משרד הביטחון/הטיפול במשק ערכות המגן כנגד חומרי לחימה כימיים

 ♦ . .מבוא .איום של מתקפת חומרי לחימה כימיים (להלן - חל"ך) על האוכלו סייה האזרחית מלווה את מדינת ישראל זה שנים רבות. כחלק מההתמודדות נגד איום זה הצטיידה מדינת ישראל עבור מוכנות לזמן חירום 45 . תושביה בערכות מגן אישיות. בנוסף לכך הותקנו בחלק ממוסדות הציבור מערכות אוורור וסינון חל"ך מרכזיות7. לפני מלחמת המפרץ הראשונה שפרצה בינואר 1991 חילק צה"ל ערכות מגן לתושבים, ובמהלכה הורה להם לחבוש את ערכות המגן עקב מתקפת טילים וחשש ממתקפת חל"ך מצד עיראק. במלחמת המפרץ השנייה שפרצה במרס 2003 הורה פיקוד העורף לתושבים לפתוח את ערכות המגן שנמצאו ברשותם דרך קבע. במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) פועל משנת 1999 מטה מקצועי מטעם שר הביטחון - מטה "סופת חול". תפקידי המטה הם, בין היתר, לגבש המלצה לתפיסת התגוננות העורף של מדינת ישראל בפני איום חל "ך; לקיים מעקב על מימוש ההחלטות של שרי הביטחון ושל המנכ"לים של משהב"ט בנושא, להצביע על פערים ליישום תפיסת התגוננות העורף; לייעץ בנוגע לתקציב רב -שנתי ולתקציב שנתי למחקר ולפיתוח (מו"פ) בתחומים הבאים: מערך הצפירה, מיגון אישי לתושבים, טיפול רפואי, גילוי וזיהוי, הערכת סיכונים, טיהור והסברה; ולקיים מעקב ובקרה על מימוש תקציב מו"פ ועל ביצוע התכניות. הממונה על האגף לאמצעים מיוחדים במשהב"ט (להלן - אמ"ם) הוא יו"ר מטה "סופת חול", וחברים בו, בין היתר, נציגים מפיקוד העורף, ממשטרת ישראל וממשרדי ממשלה שונים. החל משנת 2000 מהווה תקציב משק ערכות המגן חלק מתכנית העבודה של מטה "סופת חול". משרד האוצר מתקצב את פעילות מטה "סופת חול" בסעיף נפרד מתקציב הביטחון. תחום המיגון האישי לאוכלוסייה המתייחס לערכות המגן מעוגן בתקנות ההתגוננות האזרחית (ערכות מגן), התשנ"א- 1990 (להלן- התקנות), שהתקין שר הביטחון על פי סמכות שהקנה לו חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951. בתקופה אוקטובר 2007 עד ינואר 2008 בדק משרד מבקר המדינה אתהטיפול במשק ערכות המגן כנגד חל"ך. נבדקו, בין היתר, הנושאים שלהלן: המלצות שתי ועדות בנושא סל המיגון האזרחי ויישומן, תהליך קבלת ההחלטה על איסוף ערכות המגן מהתושבים, תקצוב משק ערכות המגן, איסוף ערכות המגן מהתושבים, פיתוח והצטיידות בערכת מגן "אבן ספיר". חלק מממצאי הביקורת עודכנו ליוני 2008 , מועד סיכום הביקורת . הביקורת נערכה במשהב"ט ובצה"ל. הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 ,לחוק מבקר המדינה התשי"ח- 1958 נוסח[ .. חיסיון נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת]משולב .1 . תהליך קבלת ההחלטה על איסוף ערכות המגן מהתושבים .ב- 17.7.03 ,, סמוך לאחר סיום מלחמת המפרץ השנייה בעיראק, מינו מנכ"ל משהב"ט דאז אלוף (מיל') עמוס ירון, וסגן הרמטכ"ל דאז, האלוף גבי אשכנזי, ועדה לבחינ ת סל המיגון האזרחי (להלן - הוועדה הראשונה), שבראשה עמד אלוף (מיל') זאב ליבנה. באוקטובר 2003 .הגישה הוועדה הראשונה את המלצותיה למנכ"ל משהב"ט ולסגן הרמטכ"ל .__________________ .7 משרד מבקר המדינה עסק בסוגיה זו בעבר מספר פעמים בדוחות שונים שפרסם, ולאחרונה בדוח שנתי 54 א( 2003 ), "ערכות מגן לאוכלוסייה האזרחית- ממצאי מעקב", עמ' 181. 46 דוח שנתי59א .הוועדה הראשונה בחנה את רמת האיום הנשקפת למדינת ישראל ואת זמני ההתראה הצפויים במקרה של מתקפת חל "ך. הווע דה קבעה, כי "עיקרון חשוב בבסיס המלצות הוועדה הינו היכולת לייצר ערכות מגן בקצב מוגבר בתקופה של עד חצי שנה, שתעמוד לרשותנו מהתראה ראשונית שאמורה להינתן על ידי צה"ל". עוד המליצה הוועדה, כי האחריות לחלוקת ערכות המגן בשעת חירום תישאר בידי פיקוד העורף, ומערך החל וקה "ייבנה ויתורגל לביצוע ".]בתוך מספר שבועות[ החלוקה לכלל האוכלוסייה הוועדה הראשונה המליצה, בין היתר, כלהלן: לאסוף את ערכות המגן מהתושבים עד שנת 2006 לצורך שיקומן, כדי למנוע תהליך של ירידה בכשירותן כתוצאה מפתיחתן על ידי התושבים, ולאחסן אותן במחסנים מרכזיי ם; לשאוף לאסוף את כל ערכות המגן ( 100% ) המצויות בידי התושבים; להמשיך ולהצטייד בערכות מגן ולשמור על מלאי כשיר מסוים מתוך סך כל ערכות המגן הדרושות לאוכלוסייה. עוד המליצה הוועדה, כי השלמת המלאי הכשיר לכל האוכלוסייה תיעשה בתוך תקופה של עד חצי שנה מקבלת ההחלטה על תחילת היערכות לחירום, באמצעות השמשת ערכות מגן בשנים הראשונות לאחר סיום חייהן. הוועדה הראשונה ציינה בעניין זה, כי "בתקופה זו 80%-90% מהערכות עדיין תקינות על פי פרמטרים טכניים". ביוני 2004 החליט הקבינט המדיני-ביטחוני לאשר את המלצות הוועדה הראשונה, ובכלל זה לאסוף את ערכות המגן שחולקו לתושבים לא יאוחר משנת 2006 ,כדי להחזירן לכשירות ממלאי ערכות המגן ]יוחזק שיעור מסוים[ ולאחסנן באחסנה מרכזית. כן נקבע, כי "בעת רגיעה כשיר ומרוענן... תכנית הרכש תהיה רב -שנתית והיא תיקבע בהידברות של משהב"ט עם משרד האוצר למתן תקציב למימושה". א. ביוני 2004 פנה שר הביטחון דאז, רא"ל (מיל') שאול מופז, ליו"ר ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בבקשה לאשר שינוי בתקנות, שיאפשר להסתייע בחברות אזרחיות לאיסוף ערכות המגן. החל מאוקטובר 2004 קיימה ועדת החוץ והביטחון מספר ישיבות בנוגע לבקשה האמורה, ואישרה את השינוי לאחר כשנה וחודשיים, בדצמבר 2005 :, בכפוף לשלושה תנאים 1 ) " ישנות ולייצר ערכות ]מגן[ הממשלה התחייבה לפעול לשיקום מהיר של ערכות חדשות עד לחזרה למלאי של 100% ."שיאפשר חלוקה בחירום לכלל אזרחי המדינה 2 ) "משרד הביטחון התחייב שהערכות התקינות יחולקו מחד ש לבתי התושבים בלפחות פיקוד העורף ]מחוזות[ אחד מחמשת אזורי- הצפון ]למחוז[ עם עדיפות לאזור- לכל המאוחר עד דצמבר 2007." 3 ) ,"הצבא וסגן שר הביטחון הציגו לוועדה תכנית שכללה הקצאות משאבים וכוח אדם [ לחלוקת חירום של יתרת הערכות שבמחסנים לכלל אזרחי המדינה בתוך מספר ימים ".]מצומצם בדוח של ועדת המשנה לכוננות וביטחון שוטף של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת מיולי 2007 בסוגיית מוכנות העורף לאיומים בלתי קונבנציונאליים (להלן - דוח ועדת המשנה) ראו לעיל, התנאים שפורטו בישיבת [ נקבע, בין היתר, כי "הממשלה התחייבה לתנאים אלה ועדת החוץ והביטחון מדצמבר 2005 , באמצעות הופעותיהם של שר הביטחון דאז שאול מופז] סגנו זאב בוים, הרמטכ"ל משה (בוגי) יעלון ועוזריהם בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, והן באמצעות מכתבו של מנכ"ל משרד הביטחון דאז יעקב (קובי) תורן ז"ל לוועדה". בעקבות האישור פרסם משהב"ט בפברואר 2006 ,מכרז לאיסוף ערכות המגן מהתושבים ובינואר 2007 .