משרד החינוך/התקשרות עם קבלן ובאמצעותו עם אחד עשר קבלני משנה

 ♦ . .מבוא ביולי 2007 נחתם בין הממשלה לבין הסתדרות המורים בישראל (להלן - הסתדרות המורים) הסכם לתחילת יישום רפורמה במערכת החינוך שנודעה בשם "אופק חדש" (להלן - "אופק חדש" או הרפורמה). בדצמבר 2008 חתמה הממשלה על הסכם קיבוצי עםהסתדרות המורים להחלת "אופק חדש" (להלן - ההסכם), בין היתר, על כל העובדים המדורגים בדירוג עובדי הוראה והמועסקים בבתי ספר או במוסדות חינוך בשירות המדינה. הרפורמה הוחלה בהדרגה על עובדי ההוראה מספטמבר 2007 , מועד פתיחתה של שנת הלימודים התשס"ח1 ( 2008- 2007 ), ועל פי המתוכנן יושלם יישומה עד ספטמבר 2013 . הרפורמה נועדה לחולל שינויים מהותיים במערכת החינוך, ואחד המרכזיים שבהם הוא שינוי המבנה של שבוע העבודה של המורה בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים. בינואר 2008 פרסם משרד החינוך (להלן - המשרד) מכרז להפעלת צוותים שיסייעו לו לשלב את בתי הספר ברפורמה ולהפעיל מומחים בתחומי ארגון, שכר ופדגוגיה שיסייעו להנהלות בתי הספר להטמיע בהם את עקרונותיה (להלן - המכרז). המכרז פורסם על פי בקשת לשכתו של המשנה למנכ"ל המשרד, ד"ר יצחק תומר (להלן - המשנה למנכ"ל). בעקבות המכרז חתם המשרד במאי 2008 על חוזה עם קבלן לשם הפעלת צוותים לשילוב הרפורמה במערכת החינוך תמורת כשבעה מיליון ש"ח (כולל מע"ם). תוקף החוזה היה אמור לפוג בסוף אותה שנה, אולם בדצמבר 2008 האריך המשרד את ההתקשרות עם הקבלן עד סוף 2009 . הסכום הכספי הכולל של חוזה זה, לאחר הארכתו והרחבתו, היה 12.6 מיליון ש"ח (כולל מע"ם). בחוזה נקבע כי הקבלן התחייב לתת את השירותים שפורטו במכרז, והמכרז צורף כנספח לחוזה. בחודשים יולי-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה במשרד החינוך את יישום החוזה מכמה היבטים, ובעיקר את אופן ההתקשרות של המשרד עם קבלני משנה של הקבלן, את התשלומים להם ואת הדיווחים שקיבל המשרד על העבודה שנעשתה. .__________________ .1 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט 866 דוח שנתי60ב .התקשרות המשרד עם הקבלן .קבלת שירותים מקבלני משנה .1. במכרז קבע המשרד את תפקידי הקבלן ואת אופן ביצועם. להלן יפורטו כמה מהם: הקבלן יעמיד אמצעים לרשות המשרד שיאפשרו את השילוב וההטמעה של רפורמת "אופק חדש" בבתי הספר השונים בכפוף להנחיות ועדת ההיגוי והצוות המוביל2 להפעלת הרפורמה מטעם המשרד; יסייע למנהל בית הספר בתכנון השינויים של המערכת שבניהולו; יכין דוחות ביצוע למעקב אחר כל שלב משלבי ההטמעה בבית הספר; יארגן לכל הפחות 12 ימי עיון ארציים למנהלים ולהנהלות של בתי הספר, כל אחד מהם ייועד ל-400 משתתפים ויימשך כשש שעות; יארגן לכל הפחות 48 כנסי הדרכה מחוזיים, כל כנס ייועד ל -150 משתתפים ויארך לפחות שש שעות. עוד נקבע במכרז כי מינהלת הפרויקט של הקבלן תהיה הגוף הממונה מטעמו על ביצוע תכנית השילוב וההטמעה של הרפורמה ב כפוף למדיניותו ולאישוריו העקרוניים של הצוות המוביל. מינהלת הפרויקט תדווח למשרד דיווח שוטף ויום- יומי על פעילותם של צוותי השילוב וכן תדווח לצוות המוביל במפגשים שיתקיימו אחת לשבועיים. הקבלן יקים צוות חשיבה פנימי, צוות היגוי וצוות תגובות לפניות ולשאלות, בצד גיוס ושכירה של יועצים מומחים ש"יופעלו על פי דרישה". הקבלן יכין מערך ממוחשב למעקב אחרי עבודת ם של צוותי המטמיעים ולבקרת מצב השילוב וההטמעה של הרפורמה בכל שלב בתהליך זה בכל מוסד חינוכי. 