משרד התיירות/הזמנת אורחים מחו_ל והטיפול בהם - משרד התיירות

 ♦ . 1314 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .ענף התיירות הוא אחד הענפים החשובים לכלכלת מדינת ישראל, בין היתר בשל תרומתו לתעסוקה במשק. על רקע ההתרחשויות הגאו -פוליטיות והביטחוניות באזור והטלטלות בעקבותיהן עולה החשיבות להבלטת מדינת ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי כדי להגביר את תרומת ענף התיירות לכלכלת ישראל. מדינת ישראל היא יעד תיירות בעל כוח משיכה גדול היות ויש לה היצע רחב ומגּוון של אתרים ייחודיים, כגון אתרים היסטוריים, ארכיאולוגיים, תרבותיים ודתיים וכן נופים מגוונים על פני שטח גאוגרפי קטן, זאת לצד אטרקציות נופש, תשתית מודרנית ומִגוון רחב של שירותים ומתקנים. משרד התיירות מופקד על מדיניות התכנון, הפיתוח והשיווק של תעשיית התיירות, ומטרותיו הן, בין היתר, להעלות את המודעות של ישראל כיעד תיירות, לשווק את ישראל לתיירות הנכנסת, להגדיל את היקף תיירות הפנים והחוץ ולשפר את המוצר התיירותי. מינהל השיווק במשרד התיירות מתווה מדיניות להרחבת היקפה של התיירות הנכנסת לישראל ולעידוד תיירות הפנים. המינהל פועל בקרב קהלים שונים בעולם ובארץ לפיתוח ולהגברה של תנועת התיירים לישראל ובתוך ישראל, ולביסוס תדמיתה של ישראל כיעד תיירות מגוון, בדגש על פלח הסיור והתיור ופלח השוק הנוצרי. משימותיו של מינהל השיווק הן, בין היתר, ארגון תערוכות וירידי תיירות מקומיים ובין - לאומיים; קיום סמינרים וסדנאות למקבלי החלטות (ובהם סוכני תיירות, כמרים ועוד); ביצוע קמפיינים פרסומיים ושיווקיים; אירוח של אנשי תקשורת, מקבלי החלטות ומעצבי דעת קהל וקיום פעולות יחסי ציבור4. הבאת אורחים לארץ היא אחת הפעולות שנוקט המשרד כדי ליצור חשיפה לישראל ולשווקה בחו"ל כיעד תיירות 5. האורחים שהמשרד מביא לארץ הם בעיקר מקבלי החלטות ו מעצבי מדיניות וכן אורחים רשמיים ברמה ממלכתית, מנהיגי דת, ראשי ארגונים, עיתונאים, צוותי טלוויזיה, שדרי רדיו, צלמים, סוכני נסיעות, בלוגרים, כתבים ברשתות החברתיות וכן ידוענים6 (להלן- האורחים)7 . אגף מבצעי אירוח במינהל השיווק הוא האחראי לביצוע הפעולות הנוגעות להבאת האורחים לארץ ולאירוחם. האירוח האמור הוא כלי הסברה משמעותי למדינת ישראל ומטרתו היא שהאורחים ייצרו הד תקשורתי חיובי לביקורם בארץ ויחשפו את ישראל כמדינה מודרנית ואטרקטיבית לתיירות, זאת באמצעות כתבות עיתונאיות, כתבות טלוויזיוניות, פרסומים בבלוגים ועוד, הסוקרים את מדינת ישראל וחושפים את הביקור בארץ במדינות מוצאם; באופן כזה הם מגבירים את המודעות לאספקטים התיירותיים של מדינת ישראל. חשיפה זו מסייעת לשיפור תדמית המדינה ולעידוד התיירות מחו"ל. יודגש כי לכל אזכור חיובי של מדינת ישראל בכל מדיה שהיא בחו"ל יש ערך שיווקי רב הן מהבחינה התדמיתית והן מהבחינה הכלכלית. .__________________ .4 מתוך תכניות עבודה של מינהל השיווק לשנים 2013 , 2014 , 2015. 5 ראו הערה1 . 6 נוהל האירוח משנת 2012 קובע כי "ידוען הינו ידוען מתחום הבידור, התקשרות והספורט ולא מאף תחום אחר". 7 ראו הערה2. משרד התיירות 1315 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעולות הביקורת .בחודשים מרץ-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תקינות פעולות אגף האירוח במינהל השיווק של משרד התיירות. כן נבדקו כמה היבטים בנושא ההתקשרויות של האגף עם ספקים, מתכונת העבודה של האגף, הכשרת מורי הדרך שעובדים עמו ומעקב אחרי תוצרי האירוח. חלק מהממצאים בדוח עודכנו באוקטובר 2015. .פעילות אגף האירוח .במינהל השיווק במשרד שש יחידות: אגף חו"ל - מרכז את עבודת השיווק בשווקים השונים בחו"ל באמצעות לשכות המשרד ברחבי העולם; אגף האירוח - פועל להבאת אורחים לארץ ומטפל באירוחם; אגף הפרסומים - אחראי להפקת חומר פרסומי והפצתו, בעיקר בחו"ל; יחידת ירידים בין -לאומיים - אמונה על התקשרות, הפקה ותפעול של כ -20 ירידים בין - לאומיים ברחבי העולם; אגף תיירות הפנים - אחראי לעידוד ולקידום של תיירות הפנים בישראל בשיתוף עמותות התיירות וגורמים אחרים בענף; יחידת מגזרי השוק - אחראית לפיתוח תשתית שיווקית למגזרי השוק השונים, מתווה מדיניות ותכניות עבודה לשיווק וכן עורכת ניתוח מגמות למוצרי תיירות חדשניים. כאמור, כדי ליצור חשיפה חיובית לישראל מזמין ומארח המשרד באמצעות אגף האירוח אורחים מסוגים שונים. איתור האורחים הפוטנציאליים והקשר הראשוני עמם מתבצעים בעיקר באמצעות 19 לשכות של המשרד המפוזרות במקומות שונים בעולם (להלן- לשכות המשרד בחו"ל או הלשכות)8. לשכות אלו משמשות זרועו הביצועית בחו"ל של מינהל השיווק, ותפקידן לאתר אנשי מפתח במדינות שבהן הן ממוקמות ולהעביר בקשה לאירוחם למינהל השיווק. יצוין כי היזמה לאירוח של אורחים מחו"ל יכולה להגיע גם מלשכת שר התיירות או מנכ"ל המשרד לאחר פגישות שקיימו עם גורמים בחו"ל או ממינהל השיווק עצמו (להלן - הגורם המזמין). האחריות להמשך קידום משימת האירוח לאחר פעולת הלשכות היא של אגף האירוח, ולצורך כך מתקשר האגף באמצעות עובדיו (להלן - מתאמי האירוח או המתאמים) עם ספקים מתחום הלינה, המסעדנות, מורי הדרך וההסעות9 ; לכל אירוח מכין האגף תיק (להלן- תיק אירוח) שבו מרוכזים כל פרטי האירוח לפי תחומי התוכן הרלוונטיים לכל אורח או קבוצת אורחים 10. מתאמי האירוח מגבשים עבור האורחים תכניות סיור מתאימות11 .לפי בקשת הלשכות בחו"ל האורחים מוזמנים לארץ לאירוח של כמה ימים (בין ארבעה לשמונה ימים), ובמהלכם הם נחשפים לאתרי תיירות שונים ו למוקדי בילוי ונופש. הסיורים הם כאמור בנושאים שונים .__________________ .8 " על פי מסמך של מינהל השיווק בנושא אסטרטגיה שיווקית רב שנתית - תפיסת הפעלה " (פברואר 2015 ,), הלשכות הן בערים הללו: מוסקבה, ברלין, לונדון, פריז, שטוקהולם, מילנו אמסטרדם, ורשה, קייב, מדריד, בייג'ינג, מומביי, סאול, ניו יורק, שיקגו, אטלנטה, לוס אנג'לס, טורונטו, סאן פאולו. 14 מהלשכות מנוהלות בידי שליחים מישראל והיתר בידי עובדים מקומיים. 9 בעניין ממצאי הביקורת לגבי אופן ביצוע התקשרויות אלה, ראו להלן בפרק "התקשרויות עם ספקים". 10 בתיק אירוח אחד מטפל האגף באירוח של אדם אחד או באירוח של קבוצת אורחים (בדרך כלל עד שישה אורחים). 11 Tailor made itineraries. 1316 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .ובהם סיורי דת, סיורי תרבות, סיורים אתגריים, סיורי קולינריה ויין וסיורי ארכיאולוגיה הסיורים מתמקדים באזור אחד או מפוזרים בכמה אזורים בארץ. מנתונים שריכז המשרד עולה כי מדי שנה בשנה מגיעים לישראל באמצעות אגף האירוח כ- 3,000 אורחים המטופלים על ידו בכ-400 תיקי אירוח; האגף מטפל בחודש בממוצע בכ-40- 30 תיקי אירוח. האירוח הוא במימון המשרד, במתכונות אירוח שונות- החל מאירוח מלא ועד לאירוח חלקי. אירוח מלא כולל מימון של כרטיסי טיסה12 ,, בתי מלון, נהג ורכב, מורה דרך כניסות לאתרים שונים וארוחות על בסיס חצי פנסיון (בוקר וערב). אירוח חלקי כולל מימון של חלק מהרכיבים האמורים לעיל. במקרים מסוימים יכלול האירוח תוספות מיוחדות בהתאם לעיסוק האורח, למשל אירוח של עיתונאים מתחום הספורט האתגרי יכלול גם טיולי ג'יפים או פעילות סנפלינג. בשנים 2014 -2012 היה תקציב המשרד לאירוח כ- 11-10 מיליון ש"ח לשנה. בלוח1 שלהלן מובאים פרטים על התקציב והוצאות האירוח בפועל בשנים 2014 -2012 : .לוח 1 .הוצאות האירוח בשנים 2014 -2012 .השנה תקציב האירוח .(במיליוני ש"ח) ביצוע תקציב האירוח .(במיליוני ש"ח)* שיעור הביצוע מהתקציב .(באחוזים) .2012 10.7 8.9 83.2 .2013 11.4 9.1 79.8 .2014 11.9 8.4 70.6 .על פי נתוני משרד התיירות בעיבוד משרד מבקר המדינה. * ביצוע התקציב אינו כולל את ההוצאות שהוצאו עבור אירוח מתקנה תקציבית אחרת במשרד וכן הוצאות שיווק נוספות (לדוגמה עלות טיסות והוצאות השתתפות של אורחים בכנסים). .בלוח 2 שלהלן מובאים פרטים על מספר האורחים שאירח אגף האירוח על פי סיווגם בשנים 2014 -2012 : .לוח 2 .התפלגות סוג האורחים בשנים 2014 -2012 .סוג האורחים 2012 2013 2014 .אנשי תקשורת 1,329 1,458 1.573 .)מקבלי החלטות (מנהיגים, אנשי דת, ראשי ארגונים 643 1,346 513 .סוכני תיירות 519 203 118 .ידוענים 48 60 25 .סה"כ אורחים 2,539 3,067 2,229 . על פי נתוני משרד התיירות בעיבוד משרד מבקרהמדינה. .__________________ .12 .הטיסות ממומנות מתקציב הלשכה בחו"ל ולכן משולמות מתקנה תקציבית אחרת משרד התיירות 1317 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בלוח3 שלהלן מוצגת התפלגות הוצאות האירוח בשנים 2014 -2013 על פי קטגוריית ההוצאה: .לוח 3 .התפלגות הוצאות האירוח על פי קטגוריית ההוצאה בשנים 2014 - 2013 .השנה 2013 2014 . קטגוריית .ההוצאה .לאירוח סכום .הוצאות .האירוח .(במיליוני .ש"ח) שיעור ההוצאה .(באחוזים .מסך כל .ההוצאה) סכום .הוצאות .האירוח .(במיליוני .ש"ח) שיעור ההוצאה .(באחוזים .מסך כל .ההוצאה) .בתי מלון 5.71 62.7 5 59.5 .מסעדות 1.2 13.2 1.1 13.1 .הסעות 0.38 4.18 0.6 7.14 .מורי דרך/הדרכות 1.5 16.5 1.4 16.66 . שירותים שונים .(אטרקציות וכד') 0.29 3.19 0.3 3.6 . הוצאות שונות .אחרות 0.02 0.22 - - . סה"כ 9.1 100 8.4 100 .על פי נתוני משרד התיירות בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מלוח 1 עולה כי בשנים 2014 -2012 שיעור הביצוע של תקציב האירוח נע בין 70.6% ל- 83.2% . מחישוב של הנתונים בלוחות 2 ו-3 עולה כי בשנת 2013 הסתכמה עלות אירוח ממוצעת לאורח המשרד בכ - 2,970 ש"ח13 , ובשנת 2014 - בכ- 3,770 ש"ח14, כלומר חל גידול של כ-%27 בעלות האירוח לאורח. מלוח2 גם עולה כי בשנת 2014 ירד מספר האורחים בכ- 12.2% לעומת שנת 2012, ובכ- 27.3% לעומת שנת 2013 . בתשובה שמסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015 (להלן- תשובת משרד התיירות) צוין כי אחוז ההתחייבויות בתקנת האירוח היה כ- 100% וכי אחוז ביצוע התשלומים בפועל בשנים 2012 ו- 2013 עמד על כ-80% בקירוב, דבר המצביע על ניצול תקציבי מלא של תקציב האירוח. .__________________ .13 9.1 מיליון ש"ח לחלק ל- 3,067 .אורחים 14 8.4 מיליון ש"ח לחלק ל- 2,229 .אורחים 1318 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כאמור, הבאת אורחים היא כלי שיווק משמעותי של ישראל כיעד תיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לבחון את הליכי התכנון של התקציב המיועד להבאת אורחים ולגבש תכניות אירוח שנתיות, שיכללו בין היתר עתודת אורחים. .איתור האורחים .1. היזמה לאיתור ולהזמנה של אורחים מוסדרת בכמה נהלים של המשרד 15, ובהם נוהל אירוח, הקובע את התנאים להזמנה ואירוח של אורחים מחו"ל. בנוהל אירוח נקבע כי היזמה להבאת אורח לארץ יכולה להיות של אחד מחמישה גורמים (להלן - הגורם המזמין): שר התיירות או מנכ"ל המשרד; יחידות מקצועיות במשרד; לשכות המשרד בחו"ל; נציגויות משרד החוץ או מ שרד הכלכלה במקומות שבהם אין למשרד התיירות לשכה; ארגון בין-לאומי, ארגון ישראלי או גורם עסקי חיצוני המקיימים פעילות שלמשרד התיירות יש עניין לסקרה. לשכות המשרד בחו"ל משמשות כאמור זרוע מבצעת של המשרד בחלק מהפעולות הנוגעות למשימת האירוח. 2. נוהל נוסף במשרד שנוגע לתהליך איתור אורחים הוא נוהל אירוח ידוענים 16 . לפי נוהל זה, "אירוח ידוענים הינו אמצעי/כלי המטרה לייצר חשיפה, לסייע ביצירת תדמית". בנוגע ליזמה להזמנת אורחים הנוהל מציין כי בדרך כלל ההצעה לאפשרות אירוח תבוא מלשכת התיירות בחו"ל, "ולעיתים ממקורות אחרים". בנוהל אירוח ידוענים נקבע, בין היתר, כי "ההצעה/הבקשה תועבר לדסק 17 עם כל החומר הנלווה לפחות חודש לפני מועד האירוח הרצוי... החומר יכלול פרופיל מלא על האירוח, רשימת אורחים, צרכים ותוכן מוצע... האירוח יאושר ע"י הדסק בארץ ואח"כ על ידי סמנכ"ל השיווק... תנאי לאישור האירוח יהיה ניסיון לאמוד את היקף החשיפה הפוטנציאלית מהאירוח והסכמת האורח לקיים לפחות 3-1 ראיונות ייעודיים לאמצעי תקשורת זרים... שימוש בתקשורת חברתית ומאגר עוקבים רחב הוא תנאי חשוב ועיקרי לאישור האורח... יש להגיע להסכמה מובנית למול הידוען אשר לחשיפה המצופה לפחות ש בועיים לפני מועד האירוח... 