רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ/התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ עם מומחים

 ♦ . 180 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .רפאל היא חברה ממשלתית, העוסקת בפיתוח ובייצור של אמצעי לחימה מתקדמים, כגון טילים ומערכות הגנה. רפאל מתקשרת מדי שנה בשנה לצורך ביצוע פעילותה עם כ -400 מומחים בתחומים שונים. ההיקף הכספי של ההתקשרויות בשנים 2012 ו- 2013 הסתכם בכ- 84 מיליון ש"ח. בנוהל מומחים מוגדר מומחה כאדם בעל ידע וכישורים מיוחדים, בקי, מנוסה ומיומן, המהווה סמכות מקצועית בתחום מקצועו. לפי הוראות חוק חובת המכרזים על רפאל, כחברה ממשלתית, לקיים מכרז פומבי, הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו, בין היתר, כדי לרכוש שירותים, כגון שירותי מומחה. מכוח החוק התקין שר הביטחון את התקנות, שבהן נקבעו הנסיבות שלגביהן יחול פטור מחובת קיום המכרז. עד ליוני 2013 פעלו ברפאל שבע ועדות לבחירת מומחים, הבוחנות את הצורך במומחה ומאשרות את ההתקשרות איתו מבחינה מקצועית. שלוש מהן פעלו בחטיבות העסקיות שברפאל: חמ"ח, מנור וחט"ל, לצורך בחירת מומחים לפרויקטים ולמו"פ; וארבע ועדות פעלו בהנהלת רפאל, וביניהן ועדה לבחירת מומחים תפעוליים. בעקבות שינוי ארגוני שערכה רפאל, מינה מנכ"ל רפאל בתקופה יולי -ספטמבר 2013 תשע ועדות לבחירת מומחים בחטיבות ובהנהלה. בנוהל מומחים נקבע, כי הוועדה לבחירת מומחים תאשר התקשרות עם מומחה בהתאם לתחומי פעילותו; כי הוועדה תוכל לפעול גם כוועדת מכרזים לבחירת הספק שיספק את שירותי המומחה, אם מנכ"ל רפאל ימנה אותה לכך; וכי ההתקשרויות עם מומחים תעשינה גם בהתאם לנוהלי הרכש של רפאל. לפי נוהל הרכשה, מנכ"ל רפאל ממנה באישור הדירקטוריון את חברי ועדות המכרזים. עד לינואר 2014 , מועד עדכון נוהל ההרכשה, פעלו ברפאל ועדות הרכשה לבחירת ספקים שלא בדרך מכרז. תפקיד ועדות המכרזים וועדות ההרכשה להחליט, בין היתר, על מתן פטור ממכרז להתקשרות עם ספק. . . .פעולות הביקורת .בחודשים ינואר -נובמבר 2014 בדקמשרד מבקר המדינה את ההתקשרויות של רפאל עם מומחים, בעיקר בתקופה יולי 2011 - דצמבר 2013 . בדיקות השלמה נערכו במרץ ובספטמבר 2015 ,. נבדקו הפיקוח והבקרה של דירקטוריון רפאל על דיווחי ההנהלה בעניין ההתקשרויות הרכב ועדות המכרזים ומתן פטור ממכרז על ידיהן, והעמידה של רפאל בהוראות התקנות ובנהליה בכל הנוגע לתהליכי ההתקשרויות. ממצאי הביקורת שהעלה משרד מבקר המדינה בנושאים אלה מכוונים לרפאל, לפי הקשרם של הדברים, ולא למומחים. אין בדוח זה משום נקיטת עמדת מבקר המדינה בדבר כישוריהם ומקצועיותם של המומחים. הביקורת נערכה ברפאל: ב לשכת המנכ"ל, בלשכת הסמנכ"ל למשא "ן וארגון, באגף כספים ובקרה, במת"ל, בחמ"ח, במנור ובחט"ל. בחט"ל נבדק מספר מצומצם של היבטים הנוגעים להתקשרויות עם מומחים. . רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 181 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בפיקוח ובבקרה של הדירקטוריון על ההתקשרויות עם המומחים .אי-זימון ישיבות הדירקטוריון ופגמים בתיעוד 1. לפי חוק החברות הממשלתיות, יו"ר הדירקטוריון יזמן את ישיבות הדירקטוריון ויקבע את סדר יומן על פי צורכי החברה. עוד נקבע בחוק, כי בין תפקידי הדירקטוריון לקבוע מדי שנה בשנה את תקן עובדי החברה והמועסקים בשירותה, ולעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות והתקציבים של החברה. משרד מבקר המדינה העלה, כי בשנת 2012 יו"ר הדירקטוריון דאז לא זימן ישיבה בנושא ההתקשרויות שערכה רפאל עם המומחים בשנת 2011 . ממילא הדירקטוריון לא דן ביישום התכנית להתקשרויות עם המומחים לשנה זו, ובכלל זה מספרם, תחומי עיסוקם ונחיצותם. בנוסף לכך, אין ברפאל סימוכין לכך, כי הדירקטוריון דן בשנת 2013 ביישום התכנית לשנת 2012 . בשנים 2014 -2011 לא דן הדירקטוריון בתכניות להתקשרויות עם המומחים שיועסקו בשירות רפאל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פעילות הדירקטוריון דלעיל בעניין ההתקשרויות עם המומחים אינה עולה בקנה אחד עם הדרישות בחוק החברות הממשלתיות לעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות של החברה. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2015 , כי באוגוסט 2013 דן הדירקטוריון בדיווח הנהלת רפאל לגבי ההתקשרויות עם מומחים בשנת 2012 ואישר אותו, וכי הדבר לא קיבל"ביטוי מדויק בפרוטוקול" הישיבה. 2 . בעניין התיעוד הנדרש של ישיבות הדירקטוריון נקבע בחוק החברות, התשנ"ט - 1999 (להלן- חוק החברות), כי חברה תערוך פרוטוקולים של ההליכים בישיבות אלה. בחוזר של רשות החברות הממשלתיות מנובמבר 2003 בעניין עבודת הדירקטוריון של חברה ממשלתית נקבע כי יו"ר ישיבת הדירקטוריון יהיה אחראי לרישום פרוטוקולים בישיבה שישקפו את הדברים שנדונו בה וייפרטו את עיקרי הדברים בשם אומרם. בפסק הדין של בית המשפט הגבוה לצדק - אילן נ' עיריית תל אביב יפו ואח'7 , הושם דגש על חשיבות עריכת פרוטוקול מלא ואמין בדיונים. על פי פסק הדין: " כסדרי המינהל התקינים, חייבת ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שנתקבלו בעקבות אותו מידע", ופיקוח ובקרה על התנהלותה של ועדה "יהיו אפקטיוויים רק אם נדאג מראש לדיווח מהימן וראוי באשר להליכי קבלת ההחלטות בוועדה, ותירגום צורך זה לענייננו יחייב מעצמו עריכה של פרוטוקול אשר ידבר בעד עצמו ויספק מידע נדרש וראוי לביקורת ולפיקוח על עבודת הוועדה". .__________________ .7 בג"ץ 3751/03 'אילן נ' עיריית תל אביב יפו ואח, פ"ד נט(3 ,)עמ' 833-832 בעניין מכרז לבחירת מצילים. 182 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון, מר יצחק גת, כי הפרוטוקול של ישיבת הדירקטוריון מאוגוסט 2013 לא כלל התייחסות בכל הנוגע להתקשרויות עם מומחים, כנדרש בחוק החברות, ולפיכך הפרוטוקול של הישיבה לא נתן תמונה מלאה וממצה של מהלך הישיבה בעניין זה, כנדרש בחוזר של רשות החברות מנובמבר 2003 ., בפסיקה ועל פי כללי מינהל תקין בכך יש כדי להביא לאבדן מידע חשוב, כגון הערות חברי הדירקטוריון והסברי ההנהלה בעניין השיקולים להתקשרויות עם המומחים, התרומה מפעילותם ועלויות ההתקשרויות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח הפגמים בעריכת הפרוטוקול, נפגעה השקיפות הנדרשת לגבי פעילות הדירקטוריון ורפאל בנושא התקשרויות עם מומחים, וכן נפגעה היכולת לפקח ולבקר את פעילותם, לרבות על ידי רשות החברות הממשלתיות. זאת אף שמדובר בפעילות הכרוכה בהוצאת משאבים כספיים רבים ובמידע שהוא חשוב להתנהלותה העסקית התקינה של רפאל. 3. ,בנוהלי רפאל לא נקבע, כי על הנהלת רפאל להביא לדיון ולאישור הדירקטוריון מראש מדי שנה בשנה, את התכנית להתקשרויות עם המומחים, ובכלל זה נחיצותן, ההיקף הכספי שלהן ותנאי ההתקשרות איתם; עם זאת, בנוהל מומחים נקבעה המתכונת לדיווח לדירקטוריון על היקף הפעילות של המומחים שנעשתה בפועל. בהתייחסותם לממצאי הביקורת הודיעו רפאל, יו"ר הדירקטוריון לשעבר, אלוף (מיל') אילן בירן, ומספר דירקטורים לשעבר, כי מדי שנה בשנה מאשר הדירקטוריון את תכניות העבודה של החברה ואת תקציבה, הכולל את עלויות ההתקשרויות עם מומחים, וכן מקיים מדי רבעון דיוני אישור ובקרה על כך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מאות המומחים שאיתם מתקשרת רפאל מדי שנה בשנה, בהיקף כספי שנתי של עשרות מיליוני ש"ח, ונוכח חובתו של הדירקטוריון על פי כל דין, ראוי שהנהלת רפאל, באישור הדירקטוריון, תעגן בנוהל מומ חים הוראות הנוגעות לזימון ישיבות הדירקטוריון לדון מראש בתכניות השנתיות של רפאל להתקשרויות עם המומחים. הדבר גם יאפשר לדירקטוריון למלא את ייעודו כנדרש בחוק החברות הממשלתיות - לעקוב ברציפות אחר הגשמת התכניות של החברה הנוגעות להתקשרויות עם מומחים. . .עיכובים בדיווח לדירקטוריון בנוהל מומחים נקבע, כי אחת לחצי שנה ידווח הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למנכ"ל רפאל על היקף פעילות המומחים, ובכלל זה שמותיהם, היקף שעות העבודה וההיקף הכספי. עוד נקבע בנוהל, כי אחת לשנה, עם תום שנת העבודה, ידווח זאת הסמנכ"ל לדירקטוריון או לאחת מוועדותיו. . רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 183 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 דיווח לגבי השנים 2 0 1 1 ו- 2 0 1 2 בפברואר 2012 דיווח בכתב הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למנכ"ל רפאל על פעילות המומחים בחציון השני של שנת 20118 , וביקש אישור להעביר את הדיווח לדירקטוריון. באוגוסט 2013 מסר הסמנכ"ל לדירקטוריון, כי "לאחרונה" הופץ לדירקטוריון הד וח המסכם בעניין המומחים לשנת 2012. משרד מבקר המדינה העלה, כי מנכ"ל רפאל, אלוף (מיל') ידידיה יערי, לא אישר להעביר לדירקטוריון במועד הנדרש בנוהל מומחים את הדיווח על פעילות המומחים בחציון השני של 2011 . בפועל דיווח הסמנכ"ל בעניין זה לדירקטוריון רק במהלך הביקור ת, באוקטובר 2014 , בעיכוב ניכר של כשנתיים וחצי. בנוסף לכך, הדירקטוריון לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל שרפאל עצמה קבעה. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי נוכח היות הדיווח לשנת 2011 לתקופה חלקית, החליט מנכ"ל רפאל שלא להעבירו לדירקטוריון, ולהתחיל בדיווח החל משנת 2012 , .וכי במבט לאחור רפאל סבורה שנכון היה שהמנכ"ל יעדכן את הדירקטוריון בעניין . .דיווח לגבי שנת 2 0 1 3 משרד מבקר המדינה העלה, כי רק במהלך הביקורת, בספטמבר 2014 , ובעיכוב ניכר, דיווח הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למנכ"ל רפאל על פעילות המומחים ברפאל ב- 2013 , ובאוקטובר 2014 דיווח זאת לדירקטוריון. המנכ"ל והדירקטוריון לא פעלו כדי לקבל את הדיווח השנתי במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי הנת ונים שדיווח הסמנכ"ל למשא "ן וארגון למנכ"ל רפאל ולדירקטוריון על מספר המומחים ברפאל ב- 2013 לקו בחסר בכול הנוגע למספרם בחט"ל: דווח על התקשרות עם חמישה מומחים בהיקף כספי של כ- 4.1 מיליון ש"ח, זאת שעה שרפאל התקשרה עם חמש חברות שכל אחת מהן העסיקה מומחים רבים. בנוסף לכך לא דווח על מספר המומחים שהועסקו בחט"ל בהיקף כספי של כ-7.5 .מיליון ש"ח . .