מטלות רוחב/תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש

 מבוא מערך התותחים הוא חלק עיקרי מסדר כוחות (להלן - סד"כ) הארטילריה בצה"ל, במילוי משימותיהם. מרבית האש 1ותפקידו המרכזי הוא לסייע לכוחות המתמרנים הארטילרית, לרבות אש התותחים, היא אש סטטיסטית. (להלן - מעהב"ט) בעבודת מטה שנמשכה קרוב 2 החלה מערכת הביטחון 2009 בשנת (תומ"תים) חדשים (להלן 3לעשור לבחינת הצטיידות במערך של תותחים מתנייעים - פרויקט התותח החדש) עבור זרוע היבשה בצה"ל (להלן - ז"י או הזרוע). בנובמבר (להלן - דמ"ץ) למערך. במסמך סיכום בדיקת 4 פרסמה ז"י מסמך דרישה מבצעית 2012 צוין בין היתר כי ניתוח החלופות הניתנות למימוש עבור 2013 של ז"י מדצמבר5מערכת צה"ל, לפי קריטריונים של מענה לצורך מבצעי, לוח זמנים וישימות של הרכש, העלה כי AGM קיימות שתי חלופות בנוגע למערכת של תותח חדש - הצטיידות במערכת תותח ) הגרמנית KMW - (להלן Krauss- Maffei Wegmann GmbH & Co. KG מתוצרת חברת והצטיידות במערכת תותח מתוצרת חברת אלביט מערכות בע"מ (להלן - אלביט). הציגה ז"י לאגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) את פרויקט התותח 2014 בשנת 7 של הרמטכ"ל ושל שר הביטחון 6החדש, כחלק מתהליך קבלת אישור עקרוני החליט אג"ת כי הדיון בפרויקט התותח החדש יידחה, וכי 2014 לפרויקט. בנובמבר הפרויקט יידון במסגרת דיוני התוכנית הרב-שנתית (להלן - תר"ש) "גדעון" של . בתר"ש "גדעון" שוריין תקציב ראשוני לפרויקט התותח 2020 - 2016 צה"ל לשנים החדש שהסתכם בעשרות רבות של מיליוני ש"ח. כוחות שתפקידם לבצע לחימת מגע, לכבוש קרקע ולהחזיק בה באמצעות תנועה ואש. 1 . בדוח זה הכוונה לצה"ל ולמשרד הביטחון 2 תותח מתנייע - מערכת תותח שכוללת צריח ומותקנת על תובה שמאפשרת תנועה מהירה ופריסה מהירה 3 .וכן תזוזה מיידית לאחר ירי על פי הוראת משהב"ט בנושא פיתוח אמצעי לחימה, מסמך דרישה מבצעית הוא מסמך יסוד שמטרתו 4 להצביע על קיומה של בעיה מבצעית ללא פתרון קיים ולאתר את הדרישות המבצעיות ממערכת אמצעי הלחימה שאמורה לתת מענה לבעיה. של אגף התכנון בצה"ל בנושא תהליך ייזום, פיתוח, הצטיידות וקליטה של 10/1 על פי הוראת קבע 5 אמצעים ומערכות בצה"ל, בדיקת מערכת היא בחינה של החלופות האפשריות שעונות על הצורך המבצעי ומשמעויותיהן, והיא נועדה לצמצם את פערי הידע לקראת קבלת החלטה על יציאה לפרויקט. על פי ההוראה האמורה אישור עקרוני של פרויקט כולל את אישור הפרויקט, לרבות הצורך המבצעי בו, 6 .תכולותיו ועלויותיו לקראת ניהול משא ומתן של הגוף הרלוונטי במשרד הביטחון עם הספק הרלוונטי לקראת סיום המשא ומתן ולפני חתימה על חוזה, יש להציג את הפרויקט לאישור סופי. מיליון ש"ח, לרבות 200- על פי ההוראה האמורה, הדרג שמאשר פרויקטים שעלותם הכוללת היא יותר מ 7 .פרויקט התותח החדש, הוא הרמטכ"ל ושר הביטחון 164 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה הציגה ז"י לאג"ת בשנית את פרויקט התותח החדש כחלק מתהליך2016 בשנת המליץ ראש אג"ת דאז לרמטכ"ל דאז ולשר 2016 האישור העקרוני. בספטמבר הם אישרו אותו עקרונית.2017 הביטחון דאז לאשר עקרונית את הפרויקט, ובינואר 8) המליצה הוועדה לבחירת מפתחים ואישורם (להלן - ועדת המפתחים2017 במרץ שבמינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) למנכ"ל משהב"ט להתקשר עם אלביט בפטור ממכרז לצורך פיתוח אישר מנכ"ל משהב"ט את המלצת 2017 תותחים חדשים והצטיידות בהם. באפריל ועדת המפתחים. מינה סגן הרמטכ"ל דאז, בהתאם להנחיית שר הביטחון דאז והרמטכ"ל 2017 במאי דאז, ועדה מטכ"לית בראשות מפקד מפקדת העומק (להלן - הוועדה המטכ"לית), שמטרתה לבחון את ההחלטה שהתקבלה בצה"ל בינואר אותה שנה לאשר את הגישה הוועדה המטכ"לית 2017 הצטיידות ז"י במערך של תותחים חדשים. ביולי את המלצותיה וקבעה כי נדרש מערך תותחים כמערך עיקרי של האש היבשתית, וכי בראייה ארוכת טווח קיים יתרון מבצעי וכלכלי להצטיידות במערך של תותחים חדשים. קיבלו הרמטכ"ל ושר הביטחון את המלצת הוועדה המטכ"לית ואישרו 2017 ביולי פעם נוספת את הצורך המבצעי בתותח חדש לצה"ל. אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט המדיני-2018 במרץ הצטיידות (פיתוח ורכש) בתותחים מתוצרת אלביט בעלות כוללת של 9)ביטחוני , חתם משהב"ט על 2019 כמה מיליארדי ש"ח. לאחר סיום מועד הביקורת, במרץ הסכם עם אלביט לפיתוח מערך של תותחים מתנייעים והצטיידות בהם. האירועים המרכזיים בפרויקט התותח החדש עד למועד סיום 1 להלן בתרשים הביקורת: ועדה שתפקידה לקבוע את זהות המפתחים ואת דרכי ההתקשרות עימם. 8 ), כל תוכנית פיתוח או הצטיידות חדשה במערכת נשק, מערכת 8.1.12 ( 4088 על פי החלטת ממשלה 9 מיליון ש"ח בתקציב 200 מיליון ש"ח בתקציב רב-שנתי או 500-תומכת לחימה וכו' בסכום של יותר מ שנתי יהיו טעונים אישור של ועדת השרים לעניין אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון. ) קבעה כי אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון וגופי 31.5.15 ( 41 החלטת ממשלה מודיעין הוא בסמכות הקבינט המדיני-ביטחוני. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |165 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון האירועים המרכזיים בפרויקט התותח החדש:1 תרשים עד למועד סיום הביקורת 166 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה: 2018 בחודשים מרץ עד דצמבר בחינת נושאים מהותיים על ידי צה"ל במסגרת תהליך האישור העקרוני של פרויקט התותח החדש; התנהלות צה"ל ומשהב"ט לקראת שלב ההתארגנות למימוש , כגון ביטול הדגמת ירי בארץ, קביעת דרישות מהותיות בנוגע לפרויקט 10הפרויקט והצגתן לגורמים הרלוונטיים; והצגת הפרויקט לקבינט המדיני-ביטחוני לשם קבלת אישורו. הביקורת נעשתה בצה"ל - בלשכת סגן הרמטכ"ל, בז"י, באג"ת ובלשכת מפקד מפקדת העומק; במשהב"ט - בלשכת המנכ"ל ובמינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית; בתעשייה האווירית לישראל בע"מ; ובמטה לביטחון לאומי. בדיקות השלמה נעשו עם חלק מהגורמים מחוץ למעהב"ט שהופיעו לפני הוועדה המטכ"לית ובאגף הביטחוני-מדיני שבמשהב"ט. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת חלקים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף . חסיון חלקים אלה אינו ]נוסח משולב[ 1958- לחוק מבקר המדינה, התשי"ח17 .מונע את הבנת מהות הביקורת בחינת נושאים מהותיים על ידי צה"ל של אג"ת בנושא תהליך ייזום, פיתוח, הצטיידות וקליטה של אמצעים 10/1 הוראה ) קובעת כי שלב הייזום של פרויקט של פיתוח 10/1 (להלן הוראה11ומערכות בצה"ל אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח) והצטיידות בהם מתחיל בהגדרתו של צורך מבצעי הנחוץ כדי לעמוד בהישג הנדרש בלחימה ואישורו. בפרויקטים שבהם הדרג המאשר להציג 12במעהב"ט הוא סגן הרמטכ"ל, הרמטכ"ל או שר הביטחון, על הגוף האמל"חי תחילה את הפרויקט לאג"ת לצורך גיבוש המלצה לדרג המאשר על אישור עקרוני ובהמשך להציגו לדרג המאשר. הצגת פרויקט לשם אישור עקרוני תכלול בין היתר את המרכיבים האלה: עיקרי הצורך המבצעי, המענה הקיים בצה"ל לצורך המבצעי המוצג, הפער המבצעי שבו נדרש לטפל, החלופות שנבחנו לטיפול בפער זה והמענה המועדף. של אג"ת בנושא תהליך ייזום, פיתוח, הצטיידות וקליטה של אמצעים ומערכות 10/1 על פי הוראת קבע 10 בצה"ל, לאחר מתן אישור עקרוני לפרויקט יחל שלב ההתארגנות למימושו, שכולל בין היתר הכנת מסמכי התקשרות, העברת בקשה לתעשיות לקבלת הצעות, בחינת ההצעות ובחירת מפתח או יצרן. הוראה זו מסדירה את שלבי העבודה בתהליך האמור בצה"ל וקובעת את תחומי האחריות והסמכות של 11 הגורמים בצה"ל המעורבים בתהליך. מאז החלה עבודת המטה בנוגע לפרויקט התותח החדש עודכנה - אולם לא חל שינוי מהותי בנושאים האמורים. 2017 ובמאי 2013 ההוראה פעמיים - במאי הגוף האמל"חי הוא הגוף הנושא באחריות הכוללת לפרויקט. בדוח זה נתייחס באופן כללי לאחריותה של 12 .ז"י תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |167 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון בחינת נושאים אלה, טרם מתן אישור עקרוני לפרויקט התותח החדש, נדרשת נוכח הצורך לספק לצה"ל אמל"ח שיענו על צורך מבצעי מובהק וייתנו מענה אפקטיבי ומיטבי שיאפשר לו לעמוד בהישגים הנדרשים בלחימה, וכן נוכח מגבלת המקורות התקציביים העומדים לרשות מעהב"ט; מגבלה המחייבת את צה"ל לקבוע סדרי עדיפויות בין כלל צרכיו באופן שייתן מענה ביטחוני הולם לאתגרים הרבים שלפניהם ניצבת מדינת ישראל. צה"ל הצטייד בתותח הקיים לפני כארבעה עשורים - תקופה שבמהלכה השתנו מאפייני שדה הקרב ופותחו טכנולוגיות ואמל"ח ארטילריים מתקדמים. מערך התותחים החדשים צפוי לשמש את צה"ל שנים רבות ופרויקט התותח החדש הוא פרויקט עתיר תקציבים המסתכם כאמור בכמה מיליארדי ש"ח. משכך הייתה חשיבות יתרה לכך שז"י ושאג"ת יבחנו מהיסוד נושאים מהותיים במסגרת תהליך האישור העקרוני לפרויקט, ובכלל זה את מאפייניו של שדה הקרב המודרני; את ההישג המערכתי הנדרש מכוחות היבשה בשדה הקרב המודרני; ואת היכולות והאמצעים הנחוצים לכוחות הלוחמים כדי לעמוד בהישג הנדרש בלחימה. עבודת המטה של ז"י תפיסות לוחמת היבשה והאש היבשתית היא תיארה פערים מבצעיים הרלוונטיים 2012 במסמך הדמ"ץ שפרסמה ז"י בנובמבר למערך התותחים הקיימים ופערים בתחום המשקי, וכן הגדירה דרישות טכניות- מבצעיות מתותח חדש. במסמך צוין כי המענה המומלץ הוא הצטיידות במערך של תותחים חדשים, שייתן מענה מלא לדרישות אלה. , במקביל להצגת פרויקט התותח החדש לאג"ת לצורך המלצה 2016 - 2014 בשנים על אישור עקרוני, עדכנה ז"י את תפיסות לוחמת היבשה והאש היבשתית. תפיסות , 2025 אלה נועדו "לשמש כמצפן לעבודת התכנון של בניין הכוח" לקראת שנת שמהן תגזור הזרוע את תוכניות ההתעצמות, האימונים, ההכשרות ועוד וכן תגדיר את הפעלת האש היבשתית. בביקורת עלה כי במסגרת גיבוש התפיסות האמורות לא תיעדפה ז"י את כלל הצרכים בנוגע לאש היבשתית ולמערכי הסיוע לכוחות המתמרנים. לדוגמה, ז"י לא בחנה מה חלקן של משימות מערך התותחים בכלל משימות האש היבשתית בשדה הקרב המודרני ובתרחישי לחימה רלוונטיים. 168 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ציין צה"ל (להלן - תגובת צה"ל) בין2019 בתגובתו על ממצאי הביקורת מספטמבר היתר כי בראייה מערכתית, שנבחנה גם במסגרת תפיסת לוחמת היבשה, יש למערך התותחים בז"י חשיבות רבה כחלק מאש הסיוע. עוד ציין צה"ל כי פרויקט התותח החדש אינו נדרש לגשר על כל הפערים בתפיסת לוחמת היבשה. משרד מבקר המדינה מציין כי היה ראוי שבחינה כאמור תתקיים, כדי לבחון את הצורך המבצעי במערך התותחים ואת היכולות והביצועים הנדרשים ממנו, המשפיעים על תפיסת ההפעלה. זאת, בין היתר כדי שההחלטה על עתיד מערך התותחים תתקבל מתוך ראיית התמונה הכוללת של תפיסת ההפעלה ומשימות האש היבשתית. ההישג המערכתי הנדרש ממערך התותחים וההישג הצפוי על פי פקודת הארגון של אג"ת, תפקידו של המרכז לניתוח מערכות באג"ת (להלן - מנת"ם) הוא בין היתר לתמוך את תהליכי קבלת ההחלטות המרכזיים במטה הכללי בכלים של ניתוח מערכות וחקר ביצועים, לרבות ניתוח של סוגיות מרכזיות עשה מנת"ם בשיתוף ז"י מחקרים שנועדו לתמוך 2016 - 2013 בבניין הכוח. בשנים בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע להצטיידות בתותח החדש. הפיץ מנת"ם לרמטכ"ל, לסגן הרמטכ"ל, לראש אג"ת, למפקד ז"י ולגורמים 2016 בינואר אחרים סקירה בנושא פרויקטי אמל"ח, שמטרתה להציף נקודות למחשבה לקראת דיונים פרויקטליים שעתידים להתקיים ולהביא לשינוי האופן שבו זרועות צה"ל מציגות את תהליכי בניין הכוח ומנהלות אותם. בסקירה צוינו נקודות כשל נפוצות בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לבניין הכוח. להלן דוגמה שצוינה בסקירה בנוגע לכשל הנובע מאי- הגדרת ההישג הנדרש בשפה מערכתית בפרויקט התותח החדש: בסקירה הובא פרויקט ההישג הנדרש מהפרויקט לא הוגדר בשפה מערכתית:. 