משרד ראש הממשלה/היבטים בניהול ארכיון המדינה

 ♦ . 274 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .1. ארכיון המדינה, הארכיון הממלכתי של מדינת ישראל, נוסד בשנת 1949 . הארכיון פועל כיחידה במשרד ראש הממשלה ומטרתו לנהל את המערכת הארכיונית בישראל ולשמור חומרים בעלי חשיבות מהבחינה ההיסטורית, הלאומית והחברתית המתעדים את תולדות העם, המדינה והחברה אשר ראויים לשמירה לצמיתות. פעילותו של ארכיון המדינה חשובה לשימור הזיכרון ההיסטורי ונכסי התרבות הלאומיים, לתמיכה במשילות ולביסוס ערכי התרבות והממשל הדמוקרטי בישראל. בארכיון שמורים לדוגמה רשומות מתקופת הממשל העות'מני והמנדט הבריטי, מסמכי יסוד של מדינת ישראל כמו מגילת העצמאות והסכמי השלום עם מצרים וירדן, פרוטוקולים של ישיבות ממשלה, רשומות המתעדות את הפעילות של ועדות חקירה ממלכתיות ושל משרדי הממשלה וכן אוספים ייחודיים - מפות, תצלומים, סרטי קולנוע ווידאו והקלטות קול כמו הקלטות ממשפט אייכמן. בארכיון מופקדים עשרות ארכיונים פרטיים, של מוסדות ושל אישים, שתרומתם חשובה לחקר תולדות המדינה. 2. ,חוק הארכיונים התשט"ו- 1955 (להלן- חוק הארכיונים) , והתקנות שהותקנו לפיו קובעים את המסגרת המשפטית, המקצועית והמינהלית לטיפול בחומר ארכיוני של משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות ומוסדות המדינה (להלן - גופי הממשל). החוק קובע כי מנהלו של ארכיון מדינת ישראל הוא גנז שממנה הממשלה לאחר התייעצות עם מועצת הארכיונים העליונה7 . ביולי 2011 מינתה הממשלה את ד"ר יעקב לזוביק לגנז. הארכיון העסיק בשנת 2014 עובדים ב-70 משרות, רובם עובדי מדינה והשאר סטודנטים ועובדי חברות. תקציב הארכיון הסתכם בשנה זו ב-48 .מיליון ש"ח על פי חוק הארכיונים, חומר ארכיוני הוא "כל כתב על גבי נייר או על גבי חומר אחר וכל תרשים, דיאגרמה, מפה, ציור, תו, תיק, תצלום, סרט תקליט וכיוצא באלה", שיש להם ערך של מקור, הנמצאים ברשותו של גוף ממשל או הנמצאים בכל מקום אחר, ו"שיש בהם עניין לחקר העבר, העם, המדינה או החברה, או שהם קשורים לזכרם או לפעולתם של אנשי שם". מטבע הדברים רשומות פיזיות, ובהן רשומות נייר, נבדלות מ רשומות אלקטרוניות, למשל באופן תיוק הרשומות ובאופן שמירתן במשך השנים . לפיכך אופן הניהול של רשומות פיזיות שונה מזה של רשומות אלקטרוניות. חוק הארכיונים מגדיר את היקף פעולותיו של ארכיון המדינה במישור הלאומי ואת מגוון קשרי הגומלין שלו עם מאות גופי ממשל. תפקידיו של ארכיון המדינה נחלקים לשני סוגים עיקריים : ( 1 ) לטפל בחומר הארכיוני הענף שבארכיון, ובכלל זה לדרוש לקבל ידיעות על חומר ארכיוני, לוודא שהוא מופקד בארכיון ולדאוג לרישומו ולהעמדתו לעיון הציבור, בהתאם למגבלות שנקבעו בדין; (2 ,) לקיים ממשקי עבודה עם מאות גופי ממשל בהתאם לסמכויות נרחבות שהעניק החוק לגנז, ובכלל זה לפקח על סדרי הארכיונים בגופים ועל פעולות הגופים לשמירת החומר הארכיוני ולביעור החומר. 3. משנות התשעים של המאה העשרים חלה התפתחות טכנולוגית רחבת היקף בתחום מערכות המידע, והמחשבים החליפו את כלי יצירת הרשומות המסורתיים. בעקבות כך רוב המסמכים המתעדים את פעולתם של הגופים הממשלתיים והציבוריים הם מסמכים אלקטרוניים. המידע הארגוני המתועד ברשומות אלקטרוניות וברשומות פיזיות הנוצרות .__________________ .7 על פי חוק הארכיונים תוקם מועצת ארכיונים עליונה. הגנז יהיה יו"ר המועצה ובין חבריה יהיו נציגים של משרד החינוך, של משרדי ממשלה אחרים שתקבע הממשלה, של עובדי הספרייה הלאומית ושל כמה ארכיונים שנקבעו בחוק. גנזך המדינה 275 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במסגרת עבודתם של גופים ממשלתיים הוא עדות לפעילותם ויש לו חשיבות מהבחינה הכספית, המשפטית והמינהלית . רשומות אלקטרוניות מכיל ות מידע על עבודת היחידה הממשלתית ופעולותיה, על הנתונים שעליהם התבססו מקבלי ההחלטות, על אופן ניצול התקציב ועל קשרי ה של היחידה הממשלתית עם גופים חיצוניים. נדרשת היערכות מיוחדת לשמר את הרשומות האלקטרוניות, הן בשלב יצירת המסמכים והן בשלב גניזתם. בעקבות השינויים הטכנולוגיים שתוארו לעיל הצטבר בגופים הממשלתיים והציבוריים חומר דיגיטלי רב, והדבר מחייב היערכות נרחבת לאחסון החומרים ולאחזורם. 4. בשנים 2014 -2012 יזם גנז המדינה בשיתוף משרד רה"ם רפורמה רחבה לתיעוד עבודת הממשל, המיועדת להתאים את עבודת הממשל לעידן הדיגיטלי. במסגרת גיבוש הרפורמה נדון המחסור במסמכים המתעדים את עבודת הממשל, וגובשו דרכי פעולה לעבודת הארכיון וגופי הממשל. רפורמה זו אושרה בשתי החלטות ממשלה בשנים 2012 ו- 2013 וכללה תוספת משאבים משמעותית בתכנית אב רב-שנתית. 5. בחודשיםאפריל -יוני 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בניהול ארכיון המדינה. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: הפקדת חומר ארכיוני בארכיון המדינה, פיקוח ארכיון המדינה על ארכיונים של גופי ממשל, הרפורמה בארכיון המדינה, כוח אדם העוסק בחשיפת חומר ארכיוני לעיון הציבור וסוגיות בניהול משאבי האנוש של הארכיון. הבדיקה נעשתה בארכיון המדינה; בדיקות השלמה נעשו במשרד רה"ם, בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובאגף התקציבים במשרד האוצר8. .הפקדת חומר ארכיוני בארכיון המדינה .על פי חוק הארכיונים והתקנות שהותקנו על פיו, הגנז יפקח על סדרי הארכיונים בגופי הממשל, על שמירת החומר הארכיוני בהם ועל ביעורו; על גופי הממשל להפקיד כל חומר ארכיוני שנועד לשמירה לצמיתות בארכיון המדינה. המחלקה לפיקוח ולהדרכה בארכיון המדינה (להלן - מחלקת הפיקוח) אחראית לקביעת מדיניות שמיר ת סוגי הרשומות השונים , לרבות קביעת תקופות שמירה וביעור של חומר ארכיוני, ולפיקוח על הסדרים בארכיונים (עוד בנוגע לתפקידי המחלקה - ראו להלן). .הפקדת חומר ארכיוני מנייר .מהוראות חוק הארכיונים עולה כי על גופי ממשל להפקיד בארכיון המדינה כל חומר ארכיוני שבידם אשר נועד לשמירה לצמיתות. נציגת הייעוץ המשפטי של משרד רה"ם, אשר שימשה בתקופת הביקורת כיועצת המשפטית של ארכיון המדינה (להלן - היועצת המשפטית של הארכיון) הסבירה כי על פי רוח החוק, הארכיון נדרש לוודא כי גופי הממשל אכן מפקידים את החומר הארכיוני בארכיון. .__________________ .8 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 61ב ( 2011 ), "ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי הממשלה עמ' 533 , דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2014 (פורסם בשנת 2015 ,) '"ניהול רשומות אלקטרוניות ורשומות נייר ברשויות המקומיות", עמ367. 276 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העמדת חומר ארכיוני לעיון הציבור דורשת יכולת לאחזר רשומות מסוימות מבין מיליוני הרשומות שבארכיון. לצורך כך יש לארגן את החומר באופן סדור ולרשמו. רישום כולל, בין היתר, מידע על הגוף המפקיד; התקופה שבה עוסק החומר; שיוך החומר לחטיבות מידע בארכיון ודיווח אם החומר מסווג. בתרשים 1 להלן מוצגים נתונים על כמות החומר הארכיוני הניירי שהופקד בארכיון המדינה בשנים 2014 -2005 : . תרשים1 . מספר המכלים של חומר ארכיוני ניירי* שהופקדו בשנים 2014 -2005 . * מכל הוא קרטון לאחסון מסמכים המכיל בדרך כלל כמה תיקי מסמכים. מקור: על פי נתוני ארכיון המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי מספר המכלים שהופקדו ב שנת 2014 היהכ- 44% בלבד ממספרם הממוצע של המכלים שהופקדו בשנים 2013 -2005 ( 4,567 .)מכלים עוד עולה כי בין שנ ת 2011 לשנת 2014 חלה ירידה חדה (בשיעור של כ - 73% ) .במספר המכלים שהופקדו נמצא כי חלק ניכר מרשומות הנייר שבמשרדי הממשלה, אשר על פי החוק יש להפקידן בארכיון המדינה, לא הופקדו כנדרש. להערכת הגנז מדובר בכשליש מרשומות הנייר של משרדי הממשלה. אשר לרשומות הנייר של גו פי ממשל אחרים (שאינם משרדי ממשלה), לגנז אין כלל יכולת להעריך מהו היקף המסמכים שלא הופקדו כנדרש. עוד נמצא כי כ - 44% מרשומות הנייר של משרדי הממשלה שהופקדו בארכיון המדינה כלל לא נרשמו (בעניין הפקדת ורישום רשומות אלקטרוניות - ראו להלן). יודגש כי בהיעדר רישום של הרשומות לא ניתן להשלים את פעולת הגניזה, ונבצר מהגנז לדעת אפילו מה כוללות רשומות אלה. גנזך המדינה 277 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מכאן עולה כי במשך שנים, גם לפני תחילת כהונתו של הגנז הנוכחי, ביולי 2011 , טיפולו של הארכיון ברוב רשומות הנייר שהופקדו בו לא הושלם באופן המאפשר להעמידן לעיון הציבור. אחד הג ורמים לעיכוב ההפקדות של רשומות נייר הוא מחסור במקום אחסון 9 : כבר בשנת 2007 הייתה בעיה של מחסור במקום אחסון להפקדות של מכלי נייר, ומסוף שנת 2013 מתקן האחסון של הארכיון היה מלא. אמנם הממשלה החליטה בשנת 2007 להקים מתקן אחסון קבוע עבור הארכיון, אולם בשנת 2015 .)נמצא כי לא הונחה התשתית להקמתו (ראו להלן בשל העיכוב בהקמת המתקן הפקידו משרדי ממשלה רשומות נייר במגנזות זמניות, והרשומות נשמרו בהן לעתים בתנאים שאינם הולמים. נמצא כי בתחילת שנת 2014 ,הורה הגנז לעובדי מחלקת הפיקוח לחדול למעט במקרים חריגים10 , מהבאת רשומות נייר ממשרדי הממשלה לאחסון בארכיון, בשל המחסור במקום אחסון ומשום שעלות אחסנתם במשרדים זולה יותר מאשר במגנזה שכורה. גנז המדינה השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי ההנחיה האמורה היא זמנית וכי היא ניתנה עקב מחסור משמעותי במקום אחסון ובהתבסס על ההנחה שעד תחילת שנת 2017 .תושלם בנייתו של מתקן הקבע בירור שעשה משרד מבקר המדינה בינואר 2016 העלה כי ארכיון המדינה ומשרד האוצר עדיין לא קבעו מהו המודל הכלכלי שלפיו ייבנה מתקן הקבע. מכאן שסביר להניח כי עד שנת 2017 לאיסתיימו הפעולות להשלמת בניית המתקן הזה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שמתחילת שנת 2014 לא נשמרות בארכיון חלק מהרשומות של משרדי הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הארכיונים, וראוי היה לפעול למציאת פתרון הולם לבעיה. על גנז המדינה לפעול לריכוז חומר ארכיוני שיש לגנוז לצמיתות בארכיון המדינה ולנקוט את הפעולות הנדרשות לאחזורו, ובכלל זה לאתר מקומות אחסון מתאימים עד שתושלם הקמתו של מתקן הקבע. .הפקדת רשומות אלקטרוניות .עם השנים התיעוד של פעולות הממשלה מושתת יותר ויותר על חומרים אלקטרוניים; יש מסמכים ששמורים רק במחשב ללא תדפיס נייר, ובהם תכתובות ענפות בדואר האלקטרוני, המסמכים המצורפים לתכתובות וגיליונות אלקטרוניים הכוללים נתונים מספריים. .__________________ .9 הגנז ציין שנ י גורמים כאלה: מחסור במקומות אחסון והיקף מצומצם מדי של משאבי האנוש שעומדים לרשות מחלקת פיקוח בארכיון, כמפורט להלן. 10 .למעט חומר מלשכות שרים ומנכ"לים וכן חומר בעל סיווג ביטחוני גבוה 278 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 החובה האמורה המוטלת על גופי ממשל להפקיד בארכיון המדינה חומר ארכיוני חלה על רשומות אלקטרוניות שנועדו לשמירה לצמיתות. לפי הדין וכללי מינהל תקין, על גופי הממשל לתעד את עבודתם, את החלטותיהם, את הדיונים שהם מקיימים ואת עבודת המטה שעליה נסמכות החלטותיהם, ועליהם לשמר חומר זה לטווח ארוך ובאופן שיאפשר לאחזרו. ניהול מקצועי של רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה וביחידותיה לפי כללי מינהל תקין מחייב תשתית מתאימ ה מהבחינה הנורמטיבית, הטכנולוגית והמקצועית. תשתית זו צריכה לכלול הגדרה של כללים מינהליים למשרדי הממשלה לעניין ניהול רשומות אלקטרוניות; מערכות ממחושבות לניהול המידע, לניהול מסמכים ולניהול רשומות אלקטרוניות שיטמיעו את הכללים בתהליכי העבודה הממוחשבים; כוח אדם מיומן ומקצועי שיוכל להתמודד עם האחריות לניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן ולפקח על יישום הדרישות המינהליות והמקצועיות. 