דיווח לגבי שנת 2 0 1 4 משרד מבקר המדינה העלה כי עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לא העביר למנכ"ל דיווח חצי -שנתי על פעילות המומחים לגבי שנת 2014 . גם המנכ"ל לא פעל כדי לקבל את הדיווח במועד הנדרש לפי נוהל מומחים שרפאל עצמה קבעה. .__________________ .8 הדיווח נעשה בעקבות עדכון נוהל מומחים ב- 3.5.11. 184 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016  . נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה, כי הדירקטוריון לא מילא את תפקידו, כעולה גם מנוהל מומחים, לעקוב ברציפות, אחת לשנה, עם תום שנת העבודה, אחר ביצוע ההתקשרויות עם המומחים. בכך נפגעו הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון, הנדרשים לפי הנוהל. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי העיכובים בדיווחים השנתיים בעניין ההתקשרויות עם המומחים נבעו, בין היתר, מקשיים בהטמעת הנוהל, וכי תבצע את הדיווחים השנתיים במועדים הנדרשים בנוהל מומחים. . . .היעדר תיעוד לדיוני מנכ"ל רפאל .מנכ"ל רפאל מקיים מפעם לפעם דיונים עם הגורמים הנוגעים ברפאל בנושא ההתקשרויות עם מומחים. כך לדוגמה, ביוני 2013 כתב הסמנכ"ל למשא"ן וארגון למזכיר רפאל כי היקף הפעילות ותחומי ההתמחות של המומחים נבדקו ואושרו פרטנית בדיונים ייעודיים שערכה לשכת המנכ"ל ; ובאוגוסט 2013 הציגהסמנכ"ל ל דירקטוריון, כי המנכ"ל דן עם כל ראש חטיבה "על כל מומחה". משרד מבקר המדינה העלה כי בלשכת מנכ"ל רפאל לא קיי מים סימוכין למהלך הדיונים שער ך המנכ"ל בשנים 2012 ו- 2013 בנושאההתקשרויות עם ה מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר התיעוד מהווה פגיעה בסדרי מינהל תקין , בין היתר, נוכח הפגיעה בשקיפות תהליך קבלת ההחלטות בדיונים אצל המנכ"ל ובאפשרויות המעקב והבקרה על התהליך, לרבות על ידי הדירקטוריון. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי היא מקבלת את הערת הביקורת, שנדרש היה לתעד את הדיונים שמקיים המנכ"ל בנושא מומחים, וכי להבא היא תתעד דיונים אלו. .היעדר אישורי המנכ"ל להתקשר עם מומחים לתקופות העולות על חמש שנים .בנוהל מומחים נקבע כי להמשך התקשרות עם מומחה לתקופה העולה על חמש שנים נדרש לקבל גם את אישו רו של המנכ"ל, וכי האישור יינתן רק מטעמים מיוחדים וחריגים, וזאת לאחר שהמנכ"ל השתכנע שאין חלופה אחרת מתאימה להמשך ההתקשרות. בנוהל לא נקבע הגורם שיציג למנכ"ל את הבקשות בעניין זה. משרד מבקר המדינה בדק את ההתקשרויות של רפאל עם 65 מומחים בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפ אל בעיקר בשנים 2013 -2011 . עם 21 מביניהם התקשרה רפאל לתקופות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 185 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 העולות על חמש שנים ועד ל -19 שנים. רק לגבי שבע התקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל נמצאו במסמכי רפאל אישורי המנכ"ל ומסמכי הנמקה להמשך ההתקשרויות. חמישה מהאישורים ניתנו בדיעבד, לאחר שהחלה ההתקשרות. במסמכי רפאל לא נמצאו אישורי המנכ"ל להמשך ההתקשרויות לתקופות העולות על חמש שנים של רפאל עם המומחים בחמ"ח ובמנור ועם כמחצית מהמומחים התפעוליים שנבדקו. במקרים אלו גם לא נמצאו ברפאל מסמכים שהוגשו למנכ"ל, המפרטים את הסיבות המיוחדות והחריגות להמשיך בהתקשרו יות ושבהם צוינו היעדר חלופות לכך. כל זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. בדצמבר 2014 הודיעה חמ"ח למשרד מבקר המדינה כי במאי 2013 ובספטמבר 2014 אישר המנכ"ל בדיון עם מנהל חמ"ח את המשך ההתקשרויות עם המומחים בחטיבה לתקופות שמעל לחמש שנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישורים אלה ניתנו בדיעבד, וכי הודעת חמ"ח לא התייחסה להיעדר התיעוד הנדרש לאישור ההתקשרויות לפי נוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי סדרי מינהל תקין מחייבים לתעד החלטות שהתקבלו, לרבות השיקולים לקבלתן. זאת במיוחד במקרים שבהם מדובר באישור ים האמורים להינתן מסיבות מיוחדות וחריגות לפי נוהל מומחים. הדבר מצופה ככלל, ונדרש בפרט נוכח התקופ ות הארוכות שבהן מועסקים המומחים, סכומי הכסף הגדולים המשולמים להם, והצורך של רפאל במעקב ובקרה אחר העסקתם. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי היא מחויבת ליישם את נהליה, ותקפיד על הגשת הבקשות למנכ"ל במועד ועל תיעוד הדיונים. כמו כן הוסיפה רפאל כי "התקלה במקרה זה היא חלק מ'חבלי הלידה' של הטמעת נוהל המומחים". .ליקויים בהרכב ועדות המכרזים, במינוין ובכינוסן .1 . בתקנות נקבע, כי מנכ"ל של חברה ממשלתית ימנה לחברה באישור הדירקטוריון ועדות מכרזים, שבכל אחת יהיו שלושה חברים לפחות, שהן או חלקן יוסמכו לכהן גם כוועדות למתן פטור ממכרז. ב- 5.12.12 נעשה תיקון לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון) (תיקון), התשע"ג - 2012 , שנכנס לתוקף ב - 3.2.13 , ושינה את הרכב ועדות המכרזים. בתקנות נקבע, כי החל ממועד זה יכלול הרכב ועדת מכרזים את היועץ המשפטי של החברה או עורך דין שהוא מינה לנציגו. גם בנוהל הרכשה של רפאל נקבע כי המנכ"ל ימנה באישור הדירקטוריון את חברי ועדות המכרזים. בינואר 2014 עדכנה רפאל את הנוהל, ולפיו בין חברי ועדת המכרזים ייכלל עורך דין נציג היועץ המשפטי של רפאל. במאי 2011 מינה המנכ"ל את חברי שבע הוועדות לבחירת מומחים וכן מינה אותם כחברי ועדות המכרזים לבחירת מומחים. כך גם עשה במועדים שונים בתקופה פברואר-אוגוסט 2012 כאשר חלק מהחברים החדשים שמונו החליפו את אלו שמונו במאי 2011. 186 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 באוגוסט 2013 אישר הדירקטוריון את הרכבן של תשע ועדות המכרזים לבחירת מומחים שלעיל שמינה המנכ"ל בתקופה יולי-ספטמבר 20139 בעקבות השינוי הארגוני שנעשה ברפאל. בדיון מסר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לדירקטוריון כי האישו ר נדרש כיוון שהוועדות לבחירת מומחים משמשות גם כוועדות מכרזים לבחירת מומחים. בינואר וביוני 2014 מינה המנכ"ל חברים לוועדות לבחירת מומחים בחטיבות יבשה, חימוש וחטיבת מערכות לעליונות אווירית (מעל"א). משרד מבקר המדינה העלה את הליקויים הבאים הנוגעים למינוי ועדות המכרזים ברפאל: א. בשנים 2011 , 2012 ו- 2014 לא הביאה הנהלת רפאל לאישור הדירקטוריון את הרכב ועדות המכרזים לבחירת מומחים שמינה מנכ"ל רפאל, וזאת בניגוד לנדרש בתקנות ובנוהל הרכשה. ב. לאחר התיקון לתקנות שנערך בדצמבר 2012 , מינה מנכ"ל רפאל ועדות מכרזים בהרכב שלא תאם לנד רש בתקנות, מאחר שלא כלל בהן את היועץ המשפטי של רפאל או עורך דין שהוא מינה לנציגו, כלהלן: בינואר 2013 ,חמש ועדות מכרזים ובתקופה יולי -ספטמבר 2013 .שמונה ועדות המכרזים לבחירת מומחים הדירקטוריון אישר בינואר 2013 ובאוגוסט 2013 .את המינויים שלעיל ג. עד לאוגוסט 2015 לא עדכנה הנהלת רפאל את נוהל מומחים כך שיעלה בקנה אחד עם האמור בתקנות בעניין הרכב ועדות המכרזים. ד. לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2014 ,, ורק כשנה לאחר עדכון נוהל הרכשה מינה המנכ"ל נציג של היועץ המשפטי בוועדות המכרזים לבחירת מומחים בחטיבות העסקיות בלבד. הנהלת רפאל לא הביאה את המינויים לאישור הדירקטוריון. תקופת ההיערכות שנדרשה ליישום התקנות בעניין הרכב ועדות המכרזים נקבעה בתקנות לחודשיים כבר בדצמבר 2012 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי במשך כשנתיים עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , רפאל לא נערכה כנדרש ליישום התקנות בנושא. על מנכ"ל רפאל להשלים בהקדם את מינוי ועדות המכרזים, לרבות אלו לבחירת מומחים, בהרכב שנדרש בתקנות, ולהביא את המינויים לאישור הדירקטוריון; ועל הנהלת רפאל לעדכן את נוהל מומחים בהתאם לאמור בתקנות. 2 . מאז כניסת התקנות לתוקף, בפברואר 2013 , ועד למועד סיוםהביקורת, נובמבר 2014 , התכנסו הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל עשרות פעמים, ואישרו התקשרויות עם מומחים. כך לדוגמה, בהנהלת רפאל התכנסה הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים לפחות 17 פעמים, ואישרה 136 התקשרויות עם לפחות 228 מומחים. לפי הכתוב בפרוטוקולים של הו ועדות הן דנו בבקשות להתקשר עם המומחים הן בהיבט המקצועי והן מהיבטי ועדת מכרזים ואישרו את ההתקשרויות. במנור ובחט"ל התכנסו ועדות המכרזים לבחירת מומחים באותה התקופה, לפי הכתוב בפרוטוקולים של הוועדות, ואישרו להתקשר עם המומחים. .__________________ .9 המנכ"ל הוציא את כתב המינוי לאחת מוועדת המכרזים לבחירת מומחים שבהנהלה בספטמבר 2013 , לאחר המועד שבו אישר הדירקטוריון את הרכב הוועדה באוגוסט 2013 . רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 187 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נוכח העובדה שהרכב ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא עלה בקנה אחד עם דרישות התקנות לאחר פברואר 2013 , מעיר משרד מבקר המדינה כי נפל פגם פרוצדורלי בהחלטותיהן לאשר את ההתקשרויות עם המומחים. .התקשרויות עם מומחים בחטיבות העסקיות ובהנהלת רפאל .חלק מההתקשרויות של רפא ל עם מומחים או עם חברות המעסיקות אותם (להלן - התקשרויות עם מומחים) הן התקשרויות המשך לתקופת התקשרות קודמת. בתום כל תקופת התקשרות אמורה רפאל לחתום עם המומחים על הסכמי התקשרות חדשים. להלן בטבלה נתונים על ההתקשרויות שערכה רפאל ועל ההתקשרויות שנבדקו בביקורת, ב עיקר לגבי התקופה יולי 2011 - דצמבר 2013 . .חטיבה מס' .מומחים היקף כספי .(במיליוני .ש"ח) מס' .התקשרויות .שנבדקו מס' .מומחים .שנבדקו תקופה .שנבדקה .חמ"ח 106 5.2 25 10 2013 -2011 .מנור 123 12.5 15 13 2013)*( .חט"ל 92 24.9 33 18 2014 -2011 .הנהלת רפאל 311 16.4 39 42 2014 -2011 . * התקשרות אחת החלה בשנת 2012 .'עם חברה א' לקבלת שירותי מומחה ממומחה א . היעדר נגישות למסמכי התקשרויות מנור הודיעה בינואר 2014 למשרד מבקר המדינה, כי אין באפשרותה להמציא מסמכים הנוגעים להתקשרויות החטיבה עם מומחים בשנים 2011 ו- 2012 , כיוון שהעובד שטיפל בנושא פרש מרפאל. לכן לא בדק משרד מבקר המדינה התקשרויות אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לרפאל כי המצב שבו מנור אינ ה יכולה להמציא מסמכים שבהם תועד תהליך ההתקשרויות עם המומחים, מצביע על פגם חמור בניהול תחום זה במנור; מצב זה אינו סביר ואף אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין. הנגישות למסמכים נדרשת נוכח חשיבות המידע לרפאל ונוכח הצורך בשמירה על הזיכרון הארגוני שבהקשר זה, וכדי לאפשר שקיפות ובקרה בנוגע להתקשרויות. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי תפיק את הלקחים בנושא התיעוד הנדרש והנגישות לו. 188 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בהגשת בקשות להתקשרויות עם מומחים ובאישורן ניגודי עניינים בקרב מבקשי הבקשות ומאשריהן יחידה ברפאל המעוניינת בהתקשרות עם מומחה תגדיר את עבודתו המבוקשת על גבי טופס בקשה מובנה להתקשרות, כפי שנקבע בנוהל מומחים. את הטופס ימלא הגורם המבקש את שירותי המומחה, וראש היחידה המבקשת יאשר את הבקשה בחתימתו. אם הבקשה היא באחת מהחטיבות העסקיות, והיא מוגשת לוועדה לבחירת מומחים שבהנהלת רפאל, אזי, בין היתר, יאשר אותה סגן מנהל החטיבה למשא"ן. בפועל נרשם בטופס הבקשה שם המומחה שאיתו מבקשת היחידה להתקשר. משרד מבקר המדינה העלה, כי לגבי כשליש 10 מההתקשרויות שנבדקו עם מומחים בחמ"ח ובמנור ולגבי כרבע מההתקשרויות שנבדקו בהנהלת רפאל מגישי הבקשות להתקשרות היו גם בין הגורמים שאישרו את הגשת הבקשות לוועדה לבחירת מומחים. בכל 16 הבקשות להתקשרויות עם מומחים לשנים 2012 ו- 2013 שנבדקו בחמ"ח, הסגנית למשא"ן בחמ"ח הייתה בין הגורמים שאישרו להגישן לוועדה לבחירת מומחים בחטיבה. לפחות לגבי 15 ( מהבקשות94% ) היא גם ישבה כיו"ר ועדה זווגם כיו"ר ועדת המכרזים לבחירת מומחים, לפי הכתוב בפרוטוקולים של דיוני הוועדה. בנוסף לכך, בשבע (44% ) מבין 16 ההתקשרויות היא ישבה גם כיו"ר ועדת מכרזים או ועדת הרכשה למתן פטור ממכרז להתקשרות עם המומחים. ב-14 (88% ) בקשות להתקשרות לשנת 2013 מבין16 בקשות שנבדקו במנור, הסגן למשא"ן במנור היה בין הגורמים שאישרו להגישן לוועדה לבחירת מומחים בחטיבה וגם ישב כיו"ר ועדת המכרזים לבחירת מומחים. ממלאת מקומו אישרה הגשת בקשה נוספת להתקשרות וגם ישבה כחברה בוועדת המכרזים האמורה. פרוטוקול הדיון של ועדת מכרזים אחת לא נמצא במסמכי מנור. יצוין, כי לפי נוהל מומחים, לא נדרש לקבל את אישור הסגן למשא"ן בכל ההתקשרויות האמורות בחמ"ח ובמנור. . . .__________________ .10 תשע בקשו ת מבין 24 בחמ"ח, חמש בקשות מבין 16 במנור ו -19 בקשות מבין 82 בהנהלת רפאל. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 189 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההתנהלות שבה מגישי הבקשות להתקשרויות עם כשליש מהמומחים בחמ"ח ובמנור ועם כרבע מהמומחים בהנהלת רפאל נמנו עם מאשרי הגשת הבקשות לוועדות לבחירת מומחים; ואותם מאשרי הגשת הבקשות בחמ"ח ובמנור נמנו עם הגורמים המאשרים את ההתקשרויות בוועדה זו ובוועדת המכרזים לבחירת מומחים, בהתאמה, כפי שנכתב בפרוטוקולים של ישיבותיהן, אינה תקינה. זאת נוכח קיום ניגוד עניינים בין התפקידים השונים שמילאו אותם גורמים - מבקש הבקשה להתקשר עם מומחה מסוים אינו יכול להיות אותו הגורם שיאשר אותה, כיוון שמאשר הבקשה להתקשר עם המומחה המסוים אמור לקיים בקרה על נחיצות ההתקשרות עם המומחה המבוקש ועל התאמתו לדרישות המקצועיות, דבר שאינו מתקיים בנסיבות שתוארו לעיל. התנהלות זו מצביעה על כשל חמור בפיקוח ובבקרה הנדרשים בחטיבות ובהנהלה על מתן אישורי ההתקשרויות עם מומחים, לרבות בוועדות המכרזים, והיא נוגדת כללי מינהל תקין. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי אמנם קיימת חפיפה וזהות בין הגורמים המגישים את הבקשות לבין אלו המאשרים אותן, אולם סוגיה זו מעלה שאלות ערכיות, משפטיות ותפעוליות כבדות משקל. בכלל זה לרוב הגורמים הבכירים ביותר ברפאל הם בעלי הידע והראייה המערכתית והארגונית הרחבה דיה בכדי לדעת עם איזה מומחה להתקשר, ולא נכון שגורמים "כפיפים" בחברה יאשרו בקשות של הממונים עליהם, או לחלופין, שמנהל חטיבה יאשר את ההתקשרויות עם מומחים בחטיבה אחרת, כיוון שאינם בקיאים די הצורך בצרכיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כדי ליצור הפרדה מתאימה בין מבקשי הבקשות להתקשר עם מומחים לבין מאשרי בקשות אלו, ראוי שהגורמים הניהו ליים הבכירים ביותר, בעלי הראייה המערכתית, לא יעסקו בייזום ובהגשה של בקשות להתקשרות עם המומחים, אלא יהיו אלה שיאשרו את ההתקשרויות בלבד. זאת כיוון שאין זה מתפקידם לבצע את תפקידי הדרגים המקצועיים, האמורים להגדיר את עבודת המומחה הנדרשת, היקפה ומטרותיה, וכדי לאפשר קיום בקרה נאותה על הבקשות שהוגשו. בנוסף לכך, המצב שבו בעלי תפקידים ברפאל, בכירים ככל שיהיו, מאשרים הלכה למעשה את הבקשות שהם עצמם הגישו או אישרו להגיש לוועדה לבחירת מומחים, אינו תקין ואין לקבלו. לפיכך, על רפאל לקבוע בנוהל מומחים את מדרג מבקשי הבקשות ונותני האישורים להן, כדי למנוע הישנותם של הליקויים שנמצאו בביקורת. ליקויים בהגשת בקשות בחט"ל לא נמצאו במסמכי רפאל 11 (33% ) בקשות להתקשר עם מומחים מבין 33 ההתקשרויות שנבדקו בחט"ל. אשר ליתר 22 הבקשות- גורמי חט"ל לא הגישו 21 (95% ) מהן לוועדה לבחירת מומחים באמצעות טופס הבקשה המובנה שנקבע בנוהל מומחים, אלא באמצעות טופס אחר, שאינו כולל התייחסות לנושאים, כגון סוגיית החלופות לקבלת שירותי המומחה. כל זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. 190 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מועדי הגשת בקשות בנוהל מומחים לא נקבע שיש לרשום על גבי טופסי הבקשות את תאריכי הגשת הבקשה ואישורה. ממסמכי רפאל עולה כי ככלל 11, ב -122 טופסי הבקשות להתקשרות שנבדקו בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל לא מילאו מגישי הבקשה ומאשרי הגשת הבקשה לוועדה לבחירת מומחים תאריכי הגשה ותאריכי אישור, בהתאמה. יצוין, כי בחט"ל מולאו התאריכים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב הדברים המתואר לעיל שבו בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל מגישי הבקשות להתקשרות עם מומחים ומאשרי הגשת בקשות אלו לוועדות לבחירת מומחים לא מילאו בטופסי הבקשות את תאריכי הגשתן ואישורן, בהתאמה, לא ניתן לדעת אם הבקשות הונחו בפועל בפני חברי הוועדות לבחירת מומחים במועדי הדיונים לאישור ההתקשרויות עם המומחים , אם לאו. הגשת הבקשות במועד נדרשת כדי שהוועדה תדון בכל הפרטים הנדרשים לקבלת ההחלטות, כגון הנימוקים לבחירת המומחים וחלופות להם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי, שרפאל תעגן בנוהל מומחים את חובת ציון התאריכים בטופס הבקשה, ותוודא שהגורמים הנוגעים בחטיבו ת ובהנהלת רפאל יעשו כן. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי היא תעדכן את הנוהל, ותכלול בו הוראה לרשום את תאריכי הגשת הבקשות להתקשרויות עם המומחים ואישורן. התקשרות עם מומחה ללא הגשת בקשה הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים אישרה במרץ 2012 להתקשר עם מומחית ב' לקבלת שירותי מומחה עד לדצמבר 2012 . בינואר 2014 אישרה הוועדה בדיעבד להגדיל את ההיקף הכספי של ההתקשרות לשנת 2013 . משרד מבקר המדינה העלה, כי הנהלת רפאל העסיקה את מומחית ב' כבר בתחילת שנת 2013, כשנה לפני שהיא ביקשה מהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים לאשר את ההתקשרות עם מומחית ב', וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים; ממילא הוועדה לא אישרה את ה התקשרות לפני ביצועה. ליקויים בפעילות הוועדות לבחירת מומחים בנוהל מומחים נקבע כי הגורם המבקש להתקשר עם מומחה יערוך בירור מוקדם עם המועמד או המועמדים, שיכלול בחינה והצגת חלופות אפשריות הכוללות מומחים שונים או חלופה למומחה עצמו; וכי הוועדה לבחירת מומחים תקפיד על כך שלא ניתן לקבל את שירותי המומחה מגורמים ברפאל, ושאכן נבחנו החלופות. בטופס הבקשה המובנה נקבע כי יש לפרט האם נעשתה בדיקה לאפשרות לקבל את שירותי המומחה באחת מיחידות רפאל, ולפרט את ממצאי החלופות שנבחנו. כאשר לא קיימות חלופות, יש לציין בטופס את הסיבות לכך. כמו כן יש לפרט את הנימוקים לבחירת המומחה. .__________________ .11 .למעט בשלושה מקרים רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 191 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 היעדר פירוט על בחינת חלופות מחוץ לרפאל משרד מבקר המדינה העלה כי הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל וועדות המכרזים לבחירת מומ חים במנור ובחט"ל דנו בבקשות להתקשרות עם מומחים אף על פי שמגישי הבקשות לא כתבו במרבית הבקשות שנבדקו12 מה היו ממצאי בחינת חלופות מחוץ לרפאל לקבלת שירותי המומחה, או מדוע לא נמצאו חלופות כאלו, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. במצב דברים זה ובהיעדר פירוט בפרוטוקולים של הוועדות האמורות בחמ"ח, במנור, בהנהלת רפאל ובמרבית המקרים בחט"ל, לא ניתן לדעת האם הן בחנו סוגיה זו, בהתאם לנדרש בנוהל מומחים. היעדר פירוט לגבי בחינת אפשרויות לקבל שירותי מומחים מיחידות רפאל משרד מבקר המדינה העלה, כי בכשליש מסך הבקשות להתקשר עם מומח ים שנבדקו13 לא ציינו מגישי הבקשות האם הם בדקו את האפשרות לקבל את שירותי המומחה באחת מיחידות רפאל (להלן - חלופות פנימיות). במרבית המקרים שנבדקו14 שבהם כתבו מגישי הבקשות כי הם בדקו חלופות פנימיות, הם לא פירטו באילו יחידות הדבר נבדק. במצב דברים זה הוועדות לבחיר ת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל וועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא מילאו את המוטל עליהן ולא בחנו כנדרש סוגיה זו, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. היעדר פירוט לגבי נימוקים לבחירת מומחים משרד מבקר המדינה העלה, כי ב - 63% מהבקשות להתקשרויות עם מומחים שנבדקו בחמ"ח, ב - 25% מהבקשות שנבדקו במנור, וב- 12% מהבקשות שנבדקו בהנהלת רפאל15 לא פירטו מבקשי הבקשות את הנימוקים לבחירת המומחים על ידיהם, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. .__________________ .12 17 (71% ) בקשות מבין24 ( בחמ"ח, שש38% ) בקשות מבין16 ,במנור78 (95% ) בקשות מבין 82 בהנהלת רפאל (לגבי שתיים מההתקשרויות בהנהלת רפאל לא נמצאו טופסי בקשה להתקשרויות); ו-18 ( 100% ) בקשות בחט"ל (לגבי 15 .)התקשרויות בחט"ל לא נמצאו טופסי בקשה 13 ( שש25% ) בקשות מב ין 24 ( בחמ"ח, ארבע 25% ) בקשות מבין 16 ,במנור18 ( 100% ) בקשות בחט"ל, ו-15 (18% ) בקשות מבין82 .