כביש חוצה ישראל בע_מ/תפעול ובקרה של פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי - חברת כביש חוצה ישראל בע_מ

 מבוא .חברת כביש חוצה ישראל בע"מ היא חברה ממשלתית אשר הקימה ממשלת ישראל במרץ 1993 ,כדי לקדם את סלילתו של כביש 6, הידוע בכינויו "כבישחוצה ישראל ", תוך מתן עדיפות להקמת הכביש ולהפעלתו באמצעות גורמים פרטיים ובמימון חוץ- תקציבי (שיטת 3BOT .) בהתאם לחוק כביש אגרה (כביש ארצי לישראל), התשנ"ה-1995 (להלן- חוק כביש ארצי לישראל), הממשלה מינתה את החברה לרשות הממונה על כביש 6, שאותו הפעיל כאמור זכיין פרטי. כמו כן, בהתאם להחלטת ממשלה מיולי 2010 מינו שר התחבורה ושר האוצר דאז את החברה לרשות הממונה הן על מנהרות הכרמל, החל מדצמבר 2010 ,, מועד תחילת הפעלתן בהתאם לחוק כבישי אגרה (מנהרות הכרמל), התשנ"ה-1995 (להלן- חוק מנהרות הכרמל), והן על הנתיב המהיר בכניסה לתל אביב, החל מינואר 2011 , בהתאם לחוק נתיבים מהירים, התש"ס-2000 (להלן- חוק נתיבים מהירים). יצוין כי שני פרויקטים אלה הוקמו בשיטת BOT , וכי החברה לא הייתה אחראית לתכנונם ולהקמתם. פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה ולוויסות של עומסי התנועה, והקמתם והפעלתם התאפשרה תוך רצון לנצל יתרונות לכאורה של המגזר הפרטי מבחינת המימון וההפעלה. החברה, בתוקף תפקידה כרשות הממונה, מפקחת מטעם הממשלה על הזכיינים כדי לוודא שהם עומדים בהתחייבויותיהם שנקבעו בהסכם הזיכיון עם המדינה. החלטות מהותיות על המשך קידום הפרויקטים הינם באחריות משותפת של משרד התחבורה, משרד האוצר והחברה. בפברואר 2014 נחתם חוזה זיכיון עם זכיין להקמתו של פרויקט הארכת כביש 6 צפונה (בקטע הקרוי"יקנעם סומך") ולהפעלתו במשך 34 שנים, ועל פי חוק כביש ארצי לישראל והסכם הזיכיון החברה משמשת הרשות הממונה גם על פרויקט זה. המדינה מחזיקה בכל מניות החברה ועל כן היא מוגדרת כחברה ממשלתית. ככזאת היא כפופה הן להוראות הדין הכללי ולחוקים הנוגעים לפרויקטים של כבישי האגרה (כמפורט לעיל), והן למגבלות שמקורן בכמה דינים ובהם חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975; חוק חובת המכרזים; חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 ; והתקנות שהותקנו מכוחם. בחודשים אוקטובר 2015 עד מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפרויקטים שהחברה ממונה עליהם כרשות ממונה מטעם המדינה ושבוצעו בשיתוף זכיינים מהסקטור הפרטי, ואת יחסי הגומלין בין החברה לזכיינים ולמשרדי התחבורה והאוצר. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. . .3 Build, Operate, Transfer. 798 | דוח שנתי 67א .שלא כמו בכביש 6 , בפרויקט הנתיב המהיר ובמנהרות .הכרמל החברה לא שימשה כרשות ממונה החל ממועד הייזום החברה כרשות ממונה .תחום פעילותה של החברה כרשות הממונה מטעם המדינה על פרויקטים שהוקמו במתכונת BOT הוא ייחודי ומצריך ידע רב ואינטגרטיבי בתחומים ההנדסיים, הנכסיים, המשפטיים, המסחריים והכלכליים. תפקידיה וסמכויותיה של החברה כרשות הממונה מתבססים כאמור על החקיקה המסדירה הקמת פרויקטים בשיתוף הסקטור הפרטי (4PPP ) ועל הסכמי הזיכיון שנחתמו עם הזכיינים הפרטיים. 1. על פי הדוחות הכספיים של החברה לשנת 2015 הוצאותיה הסתכמו ב -567 מיליון ש"ח (והוצאותיה לשנת2014 - ב-753 מיליון ש"ח), מרביתן (בשנת2015 - 91% ; ובשנת 2014 - 97% ) עבור תכנון וביצוע של פרויקטים. בשנת 2015 הסתכמו הוצאות ההנהלה של החברה והוצאותיה הכלליות ב -16 ,מיליון ש"ח מהם כ -11 מיליון ש"ח עבור שכר נלוות ותחזוקת רכב. מאחר שהממשלה מממנת את מלוא ההוצאות הכרוכות בפעילות החברה אין לחברה רווחים או הפסדים. צורת מימון זו היא סוג של קוסט פלוס5 ואין בכך תמריץ לחברה כדי להתייעל. מבקר המדינה העיר בעבר על שיטה זו6. 2. בסעיף ההגדרות של חוק כביש ארצי לישראל, העוסק כאמור בכביש 6 , נקבע כי הרשות הממונה תהיה "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ או מי שהממשלה תמנה בהתאם לחוזה הזיכיון". ואכן, בנספח לחוזה הזיכיון שעליו חתמו המדינה והזכיין נקבע שהחברה תשמש כרשות ממונה, וכי המדינה הסמיכה אותה ליישם את הפרויקט וכן לפקח על הקמתו ועל יתר מחויבויותיו של הזכיין על פי הסכם הזיכיון. כלומר, החברה ליוותה את פרויקט כביש 6 בכל שלביו- הייזום, הכנתו וביצועו של המכרז, ההקמה והביצוע וההפעלה של הפרויקט. בביקורת נמצא שלא כמו בכביש 6 , בפרויקט הנתיב המהיר ובמנהרות הכרמל החברה לא שימשה כרשות ממונה החל ממועד הייזום. בהחלטת ממשלה מיולי 20107 הוטל על שר התחבורה ועל שר האוצר דאז למנות את החברה כרשות ממונה על הנתיב המהיר ועל מנהרות הכרמל מיום הפעלתם . בהתאם לכך החלה החברה לשמש כרשות הממונה על מנהרות הכרמל בדצמבר 2010 , וכרשות הממונה על הנתיב המהיר בינואר 2011 - מועד הפעלתם של פרויקטים אלה. נמצא כי מינוי החברה לרשות הממונה סמוך לשלב ההפעלה היה כרוך בהשקעת משאבים ובלימוד מידי של הפרויקטים בהיבטים שונים ובהם החוקים הרלוונטיים, הסכמי הזיכיון, ההסכמים הנלווים, מבנה המימון והמודל הפיננסי, וכן נושאים שונים הקשורים להפעלה. נוסף על כך החברה נדרשה להשל ים מידע, נתונים ומסמכים שצברו במשך השנים גופים אחרים אשר היו אחראים לקידום הפרויקטים. . .4 Public Private Partnership - פרויקט או שירות ציבורי בשיתוף המגזר הפרטי. 5 .שיטת תמחור לפיה משולם לנותן השירות העלות בתוספת שיעור רווח מסוים 6 ,מבקר המדינהדוח שנתי 66א (2015 ), "חברת נתיבי איילון בע"מ- ניהול פרויקטים והעסקת יועצים", עמ' 698. 7 החלטת ממשלה מס' 2009 מיום 15.7.10. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 799 .לא היה גורם מתכלל .מטעם המדינה אשר .ליווה את הפרויקטים .בשלבי הייזום, .התכנון, הביצוע, .הבקרה על הביצוע, .ההרצה וההפעלה הביקורת העלתה כי לא היה גורם מתכלל מטעם המדינה אשר ליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון, הביצוע, הבקרה על הביצוע, ההרצה וההפעלה. התברר כי לפני ששימשה החברה כרשות הממונה על הפרויקט, מילאה תפקיד זה ועדה בין -משרדית שכללה נציגים ממשרד האוצר וממשרד התחבורה, ואותה ליוו יועצים, מהנדסים ואדריכלים אשר התחלפו מפעם לפעם. הדבר בלט בעיקר במסגרת ביצועו של פרויקט הנתיב המהיר. בדוח של אגף הביקורת באגף החשב הכללי מנובמבר 2014 בנושא "הסכם פשרה בין המדינה לבין זכיין פרויקט הנתיב המהיר" (ראו גם להלן) צוין כי, כיוון שהשתנו המלווים של פרויקט הנתיב המהיר, לא נאספו ולא תועדו באופן מלא מידע וידע, לרבות נתונים שנצברו במהלך התכנון וההקמה, והדבר היווה חולשה מהותית בשלבי הפעלת הפרויקט, בייחוד בשלב שבו הזכיין החל להגיש דרישות תשלום ותביעות לבוררות. בידי הרשות הממונה והיועצים ההנדסיים והמשפטיים שליוו את התהל יך לא היו האסמכתאות הנדרשות, ובהן אסמכתאות הנוגעות לתכתובות בין הגורמים מטעם המדינה שליוו את הפרויקט בשלבי התכנון וההקמה ובין הזכיין. זאת לעומת הזכיין, שתיעד היטב את ההתכתבויות וביסס את תביעותיו באמצעות האסמכתאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בפרויקטים ציבוריים מורכבים שתכנונם וביצועם נמשכים כמה שנים, יש למנות גורמים מקצועיים שילוו אותם ברציפות החל מהשלבים הראשונים. כמו כן ראוי כי הגורמים המקצועיים יהיו בקיאים בכל שלבי הפרויקט ובהנחות היסוד שעליהם הוא מתבסס, יתעדו את כל שלבי הפרויקט, את הוראות השינוי ואת ההתכתבויות במהלך התכנון, ההקמה והביצוע, וכן יצברו ידע וניסיון ויתעדו אותם כדי לייעל את ביצועם של פרויקטים דומים בעתיד. מתשובת מר נחמיה קינד , סגן בכיר לחשבת הכללית שבמשרד האוצר, ממאי 2016 (להלן- תשובת סגן החשכ"ל), עולה כי החשכ"ל תומך בהמלצה למינוי גורם מתכלל אחד לליווי שלבי ההקמה והתפעול של פרויקטי הזיכיון מטעם המדינה, וכי ככלל גישה זו מיושמת , במידת האפשר, בחטיבת התשתיות והפרויקטים בתחומי המים, התחבורה והאנרגיה. 3. בספטמבר2015 התקייםבמשרד התחבורה דיון בנושא "פרויקט הנתיבים המהירים במטרופולין תל אביב" בראשות מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ובהשתתפות גורמים ממשרד התחבורה ויועצים חיצוניים. מטרת הפרויקט היא הקמה של נתיבים מהירים בתשלום בכניסות לתל אביב. בפרויקט תינתן עדיפות לתחבורה ציבורית ולרכב פרטי המסיע ארבעה נוסעים ויותר והם ייסעו בחינם בנתיבים המהירים, וכן תובטח חניה בחינם בחניונים המקיפים את המטרופולין ונסיעה בחינם בשירותי הסעות ("שאטלים") בנתיבים המהירים אל מרכזי התעסוקה. 