מטלות רוחב/העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים

 ♦ . .מבוא .הגופים המבוקרים משרד מבקר המדינה בדק בפרקי זמן שונים בין מאי 2005 לפברואר 2007 את סדרי העסקת העובדים בשמונה תאגידים ציבוריים: תאגיד אחד שהוקם על פי חוק ושבעה תאגידים שהם חברות ממשלתיות לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 (להלן בדוח זה - חוק החברות הממשלתיות). ואלה שמונת התאגידים שנבדקו: רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת), שהוקמה לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 (להלן- חוק רשות שדות התעופה); חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת או חברת הרכבת); חברת נמל אשדוד בע"מ (להלן - נמל אשדוד); חברת נמל חיפה בע"מ (להלן - נמל חיפה); חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - הדואר או חברת הדואר) ; חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י); מקורות חברת המים בע"מ (להלן - מקורות) וחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן). הביקורת התמקדה בגיוס העובדים, במינוים ובהצבתם במשרות בתאגיד. הביקורת נעשתה במשרדי התאגידים, ובדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות או הרשות). שלושה מהתאגידים האמורים היו בראשית דרכם יחידות סמך במשרדים ממשלתיים והוסבו לתאגידים סטטוטוריים, ואחרי כן לחברות ממשלתיות. לקבוצה זו משתייכים הרכבת, חברת הדואר ורש"ת. הרכבת החלה כיחידת סמך במשרד התחבורה, צורפה ב- 1988 לרשות הנמלים והרכבות שהייתה רשות סטטוטורית, וב- 2003 שונה מעמדה לחברה ממשלתית; חברת הדואר הייתה בראשית דרכה יחידת סמך במשרד הדואר, ב- 1986 שונה מעמדה לרשות סטטוטורית- רשות הדואר, וב- 1.3.06 שונה מעמדה לחברה ממשלתית; רש"ת הייתה בתחילה יחידת סמך במשרד התחבורה, ומאז 1977 היא תאגיד סטטוטורי, וזה היה מעמדה המשפטי גם בסיום הביקורת בתחילת 2007 . רשות הנמלים והרכבות ניהלה את נמל אשדוד ונמל חיפה עד פברואר 2005 , ומאז חברת נמל אשדוד בע"מ וחברת נמל חיפה בע"מ מפעילות את נמלים אלה. שלושת התאגידים הנותרים (מקורות, תש"ן, חח"י) הם חברות ממשלתיות מאז חקיקת חוק החברות הממשלתיות. 10 דוח שנתי58א .עקרונות בדבר העסקת עובדים תחומי העניין והעיסוק, סוג השירותים וכיו"ב שנותנים התאגידים האמורים הם בעלי אופי ציבורי. הם נמנים עם הגופים "הדו-מהותיים", היינו גופים פרטיים הפועלים לפי אינטרסים כלכליים וממלאים תפקידים בעלי אופי ציבורי. על כן חלים עליהם הן כללי המשפט הפרטי והן נורמות יסוד של המשפט הציבורי, כגון החובה לפעול בהגינות, שוויון, סבירות, יושר ותום לב2 ,. על נושאי משרה בתאגידים הציבוריים להקפיד על מינהל תקין ועל טוהר מידות להימנע ממצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים ולפעול על פי כללי האתיקה הציבורית. טובת הציבור צריכה להיות לנגד עיניהם, ועל החלטותיהם להיות נקיות משיקולים זרים, כגון שיקולים פוליטיים. ההלכה הפסוקה של בית המשפט העליון קובעת כי רשות ציבורית "היא נאמן של הציבור. משלה אין לה ולא כלום. כל שיש לה, למען הציבור יש לה". עוד קבע בג"ץ כי חובתה לפעול כנאמן הציבור "באה לידי ביטוי גם כאשר ממנה היא את עובדיה"3. מבקר המדינה התריע בעבר פעמים מספר על נגע המינויים הבלתי תקינים שפשה בשירות הציבורי4 , וקבע שהמשרות בשירות הציבורי הן בגדר משאב ציבורי, וכדי שהשירות הציבורי יפיק מהן את מרב התועלת יש לאפשר למתמודדים עליהן שוויון הזדמנויות ותחרות הוגנת, ולמנות להן את המועמדים המתאימים ביותר. העדפת מועמדים בשל קרבת משפחה או קרבה פוליטית במינויים למשרות בגופים ציבוריים עלולה לפגוע בעקרונות הבסיסיים של שיטת המינויים בשירות הציבורי. הראיה בדבר קיומו של מינוי פוליטי, מבוססת על ההלכה שנפסקה בבג"ץ ולפיה: "הראיה בדבר קיום מניע פוליטי-מפלגתי במינוי צריך ויהא בה כדי לעורר ספק מהותי בדבר השפעתו של מניע פסול זה. מחד גיסא, לא די בתחושות, בהשערות והנחות בלבד, ומאידך גיסא, אין צורך בראיה מוכחת, שעל פי רוב היא אינה בנמצא ובדרך כלל אינה בהשגה. די ביצירת ספק מהותי, שיסודו בחשד סביר וממשי בדבר קיומו של מניע פוליטי- מפלגתי פסול במינוי. משהוכח ספק מהותי כזה, עובר נטל הראיה על בעל המינוי, ועליו להוכיח שאין במינוי משום מינוי פוליטי פסול"5. ספק אם עובד שמונה למשרתו בשל קרבה משפחתית או פוליטית ולא בשל כישוריו הוא האדם המתאים ביותר למשרה, וייתכן שהוא אף אינו עומד בדרישותיה. העסקת עובדים לא מתאימים בתאגיד עלולה לפגוע בתפקודו ולכן גם במי שנזקק לשירותיו. מלבד זאת, מימון העסקתם של עובדים כאלה בשירות הציבורי עלול לפגוע בקופה הציבורית. מינוי קרובי משפחה רבים בגוף ציבורי עלול ליצור תלות וניגוד עניינים המקלקלים את השורה. יתר על כן, הוא עלול ליצור קבוצות גדולות של עובדים קרובי משפחה בעמדות כוח, ודבר זה עלול לפגוע בתפקוד הארגון, בניהולו ובקופה הציבורית עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. העסקת קרובי משפחה רבים פוגעת גם בחובת הייצוג ההולם של קבוצות אוכלוסייה שאינן מיוצגות, החלה על גופים ציבוריים. .__________________ .2 ראו בג"ץ 7381/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא( 2 )449 , 460-461 ; ע"א 294/91 חברה קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו( 2 )464 ,492. 3 בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' מובא מ"דינים ועוד". 4 ראו למשל דוחות מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה (יולי 2003 '), עמ501 , על סדרי קבלת עובדים באל על נתיבי אויר לישראל בע"מ, ובחח"י; וכן דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ705 , על העסקת קרובי משפחה בהנהלת בתי המשפט. 5 ראו: בג"ץ 4566/90 ( דקל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מה1 ) 28,37. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 11 .נורמות מחייבות במשרדי ממשלה ובתאגידים סטטוטוריים מלבד נורמות היסוד הכלליות שפורטו לעיל בנוגע להעסקת עובדים בתאגידים ציבוריים, קיימים גם דינים מיוחדים וכן הוראות מינהל ונוהל שמסדירים את ההעסקה בכל אחד מהתאגידים. כשהתאגידים הנבדקים היו יחידות במשרדי ממשלה, חלו עליהם חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המינויים), התקנות והכללים שהותקנו על פיו והתקש"יר; כשמעמדם המשפטי היה תאגידים סטטוטוריים, קבעו החוקים שמכוחם נוסדו את סדרי העסקת עובדיהם. בדרך כלל נקבע בחוק כי סדרי העסקתם של העובדים בתאגיד הסטטוטורי יהיו "כשל עובדי מדינה" או "מותאמים לאלה של עובדי מדינה בשינויים". התקשי"ר, בשינויים המחויבים, אומץ בדרך כלל כנוהל עיקרי בתאגי דים סטטוטוריים, עם זאת ההוראות הספציפיות עשויות להיות שונות בכל תאגיד. הן משרדי הממשלה והן תאגידים למיניהם חתמו על הסכמים קיבוציים ביניהם לבין עובדיהם והארגון היציג של העובדים. ההסכמים הקיבוציים משתנים לעתים מתקופת הסכם אחת לאחרת, ויש הבדלים בין הסכמים שח תמו תאגידים שונים. לפיכך הנורמות הקיבוציות המחייבות משתנות מתקופה לתקופה ומתאגיד לתאגיד, הכול כפי שנקבע בהסכם קיבוצי תקף. 1. ,מבין הגופים שנבדקו, התאגיד היחיד שהיה בעת הביקורת תאגיד סטטוטורי הוא, כאמור רשות שדות התעופה. סעיף 25 לחוק רשות שדות התעופה, קובעכי "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומנוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה". בספטמבר 2005 פסק בג"ץ6 כי עיקרי הדינים החלים על עובדי מדינה יחולו על עובדי הרשות וכי על הרשות לגבש כללים חדשים לעניין מינוי עובדים, בהתאמה לכללים המעוגנים בחוק המינויים. רק ביום 16.2.06 כ-30 שנה לאחר חקיקת חוק רשות שדות התעופה, הגישה רש"ת לממשלה את הנוהל שקבעה לעניין גיוס ובחירה של עובדים, וב- 12.3.06 אישרה הממשלה (החלטה 4727 ) את הנוהל. הנוהל תואם בעיקרו את הוראות התקשי"ר בתחום זה. על פי חוק המינויים והתקשי"ר העסקת עובדים בשירות המדינה תיעשה על פי מכרז בדרגות הגבוהות (לפי התקשי"ר - במשרות מדרגה 18 ומעלה בדירוג המינהלי, במשרות מדרגה39 ומעלה בדירוג ההנדסאים והטכנאים ובכל דרגה ביתר הדירוגים המקצועיים). חובת מכרז אינה חלה במשרות זוטרות בשירות המדי נה, בהן גיוס העובדים בעבר נעשה באמצעות לשכות עבודה לפי חוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959 . שירות התעסוקה כפוף לנורמות ציבוריות ובהן איסור אפליה לרעה בשל גיל, מין, גזע, דת, לאום, ארץ מוצא, מוגבלות, השקפת עולם או חברות במפלגה. באוגוסט 2004 , בביקורת של משרד מבקרהמדינה על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה 7 , נמצא כי עובדים למשרות אלה מתקבלים ללא מכרז וגיוס העובדים גם לא נעשה באמצעות לשכות התעסוקה. בעקבות ביקורת זו תיקנה נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) את סעיף 11.933 בתקשי"ר, ונקבעו בו העקר ונות לגיוס עובדים זוטרים: פומביות, שוויון הזדמנויות, ריבוי מועמדים, הליך מיון אובייקטיבי קבוע מראש וייצוג הולם לקבוצות אוכלוסייה, לפי סעיף 15 א לחוק המינויים. 2. לפי חוק המינויים ייקבעו סייגים למינוי עובד ביחידה, כשקיימים יחסי קרבה משפחתית בינו לבין עובד א חר באותה יחידה. מכוח סמכותה לפי חוק המינויים קבעה ועדת שירות .__________________ .6 ראו בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח' מובא מ"דינים ועוד". 7 ראו דוח מיוחד של מבקר המדינה על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה (אוגוסט 2004.) 12 דוח שנתי58א .המדינה סייגים למינוים של עובדים שיש להם קרובי משפחה בשירות המדינה לעבודה בשירות המדינה. ועדת השירות קבעה את כללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבת משפחה), התשכ"ט- 1969 , (להלן- הכללים) ולפיהם לא ימונה אדם למשרה ביחידה מינהלית אם עובד באותה יחידה קרוב משפחה שלו8 ; וכן לא ימונה אדם למשרה במשרד ממשלתי אם ביחידה מינהלית אחרת במשרד זה עובד קרוב משפחה שלו, והמינוי עשוי להביא לידי יחסי כפיפות ביניהם. איסור העסקת קרובים באותה היחידה במצב שאין ביניהם יחסי כפיפות אינו מוחלט ובכללים נקבעו סייגים לתחולתו. איסור העסקת קרובים על פי הכללים שהובאו לעיל חל גם על עובדי תאגידים סטטוטוריים שלגביהם נקבע כי מעמדם יהיה, בשינויים המחויבים, כשל עובדי מדינה. נורמות המחייבות חברות ממשלתיות בעת הביקורת היו שבעה מתוך שמונת התאגידים שנבדקו חברות ממשלתיות. העסקת עובדיהם מוסדרת בחוק החברות הממשלתיות והתקנות שהותקנו על פיו, בהנחיות רשות החברות הממשלתיות הניתנות לחברות מעת לעת ובהוראות שנקבעו בנוהלי החברה. 1. גיוס פקידים בכירים : ביוני 1992 הוציאה הרשות חוזר ובו הנחיה לחברות הממשלתיות לקבוע נוהל כתוב שיסדיר את דרך הבחירה והמינוי של העובדים הבכירים. על פי חוזר זה, על הדירקטוריון להחליט על הנוהל. בהמשך יזמה הרשות חקיקת משנה לביסוס עקרונות אלה, ובאפריל 2005 קיבלו תוקף תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר אופן בחירת פקידים בכירים), התשס"ה- 2005 (להלן בדוח זה- תקנות פקידים בכירים). הפקידים הבכירים שעליהם חלים הכללים הם: מנכ"ל, משנה וסגנים למנכ"ל, מנהלי האגפים, מנהל הכספים, המבקר הפנימי, מזכיר החברה ונושאי תפקידים אחרים שקבעו לעניי ן זה השרים לאחר התייעצות עם הרשות. הכללים לא הוחלו על נושאי תפקידים אחרים. על פי תקנות פקידים בכירים, על דירקטוריון של חברה ממשלתית לקבוע נוהל בדבר תנאי הכשירות ואופן הבחירה של פקידים בכירים. באשר לאופן הבחירה נקבעו כמה עקרונות: פומביות והליך שוויוני ותחרותי; קביעה מראש של קריטריונים למיון המועמדים ואישור הדירקטוריון למינוי, לרבות תקינות הליכי האיתור והבחירה 9. 2. העסקת קרובי משפחה בחברות ממשלתיות: (א) על פי סעיף 32 לחוק החברות הממשלתיות התשל"ה - 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות), על הדירקטוריון לדון בכל עניי ן שהרשות דורשת להעמיד על סדר היום. ב - 1991 דרש מנהל הרשות מהדירקטוריונים של כל החברות הממשלתיות להעלות על סדר יומם את עניי ן ההעסקה של קרובי משפחה בחברה. מנהל הרשות הביע את עמדתו כי על החברות הממשלתיות להימנע מהעסקת קרובי משפחה בתפקידים שיש ביניהם יחסי כפיפות ישירים או עקיפים או בתפקידים אשר יחסי הגומלין ביניהם ע לולים לגרום לחשש לפגיעה בטוהר המידות. הדירקטוריונים התבקשו לדון ולקבל החלטה שמחייבת את הנהלת החברה בנושא ההעסקה של קרובי משפחה. .__________________ .8 ,"קרוב משפחה" על פי הכללים והתקשי"ר הוא בן זוג, הורה, בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד דודה, בן אח, בת אח, ב ן אחות, בת אחות, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה, לרבות קרבה משפחתית חורגת או קרבה משפחתית הנוצרת עקב אימוץ. 9 הביקורת בשמונת התאגידים שצוינו לעיל לא עסקה במינוי מנכ"לים, אף שגם הם נכללים בהגדרת פקידים בכירים. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 13 . ביולי 2003 פרסם משרד מבקר המדינה שני דוחות על סדרי קבלת עובדים באל על נתיבי אויר לישראל בע"מ ובחח"י10, ומהם התברר שהעסקה של קרובי משפחה היא תופעה נרחבת בחברות אלו. בדוחות אלה קבע משרד מבקר המדינה כי "בהיעדר אסמכתאות על תהליך מסקנה מסתברת היא שקרבת המשפחה הייתה שיקול בהחלטות ]בחברות[ האיוש של משרות להעסיק לפחות חלק מאותם עובדים". עם פרסום הדוחות האמורים פנה שר האוצר למנהל רשות החברות וביקש ליישם את התיקון לחוק החברות הממשלתיות מ - 2003 (סעיף32 [ ]א[3 ), שלפיו על דירקטוריון החברה ]א לקבוע את אופן בחירת עובדי החברה ואת תנאי כשירותם, בכפוף לכללים שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות. ואכן, הרשות פעלה ושר האוצר התקין את "תקנות חברות ממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה - 2005 " (להלן בדוח זה - תקנות העסקת קרובים), שקיבלו תוקף באפריל 2005. התקנות הנ"ל קובעות שחברה ממשלתית לא תקבל אדם לעבודה אם עובד באותה החברה קרוב משפחה שלו11 , המועסק בתפקיד בכיר כמשמעותו בחוק החברות הממשלתיות, או באחת מ-6 הדרגות הגבוהות בכל סולם שכר הנוהג בחברה, או כשהתפקיד המוצע הוא לתפקיד בכיר כאמור. אולם איסור העסקת קרובים אינו מוחלט, ובתקנה 3 ,יש סייגים מצטברים לאיסור ואלו עיקריהם: החברה רשאית לקבל עובד, למרות האיסור, אם הוא המועמד המתאים ביותר למשרה ובלבד שבעת הגשת המועמ דות הוא הצהיר על קרבת המשפחה; הבחירה נעשתה בהליך פומבי, שוויוני ותחרותי; מנכ"ל החברה ויועצה המשפטי אישרו את תקינות ההליך והנימוקים לבחירה; ונמסר דיווח לדירקטוריון על הבחירה. עם זאת תקנה 4 קובעת בהחלטיות וללא סייגים כי "לא יועסקו בחברה קרובי משפחה בתפקידים אשר יש ביניהם יחסי כפיפות ישירים או עקיפים או שקרבת המשפחה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים". (ב) בחברות נהוגים כמה סולמות שכר, ובכל אחד מהם שש דרגות שכר גבוהות. ביישום התקנות הנ"ל נהגו החברות לאסור העסקת קרובים רק בשש דרגות השכר הגבוהות ביותר בחברה. במהלך הביקורת, בסוף אפריל 2006 , יזמה רשות החברות תיקון לתקנות, והבהירה כי הכוונה היא ל"אחת משש דרגות השכר הגבוהות בחברה בכל סולם שכר הנוהג בחברה". התיקון קיבל תוקף בתחילת ינואר 2007 . עוד לפני התיקון, הבהירה הרשות את עמדתה בעניין זה בחוזר שכר ותנאי עבודה 2005/5, מ- 30.10.05 , ובו נקבע שהאיסור חל על שש דרגות השכר הגבוהות בכל סולם שכר הנהוג בחברה. בתקנה 5 נקבע כי בדיווח לרשות החברות לפי סעיף25 לחוק החברות הממשלתיות, יפרט יו"ר הדירקטוריון את מספר קרובי המשפחה של עובדי החברה שנקלטו בשנה החולפת, את תפקידיהם בחברה, את קרבת המשפחה של כל אחד מהם לעובד בחברה, את תפקידו של קרוב המשפחה העובד בחברה וכן את המספר הכולל של קרובי המשפחה המועסקים בחברה. כדי שהדיווח לרשות, לפי תקנה 5 , יהיה מדויק ואמין, על החברות הממשלתיות לדרוש מעובדיהן הצהרה בדבר קרובי משפחה המועסקים בחברה, וכן לדרוש מכל מועמד לעבודה להצהיר על קרוביו המועסקים בחברה. הכללים שנקבעו בתקנות העסקת קרובים אינם חלים על קרובי משפחה שהיו מועסקים בחברה ערב כניסתם לתוקף (אפריל 2005 ), אולם במקום שאיסור העסקת קרובים הוא מוחלט- היכן .