רשות המיסים בישראל/יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים

 ♦ . 302 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .החוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי), התשס"ח- 2007 (להלן- החוק), נועד לשפר את רווחתן של משפחות עובדות ברמות השכר הנמוכות וליצור לגברים ולנשים בגיל העבודה שאינם מועסקים תמריץ להשתתף בשוק העבודה. זאת על ידי תשלום מענק כספי באמצעות רשות המסים בישראל (להלן - "הרשות"). נקבע בחוק כי סכום המענק יחושב על פי רמת ההכנסה מעבודה של העובד, מספר הילדים במשפחתו, מבחן קיום הכנסות נוספות של העובד שאינן מעבודה, וכן רמת ההכנסות הכוללת של התא המשפחתי של העובד. מאחר שהעובדים ברמות השכר הנמוכות מצויים בחלקם מתחת לסף ה הכנסה החייבת במס הכנסה , הם אינם נהנים מהפחתות בשי עורי המס הישיר שמובילה הממשלה. יישום חוק המענק בצורה מלאה - שבמסגרתו משלמת הממשלה מענק לעובדים במקום לגבות מס מהם, יאפשר גם לאוכלוסיות חלשות יחסית ליהנות מפירות הצמיחה ומהחוסן הכלכלי של המשק. .פעולות הביקורת .בחודשים אפריל-אוקטובר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החוק על ידי רשות המסים. בדיקות השלמה נערכו במוסד לביטוח לאומי (להלן - בטל"א) ובבנק ישראל. .יישום החוק .בשנים 2009 -2008 ובתקופה שבין ינואר לאפריל 2010 יושם החוק רק לגבי תושבי יישובים שנכללו ב"אזורי השילוב", כהגדרתם בחוק6. המענק ניתן רק למי שהוגדר "עובד" (יחיד, תושב ישראל שמלאו לו23 שנים, שלו ילד אחד לפחות שטרם מלאו לו 19 שנים, או לחלופין יחיד תושב ישראל שמלאו לו55 שנים, בין אם יש לו ילדים ובין אם לאו) שהייתה לו הכנסת עבודה7 באותה שנת מס, וזאת בתנאי שהעובד אינו מוע סק במישרין או בעקיפין על ידי קרוב משפחתו, כהגדרתו בפקודת מס הכנסה, התשכ"א- 19618 . כמו כן נקבע כי אם לעובד הייתה זכות במקרקעין, בישראל או מחוץ לישראל, ששיעורה הוא יותר מ-50% מסך הזכויות בנכס- תישלל זכותו למענק, למעט אם מדובר בדירת מגורים יחידה בישראל. .__________________ .6 להלן שמות היישובים: ירושלים, אשקלון, שדרות, נצרת, נצרת עילית, עין מאהל, באקה -ג'ת, משמרות, עין עירון, ערערה, כפר פינס, כפר קרע, אור עקיבא, חדרה, פרדס חנה -כרכור, מועוויה, ברטעה, עין א-סאלה ונתניה. 7 בחוק נקבעה הכנסה חודשית מינימלית שתיחש ב כ"הכנסת עבודה" המזכה במענק. הכנסה זו עמדה על 1,810 ש"ח לגבי שנת הזכאות 2007 ועל 2,050 ש"ח לגבי שנת הזכאות 2013 . ,לצורך יישום החוק, קצבת נכות, קצבת אובדן כושר עבודה, דמי פגיעה או דמי תאונה המשתלמות על ידי המוסד לביטוח לאומי, אינן נחשבות חלק מהכנסת העבודה. 8 "קרוב משפחה", כהגדרתו בסעיף32 (9 ..) לפקודה משרד האוצר 303 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 "עצמאי" כהגדרתו בחוק הוא יחיד, תושב ישראל, שהייתה לו הכנסה מעסק או ממשלח יד בשנת המס. אוכלוסיית העצמאים הוכנסה לתחולת החוק ביולי 2009 , וזאת באופן חלקי9 לגבי שנות המס 2010 -2008 ; ובאופן מלא, בכל הארץ, לגבי תביעות שהוגשו בגין שנות המס 2011 .ואילך ביולי 2009 הורחבה תחולת החוק לכל הארץ, וזאת לגבי תביעות בגין חודשי עבודה בשנות המס החל משנת 2011 ואילך. כמו כן נקבע במסגרת הרחבת תחולת החוק כי מלבד הזכאים המתגוררים ב"אזורי השילוב", יינתן המענק בגין שנות הזכאות 2010 -2009 גם לאישה חד- הורית או לגבר חד-הורי שיש להם ילד שטרם מלאו לו שנתיים בשנת הזכאות. נוסחת חישוב המענק ביחס לרמת ההכנסה הממוצעת נבנתה כך שברמות ההכנסה הנמוכות ביותר המענק ליניארי להכנסה, כלומר עד לרמת הכנסה מסוימת ככל שהכנסת העבודה גדֵלה, כך, ביחס ישר, גדֵל המענק. בתחום הכנסות מסוים 10 המענק נשאר קבוע, והחל מרמת הכנסה מסוימת11, המענק קטֵן ככל שהכנסת העבודה גדלה. הקטנת המענק נעשית בה דרגה, כדי למנוע מצב שבו מוטל "קנס" גבוה על עובדים שמנסים להגדיל את הכנסתם. לעובדים עם שלושה ילדים או יותר מאפשר החוק סכומי מענק גבוהים יותר 12 . להלן ב"תרשים הטרפז" דוגמה גראפית לפונקציית המענק, כפי שנמסרה למשרד מבקר המדינה על ידי הרשות: .__________________ .9 בגין שנת 2008 רק באזורי השילוב, ובגין השנים 2010 -2009 ,באזורי השילוב או בכל הארץ בתנאי שמדובר בעצמאי או בעצמאית שהוא או היא חד -הורי/חד -הורית (שכלכלת ילדיו/ה עליו/ה) או באישה חד-הורית שלילד שלה טרם מלאו שנתיים. 10 בגין שנת הזכאות 2013 - 3,610 -4,810 .ש"ח 11 במועד עריכת הביקורת- 4,810 .ש"ח 12 בגין שנת הזכאות 2013 - עד 8,640 .ש"ח לשנה 304 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 החוק קובע גם כי מענק העבודה יופחת בשל הכנסות בן הזוג. כלומר לאחר שחושב גובה המענק המגיע לעובד בהתאם להוראות סעיפי החוק, יש לבחון את סך ההכנסות של שני בני הזוג, ואז ייתכן שיהיה צורך להפחית מסכום המענק ואף לשלול אותו לחלוטין, במצב שבו צירוף הכנסות שני בני הזוג יוצר "הכנסה עודפת" כהגדרתה בחוק13 . סעיף4 לחוק קבע מנגנון להפחתת סכום המענק למי שיש לו הכנסות נוספות מקצבאות14 או מגמלת דמי פגיעה בעבודה או מדמי תאונה לפי חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה- 1995. סעיף6 ,לחוק מעניק הקלות לעובד עם מגבלה פיזית או נפשית; לגבי עובד כזה נקבע על פי נוסחה, סף כניסה נמוך יותר של הכנסת מינימום המזכה במענק עבודה. 1. להלן לוח המסכם את יישום החוק בגין שנות הזכאות 2012 -2007 : .__________________ .13 הגדרה זו בחוק היא נוסחה מתמטית מורכבת. על מנגנון הפחתת המענק בשל הכנסת בן-הזוג ראו בהמשך, בפרק הדן בנוסחת ההפחתה. 14 .למעט קצבת נכות, קצבת אבדן כושר עבודה וקצבת שארים משרד האוצר 305 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לוח1 . הזכאים ותשלומי המענק על פי נתוני הרשות(*) .* הנתונים נכונים לתאריך 27.5.14. . עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 , אין נתונים מלאים על התביעות ועל תשלומי המענק בגין שנת 2013 , וזאת בעיקר בשל העובדה שתביעות בגין שנה זו אפשר היה להגיש בסניפי הדואר עד דצמבר 2014 , וכן בשל כך שבבדיקת הזכאות למענק קיימת תלות בין דיווחי התובעים לבין דיווחי המעסיקים שחלקם מתקבלים באיחור - ראו בהמשך, בפרק הדן בתלות זו. שנת הזכאות 2007 2008 2009 2010 2011 2012 .סך התובעים הפוטנציאליים .(באלפים) 64 72 100 100 365 385 . מספר התביעות שהוגשו .(באלפים) 53 42 78 113 332 447 . מספר הזכאים מבין מגישי .התביעות (באלפים) 30 28 49 53 185 241 . שיעור הזכאים מבין כלל .פוטנציאל מגישי התביעות 47% 39% 49% 53% 51% 63% . שיעור הזכאים מבין מגישי .התביעות 57% 67% 63% 47% 56% 54% . מספר השכירים הזכאים .למענק בקרב מגישי .התביעות (באלפים) 30 28 48 52 178 233 . מספר העצמאים הזכאים .למענק בקרב מגישי .התביעות (באלפים) לא .רלוונטי 0.15 0.6 1 7 8 . סך סכומי המענק לתשלום .לתובעים "שכירים" (באלפי .ש"ח) 76,971 79,132 135,544 99,118 535,756 865,359 . סך המכתבים היזומים .שנשלחו לתובעים .פוטנציאליים שטרם הגישו .תביעות (באלפים) 53 48 79 80 295 294 . שיעור המכתבים היזומים .מכלל פוטנציאל הזכאים 83% 67% 79% 80% 81% 76% .מספר התובעים .הפוטנציאליים שנשלחו .אליהם מכתבים יזומים .ושהגישו תביעות לאחר מועד .שליחת המכתב (באלפים) 20 13 25 25 110 148 . סכום המענק הממוצע .לתובעים "שכירים" בש"ח 2,575 2,823 2,850 1,892 3,017 3,711 . חוסר בדיווחי מעביד על .העסקת עובדים 2,577 1,338 2,468 2,951 11,110 17,973 306 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מהטבלה עולה כימספר ה תובעים הפוטנציאליים למענק גדל מ- 64,000 בשנת הזכאות 2007 (השנה ה ראשונה ליישום החוק ) לכ - 385,000 בגין שנת הזכאות 2012. כ -98% מהזכאים מוגדרים ברשות כשכירים, והשאר כעצמאים. על פי נתוני הרשות, בשנת הזכאות 2012 כ- 10% מהשכיריםבמשק הישראלי היו זכאים למענק. התפלגות הזכאים על פני גרף המענק , שהוצג לעיל בתרשים מס' 1 , אחידה למדי ; כשליש מהזכאים, אלו שהכנסתם משייכת אותם לחלק העולה והאופקי של הטרפז, משתכרים סכום שהוא נמוך או גבוה אך במעט משכר המינימום 15, ולכןהם זכאים למענק גבוה יחסית לשאר מקבלי המענק. פילוח הזכאים לפי קבוצות אוכלוסייה מראה כי מקרב הזכאים למענק בגין שנת הזכאות 2011 , מהווים העולים כ -25% , הערבים מהווים כ -20% והחרדים - כ-7% ;כ-57% מהזכאים הם נשים , וכ-12% מתוכן הן אימהות חד-הוריות. בגין שנת הזכאות 2011 שולם ב- 2012 מענק שנתי ממוצע של 2,740 ש"ח לאימהות חד -הוריות; 3,059 ש"ח לערבים (ללא ערביי מזרח ירושלים) ו- 3,438 ש"ח לחרדים. 2. להלן נתונים מינואר 201416 , המשקפים את תוצאות יישום החוק בגין שנת הזכאות 2012 ., והמסקנות שעלו מבדיקת נתונים אלו א. סך הבקשות למענק שהוגשו בגין שנה זו - 445,088 ; סך הזכאים- 234,410 (כ- %53)17 ; מספר הפניות שלא אושרו, לרבות אלו שטרם הסתיים הטיפול בהן ואלו שנדחו - 210,678. כ - 179,000 בקשות נדחו; כ - 139,000 מהן בשל אי -התאמה בסעיף ההכנסה (בעיקר בשל כך שהרשות לא הביאה לידיעת הציבור שקבלת המענק מותנית בכך שהכנסת בן/ת הזוג אינה עולה על תקרה מסוימת, כפי שיפורט בהמשך); כ- 34,000 מהבקשות נדחו בשל אי-התאמה בין הנתונים על אודות המצב המשפחתי ובין מספר הילדים שעליהם מדווח/ת המבקש/ת לנתונים המקבילים במשרד הפנים; כ- 6,000 פניות נדחו בשל אי-התאמה בקריטריון הנדל"ן. בחודש ינואר 2014 לא אושרו 27,000 פניות מבין כלל הפניות שלא אושרו, וזאת בשל אי -הגשת טופס דיווח שנתי על שכר (טופס 126 .) על ידי המעביד של מבקש המענק נוסף על כך, כ- 4,600 פניות לא אושרו והוגדרו "חריגים"18 . חריגים אלו הן בקשות שלגביהן טרם התקבלה החלטה, וזאת בשל אי-בהירות באחד מהפרמטרים: הכנסת התובע/ת ובן/ת הזוג (למשל בשל פער בדיווחי המעסיק של תובע המענק בין סך הוצאות שכר העבודה שלו המדווחות מדי חודש, לבין הדיווח השנתי שלו על הוצאות השכר); בשל נתונ י הרישום במשרד הפנים, ובשל אי -התאמה בקריטריון הנדל"ן בגין אי-קבלת תשובה מיחידת מיסוי מקרקעין (להלן - מסמ"ק) לטענתו של התובע שלפיה הרישומים ביחידה לשירות עיבודים ממוכנים של רשות המסים (להלן - שע"ם) הם שגויים ואין בבעלותו שני נכסי נדל"ן. .