החלה החברה שזכתה במכרז באיסוף ערכות המגן ב. יצוין, כי התנאים שנקבעו בישיבת ועדת החוץ והביטחון היו שונים מהתנאים שנקבעו בהחלטת הקבינט המדיני-ביטחוני מיוני 2004 : משהב"ט התחייב בפני ועדת החוץ והביטחון מוכנות לזמן חירום 47 . על החזרת משק ערכות המגן לכשירות מלאה של 100% , ואילו הקבינט קבע, כי בעת רגיעה יוחזקו רק חלק ממלאי ערכות המגן כשירות ומרועננות; משהב"ט הציג בפני ועדת החוץ והביטחון תכנית לחלוקת ערכות המגן לכלל האוכלוסייה בתוך מספר ימים מצומצם, ואילו הקבינט אישר את המלצות הוועדה הראשונה שקבעו, בין היתר, כי זמן החלוקה של ערכות המגן יהיה מספר שבועות. ג. בדוח ועדת המשנה נקבע, כי על פי חוות דעת שהגישה המועצה לביטחון לאומי לוועדה, חלוקת חירום של ערכות מגן כנגד חל"ך למרבית תושבי המדינה תימשך מספר שבועות; עוד ציינה ועדת המשנה, כי "הוועדה מסבה את תשומת הלב של מבקר מערכת הביטחון ומבקר המדינה להחלטות הבעייתיות שנתקבלו בעבר... הוועדה רואה בחומרה את העובדה, כי הערכת המועצה לביטחון לאומי העדכנית סותרת, פשוטו כמשמעו, את ההתחייבות , שניתנה לכנ]מספר ימים מצומצם[ המפורשת על חלוקת חירום בתוךסת בשנת 2005 , )על ידי שר הביטחון דאז, שאול מופז, ונציגיו: סגנו זאב בוים, הרמטכ"ל משה (בוגי יעלון, ומפקדי פיקוד העורף ... כנסת ישראל הוטעתה, לכאורה, בנושא חיוני כמו זמני הפריסה מחדש בעת חלוקת חירום בזמן כוננות או בשעת מלחמה" (ההדגשה במקור). בביקורת עלה, כי התכנית שהציגו שר הביטחון והרמטכ"ל לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת הסתמכה על עבודה שנעשתה במטה פיקוד העורף בנושא חלוקה של ערכות המגן, שעל פיה ניתן לחלק ערכות מגן לאוכלוסייה בתוך פרק זמן של מספר ימים (להלן - התכנית השלדית). בתכנית השלדית נקבעו בין היתר תנאי יסוד כלהלן: התארגנות של מערך המילואים של פיקוד העורף ומוכנות לחלוקה בתוך מספר ימים מצומצם; הפעלת "מודל מערך הבחירות בישראל", שלפיו כל תושב יקבל ערכת מגן במקום שבו הצביע בבחירות האחרונות; פריסה של 8,303 תחנות חלוקה ב- 3,612 אתרים וחלוקת ערכות המגן בתחנות אלה בתוך מספר ימים מצומצם. שינוע ערכות המגן ייעשה באמצעות מאות רבות של משאיות ומאות סמי-טריילרים של צה"ל. יצוין, כי במועד שבו הציגה מערכת הביטחון לוועדת המשנה את התכנית השלדית לחלוקת ערכות המגן בתוך מספר ימים מצומצם, הייתה תקפה תכנית אופרטיבית של פיקוד העורף, שאושרה כפקודה באגף המבצעים במטכ"ל (תכנית "אבן פינה"), שעל פיה חלוקת ערכות מגן לתושבים תתבצע בתוך מספר שבועות. משרד מבקר המדינה העלה, כי ההנחות ויכולת ההיתכנות של התכנית השלדית שהוצגו לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא נבחנו על ידי צה"ל, ובכלל זה לא נבחנה היכולת לגייס לטובת חלוקת ערכות המגן את אמצעי השינוע הרבים שנקבעו בתכנית. התכנית השלדית לא גובשה לכדי תכנית מלאה עד מועד סיום הביקורת, וממילא היא לא תורגמה לפקודה אופרטיבית מחייבת בפיקוד העורף ובאגף המבצעים במטכ"ל. תכנית כזאת המתורגמת לפקודה אמורה להנחות את כל הגופים בצה"ל הנוגעים בדבר, ולהבטיח הקצאת כל המשאבים הדרושים לביצועה. במרס 2008 מסר רא"ל (מיל') משה (בוגי) יעלון בתשובתו לממצאי הביקורת, כי פיקוד העורף הציג לו ולשר הביטחון בנוכחותו את ההערכות לחלוקת ערכות המגן בשעת חירום בתוך מספר ימים מצומצם. באוגוסט 2008 מסר רא"ל (מיל') שאול מופז בתשובתו לממצאי הביקורת, כי בעקבות דרישת יו"ר ועדת החוץ הביטחון של הכנסת, נערכה עבודת מטה שהוצגה לו ולרמטכ"ל על ידי פיקוד העורף, ועל פיה יחולקו ערכות המגן בתוך מספר ימים מצומצם. תכנית זו, שהתבססה על הערכה מקצועית של פיקוד העורף ואושרה על ידי הרמטכ"ל, הניחה את דעתו "כי יש בה בכדי יישום של המתווה המתוכנן". 48 דוח שנתי59א .במאי 2008 מסר צה"ל למשרד מבקר המדינה, כי פיקוד העורף הציע רעיון לחלוקת ערכות מגן בתוך מספר ימים מצומצם. "במעלה הדרך רעיון זה נבחן ופיקוד העורף הגיע למסקנה שאין יכולת ביצוע מבחינת סדר כוחות לשינוע, ושמירה על הסדר בתחנות (שוטרים), ולכן ".]במספר שבועות[ הוחלט לפעול על פי תכנית חלוקה יוצא אפוא, שהתכנית שהציגה מערכת הביטחון לוועדת החוץ והביטחון על חלוקת ערכות מגן בתוך פרק זמן של מספר ימים מצומצם, לא הייתה מבוססת: היא נקבעה על סמך עבודת מטה חלקית שיכולת המימוש שלה לא נבחנה, ומסקנותיה בדבר פרק הזמן הדרוש לחלוקת ערכות המגן היו בלתי מבוססות ושונות במידה ניכרת מהערכות המועצה לביטחון לאומי. בביקורת עלה, כי מערכת הביטחון לא דיווחה לוועדת החוץ והביטחון על כך שהתכנית לא גובשה לכדי תכנית מלאה. יתר על כן, גם כאשר הנושא נבחן ופיקוד העורף הגיע למסקנה, כאמור, שאין יכולת ביצוע לתכנית, לא הועבר עדכון על כך לוועדת החוץ והביטחון. יצוין, כי בעת כוננות, במצב שבו ערכות המגן נמצאות באחסנה מרכזית, זמן חלוקתן מהווה מרכיב מהותי ביכולת לתת הגנה לאוכלוסייה האזרחית מפני התקפות חל "ך. משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש, כי בנסיבות אלה התכנית לחלוקת ערכות מגן בתוך מספר ימים מצומצם שהציגה מערכת הביטחון לוועדת החוץ והביטחון בשנת 2005 לא הייתה בדוקה ומבוססת די הצורך. יודגש, כי חברי הוועדה אישרו את התקנות לאיסוף ערכות מגן, בין היתר, על סמך תכנית זו. .2 . הוועדה לבחינת תקפות המלצות הוועדה לסל המיגון האזרחי .