צבא ההגנה לישראל/מערך האזרחים עובדי צה_ל (אע_צים)_

 ♦ . 136 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .1 . בצה"ל מועסקים דרך קבע אע"צים במגוון רחב של תחומי עיסוק . אע"ץ מוגדר כ"אזרח העובד בשכר בצה"ל ומקיים יחסי עובד ומעביד עם מערכת הביטחון. הוא ניכר במומחיותו המקצועית, בידע ובניסיון שצבר מעיסוקו בתחום שעליו הוא מופקד". נכון לתקופת הביקורת הועסקו בצה"ל כ-7,250 אע"צים. במרבית המקרים מדובר בעובדים המתמידים באותו תפקיד במשך שנים רבות, ורבים מהם עובדים עד פרישתם לגמלאות. מערך האע"צים בצה"ל הוא מערך מקצועי וחיוני המשולב בכלל מערכי כוח האדם בצבא בעת שגרה ובשעת חירום. כ-54% מהאע"צים מועסקים במסגרות יצרניות כעובדים מקצועיים, או שהם מבצעים עבודות הדורשות התמחות מקצועית, כגון ריתוך וחריטה מסוגים מסוימים. לעתים הם אף מהווים מוקדי ידע בתחומם. יתר העובדים (46% ) ,)מועסקים בתפקידי ניהול, בתפקידים בתחום ההנדסה (כגון טכנאים ומהנדסים ובמקצועות נוספים (כגון רופאים, עיתונאים, מורים ופסיכולוגים). מרבית האע"צים (62% ) מועסקים באט"ל, לרוב במסגרות יצרניות או במסגרות העוסקות במתן שירותים שונים, כגון: בתי מלאכה לשיקום ואחזקה של כלי-רכב קרב משוריינים (להלן - רק"ם); מרכזי הספקה המספקים ליחידות צה"ל מזון וציוד נוסף; ומרכזי אחזקה ואחסון. אע"צים נוספים (14% ( ) מועסקים בחה"א; בחה"י10% ( ); והיתרה14% ) בחמ"ן, בזרוע היבשה ובשאר צה"ל. אע"צים מועסקים לרוב במסגרת הסכם קיבוצי שנחתם בין נציגי משהב"ט וצה"ל (להלן - נציגי מעהב"ט) ובין ארגון עובדי צה"ל, שהוא חלק מההסתדרות. כ-10% מן האע"צים מועסקים במסגרת חוזים אישיים, המאפשרים חריגה מסוימת מתנאי ההסכם הקיבוצי לטובת העובד. החוזה האישי מהווה פתרון תעסוקתי עבור מגזרים ייחודיים, כרופאים וכבעלי התמחויות מסוימות בתחום הסייבר, וזאת בעיקר משום הקושי לגייסם במסגרת ההסכם הקיבוצי, בשל שכר הקליטה הנמוך יחסית כאע"ץ, בהשוואה לשכר הקליטה באותם המקצועות בשוק הפרטי. 2 . בהוראת משהב"ט בנושא"מדיניות השכר ויחסי העבודה - אזרחים עובדי צה"ל", ממרץ 2012 (להלן- הוראת משהב"ט), נקבעים "הסמכויות והנהלים ביחסי הגומלין שבין אכ"א לבין משהב"ט בתחום מדיניות השכר ויחסי העבודה של אע"צים". בהתאם להוראה, משהב"ט הוא האחראי להתוויה ולקביעה של מדיניות כוללת ומדיניות שכר, לטיפול בהסכם עבודה ולקביעת שינויים ותוספות בו, והוא האחראי לייצג את מעהב"ט בנושאים אלו בפני משרד האוצר ובפני ההסתדרות4. בעלי התפקידים העוסקים בנושאים אלו הם ראש אגף מינהל ומשאבי אנוש במשהב"ט (להלן - אמ"ש) וסגן ראש אמ"ש והממונה על תעסוקת אע"צים. מרכז תע"ץ, הכפוף לחטיבת הפרט באכ"א, הוא הגוף האחראי להתוות ולגבש את מדיניות צה"ל בכל הקשור להעסקת אע"צים וליישמה. בין תפקידיו: ייצוג צה"ל בפני גורמי חוץ בכל הנוגע להעסקת אע"צים; טיפול בקליטת אע"צים, קידומם ופרישתם; וטיפול ברווחתם. בשנת 2011 נוסף למרכז תע"ץ תפקיד נוסף והוא- בחינה ואישור הצורך בהעסקת יועצים וכוח אדם חיצוני עבור צה"ל (על כך ראו גם בהמשך בפרק על הטיפול בפרט). .__________________ .4 ניהול משא ומתן עם ארגון עובדי צה"ל ייעשה באחריות משהב"ט ובשיתוף של נציגי צה"ל. )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 137 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 בחלק מאגפי המטכ"ל, ובכל מטה של פיקוד מרחבי או של זרוע 5 , קיימים גורמי מטה בתוך גוף משאבי האנוש, המרכזים את הטיפול השוטף באע"צים מול מרכז תע"ץ. אופי התפקידים בנושא זה וכוח האדם המאייש אותם משתנים בין הגופים השונים. השוני בנושא זה הוא פועל יוצא, בין היתר, של היקף האזרחים המועסקים באגף במטכ"ל, בפיקוד המרחבי או בזרוע, משאביהם, והתפיסה הארגונית של כל אחד מהם. גם ביחידות עצמן ישנם גורמי כוח אדם המטפלים באופן שוטף באע"צים. גם כאן, אופי התפקידים בנושא זה וכוח האדם המאייש אותם משתנים בין היחידות השונות בהתאם לגודלן ובהתאם למספר האע"צים המועסקים בהן. בדרך כלל מדובר בבעלי תפקידים, שעיקר או חלק גדול מעיסוקם הוא טיפול באע"צים, ואלו נקראים קציני אזרחים (במקרים רבים מדובר באע"צים הממלאים תפקיד זה). בחלק מהמקרים מטפלים גורמי שלישות, נוסף על תפקידיהם האחרים, גם באע"צים. על פי נתוני מרכז תע"ץ, מש נת 2001 ועד סוף שנת2012 ירדה בהדרגה מצבת האע"צים ב-2,471 עובדים (מ-9,703 ל-7,232 ), המהווים ירידה של כ-25% ,בעשור. ירידה זו הממשיכה מגמה ארוכת שנים של ירידה בהיקף המערך6 , היא פועל יוצא, בין היתר, של תהליכי צמצום שונים שעשה צה"ל בשנים האחרונות מסיבות תקציביות, ובין היתר, בהיקף כוח אדם בשירות קבע ובאע"צים. עם זאת, בשנים 2011 ו-2012 חלה עלייה חדה - לעומת השנתיים שקדמו לכך - במספר האע"צים שנקלטו, ובעיקר במספרם של אלו שנקלטו במסגרת חוזים אישיים: במיוחד בתחום הסייבר ובעיקר לחמ"ן. בשנת 2012 נקלטו בסך הכל306 אע"צים, 133 מהם בחוזים אישיים (כ-43.5% ); שעה שבשנת 2009 נקלטו173 ,אע"צים65 מהם בחוזים אישיים (כ-%37.5 .) על פי אותם נתונים, במקביל לירידת מצבת האע"צים, עלה עם השנים גילם הממוצע מ- 48 שנים בשנת2003 ל-52 שנים בשנת2012 . במסמך בנושא תכנית רב-שנתית (להלן - תר"ש) של מערך האע"צים מיוני 2012 , הורה סגן הרמטכ"ל דאז על הצערת מערך האע"צים, במסגרת התר"ש האמורה, בין היתר, באמצעות קליטת עובדים צעירים והפעלת תכנית עידוד לפרישה מוקדמת. לשם כך הוגדרו לפיקודים המרחביים ולזרועות מכסות פרישה מוקדמת, בהתפלגות בין הגילים 57-65. במועד סיום הביקורת נמצאה התכנית להצערת מערך האע"צים בשלבים ראשונים של ביצוע. 3 . האע"צים מאורגנים, כאמור, במסגרת ארגון עובדי צה"ל שבהסתדרות. לארגון יש ועד ארצי ומזכירים אזוריים שהם עובדי ההסתדרות. נוסף על כך, בחלק מהיחידות בצה"ל ישנם ועדים מקומיים ובראשם יושבי ראש שהם אע"צים, על פי רוב בנוסף על תפקידם. במהלך שנת 2012 התנהל משא ומתן בין מעהב"ט ובין ארגון עובדי צה"ל בנושאים שונים הנוגעים לתנאי השכר של העובדים. משלא נשאו הדיונים פרי, בראייתו של ארגון עובדי צה"ל, הוא הכריז באוגוסט 2012 על סכסוך עבודה, אשר קיבל א ת גיבוי ההסתדרות. תוך כדי הסכסוך, אשר נמשך מאז וגם במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2013 ), נקט הארגון בעיצומים בהיקף מצומצם7 . יצוין, כי במהלך השנים הרבות שבהן מועסקים אע"צים בצבא, ולמעט עיצומים בודדים ומצומצמים בהיקפם, ארגון עובדי צה"ל לא השבית את תעסוקת האע"צים. .__________________ .5 .במקרים מסוימים גם במטות של קציני חיל ראשיים 6 בתחילת שנות השמונים היו בצה"ל כ-21,000 .אע"צים 7 בין היתר עיכב הארגון את מימוש התכנית המטכ"לית האמורה לעידוד פרישות מוקדמות של אע"צים. 138 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 .פעולות הביקורת .מינואר עד אוגוסט 2013 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על מערך האע"צים. בביקורת נבדקו בעיקר: סוגיות בתחום המסד הנורמטיבי להעסקת אע"צים; תכניות לתקינה של מערך האע"צים; קידום אע"צים לדרגות בכירות; שכר עידוד לאע"צים באט"ל; הטיפול בפרט; וכן הכשרת הגורמים המקצועיים והמפקדים המטפלים באע"צים בצה"ל. הביקורת נערכה בצה"ל: באכ"א - במרכז תע"ץ; באט"ל - במטה אט"ל וכן במרכז שיקום ואחזקה (להלן - מש"א) שבתל השומר; בחה"א - במטה חה"א וכן ביחידת האחזקה האווירית (להלן - יא"א) וביחידת הבינוי שבבסיס תל נוף; ובחמ"ן - במטה החיל וכן ביחידה 8200 וביחידה נוספת; ובמשהב"ט - באמ"ש. כן נערכו פגישות עם נציגים של ארגון עובדי צה"ל. במהלך הביקורת הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים בשיטת המדגם האקראי בקרב כ-330 אע"צים (קרוב ל -5% מכלל האע"צים). בשאלונים נשאלו הא ע"צים והמפקדים שאלות הנוגעות לנושאים שונים שבהם עוסק דוח זה. מומחה סטטיסטי 8 ניתח את התשובות לשאלונים, ומסקנות הניתוח יובאו להלן במקומות הרלוונטיים. .סוגיות בתחום המסד הנורמטיבי .1 . הוראות ההסכם הקיבוצי על פי פקודת מטכ"ל בנושא "תעסוקת אזרחים - עקרונות העסקת עובדי צה"ל" (להלן - פקודת מטכ"ל בנושא תעסוקת אזרחים), אשר עודכנה במרץ 2000 , אע"צים מועסקים בהתאם להסכם הקיבוצי המיוחד בין מעהב"ט לבין ההסתדרות (להלן - הסכם העבודה או ההסכם הקיבוצי 9). על פי הוראת משהב"ט בנושא הסכמי העבודה שנערכים עם ההסתדרות, וכן כל שינוי בהסכמים או בתנאים הנובעים מהם, טעונים אישור של הנהלת המשרד. במשהב"ט פועלת ועדה לטיפול בתנאי עבודה ושכר, שמשתתפים בה נציגי משהב"ט, נציגי מרכז תע"ץ ונציגי ההסתדרות. במסגרת הוועדה חותמים הנציגים על פרוטוקולים שבהם מוגדרים ומפורטים במדויק תעריפים, תוספות שכר והסדרי תשלומים לעובדים, ואלו משמשים נספחים להסכם הקיבוצי. הסכם העבודה המלא האחרון בין מעהב"ט לבין ארגון עובדי צה"ל נוסח ופורסם בשנות השבעים (לפני כ-40 ,שנים). מאז הוכנסו בתנאי העבודה שבו שינויים ועדכונים רבים חלקם מהותיים, שעליהם הוחלט במסגרת זו או אחרת של דיונים בין הצדדים להסכם, ובין היתר, בישיבות של הוועדה לטיפול בתנאי עבודה ושכר. שינוי כזה הוא למשל, קביעת תנאים להעסקתם של עובדים חדשים שנקלטו החל מספטמבר 2007 (להלן- הסכם דור ב'). ההסכם הקיבוצי על עדכוניו כולל היבטים חשובים בתנאי ההעסקה והשכר, כגון: רכיבי השכר, זכאות לתוספות כספיות שונות, שעות העבודה הרגילות, שעות נוספות, עבודה .__________________ .8 ראו הערת שוליים3 . 9 ,הוראות ההסכם הקיבוצי חלות על כל האע"צים, למעט אלו המועסקים על בסיס חוזה אישי במקרה שהוציאו עצמם מכפיפות להוראותיו, או לחלק מהן (על כך ראו בהמשך). )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 139 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 בשבתות וחגים. מדובר בפרטי מידע החיוניים לגורמים המקצועיים האחראים לטיפול באע"צים, ובכלל זה לאנשי כוח האדם באגפי המטכ"ל, בפיקודים המרחביים, בזרועות וביחידות (להלן - הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות), ולאע"צים עצמם. עותקים מהסכם העבודה הקיבוצי על עדכוניו והפרוטוקולים הנלווים לו שמורים במרכז תע"ץ ובמשרדי ארגון עובדי צה"ל. אתר האינטרנט הצה"לי של מרכז תע"ץ10 מהווה מקור מידע לגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות. באתר זה מוצג עותק סרוק משנות השבעים של ההסכם הקיבוצי, הכולל מספר עדכונים שנעשו בהסכם, כפי שמפורט במסמך. עותק זה אינו נושא תאריך. בפתח דבר של מסמך סרוק זה נאמר, בין השאר: "ראינו לנכון לפרסם חוברת זאת על מנת שתשמש מעין 'שולחן ערוך', שעל פיו נוהגים, כאשר אין היא באה לבטל את זכותם של שני הצדדים להזדקק בעת הצורך לניסוחי העבר כפי שהם באו לידי ביטוי בהסכם העבודה של שנת 1972 ."