המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה/היבטים בפעולות המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה_

 ♦ . המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1397 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מבוא .חוק המל"ג קובע כי המל"ג רשאית להכיר במוסד כמוסד להשכלה גבוהה על בסיס כללים שקבעה. בהתאם לכך היא קבעה הנחיות למוסדות להשכלה גבוהה המפרטות, בין היתר, את אופן פעילותם וניהולם. על מנת לשמור על עצמאות המחקר, הלימוד והניהול של מוסדות אקדמיים קובע החוק כי מוסד שהכירה בו המל"ג הוא בן -חורין לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו על פי שיקול דעתו, לרבות קביעת תכנית מחקר והוראה, מינוי רשויות המוסד, מינוי מורים והעלאתם בדרגה וכל פעולה מדעית, חינוכית ומשקית אחרת. ות"ת הוקמה בשנת 1977 כוועדת משנה של המל"ג. בין תפקידיה העיקריים: לחלק את התקציב שיועד להשכלה הגבוהה בין המוסדות להשכלה גבוהה, לעקוב אחר ניצולו ולחוות את דעתה בפני המל"ג בדבר פתיחה של מוסד חדש או יחידה חדשה. בשנת 1999 פרסמה ות"ת הנחיות למוסדות שהוכרו כמוסדות להשכלה גבוהה ( בין שהם מתוקצבים על ידיה ובין שלא) הנוגעות לאופן פעילותם, ובהן הנחיות בדבר אופן ההתאגדות, דיווחים מחייבים למל"ג ולוות"ת, המוסדות המנהלים, נושאי משרה בכירים ועוד (להלן - הנורמות הניהוליות של ות"ת). אורט ישראל היא מוסד ללא כוונת רווח אשר התאגדה בשנת 1949 ,כחברה מוגבלת בערבות ובשנת 1979 קיבלה הכרה כחברה לתועלת הציבור. החברה עוסקת בהקמה ובהפעלה של מוסדות חינוך ברחבי הארץ, ובכלל זה בתי ספר תיכוניים, מ כללות להנדסאים ומכללות אקדמיות. פעילותה מתמקדת בחינוך למדעים ולטכנולוגיה מתקדמת. ב-205 מוסדות החינוך של אורט ישראל לומדים כ- 100,000 תלמידים ומועסקים כ- 6,400 .עובדים בשנת 1988 הקימה אורט ישראל מכללה טכנולוגית להנדסאים בכרמיאל (להלן- בית הספר להנדסאים). מספר התלמידים בבית ספר זה עמד בשנת 2014 עלכ- 1,500. בשנת 1993 יזמהאורט ישראל את הקמת1 המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה (להלן- אורט בראודה או המכללה ). המכללה חולקת קמפוס משותף עם בית הספר להנדסאים. המכללה היא מוסד ישראלי להשכלה גבוהה שאינו אוניברסיטה והיא מקיימת לימודים אקדמיים לקראת תואר בוגר במדעים ( B.Sc ) ( ותואר מוסמך במדעים M.Sc ).בשנת 2014 למדו בה כ- 3,000 .סטודנטים המכללה הוקמה כדי לפתח בצפון הארץ מרכז אקדמי ייחודי בתחומי ההנדסה ו כדי לטפח באמצעות בוגריו קשרי גומלין עם התעשייה. בשנת 1995 היא נרשמה כעמותה במשרד הפנים, ובשנת 1996 קיבלה הכרה מטעם המל"ג. בשנת 1996 חתמו אורט ישראלוהמכללה על אמנה שנועדה להסדיר את הקשר ביניהן, לאחר רישום המכללה כעמותה עצמאית (להלן - האמנה). האמנה עוסקת בכמה נושאים, ובהם מימון המכללה, גיוס תרומות, השימוש במבנים השייכים לאורט ישראל ונוהל לפירוק הקשר בין המכללה לאורט ישראל, אם יידרש. .__________________ .1 שאלת הגורם שייסד את המכללה נתונה במחלוקת בין אורט ישראל ומל"ג-ות"ת ורשם העמותות במשרד המשפטים. 1398 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 אלה המוסדות המנהל ים של המכללה חבר הנאמנים : (מקביל לאספה הכללית המצוינת בנורמות הניהוליות של ות"ת) - מונה 35 חברים ואחראי לקביעת תכניות העבודה והתקציבים השנתיים והרב -שנתיים, לאישור הדוחות הכספיים ולהתוויית המדיניות הכוללת של המכללה. חבר הנאמנים גם ממנה את בעלי התפקידים במכללה, לרבות הוועד המנהל והיו"ר שלו, נשיא המכללה, ועדת ביקורת ורואה חשבון. הוועד המנהל: מונה 13 חברים מתוך חברי חבר הנאמנים וממונה בפועל על ניהול המכללה ונכסיה. הוועד המנהל מוסמך לקבל החלטות בכל הנושאים המינהליים, הכספיים, הנכסיים והמשפטיים של המכללה, ותפקידו גם להמליץ לחבר הנאמנים על מינוי נשיא המכללה, לאשר את תכנית העבודה השנתית ואת התקציב ולקבוע את תנאי העסקתם של נושאי המשרה הבכירים. נשיא המכללה : עומד בראשה ואחראי לניהול המוסד, לרמתו ולאיכותו, וכן ליישום ההחלטות שהתקבלו בחבר הנאמנים ובוועד המנהל. כמו כן, הנשיא מביא לאישור הוועד המנהל את תקציב המכללה ואת מינוים וסמכויותיהם של סגניו, המנכ"ל, היועץ המשפטי, ראש מינהל הכספים ונושאי משרה בכירים אחרים. המועצה האקדמית : הפורום העליון במכללה להחלטות בנושאים אקדמיים. במסגרתה פועלת הוועדה לעניינים אקדמיים , אשר דנה בנושאים שוטפים הנוגעים לאופי הפעילות האקדמית במכללה . המועצה נדרשת לפעול לפי עקרון החופש האקדמי ו לפי החלטותיה והנחיותיה של המל"ג. במועד ביצוע הביקורת כיהן מר צבי פלג (להלן - מר פלג או מנכ"ל אורט ישראל) כיו"ר חבר הנאמנים, פרופ' אריה מהרשק כיהן כנשיא המכללה, ופרופ' ידין דודאי כיהן כיו"ר הוועד המנהל עד להתפטרותו ביוני 2014 . ביולי 2014 נבחר לתפקיד יו"ר חדש במקומו. בחודשים פברואר -יולי 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילותה של המכללה האקדמית להנדסה - אורט בראודה בשנים 2014 -2011 . הבדיקה התקיימה בכמה אגפים של המכללה: משאבי אנוש, כספים והנהלה, וכן במל"ג, בוות"ת ואצל רשם העמותות במשרד המשפטים. .אי-עמידה של המכללה בנורמות הניהוליות של ות"ת .לפי חוק העמותות, התש"ם - 1980 (להלן- חוק העמותות), כל עמותה שלא כתבה לעצמה תקנון המסדיר את פעילותה, יהיה תקנונה התקנון המופיע בתוספת הראשונה לחוק העמותות. הנורמות הניהוליות של ות"ת קובעות כי התאגדותה של מכללה אקדמית תהיה במ סגרת עמותה בלבד, והתקנון שלה ינוסח על יסוד התקנון המצוי של ות"ת (להלן - התקנון המצוי)2 . בתקנון המצוי נקבע כי בעניין שאינו מוסדר בו אך מוסדר בתקנון העמותות, תחול על המכללה ההוראה שבתקנון העמותות. מכאן שעל מוסד להשכלה גבוהה, להבדיל מעמותה אחרת, יחולו הנורמות המחייבות של מל"ג-ות"ת כתנאי לקבלת הכרה אקדמית. התקנון המצוי אמור להבטיח את העצמאות האקדמית והמינהלית של המוסד האקדמי מהבחינה המשפטית, וכן .