א. בנובמבר 2006 מינה מנכ"ל משהב"ט דאז, אלוף (מיל') גבי אשכנזי, ועדה לבחינת תקפות המלצות הוועדה הראשונה (להלן - הוועדה השנייה). בכתב המינוי נקבע, כי תפקיד הוועדה "לבחון את השפעת המצב אחרי מלחמת לבנון על סל המיגון האזרחי" כנגד תקיפת חל"ך. לראשות הוועדה השנייה מונה האלוף (מיל') זאב ליבנה, שהיה יושב ראש הוועדה הראשונה, שהוקמה כאמור ביולי 2003 , וארבעה מחבריה היו גם הם חברים בוועדה הראשונה. הוועדה השנייה חזרה על עיקרי ההמלצות של הוועדה הראשונה משנת 2003 : לשמר את משק ערכות המגן באחסנה מרכזית; לקיים רמת מלאי כשיר של חלק מערכות המגן הדרושות - ]מספר חודשים[ "בשעת חירום יכולות הייצור וההשמשה של ערכות המגן בתקופת כוננות של יאפשרו השלמת המלאי ל - 100% "; ולמצות את כל פוטנציאל האיסוף. כן ציינה הוועדה השנייה, כי היא "מצירה על אי מימוש המלצות הוועדה הקודמת משנת 2003 שאושרו על ידי הקבינט הביטחוני. במידה והמלצות אלה היו ממומשות במלואן, רמת הכשירות של משק ערכות המגן הייתה טובה לאין שיעור". כאמור, המלצת הוועד ה השנייה לאחסן את ערכות המגן באחסנה מרכזית, התבססה על הנחת יסוד, כי תהיה לצה"ל התראה מספקת לפני מלחמה. בפברואר 2007 אישר סגן הביטחון, ד"ר אפרים סנה, את המלצות הוועדה השנייה, וזאת כחצי שנה לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, שבה נחשף העורף למתקפה ונזקק למיגון בהתראה קצרה מהותית מהתראה שנקבעה בהנחת היסוד של הוועדה השנייה. מוכנות לזמן חירום 49 . .ב נמצא, כי בעלי תפקידים בכירים שונים במערכת הביטחון סברו, הן לפני אישור המלצות הוועדה השנייה על ידי סגן שר הביטחון והן לאחר שאושרו, כי אין להשאיר את ערכות המגן באחסנה מרכזית, שלא כהמלצת הוועדה השנייה, כמפורט להלן: 1 ) בינואר 2007 ציין מפקד פיקוד העורף דאז, האלוף יצחק גרשון, במכתב שהופץ לאלוף (מיל') זאב ליבנה ולעוזר השר לאמצעים מיוחדים (אמ"ם), כי הוא מערער על הנחת היסוד של אמ"ן לגבי משך תקופת ההתראה טרם פרוץ המלחמה, וכי משמעות הדבר היא שערכות המגן צריכות להיות בידי הציבור. 2 ) בהתייחסותו לדוח ועדת המשנה מיולי 2007 ציין מפקד פיקוד העורף, כי למרות הסתייגותו, אישר סגן שר הביטחון בפברואר 2007 את המלצות הוועדה השנייה, ובכלל זה פיקוד [ את הנחת העבודה לגבי משך תקופת ההתראה. עוד נקבע במסמך, כי "עמדת פקע"ר הע על כל המשתמע ממנה, הוצגה בפני ועדת האלוף (במיל') ליבנה השנייה ובפני סגן שר ]ורף הביטחון ד"ר אפרים סנה בינואר 2007 ולא התקבלה" (ההדגשה במקור). 3 ) במרס 2007 קבע סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף משה קפלינסקי, בפגישת עבודה שנערכה בהשתתפות ראש אגף התכנון בצה"ל, כי "עמדת לאזרחים", ]מגן[ צה"ל הינה לחלק ערכות דהיינו, לא להשאירן באחסנה מרכזית. 4 ) בספטמבר 2007 ציין עוזר השר לאמ"ם, בדיון על "תפיסת ההתגוננות כנגד האיום הבלתי קונבנציונאלי", בין היתר, כי "קשה להגדיר את מרווח ההתראה למלחמה וקיים קושי בחלוקת ערכות מגן בעיתות קרבות רקטות קרקע [ ומתקפת רק"ק -, ועל כן המענה ]קרקע הנכון הוא חלוקה מראש" (ההדגשה במקור). בהתייחס לחלוקת ערכות המגן בעת מלחמה נקבע בדוח של ועדת המשנה, " כי במקרה שהלחימה בחזית תלווה בספיגת אש אינטנסיבית בכלל רחבי המדינה, על פי המודל של מלחמת לבנון השנייה, חלוקת חי רום מהירה של ציוד המיגון למרבית אזרחי המדינה הינה בלתי אפשרית. המסקנה המתבקשת היא, שאגירת ערכות המגן במחסני פיקוד העורף תהפוך אותן 'לכוסות רוח למת'. השלמת מהלך האפסון תותיר את העורף הישראלי חשוף לאיומים בלתי-קונבנציונאליים לעת מלחמה " (ההדגשה במקור). עולה מהדברים, כי בין הגופים השונים המטפלים במשק ערכות המגן לאוכלוסייה שררו במועד סיום הביקורת חילוקי דעות מהותיים בנוגע לאופן היערכות העורף להגנה מפני חל"ך. משרד מבקר המדינה העיר בטיוטת דוח הביקורת שנשלחה במרס 2008 למשהב"ט ולצה"ל, כי נוכח חילוקי הדעות המהותיים ה קיימים במערכת הביטחון, ונוכח האפשרות של התראה קצרה על מתקפה על העורף, כפי שקרה במלחמת לבנון השנייה, ראוי לקיים בחינה מעמיקה חוזרת של החלופות הקיימות בהיערכות האוכלוסייה למתקפת חל"ך. בתשובתו מאפריל 2008 מסר משהב"ט למשרד מבקר המדינה, כי "מרבית הערות מבקר המדינה מקובלות, וכבר נעשו פעולות לתיקון הליקויים. בראש ובראשונה בתאריך ה -2 באפריל 2008 /הנושא הוצג לוועדת שרים לביטחון לאומי. החלטת הממשלה ב52 אישרה את תפיסת ההתגוננות המעודכנת". ועדת השרים קבעה, בין היתר, כי המענה הנכון הוא חלוקה מראש של ערכות המגן לתושבים, זאת עקב העובדה, כי האירועים של השנה האחרונה (שנת 2006 בה פרצה מלחמת לבנון השנייה) הוכיחו, שקשה להגדיר את זמן ההתראה למלחמה, וכי קיים קושי בחלוקת ערכות מגן בעתות קרב ומתקפות רקטות. כן נקבע בהחלטה, כי יש להחזיר 50 דוח שנתי59א .את ערכות המגן לתושבים בתכנית חלוקה מדורגת החל מינואר 2009 , וכי טרם החלוקה נדרש להביא את ההחלטה לאישור שר הביטחון והקבינט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במלחמת לבנון השנייה היה זמן ההתראה לעורף לפני מלחמה נמוך משמעותית ממה שנקבע בהנחות היסוד של הוועדה השנייה. למרות זאת, לא שונו במשך כשנתיים הנחות היסוד ב דבר זמן ההתראה שיהיה למערכת הביטחון לפני מלחמה, שעליהן התבססה תפיסת ההתגוננות מפני חל"ך של מערכת הביטחון. כיוון שמדובר בנושא שיש לו נגיעה לחיי התושבים, מן הראוי שמשהב"ט יבחן את הסיבות לפרק הזמן הארוך שנדרש לו לבצע את השינויים הנדרשים בתפיסה זו, ובמידת הצורך יפיק לקחים. .3 . תקצוב משק ערכות המגן .א. משק ערכות המגן מחייב מעקב ותקצוב שוטף מהסיבות הבאות: 1 ) משק זה כולל מרכיבים שונים, כגון: ערכות מגן, מזרקים מסוגים שונים, מפוחים בעלי סוללות שונות, ולכל מרכיב משך חיים שונה8. מגוון רחב זה מחייב מעקב וטיפול שוטפים כדי להבטיח, כי ערכות המגן המאוחסנות או המצויות בידי התושבים, על מרכיביהן, תהיינה בנות- תוקף. 2 ) שינויים בהרכב האוכלוסייה וגודלה, כגון: ילודה, תמותה והגירה, מחייבים מעקב שוטף על מנת להבטיח התאמה בין סוגי ערכות המגן השונות וכמותן, לבין התפלגות האוכלוסייה לפי גילאים. ב. בעת עריכת הביקורת ייצרו בארץ שני מפעלים ערכות מגן. היעדר תקציבים שוטפים להצטיידות עלול לגרום לשיתוק קווי הייצור של מפעלים אלה; ומנגד, הפעלתם מחדש בעת חירום תהיה כרוכה בהשקעות ניכרות שיגדילו את עלות ייצור ערכות המגן. בנוסף לכך, אין ודאות שהמפ עלים יוכלו לייצר את כמות ערכות המגן הדרושה למילוי צורכי האוכלוסייה במצב חירום בפרק הזמן הנדרש. כמו כן, חוסר תקצוב בשגרה מחייב רכש של כמות גדולה של ערכות מגן בעת חירום כדי לכסות על פערים שנוצרו עקב תפוגת תוקף של ערכות מגן. דבר זה יגרום, מעבר להשקעה חד-פעמית גדולה באותו זמן, גם לצורך עתידי דומה עקב תפוגת תוקף של ערכות מגן רבות באותו מועד, וכפועל יוצא - לתנודות קיצוניות בהשקעה במשק ערכות המגן. נושא זה עלה בעבר בדוחות שונים שפרסם משרד מבקר המדינה. לדוגמה: בדוח שנתי 54א9 נקבע בין היתר, כי "דרושה פעולה מתאימה להבטחת מקורות מימון, שיאפשרו הצטיידות כל האוכלוסייה בערכות המגן באיכות נאותה בכל עת", וכי "אי -התקצוב נובע בעיקר מהיעדר מדיניות עקבית, מבוססת ומסוכמת על כל הגורמים הרלוונטיים. בהיעדר מדיניות כזו, מתחדש מדי שנה הוויכוח על נחיצות התקציב ועל גובהו, וההחלטות בסופו של דבר מתקבלות .