ועדת הבחירות המרכזית/היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת - ועדת הבחירות המרכזית - מעקב מורחב

 ♦ . 1818 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .הבחירות לכנסת עומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל. הזכות לבחור ולהיבחר הוכרה כאחת מזכויות היסוד במדינת ישראל. מימושה מאפשר לכל אזרח בגיר לקחת חלק , התשכ"ט]נוסח משולב[ פעיל בעיצוב השלטון. חוק הבחירות לכנסת-1969 ותקנות הבחירות לכנסת, התשל"ג-1973, שהותקנו מכוחו, קובעים את סדרי הבחירות. אלה נועדו לשמור על הגינות הבחירות, טוהרן ויעילותן בהליך ודאי ויציב על מנת להבטיח את מימוש רצון הבוחר. בסעיף 15 (א) לחוק הבחירות נקבעכי ״לביצוע הבחירות תוקם ועדת בחירות מרכזית תוך 60 יום מיום כינוסה שלכל כנסת חדשה״. ועד ת הבחירות המרכזית היא אפוא הגוף האחראי לביצוע הבחירות. לקראת מועד הבחירות לכנסת העשרים כיהנו בוועדת הבחירות 34 חברים מטעם הסיעות שהיו מיוצגות בכנסת התשע עשרה. מר סלים ג'ובראן, שופט בית המשפט העליון, כיהן כיו"ר הוועדה בתקופה שבין מרץ 2013 למאי 2015 ,. בהתאם לחוק הבחירות לקראת מועד הבחירות ממנה הוועדה המרכזית ועדת בחירות אזורית לכל אחד מ-19 אזורי הבחירות במדינה. לצד ועדת הבחירות פועל בקביעות סגל מינהלי המופקד על ההיערכות לבחירות וניהולן, ואף יוזם הצעות לתיקוני חקיקה ומקדמן. בראש הסגל המינהלי עומדת מנכ"לית ועדת הבחירות, עו"ד אורלי עדס. מלבד העובדים בסגל המינהלי בתקופת השגרה, לפני הבחירות מגויס סגל עובדים שפועל על יד כל ועדה אזורית. ועדת הבחירות המרכזית והוועדות האזוריות אחראיות בפועל לארגון הבחירות ולביצוען. הבחירות לכנסת העשרים התקיימו ב-17.3.15 ,והתמודדו בהן 25 רשימות. מספר בעלי זכות הבחירה היה 5,881,696 ושיעור המצביעים היה72.3% , לעומת67.8% בבחירות לכנסת התשע עשרה. הבחירות התנהלו ב-10,464 קלפיות ב-1,277 ישובים בכל הארץ. בין היתר הוצבו קלפיות בבתי חולים ובמוסדות למוגבלים בניידות של משרד הרווחה, בבתי סוהר ובבתי מעצר, בנציגויות ישראל בחו"ל ובבסיסי צה"ל. בפברואר 2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח עלההיערכות לבחירות לכנסת התשע עשרה וניהולן12 . נוכח החשיבות הרבה שמייחס מבקר המדינה לניהול התקין שלהבחירות, שהן מיסודותיו של ההליך הדמוקרטי במדינת ישראל, ובשל התקציב הרב המוקדש להיערכות להן ולניהולן והיקף כוח האדם המגויס לשם כך, החליט מבקר המדינה לקיים ביקורת על ההליכים המינהליים הנוגעים להיערכות לבחירות לכנסת העשרים. ביקורת זו התבצעה בחודשים ינואר- יולי 2015. .פעולות הביקורת .במסגרת הביקורת האמורה נבדקו הפעולות שננקטו לתיקון ליקויים שצוינו בדוח הקודם וזאת בשים לב לפרק הזמן הקצר יחסית בין שתי תקופות הבחירות. בין היתר נבדקו הנושאים האלו: מעמד עובדי הסגל הקבוע; תקציב וכספים; גיוס עובדים, תנאי העסקתם ושכרם; פריסת הקלפיות ברחבי הארץ; חשש לפגיעה בטוהר הבחירות; המערכת הממוחשבת. כן נבדקו נושאים נוספים ובהם: תכניות עבודה; מינוי מבקר פנים לוועדת הבחירות; העסקת בני מיעוטים, מובטלים ואוכלוסיות מעוטות יכולת כלכלית בוועדות האזוריות; הערכת עובדי .__________________ .12 ראו לעיל, הערה1. ועדת הבחירות המרכזית 1819 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הוועדות האזוריות; סוגיות בנושא העסקת עובדי יום הבחירות והיבטים בנושא מחשוב הבחירות. הביקורת נעשתה בוועדת הבחירות המרכזית, בוועדות האזוריות ובקלפיות. כן נע שו בדיקות השלמה במשרד הבריאות, במשרד הפנים (לרבות ברשות האוכלוסין ואצל המפקח הארצי על הבחירות), במינהל הכנסת, במשטרת ישראל, בצה"ל, בשירות בתי הסוהר, באגף התקציבים ובמינהל הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר, ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. .ארגון ומינהל .מינוי שופט בית המשפט העליון ליו"ר ועדת הבחירות .חוק הבחירות קובע ששופטי בית המשפט העליון יבחרו אחד מהם לתפקיד יו"ר ועדת הבחירות. החוק מוסיף וקובע כי בחירתו של יו"ר ועדת הבחירות תהיה לא יאוחר מהיום ה-60 מיוםכינוסה של הכנסת13 . במסגרת תפקידו של יו"ר ועדת הבחירות בין מערכת בחירות אחת לזו שאחריה, עליו לשבת ראש בישיבות הנשיאות והמליאה, ולעסוק בנושאים שונים שבהם נדרשת מעורבותו - הכול במקביל להיותו שופט מכהן בבית המשפט העליון. מדובר אפוא בהיקף עבודה מצומצם בלבד. לעומת זאת, לקראת המועד הקבוע בחוק לקיום הבחירות, או עם ההכרזה על הקדמתן, ההיערכות לבחירות מחייבת את יו"ר ועדת הבחירות להקדיש את מרב זמנו ומרצו לנושאים העומדים על הפרק ודורשים את מעורבותו האישית ברמה היום-יומית. כפועל יוצא מכך, בשבועות שלפני יום הבחירות יו"ר הוועדה אינו פנוי למילוי תפקידו השיפוטי, ודיונים שנקבעו, לעתים חודשים ארוכים מראש, נדחים - הן דיונים שבהם הוא יושב כשופט יחיד והן דיונים שבהם הוא חבר בהרכב של שלושה שופטים. לפיכך גדל העומס בבית המשפט העליון. עד אפריל 2011 , מועד פרישתה לגמלאות, כיהנה השופטת אילהפרוקצ'יה כיו"ר ועדת הבחירות. סמוך למועד הפרישה המליצה השופטת דורית ביניש, נשיאת בית המשפט העליון דאז, לתקן את חוק הבחירות על מנת שיתאפשר לשופט בית המשפט העליון בדימוס לכהן כיו"ר הוועדה, ויופחת העומס המוטל על שופטי בית המשפט העליון המכהנים. ניסיון זה לא עלה יפה. בשל עומס זה והמחסור בשופטים מכהנים בבית המשפט העליון אף לא אויש תפקיד יו"ר ועדת הבחירות במשך יותר מחצי שנה, עד שלהי שנת 2011 ,עת נבחרה לתפקיד זה השופטת (כתוארה אז) מרים נאור. ואולם, כהונתה הסתיימה עם התפטרותה מתפקיד יו"ר ועדת הבחירות ביוני 2012 . במכתבההתפטרות הסבירה שהתפטרותה באה נוכח מינויה למשנה לנשיא בית המשפט העליון וריבוי משימותיה. כן ציינה כי ציפתה שכהונתה כיו"ר ועדת הבחירות תהא זמנית, עד שחוק הבחירות יתוקן ויאפשר למנות שופט בדימוס לתפקיד זה. .__________________ .13 בעבר היתה אפשרות חוקית שבנסיבות מסוימות, יכהן שופט בדימוס כיו"ר הוועדה לתקופה מוגבלת אך אפשרות זו בוטלה בשנת 1996 '(עם קבלת תיקון מס29 לחוק הבחירות ביום 12.1.96 [ ס"ח התשנ"ו1555 'עמ30].) 1820 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, האמור לעיל מלמד על הצורך בקיום בחינה ממשית של המשמעויות וההיבטים הכרוכים ביישום החלופה של מינוי שופט עליון בדימוס לתפקיד יו"ר ועדת הבחירות. ככל שיוחלט על שינוי כזה, הדבר יחייב תיקון מתאים לחוק הבחירות. אפשר כי שינוי זה יוכל לקדם את האינטרס הציבורי, שכן שופט בדימוס יהיה פנוי יותר לתפקיד יו"ר הוועדה. בפנייה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015 ,ציינה נשיאת בית המשפט העליוןהשופטת מרים נאור, כי עמדתה ועמדת שופטי בית המשפט העליון כולם היא כי ראוי שבראש ועדת הבחירות ניתן יהיה להעמיד שופט בדימוס. נשיאת בית המשפט העליון הוסיפה כי הדבר יקטין חיכוכים מיותרים בין שופטים מכהנים ופוליטיקאים, ויקטין את העומס המוטל על בית המשפט העליון כתוצאה ממינוי שופט מכהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לבחון את עמדת נשיאת בית המשפט העליון ושופטיו בנושא, נוכח חשיבותו, ובמידת הצורך עליה ליזום תיקון מתאים לחוק הבחירות. .תכניות עבודה .כל ארגון הנדרש לממש מטרות מוגדרות חייב בעבודת מטה ותכנון. חובה זו מקבלת משנה תוקף במוסדות המדינה, שמטרותיהם רחבות ומורכבות, ויש צורך ליישמן הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. ככלל, תכנון המכוון להשגת מטרות מכיל כמה מרכיבים, ובהם: הגדרת המטרות והיעדים; הגדרת המשאבים הקיימים; הכנת תכניות פעולה; בחירת התכניות לביצוע על פי סדרי העדיפויות ובהתאם ליכולת הביצוע ולקביעת יעדי הזמן14 . משרד מבקר המדינה הצביע לא אחת על חשיבותו של תכנון העבודה במוסדות ממשלתיים. תכנית עבודה שנתית מאפשרת לממש את מטרותיו של מוסד ממשלתי15 ,וראוי שתקיף את תכניות העבודה השנתיות של יחידותיו, הגזורות מאסטרטגיה כוללת. ברוח זאת, בדצמבר 2011 החליטה הממשלהשיחידות הממשלה ומשרדיה יבססו את פעולתם על תכניות עבודה שנתיות, והטילה עליהם לפעול לפי מדריך התכנון הממשלתי. עבודת הסגל המינהלי של ועדת הבחירות נחלקת לשתי תקופות. האחת היא תקופת השגרה שבין בחירות לבחירות שבה מועסק סגל מצומצם, המונה עד 15 משרות16 . התקופה השנייה היא תקופת הבחירות, שנמשכת כשלושה חודשים, והסגל מתרחב בה לכ-850 .בעלי תפקידים ביום הבחירות עצמו מועסקים על ידי ועדת הבחירות עשרות אלפים. בתום כל מערכת בחירות מתחיל הצוות הקבוע בפעילות הנדרשת לארגון הבחירות הבאות לכנסת ובכללה: בחינת תהליכים טכנולוגיים ומחשוביים, הצטיידות לוגיסטית, ביצוע תהליך הפקת לקחים, ייזום .__________________ .14 הוועדה הציבורית-מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים נתמכים מתקציב המדינה, דין וחשבון, כרך ב' - דוחות ועדות המשנה (אוגוסט 1989.) 15 ראו למשלמבקר המדינה, דוח שנתי 53ב (2003) ,", "עבודת המטה במשרדי הממשלהעמ' 49 ; דוח שנתי55( ב2005), "עבודת המטה של משרדי הממשלה- ממצאי מעקב", עמ' 203-191. 16 במועד הביקורתאיישו 8 עובדים8 ;משרות תקן5 עובדים נוספים איישוכשתי משרות תקן נוספות (כל עובד אייש משרה חלקית), וכ-10 עובדים הועסקו לפי שעות. ועדת הבחירות המרכזית 1821 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הצעות לתיקוני חקיקה, בחינת תהליכי עבודה חדשים, קידום נושאים ורעיונות והבאתם לדיון לפני ועדות המשנה, הנשיאות ומליאת הוועדה. לרשות ועדת הבחירות עומדות יחידות מטה שמסייעות לה בביצוע המטלות שהיא אמונה עליהן ובהן: החשבות, היחידה המשפטית, אגף מינהל ומשאבי אנוש. לקראת הבחירות לכנסת העשרים גיבשה ועדת הבחירות שתי תכניות עבודה לתקופת הבחירות בלבד. מעיון בתכניות אלו עולה שהן נועדו ליחידות ועדת הבחירות, ולכל אחת מהוועדות האזוריות המוקמות לקראת כל מערכת בחירות. בתכניות אלה פורטו אותן משימות שאמורות היו להתבצע בתקופת הבחירות וביום הבחירות לכנסת העשרים, וכן לוחות הזמנים והאחראים לביצוען של המשימות. הביקורת העלתה כי ועדת הבחירות לא גיבש ה תכנית עבודה לפעילותה הכוללת ולפעילות כל אחת מיחידות המטה שלה לתקופת השגרה לשנים 2014 ו- 2015 . על ועדת הבחירות לגבש אפוא תכניות עבודה מפורטות שישמשו כלי מרכזי לניהול הפעילות הארגונית של ועדת הבחירות גם בתקופות שבין מערכות הבחירות. בתשובת ועדת הבחירות המרכזית למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 (להלן - תשובת ועדת הבחירות) היא הודיעה כי באוקטובר 2015 ,לאחר סיום מועד הביקורת, החלה בתהליך של כתיבת תכנית עבודה שנתית סדורה לאגפים שבמטה הוועדה. .מינוי מבקר פנים לוועדת הבחירות .חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן- חוק הביקורת הפנימית), קובע כי "בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על-ידי מבקר פנימי". ההגדרה של "גוף ציבורי" בחוק הביקורת הפנימית כוללת גוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (נוסחמשולב). ועדת הבחירות היא גוף מבוקר מכוח סעיף 9(2 ) לחוק מבקר המדינה, ומכאן שיש לקייםבו ביקורת פנימית. על פי חוק הביקורת הפנימית תפקידו של המבקר הפנימי לבדוק את תקינות פעולתו של הגוף המבוקר מבחינת קיום הוראות החוק, הניהול התקין, טוהר המידות והחיסכון. כמו כן עליו לעקוב אחר היעילות והתכליתיות של הפעולות שהגוף המבוקר נוקט על מנת להשיג את יעדיו. ועדת הבחירות אינה כפופה למנגנוני בקרה ממשלתיים: חשב הוועדה, היועץ המשפטי של הוועדה וראש אגף משאבי אנוש בוועדה אינם כפופים מבחינה מקצועית לחשב הכללי במשרד האוצר, ליועץ המשפטי לממשלה ולנציב שירות המדינה, בהתאמה. במסמך הפקת הלקחים מהבחירות לכנסת התשע עשרה (להלן - מסמך הפקת הלקחים) כתב בפברואר 2013 יו"רועדת הבחירות לכנסת דאז, השופט אליקים רובינשטיין, ליו"ר הכנסת (בפועל): "אכן לוועדה ניהול מקצועי השקוף בפני החשב הכללי ואגף התקציבים במשרד האוצר, ועדת הכספים של ועדת הבחירות ומבקר המדינה, אך נראה לי כי המיסוד הראוי מצריך לבחון כיצד נעשית הבקרה בגופים עצמאיים קטנים אחרים, גם בהתחשב בייחודיות הוועדה; זאת - כדי להבטיח מלוא תשומת הלב לבקרה אפקטיבית דווקא כשמדובר בגוף בעל מבנה יחידאי והכרחי כאמור; שהשופט שבראשה אינו בהכרח מעורה בה אינטנסיבית בתקופות שבין בחירות לבחי רות ונחוץ להבטיח אחריות דיווחית, אפקטיבית, המקבילה לאחריות מיניסטריאלית. בכל מקרה, מבקר פנים הוא אפשרות ראויה בעיניי, אמנם לא כתחליף לפיקוח 1822 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ממעל". במכתבו למשרד מבקר המדינה מספטמבר2013 חזר השופט רובינשטיין וציין את החשיבות שיש בקיומם של ביקורת ופיקוח יעילים על ועדת הבחירות, לרבות מינוי מבקר פנימי בלתי תלוי. נמצא כי למרות הוראות חוק הביקורת הפנימית וחרף התייחסותו של השופט רובינשטיין מפברואר 2013 ,לא מונה מבקר פנימי לוועדת הבחירות. על ועדת הבחירות לפעול למינוי מבקר פנימי בהתאם להוראות חוק הביקורת הפנימית ולקבוע את היקף משרתו בהתאם למשימותיו. ועדת הבחירות המרכזית מסרה בתשובתה כי בימים אלה מגובש תיאור התפקיד ודרישות המשרה לצורך פרסום מכרז פומבי למשרת מבקר פנים לוועדת הבחירות. .תקציב וכספים .בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים בנושאים האלה: ועדת הבחירות לא כללה במסמך הצעת התקציב לשנת 2013 את נתוניהביצוע של התקציב בבחירות שהתקיימו ב-2009 ,והתקציב שהוצע שיקף גידול נומינלי של 36% בהשוואה לנתוני הביצוע ב-2009 , אבל ההצעה אושרה בלא שהדבר הובא בחשבון; הוראות לביצוע פעולות בחשבונות בנק הדואר של ועדת הבחירות בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח אושרו בחתימת חשב הוועדה בלבד; הוועדה שילמה לחברה פרטית חשבוניות בסכום כולל של כ-3.1 מיליון ש"ח בגין שירותי מחשוב, אף שהחשבוניות לא כללו פירוט של כמותם ומחירם של השירותים שבגינם נעשה החיוב, ולא צורף אליהן מסמך הזמנה מפורט; ועדת הבחירות לא ביצעה בקרה על קבלת מרבית ציוד המחשוב שעליה שילמה לחברה זו; עלות קבלת הפנים החגיגית במשכן הכנסת לציון סיום הבחירות הייתה גבוהה: כ-80,000 ש"ח עבור כ-500 .משתתפים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי הליקויים האמורים תוקנו: בהצעת התקציב ל- 2015 ;הובאו נתוני ביצוע קודמים ההוראות אושרו בשתי חתימות; שולמו חשבוניות רק אחרי פירוט ראוי של השירותים ובוצעה בקרה מתאימה; עלות קבלת הפנים לציון סיום הבחירות ב - 2015 הייתה כ - 16,000 ש"חבלבד עבור כ-300 משתתפים. עםזאת, הביקורת הנוכחית העלתה את הליקויים המפורטים להלן: .תכנון התקציב .תקציב ועדת הבחירות נקבע לפי האמור בסעיף 134 לחוק הבחירות: "ועדת הכספים של הכנסת תקבע את תקציב ועדת הבחירות על פי הצעת ועדת הבחירות; אוצר המדינה יעמיד כספי תקציב זה לרשות יו"ר ועדת הבחירות, שיהיה ממונה על הוצאתם". על הכנת התקציב מופקדת ועדת המשנה לענייני כספים של ועדת הבחירות, והיא מגישה את הצעת התקציב ועדת הבחירות המרכזית 1823 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליו"ר ועדת הבחירות ולסגניו כדי שיביאוה לפני המליאה לאישור, קודם להגשתה לוועדת הכספים של הכנסת. תקציב ועדת הבחירות לשנת 2015 בסך כ-242 מיליון ש"ח אושר על ידי ועדת הכספים של הכנסת ב-21.12.14 .מהמסמכים שהגישה ועדת הבחירות לוועדת הכספים עולה כי תקציב זה היה גבוה בכ-%23 מהביצוע של התקציב לשנת הבחירות2013 ,שהסתכם ב-197.1 מיליון ש"ח17 , אך נמוךבכ-%2 מהתקציב המא ושר של הוועדה לשנת 2013 ,שהסתכם בכ-247 מיליון ש"ח. התקציב המקורי של ועדת הבחירות לשנה שאינה שנת בחירות עמד בשנים האחרונות18 על כ-11 מיליון ש"ח. להלן מוצג הפילוח של תקציב ועדת הבחירות לשנת2015 :(שנת בחירות) לפי סוגי ההוצאות .תרשים 1 .פילוח תקציב ועדת הבחירות המרכזית לשנת 2015 לפי סוג ההוצאות .המקור: ועדת הבחירות המרכזית, הצעת תקציב לשנת 2015 , דצמבר2014. .כ-172 מיליון ש"ח, ששיעורם כאמור 72% מתקציבה של הוועדה לשנת 2015 היו בגין הוצאות שכר לעובדי הוועדה19 (סך של כ-111 )מיליון ש"חוהשתתפות בהוצאות בגין כוח אדם (כ-61 .מיליון ש"ח) של גופים אחרים שמבצעים פעולות בבחירותהשתתפות בהוצאות גופים אלה כללו בין היתר את הסעיפים האלה: תשלום לסיעות הכנסת בגין העסקת נציגיהם בוועדות הקלפי ביום הבחירות בסך של כ-50 ;מיליון ש"חתשלום למשטרת ישראל בגין העסקת מאבטחים בקלפיות בעלות של כ-8.5 .מיליון ש"ח .__________________ .17 .כפי שדיווחה ועדת הבחירות לוועדת הכספים של הכנסת 18 :בשנים האלה2007 ,2008 , 2010,2011 ,2012 ,2014. 19 .ללא הוצאות נלוות 1824 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מנתוני אגף התקציבים במשרד האוצר עולה כי בתקופה של ארבע מערכות הבחירות שקדמו לבחירות לכנסת העשרים (בשנים 2014 -2003 ) נותרו לוועדת הבחירות בתום מערכת הבחירות יתרות תקציב בסכומים גבוהים - חלק מהסכומים הוחזרו לקופת המדינה (החזרת תקציב) וחלק ם נותרו לא מנוצל ים (עודף לא מחויב20 .) יודגש שעד מועד סיום הביקורת לא היו נתוני תקציב סופיים לגבי שנת 2015 .להלן טבלה המפרטת סכומים אלה: .לוח 1 .נתונים על יתרות התקציב של ועדת הבחירות במערכות הבחירות שהתקיימו בשנים 2014 -2003 .שנת .בחירות החזרת תקציב במהלך .השנה .(באלפי ש"ח) עודף לא מחויב בסוף .השנה .(באלפי ש"ח) סה"כ יתרת .תקציב .(באלפי ש"ח) .2013 38,592 _ 38,592 .2009 _ 16,569 16,569 .2006 34,722 24,902 59,624 .2003 45,828 22,178 68,006 . :המקורמשרד האוצר, אגף התקציבים, תקציבים ועודפים ועדת הבחירות, אפריל 2015 .בהתייחס להיווצרות העודפים השיבה ועדת הבחירות כי במהלך השנים הופקו לקחים הנוגעים לתכנון תקציב הוועדה. למשל, בשנים האחרונות היא נוהגת להחזיר עודפי תקציב כבר במהלך השנה. כמו כן, תקציב הוועדה לשנת 2015 היה נמוך מתקציב הוועדה לשנת 2013 אף על פי שחלו שינויים ניכרים בתהליכי עבודה רבים, נוספו דרישות והיה גידול במספר הקלפיות. עוד הסבירה ועדת הבחירות כי בשל החשיבות הלאומית של משימת הבחירות והצורך בביצועה על הצד הטוב ביותר, על הצעת התקציב לקחת בחשבון את כלל הצרכים הנדרשים וכן שולי ביטחון תקציביים למקרים של אירועים או פעולות נדרשות בלתי צפויות. יתר על כן, חלק ניכר מן ההוצאות הנו בגדר הערכה תקציבית בלבד, המבוססת על אומדנים - בפרט בעת הכנת תקציב הוועדה לשנת בחירות - שכן מרכיב חוסר הוודאות מאפיין את פעילות הוועדה בהיבטים שונים ורבים. מצד אחר, הקדמת מועד הבחירות במהלך השנה השוטפת מובילה בהכרח להקפאת פרויקטים שתוקצבו ולא ניתן לממשם בתקופת הבחירות. ועדת הבחירות אף הסבירה כי היא מתייחסת לתקציב הבחירות כתקציב אחד, שיכול להתפרס במונחי תקציב על פני שנתיים ובמונחי ביצוע התקציב על פני שלוש שנים - שנה אחת לפני הבחירות כמקדמה, שנת הבחירות עצמה, וביצוע של עודפים מחויבים בשנה שלאחר הבחירות. משרד מבקר המדינה מציין כי גם על פי נתוניה של ועדת הבחירות המרכזית, סך הביצוע המצטבר של שנת הבחירות 2013 הסתכם בכ-204 מיליון ש"ח אל מול תקציב מאושר בסך כ-247 מיליון ש"ח. לפיכך יתרת התקציב של2013 הסתכמה בכ-40 מיליוןש"ח, ששיעורם הוא כ-20% מהביצוע המצטבר. .__________________ .20 עודףלא מחויב משמעותו תקציב מזומן לא מנוצל אשר אין כנגדו התחייבויות, ועודף מחויב הוא תקציב מזומן לא מנוצל אשר יש כנגדו התחייבויות. ועדת הבחירות המרכזית 1825 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר שהיווצרות של סכומים ניכרים אלה בכל מערכת בחירות גורע מתקציב המדינה הקצאה תקציבית לצרכים חיוניים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות להמשיך בפעולותיה לתכנון יעיל יותר של תקציבה השנתי לבחירות, תוך קביעת "שולי ביטחון תקציביים" עבור פעולות שלא ניתן לצפותן מראש. .תשלום שכר לנציגי הסיעות והדרכתם .חוק הבחירות קובע כי חברי ועדות הקלפי יהיו נציגים של הסיעות המיוצגות בכנסת. מינוי נציגי הרשימות המתחרות נועד להבטיח בקרה הדדית ביניהם21 ,ועל כן חשובה נוכחותם במקום הקלפי במשך כל יום הבחירות. תקנות הבחירות מסמיכות את ועדת הבחירות לקבוע תשלום לחברי ועדת קלפי. תשלום זה נעשה באמצעות הסיעות לפי תנאים והוראות שקובעת הוועדה. עוד קובעות תקנות הבחירות כי מזכיר ועדת הקלפי ירשום בפרוטוקול את שעת תחילת כהונתו של נציג הסיעה ואת שעת סיומה. 1. הביקורת הקודמת העלתה כי בפרוטוקול ההצבעה לא היה מקום לרישום שעת הגעתו של נציג סיעה שלא היה נוכח בעת פתיחת הקלפי, ואף לא היה מקום לרישום שעת סיום כהונתו של נציג סיעה שעזב בלא שהוחלף על ידי נציג אחר מסיעתו. על כן במקרים אלו לא ניתן היה ללמוד מהפרוטוקול מהו פרק הזמן המדויק שבו נכחו נציגי הסיעות (משעת תחילת כהונתם ועד שעת סיומה), אלא רק את עצם העובדה שנכחו בקלפי בשלב כלשהו במהלך היום. בביקורת הנוכחית נמצא כי תוקן הליקוי הנוגע להיעדר מקום בפרוטוקול לרישום שעת סיום כהונתם של נציגי הסיעות שנכחו בעת פתיחת הקלפי. לעומת זאת, לא תוקן הליקוי הנוגע להוספת מקום לרישום שעת הגעתו לראשונה של נציג סיעה שלא יוצגה על ידי איש בעת פתיחת הקלפי. 2. האחריות לגיוס נציגי הסיעות ולשיבוצם בקלפיות חלה על הסיעות. התמריץ לנוכחות הוא התשלום שהנציג מקבל מהסיעה, לאחר שהסיעה מקבלת תשלום מהמדינה באמצעות ועדת הבחירות עבור כל נציג שלה שמאייש את הקלפי. ועדת הבחירות קבעה בינואר 2015 שבבחירות לכנסתהעשרים, כמו בבחירות לכנסת התשע עשרה, יעמוד התשלום לחבר ועדת קלפי "למשך כל יום הבחירות " על 1,575 ש"ח22 . עוד קבעה ועדת הבחירותכי לאחר יום הבחירות היא תבדוק את מספרם הכולל של נציגי הסיעות שאיישו את התפקידים בקלפיות, ולפיו ייקבע הסכום המרבי המגיע לכל סיעה בגין מספר חברי ועדות הקלפי שייצגו אותה. בבחירות לכנסת העשרים אוישו 28,873 "משרות" של חברי ועדות קלפי על ידי נציגי סיעות, ועד מועד סיום הביקורת ביולי .__________________ .21 רע"א414/94 מרעי נ' ועדת הבחירות למועצה המקומית פרדיס, פ"ד מח(4 )421 ,430-429 (1994). 22 סכום זה יכול להתחלקבין ארבעה נציגים לכל היותר של סיעה אחת, המחלקים ביניהם את איוש הוועדה לאורך היום. 1826 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2015 שולם עבורם שכר כולל של כ-42 מיליון ש"ח (ששיעורם כ-90% מהסכום הכולל שהוקצה לכך בתקציב הוועדה, 47 .)