רשות השירות הלאומי - אזרחי/תעריף להעסקת מתנדבים בשירות לאומי-אזרחי - דוח מעקב

 מבוא .1. , התשמ"ו]נוסח משולב[ על פי חוק שירות ביטחון-1986 , כל אזרח ישראלי או תושב קבוע שמלאו לו 18 שנים ולא קיבל פטור, חייב בשירות צבאי. צעירים הפטורים מגיוס , על פי הוראות הדין, יכולים להתנדב לשירות לאומי -אזרחי, שהוא מעין חלופה אזרחית לשירות הצבאי. שתי קבוצות משרתות שירות לאומי: בראשונה מתנדבות ומתנדבים שקיבלו פטור מן השירות הצבאי עקב הצהרה כי מטעמים שבמצפון או מטעמי הכרה דתית אינ ם יכולים להתגייס. בקבוצה השנייה מתנדבות ומתנדבים מכל מגזרי החברה, חייבי שירות הביטחון, שקיבלו פטור מחובת שירות הביטחון או שלא נקראו לשירות סדיר, כגון בני המגזר הערבי ובעלי פרופיל רפואי נמוך. השירות הלאומי פועל במגוו ן שטחים, לרבות ב מערכת החינוך, בבתי החולים ובגופים מתחום הרווחה (להלן - גופים מפעילים). רשות השירות הלאומי -אזרחי אחראית לנושא השירות הלאומי, ו בראשה עומד משנת 2010 מר שר-שלום ג'רבי. במועד הבדיקה היה משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ובראשו השר אורי יהודה אריאל הכהן (להלן - שר החקלאות), האחראי לרשות השירות. ב -2016 התנדבו במסגרת השירות הלאומי -אזרחי 18,000 מתנדבים באמצעות שבע עמותות (להלן- גופים מוכרים; הם מכונים כך כיוון שפעילותם בתחום זה טעונה הכרה מראש של רשות השירות). תקציב הרשות לשנת 2016 היה כ-200 .מיליון ש"ח 2. בדוח מבקר המדינה משנת 20104 (להלן- דוח מבקר המדינה מ-2010 ) פורטו ממצאי הביקורת בנושא השירות הלאומי. בדוח נכתב כי משרדי הממשלה וגופים מפעילים נוספים משלמים לגופים המוכרים עבור השמת מתנדבים לפי תעריף למתנדב הנקבע בידי ועדה בין-משרדית ומתעדכן אחת לשנה. תעריף ז ה אמור לכסות את דמי הכלכלה המשולמים למתנדבים והוצאות אחרות הכרוכות בהפעלתם, לרבות תשלום עבור דיור וליווי המתנדבים. בדוח מ -2010 התברר שהתעריף אינו משקף נכונה את ההוצאות הממשיות של הגופים המוכרים בגין המתנדבים: מקצת מרכיביו מתומחרים בחסר, ואחרים מתומחרים ביתר. בדוח נאמר כי מן הראוי שתיעשה בדיקה מקיפה בדבר העלויות הממשיות של כל אחד מרכיבי מפרט השירותים המרכיבים את עלות הפעלת המתנדבים, ולנוכח הליקויים שנמצאו בחישוב התעריף יש להחיש את עדכונו. .פעולות הביקורת .בחודשים יוני -אוגוסט 2016 ערך משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח המבקר מ -2010 בנוגע לתעריף המשולם לגופים המוכרים בגין מתנדבי השירות הלאומי. הבדיקה נערכה ברשות השירות. . .4 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב (2010 '), עמ913. 712 | דוח שנתי 67ב .בעקבות דוח מבקר .המדינה מ-2010 ערכה רשות השירות בדיקה של עלויות .