1. עוד בתחילת שנות השמונים של המאה העשרים החלו להיווצר רשומות אלקטרוניות שמעולם לא נעשה העתק שלהן למסמכי נייר. מאז ובמשך השנים (עוד לפני תחילת כהונתו של גנז המדינה המכהן) נוצר פער גדול בין מספרן המצטבר של הרשומות האלקטרוניות שנוצרו בגופי הממשל ואשר נדרש להפקידן בארכיון המדינה ובין מספר הרשומות שהופקדו בו בפועל. שלא כמו מסמכי הנייר שניתן לשמרם מאות שנים, רשומות אלקטרוניות מאוחסנות בקובצי מחש ב דיגיטליים אשר יש לבצע בהם שדרוג מתמיד, שכן תכנות מתקדמות מתקשות "לקרוא" את הנתונים שנוצרו בתכנות קודמות. ככלל, רשומה אלקטרונית שאינה נשמרת כראוי אובדת לאחר כחמש עד שמונה שנים. 2. באפריל 2013 העריך הגנז כי בשרתי המערכות הממוחשבות של משרדי הממשלה יש כמאה מיליון קבצים שלא הועברו לשימור בארכיון המדינה. במהלך כהונתו של הגנז הנוכחי הופקדו בארכיון מעט מהרשומות האלקטרוניות שנצברו בגופי הממשל במשך 20 שנים ויותר: מסמכים מלשכות שרים וסגני שרים של עשרה משרדי ממשלה מהשנים 2013 ו- 2014 ; מסמכים של לשכת שר המדע מהשנים 2015 - 2009 ; מסמכים הנוגעים לפעילות בית הנשיא מהשנים 2014 -2007 ; מסמכים ממשטרת ישראל בנושא יישום תכנית ההתנתקות בשנים 2004 ו- 2005 ותמונות ומסמכים שהתקבלו משני אישי ציבור לשעבר. יוצא אפוא שרשומות אלקטרוניות שמתעדות את פעילות גופי הממשל, אשר היקפן מוערך בכמאה מיליון קבצים, לא הופקדו בארכיון כנדרש, ויש חשש שחלק ניכר מהן יאבד לעד. 3. איסוף הרשומות האלקטרוניות מגופי הממשל והבאתן, על פי הצורך, לארכיון המדינה טעונים פעולה בשני מישורים עיקריים: הפצת הנחיות מחייבות לזיהוי מסמכים בעלי ערך היסטורי, לשימורם ולהבאתם להפקדה בארכיון המדינה וכן התאמת המערכות הממוחשבות של הגופים ושל ארכיון המדינה למשימה המשותפת. על פי הוראות התקש"יר11 , הנסמכות על סעיף 6 לחוק הארכיונים, על משרדי הממשלה לנהל את הרשומות על פי ההוראות המקצועיות של גנז המדינה. בעבר כבר התריע משרד מבקר המדינה על ליקויים בניהול רשומות אלקטרוניות של הממשלה ושל הרשויות המקומיות, כמפורט להלן: .__________________ .11 פרק62.1 .לתקשי"ר העוסק בניהול רשומות גנזך המדינה 279 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 א. משנת 2004 , יותר מעשר שנים לפני מועד תחילת הביקורת, התריע מבקר המדינה על ליקויים יסודיים בניהול רשומות אלקטרוניות12 . בדוח ביקורת משנת 2004 נאמר כי "בהיעדר הנחיות, מרבית משרדי הממשלה לא העבירו לגנזך כלל חומר ארכיוני ממוחשב אלא השאירו אותו אצלם". ביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2007 העלתה שגנז המדינה דאז, בתוקף סמכותו לפי החוק, לא פרסם הנחיות מחייבות בנוגע לניהול רשומות אלקטרוניות. דוח מבקר המדינה משנת 2011 העלה שארכיון המדינה לא גיבש בשיתוף משרד רה"ם ונש"ם13 מערכת כללים אחידה ומחייבת לניהול רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה. ב. אשר לרשויות המקומיות, דוח מבקר המדינה משנת 2014 העלה כי הן אינן מפקידות רשומות אלקטרוניות בארכיון המדינה. בדוח הובא הסברו של ארכיון המדינה, ולפיו הממשלה החליטה שה טיפול ברשויות המקומיות הוא במקום נמוך יחסית בסדר העדיפויות שלה, ולכן הוא נדחה לשנת 2018. עוד הועלה בדוח כי בסוף שנת 2010 פרסם ארכיון המדינה באתר האינטרנט שלו הנחיות שונות ליצירה, לשמירה ולניהול שוטף של מסמכים אלקטרוניים, אולם הן לא גובשו לכלל נוהל מחייב למשרדי הממשלה, והעקרונות שהתווה הגנז לא הוטמעו בעבודת הגופים השונים. הגנז היה ער לכך, ובפברואר 2014 הוא החליט להקים צוות להכנת נוהל חדש כדי להטמיעו במשרדי הממשלה ולאחר מכן ברשויות המקומיות. במועד סיום הביקורת, יוני 2015 , הייתה בידי הארכיון טיוטה של נוהל לניהול רשומות אלקטרוניות, אולם היא לא גובשה לכלל מסמך מסכם ומחייב ולא הופצה לגופי הממשל. רק לאחר סיום הביקורת, באוקטובר 2015 ,הפיץ הגנז למשרדי הממשלה נהלים לניהול רשומות אלקטרוניות. גנז המדינה בשנים 2011 -2005 , ד"ר יהושע פרוינדליך, השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2015 כי במשך יותר מ -20 שנים התחבט ארכיון המדינה בבעיית ניהול הרשומות האלקטרוניות, בלי שמצא לכך פתרון מניח את הדעת. להערכתו הטיפול בנושא נכשל מכמה סיבות, ובהן: ההיקף העצום של מאות גופים הנתונים לפיקוח של הארכיון לא הובן דיו; ניסיונות להאחדה של מערכות המחשוב של הגופים לא עלו יפה; היה קושי בקליטת מסדי מידע גדולים, וכן קושי לעמוד בדרישות הסודיות של חלק מהמסמכים. גנז המדינה בשנים 2004 -2001 , פרופ' טוביה פרילינג, השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 כי במהלך כהונתו גובשה בשיתוף משרד רה"ם תכנית אב, אולם זו לא יושמה. לנוכח זאת, ציין הגנז לשעבר, הוא החליט לסיים את תפקידו. . . .__________________ .12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 48 ( 1998 ), "שימור מסמכים מלשכות של שרים ושל עובדי מדינה בכירים" עמ' 85 ;, דוח שנתי54ב ( 2004 '), "ניהול רשומות אלקטרוניות" עמ87; ודוח שנתי 57 ב( 2007 '), "ממצאי מעקב, שימור רשומות אלקטרוניות" עמ217. 13 נש"ם מופקדת על קביעת הנחיות לגבי אופן פעילותם התקין של משרדי הממ שלה. בתקש"יר מפורטות הוראות נש"ם בדבר מעמדם של מסמכים הנוצרים במהלך עבודתו של עובד מדינה ובדבר הצורך בארגונם ובשימורם של מסמכים. 280 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במשך יותר משני עשורים עבודת הממשל מתועדת במידה רבה ברשומות אלקטרוניות, והיקף החומר האלקטרוני גדל והולך. לנוכח הפער העצום בין היקף הרשומות האלקטרוניות שנוצרו בגופי הממשל ואשר נדרש להפקידן בארכיון המדינה ובין היקף הרשומות שהופקדו בו בפועל, עולה חשש לאבדן חלק ניכר מהרשומות האלקטרוניות המתעדות את עבודת הממשל בתקופה הזו. הטיפול במשך שנים, בתקופת כהונתם של כמה גנזים, בבעיות בתחום הניהול והשימור של הרשומות האלקטרוניות לא היה משביע רצון, אף על פי שמבקר המדינה התריע על כך שוב ושוב. פעולות מסוימות שהגנז החל לבצע בתקופת הביקורת טרם הביאו לשיפור משמעותי בטיפול משרדי הממשלה ברשומות האלקטרוניות. משימת ניהול הרשומות האלקטרוניות והעברתן לארכיון המדינה מורכבת וחיונית ביותר. בשלב הראשון לביצועה יש להבטיח שכל גופי הממשל ינהלו את הרשומות על פי מערכת כללים אחידה ומחייבת באופן שיבטיח את שימורן והעברתן, בעת הצורך, לארכיון המדינה. על גנז המדינה להפיץ כללים מחייבים לניהול רשומות אלקטרוניות לכלל גופי הממשל. כמו כן עליו לגבש דרך פעולה להטמעת הכללים האלה בעבודת גופי הממשל ולמעקב אחר ביצועם. .פיקוח על מוסדות המדינה .תחולת חוק הארכיונים .סעיפי חוק הארכיונים והתקנות שהותקנו על פיו חלים על "מוסד ממו סדות המדינה" ועל רשויות מקומיות. מוסד ממוסדות המדינה מוגדר בחוק: "לרבות תאגיד ממלכתי או ממשלתי וכן מוסד ממלכתי שהוקם על פי חיקוק, שהממשלה, באישור ועדת החינוך והתרבות של הכנסת, הכריזה עליהם בצו כמוסד המדינה לעניין זה". הגדרה זו שבחוק הארכיונים כוללת את הגופים האלה: כל משרדי הממשלה על זרועותיהם השונות (לרבות יחידות הסמך שלהן והרשויות הכפופות להן), מערכת בתי המשפט, כנסת ישראל, משרד מבקר המדינה, לשכת נשיא המדינה, הרשויות המקומיות והמוסדות הרשומים בצו הארכיונים. היועצת המשפטית של הארכיון ציינה כי גופים או ישויות שאינם ממשלתיים לא ייחשבו "מוסדות מדינה" אלא אם כן הוכרז עליהם ככאלה בצו הארכיונים. במשך השנים פרסמה הממשלה חמישה צווים המכריזים על מוסדות מדינה. בצווים נכללו 27 מוסדות, ובהם כמה חברות ממשלתיות ותאגידים הפועלים על פי חוק וכן מועצות דתיות14. נמצא שהצו האחרון פורסם ב שנת 1990 , דהיינו 25 שנים לפני מועד סיום הביקורת, ומאז לא הוחל חוק הארכיונים על גופים נוספים . מכאן עולה שגופים רבים שייתכן שהיה מקום להכריז עליהם כמוסד של המדינה לעניין חוק הארכיונים, לא הוכרזו ככאלה. .__________________ .14 לפי נתוני אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, יש כ-130 .מועצות דתיות גנזך המדינה 281 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עוד הועלה כי יש כמה תאגידים שהוקמו לפי חוק, ועל פי הסבריה של היועצת המשפטית של הארכיון, יש לבצע הליכים משפטיים מסוימים לצורך הכללתם בצו הארכיונים. אולם הארכיון לא ביצע הליכים כאלה. לדוגמה, מגן דוד אדום, הפועל לפי חוק מגן דוד אדום, התש"י - 1950 ; המועצה להשכלה גבוהה, הפועלת לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח - 1958 ;ומכון התקנים, שפועל על פי חוק התקנים, התשי"ג- 1953. בכל הנוגע לחברות ממשלתיות לא נקט הארכיון במהלך השנים דרך פעולה אחידה: בצו הארכיונים נכללות כמה חברות ממשלתיות, ומנגד לא נכללות בו חברות ממשלתיות רבות שהן בבעלות ממשלתית מלאה. בידי הארכיון לא היה הסבר לכך. בתקופת הביקורת הייתה בידי הארכיון רשימה של כ - 1,000 מוסדות שעליהם חל חוק הארכיונים ואשר הוא נדרש לפקח עליהם. אולם לדברי הגנז רשימה זו מיושנת מאוד ואינה עדכנית, והארכיון לא עסק בעדכון הרשימה, כיוון שיש לו משימות דחופות יותר. על פי תשובת גנז המדינה, במסגרת הצעתו לתיקון חוק הארכיונים הוצע מנגנון חדש להכרה בגופים כמוסדות מדינה. הוא הוסיף כי הכנת רשימה מלאה וממצה של גופי הממשל שהחוק חל עליהם כרוכה בהליכים מקצועיים ומשפטיים ממושכים, והיא הייתה עלולה להביא לע יכוב בביצוע הרפורמה (בעניין הרפורמה - ראו להלן). אי-עדכון צו הארכיונים והיעדרה של רשימה מלאה וממצה של גופי ממשל שחוק הארכיונים חל עליהם פוגעים פגיעה של ממש ביכולתו של הארכיון ליישם את הוראות חוק הארכיונים, לרבות בעניין הפקדת רשומות בארכיון המדינה ופיקוחו על הגופים. הגנז ער לליקויים יסודיים אלה בעבודת הארכיון, אשר נוצרו במהלך השנים עוד לפני שהחלה כהונתו, אולם הוא לא פעל בנחישות כדי לתקנם. על הגנז לפעול לאלתר לקידום החלת חוק הארכיונים על גופים נוספים, בין על ידי עדכון צו הארכיונים ורשימת הגופים שיש להחיל עליהם את החוק ובין בדרך אחרת. .ביצוע משימות הפיקוח .על תפקיד הארכיון כמפקח על מוסדות המדינה ועל רשויות מקומיות בכל הנוגע לניהול רשומות ועל אחריותו להדריך אותם אפשר ללמוד הן מחוק הארכיונים, הן מהתקנות שהותקנו על פיו והן מהוראות התקשי"ר: חוק הארכיונים קובע כי "הגנז יפקח על סדרי הארכיונים במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, על שמירת החומר הארכיוני בהם ועל ביעורו". עוד נקבע בחוק הארכיונים כי בתקנות ייקבעו כללים לסדרי ניהול של ארכיונים ציבוריים ודרכי הפיקוח של הגנז עליהם. תקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), התשמ"ו- 1986, קובעות כיהגנז רשאי להתנגד לבקשה לביעור חומר ארכיוני של מוסד ממוסדות המדינה שתמה התקופה שבה יש לשמור אותו. בתקשי"ר נקבעו הוראות שעניינן אחריות הגנז להדריך את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה ולפקח על פעולותיהם לניהול רשומות. יתר על כן, על פי התקש"יר, האחראי לרשומות בכל משרד ממשלתי כפוף לגנז בעניינים מקצועיים של ניהול הרשומות. מחלקת הפיקוח בארכיון מפקחת מטעם הגנז על סדרי הארכיונים בגופי הממשל, לרבות על התנאים הפיזיים שבהם נשמר החומר הארכיוני, על שיטת תיוק החומר, על גניזתו, על סימונו 282 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ומיונו, וכן על בדיקת החומר הארכיוני המיועד להפקדה. על פי היועצת המשפטית של הארכיון, על המחלקה מוטל לזהות חומר היסטורי הנועד לשמירה לצמיתות ולהעבירו לארכיון המדינה, לקבוע אם להתיר את ביעורו של חומר ארכיוני, למפות את גופי הממשל ולהכין נהלים לניהו ל הרשומות. על המחלקה מוטל גם להדריך את משרדי הממשלה בכל בנוגע לתקופות שמירה של חומר ארכיוני, בהתאם לתקנות, ובכלל זה מוטל עליה ליזום ימי עיון והשתלמויות. 