בהנהלת רפאל 14 ( כל ארבע 100% ( ) הבקשות שבחמ"ח, חמש63% ) בקשות מבין שמונה במנור, ו-58 ( 100% ) בקשות מבין58 .בהנהלת רפאל 15 15 (63% ) בקשות מבין 24 ( בחמ"ח, ארבע 25% ) בקשות מבין 16 במנור, ו -10 (12% ) בקשות מבין82 .בהנהלת רפאל. לא הוגשו שתי בקשות לוועדה לבחירת מומחים בהנהלת רפאל 192 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עם זאת יצוין כי לגבי חלק 16 מהבקשות שלעיל נרשמו הנימוקים לבחירת המומחים בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים או של ועדות המכרזים הרלוונטיות. אי-הכנת פרוטוקולים בוועדה לבחירת מומחים במנור בנוהל מומחים נקבע, כי הוועדה לבחירת מומחים תנהל רישום מסודר של ישיבותיה וההחלטות שקיבלה, ותאשר את ההתקשרויות עם המומחים ככל שתמצא לנכון. ב -57% מהפרוטוקולים שלועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור שנבדקו נכתב כי אישור הוועדה ניתן בהמשך לאישור שנתנה הוועדה לבחירת מומחים לשנת 2013. משרד מבקר המדינה העלה, כי הוועדה לבחירת מומחים במנור לא הכינה פרוטוקולים ל -14 ( 93% ) ישיבות מבין 15 ישיבותיה שנבדקו. בהיעדרם אין מסמכים המפר טים מה היו השיקולים של חברי הוועדה ונימוקיהם, ומה היו ההחלטות שקיבלה הוועדה בעניין בחירת המומחים. זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ללא הפירוט האמור נפגעת השקיפות הנדרשת לגבי פעילות הוועדה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותה, לרבות על ידי הנהלת רפאל. זאת על אף שמדובר בפעילות הנוגעת להוצאת משאבים כספיים רבים. הדבר אף מהווה פגיעה בסדרי מינהל תקין. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי תתעד את דיוני הוועדות לבחירת מומחים כנדרש. ליקויים בפעילות ועדות המכרזים ליקויים ב מתן פטור תקופתי ממכרז בנוהל מומחים נקבע כי הוועדות לבחירת מומחים בהנהלת רפאל יכולות לפנות לוועדת המכרזים במת"ל שבהנהלת רפאל כדי לקבל פטור תקופתי ממכרז בהסתמך על התקנות, וכי הוועדות החטיבתיות לבחירת מומחים יכולות לפנות בעניין זה לוועדות המכרזים החטיבתיות. על פי התקנ ות, ועדת פטור ממכרז מוסמכת לאשר פטור מחובת המכרז לפי אחת מעילות הפטור המפורטות בתקנות, "והכל ביחס לעסקה בודדת, ביחס לפרויקט מסוים או ביחס לסוגי עסקאות לתקופה מסוימת שלא תעלה על 3 שנים" (להלן- פטור תקופתי). יוצא מכאן, כי על ועדת הפטור לאשר פטור ממכרז להתקשרות עם כל מומחה ומומחה בהתאם לעילות הפטור המפורטות בתקנות, ולגבי אישור זה מוסמכת הוועדה לקבוע כי הוא יינתן לתקופה של עד שלוש שנים. לפי נוהל מומחים, ובהסתמך על התקנות נתנה באוקטובר 2009 ובנובמבר 2012 ועדת המכרזים במת"ל "אישורים", שלדברי רפאל היוו פטור תקופתי ממכרז, לתקופות עד לדצמבר 2012 ועד לדצמבר 2015 , בהתאמה, לגבי כל ההתקשרויות עם מומחים עבור ההנהלה, כגון מומחים תפעוליים, שתהיינה בתקופות האישור, לרבות עסקה לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים, כמפורט בתקנות. בנוסף לכך, בנובמבר 2012 נימקה ועדת המכרזים במת"ל בין הנימוקים למתן האישור על ידיה, כי ההתקשרויות עם .__________________ .16 ב-11 (73% ) פרוטוקולים מבין 15 ( בחמ"ח, בשני 50% ,) פרוטוקולים מבין ארבעה במנור ובפרוטוקול אחד מבין 10 .בהנהלת רפאל רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 193 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המומחים מאושרות בוועדות לבחירת מומחים המשמשות כוועדות מכרזים או כוועדות פטור ממכרזים. בתקנות נקבע כי התקשרויות כמתואר לעיל תיערכנה לאחר בדיקת מספר הצעות מספקים, וכי הפנייה לספקים, אם היא מתקיימת, ובחירתם, תיעשנה ככל שניתן בסבב מחזורי, והכול בהגינות וכדי להבטיח את מרב היתרונות לחברה. בנוהל רפאל מדצמבר 2009 בעניין פנייה ובחירת ספקים, לרבות מומחים (להלן - נוהל בחירת ספק), החל על כל הרכש של רפאל, לרבות רכש של שירותי מומחה, נקבעו הנסיבות שלגביהן יחול פטור מחובת קיום מכרז, כמפורט בתקנות. ככלל, בכל הנוגע להתקשרויות עם מומחים תפעוליים אישרה אותן הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים ללא מתן פטור ממכרז. לאחר האישור כתב ראש מחלקת רכש מורכב (להלן - רמ"ח הרכש) במת"ל על גבי מסמכי הפטור התקופתי של רפאל שלעיל את פרטי המומחה ואת סכום ההתקשרות איתו. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי ועדת המכרזים בהנהלה אישרה פטור תקופתי לעסקות ההתקשרות עם מומחים בהתאם לתקנות, וכי היא פעלה על בסיס הפטור האמור כדין. 1. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין מתן פטור תקופתי, כי ו עדת המכרזים בהנהלת רפאל עשתה שימוש בלתי סביר בתקנות: במקום לאשר בוועדות המכרזים פטור ממכרז לכל מומחה ומומחה בהתאם לעילות שנקבעו בתקנות, ולפי הצורך לקבוע את תוקף האישור, דהיינו את משך ההתקשרות עם המומחה, לתקופה של עד שלוש שנים, נתנה הוועדה מראש "אישורים", המהווים לדברי רפאל פטורים תקופתיים ממכרזים, לכל העסקות להתקשרות עם מומחים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים ועוד, שיתקיימו במשך שלוש שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ה"אישורים" שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל הינם גורפים ואינם תקינים. זאת כיוון שבעת מתן ה"אישורים" לא ידעה רפאל מי הם המומחים שלגביהם יידרש לתת פטור ממכרז, מה סוג התמחותם ומה הן החלופות למתן השירותים על ידיהם או ההצעות מספקים שונים לעניין זה. בהתייחסותו לממצאי הביקורת הודיע ראש מטה שר הביטחון למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2015 , כי אם ועדת הפטור ממכרז של רפאל אישרה פטור גורף ממכרז לכל ההתקשרויות עם מומחים, הרי נפלה שגיאה לפניה, כיוון שהוועדה הייתה צריכה להתייחס לכל מומחה ומומחה ולקבוע את עילת הפטור הרלוונטית להתקשרות עמו, וכי לגבי אישור פטור זה יכולה הייתה הוועדה לקבוע שתוקפו של האישור יעמוד על שלוש שנים ממועד החלטתה. נוכח האמור לעיל, מן הראוי שרפאל תפעל בעניין מתן פטור תקופתי בהתאם למתחייב על פי האמור בהודעתו של ראש מטה שר הביטחון, ותסדיר את דרכי פעילותה בעניין בנהליה. 194 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. לגבי מרבית ההתקשרויות עם מומחים תפעוליים שנבדקו, לא נמצאו במסמכי .רפאל סימוכין לכך שהנהלת רפאל פנתה לקבל הצעות ממספר מומחים ואכן .קיבלה אותן. אי -פנייה כאמור אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתקנות .להתקשרות בעסקה לביצוע עבודה הדורשת מומחיות, עם הנדרש בנוהל .בחירת ספק, ועם הנדרש לפי ה"אישורים" התקופתיים שאישרה ועדת .המכרזים במת"ל באוקטובר 2009 ובנובמבר 2012 , שלדברי רפאל היוו .פטורים תקופתיים ממכרזים. זאת ועוד, בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, גם אין .סימוכין לכך שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בחנה סוגיה זו, הן בהיבט .המקצועי והן מהיבטי ועדת מכרזים. בכך קיים ספק רב אם רפא ל הבטיחה .לעצמה את מרב היתרונות להתקשרויות עם המומחים. . .אי-מתן אישורי ועדות המכרזים בתקנות נקבע כי ועדת פטור ממכרז מוסמכת לפטור מחובת קיום המכרז, אם היא שוכנעה שנתקיימו אחת או יותר מהעילות לפטור המפורטות בתקנות, וכי החלטותיה של הוועדה תהיינה מנומקות ותירשמנה בפרוטוקול. בנוהל הרכשה נקבע, כי החלטותיהן של ועדת מכרזים או ועדת פטור ממכרז לתת פטור ממכרז תהיינה מנומקות ותירשמנה בפרוטוקול. בנוהל הרכשה שהיה בתוקף עד לינואר 2014 נקבע טופס מובנה להגשת בקשה למתן פטור ממכרז לוועדת מכרזים או לוועדת פטור ממכרז, ובו נדרש לציין את עילת הפטור המבוקש ואת ההנמקות לו. בנוהל בחירת ספק נקבע טופס מובנה שיש להגיש לוועדת המכרזים או לוועדת ההרכשה, כדי לאשר התקשרות עם ספק יחיד. בטופס נדרש לציין את הנימוק לבקשה לפי רשימה של נימוקים, כגון שאותו ספק הוא היחיד שיש לו את המומחיות הדרושה, וכן נדרש לפרט בכתב את הנימוקים לבקשה. משרד מבקר המדינה העלה כי לכל הדיונים שנבדקו, ל מעט אחד 17 , של ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל, לא הוגשו בקשות לקבל פטורים ממכרזים להתקשרויות או בקשות להתקשר עם ספק יחיד; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק. ממילא חברי הוועדות לא חתמו על טופסי בקשות, המאשרים מתן פטו ר (בעניין פטורים ממכרזים בחמ"ח ראו גם בהמשך). זאת ועוד, בכל הפרוטוקולים של הוועדות שלעיל לא נכתבו הנימוקים וסעיפי התקנות למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, היעדר דיון בוועדת מכרזים בעילות הפטור ממכרז מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של הוועדה. זאת כיוון שמהות מרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות למתן פטורים ממכרזים ובהיעדר דיונים בוועדות שלעיל בסוגיית מתן פטורים ממכרזים, לרבות העילות להם, הוועדות לא פעלו כוועדו ת מכרזים כנדרש בתקנות, בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות עם מומחים, וממילא לא נתנו פטורים כאלו. לפיכך יש לראות בחומרה יתרה את האמור בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל כי הוועדות פעלו גם כוועדות מכרזים, כיוון שאינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. .__________________ .17 25 ,התקשרויות בחמ"ח 15 התקשרויות במנור, 31 התקשרויות בחט"ל ו -31 התקשרויות בהנהלת רפאל. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 195 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שוועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא פעלו כוועדות מכרזים, התקשרה רפאל באמצעות חטיבות אלו על פי אישור הוועדות האמורות עם המומחים18 ללא קבלת פטור ממכרז. כך גם ב- 11 (%4419) מההתקשרו יות בחמ"ח שלגביהן ועדת מכרזים כלשהי בחמ"ח לא נתנה פטור ממכרז, ובהתקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל 20 . בכך פעלה רפאל שלא על פי התקנות, נוהל מומחים, נוהל הרכשה ונוהל בחירת ספק. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי לא היה צורך בהפעלת סמכותן של הוועדות לבחירת מומחים כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, נוכח הפטור התקופתי מקיום מכרזים שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל לפני מועדי הדיונים בוועדות לבחירת מומחים; ולכן, בהתאם לדין, על פי חוות דעת משפטית שבהסתמך עליה פעלה רפאל, לא הייתה חובה על הוועדות לבחירת מומחים לדון בהתקשרויות עם המומחים בכובען כוועדות מכרזים; הוועדות האמורות לא השתמשו בפועל בסמכותן כוועדות מכרזים; וגם אם הן היו דנות בהתקשרויות עם מומחים כוועדות מכרזים, אזי הן לא היו נדרשות לשאלת הפטור ממכרז נוכח ה"פטור התקופתי" האמור. נוכח כל זאת רפאל לא הפרה את התקנות והנוהל. באוקטובר 2015 הודיעה רפאל למשרד מבקר המדינה, כי חוות הדעת המשפטית האמורה ניתנה בעל פה לפני ביצוע הביקורת של משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ה"פטור תקופתי" שעליו הסתמכה רפאל ניתן על פי נוהל מומחים על ידי ועדת מכרזים בהנהלת רפאל לה תקשרויות עם מומחים תפעוליים בלבד ולא ניתן להתקשרויות עם מומחים בחטיבות העסקיות. בנוסף לכך, האמור בהתייחסותה של רפאל אינו עולה בקנה אחד עם הודעתו של הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לדירקטוריון באוגוסט 2013 כי הוועדות לבחירת מומחים משמשות גם כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ועם הנימוקים של ועדת המכרזים בהנהלת רפאל למתן ה"פטור התקופתי" כי ההתקשרויות עם המומחים מאושרות בוועדות לבחירת מומחים המשמשות כוועדות מכרזים או כוועדות פטור ממכרזים. אשר לחוות הדעת שעליה הסתמכה רפאל מעיר משרד מבקר המדינה, כי היא ניתנה בעל פה, כך שלא נית ן לדעת בבירור מה היו תכולותיה. בדבר היה כדי להביא לחוסר שקיפות, לאפשר מתן פרשנויות לא מבוססות ולפגוע ביכולת לקיים בקרה על תקפותה של חוות דעת זו ועל אופן השימוש בה. לפיכך ראוי היה, שהיא תינתן בכתב באופן רשמי. ליקויים בנימוקים למתן פטור ממכרז במנור משרד מבקר המדינה העלה כי הנימוקים שנרשמו בפרוטוקולים של ועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור להתקשרויות עם המומחים אינם עולים בקנה אחד עם הנימוקים למתן פטור ממכרז המפורטים בתקנות. .__________________ .18 13 התקשרויות במנור ו-33 .התקשרויות בחט"ל 19 11 התקשרויות מבין 25 התקשרויות שנבדקו בחמ"ח. ל -14 ההתקשרויות הנוספות הוגשו לוועדת המכרזים בחטיבה או לוועדת ההרכשה בקשות לאשר את המומחים כספקים יחי דים. דהיינו לאשר פטור ממכרז. 20 39 .התקשרויות בהנהלת רפאל, שלגביהן כאמור היא הסתמכה על "פטור תקופתי", לדבריה 196 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כך לדוגמה נכתב בפרוטוקול הדיון מינואר 2013 של ועדת המכרזים במנור לבחירת מומחה ג', כי הוא פורש מרפאל ואלקטרו -כימאי מוביל נושאי פיתוח ותהליכים אלקטרו -כימים. נימוקים כאלו אינם כלולים בתקנות למתן פטור ממכרז. ליקויים בנ ימוקים לאישור ספק יחיד בחמ"ח ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה אישרו בשנים 2013 -2011 פטור ממכרז ל -12 התקשרויות בנימוק של ספק יחיד על סמך בקשות שהגישו הגורמים הרלוונטיים בחמ"ח לוועדות. חבר ועדה יחיד חתם על אישור שתי בקשות נוספות. משרד מבקר המדינה העלה כי בתשע (75% ) מהבקשות למתן פטור ממכרז בנימוק של ספק יחיד שהוגשו לוועדת המכרזים או לוועדת ההרכשה בחמ"ח לא הבהירו מבקשי הבקשות והוועדות שאישרו אותן כי מדובר בספק יחיד, ולא נימקו את הסיבות לבקשה ולמתן פטור ממכרז. זאת ועוד, הנימוקים לבקשות של מבקשי הבקשות ולהחלטות של הוועדות אינם עולים בקנה אחד עם התקנה בדבר מתן פטור ממכרז בעילה של ספק יחיד. בנוסף לכך, בכל הפרוטוקולים של דיוני הוועדות האמורות הן לא רשמו את סעיף התקנה שלפיו ניתן הפטור, וזאת בניגוד לנדרש בתקנות. ליקויים ב אישורי חבר ועדת הרכשה במנור לגבי התקשרות אחת במנור הגיש מבקש הבקשה לוועדת ההרכשה במנור טופס בקשה לאשר את הספק למתן שירותי מומחה כספק יחיד. בבקשה צוין כי ספק השירותים הוא היחיד שיש לו את הטכנולוגיה ו/או המומחיות הדרושה; וכי הוא נבחר כיוון שהוא המוביל בתחומו, בעל הניסיון הרב ביותר, בעל יכולת לתרום לנושא הדרוש בצורה המיטבית, ויש לו "יכולות ספציפיות" המתאימות לדרישות רפאל. את הבקשה אישר באוגוסט 2013 חבר ועדת הרכשה יחיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי האישור שנתן באוגוסט 2013 חבר ועדת הרכשה יחיד, ולא ועדה המונה לפחות שלושה חברים, נוגד את התקנות, את נוהל מומחים ואת נוהל הרכשה, ואינו מהווה פטור ממכרז. באישור זה אף לא צוינה התקנה, שלפיה ניתן פטור ממכרז והנימוקים למתן הפטור, זאת בניגוד לנד רש בנוהל הרכשה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הנימוקים שצוינו בבקשה האמורה, כי מדובר בספק מוביל, בעל הניסיון הרב ביותר ועוד, אינם עולים בקנה אחד עם ההגדרה בתקנות לקביעת ספק יחיד. בכך מנור לא הבהירה שמדובר בספק יחיד. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 197 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כפילויות ב הגשת בקשות לוועדת מכרזים או לוועדת הרכשה בהנהלת רפאל מבין 39 ( התקשרויות שנבדקו הכינו הגורמים הרלוונטיים בהנהלת רפאל שלוש8% ) בקשות להתקשרות עם מומחים להגשה הן לוועדת המכרזים בהנהלה או לוועדת ההרכשה 21 , כדי לאשר פטור ממכרז כספקים יחידים, והן לוועדה לבחירת מומחים בהנהלת רפאל, בשבתה גם כוועדת מכרזים, לפי הכתוב בפרוטוקולים של ישיבותיה. משרד מבקר המדינה העלה כי ועדת המכרזים או ועדת ההרכשה בהנהלת רפאל לא התכנסו לדון אף לא באחת משלוש הבקשות לאישור פטור ממכרז, וממילא הן לא אישרו מתן פטור כזה. זאת ועוד, שתי בקשות מבין השלוש הוכנו רק לאחר שרפאל החלה להעסיק את המומחים. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי בשלוש הבקשות לא נימקו מבקשיהן את העילות למתן פטור ממכרז כספק יחיד; והנימוקים שצוינו בבקשות, כגון שהמומחה מקצועי בעבודתו וכי הוא נבחר על ידי הנהלת רפאל, אינם עולים בקנה אחד עם ההגדרה של ספק יחיד כנדרש בתקנות. דהיינו, הנהלת רפאל לא הבהירה כי מדובר בספק יחיד. . . משרד מבקר המדינה מעיר כי ללא פירוט הנימוקים והשיקולים כנדרש למתן פטור ממכרז בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל בעילה של ספק יחיד, נפגעת השקיפות הנדרשת בכל הנוגע לפעילות ועדות המכרזים לבחירת מומחים, ועדות המכרזים או ועדות ההרכשה, וכן נפגעת היכולת לפקח ולבקר את פעילותן, לרבות על ידי הנהלת רפאל. זאת על אף שמדובר בפעילות הכרוכה בהוצאת משאבים כספיים רבים ובמידע חשוב להתנהלות העסקית התקינה של רפאל. ליקויים במועדי הגשת בקשות לוועדת הרכשה בחמ"ח משרד מבקר המדינה הע לה כי ועדת ההרכשה בחמ"ח אישרה ארבע ( 33% ) מהבקשות להתקשרויות לאחר שרפאל באמצעות חמ"ח החלה להעסיק את המומחים. זאת ועוד, הגורמים הרלוונטיים בחמ"ח הגישו לוועדה שתי בקשות לאישור ההתקשרויות עם המומחים כספקים יחידים לאחר תחילת ההעסקה. .__________________ .21 .בבקשות לא צוין האם הן הוגשו לוועדת המכרזים או לוועדת ההרכשה 198 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים במועדי הדיון בוועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור משרד מבקר המדינה העלה כי ועדת המכרזים לבחירת מומחים במנור דנה ואישרה בדיעבד לפחות 11 ( 69% ) מהבקשות להתקשר עם מומחים או לביצוע שינויים בהתקשרות קיימת, לאחר המועד שבו החלה רפאל באמצעות מנור בהעסקתם. לגבי שלוש ( 19% ) בקשות נוספות לא ניתן לדעת ממסמכי רפאל האם הוועדה דנה בהן לפני תחילת העסקת המומחה או בדיעבד. זאת ועוד, הוועדה אישרה 13 ( 81% ) .בקשות, אף כי נכתב בהן מועד תחילת העסקה שקדם למועד ישיבותיה ליקויים במועדי הדיון בוועדה לבחירת מומחים תפעוליים משרד מבקר המדינה העלה כי הוועדה לב חירת מומחים תפעוליים, בשבתה לפי הכתוב בפרוטוקולים של דיוניה כוועדת מכרזים, דנה ואישרה 17 (53% ) מהבקשות להתקשר עם מומחים בדיעבד, לאחר המועד שבו החלה רפאל בהעסקתם. לגבי שתי התקשרויות (6% ), לא הוגשו לוועדה בקשות להתקשרות. זאת ועוד, הוועדה אישרה 18 (56% ) בקשות אף כי נכתב בהן מועד תחילת העסקה שקדם למועד ישיבותיה. נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי יש לראות בחומרה את ההתנהלות של מתן האישורים להתקשר עם מומחים בוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל ובוועדת המכרזים במנור; וכי ההתקשרויות עם מומחים לפני מתן פטור ממכרז על ידי ועדות אלו נוגדת את התקנות ואת נוהלי רפאל. בהתייחסותה לממצאי ביקורת הודיעה רפאל, כי תפעל ליישום הלקחים הנדרשים בנושא מועדי הגשת הבקשות ומועדי קיום הדיונים בוועדות לבחירת מומחים ובוועדות המכרזים. . . על חברה ממשלתית לעמוד בהוראות החוק והתקנות כדי לשמור על עקרונות בסיסיים של מינהל ציבורי תקין, וכדי להבטיח כי ההכרעה בעניין התקשרות עם גורמי חוץ תהיה מבוססת על מספר עקרונות יסוד, וביניהם עקרונות השוויון וההוגנות, ולשם התקשרות שתבטיח את מרב היתרונות למזמין, לרבות קבלת שירות מיטבי. על פי התקנות, בחברה ממשלתית אשר שר הביטחון אחראי עליה, כגון רפאל, תפעלנה ועדות מכרזים, שתהיינה מוסמכות כוועדות פטור לפטור את החברה מחובת מכרז או להמליץ על פטור מחובת מכרז אם שוכנעו שנתקיימו אחת או יותר מהעילות לפטור מחובת מכרז המפורטות בתקנות. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 199 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא פ עלו כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ולגבי ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה נמצאו ליקויים בפעילותן הנוגעים להיעדר נימוקים למתן פטורים ממכרזים ולמועדי הדיונים, ובמרבית המקרים התקשרה רפאל עם המומחים ללא שקיימה מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים. בכך היא פעלה בניגוד לנדרש בתקנות ובנהליה, ונפל פגם חמור בהליכי ההתקשרויות שלה עם המומחים. כמו כן נפלו פגמים חמורים בתהליכי בחירתם של מרבית המומחים, שעיקרם פנייה למומחה יחיד מחוץ לרפאל בתחום המבוקש. בכך פגעה רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, וגרמה למתן עדיפות ולהתקשרות עם מומחים מסוימים שהייתה מעוניינת בשירותם על פני מומחים פוטנציאליים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את התנהלות רפאל בכל הנוגע להתקשרויות עם המומחים. ליקויים בכריתת הסכמי התקשרות בנוהל מומחים נקבע כי התקשרות עם מומחה תתבצע לאחר שיחידת הרכש החטיבתית תוציא הזמנה22 במערך ההרכשה הממוכן. עוד נקבע בנוהל כי להזמנה יצורפו הסכם התקשרות החתום על ידי המומחה, והכולל כתב התחייבות לשמירת סודיות וא ישור על קיום ביטוח אחריות כלפי צד שלישי, ביטוח אחריות מעבידים למומחה המעסיק עובדים וביטוח אחריות מקצועית (להלן - אישור על קיום ביטוחים). התקשרויות לפני חתימה על הסכמים בחמ"ח 1. משרד מבקר המדינה העלה כי לפחות ב -13 (52% ) התקשרויות של רפאל באמצעות חמ"ח החלה רפאל להעסיק את המומחים לפני שהם חתמו על הסכמי ההתקשרות וכתבי התחייבות לשמירת סודיות, וזאת בניגוד לאמור בנוהל מומחים. 