2. על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , המדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. על פי החוק, על אף האמור יקבע שר האוצר באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת בתקנות סכומים וסוגי עסקאות שבעניינם: (א) לא תהיה כל חובה לקיים מכרז; (ב) לא תהיה חובה לקיים מכרז פומבי , אלא מכרז סגור . שר האוצר, באישור הוועדה, יקבע גם את תנאיו של מכרז כזה וכן יקבע נהלים לסיווג עסקאות. על פי הוראות התכ"ם (תקנון כספים ומשק) שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר, כפי שהיו בתוקף במועד הביקורת, משרד או יחידה ב משרד המבקשים להתקשר שלא במכרז יפנו לוועדת המכרזים של המשרד. ועדת המכרזים תבחן אם אפשר להתקשר עם נותן השירותים במכרז רגיל, במכרז פומבי מוגבל או במכרז סגור או שמא אפשר לאשר פטור ממכרז. החובה לפנות אל ועדת המכרזים לא תחול, בין השאר, על התקשרות ששווייה אינו עולה על 43,000 ש"ח. המשרד יהיה רשאי להתקשר עם ספק מ - 5,001 ש"ח עד 10,000 ש"ח לאחר בירור מחירים בכתב אצל שני ספקים לפחות, ואם שווי ההתקשרות הוא מ- 10,001 עד 43,000 ש"ח- אצל שלושה ספקים לפחות. 3. "בנספח לחוזה שכרת המשרד עם הקבלן נקבע כי יופעלו "מודולי תמיכה (להלן - המודולים) בכל שלבי השילוב וההטמעה של רפורמת "אופק חדש" .__________________ .2 על פי המכרז, הצוות המוביל לשילוב"אופק חדש " במערכת החינוך פועל באחריות מנכ"ל המשרד ומורכב מנציגי המשרד בתחום הפדגוגי, בתחום הכספי ובתחום הארגוני-לוגיסטי. משרד החינוך 867 . במערכת החינוך. כל מודול יועבר בהנחיית מומחה ויבוצע באחד מהתחומים האלה: הסברה; תקינת שעות בבתי הספר וארגון הלימודים; הסכמי שכר ושכר של עובדי הוראה; פדגוגיה; ייעוץ והנחיה בנושאים שונים; ניתוח ועיבוד של נתונים. המודולים יופעלו על פי בקשת הצוות המוביל לשילוב הרפורמה. על פי החוזה, ישלם המשרד לקבלן לפי 35 יחידות מודול בכל תחום פעילות, כל מודול יימשך30 .שעות. המחיר ליחידת מודול נקבע לפי הצעתו של הקבלן במכרז המשרד לא קבע במכרז כיצד ייבחרו המומחים לביצוע המודולים, אולם קבע את העקרונות האלה: (א) על פי דרישותיו יפעיל הקבלן מודולים של מומחים בתחומים שייקבעו; (ב) על פי דרישות המשרד יגדיר הקבלן בנוגע לכל מודול את הפעילות, את לוחות הזמנים ואת התפוקות הצפויות; (ג) הקבלן יעקוב אחר הביצוע וידווח עליו למשרד. 4. משרד מבקר המדינה ביקש מהקבלן את כל המסמכים שברשותו הנוגעים לעבודת המומחים שהפעילו את המודולים (להלן - קבלני המשנה), לרבות דוחות ביצוע ומסמכים אחרים הקשורים בעבודתם. ממסמכים אלה וממסמכי המשרד עולה כי הקבלן העסיק 11 קבלני משנה, ועד אוקטובר 2009 הוא שילם להם כשני מיליון ש"ח. התשלום לכל קבלן משנה נע מ - 15,500 .ש"ח עד חצי מיליון ש"ח בקירוב. הסכומים כוללים מע"ם נמצא שהמשרד הוא שקבע מי יהיו קבלני המשנה שהקבלן יעסיק, כמה שעות יעבדו, ולפי אילו תעריפים ישלם להם הקבלן. הקבלן הוא זה שהתקשר עם קבלני המשנה, קיבל מהמשרד תשלום עבור עבודתם ושילם להם תמורתה. להלן פרטים על בחירת קבלני המשנה, על ההתקשרות עמם ועל תשלומי הקבלן לכל אחד מהם במהלך השנים 2008 -2009 (כולל מע"ם), הכול על פי הנחיות בכתב של המשרד: (א) במאי 2008 כתבה מנהלת תחום תיאום וייזום פעולות בלשכת המשנה למנכ"ל (להלן - נציגת המשנה למנכ"ל) לקבלן, כי קבלן משנה א' "יבצע עבורנו עבודה במסגרת המודולים פדגוגיה וניתוח נתונים"; היא הוסיפה וכתבה כי קבלן משנה א' ייצור עמו קשר "לתיאום הפרוצדורות החשבוניות... הח שבוניות יועברו אליכם דרכנו". במכתב מאוגוסט 2008 ציינה הנציגה ש"בכוונתנו להרחיב את בהיקף נוסף של ]'קבלן משנה א[ הפעלת200 .שעות" וציינה את התעריף לשעה לקבלן המשנה היא כתבה כי את החשבונית בצירוף דוח הביצוע יש להעביר למשרד, והוא יעבירם לקבלן לתשלום. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה א' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-486 .אלף ש"ח (ב) ביולי 2008 כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן, כי קבלן משנה ב' ישמש יועץ במסגרת מודול הסכמי שכר ושכר עובדי הוראה. היא ציינה את התע ריף שלפיו יש לשלם לו, את מספר שעות עבודתו בחודש ואת מועד תחילת עבודתו. למכתבה היא צירפה את פירוט קורות חייו. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ב' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה. ממסמכי המשרד עולה שקבלן משנה ב' הגיש 868 דוח שנתי60ב .חשבוניות ודוחות חודשיים לקבלן, וזה הגישם למשרד. הקבלן שילם לקבלן משנה ב' כ-406 .אלף ש"ח (ג) ביוני 2008 "כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן, כי קבלן משנה ג' "יופעל במסגרת מודול הסכמי שכר ושכר עובדי הוראה במשימה של גיוס מורים איכותיים להוראה. היא ציינ ה את תעריף התשלום לקבלן זה, את מספר שעות עבודתו בחודש, את מועד תחילת עבודתו ואת מספר הטלפון שלו, הוסיפה שקבלן המשנה ייצור קשר עמו לתיאום דרכי הדיווח והתשלום וצירפה למכתב את פירוט קורות חייו. את העתק המכתב שלחה הנציגה לקבלן משנה ג' וכתבה עליו את מספר הטלפון של הקבלן. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ג' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה. ממסמכי המשרד עולה שהקבלן הגיש למשרד דוחות עבודה חודשיים של קבלן המשנה, ובהם פירוט הימים והשעות של עבודתו ותיאור פעילותו. הקבלן שילם לקבלן משנה ג' כ-286 .אלף ש"ח (ד) באוגוסט 2008 כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן, כי במסגרת הפעלת "אופק חדש" בחטיבות הביניים תופעל בהן תכנית מסוימת. היא ציינה שקבלן משנה ד' יתקשר אליו לשם כך ויתאם את העברת החשבוניות והדיווח. לקבלן המשנה היא מסרה את מספר הטלפון של הקבלן. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ד' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-263 .אלף ש"ח (ה) באוגוסט 2008 כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן: "בכוונתנו להפעיל" את קבלן משנה ה' במסגרת מודול הסברה, ו תפקידו יהיה לסייע בגיבוש מערך ההסברה של "אופק חדש". הנציגה ציינה את מספר שעות עבודתו של קבלן המשנה ואת התעריף לשעת עבודתו. היא כתבה גם לקבלן המשנה וציינה כי את החשבוניות בצירוף דוח הביצוע יש להעביר למשרד, והוא יעבירו לקבלן. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן ע ם קבלן משנה ה' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-151 .אלף ש"ח (ו) ביולי 2008 כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן, כי קבלן משנה ו' ישמש יועץ במסגרת מודול הסכמי שכר ושכר עובדי הוראה. היא ציינה את תעריף עבודתו, את מספר שעות עבודתו בחודש ואת מועד תחילת עבודתו וצירפה את פירוט קורות חייו. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ו' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-145 .אלף ש"ח (ז) במאי 2008 'כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן, שקבלן משנה ז ינתח ויעבד נתונים במסגרת מודול ניתוח נתונים בעבור "אופק חדש" וציינה את מספר שעות עבודתו. עוד ציינה שקבלן המשנה ייצור קשר טלפוני עמו "לתיאום הפרוצדורות החשבוניות. החשבוניות יועברו אליכם דרכנו". ביוני 2008 כתבה הנציגה לקבלן מכתב נוסף, ובו ציינה את התעריף לשעת עבודתו של קבלן משנה ז' והוסיפה שהוא יתקשר לקבלן כדי לתאם את מתכונת הדיווח והתשלום. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ז' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-117 .אלף ש"ח (ח) ביולי 2008 כתבה יועצת תקשורת של שרת החינוך לשעבר, פרופ' יולי תמיר, לנציגת המשנה למנכ"ל: "בהמשך לשיחתנו אבקש לבצע התקשרות עם משרד החינוך 869 . ... אני אדאג שיצרו איתך קשר". יועצת התקשורת הנחתה את ]'קבלן משנה ח [ .