והתיקונים שהוסכם עליהם בניסוחם המקורי נמצא, כי ההסכם הקיבוצי, אשר מפורסם באתר האינטרנט של מרכז תע"ץ, הינו ישן, וחלקים רבים ממנו אינם רלוונטיים עוד, זאת נוכח שינויים שחלו מאז שפורסם ההסכם הקיבוצי, ואשר קיבלו ביטוים בפרוטוקולים רבים שנחתמו לאורך השנים. כך למשל, לא נכללים בו הפרוטוקולים הנוגעים להסכם דור ב' האמור. יוצא אפוא, שהוראות ההסכם הקיבוצי המעודכנות אינן זמינות לעיונם של הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל, ובמרכז תע"ץ עצמו. על אכ"א ומרכז תע"ץ לפעול ליצירת עותק מעודכן של ההסכם הקיבוצי וכן מנגנון עדכון שוטף לעותק ההסכם הקיבוצי, בין אם באתר האינטרנט של מרכז תע"ץ ובין אם באמצעי אחר, כך שיהיה זמין ומעודכן, ויעמוד לרשות הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל, והאע"צים עצמם. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת ציין צה"ל בנושא זה, בין השאר, כי נוכח הצטברותם של הפרוטוקולים, יש צורך ליצור הסכם קיבוצי חדש המעדכן את כל השינויים שהצטברו; וכי מרכז תע"ץ פועל מול ארגון עובדי צה"ל לגיבוש מסמך חדש מעודכן. צה"ל הוסיף, כי משך העבודה על הסכם קיבוצי חדש צפוי להמשך כשנתיים, מאחר שמדובר על הסכמה בין גופים רבים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי גיבוש הסכם קיבוצי חדש הוא צעד נכון, אולם הוא אינו מהווה תחליף לעריכת עותק מעודכן של ההסכם הקיבוצי הקיים, וכן לקביעת מנגנון עדכון שוטף לעותק ההסכם הקיבו צי, אשר ישרת הן את הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל והן את האע"צים עצמם. 2 . עדכון פקודות והוראות על פי פקודת מטכ"ל בנושא תעסוקת אזרחים, הסכם העבודה הקיבוצי ייקרא עם הפקודות הנוגעות לתעסוקת אזרחים, כפי שהן מתפרסמות מדי פעם בפעם בהוראות הפיקוד העליון, בפקודות מטכ"ל או בהוראות הפנימיות של מרכז תע"ץ. על פי הפקודה בנושא תעסוקת אזרחים, במקרה של סתירה בין הפקודות לבין ההסכם הקיבוצי, הוראות ההסכם גוברות. מפקדי היחידות שבהן מועסקים אזרחים יפעלו בהתאם להוראות ההסכם. .__________________ .10 aka.idf/sites/taaz/6523242/default.aspx. 140 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 .א פקודות מטכ"ל - על פי פקודת הארגון שלו, מרכז תע"ץ נושא באחריות לעדכון פקודות מטכ"ל בנושא תעסוקת אזרחים עובדי צה"ל, ולפרסומן באמצעות מזכירות הפיקוד העליון. בפרק 41 של פקודות המטכ"ל, הדן באע"צים, נמצאות כ- 60 פקודות מטכ"ל העוסקות בהיבטים שונים, כגון תנאי עבודה, משמעת עבודה ועוד11. בביקורת נמצא, כי נכון ליוני 2013, כ -30 פקודות מטכ"ל - המהוות כמחצית מכלל הפקודות, ובכלל זה פקודות המסדירות נושאים מהותיים כקליטת עובדים חדשים, יציאה לקורס או להשתלמות, שעות עבודה וכד', הן ישנות - בנות 15 ,20 ואף30 שנה- ואינן מעודכנות. למשל, אין בהן התייחסות להיבטים שונים של תעסוקת אזרחים הנוגעים לענייני הפרט של אע"צים, כגון: תקופת הניסיון של האע"ץ ואישור ביצוע של שעות נוספות. לפי נתוני מרכז תע"ץ מיוני 2013 , הוא החל בתהליכי עדכון של חלק מפקודות המטכ"ל האמורות: ארבע פקודות היו באותה עת בשלבי עדכון מתקדמים; הטיפול בכ-10 פקודות נוספות נמשך בלי שהסתיים לפחות שנתיים-שלוש; והטיפול ב -14 .פקודות טרם החל ב. הוראות שונות - לצד פקודות מטכ"ל מפרסם מרכז תע"ץ הוראות פנימיות. ההוראות הפנימיות כוללות נושאים המתייחסים לתעסוקת אע"צים בצה"ל, כלהלן: (א) הסכמים לגבי קבוצות עובדים מצומצמות בלבד; (ב) תנאי שירות מיוחדים לקבוצת עובדים מצומצמת; (ג) פירושים להסכם הקיבוצי; (ד) הסכמים חדשים שטרם פורסמו בפקודות מטכ"ל או בהסכם הקיבוצי. ההוראות הפנימיות חלות על המפקדים המעסיקים אע"צים המוזכרים בהוראות. באתר הצה"לי של מרכז תע"ץ מפורסמות כ-90 .הוראות פנימיות גם לגבי הוראות אלו נמצא נכון ליוני 2013, כי כ-70% מהן (כ-65 הוראות) ישנות - חלקן בנות 10 שנים ויותר, ואינן מעודכנות. כך למשל, ההוראה הפנימית בנושא "השתלמויות עובדים - סדרות חינוך" מ -1984 אינה רלוונטית עוד, שכן ההשתלמויות המצוינות בה אינן נערכות עוד. לפי נתוני מרכז תע"ץ, סטאטוס הטיפול בהוראות האמורות היה כלהלן: שלוש הוראות היו בשלבי עדכון מתקדמים; ב-13 הוראות נמשך הטיפול בלי שהסתיים לפחות שנתיים -שלוש; ובכ-40 הוראות נוספות - טרם החל הטיפול בעדכונן או בביטולן. נוסף על ההוראות הפנימיות, מפרסם מרכז תע"ץ באתר האינטרנט הצה"לי שלו סוגים שונים של מסמכים המהווים את מכלול נורמות העבודה של הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל מול מרכז תע"ץ בנושאים השונים. מסמכים אלו נקראים לעתים "נוהלי עבודה", לעתים הם מרוכזים ב"חוברות נושאיות", ובמקרים אחרים הם מנוסחים כ"טפסים", כ"רשימות בדיקה" וכיו"ב. לעתים אותו מסמך מופיע במספר מקומות; במקרים מסוימים מוצגים מסמכים שונים המתייחסים לאותו נושא, תחת כותרות שונות, ולא תמיד הם נושאים תאריך. במקרים אלו לא ברור האם כל המסמכים בנושא המסוים הם רלוונטיים ותקפים, ואם לא - אילו מסמכים הם העדכניים ביותר. .__________________ .11 בפרק יש74 .פקודות, אך חלקן בוטלו )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 141 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוהלי עבודה ברורים, מפורטים ומעודכנים הם גורם חשוב ביותר ביכולתם של האחראים לניהול משאבי אנוש ושל מפקדים ברמות השונות לתת את המענה המיטבי בתחום הטיפול בפרט, ולהוות כלי עבודה לטיפול בפרט ולשמירה על זכויותיו. המצב המתואר לעיל מעלה חשש, שהגורמים האחראים לטיפול באע"צים בצה"ל עלולים לעבוד בהסתמך על הוראות חלקיות או לא רלוונטיות, או לפעול בתנאי חוסר ודאות לגבי תוקף הוראות, רשימות וטפסים אלו, ולגבי יכולתם לפעול על פיהם. מצב זה יש בו כדי לגרום לחוסר בהירות בנוגע לכללים שעל פיהם חייבים לפעול הגורמים המטפלים באע"צים בצה"ל; ועלול אף לגרום לחוסר שוויון בכך שמקרים דומים יטופלו באופן שונה. על אכ"א ומרכז תע"ץ לפעול כדי שמכלול הנורמות הנוגעות להעסקת אע"צים יהיו מעודכנות, מתואמות וזמינות לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים בצה"ל, למפקדים ולאע"צים עצמם. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת ציין צה"ל בנושא זה, כי בכוונתו לסיים את עדכון פקודות המטכ"ל העיקריות עד סוף שנת 2014 , ואת עדכונן של חלק מפקודות המטכ"ל האחרות עד לאמצע שנת 2015 . נוסף על כך ציין צה"ל, כי בימים אלה נכתבת פקודת קבע של מרכז תע"ץ, הצפויה להתפרסם באוגוסט 2014 ; וכי צה"ל מבצע מספר פעולות שנועדו להנגיש את המידע לאע"צים, ובין היתר: הקמת מוקד טלפוני לשירות הפרט, וארגונו מחדש של אתר האינטרנט של מרכז תע"ץ בתוך אתר אכ"א הצה"לי. .תכניות לתקינה של מערך האע"צים .בעת קליטתו לעבודה ובהתאם למקצועו, קובע מרכז תע"ץ לאע"ץ המועסק, על בסיס ההסכם הקיבוצי, שייכות לקבוצה מקצועית, כלומר, דירוג מקצועי 12 . קיימים מספר דירוגים מקצועיים, חלקם דירוגים הקיימים גם במשק האזרחי, כגון: דירוג המהנדסים, דירוג הטכנאים ודירוג המח"ר13 (להלן- דירוגי האקדמאים), דירוג מנהלי ודירוג מקצועות טכניים (להלן - מקצ"ט); וחלקם דירוגים הייחודיים לצה"ל, כגון: דירוג מנהלי עבודה (להלן - דירוגים צה"ליים). אע"ץ, בין אם במסגרת ההסכם הקיבוצי ובין אם על בסיס חוזה אישי, נקלט בצבא לאחת משתי מסגרות ניהול תקציב: "שיא רגיל"14 - תקציב שממנו משולם שכרם של עובדים המועסקים בתפקידים על פי הפרסום בתקני היחידות, כפי שמאשר אגף התכנון במטכ"ל (להלן - אג"ת); או במסגרת "תקציב משימתי" - תקציב שניתן לאגפי המטכ"ל, לפיקודים המרחביים .__________________ .12 הדבר נכון גם לגבי חלק מהאע"צים שנקלטו לעבודה על בסיס חוזה אישי. במסגרת חוזה זה, האע"ץ צמוד בקידומו ברמות השכר לכללים החלים על הדירוג המקצועי שאליו הוא שייך (להלן - חוזה אישי צמוד דירוג ודרגה). 13 .האקדמאים במדעי החברה והרוח 14 "שיא" מוגדר כ"מספר האנשים המרבי שנקבע ליחידה, לעוצבהאו לחיל"; או "סך כל המשאבים לאותה מסגרת" (לפי "המילון למונחי צה"ל ", בהוצאת אג"ם -תוה"ד, התשנ"ח -1998.) 142 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 ולזרועות כדי לרכוש להם כוח עבודה נוסף, מעבר לזה המאייש תקנים צבאיים15 . בתקופת הביקורת מרבית האע"צים (כ-86% ) היו עובדים משימתיים, ורק כ-14% הועסקו על בסיס תקנים צבאיים, כלומר נקלטו במסגרת "שיאים רגילים". במשך שנים רבות לא נקבעו תקנים לתפקידי האע"צים המשימתיים. לאע"ץ שנקלט במסגרת תקציב משימתי שויכו דירוג, דרגה ומקצוע, אך לא תפקיד שנקבע לו תקן. עדכון חשוב שנקבע בהסכם הקיבוצי הוא הסכם דור ב'16 . עובדי דור ב' כפופים להוראות ההסכם הקיבוצי, ההסכמים וההסדרים הנלווים אליו, ולמספר שינויים שנקבעו בהסכם דור ב'. בהסכם דור ב' נקבע שינוי, הנוגע לעובדים המשימתיים בלבד: מנגנון המקשר, לראשונה, את שכרו של העובד לא רק לדירוג אליו הוא שייך ולדרגה, אלא גם לרמת הבכירות והתפקיד שאותו הוא מבצע בפועל. וכך נקבע שם: "עובד יזוכה בדירוג וברמה התואמים את תפקידו"; ו"קידום העובדים יהיה במסגרת מתח הדרגות התקני הצמוד לתפקיד". בהתאם למסמך שהוציא אג"ת בנובמבר 2006 , אשר עסק בהיבטים ארגוניים של מערך האע"צים באט"ל, הנחה סגן הרמטכ" ל דאז, כי יש לקבוע תקנים לתפקידי האע"צים המשימתיים. לפי הנחיותיו, נקבעו שישה תקנים משימתיים: שלושה תקנים לתפקידים מקצועיים: תקן ראשוני מקצועי (תר"מ) - מיועד לעובדים זמניים בתקופת הניסיון (מקביל לתקני קבע בדרגת רב-סמל); תקן מקצועי מובהק (תמ"מ) - מיועד לעובדים מקצועיים קבועים (מקביל לתקן קבע בדרגת רב-סמל בכיר); תקן בכיר מקצועי (תב"מ) - המיועד לעובדים מקצועיים בכירים קבועים (מקביל לתקן קבע בדרגת רב-נגד). כן נקבעו שלושה תקנים לתפקידים בכירים: תקן מקצועי ניהולי (תמ"נ) - מיועד לעובדים בתפקידי ניהול (מקביל לתקן קבע בדרגת רס"ן); תקן ניהולי בכיר (תנ"ב), המיועד לעובדים בתפקידי ניהול בכיר (מקביל לתקן קבע מובהק בדרגת סא"ל); ותקן ניהולי בכיר מאוד (תס"נ), המיועד לעובדים בתפקיד ניהולי בכיר מאוד (מקביל לתקן קבע בדרגת אל"ם). בכל רמת תקן הוגדרו טווחי דרגות השכר שאליהן ניתן להתקדם, בהתאם לאמות מידה שנקבעו, כגון פרקי זמן מזעריים (פז"ם). מלאכת התקנון והזנת המינויים אמורה הייתה להביא למצב שבו כל עובד משימתי יאייש תקן ברמת בכירות המתאימה לתפקיד שאותו הוא ממלא בפועל. יובהר, כי קביעת תקנים לתפקידי האע"צים המשימתיים, פרסום המינויים וה זנתם כללו אמנם מבחינה פורמאלית גם את התפקידים של העובדים הוותיקים (להלן - דור א'), אך שכרם של עובדים אלו וקידומם לא הושפעו מן המהלך17 . לפיכך, מלאכת התקינה הייתה מהותית במיוחד בכל הקשור לעובדי דור ב'. על פי הנחיית סגן הרמטכ"ל דאז, האגפים במטכ"ל, הפיקודים המרחביים והזרועות מיפו את כל תפקידי האע"צים המשימתיים, וסיווגו אותם לפי רמות הבכירות האמורות. בשלב זה נדרשו הגורמים האמורים לפרסם מינוי על תקן לכל אע"ץ משימתי בהתאם לתפקיד שהוא ממלא, ולהזין את המינוי במערכות הממוחשבות. .