמיקה. עבודתם של מבקרים אלה מקבלת ביטוי בדוחות דלי תוכן וממצאים, בדוחות שהמלצותיהם אינן אפקטיביות ובדוחות העוסקים בנושאים צדדיים ואינם מבטאים ראייה אסטרטגית של עבודת הביקורת המתבססת על סדרי עדיפויות והערכת סיכונים (נושאים שחשיבותם נדונה בהרחבה לעיל). חלק הארי של הדוחות אף התאפיין בכתיבה צרת היקף באופן קיצוני, שיש גם בה כדי להעיד על איכותם של הדוחות. לפסק הדין (פורסם במאגר משפטי, 66 , סעיףויינברג ואח' נגד אוניברסיטת בר אילן 209/10 ) עע"א (ארצי 92 .)21.4.16 , (פורסם במאגר משפטיגביש ואח' נגד הכנסת ואח' 9134/12 ) וכן בג"צ 6.12.12 402 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה - 2014 דוחות ביקורת ברשויות המקומיות לשנים91-צוות הביקורת עיין ב :93 מהם21-. להלן ממצאים שעלו ב2018 דוחות קצרי היקף 25%- לשעבר, שהועסקה ב94' שכתבה מבקרת המועצה המקומית ב 2015 . הדוח לשנת 1 משרה, היה באורך כעמוד ורבע שבו פורט תוכנו של מכתב אנונימי שהעלה טענות למעורבות פסולה של ראש הרשות בבניית בית הכנסת ביישוב. מסקנת הביקורת, שלפיה בית הכנסת הוקם לפי היתר ואין שחר לטענות נגד ראש הרשות, קיבלה ביטוי בשורות בודדות, ללא פירוט הממצאים והדרך שהובילה למסקנה כאמור. מבקרת המועצה המקומית ב' מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני כי המועצה סובלת מגירעון מובנה בתקציבה, ועל כן מעולם לא נערך בה 2020 סקר סיכונים לצורך הכנת תוכנית ביקורת. עוד השיבה כי הדוח האמור נסמך על מסמכים ופגישות עם מהנדס המועצה וגורמים רלוונטיים אחרים. ראש המועצה המקומית ב' השיב כי אכן הדוח קצר מאוד ולא פורטו בו הממצאים, אך המבקרת עבדה שנים ארוכות במועצה בשקידה ובנאמנות רבה. 25%- ב 2020 ועד 2001 כיהן בתפקידו משנת 95'. מבקר המועצה המקומית ה 2 כתב המבקר דוח שמנה ארבעה עמודים וכותרתו "תהליך2016 משרה. בשנת קליטת עובדים במועצה". בפועל עסק הדוח בתלונה שבירר המבקר בתפקידו כתב 2017 כממונה על תלונות הציבור בעניין פיטורי סייעת בגן ילדים. בשנת המבקר דוח שנתי בנושא בית העלמין של המועצה. הדוח מנה שני עמודים עסק 2018 והוצגו בו הצדקות להתנהלות המועצה. הדוח שכתב המבקר לשנת בנזק שנגרם לרכב משער הכניסה ליישוב, בעקבות תלונה שהתקבלה מתושב המועצה שרכבו נפגע מהשער. גם דוח זה מנה שני עמודים, והמלצותיו נגעו למנגנון ההורדה של המחסום. מבקר המועצה המקומית ה' לשעבר ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי כי חרף ההיקף המצומצם של המשרה שהועסק בה, ראש המועצה ביקש 2020 ממנו לכתוב את פרוטוקולי ישיבות המועצה ומינה אותו לאחראי לארכיון המועצה. על כן, לתשובתו, עבודת הביקורת נעשתה באופן חלקי. ראש המועצה כי המבקר האמור סיים את תפקידו וממצאי 2020 המקומית ה' השיב במאי הביקורת הועברו למבקר החדש לצורך הפקת לקחים. .2010 דוגמה אחת מתייחסת לדוח שנכתב בשנת 93 . תושבים8,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 94 . תושבים4,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 95 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם403 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי 96' מכהן מבקר מועצה מקומית ה' גם כמבקר המועצה האזורית ו2011 . משנת 3 2017 משרה. נמצא כי בתפקידו כמבקר המועצה האזורית ו' כתב בשנת50%-ב דוח שמנה שני עמודים וחצי ועסק בקניית חומרי ניקיון. כי מספר 2020 מבקר המועצה האזורית ו' ענה למשרד מבקר המדינה במאי הדוחות שהוגשו או מספר העמודים בכל דוח לא יכולים לשקף באופן מדויק את עבודת הביקורת, וכי הוא משמש גם כממונה על תלונות הציבור ובמסגרת תפקידו זה הוא פועל לתקן ליקויים בהתנהלות המועצה. במקרים אלה, על פי תשובתו, לא נכתב דוח ביקורת, אולם פעילות המועצה יעילה יותר בעקבותיהם. דוחות דלי ממצאים משרה כמבקרת 25%-, המועסקת ב97' כתבה מבקרת המועצה המקומית א 2016 . בשנת 1 . משרה כממונה על תלונות הציבור, דוח שנתי קצר בנושא תאורת רחוב 25%-וב חלקו הגדול של הדוח עסק בבסיס החוקי לעבודת מבקרת המועצה ובתפקידה כממונה על תלונות הציבור במועצה. המלצתה היחידה של המבקרת הייתה שעל הרשות לתחזק את מערכת תאורת הרחובות בתחום שיפוטה כדי למנוע תקלות. , שאליה הצטרף גם 2020 מבקרת המועצה המקומית א' מסרה בתשובתה ממאי ראש המועצה, כי תאורת הרחובות היא עניין חשוב ביותר המשליך על איכות השירות לתושבים, ובאותו הדוח בדקה תיקון ליקויים שעלו בדוחות קודמים. עוד ציינה כי במהלך השנים העבירה את דוחות הביקורת למשרד הפנים ולא קיבלה הערות עליהם. 25%-, המועסקת ב 98' שכתבה מבקרת המועצה האזורית ד 2017 . הדוח לשנת 2 משרה, עסק במתן הנחות ופטור מארנונה. הדוח מנה תשעה עמודים. חלק ניכר מהממצאים שעלו בדוח בעניין הארנונה היו חיוביים וחזרו פעמיים. לדוח זה לא קדמו סקר סיכונים או תוכנית עבודה, ומהדוח עצמו עלה כי לרשות סיכון נמוך בתחום זה. למשרד מבקר המדינה 2020 מבקרת המועצה האזורית ד' מסרה בתשובתה ממאי כי במסגרת תפקידה היא משמשת גם כממונה על תלונות הציבור במועצה, וכי המלצות הדוח עסקו בנושאים חשובים ואומצו על ידי המליאה וראש המועצה. , ושניהם השיבו 2020 ראש המועצה ד' הצטרף לעמדת המבקרת בתשובתו ממאי כי מדובר ברשות קטנה וכי דוחות הביקורת היו קצרים אך מכובדים וממצים. תושבים.25,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 96 . תושבים4,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2108 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 97 . תושבים2,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2108 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 98 404 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה עלה היקף2018 , ומדצמבר2008 החל בעבודתו ברשות בשנת99'. מבקר עירייה ז 3 . על אף האתגרים המשמעותיים שעימם מתמודדת 100%- ל 60%-משרתו מ כתב 2019 ועד מועד סיום הביקורת בדצמבר2015 העירייה, נמצא כי משנת 17 בנושא משק החשמל, שכלל 2017 - 2016 המבקר דוח דו-שנתי לשנים עמודים. הדוח כלל נתונים כלליים על העירייה וכעשרה עמודים עסקו בנושא הביקורת עצמו. 2014 ועד שנת2002 כיהן בתפקידו זה משנת100'מבקר המועצה המקומית ט משרה - חלקן במקביל לעבודתו במועצה המקומית ח' ובעירייה ז'. 25%-ב בנושא ועדות המועצה. 2010 במועצה המקומית ט' כתב המבקר דוח לשנת המלצתו העיקרית הייתה להקים ועדות נוספות, אף שהן ועדות רשות. כי 2020 מבקר עירייה ז' והמועצה המקומית ט' לשעבר השיב בתשובתו ממאי המלצותיו הניבו חיסכון של מאות אלפי שקלים לקופת עיריית ז' בכל שנת , שהוגש 2018 - 2017 תקציב. לתשובתו צירף המבקר דוח נוסף דו-שנתי לשנים , לאחר מועד סיום הביקורת, ועסק בנושא הארנונה. הוא הוסיף 2020 במאי לעניין המועצה המקומית ט' כי הממצאים וההמלצות שהציג בעלי ערך לרשות ונכתבו באחריות ובראייה ציבורית רחבת היקף. 2018 - 2001 בשנים101'. נמצא כי מבקר עירייה ז' הועסק גם במועצה המקומית ח 4 משרה - חלקה במקביל לעבודתו בעירייה ז'. עלה כי מבקר המועצה כתב25%-ב בנושא תשלומי המועצה למוסדות שונים בגין צריכת 2016 - 2015 דוח לשנים חשמל. הדוח בחן את צריכת החשמל בבתי ספר במועצה. הדוח מנה חמישה בנושא פינוי אשפה 2017 עמודים בלבד. המבקר כתב דוח שנתי נוסף בשנת בתחומי המועצה המקומית ח'. הדוח מנה שני עמודים וחצי בלבד. כי איכות הדוח אינה 2020 מבקר המועצה המקומית ח' מסר בתשובתו ממאי נמדדת באורכו, ולגבי הדוח בנושא האשפה ציין כי אף שמדובר בדוח קצר הוא הניע את אמות הסיפים וגרם לשינוי רב במערך האשפה במועצה. עוד ציין כי הוא שימש במועצה המקומית ח' גם כממונה על תלונות הציבור ונדרש להשקיע בתפקידו זה שעות ארוכות. ראש המועצה המקומית ח' מסר בתשובתו ממאי כי לא שימש בתפקידו בתקופת עבודתו של המבקר למעט תקופה קצרה.2020 . תושבים60,000 - אוכלוסיית העירייה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 99 . תושבים8,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 100 . תושבים4,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 101 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם405 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיחזרה על ביקורות שנעשו , 2016 משרה מאמצע שנת 50%-, המועסק ב 102. מבקר המועצה האזורית י"ד 1 2017 ,2016 הגיש לבקשת ראש המועצה, ובהתאם לחוק, שלושה דוחות לשנים העוסקים ביישובים שונים במועצה. חלק ניכר מהליקויים שנמצאו 2018-ו חזרו בשלושת הדוחות, וכך בהתאמה גם המלצות הביקורת. ניכר כי הללו אינם הולמים את ההיקף, את המורכבות ואת תחומי הפעילות של המועצה האזורית. גם החזרה על ליקויים דומים במשך שלוש שנים אינה מביאה לידי ביטוי הוספת ערך מיטבית לעבודת הרשות. כי החל לשמש בתפקידו 2020 מבקר המועצה האזורית י"ד מסר בתשובתו מיולי בהיקף של רבע משרה, והוא גם עובד כממונה על תלונות הציבור בהיקף משרה . דוחות הביקורת ונושאם נקבעו לפי דרישת 2016 זהה מהמחצית השנייה של שנת ראש המועצה כנדרש בחוק, ואין למבקר המועצה כל שיקול דעת בנושא. בביקורת העוסקת בעמידה בהוראות החוק סביר ומתבקש כי חלק מהליקויים יהיו דומים או זהים, וההמלצות יהיו בהתאם. כמבקר הפועל בהיקף של רבע משרה מוטלת עליו החובה לפעול ביעילות, ואין כל הצדקה לכלות משאבי ביקורת בניסוח שונה של פרק הנורמות. את הביטוי להוספת ערך מיטבית לעבודת הרשות ניתן לראות בהנחיות הרוחביות שהוצאו לכלל יישובי המועצה בהתאם להמלצות דוח הביקורת, וכן בהמלצות לתיקון ליקויים נוספים שחלקם מהווים סכנה לחיי אדם. ראש המועצה 2020 כי הוא מקבל את הביקורת וכי בשנת 2020 האזורית י"ד מסר בתשובתו ממאי מתוכננת ביקורת משמעותית בתחום אבטחת המידע. עוד ציין כי הדוחות קיבלו את התייחסות ראש המועצה, נדונו בוועדת הביקורת והונחו בפני מליאת המועצה. משרה, 25%-, המועסק ב103' כתב מבקר המועצה המקומית ג2016- ו2015 . בשנים 2 דוחות שנתיים ובהם פרקים קצרים ותיאוריים המפרטים את הנתונים הכספיים המרכזיים שעלו בדוחות הכספיים של רואה החשבון המבקר, את תפקידי מחלקות הרשות השונות וכן אוסף של דיווחים שוטפים ועדכונים ששלח המבקר לראש הרשות במהלך השנה על פעילות המועצה ותיקון ליקויים. 2020 מבקר המועצה המקומית ג' השיב למשרד מבקר המדינה בתשובתו ממאי משרה וכי חלק מדוחות הביקורת האמורים הובאו בפני 25%-כי הוא מועסק ב כי הוא עובד עם 2020 מליאת המועצה. ראש המועצה המקומית ג' השיב במאי הפקידות הבכירה ברשות בשיתוף פעולה ויחסי אמון, וכי הוא מקבל דוחות ביקורת שוטפים ושנתיים בנושאים מגוונים. תושבים.1,400 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2108 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 102 . תושבים13,000 - אוכלוסיית המועצה מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 103 406 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ,. נמצא עוד כי נושא הקמת ועדות החובה והתכנסותן בתדירות המחויבת בדין 3 שנבדק כאמור על ידי מבקר המועצה המקומית ט', נבדק גם ברשויות מקומיות - 2014 אחרות על-ידי מבקרי אותן רשויות (ב', י', י"א, י"ב ו-י"ג) בשנים . הנושא נבדק לעיתים בנוסף על ביקורת רואי החשבון החיצוניים 1042017 , או כחלק מביקורת מעקב על ממצאיהם בחלוף שנה או שנתיים105בעניין זה מביצוע הביקורת שלהם, אף שרואי החשבון עצמם מבצעים מדי שנה ביקורת בנושא ומשווים את ממצאיהם לממצאי הביקורת שעלו בשנת הביקורת הקודמת במסגרת מעקב אחר תיקון ליקויים. בדומה לדוח הביקורת של מבקר הרשות, כך גם דוח הביקורת המסכם של רואי החשבון החיצוניים מוגש לראש הרשות, והוא נדרש להביאו לדיון בפני מועצת הרשות ובפני ועדת הביקורת, להורות על תיקון הליקויים ולנקוט צעדים למניעת הישנותם. מדי שנה מפורסמים ממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים באתר המרשתת של משרד הפנים. כי הביקורת שעשה 2020 מבקר המועצה המקומית י' ציין בתשובתו ממאי בנושא הייתה ביקורת עומק מקיפה, בניגוד לביקורת השטחית שמבצעים רואי כי 2020 החשבון החיצוניים. ראש המועצה המקומית י' ציין בתשובתו מיוני בתקופה שאליה מתייחסים ממצאי ביקורת המדינה הוא טרם כיהן בתפקיד וכי המועצה מייחסת חשיבות לעבודת הביקורת. כי ממצאי הביקורת של רואי החשבון 2020 מבקר עירייה י"א השיב במאי החיצוניים בנושא מסתכמים בהערה סתמית, כי בתקופה הנדונה לא קיימה ועדת הביקורת דיון בדוחות רואי החשבון וכי העיסוק החוזר בנושא היה "במודע, 2020 במתכוון ועל מנת לתת להם פומבי". עירייה י"א ציינה בתשובתה מיוני כי המבקר שממצאי ביקורת המדינה מתייחסים אליו סיים את כהונתו בעירייה, וכי היא סבורה שהליקויים לא יישנו לאור תפיסת ראש העירייה הנוכחי את ביקורת הפנים כחלק מהתנהלות ארגונית תקינה, טובה ושקופה יותר. כי בדקה גם נושאים חשובים 2020 מבקרת המועצה המקומית י"ב השיבה במאי אחרים לאורך השנים וכי חשוב לעקוב אחר תיקון ליקויים שמצאו רואי החשבון כי נושאי הביקורת 2020 החיצוניים. ראש המועצה המקומית י"ב השיב ביוני והיקפי דוחות הביקורת הולמים את ממדיה הקטנים של המועצה ואת היקפי פעילותה המצומצמים, וכי לא נמצא פסול בבדיקה הכפולה לכאורה. נוסף על כך ציין כי בשנים האחרונות, מסיבות שונות, לא התכנסה ועדת הביקורת ולא דנה בדוחות הביקורת שהוגשו לראש הרשות. תושבים; אוכלוסיית המועצה י"א 4,000- אוכלוסיית המועצה י' מנתה כ 2018 לפי נתוני משרד הפנים לשנת 104 תושבים; אוכלוסיית המועצה י"ג מנתה 4,000- תושבים; אוכלוסיית המועצה י"ב מנתה כ 66,000 -מנתה כ תושבים.12,000 -כ .2016 דוח מבקרת המועצה המקומית י"ב לשנת 105 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם407 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי כי היקף הביקורת שעשה תאם2020 מבקר המועצה המקומית י"ג השיב במאי משרה), וכי רואי החשבון החיצוניים 50%( את היקף העסקתו המצומצם בודקים את תיקון הליקויים כעבור שנה, ואילו בדיקתו נעשתה כעבור שנתיים. עוד ציין כי ראש המועצה אינו מעביר את הערותיו על דוחות הביקורת, כי ועדת הביקורת אינה מתכנסת לדיון בהם וכי רק בעקבות תלונה שהוגשה קיימה מליאת המועצה במעמד אחד דיון בשבעה דוחות ביקורת שכתב. יודגש כי אין בחשיבות הנושא הנבדק - רבה ככל שתהיה - ובמעקב אחר תיקון הליקויים שעלו, שגם על חשיבותו אין חולק, כדי להצדיק כפילות בעבודת הביקורת. עוד נמצא כי אחדים מהדוחות האמורים (לפחות חמישה דוחות) לא הוגשו לראשי הרשויות הרלוונטיים, ורובם הגדול לא נדונו בפני ועדת הביקורת דוחות) 17( דוחות). הם ממילא לא פורסמו15( או מליאת מועצת הרשות ונותרו על שולחנם של המבקרים. ספק אם היה בדוחות המתוארים - שאינם הולמים את ההיקף, את המורכבות ואת תחומי הפעילות המגוונים והסיכונים הרבים של הרשויות, ושיותר ממחציתם אף לא נדונו במליאת מועצת הרשות או בוועדת הביקורת - כדי לסייע לשפר באופן מהותי את התנהלותן. דוחות כאלה אינם מאפשרים הצגת תמונה מהימנה, כוללת, מעמיקה ורב-ממדית של עבודת הרשות ואינם מסייעים לה להעלות ממצאים משמעותיים ולגבש המלצות מושכלות, יעילות ופוריות להמשך עבודתה בעתיד. בשים לב למשאבים העומדים לרשות מנגנון הביקורת, על מבקרי הרשויות לעסוק בנושאי ביקורת מהותיים, תוך בחינת עריכת ביקורות בנושאים משמעותיים אשר לא בוקרו על ידי רואי חשבון חיצוניים, להציג את ממצאיהם והמלצותיהם באופן מקיף ולפעול בדרך שתשיא ערך מיטבי לביקורתם. איגוד מבקרי הרשויות המקומיות ציין בתשובתו כי הכנת דוחות ביקורת מקצועיים הנוגעים לנושאי הליבה של הרשות המקומית הינם המפתח לחיזוק מעמד המבקר ברשות. יחד עם זאת, כדי לאפשר את ביצוע עבודת הביקורת באופן ראוי יש להבטיח כי למנגנון הביקורת יוקצו משאבים מספקים, ובכלל זה כי המבקרים יועסקו בשיעור המשרה המחויב בדין. 408 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהמעקב משרד הפנים אחר הגשת דוחות הביקורת ואיכותם . משרד הפנים מקיים ביקורת חשבונאית ומינהלית ברשויות המקומיות באמצעות 1 אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות. האגף משמש כגורם מקצועי, מייעץ . לצורך כך ממנה האגף 106ומדריך בתחום הביקורת הפנימית בשלטון המקומי רואי חשבון חיצוניים המבקרים את הפעילות הכספית ברשויות המקומיות על , 1973-פי הוראות תקנות רואי חשבון (דרך פעולתו של רואה חשבון), התשל"ג . 107ובהתאם לתקני הביקורת המקובלים מההנחיות המקצועיות לעבודת רואי החשבון החיצוניים עולה, כי משרד הפנים רואה בביקורת באמצעותם "כלי ניהולי חשוב ומרכזי בתהליך קבלת החלטות . מידי שנה מפרסם משרד 108"על ידי משרד הפנים ומשרדי ממשלה אחרים הפנים באתר המרשתת לציבור את ממצאי הביקורת העיקריים על כלל הרשויות המקומיות. בהנחיות המקצועיות נכתב כי הפרסום נעשה "במסגרת הצעדים .109"להגברת יעילות והשפעת הביקורת הנערכת ברשויות המקומיות עבודת רואי החשבון החיצוניים מלווה כל העת ברואי חשבון מעיינים המועסקים על ידי משרד הפנים. בין היתר תפקידם הוא לנהל מעקב ולפקח על עבודת הביקורת. . חשיבות הבקרה על איכות הביקורת הפנימית והצורך לקיים אותה באה לידי 2 ביטוי בתקנים המקצועיים הבין-לאומיים למבקרים הפנימיים. בתקנים נקבע כי על המבקר הפנימי לפתח ולקיים תוכנית להבטחת איכות ושיפור, במטרה להעריך את עמידתו בתקנים המקצועיים ובקוד האתי ולאמוד את היעילות והמועילות של פעילות הביקורת הפנימית. על התוכנית לכלול הן הערכות והן הערכות חיצוניות 110פנימיות תקופתיות של פעילות הביקורת הפנימית . 111שיכללו גם הערות תפעוליות או אסטרטגיות לצורך ביצוע ההערכות הוצעו מדדים המשלבים אמות מידה כמותיות (כמות הממצאים שעלו בביקורת; כמות ההמלצות שניתנו; כמות ההמלצות שיושמו) ואיכותיות (איכות הממצאים; איכות ההמלצות בהיבט של היקף ההשפעה שלהן; רמת הסיכונים הכלולים בתוכנית הביקורת; שינויים בהנהלה ובמנגנוני ): 23.1.20 - עקרונות יסוד וקווים מנחים בעבודת האגף לביקורת ברשויות המקומיות. זמין בקישור (נבדק ב 106 www. moin. gov.il/LOCALGOVERNMENT/ local%20authority/ LocalGovermentCriticism .)2 - (ח 472 ', עמ 2018 הנחיות מקצועיות לרואה החשבון, ביקורת חשבונות ברשויות המקומיות לשנת 107 .6 ' שם, עמ 108 .)2- (מ221 ' שם, עמ 109 . לתקנים המקצועיים הבין-לאומיים 1311 תקן 110 . לתקנים המקצועיים הבין-לאומיים 1312 תקן 111 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם409 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי . יצוין כי רשות החברות הממשלתיות112)השליטה בארגון בעקבות הביקורת אימצה אף היא את עקרונות התקנים הבין-לאומיים לעניין זה וקבעה חוזר .113ליישום הבטחת איכות הביקורת רואי החשבון החיצוניים מבצעים מטעם משרד הפנים מעקב אחר הגשת דוחות הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות. נוסף על כך, לפי חוזר מנכ"ל משרד , בשל החשיבות הרבה שרואה המשרד בפעילותה התקינה של 1142/02 הפנים הביקורת הפנימית ברשות המקומית, נדרש מבקר הרשות להעביר העתק מדוחותיו לאגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות. מנתוני משרד הפנים עלה כי על אף הקבוע בחוזר המנכ"ל התקבלו רשויות מקומיות 52%-העתקי דוחות ביקורת במשרד הפנים רק מכ . 2017 - 2015 בממוצע בשנים הביקורת העלתה עוד כי משרד הפנים אינו נדרש כלל לתוכנם של דוחות מבקרי הרשות ומסתפק בעצם הגשתם. רואי החשבון החיצוניים אף מונחים "שלא לתת חוות דעת על עבודתו המקצועית של מבקר הרשות המקומית אלא ; זאת בשונה 115"להתייחס למישור העובדתי של הפעילות הנדרשת על-פי החוק מהליך הבקרה שמבצע המשרד, באמצעות רואי החשבון המעיינים, על איכות הביקורת של רואי החשבון החיצוניים. Public Internal Control Systems in the European Union, Quality Assurance for Internal Audit, 112 .Discussion Paper No. 3, Ref. 2014-3 "מינוי מבקר פנימי ובדיקת איכות הביקורת הפנימית 2014 חוזר מנהל רשות החברות הממשלתיות ממאי 113 ."