הרשות הממשלתית למים ולביוב/היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים

 ♦ . .מבוא .הגידול בצריכת המים בישראל בתקופות שחונות הביא לירידה בהיצע המים השפירים. טיפול יעיל בשפכים והפיכתם למי השקיה מגדיל את היצע מקורות המים הזמינים והזולים ביותר ומאפשר קיום חקלאות תוך הפניית כמות גדולה יותר של מים שפירים לשימושים ביתיים. נוסף על כך מפחית שימוש זה בשפכים עלויות חלופיות, הנובעות מהצורך לטפל בנזקים סביבתיים ותברואתיים שהם תוצאה של זליגת מי שפכים, כגון זיהום הנחלים5 ומי התהום6 , על המטרדים והמחלות הנלווים אליהם. כמות מי השפכים בישראל הסתכמה בשנת 2010 בכ-490 מיליוני מטר מעוקב (להלן- מלמ"ק). כ-%91 מהכמות הזו נאספת למכונים לטיהור שפכים7 (להלן- מט"שים)8, שם הם מטוהרים והופכים לקולחי ם.כ-86% (384 מלמ"ק) מהקולחים מוזרמים למפעלים להשבת קולחי ם (להלן - מפעלי השבה). מפעלים אלו, הכוללים מאגרי קולחים, משאבות וצנרת הובלה, מזרימים את הקולחים להשקיה חקלאית9 , לתעשייה ולגינון ציבורי או לשיקום טבע ונוף. בשנת2011 כמות הקולחים שנוצלה להשקיה חקלאית עמדה על 381.4 מלמ"ק10 . מנתוניהרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) עולה כי מקורות - חברת המים הלאומית של ישראל בע"מ (להלן - מקורות), שבבעלותה תשעה מפעלי השבה, סיפקה כ-%60 ממי הקולחים11 .בשנה זו שאר הכמות סופקה בידי מפעלי השבה שהקימו יזמים פרטיים (להלן - ספקי קולחים). מנתוני מקורות מדצמבר 2012 עולה שהשקעותיה במפעלי השבה עד סוף שנת2011 הסתכמו בכ-2.6 .מיליארד ש"ח לפי חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן- חוק המים), ותקנותיו, מקורות המים שעליהם הוא חל כוללים גם מי שופכין; לפיכך הסמכות לניהולם, לפיקוח עליהם ולאסדרת השימוש בהם כמי .__________________ .5 "ראו "טיפול המדינה בשיקום נחלים- מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 (2011 '), עמ79. 6 "ראו "מניעת המלחה וזיהום של האקוויפרים- מבקר המדינה, דוח שנתי 56ב, (2006 '), עמ 803. 7 ראו בנושא מערך הטיפול בשפכים ברשויות המקומיות- מבקר המדינה, דוח על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (2003 ,)עמ' 201. 8 .השאר מסולקים לבורות ספיגה ולסביבה ללא טיפול 9 איסוף וטיפול בשפכים וניצול קולחים להשקיה חקלאית סקר ארצי - 2010 , מאי2012. 10 ,רשות המיםצריכת המים לשנת 2011- דוח מסכם (2012.) 11 כמות זו כוללת כ-30 .מלמ"קכתגבור מים שפירים ממערכת השפד"ן (מפעל הקו השלישי). ללא כמות זו, משיבה מקורות כ-48% מסך כמות הקולחים בישראל. 742 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . קולחים לאחר טיהורם נתונה בידי רשות המים. לפי נוהל "סיוע הרשות הממשלתית למים וביוב בהקמת מפעלי השבה"12 משנת2007, שעודכן בדצמבר2011 (להלן- נוהל הסיוע), המענקים הממשלתיים להקמת מפעל השבה פרטי מגיעים עד ל-%60 מעלות הקמתו13. לפי נתוני רשות המים ואגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק), הסתכמו מענקי הסיוע בשנים 2000 - 2011 בכ-2.4 .מיליארד ש"ח בחודשים יולי-נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה אתהטיפול בהקמת מפעלים להשבת קולחים ואת השקעות המדינה במשק הקולחים שניתנו כמענקים לספקי הקולחים. הביקורת נעשתה ברשות המים; בדיקות השלמה נעשו במקורות, באת"ק, באגף מים ונחלים שבמשרד להגנת הסביבה, ואצל המהנדס הארצי לבריאות הסביבה שבמשרד הבריאות (להלן - משרד הבריאות). הדוח כולל מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח הקודם בנושא השבת הקולחים14 (להלן- הדוח הקודם). .הסיוע בהקמת מפעלי השבה פרטיים .על פי נתוני רשות המים מאוגוסט 201215 , תוספת מי הקולחים שנוצלו בין השנים-2000 2010 הייתה כ-100 .מלמ"ק לפי נתוני רשות המים מיוני ומיולי 2012 , הקציב משרד האוצר משנת 2000 ועד סוף שנת2011 מענקים בסך2.4 מיליארד ש"ח בהרשאה להתחייב16 , לצורך הקמה, הרחבה ושדרוג של מפעלי השבה של ספקי קולחים17 . השקעותהמדינה במשק הקולחים הסתכמו עד סוף שנת 2011 לכ-5 מיליארד ש"ח18 (2.4 מיליארד ש"ח עבור מפעלי השבה פרטיים, ו-2.6 מיליארד ש"ח עבור מפעלי השבה של מקורות). עד מועד סיום הבי קורת את"ק ורשות המים לא בחנו השקעות אלה (בדיעבד) ביחס לעלות החלופית להשבת קולחים - התפלת מי ים19 . .__________________ .12 שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות דאז חתמו בשנת2000 על "עקרונות ונהלים להקצאת מענקי סיוע למפעלים להשבת קולחים ולמפעלים לטיוב בארות". רשות המים עדכנה כללים אלה ב-2007 , ובדצמבר2011. 13 בתנאים מסוימים שיעור המענק מגיע ל-75% ואף ל-100% .מעלות הקמת המפעל 14 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59 ב(2009 ), "השבת קולחים" (להלן - הדוח הקודם), עמ' 1431. 15 הנתונים מבוססים על "מסמך מדיניות תכנית אב ארצית ארוכת טווח למשק המים" מהדורה 4 , מאוגוסט2012 . 16 בשנת כספיםמסוימת הממשלה רשאית להתחייב לגבי סכומים שהם במסגרת הגבולות הנקובים "כהרשאה להתחייב " בתוכניות שבחוק התקציב השנתי. 17 על פי נתוני דוח צוות אסדרת משק הקולחים בישראל מיוני 2012 , עד סוף2011 אושרו90 מפעלי השבה בהשקעה כוללת של3.4 מיליארד ש"ח ., כמו כן קיימים פרויקטים בהיקף מתוכנן של 1.2 מיליארד ש"ח שטרם עברו את אישור ה וועדות. מתוך השקעה כוללת זו של 3.4 מיליארד ש"ח, הוציאה הרשות התחייבויות על סך 2.4 מיליארד ש"ח, מתוכם שולמו עד היום כ- 1.6 מיליארד ש"ח. 18 בהתאם להודעת מנהל רשות המים מפברואר2013 , סכום זה אינו כולל את הסכום שהשקיעו יזמי המפעלים, לרבות תרומת קק"ל והשקעות שבוצעו על ידי יזמים פרטיים טרם החלת מנגנון הסיוע. 19 הפערהקיים בישראל בין היקף הביקוש השנתי למים לבין היצע המים הממוצע ממקורות טבעיים, מחייב את המדינה להיעזר בהתפלת מי ים. השבת מ"ק אחד של קולחים פירושה הפחתה של מ"ק מים שפירים, ובהתאם הפחתה של מ"ק בפער הקיים בין הביקוש להיצע וכתוצאה מכך הפחתה של מ"ק בכמות ההתפלה הנדרשת. על כן העלות האלטרנטיבית להשבת מ"ק קולחים היא עלות ההתפלה למ"ק, בתוספת עלות הטיפול הנוספת הנדרשת לטיהור מים אלה לרמה המאפשרת הזרמתם לנחל. הרשות הממשלתית למים ולביוב 743 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . רשות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה באפריל2013 , שהתועלת המשקית מהשבת קולחים מובהקת בהתייחס לחלופה של התפלת מי-ים, ולכן לא היה צורך בביצוע בחינת כדאיות. עוד נמצא שרשות המים , לא עשתה ניתוחים מתועדים של עלות-תועלת לגבי כל אחד ממפעלי ההשבה, תוך בחינת ההיקף המיטבי של מענקים לכל אחד מהם, למעט תכנית עסקית למפעל שהכין אגף סיוע קולחים וטיוב בארות (להלן - אגף הסיוע)20 (ראו להלן בפרק על התכנית העסקית), וכי היא לא עשתה ניתוחים כאלה בהתחשב בערך הכלכלי של התועלות מהקמת מפעל השבה21 ועלותו הכוללת22.), ובהתחשב בעלויות חיצוניות (סביבתיות ותברואתיות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי העלות החלופית שאליה התייחסה רשות המים, אינה בגדר בדיקה מתועדת ומבוססת של העלויות הכלל-משקיות ולכן לא ניתן להסיק שהתועלת למשק היא מובהקת באופן מיידי רק על בסיסה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים ולאת"ק , שהם לא ערכו חישובי עלות- תועלת מתועדים בראייה כלל-משקית בהתייחס למלוא ה היבטים הכלכליים, הכוללים גם היבטים סביבתיים ותברואתיים23. באוקטובר2010 החליטה הממשלה 24 שעל רשות המיםלרכז את עבודת המטה הנדרשת ליישום המלצות שונות של ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל (להלן - ועדת ביין25) , לרבותגיבוש מודל לניתוח עלות -תועלת של פרויקטים בתחום משק המים והביוב. נמצא שעד מועד סיום הביקורת, לא השלימה רשות המים את גיבוש המודל, וכי רק בנובמבר 2012 היאפרסמה מכרז חיצוני להכנת נוהל לבדיקה כלכלית של מיזמים בתחום המים והביוב, בהם מיזמים להקמת מפעלי השבת קולחים. את"ק הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שהוא "רואה חשיבות עליונה בכתיבת נוהל עלות-תועלת" בתחום ז ה. מנהל רשות המים, מר אלכסנדר קושניר, הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שרשות המים מקדמת גיבוש נוהל זה, וכי "במהלך שנת 2012 הונהג בוועדת העלויות לאישור תקציבי מפעלי השבה חדשים, נוהל בדיקת כדאיות זמני, וזאת עד להסדרת מודל עלות-תועלת, במסגרתו מוצגת עלות מים חליפית לאספקת המים אל מול העלות במפעל הנדון". .__________________ .20 מרכז ומפעיל את מנגנון הסיוע לעידוד יזמים פרטיים בהקמת תשתיות לניצול מקורות מים שוליים כקולחים, מי שיטפונות, ומי תהום שאינם באיכות מי שתייה. 