מטלות רוחב/פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה

 ♦ .מבוא .הממשלה ומשרדיה - ובעיקר משרד הפנים, הממונה על ביצוע חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), משרד הבינוי, שיוזם ומפעיל פרויקטים ממשלתיים בתחום הבנייה, ומשרד הכלכלה, האחראי לקביעת כשירויות בעלי המקצוע בענף הבנייה ולבטיחות באתרי הבנייה - נושאים באחריות להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה. אחריותם זו כוללת קביעת כללים ומנגנונים לביצוע בקרה הנדסית-טכנית על כל שלבי הבנייה של מבנים, מתקנים ותשתיות - שלב התכנון המפורט (הת כ ן), שלב הרישוי הסטטוטורי, שלב הביצוע ושלב גמר הבנייה. בעשור האחרון עסקו הממשלה ומשרדיה באסדרה של הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה, בעיקר בכל הנוגע ליישום המלצות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, שהוקמה בשנת 2001 בעקבות אסוןורסאי. אסון ורסאי והקמת ועדת זילר ב-24.5.01 התמוטטה רצפת אולםהשמחות ורסאי בירושלים. בהתמוטטות נהרגו 23 בני אדם ונפצעו 380 .המראות של התמוטטות הרצפה, איתור הנפגעים וחילוצם זיעזעו את המדינה כולה. בעקבות האסון החליטה הממשלה ב-29.5.01 להקים ועדת חקירה ממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור. ההחלטה על הקמת הוועדה התקבלה לפי חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968 . בסוף יוני2001 מינה השופט אהרון ברק, נשיא בית המשפט העליון באותה עת, את חמשת חברי הוועדה וקבע כי בראשה יעמוד נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים באותה עת השופט בדימ' ורדימוס זילר ז"ל. על פי החלטת הממשלה היה על ועדת זילר לבדוק את מכלול השאלות והסוגיות המקצועיות, המשפטיות והאופרטיביות בעניין אחריותם של רשויות מקומיות וארציות ושל גורמים פרטיים - מתכננים, יזמים ובעלים - לבטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, "לרבות ובמיוחד המשמשים אירועים ציבוריים רבי משתתפים". כן הוטל על הוועדה לבדוק עניינים הנוגעים למימוש ולאכיפה של החובה למלא אחריות זו, הן לגבי מבנים חדשים והן לגבי מבנים שכבר נבנו. מסקנות דוח ועדת זילר בדצמבר 2003 הגישה ועדת זילר לממשלהאת הדוח הסופי שלה. הדוח עוסק במכלול נושאי הבטחת האיכות והבטיחות של מבנים, ומצוינים בו ממצאים חמורים בנוגע למצבו של ענף הבנייה בארץ, ובכלל זה בנוגע לכשלים מערכתיים מתמשכים בנושאי האיכות והבטיחות של הבנייה. בדוח כינתה ועדת זילר את המערך הקיים להבטחת האיכות והבטיחות של הבנייה, הן בשלב הרישוי והן בשלב הביצוע - המעגל השוטה. הוועדה ציינה כי אחת החוליות המרכזיות במעגל זה היא "החוליה הנוגעת לפיקוח ולבקרה על כל שלבי הבנייה, החל מבקרת התכנון, עבור דרך בקרת הביצוע, וכלה בבקרה לקראת גמר. המחדלים הקיימים בשטח זה משתרעים על זרועות רבות של שלטון מרכזי ומקומי. בפועל אין אף רשות אחת שבודקת ברצינות היבטים נכבדים 248 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 של התכנון, ובכלל זה את תכנון השלד. הרשויות מסתפקות, במקרה הטוב, בבדיקת מסמכים כדי להניח את דעתן שיש אישור של מתכננים למיניהם על תקינות התכנון ועל היותו עומד בדרישות הדין". הוועדה קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל על מנת להחליף את המעגל השוטה במערך חדש להבטחת האיכות והבטיחות של הבנייה - המעגל החכם. בדוח מצוינות המלצות רבות ליצירת המעגל החכם, ובכללן ההמלצות האלה: הכנת קוד בנייה : הכנת קוד בנייה אחוד, מקיף, ממוין ומסווג לפי נושאים, שיחליף את החקיקה הקיימת בתחום הבנייה, אשר "לוקה בפיזור רב, בהיעדר סדר, בעמימות ואי- בהירות, בסתירות ובהיעדר מדיניות ברורה". הוועדה ציינה כי מצב זה הוא במידה רבה תולדה של חקיקה שיזמו יותר מעשרה משרדי ממשלה (משרד הפנים, משרד הבינוי, המשרד להגנת הסביבה ועוד), שעליה נוספו נורמות, מפרטים כלליים והוראות של רשויות וגורמים, כגון הוועדה הבין-משרדית בראשות משרד הביטחון, פיקוד העורף, הרשות הארצית לכבאות והצלה ורשויות מקומיות, וכן תקנים שקבע מכון התקנים. הקמת מרכזי בדיקה : הקמת מרכזי בדיקה3 מקצועיים פרטיים לפיקוחעל תכנון המבנים ועל בנייתם. בדוח צוין כי מכוני בקרה אלה יחליפו גופים רבים של השלטון המרכזי והמקומי, אשר עבודתם בתחום זה מאופיינת ב"חוסר מקצועיות, כניעה ללחצים מקומיים, קיומן של הנחיות ונורמות בלתי ברורות, וארגון לקוי ולא יעיל". הסדרת כשירויות בענף הבנייה : הסדרת חובתם של בעלי התפקידים השונים הנחוצים במהלך התכנון וההקמה של הבניין לעמוד בדרישות כשירות מתאימות, לרבות השכלה מתאימה, ניסיון מעשי ובקיאות בקוד הבנייה. עם בעלי המקצוע האמורים נמנים מתכננים - בעיקר אדריכל המבנה, מתכנן השלד, יועץ הקרקע, מתכנן החשמל, יועץ המעליות ויועץ הבטיחות - מנהלי פרויקטים וכן מפקחים ומנהלי עבודה מטעם הקבלן. הוועדה הגדירה אנשי מקצוע אלה "מתכנני הליבה", דהיינו מתכננים שבלעדיהם לא תיתכן בנייה איכותית ובטוחה. הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה - תמונת מצב 1. בדוח מיוחד של מבקר המדינה4 צוין בין היתר כי "בתחילת שנת 2007 החלמינהל הקמת מכוני [ התכנון לטפל בנושאהבקרה, אולם במועד סיום הביקורת ]- כתשע שנים לאחר שהתמוטטה רצפת אולמי ורסאי - לא הושלם הטיפול בעניין". 2. בביקורת הנוכחית עלה כי אף שעבר יותר מעשור מפרסום דוח ועדת זילר, הטיפול בעניין זה עדיין לא הושלם: הבקרה על תכן המבנים ובנייתם מוסיפה להיעשות על ידי יזמי הפרויקטים בתחום הבנייה ומוסדות השלטון המקומי והמרכזי, בדומה למצב ששרר בתחילת שנות האלפיים; יזמי הפרויקטים מבצעים בשלבי התכנון והביצוע פיקוח צמוד (נוכחות יום-יומית של מפקחים באתר הבנייה) ופיקוח עליון (בקרה לסירוגין שמבצעים היועצים ומתכנני הפרויקט על שלבי הביצוע). אשר לבקרה שמבצעים מוסדות השלטון, חוק התכנון והבנייה קובע כי תפקידה של הרשות המקומית הוא בין היתר להבטיח את קיום ההוראות שנקבעו בו ואת יישום התקנות שהותקנו על פיו. הועלה כי הבקרה שמבצעות הרשויות המקומיות נעשית בשלבי הרישוי, כלומר בעת מתן היתר הבנייה ובעת גמר הבנייה. לעומת זאת, בזמן ביצוע הבנייה .__________________ .3 בהמשך דוח זה ייקראו מרכזי הבדיקה- "מכוני בקרה". 4 ,ראו מבקר המדינהעמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה - תמונת מצב (2011.) פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 249 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מתבסס הפיקוחשל הרשויות המקומיות על קבלת דיווחים מבעלי התפקידים בפרויקט הבנייה, שהוגדרו בחוק התכנון והבנייה ובתקנות שהותקנו מכוחו5 . במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2014) מצבהדברים בנוגע לבקרה ההנדסית- טכנית על תכנון מבנים ומקומות המשמשים את הציבור ועל הקמתם לא היה שונה אפוא במידה רבה ממצב הדברים במאי 2001 , המועד שבו אירע אסון ורסאי. 3. מאז פרסום דוח ועדת זילר היו במדינה אירועי בטיחות רבים, עקב כשלים באיכות ובבטיחות של מבנים חדשים וקיימים ושל מקומות המשמשים את הציבור. חלקם הסתיימו, לדאבון הלב, בפגיעה בנפש, ולכן זכו להד ציבורי רחב. האירועים שהסתיימו בפגיעה בנפש הם בין היתר אסון התמוטטות גשר התאורה בזמן ההכנות לטקס יום העצמאות ה-64 ברחבת הר הרצל באפריל2012 ,שבו נהרגה קצינת צה"ל וחמישה בני אדם נפצעו; ואסון שאירע בבניין מגורים בירושלים בינואר 2014 עקב תקלה בצנרת הגז, שבו נהרגו שלושה בני משפחה ו-14 בני אדם נפצעו. אירועי בטיחות אחרים שנגרמו עקב כשלים תכנוניים-ביצועיים באתרי הבנייה לא הסתיימו בפגיעה בנפש, אלא ברכוש. בשנים 2014 -2013 אירעו כמה אירועים בולטים כאלה: קריסת קיר תומך בקו הרכבת מודיעין-תל אביב בדצמבר 2013 ;קריסת מרפסת בבניין מגורים חדש בחדרה, שאירעה גם היא בדצמבר 2013 ; קריסת סככה בבסיס חיל הים במרץ 2014 ; שקיעת מחלף דרור המחבר את כביש4 לכביש 553 בדצמבר 2013 (ראו תמונה1 ;)וקריסת הגשר בכניסה לירושלים באוגוסט 2014 . .תמונה 1 .שקיעת מחלף דרור (דצמבר 2013) .__________________ .5 מלבד הרשות המקומית מעורבים בהליכי הרישוישל הבנייה ובבקרה עליה גם משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה, הרשות הארצית לכבאות והצלה והרשות המוסמכת כמשמעותה בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. 250 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כמו כן היו אירועי בטיחות רבים של "כמעט תאונה", כגון התנתקות לוחות שיש מקירות מבנים וקריסת רכיבים קונסטרוקטיביים ודקורטיביים, שלרוב לא הגיעו לידיעת הציבור. יצוין כי כאשר אין פגיעה בנפש, המשטרה נוהגת לסגור תיקים שנפתחו בעקבות תלונות של אזרחים, בשל "חוסר עניין לציבור". אשר לרשויות המקומיות, הן אינן נוהגות לדווח על אירועים כאלה לגורמי האכיפה והאסדרה במשרדי הממשלה; עם אירועים אלה ניתן למנות קריסת מרפסות וקריסת תקרת בניין באתרי בנייה בחדרה ובירושלים (ראו תמונות 3-2 .)נוסף על האירועים שצוינו לעיל היו אירועי בטיחות באתרי בנייה, שמנהלי העבודה והמפקחים לא דיווחו עליהם לגורמים הרלוונטיים. .תמונה 2 .קריסת מרפסות ברח' פרת 8 בחדרה (דצמבר 2013)6 .__________________ .6 הצילום נכלל בחוות דעת הנדסית שמסרה עיריית חדרה ב-26.12.13 בנוגע לקריסת מרפסות בקומה השביעית ובקומה השמינית של בניין. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 251 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 תמונה 3 .קריסת תקרה ברח' רבנו גרשום בירושלים (דצמבר 2011) .פעולות הביקורת .מכיוון שהליכי היישום של ההמלצות הנכללות בדוח ועדת זילר מתמשכים כבר יותר מעשור, ונוכח המשך התרחשותם של כשלים תכנוניים-ביצועיים באתרי הבנייה, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים מרץ-אוקטובר 2014 אתיישום ההמלצות על ידי הממשלה, משרדיה ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר, בעיקר בתחומים האלה: (א) הכנת קוד הבנייה; (ב) הקמת מכוני הבקרה; (ג) הסדרת כשירויות בענף הבנייה. הביקורת נעשתה במשרד הבינוי, במשרד הכלכלה ובמשרד ראש הממשלה וכן במינהל התכנון. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד המשפטים, במשרד הביטחון, בעיריות ירושלים, אשדוד וחדרה, במשטרת ישראל, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במכון התקנים ובמכון לחקר הבנייה בטכניון - מכון טכנולוגי לישראל. כמו כן נבדקה עבודתם של 31 גופים שהוקמו לשם ביצוע המלצות ועדת זילר: מינהלות, ועדות היגוי, ועדות משנה וצוותי עבודה. הגופים האמורים הוקמו מכוח החלטות הממשלה ומכוח החלטות של הנהלות המשרדים הנוגעים בדבר. 252 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ציוני דרך ביישום דוח ועדת זילר .בשנים 2014 -2004 הוקמו ועדות ממשלתיות ומשרדיות, התקבלו החלטות ממשלה ונעשו תיקוני חקיקה בחוק התכנון והבנייה - כל זאת כדי ליישם את ההמלצות שנכללו בדוח ועדת זילר. להלן פירוט ציוני הדרך העיקריים בתהליך היישום של המלצות הדוח: החלטות ממשלה משנת 2004 בעניין מינוי ועדת היגוי ליישום המלצות הוועדה בפברואר 2004 דנה הממשלה בדוח ועדת זילר והחליטה7 למנות ועדת היגוי מצומצמת "שתלמד את דו"ח ועדת החקירה באופן יסודי, תגבש הצעות לדרכים ליישום המלצותיו, תכין הצעה לתכנית פעולה ולמשאבים הנדרשים ליישומה של תכנית זו ותביאן, תוך 6 חודשים, לאישור הממשלה". כעבור כשנה, במרץ 2005, הגישה ועדת ההיגוי לממשלה את המלצותיה בדבר אופן היישום של דוח ועדת זילר. ועדת ההיגוי ציינה, בין היתר, כי "מאחר וקיים כשל מערכתי בענף הבנייה, לא ניתן לטפל בריפוי הענף אלא במסגרת שינוי מבני רחב, כולל ומקיף, המחייב תשומת לב מוסדית רבה, משאבים מתאימים והכל תוך קביעת לוח זמנים קצר וריאלי ליישום ההמלצות" (ההדגשה אינה במקור). בדוח ועדת ההיגוי פורטו מרכיבי המעגל החכם, צוינו מטרות, דרכים ליישומן, אומדנים בדבר התקציבים שיידרשו לכך ולוחות זמנים לביצוע. כמו כן צוינו בדוח גורמי השלטון שיהיו אחראים ליישום פרויקט המעגל החכם. ועדת ההיגוי המליצה על הקמת רשות התכנון, הבנייה והפיקוח (להלן - רשות התכנון והבנייה או הרשות), שתרכז את הטיפול והתיאום בתחומים אלה - ובכך תתרום להגברת האיכות, היעילות והמקצועיות של הבנייה והפיקוח וכן להגברת הבטיחות בבנייה, ומינוי מינהלת הקמה לרשות התכנון והבנייה, בכפיפות לשר הפנים. אשר להמלצה זו, צוין בדוח הוועדה כי נציגי משרד הבינוי ונציגי משרד הפנים הסתייגו ממנה. נציג משרד הבינוי ציין כי "על רשות התכנון, הבנייה והפיקוח להיות רשות הבנייה בלבד וכפופה לשר הבינוי והשיכון"; נציגת משרד הפנים ציינה כי "יש להקים יחידה לתכנון, בנייה ופיקוח במשרד הפנים ולא להקימה כרשות". בעקבות המחלוקת בין משרד הפנים למשרד הבינוי הנחה מנכ"ל משרד ראש הממשלה את יועץ ראש הממשלה לענייני כלכלה לנסות לפשר בין המשרדים. ב אפריל 2006 נשלחה לשר הפנים ולשר הבינוי הצעת פשרה, שבעקבותיה קיבלה הממשלה את החלטות 964 ו-1169 .להלן פירוט: החלטת ממשלה מס' 964 מדצמבר2006 רקבדצמבר 2006 , שלוש שנים לאחר פרסוםדוח ועדת זילר, וכשנתיים לאחר שוועדת ההיגוי הממשלתית הגישה את המלצותיה , קיבלה הממשלה את החלטה 964 בנושא יישום המלצות הדוח. בהחלטה זו ה חליטה הממשלה לפעול, על פי המלצות דוח ועדת זילר וועדת ההיגוי הממשלתית ממרץ 2005 , להסדרת מכלול הנושאים הקובעים אתהאיכות והבטיחות של הבנייה, ובעיקר הסדרת ההכנה של קוד הבנייה, הסדרת ההקמה של מערך הבקרה על תכן המבנה והסדרת הכשירויות של בעלי המקצוע בענף הבנייה (להלן - משימות הליבה). החלטה .__________________ .7 החלטה מס' 1515. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 253 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 זו פיצלה למעשה את הטיפול בהבטחת האיכות והבטיחות של הבנייה בין כמה גורמים, כמפורט להלן: קוד הבנייה : הטיפול בהכנת קוד הבנייה המשולב נמסר לאחריות משרד הבינוי, שיהיה עליו להתייעץ בעניין זה עם משרד הפנים; העדכון של תקני הבנייה נמסר לאחריות משרד הכלכלה, באמצעות מכון התקנים ובתיאום עם משרד הבינוי, משרד הפנים והמשרדים הייעודיים העוסקים בבנייה ובפיתוח; ההשלמה והעדכון של ספר הכללים והמפרטים לעבודות בנייה, המשלים את ההנחיות בתחומים שאינם נכללים בתקנות ובתקנים (להלן - המפרט הכללי), נמסרו לאחריות משרד הבינוי, שיהיה עליו להתייעץ בעניין זה עם משרד הפנים ועם הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה, שאת פעילותה מרכז משרד הביטחון (להלן - הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה); הפרדת חוק התכנון והבנייה להוראות הנוגעות לתכנון ולהוראות הנוגעות לבנייה נמסרה לאחריות משרד הפנים, שיהיה עליו להתייעץ בעניין זה עם משרד הבינוי; והתיאום עם שר הפנים בנוגע לחיקוקים בנושאי הבנייה נמסר לאחריות משרדי הממשלה השונים. בקרה על תכן המבנה: הקמת מכוני הבקרה נמסרה לאחריותו של משרד הפנים, בתיאום עם משרד הבינוי והמשרדים הייעודיים הנוגעים בדבר; קביעת הליכי רישוי בנייה אמינים, שקופים וקצובים בזמן נמסרה לאחריותו של משרד הפנים, שיהיה עליו להתייעץ בעניין זה עם משרד הבינוי; גיבוש מתכונת לנוהלי רישוי מקוצרים לבנייה מצומצמת נמסר לאחריותו של משרד הפנים; והפצת מידע באינטרנט נמסרה גם כן לאחריות משרד הפנים. כשירויות לתכנון , לניהול בנייה ולבקרת ביצוע : קביעת כשירויות בעלי התפקידים בענף התכנון והבנייה נמסרה לאחריות משרד הכלכלה, בתיאום עם משרד הפנים, משרד הבינוי והמשרדים והגופים הייעודיים הנוגעים בדבר; קביעת נהלים מחייבים להתקשרויות עם בעלי המקצוע בענף התכנון והבנייה נמסרה לאחריות צוות בראשות נציג משרד האוצר, בשיתוף משרד הפנים ומשרד הבינוי; קביעת נוסח אחיד של חוזים להתקשרויות עם בעלי המקצוע בענף הבנייה נמסרה לאחריות משרד האוצר; והקמת ועדת משנה לבנייה במועצה הארצית, אשר תחליף את ועדת המשנה הקיימת לתקנות ונהלים , נמסרה לאחריות משרד הפנים. עוד נקבע בהחלטה 964 כי ביצוע המטלות שנקבעו בה יחל רק לאחר שהועמדו המשאבים הנדרשים לכך. על כן הוטל על מנכ"ל משרד ראש הממשלה להמליץ לממשלה בתוך 45 ,יום בתיאום עם הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר, נציב שירות המדינה ומשרד הפנים, על התקציב וכוח האדם שיש להקצות לביצוע החלטה זו ולפרט את מקורות המימון לכך. מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז מר רענן דינור ביצע את ההחלטה, ועל פי המלצותיו קבעה הממשלה מסגרות תקציביות וארגוניות ליישום המלצות דוח ועדת זילר (ראו בהמשך). מסקירת החלטה 964 עולה, בין השאר, כי לא הייתה בה התייחסות למרכיב "רשות התכנון והבנייה", ובכלל זה להקמתה של הרשות ולשיוך הארגוני שלה. כאמור, בדוח ועדת ההיגוי הממשלתית צוין כי מרכיב זה הוא חיוני במערך הכולל החדש של הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה. עקב כך המשיכה להתקיים העמימות בנוגע לזהות הגוף הממשלתי המרכזי שינהל את הפרויקט להקמת המערך החדש ויישא באחריות כוללת כלפי הממשלה לעמידתו ביעדים, על פי התקציב ולוחות הזמנים שנקבעו לו. 254 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 החלטת ממשלה מס' 1169 מפברואר2007 בפברואר2007 ,כארבע שנים לאחר פרסום דוח ועדת זילר, וכשנתיים לאחר שוועדת ההיגוי הממשלתית הגישה את המלצותיה, קיבלה הממשלה את החלטה 1169 בדבר "תקציב וארגון - יישום דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (דו"ח זילר)". על פי ההחלטה, תאמץ הממשלה את הצעת מנכ"ל משרד ראש הממשלה בדבר המשאבים התקציביים והארגוניים שיוקצו בתקציב המדינה למשרד הפנים ולמשרד הבינוי לביצוע המטלות שנקבעו בהחלטה 964 .עוד נקבע בהחלטה כי "המטלות האמורות בהחלטה [964 ) (להלן: הפרויקט]יבוצעו בשנים 2009 -2007( "ההדגשה אינה במקור). בהחלטה צוינה הערכת משרד הפנים, ולפיה יידרשו לו 23.5 מיליוןש"ח לביצוע המשימות שהוטלו עליו, והערכת משרד הבינוי כי יידרשו לו 17.3 מיליון ש"ח לביצוע המשימות האמורות; בהחלטה נקבע כי בשנים 2008 -2007 יקצהמשרד האוצר למשרד הפנים 10 מיליוןש"ח, ולמשרד הבינוי - 7 מיליוןש"ח. יצוין כי אף שהוטל על משרד הכלכלה בהחלטה 964 להסדיר את נושא הכשירויות לתכנון, לניהול בנייה ולבקרת ביצוע , לא הקצתה הממשלה משאבים לנושא הכשירויות של בעלי המקצוע, ומרכיב זה לא נכלל בתכנית התקציב הכוללת להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה. אחריות מנכ "ל משרד ראש הממשלה : בהחלטה 1169 הוטלעל מנכ"ל משרד ראש הממשלה לבחון ביולי 2008 את עמידתמינהל התכנון ומשרד הבינוי בתכניות העבודה שלהם, לרבות בהשגת התפוקות ובביצוע התקציבים שנקבעו בהן. על פי ההחלטה, על מנכ"ל משרד ראש הממשלה, בתיאום עם משרדי האוצר, הפנים והבינוי, לקבוע את המשאבים הנדרשים למשרדים אלה להשלמת הפרויקט ולהגיש את "המלצתו לאישור הממשלה" (ההדגשה אינה במקור). עוד הוטל בהחלטה 1169 על מנכ"ל משרד ראש הממשלה או נציגו לעמוד בראש צוות היגוי ליישום המטלות הקבועות בהחלטה, שיהיו חברים בו נציגי משרד האוצר, משרד הפנים, משרד הבינוי ומשרד הכלכלה. על משרדי הממשלה האחראים לביצוע המטלות הוטל להכין תכניות עבודה מפורטות, לרבות ציון לוחות זמנים לביצוען, מדדי תפוקות ופירוט ההוצאות התקציביות הכרוכות בכל מטלה. תכנית העבודה המפורטת של כל משרד תובא לאישור של צוות ההיגוי ליישום, שיעקוב אחר יישום התכניות. ממסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי צוות ההיגוי ליישום אכן הוקם במשרד ראש הממשלה בפברואר 2007 ופעל במשך שנה זו. ואולם בתום שנת 2007 הפסיק הצוות את פעילותו, בלי שפרסם דוח ביניים או דוח סופי. ביולי 2008 הגישו משרד הפנים ומשרד הבינוי ל מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, מר רענן דינור , דיווח על יישום המשימות שבאחריותם; מהדיווחים התקציביים של המשרד ים עולה כי שיעורי הניצול של התקציבים שהוקצו להם בפברואר 2007 לביצוע המטלו ת שנמסרו לאחריותם היו נמוכים ביותר: בשנת 2007 היה שיעור ניצול התקציב של שני המשרדים קרוב ל-0% , ובשנת 2008 היה שיעור הניצול של משרד הבינוי כ-1% ושל משרד הפנים כ- 10% . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 255 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הועלה, כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז לא כינס את צוות ההיגוי ליישום, וכי הצוות ממילא לא דן בדיווחים של המשרדים. עקב כך לא הייתה לשום גורם ממלכתי תמונת מצב עתית של התקדמות הפרויקט להקמתו של המערך החדש, ובכלל זה לממשלה, שהחליטה על ביצוע הפרויקט בעקבות ההמלצות של ועדת זילר ושל צוות ההיגוי הממשלתי. יוצא אפוא כי החלטה 1169 בעניין הקמת צוות ההיגוי ליישום לא קוימה כראוי. בתגובתו מינואר 2015 ציין משרד ראש הממשלה כי "משימתו של מנכ"ל משרד ראש [ הממשלה בהחלטה זו1169 הייתה לוודא כי יוקצו המשאבים הנדרשים למשרדי הממשלה] הרלבנטיים... משהועמדו המשאבים לרשות המשרדים ולאחר שהוכנו תכניות העבודה הסתיימה משימתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה והמשימות נותרו באחריות המשרדים הנוגעים בדבר". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ראש הממשלה כי פרויקט המעגל החכם , שהמרכיבים בו פורטו בהחלטה 964 , המתבססת על הדוחות של ועדת זילר וועדת ההיגוי הממשלתית, הוא פרויקט בעל השפעות רוחביות מרחיקות לכת על כל שלבי הבנייה של מבנים, תשתיות ומתקנים במדינה - ובשל כך יש לראות בו פרויקט בעל חשיבות לאומית. על כן היה ראוי שצוות ההיגוי יקים לצדו גוף שינהל את הפרויקט באופן שוטף, משלב הייזום ועד שלב הסיום, ויישא באחריות כוללת כלפי הממשלה לעמידתו של הפרויקט ביעדיו, על פי התקציב שהוקצה לו והזמן שנקבע לסיומו, סוף שנת 2009 . ואולם מאחר שצוות ההיגוי ליישום לא הקים גוף כזה, ויתרה מכך, מכיוון שצוות ההיגוי עצמו הפסיק להתכנס כבר בתום שנת 2007 - לא היה לפרויקט גוף מנהל מתחילת יישומו, פברואר 2007 ,ועד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 . הפסקת פעילותו של צוות ההיגוי ליישום בתום שנת 2007 פגעה ביכולת הממשלה לעקוב אחר יישום החלטותיה ולקבל תמונת מצב מהימנה בנוגע למידת התקדמות הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרם של גוף מטה בדמותו של צוות ההיגוי ליישום ושל גוף ניהולי כ אמור השפיעו במידה ניכרת על ביצוע הפרויקט וגרמו לאי- עמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו, כפי שמפורט בהמשך. .דיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה מיוני 2011 . : מהלך הדיון ב-21.6.11 קיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינהדיון בנושא "10 שנים לאסון ורסאי - אי יישום מסקנות ועדת זילר". בדיון עלה חוסר התיאום בין משרדי הפנים והבינוי בכל הנוגע ליישום המלצות ועדת זילר. המשנה למנכ"ל משרד הפנים דאז נימק את התמשכות היישום בעיכוב בהפעלת מכוני הבקרה וטען כי הסיבה לעיכוב בהפעלת המכונים היא בין היתר היעדר קוד בנייה, שהכנתו נמסרה לאחריות משרד הבינוי. לעומתו, טענה מנהלת מינהל תכנון והנדסה במשרד הבינוי, המשמשת גם יו"ר ועדת ההיגוי לקוד הבנייה במשרד זה, כי "הרעיון של קוד הבנייה היה לא ספר אחד מוכן ושלם... הוא נבנה מראש להכנה בצורה מדורגת". 256 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 יו"ר הוועדה ציין בסיכום הישיבה כי בעשר השנים האחרונות היו כשלים רבים ביישום המלצות ועדת זילר והחלטות הממשלה שהתקבלו בעניין זה. יו"ר הוועדה הטיל על המשנה למנכ"ל משרד הפנים להגיש לוועדה עד 1.9.11 דוחובו תמונת מצב בנוגע ליישום ההמלצות, על פי המשימות שהטילה הממשלה על המשרדים הנוגעים בדבר. תמונת המצב בספטמבר 2 0 1 1 בנוגע ליישום ההמלצות : בספטמבר 2011 מסרו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר דיווחים בדבר ביצוע המשימות שהוטלו עליהם מכוח החלטות 964 ו-1169. מהדיווחים עולה, כי גם במחצית השנייה של שנת 2011 , עשר שניםלאחר אסון ורסאי, עדיין היו המשרדים רחוקים מהשלמת המשימו ת שהוטלו עליהם מכוח החלטות הממשלה האמורות. אי-השלמת המשימות גרמה לאי -השלמת הפרויקט להקמה של המערך החדש להבטחת איכות ובטיחות בענף הבנייה. מדיווחי המשרדים עולים חוסר תיאום ביניהם ומחלוקות בין-משרדיות עקרוניות, כגון בנוגע לאחריות לנושאים מסוימים, למהות התוצרים שעל המשרדים לספק וללוחות הזמנים להספקתם. לדוגמה, משרד הכלכלה ציין בדיווחו כי הוא רואה במשרדי הפנים וה בינוי אחראים לקביעת כשירויות לתכנון הבנייה, לניהולה ולבקרת הביצוע, על פי החלטה 964 . לעומת זאת טען משרד הפנים בדיווחו כי האחריות לכל אלה מוטלת על משרד הכלכלה, בתיאום ע מו. לדעת משרד מבקר המדינה, דיווחי המשרדים מלמדים על הנזק שנגרם עקב אי- מינוי גוף שינהל את הפרויקט באופן שוטף, יהיה הציר המרכזי שלו, יתפעל את צוותי העבודה מטעם משרדי הממשלה המעורבים בביצוע הפרויקט, יתאם ביניהם ויתכלל את עבודתם. .יישום דוח ועדת זילר - רפורמה בחוק התכנון והבנייה .החלטות הממשלה על הרפורמה : מסקנות ועדת זילר באו לידי ביטוי גם בביצוע רפורמה בהליכי התכנון והבנייה. בהחלטת ממשלה מס' 708 מאוגוסט 2009 נקבע כי יש "למנות ועדת שרים לשיפור וייעול הליכי התכנון והבנייה", שבראשה יעמוד ראש הממשלה. בהחלטת ממשלה מס' 777 מאוקטובר2009 נקבעוהמטרות המרכזיות של הרפורמה בנוגע לתכנון ולרישוי של הבנייה. בנובמבר 2009 החליטה הממשלה בהחלטה 963 עלצעדי המשך ליישום הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. עקב כך גיבש משרד המשפטים הצעת חוק ממשלתית לרפורמה בחוק התכנון והבנייה. ואולם הצעת החוק האמורה לא התקבלה בכנסת. תיקון 1 0 1: ביולי2013 החליטה הממשלה בהחלטתה מס' 592 לאשר עקרונית את טיוטת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 100), התשע"ג-2013 .התיקון כלל תיקוני חקיקה בתחום התכנון והבנייה, ובהם הסדרת הקמתם של מכוני בקרה חוץ-ממשלתיים - כל זאת כדי להפחית את הריכוזיות במערכות התכנון והרישוי של הבנייה ולהגביר את האיכות והבטיחות של הבנייה. במרץ 2014 אישרה הכנסת את חוק התכנון והבנייה (להלן - תיקון 101 ,) התשע"ד-2014 .בתיקון 101 נקבע שחלקים ממנו ייכנסו לתוקף כבר באוגוסט 2014, וכי פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 257 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ההוראות בנושא מכוני הבקרה ייכנסו לתוקף בינואר 2016 . עוד נקבעבחוק כי בסמכות שר הפנים לדחות את תחולת ההוראות האמורות למועד מאוחר יותר או להחילן בהדרגה. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 כי הוא נערך להקמת מכוני הבקרה בינואר 2016 , וכי בהתאם לכך נגזרו לוחות הזמנים בעניין זה, לרבות מועד פרסום קול קורא להקמת המכונים (מרץ 2015 ), זמן ההיערכות להסמכת המכונים על ידי הרשות להסמכת מעבדות (כחצי שנה) והפעלת המכונים (ינואר 2016 ). משרדהפנים הוסיף כי בד בבד עם פעילותו של משרד הכלכלה בנושא קביעת הכשירויות גיבש האגף לרגולציה תקנות שהגדירו כשירות לביצוע בקרת תכן, ואלה אושרו במועצה הארצית בנובמבר 2014. לדברי משרד הפנים, מכוני הבקרה יוכלו להתחיל לפעול באופן שוטף בכפוף לתקנות ולתקנים הקיימים, וכי התקנות והתקנים יעודכנו בהתאם להתקדמות פרקי קוד הבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המשימות שצוינו לעיל, מורכבותן ופרק הזמן הקצר שנקבע להשלמתן, על משרד הפנים, כגורם שלטוני מרכזי בנושא זה, לבצע מעקב הדוק ורצוף אחר תכנית העבודה שקבע ולפעול באופן יעיל וממוקד להסרת חסמים שעדיין נותרו, במטרה להבטיח את הפעלת מכוני הבקרה בינואר 2016 - על פי היעד שנקבע בתיקון101 . .יישום דוח ועדת זילר - תמונת המצב באוקטובר 2014 .תמונת המצב בנוגע ליישום משימות הליבה משרד מבקר המדינה בחן את מידת הביצוע של משימות הליבה שהוטלו על משרדי הממשלה במסגרת יישום דוח ועדת זילר; להלן פירוט בדבר ביצוע משימות אלה עד אוקטובר 2014: 1. הכנת קוד הבנייה א. משרד ה בינוי לא עמד בלוח הזמנים שהציג הוא עצמו ליו"ר ועדת הביקורת להשלמת הטיפול בכל פרקי קוד הבנייה, לקראת העברתם לוועדת המשנה של המועצה הארצית. בשנת 2014 נכללו בקוד הבנייה 18 פרקים - המועצה הארצית אישרה שישה מפרקים אלה, והם הועברו לביצוע הליכי חקיקה; שני פרקים אחרים הועברו לוועדת המשנה של המועצה הארצית; ועשרת הפרקים הנותרים עדיין נמצאים בשלבי כתיבה וקבלת תגובות של הגורמים הנוגעים בדבר. ב. על משרד הכלכלה הוטל להשלים ולעדכן תקנים קיימים כדי שיותאמו לקוד הבנייה וכן להכין תקנים חדשים שיותאמו לקוד זה - כל זאת באמצעות מכון התקנים ובתיאום עם משרד הבינוי ומשרד הפנים. ואולם הועלה כי המשימה טרם הושלמה: משרד הבינוי הזמין 16 תקנים חדשים וכן בדיקה של תקנים קיימים, אולם מכון התקנים לא סיים להכין את כל התקנים שהוזמנו, אלא 14 מהם. 258 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 .