בחברות הממשלתיות "הגשת דוח מבקר הרשות המקומית למשרד הפנים". 2002 ממרץ 2/2002 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 114 .)7 - (ה 50 ', עמ 2018 הנחיות מקצועיות לרואה החשבון, ביקורת חשבונות ברשויות המקומיות לשנת 115 410 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה הדוגמאות לעיל לדוחות קצרי היקף, דלי תוכן וממצאים וחזרה על ביקורות שנעשו ממחישות את החשיבות בהערכת דוחות הביקורת לפי אמות מידה כמותיות ואיכותיות, ואת העובדה שאין די במעקב אחר עצם הגשת הדוחות. עוד נמצא כי משרד הפנים עוקב אחר הגשת הדוחות וקיום דיונים בהם בוועדת הביקורת, במליאת המועצה ובצוות לתיקון ליקויים באמצעות דיווחי רואי החשבון החיצוניים ובאמצעות האגף לביקורת ברשויות המקומיות. עם זאת הוא אינו נוקט פעולה כלפי מבקרי רשויות שאינם מגישים דוחות, לא כל שכן כלפי אלו שלא שולחים אליו העתק מהדוחות שכתבו. גם אין מבררים מדוע לא הוגשו הדוחות, ואין למעשה סנקציה כלפי מבקר שלא מגיש דוחות ולא מבצע את תפקידו ללא הסבר מספק לכך. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מיסוד מנגנון סדיר למעקב אחר הגשת דוחות מבקרי הרשויות, לרבות בדבר תוכנם ואיכותם, בדרך שתטייב את עבודת הביקורת בכלל הרשויות ותאפשר למשרד הפנים להיעזר בממצאי הביקורת בהליך קבלת ההחלטות ככלי משלים לממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים. . על פי עמדת משרד הפנים, כפי שהובאה בפני צוות הביקורת, הגדלת היקף 3 משרה ללא הליך מכרזי דורשת אישור פרטני מטעמו. בגדר השיקולים שנוהג המשרד לשקול בקבלת החלטה על מתן אישור פרטני כאמור, באים בין היתר הצורך בהגדלת המשרה בשל הוראות דין מחייבות, האם המשרה אוישה במכרז והזמן שחלף מאז איושה. גוש עציון , במועצה האזוריתביתר עיליתביקורת ממוקדת שנעשתה בעיריית העלתה כי אי-כתיבת הר אדר וקרני שומרון , עמנואלובמועצות המקומיות דוחות ביקורת, או כתיבת דוחות דלי תוכן וממצאים, אינן מובאות בחשבון בהחלטת משרד הפנים אם לתת אישור פרטני להגדיל ללא מכרז את היקף משרתו של המבקר. להלן הממצאים שעלו בחמש הרשויות שנבדקו: - 2009 . בשנים1162008 א. מבקר עיריית ביתר עילית מכהן בתפקידו משנת כיהן במקביל גם כמבקר המועצה המקומית קרני שומרון וכמבקר 2014 המועצה המקומית עמנואל. בחלק משנות כהונתו לא הגיש כלל דוחות ביקורת, ובחלק מהשנים הגיש דוחות ביקורת דו-שנתיים: בעשר השנים ) כתב המבקר בעיריית ביתר עילית 2018 - 2009( שקדמו לביקורת זו 60%- הועסק ב 2018 ועד סוף שנת 2009 משרה בעיריית ביתר עילית. משנת 50%- כיהן ב 2008 בשנת 116 . משרה100% - הועסק ב 2018 משרה. מסוף שנת המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם411 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי , דוח2012 - 2011 , דוח דו-שנתי לשנים2009 ארבעה דוחות (דוח לשנת ); נוסף 2018 - 2017 ודוח דו-שנתי לשנים2016 - 2015 דו-שנתי לשנים , שבהן כיהן כמבקר במקביל בעיריית ביתר 2014 - 2009 על כך, בשנים עילית ובמועצות המקומיות עמנואל וקרני שומרון, כתב שבעה דוחות - פחות ממחצית מספר הדוחות שאמור היה לכתוב באותן השנים לפי הדין: בעיריית ביתר עילית - שני דוחות כאמור; במועצה המקומית עמנואל - ; 2014 - 2013 ודוח דו-שנתי לשנים 2009 - 2008 דוח דו-שנתי לשנים ודוח 2010 , דוח לשנת2009 ובמועצה המקומית קרני שומרון - דוח לשנת . העתקי הדוחות לא נשלחו למשרד הפנים.2013 - 2012 דו-שנתי לשנים כי דוחות הביקורת הם כלי 2020 ראש עיריית ביתר עילית השיב ביוני יעיל ושימושי בעבודת העירייה. הוא הוסיף כי הגדלת היקף משרת המבקר נעשתה בהתאם להנחיות משרד הפנים. מבקר עיריית ביתר עילית הוסיף כי משרד הפנים הוא שאישר את הגדלת משרתו ללא 2020 בתשובתו ממאי מכרז. ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים לא נקט פעולות לבירור הטעם לאי-ביצוע תפקיד המבקר לאורך השנים, למעט משלוח הודעת תזכורת אחת לשנה. אף שהדברים היו ידועים לנוגעים נתן המשרד אישור פרטני להגדיל ללא מכרז 2018 בדבר, בנובמבר ואישר כי 100%-את היקף משרתו של מבקר עיריית ביתר עילית ל משכר מנכ"ל. 90%-שיעור שכרו יעמוד על כ 50%- ב 2011 ב. מבקר המועצה האזורית גוש עציון מכהן בתפקידו משנת משרה. עד הגדלת היקף משרתו כמבקר 100%- ב 2020 משרה וממרץ המועצה האזורית גוש עציון הועסק במקביל גם כמבקר המועצה המקומית ברשויות אלו 2018 - 2016 משרה. הדוחות שהגיש בשנים25%-הר אדר ב היו קצרים ועסקו בנושאים שוליים ביחס לתחומי הסיכון של המועצות. הדוחות לא הוגשו לראשי המועצות, לא נדונו במליאות המועצות או פנתה 2019 בוועדות הביקורת וגם לא נשלחו למשרד הפנים. באוגוסט הממונה על היישובים הישראליים באיו"ש למועצה האזורית גוש עציון , והסתפקה בהדגשה 117והנחתה להגדיל את משרת המבקר בעקבות פנייתו כי עליו להעביר את דוחותיו למשרד הפנים. , על המועצה היה להגדיל את 1979-ד לתקנון המועצות האזוריות (יהודה ושומרון), התשל"ט 55 לפי סעיף 117 ., בעקבות הגידול באוכלוסייתה 2014 משנת 100%-היקף משרתו של המבקר ל 412 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ביקורת המדינה העלתה כי משרד הפנים נתן אישור פרטני להגדיל ללא מכרז את היקף משרתו של מבקר המועצה האזורית גוש עציון וזאת בלי שנתן את הדעת לתפקודו של המבקר. כי חלקיות 2020 מבקר המועצה המקומית גוש עציון ציין בתשובתו ממאי משרה ברשויות המקומיות מאפיינת בעיקר את המבקרים, וכי מתן אישור פרטני כתנאי להגדלה ללא מכרז של היקף המשרה עלול לגרום לכך שאם לא ניתן האישור, כדי לקבל את תמיכת ראש הרשות במועמדותו של המבקר במכרז, עלול המבקר לבקש לרצות את ראש הרשות באמצעות דוחות "פושרים בנושאים שוליים". עוד ציין כי היקף משרתו אמור היה , אך הרשות נמנעה מלהגדיל את 2014 משרה כבר בשנת100%-לעלות ל המשרה משיקולים תקציביים, ואף שמשרד הפנים היה מודע לכך הוא לא נקט כל צעד להגדלת המשרה אלא בעקבות פנייתו. משרד הפנים ציין בתשובותיו כי הוא פועל כמאסדר ונדרש לוודא כי המבקרים יועסקו בהיקף התואם לדין וכי הוא נותן אישור פרטני להגדיל ללא מכרז את היקף המשרה בהתאם לקריטריונים שנקבעו מראש. במסגרת שיתופי פעולה עם יו"ר איגוד מבקרי הרשויות המקומיות הוחלט כי להבא הגדלת היקף המשרה תתאפשר בין היתר אם המבקר הגיש דוחות ביקורת וכי הדברים יעוגנו בנוהל. זאת ועוד, לא יעודכן שכר על ידי המשרד ואף לא יטופלו בקשות של מבקרי רשויות אם לא יוגשו דוחות ביקורת על ידם. מומלץ כי משרד הפנים יבחן מיסוד מנגנון מעקב שיטתי וסדור אחר קבלת העתקי דוחות הביקורת ממבקרי הרשויות, לצד המעקב שמבצעים רואי החשבון החיצוניים על עצם הגשת הדוחות. ראוי כי משרד הפנים ישקול אימוץ מנגנוני בקרה על איכות הדוחות כדי להבטיח שהם עומדים בתקנים המקצועיים הבין-לאומיים, ישקול לקבוע סנקציות במקרה של אי-הגשת דוחות ויכלול עניין זה בגדר השיקולים שהוא שוקל בעת אישורו להגדלת משרתו של מבקר והעלאת שכרו. אסדרה עקרונית ומושכלת יותר של הנושא עשויה לאפשר מיצוי טוב יותר של כלי הביקורת הפנימית ברשות המקומית, ותאפשר ליתר משרדי הממשלה להיעזר בממצאי הביקורת בהליך קבלת ההחלטות ככלי משלים לממצאי הביקורת של רואי החשבון החיצוניים, ובאיתור חולשות משמעותיות משותפות לרשויות המקומיות וליקויים מערכתיים בהן. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם413 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי משרד הפנים ציין בתשובתו כי מנכ"ל המשרד הורה לחדד את ההנחיה הקבועה בדבר חובת הגשת העתקי דוחות ביקורת למשרד, וכי מנהלי המחוזות 2/02 בחוזר במשרד יזמנו לבירור את מבקרי הרשויות שלא הגישו דוחות ביקורת כדין או שהגישו דוחות מצומצמים בהיקפם באופן בלתי סביר לאורך תקופה. עוד השיב משרד הפנים כי מדיניותו, לאחר בחינת כלל הגורמים המקצועיים, היא כי אל לו להתערב בתוכני עבודת מבקרי הרשויות ולקבוע נושאים ספציפיים לביקורת, שהרי נושא זה מצוי בתחום האחריות של ועדת הביקורת ברשות. זאת ועוד, התערבות המשרד בנושאים אלה עלולה להיות לו לרועץ ולעקור את יסוד אי-תלותו של המבקר ברשות המקומית. איגוד מבקרי הרשויות המקומיות ציין בתשובתו כי את אמות המידה לבחינת איכות הדוחות יש לקבוע בזהירות, על מנת למנוע שימוש לרעה במנגנון זה על ידי הגורמים הנתונים לביקורת, וכי לכן על הבדיקה להיעשות בידי גורם חיצוני על פי קריטריונים ברורים. המתח המובנה במנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות הממצאים מצביעים על כך שמנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות דורש טיוב כדי לפעול באופן מיטבי ומועיל, הן בהיבטים הנוגעים למעטפת הביקורת והן בהיבטים הנוגעים לליבתה. זאת על אף הערך הגלום בקיום מנגנון ביקורת פנימית מועיל ברשויות המקומיות עבור הנהלת הרשות, משרד הפנים כגורם המאסדר והציבור בכללותו. בהיבטים הנוגעים למעטפת הביקורת נמצא כי יש רשויות מקומיות שלא מינו מבקר ); 35%( ) או שהמבקר מועסק בהן בהיקף משרה נמוך מהמחויב בדין7%( לרשות ); יש רשויות שבהן 82%( מרבית המבקרים מתפקדים ללא סיוע של עובדים נוספים ) או שאינו ממציא 26%( ראש הרשות אינו מעביר את הערותיו על דוח הביקורת ); יש רשויות שבהן מליאת הרשות, 20%( את דוח הביקורת לחברי מועצת הרשות ועדת הביקורת והצוות לתיקון ליקויים אינם מקיימים דיונים בדוחות הביקורת , בהתאמה), וברשויות רבות לא מיושמות המלצות הצוות לתיקון 53%- ו20% ,16%( ); יש רשויות (בייחוד קטנות) שבהן המבקר אינו מוזמן לישיבות37%( ליקויים ); 28%( ) או שהוא מוזמן לחלק מהישיבות7%( המועצה ולישיבות ועדות הרשות מהמבקרים נתקלו בחוסר שיתוף פעולה מצד הגורמים 20%-ונמצא עוד כי קרוב ל מהמבקרים חוו התנכלות במהלך עבודתם. במרבית המקרים 14%-המבוקרים וכי כ הייתה ההתנכלות מצד ראש הרשות ובכיריה. בהיבטים הנוגעים לליבת הביקורת נמצא כי יש רשויות שבהן לא ערכו המבקרים ) או שתוכניות העבודה שהכינו לא התבססו על סקרי 42%( סקר סיכונים לרשות ) או 9%( ); ויש רשויות שבהן לא הגישו המבקרים דוחות ביקורת52%( סיכונים 414 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה שהדוחות שהגישו היו דלי תוכן וממצאים. יש בממצאי ביקורת זו גם כדי ללמד על נכונותו המועטה של משרד הפנים להסתמך על ממצאי הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות בתהליך קבלת ההחלטות. מנגנון ביקורת מועיל אמור להוסיף ערך ולסייע לארגון לשפר את תפקודו. מנגנון זה יכול להביא לשינוי משמעותי בהתנהלות הארגון הנתון לביקורת, כחלק בלתי נפרד מתיקון הליקויים שעולים בביקורת. מאמרים מתחום המדיניות הציבורית מצביעים על כך שלדרג הפוליטי הנבחר ולדרג המקצועי עניין "בשמירה על יציבות ארגונית, בהגדלה מרבית של תקציבים ובקידום . עניין זה קיים גם בשלטון המקומי והוא תורם למגמה הכללית של 118"דימוי אוהד התנגדות גורמים אלה לביקורת, חיצונית ופנימית כאחת, העלולה לחשוף ליקויים . 120 ולפתוח פתח לשינוי בארגון119בעבודתם הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות משתרעת גם על נבחרי הציבור ברשות. לכן עומדת עצמאות הביקורת הפנימית למבחן יומיומי מול המנגנון שאותו היא אמורה לבקר. מאפייניה הייחודיים מחייבים את מבקר הרשות לעמוד לא אחת בפני לחצים . לחצים 121והשפעות חיצוניות, הגוברים ככל שהביקורת היא בעניינם של נבחרי ציבור אלה עלולים להגביר את עוצמת הקונפליקט התמידי שבו מצוי המבקר: בין הלויאליות . יש 122שהוא חב למקצועו ובין הלויאליות שהוא חב כלפי הרשות שבה הוא עובד חשש כי לחצים אלה יובילו לפגיעה במועילות הביקורת, ובמקרים קיצוניים אף יובילו להימנעות מוחלטת מכתיבת דוחות או לכתיבת דוחות דלי תוכן וממצאים. ראובן שוורץ ורענן סוליציאנו, "הפוליטיקה של הנשיאה באחריות: מיסוד הביקורת הפנימית בישראל", 118 C. Weiss )1973( "Where Politics :. כן ראו 106 '), עמ 2004( 135 - 105 ', עמ 60 עיונים בביקורת המדינה and Evaluation Research Meet", Evaluation 1, pp. 37 - 45; R . Schwartz )1999( "Coping with the effectiveness Dilemma: Strategies Adopted by State Auditors", International Review of Administrative .Sciences, vol. 65, pp. 511 - 526, p . 511 ביקורת המדינה בישראל - הלכה ע' סיון, "תפקידם ומעמדם של המבקרים ברשות המקומית", בתוך: 119 ,". ראו והשוו גם: יובל פלדמן, "הפסיכולוגיה של ניגוד עניינים 169 '), עמ 1999( 170 - 145 ', עמומעשה ).2009( 70 - 69 ', עמ 111 - 57 ,בתוך ניגוד עניינים במרחב הציבורי .11 '), עמ 1998( הפסיכולוגיה של ההתנגדות לשינוי שאול פוקס, 120 ,מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי . ראו גם: 590 ' לעיל, עמ 20 עניין אלוני, הערה 121 .85 '), "ביקורת פנימית בעיריות ובמועצות המקומיות", עמ 2002( באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה Cohen ; לעיל 29 , הערה Harrell, Taylor & Chewning ; לעיל 39 , הערה Shachter ; לעיל 40 , הערה Asch 122 A. W. Gouldner )1957(, "Cosmopolitans and Locals: Toward an : לעיל. ראו גם 28 , הערה& Sayag .Analysis of Latent Social Roles". Administrative Science Quarterly vol. 2, pp. 281 - 306 עיון במחקרים הנוגעים לפסיכולוגיה התנהגותית מעלה כי בני האדם מונעים באופן עמוק ועקבי על ידי הצורך להשתייך. משמעות הצורך האמור היא שבני האדם זקוקים לקשרים אישיים מתמשכים, יציבים R. F. Baumeister, M. R. Leary )1995(. "The Need :וחפים ברובם מקונפליקטים והשפעות שליליות. ראו to Belong: Desire for Interpersonal Personal Attachments as a Fundamental Human Motivation", .Psychological Bulletin, Vol. 117, No. 3, 497 - 529 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם415 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי ככל שמחויבות המבקר למקצוע ולאמות המידה המקצועיות רבה יותר, כך עמידתו מול הנהלת הרשות והלחצים המופעלים מצידה תהיה איתנה יותר. עם זאת, בהיעדר תמיכה של הנהלת הרשות, קטנים הסיכויים שהמלצות הביקורת ייושמו. הדבר אף עלול להוביל להתנכלות מצד הנהלת הרשות שתתבטא בפגיעה בתנאי העסקה או במניעת גישה למידע. ההתנכלות למבקר עלולה להוביל גם היא לפגיעה במועילות הביקורת - בין אם במישרין ובין אם בעקיפין. להלן ומבטאת את המתח המובנה, שנתמך כאמור 10 תופעה זו מודגמת בתרשים בממצאי הביקורת, במנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות. השפעת המתח המובנה במנגנון הביקורת הפנימית:10 תרשים על מועילות הביקורת במהלך השנים נקבעו הסדרים שתכליתם ביצור מעמד הביקורת ברשויות המקומיות והבטחת תנאים לביקורת סדירה ומועילה. אולם, על אף שביעות הרצון הרבה שהביעו ראשי הרשויות מתפקוד המבקרים, נראה כי יש מקום לטיוב ההסדרים כדי להבטיח את מועילות הביקורת. 416 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה בהקשר זה יצוינו תפקידו החשוב של משרד הפנים ותרומתו הפוטנציאלית לחיזוק מנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות ולחיזוק מעמד המבקרים. פנו לקבלת סיוע ממשרד 36%-מתשובותיהם של המבקרים לשאלונים עלה כי כ מהפונים ציינו כי לא קיבלו את מלוא הסיוע 56%-הפנים בעניינים שונים, אך כ שנזקקו לו. נמצא עוד כי מבקרים ברשויות בגירעון פנו לקבלת סיוע בשיעור גבוה , בהתאמה). כמו 27% לעומת 55%( מזה של המבקרים ברשויות בעודף תקציבי כן נמצא כי שיעור המבקרים שפנו לקבלת סיוע בנושא תנאי העבודה היה גבוה , בהתאמה).10% לעומת26%( ברשויות בגירעון מזה שברשויות בעודף חשוב לחזק את מנגנון הביקורת הפנימית מבחינת מועילותה, בפרט ברשויות , וכן לבסס 123קטנות, שהן לרוב גם פריפריאליות ובמדד חברתי-כלכלי נמוך את תפקיד משרד הפנים כמאסדר, ולחזק את המענה המקצועי והסיוע שהוא מעניק למבקרי הרשויות. שוני בדינים החלים על רשויות מקומיות מסוגים שונים , הוחלו 124במטרה ליצור אחידות בדינים החלים על כל סוגי הרשויות המקומיות הוראות מפקודת העיריות בנושאים הנוגעים לביקורת הפנימית בעיריות על מועצות . הועלה כי הוראות 125מקומיות ומועצות אזוריות מכוח פקודת המועצות המקומיות קודמות בצו המועצות המקומיות באותם נושאים אך בהבדלים מסוימים לא בוטלו, והן ממשיכות לחול במקביל באופן שעלול ליצור אי-ודאות משפטית לגבי ההסדר . זאת ועוד, הוראות שנועדו להבטיח את מעמד המבקר ואת 126הנורמטיבי שחל מועילות הביקורת - באמצעות קביעת תקינה ותקציב מזעריים, תדירות מזערית מחייבת להתכנסות ועדת הביקורת וחובת הקמת צוות לתיקון ליקויים - חלות רק .127על חלק מסוגי הרשויות כלכלת השלטון המקומי בישראל - ניתוח הפערים בין רשויות מקומיות סיון להבי וד"ר גל חגית רומנו, 123 .)) (להלן - להבי ורומנו 2016( 24 - 16 ', מסמך תשתית לפיתוח כלכלי מוניציפלי, עמבישראל ) (מינוי מבקר וועדת ביקורת), 47 ' דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת המועצות המקומיות (מס 124 .101 ', עמ 6.3.07 ,, ט"ז באדר התשס"ז 137 , הצעות חוק - הכנסת 2007-התשס"ז א לפקודת העיריות 334- ו1ג170 ,ג170 ,ב170 ,)א(א) עד (ד 170 ,א167 ,)(ב) עד (ד 167 ,ג149 סעיפים 125 .ה לפקודת המועצות המקומיות 13-ב ו13 שהוחלו על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיפים ו לצו המועצות המקומיות. 145 - א145 סעיפים 126 תקנות העיריות (תקינה ותקציב שנתי) חלות רק על עיריות, והחובה להקים צוות לתיקון ליקויים לא חלה 127 .במועצות אזוריות. במועצות אזוריות גם לא נקבעה תדירות מחייבת להתכנסות ועדת הביקורת המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם417 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מומלץ כי משרד הפנים יבחן את הצורך באסדרה אחודה של הנושאים הנוגעים לביקורת הפנימית בכלל הרשויות המקומיות, בדגש על מאפייניהן השונים.  הפעולות שנקט משרד הפנים לחיזוק מנגנון הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות התמקדו בהיבטים שונים של מעטפת הביקורת, וכללו בין היתר קביעת תקינה ותקציב מזעריים לעבודת הביקורת. עם זאת, קיימת חשיבות גם לחיזוק ליבת הביקורת - ובכלל זה קביעת תקנים מקצועיים לעבודת הביקורת וקיום בקרות סדירות על עצם הגשת הדוחות ואיכותם - להבטחת מילוי תפקידו של מבקר הרשות כמבצע ביקורת מועילה. זאת לצד עמידה על קיום הוראות הדין בכל הנוגע למינוי המבקר ולטיפול בממצאי הביקורת בכלל הרשויות. ביקורת המדינה העלתה ליקויים בפרט בכל הנוגע לרשויות קטנות, שהן , והדבר מחייב התייחסות 128לרוב גם פריפריאליות ובמדד חברתי-כלכלי נמוך מתאימה מצד משרד הפנים כדי להבטיח את מועילותה של הביקורת גם ברשויות אלו. גזבר הרשות המקומית מצבן הכספי של הרשויות המקומיות - תמונת המצב שפרסם משרד 2018 מדוח נתונים כספיים מבוקרים ברשויות המקומיות לשנת .129הפנים עולה תמונה בדבר מצבן הכספי של הרשויות המקומיות להלן מתוארת התפלגות הכנסותיהן והוצאותיהן של כלל הרשויות 11 בתרשים .2018 בתקציבן הרגיל בשנת לעיל, שם. 123 להבי ורומנו, הערה 128 ., אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות 2018 דוח נתונים כספיים מבוקרים ברשויות המקומיות לשנת 129 . הרשויות המקומיות בישראל 257 מבין 250 , נבדקו 2019 בספטמבר 418 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ) התפלגות ההכנסות (מימין) והתפלגות ההוצאות (משמאל:11 תרשים (באחוזים)2018 ,של כלל הרשויות המקומיות בתקציב הרגיל מכלל ההכנסות 58% עומד על130, שיעור ההכנסות העצמיות 11 כפי שעולה מתרשים הרשויות 250 מבין 143-של הרשויות המקומיות. אולם בחינה פרטנית מעלה שב המקומיות שנבדקו על ידי משרד הפנים, מקורן של רוב ההכנסות אינו בהכנסות מהכנסות הרשות). 