__________________ .10 ראו הערה4 . 11 הגדרת קרוב משפחה לפי התקנות הנ"ל זהה לזו של הכללים והתקשי"ר שהובאה בהערת שוליים 8 .לעיל 14 דוח שנתי58א .שיש יחסי כפיפות ישירים או עקיפים בין הקרובים, או שקרבת המשפחה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים - חלים הכללים. (ג) להלן נתונים מרוכזים של העסקת קרובי משפחה בשמונת התאגידים שנבדקו, מעודכנים לדצמבר 2005: העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 15 שיעור העסקת קרובים בתאגיד (אחוזים) מספר הקרובים שנמצאו בביקורת מספר העובדים בתאגיד שם התאגיד 22 692 3,121 רשות שדות התעופה 13 220 1,730 חברת רכבת ישראל בע"מ 44 519 1,176 חברת נמל אשדוד בע"מ 25 248 988 חברת נמל חיפה בע"מ 15 724 4,966 חברת דואר ישראל בע"מ 27 3,551 13,222 חברת החשמל לישראל בע"מ 14 288 2,100 מקורות חברת המים בע"מ 6 23 381 חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ 23 6,265 27,684 סה"כ . מהטבלה עולה כי בדצמבר 2005 הועסקו בשמונת התאגידים שנבדקו6,265 קרובי משפחה, מתוך כ -27,700 עובדים שהועסקו בהם. ייתכן שהתמונה העולה מהנתונים אינה מלאה עקב הקושי לבדוק בכלים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה אם יש קרובי משפחה נוספים 12( . רוב הקרובים3,551 ,) הועסקו בחח"י שיעורם מכלל העובדים בחברה הגיע ל-27% . בנמל אשדוד היה מספר הקרובים 519 , ושיעורם מכלל העובדים בנמל הגיע ל-44% . הנתונים והמסמכים שבידי משרד מבקר המדינה, מלמדים, שברוב התאגידים שנבדקו הייתה נטייה פסולה לתת למועמדים חדשים לעבודה שיש להם קרובי משפחה המועסקים בתאגיד עדיפות על פני מועמדים שאין להם קרובי משפחה (ראו להלן). שיעורי העסקה גבוהים של קרובים, כפי שהועלו בביקורת, יוצרים בעיה מהותית. שיעור גבוה של מינוי קרובי משפחה בגוף ציבורי אחד עלול, כאמור לעיל, להביא לידי יחסי כפיפות בין קרובים, תפקוד במצב של ניגודי עניינים ויצירת קבוצות גדולות של עובדים קרובי משפחה בעלי עמדות כוח, שיכולות לפגוע באפשרות לנהל בצורה תקינה ויעילה את הארגון. העדפת העסקה של קרובים עלולה לפגוע בשוויון ההזדמנויות ומתוך שכך בייצוג ההולם בעבודה לקבוצות אוכלוסייה שאינן מיוצגות, ולפגוע באמון הציבור ברשויות, ומהווה מעילה בחובת הנאמנות של הרשויות כלפי הציבור. .__________________ .12 יצוין כי בכמה מהתאגידים שנבדקו הועסקו קרובי משפחה בדרגה רחוקה יותר שלא הוגדרו קרובים בחיקוק, ולכן הם לא נמנו עם הקרובים שנזכרו לעיל. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 17 . העסקת עובדים בתאגידים בתחומי התשתיות, התעבורה והתקשורת .רשות שדות התעופה .על פי סעיף 5 ,(א) לחוק רשות שדות התעופה, תפקידיה של הרשות הם בין היתר החזקה הפעלה, פיתוח וניהול של שדות התעופה המפורטים בתוספת לחוק; שמירת ביטחונם של שדות התעופה הללו ושל בני האדם, הטובין, כלי הטיס, המבנים, המתקנים והציוד שבהם. בחוק רשות שדות התעופה (הוראת שעה), התש"ם- 1980 , נקבע כי הרשות תחזיק, תפתח ותנהל גם את מסופי המעבר היבשתיים, לרבות שלושה מסופים בגבול מצרים, שלושה בגבול ירדן ושניים בגבול שטחי הרשות הפלסטינית. המקומות שדרכם נכנסים למדינה ויוצאים ממנה, ובכלל זה המעברים היבשתיים, רגישים במיוחד מבחינה ביטחונית ומבחינת שלום הציבור, הסדר הציבורי ופוטנציאל הפשיעה. שדות התעופה ומעברי הגבול היבשתיים הם חלון הראווה של המדינה לתיירים ולעולים ואף לאזרחי המדינה ולתושביה. פעילות לא תקינה של הרשות עקב גיוס כוח אדם לא מתאים עלולה אפוא לפגוע בשלומו ובביטחונו של הציבור ובתדמיתה של המדינה. .טיפולן של מועצת הרשות והנהלתה .1. בישיבת מועצת הרשות שהתקיימה בסוף נובמבר 1999 העלה יו"ר המועצה דאז, מר צבי שלום13 (להלן- יו"ר המועצה), את נושא העסקתם של קרובי משפחה ברשות. בעקבות דיונים שהתקיימו במועצה ובוועדת הכספים שלה החליטה המועצה בדצמבר 1999 להנחות את הנהלת הרשות "להגיע להסכם עם ועד העובדים, לצמצם עד למינימום את תופעת כניסת קרובי משפחה לעבודה ברשות". כמו כן הנחה יו"ר המועצה את המבקר הפנימי של הרשות לבדוק את הנושא האמור. בסוף פברואר 2000 הגיש המבקר הפנימי של הרשות, מר אוריאל רונד, למועצת הרשות דוח ביקורת בנושא. על פי ממצאיו, סמוך למועד הגשת הדוח הועסקו ברשות 429 עובדים קבועים וארעיים (בלי להביא בחשבון את עובדי הביטחון) שיש להם קרובי משפחה ברשות, על פי הגדרת המונח בכללי שירות המדינה ובתקשי"ר (להלן - קרובי משפחה) 14. ב - 1.1.00 היה מספר עובדי הרשות 3,162 , מהם 1,354 ,עובדים קבועים 430 עובדים ארעיים ו - 1,378 עובדי ביטחון. מכאן ששיעור קרובי המשפחה בקרב העובדים הקבועים והארעיים היה 24% . בנספח לדוח האמור הציג המבקר הפנימי רשימה של קבוצות עובדים המשתייכים למשפחות מסוימות. המבקר הפנימי הדגיש כי התמונה העולה מהנתונים אינה מלאה עקב הקושי לאתר קרובי משפחה נוספים בכלים שעמדו לרשותו, וכי סביר להניח שברשות מועסקים עוד עובדים רבים שיש להם קרובי משפחה בה. .__________________ .13 מר צבי שלום שימש יו"ר מועצת הרשות משנת 1999 ועד אמצע ספטמבר 2005. 14 ראו הערה8. 18 דוח שנתי58א .במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה עשתה שוב הרשות בסוף שנת 2005 בדיקה מקיפה של קרובי משפחה שעבדו בה ב- 1.1.00 . הבדיקה העלתה כי באותה העת היו ברשות לפחות 575 קרובי משפחה בקרב העובדים הקבועים והארעיים (שאינם עובדי ביטחון), שהם כ-32% מהם. הרשות ציינה כי לא היו בידיה נתונים מהימנים בדבר קרובי משפחה של עובדים שסיימו את עבודתם בה לפני שנת 2005 , ולכן סביר כי מספר קרובי המשפחה שהועסקו בה ב - 1.1.00 היה אף גדול מ-575 . ריבוי קרובי המשפחה שהועסקו ברשות מלמד שבקבלת עובדים לרשות ניתנה העדפה למועמדים שיש להם קרובי משפחה בה. 2. בדיון בוועדת הביקורת של מועצת הרשות (להלן - ועדת הביקורת) שהתקיים במרס 2000 ציין יו"ר המועצה כי "העסקת קרובי משפחה היא בגדר מחלה ממארת שעשויה להרוס בטווח הארוך את הרשות". בדיון במועצה בנושא העסקת קרובי משפחה שהתקיים במאי 2000 שבה המועצה והנחתה את מנכ"ל הרשות דאז, מר אבי קוסטליץ, ליישם את החלטתה מדצמבר 1999 .לצמצם את העסקת קרובי המשפחה ברשות בדיון נוסף שנערך בספטמבר 2000 הנחתה ועדת הביקורת את היועץ המשפטי של הרשות באותה העת, עורך דין גדי רובין, לנסח תצהיר בדבר קרובי משפחה המועסקים ברשות, שעליו יידרשו לחתום עובדים שייקלטו בעתיד ועובדים שנקלטו מ - 1.1.00 . לפי ההנחיה, נוסח התצהיר יהיה ברוח עקרונות התקשי"ר, ויצוינו בו בין היתר הגדרת המונח "קרובי משפחה", היחידות שנאסר להעסיק בהן קרובי משפחה ואמצעי אכיפה וסנקציות שיינקטו כלפי עובדים שימסרו תצהיר כוזב בנושא. ועדת הביקורת הנחתה את הנהלת הרשות לדרוש בכל הדיונים עם ועד העובדים ברשות את הפסקת העסקתם של קרובי משפחה. בדיון של מועצת הרשות שהתקיים ב- 4.5.00 הודיע יו"ר מועצת הרשות כי נודע לו באקראי שהממונה על כוח האדם ברשות, מר שמעון טנצר, קלט את בנו בעבודה ברשות. יו"ר המועצה ציין כי הוא זיהה שתי בעיות בעניין זה: האחת בעיה משמעתית - מר טנצר לא יישם את החלטות המועצה בעת שהיה חבר הנהלה; והאחרת - אין זה תקין שהאחראי לכוח האדם בארגון מקבל את בנו לעבודה בארגון. בדיון האמור התקבלה הצעת החלטה שהציע יו"ר המועצה ועל פיה יטפל המנכ"ל בבעיה זו כבעברת משמעת. ב- 16.7.00 , בעקבות דיון של מועצת הרשות בנושא העסקתם של קרובי משפחה ברשות, פנה הסמנכ"ל למינהל וארגון של הרשות לעו"ד יגאל חיות, הממונה על התביעה ועל המשמעת (להלן - הממונה על המשמעת) בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ). בפנייה ביקש שיפתח בחקירה משמעתית נגד הממונה על כוח האדם בגין קליטת בנו בעבודה ברשות למרות הנחיית ההנהלה להפסיק לקלוט בה קרובי משפחה. בחוות דעת שנתן הממונה על המשמעת בנש"מ ביום 16.4.01 נאמר: "נראה כי העסקת קרובי משפחה ברשות היא בבחינת נוהג שיטה ומוסד הנהוגים מקדמת דנא". הממונה על המשמעת ציין כי במסמכים שהיו לפניו לא נמצאה כל הוראה בכתב לממונה על כוח האדם ברשות האוסרת לקלוט ברשות קרובי משפחה, ולכן אי -אפשר לקבוע כי הממונה על כוח האדם "במתכוון, לא ביצע או סרב לבצע את החלטת הרשות ולא ניתן לייחס לו עבירת משמעת בהתנהגותו". מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי עמדת נציבות שירות המדינה, אשר ועדי העובדים נאחזו בה לא אחת, חיזקה עד מאוד את מעמד העובדים אל מול ההנהלה הבכירה וריפתה את ידיהן של מועצת הרשות והנהלתה הבכירה. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 19 . לדעת משרד מבקר המדינה, לאהיה מקום שהרשות תסתמך על עמדה זו בכל הנוגע להעסקת קרובי משפחה בה, שכן עמדה זו נגעה למקרה מסוים בלבד. בנסיבות העניין עליה לקבל חוות דעת מהיועץ המשפטי שלה בנוגע לסוגיה המשפטית בכללותה. אשר למקרה הנדון - היה עליה לשקול אפשרות השגה על עמדת הממונה על המשמעת ולהשיג בדרך של ערעור לפני נציב שירות המדינה או לפני היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) או לפני פרקליט המדינה, אך היא לא עשתה זאת. מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, הסביר למשרד מבקר המדינה כי ערעור לפני נציב שירות המדינה או לפני היועמ"ש על החלטת הממונה על המשמעת בנש"מ הוא מעשה מרחיק לכת. מנכ"ל הרשות הוסיף כי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג- 1963 , אינו קובע אפשרות ערעור כאמור, ואין זה סביר לצפות שהרשות תיזום הליך ערעור שלא לפי הוראות החוק שמכוחו הוגשה הקובלנה. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובה זו והפעולות שנקטו המנכ"ל והנהלת הרשות בכל הנוגע לתופעת קליטתם של קרובי משפחה ברשות מלמדות על חוסר נחרצותה של הנהלת הרשות בהתמודדות עם תופעת העסקתם של קרובי משפחה ובמלחמה בה. אילו רצתה הנהלת הרשות למגר את התופעה, היא לא הייתה מקבלת את עמדת הממונה על המשמעת ורואה בה הכרעה נורמטיבית סופית. ודאי שלא היה מקום לראות בעמדת הממונה על המשמעת במקרה מסוים נורמה מחייבת בשאלות שעל הפרק. 3. נמצא כי כמה מהחלטות מועצת הרשות בעניין העסקת קרובי משפחה, שהתקבלו עוד בשנת 2000 , לא יושמו או יושמו באיחור, וכי מקצתן יושמו רק בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה. מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2006 :כדלקמן (א) מועצת הרשות וההנהלה הבכירה ביקשו לעקור מן השורש את התופעה של העסקת קרובי משפחה, אולם ועד העובדים של הרשות התנגד לכך בתקיפות, וכמה מעובדי ההנהלה לא מילאו את הוראותיהן. בשנים 2001 -2005 פעלה הרשות להחלפת צמרת הניהול בחטיבה למינהל ולארגון משום שלא מילאה במלואן את הנחיות מועצת הרשות והנהלתה הבכירה לצמצום התופעה של העסקת קרובי משפחה. (ב) דיני העבודה הגבילו עד מאוד את הרשות בבואה לשנות את הנהלים הנהוגים בה בנושא העסקתם של קרובי משפחה, בעיקר עקב הסכמים קיבוציים שחתמה עליהם. (ג) מועצת הרשות הנחתה את הנהלת הרשות לשאת ולתת עם ועד העובדים כדי להגיע להסכם שיביא לידי צמצום קבלתם של קרובי משפחה לרשות וגיבוש נהלים חדשים בדב ר גיוס עובדים וקליטתם. אולם ועד העובדים סירב בכל תוקף לקבל את החלטותיה של מועצת הרשות בטענה שכל שינוי בתחום העסקת קרובי משפחה ייחשב להפרה בוטה של ההסכם הקיבוצי ולפגיעה במצב הקיים, ואיים לנקוט סנקציות ארגוניות. (ד) נוכח מרקם היחסים העדין שבין הנהלת הרשות וב ין עובדיה וכדי למנוע את סגירת שערי המדינה לפרקי זמן ארוכים, החליטה ההנהלה לנהוג בשיקול דעת ובאחריות ולא להיחפז בביצוען של פעולות שוועד העובדים עשוי לפרשן כפוגעניות. 20 דוח שנתי58א .יו"ר מועצת הרשות דאז, מר צבי שלום, חזר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2006 על כמה מההסברים שהעלה מנכ"ל הרשות והוסיף כדלקמן: (א) המבנה התאגידי שנקבע לרשות בחוק רשות שדות התעופה הוא מבנה מורכב שמקשה עליה לתפקד, מאחר ששר התחבורה הוא שממנה את המנכ"ל והוא שיכול לפטרו, ולמועצה אין כל סמכות ניהולית בנושא. (ב) יו"ר מועצת הרשות הוא למעשה חבר מועצה מן המניין, ואין לו סמכויות מיוחדות שאין לחברי המועצה האחרים. בעקבות החלטת המועצה מ - 1977 לאצול למנהל הרשות את כל סמכויות המועצה על פי חוק הדרושות לו למילוי תפקידו, הנהלת הרשות היא הגוף המנהל את הרשות, ואילו מועצת הרשות היא הגוף המתווה את מדיניות הרשות ומפקח על הנהלתה. (ג) יש בעייתיות ביכולתה של מועצת הרשות לכפות את ביצוע החלטותיה, ובמסגרת מאמציו לשיפור האכיפה של ביצוען הוא קיבל מהיועץ המשפטי לשעבר של הרשות, עו"ד גדי רובין, על פי בקשתו, חוות דעת משפטית ולפיה חריגה מהחלטות המועצה היא עברת משמעת, ומנכ"ל הרשות הוא המוסמך לטפל בכך ועליו לפעול בעניין זה על פי הנחיות המועצה. מהביקורת שערך משרד מבקר המדינה ומתשובות הרשות עולה כי מועצת הרשות והנהלתה לא פעלו בנחישות מספקת בכל הנוגע לטיפול בתופעת העסקתם של קרובי משפחה ברשות, ואפשרו לעובדים ולוועדי העובדים לעשות שימוש לרעה בכוחם במסגרת יחסי העבודה הקיבוציים. הנהלת הרשות השלימה עם התופעה בנימוק שהיא נתונה לאילוצים הנובעים ממשפט העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם כלפי המעביד כדי להגן על ענייני העובדים כקבוצה, אולם הנתונים שנבדקו מלמדים כי מעמד זה נוצל להעדפת קרובי משפחה. הימנעותה של הרשות מביצוע הפעולות הנדרשות, מתוך כניעה ללחצי העובדים ובטענה שרצתה למנוע את סגירת שערי המדינה והשבתת שדה התעופה, עשויה אולי לפתור בעיה זמנית לטווח הקצר, אולם בטווח הארוך היא מביאה לידי הנצחתה של נורמה פסולה, הפוגעת בציבור ובקופה הציבורית ונוגדת את תקנת הציבור, ולידי פגיעה במינהל תקין וטוהר מידות. בכך הפרו מועצת הרשות והנהלתה את חובת נאמנותן כלפי הציבור. באשר לטענת הרשות כי הסכמים קיבוציים צמצמו את הכלים שעמדו לרשותה - גם אם אכן כך הדבר, היה על הנהלת הרשות לפעול בתקיפות ובנחרצות בכל דרך כדי למנוע פגיעה כה קשה בסדרי מינהל תקין וביכולתה לנהל ולתפעל את רשות שדות התעופה. באשר לטענת יו"ר מועצת הרשות דאז שמכיוון ששר התחבורה הוא שממנה ומפטר את מנכ"ל הרשות, אין למועצת הרשות סמכות ניהולית - אם אכן חוסר סמכות של יו"ר המועצה והמועצה לפטר את מנכ"ל הרשות הוא שמנע מהם להתמודד עם התופעה של העסקת קרובי משפחה - היה עליהם לפנות לשר ולגבש אתו דרך לפתרון הבעיה, אם בחקיקה ואם בדרך אחרת. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת קרובי משפחה רבים כל כך בגוף ציבורי פוגעת בסדרי מינהל תקין, ולכן היה על מועצת הרשות והנהלתה הבכירה לפעול ביתר שאת להפסקת התופעה הזו. הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה כי בשנים 2000 -2005 היא נדרשה לפעול בכמה תחומים שדרשו משאבים כלכליים ואנושיים לא מבוטלים (היערכות לאירועי שנת 2000 , העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 21 . פרויקט טרמינל3 והתמודדות עם המשבר הביטחוני -כלכלי שפקד את הרשות), ולצורך השגת יעדיה בתחומים אלה נדרש שיתוף פעולה מלא של עובדי הרשות. עוד הסבירה הרשות כי כנאמן הציבור היה זה מחובתה לקבוע סדר עדיפויות למטרות שניצבו לפניה, והיא החליטה להעמיד את קידום הפרויקט הלאומי של טרמינל 3 ואת ההתמודדות עם המשבר הביטחוני -כלכלי בראש סדר העדיפויות שלה. לדבריה, היא בחרה לטפל בנחרצות בתופעה של העסקת קרובי משפחה בשים לב למגבלות החלות עליה מכוח דיני העבודה, ועם זאת להימנע מחיכוכים עם ועדי העובדים, מתוך הבנה כי פעילות תקיפה למיגור התופעה תחייב עימות חזיתי עם ועדי העובדים ותסכל את השגת היעדים בתחומים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהרשות היא נאמן הציבור היה עליה להבטיח שהשגת יעדיה בתחומים האמורים לא תבוא על חשבון ההתמודדות עם בעיות של העסקת קרובי משפחה, והטיפול בפרויקט, חשוב ככל שיהיה, אין בו כדי להצדיק פגיעה בעקרונות ציבוריים ובערכים בסיסיים. .הטיפול בדוח המבקר הפנימי מ- 2003 .ב- 21.5.03 הגיש המבקר הפנימי לוועדת הביקורת דוח ביקורת בנושא מתן קביעות בשנת 2002 ל-19 עובדים שעבדו 24 חודשים ברציפות, אף שהדבר נגד את החלטות המועצה. מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, הסביר למש רד מבקר המדינה כי ביוזמתו בדק המבקר הפנימי את הנושא. הוא הוסיף וציין כי עוד בפברואר 2003 ,, לפני הוצאת דוח הביקורת הפנימית בנושא הוא החליט לקיים בקרה הדוקה על מתן קביעות לעובדים ארעיים, בעיקר על ידי התניית מתן הקביעות באישור המנכ"ל. המבקר הפנימי של הרשות לא ציין בדוח למי מ-19 העובדים יש קרובי משפחה ברשות, אלא עסק בעיקר בתהליך שהביא לידי מתן הקביעות לעובדים הללו, שלא לפי החלטות המועצה ומדיניותה להגביל את מספר העובדים הקבועים ל- 1,150. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לתשעה מ-19 ( העובדים האמורים47% ) יש קרובי משפחה ברשות ולחלקם יש יותר מקרוב משפחה אחד; שלושה מהם הם קרובי משפחה של יו"ר ועד העובדים הכללי, מר פנחס עידן - בנו, בתו ואחיינו. מזכיר מועצת הרשות זימן את חברי ועדת הביקורת לישיבה ב- 29.5.03 כדי לדון בכמה דוחות ביקורת ובהם הדוח האמור לעיל, אשר צורף להזמנה לדיון. בפועל התכנסה ועדת הביקורת רק ב- 26.6.03 , ויו"ר ועדת הביקורת, מר יום טוב צבע, לא כלל בסדר היום של הישיבה את הדיון בדוח הביקורת. חברת מועצת הרשות, הגב' אורה גלעד, העלתה בישיבה את נושא דוח הביקורת ושאלה אם הוא ירד מסדר היום. מתרשומת הדיון עולה כי יו"ר ועד ת הביקורת השיב: "הוא נדחה". יו"ר ועדת הביקורת, מר יום טוב צבע, הסביר בתשובתו מ- 23.8.06 למשרד מבקר המדינה כי הוא נעתר לבקשת המנכ"ל, מר גבי אופיר, לדחות את הדיון בדוח בשל המשא ומתן בין העובדים להנהלה להסדרת הסוגיה ובשל יחסי העבודה העכורים עם ועדי העובדים. לטענתו, אילו נדונו ממצאי הדוח באותה העת והפרטים היו דולפים, היו הוועדים עלולים להשבית את הרשות ולפגוע פגיעה ממשית וודאית בקידום פרויקטים שהיו בעדיפות עליונה. 22 דוח שנתי58א .בתשובתו למשרד מבקר המדינה הכחיש מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, את דברי יו"ר ועדת הביקורת, והסביר כי לא יעלה על הדעת שהוא, שיזם את הבדיקה, יבקש מיו"ר ועדת הביקורת שלא להעלות את הדוח לדיון בוועדה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תפקידו של יו"ר ועדת הביקורת הוא בין היתר להעלות לדיון בוועדה שהוא עומד בראשה את דוחות המבקר הפנימי. גם אם נכונה טענת מר יום טוב צבע, והמנכ"ל אכן ביקש לדחות את הדיון, לא היה מקום שייענה לבקשה זו, והיה עליו להביא את הדוח לדיון בוועדת הביקורת, כמתחייב מתפקידה של ועדת הביקורת להילחם בתופעות פסולות ברשות, ולכל הפחות להביא את בקשת המנכ"ל לדיון בוועדת הביקורת. .דיווח על העסקת קרובי משפחה .1. כאמור ל עיל, בספטמבר 2000 הנחתה ועדת הביקורת את היועץ המשפטי דאז של הרשות, עו"ד גדי רובין, לנסח תצהיר שעליו יידרשו לחתום העובדים שייקלטו ברשות. לפי הסברי הרשות למשרד מבקר המדינה, בשנת 2002 הוכן טופס הצהרה בדבר קרובי משפחה המועסקים ברשות, אולם לא נעשה בו שימוש נרחב עקב התנגדות ועד העובדים ובשל אי- שיתוף פעולה של עובדים בחטיבת מינהל וארגון. בטופס הופיעו הגדרה של קרובי משפחה והצהרה שלפיה ידוע לעובד כי דיווח לא נכון או לא מדויק יהווה עברת משמעת חמורה על כל המשתמע מכך. רק במאי 2004 , כשלוש שנים ושמונה חודשים לאחר מתן ההנחיה של ועדת הביקורת, מילאו כל העובדים שנקלטו ברשות את טופסי ההצהרה. הרשות הוסיפה לטפסים אלה הצהרה מעודכנת בדבר קרובי משפחה המועסקים ברשות שבה מוגדר המושג "קרוב" ואת האזהרה הזאת: "מסירת ידיעה כוזבת או העלמת עובדה הנוגעת להצהרה הנ"ל, הינה עבירת משמעת חמורה על פי סעיף 45 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 195915 ." 2. התברר כי עד מאי 2004 לא הקפידו החטיבה למינהל ולארגון והממונה על כוח האדם למלא את הדרישה שמועמדים לעבודה ברשות ידווחו על קרובי משפחתם העובדים ברשות. במסגרת תהליך קליטת העובדים היה על חטיבת מינהל וא רגון ברשות לבדוק את שלמות התצהירים בדבר קרובי משפחה, אולם הדבר לא נעשה. בדיון של ועדת הביקורת ברשות שנערך ב- 24.12.02 דיווח המבקר הפנימי כי ל-32 מ-90 העובדים שנקלטו מ- 1.1.02 יש קרובי משפחה שכבר מועסקים ברשות; כשליש מהם ( 11 עובדים) החסירו בדיווח שלהם פרטים על קרובי המשפחה הללו. 3. ,כדי לוודא שלא ייווצרו יחסי כפיפות בין קרובי משפחה המועסקים באותו גוף ציבורי וכי הם לא יעבדו באותה היחידה או בתפקידים העלולים ליצור ניגוד עניינים, יש לנהל רישום של קרובי משפחה המועסקים ברשות ושל היחידות שבהן הם מועסקים. נמצא כי עד נובמבר 2005 לא ניהלה הרשות רישום כאמור, ולכן נפגעה יכולתה למנוע יחסי כפיפות בין קרובי משפחה, פעולות עובדים במצב של ניגוד עניינים ויצירת קבוצות גדולות של עובדים קרובי משפחה הצוברות עמדות כוח עד כדי קיפוח עובדים שאינם קרובים. .__________________ .15 יוער כי סעיף45 לחוק קובע שמדובר בעברה פלילית ולא בעברת משמעת. עוד יוער כי לפי החוק אין "עברת משמעת חמורה". העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 23 . הרשות השיבה למשרד מבקר המדינה כיניהלה רישום חלקי של קרובי משפחה המועסקים בה כבר בשנת 2001 , כשהחלה להפעיל תכנת מחשב ובה יישומים שנועדו לרכז את הנתונים על קרבת משפחה. אולם לדבריה אמינות הנתונים הייתה חלקית משום שחטיבת מינהל וארגון לא בדקה את הצהרות העובדים ואת אמינותן. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי היה עליה לנהל רישום שוטף של קרובי משפחה המועסקים בה ולהקפיד על עדכונו כדי למפות את יחסי קרבת המשפחה ברשות. זאת כדי למנוע את התופעות האמורות ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים לשם כך. יתר על כן, היה על הנהלת הרשות לאכוף בנחרצות סדרי עבודה נאותים על חטיבת מינהל וארגון ולנקוט צעדים נגד עובדים שפעלו שלא לפי החלטות מועצת הרשות. נמצא כי הרשות לא דרשה מכל עובדיה, לרבות העובדים הוותיקים, למסור הצהרה בדבר קרובי משפחתם העובדים ברשות. עוד נמצא כי גם לאחר שהוגש דוח המבקר הפנימי בפברואר 2000 , שהצביע על העסקה ניכרת של קרובי משפחה, לא פעלה מיד הנהלת הרשות לתיקון הליקויים. מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, השיב למשרד מבקר המדינה כי במועד קבלת דוח הביקורת של המבקר הפנימי בפברואר 2000 הייתה הרשות בעיצומו של פרויקט טרמינל3 , שהצריך יותר מתמיד שיתוף פעולה של ועדי העובדים, כגון הסכמתם להוצאת עיסוקים לעובדי קבלן. הוא ציין כי הנהלת הרשות "הלכה בין הטיפות" והשתדלה שלא ליצור חיכוכים עם ועדי העובדים, אשר עלולים לחבל בהתקדמות הפרויקט. עוד הסביר מנכ"ל הרשות כי בארגון גדול ומורכב כמו הרשות, שבו יש לעובדים מעמד חזק המאפשר להם לאיים חדשות לבקרים בנעילת שעריה של מדינת ישראל, כל שינוי המשפיע על העובדים חייב להתבצע בהדרגה ובזהירות מרבית. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מועצת הרשות ומנהליה הבכירים לפעול בנחישות ובנחרצות כדי להיאבק בתופעה הפסולה של העסקת קרובי משפחה, וגם כאשר מבצעים פרויקטים גדולים אין מקום לוויתורים בעניין זה. 4. בנובמבר 2005 , בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה, הודיע ראש אגף כוח אדם של הרשות לעובדים הקבועים והארעיים כי הם נדרשים לחתום על הצהרה חדשה בדבר קרוביהם המועסקים ברשות. עד 20.12.05 מילאו כ-87% מהעובדים את ההצהרה. הסמנכ"ל לכלכלה, לכספים ולמסחר ברשות (שכיהן גם בתפקיד ממלא מקום הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש) דיווח למנכ"ל הרשות על מספר קרובי המשפחה המועסקים ברשות על פי הצהרות אלה. להלן הנתונים: 24 דוח שנתי58א .שיעור העובדים .בעלי קרובי .משפחה .(באחוזים) מספר העובדים .בעלי קרובי .משפחה מספר .העובדים סוג העובדים .35 457* 1,292 עובדים קבועים .36 157 439 עובדים ארעיים (שאינם עובדי .ביטחון) .6 78 1,390 עובדי ביטחון .22 692 3,121 סה"כ .* לרבות 26 .שנישאו לאחר תחילת עבודתם ברשות .מהנתונים עולה כי לכ-35% מעובדי הרשות (שאינם עובדי ביטחון) יש קרובי משפחה המועסקים בה. כאמור לעיל, מבדיקה שעשתה הרשות בסוף שנת 2005 , במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, וממידע חדש שעלה מהצהרות העובדים בדבר קרובי משפחתם ברשות, עולה כי ב-1.1.00 היו בה575 קרובי משפחה לפחות, שהיו כ -32% מכלל עובדיה (כשליש מהעובדים). בתשובתה למשרד מבקר המדינה הסבירה הרשות כי מספר קרובי המשפחה שהועסקו בה ב- 1.1.00 היה גדול בשיעור ניכר מ-575 עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאין ברשות נתונים מהימנים בדבר קרובי משפחה שהפסיקו לעבוד בה לפני שנת 2005 , אין לדעת אם בשנים 2000 -2005 הצטמצם שיעור קרובי המשפחה בקרב עובדיה או גדל. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי השיעור הגדול של קרובי משפחה המועסקים בה (כשליש מהעובדים) מלמד שבקבלת עובדים חדשים הייתה נטייה להעדיף מועמדים שיש להם קרובי משפחה ברשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לנקוט צעדים ממשיים לעקירת התופעה, העלולה לפגוע בתפקודה התקין ובאמון שהציבור נותן בה. בעקבות הביקורת הודיעה הרשות בדצמבר 2006 למשרד מבקר המדינה כי היא פועלת לצמצום התופעה של העסקת קרובי משפחה וכי מתוך 697 עובדים שנקלטו בחודשים ינואר- נובמבר 2006 רק ל-16 עובדים (כ- 2.3% ) היו קרובי משפחה ברשות, ומתוך74 עובדים שפוטרו בחודש נובמבר 2006 ל-49 עובדים (כ -66% ) היו קרובי משפחה ברשות. עוד הודיעה הרשות כי בדצמבר 2006 עבדו ברשות 3,365 עובדים, מהם644 קרובי משפחה (כ- 19.1% :)465 קרובי משפחה (כ- 35.6% ,) מקרב העובדים הקבועים90 קרובי משפחה (כ- 17.6% ) מקרב העובדים הארעיים ו-89 קרובי משפחה (כ- 6.1% .) מקרב עובדי הביטחון .פיטורי עובדים ארעיים .לפי נתוני הרשות ל - 20.12.05 כאמור מתוך 457 העובדים הקבועים שעבדו ברשות ב - 20.12.05 שיש להם קרובי משפחה ברשות276 ( עובדים60% ) החלו לעבוד בה לפני שנת העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 25 .1995 ,136 ( עובדים30% ) החלו לעבוד בה ביןינואר 1996 לאוגוסט 2001, ו-45 עובדים (%10 ) החלו לעבוד בה בין ספטמבר 2001 לנובמבר 2005 , מהם 35 עובדים במעמד אמ"ק16. ב- 14.7.05 , בעת הביקורת של משרד מבקר המדינה, דנה ועדת הביקורת ברשות בהעסקת קרובי משפחה. בדיון הודיע מנכ"ל הרשות כי בתום עונת התיירות תיבדק הדרך שבה יוצאו עובדים עונתיים מן הרשות. על פי דיווח הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש, בחודשים יולי- נובמבר 2005 פוטרו280 עובדים ארעיים במסגרת צמצום כוח האדם. ל-121 ( מהם43% ) .היו קרובי משפחה שעבדו ברשותלדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות לוודא שלא תונהג שיטת "הדלת המסתובבת", שלפיה עובדים ארעיים בעלי קרובי משפחה ברשות יועדפו בעת קליטה מחודשת של עובדים עם תחילתה של עונת תיירות נוספת. .קביעת נהלים בדבר העסקת קרובי משפחה .ב- 13.3.05 פרסם שר האוצר תקנות בדבר העסקת קרובי משפחה בחברות ממשלתיות 17 . בדצמבר 2004 , עוד לפני פרסום התקנות וכשנודע שבכוונתו של שר האוצר לפרסמן, הודיע יו"ר מועצת הרשות דאז, מר צבי שלום, למועצת הרשות כי הוא לומד את התקנות ורוצה להחילן על הרשות, אף ששר האוצר עדיין לא חתם עליהן. במאי 2005 נפגש יו"ר המועצה ביזמתו עם הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) וביקש כי התקנות יוחלו על הרשות בחוק ההסדרים. 1. ב- 12.7.05 :כתב מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, לשר התחבורה דאז, מר מאיר שטרית "1 . בהמשך להמלצתך במסגרת ישיבת מועצת הרשות שהתקיימה במסוף נהר הירדן ביום 6.7.05 ,, ולדיונים אותם ניהלנו בנדון, אבקש לעדכנך כי הנחיתי על אימוץ מיידי של תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה- 2005 , כפי שפורסמו בקובץ התקנות ביום 13.5.0518 , וזאת למרות שאין הרשות מחויבת לעשות כן עפ"י דין. 2 . ,נהלי הרשות בכל הקשור להעסקת קרובי משפחה, לרבות מיון וגיוס עובדים יעודכנו בהתאם". בישיבת ועדת הביקורת של מועצת הרשות שנערכה ב- 14.7.05 הודיע מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, כי החליט לאמץ את תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה- 2005, וליישמן בשטח כך שיחולו לא רק על עובדים קבועים אלא גם על עובדים ארעיים ועל עובדי קבלן. .__________________ .16 עובד ארעי המועמד לקביעות. בהסכמי העבודה של הרשות משנת 1995 נקבעו הנסיבות שבהן יזכה עובד זה למעמד של קביעות. בהסכם קיבוצי מיוחד מדצמבר 2001 נקבע כי לא יוענק עוד מעמד אמ"ק. 17 תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה - 2005 , תוארו במבוא לדוח זה. 18 הפרסום בקובץ התקנות היה ב- 13.3.05 .ולא במועד שציין המנכ"ל 26 דוח שנתי58א .2. ב- 10.11.05 ,כתב מנכ"ל הרשות אל מר יוסי כהן, ממלא מקום הממונה על השכר בנושא החלת תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה- 2005 :, על הרשות "1 . בכוונת רשות שדות התעופה (רש"ת) היה להחיל את תקנות החברות הממשלתיות לעניין העסקת קרובי משפחה גם על הרשות. ועד העובדים התנגד לכך בטענה שאין התקנות חלות על רש"ת ואיים בנקיטת צעדים ארגוניים. המו"מ בנושא בין הצדדים באמצעות היועצים המשפטיים שלהם הגיע לאחרונה למבוי סתום. 2 . לאור חשיבות הנושא, נראה כי חיוני להחיל את התקנות שבנדון גם עלרשויות דוגמת רש"ת. אנו סבורים שלו היתה קמה רשות התאגידים הציבוריים, לפי המלצת המועצה לתאגידים ציבוריים בדוח שלה מיוני 2003 ,, היו תקנות אלה, או דומות להן מוחלות גם על התאגידים הציבוריים דוגמת רש"ת. 3 . אין ספק, כי פעולה זו הייתה מסייעת ביד הרשות להתגבר על בעיית קבלת קרובי המשפחה לעבודה, בעיה ארוכת שנים שעד כה לא נמצא לה פתרון מעשי. 4 . הבעיות הנוכחיות ביחסי העבודה, הקשורות בקושי לאמץ באופן חד צדדי את תקנות רשות החברות, רק מלמדות על הצורך בהחלת התקנות האמורות על רש"ת, כפי שבוודאי יסייע הדבר גם לתאגידים ציבוריים אחרים בפתרון בעיות אלו". ממלא מקום הממונה על השכר השיב למנכ"ל הרשות ב - 23.11.05 : "מוצע כי תעביר את הטיפול בנושא לבדיקת היועץ המשפטי של משרד התחבורה אשר בקיא בחוק רשות שדות התעופה, כדי שיבחן אם החוק מאפשר הוצאת תקנה כמוצע על ידך או שהדבר כרוך בשינוי החוק. במקביל, אנו בוחנים אפשרות לטפל בסוגיה זו באופן רוחבי, בהתייחס לכלל התאגידים הסטטוטוריים". ב- 5.12.05 פנה עו"ד אריה שחם, היועץ המשפטי בפועל של הרשות, ליועצת המשפטית של משרד התחבורה, עו"ד מלי סיטון. הוא פירט את חילופי המכתבים בין מנכ"ל הרשות לממלא מקום הממונ ה על השכר, וביקש שתסייע בקידום הנושא. במכתבו כתב היועץ המשפטי כי "ללא חקיקה מפורשת אשר תכלול את התאגידים הסטטוטוריים לא ניתן יהיה למנוע העסקת קרובים עפ"י האמור בתקשי"ר ובהסכמי העבודה הקיימים ברשות מזה שנים רבות". היועצת המשפטית של משרד התחבורה השיבה ליועץ המשפטי בפועל של הרשות ב - 28.12.05 : "למרות שמפנייתך עולה כי רשות שדות התעופה מעוניינת להסדיר בחקיקה מפורשת את סוגיית העסקתם של קרובי משפחה ברשות, נראה לי כי ראוי שהרשות תבהיר את המהות ועקרונות ההסדרים אשר בכוונתה לבקש לעגון בחקיקה, בעיקר בשים לב להסכמי העבודה התקפים ברשות. זאת ועוד, אם בפנייתך כיוונת לפעול בהתאם לסעיף 25 לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- 1977 .", כי אז יש לכלול בעשייתכם זו את אישור המועצה בעקבות הממצאים הראשוניים שהעלה משרד מבקר המדינה, שלימדו על היקף ניכר של העסקת קרובי משפחה ברשות, פנה מבקר המדי נה ב - 23.8.05 לראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, והסב את תשומת לבו לחומרת הממצאים המסתמנים. המבקר ציין במכתבו כי תופעה זו אינה בלעדית לרשות, וכי מבקר המדינה התריע בעבר על תופעה משחיתה זו, הפוגעת בציבור ובהקצאה הוגנת ושוויונית של המשרות בשירות הציבורי. עוד ציין מבקר המדינה שלגבי גופים סטטוטוריים, כגון הרשות, אין הסדר מקיף ואין גוף המופקד על הפיקוח והבקרה עליהם, המקביל לרשות החברות בנוגע לחברות הממשלתיות ולנציבות שירות המדינה בנוגע למשרדי הממשלה. על כן, ציין המבקר, יש צורך בהסדר כולל שיבטיח פיקוח ובקרה נאותים על תאגידים סטטוטוריים בתחום זה ובתחומים נוספים. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 27 .ראש הממשלה השיב ב- 29.11.05 למבקר המדינה כי הפיקוח על תאגידים סטטוטוריים נמצא על סדר יומה של הממשלה זה זמן רב, וכי מועצה לתאגידים שמינה ב- 1992 שר המשפטים דאז הגיעה לכלל מסקנה כי מן הראוי לחוקק חוק מסגרת ולהקים רשות לתאגידים ציבוריים. עוד ציין ראש הממשלה כי הטיל על היועצת המשפטית של משרדו לקדם יזמה זו עם משרד המשפטים, וכי הוא מקווה שיזמה זו תביא לידי מניעת התופעות החריגות שמבקר המדינה הצביע עליהן. לפי סעיף 25 (א) לחוק רשות שדות התעופה, סדרי קבלת עובדים לרשות ומינוים יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה. סעיף זה של החוק יצר מנגנון התאמה לחוקי שירות המדינה, והרשות יכלה, ואף הייתה חייבת, כפי שנפסק בבג"ץ 8299/01 בעניין ועד ההנדסאים19 , לפעול זה מכבר בתחום סדרי קבלת עובדים ברשות, לפי ההוראות שחלות על עובדי המדינה. כל שנדרש הוא החלטה של הרשות ואישור הממשלה לפי סעיף 25 )(א לחוק. לעומת זאת, המתנה לחקיקת חוק תאגידים ציבוריים, להקמת רשות לתאגידים ציבוריים ולהסדרת הנושא באמצעותה יש בה כדי לגרום לדחייה נוספת של הטיפול בתופעה החמורה הזאת. יודגש כי בהיעדר תיאומים לא נוצר חלל נורמטיבי, ועל עובדי הרשות חלים העקרונות, הכללים והדינים המהותיים החלים על עובדי מדינה ומשקפים נורמות ראויות לשירות הציבורי בכללותו. לדעת משרד מבקר המדינה, יכלה הרשות להסדיר את העניין זה מכבר על פי הנורמות הקיימות, ואין להצדיק את חוסר המעש המתמשך שלה בהיעדר חקיקה ובהיעדר רשות לתאגידים ציבוריים. בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה הוציא מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, ב - 15.11.05 נוהל חדש שהחליף את קודמו בנוגע לגיוס ולבחירה של עובדים במכרז. הנוהל החדש עוסק בהליכי הבחירה של עובדים למשרות קבועות וארעיות, לרבות משרות ארעיות עונתיות. בנוהל נכלל סעיף העוסק בהעסקת קרובי משפחה, ולפיו לא יתקבל לעבודה ברשות קרוב משפחה של עובד, אלא אם כן הוא מתאים למשרה, נבחר בהליך פומבי, שוויוני ותחרותי, והעסקתו אושרה בידי מנכ"ל הרשות, יועצה המשפטי והסמנכ"ל למינהל. הנ והל קובע גם שלא יועסקו ברשות קרובי משפחה בתפקידים היוצרים יחסי כפיפות ישירים או עקיפים ביניהם. נוהל זה חל על כל המועמדים לעבודה ברשות בכל צורת העסקה. בעקבות קבלת טיוטת דוח הביקורת בנושא זה, ששלח משרד מבקר המדינה לרשות ב - 15.1.06 , שלח מנכ"ל הרשות ב- 16.2.06 מכתב לשר התחבורה דאז, מר מאיר שטרית, ובו ביקש ממנו לפעול לאישור הנוהל החדש על ידי הממשלה, המוסמכת לכך לפי סעיף 25 )(א לחוק רשות שדות התעופה. מכאן שכמעט 30 שנה מאז נחקק חוק רשות שדות התעופה ועד אותו המועד, לא קבעה מועצת הרשות את התיאומים ואת השינויים הנדרשים לעניין סעיף 25 (א) לחוק. ב- 12.3.06 .אישרה הממשלה את הנוהל ביולי 2006 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי כבר זמן מה היא מקיימת מגעים עם אגף הממונה על השכר במשרד האוצר בדבר אישור תכנית לפרישה מרצון של עובדים קבועים בתנאים מועדפים, כדי לעודד פרישת עובדים קבועים ובהם עובדים בעלי קרובי משפחה המועסקים ברשות. בתשובתה מיום 15.2.06 הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא נמצאת בפתחה של תקופה חדשה בכל הקשור להעסקת קרובי משפחה, וכי היא תשים דגש על שוויוניות, .__________________ .19 ראו הערה3. 28 דוח שנתי58א .שקיפות, פומביות ותחרותיות בקליטת עובדים חדשים ברשות, והדבר בא לידי ביטוי בנוהל החדש. עוד ציינה הרשות שגם אם צמצום התופעה של העסקת קרובי משפחה יארך עוד שנים מספר, שיעור קרובי המשפחה המועסקים יהיה במגמת ירידה מתמדת. מהאמור לעיל עולה כי אף שעוד בנובמבר 1999 העלה יו"ר המועצה דאז, מר צבי שלום, את נושא העסקתם של קרובי משפחה ברשות, ועל אף דוח ביקורת פנימית מפברואר 2000 שנעשה בהנחייתו, ובו התריע המבקר הפנימי על השיעור הניכר של קרובי משפחה בקרב עובדי הרשות - מועצת הרשות והנהלתה לא עשו די לעקירת התופעה הפסולה הזאת. רק לאחר כשש שנים, בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה, הוציא מנכ"ל הרשות, מר גבי אופיר, נוהל מחייב לשם הסדרת עניין העסקתם של קרובי משפחה ברשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול בנחרצות וביעילות לצמצום התופעה של קרובי המשפחה המועסקים ברשות, הן בקרב העובדים הזמניים והן בקרב העובדים הקבועים, בכל דרך שתעמוד באמות מידה ציבוריות ראויות. .מתן קביעות לעובדים ארעיים .מנתוני אגף משאבי אנוש ברשות מאוקטובר 2005 , על מספר העובדים הארעיים שקיבלו קביעות בשנים 2000 -2005 , עולה כי בשנים אלה קיבלו קביעות189 עובדים ול-53 מהם (28% ) היו קרובי משפחה ברשות. עוד עולה מנתונים אלה כי בשנת 2005 ל-28 מתוך66 העובדים שקיבלו קביעות (42% .) היו קרובי משפחה ברשות לפי נתוני הרשות, מתוך 189 ,עובדים שקיבלו קביעות94 היו בעלי מעמד אמ"ק20 אשר קיבלו קביעות לפי הסכמים קיבוציים שנחתמו לפני מרס2000, ול-35 מהם (37% ) היו קרובי משפחה ברשות, ומתוך95 העובדים האחרים ל-18 (19% ) היו קרובי משפחה ברשות 21 . מכאן שהעדפת העסקתם של קרובי משפחה ברשות נמשכה גם לאחר שנת 2000 .אם כי בשיעור נמוך מבעבר .__________________ .20 ראו הערה16. 21 מתוכם9 עובדים הוזכרו בדוח המבקר הפנימי ממאי 2003 . ראו לעיל בפרק הטיפול בדוח המבקר הפנימי מ- 2003. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 29 .העסקת קרובים של עובדים בכירים וחברי ועד .בנובמבר 2005 בדק משרד מבקר המדינה את שיעור קרובי המשפחה שהועסקו ברשות בשנים 2001 -2005 בשתי קבוצות אלה: מנהלים בכירים ומנהלים בדרגי הביניים (להלן - עובדים בכירים22 ) וחברי ועד העובדים הכללי (להלן- הוועד). להלן נתונים על מספר העובדים הבכירים וחברי הוועד שקרובי משפחתם עבדו ברשות בתחילת נובמבר 2005. . מספר קרובי .משפחתם .המועסקים .ברשות שיעורם בקרב .הקבוצה מהם בעלי .קרובי .משפחה .המועסקים .ברשות מספר .העובדים .בקבוצה קבוצת העובדים .42 26% 24 93 *עובדים בכירים .29 45% 13 29** חברי ועד העובדים .הכללי .* מתשובת הרשות מאוגוסט 2006 עולה כי ל-22 בכירים היו באותו מועד32 קרובי משפחה, מהם שישה קרובי משפחה מחטיבת הביט חון, שני קרובי משפחה שהחלו לעבוד ברשות לפני קרוב משפחתם הבכיר וארבעה קרובי משפחה שנעשו קרובי משפחה לאחר מועד תחילת עבודתם ברשות. ** יו"ר ועד העובדים הכללי, מר פנחס עידן, מכהן גם בתפקיד בכיר ברשות (על כך ראו להלן), אך הנתונים הנוגעים לו נכללו רק בנתונים על חברי הוועד. .עובדים בכירים: מהטבלה עולה כי ל -24 בכירים ברשות יש 42 קרובי משפחה העובדים בה, דהיינו למקצתם יש יותר מקרוב אחד המועסק ברשות. עוד עולה מהטבלה כי ל- 13 מ-29 חברי הוועד ששימשו בתפקיד זה משנת 2000 ואילך יש קרובי משפחה העובדים ברשות, ומספרם של הקרובים האמורים מסתכם ב -29 ,19 מהם קרובי משפחה של יו"ר ועד העובדים הכללי, מר פנחס עידן. נוסף על 19 ,קרובי משפחתו של מר פנחס עידן כאמור עובדים ברשות עוד 12 מקרובי משפחתו שדרגת הקרבה שלו אליהם נמוכה מזו הקבועה בכללים ובתקשי"ר, ובכך מסתכם מספר קרובי משפחתו העובדים ברשות ב-31. העסקת עובד בכיר וקרוב משפחתו באותו הארגון עלולה לגרום לניגוד עניינים ולעירוב שיקולים זרים בהחלטות הנוגעות לעניינו של קרוב המשפחה. בבדיקה נמצא כי בתחילת נובמבר 2005 הועסקו ברשות שמונה קרובי משפחה של מר זאב גלבר, מנהל חטיבת התפעול ומבצעי קרקע (שניים מהם פוטרו באותו החודש), ושבעה קרובי משפחה של מר ציון אטיאס, מנהל מחלקת שירותי פנים -מטוס (אחד מהם פוטר באותו החודש). עוד נמצא כי הועסקו ברשות שלושה קרובי משפחה של מר אבשלום כהן, המנהל המסחרי, שלושה קרובי משפחה של מר ציון פדידה, מנהל תורן בנתב"ג, ושני קרובי משפחה של מר רפאל אלבז, מהנדס ראשי למבנים ולתשתיות. הנורמות החלות על העובדים בגוף ציבורי חלות ביתר שאת על העובדים הבכירים בו. עובדים אלה הם בעלי השפעה רבה וצריכים לשמש דוגמה ומופת לכל העובדים .__________________ .22 .מנכ"לים, מנהלי חטיבות וראשי אגפים 30 דוח שנתי58א .בגוף הציבורי. התנהגותם עשויה לבסס את אמון הציבור בגוף זה, ואילו הפרת נורמות ראויות על ידיהם עלולה לפגוע קשות באמון הציבור בו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להימנע מהעסקת קרובי משפחה של עובדים בכירים שכן הם עלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים עקב העסקת קרובי משפחתם. הרשות השיבה למשרד מבקר המדינה כי כפועל יוצא ממדיניותה בדבר צמצום העסקת קרובי המשפחה בה ומהנוהל החדש לגיוס ולבחירה של עובדים יצומצם גם מספר העובדים שקרובי משפחתם בכירים ברשות. כהונת יו"ר ועד כעובד בכיר: בספטמבר 2006 היו יושבי הראש של שלושת ועדי העובדים ברשות גם ראשי אגפים. מר פנחס עידן, יו"ר ועד העובדים הכללי, הוא ראש אגף מפעילי ציוד ורכזי ציוד; מר אבי ניסנבוים, יו"ר ועד הנדסאים, טכנאים ומהנדסים, הוא ראש אגף מכונות; מר עידן מימון, יו"ר ועד האקדמאים, הוא ראש אגף לוגיסטיקה. למר פנחס עידן ולמר אבי ניסנבוים יש בתוקף תפקידם כראשי אגפים סמכויות בנוגע לעובדים באגפיהם, לרבות השפעה על קידומם ועל הערכתם, ואילו בתוקף תפקידם כיו"ר ועד עובדים עליהם לייצג את העובדים האלה לפני ההנהלה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר מר עידן מימון כי באגף הלוגיסטיקה שהוא מנהל יש רק עובד אחד השייך לדירוג האקדמאים וכי מתוך 126 עובדי רשות השייכים לדירוג האקדמאים 105 עובדים הם מנהלים, ולכן אך טבעי שחברי ועד האקדמאים יהיו מנהלים. אצל עובד בכיר המכהן גם בוועד העובדים עלול להיווצר ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר ועד המייצג את העובדים לפני ההנהלה ובין תפקידו כמנהל המייצג את ההנהלה לפני העובדים. במצב כזה על ההנהלה לפעול ולבטל את האפשרות הממשית של ניגוד עניינים, מכוח דיני העבודה ומכוח העקרונות הכלליים החלים על גוף ציבורי כמו הרשות. בתקשי"ר, המשקף נורמות ראויות לגופים ציבוריים, שעיקריו חלים, כאמור, על הרשות, נקבעו הסדרים לסוגיה האמורה. סעיף 06.35 של התקשי"ר קובע בין היתר כי לשם מניעת ניגוד עניינים בין חברות בוועד העובדים ובין מילוי תפקידים מסוימים, מנהל אגף או עובד שיש לו סמכות מטעם ההנהלה להמליץ על קבלת עובדים, על קידומם, על תנאי עבודתם ועל פיטוריהם לא יוכל להמשיך בתפקידו אם ייבחר ו/או יכהן בוועד העובדים. יושבי ראש הוועדים, באמצעות באות כוחם, הביעו התנגדות לאמור לעיל. הם טענו בין השאר שכל ממונה ישיר אחראי להערכת עובדים או למתן המלצות, ואין בכך כדי להוות ניגוד עניינים אשר שולל פעילות בוועד העובדים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשש לניגוד עניינים במילוי שני התפקידים של יו"ר ועד ומנהל אגף ברשות. על הנהלת הרשות לתת דעתה על החשש לניגוד עניינים שנוצר עקב כהונתם של מר פנחס עידן ומר אבי ניסנבוים כראשי אגפים וכיושבי ראש ועד. על הנהלת הרשות לפעול לפי הדינים האמורים, כפי שהם באים לידי ביטוי בין השאר בתקשי"ר, ולבחון דרכים שונות להתמודדות עם הבעיה, לרבות העמדת יושבי הראש של הוועדים שהם גם ראשי אגפים לפני הבררה אם להפסיק את כהונתם כראשי אגפים או להפסיק לשמש יושבי ראש ועד. חברי ועד העובדים: בנובמבר 2005 היו חברים בוועד הכללי- נוסף על היו"ר, מר פנחס עידן - שלושה מקרובי משפחתו. ב- 6.5.01 , לפני הבחירות לוועדי העובדים של הרשות, פנה מחזיק תיק עובדי התחבורה בהסתדרות ליו"ר ועדת הבחירות ברשות והסב את תשומת לבו לכך שלפי תקנון בחירות ועד העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 31 . העובדים של ההסתדרות מנובמבר 2000 (סעיף8 י"ג) אין שני בני משפחה רשאים להיות חברי הוועד בעת ובעו נה אחת. מאחר שלבחירות לוועד העובדים ברשות ניגשו מועמדים קרובי משפחה מקרבה ראשונה, הוא ביקש להבהיר להם שרק מי שיקבל את מספר הקולות הגדול ביותר יוכל לכהן בוועד. בבחירות שהתקיימו ב- 15.5.01 ,נבחר מר פנחס עידן ליו"ר הוועד, ואחיו, מר מרדכי עידן נבחר לחבר הוועד. ב- 30.5.01 הודיע מחזיק תיק עובדי התחבורה בהסתדרות ליו"ר ועדת הבחירות כי לפי חוות דעת משפטית שקיבל, אפשר לפרש את איסורי התקנון בדרך המאפשרת לשני האחים לשמש חברי ועד. ואכן ממאי 2001 .השניים חברים בוועד בבחירות לוועד שהתקיימו בפברואר 2004 נבחרו שוב האחים, וגםהפעם נבחר מר פנחס עידן ליו"ר הוועד. עוד נבחרו לוועד שני אחייניהם, יוסי בן שחר ושרון עידן, ובסך הכול כיהנו בוועד במועד הביקורת 13 חברים, מהם ארבעה בני משפחת עידן. כשכמה קרובי משפחה חברים בוועד עובדים של ארגון עלולות להיווצר קבוצות בעלי עניין וקבוצות לחץ המונעות משיקולים זרים עד כדי חשש לניגוד עניינים בין טובת בני המשפחה ובין טובתם של כלל העובדים וחשש לפגיעה במינהל התקין ובטוהר המידות. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי כהונתם של ארבעה בני משפחה אחת בוועד העובדים מקנה להם עמדת כוח בלתי סבירה כלפי הנהלת הרשות ועלולה לפגוע באפשרות לנהל את הרשות בצורה תקינה. בעיה זו לא באה על פתרונה עד מועד סיום הביקורת. ב- 21.3.06 פנה משרד מבקר המדינה ליו"ר ההסתדרות כדי לשמוע מה עמדתו בנוגע לכהונת ארבעה קרובי משפחה - שני אחים ושני אחיינים - בוועד העובדים ובנוגע לכהונת יו"ר ועד העובדים כעובד בכיר ברשות. יצוין כי בעקבות הביקורת ב - 7.2.06 פנתה גם הרשות להסתדרות בבקשה לקבל את תגובתה בעניין זה. ב- 25.4.06 השיבה מנהלת הלשכה המשפטית של האגף לאיגוד מקצועי, עו"ד דורית טנא פרצ'יק, למשרד מבקר המדינה כי הערותיו בדבר הרכבו של ועד עובדים במקום העבודה , המועלות בביקורת על פעילותו של המעביד, פותחות פתח להתערבות אסורה של המעביד בענייניו הפנימיים של ארגון העובדים. היא הציגה פרשנות שלפיה חרף איסורי התקנון שני אחים יכולים לשרת בוועד, היות שהם עובדים ביחידות שונות, ושני אחיינים אינם פסולים, כי הם בדרגת קרבה שלא נאסרה בתקנון. משרד מבקר המדינה מעיר כי חופש ההתארגנות לא נועד לאפשר לוועדים לשבש את הניהול ולא נועד לתת כסות לפעילות בלתי תקינה. אף אם יש פרשנות שלפיה אפשר לתת גושפנקא לפעילות של שני אחים ושני בני אחים בוועד, היא בלתי סבירה בעליל ונוגדת את תקנת הציבור ואת כל תכלית פעילות הוועדים. השתלטות משפחה אחת על הוועד עלולה לגרום לקיפוח זכויות עובדים שאינם בני המשפחה הזאת ולתקלות ניהוליות של ממש עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. הגם שההסתדרות אינה הגוף המבוקר בדוח זה, העיר לה מבקר המדינה שלטובת העניין מן הראוי שתשוב ותשקול את הדברים, ותקבע כללים חדשים המתיישבים עם תקנת הציבור ועם תכלית הקמתם של ועדי עובדים ופעולתם. 