משרד האוצר/ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי

 ♦ . 136 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .ניהול החוב כולל ניהול של החוב הקיים וגיוסי חוב שוטפים לצורך מימון מלא או חלקי של הגירעון בתקציב המדינה ולצורך מימון פירעון הקרן של חובות קיימים המגיעים לפירעון (מִחזור החוב). החוב מנוהל על ידי היחידה לניהול החוב באגף החשכ "ל. בניהול החוב מסתייעת היחידה בענבל7. בסוף 4201 עמדה יתרת החוב הממשלתי על כ- 715.8 מיליארד ש"ח; משקל החוב בתמ"ג יורד בשנים האחרונות, ובסוף 4201 היה כ-%65.98 . החוב מורכב מחוב מקומי סחיר של כ- 429.6 מיליארד ש"ח, מחוב מקומי לא סחיר של כ- 180.1 מיליארד ש"ח ומחוב במטבע חוץ (להלן - מט"ח) של כ - 106.1 מיליארד ש"ח. בסוף 2014 עמדה התחייבות הממשלה לב יטוח הלאומי על כ- 180.4 מיליארד ש"ח (ההתחייבות אינה חלק מהחוב). מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת אג"ח. תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח למוסד (סעיף 84 בתקציב הפיתוח וחשבון הון) בחוק התקציב לשנת 2014 היה כ -96.9 מיליארד ש"ח. תקציב תשלומי הריבית היה השלישי בגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 ועמד על כ - 41.7 מיליארד ש"ח ב- 2014 . נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי9 בישראל היה ב- 2014 %2.9 מהתמ"ג; נטל התשלומים רשם ירידה ניכרת בעשור האחרון, אך הוא עדיין גבוה מהנטל הממוצע במדינות ה- OECD ( 1.7% מהתמ"ג) בכ-1.2 נקודות אחוז (ראו להלן תרשים1 ). גודלו של החוב ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מושכל. .__________________ .7 גב' מיכלעבאדי -בויאנג'ו כיהנה כחשכ"לית בתקופת הביקורת. היחידה היא חלק מחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי המנוהלת בידי סגן בכיר לחשכ"לית מר יהלי רוטנברג. בראש היחידה עומד מנהל החוב הממשלתי. היחידה מפעילה נציגות בניו יורק, שבין היתר מגייסת חוב חיצוני באמצעות ארגון הבונדס. בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, התשל"ט- 1979 שנכנס לתוקף ב- 2005 הועברה האחריות לניהול כל ענייני המלווה למשרד האוצר. עד לתיקון החוק, כל ההחלטות העקרוניות וההחלטות המדיניות לגבי מלווה המדינה נקבעו במשרד האוצר בעוד כל ניהול מכירת איגרות החוב והביצוע הטכני היה בידי בנק ישראל. 8 לפי נתוני דוח בנק ישראל לשנת 2014 , משקל החוב הציבורי ברוטו בתמ"ג, הכולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה, היה בסוף 2014 כ- 67.6% , והוא נמוך בהשוואה לממוצע החוב הציבורי ב- OECD ( 86.2% .) 9 נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי אינו כולל את תשלומי הריבית של התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. משרד האוצר 137 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2014 - ינואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים וכן בענבל. בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) ובביטוח הלאומי. .קבלת ההחלטות בניהול החוב .הסמכות לקבלת החלטות על הרכב החוב חוק מילווה המדינה, התשל"ט- 1979 (להלן- חוק מלווה המדינה), נותן לשר האוצר סמכות לקבוע בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הוראות רבות שמשפיעות על הרכב החוב. על פי החוק, שר האוצר יכול להסמיך מי מטעמו לעשות פעולות מסוימות. כך לדוגמה, בסעיף 138 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 6)(א לחוק נקבע כי שר האוצר, או מי שהסמיך, יקבע לגבי כל סדרה של אג"ח עניינים אלה: סוג הסדרה, יום הוצאתה, סך כל שווייה הנקוב, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח10 . במרוצת השנים הסמיכו שרי האוצר עובדים באגף שוק ההון לעניין סעיפים 4(3 ,)4(4) ו- 6)(א לחוק, אולם נמצא כי ההסמכה האחרונה שפורסמה ברשומות היא משנת 200211 ואינה עדכנית12 . נמצא כי החשכ"לית הנוכחית והחשכ"לים שקדמו לה בעשור האחרון קבעו את הרכב החוב, המשפיע על העלויות ועל הסיכונים הגלומים בו - באמצעות קביעת סוגי הסדרות שיונפקו, יום הוצאתן, השווי הנקוב שלהן, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח - בלא שקיימת הסמכה מפורשת משר האוצר13 . בתשובה שמסר מר יהלי רוטנברג, סגן בכיר לחשכ"לית, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) צוין בין היתר כי "בהתאם לעמדת היועץ המשפטי של באגף החשב הכללי במשך תקופה כה ארוכה ]ניהול החוב[ משרד האוצר עצם קיום פעילות זו ולאור התנהגות כל הצדד יש בכך אישור ברור להסמכת ]שרי האוצר והחשבים הכלליים[ ים האגף לקבל החלטות על הרכב החוב הממשלתי. יחד עם זאת מאחר ולא נמצא התיעוד להסמכה נפעל לקבלת הסמכה עם כניסת שר האוצר לתפקידו". אישור תכנית גיוס החוב 1. תכנית הגיוסים השנתית : את תכנית הגיוסים השנתית של החוב מתכננת היחידה ומגישה אותה לאישור החשכ"לית. תכנית הגיוסים לשנת 2014 כללה גיוס של 93 .מיליארד ש"ח באמצעות הנפקת חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר וחוב חיצוני גיוסים אלה, עם מקורות נוספים בסך 11 מיליארד ש"ח14 , יועדו למימון פירעונות קרן בסך 76 מיליארד ש"ח בשנה השוטפת ולמימון גירעון בסך 28 מיליארד ש"ח15. 2. תכנית הגיוסים החודשית : אחת לחודש היחידה מגישה לחשכ"לית את תכנית הגיוסים החודשית 16. מבקר המדינה כבר ציין בדוח 56 במשנת 2006 בקשר לקביעת הגיוס החודשי: "במצגת ובדוח השנתי של היחידה חסר פירוט של השיקולים .__________________ .10 דוגמאות נוספות הן סעיפים4(3) ו-4(4 ) לחוק. בסעיף4(3 ) נקבעה הרשאה לשר האוצר, או למי שהסמיך, למכור אג"ח במכרז או בהליך תחרותי ושוויוני אחר, ולהציע לציבור פדיון מוקדם של אג"ח בדרך שתיקבע בתקנות. בסעיף 4(4 ) נקבעה הרשאה לשר האוצר באישור ועדת הכספים לקבוע בתקנות לגבי כל סדרה או סדרות את המחיר שבו יימכרו האג"ח, ויש הרשאה לשר האוצר או למי שהסמיך לקבוע את המחיר בטווח המחירים, בשוויין הנקוב של האג"ח, בפחות ממנו או ביותר ממנו. 11 ילקוט הפרסומים 5071 מ- 5.5.02 ', עמ 2162 . 12 .ההסמכה נקבעה שמית, ועודכנה מדי פעם בפעם בהתאם לשינוי בעלי התפקידים באגף שוק ההון 13 אמנם בשנת 2005 פרסם שר האוצר דאז הודעה שבה הסמיך את החשב הכללי (ילקוט פרסומים 5407 מ- 19.6.05 ', עמ 3091 ), אך זאת רק בעניין סעיף6 א לחוק (מינויעושי שוק ראשיים). 14 .תקבולי הפרטה ושימוש בקופת המזומנים של אגף החשב הכללי 15 .גירעון חזוי בניכוי אשראי נטו. אשראי נטו שווה להחזרי אשראי פחות מתן אשראי 16 התכנית כוללת מידע על אג"ח שיונפקו בחודש השוטף לפי טווח לפדיון, מגזרי ההצמדה, הכמות שתונפק במונחי ערך נקוב והכמות שהונפקה מכל איגרת בחודש הקודם, וכן כוללת השוואה לתכנית השנתית. קודם לאישור ולפרסום התכנית דנים עם נציגי בנק ישראל המציגים סקירה של התפתחויות בארץ ובעולם, את הצעת בנק ישראל להרכב הגיוס החודשי ואת השיקולים להמלצה. משרד האוצר 139 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ]למימון הגירעון[ שלפיהם נקבע הרכב האג"ח שיונפקו. כמו כן הועלה שדיוני הפורום17 והחלטותיו לא תועדו בפרוטוקול, כפי שנדרש על פי כללי מינהל תקין". עוד צוין בדוח כי בהיעדר פרוטוקולים ובהיעדר מסמכים המפרטים את ההנחות ואת הנימוקים להחלטות, קשה לבדוק את סבירות ההחלטות, קשה לעקוב אחר ביצוען, לבקר אותן ולהפיק לקחים. בתשובת החשכ"ל דאז על הביקורת בדוח 56ב נכתב: "החל מחודש אוגוסט 2005 נרשם פרוטוקול של דיוני הפורום, ובו מתואר מהלך הדיון ומתועדות ההחלטות שהתקבלו בנוגע לניהול החוב הממשלתי"18. נמצא כי לא תועד הדיון על אישור תכנית הגיוסים לשנת 2014 ועל אישור מקורות מימון נוספים בהיקף כולל של יותר מ -100 מיליארד ש"ח; כמו כן לא תועדו האנשים שהשתתפו בדיון, הדעות שנשמעו בו וההחלטות שהתקבלו בו, לרבות אישור התכנית. עוד נמצא כי על אף תשובת החשכ"ל על דוח 56ב, הדיונים על תכנית הגיוסים החודשית עד יולי 2014 לא תועדו, ובמסמכים של היחידה לניהול החוב לא נמצאו אסמכתאות לשיקולים שלפיהם נקבע הרכב הגיוס החודשי. עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, פרט לאישור החשכ"לית לתכ נית הגיוסים לחודש פברואר 2015 , לא נמצא כל מסמך המתעד אישור של החשכ"לית לתכנית הגיוסים החודשית. יצוין כי במהלך הביקורת החל אגף החשכ"ל לתעד את הליך הדיון של תכנית הגיוסים השנתית. תכנית הגיוסים לשנת 2015 אושרה בכתב על ידי החשכ"לית בסיכום דיון מנובמבר 2014. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי באוגוסט 2014 החלה היחידה לניהול החוב לתעד את דיוניה הפנימיים. עוד צוין: "תוצרי הדיונים מהווים אסמכתא מפורטת לקבלת החלטות". בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי תיעוד הדיונים הפנימיים ביחידה מאוגוסט 2014 נעשה בדיונים שעסקו בהכנה למימון הג ירעון. נוכח ההיקף הכספי הניכר של תכנית הגיוסים החודשית ובהתאם לכללי מינהל תקין, ראוי כי אגף החשכ"ל יקפיד לתעד גם את הדיונים, ההחלטות והאישורים של החשכ"לית הנוגעים לתכנית הגיוסים החודשית. .ביקורת פנימית, הסדרת הטיפול בניגודי עניינים אפשריים ותקציב היחידה .ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב בקווים מנחים משותפים ( Guidelines) לניהול חוב ממשלתי שפרסמו קרן המטבע הבין- לאומית (להלן - קרן המטבע) והבנק העולמי בשנים 2001 , 2003 ו- 2014 (להלן- הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי או הקווים המנחים)19 הם הציגו את הצורך בביקורת .__________________ .17 חברי הפורום אז היו נציגים של אגף החשכ"ל, לרבות היחידה לניהול החוב, של אגף שוק ההון, של אגף הכלכלה ושל אגף התקציבים. 18 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 ), "מאזן המדינה ליום 31.12.04 '", עמ195 . 19 :ראו 140 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שוטפת על מנהלי החוב ועל הבקרה. בקווים המנחים מ - 2014 צוינה בין היתר הביקורת הפנימית כגורם לביצוע הביקורת. בסעיף 2 של חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ו - 1992 , נקבע: "(א) בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי... (ג) המבקר הפנימי של אג ף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה". לא נמצא כי המבקר הפנימי של משרד האוצר עשה בשנים האחרונות ביקורת על עבודת היחידה לניהול החוב. את הביקורת האחרונה ביחידה לניהול החוב, שהייתה בנושא מלוות פנים - אג"ח סחיר, עשתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל (הכפופה לחשכ"לית) באמצעות חברה חיצונית בחודשים מרץ-אוקטובר 2008 . המבקר הפנימי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 כי העניין עלה לדיון בתכנית העבודה של הביקורת הפנימית לשנת 2015 , אךהנושא טרם אושר. בתשובת אגף החשכ"ל צוין בין היתר כי "ביקורות על אגף החשב הכללי... מבוצעות בהתאם לחוק הביקורת הפנימית על ידי חטיבת הביקורת והיא אשר מקיימת ביקורות שוטפות... בין היתר גם על פעילות יחידת החוב". בתשובה נוספת שמסרה גב' לימור טל, סגנית בכירה לחשבת הכללית ומנהלת חטיבת הביקורת, ביולי 2015 צוין: "החשב הכללי הינו הגוף הממשלתי היחיד שמעמד מבקר הפנים שלו וכפיפותו לחשכ"ל הוסדר באופן פרטני בחוק . יחידת ניהול החוב הממשלתי הינה חלק מאגף החשב הכללי, פעילותה ]הביקורת הפנימית[ עוסקת בביצוע תקציב המדינה והיא כפופה לביקורת של המבקר הפנימי של החשב הכללי. סותר את ]משרד האוצר[ ביצוע ביקורת פנימית ביחידה על ידי המבקר הפנימי של המשרד החוק ואת הרציונאל העומד בבסיסו שהוא שמירת אי התלות של הביקורת הפנימית באגף". משרד מבקר המדינה מציין כי בניגוד ליחידת הביקורת באגף החשכ"ל, המבקר הפנימי במשרד האוצר אינו כפוף לחשכ"לית. מכל מקום, הבדיקה העלתה כי שני גורמים בתוך משרד האוצר סבורים שמתפקידם לבצע ביקורת פנימית על עבודת היחידה לניהול החוב. במצב דברים זה, מן הראוי שהיועץ המשפטי של משרד האוצר ייתן דעתו לעניין ויוציא הנחיות מחייבות בנושא בהקדם האפשרי, בשים לב לכך שהביקורת האחרונה שעשתה יחידת הביקורת בחשכ"ל על עבודת היחידה לניהול החוב הייתה לפני כשבע שנים. ._______________ .International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Manageme nt (March 2001), p. 17; International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (September 2003), p. 16; The World Bank and International Monetary Fund, Revised Guidelines for Public Debt Management (April 2014), p. 14, 25. משרד האוצר 141 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הסדרת הטיפול בניגודי עניינים אפשריים של עובדי היחידה לניהול החוב היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיות בנוגע לטיפול בניגודי עניינים20, ובכלל זה הוראות על מעורבותו של הייעוץ המשפטי של המשרד הממשלתי או של הגוף הרלוונטי. עובדי חטיבת המימון והאשראי באגף החשכ"ל (להלן - חטיבת המימון), לרבות עובדי ענבל המועסקים בניהול החוב, מחויבים להתנהל בהתאם לקוד התנהגות מקצועית ושמירה על כללים אתיים שגיבשה החטיבה (להלן - קוד להתנהגות מקצועית). בקוד להתנהגות מקצועית צוין בין היתר כי עובד החטיבה הנתקל בניגוד עניינים בין ענייני החטיבה לענייניו האישיים, או בחשש לניגוד עניינים, מחויב להודיע לאלתר לממונה עליו. באחריות הממונה להעביר את הטיפול בנושא למנהל חטיבת המימון או למנהל היחידה. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הקוד להתנהגות מקצועית יושם ביזמת חטיבת המימון, נבנה לאחר בחינה השוואתית מעמיקה של מו סדות פיננסיים והועבר להערות הלשכה המשפטית במשרד האוצר אשר יושמו במלואן בקוד טרם החלתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הקוד להתנהגות מקצועית של חטיבת המימון אינו מסדיר את המעורבות של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר בהסדרים למניעת ניגודי עניינים. כפי שעולה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מן הראוי שהייעוץ המשפטי במשרד האוצר יהיה מעורב בבחינת הצורך לקבוע הסדר לניגוד עניינים ובקביעת ההסדרים עצמם, לרבות המגבלות שיחולו על עובדי חטיבת המימון, ושהקוד יכלול הפניה של העובד לייעוץ המשפטי אם מתגלה חשד לניגוד עניינים. שיקוף תקציב היחידה לניהול החוב בתקציב המדינה בחוקי התקציב 21 מוגדר סעיף תקציב, בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך22 . סעיף תקציב "משרד האוצר" (סעיף5 ) כולל חלוקה לתחומי פעולה, ובהם של הוצאות המשרד הראשי. הוצאות המשרד הראשי מחולקות לתכניות בהתאם לאגפי המשרד. פרטי התקציב מציגים את תכנית ההוצאות של אגף החשכ"ל, הכוללות את הוצאות תפעול האגף המפורטות בתקנות. בדרך זו נקבע סעיף "תשלום ריבית" (סעיף 45 ) כסעיף שאליו נזקפים תשלומי הריבית הצפויים באותה שנה. בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה התברר כי הוצאות תפעוליות של היחידה הקשורות לניהול החוב הממשלתי משולמות אף הן מתקציב "תשלום ריבית". כך לדוגמה, תשלומים לענבל, המסייעת כאמור בניהול החו ב ורוב עבודתה הוא בסיוע בגיוס מלוות פנים, הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "תשלומי ריבית ועמלות", שהיא חלק מתחום הפעולה "מלוות חוץ"; .__________________ .20 בין היתר הנחיה 1.1555 (עודכנה במרץ 2013 ) של היועץ המשפטי לממשלה בדבר "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה". 21 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספים 2014 -2013 , התשע"ג 2013. 22 תחום פעולה הוא חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים המחולק לתכניות לפי הצורך. 142 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 עלויות מחשוב הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "כספי אמיסיות 23 , בנקים, הפקדות, שונות ועמלות"24. זאת ועוד, בבדיקת פרטי התקציב לא הוצג תקציב בתקנה זו בשנים 2013- 2014 . נמצא כי קיימות הוצאות בגין תפעול החוב הממשלתי בהיקף של מיליוני ש"ח בכל שנה המשולמות ללא שקיפות מסעיף "תשלום ריבית" אף שהיה מצופה שישולמו מסעיף הוצאות משרד האוצר (סעיף 5 ). לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף התקציבים ואגף החשכ"ל לבצע ב דיקה משותפת ולחלק מחדש את ההוצאות הנוגעות לניהול החוב הממשלתי בין סעיף תשלום הריבית לסעיף הוצאות משרד האוצר ולבצע שיוך הולם בתוך סעיפי ההוצאה (לתחומים, לתכניות ולתקנות) בהתאם למאפייני ההוצאה. חשב בכיר - מטה החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2015 : "ככלל יש להבחין בין הוצאות עבור עמלות ושירותי חיתום ושירותים נוספים המהווים חלק מהעלות האפקטיבית של החוב ולכן נכון לסווג אותם כחלק מתשלומי הריבית... בבדיקה שנעשתה שולמו בשנת 2015 הוצאות של2 מיליון ש"ח ונרשמו הזמנות של5.9 מיליון ש"ח שיש להסדירן... אגף החשב הכ ללי הגיע לסיכום עם אגף התקציבים בנושא זה אולם יישומו מתעכב מאחר ואין תקציב מדינה מאושר... הערת המבקר לגבי הוצאות הנ"ל מקובלת וההוצאות ימויינו לתקנות אחרות. לגבי... 'הוצאות מחשוב' בסכום של 2 מיליון ש"ח– אנו מקבלים את הערת המבקר. ההזמנה תבוטל במהלך השבוע הקרוב ותרשם בתקנה רלוונטית". .יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב .קביעת יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב לטווח הבינוני (שלוש עד חמש שנים) ולטווח הארוך (להלן - תמהיל חוב אסטרטגי) היא אחד המרכיבים החשובים בניהול החוב. קביעת תמהיל חוב אסטרטגי מצריכה את מנהלי החוב במדינות השונות להתאים את מדיניות ניהול החוב השנתית באופן מדוד ומחושב בהתאם למאפיינים הכמותיים הרצויים של תמהיל החוב האסטרטגי. קביעת תמהיל חוב אסטרטגי תאפשר לבקר את עבודת מנהלי החוב, לנתח סטיות מהתמהיל האסטרטגי ולהפיק לקחים. קרן המטבע והבנק העולמי הציגו בקווים המנחים שלהם את החשיבות בקביעת תמהיל חוב אסטרטגי. הם ציינו, בין היתר, שמנהלי חוב במדינות בעלות שוק הון מפותח פועלים לפי אחת משתי החלופות הללו: קובעים באופן תקופתי מבנה חוב רצוי המשמש מנחה להנפקות שיבוצעו באותה תקופה או קובעים קבוצה של יעדים אסטרטגיים וטווח לגורמי סיכון של תמהיל החוב המשמשים מנחים לניהול היומיומי של תמהיל החוב. היעדים מבוטאים בדרך כלל כיעדים כמותיים לגורמי הסיכון של תמהיל החוב ומקובל לקבוע להם טווחים25 . גםארגון ה- .__________________ .23 .הלוואות ופיקדונות שנלקחו בשנות החמישים מבנקים, מרשות הנמלים והרכבות ומגופים נוספים 24 יתרת ההזמנות וההתחייבויות לאפריל 2015 בגין תשלומים לענבל ובגין הוצאות מחשוב הייתה כ-5.9 מיליון ש"ח וכ-2 .