העסקת המתנדבים. התברר כי רשות השירות ערכה את הבדיקה בכפוף למגבלה שקבעה, שלפיה תמחור מרכיבי התעריף עשוי להשתנות, אולם סך כל התעריף ייוותר ללא שינוי ממצאי הביקורת .1. בדוח מבקר המדינה מ -2010 נכתב כי בסוף שנת 2007 היו לחלק מהגופים המוכרים דאז עודפי כסף נצבר ניכרים. בדוח נכתב שכדי שהתעריף ישקף את הצרכים ואת ההוצאות האמתיות בגין המתנדבים, מן הראוי שיוגדר מפרט שירותים נאות ומחייב, ותיעשה בדיקה מקיפה בדבר העלויות הממשיות של כל אחד מרכיבי המפרט ובדבר המדד המתאים להצמידן אליו. בעקבות דוח מבקר המדינה מ -2010 ערכה רשות השירות בדיקה של עלויות העסקת המתנדבים, באמצעות משרד רואי חשבון שהיא שכרה לצורך זה. במסגרת זו נבדקו בין השאר עלויות מרכיבי התעריף הקיים והאפשרות להוסיף מרכיבים חדשים. התברר כי רשות השירות ערכה את הבדיקה בכפוף למגבלה שקבעה, שלפיה תמחור מרכיבי התעריף עשוי להשתנות, אולם סך כל התעריף ייוותר ללא שינוי. הבדיקה האמורה העלתה כי עד לאותה עת הוצאות מסוימות מומנו באמצעות מרכיב התקורה בתעריף. עם עדכון התעריף בספטמבר 2011 (תחילת שנת התשע"ב), חלק מרכיבי התעריף נקבעו מחדש: ערכם השקלי של חלק מהרכיבים גדל בעוד ערכם של אחרים קטן, וסך כל התעריף לא שונה. לדוגמה, שיעור התקורה לגופים המוכרים אשר נמצא גבוה מהנדרש ירד מ -15% ל- 9.4% , ונוספו רכיבים כמו השתלמויות והעשרה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השירות כי קביעה מראש של מגבלה שלפיה סך התעריף הנבדק לא ישתנה, פוגעת במטרת הבדיקה ובאפשרות להפחית את התעריף או להגדילו בהתאם לממצאיה. 2. באוגוסט2013 ביקש שר הכלכלה דאז (שהיה ממונה באותה עת על השירות הלאומי-אזרחי) משר האוצר דאז, להקים צוות שיבחן את האפשרות ל הרחבת מסגרת התעריף המשולמת לגופים המוכרים בגין העסקת מתנדבים בשירות הלאומי. שר הכלכלה ציין כי הגופים המוכרים מתקשים לעמוד בהתחייבויותיהם התקציביות משום שהתעריף אינו מספיק עוד, ואינו מביא לידי ביטוי באופן מדויק את הצרכים הקיימים. בעקבות פניית שר הכלכלה דאז מינה סגן שר האוצר דאז מיכאל (מיקי) לוי צוות לבחינת רכיבי התעריף המשולם לגופים המוכרים בגין מתנדבי השירות הלאומי ולבדיקת הצורך בעדכונם. בצוות היו שותפים בין השאר נציגי אגף החשב הכללי ואגף התקציבים במשרד האוצר וחשב רשות השירות (להלן - צוות האוצר). לנוכח המש מעות התקציבית של שיבוץ מתנדבים ב"תקני חוץ", כלומר בתפקידים המחייבים לינה מחוץ לביתם, בשונה משיבוצם ב"תקני בית", כלומר בתפקידים המאפשרים לינה בביתם, הנחה סגן השר דאז את צוות האוצר לערוך במקביל עבודת מטה ולבחון את הייעול ואת ההסדרה של אופן שיבוץ המתנדבים ברחבי הארץ והיקפו. רשות השירות הלאומי-אזרחי |713 . צוות האוצר מצא בין השאר כי התעריף שגובים הגופים המוכרים גבוה מהיקף הוצאותיהם; שהגופים המוכרים גבו תשלומי יתר מהגופים המפעילים שלא לצורך; כי היקף הוצאות הניהול וההוצאות הכלליות של הגופים המוכרים גבוה באופן יחסי, וכי ההוצאות בגין העסקת העובדים בהם גבוהות מהנדרש על פי נוהלי רשות השירות; כי במקרים