2. בנוהל מומחים שעודכן בנובמבר 2012 נקבע כי כל חריגה מנוסח הסכם ההתקשרות שבנוהל מחייבת קבלת אישור מראש ובכתב של הלשכה המשפטית ושל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון; וכי לפני שימוש של גורמי רפאל בהסכם או באישור קיום ביטוחים או בכתב התחייבות לשמירת סודיות השונים מהנוסח שנקבע בנוהל, יש לקבל חוות דעת של הלשכה המשפטית. ביולי 2013 עודכן הנוהל פעם נוספת והוסף לאמור בו, כי עבור שינויים אפשריים במסמכים האמורים יש לקבל חוות דעת מ ראש מחלקת ניהול סיכוני עסקאות וביטוח ברפאל (להלן - רפרנט הביטוח). ביוני 2014 שלחה חמ"ח למומחה ד' נוסח הסכם סטנדרטי לחתימתו, כפי שנקבע בנוהל מומחים, וזאת לצורך התקשרות איתו עבור פרויקט מסוים. שלושה ימים לאחר מכן חתם המומחה על ההסכם וצירף לו מכתב ובו מספר הסתייגויות לנוסח. כעבור שלושה ימים נוספים אישר ראש הפרויקט הרלוונטי את ההסתייגויות. .__________________ .22 .מסמך המופק ביחידות הרכש ברפאל ונחתם על ידי מורשי החתימה 200 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לא נמצאו סימוכין לכך שחמ"ח פנתה ללשכה המשפטית של רפאל ולסמנכ"ל למשא"ן וארגון כדי לקבל אישור או לפחות חוות דעת, לרבות מרפרנט הביטוח, לשינוי בנוסח ההסכם הסטנדרטי, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. ממילא לא נמצא כי הגורמים המוסמכים אישרו לשנות את נוסח ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים בנוסח ההסכם ללא קבלת אישורים או חוות דעת של הגורמים המוסמכים עלולים לחשוף את רפאל לסיכונים. מן הראוי שחמ"ח תקפיד על פניות כאמור כדי להבטיח את בהירות ההסכם, למנוע פתח למחלוקות עתידיות ולשמור על מרב האינטרסים של רפאל. אי-חתימה על הסכמים במנור משרד מבקר המדינה העלה כי בתשע ( 69% ) התקשרויות של רפאל באמצעות מנור נציגי רפאל והמומחים לא חתמו על הסכמי ההתקשרות שהכינה רפאל, והמומחים גם לא חתמו על כתבי ההתחייבות לשמירת סודיות 23 ועל האישורים על קיום ביטוחים. לפחות בשמונה (89% ) התקשרויות מבין התשע החלה רפאל להעסיק את המומחים אף לפני שהיא צירפה את ההסכמים האמורים להזמנות הרכש. עוד העלה משרד מבקר המדינה כי בארבע ( 31% ) ההתקשרויות הנותרות רפאל כלל לא צירפה להזמנות הסכמי התקשרות, לרבות כתבי התחייבות לשמירת סודיות24 ואישור על קיום ביטוחים. ממילא רפאל והמומחים לא חתמו על הסכמים כאלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל המתואר לעיל נעשה בניגוד לאמור בנוהל מומחים. לפיכך בכל ההתקשרויות במנור לא עיגנה רפאל את תנאי ההתקשרות עם המומחים כנדרש בנוהל מומחים. ליקויים בכריתת הסכמים בחט"ל משרד מבקר המדינה העלה כי ב -31 ( 94% ) התקשרויות של רפאל באמצעות חט"ל רפאל כלל לא צירפה להזמנות הרכש הסכמי התקשרות עם המומחים, לרבות כתבי התחייבות לשמירת סודיות ואישורים על קיום ביטוחים; ממילא רפאל והמומחים לא חתמו על הסכמים כאלו. ליקויים בכריתת הסכמים בהנהלת רפאל משרד מבקר המדינה העלה כי ב -24 (61% ) התקשרויות הנהלת רפאל כלל לא צירפה להזמנות הרכש הס כמי התקשרות עם המומחים, לרבות כתבי התחייבות לשמירת סודיות ואישורים על קיום ביטוחים. ממילא רפאל והמומחים לא חתמו על הסכמים כאלו. ההנהלה .__________________ .23 שני כתבי התחייבותלשמירת סודיות לא נמצאו במסמכי רפאל. 24 לגבי ההתקשרות של רפאל באמצעות מנור עם חברה ג' לקבלת שירותים ממומחה א' בשנת 2012 החברה חתמה באוגוסט 2012 על כתב התחייבות לשמירת סודיות. כתב זה שונה בניסוחו מזה שנקבע בנוהל מומחים. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 201 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 צירפה להזמנות הרכש רק15 (39% ) הסכמי התקשרות. אולם ב-13 (87% ) מביניהם לא חתמו המומחים על ההסכמים ועל כתבי ההתחייבות, ורפאל לא חתמה על אחד ההסכמים. משרד מבקר המדינה העלה בנוסף לכך, כי לפחות לגבי עשר (67% ) התקשרויות מבין15 ההתקשרויות שלעיל החלה רפאל להעסיק את המומחים לפני שצירפה להזמנות הרכש את הסכמי התקשרות, לרבות כתבי ההתחייבות האמורים; וממילא לפני שרפאל והמומחים חתמו על הסכמים כאלו. כל זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. יצוין כי לגבי 24 ההתקשרויות שלעיל נמצאו במסמכי הנהלת רפאל הסכמי התקשרות לתקופות הקודמות למועד ההתקשרות (להלן - ההסכם המקורי), עד ל -12 שנים, שהנוסח שלהם אף אינו תואם לנוסח ההסכמים שנקבע בנוהל מומחים. 23 (96% ) מהם אף לא נחתמו על ידי המומחים - דהיינו הסכמים לא תקפים. רפאל כתבה בהזמנות הרכש מהמומחים, כי ביצוען יהיה בהתאם להסכם המקורי (ראו בהמשך). כך לדוגמה בפברואר 2005 חתמה רפאל על הסכם התקשרות עם חברה ב' לקבלת שירותים משני מומחים. בהסכם נכתב כי תוקפו מיום חתימתו ועד לסוף דצמבר 2005 . בפועל המשיכה רפאל בהתקשרות עם החברה גם בשנים 2013 -2006 . יתר על כן, בשנת 2012 ,למשל מומחית מטעם החברה, שאינה כלולה בהסכם המקורי, העניקה לרפאל שירותי מומחה. מהמתואר לעיל עולה כי בסך הכול לא נמצאו בידי הנהלת רפאל 37 ( 95% ) הסכמי התקשרות תקפים עם מומחים וכתבי התחייבות לשמירת סודיות, החתומים על ידי המומחים, וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. הכנת הסכמים בדיעבד משרד מבקר המדינה העלה, כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 25 צירפה רפאל באמצעות חמ"ח, מנור, והנהלתה להזמנות הרכש הסכמי התקשרויות עם המומחים שבהם נכתב בדיעבד מועד תחילת העסקה מוקדם יותר. חשיפה לסיכונים בנוהל מומחים נקבע כי התקשרות עם מומחה תיעשה תוך הקפדה שבהסכם ההתקשרות ובאופן העסקת המומחה לא יהיו מרכיבים אשר על פי טיבם ומהותם עלולים להצביע על קיום יחסי עבודה בין רפאל למומחה. לפי נוסח ההסכם שנקבע בנוהל, מוסכם ומוצהר במפורש כי המומחה אינו ולא יהיה עובד של רפאל "ו/או של אחר מטעמה". יצוין כי בנוהל לא נקבע שיש לציין את מועד החתימה של הצדדים על ההסכם. עוד יצוין כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח ובהנהלת רפאל לא ניתן לדעת מתי חתמו נציגי רפאל על הסכמי ההתקשרות. .__________________ .25 ( שמונה33% ) מבין24 ,הסכמים בחמ"חתשעה ( 100% ) הסכמים במנור ו-13 (87% ) מבין15 .הסכמים בהנהלת רפאל 202 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר כי מנור, חט"ל והנהלת רפאל חשפו את רפאל לסיכונים הנוגעים ליכולת לאכוף אי-זליגת מידע על ידי המומחים לגורמים חיצו ניים, לקיום יחסי עבודה בין רפאל לבין המומחים ואף לסיכונים שמקורם בחילוקי דעות אפשריים בנוגע לתנאי ההסכם, נוכח התקשרויות עם מרבית המומחים ללא הסכמי התקשרות, כמתואר לעיל. הסיכון בקיום יחסי עבודה, לכאורה, מקבל משנה חשיבות בכל הנוגע לפורשי רפאל המועסקים כמומחי ם, חלקם מיום פרישתם, במשך שנים רבות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על רפאל להימנע מהעסקת מומחים ללא חתימות על הסכמי התקשרות תקפים. מן הראוי שרפאל תקבע בנוהל מומחים כי בנוסח ההסכם יצוינו מועדי החתימות של הצדדים עליו, תקפיד על קיום החתימות, ותקפיד שכל אלה יתקיימו לפני תחילת העסקת המומחים. להלן שתי דוגמאות הנוגעות לחשיפה לסיכונים, לכאורה, בגין הסכמי התקשרות עם מומחים בהנהלת רפאל. 1. בדצמבר 2001 חתמה רפאל בלבד על הסכם התקשרות עם חברה ג' לקבלת שירותים ממומחים ה' ו-ו' בתקופה דצמבר 2000 - דצמבר 2001 . בהסכם נקבע כי רפאל מתחייבת לשלם 70 דולר26 וכ-41 .דולר עבור שעת עבודה של מומחה ה' ושל מומחה ו', בהתאמה בשנים 2013 -2011 קיבלה רפאל מהחברה שירותים ממומחים ה' ו-ז'. משרד מבקר המדינה העלה כי רפאל קיבלה את שירותי המומחים שלעיל בשנים 2013 -2011 ללא שהיה בידיה הסכם התקשרות עם חברהג', לרבות לקבלת שירותים ממומחה ז', המפרט בין היתר את גובה התשלום עבור שעת עבודתו; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. יודגש כי על אף זאת שילמה רפאל לחברה 70 דולר עבור כל שעת עבודתה של מומחה ז'. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר הסכם התקשרות עם החברה, חשפה הנהלת רפאל את רפאל לסיכונים הנוגעים לתנאי ההתקשרות איתה. 2. בשנים 2014 -2011 סיפקה חברה ד' שירותי מומחים לרפאל. ב- 2012 וב- 2013 חתמה רפאל בלבד על הסכמי התקשרות עם החברה. בפברואר 2013 העבירה החברה לרפאל הערות לנוסח ההסכם ולכתב ההתחייבות לשמירה על סודיות מינואר 2013 ששלחה אליה רפאל. במרץ 2013 ענתה רפאל לחברה כי משנת 2010 לא שונה נוסח הסכם ההתקשרות, וכי רפאל אינה מקבלת את בקשתה של החברה לשנותו. החברה לא חתמה על הסכם ההתקשרות, ולמרות זאת המשיכה רפאל להעסיק את החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -ההקפדה בהנהלת רפאל על חתי מה של החברה על הסכם ההתקשרות, בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, חשפה את רפאל לסיכונים הנוגעים לקיום חילוקי דעות עם החברה בנוגע לתנאי ההתקשרות. .__________________ .26 .