מפעל הפיס/היבטים בפעולות מפעל הפיס

 ♦ .מבוא .1. מפעל הפיס (להלן- המפעל) הוקם בשנת 1951 , לפי החלטת הממשלה, כחברה מוגבלת בערבות בלא הון מניות. חברי האסיפה הכללית של המפעל הם ראשי רשויות מקומיות. דירקטוריון המפעל כולל נציגים של השלטון המקומי, של הממשלה ושל הציבור. יו"ר הדירקטוריון מתמנה בידי ראש הממשלה. בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע כי הוא הוקם "להשגת מטרות ציבוריות בלבד, הכול כמפורט בתזכיר ההתאגדות" 2 . המטרות העיקריות של המפעל, כפי שהוגדרו בתזכיר ההתאגדות שלו, הן ביצוע הימורים והגרלות בקרב הציבור ושימוש בהכנסות למתן מענקים לשם השגת מטרות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות ברשויות המקומיות. בשנות השבעים הקים המפעל שתי חבר ות בת - קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר, שמטרתן לעודד ולטפח את החינוך, המחקר והתרבות בישראל. בשנת 2001 הוקמה במפעל מועצת הפיס לתרבות ואמנות, שמטרתה לקדם את התרבות והאמנות בישראל3. על פי דיווחי המפעל, מיום הקמתו הוא השקיע יותר מ-23 מיליארד ש"ח בפרויקטים שונים בקהילה4. את ההימורים וההגרלות עושה המפעל על פי היתר בלעדי שקיבל משר האוצר, על פי סעיף 232()(א2) לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 . תוקף ההיתר מוארך מדי פעם בפעם, ובדצמבר 2006 הוארך תוקפו עד תום פברואר 2007 בכפוף לקיום התנאים הכלולים בו. ביוני 2002 מונה מר שאול סוטניק למנכ"ל המפעל (להלן- המנכ"ל), וביוני 2003 מונה מר שמעון כצנלסון ליו"ר דירקטוריון המפעל (להלן - היו"ר). בשנת 2006 היה מספר עובדי המפעל232 (בממוצע חודשי); עלות השכר הכוללת שלהם הייתה כ-60 מיליון ש"ח. מכאן, שעלות השכר החודשי הממוצעת לעובד הייתה כ - 22,000 .ש"ח .__________________ .2 על פי תזכיר ההתאגדות של המפעל, כל שינוי בתזכיר ובתקנון המפעל מחייב את אישור שר המשפטים או אדם שיוסמך על ידו לכך. 3 על פי תזכיר ההתאגדות של המפעל, הכנסות המפעל מיועדות גם למתן מענקים ליצירה בתחומי התרבות והאמנות, תרומות, מלגות ללימודים ומענקי מחקר. 4 ,ראו, בין היתרדין וחשבון שנתי על המפעל לשנת 2005 , לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 ', עמ3 . נתונים על פעילות המפעל בשנים 2003 -2005 .ראו להלן מפעל הפיס 907 .2. המפעל הוא גוף מבוקר על פי סעיף9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , משום שהממשלה משתתפת בהנהלתו. בדוחות ביקורת על המפעל שפורסמו במהלך השנים5 הדגיש מבקר המדינה את מהותו של המפעל, את מטרותיו הציבוריות ואת חובתו לפעול על פי כללים מהמשפט הציבורי. בין היתר, מבקר המדינה העיר למנהלי המפעל ולעובדיו כי עליהם לבצע את עבודתם באופן ענייני וללא משוא פנים; לפעול על פי אמות מידה אחידות וסבירות; לקבל החלטות בתהליך הולם שבו יישקלו ויתועדו כל השיקולים הדרושים; להימנע מפעילויות פוליטיות ומניגוד עניינים; לצמצם את הוצאות המפעל ככל שניתן ולפעול להגדלת שיעור הכספים שיוקצו למטרות ציבוריות. מבקר המדינה גם המליץ להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל ולבחון את הצורך לעשות שינויים בכל הנוגע לשליטה של העומדים בראש המפעל בחלוקת סכומי הכסף הגדולים שהוא מגייס מהציבור. בשנים האחרונות נתנו גם בתי המשפט ביטוי למאפייניו הציבוריים המובהקים של המפעל וקיבעו בפסיקה את חובתו לפעול לפי כללים מהמשפט הציבורי. כמו כן, רשויות המדינה החילו על המפעל חוקים המחייבים אותו לפעול לפי כללים אלה, כדלהלן: (א) בדוח משנת 1994 (עמ' 35 ) העיר מבקר המדינה למפעל על הסדרי פרישה חריגים שאושרו ליו"ר הדירקטוריון לשעבר וקבע כי בהתחשב במעמדו הציבורי ובאופן פעילותו של המפעל, היה מקום להחיל על הסדרי הפרישה של היו"ר לשעבר את הכללים החלים על יושבי הראש של הדירקטוריונים בחברות ממשלתיות שהיקף עסקיהן דומה לזה של המפעל. על אף דוח זה ופניית היועץ המשפטי לממשלה אל המפעל בעקבות הדוח, סירב המפעל לבחון מחדש את הסדרי הפרישה האמורים. רק בעקבות חשיפה רחבה באמצעי התקשורת של הסדרי פרישה אלה ושל הסדרי פרישה חריגים של שני בכירים נוספים במפעל, וביקורת ציבורית קשה שהנושא עורר, נאלץ המפעל לשנות את עמדתו בנושא, ובשנת 1998 , בהמלצת אורגנים פנימיים שלו, הגיש לבית הדין האזורי לעבודה תביעה לביטול הסדרי הפרישה של שלושת הבכירים לשעבר ולהשבת כספים שקיבלו ביתר. בנימוקיו ציין המפעל כי יש לראות בו גוף דו-מהותי (ראו להלן), שעלי ו חלים כללי המשפט הציבורי, ביניהם הכלל של סבירות, וכי הסדרי הפרישה הנדונים חורגים מהמקובל והסביר במגזר הציבורי. בפסק הדין, שניתן באוקטובר 2003 (להלן- פסק דין גדות)6 ;, קיבל בית הדין את תביעת המפעל הוא צמצם את זכויות הפנסיה של שלושת הבכירים וחייבם להשיב לקו פת המפעל כספים שקיבלו ביתר. בנימוקיו עסק בית הדין בהרחבה במעמד המפעל ופסק כי אף שהמפעל התאגד כחברה פרטית, מהותו ומטרותיו ציבוריות הן, ועל כן יש לראות בו גוף דו-מהותי, שעליו חלים כללי המשפט הציבורי, ובלשון פסק הדין: "המטרות שלשמן הוקם מפעל הפיס ולמענן הוא פועל, הן ציבוריות מובהקות ומפעל הפיס מחויב למטרות אלה... מן הבחינה המהותית, מפעל הפיס ממלא תפקיד שהוא בעיקרו ציבורי, של השקעת כספי ציבור במטרות ציבוריות... פעילותו... לא נעשית למטרות רווח... כל המכלול העובדתי הנוגע לפעילות מפעל הפיס... הוא המצדיק החלה של כללי המשפט המנהלי על מפעל הפיס... מבחינת מטרותיו, חבריו, הדירקטורים שלו - הוא לראות במפעל הפיס גוף דו]יש[ ...נטוע עמוק בתחום הציבורי-מהותי: כסותו - חברה פרטית, ומהותו - ציבורית". בית הדין פסק כי כללי המשפט הציבורי מטילים על גוף שבמהותו הוא ציבורי לפעול בין היתר בסבירות, בהגינות וכנאמן של אינטרס הציבור. על פי פסיקת בית הדין: "אינטרס הציבור הוא כי הכספים שמפעל הפיס מגייס מן הציבור, בשם היתר שקיבל מהמדינה... יגיעו ליעדם .__________________ .5 ,ראו, בין היתרדוח מבקר המדינה על הביקורת במפעל הפיס (יוני 1994 ;) דוח על הביקורת באיגודים (מרס 2000 ;) דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יוני 2002 ;) דוח על הביקורת באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יוני 2004.) 6 ע"ב 300851/98 ,'מפעל הפיס נ' גדעון גדות ואחפורסם בתקדין. 908 דוח שנתי57ב .המוצהר - מטרות ציבוריות, וזאת ככל הניתן תוך צמצום של הוצאות נלוות אחרות של מפעל הפיס... קביעת תנאי שכר מופלגים, החורגים מכל קנה מידה מקובל במשק הישראלי, חורגת מן החובה לנהוג כנאמן של כספי הציבור, וזאת במיוחד בגוף כמו מפעל הפיס הממומן מכספי הציבור ואמון הציבור חיוני לפעולתו ולהגשמת מטרותיו". באוגוסט 2005 נדחה ערעור שהגישו שלושת הבכירים לשעבר על פסק דין גדות 7 . בערעור סקר בית הדין הארצי לעבודה את ההחלטות והנימוקים בפסק דין גדות ואימץ אותם, ובתוך כך הדגיש את מאפייניו הציבוריים של המפעל: "כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים אצל מפעל הפיס הם כספי ציבור. מן הציבו ר התקבלו ולתועלות הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו... מוטלת על בכירי מפעל הפיס והנהלתו חובה ברורה שלא לעשות ברווחי מפעל הפיס כבשלהם". עניינם של שלושת הבכירים תלוי ועומד בבית המשפט העליון וטרם הוכרע 8 . לאחר שניתן פסק דין גדות דן בית המשפט העליון, במסגרת דיון בערעור אזרחי בעניין אחר9 , במאפייניו הציבוריים ה מובהקים של המפעל המצדיקים את סיווגו כגוף דו -מהותי ובחן החלת כללים מהמשפט הציבורי עליו. בית המשפט העליון חיווה את דעתו כי הקביעה בפסק דין גדות, ולפיה המפעל הוא גוף דו -מהותי, היא ראויה ונכונה, אף כי לצורך העניין שלפניו לא נדרש בית המשפט להכריע בשאלה10. בלי לקבוע מסמרות בעניין ציין בית המשפט כי לכל הפחות על הקצאת כספי המפעל (בשונה מניהול הגרלות) יש להחיל את כללי המשפט הציבורי. (ב) ביוני 2004 , בעקבות פסק דין גדות, החיל שר האוצר על המפעל את סעיפים 29-29 ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 . משמעות הדבר היא כי תנאי השכר והפרישה של עובדי המפעל הוכפפו לפיקוח שר האוצר. בינואר 2005 קבע שר המשפטים, באישור ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, כי המפעל הוא "רשות ציבורית" לעניין חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , למעט לעניין חלק מתחומי פעילותו הקשורים בהגרלות והימורים11 . משמעות הדבר היאהטלת חובת שקיפות מסוימת על המפעל, בין היתר באמצעות חובת פרסום דוח שנתי על מרבית פעילותו וחובת מתן תשובה לבקשות של כל אזרח ותושב ישראל לקבל מידע, בכפוף לסייגים המפורטים בקביעת שר המשפטים האמורה ובחוק. באוקטובר 2006 , בעקבות המלצת מבקר המדינה בדוח משנת 2004, החיל שר המשפטים על המפעל, באישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, את חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט- 1969 . משמעות הדבר היא החלת כללים המשקפים נורמות ציבוריות של טוהר מידות, באשר למותר ולאסור לעובד לאחר פרישתו מהמפעל, בכל הנוגע למגעיו עם אדם או עסק שנזקק במהלך עסקיו להחלטה או להמלצה שאותו עובד היה מוסמך לקבל במסגרת תפקידו במפעל. .__________________ .7 ע"ע 1046/04 רחל גואטה ואח' נ' מפעל הפיס ואח' , פורסם בתקדין. 8 בג"ץ 9037/05 , 'רחל גואטה נ' מפעל הפיס ואח; בג"ץ 10308/05 אליצור גורן נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח'; בג"ץ 10996/05 'גדעון גדות נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח. 9 ע"א 467/04 חיים יתח נ' מפעל הפיס, פורסם בתקדין. 10 ראו גם את פסק הדין רע"א 9333/05 היולט-פקרד (ישראל בע"מ) נ' מפעל הפיס ואח' (פורסם בתקדין), שגם בו הושארה השאלה לעת מצוא. 11 החלת החוק על המפעל נכנסה לתוקף בינואר 2006. מפעל הפיס 909 . ,יצוין כי בתחילה התנגדו בתוקף העומדים בראש המפעל, ובהם היו"ר והמנכ"ל להצעות להחיל על המפעל את החוקים המוזכרים לעיל, בין היתר בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית ועל כן אין מקום להכפיפו לנורמות הציבוריות שבחוקים אלה. אולם טענות המפעל נדחו בין היתר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, וכאשר נדונו ההצעות בוועדות הכנסת הנוגעות בדבר, חזר בו המפעל מהתנגדותו העקרונית והסכים להחלת החוקים עליו, חלקם בסייגים. 3. בשנים האחרונות, העומדים בר אש המפעל, ובהם היו"ר והמנכ"ל, מבליטים בפרסומי המפעל ובראיונות באמצעי התקשורת את מהותו הציבורית של המפעל ואת פעולתו על פי נורמות ציבוריות 12 . הם מקפידים להדגיש כי מאז הפרשה שבה עסק פסק דין גדות עבר המפעל מהפכה והוא פועל לפי כללי המינהל התקין; הם מפרסמים את המפעל כגוף ציבורי, המופקד בנאמנות על כספי ציבור ונוהג בשקיפות מוחלטת, בהגינות ועל פי אמות מידה אובייקטיביות ומקצועיות בכל הנוגע לכספיו ולהקצאותיו. בהקשר זה הם מדגישים כי בשנת 2000 אישרה מועצה ציבורית שהקים 13 אמות מידה שגיבש לחלוקת מענקים לרשויות המקומיות14. על פי פרסומי המפעל, החלוקה של מענקים אלה, שהם עיקר מענקיו, נעשית אוטומטית על פי אמות המידה האמורות, ולא ניתן להשפיע עליה מטעמים פוליטיים או אחרים; הם גם מציגים את המפעל כגוף שבניגוד למתחריו הבלתי חוקיים, שרווחיהם משמשים בעלים פרטיים, כל רווחיו מוחזרים לקהילה - כפרסים לזוכים וכמענקים לפרויקטים ברשויות המקומיות המשמשים לרווחת הציבור הרחב. 4. בפברואר 2007 דיווח המפעל למשרד מבקר המדינה כי על פי הערכותיו, בשנת 2006 הסתכמו הכנסותיו (ברוטו) בכ -3.6 מיליארד ש"ח ורווחיו בכ -800 מיליון ש"ח 15 . להלן בטבלאות נתונים על פעילותו של המפעל בשנים 2003 -2005 (במיליוני ש"ח, במחירי דצמבר 2005 ) על פי דוחותיו הכספיים ל- 31.12.05 : .2005 2004 2003 .סוג ההכנסה/ההוצאה השיעור .מהעודף .הגולמי הסכום השיעור .מהעודף .הגולמי הסכום השיעור .מהעודף .הגולמי הסכום .%100 1,330 %100 1,197 %100 1,141 הכנסות מפדיון הגרלות בניכוי .זכיות .(עודף גולמי) .%46 609 %47.5 568 %52 588 הוצאות הקשורות בהגרלות .%5 65 %5 60 %5 60 הוצאות הנהלה וכלליות .(%0) (0*) (%0.5) (6) (%5) (55) (הכנסות) מימון והוצאות .__________________ .12 ראו בין היתר את העיתון "ידיעות אחרונות" מיום 28.10.03 ', עמ14 ("הפסידו בפיס"); פרסומי המפעל באתר האינטרנט שלו ביום 13.12.06 ; העיתון "גלובס" מיום 14.12.06 ', עמ14 ("תנו צ'אנס"); פרסום תמצית עיסוקי המפעל בחוברת " BDI CODE " לשנת 2006. 13 בספטמבר 1997 אישרה האסיפה הכללית של המפעל הקמת מועצה ציבורית שמתפקידה לייעץ לדירקטוריון בין היתר בתחומים אלה: מדיניות ארוכת טווח לייעוד כספי המפעל, אתיקה ציבורית, תחומי פעולה חדשים ונושאים בעלי עניין ואופי ציבורי. 14 אמות המידה הן גודל אוכלוסיית היישוב, הרמה הסוציו -אקונומית שלה, מרחק היישוב ממרכז הארץ ושיעור תושביו המשרתים בצה"ל. על פי שיטה זו יותר תקציבים אמורים להינתן ליישובי הפריפריה ובכך לסייע לפיתוחם החברתי-חינוכי -קהילתי. 15 במועד הדיווח למשרד מבקר המדינה טרם השלים המפעל את הכנת הדוחות הכספיים שלו לשנת 2006. 910 דוח שנתי57ב .אחרות (נטו) .%49 656 %48 575 %48 548 הכנסות נטו מפעילויות(הרווח) .* הסכום נמוך ממיליון ש"ח. 2005 2004 2003 אופן חלוקת הרווח השיעור מהרווח הסכום השיעור מהרווח הסכום השיעור מהרווח הסכום 100% 656 100% 575 100% 548 )הכנסות נטו מפעילויות (הרווח 49% 322 77% 440 73% 400 מענקים לרשויות מקומיות להקמת כיתות לימוד (על פי התחייבות לממשלה) 9% 56 4% 21 58% 319 מענקים לרשויות מקומיות להקמת מרכזים מטרופוליטניים ופרויקטים אחרים (נטו)* 2% 12 2% 12 3% 16 מענקים למועצת הפיס לתרבות ואמנות 0.3% 2 0.3% 2 0.3% 2 העברות לקרנות ציבוריות של מפעל הפיס (קרן לנדאו וקרן ספיר) 2% 13 2% 12 3% 16 העברות לאגודה למען החייל ולמגן דוד אדום 6% 38 5% 29 19% 103 שערוך מענקים שטרם מומשו 32% 213 10% 56 (56%) (308**) הכנסות/(הוצאות) נטו מפעילויות בניכוי מענקים שאושרו והעברות שבוצעו * בשנת 2003 החליטדירקטוריון המפעל להקפיא את כל המענקים עבור מבני ציבור שטרם הוחל בהקמתם. ** ההתחייבויות של המפעל בשנת 2003 בגין מענקים והעברות היו גדולות מההכנסות נטו שעמדו לרשותו. .מהנתונים בטבלה הראשונה עולה כי בכל אחת מהשנים 2003 -2005 הסתכם העודף הגולמי של המפעל (הכנסות מהגרלות בניכוי זכיות) ביותר ממיליארד ש"ח. כמחצית הסכום שימשה לכיסוי הוצאות הקשורות בהגרלות, להוצאות הנהלה וכלליות ולהוצאות אחרות. בסופי השנים 2003 -2005 היה למפעל גירעון של כ- 1,120 מיליוני ש"ח, כ- 1,061 מיליוני ש"ח וכ-848 מיליוני ש"ח, בהתאמה. המפעל ציין לפני משרד מבקר המדינה, כי מאז נכנס היו"ר לתפקידו הוא פעל להבראת המפעל מבחינה כספית, וכי בעקבות זאת, בין היתר, צומצם הגירעון בכ -450 מיליון ש"ח (נכון לאוקטובר 2006 ) והוצאות המפעל (ובכללן הוצאותיו כיו"ר) צומצמו בכ-70 .מיליון ש"ח לשנה מהנתונים בטבלה השנייה ומדיווחי המפעל עולה כי מרבית רווחיו חולקו לרשויות המקומיות שלא על פי שיקול דעת מנהליו: חלקם על פי דרישות הממשלה שנקבעו בהיתר (לשם הקמת כיתות לימוד), וחלקם על פי אמות המידה שאישרה המועצה הציבורית (לשם הקמת מרכזים מפעל הפיס 911 .מטרופוליטניים ופרויקטים אחרים). רק חלק קטן מרווחי המפעל חולקו לציבור על פי שיקול הדעת של הנהלת המפעל. בחודשים פברואר-אוקטובר 2006 ,בדק משרד מבקר המדינה כמה תחומים בפעילות המפעל שבהם יש להנהלתו שיקול דעת נרחב, במטרה לבדוק באיזו מידה הפנים המפעל ומילא את חובתו לפעול על פי נורמות ציבוריות. הביקורת נעשתה בכמה יחידות של המפעל, ובדיקות השלמה נעשו בכמה גופים. אלה התחומים שנבדקו: מתן תרומות; פעילות מועצת הפיס לתרבות ואמנות; חלוקת מתנות לראש השנה לגורמים חיצוניים; טיפול המפעל בחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו ומשווקיו; סדרי מינהל; והבקרה של המפעל על השימוש בנכסים הציבוריים שאת הקמתם מימן. .מתן תרומות .מפעל הפיס (להלן - המפעל) מעניק זה כעשרים שנה תרומות לעמותות ולארגונים ציבוריים העוסקים בתחומי תרבות וחינוך, ספורט, גמילה מסמים, בריאות, רווחה, איכות הסביבה, הנצחה, מיגור האלימות ותחומים אחרים שיש בהם לדעתו מש ום תרומה לחברה, לקהילה ולמדינה. המפעל גם מעניק תרומות ליחידים, בדרך כלל לשם מימון טיפול רפואי. הסמכות לחלוקת התרומות מעוגנת בתקנון ההתאגדות של המפעל. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי מתן התרומות הנהוגים במפעל. הביקורת נעשתה בלשכת מזכיר המפעל (להלן - המזכיר) וב חטיבת שיווק, מכירות ופרסום. בירורים נעשו גם בלשכותיהם של יו"ר הדירקטוריון ומנכ"ל המפעל. הטיפול בבקשות לתרומות נעשה באמצעות ועדת התרומות (להלן גם: הוועדה), שחבריה הם יו"ר הדירקטוריון, המנכ"ל והמזכיר, מר רוני כהן, שמשמש גם כמרכז הוועדה. בתקופה ינואר 2004 - אפריל 2006 (להלן- התקופה הנבדקת) התקבלו במפעל כ-700 בקשות לתרומות מגופים ומיחידים. הוועדה אישרה בתקופה זו כ-220 בקשות לתרומות בסכום כולל של כ-4.2 מיליון ש"ח. סכום התרומה השכיח היה 20,000 ש"ח וניתנו גם תרומות בסכומים קטנים יותר. לעמותה אחת ניתן סכום יוצא דופן של מיליון ש"ח - ראו להלן. .היקף התרומות .להלן נתונים על תקציב התרומות וביצועו בשנים 2003 -2006 : .סכום התרומות שניתנו .(בש"ח) תקציב התרומות .(בש"ח) השנה .297,000 273,000 2003 .974,000 1,500,000 2004 .2,340,000 2,500,000* 2005 .2,267,000 2,510,000 2006 912 דוח שנתי57ב .5,888,000 6,783,000 סה"כ .* כולל תרומה בסך מיליון ש"ח לעמותה מסוימת. .מהנתונים בטבלה עולה כי מאז שנת 2003 גדל סכום התרומות שנתן המפעל פי שמונה לערך. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, המפעל לא פירט בהצעות התקציב שהגיש לדירקטוריון את הנימוקים לקביעת הסכום שהקצה לתרומות; מהפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון שבהן אושרו הצעות התקצ יב גם אין עולה כי מי מהדירקטורים ביקש הסבר לקביעת תקציב התרומות ופרטים על התרומות שניתנו, או שהתקיים דיון בנושא; יצוין כי החלטה של הדירקטוריון בעניין תרומה ספציפית, התקבלה רק בקשר לתרומה בסך מיליון ש"ח שניתנה בשנת 200516 . .סדרי מתן התרומות .נהלים ואמות מידה לחלוקת התרומות הביקורת העלתה כי המפעל העניק את התרומות בלא שנקבע נוהל בנושא. עם כניסתו של מזכיר המפעל הנוכחי לתפקיד הוא הנהיג לראשונה, בתחילת שנת 2004 , את השימוש בטופס "תרומות (אישור מזכיר, יו"ר ומנכ"ל)" (להלן- טופס התרומות). בטופס זה מפורטים הנתונים ו האישורים שגופים המבקשים תרומה נדרשים להמציא: פרטים על הגוף ומטרותיו, אישור רשות המסים על ניהול פנקסי חשבונות, ואם מדובר בעמותה - גם אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. רק במרס 2006 , במהלך הביקורת, התקין המפעל לראשונה נוהל שנועד להסדיר את תהליך מתן התרומות (להלן - הנוהל או נוהל התרומות). בנוהל נקבע, בין היתר, כי ועדת התרומות "מוסמכת לשקול ולהחליט בכל בקשה, לפי שיקול דעתה... סכום התרומה הבודדת למבקש כלשהו לא יעלה על 20,000 ש"ח לשנה פלונית... בסמוך לאחר קבלת החלטת הועדה בעניין בקשה פלונית, יודיע מזכיר החברה למבקש את החלטת הועדה (ללא צורך בנימוקים)". בנוהל לא נקבעו אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה, סדרי עבודתה של הוועדה ועוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל אמות מידה לקביעת הזכאות לתרומה וסכומה - ולעדכנן מפעם לפעם - וכן כללים בעניין סדרי עבודתה של הוועדה וחובת ההנמקה של החלטותיה. .__________________ .16 את ממצאי הביקורת על החלטתה זו ראו בפרק "שימוש בתקציב התרומות למתן חסויות", עמ' 920. מפעל הפיס 913 .הטיפול בבקשות לתרומות 1. הועלה כי הוועדה החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל. היא לא קבעה יעדים למתן התרומות ואילו תחומים עיקריים וחשובים ראויים לתרומה. זאת ועוד, האפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הצי בור הרחב ולא פורסמה ברבים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפרסם את האפשרות לקבל ממנו תרומות. בתשובתו מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה (להלן- תשובת המפעל) כתב המפעל באשר לפרסום מתן התרומות: "לא נוכל לעמוד בפניות של 55 אלף עמותות... זו הפשרה הטובה שמצאנו...". לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שכספי המפעל הם כספי ציבור, על המפעל לקבוע אמות מידה ברורות בעניין הזכאות לתרומה ולקיים את תהליך מתן התרומות באופן שוויוני וגלוי, ולצורך כך עליו להביא את עצם מתן התרומות לידיעת הציבור. 2. לפי טופס התרומות, תנאי בסיסי לבחינת בקשת התרומה הוא הגשת האישורים המפורטים בטופס. הביקורת העלתה שוועדת התרומות אישרה בקשות שלא צורפו להן האישורים הנדרשים. כן אישרה בקשות שצורפו להן אישורים שאינם בתוקף בלא שדרשה מהמבקשים להמציא אישורים מעודכנים. לדוגמה, בחודשים יולי -דצמבר 2005 אישרה הוועדה מת ן תרומות בסכום כולל של 48,000 ש"ח לשלוש עמותות אף שהן לא המציאו כנדרש אישור ניהול ספרים תקין. בספטמבר 2005 - מרס 2006 אישרה הוועדה מתן תרומות בסכום כולל של 40,000 ש"ח לשתי עמותות אף שהן לא המציאו כנדרש אישורים על ניהול ספרים תקין ואישור על רישום העמותה, ובינואר 2006 אישרה מתן תרומה בסך 18,000 ש"ח לעמותה אף שלא המציאה כנדרש דף הסבר על העמותה ומטרותיה. בחודשים מרס 2005 - פברואר 2006 אישרה הוועדה לשש עמותות תרומות בסכום כולל של 74,000 ש"ח, אף שהאישורים על רישום העמותה שצירפו לבקשותיהן לא היו בתוקף. 3. החלטותועדת התרומות על מתן התרומה וסכומה אושרו בחתימת שלושת חברי הוועדה על גבי טופס התרומות. הביקורת העלתה כי טופסי התרומות הועברו לחברי הוועדה בנפרד, והם חתמו עליהם בלא שנפגשו עם חברי הוועדה האחרים כדי לדון בבקשות. גם לאחר שהתקבל במפעל נוהל התרומות, שבו נקבע כי "הבקשות ירוכזו בידי מזכיר החברה, והוא יביא אותן לדיון בפני הועדה", לא נפגשו חברי הוועדה לדון ביחד בבקשות. עוד הועלה, כי הנימוקים להחלטות על מתן התרומות לא תועדו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל: "אין... כל פגם בכך שחברי הוועדה המאשרת תרומה אינם נפגשים למטרה זאת במיוחד באופן סדיר, ומנהלים פרוטוקול המתעד את פגישותיהם... אין כל מניעה שיקבלו החלטות ממין זה באמצעות העברת מסמכים ביניהם". 914 דוח שנתי57ב .לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שההחלטה על תרומות תתקבל כדבר שבשגרה בסבב חתימות על טופס התרומות. קבלת החלטה בלא דיון ובלא תהליך קבלת החלטות סדור ומובנה, ספק אם היא מתיישבת עם החובות המוטלות על נושאי המשרה אשר שימשו כחברי הוועדה. לצורך קבלת ההחלטות על התרומות, ראוי היה שיקיימו דיון מקיף שיאפשר להם להפיק את מלוא התועלת מהידע ומהניסיון של כל אחד מהם17. על חברי הוועדה להתכנס ולדון יחד בבקשות באופן סדיר ולפעול על פי הנוהל בנושא זה. כללי המינהל התקין מחייבים גם רישום של פרוטוקולים מדויקים. על הפרוטוקול לשקף את שהתרחש בדיון ולהכיל את עיקרי הדברים שנאמרו, ובכלל זה המחלוקות שהתגלעו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע כללים ברורים לרישום הפרוטוקולים של ישיבות ועדת התרומות. 4. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר עלול לפגוע ביכולתו של המפעל לקיים מעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. על המפעל לציין ברישומיו ליד שמה של כל עמותה את מספרה אצל רשם העמותות כדי שיתאפשר זיהוי אחיד ועקבי של העמותות ופרטים נוספים שיאפשרו פיקוח מיטבי. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל את המלצתו בעניין שיטת הרישום ויפעל לתיקונה. 5. נמצא כי המפעל לא השיב למבקשי תרומות שהחליט שלא להיענות לבקשתם. מזכיר הוועדה לא עשה זאת גם לאחר שבנוהל התרומות נקבע מפורשות שעליו להשיב בכתב לבקשות שנדחו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראותיו בנושא. .החלטות הוועדה .1. לכ- 20% מהגופיםשביקשו תרומות אישרה הוועדה בתקופה הנבדקת שתי תרומות, ולגופים מסוימים אישרה שלוש או ארבע תרומות. חלקם אף קיבלו באותה שנה שתי תרומות שסכומן המצטבר גדול מ- 20,000 ש"ח (כאמור, סכום התרומה השכיח בתקופה הנבדקת). יצוין כי חברי הוועדה וחלק מחברי הדירקטוריון היו מעורבים במתן מקצת תרומות אלו. להלן דוגמאות: (א) עמותה אחת קיבלה בתקופה הנבדקת ארבע תרומות בסכום כולל של 80,000 ;ש"ח שתיים מהן בסכום כולל של 40,000 ש"ח ניתנו בשנת 2005. .__________________ .17 ראו בעניין זה גם אתדוח מבקר המדינה על רכישת מניות אלישרא על ידי אלתא (דצמבר 2005 '), עמ19. מפעל הפיס 915 .)(ב עמותה אחרת קיבלה בתקופה הנבדקת ארבע תרומות בסכום כולל של 45,000 ;ש"ח שתיים מהן, בסכום כולל של 17,000 ש"ח, ניתנו בשנת 2004 , ושתיים, בסכום כולל של 28,000 ש"ח, ניתנו בשנת 2005. )(ג שבעה גופים קיבלו בתקופה האמורה כל אחד שלוש תרומות בסכום כולל של 27,500 - 58,000 .ש"ח לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו יותר מתרומה אחת אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמות ות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת ועמותות אחרות שנזקקו לעזרה בהמשך פעילותן, לא קיבלו אף תרומה אחת. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו כל תרומה, ומדוע קיבלו גופים מסוימים תרומות שסכומן גדול מהמקובל. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה כי גופים ספורים קיבלו יותר מתרומה אחת באותה שנה "לאור הצורך של גופים אלה בתרומה גבוהה, אולם לעתיד לבוא יתכן כי תרומה, שסכומה השנתי הכולל עולה על 20,000 ש"ח, תידרש להנמקה נפרדת המבארת את הטעם לכך". 2. אחד הגופים שקיבל בשנת 2005 שלוש תרומות בסך כולל של 55,000 ש"ח היה מרכז השלטון המקומי בישראל. יצוין כי מרכז השלטון המקומי ממנה ארבעה נציגים לדירקטוריון המפעל, בהם יו"ר מרכז השלטון המקומי. יצוין כי מר עדי אלדר, שהיה בתקופה הנבדקת יו"ר מרכז השלטון המקומי ודירקטור במפעל, היה מעורב במתן אחת התרומות 18 . גם חלק מחברי הדירקטוריון האחרים הם נציגי הרשויות המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהענקת התרומות למרכז השלטון המקומי יש טעם לפגם משום החשש להעדפה של גוף שארבעה מנציגיו מכהנים במפעל כחברי דירקטוריון. המפעל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "החל משנת 2007 תינתן הקצאה תקציבית למרכז השלטון המקומי, והוא לא יקבל תרומה". מתן תרומות לגופים שלחברי הוועדה היה בהם עניין מיוחד 1. בביקורת נמצא כי על גבי כ- 30% ממכתבי הבקשה לתרומה (להלן - מכתבי הבקשה) שנענו בחיוב בתקופה הנבדקת והמכתבים ששלח המפעל באותה תקופה למבקשים המודיעים על אישור התרומה בצירוף ההמחאה (להלן - מכתב ההודעה), היו רשומים בכתב יד שמות של היו"ר, המנכ"ל, המזכיר או אחד מחברי הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי פרוש הדבר הוא שהיה לה ם עניין באישור הבקשות. מרבית הבקשות שצוין עליהם שמו של אחד מבעלי התפקידים האמורים אושרו. מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. להלן פירוט בעלי התפקידים, מספר הגופים שקיבלו תרומות בהתערבותם וסכום התרומות שקיבלו: .__________________ .18 'בעניין תרומה זו ראו להלן, עמ914. 916 דוח שנתי57ב .(א) מר שמעון כצנלסון, יו"ר דירקטוריון המ פעל, לשעבר סגן ראש עיריית אשדוד: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים ל -16 גופים- מהם לפחות שישה בעיר אשדוד - שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 213,000 .ש"ח (ב) מר שאול סוטניק , מנכ"ל המפעל: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים ל-11 גופים, שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 156,000 .ש"ח (ג) מר רוני כהן , מזכיר המפעל: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לשישה גופים, שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 96,000 .ש"ח (ד) מר עדי אלדר, ראש עיריית כרמיאל, יו"ר מרכז השלטון המקומי וחבר דירקטוריון המפעל: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לשישה גופים - מהם חמישה בעיר כרמיאל - שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 111,000 .ש"ח הביקורת העלתה, כי אחת מהתרומות שמר עדי אלדר היה מעורב בהן ניתנה מתקציב התרומות, אף שהגוף מקבל התרומה לא הגיש בקשה לתרומה אלא בקשה לתמיכה ממועצת הפיס לתרבות ואמנות 19 ; תרומה נוספת שבה היה מעורב ניתנה למרכז השלטון המקומי בתור "מענק לעידוד המחקר האקדמי בתחום השלטון המקומי - תשס"ה 2004 ", אף שהבקשה הוגשה לקרן מפעל הפיס ע"ש פנחס ספיר - חברת בת של המפעל - ולא לוועדת התרומות של המפעל. (ה) מר אשר קדוש, תושב גבעת זאב וחבר דירקטוריון המפעל : שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לחמישה גופים, שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 96,000 .ש"ח (ו) מר ג'אקי ואקים , גזבר עיריית חיפה וחבר דירקטוריון המפעל: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לשישה גופים - מהם שלושה בעיר חיפה - שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 111,000 .ש"ח (ז) מר ישראל יהושע , תושב ירושלים וחבר דירקטוריון המפעל: שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לתשעה גופים, מהם שמונה בעיר ירושלים, שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 139,000 .ש"ח (ח) מר יגאל עמדי, ממלא מקום ראש עיריית ירושלים וחבר דירקטוריון המפעל : שמו נרשם על מסמכים הנוגעים לשישה גופים, כולם מהעיר ירושלים, שקיבלו בתקופה הנבדקת תרומות בסכום כולל של 91,000 ש"ח20. חברי הדירקטוריון האמורים כתבו בתשובתם למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כדלהלן: מר עדי אלדר ציין: כי הוא "משמש יו"ר מרכז השלטון המקומי, ויש לו עניין גלוי בהקצאת תקציב ... אינם גבוהים, ביחס לחלוקה ]והנושאים את שמו[ למרכז זה... סך כל הסכומים המפורטים סבירה, עניינית ושוויונית של כספי התרומות, ומכל מקום אין שחר לטענה כי יש לראות בהעברת תרומות אלה משום עניין פרטי...". מר אשר קדוש ציין: "לא השתתפתי ולא פעלתי אצל חברי ועדת קרן היו"ר בדבר אישור או אי אישור תרומה מקרן היו"ר. העברתי באופן הטכני בלבד בקשות רבות מעמותות ממקומות שונים חלקם אושר וחלקם נידחו" (ההדגשה במקור). מר ג'אקי ואקים ציין: "מדי פעם פונים אלי עמותות הן מהמגזר הערבי שאני משתייך אליו והן עמותות אחרות הן מחיפה והן מצפון הארץ שרואים בי את נציגם הצפוני במפעל .__________________ .19 את ממצאי הביקורת לגבי פעילות המועצה ראו להלן, עמ' 922. 20 'בעניין הייעוד של חלק מתרומות אלה ראו להלן, עמ915. מפעל הפיס 917 . 'הפיס ואני משתדל לעזור" (ההדגשה במקור). מר ישראל יהושע ציין: כי שימש "'שליח מצווה של אותם עמותות העוסקות בגמילות חסדים...". מר יגאל עמדי ציין: "כחלק מפעילותי הציבורית אני נדרש לסייע לעמותות העוסקות בתחומי החברה והרווחה... אני עושה זאת ממניעים טובים בלבד, בגלוי ולשם קידום המטרות החברתיות קהילתיות". מתשובות חברי הדירקטוריון עולה, כי הם ראו כחלק מתפקידם במפעל את הייצוג של גופים מסוימים ופעולה לטובתם. לדעת משרד מבקר המדי נה, מאחר ששמותיהם של הדירקטורים נרשמו על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלהם למבקשי התרומות קודם שאישרו את מתן התרומות. יש לראות בחומרה את מעורבותם של דירקטורים ובכירים במפעל - בגלוי ומאחורי הקלעים - במתן תרומות לגופים מסוימ ים, מעורבות שהקנתה לגופים אלה עדיפות ופגמה בהגינות ובשוויוניות שהמפעל מחויב לפעול בהן. על המפעל לתת דעתו על מצב בלתי תקין זה ולמסד מנגנון שינטרל את הזיקה האישית של בעלי תפקידים במפעל למתן תרומות. יצוין כי כבר בשנת 2003 ציין בית הדין האזורי לעבודה כי "נציג י הרשויות ... מעוניינים להציג הישגים בפני ציבור הבוחרים, תושבי ]במפעל[ המקומיות היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת - היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם"21 (ההדגשה אינה במקור). האמור בפסק דין זה אמנם עוסק בהקצאת כספי המפעל לרשויות המקומיות, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, המסר שבו רלוונטי גם לשימוש בלתי תקין בכספי המפעל למתן תרומות לגופים שיש לבעלי תפקידים במפעל עניין אישי בסיוע להם. על המפעל לנקוט את כל האמצעים הדרושים כדי למנוע שימוש לא תקין בתקציב התרומות. 2. הביקורת העלתה כי מבין התרומות האמורות שחבר דירקטוריון המפעל מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש תרומות, בסכום כולל של 56,000 ש"ח, ניתנו לעמותה בירושלים שיושב ראשה הוא אביו. על מכתבי הבקשה נרשם בכתב יד שמו של מר יגאל עמדי. בפברואר 2006 העניק המפעל תרומה נוספת בסך 18,000 ש"ח לעמותה אחרת בירושלים, שאביו של מר יגאל עמדי נמנה עם חברי הוועד שלה. הועלה כי העמותה שאביו של מר עמדי הוא יושב ראשה נמצאה באותה תקופה בגירעון גדול, וכדי לקבל מרשם העמותות אישור על ניהול תקין לשנת 2006 , היא התחייבה להגיש לו תכנית הבראה. ממסמכי רשם העמותות עולה כי מר יגאל עמדי העמיד לרשות העמותה הלוואה אישית כדי לסייע לה לכסות את גירעונותיה. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי חברי ועדת התרומות לא ידעו שאביו של מר יגאל עמדי הוא יו"ר העמותה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששמו של מר עמדי נרשם על גבי טופסי בקשות התרומות, היה על חברי הוועדה לבדוק את מהות הקשר שלו לעמותות האמורות קודם שאישרו את מתן התרומות. .__________________ .21 ע"ב (תל-אביב-יפו) 300851/98 'מפעל הפיס נ' גדעון גדות ואח, פורסם בתקדין. 918 דוח שנתי57ב .מר עמדי כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "בפעילותו ההתנדבותית של אבי בעמותות הנ"ל אין במישרין או בעקיפין שום שכר לא לאבי ובטח לא לי. לא ראיתי משמעות חשובה שמדובר באבי הפועל בעמותות אלו שהרי לא מדובר בצרכיו הפ במסגרת ]אלא[ רטיים פעילותו ההתנדבותית למען הקהילה, פעילות שנועדה לשרת את החברה בתחומים חשובים וראויים, לכן אף לא ראיתי שום ניגוד עניינים בין חברותי בדירקטוריון מפעל הפיס לאישור התרומה לעמותות הנ"ל שאיני פעיל בהם. ההלוואה האישית שנתתי לעמותה נבעה מהכרה בחשיבות פעילות העמותה ומתוך רצון לסייע באופן אישי במצוקתה. כפי שניתן ללמוד מהדוחות הכספיים המבוקרים ע"י רו"ח של העמותה הלוואה זו לא נפרעה בחלקה או במלואה". לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את מעורבותו של מר יגאל עמדי במתן התרומות לעמותות שאביו ממלא בהן תפקידים ולקידומן. על המפעל לבדוק את הנושא ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מכך. 3. ,במכתב הבקשה לקבלת התרומה שהעמותות נדרשות לצרף לטופס התרומות עליהן לפרט את מטרותיהן ופועלן ואת האוכלוסייה שהתרומה מיועדת לה. הועלה כי עמותות הפועלות במגזר אוכלוסייה מסוים קיבלו בתקופה האמורה שבע תרומות, עמותות של שני מגזרי אוכלוסייה אחרים קיבלו כל אחת שלוש תרומות, וכל שש הבקשות שהגישו עמותות הפועלות במגזר רביעי נדחו. כשמגזר זה קיבל תרומה היה זה במסגרת תרומה שניתנה לכלל מגזרי האוכלוסייה הנזכרים. לפי ממצאי הביקורת נראה כי חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא של מעורבות חברי הדירקטוריון והוועדה ושל היעדר אמות מידה לחלוקת התרומות. 4. הועלה כי שמונה תרומות, בסכום כולל של 148,000 ש"ח, ניתנו בתקופה הנבדקת לעמותות שהופנו בידי פוליטיקאים או צירפו לבקשתן המלצות ש ל פוליטיקאים, ולעמותות הנקראות על שם אישי ציבור ידועים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר אמות מידה עלולים מבקשים בעלי קשרים שהגישו המלצות לזכות בהעדפה בלתי ראויה. על הוועדה לקבוע אמות מידה כדי להבטיח שבקשות התרומות ייבחנו בצורה שווה והוגנת, תוך מתן ייצוג הולם לכל המגזרים. מתן תרומות ליחידים נמצא שהמפעל נתן ארבע תרומות בסכום כולל של 60,000 ש"ח לקרובי משפחה של זכיינים22 ותרומה בסך 10,000 ש"ח לזכיין. מקצת מהתרומות ניתנו באמצעות עמותות מסויימות, לצורך טיפול רפואי. מאחר שלא נקבעו אמות מידה למתן התרומות ואף לא נקבע בטופס התרומה אילו מסמכים נדרש יחיד לצרף לבקשתו, לא ברור על בסיס אילו נתונים הוחלט לתת את התרומות האמורות. .__________________ .22 .זכיין הוא בעל עסק עצמאי שקיבל זיכיון למכור כרטיסי הגרלה של המפעל בדוכן או בחנות מפעל הפיס 919 . לדעת משרד מבקר המדינה, תמיכה בזכיינים או בקרובי משפחתם הנעשית מתקציב התרומות המיועדות לכלל הציבור, עלולה להעלות חשש, שבקבלת התרומה ניתנה להם עדיפות על פני כלל הציבור. כמו כן ראוי לקבוע אילו מסמכים על יחידים לצרף לבקשתם לקבלת התרומה, כדי שיהיה אפשר לשקול את בקשותיהם באורח מבוסס. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי בכוונתו "לברר את נושא הקריטריונים למתן תרומות, ולבחון במסגרת זאת האם יש מקום למנוע מתן תמיכה פרטנית לקרובי משפחה של זכיינים". המפעל הוסיף כי עניין מתן התרומות לקרובי משפחה של זכיינים "ייבדק ... לעומקו בידי ועדה שהקים הדירקטוריון, הכוללת את עורכי הדין" של המפעל. . .לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מתן התרומות, על המפעל לקבוע בהקדם אמות מידה וסדר עדיפויות, שהם בסיס הכרחי להקצאת כספי ציבור. קביעת אמות מידה ברורות תצמצם או תמנע העדפה של מגזרים מסוימים, מקורבים וזכיינים ותאפשר ביקורת על החלטות המפעל בדבר מתן תרומות. על המפעל לשקול להפסיק את מתן התרומות עד להסדרת הדרך לנתינתן וקביעת אמות מידה מפורטות וגלויות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". .מסירת המחאות התרומות .רוב מקבלי התרומות מקבלים את המחאת התרומה מהמפעל בדואר, ומקצתם באים למפעל ומקבלים את ההמחאות בלשכות היו"ר, המנכ"ל או המזכיר. אולם על פי מכתבי ההודעה, המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לידי חברי הדירקטוריון מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש, כדי שימס רו אותן לגופים המבקשים. יש לציין שחברי דירקטוריון אלה גם פעלו כאמור לקבלת אותן תרומות. מסירת המחאות התרומות באמצעות חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה אינה ראויה. העובדה שחבר הדירקטוריון שפעל למתן התרומה הוא שמסר את ההמחאה עשויה ליצור רושם אצל מקבל התרו מה כי מוסר ההמחאה השפיע על ההחלטה לתת את התרומה, וכי המקבל חייב לו תודה על כך. יש בכך טעם לפגם משום שמדובר בכספי ציבור ובנושא משרה ציבורית ולא ב"טובה אישית". המפעל הסביר למשרד מבקר המדינה כי ההמחאות נמסרו במעטפות סגורות לחברי הדירקטוריון האמורים, כיוון שהם מתגוררים או עובדים בקרבת משרדי הגופים המבקשים. לדברי המפעל, בין היתר נחסך מנציגי אותם גופים הצורך לבוא למפעל לקבל את ההמחאות, 920 דוח שנתי57ב .אשר אבדו לפעמים בדואר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל: "לא ידוע לנו מה פגם... בכך שדירקטורים התנדבו לעסוק בעצמם בחלוקת תרומ ות קטנות לגופים ציבוריים אם לדעת המבקר, בחוות דעתו הסופית, ראוי יהיה לוותר על ]אך[ ...ובייחצו"ן של המפעל הכלי השיווקי של חלוקת שיקים טקסית ולשלוח שיקים בדואר - הדבר ניתן לביצוע". בתשובתם למשרד מבקר המדינה כתבו חברי הדירקטוריון האמורים, בין היתר, כדלהלן: מר יגאל עמדי כתב: "משנתבקשתי למסור את התרומות לעמותות עשיתי זאת כשליח המעביר את אני [ ,התרומות לעמותות השונות"; מר ג'אקי ואקים כתב: "כדי שלא תיוצר זיקה למראית העין ואפעל כך בעתיד"; מר ישראל יהושע ]מקבל את הביקורת בעניין מסירת המחאת התרומות כתב "חלק מהעמותות (מלשכת המזכיר) ו/או ממני לדאוג להעביר את התרומה ]...[ביקשו מ אליהם, ופעולתי זאת הייתה מבחינת 'המתחיל במצווה אומרים לו גמור'". לדעת משרד מבקר המדינה, העברת ההמחאות למקבלי התרומות על ידי חברי הדירקטוריון שפעלו לאישור התרומה איננה בגדר "אקט יחצ"ני מובהק" כפי שטען המפעל בתשובתו; העברת ההמחאה בדרך זו עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה, ולפיכך היא פסולה. על המפעל לחדול אפוא מדרך פעולה זו. .קשרי גומלין בין חסויות לתרומות .המפעל מפרסם את הגרלותיו ואת פעילותו במטרה להגדיל את מכירותיו; הדבר נעשה הן על ידי פרסום באמצעי תקשורת שונים והן על ידי מתן חסויות23 ,לאירועים. על פי נוהלי המפעל האחריות והסמכות לביצוע התקשרויות לצורכי פרסום שסכומן עד 125,000 ש"ח היא בידי ועדת פרסום שלישית (להלן - ועדת הפרסום)24 . יצוין כי בנהלים נקבע כי בגלל סכומן הלא גדול של התקשרויות אלה "לא יחולו עליהן נוהלי הרכישות וההתקשרויות המקובלות במפעל הפיס, המחייבות פניות למספר מציעים ומסירת הביצוע למגישי ההצעה הזולה ביותר". הביקורת העלתה כי לעתים השתמש המפעל בתקציב הפרסום (שנועד כאמור גם לחסויות) לצורך מתן תרומות, ולעתים השתמש בתקציב התרומו ת לצורך מתן חסויות. להלן עיקרי הממצאים: חשש לשימוש בתקציב הפרסום לתרומות 1. הועלה שוועדת הפרסום אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים לפרסום או למתן חסות, ובה בעת דחתה בקשות של גופים אחרים להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. יצוין כי חלק ממקבלי החסויות קיבלו גם תרומות מהמפעל. מהפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן לדעת מה היו השיקולים לאישור בקשה להתקשרות לצורכי פרסום או חסות או לדחיית הבקשה להתקשרות, שכן הפרוטוקולים של ישיבות הוועדה אינם כוללים נימוקים להחלטות אלה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. .__________________ .23 חסות- מתן מענק לגוף בתמורה לפרסום של המפעל באירוע. 24 חברי הוועדה הם סמנכ"ל לשיווק ופרסום (יו"ר), עוזרת היו"ר, ראש אגף שיווק או ראש אגף מכירות (לפי הנושא), נציג אגף רכש והתקשרויות, נציג אגף פרסום ונציג יחידת הדוברות. מפעל הפיס 921 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי "החסויות שבתחום פעילותה של וועדת הפרסום השלישית נועדו לנישות קטנות ובלתי מטופלות, קהילות קטנות, קבוצות אידיאולוגיות, קהל שבוי בחמרי קריאה פר טיקולרים, קבוצות מקצועיות וכיו"ב". סמנכ"ל שיווק, מכירות ופרסום של המפעל (להלן - סמנכ"ל השיווק) כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה באשר לחלק מהגופים שהוועדה אישרה להתקשר אתם כי "וועדת פרסום שלישית לא יכלה להקשיח ליבה לחלוטין לנוכח הבקשות הרבות של עמותות אלו ולנוכח העבודה הקדושה שהן עושות, וכאשר ניתן היה למצוא ערך פרסומי סביר לתמורה שהתקבלה מהעמותות המפורטות... אישרה הוועדה מתן פרסום או חסות... לגופים אלו השפעה רבה ביותר על קהלם. חסות זו חשובה לנו ביותר בפניה שלנו לקהל לקוחות פוטנציאלי בסקטור" (ההדגשה במקור). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה דחתה, בלא שהדבר הוסבר בפרוטוקול, גם מבקשים המתאימים לכאורה לעקרונות שפירטו המפעל וסמנכ"ל השיווק בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה. אולם מאחר שלא נקבעו אמות מידה לבחירת הגופים מקבלי החסות, והוועדה פועלת לפי שיקול דעתה הבלבדי, קיימת אפשרות שהחלטותיה יתקבלו שלא רק משיקולים מקצועיים ענייניים. 2. להלן דוגמאות להחלטות של ועדת הפרסום, אשר השוואתן להחלטותיה בעניינים דומים מעלה חשש שהן לא נועדו רק להפקת תועלת פרסומית מההתקשרות אלא גם לסיוע לגוף שעמו נעשתה ההתקשרות: (א) לקבוצת כדורסל לנשים בעיר אשדוד שילם המפעל עבור פרסום 30,000 ש"ח; סכום דומה שילם לאיגוד כדורסל ארצי עבור שילוט במשחקי חצי גמר אליפות אירופה בכדורסל. (ב) בעקבות בקשת יו"ר הדירקטוריון שילם המפעל למארגני פסטיבל שחמט עבור פרסום 65,250 ש"ח, ולפסטיבל אחר שהתקיים ביום ירושלים שי לם המפעל בהתערבות היו"ר 50,000 ש"ח; לעומת זאת את הבקשה למתן חסות לפסטיבל נוסף החליטה ועדת הפרסום להעביר לדיון "למועצה לתרבות ואמנות לועדת פסטיבלים". (ג) לתחרות בין-לאומית לריקודים בתחום מסוים בעיר אשדוד שילם המפעל עבור חסות 50,000 ש"ח; לעומת זאת, בקשה למתן חסות שהגישה אליפות גביע העולם בתחום זה, שהתקיימה בעיר חולון, נדחתה. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו לגבי ההתקשרות עם קבוצת הכדורסל לנשים כי היא "סיפקה בתמורה לחסות פרסום בכל מגרשי קבוצות הכדורסל של נשים וגברים (סה"כ 18 קבוצות) לכל עונת 2003/2004 . לעומ הציע שילוט ]הארצי[ ת זאת, איגוד הכדורסל בחמישה משחקים של חצי הגמר, מתוכם שני משחקי גברים ושלשה משחקי נשים. ההבדל ברמת הקבוצות התאזן, אפוא, בהבדל בהיקף החשיפה". לגבי הפסטיבלים ציין המפעל: "קשה ... כמו כן, הפרסום בפסטי]אחד לפסטיבל האחר[ מאד להשוות בין פסטיבל נועד ]מסוים[ בל למגזר הרוסי, שהשתתפותו בהגרלות נמוכה משל האוכלוסייה הכללית, ועל כן הוא מהווה יעד ... המומחים בוועדה קבעו שהערך השיווקי של ]הנוסף[ מועדף לשיווק... בעניין פסטיבל החסות מועט, והעבירו את הנושא לעיון המועצה לתרבות ואמנות, כדי שתבדוק את ההיבט של מתן תרומה". לגבי התחרויות לריקודים כתב המפעל: כי הן "נערכו בזמנים שונים... כן עלול תמיד להתברר לאחר מעשה כי נוצרה הזדמנות פרסומית טובה יותר מזאת שכבר נוצלה". יצוין כי הסברי המפעל שהובאו לעיל לא צוינו בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום. עוד יצוין כי כבר במרס 2005 המליץ המבקר הפנימי של המפעל "לתעד 922 דוח שנתי57ב .