__________________ .2 נספח א להנחיות ות"ת- התקנון המצוי של מוסד להשכלה גבוהה המתוקצב על ידי ות"ת. למוסד שאינו מתוקצב נקבע תקנון מצוי כמעט זהה. המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1399 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 להסדיר את פעילותו הניהולית הייחודיתמבחינת המוסדות המנהלים: וכללי עבודתם, נושאי משרה בכירים, אופן הניהול והדיווח ועוד. מיום הקמתה ובמשך שנים רבות, לא קבעה לעצמה אורט בראודה תקנון ייחודי שאושר על ידי הגורמים הרגולטוריים: המל"ג, הות"ת ורשם העמותות, וזאת גם לאחר שפורסמו ההנחיות הניהוליות של ות"ת והתקנון המצוי בשנת 1999 .לא זו אף זו, הועלה כי במשך שנים רבות לא תאמה התנהלותה בפועל של המכללה את אותן נורמות, כפי שיפורט בהמשך. יצוין כי רק בנובמבר 2014 קבעה לעצמה המכללה תקנון ייחודי שאושר על ידימל"ג-ות"ת. מהאמור לעיל עולה כי משנת 1999 , עת פרסמה ות"ת את הנורמות הניהוליות, ועד נובמבר 2014, לא הסדירה אורט בראודה את פעילותה וממילא לא עמדה בנורמות הניהוליות של ות"ת ובתקנון המצוי. מנכ"ל אורט ישראל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 , כי ההנחיות הניהוליות של ות"ת, ובכללן ההנחיה שמוסד אקדמי רשאי לקבוע לעצמו תקנון על בסיס התקנון המצוי, חסרות תוקף מכיוון שהן לא אושרו על ידי ועדת החינוך של הכנסת, כפי שקובע חוק המל"ג, ולא התפרסמו ברשומות. עוד טען מנכ"ל אורט ישראל כי בדוח קודם3 , העיר מבקר המדינה למל"ג -ות"ת כי היא לא עיגנה את הנחיותיה בעניין הניהול האקדמי כנדרש, והוסיף כי שאלת תוקפן של ההנחיות תלויה ועומדת בפני בג"ץ מאפריל 2014. משרד מבקר המדינה מציין כי במועד סיכום הביקורת העתירה בדבר ביטול הנחיות של מל"ג-ות"ת תלויה ועומדת כאמור וטרם הוכרעה. .חריגה ממשך הכהונה המותר של בעלי תפקידים במוסדות המנהלים .על פי הנורמות הניהוליות של ות"ת, חבר באספה הכללית של המוסד האקדמי חייב להיות חבר עמותה. כמו כן, תקופת כהונה של חבר בעמותה תהיה בת שלוש שנים, והוא יוכל לשוב ולהיבחר לשתי תקופות כהונה נוספות, כלומר כהונתו יכולה להימשך תשע שנים לכל היותר. חבר הנאמנים בבדיקתנו נמצא כי ביוני 2014 , מתוך35 החברים בחברהנאמנים של המכללה, 15 חברים (43% ( ) כיהנו בתפקידם יותר מעשר שנים, ושישה מהם17% ) כיהנו בתפקידם כ-18 .שנים .__________________ .3 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60( ב 2010 ), "שנקר- בית ספר גבוה להנדסה ועיצוב", עמ' 1365. 1400 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 יו"ר חבר הנאמנים על פי הנורמות הניהוליות של ות"ת, תקופת הכהונה של יו"ר חבר הנאמנים של המכללה היא כשל כל חבר עמותה. בבדיקתנו נמצא כי יו"ר חבר הנאמנים, מר צבי פלג, כיהן בתפקידו ממרץ 2002 ועדלמועד סיכום הביקורת - ספטמבר 2014 (להלן- מועד סיכום הביקורת), תקופה של יותר מ-12 .שניםלא זו אף זו, על פי הנורמות של ות"ת, מלכתחילה לא יכול היה מר פלג להתמנות ליו"ר חבר הנאמנים, בהיותו נציג גוף חיצוני למכללה ואף שכיר בה. הוועד המנהל בבדיקתנו נמצא כי ביוני 2014 , מבין13 החברים שכיהנו בוועד המנהל של המכללה בשלוש השנים האחרונות, חמישה (38% ) כיהנו בתפקידם יותר מ-12 .שנים מהאמור לעיל עולה כי במשך שנים רבות חרגה כהונת חברים רבים במוסדות המנהלים של מכללת אורט בראודה, כולל יו"ר חבר הנאמנים, מהנורמות הניהוליות של ות"ת. יצוין כי בספטמבר 2014 , בעקבות ההסכם שנחתם ביןמל"ג-ות"ת למכללה (ראו פירוט בפרק על הסכם המל"ג עם המכללה) , הגישו את התפטרותם כל החברים במוסדות המנהלים של המכללה שתוקף חברותם פג, והיא איתרה חברים חדשים במקומם. נוסף לכך, בהתאם להסכם האמור התפטר מר פלג מתפקידו כיו"ר חבר הנאמנים אך נשאר חבר בו בהיותו אחד ממייסדי העמותה. .עצמאות המוסדות המנהלים .בנורמות הניהוליות של ות"ת נקבעו הוראות שאמורות למנוע אפשרות של ניגוד עניינים מובנה במוסדות המנהלים של המכללה ולהבטיח את עצמאותה גם כאשר גוף אחר הקים אותה. בבדיקה נמצא כי המוסדות המנהלים לא התנהלו לפי הנורמות שנקבעו. להלן הפירוט: יו"ר חבר הנאמנים לפי הנורמות הניהוליות של ות"ת, יו"ר חבר הנאמנים ויו"ר הוועד המנהל לא יהיו נציגי גופים, מוסדות ותאגידים חיצוניים למוסד להשכלה גבוהה, ובהם רשתות חינוך, ואף לא שכירים בהם, וכן לא יעסקו בתפקידים אחרים שעלולים להביאם למצב של ניגוד עניינים עם ענייני המכללה. בבדיקתנו נמצא כי מר צבי פלג מונה לתפקיד יו"ר חבר הנאמנים בשנת 2002 , בזמן שכיהן כמנכ"ל אורט ישראל, זאת בניגוד לנורמות הניהוליות שקבעה ות"ת כדי להגן על עצמאותה של המכללה. יצוין שעוד בדצמבר 2003 פנתה ות"ת למכללה וציינה כי יו"ר חבר הנאמנים לא יכול להיות בעל תפקיד באורט ישראל, וכי עליו לסיים את תפקידו לאלתר. המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1401 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 אף שעבר ו יותר מעשר שנים מאז פורסמו הנורמות הניהוליות של ות"ת וכ -12 שנים מאז מונה מר פלג ליו"ר חבר הנאמנים של המכללה, לא אכפה ות"ת את הנורמות הללו ואפשרה למצב זה של ניגוד עניינים מובנה ופגיעה אפשרית בעצמאות המכללה להמשיך ולהתקיים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כתב מנכ"ל אורט ישראל, כיאורט ישראל ייסדה את המכללה כחלק מרשת אורט ישראל וכי לאור תמיכתה במכללה היא הפכה לאחת המכללות האקדמיות-טכנולוגיות המובילות בישראל. עוד הוא כתב בתשובתו כי תפקידו השני, שמציב אותו לכאורה בניגוד עניינים מובנה, הוא עמידה בראש גוף חינוכי מפואר הפועל ללא מטרת רווח. בפגישה שהתקיימה במשרד מבקר המדינה בינואר 2015 ציין המנכ"ל כי הוא הקדיש את חייו לחינוך הטכנולוגי ולרשת אורט, וכי לא ניצל את מעמדו באורט ישראל או במכללה לקידום עניינים אישיים. משרד מבקר המדינה מציין כי בביקורת לא נבדקו נושא ים הנוגעים לעניינים אישיים; אשר לפן המוסדי, עולה כי מר פלג פעל תוך חשש לניגוד עניינים בין שני תפקידיו - מנכ"ל אורט ישראל ויו"ר חבר הנאמנים של מכללת אורט בראודה. דוגמה לניגוד עניינים שבו היה נתון מר פלג נוגעת לדמי