מיליון ש"ח א. בעניין זה העלתה הביקורת הקודמת כי ועדת הבחירות בדק ה רק אם נציג סיעה נכח בזמן כלשהו בקלפי, ולא את משך הזמן בפועל שבו מילא את תפקידו. למעשה, די שנציג הסיעה נכח פרק זמן כלשהו במהלך ההצבעה, כדי שלסיעה יועבר מלוא הסכום. משרד מבקר המדינה העיר על כך שוועדת הבחירות העבירה תשלום של עשרות מיליוני שקלים לסיעות בגין נציגים ששימשו חברי קלפי על סמך הבדיקה הזאת בלבד. משרד מבקר המדינה המליץ ל וועדת הבחירות להחיל את הצעדים הנדרשים על מנת שהתשלום לנציגי הסיעות בוועדות הקלפי יהיה על פי שעות נוכחותם בקלפי. גם במערכת הבחירות הנוכחית בוצע התשלום לנציגי הסיעות שלא על פי משך הזמן שבו נכחו בקלפי בפועל, בניגוד לסדרי המינהל התקין. ב. בעקבות הדוח הקודם בחן צוות של חברי ועדת הבחירות (להלן - צוות הבחינה) את התשלום לנציגי הסיעות בקלפי ביום הבחירות, והגיש את המלצותיו למנכ"לית ועדת הבחירות בינואר 2015 . צוות הבחינה המליץ על שינוי שיטת התשלום, באופן שהתשלום לסיעות יהיה על פי דיווחי נוכחות על בסיס שעות עבודה (איוש בפועל), שייקלטו מתוך הפרוטוקולים לאחר סריקתם. בהמלצות צ וין כי אמנם "השינוי המוצע כרוך בסיכונים שונים, הן אינהרנטיים עקב תהליך שינוי לעומת מה שהיה עד כה, הן עקב החשש לאובדן הכנסות של הסיעות והן עקב לוחות הזמנים המצומצמים להשלמת המשימה…החיסכון הכספי מחד (הנאמד בכ -2.36 )מיליון ש"ח23 וכן הגברת הנוכחות בקלפיות מאידך, יביאו בכל מקרה למהלך תקין יותר". המנכ"לית החליט ה לאמץ את המלצות צוות הבחינה, והיא העבירה את הצעתו לשינוי שיטת התשלום לאישורה של נשיאות ועדת הבחירות (להלן - הנשיאות) ושל המליאה. בינואר 2015 דחתה הנשיאות את ההצעה לשינוי שיטת התשלום, והחליטה להשאיר את המצב בעינו; חלק מחבריה הביעו את דעתם שההצעה לשינוי מסובכת. גם מליאת ועדת הבחירות החליטה לדחות ברוב קולות את המלצת המנכ"לית; מפרוטוקול הדיון לא ניתן היה ללמוד מה היו שיקולי חברי המליאה בהחלטתם זו. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שנקטה ועדת הבחירות כדי לתקן את הליקוי שעליו הצביע משרד מבקר המדינה בדוח הקודם, לרבות הוספת הטורים בפרוטוקולים של ועדות הקלפי לרישום שעות ההתחלה והסיום של נוכחות נציגי הסיעות. עם זאת, נוכח העלות לקופת המדינה, כפי שהעריך הצוות לבחינת הנושא, ו בשל הספק אם הציבור מקבל תמורה שלמה בגין הכספים המועברים לסיעות, על ועדת הבחירות לבחון שוב את ההצעה לשינוי התשלום לנציגי הסיעות. לחלופין אפשר לשקול את העברת הנושא לבחינה מעמיקה על ידי הוועדה הבוחנת את תנאי השכר של עובדי ועדת הבחירות ועובדי יום הבחירות (ראו להלן). בתשובתה מדצמבר 2015 מסרה ועדת הבחירות כי הנושא יועלה לדיון נוסף במליאת ועדת הבחירות ובנשיאות. .__________________ .23 על פיהתחשיב שערך צוות הבחינה. ועדת הבחירות המרכזית 1827 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 3. סעיף 21 (א) לחוק הבחירות קובע כי ועדת הבחירות תקבע לא יאוחר מהיום ה-40 שלפני הבחירות את מספר חבריה של כל אחת מוועדות הקלפי ואת הרכבה הסיעתי מבין הסיעות המיוצגות בוועדה המרכזית, וכן תקבע את הסיעות שאותן ייצגו היו"ר של ועדת הקלפי וסגנו, ובלבד שבכל ועדת קלפי יהיו מיוצגות לא פחות משלוש סיעות. ועדת הקלפי היא הסמכות הבלעדית להחליט בכל הנוגע למהלך ההצבעה במקום הקלפי, מפתיחת מקום הקלפי ועד תום ספירת הקולות וסיכום התוצאות, בכפוף לחוק ולהוראותיה של ועדת הבחירות. כדי שחברי ועדת הקלפי יוכלו למלא את תפקידם באופן הראוי ביותר ולשמש סמכות מקצועית, עליהם להיות בעלי ידע נרחב בחוקי הבחירות ובסדרי ההצבעה בקלפיות. א. הביקורת הקודמת העלתה כי בניגוד למזכיר ועדת הקלפי, שנדרש לעבור מבחני מיון והדרכה בת כמה שעות כתנאי להעסקתו, נציגי הסיעות אינם מחויבים לעבור הדרכה כלשהי לפני יום הבחירות, ולפיכך שיעור ההשתתפות של נציגי הסיעות בהדרכות היה נמוך. יצוין שבעניין זה התריעו מנהלי הוועדות האזוריות חדרה ו הקריות להנהלת ועדת הבחירות במסגרת הפקת הלקחים שערכו לאחר הבחירות הקודמות: "כצפוי, מעטים מאוד מאנשי הסיעות הגיעו להדרכות, רובם ככולם לא ידעו מה תפקידם בקלפי… יש צורך לתדרך יותר את נציגי הסיעות". גם שני מנהלי ועדות אזוריות נוספים התריעו כי יש ליקויים באיוש ועדות הקלפי על ידי נציגי הסיעות. למשל, שנציגי מפלגות לא כשירים משובצים למילוי התפקיד בקלפי. נמצא שגם במערכת הבחירות לכנסת העשרים שיעור ההשתתפות של נציגי הסיעות בהדרכות היה נמוך, והוא נאמד בכשליש מכלל הנציגים. יצוין שמכיוון שההדרכה אינה כאמור תנאי להעסקה כחבר בוועדת קלפי, אלא נתפסת כ"שירות" שנותנת ועדת הבחירות למפלגות, נציגיהן לא מחויבים בהדרכה, ולפיכך לא היה לוועדת הבחירות מידע כמה מתוך נציגי הסיעות עברו הדרכה וכמה מהם עבדו ביום הבחירות. ועדת הבחירות השיבה למשרד מבקר המדינה כי בעל התפקיד המרכזי והדומיננטי בקלפי הינו מזכיר ועדת הקלפי, ועליו מוטלת כל עבודת ניהול הקלפי, על כלל ההיבטים. לכן לביצוע תפקידו נדרש המזכיר להכשרה ו למומחיות מיוחד ות, הנרכשות במהלך ההדרכה. לפיכך, אין כל מקום להשוואה בין שלבי המיון המוקפדים בגיוס המזכירים וחיובם בהדרכה לבין הדרישות מחברי ועדות הקלפי. הוועדה המרכזית עמדה על כך בתשובתה שחברי ועדת הקלפי אינם עובדי ועדת הבחירות, הוועדה אינה מגייסת אותם, אינה מעסיקה אותם ואינה יכולה לפקח עליהם, וזהותם אינה ידועה לה מראש. עוד השיבה הוועדה כי היא נקטה פעילויות רבות כדי להגדיל את מספר המשתתפים בהדרכות. בין השאר, פנתה בכתב אל באי-כוח סיעות הכנסת, אל מנכ"לי המפלגות ואל ראשי מטות המפלגות, והדגישה את חשיבות ההדרכות לנציגיהם. כמו כן, מערכי ההדרכות פורסמו באתר האינטרנט של ועדת הבחירות. הודות לפעילויות אלה גדל מספר המודרכים בבחירות הנוכחיות בשיעור של 46% לעומת הבחירות הקודמות. 1828 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי המתכונת הנהוגה כיום, לנציגי הסיעות בוועדות הקלפי תפקיד מרכזי וחשוב בניהול ההצבעה בפרט ובפעילות הדמוקרטית בכלל, ולפיכך יש לוודא כי הם יקבלו את ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידם זה. לא זו אף זו, שכרם משולם מהקופה הציבורית, והוא גבוה כמעט כשכרם של מזכירי קלפי. לפיכך אין הצדקה לפטור אותם מהחובה להכיר לעומק את תפקידם על מנת שיבצעוהו באופן המיטבי. ב. יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרה ציין במסמך הפקת הלקחים שכתב לאחר הבחירות הקודמות, כי "שאלה יפה היא אם נחוצים כל עיקר חברי ועדת קלפי, ואולי עדיף היה מבחינות שונות כי במקום חברי ועדת קלפי נציגי מפלגות יהיו שני מזכירים (בהוצאה פחותה לקופת המדינה). ראוי לחשוב על נושא זה (למפלגות תימשך הזכות לשלוח משקיפיהן)". במכתב מספטמבר 2013 ציין יו"ר ועדת הבחירות, כי דברים אלה מקבלים משנה תוקף נוכח הממצאים ביחס לנוכחותם של חברי ועדת הקלפי, תשלום שכרם והדרכתם, וכי אם יחול שינוי, יהיו הבחירות טהורות לא פחות ויעלו פחות. הביקורת הנוכחית העלתה כי הסוגיה שהעלו יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרה וכמה ממנהלי הוועדות האזוריות לא נבחנה על ידי הוועדה. נציגי הסיעות בוועדת הקלפי ממלאים תפקיד חשוב ביום הבחירות בסיוע להתנהלותן התקינה ובשמירה על טוהר הבחירות, ומושכל ראשון הוא שכדי שיוכלו לבצעו כראוי, עליהם להכיר את סמכויותיהם ותפקידיהם בכלל ואת הפעילות הנעשית בקלפי בפרט. ההשתתפות בהדרכה היא אחד האמצעים המרכזיים להשגת מטרה זו, אולם כשני שלישים מחברי ועדות הקלפי לא נכחו בהדרכה שארגנה להם ועדת הבחירות. פעולותיה הרבות של ועדת הבחירות להגדלת שיעור המשתתפים בהדרכה הן צעד מבורך, אך עוד נדרש שיפור רב בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לבחון את הסוגיה היסודית שהעלה יו"ר הוועדה לאחר הבחירות לכנסת התשע עשרה בעניין שינוי הרכב ועדות הקלפי והחלפת נציגי הסיעות במזכיר נוסף. אם בחינה זו לא תוביל לפעולות שיביאו לשינוי הרכבה של ועדת הקלפי, נדרשת ועדת הבחירות לפתח את הכלים לביצוע בקרה ופיקוח ראויים על איכות תפקודם של נציגי הסיעות. בתשובתה מדצמבר 2015 מסרה ועדת הבחירות כי ההצעה למנות שני מזכירים במקום חברי ועדת הקלפי טעונה תיקון חקיקה ראשית, והיא תובא לדיון בפני ועדת המשנה לחקיקה של ועדת הבחירות. ועדת הבחירות המרכזית 1829 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פרויקט בינוי .בג"ץ24 קבע כי רשות ציבורית, בבואהלקבל החלטה, נדרשת לדאוג שכל הנתונים הנוגעים לעניין יהיו לנגד עיניה. עוד קבע בג"ץ כי תהליך קבלת ההחלטות מן הראוי שיכלול כמה שלבים יסודיים: איסוף נתונים, סיכומם (לרבות חוות הדעת המקצועיות הנוגדות, אם יש כאלה) ובדיקת משמעותם, ומשהתקבלה החלטה - הנמקתה. תהליך כגון זה מבטיח כי כל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון, וכי תגובש החלטה שניתן להעביר תחת שבט הביקורת המשפטית והציבורית. לוועדת הבחירות מרכז מבצעי לוגיסטי (ממ"ל) במרכז הארץ, ששטחו הבנוי כ-7,500 ,מ"ר אשר נבנה לפני כעשור והוא בבעלות המדינה. הממ"ל משמש בעיקרו לאחסון ציוד ואמצעים של ועדת הבחירות המרכזית הנדרשים לקיום בחירות ובו מתרכזת כלל הפעילות הלוגיסטית של הוועדה. על פי נתוני ועדת הבחירות, בתקופת הבחירות לכנסת העשרים הועסקו בו כ -70 עובדים, מהם20 במשרות תקן והיתר על פי שעות. בתקופות שגרה מועסקים בו ראש הממ"ל בהיקף של רבע משרה, שני עובדים בהיקף כולל של משרה מלאה ושני עובדים אחרים, העובדים לפי שעות בהתאם לצורך. על פי הצעת התקציב לשנת 2015 ,העלות השנתית של החזקת הממ"ל והביטוחים (בלא שכר העובדים) היא כ-2.2 מיליון ש"ח. 1. ביולי 2013 אישרו הנשיאות וועדת הכספים הזמנית של ועדת הבחירות את בקשתה של המנכ"לית להוסיף קומה למבנה הממ"ל ובה כ-500 .מטר, בהתאם לאופציית בנייה קיימת הבקשה לתוספת הבינוי הוגשה בשל חוסר במשרדים ובאולם לכנסים ולישיבות גדולות. בבקשה נאמר כי כיום מתקיימים בממ"ל כל הכנסים וכל ימ י העיון וישיבות העבודה של ועדת הבחירות, אך אין בו התנאים המתאימים, בין השאר משום שבעת בנייתו ניתנה הדעת יותר לשטחי האחסון לציוד והוקצה שטח קטן יחסית למשרדים, כפי שנדרשו באותה העת. באותו היום אישרו נשיאות הוועדה ּוועדת הכספים הזמנית את הצעת מנכ"לית ועדת הבחירות לתוספת הבינוי. בהמשך לכך, ביולי 2013 פנתה ועדת הבחירות למינהל הדיור הממשלתי בבקשה לתוספת בנייה ופורט בה השטח הנדרש לאולם כנסים והדרכה ולמשרדים. בדצמבר 2013 מסרה ועדת הבחירות לנציג מינהל הדיור, באמצעות משרד פרטי לתכנון, את כלל הפרטים בנוגע ליחידות שיעבדו במבנה החדש. באותו החודש נתנה ועדת הבחירות למינהל הדיור התחייבות כספית לכיסוי הוצאות התכנון של תוספת הבנייה. הביקורת העלתה כי ועדת הבחירות לא הגדירה את צורכי פרויקט הבינוי, ולא הציגה נתונים או מידע המעידים על הצורך בתוספת הבינוי האמורה. למשל: מספר המשרדים ושמות יחידות המטה או הממ"ל שעבורן תידרש התוספת; תדירות קיום הכינוסים והישיבות ומספר המשתתפים בהם; הבהרה אם מדובר בצורך המתעורר רק בתקופת הבחירות או גם בתקופות שגרה. כמו כן, לא הוצגו חלופות לבנייה בהיקף זה, למשל שכירת מבנים לצורך קיום הכינוסים והישיבות בתקופות של בחירות או בין בחירות. נוסף על כך, לא נבחן היקף התקציב הנדרש, לרבות עלות הפרויקט, עלויות ההחזקה והתחזוקה הצפויות של המבנה והמקורות לכך. .__________________ .24 ראו דברי נשיא בית המשפט העליון, השופט מאיר שמגר, בבג"ץ297/82 ברגר נ' שר הפנים פ"ד ל"ז(3 ,)29 ,49. 1830 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המנכ"לית מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הב יקורת כי לא היה מקום לבחינת חלופות אחרות, שכן הפעילות הלוגיסטית מתרכזת בממ"ל, ועל כל בעלי התפקידים בממ"ל לפעול במתחם זה. זאת ועוד, חלק ניכר מכנסי הוועדה מתקיימים בממ"ל, הן בתקופת שגרה והן בתקופת בחירות, מפני שהוא ממוקם במרכז הארץ. כן מסרה המנכ"לית כי שכירת משרדים אינה חלופה רלוונטית. אשר לעלות פרויקט הבינוי - המנכ"לית מסרה כי האומדן הראשוני לבניית התוספת היה כ-2.5-2.2 מיליון ש"ח, אך בהמשך אמד מינהל הדיור את עלות הפרויקט בארבעה מיליון ש"ח. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה ועדת הבחירות כי לפני שהוצג הנושא לנשיאות ולוועדת המשנה לכספים נערכה בחינה מקיפה, שכללה את כל הנתונים והמידע הדרושים לעניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליכי בחינה אלו לא תועדו בכתב. תיעוד כזה נדרש כדי להבטיח כי כל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון, וכי תגובש החלטה שניתן להעביר תחת שבט הביקורת המשפטית והציבורית, כאמור. 2. מנהל מינהל הדיור הממשלתיהסביר במהלך הביקורת כי בכל בקשה של משרד ממשלתי למינהל הדיור לגבי פתרון דיור בודק אגף התקציבים אם יש צורך בפתרון המבוקש על פי נתוני כוח האדם והפעילות של אותו משרד ממשלתי, ותוצאות בדיקתו עשויות להשפיע על החלטת מינהל הדיור. עם זאת, כאן אגף התקציבים לא היה מעורב בתהליך האישור בשל מעמדה העצמאי של ועדת הבחירות. לפיכך בדק מינהל הדיור רק את המאפיינים הטכניים (כגון השטח) של פתרון הדיור הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות שנודעת חשיבות מרובה לבחינה מדוקדקת של הצורך בתוספת הבינוי ושל הכדאיות הכלכלית בכך. זאת מפני שהצרכים האמורים בבקשה נוגעים בעיקר לתקופת בחירות, וכן נוכח העובדה שוועדת הבחירות היא גוף עצמאי, וצורכי הבינוי שלה אינם נבחנים על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר. את תוצאות הבחינה ראוי להציג בפני הנשיאות וועדת המשנה לכספים שלה, כדי לספק להן את מלוא המידע הנדרש להחלטה בעניין. בדצמבר 2015 מסרהועדת הבחירות כי באוקטובר 2015 נשלח לחברי הנשיאות דיווח מפורט עם כל המידע הרלוונטי לגבי תוספת הבינוי לממ"ל לצורך דיון בעניין זה. .כוח אדם - גיוס עובדים, תנאי העסקתם ושכרם .המשרות בשירות הציבורי הן בגדר משאב ציבורי, והשכר בגינן משולם מהקופה הציבורית. כדי שהשירות הציבורי יפיק את מרב התועלת, וכן על פי חוק המינויים ועקרונות המינהל התקין, יש למנות את בעלי המשרות מבין המועמדים המתאימים ביותר - בהליך המאפשר שוויון הזד מנויות ותחרות הוגנת, שנעשה בפומבי. עקרונות אלה יפים אף לאיוש כלל התפקידים הציבוריים ששכרם משולם מהקופה הציבורית, גם כאשר מדובר על איוש לזמן קצר ומדי כמה שנים. זאת במיוחד כאשר מדובר בתפקידי מפתח בניהול הדמוקרטיה הישראלית. ועדת הבחירות המרכזית 1831 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לפי חוק הבחירות, לקראת מועד הבחירות ממנה ועדת הבחירות המרכזית ועדת בחירות אזורית לכל אחד מ-19 אזורי הבחירות במדינה. מתפקידה של כל ועדה אזורית לגייס עובדים לעבודה באזור הבחירה שעליה היא מופקדת, לארגן את הבחירות במקומות הקלפי (להלן גם - קלפיות) שבאזור ה ולפקח עליהן, לסכם את תוצאות ספירת הקולו ת של ועדות הקלפי שבאזורה ולהעבירן בצירוף חומר הבחירות לוועדה המרכזית. לפיכך, לקראת בחירות מורחב הסגל המינהלי: מלבד העובדים בתקופת השגרה מגויס סגל עובדים שפועל על יד כל ועדה אזורית, המורכב ממנהל הוועדה האזורית ומעובדים נוספים, חלקם במשרה תקנית מלאה או חלקית (להלן - עובדי התקן) וחלקם על בסיס שעתי. ביום הבחירות עצמו מועסקים עובדים רבים נוספים במגוון תפקידים, ובהם מזכירי ועדות קלפי, קולטי קלפיות, סדרנים, רצים, אבות בית ונהגים (להלן - עובדי יום הבחירות). מנתוני ועדת הבחירות עולה כי בתקופת הבחירות לכנסת העשרים הועסקו 856 ,עובדיםוביום הבחירות הועסקו 33,624 עובדים במגוון תפקידים. מלבדם שימשו 28,199 נציגי סיעות25 .כחברי ועדות קלפי .מעמד עובדי הסגל הקבוע .בדוחות הביקורת על הבחירות לכנסת השבע עשרה ולכנסת התשע עשרה צוין, שמעמד עובדי הסגל הקבוע של ועדת הבחירות הוא כשל עובדי מדינה, אולם הדבר אינו מעוגן בחקיקה, משום שחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 אינו חל על עובדי ועדת הבחירות. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שוועדת הבחירות תיזום תיקון חקיקה לפיו יוחל חוק המינויים על עובדי הסגל הקבועים, בשינויים המתחייבים, ומתוך כך יוחלו עלי הם באורח רשמי כלל הדינים החלים על עובדי המדינה. בעקבות הערות משרד מבקר המדינה יזמה ועדת הבחירות את תיקון מס' 64 .לחוק הבחירות תיקון זה התקבל בכנסת בתחילת דצמבר 2014 ולפיו "עובדי ועדת הבחירות דינם כדין שאר עובדי המדינה, ואולם בקבלת הוראות ולגבי פיטורים יהיו נתונים למרותו של יו"ר ועדת הבחירות, והוא רשאי להסמיך לכך את המנהל הכללי של ועדת הבחירות"26 .יצוין כי התיקון לחוק צפוי להיכנס לתוקף בספטמבר 2016 (אלא אם יו"רועדת הבחירות יקבע מועד מוקדם יותר, בהתאם לסמכותו שבחוק). .__________________ .25 ההתייחסות היא למשרה מלאה. חלק מהמשרות חולקו בין שניים, שלושה או ארבעה נציגי סיעות. 26 חוק הבחירות (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2014 ', פורסם בספר החוקים מס2484 , כ"ה בכסלו התשע"ה, 17.12.14 ', עמ104. 1832 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 גיוס עובדים ואופן העסקתם .לאחר כל אחת משלוש מערכות הבחירות שקדמו לבחירות לכנסת העשרים27 העיר משרד מבקר המדינה לוועדת הבחירות על שלא גיבשה הליך פומבי לגיוס עובדים שביסודו שוויון הזדמנויות כנדרש על פי עקרונות המינהל התקין. בנוהל לגיוס עובדים חדשים למשרות פנויות במ ערכת הבחירות לכנסת התשע עשרה שפורסם באוקטובר 2012 ,נכתב כי הוא מפורסם עקב הקפאת עבודת הצוות שדן בנושא, וכי במידת האפשר יש להימנע משינויים במצבת העובדים הקיימת. בנוהל נקבע כי באיוש משרות פנויות תינתן עדיפות לעובדי ועדת הבחירות או למי שהעסיקה בעבר. אם לא יימצא ביניהם אדם מתאים, ייבחר אחד מבין שלושה אנשים לפחות שהגישו מועמדות. עוד נקבע שעובדי משרות זוטרות יגויסו מבין הפונים לוועדות האזוריות ולממ"ל ומבין המופנים על ידי לשכות התעסוקה, וכי במידת האפשר תינתן עדיפות למועמדים שיופנו על ידי לשכות התעסוקה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2013 ציינה ועדת הבחירות כי בעקבות דוח הביקורת על הבחירות לכנסת השמונה עשרה התבצעה עבודת מטה מקיפה להסדרת אופן גיוס העובדים, על כל מורכבותו, ואולם הקדמת הבחירות לא אפשרה לוועדת הבחירות לסיימה. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שבחינת אופן גיוס כוח האדם לוועדת הבחירות תושלם בדחיפות, וייקבע לוח זמנים קרוב להשלמתה. זאת כדי שבבחירות לכנסת העשרים יהיה הליך הגיוס סדור ושיטתי ויעניק הזדמנות שווה ל מועמדים, שיגויסו מכלל הציבור. להלן יפורטו הפעולות העיקריות שנקטה ועדת הבחירות להסדרת נושא גיוס כוח האדם לאחר הבחירות לכנסת התשע עשרה: ביולי 2013 קיימה הנשיאות דיון, ובו הוחלט להקים צוות חדש לבחינת אופן גיוס העובדים והסדרת מעמדם (להלן גם - הוועדה לגיוס עובדים), שבו יכהנו חברי הצוות הקודם28 ,בכפוף לשינויים פרסונליים שבוצעו. כעבור חצי שנה, בינואר 2014 , אישרההנשיאות את הרכב הוועדה לגיוס עובדים. ועדה זו מונתה בפברואר 2014 , והתבקשה להגיש את המלצותיה עד ראשית ספטמבר 2014. ישיבתה הראשונה של הוועדה לגיוס עובדים התקיימה רק כעבור חמישה חודשים ממועד מינויה, ביולי 2014 . בפתח הישיבה נקבעו סדרי עבודתה, ונקבע שתתכנס פעמיים בחודש. כמו כן ציינה מנכ"לית ועדת הבחירות כי תוקף כתב המינוי של הוועדה לגיוס עובדים עומד לפוג, והוחלט לבקש ארכה להגשת המלצותיה עד סוף שנת 2014 . יו"ר ועדת הבחירות אישר את הבקשה לארכה, וכן שהוועדה לגיוס עובדים תמשיך את דיוניה בכל קוורום, על מנת שלא לעכב את עבודתה ואת גיבוש המלצותיה. כן ביקש יו"ר ועדת הבחירות שהמלצותיה יוגשו עד סוף 2014 . .__________________ .27 ,ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסת השבע עשרה וניהולן (2007) , 'עמ87 ,104 ; דוח שנתי60ב (2010) ," ההיערכות לבחירות לכנסת השמונה עשרה וניהולן", עמ' 1028 ; דוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסתהתשע עשרה וניהולן (2014)', עמ 33. 28 במרץ2012 החליטו הנשיאות וועדת המשנה לענייני כספים למנות צוות שידון בהיבטים שונים של אופן גיוס העובדים לתקופת הבחירות. באפריל 2012 החל הצוות לקיים ישיבות, אולםהוא לא סיים לבחון את הנושא בשל הקדמת מועד הבחירות לכנסת התשע עשרה. ועדת הבחירות המרכזית 1833 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה שבמשך ארבעה חודשים התכנסה הוועדה רק ארבע פעמים במקום שמונה פעמים לכל הפחות כפי שקבעה, והישיבה האחרונה התקיימה בנובמבר 2014 . בדצמבר 2014 התקיימה ישיבה משותפת של הנשיאות וועדת המשנה לכספים. בישיבה זו דיווחה המנכ"לית כי הוועדה לגיוס עובדים טרם השלימה את עבודתה, וביקשה להקפיא את עבודתה בשל הקדמת הבחירות. המנכ"לית הבהירה שתוחל רציפות על עבודת הוועדה, באופן שלאחר הבחירות היא תמשיך את עבודתה מהמקום שבו הפסיקה. הבקשה אושרה. לפיכך החליטה ועדת הבחירות להחיל את נוהל גיוס העובדים למשרות הפנויות שהוחל בבחירות לכנסת התשע עשרה גם בבחירות לכנסת העשרים. בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי נוכח העובדה שאופן גיוס העובדים הינו נושא מהותי ומשליך באופן ישיר על המוכנות לבחירות ועל היכולת לעריכתן בהצלחה, הוא מעלה אין ספור סוגיות ואותן יש לבחון בזהירות רבה. עוד השיבה כי תפעל ללא דיחוי לקידום בחינת אופן גיוס העובדים, ככל הניתן עד סוף חודש אפריל 2016. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות על התמשכות הליך הבחינה בנושא הנדון. לעניין זה העיר משרד מבקר המדינה מספר פעמים בעבר בדוחות ביקורת שפורסמו במהלך השנים ולאחרונה בדוח בנושא ההיערכות לבחירות לכנסת התשע עשרה וניהולן. חרף כל אלו, עד מועד סיום הביקורת הנוכחית, יולי 2015 ,לא הסדירה ועדת הבחירות את נושא גיוס העובדים לשורותיה ולא הקפידה על עקרונות שוויון ההזדמנויות וההגינות. נוכח, בין היתר, ה יעדר ההסדרה כאמור, התאפשר קיומם של הליקויים שיפורטו להלן: חשש להעדפת עובדים בוועדות האזוריות בשירות המדינה מועסקים כ-60,000 עובדים במשרדי הממשלה ובמוסדות של המדינה. מנתוני ועדת הבחירות עולה כי בתקופת הבחירות לכנסת העשרים הועסקו בוועדת הבחירות 366 עובדי מדינה. על פי הנהוג בוועדת הבחירות, עובד מדינה המועסק בה במשרה מלאה בתקופת הבחירות מקבל 165% מהשכר המשולם לו לפי דרגת משרתו בוועדה המרכזית או לפי דרגתו בשירות המדינה (לפי הגבוהה מביניהן), תוספת זו משמשת גורם המניע עובדי מדינה לעבוד בוועדת הבחירות. 1. במסמך הפקת הלקחים ציין יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרה כי בעקבות דברים שהובאו לידיעתו, הוא הוציא "הוראה שלא יועסקו ממונים וכפיפיהם, כדי למנוע ככל הניתן 'חבר מביא חבר' וניפוח". הביקורת העלתה שוועדת הבחירות לא החילה הוראה דומה בנוהלי העסקת עובדיה בבחירות לכנסת העשרים. ועדת הבחירות השיבה כי לא ניתנה הנחיה ברוח זו, שכן נמצא שאין כל אפשרות ליישמה ולאכוף אותה, ולסברתה הנחיה שאינה ניתנת ליישום ואכיפה - ראוי שלא תינתן. עוד הוסיפה כי רובם של עובדי הוועדות האזוריות, הנם עובדים ותיקים, המועסקים במערכת הבחירות זה שנים רבות, עת שיטות הגיוס היו שונות. לו הנחיה ברוח זה הייתה ניתנת 1834 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליישום ואכיפה, החלתה עשויה הייתה להוביל את הוועדה לכאוס וחסר קיצוני של עובדים בראשית מערכת הבחירות. בתשובה נוספת מינואר 2016 של ועדת הבחירות נאמר כי עוד בתקופת הבחירות לכנסת התשע עשרה נבחן אופן אכיפת הנושא. נמצא כי מאחר שאין בידה - או בידי שום גורם אחר - מאגר מידע מרוכז על מקומות עבודתם של המועמדים לעבודה בוועדות אזוריות, על זהות הממונים עליהם ועל המבנה ארגוני של כל גוף וגוף, אין ביכולתה לאכוף הנחיה ולפיה לא יועסקו בוועדה עובדים עם כפיפיהם בעבודתם הקבועה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי החלטה בדבר אי-אימוץ של הוראה בעניין זה תתקבל לאחר שנבחנו כלים שעשויים להבטיח את יישומה, ולאחר שייעשה ניסיון להחיל את ההוראה בדרך של ניסוי במערכת הבחירות הקרובה. כמו כן ראוי היה שייבחנו פתרונות חלופיים כדי למנוע את התופעה האמורה או לצמצם את היקפה. 