ג על משרד הבינוי הוטלה האחריות להשלמה ועדכון של המפרט הכללי, .זאת בהתייעצות עם משרד הפנים ו עם הוועדה הבין-משרדית .לסטנדרטיזציה. ואולם המשימה טרם בוצעה. משרד הבינוי מסר כי נושא .העדכון של המפרט ייבחן לאחר עיגון קוד הבנייה בחקיקה. . 2. הקמת מערך בקרה על תכן המבנה משרד הפנים לא השלים את המשימה להקים מערך בקרה על תכן המבנה; להלן הפירוט: א. עד מועד סיום הביקורת הוכשרו רק כ-80 מבין 160 הבקרים שנדרש להכשיר בשלב הראשון של הקמת מכוני הבקרה. ב. התקנתן של התקנות המסדירות את פעילותם של מכוני הבקרה טרם הושלמה, ובכלל זה תקנות בדבר תשלומי האגרות למכונים; בדבר מנגנון הביטוח והערבויות לפעילותם של מכוני הבקרה; ובדבר סוגי הבניינים שיהיו נתונים לביקורתם. ג. הפעלת מכוני הבקרה מצויה רק בשלבי ניסוי בכמה רשויות מקומיות . הקמת מערכות המידע בנוגע לתחום הבנייה הושלמה, אולם הקמת מערכת מקוונת להגשת בקשות להיתרי בנייה ולטיפול בהן (מערכת רישוי זמין) טרם הושלמה, וכעת נעשות פעולות לעדכונה כדי שתתאים להוראות שנקבעו בתיקון 101. 3. הסדרת נושא הכשירויות בענף הבנייה הסדרת נושא הכשירויות של בעלי תפקידים בענף הבנייה הייתה במועד סיום הביקורת רחוקה מסיומה; רק בינואר 2014 קבע משרד הכלכלה לוחות זמנים להשלמת הטיפול בנושא זה. על משרד האוצר הוטל לקבוע נהלים מחייבים להתקשרויות של גופים ציבוריים עם בעלי מקצוע בתחום התכנון ועם קבלנים מבצעים, וכן לקבוע נוסח אחיד של חוזים להתקשרויות עם בעלי מקצוע בענף הבנייה . ואולם משימות אלה טרם בוצעו, ולא נקבע זמ ן לסיום ביצוען. . . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 259 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מהממצאים שצוינו לעיל עולים מחדלים שנמשכו שנים בניהול הפרויקט להקמת המערך החדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה. כמו כן עולה כי משרדי הבינוי, הפנים, הכלכלה והאוצר לא השלימו את המשימות שהוטלו עליהם מכוח החלטות 964 ו- 1169. עקב מחדלים אלה, במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 , לא יושמו רוב המלצותיה של ועדת זילר, אף שעברו 11 שנים מאז פורסם הדוח שלה. הדברים אמורים הן בנוגע למשימות שהוטלו על כל משרד והן בנוגע למשימה הכוללת - הקמת פרויקט המעגל החכם. אכן, בתיקון 101 נקבע כי בינואר 2016 ייכנסו לתוקף ההוראות שנקבעו בו הנוגעות למכוני הבקרה; ואולם לא ניתן ללמוד מהנקבע בתיקון מהו לוח הזמנים להשלמת הפרויקט, ובכלל זה השלמת המשימות הניהוליות, המקצועיות והתקציביות של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. יודגש כי על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, לא קיים לוח זמנים כולל ומחייב להשלמת הפרויקט, על כל מרכיביו. תמונת המצב בנוגע לבקרה על מבנים קיימים על פי דוח ועדת זילר, בקרה על מבנים קיימים היא אחד המרכיבים החיוניים במעגל החכם. ועדת זילר המליצה להטיל "חובה על בעל מבנה או מחזיק בו, להחזיק את המבנה באופן שיציבותו לא תיפגע, ובאופן שתובטח תקינותם של היבטי בטיחות אחרים שייקבעו בדין". בביקורת עלה כי ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה להסדיר את נושא הבקרה על מבנים קיימים בקוד הבנייה. ואולם בזמן כתיבת קוד הבנייה החליט משרד הבינוי, עקב הצורך בשינויי חקיקה שאינם בסמכותו, למסור את האחריות להסדרת הנושא למשרד הפנים. במועד סיום הביקורת הנושא לא הוסדר 8 .יצוין כי מאז פורסמו המלצות הוועדה, אירעו במדינה אירועי בטיחות רבים במבנים קיימים, חלקם עקב כשלים בשלד של המבנים וחלקם עקב כשלים במערכות המצויות בהם, כגון צנרת הגז ומערכת החשמל. .__________________ .8 בנובמבר2013 הקים משרד הפנים ועדה בין-משרדית בנושא "ביקורת תקופתית של בניינים קיימים", להסדרת הבקרה על מבנים כאלה. 260 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 תמונה 4 .פיצוץ בשל דליפת גז בבניין ברח' הרצל בנתניה (יוני 2011) . תמונה5 .קריסת תקרה בבית ספר אמי"ת - תיכון טכנולוגי דתי, ירושלים (דצמבר 2013) מבני מגורים רבי קומות ומבנים תעשייתיים-מסחריים שנבנו בעשורים האחרונים הם מבנים רבי מערכות, אשר חלקן הן מערכות מצילות חיים, כגון מערכות לגילוי אש ולכיבויה, מערכות למיגון ולסינון של אוויר (מערכות אב"כ), משאבות מים וגנרטורים. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 261 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, בה יעדר פיקוח על סדרי תחזוקתן ובטיחותן של מערכות אלה, על פי הוראות היצרן והרשויות המוסמכות 9 , ובהיעדר הגדרת הכשירויות של בעלי התפקידים המוסמכים לכך על פי הדין, עולה ספק בדבר יכולת תפעולן ובדבר זמינותן של המערכות בשגרה ובמצבי חירום. על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובעיקר משרד הפנים ומשרד הכלכלה, לפעול לתיקון המצב שצוין לעיל. משרד הבינוי ציין בתשובתו מדצמבר 2014 כי צוות מקצועי שלו פועל כדי "למצות את בצורה מקצועית" והוסיף: "העברנו את התוצרים ]בתחזוקת המבנים הקיימים[ הטיפול בהם ". משרד הפנים השיב כי ]במשרד הפנים[ לגורם האחראיהאגף להנחיות ולתקנות תכנון ובנייה במינהל התכנון הקים בדצמבר 2013 ועדת היגוי בין-משרדית והטיל עליה לקדם את נושא ביצועה של ביקורת תקופתית על מבנים קיימים, ובכלל זה בדיקה מקיפה של צורכי המדינה בעניין זה בטווח הקצר ובטווח הארוך ויצירת מתכונת לביצוע ביקורת כאמור בתוך שלוש שנים. .ליקויים ניהוליים ברמה הכלל-ממשלתית .בביקורת עלו ליקויים ניהוליים, הן ברמה הכלל-ממשלתית והן ברמה המשרדית, אשר גרמו לעיכוב ביישום הדוח של ועדת זילר, כמפורט להלן: היעדר גורם ניהולי מתכלל שאחראי ליישום דוח ועדת זילר המלצת ועדת זילר להקים משרד נפרד לבנייה: ועדת זילר המליצה כי ענייני הבנייה (אשר ינותקו מענייני התכנון האזורי), ובכלל זה החקיקה, הארגון, המדיניות והבקרה, יהיו באחריות משרד בנייה נפרד10 שיוקםאו לפחות באחריותה של יחידת סמך מקצועית במשרד ממשלתי שתהיה עצמאית בתפקודה. הוועדה ציינה כי "כך יהיה לענף הבנייה 'ראש' (וגם מוח) מכוון, מתכנן, מפעיל וצופה לענף הבנייה, להבדיל מהפיזור הקיים היום בין רשויות וגורמים שונים". המלצת ועדת ההיגוי הממשלתית להקים רשות לתכנון ובנייה: בהתאם להמלצות של ועדת זילר, המליצה כאמור ועדת ההיגוי הממשלתית בדוח שלה ממרץ 2005 על הקמתרשות לתכנון ובנייה. נוכח הסתייגויות שהעלו משרד הבינוי ומשרד הפנים בעניין מעמדה וכפיפותה של הרשות, הטילה הממשלה בהחלטה 1169 על מנכ"ל משרד ראש הממשלה לעמוד בראש צוות היגוי ליישום המטלות הקבועות בהחלטה 964 , שהם מטלות הליבה של פרויקט המעגל החכם. .__________________ .9 )תקן ישראלי (ת"י1525 מטעם מכון התקנים עוסק בנושא תחזוקת מבנים קיימים, אך הוא אינו מחייב. 10 ""מיניסטריון- על פי הגדרת הוועדה. 262 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כאמור, צוות כזה אמנם הוקם, אך פעל בפרק זמן קצר ביותר בשנת 2007, וגם ההמלצה להקים רשות לתכנון ובנייה שתהיה אחראית לביצוע הפרויקט לא יושמה. במקום זאת פוצלה האחריות לביצוע המשימות שנכללו בפרויקט בין משרדי הממשלה. כך נותר פרויקט בעל חשיבות לאומית, שתכליתו הבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה כדי להגן על חיי הציבור, ללא גורם מרכזי וברור שינהל אותו ויהיה אחראי כלפי הממשלה לעמידתו ביעדים ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר גורם כזה הוא אחת הסיבות העיקריות להתמשכות הפרויקט על פני יותר מעשור, בלי שנקבע גם במועד סיום הביקורת לוח זמנים להשלמתו. ליקויים בפעילות מנכ"לים של משרדי ממשלה ליישום דוח ועדת זילר בדוח קודם קבע מבקר המדינה ש"מנכ"ל משרד ממשלתי הוא, בפועל, הדרג המקשר בין עובדי המשרד שהוא מופקד עליהם, ובין הדרג המיניסטריאלי-פוליטי. אופן התפקוד של המערכת המשרדית תלוי במידה רבה ביכולת המנכ"ל ובכישוריו, והוא נושא באחריות המינהלית הכוללת לתפקוד המשרד כולו " (ההדגשה אינה במקור)11. על כן מתפקידיו העיקריים של המנכ"ל הם לנהל את ביצוע המשימות שהוטלו על המשרד על פי החלטות הממשלה ולדווח לשר הממונה על מצב הביצוע. על המנכ"ל לפעול להסרת חסמים המעכבים או מונעים את ביצוען של משימות כאלה, לפי לוח הזמנים לביצוע שנקבע בהחלטות הממשלה. המקום שיוחד ל פרויקט בסדר היום של המנכ"לים: על פי החלטות 964 ו-1169 הוטלו משימות הליבה בעניין יישום דוח ועדתזילר על משרדי הממשלה האלה: משרד הבינוי (הכנת קוד הבנייה); משרד הפנים (ביצוע בקרה על תכן המבנים ועל בנייתם); משרד הכלכלה (קביעת כשירויות בעלי המקצוע בענף הבנייה); מנכ"ל משרד ראש הממשלה (תיאום בין הגופים השונים הקשורים לביצוע הפרויקט, מעקב אחר התקדמותו ודיווח לממשלה על כך). לפרויקט הקמת המערך החדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה יש חשיבות לאומית, עקב השפעותיו מרחיקות הלכת על כל שלבי הבנייה של מבנים, תשתיות ומתקנים במדינה. הפרויקט האמור הוא פרויקט מורכב מהבחינה המקצועית ומהבחינה הניהולית, עקב ביזור סמכויות ואחריות בין גופים ממשלתיים שונים. סביר שלפרויקט בעל סדר גודל כזה ייוחד מקום מרכזי בסדר היום של משרדי הממשלה האחראים לביצועו, וכי יבוצע מעקב שיטתי אחר קידומו. .__________________ .11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 53ב (2003 "), בפרק "עבודת המטה במשרד הממשלתי, עמ' 60. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 263 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ואולם מממצאי הביקורת עולה כי לפרויקט לא יוחד מקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה שעליהם הוטל להוציאו א ל הפועל . יצוין כי המנכ"לים המשיכו לנקוט דרך פעולה זו גם כאשר אירעו אסונות נוספים, מלבד אסון ורסאי, בעקבות כשלים בתכנון של מבנים ובבנייתם , וגם כאשר התבררו החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה ליישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר , בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות משרדי הממשלה בפרויקט וכמו כן בסדרי מעקב לקויים אחר החלטות הממשלה הנוגעות ליישום ההמלצות . לדוגמה, מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עלה שהמנכ"לים של משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה בשנים 2014 -2007 לאביצעו מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע החלטות הממשלה הנוגעות ליישום דוח ועדת זילר, ולא עמדו על החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות אלה. מעקב ודיווח לקויים אחר ביצוע החלטות הממשלה מטעם מזכיר הממשלה על פי התקנונים של הממשלות ה-31 וה-32 ,תפקידו של מזכיר הממשלה הוא לרכז את המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה "שעל פי מהותן טעונות ביצוע". על פי תפקידו זה, עליו לפנות לשרים לפחות אחת לחודשיים ולבקש מהם לדווח לו בתוך חודש בכתב על ביצוע ההחלטות הנוגעות למשרדיהם. אשר לנושאים "שעליהם החליט ראש הממשלה", על המזכיר לפנות לשרים הנוגעים בדבר אחת לשבועיים ולקבל מהם דיווח בתוך שבוע. בבדיקה הועלה כי מזכיר הממשלה לא ביצע את פעולות הפיקוח האמורות בכל הנוגע יישום החלטה 1169 , אשרעוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום דוח ועדת זילר. אי-ביצוע החלטות שקיבלה הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוע ן הם כשל של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת להחלטות שהיא מקבלת. בתגובתו טען מזכיר הממשלה כי במשך השנים נמסרו שני דיווחים לממשלה בעניין יישום המלצות ועדת זילר: הדיווח הראשון, בנושא התקשרויות של גופים ציבוריים לביצוע עבודות מקצועיות הדורשות ידע ומומחיות בתחום התכנון והבנייה, נמסר בנובמבר 2008 במסגרת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה; והדיווח השני, בנוגע לניסוי (פיילו ט) של הקמת מכוני בקרה, נמסר באפריל 2011 בדיון של ועדת השרים לעניין ההיערכות לטיפול ברעידות אדמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נעשה מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע כלל המשימות שהוטלו על משרדי הממשלה בהחלטות 964 ו- 1169 , כפי שמחייב תקנון הממשלה. כמו כן, הדיווחים שמציין מזכיר הממשלה אינם נוגעים להיערכות הארגונית והתקציבית הכוללת ליישום דוח ועדת זילר, על פי החלטת הממשלה. 264 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ליקויים בריכוז הנתונים על כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה 1. תשתית נתונים שלמה ומהימנה היא תנאי לתהליך תקין של קבלת החלטות, ובכלל זה החלטות בנוגע לשיפור האיכות והבטיחות בענף הבנייה. הגופים המעורבים בתהליכי הייזום, התכנון והביצוע של פרויקטים בענף הבנייה הם רבים, ולכן נדרש שיהיה ביניהם תיאום שוטף, ושהנתונים שהם מוסרים זה לזה יהיו מהימנים ושלמים. יצוין כי ועדת ההיגוי הממשלתית ראתה ברשות התכנון והבנייה, אשר כאמור לא הוקמה עקב חילוקי דעות בין המשרדים, "גוף מנחה לתיאום והפקת לקחים מאירועים או כשלים ויזמות בתחום הבנייה". הועלה כי אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, ובכלל זה משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז ומנתח נתונים בנוגע לאירועים שקרו עקב כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה. על כן לגופי השלטון חסר מידע חיוני על האירועים, הנדרש להם לאסדרה של האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של האירועים. משרד הפנים ציין בתשובתו מדצמבר 2014 כי ריכוזהנתונים על אירועי הבטיחות בתחום הבנייה הוא באחריות הרשויות המקומיות . משרד הפנים הוסיף כי הוא פועל למניעת כשלים הנדסיים באמצעות הקמת מכוני בקרה, קידום תכניות פינוי -בינוי ומעקב באמצעות ועדת מעקב ייעודית אחר מבנים שנבנו בשיטת פל-קל. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בריכוז נתונים של הרשויות המקומיות על אירועי הבטיחות בענף הבנייה. יש צורך בניהול סדור של מאגר ארצי שיכלול נתונים על כל האירועים האלה, לצורך הפקת לקחים וכבסיס לקבלת החלטות בנושא. 2. ועדת זילר הצביעה על משטרת ישראל כגורם האחראי לביצוע אכיפה יזומה ולבדיקת תלונות בנושא בטיחות המבנים והמקומות המשמשים את הציבור. לפי המלצות הוועדה, על פרקליטי המחוז להוציא צווי הפסקת בנייה או צווי הריסה על בסיס דיווחי המשטרה ומכוני הבקרה, ועל המשטרה לאכוף את ביצוע הצווים. בהקשר זה יצוין כי בידי משטרת ישראל נמצא מידע רב בכל הנוגע לאירועי בטיחות בענף הבנייה. המידע מגיע למשטרה בעיקר באמצעות הודעות למוקד 100 ,באמצעות חקירות שהיא מבצעת ובאמצעות תלונות שהיא מבררת. בביקורת נמצא כי מאגר המידע המשטרתי אינו מאפשר לשייך נתונים המצויים בו לאירועים בטיחותיים בענף הבנייה. המשטרה הסבירה כי כל הודעה שמתקבלת במוקד 100 מסווגת לפי סמל אירוע שנקבע. ואולם עבור אירועי בטיחות בענף הבנייה לא נקבע סמל ייחודי, ולפיכך אי-אפשר לשייך אליהם נתונים. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 265 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 עקב כך מידע שהוא בעל ערך רב ל קבלת החלטות ולהפקת לקחים למניעת אירועי בטיחות בענף הבנייה בעתיד, מצוי במאגר המידע המשטרתי בלי שניתן להפיק ממנו תועלת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשטרת ישראל תפעל לתיקון הליקוי האמור, כדי שיהיה אפשר להשתמש בנתונים המצויים במאגר המידע המשטרתי לצרכים מקצועיים וניהוליים ולצורכי מעקב. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 ציינה המשטרה כי "במוקד100 קיים סיווג אירוע בשם 'תאונת עבודה'. לא קיימים סיווגי משנה ל'תאונת עבודה', שכן אלה יכולים להיות רבים ומגוונים. במקרים בהם נגרמות פגיעות בגוף ובנפש כתוצאה מקריסת המבנה, נפתח תיק חקירה לבחינת הסוגיה, לרבות אישוש והפרכת חשד בדבר פלילים, לרבות רשלנות. במצבים אלה, נעזרים גורמי החקירה במומחי תוכן מהמשרד לכלכלה לצורך קביעה אם מדובר ברשלנות נוכח אי עמידה בתקני בנייה שנקבעו". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבתם של הנתונים על אודות אירועי הבטיחות בענף הבנייה - הן באתרי בנייה חדשים והן במבנים קיימים - להפקת לקחים ולאסדרת נושא הבטיחות בענף הבנייה, ראוי שהמשטרה תשקול לקבוע סיווג ייעודי עבור אירועי הבטיחות האמורים, כדי להבטיח את הנגשת הנתונים בנוגע אליהם לגופים שלטוניים, מקצועיים, מחקריים ואחרים. .ליקויים בתכנון, בתקצוב ובביצוע של משימות הליבה .כאמור, אף שמדובר בפרויקט מורכב בעל השפעות ניכרות על כל שלבי הבנייה של מבנים, תשתיות ומתקנים, לא הוקמה מינהלת פרויקט שתנהל אותו באופן שוטף ותוודא את ביצוע המשימות שהוטלו במסגרתו. במקום הקמת מינהלה כזאת חולקה האחריות לביצוע משימות הפרויקט בין משרדי הממשלה. משרדים אלה הקימו מינהלות, ועדות, ועדות משנה וצוותי עבודה רבים לביצוע הפרויקט, אשר עבודתם התפרסה על פני שנים והייתה כרוכה בתחלופה של החברים בהם ושל בעלי התפקידים במשרדי הממשלה שהיו אחראים להפעלתם. מצב זה חייב ביצוע עבודת מטה מרובה, תיאומים בין-משרדיים ופנים -משרדיים הדוקים, שמירת ידע מקצועי, ניהולי וארגוני שהצטבר במשך השנים וביצוע פיקוח. ואולם כל אלה נעשו באופן חלקי או לא נעשו כלל. עקב כך נוצרו חסמים ניהוליים מרובים שהקשו על היישום של ההמלצות המרכזיות של ועדת זילר. החסמים האמורים גרמו להתמשכות הפרויקט על פני שנים רבות, לחריגה מלוחות הזמנים שנקבעו לסיום המשימות שהוטלו במסגרתו ולאי-קביעת לוח זמנים מחייב לסיומו. להלן פירוט: 266 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 סדרי הכנת קוד הבנייה ליקויים בהיערכות הארגונית במרץ 2007 מינה מנכ"ל משרדהבינוי את ראש מינהל התכנון במשרד זה ליו"ר המינהלה להשלמת קוד הבנייה המשולב (להלן - מינהלת קוד הבנייה). המנכ"ל קבע את תפקידיה של מינהלת קוד הבנייה, ובהם קביעת תכולתו של קוד הבנייה, קביעת סדרי העדיפויות בנוגע להכנתו ומיפוי של פעילות שכבר נעשתה במערך החיקוקים. באוקטובר 2007 הפיצהמינהלת קוד הבנייה מסמך מסכם מטעמה, ובו נקבעו פעולות שעל משרד הבינוי לבצע כדי להתארגן להכנת הקוד, ובכלל זה הקמת פורום קוד הבנייה - גוף עליון שיהיה אחראי לאשר את סעיפי הקוד ואת ההצעות לשינויי החקיקה שהועלו בעקבות עבודת הצוותים המקצועיים. אף שמינהלת קוד הבנייה ייחסה חשיבות רבה לפורום קוד הבנייה וראתה בו גוף עליון שיהיה אחראי לאשר את תוצרי עבודת הצוותי ם המקצועיים, הפורום לא כונס וממילא לא תרם להכנת קוד הבנייה. מינהלת קוד הבנייה אמנם קבעה את רשימת הפרקים בקוד ואת צוותי העבודה הרב-תחומיים שיהיו אחראים להכנתם, אולם היא לא קבעה סדרי עדיפויות בהכנת הפרקים. לאחר שמינהלת קוד הבנייה סיימה את עבודתה באוקטובר 2007 , עברה האחריות להכנת קוד הבנייה לוועדת ההיגוי המרכזית להכנת קוד הבנייה, בראשות מנהל מינהל תכנון והנדסה במשרד הבינוי. לוועדה צורפו נציגים ממשרדי הפנים והמשפטים וכן נציגים ממכון התקנים, ועקב כך היא הפכה להיות ועדה בין-משרדית. במסגרת תפקידיה אחראית הוועדה לארגון קוד הבנייה, לקביעת המדיניות בעניין, לביצוע התקציב שהוקצה להכנת הקוד ולהפעלת הצוותים שמונו לכתיבת פרקי הקוד. הועלה שרק ביוני 2009 החליטהועדת ההיגוי לקוד הבנייה כי פרקי הליבה של הקוד יהיו הפרקים העוסקים ביציבות המבנים, בבטיחותם , בנוחותם ובשמירה על בריאות המשתמשים בהם , וקבעה עדיפות ראשונה לקידומם. ואולם במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2014 ) טרם עוגנו הפרקים האמורים בחקיקה. ליקויים בקביעת התכולה ובעמידה בלוחות הזמנים סעיף 2 לחוק התכנון והבנייה קובע כי תפקידה של המועצה הארצית הוא, בין היתר, לייעץ לממשלה בכל הנוגע "לקו הכללי בביצוע חוק זה, לרבות עניני חקיקה". ועדת המשנה לבנייה ולתקנות במועצה הארצית מוסמכת להמליץ למועצה על התקנת תקנות הנדרשות ליישום חוק התכנון והבנייה וקוד הבנייה. אי-אישור מבנה קוד הבנייה ונושאים שנכללו בו: עוד במאי 2008 ציינה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה כי היא "רואה חשיבות לשילוב נציגי ועדת המשנה והמועצה הארצית בתהליך העבודה על הקוד". על פי הדיווח של משרד הבינוי למנכ"ל משרד ראש הממשלה מיולי 2008 , יידרש משרד הבינוי להציג את "המבנה ונושאים ]של קוד הבנייה[ מוצעיםלוועדת משנה במשרד הפנים". ואולם רק לאחר כשנה, ביולי 2009 , סיכמו מנהלת מינהל התכנון במשרד הבינוי ומנהל מינהל התכנון במשרד הפנים כי "יש להציג את המבנה המוצע לדיון ואישור ועדת המשנה והמועצה הארצית". פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 267 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כתשעה חודשים לאחר סיכום זה הציג משרד הבינוי לראשונה לפני ועדת המשנה של המועצה הארצית את תכולת קוד הבנייה, 28 פרקים, ואת המבנה שלו. ואולם על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, העירה ועדת המשנה של המועצה הארצית את הערותיה, אך לא אישרה בסופו של דבר את תכולת הקוד, בניגוד לסיכום בין משרדי הפנים והבינוי. אשר לאישור המועצה הארצית, הביקורת העלתה כי רק בפברואר 2014 הציגה לראשונה מנהלת מינהל תכנון והנדסה במשרד הבינוי לפני המועצה הארצית את קוד הבנייה, ובו 18 פרקים (לאחר צמצום תכולתו, שהייתה 28 )פרקים. כן ביקשה המנהלת מהמועצה הארצית לאשר ארבעה פרקים - "הגדרות", "שלד הבניין", "בטיחות אש" ו"בטיחות המשתמש" - כדי שיהיה אפשר להעבירם למשרד המשפטים לניסוח סופי ולעגן אותם בחקיקה. המועצה הארצית החליטה להמליץ לשר הפנים לקבוע את ארבעת פרקי הקוד האמורים, כפי שהציג אותם לפניה משרד הבינוי, כתקנות , אך לא אישרה את תכולת הקוד, על אף החשיבות שראו באישור זה משרד הפנים ומשרד הבינוי, כאמור לעיל . ליקויים בקביעת לוח הזמנים להכנת קוד הבנייה ולעמידה בו: קביעת לוח זמנים לפרויקט, ובכלל זה לוח זמנים לכל פעילות הקשורה אליו, וכן הנהגת שגרת דיווחים לגבי העמידה ביעדים שנקבעו לו הן מרכיבים בסיסיים בניהולו, ויש להן חשיבות מכרעת ליישום מוצלח שלו. הביקורת העלתה ליקויים בנוגע לקביעת לוח הזמנים להכנת קוד הבנייה ולעמידה בו. להלן פירוט: בינואר 2007 הציג משרד הבינוי לפני משרד ראש הממשלה את הצעת המתווה שלו להכנת קוד הבנייה. לפי ההצעה יכלול השלב הראשון בהכנת הקוד, שיימשך שנתיים, ריכוז וארגון של כל החיקוקים הקיימים; ובשלב השני, שיימשך שנה, יבוצעו שינויי חקיקה ותקינה הנדרשים להפקת קוד בנייה חדש. בסך הכול יידרשו על פי הערכת משרד הבינוי שלוש שנות עבודה להשלמת הקוד. על בסיס הצעה זו קיבלה הממשלה את החלטה 1169 , שבה קבעה שהכנת קוד הבנייה תבוצע בשנים 2009 -2007 ,וכי משרדי הממשלה הרלוונטיים יכינו תכניות עבודה מפורטות לביצוע המוטל עליהם בתחום זה ויקבעו את לוחות הזמנים לביצוע המטלות. גם מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי ביקשה לאמץ את לוח הזמנים שנקבע בהחלטה 1169. מינהלת קוד הבנייה קבעה באוקטובר 2007 כי הצוותים המקצועיים יסיימו את הכנת קוד הבנייה ואת פרסומו עד נובמבר 2009 - כלומר לאחר 25 חודשי עבודה בסך הכול. לעומת זאת קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה באוקטובר 2007 כי צוותי העבודה המקצועיים העוסקים בהכנת קוד הבנייה יעבדו כשנתיים וחצי - דהיינו העבודה תסתיים באפריל 2010 ולא בסוף שנת 2009, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בפועל לא עמד משרד הבינוי בלוחות הזמנים שקבע. לדוגמה, מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי העריכה שפרק הזמן הנדרש להתקשרות עם מומחים רב-תחומיים לליווי הפרויקט הוא חודשיים, אולם בפועל נמשך הליך גיוסם של המומחים כ-15 .חודשים 268 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 גם לוח הזמנים לאישור הפרקים של קוד הבנייה במועצה הארצית ובוועדת המשנה התברר כלא רֵאלי : מינהלת קוד הבנייה העריכה שהזמן הנדרש לאישור כל פרק, מהגשתו לוועדת המשנה ועד אישורו במועצה הארצית, הוא שישה חודשים; ואולם בפועל נדרש לאישור הפרקים "שלד", "בטיחות המשתמש", "ביסוס", "הגנת הבניין מפני רטיבות", "אצירה ופינוי אשפה", "מידות וכמויות", פרק זמן ממוצע של 23 .חודשים וחצי .הביקורת העלתה כי בדיווח של משרד הבינוי למנכ"ל משרד ראש הממשלה מיולי 2008 ,בנוגע ללוחות הזמנים להשלמת קוד הבנייה לא נכללו תאריכי ההתחלה והסיום של ניסוח כל פרק בקוד הבנייה. כמו כן, משרד הבינוי לא דיווח מהו תהליך העבודה שיתבצע מול המועצה האר צית וועדת המשנה לשם השלמת הקוד ואישורו, ומהו פרק הזמן שיידרש לכך. .אשר לצוות ההיגוי ליישום בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שהיה אמור להיות הגורם שמרכז את יישום דוח ועדת ההיגוי ומפקח על כך, הוא לא בחן את עמידת משרד הבינוי בתכנית העבודה, לרבות ביעדים שנקבעו בה לגבי השגת התפוקות וניצול התקציבים על פי החלטה 1169 . הצוות הפסיק כאמור את פעילותו בסוף שנת 2007 .ועל כן לא ביצע בקרה על יישום החלטת הממשלהמשנת 2007 לא היה אפואשום גורם שפיקח על האופן שבו משרד הבינוי מבצע את המשימות שהוטלו עליו לקידום קוד הבנייה ועל עמידתו ביעדים שנקבעו לו בעניין זה, לרבות עמידתו בלוחות הזמנים. .קביעת לוחות זמנים לעבודת הצוותים המקצועיים : רק בפברואר 2009 , כשנתיים לאחרשהתקבלה החלטה 1169 , החלוצוותי העבודה המקצועיים בעבודת ההכנה של קוד הבנייה. כשנה לאחר מכן, במרץ 2010 , ביקשה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה ממרכזי צוותי העבודה להכין תכנית עבודה מפורטת בנוגע להכנת כל פרק של קוד הבנייה, כולל שלבי עבודה ולוחות זמנים לביצועם. ביוני 2010 ריכזמשרד הבינוי את תכניות העבודה המפורטות שמסרו מרכזי צוותי העבודה במסמך בשם "קוד הבנייה - דוח מצב" (להלן - מסמך דוח המצב). אף שנקבע כי צוותי העבודה המקצועיים יסיימו את עבודתם באפריל 2010 ,עולה מפרוטוקול דיון שקיימה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה ביוני שנה זו בנוגע למסמך דוח המצב, כי עד לאותו מועד נקבע רק לגבי חמישה מבין 28 הפרקים שבטיפול צוותי העבודה לוח זמנים להגשה. עוד עלה כי אף שהוועדה ציינה ש"מרכזי הצוותים מתבקשים למלא אחר משימותיהם בזמן הנדרש", היא לא התייחסה לנתונים שנכללו במסמך דוח המצב שהוגש לה ולא נתנה את דעתה לעובדה שצוותי העבודה לא קבעו לוחות זמנים לסיום העבודה על מרבית הפרקים. .בישיבת ועדת ההיגוי לקוד הבנייה מיוני 2011 הדגישה מנהלת מינהל תכנון והנדסה כי "אנו נמצאים בפיגור במספר פרקים חשובים ויש להדביק את הפער שנוצר". למרות דברי המנהלת בדבר הפיגור, קיבלה ועדת ההיגוי האמורה את הדוחות כלשונם ולא דרשה הסבר לאי-העמידה בלוחות הזמנים. הוועדה גם לא דרשה שיוצגו לפניה לוחות זמנים מעודכנים שצוותי העבודה יתחייבו לעמוד בהם. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 269 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 למעשה, מאז קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה בלוח הזמנים כי סיום עבודת הצוותים המקצועיים יהיה באפריל 2010 , היא לא עדכנה אותו, וממילא לא קבעה לוחות זמנים פרטניים לכל שלב ולכל משימה בהכנת קוד הבנייה. המועד האחרון שבו התכנסה הוועדה היה בדצמבר 2012 , ובמועד סיום הביקורת עדיין לא נקבע לוח זמנים מעודכן להשלמת הפרויקט. .משרד הבינוי מסר בתשובתו כי "לוח הזמנים שנקבע ע״י משרד הבינוי יכול שיתייחס רק לפעולות שנמצאות בתחום אחריותו וטיפולו, ולכן כל הערכת הלו״ז התייחסה למועד העברת הטיוטות למשרד הפנים ולא למועד עיגונן בחקיקה, תהליך שלמ שרד הבינוי אין יכולת ואפשרות לצפות מראש, והם נמצאים בסמכות ובאחריות משרדים אחרים. משרד הפנים ומשרד המשפטים לעניין זה". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי תשובתו אינה מתיישבת עם החלטות הממשלה, ולפיהן הוא הגורם הנושא באחריות כוללת לתהליך הכנת קוד הבנייה, על כל שלביו, בהתייעצות עם משרד הפנים. השלמה ועדכון של תקני הבנייה על פי חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן- חוק התקנים), המסדיר את התקינה בישראל, קביעת תקנים היא בסמכותו של מכון התקנים. אופן קביעת התקנים נקבע בכללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991 .