השימוש במבנים בקמפוס בכרמיאל, ששילמה המכללה לאורט ישראל. מיום שנוסדה כעמותה נפרדת שילמה המכללה לאורט ישראל דמי שימוש במבנים בקמפוס בכרמיאל. תשלום זה הופסק בשנת 2003 בעקבות הנחיית המל"ג להימנע מהעברות כספים מהמכללה לאורט ישראל. בשנים 2011 -2010 ביקשה אורט ישראל לחדש את תשלום דמי השימוש על ידי המכללה ואף ניהלה משא ומתן עם המל"ג בנושא זה. נציג המו"מ מטעם אורט ישראל היה המנכ"ל שלה, מר צבי פלג, ששימש באותה עת גם יו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר בוועד המנהל שלה. בנושא זה ייצג מר פלג הן את המשכיר (שהאינטרס שלו הוא להשיא את דמי השימוש) והן את השוכר (שהאינטרס שלו בדרך כלל הפוך). באחת מפניותיו ליו"ר ות"ת, הוא כתב שאורט ישראל עומדת על זכותה לגבות דמי שימוש ראויים מאורט בראודה בגובה שיקבע שמאי מוסכם, בגין זכויות השימוש בקרקע ובמבנים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2014 כתב מנכ"ל אורט ישראל כי הוא לא עמד במצב של ניגוד עניינים, וכי העובדה שאורט ישראל היא בעלת הקרקע שבה נמצא הקמפוס של המכללה פ עלה לטובת המכללה. עוד כתב בתשובתו, כי אורט ישראל אף הציעה כי הכספים שתשלם המכללה כדמי שימוש במבנים יועברו לקרן ייחודית שתשמש לבנייה ושיפור קמפוס המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, כהונתו של מר פלג כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וכחבר הוועד המנהל שלה, במקביל לתפקידו כמנכ "ל אורט ישראל, העמידה אותו במצב של חשש לניגוד עניינים בין שני התפקידים, וכי הדבר בא לידי ביטוי בנושא תשלום דמי השימוש. לו מלכתחילה הייתה המכללה ממלאת אחר הנורמות של ות"ת ולא ממנה את מר פלג לתפקיד יו"ר חבר הנאמנים, היה נמנע החשש האמור. יצוין כי במהלך הביקורת, ביולי 2014 , התנתה המל"ג את המשך ההכרה במכללה ואת המשך תקצובה בהפסקת כהונתו של מר פלג כיו"ר חבר הנאמנים (ראו עוד על 1402 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כך בפרק על פעילות מל"ג מול המכללה). באוגוסט 2014 גיבשו המל"ג והמכללה הסכם שלאחר תקופת מעבר של שנה ושלושה חודשים נועד להסדיר את עמידתה של המכללה בנורמות הניהוליות של ות"ת. ההסכם אושר על ידי המל"ג בספטמבר 2014 , ובנובמבר 2014 .אושר תקנון חדש למכללה חבר הנאמנים והוועד המנהל הרכב המוסדות המנהלים כדי לשמור על עצמאותם של המוסדות להשכלה גבוהה קובעות הנורמות הניהוליות של ות"ת ששיעור נציגיהם של גורמים חיצוניים (אישים או גופים המייצגים גופים ותאגידים חיצוניים למוסדות) כגון רשויות מקומיות, רשתות חינוך ואיגודים מקצועיים, לא יעלה על 20% מחברי המוסדות המנהלים. שאר החברים יהיו מקרב גורמי פנים, כלומר מהמוסד האקדמי עצמו: סגל אקדמי, סגל טכני, סגל מינהלי, סטודנטים ועוד. במקרים שבהם קם המוסד האקדמי מתוך גוף אחר (אקדמי או לא אקדמי) קובעות הנורמות הניהוליות של ות"ת שחייבת להיות הלכה למעשה הפרדה משפטית, ניהולית ונכסית מלאה בין המוסד האקדמי ובין הגוף האחר. בבדיקתנו עלה שביוני 2014 ,12 (34% ) מח ברי חבר הנאמנים של המכללה וכן שישה (46% ) מחברי הוועד המנהל שלה היו בעלי זיקה לגורמים חיצוניים, ולמעשה לגורם חיצוני אחד: אורט ישראל. בביקורת שביצע רשם העמותות במכללה עוד בשנת 2002 הוא ציין את הקשר בין העמותה לאורט ישראל. גם ות"ת העירה למכללה בשנת 2003 כי מ ספר החברים בחבר הנאמנים ובוועד המנהל שיש להם זיקה לאורט ישראל חורג מהמותר ודרשה לתקן את הטעון תיקון. גם ביוני 2014 נמצא כאמור כי מספר החבריםבמוסדות המנהלים של המכללה אשר להם זיקה לאורט ישראל חרג מהמותר. נמצא כי ות"ת לא פעלה בנחרצות לאכוף את דרישותיה ואת הנורמות הניהוליות שקבעה, ואפשרה לפגיעה האפשרית בעצמאות המכללה להימשך תקופה ארוכה. רשם העמותות כתב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2014 , כי רק ביולי 2013 הועלו בפניו טענות על הקשר שבין אורט ישראל לאורט בראודה ועל מעורבותה של אורט ישראל בניהול המכללה, בניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת. מכיוון שכך, הוא התכוון לבצע ביקורת עומק במכללה בשנת 2014 , אולם הוא חזר בו מכוונתו נוכח ניסיונות המל"ג להגיע להסכם עם המכללה ולנוכח הביקורת של משרד מבקר המדינה. הוא הוסיף וציין כי החליט להשאיר את הפעלת הסמכות הרגולטורית בידי הרגולטור הייעודי, קרי המל"ג ובתוכה ות"ת. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם העמותות כי הקשר בין אורט ישראל למכללה התקיים מיום שהוכרה המכללה כעמותה ב - 1995 וכי הוא עצמו נדרש אליו עוד בדוחות ביקורת מוקדמים שעשה. זאת ועוד, בדוחות השנתיים שהגישה לו המכללה צוינו שמותיהם של חברי הוועד המנהל ומורשי החתימה של המכללה וזיקתם לעמותות ותאגידים חיצוניים, ובכלל זה לאורט ישראל. המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1403 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ,לדעת משרד מבקר המדינה, ות"ת ורשם העמותות לא דאגו בנחישות לכך שהמכללה תעמוד בנורמות הניהוליות שנקבעו, וכך לא שמרו על עצמאות המכללה ולא מנעו ניגוד עניינים אפשרי של חברי המוסדות המנהלים. .ניגוד עניינים בפעולותיו של בכיר באורט ישראל .