800 | דוח שנתי 67א .לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה ועל משרד האוצר להפיק לקחים מפרויקט הנתיב המהיר ומהממצאים האמורים לעיל. יש מקום שבתכנון פרויקטים דומים בעתיד יביאו בחשבון גם את ניסיונה של החברה בפיקוח ובבקרה על הזכיינים וכן בקידום פרויקטים בשיטת BOT המקנה לה יתרון יחסי, שכן הידע שצברה במשך השנים מאפשר לה להפחית את אי -הוודאות הכרוכה בפרויקט ולהימנע מסיכונים ומטעויות בעקבות הלקחים שהפיקה מפרויקטים דומים. .פניות ותלונות של הציבור .בהסכמי הזיכיון ובנספחים להם נקבעו רמות השירות הנדרשות מהזכיינים. בחוקים האמורים לעיל - שעל פיהם הוקמו כביש 6 , הנתיב המהיר ומנהרות הכרמל- נקבע, בהתאם להסכם המסגרת בין הממשלה לחברה, כי החברה תפקח על פעילותם של הזכיינים כדי לוו דא כי הם עומדים בהסכמי הזיכיון, ובכלל זה על רמות השירות, תשפר את רמת השירות לנוסע ותשמור על ההנחיות ועל תקני הבטיחות. לצורך מילוי תפקידה בתחום פניות הציבור מעסיקה החברה עובדת אשר מתפקידה לרכז את הפניות והתלונות של הציבור בנוגע לכל אחת מהזכייניות, וכן לטפל בהן ולעקוב אחריהן. מרבית הפניות שמקבלת החברה נוגעות לזכיינים. הביקורת העלתה כי החברה אינה מכינה דוח תקופתי מרוכז על היקף פניות הציבור ועל התלונות - הן אלה הנמסרות לה והן אלה המוגשות ישירות לזכיינים, על משך הטיפול בתלונות, על תוצאות הטיפול בהן, על מאפייני התלונות , על שיעור התלונות שנמצאו מוצדקות, על תלונות חוזרות ונשנות ומדדים נוספים לפי הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי על פי כללי מינהל תקין, ראוי שהיא תכין דוח תקופתי מרוכז במסגרת כלי הבקרה שהיא מפעילה, כדי שתהיה בידה תמונה מלאה על רמת השירות שנותן הזכיין, לשם הפקת לקחים מאופן תפקודו וככלי להפעלת בקרות על הזכיין. החברה הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2016 (להלן- תשובת החברה), כי לאחרונה היא השלימה הקמת מערכת ממוחשבת המרכזת את פניות הציבור ואת אופן הטיפול בהן, אשר תאפשר מעקב תקופתי או מידי לפי חתכים שונים, סטטוס הטיפול, הטיפול שניתן לפנייה ופעולות משלימות שבוצעו, אם היה בכך צורך. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 801 .התנהלות המדינה מול זכיין הנתיב המהיר .ביולי 2002 החליטה הממשלה להקים ולהפעילנתיב מהיר 8 ,ככביש אגרהבאמצעות זכיין פרטי שנבחר במכרז. הנתיב המהיר הוקם בכביש 1 , בקטע שבין מחלףנמל התעופה בן גוריון שבלוד למחלף קיבוץ גלויות. מטרת הנתיב המהיר היא לצמצם את עומסי התנועה הכבדים בכניסה לתל אביב-יפו, בעיקר בשעות השיא: בין 6:30 ל- 9:30 ובין 15:00 ל- 19:00 . הנתיבתוכנן לשרת כ- 1,600 כלי רכב בשעה, שמהירות נסיעתם לא תפחת מ-70 קמ"ש. אורך הנתיב המהיר כ -13 ק"מ. הנתיב המהיר מופעל על ידי מפעיל על פי הסכם עם הזכיין שאישרה המדינה. כלי רכב ציבוריים וכלי רכב פרטיים שתפוסתם גבוהה, וכן כלי רכב של נכים מורשים לנסוע בנתיב המהיר בלי לשלם אגרה. יתרת הקיבולת של הנתיב המהיר משמשת לכלי רכב פרטיים שתפוסתם נמוכה בתמורה לאגרה. האגרה נקבעת על פי הוראות חוק נתיבים מהירים, והיא משתנה בהתאם לנתוני גודש התנועה המוזרמים למערכת אגרה דינמית אלקטרונית שמפעיל הזכיין. מערכת האגרה היא חדשנית לנוכח העובדה שהיא מווסתת את נפח התנועה על ידי שינוי סכום האגרה באופן דינמי בהתאם לגודש התנועה, כדי להבטיח שמהירות הנסיעה בנתיב המהיר לא תפחת מ-70 קמ"ש ושנפח התנועה יהיה מרבי. במרץ2016 היה הסכום המינימלי של האגרה7 ש"ח, והסכום המקסימלי - שנגבה עבור שעות שבהן ה עומס מרבי - היה 105 ש"ח. סכום האגרה המעודכן מוצג בשלטים אלקטרוניים במרחק 1.2 ק"מ לפני הכניסה לנתיב, באופן שכל נהג יכול להחליט מבעוד מועד אם ברצונו להשתמש בנתיב. פרויקט הנתיב המהיר כולל מתחם חניה ל- 2,000 כלי רכבבסמוך למחלף שפירים (להלן - חניון הנתיב המהיר). בחניון שבמתחם זה יכולים הנהגים להחנות את רכבם הפרטי ללא תשלום וליהנות משירות הסעות בחינם שמפעיל הזכיין למרכזי תעסוקה בתל אביב. ההסעות כוללות שני קווים: האחד עד למרכז עזריאלי וסובב הקריה בתל אביב, והשני לתחנת רכבת מרכז והבורסה ברמת גן. בשעות העומס יוצאות ההסעות מדי חמש דקות. כמו כן יוצאים מהחניון שלושה קווי אוטובוס לירושלים בתשלום, ואותם מפעילה חברה פרטית, שנבחרה במכרז. בתמורה להקמת הנתיב המהיר, חניון הנתיב המהיר וההפעלה של הפרויקט במשך 30 שנה, זכאי הזכיין לגבות מהמשתמשים אגרה ולקבל מהמדינה תשלום עבור משתמשים הזכאים לפטור מאגרה. כמו כן זכאי הזכיין לתשלום בסך 10 ש"ח מהמדינה עבור כל רכב החונה בחניון הנתיב המהיר9 , סכום הצמוד למדד המחירים לצרכן בהתאם לתנאי ההסכם. הכנסות אלה של הזכיין מיועדות לממן את הקמת הפרויקט ואת הפעלתו. . .8 ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 62 (2012 ), בפרק "פרויקט הנתיב המהיר- כביש אגרה", עמ' 953. 9 'רכב שנכנס לחניון בימים א-ה' בין השעות 09:30 -06:30 וחונה בחניון עד לאחר השעה 09:30. 802 | דוח שנתי 67א .בין הנושאים שהצריכו .פשרה: שינויים .בתכולת העבודה .שההוראות לביצוען .ניתנו בעל פה והם לא .תומחרו; אי-הסדרה .סטטוטורית מראש .של תוואי הנתיב .המהיר; ושינויים .בתכולת העבודה תוספות ותיקונים לחוזה הזיכיון .המכרז הסופי להקמתו והפעלתו של פ רויקט הנתיב המהיר פורסם במרץ 2005, והשתתפו בו שלושחברות. יצוין כי במסמכי המכרז נקבע שהמדינה תעניק לזוכה במכרז מענק הקמה בסך 14 מיליון אירו, ללא כל קשר להצעתו הכספית. הקריטריון לבחירת הזוכה היה סכום מענק נוסף שתדרוש החברה מהמדינה, והסכום המירבי נקבע על פי אומדן המדינה ל-100 מיליון ש"ח. באוגוסט 2006 נבחר לזוכה במכרז הזכיין שהציע לשלם למדינה תמלוג בסך 180 מיליון ש"ח. בספטמבר 2006 חתמה המדינה עם הזכיין על חוזה הזיכיון בכפוף להשלמת סגירה פיננסית10 עד מאי2007 . באוגוסט2007 השלים הזכיין את הסגירה הפיננסית, והמדינה חתמה עמו על הסכם זיכיון מעודכן בהתאם לכך. לאחר מכן הוחל בביצוע עבודות ההקמה, ובינואר 2011 נפתח הנתיב המהיר לתנועת כלי רכב. כאמור, באותו מועד החלה החברה למלא את תפקיד הרשות ממונה. במהלך הקמת פרויקט וגם לאחר הפעלתו נוצרו שינויים וחילוקי דעות עם הזכיין, בין היתר בנושאים שהיו קשורים לתנאי החוזה המקורי, שאף הביאו להפסקת עבודות ההקמה לכארבעה חודשים, בין היתר עקב תכנון מפורט שהכינה המדינה אשר לא התאים למצב בשטח ושהיה חלק ממסמכי המכרז. כמו כן, החברה והמדינה סירבו להעניק לזכיין תעודת גמר לאחר תקופת הרצה של חצ י שנה, מאחר שלדעת החברה השירות לא עמד ברמה הנדרשת על פי הסכם הזיכיון. המחלוקות עם הזכיין הביאו לכך שעד ספטמבר 2013 :נחתמו עמו שישה הסכמים שניים מהם היו מכתבים של הרשות לזכיין שאושרו בחתימתו ונגעו לדחיית מועד מתן תעודת הגמר, ונקבעו בהם הוראות לתיקון על ידי הזכיין של ליקויים שהתגלו; וארבעה הסכמים שכללו פשרות, תוספות ותיקונים להסכם הזיכיון המקורי, ומטרתם לעדכן את ההסכם ולהתאימו לדרישות החדשות ולמציאות בשטח, בעיקר בהיבטים התכנוניים והסטטוטוריים, וכן לפצות כספית את הזכיין בגין העלויות וההפסדים שנגרמו לו עקב כך. בין הנושאים שהצריכו פשרה: שינויים בתכול ת העבודה שההוראות לביצוען ניתנו בעל פה והם לא תומחרו; אי-הסדר ה סטטוטורית מראש של תוואי הנתיב המהיר; ושינויים בתכולת העבודה אשר נגרמו, בין היתר, מחוסר התאמה בין התכנון המפורט לבין המצב בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה הסכמי פשרה, תיקונים ותוספות להסכם הזיכיון המקורי מעידים לכאורה על הכנה לקויה של המכרז, בעיקר בהיבטים תכנוניים וסטטוטוריים . עקב האמור לעיל עוכב ביצוע הפרויקט ו נגרם נזק כלכלי למשק המדינה. כמו כן, שינויים אלה בתנאיו הבסיסיים של ה מכרז המקורי שפורסם אינם עולים בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים ועם מטרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה על משרדי התחבורה האוצר להפיק לקחים מפרויקט זה ולפעול לפרסום מכרזים אשר יתבססו על מידע מלא, לאחר ביצוע הבדיקות הנדרשות באופן מעמיק, בעיקר כשמדובר בפרויקטים מורכבים וחדשנים. . .10 גיוס המימון הנדרש לצורך ההקמה ותפעול הפרויקט. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 803 .בתשובתו של סגן החשכ"ל למשרד מבקר המדינה הוא הסביר כי הוא מקבל את הערות הביקורת בדבר "חוסר הבשלות המספקת מבחינה סטטוטורית/תכנונית" אשר בין היתר "הביאו לצורך בשינויים שהיו יכולים להימנע אילו היו נסגרים מראש". עוד הסביר "כי היום ישנה הקפדה (בין היתר על בסיס לקחי הפרויקט ואחרים) על יציאה למכרזים ברמת בשלות וודאות גבוהה יותר, ותוך בחינה מוקפדת של חלוקת הסיכונים באופן שיצמצם את השינויים במהלך יישום הפרויקט". .תוספת להסכם הזיכיון .בספטמבר 2013 נחתם בין המדינה לזכיין הסכם "תוספת להסכם הזיכיון" שתיקן את ההסכם המקורי. הסכם זה הוא למעשה הסכם פשרה נוסף שמטרתו להסדיר סוגיות כבדות משקל אשר היו סלע המחלוקת בין המדינה והרשות הממונה לבין הזכיין, ואשר לדעת החברה סיכנו את המשך ההפעלה של פרויקט הנתיב המהיר. לשם יישוב המחלוקות האמורות קיימה החברה מאוגוסט 2012 .משא ומתן עם הזכיין נציגי אגף החשב הכללי בראשות סגן החשבת הכללית, מר יריב נחמה (להלן - סגן בכיר לחשבת הכללית), קיבלו דיווח שוטף על המשא ומתן ובכלל זה על הסוגיות הנדונות, על הפתרונות המסתמנים ועל ההתקדמות בתהליך. במהלך המשא ומתן נדונו כמה סוגיות ולהלן העיקריות שבהן: מועד מתן תעודת הגמר לזכיין עקב אי-עמידתו ברמת השירות שנקבעה בהסכם הזיכי ון; קביעת אופן פריסת יתרת התמלוג עליו התחייב הזכיין במכרז; קביעת הסכומים המגיעים לזכיין מהמדינה תמורת עבודות נוספות שביצע ולא נכללו בתכולת המכרז המקורי; סכום הפיצוי שיקבל הזכיין מהמדינה בגין אי -הפעלת האופציה להקמת נתיב מהיר לירושלים. כל סעיפי הפשרה הסתכמו בסכום נטו של 101.4 מיליון ש"ח שיועברו לזכיין. נוסף על הפשרות וההסכמות שצוינו לעיל בוטלה בהסכם הפשרה הדרישה לנפח תנועה מינימלי של 1,600 מכוניות בשעה , ונקבע כי נפח התנועה יהיה המירבי האפשרי ובלבד שמהירות הנסיעה בנתיב המהיר לא תפחת מ -70 קמ"ש. עם סיום המשא ומתן עם הזכיין סירבה החשבת הכללית, גב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו (להלן - החשבת הכללית), לאשר את הסכם הפשרה של הרשות הממונה בשיתוף נציגי אגף החשב הכללי בראשות סגן בכיר לחשבת הכללית. בדואר אלקטרוני ששלחה במאי 2013 החשבת הכללית למנכ"ל החברה, מר ראובן לבאון, היא ציינה כי חלה אי הבנה בדבר הגורם המוסמך להשגת פשרה עם הזכיין וכי העובדה שלא נעשה שימוש במוסד הבוררות בהתאם להסכם הזיכיון אינה מקובלת עליה. עם זאת החשבת הכללית ציינה כי היא מאמינה שניהול המשא ומתן ללא בירור עמדתה מראש נעשה בתום לב. לאחר בדיקה מעמיקה שבמהלכה התקבלו הבהרות בתחומים הנדסיים וכלכליים מהנהלת החברה, ולאחר שהחשבת הכללית התייעצה עם פרקליטות המדינה, היא אישרה בתחילת אוגוסט 2013 את התוספת להסכם הזיכיון, וההסכם נחתם ב - 17.9.13. 804 | דוח שנתי 67א ."אי-הבנה" בדבר .הגורם המוסמך .לקביעת עמדת .המדינה שתוצג במשא .ומתן היא בבחינת .פגיעה בסדרי בקרה .ומינהל תקינים משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור נציגי אגב החשב הכללי בראשות סגן בכיר לחשבת הכללית ליוו את כל שלבי המשא ומתן עם הזכיין, פעלו בשיתוף החברה לגיבוש הפשרה וקיבלו עדכונים שוטפים לגבי הסטטוס של המשא ומתן. לנוכח זאת, "אי -הבנה" בדבר הגורם המוסמך לקביעת עמדת המדינה שתוצג במשא ומתן היא בבחינת פגיעה בסדרי בקרה ומינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע הישנות מקרים דומים בעתיד, כאשר מדובר בנושאים הדורשים את אישור נציגי הממשלה, ראוי שהגורם, שלו ניתנת מטעם המדינה ההרשאה לשאת ולתת עם גורם פרטי בעניינן של סוגיות כספיות מהותיות, יקבע מראש - בשיתוף החשבת הכללית או כל גורם בכיר אחר המוסמך לכך - את ה קווים המנחים ואת רמת הגמישות המותרת לו בניהול משא ומתן, אבני דרך לדיווח שוטף במהלך המשא, בין היתר על פתרונות חלופיים ושל תוצאותיהם האפשריות, וקבלת אישור של בעל הסמכות להמשך ניהול המשא ומתן. .דוח יחידת הביקורת באגף החשב הכללי על התוספת להסכם הזיכיון .בשנת 2014 ביצעה יחידת הביקורת באגף החשב הכללי, במסגרת תכנית העבודה שלה, ביקורת בנושא הפשרה שהושגה בין המדינה ובין זכיין הנתיב המהיר, ובנושא השתלשלות העניינים שהביאה לחתימה על הסכם הפשרה. להלן הממצאים העיקריים: (א) שינויים בתכולת העבודה ניתנו ברוב המקרים בעל פה וללא הוראות שינוי כתובות ומתומחרות, דבר שאפשר לזכיין לתמחר את השינויים בעצמו ; (ב) דרישות התשלום של הזכיין הצטברו עם השנים ולא זכו להתייחסות בזמן אמת; (ג) השינויים בתכולת העבודה בוצעו מאחר שלא הייתה התאמה בין התכנון המפורט ובין המצב בפועל; (ד) הדרישות ממערכת האגרה שצוינו במכרז לא התבססו על בדיקות מעמיקות, ועקב כך נדרשו התאמות שגזלו משאבים וזמן יקר; (ה) היה כשל בתכנון תוואי הנתיב לקראת ההתחברות עם נתיבי איילון; (ו) הסכם הזיכיון לא כלל את גידור הסיכון שפרויקט הנתיב המהיר בכניסה לירושלים לא יאושר. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, אגף החשב הכללי והחברה להפיק לקחים מהליקויים שהועלו ולשפר את אופן תפקודם בכל הנוגע לייזום, לתכנון ולהקמה של פרויקטים עתידיים שיבצע המגזר הפרטי וכן בנוגע לבקרה עליהם. זאת לנוכח הסיכון הגלום בפרויקטים אלו, עלויותיהם וחשיבותם מהבחינה הלאומית והציבורית. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 805 .לחניון משתמשים .רבים ותפוסת כלי .הרכב החונים בו .קרובה לקיבולתו .המלאה. עקב כך יש .בחניון בעיות בטיחות, .והסדר התנועתי בו .אינו נשמר אכיפת הסדרי התנועה בחניון הנתיב המהיר .חניון הנתיב המהיר מכיל כ- 2,000 מקומות חניה. לחניון משתמשים רבים ותפוסת כלי הרכב החונים בו קרובה לקיבולתו המלאה. עקב כך יש בחניון בעיות בטיחות, והסדר התנועתי בו אינו נשמר. בין השאר עולה כי חלק ממשתמשי החניון חונים שלא בהתאם להסדרי החנייה הקיימים, ובין היתר חוסמים נתיבי נסיע ה וחונים בחניות כפולות ובתחנות אוטובוס. במכתב ששלח באוגוסט 2014 מרשמעון אברהם, סמנכ"ל פרויקטים בחברה (להלן - סמנכ"ל פרויקטים), לניצב משה אדרי, ראש אגף התנועה של משטרת ישראל דאז, הוא ציין את הבעיות הכרוכות בשמירת הסדר התנועתי בחניון. הוא הוסיף כי מאחר שהזכיין אינו מוסמך לפתור את כל הבעיות האמורות, הוא ניסה להיעזר "בסיוע משטרת תנועה אולם הזכיין לא נענה במענה חיובי". עוד ציין סמנכ "ל פרויקטים במכתבו כי פתרון אפשרי לסוגיית האכיפה הוא להסמיך פקחים מטעמו של המפעיל, ולפיכך ביקש מניצב אדרי הנחיות לקידום ההסמכה, וכשלב ביניים ביקש שתוגבר נוכחות השוטרים בחניון כדי שיסייעו באכיפה. המשטרה הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2016 כי לפי נוהלי אגף התנועה במשטרה אפשר להסמיך פקחים להכוונת תנועה באתרי עבודות כביש בלבד, וכי אין בידה כלים המאפשרים לה להסמיך פקחים להכוונת תנועה, מאחר שהדבר מצריך התאמה של החקיקה. על פי חוק נתיבים מהירים רשאי שר התחבורה, בהתייעצות עם השר לביטחון הפנים, למנות פקחים מבין עובדי בעל הזיכיון לביצוע תפקידי בעל הזיכיון לפי חוק זה. באוקטובר 2015 נכנסו לתוקף תקנות נתיבים מהירים (סמכות הסדרת תנועה במקרים חריגים), התשע"ו-2015 (להלן- התקנות להסדרת תנועה במקרים חריגים). על פי תקנות אלה רשאי הפקח להורות לנהג לפנות את רכבו, וא ם סירב הנהג לפנותו בעצמו - רשאי הפקח לפנותו באמצעות רכב גרירה או באמצעות רשות מרשויות המדינה המוסמכת לכך. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי פעלה לשם קידום מינוי והסמכה של פקחים, וכי באוקטובר 2015 , בעקבות התקנת התקנות להסדרת תנועה במקרים חריגים, היא הנחתה את הזכיין לפעול להסמכת פקחים, וכי במרץ 2016 .הגיש לה הזכיין תכנית להכשרת פקחים ביוני 2016 , לאחר מועד סיום הביקורת, טרם מונו פקחים לאכיפת התקנות. .תחזוקת כביש 1 . תחזוקת כביש1 היא באחריותנתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י), המממנת זאת מתקציב התחזוקה שלה שמקורו בתקציב המדינה המיועד לתחזוקת כבישים. על פי התכניות, תוואי הנתיב המהיר נמצא במזרחו של כביש 1 . בהתאם למחויבותו של הזכיין על פי הסכם הזיכיון לסלילת 806 | דוח שנתי 67א .