בחוק התקנים נקבע כי "המכון, והוא בלבד, רשאי לקבוע מיפרט, או כללים טכניים של תהליך עבודה, לרבות הגדרות טכניות כתקן ישראלי". בחוק מוגדר מפרט - "תיאור תכונותיו של מצרך[12] :, ובכלל זה פרטים אלה, כולם או מקצתם ייעודו, פעולתו, מטרתו, תהליך ייצורו, התקנתו, הפעלתו, דרכי השימוש בו, איכותו ודרכי הבטחתה, כמותו וממדיו ודרכי מדידתם, הדרכים לבדיקתו, להחסנתו, לתחזוקתו ולהעברתו ממקום למקום, מקורו, כינויו, סימונו, אריזתו ושאר תכונות של מצרך ושל חלקיו וחומריו שידרוש אותן המכון". ועדת זילר המליצה כי "נורמות בנייה טכניות ימצאו את ביטויין ככל האפשר בתקנים ולא בתקנות", אשר תיעשה אליהם הפניה בדברי החקיקה השונים. ועדת זילר ציינה שגם הממשלה החליטה13 ש"דרישות וקביעות של משרדי הממשלה השונים לגבי איכות מוצרים תיעשה באמצעות תקנים בלבד ולא באמצעות צווים ותקנות". גיבוש רשימת התקנים עבור קוד הבנייה : ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה כי מכון התקנים יגבש 20-10 תקני בנייה חדשים בכל שנה, בכפוף להתקדמות בכתיבת קוד הבנייה, ויעדכן את תקני הבנייה הקיימים בכל חמש שנים. החלטה 964 הטילה על משרד הכלכלה- באמצעות מכון התקנים ובתיאום עם משרד הבינוי ומשרד הפנים - להשלים ולעדכן את כל התקנים הקשורים לענף הבנייה, על פי ההתקדמות בכתיבה של פרקי קוד הבנייה. ואולם לדבריו של הממונה על התקינה במשרד הכלכלה, רק הגורם המקצועי, דהיינו משרד הבינוי, מזמין תקנים ממכון התקנים. .__________________ .12 בחוק התקנים מצרך מוגדר- "מטלטלים וכן מבנה או מיתקן, אפילו הם מחוברים למקרקעים, להוציא רפואות". 13 'החלטה מס6025 מ-27.8.95. 270 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בפברואר 2007 פנתה מנהלת תחום בניין במכון התקנים למנהלמינהל התכנון במשרד הבינוי, על מנת לקדם את הכנת קוד הבנייה, על פי המלצות ועדת זילר. מנהלת התחום צירפה לפנייתה רשימה של 59 תקנים חדשים שנדרש לקדמם, וכן דרשה בחינה מחדש של תקנים קיימים. מנהלת התחום ציינה כי מכון התקנים אינו מטפל בתקנים אלה בשל היעדר תקציב. בשנים 2010 -2008 פנה מכון התקנים עוד כמה פעמים למשרד הבינוי בניסיון להניע אותו להזמין הכנת תקנים. מכון התקנים ציין לפני משרד הבינוי שלהכנת התקנים בפרק זמן סביר נדרשת התארגנות מתאימה, שככל שתיעשה מוקדם יותר יושלמו התקנים מהר יותר. ואולם המשרד לא נענה לפניות אלה. רק בסוף דצמבר 2010 , כארבע שנים לאחר הפנייה הראשונה של מכון התקנים, חתם משרד הבינוי על הסכם מסגרת עמו לתקופה של ארבע שנים ובהיקף כספי של עד כ-4.1 מיליון ש"ח. על פי ההסכםייתן המשרד למכון התקנים אישור מיוחד להכנת תקן חדש או לתיקון תקן קיים או לאימוץ תקן זר. להסכם המסגרת שנחתם צורפה רשימה של 48 .תקנים נדרשיםאף על פי כן, עד יולי 2012 הזמין המשרד רק 16 מהם. במועד סיום הביקורת סיים מכון התקנים את הכנתם של 14 מבין 16 .התקנים לגבי הניצול התקציבי של הסכם המסגרת, נמצא כי נוצלו רק 1.46 מיליון ש"ח ( 36% )מבין כ-4.1 מיליון ש"חשהוקצו ליישום ההסכם. בתשובתו מסר משרד הבינוי כי הוא "פעל מיוזמתו, של א במסגרת החלטת הממשלה, ובמטרה לייעל את התהליך, יצר מישק [ interface] עבודה רציף וישיר אל מול מכון התקנים, קבע לוחות זמנים וסדרי עדיפויות לעבודת ועדות התקינה על מנת שיתקדמו במקביל להכנת הפרקים השונים בקוד ומצא לנכון באופן חריג לתקצב את המכון בהכנת תקנים שישלימו את ההוראות הנכתבות בקוד". משרד הבינוי הוסיף: " תוקפו של הסכם המסגרת עם מכון התקנים מסתיים בסוף 2018 ואנו מאמינים כי התקציב ינוצל במלואו לטובת תקנים המקדמים את קוד הבניה. תקנים נוספים נמצאים בהליך הזמנה בימים אלו". משרד מבקר המדינה מציין כי הן על פי דוח ועדת זילר, שצוינו בו ה"היקף והתפקיד המכריע שצריך שיהיו לתקני בנייה בעיצוב קוד הבנייה", והן על פי טיוטת תקנות התכנון והבנייה (תכן הבניין), התשע"ד - 201414, תקני הבנייה הם חלק מהותי ובלתי נפרד מקוד הבנייה. על כן ראוי כי משרד הבינוי ומשרד הכלכלה יפעלו לזירוז קצב הכנתם של התקנים, מאחר שאי -השלמת הכנתם מהווה חסם להשלמת קוד הבנייה ולהטמעתו בכל הנוגע לתכן המבנים וביצועם. .ליקויים במיפוי התקנים ובעדכונם : בהמלצות ועדת זילר נכללה המלצה למפות את תקני הבנייה ולרענן אותם על פי הצורך. הביקורת העלתה שמשרד הבינוי, שעליו הוטלה האחריות להכנת קוד הבנייה, טרם מיפה את התקנים. עוד עלה כי רק באוגוסט 2014 , לקראתמועד סיום הביקורת, התקיימה פגישה בין נציגי משרד הבינוי לנציגי אגף התקינה במכון התקנים, ובה סוכם כי המשרד יבצע פעילויות "לגיבוש רשימת תקנים שיש לבטלם כיוון שאינם רלוונטיים עוד לענף הבנייה, איתור תקנים מיושנים ולא מעודכנים אשר שדרוגם .__________________ .14 טיוטת התקנות אושרה על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בפברואר2014 והועברה על ידי משרד הפנים לאישור משרד המשפטים לקראת כניסתן לתוקף. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 271 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 יכול להשפיע על שיפור איכות הבנייה ומניעת כשלים שכיחים ומיפוי תקנים שיכולים לייצר חלופות טכנולוגיות יעילות וחסכוניות". ליקויים בפעולות משרדי הממשלה להנגשת התקנים לציבור: ועדת זילר קבעה כי אין די בהוראות הקיימות בעניין פרסום תקני הבנייה בקרב הציבור, וכי יש צורך בהתוויית הדרך הראויה בעניין זה. ועדת זילר גם ציינה כי היות שהעלויות הכרוכות בגישה לתקנים הן גבוהות, רבים בוחרים שלא להשתמש בהם. ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה כי התקנים יוצגו לציבור באתר האינטרנט, בחינם או בעלות נמוכה, וכי ייקבע תשלום מדורג וסביר עבור הדפסה של התקנים והעתקת המידע המצוי בהם. יצוין כי בהחלטה 963 , שעסקה ברפורמה בתחום התכנון והבנייה, הוטל על משרד הכלכלה לפרסם באינטרנט לכלל הציבור את נוסחם המלא של תקני הבנייה. על פי הדיווח של מנהל אגף הבנייה במשרד הפנים למשרד מבקר המדינה, הנגשת תקני הבנייה באמצעות פרסומם באינטרנט תוקצבה בשנת 2013 בסכום של3 מיליוןש"ח. סכום זה יועבר למכון התקנים במסגרת תקציבי ההיערכות לביצוע הרפורמה בחוק התכנון והבני יה, בעקבות החלטה 963 . הביקורת העלתה כי אף על פי שניתן למשרד הפנים תקציב עבור הנגשת התקנים לציבור, הוא לא הגיע להסכמות עם מכון התקנים לגבי התשלום על כך. המגעים בין משרד הפנים למכון התקנים הופסקו בסופו של דבר, והתקנים לא פורסמו לציבור באינטרנט. תביעה ייצוגית נגד מכון התקנים : בשנת 2008 הוגשה תביעהנגד מכון התקנים, שכללה בקשה להכיר בה כתביעה ייצוגית15 . בתביעה נטען כי המכון אינו מוסמך לגבות תשלום עבור קבלת תדפיס של תקן ישראלי רשמי או תקן שאינו רשמי, וכן אינו מוסמך לגבות תשלום עבור עיון בתקנים אלה באתר האינטרנט שלו. בהחלטה מ-1.4.09 הכיר בית המשפט בתביעה כתביעה ייצוגית, וב-30.1.13 ניתן פסק הדיןבעניינה. שני הצדדים הגישו ערעור על פסק הדין האמור לבית המשפט העליון, ובמאי 2014 נחתם ביניהם הסכם פשרה שהתבסס על מתווה שהציג להם בית המשפט העליון. על פי הסכם הפשרה התחייב מכון התקנים להקים בתוך ארבעה חודשים אתר אינטרנט שבו יהיה ניתן לעיין ללא תשלום בכל תקן ישראלי מחייב. כן נקבע בהסכם כי תימנע האפשרות להדפיס את התקנים או לצלמם. ביוני 2014 קיבל הסכם הפשרה תוקף של פסק דין בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים16 .במועד סיום מועד הביקורת, אוקטובר 2014 ,הקים מכון התקנים אתר אינטרנט שבו ניתן לעיין בחינם בתקנים ישראליים, ובכלל זה בתקני בנייה, ללא אפשרות להדפיסם. .__________________ .15 ת"מ 113-08 איתן נ' מכון התקנים הישראלי (פורסם במאגר ממוחשב, 30.1.13.) 16 עע"מ 2442/13 איתן נ' מכון התקנים ישראלי האם פורסם במאגר ממוחשב או בקובץ מודפס? [ ,אם במאגר ממוחשב, יש לכתוב "פורסם במאגר ממוחשב", תאריך הפרסום; אם בקובץ מודפס יש לציין את מס' הכרך, את מס' העמוד שבו מתחיל פסק הדין, את מס' העמוד שאתם מבקשים להפנות אליו ואת שנת מתן פסק הדין בסוגריים. למשל ע"א 463/85 רביבי נ' בנטוב, פ"ד לט(4 ) 494 ,496 (1985]) ;2672/13 מכון התקנים הישראלי נ' איתן (פורסם במאגר ממוחשב, 12.6.14.) 272 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה ולמשרד הפנים כי הם כשלו ביישום המלצות ועדת זילר והחלטה 963 בענייןהנגשת התקנים לציבור. רק הגשת תביעה של אדם פרטי נגד מכון התקנים והתערבותו של בית המשפט הניעו את המכון לפעול לפרסום התקנים לציבור בחינם. ליקויים בתהליך עדכון המפרט הכללי הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה , שהוקמה עוד בשנות השמונים של המאה העשרים, עוסקת בקביעת סטנדרטים אחידים לעבודת משרדי הממשלה העוסקים ב תחומי הבנייה וכן אחראית להכנת המפרט הכללי. אגף ההנדסה והבינוי במשרד הביטחון מרכז את פעילות הוועדה, ונציגו עומד בראשה. המפרט הכללי משמש בסיס להגשת הצעות למכרזים שמפרסמים משרדי הממשלה וגופים ציבוריים רבים, והוא חלק ממסמכי המכרז ומהחוזה לבנייה של משרדי ממשלה17 .מלבד נציגי משרד הביטחון חברים בוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה נציגי משרדי הבינוי, האוצר והתחבורה18 .בינואר 201419 הכיל המפרט הכללי 43 ,פרקי משנה. על פי הסכם בין משרדי הממשלה המיוצגים בוועדההקצאת התקציב לפעולותיה מתחלקת ביניהם שווה בשווה. במועד סיום הביקורת היה התקציב השנתי של הוועדה 400,000 ש"ח, וכל משרד שנציגיו חברים בה הקצה 100,000 ש"ח מסכום זה. רוב התקציב מיועד להעסקת יועצים חיצוניים בעדכון פרקי המשנה של המפרט הכללי. ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה להשלים ולעדכן את המפרט הכללי וכן לקבוע בתקנון כספים ומשק (תכ"ם) כי המפרט יחייב את כל הגופים הציבוריים המבצעים התקשרויות לביצוע עבודות בנייה. עוד המליצה ועדת ההיגוי לבחון את סדרי העדיפויות בעדכון פרקי המשנה של המפרט, לרבות העדיפות שתינתן לעדכון הפרק על החוזה לבנייה של משרדי ממשלה, וכן להסדיר את הנושאים הנוגעים לתקנים ולמפרטים - כל זאת בשיתוף הוועדה הבין-משרדית. על פי המלצות אלה החליטה הממשלה בהחלטתה מס' 964 מדצמבר2006 להטיל על משרד הבינוי להשלים ולעדכן את המפרט הכללי ולהתאימו לקוד הבנייה - זאת בהתייעצות עם משרד הפנים ועם הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה. הביקורת העלתה כשל מתמשך בתהליך ע דכון המפרט הכללי, שבעקבותיו טרם עודכן המפרט במועד סיום הביקורת, להלן הפרטים: מצבת כוח האדם של הוועדה הבין -משרדית לסטנדרטיזציה: ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה להוסיף לתקן כוח האדם שנקבע לוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה תקן לשלושה אנשי מקצוע (מהנדסים או אדריכלים) ומזכירה, שירכזו את עבודת הוועדות המקצועיות העורכות את המפרטים. .__________________ .17 הכוונה ל"חוזה לביצוע מבנה על ידי קבלן" (מדף3210.) 18 מי שמייצגות את משרד התחבורה בוועדה הןישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ וחברת רכבת ישראל בע"מ. 19 על פי לוח הפרסומים האחרון שהפיצה הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה במועד זה. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 273 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נמצא כי בניגוד להמלצת הוועדה, מצבת כוח האדם של הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה לא זו בלבד שלא תוגברה, אלא אף צומצמה: במועד סיום הביקורת אוישה היחידה המרכזת את עבודת הוועדות המקצועיות במהנדס אחד בלבד, אשר אחראי לעבודת העריכה וההכנה לפרסום של פרקי המשנה של המפרט הכללי, לעומת שני מהנדסים ומזכירה שאיישו אותה בעבר. ביצוע סקר בנושא המפרט הכללי : הסקר האחרון למיפוי הכללים והמפרטים הנכללים במפרט הכללי ולמיפוי הכללים והמפרטים שיש לכלול בו, נעשה בשנת 1980 . ביוני 2012 החליטה הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה על ביצוע סקר באמצעות יועץ חיצוני, כדי לעמוד על הפערים בין המפרטים הנכללים במפרט הכללי ובין אלה שיש לכלול בו, לבדוק את התאמת המפרט הכללי לנעשה בשטח ולהגדיר בו את שיטת העבודה הרצויה. משרד הביטחון מסר בתשובתו מדצמבר 2014 כיהתקשר בפברואר שנה זו עם יועץ חיצוני, לשם ביצוע הסקר. תוצאות הסקר צפויות להתקבל בתחילת שנת 2016. משרד מבקר המדינה מעיר כי עקב אי -מיפוי הפערים בין המפרטים הנכללים במפרט הכללי ובין אלה שיש לכלול בו, קיים ספק אם הנתונים הקיימים במפרט הכללי העומדים לרשות משרדי הממשלה הם מעודכנים ורלוונטיים. אי-עדכון של המפרט הכללי : הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה פועלת לעדכון פרקי המשנה במפרט הכללי, בלי להביא בחשבון את ההמלצות של ועדת זילר ואת החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיה. למשל, אף שבהחלטה 964 נקבע כי יש להשלים פרקים החסרים במפרט הכללי ולעדכן את כל פרקיו, לא נוספו למפרט הכללי מאז קבלת החלטה זו פרקים חדשים20. .__________________ .20 הפרקים שנמצאים בשלבי כתיבה וטרם פורסמו הם פרק העוסק בגנרטורים ופרק העוסק בעבודות הנדסה ימיות. 274 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 1. כמחצית מפרקי המשנה של המפרט הכללי (21 מתוך43 ) עודכנולפני שנת .2006 ; עשרה מפרקים אלה עודכנו בשנים 1995 -1990 , ושניים מהם עוד .בשנים 1988 -1986 . במועד סיום הביקורת עסקה הוועדה הבין-משרדית .לסטנדרטיזציה בעדכון של 15 פרקי משנה. כאמור, לא נקבע תאריך יעד .לסיום העדכון של המפרט הכללי. .2. בהחלטה964 נקבע שהאחריות לעדכון המפרט הכללי מוטלת על משרד .הבינוי. בינואר 2007 הגיש משרד הבינוי למשרד ראש הממשלה אומדן של .התקציב שיידרש לו למילוי המשימות שהוטלו עליו, אולם לא כלל באומדן .את התקציב שיידרש לו לעדכון המפרט. על כן לא הקצתה הממשלה משאבים .לעדכון המפרט ולא קבעה הסדרי מעקב אחר ביצוע משימה זו. .3. הועלה שמשנת 2009 משרדהבינוי אינו נושא במימון חלקו בתקציב הוועדה .הבין-משרדית לסטנדרטיזציה המיועד לעדכון המפרט הכללי21. .4. כמו כן הועלה כי משרד הבינוי לא התייעץ בכל הנוגע לעדכון המפרט הכללי .עם משרד הפנים, שהוא גורם מרכזי בהליכי חקיקת הבנייה בישראל, אף .שהיה עליו לעשות כן על פי המלצת ועדת ההיגוי ליישום והחלטה 964 .