מיליון ש"ח בהתאמה 25 יעדים כמותיים שצוינו כוללים, בין היתר, את החלק של החוב הקצר ביחס לחוב הארוך, הרכב מטבעות רצוי של החוב ומשך חיים ממוצע (להלן - מח"מ) של החוב. קביעת טווחים ליעדים נועדה למנוע שינויים תכופים במבנה החוב ובעלויות הקשורות בשינויים אלה כתוצאה מהרצון להתאים את מבנה החוב הקיים למבנה החוב הרצוי. משרד האוצר 143 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 OECD , באסופת מאמרים מ - 2005 , הציג את הצורך במבנה אופטימלי של תמהיל החוב לצורך ניהול סיכונים26 . אמירות דומות מופיעות גם בפרסום של הבנק העולמי משנת 200427. בדוח 56 במשנת 2006 ציין מבקר המדינה כי לא נמצאו במשרד האוצר החלטות או מסמכים שמתארים את ההרכב הכמותי של החוב הרצוי לטווח הארוך או לטווח הבינוני. עוד צוין כי ראוי שהיחידה תקבע יעדים כמותיים בהקדם האפשרי. החשכ"ל דאז ציין בתשובתו על דוח 56ב: "עד כה נקבעו יעדים איכותיים לתמהיל החוב לטווח הבינוני -ארוך... היחידה עוסקת בפיתוח של מודלים מתקדמים לתכנון ארוך טווח של תמהיל המלוות, והיא עמדה לסיים את ההיערכות להפעלתם וליישומם, ומודלים אלה יסייעו לקבוע לראשונה במקצועיות וביעילות יעדים כמותיים לתמהיל החוב"28. בדוח השנתי לשנת 2013 ,שפרסמה היחידה היא ציינה מדיניות ויעדים איכותיים בניהול החוב הכוללים את שיקולי המדינה כריבון, הפועל לתמיכה ולפיתוח שוק האג"ח הממשלתיות, ואת שיקולי המדינה כמנפיק, הפועל להקטנת העלויות בהתאם לתיאבון הסיכון הרצוי של מנהלי החוב (הסיכון שמנהלי החוב מוכנים ומסוגלים לקבל). עוד צוינו מטרות משנה איכותיות בחוב המקומי ובחוב החיצוני29 . תכנית הגיוסים של היחידה לשנת 2014 הציגה יעדים איכותיים ארוכי -טווח, לרבות י עד לקביעת מדדים כמותיים ושימוש במודלים שיקטינו את החשיפה של החוב לסיכוני מִחזור, ויעדים להקטנת החשיפה של החוב הממשלתי לסיכוני שוק, לרבות המשך המגמה של הקטנת החוב הצמוד למט"ח. עוד הציגה התכנית יעדים כמותיים לשנים 2016 -2014 , אך רק של הטווח הממוצע לפדיון של הגיוסים ושל יתרת החוב, וכן יעד ארוך טווח להיקף החוב הקצר (חוב הנפרע בשנה הקרובה) ביחס לסך החוב . היעדים נקבעו במסגרת מדיניות החשכ"לית להארכת החוב. בתכנית הגיוסים לשנת 2015 ,צוינה הקטנת החשיפה למדד המחירים לצרכן בין היתר על ידי הגדלת המרכיב השקלי בגיוס. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חברות הדירוג הבינלאומיות מציינות לטובה את מדיניות ניהול החוב הממשלתי ומציינות כי ניהול החוב הממשלתי והסיכונים הם נקודות חוזקה בדירוג החוב. .__________________ .26 בין היתר צוין שם כי ממשלות צריכות לקבוע נקודות ייחוס אסטרטגיות לאפיון הרכב ההתחייבויות והנכסים שלהם. קביעת נקודות ייחוס אסטרטגיות מייצגות את מאפייני תיק החוב ארוך הטווח שאליו הממשלה שואפת להגיע. 27 הקווים המנחים של קרן המט בע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ 30-29 ; מ - 2003 ', עמ31; ומ - 2014 ', עמ40 :. כמו כן ראו .Hans J. Blommestein, "Introduction to Advances in Risk Management of Government Debt", in OECD (2005), Advances in Risk Management of Government Debt , p.13 -14; Graeme Wheeler, Sound Practice in Government Debt Management , (2004), The World Bank, p. 111 -125. .28 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ191. 29 מטרות משנה בחוב המקומי: הגברת הסחירות והנזילות של אג"ח, שכלול שוק האג"ח הממשלתיות ופיתוח מוצרים חדשים והתמקדות בסדרות גדולות לטווחים קבועים כמקובל בעולם. מטרות משנה בחוב החיצוני: יצירת נקודות ייחוס להנפקות של חברות ישראליות בחו"ל, חשיפת המשק למשקיעים זרים, הרחבת בסיס המשקיעים, שיפור דירוג האשראי והקטנת פרמיית הסיכון של מדינת ישראל. 144 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מציין כי ליעדים הכמותיים להארכת החוב שקבעה החשכ"לית יש חשיבות רבה לצורך מזעור ס יכוני מִחזור. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהחשכ"לית תבחן קביעת טווחים ליעדים כמותיים נוספים כגון ההרכב המטבעי הרצוי של החוב. כמו כן ניתן לשקול להפריד בין החלטות אסטרטגיות בגיוס החוב לטווח הבינוני והארוך, שראוי שייקבעו אחת לתקופה, ובין תכניות הגיוס השנתיות שאמורות להביא לאיזון בין היעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית ליעדים קצרי טווח בהתאם לשינויים בשוק. .גיוס חוב סחיר בשוק המקומי - רפורמת עושי שוק ראשיים .גיוס חוב סחיר באמצעות הנפקת אג "ח סחירות בשוק המקומי הוא כלי הגיוס המרכזי של הממשלה. בשנת 2014 היה החוב המקומי הסחיר כ - 429.6 מיליארד ש"ח, שהם כ-60% מסך החוב. בשנה זו גייסה הממשלה חוב מקומי סחיר של כ-64 מיליארד ש"ח, שהם כ-60% מסך החוב שגויס באותה שנה. אי-וידוא השגתם של יעדי הרפורמה בתיקון 14 לחוק מלווה המדינה, שנכנס לתוקף ב - 2005 , הועברה האחריות להנפקות חוב סחירות ליחידה לניהול החוב. תיקון 14 לחוק הביא לרפורמה מקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות (להלן - הרפורמה), שכללה מינוי של עושי שוק ראשיים (להלן - עש"ר). עש"ר הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני (שלב ההנפקה) והן בשוק המשני (המסחר שלאחר ההנפקה), ותפקידם להבטיח סחירות ונזילות של נייר הערך בשוק המשני. הרפורמה נועדה להשיג כמה מטרות: הגדלת הסחירות והנזילות של האג"ח הממשלתיות בשוק המשני, הקטנת עלויות הגיוס של הממשלה ושל המגזר הפרטי, גלובליזציה ושכלול השווקים הפיננסיים על ידי הכנסת גופים זרים, הקטנ ת הריכוזיות בשוק האג"ח הממשלתיות בפרט ובשוק ההון בכלל, הרחבת פעילות הבנקים והמשקיעים המוסדיים הזרים בשוק ההון הישראלי, הגדלת בסיס המשקיעים באג"ח הממשלתיות, אימוץ נורמות מסחר וסליקה בין - לאומיות, פיתוח מכשירים פיננסיים חדשים ופיתוח ניהול הסיכונים בתחום ניירות ערך30. כדי להשיג את יעדי הרפורמה בשוק הראשוני מחויבים עש"ר לרכוש את נייר הערך בכמות מינימלית. לגבי השוק המשני, עש"ר מייצרים "שוק סיטוני" של נייר הערך באמצעות התחייבות למכירתו ולקנייתו בכמויות מינימליות גדולות ובמחירי קנייה ומכירה (מרווחים) שהם מפרסמים במע רכת מסחר בין -לאומית ייעודית (להלן - מערכת MTS)31. בתמורה להתחייבותם של עש"ר, הם נהנים מגישה למכרזים ייעודיים למכירת אג"ח. כמו כן, הם נהנים מאפשרות להקצאה נוספת של אג"ח במחיר הממוצע של המכרז ביום שאחרי המכרז (בהיקף .__________________ .30 משרד האוצר, אגף החשכ"ל, היחידה לניהול החובהממשלתי, דין וחשבון לשנים 2007 -2006 , 'עמ 71-70. 31 כתב המינוי לעושה שוק ראשי מציין מחויבויות נוספות: דרישות מבניות (היות עושה השוק הראשי תאגיד בנקאי או חבר בורסה או תאגיד שהתאגד במדינת חוץ ועומד בדרישות שצוינו בכתב המינוי), דרישות להון עצמי מינימלי וכו'. משרד האוצר 145 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שנקבע מראש), מגישה למאגר השאלות שהקים משרד האוצר32 ומגישה בלעדית למערכת .MTS. בשל הרפורמה המקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות במטרה להשיג יעדים רבים, ובשל החובות וזכויות היתר לחלק מהפעילים בשוק כדי להשיג חלק מהיעדים, יש לבדוק מדי פעם בפעם אם הושגו היעדים ברפורמה33. "מתברר כי אף שגיוס חוב מקומי סחיר באמצעות עש ר הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה ואף שהיחידה לניהול החוב מעניקה להם זכויות יתר (בתמורה לחובות המוטלות עליהם), לא בדקה היחידה אם הושגו יעדי הרפורמה, ובכך נפגע תהליך הפקת לקחים החיוני לשיפור ניהול החוב הממשלתי וייעולו באמצעות עש"ר. לדעת משרד מבקר המד ינה, ראוי כי היחידה תבדוק את אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמה לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושי שוק ראשיים. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הרפורמה השיגה את מטרתה העיקרית בהקטנת סיכוני החיתום של החוב הממשלתי ובהבטחת יחסי כיסוי מרביים לכל הנפקה, וכי מתבצע מעקב שוטף יומי על פעילות העש"ר הן לעניין מחזורי המסחר, שעות הציטוט ומרווחי הציטוט והכמויות בשוק המשני והן לעניין הפעילות בשוק הראשוני. החטיבה נמצאת בהליך בדיקה של עשיית השוק בסיוע יועץ חיצוני, והחשכ"לית פנתה בנושא גם לרשות ניירות ערך. אי-פרסום ברשומות על מינויים של עושי שוק ראשיים סעיף 6 א(א) לחוק מלווה המדינה קובע כי הממשלה רשאית למנות מדי פעם בפעם עש"ר לאג"ח שהוצאו ושיוצאו לפי חוק זה ולהתקשר עמם בהסכם. לפי סעיף 6 א(ו) לחוק, הודעה על מינויים של עש"ר תפורסם ברשומות ובאתר האינטרנט של משרד האוצר . ביוני ובספטמבר 2006 , לקראת יישום הרפורמה, פורסמו ברשומות הודעות על מינויים של עש"ר על ידי הממשלה 34 . הועלה כי בשנת 2009 ובשנת 2014 הותר לעוד שני גופים פיננסיים לפעול כעש"ר חדשים בכל הנוגע להוראות חוק מלווה המדינה. לא נמצאה הודעה ברשומות על מינוים של שני עש"ר שצורפו בשנים 2009 ו- 2014 , וזאת בניגוד לדרישה מפורשת בחוק מלווה המדינה. בתשובת אגף החשכ"ל נכתב: "לעניין הפרסום ברשומות של שני הגופים הפיננסיים, הערת המבקר מתקבלת והנושא יתוקן". .__________________ .32 מאגר השאלות מאפשר לעושה שוק ראשי אשר נזקק לאיגרת לפנות למסלקת הבורסה ולשאול את האיגרת מהמאגר, ובתמורה הוא מעביר כסף מזומן שעליו הוא מקבל ריבית. 33 יצוין כי חטיבת המחקר בבנק ישראל בדקה אם הושגו חלק מיעדי הרפורמה באמצעות שתי עבודות מחקר שפורסמו בספטמבר 2011 ובאוגוסט 2013 ,. ראו: ינון גמרסניהשפעת רפורמת עושי השוק על רמת הנזילות בשוק איגרות החוב הממשלתיות השקליות , סדרת מאמרים לדיון 2011.09 , בנק ישראל, חטיבת המחקר (ספטמבר 2011 :); וראו .Orly Sade, Roy Stein and Zvi Wiener, Israeli Treasury Auction Reform , Discussion Paper no. 2013.09, Bank of Israel, Research Department (August 2013). .34 ילקוט הפרסומים 5551 מ- 12.7.06 ', עמ 4140 ; ילקוט הפרסומים 5584 מ- 27.9.06 ', עמ140. 146 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .גיוס חוב לא סחיר בשוק המקומי - אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח .רקע החוב המקומי הלא סחיר הוא השני בגודלו בתיק החוב, ובסוף 2014 הוא עמד על כ- 180.1 מיליארד ש"ח. החוב מורכב מאג "ח מיועדות שהונפקו לקרנות הפנסיה בסך כ- 124.4 מיליארד ש"ח, מאג"ח מיועדות שהונפקו לחברות הביטוח (פוליסות מבטיחות תשואה) בסך כ- 47.6 מיליארד ש"ח ומחוב לא סחיר אחר בסך כ -8.1 מיליארד ש"ח, הכולל מלוות חובה בניהול בנק ישראל ופיקדונות ואמיסיות בניהול משרד האוצר. מאפייני האג"ח הלא סחירות בשוק המקומי מופיעים בלוח 1: משרד האוצר 147 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח 1 .מאפייני אג"ח לא סחירות בשוק המקומי .איגרת החוב1 מועד ההנפקה .הראשון הריבית2 טווח הפירעון .מירון3 ,4 30.11.83 5.5% ( 5.57% .)אפקטיבית 20 שנה .ערד4 2.7.95 4.8% ( 4.86% .)אפקטיבית 15 שנה .חץ5 1.5.62 6.2%-4% 25-10 שנה .1. כלהאג"ח צמודות למדד ומשלמות ריבית קבועה אחת לשישה חודשים. 2. ריבית אפקטיבית למועד סיוםהביקורת. 3. מאז ספטמבר 2003 .איגרת החוב אינה מונפקת עוד 4. איגרת חוב מיועדת לקרנותהפנסיה. 5. איגרת חוב מיועדת לחברותהביטוח. המקור: נתוני משרד האוצר. .תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 היה כ -5.5 מיליארד ש"ח וכ -5.7 מיליארד ש"ח בהתאמה. תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לחברות הביטוח בשנים אלה היה כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-2.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה אם בעת הנפקת אג"ח מיועדות הריבית עבורן גבוהה מהריבית עבור אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, המדינה למעשה מסבסדת את קרנות הפנסיה ואת הפוליסות מבטיחות התשואה של חברות הביטוח דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה. גודל הסבסוד תלוי בהפרש הריביות ובכמויות המונפקות מאג "ח מיועדות. הפרש הר יביות תלוי בריביות שנקבעו, בשינויים בריביות שנקבעו בחקיקה בחמשת העשורים האחרונים ובשינויי תשואות על אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים. שינויים בכמויות המונפקות תלויים במגבלות כמותיות, שנקבעו בחקיקה ושונו בה, ובהחלטות ממשלה בשלושת העשורים האחרונים. 1. קופות גמל לקצבה (קרנות הפנסיה ): באוגוסט 2003 שונתה המגבלה על השקעות באג"ח מיועדות של קרנות הפנסיה בקרן ותיקה ל -30% (במקום לפחות %93 מהשווי המשוערך של נכסי הקרן), ובקרנות חדשות ל -%30 (במקום%70)35 . כמו כן הוחלט כי בעתיד יונפקו לכל קרנות הפנסיה רק אג"ח מסוג ערד בריבית אפקטיבית של 4.86% ; זאת במקום אג"ח מסוג מירון, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של 5.57% לקרנות הפנסיה הוותיקות, ובמקום אג"ח מסוג ערד, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של %5.05 עבור קרנות הפנסיה החדשות36 . השינויים נעשו במקביל לרפורמה .__________________ .35 'תקנות מס הכנסה, כללים לאישור ולניהול קופות גמל, תיקון מס 3 , התשס"ג - 2003 , קובץ התקנות 6259 ( 24.8.03 '), עמ 1002 . יצוין שבסוף מרץ 2003 החליטה הממשלה בין השאר להפסיק להנפיק אג"ח מסוג ערד לקרנות הפנסיה החדשות. ההחלטה להנפיק להן ולקרנות הוותיקות עד 30% מנכסיהן התקבלה לאחר דיונים בכנסת בנושא זה בחודש מאי 2003 . ההחלטה התקבלה נוכח החששות מתנודתיות חדה בתשואה ובין היתר במטרה להגן על עמיתי קרנות הפנסיה שבהסדר מפני תנודתיות חדה בתשואה כתוצאה מהפסקת הנפקת אג"ח מיועדת מסוג מירון. ראו: הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (תיקון מס' 28 ) (כריות ביטחון לקרנות פנסיה ותיקות), התשע"ד- 2014 ', עמ224 . 36 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החובדוח שנתי מס' 2 לשנת 2003 ', עמ13- 12 ; תקנות מלווה המדינה (סדרות מסוג "ערד"), התשנ"ה- 1995 . 148 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בקרנות הפנסיה בשנת 2003 נוכח גירעונות אקטואריים של חלק מקרנות הפנסיה הוותיקות37 . 2. פוליסות ביטוח מבטיחות תשואה של חברות הביטוח : הנפקת אג"ח מסוג חץ לפוליסות מבטיחות תשואה נעשית מתוקף חוק המלווה (חברות ביטוח), התשכ"ג- 1962 , והת קנות שהותקנו מתוקפו. האג"ח הונפקו בגין פוליסות מבטיחות תשואה שנמכרו בשנים 1990 -1962 . השיעור המרבי של אג"ח חץ מההשקעות של הפוליסות הוא בין 86% ל- 100% ושיעור הריבית למבטחים הוא בין 4% ל- 6.2% . משנת 1991 , במסגרת מדיניות הממשלה לצמצום מעורבותה בשוק ההון, אג"ח חץ מונפקות רק בגין תכניות ביטוח מבטיחות תשואה שנרכשו לפני 1991 . החל מאותו מועד תכניות חדשות לביטוח חיים הופעלו במתכונת השתתפות ברווחים. 3. קופות גמל שלא לקצבה: במסגרת הפעלתה בהדרגה של רפורמה בשוק ההון לצמצום המעורבות של הממשלה בשוק, החליט משרד האוצר לקראת סוף שנת הכספים 1986 שלא לאשר עוד הנפקת אג"ח מיוחדות לקופות גמל שלא לקצבה38. הרכב הגיוס הלא סחיר בשנים האחרונות והסבסוד הגלום בו הפחתת המגבלות הכמותיות על החזקת אג"ח מיועדות בקופות גמל לקצבה ב - 2003 ל-30% הפסיקה את הנפקת אג"ח מסוג ערד בשנת 2004 והביאה לגיוסים שוליים בשנים 2005 ו- 2006 ולהנפקות בסכומים נמוכים יחסית בשנים 2007 ו- 2008 (תרשים2 ). השינויים בהנפקת אג"ח ערד אירעו בשל הקטנה הדרגתית של החזקות הגופים המוסדיים (קופות גמל לקצבה) שנעשתה על ידי פירעון של אג"ח שהגיעו לפירעון ואי-הנפקת אג"ח חדשות עד אשר הגופים ה אלו החזיקו אג"ח בשיעור הנמוך מ -30% . רק בשנים 2011 -2009 גדלו שוב ההנפקות, ובשנים 2014 -2012 היה גידול ניכר כאשר החזקות של גופים מוסדיים נוספים באג"ח ערד ירדו אל מתחת ל-30% . בשנים 2012 , 2013 ו- 2014 הונפקו כ-11.5 מיליארד ש"ח, כ-20.7 מיליארד ש"ח וכ-24.7 מיליארד ש"ח בהתאמה (תרשים 2.) הגיוס נטו (גיוסים פחות פירעונות) גדל לסכומי שיא של כ -10.6 מיליארד ש"ח וכ -15 מיליארד ש"ח בשנים .__________________ .37 .הפחתת המגבלות על השקעות באג"ח מיועדות נעשו בהמשך להפחתות במגבלות שבוצעו בעבר בינואר 1988 נקבע בתקנות חובה על קרנות פנסיה להשקיע לפחות 93% מנכסיהן המשוערכים בין היתר באג"ח מיועדות. למעשה בתקנות אלו אין הפחתה או הגבלה של היקף ההחזקה של אג"ח מיועדות וניתן היה להשקיע גם 100% באג"ח מיועדות. ראו: תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) (תיקון מס' 11 ), התשמ"ח - 1987 , קובץ התקנות 5072 מ- 25.12.87 ', עמ287, ודוח שנתי 38 ( 1988 ), עמ' עט. במרץ 1995 החליטה הממשלה להנפיק לקרנות הפנסיה הקיימות והחדשות אג"ח מיועדות נושאות ריבית בשיעור 4.8% לשנה (שיעור שנתי אפקטיבי של 5.05% ) בגין עמיתים שהצטרפו אליהן מ- 1.1.95 . רכישת אג"ח אלו הוגבלה ל-70% מהצבירה נטו בקופה בכל חודש (השווי המשוערך של נכסי הקרן). החלטת הממשלה התקבלה לצורך הפעלת תכנית לתמיכה בקרנות פנסיה מאוזנות חדשות. שר האוצר התקין במאי 1995 את תקנות מלווה המדינה (סדרות מסוג ערד), התשנ"ה- 1995 , ובאוגוסט אותה שנה התקין את תקנות מס הכנ סה (כללים לאישור ולניהול קופן גמל)(תיקון מס 3 ), התשנ"ה - 1995 . ראו קובץ התקנות 5703 מ- 7.9.95 ', עמ 1882 ,וראו מבקר המדינהדוח שנתי 50 ב( 2000 '), עמ 805 . 38 ,מבקר המדינה דוח שנתי 38 ( 1988 ), עמ' עט. באוקטובר 2014 הגיש פורום החוסכים לפנסיה בישראל עתירה למתן צו על תנאי נגד שר האוצר לעניין הנפקת אג"ח מיועדות גם לקופות הגמל (בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר). במועד סיום הביקורת טרם נקבעה פסיקת בג"ץ בנושא. משרד האוצר 149 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 2013 ו- 2014 בהתאמה. בהנפקת איגרת חוב מסוג חץ היה גידול מתון החל משנת 2000 , ובשנת 2014 הונפקו כ-5.7 מיליארד ש"ח באיגרת זו39 . מאז הרפורמה האחרונה בהנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה באוגוסט 2003 , הריבית הנקובה על אג"ח ערד הייתה גבוהה מתשואות השוק על אג "ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים (תרשים 3)40 . כאמור, ההפרש בין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות ובין הריבית האפקטיבית על אג"ח מיועדות מגלם סבסוד של קרנות הפנסיה, שממומן דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה בשנים שבהן הונפקו אג "ח מיועדות. סבסוד קיים גם בפוליסות מבטיחות תשואה של חברות הביטוח. ההפרש בריביות על אג"ח מסוג ערד גדל מכ- 0.2 נקודת האחוז באוגוסט 2003 (מועד ביצוע הרפורמה בקרנות הפנסיה) לכ-4.6 נקודות אחוז באפריל 2015 (תרשים3)41 . אומדן הסבסוד בגין אג"ח ערד, בחישוב לפי השוואת טווח זמן זהה לפדיון (15 שנה), גדל מכ-15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ-275 מיליון ש"ח ב- 2012 , ולכ-552 וכ-831 מיליון ש"ח ב- 2013 ו- 2014 בהתאמה. בחישוב לפי השוואת מח"מ גדל אומדן הסובסידיה לכ -893 מיליון ש"ח ב- 2014 (תרשים 2)42 . אומדן הסבסוד השנתי שחושב לעיל, בתוספת צבירת הצמדות למדד בכל שנה, יתקיים במשך כל שנה לאורך חיי אג"ח ערד ל-15 שנה43. .__________________ .39 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החובדוח החוב הממשלתי 2014 ', עמ42 . 40 בנק יש ראל נוהג לחשב את פער הריביות בין הריבית על אג"ח מיועדות לתשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות באמצעות שימוש בתשואה הריאלית על אג"ח סחירות הנגזרת מעקום תשואה לפדיון אפס (להלן - עקום אפס) לטווח זמן זהה לפדיון (15 שנה). לעומת זאת היחידה לניהול החוב חישבה את פער הריביות בדוח השנתי שלה לשנת 2014 באמצעות פער התשואות שבין אג"ח מיועדות לתשואת איגרת חוב ממשלתית צמודה למח"מ זהה. ראו בנק ישראל, דין וחשבון 2013 ', עמ141 ,; בנק ישראלדין וחשבון 2014 ', עמ 159-158 ; משרד האוצר, אגף החשב הכללי, הדוח השנתי של היחידה לניהול החוב 2014 ', עמ18 . מח"מ הוא מדד לאורך החיים של אג"ח המביא בחשבון את ההיקף והעיתוי של זרמי הכספים התקופתיים (קרן וריבית). עקום התשואה לפדיון מתאר את הקשר שבין התשואה לפדיון לבין טווח הזמן לפדיון של האג"ח. אג"ח קופון אפס משלמת קרן וריבית בסוף התקופה. יצוין שבחישוב לפי מח"מ זהה פער הריביות גבוה יותר מבחישוב לפי טווח זמן זהה לפדיון ולכן גם אומדן הסובסידיה גבוה יותר. בחישובים שיוצגו להלן חושב אומדן הסובסידיה באמצעות שתי השיטות. בחישוב לפי מח"מ זהה נעשה שימוש במח"מ של 11 שנים בשנים 2004 עד 2012 ובמח"מ של12 שנים בשנ ים 2013 ו- 2014 ובארבעת החודשים הראשונים של 2015 . המח"מ נבחר על ידי השוואה בין שיעורי התשואה הריאלית לפדיון הממוצעים בכל שנה על אג"ח ממשלתיות סחירות הנגזרות מעקום אפס ובין שיעורי התשואה לפדיון שבהיוון אג"ח ערד לפיהם מביאים לאותו מח"מ. אומדני הסובסידיה חושבו לפי נתונים חודשיים, והם לצורך המחשה של היקף הבעיה. ניתן לחשב את פער הריביות גם על ידי בחירת אג"ח ממשלתיות סחירות המייצגות את הרכב הגיוס הסחיר האלטרנטיבי בהתאם לשיקולי המדינה כמנפיק וכריבון. 