50%-העצמיות אלא בהכנסות ממשרדי הממשלה השונים (יותר מ עוד עולה מהתפלגות הוצאותיהן של כלל הרשויות כי שיעור ההוצאות הגבוה ביותר הוא לפעולות כלליות. כלומר הוצאות על מרבית הפעולות המוניציפליות שמבצעת מסך ההוצאות.31% הרשות המקומית, כגון ניקיון, גינון ומאור, עומדות על הכנסות עצמיות כוללות כמה מענקים שמשרד הפנים מקצה לרשויות המקומיות. המענק העיקרי הוא 130 מענק איזון. מענק האיזון נועד להשלים פערים בין הכנסות הרשות המקומית לבין הוצאותיה, ולאפשר לכל הרשויות להעניק לתושביהן שירותים בסיסיים שאת חלקם הן מחויבות לספק על פי חוק. מנתוני משרד מיליארדי ש"ח. 3.655 קיבלו הרשויות מענקי איזון בהיקף כספי של 2018 הפנים עולה כי בשנת 420 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהרשויות המקומיות מסווגות45%- עולה כי כ2019 מנתוני משרד הפנים למאי מסווגות במעמד 40%-; כ 133 או בהמראה 132, יציבה 131במעמד של רשות איתנה נמצא 2020 . בינואר136 או התייעלות135 נמצאות בתוכניות הבראה15%-; וכ134ביניים סיימו אותן בהצלחה.2019 כי ארבע רשויות שפעלו תחת תוכניות הבראה במאי קובע את סמכותו של שר הפנים למנות חשב מלווה 137ב לפקודת העיריות142 סעיף לרשות מקומית לתקופה קצובה, בהתקיים אחד מהתנאים האלה: שיעור הגירעון ויותר, ושיעור הגירעון המצטבר שלה הוא 10% השוטף של הרשות המקומית הוא או יותר; תקציב הרשות או ענייניה האחרים מנוהלים באורח לא תקין או שלא 15% בהתאם להוראות כל דין; קיימות ברשות נסיבות מיוחדות שבגללן יש למנות חשב מלווה, במטרה להבטיח ניהול כספי תקין שלה. מתוקף תפקידו מעורב החשב המלווה בניהול תקציב הרשות המקומית, במטרה להוביל אותה לאיזון תקציבי. הוא פועל לביצוע הנחיות משרד הפנים ומדווח לו באופן שוטף על מצבה הכספי של הרשות. יודגש כי אין במינוי חשב מלווה כדי לגרוע מהאחריות המוטלת על הגזבר. רשויות מקומיות מלוות 76 עולה כי2019 מנתוני משרד הפנים נכון לאוגוסט מהרשויות המקומיות בישראל נתונות, נכון 30%-על ידי חשב מלווה, קרי כ , במשבר כספי ברמה זו או אחרת.2019 למאי , ובפקודת העיריות מוגדרים מונחים כלכליים-חשבונאיים שעל 1985- בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה 131 בסיסם, ועל בסיס עמידת העירייה בתבחינים שהוגדרו בפקודת העיריות, שר הפנים יכול להכריז על עירייה כאיתנה. הכרזה כזו משפיעה על מידת הפיקוח של המשרד על ענייניה - עירייה איתנה פטורה מקבלת אישור השר לביצוע עסקאות במקרקעין, לעריכת חוזים למתן זיכיון או מונופולין, לנושאים הקשורים בתקציב העירייה (אישור התקציב, העברה בין סעיפים ועוד) ולמחיקת חובות. מדי שנה מפרסם משרד הפנים את רשימת הרשויות היציבות. אלה זוכות להקלות בהתנהלותן מולו 132 (מתכונת דיווחים ואופן קבלת אישור מוקדם לפעילויות שונות). ברשימה נכללות רשויות נטולות מענק שעומדות בכל הקריטריונים הכספיים של ניהול תקין ושבדוח הביקורת האחרון לא קיבלו הערות שהוגדרו "מהותיות". תוכנית המראה היא תוכנית התערבות של משרד הפנים שמטרתה לסייע לרשויות המקומיות לקדם 133 שיפורים משמעותיים בארגון הרשות, באופן התנהלותה וביכולתה לייצר מקורות הכנסה נוספים שיאפשרו שיפור של רמת השירותים המוניציפליים לתושבים באותה רשות. רשות במעמד ביניים היא רשות מקומית שאינה עונה על הפרמטרים להכללה בתוכניות הבראה או 134 התייעלות, או שהתנהלותה אינה מצריכה כניסה לתוכניות מסוג זה, ועם זאת אינה עונה על הפרמטרים של רשות איתנה, יציבה או בהמראה. ג לפקודת העיריות מגדיר תוכנית הבראה לרשות מקומית כתוכנית שנועדה להביא לכך 140 סעיף 135 שהוצאותיה של הרשות - בתקציבה הרגיל, בכל שנה - לא יעלו על הכנסותיה, וכן להסדיר את חובות העבר שלה, כולם או חלקם, לרבות בדרך של פשרה בין הרשות המקומית ובין נושיה. , הוגדרה 2018 , משרד הפנים, דצמברבמדריך המקצועי השלם לחשב המלווה ברשות המקומית 154 ' בעמ 136 תוכנית התייעלות כפעילויות להבראת הרשות, שבהן המקור המרכזי לתשלום בגין חובות העבר של הרשות במסגרת הגירעון המצטבר בדוחות הכספיים הוא מתן היתרים ליטול הלוואות. א לפקודת המועצות המקומיות. 34 החל על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 137 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם421 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי בתשובת משרד הפנים למשרד מבקר המדינה צוין כי הוא עושה כל שביכולתו במסגרת המוקנית לו על פי החוק ופועל בשיתוף פעולה פנים-משרדי עם כלל הגורמים הנוגעים בדבר לשמירת עצמאות הרשויות ולהגדלה ופיתוח של מקורות הכנסה עצמיים מחד גיסא, ולשמירה על איזונן התקציבי מאידך גיסא. עוד ציין כי בשנים האחרונות נעשו - החלטה 2017-, שעודכנה ב 193 'מאמצים לקדם את מימוש החלטת הממשלה מס העוסקת בהקמת יחידת אכיפה ובקרה ושבין מטרותיה סיוע בזיהוי רשויות מקומיות העומדות בפני קשיים כלכליים וקידום מדיניות של התערבות מוקדמת למניעת קריסתן. על פי תשובת משרד הפנים הנושא טרם יצא אל הפועל, הואיל והוא ומשרד האוצר עדיין לא גיבשו החלטה בעניין הכפיפות של יחידה זו. ממצאי השאלון והביקורת הממוקדת בראי תפקידי הגזבר מתוקף תפקידו אחראי גזבר הרשות המקומית לניהול ענייניה הכספיים של הרשות. , 138הדינים החלים על הרשויות המקומיות קובעים את דרכי המינוי של גזבר הרשות .140 ואופן פיטוריו139תחומי אחריותו וסמכויותיו במסגרת תפקידיו יש לגזבר אחריות כוללת להכנת התקציב, למעקב אחר ביצוע . על הרשות לקבל 141התקציב ואיזונו ופיקוח עליהם ולניהול המשק הכספי של הרשות את התייחסותו של הגזבר בטרם קבלת כל החלטה שיש לה השלכה על תקציב הרשות, . הגזבר משמש גם יועץ לראש הרשות בגיבוש המדיניות 142הכנסותיה או הוצאותיה הכספית והכלכלית של הרשות, ובכלל זה מדיניות המיסוי, תשלומי חובה וגיוס כספים .143ממקורות שונים, כגון ממשלה, בנקים וגורמים אחרים שעימם קשורה הרשות א לפקודת 34 ) לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 1()(ה167 סעיף 138 .המועצות המקומיות לפקודת העיריות, החלים גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח 203- ו3ג170 ,2ג170 לדוגמה, סעיפים 139 .א לפקודת המועצות המקומיות 34 סעיף א לפקודת 34 ) לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 1()(ב171 סעיף 140 .המועצות המקומיות א לפקודת המועצות 34 לפקודת העיריות, החל על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 2ג170 סעיף 141 .המקומיות א לפקודת המועצות 34 לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 3ג170 סעיף 142 .המקומיות , מפעם מישור המדריך לניהול הפיננסי בשלטון המקומי איגוד הגזברים ברשויות המקומיות בישראל, 143 .2019 יהודה רחובות, ממרץ 422 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה המעקב אחר ביצוע התקציב המאושר הוא כלי ניהולי הכרחי לקיום משק כספי . יש 144מסודר ולשמירת המסגרות המאושרות, והוא נמצא באחריותו של הגזבר חשיבות לקיום מעקב תקציבי ברשויות, שכן הרשות המקומית ניזונה ממקורות כספיים רבים ומגוונים וחייבת בדיווחי ביצוע על השימוש בכספים הללו, שמועברים לפעולות שונות. הגזבר, כאחראי למערך הכספי, חייב באמצעות הליכי בקרה . 145ופיקוח לבחון את ביצוע התקציב ולאתר את המכשלות התקציביות בזמן אמת זאת נוסף לאחריותו לוודא כי בטרם חתימה על התחייבות כספית היא מתוקצבת .146בתקציב הרשות המקומית כאמור לעיל, במסגרת הביקורת נשלח אל גזברי הרשויות המקומיות שאלון שבו הם נדרשו להשיב על שאלות הנוגעות למעמדם ואופן התנהלותם ברשות. כמו כן, נתבקשו ראשי הרשויות להשיב על שאלות בעניין. יובהר כי משרד מבקר המדינה לא בדק באופן פרטני את המערך הכספי של כל אחת ואחת מן הרשויות. מידת שיתוף הפעולה עם הגזבר, שביעות הרצון מתפקודו והקשיים שעימם הוא מתמודד כדי שהגזבר יוכל למלא את תפקידו באופן מיטבי כמתואר לעיל, נדרש שיתוף פעולה בינו ובין היחידות הרלבנטיות בתוך הרשות ומחוצה לה. לעיתים נוצר ניגוד בין ראש הרשות והנבחרים, אשר עשויים לבקש להגדיל את ההוצאות, ובין גזבר הרשות הדורש לצמצמן. כאמור, חלק עיקרי מתפקידו של שיתוף פעולה בשמירה על מסגרת התקציב: הגזבר הוא שמירה על מסגרת התקציב. אי לכך התבקשו הגזברים להשיב בשאלון עד כמה הם מסכימים עם אמירות בנוגע לשיתוף הפעולה שהם זוכים לו בשמירה על מסגרת התקציב, ובנוגע לקשיים שהם נתקלים בהם, כמפורט להלן: א לפקודת 34 (א) לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 2ג170 סעיף 144 .המועצות המקומיות לפקודת העיריות על הגזבר להכין הצעת תקציב שנתי, והוא נדרש מדי רבעון להגיש 206 כך על פי סעיף 145 .(ב) לפקודת העיריות 213 דין וחשבון כספי לפי סעיף א לפקודת 34 ) לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 2()1(א203 סעיף 146 .המועצות המקומיות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם423 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם 82% מהתשובות עלה כי האמירה "במסגרת תפקידי אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות ביישום תפקידי בפיקוח על שמירת מסגרת התקציב". הסכמה זו בולטת במיוחד .10- ל7 ברשויות במגזר היהודי או ברשויות שמעמדן החברתי-כלכלי נע בין מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 42%-עוד עלה מהתשובות כי כ עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/ מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירת מסגרת תקציב הרשות". להלן מתואר שיעור הגזברים שדיווחו כי במסגרת תפקידם הם נתקלים 13 בתרשים מדי פעם בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים בשמירת מסגרת תקציב הרשות, בהתפלגות לפי מצבן הכלכלי של הרשויות במשרד הפנים. שיעור הגזברים שדיווחו כי הם נתקלים מדי פעם:13 תרשים בקשיים משפטיים או מימוניים או בירוקרטיים בשמירת מסגרת התקציב, לפי סיווגן הכלכלי של הרשויות 424 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה פילוח הנתונים בתרשים לעיל מעלה, כי שיעור הגזברים המסכימים עם האמירה במידה רבה או רבה מאוד ברשויות מקומיות שאינן מוגדרות . עוד עלה כי ברשויות מקומיות 53%- לכ42%-כאיתנות או יציבות עולה מכ שאינן איתנות או יציבות נתקלו הגזברים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר, וזכו לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על מסגרת התקציב. קשיים בקביעת מסגרת עיריית חיפה - כדוגמה לקשיים בניהול תקציב וגיבושו: התקציב וניהולו יכולים לאפיין גם רשויות איתנות. למשל, התנהלות ראשת עיריית - התנהלות שהיא 2020 ולשנת2019 חיפה וגזברה בנוגע לתקציבי העירייה לשנת לבדה נבדקה באופן ממוקד בביקורת זו - עשויה להצביע על הקשיים בניהול תקציב כאמור, כמתואר להלן: תושבים ושטח שיפוטה השתרע 320,000 - מנתה אוכלוסיית העיר חיפה כ 2018 בסוף של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. 7 דונם. היא דורגה באשכול 69,000 -על פני כ מיליארדי ש"ח, היא הוגדרה נכון 2.8- על כ 2018 תקציבה של עיריית חיפה עמד בשנת סיימה בעודפים תקציביים. 2018- ו2017 למועד הביקורת כרשות איתנה, ואת השנים . נמצא כי מאז כניסתה של ראשת העירייה 1993 גזבר העירייה כיהן בתפקידו משנת , נתגלעו בינה ובין הגזבר מחלוקות בסוגיית ניהול תקציב 2018 לתפקידה באוקטובר התריע הגזבר בפני ראשת העירייה כי קיים צפי 2019 . ביולי2019 העירייה לשנת לגירעון גדול הן בתקציבה הרגיל של העירייה והן בתקציב הפיתוח שלה באותה שנה. ביטא את חילוקי 2019 נאום שנשאה ראשת העירייה בפני מליאת המועצה בנובמבר הדעות בינה ובין הגזבר בכל הנוגע לניהול הכספי של עיריית חיפה ולצורך להגדיל את הכנסות העירייה באמצעות בנייה מואצת. יום למחרת הנאום הודיע הגזבר על .2020 התפטרותו, והיא נכנסה לתוקף בפברואר היה אמור לקבל את אישורה של מליאת 2020 תקציב העירייה לשנת147על פי הדין , אולם בפועל הוא אושר במליאה בסוף פברואר 2019 מועצת העיר עד סוף דצמבר . הדבר נבע כפי הנראה מהיעדר שיתוף פעולה בין הנהלת העירייה לגזברה.2020 אי-אישור תקציב רשות מקומית במועד מקשה על הנהלתה להוציא לפועל את מדיניותה באופן מיטבי. הדברים מבטאים את חשיבות שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. (א) לפקודת העיריות. 206 לפי סעיף 147 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם425 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי כי העירייה מינתה2020 ראשת עיריית חיפה השיבה למשרד מבקר המדינה ביוני גזבר חדש, ושלושה יועצים כלכליים (רואי חשבון בעלי התמחויות ייחודיות, לרבות ביקורת חקירתית) בוחנים כעת את ניהול כספי העירייה בשנים עברו. : מתוקף תפקידיו שיתוף פעולה עם ראשי הרשויות ומידת שביעות הרצון שלהם על הגזבר לקיים קשרים הדוקים על בסיס יומיומי עם בכירי הרשות, ובראשם ראש הרשות, ולכן נחוץ שיתוף פעולה מועיל ופורה בין הגורמים הללו. בשאלון התבקשו ראשי הרשויות להשיב עד כמה הם מסכימים עם האמירות: "אני עובד בשיתוף פעולה מלא עם הגזבר" ו"אני מרוצה מתפקודו של הגזבר". מראשי הרשויות מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 93%-מהתשובות עלה כי כ עם האמירה כי הם עובדים בשיתוף פעולה מלא עם הגזבר. עם זאת עלה כי רק מראשי הרשויות מרוצים מתפקודו של הגזבר במידה רבה או רבה מאוד. 77%-כ שביעות רצון רבה מתפקוד גזבר הרשות מאפיינת בעיקר ראשי עיריות וראשי רשויות איתנות. מראשי הרשויות חווים קשיים בהתנהלותם מול גזבר 17%-עוד עלה מהשאלון כי כ מהם מזהים קשיים בהתנהלות הגזבר מול גורמים ברשות או 39%-הרשות, וכי כ מחוצה לה. קשיים כאמור זוהו בעיקר במועצות מקומיות ואזוריות. עיון בתשובות המילוליות של ראשי הרשויות העלה כי רבים מהם מזהים קשיים בממשק העבודה בין הגזברים ובין משרדי הממשלה. הגזברים גם הם השיבו לעניין שיתוף הפעולה עם גורמים ברשות המקומית. הגזברים התבקשו להשיב עד כמה הם מסכימים עם האמירות: "אני עובד בשיתוף פעולה מלא עם ראש הרשות" ו"אני עובד בשיתוף פעולה מלא עם בכירי הרשות". מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם 89%-מהתשובות עלה כי כ מהגזברים 93%-האמירה כי הם עובדים בשיתוף פעולה מלא עם ראש הרשות, וכ מסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה כי הם עובדים בשיתוף פעולה מלא עם בכירי הרשות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הממצאים העולים מהתשובות של ראשי הרשויות והגזברים לשאלונים מצביעים על שיתוף פעולה הדוק בין שני בעלי התפקידים האמורים, ואף על הערכה גבוהה יחסית של ראשי הרשויות כלפי עבודת הגזבר, גם ברשויות הסובלות מגירעונות תקציביים. 426 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה על חיוניות שיתוףהמועצה האזורית גוש עציון - כדוגמה לקשיים בגיבוש התקציב: הפעולה בין גזבר הרשות ובין בכיריה ניתן ללמוד מהמתואר להלן בעניין הסוגיות הספציפיות דלהלן אשר נבדקו במועצה האזורית גוש עציון: יישובים המנוהלים על 14 המועצה האזורית גוש עציון ממוקמת באיו"ש, ובשטחה ידי ועדים מקומיים ועוד שבעה יישובים נוספים ללא סמל יישוב המנוהלים על ידי 43,000-ועדים מקומיים של יישובים סמוכים. המועצה משתרעת על שטח של כ ואת 5 תושבים. מיקומה במדד החברתי-כלכלי הוא24,738 דונמים ומתגוררים בה מיליוני ש"ח.4.6- סיימה בגירעון תקציבי של כ2018 שנת 2019 , ובנובמבר1999 גזבר המועצה האזורית גוש עציון מונה לתפקיד באוקטובר סיים את תפקידו. לסיום עבודתו ברשות קדמה מערכת יחסים עכורה בינו ובין בכיריה, שאפשר ללמוד עליה מהתכתבויות בין הצדדים. מערכת יחסים זו פגעה בתפקודה הכללי והכספי של הרשות. להלן תיאור הדברים: , זאת 2019 נמצא כי המועצה שכרה חברת ייעוץ כלכלית לגיבוש תקציבה לשנת 1979-ב(א) לתקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), התשל"ט78 אף שסעיף (להלן - תקנון המועצות האזוריות), החל על המועצה, מטיל את האחריות להכנת התקציב על גזבר המועצה. שכירת חברת הייעוץ הכלכלית מעידה על השיתוק בפעילות המועצה שאליה הוביל הסכסוך בין הצדדים. נמצא כי המועצה התקשרה 95/1 עם חברת הייעוץ ללא חתימתו של הגזבר על ההתקשרות, הנדרשת לפי סעיף לתקנון המועצות האזוריות. כי תקציב 2020 מנכ"לית המועצה השיבה למשרד מבקר המדינה במאי וביולי המועצה הוא כלי ניהולי מרכזי. מאחר שלא נבנה ככזה ובצורה יעילה ומכיוון שבמשך כשנתיים התקציב הוגש בצורה שאינה בהירה, לא הצליחו הנהלת המועצה וחברי המליאה להבין את התקציב לאשורו. לפיכך המועצה התקשרה עם חברה חיצונית לסיוע בבנייתו. אומנם ההתקשרות עם חברת הייעוץ נעשתה ללא חתימתו של הגזבר, אך מאז היא הוסדרה. כי כיהן בתפקידו 2020 גזבר המועצה לשעבר השיב למשרד מבקר המדינה במאי שנה, והתקציב שהגיש מדי שנה אושר על 20-במועצה האזורית גוש עציון במשך כ ידי משרד הפנים. על פי תשובתו, עם כניסתו של ראש המועצה הנוכחי לתפקידו הלה הודיע לו כי ברצונו להעסיק חברה חיצונית לקבלת שירותי ייעוץ והכוונה ש"ח בסופו 86,000 כלכליים, וההתקשרות עם חברה זו, שעלות העסקתה עמדה על של דבר, נעשתה בלא שיתוף פעולה עימו וללא אישורו. - באישור משרד הפנים 2019 המועצה אשרה בפברואר2019 את תקציבה לשנת בשל הבחירות לרשויות המקומיות. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם427 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי לאחר אישור התקציב במליאה, כתבה הממונה על מחוז יהודה ושומרון במשרד אינה ריאלית והיא מצביעה על 2019 הפנים לגזבר המועצה כי הצעת התקציב לשנת גירעון מובנה בתקציב הרשות. עוד ציינה הממונה כי ללא נקיטת צעדים משמעותיים חתמו ראש 2019 עלולה הרשות להגיע תוך שנים אחדות לחדלות פירעון. באוגוסט המועצה וגזברה על הסכם להסדר התייעלות שגיבש משרד הפנים, במטרה להביא ואילך.2020 אותה לאיזון תקציבי משנת הוא 2018 לטענת הגזבר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, במחצית השנייה של שנת , ואולם התקציב לא אושר במועצה מכיוון 2019 עמל על הכנת תקציב המועצה לשנת שראש הרשות בחר שלא להתבסס על הצעת התקציב שהכין. עוד ציין כי בתקציב הורחב הפער בין ההכנסות להוצאות, ואיזונו נשען על צפי הכנסות לא סביר 2019 בניגוד להנחיות משרד הפנים. לטענת הגזבר מערכת יחסים טובה עשויה הייתה לתרום להשלמת המשימות, אולם ישנם מקרים רבים של ניגוד מובנה בין תפקיד הגזבר כשומר סף האחראי למערכות הכספים וליציבות הכספית של הרשות לבין מהלכים שאינם עומדים במסגרת כללי מינהל תקין. לדבריו יש לבצע את פעילות הרשות בתיאום ובהסכמה מלאה עם בעלי התפקידים המקצועיים והסטטוטוריים. המקרה המתואר מדגים ביתר שאת עד כמה מרכזי תפקידו של גזבר הרשות ועד כמה חיוני שיתוף הפעולה בין בכירי הרשות ובין גזברה. יש להניח כי יחסים תקינים ושיתוף פעולה בין ראש המועצה שנבחר לתפקידו ובין גזבר הרשות היו מונעים, או לכל הפחות מפחיתים, את הקשיים בגיבוש תקציב מאוזן. היה ראוי כי המועצה והגזבר היו פונים מבעוד מועד, כשנתקלו בקשיים לגבש תקציב, אל הממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל סיוע או הנחיות לגיבוש התקציב האמור. לפקודת 192 סעיף שיתוף פעולה בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות: קובע כי "הגזבר יהיה אחראי לביטחונה של קופת העיריה". בהיבט זה 148העיריות נבדקה בשאלון מידת שיתוף הפעולה שהגזבר זוכה לה מצד גורמים ברשות. שיתוף פעולה זה חיוני כדי לאפשר לגזבר לשמור על ביטחונה של הקופה הציבורית. בשאלון התבקשו הגזברים להשיב עד כמה הם מסכימים עם אמירות בנוגע לשיתוף הפעולה שהם זוכים לו בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות ובנוגע לקשיים שהם נתקלים בהם, כמפורט להלן: א לפקודת המועצות המקומיות. 