'חבילת האירוח' תהיה פרופורציונלית למדרג האורח, להשפעתו הפוטנציאלית וליכולת למנף את ביקורו באופן ממשי" (ההדגשות במקור). הליך איתורם של האורחים הוא בעל חשיבות רבה למיצוי יעיל של הכלי השיווקי של חשיפת מדינת ישראל ועל כן יש צורך בתכנונו ובביצועו של ההליך כראוי. לפי מסמכי מינהל השיווק, לגיבוש של תכנית אב רב-שנתית 18 - שעל פיה ייקבעו, בין היתר, מדיניות ואסטרטגיית פעולה בנושא, קהלי היעד, המדינות שמהן יבואו אורחי המשרד לישראל - יש חשיבות רבה להשגת יעדי האירוח. .__________________ .15 נוהל אירוח; נוהל ביצוע "אירוח ידוענים" מיוני 2012 (להלן- נוהל ביצוע); "אירוח מקבלי החלטות ותקשורת בישראל - בריף (טיוטה 1 )" מנובמבר 2014 (להלן- נוהל מקוצר), העוסק בעיקר בביצוע האירוח. 16 הנוהל התפרסם ב- 26.6.12. 17 מחלקה במשרד הממונה על נושא מסוים. 18 מסמך "מדיניות ואסטרטגיה רב שנתית- מנהל השיווק" (פברואר 2015 '), עמ3 ; תכנית העבודה השנתית של מינהל השיווק לשנת 2015. משרד התיירות 1319 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בלוח שלהלן מובאים נתונים על מספר האורחים שמשרד התיירות הביא לישראל בשנים 2014 -2012 :, בחלוקה למדינות .לוח 4 . התפלגות האורחים לפי מדינות בשנים 2014 -2012 * .השנה . . .המדינה 2012 2013 2014 . מספר .האורחים שיעור .האורחים .(באחוזים) מספר .האורחים שיעור .האורחים .(באחוזים) מספר .האורחים שיעור .האורחים .(באחוזים) .ארה"ב 463 24.4 438 21.4 273 21 .קנדה 39 2.1 79 3.9 49 3.6 .דרום אמריקה 41 2.2 65 3.2 35 2.7 . מערב אירופה .וצפונה .כולל בריטניה 800 42.3 909 44.7 589 44.7 . רוסיה ומזרח .אירופה 423 22.3 352 17.2 257 19.5 .מזרח אסיה 125 6.6 196 9.6 113 8.5 .אוסטרליה 2 0.1 0 0 0 0 .סך הכול 1,893 100% 2,039 100% 1,316 100% .על פי נתוני משרד התיירות בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הלוח אינו כולל אורחים של המשרד שהגיעו לכנסים בארץ ( 596 בשנת 2012 ;925 בשנת 2013 ;743 בשנת 2014) ו-20 אורחים שהגיעו מהרשות הפלסטינית בשנת 2013 . . מלוח4 עולה כי בשנת 2013 הייתה עלייה של כ-8% במספר האורחים שהגיעו לארץ לעומת שנת 2012 , ואילו בשנת 2014 הייתה ירידה של כ -35% במספרם לעומת השנה שקדמה לה. משרד התיירות ציין בתשובתו כי ב- 2014 התרחש מבצע "צוק איתן" ולפיכך חלה ירידה בהיקף האירוח בעקבות חוסר רצון ונכונות אורחים פוטנציאליים להגיע לישראל בזמן המבצע וכן זמן רב לאחר סיומו. המשרד הוסיף כי מבצעים צבאיים פוגעים בניסיונות של המשרד לשווק את המדינה לאורחים רצויים, ולפיכך תכנון מראש וניסיונות לעודד אורחים להגיע אינם צולחים תמיד. הביקורת העלתה כי מינהל השיווק לא פעל במהלך השנים על פי תכנית אב תיירותית מקיפה ורב-שנתית הקובעת, בין היתר, מדיניות לגבי אופן איתורם של האורחים ושל המדינות שבהן כדאי להשקיע את מרב המאמצים כדי לקדם את התיירות מהן לארץ. רק בפברואר 2015 גיבשמינהל השיווק מסמך שכותרתו "אסטרטגיה שיווקית רב שנתית" הכולל אסטרטגיה שיווקית של התיירות ובה גם צוין נושא האירוח, שממנו תיגזר תכנית העבודה השנתית של מינהל השיווק שתקבע מטרות, יעדים, משימות ביצוע ומדידת התוצרים. 1320 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד התיירות ציין בתשובתו כי בטרם גובשה תכנית אב בפברואר 2015 פעל מינהל השיווק על פי תכניות עבודה שגובשו על ידי הנהלת האגף, וכי עתה המשרד "שם דגש רב על נושא התכנון האסטרטגי ותוכניות עבודה. כחלק מכך לאחרונה החל המשרד בגיבוש תכנית אסטרטגית אשר תכלול בין היתר גם את קווי המדיניות באשר להבאת אורחים לארץ. בנוסף, כחלק מהשינוי הארגוני שעובר המשרד בימים אלו נבחן מבנה אגף אירוח וכן צרכיו ואופן פעילותו מול שאר גורמי המקצוע במשרד". לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמשר ד התיירות יוכל להחליט מאילו מדינות פוטנציאליות נכון להביא אורחים ואילו אורחים להזמין, עליו לגבש תכנית מפורטת בנושא שתהיה מבוססת על ראייה רחבה וארוכת טווח של צורכי המדינה ועל הפוטנציאל הגלום באותן מדינות וידע מפורט ועדכני אשר ליכולתם של האורחים לתרום לקידום הפעילות התיירותית. כמו כן על המשרד לבחון כיצד ניתן להגדיל את מספר האורחים שיוזמנו ממדינות שבהן יש פוטנציאל להגדלת התיירות מהן. על לשכות המשרד בחו"ל לגבש רשימות של אורחים פוטנציאליים ממדינות רלוונטיות, לעדכנן באופן שוטף, ולהעבירן מפעם לפעם לדסק במשרד התיירות הממונה על מדינות אלה, כדי שהוא יבחר מהן את האורחים המתאימים בהתבסס על מדיניות שיתווה בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לבחון - בתיאום עם לשכות המשרד השונות בחו"ל - את שינויי המגמות העולים כאמור מהנתונים בעניין התפלגות האורחים, כגון יריד ה במספר האורחים ובשיעורם מתוך סך כל האורחים והסיבות לשינויי מגמות אלה. משרד התיירות מסר בתשובתו כי הנושא יטופל במסגרת תכניות העבודה של מינהל השיווק והלשכות בחו"ל וכן במסגרת התכנית האסטרטגית של המשרד המתגבשת בימים אלו. .ביצוע האירוח .גיבוש מתכונת האירוח .בנוהל אירוח נקבע כי התהליך לאישור הצעת האירוח יהיה כדלהלן: לאחר שלב היזמה לאיתור והזמנה של האורח, על אגף האירוח לגבש הצעת אירוח מפורטת הכוללת, בין היתר, תאריכי ביקור, מסלול הביקור, פרופיל האורחים המיועדים להגיע ופרטי הטיסות (כולל תאריכים וזמני הגעה ועזיבה). בנוהל נקבע כי הצעת האירוח תוגש לסמנכ"ל השיווק ולמנהל אגף האירוח לפחות שישה שבועות לפני מועד האירוח; הצעת האירוח שגובשה עם כל המרכיבים האמורים תוגש לא יאוחר משבעה ימים מיום אישורה. נוסף על גיבוש הצעת משרד התיירות 1321 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 האירוח, על האגף להכין תכנית אירוח ראשונית הכוללת אומדן כספי ולהעבירה לאישור חשב המשרד19. עוד צוין בנוהל אירוח כי לאחר קבלת האישור הכספי לתכנית האירוח הראשונית מחשב המשרד, על אגף האירוח להכין תכנית אירוח מלאה ובה כל פרטי האירוח, לרבות השירותים שיקבל האורח באמצעות המשרד ובמימונו (כמו בתי מלון, מסעדות, הסעה, הדרכה וכניסה לאתרים), ולהעביר את התכנית המלאה לגורם המזמין. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה הועלו כמה מקרים שבהם לא קיים אגף האירוח את הנוהל האמור. כך לדוגמה, ביוני 2014 פנה בכתב הממונה על הכספים והתשלומים באגף החשבות במשרד (להלן - הממונה על התשלומים)20 למנהל אגף עובד אגף [ האירוח דאז ולגורמים נוספים במשרד וציין כי "היום... הגיע אלי ... עם... שוברים לחתימה לסיור שמתחיל היום. בנוהל אישור לשיגור ]האירוח ... 'בקשת האירוח תוגש לפחות ]נקבע כי[ אורחים6 ...'שבועות לפני מועד האירוח 'מועד הגשת הצעת האירוח לא יעלה ע ל 7 ...'ימים מיום קבלת אישור הבקשה 'במקביל לגיבוש הצעת האירוח, אגף אירוח יכין תוכנית אירוח ראשונית הכוללת אומדן כספי ויגיש לאישור החשב'. ע"פ הנוהל הזה לא פעלתם בהתאם, ומבחינת שלא לפגוע בפעילות השוטפת שלכם בפרט ושל המשרד בכלל, ]על מנת[ החשבות חתמתי ע"ג האומ דן... והשוברים... אבקשך להימנע ממקרים אלה, ולדאוג לכך שהנוהל שלכם יתקיים כלשונו" (ההדגשות אינן במקור). בתשובת מנהל אגף האירוח דאז לממונה על התשלומים נכתב: "יש רצוי ויש מצוי. הלוואי היו עובדות בהתאם לנוהל... קיום הנוהל כלשונו היה מקל לבטח על ]שלשכות המשרד בחו"ל[ ]מלשכות המשרד בחו"ל [ עבודת המתאמים באגף. במציאות המצב שונה לגמרי ובקשות מגיעות גם יום יומיים לפני מועד האירוח ומקבלות אישור מאגף חו"ל. לי, כפי שכבר ציינתי בעבר, אין שליטה על 'קיום הנוהל'". לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף האירוח להקפיד לפעול על פי כל המתחייב מהנוהל האמור ולנקוט את הצעדים הדרושים כדי שמסמכי האירוח יוגשו כנדרש לאגף החשבות במשרד לפחות שבעה ימים לפני מועד האירוח. על המשרד לשקול קביעת נוהל מיוחד למצבים חריגים, ולקבוע לגבי מקרים אלו הסדרים מתאימים לביצוע הליכי הבחינה, האישור והבקרה הדרושים עד לתחילת הביקור. כמו כן על המשרד לוודא כי השימוש בנוהל המיוחד אכן ייעשה אך ורק במקרים המתאימים כאשר נמצא כי קיים צורך של ממש בקיום הליך אישור חפוז, וכי צורך זה יוגדר בנוהל. משרד התיירות ציין בתשובתו כי "פעמים רבות נוצרות הזדמנויות אירוח בהודעה קצרה או חלים שינויים באופי האירוח בשל בקשות האורח. המשרד מבקש למצות את המירב מאירוחים אלו, לפיכך נוצר הצורך לפעול בג מישות... הנוהל הוא נוהל פנימי, על כן ניתן להרחיבו .__________________ .19 )בנוהל אירוח הוגדרו גם כללי האירוח ובהם כי אירוח לא יעלה על שמונה ימים (שבעה לילות ויהיה על בסיס חצי פנסיון; גודל הקבוצה לא יעלה, בדרך כלל, על שישה אורחים כולל מלווה. אירוח קבוצה גדולה יותר ייעשה באישור של סמנכ"ל השיווק. הדרכת אורחים תיעשה על ידי מורה דרך מקצועי בעל רישיון מורה דרך תקף שיוזמן על ידי צוות המחלקה למבצעי אירוח. 20 משרד התיירות ציין בתשובתו כי הממונה על התשלומים הינו עובד אגף החשבות ופועל בתיאום מלא עם החשב, והנחיותיו של הממונה הן על דעת ובתיאום מראש עם החשב. 1322 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ולהגדיר בו את המקרים החריגים דוגמת המקרה המפורט... ביום 30.11.15 מנכ"ל המשרד קיים ישיבה בהשתתפות כלל עובדי אגף האירוח, חשב המשרד והיועץ המשפטי לחידוד נהלי העבודה". .התקשרויות עם ספקים .אגף האירוח הוא האחראי כאמור לטיפול במשימת האירוח. תשעת מתאמי האירוח שבאגף מתקשרים בכל שנה עם מאות ספקים מתחום הלינה, המסעדנות, מורי הדרך וההסעות (להלן - הספקים), ובונים תיק אירוח שאמור לענות על צורכי האורח הספציפי לפי תחומי התוכן הרלוונטיים לו. העלות השנתית של ההתקשרויות האמורות היא מיליוני ש"ח. בלוח שלהלן מובאת התפלגות הוצאות האירוח (לא כולל טיסות) בשנים 2014 -2013 :, לפי סוגי הספקים .לוח 5 .)הוצאות האירוח על פי סוגי הספקים (במיליוני ש"ח . סוג הספק .השנה בתי מלון מסעדות הסעות מורי דרך/ .הדרכות שירותים .שונים .(אטרקציות .וכד') הוצאות .שונות .אחרות סך כל .ההוצאה .2013 5.71 1.2 0.38 1.5 0.29 0.02 9.1 .2014 5 1.1 0.58 1.4 0.3 - 8.4 ..על פי נתוני משרד התיירות בעיבוד משרד מבקר המדינה .1. לא יתקשרו בחוזה לביצוע ]וגופים נוספים [ ...חוק חובת המכרזים קובע כי "המדינה עיסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו". תקנות חובת המכרזים (תח"ם) קובעות כי ככלל, גוף ציבורי יעדיף לבצע את התקשרויותיו בדרך של מכרז פומבי רגיל, גם במקום שהותר לו לפי התקנות לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז פומבי רגיל. החלטה של גוף לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז תתקבל לפי תקנות אלה, לאחר בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, וככל שהדבר מוצדק וסביר בנסיבות העניין. בתח"ם גם נקבע כי ניתן לקבל פטור מחובת מכרז בנסיבות ובעילות שונות שפורטו בתקנות, בין היתר כאשר שווי התקשרות אחת לביצוע עבודה או לרכישת שירותים מגורם מסוים אינו עולה על 50,000 שקלים חדשים או ששוויין של כמה התקשרויות בשנה אחת אינו עולה על 00 100,0 ש"ח21 . לפי תקנות אלה, משרד ממשלתי או יחידה במשרד המבקשים לבצע התקשרות שלא בדרך של מכרז פומבי רגיל יביאו את בקשתם לפני ועדת המכרזים, פרט להתקשרויות שונות שפורטו בתקנות. .