מסוימים היו הוצאות חריגות בגין שכר העובדים הבכירים בגופים ובגין התנאים הנלווים להעסקתם; שהעלות השנתית בגין מתנדב בשירות הלאומי מחוץ לביתו כפולה כמעט מעלות מתנדב בשנת שירות; שמימון הוצאות הנסיעה של המתנדבים מכפיל את הוצאות הנסיעה. עוד מצא הצוות כי מספר תקני החוץ הוא גדול, וכי הצבת המתנדבים ביתר יעילות עשויה לצמצם את עלות הפעלתם בכ-50 מיליון ש"ח בשנה. צעד כזה, על פי ממצאי צוות האוצר, עשוי לפנות כ -600 דירות להשכרה במרכזי ערים. הצוות המליץ לעדכן את התעריף המשולם לגופים המו כרים והציע מערכת של תעריפים חלופיים. 3. באוקטובר2014 'החליטה הממשלה (החלטה מס2070 ), בהמשך לעבודת צוות האוצר, להנחות את מנכ"ל רשות השירות, את החשבת הכללית, את הממונה על התקציבים במשרד האוצר ואת נציג משרד החינוך, לגבש עד תחילת 2015 צעדים לייעול השיבוץ של תקני השירות ולחישוב תעריף השירות וליישם צעדים אלה, ולהשתמש בתקציב שיחסך כתוצאה מכך כדי להגדיל את מספר תקני המתנדבים שהם אנשים עם מוגבלות בשירות הלאומי. בדברי ההסבר להחלטה הובאו כמה מממצאי בדיקת צוות האוצר ונכתב כי בשל הממצאים האלה יש לגבש צעדי התייעלות. כעבור שלושה חודשים, בינואר 2015 , התריע השר לאזרחים ותיקים דאז (שהיה ממונה באותה עת על השירות הלאומי-אזרחי) אורי אורבך ז"ל לפני אותם גורמים שצוינו בהחלטת הממשלה על אי-ביצוע החלטת הממשלה: הוא ציין כי התקיימה פגישה אחת בלבד ולא הושגה בה הסכמה בנוגע לצעדי ההתייעלות, ועמד על עריכת "תהליך ליבון עמוק ורציני". בעקבות מכתבו של השר לאזרחים ותיקים דאז ביקש אגף התקציבים במשרד האוצר ממנכ"ל רשות השירות לפרסם עד תחילת פברואר 2015 ,תעריף חדש בהתבסס על מסקנות צוות האוצר בנוגע לגובה התעריף ובנוגע לאופן הקצאת תקני השירות, ולממן ב אמצעות הסכום שייחסך כתוצאה מכך תקנים של מתנדבים עם מוגבלות. מנכ"ל הרשות התנגד לבקשת אגף התקציבים והסביר שהרשות אינה מסכימה עם מסקנות צוות האוצר; שהמסקנות התקבלו ללא שיתוף הרשות; שיש צורך בישיבות נוספות של הצוות שמינתה הממשלה לצורך גיבוש מסקנות מוסכמות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שלא התקיימו ישיבות נוספות של צוות זה. יוצא אפוא כי ההתייעלות הנדרשת לפי החלטת הממשלה מאוקטובר 2014 .לא בוצעה במשך כשנתיים ויותר 714 | דוח שנתי 67ב .4. 'כעבור כחצי שנה קיבלה הממשלה החלטה נוספת (החלטה מס387 ), בהתאם להסכם קואליציוני שנחתם בין שתיים מהסיעות בכנסת, שלפיה יוקצו 15 מיליון ש"ח לרשות השירות לצורך "תיעדוף שירות לאומי של אנשים עם מוגבלות ועידוד תעסוקתם". עוד הוחלט להקים צוות בראשות נציג שר החקלאות, בהשתתפות מנכ"ל רשות השירות, החשבת הכללית והממונה על התקציבים, או נציגיהם (להלן - צוות שר החקלאות) כדי לגבש עד תחילת ינואר 2016 צעדים לייעול השיבוץ של תקני השירות ולחישוב תעריף השירות, וליישם צעדים אלה; הסכום שייחסך, כך נכתב, ישמש למטרות