היות .שנציגי משרד הפנים גם אינם חברים בוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה, .אין לו השפעה על עדכון המפרט הכללי. .משרד הביטחון מסר בתשובתו כי "בשנת 2011 נעשה ניסיון לשתף פעולה עם משרד הפנים והנושא לא קודם". משרד הפנים מסר בתשובתו כי "נשלחו נציגיו לישיבות הוועדה אבל השפעתו של המשרד בעניין עדכון המפרט הכללי ה ייתה קטנה. בחמש השנים האחרונות לא זומנו נציגי משרד הפנים לוועדה... הוא ערוך ונכון להשתתף בישיבות הועדה בהתאם לצורך". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי להקים מנגנון לעדכון המפרט שבו יהיה שותף גם משרד הפנים, מפאת מרכזיותו של משרד זה בהליכי החקיקה של חוקי התכנון והבנייה. משרד הבינוי ציין בתשובתו כי המפרט הכללי יעודכן לאחר סיום כל פרק בקוד הבנייה והוסיף כי יצירת שני מסמכים מקבילים הסותרים זה את זה תטעה את הציבור. לעומתו טען משרד הביטחון בתשובתו מדצמבר 2014 כי "העבודה על המפרטים אינה ממתינה לקוד הבנייה אלא מנסה לשלב את התוכן של הקוד בתוך הפרקים". לדעת משרד מבקר המדינה, תשובותיהם של משרד ה בינוי ומשרד הביטחון מצביעים על חוסר תיאום והיעדר תכליתיות בקידום העדכון של המפרט הכללי. .__________________ .21 יצוין כי גם הגופים האחרים אינם משלמים את חלקם באופן סדיר. חברת רכבת ישראל בע"מ (משרד התחבורה) לא שילמה את חלקה משנת 2006 , ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (משרד התחבורה) לא שילמה את חלקה משנת 2012 , ומשרד האוצר שילם בשנת 2012 .עבור שמונה שנים שבהן לא שילם את חלקו פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 275 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 במועדסיום הביקורת, אוקטובר 2014, לא נדרש משרד הבינוי למסור דוח בנוגע להתקדמותו בביצוע המשימות שהוטלו עליו. בפועל המשימות לא בוצעו - הקוד לא עוגן בתקנות התכנון והבנייה, והמפרט הכללי לא עודכן. משרד הביטחון השיב כי "המפרט הכללי ועדכונו, מהווים חלק מתוכנית העבודה של האגף במשרד הביטחון. לטובת עדכון המפרט הוכנה תכנית עבודה חמש שנתית לה מחויב האגף... העדר תקציב שוטף למימון הוצאות הוועדה למשרד פוגע ביכולת לכתוב ולעדכן את המפרט בקצב הרצוי בהתאם לתכנית העבודה". דרכי הפעולה בנושא עדכון המפרט הכללי משקפות, בזעיר אנפין, את דרכי הפעולה ביישום ההמלצות שנכללו בדוח ועדת זילר. בתהליך היישום בולט החלל הניהולי שנוצר בהיעדר גורם מרכזי שינהל את התהליך, יתכלל אותו ויעקוב אחר הפעולות שמבצעים משרדי הממשלה השותפים לביצוע הפרויקט. אף שעל פי החלטת הממשלה יש לעדכן את המפרט הכללי ולהתאימו לקוד הבנייה, הגורמים האחראים לכך, ובראשם משרד הבינוי, לא נדרשו זה שנים למסור דוח על פעולותיהם בנושא. נוסף על כך, הקצאת כוח האדם לעדכון המפרט אינה מספקת, ולוח הזמנים שמשרד הביטחון קבע לעצמו לסיום העדכון אינו מיושם - מכיוון שמשרדי הממשלה אינם מקצים תקציב לקידום נושא זה. בשל כל אלה תהליך העדכון מתקדם בעצלתיים, והאחריות לכך היא בראש ובראשונה של משרד הבינוי, שבדרך פעולתו בעניין זה יש לראות כשל חמור. .ליקויים בהקמת מערך הבקרה על תכן המבנים ועל ביצועו .ליקויים בהיערכות הארגונית ביוני 2007 התקיים דיון במשרד הפנים בראשות מנהל מינהל התכנון דאז, מנהלי אגפים במינהל התכנון ויועצים חיצוניים, כדי לגבש את דרך ההתמודדות של משרד הפנים עם המשימות שהטילה עליו הממשלה בהחלטה 964: ;הקמת מכוני בקרהגיבוש הליכי רישוי בנייה (מקוונים) אמינים, שקופים וקצובים בזמ ן; הנגשת מידע באינטרנט בנוגע לתחום הבנייה. בסיכום הדיון הוחלט על הקמת ועדת היגוי עליונה שתרכז את קידום המשימות. כן סוכם שוועדת ההיגוי העליונה תמנה צוותי היגוי שיפעלו להשלמת שלוש המשימות האמורות, ותרכז את עבודתם של הצוותים. בכינוס הראשון של ועדת ההיגוי העליונה, שהתקיים באוקטובר 2007, קבעיו"ר הוועדה22 כי היא תתכנס אחת לחודשיים, כדי לעקוב אחר התקדמות הטיפול של הצוותים במשימות שהוטלו עליהם, להחליט בנוגע להצעות שמעלים הצוותים ולהכריע בסוגיות שיש לגביהן מחלוקת בין חברי הצוותים. עוד הוחלט כי צוותי ההיגוי יתכנסו אחת לחודש. .__________________ .22 יו"ר ועדת ההיגוי העליונה באותו מועד היה ראש מינהל התכנון במשרד הפנים. 276 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 הביקורת העלתה כי ועדת ההיגוי העליונה לא הקפידה להתכנס אחת לחודשיים, וכי הפער בין שתי ישיבותיה האחרונות היה כשישה חודשים - האחת התכנסה ביוני 2010 והאחרת בפברואר 2011. לדעת משרד מבקר המדינה, באי-קיום ישיבות ועדת ההיגוי העליונה בתדירות שנקבעה היה כדי לעכב את הפעילות של צוותי ההיגוי ולגרום לאי -עמידתם בלוחות הזמנים שנקבעו, מאחר שהצוותים לא יכלו לקבל הכוונה בנושאים שבמחלוקת ולהחליט לגביהם. זאת ועוד, לאחר שהפסיקה הוועדה להתכנס בפברואר 2011 ,לא הכין יו"ר הוועדה סיכום של פעילותה, כנדרש בתקנון שירות המדינה (תקשי"ר)23. עקב כך לא היה ניתן לפקח על מידת הביצוע של המשימות שהוטלו על הוועדה ולהחליט לגבי הצעדים הנדרשים להשלמת המשימות. משרד הפנים ציין בתשובתו מדצמבר 2014 כיבשנת 2011 החליט מנהל אגף הבנייה, ששימש גם יו"ר ועדת ההיגוי העליונה, על שינוי שיטת העבודה והקים במקום ועדת ההיגוי העליונה צוות חשיבה, שיתכנס מדי פעם בפעם כדי לדון במהלכים שיש לבצע עקב הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. כמו כן, לאחר אישור תיקון 101 מוטלת משימת יישוםהתיקון והמעקב בעניין זה על מינהל התכנון, ולכן אין עוד צורך בוועדת ההיגוי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי החלטת מנהל אגף הבנייה להקים צוות חשיבה במקום ועדת ההיגוי לא הובאה לפני ועדת ההיגוי העליונה ולא קיבלה ביטוי בפרוטוקולים שלה. זאת ועוד, לא נמצאו באגף הבנייה פרוטוקולים או מסמכים אחרים המפרטים בנוגע לישיבות צוות החשיבה וגם לא מסמכי סיכום של פעילותו. דרך פעולתו של אגף הבנייה בנושא זה מונעת מעקב אחר פעילות הוועדות והצוותים שהקים ומנוגדת לכללי המינהל התקין. .עיכובים בהקמת אגף הבנייה במינהל התכנון : בהחלטה 1169 נקבע כי משרד הפנים יקים את אגף רישוי הבנייה במינהל התכנון. האגף, שבראשו יעמוד מנהל אגף בכיר, יהיה אחראי ליישום החלטה 964, ויוקצה לו תקן לארבע משרות. 1. על אף האמורהקים מינהל התכנון את אגף הבנייה רק בתחילת שנת 2009 , ואיישבו רק את המשרות האלה: מנהל אגף הבנייה, מנהל אגף רישוי הבנייה, רכזת לשכה ויועץ משפטי. תקן היועץ המשפטי לא אויש בפועל, אלא הועבר ללשכה המשפטית במשרד הפנים. 2. בשנת 2010 אישרו נציבות שירות המדינה ואגף התקציבים במשרד האוצר תוספת של שבע משרות לתקן אגף הבנייה, ל צורך ביצוע המשימות שהוטלו עליו. כמו כן אושרה לאגף למטרה זו התקשרות במיקור -חוץ. ואולם עד סוף שנת 2012 אייש מינהל התכנון רק שתיים משבע המשרות האמורות. עקב כך ביצע למעשה אגף הבנייה את משימותיו עד מועד זה באמצעות יועצים חיצוניים שהועסקו במיקור-חוץ. .__________________ .23 פרק64.1 לתקנון שירות המדינה קובע את סדרי הניהול של ועדות בשירות המדינה וכן את דרכי מינוין, את סדרי פעולתן ואת מערכת הדוחות שעליהן להגיש. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 277 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 3. עקב האמור לעיל לא היה באגף גורם מקצועי שירכז את ביצוע המשימות .שהוטלו עליו, והדבר גרם לעיכובים בביצוען. נוסף על כך, בהחלטה 964 נקבע .שהקמת מכוני הבקרה היא משימת הליבה שהוטלה על משרד הפנים, ואולם .מינהל התכנון אייש את תפקיד מנהל אגף מכוני בקרה רק באוגוסט 201324 , ..ואילו שני תפקידי מנהלי התחומים של האגף עדיין לא אוישו .היעדר רציפות ניהולית -מקצועית : בנובמבר 2006 גיבש משרדהבינוי, בהתבסס על המלצות ועדת זילר ודוח ועדת ההיגוי הממשלתית, נוהל מכוני בקרה, שבו נקבעו כללים לפיקוח על מבנים הנבנים במסגרת פרויקטים של משרד הבינוי. בעקבות החלטה 964 הוטלה המשימה של הקמת מכוני הבקרה על משרד הפנים, ועקב כך הפסיק משרד הבינוי את הטיפול בנושא והתמקד בהכנת קוד הבנייה. באוקטובר 2007 מינתה ועדתההיגוי העליונה צוות היגוי מכוני בקרה שמשימתו הייתה לקבוע את נוהלי העבודה של מכוני הבקרה ו את אופן הפעלתם. צוות היגוי מכוני הבקרה אימץ את נוהל מכוני הבקרה שגיבש משרד הבינוי. מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי כעבור כשנתיים, בשנת 2009 , המועד שבו היה על משרד הפנים לסיים את ההקמה של מערך הבקרה על תכן המבנה וביצועו על פי החלטה 1169 , הוא החליט לבחון מחדש את אימוץ נוהל מכוני הבקרה של משרד הבינוי. ההחלטה על הבחינה מחדש התקבלה בעקבות החלטתו של מנהל אגף הבנייה כי גישת הבקרה המבוססת על הנוהל שקבע משרד הבינוי, שאותה אימץ קודם לכן, אינה מתאימה מאחר שפותחה "ללא קשר לבקרה על ידי גורמים אחרים וללא קשר לתהליך הרישוי וההיתר של הבניין". עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , גיבשאגף רגולציה לגבי מכוני הבקרה את הנהלים האלה: "תפעול המכון - הגדרת תפקידים וסמכויות"; "בקרת תכן - בשלב הרישוי"; "בקרת ביצוע - משלב ההיתר ועד תעודת הגמר"; "הסמכת בקרים"; "תשתית ומחשוב"; "אבטחת איכות - שימור ידע וכשירות"; "מסמכי הבקרה"; "נוהל השגה"; "ממשק מכון בקרה וגורמים מאשרים ". ואולם במועד זה טרם הושלמה הקמת מערך הבקרה על כל מרכיביו, כמצוין לעיל בפרק "יישום דוח ועדת זילר - תמונת המצב באוקטובר 2014." פירוק אגף הבנייה והכפפת עובדיו לאגף רגולציה : במסגרת ההיערכות ליישום תיקון 101 והעברת סמכויות לוועדות המקומיות, ביקש מינהל התכנון מנציבות שירות המדינה בספטמבר 2013 לפרק את אגף הבנייה ולהכפיף את מנהלי האגפים שלו לאגף רגולציה - אגף חדש שיוקם על פי תיקון 101 . אגף רגולציה יכלולאת אגף מכוני בקרה, שיהיה אחראי לשני תחומים: אישור הקמת מכוני בקרה ומדידת ביצועי המכונים. על מינהל התכנון להשלים את גיוס שני מנהלי התחו מים באגף מכוני הבקרה בהקדם האפשרי, כדי לעמוד בתאריך היעד שנקבע בתיקון 101 להפעלה של מכוני הבקרה - ינואר 2016, ולמנוע עיכוב נוסף בהקמת ם. .__________________ .24 בתחילה היה מנהלאגף מכוני בקרה כפוף לאגף הבנייה במינהל התכנון ונקרא "מנהל אגף תכן בנייה"; בספטמבר 2013 הוכפף אגף תכן בנייה לאגף רגולציה, ומאז נקרא מנהלו - מנהל אגף מכוני בקרה. 278 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד הפנים ציין בתשובתו כי נתקל בקושי באיוש המשרות באגף הבנייה בשל החסמים שהציבה נציבות שירות המדינה בפני פרסום מכרזים לאיוש המשרות, חסמים שאף התרבו עקב עצירת הליך החקיקה לרפורמה בחוק התכנון והבנייה בשנת 2011 . עם חידוש הליך התיקון של חוק התכנון והבנייה בשנת 2013 , בחנה נציבות שירות המדינה מחדש את איוש המשרות על פי התקן שנקבע. עוד מסר משרד הפנים כי עד דצמבר 2014 אוישו ארבע משרות באגף לרגולציה, ופורסמו מכרזים לאיוש שתי המשרות של מנהלי התחומים באגף מכוני בקרה. לדברי משרד הפנים, תהליך איוש שתי המשרות צפוי להימשך כמה חודשים. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת משרד הפנים בנושא גיוס כוח האדם הדרוש לביצוע משימותיו על פי החלטות ממשלה 964 מדצמבר 2006 ו-963 מנובמבר 2009 , ממחישה את הצורך בגורם מתכלל שיפעל להסרת החסמים העומדים בפני ביצוע המשימות המוטלות על המשרדים הנוגעים בדבר, לתיאום בין-משרדי הדו ק ולפיקוח על הביצוע הכולל של החלטות הממשלה. אי-ניצול התקציב ליישום ההמלצות בהחלטה 1169 תקצבה הממשלה את משרד הפנים בסכום של 23.5 מיליוןש"ח, 3.5 מיליון ש"ח מסכום זה יועדו לשנת 2007 ו-6.5 מיליוןש"ח - לשנת 2008 .על פי ההחלטה יבחן מנכ"ל משרד ראש הממשלה ביולי 2008 את עמידת משרד הפנים בתכנית העבודה ליישום המשימות שהוטלו עליו בהחלטה האמורה, יקבע, בתיאום עם משרד האוצר ומשרד הפנים, את המשאבים הנדרשים למשרד הפנים להשלמת מטלות אלה ויגיש את בקשתו להקצאת המשאבים האמורים לאישור הממשלה. בשנת 2007 הותקנהתקנה תקציבית חדשה בשם "יישום דו"ח זילר - החלטת ממשלה מספר 1169" . תקציב תקנה זו לשנת2007 היה2.77 מיליוןש"ח בתקציב השוטף ו-3 מיליוןש"ח בהרשאה להתחייב25 .את עיקר הסכום הקצה משרד הפנים למימון שירותי ייעוץ הנדסי ומשפטי לקידום המשימות. התרשימים שלהלן מציגים את הסכומים שהקצה משרד הפנים, על פי תקנה זו, בתקציב השוטף ובהרשאה להתחייב לשנים 2013 -2007 ,לעומת ניצול התקציב בפועל בשנים אלה: .__________________ .25 על פיסעיף 6(א) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985" , הממשלה רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה". תקציב זה משמש לחתימת הסכמי אספקת שירותים ארוכי טווח (לתקופה של יותר משנה). פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 279 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מהתרשימים עולה כי בשנים 2011 -2008 היה שיעור הניצול של התקציב בהרשאה להתחייב גבוה - בין 88% ל- 98% . לעומת זאת, שיעור ניצול התקציב השוטף באותה התקופה היה נמוך - בין 10% ל- 36% . הדבר מצביעעל כך שאגף הבנייה במינהל התכנון אמנם חתם על התקשרויות ארוכות טווח להעסקת יועצים חיצוניים, אולם לא מימש אותן בשנים האמורות באופן מיטבי לקידום המשימות שנקבעו בהחלטות הממשלה. 280 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לגבש תכנית סדורה לניהול התקשרויות ארוכות טווח להעסקת יועצים חיצוניים, ובכלל זה לקבוע סדרי עדיפויות ברורים בנוגע לחתימה על הסכמי התקשרויות כאלה. על משרד הפנים לגבש תכנית כאמור כדי לנצל באופן מיטבי את התקציב לביצוע המשימות המוטלות עליו, על פי לוח הזמנים שנקבע בהחלטות הממשלה ושקבע משרד הפנים לעצמו. ליקויים בביצוע ניסוי להפעלת מכוני בקרה ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה בדוח שלה משנת 2005 עלביצוע ניסוי להפעלת מכוני בקרה (להלן - הניסוי), בתוך חצי שנה מיום פרסום הדוח, במטרה לבחון את ישימות תהליך הבקרה. נמצא כי רק ביוני 2010 , באיחור של כחמש שנים, הוחל בביצוע הניסוי, זאת נוכח העיכובים הרבים בגיבוש המתכונת להפעלת מכוני הבקרה. הועלה כי הניסוי נכשל בשל מחסור בכוח אדם להפעלתו, וכן בשל היעדר מוכנות ארגונית ותקציבית למסירת המידע הדרוש למשתתפים בו (ועדות מקומיות ויזמים). שנה לאחר מכן, ביוני 2011 , אישר אגף התקציבים במשרד האוצר תקציב ייעודי לביצוע הניסוי, בדגש על היערכות מערכות המחשוב וגיוס כוח אדם זמני לכך. היקפו של הניסוי : אגף הבנייה החליט לבחון את הפעלת מכוני הבקרה בשני שלבים: בשלב הראשון ייבחן שילוב מכוני הבקרה בתהליך הרישוי; ובשלב השני, שיתבצע לאחר השלמת הקמתה של מערכת רישוי זמין26, ייבחן תהליך הרישוי המקוון. אגף הבנייה קבע שהניסוי יימשך שנה, ובמסגרתו יטופלו כ-130 בקשות להיתרהמצויות בשלבים שונים של ביצוע. נוסף על כך ייבחרו חמישה פרויקטים שתיעשה לגביהם בקרה מלאה על כל תהליך הרישוי, שתימשך אף לאחר המועד הרשמי של סיום הניסוי. בינואר 2014 החליט אגף הבנייה לכלול בניסוי גם את הטמעת הרפורמה בחוק התכנון והבנייה (על פי תיקון 101) ואת הדרכת הציבור נוכח הרפורמה. האגף החליט על ביצוע הניסוי ב-20 ועדות מקומיות עד סוף אוגוסט2014 וב-40 ועדות מקומיות עד סוףשנת 2014 .