1 התותח החדש כדוגמה למצב שבו ההישג הנדרש מהפרויקט לא הוגדר בשפה מערכתית, ועקב כך הדיון על הפרויקט אינו מתמקד בהישגים המערכתיים הנדרשים, אלא ביכולות טקטיות של פריט האמל"ח הבודד, אשר אינן מהותיות ברמה המטכ"לית. למשל, צוין כי הדרישות המבצעיות שהוגדרו במסמך הדמ"ץ בנוגע לתותחים החדשים התמקדו ביכולות הטכניות של התותח הבודד, ואילו הדרישות המערכתיות ממערך התותחים לא הוגדרו במסמך. בסקירה מתקבלות החלטות שנשענות על היסק אינטואיטיבי של מפקדים: . 2 צוין כי ללא דיון מפורש בקשר, שאינו מובן מאליו, בין הדרישות המבצעיות מהאמל"ח ובין ההישגים המערכתיים, מתקבלות החלטות הנשענות על היסק אינטואיטיבי של מפקדים, אשר עשוי להיות שגוי. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |169 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון , בנושא התרומה הצפויה מהצטיידות בתותח החדש2017 על פי עבודת מנת"ם ממאי החלפת התותחים הקיימים בתותחים חדשים תביא להתייעלות בהיקף כוח האדם ולחיסכון שנתי של עשרות מיליוני ש"ח בכל הנוגע להפעלת המערך ולתחזוקתו. יפורט שיעור החיסכון השנתי בתחומים השונים בעקבות החלפת 2 להלן בתרשים התותחים הקיימים בתותחים חדשים מכלל החיסכון השנתי: שיעור החיסכון השנתי בתחומים השונים בעקבות החלפת :2 תרשים התותחים הקיימים בתותחים חדשים מכלל החיסכון השנתי (באחוזים) , בעיבוד משרד מבקר המדינה.2017 על פי נתוני עבודת מנת"ם ממאי בעבודת המטה קבעה ז"י את הדרישות הטכניות-מבצעיות בנוגע למערך התותחים ברמה של התותח הבודד, אולם לא קבעה מהו ההישג המערכתי הנדרש. תמונת המצב מצביעה על כך שבעבודת המטה שבוצעה בשלב ייזום הפרויקט להצטיידות במערך של תותחים חדשים, כפי שבאה לידי ביטוי במסמך הדמ"ץ ובתפיסות לוחמת היבשה והאש היבשתית (שהם הבסיס לבניית תוכניות ההצטיידות של ז"י), לא בחנה ז"י נושאים מהותיים שהיו אמורים לתמוך בקבלת ההחלטות בנוגע ליציאה לפרויקט. זאת אף שלמערך יש משמעויות מבצעיות ארוכות טווח, ואף שלהקמת המערך נדרשת השקעה של סכומים כספיים גבוהים. 170 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה על צה"ל להקפיד על כך שהחלטות הנוגעות לקידום פרויקטים או מערכים חדשים שיש להם משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ושמושקעים בהם סכומים כספיים גבוהים יתקבלו לאחר בחינת כלל הנושאים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה, לרבות תפיסת ההפעלה. תהליך ההמלצה לאישור עקרוני של פרויקט התותח החדש באג"ת בדיונים שונים שקיים אג"ת במסגרת תהליך ההמלצה לאישור העקרוני של פרויקט עלה הצורך בבחינתם 2016 - 2014 התותח החדש ובמסגרת תר"ש "גדעון" בשנים של שני נושאים מבצעיים מהותיים - מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי בשדה הקרב המודרני, והאפקטיביות המבצעית של מערך התותחים החדשים. קיים ראש אג"ת דאז דיון שמטרתו קידום תהליכי אישורם של פרויקטים 2014 במרץ לבניין הכוח, ובכלל זה פרויקט התותח החדש. בדיון הציגה ז"י בין השאר את "משפט הקיום" שצוין במסמך הדמ"ץ, את הפערים המבצעיים והמשקיים של מערך התותחים הקיימים וכן חלופות מרכזיות של תותחים. בסיכום הדיון ציין ראש אג"ת בין השאר כי נוכח ההשקעה הכספית הגבוהה הצפויה בתר"שים הקרובות עקב ההחלטה על החלפת מערך התותחים הקיימים, קיים צורך בדיון תפיסתי מעמיק בנושא האש הארטילרית בצה"ל. בנושא "תותח חדש - עמדת אג"ת" צוין כי בשנת 2014 במסמך של אג"ת מנובמבר התקיימו באג"ת דיוני העמקה בנושא פרויקט התותח החדש שמטרתם הייתה 2014 לגבש המלצה סופית בנושא למטכ"ל, אולם "עדיין נדרשות העמקות" בכמה נושאים ובהם האש הארטילרית בצה"ל, ויש להציג סיכום דיון תפיסתי מעמיק בנושא זה. כן צוין במסמך כי הדיון בפרויקט יידחה, וכי הוא יידון במסגרת דיוני תר"ש "גדעון", זאת בין היתר בשל היקפו הכספי הגבוה ומשמעויותיו ארוכות הטווח, ומאחר שקדימותו בסדר העדיפויות המטכ"לי שנויה במחלוקת. תציג 2016 צוין כי בשנת2016 בפקודת העבודה לתר"ש "גדעון" של אג"ת מפברואר ז"י בין היתר את תפיסת האש הארטילרית בראייה ארוכת טווח ובכלל זה משמעויות מבצעיות, ביצועים ותקציב, ובכפוף לכך תביא את הפרויקט לקבלת אישור עקרוני. קיים ראש אג"ת דאז דיון עם נציגי ז"י בנושא פרויקט התותח החדש. 2016 באפריל בדיון הציגה ז"י בין היתר כי על פי תפיסת האש ביבשה קיים צורך באש ארטילרית מגוונת וזמינה, מבוזרת ואמינה, מרחבית ואורגנית, וכי "למימוש עקרונות אלה בזמינות גבוהה ובאפקטיביות ]מערך תותחים [ נדרש מערך ארטילריה קנית משופרת". בסיכום הדיון ציין ראש אג"ת כי ניתוח הפרויקט "נדרש להישען... על " (ההדגשות במקור). חסרים בניתוח שהוצג ... ואלו הצורך והתפיסה המבצעית תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |171 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון בין השאר2016 ראש אג"ת דרש מז"י בשיתוף מנת"ם להשלים עד תחילת יולי ניתוח תפיסתי-מבצעי "שיצביע על מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום" בדגש על כמויות התותחים הנדרשות ביחס לתוכניות האופרטיביות, וכן בחינה של "אפקטיביות הפעולה של האש הארטילרית כיום". בראשות רח"ט התכנון באג"ת בנושא הצגת 2016 בדיון שהתקיים בספטמבר הפרויקט לאישור עקרוני הציגה ז"י את עיקרי "תפיסת האש" שלה. לפי תפיסה זו האתגר המבצעי מורכב, בין היתר מכיוון שהאויב הוא נעלם, מפוזר בתאי שטח גדולים, מעכב ושוחק את התמרון ומושך לקרבות ב"שטחים מורכבים". לפי תפיסת ז"י, התמרון צריך להיות מהיר, קטלני, אפקטיבי ושריד. כמו כן, הציגה ז"י ניתוח תמציתי של המצב הקיים בתחום יכולות האש, את עיקרי הדרישות המבצעיות מהתותח החדש ואת הביצועים המשופרים הצפויים שלו. , יום למחרת הדיון האמור בראשות רח"ט התכנון, קיים ראש אג"ת 2016 בספטמבר דאז דיון נוסף עם נציגי ז"י. במצגת שהציגה הזרוע צוין כי הצורך ביציאה לפרויקט התותח החדש מורכב משלושה היבטים - צורך מבצעי, צורך משקי שעניינו מתן מענה למשק התותחים המתיישן וצורך בהתייעלות שעניינו חיסכון בעלויות שוטפות ובכוח אדם לוחם. כמו כן הציגה ז"י את אתגרי הפעלת האש, המצב הקיים והמענה, כפי שהוצגו במצגת לרח"ט התכנון, וכן את דרישותיה הטכניות-מבצעיות בנוגע לתותחים החדשים. על הצורך בסיכום הדיון ציין ראש אג"ת כי ניתוח הפרויקט "נדרש להישען... וגם בדיון ]2016 מאפריל[ חסרים היו גם בדיון הקודם... ואלווהתפיסה המבצעית נוכחי זה" (ההדגשות במקור). ראש אג"ת המליץ באותו הדיון לאשר עקרונית את הפרויקט. מהמתואר לעיל עולה כי במסגרת תהליך ההמלצה לאישור עקרוני של פרויקט התותח החדש התריע אג"ת פעם אחר פעם לפני ז"י כי עליה לבחון את מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום ולהציג לו את הצורך המבצעי בה. עוד התריע אג"ת לפני ז"י כי עליה לבחון את האפקטיביות של מערך התותחים ואת מספר התותחים הנדרש ביחס לתוכניות האופרטיביות. לבחינת נושאים אלה יש חשיבות רבה בין היתר מהסיבות האלה: הצורך לוודא כי מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים ייתן את המענה האפקטיבי והמיטבי ויאפשר לצה"ל לעמוד בהישגים הנדרשים בשדה הקרב המודרני, והצורך לוודא כי השקעה של מיליארדי ש"ח בתותחים חדשים אכן נדרשת. למרות האמור לעיל, בביקורת נמצא כי ז"י לא בחנה נושאים אלה ולא הציגה אותם לאג"ת במועד ההמלצה לאישור עקרוני של אג"ת. 172 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מציין כי המלצת אג"ת לאשר עקרונית את הפרויקט, אף שז"י לא הציגה לפניו את הנושאים האמורים, אשר הוא עצמו דרש שיוצגו לפניו, אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתהליך קבלת החלטות סדור, ובכלל זה הצגת מידע מלא לפני מקבלי ההחלטות. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפרויקטים עתידיים על אג"ת להקפיד שהמלצתו לרמטכ"ל בנוגע לפרויקטים תתבסס על תשתית עובדתית מקיפה ומלאה, וכי כלל השיקולים הרלוונטיים יובאו בחשבון. 2018 בהקשר זה יצוין כי ראש מנת"ם מסר למשרד מבקר המדינה ביוני ובספטמבר כי במסגרת תהליך האישור העקרוני של פרויקט התותח החדש לא בחן המטה הכללי את מקומה של האש הארטילרית בשדה הקרב הנוכחי, אלא הניח שיש בה צורך. עוד מסר ראש מנת"ם כי גם העבודות שביצעו ז"י ומנת"ם בשלב האישור העקרוני הניחו שנדרשת אש ארטילרית כחלק מהסיוע קרבי לכוחות המתמרנים. צה"ל ציין בתגובתו כי נוכח הפער המשקי שהלך והתעצם הייתה חשיבות רבה בראייה של כמה שנים קדימה לקבל החלטה בזמן לצאת לרכש תותחים חדשים. דחיית ההחלטה בנושא עד לתר"ש הבאה הייתה מפחיתה במידה ניכרת את ההישג המערכתי הצפוי, עם דעיכתו של המערך הקיים. עוד ציין צה"ל בתגובתו כי ההחלטה על היקף הכלים להצטיידות התקבלה בהחלטה ניהולית. החלטה זו לא הוסברה ונתמכה באופן מספק. כן צוין בתגובה כי "האישור להתבסס על מחקר מנת"ם ]ניתן[ ו]עבודת המטה[ העקרוני נועד לקדם את העמ"ט באישור ]2017 בנושא התרומה הצפויה מהצטיידות בתותח חדש שפורסמה במאי[ ."הסופי. יש לבחון את התהליך כולו ולא את חלקו משרד מבקר המדינה מציין כי להצטיידות בתותחים חדשים יש השפעה על עתיד מערך התותחים לשנים רבות, ולכן נדרש היה להביא בחשבון את כל הנושאים הרלוונטיים לקבלת החלטה בעניין. כמו כן מציין משרד , בשלב האישור העקרוני יש להציג 10/1 מבקר המדינה כי על פי הוראה לדרג המאשר את כל הנושאים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה. שלב זה הוא משמעותי, מאחר שנקבעים בו מאפייני הפרויקט, האמורים לבוא לידי ביטוי במסמך משימת הפרויקט, באפיון הטכני שלו ובמסמך תכולת העבודה הנדרשת ליישומו. בשלב האישור הסופי, שניתן על פי ההוראה רק לקראת סיום המשא ומתן והחתימה על חוזה עם הספק, כבר מאוחר מדי לדון בשאלות הבסיס הנוגעות לפרויקט. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |173 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון יודגש כי בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת הנחה סגן הרמטכ"ל את אג"ת שלח סגן הרמטכ"ל לראש 2019 . בספטמבר10/1 להקפיד על יישום הוראה אג"ת ולמפקד ז"י מכתב (להלן - מכתב סגן הרמטכ"ל בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת) ובו הנחה את אג"ת ללמוד את הדוח, לדון במשמעויותיו ולהפיק את הלקחים הנדרשים, בין היתר בדגש על "הקפדה יתרה על נוהל ותהליכי הבקרה בניהול פרויקטים"; המכתב הובא גם לידיעת מבקר 10/1 .המדינה אישור עקרוני של פרויקט התותח החדש על ידי הרמטכ"ל ושר הביטחון הביאו ז"י ואג"ת את פרויקט התותח החדש לאישור עקרוני של 2017 בינואר הרמטכ"ל. המצגת שהציגה ז"י התבססה על המצגות לרח"ט התכנון באג"ת ולראש אג"ת, כמתואר לעיל. באותו הדיון אישר עקרונית הרמטכ"ל דאז את הפרויקט. יום למחרת הציג אג"ת את הפרויקט לשר הביטחון דאז ובאותו הדיון אישר עקרונית שר הביטחון דאז את הפרויקט. בביקורת עלה כי גם בדיונים בנוגע לאישור העקרוני שהתקיימו בראשות הרמטכ"ל ושר הביטחון, לא הציגו ז"י ואג"ת ניתוח בנוגע למקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום ואת הצורך המבצעי בה. משרד מבקר המדינה מעיר לז"י ולאג"ת כי הצגת הפרויקט לרמטכ"ל ולשר הביטחון על בסיס תשתית עובדתית חסרה כמפורט לעיל, היא ליקוי בתהליך אישורו העקרוני של הפרויקט. הצגה חסרה זו הביאה לכך שהרמטכ"ל ובעקבותיו שר הביטחון אישרו עקרונית את הפרויקט ללא שנושאים מהותיים העומדים בבסיס ההחלטה להצטייד במערך של תותחים חדשים, שלהם בין היתר משמעויות מבצעיות וארגוניות, נדונו ונבחנו קודם לכן בצה"ל לעומק, כפי שנדרש בתהליך קבלת החלטות סדור, וכפי שאף דרש ראש אג"ת. עמידה על ביצוע בחינות אלה ועל הצגת תוצאותיהן הייתה מאפשרת לרמטכ"ל ולשר הביטחון לקבל החלטה המבוססת על תשתית עובדתית מקיפה יותר בנוגע למכלול השיקולים הרלוונטיים, ולוודא כי מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים ייתן את המענה האפקטיבי והמיטבי ויאפשר לצה"ל לעמוד בהישגים הנדרשים בשדה הקרב המודרני, וכי השקעה בו היא כדאית לעומת ההשקעה בצרכים אחרים. בייחוד נוכח העובדה כי מדובר במערך עתיר תקציבים, אשר עתיד לשמש את צה"ל במשך עשרות שנים. 174 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהנושאים שנבחנו בצה"ל לאחר האישור העקרוני לאחר שהרמטכ"ל ושר הביטחון אישרו עקרונית את הפרויקט בחן צה"ל בדיעבד נושאים שנדרש היה לבחון אותם לפני מתן האישור: התרומה הצפויה מהצטיידות ; והצורך המבצעי 2017 בתותח החדש שנבחנה במסגרת עבודה שפרסם מנת"ם במאי באש ארטילרית ביבשה, שנבחן לראשונה רק בוועדה המטכ"לית שהציגה את . 2017 המלצותיה לסגן הרמטכ"ל ביולי עבודת מנת"ם בנושא התרומה הצפויה מההצטיידות בתותח החדש בנושא התרומה הצפויה מההצטיידות בתותח החדש 2017 בעבודת מנת"ם ממאי . 2016 - 2013 צוינו התובנות שעלו מעבודה שעשה מנת"ם, בשיתוף ז"י, בשנים הנחה ראש אג"ת את ז"י לבצע, בשיתוף מנת"ם, ניתוח 2016 כאמור, באפריל תפיסתי-מבצעי שיבחן את מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום בדגש על אפקטיביות הפעולה של האש. בעבודה האמורה צוין כי לאחר שתגבש ז"י תפיסת הפעלה למערך החדש, חובתה של הזרוע להוכיח כי תפיסת ההפעלה מאפשרת עמידה במתאר המבצעי. בעבודת מנת"ם שפורסמה לאחר האישור העקרוני של הפרויקט עלו נושאים מבצעיים מהותיים שהיה ראוי לבחון אותם לפני המלצתו של אג"ת לאשר עקרונית את הפרויקט, כדי להבין לאשורן את המשמעויות המבצעיות הכוללות של ההצטיידות במערך התותחים החדשים. ייתכן כי בהבנת המשמעויות מהנושאים האמורים היה כדי להשפיע על סדר העדיפויות בהשקעה במערך זה לעומת השקעות אחרות בתחום האש היבשתית. יודגש כי במכתבו בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת הנחה סגן הרמטכ"ל את אג"ת להפיק את הלקחים הנדרשים מהדוח, בין היתר בדגש על שילוב מנת"ם בתהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקטים משמעותיים. משרד מבקר המדינה מציין כי על צה"ל לעדכן את נהליו לאחר שיבצע הפקת הלקחים שעליה הנחה סגן הרמטכ"ל, כמתואר לעיל. עבודת הוועדה המטכ"לית , ארבעה חודשים לאחר שאישרו עקרונית הרמטכ"ל ושר 2017 באופן חריג, במאי הביטחון את הפרויקט, הנחה שר הביטחון דאז בהתייעצות עם הרמטכ"ל דאז להקים צוות אשר יגבש המלצות לשר הביטחון לתיקוף ההחלטה להצטייד במערך של תותחים חדשים. זאת על רקע ספקות שהעלו גורמים שונים, חלקם יוצאי מעהב"ט, בנוגע לצורך בתותחים חדשים, נוכח חלופות חדשות וזמינות של אש תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |175 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון מדויקת. בעקבות כך הנחה הרמטכ"ל דאז את סגן הרמטכ"ל דאז להקים צוות "שיבחן את עבודת המטה שנעשתה בנושא רכישת התותח בצה"ל". כמה ימים לאחר מכן הנחה סגן הרמטכ"ל להקים ועדה מטכ"לית לבחינת ההחלטה לאשר את הצטיידות . בכתב המינוי של סגן הרמטכ"ל לוועדה צוין כי 13ז"י במערך של תותחים חדשים תפקידיה הם בין היתר לבחון את הדרישה המבצעית לאש יבשתית שהגדירה ז"י, את החלופות לאש יבשתית ואת כדאיות ההצטיידות. בסיכום עבודתה קבעה הוועדה כי מערך התותחים הוא האפקטיבי ביותר בנוגע לסיוע קרבי. הוועדה בחנה דרכי פעולה אפשריות לפתרון מצבו של משק התותחים בצה"ל על פי ) דחיית ההצטיידות 2( ; 2030 ) רכש מיידי ואספקות עד שנת1( :שתי הנחות יסוד ) נבחנו שלוש דרכי פעולה 1( . על פי הנחת יסוד2045 בעשור ואספקות עד שנת אפשריות: שימור המערך הקיים, רכש מיידי של תותח חדש וחלופה א'. על פי הנחת ) נבחנו שתי דרכי פעולה אפשריות: דחיית רכש התותח בעשור וחלופה ב'. 2( יסוד יוצג שיעור העלות של כל אחת מדרכי הפעולה האפשריות לפתרון 3 להלן בתרשים מצבו של משק התותחים מהעלות של רכש מיידי של תותח חדש. בראש הוועדה עמד כאמור מפקד מפקדת העומק, והיו חברים בה בין היתר נציגים מז"י, מאג"ת וממפא"ת. 13 176 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה שיעור העלות של כל אחת מדרכי הפעולה:3 תרשים האפשריות לפתרון מצבו של משק התותחים מהעלות של רכש מיידי של תותח חדש (באחוזים) , בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2017 על פי נתוני הוועדה המטכ"לית מיולי מסקנות הוועדה המטכ"לית היו כי שימור המערך הקיים הוא חלופה אפשרית, אולם הדבר כרוך בסיכון. במבט לעתיד, אל העשורים הבאים, יש יתרון, מבצעי וכלכלי כאחד, להקדמת ההצטיידות בתותח חדש על פני כל החלופות האחרות. קיבלו הרמטכ"ל ושר הביטחון את המלצת הוועדה המטכ"לית, ואישרו 2017 ביולי פעם נוספת את הצורך המבצעי בתותח חדש לצה"ל. משרד מבקר המדינה מציין כי היה מקום לבצע את הבחינות שעשתה הוועדה המטכ"לית באופן חריג ובדיעבד, לפני מתן ההמלצה של אג"ת לרמטכ"ל ולשר הביטחון לאשר עקרונית את פרויקט התותח החדש, וכחלק בלתי נפרד מתהליך סדור לבחינת הצורך במערך של תותחים חדשים. זאת כדי לסייע לרמטכ"ל ולשר הביטחון לקבל החלטה מושכלת על בסיס תשתית עובדתית מקיפה ומלאה בנוגע לנחיצותו של מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים, ולאפשר להם להיחשף לפני אישור הפרויקט למגוון השיקולים הרלוונטיים. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |177 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון עם זאת, משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הקמת הוועדה המטכ"לית ואת העובדה שהיא בדקה היבטים מבצעיים מהותיים מ"ראשית הצירים". בין היתר בדקה הוועדה איזה סוג של אש נחוץ לכוחות המתמרנים בשדה הקרב המודרני; מהו מקומה של האש הארטילרית, ובכלל זה מהו הצורך המבצעי בה, מה חלקן של המשימות שנדרשת להן אש ארטילרית בכלל משימות האש היבשתית; ומהן החלופות שייתנו את המענה האפקטיבי והמיטבי. בתגובתו ציין צה"ל כי "החלטת הרמטכ"ל באופן חריג להקמת ועדה מטכ"לית לבחינת ההצטיידות בתותח חדש, הינה נכונה ובוצעה טרום הבאת הפרויקט לאישור הקבינט המדיני ביטחוני. זרוע היבשה מאמצת את הפרקטיקה של שילוב צוותים אדומים במסגרת עמ"ט לאישור פרויקטים". עוד ציין צה"ל בתגובתו כי ז"י ביצעה עבודת מטה מקיפה במשך כמה שנים לקראת אישור ומימוש פרויקט התותח החדש, וכי הפרויקט נבחן בכל הכלים האפשריים . המסקנה שהגיעה אליה הזרוע כתוצאה 10/1 במסגרת הזרוע כמתחייב בהוראה מעבודת המטה היא כי מערך התותחים הוא מערך ישן שהרלוונטיות שלו הולכת ופוחתת. ההבנה הייתה שנדרש לקבל החלטה לחידוש מערך התותחים בהקדם בשל תהליך הצטיידות ארוך. חידוש המערך אף תועדף בסדר עדיפות גבוה ביחס ליכולות ז"י במסגרת תר"ש "גדעון". כן צוין בתגובת צה"ל כי המערך הארטילרי נדרש גם בעתיד כמערך עיקרי לסיוע האש היבשתית ואין חלופות רלוונטיות למערך הארטילרי מבחינת אפקטיביות, רלוונטיות ועלויות, ולכן נכון היה לצאת לפרויקט. מאחר שנדרש להחליף את המערך הקיים מהר ככל הניתן, נדרש היה לצאת לפרויקט מיידית. משרד מבקר המדינה מציין כי בחינות כמו אלה שנעשו בוועדה המטכ"לית בדיעבד, לאחר האישור העקרוני של הרמטכ"ל ושל שר הביטחון, היה ראוי לעשותן בכל מקרה לפני קבלת האישור העקרוני, גם אם הצורך הדחוף בהחלפת המערך בשל התיישנותו היה מוצדק. בחינה בשלב האישור העקרוני הייתה חוסכת את המשאבים הניהוליים שהשקיעה הוועדה המטכ"לית, וייתכן שהייתה מאפשרת לקצר את משך הזמן עד ליציאת הפרויקט לדרך. 178 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ,על צה"ל לבחון אילו בחינות מהותיות צריכה לכלול עבודת המטה שלו המשמשת תשתית לקבלת החלטה לאישור עקרוני על ידי הדרג המאשר בצה"ל של פרויקטים הנוגעים למערך שלם ומשמעותי שאמור לשרת את צה"ל לטווח ארוך. תשתית זו תשמש בהמשך גם בסיס להצגת הפרויקט לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני על ידי המטה לביטחון לאומי. בהתאם לכך על צה"ל לעדכן את נהליו. זאת ועוד, על צה"ל להקפיד לבצע מראש בחינות מהותיות אלה לפני קבלת החלטות ומתן אישורים בנוגע לפרויקטים. הצגת אפקטיביות המערך על ידי הוועדה המטכ"לית גורמים במעהב"ט ומחוצה לה הצביעו לא אחת כי בצה"ל קיימת נטייה לקבוע דרישות מבצעיות מחמירות מדי. למשל, בסקירת מנת"ם בנושא פרויקטי אמל"ח הומלץ כי המטה הכללי יאתגר את ההגדרות המופיעות במסמך הדמ"ץ, 2016 מינואר "כיוון שלזרועות ישנה נטייה ארגונית להחמיר בדרישות המבצעיות". כמו כן, בדוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון בראשות אלוף (מיל') יוחנן לוקר, שמינה ראש ואשר בחנה את היקפו הרצוי של תקציב הביטחון נוכח צורכי 2014 הממשלה במאי , צוין כי בצה"ל קיימת תופעה ולפיה דרישות מבצעיות 14המשק והחברה בישראל מאופיינות באפיוני יתר, "כאשר כבר כיום בחלק מהמערכים בצה"ל אין יכולת למצות את הטכנולוגיות הקיימות". כאמור, בכתב המינוי של סגן הרמטכ"ל לוועדה צוין כי תפקידיה הם בין היתר לבחון את הדרישה המבצעית לאש יבשתית שהגדירה ז"י. במסמכי הוועדה המטכ"לית נכתב כי באחד ממפגשיה היא תעסוק בדרישות המבצעיות של התותח החדש, וכי למידה שלהן ותיקופן יהיו אחד מההישגים הנדרשים של המפגש. בסיכום הוועדה המטכ"לית צוין כי במסגרת עבודתה היא בחנה את הדרישות המבצעיות מהתותח החדש. בסיכום הוועדה המטכ"לית פורטו הדרישות המבצעיות שהוגדרו במסמך הדמ"ץ , וכן הוצגו המשמעויות של דרישות אלה, ובכלל זה היכולות שהן 2012 משנת מקנות ומרכיבי מערכת התותח הנגזרים מהן. לפני הוועדה המטכ"לית הונחה עבודת מנת"ם בנושא התרומה הצפויה מההצטיידות בתותח החדש. כאמור, מנת"ם הוא גוף מטכ"לי שתפקידו לתמוך את תהליכי קבלת ההחלטות. בעבודת מנת"ם האמורה נכלל מידע משמעותי בהיבטים מבצעיים. כמו כן צוין .2015 דוח הוועדה פורסם ביוני 14 תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |179 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון בעבודה כי בראיית מנת"ם, השיקול המוביל בנוגע ליציאה לפרויקט הוא הצורך המשקי הנובע מהתיישנות מערך התותחים הקיימים. עם זאת הודגש בעבודה כי " (ההדגשה במקור). נכון לבחון בראיה ביקורתית את הדרישות מתותח חדש" בביקורת עלה כי הוועדה המטכ"לית אמנם פירטה בסיכום עבודתה, שאותו הציגה לסגן הרמטכ"ל ולרמטכ"ל, את הבעיות הקיימות במשק התותחים בצה"ל, את החלופות לפתרון מצבו של המשק ואת מסקנותיה בעניין, ואולם היה ראוי שהוועדה תציג תמונה מלאה יותר הכוללת גם היבטים מבצעיים נוספים שצוינו בעבודת מנת"ם, שעמדה בפניה, בין היתר בנוגע לערך התרומה המבצעית שתופק מהחלפת המערך. הצגת תמונה כאמור נדרשת, כדי שמקבלי ההחלטות ייחשפו גם לעבודה המקצועית של מנת"ם לצורך הרחבת מרחב השיקולים שלהם. בתגובתו ציין צה"ל כי הוועדה המטכ"לית גיבשה את מסקנותיה על בסיס כלל עבודות המטה שהוצגו לה, כולל עבודת מנת"ם, וכי המפקדים רשאים, במסגרת אחריותם ובמסגרת ראיית התמונה הרחבה, להחליט שלא לקבל את מסקנות עבודת מנת"ם. יודגש כי במכתבו בעקבות ממצאי טיוטת דוח הביקורת הנחה סגן הרמטכ"ל להפיק את הלקחים הנדרשים בדגש על אופן הצגת הנתונים למקבלי ההחלטות בצבא, וכאמור על שילוב מנת"ם בתהליכי קבלת החלטות בנוגע לפרויקטים משמעותיים. נוכח הממצאים המתוארים לעיל, על צה"ל לבחון מה צריכה לכלול עבודת המטה הנעשית לקראת הצטיידות במערך עיקרי של אמל"ח חדש, ובייחוד כאשר מדובר במערך משמעותי ועתיר תקציבים שאמור לשרת את צה"ל במשך עשרות שנים ולעדכן את נהליו בהתאם. עבודת מטה מובנית כאמור תסייע למקבלי ההחלטות לקבל החלטות על בסיס מידע מבוסס ומקיף ולאשר פרויקטים מסוג זה רק לאחר בחינה וניתוח מלאים של נושאים מהותיים הקשורים לפרויקטים, תוך דיון בהם בעיתוי המאפשר השפעה על קבלת ההחלטות, ולא בדיעבד. 180 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה התנהלות צה"ל ומשהב"ט לקראת שלב ההתארגנות למימוש הפרויקט לצד אי-בחינה של נושאים מהותיים על ידי צה"ל במסגרת עבודת המטה לקראת מתן אישור עקרוני לפרויקט ובמסגרת תהליך האישור העקרוני, עלו בביקורת ליקויים בהתנהלותם של ז"י, אג"ת ומפא"ת שהשפיעו על שלב ההתארגנות למימוש , כפי שיתואר להלן. 15הפרויקט AGM ביטול הדגמה לתותח במסגרת עבודת המטה של ז"י לבחינת ההצטיידות במערך של תותחים חדשים מתוצרת חברת AGM בחנה מעהב"ט חלופות, ובהן שתיים מרכזיות - מערכת תותח ) ומערכת תותח מתוצרת אלביט (להלן - תותח AGM הגרמנית (להלן - תותחKMW 16)RFI - שלח מפא"ת בקשה לקבלת מידע (להלן2010 מתוצרת אלביט). בשנת ונבחן על ידי ז"י 2011 ואלביט. מענה החברות התקבל בתחילת שנתKMW לחברות ומפא"ת. ביקרו נציגי ז"י ומפא"ת בגרמניה לצורך לימוד של מאפייני התותח 2011 ביוני וביצועיו, והדגמה של יכולותיו. במסמך סיכום הנסיעה של נציגי ז"י נכתב כי אנשי הצוות הישראלי "התרשמו בצורה חיובית מאוד ממערכת התותח ומהחברה הגרמנית. מערכת התותח קיימת כאב טיפוס, פועלת ויורה ונראה כי היא מתאימה ". במסמך צוין כי בשל ]חיל התותחנים [ היטב לדרישות המבצעיות של חת"ם המגבלות הקשורות לשטחי האש לא הוצגו יכולות מסוימות של התותח, וכי בהמשך תהליך ההתקשרות מול החברה ולפני חתימה על החוזה עם החברה הגרמנית מומלץ לדרוש, כתנאי סף, ביצוע של ניסוי הדגמה והוכחת יכולות בארץ. בהמשך, נוכח דרישת מעהב"ט כי פרויקט התותח החדש ינוהל על ידי חברה הגרמנית לתעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - תע"א) KMW ישראלית, חָבְרה כדי שזו תוביל את הפרויקט כקבלנית ראשית ישראלית. בהמשך חָבְרה להצעה ותע"א גם תעש מערכות בע"מ (להלן - תעש).KMW המשותפת של קיים סיכון ניכר AGM בתהליך בדיקת המערכת מצאה ז"י כי בחלופה של תותח אחת החלופות AGM בנוגע להיבט מסוים. ואולם, מעהב"ט המשיכה לראות בתותח המובילות לתותח חדש. לאחר מתן אישור עקרוני לפרויקט יחל שלב ההתארגנות למימושו, שכולל בין 10/1 כאמור, על פי הוראה 15 היתר הכנת מסמכי התקשרות, העברת בקשה לקבלת הצעות מהתעשיות, בחינת ההצעות ובחירת מפתח או יצרן. . בקשה לקבלת מידע מספקים אפשריים, הדרוש למעהב"ט לקראת תהליך RFI - Request For Information 16 .הרכש תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |181 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון וכמבחן בהיבטAGM כדי להקטין את הסיכון הגלום בבחירה בחלופה של תותח בישראל. בסיכום AGM המסוים, החליטו ז"י ומפא"ת על ביצוע הדגמה של תותח בראשות ראש מחלקת (להלן - רמ"ח) אמל"ח דאז 2012 דיון שהתקיים בז"י ביולי בז"י ובהשתתפות נציג מפא"ת ציין רמ"ח אמל"ח כי הסיכון המשמעותי ביותר בפרויקט הוא בנוגע להיבט המסוים. רמ"ח אמל"ח הוסיף כי סיכון זה הוא בעל סבירות גבוהה למימוש, ומשמעותו היא פסילת החלופה הגרמנית, וכי "יש לבחון כיצד ניתן להוריד את הסיכון ע"י מהלך מקדים למכרז או כל דרך אחרת". מפקד ז"י דאז עם גורמים בזרוע הוא ציין כי "יש 2013 בדיון שקיים בפברואר בהדגמה בארץ" והזמין את התע"א לבצע הדגמת ירי. ]AGM[ לראות את התותח (להלן - רמ"ח מח"ר) 17בסוף החודש פנתה התע"א לרמ"ח מערכות חימוש ורק"ם . היא ציינה AGM במפא"ת דאז בבקשה להביא להדגמה בישראל דגם שני של תותח כי על מנת להתניע תהליך בנוגע להיבט המסוים, היא מבקשת ממפא"ת להוציא KMW הזמין משהב"ט את2013 . באפרילKMW בהקדם האפשרי מכתב הזמנה לחברת להדגמה של התותח בישראל. במכתב של רמ"ח מח"ר במפא"ת לחברה שמייצגת את בישראל הוא הדגיש את אחריותה הבלעדית של התעשייה לכל ההוצאות וכן KMW .הדגיש אי-יצירת מחויבות כשלהי בעצם קיום ההדגמה בישראל לרמ"ח מח"ר במפא"ת KMW פנתה החברה שמייצגת את2013 באוגוסט וציינה כי בקשות לביצוע הדגמה בישראל נדרש לאשר בגרמניה בוועדה הפרלמנטרית העליונה לביטחון, וכי הוועדה תכונס רק לאחר הבחירות בגרמניה, הצפויות להתקיים בספטמבר אותה השנה. לפיכך ביקשה החברה להזמין את מעהב"ט לניסוי ולבצע את ההדגמה בישראל 2013 בגרמניה בספטמברAGM ירי והדגמה של תותח , לאחר קבלת האישור האמור.2014 בשנת בגרמניה. במסמך KMW שוב ביקרו נציגי מעהב"ט במתקני חברת2013 בספטמבר של תע"א המסכם את הביקור צוין כי התקיימה שיחה על מטרות ההדגמה המתוכננת להתבצע בארץ, כפי שהוגדרו על ידי צה"ל, ובהן הדגמת יכולות בתנאים אופייניים לישראל ו"הוכחה (חלקית)" של היכולת בנוגע להיבט המסוים. בביקור צפו הנציגים בהדגמה נוספת של ירי מהתותח. KMW שלח רמ"ח מח"ר במפא"ת דאז מכתב הזמנה נוסף לחברת2013 בנובמבר בישראל. גם בהזמנתו זו הדגיש מפא"ת כי משהב"ט AGM להדגמת ירי של תותח לא ישתתף בעלויות ההדגמה וכי ההיענות לבקשה להדגמה אינה יוצרת למשהב"ט או כל תותח אחר.AGM את תותחKMW התחייבות מכל סוג שהוא לרכוש מחברת רכבי קרב משוריינים. 17 182 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה הנחה מפקד ז"י דאז להגדיר יעדים ברורים להדגמה של10.3.14-בדיון שהתקיים ב . יומיים לאחר מכן, במצגת שהציגה ז"י 2014 בארץ, אשר תוכננה למאיAGM תותח בדיון שהתקיים בראשות רח"ט התכנון באג"ת דאז, צוין בין היתר כי אחד הסיכונים המרכזיים בפרויקט הוא ההיבט המסוים, וכי יש לבצע כמה צעדים לצמצום סיכון זה, ובהם "הדגמה בארץ כמבחן חשוב... ואבן דרך חשובה להסרת הסיכון בהמשך". עוד צוין במצגת כי על מנת לוודא הצטיידות בתותח העונה באופן מיטבי על הדרישות המבצעיות הוגדרו ארבעה תנאֵי סף ניהוליים בפרויקט, ובהם "מבחן מעשי" שעניינו הדגמת היכולת של התותח בארץ. , פנה ראש ענף נשק ותחמושת במחלקת מח"ר במפא"ת 13.3.14- יום לאחר מכן, ב ופירט את תוכנית 25.5.14- בישראל נקבעה לAGM וציין כי הדגמת תותחKMW-ל ההדגמה הרצויה. לבצע הדגמת KMW , ארבעה חודשים לאחר שהזמין מפא"ת את חברת23.3.14-ב בישראל וכמה ימים לאחר ששלח לחברה את תוכנית ההדגמה, AGM ירי של תותח ביטלו מפא"ת וז"י את ההדגמה המתוכננת. AGM בביקורת עלה כי מפא"ת וז"י ביטלו את ההדגמה המתוכננת של תותח בארץ אף שז"י הגדירה שהדגמה כאמור היא תנאי סף ניהולי בפרויקט התותח החדש; למרות החשיבות שראו ז"י ומפא"ת בביצוע ההדגמה של תותח זה בישראל כמבחן בנוגע להיבט המסוים; ואף שבארבעת החודשים לבצע את ההדגמה בארץ בפעם השנייה ועד KMW שחלפו ממועד הזמנת שהיה בו AGM למועד ביטול ההדגמה לא התקבל מידע חדש בנוגע לתותח כדי להביא לביטול ההדגמה. להלן הפרטים: הוא הודיע על ביטול ההדגמה 23.3.14- בKMW-במכתב ששלח רמ"ח מח"ר במפא"ת ל בישראל. רמ"ח מח"ר ציין כי לאחר בחינת המידע שכבר מצוי במפא"ת וקבלת עדכון בנוגע להדגמה בגרמניה יש בידי מפא"ת את כל המידע הנדרש להמשך, וכי הדגמה בישראל אינה נדרשת לצורך קבלת החלטה בנוגע להמשך התהליך. לרמ"ח מח"ר במפא"ת כי היא 3.4.14- בKMW בתגובה על ביטול ההדגמה כתבה הופתעה לקבל את המכתב האמור, וכי היא מבקשת לדעת אם יש סיבות נוספות לביטול ההזמנה להדגמה, מכיוון שכל המידע הרלוונטי הועבר למפא"ת עוד בטרם כי הבהרות KMW . עוד ציינה2013 להציג את התותח בישראל בנובמברKMW הוזמנה אלה יאפשרו לה להעריך את המשך מעורבותה בתהליך. רמ"ח מח"ר במפא"ת השיב כי לא קיימות סיבות נוספות לביטול ההדגמה בישראל והבהיר כי לא מדובר KMW-ל בחוסר עניין בביצוע ההדגמה, אלא בכך שההדגמה אינה חיונית. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |183 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון באותו החודש קיים מפקד ז"י דאז דיון בהשתתפות נציגי מפא"ת בנושא סטטוס פרויקט התותח החדש. בדיון ציין מפקד ז"י כי ההחלטה על ביטול ההדגמה שתוכננה "נבעה מהצורך להשאיר את כל האפשרויות פתוחות".2014 למאי כתב ראש מפא"ת לשעבר למנכ"ל תע"א ולמנכ"ל תעש בין היתר כי 2015 במאי מערכת התותח המוצעת על ידם הוצגה בגרמניה ויכולותיה ובשלותה מוכרות. עוד כתב ראש מפא"ת לשעבר כי "משהב"ט פעל, פועל וימשיך לפעול בהתאם לכללי מנהל תקין, שקיפות ושוויון, וגם מן הטעם הזה, בכוונתינו לבחון מערכת נוספת )". ראש מפא"ת ציין כי בכל הבחינות וההדגמות RFI-שהוצעה (במסגרת המענה ל שמבצעת מעהב"ט עליה לוודא עמידה בשתי דרישות מהותיות: א) הדגמת היכולת והפוטנציאל לעמוד בדרישה המבצעית; ב) הבטחת היכולת לספק מערכת ישראלית, שמאפשרת "עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. ראש מפא"ת לשעבר המליץ לתע"א ולתעש לרכז מאמץ בגיבוש מענה לדרישה השנייה, וציין כי את הדרישה הראשונה החברות כבר הדגימו. , הוציא AGM , כשנתיים לאחר ביטול ההדגמה של תותח 2016 יצוין כי באפריל מפא"ת הזמנה על סך של כמה מיליוני ש"ח לאלביט לפיתוח של מדגים לתותח והדגמת יכולת מערכת התותח זה במטרה לקדם את הבשלות הטכנולוגית והמבצעית של מערכת התותח. (להלן - תגובת משהב"ט) וכן 2019 בתגובתו של משהב"ט לממצאי הביקורת מיולי בתגובת צה"ל צוין כי לפי התרשמותה של מעהב"ט משתי ההדגמות בגרמניה, תותח הוא בעל פוטנציאל לענות על הדרישות המבצעיות של צה"ל, ולכן הוא חלופה AGM רלוונטית. עוד צוין כי לאחר ההדגמה השנייה בוצעה במעהב"ט מחשבה מחודשת ובעקבותיה הגיעו למסקנה כי הדגמה נוספת (שלישית) בארץ של התותח הייתה מיותרת ולא נדרשה כדי להבין את יכולותיו הטכניות של התותח ו/או את בשלותו וכדי לקבוע שהתותח נותן מענה מלא לדרישות שצוינו בדמ"ץ. עוד צוין כי כך הוצג בכל הדיונים בז"י, במטכ"ל ובמשהב"ט. 2014 משרד מבקר המדינה מציין כי ההחלטה על ביטול ההדגמה במרץ התקבלה כמה ימים לאחר שמפא"ת שלח לחברה הגרמנית תוכנית להדגמת התותח בישראל ולא מיד לאחר ההדגמה השנייה שהתקיימה בספטמבר . זאת, ללא שהתקיים תהליך סדור שבו נשקלו המשמעויות של קיום 2013 .ההדגמה אל מול ביטולה עוד צוין בתגובת משהב"ט ובתגובת צה"ל כי ביטול ההדגמה בארץ לא השפיע על להיות חלופה רלוונטית הנותנת מענה לדרישות המבצעיות AGM יכולתו של תותח שהוגדרו, ולהתמודד במכרז, אילו היה מתקיים. בנוגע להיבט מסוים ציין משהב"ט 184 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה ,28.12.16- חוות דעת משפטית מ 18בתגובתו כי תע"א מסרה לוועדת המפתחים שבה נאמר כי ניתן לפנות לגורם הרלוונטי לשם טיפול בהיבט האמור, וכי תגובתו תצביע על כוונתו בהקשר לכך; עוד נאמר בחוות הדעה כי נדרש לצרף לפנייה לגורם הרלוונטי הוכחה ל"רצינות הכוונות" של הלקוח לרכוש את המערכת, למשל מסמך רשמי מספטמבר RFI היה מצוי מסמךKMW . משהב"ט הוסיף כי בידיRFP אוRFI שפורטו בו כל הנתונים הנדרשים בחוות הדעת, וכי תע"א לא פעלה בנוגע2010 לא3.5.15-להיבט המסוים. גם לאחר מכתבו של ראש מפא"ת למנכ"ל התע"א מ פעלה תע"א בעניין זה. עיקרי הדברים בנוגע לאופן פעולתה של תע"א צוינו גם בתגובת צה"ל. רשמי RFI החליטה ועדת המפתחים לשלוח מסמך2017 יצוין בהקשר זה כי בינואר לתע"א שיכלול פירוט תמציתי של הדרישות הטכניות והניהוליות בפרויקט התותח החדש, זאת כדי שתע"א תידרש לענות עליו באופן רשמי, לרבות הטיפול בהיבטים שונים הנוגעים ל"עצמאות כחול-לבן". ואולם בסופו של דבר קבעה ועדת המפתחים לתע"א, מכיוון שהתברר לוועדה כי אין סיכוי RFI כי לא יישלח מסמך2017 במרץ שהטיפול בהיבטים אלה יסתיים בהצלחה. פנתה החברה הגרמנית 2014 כאמור, בתגובה על ביטול ההדגמה במרץ למפא"ת וביקשה לדעת אם יש סיבות נוספות לביטול ההדגמה וזאת כדי להעריך את המשך מעורבותה בתהליך. על פי חוות הדעת המשפטית , לצורך טיפול בהיבט מסוים 2016 שהעבירה תע"א למשהב"ט בדצמבר נדרשת הוכחה ל"רצינות הכוונות" של משהב"ט לרכש התותח דוגמת מסמך . כלומר, בשל ביטול ההדגמה ואי-קבלת מסמך כאמור לאחר מכן, RFP אוRFI נפגעה יכולתה של התע"א לקדם את הטיפול בהיבט האמור, ולכאורה מצב זה הותיר את הסיכון המרכזי בחלופה זו ללא מענה וללא בירור מספק. ראוי שמשהב"ט יקבע בהוראותיו, במקרים שבהם הדבר נדרש, כללים לביצוע הדגמות לפני התקשרות עם ספקים פוטנציאליים בנוגע למערכות אמל"ח שמהוות חלופות, לרבות בנוגע למועד הביצוע של ההדגמות, מקום הביצוע והגורם שיישא במימון הביצוע. בנוגע להחלטות על ביטול הדגמה, ראוי שהן יתקבלו בתהליך סדור של קבלת החלטות, לאחר שיתקיים דיון שבו יישקלו המשמעויות של קיום ההדגמה לעומת ביטולה. יצוין כי ועדת המפתחים דנה באופן מימוש פרויקט התותח החדש במשך חודשים אחדים החל מנובמבר 18 המליצה למנכ"ל משהב"ט להתקשר עם אלביט בפטור מעריכת מכרז לצורך פיתוח 2017 , ובמרץ 2016 .)והצטיידות בתותחים חדשים (בנושא זה ראו בהמשך תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |185 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון קביעת דרישות מהותיות בפרויקט תהליך אישור הדרישות בצה"ל , על ז"י להציג לאג"ת לקראת המלצה על אישור עקרוני, 10/1 על פי הוראה ובהמשך להציג לרמטכ"ל ולשר הביטחון לצורך אישור עקרוני, מרכיבים שונים בפרויקט, ובהם עיקרי הצורך המבצעי בו; המענה הקיים בצה"ל; הפער המבצעי שבו נדרש לטפל; החלופות שנבחנו לטיפול בפער זה והמענה המועדף; אפשרויות מימוש הפרויקט בתוך צה"ל ובתעשייה והמלצות בעניין לרבות השיקולים שהובילו להמלצות אלו; אפשרויות מימוש הפרויקט בארץ ובחו"ל והמלצות בעניין לרבות השיקולים להמלצות אלו. מנכ"ל משהב"ט לשעבר 2015 בהמשך לדרישה של מפקד ז"י לשעבר, קבעו באפריל וראש מפא"ת לשעבר דרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים, והציגו אותה חודש לאחר מכן לתע"א ולתעש כדרישה מהותית בפרויקט התותח החדש. כתב ראש מפא"ת לשעבר למנכ"ל תע"א ולמנכ"ל תעש כי בכל 2015 כאמור, במאי הבחינות וההדגמות שמבצעת מעהב"ט עליה לוודא עמידה בשתי דרישות מהותיות: (א) הדגמת היכולת והפוטנציאל לעמוד בדרישה המבצעית; (ב) הבטחת היכולת לספק מערכת ישראלית, שמאפשרת "עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. קיים ראש אג"ת דאז דיון במסגרת השלב 2016 בביקורת נמצא כי באפריל של הפרויקט, ובמצגת שהציגה ז"י בדיון לא 19המקדים לאישור העקרוני צוינה הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. ראש אג"ת קבע בדיון האמור: "בנקודת הזמן הנוכחית אין חסמים בבחירת החברה. לפיכך נדרש לבחון את כלל האפשרויות העומדות בפנינו על מנת ליצור תחרות אמיתית שתביא למיקסום הפתרונות האפשריים". , בתהליך 10/1 משרד מבקר המדינה מעיר לז"י כי שלא בהתאם לנדרש בהוראה האישור העקרוני של פרויקט התותח החדש היא לא הציגה לגורמים הבכירים באג"ת ולאחר מכן לרמטכ"ל את המלצותיה בעניין אפשרויות מימוש הפרויקט בארץ ובחו"ל ואת הנימוקים להמלצות, ובכלל זה לא הציגה היבט מסוים הנוגע ל"עצמאות כחול-לבן" כדרישה מהותית בפרויקט שיש לה השפעות על אפשרויות מימושו. הצגה כזו הייתה מאפשרת לדון בה ולאשרה כתנאי סף. השלב נקרא "אישור רעיון מרכזי", והוא התווסף לעדכון האחרון של הוראת פיתוח והצטיידות באמל"ח 19 שטרם נכנס לתוקף במועד הדיון. בשלב זה ניתן אישור ראשוני למרכיבים העיקריים בפרויקט, ומטרתו העיקרית היא לכוון את הגוף בונה הכוח בשלב מוקדם ככל שניתן של הפרויקט. 186 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה כי דן בדרישה2018 רח"ט התכנון באג"ת מסר לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט של ז"י בנוגע להיבט האמור וקיבל אותה. בביקורת עלה כי לא נמצאו אסמכתאות לכך שהתקיים דיון באג"ת בנושא הדרישה הנוגעת להיבט זה. כמו כן עלה בביקורת כי הדרישה האמורה לא צוינה במפורש במסמך האישור העקרוני שהפיצה חטיבת התכנון באג"ת , המסכם את עיקרי הפרויקט כפי שהוצגו לדרג מאשר 2018 בנובמבר הפרויקט. נמצא כי רק בנספח למסמך האישור העקרוני, שכלל השוואה אינו AGM תמציתית של ארבע חלופות שנבחנו צוין ורק כבדרך אגב כי תותח עומד בקריטריון הנוגע לדרישה האמורה. משרד מבקר המדינה מציין כי אם בראיית אג"ת הדרישה האמורה היא אחת מהדרישות המהותיות בנוגע לתותח החדש, היה עליו לוודא כי היא כתובה באופן מפורש בהמלצתו לאישור עקרוני של הפרויקט; כי היא מוצגת לרמטכ"ל בתהליך האישור העקרוני, וכי מתקבל אישורו לכך; וכי היא מצוינת במפורש במסמך האישור העקרוני עם יתר הדרישות הטכניות-מבצעיות מהפרויקט. הצגת דרישות מהותיות לוועדת המפתחים ועדת המפתחים במפא"ת פועלת על פי הסמכות המוקנית לה מתוקף תקנות (להלן - תקנות 1993-חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג חובת המכרזים של מעהב"ט), ועל פי הוראת משהב"ט בנושא בחירת מפתחים ואישורם לביצוע עבודות למפא"ת. ועדת המפתחים מוסמכת לקבוע אם שיטת ההתקשרות עם מפתח תהיה במכרז או בפטור ממכרז. במקרים מסוימים, בהתאם לסכום ההתקשרות, היא מוסמכת להמליץ לראש אגף או למנכ"ל משהב"ט על פטור ממכרז. כמו כן, היא מוסמכת לקבוע אמות מידה לעריכת מכרז, לרבות תנאֵי סף להשתתפות במכרז בהתאם לקבוע בתקנות חובת המכרזים של מעהב"ט, דוגמת תנאים בדבר ניסיונו של המעוניין להשתתף במכרז, כושרו, כישוריו, היקף פעילותו וחשיבות המקום שבו מתנהלים עסקיו. , לאחר שראש אג"ת המליץ לאשר עקרונית את הפרויקט, אולם טרם 2016 בנובמבר מתן האישור העקרוני של הרמטכ"ל ושל שר הביטחון, הגיש רמ"ח מח"ר במפא"ת דאז לוועדת המפתחים מסמך בקשה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם חברת אלביט לצורך פיתוח מלא של תותח מתוצרת ישראל והצטיידות בו. במסמך צוין כי קיימים שלושה ספקים ישראלים אפשריים לביצוע פרויקט התותח החדש, ובהם תע"א ותעש, אך צוין כי הן אינן מתאימות לביצוע הפרויקט מכיוון שהן אינן מתבססות על מערכת שמאפשרת "עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |187 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון בהנמקתו של רמ"ח מח"ר צוטט בשינויים קלים קטע ממכתבו של ראש מפא"ת , שצוין לעיל, ולפיו הדרישה לתותח כחול-לבן היא 2015 לתע"א ולתעש ממאי דרישה מהותית של מעהב"ט כמערכת נשק עיקרית והיא כוללת היבטים שונים. עוד צוין בהנמקתו של רמ"ח מח"ר כי מאחר שאלביט היא ספקית יחידה של תותחים ארטילריים במדינת ישראל, ועל מנת לוודא עמידה בדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים, הוא ממליץ על אלביט כספקית יחידה בפרויקט זה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי ועדת המפתחים דנה באופן המימוש של פרויקט התותח החדש במשך חודשים אחדים. במסגרת עבודתה קראה וניתחה הוועדה עשרות רבות של מסמכים הנוגעים לכל שלבי הפרויקט מאז שהחל; סקרה פרויקטים של תותחים בחו"ל מתחילת המאה העשרים ואחת; קיימה פגישות והתייעצה עם גורמים מקצועיים רבים בצה"ל ובמשהב"ט, לרבות פנייה לגורמים בכירים במשהב"ט לקבלת אישורים לחוות הדעת שנתנו גורמים מקצועיים במשהב"ט; התכתבה רבות עם התעשיות הרלוונטיות; ביקרה במפעל התותחים של אלביט; ונפגשה עם נציגי תע"א. , לפני שניתן האישור העקרוני לפרויקט, 21.11.16-בדיון הראשון שקיימה הוועדה ב הציג רמ"ח מח"ר במפא"ת בין היתר את עיקרי הדרישות המבצעיות והטכניות- ניהוליות מהפרויקט, לרבות הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים, את החלופות האפשריות והריאליות למימוש הפרויקט ואת המלצתו לממש את הפרויקט בפטור ממכרז. רמ"ח מח"ר במפא"ת ציין כי תכולת הפרויקט כוללת . במצגת 2020 - 2016 הצטיידות ראשונית בתותחים במסגרת תר"ש "גדעון" לשנים של מפא"ת שצורפה לסיכום הדיון צוין כי הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" כאמור היא דרישה שהציג צה"ל לאחר ביצוע בדיקת מערכת מקיפה. היא המליצה כי במסגרת תהליך האישור העקרוני 19.12.16-בדיון שקיימה הוועדה ב של פרויקט התותח החדש בצה"ל תינתן התייחסות ברורה לסוגיית ה"עצמאות כחול- לבן" הכוללת היבטים שונים, שנדרשת מספק התומ"ת (כמערכת נשק עיקרית), וכי מחלקת מח"ר במפא"ת "תוודא כי הנושא משולב בדיוני אישור הפרויקט במטה הציגה ז"י דרישה ל"עצמאות כחול-לבן" 2.1.17-. בדיון שקיימה הוועדה ב20"הכללי הכוללת את ההיבטים האמורים. יצוין כי במצגות שהציגה ז"י במסגרת תהליך האישור העקרוני באג"ת בספטמבר לא עלתה דרישה לאספקה של 2017 ואצל הרמטכ"ל ושר הביטחון בינואר2016 תותחים בלוח זמנים מסוים ובכמות מסוימת, אלא הוצגו אפשרויות שונות של לוח זמנים לפרויקט התותח החדש. גם בסיכומי הדיונים האמורים לא נמצא אזכור לכך יצוין כי הדיון התקיים לאחר שראש אג"ת המליץ לאשר עקרונית את פרויקט התותח החדש ולפני דיוני 20 .האישור העקרוני בראשות הרמטכ"ל ובראשות שר הביטחון 188 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה שצה"ל דרש עמידה בלוח זמנים מסוים למימוש הפרויקט. עוד יצוין כי גם אילוצי תקציב השפיעו על לוח הזמנים המשוער של הפרויקט. ציין רח"ט התכנון באג"ת בין היתר כי אין 2.3.17-בדיון שקיימה ועדת המפתחים ב לצה"ל עניין בהכרח בתותח מתוצרת ישראל, אבל קיים הכרח בהיבט אחר הנוגע ל"עצמאות כחול-לבן". צוין כי 2017 במסמך סיכום שהגישה ועדת המפתחים למנכ"ל משהב"ט במרץ הצטיידות ראשונית בתותחים כבר במסגרת תר"ש "גדעון" ו"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים הן דרישות עיקריות של צה"ל מהתותח החדש. עוד ציינה הוועדה כי כדי למצות את בדיקת האפשרות לעריכת מכרז ולתת הזדמנות שווה למתמודדים פוטנציאליים, היא החליטה להתמקד "אך ורק בשתי דרישות מהותיות" למימוש הפרויקט ולהגדיר עבורן שני תנאֵי סף למכרז, אם יתקיים. תנאֵי הסף שנקבעו הם: יכולת לאספקת תומ"תים בלו"ז הנדרש לצה"ל ו"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. זאת כדי להקטין את המאמץ הרב הנדרש מהתעשיות להכנת הצעה מלאה, שירד לטמיון אם ההצעה לא תעמוד באחד מתנאֵי הסף, וכדי לקצר ככל האפשר את תהליך קבלת ההחלטות במשהב"ט. כמו כן צוין במסמך הסיכום כי מלבד הצעת אלביט אין בנמצא הצעות אחרות למימוש פרויקט התותח החדש המגלמות יכולות טכנולוגיות מספקות למימוש דרישות צה"ל ואשר מגלמות סיכון סביר לעמידה בשני תנאֵי הסף שהגדירה הוועדה. על כן מסקנת הוועדה הייתה כי חלופה של עריכת מכרז בישראל אינה ישימה. נוסף על כך, בנוגע לחלופה של מתן פטור ממכרז לאלביט קבעה הוועדה כי היא עומדת בתנאֵי הסף האמורים, וכי "היא בעלת סיכויי ישימות גבוהים מאוד, בהתאם לדרישות צה"ל". אישר מנכ"ל משהב"ט את המלצת ועדת המפתחים. 2017 באפריל מפא"ת הציג לוועדת המפתחים את הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים כנימוק עיקרי לבקשה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם אלביט, אף שבמסמך ההמלצה לאישור עקרוני של ראש אג"ת, שהיה המסמך הרלוונטי בעת הגשת הבקשה לפטור, דרישה מהותית זו לא צוינה כלל. כמו כן, ז"י הציגה לוועדה דרישות הנוגעות למועדי האספקה של התותחים ואג"ת וז"י הציגו לוועדה דרישות הנוגעות להיבטים שונים של "עצמאות כחול-לבן", זאת אף שכאמור, דרישות מהותיות אלה לא נדונו ולא אושרו בתהליך האישור העקרוני באג"ת ואצל הרמטכ"ל ושר הביטחון. , במסגרת תהליך ההכנה לקראת דיון של הקבינט המדיני-2017 יצוין כי בנובמבר ביטחוני בפרויקט התותח החדש, ציין מפא"ת לפני נציגי המטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) כי חריגה בלוח הזמנים היא אחד הסיכונים העיקריים בפרויקט תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |189 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון התותח החדש, וכי דרגת חומרתו היא ברמה של שלוש מתוך חמש. כלומר, חריגה בלוח הזמנים היא סיכון ברמת חומרה בינונית. מכאן, שגם אם ביקש צה"ל לקבל את התותחים בהקדם, הרי שבפועל לוח הזמנים לאספקת התותחים לא היה בין הנושאים שלגביהם הוא העלה דרישות מהותיות בפרויקט. החלטותיה של ועדת המפתחים במפא"ת והמלצותיה נסמכות בעיקר על המידע שמציגים לה הגורמים המקצועיים במעהב"ט. על מפא"ת, ז"י ואג"ת לוודא שהם מציגים לוועדת המפתחים מידע מלא, המבוסס על דרישות צה"ל שנדונו ואושרו בתהליך האישור העקרוני. על משהב"ט להקפיד שהדיון באופן מימושם של פרויקטים בכלל ושל פרויקטים עתירי תקציבים בפרט יתקיים רק לאחר שיינתן אישור עקרוני לפרויקטים ובכלל זה אישור הדרישות המהותיות מהם, ושהמידע שבעלי התפקידים השונים יציגו בהקשר זה יהיה מלא ומאושר. בדרך פעולה כזו יש כדי לסייע לכך שהחלטות ועדת המפתחים והמלצותיה על אופן מימושו של פרויקט (במכרז או בפטור ממכרז) יתקבלו על בסיס דרישות צה"ל שנדונו ואושרו בתהליך האישור העקרוני. הפצת מסמכים מסכמים לפרויקט על ידי צה"ל , על הגוף הרלוונטי בצה"ל להציג לאג"ת לקראת המלצה על 10/1 על פי הוראה אישור עקרוני ובהמשך להציג לדרג המאשר לצורך האישור העקרוני מרכיבים עיקריים בפרויקט כמפורט לעיל, ונוסף על כך להציג הערכה של לוח זמנים לפיתוח, הצטיידות וקליטה, לרבות קצב ההצטיידות ומועדיה בראייה רב-שנתית. מסמך המסכם את עיקרי 21עם מתן האישור העקרוני לפרויקט יפיץ הדרג המאשר הפרויקט כפי שהוצגו לו ואת אישורו העקרוני, לרבות הנחיות מיוחדות מטעמו, ככל שקיימות. עוד קובעת ההוראה כי על בסיס האישור העקרוני יכינו הגורמים הרלוונטיים בצה"ל את מסמך משימת הפרויקט, שיכלול בין השאר את כלל המרכיבים שהוצגו במסגרת הצגת הפרויקט, את עיקרי האפיון המבצעי ואת מעטפת הדרישות מהאמל"ח. לאחר מכן, על בסיס מסמך משימת הפרויקט, יכתבו הגורמים הרלוונטיים בין היתר את האפיון הטכני של האמל"ח ואת מסמך תכולת העבודה הנדרשת לפרויקט. על בסיס האפיון הטכני ומסמך תכולת העבודה יגבש הגוף הרוכש הרלוונטי במשהב"ט בקשה לקבלת הצעות מהתעשייה. גם על פי הוראת משהב"ט בנושא פיתוח אמצעי , המפרטת בין היתר את השלבים השונים בתהליך הפיתוח, יכינו הגורמים 22לחימה בפועל, מפיץ אג"ת את המסמך בשמו של הדרג המאשר. 21 .20.02 הוראה 22 190 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה )הרלוונטיים בצה"ל מסמך משימת פיתוח (מונח המקביל למסמך משימת פרויקט שיכלול בין היתר את עיקרי הצורך המבצעי, את הביצועים הנדרשים (אפיון מבצעי) ונתונים תקציביים וכלכליים. עוד קובעת ההוראה כי על בסיס האפיון המבצעי המפורט במסמך משימת הפיתוח (מונח המקביל למסמך משימת הפרויקט) יוכן אפיון טכני. 2016 בדיון בנושא המלצה לאישור עקרוני שקיים רח"ט התכנון באג"ת בספטמבר הוא הנחה את ענף אמל"ח ופרויקטים בחטיבתו להשלים בשיתוף ז"י את כתיבת מסמך ההמלצה לאישור עקרוני, בכפוף להנחיותיו ולהתניותיו שצוינו במסמך סיכום הדיון. הפיץ אג"ת את מסמך האישור העקרוני, שכלל בין היתר את 2018 רק בנובמבר המרכיבים העיקריים של פרויקט התותח החדש, לרבות הדרישות המבצעיות מהפרויקט, את תכולתו ואת קצב האספקות המשוער של התותחים בהתייחס לפריסת התקציב על פני שנות הפרויקט. הפצת מסמך האישור העקרוני נעשתה כמעט שנתיים לאחר האישור העקרוני ; יותר משנה לאחר האישור הנוסף 2017 של הרמטכ"ל ושר הביטחון מינואר של הרמטכ"ל ושר הביטחון מיולי אותה שנה, לאחר הצגת המסקנות של הוועדה המטכ"לית; ויותר מחצי שנה לאחר שהפרויקט אושר על ידי הקבינט ולמרות חשיבותו של 10/1 המדיני-ביטחוני. זאת שלא בהתאם להוראה מסמך האישור העקרוני ככלי להעברת הנחיות מיוחדות של הדרג מאשר הפרויקט וכבסיס לשלב ההתארגנות למימושו. בתגובתו ציין צה"ל כי היה צורך להמתין לקבלת אישור הקבינט המדיני-ביטחוני כדי להפיץ את מסמך האישור העקרוני. לאחר מכן נדרש אג"ת לבצע, בשיתוף ז"י ומפא"ת, תיקונים בהתאם לדגשים שהתקבלו מהקבינט וראש הממשלה, דבר שנמשך כמה חודשים. משרד מבקר המדינה מציין כי הגיבוש וההפצה של מסמך האישור העקרוני ייתרו אותו למעשה ופגעו ביכולת של הדרג המאשר לכוון 2018 בנובמבר את משהב"ט בהמשך התהליך למימוש הפרויקט. כמו כן, אי-הפצת המסמך מייד לאחר מתן האישור העקרוני במעהב"ט גרמה לכך שוועדת המפתחים הסתמכה על מידע שאינו מלא ושאינו מבוסס על דרישות צה"ל שנדונו ואושרו בתהליך האישור העקרוני. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |191 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון ובהוראת משהב"ט בנושא 10/1 בביקורת עלה כי בניגוד לנדרש בהוראה פיתוח אמצעי לחימה, לאחר אישורו העקרוני של הפרויקט לא פרסמה ז"י את מסמך 23מסמך משימת פרויקט, ומפא"ת צירף לבקשה להצעת מחיר האפיון הטכני ואת מסמך תכולת העבודה, שנכתבו על בסיס טיוטת מסמך משימת הפיתוח ולא על בסיס המסמך הסופי. לאחר 2019 צה"ל ציין בתגובתו כי אכן מסמך משימת הפרויקט הופץ רק במאי , משום שהיו שינויים בתכולות הפרויקט לאחר מתן האישור 24האישור הסופי בצה"ל העקרוני. כן ציין צה"ל בתגובתו כי היה נכון שז"י תפרסם גרסה ראשונה של מסמך משימת הפרויקט לאחר האישור העקרוני ועדכון לאחר האישור הסופי, בהתאם לשינויים שחלו לאחר מתן האישור העקרוני. על צה"ל להקפיד על קיומם של תהליכי עבודה סדורים, בייחוד כאשר מדובר בפיתוח ובהצטיידות באמל"ח שיש להם משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ועלותם הכספית גבוהה. בקשה לדון באופן מימוש הפרויקט טרם מתן אישור עקרוני מסר מפא"ת לוועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת 2017 בדצמבר החוץ והביטחון של הכנסת מסמך במענה לשאלותיה בנושא הליכי רכש ביטחוני. המסמך פירט את תהליך קבלת ההחלטות בנוגע למימוש רכש באמצעות מפא"ת בפרויקט שאותו יוזמת זרוע בצה"ל ולפיו "רק לאחר אישור עקרוני של הפרויקט תפנה הזרוע באופן פורמלי למשהב"ט... כדי לממשו". כמו כן, על פי הוראת משהב"ט בנושא פיתוח אמצעי לחימה, ועדת המפתחים במפא"ת תקבע את המפתח ואת דרכי ההתקשרות עימו בין היתר לאחר שיוכן אפיון טכני הנגזר ממשימת הפיתוח. , מסמכים אלה יוכנו לאחר מתן האישור העקרוני.10/1 כאמור, על פי הוראה העביר מפא"ת לאלביט בקשה להצעת מחיר. 2018 ביולי 23 , לקראת סיום המשא ומתן ולפני חתימה על חוזה, יש להביא את הפרויקט 10/1 כאמור, על פי הוראה 24 .לאישור סופי של הדרג המאשר בצה"ל 192 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה בביקורת עלה כי התהליך שהתבצע בפועל לא תאם את התהליך שתואר במסמך האמור ואת העקרונות העולים מהוראת משהב"ט. להלן פירוט: ביקש מפא"ת ממנכ"ל משהב"ט אישור להביא את פרויקט 2016 בנובמבר התותח החדש לדיון בוועדת המפתחים במפא"ת לצורך מתן המלצה על אופן מימוש הפרויקט, ומנכ"ל משהב"ט אישר זאת. עקב כך פנה באותו חודש רמ"ח מח"ר דאז במפא"ת לוועדת המפתחים במפא"ת בבקשה לפטור ממכרז את ההתקשרות עם אלביט לפיתוח מלא של התותח ולהצטיידות בו. זאת אף שבמועד זה, ואף במועד תחילת דיוני ועדת המפתחים על מתן פטור ממכרז לאלביט, טרם אישרו הרמטכ"ל ושר הביטחון עקרונית את הפרויקט, ובכלל זה את הדרישות המהותיות ממנו, תכולתו, ולוח הזמנים המשוער, וממילא טרם הופצו המסמכים המסכמים של האישור העקרוני. כי להבנתו, מפא"ת 2018 מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 25רמ"ח מח"ר במפא"ת ביקש "להריץ במקביל את הפרויקט" כדי לחסוך זמן, ומאחר שראש אג"ת המליץ לאשר את הפרויקט, הניח מפא"ת שיש סבירות גבוהה שהפרויקט יאושר ופעל במקביל לתהליך האישור עקרוני בצה"ל תוך לקיחת סיכונים סבירים. רמ"ח מח"ר הוסיף כי לעיתים ועדת המפתחים שיכולות להשפיע על אופן הצגת הפרויקט לאישור עקרוני. 26מציפה נקודות למחשבה משרד מבקר המדינה מציין כי גם אם הייתה סבירות גבוהה לכך שפרויקט התותח החדש יאושר עקרונית וגם אם יש סוגיות שוועדת המפתחים יכולה להציף ואשר יכולות להשפיע על אופן הצגת הפרויקט לאישור, הבאתו לדיון בוועדת המפתחים בטרם הועלו על הכתב הדרישות המהותיות ממנו כפי שאושרו באישור העקרוני אינה תקינה. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי כאמור, בדיעבד התברר שהנימוק העיקרי לעילת פטור ממכרז, שהציג מפא"ת לוועדת המפתחים למעשה כלל לא נדון ולא אושר בתהליך האישור העקרוני, גם לא בסופו של התהליך. בתגובתו ציין משהב"ט כי הוראת משהב"ט לפיתוח אמל"ח אינה מחייבת את הימצאותו של אישור עקרוני לפרויקט כדי לפתוח בתהליכי פיתוח ורכש. עוד ציין הביקורת חידדה עבורו כי עליו להימנע מפנייה אל גורמים חיצוניים, משהב"ט כי בדגש על ספקים מעורבים, בלי שהתקבל אישור עקרוני לפרויקט, זאת בשל רגישות העניין והחשש מהעברת מידע או הנחיות שאינם סופיים. .2017 רמ"ח מח"ר זה נכנס לתפקידו במאי 25 בתגובת משהב"ט צוין שמדובר למשל בסוגיות הנוגעות לקבלני משנה מוכתבים, לתשתיות הכרחיות 26 .לפרויקט ולמחויבויות של המזמין לרבות בהקשר לציוד, שירותים ומידע תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |193 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון משרד מבקר המדינה ממליץ למשהב"ט לקבוע, בשיתוף צה"ל, באופן ברור בהוראות משהב"ט את העיתוי שבו יפנה צה"ל באופן רשמי למפא"ת לצורך מימוש פרויקטי פיתוח. כמו כן, על משהב"ט לקבוע בהוראותיו את העיתוי שבו יפנה מפא"ת לוועדת המפתחים לצורך קביעת המפתח ודרכי ההתקשרות עימו, ואת פנייתו של משהב"ט לגורמים חיצוניים לפני קבלת אישור עקרוני לפרויקט בצה"ל. הנמקות לעילות הפטור ממכרז , ותקנות חובת המכרזים של מעהב"ט, 1992-על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב קיימת עדיפות לקיום התקשרויות בדרך של מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. עם זאת, תקנות חובת המכרזים של מעהב"ט מאפשרות למשהב"ט לבצע התקשרות בפטור ממכרז בהתאם לעילות פטור שונות. בתקנות האמורות נקבע כי החלטה לבצע התקשרות שלא במכרז תתקבל לאחר בחינת האפשרות לערוך את ההתקשרות בדרך של מכרז, וככל שהדבר מוצדק וסביר בנסיבות העניין. צוין כי לצורך בחינת החלופה של מתן 2017 במסמך סיכום ועדת המפתחים ממרץ פטור ממכרז לאלביט בעילת ספק יחיד היא שמעה את חווֹת הדעת המקצועיות של רמ"ח מערכות מתמרנות בז"י ושל רמ"ח מח"ר במפא"ת בנוגע ליכולותיה המקצועיות של אלביט בתחום התותחים, ביקרה במפעל התותחים של החברה והתרשמה שבאלביט נצברו תשתיות וידע שניתן להשתמש בהם בפרויקט התותח שמוכרת אלביט בעולם. הוועדה קבעה ATMOS-החדש, חלקם מבוססים על תותחי ה כאמור שהצעת אלביט עומדת בשני תנאֵי הסף שקבעה הוועדה, וכי היא בעלת סיכויי ישימות גבוהים מאוד, בהתאם לדרישות צה"ל מפרויקט התותח החדש. לפטור את ההתקשרות עם אלביט למימוש 2017 נוכח האמור המליצה הוועדה במרץ פרויקט התותח החדש מחובת עריכת מכרז. הוועדה ציינה כי המלצתה מתבססת על שתי עילות פטור מחובת מכרז על פי תקנות חובת המכרזים של מעהב"ט הרלוונטיות ) לתקנות אלו, ולפיו "עסקה לרכש של 2(3 לפרויקט זה: מתן פטור לפי תקנה טובין או שירותים או לביצוע עבודה שנעשית עם הספק היחיד בישראל של אותם טובין או שירותים או עם בעל היכולת הטכנולוגית או המדעית או התשתית היחיד בישראל לביצוע אותה עבודה או אותו שירות, והכל אם ניתנה חוות דעת בכתב של גורם מקצועי במשרד הביטחון שנקבע לכך על היות אותו ספק יחיד בישראל וכאשר אין מקום לעריכת מכרז בהשתתפות מציעים ממדינת חוץ"; ומתן פטור לפי תקנה ) לתקנות האמורות, ולפיו יינתן פטור ל"עסקה שביצועה כרוך בשימוש בקו 5(3 ייצור, שמשיקולים בטחוניים יש עניין לקיימו באופן רצוף, כאשר יש מקום להניח שקיום מכרז לגבי עסקאות כאמור יגרום לסגירתו של הקו". 194 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה יצוין כי במסמך שמסר ממלא מקום יו"ר ועדת המפתחים במפא"ת למל"ל בספטמבר , כחלק מתהליך ההכנה לקראת דיוני הקבינט המדיני-ביטחוני, צוין כי הפטור 2017 ."מעריכת מכרז מבוסס על שתי העילות האמורות, "כאשר כל אחת מהן הינה מספקת בנוגע לעילת הפטור השנייה ציינה הוועדה כי התותח החדש עתיד לשרת את צה"ל במשך כארבעה עשורים לפחות, ובתקופה זו צפוי כי יבוצעו במערכת שינויים ושיפורים רבים, ולכן קיים אינטרס ברור של מעהב"ט לשמור על כשירותו של קו הייצור של התותח החדש באופן רציף למשך שנים רבות. עוד ציינה הוועדה כי אף שקו הייצור הקיים באלביט אינו מייצר באותו זמן את מערכות התותח במלואן, , הנמכר על ידי ATMOS מדובר בקו ייצור דומה מאוד, שמייצר מכלולי נשק לתותח אלביט בעולם, וכי קו זה עתיד לשמש לייצור כלל מכלולי הנשק של התותח החדש "וקיום מכרז עלול להביא לסגירתו". בסיכום הוועדה נכתב כי "בשולי הדברים , הרי שמדובר ATMOS נעיר, כי הגם שמדינת ישראל איננה רוכשת תותחים מסוג בקו ייצור המשמש לצורך ייצוא. אי רכישת תומ"ת המיוצר בישראל ע"י מעהב"ט, משמעותה פגיעה בייצוא בכלל, ובייצוא הביטחוני בפרט". צוין בנוגע לעילת הפטור 2017 כמו כן, במצגת שהציג מפא"ת למל"ל בספטמבר האמורה כי הקו ישמש לייצור כלל מכלולי הנשק של התותח החדש; כי "קיים אינטרס ברור לשימור כשירות קו הייצור למשך שנים ארוכות"; וכי "קיום מכרז עלול להביא לסגירתו (בעיקר משיקולי פגיעה באפשרות לייצוא)". משרד מבקר המדינה מציין כי הגם שהשימוש של ועדת המפתחים בתקנה ) למתן פטור ממכרז לאלביט היה מספק, משבחרה הוועדה לעשות 2(3 ), היה עליה להציג נימוקים מבוססים; שכן האינטרס5(3 שימוש גם בתקנה הביטחוני לקיומו של קו ייצור זה, שעליו היא ביססה את נימוקיה, לא היה של אלביט.ATMOS מובהק, וזאת מאחר שצה"ל אינו רוכש תותחי בתגובתו ציין משהב"ט כי מפעל התותחים של אלביט הוא ספק יחיד של צה"ל זה כמה עשורים בכל הנוגע לרכש פצצות מרגמה, מרעומים לפצצות מרגמה ומרגמות מ"מ לטנק המרכבה, וכי חלק ניכר מהמכונות המשמשות בקו הייצור של אמצעי 60 , שלא נרכש על ידי צה"ל. עוד צייןATMOS לחימה אלה משמשות גם לייצור תותח משהב"ט כי הוא השקיע במשך השנים, בשיתוף אלביט, תקציבים גדולים בשיקום ובשדרוג של קווי הייצור של אמצעי הלחימה שרוכש צה"ל, ויש יכולת וכוונה לעשות שימוש נרחב בתשתיות אלה גם לשם ייצור התותח החדש לצה"ל. כמו כן ציין משהב"ט בתגובתו כי אילו היה מתקיים מכרז לפיתוח ולאספקה של תותח חדש לצה"ל ואלביט לא הייתה זוכה בו "אין כל צל של ספק כי מכירות התותחים של אלביט בעולם היו נפגעות בצורה קשה ואף חמור מכך, ולו בשל העובדה שלמעהב"ט תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |195 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון היה קושי להמליץ על מערכת שהיא עצמה אינה מצטיידת בה". עקב כך היה נפגע גם קו הייצור של התותחים המשותף לקו הייצור של שלושת סוגי האמל"ח שצה"ל רוכש מהחברה, והיה מתהווה קושי בשימורו במשך השנים הרבות שבהן התותח החדש יימצא בשירות מבצעי בצה"ל. נוכח הדואליות של קווי הייצור היה לדעת ועדת המפתחים עניין לקיימם באופן רציף, "כאשר יש מקום להניח שאי זכייה של חברת אלביט בעסקת התותח החדש לצה"ל עלולה להביא לאורך עשרות השנים , בהם צה"ל מצטייד". משהב"ט ]אמצעי הלחימה[ ...הבאות לסגירת קווי הייצור של הוסיף כי "לנגד עיני ועדת המפתחים לא עמדה שאלת יכולת היצוא של היצרנים וזה מעולם לא היה הטעם של ההחלטה... לכל היותר תוצאת לוואי". משרד מבקר המדינה מציין כי בבואו לאשר לְחברה פטור ממכרז ולהציג מידע הנוגע לפטור לגורמים נוספים רלוונטיים אחרים, על משהב"ט להקפיד על הצגת הנימוקים המבססים עילה לפטור. כמו כן בביסוס הנימוקים לעילת פטור, מומלץ להימנע משימוש בשיקולים מסחריים של ספקים ולבססה על נימוקים ענייניים, בהתאם לתקנות המכרזים של מעהב"ט. אשר לעילת הפטור הראשונה שנוגעת לפטור לספק יחיד בישראל כאשר אין מקום לקיום מכרז בהשתתפות מציעים ממדינת חוץ, עלה בביקורת כי ועדת המפתחים לא דייקה בהצגת המשמעות של הוראת משהב"ט בעניין, לצורך ביסוס אחד מנימוקיה לאי-קיום מכרז בין-לאומי: בהוראת משהב"ט בנושא תהליכי הוצאת בקשה להצעת מחיר ובחירת ספקים לרכש מוצרים, שירותים ועבודות תחזוקה, שעוסקת בין היתר בבחירת ספקים במכרז בין-לאומי, נקבעו קריטריונים שלפיהם יישקל קיום מכרז בין-לאומי, כדלהלן: (א) כאשר קיים ספק יחיד בארץ וקיימים ספקים פוטנציאליים בחו"ל, או כאשר אין כלל ספקים מתאימים בארץ; (ב) בהתקשרויות בסכום של יותר ממיליון דולר כאשר יש יתרון פוטנציאלי משמעותי בתחום המחיר או בתחום הטכני למוצרים מחו"ל לעומת מוצרים מהארץ, יישקל קיום מכרז בין-לאומי גם כאשר יש בארץ יותר מספק אחד. עוד צוינו בהוראה קריטריונים לאי-עריכת מכרז בין-לאומי, כדלהלן: (א) שיקול אסטרטגי - כאשר הפריט הוא קריטי להפעלת מערכת נשק חיונית ורכישתו מחו"ל עלולה לפגוע בסודיות וכאשר רצף האספקה מחו"ל מוטל בספק; (ב) שיקול תעשייתי - כאשר הזמנה מקומית עשויה למנוע סגירת קווי ייצור שהפעלתם מחדש כרוכה בהשקעות ובזמן ממושך ואשר למעהב"ט יש עניין בקיומם בהתחשב בצורכי הביטחון; (ג) שיקול טכנולוגי - כאשר הזמנה מקומית היא תנאי לאפשרות לשמור על רמה טכנולוגית מתקדמת ובסיס לפיתוח ולקליטתן של טכנולוגיות חדשניות שיש בהן שימוש בייצור ביטחוני; (ד) אזורי עדיפות לאומית של היצרנים המקומיים. 196 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה צוינה הוראת משהב"ט האמורה, וצוין2017 במסמך סיכום ועדת המפתחים ממרץ כי לפי ההוראה יש מקרים שבהם יש מקום לפרסום מכרז בין-לאומי והשיקולים לבצע מכרז כזה הם בין היתר קיומם של ספקים פוטנציאליים בחו"ל שלהם יתרון משמעותי "בהיבטי המחיר ו/או איכות המוצר"; מנגד צוינו השיקולים להימנעות מקיום מכרז בין-לאומי, וצוין כי כולם מתקיימים בפרויקט התותח החדש. למעשה, ועדת המפתחים פירטה באריכות את השיקולים נגד מכרז בין-לאומי וציינה לגבי כל אחד מהם כי הוא מתקיים במקרה זה, ואולם לגבי השיקול האחד (מבין שניים) שהיא הציגה בעד קיום מכרז בין-לאומי (יתרון משמעותי לספקים פוטנציאליים בחו"ל בהיבטי מחיר או איכות), היא לא ציינה כיצד הוא בא לידי ביטוי והאם הוא מתקיים במקרה זה. יתרה מכך, הוועדה לא ציינה שיקול נוסף בעד קיום מכרז בין- לאומי המצוין בהוראה, אף שהוא התקיים במקרה זה והיה רלוונטי להחלטה (קיום ספק יחיד בארץ וספקים פוטנציאליים בחו"ל, או אי-קיום של ספקים מתאימים בארץ). משהב"ט ציין בתגובתו כי הוועדה כתבה במפורש את המילים "בין היתר" כדי לציין כי בהוראה קיימים עוד שיקולים בעד קיום מכרז בין-לאומי, שיקולים שהם רלוונטיים פחות לפרויקט. משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת המפתחים לציין להבא את מכלול השיקולים בעד ונגד קיום מכרז בין-לאומי על מנת לשקף בצורה מלאה את כלל ההיבטים. הצגת פרויקט התותח החדש בתהליך האישור של הקבינט המדיני-ביטחוני נקבע כי כל תוכנית פיתוח או הצטיידות 8.1.12- מ4088 כאמור, בהחלטת ממשלה 200 מיליון ש"ח בתקציב רב-שנתי או500-חדשה במערכת נשק בסכום של יותר מ מיליון ש"ח בתקציב שנתי תהיה טעונה אישור של ועדת השרים לעניין אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי תנאי מקדים להעלאת פרויקט פיתוח או הצטיידות לדיון בוועדת השרים האמורה הוא כי ראש המל"ל יקים צוות בראשותו אשר יקיים דיונים מקדמיים שבהם ייבחן בין היתר הצורך בביצוע הפרויקט בהתחשב בחלופות השונות. כמו כן נקבע כי במסגרת הדיון יוצגו לפני ועדת השרים האמורה נושאים שונים הנוגעים לפרויקט, 31.5.15- מ41 ובהם הצורך בביצועו וחלופות אפשריות לו. כאמור, החלטת ממשלה קבעה כי אחת מסמכויותיו של הקבינט המדיני-ביטחוני היא לאשר תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון וגופי המודיעין. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |197 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון על מנת שהקבינט המדיני-ביטחוני יוכל לקבל החלטות מיטביות באופן יעיל נדרש קבעה כי "תהליכים 27לקיים תהליך קבלת החלטות מובנה וסדור. ועדת וינוגרד מסודרים של קבלת החלטות אמורים לתת למקבלי ההחלטות... אמצעים להבניה ובקרה של שיקול דעת", וכי "סביר שהחלטה לפעול בצורה מסוימת תהיה טובה יותר... אם יתקיימו בה תנאים עיקריים, כגון... ההחלטה מתקבלת על סמך תשתית עובדתית והערכות אמינות, מפורטות ומנומקות... ההחלטה מתקבלת על סמך שקילה זהירה של חלופות". עוד קבעה ועדת וינוגרד כי "מקבלי החלטות הפועלים ללא מטה מסודר וללא תהליכי קבלת החלטות מובנים, מגדילים את החשש, כי החלטות תתקבלנה על יסוד תשתית עובדתית חסרה, ומבלי שנשקלו במלואם, בצורה נכונה, כל השיקולים הרלוונטיים". הצגת היבט מבצעי מסוים כאחת הסיבות ליציאה לפרויקט במסגרת עבודת מטה שעסקה בהכנה לקראת אישור הפרויקט על ידי הקבינט דיון עם נציגי אג"ת, ז"י, מפא"ת, 2017 המדיני-ביטחוני קיים המל"ל בספטמבר היועץ המשפטי למעהב"ט ונציג משרד האוצר. במצגת שהציג אג"ת בדיון האמור צוין כי "הצורך ביציאה לדרך" בפרויקט נובע משלוש סיבות: סיבה משקית - מתן מענה למערך התותחים המתיישן; צורך מבצעי - ההיבט המבצעי המסוים; והתייעלות - חיסכון בעלויות השוטפות ובכוח האדם הלוחם. קיים הקבינט המדיני-ביטחוני דיון בנוגע לפרויקט התותח החדש, 2018 במרץ בהשתתפות נציגי המל"ל, צה"ל ומשהב"ט. משרד מבקר המדינה מציין כי במצגת ששימשה את צה"ל בהצגתו לקבינט המדיני-ביטחוני צוין במפורש כי אחת משלוש הסיבות העיקריות ליציאה היא ההיבט המבצעי המסוים, ועם זאת ציין אג"ת בדיון זה טענה 28לפרויקט שיצרה חוסר בהירות בנוגע להיבט האמור. ועדת וינוגרד נדרשה בין היתר לסוגיית תהליך קבלת ההחלטות בתקופת מלחמת לבנון השנייה והיא 27 מבצע "צוק איתן": תהליכי קבלת החלטות בקבינט. ראו גם מבקר המדינה, 2007 פרסמה דוח חלקי באפריל .24 '), עמ 2017( בנוגע לרצועת עזה לפני מבצע "צוק איתן" ובתחילתו שתי הסיבות העיקריות האחרות הן הסיבה המשקית; וההתייעלות הנובעת מהקטנת כוח האדם הלוחם 28 .והחיסכון בעלויות שוטפות 198 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה AGM הצגת הערכת מחיר של תותח חברת 2011 , העבירו בשנתAGM בתגובה על בקשת משהב"ט לקבל מידע על תותח ונציגתה בישראל הצעה מסחרית-תקציבית, שבה צוינו הערכות מחירים KMW הנוגעות לתותח זה, לרבות הערכת מחיר של מערכת התותח, של חלקי חילוף ושל ציוד בדיקה. ההצעה כללה שלוש אפשרויות של תמחור בהתאם למספר תותחים שיירכשו. הציגה מעהב"ט בהזדמנויות שונות את הערכת העלות של 2016 - 2013 בשנים .2011 הגרמני על סמך הצעת המחיר שהתקבלה בשנתAGM תותח AGM , בסיכום הוועדה המטכ"לית, צוין בנוגע לחלופת תותח2017 ואולם ביולי כי המחיר המשוער של תותח אחד הוא כפול הן מהמחיר על פי ההערכה שהציגה והן ממחירו המשוער של התותח מתוצרת אלביט.2016 - 2013 מעהב"ט בשנים מפקד מפקדת העומק, שעמד כאמור בראש הוועדה המטכ"לית לבחינת ההצטיידות כי ההשוואה בין חלופות 2018 בתותח חדש, מסר למשרד מבקר המדינה ביוני התותחים, ובהן התותח הגרמני והצעת אלביט, שצוינה בסיכום עבודת הוועדה, התבססה על מידע שהציג לה מפא"ת, וכי ההשוואה כללה את המאפיינים המרכזיים של כל אחת מהחלופות, ובכלל זה הערכות של מחיריהן, זאת במטרה להראות כיוונים כלליים בהבדלים בין התותחים. , במסגרת דיונים שקיים המל"ל עם מעהב"ט, כהכנה לקראת אישור 2017 באוקטובר הפרויקט בקבינט המדיני-ביטחוני, ביקש המל"ל הבהרות בנוגע להשוואה בין . במענה AGM העלויות של החלופות השונות של התותחים, ובכלל זה של תותח את הערכות המחירים של התותחים 2017 לבקשת המל"ל פירט מפא"ת בנובמבר מתוך סיכום הוועדה המטכ"לית, וציין כי הערכות אלה מסתמכות על פרסומים זרים של עסקאות שבוצעו בעבר על ידי גורמים שונים. מפא"ת הדגיש כי בשנה האחרונה AGM לא נדרשו נציגי התעשיות לספק למשהב"ט מחירים של תותחים. עלות תותח שצוינה במסמך הייתה כפולה מהעלות על פי ההערכה שהציגה מעהב"ט בשנים , ובנוסף צוין כי מדובר בעלות תותח מדגם אחר. 2016 - 2013 2018 במצגת המשותפת לצה"ל ולמשהב"ט שהוצגה לקבינט המדיני-ביטחוני במרץ הוצגה השוואה בין ארבע החלופות לתותח חדש, על פי חמישה קריטריונים שאחד מהם היה הערכת העלות של התותח. גם במצגת זו צוין כי העלות המשוערת של - 2013 כפולה הן מהעלות על פי ההערכה שהציגה מעהב"ט בשניםAGM תותח והן מהעלות המשוערת של התותח של אלביט. 2016 תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |199 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי אף שהייתה בידי מפא"ת הערכת , ואף 2011 עוד בשנת KMW שהעבירה לו חברת AGM מחיר של תותח , הציג 2016 - 2013 שהערכה זו הוזכרה בדיונים ובמסמכים שונים מהשנים משהב"ט למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני הערכת מחיר כפולה שהתבססה על פרסומים זרים בנוגע לעסקאות שביצעו בעבר גורמים שונים והתייחסה . יתר על כן, מפא"ת הציג למל"ל ולקבינט המדיני-AGM לדגם שונה מתותח ביטחוני כי הערכות המחירים של התותחים לקוחות מסיכום הוועדה המטכ"לית, אף שלמעשה מפא"ת הוא שמסר מידע זה לוועדה. לא היה כלל פרמטר בקבלת ההחלטה AGM משהב"ט ציין בתגובתו כי מחיר תותח והוא לא השפיע כהוא זה על המלצת המל"ל ועל ההחלטה בקבינט בנוגע למימוש פרויקט התותח או לאופן המימוש באמצעות החלופה היחידה האפשרית בחברת אלביט. שהיה בידי מעהב"ט AGM עוד ציין משהב"ט בתגובתו כי אומדן המחיר של תותח נגע לתותח שלא שולבו בו כל דרישות צה"ל. משהב"ט הוסיף כי החברה 2011 משנת ביצעה בשנתיים שלאחר מכן שיפורים שונים במערכת כדי להתאימה לדרישות כלל דרישות רבות נוספות. 2017 צה"ל, והאופיין הטכני המלא שגובש בצה"ל עד RFI משהב"ט ציין כי מאחר שוועדת המפתחים שוכנעה כי אין טעם להפיץ מסמך נוסף בשל היבטים שונים, לא התקבלו במשהב"ט הערכות מחיר עדכניות לתותח .AGM כן ציין משהב"ט בתגובתו כי מעהב"ט ביצעה אומדן לגבי מחירו הצפוי של תותח בהתייחס לכמה משתנים: מדרגת ההצטיידות שעליה הוחלט בצה"ל ביחס AGM , הביאה לכך שמחיר ההצטיידות 2011 לתותח משנת KMW להצעה של חברת ; העמסת עלויות הפיתוח 2011 המעודכן גבוה יותר מהמחיר שהציעה החברה בשנת לעומת גרסת התותח AGM של היכולות הנוספות שנדרשו לצה"ל בנוגע לתותח ; הוספת מחיר הפלטפורמה שעליה יותקן התותח; העמסות של תע"א 2011 משנת ; התאמת שערי החליפין של האירו לעומת הדולר; וכן סקירת 29ושותפיה בארץ עסקאות ומחירים של תותחים ארטילריים בשוק העולמי. : "הבנתי שהארוע IsraelDefense במגזין 2017 משהב"ט ציטט דברים שאמר מנכ"ל תע"א בהקשר לכך בקיץ 29 ."הזה דורש השקעה אדירה 200 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט בנוגע לאומדן של מחירו הצפוי של : AGM תותח צוינה במפורש 2011 משנת RFI-. מערכת מסוימת של התותח: כבר ב 1 הדרישה למערכת זאת והערכת העלויות של החברה הגרמנית כללה אותה. . מדרגת ההצטיידות: מדרגת ההצטיידות של צה"ל כפי שאושרה בקבינט 2 המדיני-ביטחוני גבוהה מהמדרגה הנמוכה ביותר שהציעה החברה 2018 הגרמנית. לפיכך המחיר שהציג מפא"ת למל"ל ולקבינט במרץ לא היה אמור לכאורה להיות גבוה מהמחיר שהציעה החברה הגרמנית .2011 למדרגה זו בשנת . הוספת מחיר הפלטפורמה: ממסמך האישור העקרוני של אג"ת מנובמבר 3 עולה כי עלות הצריח של אלביט (ללא הפלטפורמה) זהה לעלות2019 שהציגו צה"ל ומשהב"ט לגורמים בקבינט המדיני-ביטחוני. כלומר, גם עלות התותח של אלביט שהוצגה לקבינט לא כללה את הפלטפורמה, .AGM ולכן לא היה נכון לכלול אותה באומדן העלות של תותח . העמסות של תע"א ושותפיה בארץ: כאמור, ועדת המפתחים החליטה 4 נוסף לתע"א. לפיכך לא היו למשהב"טRFI שלא לשלוח2017 במרץ נתונים שאיפשרו לו לכמת את ההעמסות של תע"א ולהעריך את השפעתן על מחיר התותח. נחלש שער 2011 . התאמת שערי חליפין של האירו ביחס לדולר: משנת 5 . מכאן שככל שמפא"ת התאים את העלות של30האירו לעומת הדולר באירו לערך דולרי, היה הערך הדולרי צריך לקטון (ירידה AGM תותח ).20% עד15%-של כ עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפגישה שקיימו נציגי המשרד באוקטובר עם רמ"ח מח"ר במפא"ת ועם נציגים אחרים ממחלקת מח"ר נדון בין 2018 היתר המקור לנתונים שעליהם התבססו הערכות מחירי התותחים שהוצגו למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני. נציגי מפא"ת מסרו למשרד מבקר המדינה כי "מפא"ת בדק את מחירי התותחים בעולם על בסיס נתוני עסקאות שפורסמו באינטרנט ומצא כי תותח "כחול לבן" של אלביט יהיה זול יותר". במענה לבקשתו 2017 זאת גם התשובה שמסר מפא"ת למל"ל באוקטובר לקבל השוואת עלויות בין התותח של אלביט לתותח הגרמני. כלומר, מפא"ת .AGM לא הזכיר כל אומדן שהכין באשר למחירו הצפוי של תותח דולר לאירו בשנת 1.13 לשער חליפין ממוצע של 2011 דולר לאירו בשנת 1.39 משער חליפין ממוצע של 30 .2018 דולר לאירו בשנת 1.18- ו2017 תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |201 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון משרד מבקר המדינה ממליץ למשהב"ט לבחון את תהליך הצגת מחירים למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני ולהפיק לקחים, על מנת שמחירים יוצגו על פי אומדנים שבוצעו בהתאם לבסיס השוואתי אחיד. ככלל, הצגת מחירים בצורה מיטבית חשובה, וראוי לשקול אותם במכלול השיקולים גם אם הם אינם המרכיב העיקרי בקבלת החלטה. הצגת חלופות לקבינט המדיני-ביטחוני על ידי המל"ל , תפקידי המל"ל הם בין היתר לרכז את 2008-על פי חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח עבודת המטה של הממשלה, של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ושל כל ועדת שרים אחרת, בענייני חוץ וביטחון; להכין את דיוני הממשלה וועדותיה, ובכלל זה להציג את החלופות לגבי נושאי הדיון נוסף על הצגתן על ידי הגופים הנוגעים בדבר, את ההבדלים בין החלופות ואת משמעותם, כפי שנבחנו על ידו, וכן את המלצתו המנומקת לבחור בחלופה מסוימת; לבחון מיזמים ביטחוניים בעלי חשיבות בתחום המדיני-ביטחוני ולהציג את עמדתו לפני הממשלה, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני- ביטחוני) או כל גוף אחר שיחליט עליו ראש הממשלה, לרבות גיבוש חלופות על פי סדרי עדיפויות מנומקים בראייה כוללת, אלא אם כן הורה ראש הממשלה אחרת. עבודת המטה שביצע המל"ל בנוגע לפרויקט התותח החדש כללה בין היתר קיום דיוני הכנה לקבינט, השתתפות בדיונים של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ביקור במפעל של אלביט ופגישות עם ראש הוועדה המטכ"לית וחבריה. ממסמכי צה"ל עולה כי למערך התותחים הקיים קיימות חלופות נוספות. ממסמכים שונים עולה כי במסגרת עבודת המטה שעשה המל"ל כהכנה לקראת אישור פרויקט התותח החדש על ידי הקבינט המדיני-ביטחוני נדונו החלופות ברמת המערך, בעיקר בנוגע לספק התותחים. ממלא מקום ראש האגף למדיניות ביטחונית ואסטרטגית במל"ל לשעבר מסר כי המל"ל בחן את הצורך המבצעי בתותחים, 2018 למשרד מבקר המדינה בנובמבר וכי נציגיו נפגשו עם מפקד מפקדת העומק שעמד בראש הוועדה המטכ"לית לבחינת ההחלטה על הצטיידות בתותח חדש. המל"ל התרשם שלא ניתן לפסול את הצורך בכוחות מתמרנים ביבשה ואת הצורך שלהם באש מסייעת. עוד מסר ממלא המקום כי לאחר שהוצגו למל"ל חלופות לאש הסיוע (מרגמות ורקטות), בחן המל"ל אילו חלופות משמשות צבאות אחרים, ומצא כי בכל העולם עדיין משתמשים בתותחים. לכן הגיע המל"ל למסקנה שלא ניתן לומר שתם עידן התותחים כאש מסייעת לתמרון היבשתי, ובהינתן הצורך בתותחים ובהינתן העובדה שמשק התותחים מתיישן, התרשם המל"ל כי "זו לא טעות גדולה להצטייד בתותח חדש". 202 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה דיון העמקת ידע2018 לקראת הדיון בקבינט המדיני-ביטחוני יזם המל"ל במרץ עבור שרי הקבינט בנושא פרויקט התותח החדש. את העמקת הידע ביצעו נציגי צה"ל ומשהב"ט, והיא כללה בין היתר הצגה של הצורך המבצעי בתותח חדש, הדרישות המבצעיות ברמת התותח, והחלופות שנבחנו ברמת התותחים השונים. עם זאת, דיון העמקת הידע לא כלל התייחסות לחלופות נוספות. במסמך סיכום הדיון צוין בין היתר כי שר שנכח בדיון הדגיש כי אף שהוא מבין את הצורך לחידוש משק התותחים נדרש להראות את כל החלופות האפשריות. צוין בין היתר כי יש צורך 11.3.18-במצגת של המל"ל לקבינט המדיני-ביטחוני מ בתותח חדש כמענה להתיישנות מערך התותחים הקיימים, ופורטו בקצרה תכולות הפרויקט והסיכונים שבו. עוד צוין במצגת כי לפי בחינה שעשה המל"ל "נראה כי הבחירה באלביט כספק יחיד נכונה", וכי המל"ל ממליץ לאשר את הפרויקט. הצעת ההחלטה שהביא המל"ל בפני הקבינט כללה פירוט של החלופות שנבחנו ברמת המערך עצמו. ואולם במצגת ובהצעת ההחלטה לא צוינו חלופות שאינן תותחים, דוגמת רקטות, וממילא לא הוצג ניתוח של ההבדלים בין החלופות ושל משמעותם, ולא צוינו והמסקנות העולות מהניתוח. יצוין כי בדיון בקבינט העלה שר האנרגיה דאז את נושא החלופות למערך של תותחים חדשים וציין כי יש לו ספקות בנוגע להחלטה להצטייד בתותחים ולא ברקטות. השר ציין כי "השאלה הבסיסית פה" היא למה תותח ולא רקטות. בהמשך הדיון העלו חברי הקבינט שאלות נוספות הנוגעות לרקטות לרבות עלותן וטווח פעולתן ושאלות הנוגעות למאפייני התותחים, ונציגי מעהב"ט ענו לשאלות אלה. לקראת תום הדיון ציין שר האנרגיה דאז: "אני מוכרח להגיד שאני בקושי אבל איך שהוא אני השתכנעתי. אין לי זמן פשוט לבדוק את כל זה לעומק כי יש לי עדיין ספקות". השר הצביע בעד אישור הפרויקט. ציין המל"ל כי אכן, מצגת 2019 בתגובתו של המל"ל לממצאי הביקורת מאוגוסט צה"ל לקבינט לא כללה שקף שעניינו חלופות שאינן תותחים. עם זאת, החלופה של מערך רקטות עלתה בדיון בקבינט פעמים רבות והייתה מוכרת היטב לשרים, והובהר להם שמדובר בחלופה טובה פחות הן בנוגע לעלות והן בנוגע לחלק מהביצועים. עוד ציין המל"ל בתגובתו כי כל שאלותיהם של חברי הקבינט בדיון נענו, וכי הם לא ביקשו הסבר נוסף בנוגע לחלופות לפני שקיבלו החלטה פה אחד. המל"ל הוסיף כי הפרויקט היה מוכר לחברי הקבינט שנים לפני הדיון האמור מאחר שרכש התותח נכלל בתר"ש "גדעון". תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש | תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש |203 הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון הצטיידות באמל"ח עיקרי| פרק ראשון מתפקידו של המל"ל לוודא ששרי הקבינט המדיני-ביטחוני מקבלים את מלוא המידע הנדרש להם לקבלת החלטות ובחירה בחלופה המועדפת, בייחוד כשמדובר בפרויקטים רב-שנתיים בסכום כספי גבוה. על המל"ל להקפיד כי הצגת פרויקט לאישור הקבינט המדיני-ביטחוני תכלול ניתוח חלופות תוך הצגת היתרונות והחסרונות של כל אחת מהן, הדגשת ההבדלים ביניהן ומשמעויותיהן, גם אם הפרויקט מוכר לחברי הקבינט באופן כללי מדיונים אחרים. למידע זה חשיבות רבה כדי שלשרי הקבינט המדיני-ביטחוני יהיה מידע רחב ומלא שיאפשר תהליך סדור של קבלת החלטות. קריטריונים חשובים בתהליך בחינת פרויקט התותח החדש ובתהליך קבלת ההחלטות לאישורו ולאופן מימושו הם בין היתר היבט מבצעי מסוים, חלופות למערך זה והמחיר של כל חלופה. על המל"ל, צה"ל ומשהב"ט היה להציג לקבינט המדיני-ביטחוני את כל המידע הרלוונטי בנושאים מהותיים אלה, כפי שתואר לעיל. הצגת המידע הרלוונטי חשוב על מנת שמקבלי ההחלטות יראו את תמונת המצב לאשורה ויקיימו דיון יסודי בנוגע לתועלותיו של פרויקט ולכדאיות ההשקעה בו, לעומת ההשקעה בחלופות וביתר הצרכים העומדים לפתחה של המדינה. 204 2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה2020- התש"ף | ג70 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינהסיכום 2009 מערך התותחים הוא חלק עיקרי מסד"כ הארטילריה בצה"ל. בשנת החלה מעהב"ט בביצוע עבודת מטה שנמשכה קרוב לעשור לבחינת הצטיידות במערך של תותחים חדשים. ביקורת זו העלתה ליקויים בעבודת המטה של ז"י ואג"ת בנוגע לבחינת ההצטיידות במערך של תותחים חדשים לקראת אישור עקרוני, וכן ליקויים בהצגת המידע לרמטכ"ל ולשר הביטחון, דבר שהביא לקבלת החלטות בצה"ל על בסיס תשתית עובדתית חסרה. רק לאחר האישור העקרוני עשה צה"ל בחינות שנדרש לעשותן קודם לכן. עוד העלתה ביקורת זו ליקויים בהתנהלות ז"י, אג"ת ומשהב"ט, אשר השפיעו על שלב ההתארגנות למימוש הפרויקט ועל בחינת החלופות האפשריות. כמו כן העלתה הביקורת ליקויים באופן שבו הציגו אג"ת ומפא"ת את הפרויקט לפני הקבינט המדיני-ביטחוני, בהיבטים הנוגעים לביצועי מערך התותחים ולמחירי התותחים, ולאופן שבו הציג המל"ל חלופות. נוכח השתנות שדה הקרב והצורך גם בעתיד לתת מענה לצרכי צה"ל באמצעות רכש אמל"ח חדש, ונוכח המקורות התקציביים המוגבלים העומדים לרשות מעהב"ט, הליקויים העולים מביקורת זו מצביעים על הצורך שמעהב"ט בכלל וצה"ל בפרט יקפידו על ביצוע עבודת מטה סדורה ויסודית בעת בחינת הצטיידות באמל"ח, ובייחוד כשמדובר במערך של אמל"ח משמעותי ועתיר תקציבים שאמור לשרת את צה"ל במשך עשרות שנים. כמו כן, על מעהב"ט להקפיד על קיומם של תהליכי עבודה תקינים וסדורים ועל הצגת מידע מדויק ומלא למקבלי ההחלטות. זאת כדי לסייע למקבלי ההחלטות לקבל החלטות מיטביות וכדי לוודא שצה"ל מצטייד באמל"ח שיענו על צרכיו המבצעיים ויביאו להישגים הנדרשים בלחימה, תוך קביעת סדרי עדיפויות בין כלל צרכיו של צה"ל באופן שייתן מענה ביטחוני הולם לאתגרים הרבים שלפניהם ניצבת מדינת ישראל ותוך ניצול מיטבי של משאבי מעהב"ט.