__________________ .15 תקציב זה מוגדר על ידי אג"ת, ובמסגרת השיא התקציבי המשימתי שקובע היועץ הכספי לרמטכ"ל. 16 ההסכם עוגן בשני פרוטוקולים עוקבים שהוצאו בעקבות ישיבה שנערכה בספטמבר 2007 , וכן בפרוטוקול המתקן חלק מן ההוראות, אשר נחתם באפריל 2008. 17 במסמך מ-11.9.07 , שעליו חתומים נציגים בכירים של צה"ל ומשהב"ט, צוין כלהלן: "שכרם של העובדים שהתקבלו לעבודה בצה"ל לפני 9.9.2007 ... וכן תנאי עבודתם, לרבות סדרי עבודה ומשמעת, שעות עבודה, תנאי חופשה ומחלה, מעמדם, אופן קידומם בדרגות, סיום עבודתם, תנאי פרישתם לגמלאות וכיוצא מזה, כנהוג וכאמור בהסכמים ובהסדרים הקיבוציים הקיימים כיום, לא יושפעו כלל מתקנון המערכת". )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 143 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 ראש מרכז תע"ץ דאז ציין בשיחה עם נציגת משרד מבקר המדינה מאוגוסט 2013 , כי תהליך התקינה היה חדשני וטוב כשיצא לדרך, משום שלראשונה הכניס סדר מסוים בניהול מערך האע"צים, וקבע קידום על פי תקן. עם זאת, המהלך לא הושלם, ונדרשים בו שינויים בטרם יושלם. מדובר במהלך אשר דימה את עולם האע"צים לעולם משרתי הקבע, הקבלה שלא ממש מתאימה, משום אופיים השונה של המערכים. שעה שמשרתי הקבע מתקדמים על ידי כך שהם מחליפים תפקידים בתדירות גבוהה יחסית, ואמורים לבצע תפקידים שונים במהלך שירותם, חלק גדול מן האע"צים אמורים לבצע אותו תפקיד משך שנים רבות. התקינה כפי שבוצעה אינה עולה בקנה אחד עם מטרה זו, משום שהיא מתאימה למערך שהוא דינמי יותר ולתחלופת תפקידים תכופה. דברים ברוח זו הציג מרכז תע"ץ בפני סגן הרמטכ"ל דאז כבר ביוני 2012 , במסגרת הצגת סטאטוס התכנית לייצוב מערך האע"צים האמורה. לגבי שישה סוגי התקנים שנקבעו צוין שם, כי הם אינם מתאימים לאופי המערך (קביעות, גיוס בגיל מבוגר, יציבות בתפקיד, מקצועות יצרניים), וכי סוגי תקינה רבים מדי מסרבלים ניהול מצבות מול תקנים. שם הומלץ להגדיר ארבעה סוגי תקנים: תקן זמני, תקן מקצועי, תקן ניהולי ותקן ניהולי בכיר. זאת במטרה שעובד שאינו ניהולי ינויד פעם אחת בלבד במהלך עבודתו, מתקן זמני לתקן קבוע. בביקורת נמצא, כי בחלוף כחמש עד שש שנים מאז הוחל בהסדרת נושא התקנים, עדיין לא הושלם תהליך התקינה האמור, ולמעשה לא באה תקינה זאת לידי מימוש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השלמת תהליך התקינה ומימושה הלכה למעשה דרושים לצו רך הניהול הנכון והשוטף של מערך האע"צים, ואמורים לתרום לייצוב המערך. על אכ"א ומרכז תע"ץ לפעול להשלמת תהליך זה ומימושו הלכה למעשה. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי אכן התקינה הלכה למעשה לא באה לידי מימוש, אם כי בשנים האחרונות הייתה התקדמות לא מבוטלת בנושא זה בגופים רבים בצה"ל; כי במהלך החודשים האחרונים שקד מרכז תע"ץ על הפעלה מלאה של תכנית התקינה המקורית; וכי בכוונת צה"ל לסיים את הטמעת התקינה עד סוף שנת 2014. . נוהלי הקידום של אע"צים לדרגות בכירות .הקידום של אע"צים עובדי דור א' במתח הדרגות בתוך הדירוגים השונים הוא בעיקרו, כמו במסגרות ציבוריות אחרות, תלוי בזמן: בחלוף הפז"ם מעת שקיבל דרגה מסוימת, העובד זכאי לקבל דרגה גבוהה יותר (בכפוף לקיום מספר תנאים נוספים, כגון חוות דעת שנתיות בציון מסוים). מנגנון קידום זה נקרא בצה"ל "מסגרת קידום שוטף". במסגרת זו יכול כל עובד להתקדם בדרגות בתוך הדירוג המקצועי שאליו הוא שייך, עד לדרגה הגבוהה ביותר שנקבעה עבור דירוג זה במסגרת הקידום השוטף. כך למשל, הדרגה הגבוהה ביותר שאליה ניתן להתקדם במסגרת קידום שוטף עבור דירוגי האקדמאים, הייתה בתקופת הביקורת דרגה 42 ; הדרגה הגבוהה ביותר עבור הדירוג המנהלי הייתה21 ; והדרגה הגבוהה ביותר עבור דירוג 144 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מקצ"ט הייתה 1518. קידום בדרגות משקף מטבע הדברים גם שיפור בשכ ר העובדים המקודמים. מערך האע"צים מתאפיין בעיקרו כמערך יצרני ומקצועי. מהאע"צים נדרשת, מאופי עיסוקיהם, התמחות מקצועית ויציבות בתפקיד לאורך שנים רבות. משום כך, אע"צים רבים הגיעו בעשור או שניים הראשונים לעבודתם בצה"ל לדרגה הגבוהה ביותר במסגרת הקידום השוטף, ובהיעדר אפשרות לשנות תפקיד, נשארו בדרגה זו שנים רבות נוספות. עם זאת, חלק מהאע"צים שינו תפקיד ועברו למשרות ניהול, כגון מנהלי עבודה או מנהלי ייצור, אך לא תוגמלו בהתאם לשינוי באופי עבודתם, בהיעדר דרגות נוספות שאליהן ניתן להתקדם. מאפיינים אלה של המערך העלו בפני ה צדדים להסכם הקיבוצי את הצורך לבחון את האפשרות לקדם עובדים בדירוגים שונים לדרגה שמעבר לדרגה הגבוהה ביותר במסגרת הקידום השוטף. לגבי הדירוגים האקדמאים מדובר בדרגה 43 ; לגבי הדירוג המנהלי, מדובר בדרגה 22 ; ולגבי דירוג מקצ"ט- בדרגה 16 (השתיים האחרונות נקראות בצה"ל וכך ייקראו להלן - 43 ומקבילותיה19 .) 1 . באוקטובר1999 עוגנו לראשונה בפרוטוקול כללי קידום לדרגה43 בדירוגים האקדמאים ומקבילותיה (להלן - הסכם קידום לדרגה 43 ומקבילותיה). על פי ההסכם, עובד יוכל להתקדם לדרגה 43 :או מקבילותיה אם הוא שייך לאחת משלוש קבוצות א. "עובד להלן [ ברמת רב סרן- ", כפי שהוגדר בפרוטוקול ובכפוף לתנאים מסוימים ]רס"ן שהוגדרו בו; ב. "בעל תפקיד ניהולי", כפי שהוגדר בפרוטוקול ובכפוף לתנאים מסוימים שהוגדרו בו; ג. כל עובד בעל ותק מעל 25 או26 שנים- בכפוף לתנאים מסוימים שהוגדרו בפרוטוקול. בהסכם לקידום לדרגה 43 ומקבילותיה הוגדרה "ועדה עליונה" - בהשתתפות נציגי משהב"ט, צה"ל וארגון עובדי צה"ל - אשר בסמכותה לאשר עובד כ"עובד ברמת רס"ן" או "בעל תפקיד ניהולי", בכפוף להגדרות שבפרוטוקול20. בהסכם קידום לדרגה43 ומקבילותיה שהיה בעל תוקף מוגבל נקבע, כי תוקפו הינו עד ליום 1.4.04 , וכי החל מתאריך זה לא יקודמו עובדי צה"ל לדרגה43 ,)(או מקבילותיה אלא אם ייחתם הסכם חדש בנושא זה. בכך יצרו הצדדים להסכם דרגה "חסומה" (כך היא מכונה בצה"ל, וכך להלן - דרגה חסומה), המוענקת על פי הסכמים המוגבלים בזמן או במספר הדרגות. מאז ובמהלך העשור שלאחר מכן נחתמו מספר הסכמים נוספים המקצים דרגות חסומות. כך למשל, בשנים 2004 -2002 ניתנו לאע"צים בצה"ל1,500 דרגות (500 .בכל שנה) בדירוגים הצה"ליים בלבד בספטמבר 2007 חתמו הצדדים עלהסכם חדש בנושא זה, אשר הוגבל בהיקף הדרגות לקידום. בהסכם בנושא "קידום עובדים בדירוגים ארציים ודירוגים צה"ליים" (להלן - הסכם ההקצאה משנת 2007 ), נקבע, כי יקודמו "עד1000 עובדי צה"ל לדרגות כפי שיפורט בהמשך". בהסכם פורטה רשימת הדרגות הבכירות לקידום לפי הדירוגים, בציון הפז"ם הנדרש בדרגה הקודמת והוותק הנדרש כאע"ץ. כך למשל נקבע, כי עובד בדירוג אקדמאים, בדירוג המנהלי או בדירוג מקצ"ט יקודם לדרגה החסומה (43 ,22 או16 .__________________ .18 קיימות גם דרגות42 ,+21+ ו-15 +, המתעדכנות אוטומטית לעובדים אשר להם פז"ם לדרגות אלו, והם בעלי חוות דעת מזכה (בציון מסוים). 19 :ישנם גם אע"צים שקודמו לדרגות בכירות יותר44 ו-45 , אך בהיקף מצומצם מאוד. במסגרת דוח זה לא נבדק אופן הקידום לדרגות אלו. במסגרת דוח זה גם לא נבדק אופן הקידום בדירוגים האחרים (שאינם הדירוגים האקדמאיים, מנהלי ומקצ"ט), למעט במסגרת שאלונים שחולקו (על כך ראו להלן בהמשך). 20 ,הוועדה העליונה הוגדרה בהסכם כ"ועדה בהשתתפות הממונה על תעסוקת אזרחים במשהב"ט יו"ר ארגון עובדי צה"ל וראש מרכז תע"ץ". )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 145 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 בהתאמה ולפי העניין) אם שהה לפחות שש שנים בדרגה העליונה בקידום השוטף, ואם הוא בעל ותק של 26 ;שנה כאע"ץובכפוף לחוות דעת בציון מסוים והמלצת מפקד. בהסכם נוסף ממאי 2008 באותו נושא הוקצו150 דרגות נוספות לדירוג אקדמאים ולדירוג מקצ"ט (להלן - הסכם ההקצאה משנת 2008 ,). נקבעו קריטריונים למתן הדרגות ובעיקר - קדימות פז"ם בדרגה; הפעם ללא התייחסות לוותק כאע"ץ. מאז פג תוקפם של הסכמי ההקצאה משנת 2007 ומשנת2008 , לא נחתם כל הסכם (פרוטוקול) לעיגון כללים או אמות מידה לקידום לדרגה 43 ומקבילותיה21. על פי נתוני מרכז תע"ץ, נכונים לאוגוסט 2013 , באט"ל, בחה"א, בחה"י ובחמ"ן היו בסך הכל כ- 3,400 אע"צים בדירוג האקדמאים, בדירוג המנהלי או בדירוג המקצ"ט. 350 מהם (כ-%10 ) היו בעלי דרגה43 או מקבילותיה22. במועד זה, נמצאו עובדים רבים בדרגה העליונה בקידום השוטף ובמצב שלפיו הם עומדים לפחות באחת מאמות המידה שנקבעו בעבר בהסכמי העבודה לקבלת דרגה 43 ומקבילותיה, ואינם יכולים לקבל דרגה כזאת בהיעדר הסכם בנושא קידום לדרגה 43 .ומקבילותיה בשנים האחרונות כך, למשל, על פי נתוני מרכז תע"ץ מיולי 2013 , בקרב האע"צים במספנת חה"י (בחה"י כולו כ-800 אע"צים) היו באותה עת93 עובדים בדירוגי האקדמאים בדרגה עליונה בקידום השוטף (42 ( ), והיוו פוטנציאל לקבלת דרגה חסומה43) מטעמי ותק בעבודה של לפחות 26 :שנים, כלהלן73 עובדים בעלי ותק של36-26 ;שנים19 עובדים בעלי ותק של 41-37 שנים; ועובד אחד בעל ותק של45 ,שנה. לשם השוואה83 עובדים בדירוגי האקדמאים במספנה היו באותה עת בעלי הדרגה החסומה 43. 