שייקבעו בהסכמה בין משרד האוצר לרשות השירות. רשות השירות השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2016 כי במהלך דיוני צוות זה ה תגלעו מחלוקות רבות בין חבריו, דבר שהביא להארכת הדיונים ולעיכוב בהגשת דוח הממצאים לשר החקלאות; באמצע נובמבר 2016 הוצגו לשר עיקרי ההמלצות, הוא הורה לערוך כמה תיקונים בדוח ולהגישו לכל המאוחר בסוף החודש. נמצא כי רק לאחר הביקורת, באמצע דצמבר 2016 , כעבור שנה מהמועד שבו היה על צוות שר החקלאות לסיים את עבודתו - הוא הגיש את המלצותיו לשר החקלאות. הצוות הציג שורה של המלצות, לרבות הגבלת שיעור המתנדבים בתקני חוץ ל -50% ;מסך המתנדבים בכל גוף מפעיל העברת הסמכות להקצאת תקני המתנדבים ולוויסותם בין הגופים המפעילים לידי רשות השירות; ואיגום משאבי הגופים המוכרים לפרסום, לשיווק, לסדנאות ולפעילויות הכשרה והשתלמויות, לצורך ניצולם באמצעות רשות השירות. כמו כן הומלץ על שינויים במרכיבי התעריף: חלק ממרכיבי התעריף הופחתו וחלקם הוגדלו, וככלל - הם עודכנו גם בדרך של הצמדה למדדי מחירים, כך ש סכום התעריף הכולל לסוגיו עלה. בדוח המלצות צוות שר החקלאות הודגש כי המתווה שהציע הצוות מאוזן, ועם זאת ניתן לבחון חלופות מדיניות שונות ולקדמן כדי להקטין עוד את היקפי תקני החוץ, בהתאם להמלצות צוות האוצר מ-2014 , להפנות משאבים שיתפנו לשיפור נוסף; בהמשך, ובשל הצורך ללמוד את ההשלכות של יישום ההמלצות, הוצע לבחון את הנושא באמצעות צוות ייעודי שיעקוב אחר יישום ההמלצות ויגיש עד לסוף אפריל 2017 המלצות לביצוע שינויים נוספים בעתיד. על פי דברים שמסר אגף החשב הכללי, הצורך במעקב אחר יישום ההמלצות נבע מחילוקי הדעות בין חברי הצוות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין אגף התקציבים כי מסקנות צוות שר החקלאות במרבית הנושאים התבססו על מסקנות צוות האוצר, ויישומן צפוי להקטין את מספר תקני החוץ בכ-900 . אגף החשב הכללי מסר שהוא הסתייג מכמה מהמלצות הצוות, כיוון שסבר שאפשר ליישם צעדי התייעלות נוספים. בדצמבר 2016 כתב שר החקלאות לחברי צוות שר החקלאות כי בכוונתו לפעול על מנת להוציא מן הכוח אל הפועל את מסקנות הצוות בעניין התעריף, וציין כי רשות השירות הלאומי-אזרחי |715 . הוא פועל לעדכון התעריף וליישום צעדי חיסכון. השר הוסיף כי הורה למנכ"ל רשות השירות לפעול לשינוי התעריף בהתאם למסקנות הצוות. 5. במאי2016 יזם אגף החשב הכללי ביקורת במשרדי הממשלה וברשות השירות בנושא פעילות השירות והשמת המתנדבים על ידי הגופים המוכרים. מטרת הביקורת הייתה לבדוק אם קיימים דיווחים כפולים של גופים מוכרים בנוגע להשמת מתנדבים. אגף החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2016 כי ביצוע הביקורת הושהה בהוראת משטרת ישראל, כיוון שהיא חוקרת היבטים מסוימים של הנושא ; כי לנוכח הממצאים הראשוניים שעלו בבדיקת אגף החשב הכללי , חשבים במשרדי הממשלה הונחו