הנציגה באשר למספר שעות העבודה הנדרשות מקבלן המשנה באותו החודש שלח קבלן משנה ח' לנציגת המשנה למנכ"ל מסמכים להתקשרות. כעבור כשבוע כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן: "בכוונתנו להפעיל" את קבלן משנה ח' במסגרת מודול הסברה, ותפקידו יהיה לסייע בהסברת "אופק חדש". היא צירפה את פירוט קורות חייו של קבלן המשנה ופרטים על החברה שבבעלותו, ציינה את מספר שעות העבודה ואת התעריף לשעת עבודה; לקבלן המשנה היא כתבה מכתב, ובו ציינה את מספר הטלפון של הקבלן וביקשה שיתקשר אליו כדי לתאם את תהליכי הדיווח והתשלום. עוד היא ביקשה להסב חשבונית ששלח קבלן משנה ח' לחשבונית על שם הקבלן. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה ח' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-91 .אלף ש"ח (ט) באוקטובר 2008 העביר קבלן משנה ט' למשנה למנכ"ל מתווה לתכנית פעולה בנוגע לאחד הנושאים ברפורמת "אופק חדש". נמצא כי המשרד שכר את שירותיו של קבלן משנה ט' באמצעות הקבלן. באפריל 2009 'העביר קבלן משנה ט למשרד חשבונית בגין חלק מעבודתו, והמשנה למנכ"ל שלח אותה לקבלן. הקבלן שילם לקבלן משנה ט' כ-52 .אלף ש"ח (י) ביולי 2008 כתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן: "בכוונתנו להפעיל" את קבלן משנה י' לסייע בגיבוש תפקידו של המפקח בעידן "אופק חדש". היא ציינה את מספר שעות עבודתו של קבלן המשנה ואת התעריף לשעת עבודתו וביקשה מהקבלן לתאם עמו את אופן התשלום. היא פנתה במכתב גם לקבלן משנה י' וצירפה טופס שבו מתכונת של דוח ביצוע חודשי. במכתבה ציינה שעליו להגיש את הדוח למשרד לשם ביצוע התשלום. בעקבות הדברים האלה התקשר הקבלן עם קבלן משנה י' לביצוע העבודה, קיבל מן המשרד תשלום עבור עבודת קבלן המשנה ושילם לו תמורתה כ-23 .אלף ש"ח (י"א) התברר כי קבלן משנה י"א הכין סקר בבתי ספר ועיבד את החומר. תמורת עבודתו הוא קיבל תשלום מהמשרד באמצעות הקבלן בסך כ-16 .אלף ש"ח ממצאי הביקורת מלמדים שהמשרד עשה שימוש במכרז וחתם על חוזה עם קבלן לשם קבלת שירותים מ-11 קבלני משנה שהמשרד בחר, שלא לפי הכללים שנקבעו בחוק חובת המכרזים לבחירת נותן שירותים. המשרד קיבל שירותים של קבלני משנה, והקבלן היה צינור להזרמת התשלומים אליהם. בכך עקף המשרד את ההוראות ולא מילא את חובתו לקיים הליך תחרותי. בשל כך נמנעה מהמשרד האפשרות לקבל את ההצעות המיטביות, ונפגעה זכותם של מציעים בכוח לקבל הזדמנות שווה ולהגיש את הצעותיהם למתן השירותים המבוקשים. בתשובתו מפברואר 2010 למשרד מבקר המדינה מסר המשרד, כי "היועצים הופעלו במסגרת יישום רפורמת אופק חדש בהתאם למה שנדרשה העסקת יועצים אלו". בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2009 דחה הקבלן בתוקף את הטענה שלפיה שימש צינור להעברת כספים לקבלני המשנה. לדבריו, הוא שימש זרוע 870 דוח שנתי60ב .ביצוע של המשרד ליישומה ולהטמעתה של הרפורמה. הוא הוסיף כי על פי החוזה, מוטל על הקבלן להעמיד "מנגנוני מדף" לרשות המשרד, ומשמעות הדבר היא העמדת מנגנון תפעול שיוכל לבצע כל דרישה של המשרד, לרבות תשלומים לקבלני משנה שהמשרד יורה לקבלן להפעילם; על פי המכרז, המשרד רשאי להנחות את הקבלן להפעיל מומחים יועצים שהמשרד מכתיב לו להעסיקם וקובע את תחומי פעילותם ואת היקף עבודתם; חובתו של הקבלן, על פי החוזה, הייתה להיענות לדרישות המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, ההתקשרות אפשרה למשרד לא לקיים את חובת המכרז ואת הכללים המחייבים משרד ממשלתי בנושא בחירת נותני שירותים בכל הקשור בבחירת מבצעי המודולים. על משרד החינוך להקפיד שבחירת קבלנים תיעשה על פי הדין והכללים שנקבעו לכך. .הדיווח והתשלום .1. הליך הדיווח והתשלום לקבלן ולקבלני המשנה כלל בדרך כלל את השלבים האלה: המשנה למנכ"ל קיבל דוחות ביצוע של קבלני המשנה במישרין או באמצעות הקבלן; לעתים צורפו לדוחות גם חשבונות עסקה או חשבוניות; המשנה למנכ"ל אישר בחתימתו את דוחות הביצוע והעבירם לקבלן לתשלום; הקבל ן העביר למשרד חשבוניות לתשלום שכללו גם את פירוט השירותים שנתנו קבלני המשנה; המשנה למנכ"ל אישר בחתימתו את החשבוניות של הקבלן והעבירן לחשבות המשרד לתשלום לקבלן; על סמך חשבוניות ודוחות ביצוע של קבלן המשנה בעלי צורה אחידה וסמליל (לוגו) של הקבלן הורה המשרד לקבלן לשלם לקבלני המשנה. (א) דוחות הביצוע של קבלני המשנה א', ב', ג',ד' ו-י' כללו את תאריכי עבודתם, את מספר שעות עבודתם וציון תמציתי של מהות פעילותם. על הדוחות או על החשבוניות שנלוו להם חתמו קבלן המשנה והמשנה למנכ"ל, ועל אלו של קבלן משנה ז' חתמה גם מנהלת היחיד ה המקצועית הרלוונטית במשרד. על דוחות הפעילות של קבלן משנה ח', שפורטו באופן דומה, חתמו הקבלן והמשנה למנכ"ל ועל חלקם גם יועצת התקשורת של שרת החינוך. דוחות העבודה החודשיים של קבלן משנה ו' כללו, בנוגע לכל הימים, מידע לקוני אחיד על מהות פעילותו, ועליהם חתם המשנה למנכ"ל בלבד. (ב) כאמור, משרד מבקר המדינה קיבל מהקבלן את המסמכים שהיו ברשותו בנוגע לעבודתו של כל קבלן משנה המעידים על עבודתו, לרבות חשבוניות שהגיש קבלן המשנה ודוחות ביצוע שלו ואסמכתאות לתשלומיו של הקבלן לקבלן המשנה. את חשבוניותיו של קבלן משנה ה' העביר הק בלן בצירוף שני דוחות ביצוע: דוח ביצוע אחד שהיה ריק לחלוטין, חתום בידי המשנה למנכ"ל, ואליו צורפו חלק מהחשבוניות של קבלן המשנה; דוח ביצוע שני הכיל תאריכים ושעות פעילות, צוינה בו בתמציתיות מהות הפעילות, וחתמו עליו קבלן המשנה והמשנה למנכ"ל. המשרד השיב למשרד מ בקר המדינה בדצמבר 2009 , כי מעולם לא הוגש ולא אושר דוח ביצוע ריק, ואין בידיו דוח כזה. לדבריו, הוא קבע עם כל אחד מהיועצים את תפוקות עבודתו, והתשלום הועבר רק לאחר קבלתן כפי שנקבעו. בתשובה משרד החינוך 871 . נוספת של המשרד מפברואר 2010 הוא כתב שהטופס הריק הועבר בשוגג לקבלן הראשי ונחתם בטעות; לא היו טפסים ריקים וחתומים אחרים; התשלום לקבלן המשנה בוצע לאחר קבלת חשבונית שעליה חתם המשנה למנכ"ל. הקבלן השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2010 , כי הטופס הריק לא צורף לחשבוניות של קבלן משנה, הוא עומד בפני עצמו ולא בוצע תשלום על פיו; מן הסתם נחתם טופס זה בטעות. מהאמור לעיל עולה כי במרבית המקרים היו דוחות הביצוע של קבלני המשנה תמציתיים ביותר. הימצאותו של טופס ריק חתום בידי המשנה למנכ"ל במסמכי הקבלן משקפת ליקוי חמור בעבודת המשנה למנכ"ל, מה גם שאת הטופס הגיש הקבלן למשרד מבקר המדינה בצירוף חשבונות שהגיש לו קבלן המשנה, כאסמכתאות לביצוע תשלום. 2. משרד מבקר המדינה השווה בין התעריפים שעל פיהם שילם המשרד לקבלן לבין התעריפים שעל פיהם נדרש הקבלן לשלם לקבלני המשנה. כאמור, התעריפים שלפיהם שילם המשרד לקבלן נקבעו בחוזה; תעריפי עבודתם של קבלני המשנה צוינו במכתבים הנזכרים לעיל שכתבה נציגת המשנה למנכ"ל לקבלן בנוגע לכל קבלן משנה. להלן ההשוואה בין התעריפים (אין הם כוללים מע"ם): (א) קבלן משנה י' עסק במודול פדגוגיה. על פי החוזה, תמורת העבודה במודול זה היה על המשרד לשלם לו 400 ש"ח לשעת עבודה; לעומת זאת, על פי מכתביה של נ ציגת המשנה למנכ"ל, היה על הקבלן לשלם לקבלן המשנה רק 241 ש"ח לשעת עבודה. כלומר, המשרד קבע שהתשלום לקבלן יהיה גבוה ב-66% מהסכום שנדרש הקבלן להעביר לקבלן המשנה. (ב) קבלן משנה ז' עסק במודול ניתוח ועיבוד של נתונים. על פי החוזה, תמורת העבודה במודול זה היה על המשרד לשלם לקבלן 267 ש"ח לשעת עבודה; לעומת זאת, על פי מכתביה של נציגת המשנה למנכ"ל, היה על הקבלן לשלם לקבלן המשנה רק 188 ש"ח לשעת עבודה. כלומר, המשרד קבע שהתשלום לקבלן יהיה גבוה ב-42% .