1. מדוח מבקר המדינה משנת 2014 עולה כי ארכיון המדינה לא פיקח כנדרש על הרשויות המקומיות ולא קבע את תוכני הפיקוח; וכי בפברואר 2013 הפסיק ארכיון המדינה את הביקורים היזומים ברשויות המקומיות לצורכי פיקוח. בתשובת הגנז למשרד מבקר המדינה נכתב כי מצב זה שורר זה עשרות שנים, תקופה ארוכה לפני תחילת תפקידו של הגנז הנוכחי. דוח מבקר המדינה משנת 2014 שעסק בטיפול בארכיונים של רשות השידור מלמד שהגנז העלה ליקויים חמורים בארכיון הרשות עוד בשנת 2002 , אך מאז לא שב ובדק אם הם תוקנו15 . 2. בשנים 2012 ו- 2013 ,אישרה הממשלה שתי תכניות אב לארכיון המדינה ובשנת 2015 אישרה נש"ם שינוי ארגוני בארכיון. כפי שיפורט להלן, בתכניות האב ובמתכונת השינוי הארגוני השתקפה מגמה ברורה של צמצום ניכר ומהותי בתשומות של מערך הפיקוח בארכיון, ואף זניחה במידה מסוימת של משימות הפיקוח על גופי הממשל. נש"ם אף העירה לגנז ולמשרד רה"ם כי בעת גיבוש השינוי הארגוני יש להביא בחשבון גם את תפקיד הפיקוח המוטל על הארכיון על פי חוק הארכיונים (ראו להלן). 3. כדי למדוד את היקף הפיקוח שעשה הארכיון על גופי ממשל ואת איכותו, יש צורך במידע מפורט ע ל תוצרי הפיקוח בגופים השונים ובתקופות שונות. על פי מסמכי הארכיון, הפיקוח מתבצע בעיקר באמצעות ביקורים בגופי הממשל. נמצא כי לארכיון אין נתונים על תוצרי הפיקוח או על פעולות הפיקוח. יש בידיו נתונים רק על מספר הביקורים בכל אחד מגופי הממשל, והמונח "ביקור" אינו מלמד על היקף המשימה: יש ביקור שמתקיים רק באחת מיחידות הגוף או אף אצל בעל תפקיד ספציפי בלבד, ויש ביקור שמתקיים בכמה יחידות. מכאן שמהמידע שבידי הארכיון אי אפשר לדעת מהו היקף הפיקוח על גופי הממשל ומהם תוצריו. על גנז המדינה לרכז מידע באופן שיטתי וסדור, בתדירות שיקבע, על כל פעולות הפיקוח שבוצעו, לרבות על המקום שבו בוצעו פעולות הפיקוח, על מועד ביצוען, על ממצאיהן העיקריים, וכן עליו לציין אם יש צורך בפעולות פיקוח נוספות. .__________________ .15 ,מבקר המדינהדוח 64ג ( 2014 ), "הטיפול בארכיונים של רשות השידור" עמ' 1493 -1463 . גנזך המדינה 283 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 4. נמצא כי עבודת הפיקוח אינה מתבצעת על פי תכנית עבודה מפורטת .המגובשת על פי יעדים כמותי ים ואינה עוסקת בהיקף הפיקוח הדרוש בכל .גוף. . א. משרד מבקר המדינה עיבד את נתוני הארכיון המוצגים בתרשים שלהלן. .מעיבוד הנתונים עולה כי בשנים 2015 -2000 הארכיון לא קיים כלל .ביקורי פיקוח .ב-8 %(12) מ-64 משרדי ממשלה ויחידות הסמך שלה; ב-95 ( 72%) מ- .132 המועצות הדתיות; וב-5 ( 18% ) מ -27 מוסדות המדינה שפורסמו .בצו הארכיונים. עוד נמצא כי בוצעו ביקורים רק בשניים ( 1.6% ) מ-125 . בתי משפט וכן רק באחד ( 4.5% ) מ -22 בתי החולים הממשלתיים .בישראל. .בתרשים 2 להלן מוצגים נתונים על שיעור הגופים שבהם לא קיים הארכיון כלל ביקורי פיקוח בשנים האמורות, מתוך כלל הגופים האלה. .תרשים 2 . שיעור הגופים שבהם לא התקיים ביקור בשנים 2015 -2000 ..מקור: על פי נתוני ארכיון המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה . ב. על פי נתוני הארכיון לשנים 2014 -2010 , הארכיון קיים באותן שנים כ- .5,000 ביקורי פיקוח, ומשרדי הממשלה נבדלים ביניהם במידה ניכרת .בהיקף הביקורים שהתקיימו בהם. לדוגמה, בפרק הזמן האמור התקיימו .450 ביקורים במשרד רה"ם (כ-9% )מכלל הביקורים ו-461 ביקורים .במשרד הבריאות (כ - 9.2% .)מכלל הביקורים לעומת זאת, הוא קיים .במהלך 14 השנים הללו רק 30 ביקורים במשרד החינוך ו-19 ביקורים 284 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במשרד החוץ. בידי הארכיון לא היו הסברים לגבי ההבדלים האמורים. .יצוין כי הגנז הנוכחי הטיל ספק באפקטיביות של ביקורי הפיקוח ואף סבר שעל עובדי מחלקת הפיקוח לחדול מלפקח על גופי ממשל באמצעות ביקורים בהם. עם זאת, הגנז לא הבהיר באילו דרכים חלופיות ימלא ארכיון המדינה את תפקידו על פי חוק הארכיונים בתחום הפיקוח כדי לממש את הוראות הדין. יתר על כן, בתכנית אב רב-שנתית שגיבש הגנז, אשר אושרה בידי משרד רה"ם וקיבלה תוקף גם בהחלטת ממשלה, לא נכללה כלל משימת הפיקוח. גם בשינוי ארגוני שקידם הגנז לצורך ביצוע תכנית האב, אשר תמכו בה המופקדים על ניהול משאבי אנוש במשרד רה"ם וקיבלה את אישור נש"ם, לא נכללו משימות פיקוח (בנוגע לתכנית האב והשינוי הארגוני - ראו להלן). 5. גנז המדינה הורה לעובדי מחלקת הפיקוח לצמצם את פעילותם במסגרת משימות של פיקוח והפקדת רשומות נייר בארכיון, וכן הורה להם להתרכז בשתי משימות מרכזיות שדרשו הקצאת משאבי זמן ניכרים: רישום "ישויות ידע" ומיפוי גופי ממשל. רישום ישויות ידע, על פי הסברי הגנז, נועד ליצור במערכת המידע של הארכיון מוקד מידע על ארגון, אירוע, אישיות, ועדה, פרויקט או נושא אשר נזכרים ברשומות. מיפוי גופי ממשל כולל סקירת היחידות בגופי הממשל ובעלי תפקידים מרכזיים בהן, וכן התוצרים העיקריים שלהן. שתי משימות רחבות היקף אלו נועדו, לדברי הגנז, ליצור תשתית חיונית להפקדת הרשומות האלקטרוניות בארכיון המדינה ולאחזורן. 6. נמצא כי תשומות הניהול וכוח האדם של מחלקת הפיקוח בתקופת הביקורת היו פחותות במידה ניכרת מהתשומות שהוקצו לה בתקן הארכיון 16 : ביולי 2011 פרשה מנהלת המחלקה דאז; במשך כשנתיים וחצי - מיוני 2011 ועד ינואר 2013 , ומסוף יוני 2014 ועד מועד סיום הביקורת ביוני 2015 - לא אוישה המשרה; גנז המדינה מסר כי הוא וסגניתו חולקים ביניהם את ניהול המחלקה אך יש להם משימות אחרות, וניהול המחלקה אינו בעדיפות גבוהה; ביוני 2015 כלל תקן הארכיון8.75 משרות במחלקת הפיקוח, אולם רק 3.75 מהן היו מאוישות; אחת המשרות שלא אוישו נוספה לארכיון20 שנה לפני כן אך מעולם לא אוישה, ומשרה אחרת של סגן מנהל המחלקה אינה מאוישת זה כשנה וחצי - מתחילת שנת 2014 . . . .__________________ .16 רשימת משרות בצירוף הדרגות של כל משרה, אשר נקבעת עבור כל יחידה מיחידותיו של גוף ממשלתי. עוד בנוגע לתקן הארכיון - ראו להלן. גנזך המדינה 285 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ארכיון המדינה אינו ממלא את חובתו לפקח על גופי ממשל: אין בידיו רשימה מלאה וממצה של גופי ממשל; לא נקבעו אמות מידה לגבי מספר הביקורים שעל המפקח לקיים בגופי הממשל ולגבי תדירותם ולא בוצעה בחינה לבדיקת האפקטיביות של ביקורים אלה; תשומות הניהול וכוח האדם של מחלקת הפיקוח פחותות מהתשומות שהוקצו לה לפי תקן הארכיון, ואף על פי כן - הגנז הורה לעובדיה לצמצם את פעולותיהם בתחום זה. הגנז הנוכחי הטיל ספק באפקטיביות של פעולות הפיקוח, אך לא גיבש דרכי פיקוח חלופיות. עקב הליקויים האמורים בנושא הפיקוח עלולים להיגרם נזקים כגון אבדן של רשומות שלא נשמרו כראוי ואף החזקה של מסמכים ממלכתיים בידיים פרטיות, בלא שננקטות פעולות פיקוח מתאימות. במהלך הביקורת גנז המדינה מסר למשרד מבקר המדינה כי לדעתו המחוקקים מעולם לא התכוונו שארכיון המדינה יבצע את משימות הפיקוח שנקבעו בחוק ובתקנות, ואף לא התכוונו שיבצע אותן גורם אחר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הוא כתב כי בחוק הארכיונים ניתנה בידיו הסמכות להפעיל שיקול דעת ולקבל החלטות בעניינים מקצועיים; כבר -הסמכא הסטטוטורי הוא גיבש תפיסה מקצועית שונה, בין היתר על רקע המעבר מעולם ניירי לעולם דיגיטלי, המבקשת להגשים את סמכויותיו בתחום הפיקוח. על פי תפיסתו את תפקיד הפיקוח של הארכיון, עליו למפות את גופי הממשל ולהנחות את עובדיהם כיצד יש לנהל מסמכים, אילו מסמכים יש להעביר לארכיון המדינה ואילו מסמכים אפשר לבער. הגנז הדגיש בתשובתו כי הארכיון לא נדרש "לעסוק בדבר מעורפל וקשה למדידה הקרוי פיקוח והדרכה". גנז המדינה מוסמך לקבוע כללים ודרכים ליישום סמכויותיו בתחום הפיקוח ובתשובתו פירט את תפיסתו המקצועית בנושא. אולם לדעת משרד מבקר המדינה אין בתפיסה מקצועית זו כדי לאפשר התמודדות עם משימות הפיקוח על סדרי הארכיונים ושמירת החומרים במוסדות המדינה, אשר הוטלו על הגנז בדין באופן מפורש. בהתאם לחובה זו האחראים לרשומות ב משרדי הממשלה אף הוכפפו, על פי התקשי"ר, לגנז מהבחינה המקצועית. משרדי ממשלה משמשים כמפקחים על גורמי ביצוע במגוון של תחומים, כגון פיקוח מינהלי ופדגוגי של משרד החינוך על מוסדות חינוך ופיקוח מינהלי ורפואי של משרד הבריאות על מוסדות בריאות. לצורך מילוי תפקיד הפיקוח, נדרש המשרד הממשלתי להפיץ את כללי העבודה בקרב הגופים המפוקחים, לבדוק את מידת יישומם ולנקוט פעולות שבתחום סמכותו כלפי גוף שהפר את הכללים. כך גם בתחום הפיקוח של ארכיון המדינה על ניהול הרשומות בגופי הממשל. הפצת כללי העבודה כפי שציין הגנז בתשובתו חיונית לצורך פיקוח, אולם אין בה כדי לאפשר למשרד ממשלתי לעמוד באופן מלא בדרישה שהציב החוק ולפיה עליו לפעול כמפקח. ממצאיו של פרק זה משקפים אפוא, בראש ובראשונה, פער ניכר בין הפעולות המתחייבות מתפקידו של הארכיון לפקח על גופי הממשל, כנדרש בחוק הארכיונים , ובין תפיסת תפקידו של ארכיון המדינה בתחום זה, שאותה מקדם הגנז. פער ניכר זה עומד ביסוד מגמה ברורה, המתחזקת בשנים האחרונות ביתר שאת, של צמצום בתשומות ובתפוקות של מערך הפיקוח בארכיון המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין להשלים עם הפער הזה. 286 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה מילוי תפק יד הפיקוח הכרחי משני טעמים עיקריים: האחד הוא עצם קביעתה המפורשת של חובה זו בהוראות הדין. והשני - אי-מילוי החובה מביא במידה רבה לניתוק בין עבודת הגנז ובין סדרי הטיפול המתקיימים הלכה למעשה במאות גופי ממשל הממשיכים לי יצר מדי שנה מיליוני רשומות הטעונות טיפול. ניתוק כזה לא יכול להתקיים גם ל נוכח ההתנהלות בתחום זה בעשור האחרון אשר כבר גרמה, ככל הנראה, לאבדן של מיליוני רשומות שלא טופלו בגופים השונים כנדרש. בנסיבות אלה אי-ביצוע תפקיד הפיקוח אינו מתקבל על הדעת. על הגנז לפעול לכך שתפיסת הארכיון לעניין אופן החלת סמכויו תיו בתחום הפיקוח, תאפשר להפעיל באופן הולם ושלם את סמכות הפיקוח הקבועה בחוק. על הגנז לקבוע דרכים שבאמצעותן יפקח הארכיון על גופי הממשל, וכן עליו לגבש תכנית עבודה לביצוע משימות הפיקוח של ארכיון המדינה ולקביעת מדדים כדי לבחון אם הן בוצעו בהצלחה. .הרפורמה בארכיון המדינה .במשך עשרות שנים נוצר כאמור פער גדול בין מספרן המצטבר של הרשומות האלקטרוניות שנוצרו בגופי הממשל ואשר נדרש להפקידן בארכיון המדינה ובין מספר הרשומות שהופקדו בו בפועל. בשנים 2014 -2012 ,התווה גנז המדינה רפורמה מקיפה בעבודת ארכיון המדינה והיא אושרה בהחלטות ממשלה, וכן גיבש תכנית רב -שנתית לביצועה. במסגרת הרפורמה נעשה שינוי במדיניות הארכיון, הוצבו יעדים חדשים לפעילותו ואושר שינוי ארגוני רחב היקף (כמפורט להלן). אין חולק על הצורך ברפורמה בארכיון, בין היתר כדי לייעל את טיפולו ברשומות האלקטרוניות. שני תהליכים אלה - שינוי מדיניות ושינוי ארגוני - היו שלובים זה בזה: השינוי הארגוני נועד, על פי הגנז, להתאים את המבנה הארגוני של הארכיון ליעדים החדשים שהותוו לו במסגרת המדיניות החדשה. כמו כן יזם הגנז תיקון של חוק הארכיונים, כדי לקבוע הסדרים נורמטיביים מעודכנים, המשקפים את סדרי העבודה העדכניים של ארכיון בעידן התיעוד הדיגיטלי. הגנז רואה בשלוש המשימות הרחבות האלה: ביצוע הרפורמה, השינוי הארגוני בארכיון וכן תיקון חוק הארכיונים, מהלך כולל להתמודדות ארכיון המדינה עם אתגרי "העידן הדיגיטלי". להלן אבני הדרך המרכזיות של הרפורמה: . מרץ 2012 : קבלת החלטת ממשלה 4473 בדבר רפורמה בתיעוד עבודת הממשל והקמת אתר גניזה; . אפריל 2013 : אישור תכנית אב לביצוע החלטת ממשלה 4473 (להלן- תכנית האב הראשונה); . נובמבר 2013 : סיכום תקציבי הארכיון לשנים 2029 -2015 ; . נובמבר 2013 : קבלת החלטת ממשלה 911 בדבר הרחבת תכנית הרפורמה הדיגיטלית בארכיון המדינה; . אפריל 2014 : אישור תכנית אב לביצוע החלטת ממשלה911 (להלן- אישור תכנית האב השנייה); גנזך המדינה 287 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016  אפריל 2015 .: אישור נש"ם לביצוע שינוי ארגוני בארכיון .