הנתיב המהיר, הרחיב הזכיין את כביש 1 בקטע שבין נמל התעופה בן גוריון לנתיבי איילון, המקביל לנתיב המהיר. אורכו של הקטע האמור כ-13 ק"מ. לפיכך, בתקופת ביצוע העבודות להקמת הנתיב המהיר הועבר קטע הכביש האמור לאחריות הזכיין, ועל פי הסכם הזיכיון נת"י הייתה אמורה לשוב ולשאת באחריות לקטע הכביש בינואר 2013 , שנתיים לאחר מועד סיום הבנייה. אולם הזכיין המשיך לתחזק את כביש 1 גם לאחר המועד האמור עקב דין ודברים ממושך בינו ובין נציגי נת"י, שבמסגרתו הם ד רשו מהזכיין להשלים עבודות שונות לפני שימסור את קטע הכביש לאחריותם. במכתב ששלח סמנכ"ל פרויקטים בתחילת יוני 2014 למשרד התחבורה והאוצר הוא עדכן כי הזכיין דרש מהחברה 550,000 ש"ח לחודש תמורת ביצוע עבודות תחזוקה ותפעול של הקטע האמור של כביש 1 החל בספטמבר 2013 .להערכת סמנכ"ל פרויקטים אם תיענה החברה בחיוב לדרישתו האמורה של הזכיין, היא תיאלץ לשלם לו סכום כולל של כ-5 מיליון ש"ח, וזאת בהנחה שקטע הכביש יועבר לאחריותנת"י בתקופה הקרובה (לגבי התקופה שבין ינואר 2013 לספטמבר אותה שנה, הזכיין ויתר על זכאותו במסגרת הסכם פשרה כולל, ראו לעיל). במכתב האמור ביקש סמנכ"ל פרויקטים אישור לשאת ולתת עם הזכיין בניסיון להפחית את סכום התשלום. ביוני 2014 , בעקבות קבלת המכתב האמור, פנה סגן בכיר לחשבת הכללית אל מר עוזי יצחקי, מנכ"ל משרד התחבורה, וציין כי על אף דיונים ותכתובות בין משרד התחבורה, נת"י וחברת חוצה ישראל, טרם הועברה האחריות לקטע זה ל נת"י וכי הזכיין ממשיך לתחזק את קטע הכביש כבר פרק זמן ארוך מבלי שתכולה זו הוגדרה בהתקשרות עמו. עוד ציין הסגן כי שירות התחזוקה שמספק הזכיין לא ניתן בהתבסס על מכרז, ולפיכך עלות שירותיו לא תומחרה באופן תחרותי ועלולה להיות גבוהה מהמקובל בשוק. הסגן הבכיר לחשבת הכללית הוסיף במכתבו האמור כי התשלום עבור תחזוקת קטע זה של כביש 1 אינו מנוכה מתקציב התחזוקה שלנת"י, אף שהיא אמורה לשאת באחריות לתחזוקה במסגרת ההקצאה השנתית לתחזוקת כבישים. עוד הוסיף כי הוא רואה בחומרה את התמשכות הליך המסירה ואת אופן תפקודן של חברות התשתית הנוגעות בדבר. בינואר 2015 דיווחסמנכ "ל פרויקטים לנציגי משרד התחבורה ומשרד האוצר כי האחריות לתחזוקה ולתפעול של קטע הכביש האמור הועברה מהזכיין ל נת"י, ו כי החברה נשאה ונתנה עם הזכיין בשיתוף נציגי החשב הכללי ובסיוע מומחה מטעם החברה בעניין דרישת התשלום של הזכיין. סוכם עם הזכיין, בכפוף לאישור נציגי הממשלה, שהוא יהיה זכאי לתשלום של כ -1.8 מיליון ש"ח (כולל מע"מ) תמורת התחזוקה והתפעול מקטע הכביש האמור מ- 17.9.13 ועד 21.7.14 , וכי זה יהיה הסכום הסופי והמוחלט. בתשובת החברה למשרד מבקר המדינה היא הסבירה כי היא אינה מוסמכת להורות לנת"י לקדם את הנושא ולקבל אחריות להפעלתו ולתחזוקתו של הכביש אך ביכולתה להפעיל מנופי לחץ על הזכיינים, ובהתאם לכך הורתה לזכיין להמשיך להפעיל ולתחזק את הכביש. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 807 .קידום הפעלתם של .קווי שירות נוספים .מחניון הנתיב המהיר .הופסקה כיוון .שתפוסתו של חניון .הנתיב המהיר היא .כמעט מלאה לדעת משרד מבקר המדינה עולה מהאמור כי היעדר תיאום בין הרשות הממונה, נת"י ומשרד התחבורה, לא איפשרה מסירת קטע הכביש ל נת"י במועד, וגרמה לגלישה מעבר למועד המסירה המתוכנן בינואר 2013 . מסירה מבעוד מועד וללא שהיות, כפי שמתחייב מאחריותה כרשות ממונה, ה ייתה מונעת בזבוז של כספי ציבור. .שירותי הסעות וקווי אוטובוס לירושלים .1. בדוח מבקר המדינה משנת2012 בנושא הנתיב המהיר11 צוין כיבמתחם "חנה וסע" ניתנים שירותי הסעות לשני קווים בלבד , ואין ב ו מערכת הסעה לנוסעים שצריכים להגיע למקומות מרכזיים אחרים בתל אביב, ועקב כך פוחת מספר הנוסעים שכדאי להם להחנות במתחם ולנסוע בנתיב המהיר באמצעות ההסעות. בתגובת משרד התחבורה על הדוח האמור מספטמבר 2011 נמסר כי לנוכח הצלחת הפרויקט בוצעה בדיקה נוספת ובעקבותיה ישולב קו נוסף שיעדו שדרות רוטשילד. הביקורת העלתה כי ב מועד סיום הביקורת, ארבע שנים וחצי לאחר שניתנה תשובתו האמורה של משרד התחבורה , טרם פעלה המדינה להפעלת הקו הנוסף לשדרות רוטשילד. החברה ציינה בתשובתה כי קידום הפעלתם של קווי שירות נוספים מחניון הנתיב המהיר הופסקה כיוון שתפוסתו של חניון הנתיב המהיר היא כמעט מלאה. הפעלת קווים נוספים תביא לעלייה בביקוש ולעומסים, לכן נדרשת הרחבת החניון (ראו להלן). 2. בספטמבר2011 החל לפעול ביוזמת משרד התחבורה קו אוטובוס מחניון הנתיב המהיר לכיוון ירושלים (קו 100 ), ובפברואר 2015 שני קווים נוספים הנוסעים מחניון הנתיב המהיר ליעדים שונים בירושלים ובחזרה דרך חניון מצפה מודיעין ודרך כביש 44312 . החניה בחניון "חנה וסע" במצפה מודיעין, כמו בחניון הנתיב המהיר, היא בחינם. החל בפברואר 2015 מפעילה את האוטובוסים חברת הסעות פרטית שזכתה במכרז להפעלת הקווים. הפעלת קווי האוטובוס מחניון הנתיב המהיר חייבה תכנית שתסדיר את התנועה בחניון ותדאג לבטיחות ולתפעול, וזאת באמצעות הכשרת שטח מתאים במתחם החניון, קביעת מסלולים לתנועת האוטובוסים וחניות לאוטובוסים, הקמת תחנות העלאה והורדה של נוסעים, שילוט וסימון, גדרות הפרדה להולכי רגל ועוד. . .11 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2012 ), "פרויקט הנתיב המהיר- כביש אגרה", עמ' 964. 12 במועד סיום הביקורת שני קווי אוטובוסים נוסעים לירושלים דרך חניון מצפה מודיעין ודרך כביש 443 - אחד (קו100 ) מגיע ישירות לקריית הממשלה בגבעת רם, והשני (קו102 ) מגיע לגבעת התחמושת ולמשרד המשפטים, דרך פארק ההיי -טק בהר חוצבים. קו שלישי (קו 101 ) יוצא מחניון הנתיב המהיר ונוסע דרך כביש 1 .ישירות לגבעת שאול 808 | דוח שנתי 67א .נוסף על כך הפעלת קווי אוטובוסים בתוך מתחם החניון המהיר חייבה שיתוף פעולה ותיאום מוקדם ושוטף בין משרד התחבורה, אגף החשב הכללי, הרשות הממונה והזכיין, האחראי להפעלת החניון ושירותי ההסעות. הדבר חייב גם הסדרה בהסכם בכתב בין מפעיל קווי האוטובוס ובין הזכיין, לשם גידור תחום אחריותו של המפעיל בשטח החניון שבאחריות הזכיין. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה פרסם מכרז לבחירת מפעיל להפעלת קווי האוטובוס, בלא תיאום מראש עם הרשות הממונה ועם אגף החשב הכללי. בעקבות כך קווי האוטובוס שנוספו בפברואר 2015 החלו לפעול במתחם זמני שלא הוכשר במלואו, ואף חלוקת האחריות והסמכויות בין המפעיל ובין הזכיין טרם סוכמה בכתב ובאופן המחייב את הצדדים. 3. הוספת קווי האוטובוס לירושלים וממנה העלתה את הביקוש של הנוסעים לירושלים באוטובוסים אלה, למקומות חניה בחניון הנתיב המהיר. נוסף על כך גדל הביקוש של הנוסעים המגיעים באוטובוסים מירושלים לשירות ההסעות לתל אביב ולרמת גן, שאותו הפעיל הזכיין בחינם. לנוכח גידול זה בביקוש נדרש הזכיין להגדיל את מספר הנסיעות (סבבים) ולהצטייד בכלי רכב נוספים כדי לשמור על רמת השירות הנדרשת בהתאם להסכם הזיכיון. בדצמבר 2014 כתב מנכ"ל החברה לסגן החשבת הכללי כי על פי הסכם הזיכיון, אם מופעל שירות תחבורה נוסף במתחם, זכאי הזכיין לתשלום בגין הגידול בהוצאות שמקורו בהגדלת תדירות שירותי ההסעות. עוד עולה מהמכתב האמור כי התקיימו דיונים בין החברה ובין אגף החשב הכללי כדי לאמוד את גובה התשלום שהזכיין זכאי לו, אך הצדדים טרם הגיעו להסכמה בנושא. במכתב האמור ציין המנכ"ל כי הסדרת התשלום לזכיין בגין הפעלת קווי האוטובוס לירושלים וממנה היא חיונית ודחופה, בייחוד לנוכח הרחבת פעילות קווי האוטובוס לירושלים. הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, טרם הוסדרו עם הזכיין הסוגיות הכספיות הנוגעות להוספת קווי האוטובוס לירושלים . לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להימנע מתביעות ולשמור על סדרי מינהל תקין יש להסדיר נושאים אלה בהסכם בהקדם האפשרי. 