הרשות הממשלתית למים ולביוב/הקמה וחיבור של מתקנים להתפלת מי ים

 ♦ . .מבוא .1. רצף שנות הבצורת האחרונות גרם לגירעוןמצטבר במקורות המים הטבעיים. גירעון זה הסב נזק ממשי למקורות המים, המתבטא בהמלחתם ובזיהומם. היצע המים הטבעיים במערכת הארצית ירד ב-16 השנים האחרונות מממוצע שנתי של כ- 1,350 מיליון מטר מעוקב (להלן - מלמ"ק) לכ- 1,175 מלמ"ק בלבד. הפער בין ההיצע לביקוש השנתי הסתכם בכ-550 מלמ"ק, ואמור להיסגר באמצעות הקמת מתקנים להתפלת מי ים (להלן- מתקני התפלה או מתקנים). .__________________ .8 מונח כלכלי המתאר סוג של בעלות ושליטה על חברות שבמסגרתן יש הייררכיה של חברות ופעילויות הנמצאות בשליטה משותפת. כל חבר בהייררכי ה אחראי לתחום שונה בתהליך עד אשר הכול מאוחד כדי לספק מוצר סופי או צורך משותף. תועלתה של אינטגרציה אנכית בכך שהיא מצמצמת לאותו יצרן פרטי עיכובים בתהליך, מקנה גמישות ומאפשרת את הקטנת העלויות השוליות בהכנת המוצר או הצורך המשותף. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1261 . מבקר המדינה כבר העיר בדוח שנתי 56ב9 (להלן- הביקורת הקודמת) כי לא יושמו החלטות הממשלה להקים מתקנים להתפלת מים שיספקו כמות כוללת של 315 מלמ"ק מים מותפלים בשנה, עד ש נת 2004 . ביולי 2007 החליטה הממשלה10 לאמץ את המתווה עליו החליטה מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), בדבר הצורך המיידי והדחוף בהגדלת היצע המים על ידי התפלת מי ים ולקבוע כי ההיקף הכולל של מי הים המותפלים יעמוד על 505 מלמ"ק לשנה עד שנת 2013, בא ופן הזה: 200 מלמ"ק לשנה יופקו באמצעות הקמת מתקנים חדשים, ובמהלך השנה תיבדק האפשרות להפיק 75 מלמ"ק לשנה נוספים באמצעות מתקני ההתפלה הקיימים והמתוכננים להרחבה (מתקני ההתפלה באשקלון, בפלמחים ובחדרה). אם לא תימצא אפשרות כזו, יופקו מים אלו באמצעות מתקני התפלה שיוקמו בעתיד. ביוני 2008 החליטה הממשלה 11 , על סמך תכנית חירום של רשות המים להתמודדות עם המשבר הקשה במשק המים, כי ההיקף הכולל של מי הים המותפלים יעמוד על 750 מלמ"ק בשנה לפחות לא יאוחר משנת 2020 , וכי בינתיים כמות של 95 מלמ"ק נוספים, מעבר לכמות הקבועה עד שנת 2013 (505 .מלמ"ק), תסופק מוקדם ככל האפשר יצוין כי כמויות אלה חושבו על בסיס הנתונים האלה: הגדלת תפוקת מתקני התפלה הקיימים (באשקלון, בפלמחים ובחדרה) שהפיקו יחד 235 מלמ"ק בשנה ב -57 מלמ"ק נוספים בשנה; מתקן התפלה שיוקם בשורק צפוי להפיק 150 מלמ"ק בשנה; מתקן התפלה המתוכנן לקום באשדוד בתפוקה של 100 .מלמ"ק בשנה המכרזים להקמת מתקני התפלה על ידי יזמים פרטיים, מנוהלים באמצעות ועדת מכרזים בין-משרדית להתפלת מי ים (להלן - ועדת המכרזים). חברים בה נציגים ממשרד האוצר, ממשרד התשתיות, מן המשרד להגנת הסביבה ומרשות המים, ובראשה עומד סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל). מתקני ההתפלה הוקמו בשיטת BOT12 ובשיטת BOO13 . להלן נתונים על מצב מתקני ההתפלה לפי האתרים, ונתוני התפוקה שלהם בהתחשב בשינויים שחלו משנת 2007 ועד נובמבר 2011. לוח1 : התכנית להקמת מתקני ההתפלה להפקת כ-600 מלמ"ק מים בשנה .ס"ה תפוקה תפוקה נוספת .בעקבות הרחבה מועד התחלת .אספקת מים תפוקה .שנתית .מקורית .(במלמ"ק) .מועד .אספקה במלמ"ק בפועל תכנון המתקן .120 - בוצע 2010 15 - .בוצע דצמבר .2005 ינואר .2005 105 - בוצע אשקלון .45 - בוצע 2010 15 - 2007 2005 30 - בוצע פלמחים .__________________ .9 ,מבקר המדינהדוח שנתי 56ב ( 2006 '), עמ 819-833 . 10 'החלטת ממשלה מס 1882 מ- 1.7.07. 11 'החלטת ממשלה מס 3533 מ- 1.6.08. 12 Build, Operate, Transfer - BOT , שיטה שלפיה היזם מתכנן, מממן, מקים ומפעיל את המתקן ובתום תקופת ההסכם מעביר את המתקן לידי המדינה. 13 Build, Operate, Own - BOO , שיטה של פיה היזם מתכנן, מממן, מקים ומפעיל את המתקן ובתום תקופת ההסכם המתקן נשאר בבעלותו. 1262 דוח שנתי62 .45 נוספים- .בהקמה בוצע .127 - בוצע 2010 27 - .בוצע 2009 2004 100 - בוצע חדרה .150 - .בהקמה ––– ––– 2012 150 - .בהקמה שורק .100 - .בהקמה ––– ––– 2012* 100 - .בהקמה אשדוד . ––– ––– 2013** 50 - טרם .התחילה .הקמתו הגליל .המערבי .(שומרת) .587 57 535 סךהכול .* המתקן המקורי בתפוקה של 45 מלמ"ק לשנה תוכנן לספק מים בשנת 2004. ** המתקן המקורי בתפוקה של30 מלמ"ק לשנה תוכנן לספק מים בשנת 2004. . מהנתונים עולה כי עד שנת 2009 הוקמו שלושה מתקנים באשקלון, פלמחים וחדרה, וכי הם החלו לספק מים באיחור של שנה עד חמש שנים מהמועד המתוכנן. מתקנים אלה הורחבו בשנת 2010 ותפוקתם גדלה ב-57 מלמ"ק. בינואר 2010 חתמה המדינה הסכם להקמת מתקן בשורק ובאוגוסט 2011 חתמה הסכם להקמת מתקן באשדוד. באוקטובר 2011 אישרה ועדת המכרזים הרחבה נוספת של 45 מלמ"ק לשנה למתקן בפלמחים. עד נובמבר 2011 , לא נחתם הסכם להקמת מתקן התפלה בגליל מערבי. 2. ביולי 2008 החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, שעסקה בדוחות מבקר המדינה בנושא ניהול משק המים משנת 1992 עד שנת 2006 , על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בנושא (ראו להלן). במרץ 2010 הגישה ועדת החקירה הממלכתית 14 את מסקנותיה וקבעה, בין היתר, כי תהליך קבלת ההחלטות בממשלה בנושאים הנוגעים למשק המים היה לקוי: הן נציבי המים לדורותיהם והן מנהל רשות המים לא העמידו את הממשלה על מלוא המשמעות של כל דיחוי במימוש תכנית התפלה בהיקף הדרוש. כמו כן קבעה הוועדה כי חלק נכבד מהאחריות לדחייה במימוש תכניות ההתפלה מונח לפתחו של משרד האוצר, אשר חשש מהכבדה על תקציב המדינה מחד גיסא, ומצריכת יתר, כל עוד המים נמכרו לצרכנים במחיר שהוא פחות מהעלות, מאידך גיסא. עוד נכתב כי "אחת הדוגמאות הבולטות לעיכוב בהקמת מפעל התפלה נוגעת למתקן התפלה מתוכנן באשדוד, שהקמתו הוטלה על מקורות", וכי " הדרג המקצועי במשרד האוצר לא פעל לביצוע החלטות הממשלה כמתחייב מסדרי מינהל תקין. התנהלות משרד האוצר באה לידי בהערמת קשיים על ]ב[ ...יטוי ביצוע החלטות שהתקבלו ולא עלו בקנה אחד עם השקפת משרד האוצר " (ההדגשה במקור). באוקטובר 2010 החליטה הממשלה 15 לאמץ את עיקרי המלצות הוועדה במטרה להשיג ניהול מאוזן של משק המים וכדי למנוע מצבי משבר קשים בעתיד. .__________________ .14 .ועדה בראשות פרופ' דן ביין 15 'החלטה מס 2348 מ- 24.10.10. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1263 .3. בחודשים מרץ 2010 עד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטות הממשלה להקמת מתקני התפלה ונעשו עדכונים עד חודש נובמבר 2011 . נוסף על כך ביצע משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים שהוא הצביע עליהם בדוח 56 ב. כמו כן, נבדק פרויקט חיבור מתקן התפלה בחדרה לרשת המים הארצית. הביקורת נעשתה ברשות המים, במקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות), במשרד האוצר וברשות להגבלים עסקיים. בירורי השלמה נעשו במשרד התשתיות. נוסף על כך נאספו מסמכים בחברת ענבל בע"מ. .מתקן התפלה באשדוד .יישום החלטות ממשלה 1. בביקורת הקודמת קבע משרד מבקר המדינה כלהלן: "ב - 18.4.01 החליטה הממשלה להטיל על חברת מקורות, בשיתוף החשכ"ל, משרד התשתיות הלאומיות והמשרד לאיכות הסביבה, לפרסם מכרז להקמת מתקן להתפלת מי ים באזור תחנת כוח באשדוד בשיטת TURN -KEY , בהספק שנתי של 40-45 מלמ"ק; הקמת המתקן תמומן מתקציב המדינה ובמסמכי המכרז ייקבע כי המתקן יוקם לא יאוחר מיום 21.3.03 ". בסיכום הביקורת מציין משרד מבקר המדינה כי החלטת הממשלה לא בוצעה וכי המתקן שאמור היה לספק מים מותפלים לא הוקם ובשל כך לא סופקו למשק המים 45 .מלמ"ק לשנה מים נוספים כמתוכנן משרד מבקר המדינה העיר כבר בביקורת הקודמת16 על חוסר יכולת לתכנן ולהקים פרויקט חשוב בזמן הדרוש ובהליך תקין, והמליץ כי על חברת מקורות ועל משרדי הממשלה המעורבים בהקמת מתקני ההתפלה לפעול ליישוב המחלוקות שנסבו על המתכונת הראויה לביצוע הפרויקט. באותו דוח המליץ משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שהמשרדים הממונים על הקמת ה תשתיות הלאומיות יפיקו לקחים מן הכישלונות שבהקמת המתקנים להתפלת מי ים ויתורו אחר שיטות מתאימות יותר למימוש החלטות הממשלה להקמתם בלוח הזמנים הנדרש. כל זאת כדי לתת מענה על הצרכים החיוניים של המשק לנוכח המחסור במים. בדוח מעקב של משרד ראש הממשלה אחר תיקון הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה שפורסם שנה לאחר מועד פרסום הדוח במאי 2007 , ציינה רשות המים כי חברת מקורות עומדת להתחיל בתכנון הקמת מתקן ההתפלה באשדוד; הצפי לפרסום המכרז - תחילת שנת 2008 , התחלת ההקמה- בסוף שנת 2008 ואספקת מים למערכת הארצית- בסוף שנת 2010. 