את שיקולי הוועדה לפחות באשר לרכישות שהחליטה לאשר. התיעוד אמור לכלול התייחסות לשיקולים המרכזיים (כמותיים ואיכותיים) באופן שניתן יהיה להתחקות בדיעבד ולבחון את סבירות ההחלטה שנתקבלה". עד מועד סיום הביקורת בנושא, אוגוסט 2006 , לא יושמו המלצות המבקר הפנימי. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הפרסום לכלול בפרוטוקולים שלה, בין היתר, את עיקרי הדברים שהועלו בדיון, את ההחלטות שהתקבלו ואת נימוקיהן. 3. הועלה שוועדת הפרסום החליטה לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל . הדבר מחזק את החשש שבהיעדר אמות מידה לבחירת הגופים שיקבלו חסות או ייתנו שירותי פרסום ישמש תקציב הפרסום למתן תרומה. להלן דוגמאות: לפי הפרוטוקולים של הוועדה, בשנים 2004 ו- 2005 היא החליטה להתקשר בארבעה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב - 232,250 "ש"ח, לפי בקשת יו ר הדירקטוריון. כמו כן החליטה להתקשר בחמישה הסכמי פרסום או חסות, שהסתכמו ב- 60,888 .ש"ח, לפי "בקשתו" או "המלצתו" של המנכ"ל המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "מנכ"ל ויו"ר פעיל רשאים בהחלט, ואף מצווים, להתעניין בפרטי הביצוע של הגופים הניהוליים הפועלים תחת פיקוחם... אין כל בסיס... בדבר מעורבות של 'שיקולים, אישיים', כביכול... ועדת הפרסום השלישית היא ועדה מקצועית, המורכבת מאנשי מקצוע בתחום השיווק והפרסום. כל החלטותיה הן מקצועיות, ענייניות, ומכוונות מטרה". סמנכ"ל השיווק של המפעל כתב למשרד מבקר המדינה כי "וועדת פרסום שלישית מכבדת את שפורטו הוצג לוועדה הרקע וההיגיון ]במקרים[ .בקשות היו"ר אשר מכהן כיו"ר פעיל השיווקי ולפיכך מצאה הוועדה לנכון לכבד את בקשת היו"ר. וועדת פרסום שלישית מכבדת את בקשות המנכ"ל, האוטוריטה האופרטיבית הבכירה במפעל הפיס. בכל הדוגמאות שפורטו הוצג לוועדה הרקע וההיגיון השיווקי ולפיכך מצאה הוועדה לנכון לכבד את בקשת המנכ"ל". לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שהיו"ר והמנכ"ל פנו לוועדה במישרין בבקשות להפנות כספים מתקציב הפרסום לגופים שונים מעוררת חשש שאכן מדובר למעשה בתרומות שהשיקולים לנתינתן לא היו שיקולי פרסום. 4. אחד ממקבלי החסות בהמלצת המנכ"ל היה ביטאון המגדיר את עצמו "במה למחשבה לאומית", שהוא ביטאון אידאולוגי-פוליטי. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המפעל כי הוא "איננו עורך סינון אידיאולוגי של חמרים פרסומיים. הוא מפרסם בפרסומים המיועדים לחרדים, לדתיים לאומיים, ולקהילות שונות ומגוונות באורחות חייהם ותפיסת עולמם". לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שהחלטות הוועדה אמורות להתקבל באופן מקצועי, כפי שציין המפעל בתשובתו, אין מקום שבעלי תפקידים בכירים במפעל יתערבו בהחלטות הוועדה. מפעל הפיס 923 . שימוש בתקציב התרומות למתן חסויות 1. הביקורת העלתה שהמפעל השתמש בתקציב התרומות למימון פעילויות פרסום. על פי מכתבי ההודעה עולה ששלוש המחאות בסכום כולל של כ- 37,000 ש"ח מתקציב התרומות הועברו ישירות לחברות פרסום. עשר תרומות אחרות בסכום כולל של 88,600 ש"ח מתקציב התרומות יועדו, לפי ההודעות על אישורי התרומות, למתן חסות או לפרסום המפעל. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "דווקא בהיותו של המפעל גוף המאורגן במשפט הפרטי, הפועל משיקולים מסחריים ואף לרווחת הקהילה, בעל אופי דו-מהותי, הוא רשאי לשלב בשיקוליו המסחריים יעדים ציבוריים, ורשאי לנקוט פעולות שתכליתן המרכזית היא מתן תרומה, אך תוצאת לוואי מבורכת שלהן היא פרסום המפעל ופעילותו... כל העניינים המפורטים... הם תרומות מובהקות (לבתי חולים, מרכזי נכים וכיו"ב), אשר בצידן טובת הנאה יחצ"נית למפעל". לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להקפיד להשתמש בתקציב התרומות למתן תרומות בלבד. גם אין זה ראוי שוועדת התרומות תביא בכלל שיקוליה את היבט הפרסום שכן הדבר עלול לפגוע במבקשי תרומות שאין להן "ערך פרסומי", ועל המפעל להפריד בין השיקולים למתן תרומות לשיקולים מסחריים. 2. באוגוסט 2005 החליט דירקטוריון המפעל לתרום מיליון ש"ח לאר גון מסוים התומך בנזקקים. ההקצבה לכך נרשמה בתקציב המפעל לשנת 2005 בסעיף נפרד. במשאל טלפוני שקיים המזכיר עם חברי הדירקטוריון בספטמבר 2005 הוסכם שמסכום זה 600,000 ש"ח ישמשו לרכישת משאית ועליה הסמליל (הלוגו) של מפעל הפיס ו - 400,000 ש"ח ישמשו לקניית מזון לנזקקים. מפרוטוקול ישיבת הדירקטוריון שבה הוחלט על מתן התרומה לא ניתן ללמוד מדוע החליט המפעל לתת תרומה בסכום חריג זה דווקא לארגון האמור, והאם נבדקה האפשרות לתת סכום זה לארגונים ראויים אחרים. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הסכום האמור אינו תרומה: "מליון הש"ח הנוספים מתייחסים לפרויקט החסות עם ארגון... לפרויקט זה אין כל קשר לתרומות, והוא מעולם לא הובא בפני וועדת התרומות, וממילא לא אושר על ידה, כי אם בדירקטוריון ובועדת פרסום שנייה... בתמורה למיזם חסות... תרם המפעל 1,000,000 ש"ח, אשר פוצלו. ההסכמה עם עמותת... קיבלה אישור הדירקטוריון בישיבה... מיום 18.8.2005 .... בישיבה זאת הציג ציין [ הסמנכ"ל לשיווק, פרסום ומכירות, את ההסכמה בפני הדירקטוריון. יו"ר המפעל , כי 'הרעיון הוא שאנו תורמים לקהילה ומקבלים בתמורה זמן אוויר שבלאו הכי היינו ]בישיבה משלמים עליו'" (ההדגשה אינה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון היה לתעד את הנימוקים להעדפת הארגון האמור על פני גופים אחרים. כך ניתן היה לבחון אם בחן חלופות כגון מתן תרומה גדולה לגוף אחד, או מתן תרומות בסכומים קטנים יותר לגופים רבים. 924 דוח שנתי57ב . ,כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור עליו להקפיד שמתן התרומות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני ובשקיפות מלאה. הוצאותיו של המפעל על מתן תרומות לעמותות, לארגונים ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומו ת לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניות בתחום זה ובתקציבים שראוי להקצות לכך. יו"ר המפעל, המנכ"ל והמזכיר, אשר שימשו כוועדת תרומות, קיבלו את החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלב של חברי דירקטוריון המפעל ומנהליו או שימשו כלי לקידום האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתן התרומות באופן שיווני וגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעל להגיש לו בכל שנה דוח מפורט על כל הבקשות לתרומות שהתקבלו במהלך השנה, על הבקשות שנענו ועל השיקולים להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקב אחר כספי התרומות כדי לוודא שהם שימשו למטרה שלשמה נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות. המפעל כתב כאמור למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר 2006 "הקפיאה ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה בדבר הצורך בקביעת קריטריונים... מפורטים יותר מאלה הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים בדוח זה. .המועצה לתרבות ואמנות .ייעודו של המפעל הוא להקציב לרשויות המקומיות כספים, שהוא מגייס מהציבור באמצעות הגרלות, למימון השגת מטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה. בפסק דין גדות ציין בעניין זה בית הדין הארצי לעבודה כי "תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו... כמוהו כרשות ציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס ולא כלום. הרווחים הנצברים במפעל הפיס הם כספי ציב ור. מן הציבור מפעל הפיס 925 . התקבלו ולתועלת הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס פיקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו" 25. בשנת 2001 הקים המפעל, כאמור לעיל, מועצה לתרבות ואמנות (להלן- המועצה) במטרה להיות גורם מוביל בקידום התרבות והאמנות בישראל. בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע, כי המועצה מוסמכת "לקבוע את חלוקת ההקצבות ליצירה בתחומי תרבות ואמנות, כפי שהיא נקבעת מדי שנה על ידי הדירקטוריון". לפי פרסומי המועצה, בשנת 2006 היא "תיזום הקצאת משאבים לתרבות ולאמנות ותסייע בהפניית ובכיוון של גורמים רלוונטיים למקומות בהם הם תתמקד במענה על צרכי אוכלוסיות מובחנות, בעיקר צעירים ותושבי פריפריה ]וגם[ נדרשים הנמצאים בשולי העשייה התרבותית" (להלן - חזון המועצה)26 . בשנת 2005 הוגשו למועצה יותר מ- 1,100 בקשות והיא חילקה תמיכות בסך12 מיליון ש"ח27. דירקטוריון המפעל מינה את היו"ר שלו- מר שמעון כצנלסון - ליו"ר המועצה28 (להלן- יו"ר המועצה) וכן מינה למועצה 15 חברים: שני חברי דירקטוריון- מר יגאל עמדי ומר מרדכי ששון - והשאר אישי ציבור ואישים בתחומי התרבות והאמנות. המועצה מנוהלת בידי מנהלת - גברת אסתר די-נור. פעילות המועצה חולקה לחמישה תחומים ראשיים, ועל כל תחום הופקדה ועדת משנה המורכבת מחברי המועצה: ועדה לאמנויות הבמה, ועדה לאמנות חזותית, ועדה לספרות ושירה, ועדה לקולנוע וטלוויזיה וועדה בין -תחומית (למעשה ועדה זו כוללת שלוש ועדות: הוועדה הבין-תחומית, ועדת הנהלה וועדת פסטיבלים; להלן יכונו כולן יחד "הוועדה הבין -תחומית"). חברי המועצה לא יהיו זכאים על פי תקנון ההתאגדות לקבל שכר בגין תפקידם, ואולם יהיו זכאים לקבל בחזרה הוצאות נסיעה לצורך השתתפות בישיבות המועצה וועדותיה וכן הוצאות אחרות שהוציאו לצורך מילוי תפקידם. המועצה קובעת בכל שנה את הסכום שיוקצה לכל תחום באמצעות הוועדה המופקדת עליו ואת תחומי התרבות והאמנות וסוגי האירועים שלהם יינתן סיוע באמצעות התמ יכות. ועדות המועצה קובעות אילו תמיכות יינתנו בכל תחום. בשנים 2001 -2005 ירד היקף התמיכות שנתנה המועצה בכ-25% , והיו שינויים גדולים בסכום ובשיעור של התמיכות בכל תחום. להלן סכומי התמיכות (במחירים שוטפים) שהקצו ועדות המועצה בשנים 2001 -2005 , על פי הדוחות השנתיים של המועצה: .2005 2004 2003 2002 2001 .אחוזי .ם אלפי .ש"ח אחוזי .ם אלפי .ש"ח אחוזי .ם אלפי .ש"ח אחוזי .ם אלפי .ש"ח אחוזי .ם אלפי .ש"ח הוועדה .28 3,306 28 4,076 31 4,165 49 8,790 61 9,813 אמנויות .הבמה .__________________ .25 ע"ע 1046/04 'רחל גואטה ואח' נ' מפעל הפיס ואח, פורסם בתקד ין. 26 על פי "חזון המועצה" כפי שהופיע ב - http://www.pais.co.il/Pais/About/Moaza באפריל 2006. 27 את סכומי הכספים שהקצתה המועצה בשנים 2001 -2005 ', בחלוקה לפי ועדות, ראו להלן, עמ 923. 28 בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע כי "הדירקטוריון ימנה יו"ר למועצה לתרבות ואמנות". 926 דוח שנתי57ב .16 1,954 18 2,571 21 2,782 12 2,206 9 1,479 אמנות .חזותית .11 1,356 11 1,647 21 2,787 13 2,376 16 2,505 ספרות .ושירה .16 1,967 15 2,150 20 2,616 20 3,514 10 1,593 קולנוע .וטלוויזי .ה .29 3,429 28 3,970 7 975 6 1,000 4 667 בין- .תחומית .100 12,01 .2 100 14,41 .4 100 13,32 .5 100 17,88 .6 100 16,05 .7 סה"כ . משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המועצה בשנים 2005 -2006 . הביקורת נעשתה במועצה ובירורים נעשו גם ביחידות אחרות של המפעל. להלן עיקרי הממצאים: .מעמד המועצה .בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע כי "המועצה לתרבות ואמנות תהא עצמאית בהחלטותיה, והחלטותיה תהינה סופיות. המועצה לתרבות ואמנות תהווה אורגן ש ]מפעל הפיס[ ל החברה כמשמעותו בחוק החברות, התשנ"ט- 199929 , למטרות שלצורכן נתקנה על פי הוראות תקנון זה". הביקורת העלתה כי המפעל לא נקט את הפעולות המתחייבות מהיות המועצה "אורגן של המפעל". להלן עיקרי הממצאים: אי-החלת נוהלי המפעל על המועצה הביקורת העלתה כי על ה מועצה לא הוחלו נוהלי המפעל, והיא פועלת מתוקף "נוהלי מתן תמיכה" שקבעה (להלן - נוהלי המועצה), שבהם נקבעו מבנה המועצה וסדרי עבודתה בלבד. בינואר 2006 החל מנהל אגף בקרה במפעל בתהליך של מבדק פנימי לצורך יישום תקן 2000:90001-ISO (להלן- ISO ) במועצה30 . באותו חודשהתקיימה במפעל ישיבה, שנועדה לבחון את נושא "הטמעת נוהלים של המפעל במועצה". בישיבה השתתפו, בין היתר, מנהלת המועצה, מנהל היחידה המשפטית של המפעל, עו"ד חנן שפילמן (להלן - מנהל היחידה המשפטית) ועורכת דין נוספת מיחידתו. לפי תרשומת של הדברים שנאמרו בישיבה, חיווה . השאלה ]גוף משפטי נפרד מהמפעל [ מנהל היחידה המשפטית את דעתו כי "המועצה היא היא [ מתוך חובה או מתוך התנדבות. המועצה]ה[ האם הנוהלים של המפעל חלים עלי]היא[ החלת נוהלי המפעל[ רק מקבלת שירותים ממפעל הפיס... לדעתי]גוף אוטונומי עצמאי והיא .__________________ .29 לפי חוק החברות, התשנ"ט- 1999 , רואים את פעולותיו של האורגן כפעולות החברה ואת כוונותיו ככוונותיה. 30 המפעל הוסמך בשנת 2005 בתו תקן ישראלי ISO , ועקב כך הוא מחויב לבצע מפעם לפעם מבדקים פנימיים וחיצוניים ביחידותיו. המבדקים הפנימיים נעשים על ידי אגף הבקרה במפעל. מפעל הפיס 927 . הליך מיות]על המועצה היאר. זה מהווה טירדה עבור המועצה ". הוא גם חזר והציע לדחות את המבדק בשנה, אף שבישיבה הסביר מנהל אגף בקרה שהחלת ה -ISO על המפעל מחייבת החלת נהלים אחידים על כל יחידותיו. לעומת זאת, עורכת הדין הנוספת מהיחידה המשפטית טענה כי לפי תקנון המפעל, המועצה היא אורגן של המפעל על כל המשתמע מכך. בישיבה לא התקבלו החלטות בנושא. הביקורת העלתה כי בעקבות ישיבה זו ודיון שהתקיים אצל מנכ"ל המפעל, כתב מנהל אגף בקרה למנהלת המועצה כי לפי התקנון ותזכיר המפעל כפופה המועצה לנוהלי המפעל; אולם כיוון שמבדק ה-ISO במועצה נדחה בשנה, נדחתה בשנה גם החלת נוהלי המפעל על המועצה. מנהל היחידה המשפטית במפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו בינואר 2007 כי הישיבה בינואר 2006 .נועדה למתן מידע ולא לקביעת מעמדה של המועצה במפעל מהאמור לעיל עולה שהמועצה פועלת למעשה כגוף אוטונומי המנוהל בידי היו"ר ואינו כפוף לנוהלי המפעל. כמו כן הביקורת העלתה שהדירקטוריון והנהלת המפעל לא קיימו בקרה כלשהי על המועצה, על אף היותה כאמור "אורגן" של המפעל המקצה כספים שלו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 (להלן- תשובת המפעל) כתב המפעל כי "המשמעות של היות המועצה אורגן של המפעל היא שהיא איננה אישיות משפטית נפרדת... אין בכך כדי לקבוע אחידות בנהלי עבודה... איננו סבורים כי יש להחיל על המועצה את נהלי המפעל בהכרח, אולם נהליה הנוכחיים אמנם לוקים בחסר". למפעל נהלים המקיפים תחומים רבים והם נועדו לקיים מינהל תקין ולהבטיח אחידות בפעולות של יחידו תיו וכן לאפשר בקרה מינהלית נאותה עליהן. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שיחידה של המפעל תפעל שלא לפי נהליו. על המפעל להחיל בהקדם על המועצה את נהליו ולבחון את הצורך להוסיף נהלים ייחודיים לפעילותה. מעמד מנהלת המועצה הביקורת העלתה כי מעמדה של מנהלת המועצה וסמכויותיה לא נקבעו בתקנון ההתאגדות של המפעל. בנוהלי המועצה נקבע כי סמכויות המנהלת הן לתאם ולרכז את הפעולות המינהליות של המועצה, לזמן ישיבות, לבצע את החלטות הוועדות, לרשום את הפרוטוקולים ולהביאם לאישור המועצה וועדותיה. נמצא שמנהלת המועצה משתתפת בישיבות המועצה וועדות המשנה שלה (להלן - ועדות המועצה), וקולה מובא בחשבון במניין ההצבעות של החברים בישיבות אלה. מכאן שהמנהלת מכהנת בפועל כחברה מן המניין במועצה. יצוין כי במקרים אחדים העניקו הוועדות למנהלת סמכות לקבל, עם חבר נוסף או לבד, החלטות סופיות בקשר לבקשות ל הקצבות שהוגשו למועצה. הביקורת העלתה כי סמכויות אלה לא נקבעו בנוהלי המפעל, בנוהלי המועצה או בהחלטות המועצה. 928 דוח שנתי57ב .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמנהלת המועצה נחשבת כחברה בישיבות המועצה וועדותיה, בלא שסמכות זו הוגדרה בנהלים. על המפעל והמועצה לקבוע בהקדם בנוהליהם את סמכויותיה של מנהלת המועצה בעניין זה. מקבל את הביקורת ויפעל לשיפור ]הוא[" בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי ".]סמכות[ הנוהלים על הנהלת חשבונות הביקורת העלתה כי פעולותיה הכספיות של המועצה מנוהלות במערכת הנהלת חשבונות פנימית משלה, לפי סעיפי הוצאה מפורטים, ובמערכת הנהלת החשבונות של המפעל קיים רק חשבון מסכם של המועצה, המנוהל כחשבון נגדי לחשבון מסכם של מערכת הנהלת החשבונות הפנימית שלה. עוד העלתה הביקורת כי למעשה מנוהלות במועצה שתי מערכות נפרדות של חשבונות; באחת (להלן - המערכת הראשונה) נוהלו בשנת 2005 87% ,)מכספי המועצה (כספי התמיכות והיתר (הוצאות ההנהלה והוצאותיה הכלליות של המועצה) נוהלו במערכת חשבונות אחרת (להלן - המערכת השנייה). הביקורת העלתה כי המועצה לא תמיד הקפידה לשייך במהלך השנה כל הוצאה למערכת המתאימה, ויש שנרשמו במערכת השנייה הוצאות שיש לרשום לפי שיטת המועצה במערכת הראשונה. עקב כך המועצה אינה יכולה לבדוק במהלך השנה מהי ההוצאה המדויקת בכל סעיף. יצוין כי בסוף כל שנה בודקת המועצה את רישומי הנהלת החשבונות ומייחסת כל הוצאה לסעיף המתאים לה, ורק אז היא יכולה לדעת את סך ההוצאה בכל סעיף תקציבי ואם לא הייתה חריגה מהתקציב בסעיף זה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהמועצה תנהל שתי מערכות הנהלת חשבונות, ועליה לרשום כל הוצאה כבר במהלך השנה בסעיף התקציבי המתאים לה. כך יוכלו מנהלי המפעל והמועצה לקיים בקרה שוטפת ויעילה על הוצאותיה ולהבטיח שאין חריגה מתקציבי סעיפי ההוצאה. .הרכב ועדות המשנה .פעילות המועצה מנוהלת באמצעות פורום של חברי המועצה המתכנס פעם בשנה ובאמצעות חמש ועדות משנה. יושבי ראש הוועדות וחבריהן הם כאמור חברי דירקטוריון המפעל, אישי ציבור ואישים בתחומי התרבות והאמנות שבהם עוסקות הוועדות. על פי תקנון ההתאגדות של המפעל תקופת כהונתו של חבר מועצה תהיה שלוש שנים מיום מינויו; חבר המועצה שתקופת כהונתו תמה, יכול שיתמנה מחדש. חברי הוועדות מכהנים בתפקידם בממוצע כארבע שנים. 1. שישה מ -16 חברי המועצה (כ -40% ,) הם תושבי תל אביב ומרכז הארץ; שלושה ובכללם היו"ר (כ -20%) ( , הם תושבי אשדוד, ושניים 12% ), הם בעלי תפקידים בעיריית ירושלים. מכאן, שלתושבי מרכז הארץ, אשדוד וירושלים יש השפעה רבה על החלטות הוועדות בעניין מתן התמיכות. מפעל הפיס 929 . לדעת משרד מבקר המדינה כיוון שהמפעל נועד לשרת את כלל הציבור במדינה, מן הראוי שחברי המועצה ייצגו מגוו ן גדול ככל האפשר של תחומי תרבות ואמנות ושל יישובים, זאת במיוחד נוכח הודעת המועצה שהיא תתמוך בצעירים ובתושבי הפריפריה. לכן יש מקום כי מפעם לפעם תהיה תחלופה בין חברי המועצה וועדותיה, הן אלה שמייצגים אזורים ומגזרים בארץ והן אלה שמייצגים את תחומי האמנות השונים. גם יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בינואר 2007 יסיימו את תפקידם שמונה חברי מועצה ותיקים ויתחילו לכהן תשעה חברים חדשים. 2. מבדיקת התפלגות 16 חברי המועצה וועדותיה בשנים 2005 -2006 , עולה שעם חבריה נמנות חמש נשים בלבד, ששיעורן הוא 31% , אף שמשקל הנשים באוכלוסיית ישראל גדול מ- 50% .. במועצה חבר ערבי אחד. אין ייצוג למגזרים נוספים לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמפעל יפעל ליישום עקרונות הייצוג ההולם של בני שני המינים ושל המגזרים השונים, שהם מעקרונות היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית בישראל, וייתן ביטוי הולם לנשים ולמגזרים השונים במועצה. .סדרי עבודת הוועדות .אישור החלטות בנוהלי המועצה נקבע שהמועצה וועדותיה ידונו בכל בקשה שתוגש להן, וכי כל ועדות המשנה ימליצו למועצה על מתן תמיכות, כל אחת בתחום שהוקצה לה, אך המועצה היא שתאשר את מתן התמיכות. הביקורת העלתה כי בפועל מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל, כי "יש לקבוע נוהל משופר... המחלק את הסמכות והאחריות אצל מי שישאו בה באופן מיטבי". רישום פרוטוקולים לפי ההלכה הפסוקה של בית המשפט העליון 31 , נדרש שפרוטוקול דיון ייתן תמונה אמינה ומלאה של מה שהתרחש בדיון. ככלל, על הפרוטוקול לכלול את עיקרי הדברים, עיקרי המחלוקות, ההחלטות שהתקבלו, נימוקיהן, הצעדים שיש לנ קוט, על מי מוטל ביצועם ולוח .__________________ .31 בג"ץ 3751/03 'אילן נ' עיריית תל אביב יפו ואח, פ"ד נט( 3 '), עמ817. 930 דוח שנתי57ב .זמנים לביצוע. ככל שהעניין חשוב יותר, רגיש יותר, כרוך בהוצאה כספית גדולה יותר וכיוצא בזה - דרוש פירוט רב יותר. הביקורת העלתה כי הפרוטוקולים של המועצה וועדותיה, שנכתבו על ידי מנהלת המועצה או עובדת המועצה, נרשמו בקיצור רב ואינם נו תנים תמונה ממצה של הדיון. בדרך כלל לא צוינו בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. כדי להתמודד עם העומס נעזרו הוועדות לעתים ביועצים מקצועיים חיצוניים, שבדקו את הבקשות עוד לפני הדיון במועצה או בוועדה וכתבו את המלצתם. מבדיקת ההחלטות עולה כי לא תמיד התק בלו המלצות היועצים; הביקורת העלתה כי גם הנימוקים לדחיית המלצות היועצים לא נרשמו בפרוטוקולים, אף שמדובר בהחלטות מהותיות המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי "מכאן ולהבא יצוינו בפרוטוקולים שמות הנוכחים בכל ישיבה. עם זאת, אי ן המועצה סבורה כי מוטלת עליה חובה חוקית לתעד את חילופי הדברים שבישיבות ועדותיה, נימוקי החלטותיה, לוחות זמנים וכיו"ב... אין אפשרות טכנית לרשום את הפרוטוקול לפרטיו, אלא בהוצאה כספית ניכרת". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח סכומי הכסף הגדולים שהמועצה מקצה והחובה לנהוג בשוויון ובהגינות בכל פעולותיה, עליה להקפיד לרשום פרוטוקולים שיכללו את עיקרי הדברים. עליה גם להקפיד לציין בהם נימוקים מפורטים להחלטות. טיפול בבקשות שהגיעו באיחור המועצה מפרסמת מפעם לפעם קריאה להגשת בקשות לתמיכה שבה נקוב המועד האחרון להגשת הבקשות. הוועדות מתכנסות מפעם לפעם ודנות בבקשה. נמצא שהוועדות לא הקפידו למנוע דיון בבקשות שהוגשו אחרי המועד שנקבע, ומפעם לפעם הוגשו לוועדות "רשימות השלמה" של בקשות והוועדות דנו בהן אף על פי שהוגשו באיחור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה להימנע מטיפול בבקשות שהתקבלו לאחר המועד שנקבע בפרסומי המועצה, משום שהדבר פוגע בשוויון שהמועצה חייבת לנהוג בו בטיפולה בבקשות התמיכה ובסדרי מינהל תקין. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המפעל כי מועדי קבלת הבקשות יישמרו מעתה בקפדנות. .החלטות על מתן התמיכות .1. הביקורת העלתה כי בפרסומי המועצ ה ובקווי הפעולה שלה נקבעו יעדים כלליים בלבד, והמועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד ולא נקבעו אמות מידה להחלטה על גובה התמיכה. מפעל הפיס 931 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי המועצה מתנגדת לשימוש באמות מידה מפורטות, כיוון שעל מקבלי ההחלטות "להפעיל שיקול דעת פרטני ובלתי מוגבל לגבי כל אחת מן הבקשות לתמיכה המועברות למועצה, הן מבחינת האיכות האמנותית והן מבחינת שורה ארוכה של גורמים רלוונטיים אחרים, שלא כולם ניתנים למדידה באותה אמת מידה, כגון: רמת השוואה לפרויקטים [ ,...הביצוע של הפרויקט המוצע, הנחיצות העכשווית בקידומו של פרויקט , תדמיתם הציבורית של המועצה ושל המפעל". עם זאת ציין המפעל כי יבחן את נושא ]אחרים מגבלת סכום התמיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי קבלת ההחלטות על ידי המועצה, תעשה בהיעדרם של כלים שהם בסיס הכרחי לקבלת החלטותיה. היעדרן של אמות מידה המתאימות לחזון המועצה איפשר לחברי המועצה לחלק את תמיכותיה, בין היתר, על פי העדפות ואינטרסים אישיים שלהם, כפי שהועלה בביקורת זו (ראו להלן את הממצאים בנושא). 2. בקווי הפעולה של המועצה לשנת 2005 נקבע, בין היתר, כי "תשומת לב מיוחדת תוקדש ... ליוצרים, לאמנים וליצירות ]וגם[ ליצירה של כל המגזרים בחברה הישראלית מהפריפריה". הביקורת העלתה כי יותר ממחצית מקבלי תמיכות המועצה בשנת 2005 באו מיישובים גדולים ומבוססים במרכז הארץ; בעיקר קיבלו תמיכה מבצעי פעולות תרבות מתל אביב ( 30% ( מסכום התמיכות) ומירושלים 17% ( ). היישובים שכל בקשותיהם נדחו86 .במספר) הם כולם יישובי פריפריה בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי הוא מפרש את המושג "פריפריה" שלא על בסיס גיאוגרפי, אלא על פי האוכלוסייה המקבלת את שירותי התרבות. המפעל לא צירף לתשובתו נתונים מפורטים על ההתפלגות הארצית של מקבלי שירותי התרבות שניתנו בסיוע המועצה. מפרוטוקול ישיבת הוועדה לאמנות חזותית שהתקיימה בספטמבר 2005 עולה כי מנהלת המועצה ציינה: "מצד אחד במדיניות המועצה אחד הנושאים הוא תמיכה ועידוד בפריפריה ומיעוטים וזה לא ממש קורה, צריך לחשוב איך אנו מגיעים אליהם... במגזרים מסוימים צריך לעשות משהו מיוחד ואחר כדי למלא את הייעוד... אני לא בטוחה שזה לא התפקיד שלנו. יפנו אלינו... לא בטוח שעשינו את שלנו, אני ]שאנשי הפריפריה והמיעוטים[ כשאנו מחכים חושבת שחלק מתפקיד המועצה הו א ליזום". לעומת זאת, בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי "המועצה איננה גוף ייצוגי, הנבחר בבחירות אזוריות, כי אם גוף מקצועי של מומחים, שנבחרו לשקף מגוון עמדות והעדפות תרבותיות. נעשים על ידי המפעל מאמצים להשיג פיזור מכסימלי של חברי מועצה מהדיסציפלינות השו נות והרבות שבהן עוסקת המועצה, על מנת שדעתם המקצועית תילקח בחשבון... אך סביר הוא שקל יותר למצוא אנשים כאלה באזור המרכז - הפיסי, הכלכלי והתרבותי, של הארץ". לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מקצת מקבלי התמיכות נתנו שירותי תרבות לאזורים בפריפריה, הדבר אינו תואם את קווי הפעולה של המועצה, שלפיהם יש לתת "תשומת לב מיוחדת" ליוצרים מהפריפריה. כמו כן מהנתונים עולה שיש 932 דוח שנתי57ב .קשר בין מקום מגוריהם ומקום עבודתם ועיסוקם של חברי המועצה לבין החלטות המועצה על מתן תמיכות, כפי שיפורט להלן. 3. הביקורת העלתה כי לגופים ולמטרות מסוימות הוקצותמיכות בסכומים גדולים יחסית. לדוגמה, בשנת 2005 :הוקצו התמיכות האלה 500,000 ;ש"ח לקרן סיוע לאמנים במצוקה 200,000 ש"ח לכנס שנתי של מנהלי מחלקות תרבות ברשויות מקומיות 32 ; 300,000 ש"ח לסינמטק בירושלים להקרנות בכורה ושימור אוספים; 108,000 ש"ח לתמיכה בתחרות ע"ש ארתור רובינשטיין 33 ; עד סוף שנת 2005 תמכה המועצה, במשך שנים אחדות, במימון הפקת "אלבום לכבוד מוסד בצלאל" בסכום כולל של 900,000 ש"ח. בהיעדר אמות מידה ובהיעדר נימוקים בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות אין לדעת מדוע הוחלט להקצות סכומים אלה למטרות האמורות. לדעת משרד מ בקר המדינה, על המועצה לקבוע בהקדם מדיניות ברורה בעניין תמיכותיה, שתביא למימוש חזונה ויעדיה - דהיינו למילוי צורכי "תושבי פריפריה הנמצאים בשולי העשייה התרבותית", ולא רק לעידוד פעילויות במרכז הארץ או ביישובים שממילא קיימת בהם פעילות תרבותית ענפה, הנתמכת גם בי די גופים אחרים, כגון משרד המדע, התרבות והספורט והרשויות המקומיות. את המדיניות עליה לתרגם לכללים ברורים ומחייבים בעניין היקפי התמיכות שתעניק לכל אחד מהיעדים, ואמות מידה לקביעת סכום התמיכה לפעילות בודדת יחידה או לגוף יחיד. חשש לניגוד עניינים כיוון שהמועצה לא קבעה כאמור מדיניות ברורה ומלאה ליישום חזונה, ולא קבעה כללים ואמות מידה מפורטים לקבלת ההחלטות בדבר מתן תמיכות וסכומיהן, נוצרה אפשרות שחברי המועצה וועדותיה יקבלו החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. להלן פירוט הממצאים שהעלתה הביקורת בנושא החשש לני גוד עניינים: 1. בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע כי "חבר המועצה לתרבות ואמנות המכהן בתפקיד בשכר או ללא שכר, בגוף הפונה בבקשה להקצבה, לא ישתתף בהצבעה במועצה לתרבות ואמנות בעניינו של גוף כאמור". בנוהלי המועצה הורחב האמור לעיל ונקבע כי "חבר המועצה לתרבות ואמנות המכהן בתפקיד בשכר או ללא שכר, בגוף הפונה בבקשה להקצבה, ו/או הוא בעל עניין ישיר או עקיף בגוף כאמור, ו/או יש חשש שאמור להיווצר מצב של ניגוד עניינים כלשהו בין חברותו במועצה לבין הגוף ו/או בקשת התמיכה שהוגשה על ידי הגוף, יודיע על כך מראש ולא ישתתף בדיון ובהצבעה במועצה בעניינו של הגוף האמור ". על פי פסיקת בית המשפט העליון, הכלל האוסר על עובד הציבור להיות במצב של ניגוד עניינים מטרתו למנוע את האפשרות שבעת מילוי תפקידו הציבורי הוא יושפע מאינטרסים זרים שלו או של גורם הקשור אליו, המנוגדים לאינטרסים שהוא מופקד על שמירתם בתפקידו הציבורי; על כן הכלל אינו אוסר רק ביצוע פעולה במצב של ניגוד עניינים, אלא אף הימצאות .__________________ .32 'את ממצאי הביקורת בעניין זה ראו להלן בעמ936. 33 'ממצאים בעניין זה ראו להלן בעמ940. מפעל הפיס 933 . במצב היוצר פוטנציאל לניגוד עניינים. הפרת הכלל תיתכן גם כאשר בפועל העובד הנמצא במצב של ניגוד עניינים ממלא את תפקידו בתום לב ואינו מושפע מהאינטרס הזר34 . מאחר שהמפעל עוסק בכספי ציבור חלות עליו, על עובדיו ועל מנהליו נורמות התנהגות ציבוריות ובכללן הנורמות האוסרות פעילות בניגוד עניינים או תוך חשש לניגוד עניינים. מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדות המשנה שלה עולה כי על אף האמור בנוהלי המועצה ובפסיקה, השתתפו חלק מחברי המועצה וועדותיה בקבלת ההחלטות על מתן תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או משום שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או משום שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי הוועדה והן לא נרשמו בפרוטוקול (ראו להלן את ממצאי הביקורת בנושא). לדעת משרד מבקר המדינה, בעשותם כך פעלו חברי המועצה והוועדות במצב שיש בו ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. מטבע הדברים, החלטה על מתן תמיכה לגוף מסוים במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים, באה על חשבון הקצבה של המועצה לתחו מים, פעילויות ויישובים אחרים שהיה ראוי שיקבלו אותה. 2. בפרוטוקול ישיבת הוועדה לאמנויות הבמה מסוף מרס 2006 צוין כי מר מרדכי ששון35 במקרים בהם חברי ועדה ]המקצועיים[ "מוחה על כי עובדים בניגוד להמלצות היועצים מבקש לקבל ח]וכי הוא[ מעוניינים לקדם נושאים מסוימיםוות דעת של יועצים משפטיים בכדי למנוע ניגוד עניינים". מר ששון כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 : "בישיבות שונות של הוועדה לאומנויות הבמה בקשתי בעת הדיונים השונים מחברי הוועדה שנמצאים בקשר עם גוף נתמך, או נושאים הקשורים לאותה רשות שבה הם מכהנים לא להשתתף בד יונים ולא בהצבעה. לצערי דעתי לא נתקבלה ואשר על כן דרשתי מספר פעמים חוות דעת מצד היועץ המשפטי של הוועדה שטרם התקבלה". מנהלת המועצה כתבה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2006 כי לא הוכנה חוות דעת משפטית כמבוקש כיוון שהנחיה לגבי מצב של ניגוד עניינים נמצאת בנוהלי מתן תמיכה של המועצה. מנהל היחידה המשפטית כתב למשרד מבקר המדינה באותו חודש, בנוגע לפעילות של חברי המועצה וועדותיה בניגוד עניינים: "אני לא נקטתי שום צעדים בנושא. כשאני התחלתי למלא תפקידי כיועץ משפטי למועצה, באתי למצב נתון, ומעולם לא נדרשתי להתייחס לנושא זה". בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 ציין מנהל היחידה המשפטית, כי הוא התחיל בתפקידו זה רק בשנת 2004 .ולכן אינו נושא באחריות למה שקרה קודם לכן מהאמור לעיל עולה כי יו"ר המועצה וחבריה ומנהלת המועצה לא ייחדו את תשומת הלב הראויה לחובה המוטלת על חברי המועצה וועדותיה להימנע מפעילות בניגוד עניינים, לרבות פעילות במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם נוכח האשמותיו החמורות של מר ששון, על המפעל והמועצה הייתה מוטלת החובה לבדוק בדחיפות וביסודיות את טענותיו בהתאם לאמור בנוהלי המפעל ובנוהלי המועצה, לפנ ות למנהל היחידה המשפטית ולהיוועץ במועצה הציבורית המייעצת של המפעל (להלן - המועצה המייעצת), כדי למנוע פעילות .__________________ .34 בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקווה נ' מועצת עיריית פתח -תקווה ואח' , פ"ד לד(2 )566 ', עמ569 ,572. 35 .ראש עירית חולון, חבר דירקטוריון המפעל וחבר הוועדה 934 דוח שנתי57ב .של חברי המועצה במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים. ראוי גם לקבוע נוהל שיבטיח רישום של הזיקות של חברי המועצה לרשויות מקומיות ולגופים וגילוי נאות של חברי המועצה בעניין זה. המפעל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "לאור הערותיו של מר ששון ייערך במועצה הליך של מיפוי זיקות של חברי הוועדות לאינטרסים שונים והבאתם לעיון חברי המועצה והוועדות". לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בתחילת עבודתה של המועצה בשנת 2001 היה עליה לבקש חוות דעת משפטית שתבהיר כיצד על חבריה לפעול במצבים של ניגוד עניינים ושל חשש לניגוד עניינים ותפרט את הנחיות המפעל, המועצה והחוק בעניין זה. מאחר שלא ביקשה זאת, היה על מנהל היחידה המשפטית - אשר השתתף החל משנת 2004 בחלק מישיבות המועצה וועדותיה ועל כן ידע כיצד הן מתנהלות - ליזום דיון של הנהלת המפעל בנושא. 3. להלן דוגמאות להחלטות של חברי מועצה שהתקבלו במצב של ניגוד עניינים או חשש לניגוד עניינים: (א) מר שמעון כצנלסון מר כצנלסון מכהן כאמור כיו"ר דירקטוריון המפעל וכיו"ר המועצה. הוא משמש גם יו"ר הוועדה הבין -תחומית, המקבלת בין היתר החלטות על תמיכה בכנסים ופסטיבלים. מקום מגוריו הוא, כאמור לעיל, אשדוד, ולפני שמונה ליו"ר כיהן כסגן ראש עיריית אשדוד36 . להלן דוגמאות למעורבות של מר כצנלסון בהחלטות בעניין מיזמים בתחומי התרבות והאמנות שהיה לו בהם עניין, בהם מיזמים הקשורים בעיר אשדוד. (1) בפברואר 2005 אישרה הוועדה לאמנויות הבמה הקצאה של 750,000 ש"ח לתחרויות זמר בכמה יישובים. בפרוטוקול הישיבה צוין "תחרות זמר בישובים - הועדה אינה שבעת רצון מהרמה והביצוע בשנה הקודמת. ... הפרויקט יתבצע כנראה פעם נוספת עם אותם מפיקים על פי סיכום בע"פ עם יו"ר המועצה מר כצנלסון. הועדה מבקשת שלא להמשיך את התמיכה לשנה נוספת מעבר לזו". מהפרוטוקול עולה כי הוועדה אישרה הקצאה גדולה זו למורת רוחה ועשתה זאת רק לבקשתו של יו"ר המפעל. (2) בדצמבר 2004 ביקש ראש עיריית אשדוד מיו"ר המפעל והמועצה לאשר תמ יכה בפסטיבל סרטים בין -לאומי שהוא מארגן בעירו ומסר כי בפסטיבל יוענקו שלושה פרסים. היו"ר כתב על גבי המכתב לעוזרת שלו: "אחד הפרסים יהיה שלנו". בפברואר 2005 כתב שוב ראש עיריית אשדוד ליו"ר כי הוא מבקש את תמיכת המפעל בפסטיבל הסרטים האמור. היו"ר הפנה את המכתב למנהלת המועצה כדי שתעלה אותו לדיון בוועדה הבין -תחומית. במרס .__________________ .36 בריאיון עם יו"ר הדירקטוריון שהתפרסם בעיתון "גלובס" בדצמבר 2006 נאמר, בין היתר, כי : הסיכוי להיבחר לראשות עיריית אשדוד. ]במפעל[ לזנוח את לשכתו]לו[ "דבר אחד עשוי לגרום הבחירות המוניציפאליות יתקיימו ב- 2008 , כשנתיים לפני תום הקדנציה שלו בפיס... אבל גם אם בתפקידו [ ... ייאלץ לדחות בכמה שנים את החלום האשדודי שלו, יוכל כצנלסון להתנחם ". יו"ר הדירקטוריון מסר למשרד מבקר המדינה בינואר ]במפעל 2007 ,בתגובה לאמור בכתבה כי בכוונתו להישאר בתפקידו במפעל עד שנת 2010 , כפי שנקוב בכתב המינוי שלו, וכי כרגע אין לו כל תכניות אחרות. מפעל הפיס 935 .2005 אישרה הוועדה, שבראשה עומד כאמור יו"ר המפעל, תמיכה של 100,000 ש"ח ב"פסטיבל הקולנוע הבינלאומי לסרטים עצמאיים" באשדוד. יצוין כי שנת 2005 הייתה השנה הראשונה לקיומו של פסטיבל הסרטים, ובדרך כלל לא תמכ ה המועצה בפסטיבלים בשנה הראשונה לקיומם, ולכן החלטתה על התמיכה האמורה הייתה חריגה. מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החליט לתמוך בפסטיבל זה כבר בדצמבר 2004 , עוד לפני שהוועדה הבין-תחומית התכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה זה מקרה בולט של מתן תמיכה מכספי המפעל משיקולים א ישיים, תוך ניצול מעמדו של מר כצנלסון כיו"ר המפעל ויו"ר הוועדה שאישרה את התמיכה. (3) ביוני 2005 דנה הוועדה לאמנויות הבמה בבקשה של להקה אמנותית מאשדוד, כי תמיכה של 40,000 ש"ח שאישרה לה הוועדה לסיוע בסיבוב הופעות בארה"ב תוסב לסיוע בהפקה חדשה. הוועדה החליטה שלא לאשר את הבקשה והעבירה אותה לדיון בוועדת ההנהלה של המועצה. באוגוסט 2005 דנה ועדת ההנהלה בנושא, בראשות מר כצנלסון, והחליטה לאשר את הבקשה. (4) בסוף דצמבר 2005 קיבל היו"ר ממנהלי האקדמיה הישראלית לקולנוע בקשה לתת תמיכה לצורך מתן הפרס לסרט הזר הטוב ביותר. מר כצנלסון רשם על המכתב הערה למנהלת המועצה: "כמו בשנה שעברה". בסוף פברואר 2006 אישרה הוועדה הבין-תחומית בראשותו תמיכה למטרה האמורה בסך 150,000 ש"ח- כמו בשנת 2005 . מהאמור לעיל עולה כי החלטת הוועדה הבין-תחומית בראשות היו"ר שימשה רק אישור פורמלי להחלטתו על מת ן התמיכה, שבאה לידי ביטוי בהערתו על גבי הבקשה. (5) בסוף אפריל 2006 אישרה הוועדה הבין-תחומית תמיכה של 50,000 ש"ח בפסטיבל שארגנה עיריית אשדוד. הביקורת העלתה כי בהחלטה על מתן התמיכה השתתף יו"ר המפעל, המשמש גם יו"ר הוועדה. (6) בתחילת יוני 2005 החלה מנהלת המוע צה לטפל בארגון כנס של המועצה בנושא "אמנויות וחברה" (להלן - הכנס), שעל פי החלטת ועדת ההנהלה של המועצה אמור להתקיים בכל שנה החל מ - 2006 . על פי הודעת המועצה באתר האינטרנט של המפעל, "הכנס נועד להפגיש את כל מקבלי ההחלטות ובעלי העניין המרכזיים בתחום האמנויות והתר בות, ליום דיונים, אשר ייוחד לקידום גיבושה של מדיניות תרבות ואמנויות לאומית". ממסמכי המפעל עולה כי כבר ביולי 2005 החליטו הצדדים דאז לאירגון הכנס37 לקיימו באשדוד. לפי הסברים שמסרה מנהלת המועצה למשרד מבקר המדינה, נבחרה העיר אשדוד בשל "המיקום המתאים ובשל הצעות העירייה לספק מקום לקיום הכנס". לא נמצאו במפעל ובמועצה מסמכים .__________________ .37 .יו"ר המועצה ומנכ"ל "כנס שדרות" לחברה 936 דוח שנתי57ב .המצביעים על תהליך קבלת החלטות מסודר בעניין מקום הכנס, ולא נמצאה פנייה בכתב של המועצה לרשויות מקומיות נוספות בהצעה לארח את הכנס. באוקטובר 2005 כיהן מר כצנלסון כיו"ר ישיבה של ועדת ההנהלה של המועצה. בין היתר אישרה הוועדה באותו דיון תקציב בסך של 250,000 ש"ח למימון הוצאות הכנס. לא נמצאו במועצה או במפעל מסמכים המצביעים על דיון בתוכני הכנס ובסכום שיוקצה להוצאות הקשורות בו. בעקבות החלטת הוועדה חתמה המועצה במאי 2006 על הסכם עם עיריית אשדוד לקיום הכנס בעיר באותו חודש. חלקה של העירייה במימון הכנס היה העמדת המקום לקיום הכנס, הכנת במה, ציוד הגברה וכו', והמועצה הייתה אמורה לשאת ביתר ההוצאות, שעל פי בדיקה של משרד מבקר המדינה הסתכמו בפועל בכ - 390,000 ש"ח (חריגה של 140,000 מהתקציב שאישרה כאמור המועצה). בדף הראשון ש ל תכנית הכנס נכללו דברים מאת יו"ר המפעל וראש עיריית אשדוד, והם גם נשאו דברים בפתיחת הכנס. מממצאי משרד מבקר המדינה לגבי תהליך בחירת העיר שבה יתקיים הכנס עולה כי הוא לקה בחסר ובוצע שלא כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שמר כצנלסון, שכא מור שימש עד מינויו לתפקידו במפעל כסגן ראש העירייה, היה שותף להחלטת המועצה לקיים את הכנס באשדוד ולהחלטת ועדת ההנהלה לאשר את מימון הכנס האמור. חומרה נוספת יש בדבר נוכח החריגה הגדולה מהסכום שהוקצה למימון הכנס, בלא שנמצא כי מוסדות המפעל או הנהלת המועצה בחנו את הסיבות לחריגה ואישרו אותה. . . מהדוגמאות שלעיל עולה כי יו"ר המפעל והמועצה קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות בסכום כולל של יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם. בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים, שלא על פי חובותיו בעניין זה ובניגוד להוראות המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר כצנלסון הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לגופים אלה ולתת לה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מפעילות בניגוד עניינים ולא להשתתף בישיבות המועצה וועדותיה שדנו בהקצבות לגופים ופעילויות המתקיימות באשדוד. זאת במיוחד נוכח תפקידו כיו"ר המפעל והדוגמה האישית המתחייבת מתפקידו הבכיר. (ב) מר יגאל בן זיקרי מר בן זיקרי הוא חבר הוועדות לאמנויות הבמה ולאמנות חזותית. הוא מתגורר באשדוד, דובר נמל אשדוד, מנצח תזמורת בהכשרתו וחבר הנהלות של כמה גופי תרבות ומוסיקה בעיר. מר בן זיקרי מונה למועצה בהמלצתו של מר כצנלסון. מפעל הפיס 937 . בביקורת נמצא כי בהשתתפותו של מר בן זיקרי התקבלו בוועדה לאמנויות הבמה החלטות על תמיכה כספית בסך 105,000 ש"ח בארבעה מיזמים בתחום המוסיקה באשדוד. בתשובת מר בן זיקרי מינואר 2007 למשרד מבקר המדינה הוא ציין: כי שיפוטו נעשה "על פי רואה ]וכי אינו[ ]של עולם המוסיקה והתרבות בישראל[ המקצועית]הבנתו והיכרותו[ מיטב אשר הוזכרו בביקורת, כל ניגוד עניינים וסטייה מנוהל התמיכות של המועצה ]בפעולות[ ."לתרבות ואמנות של מפעל הפיס לדעת משרד מבקר המדינה, על מר בן זיקרי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתו לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לו זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונה לחבר מועצה - ולתת לזיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליו להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים, בייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. (ג) גברת ינינה קודליק גברת קודליק חברה בוועדה לאמנויות הבמה ובוועדה לאמנות חזותית. היא מתגוררת באשדוד, מנהלת את מחלקת הפסנתר בקונסרבטוריון בעיר ומכהנת כמנהלת אמנותית של פסטיבלים, סדרות קונצרטים ותחרויות מוסיקליות. גם גברת קודליק מונתה למועצה בה מלצתו של מר כצנלסון. בביקורת נמצא כי גברת קודליק השתתפה באישורן של תמיכות בסכום כולל של 45,000 .ש"ח לשלוש פעילויות באשדוד, חלקן בתחום המוסיקה גברת קודליק ציינה בתשובתה מינואר 2007 ...למשרד מבקר המדינה כי "על אף היותה תושבת העיר ומנהלת קונסרבטוריון בעיר אין היא רואה את עצמה כפסולה מלעסוק בענייני מוסדות ואירועים הממוקמים באשדוד, כל עוד אין לה עניין אישי בהם. מקום מגורים משותף איננה בגדר זיקה הפוסלת ממלא תפקיד מלקבל החלטות מחמת קרבה לעניין הנדון". לדעת משרד מבקר המדינה, על גברת קודליק הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקתה לעיר ולגופים בה, ולהודיע אם יש לה זיקה ליו"ר, שבהמלצתו מונתה לחברת הוועדה - ולתת זיקות אלה ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה - והיה עליה להימנע מהצבעה במצב שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים ובייחוד בתחום מיזמי במה ומוסיקה. (ד) מר יגאל עמ די מר עמדי הוא תושב ירושלים, והוא ממלא מקום ראש עיריית ירושלים וסגנו ומחזיק בתיק התרבות והספורט בעירייה. הוא חבר דירקטוריון המפעל ויו"ר ועדת הביקורת שלו, יו"ר ועדת המועצה לקולנוע וטלוויזיה וחבר בוועדה לאמנויות הבמה ובוועדה הבין-תחומית. 938 דוח שנתי57ב .בביקורת נמצא כי מר עמדי השתתף בהחלטות בדבר אישור של 24 תמיכות בסכום כולל של 1,030,500 ש"ח הקשורות לפעילויות וגופים בירושלים שחלקם מתוקצבים, בין היתר, על ידי עיריית ירושלים, אשר מר עמדי מחזיק כאמור בתיק התרבות והספורט שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מר עמדי הייתה מוטלת החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו לעיר ולגופים בה ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדות שהוא חבר בהן, בעת שדנו על תמיכה כספית בגופים שיש לו או לעירייה עניין בסיוע להם, והיה עליו לצאת מישיבות אלה ולתת לכך ביטוי בפרוטוקול. בתשובת מר עמדי מינואר 2007 לטיוטתדוח הביקורת הוא כתב, בין היתר: "אכן ניתן לכאורה לראות בתפקידי כמ"מ ראש עיריית ירושלים כעומד בניגוד עניינים לחברותי במועצה, וזאת ככל שמדובר בדיונים והחלטות הקשורים לבקשות הקצבה של גופים ו/או פרטים ירושלמים. להערכתי, פרשנות זו הינה מחמירה, ועלולה לכוון למצב לא סביר, בו בחלק ניכר מן הדיונים יעדרו חברי מועצה רבים. יש לדעתי להבחין הבחנה ברורה בין מצב בו חבר המועצה משמש בעל תפקיד (אם בשכר ואם שלא בשכר) בגוף שבקשתו להקצבה נדונה, לבין חבר מועצה המשמש בעל תפקיד בעירייה... אליה שייך הגוף מבקש ההקצבה. קל וחומר, כשמדובר בעיר גדולה כמו ירושלים אשר מספר הגופים מבקשי ההקצבה מקרבה רבים כל כך". מר עמדי גם ציין כי חלק מן ההקצבות של המועצה ניתן לגופים ייחודיים הנמצאים בירושלים. הלכה פסוקה היא כי ניגוד עניינים יכול להיות גם בין שני עניינים ציבוריים של נושא המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה בהשתתפותו של מר עמדי בהחלטות על מתן תמיכות בסכומים גדולים לפעילויות ולגופים הנמצאים בירושלים, אשר גם במסגרת תפקידו בעירייה כמחזיק תיק התרבות והספורט היה לו עניין לקדם אותם, הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים בין שני העניינים הציבוריים שלהם הוא מחויב, שלא על פי חובותיו בעניין זה לפי הפסיקה ולפי נוהלי המועצה. (ה) מר איתן ברושי מר ברושי היה יו"ר הוועדה לאמנויות הבמה וחבר בוועדה הבין-תחומית 38 . הוא כיהן כראש המועצה האזורית עמק יזרעאל, יו"ר החברה הכלכלית עמק יזרעאל, יו"ר איגוד מנהלי מחלקות התרבות והאירועים במרכז השלטון המקומי ובמרכז המועצות האזוריות ועוד, והוא חבר קיבוץ גבת שבעמק יזרעאל. להלן דוגמאות להחלטות שהיה מעורב בהן על תמיכה כספית במיזמים ופעילויות בעמק יזרעאל ובאיגוד מנהלי התרבות ועוד: (1) הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטות הוועדה לאמנויות הבמה לתת שתי תמיכות בסכום כולל של 30,000 .