34 החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 148 428 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהגזברים מסכימים במידה רבה מאוד או במידה79% מהתשובות עלה כי רבה עם האמירה "אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על מהם מסכימים עם האמירה במידה בינונית 21% ;"ביטחונה של קופת הרשות או במידה מועטה או אינם מסכימים כלל. מהגזברים מסכימים במידה רבה או רבה מאוד 37%-עוד עלה מהתשובות כי כ עם האמירה: "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/ מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות". להלן נתונים על שיעור הגזברים שדיווחו כי במסגרת תפקידם הם זוכים לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות, בהתפלגות לפי מצבן הכלכלי של הרשויות במשרד הפנים, וכן נתונים על שיעור הגזברים שדיווחו כי במסגרת תפקידם הם נתקלים מדי פעם בקשיים משפטיים/מימוניים/ בירוקרטיים בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות, באותה התפלגות. שיעור הגזברים שדיווחו כי הם זוכים לשיתוף פעולה:14 תרשים מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות, לפי מצבן הכלכלי של הרשויות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם429 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי שיעור הגזברים שדיווחו כי במסגרת תפקידם:15 תרשים הם נתקלים מדי פעם בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות, לפי מצבן הכלכלי של הרשויות פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "אני זוכה לשיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של קופת הרשות" יורד , 51%-. שיעור המסכימים עם האמירה יורד עוד יותר, ל 69%- לכ 79%-מכ בתשובות הגזברים מהרשויות במגזר הלא-יהודי. פילוח הנתונים בין רשויות איתנות או יציבות ובין שאר הרשויות מעלה עוד, כי ברשויות שאינן מוגדרות איתנות או יציבות שיעור הגזברים המסכימים במידה רבה או רבה מאוד עם האמירה "במסגרת תפקידי אני נתקל מדי פעם בקשיים (משפטיים/מימוניים/ביורוקרטיים וכו') בשמירה על ביטחונה . כלומר ברשויות שאינן מוגדרות 47%- לכ37%-של קופת הרשות" עולה מכ איתנות או יציבות חשים הגזברים כי הם נתקלים בקשיים משפטיים, מימוניים או בירוקרטיים רבים יותר לעומת גזברי הרשויות היציבות, וחשים שהם זוכים לפחות שיתוף פעולה מצד גורמים ברשות בשמירה על ביטחונה של הקופה. 430 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה דוגמהעיריית ביתר עילית - כדוגמה בעניין שמירה על ביטחונה של הקופה: היכולה להצביע על לחצים בהם נתון גזבר הרשות בשמירה על ביטחונה של הקופה הציבורית עלתה מממצאי בדיקה ממוקדת שנעשתה בעיריית ביתר עילית בהיבט זה בלבד, כמובא להלן: מנתה 2018 ביתר עילית שוכנת באיו"ש. על פי נתוני משרד הפנים, בסוף שנת . תקציב 1 תושבים. מיקומה במדד החברתי-כלכלי הוא59,714-האוכלוסייה בעיר כ ממנו מקורו בתקציבי מדינה. 65%- מיליוני ש"ח ו241.7 עמד על2018 העירייה לשנת נזקקה עיריית ביתר עילית לחשב מלווה מטעם משרד הפנים, 2016 עד סוף שנת נוכח הגירעונות העמוקים שבהם הייתה מצויה. בדוח רואי החשבון המבקרים לשנת הופנתה תשומת ליבו של משרד הפנים להתחייבויות התלויות של העירייה 2018 מיליון ש"ח. ראש העירייה הנוכחי6.5-בגין תביעות עתידיות בהיקף כספי של כ .2017 . גזבר העירייה מכהן בתפקידו משנת2007 מכהן בתפקידו משנת , לקראת חג הפסח, חילקה עיריית ביתר עילית ערכת חמץ, ערכות 2018 באפריל קלפים וחוברת מהודרת על פעילות הרשות המקומית לתושביה בעלות של ש"ח 93,000 ש"ח. למעט ערכות הקלפים לילדים - שעלותן עמדה על113,000-כ - שולמו הזמנות העבודה והתשלום עבור ערכות החמץ מתקציב לשכת ראש העיר. נמצא כי קלפי המשחק לילדים הודפסו וחולקו לתושבי העיר בלא שכונסה ועדת ההתקשרויות של העירייה, וממילא בלא שאושרו הצורך וההוצאה עבור הקלפים. כדי לשלם לספק שהדפיס את קלפי המשחק התכנסה ועדת ההתקשרויות של , שלושה חודשים לאחר שהעירייה כבר חילקה את הקלפים. 2018 העירייה ביולי בישיבה השתתפו מנכ"ל העירייה, הגזבר, היועץ המשפטי החיצוני הקבוע, מנהל אגף שפ"ע ומנהל האגף הטכני. בפרוטוקול ישיבת הוועדה לא נמצא אזכור, וממילא גם לא נימוק, לכך שהוועדה התכנסה בדיעבד ואישרה את ההתקשרות לאחר , לאחר 2018 שהעבודה כבר בוצעה. הזמנת העבודה נכתבה אף היא בדיעבד, ביולי ש"ח עבור 93,000-התכנסות ועדת ההתקשרויות. באוגוסט שילמה העירייה לספק כ הדפסת הקלפים. כתב היועץ המשפטי של עיריית ביתר עילית כי אינו יודע 2020 בתשובתו ממאי מדוע לא צוין בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהקלפים כבר חולקו לקראת חג הפסח, התקיים הליך נוהל הצעות מחיר עבור ערכות הקלפים. היועץ 2018 וכי כבר במרץ המשפטי הוסיף כי בדיוני ועדת ההתקשרויות הוא מקפיד על אישור ההתקשרות לדוגמה, נאלץ להסב את תשומת ליבם 2019 במועד, וכי בחודשים נובמבר ודצמבר של גורמים בעירייה בחמישה מקרים שונים לקיומו של אישור חריג ולכך שעליהם להיערך מבעוד מועד על מנת לאפשר את קיום ההתקשרויות בהתאם למינהל תקין. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם431 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי נכתב כי ישנם בקרה הדוקה ומנגנון2020 בתשובת ראש עיריית ביתר עילית מיוני מקצועי מסודר בכל נושא ההתקשרות מול ספקים, וכי המקרה המתואר של חלוקת הקלפים הוא מקרה חריג אשר טופל בעקבות הביקורת מול הגורמים המקצועיים. 2,500- התקשרויות מבין כ17-מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה באופן אקראי ב מיליון 2- בהיקף כולל של כ2018 התקשרויות שביצעה עיריית ביתר עילית בשנת מהן אושרו בדיעבד מסיבות שונות.12%-ש"ח עלה כי כ על גזבר עיריית ביתר עילית והיועץ המשפטי החיצוני להקפיד על אישור התקשרויות מראש ובזמן, ולהימנע מאישורים בדיעבד. כי לאחר הביקורת חודדו הנהלים בנושא אישור 2020 גזבר העירייה השיב במאי התקשרות בדיעבד, וככל שהדבר תלוי בו הוא מקפיד על נוהל הצעות מחיר וביצוע התקשרויות במועד. מערכות התרעה במסגרת אישור הוצאות כספיות אישור הוצאה כספית קשור באופן הדוק לניהול תקציב הרשות בידי הגזבר. פקודת מטילה על הגזבר את האחריות לחתום על התחייבות כאמור, רק לאחר 149העיריות שנוכח כי התקיימו ההוראות וההליכים הדרושים לפי כל דין לעניין מתן ההתחייבות, ונוכח שההתחייבות מתוקצבת בתקציב הרשות לאותה שנת כספים ושאין בה כדי להביא ליצירת גירעון שוטף בתקציב. מערכות מחשוב המתריעות על קיומן של חריגות תקציביות ועל היעדר מסמכים חיוניים בעת קבלת דרישה להוצאה הן כלי ראשון במעלה לביצוע בקרה מונעת ומועילה. מהרשויות מערכות המחשוב 97%-מדיווחי הגזברים לשאלון עלה כי בכ מתריעות על קיומן של חריגות תקציביות בעת קבלת דרישה להוצאה, אך רק מהרשויות מתריעות מערכות המחשוב על היעדר מסמכים חיוניים 42%-בכ לאישור הוצאה. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשויות המקומיות להסדיר את הפיקוח והבקרה הממוחשבים, כך שיכללו גם התרעה על היעדר מסמכים חיוניים לאישור הוצאה. א לפקודת המועצות 34 לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 191 סעיף 149 .המקומיות 432 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהמקומו של הגזבר במבנה הארגוני תחומי אחריותם ומארג הכפיפויות של הגזברים ושל גורמים אחרים הנושאים באחריות לפעילות הכספית ברשות, כגון חשבי האגפים, אינם מוגדרים בחוק באופן מפורש. עם זאת, כדי שהגזבר ימלא נאמנה את תפקידיו המוגדרים על פי הדין עליו להיות מעורב, במישרין או באמצעות עובדיו, בכל הפעילויות הנעשות ברשות שיש להן היבטים כספיים. לעניין זה נשאלו הגזברים שאלות בנוגע לתחומי אחריותם, מעורבותם בפעילות הרשות, תקן כוח האדם וכן הסמכת עובדים ומארג הכפיפויות. נמצאה שונות בין הרשויות בהיקף התחומים שעליהם חולשים תחומי אחריות: מהגזברים אחראים לכל התחומים האלה - גזברות, הכנסות, 96%-הגזברים: יותר מ מהם אחראים גם 74%-גבייה וארנונה, הנהלת חשבונות, תקציבים ותשלומים. כ - גם לתחום הנכסים. מהתשובות המילוליות 35%-לתחום המשכורות ברשות, וכ עלה כי יש גזברים האחראים גם לתחומים נוספים, כמו ניהול כספי של התאגידים העירוניים, רכש וניהול מלאי ומצאי. קובע כי הגזבר יוזמן לישיבות המועצה ולישיבות של כל ועדה 150 הדיןמעורבות: מוועדותיה, ותינתן לו הזדמנות להשמיע את דעתו בעל פה או בכתב, לפני קבלת כל החלטה של המועצה או ועדה מוועדותיה שיש לה השלכה על תקציב העירייה, הכנסותיה או הוצאותיה. מהתשובות לשאלונים עלה כי כלל הגזברים מוזמנים להשתתף בדיונים בנושאים בעלי היבטים כספיים ברשות. נוכחות הגזבר או נציגו בוועדות המכרזים או בוועדת הכספים מחויבת על פי סעיף 34 לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף3ג170 .לפקודת המועצות המקומיות נמצא כי במרבית הרשויות, הגזברים או נציגיהם נוכחים בדיוני הוועדות השונות, אולם נוכחות גזברי המועצות האזוריות או נציגיהם בוועדות המכרזים עומדת על מגזברי המועצות המקומיות נוכחים באופן 74%- בלבד. זאת ועוד, רק כ 76%-כ אישי או באמצעות נציגיהם בדיוני ועדת הכספים. יש חשיבות רבה במיוחד לנוכחות הגזבר או נציגיו בדיוני ועדות העוסקות בעניינים שיש להן השלכה על ההוצאה הכספית של הרשות, בפרט בוועדות הכספים והמכרזים במועצות המקומיות או האזוריות, שם קיימת אף חובת נוכחות. א לפקודת המועצות 34 לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 3ג170 סעיף 150 .המקומיות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם433 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי הכפוף151 נמצא כי בעיריות מספר העובדים החציוניהעובדים הכפופים לגזבר: , במועצות מקומיות - על שישה עובדים ובמועצות אזוריות - על 18 לגזבר עומד על עובדים, אף שמשרד הפנים לא קבע תקן למספר העובדים הדרושים בלשכות 11 .גזברי הרשויות , רשאי הגזבר להסמיך עובד רשות מקומית 152(ב) לפקודת העיריות203 לפי סעיף הכפוף לו להשתמש בסמכויותיו להתחייב בשם הרשות, בצד העומד בראשה, בתחומי , אך 1959-סכום שנקבע בתקנות העיריות (חתימה על מסמכים מסוימים), התש"ך אין בהסמכה כאמור כדי לשחרר את הגזבר מחובותיו ומאחריותו לפי כל דין. מהגזברים הסמיכו עובד להתחייב בשם הרשות, וכי הסמכת העובדים 25% נמצא כי מהרשויות שהוסמך בהן 6%-אופיינית בעיקר לרשויות גדולות. עוד נמצא כי ב עובד על ידי הגזבר, העובד לא היה כפוף אליו מקצועית או מינהלית; כלומר העובד הורשה לחתום על התחייבויות בשם הגזבר, אף שאינו מונחה מקצועית על ידי הגזבר ואינו כפוף לו מינהלית. בתשובת משרד הפנים הובהר כי על הגזברים לעמוד על כך שעובד שאינו כפוף מקצועית או מינהלית לגזבר הרשות המקומית לא יתחייב להוצאה כספית בשם הרשות. ראוי כי משרד הפנים יחדד את ההנחיות לרשויות המקומיות בעניין הסמכתו של עובד לחתום במקום הגזבר על התחייבויות כספיות. חשבי האגפים נוהגים לבדוק את המערך הכספי באגפי הרשות ולרכז חשבי אגפים: את מערך התשלומים של האגפים השונים, בכפוף לתקציב המאושר. החשבים אמורים ליישם את המדיניות הכספית ברשות שמתווים ראש הרשות וגזברה. בדין לא קיימת הסדרה שממנה אפשר להסיק למי אמורים החשבים באגפי הרשות השונים להיות כפופים, וגם משרד הפנים לא הסדיר את הכפיפות האמורה. אולם יכולתו של הגזבר לנהל את המערך הכספי של הרשות באופן מיטבי טמונה במידה רבה בכפיפותם המקצועית של כל החשבים ברשות אליו. מהרשויות מכהנים חשבים באגפים השונים ברשות, וזאת 37%-נמצא כי רק בכ בעיקר באגפי החינוך, ההנדסה והרווחה. מינוי חשבים באגפים השונים ברשות מהרשויות 87%-אופייני, על פי השאלון, בעיקר לרשויות מקומיות גדולות. ב שמכהנים בהן חשבים באגפים השונים ברשות הם כפופים מקצועית לגזבר, ובכ- מהן הם כפופים אליו מינהלית.73% . חציון הוא ערך החוצה את הקבוצה, עם מספר שווה של ערכים מעליו ומתחתיו 151 .א לפקודת המועצות המקומיות 34 החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 152 434 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהרשויות, החשבים באגפים השונים אינם כפופים כלל - מינהלית 2%-למעשה ב או מקצועית - לגזברים, אלא לגורמים אחרים ברשות, כמו מנהלי האגפים. מומלץ שמשרד הפנים יבחן את הסדרת מעמדם של החשבים ואת הממשק בינם לבין גזברי הרשות המקומית. משרד הפנים השיב כי יפעל לכך שחשבי האגפים ברשויות המקומיות יהיו כפופים לגזבר, או לכל הפחות יעבדו עימו בשיתוף פעולה מלא. הגזבר ממונה על ידי ראש הרשות באישור המועצה לאחר הליך כפיפותו של הגזבר: מכרזי. מהגדרת תפקיד הגזבר המפורסמת בקובץ תיאורי תפקידים שפרסם משרד , אפשר ללמוד כי הגזבר כפוף לראש הרשות המקומית או למנכ"ל הרשות.153הפנים ממענה הגזברים לשאלון עלה כי כשני שלישים מהם כפופים לראש הרשות וכשליש מהם - למנכ"ל הרשות. פילוח הנתונים ביחס לגודל הרשויות מעלה כי ברשויות 51%- מהגזברים כפופים לראש הרשות, ואילו ברשויות גדולות רק כ82%-קטנות כ מהגזברים כפופים לו. פילוח הנתונים ביחס למיקום הרשויות מעלה כי ברשויות מהגזברים כפופים לראש הרשות, ואילו ברשויות במרכז הארץ 75%-פריפריאליות כ מהגזברים כפופים לו.50%-רק כ עוד עלה מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים כי עשירית מהם זיהו בעיות כלשהן :16 במיקומו של הגזבר במבנה ההיררכי ברשות. להלן תרשים כפיפותו של הגזבר (מימין) ודיווחי ראשי הרשויות:16 תרשים על קושי במיקומו ההיררכי של הגזבר (משמאל) פרסם משרד הפנים את קובץ ניתוח העיסוקים החדש כדי לענות על צורכי הרשויות בגיוס 2014 בפברואר 153 ההון האנושי, והוא מעדכנו מפעם לפעם. מטרת הקובץ להגדיר קווים מנחים לניהול כוח אדם, חיזוק ההון האנושי ברשויות מקומיות ושיפורו, תוך כדי שמירה על יעילות מחד גיסא ושוויון ושקיפות מאידך גיסא. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם435 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי עיון בתשובות המילוליות של ראשי הרשויות שזיהו בעיות כאמור העלה כי רובם ככולם סוברים כי על הגזבר להיות כפוף למנכ"ל הרשות ולא לראש הרשות. מהאמור עולה כי לא קיימת אחידות בנושא כפיפותו המינהלית והמקצועית של הגזבר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות להסדיר את סוגיית כפיפותו של הגזבר ברשות המקומית, כדי להגביר את האמון ושיתוף הפעולה בינו ובין הגורמים הבכירים ברשות. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי בימים אלו מתקיימים דיונים של צוות היגוי אשר יבחן את הגדרת תפקידם של בעלי התפקידים הסטטוטוריים ברשויות, ועתיד לבחון גם את נושא כפיפותו של הגזבר. עוד ציין כי בחלק גדול מהרשויות המנכ"ל מתכלל בפועל את כל פעילות הרשות, וכפיפות הגזבר אליו מובילה לשיתופי .154פעולה רצויים ולטיוב הליכים הנדרשים לשמירה על קופת הרשות התנכלויות כלפי גזברים גזבר רשות מצוי מעצם תפקידו בצומת מרכזי ברשות המקומית, ולכן הוא עלול להיקלע לחיכוכים קשים עם גורמים בכירים ברשות על רקע מחלוקות בעניין הוצאות כספיות. ההתנכלות מצד בכירים ברשות יכולה ללבוש צורות שונות, החל באי-הזמנה לישיבות מועצה, דרך פגיעה בשכר והצרת צעדים וכלה בהעמדה לדין משמעתי ואף הליכי פיטורין. לפקודת העיריות ניתן לפטר גזבר בתמיכת רוב מיוחד של שני 171 לפי סעיף שלישים מחברי המועצה, והחלטת המועצה מותנית בהמלצת ראש הרשות. גזבר הסבור שפוטר מטעמים שאינם ענייניים, רשאי לפנות לוועדה שימנה שר הפנים לעניין בבקשה לבחון את החלטת המועצה. כמו כל עובד בגוף מבוקר שסבור כי הליכי פיטוריו נובעים מעצם כך שחשף מעשי שחיתות, הפרות חיקוק או פגיעה במינהל תקין ברשות המקומית, נתונה בידי הגזבר האפשרות להתלונן בפני נציב תלונות הציבור לפי חוק מבקר המדינה. מהם ננקטו הליכים לקראת 3%-מתשובות הגזברים לשאלונים עלה כי כלפי פחות מ מהם נקטו בשנות כהונתם בתפקיד 12%-פיטורין. מתשובות ראשי הרשויות עלה שכ הליכי פיטורין של גזבר הרשות. אין מדובר במספרים בני השוואה, לאור השוני במספר המשיבים והעובדה שאין חפיפה מלאה בין תקופות 154 הכהונה של המשיבים השונים - ראשי רשויות וגזברים. יודגש לעניין זה גם כי כשליש מראשי הרשויות .2018 מכהנים בתפקיד רק מאוקטובר 436 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה.נמצא כי השימוש בכלי הפיטורין של גזברי הרשות נדיר למדי מהגזברים חוו התנכלות במסגרת עבודתם במהלך חמש 13%-עוד עלה מהשאלונים כי כ השנים שקדמו לביקורת זו. עיון בפירוט דיווחי הגזברים מעלה כי במרבית המקרים המתנכלים היו ראש הרשות ובעלי תפקידים בכירים בה. פילוח הנתונים הסטטיסטיים מעלה עוד כי הדיווחים על התנכלויות לגזברים קיבלו ביטוי בולט יותר במועצות מקומיות, ברשויות פריפריאליות, ברשויות במעמד חברתי-כלכלי נמוך יותר, ברשויות :17 שאינן יציבות או איתנות ובפרט ברשויות מהמגזר הלא-יהודי. להלן בתרשים שיעורי הגזברים שחוו התנכלות, לפי מאפייני הרשויות:17 תרשים במקרי קיצון עלולות מחלוקות בין הגזבר לגורמים שונים ברשות אף להגיע לכדי התנכלות וגילויי אלימות כלפיו. להלן שתי דוגמאות: - מסכת התנכלויות שעבר גזבר המועצה: על פי נתוני המועצה המקומית פורדיס 13,251 מנתה אוכלוסיית המועצה המקומית פורדיס 2018 משרד הפנים, בסוף 2 דונם. המועצה מדורגת באשכול3,386-תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. ראש המועצה הנוכחי מכהן בתפקיד משנת מיליוני ש"ח, והיא 72.4 על2018 . תקציבה של המועצה המקומית עמד בשנת2018 . ש"ח291,000-סיימה את שנת התקציב בעודף של כ המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם437 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי , דיווח כי היה נתון לאורך שנות 1995 גזבר המועצה, המכהן בתפקידו משנת כהונתו לאלימות קשה ולאיומים מתמשכים מצד גורמים שונים ברשות המקומית. מתלונותיו במשטרה ומדיונים שהתקיימו במשטרה אפשר ללמוד כי בדצמבר הותקף; 2009 נעשה ניסיון לדרוס אותו; בינואר 2008 הוצת רכבו; בנובמבר 2006 נורו יריות לעבר ביתו. בעקבות התקרית האמורה הוגדר הגזבר על 2010 ובאוגוסט אוים בשני אירועים 2011 ידי המשטרה כמאוים ברמה הגבוהה ביותר. בפברואר שוב אוים. 2017 שונים ובאפריל הגיש הגזבר תלונה בגין איומים 2020 לאחר סיום הביקורת, עלה כי גם בינואר שהופנו כלפיו בעקבות תצהיר שהגיש במסגרת תפקידו. שמוען למנכ"ל משרד הפנים הצביע הממונה על מחוז חיפה 2009 במכתב משנת במשרד הפנים על כך שראש המועצה המקומית פורדיס באותה תקופה הוא חסר ניסיון מוניציפלי וניהולי, וכי הגזבר עומד על עקרונות המינהל התקין ובולם כל ניסיון לחריגות במועצה. עוד ציין הממונה כי בשל עמידתו של הגזבר על מילוי הוראות החוק הוא ומשפחתו נתונים לאיומים בפגיעה פיזית ולהתקפות מילוליות מצד חברי קואליציה במועצה. הממונה על מחוז חיפה שיבח את עמידתו של הגזבר בפרץ וציין את התנהלותה המאוזנת של המועצה, שעמדה בכל התחייבויותיה מיליוני ש"ח. גם בסיכום פגישה שערך 10-ואף צברה עודפים כספיים של יותר מ בעניין תלונה נגד הגזבר, כתב הממונה כי 2011 הממונה על מחוז חיפה בספטמבר הוא מלא הערכה לתפקודו של הגזבר. מהמתואר לעיל, ובייחוד ממכתבו של הממונה על המחוז, עולה כי גזבר המועצה חווה התנכלויות קשות מעצם מילוי תפקידו. 