רשות מקרקעי ישראל/הגנה על הסביבה החופית בישראל

 ♦ . . מבוא .רצועת החוף של מדינת ישראל משתרעת לאורך כ-196 ק"מ על שפת הים התיכון לאורך כ-56 ק"מ, על שפת הכנרת וכ-14 .ק"מ על שפת הים באילת רצועת החוף לאורך הים התיכון עשירה מאוד במגוון נכסי טבע, נוף ומורשת בעלי חשיבות ערכית וכלכלית. לאורך כ -70 ק"מ מחוף הים התיכון מתנשאים מצוקי כורכר שאינם יציבים, והתמוטטותם היא תהליך טבעי הנגרם מפעילות הים והרוחות8 ,. אולם תהליך זה מושפע גם מהתערבות אנושית בכלל זה עבודות עפר בנייה על המצוק ובקרבתו וכן נסיעות בכלי רכב. במשך השנים נבנו לאורך חופי הים התיכון מעגנות (מרינות), נמלים, מזחים, שוברי גלים, רציפים, מלונות, בתי מגורים, בסיסי צבא, תחנות, כח ומתקנים שונים, והותירו רק 53 ק"מ של חוף טבעי פתוח9 . הכנרת, ימת המים המתוקים היחידה בישראל, היא נכס שיש לו משמעות היסטורית, דתית ותרבותית, נוסף על היותו אתר טבע ייחודי המשמש מוקד משיכה חשוב ורבגוני במערך התיירות והנופש בישראל. בשל ייחודה הגיאוגרפי, עושר המינים של החי והצומח בחופיה, הפעילות האנושית המתקיימת לחופיה משחר ההיסטוריה - למן ימי האדם הקדמון ועד ימינו - בתחומי ההתיישבות, התיירות, התעשייה והחקלאות, הכנרת היא משאב בעל חשיבות לאומית. בשנות השמונים של המאה ה עשרים נקבעו מספר תכניות וחוקים בעניין חופי ישראל ובכללם: תמא/ 13 /כנרת- תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - מרחב הכנרת וחופיה (להלן - תמ"א 13 לאזור הכנרת), משנת 1981 /תמא13/ים-תיכון - תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים - חוף הים התיכון (להלן - תמ"א 13 לאזור החופים), משנת 1983 . בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת, חל שינוי במדיניות של מוסדות התכנון בכל הנוגע לבנייה ולפיתוח בחופי הימים. הסתמנה .__________________ .8 בדוח "התמודדותן של רשויות השלטון עם תהליכי הרס המצוק החופי" שפורסם בדוח רשויות מקומיות 2009 , צוין, כי רוב המצוקים נמצאים בתחומיהן של 22 רשויות מקומיות; כ-30 ק"מ מהמצוקים באחריות רשות הטבע והגנים הלאומיים וכ-20 ק"מ- באחריות משרד הביטחון. 9 .כולל חופי ים עירוניים משרד הבינוי והשיכון 443 . מגמה של הגנה על החוף הנותר ושמירת חוף בר קיימה למען הציבור שבאה לביטוי בחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד - 2004 (להלן- חוק שמירת הסביבה החופית); בחוק שמירת הסביבה החופית 444 דוח שנתי63ג .(תיקון - מפרץ אילת), התשס"ח - 2007 ,; ובחוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת התשס"ח- 2008 (להלן- חוק הסדרת חופי הכנרת). בחודשים פברואר עד אוגוסט 2012 בדק משרד מבקר המדינה מספר תכניות לסביבה החופית אשר חוק שמירת הסביבה החופית או חוק הסדרת חופי הכנרת אינם חלים עליהן. הבדיקה נעשתה במינהל התכנון אשר במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון), במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) ובמועצות המקומיות הרלוונטיות. בדיקות נוספות נעשו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה. .מערך החוקים לשמירה על הסביבה החופית .תכנית מתאר ארצית (להלן - תמ"א ) 13 : לאזור הכנרת התכנית אושרה בנובמבר 1981 ונועדה להסדיר את ייעודי הקרקע במרחב הכנרת וחופיה ואת השימושים בה מתוך התחשבות באזור כולו; וכן נועדה להבטיח את ניצול המשאבים הטבעיים של האזור לצורכי נופש ולרווחת הציבור, תוך שמירה על איכות מי הכנרת וערכי הנוף. התמ"א קובעת כי בשטח הקרקע שליד קו המים, שבו גובה מפלס הכנרת הוא מינוס 209 מטר עד למרחק של 50 מטר מקו המים האמור לכיוון היבשה תהיה הבניה אסורה, זולת במקומות שהבנייה מותרת בהם מפורשות לפי התכנית, או באישור הוועדה המחוזית לצו רך הקמת משאבות ומתקנים הדרושים להבטחת אספקתם של מי הכנרת. עוד התירה התמ"א באישור הוועדה המחוזית ייבוש חלק משטח הכנרת במקומות המסומנים בתכנית. תמ"א 13 : לאזור החופים התכנית אושרה ביולי 1983 ונועדה לקבוע את ייעודי הקרקע כרחצה, נופש, ספורט, הפעלת מתקני תיירות ושימושים אחרים המחייבים מיקום לאורך רצועת החוף; להסדיר שימושים הדורשים קרבה לחוף ולמנוע שימושים שאינם דורשים את קרבתו; ולהתוות את אופן השימוש ברצועת החוף שבתחום התמ"א עבור תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות. נקבע בה כי תכניות מפורטות שאושרו לפני אישורה יעודכנו או יתוקנו בתוך חמש שנים מיום אישורה; וכי תכניות חדשות יקבעו הוראות מפורשות להסדרת האיסור להקים מבנים במרחק 100 .מטר לפחות מקו המים ויכללו תסקיר השפעה על הסביבה ביוני 1996 אושר שינוי1 לתמ"א האמורה ולפיו אין חובה להגיש תסקיר השפעה על הסביבה בשטח המרוחק 200 מטר ויותר מקו החוף, אלא אם כן יידרש הדבר על ידי נציג השר שהשתתף באותה ישיבה במוסד התכנון. חוק שמירת הסביבה החופית : החוק נועד להגן על הסביבה החופית, ובכלל זה על החול החופי ועל אוצרות הטבע, לתועלתו ולהנאתו של הציבור ולדורות הבאים; כן נועד לקבוע עקרונות והגבלות לניהול ולפיתוח בני קיימה של הסביבה החופית ולשימוש בה. החוק קובע כי אין לבנות בתחום חוף הים במרחק פחות מ -100 )מטר מקו המים (פרט לבניית שירותי חוף בחופי רחצה - אלא באישור רשות מוסמכת, בכפוף להוראות תמ"א 13 לאזור החופים, ובאופן שימזער ככל האפשר את הפג יעה בסביבה החופית 10 אך תוך מאמץ לאזן בין מטרות הבנייה ובין שמירה על טובת הציבור ועל חוף בר קיימה. עוד קובע החוק כי חוף הים יהיה פתוח להליכה רגלית לכל אורכו, אלא אם כן נבנו בו מתקן ביטחוני, נמל וכו'. כל פגיעה בסביבה החופית ללא היתר או ללא נקיטת אמצעים לשיקומ ה .__________________ .10 הסביבה החופי ת כוללת את כל שטח מימי החופין של ישראל, ו -300 מטר ביבשה שיימדדו מקו המים. משרד הבינוי והשיכון 445 . ולהשבת המצב לקדמותו היא בבחינת עברה פלילית שעונשה שישה חודשי מאסר או קנס. לשם יישום החוק הוקמה במשרד הפנים בשנת 2005 ועדה לשמירת הסביבה החופית (להלן - הולחו"ף), וכל תכניות הבנייה והיתרי הבנייה החלים בתחום של 300 מטר מקו המים צריכים לקבל 446 דוח שנתי63ג .