2. באוגוסט 2007 החליטה הממשלה17 , כי מתקן ההתפלה באשדוד יוקם, יתאגד ויפעל במסגרת ישות משפטית נפרדת וייעודית בשליטת מקורות פיתוח וייזום בע"מ18 (להלן- מקורות ייזום). כמו כן היא החליטה כי מתקן ההתפלה יספק מים מותפלים בהיקף של 100 מלמ"ק בשנה. נקבע כי לא יינתנו מענק, סיוע או תמיכה .__________________ .16 'שם עמ831 ,833. 17 'החלטה מס 2318 מ- 26.8.07. 18 .חברה ממשלתית שחברת מקורות היא בעלת השליטה בה 1264 דוח שנתי62 . אחרת מן המדינה להקמתו ולהפעלתו של המתקן. עוד נקבע כי הקמת המתקן תהיה כפופה לרישיונות ולאישורים מטעם רשות המים, שתקבע את מחיר המים. יוצא אפוא שבהחלטה זו שינתה הממשלה את החלטתה מאפריל 2001 , ולפיה מימון המתקן ייעשה מתקציב המדינה. בעקבות החלטת הממשלה החליטה מקורות להעביר את מיקום המתקן לשטח אחר, גדול יותר. כמו כן, חתמה מקורות ייזום באותה שנה הסכם עם היזם שזכה במכרז להקמת המת קן שערכה מקורות בשנת 2002 . אולם בעקבות עתירה שהוגשה נגד מקורות קבע בית המשפט במאי 2008 שעל מקורות ייזום להימנע מהתקשרות שלא בדרך של מכרז19 . מקורות ענתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 שהקמת מתקן ההתפלה באשדוד הוטלה עליה במסגרת הסכם לשינוי מבני שנחתם בינה לבין המדינה. לאור התחייבות המדינה פיטרה מקורות כ -260 עובדים, פיצלה את פעילותה לחברת בת, ועמדה בכל התחייבויותיה לפי ההסכם. יו"ר מועצת המנהלים דאז של מקורות, מר אלי רונן (להלן - יו"ר מועצת המנהלים), שכיהן בתפקיד מפברואר 2007 עד פברואר 2010 ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 : "משחר ההיסטוריה, משרד האוצר, על אגפיו, תקציבים וחשב כללי, התנגד להקמתו של המתקן על ידי מקורות... למרות קיומן של החלטות ממשלה שחייבו הקמת מתקן התפלה על ידי מקורות". יו"ר מועצת המנהלים של מקורות הוסיף כי החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 לא אפשרה קבלת מימון חיצוני להקמת המתקן, מפני שהגופים המממנים דרשו שממשלת ישראל תתחייב לרכישת המים המותפלים. עוד הוסיף כי בפגישה שקיים עם החשב הכללי דאז, מר שוקי אורן, ועם סגנו, מר גיל שבתאי, הובהר שמקורות לא תוכל להקים את המתקן לפי המתווה שבהחלטת הממשלה האמורה. בחוות דעת מנהל רשות המים דאז, פרופ' אורי שני, מנובמבר 2008 (להלן- חוות הדעת של מנהל רשות המים), בעניין מתקן התפלה באשדוד נאמר כי ההנחה שעמדה בבסיס החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 הייתה כי אפשר יהיה לממן את הקמת המתקן בהסתמך על הכנסות מקורות מתעריפי מים20 לצרכנים. הקושי העיקרי של מקורות ייזום בקידום הפרויקט במתווה אליו כיוונה הממשלה היה השגת המימון החיצוני, אשר הוא תנאי הכרחי להתנעת פרויקט תשתית גדול כמתקן התפלה. מבנה הרגולציה במשק המים טרם גובש21, ולכן נוצרת אי-ודאות באשר לעלות המים המותפלים ולתעריפי המים בעתיד. לפיכך יש ספק רב אם אפשר להקים את המתקן במתכונת שעליה החליטה הממשלה. מנהל הרשות הוסיף כי הדרך הוודאית ביותר והמהירה ביותר להוספת כמויות מים גדולות למשק המים היא באמצעות שינוי החלטת הממשלה ומתן פטור ממכרז . כך תתאפשר .__________________ .19 )ראו עת"מ (ת"א Technolgies L.T.D I.D.E נ' מקרות חברת המים לישראל בע"מ ( 2008.) 20 תעריפי המים נקבעים על ידי מועצת רשות המים מכוח סמכותה לפי סעיף112 ולפי סעיף 124(יז4 ) לחוק המים, התשי"ט- 1959 . תעריפי המים מגלמים את כלל העלויות המוכרות של חברת מקורות בהתאם להסכם העלויות. 21 רשות המים פועלת ממועד הקמתה בתחילת 2007 לגיבוש מתווה רגולציה כולל למשק המים. כיום, היחסים בין מקורות לבין המדינה מושתתים על הסכם עלויות (תמיכות) שהסתיים ביוני 2009 והוארך עד לגיבוש חלופה שלפיה יוחלף הסכם העלויות משנת 2007 .בכללי רגולציה הרשות הממשלתית למים ולביוב 1265 . התקשרות ישירה של המדינה עם מקורות י יזום לצורך הקמת מתקן ההתפלה באשדוד במתכונת התקשרות הדומה ל זו של המדינה עם יזמים אחרים. סגן בכיר לחשכ"ל השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 (להלן- תשובת החשכ"ל) בין היתר כי: "לדעתנו, העמידה על כך שמתקן ההתפלה באשדוד לא יוקם על ידי חברת מקורות אלא על ידי חברת הבת, 'מקורות פיתוח וייזום', היתה חיונית להתפתחותו של משק המים בישראל וליצירת תחרות הוגנת בתחום ההתפלה". משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 ולפיה מקורות ייזום תקים את המתקן באשדוד כפוף לקבלת רישיון מטעם רשות המים, לא אפשרה למקורות יי זום לקדם את הקמת הפרויקט ולהשיג מימון עבורו. זאת משום שרשות המים, שרק החלה לפעול שמונה חודשים קודם לכן, (בינואר 2007 )), לא נערכה לבצע את האסדרה (הרגולציה הנדרשת, ובכלל זה הנפקת רישיונות להקמת מתקני התפלה, ועד נובמבר 2011 .לא ביצעה אסדרה זו משרד מבקר המדינ ה רואה בחומרה את העובדה שעל אף הביקורת הקודמת לא נקטו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר צעדים מספיקים כדי לוודא שהחלטות הממשלה להתמודדות עם המחסור במים יבוצעו בהקדם האפשרי. משרד מבקר המדינה מציין כי בעתות של מחסור חמור במשק המים הייתה חשיבות גדולה להוציא מן הכוח א ל הפועל את החלטות הממשלה בדבר הקמת המתקן באשדוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד האוצר, כחלק ממדיניותו להפחתת המעורבות של חברת מקורות, בטענה שהיא מונופול ממשלתי, השפיע על תהליך קבלת ההחלטות להקמת המתקן. בכך תרם לעיכוב ביישום החלטות הממשלה וביישום המדיניות של רשות המים להגדלת כמות המים המותפלים, על אף המשבר במשק המים. 3. בעקבות חוות הדעת של מנהל רשות המים דלעיל החליטה הממשלה בדצמבר 200822 כי ועדת המכרזים הבין-משרדית תשקול את האפשרות להתקשר בפטור ממכרז למטרת פרויקט ההתפלה עם חברה בת של מקורות ייזום (להלן - החברה להתפלת מי ים). מקורות ייזום תהיה רשאית לבחור באמצעות מכרז פומבי גורם פרטי להקמת המתקן. כמו כן תהיה רשאית לבחור את הגורם הפרטי הזה או גורם פרטי אחר כשותף בחברה להתפלת מי ים, כך שיחזיק עד 40% מהון המניות של החברה הזו. עוד נקבע כי "ההתקשרות של הממשלה עם החבר ה לפי שיטת [ להתפלת מי ים תהיה BOT במתכונת שתיקבע במכרז להתפלת מי ים] בשורק, ובהתאם לתנאים שייקבעו באותו מכרז, בהתאמות ובשינויים הנדרשים כפי שייקבעו בידי ועדת המכרזים". יצוין כי באפריל 2008 פרסמה ועדת המכרזים מסמכי מיון מוקדם למתמודדים על הקמת מתקן להתפלת מי ים בתפוקה של 150 מלמ"ק לשנה בשורק, ובינואר 2009 העבירה את מסמכי המכרז למתמודדים שעברו את המיון המוקדם. .__________________ .22 'החלטה מס 4341 /(חכ165 )- החלטת הקבינט החברתי כלכלי מיום 2.12.08 - אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ב- 18.12.08. 1266 דוח שנתי62 . בדצמבר 2008 אישרה ועדת המכרזים התקשרות בפטור ממכרז עם חברת הבת שתקים מקורות ייזום להקמת המתקן באשדוד. מתן הפטור ממכרז היה כפוף לתנאים, ללוחות הזמנים ולאבני הדרך שקבעה ועדת המכרזים בהחלטתה. בפברואר 2009 פרסמה חברת מקורות ייזום מכרז בין -לאומי להקמת מתקן ההתפלה באשדוד ובחרה בנובמבר אותה שנה קבלן הקמה. בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום נתגלעו פערים באשר למחיר המים המותפלים שקבעה ועדת המכרזים למתקן באשדוד (ראו להלן). לכן לא אישרה הוועדה מסוף דצמבר 2009 עד פברואר 2011 .למקורות ייזום להקים את המתקן מינואר 2010 החלה קבוצה שלא זכתה במכרז להקמת המתקן באשדוד (להלן- הקבוצה), בהליכים משפטיים נגד החלטת מקורות ייזום לבחירת קבלן להקמת המתקן, ואלה נמשכו למעלה משנה. בפברואר 2011 דחה בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו את העתירה שהגישה הקבוצה. ההליכים המשפטיים השפיעו ככל הנראה על ועדת המכרזים לדחות את מתן האישור למקורות ייזום להקים את המתקן. 4. בינואר 2011 החליטה הממשלה 23 , במסגרת הצעדים להתמודדות עם המשבר במשק המים, להנחות את ועדת המכרזים הבין -משרדית להתכנס בתוך 30 ימים ולבחון, בהתאם למידע הרלוונטי האחרון שבידיה, את עמידת מקורות ייזום בפטור ממכרז שניתן לה ובתנאיו. כל זאת אגב שימת לב, בין היתר, למצב החירום במשק המים. הממשלה רשמה לפניה את הודעת סגן החשכ"ל במשרד האוצר המשמש י ו"ר ועדת המכרזים כי אם יתגלעו מחלוקות בקרב חברי ועדת המכרזים, הנושא יובא לדיון ולהחלטה בממשלה. כמו כן הוחלט להרחיב את היצע המים ממתקני ההתפלה הקיימים (ראו להלן). המנכ"ל דאז של משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי, הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 כי "החלטה הממ שלה האמורה, כאמור משקפת בראש ובראשונה את נחישות הממשלה להציג פתרון שלם למחסור ]ההדגשה במקור [ במשק המים הן לטווח הזמן המיידי והן לטווח הארוך. בהחלטתה, נתנה הממשלה הנחיות ברורות לוועדת המכרזים הבינמשרדית, כולל לוחות זמנים, בנושא ההרחבות המיידיות ובנוגע למתקן ההתפלה באשדוד". במהלך השנים 2001 עד 2011 קיבלה הממשלה החלטות רבות (ארבע מהן התקבלו בין אוגוסט 2007 לינואר 2011 ) בעניין הקמת מתקן להתפלת מי ים באשדוד על ידי מקורות (ראו גם לוח 2 ). כמו כן בשנת 2010 הנחה ראש הממשלה את משרדי הממשלה הרלוונטיים ואת רשות המים ארבע פעמים לפתור את עניין הקמת המתקן על ידי מקורות (ראו לוח 3 ולהלן). רק לאחר מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2011 , חתמו הממשלה ומקורות ייזום הסכם להקמתו. .