אגף הבנייה קבע יעד, ולפיו יש להגיע ליישום מלא של הניסוי ב-125 הוועדות המקומיות עד ינואר 2016. הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014, בוצע הניסוי ב-17 ועדות מקומיות בלבד, וכי עד סוף שנת 2014 אין כוונה לבצעו בוועדות מקומיות אחרות, בשל מחסור ביועצים המלווים א ותו. עוד עלה כי לא נקבע תאריך יע ד לסיום הניסוי, והוא צפוי להימשך עד להפעלת מכוני הבקרה בינואר 2016 ,על פי הוראות תיקון 101. .__________________ .26 מערכת רישוי זמין היא מערכתממוחשבת לרישוי הבנייה , שתאפשר בקרה על הליך הרישוי ויצירת הליכי רישוי אמינים, שקופים וקצובים בזמן. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 281 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 עוד עלה כי מספר התיקים שנבדקו עד אוגוסט 2014 במסגרת הניסוי היה כ-100 ,בלבדאף שלפי היעד שנקבע היה צריך לבדוק עד מועד זה כ-130 תיקים27 .יצוין כי שום תיק לא היה של פרויקט בנייה שנבדק במשך כל שלבי הליך הרישוי. השתתפות הוועדות המקומיות בניסוי : הסכמת הצוות המקצועי של ועדה מקומית, ובראשו מהנדס הוועדה, להשתתף בניסוי היא תנאי להשתתפות ה וועדה בו. אגף הבנייה פנה לכמה ועדות מקומיות וביקש שישתתפו בניסוי. מהמסמכים עולה שחלק מהן סירבו. לדוגמה, באוגוסט 2010 פנה מנהל אגףהבנייה, בפעם השנייה, למהנדס העיר חיפה וביקש שהוועדה המקומית חיפה תשתתף בניסוי כנציגת הרשויות המקומיות הגדולות. ואולם הוועדה המקומית חיפה לא נענתה לפנייה. עיריית חיפה ציינה בתשובתה כי פנתה מיזמתה לאגף הבנייה במינהל התכנון כדי להשתתף בניסוי ואף הקצתה לכך משאבים רבים. אך נוכח מחלוקות מקצועיות בין נציג העירייה לנציגי משרד הפנים, ומכיוון שמשרד הפנים קידם את הניסוי באופן שאינו תכליתי ויעיל, היא לא מצאה טעם להמשיך להשתתף בו. .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאגף הבנייה יקיים כנסי הסברה לוועדות המקומיות שנבחרו להשתלב בניסוי, שבהם תובהר חשיבותו לייעול תהליכי הבנייה ולהבטחת איכותה, והחשיבות של השתתפותן בו כמייצגות של כלל הוועדות. הסברה כזאת יכולה לרכך את התנגדותן של הוועדות המקומיות להשתתף בניסוי ולהניע אותן לדווח על חסמים המונעים מהן להשתתף בו. ראוי שאגף הבנייה ישלב בהסברה גם את מרכז השלטון המקומי. מהלך כזה עשוי להבהיר לוועדות המקומיות את החשיבות שבבחינת תהליך הרישוי באמצעות מכוני הבקרה, תהליך שמנהל אגף הבנייה הגדיר "מהלך מכונן בעל השפעה על עתיד הרישוי והבנייה במדינת ישראל". בתשובת משרד הפנים מדצמבר 2014 צוין כי אגף הבנייה ביצע בשנת 2010 פעולות הסברה בקרב כל הרשויות המשתתפות בניסוי, לרבות "פגישות פרטניות עם המובילים בכל ועדה המשתתפת בפיילוט". עוד ציין משרד הפנים בתשובתו כי כיום, בשלב ההטמעה המעשי, מתקיים בנוגע לכל ועדה המשתתפת בניסוי הליך מסודר, הכולל פגישות התנעה, הדרכות וליווי מקצועי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי אין די בביצוע הסברה בקרב הרשויות המשתתפות בניסוי, אלא יש לבצע הסברה בקרב כל הוועדות המקומיות, ובכללן ועדות המסרבות להשתתף בניסוי. הסברה כזאת תסייע כאמור לרכך את התנגדותן של הוועדות להשתתף בניסוי ותניע אותן להציף חסמים המונעים מהן להשתתף בו. השתתפות עורכי הבקשות בניסוי : על פי הכללים שנקבעו לגבי הניסוי, הפרויקטים שייבחנו בו ייבחרו על פי המלצת מהנדס הוועדה המקומית . הכללת פרויקט בניסוי מותנית בהסכמת עורך הבקשה להגיש בקשה להיתר בהליך מקביל - הן במסגרת הליך הרישוי הקיים והן במסגרת הניסוי. מנהלי הניסוי דיווחו על קושי לצרף אליו פרויקטים. לדוגמה, .__________________ .27 אגף הבנייה במינהל התכנון קבע את יעדי הניסוי ב"נוהל עקרונות הפיילוט" מיוני 2011. 282 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בישיבה מאוגוסט 2013 הדגישה סגנית למנהלת מנהל התכנון לרגולציה ברישוי ובנייה את "הצורך הדחוף בגיוס פרויקטים חדשים", נוכח מספר הפרויקטים הקטן שנכללו בניסוי עד אז. עוד עלה כי צוות המדמה מכון בקרה28 שפעלבמסגרת הניסוי דיווח על חוסר שיתוף פעולה של מהנדסים, מנהלי עבודה וקבלנים בתהליך הבקרה שבוצע בשלבים השונים של הבנייה. לדוגמה, בישיבת הצוות המדמה מפברואר 2013 דיווח אחד מחבריו על "בעיות שיתוף פעולה" של עורך הבקשה בפרויקט ח-800 בחולון. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על ההסברה בקרב הוועדות המקומיות, על משרד הפנים לפעול ליצירת שיתוף פעולה עם משרד הבינוי ומשרדי ממשלה אחרים אשר מובילים פרויקטים של בנייה למגורים, בניית מוסדות ציבור והקמת תשתיות בכל רחבי המדינה - כל זאת כדי שבמכרזים שגופים אלה מפרסמים תיכלל חובתם של בעלי המקצוע המעורבים בתהליך הבנייה להשתתף בניסוי. כך יוכל אגף הבנייה להגדיל את המספר והמגוון של הפרויקטים שישתתפו בניסוי ולהרחיב את הפריסה הגאוגרפית שלהם. משרד הפנים ציין בתשובתו מדצמבר 2014 כי הוא אינו יכול לחייב משרדי ממשלה אחרים להשתתף בניסוי, וכי הכלי היחיד העומד לרשותו בעניין זה הוא ההסברה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי שיתוף פעולה בין-משרדי הוא תנאי יסודי לעבודת מטה יעילה ואפקטיבית. מצופה ממשרדי הממשלה להנהיג הסדרי תיאום ביניהם, בייחוד כאשר הם חולקים אחריות לאותו נושא, כדי להשיג את המטרה המשותפת. הכשרת בקרים ופעילות מכוני הבקרה ליקויים בהיערכות להכשרה מקצועית של בקרים : עם הקמת של אגף הבנייה פנה האגף למוסדות אקדמיים , דוגמת הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל ואוניברסיטת בן-גוריון בנגב , וביקש מהם לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון ותואר שני במקצוע בקרי בניין. ואולם המוסדות השיבו כי לא יפעלו לפתיחת תכנית לימודים במקצוע זה, עקב היעדר הסדרה שלו בחוק . .בשל הצורך בהכשרה מקצועית של בקרים בפרק זמן קצר ועקב היעדר הניסיון בתחום התמחות זה בארץ, הוחלט להסתייע בניסיון הרב שקיים בעולם. בשנת 2012 חתם אגף הבנייה על הסכם שיתוף פעולה לחמש שנים עם האיגוד המלכותי הבריטי לבקרים מוסמכים29 . בהסכם נקבע כי האיגוד המלכותי הבריטי יפתח קורס להכשרת בקרים שייועד למהנדסים ולאדריכלים בכירים בעלי ניסיון רב. מבנה הקורס והליך ההכשרה נקבעו בשיתוף מומחה מהאקדמיה בישראל, כדי לבצע את ההתאמות הנדרשות בין תכנית הלימודים הבין-לאומית ותכנית ההכשרה המקצועית של האיגוד המלכותי הבריטי ובין החקיקה ודרישות האקדמיה בתחום זה בישראל. .__________________ .28 .צוות פנימי שמדמה מכון בקרה פעיל על כלל עובדיו המקצועיים 29 Royal Institute of Chartered Surveyors (RICS) פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 283 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 עד מועד סיום הביקורת קיים אגף הבנייה שלושה קורסים להכשרת בקרים, שבהם הוכשרו כ- 80 בקרים. בכוונתו של האגף לפתוח בסוף שנת 2014 ובשנת2015 קורסים במתכונת מורחבת יותר, שייועדו למהנדסים ולאדריכלים בעלי ניסיון מועט וכן להנדסאים. לקראת כניסת תיקון 101 לתוקף הציב אגף הבנייה יעד - הכשרת כ-160 בקרים שיאיישו את מכוני הבקרה הראשונים שיוקמו בינואר 2016 .הערכת האגף הייתה שבטווח הארוך, לאחר פריסת מכוני הבקרה ברחבי הארץ, יידרשו למערך הבקרה כ-600 .בעלי מקצוע לאחר אישור תיקון 101, במרץ2014 , החל אגף רגולציה לבחוןאת האפשרות לתמוך בתכניות לימוד אקדמיות להכשרת בקרים, כדי לעודד מוסדות אקדמיים לפתוח תכניות כאלה. הביקורת העלתה כי אגף רגולציה עדיין לא גיבש - בשיתוף האקדמיה, המועצה להשכלה גבוהה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - תכנית הכשרה סדורה וארוכת טווח שתספק את צורכי מערך הבקרה בכוח אדם בעתיד ותבטיח יצירת מערך בקרה מקצועי המסוגל להתמודד עם היקף הבנייה בארץ ולהבטיח את האיכות והבטיחות של המבנים והמקומות המשמשים את הציבור. על משרד הפנים לפעול לגיבוש תכנית הכשרה כאמור. קביעת סדרי בקרה על פעילות מכוני הבקרה: דוח ועדת ההיגוי משנת 2005 קבע כי "תנאי הכרחי לבקרה כאמור הוא כי כל מי שיעסוק בכך - רשויות מקומיות, מכוני בקרה - יוכשר ויוסמך ע"י רשות לאומית עניינית ויפעל בדיוק לפי אותה מתכונת, שתהיה גלויה וידועה לכל". בתיקון 101 נקבעו שני מנגנוני בקרה על פעילות מכוני הבקרה: האחד - באמצעות הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, והאחר - באמצעות מנגנון פיקוח שיוקם במשרד הפנים. .הביקורת העלתה כי משרד הפנים הסדיר את מעמדה של הרשות להסמכת מעבדות בתיקון 101 , ובכלל זה העניק לה סמכויות פיקוח על מכוני הבקרה שיוקמו. לעומת זאת, משרד הכלכלה עדיין לא פעל לתיקון חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז - 1997 ,כדי שיהיה אפשר להעניק על פיו לרשות הלאומית להסמכת מעבדות סמכויות פיקוח על המכוני ם האמורים. יצוין כי פעולת חקיקה כזאת נמשכת בדרך כלל כמה חודשים. עוד עלה כי במועד סיום הביקורת הסתיימו רק השלבים הראשוניים של הכנת המכרז לאיוש תפקיד מנהל תחום אישור מכוני בקרה באגף רגולציה. הליך האיוש של תפקיד כזה נמשך גם הוא בדרך כלל כמה חודשים. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים באיוש משרת מנהל תחום אישור מכוני בקרה במשרד הפנים עלולים לגרום לאי-עמידה בלוח הזמנים להפעלת מכוני הבקרה שנקבע בחוק, ינואר 2016 . על משרד הפנים לפעול להשלמתתהליך האיוש של משרה זו, כדי שיהיה אפשר לעמוד בלוח הזמנים שנקבע בחוק. 284 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מערכת רישוי זמין ליקויים בהקמת מערכת רישוי זמין: בישיבת היחידה לתיאום תקנות מאוגוסט 2007 , בהשתתפות ראש מינהל התכנון, הוחלט לבחור באגף ממשל זמין במשרד האוצר30 כספק מערכת המחשוב של "רשת הבנייה הישראלית". מערכת המחשוב תתבסס על תשתית אינטרנט, ויהיו בה שני מרכיבים: מערכת מקוונת להגשת היתרי בנייה ולטיפול בהם (מערכת רישוי זמין) ואתר שיהיה בו מידע בנושא הבנייה. לאחר שהיחידה לתיאום תקנות קיימה כמה פגישות עם צוות מאגף ממשל זמין (להלן - צוות ממשל זמין), פירט אגף זה בישיבה שהתקיימה באוקטובר 2007 את אומדן העלות של הקמת המערכת ואת משך הזמן שיידרש לסיום כל שלב בהקמה. לפי הפירוט תימשך הקמת אתר המידע כשבעה חודשים (דהיינו עד מאי 2008) ,בעלות מוערכת של כחצי מיליון ש"ח, והשלב הראשון בפיתוח מערכת רישוי זמין יימשך שנה עד שנה וחצי (דהיינו יסתיים לכל המאוחר באפריל 2009,) בעלות מוערכת של כשני מיליון ש"ח. בינואר 2009 הציג צוות ממשל זמין תכנית עבודה מעודכנת ולוח זמנים להקמת מערכת רישוי זמין, ולפיהם תידחה השלמת שני שלבי הפיתוח האחרים של המערכת ביותר משנה, כלומר עד יוני 2010, ועלותם המוערכת תסתכם בכשני מיליון ש"ח. על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, נעשתה באוגוסט 2009, כארבעה חודשים לאחר המועד שנקבע לסיום הפיתוח של מערכת רישוי זמין, הדמיה בנוגע למערכת. בהדמיה עלו פערים הן בנוגע ללוח הזמנים והן בנוגע לרמת האיכות שהתחייב לה אגף ממשל זמין. בדצמבר 2010 הציגאגף ממשל זמין לוח זמנים חדש, ולפיו יחול עיכוב נוסף של קרוב לשנה בפיתוח המערכת, ועקב כך החליט סגן החשב הכללי לטכנולוגיה במשרד האוצר להקפיא את פעילות צוות ממשל זמין. רק ביוני 2011 הושגו הסכמות לגבי המשך ההתקשרות ביןאגף ממשל זמין למשרד הפנים. בנובמבר 2011 , כארבע שנים לאחר שנקבעה מסגרת הפיתוחשל המערכת, הוקם צוות היגוי שהיו שותפים לו צוות ממשל זמין ונציגי אגף הבנייה, כדי לאפיין מחדש את מרכיביה של מערכת רישוי זמין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הכשל בעמידה ביעדים הנוגעים לפיתוח המערכת והצורך באפיונה מחדש לאחר שעברו כארבע שנים מבחירת אגף ממשל זמין לספק שלה, הם תוצאה של דרך פעולה בלתי תקינה בהתקשרות לפיתוח המערכת - שנעשתה ללא אפיון המערכת על ידי מנתח מערכות שיגדיר את תכולת הפיתוח, ללא קביעת לוח זמנים מסודר ואבני דרך, ללא קיום מכרז לבחירת הספק המתאים במחיר המיטבי וללא כריתת חוזה שבו ייקבעו חובות הצדדים. בנובמבר 2012 , כשנה לאחר שנקבע שיש צורך באפיון חדש של המערכת, הגיש צוות ממשל זמין תכנית עבודה חדשה שכללה שלושה שלבים: השלב הראשון - השלמת פיתוח שיאפשר טיפול בהליך הרישוי במלואו , עד מתן היתר הבנייה. פיתוח שלב זה יושלם עד דצמבר 2012 , והפעלה ניסיונית שלו תיעשה בשש רשויות מקומיות בפברואר 2013; השלב השני - פיתוח שיאפשר לטפל בשלב ביצוע הבנייה. פיתוח שלב זה יושלם עד אפריל 2013; והשלב השלישי - פיתוח שיאפשר ביצוע הליכי רישוי מקוצרים והליכים משלימים. בתכנית העבודה הציג צוות ממשל זמין גם את העלות התקציבית המתוכננת של הקמת המערכת לשנים 2013 עד2015 - כ-15 מיליון ש"ח. עד סוף שנת2012 הושקעו בפיתוח מערכת רישוי זמין כשישה מיליון .__________________ .30 אגף ממשל זמיןכפוף לאגף חשב הכללי במשרד האוצר ואמון על הקמת תשתית טכנולוגית להעברת שירותי ממשל לאינטרנט. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 285 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 .