__________________ .8 "כך למשל, אורך חיי מסכת "סימפלקס- המסכה השחורה השכיחה - הוא 20 שנה, ואילו אורך חיי מזרק אטרופין הוא שמונה שנים. 9 מבקר המדינה, דוח שנתי 54 א( 2003 ), "ערכות מגן לאוכלוסייה האזרחית- ממצאי מעקב", עמ' 181. מוכנות לזמן חירום 51 . בבהילות וכתוצאה מנסיבות המתפתחות באותה עת". עוד צוין באותו דוח, כי "קבלת החלטות במתכונת כזאת כרוכה בעלויות לא מתוכננות ובבזבזנות, וביסודה הנחה מוטעית, כי בשעת מצוקה ניתן יהיה להשלים את צורכי המיגון בפרק זמן קצר ובהשקעה כספית מצומצמת". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הנאמר לעיל ונוכח אי -תיקון הליקויים שצוינו בדוחות הקודמים, עולה הצורך בתקצוב רב-שנתי (להלן - תר"ש) לחידוש ולרענון משק ערכות המגן. גודל התקציב אמור להיות, בין היתר, פועל יוצא של מדיניות המיגון, הרכב האוכלוסייה והחלטות הנוגעות לכשירות משק ערכות המגן. ג. במרס 2003 , ערב מלחמת המפרץ השנייה, הורתה הממשלה לאזרחי ישראל לפתוח את ערכות המגן שנמצאו ברשותם. באותה עת נמצאו ערכות מגן כשירות בקרב 98% מהאוכלוסייה האזרחית. מהמסמכים עולה, כי באוגוסט 2003 הציג פיקוד העורף לוועד ה הראשונה את הצורך בתר"ש לשם שיקום ושימור משק ערכות המגן. בטבלה שלהלן מפורט התקציב הנדרש במסגרת התר"ש אל מול התקציב שהקצה מטה "סופת חול" בפועל לצורך שיקום משק ערכות המגן בשנים 2004 -2008 ", במיליוני ש"ח (מתוך תקציב "סופת חול שקבע משרד האוצר10:) שיעור הפער פער תקציב שהוקצה תקציב נדרש בתר"ש שנה 90.3% 273.1- 29.5 302.6 2004 76.3% 227.3- 70.5 297.8 2005 79.3% 284.6- 74.2 358.8 2006 35.8% 122.5- 219.5)*( 342.0 2007 76.4% 160.6- 49.5 210.1 2008 . )*( התקציב שהוקצה לשנת 2007 היה גדול יחסית לשנים אחרות בשל תוספת מיוחדת שניתנה באותה שנה עקב העלאת הכוננות. .מהטבלה עולה, כי בשנים 2004 -2008 היה התקציב לנושא ערכות המגן נמוך משמעותית מדרישות פיקוד העורף: בממוצע הושקעו בכל אחת מאותן שנים כ-28% מהתקציב הנדרש בתר"ש. ממסמכי פיקוד העורף עולה, כי עקב הפערים בין הצרכים לבין התקציבים באותן שנים, הגיע ה תקציב הנדרש להשלמת משק ערכות המגן בשנת 2008 .לכמיליארד ש"ח התקציב שהוקצה למטרה זו בשנת 2008 מהווה כ-5% .בלבד מהסכום הנדרש במאי 2007 הציג פיקוד העורף למנכ"ל משרד ראש הממשלה תכנית רב-שנתית בהיקף של 2.7 מיליארד ש"ח, ובה פירוט התקציב הדרוש בשנים 2007 -2017 להשלמת משק ערכות המגן לכלל האוכלוסייה. נמצא, כי עד למועד סיום הביקורת, ינואר 2008 , תכנית זו לא נדונה וממילא לא אושרה. ד. נוכח היעדר תקצוב מספק, שלא איפשר הן את שיקום ערכות המגן שנפתחו על ידי התושבים והן את הטיפול בצרכים השוטפים של משק ערכות המגן, חלה .__________________ .10 משרד האוצר קובע את גודלו של תקציב "סופת חול"; לאחר קביעה זו מטה "סופת חול" קובע את החלוקה של תקציב זה, ובין היתר, את גודלו של התקציב המוקצה לערכות המגן. 52 דוח שנתי59א .ירידה משמעותית בכשירות משק ערכות המגן בשנים 2003 -2007 ,. כתוצאה מכך על פי נתוני פיקוד העורף, מתוך סך ערכות המגן שהיו בידי האוכלוסייה בנובמבר 2007 ., שיעור ערכות המגן הכשירות היה נמוך משמעותית ראוי לציין בעניין זה, כי בסיכום פגישת עבודה שנערכה באפריל 2007 בין הרמטכ"ל, רב- אלוף גבי אשכנזי, לסגנו דאז, האלוף משה קפלינסקי, נכתב כלהלן: "הרמטכ"ל הדגיש, כי הוא אב]ערכות מגן[ מוטרד מכך שלא מיוצרות מסיכות"ך ורואה בכך פער מרכזי במוכנות העורף למלחמה". ה. מבירורים שערך צוות הביקורת של משרד מבקר המדינה עלה, כי עקב המחסור בערכות מגן, החל מינהל הרכש במשהב"ט (להלן - מנה"ר) באיתור שווקים בחו"ל כדי לאפשר רכש מהיר של ערכות המגן בעת שהדבר יידרש. אולם עד מועד סיום הביקורת לא נמצאו בשווקים בחו"ל ערכות מגן המיועדות לתינוקות וילדים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהתקפת חל "ך עלולה להתרחש בהת ראה קצרה, קיים חשש שגם במקרה שיימצאו שווקים בחו"ל לרכש ערכות מגן, לא יתאפשר ייבוא של כל סוגי ערכות המגן, לרבות אלה המיועדות לילדים ולתינוקות, בתוך פרק הזמן הנדרש. בנסיבות אלה עלול להיווצר מצב הרה -גורל של מחסור בערכות מגן בעת התקפת חל"ך. . . משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהחלטת הממשלה הייתה לקיים משק ערכות מגן בשיעור כשירות מסוים, היה על משהב"ט ומשרד האוצר לפעול למימוש ההחלטה באופן שיטתי לאורך השנים, ובכלל זה לפעול להקצאת המשאבים הנחוצים לרכש ולשיקום ערכות המגן, כדי להביא את משק ערכות המגן לרמה הדרושה. לחלופין, בהיעדר משאבים זמינים למימוש החלטת הממשלה, היה על משרד האוצר ומשהב"ט להביא לידיעת הממשלה, כי החלטתה לא תבוצע, ועל משהב"ט הייתה מוטלת החובה להביא לידיעת הממשלה את המשמעויות המבצעיות העלולות לנבוע מאי -ביצוע החלטה זו. כאמור, דברים אלה לא נעשו, ובינתיים חלה הידרדרו ת קשה במצב משק ערכות המגן, העלולה לסכן את חייהם של תושבי מדינת ישראל במקרה שהמדינה תותקף בחל"ך. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, כי משהב"ט ומשרד האוצר יגבשו ויישמו הלכה למעשה תכנית רב-שנתית כדי להביא את משק ערכות המגן לכשירות הראויה, כפי שנקב ע בהחלטת הממשלה בשנת 2004. משהב"ט מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2008 , כי הוא מסכים עם קביעת משרד מבקר המדינה בנוגע לנחיצותה של תר"ש לחידוש ולרענון משק ערכות המגן, אשר תאפשר "רציפות בחלוקת ערכות המגן והתמיכה באזרח, שימור קווי ייצור פעילים, אחזקת כוח אדם מקצועי ומלאי חומרי גלם להאצה בשעת חירום, השגת מחירים זולים (הוזלה), הבטחת איכות טובה יותר, רכש מדורג פרוש על פני שנים, ושמירה על רמת כשירות דרושה". כן מסר, כי החלטת ועדת השרים האמורה מאפריל 2008 אישרה תכנית חומש לשנים 2009 - 2013 בהיקף של220 מיליון ש"ח בשנה. תקציב זה מיועד להעמיד את משק ערכות המגן על מוכנות לזמן חירום 53 . שיעור כשירות ארצית חלקית ועל כשירות של 100% באזורי סיכון. בהחלטה נקבע, כי מתכונת המימוש, לרבות מקורות התקציב, תסוכם בין משהב"ט לבין משרד האוצר, וכי "נכון להיום קיימת מחלוקת בין משרד הביטחון לבין משרד האוצר באשר למקור התקציב, נושא שמעיב על מימוש החלטת הממשלה". ממסמכים שצירף משהב"ט לתשובתו עולה, כי המשמעות של אי -קבלת התקציב בהיקף שנקבע והשארתו בהיקף שהיה בשנים קודמות, היא אי-כשירות של חלק ממשק ערכות המגן, סגירת קווי ייצור והיעדר יכולת להבטיח חלוקת ערכות מגן במקרה של כנ יסה למלחמה בהפתעה. משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש, כי נדרש למנוע עיכובים מתמשכים ביישום החלטת הממשלה, שהכירה בחיוניות קיום משק ערכות המגן. על כן, על משרד האוצר ומשהב"ט להגיע בהקדם להסכמה בדבר אופן מימוש תכנית החומש ומקורות התקציב הנדרש, כדי לאפשר את ביצוע הח לטת ועדת השרים לענייני ביטחון. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי ועדת השרים תפקח על ביצוע ההחלטה בעניין זה. .4 . איסוף ערכות המגן מהתושבים .כאמור, בפברואר 2006 פרסם משהב"ט מכרז לאיסוף ערכות המגן מהתושבים (להלן - המכרז). המכרז כלל דרישות מהחברות המתחרות, כגון: איסוף ערכות המגן, אחסנתן וטיפול בהן, ופרסום בכלי התקשורת. במכרז נקבע זמן של שלושה חודשי התארגנות ועוד 18 חודשי איסוף בפועל. עוד נקבע, כי עבור איסוף ערכות מגן מעל כמות של 4.42 ,מיליון ערכות המהווה כ-65% מהערכות שבידי התושבים, יעניק משהב"ט תמריצים כספיים בגובה של עד 30% .מהמחיר הבסיסי בהתאם לכמות הנאספת למכרז ניגשו מספר חברות וזכתה בו אחת מהן (להלן - חברת האיסוף). בתנאי ההתקשרות עם חברת האיסוף נקבע מחיר בסיסי של 18.46 ש"ח עבור איסוף של ערכת מגן אחת. עבור כל ערכות המגן שתיאספנה מעל כמות של 4.42 מיליון נקבע מחיר בסיסי (לפני התמריץ) של 18.15 .ש"ח א. על פי תנאי המכרז, נדרשה חברת האיסוף לצאת במסע פרסום ארצי נרחב בכלי התקשורת (תשדירי טלוויזי ה ורדיו ופרסומים בעיתונות). אי -עמידה בתנאי זה הוגדרה כ"הפרה יסודית" של המכרז. בדרישות להצעת המחיר למכרז לא נדרשו המציעים לתמחר כל פרק בנפרד, ובכלל זה גם לא נדרשו לתמחר את עלויות הפרסום הנדרש במכרז. כעולה מן המסמכים, עם תחילת איסוף ערכות המגן נוכחה חברת האיס וף לדעת, כי קצב האיסוף עומד בתחזיות אף ללא מסע פרסום באמצעי התקשורת, ולכן ביקשה לאשר לה פרסום בעיתונים מקומיים בלבד. ב- 19.2.07 אישר מנה"ר לחברת האיסוף שלא לבצע מסע פרסום ארצי, והיא לא נדרשה לבצעו עד מועד סיום הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בעת שמשהב"ט אישר לספק שלא לבצע מסע פרסום ארצי, ראוי היה שידרוש הקטנה של התשלומים שהוא מעביר לספק בגין אי-מילוי התחייבויות בגובה הסכום שנחסך. מן הראוי שבעתיד באותם מקרים 54 דוח שנתי59א .נדירים וחריגים שיש בהם הצדקה להקלה בדרישות החוזיות מהספק, יעשה הדבר תוך הערכת שווי ההטבה שניתנה וקיזוזה מהתשלומים המגיעים לספק, וזאת כתנאי להסכמת המשרד להקלה בדרישות. ב. נמצא, כי במסמכי המכרז וההזמנה לא נקבעו סנקציות כנגד חברת האיסוף במקרה של אי-מילוי תנאים כלשהם בחוזה. חסר זה מקשה על תהליך של קיזוז תשלומים מחברת האיסוף בשל אי-עמידה בתנאי המכרז, שכן ה וא דורש הוכחה בכל מקרה ומקרה על ההיקף הכספי של הנזק שנגרם. משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם פיקוד העורף מצא כשלים בעבודתה של חברת האיסוף באחסנת ערכות המגן, כגון: אחסנה שבוצעה בניגוד להנחיות המקצועיות, וחשפה את ערכות המגן לפגעי הטבע. בשל הקושי להטיל סנקציות על החברה, לא נקט משהב"ט צעדים כנגד חברת האיסוף. כך לדוגמה: ב- 4.6.07 כתבה ראש ענף איסוף בפיקוד העורף לסגן ראש מנה"ר, כי "עקב אי העמידה בתנאי האחסון כנדרש בחודשים מרץ -מאי 07 ', אנו ממליצים לקזז מחשבונית האחסנה ל-חודש מאי 07 ' את ממוצע כמות ערכות המגן המאוחסנות בחודש במרכז הלוגיסטי, בהיקף של 120 אלף ערכות ובעלות של32 ."אלף ש"ח מנה"ר העביר דרישה זו של פיקוד העורף לאגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון אשר קבע ב- 21.6.07 , כי "במסמכי ההתקשרות לא מצוינת דרך מפורשת לכימות נזקים ו/או קיזוז במקרים של ליקויים באחסון". עוד הוסיף הייעוץ המשפטי, כי "במידה ולא יתוקנו הליקויים, מסמכי [ על פיקוד העורף לערוך ספירה מדויקת של ערכות מגן שלא אוחסנו על פי דרישות ]המכרז- ואז ניתן יהיה לקבוע במדויק את הנזק שנגרם למשרד בגין אי אחסון נאות ולקזזו מהסכומים העתידיים שיגיעו לחברה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי היה שמנה"ר יקבע בתנאי המכרז וההזמנה סנקציות בגין אי-מילוי תנאים מרכזיים המופיעים בהם. בכך ניתן היה למנוע את הצורך להוכיח גרימת נזק. הדבר היה מאפשר למשהב"ט לגבות מחברת האיסוף ביתר קלות קנסות כספיים בגין אי-מילוי תנאים מרכזיים במסמכי ההתק שרות. מן הראוי, שבעתיד ישקול מנה"ר לכלול בחוזים שיערוך עם חברות מסחריות תנאים שיקלו על האפשרות לנקוט סנקציות כנגדן במקרים של הפרת סעיפים מרכזיים בחוזה. .5 . קביעת התקציב לאיסוף ערכות המגן מהתושבים .במסמך הבקשה להצעת מחיר מ- 28.3.06 שהועבר לספקים המשתתפים במכרז, נקבע כלהלן: "בכוונת מערכת הביטחון/פיקוד העורף לאסוף את כל ערכות המגן מאזרחי המדינה (כ-6.8 מליון ערכות)". משרד מבקר המדינה העלה, כי למרות כוונה זו, העמיד משרד האוצר למטרה זו באותו מועד תקציב של כ-95 מיליון ש"ח בלבד; תקציב זה מאפשר איסוף של65% מסך ערכות המגן המצויות בידי הציבור, קרי - כ-4.42 מיליון ערכות מגן בלבד. כלומר, איסוף של כ-2.4 .מיליון ערכות מגן לא תוקצב כאמור, נקבע במכרז, כי איסוף ערכות המגן על ידי חברת האיסוף יתבצע בתוך פרק זמן של 18 חודשים. בהתאם לכך, אמור היה האיסוף להסתיים באמצע שנת מוכנות לזמן חירום 55 .2008. ב רבעון האחרון של 2007 הודיע משהב"ט לחברת האיסוף, כי בכוונתו להפסיק את האיסוף עקב היעדר תקציב להמשך האיסוף. יצוין, כי אי -איסוף כל ערכות המגן מהתושבים עלול להגדיל משמעותית את התקציב שיידרש להשלמת ההצטיידות בערכות מגן לאוכלוסייה, שכן לא ניתן יהיה לשקם ערכות מגן שלא תיאספנה, ויעלה הצורך לרכוש תחתן ערכות חדשות, שעלות רכישתן גבוהה יותר מעלות השיקום של ערכות המגן הקיימות. על פי חישובי משרד מבקר המדינה, אי-איסוף של כ -2 מיליון ערכות מגן עלול לייקר את ההצטיידות בערכות מגן לאוכלוסייה בכ-145 מיליון ש"ח לפחות11. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהחלטת הקבינט המדיני -ביטחוני הייתה לאסוף את כל ערכות המגן מהאוכלוסייה, היה על משהב"ט ומשרד האוצר להקצות לנושא זה מלכתחילה את התקציב הדרוש. מכל מקום, מאחר שכבר בתחילת האיסוף היה ברור, כי התקציב שנקבע אינו מספיק, ראוי היה כבר אז לעדכנו כנדרש. זאת ועוד, מאחר שמשרד האוצר תקצב מלכתחילה את נושא האיסוף בתקציב שיאפשר איסוף של 65% בלבד מערכות המגן, הרי שהודעת משהב"ט לחברות המתחרות במסמך הבקשה להצעות מחיר ממרס 2006 , כי בכוונתו לאסוף את כל ערכות המגן מהאוכלוסייה ( 100% ), לא נתמכה בתקציב מראש לצורך ביצועה. בנוסף לכך, משרד מבקר המדינה מדגיש, כי המשמעות של אי-איסוף כל ערכות המגן מהתושבים היא הוצאה כספית גבוהה יותר עבור רכש ערכות מגן חדשות. משרד מבקר המדינה ציין בטיוטת הדוח שנשלחה למשהב"ט ולמשרד האוצר במרס 2008 , כי מן הראוי שמשרדים אלה יבחנו בדחיפות את האפשרות לתקצוב נוסף של איסוף ערכות המגן, שיאפשר את איסוף כל ערכות המגן המצויות בידי התושבים. משהב"ט מסר למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2008 , כי במרס 2008 ניתנה תוספת של 21 מיליון ש"ח למבצע איסוף ערכות המגן, שתאפשר איסוף כמיליון ערכות מגן נוספות. כן מסר, כי יתרת ערכות המגן שתיוותר בידי האוכלוסייה, שהיא בהיקף קטן, תרוענן במסגרת מבצע חלוקה שיחל בתחילת 2009. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאחר תום מבצע האיסוף הנוכחי יישארו כ -1.4 מיליון ערכות מגן שלא נאספו מהאוכלוסייה (כ- 21% )מסך ערכות המגן- היקף שאיננו קטן כלל. הימצאותן של ערכות מגן אלה בידי האוכלוסייה לא תאפשר את שיקומן יחד עם שאר ערכות המגן שנאספו, והדבר עלול לעכב את רענון ערכות המגן לכלל האוכלוסייה. .__________________ .11 :החישוב מבוסס על הנתונים הבאים37% מכלל ערכות המגן שנאספו היו כשירות; ניתן לשקם 39% מערכות המגן שנאספו, ו-23% ערכות מגן היו פסולות; עלויות שיקום ערכות המגן (נכון ל- 4.12.07 :)55.5 ש"ח לשיקום ערכה, ו -160 ש"ח לרכישת ער כה חדשה. עלויות נוספות במקרה של איסוף: עלויות איסוף כ-44 מיליון ש"ח ועלות אחסון של11 .מיליון ש"ח 56 דוח שנתי59א .6 . בדיקת בטיחותן של ערכות המגן .מקרפ"ר באמצעות ענף רפואת אב"ך, המהווה מוקד ידע בנושא אב"ך, בודקת מערכות מיגון נשימתיות ומאשרת אותן מבחינה בטיחותית הן עבור צה"ל והן עבור האוכלוסייה האזרחית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות והסמכות של מקרפ"ר לבדיקה ולאישור האמורים, אינן מעוגנות בתקנות או בהוראות כלשהן. צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2008 , כי "ענף רפואת אב"כ הוא גוף מייעץ... נכון יהיה להסדיר את נושא הייעוץ לבעל הסמכות בנושא בהוראות פנימיות או בנהלים בין משרדיים. לדעתנו ההוראות צריכות להיכתב על ידי משרדי הממשלה השונים: משהב"ט, משרד הבריאות ואחרים". משרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2008 , כי הנתונים של משרד מבקר המדינה בנושא זה נכונים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשהב"ט ומשרד הבריאות יפעלו להסדרת הנושא. .7 . "פיתוח והצטיידות בערכת מגן "אבן ספיר .א. בתחילת שנת 1997 פרסם פיקוד העורף דרישה מבצעית לפיתוח מערכת מיגון נשימתית חדשה (להלן - "אבן ספיר"). מדובר בערכת מגן אישית המורכבת ממעטה ראש (ברדס) ללא מפוח (להלן - ברדס פסיבי) ועם אטימה סביב הצוואר, שתאפשר חבישה עצמית מהירה ופשוטה על ידי אוכלוסייה בלתי מיומנת, לרבות ילדים וקשישים. משהב"ט מסר את פיתוח הערכה לחברה פרטית (להלן - המפתח), שבתחילת שנות התשעים עסקה בפיתוח ברדס אחר בשם "מערבון", אשר נכשל בניסויים ולא הוכנס עקב כך לשימוש. בהתאם לנתוני משהב"ט, עד מועד סיום הביקורת, ינואר 2008 , הסתכמו עלויות הפיתוח של "אבן ספיר" בכ-9 מיליון ש"ח. החל מאמצע שנת 2002 ליוותה את עבודת הפיתוח ועדה מייעצת בנושא פיזיולוגיה של מערכת המיגון (להלן - ועדה מייעצת) שהקים קצין הרפואה הראשי (להלן - קרפ"ר), ושכללה מומחים אזרחיים מתחומים שונים כמו פיזיולוגיה, תפקודי ריאה וטיפול נמרץ נשימתי. בתקופת הכוננות בשנת 2002 הוחלט להצטייד במערכת "אבן ספיר" תוך שימוש במפוח עבור אוכלוסיות מיוחדות. ב. בשנים 2002-2007 ,המשיך משהב"ט בפיתוח, בבחינה ובהצטיידות ב"אבן ספיר". זאת אף על פי שניסויים שנערכו בשנים 2000 -2002 העלו שמערכת זו אינה עומדת בקריטריונים לאישור מערכת נשימה בהיבט הפיזיולוגי12 , ואף שמקרפ"ר והוועדה המייעצת סירבו מסיבה זו לאשר את המערכת, וגם קבעו, כי הסיכוי לפתח ברדס פסיבי ללא מפוח, שיענה על הדרישות, הוא קלוש ביותר, כמפורט להלן: ביוני 2003 קיימה הוועדה המייעצת דיון בעקבות בקשת שר הביטחון, רא"ל (מיל') שאול מופז, לביצוע ניסוי נוסף לאישור בטיחותי של ברדס "אבן ספיר". בסיכום הדיון נקבע, כי "מניתוח נתוני הניסו עולה, כי ]בנספח מפורטים חמישה ניסויים שנעשו בעבר[ 'יים בנספח ב .__________________ .12 ,בנושא זה ראו מבקר המדינהדוח שנתי 54א ( 2003 '), עמ185 . מוכנות לזמן חירום 57 . 'על מנת שניסוי נוסף ישנה את תוצאות ההחלטה לגבי אי עמידת ברדס 'אבן ספיר בקריטריונים, נדרשים ניסויים בהשתתפות מספר נבדקים גדול מאד", וכי "לאור זאת הוועדה קובעת, כי אין מקום לביצוע ניסוי נוסף, שכן הסיכוי שישנה את תוצאות ההחלטה בנוגע לברדס הוא אפסי". במסמך מדצמבר 2003 של ענף רפואת אב"ך במקרפ"ר צוין, כי "על סמך תוצאות הניסויים עד כה, מערכת 'אבן ספיר' בתצורתה הפסיבית, אינה בטיחותית; ברדס פסיבי מסוכן לאדם שלא חובש אותו כראוי; יש לצפות שבאוכלוסייה הכללית יהיו כשלים רבים בחבישה". במסמך צוין, כי "יש לחפש מערכות אלטרנטיביות". ב- 12.1.04 אישרו, בין היתר, עוזר שר הביטחון, שאול חורב, מפקד פיקוד העורף, האלוף יאיר נוה, וקרפ"ר, תא"ל ד"ר חזי לוי, את דגם13 "אבן ספיר", אך קבעו, כי במטרה לענות על הבעיות שהתגלו בתהליך הבחינה של המערכת תבוצענה הפעולות הבאות: הרחבת ניסוי מקדם המיגון14 למדגם סטטיסטי מאושר; לימוד התוצאות שהתקבלו בבחינה הפיזיולוגית של המסכה בארה"ב על ידי גורמי קרפ"ר, לרבות התייעצות עם מומחים בנושא; עוד קבעו, כי לאחר קיום המפורט לעיל תתקיים התייעצות מסכמת לגבי אישור דגם סופי שעונה לדרישות המיגון והבטיחות הנשימתית על פי הדרישה המבצעית. ב- 13.1.04 כתבה מהנדסת ראשית באמ"ם למנכ"ל משהב"ט, למפקד פיקוד העורף, לקרפ"ר ולראש היחידה הטכנולוגית באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה בצה"ל כלהלן: "מצ"ב מסמך אישור דגם ראשוני למערכת 'אבן ספיר' המיועדת להקנות מיגון נשימתי לאזרחים בפני חומרים בלתי קונבנציונאליים. הפעילויות הנדרשות להשלמת תהליך הבחינה... תבוצענה במהלך החודשים הקרובים". לעניין אישור דגם המערכת התייחס רע"ן רפואת אב"ך שבמקרפ"ר במכתב מפברואר 2004 " שבו כתב, כיכפי שהוכח בניסו ים וכפי שקבעה הוועדה היועצת לקרפ"ר לפיזיולוגיה של התקני מיגון נשימה, מערכת 'אבן ספיר' איננה עומדת בדרישות הבטיחות הפיזיולוגית, ואין סיכוי שתעמוד בהן בתצורתה הנוכחית. ... על כן אני ממליץ לבטל את אישור הדגם הראשוני שניתן למערכת . במידה שתתקבל בכל זאת החלטה על הצטיידות במערכת אבן ספיר... עבור אזרחי ישראל, בניגוד להמלצתו המקצועית של חיל רפואה, יהיה צורך להוסיף עליה את הכיתוב: 'חיל הרפואה של צה"ל קובע, כי חבישת המערכת מסוכנת'" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר, כי מהעובדות המתוארות עולה שאישור דגם המערכת נעשה עוד לפני סיום הפעולות להוכחת יעילותה ועמידתה בדרישות המיגון והבטיחות הנשימתית. אישור זה בעייתי נוכח דעת מקרפ"ר, שהשימוש בה עלול לסכן חיים. עד יוני 2008 ,לא נמצא שהפעולות האמורות לבחינת המערכת שבכפוף להן ניתן אישור הדגם בינואר 2004 , אכן בוצעו, ועדיין לא ניתן אישור לשימוש בה. ג. במרס 2005 אישר מנכ"ל משהב"ט לפתוח במשא ומתן לרכש ערכות מגן מסוג "אבן ספיר", שכאמור לא אושרו בטיחותית על יד מקרפ"ר, מחברה בארה"ב. למטרה זו הקצה אגף התקציבים באוצר בשנים 2005 ו- 2006 סך של10 מיליון דולר, שמקורם בכספי סיוע של .__________________ .13 אישור דגם - על פי הוראות צה"ל אישור דגם מהווה אישור לסיום הפיתוח ועמידת אמצעי הלחימה שפותח בדרי שות שנקבעו ובכלל זה הדרישות הבטיחותיות. ללא אישור כזה לא ניתן להצטייד באמצעי שפותח. 14 מקדם מיגון- מדד לחישוב היחס שבין ריכוז החומר הנבדק במקום שבו נמצא חובש ערכת המגן, לבין ריכוזו בחלל שבין הערכה לפנים. 58 דוח שנתי59א .ארה"ב לישראל. יצוין, כי לצורך ייצור ערכות המגן היה על החברה מארה"ב לקבל אישור מהמכון האמריקני הלאומי לבטיחות וגיהות - NIOSH15 (להלן- המכון). בהתייחסה להחלטת מנכ"ל משהב"ט ציינה המהנדסת הראשית באמ"ם במכתב מ - 11.4.05 לפיקוד העורף, כי "הרכש של פיקוד העורף מהחברה יהיה רק של מערכת 'אבן ספיר' והחיבור למסנן, מפוח, מזרק וכד' יצטרך להיעשות בארץ". במכתב אחר מ- 3.11.05 כתבה המהנדסת הראשית למנה"ר, "כי היום מערכת 'אבן ספיר' מאושרת לשימוש עם מפוח" וכי "אישור המערכת על ידי NIOSH יבטל את הצורך ברכש5 מיליון יחידות מפוח- המשמעות חיסכון בהיקף של כ-160 מיליון ש"ח". בסוף שנת 2007 נמסרה מערכת "אבן ספיר" למכון לצורך בדיקה בטיחותית במקביל לבדיקות שנעשו בארץ. בסוף יוני 2008 טרם נתקבלו תוצאות הבדיקה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המסמכים שלעיל מצביעים על כוונה הקיימת במשהב"ט לאשר לשימוש את מערכת "אבן ספיר" אם המכון יאשר את תקינותה - זאת בניגוד לדעתו של הגורם המקצועי - מקרפ"ר; משרד מבקר המדינה מדגיש, כי אם לא יתקבל אישור מהמכון, יהיה צורך לצייד את ערכות המגן במפוחים בעלות של 160 מיליון ש"ח. לא נמצא שמטה "סופת חול" בחן את ההשלכות התקציביות והאחרות העלולות לנבוע מהמצב שבו ערכת "אבן ספיר" לא תאושר לשימוש ללא מפוח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הצטיידות במפוחים אינה עולה בקנה אחד עם ההחלטה על פיתוח ברדס ללא מפוח. אשר לדברי המהנדסת הראשית מעיר משרד מבקר המדינה, שערכת "אבן ספיר" נועדה להיות ערכה ללא מפוח, ואשר על כן, אי-ביצוע רכישה של מפוחים אין לראותו כחיסכון. צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2008 , כי הפנייה למכון נעשתה בניגוד לדעת מקרפ"ר, אשר הדגיש כי למכון אין תקנים לבדיקת ערכות מגן כנגד חל"ך, אלא לבדיקת מסיכות מילוט בלבד, שדרישות התקן שלהן שונות לחלוטין מבחינת זמן החבישה. כן מסר, כי בפברואר 2006 ,נערכה פגישה בארה"ב באחד ממתקני צבא ארה"ב ובה השתתפו, בין היתר נציגי משהב"ט, נציגי ענף רפואת אב"ך במקרפ"ר, ונציג המכון. נציג המכון הדגיש באותה פגישה, כי במכון לא קיימים תקנים בני -מדידה לערכות מגן כנגד חל"ך לאוכלוסייה, אלא למסיכות מילוט בלבד, וכי הבדיקות במכון מבוססות על בדיקת ערכות המגן באמצעות מדמים בצורת ראש אדם, ולא על ניסויי אנוש בהיקף אשר נעשה בארץ על ידי מקרפ"ר. כעולה מן הדוח, החל מתחילת שנות התשעים עוסקת מערכת הביטחון בניסיון לפתח ברדס פסיבי באמצעות מפתח אחד בלבד, ללא הצלחה עד כה. עניין זה עלה כבר בעבר בדוח מבקר המדינה שבו נקבע, כי "מדיניות זו אינה מאפשרת מתן הזדמנויות למפתחים שונים, וספק אם תוצאתה מיטבית"16. משרד מבקר המדינה מעיר בביקורת הנוכחית, כ פי שהעיר בביקורת שפורסמה בדוח שנתי 51 א, כי נוכח העובדה שבמשך שנים כה רבות שבהן עסקה בפיתוח ערכת המגן חברה אחת בלבד, ובהתחשב בכך שבמשך שנים אלה לא עלה בידיה להביא את ערכת המגן ללא מפוח למצב של כשירות, ראוי היה לבחון האם יש .__________________ .15 NIOSH - NATIONAL INSTIT UTE FOR OCCUPATIONAL SAFETY AND HEALTH .)(המכון הלאומי (האמריקני) לבטיחות וגיהות 16 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 51א ( 2000 ), "מוכנות העורף למתקפה בחומרי לחימה כימיים וביולוגיים", עמ' 98. מוכנות לזמן חירום 59 . "מקום להמשיך בפיתוחה של "אבן ספיר בדרך הנוכחית, ובהתאם לתוצאות הבחינה להחליט אם לחשוף את תחום ערכות המגן מסוג הברדס הפסיבי בפני מפתחים נוספים. ד. ב- 5.2.07 התקיים דיון בהשתתפות סגן שר הביטחון דאז, ד"ר אפרים סנה, הממונה על האמ"ם במשהב"ט ונציגי מקרפ"ר, ובמסגרתו הועלה נושא ההצטיידות במערכת מיגון "אבן ספיר". נציגי מקרפ"ר חזרו על עמדתם, כי ניתן לאשר את השימוש במערכת "אבן ספיר" רק עם מפוח. על פי מסמך שהוציא המזכיר הצבאי של סגן שר הביטחון, סיכם סגן שר הביטחון באותה פגישה, כי "עקב הצורך להשלמת מלאים באופן מהיר, יש להיערך לרכש מערכת 'אבן ספיר' ללא מפוח; הממונה על האמ"ם בשיתוף מקרפ"ר ימשיכו בתהליך בחינת 'אבן ספיר' ב - .NIOSH." ב- 12.2.07 מסר קרפ"ר במכתב לסגן שר הביטחון דאז, כי "במהלך הדיון הוצגה עמדת חיל רפואה, כי לאור הבדיקות שנעשו עד כה בברדס קיימת צבירת פחמן דו -חמצני