2 . בביקורת התברר, כי בסמוך לחתימה על הסכם ההקצאה משנת 2007 , קבע ראש מרכז תע"ץ דאז אמת מידה נוספת לקידומם של אע"צים לדרגה 43 ומקבילותיה, והיא- שהאע"ץ ממלא תפקיד בתקן רס"ן, ושוהה שלוש שנים בדרגה קודמת, ללא קשר לוותק שלו. במסגרת זו ניתנו דרגות לעובדים בודדים במהלך שנת 2007 . ראש מרכז תע"ץ בתקופת הביקורת מסר לנציגת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 , כי קיים דפוס פעולה, שלפיו ראש מרכז תע"ץ יכול לקבל החלטה לקדם לדרגה 43 עובד היושב על תקן צבאי בדרגת רס"ן 23 ; וכי לאחרונה הוא הניע מהלך לקביעתו של מנגנון המאפשר למפקדים לתת לאע"צים דרגות חסומות אישיות, וזאת על פי שיקולם ובהתאם לאמות מידה של מצוינות. בפגישה שקיימה נציגת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 עם ראש ענף פרט במרכז תע"ץ וכל ראשי המדורים בענף נמסר לה בעניין זה, כי אין נוהל, הוראה או כללים כתובים לעניין הליך הקידום האמור, שיצר בזמנו מפקד מרכז תע"ץ, ואין אמות מידה העומדות בבסיסו. הלכה למעשה, לבקשות לקידום לדרגה (במקרים שבהם האע"ץ יושב על תקן רס"ן) מצורף מכתב בחתימת קצין בדרגת אל"ם המעיד על בכירות תפקידו של העובד, על אופק שירות של לפחות שלוש שנים, ופז"ם של שלוש שנים מהדרגה האחרונה. הבקשה נבחנת במדור, ומועברת לאישורו של ראש המרכז. .__________________ .21 למעט פרוטוקול אחד שעיגן כללי קידום לדרגה43 .לגבי יחידה מסוימת בחמ"ן בלבד 22 מספר מצומצם של אע"צים היו בדרגה44. 23 יודגש, כי קידום המתבסס על היות העובד בתקן רס"ן אינו תכוף משום מיעוט האע"צים היושבים על תקנים צבאיים ובפרט על תקן זה. 146 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 3 . .כאמור, במהלך הביקורת הפיץ משרד מבקר המדינה שאלונים לאע"צים ולמפקדיהם חולקו שאלונים ל-327 :אע"צים231 ,באט"ל53 בחה"א ו-43 בחמ"ן. כן חולקו שאלונים ל-69 ,מפקדים באט"ל ובחמ"ן. במסגרת השאלון נתבקשו האע"צים, בין היתר לתת ציון למידה שבה צה"ל פועל עבורם בנושא של אפשרויות קידום. טווח הציונים הוגדר בין: 1 - אינו פועל כלל, ועד5 - פועל במידה רבה. לשאלה זו ענו312 אע"צים. קרוב ל-80% מן המשיבים נתנו את הציון3 ומטה בנושא זה; כ-54% נתנו את הציון2 ומטה. הנתונים מצביעים אפוא, שרוב האע"צים העריכו את המידה שבה צה"ל פועל עבורם בנושא של אפשרויות קידום ברמה נמוכה עד בינונית. במסגרת השאלון למפקדים של האע"צים נתבקשו המפקדים, בין היתר, לתת ציון למידה שבה עומדים לרשותם מנגנוני טיפול וסיוע לקידומם של עובדים הראויים לדעתם לקידום. טווח הציונים הוגדר בין: 1 - אין כל מנגנון טיפול וסיוע; ועד5 - יש מנגנוני טיפול וסיוע טובים. כ-64% מן המשיבים נתנו את הציון3 ומטה בנושא זה; כ-40% נתנו את הציון2 .ומטה מהנתונים עולה שרוב המפקדים סברו כי חסרים להם מנגנוני טיפול וסיוע לשם קידום עובדים, וכי אלה הקיימים הם ברמה בינונית ומטה. בשיחות שקיימה נציגת משרד מבקר המדינה עם מפקדים, עם קציני אזרחים ועם אע"צים באט"ל נטען, בין היתר, כי השיטה של הקצאת דרגות חסומות על פי הסכמים, מפעם לפעם, ובהיקף קטן, יוצרת אפליה בין עובדים. בפגישה מאפריל 2013 עם שמונה מפקדים במפעל המרכבה והרק"ם שבמש"א תל השומר הועלתה, בין היתר, הטענה, כי יכולת המערכת לתגמל עובדים טובים וותיקים היא "דלה מאוד". מממצאי הביקורת עולה, כי אין בצה"ל אמות מידה קבועות ועקביות המעוגנות בכתב בנוגע לקידום אע"צים מעבר לדרגה המרבית בדירוג השוטף, והקידום נעשה מדי פעם בפעם ב מסגרת הסכמי עבודה ובאמצעות הקצאות מוגבלות בהיקפן, כאשר אמות המידה לקידום משתנות מהסכם להסכם. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת קודמו מספר אע"צים היושבים על תקן צבאי בדרגת רס"ן, לדרגה 43 . לדפוס זה, שהחל כחריג שיצר ראש מרכז תע"ץ בעבר, אין עיגון בכתב בהוראה פנימית או בנוהל של מרכז תע"ץ, או במסמך חתום בין הצדדים במסגרת ההסכם הקיבוצי. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב שנוצר ישנם אע"צים, אשר אינם יכולים להתקדם בדרגה וברמות השכר כפי שקודמו חבריהם לעבודה בעבר, גם אם הם עומדים באמות המידה שנקבעו בעבר בהסכמים, וזאת מהסיבה שבשני ם האחרונות לא נחתמו בין מעהב"ט ובין ארגון העובדים הסכמי שכר בעניין זה; נוסף על כך, העובדים אינם יודעים ואינם יכולים לדעת האם ובהתאם לאילו אמות מידה יוכלו להתקדם בעתיד. מצב הדברים האמור עלול לפגוע בנכונותם של עובדים לקחת על עצמם תפקידים בעלי מאפיינים ניהולי ים, הכרוכים באחריות ובמאמץ גדולים, באין לצדם גם קידום לדרגות שכר בכירות בגין זאת. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת מסר צה"ל, בין השאר, כי הענקת דרגות אלה כרוכה בהסכם בין המעסיק ובין ארגון העובדים, כפי שקורה מפעם לפעם, לא בקבועי זמן ולא לפי החלטה של גוף כזה או אחר; וכי אין חריגה מהסכמי עבודה במצב שבו עובד פרש לגמלאות בלי שזכה לקבל דרגה בכירה, "ויתרה מזאת, אין בכך פגם נורמטיבי המעיד על דרכו של המעסיק". )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 147 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 ,משרד מבקר המדינה מודע לרגישות הרבה של הנושא הכרוך בהסכמי עבודה אולם המצב שנוצר עלול לעורר חשש לפגיעה ב עיקרון שוויון ההזדמנויות להתפתחות בעבודה, ועלול אף לגרום בפועל לאפליה בין עובדים. אלו עלולים גם לפגוע בהנעת עובדים, העשויים לחוש שאין להם אופק קידום. לפיכך, על אכ"א ומרכז תע"ץ, בשיתוף ובתיאום עם משהב"ט וארגון עובדי צה"ל, בכפוף להסכמי העבודה הקיימים, לבחון סוגיות אלו ואת השלכותיהן האפשריות, להסדיר אותן ולעגן את ההסדרה במסמכים הנדרשים, ובכלל זה בפקודות, בהוראות ובנהלים. .שכר עידוד לאע"צים באט"ל .לפי פקודת קבע של אט"ל בנושא "מערכות שכר עידוד במערך אט"ל" (להלן - פקודת שכר עידוד במערך אט"ל), אשר פורסמה בשנת 1996 ועודכנה בשנת2010 , שכר עידוד משמש כאמצעי בידי הנהלת ארגון לתמרוץ ולהנעה של העובדים להשגת מטרותיו. מטרות אלו עשויות להיות: הגדלת התפוקה, שימוש נכון במשאבים, שיפור האיכות ועוד. שכר העידוד מבוסס על שני מרכיבים עיקריים: העלאת תפוקת העובד ואיכותה הניתנות למדידה, ומתן תמורה כספית בעבורן באופן ששני הצדדים - המעסיק והעובד - יוצאים נשכרים. שיטות שכר העידוד נקבעו בשירות הציבורי במטרה לתמרץ עובדים להגדיל את התפוקה, וכיום שכר העידוד משולם לכמעט מחצית מעובדי המדינה24. שיטות שכר עידוד נהוגות גם לגבי אע"צים בצה"ל. שיטת שכר עידוד פותחה לראשונה בצה"ל בשנת 1956 במרכז ציוד שבאט"ל (להלן- מר"ץ), ומאז ועד מועד סיום הביקורת פותחו כ-57 שיטות שכר עידוד בשמונה מרכזים לוגיסטיים שונים הכפופים לאט"ל. שיטות שכר עידוד נהוגות בגופים נוספים באט"ל וכן בגופים נוספים בצ ה"ל, ובעיקר בחה"א ובמספנת חה"י. בתקופת הביקורת, כ-5,000 אע"צים בכלל צה"ל עבדו לפי שיטות שכר עידוד. בהסכם הקיבוצי נקבע, כי מעהב"ט וארגון עובדי צה"ל יפעלו במשותף "להקמת מועצות יצור בכל העבודות אשר לדעת שני הצדדים אפשר להקימן". מועצות הייצור יוקמו על יסוד ]י[ ,תקנון שהוסכם בין הצדדים, אשר מצורף כנספח להסכם הקיבוצי. בהתאם לתקנון האמור מועצות הייצור יורכבו באופן פריטטי - מחצית החברים ייבחרו על ידי הנהלת המפעל ומחציתם על ידי העובדים בבחירות אישיות ישירות. בין תפקידי מועצות הייצור נמנה בתקנון "טיפול בכל הבעיות הקורות בקביעת נורמות ושכר עידוד ובדרכי הביצוע". גוף נוסף אשר הוקם על פי התקנון הוא "ועדה מרכזית למועצות המשותפות לפריון העבודה והייצור", אשר תפקידה להדריך ולפקח על עבודת מועצות הייצור, והיא מסתייעת בעבודתה במכון לפריון העבודה והייצור25. הוועדה המרכזית היא למעשה גוף הנקרא ה"וועדה לקשירת השכר לתפוקה ביחידות צה"ל", המורכב מנציגי מעהב"ט ונציגי ארגון עובדי צה"ל והמכון .__________________ .24 משרד מבקר המדינה בדק בשנת2011 את נושא "שכר עידוד בשירות המדינה". ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 62 (מאי 2012 '), עמ45 . 25 מדובר בגוף המשותף לממשלה, להתאחדות בעלי התעשייה בישראל, להסתדרות ולאגודת המהנדסים והאדריכלים בישראל. 148 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 ;לפריון העבודה והייצור; שבראשותו יושבים במשותף נציג משהב"ט ונציג ארגון עובדי צה"ל ואשר האחראי עליו ועל קביעת מדיניות שכר העידוד הוא סמנכ"ל וראש אמ"ש. בהוראה פנימית של מרכז תע"ץ משנת 1999 בנושא שכר עידוד (להלן- ההוראה בנושא שכר עידוד) נקבעו, בין היתר, העקרונות הכלליים המתחייבים בכל שיטות שכר עידוד הנהוגות בצה"ל; הכללים המאפשרים להפעיל ביחידה מערכת שכר עידוד; תהליך אישור השיטה והפעלתה; ושיטת ביצוע שינויי ם ותיקונים בשיטה שאושרה; והיא מפרטת את הגופים העוסקים בנושא שכר עידוד בצה"ל, סמכויותיהם ויחסי הגומלין שביניהם. על פי ההוראה, מרכז תע"ץ נושא באחריות המטה בצה"ל בנושא שכר עידוד לאע"צים. אחריות המטה של מרכז תע"ץ בנושא זה באה לידי ביטוי גם בפקודת הארגון שלו, שבה נקבע, כי בין תפקידי ענף ארגון ושכר במרכז נמנית גם השתתפות בקביעת מדיניות שכר עידוד ויישומה ביחידות המעסיקות אע"צים. התשלומים המשולמים לעובד במסגרת שכר עידוד נקראים פרמיות ( premium pay) . פרמיה היא תוספת שכר בשיעור מסוים מהמשכורת (בכפוף לשיעור המרבי שנקבע, הנקרא "תקרת הפרמיה"), הניתנת בגין העלאת פריון העבודה, הנמדדת בעיקר במונחים של כמות ויעילות. כך למשל, אם נקבע זמן תקן לביצוע משימה מסוימת, והמשימה נעשתה בזמן קצר יותר, תינתן פרמיית שכר עידוד בגין כך. שכר עידוד יכול שיינתן גם במטרה לשפר את איכות העבודה, ואז המשתנים הנמדדים הם, בין היתר: שיעור התוצרים הפגומים, שיעור התלונות לגבי המוצר הסופי וכיו"ב. בהוראה בנושא שכר עידוד נקבע, כי התייעלות העובדים נמדדת על בסיס מדדים החשובים להשגת יעדי הארגון, ובראש הרשימה נמנים שם פריון העבודה (תפוקה) ושיפור האיכות. כאמור לעיל, בתקופת הביקורת כ -5,000 אע"צים (כ-69% מן האע"צים בצה"ל) קיבלו פרמיות שכר עידוד: כ-3,800 מהם (כ-76% ) מועסקים באט"ל. העלות השנתית של תשלומי פרמיות שכר העידוד באט"ל הייתה בתקופת הביקורת כ-80 מיליוני ש"ח (כ-50 מיליוני ש"ח מהם שולמו לעובדי המש"א). תשלום הפרמיה החודשית לעובד נע בין 300 ש"ח ועד ל- 2,000 ש"ח, ובממוצע1,450 .