את אישורה. הוועדה בוחנת את תכניות הבנייה שמוגשות לה, את מטרותיה ואת השפעותיהן הצפויות, שוקלת אותן מול האינטרס הציבורי ומחליטה אם לקבלן או לדחותן. חוק הסדרת חופי הכנרת: באוגוסט 2007 התקבלה החלטת ממשלה 2297 בדבר הסדרת חופי הכנרת ובאפריל 2008 חוקק חוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת שנועד להסדיר את הטיפול בנושא בראייה כוללת, לגבש מדיניות אחידה בהתחשב בהיבטים הייחודיים של הימה, ולהגביר את האכיפה של חיקוקים שנועדו לצמצם במידת האפשר את הפגיעה בה. סעיף 52 לחוק הסדרת חופי הכנרת מתייחס להגדרה "יום התחילה" המופיעה בחוק שמירת הסביבה החופית כדלהלן: התשס"ח- 2007( ;3 ) לעניין ים כנרת - תתייחס ההגדרה ליום פרסומו של חוק הסדרת חופי הכנרת. חוק שמירת הסביבה החופית קובע כי אין בו כדי לפגוע בהוראות תכניות בנייה שקדמו לו והיו תקפות במועד חקיקתו. אולם פעמים רבות היתרי הבנייה החדשים שמונפקים בעקבות תכני ות הבנייה הישנות הללו אינם נבדקים בהתאם למגמות התכנון שנקבעו בחוקים ובתכניות מתאר חדשים יותר. בדיקות כאלה היו מובילות לפעמים למסקנה כי אין לאשר היתרי בנייה חדשים או לממש תכניות ישנות, שכן הם עלולים לגרום נזק סביבתי כבד. הדברים אמורים, למשל, בהיתרים לבניית כפרי הנופש בפלמחים 11 ובבצת12 אשר בוטלו לאחר מחאה ציבורית. כדי לנסות לצמצם את הנזק שבביצוע תכניות ישנות הציעו חברי הכנסת דב חנין, איתן כבל, ניצן הורוביץ, אופיר פז פינס ורחל אדטו הצעת חוק פרטית בדבר שמירת הסביבה החופית (תיקון - התאמת תכניות ישנות), התשע"ב - 2012 , ולפיה כל היתר בנייה המתבקש מכוח תכנית שעברו שמונה שנים מיום שניתן לה תוקף, יהיה כפוף לאישור הוועדה לשמירת הסביבה החופית. .תכניות שהמועד לביצוען עבר .לפי סעיף 84 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 (להלן- חוק התכנון והבנייה), בכל תכנית יצוין התאריך לביצועה. בבג"ץ 1636/92 התייחס השופט א' מצא לסוגיית תפוגת התאריך שצוין בתכנית כמועד ביצועה של תכנית13 : "לזמן ביצועה של תכנית נודעת חשיבות רבה. תכלית קביעתו של הזמן הינה אכן למנוע קיפאון תכנוני ובדרך זו לקיים מידה של איזון בין עניינם של בעלי קניין ויזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם על פי התכנון הקיים, לבין רווחת ואיכות חייו של הציבור; .__________________ .11 בנובמבר 2000 /פורסמה תכנית מפורטת בר236 , בדבר הקמת כפר נופש ובו350 יחידות אירוח על שטח של כ-70 דונם ברצועת החוף פלמחים. בדצמבר 2003 פרסם ממ"י מכרז לשיווק הקרקע, וזכתה בו הצעתן המ שותפת של שתי חברות קבלניות לחכירת הקרקע תמורת כ-8 מיליון ש"ח. בעקבות מחאה ציבורית ופרסום דוח מיוחד של מבקר המדינה בשנת 2009 בנושא הקמת כפר נופש בחוף פלמחים, בוטל המכרז. 12 בשנת 1992 אושרה תכנית 6005 /ג, בדבר הקמת שלושה כפרי נופש, אגם מלאכותי ושטחי מסחר. בשנת 2011 , בעקבות מחאה ציבורית, הודיע ממ"י כי הוא יבטל את המכרז ויגיע להסדר עם היזמים, שבמסגרתו הם יקבלו פיצויים תמורת החזרת השטח לציבור. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים המשא ומתן עם היזמים, עקב חילוקי דעות על שיעור הפיצויים שיקבלו, ועדיין לא התקיים תהליך לשינוי ייעוד הקרקע. 13 בג"ץ 1636/92, העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח'; יוסף סלע נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב פ"ד מז5 ,573. משרד הבינוי והשיכון 447 . והדאגה לעניינו של הציבור הלוא היא מחייבת לחזור ולבחון, מזמן לזמן אם תכנית שגובשה לפני שנים עודנה עונה על צרכי ההווה והעתיד, לשם קיומה של תכלית זו, כהלכתה, מוטל על רשויות התכנון ל שקוד על עדכון מתמיד של הנורמה התכנונית... הווי אומר: אם תכנית שוב אינה עונה על הצרכים, יש לתקן את התכנית או להמירה בתכנית חדשה. דרך פחות ראויה היא לעקוף את עיוותיה של 448 דוח שנתי63ג .תכנית ששוב אינה הולמת את צורכי ואת תנאי הזמן בהצבת תנאים להענקתו של היתר בניה המתבקש על פיה". כלומר, כאשר מוסדות התכנון נדרשים לקבוע אם לאשר בקשת היתר הנסמכת על תכנית שהמועד לביצועה עבר, עליהם לבחון היטב את הצורך בתיקון התכנית או המרתה בתכנית חדשה. להלן יפורטו תכניות מספר שהמועד לביצוען עבר וממ"י הוציאן לפועל, אף שלנוכח השינוי שחל במדיניות התכנון לאורך החופים התעורר צורך לשקלן מחדש. פיתוח בחופי הכנרת - תכנית לפיתוח החוף הצפוני של העיר טבריה במגרש 26 (להלן- התכנית) הכנרת היא אתר טבע ותיירות בעל חשיבות לאומית, היסטורית ודתית שיש לשמר, מקור מים עיקרי למדינה ומקור פרנסה לדייגים - בתור שכזאת היא משאב לאומי. בעת האחרונה יושמו כמה תכניות לבניית מלונות לאורך חופיה ובצפון העיר טבריה, הכוללות ייבוש חלק מן הימה ופגיעה באזורים רגישים. במאי 1992 ,הפקידה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון את התכנית ובמאי 2000 היא אושרה. התכנית כפופה לתמ"א13 - לאזור הכנרת על שינוייה, והיא עוסקת בפיתוח מרכז תיירות, נופש וספורט בחוף הצפוני של טבריה. על פי התכנית, מגרש מס' 26 מיועד, לבניית מלונאות מיוחדת 14 במרחק של50 מטר מהים, והיא מתירה לייבש את הקטע הזה של הכנרת כדי לאפשר בו בנייה כאמור. עוד נקבע בה כי היא תבוצע בשלבים בתוך חמש שנים. דהיינו תוקפה יפוג בשנת 2005 . במרץ 2007 פרסם ממ"י מכרז למגרש26 , ביולי אותה שנה זכתה חברה פרטית במכרז, ובפברואר 2008 נחתם עמה חוזה חכירה ל-49 שנה- מיולי 2007 עד יולי 2056 . בנובמבר 2009 נתנה לה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה- טבריה היתר ב נייה לייבוש. החברה החלה בביצוע עבודות הייבוש, אולם היא הפסיקה אותן בשל עיכובים בהסטת כביש 90 . ביולי 2010 אישר ממ"י לחברה להאריך את תקופת הבנייה עד יוני 2013 , מאחר שהעבודות להסטת כביש90 (באחריות קבלן אחר), שתחילת העבודה הותנתה בין היתר בביצוען, עוד לא הושלמו ואף נעצרו. במועד סיום הביקורת - דצמבר 2012 טרם הוגשה בקשה לקבלת היתר לבניית המלון. בתשובתו מדצמבר 2012 מסר ממ"י למשרד מבקר המדינה כי הבהיר לחברה שאי עמידה במועד שנקבע תהווה הפרה יסודית של ההתקשרות החוזית, על כל המשתמע מכך. .__________________ .14 בית מלון הפועל כמלון דירות ו/או דירות נופש ו/או על בסיס מכירת זכות השימוש בכל אחת מיחידות האירוח למס פר רב של אנשים או על בסיס מכירת יחידות האירוח לבעלים פרטיים והעמדתן לשימוש הציבור בתקופות מסוימות בשנה. משרד הבינוי והשיכון 449 .1. ממ"י פרסם כאמור את המכרז בשנת 2007 , אף על פי שהמועד לביצוע התכנית עבר שנתיים קודם לכן, בשנת 2005 . יצוין כי חוק שמירת הסביבה החופית חוקק כבר ב- 2004 , באוגוסט 2007 הוחל בחקיקת חוק הסדרת חופי הכנרת, ובאפריל 2008 ,, חודשיים לאחר החתימה על החוזה הוא נכנס לתוקף. לדעת משרד מבקר המדינה, לפנ י ששיווק ממ"י את הקרקע עליה חלה התכנית, הכוללת ייבוש חלקים מהכנרת, היה עליו להתחשב בשינוי המדיניות שבא לידי ביטוי בחוק שמירת הסביבה החופית, שבאותו מועד הוחל בהליך חקיקתו ולמצער לבחון את התכנית ברוח המדיניות החדשה, בין היתר כדי למזער נזק אפשרי לחופי הכנרת. 