__________________ .21 תקנה3(1 .) לתח"ם משרד התיירות 1323 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. גם במסמך שהוציא החשכ"ל בדצמבר 2013 , "קווים מנחים ליישום התקשרות בפטור ממכרז", נקבע כי ועדת המכרזים היא שתסווג את ההתקשרות שמבוקש לבצע בפטור ממכרז ותחליט באיזה הליך נדרש לבצעה. על פי תח"ם, נוסף על המקרים שבהם ניתן לקבל פטור ממכרז פומבי, ישנם מקרים שבהם ניתן לקיים הליכים חלופיים למכרז פומבי רגיל כמו למשל מכרז סגור, אך זאת רק בהתקיים התנאים המ נויים בתקנות. כמו כן ניתן לקיים "מכרז מסגרת" בתנאים המפורטים בתקנה 17 ו, למשל כאשר פירוט הטובין, העבודה או השירותים שיסופקו במסגרת ההסכם שנכרת עם ספק מסוים, כמותם או היקפם אינ ם ידועים במועד כריתת ההסכם, ונקבעים בידי המזמין בדרך של ביצוע הזמנות מפעם לפעם בתק ופת ההס כם. מדובר במכרז פומבי שבו נבחר ים כמה ספקים (להלן - ספקי מכרז מסגרת) ועמם נכרתים הסכמי מסגרת. זהות הספק שממנו מבוצעת בפועל כל הזמנה, תיקבע מפעם לפעם במהלך תקופת הסכם המסגרת ולפי תנאיו. ועדת המכרזים צריכה לפנות לקבלת הצעות מכל ספקי מכרז המסגרת, בדרך שנקבעה לכך במכרז המסגרת. התקשרות בדרך זו אפשרית רק בנסיבות שפורטו בתקנה ובהן - כאשר ניתן לתאר באופן כללי בלבד את מאפייני ההתקשרות או תכונותיהם. בתח"ם נקבע עוד כי החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) מוסמך לערוך "מכרז מרכזי" שמשמש מכרז מסגרת בעבור משרדי הממשלה, במקרה זה תבוצע כל הזמנה של שירות בהתאם לכללים שנקבעו בתקנה האמורה. דרך נוספת להתקשרות ללא מכרז פומבי היא הדרך שנקבעה בתקנה 16 לתח"ם המאפשרת יצירת רשימת מציעים בכוח (מאגר ספקים) שממנה ייבחר ספק בהליך תחרותי של פנייה לקבלת הצעות. ועדת המכרזים היא שתנהל את הרשימה; רשימת המציעים תעודכן אחת לשנה לפחות, תנוהל באופן ממוכן, תפורסם ותהיה פתוחה לעיון הציבור באתר האינטרנט. יצוין כי בהתאם לתח"ם ולהוראות תקנון, כספים ומשק (הוראות תכ"ם) ניתן לנהל רשימות מציעים ולהתקשר עם ספק מרשימת המציעים על פי תקנה 16 לתח"ם, רק במסגרת התקשרות שנעשית במכרז סגור (תקנה 4 ) אובמסגרת פנייה תחרותית לקבלת הצעות שהיא אפשרית בהליך של בחירת בעל מקצוע מומחה או מתכננים (תקנה 5.) עוד נקבע בתח"ם כי ועדת המכרזים תקבע נוהל כתוב לבחירת הספקים שאליהם תבוצע הפנייה מתוך רשימת המציעים, באופן המבטיח ק יומו של סבב מחזורי שוויוני והוגן ביניהם והמעניק את מרב היתרונות לעורך המכרז. 3. תח"ם מסמיכות את החשכ"ל לפרסם הוראות מינהל הנוגעות להתקשרויות, ואלה הן הוראות תכ"ם. הוראות תכ"ם בנושא "ועדת המכרזים"22 מגדירות כללים שעל פיהם יש להקים ולנהל רשימות מציעים 23 . לפי הוראות אלה, התקשרות לפי רשימת מציעים תיעשה לאחר שהתקבל אישורה של ועדת המכרזים לביצוע ההתקשרות במכרז סגור, או בהתקשרות עם בעל מקצוע מומחה או עם מתכנן. במקרים אלה יכולה היחידה המבקשת לשלוף שמות של ספקים מרשימת המציעים, ואליהם תבוצע פנייה לרכש הנדרש. עוד נקבע בהוראת תכ"ם, כי שליפת הספקים מתוך המאגר יכולה להתבצע בהתאם למדדים כמותיים, איכותיים או שילוב של שני אלה. אל הספקים שנשלפו מהמאגר תשלח ועדת המכרזים את המכרז הסגור או הפנייה התחרותית לקבלת הצעות, ולאחר מכן תבחר הוועדה את הספק שעמו יתקשר המשרד במקרה מסוים. .__________________ .22 הוראה 7.2.2 .", בפרק המשני: "ועדות מכרזים ועבודתן 23 הוראה 7.19.2 .להוראות התכ"ם 1324 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 4. גם נוהל אירוח של המשרד קובע כי בחירת הספקים ופיזור ההזמנות ביניהם תיעשה בסבב מחזורי. יש לציין כי הנוהל אינו מתייחס לחובת המכרז החלה על המשרד בנוגע להתקשרויותיו. משרד התיירות מסר בתשובתו כי ההתקשרויות אינן יכולות להתבצע באמצעות מכרז פומבי, היות שיש צורך בהתאמת תיק האירוח לכל אורח על פי סוגו ומעמדו. עוד הוסיף המשרד כי הוא פועל בהתאם לתקנה 16 לתח"ם בהתאמה לנסיבותיו המיוחדות של האירוח, וגם ציין כי מכרז מסגרת אינו מתאים לנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי גם אם ביצוע נוהל אירוח דורש התאמת תיק אירוח למעמדם וסוגם של האורחים באופן פרטני, וגם אם משרד התיירות נתקל בקושי להגדיר את תנאי המכרז ודרישותיו, עדיין ניתן לנסח מכרזים באופן מורכב שייתן מענה לקשיים אלה. בכל מקרה, על פי החוק והתקנות נדרש לקיים מכרז פומבי כל עוד לא סווגה ההתקשרות לפי אחד הפטורים או לפי אחת התקנות המאפשרות התקשרות בדרכים חלופיות. הקמת רשימות מציעים להתקשרויות אגף האירוח משרד מבקר המדינה העלה כי למעט בעניין רכישת שירותי ההסעה, אגף האירוח לא התקשר עם הספקים במכרז פומבי כנדרש בחוק חובת המכרזים, תקנותיו והוראות תכ"ם. התקשרויות המשרד עם הספקים אף לא נכנסו בגדר אחד הפטורים ממכרז המפורטים בתקנות (כאשר דובר בהתקשרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח), ולא עמדו בתנאים הקבועים בתקנות המאפשרים התקשרות בנסיבות מסוימות שלא במכרז פומבי. בדיקת הפרוטוקולים של ועדת המכרזים של משרד התיירות לשנים 2014 -2013 העלתה כי אגף האירוח לא פרסם שום מכרז לבחירת ספקים (בתי מלון, מסעדות ומורי דרך). במקום זאת, נמצא כי האגף פעל על פי רשימות ספקים שניהל בעצמו. כך למשל הוא גיבש בשנת 2014 רשימה של 105 בתי מלון במקומות שונים בארץ; ברשימה פורטו תעריפיו של כל בית מלון לפי הרכב החדר, מספר הארוחות ועלות האירוח. באותה שנה גיבש האגף גם רשימה של 89 מסעדות במקומות שונים בארץ; בשנת 2015 כללה רשימה זו 71 מסעדות. זאת ועוד, לכל מתאם אירוח יש רשימת מורי דרך פרטית שיצר לעצמו באופן אישי ועל פי ניסיונו. בפועל, מתאמי האירוח פנו לספקים מתוך הרשימות האמורות והתקשרו עמם, אף שהתקשרויות אלה לא עמדו בתנאים המאפשרים רשימת מציעים והתקשרות עמם ללא מכרז פומבי. להלן דוגמאות להיקפי התקשרויות שביצע אגף האירוח באופן ישיר ללא מעורבות של ועדת המכרזים: בשנת 2014 התקשר האגף עם בתי מלון מסוימים בהיקפי התקשרותכוללים של 341,000 -184,000 ש"ח לבית מלון; גם התקשרויות עם מסעדות מסוימות היו בהיקפים של 71,000 -62,000 ;ש"ח למסעדההאגף התקשר גם עם מורה דרך מסוים בהתקשרות ששווייה הכולל היה כ- 70,000 ש"ח, ללא מכרז. גם בחודשים ינואר-מרץ 2015 התקשר אגף האירוח עם בתי מלון מסוימים בהיקפי התקשרות של 150,000 -63,000 ש"ח. משרד התיירות 1325 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בכמה דיונים פנימיים שהתקיימו במשרד בהשתתפות המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי מינואר 2012 עלה נושא הקמת רשימות ספקים לאגף האירוח (מאגר ספקים), אולם דיונים אלה לא הביאו לעשייה, ועד אוגוסט 2015 לא הוקמו רשימות התואמות את הוראות הדין, כפי שיתואר להלן: 1. בינואר 2012 החליטה ועדת המכרזים לאשר באופן זמני למשך חצי שנה את רשימת הספקים הפנימית של אגף האירוח בתחום בתי מלון, מסעדות ומורי דרך שהוצגה בדיון, אף שרשימה זו לא נוצרה בהתאם להוראות הדין, וזאת עד להשלמת הקמת מאגר ספקים כנדרש על פי תח"ם. 2. בדיון נוסף שהתקיים במשרד רק כעבור כשנתיים, בדצמבר 2013 , שוב הוחלט כי יש להכין מאגר ספקים על פי תח"ם והוראות החשכ"ל. נקבע כי "הרשימה תכלול בתי מלון לפי חלוקה לרמות וכן רשימת מסעדות לפי סוגיהן ורמתן... רשימת הספקים תעבור לאישור ועדת המכרזים". 3. במרץ 2014 כתב החשב דאז 24 למנכ"ל משרד התיירות, ליועץ המשפטי ולמנהל אגף האירוח כי "על מנת לשמור על הרציפות ולא לשבש את עבודת המשרד, סוכם כי בשלב ראשון נאשרר את הרשימות הקיימות ביחידת האירוח ... במקביל המשרד יכין נוהל ויפרסמו בציבור בעיתונים ובאתר האינטרנט. הרשימות הקיימות של הספקים כאמור יהוו כאמור מאגר ראשוני אליו יצטרפו ספקים נוספים שיבקשו להצטרף למאגר ". בהמשך לכך כתב היועץ המשפטי של המשרד למנהל אגף האירוח ולחשב דאז כי עדכון של הרשימות הקיימות (הוספת ספקים חדשים או גריעת קיימים) צריך שייעשה לפי תח"ם והוראות תכ"ם. בדיונים מיוני 2014 ומספטמבר ודצמבר אותה שנה עלה הנושא שוב ושוב ואף הוצג החשש של העדפת ספקים והצורך בפרסום הרשימות בפומבי. 4. בדצמבר 2014 כתב הממונה על מבצעי האירוח במשרד לגורמים במשרד כי "אי הקמת המאגר לא היה באחריות אגף האירוח. הקמת המאגר הינו תפקיד החשבות, המחלקה המשפטית ובשיתוף עם אגף אירוח... תמוה בעיני שמזה שלוש שנים יושבים על המדוכה הזאת ועדיין לא הגיעו לכלל החלטות אופרטיביות" (ההדגשה במקור). בתחילת פברואר 2015 כתב סמנכ"ל השיווק לחשב כי "תוך כחודש ננסה להוציא סוג של קול קורא בנושא המסעדות ומורי הדרך לשם יצירה מחודשת של המאגרים". בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בספטמבר 2015 העלתה כי טרם הוצא קול קורא כאמור. היועץ המשפטי של משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 כימינהל השיווק יצר רשימת בתי מלון עבור אגף האירוח, ללא כללים ובלי שהיה הליך תחרותי בין הספקים השונים, וכי מאגר הספקים לא הוקם בהתאם לתח"ם. חשב משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2015 כי פרויקט הקמת מאגר הספקים דורש עבודה משולבת של כמה יחידות במשרד, נוסף על אגף האירוח - החשבות, הייעוץ המשפטי והמחשוב, אולם שום גורם מהגורמים האמורים לעיל אינו ממהר לקדם את הפעולות בנושא, לתכנן את המאגר, לאפיין אותו, לפרסם הצעות, לקלוט הצעות, והמשרד אינו מתגייס לתיקון מצב זה. .__________________ .24 החשב הנוכחי התחיל את תפקידו במאי 2014. 1326 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הועלה כי עד אוקטובר 2015 טרם הושלמה הכנת רשימות הספקים של אגף האירוח, וכי באותו מועד ההליך היה מצוי רק בשלב של אפיון רשימות הספקים. לפיכך האגף ממשיך להתקשר עם ספקים לפי הרשימות שהכין לעצמו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי מתרשומות הדיונים עולה כי בכל הדיונים האמורים שהתקיימו בנושא רשימות הספקים עלה רק נושא הסדרת הרשימה בהתאם לתח"ם, אולם נושא זה עדיין לא הוסדר, והאגף פועל לפי רשימותיו הפנימיות שכאמור לא נעשו על פי תח"ם והוראות תכ"ם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי היועץ המשפטי והחשב לא העלו בדיונים שאלות נוספות, כמו מכוח איזו תקנה יכול המשרד להכין רשימת ספקים והאם מתקיימות הוראות תח"ם, המאפשרות התקשרות לפי רשימת ספק ים, וכי הפתרון שהם בחרו לפעול לפיו, דהיינו תקנה 16 .לתח"ם, אינו הפתרון הנכון משרד התיירות הודיע בתשובתו כי הוא "פועל לתיקון הליקויים על ידי פניה לקבלת הצעות (באמצעות קול קורא) לצורך הקמת מאגרי ספקים וכן קביעת נהלים אשר יבטיחו שוויוניות ושקיפות". המשרד ציין גם כי "הדרך הנכונה להתקשרות היא הקמת מאגרי ספקים לפי נוהל מסודר, קריטריונים לבחירה, ופרסום קול קורא ומתוכם ייבחרו הספקים באופן שוויוני ככל הניתן ובהתאמה לתיק האירוח הספציפי והמשרד פועל לבצע זאת". בתשובה נוספת שמסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 (להלן- התשובה הנוספת של משרד התיירות) הוסיף המשרד כי הוא החל ביצירת מאגר מורי דרך אשר נמצא בשלביו הסופיים. המשרד פרסם קול קורא ופנה למורי הדרך, והם הגישו בקשות להצטרף למאגר. ועדת משנה מקצועית בחנה את הבקשות, ולאחר סיווג הרשימה היא תוגש לאישור סופי של ועדת המכרזים. כמו כן ציין המשרד כי הוא פועל לתיקון כלל הליקויים וכי "מדובר בתהליך ארוך, מורכב ומסורבל אשר מעורבים בו גם שינוי חלה התקדמות משמעותית בחודשים האחרונים ]וכי[ ...