מהסכום שנדרש הקבלן להעביר לקבלן המשנה (ג) שלושה קבלני משנה (ב', ג' ו -ו') עבדו במסגרת מודול הסכמי שכר ושכר עובדי הוראה. תמורת העבודה במודול זה התחייב המשרד בחוזה לשלם לקבלן 333 ,ש"ח לשעת עבודה; לעומת זאת, על פי מכתביה של נציגת המשנה למנכ"ל היה על הקבלן לשלם לקבלני המשנה רק 241 ש"ח לשעת עבודה. כלומר, המשרד קבע שהתשלום לקבלן יהיה גבוה ב-38% מהסכום שנדרש הקבלן להעביר לקבלני המשנה. הקבלן השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , שהוא היה זכאי לקבל תשלום בעבור הפעולות האלה: "עבודת הלוגיסטיקה" שלו לשם התשלום לקבלני המשנה; הפעלת המערך של הנהלת החשבונות ותשלומי המס וההעברה בגין העסקת קבלני המשנה; "הוצאות מימון ביניים" במקרים שבהם הוא שילם לקבלני המשנה לפני שקיבל תשלום מהמשרד. מן האמור לעיל עולה כי המשרד השתמש בקבלן כצינור להעברת כספי המשרד לקבלני המשנה, ותמורת שירות זה שילם לו המשרד בכמה 872 דוח שנתי60ב .מקרים תשלום גבוה בעשרות אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן להעביר לקבלני המשנה, על פי הוראות המשרד. .עבודת הקבלן .דיווחים על ביצוע העבודה .1. במכרז קבע המשרד את דרישות המשרד לדיווח של הקבלן על ביצועיו. להלן יפורטו כמה מהן. (א) דיווח בסוף כל חודש - הקבלן יכין דוח מרוכז על פעילותם של צוותי המטמיעים, שבו יפרט את ביצוע הפעילות בבתי הספר, את מספר המשתתפים בה ואת שעותיה - הדוח יוגש לצוות המוביל; דיווח על פי לוח זמנים שייקבע ודיווח על פי דרישה - הקבלן יגיש דוחות מפורטים כמותיים וכספיים , לכל הגופים המשתתפים בפרויקט על פי חתכים שונים, כפי שידרוש הצוות המוביל; הדוחות יוגשו בתדפיס ובדיסק הכולל את כל הקבצים, על פי ההנחיות שיקבע המשרד; הדיווח החודשי למשרד יוגש לא יאוחר מהיום ה -12 .בכל חודש "דו"חות אלו מהווים תנאי לקבלת תשלומים מהמשרד לקבלן עבור ביצוע עבודתו" (ההדגשה במקור). (ב) מיד לאחר חתימת החוזה יפעיל הקבלן מערכת ממוחשבת על גבי אתר אינטרנט ייעודי לצורך איסוף נתונים ועיבודם. המערכת תתמוך בפעילויות שפורטו במכרז, ותותאם למערכות הקיימות של המשרד. מערכת הדיווח תהיה זמינה לאיסוף נתונים. הנתונים ייאספו מצוותי השילוב וההטמעה, יעובדו ויסוכמו מדי יום ביומו לדוחות ממוחשבים; דוחות אלו יופקו כמסמכים (בעשרה עותקים) ויימסרו לחברי הצוות המוביל של המשרד באופן שוטף מדי שבוע בשבוע ועל פי דרישה. האתר יאפשר גם לקבל תמונת מצב ארצית בנוגע לקצב הביצוע של הפעילות, והוא יהיה זמין למנהלי אגפים ויחידות במשרד. האתר יהיה פעיל ובתהליכי עבודה בתוך חודשיים מתחילת ההתקשרות (ההדגשה של משרד מבקר המדינה). מן הפירוט האמור של תפקידי הקבלן ושל אופן ביצועם ומהדרישות המפורטות של המשרד לדיווח עולה בבירור חשיבותן הרבה של המשימות שהטי ל המשרד על הקבלן בהטמעתה של רפורמת "אופק חדש". 2. משרד מבקר המדינה בדק את הדיווחים שקיבל המשרד מהקבלן מתחילת ההתקשרות במאי 2008 עד אוגוסט 2009 . התברר שהמשרד לא עמד על כך שהקבלן יקים אתר אינטרנט ובו מערכת דיווח, כנדרש במכרז. המשרד גם לא עמד על כך שהקבלן יגיש דוח ריכוז פעילות חודשי ודוחות מפורטים - כמותיים וכספיים - על גבי מדיה מגנטית, כפי שנקבע בחוזה. משרד החינוך 873 .3. עוד התברר שבשנת הלימודים התשס"ח ריכזה לשכת המשנה למנכ"ל את הדיווחים מהקבלן על עבודתו עם בתי ספר לקראת שנת הלימודים התשס"ט; דיווחים אלה לא היו אלא רשימות של בתי ספר, וליד שמו של כל אחד צוין אם שולב ברפורמה. הדיווחים לא כללו פרטים על מהות העבודה שבוצעה בהם. 4. בתכנית העבודה אשר צורפה לחוזה עם הקבלן, שבה נקבעו המחירים שישלם המשרד לקבלן בעד השירותים השונים, לא פורט בנפרד מחירם של שירותי הדיווח, לרבות המערכת האינ טרנטית. מכאן שהמחיר לפעולות האלה נכלל במחירים שנקבעו לפעולות אחרות בתכנית העבודה. המשרד לא קיזז מן התשלומים לקבלן את עלותם של השירותים שהקבלן לא העניק לו. הקבלן השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי המשרד הנחה אותו שלא להפעיל אתר אינטרנט מכיוון שהמשרד עצ מו הקים והפעיל אתר לנושא "אופק חדש". בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ובהבהרות של המשנה למנכ"ל בדצמבר 2009 נאמר כי יש להבחין בין שני שירותים: הקמת אתר אינטרנט למתן מידע לציבור והקמת מערכת מידע ייעודית לאיסוף ולעיבוד של נתונים הקשורים בהפעלת המכרז. המשרד הנחה את הקבלן שלא לפעול בנוגע להקמת אתר למתן מידע לציבור שכן הוא עצמו הקים אתר, ובו מרוכז כל המידע בנושא הרפורמה. את השירות השני נדרש הקבלן לתת למשרד; על בסיס מערכת זו מעובדים הדיווחים הנדרשים, והמשרד מקבל אותם מהקבלן. בתשובתו מינואר 2010 ,מסר המשרד כי בעקבות הביקורת הוא הנחה את הקבלן להקים מערכת דיווח אינטרנטית. תשובתו הראשונה של המשרד אינה עולה בקנה אחד עם דרישות המכרז. יתרה מזו, במכרז לא נמצאו סימוכין להבחנה בין שני השירותים, כאמור בתשובת המשרד. הקבלן לא נדרש במכרז להקים אתר אינטרנט למתן מידע לציבור, אלא נדרש להקים באתר אינטרנט יישום לצורך איסוף נתונים, עיבודם ודיווח עליהם, והאתר היה צריך לעמוד לרשות מנהלי האגפים והיחידות במשרד. על משרד החינוך היה לדרוש מהקבלן לעמוד בכל דרישות המכרז והחוזה, לרבות בדרישה לדווח על פעולותיו. בוותרו על הדיווחים המפורטים שמט המשרד את הכלי המרכזי שנועד לבדוק את עמידתו של הקבלן בתנאי ההתקשרות. ההחלטה אם לדרוש מהקבלן להקים אתר אינטרנט על פי הדרישה במכרז, ראוי שתתבסס על צרכיו של המשרד ותביא בחשבון את התועלת שהוא עשוי להפיק ממנה לעומת עלותה. יש לציין גם שהיה על משרד החינוך לתמחר בנפרד שירותים כמו הקמת אתר אינטרנט לצורך דיווח, כדי שיהיה אפשר להפחית מן התשלום לקבלן, אם הוא לא ייתן את השירותים האלה. 874 דוח שנתי60ב .דיווחים שצורפו לדרישות התשלום .במהלך 2008 עד אוגוסט 2009 הגיש הקבלן למשרד שש חשבוניות לתשלום וצירף להן מסמכים שנועדו להעיד על ביצוע המשימות השונות. להלן פרטים על חמש משש החשבוניות: 1. בחשבונית מספר 1 על סך 2.2 מיליון ש"ח מיולי 2008 צוין סכום לתשלום בעבור 22 כנסים מחוזיים ו-4 כנסים של בתי ספר, אולם לא פורטו בהם המספרים המזהים של המוסדות (סמלי המוסדות) ולא מספר המשתתפים. לחשבונית צורפו עוד שתי רשימות: רשימה של 478 בתי ספר בציון הפרטים הכלליים של כל אחד מהם ורשימה של 82 בתי ספר שקיבלו ליווי מקצועי מהקבלן. בשתי הרשימות יחד הופיעו אפוא שמותיהם של 560 .בתי ספר למשרד מבקר המדינה לא הוברר הקשר בין רשימות 560 בתי הספר ובין השירותים שצוינו בחשבוני ת, שכן החשבונית כללה סכום לתשלום בגין 450 בתי ספר ששולבו ברפורמה ו-88 בתי ספר שקיבלו ליווי, ובסך הכול538 .בתי ספר 2. חשבונית מספר2 על סך2.7 מיליון ש"ח מנובמבר 2008 ,כללה, בין השאר סכום לתשלום בגין שלושה כנסים מחוזיים ו -14 כנסים של בתי ספר. לא צוינו פרטים מזהים כלשהם של בתי הספר ולא מספר המשתתפים בכנסים. החשבונית כללה גם תשלום בגין ליווי של 512 בתי ספר, וצורפה לה רשימה שבה פרטים כלליים של כ-590 .בתי ספר ושנת הלימודים שבה הצטרף כל אחד מהם לרפורמה מן החשבונית ומן המסמכים שצורפו לה לא ברור אֵילו מ -590 בתיהספר קיבלו ליווי מקצועי בתקופה זו. 3. בחשבונית מספר3 על סך1.7 מיליון ש"ח מדצמבר 2008 ,צוינו, בין השאר שישה כנסי הסברה מחוזיים ו-97 כנסים של בית ספר. שמות בתי הספר צוינו רק בחלקם, ומספרי המשתתפים לא צוינו כל עיקר. בחשבונית מספר 4 על סך1.2 מיליון ש"חמאפריל 2009 צוינו גם שני כנסי הסברה מחוזיים, ובחשבונית מספר5 על סך 183 אלף ש"ח ממאי 2009 צוינו35 כנסים של בתי ספר, אולם בשתי החשבוניות הללו לא פורט מספר המשתתפים. אף על פי שהחשבוניות האמורות לא לוו בכל האסמכתאות המעידות על עבודתו של הקבלן, אישר אותן המשנה למנכ"ל. אישור זה שימש לחשב המשרד אסמכתה שהקבלן סיפק את השירותים שהתחייב לספק על פי המכרז והחוזה. עד אוגוסט 2009 שילם המשרד לקבלן כשמונה מיליון ש"ח בלי שהיו בידיו כל הדיווחים הנדרשים. משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 , כי קיבל מהקבלן את כל הד יווחים הנדרשים על הפעולות שנעשו בתחום פעילותו ובשקיפות מלאה; לחשבוניות צורפו דיווחים מפורטים על הכנסים שהתקיימו ועל המשתתפים בהם; משרד החינוך קיבל את הדיווחים מבעוד מועד לצורך מתן התשלומים; לא הועבר כל תשלום בטרם נבדקה והּוכחה הזכות לקבלו. משרד החינוך 875 .