__________________ .23 'החלטה מס 2789 מ- 30.1.11. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1267 . לוח2 : החלטות הממשלה להקמת מתקן ההתפלה באשדוד על ידי מקורות .עיקרי ההחלטה תוכן החלטת הממשלה מועד .החלטת .הממשלה .- תפוקת המתקן שונתה מ-45 .מלמ"ק בשנה ל-100. .- הקמת המתקן כפוף לרישיון .מטעם רשות המים. .- המדינה לא תתמוך בשום .צורה במימון. - הוראות בעניין השינוי המבני .בקבוצת מקורות. .- הקמת מתקן ההתפלה באשדוד על .ידי מקורות פיתוח וייזום. אוגוסט .2007 .- תפוקת המתקן 100 מלמ"ק .בשנה. .- עמדה מקורות ייזום בתנאים .הקבועים, תתקשר המדינה .עם חברת הבת של מקורות .ייזום בהסכם לפי שיטת .BOT להקמת המתקן .ולתפעולו. .- ועדת המכרזים תקבע את .מחיר המים המותפלים. - ועדת המכרזים הבין-משרדית .תשקול את האפשרות להתקשר, .בפטור ממכרז, עם חברת בת של .מקורות ייזום לשם תכנון, מימון, .הקמה ותפעול. דצמבר .2008 . - לאשר למקורות ייזום להקים שתי .חברות בת ממשלתיות. האחת .לתכנון, מימון והקמה של המתקן .והשניה לניהול, תפעול ואחזקה של .המתקן. יוני 2009 . - להנחות את ועדת המכרזים לבחון .בתוך 30 יום את עמידת מקורות .ייזום בפטור ממכרז ובתנאיו .להקמת מתקן ההתפלה באשדוד, .בשים לב, בין היתר, למצב החירום .במשק המים. ינואר 2011 לוח3 : הנחיות ראש הממשלה להקמת מתקן ההתפלה באשדוד .הנחיית ראש הממשלה/רישום הממשלה מועד .משרד התשתיות ומשרד האוצר יגיעו להסכמה בדבר הדרך .המהירה והיעילה להקמת המתקן באשדוד. אפריל 2010 . הממשלה רושמת את כוונת ועדת המכרזים לדון בהצעת חברת .מקורות בהקדם. ועדת המכרזים תדווח לממשלה ככל שתתקבל .החלטה לביטול ההליך וזאת בטרם קבלת החלטה זו. יוני 2010 . רשות המים ומשרד התשתיות יגישו לממשלה תוך שבועיים .תכנית להקמת מתקן ההתפלה באשדוד אוקטובר 2010 . .לפתור את עניין הקמת מתקן ההתפלה באשדוד על ידי מקורותדצמבר 2010 1268 דוח שנתי62 . מנהל רשות המים מתבקש להציג בדיון עד סוף החודש את .הפתרון שהושג בנושא. . אופן קביעת מחיר המים המותפלים במתקן באשדוד 1. בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2007 נקבע, בין היתר, כימועצת רשות המים תקבע את מחיר קליטת המים המותפלים ממקורות ייזום על ידי מקורות ותכיר במחיר זה לעניין עלות הספקת המים של מקורות (להלן - מחיר הקליטה). מחיר הקליטה יתבסס על עלות ההתפלה בהתאם למאפייני המתקן באשדוד ולמאפייניהם של מתקני התפלה נוספים ולתוצאות המכרזים השונים להתפלת מי ים. ככל שמתקן ההתפלה - לרבות הקמתו, הפעלתו וקליטת המים ממנו - משפיע על תקציב המדינה, כך קביעת מחיר הקליטה תיעשה בהמלצת צוות שימונה בידי שר התשתיות ושר האוצר. החלטת הממשלה מדצמבר 2008 שינתה את הגורם שיקבע את המחיר, ובה נאמר: "מחיר מי הים המותפלים במתקן באשדוד ייקבע בידי ועדת המכרזים כחלק מתנאי ההתקשרות עם החברה להתפלת מי ים (חברת בת שתקים מקורות ייזום); וזאת במועד שיידרש לפי שיקול דעתה של הוועדה, ואשר לא יהיה מאוחר מתום 30 יום ממועד קבלת ההודעה ממקורות ייזום על הזוכה במכרז לבחירת הגורם הפרטי להקמת מתקן ההתפלה. המחיר האמור יתבסס על המחירים למים מותפלים שנקבעו במכרזים ובהליכים להתפלת מי ים הרלוונטיים ביותר, בשינויים המחוייבים". כאמור, בפברואר 2009 פרסמה מקורות ייזום מכרז בין-לאומי חדש לבחירת קבלן להקמת מתקן התפלה בתפוקה 100 מלמ"ק באשדוד. ובנובמבר אותה שנה בחרה את הקבוצה הזוכה וחתמה עמה הסכם בהתאם להחלטת הממשלה. קביעת המחיר למטר מעוקב (להלן - מ"ק) מים מותפלים הוטלה, לפי החלטת הממשלה מדצמבר 2008 , על ועדת המכרזים. לעומת זאת במכרזים שערכה ועדת המכרזים הבין-משרדית להקמת המתקנים באשקלון, בפלמחים, בחדרה ובשורק ולתפעולם נקבע מחיר למ"ק מים מותפלים בהתאם להצעת החברה שזכתה במכרז. ב- 20.12.09 הודיעה מקורות ייזום לוועדת המכרזים שמחיר המים המותפלים במתקן באשדוד יהיה 2.86 ש"ח למ"ק. מחיר המים היה מבוסס על המכרז הבין- לאומי האחרון שערכה. תוצאות המכרז וההצעה שזכ תה שיקפו את התחרות שהייתה בין המתמודדים וחייבו את מקורות ייזום. מחיר המים נקבע לפי עלות ההקמה של המתקן ולפי עלות תפעולו בידי מקורות ייזום. משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד שבו הודיעה מקורות ייזום לוועדת המכרזים על המחיר למים מותפלים בסך 2.86 ש"ח למ"ק, כבר היה ידוע המחיר להספקת המים במתקן חדרה שנקבע בעקבות מכרז בספטמבר 2006 בסך2.60 .ש"ח למ"ק ב- 21.12.09 הודיעה ועדת המכרזים כי מחיר המים למתקן באשדוד יהיה 2.36 ש"ח למ"ק. המחיר שקבעה ועדת המכרזים התבסס על מחיר מים בסך 2.01 ש"ח למ"ק שנקבע במכרז אחר שהיא ערכה להקמת מתקן בתפוקה של 150 מלמ"ק בשורק שהסתיים באותו חודש, ותוך כדי ביצוע ההתאמות הדרושות לדעתה. מחיר זה נקבע בהתחשב בהבדל בין גודל המתקנים 150 מלמ"ק במתקן שורק לעומת הרשות הממשלתית למים ולביוב 1269 .100 מלמ"ק במתקן באשדוד. ועדת המכרזים קבעה את מחיר המים למתקן באשדוד אחרי שנקבעו תוצאות המכרז להקמת המתקן באשדוד. אופן קביעת מחיר המים המותפלים במתקן באשדוד בידי ועדת המכרזים בסוף שנת 2009 , אחרי שמקורות ייזום כבר סיימה את הליך המכרז לבחירת קבלן להקמת המתקן, הביא למחלוקת ממושכת בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום על מחיר המים. אי-ההסכמה על מחיר המים עיכבה במשך שנה ושמונה חודשים נוספים את יישום החלטת הממשלה להקים את המתקן. יו"ר מועצת המנהלים של מקורות ענה בתשובתו כי מקורות ייזום פעלה על פי המתווה המפורט בהחלטת הממשלה והשלימה הליך מכרז בין-לאומי מורכב בתוך כעשרה חודשים. 2. בישיבת ממשלה מיוני 201024 רשמה המ משלה לפניה את "כוונת ועדת המכרזים לדון בהצעת מקורות בהקדם. ועדת המכרזים תדווח לממשלה ככל שתתקבל החלטה לביטול ההליך - וזאת בטרם קבלת ההחלטה כאמור". בהחלטת הממשלה מאוקטובר 201025 לאמץ את עיקרי המלצות ועדת החקירה צוין גם כי ראש הממשלה מנחה להגיש תוך שבועיים תכנית להקמת מתקן התפלה באשדוד. גם בישיבת ממשלה נוספת מדצמבר 2010 הנחה ראש הממשלה כי "ייפתר עניין הקמת מתקן ההתפלה באשדוד על ידי מקורות" וביקש ממנהל רשות המים להציג בדיון שיתקיים עד סוף החודש את הפתרון שהושג בנושא. למרות זאת, המחלוקת לא יושבה ולא הוכרעה, והגופים האמורים לא עמדו בהחלטות הממשלה ובהנחיות ראש הממשלה בעניין זה. ביוני 2010 הודיע מנכ"ל מקורות ייזום למנהל רשות המים כי החברה מוכנה להוריד את מחיר המים בפרויקט ולהעמידו על 2.55 ש"ח למ"ק. במכתב מנהל רשות המים למנכ"ל דאז של משרד ראש הממשלה ממאי 2010 הוא הער יך כי מחיר המים המתאים למתקן באשדוד בתפוקה של 100 מלמ"ק בשנה הוא2.56 ש"ח למ"ק וכי מחיר מים למתקן בתפוקה של127 מלמ"ק בשנה לא יעלה על2.49 .ש"ח למ"ק בישיבת ועדת המכרזים, שנערכה בראשית יולי 2010 לאחר הודעת מקורות ייזום על הורדת מחיר המים של המתקן באשדוד ל-2.55 ,ש"ח למ"ק, אמר חבר הוועדה סמנכ"ל בכיר להנדסה ברשות המים, כי ועדת המכרזים קבעה מחיר מים שלא תואם את המכרז שערכה מקורות ייזום אחרי שידעה את תוצאותיו וכי הליך קביעת המחיר בשיטה של מקדמי גמלון אינו מדע מדויק אלא הערכה בלבד; לפיכך יכולות לחול סטיות ממנו. מנהל אגף התפלה ברשות המים אמר כי מחיר השוק שנקבע אינו מחיר מוחלט וכי אחרי שמקורות ייזום הורידה את מחיר המים הצטמצמו הפערים משמעותית במידה רבה. יצוין כי לאחר שמקורות ייזום הורידה את מחירי המים במתקן ל-2.55 ש"ח למ"ק, סיכם יו"ר ועדת המכרזים כי "לא הונח בפנינו מידע חדש אשר לא הונח בעבר... אין מקום לשינוי המחיר שהוועדה קבעה". .__________________ .24 ישיבת ממשלה מיום 20.6.10 , סעיף 1823. 25 'החלטה מס 2348 מ- 24.10.10. 1270 דוח שנתי62 . בעקבות הנחיית ראש הממשלה מאפריל 2010 (ראו להלן) לפתור את עניין הקמת המתקן באשדוד על ידי מקורות ולאור חשיבותו הלאומית של הפרויקט, הודיעה מקורות ייזום בנובמבר 2010 למנהל רשות המים שהיא מוכנה לבצע את הפרויקט במחיר מים של 2.49 ש"ח למ"ק, ובינואר 2011 הודיעה מקורות ייזום ליו"ר ועדת המכרזים שהיא מוכנה לבצע את הפרויקט במחיר של 2.40 ש"ח למ"ק. בעקבות הורדת מחיר המים המותפלים בידי מקורות ייזום אישרה לה ועדת המכרזים בפברואר 2011 להגיש הצעה טכנית ופיננסית להקמת המתקן. במרץ 2011 הגישה מקורות ייזום לועדת המכרזים הצעה מפורטת המוכיחה את יכולתה להגיע לסיכום פיננסי המתבסס על מחיר של 2.40 .