41 כלומר במועד שינוי המגבלה (אוגוסט 2003 ) לא הוחלט על מתן סבסודדרך מתן תשואה עודפת בגין הפרשי ריביות בין אג"ח ערד ובין אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים. לפירוט הסיוע לקרנות הפנסיה לרבות דרך מתן סובסידיה באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות ראו בהמשך. 42 הסבסוד לכל שנה חושב באמצעות הכפלת הפרשי הריבית בכל חודש בסך ההנפקות של אג"ח ערד בכל חודש וסיכום התוצאות עבור 12 חודשים. חישוב זה שונה מחישוב אומדן הסובסידיה לתקציב הריבית בשנת תקציב, הכולל גם את הפרשי הריביות בגין כל סוגי אג"ח מיועדות שהונפקו בעבר ומשלמות קופון בשנת התקציב. 43 אומדן הסובסידיה בארבעת החודשים הראשונים של 2015 היה כ-459 וכ-475 מיליון ש"ח לפי השוואת הטווח הממוצע לפדיון והשוואת המח"מ בהתאמה. 150 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בנק ישראל ציין בדוח השנתי שלו לשנת 2013 : "מגמת הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות צפויה להימשך גם בשנים הבאות, בעקבות גידול האוכלוסייה וגידול ההפקדות בקרנות הפנסיה" 44 . שינוי הסובסידיה בידי הממשלה באמצעות תנאי אג"ח מיועדות והקטנת הריבית הועמד למבחן בג"ץ בעקבות החלטת הממשלה מ - 29.3.9545. בהחלטת בג"ץ מ - 22.12.98 נדחו עתירות .__________________ .44 ,בנק ישראלדין וחשבון 2013 ( 2014 '), עמ141. משרד האוצר 151 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המתייחסות לתנאי אג"ח מיועדות ונקבע בין היתר: "הריבית הנלוות לאיגרות החוב המיועדות היא בגדר סובסידיה ממשלתית. סובסידיה ממשלתית תלויה במדיניות ממשלתית. המדיניות בעניין זה כמו בעניינים אחרים, נתונה לשינוי מעת לעת. השינויים צפויים ומותרים. אין לאיש זכות קנויה שהמדיניות, לרבות מדיניות בדבר סובסידיות, תימשך כפי שהייתה. לפיכך הייתה בידי הממשלה סמכות להחליט כי הסבסוד של קרנות הפנסיה או של עמיתים בקרנות אלה ייפסק או יצומצם מיום ההחלטה, בהתאם לשיקולי מדיניות, ועצם ההחלטה אינה פוגעת בזכות של הקרנות או של העמיתים". עוד צוין: "הפגיעה נובעת מתוך רצון להקטין את ההוצאה הציבורית, מתוך התחשבות בצרכים ציבוריים אחרים, בעלי עדיפות גבוהה יותר. בנסיבות אלה, ההשקעה של עמיתים חדשים בקרן פנסיה... אינה מצדיקה הענקה של סכום גדול מקופת הציבור כסובסיד יה לעמיתים החדשים למשך שנים רבות. האיזון הראוי של האינטרסים המעורבים במקרה זה, במיוחד כשמדובר בספק הפליה, אם בכלל, אינו מצדיק ביטול ההחלטה, באופן שיחייב את הממשלה להמשיך במכירת איגרות ישנות לעמיתים החדשים"46. בעשור האחרון, מאז יישום הרפורמה בקרנות הפנסיהב- 2003 , גדלו הפערים בין הריבית על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה מסוג ערד ובין התשואה לפדיון על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות. גידול דומה בפערים מ - 2006 היה גם באג"ח מסוג חץ המונפקות לחברות הביטוח בריבית של 4% . חידוש הנפקות אג "ח מיועדות מסוג ערד משנת 2007 והגידולבפערי התשואות מגדילים את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח באופן עקבי וללא שליטה. נמצא כי סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית הוא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג "ח ממשלתיות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי להיעדר שליטה על הנפקת אג"ח מיועדות, על פערי הריבית ועל הסובסידיה יש השפעה על הרכב תקציב המדינה, וכי היעדר שליטה זה אינו מתבטא רק בגידול בעלויות הריבית, שמושתות על תקציב המדינה בשנה שבה הונפקה איגרת חוב מיועדת, אלא יבוא לידי ביטוי לאורך כל חיי האיגרת (15 .שנה) בתוספת צבירת הצמדות למדד לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ייתן את הדעת לשינויים שחלו בריביות בשנים האחרונ ות ולשינויים בהיקף הנפקת אג"ח מיועדות והשפעתן על סכום הסובסידיה הגלום בתקציב הריבית. עוד ראוי כי אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה מתקציב המדינה, ייעשה הדבר באופן מתוכנן ומבוקר ותוך התחשבות בסדרי העדיפויות של הממשלה. ההשפעה של הנפקת אג"ח מיועדות על ניהול החוב והפעילות להסדרת הנושא לפי מסמכי אגף החשכ"ל, יתרונות הנפקת אג"ח מיועדות מבוססים על שיקולי ריבון, הכוללים הבטחת תשואה לחוסכים ויציבות של קרנות הפנסיה. היתרונות לקרנות הפנסיה ולעמיתים ._______________ .45 בהחלטת הממשלה נקבע בין היתר כי קרנות הפנסיה לא יהיו רשאיות לרכוש בעבור עמיתים חדשים אלא אג"ח חדשות הנושאות תשואה נמוכה יותר מן התשואה על האג"ח הישנות. 46 בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5 )577 ( 1998 ,), (פורסם במאגר ממוחשב 22.12.98). 152 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,כוללים סבסוד עודף ביחס לשוק והקטנת התנודתיות בשווי תיק החיסכון לפנסיה משום שהשקעה זו אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון47 . החסרונות בהנפקת אג "ח מיועדות, לפי אגף החשכ"ל, כוללים: (א) הפחתת הגמישות בניהול החוב: הפחתת הכמות המונפקת של אג"ח סחירות הגורמת להורדת רמת הוודאות של כמויות החוב הסחיר התלויות בכמויות החוב הלא סחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח סחירות ארוכות -טווח, הפוגעת בניהול העקום הסחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח ממשלתיות; לחוסר יכולת להקטין את החשיפה של הממשלה לסיכון האינפלציה לאורך זמן (בשל הצמדתן למדד). (ב) סבסוד באמצעות תקציב הריבית: חברות הדירוג הבין-לאומיות ומשקיעים פוטנציאליים בוחנים את תקציב הריבית ביחס לחוב, שכן הוא משקף את נטל החובות של המדינה ומעיד על יכולת המדינה לעמוד בתשלומים השוטפים של החוב. ככל שהמדינה נתפסת מסוכנת יותר, עלות הגיוס גבוהה יותר ולפיכך תשלומי הרי בית על החוב גבוהים יותר. הכללת מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מגדילה את תשלומי הריבית המוצגים, ועלולה להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה. סך החוב בגין אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח היה בסוף 2014 כ-172 מיליארד ש"ח, ומשקלן בסך החוב היה כ-24% . הגידול הניכר בהנפקות ובהנפקות נטו של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בשנים 2014 -2012 (תרשים2 ) עצר את הירידה במשקלן בסך החוב ובתוצר משנת 2003 . משנת 2013 גדל שיעור אג"ח מיועדות מסך החוב מ - 20.9% ב- 2012 ל-24% ב- 2014 , ומהתוצר מכ- 14.1% ב- 2012 לכ- 15.8% ב- 2014 . משקלן של אג"ח מיועדות בחוב הלא סחיר נמצא במגמת גידול - מכ- 68.8% ב- 2003 לכ- 84.9% ב- 2014 (תרשים4). .__________________ .47 השקעה באג"ח מיועדות אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון בשל היותה השקעה לא סחירה. לכן יתרות אג"ח מיועדות מוצגות בתיק החיסכון הפנסיוני לפי עלות מתואמת ולא לפי שווי שוק. משרד האוצר 153 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי החוב הלא סחיר 48 גבוה גם בהשוואה בין -לאומית. בשנת 2010 הוא היה כ- 21.9% מהתוצר - גבוה פי 6.6 מהחציון במדינות ה- OECD ונמוך רק מיוון ומאיסלנד. ראו להלן תרשים 549 : במסמך של אגף החשכ"ל מינואר 2013 צוינו שלוש חלופות להנפקת אג "ח מיועדות. לכל חלופה צוינו היתרונות, החסרונות והצעדים שיינקטו. עוד צוינה החלופה בעלת היתרונות הבולטים. בספטמבר 2013 פנה סגן בכיר לחשכ"לית אל סגנית הממונה על התקציבים בבקשה לבחון את אבני הדרך להוצאת רכיב הסבסוד לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי מתקציב הריבית. בין היתר נומקה הבקשה בכך שתקציב הריבית משמש אינדיקטור לנטל החוב, לגמישות התקציבית ולרמת הסיכון של המדינה, ולכן מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מנפח את התקציב, והוא מוצג למשקיעים ולחברות הדירוג בצורה מוטה. בנובמבר 2014 ציינה היחידה כי מינואר 2013 כונסו כ-20 פגישות בנושא אג"ח מיועדות , בין היתר עם שר האוצר, מנכ"לית משרד האוצר, החשכ"לית, אגף שוק ההון, אגף התקציבים ורואי חשבון חיצוניים. בדצמבר 2014 הסביר סגן בכיר ליועץ המשפטי למשרד האוצר מר אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה נעשית במשרד האוצר עבודת מטה בהשתתפות האגפים הרלוונטיים, .__________________ .48 החוב הלא סחיר בישראל כולל אג"ח לא סחירות לקרנות פנסיה ולחברות ביטוח, גיוס לא סחיר מקומי א חר וגיוס לא סחיר במט"ח באמצעות ארגון הבונדס, הלוואות מממשלות זרות ומלוות שונים. 49 הנתון העדכני ביותר בפרסום ה- OECD מ- 2013 היה לשנת 2010 . משקל החוב הממשלתי הלא סחיר מהתוצר ב- 2014 היה כ- 18.6% . 154 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ונבחנת הקצאה של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה. במסגרת עבודת המטה נבחנים, בין היתר, ניהול החוב הממשלתי, יציבות החיסכון הפנסיוני, יעילות אג"ח מיועדות והסבסוד הטמון בהן. עוד צוין כי עבודת המטה צפויה להימשך בחודשים הקרובים. בתשובה שמסר מנהל מחלקת הפנסיה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוינו בין היתר היתרונות שבהנפקת אג"ח מיועדות: היותן של אג"ח מיועדות גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני וגורם שמגן על קצבאות הזקנה מתנודתיות שוק ההון ועל רמת החיים של הפנסיונרים לאחר פרישה. עוד צוין כי במסגרת בחינת ההיבטים הקשורים להנפקת אג"ח מיועדות יש להביא בחשבון את הרפורמות השונות שחלו בתחום החיסכון הפנסיוני בעשורים האחרונים ואשר משפיעות על יציבותו ועל הסיכונים המושתים על החוסכים והפנסיונרים ואת העובדה כי אג"ח מיועדות נותרו האמצעי היחיד שמצמצם את הסיכונים שהושתו עליהם. משרד מבקר המדינה מציין כי בהנפקת אג"ח מיועדות יתרונות לקר נות הפנסיה ולעמיתיהן, בין היתר בשל היותן גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני. אולם להנפקות אלה יש גם השפעה שלילית על החוב הממשלתי. הנפקות אלה מקטינות את הגמישות בניהול החוב, הן כוללות סובסידיה המייקרת את תשלומי הריבית, והן משפיעות לרעה על האופן שבו חברות הדירוג, ארגונים כלכליים ומשקיעים זרים מפרשים את יכולת החזר החוב. החוב הלא סחיר, המורכב ברובו מאג "ח מיועדות, חורג באופן קיצוני מהנהוג במדינות ה- OECD. הגידול בהיקף הנפקת אג "ח מיועדות בשנים האחרונות מעצים את ההשפעות על ניהול החוב. נכון למועד סיום עבודת הביקורת ובחלוף יותר משנתיים מאז החל משרד האוצר לבחון את הקצאת אג "ח מיועדות לקרנות הפנסיה, לא הסתיימה הבחינה ומשרד האוצר לא גיבש פתרון להקצאה. כמו כן לא נקבע מועד לסיום עבודת המטה ולא נמצאו פרוטוקולים מהדיונים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר יסיים בהקדם לגבש פתרון להקצאת אג"ח מיועדות ויגישו לדיון ולאישור הממשלה והכנסת, ככל שיידרשו שינויי חקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמסגרת גיבוש הפתרון יישקלו, בין היתר, היתרונות של הנפקת אג"ח מיועדות כגורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני מחד גיסא, וההשפעות השליליות של אג"ח מיועדות במתכונת הקיימת על החוב הממשלתי מאידך גיסא. קביעת הרשאה תקציבית נפרדת של הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות בדוח שנתי 40 של מבקר המדינה מ- 1990 :כבר הוער"הנפקות אג"ח מיועדות, הנושאות תשואה מועדפת, כרוכה במתן סובסידיה סמויה לחברות הביטוח ולקרנות הפנסיה ולמבוטחיהן, ללא כל הרשאה תקציבית, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על קיומה של הסובסידיה, לא כל שכן על היקפה. למעשה הסובסידיה מובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה, הנחשב בדרך כלל לסעיף קשיח... אולם כדי להימנע מעקיפת כללי ההרשאה להוצאה וההרשאה להתחייב בתקציב המדינה, מן הראוי שהאוצר יחדל מנוהג זה וינפיק רק אג"ח סחירות, בהתאם לקווי מדיניות הממשלה בדבר הרפורמה בשוק ההון; כל עוד משרד האוצר 155 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תראה הממשלה צורך להעניק סובסידיה למוסדות בתחום הביטחון הסוציאלי, יש לקבל לשם כך הרשאה תקציבית מפורשת" (ההדגשה במקור)50 . משרד מבקר המדינה חזר על תוכנה של הביקורת האמורה לעיל בדוחות שנתיים רבים שפורסמו בשנים 1991- 2004 (דוחות41 ,42 ,45 ,46, 47 ,48 ,49 ,50ב, 51ב ו-54)ב51. בהחלטת בג"ץ מ- 15.11.99 נדחתה עתירה נגד הממשלה והתקבלה טענת המדינה כי אין חובה לתקצב את ההתחייבות בגין אג"ח מיועדות בהרשאה להתחייב52 . אולם בהחלטה צוין: "הוראת סעיף 6 (ג) לחוק היא הוראה חריגה לכלל שנקבע בסעיף6 (א) לחוק יסודות התקציב, ובהיותה חריג לכלל מן הראוי לצמצם ככל שניתן את השימוש בה. בהתחשב באופייה ובהיקפה הנטען של הפעילות הממשלתית לסבסוד הקרנות, היה ראוי שלא לעשות שימוש כה גורף מצד הממשלה בפטור שניתן בסעיף 6 (ג) לחוק ולהביא בפני הכנסת את פרטי הסדר הסבסוד במסגרת הדיון בתקציב. יתכן שעל המחוקק לשקול אם אין בפטור הרחב שניתן בסעיף 6 )(ג לחוק יסודות התקציב משום פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על התחייבויות הממשלה ואם לא הגיע העת לעשות לתיקון הפרצות בנובעות מהוראות הסעיף ולצמצמן. מכל מקום ניתן לקבוע כי עקרונות ממשל תקין, רוחו ומטרתו של חוק יסודות התקציב וכן הוראות חוק יסוד: משק המדינה מקימים ציפייה כי בעת הגשת התקציב לכנסת, תיתן הממשלה ביטוי לכל ההוצאות הצפויות והמתוכננות, גם מקום שלא הוטלה עליה חובה מפורשת לכך בחוק. כך יובא בפני הכנסת נתון רלוונטי להכרעותיה ביחס לאישור התקציב וההתחייבויות הממשלתיות הכלולות בו"53. סיוע לקרנות הפנסיה באמצעות תקנה תקציבית 1. סיוע לקרנות הפנסיה הוותיקות : במאי 2003 תוקן חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א- 1981 . בתיקון נקבע בין היתר כי הממשלה תסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד ובכלל זה לעמיתיהן, באמצעות העברת כספים מתקציב המדינה בסך 78.3 מיליארד ש"ח נכון ליום 1 בינואר 2003 לקרנות הפנסיה שהוגדרו כקרנות הגירעוניות. סכום הסיוע הממשלתי כולל סיוע ישיר וסיוע עקיף54 . הסיוע הישיר במונחי1 בינואר 2003 היה כ-67.9 מיליארד ש"ח והוא מועבר מתקציב המדינה בחלקים משנת 2004 עד שנת 2038 . הסיוע העקיף במונחי1 בינואר 2003 היה כ-10.4 מיליארד ש"ח והוא מהווה את ערך הסובסידיה- ההפרש בין סכום הריבית הצמודה שמשלמת הממשלה על אג"ח מסוג מירון שהונפקו לקרנות הוותיקות אשר מונה להן מנהל מיוחד וטרם נפדו ביום 30 באפריל 2003 ( 5.57% ), ובין תשלומי .__________________ .50 ,מבקר המדינהדוח שנתי 40 ( 1990 ), "דו"ח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.3.89 .", עמ' צט 51 ,מבקר המדינהדוח שנתי 41 ( 1991 ;), עמ' קלדדוח שנתי 42 ( 1992 ), עמ' פד-פה; דוח שנתי 45 ( 1995 ), עמ' פח-פט; דוח שנתי 46 ( 1996 ;), עמ' פבדוח שנתי 47 ( 1997 ;), עמ' פחדוח שנתי 48 ( 1998 ;), עמ' צדוח שנתי 49 ( 1999 '), עמצא; דוח שנתי 50ב ( 2000 '), עמ810 ; דוח שנתי51 ב( 2001,) 'עמ863; דוח שנתי54ב ( 2004 '), עמ180. 52 זאת על פי האמור בסעיף 6 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , הקובע חריג לסעיף6 )(א באותו חוק. סעיף 6 (א) קובע כי המדינה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכנית שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה. סעיף 6 (ג) מסייג הוראה זו בקבעו כי סעיף זה לא יחול בין היתר על מלווה, הלוואה או פיקדון שהמדינה התחייבה לגביהם על פי חוק מלווה המדינה. 53 בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג( 5 )459 ( 1999 ) (פורסם במאגר ממוחשב, 15.11.99.) 54 הסיוע צמוד למדד ונושא ריבית שנתית של4% . 156 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ריבית שנתית אפקטיבית בשיעור של4% . הסיוע העקיף צפוי להיפרע עד שנת 2023 . הסיוע הישיר מופיע בתקציב המדינה בתקנה תקציבית נפרדת המתייחסת להסדר קרנות הפנסיה; הסיוע העקיף מגולם בתוך תקציב תשלומי הריבית בתקנה הכוללת את תשלומי הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה. 2. סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות : סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות מבוצע מאז הסדר קרנות הפנסיה מ - 2003 . כדי לסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות המאוזנות לאחר הפחתת שיעור התשואה על אג"ח מיועדות המונפקות, מעביר משרד האוצר לקרנות אלה סיוע המושפע מגובה הפער בין התשואה הריאלית האפקטיבית על אג"ח מסוג מירון (%5.57 ) ובין שיעור תשואה%4 על הנכסים החופשיים ( %70 )מהנכסים55 . נוסף על כך ניתן סיוע בצורה של השלמת התשואה על אג"ח מסוג ערד ( 4.86% ) לתשואת אג"ח מסוג מירון ( 5.57% ( ) על אג"ח מיועדות 30% ). תקציב הסיוע היה כ - 324.9 מיליון ש"ח וכ - 349.9 מיליון ש"ח בתקציב הדו-שנתי לשנים 2013 ו- 2014 בהתאמה, והופיע בתקנה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה בסעיף 12 גמלאות ופיצויים56. לעומת הסיוע באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריבית, בגין אג"ח מיועדות או בגין הפרש ריביות בין ריבית על אג"ח מיועדות לשיעור תשואה קבוע של 4% ,כאמור הנפקות אג"ח מסוג ערד ואג"ח מסוג חץ עדיין נושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח אלו לאג "ח ממשלתיות סחירות דומות, הכרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת. מהאמור לעיל עולה כי הליקוי שהעלה משרד מבקר המדינה כבר בדוח שנתי 40 מ- 1990 , ולאחריו בעשרה דוחות שנתיים, טרם תוקן. משרד האוצר ממשיךלהנפיק אג"ח מיועדות, הנושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח מיועדות לשיעור התשואה על אג "ח ממשלתיות סחירות דומות, הכרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת, פעולה הפוגעת בשקיפות ובפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת על תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינ ה, כל עוד תרצה הממשלה להעניק סובסידיה למוסדות הביטחון הסוציאלי, יש לקבל לשם כך הרשאה תקציבית מפורשת. בתשובה שמסר מר אהוד אדירי, סגן הממונה על התקציבים, למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 (להלן- תשובת אגף התקציבים) צוין בין היתר כי "על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצובו בתוכנית תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב 2015 לכנסת" (ההדגשה במקור). בתשובה הוסבר כי תקציב הריבית בכללותו מאושר על ידי הממשלה והכנסת כחלק מההליך הכולל של קביעת סדרי העדיפויות. מכיוון שמדובר בתשלומי ריבית, בשלב זה האגף אינו רואה צורך בהפרדת התכנית מתקציב הריבית. .