ש"ח לפעילויות וגופים הקשורים בעמק יזרעאל (2) ביוני 2005 כתב מנהל מקהלה מסוימת למר ברושי- אז ראש המועצה האזורית עמק יזרעאל - כי הוא מבקש את עזרתו לתמיכה כספית בנסיעת המקהלה להופעות בארה"ב. מר .__________________ .38 .כיום משמש מר ברושי כמנכ"ל משרד המדע, התרבות והספורט מפעל הפיס 939 .ברושי העביר את הבקשה למנהלת המועצה וז ו כתבה על גבי המכתב "לבקשת איתן לאומנויות הבמה סיורים בחו"ל ישיבה קרובה". ]וועדה[... להכניס ל]ברושי[ הועלה כי מר ברושי השתתף בהחלטת הוועדה לאמנויות הבמה לתת למקהלה תמיכה בסך 15,000 .ש"ח לסיוע במימון הנסיעה של חברי המקהלה לארה"ב (3) במרס 2005 אישרה הוועדה הבין-תחומית תמיכה בסך 60,000 ש"ח לקיום פסטיבל מסוים במועצה האזורית עמק יזרעאל. מר ברושי לא נכח בישיבה. מר ברושי ערער לפני מנהלת המועצה, כראש המועצה האזורית, על החלטת הוועדה, וביקש להגדיל את סכום התמיכה ל- 100,000 ש"ח. הוא אף כתב ליו"ר המפעל והמועצה והציע לו להגדיל את התמיכה לסכום האמור בתמורה לפרסום תמיכת המפעל בקיומו של הפסטיבל. במאי 2005 כתבה לו מנהלת המועצה כי ערעורו על החלטת הוועדה נדחה. מהתכתובת האמורה עולה כי מר ברושי ניצל את תפקידו במועצה לתרבות ואמנות כדי לנסות ולקדם את ענייני המועצה האזורית שבראשה עמד. הניסיון אמנם לא עלה יפה, אך בעשותו כן פעל מר ברושי בניגוד עניינים תוך ניצול מעמדו במועצה לתרבות ואומנות. (4) בסוף מרס 2006 החליטה הוועדה לאמנויות הבמה לאשר רשימה של מופעים שיתקיימו במימון המועצה ביישובים שונים בארץ; הוחלט שמר ברושי יאשר את הרשימה. הביקורת העלתה כי ברשימת המופעים שאישר מר ברושי נכלל גם מופע של תזמורת בנהלל שבעמק יזרעאל. (5) בשנת 2004 אישרה הוועדה הבין-תחומית של המועצה, בהשתתפות מר ברושי, תמיכה בסכום של 200,000 ש"ח בכנס ארצי שנתי של איגוד מנהלי התרבות של הרשויות המקומיות. יצוין כי בראש האיגוד האמור עומד כאמור מר ברושי, ומר יעקב, חבר הוועדה לספרות ושירה, הוא יו"ר ועדת התכנים וההשתלמויות של האיגוד. שני בעלי תפקידים אלה עמדו גם בראש הכנס האמור. מר ברושי ציין בתשובתו מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה, כי ראה חשיבות בארגון הכנס כיוון ש"מנהלי התרבות בכל הרשויות בכל הארץ ובעיקר בפריפריה הם תנאי הכרחי לקיומה של התרבות בכל מקום ולמען כולם". לדעת משרד מבקר המדינה יש לראות בחומרה את העובדה שמר ברושי היה שותף להחלטה לתמוך בסכום ניכר בכנס של איגוד שהוא עומד בראשו. נוכח ממצאי הביקורת נראה כי התמיכה של המועצה בכנס זה הושפעה מכך שמארגני הכנס והעומדים בראשו חברים במועצה ובוועדותיה. לדעת משרד מבקר המדינה הייתה מוטלת על מר ברושי החובה לדווח מבעוד מועד על זיקותיו ולתת להן ביטוי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה ולהימנע מניגוד העניינים הכרוך בהשתתפות בהחלטות הנוגע ות לגופים שבראשם עמד. מממצאי הביקורת דלעיל עולה כי מר ברושי לא פעל על פי חובותיו בעניין זה והוא פעל בניגוד עניינים ובניגוד לנוהלי המועצה. 940 דוח שנתי57ב . (ו) מר מרדכי ששון מר ששון הוא חבר דירקטוריון המפעל, חבר הוועדה לאמנויות הבמה והוועדה הבין-תחומית ומכהן כראש עיריית חולון. מהפרוטוקולים של דיוני ועדות המועצה עולה לכאורה כי מר ששון השתתף בחמש החלטות של ועדות המועצה על תמיכה בעיריית חולון, בחברות עירוניות הקשורות בה ובתושבי העיר, בסכום כולל של 244,000 .ש"ח מר ששון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 , כי "בכל פרוטוקול הוועדות יש התייחסות אך ורק להחלטות הוועדות ואין התייחסות לנאמר על ידי החברים או לנוכחות החברים במהלך הדיון". הוא הצהיר "כי בכל הנושאים שהיו קשורים לעיריית חולון, יצאתי מחדר הישיבות ולא נטלתי חלק לא בדיונים ולא בישיבות". מר ששון צירף לתשובתו מכתבים ממנהלת המועצה וחבר בוועדה שאישרו את נכונות דבריו. לגבי החלטה אחת שהשתתף בה ציין מר ששון כי לא ידע שמדובר במבקש מחולון. לדעת משרד מבקר המדינה תשובתו של מר ששון מדגישה את החשיבות של רישום פרוטוקולים ממצים של ישיבות המועצה וועדותיה תוך ציון נוכחות החברים והשתתפותם בקבלת החלטות, וכן את החשיבות של מסירת מידע לחברי הוועדה על המבקשים ובכלל זה על מקומות מגוריהם. זאת כדי למנוע אפילו מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי שחברים שעניין הנוגע להם נדון בישיבה יצאו ממקום הישיבה ויוודאו כי הדבר נרשם בפרוטוקול. יש לציין לשבח את ההקפדה בעניין זה. . . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהיו"ר וחברי מועצה לא פעלו על פי המתחייב מהכללים למניעת ניגוד עניינים ומנוהלי המועצה, לא הודיעו מראש על זיקותיהם ולא נמנעו מלהשתתף בדיונים ובהצבעות הנוגעים למבקשי תמיכה שיש להם עניין ישיר או עקיף בהם. יש לראות בחומרה גם את העובדה שמאז הוקמה המועצה לא נקטו חבריה את הצעדים הדרושים לבחינת סוגיית ניגוד העניינים בפעילות המועצה וועדותיה ולקביעת הנחיות ברורות בעניין זה, נוסף על האמור בעניין זה בתקנון ההתאגדות של המפעל, בנוהלי המועצה ובפסיקה. מממצאי הביקורת עולה כי בפועל היו"ר וחלק מחברי המועצה וועדותיה אכן קידמו בכמה מקרים מתן תמיכות לגופים שהיה להם עניין בהם. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר הדירקטוריון לא נהגו בכספי הציבור ברגישות ובאחריות הנדרשות. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להורות למועצה לקיים בדק בית יסודי בעניין פעילותה ולבחון אם יש מקום לעצור לאלתר את אישור התמיכות עד להשלמת הבדיקה האמורה. על המועצה וועדותיה להתקין בהקדם אמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות (בדומה למבחנים מפעל הפיס 941 .לחלוקת כספי תמיכות שגיבש, למשל, משרד המדע, התרבות והספורט לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 ). באמצעות אמות המידה יוכלו עובדי המועצה לבחון אילו בקשות עומדות בתנאי הסף קודם הדיון בוועדות. על בסיס אמות המידה אף תוכל המועצה לקיים הליך בדיקה מובנה ומושכל לאישור או לדחייה, בלא שהוועדות יצטרכו לדון במאות בקשות בשנה אל א רק במקרים חריגים שתגדיר המועצה (כפי שנהוג לגבי ההקצבות השנתיות של המפעל לרשויות המקומיות). בשיטה זו גם ייבחנו כל הבקשות לתמיכה בשקיפות, בהגינות, באחידות וללא משוא פנים. על המועצה וועדותיה לתעד כראוי את דיוניהן בדרך שתשקף את הנימוקים להחלטותיהם ואת נוכחות חברי המועצה בכל דיון. לדעת משרד מבקר המדינה יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם. זאת ועוד - יש להתחשב בחובה לתת ייצוג הולם לשני המינים, למגזרים שונים של האוכלוסייה, לכל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים. .תמיכות בפעולות תרבות שלא באמצעות המועצה .הביקורת העלתה כי המפעל תומך בפעולות תרבות גם בדרך של מתן חסויות (מתקציב הפרסום) ובאמצעות תרומות (מתקציב התרומות)39 . להלן דוגמאות לתמיכות באירועי תרבות שלא ניתנו באמצעות המועצה. 1. כאמור לעיל ועדת הפרסום מאשרת רכישות ש ל טובין ושירותים עד לסכום של 125,000 .ש"ח. בין היתר בסמכותה לאשר מתן חסות לאירועים שונים החסויות מיועדות לקדם מכירות ולשפר את השיווק של הגרלות המפעל, ולכן ערכה השיווקי של החסות המוצעת צריך להיות השיקול המרכזי בהחלטת הוועדה אם לאשר את מתן החסות. הביקורת העלתה כי ועדת הפרסום החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסות לאירועי תרבות בלא שהובהרה בפרוטוקול הישיבה התועלת העסקית שהמפעל יפיק מכך. נמצאו שבע דוגמאות כאלה למתן חסויות לאירועי תרבות, שארבעה מהם התקיימו בעיר אשדוד; הסכום הכולל של אותן חסויות היה כ- 295,000 ש"ח. מאחר שהמועצה היא הגוף במפעל המופקד על מתן תמיכות לגופים כאלה, לא הייתה ועדת הפרסום רשאית לקבל החלטות אלה. בתשובת סמנכ"ל שיווק של המפעל מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה צוין, בין היתר, כי "ועדת פרסום שלישית מכבדת את בקשות היו"ר אשר מכהן כיו"ר פעיל. בכל הדוגמ אות שיווקי ולפיכך מצאה הוועדה לנכון לכבד את בקשת ]ה[ שפורטו הוצג לוועדה הרקע וההגיון היו"ר". .__________________ .39 .ראו בנפרד את ממצאי הביקורת על מתן תרומות על ידי המפעל 942 דוח שנתי57ב .בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא פורטו כאמור הנימוקים לאישור החסויות האמורות, וגם לא נראה כי השיקול המרכזי בהחלטה היה אכן קידום השיווק של הגרלות המפעל. 2. מפעל הפיס נוהג כאמור לתת תרומות למטרות שונות. הביקורת העלתה כי ועדת התרומות של המפעל נתנה תרומות גם לצורך קיום אירוע תרבות, אף שהמועצה היא המופקדת על מתן תמיכות לגופים כאלה. בביקורת נמצאו שמונה מקרים של תרומות המסתכמות ב - 104,000 ש"ח, שנתן המפעל לאירועי תרבות, ששניים מהם התקיימו בעיר אשדוד. 3. הביקורת העלתה כי ההחלטות בעניין החסויות והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. מהאמור לעיל עולה כי למעשה מתבצעות במפעל במקביל, באמצעות יחידות אחרות של המפעל ותקציבים שלא נועדו לכך, פעולות של תמיכה כספית בפעולות תרב ות בלא שנראה כי נבחנו כראוי. באחדים מן המקרים הנזכרים בולטת מעורבותו המשמעותית של היו"ר. לדוגמה, הוועדה הבין-תחומית דחתה במרס 2005 בקשה לתמיכה בפסטיבל "ההתיישבות העברית מצדיעה לירושלים", בסכום של 100,000 ש"ח אך לבקשת היו"ר, אישרה ועדת הפרסום לתת 50,000 ש"ח באמצעות מתן חסות, בלא שדווח לה כי הוועדה הבין- תחומית דחתה את הבקשה ומדוע דחתה אותה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שכל הקצאה כספית תמומן באמצעות הסעיף התקציבי שנועד לה ותאושר בידי הגוף במפעל המוסמך לטפל בה. אין זה ראוי לממן תמיכות לאותו גוף או אירוע מסעיפי תקציב ותחומי פעילות שונים של המפעל. על ועדת הפרסום וועדת התרומות להימנע מלקבל החלטות לגבי מתן חסות ותרומות לאירועי תרבות בלא תיאום עם המועצה, ויש לקבל החלטה רק לאחר שנבחנו במלואם השיקולים העסקיים והאחרים למתן התמיכה או התרומה. על המפעל להקים מאג ר מידע ממוחשב מרכזי שיאפשר ליחידותיו לבדוק אם בקשות לתמיכה, לחסות או לתרומה שהועברו לטיפולו, הוגשו גם ליחידות אחרות, מה החליטו אותן יחידות ומדוע. כל זאת כדי למנוע אישור של תקציבים לאותו גוף בידי כמה יחידות בלא תיאום, או אישור בקשה בידי יחידה אחת לאחר שנדחתה מסיבות מוצדקות בידי יחידה אחרת. בתשובתה למשרד מבקר המדינה כתבה המועצה כי מתקבלת על דעת הנהלת ]ההמלצה[" המפעל. עם זאת, יישומה בפועל אינו פשוט, ומשום כך תקים הנהלת המפעל צוות מקצועי שיבחן את דרכי המימוש של המלצה זו". .מועצת הפיס לחינוך .ביולי 2006 אישר די רקטוריון המפעל את בקשתו של היו"ר להקים את "מועצת הפיס לחינוך", בשלב זה בלי להקצות לה תקציב. גם בראש המועצה הזו אמור לעמוד יו"ר המפעל וייכללו בה שני חברי דירקטוריון ועד עשרה אישי ציבור. מפעל הפיס 943 . לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לשקול שוב את החלטתו בנושא ובכלל זה את ההחלטה כי בראש המועצה לחינוך יעמוד יו"ר המפעל, נוכח הליקויים החמורים שהועלו בדוח זה בעניין סדרי עבודתה של המועצה לתרבות ואמנות, השפעתם של חבריה על פעולותיה והחלטותיה והשימוש בכספי המועצה לצורך סיוע לגופים הקשורים בהם במצב של חשש לניגוד עניינים. ע ל האסיפה הכללית ודירקטוריון המפעל לפעול בהקדם לתיקון כל הליקויים שצוינו בדוח זה, עוד לפני שהמועצה לחינוך תתחיל לפעול - אם אכן תוקם - כדי למנוע את הישנותם בגוף זה. .קבלת כרטיסים למופעים וחפצי ערך .נוהל המפעל בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה" (להלן - הנוהל) קובע כללים ברורים לגבי קבלת מתנות וטובות הנאה בידי עובדי המפעל, העלולה לפגוע בתדמיתו של המפעל ובאמון הציבור כלפיו. הנוהל אוסר על כל עובדי המפעל לקבל מתנה או טובת הנאה ומעניק למנהל חטיבת מינהל ובקרה סמכות להורות למקבלי המתנות להחזיר מתנות שעלולות לפגום בצורה כלשהי במילוי תפקידם. כמתנה מוגדר כל דבר שיש לו ערך חומרי והוא ניתן בקשר לתפקידו של העובד. הביקורת העלתה כי הנוהל חל רק על עובדי המפעל, ולא על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. עוד העלתה הביקורת כי במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים והגופים מבקשי התמיכה. חלקם נמסרים למפעל ביוזמת אותם גופים, וחלקם - על פי דרישה שכלולה בהודעה של המועצה על אישור התמיכה או בהסכמים שהיא חותמת עם אותם גופים. להלן פירוט הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין זה. כרטיסים למופעים 1. בינואר 2005 כתבו חבר בוועדה לאמנויות הבמה ומנהלת המועצה למארגני התחרות השנתית ה -11 ע"ש ארתור רובינשטיין כי המועצה תתמוך בתחרות בסכום של 108,000 ש"ח; העתק המכתב הועבר ליו"ר המפעל. יצוין כי ממסמכי המועצה עולה שהוועדה לאמנויות הבמה אישרה בפועל את ההקצאה רק באפריל 2005 . במכתב האמור צוין כי המועצה העדיפה שהכספים ייועדו לתמיכה בערב של תחרות הגמר ולא בשלבי הביניים של התחרות. הועלה כי בהסכם שחתם המפעל באפריל 2005 עם מארגני התחרות נקבע כי "הנהלת התחרות תיתן למועצה מספר הזמנות זוגיות לתחרות הגמר וכן מספר נוסף לחברי הדירקטוריון של מפעל הפיס וחברי המועצה לשלב חצי הגמר בתאריכים 11 ו-12 באפריל 2005 , לפי רשימה מוסכמת ". יצוין כי מחירם של הכרטיסים לאירועים יוקרתיים אלה הגיע עד 180 .ש"ח לכרטיס 944 דוח שנתי57ב .בעקבות זאת שלחה מנהלת המועצה לחברי דירקטוריון המפעל ומנהליו ול חברי המועצה הודעה על האפשרות לקבל כרטיסים לאירוע וביקשה מהם להזמין כרטיסים אצל מזכירתה. על פי רישומי המועצה הזמינו בעלי התפקידים האמורים 20 .כרטיסים לתחרויות השונות כרטיסים זוגיים נמסרו ליו"ר המפעל והמועצה; לחברי המועצה יגאל בן זיקרי ושמעון זנדהאוז; למנכ"ל המפעל, למנהלת המועצה ולמנהל היחידה המשפטית של המפעל 40 . בעלי התפקידים האחרים כתבו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 ובינואר 2007 , כי לא קיבלו מהמפעל את הכרטיסים או שהכרטיסים לא הוצעו להם. מנהלת המועצה השיבה לשאלת משרד מבקר המדינה בעניין זה, כי במועצה מתקבלים כרטיסים והזמנות לאירועים רבים של גופים שהמועצה תומכת בהם או שתמכה בהם ומגופים אחרים, וכי אין לה רשימה של בעלי התפקידים והעובדים שהכרטיסים חולקו להם. כמו כן ציינה כי היא סבורה שעליה, על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה מוטלת חובה להשתתף באירועים כדי להכי ר את תחום התרבות שהם תומכים בו, וכי בכל המכתבים שהמועצה שולחת לגופים שאושרה להם תמיכה באירועי תרבות, הם מתבקשים לפנות למועצה ולקבל ממנה רשימה של חבריה כדי שיוכלו לשלוח להם הזמנות לאירועים וביצוע ההזמנות נעשה באופן ישיר על ידי חברי המועצה. לדעת משרד מבקר המ דינה, דרישה של המועצה לקבל חינם כרטיסים למופעים מהגופים מקבלי התמיכות אינה ראויה ועלולה ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על החלטותיה בדבר התמיכה שהיא נותנת לאותם גופים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לנהוג בעניין קבלת כרטיסים והזמנות לפי אמות המ ידה של גוף העוסק בכספי ציבור, ולא לדרוש עבור עובדיה כרטיסים לאירועים מגופים שהיא תומכת בהם. על המפעל והמועצה להכין בהקדם נוהל ובו כללים מפורטים ומחייבים בעניין זה - בדומה לעקרונות שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1709 מנובמבר 2005 בעניין "קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים" וכן בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 - ולנקוט את כל הצעדים הדרושים למימושם. אם המועצה סבורה כי השתתפות בעל תפקיד מטעמה באירוע מסוים דרושה למילוי תפקידו, יש מקום שישתתף באירוע בתמורה מלאה במימון המפעל לפי כללים שייקבעו. 2. הועלה כי חברה במועצה הציבורית המייעצת של המפעל41 , ד"ר רחל אדטו, קיבלה זוג כרטיסים לתחרות האמורה. מנהלת המועצה לתרבות ואמנות הסבירה למשרד מבקר המדינה כי היא ביקשה ממזכיר המפעל שיודיע גם לחברי המועצה המייעצת על האפשרות לקבל כרטיסים לאירוע זה, כיוון שסברה שכך הם יתערו טוב יותר בנושאים שבהם עוסקת המועצה לתרבות ואמנות. חברת המועצה המייעצת כתבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 : "מאז מוניתי כחברה בוועדה המייעצת, אני עושה זאת בהתנדבות ללא קבלת תמורה כלשהי ממפעל הפיס. הזמנה חד פעמית לקונצרט אינה מהווה בשום פנים תמורה כלשהי עבור הזמן המושקע בישיבות או ההוצאות הכרוכות בכך" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום שחבר גוף שתפקידו לייעץ להנהלת המפעל בין היתר בנושאי אתיקה ציבורית יקבל כרטיסים ללא תשלום לאירוע שהמפעל .__________________ .40 מנהלת המועצה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי ניצלה רק כרטיס אחד, וכי ראתה חובה לעצמה להיות בתחרות בתוקף תפקידה. 41 ראו הערה13. מפעל הפיס 945 .משתתף במימונו. קבלת טובת הנאה זו עלולה לערער את הסמכ ות המוסרית של המועצה המייעצת לייעץ למפעל בנושאי אתיקה ציבורית. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל והמועצה המייעצת לקבוע כללים ברורים באשר לקבלת טובות הנאה מהמפעל או מגופים שהוא קשור עמם. 3. )(א למשרד מבקר המדינה נמסר מידע שלפיו גם במשרדי בעלי תפקידים ביחידות אחרות של המפעל, שהנוהל בנושא קבלת מתנות וטובות הנאה חל עליהן, מתקבלות הזמנות רבות מגופים נתמכים ומגופים שהמפעל קשור עמם בהסכמים עסקיים. ביוני 2006 ביקש משרד מבקר המדינה מיו"ר דירקטוריון המפעל, ממנכ"ל המפעל ומסמנכ"ל השיווק לדווח לו אם מתקבלים בלשכתם כרטיסים או הזמנות לאירועי תרבות וספורט, לפרט את כל סוגי הכרטיסים וההזמנות ואת שמות בעלי התפקידים במפעל שקיבלו אותם ולציין אם נעשה בהם שימוש. היו"ר השיב ביוני 2006 כי מתוקף תפקידו כיו"ר דירקטוריון המפעל ויו"ר המועצה וכאיש ציבור מתקבלים בלשכתו הזמנות וכרטיסים לאירו עים של גופים שונים, ולעתים הוא מגיע לאירועים אלה כדי לייצג את המפעל, להעניק פרסים או לשאת דברים; הוא אינו מעביר לאחרים את הכרטיסים שקיבל. מנכ"ל המפעל ציין בתשובתו ביוני 2006 כי נכח באירוע ספורט והעניק בו גביע במסגרת מתן החסות של המפעל לאירוע. הסמנכ"ל לשיוו ק כתב למשרד מבקר המדינה ביוני 2006 כי ביחידתו מתקבלות הזמנות לאירועים סגורים והן מחולקות לרוב בין עובדי היחידה. עוד ציין, כי אכן התקבלו במשרדו כרטיסים מחברה מסוימת, וכי הוא נמנע מלהשתמש בהם עקב הנחיה שנתן לו בעניין זה המנכ"ל (במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא). (ב) הועלה כי המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם, לקבל כרטיסים לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. לדוגמה, בהסכם חסות שחתם במאי 2006 עם איגוד הכדורסל התחייב האיגוד להעמיד לרשותו "כרטיסים לאירועים הבולטים שבאחריותו (משחקי הגביע, ונבחרת ישראל)". 4. בעקבות הביקורת פנתה מנהלת המועצה למנהל היחידה המשפטית של המפעל (שהיה כאמור בין מקבלי הכרטיסים לתחרות ע"ש ארתור רובינשטיין) וביקשה ממנו חוות דעת בנושא. בחוות הדעת שהגיש לה ביוני 2006 ציין מנהל היחידה המשפטית, כי חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 , ונגזרותיו אינם חלים על המפעל, וכי חברי הדירקטוריון וחברי המועצה משתמשים בכרטיסים מתוקף תפקידם לצורך בחינת הבקשות ולצורך בחינה של תוצאות החלטותיהם, ולכן לדעתו אין טעם לפגם בקבלת הכרטיסים. עוד ציין שלדעתו מדובר במתנות קטנות ערך. מממצאי הביקורת עולה כי מנהל היחידה המשפטית, שתפקידו להתריע על מצבים אפשריים של ניגוד עניינים ולמנוע אותם, קיבל בעצמו כרטיסים מגוף מקבל תמיכה, ואף נתן חוות דעת המצדדת בהמשך התופעה השלילית של קבלת כרטיסים והזמנות מגופים נתמכים וגופים שהמפעל קשור עמם בקשרים עסקיים. לדעת משרד מבקר המדינה יש להבחין בין השתתפות באירועים במסגרת התפקיד כדי לבטא חסות, להעניק פרסים וכיוצא בזה, לבין ניצול הענקת התמיכה לקבלת טובת הנאה אישית. 946 דוח שנתי57ב .בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי "קבלת כרטיסים בידי מי שאינם מתבקשים ללכת למופעים כדי לבצע תפקיד או כדי לייצג בפומבי את המפעל, וכן קבלת כרטיסים לבני זוג, איננה במקומה. לאור הביקורת יתוקן ליקוי זה, באמצעות כתיבת נוהל פנימי לעניין זה". חפצי ערך בנוהל המתנות של המפעל נקבע כי מתנה שעובד המפעל לא סירב לקבלה ולא החזיר אותה לאלתר, תהפוך לקניין המפעל. מתנה כזו תאוחסן באגף המינהל של המפעל או ביחידה אחרת בו ותירשם במאגר שינהל מנהל אגף המינהל במפעל. כאמור, הנוהל לא הוחל על חברי דירקטוריון המפעל ועל עובדי המועצה וחבריה. במשרדי המועצה מתקבלים מגופים שקיבלו ממנה תמיכה פריטים רבים שהם תוצרי תמיכת המפעל בהם - כגון: תקליטורים עם יצירות מ וסיקליות וסרטים, ספרים ואלבומים יקרי ערך - ופריטים שממחישים את פעולתם ויצירתם של גופים המבקשים ממנה תמיכה. יצוין כי חלק מאותם פריטים מיועדים באופן אישי לחברי המועצה ועובדיה. נמצא כי המפעל אינו מנהל רשימת מצאי של פריטים אלה, והם אינם מאוחסנים כנדרש אלא נלקחים על ידי מקבליהן או ניתנים למנהלים ועובדים אחרים במפעל. בתשובתו למשרד מבקר המדינה כתב המפעל כי כי ]משרד מבקר המדינה[ "התקבלה הערת יש לקיים רישום הולם" של חפצי הערך שמתקבלים במפעל. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל להחיל על המועצה בהקדם את נוהל המתנות שלו, ל אחסן את כל הפריטים האמורים כפי שנקבע בנוהל ולדאוג שמנהל אגף המינהל או בעל תפקיד שימונה לכך ינהל רשימת מצאי מעודכנת שלהם. כאשר תגיע המועצה למסקנה כי פריטים מסוימים אינם דרושים לה עוד לצורך ביצוע עבודתה, עליה לתרום אותם לגופים ראויים באופן מסודר ולתעד זאת כראוי. על המפעל להשלים את נהליו בעניין הטיפול במתנות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים ליישומם המלא. . . בהנחיה האמורה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין קבלת הזמנות וכרטיסים למופעים ואירועים, הוא עמד על כך שהכללים בנושא קבלת מתנות בידי עובד ציבור נועדו להבטיח כי הוא יפ עיל את סמכותו השלטונית בהגינות, ביושר, בענייניות, בשוויון ובסבירות. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות המפעל גוף העוסק בכספי ציבור, דברים אלה נכונים למנהליו ועובדיו בכלל ולעובדי המועצה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת מתנות מגורמים נתמכים, עלולה לפגוע, ולו למראית עין, בשיקולים למתן הקצבות ותמיכות. זאת ועוד, כספי המפעל והמועצה אינם רכושם הפרטי של חברי הנהלת המפעל, עובדיו וחברי המועצה, ולא ראוי שהם יופלו לטובה בקבלת הזמנות לאירועים ופריטים שונים, בשל מתן תמיכות הממומנות מכספי ציבור. מפעל הפיס 947 .על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. .ביקורת רואה החשבון והמבקר הפנימי .בתקנון המפעל נקבע כאמור כי "המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר יבקרו את פעילותה של המועצה לתרבות ואמנות". הביקורת העלתה כי רואה החשבון והמבקר הפנימי של המפעל לא עשו ביקורת על פעולות המועצה מאז היווסדה בשנת 2001 . לדעת משרד מבקר המדינה נוכח ממצאי הביקורת שפורטו לעיל יש חשיבות רבה לכלילת בדיקות של המועצה בתכניות הביקורת של המבקר הפנימי, ועל רואה החשבון של המפעל לבקר בהקדם את פעילותה החשבונאית של המועצה. . . עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הוא כי המפעל יקפיד ויוודא שמנהליו ועובדיו ממלאים את תפקידיהם בהגינות וביושר משיקולים ענייניים בלבד, ויטפל בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין של התנהגות כזאת, עלולה לפגוע בתדמיתו ובאמון הציבור בו ולגרום, בין היתר, לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. ממצאי הביקורת מעלים תמונה חמורה ומדאיגה על דרך פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומי התרבות והאמנות לצעירים ולתושבי הפריפריה, אך הביקורת העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות ביישובים מרכזיים וחזקים. מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זה יו"ר המפעל, לא נהגו בכספי המועצה, שהם כספי ציבור, ברגישות ובאחריות הנדרשות, והם פעלו לקדם מימון של פעולות תרבות ביישוביהם או לתמיכה בתחומים ובגופים שיש להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיות מעין אלה אסורה לפי נוהלי המפעל והמועצה ולפי הכללים בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור 948 דוח שנתי57ב .במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלת המועצה והיו"ר הם שליחי הציבור, והעדפה בלתי ראויה של תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתר הציבור. על כן על המפעל והמועצה לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שחלוקת התמיכות תיעשה לפי כללים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה. יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, נוכח ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובה לתת ייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון של המועצה ובקווי הפעולה שקבעה. יש מקום לקבוע בנוהלי המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר, כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים בהקדם את בדיקת ה-ISO ולהחיל על המועצה את נוהלי המפעל. כן עליו להדק את הבקרה על פעילות המועצה, בין היתר באמצעות המבקר הפנימי ורואה החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית של המפעל והדירקטוריון יבחנו בהקדם את הממצאים החמורים שהעלתה הביקורת ואת המתחייב מהם. מן הראוי שהאסיפה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס ע"ש פינחס ספיר - שמטרתן היא כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל - כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן. .חלוקת מתנות ראש השנה לגורמים חיצוניים .לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופים הקשורים אליו, חברי האסיפה הכללית, חברי המועצה הציבורית המייעצת של המפעל42 ; וכן גורמים חיצוניים- שרים ומספר חברי כנסת, עובדי מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של בעלי תפקידים במפעל. .__________________ .42 ראו הערה13. מפעל הפיס 949 . סוג המתנות ושוויין לא היו אחידים, ונכללו בהן פריטים כגון מקרר נייד לרכב בצירוף ספר ברכות לשבתות וחגים במשפחה43 (להלן- ספר הברכות), חבילות שי בהרכבים שונים בצירוף ספר הברכות ועוד. עלות המתנות למפעל הייתה עד 550 ש"ח למתנה, לפי סוג המתנה. יצוין כי המתנות נמכרו למפעל במחיר מיוחד בגין הכמויות שרכש, ומחיר השוק שלהן היה גבוה יותר והגיע עד 680 ש"ח למתנה. הועלה כי זהשנים רבות המפעל מחלק לגורמים חיצוניים מתנות לראש השנה ולפסח. 1. הביקורת העלתה כי אף שחלוקת המתנות לחגים לגורמים חיצוניים קיימת זה שנים רבות, והמפעל מוציא סכומים ניכרים על רכישתן, לא קיימו מוסדות המפעל כל דיון בנושא זה ולא קבעו כללים בעניין זה. משום כך לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות, למי מבעלי התפקידים והעובדים במפעל מותר לחלק מתנות, לפי מה נקבע ערך המתנה הניתנת לכל מקבל, למי מחולקות מתנות, האם נקבע מספר מרבי של מקבלי מתנות, כמה מתנות יכול לחלק כל בעל תפקיד או עובד במפעל ובאיזה שווי, וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקת המתנות. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי "חלק מן המתנות לחג ניתנו גם לדירקטורים של המפעל, המכהנים בדירקטוריון בהתנדבות מלאה. יוער, כי סוג המתנות היקר חולק לאותם דירקטורים, הפועלים שעות ארוכות וימים רבים]מקרר נייד[ ביותר באופן יחסי במהלך השנה עבור המפעל ללא קבלת שכר כלשהו". לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום שהמפעל יחלק מתנות שאינן צנועות או סמליות, וגם אין מקום לחלוקת מתנות שלא על פי אמות מידה. יצוין כי המתנות מן הסוג היקר ביותר (מקרר נייד) לא חולקו רק לדירקטורים אלא גם לאנשים אחרים שלמפעל יש קשרים עמם, כגון יועצים של המפעל ומנהלים בחברות פרטיות. 2. עוד העלתה הביקורת כי יו"ר המפעל והמנכ"ל בלבד חילקו יחד לכ-400 איש מתנות שעלותן הכוללת (למפעל) הגיעה לכ - 150,000 ש"ח, וכי גם סמנכ"לים ומנהלי אגפים במפעל חילקו מתנות לגורמים חיצוניים. על עלות המתנות נוספה גם עלות הפצתן. לפי הנתונים שריכז המפעל לבקשת משרד מבקר המדינה, עלות כל המתנות לראש השנה התשס"ז שהעניק המפעל, לרבות עלות הפצתן, הסתכמה בכ- 400,000 .ש"ח המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי "עלות של 400 אלף ש"ח לחלוקת מתנות לראש השנה הינה עלות סבירה לכל הדעות, ביחס לרווחים של המפעל, ובמיוחד לאור העובדה כי למרבית המתנות שחולקו על-ידי המפעל ישנו משקל מבחינת יחסי ציבור וערך פרסומי... חלוקת המתנות במפעל נעשית על-פי נוהג הקיים מזה שנים רבות במפעל ועוד טרם כניסת המנכ"ל והיו"ר הנוכחיים לתפקידם... כמו כן, חלוקת מתנות לראש השנה הינה פעולה מקובלת. גם חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים מעניקים מתנות באופן דומה". לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות לחגים לגורמים רבים כל כך ובעלות כה גבוהה, במשך שנים רבות, ללא אמות מידה ברורות, לא ראוי שתיעשה על ידי גוף .__________________ .43 .מהדורה מהודרת בכריכה יוקרתית 950 דוח שנתי57ב .שהכנסותיו באות מן הציבור ומיועדות למטרות ציבוריות. על המפעל לשקול מחדש את נושא חלוקת המתנות ולקבוע כללים נאותים בנושא זה. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". 3. המפעל הזמין כמתנות לראש השנה85 מקררים ניידים, ועל פי הרשימות שמסר למשרד מבקר המדינה, נתן 51 מקררים ניידים בצירוף ספר הברכות לחברי הדירקטוריונים של המפעל ושל הגופים הקשורים אליו, ליועצים של המפעל, למנהלים בחברות פרטיות שהמפעל קשור עמם ולחברים ומקורבים של היו"ר והמנכ"ל. על פי הודעת המפעל מנובמבר 2006 ,15 מקררים ניידים נוספים נתרמו לאחר הביקורת לאגודה למלחמה בסרטן; ואולם המפעל לא המציא למשרד מבקר המדינה אסמכתה המעידה על כך. בינואר 2007 כתב המפעל למשרד מבקר המדינה כי " 19 הנוספים שהוזמנו ע ]הניידים[ המקרריםל-ידי המפעל ולא חולקו נמצאים במחסן המפעל באזור" וצירף אסמכתה לכך. .חלוקת מתנות למקורבים .עם מקבלי המתנות לראש השנה, נמנו 61 אנשים שהיו"ר והמנכ"ל קשורים עמם בקשרים אישיים (חברים ומקורבים), לא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות הישירה של המפעל. 35 מהם הם מקורביםשל המנכ"ל, 24 מקורבים של היו"ר ושניים מקורבים של שניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, חלוקת מתנות הממומנות מהקופה הציבורית לחברים ולמקורבים היא שימוש בכספי ציבור לצרכים אישיים ויש לראותה בחומרה רבה. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי "מקבלי המתנות מהמפעל, לרבות מקבלי המתנות מהיו"ר ומהמנכ"ל, אינם חברים או מקורבים, אלא אנשים שהמפעל ומנהליו נמצאים עמם בקשר עסקי וביחסי עבודה... על אף כי המנויים... אינם חברים אישיים ו/או מקורבים של היו"ר והמנכ"ל, ועל אף שהמתנות ניתנו לאחר שנשקלו שיקולים ענייניים ומקצועיים בלבד לגורמים הנמצאים בקשרי עבודה עם המפעל, בכוונת היו"ר והמנכ"ל להחזיר את שווי עלות המתנות מכיסם הפרטי, לפנים משורת הדין, בניגוד להמלצה מקצועית שקיבלו בעניין ולו לשם מראית עין וכדי לשלול כל טענה בעניין זה". משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמסרו לו מסמכים המעידים על קשר כל שהוא בין מקבלי המתנות, לבין פעולות המפעל. מפעל הפיס 951 .חלוקת מתנות לעובדי ציבור .כלל יסוד הוא שנבחרי הציבור ועובדיו פועלים בתור נאמנים של הציבור. בעניין זה קבע בג"ץ: "עובדי הציבור, משלהם אין להם ולא כלום. כל שיש להם, למען הציבור יש להם"44 . מעיקרון זה נובע, בין השאר, האיסור על נבחרי ציבור ועובדי ציבור לקבל טובות הנאה ממי שבא עמם במגע במסגרת תפקידם. קבלת טובת הנאה בידי עובדי ציבור עלולה להעמידם במצב של ניגוד עניינים, וגם אם בפועל לא גרמה לפגיעה בתפקודם, היא פוגעת באמון הציבור בהם ומעוררת את החשש שהחלטותיהם יתקבלו משיקולים לא ענייניים. 1. חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1979 (להלן- חוק המתנות), קובע כי אם ניתנה מתנה45 לעובד ציבור באשר הוא עובד ציבור46 עליו לסרב לקבלה, ואם לא סירב לקבלה ולא החזירה לנותנה לאלתר, תקום המתנה לקניין המדינה; עוד נקבע כי אם מדובר במתנה שאין בה קניין, חייב עובד הציבור לשלם לאוצר המדינה את שווייה. בסעיף 2(א1 ) בחוק נקבע כי עובד ציבור רשאי לבקש היתר שתוקנה לו מתנה שקיבל, אך קבלת המתנה מותנית בתשלום לאוצר המדינה. בסעיף 3 לחוק המתנות נקבע כי עובד ציבור חייב להודיע על קבלת מתנה שהחוק חל עליה. לצורך זה נקבע, בין היתר, בתקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1980 (להלן- התקנות), כי בכל משרד ממשלתי וגוף ציבורי תמונה ועדה לטיפול במתנות (להלן - ועדת מתנות); עובד ציבור חייב להודיע לוועדה על מתנה שקיבל ולהפקיד אותה בידיה, והוועדה תרשום הודעות ומתנות שקיבלה. סעיף 3 (ב) לחוק קובע כי הפרה ביודעין של חובת ההודעה על קבלת מתנה דינה קנס. סעיף 2()(ב1 ) לחוק המתנות קובע כי החוק לא יחול על מתנה קטנת ערך וסבירה, שניתנה לפי הנהוג בנסיבות העניין; שלושה תנאים אלה - קטנות ערך, סבירות והנהוג בנסיבות העניין - הם תנאים מצטברים. האיסור על עובד ציבור לקבל מתנות במסגרת תפקידו עוגן גם בפרק 42.7 בתקשי"ר, ונקבע בו כי בכל משרד ימנה המנכ"ל ועדת מתנות וכן נקבע הרכב הוועדה. לפי התקשי"ר עובד ציבור רשאי לבקש מוועדת המתנות במשרדו לקבוע אם מתנה שקיבל היא בגדר מתנה קטנת ערך וסבירה, שניתנה לפי הנוהג בנסיבות העניין. עוד נקבע בתקשי"ר כי "מתנה קטנת ערך" היא "מתנה שאינה עולה בערכה בשקלים של שווה ערך ל-300 ש"ח, למעט מתנה הניתנת בכסף". עוד נאמר כי עובד המבקש כי תוקנה לו מתנה שקיבל, יפנה לוועדת המתנות בבקשה מנומקת. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לראות בה וראות התקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ-300 .ש"ח .__________________ .44 בג"ץ 7074/93 'סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח, פ"ד מח ( 2 )749 'עמ774 (להלן- פסק דין סויסא); וראו דברים דומים גם בבג"ץ 1635/90 'ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ואח, פ"ד מה (1 )749 ; בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, פ"ד כה ( 1 ) 325. 45 "מתנה" מוגדרת בחוק המתנות (סעיף 1 ) "הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שירות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה". הגדרה זו רחבה וכוללת כל טובת הנאה אפשרית. 46 לפי פסק דין סויסא, "באשר הוא עובד ציבור" פירושו שהיותו של המקבל עובד ציבור הוא הטעם היחיד או העיקרי להענקת המתנה. משרד מבקר המדינה בחן את הממצאים לפי חוק המתנות רק במקרים שהגדרה זו חלה עליהם. 952 דוח שנתי57ב .משרד מבקר המדינה פנה בנושא למשרד המשפטים ולנציבות שירות המדינה. משרד המשפטים כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , בין היתר, כי "אין לראות בהוראת התקשי"ר משום היתר לקבלת מתנות אשר שוויין לפי הערכת עובד הציבור מתחת ל -300 ש"ח. פירושם של דברים הוא, שייתכנו מקרים, כאשר המתנה היאסבירה וניתנה לפי הנהוג בנסיבות העניין, וכאשר אין חשש לניגוד עניינים ולפגיעה בטוהר המידות, שעובד הציבור יהיה רשאי לקבל מתנה שניתנה לו, בשל היותו עובד ציבור, ובלבד ששווייה לא יעלה על 300 .)ש"ח" (ההדגשה במקור לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה להבהיר בחוזריה ובתקשי"ר כי אין לראות בהגדרת סכומה של מתנה "קטנת ערך" בתקשי"ר משום היתר גורף לקבלת מתנות ששוויין לפי הערכת מקבליהן פחות מ -300 ,ש"ח ולהדריך עובדי ציבור כיצד לנהוג במתנה שקיבלו ומתי עליהם להביא את הדבר לידיעת ועדת המתנות, שתקבע את שווייה לפי ערך השוק והאם היא סבירה וניתנה לפי הנהוג ותנחה אותו כיצד לנהוג. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פ ועלת לפי הוראות התקשי"ר, ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. 2. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל נתנו מתנות גם ל -14 ,עובדי ציבור בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ביחסי תלות, וכן לכמה שרים ומספר חברי כנסת. שווי השוק של המתנות האמורות, שלפיו יש לבחון את שוויין בהתאם לחוק המתנות, והתקנות שהותקנו על פיו והוראות התקשי"ר, היה בדרך כלל 33047 .ש"ח מבדיקת רישומי המתנות שהוחזרו למפעל עולה כי עד בדיקת הנושא על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , השר לשעבר מר אופיר פינס-פז, חברי הכנסת מר יואל חסון וגברת סופה לנדבר החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במוסדו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי עובדי ציבור אלו נ הגו בהתאם לנורמות ציבוריות ראויות. כל יתר בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה והגופים הציבוריים שקיבלו את מתנות מהמפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות, כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהוראות התקשי"ר48 . להלן כמה מהתשובות של עובדי הציבור בשירו ת המדינה האמורים למשרד מבקר המדינה בעניין המתנה שקיבלו מהמפעל: (א) עובד בכיר בשירות המדינה ציין כי שאל את מבקר הפנים במשרדו אם ניתן לקבל אישור להשאיר באגף שהוא עובד בו מקרר נייד שקיבל מהמפעל כשי לראש השנה, ולרשום .__________________ .47 המתנה שקיבלו- מארז בקבוק יין ושלושה פריטים נוספים וכן ספר הברכות. עלות המתנה למפעל היא 260 ש"ח, ושווייה בשוק 330 ש"ח. יצוין כי לקראת סיום הביקורת הביא מפעל הפיס לידיעת משרד מבקר המדינה מסמכים שמהם עולה כי עלות מתנה זו הייתה 288 ש"ח ושווייה בשוק 360 .ש"ח 48 עניינם של חברי הכנסת הנזכרים הועלה אגב הביקורת במפעל הפיס. לא נערכה ביקורת בכנסת בעניין זה ולא בקרב חברי הכנסת. מפעל הפיס 953 .אותו כרכוש המשרד. בתשובת מבקר הפנים נאמר כ י "עפ"י הוראות התקשי"ר 42.72 שהופצו גם בחוזר סמנכ"ל מספטמבר 2006 'אסור לעובד ציבור לקבל מתנה, לא מעובד אחר ולא מכל אדם אחר מקרב הציבור...' למעט מתנה סימלית כמתואר בהוראות דלעיל... מכשיר מיני בר אינו נופל בקטגוריה של מתנה סימלית, לפיכך יש להחזיר את המתנה תוך הסבר והתנצלות שאסור לנו כעובדי מדינה לקבל מתנות. לעניין השארת המיני בר במשרד ורישומו כרכוש המשרד, דבר זה לא ישנה את העובדה שקיבלנו מתנה על כל המשתמע מכך" (ההדגשה אינה במקור). על אף תשובתו הברורה של מבקר הפנים לא פעל העובד הבכיר כפי שהונחה, ובהודעתו למשרד מבקר המדינה הוא ציין, כי אמרכל האגף תרם את המתנה בהסכמתו לעמותה מסוימת49 , וכי "אמרכל האגף לא היה מודע לכך שלשם תרומת המתנה נידרש אישור מיוחד של ועדת המתנות... מדובר בטעות בתום לב". (ב) כמה עובדי ציבור בשירות המדינה מסרו למשרד מבקר המדינה כי הם השאירו את המתנה שקיבלו מהמפעל בלשכתם לצורכי שימוש פנימיים. אחד מהם הסביר שהגוף שהוא מנהל אינו נוהג על פי ההוראות שבפרק 42.7 בתקשי"ר, ולכן הוא הנחה את הסמנכ"ל הבכיר למינהל של גוף זה לנהוג על פיהן ולהקים ועדת מתנות, וכשתוקם הוא יביא לפניה את המתנה האמורה. עובד ציבור בכי ר אחר הודיע כי בעקבות הביקורת ביקש לרענן במשרדו את ההוראה שעל פיה יש להביא גם מתנה קטנת ערך וסמלית לוועדת מתנות. (ג) כמה עובדי ציבור בשירות המדינה מסרו למשרד מבקר המדינה כי נתנו את השי לאנשים אחרים, כגון עובדי ניקיון במשרד. (ד) כמה עובדי ציבור טענו כי המתנ ה הגיעה לידיהם באיחור של חודשים מספר, בשל בדיקות הביטחון במשרד הממשלתי שבו הם עובדים. אחד מהם הודיע כי לאחר שיברר מדוע התעכבה החבילה, הוא יפעל על פי הוראות התקשי"ר. עובד אחר כתב כי בעקבות מכתב משרד מבקר המדינה הוא החזיר את המתנה למפעל. (ה) כמה עובדי ציבור, בשני משרדי ממשלה, טענו כי המתנה לא הגיעה אליהם כלל או שקיבלו מתנות שהיו בהן רק חלק מהפריטים האמורים. תשובה זו מעוררת תמיהות, מאחר שבמפעל התקבלו אישורי מסירה מהמשרדים האמורים, ועובדים אחרים באותם משרדים אישרו למשרד מבקר המדינה כי אכן קיבלו את המתנה. מהדוגמאות שהובאו לעיל עולה כי עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות חוק המתנות, התקנות שהותקנו על פיו והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד ציבור להחזירה לשולחה או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את חלוקת המתנות לבכירים ולנבחרים הנהוגה במפעל, ובייחוד את חלוקתן לבעלי תפקידים שהמפעל תלוי במישרין בהחלטתם לגבי נושאים הקשורים בפעילותו. יש גם לראות בחומרה את העובדה שרובם הגדול של עובדי המדינה שקיבלו מתנות מהמפעל השאירו אותן ברשותם, ולא פעלו בעניין זה כמתחייב מחוק המתנות, מהתקנות ומהתקשי"ר. . . .__________________ .49 המתנה כללה גם את ספר הברכות, ועל פי הודעת העובד הבכיר הועבר הספר לספריית בית הכנסת של המשרד. 954 דוח שנתי57ב .מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להפסיק לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד להחלטה אחרת". המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכים להיות ערים לרגישות הציבורית של השימוש בכספי המפעל ולהימנע מחלוקת מתנות שמומנו מכספיו לגורמים כה רבים ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה - לדון בממצאי הביקורת דלעיל, הן במישור הכללי והן במישור האישי, ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכללים הנוגעים לקבלת מתנות, לוודא שוועדת המתנות בהם פועלת לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות. .הטיפול בחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים .על מפעל הפיס, שכספי ציבור מופקדים בידיו בנאמנות, מוטלת החובה להקפיד שעובדיו וסוכניו ימלאו את תפקידיהם בהגינות, ביושר ומשיקולים ענייניים בלבד. לפיכך על המפעל לבדוק כראוי חשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות בידי עובדיו וסוכניו הקשורות במילוי תפקידם ולהחליט אילו צעדים יש לנקוט כלפי מי שהחשדות כלפיו נמצאו מוצדקים, הן כדי למצות את הדין עמו והן כדי להרתיע אחרים מביצוע פעולות בלתי תקינות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את עובדיו וסוכניו מלבצע פעולות בלתי תקינות, מאחר שהן עלולות להזיק לו במישרין ואף לגרום לו נזק עקיף: פעילות המפעל מבוססת על אמון הציבור כי הוא פועל כראוי. די בחשש להתנהגות בלתי הולמת של עובדיו וסוכניו כדי לפגוע בתדמית המפעל ובאמון הציבור בו ולגרום לירידה במספר המשתתפים בהגרלותיו ולהקטין את הכנסותיו. כך, לדוגמה, מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק, ציין לפני משרד מבקר המדינה כי בשנת 1996 , בעקבות פרסומים על שיעורי שכר ופנסיה מופרזים שאישר דירקטוריון המפעל לבכירים במפעל, ביטלו כ- 120,000 איש את המינוי שלהם להגרלות המפעל, והוא הפסיד הכנסה של מיליוני ש"ח בחודש. לשם החזרת אמון הציבור בו נקט המפעל כמה צעדים, לרבות הגשת תביעה לבית מפעל הפיס 955 . הדין האזורי לעבודה לביטול הסדרי הפרישה של אותם בכירים ולהשבת כספים שקיבלו ביתר50 . משרד מבקר המדינה בדק את טיפולו של המפעל בכמה מקרים שאירעו בשנים האחרונות ובהם עלה חשש שעובדיו ומשווקיו פעלו באופן בלתי תקין ואף חשד למעשה פלילי. הביקורת נעשתה בלשכות יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל וביחידות אחרות של המפעל. בדיקת השלמה נעשתה ביחידת הממונה על השכר במשרד האוצר. יודגש כי משרד מבקר המדינה לא בדק את החשדות לגופם, ולפיכך אין להסיק מדוח זה דבר באשר לנכונותם. הביקורת התמקדה באופן שבו טיפל המפעל בחשדות אלה. להלן עיקרי הממצאים שהועלו בבדיקה: .