משרד הכלכלה והתעשייה/מרכז ההשקעות

 ♦ . .מבוא .תכלית החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 (להלן- החוק לעידוד השקעות הון או החוק), היא עידוד השקעות הון במפעלים יצרניים בתעשייה ובתיירות. מאז חקיקתו נעשו בו תיקונים רבים - האחרון בדצמבר 2010 - אשר נועדו להתאים את מסלולי ההטבות שנקבעו בו לאתגרים הכלכלי ים העומדים לפני המשק. מטרת החוק - "עידוד השקעות הון ויוזמה כלכלית, באופן שבו תינתן עדיפות לחדשנות ולפעילות באזורי פיתוח, לשם - (1 ;) פיתוח כושר הייצור של משק המדינה (2 ) שיפור יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין - לאומיים; (3 ) יצירתתשתית למקומות עבודה חדשים ובני -קיימא". החוק קובע כי הגוף שיפעל להגשמת מטרותיו הוא מרכז ההשקעות, אגף במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). רשויות המרכז הן מנַהל מרכז ההשקעות (בזמן הביקורת מילא את התפקיד מר חזי צאיג) ומינהלת מרכז ההשקעות (להלן גם "המינהלה"). עד ינואר 2010 טיפל מרכז ההשקעות בבקשות לקבלת מענקים למימוש תכניות השקעה בתעשייה ובבקשות לקבלת מענקים למימוש תכניות השקעה בתיירות בשיתוף משרד התיירות. בתיקון החוק - ביולי 20091 - הוקמה מינהלת השקעות נפרדת במשרד התיירות (להלן - מינהלת ההשקעות בתיירות), ולה ניתנה הסמכות לאשר בקשות של מפעלים תיירותיים. .__________________ .1 תיקוןהתשס"ט ( 2), שנכנס לתוקף בינואר 2010 ; ראו חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009. 1250 דוח שנתי61ב .בינואר 2010 מינו שר האוצר ושר התמ"ת ועדה בין -משרדית בראשות מנכ"ל משרד האוצר, מר חיים שני, לבחינת מדיניות הטבות המס והמענקים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1251 . הניתנים לפי החוק. עבודת הוועדה הביאה לקבלת החלטת ממשלה על רפורמה בחוק, והרפורמה קיבלה תוקף בינואר 20112 (להלן- התיקון לחוק או תיקון 68 ) .)"(ראו להלן בפרק "ועדות לבחינת החוק החוק מסדיר שני מסלולים עיקריים למתן הטבות להשקעות יצרניות בתעשייה: (א) מסלול מענקים - שבו ניתן עבור השקעות באזור פיתוח א' מענק כשיעור מסכום ההשקעה, ל פי אמות המידה הקבועות בחוק. בינואר 2011 היה שיעור המענק למפעלים מאושרים בתעשייה 20% ; (ב) מסלול הטבות המס. עד ינואר 2011 היה מסלול הטבות המס מסלול חלופי למסלול המענקים. תיקון68 קובע כי חברות יהיו זכאיות בד בבד להטבות הניתנות במסלול המענקים ולהטבות במסגרת מסלול הטבות המס בכפוף לעמידתן בתנאי החוק 3 . שלא כמסלול המענקים, מסלול הטבות המס אינו מוגבל לאזורים מסוימים בארץ, אף כי יש הבדל בין האזורים בשיעור הטבות המס הניתנות4 . הטיפול במסלול הטבות המס הועבר בשנת 2005 לאחריותה של רשות המסים בישראל (להלן- רשות המסים). במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה על הפעלתם של מסלולי סיוע נוספים, ובראשם מסלול סיוע לקליטת עובדים נוספים בעסקים בישראל (להלן - מסלול התעסוקה). מסלולים אלו מעוגנים בהוראות מנכ"ל משרד התמ"ת, והכללים להפעלתם אינם מעוגנים בחוק. התיקון לחוק שנכנס לתוקפו בינואר 2011 מעגן את סמכותם של שר האוצר ושר התמ"ת להורות, באישור ועדת הכספים של הכנסת, על סוגי השקעות במפעלים תעשייתיים שיסייעו להגשים את מטרת החוק, ולהם יינתנו מענקים (עד שיעור של 30% מההשקעה) או הלוואות בהתאם לכללים הקבועים בחוק. החוק הוא אחד הכלים העיקריים ש מפעילה המדינה להשגת מטרות מדיניות הנוגעות לעיצוב ולעידוד של המגזר העסקי והתעשייתי באמצעות תמריצים. מסלול המענקים שנקבע בחוק היה בעשורים הראשונים לקיומה של המדינה כלי מרכזי לפיתוח התעשייה בארץ בכלל ובפריפריה בפרט. מרכזיותו של המסלול פחתה מאז תחילת שנות האלפיים ותקציבו צומצם 5 , בעוד ההטבות במסלול הטבות המס הורחבו. תקציב מרכז ההשקעות במסלול המענקים (עד שנת 2009 הוא כלל מענקים בתחום התיירות) היה 185 מיליון ש"ח בשנת 2007 ;462 מיליון ש"ח בשנת 2008 ;560 מיליון ש"ח בשנת 2009 ו-540 מיליון ש"ח בשנת 2010. לעומת זאת, הטבות שניתנו במסלול הטבות המס בשנת 2007 הסתכמו בכ-2.8 מיליארד ש"ח ובכ -3.6 מיליארד ש"ח בשנת 20086 . מרבית החברות שבחרו במסלול הטבות המס השקיעו כספים במפעלים במרכז הארץ ולא בפריפריה, וההטבות ניתנו למספר קטן מאוד של יזמים7 . בחודשים מאי עד ספטמבר 2010 (להלן- מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות למסלול המענקים לפי החוק לעידוד השקעות הון. הבדיקה .__________________ .2 חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו- 2012 (תיקוני חקיקה), התשע"א- 2010 . .3 .למעט השקעות בתחום התיירות .4 בחוק נקבעו הטבות מס כשיעורים מופחתים במס חברות. על פי התיקון לחוק, צפויות ההטבות לג דול כך שבשנת 2015 יפחת מס החברות עד שיעור של6% למפעלים באזור פיתוח א' ו-12% .למפעלים שאינם באזור זה .5 על פי מחקר שנעשה עבור התאחדות התעשיינים באוקטובר 2007 , סכום המענקים השנתי הממוצע בשנים 1993 -2006 היה כ-1.4 .מיליארד ש"ח .6 ,מינהל הכנסות המדינהעידוד השקעות הון - ממצאים ונושאים לדיון, מרס 2010 . הנתונים לשנת 2008 .הם בגדר אומדן .7 מתוך מסקנות הוועדה לבחינת החוק לעידוד השקעות הון 2010 ; מבוסס על נתוני מינהל הכנסות המדינה. לפי נתוני שנת 2007 ,10% ממקבלי הטבות המס ניצלו קרוב ל-90% .מהן 1252 דוח שנתי61ב .נעשתה במשרד התמ"ת ובמשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד התיירות, ב"ענבל חברה לביטוח בע"מ" (להלן - חברת ענבל) ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1253 . ועדות לבחינת החוק .עקב ההתפתחויות הכלכליות במשק הקימה הממשלה ועדות לבחינת החוק ולהצעת דרכים לשינויו וכן ביצעה בו שינויים תכופים. יצוין שגבולות אזורי הפיתוח שהשקעה במפעלים בהם מזכה בהטבות מכוח החוק, אשר נקבעו בתוספת השנייה לחוק, נתונים אף הם לשינויים, ושר האוצר ושר התמ"ת רשאים לשנותם, באישור ועדת הכספים של הכנסת, ובלבד שלא תיקבע תוספת לתקופה שתפחת משנתיים ימים. להלן פרטים על הוועדות שהקימה הממשלה: ועדת גבאי בשנת 1996 , לאחר שהתקבלה החלטת ממשלה על הפחתת שיעור המענק הניתן על פי החוק 8 , מונתה ועדה בראשותו של ד"ר יורם גבאי, ששימש באותה עת הממונה על הכנסות המדינה במשרד האוצר, לבחינת החוק ולהמלצה על כלי תמיכה שיחליפו או ישלימו את התמריצים הניתנים על פי החוק. בכתב המינוי של הוועדה נאמר, כי מאחר שהחוק אינו כלי הולם להשג ת היעדים הכלכליים של המשק, הוחלט להפחית את שיעור המענקים הניתנים לפיו ולבחון ביסודיות את האפשרות לעשות בו שינויים נוספים ואף לבטלו. הוועדה המליצה על צמצום המענקים הניתנים מכוח החוק והמרתם "בתמיכה ממוקדת בחיזוק הון אנושי ותשתיות פיזיות והסרת כשלי שוק וגורמי סיכון המונעים הקצאה אופטימאלית של גורמי ייצור"9 . בשנת 2000 צוין בדוח מבקר המדינה כי חלק מההמלצות לא יושמו או יושמו בשינויים10 . ועדת פרופר בשנת 2007 מינה שר התמ"ת דאז, מר אלי ישי, ועדה לבחינת חוק עידוד השקעות הון בראשותו של מר דן פרופר 11 . מסקנותיה פורסמו באפריל 2008 . הוועדה ציינה שמטרות החוק נכונות גם במועד פרסום מסקנותיה, וקבעה שבמשך השנים הוא היה אחד הגורמים העיקריים ליצירת תעסוקה באזורי הפריפריה. הוועדה המליצה לשמר את החוק במתכונתו על מסלוליו השונים ולהאריך את תוקפו בחמש שנים12, כדי להבטיח למשקיעים מקומיים וזרים ודאות ויציבות לאורך זמן. כן המליצה הוועדה להמשיך בהפעלת מסלול התעסוקה ולעגנו בחוק. פרופ' דפנה שוורץ מאוניברסיטת בן גוריון בנגב, שהייתה בדעת מיעוט בוועדה, טענה ש"יש לשנות את חוק עידוד השקעות הון", כדי שיסייע בהתגברות על החסרונות של אזורי הפיתוח, "במטרה להרחיב את היצע מקורות התעסוקה וההכנסה ולהביא לצמיחה מתמשכת של אזורים אלה, כך שבהדרגה יפחת הצורך שלהם בתמיכה ממשלתית". פרופ' שוורץ הציעה כלים (חלופיים למענק) לתמיכה ישירה בעסקים תוך התמקדות במרכיבים המקשים על צמיחתם באזורי פיתוח: השבחת ההון האנושי במפעלים, סיוע למפעלים בשדרוג טכנולוגי ובאימוץ של טכנולוגיות .__________________ .8 החלטה זו עוגנה בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997 ), התשנ"ז- 1996 . .9 דוח הוועדה לבחינת החוק לעידוד השקעות הון וכלי מעורבות חליפיים, 11.12.96 . .10 ,מבקר המדינה דוח שנתי 50ב ( 2000 ), "תכניות עידוד של משרד התעשייה והמסחר לאזורי עדיפות לאומית", עמ' 31. .11 מר דן פרופר היה עד לשנת 2006 מנכ"ל חברת אסם ולאחר מכן היו"ר שלה. כמו כן שימש בשנים 1993 עד 1999 .נשיא התאחדות התעשיינים .12 המלצות ומסקנות הוועדה לנושא חוק עידוד השקעות הון, 28.2.08 . 