2. ועדת הבחירות התייחסה בנוהליה לסוגיות הנוגעות להעסקת עובדים חדשים. בין היתר קבעה כי יש להימנע ככל האפשר מבחירת עובדים ממשרדים בשירות המדינה שמהם כבר מועסקים עובדים רבים, וזאת על מנת לאפשר הזדמנות שווה לעובדים ממשרדים אחרים. משרד מבקר המדינה עיבד נתונים שקיבל מוועדת הבחירות בדבר 366 עובדי המדינה שהועסקו בתקופת הבחירות לכנסת העשרים, ששיעורם מכלל עובדי ועדת הבחירות היה כ-43% . בלוח2 מוצגים נתונים בנוגע לעובדיםב-10 מתוך19 הוועדות אזוריות שפעלו בבחירות לכנסת העשרים, שבהן היה ריכוז גבוה - יותר משני שלישים מכלל עובדי המדינה בכל ועדה היו מועסקים באותו מקום עבודה. ועדת הבחירות המרכזית 1835 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 2 . עובדי מדינה המועסקיםבוועדות האזוריות ומקומות עבודתם בשירות המדינה .שם .הוועדה מספר עובדי .המדינה בוועדה שיעור העובדים .מאותו מקום .עבודה מכלל .עובדי .המדינה בוועדה מקום העבודה .שממנו מגיעים .מרבית העובדים מקום העבודה .של מנהל הוועדה סך .עובדי .המדינה מהם: .מאותו .מקום .עבודה .צפת 6 6 100% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .רחובות 6 6 100% הנהלת בתי .המשפט משרד הפנים .קריות 5 5 100% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .כינרת 10 9 90% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .חיפה 14 12 86% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט* .חדרה 7 6 86% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .פתח .תקווה 12 10 83% רשות המים רשות המים** .אשקלון 11 9 82% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .יזרעאל 26 21 81% הנהלת בתי .המשפט הנהלת בתי .המשפט .דן דרום 27 18 67% רשות האוכלוסין רשות האוכלוסין .המקור: על פי נתוני ועדת הבחירות המרכזית ממרץ 2015 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. * גמלאי הנהלת בתי המשפט. ** מינואר 2014 גמלאי רשות המים. .מנתוני הלוח עולה כי במחצית הוועדות שיעור עובדי המדינה המגיעים מאותו מקום עבודה היה גדול מאוד, ואף הגיע לשיעור של 100% .זאת ועוד, כמעט בכל הוועדות (9 מתוך 10 ) הייתה זהות מוחלטת בין מקום העבודה שממנו הגיע מנהל הוועדה למקום העבודה שממנו הגיעו עובדיו. ממצאים אלו מלמדים על חשש ממשי לקיומה של תופעת "חבר מביא חבר" או להעדפת מקורבים. ועדת הבחירות ציינה בתשובתה כי בפועל "מגויסים" עובדי הוועדות האזוריות בתקופת הבחירות, כפי שמגויסים חיילי מילואים - העובדים הוותיקים והמנוסים שרכשו ידע ומומחיות "נקראים לדגל", וחלק ניכר מהם החלו לעבוד בוועדות לפני שמנהל הוועדה הנוכחי מונה 1836 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לנהל את אותה הוועדהשבה הם מועסקים. עוד הוסיפה שההערה בנושא זה תועבר לוועדה לגיוס עובדים. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 כתבה הנהלת בתי המשפט שלדעתה אין כאן תופעה של "חבר מביא חבר". מדובר באנשים העובדים יחדיו לאורך שנים, ולכן קל להם יותר לשתף פעולה גם כשהם עובדים יחד בוועדת הבחירות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ממצאים אלה מעלים חשש לפגיעה ממשית בעקרון היסוד המבטיח שוויון הזדמנויות. זאת ועוד, קיים טעם לפגם בהיקף ובריכוז העובדים של משרד ממשלתי מסוים בוועדה אזורית אחת. לפיכך, במסגרת בחינת נושא אופן גיוס העובדים, יש לתת את הדעת גם להיבט זה. העסקת בני המגזר הערבי חוק המינויים קובע בסעיף 15 ,א כי בקרב כלל עובדי המדינהלרבות עובדי יחידות סמך, יינתן ביטוי הולם בנסיבות העני ין לייצוגם של בני האוכלוסי יה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית. החוק אף מחייב לנקוט פעולות ממשיות לעידוד ייצוג הולם של המגזר הערבי. חובה זו הוכרה גם מכוח עקרון השוויון, ולכן היא חלה גם כשהוראות חוק המינויים אינן חלות במישרין29 .גם במסמך הפקת הלקחים שכתב ציין יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרה כי חשוב לשלב "בני מיעוטים" במבצע הבחירות, וראוי להתכונן לכך מראש ובאופן יזום. בחוק המינויים לא נקבע מהו שיעורו של הייצוג ההולם, אך במספר החלטות קבעה הממשלה יעדים לצורך התקדמות לקראת ייצוג הולם. למשל, בהחלטתה מאוגוסט 2006 '(החלטה מס 414 ) קבעה שעד סוף שנת 2008 תיוצג האוכלוסייה הערבית בשיעור של20% מכלל המשרות החדשות המוקצות בכל שנה לכל אחד ממשרדי הממשלה. כמו כן, בהחלטתה מנובמבר 2007 (החלטהמס' 2579 )קבעה שעד סוף שנת 2012 לפחות 10% מעובדי המדינה יהיו מבני האוכלוסייה הערבית. על פי נתוני הלמ"ס, גודלו של המגזר הערבי באפריל 2015 היה כ-1.7 מיליון תושבים, שהם כ-%20.7 מאוכלוסיית ישראל30. הביקורת העלתה כי ועדת הבחירות לא יזמה שילוב עובדים מהמגזר הערבי בעבודה בוועדת הבחירות. בהקשר זה עלה כי ועדת הבחירות העסיקה בתקופת הבחירות 47 עובדים בלבד מקרב המגזר הערבי, ששיעורם כ -5% מכלל856 .עובדי ועדת הבחירות בלוח 3 מפורטים מספר העובדים שהועסקו בוועדה המרכזית ובכל אחת מהוועדות האזוריות ושיעור העובדים מהאוכלוסייה הערבית מכלל מספר העובדים בוועדות אלה: .__________________ .29 בג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(5 )15 ,40-38. 30 הלמ"ס, ערב יום העצמאות ה -67 למדינת ישראל- כ-8.3 מיליון תושבים במדינה , הודעה לתקשורת מיום 21.4.15. ועדת הבחירות המרכזית 1837 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח 3 .שיעור העובדים מהמגזר הערבי שהועסקו בוועדות הבחירות לכנסת העשרים .שם הוועדה מספר עובדי .הוועדה מהם עובדים .מהמגזר הערבי שיעור העובדים מהמגזר .הערבי מכלל עובדי הוועדה .ועדת הבחירות .המרכזית והממ"ל 245 0 0% .ירושלים 48 0 0% .פתח תקווה 38 0 0% .יהודה 37 0 0% .אשקלון 32 0 0% .דן צפון 30 0 0% .תל אביב 30 0 0% .חיפה 26 0 0% .רחובות 25 0 0% .מרכז-דרום 23 0 0% .מרכז-צפון (כפר .סבא) 14 0 0% .השרון-נתניה 39 1 3% .דן דרום 34 1 3% .קריות 23 1 4% .באר שבע 74 11 15% .צפת 13 2 15% .חדרה 21 4 19% .כינרת 18 4 22% .יזרעאל 36 9 25% .עכו 50 14 28% .סה"כ 856 47 5% . :המקורעל פי נתוני ועדת הבחירות המרכזית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 1838 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מנתוני הלוח עולה כי ועדת הבחירות המרכזית ו-10 ועדות אזוריות ( 55% מכלל הוועדות) לא העסיקו כלל עובדים מהמגזר הערבי, על אף שהאזורים של חלקן כוללים גם יישובים שבהם אזרחים רבים מהמגזר הערבי, כגון ועדת הבחירות המרכזית (שמשרדיה שוכנים בירושלים) והוועדות האזוריות יהודה31 ,חיפה וירושלים. יצוין לחיוב כי בארבע מתוך שמונה ועדות - עכו, יזרעאל, חדרה וכינרת - היה שיעור גבוה יחסית של עובדים מקרב המגזר הערבי. ועדת הבחירות מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי בשל הקדמת הבחירות לכנסת העשרים לא הספיקה לסיים את הליך הפקת הלקחים מהבחירות הקודמות. בין הנושאים שלא נבחנו הייתה המלצתו של יו"ר ועדת הבחירות של הכנסת התשע עשרה. לכן לא ננקטו פעולות לשילוב בני מיעוטים בוועדת הבחירות. אף הזמן המועט שעמד בפני ועדת הבחירות על מנת להקים את הסגל המינהלי והסגל בוועדות האזוריות חייב ה לפעול במהירות ולמנוע כל עיכוב בתחילת העבודה המהותית. במסמך "לקחי יו"ר ועדת הבחירות בעקבות מסע הבחירות לכנסת ה-20 ,"שפרסם באפריל 2015 יו"ר ועדת הבחירות דאז השופט סלים ג'ובראן, הוא עמד על הצורך בשילובמיעוטים בוועדת הבחירות, ובייחוד המיעוט הערבי-ישראלי. יו"ר הוועדה ציין כי "במטה הוועדה המרכזית לא מועסקים כלל ערבים ישראלים, וכמעט ולא עובדים מבני המיעוטים… מן הראוי לשנות מצב זה, יכול באמצעות נקיטה בהעדפה מתקנת. דברים אלה נכונים אף לוועדות האזוריות"32. לדעת משרד מבקר המדינה שילוב כלל האוכלוסייה ו שאיפה כי כל חלקיה יהיו מעורבים בהליך הדמוקרטי עשוי אף לסייע להגברת האמון בתהליך הבחירות. בתשובתה מדצמבר 2015 הודיעה ועדת הבחירות כי הנושא יועבר לבחינתה של הוועדה לגיוס עובדים. קרבת משפחה בין עובדי ועדת הבחירות ובין עובדי יום הבחירות לקראת הבחירות לכנסת התשע עשרה קבעה ועדת הבחירות כללים בדבר איסור העסקה של קרובי משפחה, הנוגעים גם לעובדי יום הבחירות33 .הביקורת הקודמת העלתה כי בניגוד לכללים האמורים, התקיימה קרבה משפחתית בין בעלי תפקידים בלא שקיבלו היתר לכך: ל - 137 מבין כ-880 (כ-15.5% ) עובדיועדת הבחירות היה קרוב משפחה אחד לפחות שהועסק, אף שאסור היה להעסיקו בהתאם לכללים. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שוועדת הבחירות תפעל על מנת לשרש תופעה זו, שאמנם הצטמצמה במהלך השנים בעקבות פעולות שבהן נקטה ועדת הבחירות - אך לא נעלמה. בתשובתה הסבירה ועדת הבחירות כי אחרי הבחירות הקודמות, במרץ 2014 ,נשלחו מכתבים למנהלי הוועדות האזוריות, המבהירים את מידת החומרה שבה רואה הוועדה סטייה מן הכללים שנקבעו. במאי 2014 נשלחו מכתבים לכל העובדים שהפרו את הכללים לקבלת התייחסותם. .__________________ .31 בוועדה זו נמצאים כ-120 יישובים ובהם: בית שמש, מעלה אדומים, מבשרת ציון, אבו גוש, עין ראפה, עין נקובא. 32 לקחי יו"ר ועדת הבחירות בעקבות מסע הבחירות לכנסת ה-20. 33 ראו הערה1 ', עמ33. ועדת הבחירות המרכזית 1839 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,בהמשךועדת משנה בראשותו של היועץ המשפטי לוועדה נקטה את הצעדים שלהלן: 6 עובדים הורחקו מעבודתם, מהם אחד לצמיתות; 31 עובדים קיבלו מכתב נזיפה; 72 עובדים קיבלו מכתב התראה. בעקבות הביקורת הקודמת ולאחר שנבחנו הכללים שקבעה ועדת הבחירות באותה מערכת בחירות, הוחלט לקראת הבחירות לכנסת העשרים לשנות את הסייגים להעסקת קרובי משפחה בוועדת הבחירות, הן בתקופת הבחירות והן בתקופה שבין בחירות לבחירות. לפיכך נקבעו כללים חדשים בדבר איסור העסקת קרובי משפחה (להלן - כללי הקרבה המשפחתית). משרד מבקר המדינה בדק אם יושמו כללי הקרבה המשפחתית לקראת הבחירות לכנסת העשרים. הביקורת העלתה כי חל שיפור לעומת הבחירות הקודמות. עם זאת, עדיין התקיימה קרבה משפחתית בין כמה בעלי תפקידים. בביקורת נמצא של- 74 מבין856 (כ-9% ) עובדי ועדת הבחירות היה קרוב משפחה אחד לפחות שהועסק, אף שאסור היה להעסיקו בהתאם לכללי הקרבה המשפחתית34. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות כי על יה להמשיך ולהתמודד בכלים העומדים לרשות ה עם התופעה של העסק ת קרובי משפחה ומקורבים, למשל באמצעות החמרת הסנקציות על מי שיפר את הכללים, זאת מאחר שהעסקה כזאת עלולה לפגוע בשוויון ההזדמנויות, שהוא ע יקרון יסודי וחשוב במינהל הציבורי, ובפעולתה התקינה של ועדת הבחירות. . . העבודה בוועדת הבחירות טומנת בחובה תמורה כספית לא מבוטלת. היעדר הליך גיוס סדור ושיטתי, המעניק הזדמנות שווה למועמדים מתאימים מהציבור הרחב ומאפשר ייצוג הולם לקבוצות שונות באוכלוסייה, אינו עולה בקנה אחד עם הנורמות המחייבות את השירות הציבורי. הוועדה שמונתה לדון בעניין התכנסה לראשונה רק שנה וחצי לאחר הבחירות לכנסת התשע עשרה. לדעת משרד מבקר המדינה, משך הזמן שבו נדון הנושא חורג מן הסביר, ויש להביא להסדרתו ללא דיחוי נוסף. .הערכת עובדי הוועדות האזוריות .החל מן הבחירות לכנסת העשרים נדרשים הממונים בוועדות האזוריות להעביר את טופסי ההערכה של עובדי התקן לראש אגף מינהל ומשאבי אנוש שבוועדת הבחירות המרכזית בתוך 45 יוםמיום הבחירות. .__________________ .34 במספר קרובי המשפחה לאנכללו אלו שקיבלו היתרים להעסקתם חרף קיום קרבת משפחה אסורה. 1840 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עד יולי 2015 ,, חודשיים וחצי לאחר מועד הבחירות8 מבין 19 (כ- 40% ) הוועדות האזוריות לא העבירו לוועדת הבחירות את ההערכות בנוגע לעובדים. משרד המבקר העיר לוועדת הבחירות כי עליה לדרוש מהוועדות האזוריות שטרם העבירו את ההערכות של עובדיהן לעשות זאת לאלתר, כדי שתהיה בידיה תמונה מלאה של איכות העובדים שהועסקו בהן וייאספו נתונים שניתן יהיה לעשות בהם שימוש במערכות הבחירות הבאות. לאחר סיום הביקורת, החל בסוף אוקטובר 2015 ,)(באיחור של כחצי שנההעבירו עוד שמונה ועדות אזוריות לוועדת הבחירות המרכזית את ההערכות בנוגע לעובדים. .גיוס מזכירים לוועדות הקלפי .בידי מזכיר ועדת הקלפי (להלן גם - המזכיר) סמכויות נרחבות בכל הנוגע להפעלת הקלפי. בין היתר, הוא מזהה את הבוחרים ורושם את הפרוטוקול, ונוכחותו היא תנאי לפתיחת הקלפי, לקיום ההצבעה ולספירת הקולות. בבחירות לכנסת העשרים הועסקו 13,615 מזכירי ועדות קלפי35 . השכר ששולם למזכיר על עבודתובבחירות לכנסת העשרים היה 1,970 .ש"ח ברוטו 1. בביקורת הקודמת עלה שלא בכל הוועדות האזוריות נעשתה הערכת מזכירים. כמו כן, הייתה שונות בהליך הערכת המזכירים בין ועדה אזורית אחת לאחרת. עוד עלה שנתוני הערכות המזכירים שנאספו בוועדות האזוריות שבהן נעשתה הערכה לא נשמרו במערכת המידע "דמוקרטיה"36 באופן שאפשרשימוש יעיל בהם בבחירות העוקבות, עת גויסו המזכירים לוועדות הקלפי, אלא נשמרו ידנית, על גבי נייר. בפועל, חלק מהוועדות האזוריות לא השתמשו בהערכות כלל, ואילו אחרות קבעו כי לא יוזמן לריאיון מועמד שקיבל בעבר הערכה נמוכה מסף מסוים שקבעו. משרד מבקר המדינה העיר כי על ועדת הבחירות להסדיר את ריכוז המידע בדבר הערכות המזכירים, את שמירתו ואת השימוש בו בבחירות העוקבות - וכל זאת על מנת להביא לטיוב הליך גיוס המזכירים לקראת כל מערכת בחירות. בביקורת הנוכחית נמצא כי ליקויים אלו תוקנו: אחת מהמטרות שהוגדרו בנוהל ועדות הקליטה בוועדות האזוריות ממרץ 2015 הייתה "לקבוע מדדי תוצאה איכותיים ומאגר מידע ארצי לעבודת המזכיר בעזרת טופס הערכת מזכיר". טופס זה כלל כמה אמות מידה, ובנוהל ועדות הקליטה הוסבר אופן מתן הציונים לכל אמת מידה. לפיכך עבודת המזכירים הוערכה בכל הוועדות האזוריות על פי אמות מידה אחידות שקבעה ועדת הבחירות. עוד נמצא כי הוועדות האזוריות הונחו להקליד את הערכת המזכיר למערכת "דמוקרטיה", לא יאוחר מיומיים לאחר הבחירות. .__________________ .35 רבע מהם שימשו מזכירים רזרביים. מזכירים אלה אינם משובצים לקלפי מסוימת אלא בהתאם לצורך, כגון בקלפיות שנוצר בהן חוסר במזכיר או בחברי ועדת קלפי, או כמחליפים למזכיר במהלך היום. 36 מערכת מידע המשמשתלאיסוף תוצאות הבחירות ולניהול מערך עובדי הבחירות . ועדת הבחירות המרכזית 1841 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. נוהל ועדת הבחירות מדצמבר 2014 בעניין גיוס מזכירים (להלן- נוהל גיוס מזכירים) קובע שהמזכירים יגויסו "בהליך שוויוני ומבעוד מועד, תוך הקפדה על בחירת המועמדים המתאימים ביותר לתפקיד". הנוהל קובע עוד כי המועמדים יזומנו לריאיון בשלוש ה שלבים, שלא כולם חייבים להתממש: (א) תחילה יזומנו רק בעלי ניסיון קודם (כפי שהוגדר בנוהל) בבחירות קודמות לכנסת או לרשויות המקומיות. (ב) רק אם מצבת המזכירים או חברי ועדות הקבלה של ועדת הבחירות טרם מולאה לאחר הראיונות עם המועמדים הוותיקים, יזומנו לריאיון כל המועמדים שהם עובדי מדינה או עובדי רשויות מקומיות. (ג) אם גם אחרי ראיונות אלה טרם מולאה מצבת כוח האדם הנדרשת, יזומנו לריאיון כל המועמדים האחרים. מדרג עדיפויות זה בין שלוש קבוצות המועמדים היה קיים גם בבחירות לכנסת התשע עשרה. בביקורת הקודמת עלה שניסיון קודם בתפקיד מזכיר והיותו של המזכיר עובד מדינה או עובד רשות מקומית לא חזו היטב את איכות עבודתו (וזאת, בהתבסס על ניתוח הערכות שניתנו ל-847 מזכירים). משרד מבקר המדינה העיר כי ממצאים אלה מעוררים ספק באשר להצדקה שבהעדפת מועמדים שהם בעלי ניסיון או עובדי מדינה או רשויות מקומיות. משרד מבקר המדינה הוסיף כי נוכח הממצאים, על ועדת הבחירות לבחון את הקריטריונים שקבעה להעדפת מועמדים לתפקיד מזכיר קלפי, שכן שימוש בקריטריונים מעין אלה לא זו בלבד שפוגע בשוויוניות ההליך אלא שכאשר הקריטריונים אף אינם מנבאים היטב את תפקוד המועמדים הם פוגעים גם ביכולת לגייס את כוח האדם המיטבי. בתשובתה מספטמבר 2013 מסרה ועדת הבחירות בין היתר כי לעמדתה, מזכיר בעל ניסיון יֵדע להתמודד עם סוגיות העולות ביום הבחירות טוב יותר ממזכיר חסר ניסיון. מלבד זאת, לעובדי מדינה ורשויות מקומיות יתרון על פני אחרים, הן מפני שכישוריהם נבחנו בעת שהתקבלו לעבודה והן מפני שהם כפופים לדין משמעתי ולכן מחויבים יותר לתפקידם. עוד טענה ועדת הבחירות כי ממצאי הביקורת מבוססים על הערכות של 847 מזכירים מבין כלל המזכירים (1,351 )שהועסקו בוועדה אזורית אחת בלבד, אבל ועדה זו אינה בהכרח מדגם מייצג של כלל הוועדות. לפיכך נדרשת בחינה של הנתונים בכלל הוועדות. הביקורת הנוכחית העלתה כי כל הוועדות האזוריות, פרט לאחת ), ]כפר סבא[ (מרכז צפון הקלידו את ההערכות של המזכירים. ממוצע הציון שקיבלו המזכירים היה 93.2 ,ומתוכם 349 (3.9% ) קיבלו ציוןנמוך מ-60 . משרד מבקר המדינה ניתח בביקורת הנוכחית את הנתונים בדבר הציונים שקיבלו המזכירים לאחר יום הבחירות לכנסת העשרים והעלה כי קריטריון הניסיון והקריטריון בדבר היות המועמד עובד מדינה או עובד רשות מקומית (להלן - עובד מדינה) לא השפיעו על הציון שקיבלו: מזכירים עובדי מדינה ובעלי ניסיון קיבלו ציונים דומים לאלו שקיבלו מזכירים חסרי ניסיון ושאינם עובדי מדינה. ראוי לציין כי בנתונים של כשליש מהמזכירים נעדר הסימון המציין אם הם עובדי מדינה או שאינם עובדי מדינה. בנוסף, משרד מבקר המדינה ניתח גם את הנתונים של המזכירים שקיבלו ציון נמוך מ-60 , והעלה כי רק כחמישית מהם היו חסרי ניסיון וגם לא היו עובדי מדינה. לעומתם, כ -40% עבדו בבחירות קודמות אך לא היו עובדי מדינה; כ-11% היו עובדי מדינה אך היו חסרי ניסיון; וכ-28% היו עובדי מדינה וגם בעלי ניסיון. 1842 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי ממצאים אלה מגבירים את הספק שהעלה בדבר ההצדקה להעדיף מועמדים שהם בעלי ניסיון או עובדי מדינה או עובדי רשויות מקומיות. נוכח הממצאים, וככל שלא יהיו בידי ועדת הבחירות טיעונים נגדיים כבדי משקל, על ועדת הבחירות לשוב ולבחון את הקריטריונים שקבעה להעדפת מועמדים לתפקיד מזכיר קלפי, שכן שימוש בקריטריונים שאינם תואמים לתפקוד המועמדים פוגע ביכולת לקיים הליך גיוס מיטבי נוסף על פגיעתו המובהקת בערך השוויון. בתשובתה מסרה ועדת הבחירות כי הקריטריונים שנקבעו משולבים בלומדת מחשב, ואת הבחינה שבסיום הלומדה יש לעבור, בציון 80 .מכל מקום, אמצעים אלה נועדו לסינון ולדירוג ראשוניים בלבד של עשרות אלפי המועמדים, על פי נתוניהם ההתחלתיים. אבל מטרתם אינה לנבא את איכות המועמדים, שכן איכותם נמדדת רק לאחר הליך הסינון והדירוג הראשוני -באמצעות ר יאיון אישי והדרכה בת חמש שעות ובחינה בסיומה. עם זאת, מנכ"לית ועדת הבחירות הטילה על הוועדה לבחינת נושאי משאבי אנוש, לבחון את הליך גיוס המזכירים ולהמליץ על הדרכים לשיפורו. .שכר העובדים ותנאי העסקתם .שכר עובדי הסגל הקבוע ועובדי הוועדות שלא כמו עובדי הוועדה המרכזית ועובדי הוועדות האזוריות המגויסים בתקופת הבחירות, ומפסיקים את עבודתם זמן קצר לאחר הבחירות, הסגל הקבוע עובד גם בתקופת השגרה. מרכיבי שכרם של עובדי הסגל הקבוע זהים לאלה של עובדי הכנסת, לרבות התוספת הייחודית הנהוגה בכנסת (כלומר, עובד באותה דרגה ובאותו הוותק יקבל בסיס שכר זהה בכנסת ובוועדת הבחירות)37. בדוח הקודם ציין משרד מבקר המדינה, כי לדעתו ראוי שהסדר השכר של עובדי הסגל הקבוע יעוגן בהחלטה ספציפית של ועדת הכספים של הכנסת, הקובעת לפי סעיף 134 לחוק הבחירות את תקציב הבחירות על פי הצעת ועדת הבחירות. הוצע אף שהנושא יועבר להחלטתה לאחר שייבחן על ידי צוות בהשתתפות גורמים מהמערכת הציבורית או מחוצה לה המתמחים בנושאי שכר. צוות זה יחווה דעתו בנושא בשים לב למאפיינים הייחודיים של עובדי הסגל הקבוע ולהיעדרה לכאורה של זיקה משמעותית בין עבודת עובדי ועדת הבחירות לעבודתם של עובדי הכנסת. משרד מבקר המדינה ציין שלדעתו, בחינה מקצועית של הנושא כאמור לעיל על ידי גורמים בלתי תלויים (שבמסגרתה יוכל הסגל המינהלי להעלות טענותיו) תניח את הבסיס הנאות להסדרי שכר עתידיים של עובדי הסגל הקבוע. היקף משרה מלאה של עובדי התקן בוועדת הבחירות המרכזית ובוועדות האזוריות בתקופת בחירות הוא עשר שעות ביום וכן חמש שעות בימי שישי (סך הכול 55 שעות שבועיות). לפני מערכות בחירות רבות, קבעה ועדת הבחירות שעובד (לרבות עובדי הסגל הקבוע) במשרה מלאה יקבל בתקופת בחירות 165% מהשכר המשולם לו לפי דרגת משרתו בוועדה המרכזית או לפי דרגתו בשירות המדינה או בכנסת (הגבוהה מביניהן)38 . זאת כדי לעודד עובדים לייחד .__________________ .37 .שכרו של כל עובד משתנה על פי נתוניו האישיים, כגון דירוגו, דרגתו והוותק שצבר 38 .למנכ"לית הוועדה אין משולמת תוספת זו ועדת הבחירות המרכזית 1843 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אתימי החופש שלהם לעבודה בבחירות ולפצותם על היקף העבודה הגדול מזה של משרה רגילה ועל המאמץ והעומס הכרוכים בעבודה זו39 . לגבי עובדי הוועדה המרכזית והוועדות האזוריות העיר משרד מבקר המדינה בעבר40 כי הכללים והתעריפים לקביעת שכרם נקבעו לפני שנים רבות ולא נבחנו מאז. אין עוררין על כך שיש לשלם שכר ראוי עבור עבודה מיוחדת ולעודד כוח אדם איכותי למלא משימות חשובות, כדוגמת ניהול הבחירות. ואולם, שיקולי חיסכון מחייבים לבחון מדי פעם בפעם את ההצדקה של שיעור התוספת המשולמת לעובדים ואת נחיצותה. בחינה זו יש לבסס בין היתר על אומדן נכונותם של עובדי המדינה לעבוד בוועדות הבחירות. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי ששכר העובדים ייבחן בכללותו במסגרת של לוח זמנים מחייב, ואם יימצא שיש מקום לתשלום תוספת - ייקבע שיעורה. במרץ 2013 .