החלטות הממשלה בדבר הרפורמה .1. בהחלטת ממשלה 4473 ממרץ 2012 אושרה רפורמה בתיעוד עבודת הממשל והקמת אתר גניזה, מתוך הכרה בכך כי רשומות המתעדות את עבודת הממשלה הן נכס של אזרחי המדינה, והעמדתן לרשות האזרחים היא משימה לאומית. בהחלטה נכתב כי הגנז יגבש ויביא לאישורו של ראש הממשלה תכנית אב שיישומה יארך שמונה שנים המיועדת להתאים את עבודת גופי הממשל לעידן הדיגיטלי. התכנית תהיה מבוססת על המרכיבים האלה: ביצוע פעולות להצלת רשומות דיגיטליות אשר יאבדו אם לא יטופלו; ביצוע פעולות דיגיטציה של תיעוד ניירי 17 על מנת לאפשר את צירופו לסביבת העבודה הדיגיטלית; חש יפה לקהל של מרבית המידע והרשומות שלא חלה מגבלה חוקית על העמדתם לעיון הקהל; ופיתוח כלי חיפוש וידע שיאפשרו מתן שירות מיטבי לציבור. בהחלטה נקבע כי התכנית תוחל בהדרגה על כל גופי הממשל אשר חוק הארכיונים מחייב לשמור את הרשומות המתעדות את פעילותם, וכי ארכיון המדינה ינהל אותה והיא תיושם בשלבים. באפריל 2013 הגיש הגנז הצעה לתכנית אב, ובאותו חודש הודיע המנכ"ל דאז של משרד רה"ם לגנז כי התכנית אושרה. התכנית המאושרת כללה את המשימות האלה: קליטת רשומות דיגיטליות ממשרדי הממשלה; סריקה של רשומות הנייר; הנגשה של חומר ארכיוני לצ יבור; חשיפה לקהל של רשומות שכבר לא חלה מגבלה חוקית להעמידן לעיונו. 2. בהמשך בוטלה התכנית להקמת מתקן הגניזה. בעקבות זאת חתמו הגנז, משרד רה"ם, אגף התקציבים במשרד האוצר ואחרים בנובמבר 2013 על סיכום תקציבי, ובו פורטו תקציבים שיעמדו לרשות ארכיון המדינה בשנים 2029 -2015 לצורך הקמה והפעלה של ארכיון דיגיטלי והקמת מתקן גניזה מצומצם בהיקפו מזה שבתכנית המבוטלת. תקציב הארכיון לכל אחת מהשנים האלה, על פי הסיכום התקציבי, הוא כ -51 מיליון ש"ח בממוצע, והוא גדול ב-24% מהתקציב לשנת 2015 (שהסתכם בכ-41 מיליון ש"ח). כמו כן סוכם על תוספת כוח אדם לארכיון. בסיכום נכתב שמדובר בתכנית סופית ומוחלטת בנושא פרויקט הארכיון הדיגיטלי, הקמת מתקן הגניזה וכן דרישות התקציב וכוח האדם של הארכיון לשנים 2030 -2015 . בנובמבר 2013 , שבעה חודשים לאחר שאושרה תכנית האב, החליטה הממשלה על הרחבת תכנית הרפורמה הדיג יטלית בארכיון המדינה, והגנז התבקש להגיש למנכ"ל משרד רה"ם תכנית עבודה מפורטת ליישום תכנית הרפורמה המורחבת. בהחלטה נקבע כי הגנז יבסס את התכנית על חמישה דגשים, בעיקר כאלה שמביאים לצמצום ניכר ברשומות הנייר שבידי הממשלה, ובהם: קידום שיתופי פעולה בין משרדי הממשל ה ובין ארכיון המדינה לשם הגברת ביעור חומר שאינו מיועד לשמירה לצמיתות; צמצום היקפי החומר המוחזק במגנזות; והקמת מערכות דיגיטליות המייתרות צורך ברשומות נייר. .__________________ .17 סריקה של החומר הארכיוני הניירי למדיה ממוחשבת כדי לשמור עליו ולאפשר את הנגשתו לציבור באמצעות חיפוש ממוחשב. 288 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ביוני 2014 אישר מנכ"ל משרד רה"ם דאז תכנית אב מורחבת לארכיון המדינה לשנים 2029 -2015 שהגיש הגנז, בהתבסס גם על הסיכום התקציבי . השוואה בין שתי תכניות האב העלתה כי בתכנית האב השנייה נוספה משימה אחת: צמצום היקפן של רשומות הנייר הנמצאות במשרדי הממשלה, בין היתר באמצעות איתור מכלים שכבר הגיע זמן ביעורם וביעור מסמכים שנסרקו ונשמרו במערכות הממוחשבות. אולם נמצא כי בשתי תכניות האב המאושרות לתיעוד עבודת הממשל לא נכללה משימה שהוטלה על הארכיון בחוק הארכיונים והיא פיקוח על סדרי הארכיונים של גופי הממשל, בפרט בכל הנוגע לאיסוף רשומות נייר. מממצאי הביקורת עולה כי על אף חשיבותה של משימת הפיקוח היא נזנחה במידה מסוימת במשך השנ ים והארכיון ביצע אותה באופן לא מספק, ולכן ראוי היה לכלול אף אותה בתכנית האב. זאת ועוד, בתכנית האב הראשונה מאפריל 2013 לא נכללה גם משימת הטיפול בביעור חומר ארכיוני. משרד רה"ם אישר אפוא תכניות אב לארכיון המדינה, אף על פי שלא צוין בהן אחד מתפקידיו המרכזיים של הארכיון שנקבעו בחוק: פיקוח על סדרי הארכיונים, שמירת החומר בהם וביעורו. גנז המדינה ומשרד רה"ם השיבו למשרד מבקר המדינה כי תכנית האב לא נועדה להסדיר את כל עבודת הארכיון בכל מחלקותיו ותחומי פעולתו אלא לחולל שינויים עקרוניים רחבי היקף וארוכי טווח בעבודתו. כל תחום פעולה שתכנית האב לא חוללה בו שינוי, עתיד גם לאחר הרפורמה להמשיך להתבצע כסדרו ולפעול לפי המתודולוגיה הנוכחית. במשך שנים הועלו בדוחות מבקר המדינה ליקויים בנוגע לאופן שבו גופי הממשל השונים תיעדו את הרשומות הפיזיות והאלקטרוניות שברשותם, לצד חולשה של ממש באופן שבו פיקח הגנז על פעולתם של גופי הממשל. לדעת משרד מבקר המדינה, אף שתכנית אב אינה מחויבת להסדיר את כל תחומי עבודתו של הארכיון, הרי ש הנחת התשתית לפעולה סדורה של גופי הממשל לשמירת הרשומות שברשותם היא נדבך יסודי ביכולת לחולל בממשל שינוי מערכתי בתחום זה , ו על כן ראוי היה לכלול אף אותה בתכנית . ללא הטמעה של סדרי שימור בקרב מאות הגופים שבמסגרתם נוצרות הרשומות לא ניתן יהיה להוביל רפורמה כוללת ואפקטיבית. לפיכך נודעת חשיבות לכך שכל תכנית רפורמה שתיושם בנושא זה תאפשר להתמודד בין היתר עם סוגיות אלה: גיבוש תשתית נוהלית, קיום פעולות הדרכה והטמעה וקיום פיקוח אפקטיבי על גופי הממשל השונים. .פיקוח על ביצוע תכנית האב .בהחלטת הממשלה משנת 2012 נקבע שתוקם ועדת היגוי בין -משרדית, שתפקידה לפקח באופן שוטף על ביצוע תכנית האב, וישתתפו בה 12 חברים ובהם גנז המדינה, נציב שירות המדינה, כמה מנכ"לים של משרדי ממשלה ונציגי ארכיון צה"ל ומערכת הביטחון. נמצא כי ועדת ההיגוי לא כונסה ולא פעלה כלל, ולמותר לציין שלא פיקחה על ביצוע תכנית האב. גנזך המדינה 289 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מתשובות של כמה מחברי ועדת ההיגוי למשרד מבקר המדינה עולה כי הגנז זימן אותם לדיון ראשון של ועדת ההיגוי, אולם בהמשך ביטל את הדיון ולא זימן אותם עוד. הגנז מסר למשרד מבקר המדינה שהוא לא ראה טעם בכינוס הוועדה, כיוון שלאחר אישור תכנית האב באפריל 2013 כבר החלודיונים לקראת החלט ת ממשלה נוספת והרחבת הרפורמה; לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה הנוספת בנובמבר 2013 היה עליו לפעול לכנס את ועדת ההיגוי אולם הוא לא התפנה לכך. הגנז השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל על מנת לכנס את ועדת ההיגוי בקרוב. על גנז המדינה לפעול לאלתר להקמת ו עדת ההיגוי ולקיום דיונים, ועליו להביא לפניה את כל המידע הנדרש לצורך פיקוח על ביצוע הרפורמה בארכיון המדינה. .האישור להרחבת הרפורמה .המשנה למנכ"ל משרד רה"ם מופקד מטעם מנכ"ל המשרד על ארכיון המדינה. בחודשים יולי- אוקטובר 2013 בחן צוות בין -משרדי את הצעת גנז המד ינה ל שלב בין בניית מתקן גניזה בהיקף מצומצם מהמתוכנן ובין המשך הפרויקט הדיגיטלי. עם חברי הצוות נמנו נציגי משרד רה"ם, משרד האוצר ומשרד המשפטים. בדיון שקיים באוקטובר 2013 המשנה למנכ"ל עם הגנז וחברי הצוות הבין-משרדי , אמר הגנז כי הקמת המתקן לא תאפשר לבצע את כל משימות הארכיון, וכי היקפי הגניזה של רשומות נייר צפויים להצטמצם. כמו כן צוין בדיון כי המכרז להקמת מתקן הגניזה עתיד להתבטל18 . לפיכך, נאמר בדיון, גובשה חלופה המשלבת הקמת מתקן גניזה בהיקף מצומצם, פעולות לדיגיטציה של הארכיון וביצוע פרויקט לחשיפת חומרים בארכיון לעיון הציבור, בהתבסס על מתנדבי שירות לאומי-אזרחי. המשנה למנכ"ל החליט, על דעת כלל המשתתפים בדיון, לאמץ את החלופה הזאת ואת התכנית ליישומה שהציג הגנז, ולגבש הצעה להחלטת ממשלה מתוקנת שתאפשר את ביצוע התכנית המורחבת. כאמור, בנובמבר 2013 , שבעה חודשים לאחר שאושרה תכנית האב, החליטה הממשלה על הרחבת תכנית הרפורמה הדיגיטלית בארכיון המדינה. בתקנון עבודת הממשלה ה-33 נקבע כי בהצעה להחלטת הממשלה יש להבהיר מדוע יש צורך בקבלת ההחלטה ומהן הנסיבות שבעטיין מוגשת ההצעה. הצורך בהרחבת ה רפורמה, אשר מטבע הדברים דורשת השקעת משאבים נוספים של הממשלה, טעון אפוא הסבר בדבר התקדמות הארכיון בביצוע הרפורמה שכבר אושרה והסבר בדבר ההרחבה הנדרשת. תכנית האב הראשונה כללה כאמור קליטת רשומות דיגיטליות ממשרדי הממשלה; סריקה של רשומות הנייר; הנגשה של חומר ארכיוני לציבור; וחשיפה לקהל של רשומות שכבר לא חלה מגבלה חוקית להעמידן לעיונו. בהחלטת הממשלה מנובמבר 2013 נכתב שהיא התקבלה "בהתבסס על ההצלחה עד כה ביישום התכנית לקידום רפורמה בתיעוד עבודת הממשל שהוגשה על ידי הגנז , בהתאם להחלטה מס' 4473 ואושרה(להלן - תכנית הרפורמה ) ובהתחשב בכך שהמציאות הטכנולוגית מחייבת ריכוז מאמצים ומשאבים בהיערכות לטיפול בתיעוד הדיגיטלי". .__________________ .18 המכרז בוטל לאחר שהתברר שיש פער מהותי בין הערכה מוקדמת בדבר ההוצאה הצפויה של הממשלה עבור הקמת המתקן ובין ההצעה היחידה שהוגשה במסגרת המכרז. 290 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי בדברי ההסבר להצעת ההחלטה נאמר בקצרה שחלקים מתכנית האב כבר יושמו בהצלחה בשנה האחרונה, וזאת בעיקר בתחומים אלה: פרויקט סריקת מסמכים רחב היקף, אפיון והקמה של מערכת מחשוב מרכזית המותאמת למשימות וביצוע צעדים ראשונים בתחום ההנגשה. בדברי ההסבר לא הובא כל מידע ולא הוצגו נתונים המבהירים את ההצלחה כביכול ביישום תכנית האב. על סמך ההצעה הזאת אישרה הממשלה להרחיב את הרפורמה ולהקצות לה משאבים נוספים. משרד רה"ם וגנ ז המדינה השיבו כי החלטת הממשלה התקבלה לאחר ביצוע עבודת מטה מקיפה לבדיקת התכנות הרפורמה המורחבת הכלולה בהחלטת הממשלה; במסגרת עבודת המטה דיווח הארכיון להנהלת משרד רה"ם על ההתקדמות בביצוע כלל מרכיבי תכנית האב. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם, כי להבהרת מידת ההצלחה, שנזכרה בדברי ההסבר, נודעת חשיבות לנוכח הליקויים האמורים בפעילותו של הארכיון והפעולות הנדרשות לצורך תיקונם : החסר ברשימה מלאה וממצה של גופים שעליהם הוא נדרש לפקח ומהם אמורים להתקבל מסמכים שיש להפקיד בארכיון; העיכוב בהפצת כללים מחייבים עבור גופי ממשל לניהול רשומות אלקטרוניות; ואי-יישום רכיב מרכזי שעליו החליטה הממשלה - פיקוח של ועדת היגוי על ביצוע התכנית. .כוח אדם שתפקידו לחשוף חומר ארכיוני לעיון הציבור .בהחלטת הממשלה ממרץ 2012 ובתכנית האב הראשונה נכללה כאמור ההחלטה להעמיד לעיון הציבור חומר ארכיוני רב ככל האפשר, בהתאם למגבלות שנקבעו בהוראות הדין. בהחלטת הממשלה מנובמבר 2013 הושם דגש על הקמת מערך של עובדים לשם חשיפת חומר ארכיוני. תקנות הארכיונים (עיון בחומר ארכיוני המופקד בגנזך), התש"ע - 2010 (להלן- תקנות העיון), מסדירות את סדרי העיון בחומר ארכיוני הנמצא בארכיון המדינה, וכן קובעות כמה שנים לאחר מועד היווצרותו של החומר הארכיוני יותר לחשפו לציבור19 . בתקנות נקבע כי חומר מוגבל שטרם נבדק לא ייחשף לעיון הקהל. בשנת 2015 עסקו בבדיקות כאלה שישה אנשים שהועסקו בארכיון, בחצי משרה כל אחד, ובסך הכול בשלוש משרות. הגנז ציין בתכנית האב הראשונה כי עד אפריל 2013 נחשפו לציבור פחות מ-5% מהרשומות שבארכיון. הוא העריך שבקצב העבודה הזה חשיפת החומרים שבארכיון תארך כ - 1,700 .שנים .