21 חיסכון בשימוש במים שפירים, פ יתרון לסילוק שפכים וכו'. 22 .עלות ההקמה, התפעול וההון 23 מדוח ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראלמשנת 2010 (להלן- דוח ועדת ביין), עולה שרשות המים בוחנת עלויות ותועלת של השקעות במשק המים בצורה מצומצמת ואינה מתייחסת לתחומים כגון "השפעות סביבתיות", "השפעה על כללי רגולציה" וכו'. ראו דוח ועדת ביין (2010 '), עמ129. 24 החלטת ממשלה2348 בנושא עקרונות לניהול משק המים בישראל, אוקטובר2010. 25 ראו דוח ועדתביין, עמ' 32. 744 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שה שקעת כספי המדינה בסיוע לספקי הקולחים בלי שגיבשה קודם לכן מודל לבחינת הכדאיות של השקעות אלה, ובלי לבדוק את הכדאיות בפועל ואת תוצאות ההשקעות שנעשו עד כה, משמעה פעילות לא תק ינה של הרשות בחלוקת משאבי המדינה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות המים, כי עליה להחיש את צעדיה ולהשלים בהקדם גיבוש נוהל קבוע לבחינת עלות-תועלת של מפעלי השבת קולחים. תכנית אב להשבת קולחים בדוח הקודם הזכיר מבקר המדינה כי בתכנית אב (מעבר) של נציבות המים 26 מיוני 2002 לפיתוח משק המים בשנים 2002 -2010 (להלן- תכנית המעבר), נכתב כי "היא תתעדכן בכל שלוש שנים וכי תכנית מפורטת בנושא קולחים תוכן בתוך זמן קצר"27 . ממסמכי אגף התכנון ברשות המים (להלן - אגף התכנון) מספטמבר 2011 עולה ש"בשלב זה אין מסגרת תכנונית ארוכת טווח לפיתוח מערך הביוב והקולחים". עוד הוסיף אגף התכנון שיש להגדיר את "צרכי הפיתוח של מערכת ההשבה והסילוק (השקעות, כמויות ואיכויות)". מנהל אגף התכנון הודיע בכתב למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 כיהרשות טרם סיימה להכין תכנית אב כוללת ועדכנית לביוב וקולחים. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מפברואר 2013 כיתכנית האב הארצית למים וביוב "יצאה לדרך" במחצית השנייה של שנת 2012 והשלמתה צפויה בתוך שלוש שנים (במחצית השנייה של 2015), וכי "כבר במהלך העבודה נוצרה המסגרת התכנונית ארוכת הטווח לפיתוח מערך הקולחים". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על כך שאישוריה ל השקעות המדינה במפעלי ההשבה , שניתנו עד ראשית 2013 , לא התבססו על תכנית אב עדכנית למערך הקולחים שמועצת רשות המים אמורה הייתה לאשרה. הסתמכות על תכנית אב כאמור הייתה מאפשרת לנתב בצורה מיטבית את השקעות המדינה בתחום זה, כך שסדרי העדיפויות במסגרתה יבטאו אינטרסים לאומיים כלל-משקי ים לטווח הארוך. .הקמת מפעלי השבה בידי מקורות .בינואר 2000 החליטה הממשלה28, בין היתר, כי "נציב המים29 יהיה רשאי לפעול לכך שמקורות תקים מפעלים להשבת קולחים במקום שקיים פוטנציאל המרה של מים שפירים ולא קיימת או נכשלה יוזמה פרטית לכך". עד מועד סיום הביקורת השתהתה רשות המים בהחלטותיה בעניין הקמת מפעלי השבה, משום שהעדיפה את ספקי הקולחים הפרטיים על פני מקורות. להלן דוגמאות להשתהות הרשות בהחלטותיה לגבי הקמת מפעלי השבה והשלכותיהן: .__________________ .26 רשות המים הוקמה במסגרת תיקון לחוק המים ב-2007 , במקום נציבות המים שהייתה אחראית על ניהול ואסדרת משק המים. 27 ראוהדוח הקודם , עמ' 1438. 28 החלטה828 /(כל13) מ-6.1.00 . 29 מה-1 בינואר2007 - .מנהל רשות המים הרשות הממשלתית למים ולביוב 745 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מפעליקולחי אזור כרמיאל, עכו ועמק חרוד (להלן - מפעלי הגליל המערבי) על פי נוהל הסיוע, רשות המים רשאית לאשר בתנאים מסוימים מענק של 100% עבור תשתיות המשרתות או עתידות לשרת יותר ממפעל השבה אחד. כך, למשל, הרשות מממנת הקמת קווים המחברים בין מפעלי השבה שונים על מנת לנייד את כמות הקולחים ממפעלים שבהם יש עודף במי קולחים למפעלים שבהם יש מחסור. 1. ממסמכי רשות המים מאוגוסט2012 עולה שמפעל קולחים באזור כרמיאל (להלן - קולחי כרמיאל) שבבעלות מקורות קולט 8 מלמ"ק קולחים לשנה. בהתאם לנתוני רשות המים המפעל מספק לצרכניו כ-3 מלמ"ק, והיתרה - בהיקף של 5 מלמ"ק- מוזרמת למפעל שנמצא באזור עכו (להלן - ספק א'). בשנת 2011 הייתה חסרה אצל ספק א' כמות קולחים בשיעורמלמ"ק אחד בלבד, והוא השלים שיעור זה מקולחי כרמיאל. את יתרת הכמות שהוא קיבל מקולחי כרמיאל, הוא הזרים לנחלי חילזון והנעמן ולים30 , ללא אישורפורמלי של מנהל הרשות. לפי הנתונים שבמסמכי רשות המים, היא צפתה שבשנת 2015 יצטבר עודף היצע של2 ,מלמ"ק ובשנת 2030 העודף צפוי לגדול לכדי 15 מלמ"ק. להערכת מקורות מפברואר2013 , עודף זה צפוי להגיע אף ל-22 .מלמ"קבניגוד לנתונים אלה, על פי צווי הרשאה שנתנה רשות המים לספק א' בפברואר וביוני 2010 ', מקורות רשאית לספק שירותי תשתית להולכת מים לספק א בכמות של עד 3.5 .מלמ"ק לשנה מנהל רשות המים מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , כי הזרמת קולחי כרמיאל לנחלים ולים נעשתה בשנת 2011 באישורו, וכי בשנים שלאחר מכן המצב תוקן. עוד הוסיף מנהל הרשות בסוף אפריל 2013 , שהפתרון לבעיית עודפי הקולחים הוא בהשלמת חיבור אזור הגליל המערבי למאגר מעלה הקישון, וכי ההחלטה הסופית לגבי הגורם המבצע תתקבל על בסיס המלצות ועדה בין-משרדית, המשותפת לרשות המים ולמשרד האוצר31 - הועדה מונתה בידי מנהל הרשות ב-27.9.12 להצעת מודל אסדרה (להלן ועדת האסדרה או הועדה) 32. 2. ממסמכי רשות המים עולה שבשנת2009 הגישו מקורות וספק א' תכניות חלופיות להעברת עודפי הקולחים מקולחי כרמיאל (שבבעלות מקורות) וממפעלי ההשבה שבנהרייה ובעכו (שבבעלות ספק א') אל תשלובת הקישון, אף היא בבעלות מקורות. במועד סיום הביקורת טרם החליטה רשות המים מהי התכנית המועדפת עליה להעברת קולחים מקולחי אזור כרמיאל לתשלובת הקישון: זו שהגישה מקורות, בעלת מפעל ההשבה של תשלובת הקישון וזו שהוגשה על ידי ספק א'. כאשר תשלובת הקישון אמורה להזין גם את מפעל ההשבה באזור עמק חרוד, שבו קיים מחסור במי קולחים בשיעור של כ-6.5 .מלמ"ק מי קולחים רשות המים אישרה את שלב א' של התכנית שהגיש ספק א' להעברת עודפי המפעל לתשלובת הקישון, אולם בשלב מסוים היא הקפיאה את המשך הטיפול בתכנית. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013, שרשות המים דנה לאחרונה בחלופות שהוצגו לה במסגרת דיוני ועדת האסדרה , שהתייחסה בין היתר ל מעמדה של חברת מקורות במשק .__________________ .30 ראו בענייןהזרמת קולחים ושפכים לנחלים ומתן צווי הרשאה לכך גם בפרק "טיפול המדינה בשיקום נחלים", מבקר המדינה, קובץ דוחות לשנת 2011 (2011 '), עמ84. 31 הוועדההייתה אמורה להגיש למנהל הרשות דוח ביניים במהלך מרץ 2013 ודוח סופי ביוני 2013 . 32 אסדרהבתחומים כגון: הניהול המיטבי של משק הקולחים, תעריפי הקולחים, מעמד חברת מקורות, הקשר בין המט"ש לבין מפעל ההשבה, אופן ניוד הקולחים, אסדרה ופיקוח (קרן פחת, אופן התקשרויות, עדכון, נוהלי סיוע וכו'), וממשקים אחרים הנוגעים למשק הקולחי ם. 746 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . הקולחים. יצוין כי מהריש ה שבתשובת מנהל רשות המים עולה שעד אותו מועד לא הציגה ועדת האסדרה לאישור המנהל תוצרי ביניים של עבודתה (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיא עיכבה את הטיפול בתכניות שהוגשו לה , והיה עליה לדון בהקדם בתכניות המונחות לפתחה ולהחליט על הפתרון המיטבי לקולחים של האזור. בקבלת החלטה זו הייתה הרשות גורמת להפסקת הזרמת קולחים אל הנחלים חלזון ונעמן ו אל ה ים (ראו להלן בפרק על איכות קולחים) והזרמתם לשימושים חקלאיים, ובכך הייתה נותנת מענה מוקדם למחסור במי קולחים שבאזור עמק חרוד. מפעל השבה עג'ור עדולם באוגוסט 2006 אישרה ועדת השיפוט33 של רשות המים למקורות להקיםאת מפעל ההשבה בעג'ור עדולם34 , בעלות של97 מיליון ש"ח35, וזאת באופן מודולרי, בהתאם לגידול במקורות הקולחים של המפעל וללא עלות הקמת המאגרים. ממסמכי רשות המים מיוני 2012 עולה שבשל הקשיים שבהם נתקלה מקורות בתהליך בניית המאגרים, הנחתה אותה הרשות שלא להמשיך בביצוע המיזם, זאת לאחר שמקורות כבר השקיעה בו כ -8 .מיליון ש"ח באפריל 2010 אישרה הרשות לספק הקולחים (להלן - ספק ב') להתחיל בביצוע המיזם - אך המיזם טרם בוצע. ממסמכי רשות המים מיוני 2012 עולה שמאותו מועד עד מועד סיום הביקורת היא עדיין התלבטה בין שתי חלופות הביצוע למפעל וטרם קיבלה החלטה לגבי תוואי המפעל ו לגבי זהות הגוף המבצע. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה לדון ולקבל החלטות בעניין החלופה המועדפת להקמת מפעל עג'ור עדולם על ידי יזם פרטי או מקורות, כך שניתן יהיה לנצל את מלוא כמות הקולחים באזור. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי השתהותה בהחלטותיה בעניין החלופות במפעלי הגליל המערבי ובמפעל עג'ור-עדולם גרמה לבזבוז כספים ולאי- ניצול מיטבי של מי קולחים שהופקו , ובמקום שכל המים האלה יגיעו לחקלאים כפתרון לבעיית המחסור במים - הרשות ממשיכה בהזרמת עודפיהם לנחלים 36 . .__________________ .33 וועדת השיפוטבוחנת את התכנון הכללי מבחינה הנדסית וכלכלית ומאשרת את הקמת הפרויקט. 34 חבל עדולם ממוקם בין בית שמש לבין בית גוברין באזור דרום. 35 .כל הסכומים בדוח כוללים מע"מ 36 ראובעניין "טיפול המדינה בשיקום נחלים ", מבקר המדינה, קובץ דוחות ביקורת לשנת 2011 (2011,) 'עמ79. הרשות הממשלתית למים ולביוב 747 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .הסיוע בהקמת מפעלי השבה פרטיים .כאמור לפי נוהל הסיוע, רשות המים אמורה להעניק למפעלי השבה פרטיים סיוע בשיעורים שמגיעים עד %60 ואף עד %100 מעלות ההשקעה הכוללת בתנאים מסוימים37, וזאת לאחר שהמיזם שבעבורו מבוקש הסיוע נדון בוועדה מקדמית 38 , בוועדת שיפוט ולבסוף בוועדת עלויות39. תקנים הנדסיים וכלכליים 1. בתחומי פיתוח והשקעה שונים מקובל לאשר מיזמים בהתבסס על מדדים מפורטים כמותית ועל תקנים תפעוליים והנדסיים שנדרשים לעמוד בהם40 . מנהל אגף הסיוע הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 כי "לרשות המים אין נהלים משל עצמה באשר לתקנים הנדסיים", וכי "לרשות המים נוהל הגשת תכניות לוועדת שיפוט, הכולל גם הנחיות תכנון". מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 כי ועדת האסדרה מטפלת בתיקנון שיאפשר השוואת הדרישות בין מפעלי ההשבה הפרטיים לבין מפעלי חברת מקורות, כך שייקבעו תקנים אחידים לשני סוגי המפעלים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים להקמת מפעלי השבה פרטיים עד מועד סיום הביקורת, השפיע על רמת איכותם ובטיחותם של המפעלים ועל אורך החיים המרבי שלהם - וזאת בהתחשב בשיקולים הכלכליים של ספקי קולחים לצמצום עלויותיהם. בהיעדר נהלים בדבר תקני סף הנדסיים, לא היה לרשות המים, שהעניקה את מענקי הסיוע למפעלי ההשבה הפרטיים, בקרה על רמת איכות ההקמה והתפעול של המיזמים הפרטיים. היעדר תקנים הנדסיים לא אפשר לרשות המים לבחון על פי בסיס אחיד של רמת איכות ולפי תקנים וקריטריונים קבועים את כדאיות הקמתם של מפעלי השבה שונים, ולהשוות בין המפעלים הפרטיים וכן ביניהם ובין מפעלי ההשבה של מקורות. 2. נמצא שרשות המים לא בדקה את אומדני העלות שהציגו היזמים שקיבלו ממנה סיוע, גם אם אומדנים אלו חושבו לפי המחירון התקני41 שלהרשות מים. כך לדוגמה , ממסמכי אגף הסיוע עולה כי בשלושה מפעלי השבה התגלו פערים בין עלויות הביצוע לבין האומדן שאישרה הרשות, לפי המחירון התקני. הפער ים במפעלים הללו נעו בין 24.2% ל-30.4%. .__________________ .37 על פי נוהל הסיוע, הרשות תשקול מתן מענק של 100% במקרים הבאים: (1) הקמת תשתית שתחסוך השקעות עתידיות למשק המים או תשתית שנועדה להגן על מקור מים או למנוע זיהום מים, (2 ) הקמת תשתית המשרתת או עתידה לשרת יותר ממפעל השבה אחד ואורכה עולה על 7 ק"מ אוכשהתשתית הנה מאגר עונתי שנפחו לא יפחת מ - 1.5 מלמ"ק. 38 הוועדה המקדמיתבוחנת את הפרויקט ומחליט ה על מתן אישור עקרוני. 39 ועדת העלויותבוחנת את היקף ההשקעות ואת שיעור המענק המאושר לפרויקט. 40 לדוגמא, עדכון נוהל פר"ת מ-1996 לבדיקת כדאיות של פרויקטים תחבורתיים, שפרסמו משרדי האוצר והתחבורה במאי 2006 . 41 מחירון שהכין אגף הפיתוח ברשות המים ב-2001 לקביעתמחירי הולכה, שאיבה, איגום וקידוחי מים. המחירון עודכן בשנת 2011. 748 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 ש"תקצוב מפעלי הקולחים מבוצע על בסיס תכנון כללי ובהתייחס הקיים ברשות המים לרכיבים ]תקני[ למחירון נורמטיבי השונים במפעלי ההשבה". עם זאת, מסר מנהל הרשות שוועדת האסדרה דנה בעניין צמצום הפערים בין תקציבי הביצוע בפועל לבין המחירון התקני והגישה המלצות בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי מן הראוי שלפני תקצוב מ פעלי ההשבה תבדוק הרשות את העלויות שמציג לה היזם ולא תסתמך רק על המחירון התקני שהיא קבעה. עוד יצוין שוועדת האסדרה, שאת דברה ציטט מנהל הרשות, לא הציגה לאותו מועד את תוצרי הביניים שלה לאישורו של המנהל. התכנית העסקית על פי נוהל הסיוע, ספק קולחים היוזם הקמת מפעל השבה פונה לאגף הסיוע ומגיש בקשה לקבלת מענק. על הפנייה לכלול נתונים על היצע הקולחים, על צרכני המפעל (ביקוש) ועל התכנית ההנדסית לאספקת קולחים (להלן - תכנון כללי). ועדת העלויות של אגף הסיוע רשאית לבקש ממגיש הבקשה להמציא לה פרטים נוספים על אודות מפעל ההשבה וכל פרט נוסף, על פי שיקול דעתה, והיא מוסמכת לאשר את עלויות המפעל ולקבוע את שיעור המענק שיינתן ואת היקפו - מענק להקמת מפעל ההשבה כולו, חלקו או לתכנון מפורט. שיעור המענק נקבע ל פי תכנית עסקית למיזמי השבת קולחים, שאותה מכין אגף הסיוע בהתבסס על התכנון הכללי שהגיש היזם. משרד מבקר המדינה העלה שרשות המים קבעה את שיעור המענק בהתבסס על תכנית עסקית, בלא שבחנה את רגישותה של התכנית למשתנים שונים, לתחזיות ולתרחישים אפשריים, העשויים להשפיע על כדאיות המפעל , בעיקר מבחינת כמויות הקולחים ומחיריהם, ועל שיעור המענק הניתן לו מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שוועדת האסדרה הכינה הצעה לבחינת התכנית העסקית שתכלול מבחני רגישות עבור מפעלים חדשים, וזאת במקביל לבחינה הסגולית המבוצעת עבור כל מפעל חדש. כאמור, ועדת האסדרה טרם הציגה את תוצאות הבחינה. מנהל אגף הסיוע הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 כי אגפו אינו מחייב הגשת תכנון מפורט של מרכיבי מפעל ההשבה, וממילא אינו בודק אותו. משרד מבקר המדינה העלה שספקי קולחים ביקשו הגדלה של שיעורי המענק, בהסתמכם על הבדלים בין נתוני התכנון הכללי לבין נתוני העלויות לפי התכנון המפורט, שאותו הכינו לאחר שוועדת העלויות אישרה את מיזמיהם - דבר שגרם לעיכובים בהקמת מפעלי ההשבה שאושרו. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שהנושא מטופלבוועדת האסדרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המים לבסס את קביעותיה בדבר שיעור המענקים שהיא מאש רת לספקי הקולחים על תכנון מפורט ועל ניתוחי רגישות לגבי משתנים שונים , כגון כמויות הקולחים הצפויות - משתנים שלהם השפעה על כדאיות הקמת המפעל. הרשות הממשלתית למים ולביוב 749 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . חריגות מהתכנון 1. חטיבת האסדרה ברשות המים42 (להלן- חטיבת האסדרה או החטיבה) הסבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 כי יזם של מפעל השבה מגיש במסגרת התכנון הכללי את "היצע הקולחים", את הביקוש הצפוי של צרכני הקולחים המושבים ואת התכנית ההנדסית לאספקת הקולחים. על פי הסברי החטיבה, את היצע הקולחים הצפוי מספק מסוים היא גוזרת מתחזית צריכת המים השפירים של האוכלוסייה המספקת את כמות הביוב המוזרם למט"שים המזינים ספק זה. חטיבת האסדרה גם הסבירה שהתחזית דלעיל לצריכת המים השפירים מתבססת על חישוב המכפלה של הנתונים שעולים מתחזיות משרד הפנים והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לגבי הצפי של היקף האוכלוסייה הרלוונטית במקדם של צריכת מים לנפש. יצוין כי לאחר אישור המיזם בוועדת השיפוט ובוועדות העלויות חותם יזם המפעל על כתב התחייבות, לפיו הוא מתחייב לספק כמויות קולחים בשלב המידי (השלב שבו מסתיימת הקמת המפעל). נמצא כי שישה מתוך עשרה מפעלי השבה, שהקמתם הסתיימה עד מועד סיום הביקורת, לא סיפקו את כמויות הקולחים אשר להן הם התחייבו קודם הקמתם. 2. רשות המים קבעה בתכנון ראשוני את כמויות הקולחים שכל מפעל צריך לספק. אולם בשלבים מאוחרים יותר היא עדכנה תכניות אלה שעליהן התחייבו ספקי קולחים, כך שכמויות מי הקולחים שהיה על מפעלים אלו לספק פחתו, ואילו סכומי ההשקעה המוכרת ומענק הסיוע שהיא אישרה למפעלים אלה גדלו. מנהל רשות המים הסכים אמנם בסוף אפריל 2013 שאספקת כמות קולחים נמוכה מהתכנית שאושרה פוגעת בכדאיות המפעל. אך לדבריו, במקרים רבים הצמצום נובע מפעילות המדינה, דוגמת צמצום צריכת המים, עיכוב בשדרוג איכות הקולחים או עיכוב בקבלת אי שורים סטטוטוריים להקמת תשתית המפעל. מנהל הרשות הוסיף עם זאת שהרשות בוחנת את הנושא במסגרת עדכון נהליה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על תכנון לקוי שלה לכמויות מי הקולחים, שכן הפחתה של כמויות הקולחים ב תכנון העדכני של מפעלי ההשבה מאלה שבתכנון המקורי בעוד ש ההשקעות ב מפעלים חרגו מה תכנון המקורי, מעמידה בספק את כדאיותו של מתן הסיוע למימון הקמתם של המפעלים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות שעליה לבחון קביעת קצב מתן המענקים לספק הקולחים בהתאם לשלבי הקמת המפעל ותחילת פעילותו, ולפי עמידתו בכמויות הקולחים אשר עליהן הת חייב - כל זאת, בהתאם לאבני דרך שהיא קבעה לאורך חיי הפעילות של המפעל. להלן דוגמא מפעל קולחים של ספק ו': (א) ביולי 2005 אישרה ועדת השקעות של אגף הסיוע השקעותבסך כ-31.3 מיליון ש"ח במפעל ו'. מפרוטוקול הדיון של ועדת ההשקעות עולה ש"על מנת להגיע למחיר היעד של מ"ק קולחים (0.55 ש"ח), על שיעור המענק להיות15% , אך מכיוון]דהיינו, עד ארבעה מיליון ש"ח[ .