32 דוח שנתי58א .בעקבות הערת מבקר המדינה הודיעה מנהלת הלשכה המשפטית של האגף לאיגוד מקצועי, עו"ד דורית טנא פרצ'יק, כי ההסתדרות מקבלת את המלצת המבקר בדבר בחינה מחודשת של הוראות תקנון ועדי העובדים. .חברת רכבת ישראל בע"מ .מבוא .עד שנת 1988 הייתה רכבת ישראל (להלן- הרכבת) יחידת סמך במשרד התחבורה. על פי תיקון מס' 5 לחוק רשות הנמלים, התשכ"א - 1961 (להלן- חוק רשות הנמלים) משנת התשמ"ח- 1988 , צורפה הרכבת בשנת 1988 לרשות הנמלים, ושמה שונה ל"רשות הנמלים והרכבות" (להלן - רנ"ר). בדצמבר 1996 .החליטה הממשלה להפריד את הרכבת מרנ"ר בינואר 1998 הוקמה חברת הרכבת ונרשמה אצל רשם החברות כחברה ממשלתית ששמה "חברת רכבת ישראל בע"מ" (להלן - הרכבת או חברת הרכבת) במרס 2003 התחיל לפעול דירקטוריון החברה. ביוני 2003 נחתמו הסכמים למעבר העובדים מרנ"ר לחברה, וביולי 2003 הועברה לחברת הרכבת כל פעילות הרכבת. באותה העת הועסקו בחברה כ - 1,410 עובדים, ובסוף שנת 2005 הועסקו בחברה כ- 1,730 עובדים, כלומר מספרם גדל בכ-23% . .איוש משרות וקליטת עובדים .1. כל עוד הייתה הרכבת יחידתסמך במשרד התחבורה, היו עובדיה עובדי מדינה, הכפופים לכללים החלים על עובדי מדינה. משצורפה לרשות הנמלים ונעשתה תאגיד סטטוטורי, חל עליה סעיף 18 לחוק רשות הנמלים, אשר קובע כי סדרי קבלת עובדים ומינויָם ברשות יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה. בבג"ץ נקבע כי אף שלא נעשו תיאומים ושינויים כנדרש חלים על עובדי הרכבת עיקרי הדינים החלים על עובדי המדינה, והמתכונת לקבלת עובדים של גוף כגון זה תהיה, בדרך כלל, מכרז. בהסכם העבודה הקיבוצי המיוחד לעובדי רכבת ישראל מ - 1994 נקבע כי עובדים יתקבלו ל עבודה ברכבת בכפיפות לסעיף 18 לחוק רשות הנמלים והרכבות, התשכ"א - 1961 , לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט- 1959 , ולחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח- 1988 . 2. עם הקמת החברה המשיך, כאמור, לחול ההסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 1994 , ונוספו עליו גם הדינים הנוגעים לחברות ממשלת יות והתקנות שהותקנו מכוחו. בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי חובה על הדירקטוריון של חברה ממשלתית לקבוע את אופן בחירת עובדי החברה (מלבד בכירים) ואת "תנאי כשירותם". עוד נקבע בהסכם הקיבוצי מ-1994 , כי אם התפנתה משרה או אם אושרה משרה חדשה יחליט הסמנכ"ל למינהל בעניין קיום מכרז פנימי, והדבר יחול על משרות שדרגתן בתקן "היא כדלהלן", אך לא ניתן כל פירוט. הביקורת העלתה כי אף העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 33 . שחלפו12 שנה מן ההסכם לא הגדירו הרכבת והחברה- שההסכם הקיבוצי הזה המשיך לחול עליה - מה הוא מתח הדרגות של משרה המחייב מכרז פנימי לאיושה. בתגובה על ממצאי הביקורת הסביר בדצמבר 2006 יו"ר הדירקטוריון דאז (בנושא זה ראו גם להלן - דירקטוריון החברה), מר משה ליאון, למשרד מבקר המדינה כי בתחילת שנת 2004 הקימה הנהלת הרכבת ועדת היגוי להסבת נהלים (להלן- ועדת ההיגוי), ונקבעה תכנית עבודה שבה סווגו הנהלים על פי סדרי עדיפויות ודחיפות, אך תהליך זה ארך זמן רב מהצפוי. בתגובה על ממצאי ביקורת קודמת23 הודיע באוקטובר 2005 הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש (להלן - הסמנכ"ל למינהל), מר יצחק סרי, למשרד מבקר המדינה כי "הנהלת הרכבת פועלת השוויונ ]את[ בפועל על פי טיוטת נוהל איוש משרות המגדיר יות והתחרות ההוגנת לאיוש משרות", ואף צירף טיוטת נוהל שהוכנה בספטמבר 2005 . הביקורת העלתה כי טיוטה זו לא הובאה לאישור הדירקטוריון. מתשובת הסמנכ"ל למינהל מינואר 2007 עולה כי ועדת ההיגוי לא התכנסה במשך שמונה חודשים - מתחילת אוקטובר 2005 ועד תחילת יוני 2006 . באוקטובר 2006 .הכין הסמנכ"ל למינהל טיוטה עדכנית של הנוהל הביקורת העלתה כי עד דצמבר 2006 , שלוש שנים וחצי לאחר מועד ההעברה של פעילות הרכבת לחברה, לא הביאה הנהלתה לאישור הדירקטוריון נוהל לקליטת עובדים ולאיוש משרות בחברה, והדירקטוריון לא תבע שנוהל כזה יובא לאישורו. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיותה גוף ציבורי על החברה לעגן בנוהל כללים לאיוש כל המשרות בהליך תחרותי ושוויוני, כדי להבטיח את איוש המשרות בכשירים ביותר ולמנוע חשש לאפליה או להעדפה שלא כדין. נוסף על כך, עליה למסד נוהל שיסדיר את הדרכים לאיתור מועמדים מתאימים ולטיפול בקורות חיים המתקבלים בחברה, ולדרוש גילוי על זיקה של המועמדים לגורמים בחברה. כן ראוי לקבוע בנוהל סדרי רישום, תיעוד וכיו"ב כדי להבטיח תקינות מינהלית ולאפשר בקרה על תהליכים. מן הראוי לשקול דרכים שונות לאיושן של משרות שאינן חייבות במכרז, ולמצוא את הדרך שתאזן בין הצורך להבטיח הזדמנות לציבור רחב ככל האפשר של מועמדים בכוח ובין הצורך להבטיח גמישות ניהולית. לדעת משרד מבקר המדינה, הנהלת החברה והדירקטוריון לא מילאו את תפקידם כנדרש בעניין זה. איוש משרות בדרך של מכרז הוא דרך המלך בקבלת עובדים לשירות הציבורי. ביסוד השיטה שתי מטרות עיקריות: להבטיח כי הטובים והמוכשרים מן המועמדים יתקבלו לעבודה; וליצור שוויון הזדמנויות לכל המועמדים. בית המשפט העליון קבע בשבתו כבג"ץ 24 כי "בשל חשיבותן של המטרות העומדות ביסודו של המכרז וחשיבותם של העקרונות אותם הוא נועד להגשים, יש לפרש את הסמכות לקבוע חריגים לחובת המכרז בצמצום ולהקפיד כי פטור ממכרז יקבע רק בהליך הולם ורק כאשר קיימת הצדקה עניינית לכך". עקרונות אלה יפים גם בנוגע לחברת הרכבת, שהיא גוף ציבורי במהותו הנותן שירות ציבורי. .__________________ .23 דוח מבקר המדינה על חברת רכבת ישראל בע"מ, הטיפול בתאונות ובבטיחות (יולי 2006.) 24 ראו הערה3. 34 דוח שנתי58א .קרובי משפחה המועסקים בחברה .בעקבות התקנת תקנות של שר האוצר בנושא העסקת קרובים פרסמה החברה ביוני 2005 נוהל העסקת קרובי משפחה. בנוהל נקבע בין השאר כי על הסמנכ"ל למינהל להגיש למנכ"ל ולדירקטוריון עד סוף חודש ינואר בכל שנה דוח על השנה הקודמת ובו רשימה מפורטת של קרובי משפחה שנקלטו בשנה זו, תפקידיהם בחברה, קרבת המשפחה של כל אחד מהם לעובד בחברה, תפקידו של קרוב משפחתם בחברה וסיכום מספר קרובי המשפחה העובדים בחברה. היקף ההעסקה של קרובי משפחה משרד מבקר המדינה בדק את היקף ההעסקה של קרובי משפחה בחברה כהגדרתם בתקנות25 העסקת קרובים. יצוין שלעתים לא נמצאו בקובצי המידע כל הפרטים הדרושים לזיהוי קרובי המשפחה (מסיבות של שינוי שם המשפחה ואי-רישום פרטים על הורים, על בנים, על בן זוג וכיו"ב), ולפיכך הנתונים המובאים להלן על מספר קרובי המשפחה בחברה אינם מלאים. הבדיקה העלתה (ראו טבלה במבוא לדוח זה) כי בסוף שנת 2005 הועסקו בחברת הרכבת 220 קרובי משפחה כהגדרתם בכללים, שהיו כ-%13 מ-1,730 עובדי החברה26 ,. נמצא שלכמה מהעובדים היה יותר מקרוב משפחה אחד בחברה ולמקצתם אף היו חמישה קרובי משפחה בחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקה של קרובי משפחה בהיקף כזה מצביעה על נטייה פסולה להעדיף מועמדים שיש להם קרוב משפחה בחברה. החברה הסבירה בתשובתה מנובמבר 2006 כי שורשיה של תופעה זו נעוצים עוד בימיה של הרכבת כיחידת סמך במשרד התחבורה. לדבריה, בשנים 2003 -2004 נקלטו בחברה 268 עובדים, ול-39 מהם (כ-15% ) היו קרובי משפחה בה. בשנים 2005 -2006 רק ל-11 עובדים מ-382 עובדים שנקלטו בחברה (כ -3% .) היו קרובי משפחה בה מילוי הצהרות בידי העובדים 1. כל מועמד שהתקבל לעבודה בחברת הרכבת עד מועד סיום הביקורת נדרש לדווח בטופס קליטה לעבודה על קרובי משפחתו המועסקים בחברה (שם הקרוב ותפקידו, קרבת המשפחה ביניהם, היחידה שבה הוא עובד) והתחייב לדווח על כל שינוי בפרטים אלו. אולם בטופס לא מובאת ההגדרה של קרובי המשפחה שיש לדווח עליהם. אגף משאבי אנוש לא הקפיד שכל העובדים ימלאו בטופס את הפרטים על קרובי משפחתם שהועסקו ברכבת וגם לא דאג לעדכון שוטף של הנתונים. ביוני 2006 .הושלם איסוף הנתונים 2. ביוני וביולי 2005 הורתה מנהלת אגף משאבי אנוש דאז, גב' תמי כהן (להלן- מנהלת אגף משאבי אנוש דאז), לעובדי החברה להצהיר בכתב על קרובי משפחתם המועסקים בחברה. .__________________ .25 ראו הערה8. 26 נתונים מרוכזים על ה עסקת קרובי משפחה בשמונת התאגידים שנבדקו, מעודכנים לדצמבר 2005 ., מוצגים במבוא לדוח זה העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 35 . ,הביקורת העלתה כי מרבית העובדים לא מילאו את הטפסים באותה העת. לפי הסברי החברה מר שאול עוקיש, בהיותו יו"ר המזכירו ת הארצית של עובדי החברה, הורה לעובדים ביוני 2005 להימנע מלהצהיר על קרובי משפחתם המועסקים בחברה. מר עוקיש כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 כי הוועד "לא נתקל" בטופס ובבקשה זו בעבר ולא ידע מה משמעות הדבר, ובמרוצת הזמן, לאחר שהוועד קיבל הבהרות מהנהלת החברה, סוכם שהטפסים ימולאו. הביקורת העלתה כי החברה לא נקטה צעדים כדי לאכוף את מילוי הטפסים. כאמור, רק ביוני 2006 ., במהלך הביקורת, השלימה החברה את איסוף הצהרות העובדים 3. בשנת2006 הפיצה החברה לעובדים שני סוגי הצהרות בהם נדרשו להצהיר על קרובי משפחתם המועסקים בחברה, ורק באחד מהם הופיעה הגדרת קרובי המשפחה שיש להצהיר עליהם. בתשובתה למשרד מבקר המדינה הסבירה החברה כי בעקבות שאלות של עובדים היא הפיצה טופס הצהרה חדש, נספח לנוהל העסקת קרובי משפחה, שבו פורטו קרובי המשפחה שיש להצהיר עליהם. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי היא לא ביטלה את הטופס ההצהרה הראשון, שמולא בידי כמה מהעובדים. בנסיבות אלה, הואיל וכמה מהעובדים מילאו את הטופס ההצהרה הראשון, אין ביטחון שכל העובדים הצהירו על כל קרובי משפחתם. לפיכך גובר החשש שמספר קרובי המשפחה בחברה גדול מהמספר שמצא משרד מבקר המדינה. 4. הביקורת העלתה כי בטיוטת הנוהל לאיוש משרות נקבע כי כל מועמד צריך להצהיר על קרובי משפחתו העובדים בחברת הרכבת, אך אין הגדרה של קרובי המשפחה שיש להצהיר עליהם. משרד מבקר המדינה העיר לחברה שראוי לכלול בנוהל איוש משרות ובטפסים שהיא מפיצה לעובדיה את ההגדרה של קר ובי המשפחה שהמועמדים והעובדים נדרשים להצהיר עליהם, כפי שהיא מופיעה בתקנות. 5. הביקורת העלתה כי כ-20 עובדים לא הצהירו על קרובי משפחה מדרגה ראשונה; מקצתם לא עשו זאת אף שבטופס ההצהרה שמילאו פורטה הגדרת קרובי המשפחה שיש לדווח עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת החברה לשקול נקיטת הליכים מתאימים במקרים המתחייבים כלפי העובדים שלא דיווחו על קרובי משפחתם העובדים בחברה למרות ההגדרות בטופס. ריכוז המידע על קרובי משפחה ודיווח לרשות החברות הממשלתיות (א) המערכת לניהול נתוני עובדים של החברה אינה מאפשרת איתור של כל קרובי המשפחה והצלבת נתונים. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2006 כי היא מסתמכת על הצהרותיהם של עובדיה לבדיקת קרבת משפחה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי עליה לפעול בהקדם לריכוז נתונים שיאפשרו איתור בני משפחה על בסיס הצהרות עובדיה, כדי שישמשו אותה בעת קליטת עובדים חדשים ויאפשרו איתור כפיפויות אפשריות בין בני משפחה. החברה הודיעה כי היא מקבלת את המלצת משרד מבקר המדינה לריכוז נתונים על קרובי משפחה. 36 דוח שנתי58א .(ב) על פי התקנות נדרש, כאמור, כל יו"ר דירקטוריון של חברה ממשלתית לציין בדין וחשבון שהוא מגיש לרשות החברות הממשלתיות את מספר קרובי המשפחה של עובדי החברה שנקלטו בחברה בשנה החולפת, את תפקידיהם בחברה, את קרבת המשפחה של כל אחד מהם לעובד בחברה, את תפקידו של קרוב משפחתם ואת המספר הכולל של עובדי החברה שיש להם קרובי משפחה המועסקים בחברה. משרד מבקר המדינה העלה כי עד סוף שנת 2006 לא הגישה החברה לרשות החברות הממשלתיות דין וחשבון על היקף ההעסקה של קרובי משפחה בה בשנת 2005 , למרות פניות הרשות אליה בינואר2006 ובמרס2006. איוש משרות של תפקידים מקצועיים 1. בהסכם הקיבוצי מ- 1994 נקבע כי אם לא אוישה משרה במכרז פנימי או בהעברה של עובד אחר לתפקיד, יפורסם למשרה מכרז חיצוני. דירקטוריון החברה לא אישר נהלים לאיוש משרות. אולם גם בהיעדר נהלים מאושרים לא נוצר חלל נורמטיבי, ועל החברה חלים העקרונות הכלליים והדינים המהותיים החלים על עובדי מדינה המשקפים נורמות ראויות לשירות הציבורי בכללו תו. הביקורת העלתה כי הרכבת וחברת הרכבת איישו כמה מן המשרות ללא מכרז פנימי או חיצוני. 2. ראוי כי לפני איוש משרה יוגדר תיאור התפקיד וייקבעו דרישות התפקיד ותנאי סף להגשת מועמדות למשרה זו. נמצא כי הרכבת וחברת הרכבת בחרו מועמדים בלא רקע מקצועי, ניסיון או השכלה בתחום המשרה. התברר כי לעתים היו אלה קרובי משפחה של עובדים ותיקים ברכבת ובחברת הרכבת. להלן דוגמאות: (א) בינואר 2002 התקבל עובד א' לעבודה ברכבת לפיקוח על עבודות תקשורת בחטיבת תשתיות בכפיפות לממונה תחזוקת תקשורת ארצי. הביקורת העלתה כי לא היו לתפקיד זה תיאור והגדרת דרישות. התברר כי לעובד אין הכשרה וניסיון בתחום זה, וקודם לקבלתו לעבודה ברכבת הוא עסק בשיווק. עובד א' הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 כי עבודתו בחטיבת תשתיות לא הייתה מקצועית אלא "עבודת תחזוקה פשוטה של שימון וחיזוק ברגים". ביולי 2002, חצי שנה לאחר תחילת עבודתו, הועבר עובד א' לתפקיד רכז מינהלי בתחנת בני ברק, גם למשרה זו לא הייתה הגדרת תפקיד. באפריל 2003 הוא הועבר למשרת רכז מינהלי במרכז ההדרכה. הביקורת העלתה כי העובד הוא בנו של מר עובדיה דוד, עוזר מנכ"ל החברה לתפקידים מיוחדים ויו"ר ועד הפקידים ברכבת. מר עובדיה דוד הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר 2006 כי "בתקופה בה נקלט בני ברכבת, הנורמה המקובלת הייתה להביא את בני משפחתם רשות [ לעבוד ברכבת. נורמה זו הייתה מקובלת גם על הנהלת רנ"ר]של העובדים[ וגם על הנהלת הרכבת וגורמים]הרכבות והנמליםאלה עודדו את העובדים לכך וראו כבוד גדול במצב זה. נהגתי על פי נורמה זו וביקשתי לקלוט את בני לעבודה ברכבת". עובד א' התקבל לעבודה ברכבת בחוזה אישי. הביקורת העלתה כי בתוך ארבע שנים מינואר 2002 עודכן שכרו שמונה פעמים, ושכרו גדל ב-96% בתוך ארבע שנים. אין חוות דעת והמלצות של ממונים בעניין קידומו. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי ארבע מן התוספות שאושרו לעובד ניתנו במסגרת הסכמי שכר וקידום בדרגה. החברה לא הסבירה בגין מה שולמו התוספות האחרות. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 37 .)