4. כאמור, הפעלת שני הקוו ים הנוספים לירושלים מחניון הנתיב המהיר החלה בפברואר 2015, במתחם זמני שלא הוכשר לכך במלואו . באוגוסט 2015 פנה סמנכ"ל פרויקטים במכתב אל ועדת המכרזים וההתקשרויות של החברה כדי לקבל אישור לעבודות הנדסיות להסדר תנועה קבוע לקווי האוטובוס בחניון הנתיב המהיר ועבודות נוספות, בהיקף של 930,000 ש"ח (לא כולל מע"מ). מפרוטוקול של ועדת מכרזים והתקשרויות עולה כי לדעת סמנכ "ל פרויקטים העבודה צריכה להתבצע רק באמצעות הזכיין, וזאת כהוראת שינוי על פי הסכם הזיכיון. בישיבה של ועדת מכרזים והתקשרויות שהתקיימה בנובמבר 2015 ,אושרה הבקשה ובעקבות זאת ניתנה לזכיין הוראת שינוי לעבודה. יצוין כי חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 809 . העלות הכספית של העבודה התבססה על אומדן של החברה, על הצעת מחיר של הזכיין ועל משא ומתן ביניהם. עוד יצוין כי מדובר בעבודה סטנדרטית שאינה דורשת מומחיות מיוחדת. הביקורת העלתה כי בפרוטוקול הישיבה שקיימה ועדת מכרזים והתקשרויות של החברה לא הוצגו חלופות אחרות לזכיין, ולא הובאו לפני הוועדה הנימוקים להתקשרות עם הזכיין כספק יחיד שלא באמצעות מכרז, והנושא אף לא נדון. זאת אף על פי שבהסכם הזיכיון נקבע כי המדינה רשאית לבצע שינויים בפרויקט, בעצמה או באמצעות מי מטעמה, שלא באמצעות הזכיין. על פי חוק חובת המכרזים, גוף ציבורי יעדיף להתקשר במכרז פומבי רגיל גם אם הותר לו להתקשר שלא בדרך זו. על כן לדעת משרד מבקר המדינה היה על החברה לבחון חלופות נוספות במכרז, דבר שהיה מאפשר לה לבחור את ההצעה הטובה ביותר ושבו עלות העבודה הייתה נקבעת באופן תחרותי. .הרחבת חניון הנתיב המהיר .1. החל בינואר2011 , מועד תחילת הפעלתו של הפרויקט, הביקוש למקומות חניה בחניון הנתיב המהיר עולה בהתמדה מדי שנה. ביולי 2012 תפוסת החניון הגיעה לכ- 1,500 מכ- 2,000 מקומות חניה, ובתחילת שנת 2016 הייתה התפוסה של החניון כמעט מלאה. התחזית היא שהקיבולת הנוכחית לא תאפשר לספק את הביקוש ההולך וגובר למקומות חניה. כמו כן, הוספת קווים של שירותי ההסעות מותנית בכך שתוגדל קיבולת החניון. חניון הנתיב המהיר הוקם מתוקף תכנית מתאר מקומית משנת 200513 . התכנית המקורית כללה הקמת חניון דו-קומתי, שבו הקומה התחתונה היא תת -קרקעית. בפועל הוקם רק החניון במפלס הקרקע, ואת הקמת החניון התת -קרקעי דחו למועד שבו הביקוש לחניות בפרויקט יצדיק את ההשקעה בהרחבתו. הביקורת העלתה שאף על פי שהובא בחשבון כי יתעורר צורך להרחיב את חניון הנתיב המהיר, כפי שעולה מתכנית המתאר אשר כללה קומה נוספת, מסמכי המכרז המקורי של הנתיב המהיר לא כללו אופציה להרחבתו על ידי מי שיזכה במכרז ומנגנון לקביעת התנאים למימוש האופציה. זאת אף שהכללת אופציה כזאת הייתה עשויה להגביר את כדאיות הפרויקט, להרחיב את מעגל המציעים, לשפר את התנאים למדינה, וחשוב יותר - למנוע מחלוקות, חיכוכים ואי-ודאות בנוגע להרחבה (ראו להלן). . .13 /תכנית מתאר מקומית מח150. 810 | דוח שנתי 67א .עם הביקוש הגובר למקומות חניה בחניון הנתיב המהיר, החלה הח ברה כבר בשנת 2012 לבחון את האפשרות להרחיב את החניון. בדיקות ראשונות של החברה העלו כי הרחבת החניון באמצעות חניון תת -קרקעי אינה כדאית מהבחינה הכלכלית ותקשה להפעיל את החניון הקיים. לפיכך החלה החברה, בידיעת משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לקדם את הרחבת החניון באמצעות הקמת קומה נוספת מעל החניון הקיים, שתאפשר הוספה של כ- 2,000 מקומות חניה. 2. הוספת קומה נוספת לחניון הנתיב המהיר והכפלת מספר מקומות החנייה מכ- 2,000 לכ- 4,000 חייבה בחינה מעמיקה של המשמעויות הנובעות מכך בשני היבטים עיקריים : (א) האופן שבו תיבנה הקומה הנוספת , אם על ידי הזכיין הנוכחי ואם על ידי גורם אחר שייבחר במכרז, וההסדרים להפעלת החניון בזמן ההקמה; (ב) אופן ההפעלה והניהול של החניון לאחר שתוקם הקומה הנוספת, ובכלל זה שירותי ההסעה. במסגרת הבחינה כאמור יש להביא בחשבון את הגידול הניכר במספר המשתמשים בחניון ואת הגידול בביקוש לשירותי ההסעה בחינם שיחייבו להגדיל את תדירותם. עוד יש להביא בחשבון את הצורך להוסיף יעדים חדשים, את זהות המפעיל של שירותי ההסעות החדשים ואת הגורם שיהיה אחראי להפעלה הכוללת של החניון מבחינת הסדרי התנועה ובטיחות המשתמשים. בדיון נוסף באמצע ינואר 2016 ציינה רכזת תחבורה ופרויקטים כי שלא לפי עמדת אגף החשב הכללי, החברה לא הציגה את הנתונים שהתבקשה להציג לפני ההידברות עם הזכיין. הרכזת הוסיפה כי לדעתה החברה פעלה באופן החורג מסמכותה ואף ביקשה להקפיא כל שיח עם הזכיין. בתשובת החברה למשרד מבקר המדינה היא הודיעה כי היא דוחה את טענות רכזת תחבורה ופרויקטים, וכי היא פעלה בהתאם לסמכויותיה ולהנחיות שניתנו לה, ובכלל זה הנחיית מנכ"ל משרד התחבורה. בין החברה ובין משרד התחבורה ואגף החשב הכללי מתקיימים יחסי עבודה שוטפים בכתב ובעל פה, בכל הנוגע לניהול פרויקט הנתיב המהיר ולשינויים ולהתאמות הנדרשים מפעם לפעם, ולעתים יש ביניהם הבדלי גישות ומחלוקות בסוגיות קריטיות. מהמסמכים עולה כי לטענת החברה, נציגי אגף החשב הכללי נפגשים עם נציגי הזכיין, ואין זה תקין שהדבר נעשה ללא ידיעתם. בתשובת אגף החשב הכללי שבמשרד האוצר צוין כי טענה זו "אינה מוכרת לנו והינה שגוייה מיסודה". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שההידברות של נציגי המדינה עם הזכיין וההתנהלות מולו יהיו מתואמות, מגובשות ואחידות. לכן על החברה, אגף החשב הכללי ומשרד התחבורה לגבש דפוסי פעולה ודרכי התדיינות מוסכמים, כדי שכל הגורמים המעורבים בכך יהיו מעודכנים בכל העובדות וההתפתחויות, כל אחד בתחום אחריותו. משרד התחבורה בתשובתו ממאי 2016 ציין כי המצב כבר השתנה וכיום יש דרישות אחידות הבאות לידי ביטוי בוועדה. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 811 .עקב תפוסתו הכמעט .מלאה של החניון .וחיוניותו לציבור .המשתמשים, ראוי .שהגורמים הנוגעים .בדבר יגיעו בהקדם .להסכמה בעניינן של .כל המחלוקות כדי .להחיש את ביצוע .הפרויקט הביקורת העלתה כי אף על פי שהרשות הממונה, משרד התחבורה ואגף החשב הכללי דנים בהרחבת החניון זה יותר משנתיים, הם טרם הכריעו בסוגיות הקריטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב תפוסתו הכמעט מלאה של החניון וחיוניותו לציבור המשתמשים, ראוי שהגורמים הנוגעים בדבר יגיעו בהקדם להסכמה בעניינן של כל המחלוקות כדי להחיש את ביצוע הפרויקט. .התנהלות הרשות הממונה מול זכיין כביש 6 . בפברואר1998 חתמה הממשלה עם זכיין מהמגזר הפרטי על הסכם זיכיון להקמה של כביש 6 ככביש אגרה, וכן להפעלתו ולתחזוקתו במשך תקופת הזיכיון (בשיטת BOT ). בהסכם נקבע כי בתום 30 .שנה יעביר הזכיין את הכביש לבעלות המדינה בתמורה זכאי הזכיין לגבות אגרה עבור השימוש בכביש בכפוף לחוק כביש ארצי לישראל ובכפוף לחוזה הזיכיון שנחתם. הכביש מופעל על ידי מפעיל שבחר הזכיין. הקטע הראשון של כביש 6 נפתח באוגוסט2002, ולאחר מכן נפתחו לתנועה קטעים נוספים. במועד סיום הביקורת משתרע כביש 6 על פני כ-150 ק"מ, ממחלף עין תות בצפון ועד מחלף להבים בדרום, וכולל כ-16 קטעים. המדינה מימנה את סלילתם של חלק מקטעי הכביש, והנסיעה בקטעים אלה פטורה מאגרה. .פיצוי והחזר הוצאות14 .1. תעריפי האגרה המרביים למשתמש בכביש 6 , מנגנוני עדכונם ודרכי גבייתם נקבעו בחוק כביש ארצי לישראל ובתקנות שהותקנו לפיו וכן בהסכם הזיכיון. סכומי האגרה מפורסמים ב"ילקוט הפרסומים" (שב"רשומות ") ובעיתונים, בדרך שהורה שר התחבורה, בהתאם לסעיף 6 ,(ג) לחוק וכן באתרי האינטרנט של בעל הזיכיון ושל החברה המפעילה את הכביש מטעמו. תעריף האגרה המרבי הבסיסי מתעדכן פעמיים בשנה - באחד באפריל ובאחד באוקטובר, על פי מנגנון הצמדה שנקבע בנספח להסכם הזיכיון. אחת לשלוש שנים התעריף מתעדכן עדכון תקופתי, בהתבסס על היקף הפדיון בפועל מהפעלת הכביש. בכביש 6 יש עשרה קטעים החייבים באגרה15 . במועד סיום הביקורת סכום האגרה16 המינימלי הוא עבור נסיעה של עד שלושה קטעים, ועבור כל קטע נוסף משלם המשתמש תוספת תשלום. סכום האגרה המרבי אינו עולה על סכום האגרה עבור חמישה קטעים. להלן יוצגו סכומי האגרה: סכום האגרה . .14 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 ), "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ - ניהול החברה ותפקודה", עמ' 1675. 15 .עשרה קטעים אלה לא כוללים את הקטע הצפוני שעבורו נגבית אגרה בנפרד 16 .סכום האגרה המצוין כולל גם דמי גבייה 812 | דוח שנתי 67א .