2020 בתשובתו של גזבר המועצה המקומית פורדיס למשרד מבקר המדינה ממאי הוא מסר כי חווה התנכלויות מכיוון ששמר על כללי מינהל תקין, ושהמשטרה לא נקטה את כל האמצעים כדי לאכוף את החוק. עוד הוסיף כי שומרי הסף אינם מקבלים אבטחה מפני גורמים אלימים כפי שמקבלים נבחרי ציבור, והם נאלצים לממן מכיסם הפרטי את עלויותיה. דבר זה מרפה את ידיהם של שומרי הסף, לדבריו, ועשוי להוביל אותם לשקול את צעדיהם לגבי המשך כהונתם בתפקיד. (להלן - תשובת משטרת ישראל) נמסר 2020 בתשובתה של משטרת ישראל מיולי כי עיון בתיעוד המקרים במערכות המשטרה מעלה שגזבר המועצה המקומית פורדיס הגיש שמונה תלונות, וכי כל אימת שהתלונן במשטרה על איומים על רקע היותו עובד ציבור, נערכו הערכות מצב ונקבעו רמות איום בהתאם ל"נוהל טיפול בעובד ציבור מאוים". עוד השיבה המשטרה כי היא קובעת את רמת האיום בהתאם להערכת המצב ומנחה את ראשי הרשויות בדבר האיומים שהופנו כלפי עובדיהם, 438 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה אך אינה אחראית למימון סל אבטחה. משטרת ישראל הדגישה בתשובתה כי משרד . 155הפנים מסייע במימון הוצאות לאוכלוסייה מאוימת זו לפי הדין העובדה שעמידה איתנה של גזבר על מילוי תפקידו בהתאם לדין מעמידה אותו תחת פגיעות חוזרות ונשנות בו ובמשפחתו אינה מתקבלת על הדעת. המקרה לעיל מדגיש עד כמה מרכזי ורגיש תפקידו של הגזבר, ועד כמה גדול היקף הלחצים שהוא מתמודד עימם. המצב הקיים דורש כי גורמי האכיפה ומשרד הפנים ייתנו את דעתם ביתר שאת ליצירת מנגנוני הגנה למקרי קיצון כדוגמת זה של המועצה המקומית פורדיס. גם במועצה המקומית זרזיר - התנכלויות לגזבר המועצה: המועצה המקומית זרזיר דיווח הגזבר כי נקלע למסכת של התנכלויות מצד חלק מחברי המועצה ומצד גורמים במועצה. אלה איימו כי יפגעו בו פיזית ויפטרו אותו, ואף פנו במכתב לראש המועצה כדי שיוציא לפועל את בקשתם לפטר את הגזבר. בביקורת נבדק הדיווח האמור בלבד, והדברים מתוארים להלן: זרזיר מנתה אוכלוסיית המועצה המקומית 2018 על פי נתוני משרד הפנים, בסוף דונם בצפון מערב עמק 4,130- תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ8,507-כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. המועצה 2 יזרעאל. המועצה מדורגת באשכול מורכבת מחמישה שבטים בדואיים. ראש המועצה הנוכחי מכהן בתפקידו מדצמבר מיליוני ש"ח, והיא 41- על כ2018 . תקציבה של המועצה המקומית עמד בשנת2018 ש"ח. הגירעון המצטבר של117,000 סיימה את שנת התקציב בעודף שעמד על מיליון ש"ח.2.8- עמד על כ2018 הרשות בשנת נקבע כי אם אחד מחברי המועצה חייב חוב סופי בשל 156בצו המועצות המקומיות ארנונה או בשל אספקת מים, ישלח לו גזבר המועצה הודעה ובה יציין כי עליו לשלם או להסדיר את חובו, ואם לא הסדיר את חובו בתום שישים ימים מיום שנשלחה אליו ההודעה (למעט בנסיבות המנויות בצו), תיפסק כהונתו כחבר המועצה. . לאחר הבחירות לרשויות 2015 גזבר המועצה המקומית זרזיר מכהן בתפקידו משנת נכנסו חברי מועצה חדשים לתפקידם. בהתאם לדין 2018 המקומיות באוקטובר מכתב התראה על אי-2019 האמור, מסר הגזבר לאחד מחברי המועצה בפברואר תשלום חובות מים וארנונה למועצה, ולפיו אם לא יסדיר חבר המועצה את חובו, השיב חבר המועצה כי הוא רואה בהודעה 2019 כהונתו כחבר המועצה תופסק. במרץ ששלח הגזבר רדיפה וחיסול פוליטי. עוד באותו חודש השיב לו הגזבר כי בעבר א לפקודת 34 א(ד) לפקודת העיריות, החל גם על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 341 סעיף 155 .המועצות המקומיות (ו) לצו המועצות המקומיות. 105 סעיף 156 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם439 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי נשלחו אל חבר המועצה דרישות לתשלום החוב ואף ננקטו נגדו הליכי גבייה, וכי חבר המועצה מעולם לא הגיש ערר או השגה. , במהלך ישיבת מליאת המועצה, תקף חבר המועצה את 2019 בביקורת עלה כי ביוני הגזבר הן מילולית והן פיזית וגרם לו חבלה. הגזבר הגיש תלונה במשטרה כנגד חבר המועצה. ראש המועצה ציין כי לדעתו אחת הסיבות לתקרית היא שליחת מכתב ההתראה בנושא חיוב ארנונה על ידי הגזבר לאותו חבר מועצה. בעקבות התקרית שאירעה בישיבת מליאת המועצה הטיל בית המשפט צו על חבר , למשך שישה 2001-המועצה בהתאם לחוק למניעת הטרדה מאיימת, התשס"ב חודשים. לפי הצו נאסר עליו להטריד את הגזבר בכל מקום, לאיים עליו בכל דרך, בין ישירות ובין באמצעות אנשים אחרים, לבלוש אחריו, לארוב לו או להתחקות אחר תנועותיו או ליצור עימו כל קשר. עולה כי 2019 ממכתבו של הגזבר אל הממונה על מחוז צפון במשרד הפנים מיולי לנוכח מסכת האיומים שספג הוא נמנע מלהגיע למקום עבודתו ונאלץ לבצע את תפקידו מחוץ לכותלי המועצה. כתב כי אומנם בינו 2020 בתשובתו של חבר המועצה למשרד מבקר המדינה ממאי לבין הגזבר התעורר ויכוח על כמה נושאים במהלך ישיבת המועצה שהתקיימה , אך הוא לא תקף אותו פיזית או מילולית. הצו שהטיל עליו בית המשפט 2019 ביוני בהתאם לחוק למניעת הטרדה מאיימת ניתן במעמד צד אחד, שכן שהה באותו זמן בחו"ל. בכל מקרה לאחר בדיקה שערכה המשטרה עם חבר המועצה ועם הגזבר, התיק נסגר. הודיע לו ראש המועצה המקומית 2020 חבר המועצה מסר עוד בתשובתו כי במרץ שבשל חוב הארנונה הרשום על שמו הוא נדרש על פי דין להפסיק את כהונתו. חבר המועצה עתר לבית המשפט המחוזי לעניינים מינהליים כנגד דרישת המועצה , אז 2020 להסדרת החוב, וזה הורה על עיכוב ביצוע החלטת ראש המועצה עד מאי קבע בית המשפט בדרך של פשרה בין הצדדים את גובה חובו של חבר המועצה. במהלך הביקורת נמצא עוד כי גזבר המועצה, המשמש לפי דין גם כחבר בוועדת הפיטורין, חווה קשיים נוספים מול עובד המועצה המשמש מנהל מחלקת ההנדסה, שנגדו מנהלת המועצה הליך פיטורין. שבה הותקף הגזבר, פרסם מנהל מחלקת 2019 בסמוך לישיבת מליאת המועצה ביוני ההנדסה פוסטים בדף שלו ברשת פייסבוק שבהם הטיח בגזבר המועצה האשמות בנוגע לתפקודו - האשמות שקיבלו תגובות חריפות מצד גורמים שונים. באחת התגובות לפוסט אף נכתבה קריאה לירות בגזבר. 440 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה , הגישו לראש המועצה כמה חברי מועצה, בהם חבר המועצה האמור2019 ביולי בקשה לכינוס ישיבת המועצה במטרה לערוך שימוע וגם לשקול את פיטוריו של גזבר המועצה בגין רשימה ארוכה של טענות כנגדו. כי ההליכים שהתנהלו כנגדו 2020 גזבר המועצה השיב למשרד מבקר המדינה במאי על ידי חברי המועצה הסתיימו לאחר שראש המועצה דחה את בקשתם וקיבל את טענות הגזבר. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי מחוז צפון במשרד עמד בקשר הדוק עם גזבר המועצה המקומית זרזיר והנחה אותו לפנות למשטרת ישראל במטרה לבדוק אפשרות שתמונה לו אבטחה קבועה, אם רמת האיום מחייבת זאת. עוד נכתב בתשובה כי מחוז צפון ימשיך לעמוד בקשר עם גזבר המועצה ולסייע לו ככל הניתן על מנת שיוכל למלא את תפקידו. בתשובת משטרת ישראל נמסר כי החקירה בנושא ההתנכלות לגזבר המועצה המקומית זרזיר טופלה במקצועיות ובוצעו בה כל הפעולות הנדרשות להשלמת החקירה, ובכללן הערכת רמת האיום בתחנת המשטרה בהתאם לנוהל "טיפול בעובד ציבור מאוים". עוד ציינה כי ישנם ממשקי עבודה ותקשורת ישירים בין נציגי משרד הפנים ובין קצין מאוימים במחוז צפון של המשטרה ויחידות המשטרה השונות. נציג משרד הפנים אף משתתף בדיונים הנוגעים לגורמים המאוימים בהתאם לצורך והוא שותף מלא למציאת פתרון לבעיות הללו. הנה כי כן, גם המקרה במועצה המקומית זרזיר מצביע על הקשיים הרבים הנובעים מתפקידם של הגזברים האמונים על שמירת הקופה הציבורית, כמו אלה הנובעים מהחובה לדרוש מחבר מועצה לשלם את חובו, או מהחובה לשמש חבר בוועדת פיטורין כמתואר לעיל - קשיים אשר הובילו לפגיעה חמורה בשלומו של הגזבר. על משרד הפנים לתת דעתו לקשיים האמורים ולגבש פתרון להגנה על גזברים במקרי קיצון כאמור. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי כאשר מובאת לידיעתו התנכלות לגזבר על רקע מקצועי, ממוני מחוזות המשרד נדרשים לסוגיה ומזמנים את הנוגעים בדבר לבירור. עם זאת אין למשרד הפנים כלים להתמודד עם מקרים חריגים כמתואר לעיל אשר נוגעים לשימוש באלימות, ונראה שהכתובת לטיפול במקרים אלה היא משטרת ישראל. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם441 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי משרד מבקר המדינה קורא למשרד הפנים לפעול לחידוד נוהלי שיתוף הפעולה עם גורמי האכיפה ומשטרת ישראל במקרים כדוגמת אלו המתוארים לעיל, שבהם חשופים גזברים לאיומים ולאירועי אלימות וללוות את הגזברים לאורך ההליך כולו ואף לתקצב אבטחה במקרה הצורך על מנת להבטיח כי יוכלו למלא את תפקידם בבטחה. יחסי הגומלין בין גזבר הרשות ובין משרד הפנים סיוע ממשרד הפנים מבין בעלי התפקידים ברשות המקומית, לגזבר הרשות הממשקים הרבים ביותר עם משרדי הממשלה השונים ובפרט עם משרד הפנים. סמכויות פיקוח על פעולותיהן של הרשויות המקומיות, 157למשרד הפנים הוקנו בדין כדי להבטיח שאלה יתבצעו בהתאם להוראות הדין ולכללי מינהל תקין גם בהיבטים הכלכליים והתקציביים. לצד היותו מפקח, משמש משרד הפנים גם כמאסדר המפרסם נהלים, הנחיות והוראות החלים על הרשויות המקומיות. מכאן גם נגזרת חובתו של משרד הפנים לספק לגזברים סיוע מקצועי בעת הצורך ולתמוך בהם, כדי שיוכלו למלא את תפקידם על הצד הטוב ביותר. בהיבט זה נשאלו הגזברים בשאלון "האם אתה מקבל ממשרד הפנים את הסיוע מהגזברים לא קיבלו את הסיוע 17%-המקצועי שאתה נדרש לו?". נמצא כי כ שנדרש להם ממשרד הפנים. מהדיווחים המילוליים של הגזברים עלו טענות כי אינם זוכים למענה הולם מנציגי משרד הפנים, ולעיתים רבות המענה מתעכב או אף אינו מתקבל כלל. עוד עלתה הטענה כי המשרד אינו מספק לגזברים כלים וסיוע בהתמודדות בעת משברים הנובעים מהתנהלות לעומתית מול גורמים ברשות. מהדיווחים המילוליים של הגזברים עלה עוד כי משרד הפנים אינו ערוך להעניק לגזברים סיוע מקצועי, וכי ההשתלמויות שהוא מקיים בנושאים כספיים הן ארוכות ומסורבלות, תדירותן נמוכה ועלותן גבוהה, במיוחד עבור רשויות קטנות ובעלות תקציב מצומצם. טענה מרכזית נוספת בדיווחי הגזברים לשאלון העלתה כי הנחיות משרד הפנים אינן ברורות דיין ולעיתים אף נתפסות על ידם כסותרות. פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות, צו המועצות המקומיות וצו המועצות האזוריות. 157 442 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהגזברים סבורים כי בנוהלי משרד הפנים יש הוראות56% ,בהתאמה לעניין זה המטילות עליהם אחריות שהם מתקשים למלא. לדוגמה, האחריות לקזז את שכרו של נבחר שלא הגיש הצהרת הון, או לגבות חובות מנבחרי ציבור שכהונתם עלולה להסתיים אם לא יסדירו את החובות האמורים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי חלק ניכר מהגזברים קיבלו את הסיוע המקצועי שהם נדרשו לו. עם זאת על משרד הפנים להבטיח שיח בונה עם כלל הגזברים במטרה לשפר את יחסי הגומלין בינו ובינם. כמו כן עליו לתת דעתו לטענות על אי-קבלת סיוע מקצועי ממנו, איכות ההשתלמויות שהוא מציע והקושי להבין את הנחיותיו. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי חרט על דגלו את נושא המקצועיות והשירותיות לרשויות המקומיות, אך הוא מקבל את ההערה ומכיר בכך שחלק מהגזברים זקוקים לסיוע נוסף ומתקשים לקבלו בשל מחסור בכוח אדם במשרד הפנים. עם זאת, הוסיף משרד הפנים בתשובתו, הוא מקים בימים אלה בית ספר למצוינות בשלטון המקומי, ותפקיד הגזבר הוא אחד מחמשת המקצועות הראשונים שיוכשרו בבית הספר החדש, מתוך הבנת חשיבות תפקיד ליבה זה ברשות המקומית. משרד הפנים אף יממן את הכשרת הגזבר. עוד הוסיף כי המהלך הכולל של בניית קורס הגזברים מחדש נעשה בשיתוף פעולה מלא עם איגוד הגזברים אשר יוצר למעשה קרקע פורייה לשיח מקצועי בין הגזברים ובין משרד הפנים. למשרד מבקר המדינה כי יש 2020 מרכז השלטון המקומי מסר בתשובתו ממאי לאפשר לגזבר להסתייע בגורמי מקצוע חיצוניים על מנת שיוכל לבצע את עבודתו על הצד הטוב ביותר כאחראי לקופה הציבורית. חוק ראש עיריית ביתר עילית - קושי של הגזבר למלא את הוראות משרד הפנים: , שהוחל גם על הרשויות 1993-הרשות המקומיות וסגניו (הצהרת הון), התשנ''ד יום 60 באיו"ש, קובע כי על ראש הרשות וסגניו חלה חובה להגיש הצהרת הון בתוך יום ממועד סיום הכהונה, וכל אימת שחל, לדעתם, שינוי 60 מיום היבחרם, וכן תוך משמעותי בתוכן ההצהרה. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם443 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי , אם2017 שנכנס לתוקפו באפריל1581/2017 בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים ראש רשות מקומית או סגנו לא ימציאו הצהרת הון במועד שנקבע בהוראות החוק משכר היסוד שאושר להם 20% יופחת שכרם מדי חודש בחודשו בשיעור של . כדי להוכיח את הגשת הצהרת ההון, מועד הגשתה וביצוע ההפחתה 159לתשלום בהתאם לחוזר, על גזבר הרשות המקומית לבקש טופס אישור על הצהרת הון מראש הרשות המקומית או מסגנו, החל בתום המועד שנקבע להגשתה של הצהרת ההון. , במסגרת 2016 . בשנת2007 כאמור, ראש עיריית ביתר עילית מכהן בתפקידו משנת דוח מבקר המדינה בנושא היבטים חוקים ואתיים הנוגעים לכהונת נבחרי ציבור , העיר מבקר המדינה בחומרה לראש עיריית ביתר עילית על 160ברשויות המקומיות הגיש 2018 כך שלא הגיש הצהרת הון אף שנשלחו לו דרישות לעשות כן. בדצמבר ראש העיר הצהרת הון, שנים ארוכות לאחר שהיה עליו לעשות כן, ורק ולאחר פניות חוזרות ונשנות מגורמים שונים. , לאחר שכבר חתם ראש העירייה על הצהרת ההון, פעל הגזבר לנכות 2019 בינואר סכומים משכרו של ראש העירייה. אף כי בהתאם לחוזר היה עליו לנכות את הסכום מדי חודש משכרו של ראש העירייה, הוא קיזז באופן חד-פעמי בדיעבד מפדיון , במענה לפניית ראש העירייה, הורה מנכ"ל משרד 2019 ימי החופשה שלו. ביולי הפנים להשיב לו את הסכום שקוזז, בטענה כי חלה אי-בהירות בכל בנוגע להחלת חוזר משרד הפנים בנושא זה באיו"ש. נמצא כי שבוע לאחר מכן החילה הממונה על המחוז במשרד הפנים את החוזר מפורשות גם באיו"ש. כי לאור אי-הבהירות עד יולי 2020 גזבר העירייה השיב למשרד מבקר המדינה ביוני , בכל הנוגע להחלת החוזר באיו"ש ולדרכי הפעולה במקרה שבו לא מוגשת 2019 הצהרת הון על ידי ראש העירייה או סגניו, נמנע מלקזז משכרו של ראש העירייה משך חודשים ארוכים. מוצע כי משרד הפנים ייתן דעתו לקשיים שאיתם מתמודדים הגזברים ביישום הוראותיו, בפרט כשהן נוגעות לנבחרים ולבכירים ברשות. .6.2.17 , י' בשבט התשע"ז 1/2017 חוזר המנהל הכללי 158 .1975- לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה 1א15 מכוח סעיף 159 "היבטים חוקים ואתיים הנוגעים לכהונת 2016 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מבקר המדינה, 160 ."נבחרי ציבור ברשויות המקומיות 444 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהחיוב אישי לפקודת העיריות קובע כי לממונה על המחוז במשרד הפנים יש סמכות 221 סעיף להטיל חיוב אישי על נושא משרה או תפקיד ברשות המקומית, בגין הוצאה בלתי חוקית מקופת הרשות המקומית שהיה אחראי לה. הוראות דומות בנוגע למועצה 84 לצו המועצות המקומיות ובסעיף189 מקומית ולמועצה אזורית מצויות בסעיף לצו המועצות האזוריות. משרד הפנים פועל מכוח נוהל שפרסם מנכ"ל המשרד ושבעקבותיו מונתה ועדה מייעצת. תפקידה הוא להמליץ למנכ"ל המשרד בעניין הטלת חיוב אישי על נושאי משרה ברשויות המקומיות. הנוהל גובש עם מרכז השלטון המקומי, בשיתוף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה והיועצת המשפטית למשרד הפנים, והוא מבוסס .161על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה על פי הנוהל, ביסוד הסדרים אלה עומדת התפיסה שלפיה למשרתי הציבור בשלטון המקומי - בין שנבחרים ובין שעובדים - הוענקו על פי דין סמכויות נרחבות, ולצידן גם חובות, שמטרתן להבטיח כי יפעלו במסגרת תפקידם כנאמני ציבור, במחויבות ובאחריות לטובת ציבור שולחיהם. הפרה של חובה זו מחייבת נקיטת סנקציה כלפי המפר, לרבות סנקציה אישית. מעצם סמכותם של ראש הרשות וגזברה להתחייב כספית בשם הרשות, הם הגורמים המרכזיים שעליהם מוטלים חיובים אישיים. ניתוח נתונים ממשרד הפנים שביצע צוות הביקורת העלה, כי בעשור האחרון (בין מקרים 32- הליכי חיוב אישי שהסתיימו בקנסות. ב63 ) נרשמו2018- ו2009 השנים מקרים 23- ש"ח, וב910,500 הוטל חיוב אישי על ראש הרשות בהיקף כספי של ש"ח.466,600 הוטלה אחריות על גזברי הרשות בהיקף כספי של בדיווחים המילוליים של הגזברים לשאלון הם העלו קשיים שונים שבהם הם נתקלים אגב הליך החיוב האישי, ובין היתר: הליך חיוב אישי מונהג בשלטון המקומי בלבד ולא ברשויות ציבוריות אחרות; מעצם תפקידו חשוף גזבר הרשות המקומית יותר להליך זה, אף כי לעיתים גם לגורמים אחרים ברשות יש השפעה על ההוצאות הכספיות; הליכי החיוב האישי מתמשכים זמן רב וכרוכים בהוצאות כספיות המוטלות עליהם. משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד הפנים יידרש לטענות שעלו בדיווחיהם המילוליים של הגזברים. .6.1.09 מיום 1/2009 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 161 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם445 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי בתשובת משרד הפנים נטען כי במסגרת הכשרה לגזברים שעורך אגף הכשרה וידע תהיה התייחסות לכך ויינתנו הסברים גם לנושא החיוב האישי אשר עשוי להיות מוטל עליהם.  ,תפקידיו של הגזבר על פי דין עלולים ליצור ניגוד בין ראש הרשות והנבחרים היכולים לבקש להגדיל את ההוצאות, ובין גזבר הרשות שנדרש לצמצמן. מהשאלון עולה כי מצב כספי ירוד של הרשות עלול לחדד ניגוד זה ולהעמיד את הגזבר בלחצים כבדים. בד בבד, ראש הרשות ונבחריה האחרים עלולים לחוש שהם מוגבלים בצעדיהם וביכולתם לפעול לפי ראייתם הציבורית. מתוקף תפקידו ומעצם מעמדו כאחראי לניהול תקציבי הרשות מחד גיסא, ולנוכח כפיפותו לראש הרשות מאידך גיסא, נמצא הגזבר על מסלול התנגשות פוטנציאלי עם ראש הרשות ועם הדרג הנבחר; זאת בייחוד אם הגזבר יידרש לציית להוראות שלכאורה אינן עולות בקנה אחד עם הדין ויש להן השלכות על תקציב הרשות. אי לכך יש משמעות גדולה לעיגון מעמדו של הגזבר כשומר סף ולהגנה על עצמאותו ואי-תלותו בגורמים שעליהם הוא מפקח ושאותם הוא מבקר. ברוב המכריע של השאלונים דיווחו ראשי הרשויות והגזברים על שיתוף פעולה טוב ביניהם, וראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של הגזברים. עם זאת הממצאים שלעיל מעלים כי בצד החובות והאחריות הכבדה המוטלת על הגזברים, חלקם נתקל בקשיים לשמור על תקציב הרשות המקומית ולמלא את חובות הפיקוח המוטלות עליהם כלפי נבחרי הרשות. הממצאים מצביעים גם על הצורך בהסדרה ברורה של מעמד הגזבר בהיררכיה הארגונית ובהנחיה וסיוע מקצועי למימוש סמכויותיו. הדוגמאות להתנכלות לגזברים אגב מילוי תפקידם, המאפיינת בעיקר רשויות מהמגזר הלא-יהודי ומועצות מקומיות, הן חמורות. דוגמאות וממצאים אלה מלמדים כי על משרד הפנים לגבש כלים להתמודדות עם מצבי קיצון כלפי הגזבר ועליו להמשיך לבדוק נושא זה. 446 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינההיועץ המשפטי של הרשות המקומית חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי) קובע כי רשות מקומית חייבת לקבל ייעוץ משפטי ועליה למנות עורך דין ליועצה המשפטי. על פי החוק, היועץ המשפטי של עירייה וכן היועץ המשפטי במועצה מקומית או מועצה אזורית שקבע שר הפנים, יהיה עובד הרשות המקומית (להלן - יועץ משפטי פנימי). במועצות מקומיות ואזוריות שאינן מחויבות במינוי יועץ משפטי פנימי שהוא עובד הרשות, מועסק יועץ משפטי חיצוני קבוע המשמש כיועץ המשפטי לרשות (להלן - יועץ משפטי חיצוני). על היועץ המשפטי לרשות המקומית הוטלו תפקידים סטטוטוריים שונים. על פי א לחוק, עליו לספק ייעוץ משפטי למועצת הרשות המקומית ולוועדותיה, 5 סעיף לראש הרשות ולסגן ראש הרשות שהואצלו לו סמכויות (שפורטו בחוק) ולעובדי . כמו כן במסגרת 162הרשות, בכל ענין הדרוש למילוי תפקידי הרשות לפי כל דין תפקידו במתן ייעוץ משפטי, מוטלת על היועץ המשפטי האחריות להבטיח את חוקיותה ותקינותה של פעילות הרשות. עליו לעשות זאת באמצעות הנחיה וייעוץ משפטי לגורמי הרשות האמורים, כדי לכוון ולהדריך את פעילותם מההיבט . 