450 דוח שנתי63ג .2. בנובמבר 1996 , לבקשת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה בוצע תסקיר שבחן את ההשפעה של פיתוח חוף צפון טבריה על איכות מי הכנרת, וביוני 2007 היא ביקשה לבחון אם יש צורך בעדכונו. בהנחיות לתסקיר שהכין המשרד להגנת הסביבה כבר במאי 1992 , נקבע, בין השאר, כי יש לבדוק את כושר הנשיאה של הכנרת כולה. מסקנות התסקיר היו, בין היתר, כדלהלן: פיתוח חופים הפולש לתחום הימה הוא בעל השפעה הרסנית על תחום המים הרדודים; במקרים רבים יכולה השפעתו של פיתוח כזה לחרוג מגבולות האזור שבו הוא מתבצע ולהשפיע באופן שלילי על כל הימה; מנגד, חוף צפון טבריה הוא חוף בלתי מפותח, ולדעת עורכי הסקר יש לרכז את פיתוח החופים לצורכי תיירות סביב הכנרת באזורים שכבר נפגעו ממנו ושצמודים למרכזי התיישבות; כן ציין התסקיר כי, בשנים האחרונות מסתמנת מגמת פיתוח תיירותי מסיבי בחופי הכנרת, המתבססת ברובה על תמ"א 13 לאזור הכנרת. על פי התמ"א עצמה יש לבחון שוב תכניות ישנות לאחר שמספר הנופשים בכנרת יעלה על 60,000 .בשנה מבקר המדינה מעיר כי בניגוד להנחיות שניתנו במאי 1992 , אין בתסקיר התייחסות להשפעות מצטברות של מיזמים עתידיים על הכנרת; כן לא נבדק כושר הנשיאה של הכנרת כולה. זאת ועוד, נראה כי עדכון תמ"א 13 .לאזור הכנרת מתחייב עקב הגידול המתמשך במספר הנופשים בכנרת למשל, בשנת 2007 היה מספר הנופשים בכינרת כ-2 מיליון איש (לא כולל קמפינג), ובשנת 2011- כ-2.3 מיליון איש. מכאן שהמשך הפיתוח באזור הכנרת ללא בדיקה מחודשת של תמ"א 13 , על ידי מיזמים שכל אחד מהם נבחן בנפרד, בתחומיו המוגבלים, וללא התייחסות להשפעות המצטברות של כלל המיזמים על האזור, עלול לפגוע בכנרת ואף לסכן את ההצלחה ארוכת הטווח של התיירות שעבורה מתבצע הפיתוח. 3. על פי תנאי החוזה מ- 2008 , הזוכה במכרז אמורה לסיים את התכנון ולהגיש בקשה להיתר בנייה בתוך חצי שנה מיום אישור ההעסקה, כן עליה לסיים את הבנייה בתוך 36 חודשים מיום האישור. בפועל, עד למועד סיום הביקורת החברה טרם עשתה כן, ולמותר לציין שהיא טרם החלה בבנייה. על הצורך לבחון תכניות ברוח החקיקה החדשה, העיר משרד מבקר המדינה בדוח על חו ף פלמחים כדלקמן: "אף שחוק הסביבה החופית נכנס לתוקפו רק לאחר שהתקיים המכרז לשיווק הקרקע ונבחרה ההצעה הזוכה, ראוי היה שהמינהל יתחשב בעקרונות החוק בבואו להחליט אם לתת אישור או היתר לפעולה בקרקע. לפיכך ראוי שהמינהל בבואו לשקול אם להאריך עוד את תוקפו של חוזה הפיתוח ישקול אם הדבר עולה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי - שמירת הסביבה החופית פתוחה ונגישה לכלל הציבור וצמצום הפגיעה בסביבה החופית ככל האפשר". בתשובתו למבקר המדינה מינואר 2013 ציין מינהל התכנון כי בימים אלו הוא שוקד על הכנת תמ"א 13/13 מרחב הכנרת וחופיה שעתידה להחליף את תמ"א 13 כנרת. התכנית החדשה תשקף את תפישת התכנון העתידית ואת צרכיו השונים של המרחב ובין היתר תבחן התכנית ביטול או הוספת כפרי נופש לחופי הכנרת מתוך ראייה כוללת. משרד הבינוי והשיכון 451 . בניין מגורים על מצוק בת ים על פי תמ"א 13 יש לפעול לשימור מירבי של חוף הים כמשאב טבעי, ולאפשר שימושים ליעדים ציבוריים בלבד. באוקטובר 1984 אישרה הוועדה המחוזית תכנית לחלקת מגורים מיוחדת על שטח של 11,255 .מ"ר על המצוק בבת ים. שני שלישים מהחלקה הם בבעלות ממ"י בתכנית נקבע כי היא תבוצע ב תוך עשר שנים, כלומר עד שנת 1994 וכי היתר הבנייה יותנה בהכנת תכנית מפורטת למימוש זכויות 452 דוח שנתי63ג .הבנייה. יתר על כן, עיריית בת ים מעוניינת לשלב בשטח בין היתר, מיזמי מלונאות. למרות כל אלה החליט ממ"י בספטמבר 2009 לשווק את הקרקע לבניית מבנה מגורים בתנאים אלה: הבנייה תתבצע בתוך שש שנים; החברה שתזכה תהיה ערה לעובדה כי אין תכנית מפורטת החלה על החלקה, וכי הוועדה המחוזית החליטה שאין לקדם תכנית נקודתית בנפרד אלא כחלק מתכנית כוללת החלה על מתחם צפון הים בבת ים. בפברואר 2011 פורסם מכרז לשיווק החלקה שיועדה למבנה מגורים, באפריל אותה שנה זכתה במכרז חברה פרטית, וביוני אותה שנה חתם עימה ממ"י חוזה. 1. המועד שנקבע לביצוע התכנית חלף לפני שנים, ובמועד סיום הביקורת טרם הוכנה תכנית מפורטת אשר אמורה להתבסס גם על תמ"א 13 ועל חוק שמירת הסביבה החופית שהיה בתוקף במועד זה. אולם ממ"י פרסם בכל זאת מכרז למימוש התכנית שאיננה עוד בתוקף, אשר מטרתה הקמת מבנה מגורים לשימוש פרטי ולא לשימוש ציבורי בקרבת החוף, כנדרש בתמ"א 13 . התכנית, שאושרה 25 שנים קודם לכן, תאמה את מדיניות התכנון הישנה, ואינה עולה בקנה אחד עם מגמת התכנון החדשה ועם חוקי השמירה על החופים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הזמן הרב שחלף, לא היה מקום שממ"י ישווק את הקרקע בטרם תוכן תכנית מפורטת על פי הנורמות החדשות שנקבעו בחוק שמירת הסביבה החופית קודם שיווקה. 2. 'על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס1 , קרקע עירונית15 תימסר רק לאחר שהושלם תכנונה ורק לשימוש ליעוד שנקבע לה בתכנון. מכאן שעל ממ"י לשווק קרקע כאשר הזכויות לבנייה בה ידועות ומעוגנות בתכניות מפורטות. לא ברור מה היו השיקולים לשיווק קרקע עליה חלה תכנית ישנה, ושממילא הזכויות בה היו צריכות להיקבע בתכנית מפורטת שטרם הוכנה. בבדיקה בוועדה המקומית בת ים נמ צא כי טרם אושרה תכנית מפורטת החלה על המתחם, ולפיכך לא ניתן היתר לבניית המבנה. יצוין כי ממ"י לא ציין במכרז שעיריית בת ים מבקשת לשלב באזור אתרי מלונאות, כלומר הוא לא נהג בשקיפות מלאה. . משרד מבקר המדינה מעיר כי על מועצת מקרקעי ישראל והנהלתו לקיים דיון עקר וני לקביעת מדיניות עדכנית וקווים מנחים לאופן שבו מחוזותיו של ממ"י ועובדיו נדרשים לפעול בכל מה שנוגע לתכניות ישנות שהמועד לביצוען עבר - בייחוד נוכח השינויים התכנוניים-חברתיים שהתחוללו מאז נקבעו התכניות האמורות. יצוין כי העקרונות שאמורים להנחות את מדיניותו ש ל ממ"י אינם נוגעים רק לשיקולים כלכליים ולרווחים שיופקו משיווק תכניות ישנות, אלא גם - ואולי קודם כול - לשיקולים הנוגעים לרווחת הציבור, לאיכות הסביבה, לנדירות הקרקע ולצורכי החברה בישראל. .__________________ .15 .