ש"ח למ"ק החשכ"ל הודיע בתשובתו מאוגוסט 2011 כי ביולי 2011 הודיעה ועדת המכרזים למקורות ייזום כי היא מקבלת את הצעתה להקמת המתקן ובאוגוסט נחתם הסכם התקשרות בין המדינה למקורות ייזום. רשות המים הודיעה בתשובתה ביולי 2011 שעם חתימת הסכם בין המדינה למקורות ייזום ועם הליך הרחבות נוספות יתממשו, אז צפויה אספקת המים המותפלים להגיע ל -600 מלמ"ק לשנה בסוף שנת 2013 . רשות המים עדכנה בתשובתה מנובמבר 2011 כי חברת מקורות ייזום החלה בהקמת מתקן ההתפלה באשדוד בתחילת אוקטובר 2011 ואספקת המים ממתקן זה אמורה להתחיל בספטמבר 2013. המנכ"ל דאז של משרד ראש הממשלה ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 כי "ראש הממשלה והממשלה, פעלו ללא לאות להתמודד עם המשבר ב משק המים ע"י הרחבת היצע המים, וכן פעלו ליישום מסקנות ועדת החקירה למשבר במשק המים (דו"ח השופט ביין). הממשלה הזו היא שנקטה בצעדים חריגים על מנת לקדם את המתקן באשדוד, ואכן צלחה". רשות המים ומשרד התשתיות, שהם הגופים המקצועיים בתחום משק המים, קבעו כי שורר מצב חירום במשק המים וכי הדרך המהירה ביותר לקבל כמות מים מותפלים נוספים היא באמצעות הקמת מתקן התפלה באשדוד על ידי מקורות ייזום. רק בפברואר 2011 לאחר שמקורות ייזום הורידה כמה פעמים את מחיר המים שיופקו מהמתקן באשדוד, החל להסתמן פתרון המגשר על הפער בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום. רק באוגוסט 2011 אישרה ועדת המכרזים את ההסכם להקמת המתקן בין הממשלה לבין מקורות ייזום. משרד מבקר המדינה סבור כי משרד האוצר, משרד התשתיות ורשות המים לא עשו די כדי להוציא מן הכוח אל הפועל את החלטות הממשלה וכדי להבטיח שתותפל כמות המים שנקבעה להתמודדות עם המחסור במים בהקדם האפשרי. בהקדם האפשרי. אי-הקמת המתקן באשדוד במשך כעשר שנים מלמדים על עומק בעיית משילות של הממשלה הפוגעת באינטרס הציבורי. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1271 .מתקן התפלה בגליל המערבי .בביקורת הקודמת ציין משרד מבקר המדינה כי ניסיונות ההתקשרות עם שלוש חברות פרטיות להקמת מתקנ י התפלה קטנים שתפוקתם הכוללת היא עד 65 מלמ"ק לשנה (להלן- מתקנים קטנים) לא צלחו, בין היתר מחוסר היכולת להקים את מתקני ההתפלה הנובע מהיערכות לקויה של משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות המים. הביקורת הנוכחית העלתה כי מבין ארבעת המתקנים הקטנים שתכננו להקים בשיטת BOO, בתפוקה שנתית של 30 מלמ"ק כל אחד, הוקם בשנת 2007 מתקן אחד בלבד בתפוקה של30 .מלמ"ק בפלמחים בינואר 2007 בוטל הסכם מיוני 2003 להקמת מתקן ההתפלה בשומרת, והפרויקט בוטל. בדצמבר 2008 הציג אגף התפלה ברשות המים לוועדה של מועצת רשות המים מחדש תכנית להשגת כמות המים שכוללת מתקן התפלה בגליל המערבי. במאי 2009 כתב מנהל רשות המים אל יו"ר ועדת המכרזים כי יש להקים בגליל המערבי מתקן התפלה של 50 מלמ"ק שיספק מים לא יאוחר משנת 2013 . מנהל רשות המים ציין כי בדיקה ראשונית מלמדת על ארבע חלופות אפשריות באזור הגליל המערבי בקרבה מתאימה לחוף הים, וביקש לפתוח בהליך של מכרז בין - לאומי להקמת המתקן. בדיון בוועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים מיוני 2009 נאמר כי החלופה המקורית להקמת המתקן לא ישימה, מפני שהשטח קטן מדי ומפני שהוקצה לפיתוח עתידי של קיבוץ שומרת. צוין כי הזמן הדרוש לצורך ההל יכים הסטטוטוריים הוא שלוש עד ארבע שנים וחצי, תלוי במיקום ובהליך התכנון שייבחר. בדיון הוחלט שהמתקן יוקם בשיטת BOT ולא BOO ., כפי שתוכנן קודם בוועדת מכרזים מאוגוסט 2009 המליצה רשות המים לבחון קידום הליך סטטוטורי באתר חצרות יסף להקמת מתקן ההתפלה. סוכם כי רשות המים תבחן חלופה לקידום התכנית מכוח חוק המים. לפי תכנית רשות המים ממרץ 2010 התחזית היא שהמתקן בגליל המערבי יספק 15 מלמ"ק בשנת 2015 ויגיע עד50 מלמ"ק בשנת 2016 . כל זאת בהנחה שבשנת 2011 .ייבחר זכיין רשות המים ענתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי בעקבות ביטו ל הפרויקט בגליל המערבי, היא החלה בשנת 2009 לבדוק אתרים חלופיים להקמת מתקן להתפלת מי ים, וכי כל עוד לא יימצא אתר מתאים אי-אפשר יהיה להתקדם בהליך מכרז. החשכ"ל ענה בתשובתו בנובמבר 2010 כי גודלו של המתקן נקבע בהתאם לצורכי משק המים כפי שהוגדרו על ידי רשות המים. החשכ"ל הוסיף כי העיכובים בתחילת ביצוע המתקן נובעים מהעיכובים לאיתור שטח מתאים לפרויקט שאינם תלויים בוועדת המכרזים. עוד הוסיף כי ועדת המכרזים נערכה להוצאת מכרז לביצוע הפרויקט ובחרה בהליך תחרותי יועצים משפטיים לליווי הפרויקט; כעת היא נמצאת בהליך לבחירת יועצים תכנוניים וסטטוטוריים. מיד עם אישור שטח מתאים לביצוע הפרויקט, תפעל ועדת המכרזים להוצאת המכרז בהקדם האפשרי. 1272 דוח שנתי62 . ,ההסכם שחתמה הממשלה להקמת מתקן ההתפלה בשומרת בוטל כאמור, בינואר 2007 . למרות זאת עד שנת 2009 לא קידמה רשות המים את התכנית להקמת המתקן בגליל המערבי. במועד סיום הביקורת נבדקו עדיין חלופות למיקומו ומועד הפעלתו נדחה משנת 2013 לשנת 2015. . הרחבת מתקני ההתפלה הקיימים באשקלון, בפלמחים ובחדרה .בגלל אי-יישום החלטות הממשלה להקמת מתקני התפלה להספקת מים מותפלים ובגלל הבצורת המתמשכת במשק המים, החליטה הממשלה, כאמור, ביולי 200726 לאמץ את המתווה עליו החליטה מועצת רשות המים ולקבוע כי ההיקף הכולל של המים המותפלים יעמוד על 505 מלמ"ק לשנה לא יאוחר משנת 2013 . בדיקת האפשרות להגדיל את הכמויות שיותפלו במתקני ההתפלה הקיימים (באשקלון, בפלמחים ובחדרה) כלולה בתוכנית של רשות המים. לפי מסמכי אגף החשכ"ל, הליך הרחבת מתקני ההתפלה נועד להגדיל בטווח המיידי את ההיקף הכולל של מי הים המותפלים תוך ניצול יעיל של תשתיות ההתפלה הקיימות, מיצוי יתרונות גודל המתקן והשגת מחיר כלכלי שיאפשרו את הספקת כמות המים הנוספת בטווח קצר ככל האפשר. בוועדת המכרזי ם במאי 2008 אמר יו"ר הוועדה כי הרחבת המתקנים הקיימים תהיה במחיר שיצביע על כדאיות ההרחבה כפי שתקבע הוועדה, בשים לב למחיר ההתפלה השולי הנהוג כיום לפי תוצאות המכרז במתקן ההתפלה בחדרה. לפני היציאה להליך הרחבת המתקנים בחנה ועדת המכרזים ביוני 2008 חלופות לקבלת כ מות מים נוספת ממתקני ההתפלה הקיימים. ועדת המכרזים קבעה תנאים אחידים לשלושת המתקנים: עבור כמות של 15 מלמ"ק לשנה או יותר קבעה מחיר של 2.60 ש"ח למ"ק (נכון למועד פרסום ההליך); לוחות הזמנים להספקה; משך תקופת ההתקשרות 19 שנים. בהתאם לתנאים נדרשו המציעים להציע את כמות המים שברצונם לספק. ביוני 2008 פנתה ועדת המכרזים למפעילים של מתקני ההתפלה הקיימים, לשם הרחבת מתקני ההתפלה בפטור ממכרז בהתאם לתקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן- תקנות חובת המכרזים), בעניין התקשרות המשך עם הזכיינים בשלושת המתקנים, והעבירה להם את מסמכי ההרחבות של המתקנים. בעקבות הערות ובקשות לשינויים שהעבירו היזמים ביטלה הוועדה את הסעיף בנושא של חלוקת החיסכון באנרגיה בין המדינה ליזם לפיו אם היזם ירכוש חשמל ממקור חיצוני שאינו חברת החשמל, המדינה תתחלק עם הזכיין בחסכון שהושג ותיהנה מהנחה בתעריף המים בשיעור של 50% מהחיסכון באנרגיה. כמו כן אפשרה ליזמים לקבל הגנה על הריבית המשתנה לטווח קצר, עד חמש שנים בנוסף להגנה על הריבית הקבועה. בדצמבר 2008 התקבלו הצעות מהיזמים לכמויות של15 מלמ"ק ויותר לפי המחיר שקבעה ועדת המכרזים, 2.60 ש"ח למ"ק, ובמרץ 2009 .נחתמו עמם הסכמים .__________________ .26 'החלטת ממשלה מס 1882 מ- 1.7.07. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1273 . החברה המפעילה את המתקן באשקלון בתפוקה של105 מלמ"ק בשנה תספק15 מלמ"ק נוספים; החברה המפעילה את מתקן ההתפלה בפלמחים בתפוקה של30 מלמ"ק בשנה תספק15 מלמ"ק נוספים; החברה שמפעילה את מתקן ההתפלה בחדרה, ושהיה באותה תקופה בהקמה בתפוקה של 100 מלמ"ק בשנה, תספק 27 .מלמ"ק נוספים המחיר שקבעה ועדת המכרזים לכמות המים המותפלים הנוספת שתתקבל מהרחבת המתקן בחדרה, שהיה באותה עת בשלבי הקמה, היה כמעט זהה למחיר המים 27 .