חשד לקבלת טובות הנאה ממשווק .המפעל משווק כרטיסי הגרלה באמצעות זכ יינים עצמאיים (בעלי תחנות) המורשים על ידו לעסוק במכירת הכרטיסים (להלן - הזכיינים). את הפצת הכרטיסים לזכיינים ופעולות נוספות הכרוכות בשיווק הכרטיסים מבצע המפעל באמצעות כמה משווקים אזוריים (להלן - משווקים). כל משווק אחראי למערך השיווק, לרבות הפעלת הזכיינים, באזורו. המשווקים חתומים על הסכם עם המפעל, שבו מוסדרים תנאי התקשרותם. לפי הסכם זה, הכנסות המשווקים מושפעות מהיקף המכירות של הזכיינים באזורם. עד שנת 2006 , במשך כעשר שנים, היה אחד מעובדי המפעל הבכירים (להלן - מנהל א') אחראי, באמצעות המשווקים, להפעלת רשת הזכיינים והתאמתה לאסטרטגיית המכירות של המפעל. במסגרת תפקידו עבד מנהל א' באופן שוטף עם הזכיינים והמשווקים ובין היתר טיפל בתלונות נגד משווקים. 1. : בדיקת החשד לקבלת טובות הנאה בדצמבר 2005 התקבלה במפעל תלונה ולפיה אחד המשווקים (להלן - משווק א') שיחד לכאורה את מנהל א' בדרכים שונות, ובהן גביית תשלום מופחת עבור מכונית שמכר לו ומימון נסיעתו לחו"ל. בהוראת היו"ר והמנכ"ל בדקו המבקר הפנימי של המפעל (להלן - מבקר הפנים) ומנכ"ל של חברה לייעוץ ביטחוני שהמפעל מעסיק 51 (להלן- היועץ הביטחוני) את הטענות שבתלונה. ממצאי הבדיקה העלו חשש כי משווק א' אמנם נתן למנהל א' טובות הנאה כספיות בנוגע לרכישת המכונית ולמימון הנסיעה לחו"ל. בדוח הבדיקה מינואר 2006 שהכין מבקר הפנים (להלן - דוח הבדיקה או הדוח) צוין כי מנהל א' טען ששילם את מלוא התשלום עבור המכונית והשיב למשווק א' את התשלום בגין נסיעתו לחו"ל, שהיה למעשה הלוואה, אולם בבדיקה לא נמצאו סימוכין לטענות אלה. .__________________ .50 'בעניין זה ראו לעיל, עמ906. 51 חברה זו נותנת למפעל שירותי ייעוץ וכוח אדם לצורכי ביטחון, כולל אבטחת מידע. אחד מעובדיה מועסק כקצין הביטחון של המפעל. 956 דוח שנתי57ב .בדוח הבדיקה נקבע כי גם אם יימצא שטענות מנהל א' נכונות, עצם הקשרים הכספיים בין השניים, בייחוד ללא ידיעת הממונים על מנהל א', אינם עולים בקנה אחד עם כללי האתיקה ועם הנורמות המקובלות. בדוח הודגש כי קשרים כספיים בין משווק לעובד בכיר במפעל "אינם יכולים שלא לפגום באובייקטיביות ושיקול הדעת הנקי הנדרשים מכל עובד במפעל. הנ"ל נכון בעיקר לגבי עובד בעמדה אשר... לפעולותיו עשויה להיות השפעה על תוצאותיו ]'מנהל א [ בכירה כשל ".]'משווק א[ הכספיות של .בדוח צוי בחר להסתיר פרטים מהותיים ]'מנהל א [ ,ן בחומרה כי "לאורך הבדיקה שבוצעה ושינה את גרסתו מספר פעמים. שינוי הגרסאות נבע בעיקר לאור העובדה שהוצגו בפניו כאילו הדבר נבע ]'מנהל א[ הוכחות ותיעוד אשר לא עלו בקנה אחד עם טענותיו... טענתו של מלחץ נפשי אינה יכולה להוות הסבר מספק למעשיו. ניתן לציין ברמת ודאות גבוהה כי אלמלא , עשויים היינו להיוותר עם ]'מנהל א [ היה מתגלה תיעוד הסותר את גרסתו הראשונית של גרסה זו אשר אינה משקפת נאמנה את העובדות להווייתן". יודגש כי מבקר הפנים והיועץ הביטחוני לא בדקו אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה, כיצד השפיעו הקשרים ביניהם על פעולות מנהל א' במפעל ואם נגרם למפעל נזק בשל קשריהם. אי-ביצוע בדיקה זו צוין באופן ברור בדוח הבדיקה. עם זאת הובהר בדוח, כאמור, כי יש למנהל א' היכולת להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' במפעל, וכי "ניתן לציין אינה יכולה ]שהייתה בין השניים[ ברמת וודאות גבוהה כי מערכת יחסים מעין זו ". ]ביניהם[ להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים בדוח הבדיקה הומלץ לבצע בדיקות נוספות על מנת לשפוך אור על פרטי האירוע ולבדוק את נכונות המידע שמסרו המעורבים בו. מכל מקום, בדוח נקבע כי "חומרת הפרטים והתנהלות המעורבים, כפי שידועים עד כה, מדברת בעד עצמה ואינה יכולה שלא לזכות למענה מצד המפעל". .2. אי-העברת הפרשה לחקירת משטרה: בינואר 2006 בחן אחד מהיועצים המשפטיים החיצוניים של המפעל52 (להלן- היועץ המשפטי החיצוני) את ההיבט הפלילי של המעשים המיוחסים למשווק א' ולמנהל א', ובחוות דעת שהגיש ליו"ר ולמנכ"ל קבע כדלהלן: "... ]'ממשווק א' למנהל א[ קיים חשש לכאורה למתן טובות הנאה כספיותשינויי הגרסאות והסתירות בין הנוגעים בדבר, מחזקים חשש זה... יוער, כי נמסרו לנו תוצאות בדיקת פוליגרף , אצל מומחה מטעמו, ולפיהן דיבר אמת ]'מנהל א [ שעבר . אין ]ששילם במזומן[ כששלל לקיחת שוחד על ידו, ובנתונים שמסר ביחס לתשלומים לשלול את האפשרות... שלאחר חקירה ממצה, יתברר כי גרסתו זו אכן נכונה... באשר למשמעות מתן טובות הנאה לכאוריות אלו, הרי מ[ שלאור תפקידו של ]'נהל א , מתן טובות הנאה ]'משווק א [ במפעל, ויכולתו להשפיע על יחסי המפעל עם ... שוב, ]'מנהל א[ לשחד את]'משווק א[ כספיות... עלול להצביע על ניסיון של הכרחי לציין שבשלב זה מדובר בחשש בלבד, שחקירה ממצה עשויה להפריך... למפעל, מחד, אין את הכלים לערוך חקירות ממצות של חשדות פליליים, ומאידך, אם .__________________ .52 יועץ זה, המתמחה בין היתר בדין הפלילי, מספק למפעל זה שנים רבות שירותים משפטיים במגוון תחומים. מפעל הפיס 957 . מתעורר חשד בפלילים לגבי עובד של המפעל ונותן שירותים של המפעל, בהקשר לעבודתם במפעל ועבור המפעל, נראה כי מן הראוי להעביר את הנושא לבדיקת המשטרה. אחרת עלול להיווצר רושם לפיו המפעל נמנע מלבדוק חשדות בפלילים כנגד עובדיו ונותני השירו תים שלו, ומנסה לטשטש את הדברים ולכסות על עובדיו ונותני השירותים שלו. במקרה דנן, בו מעורבים גם גורמים נוספים כמו המתלונן, העשויים לרצות להפיץ ולפרסם את הפרשה בעצמם, המידע עלול במילא להגיע למשטרה... סיכומו של דבר, נראה כי אין מנוס מדיווח למשטרה על הממצאים והעברת הנושא לטיפולה . למותר לציין כי אין בהעברת הנושא לטיפול משטרתי משום נקיטת עמדה מצד המפעל כי בוצעו בהכרח עבירות פליליות, אלא רק הבנה כי קיים חשד בעניין, וכי לפיכך מחובת המפעל להעביר את הנושא לבדיקה על ידי הרשויות המתאימות לבדיקת חשדות מסוג זה" (ההדגשות א ינן במקור). הביקורת העלתה כי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, והיו"ר, מר שמעון כצנלסון, לא פעלו על פי חוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני ולא העבירו את הפרשה לבדיקת המשטרה. למרות חומרת החשדות שהועלו, ואף שבדיקת הפרשה לא מוצתה, ובין היתר לא נבדק אם נגרם נזק למפעל - החליטו היו"ר והמנכ"ל לסיים את הטיפול באמצעות הוצאת מנהל א' לפנסיה מוקדמת. לא נמצאו אסמכתאות ובהן הסבר להחלטה. השותפים להחלטה מסרו למשרד מבקר המדינה כמה הסברים לקבלתה: (א) המנכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה באפריל וביוני 2006 כי חוות דעתו של היועץ המשפטי החיצונ י לא הייתה מקובלת עליו. הוא חשש כי דיווח למשטרה יגרום לפרסום הפרשה בציבור ולנזק תדמיתי למפעל. כמו כן, לטענתו, מנהל א' היה נתון באותה העת במצוקה אישית קשה והוא לא רצה לגרום לו קושי נוסף הכרוך בחקירת משטרה. מטעמים אלה, לדברי המנכ"ל, החליטו הוא והיו"ר שמנהל א ' יפרוש פרישה מוקדמת ובכך תסתיים הפרשה. המנכ"ל ציין כי פנה למנהל א' והציע לו לפרוש, ולא - הוא ידווח על הפרשה למשטרה, ומנהל א' הסכים. לדברי המנכ"ל, הוא ביקש חוות דעת נוספת בנושא מיועצת משפטית חיצונית אחרת של המפעל, המתמחה בדיני עבודה (להלן - היועמ"ש החיצונית), וזו קבעה כי המפעל אינו חייב להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה. משרד מבקר המדינה לא מצא בביקורתו וגם לא קיבל מהמפעל אסמכתה לחוות דעת כזאת. יתרה מזו, ההסברים שנתנו המפעל, המנכ"ל והיו"ר בתשובתם למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 (להלן- תשובת המפעל) והיועמ"ש החיצונית בתשובתה מדצמבר 2006 , בעניין חוות הדעת, לא תאמו במלואם ולא היו ברורים. לפיכך, גם לפיהם לא ניתן לדעת אם היועמ"ש החיצונית התבקשה לחוות את דעתה לגבי ההיבטים הפליליים של הפרשה, ואם כן - כיצד ייעצה למפעל לפעול. (ב) מזכיר המפעל הסביר למשרד מבקר המדינה באוגו סט 2006 כי שיקול נוסף לאי - העברת הפרשה למשטרה היה שמנהל א' היה אמור לשמש כעד לטובת המפעל בכמה תיקים המתנהלים בבית משפט. היו"ר מסר למשרד מבקר המדינה בהמשך אותו החודש כי אינו זוכר שעניין העדות הועלה בפורום כלשהו בנוכחותו כשיקול לדרך טיפול המפעל בפרשה. מדברי מזכיר המפעל והיו"ר לא ניתן ללמוד מה מידת חשיבותן של עדויות מנהל א' למפעל, והאם נבחנה האפשרות להשיג עדויות דומות מאחרים, דבר שהיה ראוי לעשותו נוכח החשדות הפליליים המיוחסים למנהל א'. מכל מקום, לדעת משרד מבקר המדינה, הכריכה בין מתן העדויות לבין ההחלטה אם להעב יר את הפרשה לחקירת המשטרה היא פסולה. יש בה כדי 958 דוח שנתי57ב .ליצור חשש, ולו למראית עין, לגבי מהימנות העדויות. העובדה שבמסגרת הסכם הפרישה עם מנהל א' נתן לו המפעל הטבות כספיות חריגות (ראו להלן) מעצימה את החשש האמור. (ג) היו"ר הבהיר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2006 כי לאחר קבלת דוח הבדיקה, עמדתו הנחרצת הייתה כי יש להעביר את הפרשה לחקירת משטרה. אולם הוא שינה את עמדתו משום שהמנכ"ל הביע חשש שפרסום הפרשה יגרום נזק תדמיתי למפעל, הבהיר לו שוועד העובדים של המפעל מתנגד לפיטורי מנהל א' וטען כי היועמ"ש החיצונית קבעה שהמפעל אינו חייב לפנות למשטרה. היו"ר הדגיש כי בטרם שינה עמדתו, הוא ביקש מהמנכ"ל לבדוק אם נגרם למפעל נזק ממעשי מנהל א' או משווק א', והמנכ"ל השיב לו כעבור זמן מה כי בדיקה בנושא העלתה שהמפעל לא ניזוק. יצוין, כי בפגישה במרס 2006 מסר המנכ"ל גם לנציגי משרד מבקר המדינה שלא נגרם למפעל נזק. בביקורת משרד מבקר המדינה לא נמצא כי בדיקה בנושא אכן נעשתה. (ד) בתשובת המפעל מינואר 2007 הודגש כי החוק אינו מחייב להודיע למשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, ולכן יכלו היו"ר והמנכ"ל להחליט שלא להתלונן על הפרשה במשטרה. בתשובה פורטו ההסברים המוזכרים לעיל, ובעיקר הודגש כי בבסיס ההחלטה עמד כשיקול -על רצונם של היו"ר והמנכ"ל למנוע את פרסום הפרשה בציבור מאחר שהפרסום עלול לגרום נזק תדמיתי גדול ולפגוע בהכנסות המפעל וכפועל יוצא מכך להקטין את הסכומים המוקצים למטרות ציבוריות. בתשובה גם ניתנו כמה הסברים חדשים. בין היתר נטען לראשונה כי בכירה לשעבר [ ההחלטה התבססה על "עצה משפטית קודמת שניתנה למפעל עצמו, על ידי , מספר חודשים קודם, בעניין של עובדת ]במשרד המשפטיםאחרת , ובה נקבע כי מפעל הפיס אינו מחויב לפנות למשטרה" (ההדגשות במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שבחוק לא נקב עה חובה מפורשת להתלונן במשטרה על חשדות לביצוע מעשה פלילי, לאור חובת הנאמנות המוטלת על היו"ר והמנכ"ל כלפי הציבור והמפעל, ולנוכח חומרת העניין, שכן מדובר בחשש לשוחד הקשור לעבודה, היה עליהם להעביר את הנושא לחקירת משטרה, בהתאם לחוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני. רק בדרך זו היה ניתן לאשש או להפריך במידת ודאות גדולה ביותר את החשדות הכבדים שהועלו כלפי מנהל א' ומשווק א', ולקבוע כיצד לנהוג בהם. משלא עשו כן, גם העבירו היו"ר והמנכ"ל מסר שלילי לעובדי המפעל וסוכניו, ולפיו המפעל מעדיף לסיים מהר ככל האפשר פרשיות כגון אלה בלי למצות את הבדיקה והדין עם החשוד ואפילו מעניק לחשוד תנאי פרישה משופרים (ראו להלן), ובלבד שהפרשה לא תתפרסם בציבור. ההסברים השונים שניתנו למשרד מבקר המדינה לגבי ההחלטה שלא להעביר את הפרשה לטיפול המשטרה והיעדר התיעוד של תהליך קבלת ההחלטות בנושא, מעלים ספקו ת באשר לעובדות הקשורות בטיפול בפרשה וחשש שההחלטה האמורה לא התקבלה בתהליך הולם שבו נשקלו מלוא השיקולים הדרושים. 3. אי-בדיקת האפשרות שהמנהל השפיע על תוצאותיו הכספיות של המשווק: למפעל יש תכנית תמריצים למשווקים, שבה נקבעים בכל שנה יעדי המכירות של כל משווק והע מלות והפרסים שיקבל אם יעמוד בהם. בין היתר, מפעל הפיס 959 . באמצעות שינוי יעדי המכירות של המשווקים ניתן להשפיע על תוצאותיהם הכספיות. לשם הכנת תכניות התמריצים השנתיות למשווקים נעזר המפעל בחברה חיצונית (להלן - החברה החיצונית). טיוטות תכניות התמריצים מגיעות לאישור סמנכ"ל השיווק של המפעל והמנכ"ל. בדוח הבדיקה ובחוות הדעת של היועץ המשפטי החיצוני נקבע כאמור כי ביכולתו של מנהל א' להשפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א' ועל יחסיו עם המפעל, אולם לא צוינו הדרכים שבהן יכולה השפעה זו להיעשות. ביוני 2006 טען המנכ"ל לפני נציגי משרד מבקר ה מדינה כי מנהל א' לא היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים בשום שנה. ואולם משרד מבקר המדינה העלה כי מנהל א' היה המעורב היחיד מטעם המפעל בהכנת טיוטת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 . ממכתב יו"ר החברה החיצונית למפעל אף עולה כי לאחר שהחברה הגישה את הטיוטה למנהל א', איפשר המנהל למשווקים לערער על היעדים שנקבעו בטיוטה ועשה בה שינויים, שלא כפי שנהג בשנים קודמות מי שהיה מעורב מטעם המפעל בהכנת טיוטות תכניות התמריצים למשווקים. באוגוסט 2006 , בעקבות הערות משרד מבקר המדינה, סמנכ"ל השיווק של המפעל- שאישר את טיוטת התכנית - עשה לבקשת המנכ"ל בדיקה מסוימת לגבי היעדים שבטיוטה. בהמשך החודש מסר הסמנכ"ל ליו"ר את ממצאי בדיקתו וקבע כי למיטב הבנתו טיוטת התכנית הייתה סבירה, ולמיטב ידיעתו מנהל א' פעל בנושא זה בצורה מקצועית ולא ניסה להשפיע על יעדיו של משווק א'. לא מן הנמנע שבדיקה יסודית של מעורבותו של מנהל א' בתכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 ושל פעולותיו בתחומים אחרים הייתה מעלה כי הוא לא השפיע על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. אולם הביקורת העלתה שהמפעל לא בדק באופן מעמיק אם מנהל א' השפיע בדרך זו או בדרכים אחרות על תוצאותיו הכספיות של משווק א'. בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה, ביקש המנכ"ל ביולי 2006 ממבקר הפנים ומהיועץ הביטחוני לבצע בדיקה מעמיקה של הקשרים בין משווק א' למנהל א', ובכלל זה לבדוק אם מנהל א' נתן למשווק א' דבר מה בתמורה לטובות ההנאה שקיבל ממנו לכאורה והאם נגרם למפעל נזק בשל מעשיהם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסר מבקר הפנים כי הבדיקה נמצאת בעיצומה. לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בשלב הראשון של בדיקת הפרשה ובוודאי בטרם הוחלט כיצד לסיים את הטיפול בה, היה על המפעל לבדוק את מכלול היבטיה, לרבות השאלה האם מנה ל א' נתן דבר מה למשווק א' בתמורה לטובות הנאה שקיבל ממנו לכאורה, והאם במעשיהם השפיעו באופן כלשהו על המפעל. זאת במיוחד משום שבדוח הבדיקה צוין במידה רבה של ודאות כי הקשרים בין שני אלה לא יכלו "להתקיים במנותק מיחסי העבודה השוטפים" ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר מידע מבוסס ובדוק על מידת ההשפעה של הקשרים בין השניים על המפעל, לא יכלו המנכ"ל והיו"ר לקבל החלטה מושכלת בעניין אופן סיום הפרשה. 960 דוח שנתי57ב .בתשובתו מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה הכחיש מנהל א' מכול וכול את החשדות המיוחסים לו. הוא טען כי בכל שנות עבודתו במפעל הו א פעל בהגינות, במסירות ובטוהר מידות, כי לא קיבל כל טובת הנאה ממשווק א', כי כל פעולותיו עם המשווק נעשו בתום לב וללא כוונה לרווח אישי, וכי פעולותיו לא יכלו להשפיע על תוצאותיו הכספיות של המשווק. הוא אף הכחיש כי היה מעורב בהכנת תכנית התמריצים של המשווקים לשנת 2006 , וטען כי בכל שנות עבודתו ניהל רק את תכניות התמריצים של הזכיינים53 . הוא הוסיף, כי מאחר שלא קיבל מהמפעל את דוח הבדיקה הוא אינו יכול להגיב באופן מפורט על ממצאיו. עם זאת ציין בתשובתו כי גם בפני המפעל הוא הכחיש את החשדות, ולאחר פגישה עם המנכ"ל והיועץ המשפטי החיצוני בינואר 2006 הוא אף הודיע למפעל בכתב כי הוא מסכים לצאת לחופשה של 30 יום, אם יחליט המפעל להעביר את הפרשה לחקירת המשטרה, והביע את ביטחונו שחקירה משטרתית תטהר אותו מכל חשד. אולם לדבריו, בסופו של דבר החליט המפעל להציע לו לפרוש לפנסיה מוקדמת, ולאחר שקיל ת הדברים, ובכלל זה עגמת הנפש הצפויה ועניינים אישיים נוספים, הוא החליט להיענות להצעה ולהימנע ממאבק על מקום עבודתו. גם משווק א', בתשובתו מדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה, הכחיש את כל החשדות המיוחסים לו. הוא טען כי לא נתן טובת הנאה כלשהי למנהל א' ולא קיבל ממנו שום טובת הנאה, וכי למיטב ידיעתו מנהל א' לא היה יכול כלל להשפיע על תוצאותיו הכספיות ועל פעילותו כמשווק. הוא הדגיש, כי בכל שנות פעילותו במפעל הוא מילא את תפקידו כהלכה ולטובת המפעל ועמד בכל דרישותיו בהצלחה רבה ובעמל רב, ללא מעורבות של מנהל א' או קשר אליו. לדבריו, חרף פניותיו למפעל, הוא לא קיבל את תוצאות בדיקת הנושא, ולכן סבר שהחשדות כלפיו הופרכו. הוא הדגיש כי הוא מוכן להעמיד את כל פעולותיו לבדיקה, לרבות חקירת המשטרה או משפט. לנוכח החשד למעשים פליליים והחשש שהיה בהם כדי להשפיע על המפעל, הביא משרד מבקר המדינה א ת הפרשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שבחן את המסמכים בנושא, סבר שיש בהם כדי להצביע על חשד לביצוען של עבירות פליליות מסוג שוחד ועל כן הורה על חקירת משטרה בנושא. בעת סיום הגיבוש של דוח ביקורת זה טרם הסתיימה חקירת המשטרה. 4. : ' הסדרי הפרישה של מנהל א (א) במאי 2004 החיל, כאמור, שר האוצר את סעיפים 29-29 ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), על המפעל. עקב כך, בין היתר, חלק מתנאי השכר והפרישה של עובדי המפעל הושוו לנהוג בשירות המדינה. בפברואר-מרס 2006 ניהל המנכ"ל משא ומתן עם מנהל א' על תנאי פרישתו. היועמ"ש החיצונית קבעה בחוות דעת מפברואר 2006 , כי שיעור הקצבה שמנהל א' זכאי לו, על פי הנהוג לגבי עובדים בעלי פנסיה תקציבית בשירות המדינה, הוא 31.83 % , וכי אין שום אפשרות לאשר לו שיעור קצבה גבוה מכך. כמו כן ציינה, כי רק במקרים חריגים ביותר מאשר נציב שירות המדינה תקופת הסתגלות של חודש עד שלושה חודשים, וספק רב אם ניתן לאשר למנהל א' תקופת הסתגלות כלשהי. הביקורת העלתה כי בהסכם הפרישה של מנהל א', שאותו הכינה היועמ"ש החיצונית ושנחתם במרס 2006 (במהלך הביקורת), נקבעו לו, על אף האמור בחוות הדעת האמורה לעיל, קצבה .__________________ .53 בתכנית התמריצים של הזכיינים נקבעים יעדי המכירות של כל זכיין והעמלות והפרסים שיקבל אם יעמוד בהם. מפעל הפיס 961 . בשיעור38% ותקופת הסתגלות של חמישה חודשים. כמו כן נדחה מועד פרישתו למאי 2006 , על חשבון ימי חופשה צבורה, כדי שיהיה אפשר להעלותו בדרגה לפני פרישתו. לפי הודעת המשנה לממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2006 ., גם דבר זה אינו מקובל בשירות המדינה מהאמור לעיל עולה כי לא זו בלבד שהמפעל לא בדק במלואם את החשדות החמורים שהועלו נגד מנהל א' ולא הודיע עליהם למשטרה, אלא שבהסכם פרישתו מהמפעל הוא אף זכה בהטבות כספיות חריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שהמפעל יעניק למנהל א' הטבות כספיות כאמור. (ב) על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אם המפעל מעוניין לתת לעובדיו הטבות כספיות חריגות, עליו לקבל מראש את אישור הממונה על השכר, והסכם שנחתם בלא אישורו בטל. הביקורת העלתה כי המפעל לא ביקש את אישו ר הממונה על השכר להסכם הפרישה של מנהל א', הכולל כאמור הטבות כספיות חריגות. היו"ר הודיע למשרד מבקר המדינה כי לאחר שהוחלט שמנהל א' יפרוש פרישה מוקדמת, הוא הורה למנכ"ל לפעול בעניין זה על פי כללי הממונה על השכר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2006 "מסר המנכ ל, בין היתר, כי "הסכם הפרישה , וזאת מאחר ולא ניתנו בו תנאי ]על השכר[ לא הועבר לאישורו של הממונה]'של מנהל א[ על[ פרישה חריגים. עמידת ההסכם בסטנדרטים ציבוריים ובכללים המאושרים על ידי הממונה היועמ"ש החיצונית ועל ידי היועץ לענייני הסכמי עבו[ אושרו על ידי]השכר". ]דה של המפעל במכתב מאוקטובר 2006 הסבירה היועמ"ש החיצונית כי תקופת ההסתגלות הארוכה ושיעור הקצבה המוגדל שנתן המפעל למנהל א' אושרו בעבר (בדצמבר 2004 ) על ידי הממונה על השכר לכמה עובדים שפרשו פרישה מוקדמת מהמפעל והיו בעלי ותק כשל מנהל א'. מהאמור לעיל עולה כי לדעת המפעל, משנתן הממונה על השכר אישור לתנאי שכר או פרישה חריגים לעובדים מסוימים, תקף אישור זה גם לגבי עובדים אחרים, ואין צורך בקבלת אישור נוסף מהממונה לקבוע להם את התנאים המיטיבים. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. מטרת הסעיף היא לאפשר לממונה על השכר לבחון כל בקשה לחריגה מהתנאים המקובלים לגופה, בהתחשב בסיבת הפרישה, בסיבה לחריגה ובנסיבות נוספות החשובות להחלטתו. על כן, בכל מקרה שבו מבקש המפעל לקבוע תנאי שכר או פרישה חריגים למי מעובדיו, גם אם התנאים החריגים אושרו בעבר לעובדים אחרים, עליו לבקש אישור מיוחד לכך. הדבר חשוב במיוחד כשמדובר בעובד הפורש פרישה מוקדמת בשל חשד לפלילים, שכן אפשר שנסיבות פרישתו ישפיעו על החלטת הממונה על השכר. מכל מקום, מאחר שמדובר בעניין הנוגע לפרשנות של סעיף 29 , על המפעל היה לקבל את תגובת הממונה ע ל השכר על פרשנותו האמורה בטרם נחתם הסכם הפרישה עם מנהל א'. בתשובה לשאלת משרד מבקר המדינה הבהיר המשנה לממונה על השכר באוקטובר 2006 מדצמבר[ כדלהלן: "אישור תנאי הפרישה לפורשי מפעל הפיס 2004 נועד עבור קבוצה ] ספציפיתסגורה של עובדים אשר פרטיהם הוצגו בפנינו... ולא ניתן להחיל תנאים אלה ללא אישור הממונה על השכר - על עובדים אחרים במפעל הפיס... אישרנו את תנאי הפרישה על 962 דוח שנתי57ב .פי רשימה שמית , כאשר הובטח לנו כי בעתיד כל פורש בפרישה מוקדמת ממפעל הפיס למפעל מיולי [ יפרוש על פי תנאים אשר יאושרו על ידנו מראש. רצ"ב מכתבנו בנושא 2005 ... יצוין כי נסיבות סיום העבודה הינן רלוונטיות לקביעת תנאי הפרישה המאושרים על] .)ידנו" (ההדגשות במקור בתשובת המפעל מינואר 2007 למשרד מבקר המדינה, עמד המפעל על דעתו כי נהג כשורה וטען שלכל היותר ניתן לומר "שזהו נושא שיתכנו לגביו חילוקי דעות משפטיים, ולמפעל היה בסיס סביר לעמדתו. גם אם יונח - הנחה שאיננו סבורים שהיא נכונה - כי המפעל טעה כאן, הרי זו במובהק טעות שנעשתה בתום לב ושהיא סבירה ביותר בנסיבות העניין" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, על הממונה על השכר להידרש להסכם הפרישה שחתם המפעל עם מנהל א', לבחון את היבטיו השונים ולטפל בעניין. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסר הממונה על השכר כי יטפל בנושא כאמור בהמלצת משרד מבקר המדינה וכמתחייב מתוקף תפקידו. 5. הדיווח לדירקטוריון : בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם המנכ"ל ביוני 2006 "הועלה כי המנכ ל והיו"ר לא דיווחו על הפרשה ועל אופן טיפולם בה לדירקטוריון המפעל. (א) המנכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני ובאוגוסט 2006 , כי בהסכם של המפעל עם משווק א', נקבע שהמפעל יכול לבטל את ההסכם ללא נימוק בסוף שנת 2006 , ולשם כך עליו לשלוח לו הודעת ביטול לא יאוחר מסוף אוקטובר 2006 . המנכ"ל טען כי חשש שאם ייוודע למשווק א' לפני משלוח הודעת הביטול על הכוונה לבטל את ההסכם עמו, הוא יפנה לבית משפט ויקבל צו מניעה נגד ביטול ההסכם ואז ייווצר מצב לא רצוי שבו משווק עובד על פי צו מניעה. מסיבה זו, לדברי המנכ"ל, הוא והיו"ר סיכמו כי ימסרו לדירקטוריון דיווח בנושא רק לאחר משלוח הודעת הביטול למשווק א', באוקטובר 2006. נמצא כי כבר באוגוסט 2006 דיווח מבקר הפנים לוועדת הביקורת של דירקטוריון המפעל על עיקרי ממצאיו הנוגעים למנהל א' ולמשווק א', ודוח הבדיקה המלא צורף לפרוטוקול הישיבה. באותה הישיבה השתתפו היו"ר והמנכ"ל באופן פעיל. פרוטוקול ישיבה זו של ועדת הביקורת אושר בישיבת דירקטוריון המפעל באוקטובר 2006 , שבה הודיע המנכ"ל כי "בכוונת המפעל בעקבות אי סדרים שהתגלו בין משווק זה לעובד ]'משווק א[ לבטל את המשך ההתקשרות עם ". ]המפעל[ )(ב באוגוסט 2006 טען היו"ר בפני משרד מבקר המדינה טיעון שונה מזה שהעלה המנכ"ל בשמו. לטענת היו"ר, הוא לא דיווח לדירקטוריון על הפרשה על מנת שהיא לא תודלף ותתפרסם בציבור. היו"ר הסביר כי לאחר שהמנכ"ל מסר לו שהיועמ"ש החיצונית קבעה שהמפעל אינו חייב להודיע למשטרה על הפרשה, הוא סבר שאין מדובר בעניין פלילי אלא רק בהפרה של נהלים ובפגיעה בטוהר המידות, וכאמור, הבין מהמנכ"ל שהמפעל לא ניזוק בגלל הפרשה. על כן, לטענתו, ראה בטיפול בפרשה, לרבות ההחלטה שמנהל א' יפרוש לפנסיה מוקדמת, עניין ניהולי שוטף שאינו מצריך דיווח לדירקטוריון או אישור שלו. מפעל הפיס 963 .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין היה על היו"ר והמנכ"ל לדווח לדירקטוריון על טיפולם בפרשה בזמן אמת ולאפשר לו להנחות אותם לגבי הטיפול הראוי בה ובמקרים דומים שעלולים להתרחש. 6. : ' הפסקת ההתקשרות עם משווק א הביקורת העלתה כי בחוות דעת מפברואר 2006 בחן היועץ המ שפטי החיצוני, לבקשת היו"ר והמנכ"ל, את האפשרויות להפסקת ההתקשרות עם משווק א'. ראשית ציין כי תקופת ההסכם עם המשווק היא לחמש שנים ומורכבת משנתיים עם אפשרות להאריכה בשלוש שנים החל בסוף יולי 2006 . לפיכך יוכל המפעל להפסיק את ההתקשרות עם המשווק כבר בסוף יולי 2006 . היועץ המליץ כי אם יבחר המפעל באפשרות זו, הוא יודיע על כך למשווק א' לא יאוחר מסוף מאי 2006 . האפשרות השנייה שהעלה היועץ היא כפי שהסביר המנכ"ל לעיל, להפסיק את ההתקשרות בסוף שנת 2006 . האפשרות השלישית והאחרונה שהעלה היא הפסקת עבודת המשווק אם תיפתח חקירה משטרתית בעניינו. היועץ המשפטי ציין כי בהסכם נקבע שלמשווק לא תהיה עילת תביעה או טענה כלפי המפעל בשל נקיטת האפשרות הראשונה או השנייה, אולם לא מן הנמנע שהוא יפנה בכל זאת לבית המשפט כדי למנוע את הפסקת ההתקשרות עמו אף אם יפעל המפעל על פי אחת משתי אפשרויות אלה. היועץ לא קבע בחוות דעתו לגבי איזו משתי האפשרויות הסיכוי שיוגש צו מניעה הוא קטן יותר. כאמור, עוד באמצע מרס 2006 חתמו היו"ר והמנכ"ל על הסכם הפרישה של מנהל א'. נוכח האמור לעיל לא ברור מדוע היו"ר והמנכ"ל לא הודיעו למשווק א' על הפסקת ההתקשרות עמו כבר במאי 2006 , אלא האריכו את ההתקשרות עמו ואפשרו לו להמשיך ולעבוד עם המפעל עד דצמבר 2006 , ולטענת המנכ"ל הוא גם דחה בשל כך את הדיווח החשוב בעניין זה לדירקטוריון המפעל. 7. : קבלת מסמכים משרד מבקר המדינה נתקל בקשיים רבים בעת שביקש מהמפעל מידע ומסמכים הנוגעים לפרשה המתוארת לעיל: לפי כללי מינהל תקין, יש לשמור את כל המסמכים הנוגעים לעובדי המפעל ולסוכניו בתיקיהם האישיים, כדי לאפשר בקרה פנימית וחיצונית על פעילותם ועל הטיפול בהם. אולם בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה לא נמצא בתיקים האישיים של מנהל א' ומשווק א' ובתיקים אחרים של המפעל, שום מסמך הקשור בפרשה. לעומת זאת, חלק מהמסמכים נשמרו אישית בידי המנכ"ל. בתחילת הביקורת סירב המנכ"ל למסור למשרד מבקר המדינה מסמכים אלה, ורק לאחר שמשרד מבקר המדינה עמד בתוקף על קבלתם מסר המנכ"ל את חלקם, ולא דיווח כי יש במפעל מסמכים נוספים. משגילה משרד מבקר המדינה כי יש מסמכים נוספים, וחזר ודרש באופן נחרץ כמה פעמים לקבלם, מסר המנכ"ל את יתר החומר. ניסיונות המנכ"ל, מר שאול סוטניק, להסתיר מסמכים ממשרד מבקר המדינה ולמנוע ביקורת בנושא פסולים ואינם עולים בקנה אחד עם הקבוע בחוק. התנהגות זו חמורה במיוחד נוכח מעמדו הבכיר והדוגמה שהוא אמור לתת לעובדי המפעל. בנסיבות אלה על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לתעד בתיקיו הרשמיים את כל המסמכים הנוגעים לעובדיו ולסוכניו, גם מסמכים הנוגעים לנושאים רגישים, ולוודא את ביצועה של חובה זו. 964 דוח שנתי57ב .ביטוח זכיינים .לפי ההסכם של המפעל עם המשווקים, על המשווקים לבטח את הכספים שברשות הזכיינים ואת כרטיסי "חיש גד" הפעילים54 (להלן- ביטוח הכספים). המפעל מתיר למשווקים לגבות מהזכיינים עד 75% .מעלות ביטוח זה בחודשים נובמבר -דצמבר 2004 נשלחו למרבית זכייני המפעל מכתבים אנונימיים, שבהם נטען כי המשווקים גבו מהזכיינים ב עבור ביטוח הכספים תשלומים הגדולים במאות אלפי שקלים מהמותר להם. להלן עיקרי הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה לגבי הבדיקות שעשה המפעל בעניין מכתבים אלה וטיפולו בתוצאותיהן: חשד להדלפת קובץ הזכיינים על ידי עובדת המפעל במחשבי המפעל יש מאגר מידע (להלן - מאגר) ובו, בין היתר, נתונים אישיים ועסקיים על זכייני המפעל, לרבות שמותיהם, מספרי תעודות הזהות שלהם, כתובותיהם ומספרי הטלפון שלהם ונתונים על המכירות שביצעו ועל העמלות שקיבלו (להלן - קובץ הזכיינים). המאגר רשום לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א - 1981 , אצל רשם מאגרי המידע ב משרד המשפטים. משמעות הדבר היא, בין היתר, כי אסור לאדם להשתמש במידע מהמאגר שהגיע אליו בתפקידו כעובד אלא לצורך ביצוע עבודתו. הפרה של איסורים אלה היא עבירה פלילית שדינה מאסר. גם ההסכם הקיבוצי של המפעל ונהליו מחייבים את עובדיו לשמור על סודות המפעל, ובכללם מידע הכלול במאגרי מידע, ולא לגלותם לאחר. בשל טבעו הרגיש והסודי של המאגר, רק למספר מצומצם של עובדים במפעל ניתנה הרשאה המאפשרת להם לפתוח אותו ולקבל מידע מתוכו, הכול לצורכי עבודה בלבד. הדלפת מידע מהמאגר יש בה כדי לפגוע באינטרס של הציבור, המייחס חשיבות רבה להגנה על הפרטיות, והיא אף עלולה לפגוע בפעילות המפעל (בין היתר המידע עלול להגיע לגורם שישתמש בו נגד המפעל ולחשוף אותו לתביעות בגין פגיעה בפרטיות). לפיכך על המפעל לדאוג כי רק למורשים לכך תהיה גישה למאגר ולהרתיע את עובדי המפעל מהדלפת מידע ממנו. 1. : בדיקת חשד להדלפה בעקבות משלוח המכתבים האנונימיים, עלה במפעל החשש כי מי מעובדיו הדליף נתונים מקובץ הזכיינים שבמאגר לגורם חיצוני, וזה השתמש בהם למשלוח המכתבים. משום כך הורה המנכ"ל לקצין הביטחון של המפעל (להלן - הקב"ט) וליועץ הביטחוני לחקור את הנושא. בינואר 2005 , לאחר חקירה מקיפה, קיבל המנכ"ל דוח ביניים על ממצאי החקירה (להלן - דוח הביניים). בדוח זה הועלה החשד כי אחת מעובדות המפעל (להלן - העובדת) הדליפה מידע מקובץ הזכיינים לגורם חיצוני. בדוח פורטו הממצאים שעליהם מבוסס החשד ונמסר כי העובדת מכחישה בכל תוקף חשד זה. בדוח צוין כי אגב החקירה נמצא גם כי העובדת .__________________ .54 ,כרטיסי "חיש גד" חסרי ערך כספי קודם מכירתם. לצורך הפיכתם לבעלי ערך כספי ומכירתם חייב הזכיין להקיש סיסמה סודית במסוף שבתחנת המכירה. מפעל הפיס 965 . השתמשה בכתובת הדואר האלקטרוני (להלן- דוא"ל) שלה במפעל להפצת חומר פורנוגרפי בהיקף גדול. בסיום דוח הביניים ניתנו המלצות בעניין הדרכים האפשריות להמשך הטיפול בהדלפה. בין היתר צוין כי ניתן לשקול לפטר את העובדת מאחר שלנוכח ממצאי החקירה אין המפעל יכול לתת בה אמון, או להעבירה לתפקיד זוטר יותר שאינו דורש אמינות גדולה, משום שהנושאים שבטיפול האגף שבו היא עובדת הם רגישים ביותר, ולחלופין להמשיך את החקירה בדרכים שפורטו בדוח. 2. : הטיפול בממצאי הבדיקה (א) משרד מבקר המדינה העלה כי לאחר קבלת דוח הביניים לא נקט המפעל צעדים כלשהם כלפי העובדת וחקירת ההדלפה הופסקה. לא נמצאו במפעל מסמכים המבהירים את הסיבה לכך. באפריל ובאוגוסט 2006 מסר היועץ הביטחוני וביוני 2006 מסר הקב"ט למשרד מבקר המדינה, כי בהוראת המנכ"ל נפגשו עם היועמ"ש החיצונית, ולבקשתה מסרו ל ה את מלוא חומר החקירה, ובכך תמה מעורבותם בנושא. היועץ הביטחוני הוסיף כי היועמ"ש אמרה בפגישה שלדעתה יש לפטר את העובדת, אולם המנכ"ל הודיע לו אחרי כן כי בפגישה של היועמ"ש עם עורך דינה של העובדת סוכם שהיא לא תפוטר55 . לדברי היועץ, המנכ"ל הסביר לו כי העובדת גם לא תועבר מתפקידה כמומלץ בדוח הביניים, מאחר ש"זה מה שהיא יודעת לעשות הכי טוב", וכי להבא יהיה פיקוח סדיר על עבודתה בידיעתה. המנכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2006 כי מנהל אבטחת מידע בחטיבת המחשוב של המפעל (להלן - מנהל אבטחת מידע) מסר לו שלכ - 30-40 מעובדי המפע ל היו הרשאות שאפשרו להם לקבל מידע מקובץ הזכיינים. עוד מסר המנכ"ל, כי לדעתו דוח הביניים לא היה חד-משמעי בקביעותיו בעניין החשדות לגבי העובדת, על כן היה קושי לפטרה בהסתמך על הדוח. המנכ"ל הוסיף כי היועמ"ש החיצונית אמרה לו כי "הנושא של הפצת החומר הפורנוגרפי הוא יותר חזק מההדלפה", ולכן הוא הורה על המשך בדיקת נושא זה בלבד. בתשובתו מינואר 2007 ,למשרד מבקר המדינה חזר המנכ"ל וטען כי ממצאי דוח הביניים שהם פרי חקירה מקיפה, לא היו חד -משמעיים וכי העובדת עצמה, שהיא עובדת מצוינת, הכחישה בתוקף את החשדות. דוח ביניים מטבעו א ינו בבחינת סוף פסוק, אלא מטרתו לתת תמונת מצב של הממצאים שהועלו עד למועד כתיבתו והמלצות להמשך הטיפול. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם סבר המנכ"ל שממצאי הדוח אינם חד-משמעיים דיים כדי להביא לפיטוריה של העובדת כמומלץ בו, הרי שלאור חומרת החשדות שהועלו לגביה, רגישות תפקידה וחשיבות הנושא הנחקר - הדלפת מידע ממאגר סודי של המפעל - היה עליו לכל הפחות להורות על המשך חקירת ההדלפה (כפי שגם הומלץ בדוח), ורק בסיומה להחליט כיצד לנהוג בעובדת. חרף זאת, בעקבות דוח הביניים התמקד המנכ"ל באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין וזנח את יתר אפשרויות הטיפול, ומשהגיע למסקנה כי על סמך ממצאי דוח הביניים יהיה קושי לפטרה, סיים את הטיפול בחשדות להדלפה. .__________________ .55 יצוין כי ממסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה, לרבות תשובת היועמ"ש החיצונית על טיוטת ממצאי הדוח בנושא מדצמבר 2006 , עולה כי בפגישה עם עורך דינה של העובדת לא נידונה כלל חקירת ההדלפה אלא הפצת החומר הפורנוגרפי. בעניין זה ראו להלן, עמ' 961. 966 דוח שנתי57ב .בתשובתה מדצמבר 2006 ובפגישה עמה באותו חודש, טענה העובדת לפני נציגי משרד מבקר המדינה כי אין שמץ של אמת בחשדות שהועלו לגביה, וכי מעולם לא מסרה מידע כלשהו של המפעל, כולל מידע הקשור בקובץ הזכיינים, לגורם חיצוני. עוד טענה כי המפעל לא הציג לה סיכומים כלשהם של חקירת ההדלפה, לרבות דוח הביניים, וכי בסיום החקירה נמסר לה שהוחלט שאין יסוד לחשד כלפיה וש"התיק סגור" מבחינתה. לדבריה, המפעל גם לא מסר לה שיתקיים פיקוח סדיר על עבודתה, אבל אין לה כל התנגדות לפיקוח. היא ציינה כי היא עובדת אחראית ומסורה ומעולם לא מעלה באמון שניתן בה במפעל, וכי היא "מחכה ליום שבו תצא האמת לאור". לא מן הנמנע שהמשך חקירת ההדלפה היה מפריך את החשדות כלפי העובדת; אילו הופרך החשד, העובדת אף הייתה יוצאת נשכרת מאחר ששמה היה מטוהר מכל חשד, ואולי גם היה נמצא הסבר אחר להדלפה. מאחר שהבדיקה לא מוצתה, נוצר מצב שבו אחת המשרות הרגישות במפעל מאוישת בעובדת שאמינותה הוטלה בספק. (ב) כאמור, לדברי המנכ"ל, בעקבות דוח הביניים הוחל בפיקוח שוטף על עבודתה של העובדת בידיעתה. הועלה כי המנכ"ל לא עדכן את מנהל האגף שהעובדת כפופה לו בדבר ממצאי דוח הביניים והפיקוח שלטענת המנכ"ל היא נתונה בו. מנהל האגף מסר למשרד מבקר המדינה כי רק בעקבות הביקורת נודע לו על עניינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-שיתופו של מנהל ה אגף בעניינים אלה אינו מתיישב עם טענת המנכ"ל שמתקיים פיקוח שוטף על עבודתה של העובדת. (ג) הביקורת העלתה כי למרות חומרת הנושא, לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על ההדלפה מקובץ הזכיינים. רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה, באוגוסט 2006 ,, נודע ליו"ר על הפרשה ועל פי דרישתו דיווח לו המנכ"ל בעל פה על פרטיה ועל דרך טיפולו בה. לאור הערות משרד מבקר המדינה ביקש היו"ר בספטמבר 2006 ממבקר הפנים לבדוק את אופן טיפולו של המפעל בחשד להדלפה. בדוח בדיקה מינואר 2007 קבע מבקר הפנים כי הצעדים שנקט המפעל לבדיקת ההדלפה היו סבירים, אך ציין כי היה על המפעל למצות את הבדיקה באמצעות בדיקת פוליגרף לעובדת. מבקר הפנים קבע בדוח, כי אף שהחשדות מבוססים על ראיות לכאורה, על המפעל לשקול לדרוש מהעובדת לבצע בדיקה זו (שהיא הביעה נכונות לעבור) ובהתבסס על תוצאות הבדיקה להעריך מחדש אילו פעולות יש לנקוט כנגדה. מבקר הפנים ציין כי המלצה זו נובעת בין היתר מהעובדה שהעובדת מועסקת באגף האחראי לתחומים רגישים. מבקר הפנים גם המליץ על הפעולות שעל המפעל לנקוט על מנת למנוע הדלפות נוספות. מדוח הבדיקה האמור עולה כי גם מבקר הפנים סבור שהבדיקה לא מוצתה ושיש להשלימה. לדעת משרד מבקר המדינה יש למצות את הטיפול בנושא בדרך שיקבע המפעל. בתשובת המפעל מינואר 2007 נמסר כי נשקלת האפשרות לעשות לעובדת ולכמה עובדים נוספים, שגם לגביהם הועלה החשד להדלפה, חקירה פנימית נוספת העשויה לכלול בדיקת פוליגרף. מפעל הפיס 967 . שימוש לא נאות במערכות המחשוב שלהמפעל .כללי המפעל ונהליו מחייבים את עובדיו לעשות שימוש נאות במערכות המחשוב של המפעל, לרבות ברשת האינטרנט ובדוא"ל: בנוהל בנושא "אבטחת מידע - נוהל למשתמשי המחשב" נאסר על העובדים להשתמש בציוד המחשוב של המפעל באופן החורג ממסגרת התפקיד שהוגדר להם; ב"טופס ההתחייב ות לשימוש נאות ברשת האינטרנט" מתחייבים העובדים להשתמש ברשת האינטרנט ובדוא"ל למטרות עבודה בלבד, ולא לשלוח או לפרסם מסר פוגעני מכל סוג שהוא; בנוהל "שימוש באינטרנט וברשת המידע של מפעל הפיס" נקבע כי "השימוש ברשתות מידע ותקשורת מיועד למטרות העבודה... קבלת ושליח ת דברי דואר בעל תוכן, אסורה לפי מדיניות סינון, כגון: פורנו... חל איסור על שליחת דואר אלקטרוני... העלול לפגוע בכל דרך אחרת במפעל הפיס"; בחוזר המנכ"ל בדבר "שימוש במערכות מחשוב אישי במפעל הפיס" נקבע כי ככלל, מערכות המחשוב נועדו לצורכי עבודה וקידום מטרות המפעל בלבד, ועל כן אין לעשות בהן שימוש אישי. מטרת הכללים והנהלים האמורים למנוע את חשיפת המפעל לסיכונים שונים כדוגמת פגיעת וירוסים, למנוע עומס על מערכות המחשוב ולהבטיח הקפדה על מינהל תקין ושמירה על אווירה הולמת במקום העבודה. על כן על המפעל לדאוג כי הכללים והנהלים בנושא ייאכפו. 1. כאמור, אגב חקירת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים נמצא שהעובדת השתמשה בכתובת הדוא"ל שלה להפצת חומר פורנוגרפי (להלן - חומר שאינו קשור לפעילות המפעל). על פי הנחיית המנכ"ל, המשיך מנהל אבטחת מידע במפעל לבדוק נושא זה. בינואר 2005 , כשבועיים לאחר הגש ת דוח הביניים, ובמרס 2005 דיווח מנהל אבטחת מידע למנכ"ל וליועמ"ש החיצונית, על ממצאי בדיקתו, ולפיהם חלק ניכר מתכתובת הדוא"ל של העובדת עסקה באותו החומר, מרבית התכתובת הייתה עם גורמים מחוץ למפעל ומקצתה בתוך המפעל. מנהל אבטחת המידע ציין כי החומר כולל סרטים "קשים" לצפייה. הוא הדגיש כי נתקל מדי פעם בפעם באופן זניח בחומר מהסוג האמור במחשבים של עובדים במפעל, אולם השימוש שעשתה העובדת בדוא"ל ובמשאבי המחשוב של המפעל לשם הפצתו היה חריג באופן משמעותי מבחינת כמות החומר ותפוצתו. 2. )(א באפריל 2006 מסר המנכ"ל למשרד מבקר המדינה מכתב שכתבה לו היועמ"ש החיצונית, באותו חודש, ולפיו נפגשה במאי 2005 עם עורך דינה של העובדת ודנה עמו ". לטענת היועמ"ש ]ולעובדת[ בדרכים "לסיומה של הפרשה בדרך הטובה ביותר למפעל הפיס החיצונית, בעקבות הפגישה האמורה ופגישות עם גורמים שונים במפעל, הוחלט לשלוח לעובדי המפעל חוזר רענון בדבר שימוש נאות במערכות המחשוב של המפעל. לדברי היועמ"ש החיצונית, היא שלחה למפעל באוגוסט 2005 נוסח של החוזר ובזאת הסתיים טיפולה בפרשה. מעיון בחוזר עולה כי מדובר בחוזר רענון כללי בלבד; בחוזר צוין: "לאחרונה נתקלנו במקרים שבהם עשו עובד לגבי ]המפעל[ ים במפעל הפיס שימוש הנוגד את הנהלים והכללים של שימוש נאות ברשת האינטרנט ובדואר האלקטרוני", וניתנה תזכורת לגבי עיקר הנהלים והכללים בנושא, מטרתם ומשמעות הפרתם. עד מועד סיום הביקורת לא מסרו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל למשרד מבקר המדינה מה נאמר בפגישות המוזכרות במכתב היועמ"ש החיצונית מאפריל 2006 (למרות חשיבותן הפגישות לא תועדו) ולא הסבירו מדוע החליטו לסיים את הפרשה באמצעות הוצאת חוזר רענון בלבד. (ב) באופן תמוה, בתשובותיהם מדצמבר 2006 ומינואר 2007 על טיוטת הממצאים בנושא העלו היועמ"ש החיצונית והמנכ"ל טענה שלא הועלתה קודם לכן לפני משרד מבקר המדינה, 968 דוח שנתי57ב .ולפיה - נוסף על ההצעה להפיץ חוזר רענון, הציעה היועמ"ש למנכ"ל גם להזהיר את העובדת באופן אישי מפני המשך הפצת החומר שאינו קשור לפעילות המפעל. לדברי המנכ"ל, הוא זימן את העובדת ללשכתו לשיחת נזיפה (להלן - השיחה), וב ה הבהיר לה את נוהלי השימוש באינטרנט ובדוא"ל במפעל והתרה בה כי אם תיכשל שוב בעבירה דומה, היא תפוטר לאלתר. בתשובותיהם טענו המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית כי המנכ"ל דיווח ליועמ"ש על השיחה בזמן אמת. בביקורת לא נמצאה אסמכתה לשיחה, וכאמור, עד דצמבר 2006 דבר קיומה שלהשיחה גם לא אוזכר על ידי המנכ"ל או היועמ"ש החיצונית במענה לשאלות משרד מבקר המדינה באשר לטיפול המפעל בנושא. בתשובתו האמורה מינואר 2007 טען המנכ"ל כי הוא הכין תרשומת של השיחה, אולם היא הסבר מדוע אב ]למנכ"ל[ אינה בנמצא, וכי יש כאן "בלא ספק תקלה מצערת... ואין דה". בהקשר זה יצוין כי במאי 2006 אישר המנכ"ל כי התיק שהמפעל העביר למשרד מבקר המדינה כולל את כל המסמכים הקשורים בפרשיות הקשורות לעובדת, ולא טען כי חסרה תרשומת כלשהי. רק באוגוסט 2006 ,, כשנה לאחר קיומה של השיחה שהמנכ"ל טען שקיים הוא תיעד אותה במכתבו ליועמ"ש ה חיצונית, וזאת בעקבות בקשתו של היו"ר (בעקבות הביקורת) לדעת מדוע אין בתיק האישי של העובדת מסמכים הנוגעים לפרשה. העתק מכתב זה תויק בתיקה האישי של העובדת. גם בתשובתה של העובדת למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 (ראו להלן) ובפגישה שקיימו עמה נציגי משרד מבקר המדינה באותו החודש, לא אוזכרה השיחה. רק בינואר 2007 , כאשר משרד מבקר המדינה הביא לפניה את תשובת המנכ"ל, אישרה העובדת כי המנכ"ל זימן כמה ימים לפני המועד הנטען על [ אותה לשיחה בנושא. עם זאת טענה כי "שיחה זו התקיימה . כמו כן, בשיחה זו לא אוימתי בפיטורין כלש]ידי המנכ"להם היות והבהרתי כי חלקי בנדון ... ]בכיר במפעל[ הנו פסיבי מאחר ודואר מסוג זה נשלח אליי ללא הסכמתי ובין היתר ע"י ]חוזר רענון כללי בנושא[ בשיחה זו אמר לי המנכ"ל כי בעוד מס' ימים ישלחלכלל העובדים" (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, מהאמור לעיל עולים סימני שאלה מהותיים בדבר העובדות הקשורות בטיפול המפעל בנושא ובדבר הגרסאות שהובאו לעיל. אם השיחה אכן התקיימה, היה על המנכ"ל לציין את דבר קיומה ואת תוכנה לפני נציגי משרד מבקר המדינה עוד במהלך הביקורת, כשנשאל כיצד טיפל בנושא. מכל מקום, יש לתעד כל שיחת נזיפה ואזהרה עם עובדים במפעל, ואף להחתים את העובדים על תרשומת של שיחה כאמור, ולתייקה בתיק רשמי של המפעל. זאת, בין היתר, על מנת שהנאמר בשיחה יהיה בעל תוקף מחייב ולא תהיה מחלוקת בעניינו. (ג) בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה הסבירו המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית כי ההחלטה לסיים את הטיפול בפרשה באמצעות אזהרת העובדת והפצת חוזר רענון התקבלה לאחר התייעצויות פנימיות רבות במפעל בשיתוף בכירה לשעבר במשרד המשפטים, שבהן היא הביעה את דעתה כי מעשי העובדת יכולים להוות עבירה פלילית, אבל הסיכויים שהמשטרה תחקור את הנושא קטנים בשל חוסר עניין לציבור, ולאור עמדה משפטית נוקשה שהציג עורך דינה של העובדת לגבי האפשרות לפטרה בשל הפצת החומר שאינו קשור לפעילות המפעל. עוד מסרה היועמ"ש החיצונית בתשובתה כי המפעל חיפש את הדרך הטובה ביותר לסיים את ולעובדיו... ומבלי לזלזל או להפחית מחומרת ]לו[ הפרשה "בנזק מינימאליהמעשים שבוצעו על ידי העובדת". מפעל הפיס 969 . מתשובות המנכ"ל והיועמ"ש החיצונית עולה כי כמו בפרשת ההדלפה גם הטיפול בפרשה הנדונה התמקד באפשרות המוגבלת והבעייתית מטבעה של פיטורין. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המעשים המיוחסים לעובדת - שימוש במשאבי המפעל לשם הפצת חומר שאינו קשור לעבודה ואינו הולם ואפשר שהפצתו היא עבירה פלילית - היה על המנכ"ל לנקוט פעולה שתביא למיצוי הדין עם העובדת ככל שניתן ותמנע ממנה לחזור על המעשה. שיחת נזיפה ואזהרה, שעצם קיומה שנוי במחלוקת, אינה מהווה טיפול יעיל וראוי בפרשה. .