בהסכם נקבע ערך שעות העבודה בשקלים לפי שער החליפין ביחס לדולר רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 203 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי תפיק את הלקחים הנדרשים בעניין כריתת הסכמי ההתקשרות ליישום הליכי עבודה תקינים, ותפעל לביצוע פיקוח ואכיפה בעניין החתמת הספקים על ההסכמים ועל ההתחייבויות הנדרשות מהם. ביטוחי מומחים תנאים כללי ים בהזמנות רכש בהזמנות הרכש נכתבו התנאים הכלליים לביצוען, וביניהם, כי ספק כגון מומחה אחראי תוך כדי ביצוע עבודתו לכל נזק או אבדן שייגרמו "לגופו או לרכושו של כל אדם"; וכי הספק יבטח על חשבונו את נכסי רפאל הנוגעים לעבודתו במלוא ערכם בפני כל הסיכונים , ואת עובדיה והפועלים מטעמה (ההדגשות לא במקור). משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאים הכלליים שקבעה רפאל בהזמנות הרכש להתקשרויות עם ספקים, לרבו ת מומחים, הנוגעים לאחריות הספקים לנזקים האפשריים ולביטוח הנדרש מהם אינם עולים בקנה אחד עם הביטוחים שעל המומחה לערוך כנדרש באישור על קיום הביטוחים. מן הראוי כי רפאל תתאם את הדרישות האמורות בין המסמכים השונים. פוליסות ביטוח לפי נוהל מומחים שהיה תקף ממאי 2011 ועד לנובמבר 2012 המומחה מתחייב להעביר לרפאל לעיון לפי דרישתה את פוליסת הביטוח. החל מנובמבר 2012 נקבע בנוהל כי המומחה מתחייב להמציא לרפאל את האישור על קיום הביטוחים כשהוא חתום בידי מבטחיו, וזאת לפני מתן שירותי המומחה וללא כל צורך בדרישה מרפאל. ממסמך של רפאל מינואר 2014 עולה כי ככל שמומחה כלשהו לא יערוך את הביטוח ים הנדרשים, תישא רפאל בעלויות השתתפות עצמית בעת הפעלת פוליסות הביטוח שלה לגבי נזקים ל גוף או לרכוש רפאל, עד ל - 1,750,000 ;ש"ח וכי לרפאל אין ביטוח בגין נזק הנובע מהאחריות המקצועית של המומחה. אי-קבלת פוליסות ביטוח בשנים 2 0 1 1 ו- 2 0 1 2 משרד מבקר המדינה העלה כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח, בחט"ל ובהנהלת רפאל 27 ושנערכו בשנים 2011 ו- 2012 , לפני עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , החטיבות האמורות וההנהלה לא קיבלו מהמומחים פוליסות ביטוח או לפחות אישור על עריכתן. בכך הן לא וידאו כי המומחים ערכו את הביטוחים כנדרש בנוהל מומחים. .__________________ .27 18 ,התקשרויות בחמ"ח16 התקשרויות בחט"ל ו-20 .התקשרויות בהנהלת רפאל 204 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-קבלת אישור על קיום ביטוחים בשנת 2 0 1 3 משרד מבקר המדינה העלה כי מנור, חט"ל והנהלת רפאל לא קיימו את דרישת נוהל מומחים לקבל מהמומחים אישור על עריכת הביטוחים בכל ההתקשרויות בשנת 2013 שנבדקו28 , למעט אחת. בכך הן לא וידאו כי המומחים אכן עשו את הביטוחים כנדרש. היעדר סימוכין לנימוקים למתן פ טורים מעריכת ביטוח בחמ"ח בפברואר 2013 אישר רפרנט הביטוח לחמ"ח פטור מחובת עריכת הביטוחים הנדרשים ברפאל, או חלקם, לשנת 2013 .על ידי המומחים שההתקשרויות איתם נבדקו בביקורת באישור נרשם, כי "יש להתייעץ" עם הלשכה המשפטית בנושא אחריות בנזיקין. לא נמצאו בחמ"ח סימוכין לנימוקים למ תן הפטורים שאישר רפרנט הביטוח בפברואר 2013 מחובת עריכת הביטוחים; ואף לא נמצאו אישור או חוות דעת של הלשכה המשפטית בעניין זה; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. היעדר חוות דעת למתן פטור מעריכת ביטוח בהנהלת רפאל באוקטובר 2013 אישר מנהל הרווחה ואחריות חברתית בהנהלת רפאל פטור מחובת עריכת הביטוחים על ידי מומחה ח'. הפטור ניתן בדיעבד, יומיים לפני סיום מתן שירותי המומחה. לא נמצאו בהנהלת רפאל חוות דעת משפטית או חוות דעת של רפרנט הביטוח בעניין הפטור מחובת עריכת הביטוח על ידי המומחה. זאת ועוד, מתן הפטור אינו עולה בקנה אחד עם האמור בהסכם ההתקשרות עם המומחה שנקבע בנוהל מומחים, ולפיו התחייב המומחה לבטח את עצמו בפוליסת ביטוח תקפה ועדכנית כנגד הסיכונים הקשורים, הכרוכים או הנובעים מביצוע תפקידו לפי ההסכם. . . .__________________ .28 15 ,התקשרויות במנור17 התקשרויות בחט"ל ו-17 התקשרויותמבין 18 .בהנהלת רפאל רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 205 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר כי רפאל התקשרה באמצעות חמ"ח, מנור, חט"ל והנהלתה עם מרבית המומחים בלי שווידאה כי הם ערכו את הביטוחים הנדרשים. לגבי ההתקשרויות שערכה רפאל לאחר עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , הדבר אף נוגד את הנדרש בנוהל. התקשרויות כאלו עלולות לחשוף את רפאל לסיכונים שהביטוחים נועדו למזער את הנזק בגינם, ולגרום לרפאל לשאת ב עלויות נזקים פוטנציאליים שיגרמו המומחים לרכושה או לעובדיה, או לשאת בעלות ההשתתפות העצמית של הפעלת פוליסות הביטוח שלה. הזמנות רכש התקשרויות לפני אישור הזמנות רכש 1. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד לאמור בנוהל מומחים, במרבית ההתקשרויות שנבדקו29 בחמ"ח, במנור ובהנהלת רפאל החלה רפאל להעסיק את המומחים לפני שמורשי החתימה אישרו את ההזמנות להתקשרויות. כך לדוגמה אישרו מורשי החתימה בחמ"ח ביולי 2013 הזמנת רכש לחברה ה' לקבלת שירותים ממומחה ט', אף כי המומחה החל בעבודתו כחצי שנה קודם לכן, בינואר 2013 . בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי התקשרויות המשך לתקופת התקשרות קודמת נערכו ללא חידוש תוקפה של ההזמנה עקב מגבלה אדמיניסטרטיבית שרפאל הטילה על עצמה בנוגע לתוקפן של ההתקשרויות. דא עקא, הדבר אינו עולה בקנה אחד עם האמור בנוהל מומחים בעניין הוצאת הזמנות להתקשרויות. 2. משרד מבקר המדינה העלה כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 30 ,בחמ"ח במנור ובהנהלת רפאל, הוציאה רפאל באמצעות החטיבות וההנהלה הזמנות להתקשרויות עם המומחים שבהן נרשם מועד תחילת העסקה מוקדם יותר למועד הוצאתן; זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה תופעה זו המאפשרת לרפאל לקבל שירותי מומחים לפני הוצאת הזמנה ולהסדיר בצורה לא תקינה, בדיעבד, את התשלום למומחים. כך לדוגמה אישרו בדיעבד מורשי החתימה במנור, במאי 2013 ', הזמנת רכש לחברה ו לקבלת שירותים ממומחה י', ובה נכתב מועד תחילת העסקה כחצי שנה קודם לכן, בינואר 2013 . .__________________ .29 20 %(83 ,) התקשרויות בחמ"ח 11 (85% ) התקשרויות במנור ו -27 (69% ) התקשרויות בהנהלת רפאל. 30 ב-23 (96% ) התקשרויות בחמ"ח נרשמו בהסכמי ההתקשרות המהווים חלק מההזמנות, תחילת תקופת התקשרות המוקדמת למועד אישור ההזמנה, ב -11 (85% ) התקשרויות במנו ר וב -14 (36% .) התקשרויות בהנהלת רפאל 206 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תשלום למומחה ללא יתרה כספית בהזמנה שתי הזמנות הרכש בחמ"ח להתקשרות עם חברה ה' לקבלת שירותים ממומחה ט' בתקופה יוני 2012 - פברואר 2013 הסתכמו ב- 42,430 .ש"ח הביקורת העלתה, כי רפאל שילמה באמצעות חמ"ח לחברה ה' סך של 46,625 ש"ח על חשבון שתי הזמנות אלה, דהיינו 4,195 ש"ח יותר מהיתרה הכספית שבהזמנות. במסמכי רפאל לא נמצא הסבר על המקור התקציבי ששימש אותה לתשלום האמור. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשלום כמתואר עלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל ללא בקרה ופיקוח כנדרש; לפיכך על רפאל לעקור מן השורש אפשרות תשלום שכזו. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי מערכת הבקרה שלה מתריעה כאשר נציג רפאל מנסה לשלם לספק תשלום ללא יתרה כספית בהזמנה, אולם במקרה המתואר לעיל טעה העובד שלא עקב כנדרש אחר התראה כזו, אך הטעות תוקנה והתשלום העודף שהמומחה קיבל קוזז מהזמנה נוספת. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרפאל תשכלל את מערכת הבקרה כך שלא יתאפשרו תשלומים ללא קיום יתרות כספיות בהזמנות, כדי למנוע הישנות של מקרים כאלה. תשלום למומחים על חשבון הזמנות שתוקפן פג בינואר 2012 אישרה חמ"ח הזמנת רכשלקבלת שירותים ממומחה י"א לשנת 2012 . במקרה נוסף, באוגוסט 2012 'אישרה הנהלת רפאל הזמנת רכש לקבלת שירותים ממומחית ב שתוקפה עד דצמבר 2012. הביקורתהעלתה כי רפאל שילמה באמצעות חמ"ח והנהלתה בשנת 2013 למומחה י"א ולמומחית ב' בגין שירותיהם בשנת 2013 סך של 30,022 "שח ו- 6,247 ש"ח, בהתאמה, על חשבון הזמנות שתוקפן פג בסוף דצמבר 2012 ., וכל זאת בניגוד לאמור בנוהל מומחים משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע התשלומים שלעיל מעיד על כשל בפיקוח ובבקרה של הגורמים בחמ"ח ובהנהלת רפאל שאישרו אותם, ושל יחידות החשבות שביצעו אותם ללא הזמנות, ועלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי התשלום למומחית ב' הינו חריג ונגרם עקב כשל מיכוני, הנובע מקיום הזמנה שתוקפה פג, בשל מגבלות אדמיניסטרטיביות שהטילה רפאל על עצמה, אך נותרה בהזמנה יתרת תקציב לשנה העוקבת לזו שבה היא אושרה. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 207 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בהתקשרויות עם שני מומחים בביקורת עלו ליקויים הנוגעים להתקשרויות של רפאל עם שני מומחים שמילאו בעבר תפקידים בכירים במערכת הביטחון: התקשרות עם חבר ה לקבלת שירותי מומחה עבור מנכ"ל רפאל 1. החלטה להתקשר: במחצית מרץ 2013 דיווח מנכ"ל רפאל לדירקטוריון כי "החלטנו" להיעזר בשירותיו של מומחה י"ב לצורך קבלת חוות דעת נוספת על "השינוי המבני - ארגוני ועל נושא רפאל והחברות הבנות". יו"ר הדירקטוריון דאז בירך על כך ואמר כי חשוב שתהיה חוות דעת נוספת מאדם בעל ניסיון כמומחה י"ב. חבר דירקטוריון אמר כי "הרעיון הוא נכון ואפקטיבי". כשלושה שבועות לאחר מכן, באמצע אפריל 2013 , אישרה הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בראשות הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, להתקשר עם חברה ז' לקבלת שירותים ממומחה י"ב לתקופה מאי 2013 - אפריל 2014 בהיקף כספי של 45,000 .ש"ח לחודש משרד מבקר המדינה מעיר כי קיים פגם בכך שמנכ"ל רפאל החליט להתקשר עם חברה ז' ואף קיבל לכך את "ברכת" הדירקטוריון לפני שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים דנה בחלופות לשירותי המומחה. 2. תשלום לחברה: רפאל חתמה על הסכם התקשרות בינה לבין חברה ז' ואין לה סימוכין לכך שהחברה חתמה עליו, אף כי החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי 2015 כי היא שלחה לרפאל באפריל 2014 "מסמכים הקשורים להתקשרות". בהסכם נכתב כי הוא נערך ונחתם במחצית מאי 2013 ; כי תוקפו חל רטרואקטיבית מתחילת מאי 2013 ועד לסוף אפריל 2014 ; וכי רפאל מתחייבת לשלם לחברה 45,000 ש"ח לחודש תמורת ביצוע התחייבויות מומחה י"ב. בשלהי מאי 2013 אישרה הנהלת רפאל הזמנת רכש לקבלת שירותי מומחה מהחברה מאותו מועד ועד לסוף אפריל 2014 . בינואר 2014 קיצרה רפאל את תקופת ההתקשרות שבהזמנה לסוף פברואר 2014. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי המנכ"ל סיכם עם מומחה י"ב כי הוא יתחיל את עבודתו בתחילת אפריל 2014 ., והמומחה אכן החל בפעילותו במועד זה משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד תחילת עבודת מומחה י"ב באפריל 2014 , על פי סיכום המנכ"ל, לא בא לידי ביטוי בפרוטוקול של ישיבת הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בהסכם ההתקשרות עם המומחה ובהזמנת הרכש: בפועל אישר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לשלם לחברה סך של 45,000 ש"ח בגין מתן שירותי מומחה החל מאפריל 2013 , על אף האישור של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים שבראשות הסמנכ"ל עצמו, להתקשר עם המומחה החל מתחילת מאי 2013 , על אף האמור בהסכם ההתקשרות כי תו קפו החל מתחילת מאי 2013 , ושלא לפי האמור בהזמנת הרכש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי התשלום האמור התאפשר נוכח כשל בבקרות הפנימיות בהנהלת רפאל, לרבות אצל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, שאישר תשלומים לחברה. 3. היעדר דיון בתפוקות החברה: באפריל 2014 הכין מומחה י"ב דוח מסכם בנושא השינוי הארגוני ברפאל והשלכותיו על פעילותה. באוקטובר 2014 הציגהמומחה למנכ"ל 208 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ולראשי החטיבות ו לסמנכ"לים ברפאל מצגת בנושא. לא נערך פרוטוקול לדיון זה. עד למועד סיום הביקורת, נובמבר 2014 , הדירקטוריון לא דן בתפוקות המומחה, בערך המוסף שרפאל הפיקה מפעילותו ובהיקף התשלום ששולם לו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות חוות הדעת של מומחה י"ב לבחינת השינוי הארגוני שערכה רפאל ונוכח עלות ההתקשרות הגבוהה עמו שהסתכמה בכחצי מיליון ש"ח, ראוי היה שדירקטוריון רפאל ידון בדוח המסכם שהכין המומחה ובערך המוסף שקיבלה רפאל משירותיו. התקשרות עם מומחה י"ג 1. התקשרות בשנת 2011 : ()א ממסמכי רפאל עולה כי במועד בלתי ידוע בשנת 2011 אישרו הגורמים הנוגעים בחמ"ח להגיש לוועדה לבחירת מומחים בחטיבה בקשה להתקשר עם מומחה י"ג להתנעת פעילות בנושא סקרי בטיחות. משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד לנדרש בנוהל מומחים, בטופס הבקשה להתקשר עם המומחה לא פורטו ממצאי חלופות שנבחנו לקבלת שירותי המומחה או הסבר מדוע אין חלופות לכך, והנימוקים לבחירת המומחה. (ב) בטופס הבקשה מאפריל 2011 לוועדת ההרכשה בחמ"ח לאשר להתקשר עם המומחה כספק יחיד נכתב כי מדובר במומחה בתחום סקרי בטיחות בפרויקטים של חמ"ח. את הבקשה אישר חבר ועדת הרכשה יחיד. גם בפברואר 2011 אישר חבר ועדת הרכשה יחיד בקשה לאשר התקשרות עם מומחית י"ד כספק יחיד. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האישורים שניתנו בפברואר 2011 ובאפריל 2011 על ידי חברי ועדת הרכשה יחידים, ולא על ידי ועדה המונה לפחות שלושה חברים, נוגדים את התקנות ואינם מהווים פטור ממכרז. זאת ועוד, באישורים לא פורטו התקנות שלפיהן ניתן פטור ממכרז, ואף לא הובאו נימוקים למתן הפטור. למשל באישור מאפריל 2011 נכתב רק שמדובר במומחה בתחום סקרי בטיחות בפרויקטים של חמ"ח. 2. התקשרות בשנת 2012 : ממסמכי רפאל עולה כי במועד בלתי ידוע הגיש נציג חמ"ח לוועדה לבחירת מומחים בחמ"ח בקשה להתקשר עם מומחה י"ג לשנת 2012 . בנימוקים להתקשרות פורטו מקומות התעסוקה הקודמים שלו, ונכתב כי יש לו סיווג ביטחוני מיוחד. בפרוטוקול הוועדה מדצמבר 2011 שאישרה את הבקשה ואת ההתקשרות נכתב כי המומחה יקיים פעילות בנושא סקרי בטיחות בחטיבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנימוקים שפורטו בבקשה להתקשר עם המומחה לשנת 2012 , וגם הרישום בפרוטוקול הוועדה לבחירת מומחים בחמ"ח מדצמבר 2011 , בשבתה לפי הכתוב בפרוטוקול הדיון גם כוועדת מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרות. ממילא הוועדה לא נתנה פטור כזה. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 209 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 3. התקשרות בשנת 2013 : ממסמכי רפאל עולה כי במועד בלתי ידוע הגיש נציג חמ"ח לוועדה לבחירת מומחים בחמ"ח בקשה להתקשר עם המומחה לשנת 2013 . בדומה לבקשה שהוגשה בשנת 2012 , בנימוקים להתקשרות פורטו מקומות התעסוקה הקודמים של המומחה ונכתב כי יש לו סיווג ביטחוני מיוחד. בפרוטוקול הוועדה מדצמבר 2012 שאישרה את הבקשה ואת ההתקשרות נכתב כי המומחה יקיים פעילות בנושא סקרי בטיחות בחטיבה. באותו היום אישרה ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה31 פטור ממכרז להתקשרות בנימוק של ספק יחיד שיש לו את המומחיות הדרושה. בנימוקים שפורטו בבקשה שהוגשה לוועדה נכתב אך ורק כי למומחה יש התמחות במתן השירות. בקשה נוספת ממועד בלתי ידוע להתקשר עם מומחה י"ג בענייני בטיחות לשנת 2013 הגיש נציג ההנהלה לוועדה לבחירת מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל. בבקשה פורטו אותם הנימוקים דלעיל. בפברואר 2013 אישרה הוועדה את ההתקשרות, בשבתה לפי הכתוב בפרוטוקול הדיון גם כוועדת מכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם הנימוקים שפורטו בטופסי הבקשות להתקשרות לשנת 2013 , שהוגשו לוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל בשבתן על פי האמור בפרוטוקולים של הדיונים כוועדות מכרזים, לא עסקו במתן פטור ממכרז להתקשרויות האמורות. ממילא האישורים להתקשרויות שנתנו ועדות אלו וגם האישור שנתנו ועדת המכרזים או ועדת ההרכשה בחמ"ח אינם עולים בקנה אחד עם הדרישה בתקנות ובנוהלי רפאל בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. נוכח האמור לעיל מעיר משרד מבקר המדינה כי ההתקשרויות של רפאל בנושא בטיחות עם מומחה י"ג בשנים 2013 -2011 אינן עולות בקנה אחד עם האמור בתקנות בדבר מתן פטור ממכרז, לרבות בעילה של ספק יחיד. רפאל גם לא פנתה לספקים פוטנציאליים נוספים. תעריפי שעות עבודה של מומחים בנוהל מומחים נקבעו תעריפים לתשלום למומחה עבור שעת עבודתו. בנוהל לא נקבעו אמות המידה לקביעת גובה התשלום למומחה המועסק בתשלום חודשי בסכום קבוע ללא תלות במספר שעות העבודה שהשקיע. בטופס הבקשה להתקשר עם חברה ז' ובפרוטוקול הדיון של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים מאפריל 2013 שאישרה את ההתקשרות נכתב כי ההיקף הכספי של ההתקשרות נקבע לאחר שנוהל משא ומתן בין המנכ"ל לבין המומחה. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל, כי במקרה האמור קבע המנכ"ל את עלות ההתקשרות "מתוך ראיה כוללת של מומחיותו וניסיונו של" המומחה. .__________________ .31 .באישור הוועדה לא נכתב אם היא ישבה כוועדת מכרזים או כוועדת הרכשה 210 דוח שנתי66ב .שם הדוח: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אשר להתקשרויות עתידיות של רפאל עם מומחים המועסקים בתשלום חודשי קבוע ללא תלות במספר שעות העבודה שעבדו, מעיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שהדירקטוריון ינחה את הנהלת רפאל לקבוע קווים מנחים ואמות מידה לגובה התשלום שישולם להם. הדבר גם יתרום להעמקת הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון על ההתקשרויות עם מומחים ברפאל. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי ראוי שרשות החברות הממשלתיות תיתן את דעתה לסוגיית קביעת ג ובה התשלום המשולם למומחים. בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רשות החברות הממשלתיות ביוני 2015 למשרד מבקר המדינה כי תפעל להעלאת הנושא לדיון בדירקטוריון רפאל. . . בהתייחסותה לממצאי הביקורת הודיעה רפאל כי היא מקבלת את מרבית הממצאים ותפעל למניעת הישנותם; כי החלה לנקוט פעולות ליישום ההמלצות; כי דוח הביקורת צפוי לשרת אותה בהמשך תהליך ההתייעלות והבקרה בתחום המומחים שבו החלה; כי היא פועלת ותפעל לשנות ולהטמיע, לפי הצורך, את הערות הביקורת בעדכון הקרוב של נוהל המומחים; וכי חלק מהליקויים הינם כתוצאה מ"חבלי לידה" של הטמעת הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שרפאל תפעל בהקדם לעדכון נהליה ולהטמעתם במהירות ובמקצועיות, כדי למנוע את הישנותם של הליקויים שעלו בביקורת. כמו כן, עליה לפעול לחיזוק הבקרות הפנימיות על ההתקשרויות עם המומחים, שהיקפם נרחב, וכן להגביר את הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון בתחום זה. .סיכום .רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ היא חברה ממשלתית המחויבת להקפיד על נורמות של מינהל תקין, תחרותיות ושוויוניות. הדברים נכונים, בין היתר, לניהול כוח האדם, ובמיוחד בכל הקשור להליכי בחירה והתקשרות תקינים עם מומחים, שהם כוח אדם ייעודי חיצוני ויקר. מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , עולה כי "דרך המלך" להתקשרות עם מומחים היא באמצעות הליך תחרותי כדין, שעה שמתן פטור ממכרז הוא המקרה החריג. ככלל, במקום "שנפרצת הגדר" לא זו בלבד שהדבר עלול להוביל להפרת כללי המינהל התקין ולפגיעה בעקרונות השוויון וההוגנות, אלא גם נפתח לכאורה פתח לפגיעה בטוהר המידות ולהשרשת תרבות ארגונית לקויה, בעיקר כשהדבר נמשך זמן רב. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ 211 .:שם הדוח רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע״מ - התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ עם מומחים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ב שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בדוח ביקורת זה הועלו ליקויים רבים, חלקם חמורים, בתהליכי הבחירה וההתקשרות של רפאל עם מומחים. באופן נרחב רפאל לא הקפידה על ניהול התקשרויות תחרותי ושוויוני, והעדיפה במרבית המקרים ספקים מסוימים על פני ספקים פוטנציאליים אחרים . הדבר מעיד על "היד הקלה" שבאישור ההתקשרויות עם מומחים ברפאל. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה, שאין לקבלה. ממצאי דוח זה מעידים על כשל בהתנהלות הנהלת רפאל בכל הנוגע להתקשרויות שערכה עם מומחים. מקורו של הכשל במידה רבה בפיקוח ובבקרה לקויים של הגורמים הבכירים בהנהלת רפאל ובחטיבות העסקיות על תהליכי בחירת המומחים וההתקשרויות עמם, כל אחד בתחום אחריותו. גם בפעילות של דירקטוריון רפאל נמצאו ליקויים הנוגעים לפיקוח ולבקרה על יישום התכניות להתקשר עם מומחים ועל קביעת מספרם. מבקר המדינה רואה בחומרה את הפגיעה של רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, את ההתקשרויות שרפאל מבצעת בניגוד לתקנות ולנהלים שהיא עצמה קבעה, ואת כישלון הבקרות הפנימיות ברפאל שנועדו למנוע ליקויים כמתואר. .