נהלים... וכן שינויים טכניים וחשיבות הנושא ברורה לכולם". עוד ציין המשרד בתשובתו זו כי "התחלת הפעלת מאגר מורי הדרך, לאחר השלמת המאגר ואישור ועדת המכרזים, צפויה בתחילת חודש מרץ 2016." משרד מבקר המדינה מציין כי נושא המאגר האמור לא נבדק על ידו וכי לא ברור מכוח מה הוא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בתשובותיו ובפעולות יו המתוארות לעיל, כדי לתת מענה להערת הביקורת לגבי היעדר הסמכות של המשרד, על פי תח"ם, להתקשר לפי רשימת ספקים כל עוד התקשרויות אלה לא סווגו באחת הדרכים שבהן מאפשרות תח"ם התקשרות בדרך זו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי לפי תח"ם, בכל התקשרות ששווייה מעל 50,000 ש"ח יש לקיים מכרז פומבי, אלא אם כן היא נכנסת בגדר אחד הפטורים שבתח"ם או שלפי מאפייניה ניתן לסווגה באופן המאפשר עריכת מכרז מסגרת, מכרז סגור או פנייה לרשימת מציעים. אגף האירוח לא פרסם מכרז פומבי, לא קיים מכרז מסגרת לפי תקנה 17 ו, והתקשרויותיו בתחום זה אף לא נכנסו בגדר אחד המקרים שבהם ניתן לנהל רשימות מציעים לפי תקנה 16 (מכרז סגור- לפי תקנה 4 או בהליך של בחירת בעל מקצוע מומחה לפי תקנה 5 .) משרד התיירות 1327 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו לפעול בדחיפות לבחינת מקור הסמכות לעריכת רשימת ספקים, וככל שלא יימצא מקור סמכות כזה, היינו, שלא ניתן יהיה לסווג את ההתקשרות באופן המאפשר לפי תח"ם התקשרות לפי רשימת ספקים, יהיה על המשרד לקיים מכרז פומבי או ליזום פנייה לחשכ"ל בבקשה שישקול עריכת מכרז מרכזי בתחומי ההתקשרות של אגף האירוח ולפעול לפיו. יצוין כי לצורך הסעת אורחים מתקשר לעתים אגף האירוח עם חברות הסעה25 . הועלה כי בחירת חברות ההסעה נעשתה כנדרש בהליך של מכרז פומבי ותוך פנייה כמתחייב לוועדת המכרזים של המשרד (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מציין כי כשם שהתקשרויותיו של אגף האירוח עם חברות ההסעה נעשות כדין, דהיינו בהתקשרות עם ספקים בהליך של מכרז ותוך פנייה לוועדת המכרזים, עליו להקפיד כי גם התקשרויותיו עם ספקים בתחומים אחרים, כגון בתי מלון, מסעדות ומורי דרך, ייעשו בדרך זו. משרד התיירות מסר בתשובתו כי "ההתקשרויות והכנת המאגרים אינם יכולים להתבצע בנסיבות העניין יש ל]וכי[ באמצעות מכרז פומביהקים מאגרים לכל סוג של שירותים שמתוכם ייבחרו הספקים... אגף האירוח הקים מאגרים לפי סוגי השירותים בהתאם לניסיון המקצועי של האגף. לצורך ביצוע נוהל אירוח נדרשת התאמת תיק האירוח למעמדם וסוגם של האורחים ב'תפירת חליפה' המתאימה לאורח, מעמדו ומקצועו. הקמת מאגרי ספק ים לאירוח מחייבת קריטריונים ותנאי סף לכניסת ספק למאגר. פניה לספק מתוך המאגר תיעשה במידה שוויונית ככל האפשר. משרד התיירות ]ההדגשה במקור[ " הוסיף כי הוא פועל בהתאם לתקנה 16 לתקנות חובת המכרזים בהתאמה לנסיבותיו המיוחדות של האירוח, וציין גם כי מכרז מסגרת אינו מתאים לנושא הנדון. עוד הסביר משרד התיירות בתשובתו כי במהלך השנים היו חילופים תכופים של מנהלי אגף אירוח "אשר פגעו במהלכים לבניית מאגר ספקים כנדרש". משרד התיירות ציין בתשובתו גם כי והנוהל דווח לחשב הכללי".]חוק חובת המכרזים[ "דרישת אכיפת החוק בתשובה שמסר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015 (להלן– תשובת הציף את הבעיות ]התיירות[ משרד האוצר) צוין כי "לאור העובדה כי חשב המשרד הקיימות באגף האירוח כבר לפני כשנה, פעלו נציגי החשב הכללי וחשב המשרד לשם תיקון הליקויים תוך צמצום הנזקים שעשויים להיגרם לפעיל ]התיירות[ ות אגף במטרה לגייס את כל ]משרד התיירות[ האירוח. כמו כן, הנושא הוצף בפני מנכ"ל המשרד הגורמים הרלוונטיים להסדרת הנושא". .__________________ .25 לרשות אגף האירוח עומדים רכבים של משרד התיירות כולל נהגים, ובדרך כלל הסעת האורחים נעשית באמצעות רכבים ונהגים אלה. במקרי עומס יכול האגף להתקשר עם חברות הסעה פרטיות לצורך הסעת אורחים מנמל התעופה ואליו ולצורך סיורים של האורחים בארץ. 1328 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי לפי תח"ם (וגם לפי הוראות תכ"ם) ניתן להתקשר עם ספקים בדרך של רשימת ספקים על פי תקנה 16 לתח"ם רק כאשר מדובר בהתקשרות במכרז סגור או בהתקשרות עם בעל מקצוע מומחה או מתכנן. כיוון שהתקשרויותיו של אגף האירוח לא סווגו על ידי ועדת המכרזים באף אחת מן הדרכים האמורות המשרד לא היה רשאי לפעול על פי תקנה 16 . מכל מקום, ככל שהמשרד סבר שתקנה16 חלה, היה עליו להקים מאגר ספ קים העומד בתנאים שנקבעו בתקנות חובת המכרזים ובהוראות תכ"ם, ולא לפעול לפי רשימות ספקים שניהלו מתאמי האירוח, לעתים כל אחד בנפרד, שלא פורסמו ברבים, מה גם שההתקשרות עם ספקים שנכללו ברשימות אלה לא נוהלה בהתאם להוראות הדין. עוד יוער כי אין בחילופי המנהלים של אגף האירוח סיבה לאי-קיום ההוראות האמורות. הקמת ועדה בנושא מאגר הספקים עבור אגף האירוח 1. בינואר 2012 ,דנה ועדת המכרזים של המשרד בהתקשרויות אגף האירוח עם בתי מלון מסעדות ומורי דרך. החשב דאז ציין בדיון כי "יש להקים ועדה בעלת 3 חברים והם יחליטו מי יכנס לרשימה ומי לא והמאגר יתעדכן פעם בשנה". נציג היועץ המשפטי ציין בדיון כי בעניין התקשרות האגף עם בתי המלון "יש צורך בהקמת ועדה, בעניין ניהול מאגר זה". 2. בדיון שהתקיים במשרד בדצמבר 2013 הוחלט על הקמת ועדה משרדית לבחירת ספקי אגף האירוח (להלן - ועדת המשנה להתקשרויות). בהמשך כתב סמנכ"ל השיווק "אבקש לא למהר עם זה לא חושב שצריך ועדה מקסימום 'צוות מקצועי'... מה שחשוב זה לא להגיע למצב שידונו על כל ספק אלא לאפשר גמישות ולאשר מסגרת ספקים תוך הבנה שהיא דינמית". 3. ביולי 2014 .שוב הוחלט על הקמת ועדת המשנה להתקשרויות הביקורת העלתה כי רק באוקטובר 2014 , כשנתיים וחצי מאז עלה כאמור לדיון נושא הקמת ועדת המשנה להתקשרויות, מינה מנכ"ל המשרד את הוועדה בראשות סמנכ"ל השיווק. לחברים בוועדה מונו החשב, היועץ המשפטי, הממונה על מבצעי האירוח ועוזרת המנכ"ל. 4. בכתב המינוי של ועדת המשנה להתקשרויות הופקדה הוועדה על גיבוש מאגר הספקים וההתקשרויות של אגף האירוח. המנכ"ל הוסיף בכתב המינוי: "לאור חשיבות ודחיפות הנושא אבקש לקדם את הנושא בהקדם האפשרי". מהתיעוד עולה כי אף שמשנת 2012 התקיימו במשרד כאמור דיונים מספר בנושא התקשרויות אגף האירוח ובהם נקבע כי יש להקים ועדת משנה להתקשרויות שתדון בנושאים הקשורים לאגף האירוח, הוועדה מונתה בסופו של דבר רק באוקטובר 2014 ועד אוקטובר 2015 היא לא סיימה את השלב הראשון של עבודתה. משרד התיירות 1329 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד התיירות מסר בתשובתו כי "עתה מתקיים הליך לתיקון הנושא באמצעות ועדת משנה לאירוח", וכי "לאחר סיום עבודת ועדת המשנה ליצירת המאגרים, יועברו המלצותיה לאישורה של ועדת המכרזים". עוד ציין משרד התיירות בתשובתו כי טיפול הנהלת המשרד להסדרת פעילות אגף האירוח התקיים על רקע זעזועים ומשבר קשה ביחסי העבודה. היועץ המשפטי והחשב התריעו פעמים רבות על הצורך בהסדרת נושא מאגר הספקים ופעלו במסגרת ועדת המשנה ליצירת המאגרים. הסדרת נושא ההתקשרויות "החלה להתממש לאחר שהתקיימו דיונים בנושא ובעקבותיהם הוראת מנכ"ל המשרד ל התחלת ביצוע. הוראת מנכ"ל זאת היא שלמעשה גרמה להכרזת סכסוך עבודה, התחלת עיצומים ונתק בין המנכ"ל, החשב והיועץ המשפטי לבין עובדי המשרד, דבר שגרר אחריו עיכוב נוסף ביישום ההליך". המשרד הוסיף כי למרות הקשיים האמורים הנהלת המשרד, המנכ"ל, החשב והיועץ המשפטי לא ויתרו וחיפשו דרכים ליישום הוראות תקנות חובת המכרזים ותכ"ם בהתאמה לייחודיותו של נושא האירוח 26 . בתשובתו הנוספת ציין המשרד כי ניסיונותיהם של החשב והיועץ המשפטי של המשרד נתקלו בהתנגדויות "מצד עובדי אגף האירוח, ובמיוחד ע"י המלווים (נהגי המשרד) ובראשם יו"ר ועד העובד ים)... ואכן משהנהלת המשרד המשיכה בעקשנותה להסדיר את הנושא עפ"י התח"ם והתכ"ם החלו העיצומים והשביתה על כל השלכותיהם ונזקיהם". המשרד ציין בתשובתו כי הוא "שם לו למטרה להשלים בחודשים הקרובים את הליך הקמת המאגרים", וכי מנכ"ל המשרד הנחה לקיים אחת לשבועיים ישיבה ל בחינת התקדמות הקמת המאגרים, וכן "להביא לפתחו כל בעיה/עיכוב שייווצרו במסגרת פעילות הוועדה". משרד מבקר המדינה מעיר כי אגף האירוח הכין רשימת ספקים פנימית של בתי מלון, מסעדות וחברות הסעה, אף שלא עמד בדרישות תח"ם המאפשרות הקמת רשימה כזאת, ומכל מקום, הרשימה האמורה לא היוותה מאגר ספקים על פי תקנה 16 לתח"ם ולא נעשתה לפי הוראות תכ"ם. המשרד אמנם ניסה להסדיר את רשימות הספקים לאגף האירוח בהתאם לתח"ם, והנושא הועלה כאמור מינואר 2012 פעמים מספר בדיונים פנימיים שקיימו במשרד המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי. אולם בדיונים אלה לא ניתנה הדעת כלל לשאלה העקרונית והבסיסית - מכוח איזו הוראה בתח"ם מוסמך המשרד להתקשר עם מציעים מתוך רשימת ספקים. נושא זה לא הוסדר והדיונים לא הביאו לעשייה, וכך עד אוקטובר 2015 רשימת הספקים שביקש המשרד להכין לאגף האירוח לא הושלמה. פעולות האגף בעקבות הערות "שומרי הסף" במשרד 1. ביוני 2013 הכין המבקר הפנימי של משרד התיירות טיוטת דוח ביקורת בעניין אגף האירוח (להלן - טיוטת הדוח)27 . בטיוטת הדוח נטען, בין היתר, כי התקשרות אגף האירוח .__________________ .26 יצוין כי ההסברים האמורים שפורטו בתשובת המשרד צוינו בתשובה נפרדת על ידי היועץ המשפטי וחשב המשרד. 27 בעניין ממצאי משרד מבקר המדינה בנושא ביצוע הביקורת הפנימית האמורה ואי -השלמת דוח הביקורת הפנימית האמור עד אוגוסט 2015 ראו בדוח שנתי זה, בפרק "הביקורת הפנימית במשרד התיירות", עמ' 1357 . 1330 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עם ספקים נעשתה תוך חריגה מהוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו ומהוראות נוהל אירוח בעניין פיזור הזמנות בין הספקים. טיוטת הדוח הועברה בסמוך לגיבושה לעיונם של אגף האירוח וגורמים נוספים במשרד לקבלת תשובות. יצוין כי טיוטת הדוח עסקה רק בעניין הנקודתי של רשימת המציעים ולא בהסדרה המהותית של העניין ושל בחינה האם ניתן לסווג את ההתקשרות ככזאת המאפשרת פנייה לרשימת מציעים. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באוגוסט 2015 העלתה כי גם לאחר שטיוטת הדוח הועברה להתייחסות אגף האירוח ותגובתו נמסרה למבקר הפנימי, לא חל כל שינוי בתפקוד האגף בנושא ההתקשרויות. 2. ביולי 2014 הפיץ חשב משרד התיירות לכל יחידות המשרד מסמך ריענון בעניין נוהלי התקשרות עם ספקים (להלן - מסמך הריענון). החשב חזר על הכללים העיקריים בעניין ההתקשרויות וההזמנות וחידד את הצורך בהזמנה חתומה או הסכם חתום כנדרש, טרם התחלת אספקת השירות, הטובין או העבודה. בין היתר, ציין החשב כי ככלל יש לבצע התקשרויות באמצעות מכרז, וכי בהתאם לתח"ם רשאיות היחידות לבצע התקשרות לרכישה בהליך מקוצר וללא מכרז ברכישות חד -פעמיות בשווי של עד 50,000 ,ש"ח ובכפוף לתנאים. הועלה כי גם לאחר העברת מסמך הריענון המשיך אגף האירוח לפעול שלא על פי הנקבע בחוק חובת המכרזים ותקנותיו ובנוהל אירוח: האגף לא הקפיד שיבוצעו מכרזים לפני התקשרויותיו עם ספקים; לעתים העביר האגף לחשב המשרד לחתימה בקשות תשלום לספקים עבור עבודות שלא היו הזמנות מאושרות לביצוען. בנובמבר 2014 כתבו עובדי אגף האירוח למנכ"ל המשרד כי "לאחרונה החלה יחידת החשבות במשרד, להתערב בעבודת אגף האירוח באמצעות הנחיות חדשות הפוגעות מקצועית בעבודה השוטפת של עובדי האגף, ומערערות את יכולת הפעילות שלהם. הנחיות אלה נובעות מחוסר הבנה מוחלט את מהות העבודה עם עי תונאים מחו"ל... הנחיות החשב בנוגע לשוויוניות, אינן רלוונטיות במקרה של האירוח במשרדנו". בינואר 2015 היו חילוקי דעות בין אגף האירוח לממונה על התשלומים בעניין הזמנה שהעביר האגף לאישור הממונה לכנס שהתקיים בארץ עם נציגי חברת יחסי ציבור מרוסיה. הממונה על התשלומ ים העיר לאגף האירוח על אופן התיחור 28 ,בין הספקים ובתשובה כתב אגף האירוח: "הסוגיה של הצעות מחיר בהתאם לסכום ההתקשרות ברורה לכולם, וכמובן שאנחנו מחויבים לעבוד לפי הנהלים, אבל כידוע לך העבודה באגף אירוח 'דינמית' ויש לעיתים שינויים ברגע האחרון שלא תמיד בשליטתנו". .