ש"ח לעובד גוף המטה האחראי לנושא שכר העידוד באט"ל הוא מחלקת תכנון וארגון (תוא"ר) וענף שיטות ומחקר שבה (להלן - ענף שיטות). הנושא מוסדר במפורט בפקודת שכר עידוד במערך אט"ל, שבה נקבע, בין השאר, כי שכר עידוד יינתן על פי עיסוקו בפועל של העובד, וכי תקרת הפרמיה בהפעלת שיטת שכר עידוד תעמוד על 33% .משכרו של העובד, לעובדים ישירים מדיניות תקרות הפרמיה באט"ל מבחינה בין סוגי אוכלוסיות על פי העיקרון של "הקרבה התעסוקתית" לרצפת הייצור: עובדים ישירים, העוסקים במשימות ייצור ושיקום שבליבת העשייה, עשויים לקבל פרמיה המגיעה עד 33% משכרם; עובדי תפעול, העוסקים בסיוע ובתמיכה מובהקים במערכי ייצור, עשויים לקבל פרמיה המגיעה עד 25% משכרם; ועובדי תקורה, העוסקים בתפקידי מפקדה, מטה או מנהלה, עשויים לקבל פרמיה המגיעה עד 21% משכרם. להלן יפורטו הממצאים שעלו בבדיקת פרמיות שכר עידוד שמקבלים האע"צים באט"ל. 1 . שיטת שכר עידוד המבוססת על מדד אחד כאמור, בהוראה בנושא שכר עידוד נמנים מדדים החשובים להשגת יעדי הארגון שלפיהם נמדדת התייעלות העובדים, ובראשם: פריון העבודה (תפוקה) ושיפור האיכות. עוד נמנים שם, בין היתר, שיפור השירות, הקטנת צריכת חומרים וחלקי חילוף ומניעת תאונות עבודה. גם בפקודת שכר עידוד במערך אט"ל נקבע, כי ככלל, שיטות שכר עידוד יכללו )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 149 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מספר מדדים, שיאפשרו מדידה מקיפה של ביצועי העובדים, על כלל ההיבטים הקשורים לביצועים אלו; וכי ייכללו בהן גורמים מדידים המצביעים על שיפור האיכות. בביקורת נמצא, כי בניגוד לאמור בפקודת שכר עידוד במערך אט"ל, במש"א שבבסיס תל השומר ובמר"ץ, שבהם מועסקים כ - 1,100 וכ-370 ,אע"צים בהתאמה, המהווים ביחד כ- 39% מכלל האע"צים העובדים תחת שיטות שכר עידוד באט"ל, נהוגות שיטות המתבססות על מדד אחד בלבד, מדד של תפוקה, בניגוד לקביעת אט"ל. במצגת בנושא שכר עידוד, אשר הכין ענף שיטות באט"ל, לשם הצגת הנושא לראש אט"ל, אלוף קובי ברק, בינואר 2013 , במסגרת פגישת עבודה, צוין, בין השאר, כי בשיטת שכר עידוד הכוללת מדד אחד בלבד (להלן - שיטה חד-גורמית) לעובד יש תמריץ אחד בלבד: לעבוד מהר יותר. מצב זה עלול במקרים מסוימים לבוא על חשבון איכות העבודה ועל חשבון הבטיחות בעבודה. בעיה זו צוינה כאחד החסרונות של מנגנון שכר עידוד, וכבעיה עיקרית במש"א שבבסיס תל השומר: "בחצר תל השומר26 השיטה הינה חד-גורמית ולכן העובדים לא מתוגמלים על איכות העבודה, בטיחות בעבודה והיעדרות מהעבודה". בעיה דומה צוינה שם גם ביחס למר"ץ. ראשת מדור תכנון בענף ניהול הייצור במש"א שבתל השומר מסרה לנציגת משרד מבקר המדינה באפריל 2013 בנושא זה, כי יש חשיבות להוסיף מדד של בטיחות בעבודה (למניעת תאונות עבודה) לשיטת שכר העידוד הנהוגה, אך קשה מאוד להגיע להסכמות במועצות הייצור בעניין זה, אף שהדבר חשוב לא רק להנהלה אלא גם לעובדים עצמם, משום שמטרתו היא הגברת הבטיחות בעבודה. בפגישה של נציגת משרד מבקר המדינה שנערכה במאי 2013 עם ראש ענף שיטות באט"ל הוא ציין לרעה את טיבה של שיטת שכר העידוד החד-גורמית הנהוגה במש"א, שאותה כינה "אנכרוניסטית", וציין כי התריע בנושא זה במכתב למשהב"ט. סמנכ"ל וראש אמ"ש במשהב"ט, מר רוני מורנו, מסר לנציגת משרד מבקר המדינה במאי 2013 , כי כאשר אין הסכמה מקומית בנוגע לשינוי שיטת שכר העידוד, ניתן לפנות לוועדה לקשירת השכר לתפוקה, אך הגורמים המטפלים במש"א תל השומר לא פנו אליהם בנושא זה. לעומת זאת, לדבריו, ביחידות אחרות הוכנסו לאחרונה מדדים נוספים: במרכז ציוד רפואי שבאט"ל וביא"א שבחה"א. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהגורמים המטפלים בנושא שכר עידוד במשהב"ט, במרכז תע"ץ ובאט"ל יפעלו לקדם את רענון השיטות המיושנות, ואת יישום פקודת שכר העידוד במערך אט"ל, באמצעות הכנסת מדדים נוספים, אשר יהלמו את יעדי אט"ל והיחידות הנוגעות לענ יין, וביניהם - מדדים הנוגעים לאיכות העבודה ולבטיחות בעבודה. 2 . שכר עידוד לעובדי תקורה שיטות שכר עידוד מופעלות גם לגבי אע"צים שהם עובדי תקורה. בהפעלת שיטות שכר עידוד לעובדי תקורה, העוסקים בתפקידי מפקדה, מטה ומנהלה, לא ניתן, למעשה, לחשב .__________________ .26 ."שלושת מרכזי המש"א השונים מכונים "חצרות 150 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 את התפוקות וההתייעלות שלהם, ועל כן חישובי שכר העידוד לגביהם מבוססים על הישגים של קבוצות עבודה או של מפעלים, שעובדי התקורה משויכים אליהם. בפועל, לעובדים אלו שיעור שכר העידוד החודשי כמעט שאינו משתנה, בשונה מהעובדים הישירים ששכרם מבטא באופן ישיר את הישגיהם בתקופה נתונה (אם כי, כאמור, תקרת שכר העידוד של עובדי התקורה נמוכה יותר מזו של העובדים הישירים). הקושי הקיים בהפעלת שיטות שכר עידוד לעובדי תקורה צוין כבר בביקורת בנושא שכר עידוד, שערך ענף ביקורת באט"ל באפריל 2008 . בהתייחס לביקורת זו קבע ראש מטה באט"ל ימשיך להתקיים בדגש ]שכר העידוד[ אט"ל דאז כי "מנגנון שכע"דלמגזר היצרני היות ובהפעלה נכונה מנגנון זה מסייע לשיפור היעילות והפריון באט"ל"; אולם "לטווח הארוך, ייבחן יישום מנגנון חלופי, לתמרוץ והנעת אוכלוסיית עובדי התקורה באט"ל" (ההדגשות במקור). במסגרת הצגת נושא שכר העידוד לראש אט"ל בפגישת העבודה האמורה מינואר 2013 , צוין כפער "שימוש גורף בכלי שכר עידוד גם למצבים שבהם הוא אינו מתאים או כדאי", וכדוגמה הובא שם שכ ר עידוד לעובדי תקורה. יוצא אפוא, כי כחמש שנים לאחר סיכומו האמור של ראש מטה אט"ל דאז בנושא זה, עדיין ממשיך להתקיים מנגנון שכר עידוד לעובדי תקורה באט"ל באותה מתכונת, והנושא עדיין מוצג כבעיה שיש לטפל בה. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי אט"ל תומך בהקטנת תלות המדדים שבשיטות שכר העידוד של עובדי התקורה בביצועי העובדים הישירים; כי כיום רק למש"א אין שיטות המותאמות ליעדי עובדי התקורה, אך בשבעה המרכזים הנותרים .נהוגות שיטות שכר עידוד לעובדי התקורה בהתאם לביצועיהם. יצוין, כי מבירור שערך משרד מבקר המדינה עם אט"ל בעקבות התייחסות זאת עולה, כי בחלק מהמרכזים מתבססות עדיין שיטות שכר העידוד של עובדי התקורה על הישגי העובדים הישירים בשיעורים של בין 30% ל-80%. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מרכזיותו של מש"א, הן במונחים של היקף האע"צים המועסקים בו (כ - 1,500 ,)אישוהן במונחים של עלויות שנתיות של תשלומי פרמיות שכר עידוד (כ-50 מיליוני ש"ח בשנה, שהם כ- 62% מהעלות השנתית של תשלומי שכר עידוד באט"ל), על אט"ל לשים דגש על קידום פיתוחן של שיטות תגמול, שאינן מתבססות על הישגי העובדים הישירים, גם לגבי עובדי התקורה במרכז זה. 3 . האחידות בנושא שכר עידוד במרכזי אט"ל משרד מבקר המדינה השווה את שיעורי תקרות הפרמיות של אע"צים במרכזי אט"ל השונים, בחלוקה לפרמיות הניתנות לעובדים ישירים, לעובדי תפעול ולעובדי תקורה ומטה, לפי נתונים של אט"ל נכונים לינואר 2013 ועדכונם בהתייחסות צה"ל ממרץ 2014 . מההשוואה עולה, כי קיימים הבדלים בין המרכזים השונים, לעתים ניכרים, בעניין תקרות שכר עידוד, הגם שמדובר באוכלוסיות שלהן אופי תעסוקה דומה. החריגים הבולטים הם: במרכז מזון אין נהוגות כלל שיטות שכר עידוד לאע"צים, בניגוד למרכזים האחרים; במרכז דלק עובדי התפעול ועובדי התקורה אינם מקבלים כלל שכר עידוד, שעה שבמרכזים אחרים עובדי תפעול ותקורה מקבלים שכר עידוד בשיעורים שבין 11% ל- )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 151 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 25% ; ועובדי אחסנה במרכז תחמושת, הנכללים בקטגוריה של עובדי תפעול, אינם מקבלים שכר עידוד, שעה שבמרכזים אחרים עובדים כאלו מקבלים. בפגישה שקיימה נציגת משרד מבקר המדינה במאי 2013 עםעשרה קציני אזרחים ותיקים באט"ל, העלו חלק מהקצינים את נושא חוסר האחידות בשכר עידוד באט"ל. כך, למשל, קצין אזרחים ממר"ץ ציין, שכאשר עובדי תקורה יוצאים לקורסים או להשתלמויות, הם אינם מקבלים שכר עידוד; לעומתו ציינה קצינת אזרחים ממרכז תחמושת, שעובדי תקורה שלהם כן מקבלים שכר עידוד בתקופה שבה הם בקורס או בהשתלמות. ואילו קצין האזרחים מבסיס של מר"ץ בחיפה ציין, כי אצלם בבסיס ישנם עובדים ששכר העידוד שלהם מחושב גם כרכיב פנסיוני, לעומת עובדים אחרים ששכר העידוד שלהם אינו חלק מן הפנסיה. בהקשר זה יצוין, כי בהוראה בנושא שכר עידוד נקבע, כי שכר עידוד אינו שכר לכל דבר ועניין, ולפיכך לא ישולמו בגינו הפרשות סוציאליות כלשהן. הבעייתיות שבהפעלת שיטות שכר עידוד שונות בקרב קבוצות עבודה בעלות מאפיינים דומים באט"ל צוינה כבר בפני ראש אט"ל בפגישת העבודה האמורה מינואר 2013 , כפער הדורש טיפול. נאמר שם, כי אין אחידות בין שיטות שכר העידוד במרכזים עם דפוסי פעילות דומים, וקיים אי-שוויון בין המרכזים מבחינת תקרות הפרמיה, ומבחינת שיעור העובדים שעליהם מוחלת שיטת שכר עידוד. בין כיווני הפעולה המרכזיים נמנית שם "אחידות שיטות שכר עידוד ככל שניתן". שיטות שכר עידוד בצה"ל נועדו להניע ולתמרץ אע"צים להשגת מטרות המפעלים שבהם הם מועסקים. מן הממצאים שהובאו לעיל עולה, כי בהפעלת שיטת שכר עידוד המבוססת על מדד אחד במש"א ת ל השומר ובמר"ץ שבאט"ל, ובשיטה הנהוגה ביחס לעובדי תקורה, בעיקר במש"א שבאט"ל, יש משום פגיעה ביכולת להעריך את יעילותן של השיטות, וכפועל יוצא מכך מוטלת בספק יכולתן להשיג את המטרות הגלומות בהפעלתן. נוסף על כך, בשֹונּות הקיימת בין תקרות הפרמיות במרכזי אט"ל השונים יש משום פגיעה בשוויון בין עובדים בעלי מאפייני עבודה זהים. לדעת משרד מבקר המדינה, על אט"ל, על מרכז תע"ץ ועל משהב"ט לערוך בחינה מקיפה והשוואתית של כלל שיטות שכר העידוד הנהוגות באט"ל, במטרה לשפר את יעילותן ואת השוויוניות בהפעלתן, וכדי להבטיח כי פעולותיהם תואמות לפקודות ולהוראות בנושאים אלה. כל זאת תוך תיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר, המופקד על נושא שכר העידוד בשירות הציבורי בכללותו החל משנת 2010 . .