ברמה של למעלה מ- %2 - העלולה לסכן את חיי החובש את הברדס. לפיכך ובהמשך לדיונים אין ספור בנושא מסיכה זו, חיל הרפואה ממשיך בהתנגדותו להצטיידות במסכת 'אבן ספיר' ללא מפוחים לכלל האוכלוסייה" (ההדגשה במקור). צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2008 , כי מקרפ"ר עומד איתן מאחורי עמדתו, כי ערכת המגן "אבן ספיר" במתכונתה הקיימת ללא מפוח מסוכנת לחבישה במתאר המוני עקב החשש לצבירת פחמן דו-חמצני במכלול הפנימי של ערכת המגן, דבר שעלול לסכן את בריאות החובש אותה. כן ציין, כי "עד כה לא הובאו לידיעת מקרפ"ר נתונים חדשים שמחייבים בחינה של קביעה זו". עוד ציין, כי מתקיימות בדיקות נוספות של ערכת המגן על ידי המכון לרפואה ימית בבקרת מקרפ"ר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הנסיבות הקיימות, שבהן לא מתקיימת תכנית רב- שנתית הלכה למעשה, וקיים חסר תקציבי ממושך, מביאות להחלטות מדיניות עקרוניות ומעשיות המתבססות על צורך להשלים מלאים במהירות ובבהילות. כך התקבלה ההחלטה לרכוש ערכות מגן "אבן ספיר", כל זאת שעה שהגורמים המקצועיים - מקרפ"ר והוועדה המייעצת - קובעים, כי המערכת אינה עומדת בדרישות הבטיחות הפיזיולוגית, ובהתאם לכך קיים החשש, כי השימוש במערכת "אבן ספיר" עלול להוות סכנה למשתמשים בה. .8 . מערכות אוורו ר וסינון .ערכות המגן כנגד חל"ך הנמצאות בידי הציבור מאפשרות שהייה במרחב המוגן17 הדירתי או הקומתי ובחדר האטום למשך זמן של כשלוש שעות לכל היותר, עקב ירידה ברמת החמצן באווי ר. שימוש במערכות אוורור וסינון עשוי להאריך משמעותית את משך השהייה, ולאפשר ישיבה נוחה והמשך פעילות בחדר המוגן. .__________________ .17 מרחב מוגן- על פי תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן- 1990, מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת מבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה. 60 דוח שנתי59א .פיקוד העורף מחייב התקנה של מערכות אוורור וסינון בפרויקטים חדשים של בנייה לאוכלוסיות המוגדרות "חסרות ישע" (גני ילדים, בתי אבות סיעודיים, טיפול נמרץ וכו'), וכן הוא מעודד התקנת המערכות במקלטים ובמרחבים מוגנים באמצעות תמריצים והק לות כלכליות. באפריל 2008 הודיע משהב"ט למשרד מבקר המדינה, כי מבוצעת עבודת מטה לבחינת הרחבת היקף מוסדות הציבור שבהם יותקנו מערכות אוורור וסינון. עוד הודיע משהב"ט, כי על פי תפיסת ההתגוננות המעודכנת שאישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ב- 2.4.08 , מערכות אוורור וסינון חל"ך מרכזיות לממ"דים הן אחרונות בסדר העדיפות אחרי ערכות המגן לאזרחים, מיגון צוותי התגובה הראשוניים ומלאי התרופות הלאומי. משהב"ט הסביר, כי מבחינה תורתית אין להישאר בחדר האטום מעבר לשעה, וכי מערכת אוורור וסינון אינה מהווה תחליף לערכת המגן האישית, בשל הצורך לשמור על שגרת חיים, ולאפשר פינוי משטח מזוהם, ולכן לא יוכל פיקוד העורף להסתמך על כשירות מערכות הסינון, ולבטל את השימוש בערכת המגן האישית. עוד ציין משהב"ט, כי המערכת מחייבת אחזקה שוטפת, וכי אין להניח שרמת התחזוקה תהיה טובה יותר מרמת תחזוקת המקלטים, שמצבם ירוד ביותר. משרד מבקר המדינה מציין, כי התפיסה שאין להישאר בחדר האטום מעבר לשעה וכי ייערך פינוי משטח המזוהם, אינה עונה על אחד התרחישים, שלפיו הלחימה בחזית תלווה בספיגת אש אינטנסיבית ברחבי המדינה על פי המודל של מלחמת לבנון השנייה, שכן במצב כזה עלול להיו וצר קושי לפנות תושבים מהאזור המזוהם, והם יידרשו לשהייה ממושכת בחדר האטום. לשם כך נועדה מערכת אוורור וסינון מרכזית. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שנושא פרק הזמן הנדרש לפינוי של תושבים באירוע של התקפת חל"ך יילקח בחשבון במסגרת עבודת המטה המתבצעת, כאמור, בנושא זה. . .,לסיכום ממצאי הביקורת מצביעים על מחדל מתמשך בטיפול במוכנות העורף למתקפת חל"ך, אשר מתבטא, בין היתר, בירידה עקבית החל משנת 2003 בשיעור ערכות המגן הכשירות המצויות בידי הציבור, עד לשיעור כשירות נמוך משמעותית בקרב האוכלוסייה בשנת 2007 . שיעורן הנמוך של ערכות המגן הכשירות לא יאפשר מתן מיגון למרבית תושבי מדינת ישראל במקרה שהמדינה תותקף בחומרי לחימה כימיים. יתר על כן, מאחר שהתקפת חל"ך עלולה להתרחש בתוך התראה קצרה, קיים חשש שגם אם יימצאו שווקים בחו"ל לרכש ערכות המגן, לא יתאפשר ייבוא של כל סוגי ערכות המגן בתוך פרק הזמן הנדרש. קיומו של מצב זה עלול לסכן את חייהם של מרבית התושבים שיחשפו לחל"ך במקרה שהמדינה תותקף. החלטת ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי מאפריל 2008 באה לתת מענה רב-שנתי לפערים בכשירות משק ערכות המגן. על הגורמים הנוגעים להיערך ולוודא ללא מוכנות לזמן חירום 61 .דיחוי את יישום ההחלטה האמורה: על משרד האוצר ומשהב"ט להגיע בהקדם להסכמה בדבר אופן מימוש תכנית החומש ולפעול בדחיפות להקצאת תקציב שוטף ומתאים של משק ערכות המגן במסגרת תקציב רב-שנתי הנגזר ממדיניות המיגון שקבעה הממשלה, אשר יבטיח כשירות ראויה של משק ערכות המגן. בעניין זה מדגיש מבקר המדינה, כי יש למנוע עיכובים מתמשכים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי תעקוב אחר ביצוע ההחלטה בעניין זה. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי התכנית שהציגו ראשי מערכת הביטחון לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת בשנת 2005 בדבר חלוקת ערכות המגן במידת הצורך בתוך מספר ימים מצומצם, לא הייתה בדוקה ומבוססת דיה; לכשהתברר שמדובר בתכנית שאינה בת-יישום, לא עדכנה מערכת הביטחון בכך את הוועדה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אף על פי שבמלחמת לבנון השנייה ההתראה לעורף לפני המלחמה הייתה קצרה מהותית ממה שנקבע בהנחות היסוד של הוועדה השנייה, במשך השנתיים שלאחר המלחמה לא שונו הנחות היסוד, וממילא לא שונתה תפיסת הביטחון שהתבססה עליהן. מן הראוי, שמשהב"ט יבחן את הלקחים מפרק הזמן הארוך שנדרש לו לבצע את השינוי בתפיסת הביטחון הנוגעת לחיי אדם. לאחר שנים כה רבות שבהן עסקה בפיתוח ברדס פסיבי חברה אחת בלבד, ובהתחשב בכך שבמשך שנים אלה לא עלה בידיה להביא את הערכה למצב של כשירות, ראוי היה לבחון האם יש מקום להמשך הפיתוח בדרך הנוכחית, ובהתאם לתוצאות הבחינה להחליט אם לחשוף את תחום ערכות המגן מסוג הברדס הפסיבי בפ ני מפתחים נוספים.