__________________ .28 הליך תחרותי שבו חברות או גופים שונים מתחרים ביניהם בהגשת הצעות מחיר עבור אספקה של מוצר או שירות. משרד התיירות 1331 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לאגף האירוח כי גם אם הוא עוסק בעניינים דינמיים הדורשים פתרון ומענה לעתים ברגע האחרון, עדיין חלה עליו החובה לפעול לפי הוראות הדין בתחום המכרזים וההתקשרויות כמו גם לפי כללי מינהל תקין. ההוראות והכללים האמורים לעיל נועדו להבטיח כי כלל ההתקשרויות ייעשו על סמך הליכים מוסדרים ומובנים, הוגנים ושוויוניים, ולא על פי שיקול דעתם של עובדי האגף. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל המשרד, מנהל אגף האירוח, חשב המשרד והיועץ המשפטי של המשרד לוודא ללא דיחוי כי האגף פועל לפי הוראות הדין וכמתחייב מכללי מי נהל תקין, ובמידת הצורך לרענן את ההוראות בעניין זה. כמו כן, ככל שהמשרד אכן רואה חשיבות ביצירת מנגנון גמיש יותר להתקשרויות, היה עליו לפעול מול הגורמים המוסמכים, כגון החשכ"ל, ולמצוא פתרונות לקיומן של התקשרויות אלה, וזאת במסגרת הוראות הדין. משרד התיירות מסר בת שובתו כי חשב המשרד פועל בתיאום עם היועץ המשפטי של המשרד "ובהתאם לכך הוצאה בתאריך 1 ביולי 2015 הוראת ריענון משותפת בכל הקשור להתקשרויות", וכי מכתב הריענון שנשלח לכלל יחידות המשרד, היה למעשה הנחיות להפעלת התקשרויות על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. המשרד הוסי ף כי המנכ"ל זימן דיון עם כלל עובדי אגף האירוח, החשב והיועץ המשפטי בעניין נהלים להתקשרויות כדי למנוע הישנות מקרים אלו. משרד התיירות הוסיף עוד בתשובתו כי התנהלות אגף האירוח הייתה לקויה וכי "המשרד פועל לתיקון ליקוי חמור זה". כן ציין המשרד כי עובדי אגף האירוח מבינים את חשיבות הסדרת הנושא ומשתפים פעולה עם העושים במלאכה. עוד הוסיף המשרד כי הוא "בוחן פתרונות ראויים ולאחר גיבושם יפנה למשרד האוצר לתיאום". משרד האוצר ציין בתשובתו כי "לאור התערבות נציגי החשב הכללי וחשב המשרד בפעילות אגף האירוח, בסוף שנת ]התיירות[ 2014 התקיימו עיצומים על ידי ועד העובדים אשר הביאו לעצירת פעילות אגף האירוח. אגף החשב הכללי עוקב אחר הסדרת הנושא. הדבר אף בא לידי ביטוי במסגרת תכניות העבודה של חשבות המשרד לשנים 2016 -2015 . יצוין כי יישום תכנית זו והצלחתה דורשים שיתוף פעולה מגורמים רבים במשרד התיירות". ניהול ההתקשרויות לפי רשימות הספקים הפנימיות כאמור, לפי הוראות הדין היה על המשרד לפרסם מכרז לצורך התקשרויותיו של אגף האירוח או לסווג את ההתקשרות לפי אחת מתקנות חובת המכרזים המאפשרות התקשרות לפי רשימת מציעים. חלף זאת האגף ניהל רשימות ספקים פנימיות, גם במקרים בהם תח"ם אינן מאפשרות התקשרות בדרך זו, ומכל מקום הרשימות שהכין לא עמדו בדרישות התקנות, מעבר לעובדה שהנוהל שלפיו פעל המשרד לא עמד בדרישות תח"ם. הועלה כי גם התקשרויות האגף עם ספקים לפי הרשימות הפנימיות שניהל לא עמדו בדרישות הנוהל שלו עצמו, להלן הפרטים: 1332 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 התקשרות בסבב מחזורי בנוהל אירוח נקבע כי בחירת הספקים שעמם יתקשר אגף האירוח תיעשה בסבב מחזורי ככל האפשר. בטיוטת דוח הביקורת הפנימית האמורה צוין בעניין זה כי "מניתוח התפלגות ניתן לראות כי לא מתקיימת הקפדה על הנוהל בעיקר ]שהעביר האגף לספקים[ התשלומים בתחום ההסעדה, המלונות וההסעו ת... יתכן והאירוחים אינם מתפזרים באופן שווה ברחבי הארץ אולם אין בפיזור לעיל לכאורה בכדי לפטור את המשרד מהליך שיוויוני יותר כולל הקמת מאגר מסעדות... על הנהלת האגף להקפיד ולקיים את הוראות הנוהל בדבר בחירת ספקים בסבב מחזורי". משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר העברת טיוטת דוח הביקורת הפנימית להתייחסות האגף לא הקפידו מתאמי האירוח על התקשרות בסבב מחזורי ושוויוני כנקבע בנוהל אירוח. זאת, אף על פי שגם הממונה על התשלומים התריע על כך לא פעם לפני מנהל אגף האירוח ולפני מתאמי האירוח, דבר שהביא לחילוקי דעות ביניהם. בינואר 2014 כתב הממונה על התשלומים במשרד לסמנכ"ל השיווק וביוני 2014 לממונה על מבצעי האירוח על הצורך להקפיד על סבב מחזורי ושוויוני. גם החשב ציין בדיון ביוני 2014 על פעילות שוויונית ככל האפשר". גם היועץ המשפטי]בהתקשרויותיו[ כי על האגף "להקפיד של המשרד ציין באותו לספקים צריכה להיות שוויונית". ]של האגף[ דיון כי "הפנייה בבדיקה שביצעה חשבות המשרד בהזדמנויות שונות בעניין ההזמנות של אגף האירוח נמצאו התקשרויות רבות עם אותם בתי מלון ומסעדות. בעקבות זאת הוציא הממונה על התשלומים בספטמבר 2014 הנחיה לאגף האירוח להפסיק לאלתר את ההתקשרות עם 17 מסעדות ועם5 .בתי מלון בשל ריבוי ההתקשרויות עמם באותה שנה סמנכ"ל השיווק קבל על הנחיה זו ופנה לממונה על התשלומים בבקשה לחדד כמה נקודות בנושא. הוא הוסיף כי ההנחיה יכולה "ליצור בעיות אופרטיביות של חלופות מתאימות" וציין כי "סוגיית המסעדות בת"א בולטת אף יותר מאחר ורובן הן מסעדות בקו החוף שהינן חלק מאטרקטיביות המוצר", ולכן "אין בהכרח מספיק חלופות הולמות". באוקטובר 2014 כתבגם מנכ"ל המשרד לסמנכ"ל השיווק בעניין הצורך בהתקשרות של אגף האירוח בסבב מחזורי ככל הניתן. בסוף ינואר 2015 דנה ועדת המשנה להתקשרויות במאגר הספקים של אגף האירוח, וסוכם כי לעבור על רשימת ]הממונה על התשלומים[ ... ו]מנהל אגף האירוח[ ..."אחת לחודש באחריות במטרה ]ייחסמו[ העבודות שנמסרו לספקים במאגרים השונים. ספקים שקיבלו עבודות יוקפאו לאפשר מסירת עבודות לספקים האחרים במאגר וסבב שיוויוני במידת האפשר". משרד מבקר המדינה מעיר כי לא זו בלבד שהאגף ניהל רשימות ספקים שלא תאמו את הוראות תח"ם, אלא שהוא אף לא הקפיד על פעולה בשוויוניות ומחזוריות בבחירת הספקים מתוך הרשימות שגובשו באגף, כנדרש בנוהל שלו. משרד התיירות ציין בתשובתו כי "אגף האירוח שינה את אופן פעילותו, יש תחלופת ספקים וכן הפסקה/צמצום היקף הפעילות עם ספקים מסוימים", וכי "המשרד פועל עתה ללא לאות להסדרה האמורה". משרד התיירות 1333 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בניית תיק אירוח באמצעות ה מערכת הממוחשבת מערכת ממוחשבת המאפשרת לקבל בקלות מידע מלא ומעודכן היא כלי עבודה בסיסי, וניתן להסתייע בה גם כדי להבטיח עמידה בכללי מינהל תקין. מתאמי האירוח, האחראים להזמנת בתי מלון, מסעדות, מורי דרך ועוד, מזינים בעת גיבוש תיק אירוח את נתוני ההתקשרויות למערכת ההזמנות הממוחשבת של משרד התיירות. נמצא כי מערכת ההזמנות הממוחשבת של משרד התיירות אינה מתוכננת כך שתיתן התרעה כאשר מתבצעת התקשרות עם ספקים באופן לא מחזורי ולא שוויוני. המערכת הממוחשבת גם אינה מאפשרת למתאמי האירוח לדעת אילו התקשרויות ביצעו מתאמים אחרים עם כל אחד מהספקים במצטבר במשך תקופה מסוימת, ומכאן שהם אינם יכולים לפעול על פי עקרונות המחזוריות והשוויוניות בביצוע התקשרויותיהם. מנהל אגף מערכות מידע במשרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 כי לאחרונה ביקש ממנו מנהל אגף האירוח ליצור במערכת המחשוב הודעת התרעה שתצוץ במערכת כאשר מתאמי אירוח מעוניינים לבצע הזמנה מספק שיש אצלו ריבוי הזמנות קודמות, וכי הוא החל לפעול מחשובית ליישום הבקשה. בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה באוקטובר 2015 העלתה כי ההתרעה האמורה עדיין לא שולבה במערכת הממוחשבת של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שמערכת המחשוב של משרד התיירות תאפשר למתאמי האירוח לקבל נתונים בזמן אמת לגבי כלל ההתקשרויות הקודמות עם הספקים השונים של האגף, כדי שיוכלו להקפיד על ביצוע התקשרויות במחזוריות ובשוויוניות. על המשרד להשלים אפוא בהקדם את פעולותיו בנושא. משרד התיירות ציין בתשובתו כי הנושא נמצא בטיפול אגף מערכות מידע של המשרד. בתשובה הנוספת של משרד התיירות צוין כי "לפני כשבוע הושקה רשמית מערכת האירוח החדשה הכוללת שני רכיבים: התאמת תהליכים לוגיסטיים... כדי לתת מענה לצד הלוגיסטי - כך שכל המידע הלוגיסטי לרבות הזמנות אירוח ישמרו במקום אחד בו הן מיועדות להישמר ולהימנע מכפילויות של מידע על כל המשתמע מכך. וכן מערכת האירוח שודרגה לפי הנחיות החשבות כך שיתמכו בסבב הספקים וככל הנדרש לפי הוראות התכ"מ". עדכון רשימ ות הספקים הפנימ יות במאי 2011 התקיימה פגישה במשרד בהשתתפות עוזרת מנכ"ל המשרד ונציגי אגף האירוח במטרה ללמוד את עבודת האגף וכדי לייעל את עבודתו. בסיכום הפגישה צוין כי "רשימת המסעדות שעמן יש הסכמים אינה מעודכנת. רשימת בתי המלון לא מעודכנת. העובדים לא יודעים על בתי מלון חדשים שנפ תחים (ושיכולים להוות מקום לינה אטרקטיבי לסיקור עיתונאי ייחודי), ולרוב מבצעים הזמנה בבית מלון ששייך לרשת גדולה". גם בישיבה שהתקיימה במשרד בדצמבר 2014 בראשות המנכ"ל הצביע היועץ המשפטי של המשרד על הצורך לעדכן את רשימת הספקים הנוכחית. 1334 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי ביולי 2015 , כארבע שנים לאחר הפגישה האמורה בין עוזרת המנכ"ל לנציגי אגף האירוח, מתאמי האירוח עדיין הזמינו בתי מלון ומסעדות מתוך אותן רשימות לא מעודכנות שברשותם. הסכמים אחידים עם הספקים בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2014 בנושא רשימת הספקים ציין חשב המשרד כי "היום יש הסכמים שנתיים עם כל ספק. ההסכמים אינם קבועים, חשוב לבנות הסכמים אחידים עם מחירים קבועים". הועלה כי עד יולי 2015 טרם קבע משרד התיירות הסכמים אחידים עם הספקים השונים - בתי מלון ומסעדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות להסדיר ללא דיחוי את התקשרויות האגף ע ם הספקים השונים כנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו, הוראות תכ"ם ונוהלי המשרד. לאחר מכן, על המשרד להכין הסכמי התקשרות אחידים עם הספקים השונים לפי נושאי ההתקשרות. .הכשרת מורי הדרך .מורי הדרך בישראל עוברים הכשרה ועומדים בבחינות הסמכה של משרד התיירות לפני קבלת רישיון מורה דרך; כמו כן עליהם לעבור השתלמויות שנתיות29. מורי הדרך שמדריכים את אורחי משרד התיירות ומלווים אותם בכל שהייתם בארץ משמשים מעין שגרירים של המדינה ומשפיעים מאוד על חווייתם של אורחים אלה, שכן לעתים הם הישראלים היחידים שעמם מְתַקְשְרים האורחים ב ביקורם. מכיוון שהאורחים הם כאמור אמצעי חשוב לשיווקה התיירותי של מדינת ישראל, יש חשיבות לכך שהם יודרכו רק על ידי מורי דרך מקצועיים ומוסמכים, שעברו נוסף על הכשרתם הכשרות ייעודיות והכשרות שוטפות בנושאים שונים, כגון קודים של התנהגות מול אוכלוסיות שונות של אורחים, הכרת הדתות השונות, היכרות עם אתרים חדשים, שייכות לארגון ועוד (להלן - הכשרה ייעודית למורי הדרך). מטרתה של הכשרה ייעודית כזו היא לאפשר למורי הדרך לייצג כראוי את המדינה לפני האורחים, ולהעביר להם במסגרת הליווי נושאים וערכים אשר ישפרו ויעשירו את חוויית האירוח וההיכרות החיובית שלהם עם המדינה, נקודות שיש בהן כדי לתרום להצלחת האירוח ולתוצאותיו. יצוין כי הממונה על הכשרת מורי הדרך במשרד התיירות מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 כי גם לדעתה מורי הדרך שעמם מתקשר המשרד לצורך ליווי אורחיו צריכים לעבור הכשרה מיוחדת מכיוון שמדובר באורחי המדינה. .