המינימלי עבור רכב פרטי שמשקלו עד ארבע טונות (פרטי) הוא 11.97 ש"ח- עבור מנוי פסקל17 ; 15.83 ש"ח- עבור מנוי וידאו18; ו- 19.69 ש"ח- עבור לקוח מזדמן. הפערים בתעריפים מצביעים על עלות הגבייה השונה בין המשתמשים. לרכב שמשקלו יותר מארבע טונות ולאופנועים נקבעו תעריפים שונים. כביש 6 מופעל ככביש אגרה אלקטרוניבמובן זה ש כל כלי רכב רשאי לנסוע בו בלי להודיע על כך לבעל הזיכיון ובלי להתקשר עמו, זאת כדי שהתנועה תזרום באופן שוטף והנהגים לא יצטרכו לעצור בכניסה אל הכביש או ביציאה ממנו. מערכת אלקטרו-אופטית מזהה את לוחית הרישוי, ועל פי זיהוי זה מקבל בעל הרכב את אגרת הנסיעה בדואר, בהתאם לכתובתו הרשומה ברשות הרישוי. המשתמש בכביש רשאי להתקשר מראש עם בעל הזיכיון בהסכם מנוי ולמסור לו את פרטיו ובהם פרטי הרכב, כתובתו ואמצעי תשלום קבוע (כרטיס אשראי או הוראת קבע) שעל פיו יחויב כשייסע בכביש. התקשרות באמצעות מנוי מפחיתה את הסיכון ואת עלויות הגבייה של הזכיין ובכך מאפשרת לזכיין להפחית את סכום האגרה למנויים. חוק כביש ארצי לישראל מסמיך את הזכיין ואת המפעיל מטעמו לגבות פיצוי והחזר הוצאות ממשתמש בכביש 6 אשר לא שילם את האגרה. הפיצוי והחזר ההוצאות נוגעים להוצאות של הזכיין בגין פעולות אכיפה לשם גביית תשלומים, בין היתר בגין אי -פירעון חוב במועד, עיכוב רכב שלא שולם עליו חוב חלוט ואחסנת רכב שפונה, כמפורט בתקנות. בהתאם לחוק רשאי שר התחבורה, בהסכמת שר האוצר, לקבוע את סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות, והם נקבעו בתקנות כביש אגרה (כביש ארצי לישראל), (אכיפת תשלומים), התשנ"ט-1999 (להלן- התקנות). סכומים אלה מתעדכנים באופן שוטף על פי המדד שנקבע בתקנות פעמיים בשנה. על פי התקנות חייב בעל הזיכיון להגיש לחברה את מלוא הנתונים והתחזיות לעניין פעילות האכיפה מדי כשנתיים ( חוץ מאשר בשנים הראשונות להפעלת הכביש שבהם תדירות ההגשה הייתה גבוהה יותר ). על החברה לבדוק נתונים אלה, ולאחר מכן להגיש לשר התחבורה ה מלצות לשינוי סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות, "באופן שסכומי הפיצוי והחזר הוצאות שייקבעו, יהיו תואמים את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה, אכיפת התשלומים ופיצוי בש ל נזק שנגרם". משמעות הדבר היא שעל פי התקנות לזכיין לא יהיה רווח או הפסד מהאכיפה בתקופת הזיכיון. עוד קובעות התקנות שכדי שתוכל הרשות הממונה לגבש המלצות לעניין עדכון הסכומים האמורים היא תכיר בעלויות האכיפה כמפורט להלן: סכום שנתי קבוע של 3.5 מיליון ש"ח לכיסויהעלויות הפנימיות של בעל הזיכיון; סכומים שישלם בעל הזיכיון לקבלן משנה או לצד ג' בעד מצרכים או שירותים הקשורים באכיפה, ושלדעת הרשות הממונה יועדו באופן בלעדי לאכיפה ונרכשו באופן יעיל. אם תנאים אלה לא יתקיימו במלואם, הרשות הממונה תכיר בחלק . .17 הרכב מזוהה באמצעות מכשיר מכונה "פסקל". זהו מכשיר אלקטרוני חכם המותקן ברכב ומתקשר אוטומטית עם מערכת האגרה הממוחשבת, המוצבת על שערי האגרה לאורך הכביש. 18 .הרכב מזוהה באמצעות צילום ופענוח של לוחית הרישוי שלו חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 813 .בהסכם הזיכיון לא .חויב הזכיין לקבוע .מנגנון אכיפה ורישום .שיופעל בנפרד .מהפעילות השוטפת .שלו מהעלויות הכרוכות בהם. בתקנות נקבעו גם חריגים: עלויות שהרשות הממונה הסכימה מראש להכיר בהן משום שלדעתה יש יתרון כלכלי ותפעולי מובהק בהענקת שירותים אלו בידי בעל הזיכיון. בהתאם לתקנות, לצורך חישוב הוצאות האכיפה בדקה הרשות הממונה מפעם לפעם, באמצעות חברת ייעוץ כלכלי, את כלל ההכנסות והוצאות האכיפה של בעל הזיכיון ושל המפעיל מטעמו. נוסף על כך בוצעו בדיקות משלימות על פי נתונים תפעוליים של הזכיין, ראיונות עם בעלי תפקידים, סקרים במוקדי שירות הלקוחות וסיורים במוקדי השירות והבקרה. בהתאם לממצאים שהעלו בדיקות אלה ולאחר שימוע עם הזכיין הגישה הרשות הממונה לשר התחבורה את המלצותיה לעדכון סכומי הפיצוי החזר ההוצאות. מאז החל לפעול כביש 6 בשנת2002 ,, ובהתאם להמלצות הרשות הממונה הופחתו סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות חמש פעמים, בשיעור מצטבר של יותר מ-90% . ממסמכי הרשות הממונה עולה כי השיעור המצטבר הגבוה ש ל ההפחתה נובע מכך שבתחילת ההפעלה של הכביש נקבעו סכומים גבוהים מפני שהניחו ששיעור ההשתמטות מתשלום האגרה יהיה גבוה. ההפחתות נועדו אפוא להתאים את הסכומים למצב בפועל ממועד ההפחתה ואילך, כך שיתקיים הנדרש בתקנות לפיהן סכומי הפיצוי והחזר הוצאות שייקבעו י תאימו להוצאות בפועל. אולם בפועל שיעור הפחתה של 90% ,היה קטן מכפי שהמליצה הרשות וההפחתה בוצעה בפיגור ניכר. עקב כך הצטברו בידי הזכיין, לפי חישובי הרשות הממונה, עודפי גבייה בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח (ראו להלן). במשך השנים חלק הזכיין על השיטה שבה הוערכו עלויות האכיפה וטען פעמים רבות כי הממצאים שבידה אינם נכונים. לדבריו, היה על הרשות להכיר בעלויות אכיפה גבוהות יותר. 2. ממסמכי החברה עולה כי לדעתה בשנים 2010 ו-2011 צבר הזכיין עודפים בסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות, בהיקף של 17.8 מיליון ש"ח ו-14.8 מיליון ש"ח (בהתאמה). לעומת זאת לדעת הזכיין בשנים האמורות הוא צבר גירעונו ת בסך 6 מיליון ש"ח ו-7.9 מיליון ש"ח (בהתאמה). הפער בין עמדת הרשות הממונה ובין עמדת הזכיין בנוגע לעודפי הגבייה הוא 46.5 מיליון ש"ח. הביקורת העלתה כי בהסכם הזיכיון לא חויב הזכיין לקבוע מנגנון אכיפה ורישום שיופעל בנפרד מהפעילות השוטפת שלו , אשר יאפשר לרשות הממונה לזהות באופן מובהק את ההכנסות מגבייה של פיצוי ושל החזר הוצאות ממשתמשי כביש 6, ובד בבדלזהות את ההוצאות שהוצאו ליצירת אותן הכנסות ואם הוצאו באופן יעיל כנדרש בתקנות. 814 | דוח שנתי 67א .לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפער הניכר בין עמדת הרשות הממונה לעמדת הזכיין בנוגע להיקף ההכנסות וההוצאות מהאכיפה, ראוי היה שהרשות תדרוש שפעילות האכיפה תתנהל בנפרד מפעולות הזכיין, באופן המאפשר מדידה חשבונא ית נאותה של ההכנסות וההוצאות שמקורן באכיפה. הפער הכספי הניכר בין עמדת הרשות הממונה לפיה צבר הזכיין עודפי גבייה בסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות לעומת עמדת הזכיין לפיו הוא צבר גרעונות, אינו עולה בקנה אחד עם הנדרש בתקנות, שכן נקבע בהן כי הרשות הממונה תסכים מראש ש בעל הזיכיון הוא שיבצע את האכיפה, בתנאים שצוינו בתקנות, ולא קבלן משנה או צד ג', רק אם "יש יתרון כלכלי ותפעולי מובהק בהענקת שירותים אלו בידי בעל הזיכיון". בתשובת החברה למשרד מבקר המדינה היא הסבירה כי היא הכירה בטענות הזכיין ולפיהן יש יתרונות לאי-ההפרדה בין פ עילות האכיפה לפעילותו השוטפת הן מבחינת היעילות והן מבחינת השירות, והפרדת פעילות האכיפה הייתה מעוררת קשיים תפעוליים ושירותיים; החברה הוסיפה כי אפשר שדרך זו הקשתה את ביצוע הבקרה והצריכה מאמצים ומשאבים שהרשות הממונה נאלצה להשקיע בעניין זה. היעדר מדידה חשבונאי ת מוסכמת גרם בשנים שבהן פועל כביש 6 למחלוקות, להתדיינויות ולשימועים ממושכים שדחו את ההפחתה של הפיצוי והחזר ההוצאות, גרמו לצבירת עודפי גבייה על חשבון הציבור, ולהגעה לפשרות בשיעורי ההפחתה של הפיצוי והחזר ההוצאות (ראו להלן בטבלה), ולהקצאת משאבים ניהוליים וכספיים רבים לטיפול בעניין. 3. להלן בלוח 1 נתונים של הרשות הממונה על עודפי גבייה שהצטברו לפי תחשיביה, על שיעורי ההפחתה שעליהם המליצה ועל שיעורי ההפחתה בפועל. . חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 815 .שיעורי ההפחתות .בפועל מסכומי הפיצוי .והחזר ההוצאות היו .נמוכים במידה ניכרת .משיעורי ההפחתה .שעליהם המליצה .הרשות הממונה לוח 1 : עודפי גבייה, שיעורי ההפחתה המומלצים ושיעורי ההפחתה בפועל בפיצוי ובהחזר ההוצאות .תאריך .ביצוע .הבדיקה התקופה .שנבדקה עודפי גבייה .שהצטברו .לסוף תקופת .הבדיקה .במיליוני ש"ח שיעורי .ההפחתה .שעליהם .המליצה .הרשות .הממונה שיעורי .ההפחתה .שנקבעו .בפועל .2004 ללא בדיקה 50% 50% .2008-2007 2006-2004 16.0 35% 30% .2009 2007 30.5 50% 25% .ינואר 2012 2009-2008 69.4 60% 0% .אוגוסט 2012 2009-2008 69.4 60% 0% .ינואר 2013 2011-2010 92.6 65% 0% .ספטמבר 2013 2011-2010 102 71% 0% .אוקטובר 2014 2011-2010 156 71% 40% .מהלוח עולה כי בכל השנים, למעט שנת 2004 , שיעורי ההפחתות בפועל מסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות היו נמוכים במידה ניכרת משיעורי ההפחתה שעליהם המליצה הרשות הממונה, וההפחתות נעשו באיחור רב ממועד הבדיקה - בפיגור שנע בין שנתיים עד ארבע שנים. ממסמכי הרשות הממונה עולה כי היא התייחסה לעודף המצטבר של ההכנסות מהאכיפה כאל "קרן עודפים" אשר תישחק במשך שנות הזיכיון. אולם בפועל, על פי בדיקותיה, הצטברו בידי הזכיין עודפים של 156 מיליון ש"ח (במחירי יולי 2015). 