__________________ .15 בשנים 2014 -2008 עמד שכר המינימום החודשי על 4,300 -3,710 ש"ח. בדצמבר 2014 נחתם הסכם קיבוצי בין ההסתדרות ונשיאות הארגונים העסקיים, שלפיו שכר המינימום יעלה ל- 5,000 ש"ח בשלוש פעימות, שיבוצעו בין השנים 2017 -2015 . בינואר 2015 אושר תיקון לחוק שכר מינימום, המחיל את עקרונות ההסכם על כל העובדים במדינה. 16 כאמור לעיל, הנתונים בטבלה לעיל הם מחודש מאי 2014 , ולכן ישנם פערי מדידה קטנים בין הטבלה לבין ניתוח הנתונים. 17 נתון זה חושב מתוך סך כל מגישי התביעות, זכאים ושאינם זכאים, אשר שיעורם מקרב פוטנציאל הזכאים עמד בחודש מאי 2014 על61%. 18 כ- 1,900 בקשות בשל חריגות הכנסה, כ- 1,000 בקשות בשל חריגות מרשם משרד הפנים וכ- 1,700 .בקשות בשל חריגות נדל"ן משרד האוצר 307 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 על פי סעיף 9 " ,לחוקהגיש עובד למנהל תביעה לקבלת מענק כאמור ... יקבע המנהל, עד תום 90 ימים ממועד הגשת התביעה או עד יום15 ביולי של שנת המס העוקבת, לפי המאוחר, את זכאותו של העובד למענק ואת סכום המענק בהסתמך על המידע שמסר לו המעביד". משרד מבקר המדינה מצא כי מתוך 4,600 התביעות לעיל שטרם אושרו בשל הגדרתן כמקרים "חריגים", כ- 3,000 בקשות הוגשו עד לחודש ספטמבר 2013 . מכאן שלגבי בקשות אלו חרגה הרשות ממכסת הימים שהוקצבו לה לשם מתן תשובה לתובע על זכאותו למענק. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפריד במערכת הממוחשבת בין תביעות שבירורן מתעכב בשל אי -המצאת פרטים על ידי הנישום לבין תביעות שבירורן מתעכב בשל בירור פנימי ברשות (למשל מול משרד מיסוי מקרקעין). כמו כן, על הרשות להקפיד על עמידה בתנאי החוק בנוגע למתן מענה לתובע המענק על זכאותו במסגרת הזמן שהוגדר בחוק. ב. מתוך כ - 445,000 בקשות שהוגשו לגבי שנה זו, כ - 123,000 (כ-28% ) הוגשו בדצמבר 2013 . הסיבה לכך היא ככל הנראה מסע פרסום במדיה האלקטרונית ובמדיה הכתובה שנעשה בחודש זה וכן דיוור ישיר לבתי הזכאים לכאורה, שבוצע בחודשים אוגוסט - אוקטובר 2013 . מתוך כלל הבקשות שהוגשו בחודש דצמבר כ- 64% נדחו, לעומת דחיית כ-31% מהבקשות שהוגשו עד סוף חודש נובמבר 2013. נתונים אלו עלולים להצביע על בהירות לא מספקת בפרסום תנאי המענק בכלל ובמסע הפרסום במדיה האלקטרונית בפרט. (ראה בהמשך בנוגע להצגת התנאי שלפיו קבלת המענק מותנית בכך שהכנסת בן/ת הזוג של התובע/ת אינה עולה על תקרה מסוימת). לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון את הסיבה לגידול בשיעורי בקשות הסרק שהוגשו במהלך השנה ובסופה כאמור לעיל; עליה להבהיר את תנאי המענק בכלל ואת תנאי הסף של הכנסת בן או בת הזוג בפרט; ולחדד את המסר המועבר לקהל הזכאים באמצעי התקשורת השונים. 3. על פי נתוני הבטל"א19, קו העוני 20 ,נקבע, בין היתר, לפי גודל המשפחה. כך לדוגמה בשנת 2012 עמד קו העוני במונחים של הכנסה לחודש על 2,820 ,ש"ח ליחיד 7,219 ש"ח למשפחה בת ארבע נפשות ו- 12,634 ש"ח למשפחה בת תשע נפשות. נתונים אלו מצביעים על כך שמענק של אלפי ש"ח בשנה מהווה סיוע משמ עותי למשפחות אלו. לדוגמה, שני בני זוג שלהם שני ילדים, העובדים במשרה חלקית, וכל אחד מהם משתכר .__________________ .19 ראו המוסד לביטוח לאומי, דוח העוני לשנת 2012 . 20 קו העוני הוא מדד חברתי כלכלי, המתייחס לרמות ההכנסה של אדם או משפחה. אדם או משפחה ייחשבו עניים אם סך הכנסותיהם נמוך באופן קבוע מקו העוני. בישראל קו העוני מוגדר כ -50% מההכנסה הפנויה החציונית, למשפחה. משמעות ההכנסה הפנויה החציונית היא הכנסה משפחתית (מעבודה, הון ונכסים, אחרי מיסים ישירים ותשלומי העברה), שלחצי מהמשפחות יש הכנסה גבוהה ממנה ולחצי נמוכה ממנה. בשל צורת חישוב זו, קו העוני הוא יחסי ומושפע מרמת ההכנסה הכללית במשק. 308 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 4,000 ש"ח לחודש - זכאים למענק שנתי כולל של 9,900 ש"ח בגין שנת הזכאות 201321 . חוקרים ב בנק ישראל בחנו את ההשלכות הצפויות מהפעלת המענק על התעסוקה, על העוני ו על ההוצאות בתקציב הממשלה. בין היתר בחנו החוקרים את השפעת השינוי בשכר הפוטנציאלי של עובדים בגין קבלת המענק על הגדלת התעסוקה, ומצאו כי גמישות התעסוקה בגין שינוי זה בשכר אינה גדולה22 . מסקנתם לפיכך הייתה כיהמענק אינו צפוי להגדיל באופן ניכר את כניסתם של בני השכבות החלשות אל מעגל התעסוקה. עם זאת נמצא כי המענק עשוי להיות כלי יעיל להפחתה ניכרת של העוני בקרב משפחות שיש בהן עובדים. מהמחקר עולה עוד כי קבוצות אוכלוסייה שכניסתן או יציאתן מתעסוקה מושפעות משינוי בשכר , אינן אלה אשר מתאפיינות בשיעור עוני גבוה. בנק ישראל תומך23 בהפעלתהמענק ובהגדלת סכומי המענק כ כלי מדיניות מרכזי להתמודדות עם התופעה המתרחבת של עוני בקרב משפחות עם מפרנס, מהלך אשר יגדיל את ההכנסה הפנויה של אנשים עובדים ללא פגיעה בכושר התחרות של היצרן הישראלי. בחודש מאי 2010 פרסם ארגון ה - OECD (להלן- הארגון) סקירה ע ל שוק העבודה והמדיניות החברתית בישראל. הדוח מעלה כי שיעור העוני היחסי בישראל הוא הגבוה במדינות הארגון והוא עומד על 21.3% . שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בישראל עומד על כ -60% בגיל העבודה ( 15-64 ,) והוא נמוך מהממוצע במדינות הארגון (כ -67% .) הארגון המליץ לממשלת ישר אל על כמה צעדים שיש בהם כדי לסייע בהתמודדות עם נתוני העוני והתעסוקה וביניהם הרחבת תכנית מענק העבודה. בנובמבר 2013 פרסם צוות מחקר בראשות פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי מהאוניברסיטה העברית (להלן - הצוות) דוח בנושא "מתעסוקה לפריון, המדיניות הרצויה להגברת הצמיחה". הצ וות כלל נציגים ממשרד האוצר, וביניהם הממונה על הכלכלה והכנסות המדינה דאז וכן נציגים מבנק ישראל ומהמגזר העסקי. הצוות התייחס ליישום מענק העבודה בישראל, ולהלן תמצית מסקנותיו: (א) ישנם רמזים לכך שמענק כספי גבוה יותר מעלה את שיעור המיצוי של המענק בקרב הזכאים. (ב ) קיום השפעות "תרבותיות": שיעור המיצוי נמוך אצל הערבים ממזרח ירושלים וגבוה אצל החרדים. בדצמבר 2013 פרסםצוות מחקר בין -משרדי בראשות נציגי בנק ישראל (להלן - צוות המחקר) דוח בנושא " תשלום מענק העבודה בשנת 2012 - השנה הראשונה לפריסתו הארצית"24 . דוח זה הוביל ביןהיתר ל מסקנה בנוגע לגובהו של המענק בגין שנת הזכאות 2011 , ששולם בשנת 2012. צוין בו כיסכומי המענק בישראל נמוכים באופן משמעותי בהשוואה לתכניות דומות בעולם: סכום המענק המרבי בישראל מהווה כ-12% מהשכר הממוצע של גבר זכאי וכ-17% מהשכר הממוצע של אישה זכאית, בהשוואה לכ-40% משכר הזכאים הממוצע בארצות הברית . הדבר מתבטא גם בהוצאה הנמוכה על התכנית בישראל: כ -0.07 אחוז תוצר ב - 2013 בהשוואה ל -0.4 אחוז תוצר באר צות הברית (בשנת 2009) ול-0.5 אחוז תוצר בבריטניה (בשנים 2009 ו- 2010.) .__________________ .21 על פי נתוני הרשות בנוגע לזכאות מענק לשנת 2013 . 22 להלן הציטוט המדויק מתוך דוח בנק ישראל: "מס הכנסה שלילי, תוצאות השנה הראשונה ליישום החוק" מיוני 2010 : "מחקרים בעולםמלמדים על גמישות נמוכה יחסית של מספר המועסקים, יגיב לחוק במתינות, אם בכלל".]שיעור התעסוקה[ ולכן צפוי כי הוא 23 .כפי שעולה ממחקר בנק ישראל, האמור לעיל 24 ובשיתוף נציגי רשות המסים, המוסד לביטוח לאומי, משרד האוצר, משרד רוה"ם ומכוני מחקר פרטיים. משרד האוצר 309 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 עוד צוין בדוחכי שיעור המימוש של הזכות למענק עלה ככל שגדל היקף ההטבה. צוות המחקר ציין: "מענק העבודה משיג את מטרותיו משום שהוא ממוקד היטב באוכלוסיית העובדים שיש להם ילדים והכנסה נמוכה יחסית. לפיכך ה וא כלי יעיל לתמיכה באוכלוסייה זו בתקציב מצומצם וללא פגיעה בתמריץ לעבוד. הגדלת סכום המענק יכולה לצמצם, בעלות נמוכה יחסית, את תחולת העוני בקרב משפחות של עובדים עם ילדים, מכיוון שהרוב המכריע של התמיכות יגיע לאוכלוסיית היעד ... אם יעלו בכ -45% את המענק הממוצע למשפחה... המענק המוגדל יחלץ מעוני כ- 4,700 .משפחות עם מפרנסים הגדלת המענק תעלה את ההוצאה על התוכנית בכ -90% אחוזים בסך של כ -0.65 מיליארדש"ח". צוות המחקר מציין כי המענק אינו מאוזן מגדרית. חוסר האיזון נוצר בשנת 2012 , לאחר שהוחלט על תוספת מענק של %50 לאימהות נשואות ולא נשואות25. צוות המחקר ציין כי העלאת המענק תוך השבת האיזון המגדרי תגביר את האפקטיביות של המענק ככלי להקטנת העוני, מאחר שגברים מהווים כ-70% מהזכאים במשפחות הזכאים העניות. בהתאם לכך המליץ הצוות בין השאר על שינוי מבנה המענק, כך שתבוטל האבחנה המגדרית במתן המענק ויוענקו סכומי מענק זהים לגברים ולנשים. בהקשר זה יש לציין כי המענק אינו מאוזן גם על בסיס המצב המשפחתי: המענק אינו ניתן למי שגילם אינו עולה על 55 , והםרווקים ורווקות , או גרושים וגרושות ללא ילדים, או נשואים ונשואות ללא ילדים. ניתן לצטט גם מתוך דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל בראשות מר אלי אלאלוף מיוני 2014 . דוח זה המליץ על הגדלת המענק עבור כלל הזכאים 26" :מומלץ להגדיל באופן דיפרנציאלי את המענק בהתאם למספר הילדים, וזאת כיוון שקיים קשר חיובי בין תחולת העוני למספר הילדים במשפחה. בנוסף יושווה סכום המענק לגברים ולנשים במטרה להיטיב עם משק הבית כולו (היום המענק הניתן לנשים גבוה מזה הניתן לגברים )... עלות ההמלצה מוערכת בכ -800 מיליון ש "ח בשנה, המלצה זו תחלץ כ - 30,000 אנשים מהעוני". להלן, על פי נתוני הרשות, פירוט המענק השנתי הממוצע ששולם בשנת 2012 , בגין שנת הזכאות 2011 :, לפי קבוצות זכאות .לוח 2 . המענק השנתי הממוצע- לפי קבוצות זכאות .קבוצת זכאות סכום המענק .הממוצע ששולם .בש"ח משקל מסך .מקבלי המענק מענק ממוצע .לבן משפחה .בש"ח .עובדים שגילם אינו עולה על 54 . ואין להם ילדים אינם זכאים למענק 0 . בני55 + ללא ילדים בגיל הזכאות 2,600 18% 1,300* .זכאים עם ילד אחד או שניים 2,496 47% 624- 832 .