(ד) בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 ביקשה העובדת להדגיש כי "במהלך שנת 2004 התנהלה בין רוב עובדי ]תכתובת בעלת תוכן שאינו קשור לפעילות המפעל [ המפעל... בינם לבין עצמם, בינם לבין המשווקים, בינם לבין גורם חיצוני... מיותר לציין שמאז שהופנו אל כלל העובד]בחוזר המנכ"ל[ רענון ההנחיותים ולא אלי דווקא... פסקה תופעה זו כליל, מה גם שבזמנו החלק הארי של דוא"ל זה הגיע למחשב שלי באופן פסיבי... מבלי לקבל את הסכמתי מראש ]ובה[ ,. עו"ד מטעמי קיים פגישה אחת בלבד עם עו"ד מטעם המפעל ב[ הובהר כי החומר שהיה במחשבי הגיע כולו מגורמים בכירים וחברים לעבודה וזאת ]מפעל באותה עת... לגבי הכמות הגדולה כביכול של דוא"ל זה ]במפעל[ בהתאם לנוהג שהיה מקובל שניסו לייחס לי, טענה שמעולם לא הוכחה בפניי ואם יש בה אמת כלשהי היא נבעה מאי מחיקת דוא'"ל שכזה ומחוסר זמן ועניין לפתוח ולמחוק... היכולות המקצועיות שלי, העבודה הרבה המונחת על כתפיי והאחריות והאמינות לא נפגעו ולו במאומה" (ההדגשות במקור). נוהל המפעל בנושא "אבטחת מידע - נוהל למשתמשי המחשב" מחייב את עובדי המפעל לדווח למנהל אבטחת מידע "על כל ניסיון להפרת כללי אבטחת המידע כפי שהינם מוצאים ביטוי של ה[ בנוהל זה ובחוזרים השונים בנושא". כן מחויב כל עובד "לגלות ערנות ולדווח ]מפעל מיידית למנהלו הישיר ו/או למנהל אבטחת המידע על פעילויות חריגות ו/או חשיפות וליקויים ".]המפעל[ שהובאו לידיעתו בתחום אבטחת המידע של לא נמצא כי מי מעובדי המפעל שהעובדת שלחה להם בדוא"ל חומר שאינו קשור לפעילות המפעל דיווחו על מעשיה, כמתחייב בנוהל. יתרה מזו, בדיקתו של מנהל אבטחת המידע העלתה כי חלק מעובדים אלה העבירו בעצמם חומר כאמור לעובדת. גם העובדת לא דיווחה להנהלת המשרד על דואר בלתי ראוי. למרות זאת לא הורה המנכ"ל לנקוט צעדים כלשהם נגד העובדים האמורים, אף לא נזי פה ואזהרה שלא יחזרו על מעשיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמפעל הוא גוף שמהותו ומטרותיו ציבוריות, מוטלת עליו חובה מוגברת לעקור מן השורש תופעה של הפצת חומר בלתי הולם על ידי עובדיו. . . 1. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול המנכ"ל בפרשת הדלפת המידע מקובץ הזכיינים פגם במידת ההרתעה של המפעל מפני פעולות בלתי תקינות של עובדיו והעביר מסר שלילי לעובדים: המנכ"ל הפסיק ללא סיבה עניינית את חקירת הפרשה בעיצומה בלי שנקט צעדים כלשהם כלפי מי שנחשדה בהדלפת המידע ממאגר סודי זה של המפעל; המנכ"ל גם לא הורה לנקוט צעדים כלשהם נגד עובדים שהועלה כי השתמשו במערכת המחשוב של המפעל להפצת חומר שאינו 970 דוח שנתי57ב .קשור בפעילותו ושאינו הולם. הדבר מחזק את המסקנה שעלתה מבדיקת הפרשה שבה היו מעורבים מנהל א' ומשווק א', כי הנהלת המפעל מעדיפה לסיים את הטיפול בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות מהר ככל האפשר, גם אם לא מוצתה בדיקתם. 2. גם כשביקש משרד מבקר המדינה לקבל מידע ומסמכים הנוגעים לפרשות המתוארות לעיל, הוא נתקל בקשיים רבים, אף גדולים מאלה שהועמדו לפניו כשבדק את פרשת מנהל א': בתיק האישי של העובדת ובתיקים אחרים של המפעל לא נמצא שום מסמך הקשור בפרשות (כאמור, רק כשנה לאחר סיום טיפולו בפרשת הפצת החומר שאינו קשור לפעילות המפעל, ולאחר סיום ביקורת משרד מבקר המדינה בנושא, תייק המנכ"ל בתיק האישי של העובדת מכתב המתעד את הטיפול שלטענתו טיפל בפרשה). באופן חריג ותמוה נשמרו כל המסמכים המקוריים במשרדה הפרטי של היועמ"ש החיצונית והעתקיהם לא נשמרו במפעל. בתחילת הביקורת סירב המנכ"ל להורות ליועמ"ש למסור למשרד מבקר המדינה מסמכים אלה, ורק לאחר דרישות חוזרות ונשנות נמסרו בהדרגה מסמכים הנוגעים לפרשה. כמו כן, מתשובת המנכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה, כאמור, כי בעת הביקורת הוא מסר מידע חלקי בלבד לגבי טיפולו באחת מהפרשות הקשורות בעובדת. משרד מבקר המדינה שב ומדגיש שניסיונות המנכ"ל להסתיר מידע ולמנוע ביקורת פסולים ומנוגדים לחוק. יש לראות התנהגות זו בחומרה רבה, במיוחד מאחר שמדובר במקרה שני שבו התנהג המנכ"ל בדרך זו. גביית דמי ביטוח ביתר מזכיינים על ידי משווקים אחת לכמה שנים מפרסם המפעל מכרז לבחירת משווקים וחותם עם הזוכים בו על הסכם שיווק לתקופה קצובה. בשנת 2000 התפרסם המכרז הקודם ונחתם הסכם עם עשרה משווקים (להלן - הסכם השיווק הקודם). במרס 2004 התפרסם מכרז חדש, ובו צומצם מספר המשווקים, ונחתם הסכם עם שמונה משווקים, ששניים מהם הועסקו בידי המפעל גם קודם לכן (להלן - הסכם השיווק החדש). כאמור, לפי ההסכם עם המשווקים, מותר לכל משווק לגבות מהזכיינים שבאזורו תשלומים ששיעורם לא יעלה על 75% מעלות ביטוח הכספים (להלן- מגבלת ה-75% .) בשנים האחרונות ההתחשבנות בין המשווקים לזכיינים בגין ביטוח הכספים נעשית במערכת המחשוב של המפעל באמצעות יישום שפותח למטרה זו. כל משווק מזין בשדה המתאים את השיעור שבו הוא מעוניין לחייב את זכייניו בגין הביטוח, וכל זכיין מחויב אוטומטית בסכום השווה למכפלת מחזור הכספים שלו בשיעור שהוזן. היי שום אינו מאפשר לחסום חריגות ממגבלות הגבייה שנקבעו בהסכם עם המשווקים או להתריע עליהן. המשווקים אמורים לבדוק בכל חודש אם החיובים שנגבים מהזכיינים עומדים במגבלות. אם חרגו מהמגבלות - עליהם להפסיק את החיובים ולזכות זכיינים שחויבו ביתר. במכתבים האנונימיים שנשלח ו כאמור בסוף שנת 2004 למרבית הזכיינים, נטען כי משנת 2002 גבה כל אחד מהמשווקים בכל שנה מהזכיינים שבאזורו את מלוא עלות ביטוח הכספים ועוד 150,000 -200,000 .ש"ח שלקח לעצמו מפעל הפיס 971 .1. : בדיקת החשד לגביית דמי ביטוח ביתר (א) לאור בקשות של זכיינים לבדוק את הטענות שבמכתב ים האנונימיים, נעשתה במפעל בדצמבר 2004 בדיקה ראשונית של הנושא, ובה הועלה כי מתחילת תקופת הסכם השיווק החדש (יולי 2004 ) לא הייתה גבייה ביתר. המנכ"ל הודיע על כך לכל הזכיינים בכתב והוסיף כי עם זאת התבקש מבקר הפנים לבדוק את הנושא לעומק, ובכלל זה את הגבייה בתקופת הסכם השיווק הקודם. (ב) ביוני 2005 הגיש מבקר הפנים למנכ"ל טיוטת דוח שכותרתה "גביית דמי ביטוח מזכייני המפעל על ידי משווקיו" (להלן - הטיוטה). במבוא לטיוטה צוין כי מוצתה הבדיקה לגבי שני משווקים בלבד, משווק א'56 ומשווק נוסף (להלן- משווק ב'), ששימשו בתפקיד הן בתקופת הסכם השיווק הקודם והן בתקופת הסכם השיווק החדש, כיוון שמידע מקיף בנושא התבקש והתקבל רק מהם57 . עוד צוין במבוא לטיוטה, כי כדי למצות את הבדיקה לגבי כלל המשווקים, יש צורך בקבלת נתונים מיתר המשווקים, הנוכחיים והקודמים. בטיוטה נקבע כי בחלק מהשנים 2000 -2004 גבו משווק א' ומשווק ב' סכומים החורגים ממגבלת 75% , וכי כל אחד מהם גבה באותן שנים בסך הכול יותר מ- 100,000 .ש"ח ביתר הסכומים שגבה משווק א' בחלק מהשנים אף היו גדולים מהעלות המלאה של הביטוח; בדצמבר 2004 , כחודש לאחר הפצת המכתבים האנונימיים, השיב משווק ב' לזכיינ יו החזר חריג בסך כולל של כ- 100,000 ש"ח, הגדול במידה ניכרת מהחזריו הקודמים58 , אולם עדיין נותר סכום מסוים שעליו להחזיר להם. המבקר הפנימי ציין בטיוטה כי ייתכן שגם שמונת המשווקים האחרים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם (להלן - המשווקים לשעבר), והיו אחראים לאלפי זכיינים נוספים, חייבו את הזכיינים בסכומים גדולים מן המותר, ולכן ייתכן שסכום חיובי היתר הכולל גדול בהרבה מהסכום שצוין בטיוטה. עוד צוין בטיוטה, כי בהסכם השיווק החדש (בשונה מהקודם) נקבע בעניין ביטוח הכספים, נוסף על מגבלת ה-75% , שאסור למשווקים לגבות יותר מ-250 דולר בשנה מכל זכיין (להלן - מגבלת ה-250 דולר). את העמידה במגבלה זו בדק מבקר הפנים אצל כל שמונת המשווקים הפועלים בתקופת הסכם השיווק החדש, לרבות משווקים א' וב' (להלן - המשווקים הנוכחיים). בטיוטה צוין כי הבדיקה העלתה שבמשך כשבעה חודשים, מתחילת תוקפו של הסכם השיווק החדש ועד מועד הפקת הנתונים ששימשו לבדיקה, חרגו שישה מהם ממגבלת ה-250 .דולר בסיכום הטיוטה המליץ מבקר הפנים המלצות חד-משמעיות לגבי הפעולות שעל המפעל לבצע בעקבות ממצאי הבדיקה, וקבע, בין היתר: " 1. ]'משווקים א' וב [ מומלץ לפנות אל בבקשה להשיב לזכיינים כספים שנגבו ביתר בגין ביטוח. רצוי לקבל מהם דיווח מסודר על .__________________ .56 .המשווק שנחשד כי נתן טובות הנאה כספיות למנהל א'. ראו לעיל 57 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסר מבקר הפניםכי שאר המשווקים שעבדו במפעל במועד ביצוע הבדיקה האמורה, היו בתפקיד כמה חודשים בלבד (החל מיולי 2004 , מועד תחילת תקופת הסכם השיווק החדש), ונותרו להם כמה חודשים להשלמת גביית דמי הביטוח השנתיים מהזכיינים. על כן, בדיקת מגבלת ה -75% לגביהם באותו מועד לא הייתה מובי לה לתוצאות כלשהן. האפשרות לבדוק את הגבייה שגבו המשווקים שפעלו בתקופת הסכם השיווק הקודם ולא המשיכו לפעול בתקופת הסכם השיווק החדש, הייתה טעונה בדיקה משפטית במפעל. בעניין זה ראו להלן. 58 .על הסבריו של משווק ב' בעניין עיתוי ביצוע ההחזר ראו תשובתו להלן 972 דוח שנתי57ב .הפעולות שננקטו על ידם בנושא. 2 . מומלץ לבחון האם ואילו אפשרויות משפטיות קיימות בפני המפעל לקבלת נתונים ומידע ממשווקי המפעל לשעבר . במידת הניתן, יש לבקש נתונים אלה ולבצע בדיקת גבייה מזכיינים גם לגביהם" (ההדגשות אינן במקור). מבקר הפנים גם המליץ כי להבא יבדוק המפעל באורח שיטתי אם המשווקים אינם חורגים ממגבלות הגבייה ופירט צעדים שראוי לנקוט לצורך כך. 2. : ההחלטה להפסיק את הבדיקה באוגוסט 2005 מסר המנכ"ל למבקר הפנים את תגובתו על הטיוטה כדלהלן: "1 . בדיקתךמשווקים [ נעשתה רק אצל שני המשווקים (שהיו בתפקידם בקדנציה הקודמת וממשיכים גם בקדנציה משנת ]'א' וב 2004 .)2 . לא נבדקו יתר 8 . ולא ניתן להשיג את החומר מהם לאחר שחדלו לשמש כמשווקים]המשווקים לשעבר[ 3 . במצב זה יש בידינו רק תמונה חלקית של המצב הכללי מה גם שבשני ה ]שנבדקו[ אזורים הפוליסות נעשו בשתי שיטות שונות ולא ניתן להגיע למסקנה אחידה... 4 . עם כל ההערכה על הניתוח של הנתונים שביצעתם, למדנו את הלקחים מהדוח שלך והגענו למסקנה כי אין מנוס , החל מיולי ]תקופת הסכם השיווק החדש[ אלא להיערך מחדש לגבי 2004 ואילך כולל קביעת כללים אחידים של היקף הביטוחים שיכללו בפוליסה, גובה ההשתתפות העצמית ומתוך זה לגזור את החיוב של הזכיינים. לעניין זה קיבלנו יעוץ מיועץ מומחה לביטוח... ואף ערכנו ויחייב את המשווקים והזכיינים החל ]להסכם השיווק [ מחדש את נספח הביטוח שיצורף מהתאריך הנ"ל ואילך. על כן, יש לראות את הנושא כסגור ובשלב זה אין צורך בטיפול נוסף מצדכם" (ההדגשה אינה במקור). מתגובת המנכ"ל לטיוטה עולה כי הוא לא חלק על הממצאים לכאורה המצביעים על כך שמשווקים א' וב' גבו במשך שנים סכומי יתר מזכיינים. למרות זאת הוא הורה למבקר הפנים שלא להמשיך את בדיקתו בעניינם, והחליט לסיים את הטיפול בנושא באמצעות הפקת לקחים כלליים מכאן ולהבא בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים להשלים את בדיקתו 59 . העובדה שמבקר הפנים לא בדק את הגבייה של כל משווקי המפעל, אין בה כדי לגרוע מחומרת הממצאים לכאורה שהועלו לגבי שני המשווקים שנבדקו. אם היה בידי המנכ"ל מידע שיש בו כדי לערער על נכונות הממצאים שבטיוטה, היה עליו למסור אותו למבקר הפנים ולבקש ממנו לבדוק את המידע ולעדכן את הטיוטה לפיו, אך הוא לא עשה זאת באותה העת60. זאת ועוד; לא נמצאה חוות דעת משפטית הבוחנת, כ מומלץ בטיוטה, את האפשרויות העומדות לפני המפעל לקבלת מידע לגבי תקינות הגבייה של המשווקים לשעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לקבל חוות דעת משפטית כזאת בטרם הורה שלא להמשיך בבדיקה. מכל מקום, היה על המנכ"ל להורות למבקר הפנים לבדוק לאלתר את העמידה במגבלת ה- 75% לגבי כל המשווקים הנוכחיים שלגביהם לא נבדקה מגבלה זו, מאחר שהמידע על פעילותם נמצא בהישג ידו של המפעל. .__________________ .59 מדברים שמסר מבקר הפנים למשרד מבקר המדינה עולה כי לשם השלמת בדיקתו לגבי משווקים א' וב' היה עליו בעיקר לקבל את תגובותיהם ולבדוק אותן. 60 על מסמכים שהעביר המנכ"ל למבקר הפנים רק באוגוסט 2006 , לאחר קבלת הערות משרד מבקר המדינה בנושא, ראו להלן, עמ' 969 . מפעל הפיס 973 . גם במקרה זה החליט אפוא המנכ"ל לסיים את הטיפול בפרשה במהרה, בלי לבדוק עד תום את כל החשדות שהועלו בה. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מוסר מסר שלילי לכל משווקי המפעל. יתר על כן, בעקבות החלטת המנכ"ל האמורה נוצר מצב בלתי מתקבל על הדעת, שבו המפעל המשיך להעסיק ביודעין, בלי לטפל בנושא, שני משווקים שלפי בדיקה פנימית שלו הפרו לכאורה את ההסכם עמו וגבו כספים ביתר מצדדים שלישיים הקשורים לפעילותו (הזכיינים), ושישה משווקים נוספים שיש חשש שגם הם פעלו כאמור. 3. : הדיווח לדירקטוריון (א) הביקורת העלתה כי גם במקרה זה לא דיווח המנכ"ל ליו"ר או לדירקטוריון על הממצאים שהועלו בבדיקה וצוינו בטיוטה. לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם החליט המנכ"ל להפסיק את בדיקת הפרשה, היה עליו לה ודיע ליו"ר ולדירקטוריון על ממצאי מבקר הפנים ולבקש שינחו אותו כיצד לפעול. (ב) בספטמבר 2005 התקיימה ישיבה של ועדת הביקורת של דירקטוריון המפעל (להלן- ועדת הביקורת), ולקראתה שלח מבקר הפנים לחברי הוועדה תמצית בכתב של כל ממצאי הביקורות שביצע החל מיולי 2004 (להלן - התמצית). בתמצית צוין, בין היתר, כי לבקשת המפעל ביצע מבקר הפנים בדיקה בנושא ביטוח הזכיינים, ובפירוט שניתן לגבי בדיקה זו צוין כדלהלן: "הבדיקה בוצעה לאור טענות לפיהם, לכאורה, גבו משווקים סכומים ביתר מזכיינים עבור פרמיות ביטוח. בדיקתנו העלתה כי ייתכן כי בעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים . בעקבות זאת, הוחלט על ידי המפעל כי יוצאו הנחיות חדשות בנושא ביטוח זכיינים וייושמו תהליכי עבודה חדשים. לאור זאת ולאור העובדה שמרבית משווקי המפעל הוחלפו, הוחלט על ידי המנכ"ל, משיקולי פרקטיות, כי אין צורך בהרחבת נושא הבד יקה" (ההדגשה אינה במקור). בפתח התמצית העיר מבקר הפנים: "תמצית זו אינה כוללת את כל הממצאים עליהם דיווחנו וכן אינה מוסרת את כל הפרטים אשר מופיעים בגוף הדוח. לצורך קבלת מידע זה יש לקרוא את הדוח המפורט". יצוין כי טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים לא צורפה לתמצית. בישיבת ועדת הביקורת הציג מבקר הפנים מצגת ובה מסר לגבי הבדיקה בנושא ביטוח הזכיינים את הפירוט שמסר בתמצית (ראו ציטוט לעיל). תפקידה של ועדת ביקורת הוא, בין היתר, לעמוד על ליקויים שהעלה מבקר הפנים בבדיקותיו ולהציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם. תפקיד זה מחייב את חברי הוועדה ללמוד היטב את ממצאי הביקורת הפנימית, באמצעות קריאת דוחות הביקורת המלאים וקיום דיונים עם מבקר הפנים, שבהם יקבלו הסברים בנוגע לממצאים ויחליטו כיצד לפעול בעניינם. פרוטוקול ישיבת ועדת הביקורת מספטמבר 2005 נכתב באופן כללי ותמציתי, ולכן לא ניתן לד עת האם חברי הוועדה שנכחו בישיבה ביקשו לקבל את טיוטת הדוח בנושא ביטוח הזכיינים, והאם התקיים דיון בנושא; והאם חברי הוועדה ניסו לברר מה משמעות המשפט במצגת ולפיו "ייתכן" שבעבר משווקים גבו סכומים עודפים מזכיינים - באילו סכומים מדובר, באילו משווקים מדובר והאם הם הוחלפו בתקופת הסכם השיווק החדש; והאם ניסו לברר מה הם "שיקולי הפרקטיות" שבגללם החליט המנכ"ל (שנכח בישיבה) שלא להרחיב את הבדיקה. מכל מקום, מהפרוטוקול עולה כי באותה הישיבה לא התקבלה כל החלטה בנושא ביטוח 974 דוח שנתי57ב .הזכיינים - לא החלטה המאמצת את החלטת המנכ"ל שלא להמשיך ו לבדוק את הנושא ולא החלטה אחרת. מבקר הפנים טען לפני משרד מבקר המדינה, בפגישה עימו באוגוסט 2006 ובתשובתו מדצמבר 2006 , כי לדעתו הדיווח שמסר לוועדת הביקורת בנושא ביטוח הזכיינים היה ההוגן והנכון ביותר. בין היתר הסביר כי כשהמנכ"ל הורה לו להפסיק את הטיפול בנושא, לא היו בידיו תגובות משווקים א' וב' על הטיוטה, ולכן לא ניתן היה להציג לוועדת הביקורת ממצאים סופיים ומדויקים, אלא רק לדווח על ספקות באשר לכשרות הגבייה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מבקר הפנים להמציא לוועדת הביקורת את טיוטת הדוח ולדווח לה על ממצאיה באופן מפורט, כשם שדיווח עליהם למנכ"ל, ולציין שמדובר בטיוטה שממצאיה אינם סופיים. דיווח זה התחייב במיוחד נוכח חומרת הממצאים לכאורה ומאחר שהמשווקים שאליהם נגעו הממצאים המשיכו לעבוד עם המפעל. עם זאת, גם הנוסח שבו דיווח מבקר הפנים על ממצאיו היה בו די על מנת שחברי הווע דה שנכחו בישיבה יבינו שקיימת בעייתיות בגביית דמי הביטוח ויבקשו לדעת את פרטי הממצאים שהועלו ובאילו משווקים מדובר, דבר שכאמור לא ברור אם נעשה. מכל מקום, אין חולק שגם הדיווח לוועדה לא הביא להשלמת הבדיקה61 . 4. : בדיקה נוספת בעקבות התערבות היו"ר בדצמבר 2005 , כארבעה חודשים לאחר שהמנכ"ל הורה למבקר הפנים שלא להמשיך בבדיקת נושא ביטוח הזכיינים, קיבל היו"ר תלונה אנונימית ממי שהציגו עצמם כקבוצת זכיינים של משווקים א' וב'. בתלונה הובאו לידיעת היו"ר המכתבים האנונימיים וההבטחה של המנכ"ל לבדוק את הטענות שהועלו במכתבים אלה. המתלוננים טענו כי הם פנו פעמים רבות למשרדי המשווקים ולמפעל לקבלת תשובה בעניין ממצאי הבדיקה אך נדחו בכל מיני תירוצים 62 , וכי הם פונים ליו"ר בתקווה שיעזור להם וישיב להם "את הכספים שנגנבו מאיתנו על ידי המשווקים בחסות מפעל הפיס". ביום קבלת התלונה פנה היו"ר למנכ"ל בכתב וביקש לקבל בדחיפות את תגובתו. לא נמצאו מסמכים המלמדים מה השיב המנכ"ל ליו"ר. עם זאת נמצא כי בעקבות התערבותו של היו"ר בנושא פנה המנכ"ל בינואר 2006 לכל המשווקים הנוכחיים וביקש לקבל מהם מסמכים ומידע באשר לסכומים שגבו מהזכיינים בגין ביטוח הכספים בתקופת הסכם השיווק החדש. את כל החומר שקיבל מהם העביר למבקר הפנים לבדיקתו. חלק מהמשווקים השיבו למנכ"ל כבר באותו החודש, כי בעקבות פנייתו הם בדקו ומצאו שגבו מהזכיינים סכומים עודפים וכי הם פעלו מיד לתיקון הדבר. לטענתם, הסיבה לגבייה העודפת היא שהם המשיכו את פעילות הגבייה במתכונת שעשו קודמיהם בתפקיד בלא שבדקו אותה. תשובות המשווקים למנכ"ל מעלות גם הן את החשש שגם המשווקים לשעבר שלא נבדקו על ידי מבקר הפנים גבו סכומי יתר מהזכיינים. למרות זאת, גם בשלב זה לא בחן המנכ"ל את האפשרות לקבל מהמשווקים לשעבר מידע לגבי הגבייה שעשו. .__________________ .61 על בעיותעקרוניות בפעילות ועדת הביקורת ראו להלן. 62 על תשובות משווקים א' ו-ב' למשרד מבקר המדינה בעניין זה ראו להלן. מפעל הפיס 975 . במאי 2006 הודיע המנכ"ל למשווקים הנוכחיים בכתב על ממצאי מבקר הפנים בעניין גביית דמי הביטוח מהזכיינים שביצע כל אחד מהם וביקש לקבל את תגובותיהם עד סוף החודש. ממכתבים אלה עולה כי בתקופת הסכם השיווק החדש חרגו לכאורה שישה משמונת המשווקים הנוכחיים ממגבלת ה-75% בעשרות אלפי ש"ח למשווק. משווק נוסף חרג לכאורה ביותר מ - 100,000 ש"ח. ממסמכים במפעל עולה כי המשווקים המציאו את תגובותיהם למנכ"ל והן הועברו למבקר הפנים. 5. השלמת הבדיקות בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה: (א) בפגישה שהתקיימה בתחילת אוגוסט 2006 בהשתתפות נציגי משרד מבקר המדינה, היו"ר, המנכ"ל ונציג מבקר הפנים (להלן - הפגישה) הועלה כי עד אותו מועד לא הודיע המנכ"ל ליו"ר שבבדיקת מבקר הפנים נמצא שלכאורה מרבית המשווקים הנוכחיים גבו סכומים עודפים מהזכיינים, וכי היו"ר לא דרש מהמנכ"ל לעדכן אותו על תוצאות הבדיקה האמורה, אף שעברו כשמונה חודשים מאז ביקש ממנו הבהרות בנושא. בפגישה הועלה גם כי המנכ"ל לא דיווח ליו"ר על הבדיקה שעשה מבקר הפנים בנושא בשנת 2005 , ובה נמצא שמשווקים א' וב' גבו לכאורה מהזכיינים סכומים עודפים, וכי גם לאחר התערבות היו"ר בנושא, לא הורה המנכ"ל למבקר הפני ם להשלים בדיקה זו. בעקבות הפגישה (כשבוע לאחר שהתקיימה) העביר המנכ"ל למבקר הפנים כמה מסמכים הנוגעים לטיוטת הדוח שהכין ביוני 2005 והורה לו לעדכן אותה לפיהם. בין היתר העביר לו תגובה של משווק א' על הממצאים וסיכום דיון שהתקיים במפעל. אף שתאריכי שני מסמכים אלה קדמו למועד תגובת המנכ"ל על הטיוטה, הוא שלח אותם למבקר הפנים רק לאחר הפגישה. כשבועיים לאחר הפגישה הגיש מבקר הפנים ליו"ר ולמנכ"ל טיוטות של שני דוחות בנושא ביטוח זכיינים. בטיוטה אחת, שהייתה עדכון של הטיוטה מיוני 2005 , נקבע כי חישוב נוסף העלה שההחזר שביצע משווק ב' בדצמבר 2004 הביא לקיזוז הגבייה העודפת שביצע בשנים 2000 -2004 . לגבי משווק א' שוב הודגש כי הוא גבה סכומים הגבוהים מעלות הביטוח, ונקבע כי הסכומים העודפים שגבה בשנים 2000 -2005 מסתכמים בכמה עשרות אלפי ש"ח. חישוב זה כלל גבייה בחסר שעשה בשנים 2004 -2005 . מבקרהפנים ציין כי יש להחזיר סכומים שנגבו ביתר מיד עם גילוי הגבייה העודפת ולא באמצעות גבייה בחסר. ההמלצות שנכללו בטיוטה מיוני 2005 .נותרו ללא שינוי מהטיוטה השנייה, שעסקה בגבייה בתקופת הסכם השיווק החדש, עולה כי כל המשווקים הנוכחיים חרגו בשנים 2004 -2005 ממגבלת250 הדולר בסך של מאות ש"ח עד עשרות אלפי ש"ח למשווק. עוד עולה, כי חמישה מהם חרגו ממגבלת ה-75% בעשרות אלפי ש"ח למשווק, ומשווק שישי חרג ממנה ביותר מ- 100,000 ש"ח. חישוב זה כלל סכומים עודפים שהשיבו חלק מהמשווקים במהלך בדיקת מבקר הפנים וגבייה בחסר שעשו חלקם במהלך הבדיקה. גם בטיוטה זו הומלץ לפעול להשבה מידית של הכספים שנגבו ביתר, לבחון את האפשרות לקבל מידע לגבי הגבייה מהמשווקים לשעבר ולנקוט צעדים שיבטיחו שהחריגות לא יישנו. לקראת סוף אוגוסט 2006 , דיווח המנכ"ל ליו"ר, על פי בקשתו, כי משווק א' משיב לזכיינים את הסכומים שעליו להשיב, וכי לכל המשווקים הנוכחיים נשלחו מכתבים ובהם פירוט הסכומים שעליהם להשיב לזכיינים עד סוף אותו החודש. בסוף אותו החודש דיווח מבקר 976 דוח שנתי57ב .הפנים לוועדת הביקורת על עיקרי הממצאים שהעלה בבדיקות שעשה לגבי ביטוח הזכיינים והמלצותיו בנושא. בתשובת המפעל מינואר 2007 מאשרת שכל ]של המפעל [ נמסר כי "הביקורת הפנימית החזירו לזכיינים מה שנמצא שחויב ביתר".]'המשווקים הנוכחיים, לרבות משווקים א' וב[ )(ב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 הסביר משווק א', כי גביית היתר שעשה נבעה מפרשנות שלו למגבלת ה-75% , וכי לאחר דיונים במפעל שבהם התקבלו חלק מטענותיו, נקבע הסכום שעליו להשיב לזכיינים והוא השיב סכום זה במלואו. משווק א' הדגיש כי מעולם לא פנה אליו זכיין כלשהו בטענה על גביית יתר וכי בזכות פעולות שביצע, שילמו הזכיינים באזורו את הסכום הנמוך ביותר עבור ביטוח. לטענתו, לא היה כל דופי בפעולותיו. משווק ב' מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 כי עד לקבלת טיוטת דוח מבקר המדינה באותו חודש, הוא לא ידע על טיוטות דוח מבקר הפנים שעסקו בגבייה שביצע בתקופת הסכם השיווק הקודם, וכי המפעל שלל ממנו את זכות הטיעון לגבי טיוטות אלה שלא כדין. לדבריו, לאחר שפנה למפעל וקיבל את הדוח הסופי מאוגוסט 2006 , הוא חלק לפני מבקר הפנים על כמה נתונים שצוינו בו, ומבקר הפנים השיב לו כי בדוח האמור נקבע כי בסופו של דבר הגבייה באזורו היא כשורה. משווק ב' הדגיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי חרג ממגבלת ה-75% .בטעות ובתום לב לדבריו, הוא מצא את הטעות בבדיקה שגרתית שעשה ותיקן אותה באמצעות ההחזר שביצע בדצמבר 2004 , בלי קשר למכתבים האנונימיים ולפני בדיקת מבקר הפנים. לגבי מגבלת ה-250 דולר טען כי באוגוסט 2006 הוא הגיש השגות בנושא למפעל, ובספטמבר 2006 קבע מבקר הפנים כי הסכומים שעליו להשיב קטנים בכמחצית מאלה שצוינו בדוח הסופי מאוגוסט 2006 . לדברי משווק ב', סכומים אלה נגבו ביתר עקב כשל במערכת המחשוב של המפעל (שאינה מזהה זכיינים המפעילים כמה תחנות, ולכן חויבו זכיינים אלה ביתר). משווק ב' הדגיש כי הוא "נותן את כל מרצו ונשמתו" לזכיינים שבאזורו, נוהג עמם בהגינות ובשקיפות ומשיב מיד על כל פנייה שלהם. משווקים אחרים הדגישו בתשובתם למשרד מבקר המדינה כי הסכומים העודפים נגבו מהזכיינים בתום לב. חלקם הסבירו כי הסעיפים בהסכם השיווק הנוגעים למגבלת ה -75% אינם ברורים דיים, וכי לפי פרשנות שלהם להסכם לא נעשתה גביית יתר. יש שחזרו וטענו, כי הסיבה לגבייה העודפת היא שהם המשיכו את הגבייה במתכונת של קודמיהם בתפקיד בלא לבדוק אותה. המשווקים הדגישו, כי משהבהיר להם המפעל את עמדתו באשר לאופן יישום מגבלת ה-75% ., הם החזירו את הסכומים העודפים לאלתר .(ג) קודם שזכיינים ומש ווקים מתחילים לעבוד, דורש מהם המפעל לחתום על הסכמים, שבהם הוא קובע את תנאי העיסוק שלהם, לרבות ההתחשבנות בין המשווקים לזכיינים. המפעל אף עומד על כך שמלוא המידע לגבי התחשבנות זו יהיה בידו. לשם כך, מכוח הסכם שלו עמם, חייבים המשווקים למסור לו דוחות כספיים הכול לים גילוי נאות של כל ההתחשבנות עם הזכיינים ושל כל עלויות הביטוח ששילמו המשווקים. נוסף על כך, כאמור, את ההתחשבנות עם הזכיינים מבצעים המשווקים במערכת המחשוב של המפעל. יצוין כי כבר בשנת 1998 העלתה בדיקה של רואי חשבון של המפעל כי אחד ממשווקי המפעל דאז גבה סכו מי יתר מהזכיינים באזורו בגין ביטוח כרטיסים ומזומנים. לא נמצאו מסמכים המעידים כיצד טיפלה ההנהלה דאז של המפעל בעניין זה. אולם ממצאי מבקר הפנים על הגבייה בשנים 2000 -2005 מלמדים כי לא ננקטו הפעולות הדרושות על מנת להבטיח כי הדבר לא יישנה. מפעל הפיס 977 .בשתי טיוטות הדוח שהכין מבקר הפנים בנושא הוא המליץ, כאמור על פעולות שיבטיחו שהמשווקים לא יחרגו מהסכומים שמותר להם לגבות מהזכיינים עבור ביטוח הכספים. לדעת משרד מבקר המדינה, הייתה זו חובתו של המפעל לבדוק מפעם לפעם, עוד קודם שנשלחו המכתבים האנונימיים, אם המשווקים עומדים במגבלות שקב ע בעניין הגבייה מהזכיינים, כשם שהוא בודק מפעם לפעם אם כללים אחרים שהוא קבע מיושמים על ידי עובדיו ומשווקיו. זאת במיוחד מאחר שהמידע בנושא היה בידיו ולכל הפחות זמין. . . על פי המתואר לעיל נראה, כי אלמלא המכתבים האנונימיים ואלמלא הביקורת של משרד מבקר המדינה לא הייתה הנהלת המפעל בודקת את נושא הגבייה העודפת מהזכיינים במלואו ומטפלת בו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל למצות את האפשרות לקבל מידע גם מהמשווקים לשעבר על הגבייה שעשו ולפעול על פי המתחייב מהממצאים. מן הראוי שהמפעל ישקול להטיל על המשווקים בהסכם שלו עמם חובה להמציא לו לפי דרישתו נתונים הנוגעים לפעילותם בו, גם תקופה סבירה לאחר שיפסיקו לעבוד עמו. עוד ראוי, כפי שהמליץ מבקר הפנים, כי המפעל ינקוט באופן שוטף פעולות שיבטיחו כי הסכומים שהמשווקים גובים מהזכיינים עבור הביטוח אינם חורגים מהקבוע בהסכם עמם. .חשד לפעולות בלתי תקינות של מנהל במפעל .1. בסוף שנת 2000 התעורר חשש כי אחד מעובדי המפעל שעסק בקידום מכירות (להלן- מנהל ב') צירף לרשימת ספקי המפעל חברה שיש לו קשרי חברות עם בעליה (להלן - החברה), בלי להודיע להנהלת המפעל על קשרים אלה. אחר כך פעל בניגוד עניינים כשרכש מהחברה שירותים עבור המפעל ואף עזר לה בביצוע העבודה עצמה, בלי שגילה זאת למנהליו. חשדות אלה הועלו במסגרת בדיקה שעשו הקב"ט והיועץ הביטחוני בעניין החברה. היועץ הביטחוני והקב"ט מסרו למשרד מבקר המדינה באפריל וביוני 2006 , בהתאמה, כי כל חומר הבדיקה והממצאים שהועלו בה הועברו למנכ"לית המפעל דאז (להלן - המנכ"ל לשעבר), בצירוף המלצה להמשיך את הבדיקה, אך למעשה הבדיקה הופסקה. אם החשדות נכונים (ולמשרד מבקר המדינה לא הוצגו מסמכים שיש בהם לאשש או להפריך חשדות אלה), מדובר בהפרה של חובת הנאמנות של מנהל ב' כלפי המפעל. על כן היה על המפעל למצות את בדיקת הנושא, ובכלל זה לברר אם מנהל ב' ניצל את תפקידו על מנת שהחברה תקבל עבודה מהמפעל, ואם קיבל טובת הנאה בתמורה לכך ובתמורה להשתתפותו לכאורה בביצוע העבודה. לפי הממצאים היה 978 דוח שנתי57ב .על המפעל להחליט כיצד לנהוג במנהל ב'. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם הבדיקה של פרשה זו לא מוצתה על ידי המפעל. .בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 העלתה המנכ"ל לשעבר ספק האם דוחות הבדיקה בנושא נמסרו לה והדגישה כי הבדיקה בנושא נעשתה לפני שהיא התחילה לעבוד במפעל (ינואר 2001 ), אך אישרה שידעה על החשדות בנושא בעקבות מידע שהגיעה אליה מכמה מקורות במפעל. לטענתה, היא קיימה שיחה עם מנהל ב', ובה הוא הכחיש את החשדות מכול וכול, ולזכותו עמדה גם העובדה שההתקשרות אושרה לפי נוהלי המפעל. עם זאת, בעקבות המקרה היא סברה שתחום הרכש מנוהל שלא בקפדנות, ונקטה צעדים לתיקון הפגמים בנושא בנוהלי המפעל. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המנכ"ל לשעבר להורות על ביצוע בדיקה יסודית של הנושא. לא מן הנמנע כי הבדיקה הייתה מעלה שמנהל ב' נהג כשורה ולא היה לו קשר לחברה. אולם החשד לא נבדק, ובכך יש טעם לפגם. היעדר טיפול בחשד האמור גם העביר מסר שלילי לעובד י המפעל (שלפי תשובת המנכ"ל לשעבר, חלקם ידעו על החשד) ופגם בהרתעה מפני ביצוע פעולות בלתי תקינות. בתשובותיו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 ומינואר 2007 הכחיש מנהל ב' בתוקף את כל החשדות בעניין החברה והדגיש כי כל ההתקשרויות עם ספקים בוצעו לפי נוהלי המפעל. הוא טען כי רק מטיוטת דוח מבקר המדינה נודע לו שהנושא נבדק. כמו כן הוא הכחיש את קיום השיחה שהמנכ"ל לשעבר טענה שקיימה אתו. כמו בפרשות האחרות המתוארות לעיל, המסמכים הקשורים בנושא לא תויקו בתיקו האישי של מנהל ב' או בתיק אחר של המפעל, ולא הוכנה תרשומת של שיחת הבירור שלטענת המנכ"ל לשעבר היא קיימה עם מנהל ב', ולטענת מנהל ב' לא התקיימה. .2. מבדיקת תיקו האישי של מנהל ב' עלה כי במרס 2001 נזפה בו המנכ"ל לשעבר על שני מקרים אחרים שבהם חרג מסמכותו והתקשר עם ספקים בלי שהזמנות עבודה אושרו ונחתמו כנדרש בנוהלי המפעל. המנכ"ל לשעבר הזהירה כי אם יחזור על מעשים אלה הוא יובא לפני ועדת משמעת. עוד עלה מהתיק האישי, כי חמש שנים קודם לכן, בשנת 1996 , קרה מקרה אחר שבו חרג מנהל ב' מסמכותו ופעל בניגוד עניינים, משום שטיפל בעניין הקשור בגיסתו שהייתה זכיינית של המפעל. בבירור שהתקיים עמו אז התחייב מנהל ב' כי מקרה כגון זה לא יקרה שוב. על גבי תרשומת של הבירור כתב אחד ממנהלי המפעל דאז: "השערורייה חוזרת על עצמה פעם אחר פעם. הדעת אינה סובלת התנהגות כנ"ל". ממסמכי המפעל עולה אפוא כי מנהל ב' חרג כמה פעמים מסמכויותיו ומנוהלי המפעל. הנהלות המפעל השונות נהגו בחריגות אלה בסלחנות ולכל היותר באמצעות מתן אזהרות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה בעניין ההתקשרויות שנעשו ללא אישור, טען מנהל ב' בין היתר כי למיטב זיכרונו עקב לוח זמנים צפוף ומורכבות תהליך החתימה על ההזמנות, דרשו ממנו הממונים עליו להטיל על ספקים שנבחרו "בהליך רכש מבוקר" את ביצוען של משימות דחופות קודם שתהליך החתימה על ההזמנות לביצוע אותן משימות הושלם. בעניין המקרה משנת 1996 מפעל הפיס 979 . טען מנהל ב' בין היתר כי רק לאחר הבירור שנעשה עמו נודע לו על מדיניות המפעל בעניין קרובי משפחה, ולטענתו, זה 11 שנים הוא עומד בהתחייבות שנתן באותו בירור. בתשובתו ביקש מנהל ב' לציין כי בתיקו האישי מצויים מספר לא מועט של מכתבים מהממונים עליו המעריכים מאוד את פועלו ללא לאות לטובת יוקרתו של המפעל. בתשובת המפעל מינואר 2007 נמסר בין היתר כי האירועים הנוגעים לחשדות שהועלו לגבי מנהל ב' בשנת 2000 אינם קשורים בהנהלת , כפי שעולה מתיקו האישי, ]'ממנהל ב[ המפעל הנוכחית, וכי "התרשמותה של ההנהלה הנוכחית היא חיובית לחלוטין, ולא היו כל תלונות נגדו, להיפך". לדעת משרד מבקר המדינה, מהפרשות הנוגעות למנהל ב' ניתן ללמוד הן על גישת המפעל לבירור חשדות לפעולות בלתי תקינות ועל טיפולו בחריגות מנהליו והן על הבעייתיות הנובעת מטיפול לא רציף, לא שיטתי ולא מתועד כדבעי בפרשות שכאלה. מן הראוי שהמפעל יפעל לתיקון הליקויים בנושא63. .בעיות עקרוניות בתהליכי הבקרה והביקורת במפעל .נוסף על הבעיות הספציפיות שהועלו בעניין טיפול המפעל בפרשות המתו ארות לעיל, העלה משרד מבקר המדינה גם בעיות עקרוניות הנוגעות לתהליכי הבקרה והביקורת במפעל. להלן פירוט הדברים: 1. )(א במפעל אין נהלים הקובעים את סמכויותיהם, תפקידיהם, סדרי עבודתם ומעמדם של מבקר הפנים, החברה הנותנת למפעל שירותי ייעוץ וכוח אדם לצורכי ביטחון (ל הלן - החברה לייעוץ ביטחוני) והקב"ט, שהוא עובד שלה. חלק מנושאים אלה מוסדרים במידה מסוימת בהסכמי המפעל עם מבקר הפנים ועם החברה לייעוץ ביטחוני. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי להסדיר נושאים אלה בנוהלי המפעל ולא להסתפק בהסדרתם החלקית והמוגבלת בהסכמים עם נותני השירותים. זאת, בין היתר, כדי שלהסדרים יהיה מעמד מחייב והם יהיו ידועים לכל עובדי המפעל ומנהליו. (ב) כאמור, בדיקותיהם של חלק מהחשדות המתוארים לעיל הופסקו בהוראת המנכ"ל בטרם הושלמו. נוסף על כך, בעת שמבקר הפנים בדק את ביטוח הזכיינים, את מרבית המידע מהמשווקים הוא קיבל באמצעות המנכ"ל; את תגובת משווק א' בנושא לא העביר המנכ"ל למבקר הפנים, אלא רק לאחר התערבות היו"ר ומשרד מבקר המדינה בפרשה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת שמבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני ימלאו את תפקידיהם ביעילות המרבית וללא חשש, יש לחזק את מעמדם בנהלים ולמנוע את תלותם בבעלי תפקידים במפעל. לשם כך, בין היתר, ראוי לקבוע שהם יוכלו לקבל מידע במישרין ממבוקרים, לרבות עובדי המפעל ומשווקיו, ולהקפיד על קיומן של הוראות הדין בנושא. .__________________ .63 ראודוח מבקר המדינה 56ב' ( 2006 '), עמ105 , בעניין הליכי משמעת בתאגידים סטטוטוריים ובבנק ישראל, והדברים יפים למפעל, בהתאמות המחויבות. 980 דוח שנתי57ב .(ג) מתשובות מנהל א', משווק א', משווק ב' והעובדת למשרד מבקר המדינה עולה כי הם לא קיבלו את הדוחות בעניינם כדי שיוכלו להגיב על האמור בהם. למרות זאת דוחות אלה (למעט הדוח בעניינה של העובדת, שהיה דוח ביניים) הוגשו להנהלת המפעל כדוחות סופיים. כאמור, בהתבסס על הדוח בעניין מנהל א' ומשווק א' החליט המפעל להפסיק את עבודתם במפעל. לפי כללי היסוד של מקצוע הביקורת, יש למסור למבוקר טיוטה של דוח הביקורת לפני גיבושו הסופי, כדי לתת לו את זכות התגובה ולהציג תמונה שלמה ומדויקת של הממצאים. לפיכך, על המפעל לקבוע בנהליו כי מבקר הפנים, היועץ הביטחוני והקב"ט ימסרו את טיוטות דוחותיהם למבוקרים ויתייחסו לתגובותיהם בד וחות, לפני הגשתם למפעל. הדבר חשוב במיוחד כאשר הדוח מטיל ספק ביושרו או באמינותו של המבוקר כפי שקרה בפרשות המפורטות לעיל. באוגוסט 2006 מסר היו"ר למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו "להביא לאישור הדירקטוריון ". עד ינואר ]ביקורת פנימית[ נוהל 2007 לא הוגש נוהל בנושא לדירקטוריון לאישורו. 2. על פי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב- 1992 , הממונה על מבקר הפנים, שלו בין היתר צריך מבקר הפנים לדווח על ממצאיו ולפניו הוא נושא באחריות ישירה, יכול שיהיה היו"ר או המנכ"ל, הכול כפי שיקבע הדירקטוריון. הועלה כי דירקטוריון המפעל לא דן בשאלה מי יהיה הממונה על מבקר הפנים. אמנם בהסכם עמו נקבע כי מבקר הפנים יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון, יגיש את דוחותיו ליו"ר ועדת הביקורת, ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לפי נוהל שתקבע ועדת הביקורת ויעמוד בקשר הדוק עם נושאי המשרה האלה. אולם ועדת הביקורת לא קבעה נוהל בעניין הגשת הדוחות. נוסף על כך, בפועל הכפיף המנכ"ל את מבקר הפנים אליו, בלי שהיו"ר התערב בכך, ומבקר הפנים נמצא בקשר הדוק רק עם המנכ"ל. חוק החברות, התשנ"ט- 1999 , מטיל על דירקטורים את חובת הזהירות. משמעות הדבר היא כי על כל דירקטור לנקוט אמצעים סבירים על מנת למלא את תפקידו בחברה ובכלל זה לקבל מידע בעל חשיבות להחלטות שעליו לקבל במסגרת תפקידו64. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל הנוגע לעבודתם עם מבקר הפנים, לא יו"ר הדירקטוריון ולא חברי ועדת הביקורת מילאו כהלכה את חובותיהם ותפקידיהם כדלהלן: (א) אף שלפי ההסכם עם המפעל, מבק ר הפנים אמור להיות כפוף ליו"ר הדירקטוריון, היו"ר לא התעדכן באופן שוטף בעבודת מבקר הפנים ועל פי רוב לא דרש לקבל את דוחותיו. (ב) גם ועדת הביקורת לא התעדכנה באופן שוטף בעניין עבודת מבקר הפנים, אף שמתפקידה לעשות כן - מתחילת שנת 2003 ועד אוגוסט 2006 התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2003 , פעמיים בשנת 2004 ופעם .__________________ .64 בת"א (י -ם) 400/89 'כונס הנכסים הרשמי בתפקידו כמפרק בנק צפון אמריקה בע"מ נ ארווין זוסמן ואח', פ"ד נ"ד( 2 )3 ', עמ 180 , פירט בית משפט את הנורמות שלפיהן נדרש דירקטור לפעול. דברים אלה כוחם יפה גם לדירקטורים במפעל. מפעל הפיס 981 . אחת בשנת 2005 , תמיד בנוכחות חלקית. אחד מחמשת חברי הוועדה לא השתתף בשום ישיבה של הוועדה באותן שנים, וחבר אחר השתתף בישיבה אחת בלבד. רק בשתיים מהישיבות האמורות (בנובמבר 2003 ובספטמבר 2005 ) ניתן ד יווח על ממצאי הביקורת הפנימית. דיווחים אלה נרשמו בפרוטוקול בקצרה, ולכן לא ניתן לדעת אם התקיים דיון לגביהם כפי שראוי שייעשה. ביתר הישיבות לא התעדכנה הוועדה בדבר עבודת מבקר הפנים. רק בפרוטוקול ישיבת הוועדה שהתקיימה באוגוסט 2006 , סמוך לאחר סיום בדיקת משרד מבקר המדינה, פורטו דיוני הוועדה במידה מסוימת. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לקבוע מי יהיה הממונה על מבקר הפנים ולהסדיר זאת בנוהל. תהא אשר תהא ההחלטה בעניין זה, ראוי לקבוע שכל דוחות הביקורת הפנימית יוגשו ליו"ר הדירקטוריון, למנכ"ל ולחברי ועדת הביקורת, וכי בתדירות שתיקבע ייפגש מבקר הפנים עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכן אותם על אודות עבודתו. על הדירקטוריון גם לקבל החלטות באשר לעבודת ועדת הביקורת אשר יבטיחו כי הוועדה תדון באופן שוטף בממצאי מבקר הפנים ותציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם, כפי שמחובתה לעשות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסר מבקר הפנים בין היתר כי בעקבות הערות משרד מבקר המדינה בנושא, הוא יזם מהלך למיסוד ערוצי התקשרות בינו לבין ועדת הביקורת, ובמסגרתו הציג לה עקרונות לפעולה בנושא. עקרונות אלה, העוסקים בין השאר באופן הדיווח שלו לוועדת הביקורת, ל מנכ"ל וליו"ר על בדיקות שעשה ובמועדי הדיונים בדיווחים, אושרו על ידי הוועדה והדירקטוריון, והחל מאוגוסט 2006 .הוא נוהג על פיהם בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסרו שני דירקטורים שנעדרו מישיבות ועדת הביקורת כי לא ידעו שהם חברים בוועדה זו. אחד מהם טען כי מעולם לא קיבל פנייה מהמפעל על אי -השתתפותו בישיבות הוועדה, וכי בפעם היחידה שבה השתתף בישיבת הוועדה, הוא השלים קוורום בלי שידע כי הוא חבר בוועדה. לדבריו, הוא אינו יכול לכהן בוועדת הביקורת בשל חשש לניגוד עניינים, מאחר שהוא מכהן בשתי ועדות אחרות במפעל העוסקות בעניינים ביצועיים. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, ביקש אותו דירקטור מהמפעל להפסיק את חברותו בוועדת הביקורת. דירקטור שלישי הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 כי נעדר מחלק מישיבות הוועדה מכורח נסיבות שהיו בימים שבהם התכנסה. בלי להסיר אחריות מהדי רקטורים יצוין כי אם דירקטור נעדר כמה פעמים מישיבות ועדה שהוא חבר בה, על המפעל ויושבי הראש של אותה ועדה מוטלת החובה לברר את סיבת ההעדרות, ולוודא כי הדירקטור ממלא את חובתו ואת אחריותו, ואם דירקטור אינו יכול לכהן מטעם כלשהו בוועדה מסוימת, יש להחליפו מיד. עניין זה חשוב במיוחד בוועדת ביקורת, שנועדה בין השאר להבטיח קיומם של סידרי מינהל תקינים. הדירקטור הרביעי בוועדת הביקורת ויו"ר הוועדה מסרו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 ובינואר 2007 כי הוועדה פועלת באופן יעיל, וכי אף שהדברים אינם משתקפים בפרוטוקול, היא קיימה דיונים ערים בנושאים שהיו על סדר יומה. עם זאת, הדירקטור ציין כי רצוי שיותקן נוהל שלפיו תפעל הוועדה, ויו"ר הוועדה מסר כי יפעל "לשיפור התפקוד בתחום 982 דוח שנתי57ב . וקביעת ערוצי תקשורת ישירים וברורים בין ועדת ]במפעל[ עבודתם של מנגנוני הבקרה הביקורת למבקר הפנים". לדעת משרד מבקר המדינה, התיעוד החסר של ישיבות ועדת ביקורת אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על הוועדה להקפיד כי פרוטוקולי ישיבותיה ישקפו באופן אמין את שהתרחש בהן ויכילו את עיקרי הדברים שנאמרו, ההחלטות שהתקבלו ונימוקיהן. ככל שהעניין הנדון חשוב ורגיש יותר, גדלה מידת הפירוט הנדרשת. על המפעל לקבוע בנהליו כללים ברורים כמפורט לעיל בעניין רישום פרוטוקולי ישיבות ועדת ביקורת. 3. באוגוסט 2006 מסר היו"ר למשרד מבקר המדינה כי הוא או המנכ"ל יכולים להורות למבקר הפנימי לעשות בדיקות נוסף על אלה שאושרו בתוכנית העבודה השנתית שלו (להלן - בדיקות מיוחדות) וכי "המבקר הפנימי מדווח על ממצאי הבדיקות המיוחדות לגורם שהזמין אותן בסמוך לסיומן. כמו כן, אם הממצאים רגישים וכיו"ב, מדווח עליהם המבקר הפנימי גם ליו"ר/למנכ"ל, אף אם לא הזמין את הבדיקה". מבקר הפנים מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2006 כי הבדיקה בעניין ביטוח הזכיינים הייתה בדיקה מיוחדת שביקש ממנו המנכ"ל לעשות, ועל כן הוא הגיש את הטיוטה בעניינה למנכ"ל בלבד. בהסכם עם מבקר הפנים לא נאמר דבר במפורש בעניין בדיקות מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להסדיר גם נושא זה בנוהל ולהטיל על מבקר הפנים חובה לדווח גם על ממצאי הבדיקות המיוחדות למנכ"ל, ליו"ר ולחברי ועדת הביקורת, ולא רק למזמין הבדיקה, ללא קשר למהות הבדיקה ולרגישות ממצאיה. ההחלטה אם ממצאים הם רגישים עשויה להיות סובייקטיבית, ולא רצוי שהעברת ממצאי בדיקה מיוחדת לבעלי התפקידים האמורים, שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ויטופלו, תהיה תלויה בהחלטה שכזו. 4. בהסכם בין המפעל לחברה לייעוץ ביטחוני נקבע כי היועץ הביטחוני והקב"ט יגישו את דוחותיהם וחוות דעתם "ליו"ר הדירקטוריון ו/או למנכ"ל ו/או לגורמי המפעל לפי הוראותיהם של היו"ר והמנכ"ל, לפי העניין", וכן יעמדו בקשר שוטף עם נושאי המשרה אלה. נמצא כי על פי רוב המנכ"ל נותן הוראות לקב"ט וליועץ הביטחוני והם מוסרים לו את דוחותיהם. לא נמצא כי הקב"ט והיועץ הביטחוני עומדים בקשר שוטף עם היו"ר, וגם היו"ר ביוזמתו אינו מתעדכן בעניין עבודתם. עקב כך, בין היתר, לא ידע היו"ר על בדיקתם בעניין ההדלפה מקובץ הזכיינים ועל הוראת המנכ"ל שלא להמשיכה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור רגישות הנושאים שבהם מטפלים היועץ הביטחוני והקב"ט, מן הראוי לקבוע בנוהלי המפעל כי העתקי כל דוח וחוות דעת שלהם, לרבות דוחות ביניים, יועברו הן למנכ"ל והן ליו"ר ללא קשר לתוכנם ולזהות הגורם שהזמין אותם, ואלה ישקלו האם יש מקום להביאם בפני גורמים נוספים, דוגמת הדירקטוריון. עוד ראוי כי בתדירות שתיקבע ייפגשו הקב"ט והיועץ הביטחוני עם היו"ר והמנכ"ל ויעדכנו אותם על אודות עבודתם. מפעל הפיס 983 .5. בתקנון ההתאגדות של המפעל הוטלה על היו"ר החובה לקיים, מטעם הדירקטוריון, פיקוח על ניהול עסקי החברה ופעולותיה ולדווח עליהן לדירקטוריון. כאמור, על קיומן של חלק מהפרשות המתוארות לעיל לא ידע היו"ר כלל, ובאחת מהפרשות שעליהן ידע והטיפול בה חודש בעקבות התערבותו, הוא לא התעדכן דיו. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר כי גם לשם מילוי חובתו על פי התקנון, עליו להתעדכן ביוזמתו באופן שוטף בדבר הבדיקות שעושים מבקר הפנים, הקב"ט והיועץ הביטחוני, ובמידת הצורך לדווח עליהן לדירקטוריון. בתשובת המפעל מינואר 2007 נמסר כי הערות משרד מבקר המדינה בעניין בעיות עקרוניות בתהליכי הבקרה והביקורת במפעל "נלקחו לתשומת לב ההנהלה... ההערות נלמדות, במטרה משרד [ מצוי בעיצומו. יהיה צורך בהכנת נהלים התואמים את המלצות ]והתהליך[ ,ליישמן ". מתשובה זו עולה עוד, כי בהתאם להמלצת מבקר הפנים בדוח בעניין מנהל ]מבקר המדינה א' ומשווק א', אישר דירקטוריון המפעל באוקטובר 2006 קוד אתי שמטרתו לקבוע נורמות התנהגות ראויות שלאורן על המפעל לפעול ולקבל החלטות. בקוד האתי נקבע כי "הקוד פונה , לעובדיו, ללקוחותיו, לספקים, לסביבה ולקהילה. כללי האתיקה של ]המפעל[ לכלל חברי מסמנים רף התנהגות שמשמעותו מעבר לציות לח ]המפעל[ ,וק, כגון: כבוד, יושר, אמינות מעלה את סטנדרט ]המפעל[ הוגנות, שמירת סודיות וניקיון כפיים. אימוץ קוד אתי על ידי ההתנהגות שלו, הן כלפי פנים והן כלפי חוץ, ומגביר את תחושת המחויבות החברתית שלו למען הקהילה". . . 1. בתשובתו מינואר 2007 טען המפעל כי הוא "חרד... ל טוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו להימנע מפעילויות - ודאי פומביות או הצפויות להתפרסם - שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות ולא יגיע כסף מההגרלות, מפעל הפיס לא יוכל ולהקצות כספים למטרות ציבוריות ש[ לתפקד... חשש זה עומד ]לקידומן הוא הוקם כל העת לנגד עיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת החוק - כיצד להגיב על תופעות פסולות המתגלות בפעילות עובדים, משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה בראש וראשונה מן השיקול מה מחייבת ]המפעל[ טובת (כל ע וד היא במסגרת החוק). וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ובדרך ]המפעל[ ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי שקטה" (ההדגשות במקור). 2. מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמן הציבור, להגיש 984 דוח שנתי57ב .תלונה במשטרה או להביא למיצוי הבירור והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינה מחויבת לפי החוק, וגם אם כתוצאה מכך עלולים המקרים להתפרסם. סדרי מינהל תקין מחייבים שהגורמים המוסמכים במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו. תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. 3. מממצאי הביקורת עולה כי בין היתר מחשש לפרסום שליל י, נהגה הנהלת המפעל בשנים האחרונות, ללא יוצא מן הכלל, לסיים בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם במפעל, בלי לבדוק (אפילו לא בבדיקה פנימית) את החשדות במלואם ובלי לבחון את ההשפעה על המפעל במקרים אלה. בשל אותו החשש גם לא דיווחה ההנהלה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. עוד עולה, כי הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, וכי המסמכים הקשורים בחשדות לא תויקו בתיק של המפעל, חלקם אף הוצאו מחוץ למפעל, ואת חלקם ניסה המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. עקב כך לא ניתן לדעת בוודאות בין היתר אם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות במפעל, נוסף על אלה שהועלו במקרים שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולתו האמורה של המפעל אינה ראויה. המסר המועבר באמצעותה לעובדי המפעל וסוכניו ולציבור הוא של סלחנות והבלגה על חשדות חמורים במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפות מבטיחה את טוהר המידות ואת קיומן של נורמות ציבוריות ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים לעיל כראוי, היה עולה כי אין בהם ממש, ואולם הטיפול בחשדות אלה הופסק בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. 4. ,במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות את היועץ הביטחוני, הקב"ט, מבקר הפנים, חברי ועדת הביקורת, המנכ"ל והיו"ר. הביקורת העלתה ליקויים הנוגעים לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות שתוארו בדוח זה לעיל, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. 5. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספי ציבור, חלה החובה לפעול בהגינות ובשקיפות ולמצות את הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות לעיל על מכלול היבטיהן, לפעול לתיקון הליקויים שיימצאו, לנקוט את כל הצעדים הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין, ובשיתוף הדירקטוריון להפיק את הלקחים הדרושים למניעת הישנות המקרים. על המפעל להכין נהלים שיבטיחו שחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו וסוכניו ייבדקו עד תום ויטופלו כראוי. בין היתר ראוי לקבוע בנהלים אלה כי כל מפעל הפיס 985 . בעל תפקיד במפעל שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותםללא דיחוי לידיעתם של המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון. 986 דוח שנתי57ב .סדרי מינהל .בחודשים מרס עד אוגוסט 2006 , לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה כמה עניינים הנוגעים לסדרי מינהל - החזר הוצאות, כוח אדם והתקשרויות - במפעל. להלן עיקרי הממצאים: .החזר הוצאות .החזר הוצאות על מתנות משרד מבקר המדינה מצא כי המפעל מחזיר לעובדיו הבכירים את הוצאותיהם על מתנות כספיות שהם מעניקים לעמיתיהם במפעל לכבוד אירועים משפחתיים (להלן - מתנות עקיפות). המפעל אף עיגן את החזר ההוצאות הזה בנוהל "הוצאות אישיות" (להלן - הנוהל). 1. על פי הנוהל, המפעל משלם החזר הוצאות בסכום מרבי של300 ש"ח לאירוע על מתנות עקיפות שנתנו בעלי תפקידים בכירים65 לעמיתיהם לעבודה. יו"ר הדירקטוריון ומנכ"ל המפעל מקבלים החזר מרבי של 500 ש"ח לאירוע על מתנות שנתנו מתוקף תפקידם לכבוד אירועים ושמחות של עובדי המפעל, של יועצים, של ספקי שירות ושל נציגי גופים ציבוריים. משרד מבקר המדינה העלה כי ההחזרים שקיבלו עובדי המפעל הבכירים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 על מתנות לכבוד אירועים ושמחות של עמיתיהם לעבודה מסתכמים ב -56 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עוד פות66 בסך%90 מההוצאות, שהמפעל משלם בתור מס (להלן - הוצאות עודפות). בפועל העלות הכוללת נאמדת אפוא בכ-106 .אלף ש"ח 2. על פי החלטת הנהלת המפעל משנת 1984 , כל עובד במפעל מקבל שי לכבוד אירועים ושמחות במשפחתו: לכבוד הולדת בן, בת, נכד או נכדה או לכבוד בר מצווה או בת מצווה - 570 ש"ח, ולכבוד נישואי עובד או נישואי בנו או בתו- 1,137 ש"ח (להלן- מתנות ישירות). עוד בשנת 2000 כתב סמנכ"ל מינהל ומשאבי אנוש במפעל דאז (להלן- סמנכ"ל המינהל) למנכ"ל דאז בעניין המתנות הישירות כי "במשק הפרטי והציבורי לא מקובל להעניק שי לעובדים לארועים... למעט נישואי עובד או הולדת בן/בת. הסכומים שמעניק המפעל הינם גבוהים מהמקובל במשק. בחברה לאוטומציה של השלטון המקומי, אשר אנו צמודים בדרך כלל לנוהלים שלה, מקובל לתת 200 ש"ח לנישואי עובד או הולדת בן/בת". סמנכ"ל המינהל הציע כי המפעל יעניק שי רק לכבוד חתונה או הולדת בנו או בתו של עובד, וכי סכום השי יהיה 200 .ש"ח בלבד. המנכ"ל לא קיבל את ההצעה להלן שלוש דוגמאות לשי כספי שהעניק המפעל לכבוד אירועים ושמחות של עובדים בכירים: .__________________ .65 ,מנהלי מחלקות בחטיבה, ומנהלי אגפיםמנהלת מחלקת משאבי א נוש, מזכיר החברה, עוזרת יו"ר, עוזרת המנכ"ל, סמנכ"לים, חברי מועצות המנהלים של מפעל הפיס וחברות בת (קרנות). 66 על פי פקודת מס הכנסה סעיף181 ב- "חבר בני אדם שהוציא למטרות המפורשות בתקנות על פי סעיף 31 סכומים שלפי התקנות האמורות אינם מותרים בניכוי או עולים על הסכומים שנקבעו כמותרים בניכוי או שהוציא סכומים בשל הוצאות שניכויין אינו מותר על פי סעיף 32(11 .") מפעל הפיס 987 . . סה"כ תשלומי .המפעל לבעל .השמחה שי המפעל .לבעל השמחה .(מתנות ישירות) ההחזר הכולל .בש"ח .(מתנות עקיפות) מספר העובדים .שקיבלו החזר .על מתנה שנתנו .לבעל השמחה בעל השמחה .2,670 570 2,100 7 מנכ"ל .4,037 1,140 2,900 9 סמנכ"ל מחשוב .4,690 1,140 3,550 12 *שני מנהלי מחלקה .* שני עובדי המפעל הנשואים זה לזו. .מנתוני המפעל עולה כי המפעל שילם בפרק הזמן ינואר 2003 - אפריל 2006 כ- 200,000 .ש"ח עבור מתנות (ישירות ועקיפות) לאירועים של העובדים בתשובה שכתב המפעל למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 (להלן- תשובת המפעל) ציין המפעל שלדעתו "האמור בנוהל, לרבות הסכומים הנקובים בו הינו סביר, זאת גם בהתחשב בעובדה כי ההח זרים ניתנים אך ורק לעובדים בכירים ספציפיים. כמו -כן למנהלי מחלקות ולמנהלי אגפים, ההחזרים ניתנים רק בגין מתנות שניתנו לעובדים מהחטיבה אליה הם משתייכים ולא לכל עובד, כמפורט בנוהל". עוד כתב המפעל כי "כל נושא ההחזרים בגין הוצאות לאירועים ומתנות לעובדים מתבצע בה תאם לנוהל המונהג במפעל מאז שנת 1984 .)וחל על עובדים בכירים בלבד" (ההדגשה במקור לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעל לבחון מחדש את ההחלטה ואת הנוהל בעניין הסכומים שהמפעל מעניק לעובדיו לכבוד אירועים ושמחות, ולפעול לשינוי ההחלטה האמורה ברוח המלצתו של סמנכ"ל המינהל של המפעל משנת 2000 . אין זה ראוי שהמפעל, המופקד על כספי ציבור והמחויב לפעול על פי נורמות ציבוריות, יממן ממקורותיו הוצאות של עובדיו עבור שי שנתנו לכבוד אירוע אישי של עובד אחר במפעל. המפעל השיב כי בעקבות הביקורת הוא "מוכן... לבוא בדברים עם הגורמים הרלוונטיים לשם בחינה מחודשת של האמור בנוהל". הוצאות אירוח מחוץ למפעל 1. " נוהל המפעל בנושא "הוצאות אישיות" קובע כי אירוח מחוץ לבניין מפעל הפיס (ארוחות במסעדות, בתי קפה וכד') ...יעשה בידי דרג של מנהלי אגפים ומעלה, שתחום תפקידם מחייב פגישות עם גורמים חיצונים". עוד קובע הנוהל כי "סכום האירוח לא יעלה על 100 .)ש"ח לכל אדם (לא כולל תשרעובד לא יארח במסעדה עובד אחר על חשבון המפעל. ולאחר מכן ידאג לאישור בכתב בדיעבד, ]עליו[ מהממונה ]בעל פה [ העובד ידאג לאישור ויצרף את האישור והחשבונית לדוח הוצאות חודשי". מנתונים שמסר המפעל למשרד מבקר המדינה עולה כי הוצאותיו על החזרי הוצאות אירוח וכיבודים בין ינואר 2003 לאפריל 2006 הסתכמו בכ -260 אלף ש"ח. לכך יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% , ומכאן שהעלות הכוללת בגין אירוח וכיבודים מחוץ למפעל באותה תקופה נאמדת בכ-500 .אלף ש"ח 988 דוח שנתי57ב .הביקורת העלתה כי על פי דוח הוצאות אישיות שהגישו עובדים בתביעה להחזר הוצאות על אירוח במסעדה, במקרים רבים לא היה אפשר לוודא שהעובדים עמדו בתנאי הנוהל. למרות זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שלפני שיאשר המפעל את ההחזרים הכספיים הוא יוודא כי הסכומים הוצאו לצורך מילוי התפקיד וקידום ענייני המפעל, וכי העובדים שדרשו החזר הוצאות פעלו לפי תנאי הנוהל. בתשובת המפעל נאמר כי "לא נכתב בשום מקום בנוהל... כי על העובד לפרט ברמת פירוט כזו המתוארת בטיוטת הדו"ח. כל שנדרש העובד לעשות הוא לציין את תיאור ההוצאה ולסמן בגין מה הוצאה מתוך האפשרויות המנויות בדו"ח... בהקשר זה ראוי לשקול אם יש מקום לפרט את שמות האנשים אותם מארחים עובדי המפעל, זאת מתוך חשש לפגיעה בפרטיותם". משרד מבקר המדינה מעיר שכדי להסיר כל ספק בעניין, יש לציין בנוהל במפורש שנדרש לפרט בדוח ההוצאות את מטרת הפגישה, את מספר האורחים במסעדה ואת שמות האורחים. בלי הפירוט אי -אפשר לדעת מה הייתה מטרת הפגישה, מי השתתף בה ומה הייתה עלותה לאדם. לכן יש לדרוש מכל עובד לצרף רישום של הפרטים האמורים לדוח שהם מגישים. כמו כן, לדעת משרד מבקר המדינה אין מקום לטיעון בדבר פרטיות כשמדובר בפגישות עסקיות לצורכי עבודה, באשר הדיווח מיועד לאגף הכספים, האמון על סודיות. 2. בהסכם ההעסקה האישי שחתם המפעל עם היו"ר ביוני 2003 נקבע כי היו"ר יהיה זכאי להחזר של הוצאותיו, בארץ ובחו"ל, שנוצרו לצורך מילוי תפקידו. בהסכם לא נקבע סכומו המרבי של סכום החזר ההוצאות. לפי כללי ההסכם הקיבוצי של המפעל, המנכ"ל צריך לקבל החזר הוצאות לפי נוהלי המפעל בנושא אירוח. גם סמנכ"ל השיווק כפוף לנוהלי המפעל בעניין החזר ההוצאות, כמו יתר העובדים. נוכח העובדה שהמפעל מופקד על כספים ציבוריים ומחויב לנהוג על פי נורמות ציבוריות, עליו לבחון מחדש את הכללים שקבע בעניין החזר הוצאות אירוח ולהגביל את סכום החזר ההוצאות שהיו"ר יהיה זכאי לו, להורות לבעלי התפקידים הזכאים לכך לעשות שימוש זהיר בתקציב הכיבודים והאירוח ולשמש בכך דוגמה ליתר עובדי המפעל. קנסות על עבירות חניה במרס 2006 החזיקו38 .עובדים בכירים במפעל רכב צמוד השייך למפעל 1. בנוהל "צי רכב" של המפעל נקבע כי "בעת קבלת דו"ח עבירת תנועה ממשטרת ישראל/רשות מקומית, יאתר מנהל אגף מינהל, ע"פ רישום יומני הרכב, את העובד שביצע את העבירה... במידה והעובד אישר את דבר העבירה, יעביר מנהל אגף מינהל לאגף הכספים את הדו"ח לתשלום וממשכורות העובד יקוזז סכום החיוב". המפעל מקבל את הדוחות בדואר או מידי העובד שקיבל את הדוח, והוא אמור לקזז את סכום החיוב משכר העובד. משרד מבקר המדינה העלה כי למרות האמור בנוהל, בשנים 2003 -2006 שילם המפעל בשלושה מקרים קנסות בגין עבירות חניה במקום העובדים, ולא הורה לקזזן משכר העובדים. יש לציין כי הדבר נעשה באישור המנכ"ל. מפעל הפיס 989 . אין זה ראוי שהמפעל יישא בתשלומים בגין עבירות חניה של עובדיו. על המפעל להקפיד לקיים את נוהליו ולגבות מכל עובדיו הנוהגים ברכב צמוד של המפעל את סכומי הקנס ות בגין עבירות חניה שעברו, גם אם מדובר בנסיעה בתפקיד, מאחר שמחובת העובדים לציית לחוקים הקיימים. 2. נמצא כי בכמה מקרים הקנסות המקוריים צברו חובות. במקצת המקרים הצטברו החובות משום שהמפעל התעכב בתשלום הקנסות, ובשאר המקרים נראה כי העובדים גרמו להצטברות חובות בכך שעיכבו את המצאת הדוחות למפעל. הביקורת העלתה כי המפעל לא חייב את העובדים לשלם את החובות שהצטברו בגללם. על המפעל להקפיד לשלם את הקנסות במועד, כדי שלא יחויב לשלם חובות שהצטברו בגינם. אם האיחור בתשלום נגרם בגלל העובד, על המפעל לחייבו גם בתשלום החוב שהצטבר. בתשובת המפעל נאמר כי "המפעל מקפיד לפעול על פי נוהל 'צי רכב'... אם וככל שהיו מקרים בודדים בהם שילם המפעל את הקנסות מבלי לחייב את העובדים כמתחייב מהנוהל, נעשה הדבר באישור ובאופן חריג בשל נסיבות מיוחדות. המפעל מקבל את המלצות הביקורת בכל הנוגע לקנסות על עבירות תנועה... ויקפיד הקפדה יתרה על האמור בנוהל הרלוונטי". .נסיעות בתפקיד .עובדי המפעל ומנהליו נוהגים לקיים פגישות עבודה ולהשתתף בכנסים, בהדרכות, בהשתלמויות ובהרצאות בארץ ובחו"ל. ממרס 2003 עד מרס 2006 הנהיג המפעל את נוהל "נסיעה בתפקיד", המסדיר את הנסיעות האלה וקובע כללים לאישור הנסיעה, לדיווח על הנסיעה, להחזר הוצאות הנסיעה ועוד. על פי נתוני המפעל, עלויות הנסיעה של עובדיו לחו"ל67 בין ינואר 2003 לאפריל 2006 הסתכמו בכשני מיליון ש"ח. ההוצאות היו על כ-110 נסיעות בתפקיד (כ-1.85 מיליון ש"ח) וכ-70 נסיעות של עובדים שליוו זכיינים או מנויים של המפעל שזכו בחופשה בחו"ל (ראו להלן). נוהל "נסיעה בתפקיד" 1. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד" של המפעל, "ועדת הדירקטוריון אחראית לבחון ולאשר נסיעה לחו"ל ליו"ר הדירקטוריון, לחברי הדירקטוריון ולכל עובדי מפעל הפיס". עוד קבע הנוהל כי "כל הבקשות לאישור סופי ]ויוגשו[ באשר לנסיעה לחו"ל תאושרנה ע"י יו"ר/מנכ"ל בועדת הדירקטוריון ע"י המזכיר". עוד נקבע בנוהל כי מתפקידו של היו"ר להחליט אם לאשר את נסיעת המנכ"ל לחו"ל. .__________________ .67 .נתונים על מספר הנסיעות של בכירי המפעל לחו"ל ראו להלן 990 דוח שנתי57ב .בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון העלתה כי הנסיעות של עובדים לחו"ל לא הובאו כלל לא ישור הדירקטוריון, כמתחייב מהנוהל, וכי רק מנכ"ל המפעל החליט אם לאשרן. עוד נמצא כי בין יוני 200368 לאפריל 2006 הובאו לאישור הדירקטוריון רק שש מ-13 הנסיעות של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, שהתקיימו באותה תקופה, וכי המנכ"ל, מר שאול סוטניק, לא הביא את נסיעותיו לאישור יו"ר הדירקטוריון, שלא כנדרש על פי הנוהל. ביולי 2006 טען היו"ר לפני משרד מבקר המדינה כי לא ידע שהוא מחויב לדווח לדירקטוריון על נסיעותיו לחו"ל, וכי נסיעותיו לחו"ל "לא הוסתרו מהדירקטוריון". בספטמבר 2006 הסביר המנכ"ל למשרד מבקר המדינה כי אף שפניות יו ליו"ר לא היו בכתב, כל נסיעותיו הובאו לידיעת היו"ר, והוא אישר אותן בעל פה. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלותם של היו"ר והמנכ"ל בעניין אישור הנסיעות לחו"ל אינה עולה בקנה אחד עם חובתם להקפיד לקיים את נוהלי המפעל במלואם ולשמש דוגמה לעובדי המפעל. כמו כן היה על יהם להקפיד להביא לאישור הדירקטוריון את הנסיעות של כל עובדי המפעל לחו"ל, כמתחייב מהנהלים האמורים. נוסף על כך, אין די בדיווח בעל פה של המנכ"ל ליו"ר על נסיעותיו המתוכננות, ועליו להקפיד לתעד את קבלת האישור. באוגוסט 2006 , בעקבות הביקורת, הגיש היו"ר לדירקטוריון רשימה של שבע נסיעות שלו ושל הנלווים אליו (סמנכ"לים) לחו"ל, וביקש שהדירקטוריון יאשר לו אותן בדיעבד. מזכיר המפעל (להלן - המזכיר) חתם על רשימת הנסיעות, והדירקטוריון אישר אותן בדיעבד. לדעת משרד מבקר המדינה, יציאתו של היו"ר לנסיעות בלא לקבל מראש את אישור הדירקטוריון, פוגעת בסדרי המינהל התקין. על המפעל לשקול לשנות את הנוהל באופן שהמחלקה האחראית לטיפול בהזמנת הנסיעות לחו"ל במפעל תתחיל בהליכי הטיפול בנסיעה רק לאחר שהדירקטוריון והמנכ"ל ימציאו לה אישור לנסיעה (לפי סמכות האישור), כמתחייב על פי נוהלי המפעל בנושא. בתשובת המפעל נכתב כי "על אף האמור בנוהל, בפועל היה נהוג שהדירקטוריון מאשר נסיעות לחו"ל של יו"ר המפעל, יו"ר המפעל מאשר את נסיעותיו של המנכ"ל והמנכ"ל מאשר נסיעות של עובדים אחרים... יצויין, כי במסגרת הפעילות השוטפת של המפעל, אין ולא היתה אפשרות מעשית לאשר נסיעה של בעלי תפקידים שונים במפעל על -ידי הדירקטוריון, שכן הדבר היה גורם 'לשיתוק' הפעילות השוטפת של המפעל. יש לזכור כי הדירקטוריון מתכנס אחת לחודש לערך ולא במועדים קבועים". לדעת משרד מבקר המדינה, חריגתו של המפעל מהנוהל אינה פוטרת אותו מלקיים את הוראות הנוהל. הפרת הוראות הנוהל עשויה לגרום לאי -הבנות בקרב העובדים בדבר הדרך שעליהם לנהוג בה ולפגיעה בכללי מינהל התקין. .__________________ .68 .מועד כניסתו של היו"ר לתפקידו מפעל הפיס 991 .2. בנוהל "נסיעה בתפקיד" נקבע כי על ועדת הדירקטוריון "לקרוא ולאשר את דו"חות הנסיעה... המוגשים על ידי היו"ר/דירקטור בעת חזרתו". על המנכ"ל "לקרוא ולאשר את הסמנכ"ל/ מנהל ]ו[ ...דו"חות הנסיעה, המוגשים על ידי הסמנכ"לים בעת חזרתם מחו"ל סיכום הנסיעה המוגשים ע"י העובדים". עוד נקבע ]דו"חות[ חטיבה אחראי לבדוק ולאשר את בנוהל כי על המנכ"ל להגיש ליו"ר הדירקטוריון את דוח הנסיעה שהכין. (א) משרד מבקר המדינה העלה את הממצאים האלה: היו"ר והדירקטורים לא העבירו לדירקטוריון דוחות נסיעה; רק מקצת העובדים שהצטרפו לנסיעות היו"ר לחו"ל (6 מתוך13 נסיעות) הגישו דוחות נסיעה למנכ"ל; המנכ"ל לא העביר כלל דוחות נסיעה ליו"ר, חלק מהסמנכ"לים ומקצת העובדים לא הגישו דוחות נסיעה לחו"ל, שלא כנדרש; חלק מדוחות הנסיעה הוגשו בדיעבד, רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא או בעקבות הביקורת. בתשובתו הודיע המפעל כי הוא "יבדוק את ממצאי הביקורת וינהג בהתאם לאמור בה. המפעל יקפיד על הגשת דיווח כללי לגורמים המתאימים על-פי הנוהל". (ב) הועלה כי בחלק ניכר מדוח ות הנסיעה שהגישו עובדים ובעלי תפקידים במפעל לא נכללו כל הפרטים הדרושים על פי הנוהל, כגון ציון אירועים חשובים במהלך הנסיעה, אנשי קשר, הישגים, תוצאות ולקחים. לדעת משרד מבקר המדינה, להגשת דוחות נסיעה לחו"ל יש חשיבות רבה - הן בתור אמצעי בקרה, והן לצורך הפקת לקחים בדבר השגת יעדי הנסיעה, והתועלת שהיא מביאה למפעל. על הדירקטוריון והנהלת המפעל להקפיד כי חברי הדירקטוריון ועובדי המפעל בכל הדרגים יקיימו את הנהלים בנושא במלואם, ולהתנות את החזר הוצאות הנסיעה בהגשת דוח נסיעה מיד לאחר חזרתם לארץ. (ג) במהלך הביקורת המציא המפעל למשרד מבקר המדינה רק שני דוחות נסיעה שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל, אף שכאמור בתקופה שנבדקה התקיימו כ-70 .נסיעות לדברי המפעל, לאחר קבלת דוח הביקורת הוא איתר עוד כמה דוחות של עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל. בחלק מדוחות הנסיעה לא צוין מועד כתיבתם, ועל כן אי -אפשר לדעת מתי הם הוגשו. מהדוחות שהגישו עובדים שליוו זכיינים ומנויים לחו"ל עולה כי לדוחות אלה יש חשיבות רבה לצורך שיפור השירות בנסיעות ולצורך החלטה בדבר נחיצות הנסיעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי העובדים יגישו אותם מיד לאחר חזרתם לארץ, כמתחייב מנוהל "נסיעה בתפקיד". 3. על פי נוהל "נסיעה בתפקיד", היו"ר והמנכ"ל רשאים לצרף את בנות זוגם לנסיעות לקונגרסים על חשבון המפעל (כלומר, המפעל מחזיר להם את הוצאות הטיסה והמלון). יש לציין כי בשלוש השנים האחרונות לא ניצלו המנכ"ל והיו"ר את הזכות הזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעל המפעל חלות נורמות ציבוריות, מן הראוי שיבטל בנהליו את הזכות הזאת. 4. משרד מבקר המדינה העלה כי במרס 2006 , במהלך הביקורת, שינה המפעל, באישור המנכ"ל, את נוהל "נסיעה בתפקיד". להלן כמה דוגמאות לשינויים שנעשו בנוהל החדש: 992 דוח שנתי57ב .(א) בנוהל הקודם נקבע כאמור כי ועדת הדירקטוריון תהיה אחראית לאישור נסיעה לחו"ל של כל עובדי המפעל, ובהם המנכ"ל, ואילו בנוהל החדש נקבע כי אישור נסיעותיהם של עובדי המפעל יהיה נתון לסמכותו של המנכ"ל, וכי ועדת הדירקטוריון תהיה מוסמכת לאשר רק את נסיעותיהם של היו"ר ושל חברי הדירקטוריון לחו"ל. (ב) על פי הנוהל הקודם, דוחות סיכום נסיעה היו אמורים לכלול "פירוט של מטרת הנסיעה, אירועים חשובים במהלך הנסיעה, פגישות, אנשי קשר, הישגים, תפוקות, תוצאות, ולקחים וכד'". לעומת זאת, בנוהל החדש נקבע כי על הדוחות לכלול "פירוט של מטרת הנסיעה, לקחים וכד'" בלבד. (ג) לפי הנוהל הישן, המזכיר היה אחראי להביא לדירקטוריון את כל בקשות הנסיעה של עובדי המפעל לאישור סופי. בנוהל החדש הושמטה הוראה זו. בפגישה שקיים צוות משרד מבקר המדינה עם היו"ר והמנכ"ל ביולי 2006 הם ציינו כי אינם יודעים על דבר השינוי בנוהל הנזכר. לדעת משרד מבקר המדינה, דברים אלה של היו"ר ושל המנכ"ל אינם עולים בקנה אחד עם היותם הגורמים המופקדים על אישור נוהלי המפעל, ועם כך שהמנכ"ל חתום על פרוטוקול הדיון שקיימה ועדת הנהלים של המפעל במרס 2006 ., שהשינויים האמורים אושרו בו בתשובת המפעל נאמר, בין היתר, כי "שינוי הנוהל במרץ 2006 הינו אך שינוי פורמאלי של הנוהל שהיה קיים מזה זמן רב במפעל. הנוהל הקיים במפעל ממרץ 2006 ... משרת את המטרה לשמה הוא קיים ומאפשר יכולת בקרה ופיקוח של המפעל על בדיקת נחיצותן של נסיעות לחו"ל ואישור החזר הוצאות בגין נסיעות אלה, זאת מבלי 'לשתק' את הפעילות השוטפת של המפעל. הנוהל אינו מצמצם יכולת זו, שכן השוני בו הינו באורגן המאשר ולא בעצם הצורך באישור". נוהל המפעל בעניין הנסיעות לחו"ל נועד לשפר את יכולת הבקרה והפיקוח של המפעל על נסיעות לחו"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לרא ות בחומרה את שינוי הנוהל ואת השמטת קטעים ממנו במהלך הביקורת. זאת ועוד, אין מקום לקבוע נוהל חדש המצמצם את יכולת הבקרה והפיקוח שהוקנו לגורמים המוסמכים על פי הנוהל הישן. עלויות הנסיעות 1. הביקורת העלתה את הנתונים הבאים בדבר נסיעותיהם של ארבעה בעלי תפקידים בכירים במפעל לחו"ל בין ינואר 2003 לדצמבר 2005 : . מספר ימי הנסיעה .המצטבר (ימי עסקים) עלות באלפי ש"ח מספר הנסיעות בעל התפקיד .86 250 11 *היו"ר .57 162 10 **סמנכ"ל המחשוב .42 96 5 **המנכ"ל .39 88 6 ***סמנכ"ל השיווק מפעל הפיס 993 * נכנס לתפקידו ביוני 2003 . רק אחת מ-11 נסיעותיו התקיימה ב - 2003. ** נסיעה אחת מהן התקיימה ב- 2003. *** נסיעות בשנים 2004 -2005 .בלבד .הנתונים שבטבלה מעידים שבתקופה שנבדקה הרבו בכירי המפעל האמורים לשהות בחו"ל, ועלויות נסיעותיהם היו גבוהות. העלות הגבוהה מקורה, בין היתר, מעלותן של טיסות במחלקת עסקים (ראו להלן). בתשובת המפעל נכתב כי "המפעל סבור, כי מספר הנסיעות המצויינות בטיוטת הדו"ח לאורך תקופה של שלוש שנים, הינו מספר סביר, במיוחד לאור העובדה כי מדובר בנסיעות של עובדים בכירים במפעל, שנערכו במסגרת התפקיד ולצורך מילויו... יצויין, כי בסמוך לשנת 2003 הונהגה במ הצריכה נסיעות שונות של סמנכ"ל ]אשר[ ...פעל מהפכה טכנולוגית המחשוב, סמנכ"ל השיווק, היו"ר והמנכ"ל". בדצמבר 2006 כתב סמנכ"ל המחשוב במפעל למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי כל נסיעותיו "בוצעו לצורך עבודה ובאישור יו"ר דירקטוריון החברה ו/או המנכ"ל. כל הנסיעות... היו נסיעות לצרכים מוגדרים היטב". משרד מבקר המדינה מעיר כי מהנתונים שבטבלה עולה כי רוב הנסיעות התקיימו בשנים 2004 -2005 , כלומר בפרק זמן של שנתיים ולא שלוש שנים. לדעת משרד מבקר המדינה על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את נושא הנסיעות לחו"ל ולקבוע כללים שיבטיחו כי רק הנסיעות החיוניות יתקיימו, וכי רק העובדים ההכרחיים ישתתפו בהן. 2. נוהל "נסיעה בתפקיד" קובע כי "משרד הנסיעות יזמין כרטיסי טיסה בהתאם להנחיות מזכירת אגף המינהל ועפ"י המדרג הבא": יו"ר, מנכ"ל - מחלקת עסקים. דירקטורים, סמנכ"לים, מנהלי חטיבות ושאר העובדים - מחלקת תיירים. עוד נאמר בנוהל כי המנכ"ל ישקול לאשר גם לבעלי תפקידים אחרים לטוס במחלקת עסקים, בתנאים מסוימים: למשל אם עובדים מצטרפים לנסיעה של היו"ר או של המנכ"ל. (א) הביקורת העלתה כי בכ-30 ( נסיעות 27% ) מ-110 נסיעות של עובדי המפעל וחברי מוסדותיו לחו"ל שהתקיימו בין ינואר 2003 לאפריל 2006 , טסו העובדים במחלקת עסקים - ב-17 ( מהן 56% ) היה מדובר ביו"ר ובמנכ"ל. ביתר הטיסות במחלקת עסקים טסו עובדים שהצטרפו למנכ"ל וליו"ר. בכמה מנסיעות אלה הצטרפו העובדים למנכ"ל או ליו"ר רק בכיוון נסיעה אחד, אולם אושרה להם טיסה במחלקת עסקים בשני הכיוונים. בפגישה שהתקיימה ביולי 2006 ציין היו"ר בפני נציגי משרד מבקר המדינה כי כשנכנס לתפקידו כבר הונהג במפעל נוהל "נסיעה בתפקיד", ולדעתו אכן יש מקום לבדוק את הנושא ולאשר נסיעות במחלקת עסקים לעובדים המלווים את המנכ"ל ויו"ר הדירקטוריון רק במידת הצורך. בתשובת המפעל נכתב כי "ישנה אפשרות כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת עסקים, כאשר הם מצטרפים ליו"ר או למנכ"ל. המפעל אינו רואה פסול בקביעה זו, בפרט לאור העובדה כי אפשרות זו משרתת אינטרסים עסקיים ומקצועיים של המפעל והתקבלה לאחר שיקולי תועלת, 994 דוח שנתי57ב .בין היתר, ניצול זמן הטי סה לעניינים מקצועיים... מבלי לפגוע באמור לעיל, המפעל יבדוק אפשרות של שינוי הנוהל באשר לאפשרות הקיימת בו לעובדים שטסים עם היו"ר או המנכ"ל, לטוס עימם במחלקת עסקים". (ב) הביקורת העלתה ארבעה מקרים שהתקיימו בשנת 2005 , ובהם שני עובדים של המפעל ושני דירקטורים טסו או הזמינו טיסה69 .במחלקת עסקים, לכאורה שלא לפי הנוהל בתשובתו מסר המפעל כי מאחר שהיו"ר היה אמור להצטרף לנסיעה של שני העובדים, הוזמנו לו כרטיסי טיסה במחלקת עסקים. מאחר שהיו"ר ביטל את נסיעתו מסיבות אישיות, ניסה המפעל לשנות את ההזמנה ולהעביר את הכרטיס למחלקת תיירים, אך לא הצליח. עוד כתב המפעל בתשובתו כי הדירקטורים "והיו"ר היו מתוכננים לטוס יחד לכנס אך בפועל היו"ר שינה את מסלולו ברגע האחרון ולא ניתן היה לשנות בשלב זה את כרטיסי הטיסה ".]הדירקטורים[ שהוזמנו עבור נסיעות במחלקת עסקים מגדילות את הוצאות המפעל על נסיעות לחו"ל 70 . לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל, בהיותו מופקד על כספי ציבור, מחויב לחסוך בכספיו. על דירקטוריון המפעל לשקול אפוא אם יש מקום לקבוע כי עובדי המפעל יטוסו במחלקת תיירים בלבד, גם אם הם מתלווים ליו"ר ולמנכ"ל. (ג) הביקורת העלתה עוד שישה מקרים שעובדי המפעל ואחד הדירקטורים טסו במחלקת עסקים על חשבון המפעל, אולם בדוח נסיעות לחו"ל שמילאה יחידת הכספים במפעל לצורכי תשלום מס הכנסה ובקרה פנימית דווח כי הם טסו במחלקת תיירים. על המפעל מוטלת חובה להקפיד כי הנתונים בדוחות שהוא מכין לצורכי בקרה וביקורת פנימיים שלו, ולצ ורכי עמידה בתקנות מס הכנסה (ניכוי הוצאות מסוימות), התשל"ב- 1972 (להלן- תקנות מס הכנסה), יהיו מלאים ומדויקים. מועדון "הנוסע המתמיד" משרד מבקר המדינה העלה כי המפעל לא דאג לקבל את נקודות הזכות שעובדים שטסים בתפקיד צוברים במועדון "הנוסע המתמיד" ואת נקודות הז כות שהוא צובר כשהוא מזמין כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים. חוזר החשב הכללי במשרד האוצר בעניין נסיעות של עובדי מדינה לחו"ל משנת 1990 קובע כי "הנוסע לחו"ל בתפקיד, או להשתלמות על-חשבון תקציב המדינה, אינו זכאי ליהנות באופן אישי מזכויות שחברת 'אל-על' נותנת לנוסע המתמיד, או במסגרת תוכנית, או הסדר אחר של כל חברת תעופה שהיא. הזכויות תינתנה לניצול למשרד בלבד". גם בשנים 1997 ו- 2004 הוציא החשב הכללי חוזרים בנושא, ובאפריל 2006 הוא חזר וקבע כי על כל הנוסעים במימון המדינה חל איסור מוחלט לצבור נקודות במועדון "הנוסע המתמיד", וכי עובדים הטסים לחו"ל בתפקיד יחתמו על כתב ויתור על צבירת נקודות זכות במועדון "הנוסע המתמיד", ונקודות הזכות יועברו לזכות המדינה. הנחיות החשב הכללי אינן מחייבות את המפעל. .__________________ .69 .בשני מקרים לאחר שהטיסה הוזמנה לא יצאה לפועל הנסיעה 70 ראו גםדוחות ביקורת על איגודים הקשורים למערכת הביטחון , "נסיעות עובדי תעש בתפקיד לחו"ל" (פורסם במרס 1998 '), עמ79 . מפעל הפיס 995 . מן הראוי שהמפעל יאמץ את הכללים שקבע החשב הכללי בעניין צבירת נקודות במועדון "הנוסע המתמיד" בנסיעות של דירקטורים ועובדי המפעל לחו"ל מטעמו, ומהזמנת כרטיסי טיסה לחו"ל בשביל זכיינים ומנויים, ובעניין הזכות לשימוש בהטבות הנובעות מנקודות אלה. אם יתבע המפעל את הנקודות שהוא זכאי להן, הוצאותיו על רכישת כרטיסי טיסה יפחתו, שכן מקצת הכרטיסים יוענקו לו חינם תמורת הנקודות שנצברו. בינואר 2007 כתב המפעל למשרד מבקר המדינה: "קיבלנו את עמדת משרד מבקר המדינה בעניין 'הנוסע המתמיד'... ההנחיות יכנסו לספר הנהלים של המפעל". בחוזר שהפיץ המנכ"ל בקרב עובדי המפעל ב - 16.1.07 צוין כי "עובד אשר יצא לחו"ל במסגרת תפ קידו החל מהחודש (ינואר 2007 ) ואילך, כל נקודות הנוסע המתמיד הניתנות ע"י חברות התעופה השונות, ככל שיהיו, יזקפו לטובת המפעל ולא לטובת העובד, באופן שהמפעל ינצל נקודות אלה לצרכיו ולפי שיקול דעתו הבלעדי". לינה בבתי מלון בחו"ל נוהל "נסיעה בתפקיד" קובע כי "משרד ה נסיעות יזמין שהייה באחד מבתי המלון, בהתאם לתעריפים המוכרים במס, ההזמנה תבוצע על בסיס BB (לינה וארוחות בוקר), הנכללות במחיר הלינה". תקנות מס הכנסה קובעות כי בנסיעה לחו"ל שהייתה הכרחית לייצור הכנסה, הסכום שיוכר בתור הוצאה למס בגין שבע הלינות הראשונות (בשנת המס 2005 ), הוא עד212 דולר ללינה לאדם. מהלינה השמינית ואילך - עד 94 דולר ללינה; אם סכום ההוצאה הוא גדול מ-94 דולר יוכרו 75% ממנו כהוצאה למס אך לא יותר מ-161 .דולר ללינה אולם הביקורת העלתה שלושה מקרים שבהם שני עובדי המפעל לנו או הזמינו לינה71 בבתי מלון בחו"ל , שעלות הלינה בהם הייתה גבוהה מהעלות המאושרת בנוהל ובתקנות מס הכנסה (עלות הלינה המרבית הייתה 393 דולר ללילה), ואף על פי כן אישר המפעל את מלוא החזר ההוצאות לעובדים במקרים שבהם מומשה הנסיעה. להוצאות האמורות יש להוסיף הוצאות עודפות בסך 90% שהמפעל משלם כאמור בתור מס בגין הוצאה שאינה מוכרת. בדצמבר 2006 ...כתב אחד העובדים האמורים למשרד מבקר המדינה כי "בתוקף תפקידי בין[ מגיעות אלי פניות מארגונים- המזמינות להשתתפות בכנסים שונים... ההזמנה ]לאומיים לכנס כוללת גם את הגדרת מקום הלינה. בשני המקרים המתוארים, בלינות במלונות בספרד וגם בארובה נסעתי לצורך השתתפות בכנסים והמלונות הנ"ל היו המומלצים מטעם מארגני הכנס". בתשובת המפעל נכתב כי "אלו מקרים בודדים וחריגים... מדובר בשני יעדי טיסה שהינם נוהג תמיד ]המפעל[ יקרים מטבעם... בכל הקשור להוצאות הלינה בנסיעות עבודה לחו"ל בצניעות המתבקשת". .__________________ .71 .אחד העובדים ביטל את נסיעתו 996 דוח שנתי57ב .הביקורת העלתה כי באחת הנסיעות החריגות לא חתם היו"ר, שהוא הממונה הישיר על העובד, על הדוח הסופי של עלות הנסיעה, כנדרש בנוהל, אלא רק על דוח הביניים. נמצאו מקרים נוספים שבהם הגורם האחראי לאישור דוח עלות הנסיעה הסופי לא חתם עליו, אלא על דוחות ביניים בלבד. מן הראוי שהגורמים האחראים לאישור הדוחות יקפידו לקיים את הנהלים בעניין זה. על המפעל להקפיד לקיים את הנוהל ואת תקנות מס הכנסה בעניין הסכום המוכר לצורך מס, לחסוך בכספיו ולא לאפשר לעובדיו ללון במלונות יקרים, אלא במקרים חריגים ומיוחדים ובלבד שגורם מוסמך במפעל אישר זאת מראש. ליווי זוכים בחופשות כאמור, מפעל הפיס נוהג לשלוח לחופשות בחו"ל זכיינים מצטיינים ומנויים שזכו בכך. לשם כך התקשר המפעל עם כמה חברות נסיעות המארגנות את הנופש ומספקות מדריך. על פי ההסכמים של המפעל עם חברות הנסיעות, המפעל זכאי לצרף לנסיעה נצ יג אחד או שניים מטעמו, מקרב עובדיו. עלות כרטיס הטיסה ובית המלון של נציגי המפעל כלולה במחיר שסוכם. החופשות מתקיימות באירופה ובארצות הברית. כאמור, לפי נתונים שמסר המפעל למשרד מבקר המדינה, בין ינואר 2003 לאפריל 2006 התקיימו כ-70 נסיעות ליווי של עובדי המפעל לחופשות בחו"ל. בארבע מהן עובדים ליוו נסיעות פעמיים; ארבע מהן היו לצורך הכנת החופשות. מנהל מחלקת קידום מכירות במפעל השתתף בשתיים מהנסיעות האמורות, וגם עוזרת המנכ"ל נסעה פעמיים - פעם אחת לצורך הכנת הטיול ופעם לצורך ליווי זכיינים. הביקורת העלתה כי למפעל אין נהלים המגדירים את אופן בחירתם ותפקידם של נציגי המפעל המלווים את הנסיעות האמורות. בפועל מונתה עוזרת המנכ"ל לאחראית לשיבוצי עובדי המפעל לנסיעות אלה, ולא ברור מה היו השיקולים שלה בבחירת העובדים לליווי החופשות. בתשובת המפעל נאמר כי "נושא ליווי זוכים בחופשות על-ידי נציגים מטעם המפעל... מוסדר באופן קפדני על-ידי עוזרת המנכ"ל... מטבע הדברים, לא יכול כל עובד במפעל בכל זמן נתון לנסוע כמלווה... עוזרת המנכ"ל מקפידה לנהל רישום מסודר ודואגת, כי המלווים יהיו בכל פעם מחטיבה אחרת. כמו-כן, נבדקת זמינותו של כל מלווה, חיוניות ה ימצאותו במפעל באותו הזמן והתאמתו לביצוע המשימה וכיו"ב שיקולים". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע נהלים מסודרים בעניין בחירת עובדי המפעל המלווים נסיעות לחו"ל, כדי שהשיקולים שלפיהם ייבחרו העובדים יהיו ברורים ולא יהיו נתונים לשיקול דעתו של אדם זה או אחר. מסיכומי נסיעה שהגישו כמה מהמלווים מטעם המפעל עולה כי תפקידם העיקרי הוא לשמש אוזן קשבת אם מתעוררות בעיות הנוגעות לחופשה, וכדי לדווח למפעל על המתרחש בנסיעות. מן הראוי שהמפעל יבחן את הצורך בנוכחותם של עובדיו בתור מלווים של מנויים וזכיינים בחופשות בחו"ל. מאחר שהנסיעות לוו כאמור גם במדריך מטעם חברת הנסיעות, אפשר שהמפעל יכול לחסוך את עלויות הנסיעה של המלווים מטעמו. מפעל הפיס 997 . ביטולי נסיעות ושינוי מסלולים משרד מבקר המדינה בדק כמה מקרים שבהם המפעל נשא בהוצאות של ביטול נסיעות ושינויי מסלולים בנסיעות לחו"ל. להלן פירוט הממצאים: 1. בספטמבר 2005 תוכננה נסיעה של חמישה מנציגי המפעל (יו"ר הדירקטוריון, שני דירקטורים ושני עובדים) לארצות הברית לשם ביקור ספקים, השתתפות בכנס וביקור במפעל לוטו. שניים מהנציגים היו אמורים לטוס בטיסה ישירה, ושלושת האחרים היו אמורים לעשות חניית ביניים בקנדה. להלן הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בעניין נסיעה זו: (א) בספטמבר 2005 הזמין המפעל כרטיס טיסה לכנס בשביל אחד הדירקטורים של המפעל, אולם לאחר ההזמנה ביטל הדירקטור את נסיעתו מסיבות משפחתיות. המפעל שילם על ביטול הנסיעה 6,559 ש"ח. עוד הועלה כי למרות הביטול מילאה מחלקת הכספים במפעל דוח נסיעות לחו"ל למס הכנסה על נסיעה זו. בינואר 2007 כתב הדירקטור האמור למשרד מבקר המדינה: "לא הייתה לי שום מעורבות או נגיעה בעניין סוג הכרטיס ו/או אופן הדווח החשבונאי בקשר עם הנסיעה שתוכננה. נושאים אלו הינם בתחום אחריותו של הסגל המקצועי במפעל". לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שאגף הכספים מילא דוח נסיעות לחו"ל לצורכי מס הכנסה על נסיעה שכלל לא התקיימה. על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע רישומים לא נכונים כאלה בעתיד. (ב) אחת מעובדות המפעל הייתה אמורה להצטרף לאותה נסיעה, אולם גם היא ביטלה את נסיעתה לאחר הזמנת הכרטיס. לפי הסבריה ולפי הסברי המפעל, הביטול נעשה לצורכי עבודה ובהתייעצות עם הנהלת המפעל. עלות הביטול הייתה 4,157 .ש"ח (ג) אחד הדירקטורים של המפעל השתתף בסיור באותה נסיעה, וביקש לשנות את מועד חזרתו בסיום הסיור, ולשהות יומיים בניו יורק על חשבונו. הועלה כי המפעל לא דרש ממנו לשלם את עלות השינוי שהסתכמה בכ-900 ש"ח, אלא שילם אותה במקומו. מחלקת הכספים של המפעל רשמה את התשלום בדוח הנסיעה לחו"ל בתור הוצאות נסיעה. לדעת משרד מבקר המדינה, המפעל לא היה צריך לשאת בעלויות של שינוי מסלול הנסיעה בשל חופשה פרטית של הדירקטור. היה עליו לחייב את הדירקטור בתשלום בגין השינוי - מה גם שהדירקטור ביקש ביוזמתו לשאת בתשלום זה. על המפעל לקבוע הסדרים שימנעו הישנותם של מיקרים כאלה. בדצמבר 2006 , בעקבות הביקורת, החזיר הדירקטור למפעל כ-900 .ש"ח (ד) באותה נסיעה היו"ר ומנהל קרנות וקשרי חוץ במפעל ביטלו כרטיסים של טיסה פנימית בחו"ל שהוזמנו בשבילם. המפעל נשא בעלות הביטול - 676 ש"ח לכל אחד. במהלך הביקורת הסביר המפעל כי הביטולים נבעו מכך שבעלי תפקידים אלה הוזמנו לביקור מקצועי לא מתוכנן בחברה מסוימת. 2. ביולי 2005 הייתה עוזרת היו"ר אמורה לטוס לקונגרס בחו"ל. לאחר הזמנת הכרטיס היא ביטלה את הטיסה, לדבריה - בשל סיבות משפחתיות מצערות. המפעל שילם בגין הביטול 9,084 ש"ח. 998 דוח שנתי57ב .3. חמישה מעובדי המפעל היו אמורים לטוס לארצות הברית בנובמבר 2005 . לאחר הזמנת הכרטיסים הם ביטלו את נסיעתם. עלות ביטול הכרטיסים הסתכמה ב - 3,525 ש"ח. המפעל הסביר שהנסיעה נדחתה למאי 2006 .בעקבות סיבות אישיות של ראש הצוות נמצא שהביטולים של נסיעות לחו"ל בשנת 2005 עלו למפעל כ- 24,000 .ש"ח בתשובת המפעל נכתב כי "לעיתים מתרחשים אירועים בלתי צפויים או שאינם ניתנים לשליטה והמחייבים ביטול או שינוי נסיעה... מדיניות דמי ביטול הנהוגה על-ידי הספקים, בין אם מדובר בכרטיס טיסה או בשהות בבית מלון, אינה בשליטת המפעל... דמי הביטול... אינם מדיניות של הספק עמו מתקשר המפעל כי אם של חברות התעופה ובתי המלון והינם אחידים, בין אם מדובר בלקוח פרטי ובין אם מדובר בלקוח עסקי". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לפעול ככל האפשר לצמצום של ביטולי הנסיעות ושל הוצאותיו בגין ביטולי נסיעות, וכן ראוי שהמפעל ינצל את ההטבות שהוא זכאי להן בתור לקוח מועדף. . . מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו על מנת שיהיו ברשותו יותר כספים להשקעה למען מטרות ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהות של המפעל על נסיעות של מנהליו ועובדיו לחו"ל, ונוכח הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיות את הנושא ולנקוט את כל הצעדים הדרושים, ובהם קביעת כללים כדי שיבוצעו רק הנסיעות החיוניות וישתתפו בהן רק עובדי המפעל הדרושים. .כוח אדם .על פי נוהל המפעל בנושא "מיון, גיוס וקליטת עובדים" (להלן - הנוהל), גיוס עובדים למפעל ייעשה כך: "ב תהליך גיוס בכירים למפעל הפיס יפורסם מכרז פנימי ו/או חיצוני בהוראת מנכ"ל יחליט על סוג המכרז החיצוני, דהיינו, מודעה בעיתון או פנייה ]ה[ .המנכ"ל ובאישורו ... לעובדים מדרג מנהלי מחלקות ומעלה יפורסם מכרז פנימי". כן נקבע ]כוח אדם[ לחברות בנוהל הליך הגיוס של עובדים שאינם בכירים: "מנהל/ת אגף משאבי אנוש בהתייעצו ת עם סמנכ"ל ממונה ובאישור מנכ"ל יחליטו על ערוצי הגיוס: מאגר מועמדים, פנייה לחברות להשמת כ"א, מכרז להתקשרות קבלנית ],[ מודעה בעיתונות... וערוצי גיוס נוספים". מפעל הפיס 999 .בחירת מנהל הקרנות וקשרי החוץ למפעל שתי קרנות המאוגדות בתור חברות בת שלו: קרן מפעל הפיס על שם מיכאל לנדאו וקרן מפעל הפיס על שם פנחס ספיר (להלן - הקרנות). מטרת הקרנות היא עידוד וטיפוח החינוך, המחקר והתרבות בישראל. בספטמבר 2004 פרסם המפעל מכרזים פנימיים ולאחריהם מכרזים חיצוניים לאיוש שני תפקידים - מנהל הקרנות ו קשרי החוץ, ומנהל המועצה לתרבות ואמנות (להלן - המועצה). להלן פירוט הליקויים שהעלתה הביקורת בעניין הפעולות שעשה המפעל לאיוש התפקידים האלה: 1. באוקטובר 2004 ראיינה "ועדה לבחירת המנהלים" של המפעל, שהוקמה לצורך המכרז האמור, 21 מועמדים לשני התפקידים. רוב המועמדים לא היו עובדי המפעל, אלא פנו אליו מיוזמתם, ומיעוטם אותרו במאגר של אגף משאבי אנוש במפעל. חברי הוועדה היו מנכ"ל המפעל, מנהלת משאבי אנוש ואחד הדירקטורים. בנובמבר אותה שנה החליטה הוועדה לשלוח ארבעה מהמועמדים למבחני התאמה. אחד מהם נשלח למבחן התאמה לתפקיד ניהול הקרנות, ושני מועמדים נשלחו למבחן התאמה לתפקיד ניהול המועצה. מועמדת אחרת נשלחה למבחן התאמה לשני התפקידים, אולם היא הודיעה כי אינה מעוניינת בתפקיד ניהול הקרנות. בסוף התהליך נותר רק מועמד אחד למשרת ניהול הקרנות שרצה בתפקיד (להלן - המועמד, או המועמד לתפקיד ניהול הקרנות וקשרי חוץ). 2. )(א המועמד לתפקיד ניהול קרנות וקשרי חוץ נשלח למבחן התאמה במכון חיצוני. במבחן, שהתקיים בנובמבר 2004 (להלן- המבחן הראשון), קבע המכון, כי "סיכויי הצלחתו בתפקיד נמוכים והוא אינו מומלץ לתפקיד". למרות הקביעה הזאת, ושלא על פי הנהוג במפעל, שלח המפעל בדצמבר 2004 את המועמד לעוד מבחן התאמה לתפקיד זה- הפעם במכון אחר (להלן - המבחן השני). במבחן זה אמנם הומלץ לקבל את המועמד לתפקיד, אולם הציון שקיבל המועמד היה הנמוך ביותר בקטגוריה "המלצה לקבל" - "סיכוי מעל הבינוני להצליח". (ב) מאחר שמנהל הקרנות וקשרי החוץ של המפעל צריך במסגרת תפקידו לשאת ולתת עם גופים העוסקים בהגרלות, עם ספקים ועם ארגונים מקצועיים בחו"ל, כללו דרישות התפקיד שליטה מעולה בשפה האנגלית. מתוצאות שני המבחנים עלה כי המועמד לא עמד בדרישה זו. מפרוטוקול הוועדה לבחירת מנהלים עולה כי חרף התוצאות שהשיג המועמד בשני המבחנים החליטה הוועדה ב - 7.12.04 .לקבל את המועמד לתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ בפרוטוקול ישיבת הוועדה לא פורטו נימוקיה לקבלת ההחלטה, אף שהוועדה הייתה חייבת לפרטם, בייחוד נוכח העובדות שהובאו לעיל. בתשובת המפעל נכתב כי המועמד הוא אדם מבוגר "שאינו מתורגל במבחנים פסיכומטריים מן הזן החדש... מבחני התאמה ומיון אינם האמצעי היחיד המשמש מנהלים בבואם להחליט בדבר קבלה של עובד חדש לארגון. בקבלת ההחלטה, מקובל להתבסס גם על ההתרשמות ממגוון כלי אבחון, ביניהם קורות חיים וראיון אישי, כאשר המבחנים הם כלי תומך החלטה ולבטח לא הכלי היחידי". עוד כתב המפעל כי "ממילא, אין לקרוא מדפי תוצאות המבחנים את המציאות, דובר כשמונה שפות, מהן חמש על בוריין, ביניהן: אנגלית... ]מנהל הקרנות וקשרי חוץ [ באשר לשליטתו בשפה האנגלית, תעיד יותר מכל... שליחותו מטעם המדינה בשנים 1983 - 1982 לאנגליה, לשם נשלח לשנה וחצי מטעם משרד החקלאות לניהול פרוייקט בשפה לתפקיד מנהל קרנות וקשרי חוץ במפעל הינה, לטעם ]המועמד[ האנגלית... התאמתו של המפעל, ללא עוררין". גם המועמד ציין את אותן טענות לפני משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה דרך פעולתו של המפעל בכל הנוגע לבחירת המועמד הייתה לקויה מכמה בחינות באופן המעורר חשש שנועדה להביא לבחירת אותו 1000 דוח שנתי57ב .מועמד: ראשית, מתן האפשרות למועמד להיבחן במכון אחר משום שתוצאות בדיקתו במכון הנבחר לא השביעו את רצון המפעל העניק לו יתרון על שאר המועמדים. שנית, לאחר שהמועמדת השניי ה לתפקיד שנשלחה למבחני המיון הודיעה שאינה מעוניינת בתפקיד, לא שלח המפעל מועמד נוסף למבחנים והותיר את המועמד שנבחר כמועמד יחיד. שלישית, המועמד נבחר לתפקיד אף שעל פי המבחנים הוא לא עמד בכל דרישות התפקיד. בעניין טענת המפעל כי מבחני ההתאמה והמיון במכונים אינם משקפים את כישוריו של הנבחן, משום שהוא מבוגר ואינו מתורגל במבחנים כאלה - יש לציין שעובדות אלה היו ידועות למפעל עוד לפני ששלח את המועמד למבחנים והיה עליו להביאן בחשבון מלכתחילה. 3. בנוהל מיון וגיוס וקליטת עובדים נקבע כי "חבר ועדה שיש לו הכרות מוקדמת עם אחד המועמדים לתפקיד, ידווח לוועדה לפני הדיון על בחירתו וכן לא ישתתף כלל בתהליך בחירתו". נמצא שלשני חברים בוועדה הייתה היכרות מוקדמת עם אחת המועמדות לשני התפקידים האמורים, שכן היא הייתה חברת דירקטוריון במועצה לתרבות ואמנות. אחד החברים שהשתתף בתהליך דיווח שהייתה לו היכרות מוקדמת עם אחת המועמדות, וחבר אחר, שגם לו הייתה היכרות מוקדמת עם אחת המועמדות, אף לא דיווח על כך. יצוין כי המועמדת האמורה לא נבחרה לתפקידים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד כי חברי ועדה לבחירת עובדים בכירים יקיימו את הנוהל המחייב אותם לדווח על היכרותם עם מועמדים לתפקידים במפעל ולהימנע מלהשתתף בתהליך בחירתם. מזכיר המפעל 1. תקנון ההתאגדות של המפעל קובע כי "המזכיר יתמנה על ידי הדירקטוריון בהמלצת יו"ר הדירקטוריון". לפי דיני החברות, המזכיר הוא אחד מנושאי המשרה הבכירים בחברה. תפקידו העיקרי הוא להבטיח כי ענייני החברה יתנהלו לפי הוראות הדין ומסמכי היסוד של החברה. על פי הסכם העבודה שנחתם עם מזכיר המפעל, תפקידו הוא גם לרכז את הטיפול בתלונות הציבור ובתביעות המשפטיות. בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה ביולי 2003 דיווח היו"ר לדירקטוריון כי ביקש מגורמים במפעל לסייע לו באיתור מועמדים לתפקיד המזכיר. על פי הפרוטוקול, הדירקטוריון אישר ליו"ר להביא לאישורו "כל מועמד" שירצה לתפקיד המזכיר, בנימוק כי בעבר לא היה נהוג במפעל למנות ועדה לאיתור מועמד לתפקיד זה. בעבר אכן הוחלף מזכיר המפעל ביוזמת היו"ר ועם חילופי יו"ר. המפעל מתייחס לתפקיד המזכיר כאל "משרת אמון" המצריכה קשר אישי מובהק עם היו"ר, שהיו"ר רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא קיום הליך תחרותי בין המועמדים. הביקורת העלתה כי במפעל אין נוהל המפרט את התפקידים המוגדרים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנוהל מהן "משרות האמון" ומה ההליך שיש לקיים כדי לאייש אותן. בתשובת המפעל נאמר כי "ישנם תפקידים המהווים משרות אמון מטבעם ומעצם מהותם ואף מוגדרים כרשימות לא סגורות בחוקים שונים... משרה תוגדר כמשרת אמון בהתאם לאופיה, מפעל הפיס 1001 . טיבה, מהותה ומידת האמון הנדרש בין הממלא אותה לבין מקבל השירותים. לפיכך לא ניתן לקבוע רשימה סגורה מראש של משרות אלו". לדעת משרד מבקר המדינה, אין בתשובת המפעל כדי לבטל את הצורך בהגדרת "משרות האמון" ותנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה וכיצד ייבחרו המועמדים למלא אותן. מספר המשרות הבכירות במפעל אינו גדול מכדי שיהיה אפשר להכין רשימה סגורה של משרות שתוגדרנה "משרות אמון" ולהגדיר את תחומי פעילותם ותפקידיהם של הממלאים משרות אלה, על פי אותן אמות מידה שצוינו שבתשובת המפעל. 