משנת 2004 ואילך העבירה או רט ישראל למכללה תשלום בעבור השירות לתלמידי בית הספר להנדסאים (ראו גם בהמשך, בפרק על התשלום של אורט ישראל למכללה בעבור שירותים לתלמידי בית הספר להנדסאים). בשנת 2013 התגלעו חילוקי דעות בין אורט ישראל ובין המכללה בנוגע לגובה התשלום השנתי בעבור שירות זה, ועלתה המסקנה כי יש להפריד בין המכללה ובין בית הספר להנדסאים מבחינת השירותים שמקבל בית הספר מהמכללה ושכל גוף יתנהל באופן עצמאי. ביוני 2014 פנה בכיר מאורט ישראל, ששימש גם כחבר בחבר הנאמנים של המכללה, לנשיא המכללה וביקש להיפגש איתו להסדרת ענייני ההפרדה, כמי "שאמון על ביצוע ההפרדה בפועל בשמה של אורט". בהמשך, פנה הבכיר לממלא מקומו של יו"ר הוועד המנהל, מסר לו שאורט ישראל קיבלה החלטה חד-משמעית על הפרדה במהירות האפשרית וביקש ממנו להנחות את נשיא המכללה למנות בתוך שבוע צוות עבודה שיסכם את תהליך ההפרדה, שאמור להסתיים בסוף אוקטובר 2014 . כאמור, כל פעולותיו כנציג אורט ישראל, היו במקביל לחברותו בחבר הנאמנים של המכללה. הבכיר כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014, כי הוא חבר בחבר הנאמנים של המכללה ולא בוועד המנהל שלה, וזאת כאשר חוק העמותות מטיל רק על חברי הוועד המנהל חובת נאמנות ולא קיימת בו הוראה מקבילה לגבי חבר באספה הכללית . עוד ציין הבכיר, שהוא רק ייצג את עמדת אורט ישראל בנוגע לביצוע ההפרדה לפי בקשת יו"ר הוועד המנהל, לא ביצע שום פעולה בניגוד עניינים, ואף לא השתתף בישיבה של חבר הנאמנים (ישיבה שלא התקיימה מעולם) שדנה בנושא ההפרדה. לדעת משרד מבקר המדינה, הבכיר פעל תוך חשש לניגוד עניינים בין שני תפקידיו כיוון שייצג את עמדת אורט ישראל על אף חברותו בחבר הנאמנים. .התערבות אורט ישראל בניהול המכללה .הגבלת גיוס התרומות העצמאי של המכללה חוק המל"ג קובע שכל מוסד אקדמי הוא בן-חורין לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו ועל פי שיקול דעתו. אפשרויות הפיתוח וההתקדמות של כל מוסד אקדמי עצמאי תלויות במידה רבה ביכולתו לגייס כספים ותרומות לצורכי מחקר, פתיחת מחלקות 1404 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לימוד חדשות, שיפור המעבדות ובניית מבנים חדשים ללימוד ולמעונות. בלא גיוס כספ ים עצמאי יהיה תקציבו של המוסד האקדמי תלוי בשכר הלימוד של הסטודנטים ובתקציבי ות"ת. בבדיקתנו נמצא כי באמנה שחתמו אורט בראודה ואורט ישראל בשנת 1996 התחייבה המכללה שלא לעסוק באיסוף תרומות בארץ ובחו"ל, בכל דרך שהיא, אלא רק בהסכמה מוקדמת של אורט ישראל. זאת משום שחלק מתקציבה של אורט ישראל ממומן מאיסוף תרומות בארץ ובחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, המגבלות שקיבלה על עצמה המכללה באמנה, הנוגעות לגיוס תרומות באופן עצמאי, מנעו ממנה לפעול בחופשיות לגיוס משאבים ולהרחבת תקציבה, ובעצם הצרו את אפשרויות הפיתוח והשגשוג שלה. יצוין כאמור כי בנובמבר 2014 , במהלך הביקורת, אישרהמל"ג-ות"ת את התקנון החדש של המכללה, שעל פיו היא רשאית לקבל תרומות מכל סוג שהוא ללא הגבלה באישור יו"ר הוועד המנהל. מורשי חתימה במכללה שהם גם נושאי משרה באורט ישראל על פי הנחיותיו של רשם העמותות, על הוועד המנהל של העמותה להסמיך שניים או יותר מבין חבריו לחתום בשם העמותה על מסמכים מחייבים, לצורך פיקוח ובקרה נאותים על הוצאת כספים, התקשרויות בחוזים, ביצוע הזמנות רכש ועוד. באמנה נקבע שמורשי החתימה של המכללה לא יהיו מורשי חתימה גם באורט ישראל, כנדרש בהנחיות רשם הע מותות. אולם בדיקתנו העלתה כי מורשי החתימה של המכללה להתחייבויות כספיות של יותר מ - 400,000 ש"ח היו יו"ר חבר הנאמנים המשמש גם מנכ"ל אורט ישראל, וחבר הוועד המנהל של המכללה הנושא גם בתפקיד בכיר באורט ישראל וששניהם היו מורשי חתימה גם באורט ישראל. יצוין כי למרות הנחיותיו של רשם העמותות, אישר היועץ המשפטי של המכללה לבכיר ולמנכ"ל אורט ישראל להיות מורשי חתימה במכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של מורשי החתימה בשני המוסדות - המכללה ואורט ישראל - מנוגד להוראות האמנה ולהנחיות רשם העמותות, ועלול לפגוע בנאמנותם כלפי שני הגופים שהם מייצגים במקביל ולפגוע בעצמאות המכללה. מנכ"ל המל"ג כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי אחד התנאים שנכללו בהסכם החדש בין המל"ג ובין אורט בראודה הוא תיקון רשימת בעלי זכויות החתימה במכללה, כך שלא תכלול את נציגי אורט ישראל. עוד ציין מנכ" ל המל"ג בתשובתו , כי רשימת מורשי החתימה החדשה תאושר בישיבה הקרובה של הוועד המנהל. יצוין כי בתקנון החדש של המכללה נקבע, כי נציגי אורט ישראל לא ישמשו כמורשי חתימה במכללה. המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1405 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 התערבות אורט ישראל בקביעת שכר הבכירים במכללה מאחר שהמוסדות האקדמיים מתוקצבים על ידי ות" ת וכדי להימנע מיצירת תחרות בין המכללות על גיוס כוח אדם איכותי, קבעה ות"ת תנאי העסקה ודרוג במוסדות להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות ובמכללות האקדמיות. תנאי העסקה אלו מציבים תקרה מרבית לשכרם של חברי הסגל האקדמי והמינהלי ומתחשבים בוותק, בתפקיד, בגמולים למיניהם ועוד. ות"ת גם מפרסמת עדכונים שנתיים הנוגעים לחישובי שכרם של בעלי התפקידים הבכירים במכללות האקדמיות המתוקצבות. לפי הנורמות הניהוליות של ות"ת, הוועד המנהל אמור לקבוע את תנאי ההעסקה של נושאי המשרה הבכירים במכללה, בכפוף להנחיות הגוף המתקצב, שהוא כאמור ות"ת. ואולם, מהתיעוד של המכללה עולה כי לא התקיים דיון סדור בשכר הבכירים, וכי הוא נקבע בפועל בהחלטות פנימיות על ידי יו"ר חבר הנאמנים (ששימש כאמור גם כמנכ"ל אורט ישראל) והמחלקה לשכר באורט ישראל, ולא על ידי הוועד המנהל של אורט בראודה. להלן הפירוט: קביעת שכרו של נשיא המכללה: הביקורת העלתה כי בשנים 2013 -2011 ,הייתה מעורבות ניכרת של אורט ישראל ושל המנכ"ל שלה בקביעת שכרו של נשיא המכללה כמפורט להלן: באפריל 2011 פנה מנהל המחלקה לשכר באורט ישראל למנהל הכספים של המכללה וביקש ממנו נתונים על חישוב שכרו של נשיא המכללה. במכתבו הוא ציין גם מה יהיה שכרו הכולל של הנשיא, ומה יהיה גובה ההפרשות לקופות הגמל ולקרן ההשתלמות. באותו החודש הוא פנה פעם נוספת למנהל הכספים של המכללה וביקש ממנו בשמו של מנכ"ל אורט ישראל את תלוש השכר של נשיא המכללה. על מעורבותו של מר פלג בקביעת שכרו של נשיא המכללה מלמדים גם שני מכתבים שכתב לנשיא, ולפיהם הוא קבע והודיע לו מה יהיה שכרו בשנים 2012 ו- 2013 , בלא מעורבות כלשהי של חברי הוועד המנהל כמתחייב מהנורמות הניהוליות של ות"ת. מנכ"ל אורט ישראל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 , כי פעולותיו נועדו לשמור על הקופה הציבורית וכי שכרו של נשיא המכללה היה נמוך בכ -20% משכרם של נשיאי מכללות אחרות. עוד ציין מנכ"ל אורט ישראל בתשובתו, כי כאמור, ההנחיות הניהוליות של ות"ת בדבר תפקידו של הוועד המנהל לקבוע את תנאי שכר הבכירים הנן חסרות תוקף. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל אורט ישראל כי המכללה כפופה להוראות הניהוליות של ות"ת וכי שכרו של נשיא המכללה אמור להיקבע על פי הוראות אלה, ובאישור הוועד המנהל של המכללה. לכן ראוי היה שמהלך כזה ייעשה על פי החלטה סדורה של מליאת הוועד המנהל, ובוודאי לא באמצעות קביעה בלעדית של אחד מחבריו - מר פלג בעצמו. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולתו זו עלולה לחזק את תלותם של נושאי המשרה הבכירים של המכללה במנכ"ל אורט ישראל. קביעת שכרם של נושאי משרה בכירים אחרים: שכר מנכ"ל המכל לה ושכר סגן הנשיא לעניינים אקדמיים לא נידונו גם הם בוועד המנהל ולא אושרו על ידיו, אלא נקבעו על ידי נשיא המכללה. כמו כן, את שכרו של מנהל הכספים קבע מנכ"ל המכללה. 1406 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 נשיא המכללה כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי יו"ר חבר הנאמנים של המכללה מר פלג, קבע את גובה שכרו של המנכ"ל והנחה את נשיא המכללה, בעל פה, להודיע זאת למנכ"ל. עוד ציין נשיא המכללה כי קביעת שכרו של סגן הנשיא לעניינים אקדמיים נעשתה לראשונה על ידי נשיא המכללה הקודם, ובמהלך כהונתו בתפקיד הוא רק עדכן את השכר ביחס לשכרם של יתר נושאי המשרה הבכירים במכללה ולפי נוהל שהשתרש בה. כן הוא כתב שבעתיד ייקבע שכר נושאי המשרה הבכירים על ידי הוועד המנהל. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים, לנשיא המכללה ולמנכ"ל שלה כי הם חרגו מסמכותם כאשר קבעו את שכרם של נושאי המשרות הבכירות, שכן אחריות זו מוטלת על הוועד המנהל. חריגה זו עלולה לחזק את תלותם של בעלי תפקידים בנושאי משרה מסוימים - נשיא המכללה ומנכ"ל המכללה - במקום בוועד המנהל; הוועד המנהל הוא "חבר של גורמים", ומשום כך מגוון הדעות שבו רחב והוא מאפשר פיקוח הולם על ההחלטות שמתקבלות, בעיקר כשהן אישיות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל של המכללה, כי קביעת שכר הבכירים היא אחת הפעולות החשובות בניהול השוטף של המכללה, ולכן היה עליו לדרוש לנהל את התהליך. זאת ועוד, ראוי שבעתיד ייקבע שכרם של כל נושאי המשרה הבכירים במכללה על ידי הוועד המנהל בלבד, כנדרש בנורמות הניהוליות של ות"ת. יו"ר הוועד המנהל החדש כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי בכוונתו להביא לדיון בוועד המנהל את נושא שכר הבכירים במכללה, ככל שיידרש ולפי ההנחיות. .העברות כספים בין המכללה ובין אורט ישראל .כאשר מוסד אקדמי קם מתוך גוף אחר (כמו במקרה של אורט בראודה), שני הגופים מחויבים לשמור על הפרדה מלאה מהבחינה המשפטית, הניהולית והמשקית, אך המוסד האקדמי רשאי לקנות שירותים מן הגוף שהקים אותו, במסגרת הסכם שהוא יוכל להפסיקו לפי שיקול דעתו הבלעדי ושלא יפגע בעצמאותו. אולם בין המכללה לאורט ישראל לא התקיימה כאמור הפרדה ניהולית ומשקית, ועל כך מעידות גם העברות כספים בסכומים ניכרים ביניהן. להלן מספר דוגמאות: דמי שימוש ששילמה המכללה לאורט ישראל באמנה מ- 1996 נקבע כי המכללה תשלם לאורט ישראל דמי שימוש עבור המתקנים שיוקצו לה בקמפוס, אך לא נקבע בה מה יהיה גובה דמי השימוש. המל"ג התנגדה להעברות הכספים מהמכללה, שהיא גוף מתוקצב, לאורט ישראל, ולכן הופסק התשלום בשנת 2003. בבדיקתנו נמצא כי בשנים 2003 -1995 שילמה המכללה לאורט ישראל דמי שימוש בסכום כולל של כ-34.7 מיליון שקל מתוך תקציבה (כ- 3.8 מיליון שקל בממוצע בשנה). כמו כן, לא נמצא כל תיעוד להסכם בין אורט ישראל למכללה שקבע את גובה דמי השימוש ואת פירוט החישוב . המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1407 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 מהאמור לעיל עולה שההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל נעשתה בלא חוזה מפורט המסדיר את תנאיה הבסיסיים של ההתקשרות ביניהן. תיאור הדברים מעלה חשש ששני הצדדים ראו עצמם כישות אחת, ולכן לא נדרשו, לת פיסתם, לקיים מערך בקרה ופיקוח לשם שמירת הזכויות של כל צד. תשלום של אורט ישראל בעבור שירותים לתלמידי בי "ס להנדסאים במרץ 2004 התקיימה פגישה בנושא ההתחשבנות בין אורט ישראל למכללה. נציגי אורט ישראל בפגישה היו המנכ"ל מר צבי פלג, ששימש כאמור גם יו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר בוועד המנהל שלה, ראש מינהל המכללות ומנהלת המחלקה לכספים ובקרה. נציגי המכללה היו נשיא המכללה דאז, המנכ"ל, מנהל הכספים והחשב. מטרת הפגישה הייתה לאפשר למכללה לנהל את הקמפוס באוטונומיה מלאה, לרבות ניהול המעונות. בסיכום הפגישה נקבע מפתח שלפיו תשלם אורט ישראל למכללה עבור השתתפותה בהוצאות המינהל והתחזוקה של בית הספר להנדסאים. על פי המפתח, משנת הלימודים התשס"ד ( 2004) ואילך תשלם אורט ישראל למכללה סכום של 4,000 ש"ח (צמוד למדד) עבור כל תלמיד בבית הספר להנדסאים (להלן - קוד 4,000 ). יצוין כי במסגרת ההסכם נאותה אורט ישראל להשיב למכללה 600,000 ש"ח ששילמה המכללה באותה שנה לאורט ישראל עבור דמי השימוש במבנים בקמפוס. בביקורת עלה כי זמן קצר לאחר הפגישה, באפריל 2004 ,קבעו מנכ"ל אורט ישראל ונשיא המכללה כי לבד מהתשלום ש תעביר אורט ישראל למכללה במסגרת קוד 4,000 , עבור כל תלמיד הנדסאי, היא תעביר לה מדי שנה סכום נוסף של 300,000 ש"ח בגין הפעלת תכנית לימודי תעודה. בסך הכול, בשנות הלימודים התשס"ד -התשע"ב ( 2012 -2004 ) העבירה אורט ישראל למכללה כ-40 מיליון ש"ח (כ-4.5 .)