שנקבע במכרז המקורי להקמת אותו מתקן הוועדה לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מחיר נמוך יותר ממחיר המים במתקן המקורי, כמו שקבעה במתקנים באשקלון ובפלמחים. כמו כן חישבה ועדת המכרזים את מחיר המים שיותפלו במתקן אשדוד, בין היתר, בהתחשב בהבדל בין גודל המתקנים, 150 מלמ"ק בשורק לעומת 100 מלמ"ק באשדוד. משמעותו של ההבדל היא כאמור שעלות הייצור נמוכה יותר ככל שתפוקת המתקן גדולה יותר. החשכ"ל ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי הליך ההרחבות נוהל ובוצע בלוח זמנים מהיר ביותר, תוך כדי התמודדות עם משבר פיננסי עולמי אשר השפיע באותה עת על שוק האשראי והמימון. החשכ"ל הסביר כי במסגרת העבודה שערכה ועדת המכרזים טרם פרסום הליך ההרחבות נותחו כל ההיבטים, לרבות יתרונות הגודל, וכי ניסיונה של ועדת המכרזים מעיד שיתרונות אלה במתקני התפלה אינם משמעותיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים ויתרה לכל היזמים על השתתפות המדינה בחסכון בעתיד של היזמים בעקבות שינוי רכיב האנרגיה במחירי המים המותפלים בהליך ההרחבות וכן אפשרה ליזמים הגנה מפני הריבית המשתנה למשך חמש שנים. ויתור זה נכלל גם במתקן ההתפלה בחדרה אף שהוועדה כאמור לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מחיר במתקן זה נמוך יותר ממחיר המים המקורי. לשם עמידה בהחלטת הממשלה מיוני 200828 לספק כמות של 600 מלמ"ק מי ים מותפלים עד שנת 2013 , החליטה הממשלה בינואר 201129 , להנחות את ועדת המכרזים לפעול להרחבת היצע המים ממתקני ההתפלה הקיימים (להלן -הרחבה נוספת). זאת בשים לב למצב החירום במשק המים ולכמות המים הנוספת הנדרשת מיידית. ההרחבה הנוספת תתבצע בשתי דר כים עיקריות: הראשונה, הפעלת מתקני ההתפלה שלא במשטר תעו"ז (תעריף חשמל לפי עומס המערכת וזמן הצריכה), כלומר מתן אפשרות כספית וחוזית להפעלת מתקני ההתפלה הקיימים, בכל שעות היממה, גם בזמנים שבהם הם אינם מופעלים מטעמים הקשורים בתעו"ז. הכול כפוף לתקנות חובת המכרזי ם. ההליך יבוצע בהקדם האפשרי לאור מצב החירום במשק המים ויסתיים עד מרץ 2011 ,. השנייה .__________________ .27 בעוד שעבור המתקן המקורי בח דרה תקופת ההחזר היא כ -22 שנים הרי שעבור הרחבת המתקן תקופת ההחזר נמשכת כ-18 .שנים 28 'החלטת ממשלה מס 3533 מ- 1.6.08. 29 'החלטת ממשלה מס 2789 מ- 30.1.11. 1274 דוח שנתי62 . הרחבות קבועות של כושר הייצור הקבוע של מתקני ההתפלה הקיימים בהיקף כולל של כ-100 עד120 מלמ"ק בשנה. הליך ההתקשרות יבוצע בהקדם האפשרי לאור מצב החירום במשק המים ויסתיים עד יוני 2011 . תוספת המים תתקבל עד סוף שנת 2012. רשות המים ענתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 כי "הליך ההרחבות הקבועות ממתקני התפלת מי ים קיימים נמצא בשלב מתקדם, ואם יצליח, יש אפשרות שבמהלך שנת 2011 ייחתמו הסכמים לאספקת מים מותפלים נוספים לקראת סוף שנת 2013 בהיקף משוער של 50-80 ."מלמ"ק לשנה החשכ"ל ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי באוקטובר 2011 החליטה ועדת המכרזים לקבל את הצעת יזם מתקן ההתפלה בפלמחים להגדיל את תפוקת המים של המתקן ב-45 .מלמ"ק. זאת במסגרת הליך הרחבות הנוסף שפרסמה הוועדה בהתאם לתנאי ההסכם תגדל תפוקת המתקן עד יולי 2013 ל-90 מלמ"ק, כאשר עד דצמבר 2012 תגדל התפוקה לפחות לכ -20 מלמ"ק. מחיר המים שנקבע במסגרת ההליך, הינו 2.1 ש"ח למ"ק, לתקופה עד שנת 2029 ,. כתוצאה מכך צפויה לעמוד בסוף שנת 2013 תפוקת מתקני ההתפלה על587 .מלמ"ק .הנזק הכלכלי שנגרם למשק בעקבות המחסור במים .העלות הכלכלית, החברתית, הסביבתית והמדינית למדינת ישראל בעקבות המחסור במים גבוהה: הרס מאגרי המים הטבעיים תוך כדי פגיעה כלכלית בדורות הבאים ובייצור החקלאי; הגדלת העלויות החיצוניות עקב הפגיעה בסביבה ובאיכות החיים; הטלת גזרות כלכליות על הצרכנים. נוסף על כך אי-הספקת מים לגורמים נוספים באזור עלולה לגרום לנזקים אסטרטגיים ולערעור היציבות האזורית. על פי דוח אגף התכנון ברשות המים מיולי 2006 עלות נזקי המחסור לחקלאות בהתבסס על חוות דעת של המומחה, יעקב גדיש ז"ל מיולי 200430 , עבור מחסור בכמות של 100 מלמ"ק הי א 4.61 ש"ח לכל מ"ק. לפיכך דחייה של כל שנה בהספקת 100 מלמ"ק, שהיו יכולים להיות מופקים מן המתקן באשדוד, נאמדת בנזק כתוצאה ממחסור במים שפירים של 400 מיליון ש"ח בשנה לפחות במחירי שנת 2004. .__________________ .30 חוות דעת מומחה של יעקב גדיש בעניין הנזק שנגרם למדינה עקב ביטול הסכם BOO שנכרת בינה לבין כרמל התפלה בע"מ, הוזמנה על ידי ממשלת ישראל, משרד האוצר - החשב הכללי ומשרד התשתיות-נציבות המים מיולי 2004. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1275 .משרד מבקר המדינה מעיר כי עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקת מים גדלה ככ ל שתקופת המחסור מתארכת. לא נמצא שמשרד האוצר, ועדת המכרזים ומקורות בדקו והעריכו את המשמעויות הכספיות והסביבתיות של מצב משק המים והמחסור בו וכן את עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקתם. התמשכות אי -ההסכמות גרמה לדחיית ההקמה של המתקן באשדוד והספקת המים ממנו במשך שנים רבות. לכן על הממשלה היה לוודא שתהיה הכרעה באי -ההסכמות ולנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי להבטיח עמידה ביעדים. נוכח רצף שנות הבצורת ואי-הקמת מתקני ההתפלה המתוכננים המחסור במים בישראל עלול להחריף וכך גם הנזק הכלכלי למשק. .יצירת ריכוזיות בידי יזמים פרטיים המחזיקים במתקני התפלה .1 . מתחילת שנת 2000 קיבלה הממשלה החלטות להקים מתקני התפלה באמצעות פרסום מכרזים לביצוע התפלת מי ים ליזמים פרטיים. תהליך הפרטת משק המים הוביל לכניסת יזמים פרטיים וליצירת ריכוזיות בידי שתי קבוצות יזמים פרטיות (להלן - קבוצת יזמים פרטית אחת או היזם הפרטי). כמו כן, בהחלטת הממשלה מאוגוסט 200731 נקבע, כאמור, שחברת הבת מקורות ייזום תקים את מתקן ההתפלה באשדוד ונקבע גם מתווה להפרטתה. לוח 4 : מתקני ההתפלה לפי אחזקות היזמים הפרטיים ומקורות ייזום עד שנת 2013 . נתח שוק .מכלל .כמות .המים .המותפלים מחיר .המים .(ש"ח) תחילת .הספקת מים כמות מים .שנתית .(מלמ"ק) הרכב הזכיין מתקני .התפלה .20% 2.9 אוגוסט 2005 120 היזם הפרטי .(50%) .( אחר50%) אשקלון .15% 3.2 מאי 2007 90 ( אחרים 100%) פלמחים .22% 2.6 ינואר 2010 127 היזם הפרטי .(50%) .( אחר50%) חדרה .26% 2.01 יוני 2013 150 היזם הפרטי .(51%) .אחר (49%) שורק .17% 2.4 ספטמבר .2013 100 מקורות ייזום .( 100%) אשדוד .100% 587 סך .__________________ .31 'החלטת ממשלה מס 2318 מ- 26.8.07. 1276 דוח שנתי62 .הכול . מן הלוח עולה כי היזם הפרטי שזכה במכרז להקמת מתקן ההתפלה בשורק שותף בשלושה מחמשת מתקני התפלה בהיקף של כ-400 מלמ"ק בשנה שהם כ-70% מכמות המים שיותפלו בסך הכול במתקנים בישראל עד שנת 2013. הבעלים של קבוצת היזם הפרטי הם גם הבעלים של חברות בתחום הספקת גז, דלקים ותחנות כוח פרטיות במשק הישראלי המספקות גם אנרגיה למתקני ההתפלה. נוצר מצב של אינטגרציה אנכית32 בתחום הספקת גז טבעי, ייצור חשמל והתפלת מי ים וחשש ליצירת כוח שוק לא רצוי בענף המים המותפלים ולהרחבת הריכוזיות המשקית בידי היזם הפרטי. במכתב ראש מטה שר התשתיות אל המנכ"ל דאז של משרד ראש הממשלה במאי 2010 נאמר כי "תהליך ההפרטה של ייצור המים הביא לכך שיזם פרטי אחד בבעלות שתיים מהחברות החזקות במשק הישראלי... מחזיק בידיו כוח ריכוזי גבוה ובעל השלכות מרחיקות לכת". יו"ר מועצת המנהלים של מקורות דאז ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי תמוה שהיזם הפרטי שותף בייצור כ-400 מלמ"ק מים, וכי אין מי שמערער על כך ומתנגד לכך. לפי מכתב רשות ההגבלים העסקיים (להלן - רשות ההגבלים) לסגן בכיר לחשב הכללי מאוגוסט 2010 , רשות ההגבלים בדקה את השפעותיה האפשריות של אינטגרציה אנכית בין ספקי גז טבעי בישראל לבין מפעילי מתקני התפלה על התחרות, ובחנה אם קשר זה עלול לפגום בתחרות. עמדת רשות ההגבלים היא: "כי אחזקה של ספק גז טבעי במתקן התפלה אינה מעוררת, לעת הזאת, חשש לפגיעה בתחרות" וכי "לעת הזו לא זיהינו חשש לפגיעה בתחרות או בציבור ". עוד נכתב כי ]היזם הפרטי[ כתוצאה ממספרם של מתקני ההתפלה בהם שותף מזמין המכרז יכול לתכנן את המכרז מראש כדי להבטיח תחרות. כך למשל "מזמין המכרז רשאי לבטל או לא לקבל אף הצעה במכרז אם מספר המשתתפים מועט וכן, במקרה שיתברר כי השתתפותו של מציע הקשור לספק גז אכן מרתיעה משתתפים פוטנציאליים אחרים, להגביל את השתתפותו של אותו מציע במכרז". כמו כן, רשות ההגבלים ענתה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 כי בדיקתה לא העלתה כי קשרי הבעלות בין היזם הפרטי לבין ספקי גז טבעי בישראל מעוררים חשש מפגיעה בתחרות או בציבור. זאת בהתחשב באופיו של ענף ההתפלה, המנוהל על ידי המדינה, כצרכן יחיד, שעושה תחרות בין הספקים השונים באמצעות מכרזים ספציפיים להקמתו ולהפעלתו של מתקן התפלה ולמכירת המים המותפלים. עוד הוסיפ ה רשות ההגבלים כי בשל מאפייניו המיוחדים של הענף, נתחי השוק והריכוזיות נובעים מהליך תחרותי שכבר התרחש .