__________________ .29 ,ראו בעניין זה מבקר המדינהדוח שנתי 65ג ( 2015 '), "מורי דרך בישראל", עמ 1244 -1211 . משרד התיירות 1335 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הועלה כי משרד התיירות אינו מקיים הכשרה ייעודית למורי הדרך שעמם הוא מתקשר במישרין לצורך הדרכת אורחיו, והם גם אינם עוברים או נדרשים על ידי המשרד לקבל הכשרה נוספת המותאמת לצורכי המשרד. יצוין כי מהתיעוד במשרד עולה כי צורך חשוב זה הועלה כבר בשנת 2004 ,בדיון שהתקיים בנושא במשרד והוחלט כי יש לקיים השתלמות המיועדת למורי דרך המתמחים בקהלי היעד של המשרד, דבר שכאמור לא בוצע. לדעת משרד מבקר המדינה, קיימת חשיבות רבה לכך שמשרד התיירות יבחן את הצורך לגבש בהקדם מתכונת הכשרה ייעודית למורי הדר ך שעמם הוא מתקשר ויפעל ליישומה. מוצע לשקול כי הכשרה ייעודית זו תהיה תנאי סף להתקשרות המשרד עם מורה הדרך, והיא תקנה למורי הדרך כלים שבעזרתם הם יוכלו להעשיר את חוויית האירוח וההיכרות החיובית של האורחים עם המדינה - דבר שעשוי לתרום להצלחת הביקור. משרד התיירות כתב בתשובתו כי לצורך עדכון מאגר מורי הדרך של המשרד מתקיימים כעת ראיונות עם מורי דרך על מנת לצרפם למאגר של אגף האירוח, וכי הוא יפעל לעריכת השתלמויות ייעודיות למורי דרך אלו. .מעקב אחר תוצרי האירוח .1. בנוהל אירוח נקבע כי "אחת ל-3 חודשים יעביר הגורם המזמין דיווחעל אודות ביקורים שבמשרד [ בארץ של אורחי המשרד לדסק הרלוונטי באגף חוץ לארץ ולאגף אירוח . הדיווח יכלול העתק מהכתבה/קלטת הווידאו שהוכנה בעקבות הביקור". עוד ]התיירות נקבע בנוהל כי "אגף אירוח ירכז את הדוחות... על-פי מפתח אשר יסייע לאיתור האורחים המבקשים להגיע לארץ כאורחי המשרד פעם נוספת. ריכוז הדוחות ישמש לצורך בחינת הכדאיות לקיום אירוח נוסף". הועלה כי לא כל לשכות המשרד בחו"ל מעבירות ליחידות האמורות במשרד דיווח על הביקור ועל הפרסום שנעשה בעקבותיו כפי שנקבע בנוהל אירוח. כן הועלה כי אגף האירוח אינו מרכז את הדיווחים שקיבל כנקבע בנוהל, ולפיכך לא ניתן להשתמש בהם כדי לבחון את הכדאיות של קיום אירוחים מסוגים שונים או אירוח חוזר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו להקפיד על ביצוע מלא של הנוהל כמפורט לעיל על ידי כל הנוגעים בדבר במשרד, על מנת שיוכל לבחון כראוי את התוצאות של פעולות האירוח ומידת יעילותן. 2. כאמור, לאירוח יש תפקיד חשוב ביצירת חשיפה ישירה ובלתי אמצעית של האורחים למוצר התיירותי הישראלי על כל היבטיו. הציפייה היא שבעקבות התרשמותם החיובית של האורחים מהביקור הם ייתנו לו ביטוי חיובי, כל אחד בתחומו, עם שובם לארצות מוצאם; בחירת האורחים נעשית אפוא בהתאם לכך. לדוגמה, אורחים שהם אנשי תקשורת ומובילי דעת קהל המתארחים בישראל יכולים ליצור חשיפה חיובית לישראל באמצעות מתן ביטוי לחוויית ביקורם בארץ בערוצי התקשורת השונים ובכך לקדם את התיירות לישראל. 1336 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ידווח למנהל יחסי הציבור]את האירוח[ על פי נוהל אירוח, "בתום האירוח הגורם המזמין מדינה ממנה הגיע האורח על תוצאות הביקור לפי העניין (כתבה ]ב[ ]המשרד[ של נציגות עיתונאית, כתבה טלוויזיונית, סרט, מאמר, צילום וכדומה)" (להלן - תוצרי האירוח). עוד נאמר בנוהל כי בדיווח האמור יצוינו, בין היתר, פרטי המפרסם, מה היו תאריכי האירוח, באיזה עיתון או רשת טלוויזיה נעשה הפרסום וכן נתונים על תפוצת אמצעי המדיה. כמו כן נקבע בנוהל כי "הדיווח יועבר... לא יאוחר מ-6 ."חודשים ממועד הביקור בארץ משרד מבקר המדינה בדק 49 תוצרי אירוח ודיווחים עליהם שנמסרו בשנים 2015 -2012 על ידי מגוון לשכות המשרד בחו"ל במדינות מגוונות ובהן- בריטניה, קנדה, סין, רוסיה, איטליה, סקנדינביה, ספרד, גרמניה, הודו, צפון אמריקה ואמריקה הלטינית, ובהם כתבות בעיתונים, כתבות אינטרנטיות, כתבות טלוויזיוניות ותכניות טלוויזיוניות. בדיקת 49 תוצרי האירוח האמורים והדיווחים עליהם העלתה כי חסרו בכולם נתונים שבנוהל אירוח נקבע כאמור כי יש לדווח עליהם. בחלק מהתוצרים לא היה אפשר לדעת מתי התקיים האירוח, בחלקם לא ניתן היה לדעת כמה זמן לאחריו התפרסמה הכתבה בעיתון, הכתבה האינטרנטית או כל תו צר אחר שהוא, לא ניתן היה גם לדעת מה הייתה תפוצת הפרסומים ככל שהיו ואיזו לשכה בחו"ל יזמה את האירוח. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לשים דגש רב יותר על מעקב אחר תוצרי האירוח ולהקפיד על קיום כל הנקבע בעניין זה בנוהל אירוח, שכן בלי מעקב ראוי וממצה אחר תוצרי האירוח ובחינתם היסודית, לא יהיה אפשר לדעת אם הם היו אפקטיביים ומה נדרש לעשות כדי לשפרם וכדי להפיק את המיטב מכלי שיווק משמעותי זה. 3. על פי נוהל אירוח, על אגף האירוח להעבירלאורח שאלון משוב, ולאסוף את השאלון הממולא בטרם חזרת האורח לארצו. הועלה כי רק מקצת מהאורחים ממלאים את השאלון ומוסרים אותו לפני חזרתם לארצם, וכי משרד התיירות אינו מקפיד על כך שהשאלונים יושבו אליו. חלק מן האורחים אינם ממלאים את השאלון כלל ואינם מוסרים אותו בארץ וחלקם אמנם לוקחים את השאלון אתם אולם אינם מחזירים אותו. הועלה כי משרד התיירות אינו עושה די על מנת שהאורחים ימלאו את השאלון לגבי כל אירוח וימציאו אותו לפני חזרתם לארצם. מנהל אגף האירוח מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 כי האורחים מקבלים את שאלון המשוב, אולם לא תמיד הם מסכימים למלאו. נוכח האמור, אין בידי המשרד כלים המשקפים את התרשמות הא ורחים מהאירוח ואין בידיו יכולת לדעת איזה ממרכיבי האירוח דורשים שיפור. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לעשות כל שביכולתו על מנת שהאורחים ימלאו את שאלון המשוב ולהדגיש לפניהם את חשיבותו. 4. בדיון שהתקיים במשרד באוקטובר 2013 בהשתתפות מנכ"ל המשרד, מנהל אגף האירוח וכמה מתאמי אירוח ציין אחד ממתאמי האירוח כי יש המון כתבות שמתפרסמות בחו"ל משרד התיירות 1337 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מחזק את התחושה שאין ]והדבר[ .בעקבות האירוחים, אולם "אין להם מספיק תהודה מספיק תשומת לב לעבודת האגף. העבודה בעלת חשיבות עליונה לתיירות ולמדינה". סמנכ"ל השיווק מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 כי לדעתו מתאמי האירוח הם שצריכים לעקוב אחר תוצרי האירוח. לדבריו אמנם נעשה מעקב מסוים בעניין זה על ידי לשכות המשרד בחו"ל, אבל הוא לא נעשה כראוי. מנהל אגף האירוח מסר למשרד מבקר המדינה באותו החודש כי אין במשרד כלי מדידה לבדיקת מידת ההצלחה של האירוחים, וכי לא ניתן לאכוף את מילוי שאלון המשוב על האורחים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות האירוח ותוצריו לקידום התיירות מחו"ל, על המשרד לבחון מחדש את מתכונת פעולתו בעניין המעקב אחרי תוצרי האירוח, כדי שיוכל לבחון באופן שוטף את תוצאתם ויעילותם ולנקוט צעדים לשיפורם ככל שהדבר יידרש. על המשרד לעדכן בהתאם את הפרק בנוהל אירוח העוסק בתהליכי הבקרה אחר תוצרי האירוח ולהקפיד על כך שכל הנוגעים בדבר במשרד יפעלו על פי הוראות פרק זה. מוצע כי המשרד יבחן הטמעתם של מבחני עלות-תועלת לבדיקת התועלת הישירה והעקיפה הנובעת מהזמנת האורחים מחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכתבות, מאמרים, בלוגים, פרסומים ברשתות חברתיות וכל אמצעי אחר לפרסומה של ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי הם בעלי פוטנציאל רב לקידום התיירות לארץ, על משרד התיירות לבדוק בעצמו - במישרין או באמצעות לשכות התיירות שלו בחו"ל - באיזו מידה פרסומים שפורסמו בערוצים אלה על ידי אורחים לאחר האירוח בארץ אכן נתנו ביטוי לאירוח, ואם כן האם ביטוי זה היה חיובי או שלילי, ולהסיק מהם מסקנות באשר לשיפורים הנדרשים במתכונת האירוח, ככל שנדרשים. למרות הקושי לכמת ולמדוד את תרומת האירוח לקידום התיירות לארץ, הרי עצם חשיפת ישראל בעולם כאתר תיירות אטרקטיבי, יש בו כדי לתרום לקידום התיירות ולשיווקה. על כן על משרד התיירות לבחון דרכים שיאפשרו לו להעריך את מידת תרומת האירוח לקידום התיירות, לרבות הסתייעות בכלי מדידה. משרד התיירות מסר בתשובתו כי הוא מקבל את הערת הביקורת בעניין זה וכי הוא פועל להסדרת הנושא. המשרד ציין כי לאחר הסדרת הנושא הוא יקבל ביטוי בתכנית העבודה של מינהל השיווק וכן במסגרת המבנה הארגוני החדש של המשרד. .מתכונת עבודת אגף האירוח .שינוי מתכונת העבודה .אגף האירוח הוא כאמור חלק ממינהל השיווק במשרד התיירות. ארגון פעולות האירוח מתבצע בפועל על ידי תשעה מתאמי אירוח העובדים באגף האירוח. תפקידם של המתאמים הוא לגבש את מסלול הביקור בהתאם לסוג האורחים ודרישותיהם, לבחור בהתאם לכך את בתי המלון, 1338 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המסעדות, מורי הדרך, ההסעות והאטרקציות ולהזמין את השיר ותים שנבחרו. עבודת המתאמים נעשית בעומס רב, לעתים בלוח זמנים קצר, וכרוכה בפעילות טכנית רבה. 1. בסוף שנת 2010 גיבש סמנכ"ל השיווק הצעה לשינוי מתכונת העבודה של אגף האירוח (להלן - ההצעה הראשונה) . השינוי העיקרי בהצעתו היה להיעזר במיקור חוץ לטיפול בפעילות הטכנית וה לוגיסטית של האגף - אכסון האורחים, הסעדתם, הדרכתם על ידי מורי דרך ועוד; הרעיון שבבסיס ההצעה היה להפוך את מתאמי האירוח מצוות המבצע בעיקר את הפעולות הטכניות הנוגעות לאירוח "לגוף מתכנן, חושב, מלווה ומפקח על האירוחים"30. סמנכ"ל השיווק סבר כי מתכונת עבודה מוצעת זו תגביר את יעילות הטיפול המשרדי בנושא האירוח מאחר שהפעולות הטכניות ייעשו כאמור על ידי גורם מקצועי חיצוני, ומתאמי האירוח יתפנו לפעולות התכנון, הפיקוח, הבקרה והמעקב אחר תוצאות האירוח. סמנכ"ל השיווק הציג את ההצעה הראשונה לשר התיירות דאז סטס מיסז'ניקוב 31 ומנכ"ל המשרד דאז נועז בר ניר. אולם ההצעה נדחתה על ידם ועל ידי עובדי אגף האירוח מסיבות שונות. 2. בספטמבר 2011 , עקב ריבוי בקשות אירוח שהתקבלו באותה תקופה באגף האירוח, גיבש סמנכ"ל השיווק הצעה נוספת לשינוי מתכונת עבודת אגף האיר וח (להלן - ההצעה השנייה). גם על פי הצעה זו יועבר הטיפול הטכני באורחי המשרד לגורם חיצוני שייבחר במכרז; עוד הוצע כי עובדי האגף יעבדו עם אותו גורם, יפעילו אותו ויפקחו על פעולותיו. ההצעה השנייה נועדה אף היא לשחרר את מתאמי האירוח ואת מנהל האגף מחלק מהמטלות הטכניות הנוגעות לאירוח, כדי שיוכלו לרכז "מאמצים בשיפור המוצר ובפיתוח מסלולים חדשים"32 . סמנכ"ל השיווק הציג את ההצעה השנייה באפריל 2013 לשר התיירות הנכנס עוזי לנדאו ולמנכ"ל המשרד, אולם הם לא קיבלו באותו מועד החלטה בנושא. בדצמבר אותה שנה כתב סמנכ"ל השיווק לעוזרת המנכ"ל: "לדעתי, עד שלא יבוצע שינוי ממשי, מהיסוד - כפי שהצעתי, במבנה ושיטת הפעולה של האגף, שינוי שכולל למעשה הוצאה החוצה של הפעילות הטכנית לסוכן מבצע והפיכת הדסקאים לגוף חושב, מתכנן, מבקר ומלווה איכותית. רק שינוי כזה עשוי לשנות את התמונה. אך לצערי הוא נתפס כרדיקלי מידי והמשרד ממכלול סיבות לא מוכן או יכול להתמודד עם מהלך שכזה. עד אז ימשיכו לצוץ מידי פעם סוגיות שונות... לכן אבקש לשוב ולשקול שורה של חלופות (לא בהכרח קשורות אחת בשנייה) על מנת אכן לשפר ולקדם פתרון הסוגיות... שינוי עומק במבנה והגדרת היחידה לפיה הח לק הטכני (הסוכנותי) יבוצע ע"י גורם חיצוני שיבחר במכרז והפיכת הדסקאים ]מתאמי האירוח[ הקיימים לגורמי ליווי, פיקוח, תכנון ובקרה איכותית" (ההדגשות במקור). במרץ 2014 כתב סמנכ"ל השיווק למנכ"ל "אבקש לשוב ולחדד את הצורך בביצוע מהלך , הגדרת פעילותה... ]אגף אירוח[ שינוי במבנה היחידהבאם לא ינקטו שורה של צעדים, בגיבוי הנהלה מלא, הרי שגם לא נגיע לאפקטיביות מרבית. המקצועיות תפגע, ילכו וירבו מקרים של 'נפילה בין כסאות '". .__________________ .30 ממכתב שהעביר סמנכ"ל השיווק למשרד מבקר המדינה במאי 2015 שבו הסברים על הצעתו זו. 31 כהונתו הייתה ממרץ 2009 עד למרץ 2013. 