מיליון ש"ח בממוצע בשנה מנכ"ל אורט ישראל כתב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 כי הוא לא העדיף בעניין זה את טובתו של מי מהצדדים, אלא פעל לטובת האינטרס המשותף של שני הגופים, ולראיה - ות"ת אישרה הסכם זה. משרד מבקר המדינה מעיר למר פלג כי היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון להסדרת ההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל שהתקיים במרץ 2004 , והיה עליו להימנע מלקבל את ההחלטה המשותפת עם נשיא המכללה באפריל 2004 , שכן הוא נקלע בכך למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כמנכ"ל אורט ישראל ובין תפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר הוועד המנהל שלה. במהלך 2013 התגלעו חילוקי דעות בין אורט ישראללמכללה, בדבר גובה התשלום שסוכם בקוד 4,000. מנכ"ל אורט ישראל פנה לנשיא המכללה וביקש להפחית את התשלום השנתי ב- 15%-10% . לדעת משרד מבקר המדינה, גם פנייתו זו של מר פלג לנשיא המכללה בכובעו כמנכ"ל אורט ישראל ממחישה באופן חד וברור את ניגוד העניינים שבו היה נתון. 1408 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 באוגוסט 2013 סיכמו נציגי אורט ישראל והמכללה, באישור ות"ת, שאת הבדיקה וכימות העלויות יעשה רואה חשבון חיצוני ואובייקטיבי. בפברואר 2015 הגיש רואה חשבון דוח סופי של ממצאיו. מהדוח הסופי שהגיש רואה החשבון עלה כי בשנת הלימודים התשע"ב (שנת הבדיקה) העלויות שבהן נשאה המכללה בגין מתן שירותים לבית הספר להנדסאים ועבור הפעלת תכנית לימודי תעודה הסתכמו בכ-8.3 מיליוני ש"ח, ואילו הסכום ששילמה אורט ישראל למכללה בעבור אותה שנה הסתכם בכ-5.6 מיליוני ש"ח. מדובר בהפרששל כ-2.7 מיליון ש"ח. מנכ"ל אורט ישראל כתב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 כי הוא מסתייג ממסקנות דוח רואה החשבון. לטענתו הדוח "מלא כשלים כרימון", ולא הובאה בו בחשבון טענת אורט ישראל כי מגיעים לה דמי שכירות בגין השימוש במבנים שבהם פועלת המכללה. בפברואר 2015 הסתייגה גם המכללה מהכתוב בדוח רואה החשבון וטענה כי אף שהדוח פוגע בה באופן חד-משמעי ומהותי, היא מקבלת את העובדה כי מדובר בדוח חלוט. מנכ"ל המל"ג כתב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 כי ות"ת תבחן את ממצאי הדוח הסופי של רואה החשבון ואת השפעותיו התקציביות על המכללה, ואם יתברר שתקציב המכללה נפגע, תפעל ות"ת להסדרת ההתחשבנות מחדש באופן ההולם את העלויות בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שרואה החשבון השלים את עבודתו, על מל"ג- ות"ת לבחון את משמעויות הדוח הסופי של רו"ח ולפעול בהתאם. העברת הכנסות לאורט ישראל במקום לקופת המכללה באוקטובר 2011 חתם נשיא המכללה דאז על הסכם מסחרי עם חברת משקאות להצבת מכונות אוטומטיות לממכר מזון ומשקאות בשטח הקמפוס. על פי החוזה תשלם חברת המשקאות למכללה, תמורת הרשות להציב ולהפעיל בשטח הקמפוס את המכונות האוטומטיות, סכום השווה ל-10% .מהפדיון מדי החודשי בביקורת עלה שמאז תחילת יישום ההסכם ב- 2012 ועד מרץ 2014 העבירה חברת המשקאות את התשלומים לאורט ישראל ולא למכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם דוגמה זו משקפת בעוצמה את טשטוש הגבולות בין אורט ישראל לבין המכללה, שמקבלת תקציבים מהמדינה ואמורה לפעול באופן עצמאי. .פעילות המל"ג מול המכללה .היעדר פעילות יזומה של המל"ג מול המכללה עד שנת 2014 משנת 1995 , ,מועד רישומה של המכללה כעמותה עצמאית פעלה המכללה מול המל"ג כדי לקבל הכרה קבועה בתכניות הלימוד שלה ובזכותה להעניק תארים אקדמיים לבוגרים. בשנת 1996 העניקה לה המל"ג הכרה זמנית וקבעה שהכרה קבועה היא תקבל רק לאחר שתעמוד המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1409 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בכל ההנחיות הקשורות להרכבהמוסדות המנהלים שלה, לעצמאותה ולהפסקת כהונתו של מר פלג כיו"ר חבר הנאמנים. מאז ועד מועד סיום הביקורת המשיכה המכללה לקבל הכרה זמנית בלבד מדי תקופה, מאחר שלא עמדה בתנאים שהציבה המל"ג. בביקורת נמצא כי מאז שנת 2001, ועד מועד סיכום הביקורת, התקיימו מפעם לפעם דיונים בין אורט ישראל ובין נציגי המל"ג ושרי החינוך במטרה להסדיר את מערכת היחסים שבין אורט ישראל למכללה. כמו כן, בשנים 2009 -2008 אף הוגשה הצעה לתיקון חוק המל"ג שנועדה לקבוע כללים לניהול מכללות על ידי המוסד האקדמי שהקים אותן. הצעת חוק זו, בסופו של יום, לא התקבלה. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת כי אף שבמשך תקופה ארוכה - יותר מ-13 שנים- לא הסדירה המכללה את פעילותה כמוסד אקדמי עצמאי ולא עמדה בנורמות הניהוליות של ות"ת, הן לא נקטו את האמצעים האפקטיביים העומדים לרשותן, כגון הפסקת התקצוב או ביטול ההכרה האקדמית, כדי לאכוף עליה לעשות כן. יתרה מזו, אף על פי שהמכללה לא עמדה בהתחייבויותיה התאגידיות, אפשרה לה המל"ג לגדול ולהתפתח באמצעות אישור לפתוח מגמות לימוד חדשות לתואר בוגר, ואף תכניות לימוד לתואר מוסמך. רק במהלך הביקורת, ביולי 2014, פנתה המל"ג לממלא מקומו של יו"ר הוועד המנהל של המכללה והודיעה לו כי אם לא תעמוד המכללה בנורמות הניהוליות של ות"ת בכל הנוגע לעצמאותה, למשך כהונת חברי המוסדות המנהלים שלה ולאפשרותה לגייס תרומות, לא תאריך המל"ג את ההכרה האקדמית שהעניקה לה, אשר אמורה להסתיים באוגוסט 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי תפקידה כמאסדרת ההשכלה הגבוהה בישראל מחייב אותה לוודא כי המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכל הנורמות שהיא קבעה, וזאת כדי להבטיח הן את התנהלותם התקינה והן את רמתם האקדמית. אין הדעת סובלת מציאות שבה גוף מאסדר, המודע לכשלי ההתנהלות של המוסדות המצויים בפיקוחו, לא ינקוט צעדים אפקטיביים לתיקונם. בידי מל"ג-ות"ת כלים לאכיפת תיקונים נדרשים שמגיעים עד כדי ביטול ההכרה האקדמית והפסקת התקצוב למוסד. אלו אמנם צעדים חריפים שעלולים להביא לידי סגירתו ולפגיעה בסטודנטים הרבים הלומדים בו, אך אי אפשר להניח למוסדות האקדמיים להתעלם שנים ארוכות מהנורמות המחייבות. מנכ"ל המל"ג כתב ל משרד מבקר המדינה בנובמבר 2014, כי בכוונתו לבחון הצעות לכלי אכיפה נוספים, ובהם כאלה הנוגעים למוסדות המנהלים. פעולות שננקטו בשנת 2014 , במהלך הביקורת הסכם המל"ג עם המכללה מאוגוסט 2 0 1 4 : באוגוסט 2014 גיבשו המל"ג והמכללה הסכם שנועד להסדיר, לאחר תקופת מעבר של שנה ושלושה חודשים, את עמידת המכללה בנורמות הניהוליות של ות"ת. ההסכם אושר על ידי המל"ג בספטמבר 2014 , ובנובמבר 2014 .