4. בהתאם לתקנות, לפני שהרשות הממונה מגישה לשר את המלצותיה ל שינוי סכומי הפיצוי והחזר הוצאות, היא בודקת, באמצעות חברת ייעוץ כלכלי, את כלל הנתונים שבידי בעל הזיכיון בעניין האכיפה. בעבר ביצעה חברת הייעוץ הכלכלי עבור הרשות בדיקת עומק של מכלול ההוצאות מפעולות האכיפה, וקבעה מפתחות העמסה19 כדי לאמוד אותן. לקראת ה בדיקה לשנים 2010 . .19 שיטת תמחיר לקביעת החלק מכלל ההוצאות של הארגון בסעיף מסוים, שיש לייחס לאחת הפעילויות של הארגון, למשל קביעת ההוצאות על מערכות המידע שייוחסו לפעילות האכיפה מכלל הוצאות אלו של הזכיין. 816 | דוח שנתי 67א .ו-2011 החליטה הרשות הממונה כי הבדיקה תהיה בדיקת עומק, כדי לתקף את מפתחות ההעמסה ובמידת הצורך להתאימם לשינויים שחלו במשך השנים. בדיון במשרד התחבורה מינואר 2013 הועלה כי החברה השלימה את בדיקותיה והגישה לשר את המלצותיה בדבר הפחתה של סכומי הגבייה והאכיפה, וזאת כדי לצמצם את העודפים שנצברו בידי הזכיין. בסיכום הדיון החליט מנכ"ל משרד התחבורה כי הרשות הממונה תקיים שימוע לזכיין "לעניין המלצותיה לשינוי סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות בעקבות הבדיקות עד סוף שנת 2011 , ותמצה את ההליך בתוך שלושה חודשים ולא יאוחר מיום 25.4.2013 ". בד בבד יבדקו משרד התחבורה ומשרד האוצר את סוגיית העודפים. נוסף על כך הבהיר מנכ"ל משרד התחבורה בדיון כי אין לקשור בין הפחתת הפיצוי והחזר ההוצאות לעודפים שנצברו. בעקבות ההחלטות של מנכ"ל משרד התחבורה, ביצעה חברת הייעוץ הכלכלי עבור הרשות הממונה בדיקת עומק של מכלול ההוצאות שמקורן בפעולות האכיפה, ולאחר מכן קיימה שימוע לזכיין. בספטמבר 2013 הגישה הרשות הממונה את סיכום בדיקת העומק ואת המלצותיה לשר, חמישה חודשים מהמועד שקבע מנכ"ל משרד התחבורה. באמצע אוגוסט 2014 כתב שר התחבורה מר ישראל כץ לשר האוצר דאז ח"כ יאיר לפיד כי לאחר שכלל הטיעונים הובאו בחשבון ונדונו , הוא מקבל את המלצת מנכ"ל משרד התחבורה לפיה הטיפול בעדכון סכומי האכיפה ייעשה בשני שלבים. השלב הראשון - מיועד ליישום מידי. בשלב זה תבוצע הפחתה של כ -40% בסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות, המשקף איזון שי מנע את המשך הצטברות העודפים בעתיד. השלב השני - מיועד ליישום בתוך ארבעה חודשים. בשלב זה ישקלו משרדי התחבורה, האוצר והמשפטים, בשיתוף הרשות הממונה, כיצד לשנות את ההסדר שנקבע בתקנות האכיפה, במידת האפשר בהסכמה של הזכיין. מטרת שלב זה היא לגבש מתווה להסדרת ייעודם של עודפי ההכנסות שצבר הזכיין מתחילת ההפעל ה, בשים לב להוראות החוק ולתובענה הייצוגית שהוגשה נגד בעל הזיכיון בנוגע לסכומי הגבייה. השר הוסיף כי במסגרת הבדיקה יבחנו הנציגים של משרדי הממשלה אם אפשר להסדיר את הבסיס המשפטי והמעשי לשימוש בעודפי הגבייה שנצברו בשנים עברו ואינם נכללים בחוזה הזיכיון, וזאת לצורך שיפורים בכביש 6 לטובת כלל משתמשי הכביש, כגון הצבת תאורה. שר התחבורה ציין במכתבו כי בד בבד עם יישום החלטה זו תמשיך הרשות הממונה לבצע את הבדיקה העתית הקבועה על פי התקנות הקיימות, ובכלל זה תחל לבדוק את כלל העלויות וההכנסות מהאכיפה בשנים 2012 ו-2013 , בהתאם למתווה הקבוע בתקנות. בהמשך תיקן שר התחבורה, בהסכמת שר האוצר, את התקנות כאמור במכתבו, והתיקונים נכנסו לתוקף בנובמבר 2014. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 817 .עדכון התקנות בוצע .בעצלתיים, עקב .בדיקות חוזרות ונשנות .של הנתונים ועקב כך .שהתקיימו כמה .שימועים בעקבות .העלאתן של טענות .חדשות מהאמור לעיל עולה כי עדכון התקנות בוצע בעצלתיים, עקב בדיקות חוזרות ונשנות של הנתונים ועקב כך שהתקיימו כמה שימועים בעקבות העלאתן של טענות חדשות. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מעיד כי אופן תפקודם של משרדי הממשלה, שהיו אמור ים להכריע בסוגיה בהקדם האפשרי, אינו תקין. בשל התנהלות זו לא יושמו המלצות הרשות הממונה ועוכבה מאוד החלטת השר בדבר עדכון סכומי הפיצויים והחזר ההוצאות, וזאת כאשר סכומי העודפים המשיכו להצטבר. באמצע דצמבר 2015 כונס דיון של הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרים (להלן - הוועדה) באגף החשב הכללי. נושא הדיון היה הפשרה שסוכמה בין הזכיין ובין הרשות הממונה ומשרד התחבורה בנושא עודפי הגבייה. בדיון הציגה רכזת תחבורה ופרויקטים את הרקע ואת הסיבות לצבירת עודפי הגבייה בידי הזכיין, שהסתכמו באותה עת ב-156 מיליון ש"ח במחירי יולי 2015 על פי תחשיבי המדינה. הרכזת דיווחה לוועדה על התיקון בתקנות ועל ההפחתה בסך 40% בסכומי הפיצויים ובהחזר ההוצאות, שנועדו למנוע צבירת עודפים נוספים בשנים הבאות (וזאת במקום הפחתה של 70% שהציעה הרשות הממונה, שמהם 30% נועדו להביא לשחיקת עודפי הגבייה). הרכזת ציינה לפני הוועדה כי נושא העודפים נבחן וכי הגיעו למתווה פשרה המוסכם על הצדדים באשר לשימוש בעודפי הגבייה שנצברו בידי הזכיין. להלן עיקרי הפשרה המוצעת שהוצגה לוועדה: א. הזכיין יציב על חשבונו תאורה בחלקי הכביש שבהם הדבר מתאפשר ויתחזק אותה עד תום תקופת הזיכיון (שנת 2029 ), בעלות מוערכת על ידי המדינה של כ-109 מיליון ש"ח, וזאת כתחליף להפחתה נוספת של כ-30% .בסכומי הפיצויים ובהחזר ההוצאות ב. משרדי התחבורה והאוצר מגבשים תיקון נוסף של התקנות, באופן שסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות ייקבעו לפי העלויות הנורמטיביות המוערכות של הזכיין, במקום לבדוק עלויות ריאליות דו -שנתיות כפי שקבוע בתקנות במועד סיום הביקורת. בחינה שכזאת תייתר את בדיקות עדכון התעריפים שביצעה הרשות הממונה קודם לכן. בעקבות הצגת הדברים החליטה הוועדה, בהסתמך על עמדת הגורמים המקצועיים ולנוכח חוות הדעת המשפטית של משרד האוצר, כי אפשר לאשר את הסכם הפשרה המוצע, וכי ההחלטה תובא להכרעת החשבת הכללית בהתאם למדרג הסמכויות. במועד סיום הביקורת טרם נחתם הסכם בעניין זה בין המדינה לזכיין. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי, משרד התחבורה ואגף החשב הכללי ישמרו על זכות ה של המדינה לערוך בדיקה עתית על ידי הרשות הממונה עבור המדינה, וזאת כדי לשמור על העיקרון הקבוע בתקנות לפיו הזכיין אינו צריך להרוויח או להפסיד מאכיפת הגבייה. 818 | דוח שנתי 67א .לא נקבעה מהירות .מינימלית לשירות ולא .נקבע מנגנון המפצה .את המשתמש, .בהנחה או בהחזר .סכום האגרה, עקב .האטה ניכרת .במהירות הנסיעה רמת השירות בכביש 6 . כביש6 הוא ציר תנועה מרכזי המיועד לתת שירות ברמה גבוהה לנהג המשלם את האגרה, ובהסכם הזיכיון נקבעו תנאים שיבטיחו זאת. בעניין זה קובע הסכם הזיכיון כי הזכיין ידאג שכביש האגרה וכל קטע ממנו יהיו פתוחים לתנועה, וכי זרימת התנועה תהיה נוחה ובטיחותית, ואם התנועה מתעכבת בכביש האגרה או בקטע ממנו, בעל הזיכיון יעשה כמיטב יכולתו כדי שהתנועה תזרום במהירות המרבית. כמו כן על פי הסכם הזיכיון, מתחייב הזכיין להרחיב את הכביש עם התקיימות מבחן הרחבה, המבוסס על פרמטרים של נפחי תנועה גדולים ותדירות עומסי התנועה. עד מועד סיום הביקורת הרחיב הזכיין את הכביש כמה פעמים, בקטע מחלף עירון - מחלף נחשונים. הביקורת העלתה כי עקב הביקוש הרב לשימוש בכביש 6 , שאף הולך וגובר בהתמדה, יש בו עומסי תנועה בשעות מסוימות, וזאת על אף ההרחבות שבוצעו בו. עוד העלתה הביקורת כי המשתמש בכביש בשעות העומס נדרש לשלם את מלוא האגרה על אף ההאטה שחלה במהירות הנסיעה בשעות אלה. יצוין כי בהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון המפצה את המשתמש, בהנחה או בהחזר סכום האגרה, עקב האטה ניכרת במהירות הנסיעה, הנובעת מעומסי תנועה או מסגירת נתיב עקב תאונת דרכים. החברה ציינה בתשובתה כי אילו היה נקבע מראש במכרז או בהסכם הזיכיון מנגנון להחזר האגרה, או אם המדינה תורה לבעל הזיכיון מפעם לפעם להפחית או להגדיל את סכום האגרה, בהתאם לחוזה הזיכיון המאפשר לה זאת, באופן שיגרום להפחתת הפדיון של הזכיין, יהיה צורך לפצותו על כך. .