1254 דוח שנתי61ב .חדשות, חיזוק עסקים קטנים ובינוניים בעלי פוטנציאל צמיחה וכלים למשיכת משקיעי הון סיכון לאזורי הפיתוח. נוסף על השימוש בכלים אלה יש לדעתה צורך להשקיע בהון אנושי במערכת החינוך, בתשתיות פיזיות ובתשתיות ארגוניות ולקבל החלטות תכנוניות על הקצאת קרקעות. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1255 .ועדת שני בינואר 2010 מינו שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, ושר התמ"ת דאז, מר בנימין בן אליעזר, את "הוועדה הבין -משרדית לבחינת מדיניות הטבות המס והמענקים במסגרת החוק לעידוד השקעות הון" (להלן - הוועדה או ועדת שני). ליו"ר הוועדה מונה מר חיים שני, מנכ"ל משרד האוצר, ולממלא מקומו מונה מר שרון קדמי, מנכ"ל משרד התמ"ת. הוועדה הוקמה, בין היתר, בעקבות פרסומם של מחקרים שקבעו שיש צורך בבחינת החוק ובדיון מקצועי כולל בעניינו. בכתב המינוי נקבע כי תפקידה של הוועדה הוא "לבחון את מבנה התמריצים הקיים כיום בחוק, ולהציע שינויים במכלול התמריצים הקיימים בו, בראיית מיקוד וייעול המשאבים להשגת צמיחה בת קיימא במגזר העסקי תעשייתי ופיתוח פוטנציאל הזדמנויות התעסוקה בפריפריה". בעקבות עבודת הוועדה החליטה הממשלה לבצע רפורמה בחוק לעידוד השקעות הון, הן בסעיף מטרות החוק והן בכלי הסיוע למשקיעים שנקבעו בו13 . השינוי נעשה במסגרת תיקון 68 .לחוק לדעת משרד מבקר המדינה, המינויים התכופים של ועדות לבחינת החוק והשינויים הנעשים בחוק בעקבות המלצותיהן עלולים לגרום למשקיעים פוטנציאליים להימנע מהשקעות בארץ בשל קושי לתכנן השקעות לטווח בינוני וארוך ובגלל תחושת אי -יציבות 14 . על משרד התמ"ת ועל משרד האוצר למצוא את האיזון הראוי בין הצורך להתאים את החוק להתפתחויות הכלכליות ובין הצורך של המשקיעים הפוטנציאליים בוודאות וביציבות החוק. תיעוד דיוני ועדת שני על רשות ציבורית להקפיד על רישום פרוטוקולים אמינים של דיוניה שישקפו את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שהתקבלו בהם. בית המשפט ביסס חובה זו על עקרונות המשפט המינהלי הכללי ועל עקרון שקיפות פעילותו של המינהל. על הרשות המינהלית לוודא שפרוטוקולים של הדיונים המתקיימי ם בוועדות הפועלות מטעמה משקפות בנאמנות את מהלכם15. דיוני הוועדה קוימו בפורום נרחב של אנשי מקצוע מהאקדמיה ומהתעשייה, על מנת שחבריה ייחשפו למגוון עמדות ודעות אשר יסייעו בידיהם לגבש את מסקנותיהם בכל הנוגע לשינוי הנדרש בחוק לעידוד השקעות הון. נמצא כי חלק מהפרוטוקולים של דיוני הוועדה אינם מפורטים דיים, ולא ניתן ללמוד מהם על תוכן הדיונים ועל העמדות שהוצגו לחבריה. כמו כן לא נכתבו פרוטוקולים בשלוש מישיבותיה ובישיבה של צוות משנה שהקימה. היעדר פרוטוקולים מונע את השקיפות המתבקשת, ועלול .__________________ .13 'החלטת ממשלה מס 1991 מ- 15.7.10 בדבר תמריצים לעידוד רמת התחרו תיות והפיתוח של התעשייה בישראל. .14 במהלך השנים שונו תנאי הזכאות: שונתה מפת אזורי עדיפות; הוספו דרישות סף לעמידה בתנאי החוק, הושמטו מפעלים להפקת מחצבים וחיפוש נפט מהגדרת "מפעל תעשייתי" ועוד. .15 בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב-יפו ואח' , פ"ד נט(3 )817 ( 2004.) 1256 דוח שנתי61ב .לפגוע בתקינות ההליך המינהלי. נוכ ח חשיבות רישום הפרוטוקולים, יש להקפיד שבכתבי המינוי של ועדות יוספו הנחיות בעניין זה שיבטיחו שקיפות מרבית. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1257 .החוק לעידוד השקעות הון בין כלי הסיוע לקידום הפריפריה .החוק הוא אחד מכלי הסיוע המרכזיים לפיתוח הפריפריה. אפקטיביות התמריצים הניתנים לפיו לקידום אזורי הפיתוח נבחנה במהלך השנים בכמה מחקרים וניירות עמדה. 1. כבר בשנת 1994 , בנייר עמדה של הרשות לתכנון לאומי וכלכלי במשרד הכלכלה והתכנון16, נקבע כי יש לקבוע מדיניות כוללנית ורב-תחומית בעניין קידום אזורי הפיתוח ולהחליף בהדרגה חלק מהתמריצים שנקבעו בחוק בהשקעות בתשתיות אזוריות כמו חינוך ושירותים כדי להשיג פיתוח כלכלי בר קיימא, לאפשר להקטין בהדרגה את תלותם של אזורי הפיתוח בתמיכה חיצונית ולהגדיל את האטרקטיביות שלהם לאוכלוסייה ולפעילות כלכלית. 2. מחקר שפרסמה חטיבת המחקר של בנק ישראל בנובמבר 2009 מלמד על הבעייתיות שבהשגת מטרות החוק באמצעות הכלים שבו. המחקר בדק "אם ועד כמה מענקי ההון והטבות המס מגדילים את היקף ההשקעות והתעסוקה בפריפריה, ואם הפריון של ההון המסובסד נמוך מזה של ההון שלא מסובסד", ומסקנתו הייתה כי "למענקי ההון אין השפעה מובהקת על הפריון של הפירמה", ו"גידול של ההסתברות לקבלת הטבות להרחבה - מענקי הון והטבות מס - אינו מגדיל את ההשקעות ואת התעסוקה של המפעלים". 3. בנייר עמדה של איגוד לשכות המסחר ממרס 2010 שהוצג לחברי ועדת שני והתבסס על מחקרים בנוגע לחוק ולאפקטיביות שלו, צוין כי "החוק מטפל בסימפטום ולא בבעיה. הוא לא בגינם יש לאזורים אלה ]ש[ נותן מענה לגורמים חסרון עבור המגזר העסקי... החוק יכול לסייע במטרות של טווח קצר, לעודד השקעות, להגביר תעסוקה בתחומים מסוימים אבל הוא לא יכול לפעול כנגד כוחות השוק ולהביא לשנויים של הטווח הארוך". האיגוד המליץ על תהליך שיביא בהדרגה לב יטול החוק במתכונתו הנוכחית ועל יצירת מסגרת חדשה לפיתוח הפריפריה הכוללת רפורמה בתחומי החינוך, התשתיות, העסקים הקטנים ועידוד התעסוקה. 4. במסגרת דיוני ועדת שני קבע פרופסור יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, כי הבעיות בפיתוח הפריפריה הן הריחוק הפיזי ממרכז הפעילות המשקית והכדאיות הנמוכה לעומת הסיכון הגבוה בפעילות עסקית בפריפריה; התוצאה שלהן - כשלים בשוק העבודה וקשיי מימון. לדעתו, "הטיפול בפריפריה מחייב גיבוש קונספט רחב ורב - שיפור ]לרבות[ ...תחומי ומתן[ ...התשתיות הפיסיות המגבירות את הנגישות מענקים באמצעות מנגנון ] ."''משוכלל ועדת שני עמדה אף היא על הכשלים האמורים בחוק לעידוד השקעות הון ועל העובדה כי הכלים שבו אינם תורמים למימוש מטרות פיתוח הפריפריה ולצמצום הפער בין המרכז לפריפריה: "החוק לבדו, אינו מצליח להביא לצמיחה הרצויה באזורי הפיתוח ולצמצום פערים אזוריים מאחר שהוא מטפל בסימפטום ולא בבעיה. הוא מעודד הקמת מפעלים והשקעה בהון פיזי, אך אינו מכוון את ההשקעה כך שהשפעתה תהיה בעלת ערך מוסף גבוה או תתמיד לאורך זמן. ההיפך הוא הנכון, מתכונתו הנוכחית של החוק מעודדת הקמת מפעלים עם תלות מתמשכת בהשקעה ממשלתית ובתעסוקה המאופיינת בהון אנושי בלתי מיומן המועסק בענפים מסורתיים נטולי חדשנות. בכך, החוק אינו נותן מענה לגורמים שבגינם אזורי הפיתוח נתפסים כלא אטרקטיביים עבור התעשייה, בעיקר בתחומים .__________________ .16 משרד זה פורק בשנת 1995 .ופעילותו אוחדה עם פעילות משרד ראש הממשלה 1258 דוח שנתי61ב .ובענפים הרצויים יותר. בטווח הקצר יכול החוק לסייע במימוש מטרות של עידוד השקעות והגברת התעסוקה בתחומים מסוימים, אך הוא אינו מצליח להבטיח פעילות של תעשייה תחרותית לאורך זמן או לפתח את ההון האנושי". אף על פי שוועדת שני הגיעה למסקנה דומה לזו שהוצגה במחקרים, שהחוק לעידוד השקעות הון הוא כלי סיוע אחד במכלול כלי הסיוע האפשריים ל פיתוח הפריפריה, ובמציאות ששררה בזמן עבודת הוועדה הוא לא הביא להגשמת מטרה זו, היא פעלה רק על פי המנדט הצר שניתן לה - מתן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1259 . המלצות לשיפורו של החוק לעידוד השקעות הון המתמקד בתעשייה. חברי הוועדה היו נציגי משרד האוצר ומשרד התמ"ת בלבד ולא שותפו בה גורמי ממשלה מתחומים שונים 17. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שוועדה המוקמת לבחינת מנגנון ההטבות הניתנות במסגרת החוק תבחן את מכלול ההיבטים הנוגעים ליישום החוק כדי שלא יהיה צורך בהקמת ועדה נוספת זמן קצר לאחר מכן כפי שאירע כמה פעמים בשנים האחרונות. בתשובת מנכ"ל משרד האוצר מנובמבר 2010 צוין, כי "מטרת קידום הפריפריה קבלה את הדגש הראוי לה הן בדיוני הוועדה והן בהמלצותיה, מתוך תפיסה מקצועית שהמדינה תצא נשכרת מהגדלת הפיזור הגיאוגרפי של התעשייה, ככלי להגברת הצמיחה ולצמצום הפערים בין הפריפריה לבין המרכז". בתשובתו מאוקטובר 2010 למשרד מבקר המדינה ציין נשיא התאחדות התעשיינים בישראל, מר שרגא ברוש, כי על פי מחקר אמפירי שעשתה חברת ייעוץ ביזמת התאחדות התעשיינים, מושגות בשנים האחרונות כל מטרות החוק. נשיא איגוד לשכות המסחר, מר אוריאל לין, ציין בתגובתו מאוקטובר 2010 כי "אף על פי שהגיעה העת לטפל טיפול יסודי, רציני ומקיף באחת הבעיות הקשות של מדינת ישראל, הפער הבלתי נסבל שנוצר בכל אחד מרובדי החיים בפריפריה ולפעול במלוא העוצמה על מנת להתחיל למצוא פיתרון לבעיה קשה זו, עליה אין עוררין, החליטה מדינת ישראל לעצום את העיניים, לבצע שינויים נקודתיים, שאינם נותנים מענה לבעיית היסוד, בחוק עידוד השקעות הון ובאמצעותם להנציח ולחדד אפליה סקטוריאלית בוטה, לנטוש את הפריפריה ולבזבז שעות עבודה ולימוד נרחבים לריק". פרופ' דפנה שוורץ ציינה בתשובתה מנובמבר 2010 ש"חשוב להדגיש כי החוק ללא אמצעים משלימים לא יוכל להביא את המפנה הרצוי. החוק צריך להשתלב באסטרטגיה רחבה יותר של מדיניות המכוונת להשיג צמיחה כלכלית יחד עם צמצום פערים אזוריים". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי מחקרים, מסקנות ועדות קודמות ומסקנות ועדת שני, ראוי כי הממשלה תמנף את פעילותה של הוועדה ותשתמש בהמלצותיה לש ם גיבוש כלי סיוע אפקטיביים יותר לפיתוח התעשייה באזורי הפיתוח, לרבות קביעת היקף המשאבים שיוקצו ליישום כלי הסיוע ואופן חלוקתם. במסגרת זו ראוי כי הממשלה תבחן באופן מקיף ויסודי את הכלים האפשריים לצמצום פערים חברתיים וצמיחה כלכלית של אזורי הפריפריה. .התאמת החוק להסכמים בין-לאומיים .באפריל 1995 ( הצטרפה ישראל לארגון הסחר העולמי World Trade Organization .) אחד ההסכמים של ארגון זה אשר מחייבים את ישראל בשל חברותה בו, אוסר מתן .__________________ .17 יצוין כי היחיד שאינו נציג של משרד האוצר או משרד התמ"ת והוזמן דרך קבע לדיוני הוועדה הוא נציג המועצה הלאומית לכלכלה. עם זאת, הוא לא מונה חבר בוועדה. 1260 דוח שנתי61ב .סובסידיות ייעודיות לייצוא 18 . לפי ההסכם, אם מדינה מסבסדת יצוא של עסקים הפועלים בה - בניגוד לאמור בהסכם - .__________________ .18 Agreement on Subsidies Counter vailing Measure . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1261 . המדינה המייבאת את המוצר רשאית להטיל עליו היטל יבוא בתנאים מסוימים, ואף אפשר שהמנגנון ליישוב סכסוכים של הארגון ידון בהתנהגות המדינה המייצאת. בהחלטת ממשלה בעניין הרפורמה בחוק לעידוד השקעות הון 19 , אשר קדמה לתיקון סעיף 18 לחוק (במסגרת תיקון 60 בשנת 2005 ), נקבע כי "זכאות למענקים או הטבות מס מכוח החוק, בגין הקמתו או הרחבתו של מפעל או של חלק ממנו תותנה בכך שהמפעל משווק את מוצריו לשוק המקומי ולשווקים בין לאומיים, תורם לעצמאות הכלכלית של המשק הישראלי, ושסך הכנסותיו במט"ח משיווק מוצריו לשווקים בינלאומי ים אינו נמוך משיעור של 25% מסך הכנסותיו ממכירת מוצריו". התנאי האמור עלול לעורר טענה כי הדבר אינו עולה בקנה אחד עם ההסכם הנזכר לעיל. בהוראות סעיף 18 א(ב) לחוק נקבע, כי מינהלת מרכז ההשקעות לא תאשר תכנית השקעה אלא אם כן שוכנעה כי המפעל התעשייתי יתרום לעצמאות הכלכלית של משק המדינה וכי הוא מפעל בר -תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי. בחוק נקבעו תנאים חלופיים להכרה במפעל תעשייתי בר-תחרות התורם לתוצר המקומי הגולמי: 1 . "הכנסתו, בשנת המס, ממכירות המפעל בשוק מסוים, אינה עולה על %75 מכלל הכנסתו ממכירות המפעל באותה שנת מס"20 :, ולחלופין2" .%25 או יותר מכלל הכנסתו, בשנת המס, ממכירות המפעל, הן ממכירות בשוק המסוים המונה 12 :מיליון תושבים לפחות" ולחלופין 3 . "עיקר פעילותו הוא בתחום הביוטכנולוגיה או ננוטכנולוגיה, וניתן על כך אישור מאת ראש המינהל למחקר ופיתוח תעשייתי". ועדת שני התייחסה אף היא לתנאים הנדרשים לשם מתן הטבות וציינה כי "החוק מעודד השקעות הון של מפעלים שעומדים בקריטריונים מסוימים (יצוא והשקעה בנכסים), ואלה זכאים להטבות ישירות לזמן מוגבל לאחר ההשקעה". הוועדה החליטה על הקמת צוות "שיבחן את גמישות הכלים וגיבוש הגדרה שתעמוד בתנאי האמנות הבין לאומיות". עם חברי הצוות נמנו אנשי מקצוע בכירים ממרכז ההשקעות, רשות המסים והממונה על הכנסות המדינה, אולם לא מונו לו נציגים ממינהל סחר חוץ שבמשרד התמ"ת, בעלי הידע המקצועי הרלוונטי לסוגיה זו. הצוות שהוקם קיים ישיבה אחת שתוכנה לא תועד בפרוטוקול, ובה הוחלט להותיר על כנם את התנאים. בתשובת מנכ"ל האוצר מנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה צוין כי להמלצות ועדת שני לא הייתה השפעה על התנאים להגדרת מפעל בר -תחרות שגובשה בתיקון קודם לחוק, ועל כן הצוות לא דן שוב בסוגיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ועל משרד התמ"ת לוודא שהחלטות הממשלה יעלו בקנה אחד עם האמנות הבין-לאומיות שעליהן חתמה מדינת ישראל. .__________________ .19 /החלטה מס' חכ81 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי-כלכלי) מ- 4.4.04 ', שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה מס 1832 ב- 29.4.04. .20 .יצוין כי בהתאם לחוק, מוגדר המונח "שוק" כמדינה או טריטוריית מכס נפרדת 1262 דוח שנתי61ב .רשויות מרכז ההשקעות .סעיף 5 לחוק הוא הבסיס הנורמטיבי לפעולת מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת להגשמת מטרת החוק. כאמור, רשויות המרכז הן מנַהל מרכז ההשקעות ומינהלת מרכז ההשקעות. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1263 .מינהלת מרכז ההשקעות סעיף 9 לחוק קובע כי נוסף על מנהל מרכז ההשקעות יהיו חברים במינהלת מרכז ההשקעות נציג רשות המסים, נציג אגף תקציבים במשרד האוצר, נציג משרד התמ"ת, נציג משרד החקלאות, נציג משרד ראש הממשלה וכן נציג ציבור. כמו כן נקבע כי הממשלה רשאית למנות למינהלה נציג ציבור נוסף. בינואר 2008 החליטה הממשלה למנות את מר שמעון כהן לנציג ציבור במינהלה. בית המשפט העליון21 עמד על חשיבות קציבת הכהונה של נושאי משרות ציבוריות. למרות זאת לא קצבה הממשלה את כהונתו של נציג הציבור במינהלת מרכז ההשקעות. אף כי לכהונתו של נציג הציבור מלאו בינואר 2011 שלוש שנים ואין כל מניעה כי ימשיך בתפקידו, ראוי כי מינויו יהיה קצוב לפרק זמן מוגדר מראש. עוד ראוי שתיקבע מטרת צירופו ויוגדרו תפקידיו וזאת בשל היותו הגורם המייצג את הציבור במינהלה. עם תיקון החוק בינואר 2010 והקמתה של מינהלת ההשקעות בתיירות תוקן הסעיף בחוק העוסק במינויָם של חברי מינהלת מרכז ההשקעות, ונציג משרד התיירות הושמט מרשימת חברי המינהלה. במרכז ההשקעות לא פעלו לבצע תיקון דומה בחוק בכל הנוגע לנציג המינהלה מטעם משרד החקלאות, אף שמינהלת השקעות עצמאית הוקמה במשרד החקלאות כבר בשנת 1980 . מועצת מרכז ההשקעות עד לתיקון 68 קבע החוק שנוסף על חברי המינהלה, תמנה הממשלה מועצה ובה "עשרה חברים מקרב הציבור שימונו לאחר התייעצות עם רשויות מקומיות, עם ארגונים ועם מוסדות כלכליים ציבוריים, מדעיים ומקצועיים המטפלים בענפי המשק בעלי חשיבות כלכלית -לאומית". כן קבע החוק כי תפקיד המועצה הוא לייעץ לממשלה בכל ענין הנוגע להגשמת החוק, למעט בעניינים הנוגעים למפעלים תיירותיים. במהלך השנים שחלפו מחקיקת החוק לא מינו ממשלות ישראל את חברי המועצה כנדרש בחוק. באין מועצה לא היה במשך השנים גורם שתפקידו לבחון באופן שוטף מדי פעם את החוק, את מטרותיו ואת יישומו לצורך מתן ייעוץ בעניין זה לממשלה. בתיקון 68 נקבע שהמועצה תבוטל והמינהלה, בין יתר תפקידיה, תמלא גם את התפקיד שיועד למועצה. יוצא אפוא שבמשך השנים לא הוקמה המועצה. תחת זאת העדיפה הממשלה לבחון את החוק ואת הדרכים להגשמת מטרותיו באמצעות ועדות וגופים חלופיים שהוקמו חדשות לבקרים. .__________________ .21 בג"ץ 5464/04 זריפי נ' שרהמשפטים, יוסף טומי לפיד , נט (5 )721 ( 2005.) 1264 דוח שנתי61ב .תהליכי עבודה במרכז ההשקעות לפי סעיף 10 " :לחוק, תפקידי המינהלה הם(1) ליזום ולארגן פעולות למען עידוד השקעות הון בישראל; (2) ליתן אישור לתכניות (להלן- אישור); (3 ) לקיים את הקשר בין המשקיעים ובין משרדי ממשלה ורשויות אחרות הנוגעות בדבר, לתת ידיעות בענייני השקעות הון בישראל ולהפיצן משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1265 . ;ולסייע למשקיעים בהגשמת תכניותיהם (4) להמליץ לפני כל רשות המוסמכת לכך שתעניק במסגרת החיקוקים שבתחום סמכותה או שהיא ממונה על ביצועם, פטור, הנחה, הקלה או רשיון למפעל, לנכס, להשקעה, או להלוואה העשויים לסייע להשגתה של מטרת חוק זה". בתיקון 68 (" :נוספו התפקידים האלה5 ) להציע לשרים מסלולי תמיכה וכללים להפעלתם, לפי הוראות 18( ;'ג6 ) לייעץ לממשלה בכל דבר הנוגע להגשמתה של מטרת חוק זה, בעניינים ה נוגעים לתעשייה, ובמיוחד קווי היסוד לעידוד השקעות הון, דרכים לביצועם ותחיקה לעידוד השקעות הון". בפועל, עיקר עבודת מינהלת מרכז ההשקעות היא דיון בתכניות השקעה המוגשות לה לאישור לצורך קבלת מענקים. המינהלה אינה ממלאת את תפקידיה האחרים לעידוד פעולות השקעה ואינה מקשרת בין המשקיעים ובין רשויות אחרות. משקיעים המעוניינים בביצוע תכנית השקעה אינם עובדים עם גוף אחד אלא נדרשים לפעול בנפרד מול כל רשות ורשות: הרשות המקומית, מנהל אזורי פיתוח ומרכז ההשקעות. העובדה שאין גורם אחד שמרכז את הסיוע למשקיעים בהגשמת תכניותיהם מחייב את המשקיעים הפוטנציאליים להתמודד עם בירוקרטיה רבה אשר עלולה להוות מחסום להשקעה המתוכננת, והקושי גדול במיוחד כשהמשקיעים מחו"ל. על מינהלת מרכז ההשקעות למלא את כל התפקידים המוטלים עליה מכוח החוק ולהיות גורם מרכזי ומקשר אפקטיבי בין המשקיעים לגורמי השלטון הנוגעים לביצוע ההשקעה המתוכננת. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי הוא פועל "על מנת לייצר במשרד תשתית של קשר ושיתוף פעולה בין המשקיעים הפוטנציאליים לבין מרכז ההשקעות ומשרד התמ"ת". פרסום כלי הסיוע הניתנים לפי החוק בחוק לעידוד השקע ות הון נעשו ברבות השנים תיקונים רבים טלאי על טלאי, והתוצאה היא חוק מורכב וקשה להבנה. בשנות התשעים של המאה העשרים הפיקו מרכז ההשקעות ומשרד רואי חשבון פרטי "מדריך ליישום החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט - 1959 " (להלן - המדריך ליישום החוק) המחזיק מאות עמודים. המד ריך נועד להדרכת יזמים בכל הנוגע לתהליך קבלת המענקים לפי החוק. מאז הוצאתו הוא תוקן כמה פעמים לשם התאמתו לתיקוני החוק לעידוד השקעות הון. עם זאת, הוא לא עודכן לפי השינויים שבוצעו בשנת 2005 במסגרת תיקון 60 לחוק בכל הנוגע להעברת סמכות הטיפול במסלול הטבות המס לרשות המסים. ראשי פרקים של המדריך מפורסמים באתר האינטרנט של מרכז ההשקעות עם הפניה למעוניינים ברכישתו אל ההוצאה לאור שבה הופק, אך אין אפשרות לקראו באינטרנט. למעט ההפניה למדריך ליישום החוק אין באתר האינטרנט של מרכז ההשקעות מדריך ליזמים המתעניינים בקבלת מענק מכוח החוק לעידוד השקעות הון. מטעם זה הוציאו לאור משרדי רואי חשבון אחדים בשנים האחרונות מדריכים כתובים להבהרת החוק למשקיעים. מדריכים אלו משרתים יזמים בבואם לבחור במסלול בחוק שבמסגרתו יגישו את הבקשה לאישור תכנית ההשקעה שלהם ולקבלת ההטבות המצוינות בחוק. נוסף על ההסתייעות במדריכים כתובים אלו, פונים חלק 1266 דוח שנתי61ב .מהיזמים לגורמים פרטיים המתמחים בהגשת בקשות למרכז ההשקעות לשם קבלת הטבות מכוח החוק22 . .__________________ .22 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על ניגוד עניינים בפעולות שר התמ"ת, חברת "ת.ס. תעשיות סיליקט בע"מ" ( 2007 .) משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1267 .משרד מבקר המדינה שלח שאלונים ל-104 .חברות שקיבלו מענקים מכוח החוק 24 מ-29 החברות שהשיבו על השאלונים ציינו כי נעזרו בגורם חיצוני כמשרד רואי חשבון לשם הגשת הבקשה. בין הסיבות לפנייה לגורם חיצוני שציינו החברות: מקצועיות הגורם החיצוני; הרצון לקצר את זמן ההמתנה ולזרז את ההליכים במרכז ההשקעות; הבירוקרטיה הכרוכה בהגשת הבקשה ומורכבות הנושא. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 ציין מנהלמרכז ההשקעות, כי בשנת 2011 .יפורסם מדריך מעודכן ותמציתי בשיתוף משרד רואי חשבון פרטי כמו כן ציין כי ההיעזרות של יזמים בגורמי מקצוע לצורך הגשת הבקשות היא "חלק אינטגראלי מהפעילות העסקית של החברות ומרכז ההשקעות לא רואה כל פסול בליווי מקצועי של היזמים". לדעת מ שרד מבקר המדינה, על מרכז ההשקעות, כגוף הנותן שירותים לציבור היזמים והמשקיעים בישראל ומחוצה לה, להבהיר את הוראות החוק, ולהקפיד על עדכון שוטף של המדריך לחוק ועל פרסום מידע מקיף באתר האינטרנט של המרכז על מנת לאפשר ליזמים המעוניינים בכך להגיש למרכז ההשקעות את בקשותיהם בעצמם, מבלי צורך להיעזר במתווכים23. הליך הטיפול בבקשות לאישור תכניות השקעה לכל בקשה לאישור תכנית השקעה חדשה המוגשת למרכז ההשקעות נדרש היזם לצרף תכנית עסקית רלוונטית. הבקשה מועברת למינהלה המקצועית הרלוונטית לבחינה24 הדורשת השקעת תשומות- כוח אדם ומשאבים. מחלקת תחום בדיקת תכניות במרכז ההשקעות מטפלת בקבלת הבקשות, בהעברתן למינהלה המקצועית לבחינת התכנית העסקית שהגיש היזם ובהעלאת הבקשה לדיון במינהלת מרכז ההשקעות. מרכז ההשקעות מאפשר הגשת בקשות לאישור תכניות השקעה במשך כל השנה ואינו מגביל את מספרן. בכל שנה מוגשות לו מאות בקשות לתכניות השקעה להקמה או הרחבה של מפעל 25 וכן מאות בקשות לשינויים בתכניות שאושרו בעבר26 . מאחר שאין הגבלה על מועד הגשתן ועל מספרן של הבקשות לפי תחום השקעה או כל אמת מידה אחרת, נדחה הדיון בחלקן משנה אחת לאחרת חרף הכלל שקבע המרכז, שבקשות יידונו במידת האפשר בשנה שבה הוגשו. לשם השוואה בדק משרד מבקר המדינה את הליך הטיפול בבקשות לאישור תכניות השקעה המוגשות למינהלת ההשקעות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר .__________________ .23 ,בעניין זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 57ב ( 2007,) "תופעת ה'מאכערים' בשירות הציבורי", עמ' 99. .24 המינהלות המקצועיות הן יחידות במשרד התמ"ת הנותנות שירותים מקצועיים למרכז ההשקעות ולגופים נוספים במשרד. בין המינהלות ישנן מינהלת סביבה ופיתוח בר קיימא, מינהלת הכימיה והפלסטיקה, מינהלת תעשיות עתירות ידע, מינהלת מוצרי צריכה ועוד. במסגרת עבודתן מול מרכז ההשקעו ת נדרשות המינהלות המקצועיות לבחון את המוצר שמייצר היזם מבקש המענק מהבחינה הטכנולוגית, הכלכלית והעסקית ולחוות את דעתן על המוצר. .25 על פי נתוני מרכז ההשקעות, בשנת 2009 הוגשו248 בקשות להקמה או להרחבה של מפעלים ובשנת 2008 -168 .בקשות .26 על פי נתוני המרכז, בש נת 2009 הוגשו904 בקשות לעדכון פרטי תכנית ובשנת 2008 - 751 .בקשות 1268 דוח שנתי61ב .(להלן - מינהלת ההשקעות בחקלאות). במסגרת הליך זה ניתן להגיש תכניות השקעה לאישור בשנת תקציב מסוימת, ואי -אפשר להעביר בקשה משנה אחת לאחרת אלא באישור של המינהלה. מינהלה זו מקבלת בקשות לאישור תכנית לדיון לפי תחומים שהגדירה מראש בתכנית הפיתוח השנתית שפרסמה. מערכת הרישום שלה קולטת בקשות עד סכום כולל שאינו גדול מ -90% מהתקציב המאושר לכל תחום. לאחר מכן נסגרת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1269 . מערכת הרישום לקליטת בקשות נוספות ונפתחת בשנית אם נותר תקציב או אם מתקבל תקציב נוסף. למינהלת ההשקעות בתיירות, שהחלה את עבודתה בשנת 2010 ., ניתן להגיש הצעות בכמה מועדים תוך הבחנה בין תחומים שונים סדר היום של ישיבות המינהלה נקבע על ידי מנהל תחום בדיקת תכניות במרכז ההשקעות. הרכב הבקשות המועלות לדיון נקבע לפי כללים שקבע מרכז ההשקעות ומפורסמים באתר האינטרנט שלו; כל בקשה מקבלת ציון בנקודות לפי אמות מידה קבועות 27., שאין בהן התייחסות לזמן המתנת הבקשה לדיון אלה שציונן הגבוה ביותר נדונות במינהלה. משרד מבקר המדינה בדק את משך הטיפול בבקשות שטרם נדונו במינהלת מרכז ההשקעות והוגשו מתחילת שנת 2002 ועד יולי 2010 . מהבדיקה עולה כי 531 בקשות טרם נדונו במינהלה, וכי פרק הזמן הממוצע שחלף ממועד קליטתן עד יולי 2010 היה כשלוש שנים. 364 מהן הוגשו לפני שנת 2009 . כבר בשנת 2007 נדרש מבקר הפנים של משרד התמ"ת לסוגיה זו וקבע כי "השיטה הנוכחית המאפשרת למעשה לכל יזם העומד בדרישות החוק להגיש בקשות ללא הגבלה כלשהי, מתעלמת מאילוצי תקציב החדשים ובנוסף גורמת לעומס רב בעבודת מרכז ההשקעות" (ההדגשה במקור). לדעתו, השיטה גורמת עלויות נוספת ויוצרת אצל היזמים ציפיות שאינן בנות מימוש "על פי רוב, ללא תכלית בהעדר תקציב מתאים". מבקר הפנים המליץ לכן לגבש שיטת תעדוף חדשה לקבלת בקשות ולהביאה לידיעת היזמים, לחסל את הפיגור בטיפול בבקשות ולקבוע מספר מוגבל של מועדים להגשתן למרכז מדי שנה בשנה. יצוין כי במסגרת תיקון 68 נקבע בסעיף18 (א) לחוק כי המינהלה תדון בכל שנה בבקשות שהוגשו לה באותה שנה או בשנה שלפניה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עקב פרק הזמן הארוך שחולף מהגשת בקשה עד הדיון בה במינהלת ההשקעות, עלולות חלק מהבקשות להיות לא עדכניות ואף לא רלוונטיות. כמו כן, בשל ההמתנה הארוכה לדיון והדפוס של שינויים תכופים בחקיקה, אפשר שיחולו שינויי חקיקה שיש בהם כדי להשפיע על זכאותו של המבקש לקבלת ההטבות 28 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמרכז יקבע מועדים קבועים להגשת הבקשות לפי תחומי השקעה או לפי כל אמת מידה אחרת כדי לצמצם את מספר הבקשות הממתינות לטיפול. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי "עד סוף שנת 2010 כל הבקשות אשר נמצאות במערכת יועלו לדיון במינהלה". מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בינואר 2011 עולה כי קיימות בקשות ל שינוי פרטים בתכנית ההשקעה (להבדיל מבקשות להקמה או הרחבה של מפעל) שהוגשו לפני שנת 2010 ,וטרם נדונו במינהלה. יתרה מזו73 בקשות להקמה או הרחבה של מפעלים .__________________ .27 עם קריטריונים אלו נמנים: מקום המפעל; עלות שכר עובדיו; הסיווג הסוציו -אקונומי של הנפה שבה הוא ממוקם, לפי נתוני הלמ"ס; רמת התחרותיות בשווקים בינלאומיים של תוצרתו והתשואה למשק הלאומי; יציבותו הפיננסית; עמידה בתנאי תכניות מאושרות קודמות של המבקש; יחס בין תוספת העובדים למפעל לבין סכום ההשקעה; העסקת אוכלוסיות מיוחדות. .28 כך, לדוגמה, לפי תיקון68 , מרכז ההשקעות לא יוכל לדון בבקשות שהוגשו לפני שנת 2010 ולא נדונו לפני שנת 2011 על ידי מינהלת מרכז ההשקעות. דוגמה נוספת לכך היא האפשרות לשינוי אזורי הפיתוח, היכול להשפיע על עצם הזכאות למענק או על שיעור ההטבה הניתנת ליזם בגין ההשקעה. 1270 דוח שנתי61ב .שהוגשו לפני שנת 2010 לא נדונו במינהלת מרכז ההשקעות, ומגישי הבקשות צפויים לקבל מכתבי דחייה לאור התיקון בחוק. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1271 .דיוני מינהלת מרכז ההשקעות כאמור, מינהלת מרכז ההשקעות היא הגוף המוסמך לדון בבקשות לאישור תכניות השקעה. לשם דיון בבקשות מעבירה מנהלת תחום בחינת תכניות לכל אחד מחברי המינהלה את סדר היום לדיון ותסקיר של כל בקשה. התסקיר כולל נתונים בסיסיים על הבקשה ועל היזם שהגיש אותה בצירוף חוות הדעת של המינהלה המקצועית הרלוונטית. עם זאת, חלק מהתסקירים אינם מפורטים דיים, ואין בהם כדי לספק לחברי המינהלה קודם הישיבה תמונה מלאה של כל תכנית29 . לשם השוואה יצוין שחברי ועדת המחקר שבלשכת המדען הראשי שבמשרד התמ"ת מקבלים לקראת התכנסותם דוח מקיף על החברה בצירוף חוות דעת מנומקת של הבודק המקצועי של הבקשה. הבודק וראש התחום המקצועי אף נותנים לבקשה ציון לפי מדדים קבועים. חברי הוועדה נדרשים להגיש לוועדה מסמך המפרט את התרשמותם מכל בקשה המונחת לפניה, והדבר מסייע לה לקיים דיון אפקטיבי בבקשות. חברי המינהלה במרכז ההשקעות אינם נדרשים, לעומת זאת, למסור לה את התייחסותם לבקשות המונחות לפניה, ומהפרוטוקולים של דיוניה לא ניתן ללמוד אם התקיים דיון מעמיק בכל בקשה בשיתוף כלל חברי המינהלה הנוכחים בישיבה. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי החטיב ות המקצועיות נמצאות בתהליך של הכשרה ומעבר לכתיבת המלצות שיוגשו לחברי המינהלה .בפורמט אחיד וברור. הוא הוסיף כי "נבחרו יועצים חיצוניים בתחומים שונים" והם יחלו את עבודתם במהלך 2011 . כמו כן מסר מנהל מרכז ההשקעות כי הפרוטוקולים של ישיבות המינהלה הם "שיקוף נאמן" של הדיון בישיבות, וכי במקרים רבים לא נדרש למינהלה דיון ארוך. לדעת משרד מבקר המדינה, אם הפרוטוקולים אכן משקפים נאמנה את הדיונים, הרי שמקצת הדיונים לא היו יסודיים. על מינהלת מרכז ההשקעות להקפיד על דיונים יסודיים ועל תיעוד הולם של הליך הטיפול בבקשות למענקים ולהטבות מכוח החוק, לרבות דיוניה, על מנת להבטיח את תקינות בחינת הבקשות ואת היכולת לקיים בקרה עליה. מאחר שהמרכז אוטונומי מבחינה תקציבית, ראוי שהמינהלה תפעל במשנה זהירות בחלוקת כספי ציבור. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מר אבי גבאי, סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), כי לדעת החשכ"ל "יש לצרף את חשב משרד התמ"ת כחבר במינהלת מרכז ההשקעות ולקבוע כי כתבי אישור ייחתמו על-ידי מנהל מרכז ההשקעות וחשב משרד התמ"ת, כמו כל התחייבות אחרת של הממשלה... על מנת לייעל את הליך הבקרה במרכז ההשקעות, לוודא שקיים תקציב מתאים, שהוצאת הכספים נעשית בצורה חוקית, שוויונית ובהתאם לקריטריונים שנקבעו". בינואר 2011 השיב מנהל מרכז ההשקעות בעניין זה כי "במסגרת התיקון לחוק... הוחלט כי שר האוצר ימנה 2 נציגים, כחברי מינהלה, כאשר ההחלטה בנוגע לזהות ותפקיד הנציגים שמורה לשר האוצר". .__________________ .29 לדוגמה, בחלק מהתסקירים וחוות הדעת הנלוות אליהם חסרים פרטים על בסיסי הנתונים שעל פיהם חושבו תחזית המכירות, תחזית היצוא ותחזי ת הגידול במספר העובדים. כמו כן, בחלק מחוות הדעת חסרים פרטים בעניין רווחי המפעל ממכירת המוצר בשנים שקדמו להגשת הבקשה (כשמדובר במפעל קיים). נוסף על כך, בתסקירים אין ציון סופי לתכנית ההשקעה של הגורם המעריך לפי פרמטרים קבועים מראש. 1272 דוח שנתי61ב .ההחלטה בעניין הבקשה מובאת לידיעת היזם שהגיש אותה. אם אושרה בקשתו, מוכר המפעל שבעניינו נתקבלה ההחלטה כ"מפעל מאושר", והיזם זכאי למענק עבור השקעתו ולהטבות מס משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1273 . נלוות, בהתאם להוראות החוק. אם נדחתה הבקשה, עומדת ליזם הזכות להגיש ערר על ההחלטה לוועדת הערר, לפי סעיף 25 .לחוק נמצא כי ממרס 2006 עד פברואר 2009 לא מונתה ועדת ערר, כפי שהחוק מחייב, ובשל כך לא נדונו עררים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בתקופה זו המתינו 13 מגישי עררים לדיון בעניינם. מינואר 2000 עד ספטמבר 2010 , מועד ביצוע הבדיקה, היה משך הזמן הממוצע ממועד הגשת ערר עד הדיון בו (בעניין עררים שטרם נדונו - עד הבדיקה) 454 ימים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההמתנה הממושכת פוגעת בשירות שניתן למגיש הערר ועלולה לייתר את הערר בשל שינויים באפשרויות העסקיות שלו. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי לאחר כינוסה של ועדת הערר המחודשת ב- 2009 הוחלט כי עד סוף שנת 2010 יידונו בוועדה כל העררים שטרם נדונו. נתונים שמסר מרכז ההשקעות למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 מלמדים שארבעה עררים שהוגשו לוועדת הערר בשנים 2007 עד 2009 טרם נדונו על ידי הוועדה30 . טיפול בבקשות לאישור תכניות להשקעות ענק בקשות לאישור תכניות השקעה בסכומים גדולים במיוחד ("השקעות ענק") לצורך קבלת מענק אינן נבחנות בתהליך הרגיל. ההחלטות בעניינן מתקבלות בעקבות משא ומתן בין מגיש הבקשה ובין נציגי משרד האוצר ומרכז ההשקעות. כבר בשנת 2002 קבע משרד מבקר המדינה כי "אם אכן מסלול האישור הרגיל אינו מתאים להשקעות גדולות, יש לקבוע נוהל אשר יתווה מסלול מיוחד לאישור השקעות כאלה. בנוהל יש לקבוע, בין היתר, את היקף ההשקעה המזערי המחייב ניהול מו"מ, את הגורמים שינהלו את המו"מ ואמות מידה מוגדרות לצורך קביעת שיעור המענק מן ההשקעה"31 . יצוין כי בכל הנוגע למסלול הטבות המס, בסעיפים51 יט- כג לחוק נקבע מתווה לקבלת החלטות בעניין מתן הטבות מס עבור השקעות ענק. אף על פי שמשרד מבקר המדינה קבע כי יש לעגן אישור תכניות השקעה גדולות בנוהל מוסדר, לא פעל מרכז ההשקעות לקביעת נוהלי עבודה ומדיניות מוגדרת בעניין השקעות ענק במסלול המענקים. הדבר עלול לפגוע בעקרון השוויון ובתהליך קבלת ההחלטות מסוג זה. מנכ"ל משרד האוצר השיב בנובמבר 2010 למשרד מבקר המדינה בעניין זה כי "ככלל, אנו מסכימים עם עמדת המבקר כי יש לבסס מתודולוגיה כלכלית סדורה, לקבלת החלטות במקרים אלו". מנהל מרכז ההשקעות ציין בתשובתו מנובמבר 2010 כי בכל הנוגע לבקשות ענק "אשר אין באפשרות מרכז ההשקעות לבחון נבחנות ביתר קפידה על ידי מרכז ההשקעות ]הן[ ...אותן בשל אילוצי תקציב בשיתוף משרד האוצר, נבדקות ע "י יועצים חיצוניים, מובאות לדיון במינהלה אך מתוקצבות באופן נפרד". נציג הציבור במינהלת מרכז ההשקעות, ציין בתשובתו .__________________ .30 מרכז ההשקעות ציין כי ייתכן ששתי בקשות יחזרו לדיון נוסף במינהלה ולא בוועדת הערר. .31 ,מבקר המדינה דוח שנתי 52ב ( 2002 '), "אישור השקעות במפעלי תעשייה", עמ 873. 1274 דוח שנתי61ב .