__________________ .55 ריבית בגובה4% .שימשה לחישוב הגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות 56 סעיף12 'גמלאות ופיצויים בתקנה "תשלומים לקרנות מאוזנות", מס 12110212. משרד האוצר 157 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הפתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית, יש לשקול להוציא את הסובסידיה המהווה תמיכה מסעיף הריבית. בפתרון שיועלה אפשר לשקול להציג את התמיכה בסעיף גמלאות ופיצויים (סעיף 12 ) בתקציב המדינה, הכולל סיוע של הממשלה לקרנות הפנסיה המחושב מפערי ריבית. דברי ההסבר לסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות אומדן סובסידיה מוטה כלפי מ עלה בהצעות התקציב לשנים 2 0 1 5 -2 0 1 3 בדברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2014 -2013 הוערך אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בכ-3.3 ובכ-3.4 מיליארד ש"ח בהתאמה57 . אומדן הסובסידיה בהצעת התקציב לשנת 2015 , שהוגשה לכנסת בנובמבר 2014 , היה כ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ-3 מיליארד ש"ח בגין קרנות הפנסיה, והיתרה בגין חברות הביטוח. אומדן הסובסידיה חושב בהנחה שהתשואה על אג"ח ממשלתיות לטווח הארוך היא 3% ; האומדן חושב אפוא כהפרש שבין התשואה המובטחת לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין תשואה של 3% עלסך מלאי החוב המונפק והצפי להנפקה בשנת 2015. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה על החישוב של משרד האוצר להצעת התקציב הדו-שנתי לשנים 2014 -2013 העלתה כי אומדן הסובסידיה חושב על בסיס ממוצעים. זאת אף על פי שחישוב מדויק מתבסס על הכפלה של הכמות המונפקת בפער בין הריבית על אג"ח מיועדות ובין תשואת השוק של איגרת חוב דומה ביום ההנפקה, ועל סכימת התוצאות עבור כל ההנפקות שבגינן משולמת ריבית בשנת התקציב הנדונה. עוד העלתה הבדיקה שרוב ההנחות של החישוב מטות את האומדן כלפי מעלה. להלן תוצאות הבדיקה: (א) שימוש בנתונים מעשר השנים האחרונות בלבד: התשואה הממוצעת של אג"ח סחירה ( 3% ) חושבה בין היתר על פי ממוצע משוקלל של התשואות בעשר השנים האחרונות בלבד58, אף שחלק מהאג"ח הונפקו לפני שנת 2002 , כשהתשואות היו גבוהות יותר בחלק מהשנים. הנחה זו מטה את הסובסידיה כלפי מעלה59. (ב) שימוש בתשואה ממוצעת קבועה לאורך השנים : בחישוב הסובסידיה בגין הנפקות עד 2012 וההנפקות הצפויות לשנים 2013 ו- 2014 ( השתמשו בתשואה הממוצעת3% ). הנחה זו מטה כלפי מעלה את אומדן הסובסידיה על הנפקות עד 2012 , ומטה כלפי מטה את הסובסידיה בגין ההנפקות הצפויות לשנים 2014 - 2013 (ראו גםתרשים 3.) (ג) חישוב הממוצע אינו מתחשב בהיקף ובמועד ההנפקות: .__________________ .57 אומדן הסובסידיה מגלם תשלומים בגין הנפקות עב ר ותשלומים בגין הנפקות שיבוצעו בשנות התקציב 2014 -2013 . אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לקרנות הפנסיה בשנים 2014 -2013 הוא כ-2.2 מיליארד ש"ח וכ-2.3 מיליארד ש"ח בהתאמה. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לחברות הביטוח בשנים 2014 -2013 הוא0.9 .מיליארד ש"ח בכל אחת מהשנים 58 ( בחישוב התשואה הממוצעת3% ) שוקללו התשואות בעשר שנים מ- 31.12.02 עד 31.12.12 ( 3.3% ) עם הנחת תשואה לשנים 2014 -2013 ( 1.7%.) 59 ממוצע התשואה לפדיון על איגרת חוב ממשלתית לעשר שנים מינואר 1998 עד דצמבר 2012 (בסך הכול15 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח ערד) הוא 4.1% , ומינואר 1993 עד דצמבר 2012 (בסך הכול 20 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח מירון) הוא 4.0% . ערכים אלה גבוהים מהממוצע שחושב מדצמבר 2002 עד דצמבר 2012 ( 3.3%.) 158 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 חושב ממוצע פשוט לשיעורי התשואה בשנים 2012 -2002 , ללא שקלול היקף הנפקות אג"ח באותן שנים. כך לדוגמה בחלק מהשנים ששימשו לחישוב פער התשואות הממוצע, לא הונפקו אג"ח מיועדות כלל או הונפקו סכומים נמוכים יחסית. נמצא כי דברי ההסבר להצעת התקציב הדו -שנתי לשנים 2014 -2013 ולהצעת התקציב לשנת 2015 כוללים אומדן מוטה כלפי מעלה ברוב הנחות החישוב של היקף הסובסידיה השנתית, שמועברת בשנים אלה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. אומדן מוטה של הסובסידיה המוצג בדברי ההסבר לתקציב פוגע בשקיפות ובקבלת החלטות של הממשלה וחברי הכנסת ובשקיפות כלפי הציבור. ליקוים בדברי ההסבר לאומדן הסובסידיה כבר הועלו בדוחות שנתיים רבים של מבקר המדינה בשנים 1990- 2001 (דוחות40 ,42 ,45 ,47, 48 ,94 ,50ב ו -51ב60 ). יצוין כי חלק מהליקויים שצוינו בדוחות הקודמים תוקנו. משרד מבקר המדינה שב ומעיר זו הפעם התשיעית מ- 1990 על ליקויים שונים בדברי ההסבר לתקציב המדינה בעניין שיקוף הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. יודגש כי גם אם תחליט הממשלה על מתן סובסידיה, השיפורים שנעשו בדברי ההסבר אינם חלופה להרשאה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה. הטיה בבחירת משך החיים הממוצע בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חושב ממוצע פשוט, בין היתר בשל העובדה כי אין נתונים מהימנים על היקף ההנפקות טרם שנת 2006 . האגף הסביר את השימוש באיגרת חוב ממשלתית סחירה עם טווח לפדיון של 10 שנים בכך שחושב מח"מ של האיגרת המיועדת ונבחרה תשואה הקרובה למח"מ. המח"מ תלוי בריבית ההיוון ב אותה שנה ונע בטווח שבין 10.5 ל-12 שנה (החל משנת 2006 ). נוכח המחסור בנתונים למח"מ האיגרת המדויק, נבחרה תשואה ל-10 .שנים .__________________ .60 ,מבקר המדינהדוח שנתי 40 ( 1990 ), עמ' צט; דוח שנתי 42 ( 1992 ), עמ' פד-פה; דוח שנתי 45 ( 1995 ;), עמ' פחדוח שנתי 47 ( 1997 ), עמ' פט-צ; דוח שנתי 48 ( 1998,) ;עמ' צא דוח שנתי 49 ( 1999 ;), עמ' צבדוח שנתי 50ב ( 2000 '), עמ811 ; דוח שנתי51ב ( 2001 '), עמ 863. משרד האוצר 159 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי גם בשיטת החישוב של היחידה לניהול החוב, המבוססת על השוואת מח"מים של אג"ח, חישוב המח"מ של היחידה הטה את חיש וב הסובסידיה כלפי מעלה. זאת בשל שימוש במח"מ נמוך מדי שחושב באמצעות שימוש בתשואה גבוהה מדי להיוון זרמי התשלומים מאיגרת החוב המיועדת. נמצא כי מח"מ של 12 שנה התקבל על ידי היוון אג"ח מסוג ערד לפי תשואה לפדיון בשיעור שבין 0% ל-2% . לעומת זאת, מח"מ של כ-10.5 שנים התקבל מהיוון אג"ח ערד לפי תשואה לפדיון של 6.5% . תשואה כה גבוהה אינה מייצגת את התשואות על איגרת חוב ממשלתית ריאלית בשני העשורים האחרונים. בדיקת משרד מבקר המדינה לשנים 2014 -2002 הראתה כי בכל שנה המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה גבוה מהמח"מ של איגרת חוב ממשל תית סחירה ריאלית ל -10 שנים61 . לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי גם בשיטת החישוב של אגף החשכ"ל, המחשבת פערי ריביות לפי שוויון במח"מ, תבוצע באמצעות שיעורי התשואה להיוון וחישוב מח"מ הנגזר מהם באופן עקבי. על משרד האוצר לשפר את חישוב אומדן הסובסידיה. הטיה באמידת ה תשואה לפדיון בספרות המקצועית מקובל לחשב עקום תשואות לפדיון על בסיס אג"ח נטולות קופונים (עקום אפס), וזאת משום שהתשואות לפדיון של אג"ח הנושאות קופונים לוקות ב"אפקט הקופון"62. בנקים מרכזים בעולם נוהגים לאמוד עקום תשואות לפדיון נטול קופונים באמצעות שימוש בנתוני אג"ח הכוללים קופונים ובכלים סטטיסטיים מתקדמים. גם הבנק להסדרי סליקה בין- .__________________ .61 משרד מבקר המדינה בדק את פערי המח"מים בשנים 2014-2002 בין איגרת חוב ממשלתית סחירה ריאלית ל-10 שנים ששילמה קופונים והוונה לפי שיעור תשואה ריאלי ממוצע באותה שנה של איגרת חוב ממשלתית ריאלית סחירה ל -10 שנים ובין מח"מ של איגרת חוב מסוג ערד שהוונה לפי אותו שיעור תשואה בקירוב. בבדיקה נמצא כי בשנים 2014 -2009 , שבהן בוצעו הנפקות גדולות של איגרת חוב מסוג ערד, המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה בכל שנה גבוה בכשנתיים מהמח"מ של איגרת החוב הממשלתית הסחירה. בשנים 2008 -2002 פער המח"מ בכל שנה היה כ-3 שנים. כלומר, גם לשיטת החישוב של היחידה ראוי היה לקחת נתוני תשואה של איגרת חוב ממשלתית סחירה בעלת טווח לפדיון גבוה יותר כדי לקבל שוויון במח"מים. 62 "אפקט הקופון" מתייחס להשפעה של הקופון, המשולם במועדים שונים בהתאם לתנאי איגרת החוב, על התשואה לפדיון של איגרת החוב. כך לדוגמה, שתי איגרות חוב נושאות קופונים המגיעות לפדיון באותו מועד יהיו בעלות שיעורי תשואה לפדיון שונים אם הן בעלות קופונים שונים. בשל כך מצוין בספרות המקצועית כי אין להשתמש באופן ישיר באג"ח נושאות קופונים לתיאור עקום התשואה לפדיון של אג"ח. ראו: נדב שטינברג, אמידת עקום התשואות של איגרות חוב ממשלתיות בשיטת נלסון-סיגל-סוונסון, ניירות תקופתיים 2014.04 ,, בנק ישראל חטיבת המחקר (יולי 2014 '), עמ3 ,; אנה ברודסקי ונדב שטינברגשדרוג המודל לאמידת עקום התשואות המיושם בבנק ישראל , ניירות תקופתיים 2011.01 , בנק ישראל, חטיבת המחקר (ספטמבר 2011 '), עמ3 :; וראו .David Bolder and David Strelis ki, Yield Curve Modeling at the Bank of Canada, Bank of Canada, Technical Report 84 (1999), p. 40 -41; Lars E. O. Svensson, Estimating Forward Interest Rates with the Extended Nelson and Siegel Method , Sveriges Riksbank Quarterly Review 3 (1995), p. 14 -16; Lars E. O. Svensson, Estimating and Interpreting Forword Interest Rates: Sweden 1992 -1994 , National Bureau of Economic Research, Working paper 4871 (1994), P. 3 -4; John Caks, The Coupon Effect on Yield To Maturity , The Journal of Finance, vol. XXXII, no. 1 (1977), p. 103 -115. 160 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לאומיים( Bank for International Settlements) פרסם בשנת 2005 מסמך הסוקר את המודלים השונים בספרות לאמידת עקום אפס ואת המודלים המשמשים 13 בנקים מרכזיים בעולם63. בנק ישראל אומד עקום אפס של אג"ח ממשלתיות באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות64 . יצוין כי מודלים לאמידת שיעורי תשואה לפדיון מאפשרים לאמוד תשואות לפדיון גם לגבי תקופות שונות מהתקופות לפדיון של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בשוק והם כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק65. בחישוב אומדן הסובסידיה לשנת 2014 בדוח השנתי של היחידה לשנה זו, ובשל מחסור בנתונים, חושב אומדן התשואה על איגרת החוב הממשלתית הסחירה באמצעות ממוצע משוקלל לינארי בין שתי תשואות קיימות. עבור חודשים ינואר ופברואר 2014 חושב שיפוע (ממוצע לינארי) לפי שיעורי תשואה של אג"ח ל-9 שנים ול-10 שנים. ולחודשים מרץ עד דצמבר חושב השיפוע על ידי שיעור תשואה של אג"ח ל-10 שנים ו-27 שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם דרך זו להתגבר על מחסור בנתונים עבור אג"ח עם טווח לפדיון הגבוה מ - 10 שנים מטה את אומדן הסובסידיה כלפי מעלה בחישוב הסובסידיה בחודשים מרץ עד דצמבר. זאת בשל המבנה הקעור של עקום התשואות66 . ככלל, ככל שהפער בין עקום התשואה לפדיון הקעור ובין הקו הלינארי גדול יותר - גדלה ההטיה. לכן ההטיה גדלה עם גידול בקעירות של עקום התשואות בין נקודות החישוב ועם הפער בטווח לפדיון של אג"ח שמשמשות לחישוב השיפוע ולהפך. במחקר של בנק ישראל מ- 2011 צוינה הסתייגות משימוש בקווים לינאריים באמידת עקום יוצר עקום בעל ]של הטווח לפדיון[ התשואה לפדיון: "השימוש בקווים לינאריים בין השנתות צורה סבירה, א בל כאשר מספר האג"ח, ובעקבותיו מספר השנתות... נמוך יותר, הבחירה בפונקציה לינארית מתבטאת בעקום הסוטה מההיגיון הכלכלי, ויוצר הטיות בתשואות, בעיקר ... לפי הגישה המקובלת בספרות המחקרית בתחום, וכן בבנקים ]לפדיון[ בטווחים הארוכים מרכזיים ובגופים פיננסיים אחרים, נראה שהשימוש בפונקציות לינאריות אינו רווח" 67 . דוגמה להטיה בחישוב התשואה לפדיון שעשתה היחידה על ידי שימוש בממוצע לינארי עבור אמידת התשואות הממוצעות לחודש מאי 2014 מובאת להלן בתרשים6. .__________________ .63 ,הבנקים המרכזיים של בלגיה, קנדה, פינלנד, צרפת, גרמניה, איטליה, יפן, נורווגיה, ספרד שוודיה, שווייץ, בריטניה וארצות הברית. ראו: .Bank for International Settlements, Zero -Coupon Yield Curves: Technical Documentation , BIS Papers, no. 25 (2005). .64 ( ראו לדוגמה: שטינברג 2014 ( ); ברודסקי ושטינברג 2011 ,); רועי שטיין אמידת הריבית הריאלית הטבעית בעזרת מודל אפייני לעקום תשואות: המקרה של ישראל, סדרת מאמרים לדיון 2011.03 , בנק ישראל, חטיבת המחקר (מארס 2011 :); וראו .Zvi Wiener and Helena Pompushko, The Estimation of Nominal and Real Yield Curves from Government Bonds in Israel , Monetary Studies, Discussion Papers 2006.03, Bank of Israel, Monetary Department (June 2006). .65 ( שטינברג 2014 '), עמ3-2 מציין לדוגמא יתרונה של שיטה לאמידת עקום התשואות בין היתר ביכולתה לאפשר התאמה טובה יותר למחירים ולתשואות בשוק וביכולתה לתאר היטב את עקום התשואות בנקודת זמן מסוימת, תוך צמצום ההפרש (בריבוע) בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק. הוא ציין גם יתרונות של שיטה אחרת הנותנת בין היתר תוצאות טובות יותר של אמידה מחוץ למדגם. 66 ככלל התשואות לפדיון גדלות עם הגידול בטווח הזמן לפדיון, אבל קצב הגידול פוחת. לכן עקום התשואה לפדיון מאופיין בדרך כלל במבנה קעור (ראו תרשים 6.) 67 ( ברודסקי ושטינברג 2011 '), עמ5 ,9. משרד האוצר 161 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מהתרשים עולה כי ההטיה בחישוב התשואה לפדיון על ידי היחידה לטווח לפדיון של 11 ו-12 שנים הייתה כ -0.2 וכ-0.3 נקודת האחוז בהתאמה בחודש מאי 2014 . הכפלת ההטיה בכל חודש בסכום אג"ח מסוג ערד המונפקות בכל חודש וסיכום לכל חודשי השנה הביאה להטיה כלפי מעלה באומדן הסובסידיה השנתי לשנה זו בכ -45 וכ-49 מיליון ש"ח עבור חישוב תשואות לטווח לפדיון ש ל 11 ו-12 שנים בהתאמה. ההטיה היא של כ -5% מאומדן הסובסידיה הנגזר מהתשואה הריאלית הנגזרת מאמידת עקום אפס. בתשובת אגף התקציבים צוין, בין היתר, "בחודש ספטמבר העביר אגף החשב הכללי לאגף התקציבים את תחזית הוצאות הריבית לשנת 2015 אשר בהסתמך עליה הוגש תקציב הריבית לאישור הכנסת. התחזית האמורה הועברה לאגף התקציבים ללא פירוט של היקף הסובסידיה. ללא קבלת הפירוט האמור אין באפשרות אגף התקציבים לתקצב את הוצאות הסובסידיה בנפרד משאר הוצאות הריבית. על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר בחוברת עיקרי התקציב לעניין חישוב היקף הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול את כלל ההנחות לחישוב האמור. באופן זה יתאפשר לגופים חיצוניים לבקר את אופן החישוב של גובה הסובסידיה". 162 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי ראוי שדרך חישוב הסובסידיה לרבות המתודולוגיה, הנחות החישוב ומגבלות הנתונים, תהיה שקופה יותר עבור מקבלי ההחלטות ו הציבור. לעניין המחסור בנתונים למח"מ האיגרת המדויק, על משרד האוצר לשקול בין היתר להשתמש בנתוני עקום התשואות לפדיון הריאלי של אג"ח ממשלתיות הנאמד על ידי בנק ישראל באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות או לשפר את אמידת התשואה באופן עצמאי. בתשובה נוספת שמסר אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 צוין: "בעקבות של דברי ההסבר לחישוב הסובסידיה הגלומה [ הערות מבקר המדינה, טרם קביעת התבנית ... יקיים אגף התקציבים התייעצות בנושא עם בנק ישראל ואגף החשב ]בתשלומי הריבית הכללי". בתשובה שמסר מנהל החוב הממשלתי למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל מיוני 2015 ) צוין כי שימוש בעקום אפס מייצג "עלות אלטרנטיבית תיאורטית שאינה מייצגת חלופת הנפקה בפועל. תחת עקום עולה משמאל לימין עקום האפס הינו עקום הגבוה מהעקום הממשלתי המשלם קופונים ולכן מתודולוגיה זו עשויה להטות את אומדן ... ]שונות[ הסבסוד כלפי מטה... לא קיימת מתודולוגיה אחידה לחישוב העקום. קיימות שיטות הישענות על שיטה מסויימת ביחס לשיטה אחרת עשוי להטות את תוצאות האומדן... במסגרת הדוחות הכספיים של המדינה צפוי להתפרסם ביאור בנושא היקף הסבסוד אשר יתן גילוי רחב לרבות, שיטת האומדן וכן ניתוחי רגישות". משרד מבקר המדינה מעיר כי שימוש בתשואה לפדיון שחושבה על ידי היחידה באופן תיאורטי באמצעות חישוב ממוצע משוקלל לינארי בין שתי תצפיות של תשואות קיימות שההפרש בטווח לפדיון שלהם הוא 17 שנה הוא למעשה שימוש בגישה שאינה מקובלת בספרות המקצועית, בבנקים מרכזיים בעולם ובבנק ישראל. קיימת חשיבות לחישוב מדויק ככל שניתן של אומדן הסובסידיה במסגרת פתרון לעניין הסדרת הנפקת אג"ח מיועדות וככל שהממשלה תחליט לתמוך בקרנות הפנסיה ובחברות הביטוח באמצעות סובסידיה הנגזרת מפערי ריבית. לכן ראוי כי היחידה תשתמש במודלים המקובלים בספרות המקצועית לאמידת שיעורי תשואה לפדיון ותלמד מניסיונם של בנקים מרכזיים בעולם ומבנק ישראל. מודלים אלה כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד באמצעות המודל ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק. על היחידה לבחור במודל, לנמק את בחירתה, לרבות ציון היתרונות והחסרונות שבו ומידת התאמתו לצרכים של היחידה, להציג את המודל הנבחר באופן פומבי ולשדרגו מפעם לפעם. .ניהול סיכונים בניהול החוב .בחינת חלופות לתמהיל החוב ותחלופה בין עלות לסיכון קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים שלהם שצריך לפתח מסגרת לניהול סיכונים שתאפשר תחלופה בין הסיכון הצפוי לעלות הצפויה בתמהיל החוב. עוד צוין כי רוב המדינות מודדות את העלויות ואת הסיכונים הגלומים בתמהיל החוב לטווח הבינוני והארוך במונחי עלות עתידית של שירות החוב (תשלומי קרן וריבית), וכי עלות שירותי החוב נמדדת משרד האוצר 163 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 על ידי הנחות בנוגע לערכים הצפויים של גורמי הסיכון (לדוגמה הערכים של שערי הריבית ושערי החליפין כפי שנצפים על ידי השוק או כפי שהם היום בהנחה שהם לא ישתנו). הסיכונים נמדדים, בין היתר, באמצעות הגידול בעלות שירותי החוב (מעבר לעלות הצפויה) כתוצאה מסיכוני שוק (הכוללים שינויים במחירי הסיכון מעבר לערכים הצפויים) ובאמצעות ביצוע מבחני קיצון לתמהיל החוב. עוד צוין בקווים המנחים שבחירת אסטרטגיית הגיוס תלויה בתיאבון הסיכון של הממשלות ובמאפייני הסיכון הגלומים בחוב (גודל החוב ורמת הפגיעות של המדינה למשברים כלכליים). בפרסום מ- 2004 הציע הבנק העולמי לבחור תמהיל חוב אסטרטגי המשקף באופן מיטבי את תיאבון הסיכון של מנהלי החוב ואת הציפיות לעלות החוב באמצעות בחירת תמהיל הממזער את עלות החוב הצפויה בהינתן רמה מקובלת של סיכון68. בדוח השנתי שלהיחידה לשנת 2010 צוין כי בשנים הקרובות חשוב להתמקד בניהול נכון של התחלופה בין עלות ובין סיכון השוק בתיק החוב. זאת בשל הגדלת תיק החוב וגידול בעלויות המימון של הממשלה, שהרחיבו את החשיפה של החוב לסיכוני השוק69 . בתכנית הגיוסים השנתית של היחידה לשנת 2014 הוצג תמהיל הגיוס לשנה זו בחלוקה לפי מאפייני הגיוס 70 , בוצעה סימולציה לתמהיל החוב הממשלתי לשנת 2014 והוצגו יעדים וחישובים נוספים71 . בתכנית הגיוסים לשנת 2015 , שנקבעה בנובמבר 2014 (במהלך עבודת הביקורת), הוצגו גם סימולציה שבחנה את ההשפעה בטווח הארוך של הורדת סדרה ממשלתית צמודה קצרה על הרכב החוב באחוזים לפי מגזרי הצמדה (שקלי, צמוד, ריבית משתנה ומט"ח) (להלן - סימולציה לבחינת ההשפעה של הורדת סדרה) וסימולציה לטווח הבינוני (לשנים 2020 -2015 ) שבחנה את ההשפעה של שני תרחישי גיוס לא סחיר (של אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי החוב) על הרכב החוב באחוזים לפי מגזרי הצמדה (להלן - סימולציה לבחינת ההשפעה של אג"ח מיועדות)72. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע סימולציות לתמהיל החוב הוא צעד ראוי בתהליך קביעת תמהיל החוב השנתי. אולם הסימולציות שבוצעו בתכנית הגיוסים לשנת 2015 אינן תואמות להצגת כמה חלופות גיוס ולהצגת העלויות והסיכונים הגלומים בחלופות הגיוס השונות לטווח הבינוני ולטווח הארוך, במונחי עלות עתידית של שירות החוב. בסימולציה לבחינת ההשפעה של אג"ח מיועדות הוצגו הנחות לתכנית גיוס אחת בלבד של גיוס מקומי סחיר וגיוס חיצוני .__________________ .68 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ 29-26 ; מ- 2003 ', עמ 31-29 ; מ- 2014 ', עמ 38-37 ; ופרסום הבנק העולמי מ- 2004 ', עמ92 . להרחבה בנושא סיכוני שוק וביצוע מבחני קיצון לחוב הממשלתי ראו בהמשך. 69 ,משרד האוצר, היחידה לניהול החובהדוח השנתי 2010 ', עמ7. 70 מאפייני הגיוס כללו, בין היתר, חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר, חוב חיצוני, טווחי גיוס של החוב המקומי (הסחיר והלא סחיר) ושל החוב החיצוני, מכרזי החלף ומכרזים הפוכים. 71 בסימולציה הוצג הרכב החוב הממשלתי באחוזים לפי מגזרי הצמדה. שם צוין כי בהינתן הנפקה של אג"ח צמודות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח ובהינתן כי שומרים על עקום ממשלתי צמוד כנקודת ייחוס יש לבחון את דרכי הפעולה להקטנת המרכיב בחוב הצמוד למדד. עוד צוינו יעדים איכותיים ארוכי טווח להקטנת החשיפה של החוב המשלתי לסיכוני מִחזור, לסיכוני שוק (חשיפה לשער ח ליפין ולמדד מחירים לצרכן), הקטנת התנודתיות בתקציב הריבית, הגברת הוודאות בניהול החוב הממשלתי ותמיכה ועיבוי עקומים ממשלתיים (עקום שקלי ועקום צמוד). הוצג עקום הפירעונות החוזי, הוצגו יעדים כמותיים לשלוש שנים ( 2014- 2016 ) לטווח הממוצע לפדיון וליחס של החוב הנפרע בטווח הקצר (בשנה הקרובה) ביחס לסך החוב, הוצגה סימולציה לטווח הממוצע לפדיון של החוב לשנים אלה והוצגה השוואה בין-לאומית של הטווח הממוצע לפדיון ושל החוב הקצר ביחס לשאר החוב. 72 עוד הוצגו גם עלות גיוס ממוצעת לשנים 2000 עד אוקטובר 2014 לפי מגזרי הצמדה בגיוס המקומי, התשואה השקלית והתשואה הצמודה למדד לטווח של 10 שנים מאוגוסט 2009 עד אוגוסט 2014. 164 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 במט"ח (לא הוצגו חלופות ג יוס אחרות), הרכב החוב שהוצג בשני התרחישים התבסס על הנחה אחת של הערכים של קבוצת משתנים: שיעור הצמיחה של התוצר, מחירי התוצר, מדד המחירים לצרכן ושער חליפין ש"ח-דולר. לא הוצגו שינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון 73. בסימולציה ל בחינת הורדת סדרה הוצגו הבדלים בהרכב החוב כתוצאה מהורדת הסדרה, אך גם בסימולציה זו לא הוצגו השינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון. בבדיקת משרד מבקר המדינה של תכניות הגיוסים של היחידה לניהול החוב לשנים 2015 -2014 נמצא כי פרטלבחינת חלופה של הורדת סדרה בתכנית של 2015 , לא הוצגו חלופות של תמהילי גיוס חוב (חלופות גיוס או אסטרטגיות גיוס שונות) ולא הוצגו השינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון במונחי עלות עתידית של שירות החוב. לכן לא היו למנהלי החוב, ובראשם החשכ"לית, תחשיבים המאפשרים לנהל את התחלופה שבין העלות הצפויה ובין הסיכון הצפוי בתכנית הגיוסים השנתית ובתמהיל החוב. משרד מבקר המדינה מעיר ליחידה לניהול החוב כי ללא כימות התחלופה בין העלות לסיכון בתרחישי גיוס חוב שונים, קביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב הממשלתי אינה מיטבית. מן הראוי שהיחידה תציג חישובים של עלויות וסיכונים של כמה תמהילי חוב שמהם יהיה אפשר לבחור את תכנית הגיוסים השנתית ואת תמהיל החוב האסטרטגי לטווח הבינוני ולטווח הארוך הרצויים, בהתאם למדיניות ולתיאבון הסיכון של מנהלי החוב. בתשובת אגף החשכ"ל מיוני 2015 ,צוין כי היחידה בונה מערכת מתקדמת לניהול סיכוני שוק וכי עם סיום הטמעתה של המערכת תוכל היחידה לבצע הרחבה נוספת של המידע בתכנית הגיוסים והצגת תחשיבים נוספים המאפשרים כימות של העלות מול הסיכון. ניהול סיכונים ניהול סיכוני מִ חזור סיכון המִחזור הוא הסיכון המרכזי של מדינות בניהול תיק החוב. סיכון מִחזור מתייחס למִחזור החוב בעלות גבוהה באופן חריג, ובמקרים קיצוניים לחוסר יכולת למחזר את החוב כלל. סיכון המִחזור הוא סוג של סיכון ריבית במקרים שבהם המִחזור הוא בעלויות גבוהות. אולם סיכון המִחזור מנ והל בדרך כלל באופן נפרד מסיכוני ריבית, משום שחוסר יכולת למחזר את החוב או מִחזור חוב בעלות גבוהה באופן חריג יכולים להביא למשבר חובות של המדינה או להחריף משבר קיים74. קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים את החשיבות לניהול זהיר של התחלופה בין חוב בעל טווח ארוך לפירעון, שהוא בטוח יותר אך גם יקר יותר, ובין חוב קצר או חוב בריבית משתנה, המאופיי נים בחיסכון בעלויות בטווח הקצר (כאשר הריביות נמוכות). הם .__________________ .73 .כך לדוגמה, גיוס אג"ח מיועדות משפיע על החשיפה לסיכון אינפלציה בשל היותן צמודות למדד השינוי בהרכב החוב נבחן רק עבור הנחה אחת של מדד המחירים לצרכן ( 2.1% ב- 2015 ו-2% בכל אחת מהשנים 2020 -2016 ). לא נבחן סיכון האינפלציה כתוצאה משינויים במדד המחירים לצרכן מעל לערכים אלה. 74 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2014 ', עמ 19-18. משרד האוצר 165 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ציינו כי חוב קצר וחוב בריבית משתנה מאופיינים גם בסיכון גבוה יותר למִחזור החוב בעלויות שירות חוב גדולות יותר, אם שערי הריבית יעלו, או בסיכון לחוסר יכולת למחזר (כלומר חדלות פירעון)75 ,. עוד צוין כי בכל מקרה, ואף אם הדבר ימנע חיסכון בעלויות לטווח הקצר על מנהלי החוב להימנע מלחשוף את החוב לסיכונים שיכולים להביא להפסדים גדולים או לגרום לאסון, אפילו אם הסיכוי שהם יתממשו קטן. בשנים 2003 עד 2011 ירד הטווח הממוצע לפדיון מ -6.9 ל-6.3 שנים, ומשמעות הדבר הייתה הגדלת סיכון המִחזור בשנים אלה. בדוח בנק ישראל לשנת 2011 צוין הקשר בין נטל תשלומי הריבית הגבוה בישראל ובין הטווח הממוצע לפדיון, והומלץ להגדיל את הטווח הממוצע לפדיון למרות העלויות הנמוכות יותר של הנפקות קצרות-טווח. בדוח השנתי לשנת 2013 :ציינה היחידה כי סיכון המִחזור מופחת באמצעות כמה כלים (א) הארכת הטווח הממוצע לפדיון של החוב ושמירה על יציבות של היקף החוב הקצר (חוב הנפרע בשנה הקרובה) ביחס לסך החוב (בשיעור של 10% .) (ב) שמירה על מדיניות קבועה, שבה מנפיקים כמויות קבועות לטווחים קבועים. מדיניות זו מסייעת להחליק את עקום הפירעונות (פריסת הפירעונות לאורך זמן) ולהקטין את סיכוני המִחזור. (ג) קיום מכרזי החלף ומכרזים הפוכים, שבין היתר מקטינים את סיכון מִחזור החוב 76. בשנת 2014 גדל הטווח הממוצע לפדיון של החוב מ -7.1 ל-7.4 שנים בהמשך לגידול משנת 2011 . גם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת 2014 הוצגו יעדים כמותיים לשנים 2014 עד 2016 , להגדלת הטווח הממוצע לפדיון הכולל של הגיוסים מ-8.5 שנים ב- 2013 ל-8.9 שנים ב- 2014, ל-8.7 שנים ב- 2015 ול-9.2 שנים ב- 2016 . יחס החוב הקצר לסך החוב ירד מכ- 9.9% ב- 2013 לכ- 6.2% ב- 2014 . בתכנית הגיוסים לשנת 2015 צוינה מטרה של הארכת תכנית הגיוסים כחלק מניצול תנאי השוק ועלויות הגיוס וצוין יעד לטווח גיוס כולל של 9.5 .שנים בשנה זו משרד מבקר המדינה מציין כי פעילות החשכ"לית מהש נים האחרונות להקטנת סיכוני המִחזור בין היתר על ידי הארכת החוב היא חשובה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתאם להמלצות קרן המטבע והבנק העולמי ראוי כי גם בעתיד מנהלי החוב ישקלו להימנע ככלל ממצבים שבהם הטווח הממוצע לפדיון קטן באופן עקבי במשך כמה שנים כפי שאירע משנת 2003 עד 2011 - דבר שהביא לגידול בסיכון המִחזור באותן שנים. ראוי שמנהלי החוב יפעלו - באמצעות כלי הגיוס שבידם - לשמור על טווח ממוצע לפדיון הולם לסיכונים בחוב הממשלתי. ניהול סיכוני שוק - הערכת הסיכון הנובע מתנודתיות במחירי השוק ומבחני קיצון סיכון שוק משמעותו סיכון לגידול בחוב הממשלתי ובהוצאות הריבית בתקציב המדינה כתוצאה משינויים במחירי שוק, הכוללים שינוי בריביות, בשערי חליפין ובמדד המחירים לצרכן. .__________________ .75 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ20; מ- 2003 ', עמ22; מ- 2014 , 'עמ 31-30. 76 במכרזי החלף מוחלפות אג"ח נפרעות באג"ח אחרות. במכרזים הפוכים נעשה פירעון מוקדם של אג"ח ממשלתיות סחירות. היחידה מעבירה במכרזים כספים כנגד איגרת החוב הנפרעת. 166 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 החשיפה לסיכון אינפלציה ולסיכון ריבית משתנה 1. סיכון אינפלציה : סיכון אינפלציה בניהול החוב מתייחס לגידול בהוצאות קרן וריבית בתקציב המדינה בשל גידול עתידי במדד המחירים לצרכן (להלן - המדד), בגין חוב צמוד מדד. בדוחות השנתיים של היחידה לשנים 2014 -2013 צוינה החשיפה למדד כאחד האתגרים לשנים 2015 -2014 . בין היתר צוינו שיעורו הג בוה של החוב הצמוד למדד מסך החוב; הצורך באג"ח ממשלתיות צמודות למדד כנקודות ייחוס להנפקות קונצרניות; וקצב הנפקות אג"ח מיועדות, ההולך וגדל בשנים האחרונות ומקשה להקטין את מרכיב החוב הצמוד, ואף עשוי להגדיל את היקף החשיפה. סך אג"ח הצמודות למדד היה בסוף 2014 כ- 348.7 מיליארד ש"ח, שהם כ - 48.7% מהחוב. אג "ח המיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח תורמות מאוד לסיכון אינפלציה של החוב בשל היותן צמודות למדד, והיקפן, שעמד על כ-172 מיליארד ש"ח באותו מועד, היה כמחצית מסך אג"ח צמודות למדד (כ - 49.3% ). משקלן של אג "ח צמודות למדד בסך החוב נמצא במגמת ירידה בשני העשורים האחרונים: מכ -67% ב- 1995 לכמחצית מהחוב ב - 2014 . וגם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת 2015 צוינה הקטנת החשיפה למדד כנקודה מרכזית בתכנית הגיוסים. עם זאת נמצא כי שיעור החוב הסחיר הצמוד למדד עדיין גבוה מאוד בהשוואה בין-לאומית. ר או להלן תרשים 7: משרד האוצר 167 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מהתרשים עולה כי משקל החוב הסחיר הצמוד למדד בסך החוב בישראל ב- 2010 היה כ-%2477, והוא קטן רק מזה של צ'ילה. כמו כן למחצית מדינות ה- OECD לא היה חוב סחיר צמוד מדד (החציון שווה לאפס). להבדיל מהנפקת אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי החוב, החלטות על הנפקת חוב סחיר צמוד מדד תלויות בשיקולי מנהלי החוב כריבון וכמנפיק. 2. סיכון ריבית משתנה : סיכון הריבית מתייחס לסיכון לגידול בהוצאות הריבית בתקציב המדי נה בשל שינויים עתידיים בריביות, והוא כולל את הריביות בכל מגזרי ההצמדה (צמוד מדד, שקלי, מט"ח וריבית משתנה). הריבית המשתנה הוגדרה בתקנות מלווה המדינה (אג"ח מסוג "אג"ח ממשלתית - ריבית משתנה"), התשס"ו- 2005 , בין היתר כריבית שנתית בשיעור משתנה המשולמת אחת לרבעון. כאמור, קרן המטבע והבנק העולמי הזהירו מפני הסיכונים של גיוס בריבית משתנה78 . בשנת 2014 גייסה היחידה חוב בריבית משתנה בסך כ-4.5 מיליארד ש"ח, שהם כ-7% מהגיוס הסחיר בשוק המקומי. משקל החוב בריבית משתנה מסך החוב ירד מכ - 9.6% ב- 2007 לכ-5% ב- 2011 , אולם מאז הוא במגמת עלייה ובסוף 2014 הוא היה כ-6% מהחוב, שהם כ-43.3 .מיליארד ש"ח מבחני קיצון לחוב שביצעה קרן המטבע מבחני קיצון חשובים לשם הערכת יציבות החוב לאירועי קיצון מקרו כלכליים, כגון שינויים קיצוניים בגירעון או בעודף בתקציב הממשלה, בקצב צמיחת התוצר, בריביות ובשע רי חליפין79. מבחני קיצון ליציבות החוב הודגמו בקווים המנחים של קרן המטבע מ - 201380 . תוצאות מבחן קיצון שעשתה קרן המטבע לחוב בישראל בשנת 2013 הראו כי מבנה החוב יסייע להתאושש מאירועי קיצון בשל טווח ממוצע לפדיון החוב של שבע שנים, ובשל שיעור החוב המוחזק על ידי זרים בשיעור של %1881 . עוד צוין כי רוב המדדים לפגיעות של החוב נמצאים מתחת לרמה המהווה אינדיקציה לפגיעות. אולם קרן המטבע ציינה כי תשלומי ריבית גבוהים וגידול בצורכי המימון (גיוס החוב) בעתיד עדיין משאירים את ישראל חשופה לפגיעה מאירועי קיצון. החוב וצורכי המימון ביחס לתוצר רגישים לשילוב של אירועי קיצון, הכוללים .__________________ .77 בסוף 2014 היה משקלו של החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב כ- 24.7% . 78 בקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2014 הוגדר סיכון הריבית גם כסיכון לקיבוע מחדש (re-fixing risk) של הריבית. שם צוין כי חוב קצר וחוב בריבית משתנה נחשבים בדרך כלל יותר מסוכנים מחוב ארוך בריבית קבועה. ראו הקווים המנחים מ- 2014 ', עמ18. 79 מבחני קיצון נחלקים לשתי קטגוריות: ניתוחירגישות (Sensitivity analyses) ומבחני תרחישים .(Scenario tests) . ניתוחי רגישות מתייחסים לשינוי באחד מהפרמטרים או לשינוי בכמה גורמי סיכון, מתחשבים במתאמים של גורמי הסיכון ואינם מתחשבים במודל ספציפי, כגון ירידה או עלייה של 200 נקודות בסיס בריבית. מבחני תרחישים מבוססים על אירועים מתקבלים על הדעת, והם מאפשרים לראות את ההשפעה של כמה גורמי סיכון בהינתן תרחישים שונים. האירועים יכולים להתבסס על אירועים היסטוריים (אירועי שוק שקרו) או על תרחישים היפותטיים (אירועי שוק שטרם קרו). בנק ישראל, המפקח על הבנקים, מערכת הבנקאות בישראל - סקירה שנתית 2008 ( 2009 '), עמ 137-136 ; הקווים המנחים של קרן המטבע מ- 2013 ', עמ 23-22. 80 צוינו שם עוד כלים אנליטיים מתקדמים להערכת סיכון לחוב, הכוללים תרשים מניפה, המספק מידע על סטיות של התפתחות החוב מתרחיש בסיס בהסתברויות שונות לאורך זמן, ומפת חום .(Heat Map) ., המציגה טווחים של שינויים בכמה מאפייני חוב על ידי חלוקה לפי רמות סיכון ראו: .International Monetary Fund, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market -Access Countries , (May 2013), p. 34-22 . 81 :ראו .International Monetary Fund, Israel 2013 Article IV Consultation , IMF Country Report no. 14/47 (February 2014), p. 45 -52. 168 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גידול בגירעון בתקציב הממשלה, קיטון בקצב צמיחת התוצר, גידול בריביות, פיחות בשערי חליפין וירידה במחירי הדיור82. הערכת הסיכון הנובע מתנודתיות במחירי השוק ומבחני קיצון הערכת הסיכון לחוב הממשלתי מספקת מידע בנוגע לעל ות שירות החוב העתידית. משום שמחירי הסיכון (שערי חליפין, מדדי מחירים לצרכן ושערי ריבית) משתנים עם הזמן, חשוב להעריך את התנודתיות שבהם באופן סטטיסטי באמצעות מודלים. קרן המטבע והבנק העולמי הציגו את החשיבות שבמדידת התחלופה בין העלות לסיכון השוק הנמדד על ידי הגידול בעלות שירות החוב כתוצאה משינויים במחירי הסיכון83 . בין היתר ציינו גופים אלה כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים, ומדינות מפותחות בעלות שוק עמוק ונזיל לאג"ח ממשלתי מתמקדות בניהול סיכוני שוק ובמדידת הסיכון באמצעות תרחישי קיצון ומודלים מתקדמים 84 . .__________________ .82 כך לדוגמה עבור תרחיש קיצון הכולל ירידה במחירי הדיור ותרחיש חמור של הקיטון בקצב צמיחת התוצר, יחס החוב לתוצר גדל ל-89% , וצורכי המימון ביחס לתוצר גדלים ל -25% ב- 2018 . 83 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ28; מ- 2003 ', עמ29; מ- 2014 , 'עמ38. 84 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ10; מ- 2003 ', עמ9; מ- 2014 ', עמ 17 . משרד האוצר 169 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מודלים מקובלים לחישוב הסיכון מתנודתיות במחירי שוק, בניהול חוב ממשלתי ובניהול סיכוני שוק בכלל הם מודל "העלות בסיכון", מודל "הערך הנתון בסיכון" ומודל "התקציב בסיכון"85 . במשבר הפיננסי שהחל באמצע 2007 נמצא כי מודלים של "הערך הנתון בסיכון" לא ביטאו כהלכה את הסיכונים שהתממשו במשבר, לכן חשוב להפיק לקחים מהמשבר בנוגע למודלים להערכת סיכונים פיננסיים. בעקבות המשבר הסדירו המאסדרים מודלים נוספים משלימים לאמידת סיכונים, לרבות סיכוני השוק, והנחו כיצד להשתמש בהם. במאי 2012 החלה ועדת באזל לפיקוח בין-לאומי על הבנק ים לבחון את מודל "תוחלת הקריסה הצפויה"86 . ועדת באזל והמפקח על הבנקים (בהנחיות לבנקים) וקרן המטבע והבנק העולמי (בקווים המנחים ליחידות ניהול חוב ממשלתי) מנחים לעשות מבחני קיצון, המספקים מידע משלים על סיכונים הנופלים מחוץ לתחום הסיכונים המחושבים במודלים של "העלות בסיכון" ושל "הערך הנתון בסיכון"87. בהוראת ניהול בנקאי תקין310 מדצמבר 2012 הורה המפקח על הבנקים לבנקים להימנע מהסתמכות יתר על שיטת מדידה ספציפית למדידת הסיכונים, להניח הנחות מחמירות ביחס למתאמים בין גורמי הסיכון, ולעשות מבחנים בדיעבד ( Back Testing) כדילאמוד את הדיוק ואת האפקטיביות של המדידה ושל ההערכה. באוקטובר 2010 ציין המפקח על הבנקים במכתב לתאגידים הבנקאיים כי בהפקת לקחים מהמשבר הפיננסי העולמי התברר כי צריך לחזק את השימוש במודלים, ולכן הנחה אותם לגבש מדיניות בנושא תיקוף מודלים88 . .__________________ .85 בפרסום של ה- OECD משנת 2002 צוין כי "העלות בסיכון" הוא המודל שפיתוחו הוא השכיח בקרב מדינות. ליתרונות השימוש במודלים אלה ראו מסמך הבנק העולמי מ- 2004 ', עמ 94-93 , :וראו .Department of Finance of Canada, "Risk Management Practices Concerning Assets and Liabilities of Debt Managers in OECD Countries ", in OECD (2002), Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century , p.139. .86 המודל נקרא גם "ערך נתון בסיכון מותנה" או "ערך נתון בסיכון זנבי", והוא מאפשר לחשב את הסיכון בזנב של התפלגות גורם הסיכון, מעבר לרמת הביטחון המחושבת במודל "הערך הנתון בסיכון". ועדת באזל בוחנת שימוש במודל זה עם נתונים היסטוריים על תנודתיות גורמי הסיכון בתקופות משבר. ראו: .Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book - Consultative Document (May 2012 ), p. 3, 20, 35 -36; Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book: A Revised Market Risk Framework - Consultative Document (October 2013 ), p. 3, 18 -19, 85 -87. .87 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ 29-28 ; מ - 2003 ', עמ 30; מ - 2014 ', עמ 39-38 ". החשיבות של מבחני קיצון כמידע משלים למודלים של "הערך הנתון בסיכון עולה גם מכך שמתאמים בין גורמי הסיכון עלולים להשתנות באירועי קיצון. כמו כן אי-התחשבות במתאמים היא גישה מחמירה יותר בהערכת הסיכון כי היא מניחה כי כל הסיכונים מתואמים בצורה מלאה ביניהם וכל הסיכונים מתממשים בו זמנית. ראו: דוד רוטנברג, ניהול בנקאי בישראל ( 2002 '), עמ412 ו- 415 ., כתר, ירושלים 88 ,בנק ישראל, המפקח על הבנקים הנחיות בנושא תיקוף מודלים , מכתב לתאגידים הבנקאיים ( 17.10.10.) 