זכאים עם שלושה ילדים או יותר 3,665 35% עד733 . מענק ממוצע-כללי 2,993** 100% .* .זאת בהנחה שהילדים של מקבלי המענק אינם גרים בביתם .__________________ .25 וכן גםלאב חד -הורי, שכלכלת ילדיו עליו. 26 .בדוח לא פורט סכום הגדלת המענק לכל קטגוריה של אוכלוסיית זכאים 310 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ** קיים פער מזערי בין סכום זה לבין סכום המענק הממוצע לשנת 2011 , כפי שהוא מוצג בטבלה לעיל, זאת בגין פערי עיתוי במועדי העיבודים הסטטיסטיים שמהם נלקחו נתונים אלו. .מהלוח עולה השונות הגבוהה במענק הממוצע לבן משפחה, גם בקרב משפחות שאינן ברוכות ילדים (להם עד שלושה ילדים). לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון את מסקנות הגופים כפי שפורטו לעיל בעניין יישום תכנית המענק, ולשקול אם יש מקום לאמצן ובאיזה אופן. 4.. .א בחודש יולי 2014 פורסמה הצעת חוק ממשלתית (להלן - הצעת החוק)27 , הכוללת שורת הקלות למשפחות חד-הוריות, לבעלי מוגבלויות, לעצמאים ולשכירים . מטרתה של הצעת החוק הייתה לגרום ל כך שפוטנציאל הזכאים לקבלת מענק עבודה יגדל בכ- 55,000 .איש שינויים אלו אמורים לחול על מענקים שישולמו בעד הכנס ות מעבודה או מעסק או ממשלח יד , שהופקו בשנת המס 2014 .ואילך על פי הצעת החוק , יוכנס בחוק תיקון שמשמעותו שיפור התנאים לקבלת המענק עבור הורה עובד במשפחה חד -הורית. לפי המוצע, יישום התיקון יגדיל את טווח ההכנסה החודשית הממוצעת המזכה במענק של הורה עובד במשפחה חד-הורית שלו עד שני ילדים, כך שהסכום ינוע בין 1,280 ל- 9,450 ש"ח (במקום 2,070 - 6,250 )ש"ח; ולגבי הורה עובד במשפחה חד-הורית שלו שלושה ילדים ומעלה י נוע הסכום בטווח שבין 1,280 ל- 11,550 ש"ח (במקום 2,070 - 6,850 .)ש"חהצעת חוק זו אושרה באוקטובר 2014 .בקריאה ראשונה בכנסת ב. החוק קובע כי כאשר תובע המענק הוא עצמאי, ישולם המענק בשנת המס העוקבת, ובשלוש שנות המס שלאחריה ( להלן - שנות הקיזוז) יקוזז המענק כנגד המס שהעצמאי חייב בו בשל הכנסה מכל מקור שהוא, שהפיק בשנת המס שבשלה נתבע המענק ובשלוש שנות המס שלאחריה. לא קוזז כל סכום המענק בשנות הקיזוז כאמור לעיל, ישולם לעצמאי סכום המענק שנותר לאחר הקיזוז, בניכוי 25% מסכום ההפרש; סכום זה ישולם ב-15 ביולי בשנת המס הראשונה שלאחר שנות הקיזוז. לדוגמה, סך רווחיה למס של נישומה עצמאית עמדו בשנת המס 2010 על כ- 26,000 ש"ח (כ- 2,200 ש"ח לחודש). רמת הכנסות זו היא מתחת לסף המס, ובשל כך לא התאפשר לקזז את המענק מחבות המס שלה בשנים 2014 -2011 . נישומה זו קיבלה באוגוסט 2011 הודעה מהרשות כי היא זכאית למענק של 1,980 ש"ח בגין שנת הזכאות 2010 (75% מסך המענק על פי הנוסחה לעיל), אך היא תקבל אותורק ביולי 2015 , הואיל ובשנים 2014 -2011 .פעילותה העסקית לא הגיעה אל סף המס על פי הצעת החוק האמורה לעיל, יושוו מועדי קבלת המענק של עצמאים לזה של השכירים, כך ש הם יקבלו את המענק ב תנאים זהים וב מועדים זהים , ולא כפי שהיה עד כה. במקרים שבהם עצמאי זכאי לקבל מענק וב מהלך שנות הקיזוז הפסיק את פעילותו העסקית, הרי שלצורך קבלת המענק נדרש ממנו להגיש דוחות בגין כל שנות הקיזוז שבהן הצהיר כי אין לו הכנסות כעצמאי. על פי נתוני הרשות מיוני 2014 , פוטנציאל הזכאים מקרב העצמאים בגין שנת הזכאות 2012 עמד על 25,000. מספר התביעות שהגישו עצמאים עבור שנת זכאות זו עמד על 12,193. .__________________ .27 ראו הודעה לתקשורת של משרד האוצר מ-. 16.7.14. משרד האוצר 311 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מתוכם היוזכאים לקבל את המענק 8,549 איש, כ-34% בלבד, זאת ביחס לשיעור המיצוי הכללי בשנה זו, שעמד על 63% . אם יתקבל התיקון האמור לחוק, הוא עשוי לשפר את שיעורי המיצוי של הזכות למענק ביחס לכלל הזכאים בכלל ובקרב אוכלוסיית העצמאים בפרט. .בחינת המימוש של יעדי החוק .1. בדוח השנתי של משרד האוצר לשנת 200728 צוין בהקשר להשלמת חקיקת חוק המענק באותה שנה: "מאז רפורמת רבינוביץ', שנכנסה לתוקף בתחילת שנת 2003 , הופחת מס ההכנסה על יחידים בישראל בהיקף שנתי העולה על עשרה מיליארד ש"ח. הפחתה זו, כמובן, לא היטיבה עם מי שאין להם הכנסות או שהכנסותיהם נמוכות מסף המס. ככל שתהליך הפחתת שיעורי המס מתקדם, סף המס עולה ואיתו מספר העובדים הפטורים ממס הכנסה, והפחתת מיסים מאבדת מהאפקטיביות שלה כאמצעי מקרו-כלכלי, שביכולתו לתמרץ עבודה ולהעלות את השכר". בדברי ההסבר29 :להצעת החוק הממשלתית בנושא המענק נקבעו שני יעדים (א) הגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה. (ב) צמצום פערים חברתיים. כדי לבדוק אם תכנית המענק במתכונתה הנוכחית מאפשרת לממש את יעדי החוק, נדרשת שקיפות תקציבית מלאה. ככלל, כל הוצאה ממשלתית אמורה להשתקף בספר התקציב השנתי של ממשלת ישראל, המאושר בחוק הכנסת מדי שנה. במסגרת זו מתאפשר דיון ציבורי בכנסת על אודות יעדי הממשלה ביחס להוצאות התקציביות הנגזרות מהם - בהיבט של עלות מול תועלת. התברר כי למימון מענק העבודה לא הוקצתה תקנה תקציבית נפרדת בתקציב המדינה. מימון המענק נעשה מהרזרבה התקציבית של משרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי להקצות למענק תקנה תקציבית בספר התקציב ולא להתנותו בקיומה של רזרבה תקציבית בכל שנה . כך ניתן יהיה לנתח את שיעור מיצוי הזכאות למענק לפי חתכים שונים ולהציג בצורה ברורה לפני מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת ובפני הציבור את סך התקציב למענק בכל שנה. הדבר יאפשר לערוך מעקב, פיקוח ובקרה על התקציב, כגון על שימוש בעודפי תקציב לא מנוצלים. 2. על פי נתוני הבטל "א, במשק הישראלי קיימת תופעה רחבה של הפרת חוק שכר המינימום30 התשמ"ז- 1987 על ידי מעסיקים רבים. חוק זה קובע את שכר המינימום לפי היקף משרתו של העובד (חלקית או מלאה). תופעה זו מרחיבה את מעגל העוני בקרב העובדים. פעמים רבות מתלווה להפרת חוק זה גם הפרה של חוקי עבודה אחרים, המעגנים את הזכויות הסוציאליות של העובדים כגון הזכות לפנסיה, לימי חופשה, לימי מחלה, לתשלום דמי הבראה ועוד. פגיעה בשכר הפוטנציאלי של הזכאי היא בהכרח פגיעה באפקטיביות של תכנית מענק העבודה. משרד הכלכלה מופקד על אכיפת הוראות חוקי .__________________ .28 ראו אתר משרד האוצר- מנהל הכנסות המדינה - ozar.mof.gov.il , דוח שנתי לשנת 2007 , פרק יז. 29 ראה הצעת חוק המענק הממשלתית מס' 291 מיום 19.3.07. 30 ראו פרסום של הבטל"א משנת 2009 באתר האינטרנט שלו- btl.gov.il : "מגמות באי ציות לחוק שכר המינימום, המקרה הישראלי". 312 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 העבודה במדינת ישראל , ויש לו סמכויות חק ירה בנוגע ל הפרות של הוראות חוקי העבודה. אחת ממטרות המשרד היא מיצוי הליכי חקירה כנגד מעסיקים הנחשדים בביצוע העבירות באמצעות מתן התראות, הטלת עיצומים כספיים בהליכים מנהליים, ואף הגשת כתבי אישום בהליכים פליליים. נמצא כי הטפסים שאותם ממלא מבקש המענק אינם כוללים דרישה להמצאת מידע על היקף המשרה של העובד - חלקית או מלאה ועל סך שעות עבודתו בשבוע. עקב כך, לא ניתן להשתמש בטפסים אלו כדי לאתר עובדים שהועסקו בניגוד לחוק שכר המינימום, על פי היקף משרתם. למשל, עובדים במשרה מלאה שהשתכרו פחות משכר המינימום החודשי או עובדים ב משרה חלקית שהשתכרו פחות משכר המינימום השעתי. משום כך גם לא ניתן לנתח באמצעות סקרים מדגמיים את השפעת המענק על מקבליו שהועסקו במשרה חלקית: האם המענק פגע בתמריץ להגדיל את היקף עבודתם ושמא אף גרם לצמצום שעות עבודתם בשל העובדה שמבחינתו של העובד ניתן להגיע לאותה רמת הכנסה בפחות שעות עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת הנתונים על חלקיות המשרה של תובע המענק תאפשר לחקור את השפעת השינויים בשכר על גמישות שעות העבודה: (א) עד כמה סבסוד השכר תורם, אם בכלל, להגדלת מספר שעות העבודה של העובדים שרמת שכר ם נמוכה מרמת השיא של סכום המענק; (ב) עד כמה מקטין המענק את מספר שעות העבודה של עובדים הנמצאים ברמות שכר שבהן נשחק סכום המענק. עריכת תחשיב סטטיסטי-הסתברותי מעין זה עשויה להציג בפני מקבלי ההחלטות במשק הישראלי את השפעת יישום חוק המענק על סך היצע העבודה במשק. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה, יחד עם הרשות, לבחון אפשרות של עריכת סקרים תקופתיים בקרב מקבלי המענק ובקרב אוכלוסיית הזכאים למענק. באמצעות סקרים אלו יוכל משרד הכלכלה ללמוד על מימוש יעדי החוק בהקשרם הרחב: המודעות למענק, השפעתו על השכר הישיר, על שינוי בהיקף המשרה של תובעי ה מענק או של בני זוגם. מטרתם של סקרים אלה היא לקבל אומדן מהימן על השפעת תכנית המענק על שוק העבודה. בעזרתם של סקרים אלו אפשר יהיה לפתח מדדים אשר יוכלו לשמש את מקבלי ההחלטות לבחינת יעילות ומועילות שיטת המענק ביחס לחלופות אפשריות אחרות. .היערכות הרשות ליישום החוק .חטיבת שירות לקוחות ברשות הוקמה בשנת 2004 , במטרה לספק שירות יעיל, זמין וידידותי לנישומים שהוגדרו לצורך כך "לקוחות" ולצמצם את החיכוך עמם. חטיבה זו מופקדת על ייעול תהליכי העבודה; על הקשר של מייצגי הנישומים עם הרשות; על המענה לפניות הציבור, על יישום חוק חופש המידע ועל שיפור זמינות השירות באמצעים שונים (כגון: אינטרנט, מוקד טלפוני ועוד). נוסף על כך אחראית החטיבה על תפעול הליך מענק העבודה. עם הקמת חטיבת שירות לקוחות, כשלוש שנים טרם חוקק החוק, אישרה נציבות שירות המדינה לרשות תקן הכולל שבע משרות. 1. ההליך הכרוךבמתן המענק ויישום תיקוני החקיקה השונים הקשורים בו דורשים מחטיבת שירות לקוחות הקצאת משאבים רבים, שכן על החטיבה להיערך תפעולית בתחומים משרד האוצר 313 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הבאים: סיוע למשרדי השומה בטיפול בבקשות לתיקוני קביעת זכאות למענק; טיפול בשאלות כלליות המופנות אליה מטעם נישומים, מייצגים או עובדי משרדי השומה; מתן תמיכה מקצועית למוקד השירות הטלפוני; טיוב קבצי 12631 בעקבות קליטת טפסי10632 סרוקים במוקד הטלפוני; קידום המודעות למענק בקרב קהל הזכאים; הכנה ועדכון של הנחיות מקצועיות ושל הוראות ביצוע למשרדי השומה ועוד. לעניין יישום החוק, ביצוע הליך ההיערכות הצריך מאמץ מיוחד נוכח לוח הזמנים הקצר 33 .