__________________ .42 החטיבה אחראית לניהול האספקה והצריכה של המים למטרות השונות. בין היתר היא אחראית לרישוי מתקנים והנפקת רישיונות הפקה ואספקה, לתחום הפיקוח והאכיפה, לאיסוף הנתונים , להכנה של דוחות צריכה והפקה ולביצוע תחזיות צריכה. 750 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . שעל-פי הכללים להשבת קולחים לחקלאות 43 אחוז המענק המינימאלי לפרויקט הוא%40 ," אישרה ועדת ההשקעות מענק לספק ו' בסך של כ-12.6 ,מיליון ש"ח פי שלושה מהמענק הדרוש למפעל. מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שבנוסח המקורי של נוהלי הסיוע נקבע היקף המענק המזערי כפי שנקבע (40% ), "ועם הזמן עודכן הנוהל, כך שלא נקבע מענק מינימאלי". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי מן הראוי היה שבעת שהיא אישרה את המענק המזערי בהתאם לנוהל המקורי, היה עליה להביא בחשבון שיקולי חיסכון ויעילות, בהתחשב במחיר היעד של הקולחים ובהתייחס לתחזית של תזרים המזומנים הצפוי בו בהתאם למחיר ההון. (ב) לפי אישור ועדת ההשקעות מיולי 2005 , המפעלשל ספק ו' אמור היה לספק 4 מלמ"ק קולחים44 בשנת2007 ועד .46 מלמ"ק בשלב היעד 45. מסיכום פגישה שעשה אגף הסיוע במפעל בסוף פברואר 2012 עולה כי "מפעל ההשבה נחנך כבר בשנת2007, אך רק ב-2010 החלו למלא את המאגר מהמט"ש, לאחר השלמתו. בשנת2011 המפעל סיפק כ-2 מלמ"ק מי קולחים בלבד". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי ההתנהלות בעני ין ספק ו' מלמדת שהיה עליה ל הקפיד עוד קודם על תכנון הקמת מפעלי ההשבה בראייה הכוללת התייחסות למקורות הקולחים הקיימים והזמינים בעת אישור ההשקעה ובראיית המט"ש ומפעל ההשבה כמקשה אחת46; עוד העיר משרד מבקר המדינה לרשות כי היה עליה להגביר את התיאום של התכנון וההקמה בין המט"שים לבין מפעלי ההשבה ולבחון מוקדם יותר את הצורך להקים מינהלה אחת ברשות המים שתרכז את כלל מערך הביוב וההשבה. מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , ש"ראייה תכנונית וביצועית מיטבית מצריכה התייחסות למט"ש ולמפעל ההשבה כמקשה אחת. עם זאת, מדובר במתקנים בבעלות שונה הגוזרים סמכות שונה מבחינה חוקית". עוד הסביר מנהל הרשות שמאחר ומדובר במפעלים משיקים התלויים אחד בשני, התיאום ביניהם מתבצע במסגרת ועדות השיפוט המקצועיות של הרשות. מנהל הרשות הוסיף בסוף אפריל 2013 , כי יחידות הרשות העוסקות בקולחים ובביוב אמורות להתמזג "תחת קורת גג אחת במסגרת השינוי הארגוני". משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי הדוגמה של ספק ו' מלמדת על הצורך בהגברת התיאום בין המט"שים ומפעלי ההשבה ובבקרה על תיאום זה, וכי היה על מנהל הרשות לקדם הקמת מינהלה משותפת לטיפול במפעלים אל ה עוד לפני מועד סיום הביקורת. .__________________ .43 "עקרונות ונהלים להקצאת מענקי סיוע למפעלים ומפעלים לטיוב בארות", מאי2000 , עליהם חתומים שר האוצר ושר התשתיות הלאומיות דאז. 44 מקורות הקולחים הם: שפכי עיריית בית שאן, יישובי המועצה האזורית עמק המעיינות (לשעבר עמק בית שאן), יישובי המועצה האזורית גלבוע והמפעלים האזוריים. 45 לפיהסברי מנהל אגף הסיוע מ -24.1.13 - שלב היעד הוא המועד בו התשתית נמצאת בקיבולת מלאה. 46 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 53ב (2003 '), עמ826. הרשות הממשלתית למים ולביוב 751 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .כפל תשתיות קווי קולחים .סעיף 35 א לחוק המים מקנה למנהל רשות המים סמכות להורות לבעלים, למפעיל או למחזיק בתשתית מים, כי יאפשר למפיק או לספק מים אחר להשתמש בתשתית המים שברשותו לצורכי אספקה, הולכה ואיגום מים (להלן - צווי שירות תשתית). משרד מבקר המדינה העלה שרשות המים לא השתמשה בסמכותה כדי לבחון את השתלבותם של המיזמים השונים במערכת הכלל -ארצית , ואישרה במקרים מסוימים הנחת קווי קולחים מיותרים שמומנו בחלקם או במלואם על ידי המדינה . כך, לדוגמה, בספטמבר 2006 אישרה ועדת השיפוטשל רשות המים להקים קו בין-מפעלי של ספק ט', לאספקת קולחים לבקעת יבנאל וסירין, בהשקעה של 14.6 מיליון ש"ח. עלות הקמת כל המפעל של ספק ט' הסתכמה בכ-129.5 מיליון ש"ח, מהם 77.7 מיליון ש"ח כמענק. מנתוני רשות המים עולה שבשנת 2011 הסתכמוכלל ההשקעות של ספק ט' בכ-321 מיליון ש"ח. מענקי הסיוע לאותו ספק היו בסך 256.5 מיליון ש"ח, מה ם 167 מיליון ש"ח עבור רכיבים בין-מפעליים. נמצא כי ועדת השיפוט אישרה הקמת קו בין-מפעלי זה, אף שלפי הודעת מתכנן אזור הצפון דאז ברשות המים ( מנהל אגף התפעול במועד סיום הביקורת), "לא נבחנה האפשרות להשתמש במערכ ת קיימת של מקורות בקו המחבר בין מאגר יבנאל לבריכת אזורים"47 . מקורות הסבירה למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 , שבתשתיותיה באזור קיימת יתירות גדולה הן באפשרויות השאיבה והן בקוטרי הקווים. מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שלא ניתן ולא הייתה הצדקה להסב את תשתית מקורות באזור מאספקות מים שפירים לאספקת מי קולחים, הסבה שתיצור בעיות מול משרד הבריאות ביחס להיתרי ההשקיה ובהסדרת יחסים מיותרת בין ספק הקולחים לבין מקורות, כאשר אין בכך חיסכון כספי. כאמור, בעת קבלת ההחלטה בוועדת השיפוט בספטמבר 2006 , לאנבחנה האפשרות להשתמש במערכת הקיימת של מקורות, על יתירותה. .__________________ .47 .בידי רשות המים אין נתונים לגבי היקף ההשקעה בקו המקביל שהניח היזם 752 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, שהסבריו אינם מתיישבים עם האמור בפרוטוקול הדיונים בוועדות הרשות ובאגפיה בעת קבל ת החלטותיהם. הוועדות והאגפים לא בחנו חלופות ולא בדק ו את החלופה של שימוש בתשתיות קיימות של מקורות בדיקה כלכלית בראייה כוללת. בהיעדר בדיקות ובחינות מעין אלה בעת קבלת ההחלטות, קיים חשש שההשקעות החדשות של ספקי הקולחים , בסיוע מענקי הרשות, מהוות כפל השקעות של המשק בתשתית צנרת הקולחים . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שרשות המים תקפיד להביא בשיקוליה, טרם החלטתה, שיקולי חיסכון ויעילות על בסיס ראייה כלל-אזורית וכלל -משקית , על מנת להגיע לניצול מיטבי של התשתיות הקיימות , בטרם הקמת קווים מקבילים. קרן החידוש ממסמכי תהליך האישור להקמת מפעלי השבה פרטיים, ומתחשיב הערך הנוכחי של תזרים ההכנסות וההוצאות לצורך קביעת מענק הסיוע, עולה שליזם הפרטי לא יהיו הכנסות אשר יכסו גם את עלויותיו העתידיות בגין חידוש הציוד ואבטחת הקיימות של המפעלים לאורך השנים. במרץ 2012 הודיע מנהל המינהל לתשתיות ביוב ברשות המים (להלן- המלת"ב)48 ליזמי מפעלי ההשבה, כי בכוונת הרשות לחייבם לבצע הפרשה לקרן חידוש ייעודית בגובה של כאחוז מערך הכינון של המפעל, לפי אורך החיים החשבונאי שלו, כדי להבטיח את יכולת חידוש המפעל בבוא העת; עוד נמסר כי רשות המים תפעל להסדרת הנושא בכללים מפורטים לגבי אופן הפעלת מנגנון ההפרשה לאותה קרן. ביולי 2012 החליט מנהל רשות המים להחיל חובת הפרשה לקרן חידוש של מתקני השבת קולחים (להלן - קרן החידוש) על ספקי קולחים שקיבלו מענקי סיוע מהרשות, וזאת בשיעור של 1.2% מערך המפעל שמומן שלא באמצעות הון עצמי. עוד מסר מנהל הרשות כי קצב יישום התהליך יתבצע לפי הנחיות צוות מקצועי שמינה. יצוין שהחלטת מנהל הרשות לא כללה פתרון בנושא זה למפעלים שכבר הוקמו. עוד יצוין שבכתבי התחייבות של ספקי קולחים שהוחתמו בידי הרשות החל באותו מועד, לפני קבלת מענק הסיוע, מתחייב היזם לנהל קרן חידוש ייעודית ולהפריש באמצעותה כספים למרכיבי מפעל הקולחים, שיוקמו במסגרת התחייבות זו. כמו כן הוא מתחייב לעמוד בנוהלי רשות המים לעניין ניהול קרן החידוש, אם וכאשר ייקבעו , וכפי שיעודכנו מפעם לפעם. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 ,שוועדת האסדרה דנה בסוגיה זווהיא בוחנת את החלת החובה להפריש לקרן החידוש גם על מפעלי ההשבה הישנים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד מועד סיום הביקורת היא טרם קבעה כללים ונהלים לעניין ניהול קרן החידוש, וטרם קבעה כיצד, באיזה שיעור ומאיזה שלב במיזם יתחילו ספקי הקולחי ם להפרישה לקרן, ובמיוחד לא נתנה את דעתה לסוגיה של החלת חובת ההפרשה ול קביעת גובה ההפרשות לקרן ביחס למענקי סיוע שניתנו בעבר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שוועדת האסדרה טרם הציגה במועד סיום הביקורת את תוצרי הביניים שלה לאישורו של מנהל רשות המים. .__________________ .48 המלת"ב אחראי על פיתוח תשתיות הביוב ברשות המים. הרשות הממשלתית למים ולביוב 753 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . תפעול משק הקולחים .הקולחים במשק מופק לאורך כל ימות השנה. רובו מופק בריכוזים גדולים של אוכלוסייה עירונית (אזור המרכז), בעוד שמרבית צריכתו, שהיא בעונת הקיץ, מרוכזת באזורי הפריפריה החקלאיים בצפון ובדרום הארץ. במועד סיום הביקורת אגף התפעול והעומד בראשו, מר זאב אחיפז (להלן - מנהל אגף התפעול), היו האחראים לניהול ושינוע משאבי המים של ישראל, לרבות מי קולחים, לכלל הצרכנים, ובהם צרכנים חקלאיים. האגף מתכנן ומבצע את מדיניות התפעול של משק המים, באמצעות מתן הנחיות לספקי המים השונים, ובהם גם ספקי קולחים. 1. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, רשות המים לא החתימה את מנהל אגף התפעול על הסדר ניגוד עניינים49 בעניין ספק י', שאותו ניהל אביו של מנהל האגף גם במועד סיום הביקורת. מנהל רשות המים מסר למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 , שהרשות הקפידה כל העת שמנהל אגף התפעול לא ישתתף בדיונים ובהחלטות בעניין ספק י'. במאי 2013 מנהל אגף התפעול הודיע טלפונית למשרד מבקר המדינה שתשובת מנהל הרשות משקפת את תשובתו האישית. בעקבות הביקורת, במאי 2013 , הכינה הרשות הסדר ניגוד עניינים חתום שלמנהל אגף התפעול, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי היה עליה להשלים הכנת הסדר חתום זה כבר בתחילת כהונתו של מר זאב אחיפז כמנהל אגף התפעול, בדצמבר 2009 . עוד מעיר משרד מבקר המדינה לרשות, כי גם אם היא הקפידה על אי-השתתפות מנהל אגף התפעול בדיונים ובהחלטות בנוגע לספק י' במהלך כהונתו, אין בה כדי לתת מענה לדרישה שבהוראות היועץ המשפטי לממשלה בדבר הצורך בחתימה על הסדר ניגוד עניינים, כמקובל במוסדות ציבור, לרבות רשות המים. 2. כמות השפכים שהוזרמו למט"שים בשנת2010 הייתה447.4 מלמ"ק, אך נפח האיגום הכולל לקולחים באותה עת נאמד בכ-196.9 מלמ"ק בלבד50. באותה שנה הוזרמו כ-46.1 מלמ"ק קולחים (12% ,מהתפוקה) לנחליםורשות המים צפ תה שבשנת 2030 יהיהעודף היצע של 40 מלמ"ק ובשנת 2050 - עודף של30 מלמ"ק. כך לדוגמה, ממסמכי הרשות מאוגוסט 2012 עולה שמהמט"שים של רעננה והרצלייה הוזרמו כ-7.5 מלמ"ק קולחים לים, ומאזור כרמיאל הוזרמו כאמור כ-4 מלמ"ק קולחים לנחל חילזון51, תוך בזבוז מקור מים חשוב52 ,וללא אישור של מנהל רשות המים53 והשר להגנת הסביבה54. .__________________ .49 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה1.1555 מיוני2006, עודכן ב-18.5.08. 50 ,מבקר המדינה כבר העיר כי קיבולת המאגרים הארצית הכוללת קטנה מקיבולת תפוקת המט"שים ונפח האיגום אינו מספיק - ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 53ב (2003), "תכנית אב לפיתוח משק המים בישראל והשבת קולחים", עמ' 826. 51 ,רשות המיםמשק הקולחים - תמונת מצב נוכחי, אוגוסט 2012. 52 משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות קודמים על חשיבות השבת מי קולחים ועל הצורך במיצוי מלוא פוטנציאל הקולחים, שנחשבים לחלופה זולה זמינה ורציפה, טרם פיתוח חלופות אחרות - ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 53 ב(2003 '), עמ828 ; דוח שנתי59 ב(2009 '), עמ1453. 53 חוק המים מעניק למנהל רשות המים סמכות לתת צווי הרשאהלאפשר סילוק שפכים למקור מים מסוים לתקופה קצובה שתפורש. 54 ,חוק זיהום הים ממקורות יבשתייםהתשמ"ח-1988 , קובע כי השר להגנת הסביבה ימנה ועדה הרשאית לתת היתר להטלת פסולת או להזרמת שפכים ממקור יבשתי לים. 754 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 ,, שנפח האיגום הנדרש ידוע והמאגרים נמצאים בשלבי תכנון שונים. עוד הודיע כי רשות המים פועלת נמרצות לסייע בהקמת המאגרים, על אף העיכובים בקצב הקמתם מסיבות סטטוטוריות ותקציביות , שהן באחריות היזם. מנהל הרשות הסביר באפריל 2013 שבהתאם לתכנית העסקית של כל מפעל השבה, קביעת נפח האיגום נעשתה בהתאם לצורכי האזור - זאת בהתחשב בכך שלא ניתן היה להקים את כל מפעלי ההשבה בעת ובעונה אחת ולאחר שרוב מפעלי ההשבה כבר הוקמו. משרד מבקר ה מדינה מעיר לרשות המים, שמן הראוי היה שהיא תשלים את תכניותיה להגדלת נפח האיגום בהתאם לתכנון מפורט שיענה על הצרכים האמיתיים באזור האיגום, ותתחיל מוקדם יותר בתכניותיה אלה. לו הייתה הרשות פועלת כאמור, הייתה הזרמת מי הקולחים לנחלים ולים יכולה להימנע. 3. מדוח יועץ חיצוני שהוגש למשרד האוצר באוקטובר 2010 עולה ש"קיים שיתוף פעולה בין מפעלי הקולחים בביצוע העברות בין-מפעליות לבין רשות המים, אך זאת מתוך רצון טוב ולא מכוח מבנה מוסדר ומחייב", וכי "לא נבדק למעשה האם הקצאות המים וקביעת מיקום החיבורים מהווים את הפיתרון אופטי להקצאה נכונה ויעילה של הקולחים". ]המיטבי[ מלי ממסמך אגף התכנון ברשות מספטמבר 2011 עולה שקיימת "אי יכולת שליטה בניוד הקולחים", וכי "יש צורך לבנות מערך כלים לקבלת החלטות לניוד הקולחים". מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שהחל משנת2010 מניידים הספקים קולחים באופן מיטבי, לפי צווי מתן שירותי תשתית שהוציא מנהל הרשות ולפי הנחיות אגף התפעול. עוד הסביר מנהל הרשות שלעתים אף מנוידות כמויות קולחים גדולות מן הנדרש, בכמות ובמועד שקבעה רשות המים (בהתייעצות עם משרדי הבריאות והגנת הסביבה ורט"ג) , בכל מקום שבו התשתית מאפשרת זאת, כאשר "כל מ"ק קולחים שניתן היה לעשות בו שימוש - נוצל". מנהל הרשות גם הודיע כי ועדת האסדרה התייחסה לניוד קולחים במערכות בין- אזוריות ובחנה עיגון מערכת זו בכללים, וכי החל משנת 2013 תבוטא תכנית העברה זו גם ברישיון הספק. עוד הודיע מנהל רשות המים בסוף אפריל 2013 , ש"בחודשים האחרונים מתבצעת עבודה לבניית מודל אופטימיזציה לניוד הקולחים", כאשר "תשתיות הניוד הקיימות בשטח הן חלקיות ולכן התועלת אותה היה ניתן להפיק ממודל זה בנקודת הזמן הזו היא מוגבלת". עם זאת הוסיף מנהל הרשות, כי "היעדרו, נכון לעת הזו, של מודל זה, לא פוגם בניהול מערך הניוד ובאופן המבטיח ניצול מיטבי ומרבי של הקולחים". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להוציא נהלים מחייבים ועקרונות מנחים לניוד קולחים באופן מיטבי, בהתחשב בקיבולת מערכת ההולכה ובביקוש לקולחים , כמו גם בנפח האיגום ו בכל הפרמטרים הרלוונטיים האחרים (היצע הקולחים, איכותם, מחירם, תעריף ההולכה וכו'). משרד מבקר המדינה גם מעיר לאגף התפעול שברשות המים, שהיה עליו כבר להשלים את בניית מודל האופטימיזציה בעקבות הדוח של היועץ החיצוני מאוקטובר 2010 . הרשות הממשלתית למים ולביוב 755 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . איכות הקולחים .לפי חוק המים, מנהל רשות המים אחראי, בין השאר, לאיכות מקורות המים ובהם גם מי הקולחים. סעיף 20 ד מקנה לשר להגנת הסביבה את הסמכות לקבוע בתקנות הוראותמים הנוגעות לתחומים מסוימים בנושא איכות המים, ובהתאם לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן- הפקודה), שר הבריאות הוא המוסמך להתיר השקיה חקלאית בקולחים, לפי היתר ובהתאם לתנאיו. באפריל 2010 התקינו שר הבריאות והשר להגנת הסביבה, בהתייעצות עם רשות המים, את תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחים וכללים לטיהור שפכים), התש"ע- 201055 (להלן- תקנות איכות קולחים56). לפי חוקים ותקנות אלו, האחריות והסמכות לשמירת איכות הקולחים מפוזרות בין רשות המים, המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות (כולם יחד, להלן - גופי האסדרה). האחריות לאיכות הקולחים נוגעת לכל שלבי הפקתם ואספקתם, מהמט"ש ועד נקודת היציאה אצל החקלאי. 1. לפי חוק המים, כל הפקת מים ממקור כלשהו (לרבות מט"ש) תיעשה רק לפי רישיון ממנהל רשות המים. באוגוסט 2012 הודיעה מנהלת חטיבת האסדרה ברשות, האחראית למתן רישיונות מטעם מנהל הרשות, למשרד מבקר המדינה כי עד מועד סיום הביקורת לא הוצאו רישיונות למט"שים הפועלים ברחבי המדינה באופן בלתי חוקי, וכי רשות המים נערכת למתן רישיונות למט"שים החל משנת 2013 . עוד הודיעה מנהלת חטיבת האסדרה שרשות המים מעורבת בניהול מי הקולחים רק עם יציאתם מהמט"ש, במסגרת הסיוע למפעלי ההשבה של ספקי הקולחים. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת האסדרה ברשות המים כי היה עליה ל אכוף במהלך כל השנים עד 2013 את הוראו ת החוק ע ל בעלי ה מט"שים, המפיקי ם ומספקים מי קולחים לספקי הקולחים , כדי שיפעלו להוצאת רישיון להפקת המים ולאספקת ם. 2. מנהלת האגף לאיכות המיםמסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , שעל פי תקנות איכות הקולחים, חייב כל מט"ש להגיש דיווח חודשי על איכות הקולחים במוצאיו לגופי האסדרה, ואם הקולחים מסופקים להשקיה חקלאית לדווח על כך גם למשרד החקלאות. נמצא כי לגופי האסדרה אין מערכת מידע משותפת המאגדת את המידע ומאפשרת לקבלו באופן אחיד ומסודר. מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שמשרדה הקים מערכתמידע המכילה נתונים על איכות הקולחים . מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 , כי הרשות תפעל להקמת מערכת מידע משותפת עם משרדי הבריאות והגנת הסביבה, וכי כבר התקיימה ישיבת תיאום בנושא בין גופי האסדרה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שהיה עליה לקדם הקמת מערכת מידע משותפת במועד מוקדם יותר, אשר הייתה מ אפשרת לה ולגופי האסדרה האחרים לקבל מידע אחיד ומסודר לגבי איכות מי הקולחים, לפי דיווחי האיכות החודשיים של כל אחד מהמט"שים. .__________________ .55 התקנות קובעות, בין היתר, ערכי סף של פרמטרים שונים במי קולחים במוצא המט"שים, והן מגדירות את התנאים לניטור מי קולחים במט"שים ואת חובות הדיווח לג ורמי האסדרה השונים. 56 התקנותנקבעו ע"י ועדה בין-משרדית שהוקמה על פי החלטת ממשלה כל/ 46 משנת2000 . 756 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . 3. מדוח ביניים בעניין אסדרת משק הקולחיםמיוני 201257, עולה שרשות המים מאשרת את הקמת מפעלי ההשבה בכפוף לעמידה בדרישות לגבי איכות הקולחים , שנקבעות בהתאם להמלצת השירות ההידרולוגי58 , על פי אזורי הרגישות לאקוויפריםשבסביבתם נמצאים שטחי ההשקיה. אולם בגלל היעדר בקרה ו היעדר דיווח על איכות מי הקולחים המיועדים להשקיה, כאמור בדוח הביניים, לא ניתן לוודא כי ספקי הקולחים עומדים בדרישות. כתוצאה ממצב זה עלולים להיגרם נזקים לחקלאים, למקורות המים, לקרקע ולבריאות הציבור. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שהוא נתן מענה לסוגיית הניטור והדיגום של הקולחים אצל ספקי הקולחים. כמו כן ציין כי פעל בנושא הוראות הדיווח של מפעילי המט"שים בנוגע למגבלות ההשקיה, וזאת במסגרת כללי המים "לקביעת תנאים ברישיון", שאושרו במועצת הרשות לאחר מועד סיום הביקורת. מנהל הרשות הודיע למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 , שכללים אלו מצויים בשלבי תיאום אחרונים מול משרד המשפטים לקראת פרסום . משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי היה עליו לדאוג לבקרה ולקבלת דיווח תקופתי שוטף אחר יישום דרישות השירות ההידרולוגי לגבי איכות הקולחים בכל אחד ממפעלי השבה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למנהל הרשות, שעליו להשלים לאלתר גיבוש נהלים בענ יין הדיווח של מפעילי המט"שים לגבי איכות קולחיהם. 4. מנהלת אגף איכות המים הסבירה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2012 , שעל פי תקנות איכות קולחים, על ספק הקולחים לנקוט את כל האמצעים הסבירים העומדים לרשותו, למניעת הרעה באיכות מי הקולחים, אך הן אינן מטילות עליו אחריות לנקוט פעולות כלשהן, לשם אספקת קולחים באיכות הסף הנדרשת בתקנות, גם אם הם נקלטים מהמט"שים באיכות ירודה. מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , שבהתאם לסעיף 8(2 ) בתקנותאיכות קולחים, "עולה כי באחריות ספק הקולחים למנוע חריגה מן הערכים הנדרשים בתקנות, באופן שכל אספקת מים על ידו תהיה בהתאם לערכי הסף של הקולחים בתקנות". נמצא כי גופי האסדרה, לרבות רשות המים והמשרד להגנת הסביבה, הסתמכו רק על פיקוח על מי הקולחים וניטורם באמצעות דגימות חצי-שנתיות שהם ביצעו בעצמם או באמצעות היחידה הסביבתית ברט"ג, ולא באמצעות ניטור רציף של מוצאי המפעלים. משרד הבריאות הודיע למשרד מבקר המדינה בתגובתו מפברואר 2013 , שקיימת לקּונ ריק [ ה בנושא אחריות ספקי הקולחים על איכות קולחיהם, וכי הוא מתכוון לעדכן את התקנות ]משפטי או לחילופין להתקין תקנות חדשות שיטילו אחריות זו על ספק הקולחים. מנהל אגף מים ונחלים במשרד להגנת הסביבה הודיע למשרד מבקר המדינה במרץ 2013 , שמשרדו אינו מבצע ניטור רציף של איכות הקולחים ביציאה ממפעלי ההשבה, שאינם בתחום אחריותו או סמכותו. מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה מסרה למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 , שמשרדה פועל למניעת זיהום מקורות מים בתחום הטיפול בשפכים על פי סמכויותיו, וכי הוא איננו מוצא לנכון להיכנס לעולם התוכן של ספקי המים שמנוהל ברובו על ידי רשות המים. מנכ"לית המשרד הוסיפה שהמט"שים מעבירים דיווחים שוטפים לגבי איכות הקולחים היוצא מהם .__________________ .57 ,רשות המיםאסדרת משק הקולחים בישראל , מסמך ביניים שהוגש למנהל רשות המים, יוני 2012. 58 השירותההידרולוגי שייך לרשות המים והוא אמון על ריכוז ואספקת המידע ההידרולוגי הדרוש לקביעת מדיניות התפעול של כלל מקורות המים במדינה. הרשות הממשלתית למים ולביוב 757 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . כנדרש בתקנות, ונתונים אלו מועברים אף לרשות המים. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה באותו מועד, ש"הצוות הבין-משרדי לבחינת מערך ניטור איכות הקולחים" קבע בפברואר 2013 את התדירות והפרמטרים לניטור איכות הקולחים ואלה "הוטמעו לכללי המים" החדשים, בהם "מחויב בעל רישיון (כולל ספק קולחים), לספק מים 'בכמות ובאיכות על פי כל דין'". כאמור, מנהל רשות המים אף הודיע שכללים אלו מצויים בשלבי תיאום אחרונים מול משרד המשפטים לקראת פרסום. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהיא לא כללה בתנאים הכלליים של הרישיונות שהוציאה לספקי הקולחים את חובתם לספק קולחים באיכות הסף הנדרשת בתקנות. משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להגנת הסביבה ולמשרד הבריאות, שעל יהם לפעול בהקדם לתיקון התקנות בעניין אחריות הבעלים של מפעלי ההשבה לאיכות הקולחים, ולקיים מערך בקרה רציף על מנת לוודא שספקי הקולחים אכן ממלאים חובתם ע ל פי התקנות . על הרשות וגו פי האסדרה ל בחון הקמת מערך דיווח שוטף על איכות הקולחים, המתבסס על ניטור רציף של כל אחד ממפעלי ההשבה על מתקניהם, ולשקול את התניית מתן רישיונות האספקה ומענקי הסיוע בהתחייבות אותם ספקי קולחים להעביר לה נתוני איכות הקולחים במפעליהם באופן רציף ומקוון, בהתאם לדרישותיה. 5. נמצא כי לא היה בידי גופי האסדרה נוהל קבוע ובו סדר פעולות59 שיש לנקוט במקרים שבהם המט"ש מזרים למפעלי ההשבה קולחים החורגים מאיכות הסף המוגדרת בתקנות איכות קולחים. חריגה מתקנות אלה צפויה לפגוע באיכות הקולחים שבמאגרי מפעל ההשבה, והשימוש בהם מסכן גידולים חקלאיים ומסכן את בריאות הציבור. מצד שני, אי-קליטתם של קולחים אלה במפעלי ההשבה עלולה לגרום לזיהום סביבתי ולאיבוד כמויות קולחים המיועדות להשקיה חקלאית - מה שיוביל אל הצורך למצוא מקור מים חל ופי. משרד הבריאות הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 , ש"סדר הפעולות במקרה של חריגה באיכות הקולחין אכן אינו מוסדר". מנהל רשות המים ומנכ"לית המשרד להגנת הסביבה הודיעו בין היתר למשרד מבקר המדינה ש"גובשה טיוטת נוהל לטיפול באירועים חריגים". מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה מסרה למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 , שנושא קולחים באיכות חריגה במפעלי ההשבה ואישור הזרמתם לנחל נדון ומטופל אד הוק ונגזר, בין היתר, מפרמטרים שונים הנוגעים לרמת החריגה, זמן התמשכותה והרגישות הסביבתית של הנחל הסמוך למט"ש. עוד הוסיפה המנכ"לית, כי מנהל רשות המים הוא המאשר הזרמת קולחים לנחל במסגרת צו, בהתייעצות עם משרדה ועם משרד הבריאות. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה כי מפברואר 2013 , על כל מט"ש העובר שדרוג לאיכות שלישונית ומגיע לוועדת שיפוט במלת"ב, להציג פתרון לקולחים שאיכותם אינה מאפשרת השקיה ללא מגבלות. עוד הסביר מנהל הרשות, שהנושא מטופל בין המלת"ב, המשרד ל הגנת הסביבה ומשרד הבריאות, שטען כאמור שסדר הפעולות אינו מוסדר. משרד מבקר המדינה מעיר לגופי האסדרה, כי הם לא קבעו עקרונות לסדרי פעולות לפי שיקולים מקצועיים ואילו המלצות עליהם להעביר למנהל הרשות ולשר להגנת הסביבה במקרה של גילוי קולחים באיכות חריגה. .