__________________ .19 לפי תקנה8 ,לתקנות, המפקיד רשאי שלא לחשוף חומר ארכיוני אף אם תמה תקופת ההגבלה שלו אם נמצא שחשיפת החומר המוגבל עלולה לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור או בביטחונו או בשלומו של אדם. וכן הוא רשאי שלא לחשוף חומר אשר חשיפתו עלולה לגרום לפגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 , אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין. גנזך המדינה 291 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על פי חוק שירות לאומי אזרחי, התשע"ד- 2014 (סעיף3 ), חשיפת חומר ארכיוני השמור]א[ בארכיון המדינה היא אחד התחומים שאפשר להעסיק בהם מתנדבים בשירות לאומי -אזרחי. ביצוע החלטות הממשלה בעניין חשיפת חומר ארכיוני לעיון הציבור התבסס, על פי תכנית האב השנייה של הגנז, על ההנחה שאפשר יהיה להעסיק 110 אנשים בשירות לאומי-אזרחי במשימות של חשיפת חומר ארכיוני. עוד נקבע שהם ייקלטו ל אחר הכנת התשתית הפיזית והטכנולוגית הנדרשת לכך ולאחר סריקת החומר הארכיוני. בסיכום התקציבי מנובמבר 2013 הובהר שאם גיוס אנשים בשירות לאומי-אזרחי לא יצלח, לא יינתנו לארכיון משאבים לצורך העסקת כוח אדם חלופי. על פי נוהלי רשות השירות הלאומי -אזרחי, אשר הוקמה לפי החוק האמור, גוף המעוניין להפעיל שירות כזה יגיש לרשות בקשה, על פי כללים שהיא קבעה. 1. נמצא כי אף על פי שביצוע תכנית האב בכל הנוגע לחשיפת חומר ארכיוני היה אמור להתבסס על העסקת מתנדבי שירות אזרחי, הארכיון לא נקט פעולות מעשיות להעסקתם, ואף לא הסדיר את ההתקשרות בינו ובין הרשות. הגנז קיים פגישות עם מנכ"ל הרשות, אולם אין מסמכים המתעדים את התייחסותו של מנכ"ל הרשות לתכנית של הגנז בפגישות אלה, ובכלל זה לשאלה אם ניתן ליישם את ההצעה לאתר 110 מתנדבי שירות אזרחי לצורך ביצוע משימה זו, ופגישות אלה לא הניבו תוצאות. הגנז הסביר כי לא בוצעו פעולות מעשיות, מכיוון שהארכיון אינו בשל לקליטת קבוצה כזאת של מתנדבים; מדובר בהעסקת מתנדבים, ולכן יש לוודא שהם יהיו מעוניינים לבצע משימות כאלה; הארכיון יפעל לגיוס מתנדבים רק לקראת סוף שנת 2015. 2. מנכ"ל רשות השירות האזרחי-לאומי מסר למשרד מבקר המדי נה באוגוסט 2015 כי יש סבירות נמוכה בלבד לכך שמתנדבים בשירות לאומי -אזרחי יתנדבו בארכיון המדינה, משום ש העיסוק בארכיון אינו אטרקטיבי דיו. הוא הוסיף שגם אם גיוס המתנדבים לארכיון יצליח, מספרם יהיה קטן בהרבה מהמבוקש . דברים אלו הוא מסר גם לגנז המדינה. גנז המדינה השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא חולק על ההערכה האמורה בנוגע לסבירות גיוס מתנדבים לארכיון המדינה. לפי הערכתו, המבוססת על גיוס סטודנטים לארכיון בשנת 2015 , העבודה בארכיון צפויה למשוך מתנדבים רבים. הוא הוסיף כי הוא התייעץ בנושא עם גורמים רלוונטיים שונים, לרבות ג ורמים העוסקים בהשמה של אוכלוסיות פוטנציאליות להתנדבות בארכיון המדינה. הגנז כלל אפוא בתכנית האב השנייה, אשר אושרה בידי משרד רה"ם באפריל 2014 , משימה מרכזית של חשיפת חומר ארכיוני על בסיס הכוונה לגייס 110 מתנדבים בשירות אזרחי. זאת אף על פי שמנכ"ל רשות השירות האזרחי-לאומי הטיל ספק ממשי ביכולת לגייסם. על פי הסיכום התקציבי שעליו חתם הגנז, אם לא יצליח הארכיון לגייס מתנדבים בשירות אזרחי, לא יוקצה לו כוח אדם חלופי לצורך כך. . . 292 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במשך השנים, בתקופות כהונתם של כמה גנזים, גדל היקף החומר הארכיוני שנדרשו גופי הממשל להפקיד בארכיון המדינה, אולם החומר לא הופקד בארכיון. בד בבד צמצם הארכיון בהדרגה את היקף הפיקוח שלו על האופן שבו שמרו גופי הממשל רשומות פיזיות ואלקטרוניות. לנוכח האמור לעיל גיבש גנז המדינה תכנית רפורמה בארכיון המדינה, וזו הובאה לאישור ראש הממשלה, כנדרש, ולאחר מכן גיבש תכנית רפורמה מורחבת והגישה לאישור מנכ"ל משרד רה"ם, כנדרש בהחלטת הממשלה. אין חולק על הצורך ברפורמה בארכיון, בין היתר כדי לייעל את טיפולו ברשומות אלקטרוניות. יש לתת את הדעת על הממצאים שפורטו בפרק זה בנוגע לאופן שבו גובשה הרפורמה ולבקרה שנדרשה על יישומה. תכנית האב השנייה, כמו תכנית האב הראשונה, לא אפשרה להתמודד עם כל תפקי די הארכיון על פי חוק הארכיונים ובכלל זה עם תפקידים מהותיים; ועדת היגוי שנועדה, על פי החלטת הממשלה, לעקוב אחר יישום הרפורמה לא פעלה כלל. הגנז כלל ברפורמה מרכיב מרכזי הנוגע לחשיפת חומר ארכיוני, אשר ספק אם יש לארכיון משאבים לצורך ביצועו. על הגנז לגבש הצעה לע דכון תכנית האב הרב -שנתית לארכיון, אשר תביא לידי ביטוי את כלל תפקידי הארכיון על פי הדין, ותגובש, בין היתר, בהתאם לתקציבים שהוקצו לו ולכוח האדם שעומד לרשותו. יש לוודא שהטלת תפקידים על הארכיון מעבר לדרישות חוק הארכיונים לא תבוצע על חשבון ביצוע התפקידים המוטלים עליו מכוח החוק. את ההצעה הזאת על הגנז להביא לפני משרד רה"ם, לצורך בחינה ואישור. על הגנז לנקוט את הפעולות הנדרשות כדי שוועדת ההיגוי תפקח על ביצוע התכנית המעודכנת, כנדרש בהחלטת הממשלה. .חשיפת תיקי חקירה של חשודים בשיתוף פעולה עם הנאצים .בתוספת הראשונה לתקנות העיון מפורטים סוגי חומרים שחשיפתם לציבור מוגבלת ותקופת ההגבלה שנקבעה לכל סוג. למשל, חומר בענייני ביטחון הפנים, לרבות חומר ארכיוני של המשרד לביטחון הפנים, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר, יועמד לעיון הציבור רק 30 שנה לאחר היווצרו. בתוספת הראשונה נקבע גם כי חומר בעניינים פרטיים של אדם ומסמכים אישיים, אף אם הם נמנים עם סוגי החומר המוגבל של כל גוף המנוי בתוספת הראשונה, ייחשפו לציבור רק 70 .שנה לאחר שנוצרו יצוין כי לפי נוסח תקנות העיון שהיה תקף עד שנת 201020 , חומר מוגבל לא ייחשף לעיון הקהל לפנ י שייבדק, אף אם עברה התקופה הנקובה בתוספת הראשונה לתקנות; המפקיד יחשוף חומר מוגבל בהתייעצות עם הגנז, במקרים שפורטו בתקנות. בשנת 2010 תוקנו תקנות העיון, ובין היתר נקבע בהן בסעיף 8 (ד) כי אם מצא המפקיד כי אין לחשוף חומר מוגבל במקרים אשר פורטו בתקנות, או אם החליט שלא לחשוף חומר מוגבל לעיון הקהל בהתאם למקרים שפורטו בתקנות, ותמה תקופת ההגבלה שנקבעה בתוספת לתקנות, יפנה המפקיד לגנז .__________________ .20 תקנות הארכיונים (עיון בחומר ארכיוני המופקד בגנזך), התשכ"ז - 1966. גנזך המדינה 293 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בבקשה שיפעיל את סמכותו לפי סעיף 10 ,(ג) לחוק הארכיונים בנוגע לאותו חומר מוגבל דהיינו יביא את הפנייה להמשיך ולהגביל את חשיפת החומר לפני ועדה של שלושה שרים, לצורך החלטה אם לאשרה. 1. בשנת 1957 הפקידה משטרת ישראל בארכיון תיקים, ובהם תיקי חקירה בנושא "עבירות נגד העם - עשיית דין בנאצים ועוזריהם". בתיקי חקירה אלה יש מידע בדבר עולים חדשים ניצולי שואה שנחשדו בשנים 1950 ו- 1951 בשיתוף פעולה עם הנאצים בז מן מלחמת העולם השנייה. לצורך קבלת החלטה אם לחשוף תיקים כאלה יש לשקול זה מול זה שני אינטרסים מנוגדים: זכותו של הציבור לדעת, לפי סעיף 10 ,לחוק הארכיונים לעומת החשש לפגיעה בצנעת הפרט. בשנת 1995 קבעה המשטרה שתיקים אלה ייחשפו 70 שנה לאחר מועד היווצרותו של המסמך האחרון בתיק. בספטמבר 1995 בדק נציג משטרת ישראל 115 מהתיקים האלה והחליט שכל התיקים יהיו חסויים, מנימוקי צנעת הפרט, עד שנת 2020 . 2. בתחילת שנת 2014 פנה עיתונאי וחוקר שואה לארכיון המדינה בבקשה לעיין בתיקי החקירה האמורים של המשטרה. בנוגע לבקשה זו כתב מנהל מחלקת חשיפה לגנז באפריל 2014 שהסמכות לחשוף תיקים של משטרת ישראל היא בידי המפקיד בהתייעצות עם הגנז, וכי המשטרה לא נתנה היתר לחשוף אותם. 3. ביוני 2014 כתב גנז המדינה למפכ"ל המשטרה דאז בנוגע לבקשת העיתונאי לחשוף את התיקים שהפקידה המשטרה, כי הוא בדק בעצמו כ-90 תיקי חקירה שנסגרו בשל חוסר אשמה, חוסר ראיות או חוסר עניין לציבור, מהם 75 תיקים העוסקים באנשים שכבר אינם בין החיים. הגנז ציין כי לא מצא סיבה להשאירם חסויים, ולדעתו יש לחשוף אותם. בדיון שקיימו הגנז, נציגת המשטרה ואחרים בספטמבר 2014 סוכם כי המשטרה תחליט אם אפשר לחש וף לציבור את התיקים, תוך הסתרת פרטים מסוימים, כדי שלא לפגוע בצנעת הפרט של מי שנחשדו בסיוע לנאצים. בהמשך העביר הארכיון את התיקים למשטרה, לצורך הבדיקה. עד תחילת מאי 2015 בדקה המשטרה כ -400 מ- 4,300 .המסמכים שבתיקים נמצא כי עוד לפני שהסתיימה בדיק ת המשטרה העביר הגנז לעיתונאי 53 תיקי חקירה. מכאן שהגנז חשף תיקים של המשטרה בלי שהיא החליטה לחשפם, שלא כנדרש בתקנות העיון. באפריל 2015 פרסם העיתונאי כתבה בנושא וצוין בה כי נפתחו לעיון בארכיון המדינה 53 תיקים של יהודים שנחשדו בשיתוף פעולה עם הנאצים. בכתבה הובאו נתונים על מספר התיקים שנסגרו לפי עילת הסגירה, וכן הובאו שתי דוגמאות שבהן צוינו שמות החשודים בראשי תיבות, וכן צוין תפקידו של האחד ומקום פעולתו של השני. הגנז אף לא הביא לידיעת המשטרה כי בכוונתו לאפשר לעיתונאי לעיין בתיקי החקירה. לטענת גנז המדינה, ספק אם ה משטרה מוסמכת למנוע את חשיפת התיקים, שכן " העילה היחידה לא לפתוח אותם היא הגנת הפרטיות, ובכך עמדת המשטרה איננה טובה מעמדתנו". הגנז ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי תקופת ההגבלה המרבית היא 30 שנה, ולכן היה על המשטרה לחשוף את התיקים בשנת 1980 לכל המאוחר, ולחלופין- לבקש מן הגנז שיפנה את הסוגיה לוועדת שרים כדי שתחליט אם לחשוף את התיקים. הגנז הוסיף שהוא בדק את כל תיקי החקירה והחליט באילו תיקים הוא יאפשר לעיתונאי לעיין, לפי שיקולים הנוגעים להגנה על פרטיותם. למשל, לא נפתחו תיקים של חשודים שעדיין חיים. עמדה זו של הגנז אינה עולה בקנה אחד עם עמדת היועצת המשפטית של הארכיון, אשר הבהירה כי גם לאחר תיקון תקנות העיון, המוסד המפקיד הוא בעל הסמכות לקבל החלטות 294 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעניין חשיפת תיקים וקיצור תקופת החיסיון , בהתייעצות עם הגנז, גם כאשר החלטת המוסד המפקיד מתקבלת מטעמים של הגנת הפרטיות ולא מטעמים מקצועיים הנוגעים לתחום עיסוקו. מכל מקום, החלטת המשטרה בשנת 1995 להטיל חיסיון על התיקים נעשתה על דעת ובשיתוף ארכיון המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לגנז על שהעביר לעיתונאי מידע הכולל פרטים אישיים של החשודים, בלא שקיבל אישור לכך מהמשטרה, שהיא הגורם המפקיד אשר מוסמך לאשר זאת, ועל שהעביר את המידע באופן שעלול היה לפגוע בפרטיותם של החשודים, שלא בהתאם לעמדתה של היועצת המשפטית של הארכיון. .סוגיות בניהול משאבי האנוש של הארכיון .חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 ,, קובע כי שר, או מי שהוא הסמיך לכך יציע לנציב שירות המדינה תקן למשרד שעליו הוא מופקד, וכי התקן טעון אישור של הנציב. תקן הוא רשימת משרות ודרגותיהן, אשר נקבעת עבור כל יחידה מיחידותיו של גוף ממשלתי. לכל משרה יש שלושה מאפיינים: תואר המשרה - שמה הרשמי; דרישות המשרה - תנאים שונים, כגון ההשכלה והניסיון הנדרשים מן האדם הממלא את המשרה; ותיאור התפקיד - המטלות שעל נושא המשרה למלא, סמכויותיו וסביבת העבודה שלו. תקן במשרד ממשלתי צריך להיקבע על פי דרישות העיסוק של כל משרה ולפי התכונות והכישורים הנדרשים לביצוע יעיל של התפקיד. היקף כוח האדם התקני בשירות המדינה מוסדר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 . הסמכות להסדיר את ההיבטים הנוגעים למספר המרבי של משרות שהממשלה רשאיתלאייש (שיא כוח האדם) ניתנה בחוק זה לשר האוצר, והוא אצל אותה לממונה על התקציבים במשרד האוצר. יש להבחין בין תקן כוח האדם של גוף ממשלתי ובין מצבת העובדים בו בפועל, דהיינו מספר המשרות המאוישות בתקן. בתרשים 3 שלהלן מוצגים נתונים של משרד רה"םעל מספר המשרות - של עובדים קבועים ושל סטודנטים - שנקבעו בתקן הארכיון , ועל מספר המשרות שהיו מאוישות בפועל במאי 2015 .)(לא כולל מתנדבים גנזך המדינה 295 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים3 . מספר המשרות שבתקן הארכיון ומספר המשרות שהיו מאוישות במאי 2015 ..המקור: משרד ראש הממשלה .מהתרשים עולה שעל פי נתוני משרד רה"ם, 18.5 משרות בתקן כוח האדם של הארכיון, שהן קרוב לרבע המשרות שבו, לא היו מאוישות במאי 2015 :10.5 ממשרות העובדים ו -8 ממשרות הסטודנט. חלק ממשרות העובדים לא אוישו זה שנים, האחת לא אוישה מדצמבר 1975 , השנייה- משנת 1995 , השלישית- משנת 2007 , משרה וחצי נוספות לא אוישו מפברואר 2012. ביוני 2015 סיכם משרד רה"ם עם הגנז כי אפשר לאייש 7.15 ,משרות פנויות בארכיון ובנובמבר 2015 נמצא כי הליכי מכרז לאיוש שתיים מהן נמצאים בעיצומם. על פי תשובת ארכיון המדינה, בדצמבר 2015 .עדיין לא אוישה שום משרה מהמשרות הפנויות .שינוי ארגוני .בשנים 2014 ו- 2015 , לפני מועד סיום הביקורת, היה כאמור הארכיון בשלבים ראשונים של יישום רפורמה שעיקרה שינוי מדיניות והצבת יעדים חדשים לפעילותו, כמפורט לעיל. כמו כן עמד הארכיון לפני שינוי ארגוני שיזם, תכנן והוביל גנז המדינה, ובמסגרתו תוכננו שינויים נרחבים במבנה הארג וני שלו. כפי שיוסבר להלן, שני תהליכים אלה היו שלובים זה בזה: השינוי הארגוני נועד, על פי הגנז, להתאים את המבנה הארגוני של הארכיון ליעדים החדשים שהותוו ברפורמה. באפריל 2015 אישרה נש"ם את השינוי הארגוני. בתרשימים שלהלן יוצגו המבנה הארגוני של ארכיון המדינה עד אמצע שנת 2015 והמבנה הארגוני שאישרה נש"ם באפריל 2015. 296 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים4 . המבנה הארגוני של הארכיון (עד אמצע שנת 2015) .המקור: ארכיון המדינה. תרשים 5 . המבנה הארגוני שאושר לארכיון בשנת 2015 .המקור: ארכיון המדינה. גנזך המדינה 297 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שינוי ארגוני עשוי לכלול שינויים בתוארי משרות, במתחי דרגות, בכפיפויות, בהגדרות תפקידים ובתנאי שכר. במסגרת שינוי כזה יש המתקדמים לתפקיד בכיר ומתגמל יותר ויש שעלולים להיפגע. מטבע הדברים, שינוי כזה, ואף שינוי ביעדים ובמשימות הארגון, עשויים לעורר התנגדות של עובדים - רובם או מקצתם. שני התהליכים האמורים שבוצעו בארכיון - רפורמה שכוללת גיבוש יעדים חדשים לארכיון ושינוי נרחב במבנה הארגוני - עוררו התנגדות של חלק ניכר מהעובדים והמנהלים בארכיון. להלן יובאו פרטים בדבר גיבוש השינוי הארגוני והשפעותיו על כמה מיחידות הארכיון. הצעות לשינוי המבנה הארגוני ואישורו גוף ממשלתי שמבקש לבצע שינוי ארגוני נדרש לפעול על פי מודל כללי לעיצוב שינוי ארגוני שקבעה נש"ם, לראשונה בשנת 2002 , שעיקרו רשימת מסמכים שהגוף האמור נדרש להציג לה. כדי שיאושר למשרד ממשלתי לבצע שינוי ארגוני, אשר פועל יוצא ממנו הוא שינוי בתקן, על המשרד לפרט בין היתר את המטרות והיעדים של המבנה הארגוני המוצע ולהגדיר את התפוקות הצפויות מהיחידה שבה עתיד השינוי להתבצע ואת ההשפעות הרוחביות הצפויות של מרכיבי השינוי. הצעה ראשונה בספטמבר 2012 גיבשה סגנית הגנז נוסח ראשוני של הצעה לשינוי ארגוני בארכיון, בסיוע יועץ ארגוני אשר שכר משרד רה"ם. באוקטובר 2013 גיבשה הסגנית בשיתוף מנהלי מחלקות בארכיון, לאחר עבודת מטה עם אגף משאבי אנוש במשרד רה"ם (להלן – אגף משא"ן), נוסח מעודכן של ההצעה שבמסגרתו גובשו תיאורי תפקיד חדשים בתקן הארכיון. בנוסח מעודכן זה כבר הוטמעו הערות של נציגת נש"ם, הוא גובש על דעת הגנז והוטמעו בו גם הערותיו. בסך הכול ארכה תקופת גיבוש הנוסח המעודכן כשנתיים וחצי, ולצורך ביצועו נדרש אישור נש"ם. בנוסח המעודכן פורטו תפקידי ארכיון המדינה, לרבות פיקוח והדרכה, והוא כלל את עיקרי המדיניות שהתווה הגנז, לרבות שינויים מהותיים בתפיסת ההפעלה של הארכיון: מעבר מארכיון פיזי לארכיון מקוון, פתיחת הארכיון לציבור הרחב, פרויקט סריקת מסמכים "תעשייתי" ופרויקט הנגשה של המסמכים לציבור. המבנה הארגוני המוצע נועד לאפשר מתן שני סוגים עיקריים של שירותים: שירותי הנגשה לציבור ושירותי מידע וקליטה מגופי הממשל, ובכלל זה פיקוח, רישום והעשרה של החומרים המתקבלים מהגופים. בנובמבר 2013 , חודש לאחר גיבוש הנוסח המעודכן, הודיע הגנז לסגניתו שהוא מתנגד לקידומו וליישומו של שינוי ארגוני על פי הנוסח המעודכן שהיא גיבשה והוא מקבל על יו לקדם מתווה אחר לשינוי ארגוני. הגנז הודיע גם על כוונתו לגבש תיאורי תפקיד אשר כוללים משימות מסוימות שלגביהן התגלעה מחלוקת בינו ובין כמה מהמנהלים בארכיון. בעניין זה מסר הגנז למשרד מבקר המדינה כי גיבוש השינוי הארגוני "אותחל מחדש בסוף 2013 " לנוכח החלטת הממשלה מנובמבר 2013 .וסירוב של עובדים לעסוק במשימות החדשות ממסמכי הארכיון, ובהם תכתובות ענפות בדואר האלקטרוני, עולה מחלוקת עמוקה בין הגנז ובין סגניתו ומנהלים אחרים בארכיון בנוגע למבנה הארגוני המתאים לארכיון ותפקידיהם של חלק מעובדיו. ניסוח המסמכים מעלה שבאותה עת שררו בארכיון יחסי עבודה עכורים שהגיעו לעתים לכדי אי-אמון הדדי. 298 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הצעה שנייה בפברואר 2014 גיבש הגנז הצעה שנייה למבנה ארגוני חדש לארכיון, ובספטמבר 2014 הוא עדכן את הצעתו. לצורך אישור המבנה הארגוני החדש נעשתה עבודת מטה שבה השתתפו נציג נש"ם הגנז ולעתים גם סגניתו, ובאפריל 2015 אישרה נש"ם את השינוי הארגוני המבוסס על הצעת הגנז. גנז המדינה השיב למשרד מבקר המדינה כי הצעתו למבנה ארגוני התבססה על הצעתה של סגניתו למבנה ארגוני, ולצד זאת הוא הוביל תפיסה מקצועית חדשה. על פי תפיסה זו, הסביר הגנז, כל ארכיונאי יוכשר לבצע מגוון משימות הנוגעות לתפקידי הליבה של הארכיון. עוד טען הגנז כי אפשר יהיה לפשט את תהליכי קבלת העובדים לארכיון. הגנז הוסיף כי הוא הקפיד לעדכן את ועד העובדים של משרד רה"ם בנוגע לשינויים הללו. 1. : הגדרת תפקידי הארכיון בהצעות למבנה ארגוני נדרש מגיש ההצעה, על פי המודל שקבעה נש"ם, לפרט את עיקרי תפקיד היחידה שבה מוצע לעשות שינוי. בחוק הארכיונים הוגדרו כאמור שני תפקידיו העיקריים של הארכיון: הטיפול בחומר ארכיוני, והעמדתו לרשות הציבור בכפוף למגבלות החוק, וכן הפעלת ממשקי עבודה עם מאות גופי ממשל, בהתאם לסמכויות הרחבות של הגנז על פי החוק. הפעלת הממשק עם גופי הממשל כוללת גם פיקוח על סדרי הארכיונים בגופים, על שמירת החומר בהם ועל ביעורו. חוק הארכיונים ותקנות שהותקנו מכוחו מגדירים את היקף פעולותיו של הארכיון במישור הלאומי ואת מגוון קשרי הגומלין שלו עם מאות גופים21 . ,בהצעתו ציין הגנז שמשימות הארכיון הוגדרו מחדש לצורך ביצוע החלטת הממשלה לדוגמה זיהוי רשומות בעלות ערך היסטורי והבאתן להפקדה בארכיון; סריקת רשומות הנייר שנאספו מקום המדינה ועד סוף "עידן הנייר"; והכנת רשומות לצורך הנגשתן לציבור על ידי רישום, קטלוג וחשיפה. נמצא שהצעתו של הגנז לשינוי המבנה הארגוני התמקדה בעיקר בתפקידיו של הארכיון בתחום התיעוד. תפקידי הארכיון בנוגע לגופי הממשל צוינו בקצרה, באופן שמשקף צמצום ניכר ומהותי בכל הנוגע לתפקיד הארכיון בתחום הפיקוח על שמירת חומרים במשרדי הממשלה והעברתם לארכיון22 . בהצעת הגנז לא צוין במפורש תפקיד הארכיון כמפקח על סדרי הארכיונים במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, ולא בא לידי ביטוי ההיקף הרחב של סמכויות הארכיון בנוגע למאות גופי ממשל. באפריל 2015 העביר נציג נש"ם לסמנכ"ל בכיר למינהל ולמשאבי אנוש במשרד רה"ם (להלן - הסמנכ"ל למינהל) סיכום של השינוי הארגוני המתוכנן בארכיון המדינה, ובכך ניתן אישור לביצוע השינוי. גם בסיכום זה פורטו המשימות של הארכיון, בדגש על .__________________ .21 לדוגמה: "הגנז רשאי לבדוק כל חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, לצלמו ולהעתיקו"; "הגנז ינהל פנקס חומר ארכיוני הנמצא בידי בעלים פרטיים"; "הגנז רשאי לדרוש מכל אדם ידיעות על חומר ארכיוני הנמצא בבעלותו או בהחזקתו"; "הגנז רשאי לצוות על צילומו והעתקתו של כל חומר ארכיוני כאמור לפני ביעורו, ועל הפקדת התצלום וההעתק בגנזך"; לא יוצא חומר ארכיוני מישראל אלא אם כן התקיים לגביו אחד מכמה תנאים שפורטו בחוק, שמשמעם כי הגנז נתן אישור מסוים לצורך ההוצאה. 22 "לזהות ולאס וף ממוסדות המדינה תיעוד הנוצר אצלם ושיש לו ערך היסטורי; לשמור ולשמר אותו; לפתוח אותו לעיון הציבור הרחב". גנזך המדינה 299 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תפקידי הארכיון בתחום התיעוד, והפחתה ניכרת של תפקידיו מול גופי הממשל, לרבות משימת הפיקוח שהוטלה עליו לפי חוק. 2. : תפקידי עובדי הארכיון בתחום הפיקוח אחד מתפקידי הארכיון, על פי חוק הארכיונים, הוא כאמור הפעלת ממשקי עבודה עם מאות גופים (מוסדות המדינה ורשויות מקומיות) לצורך פיקוח על סדרי הארכיונים שלהם, על שמירת החומר בהם ועל ביעורו. בהתאם לכך כלל המבנה הארגוני הקודם יחידת פיקוח, כפי שמוצג לעיל, ועל עובדיה הוטלו כאמור כמה משימות פיקוח. במהלך הדיונים של אגף משא"ן במשרד רה"ם עם הגנז, העיר האגף כי לפי המבנה הארגוני המוצע של הארכיון לא יוכל גוף זה למלא כנדרש את תפקידיו בתחום הפיקוח. נמצא כי במבנה הארגוני החדש שאישרה נש"ם באפריל 2015 , בידיעה ובהסכמה של הסמנכ"ל למינהל במשרד רה"ם, לא נכללה י חידת פיקוח, ותיאורי התפקידים של ארכיונאים לא כללו משימות פיקוח. רק בעקבות הביקורת, משעלתה שאלת העובדים שיבצעו תפקידי פיקוח, הורתה נש"ם לארכיון להביא לידי ביטוי את תפקידי הפיקוח במבנה הארגוני החדש של הארכיון, כפי שיפורט להלן. הגנז מסר למשרד מבקר המדינה כי ע ל פי תכנית השינוי הארגוני שגיבש ושאישרה נש"ם, במבנה הארגוני החדש לא תפעל מחלקת פיקוח והדרכה ולא יועסקו מפקחים. זאת בהתאם לתפיסתו שארכיונאי ממשל באגף ממשל יפעלו כדי להקים את אוספי הארכיון. הוא הוסיף שעל האגף הזה מוטל להקים את אוספי הארכיון ולא לעסוק בפיקוח ובהדרכה. בעקבות הביקורת כתב נציג נש"ם לגנז ולאגף משא"ן במשרד רה"ם כי תפקיד הפיקוח מוטל על הארכיון על פי חוק וחשוב לבצעו, ויש לשנות בהתאם לכך את תיאור התפקיד של ארכיונאי ממשל, וכן הורה לעכב ביצוע מכרזים לאיוש משרות עד שיאושר מחדש המבנה הארגוני לארכיון. בתגובה על כך הגיש משרד רה"ם לנש"ם תיאור תפקיד מתוקן, ובו נכללה בתיאור העיסוק של ארכיונאי ממשל גם משימת פיקוח. נציג נש"ם אישר זאת. השינוי הארגוני המתוכנן בארכיון המדינה, שקיבל את אישור נש"ם, שיקף אפוא מערך תפקודי שאינו מתיישב עם כלל תפקידי הארכיון שנקבעו בחוק. נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי במבנה הארגוני החדש נקראת מחלקת פיקוח והדרכה "תחום הפקדות", ועיקר כוח האדם של אגף הממשל אמור להיות מוקצה לתחום ההפקדות; תחום זה אמור לעסוק בליווי ובהנחיה של הגופים בתחום התיעוד וכן בהטמעת נהלים בנושא זה; באגף הממשל כבר יש תשתית ארגונית לתפקידי פיקוח, וגם לו יוחלט על הגברת פעילויות הפיקוח הדבר ייעשה במסגרת המבנה הארגוני המאושר. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם כי תפקידי הארכיון הם אחד הנדבכים המרכזיים בגיבוש מבנה ארגוני, גם על פי הוראות נש"ם עצמה. כיוון שתפקיד הפיקוח מוטל על הארכיו ן מכוח חוק הארכיונים, הרי שבמסגרת גיבוש מבנה ארגוני צריך היה להביא בחשבון גם את משאבי כוח האדם שנדרשים לצורך מילוי תפקיד זה, על מרכיביו השונים כמפורט לעיל. על נש"ם, הסמנכ"ל למינהל וגנז המדינה לוודא שבמבנה הארגוני שיזם הגנז הוקצו תשומות מתאימות, גם בתחום הניהול, לצורך ביצוע תפקידי הפיקוח של הארכיון. 300 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 קיום התייעצויות בנוגע ליישום הרפורמה 1. מתכתובות פנימיות של הארכיון בשנים 2014 ו- 2015 , פרק הזמן שבו גובש המבנה הארגוני החדש, עולים חילוקי דעות בין כמה מעובדי הארכיון ובין הגנז. בהצעה לשינוי ארגוני, אשר הועברה לעיונם של גורמים רבים, בהם כל עובדי הארכיון, עובדים ביחידות אחרות של משרד רה"ם ועובדים בנש"ם, פירט הגנז חולשות שהוא ראה במאפייני עבודתם של רוב עובדי הארכיון ובכישוריהם של רוב המנהלים בארכיון. 2. בספטמבר 2014 הגיש הגנז לעובדי הארכיון את הצעתו לשינוי המבנה הארגוני של הארכיון, וציין שלא צפויים לחול בה שינויים עקרוניים. במבנה הארגוני שהציע הגנז לא נכללה אחת מיחידותיו של הארכיון - מחלקת תיעוד והנצחה. מחלקה זו נועדה למלא את התפקידים שהוטלו על גנז המדינה בחוק הנצחת זכרם של נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה, התשמ"ו- 198623. נמצא כי החלטת הגנז בעניין זה התקבלה בלא שהתייעץ עם מנהל המחלקה ובלא שהביא את הדבר לידיעת עובדי המחלקה. 3. באוקטובר 2014 נפגשו כמה מעובדי הארכיון עם המשנה למנכ"ל משרד רה"ם והעלו טענות לגבי החלטות שקיבל הגנז בנושאים שונים שבתחום עיסוקו של הארכיון, כמו פיקוח על מוסדות ציבור, חשיפת חומר ארכיוני והפעלת אולם קריאה. הם הציעו למנות צוות שיבדוק את הנעשה בארכיון. על פי מכתב שכתבו שבעה מעובדי הארכיון, בהם מנהלי יחידות, בנובמבר 2014 למשנה למנכ"ל, עובדי הארכיון לא התנגדו לעיקרי השינויים שביקש הגנז לקדם, אולם הם התנגדו לה צעתו לשינוי ארגוני כיוון שהיא גובשה, לדבריהם, ללא שיתוף מנהלי המחלקות וללא התייעצות עמם. המשנה למנכ"ל קיים שני דיונים שבהם השתתף בין היתר גנז המדינה - בנובמבר 2014 ובינואר 2015 . בדיון הראשון ציין המשנה למנכ"ל כי לעובדי הארכיון טענות בהיבט המקצועי, הנוגעות להחלטות הגנז בנושא שינוי ביעדי הארכיון ובמשימותיו, וכן טענות בהיבט הניהולי, בין השאר בנושא יחסי עבודה עכורים ואי-שיתוף של הנהלת הארכיון בקביעת המדיניות ובקבלת החלטות. בדיון הוחלט בין השאר כי הגנז יבהיר לעובדים את מדיניותו המקצועית; כי ייבחנו דרכים להקמת מנגנוני ניהול ובקרה אשר יסייעו לגנז לקדם את עבודת הארכיון בכלל, ואת תכניתו לרפורמה בפרט. בדיון השני הסביר הגנז שהוא אינו מכנס את פורום ההנהלה של הארכ יון מסיבות ניהוליות. המשנה למנכ"ל החליט, בנוגע להיבט המקצועי, להקים צוות תומך לקידום תהליך הרפורמה, אשר יתכנס בתדירות גבוהה (לפחות אחת לחודשיים) ו"יבקר קבלת החלטות משמעותיות תוך מתן ביטוי למגוון דעות". עוד החליט שעד תחילת פברואר 2015 יגיש משרד רה"ם כתב מינוי שיפרט את רשימת החברים בצוות, את סמכויותיו ואת תחומי אחריותו. .__________________ .23 במסגרת הפעולות להנצחת זכרו של מי שכיהן כנשיא המדינה או כראש הממשלה, רשאית הממשלה להורות לגנז לבצע פעולות שפורטו בחוק - כולן או מקצתן - ובכלל זה לכנס את החומר התיעודי על פעולותיו של בעל התפקיד האמור, לפרסם את מבחר נאומיו, הרצאותיו וכתביו ולהציג בפומבי את כתביו. גנזך המדינה 301 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי רק באוגוסט 2015 מינה מנכ"ל משרד רה"ם את הצוות שנועד על פי כתב המינוי ללוות את תהליכי יישום הרפורמה הדיגיטלית בארכיון המדינה ולייעץ לגנז בנוגע לסוגיות מרכזיות הנוגעות לביצוע הרפורמה, כדי לטייב את תהליכי קבלת ההחלטות ולהעצים את מנגנוני הבקרה. הצוות מנה שישה חברים והוא קיים דיון ראשון בנובמבר 2015 . משרד רה"ם מסר במהלך הביקורת כי מקור העיכוב של כחצי שנה במינוי הצוות היה הצורך לקיים התייעצויות שונות בנוגע להרכבו ולתפקידו, לרבות ניגודי עניינים של המועמדים להיות חברים בו. משרד רה"ם מסר בתשובתו כי הקמת הצוות התעכבה גם בשל פיזור הכנסת בדצמבר 2014 והנחיית היועץ המשפטי לממשלה האוסרת על ביצוע מינויים בתקופת בחירות; באמצע מאי 2015 הושבעה הממשלה החדשה, ובסמוך לאחר מכן חידש המשרד את עבודת הקמתו של הצוות, לרבות ביצוע הבדיקות הנדרשות בנושא ניגוד העניינים. הלשכה המשפטית של משרד רה"ם מסרה למשרד מבקר המדינה כי העיכוב בהקמת הצוות עד לאחר הבחירות נעשה בהתאם לעמדת משרד המשפטים, כפי שנמסרה באופן עקבי במהלך תקופת הבחירות האחרונה בכמה מקרים. בתשובתה התייחסה הלשכ ה המשפטית לסעיף מסוים בהנחיית היועמ"ש לממשלה, הנוגע למינויים הנחתמים בידי שר, ולפיו לא נאסר על מנכ"ל המשרד להיות מעורב בהליכי מינוי, וציינה כי בהתאם לעמדת משרד המשפטים, המגבלות החלות על מינוי ועדות ציבוריות בתקופת בחירות בידי שר חלות בהתאמות הרלוונטיות גם על מינוין בידי מנכ"ל משרדו. בתשובת משרד המשפטים מינואר 2016 צוין כי מטבע הדברים, ההנחיה האמורה אינה יכולה לעסוק באופן ספציפי בכל סוגי המינויים האפשריים, שכן אלו הם רבים ומגוונים, ועל כן היא דנה באופן ספציפי בסוגי המינויים השכיחים וכן מתווה עקרונות כלליים בנושא זה. המשרד הוסיף כי אף שמרבית סעיפי ההנחיה עוסקים במינויים ששרים מוסמכים לבצעם, עמדת המשרד היא שככלל גם במינויים שמבצעים מנכ"לים של משרדי ממשלה יש כדי לעורר באופן פוטנציאלי את החשש מפני כריכת שיקולים מפלגתיים ואישיים בהליכי מינוי ערב בחירות ואף מראית עין של כריכתם זה בזה, וכן את החשש להצבת עובדות מוגמרות אשר עלולות לגרום להעמדת הממשלה הנבחרת לפני מצב בלתי הפיך. משרד המשפטים הוסיף בנוגע למינוי הצוות האמור כי ההחלטה בעניינו לא הובאה לבחינת משרד המשפטים; נראה כי אם היה נטען שמינוי הצוות חיוני ודחוף, ניתן היה לבחור דרכים אפשריות למנותו באופן שיעלה בקנה אחד עם העקרונות הקבועים בהנחיה. המשרד ציין כי בכוונתו לבחון אם אכן יש צורך בביצוע תיקונים שונים בהנחיית היועמ"ש לממשלה, בין היתר על מנת להבהיר ולחדד את ההיבטים האלה. 302 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לצורך מינוי הצוות התומך בתקופת בחירות נדרש איזון בין הצורך הדחוף לקדם את הרפורמה בארכיון המדינה ולעשות ביקורת על קבלת החלטות משמעותיות, ובין הצורך למנוע את החששות האמורים. עם זאת, מעיר משרד מבקר המדינה, לנוכח הקשיים המשמעותיים שהתעוררו בארכיון כאמור, הן בהיבט המקצועי והן בהיבט הניהולי, כי לפני שהחליט משרד רה"ם לעכב את מינוי הצוות בשל הבחירות, היה עליו להביא לפני משרד המשפטים את מלוא המידע הנוגע לצורך למנות בדחיפות את הצוות ולברר מהי עמדתו בנוגע למינוי ספציפי זה. מאחר שמשרד רה"ם לא עשה זאת, הוא עיכב את מינוי הצוות בחצי שנה. גנז המדינה השיב למשרד מבקר המדינה כי בעקבות קבלת החלטות הממשלה חל בארכיון לראשונה מהלך רחב היקף של שידוד מע רכות שחייב ביצוע שינויים מסוגים שונים, לרבות שינוי שיטות עבודה, ולמעשה הוגדרה מחדש כל תפיסת העולם המקצועית של הארכיון. הוא הוסיף כי בשל נסיבות אלו התגלעו חילוקי דעות בין גורמים שונים בארכיון. על פי תשובתו, לאחר סיום הביקורת, בתחילת אוקטובר 2015 , גיבשו הגורמים בארכיון החלוקים ביניהם מתווה עבודה מוסכם. הרפורמה בארכיון המדינה והשינוי הארגוני כרוכים כאמור זה בזה, והם משפיעים על רוב תחומי פעילותו של הארכיון, על עבודתם של רוב העובדים בו ולעתים אף על תנאי העסקתם. שינויים שכאלה ראוי לגבש גם בהתייעצויות מקצועיות עם מנהלים ועובדים בארגון, שעשויים לתרום להליכי הבחינה וההחלטה בנושא, ואמורים ליישם הלכה למעשה את הרפורמה. על פי ממצאי הביקורת, לא התקיימה התייעצות בנוגע לשינוי הארגוני עם רוב המנהלים והעובדים בארכיון המדינה, וכמה מהם העלו זאת לפני המשנה למנכ"ל משרד רה"ם. הפתרון שקבע המשנה למנכ"ל - מינוי צוות תומך לתהליך הרפורמה - יושם באיחור. על משרד רה"ם, בהיותו האחראי מהבחינה המינהלית לעבודת הארכיון, לוודא שהמחלוקות המקצועיות והאחרות שהתגלעו בין הגנז לחלק ממנהלי הארכיון ועובדיו לא יהיו תשתית רעועה ליישום הרפורמה ולביצוע השי נוי הארגוני וכן להמשך תפקודו של ארכיון המדינה. קידום עובדים במסגרת השינוי הארגוני המתוכנן חוק שירות המדינה (מינויים) והוראות התקשי"ר מתווים את דרך המלך לגיוס ולקידום של עובדים בשירות המדינה: הכרזה על משרה פנויה ואיושה באמצעות מכרזים. מטרת החוק וההוראות היא להבטיח שהליך מיון המועמדים ואיוש המשרה יהיה מיטבי, כי תינתן הזדמנות שווה לכל מועמד, וכי ייבחר המועמד המתאים ביותר לתפקיד. בסיכום השינוי הארגוני של נש"ם, אשר אושר כאמור באפריל 2015 , נקבע המבנה הארגוני החדש, פורטו ענייני כוח האדם הנלווים לו ושלבי יישומו, ובין השאר הועלה מתח הדרגות של משרות מסוימות. במסגרת עבודת המטה לגיבוש מבנה ארגוני חדש ציין הגנז במכתבו לנש"ם שמות עובדים ה"נראים מתאימים לתפקידי ניהול חדשים", וכן ציין את שמות העובדים המועמדים להשתתף במכרזים שעתידים להתפרסם. בספטמבר 2014 ובדצמבר 2014 הציעהגנז לשני מנהלים בארכיון להתמנות לתפקיד בכיר אשר עתיד להתווסף במסגרת יישום השינוי הארגוני בכפוף למכרז. שני העובדים האלה סירבו להצעותיו. גנזך המדינה 303 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הצעותיו אלה של הגנז לעובדים מסוימים, וכן ציון העובדים שמתאימים לדעתו לקידום לתפקידי ניהול חדשים, מרמזים על "סימון" מועמ דים מסוימים לקידום בידי הגנז, אשר אינו עולה בקנה אחד עם המטרה שלשמה מתקיימים המכרזים: איוש משרות באופן הוגן ושוויוני. נש"ם השיבה כי בחינת שינוי של מבנה ארגוני קיים כרוכה בין היתר בבחינת אפשרויות היישום של שינוי זה וכי במסגרת זו עלו בדיונים שמות עובדי הארכיון, וזאת על מנת להבין את אפשרות יישום השינוי ולא על מנת לסמן מועמדים. היא הוסיפה כי כל עוד הדברים נעשים בזהירות הראויה ומתוך הקפדה על כללי המכרז ועקרונותיו, היא אינה רואה בכך פגם אלא עיסוק במתחייב מהבחינה המקצועית. סימון עובדים מסוימים למשרות מסוימות על ידי הגנז עלול לגרום לפגיעה מהותית ביכולת לקיים הליך בחירה תחרותי ושוויוני. הוא עלול גם למנוע מהגנז להיות מעורב בעתיד, בדרך כלשהי, בבחירת המועמדים המתאימים לתפקידים אלה. .העסקת עובדי חברות פרטיות בתפקידים ניהוליים בארכיון .1. במשך השנים הרחיבו משרדי הממשלה את היקף ההתקשרויות עם גופים חיצוניים לצורך העסקת עובדים בתפקידים מרכזיים, לעתים גם רגישים, בתחום המחשוב. התגלה כי הדבר בעייתי מהיבטים שונים, בין השאר בשל כך שאותם עובדים הפעילו סמכויות שלטוניות וכן משום שלא חלות על עובדים אלה מגבלות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) בנושא העסקת קרובי משפחה, עבודה פרטית והגבלות לאחר פרישה. כדי לטפל בבעיות הכרוכות בשיטת העסקה זו פרסמה נש"ם בשנת 2011 חוזר המבוסס על המלצותיה של ועדה בין -משרדית, ובו פורטה ההחלטה להוסיף לתקן משרות של ארבעה בעלי תפקידים מרכזיים כתפקידי ליבה בכל אגף מערכות מידע במשרדי הממשלה וביחידות הסמך, אשר יאוישו אך ורק בידי עובדי מדינה. בין התפקידים האמורים: מנהל מערכות מידע (מנמ"ר), אשר מנהל את היחידה למערכות מידע בארגון, יוזם תכניות רב- שנתיות, מופקד על תכנון התקציב השנתי והרב -שנתי ועוד; ומנהל טכנולוגיות ופיתוח ( CTO ), הממלא תפקיד בכיר בתחום ניהול טכנולוגיות המידע בארגון, ובין השאר משמש כאחראי לארכיטקטורה של מערכות המידע וכשותף לקביעת המדיניות הנוגעת למערכות המידע24. בארכיון המדינה אין יחידה למחשוב, אולם תשעה עובדים בתחום המחשוב פועלים בארכיון במסגרת אגף מערכות מידע במשרד רה"ם - אחד מהם הוא עובד מדינה והשאר עובדי קבלן שההתקשרות אתם בוצעה באמצעות הסכמים עם חברות. בספטמבר 2011 ,כתב הגנז למנהלת אגף משא"ן במשרד רה"ם כי יש למנות מנמ"ר לארכיון, עובד מדינה שכן יש חשש כי מינוי עובד קבלן לתפקיד זה לא יבטיח את שימור הידע בשירות המדינה. עם זאת, במהלך גיבוש השינוי הארגוני בשנת 2014 החליטו הגנז, מנהלת אגף משא"ן במשרד רה"ם ונציג נש"ם שלא יועסקו בארכיון עובדי מדינה בתפקידי ליבה בתחום .__________________ .24 " תפקוד יחידות מערכות המידע במשרדי הממשלה וביחידות הסמך", חוזר נש"ם, 21.6.11. 304 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המחשוב. לנוכח זאת, האחריות לפן המקצועי והסמכות בנושא נתונים בידי מנמ"ר משרד רה"ם, גם אם אינו עוסק בנושא באופן שוטף. על פי רישומי הארכיון, העובד המבצע את התפקיד הבכיר בתחום המחשוב בארכיון הוא עובד חברה א. במסגרת הליך תחרותי שקיים משרד רה"ם, הוא ביקש מכמה חברות ("בתי תכנה") להציע מועמדים לתפקיד מנמ"ר לארכיון המדינה. בעקבות זאת התקשר המשרד עם חברה פרטית, לצורך העסקת עובד חברה א כמנמ"ר. העובד מועסק בארכיון מתחילת שנת 2013. על פי דברים שמסר מנמ"ר משרד רה"ם למשרד מבקר המדינה, עובד חברה א מנהל את המחשוב של הארכיון באופן יומיומי וממלא את כל התפקידים והעיסוקים המפורטים בתיאור העיסוק של מנמ"ר, כמפורט בחוזר נש"ם 25 . מנמ"ר משרד רה"ם הדגיש שהוא אינו מעורב בקביעת מדיניות בנושאי מחשוב בארכיון. יוצא אפוא שעובד חברה א ממלא את משימותיו של מנמ"ר: יוזם תכניות רב- שנתיות לפיתוח טכנולוגיות מידע ומחשוב ומיישם את תכניות העבודה השנתיות; מופקד על תכנון התקציב של שירותי המידע והמחשוב; יוזם רכש ופיתוח של חומרה ותכנה; מייצג את המשרד בוועדות ובפורומים מקצועיים; יוזם חוזי התקשרות עם גורמי חוץ ועוד. גנז המדינה השיב כי בישיבות עם נש"ם בשנת 2014 הוא הטיל ספק ביכולתו של ארכיון המדינה להוציא מן הכוח אל הפועל את הרפורמה לו תידרש "תקופת תפר" ממושכת, שבה תבוטל ההתקשרות הקיימת מחד גיסא ויתמהמה גיוסו של עובד בתקן מאידך גיסא. הגנז הוסיף כי לאחר מועד סיום הביקורת הוא פנה לגורמים המוסמכים וביקש הנחייתם בסוגיית מינויו של עובד מדינה בתקן לתפקיד מנמ"ר. נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה כי בהתאם למידע שמסר לה מנמ"ר משרד רה"ם בשנת 2011 , הוא אחראי, בין היתר, לתקציב יחידת המחשוב של ארכיון המדינה וכן לפרויקטים ולתכנות שבארכיון המדינה. כאשר הוחל בגיבוש המבנה הארגוני בספטמבר 2014 הוחלט לדחות את נושא הקמת יחידת מחשוב בארכיון ואיושהבעובדי מדינה עד לגיבוש המבנה הארגוני, מאחר שהזמן שעמד לרשות הארכיון לא הספיק להיערכות לשינוי הנדרש להעסקת עובד מדינה בתפקיד. נש"ם הוסיפה שאם בוצעו שינויים בתהליכי העבודה של יחידת המחשוב בארכיון מול מנמ"ר משרד רה"ם היה עליו לפנות לסמנכ"ל למינהל על מנת שיפנה לנש"ם לצורך הסדרת יחידת מחשוב עצמאית בארכיון, אך הדבר לא נעשה. נש"ם ציינה שהיא תפעל בשיתוף משרד רה"ם, להסדיר נושא זה בהקדם. .