קרקע של ממ"י שאינה חקלאית משרד הבינוי והשיכון 453 . שאלות אלו היו במוקד דוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינה בעניין חוף פלמחים ובו צוין בין השאר כי: "חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל שיש לנצלו לטובת הציבור, ולפיכך יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות התכנו ן לבחון מחדש תכניות ישנות המייעדות שטחים ניכרים בסביבה החופית לבנייה ולפיתוח... על מנת להבטיח כי חוף הים ישרת את כלל הציבור בהתאם להוראות ולמגמות של חוק הסביבה החופית ובהתאם להוראות תמ"א 13 ותכנית מתאר ארצית לבנייה לפיתוח ולשימור מס' 35 . זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות ייחודיות ונדירות כמו קרקעות חוף הים - תשמש למינהל עיקרון מנחה, ומכאן שראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע מעין זו יקבע המינהל אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור". בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 , צוין כי הוא יקיים דיון במועצה, בהתאם להמלצת משרד המבקר, בנושא קביעת המדיניות הקרקעית בכל הקשור להגנה על הסביבה החופית וכי בעקבותיו תתקבלנה החלטות שתקבענה את המדיניות לפיה יפעל בסוגיה חשובה זו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , ציין מש רד התיירות כי הוא חולק על פרשנותו של משרד מבקר המדינה, ולפיה המועד לביצוע התכנית (אשר צוין בתכנית עצמה), הוא מועד פקיעת תוקפה של התכנית. לטענת משרד התיירות בתכניות אשר מוסד התכנון מצא צורך לקצוב זמן לתקפותן נקבע לכך סעיף מפורש ובהיר המנוסח בבהירות וכולל מנגנונים לפקיעת תוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתכניות שבהן עוסק הדוח הנוכחי אין סעיף מפורש הכולל מנגנונים לפקיעת תוקף. ראוי שהסוגיה תבחן על ידי היועץ המשפטי לממשלה ושהוא יקבע אמות מידה ברורות יותר לגבי משך תקפותה של תכנית מאושרת. עד אז, יש לפעול על פי ההלכ ה שנקבעה בפסק הדין בבג"צ 1636/92 (העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב)16 , ולפיה אם תכנית שוב אינה עונה על הצרכים יש ליזום מהלך לתיקונה או להמירה בתכנית חדשה. כאשר מוסדות התכנון נדרשים לקבוע אם לאשר בקשת היתר לבנייה הנסמכת על תכנית שהמועד לביצועה עבר, עליהם לבחון בקפידה את הצורך בתיקון התכנית. .__________________ .16 ראו ה"ש3 454 דוח שנתי63ג .הפיתוח בחוף הכרמל .שמורת הטבע בהתבסס על תסקירי השפעה על הסביבה שנערכו לגבי המיזמים השונים בחוף הכרמל עולה כי : קטע החוף במועצה האזורית חוף הכרמל, אשר משתרע על פני 9.5 ק"מ, מנווה ים דרך שמורת הבונים וקיבוץ נחשולים עד חוף דור עתיר ערכי טבע ונוף חשובים ביותר, ונמצאים בו שמורות טבע וגנים לאומיים רבים, ובכללם: שמורת חוף וים נווה ים, שמורת החוף מעגן מיכאל, שמורת ביצת נחל ושפך דליה סמוך למעגן מיכאל, הגן הלאומי דור, שמורת איי חוף דור, שמורת כורכרי חוף משרד הבינוי והשיכון 455 .הכרמל, שמורת ים דור-הבונים, שמורת חוף הבונים, שמורת חוף וים גלים סמוך למגדים והחותרים, ושמורת חוף מדרום לתל מיכל. מדובר באחד מקטעי החוף העיקריים לקינון צבי ים, ויש בו בתי גידול על חולות נודדים, וחולות מיוצבים למחצה, צמחיית חוף ייחודית ורכסי כורכר. מינים רבים של בעלי חיים וצמחים וחלקם הגדול נמצאים בסכנת הכחדה ובכללם: גרביל החוף, צב הים החום, שחפית הים והשחפית הגמדית. קטע החוף זה, העובר לאורכה של רצועת החוף של ישראל, משמש מסדרון אקולוגי ארצי. מסדרון זה נקטע במקומות רבים על ידי ישובים, חופי רחצה ועוד, מה שפוגע ברציפותם של השטחים הפתוחים ושל בתי הגידול הטבעיים. בתי הגידול מרוחקים ומנותקים זה מזה, והדבר פוגע בבעלי החיים והצומח המאכלסים אותם. המשך קיומם של חופים טבעיים ורצופים, חשוב להבטחת תפקודם האקולוגי. בנובמבר 2012 ציין המשרד להגנת הסביבה בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "הבעיה המרכזית מבחינת המשרד להגנת הסביבה היא כי לא הייתה בחינה כוללנית של כל חופי הכרמל וקביעה אילו חופים יישארו פתוחים, טבעיים וללא פיתוח". באותו מועד טענה גם רשות הטבע והגנים כי "הערתנו העיקרית היא ללא ראיה תכנונית ]מצפון לשמורת הבונים[ הבעייתיות בתכנון חוף הרחצה החדש כוללת למרחב שבין עתלית לדור. ראיה תכנונית כוללת יכלה לערוך בחינה כוללת של הצורך בחוף רחצה, אי השארת שטח ללא יעוד תכנוני ברור בין שפך נחל מערות ועד לתכנית הבונים ועוד". תכניות להקמת מוקדי תיירות ואכסון תיירותי בחוף הכרמל להלן תכניות למטרות פנאי ונופש לאורך רצועת החוף בתחומי המרחב הכפרי הפתוח של חוף הכרמל - מעתלית בצפון ועד קיסריה בדרום: עתלית: במועד סיום הביקורת, תכנית מתאר הכוללת אכסון תיירותי נמצאת בשלבי הכנה, אולם טרם נקבע המספר הסופי של מספר יחידות הנופש שיוקמו במסגרת התכנית. קיבוץ נווה ים : ביוני 2010 אושרה התכנית. יזם התכנית הוא המועצה האזורית חוף הכרמל, הבעלים של החלקה הם ממ"י ויזמים פרטיים והחוכר הוא קיבוץ נווה ים. מטרת התכנית היא הרחבת שטח הקיבוץ בהתאם לתמ"א 35 בכ- 350 יחידות מגורים, ובהקמת שני מוקדי תיירות: האחד מצפון לקיבוץ, שיכלול פארק מים ומוקד אכסון עממי ובו 120 יחידות נופש; והשני מדרום לקיבוץ, שיכלול גן אירועים ומוקד אכסון יוקרתי ובו 120 יחידות נופש. נוסף על כך, יוקמו במרכז הקיבוץ 32 חדרי אירוח כפרי ויפותחו שתי רצועות חוף: האחת מצפון לקיבוץ והשנייה מדרום לו. רמת הפיתוח של החוף הצפוני תהיה אינטנסיבית, ורמת הפיתוח של הדרומי מינורית. חוף הבונ ים: ביולי 2012 , לאחר שוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן - החלטת ועדת המשנה להתנגדויות מיולי 2012 ) בחנה כ- 1,000 התנגדויות לתכנית להקמת חוף רחצה בחוף החולי שמצפון לשמורת הטבע המוכרזת בחוף הבונים, היא אישרה את התכנית כדי לאפשר את הסדרת שירותי ההצלה במקום. התכנית כוללת קיוסק, שירותים ומבנה עזרה ראשונה בהיקף של 125 מ"ר, חניה בהיקף של100 מ"ר ושטח ללינת לילה; ונועדה לאפשר גם את פיתוח החוף הדרומי ואת הקמתם של מרכז הדרכה של רשות הטבע והגנים, מרכז מידע, קיוסק, מחסן, משרד ששטחו הכולל כ-142 מ"ר וחניון ששטחו 50 .מ"ר 456 דוח שנתי63ג .