נדרש לנושא יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרהבמכתבו למנכ"לית הוועדה ציין כי הוא סבור שלא יקשה להשיג עובדים טובים לתקופת הבחירות. יו"ר הוועדה הנחה לבחון את נושא השכר בכללותו בוועדת הכספים של ועדת הבחירות בשיתוף הגורמים האמונים על נושא השכר במערכת הציבורית. בתשובתה מספטמבר 2013 ציינה ועדת הבחירות כי בכוונתה להמליץ לוועדת המשנה לכספים של ועדת הבחירות למנות ועדה ציבורית שתבחן את מבנה השכר של העובדים בוועדת הבחירות בתקופת הבחירות ושל עובדי יום הבחירות ותגיש את המלצותיה41 . הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, לא תוקנו הליקויים הנוגעים לבחינת השכר שהועלו בדוחות הקודמים של מבקר המדינה. להלן הפרטים: בינואר 2014 אישרה נשיאות ועדת הבחירות למנות ועדה ציבורית לבחינת תנאי השכר של הסגל הקבוע ועובדי תקופת הבחירות (להלן - הוועדה הציבורית). כעבור שלושה שבועות הוצא כתב מינוי לחברי הוועדה הציבורית, ולפיו יהיה עליה להגיש את המלצותיה עד יולי 2014 ). בכתב המינוי התבקשה הוועדה הציבורית לדון באופן מעמיק בנושאים הבאים: (א בחינת הסדרי השכר של עובדי הסגל הקבוע של ועדת הבחירות, תוך בחינת זיקת עובדי הסגל הקבוע לעבודת עובדי הכנסת והמאפיינים הייחודיים בעבודת הסגל הקבוע; (ב) הסדרי השכר של עובדי הוועדות האזוריות בתקופת הבחירות - עובדים בתקן ועובדים לפי שעות; (ג) הסדרי השכר של עובדי יום הבחירות, זאת גם בשים לב להמלצת יו"ר ועדת הבחירות לכנסת התשע עשרה. נמצא שרק ביוני 2014 ,ארבעה חודשים מאז מינויה, התכנסה הוועדה הציבורית לראשונה. כעבור חודש הגישה מנכ"לית הוועדה הציבורית ליו"ר ועדת הבחירות בקשה להארכת כתב המינוי עד סוף דצמבר 2014 ,ובקשתה זו אושרה. במחצית דצמבר 2014 ,עקב הקדמת הבחירות לכנסת, ביקשה מנכ"לית ועדת הבחירות את אישורה של נשיאות ועדת הבחירות להקפיא את עבודתה של הוועדה הציבורית. עבודתה התחדשה לקראת סיום מועד הביקורת, והיא קיימה ישיבה ביוני 2015 .מאז מונתה בפברואר 2014 ועד הקפאת עבודתה קיימה הוועדה שבעה דיונים. .__________________ .39 יצוין שעובדים ששעות עבודתם בפועל עולות על היקף משרתם אינם מקבלים תגמול נוסף, אף שלעתים חלקם עובדים שעות רבות מעבר להיקף יום העבודה המתואר. 40 ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסת השבע עשרה וניהולן (2007) , 'עמ85. 41 ,ראו מבקר המדינה דוח ביקורת על ההיערכות לבחירות לכנסת התשע עשרה וניהולן (2014) ', עמ31 . 1844 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הוועדה הציבורית הייתה אמורה להגיש את המלצותיה ביולי 2014 ,אך גם לאחר שאושרה לה דחייה של כחצי שנה (דצמבר 2014 ), בפועל כעבור עשרה חודשים ממועד מינויה היא לא הצליחה לסיים את עבודתה ולהגיש את המלצותיה ליו"ר ועדת הבחירות. מהאמור לעיל עולה שבמשך כעשור, מאז הבחירו ת לכנסת השבע עשרה, לא השלימה ועדת הבחירות את כלל הפעולות לתיקון הליקויים הנוגעים לענייני שכר עובדיה. על ועדת הבחירות לפעול לאלתר לסיום הבחינה של סוגיית שכרם של עובדי ועדת הבחירות ועובדי יום הבחירות וליישם את המסקנות. בדצמבר 2015 הודיעה ועדת הבחירות למשרד מבקר המדינה כי עבודת הוועדה הציבורית חודשה לאחר סיום הבחירות, והיא תעשה ככל הניתן על מנת לסיים את עבודתה בחודשים הקרובים. העסקת עובדי ועדת הבחירות בתקופת הבחירות וביום הבחירות בנוהל העסקת עובדי ועדת הבחירות ממרץ 2014 (להלן- נוהל העסקת עובדים) מוגדרים התפקידים שבהם יועסקו העובדים בתקופת הבחירות ואופן העסקתם. 1. נוהל העסקת עובדים קובע, כי "במסגרת עבודה לפי שעות יועסק עובד לפרקי זמן קצובים וקצרים לפי משימות, עומס העבודה והחלטת מנהל הוועדה/ממ"ל ובכפוף למכסת השעות המאושרות. עובד כנ"ל יועסק בהיקף שלא יעלה על 200 שעות בחודש ]ההדגשה במקור[… עוד יודגש כי המערכת הממוחשבת תחסום באופן אוטומטי חריגה זו". כן הודגש בשנית כי "אין להעסיק עובד לפי שעות מעבר למכסה של 200 שעות בחודש, הדבר יודגש בפני העובד ויש להחתימו על טופס הצהרה". בהתאם להוראות הנוהל פועלת ועדת חריגים שנותנת היתרים כאשר נמצא שיש לעשות כן. מניתוח קובץ "דוח עובדי שעות", ה מכיל נתונים אודות 467 העובדים שהועסקו בבחירות לפי שעות, עלה כי בניגוד לנוהל העסקת עובדים, 87 עובדים (כ - 19% ) הועסקו יותר מ -200 .שעות בחודש בקרב חלקם נמשכה חריגה זו במשך חודשיים עד חמישה חודשים. עוד העלתה הביקורת כי המערכת הממוחשבת לא חסמה באופן אוטומטי חריגה זו, ולפיכ ך שול ם לעובדים גם השכר עבור שעות עבודתם החריגות. במקרים מסוימים נע השכר החודשי של עובדים אלו בין 15,000 לכ- 26,000 .ש"ח בחודש משרד מבקר המדינה קיבל מוועדת הבחירות בקשות של מנהלי ועדות אזוריות להעסקת כעשרה עובדים יותר מ-200 שעות בחודש. כל הבקשותאושרו בידי ועדת החריגים. מנכ"לית הוועדה הדגישה כי קרוב לוודאי שניתנו אישורים נוספים, ואולם החומר מתויק ב-400 ,תיקים אישיים שונים ושמור בממ"לומסיבות ברורות אין ביכולתה לבדוק תיק אחר תיק. גם מנהל כוח האדם בממ"ל ביקש להעסיק את העובדים בממ"ל ( 50 )במספר מעבר ל-200 .שעות בחודשועדת החריגים אישרה להעסיק את העובדים עד 230 שעות לכל היותר. ועדת הבחירות המרכזית 1845 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הבדיקה העלתה כי בניגוד לקביעת ועדת החריגים, 51 עובדים הועסקו בממ"ל יותר מ-230 שעות במשך חודש אחד לפחות, ו-12 מתוכם- הועסקו יותר מ-300 .שעות בתשובתה הודיעה ועדת הבחירות כי תבחן מחדש את סבירות מגבלת 200 ,השעות בעיקר בהתייחס לעובדי הממ"ל. ככל שלאחר הבחינה תיוותר המגבלה בעינה - יחודדו ההנחיות להקפדה על הגשת הבקשות לחריגה מהיקף השעות שאושרו. 2. נוהל העסקת עובדים ביום הבחירות ממרץ 2014 קובע את כללי ההעסקה של העובדים. בנוהל נקבע כי עובדים על פי תקן ועובדים שעתיים יועסקו במשרה מלאה ביום הבחירות ויקבלו שכר לפי יום שבתון, ואין להעסיקם בתפקידים ובתעריפים המיועדים ליום הבחירות. הביקורת העלתה כי בניגוד לנוהל 28 עובדים שהועסקו לפי שעות בוועדת הבחירות בתקופת הבחירות ועובדת תקן אחת הועסקו ביום הבחירות בתעריף המיועד ליום הבחירות. שכרם של עובדים אלה ביום הבחירות נע בין 626 ל- 2,950 .ש"ח .העסקת עובדי יום הבחירות .כ-20,000 עובדיםהועסקו ביום הבחירות בתפקידים שאינם דורשים כישורים ייחודיים, כגון סדרנים, רצים, אבות בית, עובדים כלליים וכיוצא באלו. לכל אחד מבעלי תפקידים אלה משולם סכום כסף לא מבוטל עבור עבודתו. למשל, לסדרנים ולסדרני הכוונה שולם סך של 1,113 ( ש"ח ליום עבור עבודתםכרבע משכר המינימום לחודש שלם) 42 ,ולרצים ולסבלים משולם סך של 59 ( ש"ח לשעהפי 2.5 משכר המינימוםלשעה); עלות העסקת עובדים אלו הסתכמה בכ-23 .מיליון ש"ח העסקת מובטלים ואוכלוסיות מעוטות יכולת כלכלית נוהל גיוס עובדים חדשים למשרות פנויות למערכת הבחירות לכנסת העשרים קבע, כי עובדי ניקיון וכן אורזים ועובדים טכניים במרכז הלוגיסטי יגויסו מבין הפונים לוועדות האזוריות ולמרכז הלוגיסטי ומבין המופנים על ידי לשכות התעסוקה. הנוהל נתן עדיפות לגיוס מובטלים, בקבעו כי במידת האפשר יש לבחור את המועמד המתאים מבין המועמדים שיופנו על ידי לשכות התעסוקה. .__________________ .42 במרץ2015 עמד שכר המינימום החודשי על 4,300 ש"ח, ושכר המינימום לשעה עמד על כ-23 .ש"ח 1846 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי רק שבע מבין 19 הוועדות האזוריות פנו ללשכות התעסוקה לצורך גיוס עובדים. בתשובתו מנובמבר 2015 טען מנכ"ל שירות התעסוקה הישראלי כי על פי הנתונים שבידו הוועדות האזוריות דרשו עובדים בכל חמשת המחוזות המינהליים של השירות, אך קיים קושי לאייש משרות זמניות מאוד המחייבות שעות עבודה ארוכות ורצופות ומשמרות לילה. כמו כן, גיוסים לממ"ל הממוקם בשוהם נתקלו בקשיים, מאחר שלא קיימת למקום תחבורה ציבורית תדירה. בבחירות הנוכחיות ניתנה עדיפות לגיוס סדרנים לעבודה ביום הבחירות מקרב אוכלוסיות מעוטות יכולת כלכלית ומובטלים: בנוהל גיוס סדרנים מינואר 2015 נקבע כי יש לתת עדיפות לחיילי צה"ל הזכאים לסיוע כלכלי לשמש סדרנים בוועדות האזוריות, באופן ששיעור החיילים המגויסים לתפקידים אלה יהיה 50% לפחות מכלל הסדרנים שיגויסו לכל ועדה וועדה. עוד נקבע בנוהל כי את יתר הסדרנים יש לגייס באמצעות לשכות התעסוקה. הביקורת העלתה כי כל 19 הוועדות האזוריות העסיקו חיילים הזכאים לסיוע כלכליבתפקיד של סדרנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את החלטת ועדת הבחירות להעסיק ח יילים הזכאים לסיוע כלכלי כסדרנים. עם זאת, מהמפורט לעיל עולה כי רק מיעוט הוועדות האזוריות פנו ללשכות התעסוקה לצורך גיוס עובדים, ובכלל זה סדרנים. על כן ראוי שוועדת הבחירות תעודד את הוועדות האזוריות לנהוג כך. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לפעול לשיפור שיתוף הפעולה עם שירות התעסוקה, על מנת לשלב אוכלוסיות מעוטות יכולת כלכלית, ובפרט מובטלים, בכל התפקידים האפשריים, הן בעבודה ביום הבחירות והן בתקופה שלפני הבחירות. נוסף על כך, על ועדת הבחירות לבחון מתן העדפה להעסקת מובטלים גם בתפקידים הדורשים כישורים ייחודיים, ככל שהם בעלי כישורים אלה. הקצאת שעות להעסקת עובדים ביום הבחירות ועדת הבחירות קבעה בתחילת ינואר 2015 תעריפים לכלל עובדי יום הבחירות ביום הבחירות עצמו. הוועדות האזוריות נדרשו להציג תכניות להעסקת עובדים ביום הבחירות החל מיום 17.3.15 ועד ליום19.3.15 , הנגזרות מהצרכים והמשימות של כלועדה. בסך הכול הוקצו כ- 58,000 .שעות לכלל הוועדותכאמור, לעובדי יום הבחירות משולם שכר גבוה יחסית לשעה (יותר מכפליים משכר המינימום). משרד מבקר המדינה העיר לוועדת הבחירות בדבר קביעתה שיום הבחירות נמשך שלושה ימים - מ- 17.3.15 ועד ל- 19.3.15 . בכךהתאפשר להעסיק עובדים - בימים שהם לא ימי בחירות - בשכר של יום הבחירות. על פי הנתונים של ועדת הבחירות, עובדי יום הבחירות בתפקידים מסוימים עבדו שעות רבות בוועדות האזוריות, לדוגמה: רשמי דיווחים ורצים עבדו עד 50 ,שעותוסבלים עבדו 60 .שעות ועדת הבחירות המרכזית 1847 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי חלק מהעובדים מתחילים את "יום הבחירות" עוד ביום שלפני יום הבחירות (או יומיים קודם) לצורך תגבור ההכנות הנדרשות וחלקם מתחילים את יום הבחירות עם הנץ השחר. לאחר סיום שעות ההצבעה ממשיכים בעבודה אינטנסיבית (לרוב ברציפות) עד לסיום משימותיהם. העובדים האמורים נדרשים לעתים לעבוד 48 שעות ברציפות, ואף מעבר לכך (לרבות לילות), ומכך נגזרת גם היעדרותם ממקום עבודתם הקבוע בימים הסמוכים ליום הבחירות הרשמי. עוד הוסיפה הוועדה, כי הוועדה הציבורית לבחינת שכר עובדי ועדת הבחירות המרכזית ותקופת הבחירות צפויה להגיש את הדוח הסופי שלה בזמן הקרוב, לרבות התייחסותה לסוגיית תעריפי יום הבחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות להגדיר את מספר השעות המרבי בהן יוכלו עובדי יום הבחירות לעבוד, תוך מתן אפשרות לחריגים. זאת ועוד, על הוועדה הציבורית לבחינת שכר עובדי ועדת הבחירות ותקופת הבחירות לתת דעתה גם לנושא זה. קרבת משפחה בין עובדי יום הבחירות נוהלי הוועדה המרכזית קבעו כי ניתן להעסיק מזכיר ועדת קלפי או חבר ועדת קליטה שהוא קרוב משפחה של מזכיר אחר באותה הוועדה על פי שיקול דעתה של הנהלת הוועדה האזורית, ומצופה ממנהלי הוועדות להפעיל שיקול דעת סביר בנושא זה. נוהלי הוועדה המרכזית לא התייחסו לסוגיית העסקת קרובי משפחה בתפקידים אחרים בקרב עובדי יום הבחירות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ל - 4,670 מעובדי יום הבחירות שאינם אבות בית43 .היו קרובי משפחה בקרב עובדי יום הבחירות באותה ועדה אזוריתכמו כן, ל-113 מהם היו שני קרובי משפחה באותה ועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, ריבוי קרובי משפחה באותה ועדה אזורית עשוי להצביע על תופעה שגיוס עובדים ליום הבחירות לא נעשה באופן שוויוני, אלא על בסיס היכרות מוקדמת. בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי אין לה היכולת והכלים הדרושים לבדוק את הקרבה המשפחתית של עובדי יום הבחירות בינם לבין עצמם, ובדרך כלל גם העובד אינו יודע אם קרוב משפחתו מועסק באותה ועדה. לעמדת ועדת הבחירות, הוראה שאינה בת ביצוע ואין כל אפשרות לאכוף אותה - ראוי לה שלא תינתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לתת דעתה לממצא זה, ו להציע פתרונות לתופעת העסקת קרובי משפחה על ידי ועדת הבחירות ביום הבחירות. .__________________ .43 אבותהבית לא נכללו מאחר שלוועדת הבחירות אין חופש בבחירתם, שכן הם מתקבלים באופן מובנה יחד עם המבנה בו ממוקמות הקלפיות. 1848 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העסקת עובדים "כלליים" ביום הבחירות מנתוני ועדת הבחירות עולה כי כ-5% מכלל עובדי יום הבחירות (1,623 עובדים) הועסקו בתפקיד "עובד כללי". יצוין, שלעובדים כלליים משולם סך של 59 ,ש"ח לשעהובסך הכול שולם להם שכר כולל של כ-2.3 מיליון ש"ח. משיחות עם מנהלי הוועדות האזוריות עולה, כי העובדים הכלליים ביום הבחירות הועסקו במגוון רב של תפקידים, בהם: עובדי ניקיון, עובדי מזנון, עובדי מחסן, רכזים. לדברי המנהלים, במערכת " דמוקרטיה" אין הגדרות מספיקות לכל התפקידים ביום הבחירות, ולכן עובדים רבים מקוטלגים כ"עובדים כלליים". זאת, אף על פי שבמערכת הממוחשבת הוגדרו 43 תפקידים לעובדי יום הבחירות, ובהם: סבלים, רכזי פרוטוקולים, סוקרי שיעורי הצבעה, מוקדנים ורשמים. מנתוני ועדת הבחירות עולה כי בשבע ועדות אזוריות הועסק מספר רב של עובדים כלליים, מ -100 עד241 . זאת ועוד, השכר שקיבלו העובדים הכלליים עבור עבודתם הסתכם בכ- 1,500 ש"ח בממוצע, מאחר שלפעמים החלה העבודה לפני יום הבחירות ונמשכה גם לאחר יום הבחירות עצמו. משרד מבקר המדינה מצא ש-444 עובדים כלליים הועסקו בוועדות האזוריות 30 שעותומעלה , ו-162 (כ- 36% ) הועסקובין 40 ל-65 .שעות בנוהל "העסקת עובדי ועדת הבחירות" הוגדר עובד כללי (לפי שעות) כך: "מבצע עבודות כלליות לבלריות כגון שליחויות, הכנת רשימות וכן עבודות תחזוקה מכל סוג שהוא ... עשוי לבצע עבודות ניקיון במשרדי הוועדה ובכלל זה העברת ציוד וביצוע עבודות סבלות בהתאם לצורך". לא נמצא כי ועדת הבחירות הגדירה את תפקידו של עובד כללי ביום הבחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, מספר כה גבוה של עובדים המועסקים בתפקיד שייעודו אינו מוגדר מעורר חשש לבזבוז משאבים. על ועדת הבחירות להגדיר כל תפקיד של עובדי יום הבחירות, ו כן להגדיר את המטלות שמוטלות על "עובד כללי" ואת מספר השעות שניתן יהיה להעסיק בהן עובד כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות שהיקף העובדים הכלליים שהועסקו ביום הבחירות ומספר השעות החריג בע בודת רובם מחייבים בדיקה יסודית, באיזו מידה מספר העובדים הכלליים והיקף שעות העבודה החריג של מרביתם מוצדקים מול צורכי העבודה. בתשובתה מסרה ועדת הבחירות כי בוועדות האזוריות מבצע יום הבחירות נמשך בתום שעות ההצבעה - באתרי הקליטה, באיסוף חומרי ההצבעה מאתרי הקליטה ובאריזתם, ובביצוע כלל הפעולות המינהליות והלוגיסטיות הנדרשות לסיום פעילותן של הוועדות האזוריות ולהחזרת הנכסים לבעליהם. משכך, מספר השעות הממוצע לעובד כללי אינו מצביע על פסול כלשהו, אלא נובע מכורח הצרכים והייחודיות של מבצע יום הבחירות. בנוסף, בוועדה המרכזית, נמשך מבצע יום הבחירות שלוש יממות (לכל הפחות). משכך, עבדו העובדים הכלליים "מסביב לשעון", עובדה המבארת את מספר השעות הממוצע שעבדו, בסך של 48 .שעות ועדת הבחירות המרכזית 1849 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה העיר לוועדת הבחירות כי גם בוועדות האזוריות נמצא שלעובדים כלליים נרשמה העסקה של כשלושה ימים, לדוגמה: בוועדה אזורית דן דרום עבדו 9 עובדים כלליים 60 שעות ועובדת אחת - 65 שעות; בוועדה אזורית קריות הועסקו 6 עובדים כלליים במשך 55 שעות כל אחד. לדעת משרד מבקר המדינה נתונים אלו ראויים לבדיקה עקב אי-הסבירות שלהם. בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי המונח "עובדים כלליים" נועד לסיווג עובדים אשר מבצעים משימה אחת או מספר משימות קבועות או משתנות, הנובעות מצורך מיידי או מאופן הניהול והארגון של מבצע יום הבחירות בכל ועדה. עבודתם נגזרת מפרמטרים שונים ובהם: ניסיון העבר, המבנה בו פועלת הוועדה ביום הבחירות, היקף ופיזור הקלפיות, אופן תכנון אתר קליטת התוצאות ועוד. לא אחת, הגדרתם של עובדים אלה, אינה עולה בקנה אחד עם הגדרות התפקיד לעובדי יום הבחירות, כפי שהוגדרו במערכת "דמוקרטיה". ההגדרה של "עובד כללי" דומה להגדרת התפקיד של רכז בחירות בוועדות האזוריות, אשר מכנסת תחתיה עיסוק במספר תחומים. סיווג העובדים הכלליים לפי הגדרת תפקיד חד-ערכית בהתאם למטלה אחת, מני רבות, כגון סַבָּל שביצע מטלות נוספות, היה מוביל לניפוח מספר הסבלים שהועסקו ביום הבחירות, ולנתון שאינו משקף את העבודה הרב -גונית שביצעו בפועל. ככלל, הגדרת כל תפקיד בנפרד במערכת "דמוקרטיה" תוביל למאות הגדרות וקודים שונים, העשויים לסרבל ולגרום לשיבושים בדיווח. משרד מבקר המדינה העלה כי במערכת "דמוקרטיה" הוגדרו 43 תפקידים רבים ומגוונים, והגדרות אלה מאפשרות להגדיר עובדים לפי תפקידיהם. בבחירות הנוכחיות נעשה שימוש רק ב-34 תפקידים, וגם זה לא בכל הוועדות האזוריות, לדוגמה: נמצאו רק שני רכזי פרוטוקולים, 4 סוקרי שיעורי הצבעה, 19 סבלים, ואף 5 עובדים ללא ציון תפקידם. משרד מבקר המדינה שב ומעיר לוועדת הבחירות כי אי-ההגדרה של "עובד כללי" ביום הבחירות פוגעת בשקיפות, מפני שקשה להסיק ממנה מהו תפקידו של העובד, מהי נחיצותו, מהם התחומים שבהם יועסק ומהן שעות עבודתו. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לגבש נוהל שיגדיר את תפקידי העובדים הכלליים ויקבע אמות מידה לאישור ההעסקה, להליכי האישור ו לתכנון העסקתם. .ליקויים בדיווחי נוכחות .הודעת נציבות שירות המדינה מדצמבר 201444 קובעת כי לעובד מדינה מותר לעבוד לקראת הבחירות לכנסת וביום הבחירות עצמו עבור ועדת הבחירות. עובדים שיועסקו בוועדת הבחירות בשעות העבודה הרגילות יֵצאו לחופשה מעבודתם הרגילה, אך אפשר לנצל רק אותם ימי חופשה שהעובד צבר ועומדים לזכותו. עובד שקיבל אישור לעבוד בוועדת הבחירות חייב להחתים את כרטיס הנוכחות הן בוועדה והן במשרדו. ועדת הבחירות תעביר מדי חודש למשרדו של העובד את דוח הנוכחות שלו בוועדה, ועל האחראי במשרד לבצע בדיקה חודשית של דוחות הנוכחות של העובד במשרדו ובוועדת הבחירות. .__________________ .44 /הודעה מס' עה4 "עבודת עובדי המדינה בוועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-20." 1850 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת הקודמת בדק משרד מבקר המדינה את דיווחי הנוכחות בדצמבר 2012 של126 מעובדיועדת הבחירות שהועסקו דרך קבע בארבעה גופים ציבוריים. נבדקו הן הנתונים במקום עבודתם הקבוע והן הנתונים בוועדת הבחירות, וההשוואה ביניהם העל תה שבדיווחיהם של 17% מהעובדים נמצאו ליקויים. כמו כן, לא כל הגופים הציבוריים שבהם הועסקו כרגיל עובדים אלה ביצעו בדיקה פרטנית של דיווחי הנוכחות שלהם. בביקורת הנוכחית בדק משרד מבקר המדינה את דיווחי הנוכחות של 59 מעובדיועדת הבחירות המועסקים בשני גופים ציבוריים - משרד הפנים ורשות האוכלוסין (25 ו-34 בהתאמה). בדיקה זו כללה הן את הדיווחים במקום עבודתם הקבוע והן את דיווחיהם בוועדת הבחירות, והיא חלה על החודשים ינואר-מרץ 2015 . ההשוואה ביניהם העלתה את הממצאים הבאים: נמצאו ליקויים בדיווחיהם של 13 מהעובדים (כ- 24% )- ארבעה ממשרד הפנים (כ- 16% ) ותשעה מרשות האוכלוסין (כ- 26% .)בכלל הליקויים רישום נוכחות כפול של בין כשעה לשש שעות - במקום העבודה הקבוע ובוועדת הבחירות; דיווח על היעדרות ממקום העבודה הקבוע בשל מחלה ומילואים - ובמקביל דיווח על עבודה בשעות עבודה רגילות בוועדת הבחירות. מהדיווחים עולה כי בניגוד להוראת נציבות שירות המדינה, עובדים אלו הועסקו בוועדת הבחירות אף על פי שלא יצאו לחופשה מעבודתם הרגילה. בתשובתו מנובמבר 2015 מסר משרד הפנים כי סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש קיים שימועים לשלושה עובדים, ובהתאם לתגובתם יישקלו הצעדים הנוספים שיינקטו. אשר לדיווח על מילואים, משרד הפנים המציא למשרד מבקר המדינה את הודעת נש"ם שע/9 וכתב כי לדעתו פעל בהתאם להודעה ולחוק שירות מילואים, התשס"ח-2008 ,בעת ששילם לעובד תגמול מילואים בגין הימים שבהם דיווח הן על שירות במילואים והן על עבודה בוועדת הבחירות. שכן, לפי הודעת הנש"ם, זכאי עובד לתגמול מילואים נוסף על שכר העבודה הרגיל שלו כאשר הוא מבצע את שירות המילואים מעבר לשעות העבודה, או ביום המנוחה השבועית שלו או בחופשתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי החוק מתייחס למצב שבו העובד ממשיך לעבוד בעבודתו הרגילה וגם מבצע שירות מילואים מעבר לשעות עבודתו הרגילות - מצב שבוודאי לא רלוונטי לענייננו, שכן במקרה שהועלה בביקורת לא התבצעה עבודה במסגרת עבודתו הרגילה של העובד במשרד הפנים במהלך הימים שדווחו כ"מילואים". יתרה מזו, הן בהודעת נש"ם והן בסעיף 34.371 לתקשי"ר הודגש כי כאשר עובד מבצע שירות מילואים מעבר לשעות עבודה רגילות "התשלום על שירות המילואים ייעשה על-ידי העובד אשר יגיש תביעה אישית למוסד לביטוח לאומי" - ולא על ידי המשרד. העמידה על כך שתוגש תביעה אישית כאמור תאפשר בקרה מעמיקה על הדיווח בנושא שעות המילואים, דבר שהוא בעל חשיבות מרובה במיוחד במקרים כדוגמת המקרה הנוכחי שבו דווח על ביצוע עבודה (בוועדה) עד שעות מאוחרות יחסית (לרוב עד אחרי 20:00 , ואף עד22:00 ) וכן על עבודה עד אחרי13:00 בימי שישי. מכל מקום, לכאורה לא היה למשרד בסיס לשלם תשלום כלשהו בגין ימי המילואים שעליהם דיווח העובד, והיה על המשרד לנכות את הימים שבהם עבד בוועדה "בשעות העבודה הרגילות" מימי חופשה, כנדרש לפי הודעת נש"ם עה/4. ועדת הבחירות המרכזית 1851 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולנציבות שירות המדינה שעליהם לבחון את המקרה האמור, הן על מנת לוודא שיתוקן הליקוי במקרה הנוכחי (לרבות ניכוי התשלום שביצע המשרד, לצד בירור תביעה אישית של העובד למוסד לביטוח הלאומי אם תוגש) והן על מנת שיובהר הנושא לכלל המשרדים כדי למנוע הישנות מקרים כאלה בעתיד. בתשובתה מנובמבר 2015 הודיעה רשות האוכלוסין כי בעקבות פניית משרד מבקר המדינה בוצעה ברשות בדיקת הצלבה של נתוני הנוכחות של כלל עובדי הרשות שהועסקו בוועדת הבחירות המרכזית. נוכח ממצאים שהועלו בבדיקה זו לגבי מקצת העובדים החלה הרשות בהליך משמעתי, שבסיומו יקוזז משכרם של העובדים התשלום הכפול. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין שעל פי הודעת נציבות שירות המדינה, היה עליה להקפיד לערוך את הבקרה החודשית לגבי עובדיהם המועסקים בוועדה המרכזית באופן שוטף ובזמן אמת, בחודשים שהועסקו בה - ולא לבצע בקרה מעמיקה רק בעקבות פניית משרד מבקר המדינה. כמו כן, על נציבות שירות המדינה לוודא שכל הוראותיה בנושא מתקיימות, ולהורות לכל הגופים הציבוריים שעובדיהם הועסקו בוועדת הבחירות בתקופת הבחירות לבצע את הבדיקות הנדרשות. אם יימצאו בבדיקות אלו ליקויים המצדיקים דרישה להחזר תשלומים, על הגופים הציבוריים לפעול בהתאם, ובמקרים הראויים - לטפל בהיבטים המשמעתיים או האחרים הנובעים מכך. בתשובתה מנובמבר 2015 קיבלה נציבות שירות המדינה את מסקנות הדוח, והודיעה כי תפרסם הנחיה למשרדי הממשלה ויחידות הסמך לביצוע בדיקת דיווחי נוכחות בתקופת הבחירות הקודמות. כמו כן, הודיעה שתקיים דיון בשיתוף ועדת הבחירות המרכזית לבחון דרכים נוספות להגברת האכיפה בעתיד בנושא נוכחות ושעות העבודה. .