163הנורמטיבי היועץ המשפטי לרשות המקומית משמש גם כתובע וממונה על מערכת התביעה העירונית בהליכים פליליים, באכיפת דיני התכנון והבנייה, רישוי העסקים, חוקי העזר ודברי חקיקה אחרים שעל אכיפתם ממונה הרשות המקומית. בתפקידים אלה הוא משמש כתובע, על פי הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה. עצמאות היועץ המשפטי עוגנה בפסיקת בית המשפט העליון, ולפיה במילוי תפקידו של היועץ המשפטי לרשות המקומית במתן ייעוץ משפטי וחוות דעת משפטיות, עליו "לגלות עצמאות מקצועית ואין עליו, בעניין תוכן חוות דעתו המשפטית, מרות .164"אחרת זולת מרות החוק היועץ המשפטי נחשב חלק אורגני מהרשות ועליו לסייע לה ולנבחרי הציבור לממש את מדיניותם וסמכותם. מחד גיסא על היועץ המשפטי להציג פתרונות משפטיים לבעיות העומדות בפני מקבלי ההחלטות במסגרת יישום מדיניות הרשות; מאידך גיסא עליו להיות גורם מפקח. בדוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק נאמר כי על אף המורכבות בתפקידו של היועץ המשפטי, אין בכך בהכרח סתירה. בהבטחת תקינות פעילותה של הרשות מסייע היועץ המשפטי לממש את המדיניות והסמכות של נבחרי הציבור בגבולות הדין. דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת להרחבה בנושא תפקידי היועץ המשפטי, ראו מבקר המדינה, 162 .133 ' "ייעוץ ואספקת שירותים משפטיים בשלטון המקומי", עמ,2016 ." "ניסיונות לפגיעה במעמדם של היועצים המשפטיים ברשויות 10/04 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 163 .)1994( 733 )4( (מחדורון נחמיה נ' מאיר ניצן 3180/94 בג"צ 164 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם447 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי להלן מתואר שיעור ראשי הרשויות שדיווחו, במענה לשאלונים, כי 18 בתרשים במסגרת תפקידם הם מרוצים מתפקוד היועץ המשפטי ועובדים עימו בשיתוף פעולה. שביעות הרצון של ראש הרשות המקומית:18 תרשים מתפקוד היועץ המשפטי ושיתוף הפעולה עימו מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים עלה, כי רובם הגורף ציינו שהם עובדים עם היועץ המשפטי בשיתוף פעולה והביעו שביעות רצון מתפקודו. עם זאת מתשובותיהם לשאלה נוספת, על הקשיים שהם חווים בהתנהלות מול היועץ מזהים קשיים בהתנהלות היועץ המשפטי מול גורמים 31%-המשפטי, עלה כי כ ברשות או מחוצה לה. עוד נמצא כי ראשי הרשויות בפריפריה חווים קשיים בהתנהלות מול היועץ המשפטי פי ארבעה לעומת ראשי רשויות במרכז. 448 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהיועץ משפטי פנימי היועץ המשפטי הוא אחד משומרי הסף ברשות המקומית ועליו לפעול כדי להבטיח שהרשות, נבחריה ועובדיה ימלאו את תפקידם על פי הוראות החוק וכללי המינהל . כאמור, חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי) אינו מחייב למנות יועץ 165התקין משפטי עובד הרשות במועצות מקומיות ואזוריות. כי "יועץ משפטי של רשות מקומית - על דרך השוואה ליועץ 166בפסיקה נקבע המשפטי לממשלה - אינו בגדר נושא כלים של הרשות הרלבנטית, אלא כשמו וכתוארו, נדרש לתת לאותה רשות יעוץ משפטי, כך שנדרשת גם ביקורת משפטית על פעולותיה. אם יש מניעה משפטית לאופן פעולתה יישמעו דברים אלה ברמה ובקול ברור וחד משמעי". בעקבות ניסיונות לפגיעה ולכרסום במעמדו של היועץ המשפטי ברשויות המקומיות, פרסם היועץ המשפטי לממשלה את פנייתו לאחד מראשי הרשויות . בפנייה ציין כי יועץ משפטי של 167המקומיות בעניין היועץ המשפטי של הרשות רשות ציבורית מייצג במילוי תפקידו את החוק ואת אינטרס הציבור. קרי, "הלקוח" של היועץ המשפטי אינו ראש הרשות, אלא החוק ואינטרס הציבור. על היועץ המשפטי בכלל, וברשות המקומית בפרט, להתריע על כל התנהלות שאינה עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי והוראות הדין. הביקורת העלתה מקרים כמפורט להלן שבהם היועצים המשפטיים הפנימיים והחיצוניים של רשויות מקומיות נמצאו נתונים ללחצים, כאשר נדרש אישור משפטי לפעולות הרשות והעומד בראשה שלא תמיד עלו בקנה אחד עם הדין או המינהל התקין. התנכלות ליועץ המשפטי היועץ המשפטי לממשלה מציין כי מתפקידו וחובתו של ראש הרשות המקומית להגן על היועץ המשפטי מפני ניסיונות של התנכלות או השתלחויות, חרפות וגידופים . 168מצד כל גורם המבקש לפגוע במילוי תפקידו במקצועיות ).13.1.13 , (פורסם במאגר ממוחשבעיריית נצרת עילית נ' הרטמן 6145/12 עע"ם 165 .)9.2.04 , (פורסם במאגר ממוחשב 787 ' עמלוי שמואל נ' ראש עיריית חדרה ואח' 1401/03 ) עת"מ (חי 166 ." "ניסיונות לפגיעה במעמדם של היועצים המשפטיים ברשויות 10/04 פורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 167 . שם 168 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם449 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה, כי יותר מרבע מהם דיווחו שסבלו מהתנכלויות בחמש השנים האחרונות מצד גורמים ברשות. עיון בתשובות המילוליות העלה כי מרבית ההתנכלויות שעליהן דיווחו היו מצד ראש הרשות וחברי המועצה. עוד עלה מהתשובות המילוליות כי חלק מההתנכלויות קיבלו ביטוי בניסיונות העמדה לדין משמעתי וניסיונות לפטרם, אך יצוין כי לא כל הליך משמעתי או הליך פיטורין משמעו התנכלות. בדומה לשומרי הסף האחרים, המעמד של היועץ המשפטי מורכב. אף כי הוא עובד הרשות המקומית, הממונים עליו אינם רשאים לתת לו הוראות לגבי התוכן או המהות של הייעוץ המשפטי, כדוגמת הכתבת התוצאה של חוות הדעת שהוא מתבקש לתת בשאלה משפטית, והיועץ המשפטי אינו רשאי לבטל את שיקול דעתו בשאלה . מעמדו מציב אותו במסלול התנגשות אפשרי בין תפקידו ועמדותיו 169משפטית לבין דרכי הפעולה הרצויות של הדרג הנבחר. ראוי לזכור שאם עמד היועץ המשפטי על אי-חוקיות בהחלטה או על פגם מהותי אחר הנופל לקטגוריה של הפרת כללי מינהל תקין או טוהר המידות, חשופים מקבלי ההחלטה לטענה עתידית כי פעלו שלא כדין ביודעין - על כל ההשלכות שעשויות לנבוע מכך, ובכלל זאת על פי הדין הפלילי, הדין המשמעתי (כאשר מדובר בעובדי הרשות) ונוהל החיוב האישי, כאשר . 170הדבר כרוך בהוצאה כספית שלא כדין מקופת הרשות ) לפקודת העיריות קובע כי כדי לפטר את היועץ המשפטי יש צורך 1()(ב171 סעיף ברוב מיוחד של שני שלישים מחברי המועצה, וכן מוקנית לו הזכות להשמיע את . הצורך ברוב מיוחד נובע מהחשש שראש הרשות יבקש 171דבריו בפני המועצה להדיח את היועץ המשפטי אם ימלא את תפקידו כשומר סף באופן שאינו תואם את רצונו של ראש הרשות. , 2014 א לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), שהוסף בתיקון משנת8 סעיף יחולו 172קובע כי על הפסקת העסקתו והשעייתו של יועץ משפטי של רשות מקומית ההוראות החלות על העברה מכהונה של יועץ משפטי של עירייה, גם אם אינו עובד הרשות המקומית. .2387 ' לעיל, עמ 5 זמיר, הערה 169 מנגנוני הבקרה והביקורת שמפעיל משרד הפנים על התנהלות הרשויות המקומיות בהתאם נייר עמדה: 170 .28 '. ברק כלב, עמלכללי מנהל תקין וטוהר המידות א לפקודת המועצות המקומיות. 34 סעיף זה הוחל גם על המועצות המקומיות והאזוריות באמצעות סעיף 171 .1965- לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה 19 שאינה רשות מרחבית כמשמעותה בסעיף 172 450 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה על ההוראות שנקבעו בפקודת העיריות, נוסף חוזר מנכ"ל משרד הפנים ממרץ שגובש על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ולפיו רשות מקומית 1732006 174המבקשת לסיים את כהונתו של יועץ משפטי לרשות תפנה לוועדה מייעצת לעניין סיום העסקת יועצים משפטיים. זאת כדי שלא לפגוע בעצמאותם המקצועית וביכולתם של היועצים המשפטיים לקיים את אחריותם לתקינות פעילותה של הרשות המקומית ולשמירה על שלטון החוק. הליכי אכיפת המשמעת ברשויות המקומיות מושתתים על חוק הרשויות המקומיות . 1963-, ועל חוק שירות המדינה(משמעת), התשכ"ג 1978-(משמעת), התשל"ח על פי הוראות הדין האמורות ראש הרשות המקומית נושא באופן בלעדי ברוב הסמכויות לקביעת הליכי הבירור של האירועים המשמעתיים, בסמכויות ההחלטה .175בדבר השעיית עובדים שביצעו עבירות משמעת ובסמכויות התראה או נזיפה שיעור היועצים המשפטיים שדיווחו:19 תרשים כי ננקטו נגדם הליכים משמעתיים והליכי פיטורין מהם ננקטו 10%-מתשובות היועצים המשפטיים הפנימיים עלה כי כנגד כ מהם ננקטו הליכי פיטורין. מתשובות ראשי 12%-הליכים משמעתיים וכלפי כ . 176 נקטו בהליכים לפיטורי היועץ המשפטי13%-הרשויות לשאלון עלה כי כ "נוהל הפסקת עבודתו של יועץ משפטי לרשות מקומית". 3/2006 חוזר מנכ"ל 173 הוועדה תורכב משלושה נציגים: היועץ המשפטי למשרד הפנים או נציג שימונה על ידו, נציג שימונה על 174 .ידי יו"ר מרכז השלטון המקומי ונציג שימונה על ידי ועד איחוד היועצים המשפטיים ברשויות המקומיות , "הטיפול במשמעת בשלטון המקומי". 2008 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מבקר המדינה, 175 אין מדובר במספרים בני השוואה, לאור השוני במספר המשיבים והעובדה שאין חפיפה מלאה בין תקופות 176 .הכהונה של המשיבים השונים - ראשי רשויות ויועצים משפטיים המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם451 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיחוות דעת נוספת על זו של היועץ המשפטי הקבוע ברשות הובהר כי חוקיות המינהל מחייבת את הרשות המקומית 177בפסק הדין בעניין הרטמן לפעול בגדר הוראות חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי). חוות הדעת של היועץ המשפטי לעירייה בשאלה משפטית קובעת את המצב המשפטי המצוי מבחינת גורמי העירייה, ובכלל זאת העומד בראשה. פסק הדין קבע כי חוות דעת המנוגדת לזו של היועץ המשפטי תוכל להיות מאומצת על ידי מליאת המועצה רק במקרים נדירים, וראוי לה למועצה שתשקול היטב בטרם אימוץ חוות דעת משפטית אחרת, ואף תפנה ליועץ המשפטי לממשלה בטרם תנקוט צעד קיצוני זה. לא כל שכן, ראש העירייה אינו רשאי לפעול כנגד החלטתו של היועץ המשפטי לעירייה שלא באמצעות החלטה של המועצה, וזו כאמור צריכה להיות נדירה מאוד. שיעור ראשי הרשויות המקומיות שפנו לקבלת:20 תרשים חוות דעת נוספת על זו של היועץ המשפטי הקבוע ברשות, וכן שיעור חוות הדעת הנוספות שהתקבלו וקיבלו את אישור המועצה ).13.1.13 , (פורסם במאגר משפטיעיריית נצרת עילית נ' הרטמן 6145/12 עע"ם 177 452 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מתשובות ראשי הרשויות לשאלון עלה כי כמחציתם פנו לקבלת חוות דעת משפטית נוספת על זו שנתן היועץ המשפטי הקבוע לרשות. מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה כי כרבע מהם מודעים לפנייה של ראש הרשות שבה הם מכהנים לקבלת חוות דעת כאמור. מפניות ראשי הרשויות לקבלת חוות דעת 11%-בסופו של דבר, רק בכ נוספת אימצה המועצה את חוות הדעת המשפטית הנוספת על זו של היועץ מהמקרים התקבלה חוות הדעת הנוספת 17%-המשפטי הקבוע של הרשות. ב ללא אישור המועצה כנדרש על פי דין. על הרשויות להקפיד לפעול בכל הנוגע לקבלת חוות דעת משפטית נוספת בהתאם להנחיות כל דין, ולצמצם את השימוש בפנייה לקבלת חוות דעת שונה מזו של היועץ המשפטי הקבוע של הרשות רק לנסיבות מיוחדות. : דוגמה להתנכלות מצידה של הנהלת הרשות ועקיפת חוות דעתה בית שאןעיריית של היועצת המשפטית עלתה מממצאי בדיקה ממוקדת שנעשתה בהיבט זה בלבד, כמובא להלן: 20,189- מנתה אוכלוסיית העיר בית שאן כ2018 , בסוף178על פי נתוני משרד הפנים 5 דונם. העיר מדורגת באשכול7,500-תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. תקציבה של עיריית בית שאן עמד בשנת מיליוני ש"ח. רואי החשבון המבקרים מטעם משרד הפנים הפנו 151- על כ2018 את תשומת לב המשרד להתחייבויות תלויות בגין תביעות עתידיות שאינן בתחום מיליון ש"ח.28-הכיסוי של פוליסות הביטוח של העירייה, בהיקף של כ . במהלך 1792007 היועצת המשפטית של עיריית בית שאן מכהנת בתפקיד זה משנת , כדי לאשר תשלומי שכר לסייעות במוסדות חינוך, דרש משרד הפנים 2016 שנת מהעירייה להמציא חוות דעת מטעם היועצת המשפטית שלה, ולפיה היא מאשרת שליוותה את הליך קבלת הסייעות וכי הוא התבצע באופן שוויוני, הגון ושקוף בהתאם לדין. מנכ"ל העירייה דאז ביקש מהיועצת המשפטית למסור את חוות הדעת המשפטית כאמור. כיוון שהגורמים הרלוונטיים בעירייה לא יישמו את הנחיותיה המשפטיות בעניין קליטת הסייעות, לא נענתה היועצת המשפטית לבקשת המנכ"ל. היא הסתפקה בחוות דעת המאשרת את הליך קליטת הסייעות, אך פירטה גם ליקויים שנמצאו בו והמלצות לתיקונם בעתיד. .2018 על פי הדוח המפורט והדוח הכספי לשנת 178 .797 ', "עיריית בית שאן", עמ 2016 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת ראו גם: מבקר המדינה, 179 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם453 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי המנכ"ל לא הסכים לחוות דעתה, ומשלא נעתרה לבקשתו למחוק חלק מהסעיפים שכתבה, פנה לעורך דין חיצוני המספק שירותי ייעוץ משפטי לעירייה. הוא נתן לו חוות דעת כמבוקש וחוות דעת זו היא שהוצגה לבסוף בפני משרד הפנים. ביום שבו סירבה היועצת המשפטית לכתוב את חוות הדעת בנוסח שהורה לה מנכ"ל העירייה, ביקשה העירייה להעביר את היועצת לחדר אחר בבניין העירייה, הרחק מלשכת המנכ"ל. במהלך בירור טענות הצדדים ציין המנכ"ל כי הוא סבור שתפקיד היועץ המשפטי אינו תפקיד פעיל ועליו להביע את עמדתו רק כאשר הוא מתבקש לעשות כן. היועצת המשפטית פנתה למבקר המדינה בכובעו כנציב תלונות הציבור, וטענה שהיא רואה בהודעת המנכ"ל פגיעה במעמדה ובתנאי עבודתה וביקשה צו הגנה על עובדים שחשפו מעשי שחיתות, הפרות חיקוק או פגיעה במינהל תקין בהתאם ) לחוק מבקר המדינה. 1(א45 לסעיף נציב תלונות הציבור העניק צו הגנה ליועצת המשפטית לאחר שהשתכנע כי במסגרת עבודתה בעירייה פעלה כמצופה ממנה. היא התריעה על מעשים שאינם עולים בקנה אחד עם מינהל תקין וסירבה, כמצופה מיועץ משפטי, להיעתר לתכתיבי העירייה לגבי תוכן חוות הדעת המשפטית שעליה היא חתומה. : דוגמה לקשיים שעמדו בפני היועצת המשפטית של העירייה, עיריית אור יהודה , עלתה מממצאי בדיקה ממוקדת שנעשתה בעירייה 2009 המועסקת בתפקידה משנת בהיבט זה בלבד, כמובא להלן: 37,559- מנתה אוכלוסיית העיר אור יהודה כ2018 , בסוף180על פי נתוני משרד הפנים של 6 דונם. העיר מדורגת באשכול6,665-תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ 2018 המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס. תקציבה של עיריית אור יהודה עמד בשנת מיליוני ש"ח. 291-על כ חתמו בכירי העירייה על מכתב הערכה ותמיכה הממוען 2011 . נמצא כי בדצמבר 1 . נוסף על כך, כמה2015 - 2007 לראש העירייה דאז, שכיהן בתפקידו בשנים שבו עלו ממצאים בנוגע 2013 ימים לאחר פרסום דוח מבקר המדינה במאי , כתבה היועצת המשפטית לעירייה מכתב הממוען 181להתנהלות ראש העירייה לכל מאן דבעי ולפיו ראש העירייה נועץ עימה ופועל על פי החוק והנוהל התקין. כמה חודשים מאוחר יותר, לקראת הבחירות לראשות העירייה, הופץ מכתב זה במנשרים שחולקו ברחבי העיר. .2018 על פי הדוח המפורט והדוח הכספי לשנת 180 ), בפרק "טובות הנאה והטבות בשכר, בתנאים הנלווים ובתנאי 2012( ג63 דוח שנתי מבקר המדינה, 181 ."הפרישה של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות 454 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה כי המכתבים 2020 היועצת המשפטית השיבה למשרד מבקר המדינה ביוני שכתבה לא נכתבו ביוזמתה. כמו כן, המכתבים היו כלליים וחסרי כל תוקף משפטי ונועדו לשימושו האישי של ראש העיר. על כן לא ייחסה להם, על פי כי לא היה בהפקת 2013 תשובתה, חשיבות רבה. עוד ציינה ביחס למכתב ממאי מכתב כללי שכזה להעניק לראש העירייה תעודת הכשר, וכשבאו לפתחה סוגיות משפטיות ניתנה חוות דעתה באופן ספציפי, ברור וחד-משמעי. עוד ציינה בתשובתה כי המכתב האמור פורסם ללא ידיעתה וכי בעת כתיבתו לא ידעה על פרסום דוח הביקורת של משרד מבקר המדינה בנוגע לראש העירייה. על פי תשובתה, בהמשך לפרסום פנתה במכתב לראש העירייה והתריעה כי הוא . ]1959-התשי"ט[ מהווה הפרה של חוק תעמולת בחירות 2020 ראש עיריית אור יהודה לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי כי לא זכורים לו המכתבים האמורים, אולם נוכח תפקידה הבלתי תלוי של היועצת המשפטית, לדעתו במכתבה הביעה את עמדתה האמיתית כלפי התנהלות העירייה. , ומשנת 1986 . בת זוגו של ראש העיר עבדה בבית ספר תיכון בעיר כמורה משנת 2 , כיהנה כסגנית מנהל בבית הספר, קודם לבחירת ראש העיר לתפקידו1997 וקיבלה שכרה מהעירייה. בחוות דעת של היועצת המשפטית לעירייה נקבע כי אין בנסיבות העניין חשש לניגוד עניינים כזה המצדיק פגיעה כה חמורה בחופש העיסוק של בת הזוג של ראש העיר ויש לשמור על איזון בין החשש לניגוד עניינים לבין הפגיעה האמורה בחופש העיסוק, שכן ראש העיר מחויב לגור בעירו ואין לשלול מבני משפחתו את האפשרות להתפרנס בעיר. זאת, בפרט שבת זוגו הועסקה בתפקידה בתחום החינוך שנים רבות טרם בחירתו, וכי הטיפול בחינוך העל תיכוני בבית הספר בו עבדה בת זוגו של ראש העיר מתבצע באמצעות אגף החינוך ומנהלת האגף. בהמשך לפנייה שהתקבלה, דנה הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות במשרד בשאלה האם קיים ניגוד עניינים בהמשך העסקת בת 2012 המשפטים בשנת הזוג של ראש עיריית אור יהודה בהנהלת בית ספר תיכון בעיר, ובאפשרות קידומה למנהלת. הוועדה החליטה שבנסיבות העניין קיים חשש לניגוד עניינים של ראש העירייה בתפקידיו בתחום החינוך, וכי אין צורך שבת זוגו תפרוש מתפקידה, עם זאת הוטלו מגבלות על ראש העירייה ולפיהן יימנע מטיפול בנושאים הקשורים לחינוך העל-יסודי ויטיל את סמכויותיו על גורם אחר. כי חוות 2020 היועצת המשפטית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני דעת משפטיות יכולות להתפרש לכאן ולכאן, ואין פסול בכך שכל גורם יגיע למסקנה שונה, ואין בכך כדי לגרוע מהלגיטימיות שלהן. ראש עיריית אור יהודה לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מעולם לא הפעיל לחצים על הייעוץ המשפטי בעירייה כדי שיחוו דעה מסוימת, וכי המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם455 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי במהלך השנים פעל לפי חוות דעת הייעוץ המשפטי גם כשלא עלתה בקנה אחד עם דעתו ומטרותיו. הורשע ראש העירייה לשעבר בעבירות שונות. 