170 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הערכת סיכון השוק הנובע מתיק החוב הממשלתי של היחידה בתכנית הגיוסים השנתית המשפיע על הרכב החוב אינה מיטבית. מתברר כי הערכה של סיכוני השוק ביחידה לניהול החוב בהליך קבלת החלטות על הרכב גיוס החוב ו על תמהיל החוב בתכניות הגיוסים השנתיות לשנים 2015 -2014 לא כללה אף לא אחד מהמודלים להערכת סיכוני שוק שצוינו לעיל. הליך קביעת הרכב הגיוס השנתי לא כלל הערכה של הסיכון לתיק החוב הנובע מתנודתיות במחירי השוק ולא כלל מבחני קיצון. לכן תהליך קבלת ההחלטות ביחידה חסר מידע בעל ערך על רמת הרגישות של תמהיל החוב שנבחר לאירועי קיצון מקרו כלכליים. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהיחידה תעשה מבחני קיצון לחוב הממשלתי ותשלב את תוצאות המבחנים בתהליכי קבלת החלטות על תמהיל החוב האסטרטגי ועל תמהילי הגיוס השנתיים. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי לצורך אמידת סיכוני השוק פותח מודל אנליטי פנימי בשנת 2010 לצורך בחינת ההשפעה של גורמי השוק המשפיעים על החזר החובות. עוד צוין כי בתכנית העבודה של היחידה לשנת 2014 קיים יעד ליצור מפת סיכונים פיננסית כוללת לניהול סיכוני שוק והתחייבויות פיננסיות נוספות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהמודל שפותח ביחידה שימש באפריל 2013 לחישוב אומדן להחזרי חובות (קרן וריבית) לתקציב הדו -שנתי בשנים 2013 ו- 2014 . האומדן כלל הצגה של תרחיש מרכזי, תרחיש שמרני, ביצוע תרחישי לחץ, תרחיש משברי וביצוע ניתוחי רגישות הן לגורמי שוק והן לשינויים בגירעון התקציבי בשנים 2013- 201489. בתקציב הדו- שנתי לשנים 2013 ו- 2014 נעשה שימוש בתרחיש השמרני לתקצוב סעיפי הריבית על מלוות החוץ. במאי 2014 חישבה היחידה אומדן להחזרי חובות לשנים 2014 ו- 2015 בהתאם לתרחיש המרכזי. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי בדיקת back testing לחיזוי הוצאות הריבית שבוצעה לתרחיש המרכזי לשנים 2014 -2011 הציגה תוצאות עם מובהקות סטטיסטית גבוהה ביותר. .__________________ .89 התרחיש המרכזי הניח כי השינויים בגורמי השוק הם בהתאם לציפיות הגלומות בשוק. התרחיש השמרני זהה לתרחיש המרכזי למעט שינויים בשערי חליפין שהוערכו בהתאם לסטיית התקן של נתוני העבר. בביצוע תרחישי לחץ נאמדה התפלגות תשלומי הריבית באמצעות הרצה של 10,00 0 תרחישים לשינויים אפשריים בשערי חליפין, בריביות ובמדד המחירים לצרכן תוך התחשבות במתאמים בין גורמי הסיכון. משרד האוצר 171 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי המודלים המפותחים ביחידה לניהול החוב לאמידת סיכוני השוק והמודלים המשמשים לחישוב אומדן החזרי חובות בתקציב המדינה ישולבו, בשינויים המתבקשים90 , בהליך קבלת ההחלטות על הרכב הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי. ראוי כי היחידה תציג כמה תמהילי גיוס חוב (אסטרטגיות גיוס) ותחשב עבור כל אחד מהם את עלות שירותי החוב הצפויה (בהתאם למודלים בעלי יכולת החיזוי הטובה ביותר) ואת השינויים בעלות כתוצאה משינויים בגורמי שוק ובמשתנים כלכליים אחרים שהם מעבר לשינויים הצפויים, וככל שניתן תחשב את ההסתברויות להתממשות הסיכון. אגף החשכ"ל הדגיש בתשובתו את שיקולי המדינה כריבון וכמנפיק בגיוס חוב סחיר צמוד מדד ובגיוס חוב בריבית משתנה: הנפקות אג"ח צמודות למדד משמשות נקודות ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות; קיימת חשיבות לגיוון מקורות המימון והקטנת סיכוני הנזילות של הממשלה; מלאי חוב צמוד מסייע באמון המשקיעים במבנה החוב, שכן הוא מקטין את הרצון של הממשלה לשחוק את החוב באמצעות הגדלת האינפלציה; הנפקות בריבית צמודה אפשרה להקטין את עלויות הגיוס. בנוגע להנפקת אג"ח בריבית משתנה ציין אגף החשכ"ל כי אפיק זה הוא זול יותר בהשוואה לאפיק השקלי. עוד צוין בתשובה כי בבדיקה עדכנית לשנת 2014 וחלקית שנעשתה ב-18 מדינות החברות ב- OECD (עקב מחסור בנתונים עדכניים לכל34 מדינות ה- OECD ) נמצא כי מדינות רבות מוסיפות מכשיר זה לתיק החוב כחלק מגיוון מקורות הגיוס ומדינות נוספות הגדילו את רכיב זה בתיק החוב 91 ; אג"ח בריבית משתנה משמשות נקודת ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות בריבית משתנה; היחידה משתמשת במדד המח"מ המתוקנן המהווה אינדיקטור מקובל לאמידת סיכון הריבית על אג"ח. .__________________ .90 ההחלטה על אומדן להחזרי קרן וריבית בתקציבי המדינה, לבד מכך שהיא החלטה נפרדת להחלטה על תמהיל הגיוס השנתי, גם כוללת שיקולים שונים. בעוד החלטה על אומדן החזרי הקרן והריבית בתקציב המדינה צריכה להתחשב במחיר הטעות של מתן אומדן גבוהה או אומדן נמוך מדי (תקצוב בחסר של אומדן זה עשוי להביא לקיצוצים בסעיפי תקציב אחרים במהלך השנה ותקצוב ביתר מביא להקצאת מקורות לא יעילה ועלול למנוע מתן שירותים אחרים באמצעות תקציב המדינה), ההחלטה על תמהיל הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי צריכה לכלול שיקולים נוספים, בין היתר תיאבון הסיכון של מנהלי החוב. ומכאן גם החשיבות שבהצגת תרחישי סיכון (גם אם ההסתברות להתממשותם נמוכה מהתרחישים הצפויים) בהחלטות על תמהיל הגיוס ותמהיל החוב האסטרטגי. 91 ממוצע החוב במדינות שנבדקו בריבית משתנה עמד על כ-4% ב- 2010 וגדל לכ-9% ב- 2014 . לעומת זאת היקף החוב בריבית משתנה של החוב בישראל היה ב- 2010 כ-7% והוא קטן לכ-6% ב- 2014 . עוד צוין כי היקף החשיפה ירד מרמה של11% מהחוב ב - 2005 לרמה של6% ב- 2014 בהתאם למדיניות אגף החשב הכללי להקטנת סיכון החשיפה לריבית משתנה. יצוין כי בדיקת משרד מבקר המדינה של נתונים מלאים משנת 2010 של34 מדינות ה- OECD הראתה שב- 2010 לכמחצית מדינות ה- OECD (18 .מדינות) לא היה חוב בריבית משתנה 172 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף החוב הצמוד למדד, שחלקו הסחיר הוא השני בגודלו בקרב 34 מדינות ה- OECD , ונוכח ההיקף הגבוה של החוב בריבית משתנה שעמד בסוף 2014 על כ-43.3 מיליארד ש"ח והטווח לקיבוע מחדש של הריבית העומד על כחודשיים וחצי בלבד, ונוכח אזהרות קרן המטבע והבנק העולמי מפני הסיכונים שבגיוס בריבית משתנה 92, החשיפה של החוב לסיכון אינפלציה וריבית משתנה היא גבוהה. למרות זאת הערכת הסיכון של החוב מוגבלת ואינה כוללת הערכה של הסיכון מתנודתיות בשערי הריבית ובמדד המחירים לצרכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בקביעת תמהיל הגיוס השנתי ותמהיל החוב האסטרטגי, לצד הצגת השיקולים של מנהלי החוב כריבון וכמנפיק בהנפקת אג"ח סחירות צמודות מדד ואג"ח בריבית משתנה, ראוי שיוצגו גם השינויים בעלות שירות החוב הנובעים משינויים בגורמי סיכון אלה שהם מעבר לשינויים הצפויים וככל שניתן יוצגו ההסתברויות להתממשות הסיכון. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהיחידה תבחן את דרך חישוב רגישות החוב בריבית משתנה לסיכוני ריבית. זאת משום שהיא תלויה בין היתר במח"מ המותאם לבחינת רגישות איגרת חוב בריבית משתנה, הן לשינויים בריבית ההיוון, הן לשינויים בריבית העצמית של איגרת החוב והן למקדם הקושר בין השינויים היחסיים בריבית העצמית של איגרת החוב לשינויים בריבית ההיוון 93. .התחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי .המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי במדינת ישראל. חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה- 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי או החוק), מגדיר את תפקידי המוסד, חובותיו, סמכויותיו, המקורות הכספיים שעומדים לרשותו ואופן השקעת העודפים שלו94 . בשנים הבאות צפוי הביטוח הלאומי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים, בהם הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרת בישראל95 . בסוף 2014 עמדה ההתחייבות של ממשלת ישראל למוסד על כ- 180.4 מיליארד ש"ח96 (להלן - קרן הביטוח הלאומי או הקרן). הצטברות היתרות בקרן היא תוצאה של השקעות עודפי .__________________ .92 כאמור קרן המטבע והבנק העולמי ציינו כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים. 93 ,לחישוב מח"מ עבור נכסים והתחייבויות בעלי ריבית ניידת ראו דוד רוטנברג ניהול בנקאי בישראל ( 2010 ') (מהדורה מעודכנת), עמ 211-210 ., כתר, ירושלים 94 הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך (להלן - הוועדה לאיתנות פיננסית) הגדירה מוסדות לביטחון סוציאלי כגופים ציבוריים אוטונומיים למחצה (דוח הוועדה מאפריל 2012 ', עמ53.) 95 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה סיכונים מרכזיים נוספים ליציבות מערכת הביטוח הלאומי: דפוס קבלת החלטות לא מאוזנות מהשנים האחרונות שכלל, בין היתר, שינויים בשיעורי הגבייה שהביאו להפחתה בתקבולי המוסד וכן תהליכי קבלת החלטות לגבי תשלומי הקצבאות ואופן מימונן, שאינם נעשים על בסיס הסתכלות ארוכת-טווח ומתוך מחויבות לכך שתנאי הביטוח יהיו בני קיימה (דוח הוועדה, עמ' 8-6.) 96 במונחי עלות מתואמת; במונחי שווי הוגן עמדה ההתחייבות על כ-227 .מיליארד ש"ח משרד האוצר 173 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המוסדבפיקדונות נושאי ריבית בממשלה, שהחלו בתחילת שנות הח מישים של המאה העשרים, ומשנות השמונים של המאה העשרים - בהשקעות באג "ח ממשלתיות מיועדות לביטוח הלאומי. בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו, מושקעים העודפים באג"ח ממשלתיות. גם כספי אג"ח שהגיעו לפירעון מושקעים מחדש עם הריבית באג"ח97 . במדדים מקובלים של החשב ונאות הלאומית, חוב של הממשלה המרכזית ( Central Government) למוסד לביטחון סוציאלי, אם הוא בצורה של אג"ח, פיקדון או כל הסדר חוב אחר, אינו מגדיל את החוב הציבורי כפי שהוא מפורסם 98 . התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על הכנסות הממשלה כפי שהן משתקפות בתקציב המדינה (הן כוללות את השקעות המוסד בממשלה), משפיעה על הגירעון בתקציב המדינה, ומשפיעה על האיתנות הפיננסית של המוסד. ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, משפיעה על תקציב תשלומי הריבית (הכוללים את תשלומי הריבית למוסד)99 , ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברות הדירוג ושל המשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה 100. הסובסידיה למוסד לביטוח לאומי הגלומה בתקציב הריבית סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי קובע: "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות תשקיע המינהלה 101 בהשקעות קונסטרוקטיביות, בהתאם להמלצות המועצה שאישר השר, ובמסגרת ההשקעות המותרות למוסד לפי התקנות שהתקין השר בהסכמת שר האוצר, אם התקין תקנות כאלה". סעיף החוק לא שונה מאז חקיקת חוק הביטוח הלאומי לראשונה ב- 1953102. באוקטובר 1980 נקבע בחוזה בין המוסד לממשלה כיהמוסד ישקיע בשתי סדרות של אג"ח שיונפקו רק לו (אג"ח מיועדות) באופן שווה. מחצית מהשקעותיו באג"ח מסוג עיבל צמודות .__________________ .97 התקבולים העיקריים של הביטוח הלאומי כוללים גביית דמי ביטוח לאומי מהציבור; הכנסות מתקציב המדינה (הכוללות מימון חוקים והסכמים על ידי משרד האוצר בהתאם לסעיף 9 ,לחוק שיפוי ממשרד האוצר בהתאם לסעיף 32(ג1 ) לחוק, והשתתפות משרד האוצר בענפים בהתאם לסעיף 32 (א) לחוק); הכנסות מריבית; ופירעונות קרן העודפים. השקעה באג"ח ממשלתיות תתקיים גם בשנים שבהן התקבולים (ללא ריבית) נמוכים מההוצאות. במקרים אלו מושקעים הפירעונות של אג"ח שהגיעו לפדיון עם תשלומי הריבית בניכוי הפער בין התקבולים להוצאות. 98 'ראו דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ 54-53. 99 תקציב תשלומי הריבית (המקורי) לביטוח הלאומי ב - 2013 היה כ -7.7, וב - 2014 ובהצעת התקציב ל- 2015 שהוגשה לכנסת בנובמבר 2014 היה כ-8 .מיליארד ש"ח בכל שנה 100 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה שינויים דמוגרפיים וכשלים מרכזיים בהגנה על יציבות הביטוח הלאומי שיביאו לאזילת קרן העודפים של המוסד (דוח הוועדה, עמ' 10-7 ). דוח הביקורת מתייחס לחלק מהכשלים הקשורים לקרן המוסד. 101 יצוין כי לפי סעיף8 בחוק מלווה המדינה, משרד האוצר משמש מינהלה (עד שנת 2005 שימש בנק ישראל מינהלה לפי חוק זה). ואולם המינהלה המוזכרת בחוק הביטוח הלאומי, כפי שהוגדרה בסעיף 1 לחוק, היא מינהלת המוסד, שלפי סעיף 18 ,לחוק כוללת את מנכ"ל המוסד, המשנה הסגנים והחשב. 102 בחוק המקורי מ- 1953 סעיף ההשקעות היה88 ובחוק הביטוח הלאומי, נוסח משולב מ- 1968 , סעיף ההשקעות היה218 . פרט לתיקוני עריכה במסגרת עריכת החוק כנוסח משולב לא שונה סעיף ההשקעות. 174 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 למדד בריבית נקובה של%5.5103 ; ומחצית באג"ח מסוג גריזים צמודות למדד בריבית נקובה של %5104. החוזה מאפשר לכל צד להודיע כי אינו מעוניין יותר בהשקעות לפי החוזה. באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז, בהמשך לקביעה שלו מאפריל 1990 ורטרואקטיבית ממועד זה, כי על מחצית מההנפקות למוסד, אלה שנקבעו בריבית של 5% , ייקבע שיעור הריבית על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. משמעות ההחלטה היא להפסיק את הסבסוד על מחצית מהשקעות המוסד, שהונפקו עד אז בריבית הגבוהה מתשואת השוק. באוגוסט 2008 החליטה הממשלה להפסיק את הסבסוד בתשלומי הריבית על כל השקעות המוסד ולהקטין את תקציב הריבית ב-150 מיליון ש"ח בהתאם105 . בהחלטה נקבע כי השקעות חדשות, לרבות תשלומי הריבית והפירעונות העתידיים מאג"ח קיימ ות של המוסד, יופקדו מעתה ואילך באג"ח הנושאות ריבית צמודה למדד, המותאמת לריבית על אג"ח המונפקות על ידי הממשלה בחודש ההפקדה106.. החלטה זו לא יושמה במאי 2009 החליטה הממשלה בין היתר להטיל על שר האוצר להקים ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך, תוך התאמת הוצאות הביטוח הלאומי להיקף ההכנסות הצפויות לו, ובין היתר, הכנסות מגבייה והקצבות אוצר המדינה לביטוח הלאומי. עוד נקבע כי המלצות הוועדה יוגשו לשר האוצר ושר הרווחה והשירותים החברתיים107 . בספטמבר 2009 מינה שר האוצר דאז ועדה שתבחן דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך (הוועדה לאיתנות פיננסית). באפריל 2012 הגישה הוועדה את מסקנותיה לשר האוצר דאז108. בדוח הוועדה צוין כי החלטת הממשלה מ- 2008 לא יושמה שכן הוחלט להתחיל ביישומה עם סיום עבודת הוועדה, תוך התחשבנות .רטרואקטיבית על גובה הסובסידיה 109 . המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית בנושא הריבית שתשולם להשקעות של עודפי תקציב הביטוח הלאומי תאמו את החלטת הממשלה מ - 2008 . הוועדה המליצה כי בכל שנה עודפי התקציב יושקעו באג"ח מיועדות (לא סחירות) של ממשלת ישראל, וכי הריבית על אג"ח תהיה מבוססת על ריביות שוק. הוועדה הבהירה כי כדי לשמור על שקיפות המימון של המוסד מתוך תקציב הממשלה לא נכון להשתמש בסבסוד של המוסד דרך הריבית110 . עוד המליצה הוועדה .__________________ .103 תקנות מילווה המדינה (סדרות מסוג "עיבל"), התשמ"א - 1980 , קובץ התקנות 4193 מ- 31.12.80 ', עמ344. 104 תקנותמילווה המדינה (סדרות מסוג "גריזים"), התש"ם - 1980 , קובץ התקנות 4155 מ- 14.8.80 ', עמ 2208 ,. ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי 48 ( 1996 ), בפרק "דוח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.12.96 ", עמ' צו. באג"ח עיבל נקבעו תנאים דומים לאג"ח מסוג מירון, שהונפקו לקרנות הפנסיה כאמור לעיל. באג"ח גריזים נקבעו תנאים דומים לאלה של אג"ח מסוג כרמל שהונפקו עד 1986 לקופות גמל שאינן קופות גמל לקצבה או לקופות ביטוח. 105 החלטת ממשלה 4023 מ- 24.8.08 . 106 בדברי ההסבר להחלטה צוין כי עלות גיוס ההון של המדינה קטנה מ- 5.5% שהממשלה משלמת על אג"ח מסוג עיבל. על כן מוצע לבטל את הפקדת העודפים של המוסד באג"ח מסוג עיבל, שמשקפת סבסוד של המדינה. 107 החלטת ממשלה186 מ- 12.05.09. 108 יושבי ראש הוועדה בסיום עבודתה היו מנכ"לית המוסד לשעבר והממונה על התקציבים במשרד האוצר לשעבר. חברי הוועדה היו ראש המו עצה הלאומית לכלכלה, המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר (וכיום נגידת בנק ישראל), שני פרופסורים מהאקדמיה ורכז תכנון באגף התקציבים. 109 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ27. 110 הוועדה הייתה ערה לחסרונות של הנפקה בריבית שוק בשל חוסר הוודאות לגבי הכנסות עתידיות מריבית. לכן המליצה לבחון מנגנונים שימנעו תנודתיות של ההערכות האקטואריות למצבו של המוסד, הנובעות משינויים בהנחות הריבית העתידיות. עוד צוין כי החלטה בנושא זה תיקבע בהסכמה בין המוסד למשרד האוצר, טרם עיגון המלצות הוועדה. משרד האוצר 175 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 להקים ועדה בין -משרדית ייעודית 111 שתקבע את המאפיינים של אג"ח שיונפקו (כגון טווח לפדיון והצמדה) בהתאם להערכת צרכים בתזרים המזומנים, המבוססים, בין היתר, על הדוח האקטוארי של המוסד. במקרה הצורך יתאפשר פירעון מוקדם של אג"ח, גם הוא על בסיס מחירי השוק112. המשמעות של אי -טיפול בנושא הסבסוד הגלום באג"ח המיועדות לביטוח הלאומי היא כי מאפריל 1990 מחצית מהשקעות הביטוח הלאומי מושקעות באג"ח מיועדות עם ריבית נקובה של 5.5% , המגלמת סובסידיה המובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לביטוח הלאומי אינו מוזכר בדברי ההסבר לתקציב הריבית. גם הביטוח הלאומי העיר על היעדר שקיפות ברישום הסובסידיה בתקציב. בדוח השנתי שלו לשנת 2013 צוין: "בתנאי שוק, חלק מתשלומי הריבית היו יכולים להתקבל על ידי כל גוף אחר שבו הביטוח הלאומי היה מחליט להשקיע את עודפי תקציבו. אך החלק המסובסד מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי. חלק זה רשום כיום בתקבולי הריבית ועדיף היה מבחינת שקי פות לרשום אותו בנפרד כתמיכה שהיא למעשה פונקציה של גובה הריבית בשוק של הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי " (ההדגשה אינה במקור)113. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא יושמו החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית מ- 2012 , ולפיהן יש להשקיע את כספי הביטוח הלאומי באג"ח של ממשלת ישראל בריבית שוק ולהפסיק את הסבסוד למוסד דרך תקציב הריבית. עוד נמצא כי לא יושמו המלצות הוועדה להקים ועדה בין -משרדית שתקבע את מאפייני האג"ח בהתאם לצרכים האקטואריים של הביטוח הלאומי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי נמשכת הנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה בסובסידיה בניגוד להחלטת הממשלה מ - 2008 , ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת, ואף ללא דיווח לכנסת ולציבור על הסובסידיה ועל היקפה, כל זאת בניגוד לכללי מינהל תקין. אין זה ראוי שתמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי, שהיא מרכיב משמעותי בסדרי העדיפויות של הממשלה, תיעשה באמצעות מתן תמיכה המובלעת בתקציב הריבית. עוד נמצא כי על אף ההיקף הגבוה של הפעילות הכספית מול המוסד וההשפעות המהותיות על תקציב המדינה, במועד ביצוע הביקורת לא היה בידי היחידה לניהול החוב, האחראית להנפקת אג"ח מיועדות לביטוח הלאומי, החוזה עם המוסד מ - 1980 המסדיר את תנאי השקעותיו בממשלה, לרבות הנפקת אג"ח מסוג עיבל ופירעונן. לעצם קיומו של החוזה יש משמעות לעניין הסדרת הפעילות בין המוסד ובין הממשלה בתחום השקעות המוסד בממשלה. בדין וחשבון אקטוארי מלא של הביטוח הלאומי ליום 31.12.10 מיוני 2013 (להלן- הדוח האקטוארי המלא) נבדקה רגישות קרן הביטוח הלאומי לשינויים במשתנים שונים. בין היתר נבדקה ההשפעה של החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 . תוצאות הבדיקה מופיעות בלוח 2 .