הטיפול בפרט .1 . מבנה מרכז תע"ץ בהתאם להוראת קבע של אג"ת מאפריל 2010 בנוגע לפקודות ארגון, פקודת ארגון היא מסמך ארגוני שבו נקבעים ייעוד, תפקידים, עקרונות ותפיסת הפעלה, כפיפות ומבנה ארגוני של יחידה בצה"ל; והיא תעודכן בכל שינוי של ייעוד, תפקידים, מבנה מרמת סא"ל ומעלה, כפיפות או פריסה. בהתאם לפקודת הארגון שלו מאוקטובר 2006 , המבנה של 152 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מרכז תע"ץ כולל, בין השאר, מפקד מרכז בדרגת אל"ם; ענף ארגון ושכר, העוסק בגיבוש מדיניות ההעסקה המטכ"לית של אע"צים, בראשות קצין בתקן סא"ל, ובכפיפות ישירה לו שלושה מדורים; וכן מספר מדורים נוספים. הלכה למעשה, בתקופת הביקורת היה מבנה המרכז שונה, ולא תאם את פקודת הארגון. בפועל היו במרכז תע"ץ שלושה ענפים: א. ענף ארגון ושכר, ובכפיפות ישירה לו שישה מדורים; ב. ענף פרט, האחראי לביצוע המדיניות במכלול הנושאים הקשורים בפרט, ובכפיפות ישירה לו שלושה מדורים; ג. ענף יועצים - מדובר בענף חדש, שיועד לטפל בהתקשרויות עם אע"צים או חברות כוח אדם שלא על בסיס יחסי עבודה; בענף זה שלושה מדורים. במהלך השנים שחלפו מאז פרסום פקודת הארגון של מרכז תע"ץ חלו מספר שינויים בהיקף העבודה במרכז תע"ץ ובתהליכי העבודה שלו. בין היתר, חל כאמור גידול בהיקף הקליטות של אזרחים בכלל (ובפרט על בסיס חוזה אישי): מ-56 אע"צים שנקלטו בשנת 2006 ל-292 אע"צים שנקלטו בשנת2012 . כמו כן, חלו שינויים בתהליכי העבודה של מרכז תע"ץ אל מול אגפי המטכ"ל, הפיקודים המרחביים והזרועות, ובעיקרם העברת סמכויות טיפול ממרכז תע"ץ אליהם (תהליך המכונה "ביזור", וכך יכונה גם להלן. בנושא זה ראו בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח אי -ההתאמה בין המבנה הארגוני של מרכז תע"ץ, כפי שנקבע בפקודת הארגון שלו, ובין מבנהו בפועל, וכן נוכח השינויים שחלו במשך השנים בהיקף העבודה במרכז ובאופיה, על אכ"א לבחון את סוגיית המבנה של המרכז, להציגו לאג"ת, להתאים את פקודת הארגון שלו למבנה שייקבע בסיכום עבודת המטה, וליישמה במרכז תע"ץ. בהתייחסותו ממרץ 2014 ציין צה"ל, בין השאר, כי המבנה הסופי של מרכז תע"ץ יאופיין עד סוף שנת 2014 ., ותושלם כתיבת פקודת הארגון שלו 2 . איתור מועמדים לתפקידי אע"צים על פי ההסכם הקיבוצי, ועד העובדים רשאי להציע מועמדים למשרה פנויה מבין העובדים באותו מקום עבודה; ואם לא הציע - יוזמנו מועמדים מלשכת עבודה הפועלת על פי חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 . על פי נוהל של מרכז תע"ץ, איתור מועמדים לתפקידי אע"צים יתבצע "ברמת היחידה והסמכות"27 . בביקורת נמצא, כי מנגנון איתור המועמדים כפי שהוא קבוע בהוראות ההסכם הקיבוצי אינו מתקיים כהלכתו. בפועל, תהליך איתור מועמד נעשה ביזמת היחידה המבקשת לקלוט אע"צים, ובהתאם להרשאה פורמאלית ("אשרת קליטה") מהאגף במטכ"ל, מהפיקוד המרחבי או מהזרוע. האיתור נעשה באמצעים שונים, כגון: פרסום מודעות באמצעי תקשורת, שיטת "חבר מביא חבר" (שיטה רווחת מאוד בחלק מן היחידות), פנייה לחיילים .__________________ .27 הכוונה היא ל"סמכות תגבורת", המוגדרתב"המילון למונחי צה"ל " שבהוצאת אג"ם-תוה"ד, התשנ"ח-1998 , כ"מסגרת ארגונית לאיגוד כוח-אדם (לרוב חילית), שתפקידה לקלוט כוח אדם מוכשר מאכ"א, לתגבר בו את כל המערך לפי כללי תנועה ולפי הנחיות שיבוץ, לשקוד על מיצוי הפוטנציאל (הכשרות וקידום) ולטפל בבעיות הפרט". )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 153 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 משוחררים או אנשי קבע לשעבר. כמו כן נמצא, כי קיימת שֹונּות בין היחידות, אגפי המטכ"ל, הפיקודים המרחביים והזרועות בנושא. כך למשל, באיתור מועמדים לתפקידי אע"צים באט"ל נעשה שימוש רב בשיטת "חבר מביא חבר"; וביחידות שנבדקו בחמ"ן מרבית האע"צים מאותרים מקרב חיילים בשירות חובה, חיילים וקצינים בשירות קבע, ויועצים ("פרילנסרים") העובדים ביחידות אלו (על קליטת אע"צים לחמ"ן ראו בהמשך הפרק בהרחבה). לדעת משרד מבקר המדינה, על אכ"א ומרכז תע"ץ לבחון את הנוהל בנושא איתור מועמדים לתפקידי אע"צים, המותיר מרחב שיקול דעת רב ואפשרות של שֹונּות בין היחידות, אגפי המטכ"ל, הפיקודים המרחביים והזרועות. במסגרת זו ראוי לבחון קביעתו של מנגנון אחיד, המחייב פנייה לציבור הרחב עד כמה שניתן בנסיבות העניין, ובכפוף לחריגים, ובוודאי לפני השימוש בשיטה הרווחת ביחידות מסוימות של "חבר מביא חבר". המשרות בשירות הציבורי הן משאב שיש להקצותו בשוויון ובפנייה רחבה לציבור כשיטה מועדפת, ההולמת יותר את עיקרון שוויון ההזדמנויות בעבודה, הנמנה עם עקרונותיו של כל מינהל ציבורי תקין. 3 . קליטת עובדים חדשים מועמד לתפקיד אע"ץ, שנמצא מתאים על ידי היחידה - וצפוי להיקלט במסגרת ההסכם הקיבוצי - מופנה על ידי האגף במטה הכללי, הפיקוד המרחבי או הזרוע למדור קליטה במרכז תע"ץ, כדי שייבנה לו "פרופיל שכר", הנותן אמדן על השכר הצפוי למועמד אם ייקלט כאע"ץ. אם פרופיל השכר השביע את רצונו של המועמד, מגישה היחידה - שוב, באמצעות האגף, הפיקוד המרחבי או הזרוע - בקשת העסקה למרכז תע"ץ, אשר אליה מצורפים מסמכים ואישורים רבים, ובין היתר: שאלון רפואי וויתור על סודיות רפואית, תעודות המעידות על הכשרות מקצועיות ועל השכלה. מרכז תע"ץ בוחן את נתוני האיכות של המועמד והתאמתו לצורכי המערכת, ובמסגרת זו נבדקים, בין היתר, עברו הצבאי והאם קיים לו רישום פלילי. לאחר בחינת הבקשה נותן ראש מרכז תע"ץ את החלטתו. כאשר מדובר בקליטה על בסיס חוזה אישי לוקח גם משהב"ט חלק בתהליך הקליטה, ובין היתר בהתוויית השכר ואישורו. את תהליך הקליטה מלווים בפועל גם קציני האזרחים ביחידה האמורה לקלוט את המועמד, הן מול המועמד והן מול גורמי המטה ואפילו מול מרכז תע"ץ עצמו. א. התייחסות גורמי משאבי אנוש ומפקדים לתהליך הקליטה רובם המוחלט של גורמי משאבי אנוש, המטפלים באזרחים ביחידות מטה, של קציני אזרחים ביחידות ושל מפקדים, שאיתם נפגשה נציגת משרד מבקר המדינה, העלו טענות רבות כלפי תהליך הקליטה של אע"צים. הם טענו, כי מדובר בתהליך ארוך ואף מתסכל ("סיזיפי"); ולעתים מועמדים מוותרים ופורשים תוך כדי התהליך. כך למשל, לדבריהם, תהליך הקליטה כולל צורך למלא אינספור טפסים אשר צריכים לעבור בחינה של מספר בעלי תפקידים במרכז תע"ץ, וכאשר אחד מבעלי התפקידים נעדר מן העבודה - אין מי שיחליף אותו, ותהליך הקליטה מעוכב עד שובו. 154 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 .ב תהליך קליטת אע"צים למ ערך הסייבר כאמור, בשנתיים האחרונות קלט חמ"ן אזרחים רבים למערך הסייבר על בסיס חוזים אישיים. קצין האזרחים של אחת מיחידות חמ"ן (להלן - יחידה א') הציג בפני נציגי משרד מבקר המדינה מסמכים הכוללים סיכומים של הרמטכ"ל ושל סגן הרמטכ"ל לשעבר מסוף שנת 2011 ותחילת שנת 2012 , אשר מתייחסים, בין היתר, למתן עדיפות לקליטת כוח אדם איכותי למערך הסייבר בחמ"ן המכונה "תהליך האזרוח". כך למשל, בסיכום ביקור של הרמטכ"ל רב-אלוף בנימין (בני) גנץ, ביחידה צוין, כי לאזרוח משרתי קבע או יועצים "יינתן מענה בטווח זמן מיידי וללא בירוקרטיה". ב-31.12.12 ביקר ראש מטה אכ"א ביחידה א'. במסגרת ביקור זה ציינה היחידה בפניו, כי תהליך הקליטה הוא "ארוך ובירוקרטי מאוד, המקשה על השיח מול הפרט, אשר לעתים נרתע מהאופציה של האזרוח; הדבר מסכן את היכולת לשמר כ"א בגופי הסייבר". הוצגו שתי נקודות תורפה עיקריות בתהליך: "תקופת בחינה ארוכה במרכז תע"ץ", ו"משהב"ט - עיכובים באישור דרגת השכר". בעקבות כך, ראש מטה אכ"א הורה למרכז תע"ץ לתעדף את הטיפול באזרוח אנשי הסייבר בחמ"ן. בביקורת עלה, כי עדיין נמשכים עיכובים רבים בתהליך האזרוח למערך הסייבר, וכי תהליך קליטה ממוצע של אע"ץ חדש נמשך כחצי שנה, ובמקרים מיוחדים - גם למעלה משנה. ג. תהליך הקליטה במרכז תע"ץ ראשת מדור קליטה בענף פרט שבמרכז תע"ץ מסרה לנציגת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 , כי כעיקרון, תהליך קליטת מועמד במרכז תע"ץ אמור להימשך כחודש אם מדובר בהסכם קיבוצי, ואם בחוזה אישי - כחודש וחצי. העיסוק שדורש משאבי זמן ארוכים פי כמה הוא אזרוח היועצים28 ,, שיצר עומס עבודה גדול מאוד נוסף על העבודה השוטפת הרגילה, והצריך הסדרתו באמצעות קביעתן של מכסות קליטה חודשיות. העיסוק בהמרת יועצים לאזרחים צוין במסגרת כנס בנושא תכנית העבודה לשנת 2013 של מרכז תע"ץ, כראשון מבין הפרויקטים המרכזיים שבהם טיפל ענף פרט בשנת 2012 . עוד צוין בהקשר זה בכנס האמור, כי במהלך השנה התברר כי תכנון כמות האע"צים שייקלטו לא תאם את דרישות השטח (נקלטו יותר אע"צים ממה שתוכנן); וכי תכנון היקף הטיפול ביועצים בו -זמנית לא עמד במבחן המציאות. ראשת מדור קליטה מסרה לנציגת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 , כי בנוסף לעומס העבודה שגדל והמורכבות שהתווספה לתהליך הקליטה, גם הגורמים המטפלים באע"צים באגפי המטה הכללי, בפיקודים המרחביים ובזרועות גורמים לעיכובים במקרים מסוימים בטיפול, משום שהם אינם בודקים כהלכה את בקשות הקליטה המוגשות אליהם - לעתים באופן לקוי - על ידי קציני האזרחים ביחידות, לפני שהם מעבירים אותן למרכז תע"ץ. .