מנובמבר 2010 כי "כחבר חיצוני הבעתי עמדה המתנגדת לכך שהשקעות גדולות ינוהלו ע"י גורמים שונים במשרד האוצר מחוץ למינהלה. במקום בו נמצאת הסמכות לאישור הבקשות שם גם צריכה להימצא האחריות על קבלת ההחלטות". משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1275 . לדעת משרד מבקר המדינה על מרכז ההשקעות בשיתוף משרד האוצר לגבש לאלתר מדיניות ונוהלי עבודה בנושא שיובאו בהם בחשבון גם שיקולים של תכנון השקעות לטווח ארוך. בקרה על עמידת המפעלים המאושרים בתכניות המאושרות בקרה על ביצוע תכניות ההשקעה כאשר מינהלת מרכז ההשקעות מאשרת תכנית השקעה, היא נותנת כתב אישור, ובו נקבעים התנאים למתן המענק ושיעורו. מתן המענק מותנה בביצוע ההשקעה בתוך שנתיים, ויש אפשרות להארכת פרק זמן זה לחמש שנים לכל היותר. לאחר קבלת כתב אישור יכול היזם לפנות למרכז ההשקעות לשם אישור ביצוע השקעות וקבלת החלק היחסי של המענק לפי שיעור ההשקעה שבוצעה. הליך אישור ההשקעות מלווה על ידי שתי חברות שנבחרו ביולי 2009 במכרז בידי ועדת מכרזים משותפת לאגף החשכ"ל ולמשרד התמ"ת (להלן - החברות המלוות). חברות אלו מספקות למרכז ההשקעות שירותים של בדיקות הנדסיות וכלכליות, ליווי ובקרה של ביצוע של תכניות מאושרות ובקשות מזכות32 . שכר החברות נגזר מסכום המענק שאושר ליזם. את אישורה על השקעת החלק היחסי מעבירה החברה המלווה לחברת ענבל, המספקת ל מרכז ההשקעות שירותי מחשוב, שירותים מקצועיים ושירותי חשבות. חברת ענבל בודקת את תקינות הדיווחים והאישורים הקשורים להשקעות ולתשלום המענקים, מאשרת את העברת כספי המענקים ליזמים ומקיימת מעקב אחר קבלתם על ידי היזמים. בתקופת ביצוע ההשקעות מקיימת מחלקת ביקורת במרכ ז ההשקעות ביקורת יזומה על עמידתם של חלק מהיזמים בתנאי כתב האישור שניתן להם, במקביל לבדיקת החברות המלוות. ביקורת זו נעשית בין היתר באמצעות משרדי רואי חשבון חיצוניים, בהתאם לנוהל של המרכז. עם זאת, אין בנוהל אמות מידה לבחירת החברות שבהן תיעשה ביקורת יזומה במקרים שבהם אין מידע מוקדם על בעיה בתפקוד החברה. ביצוע הביקורת תלוי בתקציב פנוי, והיא נעשית לפי שיקול הדעת של מנהל תחום ביקורת במרכז ההשקעות. כדי לוודא שכספי הציבור שמרכז ההשקעות מופקד עליהם ישמשו להשגת מטרות החוק, על המרכז לגבש נוהל לביצוע ביקורות שגרתיות בתקופת ההשקעות גם על חברות שאין בידיו מידע על בעיה כלשהי בתפקודן, בניגוד למצב כיום. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי בתכנית העבודה לשנת 2011 נקבעה תכנית ביקורת לעבודה שוטפת, ולפיה, בין היתר, תיעשה ביקורת על ביצוע תכניות השקעה במסלול המענקים שבהם שיעור הביצוע הוא עד 40% .מסכום ההשקעה המתוכננת .__________________ .32 בקשה מזכה היא בקשה לקבלת מענק לפי התכנית המאושרת שהמפעל המאושר מגיש למרכז ההשקעות, ואשר החברות המלוות אישרו כי החלק היח סי בהשקעה בגינו הוגשה הבקשה בוצע לפי תנאי התכנית המאושרת ואבני הדרך שנקבעו בה. 1276 דוח שנתי61ב .בקרה על עמידת חברות בתנאי כתב האישור בגמר ההשקעה בסיומו של הליך ההשקעה מגישה כל חברה שקיבלה מענק דוח ביצוע סופי למחלקת הביקורת במרכז ההשקעות. הדוח נבדק על ידי אחד מרואי החשבון העובדים במחלקה או על ידי רואי חשבון משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1277 . חיצוניים אשר המרכז התקשר עמם. רואה החשבון בודק אם עמדה החברה בתנאי כתב האישור שניתן לה, ואם כן - נותן לה אישור סופי על ביצוע. אחד התנאים לקבלת כתב האישור לפני ביצוע ההשקעה הוא חתימת החברה על כתב התחייבות שבו היא מצהירה כי היא יודעת שהמענק ניתן לה באופן מותנה ובכפוף לעמידתה בכל התנאים הקבועים בחוק ובכפוף לשיקול דעתו של מרכז ההשקעות. בנספח לכתב האישור מצוין כי "המפעל המאושר יפעל בהתאם לתנאי כתב אישור במהלך כל תקופת ההטבות ולא פחות משבע שנים... החל ממועד הגשת דוח ביצוע סופי לאגף לביקורת במרכז ההשקעות". משמעות הוראה זו היא כי במהלך שבע השנים הנמנות משנת ההפעלה 33 של כל תכנית מאושרת, בעל המפעל המאושר אינו רשאי למכור את המפעל או להסב את פעולתו לתחום אחר ללא אישור מרכז ההשקעות. בדוח משנת 1999 ציין מבקר המדינה כי "הביקורת העלתה, שגם בתום שבע שנים ממועד הפע לת המפעל, המרכז אינו בודק את עמידתו בתנאים, אלא אם היזם ביקש ממנו לעשות זאת"34. גם בביקורת הנוכחית נמצא כי עם מתן האישור הסופי בכל אחד מהתיקים מסתיים בפועל הטיפול בתיק, ואין כל גורם במרכז ההשקעות המפקח על עמידת החברות בדרישות החוק ובתנאי כתב האישור, חרף העו בדה שמבקר המדינה העיר על כך בעבר. מרכז ההשקעות אינו מוודא שחברות אשר קיבלו אישור ביצוע סופי לא העתיקו את פעילותן לאזורים אחרים או השכירו לגורם אחר את הציוד שנרכש במסגרת התכנית המאושרת בניגוד לכתב האישור. רק אם החברה מעוניינת למכור את הציוד או את המפעל עליה לפנות למרכז ההשקעות, מאחר שעל נכסיה רובץ שעבוד צף35 . על מרכז ההשקעות לקיים ביקורת סדירה גם בתקופה שלאחר מתן אישור הביצוע הסופי. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי "בעקבות ביקורת של מבקר המדינה ולאחר עבודת מטה במרכז ההשקעות הוחלט להכניס לתכנית העבודה של שנת 2011 ביקורת חשבונאית יזומה על החברות אשר קיבלו אישור ביצוע סופי לאורך תקופת ההפעלה של שבע השנים, כך שכל חברה אשר קיבלה אישור ביצוע סופי תזכה לביקורת יזומה של מרכז ההשקעות בחלוף שנתיים ושש שנים משנת ההפעלה וכן בסיומה של תקופת ההפעלה". כמו כן הדגיש מנהל מרכז ההשקעות כי חלק נכבד "מהבקשות העולות לדיון במינהלת מרכז ההשקעות הן בקשות להרחבה של מפעלים מאושרים עם תוכניות קודמות וכאשר עולה לדיון בקשה להרחבה, טרם הדיון במינהלה נבדקת עמידת המפעל ביעדים אליהם התחייב בתוכניות קודמות". .__________________ .33 שנת ההפעלה היא המועד שבו הסתיימה השקעת חלק הארי של ההשקעה, והיא נקבעת על ידי מחלקת ביקורת במרכז ההשקעות לאחר סיום הביצוע של התכנית המאושרת במסגרת מתן אישור ביצוע סופי לתכנית. .34 ,מבקר המדינה דוח שנתי 49 ( 1999 ), "השקעות הון בתעשייה - המעקב אחר ביצוען", עמ' 391. .35 שעבוד צף מוגדר בפקודת החברות , התשמ"ג ]נוסח חדש [- 1983, "כשעבוד על כל נכסיה ומפעלה של החברה או על מקצתם אותה שעה, כפי מצבם מזמן לזמן, אך בכפוף לסמכותה של החברה ליצור שעבודים מיוחדים על נכסיה או על מקצתם". 1278 דוח שנתי61ב .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבחינת עמידתן של החברות בתכניות שאושרו להן לא תתבסס על ביצוען בעת קבלת בקשות עתידיות של חברות אלה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1279 .הבטוחות הנדרשות סעיף 40 ז לחוק קובע כי מענק יינתן לאחר קבלת ערבויות להנחת דעתו של מנהל מרכז ההשקעות, המבטיחות את החזרת המענק אם לא יעמוד היזם בתנאי כתב האישור שניתן לו. תנאי למתן כתב אישור הוא התחייבות חתומה של היזם ולפיה הערובה או הערבות שייתן למדינה ישמשו ביטחון לפירעון הסכומים שיקבל ממנה ויידרש להחזירם. הערבות שהיזם נדרש להמציא למרכז ההשקעות היא איגרת חוב שבמסגרתה הוא משעבד את כל נכסיו לטובת המדינה בשעבוד צף המגביל את שעבוד נכסיו לגופים אחרים. עם זאת, לפי תנאי איגרת החוב רשאי היזם לשעבד או למשכן בשעבוד קבוע או בשעבוד צף או במשכון או במשכנתה את רכושו לטובת תאגיד בנקאי. משמעות הדבר היא שלתאגידים בנקאיים יש עדיפות בגביית ח ובות, אם היזם חייב להם כספים. לפיכך אם היזם נקלע לפירוק או לחדלות פירעון או לכינוס נכסים, יכולתה של חשבות משרד התמ"ת לגבות ממנו את החוב מזערית. כבר בדוח הביקורת הפנימית של משרד התמ"ת משנת 2007 צוין בעניין הבטוחה שדורש מרכז ההשקעות מהחברות כתנאי לאישור ההשק עה כי "הבנקים ונושים נוספים הם נושים מועדפים שקודמים למרכז ההשקעות. מצב זה מקטין משמעותית את הסיכויים לקבלת החזר מענקים למרכז ". תגובת מרכז ההשקעות על ממצאי אותו דוח הייתה כי " סיבה נוספת לסיכוי גבייה נמוך בכינוסים הוא כי הסטאטוס המשפטי של מדינת ישראל בין שאר הנושים, הינו בסדר עדיפות נמוך. הועברו הצעות ללשכה המשפטית לשיפור איכות הביטחונות, כמו שיעבוד הרכוש פרי -פאסו[36] מול הבנקים או קבלת ערבויות אישיות" (ההדגשות במקור). נוהל טיפול בערבויות של מרכז ההשקעות, המגדיר את תהליכי קבלת הערבויות ושחרורן, קובע כי "מרכז ההשקעות רשאי להתנות את אישורו לתכנית מסוימת בקבלת ערבות (בנקאית/אישית/אחרת) מהתאגיד, על מנת לאפשר תשלום מענקים לתכניות השקעה, גם במקרים בהם התאגיד עדיין אינו עומד בכל התנאים הנדרשים על פי כתב האישור". אף שיחידת הביקורת הפנימית העירה על כך שהשעבוד הצף אינו בטוחה מספקת, ואף שנוהלי מרכז ההשקעות הסדירו את האפשרות לדרוש ערבות כתנאי לאישור תכנית השקעה במצבים מסוימים, מרכז ההשקעות מסתפק בבטוחה אשר כמעט אינה אפקטיבית ולרוב אינה גורם משמעותי ביכולתו לגבות את החובות מחברות שאינן עומדות בתנאי כתב האישור שניתן להן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 :ציין נציג הציבור במינהלה "במהלך הישיבות של המינהלה העליתי לדיון את סוגיית הבטוחות מהיזמים... יחד עם זאת, יש לזכור שתכלית החוק לעודד השקעות הון שלא בהכרח כולן מצליחות והכבדה מוגזמת על היזמים תעקר את האטרקטיביות של הפנייה למרכז השקעות ובכך גם את כוונת המחוקק". מנהל מרכז ההשקעות השיב ברוח זו בנובמבר 2010 כי ההצעה לבחינת ביטחונות חלופיים לא יושמה על מנת שלא לגרום לחסימת אשראי מהבנקים ליזמים, וכי לעתים המינהלה דורשת ערבות אישית או ערבות אחרת של בעלי המניות קודם תשלום המענקים. מהנתונים שצירף מנהל .