__________________ .25 למעט תפקיד הנוגע לבקרה על הפעילות הכוללת של הארכיון בתחום הטכנולוגי, תפקיד שממלא עובד אחר בארגון. גנזך המדינה 305 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העסקת עובד חברה א בארכיון בידיעתם של נש"ם ומנהלת אגף משא"ן במשרד רה"ם אינה עולה בקנה אחד עם תכלית הוראות חוזר נש"ם האמורות, שהיא להבטיח שסמכויות שלטוניות יוטלו על עובדי המדינה בלבד26 . על הגנז והסמנכ"ל למינהל להטיל את ביצוע תפקיד מנמ"ר הארכיון רק על עובד מדינה, שיפעל במסגרת מטה משרד רה"ם, או במסגרת הארכיון. כמו כן עליהם לבחון אם יש להעסיק עובדי מדינה בשאר תפקידי הליבה שפורטו בחוזר נש"ם. 2. חוזר נש"ם מספטמבר 2009 מפרט את המגבלות החלות על עובדי חברות פרטיות המועסקים במסגרת גופים ממשלתיים, כדי להסדיר ולהגביר את הפיקוח על אופני העסקת כוח אדם חיצוני במשרדי הממשלה ולמנוע העסקות שאינן תקינות המביאות ליצירת יחסי עובד-מעסיק עם המדינה ואשר אינן מתיישבות עם חוק שירות המדינה (מנויים) וכן למנוע העסקה של עובד שאינו עובד המדינה בתפקיד ניהולי או בתפקיד שבמסגרתו נקבעת מדיניות המשרד. בחוזר כתוב: "קבלן או עובד חברת כ"א המועסק על ידי משרד לא יהיה מעורב בפעולות הביצוע הייעודיות של המשרד; הוא לא ישתלב בהיררכיה של המשרד ולא יעביר הוראות לעובדים אלא באמצעות הנהלת המשרד או על ידי עובד אחראי שנקבע לכך... הוא לא ייצג את המשרד כלפי חוץ ולא ישתמש בנייר הרשמי של המשרד לצרכי התכתבות". נש"ם החריגה מתחולת הוראות חוזר זה עובדי מחשוב המועסקים בידי חברות מחשוב (אשר נקראות "בתי תכנה"). נמצא כי עובד חברה א שימש גם כחבר בהנהלת הארכיון, ובמסגרת תפקידו כפי שהגדיר אותו הארכיון הוא נתן הוראות לעובד מדינה. 3. כאמור, על פי המבנה הארגוני של הארכיון, לפני השינוי הארגוני שאושר באפריל 2015 , יחידת הפיקוח וההדרכה הייתה מופקדת על ביצוע תפקיד י הפיקוח בארכיון. בין יוני 2011 לאפריל 2015 ,לא אוישה משרת מנהל היחידה. משרד רה"ם הסביר כי בהמשך במסגרת השינוי הארגוני, נעשה שינוי מהותי במשרה זו. באפריל 2014 החל להיות מועסק בארכיון עובד חברה ב שהיא חברה פרטית לצורך "הצלה דיגיטלית" של רשומות. גנז המדינה השיב כי עובד חברה ב איננו מנהל עובדים ואף אינו נותן הוראות לעובדי המדינה. אולם על פי בדיקת מבקר הפנים של משרד רה"ם, ארכיון המדינה שיתף את עובד חברה ב בישיבות הנהלה ובמסגרת התפקיד שקבע הארכיון מנהל העובד ישיבות שבועיות עם עובדי היחידה. מבקר הפנים סיכם בדוח שהוציא שעובד חברה ב מנהל בפועל את יחידת הפיקוח. עובד חברה ב השיב בנובמבר 2015 כי הוא אינו מסכים עם קביעת המבקר הפנימי והוא אינו מנהל את מחלקת הפיקוח; הוא מנחה את עובדי המחלקה רק בכל הנוגע לעבודתם בנושא הדיגיטלי ולשם כך הוא משתתף בישיבות המחלקה. .__________________ .26 ראו גם בג"ץ 2605/05 , המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר (פורסם במאגר ממוחשב) מ- 19.11.09. 306 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כאמור, הורא ות חוזר נש"ם אינן חלות על עובדי חברות המחשוב, אולם שילוב עובד חברה א ועובד חברה ב במדרג הארגוני וחברותם בהנהלה העוסקת מטבע הדברים בנושאי מדיניות עלולים ליצור קשיים, בדומה לאלה שחוזר נש"ם נועד למנוע כשמדובר בעובדי חברה בתחומים אחרים. נש"ם השיבה למשרד מבקר המדינה שהיא בוחנת, בשיתוף אגף החשכ"ל במשרד האוצר, אם יש מקום להטיל מגבלות מסוימות על העסקת עובדי המחשוב. על נש"ם להנחות את הגנז והסמנכ"ל למינהל, וכן את כלל משרדי הממשלה, כיצד יש לפעול בעניין זה. .מועצת הארכיונים העליונה .על פי חוק הארכיונים תוקם מועצת ארכיונים עליונה (להלן - מועצת הארכיונים). הגנז יהיה יו"ר המועצה ובין חבריה יהיו נציגים ממשרדי ממשלה, מהספרייה הלאומית ומכמה ארכיונים שנקבעו בחוק. ביוני 2012 מונתה המועצה הנוכחית והיא מונה45 .חברים חוק הארכיונים ותקנות שהותקנו לפיו 27 קובעים את התפקידים והסמכוי ות של מועצת הארכיונים, ובהם: הממשלה תתייעץ עם ה מועצה לפני מינוי גנז ולפני מינוי מומחים למועצה; הממשלה חייבת להיוועץ במועצה גם לצורך התקנת תקנות בכל הנוגע לביצוע חוק הארכיונים; המועצה משמשת ערכאת ערעור על החלטת הגנז בעניין ביעור חומר ארכיוני בארכיון המדינה ובעניין סירוב הגנז לתת היתר לביעור חומר ארכיוני שברשות הפרט. ככלל, המועצה נוהגת להתכנס אחת לשנה. מתחילת שנת 2010 ועד יוני 2015 , מועד סיום הביקורת, כונסו שש ישיבות של המועצה. 1. על פי חוק הארכיונים, המועצה תקבע את סדרי דיוניה ועבודתה, אם סדרים אלו לא נקבעו בתקנות. את תוכן הדברים שנאמרים בכל אחד מהדיונים יש להביא בפרוטוקול הדיון. כיוון שמועצת הארכיונים היא מועצה מייעצת, ועל פי החוק עם חבריה נמנים אנשי מקצוע בכירים ובעלי ניסיון בתחום הארכיונאות , ראוי היה להביא לפניה נושאים עקרוניים כמו הרפורמה בארכיון המדינה קודם להגשתה למשרד רה"ם, לצורך דיון וליבון נושאים עקרוניים. .__________________ .27 תקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), התשמ"ו- 1986 ; תקנות הארכיונים (שמירתם וביעורם שלתיקי בתי משפט ובתי -דין דתיים), התשמ"ו - 1986. גנזך המדינה 307 .:שם הדוח גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כיכל אלה לא נעשו: לא נקבעו סדרי דיון ועבודה למועצה; לא נקבעו למשל אופן קבלת ההחלטות ואף לא נקבעו דרכי זימון ישיבות המועצה; בשנת 2013 לא התכנסה המועצה, ובישיבה שהתקיימה במרץ 2014 לאנרשם פרוטוקול. בפרק הזמן שתחילתו במינוי גנז המדינה באוגוסט 2011 וסופו במועד סיום הכנת תכנית האב השנייה בתחילת אפריל 2014 , התכנסה מועצת הארכיונים פעמיים: הישיבה הראשונה התקיימה באוקטובר 2012 , לאחר החלטת הממשלה ממרץ 2012 ., שבה אושרה הרפורמההגנז לא הציג בדיון הראשון, במישור העקרוני או בפירוט, את תכנית האב שהוא הציג למשרד רה"ם זמן קצר לאחר מכן. הדיון השני התקיים במרץ 2014 , לאחר קבלת החלטת הממשלה השנייה שבה נקבע כי תורחב הרפורמה. הגנז השיב כי על פי המידע שבידי הארכיון, לא נקבעו למועצה סדרי דיון ועבודה זה שנים רבות. 2. במרץ 2014 יזם הגנז הקמת צוות משנה של מועצת הארכיונים לדיון ולהיוועצות בנושאים שוטפים הנוגעים לארכיון, ובו הגנז ועשרה חברים אחרים. הצוות קיים שני דיונים בשנת 2014 , אולם לא נרשמו פרוטוקולים שלהם ולא נמצאו שום תוצרים של עבודת הצוות. בישיבת המועצה במאי 2015 ,התקיים דיון בנושא הרפורמה בארכיון לאחר שהממשלה כבר אישרה ותקצבה אותו. על פי דברים שאמר גנז המדינה למשנה למנכ"ל משרד רה"ם בדיון בינואר 2015 , היוועצות עם מועצת הארכיונים בנושא הרפורמה אינה מועילה כיוון שמרבית חבריה ממילא מתנגדים עקרונית למהלך. משרד רה"ם השיב למשרד מבקר המדינה כי גנז המדינה טען שלנוכח מספרם הגדול והרכבם של חבר י מועצת הארכיונים לא מתאפשר דיון אפקטיבי בסוגיית הרפורמה הדיגיטלית. כפועל יוצא הנחה המשנה למנכ"ל באותו דיון להיערך לקראת מועד סיום תפקידם של חברי המועצה ולגבש רשימת מועמדים למינוי תוך בחינה של מספרם והרכבם של חברי המועצה כדי לאפשר פעילות אפקטיבית שלה. המשרד הוסיף כי לאחר הדיון בינואר 2015 זימן גנז המדינה את מועצת הארכיונים העליונה לדיון, אשר התקיים במאי 2015 . יוצא אפוא כי במהלך השנים, הוראות חוק הארכיונים בעניין עבודת המועצה לא מולאו מהבחינה המהותית: לא נקבעו סדרי עבודתה, ורפורמה שעשויה להיות בעלת השפעה ניכרת על הארכיון ועובדיו גובשה ללא התייעצות עמה. על הגנז - בהיותו יו"ר המועצה והאחראי לעבודתה - לערב את המועצה בנושאים עקרוניים בעבודת הארכיון, דוגמת הרפורמה, ולהתייעץ עמה לצורך גיבוש מדיניות הארכיון. בד בבד, אם יימצא כי יש מקום לשנות את מספרם והרכבם של חברי המועצה כדי להגביר את האפקטיביות שבפעילותה הרי שיש מקום לנקוט את הפעולות הדרושות לביצוע שינוי זה. . 308 דוח שנתי66ג .שם הדוח: גנזך המדינה - היבטים בניהול ארכיון המדינה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיכום .ארכיון המדינה מופקד על שימור המסמכים המתעדים את הזיכרון ההיסטורי ואת נכסי התרבות הלאומיים של המדינה, ועל שמירת חומר ארכיוני בעל ערך המתעד את הפעילות של מאות גופי ממשל. החומר הארכיוני כולל לדוגמה את הסכמי השלום עם מצרים וירדן, פרוטוקולים של דיוני ועדות חקירה ממלכתיות, מסמכים שכוללים מידע על עבודת המטה והליכי החלטה שמתקיימים בגופי ממשל, וכן מסמכים הנוגעים לתושבי המדינה, כמו תיקי אימוץ ותעודות נישואין וגירושין. ממצאי הביקורת העלו כי לא הופקד חלק ניכר מהחומר הארכיוני בנייר וברשומות האלקטרוניות שהיה על גופי הממשל להפקיד בארכיון. רשומות אלקטרוניות אשר נצברו במשך כעשרים שנה לא הופקדו, ויש חשש שחלק ניכר מהן יאבד לעד. יתר על כן, מאות גופי הממשל אינם פועלים על פי מערכת כללים אחידה לשימור רשומות, כיוון שרק באוקטובר 2015 , לאחר מועד סיום הביקורת, קבע ארכיון המדינה כללים מחייבים לצורך כך. לנוכח ממצאי הביקורת עולה חשש כבד שגם בשנים הבאות, לא יישמר כהלכה חומר ארכיוני שיש להפקיד בארכיון, בעיקר חומר אלקטרוני, ולכן הוא יאבד. מאז 2012 הוביל גנז המדינה מהלך רפורמטיבי בארכיון המדינה שביסודו כמה נדבכים שעשויים לשפר את עבודת הארכיון בהיבטים שונים. ואולם הרפורמה שגיבש, במתכונתה הנוכחית, כרוכה בצמצום עד כדי ביטול פעולות לפיקוח על גופי הממשל בתחום הריכוז ו הניהול של המסמכים והעברת ם לארכיון המדינה , פעולות שנקבעו בהתאם לסמכויותיו בחוק . לצד הרפורמה, הגנז קידם גם שינוי ארגוני בארכיון, המשפיע על רוב תחומי פעילותו של הארכיון, על התפקידים והליכי העבודה של רוב יחידותיו ועובדיו בלי שקיים היוועצות מקצועית עם רוב המנהלים והעובדים של הארכיון. נש"ם אישרה את השינוי הארגוני שהציע הגנז, אף על פי שהוא שיקף מערך תפקודי שאינו מתיישב עם כלל תפקידי הארכיון שנקבעו בחוק. נוצר פער יסודי בין הפעולות המתחייבות על פי הוראות חוק הארכיונים בתחום הפיקוח על גופי הממשל ובין תפיסת התפקיד של הארכיון, אשר מוביל הגנז בתחום זה. פער זה עומד ביסוד מגמה ברורה המתרחבת בשנים האחרונות של צמצום בתשומות ובתפוקות של מערך הפיקוח בארכיון המדינה ולדעת משרד מבקר המדינה אין לקבלה. על הגנז לפעול לכך שעקרונות הרפורמה יתיישבו עם הסמכויות שנקבעו בחוק ולוודא שהם אכן מתיישבים. על גנז המדינה להגיש למשרד רה"ם הצעה לעדכון תכנית האב הרב -שנתית לארכיון, אשר תביא לידי ביטוי את כלל תפקידי הארכיון על פי הדין, ותגובש, בין היתר, בהתאם למשאבים שהוקצו לו. לפני שתאושר מחדש תכנית האב, יש לבחון אם הארכיון אכן יכול לבצעה. את ממצאי הבחינה מוטל על הגנז להציג גם לפני ועדת ההיגוי, אשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה, לצורך פיקוח על אופן ביצועה של תכנית האב. .