ש"ח, אף שכאמור עלות הפיתוח הייתה צפויה להיות על פי התכנון המקורי שני מיליון ש"ח מדובר אפוא בעלות הגבוהה פי עשרה מהעלות על פי התכנון המקורי. הביקורת העלתה כי בפיתוח המערכת הייתה חריגה מלוחות הזמנים שנקבעו בתכנית העבודה: באפריל 2013 הסתיים הפיתוח של חלק מהשלב הראשון בלבד- שלב בקשת המידע; כמו כן, אף שנקבע שהשלב הראשון יכלול הפעלה ניסיונית של המערכת בשש רשויות מקומיות, הופעלה המערכת עד מאי 2013 רק בוועדה המקומית חולון, ונבדק במסגרתה רק שלב בקשת המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בחריגה ניכרת מלוחות הזמנים ומהתקציב, וכן באי-השגת היעדים שנקבעו. התפוקות שהושגו בפיתוח המערכת מצביעות על תכנון לקוי של הפרויקט, בקרה לקויה על שלבי ביצועו והצבת יעדים שהתבררו כלא רֵאליים. בשל כל אלה עולה חשש שמשרד הפנים לא יהיה מוכן בינואר 2016 להפעלת המערכת, כפי שנקבע בתיקון101. המישק בין מערכת רישוי זמין למערכת תכנון זמין : בפגישה שקיים ראש מינהל התכנון עם היחידה לתיאום תקנות במינהל התכנון במרץ 2007 , הדגיש ראש מינהל התכנון את החשיבות שביצירת מישק בין מערכת רישוי זמין למערכת תכנון זמין31, שאותה פיתח באותה התקופה אגף מערכות מידע במשרד הפנים. הביקורת העלתה כי צוות ההיגוי שהוקם באוקטובר 2007 לפיתוח מערכתרישוי זמין עבד בשיתוף פעולה עם צוות ממשל זמין, אך ללא שיתוף פעולה עם אגף מערכות מידע במשרד הפנים. בשל אי -שיתוף פעולה זה פותחו מערכות תכנון זמין ורישוי זמין בנפרד ולא על בסיס מידע משותף, דבר שפגע ביכולת ליצור מישק ביניהן עם השלמת פיתוחן. משרד הפנים ציין בתשובתו כי לא פותח מישק בין שתי המערכות האמורות, מאחר שהייעוד שלהן שונה: מערכת תכנון זמין פותחה כדי ליצור מבנה אחיד של תכניות, ואילו מערכת רישוי זמין פותחה לשם ניהול התהליכי הרישוי בוועדות המקומיות. עם זאת ציין משרד הפנים כי בשנת 2011 הקים מינהל התכנון בו צוות חשיבה בנוגע ליצירת מישק בין שתי המערכות. לדעת משרד מבקר המדינה, ההתעלמ ות בעת פיתוח מערכת רישוי זמין מהצורך ליצור מישק בינה ובין מערכת תכנון זמין, פגע ביכולתה של מערכת רישוי זמין לייעל ולקצר את תהליך הרישוי וכן גרם לעלויות יתר ולבזבוז משאבים. .__________________ .31 מערכת תכנון זמיןהיא מערכת מקוונת להגשת תכניות מתאר מקומיות מפורטות. המערכת, שמשמשת את כל מוסדות התכנון, נועדה להפוך את הליך הגשת תכניות המתאר לאחיד, יעיל ושקוף יותר וכן להגביר את זמינות המידע התכנוני ואת איכותו; המערכת מיועדת לקלוט תכניות מתאר ושרטוטים גרפיים, וכן לבצע בדיקות של התכניות והשוואות ביניהן. 286 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ייחוד פעולות והסדרת כשירויות בתחום הבנייה .הרקע הנורמטיבי : תקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), התשכ"ז- 1967 ,וחוק החשמל, התשי"ד -1954 , הם הסדרי החקיקה היחידים הקובעים ייחוד פעולות למהנדס בניין, לאדריכל ולמהנדס חשמל32 .שנמצאו כשירים לכך תנאי הכשירות של בעלי מקצוע אלה קבועים בתקנות ובחוק האמורים. עם זאת, חלק לא מבוטל של בעלי מקצוע בתחומים התכנוניים-ניהוליים המעורבים בתהליך הבנייה פועלים בלי שבוצעה לגביהם הסדרה חוקית, הכוללת קביעת דרישות בנוגע לכשירותם ומגדירה את תפקידם ואת תחומי אחריותם. עם בעלי מקצוע אלה נמנים בין היתר מפקח צמוד, מנהל פרויקט ויועצים ומתכננים בתחומים שונים, ובהם תחומי הביסוס והאינסטלציה. היעדר דרישת כשירות מבעלי המקצוע בענף הבנייה מקשה את ביצוע הפיקוח, כדי להבטיח את בטיחות הבנייה בישראל. ועדת זילר המליצה כי כדי להבטיח את בטיחות המבנה יש להקפיד על מעורבותם וכשירותם של כל מתכנני הליבה (האדריכל, מהנדס השלד, יועץ הקרקע, מתכנן החשמל, יועץ המעליות ויועץ הבטיחות) בעת התכנון ובעת ביצוע הפיקוח העליון. כמו כן המליצה ועדת זילר לשתף בעת הביצוע את בעלי המקצוע האלה: מנהל הפרויקט, המפקח הצמוד, המהנדס האחראי לביצוע השלד, מנהל האתר ומנהל העבודה. ועדת ההיגוי הממשלתית הגיעה למסקנה כי אף שייחוד פעולות יגביל את חופש העיסוק של בעלי המקצוע שצוינו לעיל, הדבר עולה בקנה אחד עם הנאמר בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק, שכן ההגבלה נעשית לתכלית ראויה - הגברת הבטיחות בענף הבנייה. כשלים בביצוע החלטות הממשלה : בהחלטה 964 הטילה הממשלה על משרד הכלכלה לקבוע, בתיאום עם משרד הפנים, משרד ה בינוי והמשרדים והגופים האחרים הנוגעים בדבר, את בעלי התפקידים הנחוצים לתכנון ולהקמה של בניין ואת הכשירויות הנדרשות מהם33 . בהחלטה1169 קבעה הממשלה כי המשרדים האחראים לביצוע המשימות האמורות יכינו תכניות עבודה מפורטות, הכוללות לוחות זמנים, מדדי תפוקות ופירוט הוצאות, אשר יובאו לאישורו של צוות ההיגוי ליישום בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה. בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא נערך לביצוע המשימות שהוטלו עליו , לא דרש תקציבים לביצוען וכן לא הכין תכנית עבודה מפורטת , וממילא לא הגיש אותה לאישורו של צוות ההיגוי ליישום. בכך התעלם משרד הכלכלה מהמשימות שהוטלו עליו במסגרת יישום החלטות הממשלה הנוגעות להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה בישראל. עוד עלה כי המנכ"לים של משרד הכלכלה בתקופה שנבדקה בביקורת זו לא פעלו ליישום החלטות הממשלה; על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה התקיים הדיון הראשון בנושא ייחוד פעולות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, בהשתתפות מנכ"ל המשרד, רק במאי 2012. .__________________ .32 בסעיף4 לתוספת הראשונה לתקנות האמורות יוחדו פעולות גם למהנדס רישוי הרשום במדור להנדסה כימית. 33 בהחלטה963 הטילה הממשלה שוב על משרד הכלכלה לפעול לביצוע שינויים ככל הנדרש בנוגע לייחוד הפעולות ולשמירת הכשירות של עובדים מקצועיים בתחום הבנייה - אדריכלים, מהנדסים, הנדסאים ובעלי מקצוע אחרים. פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 287 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 חסמים משפטיים להסדרת ייחוד הפעולות בהנדסה ואדריכלות : מטרת הסדרתו של ייחוד פעולות היא להבטיח שרק בעלי הכשרה מתאימה יוציאו לפועל פעולות הקשורות לתחומי ההנדסה והאדריכלות, ולאפשר שמירה על רמה מקצועית הולמת של העוסקים בתחומים אלה - כל זאת כדי להגן על שלום הציבור ובטיחותו. מועצת ההנדסה והאדריכלות (להלן - המועצה) הוקמה מכוח חוק המהנדסים והאדריכלים. בראש המועצה עומד שר הכלכלה או מי שהוא מינה לכך. המועצה עוסקת בעיקר בתחומי הרישום, הרישוי והאתיקה המקצועית, וכמו כן קיבלה עליה בעבר לטפל בנושא ייחוד הפעולות של המהנדסים והאדריכלים. במרץ 2007 הועלה בישיבת המועצה הצורך בהסדרת ייחוד פעולות גם להנדסאים ולטכנאים, ואולם היועץ המשפטי של משרד הכלכלה הדגיש כי לא ניתן לקדם את התקנת התקנות בדבר ייחוד פעולות כאמור או בדבר הרחבת ייחוד הפעולות של המהנדסים והאדריכלים, שהן בגדר חקיקה משנית, כל עוד לא מוסדר מעמדם של ההנדסאים בחקיקה ראשית. זאת על פי עמדת משרד המשפטים משנת 1997 . נמצא כי על אף עמדת משרד הכלכלה, המשיכה המועצה בפעילותה להרחבת ייחוד הפעולות של המהנדסים והאדריכלים. בספטמבר 2012 מסר יו"ר המועצה דאז ללשכה המשפטית במשרד הכלכלה את המלצת המועצה לייחד פעולות לכל תחומי העיסוק בנושא התכנון והבנייה שוועדת זילר ראתה בהם תחומי ליבה. משרד הכלכלה דחה את המלצת המועצה, מכיוון שבאותה עת הושלמה חקיקת חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג - 2012 (להלן- חוק ההנדסאים והטכנאים), ומסר ליו"ר המועצה כי שר הכלכלה יחליט בעניין ייחוד הפעולות למהנדסים ו להנדסאים רק לאחר שיתייעץ עם ועדה משותפת למועצ ה ולמועצת ההנדסאים והטכנאים (להלן - הוועדה המשותפת). בביקורת עלה כי אף שעוד בשנת 1997 ידע משרד הכלכלה כי חקיקה ראשית שתסדיר את מעמד ההנדסאים והטכנאים בישראל היא תנאי הכרחי לייחוד פעולות לעוסקים בתחום הבנייה, הוא לא פעל לקידום חקיקה כזאת. ר ק בנובמבר 2012 , בעקבות הצעת חוק שהגיש חבר כנסת מטעמה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, התקבל חוק ההנדסאים והטכנאים, ובכך הוסר החסם המשפטי לייחוד פעולות כאמור. עוד עלה כי רק בישיבה שהתקיימה בינואר 2014, בראשות המשנה למנכ"ל משרד הכלכלה, נקבע לוח זמנים לקידום פעולתה של הוועדה המשותפת , וכי רק שבעה חודשים לאחר מכן, ביולי 2014 , התכנסה לראשונה ועדה זו. במועד סיום דוח הביקורת, אוקטובר 2014 , טרם גובשה הצעה לייחוד פעולות לבעלי תפקידים בתחום התכנון וההקמה של בניינים ולקביעת הכשירויות הנדרשות מהם. בתגובתו של מי שהיה מנכ"ל משרד הכלכלה בשנים 2013-2009 נמסר כי תפקיד משרד הכלכלה ביישום דוח ועדת זילר היה זניח, וכי המשרד תמך בקידום חוק ההנדסאים והטכנאים, אשר היה הכרחי להסדרת ייחוד הפעולות של העוסקים בתחום הבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההסדרה של ייחוד פעולות כאמור הוטלה במפורש על משרד הכלכלה, וכי מדובר בהסדרה הכרחית לשיפור איכות הבנייה בישראל. כמו כן, כאמור, חוק ההנדסאים והטכנאים לא ק ודם על ידי משרד הכלכלה, אלא הועלה כהצעת חוק פרטית. 288 דוח שנתי65ג .שם הדוח: פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 שימור כשירויות : שימור כשירויות של בעלי מקצוע בענף הבנייה הוא תהליך שיטתי הכולל ריענון, הרחבת הידע ושיפור המיומנויות - כל זאת כדי לוודא שלבעלי המקצוע האמורים יהיה הידע הנדרש לביצוע המשימות המוטלות עליהם. ועדת ההיגוי הממשלתית המליצה כי שימור כשירויות יהיה תנאי לחידוש הרישיון של בעלי המקצוע בתחום הבנייה. במאי 2010 הוקם צוות משותף למועצה ולאגף הבנייה , והוטל עליו לגבש הצעה בנוגע לשימור כשירויות. במאי 2011 הצטרפו לצוות המשותף נציגי איגוד המהנדסים ואיגוד האדריכלים. באוגוסט 2012 הגיש הצוות המשותף את הצעתו לשימור כשירויות למשרד הכלכלה. בספטמבר 2012 החליטה הלשכה המשפטית של משרד הכלכלה לפעול לתיקון חוק המהנדסים והאדריכלים ותקנות המהנדסים והאדריכלים (תנאים לרישוי), התשס"ח-2007 . מטרת התיקון הייתה לקבוע בחוק ובתקנות האמורים מהן הכשירויות שיש לשמר ובאיזה אופן, כדי להיות זכאי לחידוש הרישיון המקצועי. עד למועד סיום הביקורת לא פעל משרד הכלכלה לתיקון החוק והתקנות, כדי להסדיר את שימור הכשירות המקצועית של בעלי המקצוע בתחום הבנייה. בכך לא מילא משרד הכלכלה אחר החלטה 963 .בנושא .הלשכה המשפטית במשרד הכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2014" : התיקון של שימור כשירויות כרוך בייחוד פעולות גם מבחינה מהותית, לפיכך, יש לקדם את ייחוד הפעולות, ובמסגרתו גם את שימור הכשירויות, כמקשה אחת וכתיקון חקיקה שלם. .. אנו ננחה את הוועדה המשותפת והצוות המקצועי להגיש המלצות גם בנושא שימור כשירויות... לאחר שיוחלט בקשר לתוכן המוצע של ייחוד הפעולות, הוועדה המשותפת תוכל להגיש את המלצותיה גם בנושא שימור כשירויות". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי מאחר שייחוד הפעולות של האדריכלים והמהנדסים כבר נקבע בחוק המהנדסים והאדריכלים, אין עוד חסם לקידום ההסדרה של שימור הכשירויות במקצועות אלו. נוסף על כך, העיכובים בהסדרת נושאי ייחוד הפעולות, הכשירו יות ושימורן בענף הבנייה מהווים חסם לקידום פרויקט המעגל החכם. על משרד הכלכלה לגבש - בתיאום עם משרד הפנים ומשרד הבינוי, האחראים לביצוע שאר מרכיבי הפרויקט - תכנית עבודה הכוללת לוחות זמנים ל הסדרת נושא הכשירויות וכן להמשיך בפעולות לקידום החקיקה בעניין זה. . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה 289 .:שם הדוח פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 סיכום .ועדת זילר, שהוקמה בעקבות אסון ורסאי במאי 2001 , העלתה כשלים חמורים ביותר בעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, אשר נובעים מכשל מערכתי מתמשך בשרשרת שלבי הייצור. ועדת זילר קבעה כי דרוש שינוי מבני ותפיסתי כולל על מנת להחליף את המערך הקיים להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה - "המעגל השוטה" - במערך חדש - "המעגל החכם". בהמלצות הליבה של ועדת זילר צוין כי הקמת המעגל החכם צריך שתכלול הכנת קוד בנייה, הקמת מכוני בקרה וקביעת כשירויות בעלי תפקידים בענף הבנייה. ועדת זילר מפרטת בדוח שהגישה ופרסמה בדצמבר 2003 שורה ארוכה של המלצות ליצירת המעגל החכם. בעשור האחרון קיבלה הממשלה החלטות ליישום ההמלצות המפורטות בדוח, הקימה למטרה זו ועדות, מינהלות וצוותי עבודה רבים ולאחרונה אף ביצעה תיקונים בחוק התכנון והבנייה. ואולם בדיקת הביצוע של המשימות שהטילה הממשלה על משרדיה במסגרת יישום ההמלצות של ועדת זילר מעלה מחדלים מתמשכים בניהול הפרויקט להקמת המערך החדש. עקב כך, במועד סיום הביקורת - 11 שניםלאחר פרסום דוח ועדת זילר - רוב ההמלצות שפורטו בו רחוקות מיישום, ומצב הבקרה ההנדסית הטכנית על תכנון המבנים ובנייתם אינו שונה במידה ניכרת מהמצב שהיה בתחום זה במאי 2001 , המועד שבו אירע אסון ורסאי. להקמת מערך חדש להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה יש חשיבות לאומית, הן בשל תכליתו - הבטחת שלום הציבור, והן בשל השפעותיו מרחיקות הלכת על כל שלבי הבנייה, ובעיקר על שלבי הרישוי, התכנון והביצוע. עקב החשיבות הלאומית של הפרויקט יש למנות גופי-על לניהולו; גופים אלה יהיו אחראים ליישום הפרויקט, לבקרה על היישום ולביצוע התיאומים הנדרשים. ראשית כול על הממשלה לשקול למנות גוף מטה שילווה את הפרויקט, יפקח על ביצועו וידווח לממשלה על מידת יישום החלטותיה בכל הנוגע להשגת יעדי הפרויקט ולעמידתו במסגרות התקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו לו. כמו כן, על הממשלה לשקול למנות גוף שינהל את הפרויקט בפועל מנקודת מבט על-משרדית. על כל משרד המעורב בביצוע הפרויקט להפעיל את גופי הניהול שלו למילוי המשימות שהוטלו עליו, על פי היעדים ולוחות הזמנים שיקבעו גופי-העל. נוכח ההשפעה שיש לפרויקט הקמת המערך החדש על שלום הציבור, מחויבת הממשלה לעקוב אחר הבאתו לכלל סיום, לאחר שנים כה רבות של עיכובים. אין לקבל את אזלת היד המתמשכת בביצוע החלטות ממשלה אשר התקבלו על בסיס מסקנות של ועדת חקירה ממלכתית שמונתה בעקבות אסון כבד, ושיש להן השפעה ישירה על שלום הציבור ובטיחותו. כמו כן, אין לקבל את חוסר המיקוד של העוסקים במלאכה ואת היעדר הנחישות של הנהלות המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר בביצוע המוטל עליהם . כל אלה הביאו, על פי ממצאי הביקורת, לכשל מערכתי מתמשך ביישום המלצות ועדת זילר. על הממשלה לפעול בנחישות לתיקונו של כשל זה ללא דיחוי.