בעקבות תשובה זו שב משרד מבקר המדינה וביקש ממשרד החינוך את הדיווחים - המפורטים לדבריו - שקיבל מהקבלן. משרד החינוך שב והעביר למשרד מבקר המדינה דוגמאות של דיווחים, ואולם גם באלה היה רק פריט מידע מסוים בנוגע לכל מוסד חינוכי: אם שולב ברפורמה אם לאו. תשובת משרד החינוך אינה עולה אפוא בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, ובאסמכתאות ששלח המשרד אין כל אישוש לטענותיו. בתשובתו הנוספת בפברואר 2010 ציין המשרד כי הקבלן לא נדרש, על פי תנאי המכרז, לציין את מספר המשתתפים בכנסים; בכל כנס השתתפו עשרות ופעמים מאות משתתפים, ומספרם לא היה רלוונטי לשום ע ניין שקשור לתשלום שקיבל הקבלן. יש לציין שדרישות משרד החינוך הנוגעות לדיווח, על פי המכרז, כללו דיווח מרוכז על פעילותם של צוותי המטמיעים עם פירוט של ביצוע הפעילות בבתי הספר, של מספר המשתתפים בה ושל שעות ביצועה. . . המשרד חתם על חוזה עם הקבלן כדי לקבל ממנו מגוון שירותים חשובים להטמעת עקרונות הרפורמה בבתי הספר, ובהם שירותים פדגוגיים, ליווי של בתי הספר - גם בנוגע להסכם השכר הכרוך ברפורמה - וסיוע למנהלי בתי הספר. כדי להבטיח שהפעולות האלה אכן יבוצעו וכדי להוכיח זאת דרש המשרד מהקבלן בחוזה לדווח לו דיווחים שונים, חלקם בכל שבוע וחלקם בכל חודש, גם באמצעות אתר אינטרנט. המשנה למנכ"ל אישר בחתימתו את החשבוניות שהעביר אליו הקבלן, אף על פי שהמשרד לא קיבל דיווחים מלאים ולא עמד על כך שהקבלן ימלא אחר כל התחייבויותיו על פי החוזה. מאחר שחתימת המשנה למנכ"ל הייתה בבחינת אישור שהפעולות אכן בוצעו, שילם המשרד לקבלן כשמונה מיליון ש"ח (כולל מע"ם) במשך כ-16 חודשים ממועד החתימה על החוזה, לעתים על סמך רשימות מרשימות שונות של בתי ספר שאי- אפשר לקשרן לרכיבי החשבוניות שהגיש הקבלן ולעתים בהיעדר אסמכתאות מלאות. ראוי היה שהמשרד לא ישלם לקבלן בעד עבודתו עד שיתקבלו הדיווחים הנדרשים. על פי החוזה של המשרד עם הקבלן, נדרש הקבלן לדווח למשרד דיווחים רבים, אך משנחתם החוזה ויתר המשרד על זכותו לקבל חלק מן הדיווחים. לדעת משרד מבקר המדינה, אישור החשבוניות בידי המשנה למנכ"ל ותשלום כספים בלי הדיווחים הנדרשים אינם עולים בקנה אחד עם הצורך לשמור על כספי ציבור. 876 דוח שנתי60ב .סיכום "אופק חדש" היא רפורמה שנועדה לחולל שינויים מהותיים במערכת החינוך בישראל. כדי להטמיע את עקרונות הרפורמה במוסדות החינוך שכר המשרד שירותים מגוונים וחשובים מהקבלן . הביקורת העלתה ליקויים בבקרה של המשרד על פעילותו של הקבלן, והתעלמות של המשרד מהדרישות שהוא עצמו דרש מראש לשם הוכחת עבודתו של הקבלן ותוצאותיה. המשרד השתמש בקבלן כצינור להעברת כספים מהמשרד ל-11 קבלני משנה ולא מילא את החובה לקיים הליך תחרותי לבחירת נותני השי רותים וכך פגע בזכותם של מציעים בכוח להזדמנות שווה. בכמה מקרים שילם המשרד לקבלן תמורת שירות זה תשלומים גבוהים בעשרות אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן להעביר לקבלני המשנה. המשנה למנכ"ל המשרד אחראי להתקשרות של המשרד עם הקבלן, לבקרה על השירותים שהמשרד קיבל מהקבל ן ולאישור הנדרש לשם תשלום לקבלן תמורת עבודתו. לשכת המשנה למנכ"ל קבעה גם את תנאי ההתקשרות של הקבלן עם קבלני המשנה. משרד מבקר המדינה רואה את הממצאים האמורים בחומרה, ועל משרד החינוך להסיק את המסקנות הנדרשות מהם לגבי ההתקשרות נשוא ביקורת זו ובנוגע להתקשרויות בעתיד.