__________________ .28 היועצים המתאזרחים עושים זאת על בסיס חוזה אישי סְכּומי, שגיבושו במשא ומתן עשוי להיות תהליך ארוך מאוד. )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 155 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מן הממצאים שהובאו לעיל עולה, כי משך זמן קליטת אע"צים הוא ממושך ביותר. משך זמן קליטת אע"צים מתארך מאוד, במיוחד כאשר מדובר בקליטה על בסיס חוזים אישיים, כדוגמת אזרוח יועצים למערך הסייבר. מן הראוי, שאכ"א יפעל לשיפור ולהאצה של תהליך הקליטה בכל הרמות שלו, החל מהפעילות ביחידות, המשך בבקרה של גורמי משאבי אנוש באגפי המטכ"ל, במטות הפיקודים המרחביים או הזרועות, וכלה בטיפול של מרכז תע"ץ בבקשות, כדי לטייב את תהליך הקליטה ולקצרו. נוכח חשיבותו הלאומית והביטחונית של מערך הסייבר, ונוכח החשיבות שמקנים לו הדרגים הבכירים בצבא, על אכ"א ומרכז תע"ץ, בשיתוף חמ"ן, לפעול לקיצור משמעותי של משך הזמן לקליטת אע"צים למערך זה. בהתייחסותו לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי הקליטה של אע"צים חדשים אכן נמשכת זמן רב מדי; עם זאת, צה"ל פועל לקיצור תהליך הקליטה, ניתן כבר מענה חלקי, עיקר הקליטות מבוצעות כבר בטווח של חודש אחד, ונעשית פעילות אף לצמצום פרק זמן זה. 4 . הטיפול בבקשות פרט של אע"צים כאמור, ענף פרט במרכז תע"ץ הוא הגוף האחראי לביצוע המדיניות של צה"ל בנוגע לאע"צים במכלול הנושאים הקשורים בפרט (להלן - בקשות פרט). גם גורמי משאבי אנוש באגפי המטכ"ל, בפיקודים המרחביים ובזרועות מטפלים בבקשות פרט של אע"צים. עד שנת 2012 הוגשו בקשות הפרט למרכז תע"ץ ישירות על ידי קציני האזרחים ביחידות, בלי שעברו בקרה על ידי הגורמים המטפלים באע"צים באגפי המטה הכללי, במטה הפיקוד המרחבי או הזרוע. במחצית הראשונה של שנת 2012 ערכה מחלקת משאבים, תכנון ובקרה באכ"א עבודת מטה לבחינת תהליכי העבודה בטיפול באע"צים בתחומי הפרט. העבודה הצביעה, בין היתר, על פערים במקצועיות קציני האזרחים ביחידות, המתבטאים בהגשת בקשות למרכז תע"ץ באופן לא מלא, ולעתים הבקשות אינן עונות על אמות מידה בסיסיות. בעבודה הומלץ על תהליך של העברת סמכויות טיפול ממרכז תע"ץ לאגפי המטה הכללי, הפיקודים המרחביים והזרועות, בכפוף לכך שהטיפול בחריגים יישאר בסמכות מרכז תע"ץ. במסגרת זאת, הוצע, כי בקשות מהיחידות יוגשו למרכז תע"ץ דרך האגף, הפיקוד המרחבי או הזרוע בלבד; האגף, הפיקוד המרחבי או הזרוע יוודאו את תקינות הבקשה, וימליצו על אישורה או ישללו אותה מראש (בכפוף לאפשרות ערעור למרכז תע"ץ). במהלך שנת העבודה 2012 ,העביר מרכז תע"ץ חלק מסמכויותיו לאגפי המטכ"ל לפיקודים המרחביים ולזרועות במסגרת תהליך הביזור, והחל לעבוד מול ראשי המדורים המטפלים באזרחים באגפי המטכ"ל, בפיקודים המרחביים ובז רועות ולא מול קציני האזרחים ביחידות, כפי שהיה עד אותה עת. א. עיכובים בטיפול בבקשות הפרט נמצא, כי גם לאחר הנהגת תהליך הביזור, קיימים עיכובים בטיפול בבקשות הפרט. בפגישות ובשיחות שקיימה נציגת משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת עם גורמי הטיפול במשאבי אנוש ועם מפקדים, הלינו רובם על עיכובים וליקויים שונים 156 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 בטיפול, ובין היתר, כי לא נקבעה נורמה למשך זמן הטיפול בבקשות פרט של אע"צים; כי הטיפול בבקשות אלה הוא ממושך מאוד, בין היתר, בגלל מצוקת כוח אדם במרכז תע"ץ; וכי לעתים דורש מרכז תע"ץ שוב ושוב מסמכים שונים. לדבריהם, בכל תחום יש במרכז תע"ץ רק בעל תפקיד אחד שמכיר את התחום על בוריו ויכול לענות על בעיות שצצות או לפתור אותן, וכאשר הוא נעדר מפאת מחלה, לימודים, חופשת לידה וכו' - הטיפול בבקשה המסוימת מתעכב, לעתים חודשים ארוכים. עוד העלו קציני אזרחים טענות על ליקויים במענה המקצועי של מרכז תע"ץ לשאלות ולבקשות בנושאי פרט; כי המרכז אינו מבצע רענונים מקצועיים לקציני אזרחים; כי לעתים יש חוסר אחידות בהחלטות של מרכז תע"ץ בעניינים דומים; וכי תעריפים שונים וגובה של הטבות או זכויות שלהן אע"צים זכאים אינם מתעדכנים שנים רבות, למרות פניות בנושאים אלו למרכז תע"ץ. הגורמים המטפלים במרכז תע"ץ התייחסו למשכי הטיפול בבקשות, והסכימו עם הטענות כי קיימים לעתים עיכובים בתהליכי טיפול שונים. לטענתם, הגורם לכך הוא, בין היתר, פער בין תקני כוח האדם שנקבעו למרכז תע"ץ ובין הצרכים בפועל. כך, למשל, בכנס האמור בנושא תכנית העבודה לשנת 2013 של מרכז תע"ץ, צוין, בין היתר, כי בענף פרט חסרה שכבה של קצונה זוטרה אשר יכולה להוביל עצמאית פרויקטים, לפקח על עבודת החיילים ולמלא את מקום ראש המדור בהיעדרו. דבר זה גורם לצמצום היכולת לתת מענה בעת היעדרו של בעל התפקיד הבכיר, ולעומס יתר בקרב סגל הענף. ראשת מדור פרט בענף פרט הצביעה בפני נציגת משרד מבקר המדינה על פערים במערכות הממוחשבות כגורמי עיכוב בעבודה, ובין היתר, קצב סריקה של מסמכים שאינו תואם את הצרכים. נוסף על כך, הטילו גורמים שונים במרכז תע"ץ את האחריות לעיכוב הנגרם במקרים מסוימים לטיפול בבקשות על כתפי הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות. בראייתם, גורמים אלו לעתים אינם מקצועיים דיים, או שאינם נותנים את הקשב הראוי לטיפול באע"צים. כתוצאה מכך, הם מגישים בקשות באופן שאינו מלא, ולעתים גם באיחור ניכר ובדיעבד. כתוצאה מכך, מתעכב תהליך הטיפול וזכויות העובדים נפגעות. ראשת ענף פרט במרכז תע"ץ מסרה לנציגת משרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 , כי אחת ממטרותיו המרכזיות של תהליך הביזור הייתה, להעביר את האחריות לבדיקת תקינות הבקשות אל הגורמים המטפלים באגפי המטה הכללי, בפיקודים המרחביים או בזרועות, ולהסיר מן הגורמים המטפלים במרכז תע"ץ מטלה זו. בפועל, חלק מן הגורמים המטפלים ברמות אלה אינם מממשים את האחריות שהוטלה עליהם. בביקורת נבחנו מספר דוגמאות של בקשות פרט, שהטיפול בהן התעכב תקופות ארוכות. להלן דוגמה המצביעה על כך שהאחריות לעיכובים הינה לעתים של הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות, ולעתים של הגורמים המטפלים במרכז תע"ץ: ביוני 2012 הגיש קצין אזרחים חילי בקשה לתחום פרט במרכז תע"ץ להחזר הוצאות נסיעה עבור רופא המועסק כאע"ץ באחת מיחידות חיל הרפואה. ההוצאות התבקשו בדיעבד, החל מפברואר 2012 . לבקשה לא צורף הסבר, כנדרש בנוהל הגשת בקשה להחזר הוצאות נסיעה של מרכז תע"ץ, במקרה של בקשה המוגשת עבור תקופה קודמת ("רטרואקטיבית"), ומרכז תע"ץ לא ביקש זאת. כשלושה חודשים לאחר מכן, בספטמבר 2012 , שלח קצין האזרחים תזכורת למרכז תע"ץ, וביקש לדעת מהו סטאטוס הטיפול בבקשה. בתגובה, התבקש קצין האזרחים לצרף )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 157 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 חתימה חסרה שלו על טופס הבקשה, אולם לא עשה זאת עד דצמבר2012 , אף שקיבל תזכורת ממרכז תע"ץ. משהשיב קצין האזרחים החילי למרכז תע"ץ, התברר, כי חסרו חתימות של העובד ומפקדיו על הטפסים. העיכובים נמשכו בהתנהלות דומה של בקשות להבהרות נוספות מצד מרכז תע"ץ ובמענה איטי מצד הגורמים המטפלים ביחידה ובחיל. רק באפריל 2013 , כעשרה חודשים מאז הגשת הבקשה למרכז תע"ץ, ביקש מרכז תע"ץ, כי יצורף תחקיר מהיחידה מאחר שהבקשה היא בדיעבד, עבור למעלה משנה אחורנית. בשלב זה פנה קצין האזרחים החילי אל ראשת ענף פרט במרכז תע"ץ וכתב, בין היתר: "אבקש להתחשב בנסיבות בהן האע"צ מיואש מהמצב שנסחב שלא באשמתו, לבצע את ההזנה מיידית, ולהעביר תחקיר לאחר מכן". ב. התייחסות האע"צים למקצוע יות הגורמים המטפלים בהם בשאלון שהעביר משרד מבקר המדינה לאע"צים הם נשאלו מספר שאלות הנוגעות לאופן שבו הם תופסים את המקצועיות של הגורמים השונים האחראים לטיפול בהם ולמידת הסיוע שלהם בנושאים שונים. האע"צים נשאלו: "עד כמה מרכז תע"ץ מסייע לפתרון בעיות הנוגעות למימוש זכויותיך כאע"ץ". טווח הציונים הוגדר בין: 1 - לא מסייע כלל, ועד 5 - מסייע מאוד. כ-70% מן המשיבים נתנו את הציון3 ומטה, ורק כ-30% מן המשיבים את הציונים4 ו-5 . כמו כן נשאלו האע"צים עד כמה גורמי משאבי אנוש ביחידתם בקיאים בנושאים הקשורים לזכויות אזרחים. טווח הציונים הוגדר בין: 1 - לא בקיאים כלל, ועד5 - בקיאים מאוד. כ-60% נתנו את הציונים4- 5; ו -40% את הציון 3 ומטה. כלומר, מתוצאות השאלונים עולה, כי מרבית האע"צים מעריכים את מידת הסיוע שהם מקבלים ממרכז תע"ץ כבינונית ומטה; ומרביתם מעריכים את בקיאות גורמי משאבי אנוש ביחידתם בנושאים הקשורים לזכויות אזרחים במידה רבה. בשאלה אחרת נשאלו האע"צים: "עד כמה כל אחד מן הגורמים שלהלן דואג לשמירה על זכויותיך כאזרח עובד צה"ל". נמנו מספר גורמים, ביניהם מרכז תע"ץ וגורמי כוח האדם ביחידה. טווח הציונים הוגדר בין: 1 - לא מסייע כלל, ועד5 - .מסייע מאוד בנוגע למרכז תע"ץ, כ-65% מן המשיבים נתנו את הציון 3 ומטה, ורק כ-35% מן הנשאלים - את הציונים 4 ו-5 . אשר לגורמי כוח אדם ביחידה, כמחצית מן הנשאלים נתנו את הציונים 4 ו-5 , והמחצית האחרת- את הציונים 3 ומטה. כלומר, מרבית האע"צים העריכו את מידת הסיוע של מרכז תע"ץ כבינונית ומטה; וכמחציתם העריכו את מידת הסיוע של גורמי כוח אדם ביחידה כבינונית ומטה. מהאמור לעיל עולה, כי הן לפי גורמי מרכז תע"ץ והן לפי מפקדים וגורמי משאבי אנוש ברמות השונות, קיימים ליקויים שונים בתהליכי הטיפול בבקשות פרט של אע"צים, ובכלל זה עיכובים ממושכים וטיפול חסר בבקשות. גם ההערכ ות של אע"צים לגבי הסיוע שהם מקבלים ממרכז תע"ץ בנוגע למימוש זכויותיהם, כפי שהן עולות מהעמדות שהובאו בשאלונים שהופצו ביניהם, הן ברובן בינוניות ומטה. 158 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מכלול הטענות הנוגעות להתמשכות הטיפול בבקשות פרט ולליקויים בטיפול עצמו, על אכ"א ומרכז תע"ץ לבחון את תהליך הטיפול בבקשות פרט. בכלל זה יש לבדוק את תוצאות תהליך הביזור, ובמידת הצורך - לבצע בו התאמות כדי לטייב את הטיפול בבקשות פרט. נוכח האחריות לטיפול באע"צים גם באגפי המטה הכללי, בפיקודיים המרחביים או בזרועות במסגרת הביזור, מן הראוי שבבדיקה זו ישולבו גם גורמי מטה אלו. בהתייחסותו ממרץ 2014 ציין צה"ל, כי בחודשים האחרונים החל מרכז תע"ץ בתהליך של ביזור והתייעלות עד רמת היחידה בכל תחום שאין למרכז יתרון יחסי; מרכז תע"ץ עוסק בהקמת מוקד פניות טלפוני ממוכן ומתקדם מאוד, אשר יכול לטפל ישירות בפניות העובדים, תוך הגדרת אמת-מידה של מענה בתוך 48 שעות. בראשות המוקד מונתה אע"צית מצטיינת, מתוך הבנה שהמערך זקוק לבעל תפקיד לאורך זמן; וכי למפקדת המוקד ניתנו סמכויות משמעותיות, השנייה במדרג לאחר ראש מרכז תע"ץ. .