__________________ .32 מונח כלכלי המתאר סוג של בעלות ושליטה על חברות שבמסגרתן יש הייררכיה של חברות ופעילויות הנמצאות בשליטה משותפת. כל חבר בהייררכי ה אחראי לתחום שונה בתהליך עד אשר הכול מאוחד כדי לספק מוצר סופי או צורך משותף. תועלתה של אינטגרציה אנכית בכך שהיא מצמצמת לאותו יצרן פרטי עיכובים בתהליך, מקנה גמישות ומאפשרת את הקטנת העלויות השוליות בהכנת המוצר או הצורך המשותף. הרשות הממשלתית למים ולביוב 1277 . במסגרת המכרז: "עצם קיומה של ריכוזיות בדיעבד בשוק של מכרזים אין לה ולו דבר עם טובת הציבור או עם תחרות, שכל כולה מתרחשת על הזכות המוצעת במכרז ולא לאחר הזכיה בו". החשכ"ל ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי העמידה על כך שהמתקן באשדוד לא יוקם על ידי מקורות אלא על ידי חברת הבת מקורות ייזום הייתה חיונית להתפתחות משק המים וליצירת תחרות בתחום ההתפלה. החשכ"ל ציין בתשובתו כי במרץ 2002 טען הממונה על ההגבלים העסקיים דאז כי מסירת פרויקט הקמת מתקן ההתפלה באשדוד לידי חברת מקורות, גוף שהוא מונופול במשק המים, מנוגדת לעמדת בית הדין להגבלים עסקיים. בינואר 2011 החליטה הממשלה, בעקבות העברת ממצאי הביקורת לתגובת משרד ראש הממשלה, כי כדי להביא לצמצום הריכוזיות בהספקת המים המותפלים וכדי לשמור על האינטרס הציבורי, יש "להטיל על ועדת המכרזים לקבוע בכל מכרז עתידי להתפלה, שייעשה בשיתוף המגזר הפרטי, תנאי שיבטיח את גיוון הבעלויות הישירות והעקיפות בשוק אספקת המים המותפלים ביחס למפת הבעלות הקיימת היום. קביעת התנאי כאמור תיעשה לאחר התייעצות עם הממונה על ההגבלים העסקיים". משרד מבקר המדינה מסב את תשומת הלב של משרד האוצר ורשות ההגבלים למצב שנוצר, ולפיו היזם הפרטי מרכז כוח שוק גדול, שיוצר תלות יתר של המדינה בו, ומתעורר חשש לכאורה לסבסוד צולב בין החברות שלו ולהשפעה על המחיר. החשכ"ל ענה בתשובת ו מנובמבר 2011 כי במסגרת הליך ההרחבה הנוסף שפרסמה ועדת המכרזים הסכימה הוועדה כאמור באוקטובר 2011 להגדיל את היקף תפוקת המים במתקן פלמחים בלבד. "תוצאות ההליך הביאו להפחתת הריכוזיות בתחום ההתפלה מכיוון שהמתקן שיורחב אינו מצוי בידי היזם הפרטי". רשות המים ענתה בתשובתה מנובמבר 2011 כי יזם אחד הוא אכן שותף ב-50% .בשלושת מתקני ההתפלה ואולם בכל מתקן כזה יש לו שותף אחר משרד מבקר המדינה מעיר לגורמים האחראים, ובכללם ועדת המכרזים, כי במכרזים להקמת מתקני התפלה נוספים בעתיד, עליהם לבחון במסגרת יישום מדיניות הממשלה להגברת תחרותיות בענפי המשק השונים גם את הריכוזיות שנוצרה, ולשלב שיקולים נוספים זולת המחיר, בעת בחירת המציע הזוכה: גיוון ספקים, ניתוח מפת התחרות העתידית בענף ושיפור התחרות בענף. 2. שר התשתיות הלאומיות, ד"ר עוזי לנדאו, ענה בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 , כי בתוך שנים מספר תיעשה הספקת כ-75% מצריכת מי השתייה במדינה על ידי המגזר הפרטי. לדבריו קבוצת יזמים שולטת כבר כיום ב- 90% ממקטע ייצור המים המופרט ומחזיקה בידיה כוח ריכוזי רב ובעל השלכות מרחיקות לכת. כמו כן המדינה הגנה על עצמה בהסכמים שחתמה עם היזמים וקבעה כי באפשרותה להיכנס בנעלי המפעיל ולתפוס את המתקן ולהפעילו. "כדי שתוכל לעמוד בקביעתה, על המדינה לשמר את היכולות הטכנולוגיות להתפלת 1278 דוח שנתי62 . .מים בידיהלצורך זה יש להעניק את הניסיון הנדרש לחברה ממשלתית שאינה עומדת להפרטה. לאור הדברים הללו, עמדתי היא כי את מתקני ההתפלה באשדוד ובגליל המערבי, צריכה להקים חברת המים הלאומית מקורות - זאת במחיר השוק (בנצ'מרק) ובטווח הזמנים המיידי" (ההדגשה במקור). עוד הוסיף השר: "הוצאת החברה מתחום ייצור המים המתפתח, קרי - הקמת מתקני ההתפלה, והשארתה כמונופול טבעי בתחום ההולכה בלבד, עלולה לפגוע ביכולותיה של החברה בתחום ייצור המים, ולהותיר את המדינה בעתיד בידי השוק הפרטי בלבד". משרד מבקר המדינה מסב את תשומת הלב של מקבלי ההחלטות בדרג המדיני בעניין זה: הממשלה החליטה באוגוסט 200733 להפריט את חברת מקורות ייזום, ולאחר מכן הצביע משרד התשתיות על צורך לאומי לשמור על יתרונה הטכנולוגי ועל יכולתה של חברה ממשלתית להתפיל מים בהיקף נרחב. הפרטת מקורות ייזום על פי המתוכנן תגרום לאיבוד היכולות שבידי הממשלה, ואלה יעברו לידיים פרטיות על כל המשתמע מכך. הסכמים שחתמה המדינה עם היזמים בנושא הפרת ההסכם מצד היזם מאפשרים למדינה לתפוס את מקומו של היזם, לקבל לחזקתה את המתקן ולהפעילו. אולם, בידי המדינה אין גורם שיכול בזמן קצר להיערך להפעלת המתקנים. נמצא שלא נעשתה עבודת מטה שמטרותיה להכין תכנית פעולה למקרה כזה, ובכלל זאת טרם נקבע מקור תקציבי אם תידרש המדינה לשלם ליזם. יש לקבוע מיהו הגורם שיכול למלא את מקומו של היזם, אם ייכשל הלה בהפעלת מתקני ההתפלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החשכ"ל להיערך עם תוכנית פעולה מסודרת למצב בו יזם יפסיק לספק מים ממתקן התפלה. החשכ"ל ענה בתשובתו בנובמבר 2011 כי הוא מקבל את הערת צוות הביקורת כי יש להיערך עם תוכנית פעולה מסודרת למצב בו יזם יפסיק לספק מים ממתקן התפלה ויפעל בהתאם. עם זאת העיר החשכ"ל כי האחריות להיערכות כאמור צריכה להיות של כל הגורמים הרלבנטיים. .חיבור מתקן התפלה בחדרה למערכת המים הארצית .תקציב ביצוע הפרויקט אגף הפיתוח ברשות המים עוסק בקביעת המדיניות וסדרי העדיפות בפיתוח משק המים. אחריותו כוללת אישור לביצוע מפעלי מים בהתאם לקריטריונים תכנוניים הנדסיים וכלכליים על פי נוהל הגשת תכניות לוועדה לבחינת תכניות במשק המים .__________________ .33 'החלטת ממשלה מס 2318 מ- 26.8.07 . הרשות הממשלתית למים ולביוב 1279 .שברשות המים34 (להלן- ועדת השיפוט). האגף גם מאשר אומדן עלויות להקמת מפעלי מים והכללת ההשקעות בהם אחרי הביצוע בתוך תעריף המים. מקורות נתונה לפיקוח רשות המים בהיותה "רשות המים הארצית" לפי חוק המים ולפי הסכם העלויות משנת 200735 בינה לבין הממשלה, שמסדיר את מערכת ההתחשבנות ביניהן ואת הפיקוח והבקרה של הממשלה עליה. במסגרת תקציב הפיתוח שלה מקימה מקורות תשתיות להעברת המים המותפלים ממתקני ההתפלה המוקמים סמוך לחופי המדינה אל מערכת הספקת המים הארצית. לצורך חיבור מתקן ההתפלה למערכת המים הארצית נדרשים מתקנים: קו מחבר, מאגר למים מותפלים, תחנת שאיבה לסניקת המים למערכת ומתקנים לטיפול במים (הכלרה, הפלרה, דיגום ועוד). מקורות מכינה לפרויקט המאושר תכנון מפורט, והצעה לתקציב ביצוע על סמך סיכומי מחירים שהיא מכינה לפי הצעות מחיר שקיבלה מספקים. אגף הפיתוח ברשות המים בודק ומאשר את ההצעות לתקציב הביצוע בכפוף לתכניות ולמחירים שאישרה ועדת השיפוט. לפי הסכם העלויות משנת 2007 העלות המאושרת של פרויקטים בפיתוח צמודה החל במועד סיכום המחירים למדד הפיתוח36 וניתן לאשר חריגה עד 15%. בנובמבר 2006 אישרה ועדת השיפוט תכנית שהגישה חברת מקורות לשילוב מתקן ההתפלה בחדרה במערכת הארצית להספקת מים, להמשך תכנון מפורט לפי אומדן עלויות בסך כ-22637 מיליון ש"ח (לפי מדד יוני 2006 .) אגף הפיתוח ברשות המים אישר בשנת 2008 לבקשת מקורות, לאחר השלמת התכנון המפורט, תקציב ביצוע לפרויקט בסכום שהיה גבוה בכ -10% מאומדן העלויות שאישרה ועדת השיפוט לאחר הצמדה למדד הפיתוח. ביצוע הפרויקט החל באוקטובר 2007 והסתיים בס וף 2009 . לפי דוח של הנהלת החשבונות במקורות הסתכמה העלות המצטברת של הפרויקט בכ-333 מיליון ש"ח. מדצמבר 2006 ועד אוגוסט 2008 נעשו רוב הרכישות וההתקשרויות של מקורות עבור הפרויקט. בתקופה זו עלה מדד הפיתוח בכ -30% . נמצא שהיו עבודות שמקורות הזמינה במחירים קבועים וללא הצמדה כלשהי. לדוגמה: הסכם עם קבלן לביצוע חציית כבישים בסכום של 12.4 מיליון ש"ח מאוקטובר 2007 והסכם נוסף עם אותו קבלן לביצוע חציית מסילת רכבת וכביש בסכום של 8.8 מיליון ש"ח. גם הזמנות של ציוד כמו משאבות היו במחירים קבועים. עבודות שהוזמנו מחברת שירותים חשמליים מכניים בע"מ (שח"ם), חברה בת של מקורות, בסכום של כ - .__________________ .34 ועדת השיפוט פועלת בהתאם להסכם העלויות. יו"ר הוועדה הוא סגן מנהל הרשות וחברים בה ראשי האגפים המקצועיים. לוועדה מוזמנים נציגים של חברת מקורות, של משרד האוצר, של משרד הבריאות, של המשרד להגנת הסביבה ועוד. 35 תוקפו של הסכם העלויות שנחתם באוגוסט 2007 הסתיים בסוף יוני 2009 . בפברואר 2010 החליטה מועצת רשות המים כי עד לגיבוש ואישור הסדרה חלופית באמצעות כללי רגולציה, הסכם העלויות ישמש בסיס מחייב מבחינת קביעת יחסי הפיקוח שבין רשות המים לחברת מקורות. 36 מדד הפיתוח מורכב מן המדדים האלה: מדד הסלילה - 19.4% ; מדד תפוקות התעשייה - 53.5% ; מדד הבנייה - 11.8% ; מדד מחירי הפלדה בעולם - 15.2% . ,שלושת המדדים הראשונים נקבעים בידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בישראל ואילו המדד הרביעי נקבע ומפורסם בעיתון בין-לאומי שבועי Metal Bulletin. 