שבמסגרתו נאלצו עובדיה להיערך למימוש החוק הביקורת העלתה כי עד מאי 2014 הועסקו בחטיבת שירותהלקוחות שלושה עובדים במשרה מלאה ועובדת אחת במשרה חלקית, אשר פעלו כרפרנטים אל מול 20 משרדי שומה המטפלים בבקשות שמוגשות על ידי תובעי המענק. החל מיוני 2014 ירדה מצבת עובדים זו לשני עובדים במשרה מלאה ועובדת אחת במשרה חלקית. חסר זה בכוח אדם גורם לעיכוב ניכר, הפוגע בטיפול במאות הבקשות המופנות לחטיבה. במצב עניינים זה גם לא ניתן לקיים הליכים ראויים של בקרה, ליווי ותמיכה מקצועית ע ל מערך מענק העבודה בכל היחידות הרלוונטיות. במצב הקיים עיקר העבודה המבוצעת בחטיבת שירות הלקוחות אינו נוגע למכלול המטלות בנושא שיפור השירות לנישומים אלא לתפעול מענק העבודה בלבד. מצב זה אינו ראוי, ולכן על הרשות לפעול לכך שיינתן מענה למכלול המטלות של החטיבה, ושמדי פעם בפעם תיבדק העמידה ביעדיה. 2. בתקציבלשנת 2009 התקבל לראשונה אישור לתוספת כוח אדם של58 עובדים במשרדי השומה לצורך יישום החוק באזורי השילוב. בסיכום דיוני התקציב בין הרשות לבין אגף התקציבים במשרד האוצר לשנים 2012 -2011 סוכם: "בתקציב 2012 יתווספו לתקציב רשות המסים 20 עובדים ו-42 סטודנטים עבור הפריסה הכלל ארצית של החוק". ביולי 2014 פנה משרד מבקר המדינה אל 20 פקידי השומה אשר משרדם מפעיל את החוק, ואל מנהל יחידת המאגר הממוחשב של הרשות (יחידת שע"ם) בבקשה ללמוד על היערכותם לקליטת עובדים לצורך יישום חוק המענק. להלן תמצית הפרטים שהתקבלו לגבי קליטת עובדים בשנים 2014 -2008 : בשישה משרדי שומה34 יושם חוק המענק החל משנת 2008 , הואיל וישובים אשר בתחום אחריותם נכללו בהגדרת "אזורי השילוב". בשניים מתוכם כלל לא נקלטו עובדים לצורך יישום החוק; בשלושה משרדים נוספים נקלט עובד אחד בכל משרד, ובמשרד אחד נקלטו שני עובדים. בשאר 14 משרדי השומה נקלטו תשעה עובדים. ביחידת שע"ם לא נקלטו עובדים 35 .לצורך תחזוקה שוטפת של מאגר המידע וכדי להכניס בו עדכונים ולפתחו במידת הצורך .__________________ .31 טופס126 הוא דוח שנתי שמגיש המעביד לרשות המסים, ובו פרטים על המשכורת השנתית ששילם המעביד לכל אחד מעובדיו וניכוי מס הכנסה שבוצע ממשכורת זו. 32 טופס106 הוא דוח שנתי שמוסר המעביד לעובד, ובו פרטים על המשכורת השנתית ששילם לו בשנת המס וניכוי מס הכנסה שבוצע ממשכורת זו. 33 מיום העברת החוק בכנסת בדצמבר 2007 ועד למועד התשלום הראשון לזכאים ב- 15.10.08. 34 ירושלים3 , ירושלים2 ., אשקלון, נצרת, חדרה ונתניה 35 בשלב הקמת המערכת ופיתוחה אויש צוות ההקמה בשע"ם על ידי עובדי שע"ם ועל ידי עובדי חברת כוח אדם. 314 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גם במוקד הניכויים ברשות לא נקלטו עובדים. מתשובות המשרדים שנתנו במהלך הביקורת , עולה כי חרף ההחלטה על הקצאתן של 20 המשרות, כאמור לעיל, הוגדרו בכלל המשרדים 14 משרות בלבד לצורך יישום חוק המענק; זאת לעומת הדרישה הכוללת ל -46 משרות (הן ביחידות המטה והן במשרדי השומה), שהוגדרה בפברואר 2008 בעבודת מטה שערכה הרשות36. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ממצאי הביקורת, על הרשות לבחון, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, את צורכי כוח האדם במשרדי השומה בנוגע לטיפול ביישום החוק ולהפיק את לקחי יישום חוק המענק מאז נעשתה עבודת המטה האמורה לעיל. 3. במסגרת היערכותה ליישום החוק הקימה הרשות ביולי 2008 מרכז מידע ושירות טלפוני למתן מענה ללקוחות הזכאים למענק (להלן - המוקד). בעבודת המטה לקראת יישום החוק, שנערכה ברשות בפברואר 2008 , צוין: "מאחר והפונים המיועדים בראשונה הם שכירים, מן הראוי שמוקד זה יוכל לתת בה משך סוגי שירותים נוספים כמו נושאים אחרים שיוגדרו הקשורים לשכירים". עבודת מטה זו הגדירה כי לצורך יישום החוק בלבד יידרשו 70 תקנים במשרה מלאה. בחודש יוני 2014 הועסקו במוקד כ-100 סטודנטים במשרה חלקית. מאז הקמתו הורחבה פעילות המוקד לנושאים רבים אחרים כגון תיאומי מס באינטרנט, ניכוי מס במקור באינטרנט, דיווחי ניכויים שנתיים, דיווח מקוון מפורט למע"ם, שידור דוחות שנתיים ליחיד באמצעות האינטרנט, אישורי ניכוי מס במקור וניהול ספרים, תמיכה למייצגים בנושא יישומי הנדל"ן האינטרנטיים של הרשות ועוד. הואיל ובמקור נקבע כי חוק ה מענק ייושם בכל הארץ כבר בגין שנת הזכאות 2009 , תוכנן המוקד לשרת כ- 600,000 איש, מתוכם כ- 500,000 שכירים שרובם ככולם הם לקוחות חדשים של הרשות. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2014 , נוסף על מאות האלפים הפונים בקשר ליישום חוק המענק, משרת המוקד גם את הפונים מקרב כ - 560,000 יחידים, המחויבים בהגשת דוח מקוון למס הכנסה, ומקרב כ- 350,000 שכירים המבצעים תיאומי מס. עם זאת, חלק ניכר מפעילות המוקד עדיין מופנה לטיפול בפניות הנוגעות למענק העבודה. על פי נתוני הרשות, בשנת 2013 הופנו לנציגי מוקד השירות כ- 299,000 פניות בנושא החוק; כ- 241,000 מתוכן (כ-81% ) נענו על ידי נציג. בשנת 2012 הופנו לנציג השירות כ - 396,000 פניות שעסקו בנושא החוק; כ- 274,000 מתוכן (כ-69% .) נענו על ידי נציג ריבוי הפניות בנושא המענק עלול להצביע על כך שהתנאים לקבלתו אינם בהירים דיים לאוכלוסיות היעד, כפי שיפורט בהמשך. על פי הוראת ביצוע של הרשות משנת 2008 , משרדי השומה הם האחראים לטיפול בבקשות למענק אשר לגביהן התגלו לכאורה אי-התאמות או חריגות ביחס לתנאי המענק. זאת לשם עריכת בירור יסודי, אימות נתונים והשלמתם במידת הצורך37. .__________________ .36 "מס הכנסה שלילי-ניתוח תהליך ומשאבים נדרשים", עבודה זו הוכנה ע"י צוות היגוי שכלל את נציגי החטיבה לארגון ולמערכות מידע ואת נציגי חטיבת שירות לקוחות ברשות. 37 הטיפול במשרדי השומה בבקשות למענק המופנות אליהם מהמוקד הטלפוני הוא לגבי עדכון והשלמת נתונים חסרים לצורך בדיקת הזכאות; טיפול במקרים חריגים בשל הזנה שגויה או בשל אי-הזנה של שדות בטופס הבקשה הממוחשב; טיפול בבקשות לתיקוני קביעה והשגות של תובעים ופתיחת תביעות חדשות. משרד האוצר 315 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 על פי נתוני הרשות, נרשם גידול בפניות מהמוקד למשרדיהשומה בנושא החוק: ב - 2011 העביר המוקד למשרדי השומה 9,384 פניות, ב- 2012 - 19,500 פניות וב- 2013 העביר המוקד 24,443 .פניות המוקד מטפל בין השאר בהשלמת מסמכים הנדרשים מתובעי המענק באמצעות קבלתם בפקס והעברתם למשרדי השומה. הועלה כי לעתים מעביר המוקד את הבקשות למשרדי השומה באופן חלקי או שגוי, בלי לצרף את מלוא המסמכים הנדרשים או עם רישום שגוי של אחד הפרטים הרלוונטיים (מספר תעודת הזהות, פרטי חשבון הבנק וכו'). לעתים מועברים המסמכים למשרד שומה שאין בסמכותו לטפל בבקשה, מאחר שמבקש הבקשה אינו מתגורר בתחום שיפוט המשרד. על פי הוראת ביצוע של הרשות 38 ,, במקרים שבהם עבר המועד החוקי להגשת התביעה והייתה למגיש התביעה הצדקה לאיחור בבקשה - יתאפשר הטיפול במשרדי השומה רק במקרים חריגים, לאחר שרכז חוליית תיאומי מס והחזרי מס השתכנע, על סמך מסמכים שהוצגו לפניו, כי ישנן סיבות מוצדקות לאיחו ר בהגשת התביעה, וזאת לא יאוחר משנתיים מתום שנת המס שבשלה נתבע המענק. הועלה כי מדי שנה מוגשות מאות בקשות ישירות למשרדי השומה בתקופה שלאחר פקיעת המועד להגשת בקשות באמצעות חברת דואר ישראל ולא רק במקרים חריגים כאמור בהוראת הביצוע לעיל. בשל כך נפגע ומתעכב הטיפול הן בבקשות אלו והן בפניות הציבור בעניינים אחרים שבאחריות חוליות אלו; הטיפול בבקשות למענק נפגע בעיקר בחודשים ינואר-מרץ בכל שנה, שבהם מוקדש רוב זמנם של עובדי חוליות אלו לטיפול בבקשות לתיאומי מס. 4. הביקורת העלתה כי הסימולטור באתר הרשות, שבעזרתו הפונים יכולים לבדוק אם הם עומדים בתנאי הזכאות, פועל רק בשפה העברית. יצוין כי על פי מחקר שערך מרכז המחקר של הכנסת39 ,חלק ניכר מקבוצת הזכאים למענק הם עולים (מתייחס לעולים משנת 1990 ואילך). לדוגמה, כ - 22% מאוכלוסיית הזכאים בגין שנת הזכאות 2009 "הוגדרו "עולים, על פי המ חקר. בעניין זה השיבה הרשות: "הנושא ייבדק שוב עם שע"ם ותתקבל החלטה בהתאם לשיקולי סדרי עדיפויות בתוכנית העבודה". 5. בשנים הראשונות להחלת המענק הופצו עלוני הסבר על המענק בלשכות שירות התעסוקה. הביקורת העלתה כי הפצתם הופסקה ב- 2012 בשל מחלוקת בין רשות המסים לשירות התעסוקה על שינוע העלונים לסניפי לשכות התעסוקה ברחבי הארץ. בעניין זה השיב שירות התעסוקה בתשובתם מדצמבר 2014: "שירות התעסוקה מסכים כי יוצבו בלשכות שלו מידעונים או שלטים של מס הכנסה הנוגעים ל"מס הכנסה שלילי"... באשר להסדרת הנושא... לרבות ההיבט התקציבי, השירות מסכים לדון בכך עם הגורם הממונה על כך במס הכנסה". .__________________ .38 הוראת ביצוע 10/2010. 39 ראו מחקר ממאי 2011 ,": "נתונים על מימוש הזכאות למס הכנסה שלילי בקרב אוכלוסיות שונות באתר הכנסת - knesset.gov.il . 316 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים ושירות התעסוקה להסדיר את הסוגיה הלוגיסטית והתקציבית הנוגעת להפצת עלוני ההסבר ולחדש את הפצתם בכל לשכות התעסוקה. על פי נתוני הרשות, יותר ממחצית מקרב הזכאים שמימשו את זכותם למענק בגין שנת הזכאות 2012 , הגישו את בקש תם רק לאחר קבלת ההודעה על הזכאות. באזורים החדשים של החלת החוק (ביישובים מחוץ ל"אזורי השילוב") כ-57% ממקבלי המענק פנו לרשויות המס רק לאחר קבלת ההודעה , לעומת כ -42% באזורי השילוב. בקרב מקבלי המענק ממזרח ירושלים : רק כשליש מהם הגישו את הבקשה למענק לאחר קבלתן, וזאת על רקע שיעורי מיצוי נמוכים מאוד לאורך השנים באזור זה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה פירטה הרשות את הדרכים שבהן היא נקטה כדי להקל על תובעי המענק וכדי להעלות את שיעורי המיצוי: הגשת התביעות באמצעות סניפי חברת דואר ישראל; ייעול תהליך קליטת דוחות הניכויים, פישוט מכתבי ההודעה על הזכאות, ייזום מסע הסברה באמצעי התקשורת ועוד. 6. :ממשל זמין א. פרויקט ממשל זמין הושק בשנת 2002 , והוא מתייחס לשימוש שעושה ממשלת ישראל בטכנולוגיית מידע (ממשל אלקטרוני) על מנת לשפר את השירות לאזרח, לעסקים ולגופים ממשלתיים שונים , כחלק מתפיסת הממשל הפתוח. במסגרת הפרויקט הושק אתר ממשלתי המספק נקודת גישה מרכ זית לכל שירותי ממשל זמין, ובהם שירותים מקוונים, לרבות בתחום המסים, כגון טפסים, ביצוע תשלומים וכו'. השימוש בטכנולוגיית מידע ותקשורת הוא כלי חשוב המסייע לפישוט הליכי התביעה. לא זו בלבד שהגשת תביעה באינטרנט חוסכת מהתובע את הצורך להתייצב בסניף הדואר, אלא שהיא אף חוסכת טרחה לעובדי הרשות, הנגרמת בשל הצורך לטפל בטעויות טכניות שקורות תוך כדי קליטת הטפסים הפיזיים שמגישים התובעים. התברר כי אלפי בקשות40 לא אושרו בגין אי-הזנה מלאה או הזנת נתונים שגויים בעת הגשת הבקשה בחברת דואר ישראל. במועד סיום הביקורת לא ניתן להגיש תביעה באמצעות האינטרנט. מתן אפשרות להגשה אינטרנטית של הנתונים, תוכל לצמצם הזנת נתונים שגויים או להתריע בעת קליטתם. הביקורת העלתה כי דף הבית של רשות המסים באתר "ממשל זמין41", הכולל הפניות לתשלומים לרשות המסים ולבטל"א, אינו כולל הפנייה לקבלת מידע על זכאות למענק העבודה. של הנגשת הליך הגשת התביעה [ בתשובת הרשות נאמר: "בכוונתנו לפעול ליישומו בשיתוף ובתיאום עם חטיבת הגבייה בשע"מ". ]באינטרנט ב. כאמור לעיל, כל תובע החייב בהגשת דוח, בין שהוא עצמאי ובין שהוא שכיר, נדרש להגיש מדי שנה את תביעת המענק באמצעות סניפי הדואר בלבד. התביעה היא אישית, ואין אפשרות להגיש תביעה עבור אדם אחר .__________________ .40 3,264 בקשות בגין שנת הזכאות 2012 ו- 1,929 בקשות בגין שנת הזכאות 2011 . 41 .אתר "ממשל זמין" מנוהל על ידי משרד האוצר משרד האוצר 317 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 (גם לא עבור בן זוג), ואף לא באמצעות ייפוי כוח או כל מסמך אחר .המעיד על זכות ייצוג. קביעה זו מקשה על מוגבלים פיזית ועל חולים. .הרציונל לדרישה להגשה פיזית של התביעה באמצעות סניפי הדואר נובע .מהצורך לזהות את מגיש התביעה ולמנוע התחזות. בדרישה זו יש טעם .בפעם הראשונה שבה מגיש אדם את תביעתו, אך היא אינה רלוונטית אם .האדם שזוהה מקבל גישה באמצעות האינטרנט, כפי שנהוג למשל בבנקים .מסחריים, בחברות כרטיסי אשראי, בחברות ביטוח וכדומה. .בדיון שנערך במרץ 2014 ברשות בה שתתפות נציגי חטיבת שירות הלקוחות, הלשכה המשפטית ברשות, יחידת אבטחת המידע ברשות ויחידת שע"ם, נדונה האפשרות להגיש בקשה למענק באמצעות האינטרנט. בדיון זה אישרו נציגי הלשכה המשפטית והיחידה לאבטחת מידע את ביצוע המהלך המקוון, והוחלט על קביעת דיון נוסף בדבר אפיון מפורט של המערכת להגשת בקשה מקוונת לקבלת המענק. הביקורת העלתה כי דיון כזה טרם נערך. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול להנגשת כל הליך המענק באתר האינטרנט שלה ובאתר הממשל הזמין , וזאת בשפות הרלוונטיות (עברית, רוסית, ערבית ואמהרית). באתר הממשל הזמין מוצע ל כלול, בין היתר, מדריך מס הכולל כמה דוגמאות, ובהן דוגמאות להפחתת המענק בשל הכנסת בן הזוג; שירות של סימולטור לבדיקת הזכאות; אפשרות להגשת הבקשה באמצעות האינטרנט החל מהשנה השנייה לתביעת המענק; בדיקת מצב התביעה; יתרת המענק לתשלום וכדומה. ג. משרדי השומה והמוקד הטלפוני משתמשים במערכת ממוחשבת לניהול פניות הנקראת " service -desk " (להלן- המערכת), בין השאר לצורך יישום החוק. התברר כי המערכת מיושנת והשימוש בה מסורבל, אטי ולא יעיל, וכי לעתים תכופות חלים בה שיבושים. לדוגמה, בדיון שקיימה הנהלת משרד השומ ה תל אביב בחודש אוקטובר 2010 ציינה רכזת חוליה החזרי מס ותיאומי מס: "לגבי מס הכנסה שלילי- מערכת המחשב שמטפלת בנושא מאד איטית, ויש לחכות כ-27 ."דקות במעבר ממסך למסך עוד העלתה הביקורת כי המלל המוזן במערכת ניתן למחיקה, ובשל כך המערכת אינה מהווה מקור לתיעוד מלא ואמין של הליך הטיפול בכל בקשה ובקשה בכל אחת מתחנות הטיפול בבקשות (סניף הדואר, המוקד הטלפוני ומשרד השומה). המערכת אינה כוללת שדות חובה ובדיקות לוגיות של פרטי התובע. כך לעתים לא מוזנים או מוזנים בה באופן שגוי פרטי הפונה (תעודת זהות, מספר טלפון, כתובת וכו'), והטיפול בפנייה מתעכב עד להשלמת הפרטים. בעקבות כשלי המערכת יזמה הרשות רכישה של מערכת ניהול פניות חדשה מסוג .CRM42 . בפברואר 2013 הוכן מסמך אפיון למערכת זו על ידי חטיבת שירות הלקוחות. על פי מסמך זה, המערכת החדשה תכלול פורטל מקוון, הכולל טופס מילוי פנייה ואפשרות העברת קבצים באתר רשות המסים וכן חיווי על מצב הפנייה .__________________ .42 ( מערכת ניהול קשרי לקוחות Customer relationship management ובקיצור CRM ) נועדה לנהל את שירות הלקוחות של הארגון, ולנתח את צורכי הלקוחות באמצעות כלים של טכנולוגיית המידע. 318 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 שנפתחה ללקוח באמצעות משלוח SMS ודוא"ל. כמו כן אמורה המערכת החדשה לאפשר מדידה של זמן הטיפול בכל פנייה מתחילתה ועד סופה. במועד עריכת הדוח בוצעה התקשרות עם ספק לפיתוח המערכת, אולם טרם נקבע תאריך לתחילת פעילותה. הרשות ציינה בתשובתה בהתייחס למערכת CRM : "עד סוף רבעון ראשון ב- 2015 מתוכננת הטמעת המערכת הקיימת ובהמשך 2015 צפוי פיתוח רכיבים נוספים שיאפשרו גם תיעוד מופעים אינטרנטיים של הלקוח". לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להשלים בהקדם את הקמת המערכת הממוחשבת ולעשות בה שימוש לצורך הרחבת האפשרות לפנייה ישירה של לקוחות המעוניינים להגיש בקשות לקבלת מענק באמצעות האינטרנט. .התניית מתן המענק בדיווחי המעסיק .1. במסגרתהחוק, תוקן סעיף 166 לפקודת מס הכנסה, והחל משנת המס 2008 הוחלהעל כלל המ עסיקים חובת דיווח מקוון (באמצעות המערכת האינטרנטית של שע" ם) של הדיווחים השנתיים על הניכויים משכר ועל הניכויים במקור מספקים ומקבלני משנה (טופסי 126 ו-856 )בהתאמה. בתיקון לפקודה נקבע כי על המעסיקים להגיש טופס זה עד סוף חודש אפריל בגין השנה הקודמת, אך הרשות נוהגת לתת ארכה להגשתו, בדרך כלל עד סוף מאי בשנה העוקבת לשנת הזכאות. על פי החוק, אישור זכאותו של תובע המענק מותנית בין השאר בהתאמה מלאה בין דיווחיו לגבי מספר מעסיקיו לבין איתור שמו בדיווחי השכר של מעסיקים אלו בגין שנת הזכאות. כדי לבדוק אם התובע זכאי למענק, סורקת המערכת הממוחשבת את דיווחי התובע אל מול הדיווחים המקוונים שהזינו מעסיקיו לגבי הניכויים משכרו בשנת הזכאות. הביקורת העלתה כי בשל אי -דיווחי שכר של חלק מהמעסיקים, חלק ניכר מהבקשות מסווגות "טרם נתקבלה החלטה", ובשל כך לא משולם המענק לזכאים 43 . בחודש מאי 2014 עדיין הוגדרו 18,362 בקשות בגין שנת הזכאות 2012 בסטטוס של "טרם נקבלה החלטה"44 , ובגין שנת הזכאות 2011 )(השנה הראשונה בה הוחל חוק המענק בכל הארץ נותרו באותו החודש 11,094 בקשות באותו סטטוס. בשל אי-קבלתם במועד של דיווחי הניכויים מכלל המעסיקים, לא זו בלבד שנוצר עיכוב במתן המענק לזכאים, אלא שגם לא ניתן לבצע בסמוך לתום שנת המס בקרה או מחקר על כלל מערך הניכויים. לדוגמה, בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ציין מנהל אגף מקרו ומדיניות בבנק ישראל כי הדיווח המאוחר פוגע באיכות מאגרי הנתונים של הרשות ומקשה על הניתוחים הממוחשבים של מודלים סטטיסטיים שונים, כמו גם על זיהוי הזכאים למענק עבודה. .__________________ .43 המענק טרם שולם לתובעים, אך גם לא נשלחה אליהם הודעה כי אינם זכאים. 44 כלומר הבקשה שהוגשה כללה הצהרה על מספר מקומות העבודה שבהם הועסק התובע באותה שנה, אולם בשל אי-קבלת דיווחי שכר מצד מעסיקים אלה או מצד חלקם, עוכבה ההחלטה הנוגעת לזכאות התובע למענק. משרד האוצר 319 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון את הצורך בשינוי דרכיהאכיפה הקיימות ובכללן סכומי הקנסות בגין אי הגשת דוחות שכר או הגשת דוחות אלו באיחור, התניית קבלת אישורי ניכוי במקור בדיווחי שכר במועד וכיוצא באלה. 2. טופס 126: על פי נתוני הרשות, עד לחודש יולי 2013 הוגשו טפסי126 (טופס דיווח שנתי על שכר) לשנת המס 2011 על ידי כ-97% מכלל החייבים בהגשתו. באותו המועד נמנו 11,740 מתוך סך של 326,356 תביעות למענק שדיווחי המעסיקים בהן הוגדרו "חסרים", בשל אי-הגשת דוחות אלו, אי - הגשת טופס הצהרה חתום למוקד הניכויים על דיווחים אלו או דחיית קובץ השכר בשל אי- תקינותו. עד ינואר 2014, כ- 27,000 פניות הנוגעות לשנת הזכאות 2012 לא אושרו בשל אי-הגשת טופס 126 .על ידי המעביד של מבקש המענק יצוין שקובץ שכר מוגדר "מוגש" גם אם ישנן אי-התאמות בין דיווחי השכ ר החודשיים לדיווחי השכר השנתיים, ולכן אין חפיפה בין מספר הדוחות המוגדרים "חסרים" לבין מספר הדוחות שבגינם לא אושרו תביעות לקבלת המענק. נוסף על כך העלתה הביקורת כי לגבי חלק ניכר מפרטי התובעים שלא ניתן היה לאתרם בדיווחי המעסיקים (להלן - הלא מאותרים), אף שדיווחים אלה אכן הוגשו - היה זה בשל סיבות טכניות, כגון שגיאה בהזנת פרטי הנישום בטופס 126 . רשות המסים מעריכה כי ישנן סיבות נוספות לתביעות שלגביהן חסרים דיווחי מעסיקים: טעות של פקיד הדואר או טעות של מגיש התביעה, אם התובע מצהיר, למשל, על מספר מעבידים מוטעה או מצהיר כי הוא שכיר כאשר הכנסתו היחידה היא מפנסיה. 3. סעיף7 (ב) לחוק מסמיך את מנהל הרשות, בין היתר, שלא לשלול את זכאותו למענק של שכיר שמעבידו לא הגיש דוח מעביד "מקוון" לפי סעיף 166 לפקודה. זאת אם סבר כי אין הדבר צודק בנסיבות העניין, ובלבד שהעובד הוכיח את גובה הכנסתו ממשכורת בשנת המס אשר בשלה נתבע המענק, בהתבסס על טופס 106 שנתי של העובד ו/או על תלוש של חודש ההעסקה האחרון, אשר בו מצוינים נתונים מצטברים שנתיים. נמצא כי במקרים שבהם יש עיכוב בהגשת דוחות השכר המקוונים, נשלחות לאזרחים הודעות ובהן בקשה להגיש מסמכים חלופיי ם. שליחת הודעות אלו גורמת טרחה רבה לתובעים הנדרשים להגיש בשנית מסמכים, והיא מחייבת גם השקעת עבודה מרובה מצדם של עובדי המוקד הטלפוני ומצד עובדי חוליות הניכויים, שעליהם מוטלת האחריות לעדכן במחשב את דיווחי השכר החלופיים ובהתאם לבצע תיקונים בחישובי הזכאות של ה תובעים. הדיווח המאוחר פוגם גם באיכות מאגרי הנתונים של הרשות, ובהיותו סמוך לתום שנת המס הוא מקשה על ביצוע ניתוחים ממוחשבים של מודלים לזיהוי נישומים שדיווחיהם מוטים. מצב זה אינו מאפשר לרשות ליישם באופן מלא ומיטבי את הוראות החוק והפקודה: (א) חוק המענק מחייב את הרשות לבצע את התשלום הראשון כבר ביולי של השנה העוקבת לשנת הזכאות, אולם רבים מהזכאים אינם מקבלים תשלום זה במועד עקב האיחור בהגשת דיווחי הניכויים משכר של המעסיקים; (ב) הרשות אינה יכולה לתת תשובה לתובע על זכאותו תוך 90 יום מהגשת תביעתו או עד ל-15 ביוליבשנה העוקבת לשנת הזכאות, לפי המאוחר. מצב עניינים זה מדגיש את חשיבות הצורך בייעול שיטות האכיפה על חובת הדיווח 320 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 במועד- סוגיה שעל הרשות לבחון לצורך גיבוש אכיפה יעילה של חובת הדיווח המוטלת על המעסיקים. 