הכשרת הגורמים המקצועיים והמפקדים המטפלים באע"צים .1 . הכשרת כוח האדם המקצועי המטפל באע"צים כאמור, הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות הם בעיקר גורמי משאבי אנוש במגוון של ידע וניסיון: חיילים וקצינים זוטרים בשירות חובה, קצינים ונגדים בשירות קבע ואזרחים עובדי צה"ל. כן מטפלים באע"צים מפקדים ברמות שונות. כאמור לעיל, לא אחת העלו גורמים מטפלים במרכז תע"ץ טענות כלפי המקצועיות של חלק מן הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות. הכשרתם של גורמי משאבי אנוש לטיפול באע"צים מתקיימת תוך כדי התפקיד, ובעיקר באמצעות תהליכי העברת תפקיד ביחידה ("חפיפה"), ואין מסגרת הכשרה רשמית לכך. מפעם לפעם מתקיימות יוזמות מקומיות, של אגף במטה הכללי, פיקוד מרחבי, חיל או יחידה, להעברת ימי עיון או הכשרות קצרות לאוכלוסייה המטפלת באע"צים. גם אוכלוסיית המפקדים, שאליה כפופים אע"צים, לומדת את מאפייני העבודה עם אע"צים תוך כדי התפקיד. יצוין, כי בפקודת הארגון של מרכז תע"ץ לא נקבע כי על המרכז מוטל תפקיד של הכשרה או הדרכה של הגורמים המטפלים באע"צים. בדצמבר 2011 הותנע במרכז תע"ץ מהלך לבחינת נושא הכשרת הגורמים המטפלים באע"צים ברמות השונות וכן במרכז עצמו. ב"מסמך התנעה" של הנושא צוין, בין היתר, כי "מרכז תע"צ רואה לנכון לבנות ולמסד הכשרות ייעודיות לכל אחת מהאוכלוסיות הנ"ל תוך שיתוף ועזרה הדדית של הסמכויות והפיקודים". בתחילת שנת 2012 הוציא מרכז תע"ץ מסמך פנימי בנושא "הכשרות במערך האזרחים בצה"ל", ובו צוינו מספר אפשרויות להכשרות לאוכלוסיות השונות, כגון: השתלמות קציני אזרחים חדשים, יום עיון למפקדים חדשים, הכשרה מקצועית במסגרת כיתה מאורגנת, והעשרות לאורך כל השנה; וכן ימי עיון לאזרחים לצורך העברת נורמות וערכים של הארגון. במסמך הועלה גם נושא הכשרות מפקדים (ראו להלן). כן הועלתה שם הצעה למיסוד פורמאלי של )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 159 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 מקצוע מש"ק (מפקד שאינו קצין) אזרחים. בינואר2012 פנה ראש מרכז תע"ץ לראש מדור חקר מקצועות באכ"א, ב"בקשה לפתיחת מקצוע מש"ק כ"א אזרחי", ובה ציין, כי "עולה צורך אקוטי בייחוד מקצוע לעיסוק בכ"א אזרחי. מהות הטיפול הינה ייחודית ואינה דומה לעיסוקים המקבילים". עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא נבנתה כל תכנית הכשרה או הדרכה בסיסית בנושא הטיפול באע"צים לגורמי משאבי אנוש. לדעת משרד מבקר המדינה, ר אוי שאכ"א יעסוק בהסדרת הנושא ויקדם אותו, הן נוכח מורכבות וייחודיות העיסוק באע"צים בצה"ל, והן נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה בנוגע לטיפול בנושאי פרט של אע"צים. בהתייחסותו ממרץ 2014 לממצאי הביקורת ציין צה"ל, כי התחום המקצועי הכרוך בטיפול באזרחים הוא מורכב, סבוך ודורש התמחות ארוכה מאוד; כי בחודשים הקרובים יקים מרכז תע"ץ מדור הדרכה וביקורת, שבראשותו יעמוד אע"ץ ותיק ובעל יכולת בתחום הלמידה וההדרכה, אשר יבנה מן המסד את תפיסת ההדרכה וההכשרה; כי לצד ההדרכות וההכשרות עתיד מרכז תע"ץ לסיים במהלך רבעון ג' של שנת 2014 אתכתיבת התורה העוסקת בטיפול באע"צים; וכי מתבצעת עבודה מול בסיס ההכשרות לתחום כוח אדם בצה"ל, לשם הטמעת תחומי תוכן בנוגע לטיפול באע"צים בתוך השלמת קורס קציני שלישות. 2 . הכשרת המפקדים של האע"צים על מפקדים מוטלת, מכוח תפקידם ומעמדם, אחריות כוללת וחשובה על הכפופים להם, ובכלל זה, על אע"צים המועסקים במסגרות שעליהן הם מפקדים. במסגרת השאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינה נשאלו מפקדים באט"ל ובחמ"ן האם עברו הכשרה ייעודית בנושא הטיפול באזרחים. 66 מפקדים ענו לשאלה זו ורק 20 מהם (כ-30% ) השיבו שעברו הכשרה כלשהי. המפקדים נשאלו גם האם הם סבורים שיש להם כלים להתמודד עם ניהול נושא האע"צים בצבא. טווח הציונים הוגדר בין 5 - יש כלים רבים, ל-1 - אין כלים כלל. ממוצע הציונים היה סביב 3 . מניתוח התשובות לשאלות עולה, כי ככלל, מפ קדים מעריכים באופן בינוני בלבד את הכלים הניתנים להם בתחום העסקת האע"צים הנתונים לפיקודם. לדעת משרד מבקר המדינה, הכשרת המפקדים בכל הקשור לטיפול באע"צים עשויה לתת כלים טובים יותר למפקדים, לשפר את כישוריהם בתחום הטיפול באע"צים ולטייב בכך את הטיפול באע"צים. מן הראוי, שבמסגרת הסדרת תהליכי ההכשרה לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים על ידי אכ"א, תשולב גם מסגרת הכשרה למפקדים. בהתייחסותו לממצאי הביקורת מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי בחודשים האחרונים מגיע מרכז תע"ץ לכנסי מפקדים ומעביר ידע בנושא האע"צים, וכן מאפשר שיח פתוח בכל הקשור לנורמות ההעסקה ולשונות שבין אע"ץ ומשרת קבע. 160 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 . עמדות אע"צים במספר נושאים כפי שעלו בתשובות לשאלונים .להלן ניתוח של תשובות למספר שאלות מרכזיות נוספות שנכללו בשאלונים שהפיץ משרד מבקר המדינה לאע"צים, ובכלל זה, שאלות הנוגעות לראייתם של האזרחים את יחס המערכת הצבאית אליהם. 1 . לשאלה: מתי השתתפת בסקר, בשאלונים או במחקר שערך גורם צבאי לגבי אע"צים, ענו כ-68% מן המשיבים, כי לא השתתפו מעולם בסקר או מחקר כאמור. ניכרו הבדלים בין הסמכויות בנושא זה, כלהלן: באט"ל - כ-59% מן המשיבים לא השתתפו מעולם בסקר או מחקר; ואילו בחה"א - 91% מהמשיבים לא השתתפו מעולם בסקר או במחקר שערך גורם צבאי כלשהו בנושא אע"צים. 2 . עוד נשאלו האע"צים: באיזו תדירות אתה נקרא לראיון אצל מפקדיך (ישיר או עקיף). כ- 42% מן הנשאלים השיבו, כי הם נקראיםלראיון לפחות פעם בשנה; כ -17% השיבו, כי הם נקראים לראיון לפחות פעם אחת בשלוש שנים; כ-14% - ;לפני למעלה משלוש שנים וכ-27% - לא נקראו לראיון אף פעם. כלומר, כ-40% מהמשיבים לא נקראו לראיון בשלוש השנים האחרונות. גם כאן ניכרו הבדלים ניכרים בין הסמכויות, כלהלן: בחמ"ן - כ-74% השיבו כי הם נקראים לראיון לפחות פעם בשנה, ורק כ-10% השיבו כי לא נקראו לראיון אף פעם; בחה"א - כ-45% השיבו כי הם נקראים לראיון לפחות פעם בשנה, ואילו כ-26% השיבו כי לא נקראו אף פעם; ואילו באט"ל- כ-24.5% בלבד השיבו כי הם נקראים לראיון לפחות פעם בשנה, ואילו כ-30% - כי לא נקראו לראיון אף פעם. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב כי צה"ל יהיה ער להלכי הרוח בקרב האע"צים, וחיוני כי המפקדים יראיינו את המועסקים ביחידתם לפחות פעם בשנה, כדי לעמוד מקרוב על מכלול הבעיות המעסיקות אותם בקשר לעבודתם בצבא, ועל נושאי פרט רלוונטיים, וכן כדי לתת להם משוב על עבודתם, תוך פירוט היבטים הראויים לשימור או לשיפור. ההבדלים המשמעותיים בין הסמכויות בנושאים אלו, כפי שהשתקפו בניתוח השאלונים, ממחישים את הצורך בקביעת הנחיות אחידות לגביהם לכלל צה"ל. על מרכז תע"ץ להסדיר נושאים אלו באופן אחיד ומחייב בכלל צה"ל. 3 . .באחת מהשאלות נשאלו האע"צים: עד כמה אתה שבע רצון מהתפקיד שאותו אתה מבצע טווח הציונים הוגדר בין 1- לא שבע רצון כלל, ל-5 - מאוד שבע רצון. כ-78% מן הנשאלים נתנו את הציונים 4 ו-5 . תוצאה זו תואמת את תוצאתה של שאלה אחרת: עד כמה אתה מרוצה באופן כללי מעבודתך כאזרח עובד צה"ל. לשאלה זו הוגדר טווח ציונים שבין 1 - לא מרוצה כלל, ל-5 - מאוד מרוצה. כ-78.5% מן הנשאלים נתנו את הציונים4 ו-5. 4 . לעומת מידת שביעות רצונם הגבוהה, יחסית, של האע"צים, מתפקידם ומעבודתם, ניכר כי הם פחות מרוצים מיחס המערכת הצבאית אליהם כאע"צים: באחת מהשאלות הם נשאלו: עד כמה צה"ל פועל לטיפוח אוכלוסיית האע"צים. טווח הציונים הוגדר בין 1 - לא פועל כלל, ל-5 - פועל רבות. כ-74% מן הנשאלים נתנו את הציון3 ומטה, מתוכם כ-39% - את )צבא ההגנה לישראל (צה"ל 161 .:שם הדוח צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 הציונים 1 ו-2 . משרד מבקר המדינה מציין, כי מניתוח התשובות לשאלות האמורות עולה פער משמעותי בין מידת שביעות רצונם של אע"צים מתפקידיהם ומעבודתם ובין שביעות רצונם מטיפוח המערכת הצבאית אותם, מתגמולם על ידי המערכת והוקרתם. שעה שאע"צים, ככלל, שבעי רצון במידה רבה מתפקידם ומעבודתם, הם מעריכים את יחס המערכת הצבאית אליהם כבינונית ומטה, ובמיוחד הם מעריכים באופן נמוך את התגמול וההוקרה המוענקים להם על ידי המערכת הצבאית. מן הראוי, שאכ"א ומרכז תע"ץ יעמדו על הסיבות להערכה הנמוכה שנתנו אע"צים לאופן שבו המערכת מתייחסת אליהם ומתגמלת אותם. זאת, על רקע הפער בין הערכה זו לבין מידת שביעות רצונם של אע"צים, ככלל, מתפקידם ומעבודתם. .סיכום .מערך האע"צים בצה"ל הינו מערך מקצועי וחיוני המשולב בכלל מערכי כוח האדם בצבא, הן בשגרה והן בשעת חירום. המסד הנורמטיבי המסדיר את ניהול המערך ואת הטיפול בפרט במסגרתו הו א מורכב וייחודי בצה"ל. הוא נשען על הסכמי עבודה שגובשו במסגרת תהליכי משא ומתן כמקובל במשק האזרחי, ועם זאת, הוא מבוסס גם על פקודות, הוראות ונהלים, כמקובל בצה"ל. נוסף על כך, במרבית המקרים מדובר בעובדים המתמידים באותו תפקיד במשך שנים רבות, ורבים מהם אף עובדים עד שהם פורשים לגמלאות. בביקורת עלה, כי במערך האע"צים קיימים פערים במספר נושאים המשליכים במישרין על ניהולו ועל שמירת זכויות הפרט במסגרתו. בולטים בהקשר זה: חלק ממכלול הנורמות הנוגעות להעסקת אע"צים אינן מעודכנות, ולא תמיד זמינות לגורמים המקצועיים המטפלים באע"צים; לא קיים מנגנון קבוע לקידום אע"צים לדרגה בכירה; קיימים ליקויים באופן שבו מופעלות בחלק ממרכזי אט"ל שיטות שכר עידוד, ובמקרים מסוימים יש בהם משום פגיעה בשוויון בין עובדים בעלי מאפייני עבודה זהים; קליטת אע"צים, ובמיוחד כאשר מדובר בקליטה על בסיס חוזים אישיים, כדוגמת אזרוח יועצים למערך הסייבר, שהינו מערך חיוני ביותר, נמשכת זמן ארוך מאוד; קיימים ליקויים שונים בתהליכי הטיפול בבקשות פרט של אע"צים, ובכלל זה עיכובים ממושכים וטיפול חסר בבקשות; ולא קיימת כל תכנית הכשרה או הדרכה בסיסית כלל-צה"לית בנושא הטיפול באע"צים לגורמי משאבי אנוש המטפלים בענייני האע"צים, או למפקדים של האע"צים. בהתייחסות צה"ל לממצאי הביקורת צוין, כי דוח ביקורת זה מכיל ידע והערות "אשר לא רק שניתן ללמוד מהן, אלא מדובר בחובה מקצועית ראשונה במעלה ליישם את הדורש תיקון". עוד צוין בהתייחסות צה"ל, כי מרכז תע"ץ היה ועודנו גוף מקצועי המטפל באע"צים בנאמנות רבה, "ועושה מאמצים כבירים לשמר את הסכמי העבודה ולפעול למען עיצוב דמותו של צה"ל כמעסיק הוגן והגון בעיני כלל האע"צים. מתוך הבנה זאת פעלנו ונפעל על מנת לתקן את הדורש תיקון". 162 דוח שנתי65ב .שם הדוח: צבא ההגנה לישראל (צה"ל) - מערך האזרחים עובדי צה"ל (אע"צים) מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65ב שנת פרסום: התשע"ה- 2014 משרד מבקר המדינה מברך על גישה זאת. במסגרת תהליך תיקון הליקויים הנדרש, סבור משרד מבקר המדינה, כי על אכ"א לבחון את הטיפול במערך האע"צים בכללותו, כדי להבטיח שבידי מרכז תע"ץ יש כלים ויכולות הולמים כדי לממש את יעדי המטכ"ל בכל הקשור למערך זה, ולנהל את המערך בפועל. כמו כן, על אכ"א לוודא כי בידי הגורמים המקצועיים ברמות השונות יש כלים מקצועיים ראויים לשם טיפול באזרחים, וכי ניתנת להם הכשרה מתאימה לכך; ועליו לתת דגש לקיום עקרונות של שוויון הזדמנויות בעבודה ושקיפות מול האע"צים עצמם.