__________________ .36 שעבוד נכס בדרגה שווה לשני נושים, דהיינו השוואת מעמדה של המדינה לעניין זה למעמד הנושים המועדפים. 1280 דוח שנתי61ב .מרכז ההשקעות עולה כי בחמש השנים שקדמו למועד הביקורת דרשה המינהלה רק שש ערבויות מחברות שאושרו להן תכניות השקעה. בעניין זה ציין מנהל מרכז ההשקעות כי העובדה שכ -35% מהמענק משולמים לחברות לאחר הגשת דוח ביצוע סופי "והדרישה להנפקת הון עצמי מהווים סוג של ערבות להשקעה עבור המדינה". משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1281 .החובות למרכז ההשקעות דוח של התנועה למען איכות השלטון בישראל על פעילות מרכז ההשקעות במסגרת מסלול המענקים מכוח החוק, שפורסם בשנת 2009 , מציין שיש חובות רבים של חברות שקיבלו מענקים במסלול זה37. לפי נתוני חשבות משרד התמ"ת, במועד סיום הביקורת היה סכום החובות של חברות אשר לא עמדו בתנאי כתב האישור ונדרשו להשיב את המענק שניתן להן או חלק ממנו לקופת המדינה, כ-2.7 מיליארד ש"ח. חלק נכבד מסכום זה, שמקורו בתכניות השקעה שאושרו החל משנת 1976 , הוא ריבית והפרשי הצמדה שנוספו על החוב המקורי. עיקר החוב לקופת המדינה הוא חוב אבוד, מאחר שרבות מהחברות החייבות מצויות בהליך פירוק, והסיכוי לגבות מהן את כספי החוב קטן. הוועדה המשרדית למחיקת חובות והוועדה העליונה למחיקת חובות באגף החשכ"ל דנו במחיקת חובות בסכום של כ- 900 מיליון ש"ח. סמוך למועד סיום ה ביקורת נעשה מבצע שיועד לגביית חובות בסך כ -550 מיליון ש"ח (כפי שיפורט להלן). כ -1.25 מיליארד ש"ח הם חובות שטרם נדונו בוועדה למחיקת חובות, אף כי לדברי חשבות משרד התמ"ת סיכויי גבייתם אפסיים, מאחר שהחברות מצויות בהליכים שונים של כינוס נכסים ופירוק38. בקיום בקרה על החברות לאחר קבלת כתב האישור, מרכז ההשקעות נעזר בחברת מידע חיצונית המספקת לו מידע עסקי על יציבות החברות. עם זאת, מידע זה מסופק לגבי חברות ששמותיהן ניתנים לחברת המידע החיצונית במועד ההתקשרות עמה אחת לשלוש שנים. בתקופה שבין ההתקשרויות עמה הרשימה אינה מעודכנת ואין מוסיפים לה חברות שקיבלו כתבי אישור במהלך אותה תקופה, ועל כן אין מתקבל באופן שוטף מידע עסקי בעניינן, ומרכז ההשקעות אינו יכול לעקוב אחר מצבן הפיננסי. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי המרכז מקבל את הערת המבקר בעניין זה ויפעל לעדכן מפעם לפעם את רשימת החברות שעליהן נעשית הבקרה בעזרת חברת המידע החיצונית. אחד הגורמים לשיעור הגדול של החוב האבוד מהחוב הכולל היא העובדה שכתב האישור מתבטל פעמים רבות זמן רב לאחר משלוח מכתב התראה לחברה על הכוונה לבטל את כתב האישור שניתן לה בצירוף דרישה להשבת כספי המענק. פרק הזמן הארוך שחולף יכול להביא לכך שבעת ביטול כתב האישור החברה כבר מצויה בהליך של פירוק או כינוס נכסים, ולמעשה היא חדלת פירעון ולא ניתן לגבות ממנה את המענק. סיבות נוספות להיקף הגבייה הנמוך הן שבמרבית הליכי כינוס הנכסים של חברות הנעשים ביזמת אחד הנושים, לא היה לחשבות משרד התמ"ת ייצוג, וכן שהחשבות לא נקטה צעדים משפטיים נגד חברות שכתב האישור שלהן בוטל והן לא השיבו את כספי המענק שנשלל מהן. רק בתחילת שנת 2010 נקט משרד התמ"ת באמצעות היחידה לתביעות ומיקור חוץ בפרקליטות המדינה הליך ראשון של כינוס נכסים נגד חברה אשר טרם השיבה את כספי המענק שנשלל ממנה לקופת .__________________ .37 ב- 11.7.10 הגישה התנועה לאיכות השלטון לבג"ץ עתירה למתן צווים על תנאי וצו ביניים (בג"ץ 5093/10 התנועה לאיכות השלטון נ' משרד התעשייה והמסחר ואח' ). העתירה, שהתבססה על הממצאים שפורסמו בדוח של התנועה, דנה, בין היתר, בסכום החובות של חברות שקיבלו מענק מכוח החוק לעידוד השקעות הון בשנים 2002 עד 2008 ולא עמדו בהתחייבויותיהן לפי תנאי כתב האישור. במועד סיום הביקורת הליך זה עודנו תלוי ועומד בבית המשפט. .38 יצוין כי סכום זה הוא רק אומדן של חשבות משרד התמ"ת, שכן אין בידי המשרד סכום עדכני למועד סיום הביקורת הכולל את מלוא הריבית שנצברה בגין כל חוב ממועד רישומו במערכת המידע של מרכז ההשקעות. 1282 דוח שנתי61ב .המדינה. כמו כן, ביולי 2010 החלה חשבות משרד התמ"ת בשיתוף מרכז ההשקעות במבצע גביית חובות. במסגרת מבצע זה פנה משרד התמ"ת לחברות פעילות אשר לא השיבו לקופת המדינה את חובן ואפשר להן לשלם אותו תוך ויתור על חלק נכ בד מהריביות שנוספו, קודם שיפתח בהליכים משפטיים למימוש השעבוד הצף על נכסיהן. מבצע גביית החובות כולל כ-70 חברות פעילות אשר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1283 .הגבייה מהן אפשרית. סכום החובות של חברות אלו בגין ביטול המענקים הוא כ- 550 מיליון ש"ח, מהם כ-80 מיליון ש"ח קרן והיתרה ריבית והפרשי הצמדה. כספים שנגבו מחברות שכתב האישור שלהן בוטל מתקבלים ישירות במשרד האוצר ואינם מוחזרים לתקציב מרכז ההשקעות, והדבר עלול להפחית את התמריץ של המרכז לפעול לגביית החובות. לדעת משרד מבקר המדינה, על מרכז ההשקעות לשפר את הבקרה על עמידת החברות בתנאי כתב האישור בתקופת ביצוע ההשקעה; כך יוכל לקבל את ההחלטה על ביטול כתב האישור ועל החזר כספי המענק קודם שהחברה תגיע לחדלות פירעון. לצורך כך ראוי כי בהליך קבלת ההחלטות של מינהלת מרכז ההשקעות בכל הנוגע לחברות שאינן עומדות בתנאי כתב האישור תתקיים התייעצות מקצועית עם חשב משרד התמ"ת. כמו כן, על חשבות משרד התמ"ת ועל מרכז ההשקעות לפעול לקידום הגבייה מחברות שלא השיבו את כספי המענק כנדרש. כן ראוי לשקול את האפשרות שכספים שיתקבלו במסגרת הליכי גבייה מחברות אלה ישמשו שוב את מרכז ההשקעות למתן הטבות למשקיעים. בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי המרכז והלשכה המשפטית של משרד התמ"ת פועלים להסדרת נוהלי הטיפול בכינוס ובפירוק של חברות, ובכוונתם לפרסם מכרז לגיוס עורכי דין לטיפול בהליכים המתחייבים בשל כך. המישק בין מרכז ההשקעות לרשות המסים כאמור, עד קבלת תיקון 68 היו קבועים בחוק לעידודהשקעות הון שני מסלולים עיקריים חלופיים: מסלול המענקים, שבאחריות מרכז ההשקעות, ומסלול הטבות המס, שבאחריות רשות המסים. על החברות שתכנית ההשקעה שלהן אושרה טרם כניסתו לתוקף של תיקון 68 חלות הוראות מעבר. חברות שיבחרו שלא יוחל עליהן ההסדר החדש מכוח התיקון לחוק, יחולו עליהן הוראות החוק בנוסחו טרם תיקון 68 ., והן לא יהיו זכאיות לכפל הטבות כאמור לעיל, מערכת המידע הממוחשבת של מרכז ההשקעות, הכוללת את המידע בנוגע לתכניות שאושרו, מנוהלת על ידי חברת ענבל. לרשות המסים אין גישה למערכת זו ואין קישור בין המערכות הממוחשבות של ה ושל המרכז. הרשות נדרשת להסתמך על נתונים שמעביר לה המרכז אחת לפרק זמן בדבר חברות שניתן להן כתב אישור. בדומה לכך, בעת קבלת בקשה לאישור תכנית השקעה אין בידי מרכז ההשקעות נתונים בנוגע להטבות שנתנה רשות המסים במסגרת מסלול הטבות המס, והמרכז מסתפק בתצהיר של החברה על אי -קבלת כפל הטבות בגין התכנית. עוד בשנת 2008 ציין משרד מבקר המדינה כי רשות המסים הודיעה לו "כי תחזור ותורה למפקחים לוודא שרק מפעלים שעמדו בתנאים הנלווים לכתב האישור יקבלו הטבות מס, וכי היא תרחיב את 'ממשק העברת המידע' בין המרכז לרשות, באופן שהמידע הנחוץ לעבודת השומה יהיה זמין במשרדי השומה" 39 . בתשובתו מנובמבר 2010 ציין מנהל מרכז ההשקעות, כי "מאחר וכל חברה מחויבת בהגשת דוח כספי מבוקר ע"י רו"ח למס הכנסה, לא יתכן מצב שהחברה .__________________ .39 ,מבקר המדינה דוח שנתי 58ב ( 2008 ), "פיקוח רשות המסים על העמידה בתנאי החוק לעידוד השקעות הון", עמ' 269. 1284 דוח שנתי61ב .יכולה לדרוש כפל הטבות מאחר וגם מס הכנסה וגם מרכז ההשקעות בוחנים את הדוחות הכספיים טרם מתן הטבות המס". משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1285 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמרכז ההשקעות ורשות המסים לא יסתמכו על הצהרותיהן של החברות ותהיה להם גישה זמינה לכל המידע הנדרש, כפי שהתחייבה הרשות בתשובתה למשרד מבקר המדינה בעניין הממצאים שהובאו בדוח מבקר המדינה משנת 2008 , כדי למנוע כפילויות אפשריות בקבלת הטבות, במיוחד כל עוד מסלול המענקים ומסלול הטבות המס הם מסלולים חלופיים לחברות שעליהן חל החוק לפני תיקון 68. .מינהלות ההשקעה והקשר בינן ובין מרכז ההשקעות .