32 .מתוך ההצעה השנייה של סמנכ"ל השיווק משרד התיירות 1339 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה העלה כי רק בסוף יוני 2014 , כשלוש שנים לאחר שסמנכ"ל השיווק הגיש את ההצעה הראשונה ושנה וחצי לאחר שהגיש את ההצעה השנייה, התקיים במשרד התיירות דיון בנושא מתכונת פעילותו של אגף האירוח בהשתתפות המנכ"ל וגורמים נוספים במשרד. בדיון סוכם כי יש לבצע כמה התאמות ושינויים במתכונת העבודה של האגף. 3. ,בעקבות הדיון האמור וכוונת הנהלת המשרד לבצע שינויים במתכונת עבודתו של האגף החלו עובדי האגף לנקוט עיצומים בנובמבר 2014 . בהמשך התרחבו העיצומים למשרד כולו ובחודשים דצמבר 2014 - ינואר 2015 .אף התקיימה שביתה כללית במשרדבמאי 2015 כתב סמנכ"ל השיווק למשרד מבקר המ דינה כי רק כשהחל ו העיצומים ב משרד התיירות ב נובמבר 2014 " ביקש המנכ"ל ]דהיום[ לבחון חלופות ולייצר הליך תפעול חלופי... הדחיפה והיוזמה בשלב הנ"ל הייתה של המנכ"ל... כמהלך תגובתי לסכסוך העבודה שהוכרז... בשלב הנ"ל התחלנו לעבוד על הליך מכרזי המיועד לביצוע מיקור חוץ ובמקביל נבדקו אפשרויות לבצע זאת למול חברות שנבחרו במכרז של החשב [ חשכ"לי כללי ]הכללי במשרד האוצרלמתן ש ירותים שונים ". על מנת לסיים את סכסוך העבודה האמור נחתם בדצמבר 2014 הסכם בין הנהלת משרד התיירות לוועד העובדים ובו נאמר - לגבי אגף האירוח - כי הוועד "תומך בהחלת מנהל תקין... ההנהלה מודיעה כי אין בכוונתה להפריט את אגף אירוח או מי מאגפי המשרד... אגף האירוח יחזור לפעילות מידית מלאה ע"פ הוראות התכ"מ והתקשי"ר... העובדים תומכים במתן תגבור זמני לאגף בתקופות עומס קצרות וזמניות ככל שיהיו, בהן יש לחץ עבודה שאינו יכול להתבצע רק ע"י הסגל הקבוע של המשרד ולחלק שלא ניתן שיבוצע ע"י הסגל" (ההדגשה במקור). משרד התיירות הסביר בתשובתו כי נושא מיקור החוץ של כמה משימות של אגף האירוח עלה פעמים מספר במהלך השנים האחרונות והוצג לפני כמה שרים ואף נבחן מול אגף החשכ"ל ואגף התקציבים במשרד האוצר בכמה מישורים, וכי במסגרת דיונים אלו נבחן המנגנון הראוי למיקור חוץ ואופן הפעילות מול גורמי המקצוע הרלוונטיים. עם זאת, ציין המשרד, הנושא ירד מסדר היום או נבחן במינונים נמוכים בשל הכרזה על סכסוכי עבודה מצד ועד העובדים, שכאמור אף הובילו בסופו של דבר לשביתת עובדים בדצמבר 2014 . עוד הסביר המשרד כי יש להתייחס למורכבות הנושא מבחינת יכולת המשרד להעביר פעילות זו למיקור חוץ וכן להיבטי יחסי העבודה מול הסתדרות עובדי המדינה אשר הייתה גם היא צד פעיל בכל התהליך מול ועד העובדים וכן בדיונים על מיקור החוץ. עוד ציין המשרד כי "הנהלת המשרד נאלצה להתחייב כי לא תפריט את פעילות אגף האירוח, ובכלל זה לא תפעיל מיקור חוץ, כחלק מהתחייבויותיה לסיום סכסוך העבודה. כאמור תפקודו של האגף נבחן בימים אלו במסגרת המבנה הארגוני החדש של המשרד אשר יישומו נמצא בדיונים מול משרד האוצר ונציבות שירות המדינה". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות האירוח לקידום התיירות לארץ, על הנהלת המשרד לבחון בהקדם ביסודיות את מתכונת עבודת האגף על היבטיה השונים ולנקוט את הצעדים הדרושים לשיפור יעילות העבודה של האגף. משרד התיירות ציין בתשובתו כי הוא שוקד בשנה האחרונה על בחינת מבנה ארגוני חדש אשר מטרתו להתאים את מבנה המשרד ותפקודו לצורכי השוק ולמגמות השונות בעולם התיירות. 1340 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .מסד נתונים משותף .מתאמי האירוח זקוקים לתשומות זמן כדי לגבש את מתווה הסיורים ולהוציאם לפועל. עליהם להתעדכן לשם כך בחדשות תיירות בארץ, להיות יצירתיים ולהתחדש ברעיונות. במאי 2011 נפגשה כאמור עוזרת המנכ"ל עם נציגים מאגף האירוח כדי לדון בעבודת האגף ובצרכיו ולייעל את עבודתו. מסיכום הפגישה עולה כי נציגי האגף העלו בה בעיות מספר, ובהן כי " אין זכרון ארגוני ]האירוח[ לאגף. כל עובד שומר את התיקים שהכין אצלו, אין תי וק כללי ומשותף: לא של ניירת ולא בתיקיות במחשב... לרוב בונים כל פעם תיק מאפס, אין כמעט דרך לבדוק ולהשוות לדוגמא במצב של אירוח של אותו המגזין או של אירוח בעל אופי דומה, אלא אם כן העובד יודע שמשהו כזה התבצע על ידי עובד אחר ומבקש ישירות את החומר... כל ההתכתבוי ות של העובד לצורך בניית התיק אינן נשמרות בשום מאגר מידע, למעט אצל העובד" (ההדגשה במקור). הועלה כי גם באוקטובר 2015 , למעלה מארבע שנים לאחר העלאת הדברים האמורים לעיל, עדיין בונה כל מתאם אירוח את תיק האירוח בקובץ אישי בלבד והתכתבויותיו בעניין האירוחים נמצאות רק ברשותו; אין באגף תיוק כללי משותף, ולפיכך מתאמי האירוח אינם יכולים להיכנס לתיקי אירוח של עמיתיהם, להיעזר בהם ולהשתמש ברעיונותיהם לצורך גיבוש תיקי האירוח שבטיפולם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לנקוט, ללא דיחוי, את הצעדים הדרושים להקמת מסד נתונים משותף באגף האירוח שיכלול את הנתונים של כל תיקי האירוח, ושלכל המתאמים תהיה אפשרות גישה למסד נתונים זה לצורך גיבוש מיטבי של תיקי האירוח שבאחריותם. משרד התיירות ציין בתשובתו כי נושא מסד הנתונים המשותף של עובדי אגף האירוח נמצא בטיפול אגף מערכות מידע. .קיום השתלמויות למתאמי האירוח .משרד מבקר המדינה בדק את הנתונים בעניין השתלמויות שקיימו כל תשעת מתאמי האירוח המועסקים במשרד. מהנתונים בעניין השתלמויות שונות הנוגעות לעבודת המתאמים שבהן הם השתתפו בשנים 2015 -2012 עולה כי שיעור ההשתתפות של המתאמים בהשתלמויות אלה נע בין 58% ל-85% . ממוצע ההשתתפות בהשתלמויות אלה היה73%. משרד התיירות 1341 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהנתונים האמורים עולה כי השתתפותם של מתאמי האירוח בהשתלמויות האמורות הייתה חלקית בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד למצוא דרכים לעודד את מתאמי האירוח להשתתף בהשתלמויות כדי להעשיר את ידיעותיהם בנושאים מ קצועיים ובתכנים הרלוונטיים לעבודתם, לצורך שיפור פעילות אגף האירוח וגיבוש תכנית אירוח ייעודית טובה יותר לאורחים השונים של המשרד. משרד התיירות ציין בתשובתו כי הוא מקבל את הערת הביקורת בעניין זה ויפעל ליישומה. .איגום פעולות ומשאבים .מלבד משרד התיירות, משרדי מ משלה רבים מזמינים מפעם לפעם אורחים מחו"ל (נציגי ממשלות, נציגי חברות ואנשי תקשורת, לרבות עיתונאים ומעצבי דעת קהל) למטרות שונות כגון דיונים בנושאים שונים, השתתפות בכנסים, הצגת יכולות, חתימה על הסכמי שיתוף פעולה וכו'. 1. בדוח מבקר המדינה משנת 2011 בנושא פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית33 (להלן- הדוח מ - 2011 ) צוין, בין היתר, כי "נוסף על משרד החוץ, גם בעניין אירוח של אורחים [ משרדים וגופים ממשלתיים אחרים עושים פעולות דומות ...". משרד התיירות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה לאותו דוח, כי הוא ]שונים " כדי להיטיב ]משרדי הממשלה[ חושב שיש להדק את שיתוף הפעולה וההיזון ההדדי בין למנף את האירוח של עיתונאים ומעצבי דעת קהל". עוד צוין בדוח מ- 2011 כי למשרד החוץ יש תכנית עבודה למיצוב ישראל בדעת הקהל הבין-לאומית, המציעה מנגנון אירוח מקצועי שיתמקד בעיתונאים ומעצבי דעת קהל ויספק לעיתונאים אירוח במימון מלא בעזרת איגום של כל המשאבים המוקצים לכך במשרדי הממשלה השונים והוצאתם בידי גוף אחד. משרד מבקר המדינה העיר בדוח האמור למשרדי הממשלה המארגנים הבאת משלחות עיתונאים לארץ, כי כל עוד הם רואים בהבאת המשלחות פעולה שיש בה כדי לשפר את תדמית ישראל בעולם, עליהם להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם. עוד העיר משרד מבקר המדינה בדוח זה כי איגום המשאבים האנושיים והכספיים בנושא זה יכול לייעל את ארגון המשלחות, שכן כל משרד יתרום את חלקו הן מתחומי העיסוק שלו והן מתקציבו וכך תגדל התועלת הכללית שאפשר להפיק ממשלחות אלה. משרד מבקר המדינה גם המליץ בדוח למשרדי הממשלה האמורים לבחון את האפשרות להסדיר מתכונת עבודה משותפת לארגון המשלחות שהם מביאים ארצה. .__________________ .33 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב ( 2011 ,"), "פעילות המשרד בתחומי הדיפלומטיה הציבורית עמ' 927-885 . 1342 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת הנוכחית הועלה כי על אף המלצות משרד מבקר המדינה בדוח מ - 2011 , משרדי הממשלה השונים, לרבות משרד התיירות, טרם קיימו בחינה משותפת אשר לאפשרות לאגם משאבים תקציביים לצורך הזמנת עיתונאים, מעצבי דעת קהל ואורחים שונים, וכי כל משרד מאתר עדיין את אורחיו ומבצע א ת התקשרויותיו לצורך אירוחם בעצמו. עוד הועלה כי משרדי הממשלה האמורים גם אינם משתפים פעולה כדי למקסם כאמור את תועלת המדינה מהאירוח גם עבור צורכי משרדי הממשלה האחרים. 2. משרד מבקר המדינה ריכז בביקורת הנוכחית פרטים מחמישה משרדי ממשלה המארחים אורחים מחו"ל: משרד ר אש הממשלה, משרד החוץ, משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל (להלן - משרד המדע), משרד הכלכלה ומשרד התרבות והספורט, בשנים 2014 -2011 . :להלן פירוט סוגי האורחים שמארח כל אחד ממשרדי ממשלה אלה א. משרד ראש הממשלה - ראשי ממשלות, נשיאים, שרי חוץ ומזכירי מדינות, סנטורים, חברי קונגרס ועוד 34 . ב. משרד החוץ - שרי חוץ, נשיאים, ראשי ממשלה, ראשי מדינה שונים, פוליטיקאים בדרגים שונים, משלחות הסברה ועיתונאות ועוד35 . ג. משרד המדע - שרי מדע ומשלחות חוקרים במסגרת התכנית לשיתוף פעולה בין המשרד לבין משרדי מדע במדינות אחרות באירופה ובאסיה. כמו כן המשרד מקיים כנסים דו-לאומיים ובין -לאומיים בהשתתפות מרצים מחו"ל. ד. משרד התרבות והספורט - אורחים מתחום הספורט והתרבות. ה. משרד הכלכלה - אורחים משני סוגים: (א) משלחות של מומחים זרים שמגיעים להנחות סדנאות וכנסים שמארגן המשרד בתחומים שונים, כגון הכשרה מקצועית, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, תקינה, פעילות ארגון המדינות המפותחות ( OECD ) והאיחוד האירופי. לעתים מדובר באירוח משלחות מקצועיות במסגרת הסכמי הדדיות עם מדינות וארגונים שונים; (ב) משלחות של אורחים רמי דרג (שרים ומנהלי חברות) סביב תערוכה, אירוח או סיקור מת ואם שמארגן המשרד (אגף מינהל סחר חוץ והמטה לקידום השקעות). ההוצאה הכספית משתנה בהתאם לגודל המשלחת - לעתים מדובר בשני אנשים ולעתים בכמה עשרות, ובהתאם למאפיינים נוספים. בלוח שלהלן ריכז משרד מבקר המדינה נתונים שקיבל לגבי מספר האורחים שהזמינו חמשת משרדי הממשלה האמורים בשנים 2014 -2011 .ועלות אירוחם .__________________ .34 משרד ראש הממשלה מארח גם מזכירי הגנה, שרים לביטחון פנים, יועצים בכירים להגנה, מושלים, ראשי ארגונים בתפוצות, מזכ"ל האו"ם, אישים מהאיחוד האירופי, גורמים כלכליים שונים, שגרירים, אישים אחרים ומשלחות שונות. 35 משרד החוץ מארח גם נסיכים ויורשי עצר, יושבי ראש פרלמנטריים, שרים וסגני שרים, מושלים וראשי מחוזות, פרלמנטרים, סנטורים וחברי קונגרס, אנשי פקידות בכירה ואחרים. כמו כן מארח המשרד עיתונאים שלא במסגרת האורחים הרשמיים שלו. משרד התיירות 1343 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לוח8 . התפלגות האורחים בין משרדי הממשלה השונים ועלויות האירוח (בש"ח) . 2011 2012 2013 2014 סה"כ .משרד .ראש .הממשלה* מספר .האורחים 191 189 156 152 688 . עלות .האירוח .*** - - 7,300,000 5,400,000 12,700,000 . משרד .החוץ מספר .האורחים 376 401 249 243 1,269 . עלות .האירוח 3,640,000 3,820,000 2,380,000 2,680,000 12,520,000 . משרד .המדע מספר .האורחים 107 236 368 600 1,311 . עלות .האירוח 68,448 382,212 473,210 601,607 1,530,000 . משרד .התרבות .והספורט מספר .האורחים 23 - 2 12 37 .