ההצבעה בקלפיות .פריסת הקלפיות ברחבי הארץ .חוק הבחירות קובע כי שטח המדינה יחולק לאזורי קלפי, וכי אזור קלפי יהיה "שטח רצוף"45 . ,החוק מוסיף וקובע כי לכל אזור קלפי תהיה קלפי אחת, שככל האפשר תעמוד בתחומו והמרחק בינה ובין מקום המגורים של הרשומים להצבעה בה יהיה קטן ככל האפשר. עוד קובע חוק הבחירות שאזור קלפי לא יכיל יותר מ-800 ,בוחריםאבל אינו קובע סף תחתון למספר הבוחרים בכל אזור קלפי. סעיף 13 (א) לחוקמטיל על ועדת הבחירות לקבוע את תחומי אזורי הקלפי, על פי הצעת שר הפנים. שינויים בגודל האוכלוסייה, הקמת יישובים חדשים ובניית שכונות חדשות - כל אלה מחייבים שינויים באזורי קלפי. על השינויים והחלוקה לאזורי קלפי מופקדת הלמ"ס מטעם המפקח .__________________ .45 .למעט ביישובים שבהם לא ניתן לתחום אזורי קלפי לפי סימון של שטח 1852 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הארצי על הבחירות שבמשרד הפנים46 (להלן- המפקח על הבחירות), והיא מבצעת אותם בתקופה שבין בחירות לבחירות. ללמ"ס גם הנחיות פנימיות לחלוקה, ובהן שככל האפשר לא יהיה מספר הבוחרים בקלפי קטן מ -400 , וכי אזור קלפי לא יחרוג מגבולות אזורים סטטיסטיים47 ,ואזורי תכנון (בין השארמפני שאיסוף נתונים וניתוחם בהמשך מתבססים על אזורים סטטיסטיים). בביקורת הקודמת עלה כי ההנחיות הפנימיות שקבעה הלמ"ס נקבעו לפני עשרו ת שנים. עם זאת, ועדת הבחירות והמפקח על הבחירות לא בחנו את התאמתן של הנחיות אלה (ובכלל זה הנחיית למ"ס שבאזור קלפי יהיו במידת האפשר לפחות 400 בוחרים) למציאות המשתנה. עוד עלה בביקורת הקודמת כי איחוד קלפיות קטנות שהוצבו באותו המתחם יכול היה להביא לחיסכון של מיליוני שקלים לקופת המדינה, וכי לעתים היו הבדלים משמעותיים בין מספר הבוחרים הרשומים להצבעה בקלפיות הנמצאות באותו המתחם (למשל, בכיתות סמוכות במבנה בית ספר). משרד מבקר המדינה ציין כי איזון מספרי הבוחרים הרשומים להצבעה בקלפיות אלו, באופן שבכל קלפי יהיה מספר דומה של בוחרים, עשוי להביא להיערכות יעילה יותר. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי על המפקח על הבחירות ועל ועדת הבחירות לקבוע את השיקולים לחלוקה של הקלפיות (כגון עומס, מרחק הבוחר מהקלפי, יעילות וחיסכון), ושיקולים אלו יוכלו להנחות את הלמ"ס כיצד לבצע את החלוקה, ובכלל זה גודלה הרצוי של קלפי. משרד מבקר המדינה הוסיף שאם רק בשל חיץ פיזי ממשי בין אזורי הקלפי אי אפשר ליצור איזון בין מספרי הבוחרים הרשומים להצבעה בקלפיות המצויות באותו המתחם או לא ניתן לאחד אזורי קלפי (כפי שציינה הלמ"ס בתשובתה), יש לבחון פתרונות שיאפשרו להתייחס ברמה כוללת למתחם שבו כמה קלפיות (במידת הצורך, תוך תיקון החוק) ולהביא בכך להקצאה יעילה של הקלפיות שבמתחם. אם כן, ממצאי הביקורת הקודמת הדגישו את הצורך לבחון את ההנחיות הקיימות ואת הוראות החוק בנוגע לחלוקת הקלפיות. 1. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז הבחירות לכנסת התשע עשרה נעשו הפעולות האלה: הלמ"ס הכינה תכנית פעולה לאיתור קלפיות שמספר הבוחרים הרשומים בהן להצבעה קטן מ-400 ולבדיקת איחודן עם קלפיות סמוכות. בתכנית נקבע שתיבדק האפשרות להעלות את הסף התחתון של מספר הבוחרים בכל קלפי. נציגי הלמ"ס וועדת הבחירות קיימו פגישה ראשונית לבדיקת היבטים הנוגעים לשינוי חקיקה אפשרי, ונדון בה בין היתר העלאת הרף התחתון של מספר הבוחרים בכל קלפי. בפגישה נדונו גם היבטים של שינוי חקיקה לטובת איזון בין מספר בוחרים באותו הריכוז, אולם הלמ"ס מסרה לנציגי משרד מבקר המדינה כי בעקבות הקדמת הבחירות לא התקיימו פגישות נוספות, ובדיקת נושאים אלה צפויה להתחדש לאחר הבחירות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 מסרההלמ"ס כי בעקבות הפגישה האמורה היא בדקה את ישימות העלאת הרף ל-500 בוחרים ואף הוחלט להעלות את הרף ל-500 בוחרים בקלפיותשבהן הדבר מתאפשר. עוד מסרה כי הדבר אף שולב בתכניות העבודה שלה והוחל בביצוע בפועל. .__________________ .46 הייעוד המרכזי של יחידת המפקח הארצי הוא להבטיח שהבחירות לרשויות המקומיות יתקיימו כהלכה ועל פי החוק. בנוגע לבחירות לכנסת הוא אחראי על הכנת פנקס הבוחרים; תפעול מערכת "אביב", לרבות קליטת שמות הנכללים ברשימות מועמדים וכן קידום חקיקה בנושאים הנוגעים לבחירות וניסוח הצעות חוק. 47 יישובים עירוניים המונים יותר מ-10,000 תושבים מחולקים לאזורים סטטיסטיים. האזורים הסטטיסטיים הם יחידות גאוגרפיות קטנות והומוגניות ככל האפשר, שבאמצעותן ניתן לשקף את המאפיינים הייחודיים של אזורים בתוך היישוב. ועדת הבחירות המרכזית 1853 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתה הודיעה ועדת הבחירות כי היא כבר חידשה את הפעילות בנושא, ותפעל יחד עם הלמ"ס ועם המפקח על הבחירות להמשך בחינת ו. עוד הוסיפה הוועדה כי הלמ"ס התבקשה להכין מודל לפיו מספר הבוחרים האופטימלי יועלה מ -400 בעלי זכות בחירה ל-500 . רק לאחרשייבחן המודל ותיבדק השפעתו על המרחקים מהקלפיות למגורי הבוחרים48 ,ניתן יהיה לבחון אם ניתן ליישמו. 2. משרד מבקר המדינה שב ובחן בבחירות לכנסת העשרים את האפשרות לאחד קלפיות בכל המתחמים שבהם הוצבה יותר מקלפי אחת49 (בלי להביא בחשבון בבדיקה זו את הרצף הגאוגרפי שנוצר בעקבות איחוד הקלפיות)50 . מהבדיקה עלה כי ניתן היה לצמצם 1,021 ( 9.8% ) קלפיות מבין 10,464 הקלפיות שהוצבו, בלי שמספר הבוחרים הרשומים בכל קלפי יעלה על הרף העליון שנקבע בחוק (800 בוחרים). על פי אומדן הביקורת, עלות כל קלפי היא כ - 8,400 ש"ח51 , ומכאן שניתן לחסוךבאופן זה כ-8.6 מיליון ש"ח. לחילופין אם בכל קלפי המוצבת במתחם שבו יותר משתי קלפיות יהיו רשומים עד 750 בוחרים, ניתןהיה לצמצם 623 ( קלפיות 5.9% ) ולחסוך כ-5.2 .מיליון ש"ח תוצאות אלו שבות ומדגישות את הצורך שוועדת הבחירות, הלמ"ס והמפקח על הבחירות יבחנו יחד את הצורך ליזום שינוי בהוראות החוק ובהנחיות הקיימות בנוגע לחלוקת אזורי הקלפיות, שנקבעו כאמור לפני עשרות שנים. זאת כדי להוביל לתוצאה מיטבית בתחום זה. משרד מבקר המדינה אף שב ובחן מספרי בוחרים הרשומים בקלפיות הנמצאות במתחם אחד (למשל, בכיתות סמוכות במבנה בית ספר). נמצא כי לעתים היו הבדלים ניכרים בין מספר הבוחרים הרשומים להצבעה בקלפיות שבאותו המתחם. כמו כן, לעתים סמוך לבחירות פיצלה ועדת הבחירות קלפיות גדולות, בהתאם לסמכות שנקבעה בחוק. פיצולים אלה גרמו אף הם לקיום פערים גדולים בין קלפיות שבאותו המתחם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 , מסרההלמ"ס כי לפעמים כל הזזה מקלפי אחת לאחרת מביאה לחוסר איזון רב יותר מזה הקיים. כל עוד הוראת החוק עומדת על כנה, הלמ"ס מחויבת לבצע את החלוקה בהתאם. בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי איזון בין קלפיות באותו הריכוז טעון תיקון חקיקה. יחד עם זאת, בטרם תיבחן ההצעה לתיקון חקיקה, כבר החלה עבודת מטה בין ועדת הבחירות המרכזית למשרד הפנים, לבחינת המשמעויות הטכניות של הצעה זו. ועדת הבחירות הוסיפה כי פיצול הקלפיות הוא בסמכות נשיאות הוועדה המרכזית, לפי סעיף .__________________ .48 לעניין זה יוזכר סעיף68 (א) לחוק הבחירות, הקובע כי "מקום הקלפי ייקבע, ככל האפשר, תוך מגמה להקטין את המרחק בין הקלפי לבין מקום המגורים". 49 בכל מתחם שהוצבה בו יותר מקלפי אחת סוכמו מספריהם של כל הבוחרים הרשומיםלהצבעה בכל הקלפיות במתחם. המספר שהתקבל חולק ב-800 ., והתוצאה עוגלה כלפי מעלה 50 כלומר, כל אזורי הקלפי שבוחריהם הצביעו במתחם אחד נחשבו לשטח רצוף כולל. יצוין כי עבור הבוחר מרחק הקלפי ממקום מגוריו אינו משתנה אם יצביע בקלפי אחרת המצויה באותו המתחם. 51 עלות זוכוללת את שכר המזכיר, חברי ועדת הקלפי והסדרן וכן את עלות עזרי ההצבעה (פרגוד, תיבת קלפי ו"שובך" לפתקים). בנתון זה נכלל גם שכר מזכיר רזרבי בשיעור של 25% משכר המזכיר, שכן מספר המזכירים הרזרביים שגויסו לעבודה בבחירות לכנסת העשרים עמד על 25% מכלל המזכירים. העלות אינה כוללת את שכר אב הבית, משום ששכרו משתנה בהתאם למספר הקלפיות שהוא מופקד עליהן ועל פי תפקידו - אם הוא משמש אב בית בלבד או גם סדרן. 1854 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 70 (ב) לחוק הבחירות. משכך, אכן לעתים פיצלויו"ר הוועדה וסגניו קלפיות גדולות או עמוסות במיוחד, ולצדן באותו הריכוז היו קלפיות שלא היה מקום לפצלן. משרד מבקר המדינה שב ומעיר שאיזון מספרי הבוחרים הרשומים להצבעה בקלפיות שבאותו המתחם, באופן שבכל קלפי יהיה מספר דומה של בוחרים, עשוי להביא להיערכות יעילה יותר, לחיסכון כספי ניכר ולשיפור השירות לציבור. על ועדת הבחירות להשלים את עבודת המטה שהחלה בה, ובמידת הצורך לפעול לשינוי החקיקה בנושא. .קלפיות נגישות והליך ההצבעה בהן .חוק הבחירות קובע שהיעד שיש לשאוף אליו הוא הנגשת כל מקומות הקלפי שברחבי הארץ לבוחרים בעלי מוגבלויות בניידות. החוק קובע בסעיף 68 א(א) שעדשיוגשם יעד זה יהיה בכל יישוב לפחות מקום קלפי אחד שהגישה אליו וההצבעה בו יותאמו לאנשים המוגבלים בניידות (להלן - קלפי נגישה)52 . ביישובים גדוליםתהיה לפחות קלפי נ גישה אחת לכל 10,000 תושבים. החוק מוסיף וקובע שאם נוכחולדעת יו"ר ועדת הבחירות וסגניו שלא ניתן להתאים באמצעים סבירים מקום לקלפי נגישה ביישוב מסוים, הם רשאים להורות שהאמור לא יחול על יישוב זה. בבחירות לכנסת העשרים הוצבו ברחבי הארץ 10,464 קלפיות, מהן 2,693 (כ- 26% )קלפיות נגישות. מבין הקלפיות הנגישות - 1,548 קלפיות הוגדרועל ידי ועדת הבחירות כ"קלפיות נגישות מיוחדות" (קלפיות שאנשים המוגבלים בניידות רשאים להצביע בהן גם אם אינם רשומים להצבעה בהן). היעדר קלפיות נגישות ביישובים 1. משנת 2001 פועל צוות קבוע מטעם ועדת הבחירות לבדיקת מקומות קלפי (להלן - צוות האיתור). בצוות האיתור שני עובדים, ומתפקידו לסייר ברחבי הארץ בין תקופות בחירות כדי לאתר - בתיאום עם נציגי הרשויות המקומיות - מקומות קלפי העומדים בקריטריונים שנקבעו לקלפי נגישה. הביקורת הקודמת העלתה שצוות האיתור פעל בלא שהוכן נוהל לעבודתו הקובע, בין היתר, באיזו תדירות יש לפקוד יישוב שלא אותר בו מקום לקלפי נגישה על מנת לנסות לאתר מקום שכזה; באילו נסיבות יש לפנות לרשות שבתחומה לא אותר מקום לקלפי נגישה בדרישה להתאים מקום; כיצד יש לעקוב אחר ביצוע הדרישה; מיהם הגורמים שיש ליידע אם הרשות נמנעת מלהתאים מקום כאמור; ובאיזו תדירות יש לשוב ולוודא שקלפי שהוגדרה כנגישה אכן עומדת בקריטריונים לכך. .__________________ .52 סעיף68 )א לחוק קובע: "(אבכל ישוב יהיה לפחות מקום קלפי אחד שיש בו ואליו סידורי גישה והצבעה מתאימים לאנשים המוגבלים בניידות ובישוב שמספר הקלפיות ב ו עולה על 20 יהיו לפחות שני מקומות קלפי כאמור; שר הפנים יקבע בתקנות א ת הסידורים הנדרשים. (ב) בישוב שיש בו יותר מעשרת אלפים תושבים ביום ה -60 שלפני יום הבחירות יהיה, לפחות, מקום קלפי אחד כאמור בסעיף קטן (א), לכל שטח גיאוגרפי רצוף שב ו עד כעשרת אלפים תושבים". ועדת הבחירות המרכזית 1855 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת עלה, כי ביוני 2014 אושר נוהל בדיקת מקומות קלפי לעבודת צוותהאיתור. בנוהל נקבעו הוראות לעניין פנייה לרשות מקומית בדרישה להתאים מקום קלפי, כיצד לעקוב אחר ביצוע הדרישה ומיהם הגורמים שאותם מיידעים אם הרשות אינה מתאימה מקומות קלפי. עם זאת, הוועדה הסבירה בתשובתה כי אין להורות מהי תדירות הביקורים ביישובים בלא קלפיות נגישות ועד כמה לוודא שמקום קלפי עודנו נגיש. 2. בביקורת הקודמת עלה כי ב-702 יישובים לא הוצבה קלפי נגישה, בדרך כלל משום שלא אותר מבנה העומד בקריטריונים להגדרה של נגישות. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שצוות האיתור יתמקד באותם יישובים, וכי על הצוות לבחון במסגרת לוח זמנים את האפשרויות לקלפי נגישה בכל אחד מהם, ובמידת הצורך יפרט בפני הרשויות אילו התאמות נדרשות למקום מתאים שאותר; זאת כדי שממדי תופעה זו יצטמצמו בבחירות לכנסת העשרים, ובוחרים רבים יותר בעלי מוגבלות בניידות יוכלו לממש את זכותם להצביע בכל יישוב שיימצאו בו. מנהל אגף מיקום קלפיות וספירת קולות בוועדה המרכזית מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת הנוכחית כי צוות האיתור ביקר בכל היישובים שבהם לא נמצא מקום להצבת קלפיות נגישות. אף נשלחה פנייה לכל ועד מקומי ביישובים אלו, והעתקה הומצא למועצה האזורית. כ-170 רשויות מקומיות הודיעושאותר מקום לקלפי נגישה (או שנערכו התאמות המאפשרות להגדיר קלפי כקלפי נגישה). צוות האיתור ביקר בכל אותם יישובים, ובחלקם אכן הוצבה קלפי נגישה. בביקורת הנוכחית עלה כי בעקבות עבודת צוות האיתור חל שיפור מסוים בבחירות לכנסת העשרים, ומספר היישובים שבהם לא הוצבה קלפי נגישה פחת מ-702 ל-539 יישובים. בתשובתה מסרה ועדת הבחירות, כי אינה בעלת המבנים אלא מתארחת בהם ליום אחד בלבד, ועושה כל שלאל ידה לקידום הנגשתם. עד נובמבר 2015 אותרו קלפיות נגישות ב-42 יישובים נוספים, ונשארו 497 ישובים בלבד ללא קלפיות נגישות. 3. בתחילת שנת 2015 'התקבלה החלטת ממשלה מס 2390 בנושא שיפור הנגישות למקומות קלפי. הוחלט שמשרד הפנים ּו ועדת הבחירות יפעלו למתן סיוע לרשויות המקומיות לצורך שיפור נגישותם של מקומות קלפי שבהם דרושות התאמות קלות על מנת שיעמדו בקריטריונים שהוגדרו לקלפי נגישה. עוד נקבע שתכנית הסיוע, לרבות הליכי ההקצאה והפיקוח, תיקבע על ידי צוות שיהיו חברים בו מנכ"ל משרד הפנים ומנכ"לית ועדת הבחירות. תקציב תכנית הסיוע יעמוד על 3 מיליון ש"ח לשנים 2016 - 2015 ., ושני הגופים יישאו בתקציב בחלקים שווים בתשובתה מסרה ועדת הבחירות כי מאז יולי 2015, בתום עבודת מטה עם נציגי משרד הפנים, אושר נוהל וכבר החלה העבודה לפיו. הוועדה כשלעצמה תעשה ככל יכולתה להעלות במידה ניכרת את מספר הקלפיות הנגישות. עם זאת, ביצוע החלטת הממשלה נתון בידי הרשויות המקומיות ותלוי בשיתוף הפעולה שלהן. בתשובתו מנובמבר 2015 ציין משרד הפנים כי המשרד יעביר לרשויות המקומיות את התקציב למימון הנגשת הקלפיות, וועדת הבחירות תוודא את הביצוע בפועל. במסגרת תכנית הסיוע יצאו בחודשיים שלפני מועד תשובה זו התחייבויות לרשויות מקומיות בסך של 988,000 ש"ח למימון ההנגשות. 1856 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות כי עליה להוסיף ולפעול ביתר שאת כדי ליישם את יעד חוק הבחירות, שכל מקומות הקלפי שברחבי הארץ יהיו נגישים לבוחרים בעלי מוגבלות בניידות. השלב הראשון להשגת יעד זה הוא שבכל יישוב בארץ תהיה לפחות קלפי נגישה אחת. הצבעה בקלפיות נגישות על ידי מי שאינם זכאים לכך חוק הבחירות קובע שכל בוחר רשאי להצביע רק בקלפי שבה הוא רשום להצבעה (להלן - כלל הריתוק). אולם קיימות קבוצות בוחרים שהוחרגו מכלל הריתוק ובהן: בעלי מוגבלות בניידות; חיילים; שוטרים; אסירים, עצירים וסוהרים; מאושפזים בבתי חולים ואנשי צוות רפואי; שוהות במקלטים לנשים מוכות; ימאים ונוסעים בכלי שיט; עובדי המדינה, הסוכנות היהודית, ההסתדרות הציונית העולמית, הקרן הקיימת לישראל או קרן היסוד הנמצאים בחו"ל עקב עבודתם; עובדים מסוימים בשטחים המוחזקים; מוחזקים במשמורת הצבא שאינם חיילים; מזכירים וחברי ועדות קלפי. החוק קובע שלמעט שוטרים, בוחר הנמנה עם קבוצה זו ומצביע בניגוד לכלל הריתוק יצביע במעטפה כפולה. על המעטפה החיצונית נרשם שמו, ובתום יום הבחירות מוודאת ועדת הבחירות שהבוחר לא הצביע גם בקלפי שהוא רשום בה להצבעה. בבחירות לכנסת העשרים הצביעו 237,541 ( בוחרים במעטפות כפולותגידול של כ -9% .)לעומת הבחירות לכנסת התשע עשרה אדם המוגבל בניידות מפאת מצבו הגופני ורשום בקלפי שאינה מוגדרת כנגישה רשאי להצביע בכל קלפי נגישה מיוחדת. בהצבעה בקלפיות הנגישות המיוחדות נדרש הבוחר, אם מוגבלותו אינה ניכרת לעין או אם אין ברשותו תעודה המעידה שהוא מוגבל בניידות, לחתום בפני מזכיר ועדת הקלפי על טופס הצהרה כי הוא מוגבל בניידות. נוסח ההצהרה נקבע בתקנות הבחירות, ומובהר בו שהצהרה כוזבת היא עברה פלילית, שהעונש עליה הוא מאסר או קנס. הדרישה מבוחר המבקש להצביע בקלפי נגישה מיוחדת לחתום על הצהרה נוספה לאחר הבחירות לכנסת השמונה עשרה. היה בכך ניסיון להתמודד עם התופעה של ריבוי בוחרים שהצביעו בקלפיות נגישות מיוחדות אף שלכאורה לא היו בעלי מוגבלות בניידות, בדרך כלל על מנת להימנע מלנסוע לקלפיות שבהן הם רשומים להצבעה. בבחירות לכנסת העשרים היו ברחבי הארץ 1,548 ,קלפיות נגישות מיוחדות והצביעו בהן 37,536 בוחרים, גידול של כ- 47% לעומת הבחירות לכנסת התשע עשרה ( 25,443.) בביקורת הקודמת עלה חשש שבוחרים הצביעו בקלפיות נגישות מיוחדות אף שלא היו זכאים לכך, לעתים לאחר שחתמו על הצהרה על מוגבלות בניידות. משרד מבקר המדינה המליץ לתת דגש נוסף בהסברה שלפני הבחירות בדבר הקושי הנגרם לבעלי מוגבלות בניידות מפאת תופעה זו, וכן בדבר העונשים שלהם חשופים המצביעים בקלפיות אלה שלא כדין. כן הומלץ להרחיב את ההסברה - בפרט בקבוצות אוכלוסייה שבהן שיעור ההצבעה שלא כדין בקלפיות אלה לכאורה גבוה. ועדת הבחירות המרכזית 1857 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 גם בביקורת הנוכחית עלה החשש שבוחרים הצביעו בקלפיות נגישות מיוחדות אף שלא היו זכאים לכך. מזכירי הקלפיות הנגישות המיוחדות שבהן נערכה ביקורת ביום הבחירות נשאלו, אם כל הבוחרים המוגבלים בניידות לדבריהם שביקשו להצביע בקלפי אף שלא היו רשומים בה, אכן היו להערכתם מוגבלים בניידות. מבין 120 המזכירים שנשאלו, 60% (71 .) השיבו בשלילהגם 27% (5 ) ממנהלי הוועדות האזוריות העלו בפני צוותי הביקורת את החשש שבוחרים רבים הצביעו בקלפיות נגישות בלי שהיו זכאים לכך, כמפורט להלן: 1. מנהל הוועדה האזורית מרכז-צפון ציין בפני צוות הביקורת כי בקלפי הנגישה המיוחדת שהוצבה בסמוך לאוניברסיטה באריאל נוצר תור ארוך מאוד של בוחרים, שלכאורה לא היו בעלי מוגבלות בניידות. גם מנהלי ועדות אזורית אחרות ציינו בפני צוותי הביקורת כי בחלק מהקלפיות הנגישות בירושלים, בחיפה ובטבריה היו עומסים חריגים במהלך היום בשל הצבעה של סטודנטים, אברכים ואחרים שלכאורה לא היו מוגבלים בניידות. הוועדות האזוריות תגברו קלפיות אלה בכוח אדם נוסף. 2. מנהל הוועדה האזורית באר-שבע מסר לצוות הביקורת שבאילת הגיעו אוטובוסים של עובדים ואורחים מהמלונות כדי להצביע בקלפי נגישה מיוחדת, אף שלכאורה לא היו בעלי מוגבלות בניידות. 3. גם מתצפיות בקלפיות נגישות מיוחדות שקיימו צוותי ביקורת של משרד מבקר המדינה ומדיווחים שהגיעו אליהם ממזכירי קלפיות עלה החשש שבוחרים רבים הצביעו בקלפיות נגישות מיוחדות בלא שהיו זכאים לכך, ומהם שחתמו על הצהרה על מוגבלות בניידות. תוצאתו של דבר, שלעתים שררו בקלפיות אלה תורים ארוכים (ראו תמונות 1 ו-2 שלהלן). 1858 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תמונה 1 .קלפי נגישה בבית הספר "בלפור " .בת"א תמונה 2 .קלפי נגישה בבית הספר "ניצנים " .בת"א בביקורת הקודמת העלו צוותי הביקורת שבוחרים רבים שהתבקשו לחתום על הצהרה שהם מוגבלים בניידות לא קיבלו הסבר בדבר מהות ההצהרה - ייעוד ההצבעה במעטפות כפולות לבוחרים הזקוקים לכך - ומהם העונשים הצפויים אם יתברר שההצהרה כוזבת. צוותי ביקורת דיווחו שכאשר הדברים הובהרו לפני החתימה, חזרו בהם לעתים הבוחרים מכוונתם להצביע בקלפי נגישה מיוחדת. בביקורת הנוכחית ניכר שיפור בהיקף ההסברה לבוחרים. עם זאת, צוותי הביקורת העלו שב-18 מתוך 116 ( 15% ) מקרים שנצפו לא הוסברה מהות הצהרה זו לבוחר שעמד לחתום עליה. בישיבה שקיימה ועדת הבחירות עם נציגי התאחדות הסטודנטים בסוף שנת 2014 ציינה המנכ"לית כי בעבר הוצע פתרון (שנשלל מצד התאחדות הסטודנטים) לפיו יתוקן החוק וייקבע כי תצוין כתובת שלישית במרשם האוכלוסין לצורכי הצבעה בלבד, מבלי לשנות את כתובתו לצורכי הטבות מסוימות. עוד ציינה כי יישום הצעה זו דורש שיתוף פעולה מרשות האוכלוסין, וכי הסטודנטים יצטרכו לבצע את השינוי עד 80 יום לפני יום הבחירות. יו"ר התאחדות הסטודנטים הסכים להצעה, אך מסר שיקדם אותה לאחר הבחירות לכנסת העשרים. הוא גם נענה לבקשת המנכ"לית לעודד את הסטודנטים להצביע אך להימנע מהצבעה בקלפיות נגישות מיוחדות, וציין כי יפנה למשרד הפנים בבקשה כי ישלחו לאוניברסיטאות פקידי רישום לשינוי כתובת. הדבר אכן בוצע בינואר 2015 . ועדת הבחירות המרכזית 1859 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נוכח המספר הגדול של אזרחים מוגבלים בניידות, מהם קשישים ונכים, משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הקושי שנגרם להם לממש את זכות ההצבעה בשל הצבעה שלא כדין בקלפיות נגישות מיוחדות על ידי בעלי יכולת ניידות. עם זאת, משרד מבקר המדינה ער לכך שמי שאינם זכאים לכך מצביעים בדרך כלל בקלפיות אלה כדי להקל על מימושה של זכות ההצבעה. בעניין זה ציין השופט סלים ג'ובראן באפריל 2015 במסמך "לקחי יו"ר ועדת הבחירות בעקבות מסע הבחירות לכנסת ה-20 ": "איןלכחד כי אי החרגת הסטודנטים מכלל הריתוק מובילה למצב על פיו חלק משמעותי מהם לא מצביע בבחירות בסופו של יום… יש מקום לבצע עבודת מטה ולחפש 'פתרון יצירתי' אשר יאפשר מחד לאותה אוכלוסייה להצביע בקמפוסים, ומאידך לא ייצור קשיים לוגיסטיים שיפגעו בביצוע הבחירות." משרד מבקר המדינה סבור כי לאור חשיבותה של ההצבעה, לצד הצורך בשמירה על זכותם של בוחרים בעלי מוגבלות בניידות להצביע ללא עיכובים חריגים, על ועדת הבחירות להמשיך ולבחון דרכים שיאפשרו מבחינה חוקית לקבוצות נוספות של בוחרים להצביע גם בקלפי שבה אינם רשומים להצבעה. בתשובתה מנובמבר 2015 הודיעה רשות האוכלוסין כי בספטמבר 2015 ,לבקשת שר הפנים, מינתה מנכ"לית ועדת הבחירות צוות שיבחן את סוגיית הרישום של כתובת נוספת לצורכי בחירות. נציגי הרשות בצוות הם מנהל תחום מרשם ודרכונים ומנהל אגף מערכות מידע. מאז מינויו קיים הצוות מספר דיונים לצורך גיבוש המלצות, לרבות הצורך בשינויי חקיקה. בתשובתה הוסיפה ועדת הבחירות כי הצוות התבקש לבחון את האפשרות שחוק הבחירות לכנסת יתוקן באופן שבוחר יוכל להודיע לרשות האוכלוסין כי הוא צפוי להיות ביום הבחירות בכתובת שאינה כתובת מגוריו הרשומה. הודעה זו תאפשר לשבצו ברשימת הבוחרים של הקלפי הסמוכה לכתובת שבה יימצא ביום הבחירות. הצוות צפוי להגיש את המלצותיו לשר הפנים וליו"ר ועדת הבחירות עד סוף ינואר 2016 . הנגישּו ת בקלפיות נגישות מיוחדות על פי סעיף 68א (ג1 )לחוק הבחירות לכנסת, "בכל מקום קלפי … תציב הרשות המקומית תמרור זמני שיהיה בתוקף ביום הבחירות, ויבטיח שני מקומות חניה המיועדים לאנשים המוגבלים בניידות; ראש הרשות המקומית או מי שהוא מינה לכך ינקוט את כל האמצעים הדרושים לקיום הוראה זו". על פי הנוהל לבדיקת מקומות קלפי (להלן - נוהל בדיקת קלפיות נגישות), נדרש שכל אחד משני מקומות החנייה יהיה ברוחב של שלושה מטרים, ויש לפקח שהם משמשים לנכים בלבד. יש לזכור שבדרך כלל נדרש מרחב שיאפשר את הורדתם של נכים והוצאת כיסאות גלגלים. צוותי הביקורת בדקו את הנגישות לחלק מקלפיות אלה, לרבות הצבת תמרורי חנייה לנכים והבטחת מקומות חנייה, דרכי הגישה, הנמכת מדרכות ועוד. הבדיקה העלתה כי במקומות אחדים הנגישּות הייתה חלקית בלבד. 1860 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 1. בשבע מתוך 15 קלפיות שנבדקו לא הותקן תמרור זמני מיוחד כנדרש בחוק, .