2016 . בדצמבר 3 כי קיים2020 ראש עיריית אור יהודה מסרה בתשובתה למבקר המדינה מיולי מתח מובנה בתפקיד היועצת המשפטית, אך היא, כראש העירייה, מקפידה על ההבחנה שבין קביעה ועיצוב של המדיניות העירונית ובין ביצועה בפועל על ידי הדרג המקצועי, והיא מקפידה לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועצת המשפטית של העירייה. ההתנהלות המתוארת לעיל מציגה את הקשיים שעימם מתמודדים יועצים משפטיים במסגרת עבודתם ותפקידם בשמירה על קיום הוראות החוק והמינהל התקין ברשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן דרכים למתן מענה לשומרי סף המתמודדים עם לחצים וקשיים במסגרת תפקידם, וכי יחדד את הנחיותיו לנבחרי הציבור ולשומרי הסף בדבר הימנעות ממתן מכתבי הערכה לנבחרי הציבור על ידי הדרג המקצועי. יועץ משפטי חיצוני , על מועצה מקומית או אזורית אין חובה כי 182כאמור, בהתאם למצב המשפטי כיום היועץ המשפטי הקבוע של הרשות יהיה עובד הרשות המקומית, אלא אם כן שר הפנים קבע כי ימונה לה יועץ משפטי פנימי. עד כה שר הפנים לא השתמש בסמכות זו, ומרבית המועצות המקומיות והאזוריות מסתייעות בשירותיהם של עורכי דין חיצוניים. ) מודגש: 2/14 (להלן - נוהל183בנוהל משרד הפנים למינוי יועץ משפטי חיצוני קבוע "אף שהחוק לא הטיל על חלק מהרשויות המקומיות חובה למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, מהות תפקידו של יועץ משפטי, הצורך בהשתלבותו בעבודתה השוטפת של הרשות והחובות המוטלות עליו כשומר סף מצדיקות, ככלל, שגם רשות מקומית כזו תבחן בכובד ראש מינוי של יועץ משפטי שהוא עובד הרשות". .1842019 נוהל זה הוחל על הרשויות המקומיות באיו"ש בשנת ב לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי). 3 סעיף 182 .25.2.14 - "נוהל למינוי יועץ משפטי חיצוני קבוע ברשות מקומית", מ 2/14 חוזר מנכ"ל 183 .5.5.19 - חוזר הממונה ביהודה ושומרון - החלת חוזרי מנכ"ל משרד הפנים מ 184 456 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מהמועצות המקומיות14% מתשובות ראשי הרשויות לשאלונים עלה כי רק מהמועצות האזוריות מעסיקות יועץ משפטי פנימי. יצוין עוד כי 11%-ו מהתשובות המילוליות של ראשי הרשויות לשאלון עלו גם טענות לקשיים בזמינות היועצים המשפטיים החיצוניים. ניכר כי מרבית הרשויות המקומיות שאינן מחויבות לכך נמנעות מלמנות יועץ משפטי פנימי ומעדיפות להמשיך להעסיק יועץ משפטי חיצוני. מומלץ כי הרשויות המקומיות שאינן מחויבות להעסיק יועץ משפטי פנימי תבצענה הערכה מפעם לפעם בכל הנוגע למדיניותן בנושא, לרבות בהיבטים של שימור הידע הארגוני וזמינות היועצים המשפטיים. העסקתם של יועצים משפטיים חיצוניים עלולה להעמידם במצב של ניגודי עניינים והעדפת טובת ראש הרשות ובכירים בה, שיש להם השפעה מכרעת על המשך . 185העסקת היועץ המשפטי, על פני האינטרס הציבורי של תושבי הרשות המקומית בפסיקה הודגש כי היועץ המשפטי אינו יועצו הפרטי של ראש הרשות אלא יועץ . 186הרשות המקומית מהיועצים המשפטיים 6% מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי הפנימיים סיפקו לבכירים ברשות ייעוץ משפטי שאינו נוגע לתפקידם כיועץ הרשות, וכרבע מהיועצים המשפטיים החיצוניים סיפקו אף הם לבכירים ברשות ייעוץ כזה. על משרד הפנים לחדד בהנחיותיו לבכירי הרשויות וליועצים המשפטיים את הצורך בהבחנה בין ייעוץ משפטי לרשות המקומית ובין מתן ייעוץ משפטי לנבחרים ובכירים ברשות בכל הנוגע לענייניהם הפרטיים. : סוגיה אשר לוותה על ידי היועץ המשפטי החיצוני הקבוע עיריית ביתר עילית נבדקה בביקורת, ונמצא כלהלן: עיריית ביתר עילית ממוקמת כאמור באיו"ש. ראש העירייה מכהן בתפקידו משנת . כיוון 2014 . היועץ המשפטי החיצוני של העירייה משמש בתפקידו משנת2007 .187שהעירייה ממוקמת באיו"ש לא מוטלת עליה החובה להעסיק יועץ משפטי פנימי , "ייעוץ ואספקת שירותים 2016 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת להרחבה ראו מבקר המדינה, 185 .133 'משפטיים בשלטון המקומי", עמ ).13.1.13 , (פורסם במאגר ממוחשבעיריית נצרת עילית נ' הרטמן 6145/12 עע"ם 186 ג' לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון) קובע, כי מפקד כוחות צה"ל באזור רשאי על 140 סעיף 187 ב כא' לתקנון מורה 66 פי המלצת הממונה להכריז בצו שמועצה מקומית פלונית תיקרא "עירייה". סעיף למועצה למנות יועץ משפטי, ואין הוא צריך להיות עובד המועצה. כלומר עיריות המצויות באיו"ש אינן מחויבות במינוי יועץ משפטי עובד הרשות. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם457 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי נקבע כי אם שילמה הרשות2008 בהנחיית מנכ"ל עיריית ביתר עילית מאפריל המקומית בגין תיקון נזקים לרכב, בין היתר בגין השתתפות עצמית לחברת מההשתתפות העצמית בנזק הראשון לרכב ובכל עלות 50%-הביטוח, יחויב הנבחר ב ההשתתפות העצמית החל בנזק השני. התקשרה עיריית ביתר עילית עם חברה להשכרת רכב (להלן - 2013 בפברואר 9,360 החברה) בהסכם ליסינג לחכירת רכב לשימושו של ראש העירייה בעלות של ש"ח לחודש. ההסכם קבע מכסת קילומטרים וגיל מינימלי לנהיגה ברכב. בתום , תבעה החברה את העירייה להשבת כספים בסכום 2016 תקופת החכירה, בספטמבר . 188 ש"ח שעל פי כתב התביעה סירבה העירייה לשלם200,000-של כ התביעה כללה רכיבים שונים בגין הפרות שביצעה העירייה לכאורה בהסכם ובהם: ש"ח בעקבות תאונת דרכים שאירעה כשנהג 70,000-(א) תיקון נזק שעמד על כ ברכב בנו של ראש העירייה. גילו של הבן היה נמוך מהגיל המינימלי לנהיגה ברכב בהתאם להסכם הליסינג והוא לא היה מורשה לנהוג ברכב, ועל כן הנזק לא כוסה כלל על ידי חברת הביטוח; (ב) חריגה ממכסת הקילומטרים שנקבעה בהסכם החכירה; (ג) כספים ששולמו בגין נזק שנגרם לרכב עקב טיפול לא מתאים; (ד) השתתפות עצמית בתשלום עבור תאונה נוספת שאירעה בתקופת החכירה. הגיע היועץ המשפטי לעירייה 2016 בעקבות התביעה שהגישה החברה בדצמבר להסכם פשרה עם החברה, שקיבל תוקף של פסק דין, ובמסגרתו שילמה לה העירייה ש"ח בגין ההפרות האמורות. 140,000 למשרד מבקר המדינה כי העירייה 2020 ראש עיריית ביתר עילית השיב ביוני פועלת בהתאם להנחיות היועץ המשפטי שלה וכי הסכם הפשרה עם החברה גובש על ידו, נבדק על ידי מנכ"ל העירייה ואושר על ידי בית המשפט. היועץ המשפטי של עיריית ביתר עילית מסר כי הנושא נדון וטרם הוכרע בוועדה לחיוב אישי במשרד הפנים. הוא הוסיף כי עקב הנחיה שגויה של קצין הרכב בעירייה משנת לא היה מודע ראש העירייה לכך שנזק לרכב הצמוד מאירוע תאונה של נהג 2011 צעיר לא מכוסה על ידי הביטוח. עוד ציין, לעניין החריגה ממכסת הקילומטרים, כי נוהלי משרד הפנים לא היו בתוקף ולא הוחלו באיו"ש במועד האירוע. ת (לא פורסם).ליס נ' עיריית ביתר עילי 65419-09-16 ת"א 188 458 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה בניהול הליכים משפטיים, ובפרט בהסכמי פשרה שיש בהם חיובים האמורים להיות מוטלים הן על נבחר ציבור והן על הרשות המקומית, ראוי כי היועץ המשפטי יפרט מלכתחילה - או עם סיומו של ההליך - את הרכיבים שנבחר הציבור אמור לשלם לצד אלו שהרשות המקומית אמורה לשלם. מומלץ כי עיריית ביתר עילית תפעל להפיק לקחים מהמקרה האמור ולחדד נהלים במידת הצורך. : דוגמה להליכים להמשך העסקתו של היועץ המשפטי המועצה האזורית תמר במועצה נמצאה בביקורת ממוקדת בנושא זה.1999 החיצוני שמועסק משנת המועצה האזורית תמר מאגדת שישה יישובים וכן את מרבית אתרי התיירות בחבל 1,405- מנתה אוכלוסיית המועצה כ2018 ים המלח. על פי נתוני משרד הפנים, בסוף דונם. המועצה מדורגת 1,564,000-תושבים ושטח שיפוטה השתרע על פני כ על 2018 של המדד החברתי-כלכלי של הלמ"ס ותקציבה עמד בשנת6 באשכול מיליוני ש"ח.159-כ בנושא ייעוץ ואספקת שירותים משפטיים בשלטון 2016 בדוח מבקר המדינה לשנת (להלן - הדוח בנושא ייעוץ ואספקת שירותים משפטיים), הצביע מבקר 189המקומי המדינה על העסקה ממושכת של היועץ המשפטי החיצוני במועצה האזורית תמר. 2.3-, ועלותה למועצה עמדה על כ2/14 העסקה זו לא הייתה בהתאם להוראות נוהל מיליוני ש"ח לשנה בממוצע. עוד הצביע הדוח על כך שהיועץ המשפטי של המועצה ייצג גם את ראש המועצה דאז במסגרת חקירתו במשטרה בעניין אישי. נמצא כי במסגרת ההליכים לתיקון הליקויים שנמצאו בדוח מבקר המדינה, ערכה המועצה הליך תחרותי חדש, שלווה על ידי יועץ חיצוני, ובו נבחר פעם נוספת אותו .1999 היועץ המשפטי החיצוני שמכהן במועצה משנת , לפני קבלת החלטה על העסקת יועץ משפטי חיצוני, 2/14 בהתאם להוראות נוהל על ראש המועצה לשקול אפשרות למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות. על פי החוזר, החלטה זו אמורה להתקבל גם בהתאם לחוות דעתו של הגזבר "בדבר עלויות העסקת יועץ משפטי חיצוני קבוע בהתבסס על הנתונים הכספיים של שלוש השנים האחרונות לפני קבלת ההחלטה, אל מול עלויות העסקת יועץ משפטי כעובד הרשות", וכן על חוות דעתו של מנכ"ל או מזכיר הרשות בנוגע להיקף שירותי הייעוץ המשפטי שיידרשו לרשות המקומית בשנים הבאות. , "ייעוץ והספקת שירותים משפטיים 2016 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מבקר המדינה, 189 ."בשלטון המקומי המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם459 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי את המכרז האמור בדק משרד רואי חשבון חיצוני עבור מבקר המועצה בהתאם לתוכנית עבודה שאושרה על ידו. משרד רואי החשבון מצא כי נפלו פגמים בהליכי המכרז, לרבות בעניין אופן הכנת חוות הדעת על ידי גזבר המועצה. עיון בחוות דעתו של הגזבר העלה כי עלות העסקת יועץ משפטי פנימי ושני עורכי דין בלשכה תהיה נמוכה מהעסקת יועץ משפטי חיצוני קבוע. עם זאת הגזבר, אשר כיהן בעברו גם כמזכיר המועצה, המליץ על העסקת יועץ משפטי חיצוני בשל הניסיון והידע המשפטי הרב שלו, כך שבפועל הנימוק של התחשיב הכלכלי לא גבר על הנימוקים האחרים. ראש המועצה האזורית תמר, היועץ המשפטי וגזבר המועצה לשעבר השיבו למשרד כי ניסוח חוות הדעת לווה על ידי יועץ חיצוני, וכי קיים 2020 מבקר המדינה במאי יתרון ברור ומובנה למשרד עורכי דין חיצוני גדול ומנוסה, ובשל האתגרים הרבים והייחודיים העומדים בפני המועצה האזורית תמר, השיקולים התומכים בכך כבדי משקל אף יותר. כן ציינו בתשובתם כי ההתקשרות עם משרד עורכי הדין בעקבות המכרז החדש הוסיפה תשומות רבות למועצה ובמקביל הוזילה את העלויות שהיא משלמת עבור ייעוץ משפטי. על המועצות המקומיות והאזוריות המבקשות להעסיק יועץ משפטי חיצוני להקפיד לבדוק אפשרות להעסיק יועץ משפטי פנימי קבוע בהתאם לנוהל משרד הפנים. חיזוק היועץ המשפטי ברשות המקומית פעולות משרד הפנים למינוי יועצים משפטיים פנימיים לאורך השנים השתנה מעמד היועץ המשפטי ממי שמשמש יועץ וגורם מנחה ומכוון בלבד לשותף פעיל בתהליכי קבלת ההחלטות ברשות. היועץ המשפטי הוא חבר , 192, ועדת תרומות191, ועדת תמיכות190ונמנה עם מקבלי ההחלטות בוועדות הקצאות , ועדת השלושה במסגרת התקשרויות בפטור ממכרז של הרשות 193ועדת פיטורים ועוד. בהיותו של היועץ המשפטי שותף מלא לקבלת החלטות, נובעת 194המקומית "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית". 5/2001 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 190 ." "נוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות 4/2006 חוזר מנכ"ל 191 ." "נוהל לאישור גיוס וקבלה של תרומות על ידי רשויות מקומיות 4/2016 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 192 .2004- הוראת שעה), התשס"ד 31 ') לפקודת העיריות. תוקן בחוק יסודות התקציב (תיקון מס 2(א171 סעיף 193 ,1972 - לחוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ב 9 ) לתקנות המכרזים וסעיף 15(3 תקנה 194 קבעו הקמתה של ועדה המורכבת ממנכ"ל הרשות המקומית, גזבר הרשות והיועץ המשפטי, והיא מכונה "ועדת השלושה". 460 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה חשיבות ההעסקה של יועץ משפטי פנימי, עובד הרשות, המחויב לה על בסיס מקצועי איתן ורציף. בדוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק הומלץ כי בכל הרשויות המקומיות ימונה יועץ משפטי שהוא עובד הרשות המקומית, תוך כדי שימוש בסמכותו של שר הפנים בחוק הייעוץ המשפטי להחיל חובת העסקת יועץ משפטי עובד הרשות גם על המועצות המקומיות והאזוריות. גם בדוח מבקר המדינה בנושא ייעוץ ואספקת שירותים משפטיים קרא מבקר המדינה למשרד הפנים לחזק את מנגנון הייעוץ המשפטי ברשויות המקומיות ולשקול לקבוע חובה למנות יועץ משפטי פנימי גם במועצות מקומיות ואזוריות. בתשובת משרד הפנים לדוח מבקר המדינה נכתב כי משרד הפנים אימץ את המלצות הצוות לחיזוק שלטון החוק בשלטון המקומי, ובין היתר את העיקרון של מינוי יועץ משפטי עובד הרשות לכל המועצות המקומיות. מסר היועץ המשפטי של משרד הפנים למשרד מבקר המדינה, 2019 באוגוסט כי לאחר הקצאת תקציב ביוזמתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי) ועבודת חשיבה במשרד הפנים בשיתוף משרד המשפטים ונציגי היועצים המשפטיים ברשויות המקומיות, הוחלט למקד תקציב לסיוע ותמיכה ברשויות תושבים, ואלה יחויבו למנות יועץ משפטי פנימי עובד 15,000-המונות יותר מ הרשות. עם זאת, מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות הודיעו כי הם מתנגדים להרחבת החובה על העסקת יועצים משפטיים פנימיים עובדי הרשות המקומית. בכך הוקפאה למעשה התוכנית להעסקתם של יועצים משפטיים פנימיים גם ברשויות שאינן מחויבות לכך. משרד מבקר המדינה מציין את המועצות המקומיות באר יעקב, גדרה, זכרון יעקב, זרזיר, ירוחם ומע'אר והמועצות האזוריות דרום השרון, זבולון ומטה יהודה - שבחרו למנות יועץ משפטי עובד הרשות. מומלץ כי כלל המועצות המקומיות והמועצות האזוריות יבחנו את מתכונת העסקת היועצים המשפטיים ברשויות (פנימי או חיצוני) כנדרש בהנחיות משרד הפנים. כמו כן מומלץ כי משרד הפנים ישלים את בדיקת הנושא בתיאום עם מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות. למשרד מבקר המדינה כי הוא מכיר 2020 המרכז לשלטון מקומי מסר בתשובתו ממאי בחשיבות חיזוק היועץ המשפטי לרשות, אך סבור כי יש לאפשר גמישות ניהולית למועצות המקומיות והאזוריות בהחלטה אם להעסיק יועץ משפטי כעובד הרשות או יועץ משפטי במיקור חוץ. עוד ציין כי לא נכון יהיה לחייב את העסקתם של יועצים משפטיים כעובדי המועצות המקומיות והאזוריות, וזאת הן מטעמים של חשיבות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם461 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי ההתמקצעות הנדרשת במתן ייעוץ משפטי בתחומים מגוונים והן מטעמים של היעדר תקנים מספקים לכל רשות על מנת להבטיח מתן מענה מקצועי בכל תחום. משרד הפנים מסר בתשובתו כי ניסה לקדם את נושא הרחבת החובה להעסקת יועץ משפטי פנימי גם על רשויות שאינן עיריות, ואולם לאור התנגדות מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות, ההליך לא קודם. מבנה סטנדרטי ללשכה משפטית וקביעת נושאי ליבה שבאחריותה גיבוש תקינה בנושא לשכה משפטית ותנאי העסקה של היועץ המשפטי ועובדיו ערך איחוד 2011 עשוי לסייע גם הוא לחיזוק מעמדו של היועץ המשפטי. בשנת היועצים המשפטיים ברשויות המקומיות עבודת מטה בנושא גיבוש מבנה סטנדרטי ללשכה משפטית ברשות מקומית, אולם טרם נקבעה תקינה אחידה וברורה בנושא. בדוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק עלה, כי אם הנהלת הרשות מקבלת שליטה מלאה על התקינה ועל תנאי ההעסקה של היועץ המשפטי ושל הלשכה המשפטית, עלול ראש הרשות להצר את צעדיו של היועץ המשפטי דרך פגיעה בתנאים אלה, לדוגמה באמצעות שלילת תקנים, השעייתם וכדומה. גיבוש התקינה ותנאי ההעסקה של הלשכה המשפטית יכול למנוע לחץ מסוג זה. מהיועצים 14%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי כ המשפטיים הפנימיים מכהנים ללא עורכי דין נוספים בלשכה המשפטית. בדוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק נכתב כי חלק מהעיריות הנעזרות בעורכי דין חיצוניים עושות זאת גם בתחומי הליבה של הרשות. הייעוץ המשפטי הפנימי מטפל בנושאים פרטניים שבהם הוא מחויב מכוח דין, ובכל יתר פעולות הליבה של הרשות מטפלים עורכי דין חיצוניים. בנושא ייעוץ ואספקת שירותים משפטיים 2016 גם בדוח מבקר המדינה משנת המליץ מבקר המדינה שיש להעדיף כי היועץ המשפטי הפנימי יספק את הייעוץ המשפטי הפנימי לרשות המקומית, בעיקר בנושאי הליבה של השלטון המקומי, כמו ייעוץ משפטי לוועדות הרשות וניסוח חוקי עזר, וכן בעניינים מורכבים הדורשים התוויית מדיניות ושמירה על אינטרסים ציבוריים. 462 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה התחומים שבהם רשויות מקומיות מעסיקות יועצים:21 תרשים משפטיים במיקור חוץ, לפי גודל הרשות מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עולה, כי כמחצית הרשויות המקומיות העסיקו עורכי דין במיקור חוץ בתחומי הליטיגציה, כשליש בתחומי התכנון והבנייה וכשליש בתחומי כוח אדם וארנונה. יוצא אפוא כי יש רשויות שבהן תחומים כגון ניסוח צווים וחוקי עזר, מתחומי הליבה של רשות מקומית, מטופלים באמצעות יועץ משפטי חיצוני. מן הראוי כי תחומי הליבה של הרשות המקומית יסופקו על ידי היועץ המשפטי הפנימי. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם463 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי יחסי הגומלין עם משרד הפנים וקשיים במילוי תפקידו של היועץ המשפטי . בתפקידו כמאסדר השלטון המקומי מפרסם משרד הפנים מפעם לפעם הנחיות 1 שמטילות אחריות ותפקידים נוספים על היועצים המשפטיים ברשויות .195המקומיות מהם סבורים 40%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה, כי יותר מ שהם עלולים להתקשות לקיים חלק מההוראות בנוהלי משרד הפנים. תפיסה זו בולטת יותר ברשויות גדולות ומרכזיות ובעיריות. בתשובות המילוליות לשאלון הצביעו חלק מהיועצים המשפטיים גם על קושי נוכח העומס וריבוי המשימות המוטלות עליהם. שיעור היועצים המשפטיים הסבורים כי קיימות:22 תרשים הוראות בנוהלי משרד הפנים שהם מתקשים למלא, לפי מיקומה הגיאוגרפי של הרשות וגודלה למשל: נוהל לבדיקה ומניעת ניגוד עניינים, עובדי הרשויות המקומיות; נוהל מימון הוצאות משפטיות 195 בשלטון המקומי; נוהל מחיקת חובות לרשות המקומית; נוהל תמיכה במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות ועוד. 464 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה . במסגרת תפיסת משרד הפנים שלפיה יש לחזק את האוטונומיה של הרשויות 2 המקומיות, מגביר המשרד את האחריות שהוא מטיל על שומרי הסף, ובכללם על היועץ המשפטי. מילוי האחריות המוטלת על היועץ המשפטי הכרחי לתפקוד תקין של הרשות. עם זאת, לעיתים נדרשים היועצים המשפטיים לתמיכה וליווי מצד המאסדר ומשרדי הממשלה השונים במסגרת תפקידם והמשימות המוצבות בפניהם. מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה כי כמחציתם מתקשים לקבל את הסיוע המקצועי הדרוש להם ממשרד הפנים. בצד זאת עלה כי חלק גדול מהיועצים המשפטיים פנו גם למשרדי ממשלה אחרים, ובראשם למשרד מפניותיהם נענו לשביעות רצונם ותוך פרק זמן סביר. 90%-המשפטים, וכ שיעור היועצים המשפטיים שפנו למשרדי ממשלה:23 תרשים בבקשת סיוע מקצועי מהיועצים 80%-כמו כן, מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי כ המשפטיים בקרב המגזר הלא-יהודי לא פנו כלל למשרדי הממשלה בבקשת מפניות היועצים המשפטיים בקרב מגזר זה נענו, 16% סיוע. עוד עלה כי רק מפניות היועצים המשפטיים במגזר היהודי שנענו. 41% לעומת מן הראוי כי משרד הפנים יבחן מדוע נמנעים יועצים משפטיים, בפרט במגזר הלא-יהודי, מלפנות לסיוע משרד הפנים. המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם465 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי שיעור המענה של משרדי הממשלה:24 תרשים לפניות היועצים המשפטיים, לפי מגזרים כמחצית מהיועצים המשפטיים דיווחו כי לא מצאו מענה כשנדרשו לכך מהגורם המאסדר - משרד הפנים. במענה לפניות היועצים למשרדי הממשלה נמצאו פערים בין המגזר היהודי לבין המגזר הלא-יהודי. מתן גיבוי ליועצים המשפטיים ברשויות המקומיות ומענה בזמן אמת ישפר את תפקודם והתנהלותם. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי היועצים המשפטיים לרשויות הם עצמאיים ואינם כפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה או למשרד הפנים, למעט בעת פעולתם כתובעים, ובהתאם להסמכת היועץ המשפטי לממשלה. מטעמים אלו, ובוודאי על רקע היקף כוח האדם של הלשכה המשפטית, אין המשרד יכול לטפל בכל שאלה וחוות דעת שמבקש יועץ משפטי של רשות מקומית. עם זאת, למרבית הפונים ניתן מענה. . במסגרת תפקידו מוטלת על היועץ המשפטי החובה למלא אחר הנחיות משרד 3 הפנים בנושאים רבים ומהותיים לעבודת הרשות המקומית. חלק מההנחיות נוגעות לנושאים רגישים שהיועץ המשפטי עלול להתקשות לטפל בהם, בהיותו חלק מהמארג העירוני. לדוגמה, ברשויות מקומיות שבהן נפוצה תופעה של מגזר יהודימגזר לא יהודי 466 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה עלול היועץ המשפטי להתקשות למלא את האחריות196העסקת קרובי משפחה המוטלת עליו בנוגע לבחינה ואישור של העסקת קרובי משפחה במנגנון . 197העירוני, כפי שנקבעה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים כך גם, בהתאם לנוהל לבדיקה ומניעת ניגוד עניינים של עובדי הרשויות ולעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה ומנחות 198המקומיות , על היועץ המשפטי של רשות מקומית לבחון מקרים 199את הרשויות המקומיות שיש בהם חשש לניגוד עניינים, ולערוך הסדרים מתאימים כאשר הוא סבור כי אכן קיים חשש כזה. מהם לא ערכו הסדרי 22%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלון עלה כי כ , מרביתם במועצות 2015 ניגוד עניינים לעובדי הרשות המקומית משנת מקומיות; עוד עלה מהתשובות כי קרוב למחצית היועצים המשפטיים טרם השלימו את עריכת הסדרי ניגוד העניינים לכלל בעלי התפקידים ברשות; וכחמישית מהיועצים המשפטיים ברשויות המקומיות השיבו כי נתקלו בקשיים לערוך הסדרי ניגוד עניינים. במעט מהרשויות המקומיות טרם הוסדרו ניגודי העניינים של בעלי תפקידים מרכזיים, כמו ראש הרשות, המנכ"ל, מהנדס הרשות ומבקרה. , קובע כי על היועץ המשפטי 1965-ג לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה44 סעיף של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה לקבוע אם מתקיים ניגוד עניינים בין עיסוקיו ותפקידיו של מי שעומד להתחיל לכהן כחבר מוסד תכנון או מכהן כחבר מוסד תכנון לבין ענייניו האישיים. מהם לא ערכו הסדרי 41%-מתשובות היועצים המשפטיים לשאלונים עלה כי כ ניגוד עניינים בוועדה המקומית לתכנון ובנייה וכי כרבע מהיועצים המשפטיים נתקלו בקשיים בהסדרת ניגוד עניינים בקרב חברי הוועדה המקומית. עוד עלה מהתשובות כי היועצים המשפטיים בוועדות המקומיות ברשויות הגדולות או במרכז הארץ ערכו הסדרי ניגוד עניינים לחברי הוועדה יותר מאשר היועצים המשפטיים בפריפריה וברשויות הקטנות, כמפורט בתרשים להלן. , "עיריית בית שמש - ניהול 2017 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת לעניין זה ראו: מבקר המדינה, 196 , "עיריית רמלה - מצב פיננסי 2019 דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנתכוח אדם העירייה", וכן וניהול ההון האנושי". .6/2018 - ו2/2011 חוזרי מנכ"ל משרד הפנים 197 . שם198 "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות 1.1555 ' הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הנחיה מס 199 .)2019 (עדכון אחרון יוני 2006 הציבורי", יוני המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם467 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי שיעור הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה שבהן דיווח היועץ:25 תרשים המשפטי של הוועדה כי ערך הסדרי ניגודי עניינים, לפי מאפייני הרשות על היועצים המשפטיים ברשויות מקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לפעול לקיים את הנחיות משרד הפנים, בשיתוף פעולה עם הנהלת הרשות המקומית. ראוי כי משרד הפנים יחזק את התמיכה ביועצים המשפטיים שאמונים על יישום הנחיות משרד הפנים ברשויות, וכאמור ניצבים בפני קשיים נוכח היותם חלק מהמארג העירוני ברשות. משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הלשכה המשפטית במשרד עושה ככל יכולתה כדי לתמוך ביועצים המשפטיים של הרשויות ולסייע להם. עם זאת, ועל אף הקושי והמורכבות, הגורם הנדרש לטפל בענייני הרשות המקומית הוא היועץ המשפטי שלה.  468 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה מינוי היועץ המשפטי נדרש על פי חוק ועליו ללוות את פעילותה של הרשות מההיבט המשפטי. לצד תפקידו בקידום ובמימוש של יעדי הרשות, הוא נדרש לוודא כי פעילות הרשות תתנהל על פי דין והוא משמש כאחד ממנגנוני הבקרה המרכזיים ברשות. לאורך השנים השתנה מעמדו של היועץ המשפטי מיועץ בלבד לשותף פעיל בתהליכי קבלת ההחלטות ברשות. על כן מתחדד הצורך בבחינה עיתית של המשך מתן השירות על ידי יועץ משפטי חיצוני ברשויות שאינן מחויבות בהעסקת יועץ משפטי עובד הרשות. מהשאלונים עלה כי קיים שיתוף פעולה בין מרבית ראשי הרשויות והיועצים המשפטיים, וכי ראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של היועצים המשפטיים. עם זאת בביקורת עלה כי לעיתים היועצים המשפטיים נתקלים בקשיים בשמירה על המינהל התקין והאינטרס הציבורי. ראוי כי משרד הפנים יפעל לחיזוק התמיכה ביועצים המשפטיים. מינוים של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי הפנימי נקבע כי מינוי נושאי משרה ייעשה בדרך של 200(ב) לפקודת העיריות170 בסעיף מכרז פומבי, ועל מינויים אלה הוחלו תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), . בין המשרות המנויות בפקודה זו משרותיהם של המבקר, הגזבר 1979-התש"ם והיועץ המשפטי. על פי התקנות, ראש העירייה הוא שמפרסם את המכרז ולפיכך גם קובע את תנאיו. על אף החובה האמורה לקיים מכרז פומבי, עלה מתשובות בעלי התפקידים מהיועצים המשפטיים לא 19%- מהגזברים וכ18% , מהמבקרים10% לשאלונים כי נבחרו לתפקידם בדרך זו. והיא 201בפקודת העיריות נקבע כי יש להקים ועדת מכרזים לבחירת עובדים בכירים אמורה לבחון את המועמדים ולהעביר את המלצותיה למועצה. בוועדה חברים ראש העירייה או נציגו מקרב סגניו, חבר נוסף מהקואליציה העירונית ומנכ"ל העירייה. עוד חברים בה נציג אופוזיציה ונציג שר הפנים שהוא בעל תפקיד מקביל לתפקיד נשוא המכרז בעירייה אחרת. היועץ המשפטי של הרשות המקומית הוא בעל מעמד . 202של משקיף בוועדה א לפקודת המועצות המקומיות. 34 החל גם על המועצות המקומיות והאזוריות לפי סעיף 200 . לפקודת העיריות 167 סעיף 201 .ב(ד) לפקודת העיריות 169 סעיף 202 המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם469 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי . אומנם גם בהן חלה חובה203יודגש כי במועצות המקומיות והאזוריות המצב שונה , אולם הרכב ועדת הבחינה נקבע 204לקיים מכרז לצורך מינוי של עובדים בכירים באמצעות ראש מינהל השירות, שהוא מינוי של שר הפנים. כמו כן חברים בוועדה, לצד נציגי הרשות המקומית, גם נציגים ממשרדי ממשלה, נציגי ועד העובדים .205ונציגי ציבור בדוח הצוות לחיזוק שלטון החוק נמצא כי קיימים פערים משמעותיים בין רשויות מקומיות בנושא מינוי עובדים בכירים: אם בעירייה האחריות לכך מוטלת בעיקר על העומד בראשה, ומנגנוני הבקרה על שיקול דעתו מצומצמים, במועצות המקומיות . 206המנגנון כולל ריכוזיות ומעורבות של משרד הפנים הרכב ועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים בעיריות אמור להבטיח כי ראש הרשות אכן יוכל לבחור את מי שהוא סבור שמתאים לצורכי העירייה, אך הוא יבצע את תהליך הבחירה בשקיפות ויאפשר הבעת ביקורת עניינית. על פי המצב החוקי, מינוים של בכירי העירייה מותנה בכך שראש העירייה יכריז על המשרה בפומבי. הליך מינוי מורכב זה, שגובש בחקיקה ובפסיקה במשך שנים רבות, מנסה להתמודד עם המתח המובנה שמאפיין את השלטון המקומי. סמכויות הביצוע נתונות לראש הרשות המקומית, ולכן יש לאפשר לו ליטול חלק מכריע בבחירת הסגל הבכיר האמור לעבוד איתו בהרמוניה, אך לצד זאת יש למנוע פוליטיזציה של מינויים ולהבטיח בקרה מקצועית ופוליטית על הליכי הבחירה. משום כך מתבצעת הבקרה המקצועית . 207על ידי נציג שר הפנים בוועדה, לצד מעמדו של היועץ המשפטי כמשקיף עולה כי קיים פער משמעותי בין עיריות לבין מועצות אזוריות ומקומיות . 208ביחס לכוחו של ראש הרשות המקומית במינוי עובדים , וצו המועצות המקומיות 1962- המינוי נעשה בהתאם לצו המועצות המקומיות (שירות עובדים), התשכ"ב 203 .1977-(נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז א לפקודת המועצות 34 (ב) לפקודת העיריות חל על מועצות מקומיות ואזוריות מכוח סעיף 170 סעיף 204 .המקומיות לצו מחיל את הצו גם על מועצות 1 לצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים). סעיף 61 סעיף 205 .אזוריות דוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי, בראשות המשנה ליועמ"ש 206 .36 - 35 ', עמ 2016 עו"ד דינה זילבר, מינואר ). 2013( 383 ' לעניין זה ראו: שלום זינגר, דיני שלטון מקומי - הווה ועתיד, עמ 207 . שם208 470 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה משך הכהונה של מבקרים, גזברים ויועצים משפטיים ברשויות המקומיות משרות המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי הן בין המשרות שהנושאים בהן זכאים להיות מועסקים בחוזי בכירים. שכרם של מבקר, גזבר ויועץ משפטי ברשויות המקומיות . 209 משכר מנכ"ל רשות מקומית95% - 85% עומד לפי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים על אף כי העסקה בחוזה בכירים מחייבת את הרשויות לשלם לבעלי תפקידים אלה, המשמשים גם שומרי סף, שכר גבוה יותר בהשוואה לשכר שנקבע בחוקת העבודה החלה על שאר העובדים ברשויות המקומיות, היא מאפשרת גמישות בהעסקתם. קרי, השכר הגבוה נקבע כנגד אובדן הביטחון התעסוקתי של העובד וויתור על ייצוגו מטעם ועד עובדים. . עם זאת, בפועל 210משך הכהונה בחוזה הבכירים קבוע בדרך כלל לחמש שנים כהונתם של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי אינה קצובה, ובסיום תקופה זו, אם החוזה לא מוארך, מדובר למעשה בפיטורים. כדי לפטר גזבר, מהנדס או יועץ משפטי על מועצת הרשות לקבל החלטה ברוב מיוחד של שני שלישים, וכדי לפטר את המבקר יש לקבל החלטה ברוב של שלושה רבעים. ההצדקות להסדר החקיקתי המתואר לעיל, הסדר המצריך את אישור המליאה ברוב מיוחד לצורך פיטורי בעלי תפקידים אלה, המשמשים גם שומרי סף, פורטו בהרחבה בפרקים לעיל. יש להבטיח עצמאות ואי-תלות של הנושאים בתפקידים הללו ולהגן עליהם כדי שיוכלו למלא תפקידם ללא מורא ובדרך הטובה ביותר. מובאים נתונים על משך הכהונה של גזברים, מבקרים, גזברים ויועצים 26 בתרשים משפטיים כפי שדווח בשאלון. , "היקפי המשרות ואחוזי השכר לנושאי משרה ברשויות המקומיות - 21.8.11 - מ 4/2011 חוזר מנכ"ל 209 ."הבהרות ותיקונים , "חוזים אישיים להעסקת נושאי משרה ותפקידי אמון ברשויות המקומיות 15.2.11 - מ1/2011 חוזר מנכ"ל 210 ."1.1.2010 -שנחתמו לאחר ה המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם471 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומי 211 משך כהונתם של מבקרים, גזברים ויועצים משפטיים:26 תרשים המדווח בשאלון מבקרים, גזברים ויועצים משפטיים ברשויות 30%-מהתרשים עולה כי יותר מ שנים. זאת ועוד, מהתשובות לשאלונים עולה כי 12-המקומיות מועסקים יותר מ שנים ויותר.25 מהיועצים המשפטיים הם בעלי ותק של3%- מהגזברים וכ13%-כ מהמענה לשאלון עולה אם כן כי מבקרים, גזברים ויועצים משפטיים רבים מועסקים משכי זמן ארוכים בתפקידם. בשירות הציבורי בעולם נהוגות שתי גישות עיקריות לקליטת עובדים: מערכת ), שעובד נכנס לשירות בה לאחר סיום לימודיו Career-Based( מבוססת קריירה לתפקיד ראשוני וממשיך לשרת בה ולהתקדם בה עד פרישתו; ומערכת מבוססת ), המבטאת גישה חדשנית ומוכוונת ביצועים בשירות Position-Based( תפקיד הציבורי, ולפיה מגייסים את העובד המתאים ביותר לתפקיד, בין אם הוא מועסק בתוך השירות הציבורי ובין אם מחוצה לו. קציבת כהונות היא מאפיין מובהק של . 212מערכות מבוססות תפקיד הנתונים התקבלו משאלוני הגזברים, היועצים המשפטיים וראשי הרשויות. 211 OECD, Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries: An Analysis of The 212 .Results of the OECD Survey on Strategic Human Resources. Paris, 2004 472 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינההרפורמה בשירות המדינה החליטה ממשלת ישראל על ביצוע רפורמה מקיפה בניהול ההון 2011 בדצמבר האנושי בשירות המדינה, במטרה לחולל שינוי משמעותי במנגנון שירות המדינה, בין היתר במאפייני הרכב ההון האנושי בו ובמנגנוני תכנון כוח האדם (להלן - את המלצות הוועדה לתכנון הרפורמה 214 אימצה הממשלה2013 . ביוני213)הרפורמה קבעה כי יש לקדם את יישום 2152015 שהקימה לצורך העניין. בהחלטה נוספת ממרץ ההמלצות להקמת מנגנונים לרוטציה ולתקופות כהונה קצובות במשרות הבכירות בשירות המדינה, מכוח התפיסה כי העסקה ממושכת עלולה להוביל לשחיקה, . 216לקיבעון תפיסתי ולסטגנציה מקצועית יישום חלק מהרפורמה שעליה הוחלט בשירות הציבורי החל עם הקמת מינהל מהמכהנים בסגל הבכיר בשירות המדינה 37% נמצא כי2014 . בשנת217הסגל הבכיר מבעלי 60%- יותר מ2017 שנה, אך כבר בשנת12-הועסקו באותו תפקיד יותר מ המשרות הניהוליות הבכירות בשירות המדינה נמצאו בקדנציה קצובה העומדת על שש שנים. , השיטה המקובלת בישראל לפני הרפורמה הייתה קרובה OECD-על פי נתוני ה יותר לשיטת גיוס מבוסס קריירה, אך הרפורמה מקדמת את ישראל לכיוון של מערכת העסקה מבוססת תפקיד. על פי מחקר שהוגש למשרד הפנים, בקרב מדינות קיים רוב למדינות שבהן מערכת העסקה בשירות הציבורי כוללת, ולו OECD-ה . 218חלקית, קציבת כהונות לגבי חלק מהמשרות או לגבי כולן .25.6.13 הדוח המלא לוועדת הרפורמה לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, מיום 213 .)30.6.13 ( 481 החלטת הממשלה 214 .)8.3.15 ( 2464 החלטת הממשלה 215 . שם216 הסגל הבכיר אמון על עריכת חוזים אישיים למנכ"לים, למוקבלים למנכ"לים ולעובדים הבכירים בסגל 217 הבכיר בשירות המדינה; טיפול בסגל הבכיר בשירות המדינה בנושאי פרט שונים וליוויו; ניהול רשימת ; ריבוד משרות הסגל הבכיר המוביל; 2015 ממרץ 2464 'הסגל הבכיר המוביל בהתאם להחלטת הממשלה מס תכנון, הובלה ויישום של מנגנוני הרוטציה של הסגל הבכיר המוביל; עתודה וניהול קריירה; אחריות לפיתוחו והכשרתו של הסגל הבכיר, לרבות איתור דרכים, גיבוש תוכניות היגוי וגיוס מועמדים; ותכנון מסלולי קריירה לתפקידי הסגל הבכיר המוביל. אהוד סגל, עמותת מעש לחיזוק והתחדשות השירות הציבורי בישראל, קציבת משך כהונת בכירים 218 .ברשויות מקומיות כמרכיב משמעותי בשיפור התפקוד הרשותי המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותםהמבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית - תפקידם והתנהלותם473 פרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיפרק ראשון: נושאים מערכתיים - השלטון המקומיהתכנסות הצוות לבחינת תנאי קליטה במשרד הפנים הקימה הכנסת ועדה מיוחדת לנושא הרפורמה בשירות המדינה. בדוח 2016 ביולי הוועדה בעניין המשך יישום הרפורמה הודגש כי גם השלטון המקומי חייב לפעול לביצוע רפורמה מקיפה בתחום ההון האנושי, בפרט בקרב הפקידות הבכירה, באופן דומה ככל הניתן לרפורמה בשירות המדינה. עוד המליצה הוועדה לבחון את האפשרות של מעבר עובדים מהשלטון המקומי ומתאגידים סטטוטוריים לשלטון . 219המרכזי, באמצעות הרחבת המכרזים הבין-משרדיים ופתיחתם גם לעובדים אלו בעקבות הדוח האמור, ולצורך חיזוק המבנה הארגוני ויצירת שינוי חיובי בניהול צוות לבחינת 2017 הסגל הבכיר ברשויות המקומיות, הקים משרד הפנים במרץ תנאי קליטה ומשך כהונה לעובדים בכירים ברשויות המקומיות, בתפקידים . הצוות נדרש להגיש את מסקנותיו ואת המלצותיו ביחס לצעדים 220סטטוטוריים . על אף חשיבות הנושא הופסקה עבודת 2017 הנדרשים לקידום הנושא עד סוף שנת הצוות בראשיתה ולא גובשו כלל המלצות בעניין. 222 והמבקרים221מניירות עמדה שהגישו איגודי הגזברים, היועצים המשפטיים, המהנדסים לקראת התכנסותו הראשונה והיחידה של הצוות עלה, כי אלו מתנגדים נחרצות, בנימוקים שונים, לסוגיית הגבלת הכהונה של עובדים בכירים ברשויות המקומיות. נוכח המורכבות הגדולה של יישום קציבת כהונה למשרות בכירות ברשויות המקומיות והשתלבות העובדים הבכירים ברשויות המקומיות גם במערך השירות הציבורי הכללי במדינה, מומלץ כי משרד הפנים ישקול לבצע עבודת מטה מקיפה, בדומה למהלך שקדם להחלטה על הרפורמה בשירות המדינה, תוך כדי בחינת חלופות. כי הוא רואה חשיבות רבה 2020 משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה במאי בבחינה יסודית של סוגיית קציבת הכהונה למשרות בכירות ברשויות המקומיות, , במסגרת פרויקט "נקודת ראות", צוות המשך 2019 ובהתאם לכך הקים בשנת לבחינת נושא הרפורמה בכוח אדם ברשויות המקומיות. במסגרת זו יקבל הצוות החלטות על משך כהונת בעלי תפקידים סטטוטוריים ברשויות המקומיות. אישרה מליאת הכנסת את החלטת ועדת הכנסת בדבר הקמת ועדה מיוחדת לבחינת נושא 25.1.16 - ב219 . הדוח עסק במעקב אחר יישומה של 2016 הרפורמה בשירות המדינה. הוועדה הוציאה דוח המלצות ביולי החלטת הממשלה לעניין שיפור תפקוד המערכת הציבורית למען אזרחי המדינה. .30.3.17 - כתב מינוי לצוות לבחינת תנאי קליטה ומשך כהונה של בכירים ברשויות המקומיות מ 220 .2.7.17 - עמדת איגודי היועצים המשפטיים, הגזברים והמהנדסים ברשויות המקומיות מ 221 עמדת איגוד מבקרי הרשויות המקומיות בישראל בפני הצוות לבחינת תנאי קליטה ומשך כהונת בכירים 222 .22.6.17 -ברשויות המקומיות, מ 474 2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התשפ"א | א71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהסיכום המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי אמורים לסייע במימוש מטרות הרשות ויעדיה, כפי שאלה הוגדרו על ידי הדרג הנבחר בה והמנהל אותה. לצד זאת הם אמורים לשמש מנגנוני בקרה פנימיים שתפקידם להבטיח כי פעילות הרשות תתנהל בכפוף לכל דין. תפקידם של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי כמנגנוני בקרה פנימיים מעמיד אותם לא אחת בקונפליקט מול הנהלת הרשות המקומית ועובדיה, שעלול לסכל את יכולתם למלא באופן מיטבי את תפקידם כשומרי האינטרס הציבורי. הרוב המכריע של ראשי הרשויות ובעלי התפקידים - המבקרים, הגזברים והיועצים המשפטיים - שענו על שאלוני משרד מבקר המדינה, דיווחו על שיתוף פעולה טוב ביניהם, וראשי הרשויות אף העידו על שביעות רצון מתפקודם של בעלי התפקידים. ביקורת המדינה העלתה כי יש רשויות מקומיות שבהן יש ליקויים בתפקוד של חלק ממנגנוני הבקרה, וכי ליקויים אלה עלולים לסכל את יכולתם של המבקר, הגזבר או היועץ המשפטי לבצע את תפקידם כמנגנוני בקרה. אם הליקויים נמצאים ביותר ממנגנון בקרה אחד, הם עלולים לפגוע בתפקודה המערכתי של הרשות המקומית. לאורך השנים נעשו מאמצים מצד המאסדר לחיזוק מנגנוני הבקרה הפנימיים ברשויות המקומיות, אך לא היה בהם כדי לצמצם די הצורך את ההשפעות על החלטות מקצועיות ולהבטיח התמודדות מיטבית של מנגנונים אלה במצבים של קונפליקט. הפתרונות לקשיים המובנים שעימם מתמודדים המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית קשורים בחלקם לסדרי המינהל הפנימיים ברשויות המקומיות, לחיזוק התמיכה המקצועית שהם זוכים לה ולהגברת המעורבות של המאסדר כמנגנון בקרה חיצוני. ביקורת המדינה העלתה ליקויים בפרט בנוגע לרשויות קטנות, שהן לרוב גם פריפריאליות, במדד חברתי-כלכלי נמוך ומהמגזר הלא-יהודי. הדבר מחייב התייחסות מוגברת וממוקדת מצד משרד הפנים, כדי להבטיח את תפקודם ומועילותם של המבקר, הגזבר והיועץ המשפטי כמנגנוני הבקרה הפנימיים ברשויות אלו, ולהרחיב את מנעד הכלים שיועמדו לרשותם.