__________________ .111 הרכב הוועדה יכלול את מנכ"ל הביטוח הלאומי, שי שמש יו"ר הוועדה, נציג נוסף של הביטוח הלאומי, סגן בכיר לחשכ"ל הממונה על החוב, נציג אגף התקציבים ונציג ציבור. 112 'דוח הוועדה, עמ 120-119 . 113 ,המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןדוח שנתי 2013 ', עמ56. 176 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שלהלן. הלוח מציג את הסכומים שיצטברו בקרן בשנים 2020 , 2050 ו- 2080 , את השנה שבה הקרן מתאפסת (שנת האפס)114 , ואת שיעורי הגדלת דמי הביטוח או הקטנת הקצבאות שיידרשו לאיזון הקרן בשנים 2050 ו- 2080115 . החישובים בלוח מוצגים לתרחיש בסיס ולתרחיש המקיים את החלטת הממשלה מ- 2008. .לוח 2 .השפעת יישום החלטת הממשלה מאוגוסט 2008 עלקרן הביטוח הלאומי . יתרת הקרן .(במיליארד ש"ח) צעדי איזון .ב- 2050 צעדי איזון .ב- 2080 . .התרחיש 2020 2050 2080 שנת .האפס גביית .דמי .הביטוח תשלום .הקצבאות גביית . דמי .הביטוח תשלום .הקצבאות .הבסיס (אג"ח .עיבל) 187.4 260.4- 3,121.2- 2043 109.4 % 92.2% 111.4 % 90.4% . אג"ח חדשות עם .ריבית משתנה116 178.0 362.2- 3,468.1- 2040 113.2 % 89.3% 115.7 % 87.0% .מקור: דין וחשבון אקטוארי של הביטוח הלאומי ( 6.201 3 ) ', עמ 53-52. . מלוח2 ,עולה שכצפוי, הפסקת הסבסוד על אג"ח מסוג עיבל תרע את מצב הקרןוכדי לאזן את הקרן יהיה צורך בנקיטת מדיניות חריפה בהשוואה לתרחיש הבסיס, למשל באמצעות הגדלת דמי ביטוח או קיצוץ בקצבאות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע פגיעה נוספת בקרן הביטוח הלאומי, עד אשר יינתן פתרון כולל וארוך טווח לאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, לרבות טיפול בקרן, על הממשלה לבחור את המנגנון הראוי שיחליף את הבלעת הסובסידיה בתקציב הריבית. .__________________ .114 זו השנה שבה הקרן מתרוקנת לפי הכללים הנוכחיים ובהתאם להנחת הרגישות. צוין כי בפועל הקרן מתרוקנת כמה שנים אחרי שנת האפס הואיל והנחת המודל (לצורך פשטות) היא שהמוסד לא ימכור אג"ח שעדיין לא נפרעו כדי לשלם תשלומי ביטוח, אלא ייקח הלוואה אל מול אג"ח שעדיין לא נפרעו ופירעונן יקטין את ההלוואה. 115 איזון נקבע כך שהקרן תישאר ברמה של שלוש שנות תשלום בשנת 2050 או 2080 בהתאם לטור. 116 הדוח האקטוארי הגדיר תרחיש זה כ"אג"ח חדשות עם ריבית משתנה" (להלן- תרחיש 1 ). כלומר הנפקות חדשות של אג"ח שיהיו בריבית משתנה, ואין יותר הנפקות של אג"ח מסוג עיבל עם ריבית מובטחת. צוין כי תרחיש זה משקף באופן חלקי את החלטת הממשלה מ - 2008 . תרחיש נוסף הוגדר כ"אג"ח חדשות וקיימות עם ריבית משתנה" (להלן - תרחיש 2 ). כלומר כל אג"ח יקבלו אך ורק ריביות משתנות ואין יותר אג"ח עיבל. לגבי אג"ח קיימות הונח שהריבית שתינתן היא בהתאם לתאריך הנפקתן. עוד צוין כי תרחיש זה משקף את החלטת הממשלה מ- 2008 . לדעת משרד מבקר המדינה, תרחיש 1 משקף את החלטת הממשלה, ואילו תרחיש2 אינו משקף את החלטת הממשלה, וכמו כן מניח שינוי בתנאי איגרת חוב שהונפקה (הפחתת ריבית) ושטרם הגיעה לפירעון. לכן תרחיש זה משקף בסיכומו של דבר אי -עמידה בהתחייבויות של הממשלה לביטוח הלאומי. משרד האוצר 177 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובה שמסר יו"ר ועדת הכספים של מועצת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צוין כי הביטוח הלאומי משלם קצבאות זקנה ושאירים המהווים את הרובד הראשון של הפנסיה. לכן למדינה צריך להיות ענין להבטיח לביטוח הלאומי באופן שקוף אג"ח מיועדות בריבית מסובסדת על בסיס אותו עיקרון שניתן לקרנות הפנסיה. אם יוחלט שלא לסבסד את הריבית, יש לוודא כי מרכיב הסבסוד המגולם כיום בריבית לא ייעלם וכי תימצא הדרך - בשיתוף הביטוח הלאומי ובהסכמתו - להעביר אותו באופן שוטף ויציב לביטוח הלאומי. בתשובת אגף התקציבים צוין כי "ככל שהסובסידיה לביטוח הלאומי תמשיך להיות משולמת באמצעות הנפקת אג"ח יעודיות אזי תקצובה יהיה חייב להיכלל במסגרת תקציב הרבית. על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצבו בתוכנית תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב 2015 ...לכנסת על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר לתקציב הרבית, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול התייחסות לאומדן הסובסידיה הגלומה בתשלום הרבית למוסד לביטוח לאומי" (ההדגשה במקור). החלק המסובסד בריבית המשולמת לביטוח הלאומי מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי. ככל שהממשלה תחליט להמשיך ולהעניק סיוע זה דרך פערי ריבית, מבחינת השקיפות של תמיכת הממשלה במערכת הביטחון הסוציאלי ראוי לתקצב את הסובסידיה הזו כהרשאה תקציבית שקופה ומפורשת. יש מקום לשקול להציג את התמיכה בסעיף המוסד לביטוח לאומי (סעיף 27 ) .בתקציב המדינה אי-קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות כאמור, סעיף 34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו ב"השקעות קונסטרוקטיביות"117 . מבדיקה של משרד מבקר המדינה בנוגע להשתלשלות הדברים הקשורים לפרשנות מונח זה ולתפקודו של המוסד בנושא מ- 1950 עד 2014 , ובכלל זה בדיקת דברי הכנסת ומסמכים שנאספו מארכיון המוסד עולה כי ישנה בעיה בנוגע לאופן קיום ההוראה האמורה, כמפורט להלן: הועלה כי עוד בטרם נחקק החוק, כתב יו"ר הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי לשר האוצר דאז במאי ויוני 1950 כי כספי הרזרבות יושקעו בפיתוח הארץ כנהוג בכמה ארצות118 . באמצע שנות החמישים של המאה העשרים השקיע הביטוח הלאומי את העודפים בפיקדונות נושאי ריבית במשרד האוצר, בהתאם לחוזה השקעות בין הממשלה למוסד מנובמבר 1955 . בדוח שנתי6 של מבקר המדינה משנת 1956 צוין שההסכם אינו בהתאם לחוק, מפני שהחוק דורש שמינהלת המוסד, ולא האוצר, תשקיע במפעלים קונסטרוקטיביים. צוין גם שכלל לא מובטח השימוש בכספים אל ה להשקעות קונסטרוקטיביות, וכי בדעת .__________________ .117 הצעת חוק הביטוח הלאומי מדצמבר 1951 לא כללה את המונח "השקעות קונסטרוקטיביות" כפי שהופיע מאוחר יותר בחוק מנובמבר 1953 . עוד יצוין כי בדיון על אישור החוק בקריאה שנייה ושלישית בנובמ בר 1953 השקעות[ ציין יו"ר ועדת המשנה לחוק כי "פענוח הדבר נשאר למועצה ולשר האחראים למוסד, כי ודאי ישתנה הדבר מתקופה לתקופה, ]קונסטרוקטיביות מזמן לזמן, לפי הנסיבות". 118 יו"ר הוועדה הבין-משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי אז היה ח"כ יצחק קנב (קניבסקי), שהיה ממניחי היסוד של הביטוח הסוציאלי במדינה. ראו אתר הכנסת: http://www.knesset.gov.il/mk/heb/mk.asp?mk_individual_id_t=604 178 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המחוקק היה לשמור על כך שהמוסד עצמו- שמסיבות מובנות לא הוקם כמחלקה ממשלתית אלא כישות משפטית נפרדת וכנושא עצמאי של נכסים ותביעות - יהיה אחראי להבטחת השימוש בכספים להשקעות קונסטרוקטיביות. עוד צוין כי מוצדק שחלק לא קטן מכספי המוסד יושקעו במפעלים קונסטרוקטיביים הממומנים מימון שלם או חלקי על ידי תקציב הפיתוח119 . בעקבות דוח שנתי6 , ולבקשת מנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, כתבה מחלקת החקיקה במשרד המשפטים חוות דעת משפטית התומכת בקביעות של משרד מבקר המדינה בדוח 6 . חוות הדעת אומצה בידי היועץ המשפטי לממשלה דאז מר חיים כהן, וכך צוין בה: "משמקבל האוצר הלואה כדי להחזיר באמצעותה הלואה אחרת, או לשלם את משכורתם של עובדי המדינה, או את דמי השכירות של מקרקעים שנתפסו על ידי הצבא או על ידי משרדי הממשלה לא יכנסו מטרות אלה למסגרת 'השקעה קונסטרוקטיבית'. לכן, הלוואה לאוצר המדינה איננה לכשעצמה השקעה קונסטרוקטיבית. התחייבות סתמית של האוצר להשתמש בכספים למטרות קונסטרוקטיביות, לכל הדעות, אינה מספקת כדי לקיים את דרישות החוק... מטעמים אלה לא נראה לי כי מנהלת המוסד יכולה להשתחרר מהחובה המוטלת עליה בחוק על-ידי הטלת או תה החובה על משרד האוצר, והדרישות של מבקר המדינה בדין יסודן". בעקבות דוח שנתי 6 , חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה ודוח שנתי7120 , נחתם חוזה חדש בין הממשלה למוסד באפריל 1957 . בחוזה הוסף סעיף חדש, שבו נקבע שההלוואות של המוסד ישמשו להשקעות קונסטרוקטיביות במסגרת תקציב הפיתוח (להלן - סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות). בסעיף חדש אחר נקבע: "הממשלה תמציא למוסד באמצעות משרד האוצר רשימת ההשקעות שנעשו על ידה מכספי ההלוואות ומינהלת המוסד תהיה רשאית, תוך חודש ימים מתאריך קבלת הרשימה, להודיע לממשלה על אי-הסכמתה להשקעה מההשקעות שברשימה, כולה או מקצתה, ומשעשתה זאת המינהלה, חייבת הממשלה להשקיע מחדש את הסכום המתאים, בהתאם לסעיף 10 סעיף[ המחייב השקעות תוך ]קונסטרוקטיביות שמירת זכויות המוסד לפי סעיף זה" (להלן - סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות). בסעיף חדש נוסף נקבע כ י הממשלה תגיש לפחות פעם בשנה באמצעות החשכ"ל דוח על השקעותיה מכספי ההלוואה לפי חוזה זה, בדרך שיוסכם עליה בין המוסד לממשלה. בחוזה שלישי, שנחתם במרץ 1958 , נוסחו אותם סעיפים בחוזה מאפריל 1957 . נמצאו גם עדויות לרשימות של השקעות שהעביר החשכ"ל דאז למינהלת המוסד ל אישור; הרשימות כללו בין היתר הלוואות לפרויקטים בתחומי החקלאות, התעשייה, המחצבים והמכרות, החשמל, התחבורה והדואר וכן הלוואות לרשויות המקומיות121. .__________________ .119 ,מבקר המדינהדוח שנתי 6 ( 1956 ), "משרד העבודה- המוסד לביטוח לאומי", עמ' 145-144 . 120 ,מבקר המדינהדוח שנתי 7 ( 1956 ), "המוסד לביטוח לאומי", עמ' 232 . יצוין שביקורת בנושא הוזכרה גם בדוחות שנתיים 8 ו-9 :. ראו דוח שנתי 8 ( 1958 '), "המוסד לביטוח לאומי", עמ 233 ; דוח שנתי9 ( 1959 '), "המוסד לביטוח לאומי", עמ322. 121 התכתבויות בין החשכ"ל למנכ"ל המוסד דאז מנובמבר 1957 ומיוני 1959 . עוד יצוין כי גם בשנות ה-60 :של המאה העשרים נמצאו עדויות לעניין פרשנות המונח השקעות קונסטרוקטיביות בהתכתבויות בין מנכ"ל המוסד ליועץ המשפטי של המוסד דאז מנובמבר ודצמבר 1963 צוינה מטרת ההשקעה: "בניין הארץ ומשקה וזאת כדי להבטיח שהמטרה לה מוקדשת ההלוואה תבטיח במידה רבה את החזרתה". בהמשך צוין כי "השקעה למטרות קונסטרוקטיביות היא אף השקעה רנטבילית". בטיוטת חוזה מיוני 1964 'הוזכרו הסעיפים שצוינו לעיל בחוזים מס2 ו-3 . משרד האוצר 179 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בשני החוזים האחרונים בין הממשלה למוסד, שנחתמו באוגוסט 1975 ובאוקטובר 1980 , חלה נסיגה בקיום הוראות סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי 122. בחוזה מ- 1980 , החוזה שנותר בתוקף עד מועד סיום הביקורת (להלן - החוזה האחרון), לא צוינו התנאים בחוזים מאפריל 1957 וממרץ 1958 . כמו כן לא צוין כי הממשלה תשתמש בכספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח; אין סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות; אין סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות, ואין סעיף הכולל דוח של החשכ"ל על רשימת ההשקעות. למעשה החוזה האחרון מ- 1980 (הכולל הלוואה לממשלה באמצעות השקעה באג"ח ממשלתיות) דומה יותר לחוזה הראשון מנובמבר 1955 (הכולל הלוואה לממשלה על ידי הפקדות בממשלה ), שהיה כאמור המושא לביקורת של מבקר המדינה בדוחות השנתיים 6 ו-7, ושבגינו ניתנה חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה דאז. עדויות ופרשנויות נוספות לכוונת המחוקק נמצאו גם בהתכתבויות משנות ה -80 של המאה העשרים ועד לשנת 2014 . בהתכתבויות מיוני 1981 ומינואר 1987 בין מנכ"ל המוסד דאז לעוזרו הוזכרה בין היתר הביקורת בדוחות מבקר המדינה 6 ו-7 . בדוח שפרסמה הוועדה לאיתנות פיננסית באפריל 2012 משמשים ]של הביטוח הלאומי [ צוין: "עודפי התקציב למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד"123 . לפי יו"ר ועדת הכספים של מועצתהמוסד בדיון ועדת הכספים של המועצה מפברואר 2014 , יש להשקיע את השקעות המוסד בתשתיות 124 . בדוח השנתי של הביטוח הלאומי מספטמבר 2014 צוין: "אם בעבר הקפידה המדינה להשקיע את יתרות הנכסים של הביטוח הלאומי 'בהשקעות קונסטרוקטיביות', כמצוות סעיף 34 , זה שנים רבות ]לחוק[ משמשות הפקדות הביטוח הלאומי למימון שוטף של הוצאות הממשלה, בניגוד לכוונת המחוקק... שלפיה על הממשלה להשקיע את היתרות בהשקעות קונסטרוקטיביות (בתקציב הפיתוח) ולדווח למינהלת הביטוח הלאומי באופן שוטף על השקעת היתרות בנתיבים קונסטרוקטיביים"125. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאף על פי שהסעיף בחוק הנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות (כיום סעיף 34 ) מעולם לא בוטל ואף לא שונה, ואף שמשרדי הממשלה הרלוונטיים והמוסד היו מודעים לחובה על פי סעיף זה שמינהלת המוסד תאשר את ההשקעות הקונסטרוקטיביות (בין היתר בעקבות דוחות מבקר מדינה 6 ו-7 וחוות הדעת המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה), הרי שלפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד היום הפך סעיף 34 בחוק לאות מתה, והממשלה והמוסד אינם פועלים לקיום הוראותיו. ביולי 2015 פנתה החשכ"לית גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לממונה על התקציבים מר אמיר לוי וליועץ המשפטי של משרד האוצר מר יואל בריס בבקשה ליזום תיקון חוק הביטוח הלאומי לעניין סעיף 34 לחוק, כך שישקף את המצב בפועל (להלן- מכתב החשכ"לית). החשכ"לית .__________________ .122 בחוזה מ - 1975 ,צוין במבוא כי הממשלה תשתמש בכספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח והחוזה כלל סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות. החוזה לא כלל סעיף המחייב אישור של רשימת השקעות קונסטרוקטיביות על ידי מינהלת המוסד ולא כלל דוח של החשכ"ל על רשימת השקעות. 123 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ123. 124 .ראו התייחסות בהמשך 125 עוד צוינה פרשנות המוסד להיגיון הכלכלי בהשקעה בתשתיות: "השקעות אלה סי יעו לצמיחה הגבוהה. הצמיחה הכלכלית היא שמאפשרת למדינה לגבות מסים, שבחלקם מוצאים אחר כך את דרכם לתמיכה בביטחון הסוציאלי". ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון, דוח שנתי 2013 ', עמ 59-58. 180 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נימקה את דבריה כדלהלן: "בארבעים השנים האחרונות ואף למעלה מזה, מאוחד המוסד בכל מבחן אפקטיבי מבחינה כספית עם חשבונות הממשלה ופעילותו הינה חלק בלתי נפרד מהמדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה, והגירעון השוטף של המוסד משתקף בגירעון הממשלתי... המוסד כפוף להחלטות שר הרווחה ושר האוצר... אינו עצמאי בקביעת דמי הביטוח הלאומי (אשר אינם, ואינם יכולים להיגזר משיקולים אקטואריים של המוסד)... המוסד מאוחד בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאחר שבוצעו בו מבחני שליטה בהתאם לתקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי וגם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה [ בדיווחי החשבונאות הלאומית. במהלך השנים נבחן מעמדו בהיבטים שונים אולם ]של המוסד דה פקטו, המשיכה פעילותו להוות חלק בלתי נפרד מפעילות הממשלה. כמו כן הפיכת המוסד לגוף עצמאי והעברת כ-180 מיליארד ש"ח לניהול המוסד משמעה, בין היתר, הגדלת יחס חוב תוצר בכ-18% ." ,לדעת משרד מבקר המדינה, לאור השינויים הרבים שחלו במשק בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב- 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי הקרן, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, ראוי כי כל הגורמים הרלוונטיים - לרבות המוסד, שר הרווחה ומשרד האוצר - ישקלו בשיתוף היועץ המשפטי למ משלה את הצורך לבצע שינויים בהסכמה לסעיף זה. בנוגע למכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הצעה לשינויי חקיקה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד לביטוח לאומי צריכה להיות מבוססת על עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד לביטוח לאומי, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים 126 . במסגרת השיקולים, יש להביא בחשבון גם את החלטתו של המחוקק שלא להקי ם את הביטוח הלאומי כמחלקה ממשלתית, אלא כישות משפטית נפרדת וכאחראי לבדו לנכסים ולתביעות. כמו כן, יש להתחשב גם בחשיבות שייחס המחוקק לכך שעודפי הכספים שנצברו לצורך הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה יבטיחו שבידי המוסד יהיו מקורות מספיקים כדי לעמוד בהתחייבויותיו כלפי אזרחי המדינה גם בטווח הארוך. .__________________ .126 להרחבה בנושא המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, החשש שהעלה הביטוח הלאומי והגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי ראו בהמשך. משרד האוצר 181 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 היעדר המלצות של מועצת המוסד לביטוח לאומי בעניין השינויים בתנאי השקעותיו סעיף 8 (ב) לחוק הביטוח הלאומי קובע כי הרשות העליונה של המוסד היא המועצה 127 . תפקידי המועצה נקבעו בסעיף 12 לחוק, ובין היתר כוללים פיקוח על פעולות המוסד ו על הנהלתו וייעוץ לשר העבודה והרווחה בבואו להתקין תקנות (במועד סיום הביקורת השר הוא שר הרווחה והשירותים החברתיים, להלן - שר הרווחה). כאמור, סעיף 34 לחוק הטיל על המועצה את האחריות להמליץ למינהלה על מדיניות ההשקעות של המוסד, שאותה מאשר שר הרווחה. בסעיף 13 )(אלחוק הביטוח הלאומי נקבע כי המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה. בתקנון המועצה וועדותיה, שהותקן ב- 1975, נקבע כי בין הוועדות תפעל ועדת כספים, וכי עליה לדון בסעיף 218 לחוק (שהוא סעיף34 לנוסח המשולב של החוק מ- 1995)128 . יו"ר ועדת הכספים של המועצה ציין בדיון של הוועדה ממרץ 2012 : "עולה השאלה של הריבית על אגרות החוב... שאלות כבדות שאנחנו נצטרך להתייחס אליהן". בדיון מפברואר 2014 ציין יו"ר הוועדה: "מי שהמליץ את ההמלצה שהשקעות המוסד, יתרות הכספים בהשקעות, לא התכוון שזה יהיה באג "חים האלה, הוא התכוון במקור שזה יהיה בהשקעות בתשתיות, בדברים כאלה שמניבים גם לטווח ארוך ואז... ציבור המבוטחים יהנה מזה, זאת הייתה כוונת המקור... לא נקבעו אף פעם תקנות בעניין הזה. זה סוג אחד של הסוגיה שאנחנו צריכים להידרש לה ולהמליץ לשר כי אי אפשר להמשיך לא לעשות שום דבר, לכן זה סוגיה שאנחנו צריכים לתת עליה את הדעת מה אנחנו ממליצים לשר עם העניין הזה של הקרן הזאת, איך מתמודדים איתה"129. לא נמצאה עדות להמלצות של מועצת המוסד או של ועדת הכספים של המועצה לשר הרווחה בעת ששונו תנאי השקעות המוסד בשנת 1990 וכן בשנים האחרונות, שבהן ירדה ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה. עוד נמצא כי לא הותקנו תקנות הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד, כפי שהיה אפשר לקבוע בהתאם לסעיף 34 .