4. על פי סעיף7 לחוק, אם המעסיק הואיחיד שהעסיק את העובד במש ק ביתו הפרטי, תנאי לקבלת המענק הוא ש דיווח על הכנסת העובד לבטל"א . יצוין כי חלק מהמעסיקים הפרטיים אינם מדווחים לבטל"א על המועסקים על ידם בביתם. על פי התקנות 45 לחוק, על הרשות להעביר לבטל "א את רשימת תובעי המענק. ומתוך רשימה זו יעביר הבטל"א לרשות את שמות כל אחד מהתובעים שהמעסיק של כל אחד מהם דיווח על העסקתו במשק ביתו הפרטי46. מאחר שמעסיקים פרטיים אינם נדרשים להגיש דיווחי שכר לרשות המסים, לא נכללת קבוצת עובדי משק בית באוכלוסיית הזכאים למענק. אשר על כן, נוסף על אי -משלוח הודעות זכאות לעובדי משק הבית, גם לא מוצגים בצו רה מלאה מספר ה"זכאים" האפשריים ושיעורי מיצוי זכאותם בפועל. מנתוני סקר שנעשה בשנת 200347 עולה כי בכ-,000370 ממשקי הבית בישראל, שהם כ-31% מכלל משקי הבית, מועסקים עוזרי בית במשך 17 שעות חודשיות בממוצע. עלות העסקה ממוצעת מסתכמת ב -521 .שקל לחודש מנתוני הסקר עול ה כי מספר עוזרי הניקיון בבתים הפרטיים נאמד בעשרות אלפים. לבקשת משרד מבקר המדינה המציאה הרשות את הנתונים הבאים על תביעות למענק עבודה שהוגשו בגין הכנסה מעבודת משק בית: .לוח 3 .תביעות למענק עבודה שהוגשו על ידי עובדי משק בית .שנת הזכאות מספר תביעות עם הכנסה ממשק בית מתוכם מספר זכאים לקבלת מענק .2011 5,621 3,065 .2012 8,461 4,523 מנתוני הרשות עולה כי רק חלק קטן מעוזרי הניקיון תובע את המענק, וגם מתוך אלו חלקם נדחה בשל אי-דיווח על העסקתם על ידי המעסיק. בעניין זה השיב משרד הכלכלה: "בהתייחס להמלצות הדו"ח ולמורכבות הנושא - המשרד יבחן סוגיה זו... כמו כן המשרד יבחן את הדרכים הנכונות להגביר את הסברה על סוגיה זו". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה והבטל"א להגביר את האכיפה כלפי מעסיקים שה ם אנשים פרטיים שאינם מדווחים כחוק לבטל"א על המועסקים על י דם, ובשל כך פוגעים לא רק בזכויותיהם הסוציאליות (כמו תשלומי ביטוח לאומי או תשלומי פנסיית חובה עבור המועסק), אלא גם ביכולת המועסק על ידם לקבל את המענק. .__________________ .45 תקנות להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי) (העברת מידע מהמוסד לביטוח לאומי), התשס"ח- 2008. 46 על פי החלטת משרד המשפטים, בשל חובת הסודיות, חל איסור על המוסד לביטוח לאומי להעביר מראש לרשות המסים את קובץ המידע על הכנסותיהם של עובדים במשק בית. 47 הסקר נערך על ידי מכון ברנדמן למחקר בנושא "עוזרי ניקיון". משרד האוצר 321 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בנושא הגברת הציות לחוק של המעבידים, השיבה הרשות בתשובתה למשרד מבקר המדינה: "רשות המסים עושה ככל יכולתה לאכוף את יישומו של סעיף 166 לפקודת מס הכנסה (הגשת דוחות ניכויים), ומטילה בהתאם... עיצום כספי". 5. הביקורת העלתה כי חרף פניות חוזרות ונשנות של רשות המסים, מנהל התשלומים של צה"ל (להלן - המת"ש) אינו מעביר לרשות את דיווחי טופס 126 משנת המס 2009 ואילך. חוסר בדיווחים אלו משמעו כי גם לאוכלוסיית הזכאים בקרב עובדי צה"ל לא נשלחות הודעות על אודות זכאותם, וגם הם אינם נמנים על פוטנציאל הזכאים. יתר על כן, בעת קביעת הזכאות למענק לעובדי צה"ל בהווה ובעבר, הכנסות עובדים אלו מעבודה או מפנסיה אינן נכללות בחישוב הזכאות, וזאת בניגוד להוראות החוק. והם כבר נמצאים בשלבי ]החסרים[ בתשובת הרשות צוין: "לפני מספר ימים הוגשו הדוחות קליטה" . לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היותו של צה"ל מעסיק גדול, על הרשות לערוך למפרע בדיקות ממוחשבות לצורך התאמת הנתונים על תשלומי המענק ששולמו על סמך הצהרות התובעים על אודות הכנסותיהם והכנסות בני/ות זוגם/ן, לנתונים הקיימים בקובצי השכר של צה"ל. .השפעת ליקויים ברישום הנדל"ן במאגרי הרשות על יישום החוק .על פי סעיף 3(1 ) לחוק, אחד התנאים לקבלת המענק הוא שבשנת הזכאות אין בבעלות התא המשפחתי זכות על חלק של יותר מ-50% במקרקעיןשהוא מעבר לדירת מגורים יחידה (כגון דירה נוספת, חנות, מגרש וכדומה), בין בישראל או מחוץ לישראל. על פי הנחיית הרשות48 , רכזי חוליית שומה מרכזית במשרדי מסמ"ק יהיו אחראים לטיפול בפניות לבירורים שהופנו אליהם על ידי משרדי השומה. בירורים אלו נעשים באמצעות טופס שבו נדרש משרד מסמ"ק להשיב תוך 14 .יום ממועד קבלת הטופס הועלה כי בקשות רבות אינן מאושרות על ידי הרשות בש ל אי -התאמה לכאורה בקריטריון הנדל"ן וכי לגבי חלקן מוגשות על ידי המבקשים בקשות לתיקון הקביעה, הואיל ולטענתם אין להם נדל"ן פרט לדירת מגוריהם. הביקורת העלתה כי הטיפול במשרדי מסמ"ק אורך זמן רב וחורג בהרבה מתקופת הזמן שנקצבה בחוק לרשות למתן מענה לתובעים, כמפורט להלן: בדיון מפברואר 2010 , שנערך בהשתתפות עובדי חטיבת שירות לקוחות ברשות ועובדי שע"ם, צוין כי במועד קיום הדיון ישנם כ- 1,600 תובעים שעיכוב תביעתם נובע מסוגיית הנדל"ן, ואשר עברה יותר משנה מאז הגישו תביעה (בגין שנות הזכאות 2008 -2007 ), אך טרם קיבלו מענה לפנייתם; זאת מאחר שהם מוגדרים במערכת כמי שאינם זכאים/"חריגים" מסיבות הקשורות בנדל"ן. לדוגמה, .__________________ .48 הוראת ביצוע 10/2010. 322 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לעתים קורה שאדם רוכש נכס, ולאחר הרכישה נעשית בנכס "פרצלציה" או "רה - פרצלציה"49 . בשלב זה מוכר האיש את הנכס ורוכש נכס חלופי. בעת המכירה גורע מיסוי המקרקעין את הנכס ברישומו ה מקורי, אולם לא תמיד הוא גורע את הנכס לאחר רישומו מחדש. כך קורה שבמאגרי מיסוי מקרקעין מופיע רישום שגוי שלפיו לאדם זה ישנם שני נכסים. גם לאחר שהתגלו טעויות הרישום כאמור לעיל, לא תמיד הן תוקנו. בישיבה זו ציין עובד החטיבה שהופקד על יישום החוק: "ישנם מקרים בהם עובדי מסמ"ק ציינו כי נעשה עדכון של נתוני הנדל"ן כשבפועל לא נמצא כל עדכון למחשב, מאידך, נמצאו מקרים בהם אכן בוצע עדכון של הנתונים, אך העדכון לא בא לידי ביטוי במערכת "מס הכנסה שלילי". בינואר 2014 נדחו כ - 6,000 פניות בגין שנת הזכאות 2012 בשל אי -התאמה בקריטרי ון הנדל"ן. כמו כן טרם אושרו כ - 1,700 ."פניות, שהוגדרו "חריגים בגין קריטריון הנדל"ן "חריגים" אלו הן בקשות לתיקון קביעה שלגביהן טרם התקבלה החלטה וזאת בגין אי-קבלת תשובה ממשרד מיסוי המקרקעין בנוגע לטענת התובע כי הוא עומד בקריטריון זה (למשל, הואיל ורישומי שע"ם שגויים ואין לו שני נכסי נדל"ן). יצוין כי כבר בדוח מבקר המדינה 58 ב, שפורסם במאי 2008 , בנושא "מיסוי עסקאות מקרקעין50 " העיר המבקר: "הביקורת העלתה כי מאגר המידע הקיים ברשות כולל נתונים לא עדכניים, וכן נתונים חלקיים, ובשל כך נגרם נזק של ממש למערכת המיסוי". בהקשר זה ראוי לציין כי על פי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א - 1961 , מי שבמהלך השנה רכש קרקע או מכר קרקע, חייב להודיע על כך למשרד האזורי של מיסוי מקרקעין תוך .30 יום מיום השינוי. חובה זו חלה גם על מי שהגדרת הקרקע שבבעלותו השתנתה (לדוגמה אם נבנה או נהרס בניין על הקרקע), או שייעוד הקרקע שבבעלותו השתנה (כגון הפיכת קרקע חקלאית לקרקע לבנייה). לא בוטל והוא ממשיך לחול בכל הקשור... לדיווח ]חוק מס רכוש[" :הרשות השיבה לעניין זה בעלי מקרקעין על שינוי ייעודם... במערכת הממוכנת... קיימת בעיה של שלמות נתונים שעה שלא כל הציבור מיישם את הוראות החוק בקשר לעדכון שינוי הייעוד... נושא הפרצלציה עדיין דורש טיפול". לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להמשיך ולטייב את מאגר רישום עסקאות המקרקעין, בין היתר כדי למנוע פסילות שגויות של תביעות למענק. כמו כן על הרשות להנחות את רכזי החוליות במשרדי מסמ"ק להקפיד על עמידה בהוראות הרשות בכל הנוגע לתקופת הזמן שקבעה הרשות לשם מתן מענה למשרדי השומה ולשם מתן מענה לתובע. לעניין חוק מס רכוש, על הרשות לבחון דרכים לאכיפת חובות הדיווח הקבועות בחוק זה. .__________________ .49 תכנית פרצלציה היא תכנית לחלוקה מחדש של מקרקעין. רישום הקרקעות בלשכת רישום המקרקעין מבוסס על חלקות (הקרקעות מחולקות לגושים ובכל גוש מספר מסוים של חלקות). קרקע פלונית תצוין במספר הכולל גוש וחלקה. תכנית איחוד וחלוקה מחדש (או "רה -פרצלציה") היא מכשיר תכנוני המאפשר איחוד קרקעות של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת גדולה וחלוקת הקרקע שוב על יסודו של תכנון חדש ואחר. 50 ראומבקר המדינה, דוח שנתי 58ב, בפרק הדן ב"מיסוי עסקאות מקרקעין" ( 2008 '), עמ287 . משרד האוצר 323 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נוסחת ההפחתה .