37 .לא כולל דמי חכירה לשטח המאגר 1280 דוח שנתי62 .167 מיליון ש"ח, שהם כמחצית מתקציב הביצוע, הוזמנו במחירים צמודים למדד המחירים לצרכן שעלה בכ -8% . הזמנות צנרת מתקציב הביצוע היו במחירים צמודים לפי תנאי הסכמי הרכישה למדד מחירי הפלדה בעולם ולמדד תפוקות התעשייה (ראו להלן בפרק "הזמנות צנרת לקו מחבר של מתקן ההתפלה למוביל הארצי"). רשות המים ענתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי כל הסכומים אושרו בהתאם לכללים ולנהלים שנקבעו בהסכם העלויות. העלויות לצורך עדכון התעריפים מוכרות למקורות רק בסוף שנה קלנדרית בהתאם לסיום ביצוע הפרויקט. ההכרה היא לפי הנמוך בין התקציב המאושר לבין העלות בפועל. כך שאם העלות בפועל המצטברת של הפרויקט היא נמוכה מהתקציב המאושר, תוכר העלות בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שאומדן העלויות של הפרויקט הוצמד לפי הסכם העלויות משנת 2007 למדד הפיתוח, הפרשי ההצמדה בין עליית מדד הפיתוח שעלה בכ-30% לבין עליית המחירים של כמחצית מהתשומות לפי המדד לצרכן שעלה בכ -8% .הותירו למקורות עודפים לפיכך מן הראוי שרשות המים תבחן מחדש את שיטת חישוב העלויות כך שישקפו באופן מדויק יותר את הוצאותיה של מקורות. הזמנות צנרת לקו מחבר של מתקן ההתפלה למוביל הארצי בחוזר מנהל רשות החברות הממשלתיות מנובמבר 1991 אל יושבי ראש הדירקטוריון בחברות הממשלתיות בנושא ניהול הסיכונים של החברות צוין, כי לאור חשיבות העניין והמשמעות הכלכלית הניכרת שעשויה להיות לו, על הדירקטוריון לדון ב ניהול הסיכונים (מסוגים שונים) של החברה ובמידת הצורך להטיל על ועדה (ועדת הכספים או ועדה מיוחדת) לבדוק את הסוגיה ולהגיש את המלצותיה לדירקטוריון. בינואר 2007 התקיים דיון במועצת המנהלים של מקורות בנושא ניהול סיכונים, ואושרה מדיניות ניהול סיכונים, אולם לא בתחום הכלכלי פיננסי. בחוזר חדש של מנהל רשות החברות מיוני 2009 אל יו"ר הדירקטוריון בחברה ממשלתית, אל מנכ"ל החברה הממשלתית ואל רואה החשבון המבקר נקבע כי דירקטוריון החברה יתווה ויאשר את מדיניות ניהול הסיכונים של החברה ויפקח על ביצועה. בנספח לחוזר הוסבר כי סיכונים פיננסיים הם סיכונים שיגרמו נזקים מהותיים לחברה בעקבות הפסדים כספיים שייגרמו לה עקב חשיפתה לסיכוני שוק הנובעים משינויים ברמת המחירים בשווקים בעולם, בשיעורי ריבית, בשערי חליפין ועוד. מקורות רוכשת צינורות פלדה בקטרים גדולים מיצרן צינורות בארץ (להלן - הספק). ה מחיר הבסיסי של צנרת בקוטרים אלה סוכם על ידי הנהלת מקורות והספק, והוא צמוד בשיעור של 50% לשינוי מדד מחירי הפלדה בעולם ובשיעור של 50% למדד תפוקת התעשייה. מדי תקופה נערך משא ומתן עם הספק לעדכון המחירון. בפרויקט חיבור מתקן ההתפלה בחדרה למערכת המים הארצית, אורך הקו המחבר את מתקן ההתפלה למוביל הארצי כ-16 ק"מ. בנובמבר 2006 נקבע כי הרשות הממשלתית למים ולביוב 1281 . :בהתאם לתכנון ולעונות השנה נדרשה פריסת הספקת הצנרת לפרויקט בשלבים מיולי 2007 עד אוקטובר 2008 . בינואר 2007 קיבלה מקורות לבקשתה מחברה לניהול סיכונים הצעת התקשרות למתן שירותים בתחום ניהול סיכוני השוק של מקורות. במסגרתה יבחנו את השפעת מחירי הפלדה על מחיר הצינור ואת העלויות לגידור עתידי של סל סחורות. סמנכ"ל הכספים של מקורות דאז הודיע למנהל יחידת הרכש באותו חודש לדחות את הצעת ההתקשרות עם החברה לניהול סיכונים. מקורות הכינה לצורך הפרויקט סקר סיכ ונים תפעולי הכולל את הערכת דרגות הסיכון, אך לא נמצא שהוכן סקר סיכונים כלכלי -פיננסי עקב חשיפת הפרויקט למחירי הפלדה בעולם. באוגוסט 2010 הסביר סמנכ"ל הכספים של מקורות לנציג משרד מבקר המדינה כי מקורות אינה עושה גידור לתשומות בפרויקטים מאחר שלדעתו מדובר במחירי תשומות שעולים ויורדים לעתים. מקורות השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי התכנית שהכינה היחידה לניהול סיכונים שהוקמה בשנת 2006 לא כללה התייחסות לסיכונים פיננסיים היות שתחילת פעילות היחידה הייתה כבר בשלב הביצוע של הפרויקט ולא בשלב התכנון. משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד תחילת הפרויקט החלו התייקרויות של הפלדה בעולם, והיה צורך לבצע פעולות לגידור (הגנה) מחירי הפלדה אף במועד קבלת הצעת ההתקשרות כאמור. מקורות משלמת עבור הצינורות בעת משיכתם ממחסן הספק, לפי המחיר שנקבע באותה עת. מיולי 2007 ועד אוגוסט 2008 עלה בהדרגה המחיר ששילמה מקורות למטר צינור בכ-45% בעקבות שינויים במדדים. מאוגוסט 2008 ועד דצמבר 2009 ירד המחיר ב -34% . יצוין שמבין כ -16 ,ק"מ צנרת 12 ק"מ נמשכו מן הספק בתקופה של התייקרויות. לפי דוח הנהלת החשבונות של מקורות בנושא ריכוז תנועת חומרים בפרויקט ממאי 2010, מקורות שילמה עבור משיכות של כ -16 ק"מ צינור בקוטר גדול סכום של 75.638 מיליון ש "ח, שהם %23 מעלות הקמת הפרויקט. לפי חישוב של משרד מבקר המדינה אם מקורות הייתה קובעת מחיר קבוע של 3,900 ש"ח למטר צינור, כפי שהיה בעת המשיכה הראשונה ביולי 2007 , הייתה משלמת כ -13.2 מיליון ש"ח פחות ממה ששילמה (לפני ניכוי עלויות הגידור). מקורות השיבה בנובמבר 2010 כי הסדר העלויות וההסדרים הרגולטוריים שעל פיהם היא פועלת אינם מאפשרים ואינם קובעים את הפעילות של גידור מחירי תשומות של החברה. עוד הוסיפה כי עלות הגידור איננה מוגדרת על ידי הרגולטור כעלות מוכרת במסגרת העלויות המוכרות של החברה. מנגד הסדרים אלו כן מגדירים את אופן ההכרה בעלויות הפרויקטים של החברה כולל את עלויות כל התשומות של הפרויקטים ללא גידור. לפיכך "אין זה נכון לצפות שמקורות תפעל שלא בהתאם להסדרים אלו ולשיקולים עסקיים נכונים מבחינתה ושתבצע פעולות גידור שעלותם לא מוכרת לחברה". עוד הוסיפה מקורות כי גידור עלויות התשומות .__________________ .38 הסכום אינו כולל 2.8 מיליון ש "ח עבור צינור מיוחד באורך 500 מטר מוגן מפני קורוזיה מואצת. 1282 דוח שנתי62 . כרוך בהחלטות עסקיות מורכבות המצריכות להביא בחשבון את עלות הגידור, את טווחי המחירים לגידור, את משכי הזמן ועוד. רשות המים בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 הודיעה כי "מקורות לא ביקשה כי רשות המים תבחן אופציה לגידור ואופציה זו לא נבחנה". יוצא, שמקורות לא הכינה סקר סיכונים כלכלי-פיננסי לביצוע הפרויקטים שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מקורות ליזום הכרה בהוצאות גידור כעלות מוכרת. אילו נקטה מקורות פעולות הגנה למחירי הצנרת היא הייתה יכולה לחסוך סכומים ניכרים בעת רכישת הצנרת לפרויקט. מן הראוי היה שרשות המים, המפקחת על פרויקטי הפיתוח של מקורות, תמליץ לחברה לנקוט פעולות הגנה מפני עליית התשומות העיקריות בפרויקטים עתידיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר ועל רשות המים לגבש עמדה לגבי גידור סיכונים ולשקול להכיר בהוצאות הגידור למחירי הסחורות (בעיקר פלדה ומלט), שהם התשומות העיקריות בפרויקטים בניהולה של מקורות, בעקבות תנודות במחיריהם. הקמת מאגר הליך קבלת החלטות ועדת השיפוט בנובמבר 2003 הוגשה לוועדת משנה של ועדת השיפוט ברשות המי ם עבודה שבחנה את שילוב המתקנים לקליטת המים המותפלים ממתקן ההתפלה בחדרה באתרים השונים. המתקנים כוללים מאגר לקליטת המים המותפלים, תחנת שאיבה ומתקנים לטיפול במים (להלן - המאגר). העבודה כללה בדיקה של שלושה אתרים והמלצה על אתר בשטח החקלאי של גן שמואל (להלן - אתר גן שמואל). בוועדה צוין שאם יימצאו אתרים נוספים מתאימים, הוועדה תבחן גם אותם. בדיון בוועדה הציע יועץ חיצוני של רשות המים אתר נוסף לבדיקה בשטח החברה לפיתוח קיסריה (להלן - החפ"ק), שנמצא במסדרון קווי מתח עליון של חח"י. הוועדה אישרה עקרונית מאגר בנפח 60,000 מ"ק בעלות הקמה של 9 מיליון ש"ח וסיכמה כי יש לבחור בין אתר גן שמואל לבין אתר בשטח החפ"ק. במרץ 2004 :דנה ועדת משנה לוועדת השיפוט בבדיקת שני האתרים האמורים אתר גן שמואל ואתר החפ"ק. בוועדה צוין שיש יתרון לאתר החפ"ק בזכות קרבתו הרבה יותר למתקן ההתפלה, וכי יש בו אפשרות לאיחוד של תשתיות, תוך כדי ניצול מסדרון קווי המתח של חח"י. הוועדה קבעה כי על המתכנן להכין השוואה בין שתי החלופות כולל עלויות. ביולי 2005 בחנה ועדת השיפוט נתונים חדשים למאגר באתר החפ"ק. נפח המאגר הוגדל ל- 100,000 מ"ק, והשטח הדרוש להקמתו היה כ-65 דונם. עלות הקמת המאגר הוערכה ב-15 מיליון ש"ח. הוועדה אישרה המשך תכנון מפורט בלי שהוצגה בפניה השוואה בין שתי החלופות. בנובמבר 2006 בעקבות התקדמות התכנון המפורט ועקב בדיקות נוספות שינויים ועדכונים, אישרה ועדת השיפוט אומדן עלויות חדש להקמת המאגר בשטח החפ"ק בסכום של 22.22 מיליון ש"ח (לפי מדד יוני 2006 ). ביוני 2008 אישר אגף הפיתוח ברשות המים, לבקשת מקורות, תקציב ביצוע למאגר בסכום גבוה בכ -25% מן הרשות הממשלתית למים ולביוב 1283 . ,האומדן שאישרה ועדת השיפוט לאחר הצמדה למדד הפיתוח. לפי נתוני מקורות עלויות הקמת המאגר הסתכמו בכ-33.5 מיליון ש"ח. ועדת השיפוט של רשות המים שינתה שלוש פעמים את סכומי האומדנים להקמת המאגר של מתקן ההתפלה בחדרה ואישרה תקציב ביצוע שהיה גבוה בכ -25% מסכום האומדן האחרון. עובדה זו מצביעה על פערים ניכרים בין התכנון הכללי, שכבר כולל 14% ,הוצאות בלתי צפויות מראש לבין התכנון המפורט של המאג ר. התיקונים באומדני עלויות המאגר מעידים על תכנון לקוי ולא מגובש של הפרויקט. דמי החכירה לשטח המאגר בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2006 קיימה מקורות דיונים עם החפ"ק בעלת הקרקע על הקצאת השטחים הדרושים למאגר ולקווי המים. כל אחד מהצדדים הזמין הערכת שמאי מטעמו להערכת שווי הקרקע ודמי השימוש הנובעים ממנו. לוח 5 : הערכות שווי הקרקע ודמי השימוש למאגר ולרצועות הקווים לפי שתי הערכות השמאים .