ובחמש מהן הוצב תמרור רגיל של חניית נכים, המיועד רק לרכב אחד. .2. בשתי קלפיות היציאה מהחניות המיוחדות שסומנו בתמרור זמני, לא הייתה .נוחה. באחת מהן תחום החנייה (במגרש חנייה ובניצב לגדר) היה צר יתר על .המידה, ולמעשה הספיק ברוחבו רק למכונית אחת. עם זאת, באותו מתחם היה .מרחב חנייה שהתאים לשתי מכוניות של נכים. .3. בקלפי נגישה אחת בתל אביב הותקן תמרור החנייה המיוחד לבחירות במרחק .של כ-15 ,מטרים משער הכניסהאבל מעקה בשפת המדרכה חסם את העלייה .אליו (תמונה 3 ;) בשתי קלפיות נוספות בתל אביב כתובת הקלפי שהייתה .רשומה על ההודעה לבוחר הביאה את בעלי המוגבלויות דווקא לדרך עם גישה .לא נוחה, אף שבשני מקומות אלה הייתה גישה נוחה לקלפי מרחובות שכנים. .תמונה 3 . קלפי643 , תל אביב ועדת הבחירות המרכזית 1861 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 4. בקלפי מס' 20.1 בבית"ר עיליתלא הותקן תמרור זמני מיוחד כנדרש בחוק, .והכבש לנכים היה חסום בגדר בטיחות (תמונה 4.) . תמונה4 .קלפי 20.1 בביתר עילית. ועדת הבחירות ציינה בתשובתה שהיא נוקטת כל פעולה שיש בסמכותה על מנת להגביר את הנגישות ולהקל על הבוחרים. יחד עם זאת אין היא אמונה על הצבת התמרורים לחניית נכים וייתכן שבמקרים מסוימים קלפי לא הייתה נגישה כראוי בשל תקלה קונקרטית. לדבריה, בתקופת הבחירות פונות הוועדות האזוריות לרשויות המקומיות, ומעבירות להן את רשימת הקלפיות הנגישות שבסמוך להן יש להציב תמרורים. ועדת הבחירות מקיימת את הנוהל לבדיקת קלפיות נגישות, ומפעילה צוות שתפקידו העיקרי הוא איתור מבני ציבור שנגישותם מאפשרת להציב בהן קלפיות להצבעת מוגבלים בניידות. באופן זה באה לידי ביטוי השאיפה של המחוקק להקל על מוגבלים בניידות לממש את זכות ההצבעה, עד כי כל מקומות הקלפי יהיו נגישים למוגבלים בניידות. על ועדת הבחירות מוטלת האחריות להמשיך ולפעול להגברת הנגישות של הקלפיות שנועדו לציבור המוגבלים בניידות. 1862 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 קלפי נגישהמיוחדת ללא מזכיר נוסף עד אוקטובר 2014 חייבו תקנות הבחירות למנות בכל קלפי נגישה מיוחדת מזכיר נוסף, לטיפול בהצבעת בוחרים המוגבלים בניידות, והדבר הביא להוצאה כספית ניכרת. בדוח ות הביקורת על הבחירות לכנסת השבע עשרה והתשע עשרה עלה שלקלפיות נגישות מיוחדות רבות הגיע מיעוט בלבד של בוחרים בעלי מוגבלות בניידות על מנת להצביע במעטפות כפולות. בדוח הקודם שב משרד מבקר המדינה והעיר כי מן הראוי ש וועדת הבחירות תיזום שינוי בתקנה המחייבת למנות מזכיר נוסף בכל קלפי נגישה מיוחדת, והדבר יהיה נתון לשיקול דעתה של ועדת הבחירות, בשים לב לנסיבות הייחודיות בכל קלפי. משרד מבקר המדינה הוסיף כי כך ניתן יהיה לקבוע קלפיות נגישות מיוחדות רבות יותר עבור בוחרים שניידותם מוגבלת, שכן הנטל הכספי הכרוך כיום בהוספתן יצומצם או יבוטל. מאחר שקלפיות רבות יותר יעמדו לרשות המצביעים במעטפות כפולות, תובטח לאוכלוסייה זו האפשרות לבחור בנוחות, ובה בעת יובאו בחשבון שיקולי חיסכון בכספי ציבור. משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות מספר המצביעים במעטפות כפולות בקלפיות נגישות מיוחדות בבחירות לכנסת התשע עשרה ולכנסת העשרים. לוח 4 להלןמתאר את התפלגותם: .לוח 4 . התפלגות מספר המצביעים במעטפות כפולות בקלפיות נגישות מיוחדות בכנסת התשע עשרה ובכנסת העשרים .מספר הבוחרים .שהצביעו במעטפות כפולות מספר הקלפיות .בכנסת התשע עשרה מספר הקלפיות .בכנסת העשרים .0 82 (9.0%) 239 (15.4%) .10-1 352 (38.5%) 579 (37.4%) .20-11 159 (17.4%) 258 (16.7%) .30-21 100 (10.9%) 141 (9.1%) .40-31 58 (6.3%) 84 (5.4%) .50-41 39 (4.3%) 63 (4.1%) .100-51 65 (7.1%) 109 (7.0%) .200-101 43 (4.7%) 55 (3.6%) .300-201 11 (1.2%) 9 (0.6%) .יותר מ-300 5 (0.6%) 11 (0.7%) .סך הכול 914 1,548 . :המקורעל פי נתוני ועדת הבחירות המרכזית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .עולה מלוח 4 שגם בבחירות לכנסת העשרים הצביעו בוחרים מעטים במעטפות כפולות ברוב הקלפיות הנגישות המיוחדות. בכ- 15% מהקלפיות לא היה אפילו מצביע אחד במעטפות כפולות; בכ- 37% מהקלפיות הצביעו עד 10 בוחרים במעטפות כפולות; ורק בכ - 12% מהקלפיות הצביעויותר מ-50 בוחרים במעטפות כפולות. ועדת הבחירות המרכזית 1863 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעקבות עבודת מטה שערכה ועדת הבחירות בוטלה החובה למינוי מזכיר נוסף בקלפיות נגישות מיוחדות: באוקטובר 2014 תוקנו תקנות הבחירות53 ,ונקבע בהן שבקלפי נגישה מיוחדת ימונה מזכיר נוסף, "ובלבד שמצא יושב ראש ועדת הבחירות כי נדרש מינוי מזכיר נוסף כאמור, לצורך פעולתה התקינה של ועדת הקלפי". עוד נקבע שיו"ר ועדה אזורית רשאי למנות במהלך יום הבחירות מזכיר נוסף לקלפי נגישה כאמור, אם מצא כי הדבר יועיל להליך הצבעה תקין בקלפי. נמצא שוועדת הבחירות קבעה כללים למינוי מזכיר נוסף, למשל בקלפיות שבהן בבחירות לכנסת התשע עשרה הצביעו יותר מ-60 בוחרים במעטפה כפולה, וכן בקלפיות שבהן מספר הבוחרים הרשומים להצבעה גדול מ-550. בעקבות התיקון לתקנות מונו מראש 123 מזכירים נוספים לקלפיות נגישות מיוחדות (במקום 1,548 מזכירים שנדרש היה למנות לפני תיקון התקנות). לפיכך תיקון התקנות הביא לחיסכון של כ-3.5 מיליון ש"ח54 . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתה של ועדת הבחירות בעניין זה. הצבת קלפיות נגישות מיוחדות בבתי אבות רבים מבין הקשישים המתגוררים בבתי אבות ובבתי דיור מוגן (להלן - בתי אבות) הם בעלי מוגבלות בניידות. הגעתם לקלפי שהם רשומים בה (שלעתים אף סמוכה למקום מגוריהם הקודם) כרוכה במאמץ רב. קיים חשש שהיעדר קלפיות בבתי האבות עצמם מונע מחלק מהקשישים המתגוררים בהם לממש את זכותם להצביע. לעתים מארגנים בתי האבות הסעות לקלפי נגישה מיוחדת, אבל הגעת קשישים רבים בעת ובעונה אחת לצורך הצבעה עלולה ליצור עומס במקום הקלפי ולאלצם להמתין זמן ממושך בתור להצבעה. בבחירות לכנסת התשע עשרה הוצבו קלפיות ב-16 בתי אבות בלבד. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם שמן הראוי שוועדת הבחירות תיזום פנייה למנהלי כלל בתי האבות ובתי הדיור המוגן, ותציין בפניהם שקיימת אפשרות להציב קלפי נגישה מיוחדת בתחומם. קלפי זו תעמוד גם לרשות הבוחרים המתגוררים בסביבה, בכפוף לתנאים מסוימים, אבל גם תאפשר לקשישים רבים יותר להצביע לכנסת. בביקורת המעקב עלה כי מנכ"לית ועדת הבחירות פנתה בנושא זה למשרד לאזרחים ותיקים (כשמו לפני הבחירות)55 ,ובסוף אוקטובר 2013 שלח המשרד לאזרחים ותיקים לוועדת הבחירות את רשימת 158 בתיהאבות לקשישים שבאחריות משרד הרווחה ואת רשימת 92 בתי הדיור לגיל הזהב שבאחריות משרד השיכון. לא נשלחה רשימה של כ-100 בתי דיור מוגן פרטיים. בנובמבר 2013 ביקשההמנכ"לית מהמשרד לאזרחים ותיקים, "לצורך בחינת הנושא על כל היבטיו", נתונים על מספר הדיירים בכל בית אבות ובית דיור מוגן: מספר הדיירים הפוטנציאלי והתפוסה הקיימת. במרץ, ביוני וכן בנובמבר 2014 פנתה שוב המנכ"לית למשרד לאזרחים ותיקים באותה בקשה, אך בכל הפניות האלה לא התקבל מענה בכתב. בתשובתו מאוקטובר 2015 מסר המשרד לשוויון חברתי כי הוא תומך בהצעה לתיקון חוק הבחירות, באופן שבבתי דיור מוגן ובבתי אבות יוצבו קלפיות על מנת להקל על אוכלוסיית .__________________ .53 קובץ תקנות7432 ,29.10.14. 54 שכר מזכיר בבחירות לכנסת העשרים נקבע ל-1,970 ש"ח. החיסכון כולל את שכרם של25% .מזכירי רזרבה 55 לאחר הבחירות לכנסת העשרים, שונה שמו של המשרד ל-"משרד לשוויון חברתי". 1864 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 האזרחים הוותיקים להצביע בבחירות. בתשובה נוספת מנובמבר 2015 טען מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי כי המשרד מטפל במגוון נושאים הקשורים לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים, ביניהם נושא הדיור, אך מאחר שהמשרד אינו המאסדר בתחום בתי הדיור המוגן ובתי האבות, אין הוא יכול להיות הגורם האחראי לנושא, שהרי המידע אינו בחזקתו. לפיכך המליץ למנכ"לית ועדת הבחירות לפנות ישירות למשרדים הממונים על בתי האבות ולקבל את עזרתם בנושא: משרד הרווחה, האחראי לבתי דיור מוגן ובתי אבות לעצמאיים; משרד הבריאות, האחראי לבתי אבות לתשושי נפש וסיעודיים; משרד הבינוי והשיכון, האחראי לבית גיל הזהב (מעוטי יכולת); ומשרד הקליטה. לאחר סיום הביקורת, בסוף אוקטובר 2015 , פנתה מנכ"לית ועדת הבחירות אל משרד הרווחה והשירותים החברתיים, אל משרד העלייה והקליטה ואל משרד הבינוי והשיכון, וביקשה לקבל מהם את הנתונים הנדרשים להגדלת מספר הקלפיות שיוצבו בבתי אבות ובבתי דיור מוגן. כמו כן, בתחילת ספטמבר 2015 מונה צוות לבחינת רישום כתובת נוספת לצורכי בחירות. אם בתום עבודת המטה ימצא הצוות שניתן לתקן את החוק כאמור, יאפשר הדבר לקשישים המתגוררים בבתי אבות ובבתי דיור מוגן לרשום את כתובתם בבית האבות או בדיור המוגן לצורך הבחירות. במקביל, הנתונים שיתקבלו מהמשרדים השונים יאפשרו להמשיך ולפעול להגדלת מספר הקלפיות שיוצבו בבתי אבות ובבתי דיור מוגן, בכפוף לתנאים. יצוין כי בדצמבר 2014 פנהא.ב.א - ארגון בתי אבות ודיור מוגן בישראל56 (להלן- א.ב.א) - למנכ"לית ועדת הבחירות וביקש להציב קלפיות בבתי האבות של ארגונו. א.ב.א ביקש שיהיו קלפיות בכל בתי האבות הגדולים, ושבקטנים תהיה קלפי ניידת. לדברי נציגי ועדת הבחירות, לאחר שהובהרו לא.ב.א התנאים להצבת קלפיות בבתי אבות, ובהם שלא תהיה עדיפות הצבעה לדרים בבתי האבות, ושוועדת הבחירות לא תשלם על הצבת הקלפי בבית האבות, ויתרו עשרה בתי אבות על האפשרות הזאת. כמו כן, שמונה לא נמצאו נגישים. בסופו של דבר, ב-18 בתי אבות של א.ב.א הוצבו קלפיות. כן הוצבו קלפיות ב-17 בתי אבות אחרים. אם כך, ב-35 בתי אבות הוצבו קלפיות, יותר מפי שניים לעומת הבחירות הקודמות. עם זאת, מדובר רק בכ-10% מבתי האבות שבארץ. מהאמור לעיל עולה כי ועדת הבחירות אכן יזמה פנייה למשרד לאזרחים ותיקים כדי לקדם הצבת קלפיות נגישות מיוחדות בבתי אבות ובבתי דיור מוגן, ואלה נועדו לעמוד גם לרשות הבוחרים המתגוררים בסביבה, בכפוף לתנאים מסוימים. ועדת הבחירות גם הצליחה להכפיל את מספר בתי האבות שבהם הוצבו קלפיות. עם זאת, לקשישים רבים הדרים בבתי אבות ציבוריים לא ניתנה אפשרות מעשית ונוחה יותר להצביע בבחירות לכנסת. על ועדת הבחירות להמשיך בפעולות להצבת קלפיות רבות יותר בבתי אבות. .הצבעה בבתי חולים ובמוסדות מוכרים .חוק הבחירות קובע שמאושפזים בבתי חולים ובוחרים המוגבלים בניידות השוהים במוסדות מוכרים (כהגדרתם בחוק הבחירות) רשאים להצביע בקלפיות המוצבות בבתי החולים .__________________ .56 עמותת א.ב.א מייצגת יותר מ-200 בתי אבות ודיור מוגן בישראל, שבהם מתגוררים כ-27,000 .דיירים ועדת הבחירות המרכזית 1865 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ובמוסדות המוכרים (להלן- בתי חולים). החוק מוסיף וקובע כי גם עובדי הצוות הרפואי של בתי החולים רשאים להצביע באותן קלפיות בתנאים מסוימים. בבחירות לכנסת העשרים הוצבו 194 קלפיות (חלקן ניידות) ב-210 בתי חולים. מיקום הקלפיות בבתי החולים חוק הבחירות קובע כי במידת האפשר תעמוד תיבת הקלפי במקום מרכזי בבית החולים הנוח לגישה למאושפזים. בהנחיות משרד הבריאות למנהלי בתי החולים מפברואר 2015 בנוגע להיערכות לבחירות (להלן - הנחיות משרד הבריאות) נקבע שהכניסה לחדר שבו תתקיים ההצבעה תהיה מותאמת לכניסת מיטות, אלונקות וכיסאות נכים. במהלך יום הבחירות ביקר צוות של משרד מבקר המדינה בארבעה בתי חולים. הביקורת העלתה שבאחד ("מאיר") לא עמדו המקומות שבהם הוצבו שתיים מתיבות הקלפי בהוראות החוק ובהנחיות משרד הבריאו ת, משום שלא ניתן היה להכניס אליהם מיטות. להלן תמונות: .תמונה 5 קלפי 138.9 בבית החולים "מאיר " תמונה 6 קלפי 140.9 בביתהחולים "מאיר " בתשובתו מנובמבר 2015 הודיע בית החולים "מאיר" כי בבחירות הבאות יוצבו הקלפיות בחדרי אשפוז שיתאימו לכניסת מיטות. בבית חולים נוסף הוצבה תיבת הקלפי במקום שלא אפשר שמירה על חשאיות ההצבעה: במסדרון המשמש למעבר, באופן שצדו האחורי של הפרגוד היה חשוף לעיני העוברים מצדו השני. רק לאחר הערת צוות הביקורת שונה המיקום באופן שאפשר שמירה על חשאיות ההצבעה. בתשובתו מנובמבר 2015 טען משרד הבריאות כי במקרים בודדים אין די תיאום בין האחראים על ההצבעות בבתי החולים מטעם הוועדות האזוריות לבין מנהלי בתי החולים, ובתי חולים אלה אינם משתפים פעולה באיתור מקום מתאים לקלפי. משום כך, לדבריו, יש לשקול לעגן בחוק את הסמכות שיש לוועדת הבחירות להכתיב את מקום הקלפי בבתי החולים. משרד הבריאות הוסיף שיחדד את הנהלים לקראת הבחירות הבאות. 1866 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סיוע עובדי בתי החוליםבהגעת מאושפזים אל מקום הקלפי הנחיות משרד הבריאות בבחירות לכנסת התשע עשרה אסרו על עובדי צוות בית החולים ללוות מאושפזים אל הקלפיות. האיסור הזה גרם לכך שרק מאושפזים שהתניידו בכוחות עצמם או בעזרת בני משפחתם וחבריהם יכולים היו לממש את זכותם להצביע. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי מן הראוי שוועדת הבחירות ומשרד הבריאות יבחנו את האפשרות שמאושפזים יהיו רשאים להסתייע בעובדי בית החולים בדרכם לקלפיות, אך לא בפעולת ההצבעה עצמה, דבר האסור לפי החוק. בביקורת המעקב עלה כי בבחירות לכנסת העשרים הונחו מנהלי בתי החולים לסייע ככל יכולתם בהעברת מטופלים למקום הקלפי, ובעיקר מטופלים הזקוקים לסיוע בהובלה, כגון חולים הזקוקים לחמצן. הודגש כי נאסר על צוות בית החולים ללוות את החולה לתוך מקום הקלפי. הצבעת צוות העובדים בבתי החולים חוק הבחירות קובע כי בקלפי למאושפזים יהיו רשאים להצביע גם עובדי הצוות הרפואי של בית החולים, אם נוכח מנהל בית החולים או המוסמך על ידו כי קרוב לוודאי שעובד לא יוכל לממש את זכות ההצבעה שלו בדרך אחרת. נוסח אישור ההצבעה הנמסר לעובדי הצוות הרפואי נקבע בתקנות. בביקורת הקודמת עלה שבתי החולים נבדלו זה מזה בכל הנוגע לזכאות אנשי הצוות הרפואי להצביע. עוד עלה שבבתי חולים אחדים ניתנה אפשרות להצביע גם לחלק מעובדי המשק, הגם שבחוק נקבע שההצבעה בקלפיות שבבתי החולים תותר לאנשי "צוות רפואי". משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שוועדת הבחירות תפעל להוצאת כללים אחידים לבתי החולים בנושא זה, באופן שיתאפשר לכל עובד בית חולים שלא יוכל לממש את זכות ההצבעה בדרך אחרת להצביע בקלפי המוצבת במקום. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן. בהנחיות משרד הבריאות לקראת הבחירות לכנסת העשרים הובהר כי איש צוות בית חולים הוא מטפל כהגדרתו בחוק זכויות החולה, התשנ"ו - 1996 .עם אנשי הצוות נמנים כל מי שמבצע עבודה או נותן שירות במוסד רפואי, ובכלל זאת מאבטחים, עובד י מינהל ומשק ומתנדבים. כן צוין כי על האחראי להצבעה בבית החולים לאפשר לכל איש צוות להצביע בקלפי שבבית החולים, אם קיים חשש שבשל תפקידו תימנע ממנו זכות ההצבעה אם לא יצביע בקלפי זו. מתן זכות הצבעה לקרובי משפחה של מאושפזים בקלפיות שבבתי החולים בבחירות אלה, כמו בבחירות קודמות, ביקשו קרובי משפחה של מאושפזים להצביע בקלפיות שבבתי החולים כדי להישאר עם יקיריהם. בשמונה הקלפיות בבתי החולים שבהן ביקר צוות הביקורת ביום הבחירות ציין המזכיר כי הופנו אליו בקשות מצד קרובי משפחה בנושא זה, ועדת הבחירות המרכזית 1867 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ושלושה מבין ארבעת האחראים על ההצבעה בבתי החולים שבהם ביקר צוות הביקורת ציינו אף הם שהופנתה אליהם בקשה דומה. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי נוכח חשיבות הזכות להצביע על ועדת הבחירות לשקול ליזום תיקון לחוק הבחירות, שיקבע באילו נסיבות יהיו רשאים להצביע בקלפיות שבבתי החולים קרובי משפחה של מאושפזים. בתשובתו ציין משרד הבריאות כי לעמדתו, יש מקום לתקן את החוק ולאפשר לקרובי משפחה של מאושפזים להצביע בקלפיות שבבתי החולים בהתאם לקריטריונים שייקבעו. ועדת הבחירות ציינה בתשובתה לביקורת הקודמת כי תביא את הסוגיה בפני ועדת המשנה לחקיקה של ועדת הבחירות, וזאת בשים לב לקשיים שבקביעת קריטריונים להצבעת קרובי משפחה של מאושפזים בקלפיות שבבתי החולים ולקושי שהרחבת החריגים עלולה לעורר מול כלל הריתוק. באפריל 2015 מסרה ועדת הבחירות למשרד מבקר המדינה כי הנושא אמור היה להיבחן יחד עם הצעות שונות לתיקוני חקיקה, אבל נוכח הקדמת הבחירות "הנושא טרם נדון בהרחבה". משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי על ועדת הבחירות לשקול ליזום תיקון לחוק הבחירות שיאפשר לקרובי משפחה להצביע בקלפיות שבבתי החולים בתנאים מסוימים. אמנם בוחרים אלה יכולים להגיע למקום מגוריהם על מנת לממש את זכות ההצבעה, אולם לא תמיד יהיה סביר לצפות מהם לצאת מבית החולים שבו מאושפז בן משפחתם. בתשובתה הודיעה ועדת הבחירות כי הסוגייה תובא לדיון בפני ועדת המשנה לחקיקה של ועדת הבחירות בין הצעות שונות לתיקוני חקיקה. .ענייני מינהל הקשורים ליום הבחירות .הצגת פתקי רשימות שהסירו מועמדותן ערב הבחירות סעיף 65 לחוק הבחירות קובע שלא יאוחר מהיום התשיעי שלפני הבחירות יפורסמו רשימות המועמדים לכנסת שאושרו. סעיף 77 לחוק קובע שוועדת הבחירות תדפיס פתקי הצבעה של כל רשימות המועמדים שאושרו, ותעבירם לכל ועדות הקלפי. בביקורת הקודמת עלה שחרף ההודעות על הסרת מועמדותן של שתי רשימות, הונחו בחלק מהקלפיות פתקי הצבעה הנושאים את אותיותיהן. כן עלה כי לא כל המזכירים קיבלו את ההודעה להימנע מהנחת פתקי שתי הרשימות ב"שובך" הפתקים, וכי בסך הכול הצביעו לשתי הרשימות 227 .בוחריםמאחר שהרשימות הסירו את מועמדותן, קולות אלו נפסלו. משרד מבקר המדינה העיר שעל ועדת הבחירות היה להנחות את הוועדות האזוריות לוודא שההנחיה להימנע מהנחת פתקי הרשימות שהסירו מועמדותן יושמה בפועל (למשל, בדרך של מסירת דיווח לוועדה האזורית על ביצועה). עוד העיר משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שיוכן נוהל המורה לבעלי התפקידים השונים כיצד לנהוג במקרים שבהם מסירה רשימה את מועמדותה ערב הבחירות, והמפרט מי הגורם המוסמך להודיע על הוצאת פתקים מ"שובך" הפתקים, כיצד יש למסור הודעה כזו וכיצד יש לוודא שיושמה. ועדת הבחירות הקימה צוות היגוי לתיקון הליקויים שעלו בביקורת הקוד מת. במסגרת זו גובשו הנחיות למזכירים כיצד עליהם לפעול אם התקבלה הודעה על הסרת מועמדותה של רשימה, 1868 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 והנחיות אלה יושמו בבחירות 2015 " . רשימתיך - מגינים על ילדינו" הודיעה על הסרת מועמדותה, וב- 11.3.2015 עם קבלת ההודעה התבקשובכתב מנהלי הוועדות האזוריות, ראש אגף מיקום קלפיות וספירת קולות וקצין בחירות צה"ל למסור הנחיה למזכירי ועדות הקלפי ובה כל ההוראות הנדרשות לביצוע. ואולם, חרף ההודעות על הסרת מועמדות ה של רשימת "יך" וחרף המכתב האמור, בחלק מהקלפיות הונחו פתקי הצבעה הנושאים את אותיותיה. בסך הכ ול הצביעו לרשימה זו 58 .בוחרים, וקולות אלו נפסלו הצבעה בסיוע מלווה חוק הבחירות קובע כי מי שמחמת מחלה או מום אינו מסוגל לבצע את הפעולות המעשיות בתא ההצבעה לבדו, רשאי להביא אתו מלווה שיסייע לו בהן. המחוקק קבע שמלווה אחד רשאי ללוות שני בוחרים לכל היותר, וקבע אמצעי לבקרה על כך - רישום פרטי המלווה בפרוטוקול ועדת הקלפי. תכלית ההוראה היא לממש את זכות ההצבעה של בוחר המוגבל בפעולותיו המעשיות. לשם כך התיר המחוקק פגיעה מסוימת בעקרון החשאיות, ואפשר לבוחר המוגבל בפעולותיו המעשיות להסתייע במלווה שיבחר57 . הביקורתהקודמת העלתה כי כ-30% מהמזכירים בקלפיות רגילות וכ-25% מהמזכירים בקלפיות נגישות שנשאלו על ידי צוותי משרד מבקר המדינה אם הם מנסים לוודא שהמלווה נמצא עם הבוחר בהתאם לרצון הבוחר, השיבו כי אינם נוהגים לעשות כן. משרד מבקר המדינה העיר כי על מנת להבטיח שהצבעת הבוחר תשקף את רצונו ותהיה מנוטרלת מכל השפעה חיצונית, יש להבטיח שליווי בוחרים ייעשה רק במקרים שהתיר החוק ורק על דעתם של הבוחרים, ושעל ועדת הבחירות להדגיש נושאים אלו בהדרכות המזכירים. בביקורת הנוכחית צוותי הביקורת בדקו 345 ,קלפיות רגילותובכמחצית מהן הגיעו עד שעת הביקורת בוחרים שביקשו להסתייע במלווה. כ-157 מזכירים (כ- 88% ) דיווחו לצוותי הביקורת כי סיוע המלווה נדרש בשל הקושי של הבוחר לבצע את הפעולות המעשיות בתא ההצבעה, ו-131 מזכירים (כ- 74% ) שאלו את הבוחרים שביקשו להסתייע במלווה אם אדם זה מלווה אותם על פי רצונם. צוותי הביקורת בדקו גם 137 קלפיות נגישות. ב-90 קלפיות (כשני שלישים) הגיעו עד שעת הביקורת בוחרים שביקשו להסתייע במלווה לצורך ביצוע ההצבעה. 77 מזכירים (כ- 86% ) בקלפיות אלה דיווחו לצוותי הביקורת כי סיוע המלווה נדרש בשל הקושי של הבוחר לבצע את הפעולות המעשיות בתא ההצבעה; 58 מזכירים (כ- 65% ) שאלו את הבוחרים שביקשו להסתייע במלווה אם אדם זה מלווה אותם על פי רצונם. בתשובתה מדצמבר 2015 מסרה ועדת הבחירות כי גם בעתיד יודגשו הנחיות אלה בקרב מזכירי ועדות הקלפי. .__________________ .57 בר"מ2610/09 אפרים נ' ועדת הבחירות למועצה האזורית גלבוע , פסקה 15 לפס"ד של השופטת (כתוארה אז) נאור (פורסם במאגר ממוחשב, 18.5.09). ועדת הבחירות המרכזית 1869 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 החזרת הזהותוןוהאלפון תקנות הבחירות קובעות שלכל ועדת קלפי יסופקו שני עותקים מרשימת כל הבוחרים המשתייכים לקלפי זו, ערוכות בסדר אלפביתי של שמות המשפחה (להלן - אלפון), ועותק אחד מרשימת בוחרים נוספת הערוכה לפי סדר עוקב של מספרי הזהות שלהם (להלן - זהותון). התקנות קובעות שבסיום ההצבעה על הוועדה האזורית לוודא ששני האלפונים הושבו, אולם לא נקבעו הוראות לגבי החזרת הזהותון. בזהותון מצוין מידע אישי על הבוחר, לרבות מספר הזהות שלו, השם הפרטי ושם המשפחה, שנת הלידה, שם האב ו המען. בביקורת הקודמת עלה שחרף העובדה שהמזכירים הונחו בעל-פה במהלך ההדרכות לארוז את הזהותונים ולהביאם לאחר ספירת הקולות לוועדה האזורית, שליש מהוועדות האזוריות לא בדקו אם המזכירים החזירו רשימות אלה. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן. הליך קליטת התוצאות בוועדות האזוריות לאחר שוועדת הקלפי משלימה את ספירת הקולות, עליה להביא את חומרי ההצבעה לוועדה האזורית שבתחומה היא נמצאת. בוועדות האזוריות נוכחות ועדות קליטה, שבודקות אם אריזת חומרי הקלפי שלמה, אם החומר הנמסר להן מלא ותקין ואם הפרוטוקול מאוזן (אם יש התאמה בין סך כל הקולות שנספרו לבין מספר פתקי ההצבעה שהוצאו מהקלפי). בנוסף על ועדות הקליטה פועלות ועדות חריגים, שתפקידן לסייע בפתרון בעיות ובאיזון פרוטוקולים במידת הצורך. מוועדת הקליטה מועבר הפרוטוקול להקלדה במערכת "דמוקרטיה", ופלט של הנתונים שהוקלדו בצירוף הפרוטוקול מועבר ישירות לאישור יו"ר הוועדה האזורית, שהוא שופט. הביקורת הקודמת מצאה שונות רבה באופן שבו נהג ה כל ועדה אזורית בהליך קליטת הפרוטוקולים. למשל, בחלק מהוועדות האזוריות היו פחות עמדות קליטה לעומת האחרות, ובין היתר בעקבות זאת המתינו המזכירים ונציגי ועדות הקלפי יותר משעה לקליטת החומר שהביאו. העומס הרב אף הביא לידי אי-סדר ּוויכוחים. גם בהליך הקליטה עצמו נמצאו הבדלים בין ועדה אזורית אחת לאחרת. משרד מבקר המדינה העיר כי אין סיבה לשונות משמעותית בין ועדה לוועדה בהליך הקליטה. לכן מן הראוי שוועדת הבחירות תבחן מהי הדרך היעילה לקליטת הפרוטוקולים, על מנת להימנע מהמתנה ממושכת ולהבטיח את קליטת החומר בצורה אמינה ומסודרת. ועדת הבחירות פרסמה במרץ 2015 ."את נוהל "ועדות קליטה בוועדות אזוריותהנוהל הזה קבע עקרונות וכללים מחייבים בנוגע לתכנון הקליטה ולתוצריה, אך הותיר גמישות ניהולית לוועדות האזוריות בהליך הקליטה. הנוהל הזה גם קבע יחס של ועדת קליטה אחת (המונה שני קולטים) עבור 8 קלפיות וועדת חריגים (המונה שני חברים) עבור 8 ועדות קליטה (היינו, עבור 64 קלפיות). ועדת הבחירות הסבירה בתשובתה כי כחלק מהליך הפקת הלקחים ובהתייחס להערות מבקר המדינה בדוח הקודם, פעל בוועדת הבחירות צוות שעסק בטיוב הליך קליטת התוצאות בוועדות האזוריות, ובסינכרון ההליך התלת -שלבי של עבודת המזכיר, הקליטה בוועדות האזוריות והקליטה במשכן הכנסת. הליך הקליטה בפועל התאפיין בשתי שיטות עבודה עיקריות: בניית "שרשרת חיול", שבה עובר המזכיר לאורך מסלול מסודר בן מספר תחנות, שלכל אחת מהן תפקיד מסוים; וריכוז כל הפעילות באולם אחד גדול. 1870 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה בחן את משך ההמתנה של המזכירים לתחילת תהליך הקליטה. גם הפעם נמצאו הבדלים בין הוועדות: בשבע ועדות היה תהליך הקליטה יעיל, סדור ומהיר (משך ההמתנה לא עלה על מספר דקות), ובאחרות נוצרו בשעות העומס תורים ארוכים (עד שעתיים). בתורים אלה המתינו מאות מזכירים בתנאי צפיפות ודוחק, לעתים בחוץ ולעתים בתוך אולם, ללא די מקומות ישיבה. תנאים אלה הביאו לעתים לצעקות ולאלימות. להלן תמונות הממחישות את הליקוי: .תמונה 7 הוועדה האזורית ירושלים תמונה 8 הוועדה האזורית אשקלון .תמונה 9 .הוועדה האזורית תל אביב ועדת הבחירות המרכזית 1871 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות כי עליה לבחון את הליך קליט ת הקלפיות בכל הוועדות האזוריות, לרבות זמ ן המתנת המזכירים ותנאי ההמתנה. בתוך כך עליה לבדוק מדוע נוצרו בחלק מן הוועדות עומסים כה כבדים. בדיקה כזאת תוכל לסייע לוועדות האזוריות לטייב את הליך קליטת הקלפיות ולקצר את משך ההמתנה. בתשובתה הסבירה ועדת הבחירות כי קשה לצפות את מועד הגעת המזכירים ולדעת אם רובם יגיעו בהדרגה או יחדיו. כמו כן, יש ועדות אזוריות שאצלן רוב הקלפיות הן מי ישוב אחד או ממספר יישובים סמוכים ושעות סיום ההצבעה זהות. לפיכך בוועדות אלה רוב המזכירים מגיעים בטווח זמנים זהה, ולא ניתן למנוע את העומס בשעות אלו. בנוסף, לעתים העומס נגזר מהתנאים הפיזיים באתר הוועדה האזורית בליל הבחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות להיערך למניעת עומסים מיותרים. ברוב הקלפיות שעות סיום ההצבעה זהות, והמזכירים בוועדות קלפי אלה מגיעים לוועדות האזוריות בסמיכות זמנים. לפיכך נוצר עומס מוגבר בעת הגעתם. ראוי שהוועדות האזוריות יגדילו את מספרן של ועדות הקליטה בשעות עומס אלו, וישקלו לנקוט צעדים נוספים לצמצום העומס. קליטת המעטפות הכפולות תקנות הבחירות קובעות כי שמות הבוחרים שהצביעו במעטפות כפולות יירשמו על גבי מעטפות חיצוניות, ועובדי ועדת הבחירות יבדקו אם הבוחר ששמו רשום על המעטפה לא הצביע גם בקלפי שבה הוא רשום להצבעה. אם נמצא שלא הצביע, נפתחת המעטפה החיצונית, וכלל המעטפות הפנימיות מועברות במרוכז לפתיחת הקולות ולספירתן בוועדות ספירה המוקמות בכנסת. החל ממערכת הבחירות לכנסת התשע עשרה נעשה התהליך באופן ממוחשב על מנת לקצר את הליך קליטת המעטפות החיצוניות, לייעלו ולחסוך במשאבים. מזכירי הקלפיות נתבקשו לסמן בטופס ייעודי (להלן - טופס 1000) את מספריהם הסידוריים של הבוחרים שהצביעו, כפי שהם מופיעים באלפון. כל טופסי ה -1000 ,נסרקווכך נוצר בסיס נתונים הכולל את פרטי כל המצביעים בקלפיות בפועל. כמו כן, נתוני כל המצביעים הרשומים על גבי המעטפות החיצוניות הוקלדו או נסרקו, וכך נוצר קובץ של רשימת המצביעים במעטפות הכפולות. מערכת "דמוקרטיה" הצליבה בין שני בסיסי הנתונים והפיקה קובץ של "כפולים", כלומר מספרי זהות של בוחרים שהצביעו לכאורה גם במעטפה כפולה וגם בקלפי שבה היו רשומים להצבעה. בסיום השלב הזה, המעטפות הכפולות של הבוחרים שלכאורה הצביעו גם בקלפיות שבהן היו רשומים להצבעה עברו להמשך בירור, שמא אכן מדובר בהצבעה כפולה, ויתר המעטפות הועברו לפתיחה ולספירת הקולות שבהן בוועדות ספירה שהוקמו בכנסת. יצוין כי טופס 1000 מאפשר לבדוק באופן ממוחשב כמה מצביעים הצביעו בכל קלפי ומה זהותם. בתדריך למזכיר ולבעלי תפקידים בוועדות הקלפי בבחירות לכנסת העשרים נוסף בפרק הדן בתהליך ההצבעה ובטופסי ה-1000 קטע מודגש בצבע אדום, שבונדרש המזכיר לאזן לעתים מזומנות את טופס ה-1000 ולהקפיד על התאימות בין המחיקות ברשימת הבוחרים על פי מספר סידורי ובין השחרת הריבועים בטופסי ה-1000 . עוד הודגש בתדריך האמור כי טופס ה- 1000 .נמצא בתוך הפרוטוקול ואין לתלוש אותו 1872 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מנתוני ועדת הבחירות עולה כי קובץ ה"כפולים" ( הבוחרים שהצביעו לכאורה פעמיים) הכיל 9,702 .בוחריםאחת הסיבות למספר הגדול הייתה שהמזכירים ב- 424 קלפיותתלשו את טופס ה- 1000 מהפרוטוקול בניגוד להנחיות, ולכן טפסים אלו לא הגיעו לסריקה בוועדה המרכזית. עקב כך החליטה ועדת הבחירות "להשחיר" את כל טופסי ה- 1000 של קלפיות אלו, כלומרלסמן בטופס ה- 1000 של אותה קלפי כאילו כל בעלי זכות הבחירה בה אכן הצביעו. ההשוואה מולקובץ המצביעים במעטפות החיצוניות הפיקה "כפולים" רבים, שהצריכו השוואה ידנית. הבדיקה הידנית נמשכה שעות רבות, דבר שעיכב את הספירה של הקולות. לאחר הבדיקה נפסלו 516 קולות בלבד מתוך 9,702 הקולות הכפולים. יצוין כי 103 מהם ( 20% ) היו קולות של מזכירי ועדות קלפי וחבריה. משרד מבקר המדינה העיר כי על ועדת הבחירות לבחון את הנושא לעומק ולשקול בין היתר ל מנוע מהמזכירים וחברי ועדות הקלפי שקולותיהם נפסלו לשמש בתפקידים הללו בעתיד; מי שאחראי על טוהר ההצבעה ובפועל ניצל את המצב וניסה להצביע פעמיים לא ראוי לתפקיד זה. לא זו אף זו, ייתכן מאוד שעובדים אלו ביצעו פעולות נוספות להטיית הבחירות. בתשובתה הודיעה ועדת הבחירות כי באוקטובר 2015 נשלח מכתב אל ממלא מקום מפכ"ל המשטרה, ובו התבקש לפתוח בחקירת המקרים שבהם נגרמה לכאורה פגיעה בטוהר הבחירות, לרבות המקרים שבהם לכאורה בוצעה הצבעה כפולה. לאחר קבלת הממצאים מ חקירת המשטרה, יישקל אופן הטיפול המינהלי באותם המזכירים (בנוסף על הטיפול הפלילי). לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לנצל את היתרון של טופסי ה- 1000 אל מול הבדיקות הידניות שהיו נהוגות עד לא מזמן, על ועדת הבחירות לחדד בהדרכות את נושא השימוש בטופסי ה- 1000 , ובכלל זאת, החשיבות בהקפדה על המילוי הנכון ועל העברתו של הטופס לוועדה המרכזית כחלק מהפרוטוקול. זאת ועוד, על ועדות הקליטה בוועדות האזוריות לוודא שטופסי ה- 1000 אכן מועברים לוועדת הבחירות כחלק מהפרוטוקולים. בתשובתה הודיעה ועדת הבחירות כי היא תמשיך לפעול להטמעת אופן השימוש בטופס 1000 , .הן במהלך ההדרכות הפרונטליות והן בתדריך למזכירי ועדות הקלפי איוש ועדות הספירה של הקולות שבמעטפות הכפולות בביקורת הקודמת עלה כי חלק מוועדות הספירה שהוקמו בכנסת לא אוישו בהתאם לנדרש, וכמה מהן אף פעלו ללא מזכירים. עוד עלה בביקורת כי לעתים התקיימה קרבת משפחה בין נציגי סיעה שאיישו את הוועדה או בין נציג סיעה לבין המזכיר באותה הוועדה. משרד מבקר המדינה העיר כי איוש ועדות ספירה בבני אותה משפחה אינו מתיישב עם עקרון הבקרה ההדדית, וכי מן הראוי שוועדת הבחיר ות תמצא דרכים למנוע תופעה זו, כגון החתמת חברי ועדת הספירה והמזכיר על הצהרה שלפיה אין מתקיימת ביניהם קרבה משפחתית כאמור. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: ועדות הספירה אוישו בהתאם לנדרש, בכולן פעלו מזכירים וחברי כל ועדה הצהירו על אי-קיום קרבת משפחה ביניהם. ועדת הבחירות המרכזית 1873 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .חשש לפגיעה בטוהר הבחירות .רצון הבוחר הוא ערך חשוב ביותר, העומד ביסודו של המשטר הדמוקרטי, ותוצאות הבחירות אמורות לשקפו. לפיכך, טוהר הבחירות הוא חלק בלתי נפרד מהערך הכללי של רצון הבוחר. חשש לזיופים בכמה קלפיות בביקורת הקודמת נמצא שיו"ר ועדת הבחירות דאז פסל מספר קלפיות בשל פגיעה בטוהר הבחירות. בכמה קלפיות אחרות נפסלו עשרות מעטפות שלא הוחתמו כדין. בפברואר 2015 העבירה המשטרה לוועדת הבחירות טבלת סטטוס אודות ההליכים שננקטו לעניין חשד לזיוף בקלפיות בבחירות לכנסת התשע עשרה. מהלוח עולה כי נפתחו 17 תיקים פליליים, מתוכם בארבעה תיקים הוגשו כתבי אישום וההליכים הסתיימו בהרשעה, ונגזרו בהם תקופות מאסר מותנה של חודשיים עד שלושה; שניים נמצאים עדיין בטיפול הפרקליטות; ו- 11 תיקים נגנזובשל חוסר ראיות או היעדר עבירה פלילית, או שלא נמצא בהם בסיס לחשד. במרץ 2015 שלח המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) מכתב לפרקליטי המחוזות ולראש חטיבת התביעות, ובו ציין כי "מדי מערכת בחירות, נתקלות רשויות האכיפה בתופעה חמורה של מעשי הונאה וזיוף, שמטרתם להטות את תוצאות הבחירות לכנסת". הוא הוסיף כי "מדובר בקשת רחבה של מעשים: החל ממקר ים בהם אנשים מגיעים לקלפי ובוחרים באמצעות תעודות זהות שאינן שלהם (בד"כ תעודות זהות של נפטרים או של אנשים השוהים בחו"ל) ועד למקרים חמורים במיוחד, בהם בעלי תפקיד בוועדות קלפי פועלים כדי להטות את תוצאות הספירה. מעשים אלו מהווים עבירה לפי חוק הבחירות...". כמו כן ציין כי בידיהם נתונים מדוח הביקורת הקודם (ראו להלן) ... "מדובר בחשדות קונקרטיים הנוגעים לשימוש בלתי חוקי בתעודות זהות שפרטיהן צורפו לדוח (לאחרונה הועבר הנושא לחקירת המשטרה)". בסיום המכתב הורה המשנה לפרקליט המדינה, בעצה אחת עם פרקליט המדינה, "להתייחס בחומרה לעבירות אלה ולקבוע בגינן עמדה עונשית, שתדרוש ככלל מרכיב של מאסר בפועל שלא ירוצה בדרך של עבודות שירות … גם על אדם המעורב, בעצמו, כמסייע או כמשדל, באירוע יחיד של הצבעה באמצעות תעודת זהות של אחר. מובן שככל שחומרת המעשה עולה, כך ראוי להחמיר במשך המאסר ... סטייה מעמדה זו (לרבות בהסדרי טיעון), תתאפשר רק במקרים חריגים וטעונה אישורם של פרקליט המחוז או ראש יחידת התביעות הרלבנטיים". בתשובתה מנובמבר 2015 הודיעה משטרת ישראל כי בהתאם להנחיות המשנה לפרקליט המדינה בנושא רף הענישה, הוציאה במרץ 2015 ראש חטיבת התביעות הנחייה ליחידות בשטח, וביחידות התביעה מונו רפרנטים ליחידות בשטח. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם שעל ועדת הבחירות לעשות כל שבידה על מנת להילחם בתופעת הזיופים58 . לפני הבחירות לכנסת העשרים החליטה ועדת הבחירות לבסס את שיעורי ההצבעה המדווחים לאורך יום הבחירות על דיווחים שיועברו על ידי מזכירי ועדת הקלפי בפרק זמן מוגדר מראש .__________________ .58 ראוהערה 1', עמ 89 1874 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ובזמן אמת מכלל הקלפיות שנפרסו ברחבי הארץ (כ-10,000 קלפיות) ולא על מדגם כפי שנעשה עד לבחירות אלה. לשם כך פותחה מערכת דיווח ממוחשבת (להלן - מערכת הדיווחים). לצורך מעקב אחר מספר הבוחרים שהצביעו, נדרש מזכיר הקלפי למלא באופן רציף על גבי טופס ייעודי את מספר הבוחרים שהצביעו. במרץ 2015 פרסמהועדת הבחירות "נוהל לבקרה על דפוסי הצבעה ותוצאות הבחירות לשם שמירה על טוהר הבחירות". בנוהל הוגדרו פעולות שיש לנקוט במהלך יום הבחירות ולאחריו ובהן: הצבת מזכיר נוסף בקלפיות שלגביהן קיים חשש כי ייפגע בהן טוהר הבחירות, בין היתר בשל עומס רב בפעילות אותן קלפיות; השוואה בין נתוני שיעורי ההצבעה בקלפיות שונות במהלך יום הבחירות ואיתור תוצאות חריגות בסיוע מערכת הדיווחים; בדיקת ט ופסי ה-1000 ואיתור תוצאות חריגות; ערי כת בדיקות של חומר בחירות המתקבל מקלפיות ואיתור תוצאות חריגות. בנוהל זה נקבע עוד כי בימים שלאחר יום הבחירות תתבצע בדיקה ראשונית של קלפיות שהסתמנו בהן אי סדרים - בין בעקבות תלונות הציבור או דיווחים מאת משטרת ישראל, בין בעקבות תוצאות הדיווחים אודות שיעורי ההצבעה ובין בעקבות בדיקת טופסי ה-1000 אל מול תוצאות ההצבעה. לפי הנוהל, קלפיות שהבדיקה בהן תראה אי-תקינות יעברו בדיקה מעמיקה יותר ב-22.3.15 בידי 30 צוותים59 (שני עובדים בצוות) בשתי משמרות, שיעבדו משעה 8:00 עד 24:00 .אם בדיקות אלו יראו כי קיים חשש לפגיעה בטוהר הבחירות, יועבר המידע למנכ"לית ועדת הבחירות, שלאחר בחינ תו תפנה ליו"ר ועדת הבחירות. ב-24.3.15 פרסם יו"רועדת הבחירות באתר האינטרנט של ועדת הבחירות החלטה בעניין הכללת קלפיות בתוצאות הבחירות לכנסת העשרים. בהחלטה כתב היו"ר כי ועדת הבחירות בדקה 233 ,קלפיותוחלקן הובאו להכרעתו. בשתי קלפיות נמצאו 48 ו-47 קולות ביתר ממספר המצביעים שהצביעו בקלפי כדין. בעקבות הליקויים שעלו מחומרי הבחירות החליט יו"ר ועדת הבחירות לאשר את אי הכללת התוצאות של כמה קלפיות בתוצאות הבחירות לכנסת העשרים. יו"ר ועדת הבחירות הודיע כי החלטתו תועבר למשטרת ישראל, אשר תבצע חקירה מעמיקה בדבר החששות לפגיעה בטוהר הבחירות בקלפיות אלה, ותעדכן את מנכ"לית ועדת הבחירות בדבר תוצאותיהן. מכל האמור לעיל עולה כי ועדת הבחירות השקיעה מאמצים רבים על מנת למנוע עבירות הונאה וזיוף במהלך הבחירות לכנסת העשרים. מאמציה ניכרו גם בטיפולה במקרים שבהם היה חשש לפגיעה בטוהר הבחירות. ראוי שמאמצים אלו יימשכו גם בבחירות הבאות. הצבעה בזהות של נפטרים כל אדם ששמו מופיע בפנקס הבוחרים רשאי להצביע בבחירות לכנסת. החוק קובע כי יום שליפת הפנקס הוא יום חמישי שלפני היום האחרון להגשת רשימות המועמדים, המוגשות עד היום ה-47 .לפני מועד הבחירות בביקורת הקודמת עלה שבפנקס הבוחרים נכללו 1,162 בוחרים שנפטרולפני שליפת הפנקס, וכי ממועד שליפת הפנקס ועד מועד הבחירות נפטרו 6,287 בוחרים ששמם הופיע בפנקס .__________________ .59 בצוותים היו משפטנים מטעם הסגל המינהלי וכן עובדים שגויסו מקרב פרקליטות המדינה והלשכות המשפטיות במשרדי הממשלה. ועדת הבחירות המרכזית 1875 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הבוחרים. משרד מבקר המדינה השווה ביןשמות הנפטרים לבין הנתונים שבטופסי ה-1000 (שבהםמסומנים כאמור הבוחרים שהצביעו בפועל בישראל), והעלה כי נעשתה לכאורה הצבעה בשמם של כמה עשרות בוחרים שנפטרו. בעקבות הביקורת החליטה ועדת הבחירות בדצמבר 2014 כי כעשרה ימים לפני מועד הבחירות יש להפיק את רשימת הבוחרים שנפטרו לאחר מועד שליפת הפנקס (22.1.15 ) ולהפיצה למזכירי ועדות הקלפי יחד עם רשימת הבוחרים. הוחלט גם שכל מזכיר יקבל אך ורק את רשימת הנפטרים הרשומים בקלפי שבה הוא מכהן. באופן זה יוכלו המזכירים לבדוק, במקרה של קושי בזיהוי הבוחר, אם מדובר בניסיון להזדהות כבוחר שנפטר. ועדת הבחירות הבהירה למזכירים שאם אין ספק בנוגע לזהותו של הבוחר יש לאפשר לו להצביע, אף על פי שהוא מסומן כ"נפטר". ביקורת המעקב העלתה שבפנקס הבוחרים נכללו 1,376 בוחרים שנפטרו לפני שליפת הפנקס, וממועד שליפת הפנקס ועד מועד הבחירות נפטרו 7,252 בוחרים ששמם הופיע בפנקס הבוחרים. הועלה כי בשמם של 32 בוחרים שנפטרו60 נעשתה לכאורה הצבעה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לוודא שהמזכירים אכן בודקים את רשימת הנפטרים ומסמנים כראוי את הפנקסים וטופסי ה- 1000 .כמו כן, עליה להסביר למזכירים שאם יאתרו אזרח המנסה להזדהות כבוחר שנפטר, עלי הם להודיע מידית למטה הוועדה האזורית, וכן לשוטר המוצב בקלפי. הצבעה בשם בוחרים ששהו מחוץ לגבולות המדינה ביום הבחירות חוק הבחירות קובע כי ההצבעה תתקיים רק בתחום היבשה של ישראל, בכלי שיט ישראליים ובנציגויות הדיפלומטיות והקונסולריות של ישראל. בדוח הקודם השווה משרד מבקר המדינה בין שמות הבוחרים ששהו בחו"ל ביום הבחירות (בהתאם לנתוני מערכת "אביב" של רשות האוכלוסין וההגירה, המקבלת עדכונים ממערכת ביקורת הגבולות) לבין טופסי ה-1000 (שבהםמסומנים כאמור הבוחרים שהצביעו בפועל בישראל). עלה כי 3,120 בוחרים, שעל פי נתוני ביקורת הגבולות שהו מחוץ לגבולות ישראל ביום הבחירות, סומנו כמי שהצביעו בבחירות לכנסת התשע עשרה בישראל. ב-22.12.14 התקיימהישיבה של הסגל המינהלי של ועדת הבחירות בנושא הפקת לקחים בעקבות דוח הביקורת הקודם. בדיון הוצע לסמן על גבי רשימת הבוחרים כל בוחר ששהה בחו"ל מראשית שנת 2009 ולא הגיע לביקורים בארץ, על מנת שהמזכיר יֵדע להקפיד הקפדה יתרה כשהוא מזהה בוחר ששמו מסומן. הוחלט להביא את הנושא להכרעת נשיאות הוועדה. נשיאות הוועדה ומליאת ועדת הבחירות דנו בהצעה ב-6.1.15 והחליטו לא לקבל אותה. יו"ר ועדת הבחירות ציין במליאה כי לדעתו לסימון של בני אדם קונוטציות שליליות. הוחלט להעביר את הנושא לטיפול המשטרה. .__________________ .60 יובהר כי העיבודים הממוחשבים בוצעו על בסיס קובץ מצביעים שלא כלל את הבוחרים בקלפיות "שהושחרו". 1876 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת הנוכחית שוב בדק משרד מבקר המדינה את הנושא, והשווה בין שמות הבוחרים ששהו בחו"ל ביום הבחירות לבין טופסי ה- 1000 . הביקורת העלתה כי 6,730 בוחרים, שעל פי נתוני ביקורתהגבולות שהו מחוץ לגבולות ישראל ביום הבחירות, סומנו כמי שהצביעו בבחירות לכנסת העשרים. ועדת הבחירות בדקה בדצמבר 2015 מדגם מייצג61 של250 בעלי זכות בחירה מתוך6,730 הבוחרים האמורים. הבדיקה הקיפה בחינה ידנית של טופסי ה-1000 , וכללה אף צילום ובחינה של רשימות הבוחרים המקוריות של אותן הקלפיות. מהבדיקה עלה כי 140 בעלי זכות בחירה (56% .) מהבוחרים במדגם סומנו כמי שהצביעו בבחירות, אף על פי שלכאורה שהו בחו"ל יתרתם לא נמחקו מרשימת הבוחרים, ולפיכך לא הצביעו. לדעת ועדת הבחירות, ייתכן שהיו מקרים של רישום שגוי בביקורת הגבולות, כגון שבוחר נכנס עם דרכון זר לארץ, או שהמזכיר טעה ברישום. עוד מסרה ועדת הבחירות כי לאור החומרה בהצבעה בשם אחר, היא תבקש מהמשטרה לחקור מקרים אלו, כפי יכולתה. בתשובתה מדצמבר 2015 , מסרה רשות האוכלוסין כי בדיקה של קובץ הנתונים שהעביר משרד מבקר המדינה העלתה, כי מבין 6,730 המקרים שפורטו לעיל שהו בארץ ביום הבחירות 1,371 בוחרים. לפיכך מעיר משרד מבקר המדינה כי על פי נתוני הרשות, 5,359 מהבוחרים (כ-80% .) אכן שהו בחו"ל ביום הבחירות משרד מבקר המדינה סבור כי על ועדת הבחירות לבדוק דרכים שבהן ניתן לצמצם את התופעה החמורה של הצבעה בזהות בדויה בשם נפטרים ואנשים השוהים בחו"ל. כמו כן, על ועדת הבחירות לבדוק את כל המקרים שהעלה משרד מבקר המדינה, ולגבי אלו שתמצא הצבעה בדויה לכאורה - להעביר ם לאלתר לבדיקת משטרת ישראל. .המערכת הממוחשבת .בינואר 2002 פרסמהועדת הבחירות מכרז למתן שירותי מחשוב לבחירות, ובכלל זה פיתוח תכנה יישומית - מערכת "דמוקרטיה". במכרז נדרשו פיתוח מערכת חדשה ואספקת חמרה ושירותים להפעלתה במשך שלוש מערכות בחירות לכנסת הנערכות מדי ארבע שנים או במשך 12 ,שניםעל פי התקופה הארוכה יותר62 .כן נקבעה אופציה שלפיה ועדת הבחירות רשאית להאריך את ההתקשרות בשמונה שנים. הפעלת המערכת הייתה אמורה לשפר ולייעל את עבודת ועדת הבחירות והוועדות האזוריות. במכרז זכתה חברה א', ובאוגוסט 2002 נחתם עמה חוזה בהיקף של כ-23.7 "מיליון ש"ח לפיתוח מערכת "דמוקרטיה63 .הפיתוח הסתיים באפריל 2008. .__________________ .61 לדברי ועדת הבחירות המדגם ברמת ביטחון של95% וטעות דגימה של 6.1%. 62 שלוש שנים שבהן יהיו בחירות ותשע שנים ללא בחירות, שבהן נדרשת תחזוקת המערכת במצב המאפשר להפעילה מיד. 63 הסכומים הם במחירי מרץ2002. ועדת הבחירות המרכזית 1877 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תקציב המחשוב של ועדת הבחירות לשנת 2015 נאמד בכ -24 מיליון ש"ח - כ-10% מהתקציב הכולל של הבחירות לכנסת העשרים. יצוין כי התקציב גדל בכ-20% לעומת ביצוע התקציב בבחירות הקודמות ובכ-10% לעומת הצעת התקציב בבחירות הקודמות. .התקנת ציוד המחשוב והתקשורת בוועדות האזוריות .הביקורת הקודמת העלתה שפריסת מערכת "דמוקרטיה" בוועדות האזוריות ובוועדה המרכזית התעכבה. לפיכך חלק מהוועדות האזוריות וחלק מאגפי ועדת הבחירות החלו את עבודתם במערכת באיחור של כשלושה שבועות. למעשה, העיכוב בפריסת מערכת "דמוקרטיה" היה ליקוי חוזר, שעלה עוד בבחירות לכנסת השמונה עשרה. משרד מבקר המדינה העיר כי מן הראוי שוועדת הבחירות תסיים את הליך הפקת הלקחים בנושא המחשוב, שהחל זמן קצר לאחר הבחירות לכנסת השמונה עשרה, כדי שהעיכובים בפריסת מערכת המחשוב לא יישנו בבחירות לכנסת העשרים. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן. פריסת מערכת " דמוקרטיה" בוועדות האזוריות ובוועדה המרכזית הושלמה בתוך זמן קצר. .אבטחת מידע .1. בביקורת הקודמת עלה כי ועדת הבחירות לא ביטלה את הרשאות הגישה של עובדי הבחירות למערכת "דמוקרטיה" לאחר הבחירות, כנדרש. משרד מבקר המדינה העיר לוועדת הבחירות כי הותרת הרשאות פעילות שניתנו בעבר למי שכבר אינם עובדים במערכת היא בגדר פרצה, מאחר שהן יכולות להיות מנוצלות שלא כדין. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן. 2. ,יומן אירועים הוא קובץ המתעד את כל הפעולות המקוונות שנעשו במערכת ממוחשבת כגון ניסיונות כניסה באמצעות ססמה לא תקפה, המסוף שבו נעשתה הפעולה, מועד הפעולה ופרטי המשתמש שעשה אותה כביכול. על מערכת מידע לרשום את כל ניסיונות הגישה הבלתי-מורשים. א. בביקורת הקודמת עלה כי יומן האירועים של מערכת "דמוקרטיה" לא כלל את רוב הפעולות המקוונות שנעשו במערכת ואף לא את ניסיונות הגישה הכושלים. סוגי פעילות אחרים, שלא הוגדרו, עשויים אף הם להראות שנעשו ניסיונות פריצה למערכת, והגדרתם ורישומם יכולים להצביע על ניסיונות פריצה למערכת או לסייע בזיהוי או בשחזור של תקלות שעלולות להתרחש במערכת. משרד מבקר המדינה המליץ לוועדת הבחירות לכלול ביומן האירועים את הפעולות לסוגיהן שנעשות במערכת, ובהן ניסיונות כניסה חוקיים ולא-חוקיים ואירועים הקשורים לשימוש במשאבים, כגון יצירה, פתיחה או מחיקה של קבצים. 1878 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ועדת הבחירות המציאה למשרד מבקר המדינה קובץ יומן אירועים ממערכת "דמוקרטיה" לימים 19-16 במרץ 2015 ,הסמוכים ליום הבחירות. קובץ זה הכיל כ- 24,000 רשומותלגבי 38 סוגי פעילות שהוגדרו כאירועים חריגים (כגון "ניסיון לקלוט מעטפה שנקלטה כבר" ו-"תיקון רשומת ממשק בדיווח שעות לעובד בחודש עבודה 03/15 "). סיכום האירועים שעלו בשלושה ימים אלו מראה שהיו יותר מ- 23,000 ,ניסיונות לקלוט מעטפה שנקלטה כבר580 ,"מחיקות" של מעטפות71 מחיקות של תנועות תשלוםוכיוצא באלו. בתשובתה הסבירה ועדת הבחירות כי בדקה את יומן האירועים של הימים 19-16 במרץ2015 ,וחלק ניכר מהאירועים שבו נרשמו בשוגג בשל ת ק ל מחשב (באג). למעשה, כל ניסיון לקלוט מעטפה, בין אם צלח ובין אם לאו, נרשם בשוגג ביומן האירועים כניסיון לקלוט מעטפה שנקלטה כבר. כבר נערך אפיון לתיקון התקלה, והתיקון יוטמע במערכת בהקדם. מבדיקת יומן האירועים עולה כי עדיין חלק מהפעולות שנעשות במערכת לא כלולות ביומן האירועים, ובכללם האירועים שצוינו בדוח הקודם: ניסיונות כניסה חוקיים ולא -חוקיים ואירועים הקשורים לשימוש במשאבים, כגון יצירה, פתיחה או מחיקה של קבצים. עם זאת, ועדת הבחירות ביצעה עבודת מטה בנושא התקנת מערכת SIEM לניטור אירועי אבטחת מידע 64. מטרת המערכת היא לרכז את כל יומני האירועים מכל הרכיבים למנגנון מרכזי שינטר את הפעולות במערכת ו יציף בפני מנהל אבטחת המידע את ההתרעות מפני מתקפות חיצוניות ואיומים אחרים. לטענת ועדת הבחירות, בשל הקדמת מועד הבחירות לא ניתן היה להתקין מערכת זו. בתשובתה מסרה ועדת הבחירות כי הפעילות הכרוכה בנושא התקנת מערכת SIEM כבר חודשה, ובנובמבר 2015 הטילה ועדת המכרזים על אגף המחשוב להכין מכרז לרכישת המערכת ולהתקנתה. ב. בביקורת הקודמת עלה כי לוועדת הבחירות לא היה נוהל בנושא ניהול יומן האירועים, ולא נקבע אחראי לבדיקת יומן האירועים. בחודש ינואר 2015 נכנס לתוקפו "נוהל בקרה על אירועי אבטחת מידע במערכת דמוקרטיה". נוהל זה כולל רשימת סיכונים בנושא אבטחת מידע, ומפרט את התגובות ואת האחראים לטיפול. הנוהל קובע בין היתר כי יש לרשום דוח מעקב אירועי אבטחת מידע בשלב קליטת הפרוטוקולים, ובכלל זאת ניסיונות כניסה לא חוקיים, יצירה של קבצים ומחיקתם. הנוהל לבקרה על אירועי אבטחת מידע הוא חשוב, אך יש להשלימו בבקרה על כלל האירועים החריגים שנרשמים במערכת הממוחשבת. כן יש לקבוע אחראי לבדיקת יומן האירועים החריגים שנרשמו במערכת, כפי שצוין בדוח הקודם. .__________________ .64 SIEM ( Security Information Event Management): טכנולוגיההקולטת אירועים ממערכות ארגוניות מגוונות, מעבדת אותם ומאפשרת דרך נורמליזציה, קורלציה ובקרה של תהליכים ואירועים לזהות אירועי אבטחת מידע ולהגיב כשהם מתרחשים. ועדת הבחירות המרכזית 1879 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בעת ביצוע הביקורת הנוכחית התקי נה ועדת הבחירות מערכת לניטור ליקויים באבטחת המידע המצוי במערכת הקולטת את תוצאות הבחירות. מומחה חיצוני לאבטחת מידע עקב במשך הלילה שלאחר הבחירות אחר הנתונים שהתקבלו ממערכת הני טור, אך לדברי מנהל אגף המחשוב, "לא היה כל אירוע חריג בליל הבחירות, כך שיומן האירועים נותר ריק". לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הבחירות לבדוק את האירועים החריגים שנרשמו ביומן האירועים של מערכת "דמוקרטיה" בכל תקופת הבחירות, ולא רק ביום הבחירות. לדברי ועדת הבחירות, החל בבחירות לכנסת העשרים ואחת יבחן עובד באגף המחשוב את יומן האירועים, והוא יטפל באירועים חריגים בתקופת הבחירות כולה. .תת-מערכת לניהול הבחירות במשרד הפנים .מערכת "אביב" הי א מערכת המחשוב המרכזית של רשות האוכלוסין שבמשרד הפנים. המערכת מטפלת בין היתר במרשם האוכלוסין בישראל, ונכללת בה תת-מערכת לניהול בחירות, שמטרתה לשמש מקור מידע אמין לצורך הפקת פנקס הבוחרים לבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות, וכן לצורך עיבוד ופרסום של תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות. להקמת מערכת "אביב" התקשר משרד הפנים בשנת 1993 .עם חברה פרטית לשירותי מחשוב תקופת ההסכם הייתה אמורה להסתיים בסוף שנת 2004 ,אך משרד הפנים האריך את ההתקשרות עמה מספר פעמים65 . ההתקשרות האחרונה בוצעה בשנת 2014 למשך תקופה המסתיימת ב-31.12.16 ,וכלולות בה שתי אופציות להארכת התקופה, בנות חצי שנה כל אחת. 1. רשות האוכלוסין מתכננת זה שנים לפתח מערכת מחשוב חדשה (להלן - מערכת "אביב" החדשה) במקום מערכת "אביב" הקיימת. בדצמבר 2010 פרסמה רשותהאוכלוסין הזמנה להשתתף בהליך של מיון מוקדם לקראת עריכת מכרז פומבי לפיתוח, להקמה ולתחזוקה של מערכת מחשוב מרכזית לרשות. באוקטובר 2012 התקיימה פגישה בין מנהל אגף מערכות מידע במשרדהפנים לבין מנהל אגף מערכות מידע ברשות האוכלוסין, ובה הודיע האחרון כי בכוונת רשות האוכלוסין להעביר למשרד הפנים את האחריות למחשוב תחום הבחירות. בעקבות זאת פנה מנהל אגף מערכות מידע במשרד הפנים למפקח על הבחירות ולמנהל ארגון ומשאבי אנוש של משרד הפנים, ודיווח להם על כך. הוא הוסיף כי כדי שאגף מערכות מידע במשרד יהיה מסוגל לקבל אחריות על מערכת גדולה, מורכבת וקריטית זו, יש לטפל בנושאים הבאים: הקמת המבנה הארגוני של אגף מערכות מידע על פי המלצת נציבות שירות המדינה, שבו יוגדרו תפקידי ליבה, ובכלל זה מנהל תחום אבטחת מידע, ויתווספו שני תקנים; וכן קבלת תקציב לתחזוקה ולפיתוח של המערכת ובנוסף הקמת צוות עובדים לצורך לימוד, תחזוקה ופיתוח של מערכת המחשוב. .__________________ .65 בפברואר 2003 הוארכהההתקשרות עד נובמבר 2009. באפריל2010 שוב הוארכה ההתקשרות עם החברה בשלוש שנים, וניתנה אופציה להארכת ההתקשרות עמה עד מרץ 2014. 1880 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר הפגישה האמורה בעניין העברת האחריות למחשוב תחום הבחירות, טרם סיימו הנהלת משרד הפנים והמפקח על הבחירות את ההתארגנות לקראת ההתנתקות ממערכת "אביב" הקיימת, ואף לא הוחל באפיון מודול ניהול הבחירות החדש. זאת אף על פי שעברו יותר משנתיים מאז הודעת הרשות כי בכוונתה להעביר למשרד הפנים את האחריות למחשוב ניהול הבחירות. 2. בנובמבר 2014 ,לאחר ההחלטה על הקדמת הבחירות, הודיע מנכ"ל משרד הפנים למנכ"ל רשות האוכלוסין כי המכרז לפיתוח מערכת "אביב" החדשה לא יכלול פיתוח מחדש של תת-המערכת לניהול הבחירות. כמו כן, תיפסק התמיכה בתפעול תת-המערכת הקיימת, המטפלת בין היתר בממשק שבין מערכת "אביב" לבין מערכת "דמוקרטיה", והדבר צפוי לשבש את עבודת ועדת הבחירות המרכזית ולהשפיע אף על קיום הבחירות לכנסת. במכתבו התייחס מנכ"ל משרד הפנים לשלוש חלופות שהוצעו לו, ובהן פיתוח מערכת עצמאית לניהול הבחירות עד סוף 2016. בדצמבר 2014 הודיע מנהל אגף מערכות מידע ברשות האוכלוסין במכתב למנכ"ל משרד הפנים כי נוכח ההודעה על הבחירות וכדי לשמור על רצף השירות בתחום הבחירות, החליטה רשות האוכלוסין לכלול את תחזוקת המערכת במסגרת המכרז. הכותב ביקש שמשרד הפנים יתחייב לממן עלויות אלו החל בינואר 2015 ועד להקמת המערכת החדשה לניהול הבחירות. עוד הסביר מנהל האגף, כי מאחר שהקמת מערכת "אביב" החדשה תיעשה בשלבים, המערכת הקיימת והמערכת החדשה יצטרכו להתקיים "בדו-קיום" (במקביל). לכן ביקש ממנכ"ל משרד הפנים להתחייב לסיים את הקמת המערכת החדשה לניהול הבחירות לא יאוחר מהשלמת מערכת "אביב" החדשה ברשות האוכלוסין, ולכל היותר עד תום תקופת הדו-קיום. על פי נתונים שהתקבלו מהמפקח על הבחירות, מרשות האוכלוסין ומוועדת הבחירות, עלות השירותים שניתנו באמצעות מערכת "אביב" בבחירות לכנסת העשרים הסתמכה בכ-3.3 מיליון ש"ח. כמו כן, בכל שנת בחירות למועצות האזוריות והמקומיות הסתכמה העלות בכ-5 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לקדם במשנה מרץ את פיתוח המערכת לניהול הבחירות. זאת נוכח העלויות הגדולות של המערכת הנוכחית ונוכח העובדה שבאחריות משרד הפנים היבטים חיוניים בניהול הבחירות לכנסת: ניהול פנקס הבוחרים, משלוח ההודעות לבוחר וניהול מפת הקלפיות. בתשובתו מנובמבר 2015 הסביר משרד הפנים כי היציאה למכרז לבחירת יועץ שיאפיין את המכרז לבחירת חברת מחשוב שתספק את המודולים החדשים לניהול הבחירות (במקום מערכת "אביב") אושרה בוועדת המכרזים המשרדית זה מכבר, אולם היציאה למכרז בפועל מעוכבת בשל היעדר תקציב מדינה והמתנה לאישור חריג מוועדת החריגים במשרד האוצר (חרף פניות חוזרות ונשנות בנושא). במקביל החל המשרד לאפיין את המערכת באמצעות עובדי המשרד ומנתח מערכות חיצוני. להערכת משרד הפנים, המערכת החדשה תושלם בשנת 2017 .עד להשלמת המערכת החדשה ובתיאום עם רשות האוכלוסין יימשך השימוש במערכת "אביב". ועדת הבחירות המרכזית 1881 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .הוועדה הציבורית לבחינת מחשוב מערכת הבחירות .בדוח הקודם66 ציין מבקר המדינה כי "יש לתת את הדעת לכך שבעשור האחרון הולך וגובר בעולם השימוש באמצעים אלקטרוניים למימוש זכות הבחירה. אמצעים אלה יושמו בשנים האחרונות אף בישראל במערכות בחירות מצומצמות. ניתן להניח כי בעתיד ילך ויגבר השימוש בהם ויהפוך לנפוץ. מבקר המדינה רואה חשיבות בקיום הליכי חשיבה בתחום זה כבר בעת הזאת, כדי ששילובם של אמצעים אלו בעתיד ייעשה לאחר שנשקלו היבטים שונים הכרוכים ביישום מהלך זה". בסוף דצמבר 2013 הקים שר הפנים דאז ועדה ציבורית לבחינת מחשוב מערכת הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות. במסגרת עבודתה התבקשה הוועדה לבחון את הנושא ולתת את דעתה בין היתר לסוגיית אבטחת המידע, לתשתיות הטכנולוגיות הקיימות בארץ ובעולם, להגדלת שיעור ההצבעה, להבטחת חשאיות הבחירות, לטוהר הבחירות ולעלויות הצפויות, וכן התבקשה להגיש המלצות תוך שישה חודשים. מזכיר הממשלה דאז, עו"ד צבי האוזר, מונה למנהל הוועדה, ולחבריה מונו מנכ"לית ועדת הבחירות המרכזית, המפקח הארצי על הבחירות, נציג האקדמיה וחברים נוספים. בפברואר 2014 התקיימה הפגישה הראשונהונקבעו בה "שערים" לעבודת הוועדה: הג דרת הבעיה - בירור השאלות : מה מתבקש לשפר, מה הייעוד, מה האינטרס הציבורי; למי דה מהניסיון הנצבר בעולם; מיפוי הטכנולוגיות הקיימות בתחום זה; מיפוי הקשיים, הכשלים האפשריים והאתגרים בתחום ההגנה על הבחירות; הבנת ההקשרים המשפטיים על מנת לבחון מה מאפשר החוק הקיים ומהן המשמעויות של בחירה ממוחשבת; המלצות - מפת דרכים: מה התנאים הנדרשים למימוש רצף האפשרויות. עוד נקבע כי הוועדה תיפגש אחת לשלושה שבועות. נמצא כי הוועדה קיימה שישה מפגשים במהלך החודשים מרץ עד ספטמבר 2014 ללימוד הנושא. בגלל הקדמת הבחירות הופסקוהדיונים ועד ספטמבר 2015 טרם חידש שר הפנים את פעילות הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר הפנים לחדש את פעילות הוועדה. .פנקס בוחרים ממוחשב לתהליך בדיקת זכות ההצבעה .פנקס הבוחרים כולל פרטים על כל בעלי זכות הבחירה במדינה: השם, שם האב, המען, מספר הזהות במרשם האוכלוסין ומספר הקלפי שבה יוכל להצביע. פנקס הבוחרים מתעדכן לפני כל מועד בחירות בישראל, ורק אדם הרשום בו זכאי להצביע. מפנקס הבוחרים נגזרת רשימת הבוחרים עבור כל קלפי, ובה רשום כל מי שזכאי להצביע באותה קלפי. .__________________ .66 ראו הערה 1 ', עמ15. 1882 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 , קובע ככלל כי על גוף ציבורי לבצע את התקשרויותיו רק באמצעות מכרזים. תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן- התקנות), מפרטות תנאים שבהתקיימם רשאי גוף ציבורי להתקשר ללא מכרז. תקנה 3(4 )(ב) מאפשרת לגוף ציבורי להתקשר בפטור ממכרז להרחבת התקשרות קיימת בנסיבות שבהן האחידות נדרשת מטעמי יעילות וחיסכון. כל זאת, כאשר הרחבת ההתקשרות תתבצע "בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים" עם הגוף הציבורי. בעקבות פנייתו מאוקטובר 2007 של חה"כדאז מיכאל איתן ליו"ר ועדת הבחירות דאז בנוגע לאפשרות למחשב את פנקס הבוחרים, החלה ועדת הבחירות בפעולות לקראת אפשרות זו. מחשוב פנקס הבוחרים יאפשר את ביטולו של כלל הריתוק: ניתן יהיה לבדוק את זכות ההצבעה בפנקס הבוחרים הממוחשב באמצעות תקשורת למאגר מידע מרכזי, וכל אדם רשום יוכל להצביע בכל קלפי שהיא. ביולי 2012 פרסמה ועדת הבחירות מכרזפומבי 4/19 בנושא "פיתוח, תחזוקה ותפעול של אתר אינטרנט ופיתוח יישומי אינטרנט" (להלן - המכרז). על פי המכרז, האתר והיישומים האינטרנטיים יפותחו בשני שלבים נפרדים. בשלב הראשון יפותח ו האתר והיישומים הנוגעים לקליטת נציגי הסיעות ורשימות המועמדים. בשלב השני יבוצעו יתר היישומים, שהוגדרו כאופציונליים, וביניהם "בדיקת זכות ההצבעה בקלפי" ו"דיווח תוצאות ההצבעה". היישום הראשון יבדוק בפנקס הבוחרים הממוחשב המרכזי אם יש למצביע זכות הצבעה ואם טרם ניצל אותה בקלפי אחרת. בסיום תהליך ההצבעה יתקבל קובץ של כל המצביעים בקלפיות הרגילות, שיועבר למערכת "דמוקרטיה" לצורך השוואה מול פרטי המצביעים במעטפות הכפולות. היישום השני יכלול דיווח ישיר מהקלפיות על תוצאות ההצבעה. נקבע במפורש כי התשלום עבור כל יישום אופציונלי שתזמין הוועדה יהיה בהתאם להצעת המחיר שהגיש המציע הזוכה. ההצעות הוגשו בסוף אוגוסט 2012 ., ובתחילת ספטמבר נבחרה חברה ב' כחברה הזוכה הצעתה של חברה ב' לפיתוח והקמה של האתר ויישומי שלב א' הסתכמה ב-629,000 .ש"ח עלות הפיתוח וההקמה של כל שמונת היישומים האופציונליים של השלב השני הסתכמה בכ- 128,000 ,ש"חומתוכה כ-38,000 ש"ח בלבד עבור שני היישומים הנוגעים לבדיקה ממוחשבת של זכות ההצבעה ולקליטה ממוחשבת של דיווח תוצאות ההצבעה. בפברואר 2014 התקייםבוועדת הבחירות דיון בנושא החלופות למימוש המק"ם (מערכת קלפי ממוחשבת). בדיון נטען כי לפיתוח היישומים באמצעות חברה ב' היתרונות הבאים: היצמדות למתאר שהוגדר במכרז, עמידה בתקציב המכרז והגעה במהירות יחסית ליישום עובד הניתן להצגה ולהמחשה. אולם, צוין ]על פי הצעתה במכרז[ כי "אופן הפיתוחאינו תואם את החלופה המועדפת ליישום". עוד סוכם בדיון כי היישום עצמו יפותח על ידי החברה ויתארח ב"ממשל זמין"67 ,, שיהיה אחראי גם לאבטחת המידע באתרושאפיון המערכת יעודכן על ידיו. כן תועבר בקשה לחברה ב' להגיש הצעת מחיר בהתאם, שתועלה עם הסבר מתאים לוועדת המכרזים לבקשת אישור "לעדכון ההסכם". ממסמך האפיון המעודכן עולה שמערכת זו תהיה שונה לגמרי מהיישומים שפורטו בנספחים למכרז, והיא תכלול רכיבים רבים שלא הופיעו בהם. לדוגמה: יישום עבור ועדת קליטה בוועדה אזורית, שיאפשר גישה למערכת המרכזית, ואישור נתוני הפרוטוקול שיועברו למערכת "דמוקרטיה". לבקשת ועדת הבחירות, באוגוסט 2014 העבירה חברה ב' הצעת מחיר "למימוש מערכת קלפי ממוחשב". בהצעה הובהר שמדובר במערכת שונה מזו שהוצעה על ידה במסגרת המכרז. .__________________ .67 מערך"ממשל זמין" פועל להקמת תשתיות כלל-ממשלתיות שמסייעות למשרדי הממשלה להעניק שירותים לציבור במגוון ערוצים, תוך צמצום הבירוקרטיה וייעול תהליכי העבודה במשרדים. ועדת הבחירות המרכזית 1883 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי הצעת המחיר של חברה ב' בגין המערכת החדשה הסתכמה בכ- 524,000 ש"ח, שהוא פי14 מהמחיר המקורי שהציעה חברה ב' במכרזוהיה חלק מהבסיס לזכייתה, וכן כללה יישומים אחרים שלא התבקשו על ידי ועדת הבחירות במסגרת המכרז ושלא הוצעו על ידי חברה ב' בהצעתה המקורית. זאת ועוד, הצעת המחיר היא רק עבור פיתוח שלב א' של המערכת, "שיופעל במעבדה". כעבור שלושה ימים ממועד הגשת הצעת המחיר התקיימה ישיבת ועדת המכרזים של ועדת הבחירות לדיון בבקשה. מנכ"לית ועדת הבחירות שימשה יו"ר ועדת המכרזים, וחבריה היו היועץ המשפטי וחשבת ועדת הבחירות. ראש אגף המחשוב טען בוועדת המכרזים שבמכרז הוגדר פיתוח המק"ם והמערכת להצגת נתוני ההצבעה ביום הבחירות "כזכות ברירה (אופציה .S .")לוועדת המכרזים הוגשה הצעת מחיר של חברה ב' בסך של כ-,000540 ש"ח (לא כולל מע"מ)68 לשלב הפיתוח, וכ-140,000 ש"ח לתקופת הבחירות. כמו כן הוצגה הצעת מחיר של "ממשל זמין" לפיתוח המק"ם בעלות של כ-752,000 .ש"ח ועדת המכרזים החליטה לאשר את פרטי ההתקשרות עם חברה ב' במלואם, וזאת "בהינתן שהצעת המחיר של חברה ב' היא סבירה … ונובעת מזכות ברירה במכרז… החלטה זו טעונה אישור ועדת הפטור של הוועדה". ועדת הפטור של ועדת הבחירות, שהרכבה זהה לוועדת המכרזים, אישרה מיד באותו יום את ההצעה בנימוק ש"אישור הרחבת התקשרות בפטור מתחייב מטעמים של יעילות וחסכון. ביצוע מכרז נפרד בנסיבות העניין יחייב עלויות כבדות יותר מתקציב הוועדה, ועלול לשבש את עבודת הפיתוח. כמו כן, צפוי שעלות התחזוקה בנפרד, בשלב זה, תהיה גבוהה יותר מספק אחר...". משרד מבקר המדינה העיר לוועדת המכרזים ובד בבד לוועדת הפטור של ועדת הבחירות כי על פי תקנה 3(4 )(ב) לתקנות, קיומן של נסי בות שבהן האחידות נדרשת מטעמי יעילות וחיסכון הוא רק תנאי סף לאפשרות לבצע התקשרות להרחבה ללא מכרז. ואולם, הרחבה מוגדרת בתקנה באופן הזה: "הגדלה של כמות הטובין, העבודה, המקרקעין או השירותים שיספק ספק מכוח התקשרות ראשונה". ברי אפוא שניתן להגדיל את כמות העבודה והשירותים בפטור ממכרז, אך לא לשנות את השירותים שיירכשו. יתרה מכך, הרחבת ההתקשרות חייבת להתבצע "בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים" עם הגוף הציבורי. הועלה כי במקרה דנן השירותים שרכשה ועדת הבחירות היו שונים מאלו שפורסמו במכרז שבו זכתה חברה ב', ולכן רכישתם חייבה את ועדת הבחירות לקיים מכרז נוסף. מכל מקום, תקנה 3(4 )(ב) אינה מאפשרתכלל התקשרות ללא מכרז בתנאים שאינם זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם הגוף הציבורי. משרד מבקר המדינה העיר לוועדת הבחירות כי גם כאשר קיימים שיקולי יעילות, הרי שעליה לפעול על פי עקרונות המינהל התקין ובהגינות כלפי כל המציעים והמציעים בכוח. נוכח האמור, אין לקבל " הרחבת התקשרות" שבה גוף ציבורי מאשר הצעת מחיר הגבוהה יותר מפי 14 מההצעה שהוגשהלמכרז ועל בסיסה זכה המציע בהתקשרות המקורית , ו כל זאת ללא פנייה למציעים נוספים, ובהם כל המציעים שהגישו הצעות למכרז הקודם. .__________________ .68 הצעת מחיר זו כוללת גם ציוד בסך של כ-16,000 .ש"ח 1884 דוח שנתי66ג .שם הדוח: ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתה טענה ועדת הבחירות כי ועדת המכרזים וועדת הפטור סברו, בתוקף סמכותן לפי תקנה 3(4 )(ב) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 , שפיצול הפיתוח שלהמק"ם, כך שחלקו יפותח על ידי ספק אחד וחלקו על ידי ספק אחר, יהיה לא יעיל, ועלותו לקופת המדינה לא תצדיק את הפיצול. בהקשר זה ציינה הוועדה פסק דין של בג"ץ התומך לכאורה בטענתה 69. כןציינה ועדת הבחירות כי נמצא שתנאיה של ההצעה היטיבו עם הוועדה לאור מחירה והיקפה, בעיקר בהשוואה להצעת ממשל זמין. עוד מסרה הוועדה כי ייתכן שראוי היה לפרסם מכרז חדש לפיתוח המק "ם בכללו, ולא לפעול להרחבת ההתקשרות. עם זאת, לפי עמדת הוועדה, סמכויותיהן של ועדת המכרזים ושל ועדת הפטור להחליט על התקשרות המשך לפי תקנה 3(4 ) לתקנות אינן מוגבלות להגדלה כמותית של אותה עבודה, אלא הן רשאיות לעתים גם להוסיף פריטים שלא נדרשו במכרז המקורי אך נדרשים להזמנה זו, מטעמים שבהם השמירה על אחידות נדרשת מטעמי חיסכון או יעילות. לדברי ועדת הבחירות, ועדת המכרזים וועדת הפטור יעמדו בעתיד ביתר שאת על החשיבות של עריכת מכרז פומבי, חלף נקיטת הליכים פטורים ממכרז. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הבחירות כי פסק הדין שהיא הפנתה אליו ניתן לפני יותר מ-25 שנה, לפני שנחקקו חוק חובת המכרזים ותקנותיו. לא זו אף זו, גם מהבחינה העניינית, פסק הדין אינו קובע שכאשר קיימת חובה לפרסם מכרז אפשר לעקוף חובה זו. במקרה שבו עסק פסק הדין פנה משר ד הביטחון לשתי חברות בהליך של "מעין מכרז" לקבל הצעות על ציוד מחשבים, והשאלה הייתה אם היה פסול בכך שהציוד הנדרש היה תואם למערכת המקורית שסיפקה אחת החברות. יצוין כי רק בינואר 2016 , יותר משמונה שנים לאחר שוועדת הבחירות החלה בהכנות למחשוב פנקס הבוחרים, הסתיים אפיון המערכת, הכולל הליך מפורט של ניתוח הצרכים, אפיון התהליכים, וכן עיצוב מסדי הנתונים, הממשקים והקישורים. .סיכום .הבחירות לכנסת עומדות בבסיס אופיו הדמוקרטי של המשטר בישראל. הזכות לבחור ולהיבחר הוכרה כאחת מזכויות היסוד במדינת ישראל, ומימושה מאפשר לכל אזרח בגיר לקחת חלק פעיל בעיצוב השלטון. ההיערכות לבחירות - המגיעה לשיאה בניהול יום הבחירות עצמו ובסיכום תוצאותיהן - באה לידי ביטוי במבצע מורכב ביותר, הנמשך כשלושה חודשים, משתתפים בו עשרות אלפי עובדים, ותקציבו מגיע לכ-240 .מיליון ש"ח ועדת הבחירות פעלה על מנת להבט יח את הצלחתו של מבצע זה. בפברואר 2014 פרסם מבקר המדינה דוח מקיף בנושא ההיערכות לבחירות לכנסת התשע עשרה וניהולן. ניכר כי ועדת הבחירות התייחסה ברצינות לביקורת הקודמת, ופעלה בפרק הזמן הקצר שעמד לרשותה עד שהוקדמו הבחירות לכנסת העשרים לתיקון חלק גדול מהליקויים שהועלו בביקורת זו. בראש הנושאים שתוקנו - החלת חוק המינויים על עובדי ועדת הבחירות המרכזית (בהתאמות הנדרשות). .__________________ .69 בג"צ 437/90 נשיונלאדבנסנד סיסטמס ישראל בע"מ נ' משרד הביטחון - מ"י ואח' תקדין עליון, 90(1 )330. ועדת הבחירות המרכזית 1885 .:שם הדוח ועדת הבחירות המרכזית - היבטים מינהליים בהיערכות לבחירות לכנסת מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עם זאת, נושאים אחרים טרם הוסדרו וחלקם אף נדונים שנים ארוכות בוועדת הבחירות, כגון אופן גיוס העובדים. לעניין זה, לצד הצורך לגייס כוח אדם מיומן בפרק זמן קצר, חשוב שתינתן הזדמנות שווה לכלל הציבור להשתתף במבצע הבחירות, תוך מתן דגש לצורך להרחיב את השתלבותם של בני המגזר הערבי. זאת ועוד, יש לתת את הדעת לכך שהעבודה במבצע הבחירות - הן בחודשים הקודמים להן והן ביום הבחירות עצמו - טומנת בחובה תמורה כספית לא מבוטלת. בבחירות אלה פעלה ועדת הבחירות על מנת לאפשר לחיילים הזכאים לסיוע כלכלי לשמש סדרנים ביום הבחירות. פעולה זו ראויה לציון. עם זאת, יש לבחון אפשרות להרחיבה באופן שאוכלוסיות נוספות מעוטות יכולת כלכלית ישולבו במבצע הבחירות. התמורה הכספית המשולמת עבור עבודה זו משמעותית עבור אוכלוסיות אלה באופן מיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, לצד ניהול הבחירות התקין יש להבטיח שיישמרו עקרונות חשובים נוספים החלים על המינהל הציבורי, ובהם שמירה על כספי הציבור, שוויון הזדמנויות, הקצאה יעילה של משאבים ומימוש זכות הבחירה בצורה המיטבית.