מנהרות הכרמל .1. בשנת1996 פרסמה המדינה מכרז לפרויקט "מנהרות הכרמל" בשיטת BOT , ובשנת1997 נבחר זכיין (להלן - זכיין המנהרות) שהתחייב להקים ארבע מנהרות בהר הכרמל, לתחזקן, לתפעלן ולגבות מהמשתמשים בהן אגרה, ולאחר 35 שנים להעבירן למדינה. בשנת 1999 הגיע זכיין המנהרות לסגירה פיננסית עם בנק מממן, והיה אמור להתחיל בהקמת הפרויקט. במסגרת הקמת הפרויקט התגלעו קשיים רבים מסיבות שונות ובעקבות כך הגיעו להסדר עם הזכיין. ועדת הכספים של הכנסת אישרה הסדר זה ביוני 2005. ההסדר עם זכיין המנהרות כלל את המרכיבים האלה: לחוזה הזיכיו ן יתווסף מנגנון של רשת ביטחון להיקף ההכנסות, ופריסת התמלוגים למדינה נקבעה כחוב נחות20 . בתמורה למרכיבים אלה, שהיטיבו עם הזכיין, נקבעו בהסדר . .20 חוב שהקדימות לפירעונו היא בעדיפות נמוכה לעומת החוב הבכיר של המממנים. חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 819 .מרכיבים נוספים: תעריף האגרה הבסיסי למשתמשים הופחת ב -50% לעומת ההסכם המקורי, ונוסף מנגנון של חלוקת הכ נסה עם המדינה מעבר לרמת הכנסה מסוימת. בשנת 2007 החל ביצוע פרויקט המנהרות, ובדצמבר 2010 נפתחו המנהרות לתנועה. אורך התוואי הכולל של מערכת מנהרות הכרמל הוא כ-6 ,ק"מובהם מסלולים חד -סטריים, בשני נתיבי נסיעה, ולכל כיוון נסיעה מערכת מנהרות נפרדת. פרויקט מנהרות הכרמל מופעל כמערכת כביש אגרה , ומאפשר לנסוע במנהרות כמשתמש רשום (מנוי) או כמשתמש לא רשום (מזדמן) . לרשות המנויים עומדים נתיבי מעבר ייעודיים פתוחים, ללא מחסומים, המאפשרים מעבר מהיר ללא צורך בעצירה , באמצעו ת מערכת זיהוי אלקטרונית. לרשות המשתמשים שלא נרשמו כמנויים עומדים נתיבי תשלום מאוישים, שבהם אפשר לשלם במזומן או בכרטיס אשראי. מחיר האגרה למנויים ולמזדמנים הוא זהה. בהסכם הזיכיון ובתוספות להסכם נקבע תעריף אגרה בסיסי שסכומו המרבי 5 ש"ח (במחיריינואר 2005 ). אפשר לבצע שינוי בתעריף בכל רבעון על פי שינוי (עלייה או ירידה) במדד המחירים ; וכן אפשר לבצע בו שינוי בשנה השנייה, בשנה החמישית ובשנה השמינית להפעלת המנהרות, לפי מדרגות שנקבעו בהסכם הזיכיון, אך לא יותר מ -8 ש"ח (במחירי ינואר 2005 ). תעריף האגרה הבסיסי המרבי הוא לרכב פרטי, ולפיו נקבעים התעריף לרכב ציבורי ולמשאיות. על פי הסכם הזיכיון, תעריף האגרה המירבי לרכב ציבורי לא יעלה על פי שלושה מתעריף האגרה המירבי, ולמשאיות לא יעלה על פי חמישה. הסכם הזיכיון מאפשר לזכיין לתת למשתמשים בכביש הנחות על מחיר האגרה המרבי או פטור ממנו לפי קריטריונים אחידים, בתנאי שיפורסמו בדרך שקבע שר התחבורה. בכפוף לתעריף האגרה הבסיסי המירבי רשאי בעל הזיכיון, על פי שיקול דעתו, לשנות את דמי האגרה. מאז הוחל בהפעלת המנהרות, למעט בפרק הזמן שבין דצמבר 2010 לספטמבר 2011 , קבע זכיין המנהרות את התעריפים המרביים ללא הנחות, חוץ מאשר בכמה מקרים שבהם קיבל מהמדינה פ יצוי על הנחות אלה. עקב אי מימוש פוטנציאל השימוש בפרויקט נכון לאותה העת (ביקוש נמוך יחסית) חתמה המדינה עם הזכיין על תוספת להסכם הזיכיון, ועל פיה החל משנת 2012 תעריפי האגרה יתייקרו בהדרגה, ובקצב איטי יותר, מכפי שנקבע בהסכם הזיכיון. כמו כן נקבע בהסכם, כי תינת ן הנחה של 30% למשאיות הנוסעות במנהרות בשעות השפל. תוקפו של הסכם זה פג בספטמבר 2013 , ובגינו קיבל הזכיין פיצוי של 17 מיליון ש"ח. בהתאם להסכם עם המדינה, בינואר 2016 קבע זכיין המנהרות כי תעריף האגרה למשאיות במשקל מרבי של 12 טונות שהם בעלי מנוי יהיה 25.86 ש"ח במקום 43.10 ש"ח (פי חמישה מהתעריף הבסיסי המירבי). זאת על פי הסכם עם המדינה, שתוקפו עד דצמבר 2020 , ולפיו תינתן למשאיות אלה הנחה בסכום האגרה בשיעור של 40% . במסגרת הסכם זה יקבל זכיין המנהרות מהמדינה - או ישלם לה - סכום שייקבע בנוסחה המבוססת על היקף הנסועה בכל אחת מהשנים שבהן ההסכם יהיה תקף. 820 | דוח שנתי 67א .התייקרות תעריף .האגרה לא הביאה .להגדלת הפדיון של .הזכיין מהפעלת .מנהרות הכרמל זאת .מאחר שהתייקרות .כאמור גורמת .להפחתת מספר .המשתמשים במנהרות בלוח שלהלן יפורטו תעריפי האגרה המעודכנים מרץ 2016 :)(בש"ח .לוח 2 : תעריפי אגרה במנהרות הכרמל . תעריף למקטע .מנהרה אחד תעריף לשני .מקטעי מנהרה .רכב פרטי 8.62 17.24 .רכב ציבורי 25.86 51.72 .משאית 43.10 86.20 .משאיות מנויות עד 12 טונה 25.86 51.72 .על פי נתוני אתר האינטרנט של הזכיין המנהרות. .2. במועד פתיחת מנהרות הכרמל, דצמבר 2010 , היה תעריף האגרה הבסיסי5.7 ש"ח, ובדצמבר2014 היה סכומו7.47 ש"ח, בהתאם לעדכונו לפי עליית המדד המחירים לצרכן ובהתאם למדרגה שנקבעה לשנה השנייה לפי הסכם הזיכיון. בינואר 2015 עודכן שוב התעריף לפי המדרגה של השנה החמישית, ועם ההצמדה למדד עלה התעריף לקטע אחד מ-7.47 ש"ח ל-8.70 ש"ח, עלייה של כ-1.23 ( ש"ח 16.5% ). יוצא שבארבע שנות ההפעלה של מנהרות הכרמל עלה התעריף ביותר מ-50%. משתמשי מנהרות הכרמל ומשתמשים פוטנציאלייםמחו על העלייה הניכרת של תעריפי הנסיעה במנהרות הכרמל. בתשובה שנתן מנכ"ל הרשות הממונה באמצע ינואר 2015 למנכ"ל משרד התחבורה הוא הסביר כי הוראה של המדינה שלא להעלות את התעריף או להפחיתו ב-10 אגורות, תחייב אותה לפצות את הזכיין במאות אלפי ש"ח. כמעט כל המשתמשים במנהרות הכרמל הם בעלי רכב פרטי. משתמש פרטי שייסע בשני קטעים הלוך ושוב ישלם 34.48 ש"ח. לנוכח התעריף הגבוה סביר להניח שמשתמשים יומיים פוטנציאליים רבים יעדיפו לנסוע בחינם בדרכים חלופיות, על אף אי-הנוחות הכרוכה בכך, מאשר לשלם מאות ש"ח בחודש. בינואר 2015 הגיש יועץ תחבורה לרשות הממונה דוח ראשוניובו בחן בין היתר את התוצאות האפשריות של העלאת תעריף האגרה באותו חודש. מהדוח עולה כי הוא צופה שבעקבות העלאת התעריף תחול ירידה של כ- 10,500 קטעי רכב, שתוסט לרשת הדרכים העירונית והבין -עירונית בחיפה וסביבתה ותצופף את מערכת הדרכים, בעוד רמת ניצול הקיבולת במנהרות נמוכה, ולכך יש השפעה שלילית על התועלת למשק ממנהרות הכרמל . עוד ציין היועץ כי התי יקרות תעריף האגרה לא הביאה להגדלת הפדיון של הזכיין מהפעלת מנהרות הכרמל זאת מאחר שהתייקרות כאמור גורמת להפחתת מספר המשתמשים במנהרות. על פי הניתוח של היועץ הנזק הכלכלי הנגרם למשק מייקור התעריף הוא כ-20 מיליון ש"ח בשנה. בסוף אפריל 2015 הגיש היועץ לרשות הממונה דוח המציג חברתכביש חוצה ישראל בע"מ | 821 .על משרדי התחבורה .והאוצר לבחון ולנתח .באופן מעמיק, .ובשיתוף עם הרשות .הממונה, את .האפשרות להוזיל את .תעריפי האגרה את ממצאיה של בדיקה נוספת, שבמסגרתה נבחנו ההשפעות האפשריות של העלאת תעריף האגרה. בדיקה זו התבססה על נתונים מעודכנים מפברואר 2015 ., וממצאיה מאששים את ממצאי הבדיקה הקודמת לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים המוצגים בדוחות היועץ, על משרדי התחבורה והאוצר לבחון ולנתח באופן מעמיק, ובשיתוף עם הרשות הממונה, את האפשרות להוזיל את תעריפי האגרה בשים לב להשפעת הירידה במחיר על השינוי ב ביקוש ו בהכנסות הזכיין , לעומת הפיצוי לזכיין ככל שיידרש עקב כך, ובשים לב לתועלת הכלכלית שתנבע מניצול מירבי של קיבולת מנהרות הכרמל, לתרומה הכוללת למשק ולרווחת המשתמשי ם במנהרות. 822 | דוח שנתי 67א .סיכום .חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, שפועלת כרשות ממונה, מטפלת בפרויקטים מורכבים של תשתית תחב ורתית שמפעיל המגזר הפרטי. בשל הגודש הרב בכבישים, המסב למשק המדינה נזקים כלכליים ניכרים, פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה בעומסי התנועה, ומן הראוי שיתנהלו ביעילות כלכלית וברמת שירות גבוהה לתועלת הציבור ומשק המדינה. הליקויים העיקריים שהועלו בדוח זה היו היעדר גורם מתכלל אחד שליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון והביצוע של הפרויקט, הבקרה על הביצוע, ההרצה שלו והפעלתו; מחלוקות עם הזכיין עקב תכנון לקוי של המדינה שבגינן שולמו לזכיין תוספות שונות; אי הסדרת סוגיות עקרוניות בחוזה הזיכיון כגון הרחבת חניון בנתיב המהיר; עומסים בכביש 6 ותעריפים גבוהים במנהרות הכרמל. הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על ליקויים בהתקשרויות של המדינה עם הזכיינים מהמגזר הפרטי, ובתהליכים הפנימיים בין הגורמים הממשלתיים להגעה להסכמות לפתרון הבעיות המתעוררות מול זכיינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הממונה לתקן ליקויים אלה בהקדם, להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה וליישמם בפרויקטים של הנתיבים המהירים ובפרויקטים דומים בהשתתפות המגזר הפרטי. זאת כדי למקסם את התועלת הכלכלית ואת הרווחה למשק מהפעלת תשתיות תחבורה בשיתוף הסקטור הפרטי.