__________________ .59 במתכונת "היערכות לטיפול משולב באירועי פגיעה במים ומשברי מים" שהוציאה הרשות בינואר 2008 .)(תו"ל ורדי 758 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . .פיקוח על כמויות הקולחים .סעיף 23 לחוק המים קובע שאין להפיק או לספק מים, לרבות מי קולחים, אלא בהתאם לרישיון מרשות המים, שאותו מוציאה חטיבת האסדרה ברשות כל שנה. משרד מבקר המדינה העלה כי ניכר חוסר פיקוח של רשות המים בכלל ושל חטיבת האסדרה בפרט על פעילות ספקי מי - הקולחים, שהם הבעלים של מפעלי ההשבה , ועל מילוי ההוראות שברישיונותיהם, וזאת כמפורט להלן: 1. ברישיונותיה קבעה חטיבת האסדרה, בין היתר, שעל בעל רישיון לאספקת מים, בהם מי קולחים, להגיש לרשות המים אחת לחודש דוח על כמות המים שהופקה במפעלו בחודש הקודם. במקביל, מפעילה החטיבה פקחים מטעמה, הבודקים את כמויות המים המסופקות מכל אחד ממפעלי ההשבה ומדווחים עליהן. מנתוני חטיבת האסדרה ברשות המים עלה שבשנים 2010 ו- 2011 היו פערים בשיעורים שבין 12%-90% בין הדיווחים החודשיים של מספר ספקי הקולחים לבין דיווחי הפקחים על כמויות הקולחים שסופקו. מנהלת חטיבת האסדרה הסבירה למשרד מבקר המדינה ב דצמבר 2012 , כי"בדיקה של הכמויות המדווחות ע"י ספקי הקולחים בשנים האמורות בוצעה רק במקרים שהתגלתה אי התאמה בין תקבולי המים (כמויות ההפקה כפי שדווחו) לבין נתוני האספקה בפועל כפי שדווחו במקרה בהם התקבולים היו נמוכים מהאספקה שדווחה". 2. במאי וביוני2011 הודיע מנהל רשות המים לכל ספקי הקולחים, שבכוונת הרשות לממן עד 3.11.12 התקנה של מערכת קריאה מרחוק (להלן - קר"מ) במדי המים שברשותם. בנובמבר ובדצמבר 2011 הוא דחה את המועד עד ל-31.03.13. נמצא כי על פי נתוני חטיבת האסדרה ברשות במועד סיום הביקורת, 174 מדים השייכים ל-68 ספקי קולחים טרם חוברו למערכת הקר"מ של הרשות. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר ובסוף אפריל 2013 , שמיזםמערכת הקר"מ מתקדם על פי התכנון והוא מיועד להסתיים עד אמצע 2013. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי דחיית ההשלמ ה של חיבור מדי-המים של כל מפעלי ההשבה למערכת הקר"מ מתחילת נובמבר 2012 עד לאמצע 2013 , גרם לה להמשיך להתבסס במשך כל אותה תקופה על נתונים המועברים על ידי הספקים. 3. בסעיף14 ברישיונות לספקי קולחים קבעה חטיבת האסדרה ש"אין להפיק, לספק או לצרוך מים בכמות העולה על הכמות הקבועה ברישיון... אין לספק מים מעל לכמות המוקצית לכל אחד מן המפורטים ברישיון ואין לספק מים לצרכן ששמו אינו מפורט". נמצא כי שלושה ספקים בעלי רישיונות סיפקו בשנת 2011 לצרכניהם כמויות קולחים שעלו על ההקצאות לחקלאות שאישרה רשות המים ברישיונותיה, בשיעורים שבין 9.9%-18.9% . מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 , כיההקצאות לשני מפעלים אלה הוגדלו בשנה העוקבת, וכי אי-הגדלה של ההקצאה ל אספקת הקולחים מהמפעל השלישי הייתה גורמת להזרמה לנחל, דבר שהקשה את האכיפה במקרה זה. באפריל 2013 הסבירה רשות המים שההמרות התבצעו בהתאם לדיווחי האספקה של ספקי המים המתקבלים ברשות המים בסוף השנה, וההמרה התבצעה רק בשנה העוקבת. הרשות הממשלתית למים ולביוב 759 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . ,משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שהסתמכותה על דיווחי הספקים בדיעבד ואי-עדכון מראש של מערך המידע שלה באופן שוטף בנתונים בנוגע ל אישורים העדכניים של הקצאותיה לאספקת מי קולחים לכל אחד מספקי הקולחים מעידים על פגמים בניהול ובפיקוח שלה על משק הקולחים. 4. מדידה מדויקת של כמויות הקולחים אמורה לבסס את המידע של רשות המיםבדבר מידת מימוש תכניותיה להשקיה בקולחים ולהמרת מים שפירים, תכניות שאותן אישרה בעת קבלת החלטותיה על הקמת מפעלי ההשבה השונים ועל מתן הסיוע להם. מדידה מדויקת מאפשרת לרשות גם פיקוח מיטבי על מידת היישום של ההנחיות והאישורים שהיא נותנת מפעם לפעם לספקי הקולחים. היעדר נתונים מהימנים עלול לפגוע בקבלת החלטות מבוססת של גורמי הרשות, הן בנוגע למתן אישורים לתכניות הקמה פרטניות של מפעלי השבה חדשים וסיוע להם, והן בנוגע לתכנון ברמה הכלל-ארצית של משק הקולחים העתידי. בהתאם לכך קבעה רשות המים בסעיף 15 ברישיונות לספקי קולחים, שהוציאה חטיבת האסדרה שלה בשנים 2008- 2012 ,, ש"אין להפיק, לספק או לצרוך מים על פי רישיון זה, אלא בהתאם לחוק מדידת מים התשט"ו-195560, לרבות התקנות והצווים שהוצאו על פיו", ובהם תקנות מדידת (מדי-מים), התשמ"ח-1988 (להלן- תקנות מדידת מים). לפי תקנות אלה, חייב ספק הקולחים להחזיק את מדי המים שברשותו במצב תקין, להחליפם בעת הצורך ולדאוג לבדיקתם, לתקינותם ולכיולם; למסור מדי מים אלו לבדיקה ולכיול בתדירות שנקבעה בתקנות61 ; וכיבעל רישיון 62 לבית מלאכה63 או למבדקה64 או הממונה עליהם65 .ימסור לספק הקולחים תעודת בדיקה לאישור כיול מד המיםזאת כדי לאפשר, בין השאר, גם לגורמי רשות המים לוודא שמד המים המזוהה אכן עומד בתדירות הכיול הנדרשת בתקנות ושמדידותיו מהימנות. בבדיקה אקראית מסוף נובמבר 2012 נמצא כימדי המים ב אחד ממאגרי ספק ט', כוילו באמצע נובמבר 2010 , אך לא כוילו שוב בהתאם למועד הנדרש בתקנות 66 - דבר המטיל ספק במהימנות נתוני הקריאות של מדי מים באותו מאגר לאחר אמצע נובמבר 2012 . .__________________ .60 בסעיף2 א לחוק נקבע כי"לא יספק אדם מים אלא במדידה". 61 לפי סעיף 44 לתקנות; (1 ) מד מים רב-סילוני בגודל של 10 מ"ק ומעלה ומד מים מהירותי- וולטמן יימסר לבדיקה ולכיול לפחות אחת לשנתיים; (2 ) מד מים רב-סילוני בגודל של 1.5 מ"ק עד 5 ;מ"ק יימסר לבדיקה ולכיול לפחות אחת לשלוש שנים (3) מד מים רב-סילוני עם הנעה מגנטית, בגודל 1.5 מ"ק עד2.5 מ"ק יימסר לבדיקה ולכיול לפחות אחת לחמש שנים. בהתאם לסעיף 45 לתקנות, "מפיק חייב למסור מד מים המותקן במקור מים לבדיקה ולכיול במבדקה לפחות אחת לשנתיים, זולת אם נציב המים התיר לו למסור את מד המים לבדיקה ולכיול אחת לשלוש שנים". 62 מי שהורשהלכך ומחזיק ברישיון שהוציא נציב המים לנהל ולהפעיל בית מלאכה או מבדקה. 63 .בית מלאכה לתיקון מדי מים, שאישר נציב המים לפי תקנות אלה 64 .מכון לבדיקת מדי מים ולכיולם, שאישר נציב המים לפי תקנות אלה 65 מישמחזיק ברישיון שהוציא נציב המים והורשה לשמש כממונה על בית מלאכה או על מבדקה. 66 כאמור בסעיף44 בתקנות, מד מים מהירותי - וולטמן יימסר לבדיקה ולכיול לפחות אחת לשנתיים. יצוין שרשות המים אמנם פרסמה בספטמבר 2012 לשימוע את כללי מדידת מים (מדי מים) (הוראת שעה), התשע"ב-2012, שלפיהם הוארכה תקופת הכיול של מדי מים מסוג מהירותי - וולטמן משנתיים לשלוש שנים - אך מועד סיום הביקורת, כללים אלה טרם פורסמו ברשומות. 760 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי אי-בקרתה על כיול מדי המים של ספקי הקולחים בזמן , יכול להעמיד בספק את מהימנות נתוני ה לגבי כמויות הקולחים שאגרו מפעלי ההשבה ושאותם הם הזרימו לצרכניהם - נתונים ששימשו אותה וישמשו בסיס להחלטותיה ולהחלטות את"ק בתכנון משק הקולחים במימון הסיוע שלהם למפעלי השבה. .פיקוח ובקרה על הדיווח הכספי וה הנדסי .1. רשות המים כגוף מאסדר, המפקח בין השאר על ספקי הקולחים ומוציא להם רישיונות הפקה, קובעת ברישיון, בין היתר, כללים לגבי דיווחים כספיים 67 שהספקים אמורים להעביר לרשות. מנהל אגף הסיוע ברשות הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2012 שעל מפעלי הקולחים להעביר לאגפו דיווחים במהלך תקופת ההקמה של מפעלי ההשבה, כמפורט "בכתב ההתחייבות ובנהלי רשות המים"; ועליהם להעביר דיווחים גם לחטיבת האסדרה, כמפורט ברישיונות שהיא הוציאה להם. מנהל אגף הסיוע הוסיף בהודעתו זו ש"כיום מפעלי ההשבה ביזמות פרטית אינם נדרשים על [ ]ידי רשות המיםלהגיש דוחות כספיים מבוקרים, ואין ברשותנו דוחות כאמור" , וכי רשות המים אינה אוכפת דרישה כזו, ואין בידיה דוחות כספיים מבוקרים של ספקי הקולחים לשנים 2009 -2011 . יצויןשעד שנת 2011 דרשה רשות המיםמספקי הקולחים להגיש לה דוחות כספיים מבוקרים ואף היו בידיה דוחות של 37 ספקי קולחים, שרובם היו בגין השנים 2007 - 2009 . מתשובת מנהל אגף הסיוע עולה שרשות המים לא בחנה את המשמעויות העולות מדוחות מבוקרים אלו, ואף לא בחנה אם רואי החשבון הסתייגו או נמנעו בחוות הדעת שלהם מהמצגים החשבונאיים שבאותם דוחות שהועברו, בהתייחס למהימנות נתוניהם והאם הוצגו נתונים מפורטים למגזר השבת הקולחים. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 ש"הרשות הפעילה ומפעילה ביקורת מדגמית על מפעלי ההשבה שתוקצבו במענקים על ידי המדינה"68 , וכיבמסגרת שימוע ציבורי - טרם דיון ואישור סופי במועצת הרשות בטיוטת כללי המים "לקביעת תנאים ברישיון" - נקבעה גם חובת דיווח על המצב הכספי של ספק הקולחים, אך כאמור במועד סיום הביקורת כללים אלו לא היו בתוקף. מנהל רשות המים מסר למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013, ,שבעבר דרשה רשות המים דיווחים אלה מהספקים אולם לאחר שהתברר שהפירוט בדוחות אלה לא אפשר את ניתוח הנתונים שנדרש לרשות, היא ביטלה את הדרישה. .__________________ .67 בהסתמך על סעיפים23 ,124 ()יז (א1(,)3) ו-(5) ו124 .יח(ד) לחוק המים 68 רשות המים הציגה למשרד מבקר המדינה במרץ2013 דוגמא לביקורת שעשה עבורה משרד רואי חשבון ביולי 2009 על ספק קולחים מסוים, שהעלתה מספר פגמים בניהול הכספי והחשבונאי. הרשות הממשלתית למים ולביוב 761 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיםשהיה עליה לדרוש באופן שוטף דוחות כספיים מבוקרים של ספקי הקולחי ם לפי מגזרי עלות, וכי אי -דרישה זו פגעה ביכולתה לבצע בקרה מהימנה בדבר איתנותם הכספית של ספקי הקולחי ם, דבר שמנע מהרשות לזהות ב עוד מועד קשיים שצצו בהמשך פעילותם; לבחון את סבירות הדיווח הכמותי שלהם ומידת מהימנותו; ולבחון את מחירי הקולחים שהם גבו מצרכניהם69 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים תפעיל את סמכויותיה כמאסדר, בדומה למאסדרים אחרים במשק70, ותדרוש מספקי הקולחים להגיש לה דוחות כספיים תקופתיים מבוקרים בהתאם להנחיותיה . זאת לצורך ניתוח ובקרה חשבונאית וכלכלית על משק הקולחים. 2. בסעיף14 ד לנוהל הסיוע נקבע שבסמכות רשות המים "למנות לכל מפעל השבה מפקח הנדסי ו/או מבקר ו/או מלווה מטעמה לצורך בקרה ומעקב אחר התקדמות בהקמת המפעל". מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בסוף אפריל 2013 כי בשנים הקודמות ובמיוחד בשנת 2012 היה ליווי הנדסי להקמת המפעלים, אך הוא הסכים שבתקופות מסוימות ליווי זה לא היה מספק. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שהיעדר ליווי הנדסי מספק ל הקמת מפעלי ההשבה, מנע ממנה לפקח שהשימוש בכספי מענקיה אכן נעשה בהתאם להחלטותיה ובאיכות הראויה, ללא תקצוב יתר של המפעל באמצעות מענקי סיוע. .בסיס נתונים מרכזי .בהתאם להמלצות ועדת ביין ממרץ 2010, לשם ניהול יעיל של המערכת היה על רשות המים להקים בסיס מידע רחב ואמין הכולל את ההיבטים השונים של משק המים, ובכללם כאלה הנוגעים למשק השפכים והקולחים, ברמה המפעלית. בסיס הנתונים "ירכז את כלל הנתונים הרלבנטיים תוך הקפדה על אחידות בפורמאט שמירת המידע לניתוח לבקרה ולתפעול של מערכת המים". בביקורת עלה כי אין מערכת מידע אחידה שמשמשת את כל אגפי הרשות העוסקים בנושא השפכים והקולחים, ולאגפים אין מידע חיוני ועדכני לגבי כמויות השפכים והקולחי ם ורמת איכותם. כך לדוגמה, המלת"ב ואגף איכות מים , האחראי לאיכות הקולחי ם במפעלי ההשבה, מסרו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 201271 כיאין להם נתונים לגבי הכמויות והאיכויות של השפכים הנוצרים ביישובים, לגבי אלה המגיעים למט"שים, ולגבי כמויות הקולחים המופקים במט"שים, וכי המידע הזה נמצא במשרדי ממשלה אחרים או באגפים אחרים ברשות המים. .__________________ .69 ראוהדוח הקודם , עמ' 1431 . ראש מלת"ב, היושב בראש ועדות העלויות של הסיוע ליזמים פרטיים, הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2012 ,כי "רבים ממפעלים אלה הוקמו כאשר המחיר אינו מפוקח, גם אם ב'כתבי ההתחייבות' שבין המדינה ליזם נקבע כי מחיר הקולחים יהיה בהתאם למחיר בתקנות או לפי קביעה של רשות המים". 70 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63א (2012), בעניין רשות החברות הממשלתיות לגבי חברות ממשלתיות, עמ' 48 ); הרשות לשירותים ציבוריים חשמל , לגבי יצרני חשמל פרטיים במסגרת חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 '(עמ120 ); או המדען הראשי במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במסגרת חוק עידוד השקעות במו"פ, התשמ"ד-1984 '(עמ149 .) 71 הנתונים לגבי איכות הקולחי ם בכל אחד ממפעלי ההשבה מוצגים במסגרת סקר הקולח ים שמפרסמת רט"ג אחת לשנתיים. 762 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר2013 , שמערכת המידע המרכזית של רשות המים שפותחה לפני שנים רבות היא מ ורכבת ובעייתית , וכי נדרשים משאבים רבים לפיתוח מערכת מידע אחודה ומתקדמת ברשות המים. עוד מסר כי הרשות והמשרדים הנוספים מקדמים הכנת בסיס מידע אחיד. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולאגף הסיוע , האחראים בין השאר לניהול משק הקולחי ם, כי היעדר מערכת מידע אחידה בנושא כמויות השפכים והקולחים פוגעת ביכולתם לקבל את מלוא התשומות הנדרשות לקבלת החלטות מבוססות הנוגעות למשק הקולחי ם. לדעת משרד מבקר המדינה , על הרשות להקים בהקדם מאגר מידע ובסיס נתונים מרכזי, שישמש את כל הגופים הפועלים במשק זה. .ריבוי המאסדרים במשק הקולחים .ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא משק המים (להלן - ועדת מגן)72 כתבה בהמלצותיה ביוני 2002, בין השבמשק הקולחי [ אר, כי "חשוב שיהיה גוף מרכזי אחדם שיקבל את ההחלטות ] הנדרשות ויישם אותם בזריזות ויעילות". במרץ2010 המליצה ועדת ביין לרשות המים להכין "מסגרת ברורה לתיאום בין הגופים השונים המטפלים בנושא הביוב והקולחים". הסמכויות במשק הקולחים מפוצלות בין רשות המים, משרד הבריאות כגורם מאסדר להנפקת היתרי השקיה, המשרד להגנת הסביבה ומשרד החקלאות . נמצא כי הטיפול בקולחים ברשות המים מפוצל בין שמונה חטיבות ואגפים לפחות73 , העוסקים כולם בכל היבטי משק הקולחים ופועלים לעתים ללא תיאום ואף בסתירה. מנהל רשות המים הסביר למשרד מבקר המדינה בפברואר ובאפריל 2013 שמאפייני משק המים מחייבים תיאום בין אגפי הרשות השונים, ולצורך כך הוגדרו ועדות מקצועיות משותפות לאגפים הרלוונטיים. עוד הסביר מנהל הרשות, שבמסגרת שינוי ארגוני ברשות המים, תחום הקולחים והשפכים "אמור להיות במסגרת ארגונית משותפת". המנכ"לית של המשרד להגנת הסביבה מסרה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 שמשרדה פועל בשיתוף פעולה מלא עם רשות המים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמנהל רשות המים יבחן אפשרות להקים בהקדם גוף מתאם מטעמו, שירכז בצורה מיטבית את הטיפול בשפכים ובקולחי ם ברשות ויגבש ראייה כוללת של משק המים במדינה. גוף זה יהיה גוף מקצועי בעל סמכות שירכז את התכנון, הסיוע, האסדרה והבקרה במשק השפכים והקולחי ם, כמשק אחוד, העוסק בהשבת השפכים המטוהרים לחקלאות בראייה כוללת של טובת משק המים. .__________________ .72 ראודוח ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא משק המים , (2002 '), עמ16. 73 :בהםאגף הסיוע, האחראי להקצאת המענקים למפעלי השבת קולחי ם שמוקמים ביזמה פרטית; אגף הפיתוח, האחראי למפעלי השבה של חברת מקורות ; אגף התפעול, המטפל בניוד הקולחים; אגף איכות מים והשירות ההידרולוגי , המטפלים באיכות המים ; חטיבת האסדרה , שנותנת רישיונות הפקה ואספקה למפעלי ההשבה; המינהל לתשתיות ביוב (המלת"ב) , האחראי לנושא הביוב והשפכים, אגף התכנון. הרשות הממשלתית למים ולביוב 763 .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 . בסוף ספטמבר2012 מינהכאמור לעיל מנהל רשות המים את ועדת האסדרה במטרה לקבוע מודל אסדרה יעיל למשק הקולחים. הוועדה הייתה אמורה להגיש דוח ביניים עד 31.12.12, ודוח סופי לא יאוחר מ-28.2.13 . יצוין כי עדמועד סיום הביקורת לא עמדה הוועדה ביעדים שנקבעו. מנהל רשות המים הודיע למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013, שוועדת האסדרה צפויה להגיש דוח ביניים "בשבועות הקרובים", וכי בתוך ארבעה חודשים (באמצע יוני 2013 .) היא תגיש לו דוח סופי .סיכום .ממצאי הדוח מצביעים על כך שסדרי קבלת ההחלטות ברשות המים להקמת מפעלי השבת קולחים ביזמות פרטית, להקצאת המענקים ו לפיקוח על ניצולם היו לקויים, שכן הם נעשו ללא תכנית אב ארוכת טווח; בעת הקמת המפעלים ואף לאחר מכן לא תמיד היו הליכי ליווי ו בקרה הנדסי ים, כספי ים וכמותיים מספקים ולא נעשתה בקרה על אספקת הקולחים בכמויות שלפיהן נקבע המענק שקיבלו ספקי הקולחים. לא נעשו חישובי עלות-תועלת בהתייחס להיבטים כלכליים, ס ביבתיים ותברואתיים בראייה כלל -משקית. נוכח ליקויים אלה, מן הראוי שרשות המים תבחן בצורה מעמיקה את תהלי כי אישור מפעלי ההשבה, תקצובם והפיקוח על יהם על מנת לייעל את אופן קבלת ההחלטות בתחום זה ואת ניהולו. . .שם הדוח: שם הדוח: היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג-2013 .