לחוק הביטוח הלאומי המחוקק הטיל על המועצה אחריות מפורשת בחוק בעניין השקעות המוסד. תנאי ההסכם של המו סד עם הממשלה מ - 1980 שונו בשנים 1992 -1990 , ושונו שוב בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2008 , אך היא טרם יושמה. כמו כן התשואה על מחצית מהשקעות המוסד פחתה מאוד בשנים האחרונות בעקבות החלטת סגן החשכ"ל ובעקבות הירידה בשיעורי התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדברים האלה היה על המועצה או על ועדת הכספים שלה לגבש המלצות בעניין תנאי ההשקעות החדשים ולהגישן לאישור שר הרווחה. .__________________ .127 הרכב המועצה נקבע בתקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), התשי"ח - 1958 , קובץ תקנות 786 ', עמ 1052 . 128 פרט להצעת תקציב המוסד, החלטה של ועדה שהתקבלה ללא התנגדות היא כמו החלטה של המועצה. 129 ירידת הריבית על השקעות המוסד בממשלה כחלק מהגורמים לפגיעה ברזרבות של המוסד צוינה במסמך הערות ובהמלצות ועדת הכספים לתקציב התפעולי לשנת 2015 , אולם לא צוינו המלצות בנושא זה. 182 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות, בהסכמת שר האוצר, הקובעות את ההשקעות המותרות למוסד לפי סמכות שני השרים בהתאם לסעיף 34 לחוק. מן הראוי שהמועצה תעדכן את תקנון המועצה משנת 1975 , עדכון שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן, ותגיש המלצות לשר במקרים שבהם שונו מאוד תנאי השקעות המוסד130 . בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין בין היתר כי הרישום החריג של אג"ח המונפקות למוסד משפיע על גובה הגירעון בתקציב המדינה על נגזרותיו והשלכותיו השונות הן על הממשלה והן על המוסד, ולכך יש השלכות מעשיות על היכולת האמתית הן של מינהלת המוסד והן של ועדת הכספים של המועצה לעשות באופן עצמאי שינוי במרכיב ההשקעות באופן מלא או ח לקי. לכן המליץ יו"ר ועדת הכספים לשקול שינוי הרישום כפי שהמליצה הוועדה לאיתנות פיננסית. חישוב ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד לביטוח לאומי כאמור, באוקטובר 1992 קבע סגן החשכ"ל דאז כי שיעור הריבית על מחצית מהשקעות המוסד ייקבע על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. ככל האפשר הוא ייקבע בהתאם לשיעורי התשואה שנקבעו בשוק הראשוני, ואם לא יהיה אפשר ייקבע לפי שיעורי התשואה של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בבורסה. התשואה תחושב באמצעות נוסחת חישוב הריבית על אג"ח מסוג כפיר שצורפה למכתבו131 . נמצא כי משרד האוצר והמוסד לא עדכנו את מנגנון קביעת ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד בממשלה מאז יישומו לפני יותר משני עשורים. אג"ח מסוג כפיר אינן מונפקות עוד, והשוק המשני לאג"ח ממשלתיות התפתח מאז. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד האוצר והמוסד ישקלו לשנות בהסכמה את מנגנון קביעת ריבית השוק. . .הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי לתקציב המדינה רכישה ופירעונות של אג"ח המונפקות למוסד נרשמים בתקציב המדינה באופן ייחודי, השונה מאופן רישום אג"ח אחרות שמנפיקה הממשלה. אג"ח אחרות נרשמות כתקבולים ממלוות וחשבון הון ומשמשות עם תקבולי הפרטה למימון הגירעון ולפירעון חובות. בהתאם, פירעונות הקרן של אג"ח נרשמים כהוצאות בתקציב הפיתוח ובחשבון ההון. בחישוב הוצאות המדינה בתקציב הרגיל נכללים רק תשלומי הריבית על אג"ח. לכן הנפקה או פדיון של אג"ח אינם משפיעים על מגבלת ההוצאה או על הגירעון של הממשלה פרט למרכיב הריבית. לעומת זאת, רישום אג"ח המונפקות למוסד הוא חריג. אמנם ההכנסות מאג"ח המונפקות למוסד נרשמות אף הן בחשבון תקבולים ממלוות וחשבון הון, אולם הן מחושבות כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון. במקביל, ההוצאות לפירעון הקרן נכללות בתקציב הפיתוח .__________________ .130 יצוין שתקנון המועצה לא שונה בעקבות הנוסח המשולב החדש של החוק מ- 1995 , והתקנון מפנה לסעיפי הנוסח המשולב הישן של החוק מ- 1968. 131 ,חטיבת השווקים בבנק ישראל מחשבת עבור משרד האוצר והמוסד את הריבית אחת לחודש ומעבירה אליהם את החישוב. משרד האוצר 183 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 וחשבון הון, אך בשונה מהנפקת אג"ח רגילות הן נכללות גם בחישוב סך התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה132. עובדה זו מכתיבה את האופן שבו הכנסות המוסד והוצאותיו משפיעות על גובה הגירעון בתקציב המדינה. בהנחה ששאר הרכיבים אינם משתנים, גידול בגביית דמי הביטוח הלאומי או הפחתת הוצאותיו מגדילים את עודפי התקציב שלו, וכתוצאה מכך מגדילים את הכנסות המדינה ומקטינים את הגירעון בתקציב. עם זאת, שינוי בגובה ההעברות מתקציב המדינה למוסד - אם אינו מלּווה בשינוי של סעיפי הוצאה אחרים בתקציב - אינו משפיע על הגירעון בתקציב המדינה, כיוון שתוספת ההעברות למוסד גורמת לתוספת שוו ה בעודפי התקציב שלו, ולכן חוזרת לתקציב המדינה בצד ההכנסות133 . כפי שיוצג להלן, בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי גורמות לגירעון אקטוארי שלו ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה שיש להתחשב בו. 1. גירעון אקטוארי של הביטוח הלאומי : בדוח האקטוארי המלא של המוסד צוין כי בעתיד התשלומים צפויים לגדול בקצב מהיר יותר מאשר התקבולים (כולל ריבית ופירעונות קרן), ולכן גם בשנים הבאות הקרן תממן את הפער הגדל והולך בין התקבולים לתשלומים; מצב זה מאט את קצב הגידול של הקרן, עד שבשנת 2024 הקרן תתחיל לקטון, ובסביבות שנת 2042 היא תתרוקן. מצב זה משקף גירעון אקטוארי134 , .וללא מימון נוסף המוסד לא יהיה מסוגל לשלם את מלוא התחייבויותיו על פי החוק 2. סיכון לקיימות הפיסקאלית של תקציב המדינה : עוד לפני התרוקנות הקרן, התשלומים השוטפים של משרד האוצר למוסד יגדלו מאוד עקב הצורך לממש את תשלומי הריבית ואת הפירעונות. כבר בשנת 2009 התקבולים של המוסד (ללא הכנסות מריבית ופירעון קרן) היו נמוכים מתשלומיו, והקצבאות שולמו חלקית מהריבית ששולמה על הקרן באותה שנה135 . לעומת השנים שעברו, שבהן המוסד העביר כספים למשרד האוצר (ששמשו כאמור כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון), בשנים הקרובות תשלומי הריבית ופירעונות הקרן לא יוכלו להירשם ולשמש כחלק מהכנסות המדינה ומשרד האוצר ייאלץ להזרים כסף למוסד (מעבר לתקצוב השוטף של המוסד המועבר באמצעות השתתפות ושיפוי מתקציב המדינה). כלומר, משרד האוצר ייאלץ להמשיך לרשום את הוצאות החזר הריבית והקרן בתקציב המדינה ולשלם אותן. ואולם, שלא כמו בעבר, סכומים אלה לא יחזרו ויירשמו בצד ההכנסות של תקציב המדינה וייווצר גידול בפער בין הכנסות להוצאות בתקציב המדינה. פער זה, אם לא יטופל, צפוי לגדול עם השנים ומהווה סיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה; בשנת 2010 )הפער בין התשלומים לתקבולים השוטפים (ללא ריבית היה כ-2.1 מיליארד ש"ח, בשנת 2020 הפער צפוי לגדול לכ-6.3 מיליארד ש"ח, ובשנים 2030 , 2040 , 2050 ו- 2060 הפער צפוי לגדול ל כ-13.5 ,22.5 ,30.3 ו-35.3 מיליארד ש"ח בהתאמה . בדוח .__________________ .132 ראו לדוגמהתקציב המדינה - הצעה לשנות התקציב 2014 -2013 , שהוגש לכנסת ביוני 2013 , בפרק "תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2014 -2013 '", עמ 21-19 ; בפרק "הגירעון ומימונו לשנות הכספים 2014 -2013 '", עמ 75-74 ; בפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים 2013 '", עמ 14-12 , ובפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים 2014 '", עמ 17-15. 133 דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ' 9 , 28-27. 134 מצב שבו הערך הנוכחי של הנכסים שהצטברו ושל התשואה עליהם ושל תקבולים עתידיים לא יספיקו כדי למלא אחרי ההתחייבויות העתידיות. 135 .יצוין כי תקבולי המוסד הכוללים את ההכנסות מרבית היו גבוהים מתשלומי המוסד 184 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 האקטוארי המלא צוין כי חשוב שהגידול בדרישות להעברת כספים בגין הפערים האמורים לעיל יהיה מוכר למשרד האוצר136. בדוח64 ג ציין משרד מבקר המדינה: "על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל ש ... נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית ]מהתחייבויות המוסד [ ייווצר בעתיד"137. הוועדה לאיתנות פיננסית הצביעה בין היתר על שני כשלים הקשורים לדרך רישום אג"ח המונפקות למוסד בהכנסות ובתקציב המדינה: (א) חוסר אפקטיביות של קרן הביטוח הלאומי בהגנה מפני תנודות וזעזועים קצרי טווח, וחשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד . (ב) חוסר אפקטיביות של הקרן כאמצעי ליציבות ארוכת -טווח, בשל התלות של תקציב המדינה ביציבות הפקדות עודפי התקציב של המוסד בקרן. עוד ציינה הוועדה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד138. הוועדה המליצה בין היתר להקים שתי קרנות עודפים חדשות עצמאיות מתקציב המדינה. הרישום בתקציב המדינה של אג"ח שיונפקו עבור הקרנות החדשות ייעשה לפי הכללים הסטנדרטיים, כפי שנעשה עבור כל האג"ח האחרות. עוד המליצה הוועדה להעביר את שווי הקרן הנוכחית לאורך 40 ,שנה, באמצעות הגדלה של העברות תקציב המדינה למוסד. כלומר תהיה תוספת הדרגתית של העברות מתקציב המדינה בגין החזר הקרן, והיא תחליף את לוח הסילוקין הנוכחי של תשלומי הקרן והריבית139 . המוסד התנגד להמלצות הוועדה להחליף את שיטת החזר הקרן הנהוגה עד כה באמצעות לוח סילוקין, על ידי תוספת להעברות תקציב המדינה. בדוח השנתי לשנת 2013 ,של המוסד צוין בין היתר, כי תוספת הדרגתית להעברות תקציב המדינה באמצעות סעיף 32 אינה מחויבות חזקה כמו עמידה בלוח סילוקין. זאת בשל ההשפעות על המוניטין הפיננסי של המדינה כלווה במצב של אי-תשלום ובשל השינויים הרבים שנעשו בסעיף זה בחוק ההסדרים, לרוב בתכתיב חד-צדדי של משרד האוצר, ולרוב לרעת המחויבות למבוטחים, בלי לאפשר למוסד להתנגד לשינוי140. בהחלטת בג"ץ מ- 15.11.99 צוין עוד כי "הממשלה אינה מחויבתלקבל את המלצות הוועדות המקצועיות שמינתה. ברם, עליה להשלים את הדיון בהמלצותיהן"141. .__________________ .136 הדוח האקטוארי המלא, עמ' 11-10 , 42-41 ו-43 . נתוני הדוח הם על בסיס ריאלי של מחירי סוף 2010 '(עמ89 ). יצוין כי סעיף24 לחוק מציין את חובות אקטואר המוסד. בתיקון114 לחוק צוינה החשיבות שבהגשת דוח אקטוארי. צוין כי ללא דין וחשבון אקטוארי מלא נפגעת היכולת לבקר את האיתנות הפיננסית ש ל המוסד ונפגעת האפשרות לגבש מדיניות מושכלת בקשר עם פעילות המוסד. עוד צוין כי למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה. ראו הצעת חוק הממשלה 436 ', עמ597 מ- 16.6.09 . 137 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64 ג( 2014 '), עמ262. 138 דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ' 123. 139 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ 86-84 , 130-126 . 140 ,ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןדוח שנתי 2013 ', עמ 60-59. 141 בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג( 5 )459 ( 1999 ,) (פורסם במאגר ממוחשב 15.11.99.) משרד האוצר 185 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ובחלוף כשלוש שנים מפרסום המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, לא יישמו משרד האוצר או המוסד את ההמלצות ולא הביאו אותן לדיון בממשלה. לא זו אף זו, משרד האוצר גם לא הביא לדיון בממשלה פתרון אחר לכשלים שהעלתה הוועדה, לגירעון האקטוארי של המוסד ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. מן הראוי כי משרד האוצר ייתן מענה יסודי ובהקדם לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינ ה, וכי הוא יבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "למעשה לאורך השנים ההיגיון הכלכלי גבר על ההוראות המשפטיות שנקבעו בשנות ה -50 לגבי השקעות עודפי המוסד. המצב הנוכחי משקף קונסולידציה מוחלטת של המוסד בתקציב המדינה. למנגנון הטכני של השקעות האג"ח ופרעונן אין בפועל שום משמעות כלכלית. המצב בפועל הוא גלגול גרעון המוסד לתקציב המדינה ובמקום המנגנון המסורבל הקיים הייתה צריכה להיות בתקציב שורה אחת: עודף/גירעון של המוסד... ההגדרה של המוסד לביטוח לאומי כישות נפרדת מהממשלה משמעותה הכללת ההתחייבות למוסד בחוב הממשלתי והגדלת יחס חוב/תוצר בכ -17% סכום אשר עשויה להיות לו השפעה על דירוג המדינה". בתשובת אגף התקציבים צוין כי אגף התקציבים מכין תשתית לקידום שינוי רישומי ותקציבי שיקטין את גירעון המוסד לביטוח לאומי בשנה הקרובה וימנע מהגירעון להגיע לסכומים הגבוהים המפורטים בדוח. עוד צוין כי הגירעון התפעולי של המוסד נוצר מבעיות יסוד: הגידול באוכלוסיית הזקנים, הרחבת הזכאות על קצבאות שונות, הורדת שיעור דמי הביטוח ועוד. עוד צוין כי הטיפול ארוך הטווח לבעיית הגירעון התפעולי של המוסד אינו קשור למנגנון רישום הקרן או הריבית עליה אלא לשינויים ריאליים שעל המדינה לבצע בתחום, כגון העלאת גיל הפרישה לנשים (ובכלל) והרחבת גביית דמי הביטוח הלאומי. בתשובה שמסר מנכ"ל המוסד פרופ' שלמה מור יוסף למשרד מבקר המדינה במרץ 2015 ,צוין בין היתר, כי נושא האחריות הפיננסית של המוסד הוא נושא מרכזי ומהותי המחייב דיון יסודי ומעמיק בממשלה. לדבריו, מאז פרסום דוח הוועדה לאיתנות פיננסית פנה המוסד בכל פורום אפשרי בבקשה להביא לדיון בנושא חשוב זה בממשלה ובכלל זה לשני שרי הרווחה האחרונים ולפקידים בכירים במשרד האוצר. המוסד גיבש המלצות המציגות אלטרנטיבות אשר יבטיחו יכולת תשלום יציבה ומתמשכת של הקצבאות, בהתחשב בגירעון האקטוארי הצפוי לו ובהיקף התקבולים העומדים לרשותו. בשל התחלפות שתי ממשלות בתקופה זו, העניין טרם הגיע לדיון יסודי ולא התקבלו החלטות. עוד ציין המנכ"ל כי בכוונתו להביא את העניין להחלטתו של שר הרווחה הנכנס מיד עם הרכבת הממשלה וכניסתו לתפקיד. בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין כי יש צורך דחוף בדיון של הממשלה בסוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד ובקיום דיון משותף של משרד האוצר, מינהלת המוסד וועדת הכספים של מועצת המוסד כדי להגיע להסכמה משותפת בדבר שימור הקרן של המוסד ומילוי התחייבות משרד האוצר למוסד. 186 דוח שנתי66א .שם הדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד האוצר יגבש את עמדתו הסופית לעניין הטיפול בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, לסיכון לקיימות הפיסקלית לתקציב המדינה ולדרך מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. תכניותיו לפתרון, וכן התכניות השונות של המוסד, מועצת המוסד והמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, ראוי שיובאו לדיון והחלטה לפני הממשלה בהקדם האפשרי. סוגיית מתן פתרון יסודי לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי היא סוגיה כבדת משקל וחשובה, שראוי כי הממשלה תידרש לה. בנוגע לתשובת אגף החשכ"ל ומכתב החשכ"לית, משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי לצורך הבטחת הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה על הממשלה להבטיח את מילוי התחייבותה למוסד לביטוח לאומי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי כל החלטה הנוגעת לשינוי מעמדו של המוסד צריכה להיות מלּווה בשינויי חקיקה ולהתקבל לאחר ביצוע עבודת מטה יסודית ושקופה אשר לה יהיו שותפים כל הגורמים המקצועיים לרבות המוסד, ובין היתר לכלול את ההשפעה על האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בדין וחשבון אקטוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להתייחס לדוח הוועדה לאיתנות פיננסית, שבין היתר הצביע על חשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד והעלה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד. כמו כן ראוי להתייחס לחשש של הביטוח הלאומי מביצוע שינ ויים בחוק ההסדרים לרעת המחויבות למבוטחים. למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה והשפעה רבה על הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה. יצוין שכאמור, המלצות להחזר הקרן למוסד מתקציב המדינה לא הובאו לפני הממשלה, משכך ראוי כי בעת דיון הנוגע לשינוי מעמדו של המוסד יובאו לפני חברי הממשלה המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שלסכום ההתחייבות של הממשלה למוסד יש השפעה מהותית על יכולת המדינה להבטיח את ביטחונם הסוציאלי של אזרחיה, על הממשלה לקבוע מנגנון פעולה שיבטיח את הביטחון הסוציאלי של האזרחים. מנגנון הרישום הבעייתי של קרן המוסד בתקציב המדינה הביא לכך שכל זמן שהכנסות המוסד (ללא ריבית) היו גבוהות יותר מהוצאותיו, כפי שהיה עד השנים האחרונות, התחייבות הממשלה למוסד גדלה באין מפריע והגיעה לסכום חסר תקדים היום. ואולם בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של המוסד הציפו בשנים האחרונות גם את הבעיות במנגנון הרישום של הקרן בתקציב המדינה והפכו את ההתחייבות הרישומית של הממשלה למוסד להתחייבות של ממש ולגורם שיש לו השפעה על הקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. משרד האוצר 187 . שםהדוח: משרד האוצר - ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 סיכום .החוב הממשלתי ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מקצועי ומושכל. כמה נתונים של החוב הממשלתי חורגים מהמקובל בהשוואה בין-לאומית. נטל תשלומי הריבית על ה חוב הציבור יחסית לתוצר , משקל החוב הלא סחיר יחסית לתוצר ומשקל החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב גבוהים בהרבה מהמקובל במדינות ה - .OECD . חלק מהחריגות במדדים אלה חושפות את החוב לסיכוני שוק שאינם נמדדים כראוי, מקטינות את הגמישות בניהול החוב ומגדילות את עלות גיוס ההון של הממשלה. חלק מהחריגות הן בשל קשיחויות הקיימות בניהול החוב כתוצאה מהסדרים היסטוריים עם קרנות הפנסיה, עם חברות הביטוח ועם הביטוח הלאומי. הסדרים אלה מגלמים סובסידיה המובלעת בתקציב הריבית ללא הרשאה תקציבית שקופה ומפורשת, פוגעים בפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת ובפיקוח של הציבור על תקציב המדינה, מייקרים את תשלומי הריבית, ועלולים להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החוב של המדינה. הסובסידיה לקרנות הפנסיה גדלה ללא שליטה בכמעט פי 60 - מכ-15 מיליון ש"ח ב- 2007 לכ-893 מיליון ש"ח ב- 2014 , ויש לה השפעה על הרכב תקציב המדינה. הביטוח הלאומי משקיע את עודפי הכנסותיו בממשלה ואמור לנהל אותן אך אינו עושה כך. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון לכשלים שהעלתה הוועדה לאיתנות פיננסית, פתרון לגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, פתרון לבעיית הסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה ופתרון שיבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. היעדר טיפול יסודי בגירעון האק טוארי של הביטוח הלאומי עשוי להפסיק את הגידול בקרן הביטוח הלאומי בתוך כעשר שנים, לרוקן את הקרן כעשרים שנים לאחר מכן, ובעתיד לפגוע בתשלומי הקצבאות לאזרחים ולהעמיד בסיכון את הביטחון הסוציאלי שלהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מדידה הולמת של סיכוני השוק, הסדרה הולמת של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי וטיפול בכשלים הרבים בניהול ההתחייבות לביטוח הלאומי חיוניים לניהול מיטבי של החוב, לאיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה בשנים הבאות ולביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה. .