כפר נופש בקיבוץ נחשולים: בשנת 1982 אושרה תכנית שהסדירה את מגוון שימושי הקרקע וזכויות הבנייה של קיבוץ נחשולים, בכלל זה נקבעו בשטח ייעודיהם של אזור קייטנות ואזור ספורט. בשנת 1985 אושר שינוי לתכנית ששינה את ייעודו של שטח חקלאי לייעוד של כפר נופש. על בסיס תכניות אלו מופעלות במועד סיום הביקורת 112 יחידות נופש; וחברי הקיבוץ פועלים בעת ובעונה אחת הן לבניית 24 יחידות נופש נוספות על פי אותן תכניות, בשני מבנים משרד הבינוי והשיכון 457 . ארוכים במרחק של 100 מטר מהחוף, והן להכנת תכנית חדשה שתאפשר את הגדלת מספר יחידות הנופש בקיבוץ ל-500 . במועד סיום הביקורת טרם הוגשה התכנית לוועדה המחוזית. כפר נופש מצפון לקיבוץ נחשולים - שטח שהועבר לממ"י במסגרת הסדר קרקעות: בדצמבר 2009 החליטה הוועדה המחוזית - חיפה על הפקדת תכנית מפורטת להקמת כפר נופש יוקרתי שיכלול 500 יחידות בשטח של כ-190 דונם מצפון לקיבוץ נחשולים, במרחק של כ -300 ,מטר מהחוף סמוך לגן הלאומי תל דור ולשמורת הטבע הבונים. היזם של התכנית הוא ממ"י, אשר קיבל את הקרקע במסגרת תכנית הסדר הקיבוצים של ממשלת ישראל. כפר הנופש ייבנה על פני מים רדודים, ולחלופין על שטח ירוק. במסגרת טיפולה של המועצה הארצ ית לתכנון ולבנייה בתכנית הוגשו כ - 1,500 התנגדויות. בדצמבר 2011 מינתה לשכת התכנון המחוזית חוקרת (להלן- החוקרת) לתכנית, וזו בדקה את הנושא והגישה המלצות בעניינה. ביולי 2012 ,, לאחר שנדונו המלצות החוקרת החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את התכנית. כפר נופש במו שב דור: בספטמבר 2010 החליטה הוועדה המחוזית חיפה על הפקדת תכנית מפורטת לפיתוח אזור תיירות ונופש בשטח של 296 דונם במושב דור. התכנית כוללת הקמת מלון וכפר נופש יוקרתיים בהיקף של 500 יחידות, הקצאת שטח לקמפינג, והקמתם של שני מתחמי מסחר, חניון ובו 850 מקומות חניה וטיילת. חלק מהתכנית נכלל בתחום ה-100 מטר מקו המים. בעל הקרקע הוא ממ"י, והיזם הוא מושב דור. במאי 2011 אישרה הולחו"ף את התכנית. במועד סיום הביקורת עדיין לא הופקדה התכנית. הגן הלאומי תל דור: ביוני 2008 פורסמה להפקדה תכנית מתאר מקומית לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית בתל דור לגן לאומי ושמורת טבע. על פי התכנית יוקם בקרקע האמורה חניון ובו 400 מקומות חניה לרכב פרטי ו-12 חניות לאוטובוסים, תישמר זכות מעבר להולכי רגל, לא תותר בנייה בתחום החוף, החוף לא יוכרז כמקום רחצה אלא יישמר כשמורת טבע, ויוקם בו מרכז צלילה. היזם של התכנית הוא הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים ובעלי השטח שבו תבוצע התכנית הוא ממ"י. קיבוץ מעגן מיכאל: בשנת 2008 אושרה תכנית מפורטת להקמת 200 .יחידות נופש בשטח הקיבוץ ג'סר א -זרקא: במועד סיום הביקורת נמצאת בהכנה תכנית מתאר ליישוב הכוללת אזור נופש ותיירות. קיבוץ שדות ים: בשנת 2012 אושרה תכנית מפורטת להקמת60 יחידות נופש בקיבוץ. קיסריה: במועד סיום הביקורת תכנית מתאר, הכוללת 1,340 ,יחידות נופש נמצאת בשלבי הכנה. מכאן שרצועת החוף שבין עתלית לקיסריה, המשתרעת על פני 16.5 ק"מ מיועדת לפיתוח מסיבי של אכסון תיירותי ומי זמים מושכי קהל ומחוללי תנועה המצריכות בחינה מרחבית של כל איזור חוף הכרמל. משרד מבקר המדינה בדק את התכניות בקטע שבין קיבוץ נווה ים למושב דור. להלן ליקויים שנמצאו בהן: 458 דוח שנתי63ג .מדיניות תכנון חדשה התכניות שיידונו בפרק זה מתבססות כולן על תמ"א 13 לאזור החופים ועל תכנית מתאר מחוז חיפה תמ"מ 6 , המגדירות את האזור האמור כאזור פיתוח כפרי חופי שמאפשר שימושים ברצועת החוף משרד הבינוי והשיכון 459 . לצורכי ציבור, למשל לתיירות, לאכסון מלונאי וכן לפנאי ונופש, תוך שילובם במרקם המגורים הכפרי. אולם תכנית מתאר ארצית לתיירות תמ"א 12 , מלונאות- שינוי מס' 1 , מקדמת מדיניות חדשה של פיתוח תיירותי. תמ"א 35 תכנית מתאר ארצית לבנייה לפיתוח ולשימור מגדירה את אזור החופים כבעל מרקם חופי המיועד בין היתר לצורכי נופש ופנאי ולהנאתו של הציבור הרחב, וכן כאזור בעל רגישות סביבתית-נופית גבוהה, שבגללה יש להגביל את הפיתוח בו; ומסמך מ דיניות מימי .החופין של ישראל, שפורסם ביוני 1999 (ללא תוקף סטטוטורי), מגדיר את האזור כבעל רגישות גבוהה מבחינת תצורות נוף, ארכיאולוגיה, החי והצומח, וממליץ להשאירו במצבו הטבעי, לרווחת הציבור, בלי לפתחו ובלי להקים בו תשתיות שיגרעו מסגולותיו הטבעיות והנופיות. בהוראות מעבר בתמ"א 1/12 ובתמ"א35 נקבע כי הן רלוונטיות לגבי תכניות חדשות ואולם תכנית מתאר מקומית או מפורטת המאושרת מכוחן של תכניות שאושרו קודם אישור התמ"אות האחרונות מותנית בהצגת הנימוקים לחריגה מהן. ובתמ"מ 6 גם נקבע כי לעניין מוקד תיירות כפרי בשטחים פתוחים יחול הקבוע בתמ"א 13 . לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון שוב את תמ"א13 בהתאם למדיניות התכנון החדשה 17 . במיוחד נוכח העובדה שהקמת מוקדי תיירות בשטחים פתוחים ייקבעו על פיה. יצוין כי בתשובתה של הרשות להגנת הטבע למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , נאמר כי ראוי לשקול את עדכון תמ"א 13 : "הערה נוספת עקרונית היא תמ"א 13 . כידוע התכנית ותיקה משנת 1981 והיא יעדה את כל רצועת החוף בין הבונים לנווה ים לחוף רחצה. קיימים מקומות נוספים בהם ראוי לערוך שינוי ולעדכן את התמ"א". בתשובת מינהל התכנון למבקר המדינה מינואר 2013 הוא ציין כי הוא בוחן בימים אלו את תמ"א 13 ים תיכון ובודק אפשרות לעדכנה, כך שתתאים לצרכים וליעדים משתנים. הצורך בראייה אזורית כוללת סקר ביקוש והיצע במסגרת החלטת ועדת המשנה להתנגדויות מיולי 2012 , צוין כי "בשנים האחרונות אושרו וקודמו תכניות לא מעטות המציעות שטחי אכסון ונופש בסמיכות לחוף הים באזור חוף הכרמל... הליכי תכנון אלה נותנים מענה חלופי לצרכים התיירותיים". באותו דיון ציינה החוקרת שמונתה לבדיקת התכנית כי: "מומלץ לעדכן את סקר התיירות - אכסון בחוף הכרמל לשנת 2012 , ולהציג את פרוגראמת חדרי האירוח בישובים הסמוכים לחוף הים". .__________________ .17 ,בעניין זה ראו גם מבקר המדינהדוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2009 (אוקטובר 2010 ), "התמודדותן של רשויות השלטון עם תהליכי הרס המצוק החופי", עמ' 374 ; שם ממליץ מבקר המדינה למשרד הפנים לשקול תיקון כולל של תמ"א13. 460 דוח שנתי63ג .לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לעדכן את התכניות בדבר הקמת כפרי נופש נוספים בחוף הכרמל, בהתחשב בסקר מעודכן שיבחן את ההיצע האמיתי של יחידות הנופש בחוף הכרמל, ובהתחשב במדיניות התכנון החדשה שבאה לידי ביטוי בתכנית מתאר ארצית לתיירות תמ"א 12, שינוי מס' 1 - ,מלונאות, המובילה מדיניות חדשה לתיירות בישראל בדבר פיתוח תיירותי עירוני. משרד הבינוי והשיכון 461 . המשרד להגנת הסביבה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כלהלן: "המשרד להגנת הסביבה מתנגד להקמה מסיבית של כפרי נופש חדשים בסביבה החופית. מדיניות התכנון במשרד רואה בכך ניצול של משאב ציבורי לטובת מספר מצומצם של בעלי אמצעים ונופשים, המנוגד לעקרון שמירת חופים פתוחים לטובת הציבור הרחב". משרד התיירות בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין כי ראוי לקחת בחשבון גם את עמדתו כי מלונאות ואכסון תיירותי בכלל הוא שימוש ציבורי ראוי שאינו גוזל את החוף אלא מאפשר למגוון סוגי אוכלוסיה והמבקרים במקום ליהנות מהמשאב החופי. תסקיר השפעה על הסביבה לפי תקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשס"ג- 2003 על מגיש תכנית מקומית, מחוזית או ארצית שלדעת מוסד תכנון יש בביצועה כדי לגרום להשפעה ניכרת על הסביבה והעוסקת באזור בעל רגישות סביבתית גבוהה בשל משאבי טבע או נוף לרבות חוף, להגיש תסקיר השפעה על הסביבה. לפי תמ"א 13 ניתן לתת פטור לתכנית מהכנת תסקיר השפעה על הסביבה אלא אם יידרש הדבר על ידי נציג שר במוסד התכנון. לצורך אישור התכניות להקמת כפרי נופש ב נווה ים ומצפון לקיבוץ נחשולים, להקמת חוף רחצה בשמורת הטבע הבונים ולהקמת גן לאומי בתל דור נעשו תסקירים נפרדים לבחינת השפעתם על הסביבה. לכפרי הנופש בקיבוץ נחשולים ובמושב דור טרם הוכנו תסקירים הבודקים את השפעת התכניות על הסביבה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה בחרה לבחון את ההשפעה הסביבתית של כל תכנית בנפרד. פעילותה זו אמנם אינה מנוגדת לדרישות החוק, ואולי היא אף תרמה לשיפור התכניות, אולם לדעת מבקר המדינה, היא אינה מביאה בחשבון את הצורך בראייה כוללת של התוכניות, וזאת לאור העובדה שחוף הכרמל עתיר בשמורות טבע שהמשך קיומן תלוי בשמירת רצף אקולוגי ביניהן. לכן ראוי שיבוצע תסקיר מקיף שיבחן את השפעתן המצטברת של כלל התכניות על רצועת חוף הכרמל כולה. יצוין, כי ביולי 2012 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לבטל את התכנית להקמת כפר הנופש מצפון לקיבו ץ נחשולים, מאחר ש"מדובר באזור בעל רגישות וערכיות סביבתית, אשר מהווה חלק אינטגראלי מהמרחב החופי, ממכלול ארכיאולוגי ומרצף של שטחים פתוחים, פרויקט כפר הנופש, נשוא התכנית שבנדון, אינו משתלב בו, ואישורו עלול להביא לפגיעה בערכיות הסביבתית והנופית של שטח זה". כושר נשיאה 18 : נווה ים בתכנית אושרה הקמתן של 350 יחידות דיור ו-240 .יחידות נופש .__________________ .18 ,שיעורה המקסימלי של האוכלוסייה שיכולה לבקר במקום מסוים בעת ובעונה אחת בלי לגרום לפגיעה של ממש בסביבה ובלי לגרום לירידה ניכרת בשביעות הרצון של המבקרים במקום. 462 דוח שנתי63ג .הגן הלאומי תל דור : בתכנית אושרה הקמת חניון ובו 400 מקומות חניה לרכב פרטי ו-12 מקומות חניה לאוטובוסים. היקף החניה נקבע על פי המלצת רשות הטבע והגנים. מתשובת רשות הטבע והגנים מנובמב ר 2012 ,למשרד מבקר המדינה עולה כי חלק ממקומות החניה יועדו לאוטובוסים שיסיעו מטיילים לשמורת הטבע הבונים, הצמודה לתל דור. משרד הבינוי והשיכון 463 . משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטה זו על היקף החניה בתל דור היא דוגמה מובהקת לצורך לבצע סקר נשיאה הנוגע לגבי חוף הכרמל כולו, שכן המיזמים קרובים זה לזה והמבקרים בהם יכולים לחנות במקום השייך למיזם אחד ולהיכנס למיזם אחר, ולכן יש לבדוק את מספרן הכולל של החניות בחוף כולו. דבר שלא נעשה. כאמור לעיל מספר החניות בשמורת הטבע הבונים צומצם בעקבות המלצת הדוח הסביבתי. שמורת הטבע הבונים : בתכנית אושרה הקמתם של מתחם ללינת לילה ושל חניון ובו 700 מקומות חניה. באוגוסט 2006 הוציא המשרד להגנת הסביבה הנחיות ולפיהן יש לבדוק את כושר הנשיאה של השטח, ובכללו שמורת הטבע הקיימת וחוף הים הצפוני. במאי 2007 טען יועץ סביבתי מלשכת התכנון המחוזית חיפה כי הסוגיה החשובה ביותר ש יש לתת עליה את הדעת היא בכל הנוגע לעניינים סביבתיים, היא הקיבולת או כושר הנשיאה של חוף הבונים מבחינת הפעילות האנושית. בישיבת מועצת רשות הטבע והגנים בפברואר 2009 צוין "שההליך התקין של פיתוח בשמורות טבע חייב לכלול בדיקה של כושר הנשיאה של האתר בידע הטוב ביותר הקיים כיום, והכנת מסמך מפורט על השפעות הפיתוח... עומס המבקרים על ערכי הטבע בשמורה... והוא יקבע השפעה או מפלסי רעש ויקבעו קווים אדומים, שחצייתם תצריך שינוי ממשק וויסות עומס המבקרים". נמצא כי אף על פי שהתכניות האמורות אישרו כולן כניסה של נופשים ושל דיירים לסביבה החופית, לא הוכן בעניינן סקר כושר נשיאה. חמורה יותר היא הדוגמה של שמורת הטבע הבונים, מאחר שניתנו כמה וכמה המלצות - של המשרד להגנת הסביבה, ואף של מועצת רשות הטבע והגנים הכפופה למשרד זה - להכין סקר כושר נשיאה לתכנית לפיתוח חופי רחצה בשמורה זו. אף על פי כן, לא דרשה הוועדה המחוזית סקר כאמור ממגיש התכנית. שלושת כפרי הנופש בקיבוץ דור ובקיבוץ נחשולים : ביולי 2009 דנה הוועדה המחוזית מחוז חיפה בהקמתם של שלושה כפרי נופש בהיקף של 1,500 יחידות- האחד מצפון לקיבוץ נחשולים, השני בקיבוץ נחשולים, והשלישי בחוף דור - ברצועת חוף שאורכה כ -1.2 ק"מ. הדיון התבסס על שני דוחות שהוכנו על ידי חברות פרטיות: (א) דוח ממאי 2006 בדבר "מסגרת ביקוש והיצע לאכסון תיירותי בנחשולים דור". לפי הדוח יש עודף ביקוש ליחידות נופש בקטע החוף שבין עתלית לקיסריה, ושלושת כפרי הנופש האמורים יכולים להוות מענה; (ב) סקר כושר נשיאה מאפריל 2009 , ולפיו ניתן להקים את שלושת כפרי הנופש במתכונת המוצעת. מממצאי הסקר עולה כי כל עוד פעילות הנופש תוגבל לחופים המוכרזים וכל עוד יישמר מדד הנוחות לנופש, קרי 6.9 ,מ"ר חוף לנופש אזי לא תהיה זליגה של נופשים לבתי הגידול הרגישים אקולוגית, ובכללם החופים שאינם מוכרזים ושמורת איי דור, ולא צפויה פגיעה בבתי הגידול באזור שעליו חלות התכניות. הוועדה אימצה את המלצות הדוחות האמורים. 464 דוח שנתי63ג . נמצא כי הדוח מ - 2006 ,בחן אמנם את הביקוש וההיצע ליחידות נופש אולם הוא התבסס על נתונים לא מעודכנים. למשל, לא הובאו בו בחשבון הצימרים הפרטיים אשר נבנו בנחלות במתחם עתלית -קיסריה ויחידות הנופש במלון ניר עציון. זאת ועוד, הסקר האחרון שעליו התבסס הדוח הוא משנת 1994 , ובפועל הביקוש ליחידות נופש באזור נמוך ממה שנחזה בו; כפרי הנופש שנבנו בעבר באזור, כמו כפר הנופש ב גבעת אולגה ונאות גולף בקיסריה, שווקו ונמכרו כדירות מגורים; במשך השנים הוקמו מלונות רבים בדרגות שונות במרחב זה וכולם, ללא יוצא מן הכלל, נחלו כישלון. קצתם עומדים בשיממונם או שהתפוסה הממוצעת בהם נמוכה מאוד, וקצתם - למשל המלונות בחוות הברון בזיכרון יעקב - נמכרו כיחידות למגורים. עוד יצוין כי סקר כושר הנשיאה מאפריל 2009 לא בדק את כושר הנשיאה האקולוגי של החוף מאחר שהוא הסתמך על מדד צפיפות שנלקח מתמ"א 12 - אשר בוחנת כושר נשיאה תיירותי ולא סביבתי - ומכאן שהוא לא הציג קשר ישיר בין היקפם של כפרי הנופש ובין פגיעת התיירות במערכות אקולוגיות. אף שבפועל הביקוש ליחידות נופש בקיבוץ דור ובקיבוץ נחשולים קטן בהרבה מכפי שנקבע בדוח מ- 2006 , הוועדה המקומית חוף הכרמל, אשר הזמינה את הדוח, לא פעלה להזמנת סקר חדש עד למועד סיום הביקורת - למרות שהדוח מהווה בסיס לקבלת החלטות בדבר הצורך לפתח מיזמי תיירות בחוף הכרמל. שיקולים לאישור התכניות של ממ"י ושל קיבוץ נחשולים מינואר 2001 החלו להתקיים דיונים בדבר הקמת כפר נופש מצפון לקיבוץ נחשולים בהיקף של 500 יחידות וכפר נופש נוסף בהיקף של500 יחידות בתחומי קיבוץ נחשולים עצמו. נציגי הקיבוץ טענו כי לא רצוי לבצע שתי תכניות באזור, שכן הקיבוץ מתפרנס מכפר הנופש, מספר יחידות הנופש שביכולתו להפעיל מוגבל באמצעות מכסה, ואין לפגוע במצבו הכלכלי ולתכנן כפר נופש מתחרה. ממ"י, אשר קיבל את הקרקע מצפון לקיבוץ נחשולים במסגרת הסדר קרקעות הקיבוצים בתמורה למחיקת חוב של הק יבוץ למדינה בסך 50 מיליון ש"ח, ביקש להקים במקום כפר נופש. באמצעות כפר הנופש ביקש ממ"י להחזיר למדינה חלק מן הסכום, וטען שהתכנית מאפשרת למלא צרכים לאומיים, כגון הקמת בתי מלון, אספקת פרנסה לתושבי הסביבה והגדלת הכנסות המדינה. בעקבות חילוקי הדעות בין ממ"י לקיבוץ נחשולים, החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה בפברואר 2005 להכין מסמך המתייחס הן לכל שטחי הנופש וחדרי האירוח הקיימים בקיבוץ, והן לאלה שממ"י והקיבוץ מתכננים להקים, תוך בדיקת כושר הנשיאה של האזור. הדוח ממאי 2006 בדבר היצע יחידות האירוח וסקר כושר הנשיאה מאפריל 2009 , המליצו להקים את שלושת כפרי הנופש בחוף דור נחשולים ובכללם את שני כפרי הנופש האמורים. רק ביולי 2012 , לאחר שקיבלה ועדת המשנה להתנגדויות כ - 1,000 התנגדויות לתכנית להקמת כפר הנופש מצפון לנחשולים, היא ביטלה את התכנית. משרד הבינוי והשיכון 465 .משרד מבקר המדינה מעיר כ י ממ"י וקיבוץ נחשולים התייחסו בעיקר לשיקולים כלכליים בבואם לתכנן את הקמתם של שני כפרי נופש גדולים באותו חוף בדיוק. כנאמן הציבור ממ"י היה צריך לפעול לשיתוף פעולה בינו ובין הקיבוץ ולייצר תהליך קבלת החלטות תכנוניות שיאזנו בין האינטרס הציבורי לאינטרס של פיתוח תוך יישום עקרונות לפיתוח בר קיימה. 466 דוח שנתי63ג .היתרי בנייה שניתנו מתוקפן של תכניות ישנות כפר הנופש בקיבוץ נחשולים: כאמור, על פי התכניות שאושרו לקיבוץ בשנים 1982 ו- 1985 /(חכ5 /ומשח8 .) ניתן לבנות יחידות נופש בקיבוץ נחשולים בהתאם לתכניות אלו, ב - 2009 קיבל הקיבוץ מרשות הרישוי19 של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף הכרמל היתר לבניית 24 יחידות בשני מבנים ארוכים על חוף הים, במרחק של 100 מטר מהחוף. בתחילת שנת 2012 החל הקיבוץ בבנייה והקים גדר בטון שגובהה כ -2 ,מטרים. הבנייה עוררה מחאה ציבורית ובאפריל 2012 פנה השר להגנת הסביבה, מ ר גלעד ארדן, לראש המועצה האזורית חוף הכרמל בטענה כי "הפרויקט שאמור לשרת רק ציבור מצומצם של באי כפר הנופש נחשולים, ממוקם בכניסה לחוף הציבורי האינטנסיבי ביותר של חוף הכרמל, תוך צמצום משמעותי ביותר של המרחב הפתוח של החוף ושל הכניסה לחוף ותוך פגיעה בערכים הנופיים המיוחדים של חוף זה... היתרי הבניה אושרו בוועדת רישוי ולא נדונו בוועדה מקומית ובוועדה המחוזית, כך שלא ניתנה לציבור אפשרות להיות מודע ולהגיב...מן הראוי שתוספות הבנייה ובנייה חדשה בכפר הנופש של נחשולים, הנמצא בקרבה גדולה מאוד לקו המים, יבחנו בראיה כוללנית של כל הפיתוח המתוכנן בכפר הנופש, תוך התחשבות במרחב הציבורי של החוף ובערכי הטבע והנוף הייחודיים". במאי 2012 סוכם בוועדה המחוזית כי ההיתר יוקפא לתקופה קצרה, זאת כדי לאפשר למחוז, לקיבוץ, למועצה האזורית חוף הכרמל ולמשרד להגנת הסביבה לסכם ביניהם תכנית בינוי כוללת לשטח כפר הנופש. עוד סוכם כי התכנית תידון בוועדה המקומית ובולחו"ף. ביוני 2012 החליטה הוועדה המחוזית לבצע בתכנית שינויים כדלהלן: קיר ההפרדה יקוצר ויונמך, המבנים יוסטו מזרחה ויועמדו באלכסון כלפי החוף ויוגדל שטח החוף למתרחצים. התיקון להיתר יובא לדיון בוועד ה המקומית, והיתרי בנייה נוספים יינתנו רק לאחר שמליאת הוועדה המקומית תדון בתכנית בינוי כוללת לכל שטח כפר הנופש. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 , ציין המשרד להגנת הסביבה, כי "שתי התכניות המאושרות הן ישנות מאוד ולא תוקנו בהתאם להוראת תמ"א 13 ." וכי בינ ואר 2012 ציינה הוועדה לנושאים עקרוניים (להלן - הוולנת"ע) כדלהלן: "מוצאת הולנת"ע להדגיש בפני הוועדה המקומית, את הצורך בביצוע ההתאמה של תכניות חכ/5 /ומשח8 לתמ"א13 כאמור בסעיף10 לתמ"א, וזאת בין היתר, בכדי למנוע דיונים נקודתיים עתידיים מכוח תכניות ישנות אשר אינן תואמות לתמ"א 13 ואשר אינן ערוכות על גבי תשתית תכנונית עתידית". עוד ציין המשרד להגנת הסביבה כי הוא פנה למתכננת המחוז לשם לעדכון או תיקון התכניות, וכי "ראוי שמיצוי עתודות הבנייה הנותרות על פי התכניות המאושרות ימומשו רק לאחר הכנת תכנית בינוי כוללת שתעבור ביקורת ציבורית". .__________________ .19 .ועדה שחבריה הם ראש המועצה ומהנדס המועצה משרד הבינוי והשיכון 467 . לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהוועדה המקומית לא תיתן היתר בנייה אוטומטי אלא תשקול לפעול על פי פסיקתו של השופט מצא 20 ולפיה: "לוועדה מקומית, המתבקשת להעניק היתר בנייה, נתון שיקול דעת לשקול שיקולים תכנוניים, שהם מעבר לעצם התאמתה של הבקשה לדרישותיה של התכנית המאושרת... אך השימוש בשיקול דעת זה היכול להתבטא בהתניית מתן ההיתר בקיום תנאים הכרחיים וחיוניים, שבשלב התכנון קשה היה לעמוד על חיוניותם, ראוי שיעשה בצמצום ובזהירות ואינו יכול להוות תחליף נאות לפעולה נחוצה בתחום התכנון". .__________________ .20 בג"ץ 1636/92, העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח'; יוסף סלע נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב פ"ד מז5 ,573. 468 דוח שנתי63ג .פיקוח על ידי רשות הטבע והגנים במסגרת הדיונים של מוסדות התכנון על אישור התכנית שחלה בשמורת הטבע הבונים נקבע כי רשות הטבע והגנים, שפקחיה נמצאים ממילא בשטח, תהיה אחראית לניהול החופים החדשים. הפקחים יהיו אחראים ליישום ההגבלות שנקבעו בתכנית לשמירה על הסביבה החופית ועל שמורת הטבע. בדיון האחרון בתכנית, באוקטובר 2012 , החליטה ועדת המשנה להתנגדויות, כי מהבחינה המשפטית לא ניתן לקבוע כי רשות הטבע והגנים תנהל את המתחם כולו. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 ציינה רשות הטבע והגנים כי העובדה שבכל הדיונים שקיימה הוועדה המחוזית נקבע כי הרשות היא זו שתנהל את החופים ותפקח עליהם החלישה את עצמת התנגדותה לתכנית. וכעת עם ההחלטה החדשה הרשות חוששת שהשטח יימסר למפעיל פרטי שינסה להגדיל את רווחיו מארגון פעילויות שפוגעות בסביבה. גם החוקרת שמונתה על ידי לשכת התכנון המחוזית לבחון את התכניות המליצה שיוקם גוף ציבורי שינהל את החוף הצפוני או שרשות הטבע והגנים תנהל את החוף. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל סמיכותו של החוף לשמורת הטבע ונוכחותם הקבועה ממילא של פקחי הרשות באזור, מן הראוי שמוסדות התכנון יבחנו דרך חוקית שתאפשר למלא את המלצת החוקרת. .דירות נופש על המצוק בבת ים - מלון סאן בבת ים .בית המשפט העליון התייחס להלך הרוח המיוחד הנוגע להקמת דירות נופש או מבנה מגורים בסמוך מאוד לחוף הים. בשנת 198921 פסק כי "שתי מגמות מרכזיות, השלובות זו בזו, עומדות ביסוד תמ"א 13 : האחת שימור מירבי של חוף הים כמשאב טבעי על ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש קירבת חוף. המטרה השנייה: שימוש בחוף הים ליעודים ציבוריים ומניעת שימוש באזור החוף לשימושים פרטיים בלבד." בשנת 201122 פסק כי "חופי הים הינם כידוע משאב טבע ייחודי אשר מאז ומתמיד מכירות רוב מדינות העולם בצורך לשמרו לתועלת הכלל ולמנוע את הפקעתו מידי הציבור והעברתו לרשות היחיד". בשנת 1972 אישרה הוועדה המחוזית תכנית להקמת בתי מלון, פנסיונים, ומלון מגורים על המצוק בבת ים; ביוני 1999 אושר השינוי לתכנית ולפיו ניתן לבנות על המצוק יחידות אכסון מלונאי מסוגים שונים ובכללן אכסון מיוחד. ב- 22.2.11 נחתם בין ממ"י לחברה פרטית חוזה חכירה לפרק זמן של 49 שנים, ולפיו יופעל במצוק מלון בשיטת אכסון מלונאי מיוחדת בשם ה- LEASE BACK23 . .__________________ .21 עא 1054 ( חוף הכרמל נופש ותיירות 1989 ) בע"מ נ' עמותת אדם טבעודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נו (3 )385 22 עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' . 23 הזכות להעביר לצדדים שלישיים זכות חכירת משנה של יחידות בנכס, בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד התיירות 5/09 או לשינויים שיחולו בחוזר זה, אם יחולו. משרד הבינוי והשיכון 469 . 1. לפי חוזר מנכ"ל משרד התיירות 5/09 , על פי שיטת ה - LEASE BACK ניתן למכור עד 50% מיחידות האירוח, זאת כשלפחות 50% מהיחידות יישארו בבעלות היזמים או חברת הניהול. בעלי היחידות יהיו זכאים להשתמש ביחידתם פרק זמן מרבי של שלושה חודשים בשנה במצטבר, וחברת הניהול תשתמש ביחידות אלה במשך תשעה חודשים לפחות להשכרה מלונאית רגילה. חברת הניהול תקיים רישום שנתי בדבר השימוש העצמי בכל יחידה, שיהיה זמין לביקור ת של משרד התיירות ומוסדות התכנון. הסכמי המכר יכללו את ההגבלות האמורות ואלה יירשמו בהערת אזהרה בלשכת רישום המקרקעין. משרד התיירות יוודא שחברת ניהול מלונאית מפעילה כנדרש את הפרויקט, ובכלל זה יוודא שיש ברשותה רישיון עסק מלונאי. משרד התיירות מסר כי במצבים שבהם הוועדה המקומית אינה מערבת אותו בהליכי התאמתו של פרויקט מלונאי לתקנים תיירותיים במסגרת אישור הפרויקט, הרי הוא אינו ער לקיומו של המלון ואינו יכול לפקח על ניהולו, כנדרש בחוזר מנכ"ל 5/09 . על כן מציע משרד התיירות לכלול בהצעת חוק שירותי תיירות, אשר במועד סיום הביקורת נמצא בהליכי חקיקה, פרק העוסק במתקנים תיירותיים ולפיו "שר התיירות יקבע תנאים ודרישות למתקן אירוח מלונאי מיוחד, להבטחת השימוש בו כמתקן אירוח לציבור הרחב". 2. בבדיקה שנעשתה בוועדה המקומית בת ים נמצא כי בהיתר הבנייה שהוציאה הוועדה המקומית לחברה ב - 26.10 .10 לא צוין כי על המלון לפעול בשיטת ה - LEASE BACK אף שהדבר נקבע בתכנית המפורטת ולכן נמנע מהוועדה המקומית לפקח על ניהולו כנדרש בחוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לעגן את התנאים המיוחדים בהיתר הבנייה. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בת ים מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא תתקן את היתר הבנייה האמור כמו כן ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 .כי מלון סאן הוא הראשון מבין שלושה העתידים להיבנות בקרבת חוף הים על פי היתר הבנייה שיינתן לכולם מדובר במלון ללא מגורי קבע של אורחים, ובכוונת הוועדה המקומית לאכוף את תנאי ההיתר כך שכל שימוש שיעשה במלון שלא בהתאם לתנאים יגרור אחריו הגשת כתבי אישום, צווי הפסקת שימוש וקנסות כבדים. 470 דוח שנתי63ג .סיכום .1. לעיתים תכניות אינן תואמות לצרכים החדשים ולראייה התכנונית החדשה, משום שמאז הכנתן חלו שינויים חקיקתיים והתגבשו תובנות חדשות. ה דברים נוגעים גם לפיתוח רצועת החוף בישראל, שכן בשנים האחרונות חלו שינויים במדיניות הפיתוח באזור ובחקיקה בנושא, ששיקפו את הרצון להגן על הסביבה החופית. לנוכח זאת על מועצת ממ"י והנהלתו ליזום דיון מקיף במדיניות הראויה בנושא פיתוח הסביבה החופית, ובפרט במקרים שבה ם התכניות השונות פוגעות באינטרס הציבור בתחום זה ויש להתאימן לרוח השינויים שחלו מאז הוכנו. אולם מועצת ממ"י והנהלתו לא עשו כן, אף שהדבר התבקש, בוודאי לאחר פרסום דוח מבקר המדינה על חוף פלמחים משנת 2009 . מן הראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע עליה חלות הוראותיהן של תכניות ישנות על חוף הים, מגמת החקיקה החדשה תשמש לממ"י עקרון מנחה שיבטיח שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור. משרד הבינוי והשיכון 471 . על מוסדות התכנון לקבוע אמות מידה מפורשות בנוגע למשך תקפותה של תכנית מאושרת, וכמו כן עליהם לקבוע אם יש צורך מדי פעם בפעם לחזור ולבחון את מידת תקפותה של תכנית שגובשה לפני שנים, לנוכח השינויים שחלו מאז אושרה. 2. שטח השיפוט של המועצה האזורית חוף הכרמל כולל שמורות טבע רבות, ויש חשיבות רבה לשמירה על הרציפות האקולוגית שלו. הוועדה המקומית של חוף הכרמל והועדה המחוזית אישרו לא מעט תכניות לפיתוח כפרי נופש וחופי רחצה לאורך החוף, בלי שנעשתה בחינה מקיפה שכללה את השפעתן של כלל התכניות על הסביבה החופית. כל תכנית נבחנה בפני עצמה וניתנה בעניינה חוות דעת סביבתית נפרדת, ובה בעת - סקר כושר נשיאה בוצע רק לגבי חלק מהמיזמים בנפרד ולא לגבי חוף הכרמל כולו, כנדרש. במצב זה נקבעו מספר המבקרים המינימאלי ומספר מקומות החניה המותרים לכל פרויקט בנפרד, תוך התעלמות מהשפעות הזליגה של מבקרים בין החופים השונים, למרות הקרבה הגיאוגרפית ביניהם. על ממ"י בבואו לשווק קרקעות וכיזם של תכניות בניין עיר להביא בחשבון את עקרונות התכנון בהן מעוגנים אינטרסים של הציבור כשימור השטחים הפתוחים וחופי הים המיועדים לציבור הרחב.