עלות .האירוח 160,000 - 7,828 34,055 201,883 . משרד .הכלכלה** מספר .האורחים 41 .משלחות 91 .משלחות 31 .משלחות 42 .משלחות 205 .משלחות .עלות .האירוח 112,441 688,180 377,373 588,218 1,770,000 . המקור: נתוני משרד החוץ, משרד המדע, משרד התרבות והספורט, משרדהכלכלה. יתר הנתונים הם על פי נתוני משרד ראש הממשלה בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הנתונים אינם כוללים את המשלחות שליוו את האורחים. ** מספר החברים במשלחת נע בין שני אורחים לכמה עשרות. *** עלות האירוח מתייחסת רק לראשי מדינות ולא לכלל האישים שהגיעו מחו"ל. .מהנתונים עולה כי בסך הכול בשנים 2014 -2011 הזמינו משרדים אלה 3,305 אורחים ו-205 משלחות, ועלות הזמנתם הכוללת הייתה כ- 28.72 .מיליון ש"ח 1344 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה חוזר שוב על המלצתו בדוח מ- 2011 כי מן הראוי שמשרדי הממשלה המזמינים אורחים מחו"ל יאגמו את כל המשאבים התקציביים המוקצים על ידם לאירוח מקצועי, וכן ישתפו פעולה ביניהם כאשר מדובר בהבאת אורחים שיש להם אינטרס משותף בהבאתם לביקור בארץ, כדי שיהיה אפשר להפיק תועלת מרבית מהביקור. על משרד התיירות - בשיתוף משרדי ממשלה אחרים הנוהגים להזמין אורחים מחו"ל - לבחון דרכים להסדרת מתכונת עבודה משותפת במטרה לקדם באמצעות אורחים אלה את ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי. בתשובה שמסר משרד החוץ למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 צוין כי "למרות הדמיון ואזורי חפיפה מסוימים בפעילות משרדי הממשלה, הצרכים המשרדיים אינם דומים. במקרים מסוימים מתקיימים שיתופי פ עולה נקודתיים וטובים עם משרדי ממשלה אחרים (כדוגמת משרד רה"מ, משרד התיירות, משרד ההסברה ואחרים) אך התכנים ואף ההרכב האנושי של המשלחות שונים מאוד... הקמת מערך לאיגום המשאבים פחות רלוונטי עבור משרד החוץ ובכל מקרה הוא נושא לחשכ"ל". בתשובה שמסר משרד הכלכלה למשר ד מבקר המדינה בנובמבר 2015 צוין כי הוא "פועל בשיתוף פעולה ואיגום משאבים בכל הקשור לאירוח אורחים מחו"ל, בעיקר עם משרד החוץ ומשרד התיירות, הקרובים יותר לליבת העבודה שלנו בתחומי הסחר וקידום השקעות". עוד ציין המשרד כי "הנספחים הכלכליים הם חלק משגרירויות ישראל בעולם ועובדים בצמוד לשגרירים בכל הפעילויות כך שהתאום בין משרד החוץ למשרד הכלכלה נעשה באופן קבוע מרמת תכנית העבודה ועד העבודה היום יומית שעולה משיחות הצוות בשגרירויות. גם בתחום התיירות אנו מכירים את עולם התוכן של קידום התיירות בישראל". בתשובה שמסר משרד המדע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 צוין כי "ככלל, משרדנו ישמח לשתף פעולה עם משרד התיירות ועם כל משרד ממשלתי אחר על מנת למקסם את היתרונות הטמונים בביקורים של אורחים מחו"ל למען מדינת ישראל". משרד המדע הוסיף בנוגע לאורחיו כי כאשר מדובר בדרג שרים, הוא מתאם את הביקור עם משרד החוץ, וכאשר מדובר במשלחות מדענים הוא פועל בהתאם לנוהלי האירוח המקובלים בשירות המדינה. בתשובה שמסר משרד התרבות והספורט למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015 צוין כי "ככלל, משרדנו ישמח לשיתוף פעולה עם משרד התיירות ועם כל משרד ממשלתי אחר על מנת למקסם את היתרונות הטמונים בביקורים של אורחים מחו"ל למען מדינת ישראל". עוד ציין המשרד כי הוא מארח בעיקר משלחות של שרים מחו"ל ובמקרים אלו הוא מתואם עם משרד החוץ ומשתף אתו פעולה כולל באיגום משאבים, בהתאם לנהלים המקובלים לאירוח שרים. משרד התיירות ציין בתשובתו כי הוא מקב ל את הערת הביקורת וכי הוא "פועל לקידום שיתופי פעולה עם משרדי הממשלה הרלוונטיים ומקיים שיתופי פעולה אד הוק עם המשרד לעניינים אסטרטגיים, משרד החוץ ומשרד הכלכלה. כמו כן הנושא קיבל ביטוי בסיכום התקציבי של המשרד עם משרד האוצר בו נקבע כי ייבחנו שיתופי פעולה בין המשרדים במסגרת פעילות המשרדים בחו"ל. עם זאת יש לציין כי למשרדים יש מוקדי עניין שונים וכן מטרות שונות ועל כן יש לבחון אם אכן הקמת מערכת משותפת תהיה מעשית ורלוונטי. כאמור יש לבחון הערה זו מול משרד האוצר". בתשובתו הנוספת ציין משרד התיירות כי "מנכ"ל המשרד ממשיך לפעול לתיאום הפעילות מול משרדי הממשלה הרלוונטיים וכן הנחה את מנהלי הלשכות בחו"ל לקיים ישיבות עבודה שוטפות עם נציגי המשרדים האחרים במדינתם להגדלת התיאום". משרד התיירות 1345 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד האוצר ציין בתשובתו כי "בכל הנוגע לאיגום משאבים בתחום האירוח, מאחר ולפעילויות האירוח במשרדי הממשלה השונים קיימים מאפיינים ייחודיים, קיים צורך לבחון את העניין בצורה רחבה". בתשובה נוספת, מפברואר 2016 , ציין משרד האוצר כי "בכלל זה ביצוע באמצעות מודל ההפעלה הקיים בחברת ענבל".]ל[ תיבחן האפשרות לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לבחון בהקדם את התועלת שבאיגום משאבים בתחום הזמנת אורחים מחו"ל על ידי משרדי הממשלה ושיתוף פעולה בעניין התועלת מביקורם, במטרה למקסם את תועלת המדינה מהאירוח, ואת הדרכים ליישום המלצה זו, כל זאת תוך שימת לב למאפיינים המיוחדים של אורחי כל אחד מהמשרדים. 3. קיימים כמה גופים ממשלתיים האחראים לביצוע פעילויות והתקשרויות בתחומים מוגדרים עבור כלל משרדי הממשלה; כפועל יוצא מכך נאסר על משרדי הממשלה לבצע פעילויות והתקשרויות אלה בעצמם. להלן דוגמאות: א. לשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם) - יחידה השייכת למשרד התקשורת ונמצאת בתהליך של הפיכתה מיחידה עסקית ליחידת סמך במשרד ראש הממשלה שפועלת כמשרד פרסום עבור משרדי ממשלה, תאגידים על פי חוק, חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים, ומבצעת קמפיינים ופרסומים שונים עבור משרדי הממשלה. ב. ענבל חברה לביטוח בע"מ - חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, המשמשת זרוע מקצועית ומובילה של ממשלת ישראל ושל גופים ציבוריים. החברה מתמחה במתן שירותי ייעוץ וכיסוי ביטוחי ושירותי ניהול מגוונים ומסייעת למשרד האוצר במימוש יעדיו. שירותים שונים נוספים שהחברה נותנת הם, בין היתר, סוכנות נסיעות ממשלתית - מתן שירותי נסיעות לחו"ל עבור מוסדות הממשלה ובכלל זה חברות ממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים, קופות חולים ואוניברסיטאות ; ייזום, פיתוח ומתן פתרונות מקצועיים לכיסויים ביטוחיים מיוחדים לצ ורכי המערכת הממשלתית באמצעות ביטוח עצמי בקרן הפנימית ; ניהול מערך הכיסויים וייעוץ ביטוחי למדינה ; סיוע למשרד האוצר בניהול מערך הפיקדונות המופקדים בבנקים והלוואות לחברות השונות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכמה משרדי ממשלה מארחים כאמור אורחים מסוגים שונים מחו"ל, מוצע כי אגף החשכ"ל ישקול לפרסם מכרז מרכזי לבחירת גוף שיבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות הנוגעות לאירוח אישים ומשלחות מחו"ל, ובהן הזמנת טיסות, בתי מלון, שירותי הסעדה, הדרכות, הסעות, סיורים וכו'. כמו כן מוצע שאגף התקציבים ואגף החשכ"ל, בשיתוף משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יבחנו גם את החלופה שגוף מקצועי אחד - ממשלתי או פרטי - שאליו יאוגמו כל התקציבים והתקנים הקיימים במשרדי הממשלה עבור אירוח מקצועי, יבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות האמורות. סמנכ"ל השיווק של משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 כי לדעתו אגף האירוח במשרד הוא יחידה שמוציאה לפועל אירוח, וכפי שהציע כאמור בעבר, עדיף שאת החלק הטכני שבפעולות אלה יעשה גוף חיצוני, וכך האגף יוכל לשמש גוף בקרה, חשיבה ותכנון שינהל את פעולות האירוח ויעקוב אחר תוצריו. 1346 דוח שנתי66ג .שם הדוח: משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מנהל אגף האירוח מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 כי הוא אינו מתנגד לרעיון שיהיה גוף ממשלתי אחד שינהל את תיקי האירוח עבור כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים, כי אין הוא פוסל שיהיה שיתוף פעולה בעניין זה בין המשרדים, וכי לדעתו הרעיון ראוי. לדברי מנהל האגף, שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה בעניין הזמנת אורחים בעלי השפעה הוא רצוי. .סיכום .ענף התיירות בישראל הוא ענף תנודתי המושפע מגורמים רבים, ובהם המצב הגאופוליטי, רמת היציבות באזורנו והמצב הביטחוני בארץ. ענף התיירות תורם רבות לכלכלת המדינה, ולתיירות החוץ יש גם חשיבות בהיבטים של תדמיתה של ישראל בעולם. נוכח חשיבותו המיוחדת כאמור של ענף התיירות לכלכלת ולתדמית המדינה וההיקף הכספי הניכר של תקציב המשרד ופעילותו יש צורך, בין היתר, בפעילות שיווק נכונה והסברה יעילה של מדינת ישראל לעולם לקידום התיירות הנכנסת ולהגדלת היקפה. קיימת אפוא חשיבות רבה לפעילותו של אגף האירוח במשרד התיירות, האחראי לאירוח של אורחים רשמיים, מקבלי החלטות, אנשי תקשורת ומעצבי דעת קהל, שביכולתם לייצר הד חיובי לאחר ביקורם בארץ ולתרום לחשיפת התיירות לישראל ולשיפור תדמיתה. חשיבות זו גדלה במיוחד בזמנים שבהם המצב הביטחוני רעוע, ויש צורך למצב את ישראל כיעד תיירותי לגיטימי ואטרקטיבי. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שכל הגורמים העוסקים באירוח אורחים מחו"ל במשרד התיירות, וכן גופים ממשלתיים מחוץ למשרד התיירות שמארחים אורחים מחו"ל, יפעלו להגדלת תרומתם של אורחים אלה לשיווק התיירות במדינת ישראל. מממצאי דוח זה עולים ליקויים בפעולות שונות של אגף האירוח; בראש ובראשונה התגלו ליקויים מתמשכים לאורך שנים בתחומי ההתקשרויות של האגף עם ספקים: האגף לא קיים מכרזים פומביים כנדרש, והתקשרויותיו עם ספקים, בסכומים ניכרים, נעשו שלא על פי החוק והתקנות; התקשרויות המשרד לא נכנסו בגדר אחת מהוראות תקנות חובת המכרזים, אשר מאפשרות במקרים המתאימים להתקשר עם מציעים שבמאגר ספקים; למרות שלא ניתן היה על פי התקנות להקים מאגר ספקים, הכין המשרד מאגר כזה, אך הוא לא נעשה בהתאם להוראות תח"ם, ומכל מקום, המשרד לא פעל בהתאם להוראות הנוהל שקבע בעצמו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שמשרד ממשלתי אינו פועל בהתאם להוראות הדין, ומעיר למשרד התיירות כי עליו להקפיד שכל התקשרויותיו, בכל תחום שהוא, ייעשו בהתאם לדיני המכרזים. עוד עולה מהדוח כי המשרד לא הקפיד על הגשת הזמנות לאישור בוועדת המכרזים לפני התקשרויותיו עם ספקים; אופן בחירת הספקים וניהול מאגרי הספקים על ידו הי ו לקויים, והמעקב שהיה עליו לבצע אחר תוצרי האירוח היה חלקי וחסר. משרד התיירות 1347 .:שם הדוח משרד התיירות - הזמנת אורחים מחו"ל והטיפול בהם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על משרד התיירות לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שאגף האירוח יפעל על פי כללי מינהל תקין בכל התחומים הנוגעים לאירוח. על המשרד אף לפעול לכך שימוצו באופן מיטבי היתרונות הגלומים באירוח גורמים בעלי השפעה מחו"ל, ובהם תרומה כאמור לחשיפת התיירות לישראל ולשיפור תדמיתה. כמו כן על משרדי החוץ והאוצר לבחון אפשרויות לאיגום משאבים והשגת יעדים משותפים עם משרד התיירות בתחום אירוח הגורמים האמורים כדי לשפר את היעילות, החיסכון והאפקטיביות של ביקורים אלה. משרד התיירות משקיע משאבים רבים באירוח אורחים מחו"ל לשם חשיפתה של מדינת ישראל והגברת המודעות לה כיעד תיירותי מודרני ואטרקטיבי. הערך המוסף של מדינת ישראל מההשקעה הכלכלית באירוח זה הוא רב, ועל כן לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לפעול באופן שוטף לשכלול פעולותיו בתחו ם ביצוע האירוח כדי להפיק את המרב מהביקורים במטרה שישפיעו על תדמית חיובית של מדינת ישראל. .