הפרדת מינהלת ההשקעות בתיירות ממרכז ההשקעות כאמור, בינואר 2010 נכנס לתוקף התיקון לחוק שלפיו הוקמה במשרד התיירות מינהלה עצמאית לעידוד השקעות הון בתחום התיירות. לפי החוק, תפקידי מינהלת ההשקעות בתיירות זהים לאלה של מינהלת מרכז ההשקעות בכל הנוגע למפעלים תיירותיים. תקציב מינהלת ההשקעות בתיירות לשנת 2010 היה כ- 398.7 מיליון ש"ח הרשאה להתחייב ועוד כ- 198.8 מיליון ש"ח הרשאה להוצאה. סעיף60 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט - 2009 , קובע כי מנהל מרכז ההשקעות ומנהל מינהלת ההשקעות בתיירות רשאים להחליט כי הטיפול בתכניות שאושרו או בבקשות שהוגשו לפני כני סת החוק לתוקף הנוגעות למפעלים תיירותיים יועבר למינהלת ההשקעות בתיירות, אם הדבר מוצדק בנסיבות העניין. רק במאי 2010 , כחמישה חודשים לאחר כניסת החוק לתוקף, הגיעו מנהל מרכז ההשקעות ושר התיירות לסיכום שמרכז ההשקעות ימשיך לטפל בכתבי האישור - למעט שבע תכניות אשר כתבי האישור בעניינן הוצאו לאחר ינואר 2007 , והן יועברו לטיפול מינהלת ההשקעות בתיירות. כן סוכם כי "משרד התיירות יקבל באמצעות חברת ענבל, את כל בסיס הנתונים שקשורים לענף התיירות ובכלל זה הרשאת גישה להחלטות מנהלה וכתבי אישור של כל בקשה וכדומה... מרכז ההשקעות יוציא אישורים, המחייבים החלטת מינהלה, לבעלי כתבי אישור בתיירות רק לאחר קבלת המלצה מקצועית של משרד התיירות, ובמיוחד אישור שנדרש לו תקציב של משרד התיירות ובכלל זה התייקרויות, הגדלה או עידכון כתב אישור וכו'". בתשובתו מדצמבר 2010 ציין מנכ"ל משרד התיירות, מר נוע ז בר ניר, כי חרף הסיכום האמור, רק בנובמבר 2010 ניתנה למשרד התיירות הגישה למאגר הנתונים של תכניות מאושרות להשקעה בתיירות אשר עודן בטיפול מרכז ההשקעות. לכן עד אותו מועד חסר למינהלת ההשקעות בתיירות מידע הדרוש לה כדי לבחון את הבקשות שהוגשו לה. עוד ציין מנכ"ל משרד התיירות בתשובתו כי לאחר הקמת מינהלת ההשקעות בתיירות קיבלו המחלקות המקצועיות במרכז ההשקעות החלטות בנוגע לחלק מהפרויקטים בתחום התיירות בלי שקיבלו קודם לכן הערות מקצועיות של משרד התיירות, שלא כפי שהיה נהוג לפני הקמת מינהלת ההשקעות בתיירות. מנהל מרכז ההשקעות ציין בתשובתו מינואר 2011 , כי "משרד התיירות קיבל הרשאת 1286 דוח שנתי61ב .גישה לכל התיקים והמסמכים בענייני תיירות, כך שמשרד התיירות יכול להתנהל באופן אוטונומי לחלוטין בנושאים הקשורים אליו". הקמת מינהלת ההשקעות בתיירות לוותה בקשיים ובבעיות בירוקרטיות שונות. ועדת הכספים של הכנסת אישרה את תקציבה רק ביוני 2010 , כשישה חודשים לאחר כניסתו של התיקון לחוק לתוקף. עיכוב זה הביא לדחייה באישור הבקשות שהוגשו למינהלה זו, והדבר העמיד את היזמים שהגישו משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1287 .לה בקשות במצב של אי-ודאות בנוגע לאישורן. גם לא נקבעו הדרכים להגשת ערר לוועדת ערר בתחום התיירות. מנכ"ל משרד התיירות ציין בתשובתו כי הקמת ועדת הערר וקביעת נוהלי הגשת העררים והטיפול בהם מצויים בטיפול. "יחד עם זאת יש לציין כי טרם הוגשו עררים למינהלת ההשקעות בתיירות". בפגישה שהתקיימה בין מנכ"ל משרד האוצר מר חיים שני לנציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 הבהיר מנכ"ל משרד האוצר כי הוועדה בראשותו (ועדת שני) לא עסקה בשינויים הנדרשים בתחום התיירות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, וכי יש בכוונת משרד האוצר לבחון בשנים 2011 -2012 את מבנה ההטבות הניתנות מכוח החוק לתעשיית התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות, משרד האוצר ומרכז ההשקעות במשרד התמ"ת להסדיר ללא כל דיחוי את עבודת מינהלת התיירות, לרבות ועדת הערר ומעמדה המשפטי, כדי לאפשר מתן הטבות ומענקים מכוח החוק ולמנוע פגיעה אפשרית בתעשיית התיירות. המישק בין מינהלות ההשקעה בתחומי התעשייה, התיירות והחקלאות כאמור, נוסף על מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת יש מינהלות השקעות במשרד התיירות ובמשרד החקלאות. המינהלות עצמאיות ופועלות ללא קשר ביניהן. הקשר היחיד בין מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת למינהלת ההשקעות בחקלאות הוא נציג משרד החקלאות החבר במינהלת מרכז ההשקעות בהתאם להוראות החוק. הקשר בין המרכז למינהלת ההשקעות בתיירות נובע מקיומן של תכניות בתחום התיירות שהוגשו למרכז ההשקעות קודם התיקון לחוק והקמת מינהלת ההשקעות בתיירות ועל כן נותרו בטיפול מרכז ההשקעות. למנהלי מינהלות ההשקעה השונות אין פורום משותף מוסדר לקביעת מדיניות מתואמת לאישור תכניות השקעה, להבטחת תיאום ואחידות לפי העניין, להגדרת הגבולות בין תחומי פעילותן ולקבלת החלטות על השקעת מאמצים משותפים לשם קידום אזור ספציפי בתחומים שונים בעת ובעונה אחת, בהתאם למדיניות הממשלה, ולבחינת כשלים וחסמים בעבודת המינהלות וסיוע במניעתם בהתאם לניסיון שנצבר בהן. כתוצאה מהיעדר קשר ותיאום, בקשות לאישור תכניות השקעה עלולות "ליפול בין הכיסאות" ולא לקבל טיפול בשום מינהלה או לקבל טיפול לא אחיד. לדוגמה, בשנת 2008 העיר מבקר המדינה 40 על אי -האחידות בטיפול מרכז ההשקעות ומינהלת ההשקעות בחקלאות במפעלים לגידו ל פטריות. כמו כן, בקשות לאישור תכנית השקעה להקמת מפעל בתחום של בתי קירור לקירור עמוק (°18- ) לא נבחנו על ידי מינהלת ההשקעות בחקלאות ובמשרד התמ"ת, שכן כל אחת מהן הפנתה את מגיש הבקשה למינהלה האחרת בטענה שהבקשה אינה בתחום אחריותה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הר אוי שמנהלי מינהלות ההשקעה במשרד התמ"ת, במשרד התיירות ובמשרד החקלאות יפעלו להגברת .__________________ .40 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ165 , "טיפול מרכז ההשקעות ב'קבוצת מרינה'". 1288 דוח שנתי61ב .שיתוף הפעולה בין המינהלות וישקלו דרכים לתיאום עמדות בסוגיות המתעוררות מפעם לפעם שיש להן קשר לשלושתן, לסיוע בהתגברות על כשלים וחסמים בפעולתן ולהגדרת תחומי הפעילות של כל מינהלה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1289 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2010 ציינה סמנכ"לית בכירה במשרד החקלאות, כי "בקשות לאשור תוכנית אינן נופלות בין הכסאות בין מרכז ההשקעות (תעשיה) למנהלת ההשקעות בחקלאות... בתי קירור עמוק ( °18- ) אושרו תמיד ע"י משרד התמ"ת, ואילו משרד החקלאות אישר בתי קירו ר אופרטיביים בלבד". לעומת זאת, הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת השיבה למשרד מבקר המדינה בנוגע לתלונה שהתקבלה בדבר בקשה למענק לבית קירור עמוק, צוין כי " קירור של תוצרת חקלאית , באשר הוא , הינו פעילות הנכללת בגדריו של החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות. יש לציין כי אין בחוק כל התייחסות למידת הקירור ]סמנכ"לית בכירה במשרד החקלאות[ אליה מתייחסת במכתבה הנ"ל" (ההדגשה במקור). מהתשובות הסותרות של משרד החקלאות ושל הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת עולה כי נושא זה עודנו "נופל בין הכסאות", ותשובותיהם מדגישות את הצורך להקים פורום משותף של מינהלות ההשקעה. מנהל מרכז ההשקעות ציין בתשובתו מנובמבר 2010 כי הוא מקבל את הערת המבקר ויפעל לחיזוק הקשר בין המינהלות. .סיכום .אחד הכלים העיקריים לעידוד ולפיתוח התעשייה בישראל הוא החוק לעידוד השקעות הון, אשר נועד לקידום ולפיתוח התעשייה והכלכלה ולהגדלת ה תעסוקה במשק. בשנים האחרונות הוקמו ועדות לבחינתו ונעשו בו שינויים רבים. השינויים התכופים גורמים לאי -ודאות בקרב משקיעים ועלולים לפגום ביישום מטרותיו. על כן מן הראוי כי משרד האוצר ומשרד התמ"ת ישקלו ביסודיות בבואם ליזום שינויים בחוק את כל ההיבטים הנוגעים לו, ו בכלל זה יקיימו בחינה תקופתית של יעילות ההטבות הניתנות מכוחו. כמו כן ראוי שבהמשך לעבודתה של ועדת שני תעשה הממשלה בחינה מקיפה של כלי הסיוע לפיתוח התעשייה באזורי פיתוח ותבחן את האפקטיביות שלהם לפיתוח כלכלי ולהגדלת התעסוקה באזורי פריפריה. על מרכז ההשקעות לשפר את השירות הניתן ליזמים הפונים אליו, ולשם כך למלא את התפקידים המוטלים עליו מכוח החוק; להנגיש ולהבהיר את הוראות החוק לציבור המשקיעים; לקצר את משך ההמתנה של מגישי הבקשות למתן הטבות מכוח החוק לדיון במינהלת המרכז; לקיים בקרה נאותה על עמידת החברות בתנאי החוק וכתבי האישור ולהקפיד על החזר המענק של חברות שאינן עומדות בתנאים אלו, על מנת שכספי הציבור ישמשו למטרות לשמן נועדו. עקב הפחתת תקציב המענקים שנותן מרכז ההשקעות מכוח החוק בעשור האחרון, חשוב במיוחד שמשרד התמ"ת יעשה כל שביכולתו כדי לנצל ביעילות תקציב זה למימוש מדיניות הממשלה וליישום מטרות החוק. על הממשלה - בראש וראשונה על משרד האוצר ועל משרד התמ"ת - לאגם 1290 דוח שנתי61ב .משאבים ולהגדיר באופן מפורש את המדיניות, כלי הסיוע והאמצעים לקידום כל אחת ממטרות החוק.