בחוק קיים מנגנון הפחתה של סכום המענק בהתאם לקי ומה של "הכנסה עודפת" לשני בני הזוג51 . משרד מבקר המדינה בדק לגבי כל קטגוריית זכאות מהו סכום הכנסת בן/ת הזוג שממנו והלאה נשללת מהעובד לחלוטין הזכאות למענק בשל אותה הכנסה. הבדיקה העלתה כי אם הכנסת התובע נמצאת בחלק העולה של פונקציית "טרפז" המענק כמוצג לעיל (עד לסכום של 3,610 ש"ח ש"ח), הכנסה של כ - 12,000 ש"ח ברוטו של בן/בת הזוג שוללת מענק מהתובע; אם הכנסת התובע נמצאת בחלק הקבוע של פונקציית המענק (מסכום של 3,610 ש"ח עד לסכום של 4,810 ש"ח), הכנסה של כ- 10,000 עד כ- 12,000 ש"ח ברוטו של בן/בת הזוג, בהתאם למספר ילדיו של התובע, שוללת מענק מהתובע; אם לתובע יש שלושה ילדים לפחות, והכנסת התובע נמצאת בחלק היורד של פונקציית המענק (מסכום של 4,810 ש"ח עד לסכום של 6,767 ש"ח), הכנסה של כ- 9,000 ש"ח ברוטו עד כ - 11,000 ש"ח ברוטו של בן/בת הזוג, בהתאם למספר ילדיו של התובע, שוללת מענק מהתובע. מהניתוח עולה כי התנאי לקבלת המענק על ידי אחד מבני הזוג הוא שההכנסה ברוטו של שני בני הזוג יחד לא תעלה על כ- 15,000 ש"ח בחלק העולה של פונקציית המענק; ההכנסה לא תעלה על כ- 17,000 ש"ח בחלק הקבוע של פונקציית המענק, ועל כ - 21,000 ש"ח בחלק היורד של פונקציית המענק. השכר החציוני משמש אומדן לרמת השכר. מדד זה מייצג רמת שכר אשר מחצית מהעובדים משתכרים יותר ממנה ומחציתם פחות ממנה. במדינה כמו ישראל, המתאפיינת בפערי שכר גדולים52., השכר החציוני נחשב למדד המשקף את התפלגות השכר במשק על פי נתוני הבטל "א53 , ההכנסה הממוצעת ברוטו של משפחה מעבודה שכירה ומעבודה עצמאית לחודשי עבודה בפועל בשנת 2011 הסתכמה ב - 18,042 ש"ח. בדוח זה צוין כי ההכנסות החציוניות של שכיר ושל עצמאי עמדו על 5,341 ש"ח לחודש ועל 4,468 ש"ח לחודש בהתאמה. המשמעות היא כי נוסחת ההפחתה שוללת במרבית המקרים (בנוגע לחלק העולה והקבוע בפונקציית המענק) את המענק מתובע שהכנסתו נמוכה, המשתייך למשק בית שלא זו בלבד שסך הכנסותיו אינו גבוה, אלא שהוא נמוך מהממוצע, כפי שהודגם לעיל. בהקשר זה יוער גם כי נוסחת ההפחתה קובעת סכומי מענקים שונים במצבים שבהם סך ההכנסות המצרפיות של שני בני הזוג זהה. כך לדוגמה, במקרה שבו הכנסתם המצרפית של שני בני זוג עם שני ילדים היא 12,320 ש"ח: (1 ) אם כל אחד מבני הזוג משתכר מחצית מהכנסה זו - 6,160 ש"ח, אזי אף לא אחד מהם זכאי למענק, הואיל ו ההכנסה במקרה זה עולה על התקרה המותרת - 6,158 ש"ח (למי שיש לו שני ילדים). (2 ) אם הגבר משתכר 8,000 .__________________ .51 "הכנסה עודפת" היא סך כל ההכנסות החודשיות של בני הזוג (כולל ה"הכנסות הנוספות"), בניכוי סכום שנע בין 12,030 ש"ח ל- 14,910 ש"ח בגין שנת הזכאות 2013 . ההפחתה מתבצעת כך שלאחר חישוב גובה המענק הבסיסי המגיע לעובד (בהתאם לנוסחה הבסיסית), ולאחר הפחתתו במקרה שיש לעובד "הכנסות נוספות". עשויה להיות הפחתה נוספת מסכום המענק בשיעור של 23% עד 35.25 % (תלוי במספר ילדיו ובמגדר העובד/ת), אם הכנסות שני בני הזוג יחד יוצרות "הכנסה עודפת", כאמור לעיל. 52 לדוגמה, בדצמבר 2012 עמד השכר הממוצע על 9,149 ש"ח, ואילו השכר החציוני עמד על 6,541 .ש"ח בלבד 53 ,"ראו אתר הבטל"א: "ממוצעי שכר והכנסה לפי יישוב ולפי משתנים כלכליים שונים 2011. 324 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ש"ח והאישה 4,320 ש"ח- הגבר אינו זכאי למענק, ואילו האישה זכאית למענק שנתי של 5,940 .ש"ח יצירת התלות בין בני הזוג לעניין המענק פוגעת בעיקר בנשים, הואיל ובמשק הישראלי קיימת תופעה של קיפוח הנשים לעומת הגברים בהעסקה ובתנאי ההעסקה שלהן 54 . משרד מבקר המדינה מעיר כי בפרסומי הרשות (בעיתונות, באינטרנט ובטלוויזיה) שנועדו להגברת המודעות של ציבור הזכאים למענק , הרשות אינה מפרטת את מגבלת הכנסת בן/בת הזוג אלא מפרסמת את התנאי הבסיסי למענק, שלפיו אדם זכאי למענק כל עוד הכנסתו אינה עולה על סכום שבין 6,158 ל- 6,767 ש"ח (תלוי במספר הילדים ובמגדר של התובע/ת). מצב זה הביא להגשת בקשות לקבלת מענק בהסתמך על הפרסומים וללא קיום זכאות. בעניין זה השיב אגף התקציבים: "לעניין חידוד והבהרת תנאי הזכאות הרלוונטיים בפרסומים השונים בעבור האוכלוסייה הזכאית, הרי שאנו מבינים את הצורך שהעליתם בדוח הביקורת וסבורים כי מן הראוי שיושם דגש על עניין זה בפרסומים הרלוונטיים הבאים". בהקשר זה ראוי לציין כי הרציונל להפרדה בין הכנסות שני בני הזוג קיים גם בחוק: בשנת 2013 תוקנה פקודת מס הכנסה לגבי הכנסות שהופקו החל מינואר 2014 , כך שבהתקיים תנאים מסוימים מתאפשר חישוב מס נפרד לבני זוג שקיימת תלות בין מקורות ההכנסה שלהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון את הגברת התמריץ לאזרח להשתתף בשוק העבודה ולצורך כך לבחון את נוסחת קיזוז המענק. משרד מבקר המדינה סבור עוד כי מן הראוי שהרשות ת ביא לידיעת הציבור בפרסומיה בנושא המענק את מגבלת תקרת ההכנסות המצרפיות של שני בני הזוג כתנאי לקבלת המענק. .תשלום המענק .החוק קובע כי המענק ישולם לעובד שכיר בהתאם למועד הגשת התביעה: 1. הוגשה התביעה עד 31 במרס בשנת המס העוקבת, ישולם המענק בארבעה תשלומים שווים במועדים אלה: ב-15 ביולי וב-15 באוקטובר בשנת המס העוקבת, וב-15 בינואר וב-15 ;באפריל בשנת המס שלאחריה 2. הוגשה התביעה עד 30 ביוני בשנת המס העוקבת, ישולם המענק בשלושה תשלומים שווים במועדים אלה: ב -15 באוקטובר בשנת המס העוקבת, וב -15 בינואר וב -15 ;באפריל בשנת המס שלאחריה 3. הוגשה התביעה עדלמועד האחרון הקבוע בחוק להגשת התביעה, 30 בספטמבר בשנת המס העוקבת או עד למועד תום ההארכה שניתנה על ידי הרשות להגשת התביעה מעבר .__________________ .54 ,"ראו לדוגמה דוח של מרכז המחקר של הכנסת, "מסמך רקע בנושא נשים בעמדות ניהול 2005 . משרד האוצר 325 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,למועד האמורישולם המענק בשני תשלומים שווים במועדים אלה: ב -15 בינואר וב-15 באפרילבשנת המס שלאחר שנת המס העוקבת . הנה כי כן, המענק משולם בתשלומים תקופתיים בשנים שלאחר שנת הזכאות. תשלומים אלו מוצמדים למדד רק באופן חלקי, הואיל והמדד הקובע לצורך הצמדת המענק הוא המדד הידוע ביום 1.6 של השנה העוקבת לשנת הזכאות, דהיינו מדד חודש אפריל של השנה העוקבת. כתוצאה מכך קיימת שחיקה במענקים המשולמים לזכאים. השכר החציוני עלה בין החודשים דצמבר 2008 לדצמבר 2013 ב- 11.8% . בתקופה זו עלה מדד המחירים לצרכן בכ- 5.23% , כמחצית מעליית השכר החציוני. כלומר, עליית המדד שיקפה פחות ממחצית מעליית השכר החציוני. בנובמבר 2014 פרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת דוח בנושא שכותרתו: "נתונים על יוקר המחיה בישראל בהשוואה למדינות המפותחות - עדכון". מדוח זה עולה כי בהשוואת רמת המחירים לפי כוח קנייה, על פי השוואת סל מוצרים של 3,000 מוצרים ושירותים שונים בכל מדינה ומדינה55 , עלתה רמת המחיריםבישראל בשנים 2008- 2013 בשיעור מצטבר של %34.1 לעומת העלייה הממוצעת ברמת המחירים במדינות ה- OECD56 . יש לציין כי בתקופה זו עלה השכר הממוצע הריאלי בשיעור נומינלי של 24.2% ובשיעור ריאלי של 2.3% .בלבד תשלום המענק מבוצע בתשלומים בשנים שלאחר שנת הזכאות. אוכלוסיית היעד, המורכבת ברובה ממשפחות קשות יום, נפגעת בשל כך במישור התזרימי, שכן משפחות אלו נאלצות לממן את הפער בין הוצאותיהן לבין הכנסותיהן על ידי נטילת אשראי בנקאי. רשות המסים השיבה בתשובתה ממרץ 2015 : "רשות המסים בוחנת בימים אלה אפשרות לצמצם את השחיקה במענק עבודה הנובעת מהגדלת "שכר המינימום" באמצעות הצעה לתיקון חקיקה. לאור האמור לעיל, אין מקום לדעתנו לקבוע הפרשי הצמדה וריבית במקרה זה". לדעת משרד מבקר המדינה, בתהליך בחינת האפשרות לצמצום השחיקה במענק העבודה, כמצוין לעיל בתשובת רשות המיסים, על הרשות להתחשב בשחיקת בסיס המענק ביחס לגידול בעלויות המחיה של אוכלוסיות היעד. .__________________ .55 זאת כמיזם משותף של ארגון ה- OECD .והאיחוד האירופי 56 העלייה הממוצעת ברמתהמחירים במדינות ה - OECD הוגדרה כ- 100% . מהנתונים שהוצגו בדוח עולה כי בשנת 2005 רמת המחירים בישראל הייתה נמוכה מרמת המחירים במדינות ה- OECD בשיעור של כ-18% , ובשנת 2013 רמת המחירים הייתה גבוהה בשיעור של כ10% ,. כלומר בשנים 2005 עד 2013 רמת המחירים בישראל עלתה בשיעור מצטבר של כ 34.1% לעומת ממוצע מדינות ה- OECD . 326 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מענק עבודה לבעלי מוגבלויות .על פי החוק, עובד שנקבע לגביו "שכר מינימום מותאם" (עובד עם מוגבלות בעל יכולת עבודה מופחתת)57 ., זכאי למענק עבודה מוגדל שכר המינימום המותאם הוא אחוז מסוים משכר המינימום, בהתאם ליכולת העבודה הרגילה. שכר המינימום המותאם מוגדר כסך כל שכר המינימום שנקבע לעובד כאמור בעד כל אחד מחודשי שנת המס שבגינם נקבע לגביו שכר מינימום, חלקי מספר החודשים כאמור. חוק המענק קובע כי סכומי ההכנסה הקובעת לצורך המענק שבטרפז של עובד בשכר מינימום מותאם, יוכפלו ב"מקדם", שהוא היחס שבין שכר המינימום המותאם לבין שכר המינימום הממוצע. מכאן שעובד בעל מוגבלות יקבל מענק בסכום הזהה לזה שמקבל עובד שאינו מוגבל, אך ההכנסה שתזכה אותו בכך נמוכה מזו של עובד שאינו מוגבל. להלן דוגמה לפונקציית המענק (שנמסרה למשרד מבקר המדינה על ידי הרשות), המתארת את חישוב המענק למי שמשרד הכלכלה אישר לו מענק לפי מקדם נכות של 50%, ושיש לו שני ילדים (בגרף מוצג במקווקו הצעת החוק הכוללת בין השאר שינוי של פונקציית המענק לזכאים בעלי מוגבלויות): בדוח מבקר המדינה 64ג58" , פעולות הממשלה לשילובם שלאנשים עם מוגבלות בתעסוקה " העיר המבקר: "על פי הערכות שביצע מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד הכלכלה בשנת 2012 , סך אבדן התוצר המשקי לשנה בשל אבטלה של אנשים עם מוגבלות הוא כ-5 .מיליארד ש"ח שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה תועיל לכל הצדדים - ירוויחו ממנה גם המועסקים, אך גם המשק והחברה הישראלית בכללה (מצב של Win-Win ). על הממשלה מוטל תפקיד .__________________ .57 ,)ראו תקנות שכר מינימום (שכר מותאם לעובד עם מוגבלות בעל יכולת עבודה מופחתת התשס"ב- 2002. 58 " ,מבקר המדינה דוח שנתי 64 ג לשנת 2013 ולחשבונות שנת הכספים 2012 '", עמ 140 , פורסם במאי 2014 . משרד האוצר 327 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 חשוב בהקשר זה, הן כמעסיק הגדול במשק והן כבעלת יכולת להטמיע שינויים בשוק העבודה". יש לציין כי דוח אלאלוף המליץ על הגדלת המענק עבור אנשים עם מוגבלות שנקבע להם שכר מינימום מותאם, והעריך את עלות התקציב הנדרש לכך בכ-5 מיליון ש"ח. בשנת 2012 פרסם הבטל"א מחקר בנושא "בעלי מוגבלות בגיל העבודה בישראל: שכיחות באוכלוסייה, מאפיינים ומצב תעסוקה"59 (להלן- המחקר). על פי ממצאי המחקר, שהתבסס על מדגם מאוכלוסיית בעלי המוגבלות, כ- 24.7% מהאוכלוסייה בגיל העבודה, כמיליון איש, הם בעלי מוגבלות בתחום אחד לפחות 60 . בקרב יחידים המהווים כ -%40 מכלל בעלי המוגבלות, ל-58% הכנסה מעבודה. בקרב נשואים לכ-70% הכנסה מעבודה של אחד מבני הזוג לפחות, באופן הבא: ל-20% הכנסה מעבודה של בעל המוגבלות בלבד, ל-20% הכנסה מעבודה של בן הזוג ב לבד ול-30% .