הערכת שווי לפי .שמאי .מקורות מיוני 2006 הערכת שווי לפי שמאי .חפ"ק מדצמבר 2005 .6,000 דולר** לדונם 60,000 דולר* לדונם שווי הקרקע למאגר .5% לשנה 6% לשנה שיעור דמי השימוש .300 דולר לדונם לשנה 3,600 דולר לדונם .לשנה סכום דמי השימוש .75 דולר לדונם לשנה 750 דולר לדונם לשנה סכום דמי השימוש לרצועות .הקווים .* 29.12.05 - שער החליפין4.6 .ש"ח לדולר ** 13.6.2006 - שער החליפין4.5 .ש"ח לדולר .מן הלוח עולה, כי הערכת שווי הקרקע לפי שמאי החפ"ק הייתה גבוהה פי עשרה מהערכת השווי של שמאי מטעם מקורות. לאחר כמה דיונים בין מקורות והחפ"ק הסכימה האחרונה לשווי קרקע ממוצע למאגר בסכום של 33,000 .דולר לדונם לפי הסכם ממרץ 2008 בין מקורות לבין החפ"ק, מקורות חכרה מהחפ"ק שטח של 158 :דונם103 דונם למאגר ו-55 דונם עבור קווי המים. תקופת ההתקשרות היא ל-25 שנים, עם אפשרות להאריך את ההסכם ב -15 שנים נוספות. לפי ההסכם יהיה סכום דמי השימוש השנתי הממוצע עבור שטח המאגר 2,300 דולר39 .לדונם עבור רצועות הקווים יהיה סכום דמי השימוש השנתי הממוצע כ -580 .דולר לדונם .__________________ .39 לפי3.55 .ש"ח לדולר 1284 דוח שנתי62 . לפי תכניות המתאר ייעוד הקרקע למאגר הוא לחקלאות. הקרקע נמצאת בתחום מסדרון קווי מתח עליון גבוה של חח"י. לפי נתונים שהוגשו לוועדת השיפוט שהתכנסה ביולי 2005 השטח הדרוש למאגר הוא כ -70 דונם. בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה נמצא כי שטח הקרקע ל מאגר של מתקני התפלה אחרים היה קטן יותר מגודל השטח שחכרה מקורות למאגר של המתקן חדרה. כך למשל בפרויקט מתקן ההתפלה באשקלון עבור מאגר בנפח 50,000 מ"ק הוקצה שטח של 40 דונם. במתקן ההתפלה שיוקם באשדוד עבור מאגר בנפח 90,000 מ"ק (כמו בחדרה), השטח המתוכנן הוא בגודל 70 .דונם רשות המים ומקורות ענו בתשובותיהן בנובמבר 2010 , כי מקורות הצליחה בתום משא ומתן להוריד את העלות של דמי השימוש בכמעט חצי מהדרישה המקורית. חברת מקורות נאלצת לפעמים לשלם סכומים גבוהים יותר מן הסכומים הנהוגים מאחר שאין באפשרות מקורות להיכנס לשטח טרם חתי מת ההסכם וכי לוח הזמנים הקשיח הנדרש מחייב קבלת החלטות לקידום הפרויקטים. רשות המים ציינה כי לדעתה יש לטפל בנושא הסטטוטורי כחסם בביצוע תשתיות ברמה לאומית. עוד הוסיפה כי גודל שטח המאגר נקבע בהתחשב בקו מתח עליון של חח"י שמתחתיו אי -אפשר למקם מבנים וכי השטח הנוס ף הוגדר על ידי הוועדה המחוזית שטח לפיתוח נופי. החברה לפיתוח קיסריה הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי השתמשה בחוות הדעת של השמאי מטעמה לביסוס המשא ומתן שניהלה עם מקורות אשר בסיומו נקבע המחיר; שיעור דמי השימוש שנקבע, 6% משווי הקרקע, עולה בקנה אחד עם השיעור הנהוג בעסקות דומות בשוק הפרטי וכי דמי השימוש הסופי נקבעו במשא ומתן מסחרי וחופשי בין הצדדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח פער כה גדול בין שתי הערכות השמאים מן הראוי לקבל את חוות הדעת של השמאי הממשלתי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי השטח הדרוש למאגר היה כ-70 דונם, אך מקורות חכרה שטח של 103 דונם, ולכן תשלם 1.9 מיליון דולר יותר במצטבר ב-25 .שנים עבור השטח הנוסף שהוגדר לטיפול נופי פינוי פסולת מאתר המאגר בינואר 2008 דיווח אגף הביצוע של מקורות כי בשטח המאגר נמצאו כמויות פסולת בניין גדולות מעבר למש וער. במרץ 2008 , חודשיים לאחר גילוי הפסולת באתר, חתמה מקורות על הסכם לחכירת שטח למאגר מהחפ"ק ובו הצהירה "כי בדקה את השטח הכולל וסביבתו לרבות התנאים והנתונים האחרים... ומצאה אותם מתאימים לצרכיה, דרישותיה ומטרותיה, וכי היא מוותרת, ויתור מלא וסופי, על כל טענות...בגין השטח הכולל וסביבתו או ביחס אליהם". עוד הצהירה מקורות , ]כפי שהוא[ "כי קיבלה את החזקה בשטח הכולל במועד חתימת ההסכם, במצבו לשביעות רצונה המלאה". זאת למרות שמקורות ידעה שבשטח המאגר קיימת כמות פסולת גדולה ותדרש הוצאה ניכרת לפינויה. במאי 2008 דיווח אגף ה ביצוע של מקורות כי עם תחילת העבודות התברר כי השטח שימש במשך שנים כמקום עירום לא מאושר של פסולת בניין. צוין כי הערכת המתכנן לעלות ביצוע המאגר אינה תואמת את הממצאים בשטח, ולפיכך הרשות הממשלתית למים ולביוב 1285 . צפויה חריגה ניכרת מאומדן המתכנן. עוד צוין כי העלויות הנגזרות מפינוי הפסולת הן כ -3.4 מיליון ש "ח. רשות המים ומקורות ענו בתשובותיהן כי הצורך בפינוי הפסולת התגלה עם תחילת החפירות בשטח ולאחר סיום המשא ומתן עם החפ"ק. החפ"ק ענתה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 כי הבהירה למקורות קודם לחתימת ההסכם, כי עליה לבחון את השטח וכי מדובר היה בשטח שהיא לא ניהלה בו פעילות. הדבר הובהר למקורות, ולכן נכלל בהסכם. מקורות משלמת לחפ"ק עבור חכירת שטח המאגר ממנה פי 7.7 (במונחים דולריים) מהשמאות שהוכנה עבורה. מקורות לא הביאה בחשבון את עלויות פינוי הפסולת משטח המאגר קודם שביצעה את ההתקשרות ולצורך השוואה בין חלופות של אתרים למיקום המאגר. .סיכום .הממשלה החליטה ביוני 2008 שבשנת 2013 תגיע כמות המים המותפלים עד 600 מלמ"ק בשנה. כמו כן הממשלה קיבלה החלטות רבות במהלך עשר השנים האחרונות ולפיהן תקים מקורות מתקן התפלה באשדוד. משרד האוצר, משרד התשתיות, רשות המים וחברת מקורות לא עשו די כדי להוציא מן הכוח אל הפועל את החלטות הממשלה, כדי להבטיח שתותפל כמות המים להתמודדות עם המחסור במים, מוקדם ככל האפשר. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר היה להכריע בעניין הקמת המתקן באשדוד ולנקוט את הצעדים הנדרשים ליישום ה חלטות הממשלה במטרה להגיע לכמויות המים שעליהן החליטה. על הגורמים האחראיים - רשות המים, משרד התשתיות הלאומיות ומשרד האוצר ובכללם ועדת המכרזים הבין-משרדית להתפלת מי ים - להבטיח את הקמת המתקן בגליל המערבי ואת הספקת המים ממנו, בהתאם להחלטת הממשלה. היזם הפרטי שזכה במכרז להקמת מתקן התפלה בשורק שותף בשלושה מחמשת מתקני התפלה בהיקף של כ -400 מלמ"ק מים בשנה כ -70% מכמות המים שיותפלו בסך הכול במתקנים בישראל עד שנת 2013. הבעלים של קבוצת היזם הפרטי הם גם הבעלים של חברות בתחום הספקת גז, דלקים ותחנות כוח פרטיות במשק הישראלי המספקות גם אנרגיה למתקני ההתפלה. נוצר מצב של אינטגרציה אנכית בתחום הספקת הגז הטבעי, ייצור החשמל והתפלת מי ים וחשש ליצירת כוח שוק לא רצוי בענף המים המותפלים ולהרחבת הריכוזיות המשקית בידי היזם הפרטי. 1286 דוח שנתי62 .משרד מבקר המדינה ממליץ לגורמים האחראיים כי בעת גיבוש תנאיהם של מכרזים עתידיים להקמת מתקני התפלה נוספים עליהם לבחון את הצורך לכלול אמות מידה מתאימות לבחירת הזוכים כך שיביאו בחשבון גם את הצורך לקדם את יישום מדיניות הממשלה בנושא הגברת התחרות ולמנוע מצב של תלות מוחלטת כמעט של המדינה בקבוצת יזמים פרטית אחת שתתפיל מי ים. עליהם להביא בחשבון, בעת בחירת המציע הזוכה שיקולים נוספים, כגון: גיוון ספקים, ניתוח מפת התחרות העתידית בענף ושיפור התחרות בענף. שקלול פרמטרים אלה, בצד ההתחשבות במחיר המוצע במכרז, יתרום להתפתחות של תחרות ולצמצום הריכוזיות במשק ולמניעת תלות של המדינה בקבו צת יזמים אחת בלבד להספקת מוצר חיוני כמו מים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעל אף ההערות בביקורת הקודמת ועל אף הערותיה של ועדת החקירה הממלכתית על ניהול משק המים בישראל, ממרץ 2010 , לא נקטו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר צעדים מספיקים כדי שהחלטות הממשלה יוצאו מן הכוח אל הפועל. על הממשלה לוודא שהיעדים להתמודדות עם המחסור במים יושגו, במועד שנקבע עליו. מדובר במוצר חיוני וקיומי שאי -מתן מענה במועד למחסור בו עלול לגרום נזקים ישירים ועקיפים עצומים לאוכלוסייה, לסביבה ולכלכלת המדינה.