2. בישיבת דירקטוריון שהתקיימה באוגוסט 2003 הציג היו"ר לפני הדירקטוריון את קורות החיים של עורך דין שהיה מועמדו לתפקיד מזכיר המפעל 72 . היו"ר ציין כי "הנהלת הדירקטוריון החליטה לאשר את העסקתו של עו"ד... כמזכיר החברה ב-60% משרה. היועצים המשפטיים יהיו שותפים בניסוח הסכם העבודה שלו תוך הקפדה על סעיף מניעת ניגוד עניינים". הדירקטוריון החליט לאשר את מינויו של עורך הדין למזכיר. בתקנון ההתאגדות של המפעל נקבע כי "המזכיר יתמנה על-ידי הדירקטוריון לאותה תקופה באותו שכר ובאותם תנאים כפי שייטב בעיני הדירקטוריון". (א) על פי הסכם העבודה האישי שחתם המפעל עם המזכיר, הוא מועסק בתור עובד המפעל במשרה שהיקפה 60% , וביתר הזמן הוא רשאי להוסיף לעבוד בתור עורך דין עצמאי, ובלבד שבעניינים שהוא מטפל בהם לא יהיה "משום ניגוד עניינים עם תפקידו וחובותיו" לפי ההסכם שלו עם המפעל. נמצא כי המפעל לא דרש מהמזכיר לדווח לו על העניינים שטיפל בהם בתור עורך דין עצמאי לפני שהחל לעבוד במפעל, ולאחר מכן לדווח לו באופן שוטף על עניינים אלה, כדי לוודא שאין ניגוד עניינים בין כל עיסוקיו. (1) לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול אם ראוי שאת תפקיד מזכיר המפעל, שהוא תפקיד מרכזי שבוצע בעבר במשרה מלאה, יבצע במש רה חלקית עובד שבשאר הזמן הוא עורך דין עצמאי. על המפעל גם לבחון דרכים כדי לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים. בדצמבר 2006 ,כתב המזכיר למשרד מבקר המדינה כי קודמו בתפקיד כיהן במשרה מלאה אולם תוכן המשרה צומצם במידה ניכרת בעת כניסתו לתפקיד "באופן שהוצאו ממנה התפקיד של מנהל הקרנות... פועל יוצא טבעי והגיוני וסביר של הוצאת הקרנות מניהול המזכירות... היא לצמצם את משרת המזכיר ולא להשאירה כפי שהיתה". משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות פיצול תפקידיו של המזכיר, המפעל מעסיק עוד עובד בתפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במשרה שהיקפה 60% ; בפועל יוצא שהמפעל מעסיק שני עובדים שהיקף משרתם הכולל הוא 120%. (2) בתשובת המפעל נכתב כי "מזכיר המפעל הוא עו"ד במקצועו ומעצם כללי האתיקה העדר ניגוד עניינים באופן טבעי".]על[ שמכתיבים מקצועו והכשרתו הוא מקפיד .__________________ .72 .ליו"ר הייתה היכרות קודמת עם עורך הדין 1002 דוח שנתי57ב .לדעת משרד מבקר המדינה, חובתו של עורך דין לשמור על כללי האתיקה אין בה כדי לפטור את המפעל מחובתו לוודא שהמזכיר אינו נתון בניגוד עניינים ושהוא מקפיד על עקרון גילוי נאות. (ב) על פי תקנון ההתאגדות של המפעל, על הדירקטוריון לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. הסכם העבודה של המזכיר נחתם בספטמבר 2003 .ותוקן בדצמבר אותה שנה הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, כנדרש בתקנון. רק באוגוסט 2006 , במהלך הביקורת, הובא לאישור הדירקטוריון הסכם העבודה של המזכיר בדיעבד. בתשובת המפעל נאמר כי "הגם שהדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו, תנאי העסקתו היו קבועים וידועים מראש... בישיבת הדירקטוריון מאוגוסט 2003 , שעה שהציג היו"ר את המועמד לתפקיד מזכיר המפעל ומועמדתו אושרה ע"י הדירקטוריון, ציין היו"ר את היקף המשרה (60% .") ואת ההקפדה על ניגוד עניינים לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בכך שהדירקטוריון ידע על היקף המשרה של המזכיר ובכך שהמזכיר יקפיד להימנע מניגוד עניינים. אישור הדירקטוריון להיקף המשרה אין בו כדי למלא את ההוראה בתקנון ההתאגדות של המפעל הקובעת כי הדירקטוריון צריך לאשר את שכרו של המזכיר ואת תנאי העסקתו. על המפעל להקפיד לקיים את הוראות תקנון ההתאגדות שלו, ולקבוע את ההסדרים הדרושים לשם כך. הסכם הפרישה של עוזרת יו"ר הדירקטוריון ביוני 2003 , סמוך לאחר כניסתו של יו"ר הדירקטוריון, מר שמעון כצנלסון, לתפקידו, החלה עוזרת היו"ר, הגברת מזל איובי (להלן - עוזרת א'), לעבוד במפעל. עוזרת א' הייתה מקורבת לראש הממשלה לשעבר, מר אריאל שרון, ולבנו והייתה פעילה פוליטית בהתנדבות למענו; יצוין כי ראש הממשלה לשעבר הוא שמינה את היו"ר, כפי שנקבע בתקנות ההתאגדות של המפעל. בדצמבר 2005 הודיעה עוזרת א' כי ברצונה לפרוש לאלתר מעבודתה במפעל. יו"ר המפעל מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 כי ההודעה האמורה נמסרה נוכח כוונתה להשתלב בתפקיד מטעם סיעה פוליטית. במאי 2004 החיל שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו, על המפעל את פרק ד' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , שמשמעותו הכפפת מפעל הפיס לממונה על השכרבמשרד האוצר והתנייתם של הסכמי עבודה ופרישה חריגים שהמפעל צד להם באישורו. הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) אינו מאשר פיצויים של יותר מ- 150% בהסכמי פרישה - וגם זאת רק במקרים מיוחדים - ואולם בהסכם הפרישה שנחתם בין המפעל ובין עוזרת א' והועבר לאישורו של הממונה על השכר, נכלל סעיף חריג, ולפיו עוזרת א' תקבל פיצויי פרישה של 200% . בדצמבר 2005 אישר המשנה לממונה על השכר את הסכם הפרישה של עוזרת א'. באישורו הוא ציין כי הסכם זה ניתן לעוזרת א' "לפנים משורת הדין". בהסכם הפרישה אושרו לעוזרת א' גם פדיון ימי חופשה ושלושה חודשי הסתגלות. התשלום ששילם מפעל הפיס לעוזרת א', לפי הסכם הפרישה, הסתכם בכ-187 אלף ש"ח, עבור שנתיים וחצי בלבד שעבדה במפעל. באותו חודש מינה היו"ר עוזרת יו"ר חדשה, הגברת עתליה רוזנבאום (להלן - עוזרת ב') ששימשה בעבר מנכ"ל של משרד ממשלתי. מפעל הפיס 1003 . באוגוסט 2006 , כתשעה חודשים לאחר סיום עבודתה במפעל, הודיעה עוזרת א' כי היא מעוניינת לחזור לתפקידה. בעקבות זאת הודיע היו"ר לעוזרת ב' כי עליה לסיים את עבודתה בתוך שבועיים73 . באוגוסט 2006 נחתם הסכם העסקה חדש בין המפעל לעוזרת א'. בהסכם החדש נכללו משכורת חודשית הזהה למש כורת שנקבעה לה בהסכם הקודם, שלושה חודשי הסתגלות במקרה של הפסקת עבודה, וכן פלאפון ורכב צמוד. ההסכם החדש לא כלל הסדר חריג של פיצויי פיטורים. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין, מאחר שהיה מדובר בעובדת שפרשה וקיבלה פיצויי פרישה מיוחדים, היה ראוי כי המפעל יביא את הסכם העבודה החדש לאישורו של הממונה על השכר. אולם המפעל לא עשה זאת אלא בדיעבד, לאחר שהממונה על השכר ביקש את הדבר מהמפעל בספטמבר 2006 , בעקבות הביקורת. הממונה על השכר אישר את ההסכם בדצמבר 2006 , אך התנה את האישור בכך שהמפעל יעשה בהסכם שינויים מסוימים. בספטמבר 2006 מסרה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי מאחר שהיו"ר הבטיח לעוזרת א' בעל פה כי תוכל לחזור לעבודתה במפעל בכל עת, הסכם העבודה שחתם עמה (כלומר, עם עוזרת ב') היה זמני. מתיאור הדברים דלעיל עולה כי עוזרת א' שפרשה מרצונה מהמפעל וקיבלה פיצויים בשיעור חריג של 200% , הודיעה לאחר תשעה חודשים על רצונה לחזור לתפקידה הקודם במפעל תוך זמן קצר והיו"ר פעל מיד למלא את בקשתה; עוזרת ב' הועסקה על ידי המפעל תשעה חודשים על פי הסכם התקשרות לשלושה חודשים וחצי, שחודש לאחר מכן לתקופות קצרות עוד יותר, והועסקה במתכונת זו, לפי הסברי עניין ]'ועוזרת ב[ המפעל, עקב "בדיקות הדדיות בין היו"ר טבעי וברור, במיוחד כשמדובר בתפקיד הדורש מידה מיוחדת של אמון אישי ובהיעדר כל היכרות מוקדמת עם המחליפה"74 . אף שהיו"ר היה מרוצה מעבודתה של עוזרת ב', היא סיימה את תפקידה במפעל בהתראה של שבועיים לאחר שעוזרת א' הודיעה כאמור על רצונה לחזור למפעל. הביקורת העלתה כי בעת שהמפעל אישר את הסכם הפרישה של עוזרת א', הוא לא דיווח לממונה על השכר על ההבטחה האמורה, אף שלדבר הייתה עשויה להיות השפעה מהותית על החלטתו אם לאשר את התנאים החריגים בהסכם הפרישה של עוזרת א'. במהלך הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לממונה על השכר כי נוכח נסיבות העניין עליו לבחון את הנושא, ובמידת הצורך לדרוש מעוזרת א' להחזיר את כספי הפיצויים שקיבלה מעבר ל - 100% , מאחר שבעת שאישר את הסכם הפרישה שלה הוא לא ידע את כל הפרטים הרלוונטיים. בספטמבר 2006 כתב המשנה לממונה על השכר ליו"ר, למנכ"ל ולפרקליטות המדינה: "אני רואה בחומרה רבה הסתרת מידע בסיסי זה, אשר היה משנה באופן מהותי את התייחסותי למקרה. עתה מסתבר כי הסכם הפרישה לא נחתם כפשרה ... מדובר במקרה זה על פרישה מרצון לתפקיד אחר מחוץ למפעל הפיס, עם מתן הבטחה לרשת בטחון לפיו העובדת יכולה לחזור בכל עת לתפקידה במפעל הפיס... אבקש את התייחסותכם הדחופה למידע הנ"ל, בטרם .__________________ .73 את ממצאי הביקורת בדבר תהליכי האישור של תפקיד חדש שיועד לעוזרת ב', ראו להלן. 74 מתוך מכתבה של יועצת משפטית חיצונית בשם המפעל אל המשנה לממונה על השכר מ - 23.10.06 .'בעניין עוזרת א 1004 דוח שנתי57ב .תגובש החלטה בנוגע לשאלת השבת כספי הפיצויים העודפים מעבר ל - 100% ששולמו ושאושרו על ידי בטעות, כתוצאה מהמידע החלקי שהעברת אלי בנוגע לפרישה ]'לעוזרת א[ זו. כמו כ " (ההדגשה ]'עוזרת א [ ן, אבקשך לשלוח אלי עותק מההסכם החדש שנחתם עם במקור). באוקטובר 2006 כתבה יועצת משפטית חיצונית של המפעל, בשם המנכ"ל והממונה על משאבי אנוש במפעל, מענה למכתבו של הממונה על השכר. במכתבה האמור נכתב, בין היתר, לעוזרת[ כי: "לא היתה הבטחה כלשהי לא ]'שעוזרת א[ ... הנהלת המפעל היתה בטוחה]'א הועסקה לתקופות קצרות נבעה ]'עוזרת א[ תשוב עוד למפעל הפיס... העובדה שמחליפתה של מבדיקות הדדיות בין היו"ר והמחליפה בתפקיד... נראה לי שלא ניתן לומר שהיתה חלילה, כוונה להטעיה או הסתרה כלשהי כאשר ההסכם הועבר לאישורך קודם ליישומו... משאושר הסכם הפרישה של העובדת על ידך, דומה שאין לפגוע בעובדת ולבקש ממנה השבה של סכום זה". היועצת המשפטית ביקשה מהממונה על השכר לשקול שוב את הנושא ולא לבטל את הסכם הפרישה שחתם המפעל עם עוזרת א'. בנובמבר 2006 כתב המשנה לממונה על השכר ליו"ר המ פעל בעניין הסכם הפרישה של מיום ]במכתבה[...עוזרת א': "עו"ד... כותבת 27.10.06 לעוזרת[ כי 'לא היתה הבטחה כלשהי לא תשוב עוד למפעל הפיס'... ]'שעוזרת א[ ... אדרבא הנהלת מפעל הפיס היתה בטוחה]'א מבקר המדינה עולה כי לכאורה ניתנה על ידך הבטחה]ממשרד[ ממידע שנמסר לנו... לחזרה לעבודה במפעל הפיס בתפקידה הקודם, בכל עת שתחפוץ". בתגובה שכתב ]'של עוזרת א[ היו"ר לממונה על השכר בנובמבר 2006 הוא ציין: "אני חוזר וקובע, כי לא ניתנה על ידי לחזור לעבודה במפעל הפיס בתפקידה הקודם, בכל עת שתחפוץ". ]'לעוזרת א[ הבטחה להלן תגובות הגורמים הנוגעים בדבר על טיוטת דוח הביקורת: 1. במכתב מאוקטובר 2006 טענה עוזרת ב' כי דבריה לא הובנו כראוי "יתכן ואמרתי כי תפקיד זה הובטח לה על ידי היו"ר... הריני להצהיר בזאת שמעולם לא ראיתי או שמעתי את למעט כאשר היא ביקשה לשוב". ]'עוזרת א [ היו"ר מתכנן את חזרתה של משרד מבקר המדינה כתב בתגובה לעוזרת ב' כי "לא הייתה כל אי-הבנה של דברייך הברורים, הסדורים והחד משמעיים בעניין תפקידך במפעל כעוזרת היו"ר ונסיבות סיומו, כפי שמסרת לנו בשיחה הטלפונית מ - 14.9.06 ... אין בהסברים אלה כדי לבטל את המידע הברור והחד -משמעי שמסרת לנו בנ ושא... ולפיו, בין היתר, בעת ששוחח איתך היו"ר בשלב בחינת מועמדותך לעוזרת [ לתפקיד 'עוזרת היו"ר' הוא מסר לך, כי מדובר בתפקיד זמני מאחר והבטיח בעל פה רצון כאמור הופסקה ]'עוזרת א[ כי תוכל לחזור לתפקיד זה לכשתרצה. ואומנם, משהביעה]'א עבודתך בהתראה של שבועיים מצד היו"ר". בדצמבר 2006 כתבה עוזרת ב' למשרד מבקר המדינה כי "למרות הסברי והעובדות המפורטות במכתבי מיום 31 עוזרת[ חזרתה הבלתי צפויה של]העמדה בענייני לא השתנתה[ ...באוקטובר , אכן גרמה דה פקטו, להפסקת העסקתי. כפשוטו. אולם, עלי לשוב ולציין כפי שכבר ]'א חזרתי... וציינתי במכתבי... שהעסקתי במשרת עוזרת היו"ר התארכה יתר על המידה וחרגה מן המסגרת הראשונה כפי שסוכמה לבקשתי ביני לבין היו"ר. כל הצגה אחרת של הדברים מהווה טעות". 2. בדצמבר 2006 כתבה עוזרת א' למשרד מבקר המדינה כי "בחודש 12/2005 נקראתי לתפקיד מסוים במערכת הבחירו ת של אחת המפלגות, לאחר ניהול מו"מ והבטחה כי לאחר הבחירות אשתלב בתפקיד כלשהו מחוץ למפעל הפיס, הגשתי את התפטרותי למפעל הפיס... לצערי הרב הדברים השתבשו ולא עמדו בציפיות שלי, ב - 7/2006 נפגשתי עם יו"ר מפעל הפיס וציינתי בפניו עובדה זו ושאלתי האם נוכל לחזור לעבוד ביחד... לשמחתי הרבה היו"ר מפעל הפיס 1005 . הסכים למהלך זה ולאחר כחודש ימים חזרתי לעבודתי... מעולם לא קיבלתי כל הבטחה לחזור ושאיפתי היחידה הייתה להתקדם לתפקיד אחר ולא לחזור לאותו תפקיד". 3. המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 כי עוזרת ב' "הצהירה בכתב בפני משרד מבקר המד[ כי דבריה הובנו שלא כראוי. כל הנוגעים בדבר במפעל, אליבא דטיוטת]ינה ויו"ר המפעל, הסבירו שוב ושוב מפורשות, שלא הובטח לעוזרת ]'עוזרת א[ הדו"ח ובכלל זה א' דבר... הנהלת המפעל לא חשבה כי עוזרת א' תשוב לעבודתה במפעל בזמן בו עבודתה במפעל הסתיימה, ולפיכך גם לא הוסתר מידע מן הממונה על השכר, שעה שהוצג בפניו הסכם אך משחודשים לא ]'עוזרת ב[ הפרישה שאושר על ידו... אכן, היו"ר היה מרוצה מעבודתה של המנוסה יותר ממחליפתה, לשוב לעבודתה, קיבל ]'עוזרת א [ רבים אחרי פרישתה ביקשה אותה יו"ר הדירקטוריון בזרועות פתוחות כמי ששימשה עבורו עוזרת אישית נאמנה תקופה ארוכה". 4. הממונה על השכר כתב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , בין היתר, כי "בחנו יחד עם היעוץ המשפטי של אגף השכר והסכמי עבודה ועם פרקליטות המדינה, האם ניתן מבחינה , לפנים משורת הדין, ]'לעוזרת א [ משפטית לדרוש השבה של הסכומים אשר אושרו בעת פרישתה ממפעל הפיס, והאם קיימת הצדקה לעשות כן... קודם קבלת ההחלטה באשר לדרישה להשבת הכספים, עלינו לשמוע את טענות העובדת בעניין זה. לאחר שמיעת טענות העובדת על החלטה זו". ]ונודיע[ נוכל לקבל החלטה בעניין לדעת משרד מבקר המדינה, נובעת בעייתיות מהעובדה, שעובדת בכירה הוחזרה לעבודה במפעל תקופה קצרה לאחר שפרשה ממנו, לאחר תקופת העסקה של שנתיים וחצי בלבד, שעבורם שילמו לה פיצויי פרישה חריגים מקופת המפעל הממומנת מכספי הציבור. מן הראוי שהממונה על השכר במשרד האוצר יבחן בהקדם את הנושא, על כל היבטיו, וינקוט את הצעדים הדרושים. מינוי הממונה על אחריות חברתית בישיבת דירקטוריון שהתקיימה באוגוסט 2006 , זמן קצר לאחר שהודיעה עוזרת א' על חזרתה, ביקש היו"ר את אישור הדירקטוריון למנות "ממונה על אחריות חברתית" שישמש במשרת אמון בהיקף של 50% משרה. היו"ר הוסיף כי "בכנס האחרון של WLA [ WORLD LOTTERY .ASSOCIATION ; להלן - WLA חתמנו על הסכם שנפעל באחריות חברתית ונמנה נציג ] שיטפל בנושא CORPORATE SOCIAL RESPONSIBILITY ". הדירקטוריון אישר את בקשת היו"ר בתנאי שיציג לפניו את הגדרת התפקיד, את הכישורים הנדרשים לו ואת תנאי השכר. התפקיד לא היה קיים במפעל עד אותו מועד. לבקשת משרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 לקבל את ההסכם האמור הודיע היו"ר כי "בכנס WLA ...)(ארגון הלוטרי העולמי התקבלו החלטות על אחריות חברתית אשר גם מפעל הפיס הצביע בעדם... אין הסכמים בין .WLA ומפעל הפיס". מתשובת יו"ר הדירקטוריון ומבדיקת התיעוד שהמציא המפעל למשרד מבקר המדינה, עולה כי המפעל לא התחייב לפני ארגון WLA לגבי המתכונת למימוש ההחלטות שקיבל בעניין אחריות חברתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על דירקטוריון המפעל לבחון את הנושא ואת היבטיו השונים ולפעול לפי ממצאי בדיקה זו בעניין המשרה האמורה. באותו חודש ביקש היו"ר את חוות דעתו של היועץ המשפטי החיצוני של המפעל בעניין מינוי "ממונה על אחריות חברתית". היועץ המשפטי כתב בחוות הדעת שמסר למזכיר המפעל: "נמסר לי על ידי יו"ר הדירקטוריון... כי נתקבלה החלטה ב - WLA שמפעל הפיס הצטרף אליה, הקוראת לחברות בארגון לנקוט ב הליכים מתאימים כדי לקיים עקרונות להימורים אחראיים ולפעול לבניית מנגנון של CSR [ [CORPORATE SOCIAL 1006 דוח שנתי57ב .RESPONSIBILITY ... לצורך השוואה יצוין כי בהתאם לעקרונות יסוד וכללי מינהל בשירות המדינה כפי שפורסמו על ידי נציבות שירות המדינה, זכותו של מנהל כללי למנות בלשכתו, לפי שיקול דעתו, יועץ במסגרת משרת אמון הפטורה מחובת מכרז. בנסיבות אלה, מן הראוי להעלות לאישור הדירקטוריון את המינוי האמור". היועץ המשפטי לא התייחס בחוות הדעת לעצם היות התפקיד האמור "משרת אמון", ואף לא נדרש כראוי לשאלה אם יש מקום שבעל התפקיד האמור יוגדר "יועץ", אף שאלה השאלות המרכזיות שהיה עליו לברר בנושא זה. כאמור, אין במפעל פירוט של התפקידים המוגדרים "משרות אמון" וכל המשתמע מכך מבחינת הפעולות שעל המפעל לבצע לאיוש תפקידים אלה. בישיבת דירקטוריון שהתקיימה באוקטובר 2006 העלה היו"ר שוב את נושא מינוי הממונה על אחריות חברתית. הוא הציג לדירקטוריון מסמך ובו תיאור התפקיד, פירט את תנאי השכר וציין כי מדובר בתפקיד בהיקף של חצי משרה, וכי הוא מקווה שעוזרת ב' תסכים לקבל את המינוי וכי תנאי העסקתה יועברו לאישורו של הממונה על השכר 75 . על פי מסמך תיאור התפקיד, "הממונה על אחריות חברתית" אמור, בין היתר, לדאוג שהמפעל יעודד רק הימורים חוקיים; ישתף פעולה עם כל הגופים - הממשלה, גופים אזרחיים, עמותות, חוקרים ומומחים וכלל החברה - על מנת לחלוק מידע, לפתח מחקרים בתחום, לעודד משחקים אחראיים ולעודד הבנה טובה יותר של ההשפעה החברתית של הימורים. כמו כן על הממונה להבטיח שהמפעל ישמור את חוקי המדינה ויקיים הימורים אחראיים. הדירקטוריון אישר את בקשתו של היו"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, מתיאור התפקיד שהוגש לדירקטוריון נראה כי מדובר בתפקיד מקצועי לכל דבר ועניין. נוסף על כך אין בתיאור התפקיד אלמנטים המלמדים שמשרה זו תוגדר "משרת אמון". המועמדת לתפקיד "הממונה על אחריות חברתית" היא כאמור עוזרת ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, סמיכות הזמנים שבין פעולותיו של היו"ר להנהגת התפקיד החדש, ובין המועד שבו עזבה את תפקידה, מעוררת חשש שהיו"ר יצר את התפקיד עבור עוזרת ב' כדי למצ וא לה משרה במפעל - על חשבון הקופה הציבורית. רק בעקבות הביקורת השלים היועץ המשפטי של המפעל חוות דעת המרחיבה את חוות דעתו מאוגוסט 2006 בעניין היות התפקיד "הממונה על אחריות חברתית" "משרת אמון". בדצמבר 2006 העביר היועץ המשפטי של המפעל את חוות הדעת למשרד מבקרהמדינה. לפי חוות הדעת, התפקיד "מחייב יחסי אמון אישיים בין יו"ר הדירקטוריון של מפעל הפיס לבין נושא משרה... זאת נלמד ממהותו של התפקיד, שהנושא בו משמש הלכה למעשה מעין בודק פנימי לכל המהלכים ]הממונה על אחריות חברתית [ של מפעל הפיס. כך, במסגרת תפקידו נחשף העסקיים של מפעל הפיס, לאסטרטגית העבודה, לסודות מסחריים ובעצם לכל מידע הקיים בידי מפעל הפיס לגבי פעילותו בעבר, בהווה ובעתיד". בתשובת המפעל נכתב כי "אכן מדובר בתפקיד מקצועי... אך הדרישה למקצועיות לשם מילויו אינה עומדת בסתירה לדרישה, כי ישרור אמון אישי ומלא בין יו"ר המפעל לבין נציב האחריות .__________________ .75 הממונה על השכר אינו מאשר הגדרת תפקיד או את הצורך בו ואת אופן בחירת המועמד אלא אם התנאים בהסכם העבודה תואמים את ההוראות. מפעל הפיס 1007 . החברתית. זאת, בין היתר, בשל רמת חשיפה גבוהה של בעל התפקיד לסודות עסקיים של ... לכן ברור היה למפעל, כי לא דרוש לשם איוש התפקיד הליך של מכרז או קבלת ]המפעל[ הצעות". עוד כתב המפעל בתשובתו כי אין קשר "בין ההחלטה למנות נציב אחריות חברתית את משרתה כעוזרת היו"ר. בהיותה פנויה לקבלת התפקיד, ניתן ]'עוזרת ב[ לבין עזיבתה של למשרה האמורה, אשר הולמת את כישוריה ומקצועיותה, כמו גם ]'עוזרת ב[ היה למנות את את האמון השורר בינה לבין יו"ר מפעל הפיס, שהתבטא במשרתה הקודמת". בינואר 2007 כתב הממונה על השכרלמפעל: "הריני להודיעכם כי אין בסמכותנו לאשר או שלא לאשר את הגדרת התפקיד המוצעת לממונה על אחריות חברתית (סמכות שנמצאת בידי הדירקטוריון). לאור זאת, אישור רמת השכר לתפקיד המוצע אינה מהווה אישור להגדרת התפקיד". לדעת משרד מבקר המדינה, הסברי המפעל אינם מפיגים את החשש שתפקיד ה"ממונה על אחריות חברתית" נועד בעצם לשמש "סידור עבודה" לעוזרת ב'. מאחר שמדובר בתפקיד חדש במפעל, היה על היו"ר להנחות את היועץ המשפטי להשלים את חוות דעתו ולהידרש במישרין לשאלה מה הוא ההליך הראוי לבחירת מועמד לתפקיד זה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר למסור לדירקטוריון מלכתחילה את כל הפרטים הדרושים להחלטתו בעניין התפקיד ובעניין המועמדת לתפקיד. נוכח הגדרות התפקיד, לא היה הדירקטוריון צריך לאשר את המינוי בתור "משרת אמון", אלא לדרוש בדיקה שבה ייקבע אם לשם איוש התפקיד דרוש הליך של מכרז או של קבלת הצעות. על הדירקטוריון לבחון את הנושא מחדש, גם נוכח הספקות בעניין מחויבותו בדבר אופן מימוש העקרונות שקבע ארגון WLA , ובכלל זה לבחון אם אכן דרוש למנות לשם כך עובד מיוחד או שמא עובד שהמפעל כבר מעסיקו יכול למלאו לצד תפקידיו האחרים. חברותו של יו"ר הדירקטוריון בדירקטוריונים אחרים 1. בהסכם העבודה האישי שחתם היו"ר, מר שמעון כצנלסון, ביוני 2003 עם המפעל נקבע כי "בתקופת כהונתו בחברה לא יהיה היו"ר רשאי לעסוק בכל עבודה אחרת בשכר, או למלא כל תפקיד אחר, אלא אם אישר זאת הדירקטוריון במפורש". (א) באוגוסט 2003 דיווח היו"ר לד ירקטוריון המפעל שהוא עומד להתמנות לדירקטור חיצוני בדירקטוריון של חברה ג', אך לא ביקש את אישורו כנדרש בהסכם העבודה שלו. בדצמבר 2003 החל יו"ר הדירקטוריון לשמש דירקטור בחברה זו. היו"ר מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל גמול על השתתפות בישיבות הדירקטוריון של חברה ג'. (ב) באפריל 2006 דיווח היו"ר לדירקטוריון המפעל כי "ביקשו ממני להיות דירקטור העוסקת בתחום הנדל"ן]'בחברה א[76 ."ונתתי את הסכמתי לדעת משרד מבקר המדינה, מטרתה של קבלת אישור הדירקטוריון היא לוודא שהחברות בדירקטוריון האחר לא תפגע בעבודתו של היו"ר במפעל ו לא תגרום .__________________ .76 בעניין פעילותה של חברה א' ושל חברת האם שלה ראו להלן. 1008 דוח שנתי57ב .לניגוד עניינים בין תפקידיו. על היו"ר לבקש מהדירקטוריון אישור מפורש למינויו לתפקידים האמורים, כנדרש בהסכם העבודה שלו, ולא להסתפק בדיווח. באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא היו"ר את תפקידיו האמורים לאישור הדירקטוריון בדיעבד. בישיבת הדירקטוריון אמר היו"ר: "דיווחתי לדירקטוריון שאני משמש כדירקטור בשתי חברות: חברה ג' וחברה א' ועפ"י ייעוץ משפטי שקיבלתי נאמר לי שלא צריך לאשר. מתברר שכן הייתי צריך לאשר ולא רק לדווח לכם כפי שעשיתי ולכן אבקש אישור והסכמה לתפקידים הנ"ל". היו"ר ציין כי אחיו הוא הן אחד מבעליה של חברה א', והן שותף בחברה ב', ולא ]'לחברה ב[ שהיא חברת האם של חברה א'. היו"ר הוסיף: "לי, כמובן, אין שום קשר אחרת. יתרה מכך, לפי מיטב ידיעתי, מה שבדקתי פה במפעל הפיס, אין למפעל שום קשר, לא ". הדירקטוריון אישר את תפקידיו האחרים ]'חברה א[ ולא עם]'חברה ב[ עםשל היו"ר. 2. חברה א' עוסקת באיתור, ייזום ופיתוח הזדמנויות בתחום הנדל"ן בפולין ובהונגריה. היא רשומה בתור חברה ציבורית בהולנד. חברה ב' היא אחת מבעלי המניות של חברה א'. חברה ב' עוסקת בנדל"ן בארץ ובחו"ל. היא מנהלת ומבצעת פרויקטים נדל"ניים בארץ, מפקחת עליהם ומתקשרת עם בעלי קרקעות, יזמים וגופים ומוסדות ציבוריים בהסכמים למתן שירותים. אחיו של יו"ר דירקטוריון מפעל הפיס הוא המנכ"ל לשעבר של חברה ב' ובמועד סיום הביקורת שימש מנכ"ל חברה א'. יצוין שחברה א' היא חברת נדל"ן בחו"ל, הקשורה לחברה ב', שהיא חברת נדל"ן ישראלית המתקשרת כאמור עם גופים ומוסדות ציבוריים בארץ לשם מתן שירותי ניהול, פיקוח וביצוע בכל הנוגע לפרויקטים של נדל"ן. המפעל תומך ברשויות מקומיות בארץ כדי שיפעלו, בין היתר, להקמת מבנים, למשל בתי ספר, למען הציבור. עוד בשנת 2004 , בדוח מבקר המדינה על מפעל הפיס 77 שעסק במי נוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגופים אחרים, כתב משרד מבקר המדינה כי "כדי להבטיח מינהל תקין וטוהר מידות, מן הראוי לקיים, קודם מינוים של עובדים ובעלי תפקידים בגוף ציבורי (לרבות גוף דו-מהותי) לתפקידים מחוץ לגוף, בדיקה של חשש לניגוד עניינים... מן הראוי לבדוק את החשש לניגוד עניינים כלהלן: על העובד או בעל התפקיד שקיבל את הצעת המינוי (להלן - המועמד) לדווח בכתב לגורמים המוסמכים (כגון המנכ"ל, היו"ר או הדירקטוריון), פרק זמן סביר לפני המינוי, על הצעת המינוי שקיבל, ולפרוס לפניהם מידע מפורט על הגוף שבו הוצע לו המינוי, ו בכלל זה -מבנה הגוף (חברות בנות, חברות אחיות, אשכול החברות שהוא משתייך אליו וכיו"ב), תחומי פעילותו, בעליו, מנהליו, הפרויקטים שהוא משתתף בהם וכן הקשרים הקיימים והפוטנציאליים בין הגוף שהוא עובד בו לבין הגוף שבו הוצע לו המינוי. על הגורמים המוסמכים לבדוק את המיד ע ובמידת הצורך לאסוף מידע משלים. עליהם לדון בעניין ולקבוע, באופן מנומק, אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים. אם יקבע שיש חשש לניגוד עניינים, עליהם להחליט אם החשש מונע את המינוי כליל, או שניתן להתיר את המינוי בתנאים שהמועמד יידרש לעמוד בהם. המועמד לא יסכים ל הצעת המינוי בטרם יקבעו הגורמים המוסמכים את עמדתם". ביולי 2004 , בעקבות הדוח האמור של משרד מבקר המדינה, העביר מזכיר המפעל לחברי הנהלת המפעל תזכורת בעניין החובות וההגבלות שיחולו עליהם אם יקבלו הצעה למלא תפקיד .__________________ .77 דוחות על הביקורת באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה, 2004 ', עמ5. מפעל הפיס 1009 . בתאגידים אחרים. המזכיר ציין במכתבו כי אין "בתזכירזה כדי לגרוע מהוראות הסכם העסקה בין החברה לבין חבר ההנהלה והוא בא להוסיף עליהם. כמו כן אין בתזכיר זה משום פגיעה בהוראות חוק החברות בדבר החובה הכללית להימנע מלהימצא במצב של ניגוד ענינים והוא בא להוסיף על הוראות חוק החברות". (א) הביקורת העלתה כי באפריל 2006, כשדיווח היו"ר לראשונה על חברותו בדירקטוריון של חברה א', הוא לא פעל על פי העקרונות שנקבעו בדוח האמור של משרד מבקר המדינה, אף שעקרונות אלה אומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. כאמור, היו"ר הסתפק בדיווח לדירקטוריון כי התבקש לשמש חבר דירקטוריון בחברה א' וכי הוא נתן את הסכמתו לכך; הוא לא דיווח על קשריה של חברה א' עם חברה ב', ואף לא ציין שאחיו שימש בעבר מנכ"ל חברה ב' בעבר ומשמש בהווה מנכ"ל חברה א'. הוא גם לא פירט בפני הדירקטוריון את מבנה החברה ואת תחומי פעילותה, ואף לא את קשריה של חברה ב' עם גופים ציבוריים, כנדרש. רק באוגוסט 2006 ,, בעקבות הביקורת, הביא כאמור היו"ר לאישור הדירקטוריון בדיעבד, את מועמדותו לדירקטור בחברה א', וציין כי אחיו הוא אחד הבעלים של חברה א' ושותף בחברה ב', שהיא חברת האם של חברה א'. על פי תמליל הישיבה, היו"ר לא פירט את עיסוקיה של חברה ב' באר ץ ולא ציין שהיא מתקשרת עם גופים ציבוריים, אלא מסר לדירקטוריון כי וידא שלמפעל הפיס אין שום קשר עם שתי החברות. בדצמבר 2006 , בעקבות טיוטת דוח מבקר המדינה, הביא היו"ר לאישור (בדיעבד) בפעם השלישית את מועמדותו בתור דירקטור בחברה א', וציין כי לחברה א' "אין שום פעילות בישראל ומכאן לא יכול להיות לה קשר למוסדות חברה [ היא אחד מהבעלים של]'שחברה ב[ עובדה]ה[ .וגופים ציבוריים בישראל אין לה כל רלוונטיות לענייננו". הדירקטוריון אישר בדיעבד את בקשתו של ]'א היו"ר. (ב) גם דירקטוריון המפעל לא פעל על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 , אף שהנהלת המפעל אימצה אותם כהנחיה לביצוע. לאחר שקיבל הדירקטוריון את דיווח היו"ר באפריל 2006 , הוא לא בדק את המידע שמסר היו"ר ולא קבע אם המינוי עלול ליצור ניגוד עניינים בין תפקידיו של היו"ר. אין זה מן הנמנע כי לו נעשתה בדיקה מסודרת של החשש לניגוד עניינים, היה הדירקטוריון מוצא כי אין חשש לניגוד עניינים או קובע תנאים למינוי והסדרים למניעת ניגוד עניינים, אולם כאמור הבדיקה לא נעשתה כלל, ובכך יש טעם לפגם. רק בדצמבר 2006 הביא היו"ר לידיעת הדירקטוריון את מלוא הפרטים על חברה ב', על תחומי פעילותה ועל קשריה עם גופים ציבוריים. חברי הדירקטוריון נתנו ליו"ר פה אחד את הסכמתם למינוי. הביקורת העלתה כי גם לאחר שהיו"ר הציג שוב את הנושא לפני הדירקטוריון, לא בדק הדירקטוריון את הצהרתו של היו"ר בעניין חברה א' ולא בדק אם לחברה ב' יש קשרי גומלין עם גופים ציבורי ים ואם המינוי עלול לגרום להיווצרות ניגוד עניינים, ואישר את בקשתו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לשוב ולבדוק את התפקידים האמורים של היו"ר על פי העקרונות שנקבעו בדוח מבקר המדינה משנת 2004 בעניין אופן בדיקת מינוי בעלי תפקידים במפעל למשרות בגוף אחר. כ ן עליו 1010 דוח שנתי57ב .לדרוש מהיו"ר למסור לו את כל הפרטים הדרושים לבדיקה האמורה, ובכלל זה להודיע לו אם הוא מקבל שכר כלשהו עבור מילוי תפקידים אלה. על המפעל לפעול למימוש העקרונות שנקבעו בעניין בדוח מבקר המדינה האמור ואומצו בהנהלת המפעל בתור הנחיות לביצוע. עבודות פרטיות של עובדי המפעל באפריל 2006 ביקש משרד מבקר המדינה מהמפעל להמציא לו רשימה מפורטת של כל העבודות הפרטיות (להלן - העבודות הנוספות) של עובדים ושל נושאי משרה במפעל שדווחו ואושרו, ושל הגורמים במפעל שאישרו את העבודות הנוספות. המפעל התבקש לצרף לתשובתו את נוהל המפעל בנושא, ואם אין נוהל כזה - לפרט את הקריטריונים לבחינת בקשה לעבודה נוספת ולאישורה. מתשובת המפעל עולה כי למפעל אין נוהל בנושא הליך אישור עבודה פרטית. עוד עולה כי שבעה עובדים במפעל, רובם עובדים בכירים, עוסקים בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האיש ורים שפג תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. בתשובה שכתב המפעל למשרד מבקר המדינה באפריל 2006 נאמר כי "הנחייה בדבר איסור עבודה נוספת מצויינת בנוסח הסטנדרטי העדכני של ההסכמים האישיים: ...כל עוד מתקיימים יחסי עובד-מעביד בין הצדדים, לא יהיה העובד רשאי לעבוד בכל עבו דה אחרת או לעסוק בכל עיסוק אחר... והכל בין בתמורה ובין שלא בתמורה, אלא אם כן העובד קיבל על כך אישור בכתב ומראש ממנכ"ל החברה. כמו כן, היא מצוינת בסעיף 91 ... :בהסכם הקיבוצי התקף עובד קבוע המועסק במפעל במשרה מלאה אינו רשאי לעסוק בשום עבודה נוספת בשכר, אלא אם קיבל רשות מוקדמת בכתב לכך מאת המפעל". עוד ציין המפעל כי הקריטריונים שהבקשות שהוגשו בעבר נשקלו על פיהם הם היעדר תחרות, היקף משרה מצומצם ומניעת פגיעה בעבודה. בדצמבר 2006 כתב המפעל למשרד מבקר המדינה כי "המנכ"ל ערך בירור בטרם מתן האישור ושלל את אופציית ניגוד העניינים בין העבודה הנוספת לבין עבודתם במפעל... כל שבעת האישורים ניתנו ספציפית על-ידי המנכ"ל לאחר שבחן את הנושא מקרוב ווידא כי אכן הנהלים הראויים בנוגע לעבודה נוספת מתקיימים... היעדר ניגוד עניינים של עובד המפעל, בין עבודתו לבין עיסוקו הנוסף, הינו אינטרס מובהק קודם כל של המפעל". המפעל לא צירף לתשובתו מסמכים המעידים שתהליך אישור העבודה הנוספת לעובדי המפעל האמורים בוצע במלואו על פי העקרונות שקבע משרד מבקר המדינה בדוח משנת 2004 ושהנהלת המפעל אימצה בתור הנחיה לביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשלים את הבד יקות הדרושות בעניין עבודותיהם הפרטיות של עובדי המפעל, לפרסם בהקדם נוהל פנימי בנושא הליך אישור עבודה פרטית ולהביאו לידיעת כל עובדי המפעל, וכן לבצע בדיקות תקופתיות כדי לוודא שההוראות בנושא מיושמות. מפעל הפיס 1011 .תקן עובדי המפעל הביקורת העלתה כי אין למפעל תקן כוח אדם מפורט, אלא רשימה של מצבת העובדים בכל חטיבה או אגף שבה מפורטים רק תפקידו של כל עובד והיקף המשרה שלו. בהצעות התקציב לכל אחת מהשנים 2003 -2006 צוין רק מספר העובדים המתוכנן, ולפעמים גם מספרם בפועל בכל חטיבה או אגף, בסעיף "שכר ומבנה כוח אדם", בלא פירוט נוסף. זאת ועוד, לא בכל שנה הושווה מספר העובדים בכל יחידה למספרם בשנה הקודמת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע ולהביא לאישור הדירקטוריון תקן כוח אדם מפורט, הכולל בין היתר את הנתונים האלה: המבנה הארגוני של המפעל; רשימת התפקידים ותחומי העיסוק שכל תפקיד כולל; תיאור התפקיד; מתח הדרגות שלו; הכפיפות הארגונית של בעל התפקיד; "משרות האמון" במפעל78 . נוסף על כך על המפעל להביא לאישור הדירקטוריון בכל שנה את שיא כוח האדם ולהציג לו נתונים מפורטים על מצבת העובדים בפועל. . . ממצאי הביקורת דלעיל מעלים ליקויים בתפקודו של המפעל בהיבטי ם הנוגעים לניהול כוח אדם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהול כוח האדם על היבטיו השונים יעלו בקנה אחד עם נורמות התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם. .מפקח-על על הה גרלות .המפעל מייחס חשיבות רבה לתדמית ציבורית מהוגנת בעיני לקוחותיו. כדי לשמור על חוקיותן ותקינותן של הגרלות הפיס, הן מתקיימות על פי תהליך מוגדר ומבוקר ובנוכחות חברי ועדה מפקחת. על פי הנוהל, בוועדה המפקחת על ההגרלות חברים רואה חשבון, נציגי ציבור ונציגי המפעל. ל וועדה אחרי ות כוללת לנהל כל הגרלה ולוודא שתוצאותיה תקינות. תפקידה גם לפקח על חוקיות מהלך ההגרלה. נוסף על הוועדה המפקחת על ההגרלות המפעל מתקשר גם עם עורך דין חיצוני כדי שישמש מפקח-על על ניהול ההגרלות ועל תקינותן. מפקח זה אינו משתתף באופן פעיל בהגרלות ובניהולן. באוקטובר 2003 הודיע עורך הדין ששימש באותה עת מפקח -על על ניהול ההגרלות ועל תקינותן למנכ"ל המפעל כי ברצונו להפסיק את ההסכם בינו ובין המפעל משום שהוא אינו מוכן להיענות לבקשת המפעל להפחית משכרו ולקצץ בהיקף שעות הפיקוח של משרדו על ההגרלות. הפסקת ההסכם נכנסה לתוקף בדצמבר 2003. .__________________ .78 ראודוח שנתי 55 ב' של מבקר המדינה ( 2006 '), עמ 39 , בפרק "העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי ממשלה". 1012 דוח שנתי57ב .1. בנובמבר 2003 העביר המנכ"ל לוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל, שהוא עומד בראשה, בקשה להתקשרות עם עורך דין חדש (להלן עורך הדין, או מפקח-העל) כדי שישמש מפקח-על. לקראת הדיון שעמדה הוועדה לקיים בעניין ביקשה מנהלת האגף להתקשרויות רכש ומ כרזים מן המזכיר למסור לה מסמכים המפרטים "את ההליך שהוביל לבחירתו של " כדי שהיא תוכל לציין זאת בפרוטוקול הוועדה. המזכיר השיב לה כי ]עורך הדין[ עורך דין עלו כמה שמות בעניין התפקיד, ולבסוף נבחר עורך הדין. מנהלת האגף מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא פנתה למזכיר מאחר שהוא שמרכז את העבודה המשפטית במפעל. בנובמבר 2003 החליטה הוועדה לבחירת יועצים ומומחים לאשר את ההתקשרות עם עורך הדין לתקופה של 12 חודשים בשכר חודשי קבוע של 4,000 דולר, לא כולל מע"מ. בוועדה ע[ הציג המנכ"ל את הבקשה והסביר כי לאחר "הניסיון הכושל לנהל מו"מ עם ורך הדין , ובקשתו להפסיק את ההתקשרות, נעשתה פנייה למספר ]שכר הטרחה [ להפחתת ]הקודם משרדי עו"ד לביצוע השירותים למתן שירותי פיקוח ובקרה על הגרלות". עוד ציין המנכ"ל כי השכר החודשי שהוצע לעורך הדין נמוך ב- 2,500 דולר מהשכר ששולם לעורך הדין הקודם ששימש בתפקיד. ביולי 2006 הסביר המזכיר למשרד מבקר המדינה, כי השיקול הכלכלי לא היה השיקול היחיד בבחירה בעורך הדין לתפקיד, וכי הגורמים הנוגעים בדבר במפעל הביאו בחשבון, בין היתר, גם את היותו דמות המוכרת לציבור. המזכיר לא התייחס בהסבריו לשאלה מדוע לא הוצעו לוועדה עורכי דין נוספ ים, העשויים גם הם להיות דמויות ציבוריות, אף שציין כאמור כי נעשתה בדיקה כזאת. בדצמבר 2006 מפקח[ כתב המזכיר למשרד מבקר המדינה כי "לעו"ד- היה יתרון משמעותי על כל עו"ד אחר שכן הוא עצמו מהווה דמות שיווקית המשדרת ]העל אמון בציבור הרחב". בתשובת המפעל נכתב כי "במשמפקח [ א ומתן שנוהל עם עוה"ד-, הסכים האחרון לבצע ]העל את התפקיד בשכר הנמוך ב-40% משכרו של המפקח הקודם. במחיר נמוך זה קיבל המפעל הן מפקח[ מענה לתפקיד מפקח העל והן ערך מוסף שיווקי... יוזם ההתקשרות העיקרי עם עו"ד- היה המזכיר ואילו המנכ"ל הציג את הנושא בפני ]העלהוועדה המתאימה. למרות זאת, אף אם המנכ"ל היה זה שיזם את ההתקשרות, לא ברורה הטענה, כי יש בכך טעם לפגם. האם לא מתבקש, כי יוזם התקשרות כלשהי יציגה בפני הוועדה המתאימה?". משרד מבקר המדינה העלה כי חוץ מהסקירה הלקונית שכאמור מסר המנכ"ל לוועדה בעל פה בנובמבר 2003, הוא לא הציג לוועדה נתונים על הליך הפנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין למפקח-על. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפיקוח על ההגרלות במפעל ולזהותו של מפקח העל נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית ותדמיתית, ונוכח סדרי עבודתה של הוועדה לבחירת יועצים ומומחים במפעל 79 , היה על המנכ"ל לפרט לפני הוועדה את הליך בחירתו של מפקח-העל. מהאמור לעיל עולה כי את ההתקשרות של המפעל עם עורך הדין יזם המנכ"ל. הוא שהעביר את הבקשה בנושא לוועדה לבחירת יועצים ומומחים, והוא שהציג את הנושא לוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש טעם לפגם בכך שהמנכ"ל, .__________________ .79 את ממצאי הביקורת לגבי טיפול המפעל בהעסקת מומחים ויועצים חיצוניים ראו דוחות מבקר המדינה לביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יוני 2002 '), עמ 645. מפעל הפיס 1013 . ,שכאמור יזם את ההתקשרות, הוא שהציג את הבקשה לוועדת יועצים ומומחים ששימש היו"ר שלה ואשר היה שותף להחלטתה לאשר את ההתקשרות. 2. בנובמבר 2004 אישרה ועדת יועצים ומומחים, ובראשה המנכ"ל, להאריך את ההתקשרות עם עורך הדין בשנה, עד 31.12.05. הת וספת להסכם נחתמה רק בפברואר 2005. בסוף דצמבר 2005 חתמה הוועדה על עוד הארכה של ההתקשרות עם עורך הדין עד 31.12.06 . 3. על פי סעיף4 מפקח[ בהסכם, "עו"ד- ישמש כמפקח ]העל-על על ניהול וביצוע ההגרלות יבצע את הפיקוח על ההגרלות באופן שוטף לפי שיקול ]ו[ ...מטעם המפעלדעתו, ובהתייעצות מפקח[ ...שוטפת עם מנכ"ל המפעל, או מי מטעמו- לא ייטול חלק פעיל בביצוע ובניהול ]העל נוכח אישית בהגרלות, אך הוא רשאי לשלוח ]עורך הדין[ ההגרלות גופן... ככלל, יהיה עו"ד במקומו אחד משלושה עורכי-הדין העובדים במשרדו". מפקח[ עוד נקבע בהסכם כי "עו"ד- ידווח ליו"ר המפעל וכן למנכ"ל המפעל ו/או למי ]העל שהוא ימנה לכך מטעמו, כל אימת שנתגלה ליקוי בתקינות ההגרלות או בנהלים לפיהם מבוצעות ההגרלות או באופן בו מוחזק ומבוקר ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות, מבחינת התאמתן לתכניות ההגרלות... לבקשת המפעל ובמעורך [ ידת הצורך, עו"ד יגיש דו"חות לגבי עבודתו השוטפת (כולל ממלאי מקומו...)".]הדין בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו דיווחים על נוכחותו של מפקח -העל או ממלאי מקומו בהגרלות המפעל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה ביקש המפעל ממפקח-העל להמציא לו דיווח על מועדי הנוכחות שלו ושל ממלאי מקומו בכל ההגרלות שהתקיימו בתקופת העסקתו במפעל. באוגוסט 2006 מסר מפקח-העל למנהל אגף זכיות והגרלות במפעל רשימת נוכחות שלו ושל נציגיו בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא"80 בלבד, בתקופה שבין 2.7.05 ל- 1.8.06 . מהדיווח עולה כי בין 2.7.05 ל- 31.12.05 התקיימו בסך הכול 1,443 "הגרלות "לוטו ו"אקסטרא"; מפקח-העל נכח ב -14 מההגרלות, ונציגיו נכחו ב-41 הגרלות. (בסך הכול נכחו הוא או נציגיו ב-55 הגרלות, שהן 3.81% "בלבד מכל הגרלות ה"לוטו וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה); מתחילת 2006 ועד 1.8.06 נכחו מפקח-העל או נצ יגיו ב-11 מהגרלות ה"לוטו" וב-54 מהגרלות ה"אקסטרא", ובסך הכול ב -65 ( 3.84% ) מ - 1,694 מכל הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שקיים המפעל באותה תקופה. הביקורת העלתה כי לפני שביקש המפעל מעורך הדין שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו - בעקבות הביקורת - לא יזם המפעל כל פנייה לעורך הדין מאז דצמבר 2003 על מנת לקבל ממנו דוחות על עבודתו השוטפת בתור מפקח-העל; גם כשפנה המפעל בעקבות הביקורת אל עורך הדין בבקשה שימסור לו דיווח על נוכחותו בהגרלות, מסר לו עורך הדין דיווח חלקי בלבד, שכלל מידע רק על הגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא" שהתקיימו מיולי 2005 .בלבד בדצמבר 2006 מסר עורך הדין למשרד מבקר המדינה: "משרדי אינו נוהג לשמור מעבר ל-30 ימים (בניגוד להגרלות 'לוטו' ו-'אקסטרא') דוחות נוכחות לעניין ההגרלות המכונות 'פיס 777 ,' '123 ', 'צאנס' ואחרות, נוכח ריבוי ההגרלות והעומס הרב הכרוך בשמירת טפסים כה רבים .__________________ .80 .שניים מששת סוגי ההגרלות שמקיים המפעל 1014 דוח שנתי57ב .מחד גיסא, ולאור הנחתי כי 30 ימים הינם זמן די והותר לברורים כאלה ואחרים הנוגעים הנוגעת ]המפעל[ לאחת מן ההגרלות שפוקחו ובוקרו על ידי אנשי משרדי... נוכח הערת לשמירת התרשומות, הודעתי כי אדאג לשמור את כל דוחות הנוכחות... מעתה והלאה במשך תקופה של 24 ."חודשים הביקורת העלתה כי במשרדיהם של היו"ר ושל המנכ"ל ובאגף זכיות והגרלות לא נמצאו כל דיווחים שמסר עורך הדין במהלך כל תקופת העסקתו על ליקויים כלשהם שנמצאו בתקינות ההגרלות, בנהלים שההגרלות מתקיימות לפיהם, באופן החזקת ציוד ההגרלות, או בהיבטים האחרים של ההגרלות הנוגעים להתאמתן לתכניות ההגרלות, כמפורט בהסכם ההתקשרות עם עורך הדין. מהאמור לעיל עולה כי המפעל כלל לא פיקח על העסקתו של עורך הדין. בתשובתו מדצמבר 2006 כתב עורך הדין למשרד מבקר המדינה כי על פי ההסכם שנחתם בינו ובין המפעל "'לבקשת המפעל במידת הצורך' אגיש דוחות לגבי עבודתי השוטפת. עד ביצוע הביקורת נשוא דוח זה, לא התבקשתי להמציא 'למפעל הפיס' דוח לגבי עבודתי... כך גם בכל ונוכח מקצוענות ומקצועיות עורכי ההגרלות, לא התגלו ]המפעל[ תקופת עבודתי בשירות תקלות כמבואר בהסכם, אשר הצריכו המצאת דוח לידי המנכ"ל או מי מטעמו". . . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הפיקוח למפעל מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח -העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למינ יהן. לשם כך אל למפעל להסתמך רק על דיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל בעצמו מעקב בעניין זה. כאמור, ההתקשרות עם מפקח -העל נעשתה בהסתמך על המוניטין הציבוריים שלו. ראוי שהמפעל ידרוש ממפקח-העל כי הוא או נציגיו יהיו נוכחים ככל האפשר בהגרלות, וכי יקיים את מה שנק בע בהסכם ההתקשרות עמו, ויהיה נוכח אישית ברוב ההגרלות ורק במקרים היוצאים מן הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו. על המפעל לדרוש ולהקפיד לקבל ממפקח -העל דיווח שוטף שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחות נציגים מטעמו. אם אין למפקח -העל הערות בדבר ליקויים בהתנהלות ההגרלות, יש מקום שגם דיווחים כאלה יימסרו בכתב. בתשובת המפעל נכתב כי המפעל "קיבל לתשומת ליבו את הערות הביקורת בנושא דיווח על נוכחות המפקח בהגרלות הרגילות. כמו -כן, ביקש המפעל מהמפקח לשמור תיעוד גם לגבי נוכחות בהגרלות רגילות לתקופה של 24 חודשים לפחות. כך גם, הורה מנכ"ל המפעל למנהל אגף זכיות והגרלות, לערוך מעקב על נוכחות המפקח על ההגרלות. אם נוכחות המפקח לפי הדו"ח שיומצא למנכ"ל, תהא לדעת המנכ"ל נמוכה, יתערב המפעל בשיקול הדעת של המפקח ויורה לו להגדיל את תדירות הופעותיו. עוד יצויין בהקשר זה, כי מנכ"ל המפעל החליט לאמץ את עמדת הביקורת ולקבל דו"ח שוטף על מהלך כל הגרלה בה נכח המפקח, לרבות הגרלות בהן לא היו ליקויים". מפעל הפיס 1015 . .הבקרה על השימוש במבנים .