לערוך בקרות ובדיקות שוטפות במערכי השירות אשר מופעלים במשרדם; וכי רשות השירות התבקשה לקבל מגופים מוכרים דיווחים מסוימים ולפעול בהקדם להקמת מערכות מחשוב ייעודיות לשם סנכרון הנתונים והצלבתם עם נתוניהם של משרדי הממשלה והגופים המוכרים. יודגש כי הפעולות שעליהן דיווח אגף החשב הכללי נוגעות בעיקר לניצול תקציב רשות השירות ולניצול תקציבי משרדים אחרים המממנים תקני העסקת מתנדבים, ולביצוע תשלומים, ואינן נוגעות לתעריף להעסקת מתנדבים בשירות הלאומי-אזרחי. . 716 | דוח שנתי 67ב .שש שנים אחרי .שמבקר המדינה קבע .כי יש לעדכן את .התעריף למתנדב .בשירות הלאומי, טרם .חל שינוי בגובה .התעריף וטרם ננקטו .צעדי התייעלות. ראוי .היה כי מנכ"ל רשות .השירות יפעל .בנחישות לעריכת .שינויים אלה, אולם .הוא לא עשה כן סיכום .ב-2010 קבע מבקר המדינה, על רקע ממצאיו בדבר עודפי כסף נצבר ניכרים בחלק מהגופים המוכרים, כי יש לעדכן את התעריף למתנדב בשירות הלאומי בהתאם לעלויות הממשיות של כל אחד מרכיביו. בעקבות זאת בדקה רשות השירות את התעריף וערכה בו שינויים, אולם עשתה זאת בכפוף למגבלה שקבעה שלפיה מרכיבי התעריף עשויים להשתנות, אך סך כל התעריף ייוותר ללא שינוי. על רקע בדיקה של צוות האוצר מ-2014 , שהעלתה כי צריך לערוך שינויים נרחבים בתעריף, החליטה הממשלה בשתי הזדמנויות שונות כי יש לגבש דרכים להתייעלות השירות הלאומי. ההתייעלות הנדרשת לפי החלטות אלה של הממשלה לא בוצעה במשך שנה וחצי ויותר בשל התנגדות מנכ"ל רשות השירות למסקנות צוות האוצר. רק בדצמבר 2016 סייםצוות בראשות נציג שר החקלאות לגבש המלצות לצעדי התייעלות ולשינויים בתעריף ואלה אף התבססו במרבית הנושאים על מסקנות צוות האוצר. בסוף שנת 2016 טרם הוחל ביישומן. שש שנים אחרי שמבקר המדינה קבע כי יש לעדכן את התעריף למתנדב בשירות הלאומי, ושנתיים אחרי שהממשלה קבעה שיש לנקוט צעדים לייעול השיבוץ של תקני השירות ולחישוב תעריף השירות, טרם חל שינוי בגובה התעריף וטרם ננקטו צעדי התייעלות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב הרב בעריכת השינויים הנדרשים האלה. ראוי היה כי מנכ"ל רשות השירות יפעל בנחישות לעריכת שינויים אלה, אשר הצורך בהם עלה עוד בבדיקת צוות האוצר ב-2014 ., אולם הוא לא עשה כן על מנכ"ל רשות השירות הלאומי-אזרחי לפעול לאלתר ליישום המלצות צוות שר החקלאות, ובכלל זאת ההמלצות בדבר הגבלת ההעסק ה של מתנדבים בתקני חוץ והעברת הסמכות להקצא ת תקני המתנדבים ולוויסותם בין הגופים המפעילים לידי רשות השירות, וכן בדבר השינויים במרכיבי התעריף. על שר החקלאות לוודא שרשות השירות פועלת לביצוע הפעולות האמורות בנחישות וביעילות. משרד מבקר המדינה מברך על סיום עבודת צוות שר החקלאות ובכוונתו לעקוב אחר יישום המלצות הצוות הן ההמלצות לייעול מערך השירות הלאומי- אזרחי, הן ההמלצות לעדכן את התעריף המשולם לגופים המוכרים בגין המתנדבים.