אושר תקנון חדש למכללה 1410 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 כנדרש בהסכם, הפקידו חבריהמוסדות המנהלים אשר תקופת כהונתם חרגה מהמותר מכתבי התפטרות, ואלה נכנסו לתוקפם לאחר שאושר ההסכם על ידי המל"ג. מההסכם עולה כי המל"ג תכיר בנציגי אורט ישראל בתור הנציגים החיצוניים הבלעדיים בחבר הנאמנים של המכללה, וכי היא תאפשר לאורט ישראל למנות לו שני חברים נוספים, שהם מבין מייסדי העמותה, כך ששיעור החברים שייצגו את אורט ישראל בחבר הנאמנים יהיה גבוה מ-20% (כ-25% ,). אשר לתקנון החדש נקבע כי נציגי אורט ישראל ומייסדי העמותה יהיו מנועים מלהשתתף בדיונים ולהצביע בכל עניין שנוגע במישרין או בעקיפין לאורט ישראל. יו"ר הוועד המנהל החדש של המכללה כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי במהלך הדיונים עם המל"ג לגיבוש ההסכם עמדה לנגד עיניו ההכרה שאורט ישראל ייסדה את המכללה וראוי להעניק לה מעמד מיוחד. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת שהנורמות הניהוליות שהן קבעו אינן מתירות למוסד אקדמי להקנות מ עמד מיוחד למוסד שהקים אותו, וקובעות שבמקרים שבהם קם המוסד האקדמי מתוך גוף אחר תהיה הפרדה מלאה, הלכה למעשה, בין העמותה שתקיים אותו לבין אותו גוף חיצוני אחר. מנכ"ל המל"ג כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 שההסכם אכן כולל חריגות אחדות מהנורמות הניהוליות של ות"ת, אך לדעתו מדובר בחריגות שוליות. הוא הוסיף כי בהסכם יש גם דרישות יתר שאינן מופיעות בנורמות, כמו דרישה לקוורום גבוה יותר וחתימה על הסדרים מחמירים למניעת ניגוד עניינים, וכי על פי הנורמות אין מניעה שכל נציגי הגורמים החיצוניים יהיו מקרב אנשי אורט ישראל. עוד ציין מנכ"ל המל"ג כי להסכם המדובר סיכוי גדול להצליח, ושמכל מקום נקטה המל"ג זהירות והאריכה את ההכרה האקדמית במכללה בשנה אחת בלבד, לצורך בחינת יישומו והצלחתו כתנאי למתן הכרה קבועה למוסד. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו כל הנציגים החיצוניים בחבר הנאמנים הם נציגי אורט ישראל, ועל אחת כמה וכמה כששיעורם גדול מהשיעור שנקבע בנורמות הניהוליות של ות"ת, משמעו היעדר גיוון דעות בחבר הנאמנים ובכל גופי המכללה שנציגיהם נבחרים מקרב חבר הנאמנים. ראוי שחבר הנאמנים יכלול נציגים של גורמים חיצוניים נוספים, מלבד אורט ישראל והם בעלי עניין של ממש בפיתוחה ובשמירה על ניהולה התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג-ות"ת לפעול כדי שההסכם לא ישמש מודל לחיקוי עבור מוסדות אקדמיים אחרים באופן שעלול לפגוע הן בעצמאותם והן באיכות ההחלטות המתקבלות בהם. יו"ר הוועד המנהל החדש של המכללה כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי הוכן למכללה תקנון חדש שלפיו יהיו אנשי אורט ישראל מנועים מלטפל ומלהצביע בנושאים הקשורים באורט ישראל. לדבריו, התקנון אושר על ידי המל"ג ועל ידי המוסדות המנהלים של המכללה. עוד הוא ציין כי ב וצע ריענון לחברי המוסדות המנהלים וניתן ייצוג הולם יותר לאנשי ציבור, בד בבד עם שמירה על מעמדה המיוחד של אורט ישראל כיוזמת הקמת המכללה. אשר לכהונת מר פלג, ההסכם קבע כי הוא יכהן בתפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה עד נובמבר 2014 וכחבר בוועד המנהל של המכללה עד ינואר 2015 , וכן ימשיך לכהן כחבר המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1411 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 בחבר הנאמנים של המכללה בלא מגבלה על משך תקופת כהונתו, בהיותו אחד ממייסדי העמותה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי אפשר להתעלם מהעובדה שההסכם משמר את מעמדה המיוחד של אורט ישראל בקרב חברי המוסדות המנהלים של המכללה, ומשמעות הדבר שהיא אינה עומדת בנורמות הניהוליות של ות"ת החלות על יתר המכללות. התקשרות עם משרד עורכי דין לצורך יישום ההסכם עם המל"ג: בנוהל הזמנות רכש טובין ושירותים של המכללה, נקבע כי ההתקשרות עם ספקים תתבצע על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), ותקנות חובת המכרזים (התקשרויות של מוסד להשכלה גבוהה), התש"ע- 2010 (להלן- תקנות המכרזים). באוגוסט 2014 שכרה המכללה את שירותיו של משרד עורכי דין כדי שייתן לה ליווי משפטי בתהליך היישום של ההסכם שחתמה עם המל"ג, בהיקף של 100 .שעות בביקורת נמצא כי ההחלטה לשכור את שירותיו של משרד עורכי הדין התקבלה בהסכמה בין יו"ר הוועד המנהל החדש ונשיא המכללה ובאישורו של מנכ"ל ות"ת, ולא על פי חוק חובת המכרזים ותקנות המכרזים, כנדרש בנוהל הזמנות הרכש של המכללה. זאת ועוד, ההחלטה לא נומקה, לא הוסבר בה הצורך בחריגה מהנוהל, והיא לא הובאה לידיעה ולאישור של הוועד המנהל, ומכאן שהיא התקבלה בחוסר שקיפות. יצוין כי עד תחילת אוגוסט 2014 סיפקמשרד עורכי הדין לאורט ישראל שירותים משפטיים במשך שנים רבות, לרבות בנושא המכללה. נשיא המכללה כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי את ההחלטה לשכור את שירותיו של משרד עורכי הדין, קיבל יו"ר הוועד המנהל החדש של המכללה, ובניגוד לדעתו. רק לאחר שגם מנכ"ל המל"ג אישר את המהלך, הוא הסיר את התנגדותו. עוד ציין נשיא המכללה כי באוקטובר 2014 התכנסה וע דת הרכש העליונה של המכללה והחליטה לאשר בדיעבד את שכירת שירותיו של המשרד. יו"ר הוועד המנהל החדש של המכללה כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 ,כי הוא פנה למשרד עורכי הדין לנוכח ניסיונו בתחום ההשכלה הגבוהה בכלל ועם המל"ג בפרט, ועקב לוח הזמנים הקצר שהכתיבה המל "ג ליישום ההסכם. עוד ציין כי הוא לא היה ער לכך שבמכללה יש הליך מיוחד אחר למינוי, וכי הוא עצמו חייב את משרד עורכי הדין להתפטר מייצוג אורט ישראל. עוד הזכיר, כי המהלך קיבל את אישורו של מנכ"ל המל"ג. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה, ובעיקר ליו"ר הוועד המנהל החדש ולנשיא שלה, כי ההחלטה להעסיק משרד עורכי דין שנתן במשך שנים רבות שירותים משפטיים לאורט ישראל, לרבות בנושא המכללה, בניגוד לנוהל הזמנות הרכש שהמכללה עצמה קבעה ובחוסר שקיפות, לרבות באופן קביעת עלות העסקתו, היא חריגה מכללי המינהל ה תקין וראוי היה להימנע מכך. מינוי יו"ר ועד מנהל חדש למכללה: על פי הנורמות הניהוליות של ות"ת, אחד מתפקידיו של חבר הנאמנים הוא לבחור מבין חבריו בלבד את חברי הוועד המנהל וגם את היו"ר שלו, וזאת היא סמכותו הבלעדית. עוד קובעות הנורמות כי אדם החפץ להיות חבר עמותה (וכך להיות בעצם חבר בחבר הנאמנים שלה), יגיש בקשה לוועד המנהל, שיאשר את חברותו. 1412 דוח שנתי65ג .שם הדוח: המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 ביוני 2014 התפטר יו"ר הוועד המנהל של המכללה, לאחר שכיהן בתפקיד יותר משלוש שנים. ביולי 2014 קיים יו"ר חבר הנאמנים משאל אינטרנטי לאישור מינויו של יו"ר ועד מנהל חדש למכללה כמו גם להיותו חבר עמותה. בסמוך ל מועד זה ועוד לפני שתוצאות המשאל התקבלו, פנתה מל"ג-ות"ת למכללה ודרשה שבחירת יו"ר קבוע תיעשה באמצעות ועדת איתור עצמאית שאינה בעלת זיקה לאורט ישראל, ושיו"ר חבר הנאמנים של המכללה לא יהיה מעורב בהליך הבחירה. בניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת, ותוך התעלמות מדרישת ה הספציפית של מל"ג-ות"ת, חבר הנאמנים של המכללה ולא הוועד המנהל הוא שאישר (לאחר המשאל האינטרנטי) את בחירת יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה וכיו"ר הוועד המנהל. זאת ועוד, חבר הנאמנים והעומד בראשו התעלמו מדרישת ות"ת ולא קיימו הליך מיוחד לאיתור מועמד ליו"ר הוועד המנהל. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים כי הוא פעל בחוסר סמכות ובניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת כאשר הביא את אישור מינויו של יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה תחילה בפני חבר הנאמנים, בשעה שהמינוי הוא בסמכות הוועד המנהל, וללא שקיים ועדת איתור עצמאית לשם כך. אין בדברים אלה של הביקורת משום התייחסות לכישוריו, לניסיונו ולאישיותו של יו"ר הוועד המנהל החדש. יודגש כי תכלית הפרדת הסמכויות בין המוסדות המנהלים היא שמירה על איזון, מניעת שליטה בלעדית של גוף אחד על קבלת ההחלטות ואפשור מגוון של דעות, שוויון ושקיפות בהחלטות ובפעולות שנוקטים המוסדות המנהלים. באוגוסט 2014 פנתה ות"ת ליועץ המשפטי של אורט ישראל וציינה כי חבר הנאמנים של המכללה לא היה מוסמך להחליט על מינוי יו"ר ועד מנהל חדש למכללה. ות"ת הסבירה כי ההליך לא אושר תחילה בוועד המנהל, כמתחייב מהנורמות הניהוליות שלה, ונוהל על ידי יו"ר חבר הנאמנים של המכללה, שכלל אינו רשאי לכהן בתפקידו על פי אותן נורמות. בתחילת ספטמבר 2014 התכנסוהמוסדות המנהלים של המכללה ואישרו בדיעבד את בחירת יו"ר הוועד המנהל החדש של המכללה. מנכ"ל אורט ישראל כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 , שמכיווןשלדעתו ההנחיות הניהוליות של ות"ת חסרות תוקף, גם התקנון המצוי בהנחיות אלו הנוגע לכללי בחירת יו"ר ועד מנהל חדש אינו מחייב את המכללה. התקנון המצוי בתוספת הראשונה של חוק העמותות הוא לדידו התקנון המחייב. עוד כתב כי גם אם היו פגמים פרוצדורליים בהליך בחירת יו"ר הוועד המנהל החדש למכללה, הם תוקנו עם אשרור בחירתו בספטמבר 2014 , וכי יו"ר הוועד המנהל החדש נבחר נוכח כישוריו המרשימים וניסיונו הרב. יו"ר הוועד המנהל החדש כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2014 , כי מדובר בתפקיד התנדבותי שנטל על עצמו כדי לסייע בפתרון המשבר הקיומי שבו נמצאת המכללה, וכי למען הסר כל ספק, למעלה מן הצורך ולאור טענות שנשמעו בעניין בחירתו, הוא הנחה את היועצים המשפטיים להביא לדיון ולאשרור את המינוי שלו בכל המוסדות המנהלים של המכללה, כפי שאכן בוצע בספטמבר 2014. המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה 1413 .:שם הדוח המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה - היבטים בפעולות אורט בראודה - מכללה אקדמית להנדסה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ג שנת פרסום: התשע"ה- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמכללה תעגן בתקנונה נוהל לבחירת נושאי משרה בכירים. על נוהל כזה לקבוע כי בחירתם תיעשה באמצעות ועדת איתור עצמאית ובלתי תלויה, בהתאם להנחיותיה של ות"ת. מנכ"ל אורט ישראל כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2014 , כי תקנון המכללה החדש אשר אושר על ידי הגורם הרגולטורי (מל"ג), הסדיר את אופן בחירת נושאי המשרה הבכירים במכללה. .סיכום .מכללת אורט בראודה פעלה במשך כמעט 15 שנים בניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת, שתכליתן לחזק את עצמאותו ואת מעמדו של המוסד האקדמי. השליטה של אורט ישראל באורט בראודה, באמצעות חברים בעלי זיקה לאורט ישראל ונושאי משרה שמונו למוסדות המנהלים של המכללה, יצרה מצב של פגיעה אפשרית בעצמאות המכללה. לשליטה כזאת של גוף חיצוני במוסדות המנהלים של גוף אחר המתוקצב על ידי המדינה, יש השפעה יסודית על התנהלותו של הגוף המתוקצב, על סדרי העדיפויות שלו ועל תהליכי קבלת ההחלטות בו. השליטה של אורט ישראל במוסדות המנהלים של המכללה אף הביאה, לכאורה, להעברות כספים ביניהן בחוסר שקיפות ובלא פיקוח ובקרה של המל"ג המשמשת כמאסדרת. מל"ג וות"ת, שהיו ערות לנושא כבר מעת שהוקמה המכללה, לא פעלו בנחרצות לשינוי המצב. בספטמבר 2014 אישרה המל"ג את ההסכם בין אורט ישראל למכללה שנועד להסדיר את עצמאותה של המכללה, ובנובמבר אותה שנה היא אף אישרה תקנון חדש למכללה; אך ניתוח סעיפי ההסכם, כמו גם סעיפי התקנון החדש, מעלה שהם אינם מתיישבים עם כלל הנורמות הניהוליות שקבעה ות"ת. על מל"ג-ות"ת להחיל על המכללה את הנורמות החלות על כל מוסד אקדמי אחר. כן עליהן לוודא שגם לגופים חיצוניים אחרים מלבד אורט ישראל תהיה נציגות במוסדות המנהלים של המכללה. על המל"ג לפעול בנחישות להסדרת עצמאותו של כל מוסד אקדמי שמתנהל בצורה דומה.