לפי נתוני המפעל, בשנים 1989 -2005 נבנו במימונו יותר מ-760 מבנים לשימושים שונים ברחבי הארץ 81. בהתאם לתזכיר ההתאגדות של המפע ל ולפי נהליו הוא אמור להקפיד שהשימוש במבנים הללו יהיה על פי הייעוד שנקבע להם, ולכן הוא מעגן בהסכמים שהוא חותם עם הרשויות המקומיות שבתחומיהן מוקמים המבנים את האמצעים שיוכל לנקוט נגדן אם ישתמשו במבנה שלא על פי הייעוד שנקבע לו, או לא ישתמשו בו כלל, בלי לקבל את אישורו (להלן - חריגות בשימוש). האמצעים כוללים, בין היתר, החזר של המענק שנתן המפעל לרשות המקומית לשם הקמת המבנה ואי-העברת מענקים נוספים לרשות; וקיזוז של המענק מכספים שהרשות המקומית תהיה זכאית לקבלם ממשרד האוצר (ובכלל זה מהחשב הכללי), ממשרד הפנים ומגופים נוספים. בחודשים מרס ואפריל 2006 ,ובאוגוסט אותה שנה בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין היבטים שונים בבקרה של המפעל על חריגות בשימוש במבנים שמימן את הקמתם ואת הצעדים שנקט כדי למנוע או להפסיק חריגות כאלה. בדיקה פרטנית נעשתה לגבי חריגה בשימוש במבנה של מוסד סיעודי שהקים המפעל בבית שאן. הביקורת נעשתה באגף לבקרת מבנים ותשתיות במפעל (להלן - האגף לבקרת מבנים) וביחידות נוספות במפעל. בדיקות השלמה נעשו בעיריית בית שאן, במשרד הבריאות ובאיגוד ערים אזור יזרעאל שירותי כבאות והצלה. .הפעולות למניעת חריגה בשימוש במבנים .1. במפעל פועל אגף לבקרת מבנים ותשתיות, ומנהל האגף כפוף למנכ"ל. בנוהל לבקרת מבנים ותשתיות פיס (להלן - נוהל לבקרת מבנים) נקבע כי על האגף לבדוק רשימה של מבנים שתיקבע על פי תכנית העבודה השנתית שיאשר המנכ"ל ותילקח מרשימה של כל מבני הפיס "הפעילים", ולא תכלול מבנים שכבר נב דקו בבדיקות קודמות. בבדיקה ייבחנו, בין היתר, הנושאים האלה: "האם המבנה משמש את ייעודו; ניצול המבנה בהתאם לייעודו; מצב תחזוקת ותשתיות מבנה פיס; שילוט ומראה חיצוני של הפרויקט. ...האגף לבקרת מבנים ותשתיות עם העתק ל]המקומית[ יעביר דו"ח ליקויים (באם נמצא) לרשות ומנהל אגף ]המפעל[ מנכ"ל הקצאות ופיתוח. באם הרשות אינה מגיבה, ישלח מכתב ע"י המנכ"ל". הביקורת העלתה כי הנוהל לבקרת מבנים אינו מפרט את הצעדים שיהיה על מנכ"ל המפעל לנקוט בעקבות קבלת דיווח על חריגה בשימוש במבנה, מלבד משלוח מכתב לרשות המקומית. על המפעל לעדכן את הנוהל ולכלול בו הוראות בדבר צעדים אלה. .__________________ .81 בעניין מענקים לרשויות המקומיות להקמת כיתות לימוד ומרכזים מטרופוליניים ופרויקטים אחרים, ראו לעיל עמ' 907. 1016 דוח שנתי57ב .בתשובת המפעל למשרד מבקר המדינה מסוף דצמבר 2006 (להלן- תשובת המפעל) נאמר כי יקבע מדרג של פעולות מול ]המפעל[ ...]הנוהל לבקרת מבנים [ הוא "יפעל לעדכן את החזר כספים למפ ]ובכלל זה [ ...הרשויות אשר יתברר כי חרגו בשימוש במבנה על הפיס ממקורות שונים וביניהם משרדי הממשלה". 2. בשנת 1999 עשה המפעל סקר מקיף (להלן- סקר 1999 ) שבמהלכו נבדקו760 מבנים שהוקמו במימונו. בסקר נמצא, בין השאר, כי ב -82 (כ-11% ) מהמבנים נעשתה חריגה בשימוש. לאחר שהמפעל הסב את תשומת לבן של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לממצאי הסקר, הופסקה החריגה בשימוש בחלק מהמבנים האמורים, ולגבי מבנים אחרים הסכים המפעל לשנות את השימוש בהם על פי בקשת הרשויות. נמצא כי ב-32 (כ-4% ) מהמבנים שעל פי הסקר הייתה חריגה בשימוש בהם, נמשכה החריגה גם במועד ביצוע הביקורת. הביקורת העלתה כי עד א וקטובר 2006 לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש במבנים אלה. עוד הועלה כי משנת 1999 לא עשה המפעל סקר שימושים מקיף נוסף והסתפק רק בשתי בדיקות מצומצמות, וכי לדירקטוריון המפעל לא דווח על ממצאי סקר 1999 ., וגם לא על חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר מכן עקב כך לא ידע הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעל המפעל לנקוט כדי למנוע אותן. עוד הועלה כי לדירקטוריון גם לא דווח על הסכמת המפעל לשינוי ייעודם של חלק מהמבנים, והיא ניתנה בלי אישורו. בתשובת המפעל נאמר כי רוב המבנים שבסקר 1999 נמצא שנעשתה בהם חריגה בשימוש הם בני עשר שנים ויותר; כי על פי ההסכמים בינו לבין הרשויות המקומיות הן רשאיות לשנות את ייעוד המבנים בתום עשר שנים מהקמתם; וכי בשנת 2006 הוארך פרק זמן זה ל-25 .שנים המפעל לא מסר בתשובתו לגבי אילו מהמבנים הנזכרים לעיל תם פרק הזמן שבו יש להשתמש בהם על פי ייעודם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקבוע בנהליו בבירור שחובה על מנכ"ל המפעל לדווח לדירקטוריון באופן שוטף על חריגות שהתגלו בשימוש במבני המפעל, וכן לציין בנהלים אילו נתונים על המנכ"ל לכלול בדיווחיו אלה, ואילו צעדים עליו לנקוט בעקבות קבלת דיוו ח על חריגה בשימוש במבנה. כמו כן על המפעל לקבוע כי רק הדירקטוריון יהיה מוסמך לאשר שינוי בשימוש במבנים, וכי אישור לכך יינתן על פי אמות מידה שייקבעו מראש. המפעל הודיע בתשובתו כי במסגרת עדכון הנוהל לבקרת מבנים ייקבעו הפעולות שיש לעשות בעקבות דיווחים על חריגות בשימוש במבנים, ובהן דיווח לדירקטוריון המפעל. 3. הביקורת העלתה כי רק פעם אחת מאז שנת 1999 דּווח לדירקטוריון המפעל על תוצאות הבקרה על הנעשה במבנים שהוקמו במימון המפעל: בדוח סיכום פעילות המפעל בשנת 2005 , שהוגש לדירקטוריון בפברואר 2006 , דיווח האגף לבקרת מבנים ותשתיות במפעל כי "במהלך שנת 2005 נדגמו כ -30 להלן[ ...פרויקטים וזאת במסגרת מדגם סטטיסטי - המדגם משנת 2005,] ,]של גמר בנייה[ תוצאות... מראות שיש להעמיק את בדיקת הפרויקטים בשלב]ה[ נמצאו מאוכלסים ואף חלקם שינו]שהם במצב של גמר בנייה[ מאחר ורוב המבנים שדווח יעוד. יש לציין שישנם פרויקטים בעבודות בנייה/פיתוח אשר הופסקו על ידי הרשות ונמצאו מוזנחים וחשופים לכל". מהפרוטוקולים של דיוני דירקטוריון המפעל עולה כי על אף חומרת הממצאים שבדוח האמור ואף שהדוח עסק בנושא מרכזי בפעילות המפעל, לא קיים הדירקטוריון לאחר קבלתו כל דיון בנושא. מפעל הפיס 1017 .4. בשנת 2006 , במהלך הביקורת, איתר המפעל חריגה בשימוש ב-13 מבנים שהקים (ראו להלן). למפעל נודע על כך בסיורים שעשה ביוזמתו וכן מדיווחים של תושבים ברשויות המקומיות שבהן הוקמו המבנים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי המבנים שבבדיקות שצוינו לעיל נמ צא שנעשתה בהם חריגה בשימוש, על המפעל לקיים בהקדם סקר מקיף, שיטתי וכולל של מבנים שהוקמו במימונו, כדוגמת הסקר שנעשה בשנת 1999 . כמו כן על המפעל לקבוע בנהליו את החובה לקיים סקרים מקיפים כאמור אחת לפרק זמן מסוים ולקבוע את תדירותם, וגם לקבוע שבפרקי הזמן שבין הסק רים המקיפים ייעשו סקרים מדגמיים על השימוש במבנים שמימן, שיכללו בהדרגה את כל המבנים האלה. תמונה של השימוש במבנים לא תתקבל, אם המפעל ימשיך לקיים סקרים מזדמנים ומצומצמים ויסתמך על מידע שהתקבל באקראי. משרד מבקר המדינה מעיר כי קיומם של סקרים תדירים, ובצידם טיפ ול ראוי בחריגות השימוש עשוי להרתיע ולהבטיח כי המבנים ישמשו לייעודם המקורי. המפעל הודיע בתשובתו כי "יבצע סקר מקיף אחת לשלוש שנים כאשר בשנה הראשונה יערך סקר בהיקף מלא ואילו בשנתיים הנוספות יבצע המפעל את הפעולות הנדרשות להחזרת לבקר[ המבנים לשימושם בהתאם לנוהל". ]ת מבנים .הטיפול בחריגה בשימוש במבנים .משרד מבקר המדינה בדק את האמצעים שנקט המפעל להפסקת החריגה בשימוש שנעשתה ב-13 המבנים שדבר החריגה בשימוש בהם התגלה לו ממרס 2006 . יצוין כי המפעל החל לנקוט אמצעים כאלה רק במהלך הביקורת ובעקבותיה. ארבעה מהמבנים האמורים היו מבנים נטושים או מבנים שתחזוקתם ירודה; ובשאר נעשה שימוש שאינו תואם את השימוש שסוכם עליו בהסכם בין המפעל לרשויות המקומיות. נמצא כי עד אוגוסט 2006 הצליח המפעל להפסיק את החריגה בשימוש רק בשניים מ-13 .המבנים האמורים לתשובת המפעל למשרד מבקר המדינה מסוף דצמבר 2006 צורף דיווח מעודכן לאותו חודש על מצב הטיפול ב-11 :המבנים האחרים שנעשתה בהם חריגה בשימוש. מהדיווח עלה כדלקמן (א) בחמישה מהם טרם הופסקה החריגה בשימוש; (ב) לגבי מבנה אחר החליט המפעל להכשיר את החריגה בשימוש בו באמצעות שינוי בדיעבד של הנוהל לבקרת מבנים, ולגבי מבנה נוסף אישר הדירקטוריון בדיעבד את בקשת הרשות המקומית לשנות את ייעודו; (ג) ארבעת המבנים הנותרים שבו לשמש על פי ייעודם המקורי או ישובו לשמש על פיו בתוך פרק זמן קצר. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל להשתמש באמצעים שמעמידים לרשותו ההסכמים שחתם עם הרשויות המקומיות שבתחומן הוקמו המבנים כדי לגרום לכך שהמבנים שהשקיע בהקמתם סכומי כסף רבים ישמשו על פי ייעודם. 1018 דוח שנתי57ב .חריגה בשימוש במוסד סיעודי בבית שאן .משרד מבקר המדינה בדק את טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש בחלק משטחו של מוסד סיעודי שהוקם במימונו בבית שאן. בדיקות השלמה נעשו בעיריית בית שאן, במשרד הבריאות ובאיגוד ערים אזור יזרעאל - שירותי כבאות והצלה (להלן - שירותי הכבאות). להלן עיקרי הממצאים: בשנת 1997 החליט דירקטוריון המפעל לממן את הקמתם של שלושה מוסדות גריאטריים- סיעודיים ביישובים בית שאן, שלומי ונתיבות בסכום של יותר מ -20 .מיליון ש"ח כל אחד בהחלטות הדירקטוריון משנת 1997 על הקמת המוסדות האלה נאמר בין היתר כי "המוסד יופעל באחריות של הרשות המקומית ובהתאם להנחיה המקצועית של משרד הבריאות... ועל הרשות המקומית תקיים את כל יתר התנאים ]ו[ ידי עמותה או חברה שתוקם לצורך זה והנהלים לפי תכנית המענקים הקיימת". באוגוסט 1998 דיווח מנכ"ל המפעל לדירקטוריון על השלמת תכנונם של המוסדות האמורים ועל קבלת האישורים הדרושים והנחיות ממשרד הבריאות בדבר התכנית של מבניהם. בינואר 1999 אישר הדירקטוריון לפרסם מכרזים לבניית המוסדות האלה, ובמרס אותה שנה נבחרו החברות שיבצעו את הבנייה. להקמת המוסד הסיעודי בבית שאן (להלן - המוסד הסיעודי) הקצה המפעל כ-21.2 .מיליון ש"ח הקמת המוסד באוקטובר 1999 חתם המפעל עם עיריית בית שאן (להלן- העירייה) על הסכם למימון הקמתו של המוסד הסיעודי (להלן - ההסכם). בהסכם נקבע תנ אי, ולפיו העירייה לא תהא רשאית כל שימוש שלא על פי הוראות הסכם זה והיא לא תהיה ]במבנה המוסד הסיעודי [ לעשות רשאית לעשות ו/או להתיר לצד ג' לעשות כל שימוש במרכז שלא על פי המטרות שנקבעו בהסכם זה". בין השאר התחייבה העירייה להקים עמותה ציבורית שתפקח על ניהולו התקין של המוסד הסיעודי (להלן - העמותה), באמצעות מפעיל שתשכור את שירותיו. עם חברי הנהלת העמותה נמנו גם ראש העירייה דאז, מר פיני קבלו, עוזרו ונציג של משרד הבריאות. התכנית של מבנה המוסד הסיעודי הוכנה לפי הנחיות משרד הבריאות ולפי אמות מידה שקבע, והמשרד אישר אותה באוגוסט 1998 . הקמת המוסד הסיעודי החלה בשנת 1999 , והוא החל לפעול בשנת 2002 . במוסד הסיעודי104 מיטות, ובדרך כלל שיעור התפוסה בו הוא כ-85% . תכנית הבניין של המוסד הסיעודי כוללת קומת עמודים מפולשת 82 . האדריכל שתכנן אותו הסביר למשרד מבקר המדינה כי קומה זו נועדה ל שמש למטרות תפעוליות חשובות, כגון אחסון ציוד, אוורור מתקנים שפתחי האוויר שלהם פונים לכיוונה, והוצאת דיירים המרותקים לכיסאות גלגלים או מיטות; וגם לאפשר מילוט מהמבנה בשעת חירום. במרס 2006 כתב מנהל האגף לבקרת מבנים של המפעל בתשובה למשרד מבקר המדינה כי "ייעוד ה שטח בקומת השטח [ ,]לבניית המוסד הסיעודי[ למכרז]שצורפו[ הייעוד בתכניות]על פי[ העמודים הינו היגיון רב מאחר והחצר נמצאת בחלק התפעולי של ]בכך[ שטח שירות... יש]מיועד לשמש , אזור המחסן, מכבסה, מטבח וכד'". ]המוסד הסיעודי[ .__________________ .82 ללא קירות. מפעל הפיס 1019 .החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי והפעולות שנקטו בעניין הגופים האחראים לו פעולות מפעל הפיס תגובת המפעל על בקשות העירייה להקמת בית כנסת במוסד בישיבת הנהלת העמותה בנובמבר 2002 אמר ראש העירייה מר פיני קבלו כי "ישנם צרכים ולפיכך ראוי להקים בית כנסת במרכז לצורכי המטופלים והקהל". יצוין שאחד החדרים במוסד הסיעודי יועד לשמש גם בית כנסת בעת הצורך. בינואר 2003 פנה מר קבלו ליו"ר דירקטוריון המפעל דאז וביקש לקבל מהמפעל הקצבה של 250,000 ש"ח "לביצוע שינויים, התאמות והצטיידות במבנה המרכז הסיעודי (סגירת חללים ) לצורך הקמת בית כנסת שישמש את ציבור הדיירים במוסד. בקיומו של בית הכנסת". הנאמר ]במוסד[ ...הדיירים מתנים את שהותם במכתב זה אינו תואם את דברי מר קבלו בישיבת הנהלת העמותה, ולפיהם בית הכנסת (להלן גם - התוספת) המתוכנן יועד מלכתחילה לשמש גם את "הקהל", דהיינו גם מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד. יו"ר דירקטוריון המפעל השיב באותו חודש לראש העירייה כי "אין בכוונתנו להקצות שטחים שמיועדים לשימוש הסיעודיים למטרת בית כנסת". באוגוסט 2003 פנה מר קבלו בבקשה דומה אל היו"ר החדש של דירקטוריון המפעל83 .אך לא קיבל תשובה בתשובה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 כתב מר קבלו כי "היופניות רבות למנכ"ל מפעל הפיס וליו"ר הדירקטוריון... ולא נמצאו לכך תקציבים וגם לא נענינו בשלילה... להקים חולים סיעודיים ]ל[ ...בית כנסת בבית החולים הסיעודי". מר קבלו הוסיף כי "אין הצדקה לתת המבקשים להתפלל להיענות בסירוב". מהביקורת עולה, שהמפעל התנגד מפורשות ל בקשת העירייה להקים בית כנסת בקומת העמודים של מבנה המוסד הסיעודי והציע לאשר את הקמתו מחוץ למבנה במימון שאינו שלו. במרס 2006 גרו במוסד הסיעודי14 גברים וכ-75 נשים. מכאן שמספר הנזקקים לבית כנסת מקרב השוהים במוסד אינו גבוה, ולא הייתה כל הצדקה להקים בו בית כנסת גדול . תגובת המפעל על סגירת קומת העמודים בפברואר 2004 סיירו נציגי המפעל במוסד הסיעודי והעלו כי הגוף המפעיל את המוסד (להלן גם - המפעיל) בנה בחצר האחורית שלו מחסן קטן לציוד גינון. נציגי המפעל העירו לעירייה כי "כל שינוי ו/או תוספת למבנה שהוקם במענק של מפעל הפיס מחויב אישור מוקדם מראש ובכתב מאת מפעל הפיס". בעקבות הסיור התקיימה במפעל ביוני 2004 פגישה בהשתתפות נציגת המפעל- מנהלת האגף להתקשרויות, רכש ומכרזים (להלן - מנהלת אגף ההתקשרויות) ונציגי העירייה בראשות ראש העירייה מר ז'קי לוי 84. על פי פרוטוקול הפגישה ציינה מנהלת אגף ההתקשרויות כי "בסיור בפברואר [ 2004 נאמר כי התוספת אינה בפרוגרמה ואין אישור מאת מפעל הפיס להוסיף] .__________________ .83 ביוני 2003 .החל מר שמעון כצנלסון לכהן בתפקיד יו"ר דירקטוריון המפעל 84 מר ז'קי לוי החל לכהן בתפקיד ראש עיריית בית שאן בסוף נובמבר 2003. 1020 דוח שנתי57ב .תוספות למבנה". כן ציינה כי צריך לפרק את המחסן הקטן שהקים המפעיל, וכי מהנדס העירייה הודיע שהוצא לגביו צו הריסה. כבר בסיור שעשו נציגי המפעל במוסד הסיעודי בפברואר 2004 הייתה התייחסות של נציגי המפעל לפעולות לסגירת קומת העמודים לצורכי התוספת, אולם הדבר לא צוין בפרוטוקול הסיור, והנושא הועלה רק בפגישה עם נציגי העירייה שהתקיימה ארבעה חודשים לאחר מכן. מהפרוטוקולים של הסיור ושל הישיבה עולה כי המפעל לא תבע מהע ירייה לא בעת הסיור ולא בפגישה ביוני 2004 להשיב לקדמותו את המצב בקומת העמודים, אך לעומת זאת עמד על הריסת המחסן הקטן שעקב בניית התוספת בקומת העמודים נבנה בחצר האחורית של המוסד הסיעודי ללא הסכמתו. מנהלת אגף ההתקשרויות השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 ובינואר 2007 בעניין הסיור בפברואר 2004 כי "נרשמה הערה לעניין העובדה שלכל תוספת של מבנה צריך מינואר [ זאת לאור העובדה שהתקבלו מכתבים מאת ראש העירייה הקודם],[אישור 2003 ומאוגוסט 2003 . ומכתבים אלה נענו בשלילה על ידי מפעל הפיס]החריגה בשימוש[ ... לעניין] ...ככל שזכור לי, לא נראו בשטח עדויות על כך שהרשות מתכוונת לסגור את קומת העמודים . ]לצורך חריגה בשימוש[ נצלנו את פרוטוקול הסיור על מנת להזכיר ולהתריע פעם נוספת שאין כל אישור לבצע שינויים במבנה]המקומית[ בפני הרשות. ...לדעתנו לא היה מקום לכל דיווח דחוף, מאחר וההנחיות בנ היו ]של המפעל[ ושא, כפי שניתנו ע"י יושבי הראש ברורות וספציפיות לעניין . ...אין ספק שאם היינו רואים בשטח עבודות ]החריגה בשימוש[ "של סגירת מבנה מן הסתם היינו מתריעים על כך בדיוק באותו אופן בו התרענו לגבי המחסן (ההדגשה במקור). מנהלת אגף ההתקשרויות צירפה למכתבה את מכתבי ראש העירייה שהזכירה. האמור לעיל מלמד כי משנוכחה העירייה שהמפעל אינו מעיר לה על התחלת העבודות של סגירת קומת העמודים ואינו דורש להפסיקן מיד, היא המשיכה בעבודות אלה, בניגוד להסכם שחתם עמה ותוך פגיעה בביטחונם ובאיכות חייהם של דיירי המוסד הסיעודי. הצעדים שנקט המפעל בעניין החריגה בשימוש 1. באוקטובר 2004 סייר מנהל האגף לבקרת מבנים של המפעל במוסד הסיעודי ומצא כי בחצר המוסד נבנה מחסן כלים, וכי קומת העמודים נסגרה והוקם בה בית כנסת ועל מבנה המוסד נתלה שלט מואר המפנה אל בית הכנסת, ולפיו הוא הוקם לזכרו של איש ציבורי מסוים מבית שאן בתרומת משפחתו (להלן - השלט). רק לאחר הסיור כתב מנכ"ל המפעל לראש העירייה כדלקמן: "הנכם נדרשים ללא דיחוי ולא יאוחר מיום 30/11/2004 ... להחזיר את לפנות את השימוש החורג ולהסיר את השלט מעל המבנה". ראש העירייה ],[המצב לקדמותו מר ז'קי לוי השיב למנכ"ל המפעל ב - 3.11.04 של ראש[ כי "כראש עיר אני תומך בהחלטה ועומד מאחוריה. ... אי אפשר להחזיר את המצב לקדמותו וכל דרישה מסוג ]העירייה הקודם זה אינה ריאלית לאחר שהושקעו עשרות אלפי שקלים מכספי תרומות ונערכות במקום תפילות מדי יום. אני מתחייב לפעול בעתיד בהתאם להסכם בין מפעל הפיס לעיריית בית שאן". 2. בנובמבר 2004 פנה מנכ"ל המפעל שוב לראש העירייה וציין לפניו כי "התנהגותה של מהווה הפרה בוטה של ההסכם בינה לבין מפעל הפיס. ...לפיכך הנכם נדרשים שוב, ]העירייה[ מפעל הפיס 1021 . ללא כל דיחוי ולא יאוחר מיום 30.11.04 להוציא את כל חומרי הבינוי מאזור המבנה והחצר, ולהחזיר את המצב לקדמותו. לפנות את השימוש החורג ולהסיר את השלט מעל המבנה". יומיים לאחר מכן הזמין המנכ"ל את ראש העירייה לדיון דחוף במפעל וביקש ממנו להביא עמו , אישור בטיחות ו]שירותי הכבאות[ מסמכים שונים, בהם "טופס ארבע כולל אישוריועצים". 3. כעבור עשרה ימים הודיע מנכ"ל המפעל לראש העירייה כי נוכח הממצאים שהועלו בסקר בטיחות שיזם המפעל (ראו להלן), ולפיהם בניית התוספת במבנה המוסד הסיעודי "מהווה סיכון ברור ומיידי לשלום דיירי ועובדי המוסד", על העירייה לקיים את הדרישות שהציב לפניה במכתבו מאוקטובר 2004 להשיב את המצב לקדמותו ולתקן את ליקויי הבטיחות. בסוף נובמבר 2004 כתב ראש העירייה למנכ"ל כי "לא נעשו שינויים מהותיים במבנה או בשימוש בו", והזמין אותו לסייר במקום. 4. בתחילת דצמבר 2004 כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה כי "השינויים שביצעה ... מהווים הפרה ]המפעל[ במבנה, ללא אישורו של]העירייה[ יסודית של ההסכם". הוא ציין כי על פי ההסכם המפעל רשאי להחזיר לעצמו את כל סכום המענק שהקציב לעירייה (אפילו מכספים שמעבירים לעירייה גופים כגון משרד האוצר ומשרד הפנים), וחזר על תביעת המפעל להחזיר את המצב לקדמותו בתוך 14 .ימים. במכתב לא נכללה הודעה על הקפאת מענקי המפעל לעירייה 5. לאחר20 ימים התקיימה פגישה בין מנכ"ל המפעל לראש העירייה בהשתתפות נציג משרד הבריאות ואחרים. בפגישה ציין נציג המפעל כי "אין לעשות שינוי במבנה של מפעל הפיס. אם היו פונים למפעל הפיס בבקש לא היה ניתן אישור". ]לאשר את בניית התוספת[ ה שכיבוי אש העביר ]הודיע[ ... אינה חוקית", וכי "ראש העיר]בניית התוספת[" עוד ציין כי אישורים על בטיחות המבנה". נציג משרד הבריאות ציין כי "מתפללים במוסד בסה"כ 6 דיירים- המתפללים מבחוץ מסתובבים בכל המוסד". מנהל האגף לבקרת מבנים ותשתיות ". נציגי העירייה הבטיחו ]של המוסד הסיעודי[ אמר כי "לקחו את המרחב הלוגיסטי והתפעולי להסיר את השלט. באותה פגישה לא מסרה העירייה למפעל את כל המסמכים שדרש ממנה בנובמבר 2004 , והוחלט שהעירייה תעשה את התיקונים הבטיחותיים הנדרשים במבנה לפי מסקנות סקר הבטיחות שהזמין המפעל. הביקורת העלתה כי על אף הדברים החמורים שהועלו בפגישה, לא צוין בפרוטוקול במפורש כי המפעל דרש מהעירייה להשיב את המצב לקדמותו. 6. בפברואר 2005 סייר מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי, ובעקבות זאת דרש מהעירייה רק להסדיר את בעיות הבטיחות שנו צרו במבנה המוסד עקב בניית התוספת; ובתחילת אפריל אותה שנה הוא חזר ותבע ממנה להסדיר את העניין בלי לדרוש ממנה להחזיר את המצב לקדמותו. 7. באוגוסט 2005 סייר שוב מנכ"ל המפעל במוסד הסיעודי. בסיור אמר המנכ"ל כי על פי דוח של שירותי הכבאות (ראו להלן) בניית התוספת גרמה לסיכון בטיחותי, והדגיש ש"כל עוד של [ לא ניתן אישור רשות הכיבוי, העירייה לוקחת על עצמה את כל האחריות בהפעלת המבנה כולו". בדצמבר אותה שנה, לאחר שהתגלה בסיור כי באזור התוספת ]המוסד הסיעודי מתחילים להתקין גם כיורים וחדר שירותים, כתב היועץ המשפטי של המפעל לראש העירייה: "הינכם נדרשים להפסיק לאלתר את העבודות, עד שיוסדר הנושא בין העירייה למפעל הפיס לנקוט ]למפעל[ . אם לא יופסקו לאלתר העבודות המבוצעות כיום,... אאלץ להמליץ 1022 דוח שנתי57ב .באמצעים" (ההדגשה במקור). בינואר 2006 כתב ראש העירייה למפעל כי העירייה מטפלת בתיקוני הבטיחות הנדרשים. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2004 ידע המפעל על החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. בסיור של עובדי משרד מבקר המדינה במוסד הסיעודי במרס 2006 התברר כי בקומת העמודים שלו נבנה בית כנסת ששטחו כ-150 מ"ר, וכי בניגוד להבטחות העירייה למפעל לא הוסר השלט המפנה אליו. על פי מידע שנמסר למשרד מבקר המדינה, בית הכנסת משמש בעיקר תושבים שמתגוררים בשכונה סמוכה למוסד, ורק כארבעה מהדיירים במוסד מתפללים בו. בעת הסיור לא היו בידי מנהל המוסד מפתחות בית הכנסת, והתברר שרק תושבי השכונה הסמוכה המשתמשים בו ומנהלים אותו מחזיקים במפתחותיו. כלומר השטח הופקע למעשה מרשותו של המוסד הסיעודי. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המפעל להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו על פי ההסכם שנחתם בינו לבי ן העירייה, ובכללם הקפאת המענקים לעירייה וקיזוז של המענק שנתן לה להקמת המוסד הסיעודי מכספים שהיא הייתה אמורה לקבל ממשרד האוצר, ממשרד הפנים ומגופים נוספים, כדי למנוע את המשך החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי ולהשיב את מצב המבנה לקדמותו; והיה על מנכ"ל המפעל להביא את הנושא לידיעת הדירקטוריון כדי שיורה לנקוט נגד העירייה את כל הצעדים המשפטיים המתחייבים. 8. רק במרס 2006 , בעת הביקורת, כתב מנכ"ל המפעל לראש העירייה כי "לאור הבדיקה בקומת [ של מבקר המדינה על הנעשה במבנה הנ"ל אבקשך להפסיק מיד את כל העבודות במבנה ]העמודים ". באפריל ]המוסד הסיעודי [ 2006 הבהיר משרד מבקר המדינה למנכ"ל המפעל כי "הביקורת שמקיים משרדנו אינה מצדיקה עיכוב של הפעולות שעל המפעל לנקוט בנושא בהתאם לנוהלי המפעל וחוות הדעת משפטיות שקיבל ואין כל מקום לקשור בין הדברים". 9. רק ביולי 2006 , בעקבות הביקורת, נ קט מפעל הפיס צעדים משפטיים נגד העירייה: המפעל הגיש לבית המשפט המחוזי בתל אביב בקשה לסעד הצהרתי כנגד עיריית בית שאן, ולפיה בית המשפט התבקש להצהיר "כי... העירייה הפרה יסודית את ההסכם בינה לבין מפעל הפיס... להקמת מרכז הפיס הסיעודי בבית שאן... בהקימה בית כנסת על ]וכי[...במבנה העירייה להשיב, על חשבונה, את מצב המבנה לקדמותו כפי שהיה טרם הקמת בית הכנסת". בינואר 2007 כתב בא כוח העירייה לבא כוח המפעל כי מרשתו "תהייה מוכנה להשיב את המצב בקומת העמודים של המוסד הסיעודי לקדמותו במידה ומפעל הפיס לא יתנגד להקמת בית כנסת בשטח הרחבה של המרכז הסיעודי. ...החזרת המצב לקדמותו תתבצע לאחר השלמת בניית בית הכנסת ברחבת המוסד". בתשובת בא כוח המפעל באותו חודש צוין כי המפעל "אינו מתנגד להקמת בית כנסת בשטח הרחבה של המרכז הסיעודי, במימון עיריית בית שאן, ובלבד שהמצב הקיים היום בקומת העמוד ים יוחזר לקדמותו לאלתר ועוד טרם לתחילת בניית בית כנסת ברחבה" (ההדגשה בקו במקור). החלטות העירייה על מתן ההיתר לבניית התוספת מפעל הפיס 1023 . הביקורת העלתה כי בניית התוספת במבנה המוסד הסיעודי נעשתה בסיועם הרב, במעשה ובמחדל, של בעלי תפקידים בעירייה וגופים הקשורים אליה. להלן הפרטים: 1. כאמור, בישיבה של חברי הנהלת העמותה בנובמבר 2002 העלה מר פיני קבלו (ראש העירייה דאז), שנמנה עם חברי הנהלת העמותה, הצעת החלטה להקים בית כנסת במבנה המוסד הסיעודי "לצורכי המטופלים והקהל"; וחברי ההנהלה קיבלו את ההצעה. סעיף 145 לחוק התכנוןוהבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), קובע כי לא יתחיל אדם לעשות עבודות הטעונות היתר בנייה קודם שניתן לו ההיתר, ובהינתן ההיתר לא יעשה עבודות החורגות מתנאי ההיתר. בינואר 2003 התקיימה ישיבה של ועדת המשנה לתכנון ולבנייה של העירייה (להלן- הוועדה לתכנון ולבני יה) בהשתתפות ראש העירייה מר פיני קבלו, ששימש יו"ר הוועדה, ומהנדס הוועדה (המכהן גם כמהנדס העירייה). בישיבה החליטה הוועדה לתת היתר בנייה לבית הכנסת שתוקפו שלוש שנים מ - 13.5.03 , ובהחלטה נקבע שההיתר מותנה בקבלת אישור משירותי הכבאות וממשרד הבריאות. הביקורת העלתה כי תנאי זה לא צוין בטופס היתר הבנייה. 2. במאי 2003 הודיע יו"ר הנהלת העמותה למזכיר הוועדה לתכנון ולבנייה כי "בית הכנסת ולא ישמש לשום מטרה שאינה לצורכי המוסד ולדייריו". ]הסיעודי[ יהיה באחריות המוסד משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור לעיל, בפועל שימש בית הכנסת גורמים חיצוניים ולא את דיירי המוסד. ביולי 2003 כתב מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד הסיעודי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כדלקמן: "בתאריך 13.5.2003 אישרתם שינוי במבנה עבור בית הכנסת במרכז הפיס הסיעודי. התוכנית כפי שהובאה לידיעתי חוסמת את אחד מפתחי החירום של הבניין. לדעתי זהו מפגע בטיחותי שלא יאושר על ידי מכבי אש, אבקש תגובתך". הביקורת העלתה כי לא התקבלה מהוועדה כל תשובה למכתב זה. ממכתבים שכתב לעירייה בינואר ובאוגוסט 2005 המפקד של שירותי הכבאות עולה כי בביקורת שעשו שירותי הכבאות במוסד הסיעודי בינואר 2005 נמצא כי בקומת העמודים של המוסד הוקם מבנה בלא לקבל את אישורם כמתחייב. מן האמור לעיל עולה כי העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל את חוות דעתם בנדון ולקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה שביקשה את ההיתר לבניית בית הכנסת, ואף יזם את קבלת ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה; ובה בעת שימש יו"ר הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותו של ראש העירייה מר קבלו בדיון של הוועדה לתכנון ולבנייה בעניי ן השימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי הייתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי. 1024 דוח שנתי57ב .מר קבלו כתב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2007 כי כשהודיע "לתושבים שאין הפגנות... מפעל הפיס ]לשכתו[ לבנות בית כנסת בבית החולים הסיעודי, היו ליד]באפשרותו[ היה חייב לבנות בית כנסת בתכנון צריך רק לברך את ]והיה[ ...של מבנה כל כך גדול המשרת את הקהילה ואת החולים במימון כל ההוצאות. ]ו[ על חשבונם]שבנו אותו[ ...היוזמים כל היתרי הבנייה אושרו על ידי ועדת בניין ערים וע"י מהנדס העיר ואת הפרוצדורה של היתרי הג"א כיבוי אש, מבקש הבקשה מגיש אותם לוועדה ב מבנה [ ... .טרם קבלת היתר רואה את צורכי האוכלוסייה ואם הקהילה ]היא[ נמסר לעיריית בית שאן ורק]המוסד הסיעודי ויו"ר העמותה פנו ולחצו לבנות בית כנסת לחולים בקהילה, הדבר מבורך... העירייה, באופן פוליטי מנסה להעביר את כל האחריות אלי כרדיפה פוליטית מכוונת". לדעת מ שרד מבקר המדינה, היה על ראש העירייה להימנע מניגוד העניינים ולהודיע לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא חבר הנהלת עמותה שהוועדה אמורה לדון בבקשתה, ועל כן הוא מנוע מלהשתתף בישיבת הוועדה הנוגעת לעמותה, ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה. 3. במאי 2004 החליטה הוועדה לתכנון ולבנייה, בראשות ראש העירייה ויו"ר הוועדה מר ז'קי לוי ומהנדס הוועדה, לתת היתר גם לבניית שירותים ומטבחון לבית הכנסת. תוקף ההיתר היה שלוש שנים מ- 18.5.04. ,יצוין כי החלטה זו התקבלה בניגוד עניינים, שכן גם מר לוי, בהיותו ראש העירייה היה חבר בהנהלת העמותה. ולכן גם הוא היה חייב לדווח לוועדה לתכנון ולבנייה כי הוא מנוע מלהשתתף בישיבתה הנוגעת לעמותה ולוודא שהודעתו תירשם בפרוטוקול הישיבה; ולהיעדר מאותה ישיבה. 4. הביקורת העלתה כי המדור לפיקוח על הבנייה בעירייה לא ניהל תיק פיקוח עדכני על המבנה כנדרש בחוק התכנון והבנייה85 . 5. באפריל 2005 החליטה הוועדה לתכנון ולבנייה בראשות ראש העירייה מר לוי לבטל את סגירת קומת עמודים קיימת לצורכי בית כנסת", שנתנה כאמור ב]ל[" ההיתר- 13.5.03 . נמצא כי למרות ביטול ההיתר נמשכו עבודות הבנייה במקום, בידיעת ראש העירייה. מעיון בתיק הפיקוח לא היה אפשר ללמוד מה היו הנסיבות של ביטול ההיתר. ראש העירייה מר לוי, שכיהן כיו"ר הנהלת העמותה, ידע כי בית הכנסת משמש מתפללים שאינם נמנים עם דיירי המוסד הסיעודי, אף שבהיתר לבנייתו שניתן במאי 2003 הודגש כאמור כי הוא נועד לצורכי המוסד ודייריו. למרות זאת, ואף על פי שהוועדה לתכנון ולבנייה שהוא עומד בראשה ביטלה כאמור את ההיתר, הוא לא עשה דבר כדי להחזיר את המצב לקדמותו כמתחייב מתפקידו זה. לדעת משרד מבקר המדינה, משביטל ראש העירייה ויו"ר הוועדה לתכנון ובנייה, מר לוי, את ההיתר לבניית התוספת, היה עליו לנקוט גם את הפעולות הנדרשות כדי להביא להחזרת מצב מבנה המוסד לקדמותו. .__________________ .85 על פי החוק, על המדור לפיקוח על הבנייה שבעירייה לפתוח "תיק פיקוח" לכל פרויקט בנייה שהוחל בו, לרשום בו פרטים על הפ רויקט, ולהשלים בו נתונים הנדרשים לקבלת החלטה על המשך ההליכים בעניין הפרויקט. מפעל הפיס 1025 . בתשובה למשרד מבקר המדינה כתב מהנדס הוועדה בינואר 2007 כי "אולם התפילה נבנה בחלק מקומת עמודים מפולשת, כך שלא נחסמה כל יציאת חירום מהמבנה אלא אם נסגר החלל בשלב מאוחר יותר". דברים אלה אינם מתיישבים עם העובדות. בכל התכניות שהוגשו לוועדה לתכנון ולבנייה יועד כל חלל קומת העמודים לסגירה, וכך אכן נעשה; ועקב כך נחסמה יציאת החירום של המוסד הסיעודי לכיוון קומת העמודים. מהאמור לעיל עולה כי ראש העירייה הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בהקמת מבנה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי שייעודו אינו תואם את הייעוד שסוכם עליו בהסכם בין העירייה למפעל; ובתכניתם להקים במוסד מבנה שישרת גם אנשים שאינם נמנים עם דייריו, הם לא נתנו את הדעת על רווחתם של הדיירים. .הנזקים שנגרמו בגין בניית התוספת ופעולות הגופים הנוגעים בדבר לתיקונם .ליקויי בטיחות בדוח שהכין בנובמבר 2004 יועץ בטיחות מטעם המפעל בעקבות סקר בטיחות שעשה במבנה המוסד הסיעודי נאמר כי במקום מהווה סיכון ברור ומיידי לשלום דיירי ]התוספת[" ועובדי המוסד, כל מאורע חירום במקום יחמיר וזאת כתוצאה מאי קיום הסדרי בטיחות ותקנים מחי יבים. השארת המבנה החורג במקום מחייבת ביצוע שינויים נרחבים במקום... וכמובן הגשת תכנית חדשה (גרמושקה) לקבלת אישור מחודש מרשות הכבאות " (ההדגשה במקור). הדוח האמור הומצא גם לעירייה, והעירייה שכרה יועץ כדי שיציע לה דרכים לפתרון הליקויים שצוינו בסקר. דוח של היועץ בעניין הוגש לה בינואר 2005 , ובעקבות זאת שונה כיוון הפתיחה של הדלת המחברת את מבנה המוסד הסיעודי לקומת העמודים כדי שתיפתח לתוך המבנה. שינוי זה פתר את בעיית הבטיחות של המשתמשים בבית הכנסת, אך מנע את האפשרות להשתמש בדלת בשעת חירום למילוט דיירי המוסד הסיעודי, שכן אם יתעורר הצורך לפנות דיירים על מיטותיהם דרך בית הכנסת, לא יהיה ניתן לעשות זאת כיוון שדלתו נעולה, וממילא ייתקלו המיטות בספסלים ובמושבים הנמצאים בו. מהאמור לעיל עולה כי הקמת בית הכנסת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותם של המשתמ שים בו פגעו בבטיחותם של הדיירים במוסד הסיעודי, שיכולת הניידות שלהם מוגבלת מאוד, וייתכן מאוד שבשעת חירום יהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם. 1026 דוח שנתי57ב .פגיעה בתפעול המוסד הסיעודי 1. כבר בתחילת שנת 2004 התברר כאמור כי המפעיל נאלץ להעתיק מחסן מקומת העמודים כיוון שמקומו יועד לבניית בית הכנסת. גם ציוד אחר שהמפעיל נהג לאחסן באותו מקום פונה משם והמפעיל נדרש למצוא לו מקומות אחסון אחרים. 2. בקומת העמודים נמצאים כאמור גם פתחי אוויר של מכשירים הנמצאים בחדר כביסה ושל מכשירים למיזוג אוויר. התוספת שנבנתה בקומה זו חסמה חלקית א ת הפתחים האלה ויצרה קשיים בתפעול המכשירים. 3. יצוין כי בית הכנסת מחובר לרשת החשמל של המוסד הסיעודי, והמוסד המשלם עבור החשמל הנצרך בו. עניין זה עדיין לא הוסדר אף שכאמור בית הכנסת משמש בעיקר אנשים המתגוררים מחוץ למוסד. שירותי הכבאות 1. בחוות דעת שמסרו שירות י הכבאות בנובמבר 1998 לוועדה לתכנון ולבנייה בנוגע לתכנית הבנייה של המוסד הסיעודי, נכללה הדרישה ש"כל הדלתות החיצוניות בפרוזדורים ובחדרי המדרגות תיפתחנה אל החוץ - כיוון המילוט ותצוידנה במנעולי בהלה 86 ". הדלתות בתכנית הבנייה שאושרה בהיתר לבניית המוסד הסיעודי, שניתן במאי 1999 , התאימו לדרישה זו. שירותי הכבאות נהגו לחדש אחת לחצי שנה את האישור על בטיחות אש של המוסד הסיעודי. באישור שניתן באמצע שנת 2004 , שתוקפו עד תום אותה שנה, נאמר במפורש כי "בוצעו הגוף המפעיל את ה [ על פי מכתב מנכ"ל ]הקודמת שעשינו [ דרישותינו מהביקורת מוסד ". מנהל שירותי הכבאות ציין בו כי "אין לבצע שינויים ותוספות במבנים, ביעוד ]הסיעודי ובתהליכים ללא קבלת היתר מוקדם משירותי הכבאות לקביעת סידורי כבאות עדכניים". לדעת משרד מבקר המדינה, היה על שירותי הכבאות לתת למוסד הסיעודי את האישור על בטיחות אש על סמך בד יקה בפועל, ולא להסתפק בדיווח שנמסר במכתבו של מנכ"ל הגוף המפעיל את המוסד. 2. בתחילת דצמבר 2004 שלח מפעל הפיס לשירותי הכבאות העתק מהדוח שהכין יועץ הבטיחות ששכר לבדיקת התוספת שנבנתה בקומת העמודים של המוסד הסיעודי. אף שהדוח מתריע על סיכוני בטיחות חמורים שנגרמו מבניית התוספת, נתנו שירותי הכבאות למוסד שוב בסוף אותו חודש את אישורם החצי-שנתי לבטיחות אש. לאחר מתן האישור האמור, בינואר 2005 , ביקר במוסד הסיעודי נציג של שירותי הכבאות ומצא שקומת העמודים בו נסגרה ללא אישור שירותי הכבאות. בעקבות זאת נדרש המוסד להפוך את כיוון דלתות היציאה של קומת העמודים כדי שייפתחו כלפי חוץ. 3. באוגוסט 2005 ביקר נציג שירותי הכבאות שוב במוסד הסיעודי ומצא שדרישתו לא בוצעה. בעקבות זאת הודיעו שירותי הכבאות כי לא ייתנו למוסד אישור בטיחות אש. בבדיקה שעשו שירותי הכבאות במרס 2006 נמצא שנעשו שינויים אחדים לפי דרישתם, ובעקבות זאת הם הנפיקו למוסד אישור בטיחות אש בשנת 2006 . באישור צוין כי על המוסד להתקין מנעולי בהלה על דלתות בית הכנסת. .__________________ .86 .מנעול המאפשר פתיחת דלת החוצה בלא מאמץ רב מפעל הפיס 1027 . שירותי הכבאות הסבירו למשרד מבקר המדינה בסוף מאי 2006 כי אמנם פתח המילוט של המוסד הסיעודי הפונה לבית הכנסת חסום, אולם יש בקרבת מקום פתח מילוט נוסף המספק את הצרכים. הביקורת העלתה כי נתיב המילוט דרך הפתח הנוסף עובר ליד מיכל סולר, והדבר לא הובא בחשבון בעת מתן האישור על בטיחות אש למוסד. משרד מבקר המדינה מסר ממצאים אלה לשירותי הכבאות ביוני ובדצמבר 2006. מפקד שירותי הכבאות כתבבינואר 2007 למשרד מבקר המדינה כי בעקבות קבלת טיוטת דוח הביקורת בנושא הוא סייר במוסד הסיעודי. הוא ציין כי בשל בניית התוספת בקומת העמודים יש להרחיב את פתח המילוט, לדאוג לכך שדלתו תיפתח אל מחוץ למבנה ולהתקין בה מנעול בהלה; אם נתיב המילוט יעבור באזור שירות או באזור שנמצאים בו מכשירים, עליו להיות מופרד מאזורים אלה על ידי קירות ודלת עמידי אש. האמור לעיל מלמד כי הוסדרה בטיחותם של המשתמשים במבנה בבית הכנסת, אך לא הוסדרה לחלוטין בטיחותם של דיירי המוסד הסיעודי, אנשי הצוות והמבקרים במוסד. נוכח ההערות והדרישות האחרונות של שירותי הכבאות, על המפעל, העירייה, שירותי הכבאות ומשרד הבריאות לפעול בהקדם ליישומן כדי להבטיח את בטיחותם של כל הנמצאים במוסד הסיעודי. משרד הבריאות 1. כאמור, עם חברי הנהלת העמותה נמנה גם נציג של משרד הבריאות (להלן - נציג המשרד). בישיבת הנהלת העמותה בנ ובמבר 2002 שבה הוחלט להקים בית כנסת במוסד הסיעודי, דרש נציג המשרד על פי פרוטוקול הישיבה, שלא להקים אותו במקום שיש בו מחלקת אשפוז, והחברים האחרים בהנהלת העמותה הסכימו עמו. באפריל 2006 הבהיר נציג המשרד למשרד מבקר המדינה כי בדרישתו האמורה הוא הביע למעשה התנגד ות לבניית התוספת, גם בקומת העמודים, כיוון שלא הייתה לפי דעתו חלופה לשטח התפעולי שתוכנן לקחת מהמוסד הסיעודי לצורך שימוש זה. נציג המשרד לא הסביר מדוע התנגדותו האמורה לא נרשמה בפרוטוקול. בתשובת נציג המשרד מדצמבר 2006 ובהסברים בעל פה שמסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2007 הוא ציין שבכל פרק הזמן נובמבר 2002 - אוקטובר 2004 הוא לא ידע שנבנית תוספת בקומת העמודים של המוסד הסיעודי, וכי רק מכתבו של מנכ"ל המפעל מאוקטובר 2004 הסב את תשומת לבו לכך. הוא הוסיף כי לא קיבל לידיו את פרוטוקול הישיבה של הנהלת העמותה באפריל 2003 שהוחלט בה על החריגה בשימוש בקומת העמודים, וממילא לא עיין בו. 2. בנובמבר 2004 קיבל נציג המשרד העתק של הדוח על תוצאות סקר הבטיחות שבוצע על פי הזמנת המפעל (ראו לעיל). כעבור ארבעה ימים הוא כתב למר לוי, ראש העירייה, כי לאור מכתבו של מנכ"ל המפעל והדוח שצורף אליו הוא מבקש לזמן בדחיפות את הנהלת העמותה לדיון במצב שנוצר. הוא כתב כי דחיפות זו נובעת מהנאמר בסעיף 9 של הדוח. בסעיף זה נכתב כדלקמן: "יש לציין כי כל מפגע בטיחות הנמצא במתחם בית הכנסת הינו באחריות 'תופס המקום' קרי הנהלת המוסד ומפעל הפיס כבעלי המבנה וחלילה בעת מקרה תאונתי בעלי התפקידים עלולים למצוא עצמם מואשמים ואף מורשעים בדין "(ההדגשה אינה במקור). נציג המשרד הוסיף כי "לי לא זכור (לפחות מתוך סיכומי ישיבות העמותה) כי ". הוא גם ציין כי אם רשות הכבאות תבטל את ]אושרה בניית התוספת במבנה המוסד הסיעודי[ 1028 דוח שנתי57ב .האישור לגבי בטיחות אש שנתנה למוסד הסיעודי, יצטרך המשרד להפסיק את אשפוז הקשישים במקום. בישיבת הנהלת העמותה בסוף דצמבר 2004 ציין מר לוי כי הוא מתנגד לדרישת המפעל לבטל את החריגה בשימוש בקומת העמודים של המוסד הסיעודי. לפי פרוטוקול הישיבה לא הביע נציג המשרד את עמדתו בנושא. בפברואר 2005 כתב נציג המשרד לעירייה כי עליה לקבל מהמפעל אישור לתיקון ליקויי הבטיחות במוסד, וכי אין לממן זאת מכספי העמותה. באפריל אותה שנה חזר נציג המשרד ודרש שעלויות תיקון הליקויים המצוינות בדוח של שירותי הכבאות לא יהיו על חשבון העמותה, אך לא אמר דבר על הסיכונ ים שנתונים בהם דיירי המוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנה המוסד. לאחר ההודעה של שירותי הכבאות באוגוסט 2005 , ולפיה לא ייתנו למוסד הסיעודי אישור בטיחות אש, כתב רופא נפת יזרעאל -עפולה -מחוז הצפון למפעיל המוסד הסיעודי, כי עליו לפעול בדחיפות להשגת האישור משירותי הכבאות. בספטמבר אותה שנה שלח הרופא הנפתי למפעיל תעודת רישום 87 שהוגבלה לשלושה חודשים, עד קבלת האישור הנדרש משירותי הכבאות; הוא ציין כי "המשך המצב הקיים העלול לסכן את המטופלים יגרום להפסקת אשפוז חולים חדשים"; בדצמבר אותה שנה שלח הרופא למפעיל המוסד הסיעודי תע ודת רישום עדכנית לשלושה חודשים נוספים, ובה תבע ממנו שוב לטפל בנושא האישור משירותי הכבאות. מהאמור לעיל עולה כי נציג המשרד לא נקט מבעוד מועד את כל הצעדים הדרושים כדי למנוע את בניית התוספת, ורק משהובאו לידיעתו הדוחות החמורים של יועץ הבטיחות ושל רשות הכבאות על ליקויי הבטיחות שנוצרו במוסד הסיעודי בשל החריגה בשימוש במבנהו, הוא החל לטפל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת מילוי תפקידו היה על נציג משרד הבריאות לדאוג בראש ובראשונה לרווחתם ושלומם של הדיירים במוסד הסיעודי. ראוי היה שיברר מלכתחילה באיזה מקום במוסד הסיעודי מתוכנן לבנות תוספת, ולהביא את עמדתו לידיעת הרשויות המתאימות, ובכללן הרופא הנפתי המופקד על מתן רישיון הפעלה למוסד מטעם המשרד. על משרד הבריאות לתת את הדעת על סיכוני הבטיחות והמגבלות התפעוליות שגרמה בניית התוספת ולדרוש בהקדם את תיקון המצב. . . כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל ידע יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אך לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו כדי למנוע זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם; ראשי .__________________ .87 ,תעודה שמנפיק משרד הבריאות בהתאם לפקודת בריאות העם 1940 , ותקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), התשכ"ו- 1960 . התעודה מאשרת שבית החולים רשום בפנקס בתי החולים, ועל כן רשאי לפעול בענפי הרפואה שנרשמו באישור. ללא האישור אין בית החולים רשאי לפעול. מפעל הפיס 1029 .עיריית בית שאן הקודם והנוכחי פעלו בניגוד עניינים מוסדי מאחר שייצגו גם את חברי העמותה ותושבי השכונה המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו של משרד הבריאות בהנהלת העמותה לא גילה את הערנות הנדרשת ולא נקט את האמצעים הדרושים כדי למנוע את הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכות חייהם והן בשל הסיכונים שנחשפו להם בעקבות הקמת בית הכנסת. . . ,המפעל מקצה סכומי כסף גדולים למימון הקמת מבנים המיועדים למטרות שקבע וחשוב מאוד שהמבנים ישמשו רק למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימוש בהם, ושהם יתוחזקו כראוי. הביקורת העלתה שהמפעל אינו עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינו עושה סקרים שוטפים ומקיפים; בנהליו אין הנחיות מפורטות בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימוש במבנים; הנהלתו אינה מדווחת לדירקטוריון שלו על חריגות כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעת על הצורך לקבל דיווחים על החריגות ועל הצעדים שראוי שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדם באופן טיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים ליישום ההחלטות שיקבל בנושא. . מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הוא נאמן הציבור ועליו לפעול לטובת הציבור ובהתאם לנורמות ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבור המופקדים בידיו בנאמנות יש אפוא השפעה ישירה על כלל הציבור. בעבר, בעקבות דוחות של משרד מבקר המד ינה, פרסומים באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת 1030 דוח שנתי57ב .הראות של אינטרסים ציבוריים, ואף הוחלו עליו נורמות ציבוריות חשובות בפסיקה ובחוק. עם זאת, מממצאי הביקורת המפורטים בדוח זה עולה כי המפעל והעומדים בראשו לא הפני מו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבור הרחב, ורק היא, עומדת לנגד עיניהם; חמורה במיוחד היא חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי -הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולה גם מההתנגדות העקבית שהביעו המפעל והעומדים בראשו בשנים האחרונות להחלת חוקים שאכפו על המפעל נורמות ציבוריות, ומחלק מתגובות יהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקויים שהועלו. אולם תיקונים מסוימים, בין היתר בנוגע להוצאות ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתו של המפעל לנהוג על פי אמות מידה ציבוריות (בין השאר, בטענה שהמפעל הוא חברה פרטית) והסכמה לנהוג על פי אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיך ולשמר את יכולתם להשתמש בחלק ממשאביו לתועלתם האישית. אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות, היא שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי שבעיה זו תבוא על פתרונה. על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כן ראוי כי האסיפה הכללית של המפעל והגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה (לגבי נושא המתנות) והממונה על השכר במשרד האוצר - ידונו בהקדם בממצאי הדוח, הן במישור הכללי והן במישור האישי בנוגע לבעלי תפקידים במפעל, וינקטו את כל הצעדים המתחייבים מכך. במסגרת זו מן הראוי לבחון את אחריותם האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעל באופן המתואר בדוח זה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של המפעל, והוא - אמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האינטרס הציבורי החשוב שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל (לרבות בחקיקה) את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו (בהן הנורמות שצוינו בדוח זה), בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה משנת 1994 ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו.