משרד הביטחון/הליכים לאיוש משרות במשרד הביטחון

 ♦ . .מבוא .איוש משרות ותפקידים במשרד הביטחון (להלן - המשרד) נעשה בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (להלן- החוק), הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) והוראות המשרד. בהקפדה על קיום החוק וההוראות המסדירות את אופן איוש המשרות יש כדי לשפר את הליך איושן, אגב מתן הזדמנות שווה לכל מועמד מתאים ובחירה של הטוב מבין המועמדים, וזאת על בסיס הידע, הניסיון והכישורים המקצועיים של המועמדים. על פי סעיף 19 לחוק, "לא יתמנה אדם עובד המדינה אלאלאחר שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי, על פי בקשת המנהל הכללי או מי שהוסמך לכך על ידיו, בין שהתפנתה המשרה ובין שהיא עשויה להתפנות". עוד נקבע בחוק, כי ועדת שירות, שבראשה עומד נציב שירות המדינה, רשאית לקבוע כללים בדבר דרכי המכרז ופרטיו. ועדת השירות תקבע גם את היקף הבחינות והמבחנים שבהם צריך לעמוד מועמד למשרה. התקשי"ר מפרט את הדרכים לאיוש משרה פנויה בתקן ואת סדרן. למשרה, הכלולה בתקן, שהתפנתה ולא מולאה בדרך של העברת עובד ממשרה אחרת משרד הביטחון 1561 . באותו משרד או על ידי הוועדה לוויסות כוח אדם עודף, יפורסם מכרז פנימי. רק אם המשרה לא מאוישת במכרז פנימי או בדרכים 1562 דוח שנתי62 . ,נוספות המפורטות בתקשי"ר, נערך מכרז פומבי. המשרד מנסח את טופס המכרז לרבות תיאור התפקיד ודרישות הסף. נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) בודקת את נוסח המכרז הפנימי שהמשרד הכין ומאשרת אותו. עוד על פי התקשי"ר, לנוש[ "האחראי יביא את המכרז לידיעת עובדי המשרד ... בדרך ]א בכל משרד שתבטיח שכל עובד יוכל לעיין בו". כמו כן, עובד המעוניין להשתתף במכרז למשרה פנויה ימלא טופס בקשה למשרה פנויה. לאחר מכן, "יבדוק האחראי, אם העובד ממלא אחר דרישות המשרה הניתנות לקביעה אובייקטיבית (כגון השכלה, ותק בתפקידים מסוימים)". לאחר שאושרו המועמדים הרשאים לגשת למכרז מתקיימת ועדת בוחנים לבחירת העובד המתאים למילוי המשרה. המשרד עורך מדי שנה בשנה עשרות מכרזים פנימיים לאיוש תפקידים שונים. בשנת 2010 מספר המכרזים הפנימיים היה גבוה במיוחד 5 והגיע ל -222 . אגף מינהל משאבי אנוש במשרד (להלן - אמ"ש6 ) נושא באחריות לטיפול בנושאי כוח אדם, בין היתר, בשיבוץ עובדים וקידומם בהתאם להוראות החוק, התקשי"ר והוראות המשרד. בחודשים ינואר עד אפריל7 2011 בדק משרד מבקר המדינה את ההליכים לאיוש משרות בכ -80 מכרזים פנימיים שפרסם המשרד במהלך שנת 2010 . נבחנה התנהלות המשרד ונציגי נש"ם בהתאם להוראות החוק והתקשי"ר בשלבי המכרז השונים. הביקורת נערכה באמ "ש. ביקורת השלמה נערכה באגף הבחינות והמכרזים שבנש"ם, האחראי לכל נושא המכרזים בשירות המדינה. יצוין, שכבר בדוח שנתי 56ב8 של מבקר המדינה בנושא מכרזים לאיוש משרות בכמה משרדי ממשלה, עלו ליקויים במספר נושאים הנכללים גם במסגרת הביקורת הנוכחית, כגון עמידה בדרישות סף למשרה, רישום פרוטוקולים המתעד את תהליך קבלת ההחלטות של ועדת הבוחנים והצורך בשימוש בכלי מיון והערכה נוספים. בביקורת עלו ליקויים בשלבים השונים של המ כרז: בכ-30% מהמכרזים שנבדקו עלו ליקויים בהתנהלות נציגי המשרד ונציגי נש"ם בנוגע לטיפול בפניות המועמדים ובניהול הישיבות של ועדות בוחנים; נוסף על כך, במרבית המכרזים קיים המשרד דיון בטרם התכנסות ועדת הבוחנים (להלן - דיון מקדים) - דבר הנוגד את כללי התקשי"ר -והפרוטוקולים של הדיונים של ועדת הבוחנים שנרשמו אינם משקפים את מהלך הדיון עד לקבלת ההחלטה. ממצאי הביקורת מוצגים בדוח זה לפי שלבי המכרז השונים, החל משלב תיאור התפקיד וקביעת דרישות הסף וכלה בכתיבת הפרוטוקול של המכרז על ידי מרכזת ועדת הבוחנים. .תיאור תפקיד ודרישות סף .על פי התקשי"ר, יש לפרסם את הדרישות למינוי משרה במכרז הפנימי וכן תואר המשרה, תיאור התפקיד והדרגה, כפי שנקבע בתקן המאושר של כל משרד. קיימת חשיבות בהגדרה מראש של דרישות התפקיד ותנאי הסף המתאימים, שכן בשלב .__________________ .5 זאת, בעקבות משרות רבות שהתפנו עקב תהליכי פרישה מוקדמת שחלו במשרד. 6 ב- 1.7.11 , לאחר סיום הביקורת, בוטל אגף ארגון, בקרה ומינהל ומרבית תפקידיו- לרבות האחריות לתיאור תפקידים - עברו לאגף משאבי אנוש, ששמו שונה לאגף מינהל ומשאבי אנוש. 7 נעשו השלמות עד יוני 2011. 8 ,מבקר המדינה דוח שנתי 56ב ( 2006 ), מכרזים לאיוש משרות בכמה משרדי ממשלה, עמוד 249. משרד הביטחון 1563 .מאוחר לא ניתן לפסול מועמד בשל אי-עמידה בתנא י כלשהו שלא הופיע בדרישות המכרז. כאמור, על פי התקשי"ר, נש"ם בודקת את המכרז 1564 דוח שנתי62 . הפנימי ומאשרת אותו. בדיקת המכרזים העלתה מספר מקרים שבהם פורסמו מכרזים, בלי שיחידת התקינה9 במשרד ונש"ם בחנו את הצורך לעדכן את תיאורי התפקיד ודרישות הסף. להלן דוגמאות: 1 . במכרז לתפקיד ראש יחידה א' שפורסם בפברואר 2010 נקבע, כי ההשכלה הנדרשת היא "אקדמאי בתחום הספרנות/ידיעת הארץ/היסטוריה". למכרז ניגשו שני מועמדים. שניהם סיימו לימודי תעודה בארכיונאות והם בעלי תעודת ארכיונאי מורשה. אולם לאחד מהם תואר ראשון בתחום שאינו על פי דרישות המשרה. מועמדותו נפסלה על ידי יחידת ניידות ומכרזים באמ"ש (להלן - יחידת המכרזים) על רקע אי-עמידה בדרישת ההשכלה. במאי 2010 ערער המועמד על פסילתו בפני נש"ם. במסגרת ערעורו התייחס המועמד לפנייתה של הממונה עליו לסגנית ראש אמ"ש, ממרץ 2010 , שבה ציינה כי למעשה תיאור התפקיד לא נבדק על ידיה טרם פרסום המכרז, וכי יש לתקן את דרישות הסף ולהוסיף סייג, לפיו "מי שאינו בוגר התואר הנ"ל, נדרשת תעודה בלימודי ארכיונאות". לטענתה, נוסח זה מופיע בתיאור התפקיד של ראש יחידה אחרת בארגון, ודרישה זו צריכה להופיע גם בתפקיד ראש יחידה א'. בעקבות הערעור הקפיאה נש"ם את המשך הליכי המכרז עד לברור ההשגה וקבלת החלטה. במסגרת בדיקת הערעור פנתה נציגת הייעוץ המשפטי של הנש"ם למנהלת אגף הבחינות והמכרזים שבנש"ם וציינה בפניה, כי "כידוע על תנאי הסף להיות רלוונטיים והכרחיים, לשקף את המינימום הנדרש לביצוע התפקיד. משהתגלה כי תנאי הסף שנקבעו במכרז אינם סבירים ומידתיים ומשכך מונעים שלא כדין ממועמדים ראויים להגיש את מועמדותם, יש לתקן את הטעות באופן שיאפשר להם להגיש את מועמדותם. זאת בפרט נוכח העובדה שאין אנו מצויים בשלב מאוחר בו נבחר זוכה במכרז, ואף טרם החלו בהליכי מיון כלשהם" (ההדגשות במקור). עוד הוסיפה, "יודגש כי קביעת תנאי סף מגבילה למעשה את חופש העיסוק של מי שאינו עונה על תנאיו. כשמדובר בפגיעה בזכות יסוד, היא איננה יכולה לעמוד מקום בו היא מתגלה כבלתי סבירה" (ההדגשות במקור). באוקטובר 2010 הודיעה מנהלת אגף הבחינות והמ כרזים בנש"ם ליחידת המכרזים במשרד, שנציב שירות המדינה החליט, כי ניתן להרחיב את תחומי ההשכלה הנדרשים. נוכח האמור "יש לתקן את תיאור התפקיד... ולהאריך את משך פרסום המשרה". בדצמבר 2010 .'פורסם מכרז מעודכן לראש יחידה א למכרז ניגשו אותם שני מועמדים, וזכה בו המועמד שערער על פסילת מועמדותו במכרז הקודם. 2 . למכרז לראש יחידה ב' באגף מסוים ניגשו שתי מועמדות. האגף לא מצא לנכון לכלול בין הדרישות למשרה את הדרישה להשכלה בתחום הכלכלה, ורק ציין כי רצוי תואר שני במינהל עסקים. למרות זאת, במסגרת דיון מקדים (בנושא אי - תקינות ההלי ך ראו בהמשך), סיכם סמנכ"ל וראש אמ "ש, מר רוני מורנו, כי "התחום הכלכלי חשוב בתפקיד על אף שלא בא לידי ביטוי בדרישות המשרה. המציאות מצריכה מי שיש לו נגיעה, ראייה והבנה כלכלית" (ההדגשה אינה במקור), ולכן עמדת האגף אליו משתייכת יחידה זו הייתה, כי שתי המועמדות אינן מתאימות לתפקיד. משמעות הדבר היא, שעל אף שהדרישה להשכלה בתחום הכלכלי לא נכללה כדרישת סף, סמנכ"ל וראש אמ"ש ויתר הנציגים סברו בעת הדיון המקדים, שידע בתחום הכלכלי חשוב לתפקיד. ועדת הבוחנים לא מצאה אף אחת מהמועמדות כמתאימה לתפקיד (בנוגע למכרז זה ראו גם בהמשך). .__________________ .9 בעת הביקורת הייתה יחידת התקינה חלק מאגף ארגון, בקרה ומינהל. עם ביטול האגף, עברה היחידה ביולי 2011 .לאמ"ש משרד הביטחון 1565 .3 . למכרז למשפטן נדרש תואר ראשון במשפטים ורישיו ן ישראלי בעריכת דין. בתחום הניסיון צוינה עדיפות לבעלי רקע משפטי בתחום רשלנות רפואית. דרישות נוספות שצוינו הן כושר הבעה בעל פה ובכתב בשפה העברית. למכרז ניגשה מועמדת אחת בלבד, בעלת תואר ראשון במשפטים ותואר שני במינהל עסקים. מועמדותה אושרה וצוין כי היא עומדת בדרישות המשרה. במסמך סיכום הדיון המקדים צוין שבתפקיד יש "משקל רב וחשיבות רבה לניסיו ן בתחום המשפטי בכלל ובתחום 1566 דוח שנתי62 . הרשלנות הרפואית בפרט" ו"כי מדובר בתפקיד תובעני ושוחק המחייב זמינות רבה, נוכחות ומענה מהיר בלו"ז קצר". כאמור, במסמך תיאור המשרה דרישת הניסיון הופיעה כעדיפות בלבד ולא כדרישת חובה, ואילו הדרישות האחרות כלל לא באו לידי ביטוי, לא בתיאור התפקיד ולא בדרישות המשרה. ועדת הבוחנים פסלה את המועמדת וציינה בפרוטוקול ש"הוועדה החליטה פה אחד שלא לבחור ב... לתפקיד, לאור רגישות התפקיד ועל רקע ניסיונ ה התעסוקתי שנעדר ניסיו ן משפטי בכלל ובפרט בתחום הנזיקין ורשלנות רפואית". יצוין, כי במהלך הביקורת נציגי נש"ם הבהירו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי לא ניתן לפסול מועמד או לא לבחור במועמד מסוים על רקע אי-עמידתו בדרישות המוגדרות כעדיפות בלבד. על אמ"ש ועל נש"ם להקפיד שתנאי הסף יהיו בהתאם לדרישות המשרה, כדי שכל המו עמדים המתאימים יוכלו להגיש את מועמדותם. פרסום דרישות סף, שאינן משקפות כראוי את הכישורים הנדרשים לתפקיד, עלול במקרים מסוימים להביא לבחירתם של מועמדים שאינם מתאימים לאיוש המשרה. .עמידה בדרישות סף למשרה .כאמור, לאחר שעובד המעוניין להשתתף במכרז פנימי ממלא טופס בקשה למשרה פנויה יש לבדוק אם הוא ממלא אחר דרישות הסף. יצוין, כי תנאי הסף מאפשרים לכל מי שעומד בהם להתמודד באופן שוויוני במכרז, וממקדים את הבחירה בין המועמדים המתאימים למשרה בלבד 10 . בביקורת עלה, כי במספר מכרזים נוסח דרישות הסף לא היה חד -משמעי, ובשני מקרים ה דבר בלט במיוחד ולכן הביא לפרשנויות שונות. עוד עלה, כי שעה שבמרבית המקרים, כשמתעורר ספק אם מועמד עומד בתנאי הסף, יחידת המכרזים ונש"ם עורכים בירור בנושא, נמצא מכרז אחד שבו אושרה מועמדות בלי שהנושא נבדק עד תום, כמפורט להלן: 1 . במכרז למשרת מנהל מחוז נדרש ניסיון של "ארבע שנים בתפקיד ניהולי בכיר, שלוש שנות ניסיון בהערכת ביקורת והכרת הארגון של משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, מוסדות ציבור, צה"ל ומשטרת ישראל". ניסיון ב"ביצוע ביקורות משולבות ברשויות המקומיות" היה בגדר רצוי בלבד. למכרז, ניגשו ארבעה מועמדים, שלושה מהאגף בו הוצעה המשרה ואחד מאגף אחר 11 . שעה ששלושת המועמדים של האגף אושרו כעומדים בתנאי הסף, לגבי עמידתו של המועמד מאגף אחר (להלן - מועמד ב') בדרישות הסף, דרשה סגנית הממונה בנש"ם לקבל פירוט. מועמד ב' העביר ליחידת המכרזים מסמך המתאר את ניסיונו. מסמך זה הועבר גם לסגנ ית הממונה בנש"ם. בעקבות הפירוט, החליטה יחידת המכרזים לאשר את מועמדותו "במסגרת מדיניות המשרד לתת לוועדת הבוחנים לקבוע התאמה של עובד שטוען כי יש לו הניסיון המלא על פי הדרישות". לא נמצא שסגנית הממונה בנש"ם העירה ליחידת המכרזים, כי מועמד ב' אינו עומד בכל דרישות הסף. למעשה, אף על פי שהתעורר ספק בדבר עמידתו של המועמד בתנאי הסף, הדבר לא נבדק ולא נבחן לעומק. בכך, לכאורה, נש"ם אפשרה בחירה במועמד שהיה ספק בדבר עמידתו .__________________ .10 ,בעניין זה ראו נציב תלונות הציבורדוח שנתי 36 ( 2009 '), עמ147. 11 בהתאם למסמכי המכרז, המועמד מילא זה כ-9.5 שנים תפקיד שאין כל נגיעה לתחום בו עוסקת המשרה שעליה התמודד. משרד הביטחון 1567 . בתנאי הסף. בסיכום הנקודות של כל הבוחנים הגיע אחד מהמועמדים של האגף (להלן - מועמד א') למקום הראשון ומו עמד ב' למקום השלישי. ועדת הבוחנים החליטה פה אחד לבחור במועמד ב' לתפקיד. בנימוקיה להחלטה ציינה הוועדה, כי החליטה לבחור בו, מאחר ש"בכישוריו האישיים ככלל וברמתו האישית 1568 דוח שנתי62 . מתאים להתמודד עם תפקיד של מנהל מחוז. יאפשר לו עם הכשרה מתאימה וחניכה מתאימה לשמש כמנהל מחוז". עוד נאמר כי "זהו תפקיד אתגרי אך בראיית המערכת נכון לבחון אנשים חדשים על מנת להפיח רוח חיים והתקדמות במערך". מועמד א' נבחר ככשיר שני12 .""לאור ותק, ניסיון ורמתו המקצועית למחרת המכרז, בעקבות החלטת ועדת הבוחנים, הגיש מועמד א' ערעור לנש"ם. המשנה לנציב שירות המדינה והממונה על מערכת הביטחון דאז, מר יעקב ברגר (להלן - המשנה לנציב דאז) בדק את השתלשלות האירועים אשר קדמה למכרז, במהלכו ולאחריו. בהתייחסותו ציין, כי "תיאור התפקיד, כפי שהוא נוסח על ידי משרד הביטחון ואושר על ידינו, איננו בהיר וברור מספיק", וכי "על מנת למנוע אי בהירות כלשהי, לאור דרישות הסף באשר לניסיון בהערכת ביקורת, היה מקום לשלב בין ביצוע ביקורת, לבין הערכת ביקורת, כי הרי כמעט מובן מאליו, כי ממי שנדרש ניסיון בהערכת ביקורת, מצופה שיהא גם בעל ניסיון בביצוע ביקורת". עוד הוסיף, כי "בדיקתנו החוזרת, הן של מועמד [ ,סגניתי והן שלי, העלתה כי לכאורה לא ענה על דרישת הסף הנ"ל, המתייחסת לניסיון בהערכת ביקורת". למותר ]'ב לא היית]'מועמד ב[ לציין, כי אם מועמדותו שלה מאושרת, יש להניח כי תוצאות המכרז היו שונות לחלוטין". עוד הוסיף ואמר, "במקרה זה, כאמור, לצערי, שורש הבעיה הינו בכך, שלכאורה, מועמדותו למכרז אושרה, למרות העובדה שעל פי נתוניו והמידע שברשותי, הוא לא עמד באחד מתנאי הסף" (עוד בנוגע למכרז זה ראו בהמשך). יצוין, כי בין המכרזים שנבדקו לא נמצא מקרה נוסף שלגביו נטען, ש"מדיניות המשרד לתת לוועדת הבוחנים לקבוע התאמה של עובד שטוען כי יש לו הניסיון המלא על פי הדרישות". ככלל, יחידת המכרזים מקפידה על עמידתם של מועמדים בדרישות הסף של המכרזים, הן של ההשכלה והן של הניסיו ן. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי במקרים שבהם עולה ספק, יש לפנות להתייעצות עם נש"ם ולקבל את הנחיותיה. בהתייחסותו מספטמבר 2011 לממצאי הביקורת ציין ראש אמ"ש "כי דרישות הניסיון במכרז נוסחו באופן עמום ובלתי בהיר ובפרט הדרישה להערכת ביקורות, . לבסוף ]'מועמד ב [ דבר אשר הקשה על הבדיקה ו/או על פסילת מועמדותו של הוחלט לאשר עמידתו בדרישת הניסיון וזאת מתוך פרשנות רחבה". עוד ציין, כי עמדתה העקרונית של אמ"ש "הינה פרשנות תנאי הסף לקולא על מנת לאפשר למספר רב של מועמדים לבוא בפני ועדת הבוחנים המקצועית אשר תקבע את המועמד המתאים ביותר לתפקיד". 2 . דרישות ההשכלה במכרז לתפקיד ראש יחידה ג' היו של "מהנדס תעשייה וניהול או אקדמאי בניהול או מינהל עסקים לפחות תואר ראשון. רצוי תואר שני בתחומים אלה או בתחומים קרובים". למכרז ניגשו תשעה מועמדים. מועמד אחד הסיר את מועמדותו ויחידת המכרזים פסלה ארבעה נוספים. שני מועמדים ערערו על פסילתם: האחד בעל תואר ראשון בחוג לכלכלה חקלאית ומינהל ובעל תואר שני בכלכלה ומינהל, והשני בעל תואר ראשון בכלכלה ותואר שני במינהל עסקים. בעקבות ערעורי המועמדים, פנתה ראש תחום פרט, ניידות ומכרזים באמ "ש לסגנית הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם (להלן - סגנית הממונה בנש"ם) וטענה כי "החלק הראשון של הדרישה מנוסח באופן לא ברור וחד משמעי ומייצר פרשנויות". סגנית הממונה בנש"ם השיבה כי ייתכן ובשל הניסוח "רצוי תואר שני", תאושר מועמדות של עובדים שברשותם תואר שני במקצועות הנדרשים. בסופו של .__________________ .12 מועמד זוכה מדורג ככשיר ראשון והמועמד שמדורג שני על ידי הוועדה מדורג ככשיר שני. אם מסיבה כלשהי, המועמד שזכה אינו ממלא את התפקיד במשך שנה מיום המכרז, ימלא את התפקיד הכשיר השני. משרד הביטחון 1569 . דבר קבעה סגנית הממונה בנש"ם כי "הדרישה היא לתואר ראשון בהנדסה תעשייה וניהול או בניהול או במינהל עסקים", וכי "זהו הנוסח שבדרך כלל אנחנו משתמשים בו רק שהסדר במשפט קצת הפוך". לכן נש"ם החליטה שרק מועמד בעל תואר ראשון, על פי דרישות הסף, יוכל להגיש את מועמדותו למשרה. 1570 דוח שנתי62 . משרד מבקר המדינה העיר, כי ניסוח דרישות ההשכלה במכרז לא היה ברור ואיפשר פרשנויות שונות. על כן, יש משנה חשיבות לכך שאמ "ש ונש"ם יוודאו שדרישות הסף ינוסחו באופן ברור שאינו משתמע לשתי פנים. בהתייחסותו מספטמבר 2011 לממצאי הביקורת ציין ראש אמ"ש, כי בעקבות מקרה זה פעל המשרד לניסוח חד-משמעי של הדרישות בתחום ההשכלה, וקבע כי מועמד בעל תואר שני חייב להיות בעל תואר ראשון בתחום הנדרש. 3 . במכרז לתפקיד ראש תחום א' היו דרישות המשרה לניסיו ן של שלוש שנים לבעלי השכלה אקדמאית ושש שנים לבעלי השכלה תיכונית בנושאי כוח אדם, תנאי שירות, בנא"ם 13 , אירוח ואירועים. על פי התיעוד בתיק המכרז, בשל ספק בדבר ניסיונ ה בנושאי כוח אדם ותנ אי שירות, היית ה מועמדותה למכרז של העובדת שנבחרה לתפקיד מוטלת בספק בשלב הראשון, וראש תחום פרט, ניידות ומכרזים ביקשה ממנה להעביר ליחידת המכרזים פירוט לעניין שלוש שנות ניסיון בנושאים אלה. המועמדת העבירה פירוט כנדרש, ולפיו שימשה בשלוש השנים האחרונות כעוזרת לתפ קידים מיוחדים לראש אגף מסוים במשרד, וכי במסגרת תפקיד זה עסקה באופן יום -יומי, בין היתר, בנושאי "כוח אדם וסוגיות נלוות אחרות". יצוין, שבסיכום הערכת עובדים משנת 2009 נכתב, כי על המועמדת להעמיק את הידע בנושא תפעול וכוח אדם (עוד בנושא זה ראו בהמשך). בספטמבר 2010 נבחרה המועמדת לתפקיד, ומהפרוטוקול לא ניתן לדעת אם הוועדה התייחסה לאמור בהערכת העובד שלה. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי מצב שבו מאפשרים למועמד, שלגביו קיים ספק בנוגע לעמידתו בתנאי הסף, להתמודד במכרז, בלי שהדבר הובהר עד תום, פוגע לא רק בשוויוניות הליך המ כרז, אלא גם בכל המועמדים הפוטנציאליים שמצבם דומה ושנמנעו מלהגיש מועמדות, בידיעה שאינם עומדים בתנאי הסף. מעבר לכך, בחירה במועמד כזה פוגעת במטרה שהיא בחירת המועמד המתאים ביותר לתפקיד, ועלולה להצטייר במקרים מסוימים אף כמעניקה עדיפות למועמד מסוים. .דיון מקדים .על פי ההוראות הקיימות בתחום דיני מכרזים, ועדת הבוחנים היא הגורם היחיד בעל סמכות לבחור את המועמד המתאים למשרה. נמצא שבמשרד קיים נוהג, ולפיו לאחר שיחידת המכרזים בודקת את הטפסים שממלאים המועמדים ומאשרת את המועמדים הרשאים לגשת למכרז, מתקיים בחלק גדול מהמקרים דיון שבו משתתפים בדרך כלל סמנכ"ל וראש אמ"ש או סגניתו, גורמים נוספים מאמ "ש וכן ראש האגף שבו מוצעת המשרה למכרז או ממונה מקצועי מטעמו וכן אמרכל אותו אגף (להלן - דיון מקדים). המשתתפים בדיון המקדים מקבלים מבעוד מועד מסמך הכולל את מרב הנתונים המצויים בידי אמ"ש14 על כל אחד מהמועמדים. במהלך .__________________ .13 בנא"ם- בינוי, נכסים, אפסנאות ומשק. 14 .לרבות נתונים שאינם מוצגים לחברי ועדת הבוחנים, כגון תוצאות מרכזי הערכה משרד הביטחון 1571 . ,הדיון המקדים מוצגות עמדותיהם של המשתתפים, לגבי כל אחד מהמועמדים לרבות התאמתם למשרה המיועדת. חלק מהדיונים מסתיימים ללא קביעת עמדה על התאמת מועמד מסוים למשרה, ובחלק אחר של הדיונים מסוכמת עמדת סמנכ"ל וראש אמ "ש לגבי התאמתו או אי -התאמתו של כל אחד מהמועמדים לתפקיד. 1572 דוח שנתי62 .במהלך הביקורת הבהירו נציגי אמ"ש לנציגי משרד מבקר המדינה, כי מטרת הדיון המקדים היא להכיר טוב יותר את המתמודדים במכרז, ובעיקר מועמדים שאינם מהאגף שבו מוצע התפקיד, וכן שהמידע שבידיהם יגיע לאגף שבו מתנהל המכרז. לטענתם, באופן כזה ניתן לשפר את סיכוייהם של מועמדים שאינם שייכים לאגף שבו מוצעת המשרה. עוד ציינו נציגי אמ "ש, שנציגי נש"ם מעניקים משקל רב לטיעוניו של נציג המשרד, משום שהוא הגורם שאמור בעתיד לעבוד עם המועמד שיזכה, ולכן עולה החשיבות של הדיון המקדים. יצוין, שמשמעות דברים אלה היא, שעל אף שוועדת הבוחנים אמורה להיות אובייקטיבי ת, מידע אודות המועמדים שעלה בדיון המקדים עובר לנציג המשרד בלבד. סגנית הממונה בנש"ם ציינה במהלך הביקורת, כי מצב שבו מידע מועבר לנציג אחד בלבד מבין חברי ועדת הבוחנים אינו תקין, שכן מידע המתייחס למועמדים צריך להיות נחלתם של כל חברי ועדת הבוחנים. עוד ציינה, כי על נציגי נש"ם לבצע את עבודתם נאמנה, ולזכור כי עליהם לבחור את המועמד המתאים ביותר למשרה, ולא להשאיר את ההחלטה בידי נציג המשרד בוועדה. מדבריהם של נציגי אמ "ש ניתן ללמוד, שהדיון המקדים משפיע על תוצאות המכרז. על אף שנציג האגף שיושב בדיון המקדים אינו חלק מוועדת הבוחנים, המידע שעולה בדיון המקדים עובר לכאורה לנציג המשרד בוועדת הבוחנים ומהווה חלק ממאגר השיקולים שלו ומאפשר לו לקבוע עמדה מוקדמת לגבי המועמדים. יודגש, כי התקשי"ר קובע, כי על חבר ועדה לפעול ללא דעה קדומה, ללא פניות וללא משוא פנים. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי במצב דברים זה, מתקיימת ועדת בוחנים בה הכוחות אינם שקולים מבחינת המידע המוקדם הקיים לחברי הוועדה. מעבר לכך, אם המידע שבידי נציג המשרד הוא חשוב ואינו מועבר ליתר חברי הוועדה ולמועמדים, קיים חשש שהבחירה של חברי הוועדה עלולה להיות לא מיטבית ואף מוטעית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצב שבו מידע שעולה בדיון המקדים עובר לכאורה לנציג המשרד בלבד ולא לכל חברי ועדת הבוחנים, מנוגד לעיקרון השקיפות, שעל פיו מידע הנוגע למועמד צריך שיהיה מונח בפני כל חברי הוועדה (עוד בנושא זה ראו להלן). עוד יוער, כי בפסקה 11.463 (ב) בתקשי"ר נקבע כי "חבר ועדת בוחנים שקיבל מידע על כישלונו בעבר של מועמד, על ניסיון לא מוצלח עמו או הערכה אחרת כל שהיא, יודיע על כך למועמד ויאפשר לו להגיב על המידע", ועל כן יש להביא את מלוא המידע אודות כל מועמד בפני כל חברי הוועדה, ובפני המועמד עצמו לקבלת תגובתו. בבג"ץ 3751/03 , יוסי אילן נ' עיריית ת"א ואח' פ"ד נט(3)817 , התייחס השופט מישאל חשין להיבטים השונים של מכרזים פנימיים וציין, בין היתר, כי "חבר ועדה שגיבש עמדתו - או חבר ועדה המחזיק בדעה קדומה - יכול להשפיע על חבריו האחרים לוועדה, בין באמירות מפורשות בין באמירות עקיפין; ואם יכול הוא להשפיע, חזקה עליו שינסה ל השפיע. וכך, אם עמדתו של אותו חבר ועדה נתגבשה בנסיבות הפוסלות את קולו, מעביר הוא ממילא את נגיף הפסלות לחבריו האחרים לוועדה אף הם". עוד נאמר בפסק הדין, כי "חברי ועדה או חבר ועדה היודעים מראש מה יחליטו - מועלים בתפקידם. בהחליטם מראש לפסול מועמדים אלה ואחרים ל אייש את המשרה שהוכרז עליה, או לבחור במועמד פלוני דווקא, פוצעים חברי הוועדה משרד הביטחון 1573 . בכבודם של המועמדים; שהמועמדים סוברים כי ניתנת להם הזדמנות לשכנע את חברי הוועדה בכישוריהם העודפים על כישורי חבריהם בעוד אשר 1574 דוח שנתי62 .משמשים הם אך כתפאורה ובתפקידי סטטיסטים בהצגה שסופה ידוע מראש. רק אם יימנעו מכל אלה ינהגו חברי הוועדה בהגינות ויעשו צדק כמצופה מהם"15 . להלן דוגמאות של מכרזים שבהם נמצא מתאם גבוה בין ההחלטות שסוכמו בדיון המקדים לבין החלטות ועדת הבוחנים: 1 . נערך דיון מקדים בנוגע למכרז לראש יחידה ב', ובמסגרתו ציין כאמור סמנכ"ל וראש אמ "ש, בין היתר, כי "חשובה ראייה והבנה כלכלית בתפקיד", דרישה שלא הופיעה במסמכי המכרז. בסיכום הדיון המקדים ציין סמנכ"ל וראש אמ "ש כי "מובנת עמדת האגף, אף אחת מבין שתי המועמדות אינה מתאימה לתפקיד". כאמור, כאשר אמירות הנוגעות במישרין ליכולותיהם, כישוריהם וא ישיותם של המועמדים מועלות בדיון המקדים, קיים חשש סביר שהמידע יועבר לנציג המשרד בוועדת הבוחנים וישפיע על עמדתו, כך שהחלטתו לא תהיה נטולת פניות והדבר יפגע בשוויוניות שבהליך המכרז. ואכן, נציג המשרד בוועדת הבוחנים נתן לשתי המועמדות ציונים נמוכים באופן חריג ביחס לשאר חברי ועדת הבוחנים, ואף אחת מהמועמדות לא נמצאה כמתאימה לתפקיד (עוד בנוגע למכרז זה ראו גם לעיל ולהלן). 2 . במכרז לעוזר בכיר בתחום מסוים התקיים דיון מקדים שבמסגרתו סוכמה חוות הדעת על כל אחד מחמשת המתמודדים. נמצא מתאם מלא בין הציונים שנציגת המשרד ששימש ה כיו"ר ועדת הבוחנים העניקה למתמודדים במסגרת ועדת הבוחנים לבין חוות הדעת כפי שמופיעה בסיכום הדיון המקדים: שלוש מועמדות שצוינו כמי שאינן מתאימות לתפקיד, קיבלו ממנה ציונים נמוכים, ואילו שני מועמדים שצוינו כמתאימים, קיבלו ממנה ציונים גבוהים יותר. זאת ועוד, לא נמצא מתאם בין הציונים שנתנה נציגת המשרד למרבית המתמודדים לבין הציונים שנתנו להם נציג נש"ם ונציג ועד העובדים. למרות זאת, בסופו של דבר נרשם בפרוטוקול שהוועדה בחרה "ברוב קולות" במועמד שזכה. 3 . במכרז למנהל מחוז וראש חטיבה התקיים דיון מקדים. ביום שבו נערך הדיון המקדים פנתה נציגה מיחידת המכרזים לסגנית ראש אמ "ש וציינה, כי "על מנת לקבל תמונה ברורה כבסיס לנקיטת עמדה חשוב לשמוע את עמדת האגף במהלך הדיון" (ההדגשה אינה במקור). אמירה זו מחזקת את הסברה כי אחת ממטרות הדיון המקדים היא לגבש עמדה מוקדמת בנוגע להתאמת המועמדים, דבר שיש בו כדי להשפיע על תוצאות המכרז בניסיו ן להביא לבחירת המועמד המועדף על אמ"ש או על האגף שבו מוצעת המשרה. מכל האמור לעיל עולה, כי בחלק מהמכרזים ניתנים לנציגי המשרד מעמד והשפעה מרחיקי לכת על פני יתר חברי הוועדה. התנהלות זו פוגעת בשוויוניות שבהליך, ואינה עולה בקנה אחד עם מינהל תקין. כמו כן פוגע הדבר באמון הציבור במערכת. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי מאחר שוועדת הבוחנים היא הגורם היחיד בעל הסמכות לבחור את המועמד המתאים למשרה, הרי שהדיון המקדים, על השפעותיו, הוא תהליך שאינו ראוי ואין לו מקום במערכת הציבורית. בהתייחסותה לממצאי הביקורת מאוקטובר 2011 ציינה נש"ם, כי הנוהג לקיים דיון מקדים "קודם להתכנסותה של ועדת הבוחנים הוא נוהג פסול מעיקרו. בעקבות .__________________ .15 'שם עמ842. משרד הביטחון 1575 . ממצאי המבקר בעניין זה נש"ם הוציאה הנחיה מתאימה האוסרת באופן חד משמעי מלקיים דיונים מקדימים על מועמדים למכרז לפני התכנסותה של ועדת הבוחנים". 1576 דוח שנתי62 .סדרי עבודה של ועדת הבוחנים .על פי התקשי"ר, על ועדת הבוחנים לבחור את המועמד המתאים לתפקיד על פי האינטרס הציבורי. מילוי תפקיד זה ייעשה תוך הימנעות מניגוד עניינים, שמירה על כללי יושר, הגינות ושוויון, ומתוך חובה לנהוג ללא פניות וללא משוא פנים. התקשי"ר אינו מתייחס לעניין תחומי ההערכה והציונים שחברי הוועדה מעניקים למועמדים. אלו נקבעו על ידי נש"ם ומפורטים בגיליון הציונים אותו ממלאים חברי ועדת הבוחנים. לפני תחילתו של כל מכרז מרכזת הוועדה, שהיא בדרך כלל אחת הנציגות מיחידת המכרזים באמ"ש, מנחה ומדריכה את חברי ועדת הבוחנים, בין היתר, לגבי מסגרת הזמן, גיליו ן הציונים, אופן הדירוג ונושא העדפה מתקנת. לאחר מכן מוקדשת כמחצית השעה לסקירת התפקיד ולעיון בתיקי המועמדים. בנוהל ועדת בוחנים של המשרד שהפיץ אמ"ש והמוגש לעיונם של חברי הוועדה (להלן - נוהל ועדת הבוחנים) מצוין, כי הבוחנים יכולים לבחור במועמד שלא קיבל את מרב הנקודות. נציגי נש"ם ואמ "ש מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי במקרה כזה נדרש נימוק. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת הדגישה נש"ם, ש"ככל שקיים פער בין החלטת הוועדה לציוני המועמד הנבחר, למשקל ההנמקה חשיבות גבוהה יותר. על ההנמקה להיות עניינית, משכנעת וראויה". למרות זאת חובת ההנמקה אינה כתובה בנוהל ועדת הבוחנים. יוער, כי מרכזת הוועדה היא הגורם היחיד בוועדה המקבל את גיליונות הציונים של כל חברי הוועדה, ומסכמת את הציונים. חברי הוועדה אינם נחשפים לציוני ם שהעניקו עמיתיהם לוועדה לכל מועמד. בחינת המכרזים העלתה ליקויים בסדרי העבודה של ועדות הבוחנים, כדלהלן: .בחירה במועמדים שלא קיבלו את מרב הנקודות .ועדת הבוחנים רשאית להעדיף מועמד שציוניו נמוכים משל האחרים, אך עליה לנמק כראוי את החלטתה בפרוטוקול. ככל שההחלטה פחות תואמת את הציונים והמידע שבפני ועדת הבוחנים, גדלה חשיבותה של ההנמקה. הצורך בתיעוד ובהנמקה חשוב גם כשמתבררים ערעורים על ה חלטות הוועדה בנש"ם או בבית המשפט. בחמישה מבין כל המכרזים שנבדקו נבחרו מועמדים שלא דורגו במקום הראשון, כאשר בשלושה מהם הדבר נעשה ללא הנמקה ראויה. להלן הפירוט: 1 . ועדת הבוחנים במכרז לתפקיד מנהל מחוז התכנסה באפריל 2010 ומנתה ארבעה חברים: שני נציגי משרדים אחר ים, כנציגי נש"ם, שאותם בחר המשרד מתוך מאגר שבנה נש"ם, כשאחד מהם שימש כיו"ר הוועדה; ראש רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל) דאז, שהיה נציג המשרד ויו"ר ועד עובדי המשרד כנציג ועד העובדים. שני נציגי נש"ם נתנו למועמד א', שהוא בעל הניסיון הרב ביותר בתחום שבו עוסק הת פקיד המוצע, ציונים גבוהים יותר מאשר למועמד ב', אשר קיבל אצלם את הניקוד הנמוך ביותר. בסיכום הנקודות של כל הבוחנים הגיע מועמד א' למקום הראשון ומועמד ב' למקום השלישי. למרות זאת החליטה הוועדה למנות את מועמד ב' לתפקיד. כאמור, למחרת המכרז הגיש מועמד א' ערעור על תוצאות ועדת הבוחנים לנש"ם. ערעורו התמקד בשני נושאים: אי-עמידתו של מועמד ב' בדרישות המכרז וזכייתו במכרז בזכות היותו חבר ועד. בהתייחסותו לערעור ציין המשנה לנציב דאז, כי יו"ר הוועדה עדכן אותו שבתום הוועדה התנהל דיון ארוך בנוגע להחלטה במי לבחור, משרד הביטחון 1577 .וכי למעשה הסי בה העיקרית לכך שיו"ר הוועדה ונציג המשרד האחר החליטו להצטרף לעמדתו של ראש רח"ל דאז "הייתה בקשתו החוזרת והנשנית לאפשר לו 'הכנסת דם חדש' ו'רענון השורות'". עוד ציין, כי יו"ר ועדת הבוחנים הביע בפניו את דעתו, כי "בחשיבה חוזרת, לו היינו מחזירים להם את הדיון בבחיר ת המועמד הראוי, לא בהכרח 1578 דוח שנתי62 . היינו מגיעים לאותה תוצאה, הואיל וייתכן שהמשקל שניתן לבקשתו של ראש רח"ל בבחירה היה רב מידי". במסגרת טיפול נש"ם בערעור, התבקשה יחידת המכרזים להעביר לאגף בחינות ומכרזים בנש"ם, בין היתר, את התייחסות חברי ועדת הבוחנים ואת התייחסות מרכזת הוועדה. בניגוד לבקשת נש"ם, לא הועברה התייחסות של כל אחד מחברי הוועדה אלא, נציג המשרד, ראש רח"ל דאז, הכין בתחילת מאי 2010 התייחסות מטעמו וחברי הוועדה האחרים התבקשו לחתום עליה. בביקורת עלה, כי חמישה ימים לאחר המכרז, הכינה מרכזת הוועדה התייחסות מפורטת למה שאירע בוועדת הבוחנים, ובה ציינה, בין היתר, כי הציון המרבי ניתן למועמד א', וכי "נציגי נש"ם סברו כי אכן הוא המועמד הראוי בפרט לאור הניסיון, הידע והמקצועיות שהפגין", וכי נציג ועד העובדים סבר כי מועמד ב' הוא הראוי וזאת "לאור הכרות עמו". עוד ציינה כי "יו"ר הו ועדה טען כי לדעתו קיים קושי משפטי בלבחור במועמד שהניקוד שניתן לו היה נמוך. כמרכזת הוועדה הסברתי לו כי אין פסול בכך וכל עוד נכתב הסבר לכך בפרוטוקול". אשר לנציג המשרד בוועדה ציינה מרכזת הוועדה, כי הוא "הסביר לחברי הוועדה כי מעדיף עובדים חדשים ולא ותיקים". לט של נציג [ ...ענתה של מרכזת הוועדה "נציג נש"ם קיבל את דבריו וטען כי הוא בעל ההיכרות עם המועמדים והוא זה שיצטרך להתמודד עם ]המשרד המועמד הנבחר ביום כניסתו לתפקיד". יצוין, כי בתיק המכרז הנמצא בנש"ם, המרכז את כל המסמכים בנוגע לערעור, לא נמצא המסמך של מרכזת הוועדה או כל מסמך אחר המתאר את התנהלות ועדת הבוחנים והתייחסות חברי הוועדה. בסופו של דבר, לאחר שהייעוץ המשפטי של נש"ם בחן את הסוגיה, החליטה נש"ם להשאיר את החלטת הוועדה על כנה. בה בעת זכה מועמד א' במכרז אחר. משרד מבקר המדינה מעיר לסמנכ"ל וראש אמ"ש ולראש אגף הבח ינות והמכרזים בנש"ם, כי עליהם להפיק את הלקחים ממכרז זה במספר היבטים: א. בכל הנוגע לניסוח דרישות סף ועמידה בהן; ב. בנוגע להתנהלות חברי ועדת הבוחנים, ובמיוחד כאשר לנציג המשרד עמדת כוח והשפעה כתוצאה מתפקידו וממעמדו. בין היתר, יש לרענן ולהבהיר את נוהלי העבודה של ועדת הבוחנים, תוך מתן דגש לתפקידם של נציגי נש"ם בוועדה; ג. בנוגע להשתתפות חבר ועד עובדים בוועדת הבוחנים, כאשר אחד המועמדים גם הוא חבר ועד עובדים. נציגי נש"ם מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת, כי הנוהג בכל משרדי הממשלה, פרט למשרד הביטחון, הוא שב מצב כזה, כדי למנוע ניגוד עניינים, לא משתתף חבר ועד בוועדת הבוחנים, אלא עובד שהוועד ממנה לצורך המכרז. על כן, על אמ"ש ועל נש"ם להסדיר עניין זה בנוהל, שיקבע כיצד יש לנהוג במקרה כזה. 2 . 'על פי גיליון הציונים שצורף לפרוטוקול ועדת הבוחנים לתפקיד ראש תחום א המועמדת שזכתה במכרז קיבלה את מרב הנקודות רק מנציג המשרד. אצל שני חברי ועדה אחרים הגיעה למקום שלישי וחמישי, ושניהם דירגו במקום הראשון את המועמדת שנבחרה ככשירה שנייה. בסיכום הכולל של הנקודות המועמדת שזכתה במכרז דורגה במקום השני ( 175 נקודות), כאשר המועמדת שנבחרה ככשירה שנייה היא זו שקיבלה את מרב הנקודות (198 נקודות). עם זאת בחרה הוועדה "פה אחד" במועמדת שבמקום השני, שכן היא "בלטה בהתאמתה לתפקיד בתכונותיה האישיותיות" וכן "לאור ניסיונ ה המקצועי הדומה בפעילותו לאגף הנוכחי". משרד הביטחון 1579 .משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי הנימוק שהוצ ג על ידי הוועדה ואשר התייחס לניסיונה המקצועי, אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שכאמור, בהערכת העובדים משנת 2009 .צוין שעליה להעמיק את הידע בנושאי תפעול וכוח אדם זאת ועוד, מפרוטוקול ועדת הבוחנים לא ניתן לדעת אם הוועדה ערכה בירור בנושא. בנימוקים להחלטת הוועדה צו ין, כי המועמדת שנבחרה ככשירה שניי ה "הותירה רושם רב על החברים ונראה כי רכשה ידע מקצועי רב, אם כי מבחינה אסרטיבית בלטה פחות". 1580 דוח שנתי62 . עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ניתן להתרשם ממועמד על פי תכונותיו האישיותיות אך במקרה זה, תכונת האסרטיביות הפכה לזו שהכריעה לכאורה את הבחירה במכרז. זאת למרות העובדה שגם בתכונות אלה קיבלה המועמדת שדורגה כשירה שנייה ציונים גבוהים יותר (למעט מנציג המשרד). על פי התקשי"ר, תוצאות מבחנים, אם נערכו, תעודות, מסמכים וגיליונות הערכה של המועמדים יוגשו לוועדת הבוחנים בעת התכנסותה. גם על פי נוהל וע דת הבוחנים, תיקי המועמדים למכרז מוגשים לחברי הוועדה לפני תחילתו של שלב הראיונות. בביקורת עלה, כי במכרז זה קיבל ראש האגף שבו הוצעה המשרה, באישורה של סגנית ראש אמ"ש, את קורות החיים של המועמדים בטרם התכנסה ועדת הבוחנים. חברי הוועדה האחרים קיבלו את קורות החיים של המועמדים, כמקובל, ביום המכרז מעט לפני הופעת המועמדים בפני הוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי העברת קורות החיים לנציג המשרד במועד מוקדם משל יתר חברי הוועדה אינה עולה בקנה אחד עם התקשי"ר, עשויה לאפשר לנציג המשרד לקבל חוות דעת מגורמים שונים בדבר התא מתו של המועמד ועל ידי כך לסייע בגיבוש דעה מראש טרם התכנסות הוועדה. דבר זה פוגע בשוויון ההזדמנויות שיש להעניק לכל המועמדים ולכן פסול (עוד בנושא זה ראו בהמשך). בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי היא תבחן את הנושא ותוציא הנחיה בהתאם לסיכום שייקבע, תוך התייחסות להערות משרד מבקר המדינה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שניתן לבחור לתפקיד במועמד שלא קיבל את מרב הנקודות, מקרה זה מציב שאלות בנוגע לתקינות ההליך: א. המועמדת שקיבלה ציונים יחסית נמוכים מאוד בתחומים של ידע מקצועי, השכלה והכש רה רלוונטיי ם וניסיון בתחום הרלוונטי, בקרב שניים משלושת חברי הוועדה זכתה לבסוף "פה אחד" במכרז; ב. המועמדת שדורגה ככשירה שנייה קיבלה באותם תחומים ציונים גבוהים מאוד, ואף אצל שניים מבין שלושת חברי הוועדה גם בתחומים האישיותיים ציוניה היו גבוהים משל הזוכה במכרז. פער כל כך משמעותי בין הציונים לבין ההחלטה הסופית מעלה תהיות לגבי ההחלטה בדבר הזוכה במכרז והאופן שבו התקבלה וכן מעלה תהיות כיצד התקבלה "פה אחד". גם העובדה שפרוטוקו ל הוועדה אינו מפרט דיו את נימוקי ההחלטה תורמת לכך שההחלטה וטעמיה אינם ברורים. .דירוג מועמדים בהתאם למרכיב ההשכלה .במהלך הביקורת מסרו נציגי נש"ם לנציגי משרד מבקר המדינה, כי הציון שוועדת הבוחנים אמורה לתת בתחום ההשכלה, מתייחס להשכלה של מועמד שהיא מעבר לנדרש, שכן ההשכלה הנדרשת היא נתון שנבדק בשלב אישור המועמדים בהתאם לדרישות המשרה. בביקורת נמצאו מכרזים שבהם ניתנו ציונים על השכלה שלא תאמו כלל את המצב בפועל: 1 . ."הדרישות במכרז לתפקיד ראש תחום ב' היו "אקדמאי, רצוי בתחומי המח"ר למכרז ניגש מועמד יחיד בעל תואר ראשון בתחום המח"ר, ובנוסף סיים שנה משרד הביטחון 1581 .ראשונה במסגרת לימודי תואר שני. על אף שהמועמד ענה לדרישות הסף, הציון שהעניק לו נציג המשרד, ששימש כיו"ר הוועדה, בתחום ההשכלה היה נמוך מאוד גם בהשוואה לציונים שנתנו נציגים אחרים לסעיף זה (נציג המשרד נתן למועמד ציון 2 מתוך9 בהשכלה ואילו נציגים אחרים נתנו ציון7.) 1582 דוח שנתי62 .2 . במכרז לתפקיד ראש תחום ג' נדרשה השכלה של "מהנדס תעשייה וניהול או הנדסאי/טכנאי תעשייה וניהול". למכרז ניגשה מועמדת יחידה בעלת תעודת טכנאי תעשייה וניהול ותואר ראשון במדע המדינה. אף שהמועמדת עמדה בדרישות ההשכלה, הציונים שנתנו לה נציג המשרד (ציון 2 ) ונציגת ועד העובדים (ציון4 ) בוועדת הבוחנים בתחום ההשכלה היו נמוכים מאוד גם בהשוואה לציון שנתן נציג נש"ם בוועדה (ציון 7 .) 3 . ."במכרז לתפקיד אחראי לתחום א' נדרשה השכלה "תיכונית/אקדמאית למכרז ניגשו שלוש מועמדות. שתיים מהן בעלות השכלה אקדמאית (לאחת אף תואר שני) ולשלישית השכלה תיכונית בלבד אף ללא קורסים, השתלמויות או הכשרות. נציג המשרד ונציגת ועד העובדים בוועדת הבוחנים העניקו בתחום ההשכלה למועמדת בעלת ההשכלה התיכונית ציון גבוה יותר בהשוואה למועמדות האקדמאיות; לעומתם, נציגת נש"ם בוועדה העניקה למועמדות האקדמאיות ציון גבוה יותר בתחום ההשכלה, כנדרש. מן הדוגמאות דלעיל ע ולה, כי הציון שנציגי המשרד נתנו בתחום ההשכלה, אינו משקף את המצב לאשורו. הדבר מעורר ספק, שמא בחלק מהמקרים הציון ניתן כדי לקדם מועמד המועדף עליהם. יצוין, שבכל המכרזים דלעיל, המועמדים שקיבלו ציונים נמוכים, מנציגי המשרד בלבד, ובאופן שלא שיקף את השכלתם בפועל, גם לא זכו במכרזים 16 ,. עוד יצוין שעל פי הפרוטוקולים של הוועדות, מרכזות הוועדות שנחשפו לגיליונו ת הציונים של כל אחד מחברי ועדת הבוחנים לא העירו ליו"ר הוועדה על הבעייתיות במתן הציונים בתחום ההשכלה. נוכח זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולנש"ם, כי ראוי שנושא זה יובהר במסגרת נוהל ועדת הבוחנים. .פערים גדולים בין הערכות בוחנים .היבט נוסף שעלה בביקורת בהקשר לציונים שניתנו למועמדים הוא פערים גדולים בציונים שנתנו חברים שונים בוועדות בוחנים לאותו מועמד, גם כשמדובר בנתונים הניתנים לקביעה אובייקטיב ית יחסית, כגון ניסיו ן, יד ע, השכלה והכשרה. להלן מספר דוגמאות: 1 . .למכרז לראש יחידה ב' ניגשו שתי מועמדות מתוך האגף שבו הוצעה המשרה ועדת הבוחנים מנתה ארבעה חברים, שני נציגי נש"ם ושני נציגי המשרד (אחד מהם חבר ועד העובדים). על פי פרוטוקול ועדת הבוחנים, שני נציגי נש"ם ונציג הוועד העניקו להן ציונים שנעו בין 6 ל-9 על בסיס נתוני השכלה, ניסיון וידע מקצועי וגם נתונים כגון עוצמה אישית, יכולת שכנוע וכושר הבעה בעל פה. לעומת זאת, נציג המשרד העניק לשתיהן ציונים, אשר למעט בתחום ההשכלה, נעו בין 0 ל-4 (זאת על אף שטווח הציונים מתחיל ב-1 ). עוד צוין בפרוטוקול, כי נציג ועד העובדים בוועדת הבוחנים ראה באחת משתי המועמדות כמתאימה למלא את התפקיד. בסופו של דבר החליטה הוועדה שלא לבחור אף לא באחת משתי המועמדות. .__________________ .16 בשתי הדוגמאות הראשונות, נציג המשרד נתן למועמד שלא זכה ציונים נמוכים בכל התחומים. משרד הביטחון 1583 . בדיון המקדים שנערך טרם התכנסות ועדת הבוחנים השתתפו, כאמור, סמנכ"ל וראש אמ"ש וסגניתו ונציגים נוספים מ אמ"ש וכן נציגים בכירים מהאגף שבו הוצעה המשרה. במסמך סיכום הדיון צוין, כי האגף סבור ששתי המועמדות אינן מתאימות לתפקיד. 1584 דוח שנתי62 . בעקבות תוצאות המכרז פנה יו"ר ועד העובדים לנש"ם וביקש לבדוק את הליך המכרז. המשנה לנציב דאז השיב ליו"ר הוועד, כי מהתרשמותו הראשונית "התנהלות המכרז הזה מעוררת סימני שאלה לא מעטים המחייבים בחינה מעמיקה יותר, בראש ובראשונה בגין התייחסותו האישית של דווקא נציג המשרד שלכם כפי שמשתקפת מהציונים הנמוכים ביותר שראיתי אי פעם שהוענקו על ידי מישהו במכרז". עוד הוסיף, כי כיוון שהמכרז נוהל על ידי אמ"ש, בטרם יבדוק את ההליך כולו הוא מבקש את התייחסותו של סמנכ"ל וראש אמ"ש. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולנש"ם, כי פרט להערה האמורה של נציג ועד העובדים, אף אחד מחברי ועדת הבוחנים לא ביקש לכלול בפרוטוקול הסתייגות כלשהי מהאופן שבו התייחס נציג המשרד למועמדות, ובכך אפשרו התנהלות של מכרז, שתוצאותיו מעוררות סימני שאלה לא מעטים. בתשובתו לנש"ם ציין סמנכ"ל וראש אמ"ש, כי "חברי הוועדה קבעו ברוב קולות כי המועמדות אינן מתאימות למלא את המשרה" (ההדגשה במקור). עוד ציין, כי "ההחלטה שלא לבחור באף אחת מן המועמדות לתפקיד התקבלה לאחר ראיונות מקצועיים ואובייקטיביים על ידי חברי הוועדה והן לאחר דיון ענייני בנושא". יודגש שסמנכ"ל וראש אמ"ש לא ציין בתשובתו, כי בטרם התכנסה ועדת הבוחנים התקיים דיון מקדים שבו קיבל את עמדת האגף כי שתי המועמדות אינן מתאימות למלא את התפקיד, כך שלא היה בפני נש"ם מידע מלא על התהליכים שהתרחשו טרם התכנסה ועדת הבוחנים. נש"ם החליטה כי אין מקום לשנות את החלטת הוועדה. באפריל 2011 הודיעה סגנית הממונה בנש"ם ליו"ר ועד העובדים, בין היתר, כי סמנכ"ל וראש אמ"ש קבע כי "יש לתדרך את חברי הוועדות בעתיד באשר לציונים הניתנים ע"מ שלא יישנה מקרה כגון זה שהיה במכרז". משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי קיים מתאם גבוה בין הציונים הנמוכים שהעניק נציג המשרד לשתי המועמדות ובין המסקנות העולות ממסמך סיכום הדיון המקדים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שכל חבר ועדה צריך לדרג את המועמדים באופן עצמאי על פי התרשמותו, הרי שהפער הקיצוני בין הציונים שנתן נציג המשרד, וב ין הציונים שנתנו יתר חברי הוועדה מעורר חשש שהציונים שנתן נציג המשרד נועדו להשיג תוצאה התואמת את המסקנה שסוכמה בדיון המקדים. 2 . באוגוסט 2010 נערכו מספר מכרזים לתפקידים של ראשי חטיבה בתחומים שונים באגף מסוים. בשלושה מכרזים שהתקיימו באותו יום, הרכב ועדת הבוחנים, לרבות מרכזת הוועדה (מהיחידה למכרזים) היה זהה: שני נציגי נש"ם ושני נציגי המשרד (אחד מהם חבר ועד העובדים). בביקורת עלה, כי בכל שלושת המכרזים חזרה על עצמה אותה תופעה - למרות פערים קטנים בהשכלתם ובניסיונם המקצועי של המתמודדים השונים, ועל אף משרד הביטחון 1585 . שלחלקם נתוניהשכלה העולים על אלו של המועמד שזכה 17 , נציג נש"ם (שהיה גם יו"ר הוועדה) ואחד מנציגי המשרד בוועדה העניקו למועמדים שזכו בכל אחד משלושת המכרזים ציונים גבוהים באופן מובהק (9 או10 ), וציונים נמוכים באופן משמעותי (לרוב בין 3 ל-5 ") בכל התחומים ליתר המועמדים. נציג נשם נוסף ונציג ועד העובדים בוועדה העניקו לכל המועמדים ציונים דומים (לרוב בין 7 ל-9 , תלוי בתחום הנבדק). .__________________ .17 למשל, דרישות הה שכלה באחד המכרזים היו "אקדמאי בתחומי חשבונאות/כלכלה/מינהל עסקים". למרות דרישות אלו זכה במכרז זה מועמד בעל תואר ראשון במדע המדינה ותואר שני במדיניות ציבורית, שעה שמועמד שוועדת הבוחנים ציינה לגביו שהוא בעל ידע פיננסי מועט היה בעל תואר ראשון בכלכלה וראיית חשבון ותואר שני במינהל עסקים. לשני המועמדים היה ניסיון עבודה דומה. 1586 דוח שנתי62 . עניין זה חזר על עצמו גם בנוגע לציונים שקיבלו המועמדים על יכולותיהם האישיותיות (יכולת שכנוע, נועם הליכות). הפערים בין הציונים היו משמעותיים ביותר והתרשמותם של נציג נש"ם השני ונציג ועד העובדים בוועד ה הייתה שונה בתכלית מאלה של יו"ר הוועדה ונציג המשרד. בפרוטוקולים של הוועדות לא נמצאו הסברים לפער בין הציונים ולאחידות בהערכות - אותם שניים נתנו תמיד ציונים נמוכים והשניים האחרים ציונים גבוהים - וכן לא ניתן כל הסבר כיצד, בתנאים אלה, התקבלו החלטות "פה אחד". עוד עלה בביקורת, כי למרות התופעות שתוארו לעיל, יחידת המכרזים לא בחנה את הסיבות לכך, לצורך הפקת לקחים. נציגי יחידת המכרזים ציינו, כי גם כאשר ישנם פערים חריגים בין הציונים, אמ "ש אינו מתערב. לטענתם, חברי הוועדה רשאים לנקד כראות עיניהם ולמיטב הבנתם. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי התעלמותו מסימני אזהרה כגון אלה, עלולה לפגוע בהגינות המכרזים ובשוויון ההזדמנויות של המתמודדים. על אף שכל חבר ועדה רשאי לדרג את המועמדים כראות עיניו, מן הראוי שיו"ר הוועדה יבחן עם יתר חברי הוועדה אם יש הצדקה לקיומם של פערים קיצוניים בציונים, ויקפיד לרשום בפרוטוקול את הנימוקים שחברי הוועדה נתנו לפערים אלה. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי תנחה את "יו"ר הוועדה לפרט מצבים אלה בפרוטוקול ולנמק בסופם של דברים את בחירת המועמדים גם בהתייחס לפערים בהערכות". .העדפה מתקנת וייצוג הולם לנשים .העדפה מתקנה נועדה לתת ייצוג לקבוצות הנחשבות חלשות בחברה או לכאלה שאין להן ייצוג הולם 18 במוסדות ממשלתיים, אוניברסיטאות ועוד. נש"ם קבעה ארבע קבוצות19, ולהן יש לד אוג לייצוג הולם דרך העדפה מתקנת, כשאחת מהן היא נשים. בשנת 1985 התקבלה החלטת ממשלה 20 בדבר שוויון הזדמנויות לנשים. בתיקון לחוק משנת 1995 הוסף סעיף 15 א בדבר ייצוג הולם לבני שני המינים בתפקידים שונים בשירות המדינה. במהלך השנים הורחב הסעיף, ובתקופת הביקורת הוא מ תייחס לארבע הקבוצות האמורות. על פי החוק, מתן העדיפות למועמדים מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם שאינה מיוצגת באופן הולם, תהא כאשר המועמד כשיר לתפקיד והוא בעל כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים. על פי נוהל ועדת הבוחנים, המוגש לעיונם של חברי ועדת בוחנים לקראת מועד התכנסות הוועדה, אם מועמדים בני שני המינים הם בעלי כישורים דומים, תיתן ועדת הבוחנים עדיפות לבן המין שאינו מיוצג באופן הולם. במהלך הביקורת ציינו נציגי אמ "ש, כי נושא זה מובהר לחברי הוועדה גם בתדרוך שמעבירה מרכזת הוועדה לבוחנים ביום המכרז. .__________________ .18 ייצוג הולם - הייצוג ההולם של המגזר החלש במקום העבודה, בלימודים וכו' הינו בהתאם לחלקו של המגזר באוכלוסייה או באוכלוסייה הכללית העובדת במקום מסוים. 19 נשים, אנשים עם מוגבלות, ערבים, דרוזיםוצ'רקסים וקהילת יוצאי אתיופיה. 20 החלטה548 מ- 28.4.85 משרד הביטחון 1587 .במכרז לתפ קיד סגן ראש אגף וראש יחידה ניגשו שלושה מועמדים: שני גברים ואישה. שלושת המועמדים ענו על תנאי הסף בתחום ההשכלה והניסיון שנדרשו. המועמדת שימשה כסגנית ראש היחידה האמורה בחמש השנים שקדמו למכרז ובמסגרת תפקיד זה עסקה בתחום שלגביו נדרש 1588 דוח שנתי62 .ניסיון במכרז. כמו כן, עם צאתו של סגן ראש האגף ללימודים שימשה במשך כשנה כסגן ראש אגף בפועל. על פי פרוטוקול ועדת הבוחנים, כמעט בכל תחומי ההערכה, שני נציגי נש"ם בוועדה העניקו למועמדת ציונים גבוהים יותר בהשוואה לשני המועמדים האחרים, ובנתון של ניסיון בתחום הרלוונטי היא זכתה בקרב שלושה חברי ועדה (למעט נציג המשרד) לציון הגבוה ביותר (8 מתוך9 ), כאשר המועמד שזכה במכרז קיבל משני נציגי נש"ם את הציון 6 . בסיכום הנקודות הכללי דורגה המועמדת במקום הראשון שעה שהמועמד שזכה במכרז קיבל עשר נקודות פחות. על פי הפרוטוקול, הוועדה החליטה ברוב קולות לבחור במועמד שזכה בשל "התאמתו המרבית לאור ניסיו ן רב גוני הן בארץ והן בחו"ל בתחום הרלוונטי". אשר למועמדת צוין, כי היא "פחות הרשימה ביכולותיה הניהוליות לנוכח המורכבות הניהולית הנדרשת לאור האתגרים הצפויים לבעל תפקיד זה". המועמדת דורגה כשירה שנייה. בסעיף בפרוטוקול המתייחס להעדפה מתקנת וחובת הייצוג ההולם נכתב כי אף על פי שהמועמדת קיבלה את מרב הנקודות "הועדה סבורה כי לתפקיד מתאים יותר . הניסיו]המועמד שזכה[ן ראוי ומכובד אולם פחות מהניסיון ]המועמדת[ הניהולי של של המועמד הנבחר". כאמור ועדת הבוחנים רשאי ת לבחור במועמד שלא קיבל את הניקוד הגבוה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולנש"ם, שהחלטתה של ועדת הבוחנים אינה מובנת נוכח העובדה שהמועמד שקיבל מנציגי נש"ם ציון נמוך יותר בתחום הניסיון תואר לבסוף כבעל ניסיון ראוי יותר ועל כן נבחר לתפקיד. בהתעלם מהיתרונות שיש למועמדת הן בתחום ההשכלה (תואר שני במינהל עסקים כפי שמופיע כעדיפות במכרז) והן בניסיון הנדרש כמפורט לעיל, הרי שלמועמדים יש לכל הפחות נתונים דומים. בנסיבות אלה, הוועדה הייתה צריכה לשקול אם הטעמים של העדפה מתקנת אינם גוברים על התרשמותה מהמועמד שהוועדה בחרה לבסוף. אולם הוועדה לא עשתה כן, ובכך פעלה שלא בהתאם להוראות בדבר חובת מתן ייצוג הולם, הקבועות בחוק ובנוהלי המשרד עצמו. על נש"ם ועל המשרד לתת את הדעת לנושא הייצוג ההולם, ובמקום שאין בו ייצוג הולם לבני שני המינים, לפעול ביתר שאת להשגתו. .תפקודם של חברי ועדת הבוחנים .במכרזים שנבדקו עלו מקרים המצביעים על הכשרה חסרה של חברי ועדת הבוחנים בנוגע לכללים לניהול מכרז. כפי שהעלה דוח זה, נמצאו אי -סדרים בתחומים שונים וביניהם: הניקוד הניתן למועמדים בתחומים מסוימים, היעדר הנמקה מספקת כאשר נבחר מועמד שלא קיבל את מרב הניקוד, העדפה מתקנת ועוד. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי תיערך הדרכה והכשרה של חברי ועדת הבוחנים בכל הקשור "לניהול הליכי המכרז, לרבות הוראות החוק, כללי התקשי"ר ואתיקה". משרד הביטחון 1589 .כלים למיון ולהערכת מועמדים למשרות .השימוש ביותר מכלי אחד למיון ולהערכת מועמדים למשרות מאפשר לקבל תמונה מקיפה ומדויקת יותר אודות המועמד. בשוק העבודה הפרטי ובצה"ל למשל נעשה שימוש בכלים נוספים להערכת עובדים ולבחינת פוטנציאל הקידום שלהם, מעבר להערכת ממונה: הערכת עמיתים21 " והערכת עובדים360 "מעלות22 . נוסף על זאת ניתן להשתמש בכל ים של פיתוח עובדים 23 ,כמדד להערכת עובדים, בין היתר בהיבטים של קידום מקצועי, הנעה להתקדם וידע רלוונטי. כלי נוסף, המשמש ככלי למיון ולבדיקת פוטנציאל ניהולי ולקידום בתפקידים בכירים יותר, הוא מרכז הערכה24. מרכזי הערכה נערכים לרוב בגופים חיצוניים לארגון, המספקים שירותי מיון. אך ישנם גם מרכזי הערכה בתוך הארגון, המתמקדים בהתאמתו של עובד למערכת. במונחים של כלי מיון ואבחון, תקפותם של מרכזי הערכה גבוהה, ולכן הם נחשבים אמצעי מיון יעיל. יצוין, שנש"ם מנחה את המשרדים השונים להקצות כעשרים דקות בלבד למועמד במסגרת ועדת הבוחני ם. לגישה זו חסרונות, שכן בזמן מוגבל זה נציגים שאינם מכירים כלל את המועמד ואשר מעבר להערכת ממונה והמלצות אין בידיהם כל מידע עליו, אמורים להתרשם ממנו במידה מספקת כך שיוכלו לקבוע אם הוא עומד בתנאי המכרז, ומכאן אם ראוי הוא ומתאים למלא את המשרה, אם לאו. מעבר לכך, אי -שימוש בכלי מיון והערכה נוספים במסגרת ועדת הבוחנים מגביר את השפעת ההטיה הסובייקטיבית שעלולה להיגרם עקב דעות קדומות ומטענים אישיים של חברי ועדת הבוחנים. הדבר עלול ליצור קושי בקבלת החלטה מטבית. יצוין, שהדבר נכון בעיקר בנוגע לנציגי המשרד, שמכירים את המועמד או שיש להם גישה למידע אודותיו, בשונה מחברי הוועדה האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החולשות והמגבלות של השיטה הקיימת, ראוי שנש"ם תקיים בחינה מעמיקה לשיפור הכלים הקיימים ולהרחבת השימוש בכלי מיון נוספים להערכת עובדים, כדי שהמידע המוצג בפני חברי ועדת הב וחנים יהיה מקיף ושלם יותר. הדבר עשוי לשפר את האפקטיביות של ועדת הבוחנים, ולהגדיל את הסיכויים שוועדת הבוחנים תבחר במועמד המתאים ביותר למשרה ולארגון. מכל מקום, היה ויוחלט על הרחבת השימוש בכלי מיון והערכה נוספים, יהיה כמובן צורך להחילם על כלל העובדים, באופן שוויוני. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי כדי להפוך את עבודת ועדת הבוחנים לאפקטיבית יותר, מזה תקופה היא נערכת "לרפורמה מקיפה בכל תחום גיוס ומיון כוח אדם לשירות המדינה. במסגרת הרפורמה נש"ם תיעזר במכונים מקצועיים... באופן שיאפשר שימוש בכלי מיון נוספים על אלה .__________________ .21 הערכת עמיתים בנויה משקלול של הערכות העובדים על המוערך ומשמשת ככלי נוסף ולא בלעדי להערכה, בעיקר בשל נקודת התורפה שלה ולפיה היא עלולה להוות כלי "לחיסול חשבונות" בין העובדים. כמו כן, שיטה זו באה להתמודד עם הטענות כנגד מהימנותה של חוות דעת יחיד על המוערך (הערכת ממונה). 22 בשיטה זו כל עובד נותן ומקבל הערכות בשלושה כיוונים: על ומהעמיתים לעבודה, על ומהממונה הישיר ועל ומהכפופים הישירים. 23 כגון בהישגיהם של עובדים בקורס לפיתוח מנהלים 24 במרכז ההערכה נבדקת הה תאמה של מועמדים פוטנציאליים למשרות. מרכזי ההערכה המקובלים הם קבוצה של מבחנים תיאורטיים ומעשיים המדמים מצבים המייצגים את עולם התוכן של המשרות המיועדות. 1590 דוח שנתי62 . הקיימים היום כדי שבסופם של הליכי המיון תוצג תמונת ידע נרחבת ככל שניתן על המועמדים בפני ועדת הבוחנים". משרד הביטחון 1591 . לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר ביזמה חשובה של נש"ם, ועליה לסיים את היערכותה ל"רפורמה המקיפה" ולהוציאה אל הפועל בהקדם. .עריכת פרוטוקולים .שאלת ניהולו של פרוטוקול עולה לא אחת כשמדובר בגופים ציבוריים. הואיל ואין בדין פירוט של העניינים שצריכים למצוא ביטוי בפרוטוקול, קורה לא אחת, כי הפרוטוקולים מנוהלים באופן המגלה טפח אך מכסה טפחיים. החובה לכתוב פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעיקרון שקיפות פעילותו של המינהל. זכותו של הציבור ובעיקר זכותם של המועמדים לדעת כיצד ועל בסיס איזה מידע התקבלו ההחלטות. להבטחת תקינות פעילותו של המינהל הציבורי נוצר עיקרון השקיפות, שמקורו בתפיסת היסוד של המינהל הציבורי כנאמן הציבור. שקיפות פעולתו של המינהל היא כלי יעיל לפיקוח ולבקרה על מעשי המינהל והחלטותיו. קיימת חשיבות יתרה לשקיפות בעניינם של מכרזים, במיוחד בנושאים הכלולים במסגרת של איסור משוא פנים, דהיינו, בעניינה של היכרות מוקדמת, דעה מוקדמת על מועמדים, ניסיון להשפיע על בחירת מועמד כזה ולא אחר ועוד. להשגת שקיפות יש צורך בבניית מערך כולל לגילוי, לדיווח ולתיעוד. לחשיבות רישום ועריכת פרוטוקולים התייחס השופט מישאל חשין בבג"ץ 3751/03 'יוסי אילן נ' עיריית ת"א ואח25 , ופירט בהרחבה את ההיבטים השונים של סוגיית הפרוטוקול במכרזים פנימיים. לגבי עיקרון השקיפות שעוגן ופורט בבג"ץ זה, ציין השופט מישאל חשין, כי "ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של ממש", וכי הפרוטוקול משמש אמצעי להגברת הפיקוח והבקרה על התנהלותה של ועדת המכרזים, והוא מבטא "את זכותו של הציבור וזכותם של המועמדים לדעת כיצד ועל יסוד איזה מידע נתקבלו החלטות שנתקבלו"26 . בכלל זה קבע בג"ץ בפרשת יוסי אילן, כי הפרוטוקול חייב לשקף את עיקרי ההתרחשויות בדיון בין אם באופן מלא ובין אם באופן מתומצת. מכאן, שחברי ועדת הבוחנים חייבים לדווח לוועדה על נתונים שיש בהם כדי להשפיע על החלטת הוועדה, כגון ה יכרות מוקדמת, פגישות עם מועמד, ניסיונו ת שנעשו בידי גורמים שונים כדי להשפיע על החלטת הוועדה ועוד. המידע יונח בפני כל חברי הוועדה, והיא תחליט כיצד לנהוג. השופט יעקב טירקל אף הגדיל וציין בבג"ץ זה, כי "בהעדרו של פרוטוקול אמיתי, שבו צילום מלא של הדיונים והשיקולים - ואין צריך לומר, משלא נרשם פרוטוקול כלל ועיקר - יש לראות את ההחלטה של הוועדה כהחלטה סתומה שאינה יכולה לעמוד לביקורת ומכיוון שכך דינה להתבטל"27 . ראוי לציין שהתייחסות לסדרי עריכת פרוטוקולים של ועדת מינויים מובאת בדוח מבקר המדינה בנושא "מינוי מנכ"לים למשר די הממשלה ונושאי משרות אחרות .__________________ .25 (פ"ד נט3 ) 834,817. 26 'שם עמ836. 27 'שם עמ848. 1592 דוח שנתי62 ."שאיושן טעון אישור הממשלה28 . שם צוין כי מפרוטוקולים של ועדת המינויים לא ניתן ללמוד דבר על מהלך הדיונים משום שאין רישום של הדיונים ולא ניתן בהם ביטוי לדעותיהם של חברי הוועדה. עוד צוין שם, כי הדבר חשוב במיוחד, בין היתר, כאשר קיימי ם חילוקי דעות בין החברים לגבי המועמדים, או במקרים שבהם המועמד אושר אף שלכאורה נראה כי כישוריו דלים מהדרוש לתפקיד. בכל מקרה, פרוטוקול בן .__________________ .28 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ146 .ואילך משרד הביטחון 1593 . פסקה אחת או שתיים ובו אמירות כלליות אינו עומד בדרישות של שקיפות ההליך המתנהל בוועדת המינויים. המשנה ליועץ המשפטי לממשל ה בתשובתו דאז למשרד מבקר המדינה ציין, כי מקובל עליו שהפרוטוקול או ההחלטה הסופית של הוועדה ישקפו באופן מלא את שיקולי הוועדה בהחלטתה על מועמד פלוני. לדבריו, נש"ם מסרה כי להבא תפעל ברוח זו. בביקורת עלה, כי אף על פי שבעקבות ממצאי הביקורת בדוח שנתי 58 ב של מבקר המדינה מסרה נש"ם, כי תפעל ברוח דבריו של היועץ המשפטי לממשלה, בפועל היא לא עשתה כן. עיון בכ-80 פרוטוקולים של מכרזים פנימיים שפרסם המשרד בשנת 2010 העלה, כי רובם ככולם אינם מכילים כלל מידע על מהלך הדיון עד לקבלת ההחלטה. כמו כן, לא ניתן למצוא בפרוטוקולים אלה מה היו עמדותיהם של חברי הוועדה, האם השתנו תוך כדי הדיון ומדוע. על אף שפרוטוקול אמור לשקף את עיקרי הדברים שהתרחשו בוועדה תוך ציון כל אירו ע חשוב, בפועל בפרוטוקול מופיעה דרך קבע פסקה אחת או שתיים לכל היותר המפרטות את ההחלטה הסופית, ומתלווה אליה נימוק דל שאין בו כדי לשפוך אור על שהתרחש בוועדה טרם ההחלטה. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי היא פועלת ל"שינוי בשיטת המיון לקבלת עובדים בשירות המדינה ובמיון עובדים למכרזים, תיקון התקשי"ר והתאמתו בהתאם ללקחים שהופקו מהשגות שהוגשו וכן הערכות של אגף הבחינות והמכרזים להטמעת וחיזוק נושא הבקרה על המכרזים שנעשים במשרדים". עוד ציינה נש"ם, כי "מערכת המיחשוב הממשלתית 'מרכבה', המספקת שירותים בתחום מכרזי כוח אדם לנש"מ ולכל משרדי הממשלה ויחידות הסמך אינה מקושרת, נכון להיום, מסיבות ביטחוניות ואחרות למשרד הביטחון ומשום כך קיים קושי אובייקטיבי לנש"מ לערוך בקרה ברמה הנדרשת... כפתרון ביניים, אגף המכרזים בנש"מ הקצה בקר מטעמו במיוחד למשרד הביטחון, במטרה לייעל את הפיקוח והבקרה ולאפשר הנחייה ותיקון ליקויים בעת התרחשותם". כמו כן ציינה, כי דוח ביקורת זה וה"הערות הרלוונטיות לנציבות שירות המדינה, יטופלו ותינתן להן התייחסות במסגרת השינויים המבוצעים". .איוש משרה בחו"ל .התהליכים לבחירה ואישור של עובדי המשרד המועמדים לאיוש משרות במשלחות ובנציגויות המשרד בחו"ל עוגנו בהוראת המשרד שעניינה "בחירת ואישור מועמדים לשירות ארוך בחו"ל" (להלן - ההוראה). מטרת ההוראה היא להבטיח שיבוץ בעלי הכישורים המתאימים ביותר מבין המועמדים, וכי ייצוג המשרד בחו"ל יהיה על ידי שליחים בעלי רמה נאותה. על פי ההוראה, על אמ "ש לפרסם הודעות לגבי משרות המיועדות לאיוש, כדי שעובדי המשרד המעוניינים יגישו את מועמדותם. כמו כן, על אמ "ש לבדוק כי המועמדים עונים על הדרישות והכישורים הנדרשים למשרה. מועמדים שענו על הדרישות נדרשים לעבור מבחן באנגלית. רק עובדים שקיבלו ציון עובר בבחינה יוכלו להופיע בפני הוועדה לאיתור מועמדים לשירות ארוך בחו"ל (להלן - הוועדה). הוועדה מראיינת את המו עמדים וממליצה למנכ"ל על המועמד שבחרה ברוב קולות ועל המועמדים שקיבלו עדיפות שנייה ושלישית. רשימת המועמדים המומלצת מועברת 1594 דוח שנתי62 . להחלטת המנכ"ל. אין בהוראה סעיף המאפשר לגורם כלשהו למנות עובד לשירות ארוך בחו"ל שלא על פי הוראה זו. ההוראה חלה על כל המשרות למעט ראשי משלחות, סגני ראשי משלחות וראשי נציגויות או נספחויות בחו"ל שהבחירה בהן נעשית על ידי מנכ"ל המשרד. משרד הביטחון 1595 . בביקורת עלה, כי חמש מתוך שש משרות במשלחות המשרד בחו"ל שבדק משרד מבקר המדינה, אוישו על פי תהליך בחירה כמתואר בהוראת המשרד. עם זאת, הליך האיוש של אחת המשרות לא התבצע כנדרש על פי ההוראה, כמפורט להלן: 1 . התברר, כי בשיחה שקיים מנכ"ל המשרד דאז, מר פינחס בוכריס, בפברואר 2009 עם עובדת בכירה במשרד (להלן - העובדת) סוכם, כי האחרונה תמונה לתפקיד בחו"ל כאשר תתפנה המשרה ב- 2011 . את ההחלטה קיבל אמנם מנכ"ל המשרד, כנדרש בהוראה, אולם טרם ההחלטה לא התקיים ההליך הדרוש: אמ"ש לא פרסם את דבר קיומה של משרה פנויה ולא התכנסה ועדה ל בחירת מועמד מתאים. לדברי ראש היחידה למינהל וכ"א בחו"ל, מנכ"ל המשרד דאז גם פטר את העובדת מעמידה בדרישות הסף וממבחן שפה, שבהם נאלץ כל מועמד לעמוד. 2 . בתחילת ספטמבר 2010 קיים מנכ"ל המשרד, מר אודי שני, דיון בנושאים שונים הנוגעים להיערכות המשרד בחו"ל. בסיכומו ציין כי שליחות היא קודם כל צורך ומשימה ממשית "ולא הטבה לעובד". עוד ציין כי שליחים ייבחרו על פי מידת התאמתם לדרישות התפקיד, כישוריהם, השכלתם וניסיונ ם בהתאם. המשנה לנציב דאז ומנכ"ל המשרד סיכמו, כי איוש משרות בחו"ל יהיה באמצעות מכרז, וכי נציג הנש"ם יצורף לוו עדת הבוחנים. המשרד קבע, כי תוקפו של שינוי זה החל משנת 2011 . באמצע ספטמבר 2010 הוציא עוזר מנכ"ל המשרד מכתב לסמנכ"ל וראש אמ"ש ובו צוין, כי מנכ"ל המשרד אשרר את סיכום המנכ"ל הקודם למנות את העובדת לתפקיד. באוקטובר 2010 הנחה סמנכ"ל וראש אמ"ש, כי יש לבנות לה תכנית הכשרה וחניכה בהתאם למהות התפקיד. 3 . דרישות המשרה כפי שפורסמו לקראת מילוי התפקיד ב - 2007 , וכפי שבאו לידי ביטוי גם באחד המסמכים המתייחסים לתכנית החניכה וההכשרה שהוכנה לעובדת הבכירה לקראת תפקידה בחו"ל (להלן - המסמך) היו, בין היתר, ארבע שנות ניסיון (לאקדמאי) בשני תחומים מוגדרים. במסמך צוין, כי אמנם יש לעובדת הבכירה ניסיון בתחום אחד, אולם הניסיון בתחום השני "לא ממש ודאי". עוד צוין כי התכנית "מותנית כמובן בוודאות עמידתה בדרישות הנ"ל (לרבות יתר הקריטריונים ליציאה לשליחות - שפה) אלא אם יוחלט 'לרווח' הדרישות באופן שיאפשר לה להגיש מועמדות ללא ספקות". כיוון שבפועל ניסיונ ה של העובדת לא תאם במלואו את דרישות הסף, נבנתה עבורה באמ "ש תכנית הכשרה וחניכה מקיפה במיוחד. תכנית זו כללה לימודים בנושאים שונים במסגרת קורסים חיצוניים ופנימיים, קורס שליחים שבו משתתפים כל היוצאים לשירות ארוך בחו"ל, וכן חניכה אישית בנושאים שונים וכ -280 שעות לימודי אנגלית. נקבע, שימי העבודה לאורך כל התקופה ינוצלו לצורכי הכשרה. במהלך הביקורת, מנכ"ל המשרד ונציגי יחידת ההדרכה באמ "ש הבהירו לנציגי משרד מבקר המדינה, כי כיוון שבמהלך שנות עבודתה היא לא ניצלה את ימי ההשתלמות בשכר שעמדו לזכותה, קבע המשרד שימי העבודה לאורך התקופה האמורה של כשבעה חודשים ינוצלו להכשרה. עם זאת, לדברי נציגי אמ"ש, אילוצי עבודה לא אפשרו את נוכחותה של העובדת במרבית שיעורי השפה שנקבעו עבורה. באפריל 2011 מסר מנכ"ל המשרד דאז לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "יציאה ]ממלאי תפקידים מסוימים במשרד[ למשלחות בחו"ל היא חלק מהפריווילגיה של וכי ב- 15-20 ." יצאו בסוף לשליחות]ממלאי תפקידים אלה[ השנים האחרונות, כל עוד ציין, כי מינויה של העובדת הבכירה קיבל את תמיכת סמנכ"ל וראש אמ"ש ויו"ר 1596 דוח שנתי62 . ועד העובדים, לכן לא מצא לנכון לכנס את הוועדה ולבצע באופן פורמאל י הליך לבחירת מועמד. בשונה מהספקות שאמ"ש העלה בנוגע לניסיון העובדת באחד התחומים, כפי שצוין לעיל, מסר מנכ"ל המשרד למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 , כי במסגרת תפקידה שימשה העובדת במשך שנים ארוכות "רפרנטית" של האגף העוסק בתחום האמור, וכי "לאור העובדה שלא מדובר בתפקיד 'קו' היה צורך בהשלמת הכשרות כפי שאכן בוצע בפועל". עוד ציין, כי על אף שייתכן שיש משרד הביטחון 1597 . מועמדים ראויים נוספים, הרי שעל פי ניסיונה וכישוריה, העובדת היא מועמדת מתאימה שיכולה בהחלט למלא את התפקיד בהצלחה, ומדובר במינוי מק צועי "בזכות" ולא בהטבה לעובד, וכי "מדובר בהחלטה העומדת בהחלט במבחן הסבירות, ובדעתי לבצעה". בדומה לדבריו של מנכ"ל המשרד דאז, ציין גם מנכ"ל המשרד, כי ההבטחה לעובדת ניתנה בהתאם לנוהג שהשתרש במהלך השנים כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט, כי נוהג שהשתרש, אשר משמעותו אי -קיום הוראות המשרד ותוצאתו פגיעה בעיקרון השוויון ובעיקרון מתן הזדמנות לתחרות הוגנת, אינו יכול להוות הצדקה לאשרור החלטה על ידיו. בנוגע לידע בשפה זרה, לא זו בלבד שמנכ"ל המשרד דאז פטר את העובדת ממבחן שפה, המהווה תנאי סף להופעה בפני הוועדה, אלא גם, שעל פי אמ"ש, אילוצי עבודה מנעו מהעובדת הבכירה לעמוד בחובות שנקבעו לה לאחר מכן בתחום זה. הוראות המשרד נועדו להבטיח את בחירת המועמד המתאים ביותר בתנאים של שוויון והגינות. לכן פגיעה בעקרונות אלה היא פגם מהותי שאינו עומד במבחן הסבירות. מינוי מקצועי "בזכות" הינו מינוי שההליך שהוביל אליו בוצע על פי הכללים המקובלים תוך שמירה על עקרונות של שוויון והוגנות וללא משוא פנים. בהתייחסותה מאוקטובר 2011 לממצאי הביקורת ציינה נש"ם, כי לפי נוהל חדש שפרסמה ושנכנס לתוקפו בתחילת שנת 2011 , איוש משרות בחו"ל ייעשה בהתאמה מלאה לנוהלי המכרזים של נש"ם, ובכלל זה השתתפות קבועה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם או סגנו בוועדת הבוחנים. .סיכום והמלצות .תחום איוש משרות ותפקידים מוסדר מבחינה נורמטיבית בתקשי"ר, בהוראות ובהלכה פסוקה של בתי המשפט, שנועדו להסדיר קבלת עובדים בהליך תחרותי ושוויוני במטרה לבחור במועמד המתאים ביותר. בחינת תהליכי איוש של כ -80 משרות (מבין 222 שהיו בשנת 2010 ) העלתה בחלק מהן ליקויים בשלבי המכרז השונים, חלקם חמורים, דוגמת הכנסה של שיקולים לא רלוונטיים במטרה להביא לבחירת מועמד מועדף, דבר המהווה פגיעה בכללי המכרזים ו בכללי מינהל תקין. תופעות כגון אלה ואחרות שהועלו בדוח פוגעות באמון הציבור, ומהוות הפרה של חובת הנאמנות של הרשות כלפי הציבור. על כן, על אמ"ש בשיתוף נש"ם לפעול לתיקון הליקויים שהעלה דוח זה, ובהם ביטולו של הדיון המקדים בשל השפעותיו האפשריות על בחירת המועמד שהנהלת המשרד מעוניינת לקדם, רישום פרוטוקולים המתעדים את עיקרי התנהלות ועדת הבוחנים ועדכון תיאורי תפקיד ודרישות סף. 1598 דוח שנתי62 . המכרז הוא תהליך משמעותי בשני מישורים עיקריים: האחד מול הפרט המועמד למשרה מסוימת - יש לאפשר לו התמודדות הוגנת ושוויון הזדמנויות; והשני מול הארגון - בחירת המועמד המתאים ביותר הן למשרה המוצעת והן לארגון. במגזר הציבורי יש לכך השלכות מרחיקות לכת בשל הקושי להביא לסיום העסקתו של מועמד בעל קביעות במערכת. מכאן, שקיימת משנה חשיבות לכך שכל עובדי המשרד היושבים בוועדות מכרזים יעברו הכשרה על ידי נש"ם בנוש א המכרזים. מעבר לכך, על חברי ועדת הבוחנים להקפיד על הנורמות המצופות מהם, ולנהוג באופן שיאפשר שמירה על כללי היושר, ההגינות והשוויון והימנעות ממשוא פנים ומניגוד עניינים. בהתאם לכללים הקיימים, ועדת הבוחנים היא הקובעת מי המועמד המתאים לתפקיד המוצע במכרז. זאת, בעיקר על בסיס התרשמותם מהמועמד בראיון שאורכו מוגבל. ספק אם זו הדרך המטבית לקבלת החלטה. על כן, על נש"ם לפעול לשיפור האפקטיביות של ועדת הבוחנים ודרכי עבודתה. נוסף על כך, הליקויים העולים במצב הקיים מצביעים על כך, שעל נש"ם לבחון כיצד לשפר מהותית את ההליך כולו , בדגש על איכות ואובייקטיביות המידע המוצג בפני ועדת הבוחנים על המועמדים, בין היתר, על ידי שיפור הכלים הקיימים והרחבת השימוש בכלי מיון נוספים. זאת כדי להגדיל את הסיכויים שוועדת הבוחנים תבחר במועמד המתאים ביותר למשרה ולארגון.