הכנסה מעבודה של שני בני הזוג משרד מבקר המדינה פנה לרשות בבקשה לקבלת נתונים על ניצול הזכאות להטבת הגדלת המענק על ידי מי שהציגו לרשות אישור מטעם משרד הכלכלה על היותם בעלי מוגבלויות61 . :להלן הנתונים .לוח 4 .ניצול הזכאות על ידי בעלי מוגבלות .שנת המס מספר התובעים .הפוטנציאלי לזכאות מספר תובעים שמימשו את זכאותם .לקבלת המענק .2011 323 97 .2012 398 158 .סה"כ 721 255 מנתונים אלו עולה כי מספר זניח מקרב בעלי המוגבלויות נכלל בהגדרת הזכאים להגדלת המענק בגין מוגבלותו, וגם מתוך אוכלוסייה מצומצמת זו כשליש בלבד (בממוצע) מימש את זכאותו למענק. לעניין זה השיבה הרשות: "הנושא בהחלט מחייב התייחסות וחשיבה... בימים אלה יצרנו קשר עם נ ציג משרד הכלכלה אשר מטפל באוכלוסיות עם מוגבלויות והעברנו לו חומר מקצועי בנושא. כמו כן, בכוונתנו לפרסם בפורום בעלי המוגבלויות באינטרנט אודות הזכאות לקבלת המענק... בקשנו להוסיף פסקה מבהירה בעלון ההסברה". .__________________ .59 ."ראו אתר הבטל"א, הדוח הוכן בשיתוף עם מכון המחקר "מאיירס ג'וינט ברוקדייל 60 בהגדרת אוכלוסיית בעלי מוגבלות נכללו אנשים שיש להם מוגבלות לפחות באחד מן התחומים האלה: מוגבלות ראייה, מוגבלות שמיעה, מוגבלות נפשית, מוגבלות פיזית, ליקויי למידה/קשב וריכוז מאובחנים, מוגבלות קוגניטיבית. נוסף על כך נכללו בהגדרה אנשים שאין להם מוגבלות באף לא אחד מהתחומים הללו, אולם הם חולים במחלה כרונית המגבילה את יכולתם לעבוד. 61 על פי הקריטריונים של משרד הכלכלה, "אנשים עם מוגבלויות" הם אנשים אשר נקבעו להם על ידי גורם מוסמך 20% נכות או יותר; אנשים אשר סובלים מירידה בשמיעה של50 דציבלים או יותר; או מי שהמטה לשילוב אנשים עם מוגבלות במשרד הכלכלה, לאחר שבדק אישורים רפואיים רלוונטיים, קבע כי הוא אדם עם מוגבלות. 328 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לעניין זה השיב משרד הכלכלה: "לאור הערת המבקר והמלצת הדו"ח- המטה לשילוב אנשים עם מוגבלות יפנה לרשות המסים ויבחן אפשרות להפקה משותפת של דף מידע בנושא והפצתו בקרב כל מי שעבר אבחון שכר מינימום מותאם עד היום. כמו כן, מידע שכזה שיוכן, יופץ גם דרך ערוצי הקשר של המטה באמצעות גופי ההשמה בשטח וערוצים נוספים לרבות במדיה הדיגיטלית". לדעת משרד מבקר המדינה, נתונים אלו מעידים על הצורך של משרד הכלכלה "ליישג"62 את המענק אל אוכלוסיות היעד, באמצעות פעילות יזומה ובשיתוף עם ארגוני הרווחה והסיוע, הפועלים בקרב אוכלוסיות אלו. כמו כן, על הרשות ומשרד הכלכלה לפעול במישור ההסברתי כדי להטמיע בקרב אוכלוסיית בעלי המוגבלויות את המידע על אודות זכאותם למענק מוגדל. .מערכת האכיפה ו הענישה .מערכת אכיפה וענישה היא רכיב בעל חשיבות בהפעלת מענק העבודה. בחלק מהמדינות שבהן מונהג מענק עבודה ובכללן ארצות הברית, מוטל קנס גבוה על אלו שמקבלים או שמנסים לקבל את המענק מבלי לעבוד. על פי החוק, עובד אשר הגיש תביעה ומסר בה ידיעה כוזבת בנוגע לכל דבר או עניין שיש בהם כדי להשפיע על זכאותו למענק - דינו מאסר שנה. עובד זה אף לא יהא זכאי למענק בשנת המס שבשלה נתבע המענק, בשנת המס העוקבת ובשנת המס שלאחריה. תשלום המענק נסמך בין היתר על הצהרת הנישום. כאמור לעיל, לעתים במועדים הנקובים לתשלומי המענק אין אפשרות להצליב את הנתונים בהצהרת הנישום בנוגע למספר מעסיקיו עם מספר דיווחי השכר מהמעסיקים שהתקבלו לגבי אותו תובע. 1. על פי סעיף 195 ב לפקודת מס הכנסה, אם ישלמנהל הרשות יסוד סביר להניח כי לא הוגש דוח מקוון עד המועד האמור , רשאי הוא להטיל על המֵ פֵ ר עיצום כספי בשל כל חודש מלא של פיגור בהגשת הדוח, בסכומים המפורטים בסעיף זה. על פי נתוני הרשות, בגין השנים 2012-2007 הוטלו עיצומים כספיים על מעסיקים בשל אי-הגשה או איחור בהגשה של טופסי 126 ו-856 :כדלהלן (א) בגין אי-הגשת דוחות - כ- 871 מיליוןש"ח. (ב) בגין הגשה באיחור של דוחות - כ-242 מיליוןש"ח. יש לציין כי מתוך סך החיובים , כ- 1,113 מיליוןש"ח, שולמו ע ל ידי החייבים כ -104 מיליוןש"ח, וכ- 1,009 מיליוןש"ח טרם שולמו. 2. בבדיקת הזכאות למענק של תובע שהוא עצמאי נסמכת הרשות על דיווחיו השנתיים של התובע עצמו. הביקורת העלתה כי רשות המסים לא כללה בתכנית העבודה שלה מדגם מדוחות המס של עצמאים שתבעו את המענק, כדי לאתר מתוכם דיווחים לא אמינים, שמשמעותם אינה אובדן מס הכנסה ומע"ם בלבד אלא גם תשלום ביתר של המענק. .__________________ .62 ""יישוג" הוא מונח מהתחום הטיפולי, שמשמעותו "להושיט יד" או "לצאת אל- מדובר בגישה טיפולית ובפעולות הנגזרות ממנה, הננקטות באופן יזום על ידי אנשי מקצוע כגון פסיכולוגים, עובדים סוציאליים או מתנדבים. משרד האוצר 329 .:שם הדוח משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הועלה כי הרשות גם לא ערכה בדיקות כדי לוודא את אמינות הנתונים בטופסי תביעת המענק של שכירים, כדי להבטיח כי מקבלי מענק העבודה מביניהם אכן עובדים. לעניין זה השיבה הרשות: "שילוב הנושא בתוכנית ביקורות הניכויים ייבחן ותתקבל החלטה גם משיקולי עלות תועלת". לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון אפשרות לשלב במסגרת בדיקות הבקרה, שאותן היא מבצעת באמצעות מאגר המידע שלה, גם בדיקות של השינוי בשכר מקבלי המענק ביחס לשכרם בשנים שקדמו לשנות זכאותם. זאת כדי לאתר חריגות לכאורה, המעלות חשש להטיה בדיווח השכר לרשות וניצול לרעה של המענק. מן הראוי כי הרשות תבדוק מדגם מבקשות אלו, ובמידת הצורך אף תערוך ביקורת שטח אצל המעסיקים הרלוונטיים. בדיקות כאלו ניתן לשלב בתכניות ביקורות הניכויים השנתיות של הרשות. 3. לעתים קורה שאדם מקבל מענק ביתר מסיבות שונות. לדוגמה, במקרה שבו בעת בדיקת זכאותו של תובע התקבל לגביו דיווח ממעסיק אחד, ולאחר תשלום המענק (חלקו או בשלמותו) התקבל דיווח נוסף ממעסיק נוסף, כך שסכום משכורותיו בשני הדיווחים יחד עלה על תקרת השכר המזכה במענק. על פי נתוני הרשות, בחודש יולי 2014 בגין שנות התביעה 2007 -2013 , ישנן כ- 7,300 יתרות חוב בגין קבלת מענקים ביתר, בהיקף כולל של כ-7.5 .)מיליוני ש"ח (ללא הפרשי הצמדה הביקורת העלתה כי ברשות טרם הוקמה מערכת לגביית חובות ממי שקיבלו מענק ביתר. כמו כן העלתה הביקורת כי בש ל אי -הקמה של המערכת הממוחשבת, תשלומי החוב אינם נושאים הפרשי הצמדה, כמחויב על פי סעיף 13 .לחוק המענק נושא זה נדון באוקטובר 2011 , בישיבה בראשות מנהל הרשות דאז. בישיבה זו קבע מנהל לפעול לפיתוח מערכת הנהלת חשבונות שתופעל החל מה]מנהל שע"ם[ הרשות: "באחריות- 1.1.2013 ". ביוני 2012 הנחה מנהל הרשות דאז כי במסגרת פתרון זמני יוכל אדם לשלם את חובו בגין קבלת מענק ביתר באמצעות שובר ידני שיונפק לו. ברשות מונהגת כיום מערכת המקזזת באופן נומינלי תשלום מענק ביתר מתשלום המענק בשנה העוקבת. אולם מערכת זו אינה נותנת מענה במקרים שבהם התובעים לא היו זכאים למענק בשנים העוקבות לשנה שבגינה קיבלו את המענק. הרשות ציינה בתשובתה: "פיתוח מערכת ייעודית לאכיפת הגבייה ולקיזוז יתרות בשע"מ כאמור נתון לשיקול דעת ולקביעת סדר העדיפות של הנהלת רשות המסים". לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להשלים בהקדם את הקמת המערכת הממוחשבת לקיזוז ולאכיפה של חובות, ועם ביסוסה של מערכת זו לפעול לגביית תשלומי היתר , כאמור לעיל. הרשות צריכה לתת את הדעת גם להיבט זה בשלב אפיון הצרכים הכרוך בהקמת המערכת הממוחשבת. 330 דוחשנתי 66א .שם הדוח: משרד האוצר - רשות המסים - יישום תכנית מענק עבודה ברשות המסים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 סיכום .חוק מענק העבודה נועד לספק מענה , ולו חלקי, לאנשים שנקלטו בשוק העבודה ואינם מצליחים להיחלץ ממעגל העוני; הוא נועד לסייע לאוכלוסיות חלשות שמחסומים של שפה ושל תרבות, רתיעה מחיכוך עם הרשויות ועוד מקשים עליהם לקבל הדרכה ומידע רלוונטי שעשויים לסייע להן במימוש זכויותיהן. שיעורי המיצוי של הזכאות למענק אינם מספקים, שכן כשליש מהזכאים אינם מקבלים את המענק. מאחר שהעובדים ברמות השכר הנמוכות מצויים בחלקם מתחת לסף ההכנסה החייבת במס הכנסה , הם אינם נהנים מ ההפחתות בשיעורי המס הישיר שמובילה הממשלה. יישו מו המלא של חוק המענק, אשר במסגרתו משלמת הממשלה מענק מס לעובדים במקום לגבות אותו מהם, יאפשר גם לאוכלוסיות חלשות יחסית ליהנות מפירות הצמיחה ומהחוסן הכלכלי של המשק. אלפי בקשות של המבקשים למצות את זכאותם מטופלות בקצב אטי, והרשות אינה עושה די כדי להקל על אוכלוסיות היעד בקבלת המענק. מן הראוי שהרשות תפעל ביתר שאת לייעול הליכי התביעות, בין השאר באמצעות מתן אפשרות לתובע להגיש את תביעתו באמצעות האינטרנט החל מהשנה השנייה לתביעת המענק על ידו, ובכך להקל על התובעים ועל עובדי הרשות. בכך תקל הרשות על נכונותם של תובעים פוטנציאליים לפעול למ יצוי זכויותיהם, תהליך שיהיה בו כדי להביא למיצוי רב יותר של הזכאות למענק. מן הראוי שמשרד האוצר יבחן אם תכנית המענק אכן השיגה את יעדי החוק וכמו כן יבחן סוגיות עקרוניות ביישום תכנית המענק במדינת ישראל: תשלום המענק שלא בשנת הזכאות; השפעת נוסחת ההפחתה על התמריץ לצאת לעבודה - לא רק על תובע/ת המענק בלבד, אלא גם על בן/בת זוגו. על הרשות לשפר את היערכותה ולייעל את התנהלותה בקשר ליישום החוק. בחינה כזו תוכל ללמד על התועלת שתצמח לאוכלוסיות היעד ולכלל המשק עם יישום תכנית המענק, שהיקף התשלומים בה עומד על כמיליארד ש"ח בשנה. הנתונים המשקפים את מיצוי הזכאות למענק, הגם ש הם מעידים על שיפור ניכר בשיעורי מיצוי הזכאות מאז הוחל החוק לראשונה בכל הארץ בשנת 2011 - עדיין אינם מספקים, ועל הרשות להמשיך ולשפר את הטיפול ביישום החוק. .