(ב ביולי 2002 התקבל עובד ב' לעבודה ברכבת בתפקיד מנהל ענף מכלולים בחטיבה העוסקת בתחזוקה של כל הציוד הנייד ברכבת. הרכבת לא פרסמה מכרז לאיוש המשרה. עובד ב' הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 ,כי הרכבת היא זו שפנתה אליו לשם העסקתו והובטחו לו שכר ודירוג גבוהים. העובד הועסק בעבר בתפקיד מנהל אחזקה בחברות פרטיות, והוא מוסמך מטעם משרד התחבורה להיות מנהל מקצועי "במפעל העוסק במקצוע אופנועים וקטנועים בלבד". בשנת 2003 , לאחר שנה בתפקיד, החל העובד ללמוד לתואר הנדסאי מכונות וביקש מהנהלת הרכבת לממן את לימודיו. בשנת 2005 שילמה לו חברת הרכבת 5,854 ש"ח, כמחצית מעלות לימודיו בשנים 2003 ו- 2004 , אףשעל פי הכללים הנהוגים ברכבת הוא לא היה זכאי לקבל תשלום זה למימון לימודיו בשנים האמורות. ההסכם הקיבוצי מ- 1994 קובע כי פרק הזמן המינימלי (להלן- פז"ם) לקידום עובד בדרגה הוא שנתיים. הביקורת העלתה כי עובד ב' קודם בשתי דרגות בפחות משנתיים. עוד העלתה הביקורת כי עובד זה הוא גיסו של מי שהיה מנהל אגף באותה העת, מר משה אמסלם. (ג) במאי 2002 .התקבלה עובדת ג' לעבודה ברכבת בתפקיד רכזת כוח אדם הביקורת העלתה כי לעובדת לא היו השכלה או ניסיון בעבודה בתחום כוח אדם. היא הצהירה כי בעבר הועסקה כשנתיים בתפקיד מוכרנית וכשנה בתפקיד פקידת קבלה. התברר כי העובדת היא בתו של מר שאול עוקיש, יו"ר המזכירות הארצית של העובדים. העובדת הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2006 .כי לאחר שהתקבלה לעבודה ברכבת למדה בקורס ארוך ומעמיק לרכזות כוח אדם עוד הסבירה כי "הארגון בנוי מקרובים כמעט בכל מקום, דבר המושרש במבנה הרכבתי, הורים ובניהם ובני בניהם". (ד) בספטמבר 2003 התקבל עובד ד' לחברה כמתמחה בהנדסת מכונות ללא שכר. ביוני 2004 הוא החל לעבוד בחברה בתפקיד מנהל ענף מכונאות קטרים בדרגה 10 בדירוג ההנדסאים. הביקורת העלתה כי לא פורסם מכרז לאיוש המשרה. בנוב מבר 2004 שונה תפקידו למרכז תחום מכונאות קטרים במתח דרגות 11-16 בדירוג ההנדסאים. החברה הסבירה בתשובתה מנובמבר 2006 כי שינוי התפקיד נעשה במסגרת שינוי ארגוני. עוד העלתה הביקורת כי דודו של עובד ד' מר מיכה דדון, הוא חבר ועד העובדים, והוא הועסק בתפקיד מנהל ענף ב יחידה שבה הועסק העובד. בתשובת העובד למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 נאמר כי קבלתו להתמחות בחברה וקידומו נעשו ללא כל קשר לקרובי משפחתו. (ה) באוקטובר 2003 התקבלה עובדת ה' לעבודה בחברה בתפקיד רכזת שכר במחלקת שכר. התפקיד דרש ניסיון בשימוש בתוכנות לניהול שכר שבה ן משתמשת חברת הרכבת. הביקורת העלתה כי לעובדת לא הייתה הכשרה מתאימה בתחום הנדרש, והיא בוגרת מוסד להכשרת מורים ובעלת תואר בוגר בהוראה ( B.Ed ). הידע שלה בתוכנות מחשב היה, על פי הצהרתה, בתחום עיבוד תמלילים בלבד, וקודם לכן הייתה דיילת מכירות. התברר כי העובדת היא כלתה של גב' אביבה נוריאל, מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד (בנושא זה ראו גם להלן - ניגוד עניינים). החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי העובדת התקבלה לעבודה בחברת הרכבת על פי שיקול הדעת של אגף משאבי אנוש בשל השכלתה ומכיוון שיש לה אישור כי השלימה קורס בעיבוד תמלילים וחרף חוסר ניסיונה בשימוש בתוכנות לניהול השכר של חברת הרכבת, שכן אפשר לרכוש ניסיון זה בזמן קצר בעבודה בתפקיד. (ו) ממאי 2003 מועסק עובד ו' בתפקיד מסגר באגף אחזקת נייד. במאי 2003 הוא נשלח להערכה תעסוקתית באשר להתאמתו לתפקיד ונמצא בלתי מתאים. התברר כי הוא מועסק באגף שבו מועסק אביו, מר אברהם פרישלנדר, בתפקיד מנהל ענף. האב הוא גם חבר ועד. 38 דוח שנתי58א .החברה הסבירה כי העסקתו של העובד נבחנה מחדש ובעקבות חוות הדעת החיוביות שלהן זכה מן הממונים עליו הוחלט להמשיך את העסקתו. עובד ו' ואביו הודיעו בתשובות זהות שמסרו בנפרד למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 כי "מעולם לא הועלתה בעיה לקלוט צריכה להוות בעיה להתקבל למקום ]התאמה[ ילדי עובדים ואיני חושב כי אי הצלחה בבחינות עבודה". 3. כמה מהעיסוקים בחברת הרכבת הם עיסוקים תפעוליים שנדרשת להם הכשרה הניתנת בחברה, לדוגמה: עיתוק27, פיקוח ונהיגת קטר. החברה נהגה להעסיק את העובדים במקצועות הללו באמצעות חברת כוח אדם. לאחר סיום הכשרתם ולאחר שלושה חודשי עבודה נהגו הרכבת וחברת הרכבת לקלוט אותם כעובדים ארעיים ברכבת, ובתום שלוש שנים ניתן להם מעמד של עובדים קבועים. (א) בסוף 2005 העסיקה החברה ארבעה עתקים באמצעות חברת כוח אדם; אחד מהם הצהיר לפני קליטתו כי יש לו קרוב משפחה בחברה. משרד מבקר המדינה העלה כי לכל ארבעת העובדים יש קרובי משפחה בחברה. החברה הסבירה בתשובתה כי הארבעה נקלטו בשנת 2006 כעובדי רכבת, והעסקתם אינה מנוגדת לנוהל העסקת קרובי משפחה ולכללים. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי הגעתם של העובדים האמורים לעבודה בחברה ללא מכרז והיותם קרובי משפחה של עובדים בחברה מלמדים שבקבלת העובדים ניתנה העדפה למועמדים שיש להם קרובי משפחה בחברה. (ב) בקורס עוזרי נהג קטר שהתקיים בשנת 2003 השתתפו48 ,מועמדים44 מהם הועסקו בחברה בסוף שנת 2005 . נמצא כי ל-15 מהמועסקים (כ-34% ) היה לפחות קרוב משפחה אחד בחברה. בביקורת קודמת שעשה משרד מבקר המדינה28 עלה כי החברה העסיקה עוזרי נהג קטר שלא נשלחו לבחינות התאמה או שלא עמדו בהצלחה בבחינות התאמה לתפקיד זה. החברה הודיעה בתשובתה מנובמבר 2006 כי כשקלטה עוזרי נהגים בשנת 2003 , היא פנתה למועמדים באמצעות חברות כוח אדם. משרד מבקר המדינה סבור שהשיעור הגבוה של קרובי משפחה בקרב עובדים שנקלטו בחברה בתפקיד עוזר נהג מעיד שבקבלת העובדים ניתנה העדפה לקרובי משפחה של עובדים. הפנייה לחברת כוח אדם כשלעצמה לא הבטיחה, בנסיבות העניין, הליך שוויוני ותחרותי. עוד הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת הקודמת29 היא נקטה הליך פומבי ופרסמה מודעה בעיתון כדי לקבל הצעות ממועמדים לתפקידים של עוזרי נהג. 4. )(א בסוף יוני 2006 אוישו בחברת הרכבת 59 משרות במינוי זמנ י. הביקורת העלתה כי ל-41 מהן לא פורסם מכרז. ב-12 מ-41 המשרות שאוישו ללא מכרז במינוי זמני שובצו עובדים שלהם קרובי משפחה בחברה. (ב) הביקורת העלתה כי 35 מ-59 המינויים הללו הוגדרו "זמניים" אף שהמשרות אוישו יותר משישה חודשים ומקצתן אף יותר מחמש שנים, עוד משנת 2001. .__________________ .27 .העברת קרונות ממסילה למסילה 28 ראודוח ביקורת על חברת רכבת ישראל בע"מ, הטיפול בתאונות ובבטיחות (יולי 2006 '), עמ 21-23. 29 ראו שם. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 39 . .ניגוד עניינים וכפיפויות .הוראות התקשי"ר, שחלו בתקופה בה הייתה הרכבת תאגיד סטטוטורי, קובעות כי מועמד לא יתקבל לעבודה ביחידה אם מועסק בה קרוב משפחה שלו. הכללים החלים על החברה ונוהל העסקת קרובי משפחה של החברה קובעים כי לא יועסקו ברכבת קרובי משפחה בכפי פות ישירה או עקיפה או אם עלולה קרבת המשפחה לגרום לחשש לניגוד עניינים. הביקורת העלתה כי הרכבת וחברת הרכבת לא הקפידו על כך. להלן דוגמאות: 1. :'משפחה א שישה מבני המשפחה עובדים ברכבת: מר יצחק ארונשטאם הוא מפקח ומדריך נהגים ראשי בחטיבת מטענים; אחיו מועסק כנהג קטר בחטיבת נוסעים; חתנו, מועסק בתפקיד נהג; בתו, מועסקת כרכזת כוח אדם בחטיבת נייד; אחותו, גב' זרה ארונשטאם, מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת מטענים; ובנה, עובד ז' נהג בחטיבת מטענים. בפברואר 2003 שלחה מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבה רשימת מועמדים לקורס עוזרי נהג קטר. הביקורת העלתה כי היא המליצה גם על השתתפות בנה בקורס. באותו החודש החל הבן לעבוד ברכבת באמצעות חברת כוח אדם, והוא הופנה מיד לקורס עוזרי נהג קטר. לפי התקשי"ר, הייתה הרכבת מנועה מלקלוט את עובד ז' ביחידה שבה עובדים אמו, גב' זרה ארונשטאם ודודו. בשל העס קתו ביחידה זו קיבלה מנהלת ענף מינהל וכוח אדם החלטות הנוגעות לקרוב משפחתה, והדבר עלול ליצור אפליה וניגוד עניינים. בוועדת ההסמכה של עוזרי נהג קטר ושל נהגי קטר חבר מר יצחק ארונשטאם. בסיום הקורס נבחן עובד ז' על ידי דודו. הבוחן אישר כי אחיינו עבר את הבחינה בהצלחה והוסמך לנהג קטר על ידי ועדת ההסמכה באפריל 2003 . במאי2003 שונה מעמדו של עובדז' מעובד חברת כוח אדם לעובד רכבת במעמד ארעי, והוא הצהיר כי אמו, מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת מטענים, מועסקת ברכבת. מאחר שאמו מנהלת ענף מינהל וכוח אדם באותה החטיבה שבה הוא עובד, ויש בכך חשש לניגוד עניינים, היה על מנהלת אגף משאבי אנוש בחברה דאז להימנע מלאשר את העסקתו באותה חטיבה. באוקטובר 2003 שלחה מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת מטענים למנהלת אגף משאבי אנוש דאז רשימת מועמדים לקורס נהגי עיתוק ושליחויות, וגם ברשימה זו נכלל בנה. במרס 2004 השלים עובד ז' את ההכשרה לתפקיד נהג עיתוק ושליחויות. בסיום הקורס הוא נבחן בין השאר בבחינה מעשית על ידי דודו. הדוד אישר כי אחיינו עבר את הבחינה בהצלחה ואף השלים את ההדרכה המעשית. בעקבות הביקורת הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 כי תפעל כדי שמפקח ומדריך נהגים ראשי לא ישתתף בהכשרת קרוביו. מנהלת ענף מינהל וכוח אדם הצטרפה להמלצת הממונה הישיר על בנה במרס 2004 , ופנתה למנהלת אגף משאבי אנוש דאז בבקשה לקדם את בנה בדרגה. החברה הסבירה כי תפקיד מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבה הוא תפקיד אדמיניסטרטיבי במהותו ללא כל שיקול דעת או סמכות לאישור קידום, להעלאת שכר ולמתן הטבות ותנאים נלווים, ולכן אין באפשרותה לקדם את ענייני קרוביה. בעקבות הביקורת הודיעה החברה בנובמבר 2006 כי היא סבורה 40 דוח שנתי58א .שאין חשש לניגוד עניינים של מנהלת ענף מינהל וכוח אדם, ואולם בכוונתה לפעול כדי שלמנהלת ענף מינהל וכוח אדם לא תהיה כל נגיעה לקרובי משפחתה, "ולו לשם מראית פני הצדק". 2. : ' משפחה ב גב' אביבה נוריאל היא מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבה שבה מועסק בנה עובד ח'. במסגרת תפקידה היא מטפלת גם בעניינים הנוגעים לו, כמפורט להלן: באפריל 2003 היאהודיעה למנהלת אגף משאבי אנוש דאז כי עובד ח' "הוכיח עצמו כעובד מסור, ממושמע המבצע את המוטל עליו לשביעות רצון ממוניו", והמליצה לקדמו בדרגה. באפריל 2005 היא כתבה לה דברים דומים ושוב המליצה לקדמו בדרגה. מנהלת אגף משאבי אנוש דאז אישרה את קידומו העובד בדרגה, אף שידעה שהוא בנה של מנהלת ענף מינהל וכוח אדם. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 כי פניותיה של מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בעניין קידומו של בנה נכללו במכתב סטנדרטי אשר רכזות כוח אדם מוציאות מכוח תפקידן בגין כל העובדים הזכאים להטבה. עוד הוסיפה החברה כי בין מנהלת ענף מינהל וכוח אדם לבנה אין יחסי כפיפות. עם זאת, "ולו לשם מראית פני הצדק", בכוונת החברה לפעול כדי שמנהלת ענף מינהל וכוח אדם תהא משובצת בחטיבה שבה לא תהא לה כל נגיעה לבנה. 3. :'משפחה ג למשפחה ארבעה קרובי משפחה בחברה: שלושה אחים וגיסם. כן מועסק בחברה גיס של הגיס, שעל פי הכללים אינו מוגדר קרוב משפחה שלהם. מר סאמי כהן מועסק ברכבת מ- 1989 , ובעת הביקורת היה מנהל אגף אחזקת נייד. אחיו, עובד ט' מועסק ברכבת מ - 1990 , ובעת הביקורת היה מרכז תחום במכון הדיזלים (יחידה באגף אחזקת נייד). מ- 1998 יש כפיפות עקיפה ביןהאחים: בתחילה היה מר סאמי כהן ממלא מקום מנהל מכון הדיזלים ואחר כך היה מנהל המכון בפועל. בעת מינוי מר סאמי כהן לתפקיד מנהל המכון בפועל היה אחיו חשמלאי באותו המכון. חודש לאחר מינויו של מר סאמי כהן למנהל בפועל של המכון הוא פנה לסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי, ולמנהלת אגף משאבי אנוש דאז ומסר להם תיאור תפקיד של מנהל עבודה במכון, שהיה כרוך בקידום אחיו. החברה הסבירה בתשובתה מנובמבר 2006 כי הגם שעד יוני 1999 ,היה תפקידו הרשמי של עובד ט' חשמלאי הרי בפועל הוא שימש מנהל עבודה עוד בטרם מונה אחיו למנהל המכון, ופנייתו של מר סאמי כהן שיקפה את המציאות. באפריל 2000 אישרה מנהלת אגף משאבי אנוש דאז את מינויו של עובד ט' לתפקיד מנהל ענף בפועל וקבעה כי בתוקף תפקידו הוא כפוף למנהל המכון, אחיו. החברה הסבירה כי מר סאמי כהן לא היה מעורב בקידומו של אחיו, אלא הדבר נעשה על פי המלצת מנהל האג ף שהיה אחראי למכון באותה העת. בינואר 2001 אישרה מנהלת אגף משאבי אנוש דאז את המלצת מר סאמי כהן להעניק לאחיו מינוי קבוע ולקדמו בדרגה. על פי הסכם העבודה, תקופת השהייה המינימאלי ת בכל דרגה היא שנתיים. הביקורת העלתה כי עובד ט' קודם בדרגות ביולי 2002 וביולי2003 , על פי המלצות אחיו ובאישור מנהלת אגף משאבי אנוש דאז, בפז"ם מקוצר. בנובמבר 2004 אישרה מנהלת אגף משאבי אנוש דאז את בקשתו של מר סאמי כהן לאשר את מינויו של אחיו למרכז תחום. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 כי אף שמר סאמי כהן שימש ממונה עקיף על אחיו, הוא לא ניצל את מעמדו לקידום ענייניו של אחיו. למרות זאת תפעל החברה להעברתו של אחד האחים לתפקיד אחר אשר יעמוד העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 41 . בדרישות הנוהל והכללים. לדעת משרד מבקר המדינה, המלצה של אח על אחיו יש בה משום התנהלות בלתי תקינה. על החברה לפעול בהקדם לאיתור מקרים דומים ולביטול הכפיפויות הישירות או העקיפות בין קרובי משפחה. .קרובי משפחה של ממלאי תפקידים בתחום משאבי אנוש ושכר .בעלי תפקידים במינהל כוח אדם ושכר הם "שומרי הסף" העיקריים בתוך הארגון בתחום משאבי אנוש. להם הסמכות והאחריות לוודא שקבלת עובדים, שיבוצם, קידומם בדרגה ורישום נתוני עבודתם נעשים על פי כל הכללים. העסקת קרובים של עובדים כאלה ובייחוד של בכירים שיש בתפקידם נגיעה לכלל עובדי החברה יוצרת חשש לניגוד עניינים שעלול להיווצר במילוי תפקידם. להלן דוגמאות: 1. הסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי, מכהן בתפקידו מ- 1994 . הוא נושא באחריות כוללת למשאבי האנוש בחברה ואחראי לתכנון וליישום מדיניות הרכבת בתחום משאבי אנוש. בנו, עובד י', אשר על פי הרישומים בחברה מתגורר עמו, החל לעבוד ברכבת בדצמבר 1998 ."בתפקיד "רכז מינהלי לפרויקטים במסגרת פיתוח בחטיבת תשתיות (א) על פי נוהלי הרכבת, כל העסקת עובד מחייבת קבלת אישור תקציבי משלושה בעלי תפקידים ברכבת - מנהל אגף משאבי אנוש, סמנכ"ל למינהל ומנהל אגף כספים - קודם להעסקת העובד. הביקורת העלתה כי על "הפניה לאישור תקציבי להעסקת עובד" עבור עובד י' מינואר 1999 חתום רק הסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי. הסמנכ"ל למינהל הסביר שהסיבה לכך היא שמנהלת אגף משאבי אנוש דאז החלה את עבודתה ברכבת בדיוק ביום שהוא חתם על הפנייה לאישור תקציבי והיא עוד לא הייתה מצויה בנוהלי הקליטה ברכבת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הסמנכ"ל למינהל להימנע מלחתום על אישור תקציבי להעסקת בנו ולהקפיד על שלוש חתימות כנדרש בנוהל, ואף לקבוע כי לצורך העיסוק בבנו חותם מנהל בכיר אחר במקומו. (ב) בהסכם הקיבוצי נקבע כי הרכבת רשאית להעסיק עובדים בתפקידים מסוימים בחוזי עבודה אישיים. על חוזי העסקה כאלה חותם מנהל אגף משאבי אנוש בשם הרכבת. הביקורת העלתה כי בתיקו האישי של עובד י' באגף משאבי אנוש נמצאו שני חוזים שונים המסדירים את העסקתו: חוזה אישי מדצמבר 1998 ,חתום על ידי מר יוסי מור שכיהן באותה העת בתפקיד סמנכ"ל תשתיות, וחוזה אישי ממרס 1999 חתום על ידי הסמנכ"ל למינהל. הסמנכ"ל למינהל הסביר כי בנו הוחתם בטעות על חוזה אישי רגיל, וכשהתגלתה לו הטעות הוא פעל לתקנה והחתים את בנו על "חוזה אישי פיתוח" שהביא לידי הפחתה בשכרו. מר יוסי מור הסביר למשרד מבקר המדינה במרס 2007 כי חתם על ההסכם כיוון שבאותה העת משרת מנהל אגף משאבי אנוש לא הייתה מאוישת. בתשובתו מ-1.4.07 הסביר הסמנכ"ל למינהל כי "בדיעבד ולאחר מעשה ייתכן ולא הייתי צריך לחתום על טופס הפניה ולהעביר את הטיפול לגורם מוסמך אחר בחברה - המנכ"ל או אחר. יחד עם זאת, ככול שנפל פגם כלשהו 42 דוח שנתי58א .בפעולתי הרי שמדובר בפגם בשיקול דעת שאינו יורד לשורשו של עניין ובודאי שאין בו כדי להעלות צל צילו של חשש לפגיעה בטוהר המידות או בכללי מינהל תקין". משרד מבקר המדינה העיר לסמנכ"ל למינהל כי לא היה מקום שהוא יחתום על חוזה העסקה של בנו, ואין נפקא מִנה אם החוזה מיטיב עם הבן או מרע עמו. (ג) בהסכם הקיבוצי מ- 1994 נקבע כי בשלוש השנים הראשונות לעבודת העובד ברכבת ייחשב העובד כעובד ארעי, ובתום תקופה זו יקבל מעמד של עובד קבוע. התברר כי באוקטובר 2002 , שנתיים וחצי בלבד לאחר קליטתו ברכבת כעובד ארעי, קיבל עובד י' מעמד של עובד קבוע, אף שיש בכך חריגה מההסכם הקיבוצי. (ד) ב-15.1.01 פנה מנהל אגף תכנון, פיתוח ומקרקעין דאז לסמנכ"ל תשתיות דאז בבקשה לקבל סיוע ושירות של אדם נוסף שישמש מינהלן (מתאם לוגיסטי) באגף. בבקשה זו לא צוינו שם של מועמד כלשהו, הגדרת התפקיד ומעמדו של מי שיחזיק בו. הסמנכ"ל למינהל הסביר למשרד מבקר המדינה שהואיל ומדובר בהגדלת תקני כוח אדם, הועבר הטיפול בעניין זה אליו. על מסמך הבקשה רשם הסמנכ"ל למינהל ב-18.1.01 ...", וב]סמנכ"ל תשתיות דאז[ "... לפגישה... עם יוסי מור-25.1.01 הוא רשם עליו "לשיחה עם מר יוסי מור בשוטף". היועץ המשפטי החיצוני של החברה כתב למשרד מבקר המדינה כי הסמנכ"ל למינהל ביקש לזמן את סמנכ"ל תשתיות לשעבר לשיחה הואיל ומנהל אגף תכנון, פיתוח ומקרקעין דאז רצה להגדיל את תקני כוח האדם, והדבר מחייב את אישורו של הסמנכ"ל למינהל. הסמנכ"ל למינהל הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי מכיוון שלא אושר תקן נוסף לאגף תכנון, פיתוח ומקרקעין החליט סמנכ"ל תשתיות דאז, מר יוסי מור, להעביר לתפקיד זה עובד מתוך החטיבה עם התקן שהוא מחזיק בו. כעבור חודש, ב-22.2.01 , הודיעה מנהלת אגף משאבי אנוש דאז לעובד י' על העברתו לאגף תכנון, פיתוח ומקרקעין לתפקיד מרכז תחום מינהל ולוגיסטיקה. יצוין כי תפקיד זה כרוך בקידום במתח הדרגות. במרס 2001 הועבר לסמנכ"ל למינהל מאגף כוח אדם תיאור התפקיד של המשרה האמורה של בנו והוא כתב: "לתייק תיק אישי של עובד י'". היועץ המשפטי החיצוני של החברה כתב למשרד מבקר המדינה כי הפעם הראשונה והיחידה בה נודע לסמנכ"ל למינהל כי בנו אייש את התפקיד, הוא מרס 2001 , כחודש לאחר שיבוצו בפועל לתפקיד. מהאמור לעיל עולה כי הסמנכ"ל למינהל היה מעורב בקליטת בנו ברכבת, בהליכי העסקתו ובאישור הגדרת תפקידו. משרד מבקר המדינה העיר לסמנכ"ל למינהל כי במעורבותו יש משום התנהלות בלתי תקינה עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. 2. מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבה היא למעשה נציגת אגף משאבי אנוש בחטיבה. בתוקף תפקידה היא אחראית בין השאר לתכנון צרכים וכוח אדם, לראיון מועמדים לקליטה, להמלצות לקידום עובדים, לבקרת נוכחות ולאיסוף נתונים המשמשים בסיס לעיבוד שכר ולניהול תיקי עובדים. למנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת מטענים, גב' זרה ארונשטאם, ארבעה קרובי משפחה בחברה, כנזכר לעיל. גם למנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד, גב' אביבה נוריאל, יש קרובי משפחה בחברה: שני קרובי משפחה כהגדרתם בכללים וקרובי משפחה שדרגת הקרבה שלה אליהם נמוכה מזו הקבועה בכללים (ראו להלן). החברה טענה בתשובתה מנובמבר 2006 כי העסקת קרובי המשפחה של העובדים המוזכרים לעיל אינה מנוגדת לכללים, משום שאין יחסי כפיפות בין קרובי המשפחה. לדעת משרד מבקר העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 43 . המדינה, הגם שאין ביניהם יחסי כפיפות ישירים או עקיפים, העסקתם מנוגדת לכללים כיוון שעל ידי מעורבותם של בעלי התפקידים הנזכרים לעיל המשובצים במשרות בכירות ורגישות בתחום כוח אדם ושכר, עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים בענייניי ם הנוגעים לקרובי משפחתם. יחד עם זאת יש להקפיד הקפדה יתרה שלא תהיה להם אפשרות להשפיע על ענייני קרוביהם. 3. .לרכזת שכר במחלקת שכר, ארבעה קרובי משפחה כהגדרתם בכלליםבתוקף תפקידה היא מטפלת בהחזר הוצאות רכב ובתשלומים בעבור מעונות וקייטנות. תפקידה מצריך קשרי עבודה עם חמותה, מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד. הרכזת הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מנובמבר 2006 כי היא מתייחסת לכל העובדים באופן שווה ואינה מפלה לטובה את קרוביה, אלא בודקת אותם בדיקה יתרה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי בין העובדת ובין חמותה אין יחסי כפיפות ואין חשש לניגוד עניינים בפעולותיהן. עוד הוסיפה החברה כי אף שלשיטתה העסקה זו אינה מנוגדת לכללים, היא תפעל להפסקת כל קשרי העבודה בין השתיים. לדעת משרד מבקר המדינה על כל עובד להימנע מטיפול בענייניהם האישיים של קרוביו ומקורביו. .ועדי העובדים .1. בחברה40 חברי ועד ב-12 ועדי עובדים המייצגים סקטורים ואזורים גיאוגרפיים שונים. לחברי הוועדים 27 .קרובי משפחה המועסקים בחברה 2. בהסכם הקיבוצי משנת 1994 נקבע כי בעלי תפקידים מסוימים, ובהם עובדים בתפקידים מינהליים מרמת ראש מחלקה ומעלה, לא יהיו חברי ועד העובדים. בתקשי"ר לשם דוגמא נקבע, כי לשם מניעת ניגוד עניינים הנובע מחברות בוועד העובדים לצד מילוי תפקידים מסוימים כגון, מנהל אגף ועוזר למנכ"ל לא יוכל עובד להמשיך לאייש את התפקידים הללו אם ייבחר לכהן בוועד העובדים. הביקורת העלתה שעובדים מסוימים מילאו תפקידים כאמור בו זמנית, להלן דוגמאות: (א) יו"ר המזכירות הארצית של העובדים, מר שאול עוקיש, הוא גם ממונה על הרווחה. תנאי השכר והעבודה שלו שווים לאלו של מנהל אגף, והוא כפוף ישירות לסמנכ"ל למינהל. תפקיד זה נמנה עם התפקידים שעל פי ההסכם הקיבוצי מי שמחזיק בהם מנוע מלהיות חבר בוועד העובדים. גם מר עובדיה דוד, המכהן כיו"ר ועד הפקידים, מחזיק בתפקיד שעל פי ההסכם הקיבוצי אין להחזיק בו בעת חברות בוועד - עוזר אישי למנכ"ל לתפקידים מיוחדים ברכבת. כבר ב- 1989 הודיע לשניהם הממונה דאז על משאבי אנוש ברכבת כי חברותם בוועד נוגדת את הוראות התקשי"ר ועליהם לפרוש מהוועד. הרכבת וחברת הרכבת לא פעלו לאכיפת הוראה זו. עד יולי 2007 לא פרשו מר עוקיש ומר דוד מחברותם בוועד, והם ממשיכים בד בבד בתפקידם הניהולי בחברה. (ב) מר סאמי כהן, מנהל אגף אחזקת נייד, היה מזכיר ועד המהנדסים והטכנאים בחברה. מנהל אגף נמנה עם בעלי התפקידים הבכירים בחברה, כהגדרתם בחוק החברות הממשלתיות. 44 דוח שנתי58א .3. כשיש התנגשות בין פעולות הוועד לניהול הארגון, על ההנהלה, מתוקף סמכותה הניהולית, לפעול למניעת מ צבים של ניגוד עניינים ותופעות פסולות, ולגרום לביטול האפשרות הממשית של ניגוד עניינים מכוח דיני העבודה וההסכם הקיבוצי ומכוח העקרונות הכלליים החלים על גוף ציבורי כמו הרכבת וחברת הרכבת. הוועדים הביעו התנגדות לאמור לעיל באמצעות באות כוחם. הם טענו שכל ממונה ישיר אחראי בין היתר להערכת עובדים או למתן המלצות, ואין בכך כדי ליצור ניגוד עניינים אשר בעטיו נשללת פעילות בוועד העובדים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת החברה לפעול לפי הדינים האמורים ולבחון יישום דרכים שונות לביטול האפשרות הממשית של ניגוד העניינים, לרבות חיוב חברי וועדים לבחור אם להפסיק את כהונותיהם בתפקידים השונים בחברה או להפסיק את חברותם בוועד. .משפחות מורחבות בחברה .העסקת כמה קרובי משפחה בחברה אחת, בייחוד כשאחד מהם הוא יו"ר ועד העובדים או חבר ועד, עלולה לגרום להיווצרות קבוצות של בעלי עניין המונעות משיקול ים שונים, שאינם בהכרח טובת החברה. במצב כזה עלול להתקיים חשש לניגוד עניינים: מן הצד האחד חבר הוועד הוא אחד מבני המשפחה ומונע משיקולי טובת בני המשפחה; מן הצד השני כחבר ועד העובדים הוא מונע מהצורך לפעול לטובת כלל העובדים; ומן הצד השלישי כעובד החברה עליו לפעול אך ורק לטובת החברה. להלן דוגמאות למצבים שנוצר בהם חשש לניגוד עניינים: למר שאול עוקיש חמישה קרובי משפחה מדרגה ראשונה - אח, שתי בנות, חתן וכלה - וארבעה קרובי משפחה נוספים מקשרי נישואין: לכלתו אחות ודוד המועסקים בחברה; לאחות שני קרובי משפחה נוספים, חמותה וגיסה. אלה יוצרים "משפחה מורחבת" בת עשרה קרובי משפחה. 1. עובדת ג' בתו של מר שאול עוקיש, יו"ר המזכירות הארצית של העובדים, מועסקת בתפקיד רכזת כוח אדם ממאי 2002 'בכפיפות למנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד, גב אביבה נוריאל. על פי הגדרת תפקידה, נדרשה מנהלת ענ ף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד לבדוק שהבקשות לקידום עובדים הוגשו על פי הקריטריונים שנקבעו. הביקורת העלתה כי היא לא התריעה על כך שעובדת ג' קודמה שלא על פי הקריטריונים שנקבעו. החברה הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי אכן העובדת קודמה בדרגה פעמיים אף שלא עמדה בתנאים הנדרשים לכך, אולם הקידום לא נבע מהקשר המשפחתי שלה, שאינו ראוי כלל, לטענת החברה, לכינוי "קרבה משפחתית", והוא אושר על ידי מנהלת אגף משאבי אנוש דאז. 2. מנהלת ענף מינהל וכוח אדם בחטיבת נייד יצאה לחופשה ביולי 2003 . לממלאת מקומה היא מינתה את אחות כלתה. מי נוי קרוב משפחה לממלא מקום בעת היעדרות עלול לפגוע בסדרי הבקרה בארגון. החברה הודיעה בתשובתה מנובמבר 2006 כי קרבת המשפחה בין מנהלת ענף מינהל וכוח אדם ובין אחות כלתה אינה "קרבת משפחה" כהגדרתה בכללים, אך "לו לשם מראית פני הצדק" תדאג החברה כי בעתיד לא יישנו מקרים כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת עובדים שיש להם קרובי משפחה רבים בארגון מעלה חשש לשיקולים לא ענייניים בניהול הארגון לרבות מתן דרגות והעלאת שכר, עד כדי חשש לפגיעה בתפקוד הארגון ובקופה הציבורית. לפיכך על החברה העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 45 .לאתר במהירות את כל קרובי המשפחה לרבות העובדים הקשורים אליהם בקשרי נישואין ולבטל כל חשש, אפילו למראית עין, לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים בדבר דפוסי העסקת העובדים בחברה, על הנהלת החברה לדרוש דיווח על כלל קרובי המשפחה העובדים בחברה לרבות קרובי משפחה שדרגת הקרבה ביניהם נמוכה מזו הקבועה בכללים ולהביא במניין שיקוליה גם את העסקתם. .הטיפול בדוח המבקר הפנימי - קליטת עובדים .לקראת הקמתה של החברה נחתם ביוני 2003 הסכם קיבוצי מיוחד בין החברה ובין הסתדרות העובדים החדשה וועד עובדי הרכבת, המסדיר את תנאי העסקתם של עובדי רכבת ישראל ואת המעבר מרשות הנמלים והרכבות לחברה (להלן - הסכם המעבר). בהסכם המעבר נקבע כי "עובד עובר" הוא עובד רכבת ישראל שהועסק בה ערב יום המעבר, 1.7.03 . "עובדים עוברים" זכו לתוספות שכר ניכרות בשיעור של 28% בפרק זמן של שנתיים, למענקים ולהטבות נוספות. באפריל 2004 נחתם מסמך עקרונות בין החברה ובין המדינה לסבסוד הפעילות השוטפת של חברת הרכבת בידי המדינה, בין היתר בגין עלות מעברם של "עובדים עוברים" לחברה. 1. בשלושת החודשים שקדמו להקמת החברה, אפריל -יוני 2003 , נקלטו 127 עובדים ברכבת. מיד לאחר הקמת החברה, ביולי 2003 , דן הדירקטוריון בקבלת עובדים והטיל על המבקר הפנימי לבדוק את תהליך קליטת העובדים בשלושת החודשים שקדמו להקמת החברה. בנובמבר 2004 .הגיש המבקר הפנימי את דוח הבדיקה לוועדת הביקורת של הדירקטוריון הדוח הצביע על ליקויים כבדי משקל בקליטת העובדים לרבות קליטת 86 עובדים שהועסקו ברכבת קודם לכן באמצעות חברות כוח אדם והגדרתם "עובדים עוברים". הסמנכ"ל למינהל הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא חולק על כמה מממצאי דוח המבקר הפנימי. משרד מבקר המדינה העלה כי כ-24% מן העובדים הללו הם קרובי משפחה של עובדים בחברה. חלקם אף נקלטו ברכבת ימים אחדים לפני המעבר. בינואר 2005 דנה ועדת הביקורת בממצאי הדוח והחליטה כי היא מאמצת את המלצות המבקר הפנימי. הדירקטוריון אימץ גם הוא את ההמלצות, שהיו בין היתר: לקבוע בהסכמי עבודה את המשרות שמתח הדרגות התקני שלהן מאפשר איוש שלא באמצעות מכרז; לקבוע בנוהל הוראות לבחירת עובדים המועסקים באמצעות חברות כוח אדם; לקבוע בנוהל הוראות לאיוש משרות הפטורות מחובת מכרז; להסדיר בנוהל את הטיפול בפניות של דורשי עבודה שפונים ישירות לחברת הרכבת כדי להבטיח בחירה של המועמדים הראויים ביותר ולשמור על עקרונות יסוד של הגינות, שוויון, סבירות ותום לב. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי אף שחלפו יותר משלוש שנים מאז עלה הנושא בראשונה בדירקטוריון ויותר משנתיים מאז הדיון בוועדת הביקורת לא יושמו ההמלצות האמורות לעיל. כאמור, עד סוף 2006 לא הביאה הנהלת החברה לאישור הדירקטוריון נוהל איוש משרות בחברה. לדעת משרד מבק ר המדינה, הפעולות של הנהלת החברה והדירקטוריון בנושא זה פוגעות בסדרי הפיקוח והבקרה 46 דוח שנתי58א .המחייבים כי המלצות מבקר הפנים שאומצו על ידי הדירקטוריון ייושמו ללא דיחוי וכי ינוהל מעקב אחר אכיפתן. 2. בדיון בוועדת הביקורת בינואר 2005 , שבו השתתף גם הסמנכ"ל למינהל, הוחלט כ י הוועדה תקיים דיון בעניין המסקנות האישיות לגבי העובדים הבכירים בחברת הרכבת הנושאים באחריות לליקויים, ובהם הסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי, ומנהלת אגף משאבי אנוש דאז, גב' תמי כהן. במאי 2005 החליטה ועדת הביקורת כדלהלן: המנכ"ל יציג את דוח המבקר הפנימי לפני כל חב רי ההנהלה לשם לימוד והפקת לקחים, וסיכום החלטת הוועדה ופרוטוקול ישיבת ההנהלה יתויקו בתיקיהם האישיים של הסמנכ"ל למינהל ומנהלת אגף משאבי אנוש דאז. בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי הדירקטוריון יקיים ישיבה מיוחדת אם דרשו זאת השרים, רשות החברות הממשלתיות או אחד הדירקטורים ; הישיבה תתקיים בתוך שבעה ימים מיום הדרישה, אלא אם כן נדרש לקיימה בתוך זמן קצר יותר; בישיבה יידונו העניינים המפורטים בדרישה, וההחלטות שיתקבלו יובאו מיד לידיעת השרים ורשות החברות הממשלתיות. ב- 14.6.05 פנה מנהל רשות החברות הממשלתיות, דאז מר אייל גבאי(להלן - מנהל רשות החברות), אל יו"ר הדירקטוריון דאז, מר משה ליאון (להלן - יו"ר הדירקטוריון דאז), וביקש לדון בישיבת הדירקטוריון הבאה בדוח הביקורת ולקבל החלטה בנוגע לממצאי הביקורת ובעניין נקיטת צעדים אישיים כלפי המעורבים בנושא. בישיבת הדירקטוריון שנערכה ב - 19.6.05 התקיים דיון ראשוני בנושא, ובעקבותיו ביקשו כמה מהדירקטורים ללמוד את הנושא לעומקו. הדירקטוריון החליט לפנות למנהל רשות החברות בבקשה שיאשר את המשך הדיון בנושא בישיבה הבאה. כעבור חודשיים, ב - 10.8.05 , הודיע יו"ר הדירקטוריון דאז למנהל רשות החברות כי בגלל שרשר ת התאונות שבעקבותיה התפטר המנכ"ל, הסמנכ"ל למינהל (נשוא הדוח) מונה לממלא מקומו, נדחה הדיון עד מינויו של מנכ"ל חדש. בנובמבר 2005 , כחודשיים לאחר מינויו של המנכ"ל החדש, מר עפר לינצ'בסקי, הודיע יו"ר הדירקטוריון דאז לדירקטוריון כי הדיון בנושא נדחה שוב בתיאום עם מנהל רשות החברות. בסיכום דיון מישיבה שהתקיימה באותו החודש בהשתתפות יו"ר הדירקטוריון דאז, מנכ"ל החברה ומנהל רשות החברות נכתב בין היתר כי "הוסכם על הכל כי מר יצחק סרי חרג מנורמות המינהל התקין". סוכם כי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל יעלו את הנושא לפני ההנהלה והדירקטוריון ויביאו סיכום דברים להתייחסות רשות החברות הממשלתיות. בעקבות הביקורת הודיע הסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי, למשרד מבקר המדינה כי דרישת רשות החברות הממשלתיות וסיכום הדיון מנובמבר 2005 כלל לא הובאו לידיעתו. עוד אמר כי קודם לקביעת המשתתפים בדיון האמור לא ניתנה לו זכות טיעון ולדעתו הוא לא חרג מסדרי מינהל תקין. בסיכום של פגישת המנכ"ל עם מר שמעון בן חמו, סגן מנהל רשות החברות, שנערכה ביוני 2006 , נכתב כי דוח הביקורת הפנימית יתברר ויידון שוב בוועדת הביקורת של הדירקטוריון לאחר שיושלם הרכב הוועדה החסר. ביולי 2006 פיטר מנכ"ל הרכבת, מר עפר לינצ'בסקי, את מנהלת אגף משאבי אנוש, גב' תמי כהן. עד סוף 2006 , שנתיים לאחר שהוצג הנושא בראשונה בדירקטוריון ויותר משנה לאחר כניסתו של המנכ"ל, מר עפר לינצ'בסקי, לתפקידו, לא נדון הנושא בדירקטוריון. בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 הסבירו רשות החברות הממשלתיות והחברה כי משנודע לסמנכ"ל למינהל, מר יצחק סרי, על דרישת רשות החברות הממשלתיות, הוא הביע את מורת רוחו וחזר וביקש פעמים רבות לקיים ברשות החברות הממשלתיות דיון על דוח הביקורת. רשות החברות הממשלתיות הסבירה כי דחתה את פניותיו של מר יצחק סרי מכיוון שלדעתה הנהלת החברה, ועדת הביקורת והדירקטוריון, שבסמכותם לדון בנושא, כבר דנו בו ואמרו את דברם באשר לממצאים, ואילו היא דרשה התייחסות אך ורק לעניין המסקנות האישיות העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 47 . כנגד האחראים לליקויים. אולם מאחר שמיולי 2006 אין לחברה דירקטוריון, לא היה אפשר לקיים דיון זה. רשות החברות הממשלתיות הוסיפה כי התערבה באופן חריג בשיקול הדעת של הדירקטוריון וההנהלה משום שלדעתה הטיפול באחראים לממצאים הקשים לא היה מספק, והיא עדיין עומדת על דרישתה, שטרם נענתה במלואה, לדון בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח הממצאים החמורים שהעלה המבקר הפנימי של החברה, חלות על המוסדות המנהלים של החברה האחריות והסמכות להסיק את המסקנות המתחייבות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הימשכות ההליכים ליישום המלצותיה של ועדת הביקורת ולהיענות לדרישת רשות החברות הממשלתיות. על הדירקטוריון ורשות החברות הממשלתיות למצות את הטיפול הנדרש בעניין זה ללא דיחוי נוסף. .דירקטוריון החברה .החברה מנהלת תוכנית פיתוח רב-שנתית בסכום של כ -27 מיליארד ש"ח. תפקיד הדירקטוריון הוא לקבוע את מדיניות החברה ולפקח ולבקר אותה. עד תחילת 2006 כיהנו בדירקטוריון החברה עשרה דירקטורים, שהיו מניין חוקי, ומאז סיימו כמה דירקטורים את כהונתם בחברה. יו"ר הדירקטוריון סיים את כהונתו באפריל 2006 , ומתחילת יולי 2006 אין מניין חוקי של דירקטורים, כנדרש לפי תקנון החברה, עקב פרישת שני דירקטורים נוספים. היעדר מניין חוקי של דירקטורים נובע מאי-מינוי דירקטורים חדשים בידי השרים האחראים לכך. רשות החברות הממשלתיות הסבירה בתשובתה כי פנתה לשרים האחראים לכך כמה פעמים בחודשים יוני-יולי 2006 בבקשה שימנו דירקטורים ובכך יאפשרו את פעולתה התקינה של החברה. מבקר המדינה פנה באוגוסט 2006 אל שר האוצר דאז, מר אברהם הירשזון, ואל שר התחבורה והבטיחות בדרכים, מר שאול מופז, והתריע כי אי-מינוי חברים ויו"ר לדירקטוריון יש בו משום פגיעה מהותית במינהל תקין והוא עלול לפגוע בתפקוד החברה. עוד ציין מבקר המדינה כי הוא רואה בחומרה רבה את השארתה של חברה כזאת בלא חברי דירקטוריון ובלא יו "ר דירקטוריון. ביולי 2007 כיהנו בדירקטוריון שישה דירקטורים בלבד בעוד שמניין הדירקטורים הוא 11 . עד יולי 2007 לא מינו השרים יו"ר דירקטוריון למרות פנייה חוזרת בנושא זה של מבקר המדינה. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 49 . חברת נמל אשדוד בע"מ .מבוא .רנ"ר הייתה אחראית לתפעול נמלי חיפה, אשדוד ואילת (להלן - הנמלים) עד 16.2.05 , וסמכויותיה נקבעו בחוק רשות הנמלים, התשכ"א - 1961 (להלן- חוק רשות הנמלים). ב - 22.7.04 בוטל חוק רשות הנמלים. בד בבד נחקק חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד - 2004; שר התחבורה, בתוקף סמכותו לפי סעיף10 לחוק זה, הסמיך את חברת נמל חיפה בע"מ, את חברת נמל אשדוד בע"מ ואת חברת נמל אילת להיות חברות נמל ולתת שירותי נמל במשך 49 שנה. ב - 17.2.05 החלו חברות אלה לפעול כחברות ממשלתיות. בסוף 2005 הועסקו בחברת נמל אשדוד 1,176 .עובדים .העסקת קרובים בנמל אשדוד בעת שרנ"ר ניהלה אותו .הוראות בדבר קליטת עובדים לפי חוק רשות הנמלים, "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה". גם בהסכמי העבודה שנחתמו בין רנ"ר לבין עובדי נמ ל אשדוד נקבע כי קבלת העובדים לשירות הרשות, ותקופת ניסיונם יהיו תואמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע רנ"ר באישור הממשלה, הכול כאמור בסעיף 18 .(א) לחוק רשות הנמלים הוראת החוק האמורה והכללתה בהסכמי העבודה חייבו את רנ"ר להוציא נוהל שיחיל בנמלים שבניהולה את הנורמות החלות לגבי עובדי המדינה בכל הנוגע לגבי סדרי העסקת עובדים, ובין היתר העסקת קרובי משפחה. ואולם בדיקת נוהל איוש משרות של רנ"ר מ-25.5.94 .העלתה שנורמות אלה לא נכללו בו תוצאות הדיונים בערכאות משפטיות בעניין העסקת קרובים בנמל 1. בשנת 2000 , לפני הקמת החברה, הגישה העמותה "תנו לעבוד בכבוד" עתירה לבג"ץ נגד ממשלת ישראל ורנ"ר בעניין הנוהג של העדפת קרובי משפחה בקבלת עובדים לנמלים30 . בעקבות העתירה התחייבו רנ"ר והממשלה לפני בג"ץ31 לפעול בנושא קבלת עובדים לרנ"ר על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959, וההסדרים המתחייבים ממנו, ולא לתת עוד עדיפות לקרובי משפחה (להלן - התחייבות המדינה בבג"ץ). לאור זאת חזרה בה העמותה מן העתירה ומשכה אותה . .__________________ .30 בעת הפנייה לבג"ץ שיעור קרובי המשפחהשהועסקו בנמל אשדוד היה 50%. 31 ראו הערה30. 50 דוח שנתי58א .בעקבות ההתחייבות המדינה בבג"ץ נחתם בנמל אשדוד הסכם עבודה חדש (הסכם קיבוצי מיוחד 2004 , להלן- הסכם 2004 ) בין רנ"ר לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - "ההסתדרות"), ועד עובדי ציוד מכני נמל אשדוד, וועד עובדי התפעול בנמל אשדוד (להלן - הוועדים). לפי ההסכם יש להנהלה רוב בוועדת הקליטה וההחלטות על קליטת עובדים מתקבלות על פי רוב. בין השאר נקבע בהסכם כי: (א) החל ביום 1.5.2003 קבלתעובדים חדשים לנמל תעשה בהליך פתוח לציבור הרחב. ההליך יהיה שוויוני, פומבי ובהתאם לנורמות המקובלות בשירות המדינה, ולאמור בסעיף 18 .לחוק רשות הנמלים (ב) הנהלת הנמל תפרסם את הצורך לגיוס כוח אדם לנמל לרבות באמצעות לשכת התעסוקה, היחידה להכוונת חיילים משוחררים, משרדי השמה וכיו"ב. בהודעה יפורסמו דרישות הסף לתפקיד עפ"י הגדרת התפקיד שנקבעה ע"י הנהלת הנמל. (ג) המועמדים ייבחנו במבחני התאמה במקום ובאופן שתחליט הנהלת הנמל. תוצאות מבחני ההתאמה יהיו סופיות. למען הסר ספק הובהר כי זכאותו של מועמד למבחן התאמה כאמור לעיל הינה חד פעמית ולא תינתן אפשרות למבחן התאמה נוסף. עמידה במבחן התאמה, כפי שיקבע מכון הבדיקה, הינה תנאי סף להמשך השתתפות בתהליך הקליטה. (ד) ועדת קליטה תראיין את המועמדים ותדרג אותם על פי קריטריונים אובייקטיביים והתרשמות כללית מהראיון האישי. (ה) קליטת המועמדים לעבודה בנמל תעשה בהיקף ובמועד שייקבע ע"י הנהלת הנמל. כמות המועמדים שייקלטו תהיה לפי הצורך ולפי הדירוג שתקבע הוועדה בסדר יורד. בשנת 2004 עתרו הוועדים32 לבית הדין האזורי בבאר שבע נגד תקפות ההסכם, וניסו לקבל גושפנקא של בית הדין להסדרים שהיו נהוגים לפני העתירה לבג"צ ולפני ההסכם הקיבוצי משנת 2004. ב- 22.11.04 דחה בית הדין את עתירת הוועדים וקבע כי היא הוגשה בחוסר תום לב. בפסק הדין נאמר כי המבקשים ידעו היטב כי יש לקיים את ההתחייבות שניתנה לבג"ץ, ולשם כך חתמו על ההסכם ב- 2004 ; בית הדין נזף בוועדים וקבע וכי "ניסיונם להתנער מהסכם זה היה בלתי מכובד, והסב נזקים מרובים, באשר נמסר לבית הדין כי העבודה בנמל שובשה אגב כך". .מאגר מידע על קרובי משפחה .1. הביקורת העלתה כי רנ"ר לא ניהלה רישומים של קרובי משפחה המועסקים בנמל. מאגר כזה הוא חיוני לא רק לאיתור קירבת משפחה אלא גם למניעת כפיפויות בעבודה של בני משפחה, מניעת עבודת קרובים באותה יחידה או גוף וקל וחומר בגוף ששיעור הקרובים בו הוא גבוה, ומניעת ניגוד עניינים. 2. מ- 4.9.02 , מועד מתן התחייבות המדינה בבג"ץ, עד 16.2.05 , המועד שבו הפסיקה רנ"ר לנהל את נמל אשדוד, נקלטו בנמל 250 עובדים חדשים. הביקורת העלתה כי ל-116 מהם (כ- 46% ) היו106 קרובי משפחה בקרב עובדי הנמל הוותיקים יותר. שיעור זה גדול משיעור .__________________ .32 (ס"ק[ 1066/04 , 1067/04 ]) הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נגד רשות הנמלים והיועץ המשפטי לממשלה - פס"ד ניתן ב- 22.11.04 . העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 51 . הקרובים שנקלטו בנמל לפני התחייבות המדינה לבג"ץ. מכאן שהנהלת רנ"ר לא הקפידה למלא ההתחייבות לבג"ץ. 3. למרות הסכם 2004 , עד 16.2.05 , המועד שבו הפסיקה רנ"ר לנהל את הנמל, נקלטו בנמל 101 עובדים חדשים; ל-32 (כ-32% ) מהם היו86 קרובי משפחה בקרב עובדי הנמל הוותיקים יותר. 4. עוד העלתה הביקורת כי18 עובדים, בהם שבעה קרובים של חברי ועד, לא דיווחו כלל או הגישו דיווח חלקי בלבד על קרובי משפחה ותיקים מהם המועסקים בנמל אף שבטופס שהיה עליהם למלא בעת הגשת מועמדותם לעבודה הם נדרשו לדווח על כך. כמו כן הועלה כי לא נעשה כל בירור משמעתי עם עובדים אלה. חברת נמל אשדוד מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 כי התקשי"ר מעולם לא אומץ ברנ"ר ומעולם לא חל על עובדי רנ"ר, ומכאן שהוראותיו גם לא "עברו בירושה" אל החברה. עוד מסרה החברה בתשובתה כי נמל אשדוד, עד להיותו חברה, לא היה גוף עצמאי המקבל החלטות בנושאים של קליטת כוח אדם. כך גם עולה מחוק רשות הנמלים ומשום כך מטה רנ"ר הוא שניהל את כל נושא משאבי האנוש בנמל באותה עת. החברה הוסיפה בתשובתה מנובמבר 2006 כי הנוהג של קליטת קרובי משפחה שרווח בנמל אשדוד במשך עשרות שנים בעת שרנ"ר ניהלה אותו, צריך להיבחן "לאור הנורמות ששררו באותן שנים, שאז נחשבו לראויות". משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי העדפת קרובי משפחה בקבלה לעבודה הייתה פסולה גם בעבר, וכי הנורמה האוסרת העדפה כזאת חלה גם על עובדי רנ"ר, בהיותם עובדי ציבור ונוכח ההסדר המשפטי שנקבע בחוק. העובדה שרנ"ר לא החילה במפורש על עובדיה את הנורמות החלות על עובדי מדינה לא היה בה כדי לשחרר את רנ"ר מהנורמות החלות על פי דין, ובהן הנורמות בעניין העסקת קרובים. 5. מר עמוס רון, מנכ"ל רנ"ר לשעבר, מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנוב מבר 2006 שבהיותו מנכ"ל רנ"ר הוא פעל בכל האמצעים החוקיים העומדים לרשותו, תוך ניסיון מתמיד שלא לפגוע בסחר הימי של ישראל, כדי למגר את התופעה הפסולה של קליטת קרובי משפחה בנמלים. הוא ציין כי מנהלי הנמלים הונחו לפעול בנחישות, לעתים תוך ואף במחיר עימות עם ראשי ועדי העובדים, כדי להביא לכך שעובדים חדשים יתקבלו לעבודה אך ורק לפי מפתח כישורים אובייקטיבי; וכי מדיניות זו גרמה לא פעם לסכסוכים שהגיעו עד בתי הדין לעבודה. לדבריו, בשל ההסכמים מן העבר שעל פיהם פעלה מערכת יחסי העבודה בנמלים, לא תמיד היה ניתן לכפות שינוי בנוהגי ם שהשתרשו שם ובדרך כלל זכו לגיבוי אוטומטי של ההסתדרות. 52 דוח שנתי58א .קליטת סווארים ממאגר מועמדים .בינואר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את הליך קבלתם של131 סוורים שנכללו במאגר של 357 מועמדים לעבודת סוורות בנמל אשדוד ונקלטו בעבודה בנמל בפרק הזמן פברואר 2005- דצמבר 2006. 357 המועמדים עברו בהצלחה מבחן מיון ראשוני במכון השמה במהלך החודשים ספטמבר 2004 עד ינואר 200533 , שבעקבותיו נשלחו למבחן מיון נוסף, שהיה מקיף יותר וכלל בדיקה רחבה יותר של התאמת המועמד לתפקיד, לרבות אבחון פסיכולוגי והתנהגותי ועבודה בקבוצה. המכון דירג את מידת ההתאמה של המועמד לתפקיד לפי סולם ציונים בין 1 ל-9 (1 - למועמד אין סיכוי להצליח, 9 - למועמד סיכוי מעולה להצליח). מועמד שציונו היה בין1 ל-4 הוגדר מועמד ש"לא מומלץ לקבלו". מועמד שקיבל ציון 5 ,הציע המכון "לשקול אם לקבל" אותו ומועמדים שציונם היה בין 6 ל-9 הוגדרו מועמדים ש"מומלץ לקבל". מתשובת החברה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2006 עולה כי בתחילת ספטמבר 2004 ,מינתה רנ"ר ועדת קליטה בראשות מר יצחק בלומנטל, סגן מנהל הנמל למינהל ומשאבי אנוש שנועדה לעסוק בבחירת סוורים מהמאגר (להלן - ועדת הקליטה). להנהלת הנמל היו בוועדה שלושה נציגים ולוועדי העובדים שניים. ב - 7.9.04 החליטה ועדת הקליטה לקלוט תחילה32 עובדים34 שייבחרו מקרב המועמדים שציונם במבחני ההתאמה היה גבוה מ-6 . עוד הוחלט כי בד בבד יימשך הליך המיון של שאר המועמדים שקיבלו ציונים גבוהים; ושהמועמדים בקבוצה הבאה ייבחרו מבין מי שצי ונם במבחן ההתאמה גבוה מ -5 . הוועדה קבעה את משקל הפרמטרים שעל פיהם יינתן למועמד הציון הסופי כלהלן: מבחן התאמה - 65% ; השכלה (טכנית, אקדמית וכיו"ב) - 5% ; ניסיון מקצועי לרבות צבאי- 10% ; התרשמות חברי הוועדה - 20%. עוד החליטה הוועדה כי אם שלושה מחבריה ייתנו למועמד ציון 4 ומטה, יתקיים לגביו דיון נוסף, בו ייקבע אם יתקבל לעבודה ללא כל התחשבות בתוצאת מבחן ההתאמה, וההחלטה תתקבל ברוב קולות של חברי הוועדה. החלטה זו נועדה למנוע הפליה לרעה של מועמד על ידי נציגי הוועד בוועדה. הבדיקה העלתה כי ל-113 (כ-32%) מ-357 המועמדים לעבודה בנמל אשדוד שנבחנו בוועדת הקליטה היו קרובי משפחה המועסקים בנמל; וכי ל-33 (כ-25% ) מ-13135 .הסוורים שנקלטו בעבודה בנמל היו קרובי משפחה המועסקים בו השיעור הגבוה של קרובי משפחה שהתקבלו לעבודה בנמל אשדוד מלמד שבנמל הייתה נטייה להעדיף מועמדים שיש להם קרובי משפחה בו. .__________________ .33 ;דהיינו עוד לפני הקמת החברה 34 בכל קורס לעובדים מתחילים ניתן לשתף לא יותר מ-32 .עובדים 35 104 .מהם נקלטו לאחר הקמת החברה העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 53 .התנהלות נציגי העובדים בוועדות הקליטה .ההסדרים בנושא מכרזים,לרבות החובות החלות על חברי ועדת מכרזים נקבעו בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 , בתקש"יר ובפסיקה. הסדרים אלה נועדו להבטיח שמועמד למשרה ייבחר באופן הוגן, משיקולים ענייניים בלבד ויהיה המתאים ביותר למשרה. הרכבה של ועדת קליטה נקבע על פי הסכם קיבוצי, והוועד הוא שבוחר את שליחיו לוועדת הקליטה. עם זאת, חברי הוועד מחויבים, כמו כל חברי הוועדה, לפעול משיקולים ענייניים בלבד. הבדיקה העלתה כי כבר בישיבת ועדת קליטה לבחירת סוורים שהתקיימה ב - 13.10.0 4 , ,שנדונו בה הקריטריונים שעל פיהם ייבחרו המועמדים לעבודה בנמל הודיע מר סמי פינטו מזכיר ועד תפעול, לנציגי וועדת הקליטה "... אני אשבית את הנמל, אני רוצה להכניס את בני העובדים. לא חשוב לי הציון שלהם. לי יש 12 ."בני עובדים ואני רוצה אותם בפנים משרד מבקר המדינ ה בדק את הציונים שנתנו חברי ועדת הקליטה שראיינה את 357 המועמדים לעבודת סוורות בנמל אשדוד. הבדיקה העלתה כי הציון הממוצע שנתנו שני נציגי הוועדים בוועדת הקליטה למועמדים ללא קרובי משפחה המועסקים בנמל היה נמוך מזה שנתנו למועמדים שיש להם קרובי משפחה בנמל. הציון הממוצע שנתנו נציגי ההנהלה, לעומת זאת, לא הצביע על העדפה. כאמור לעיל, בישיבת ועדת הקליטה ב-7.9.04 הוחלט שאם שלושה חברי ועדה ייתנו למועמד ציון 4 ומטה, יתקיים לגביו דיון נוסף, ובו ייקבע ברוב קולות חברי הוועדה אם יתקבל לעבודה בנמל, ללא כל התחשבות בציונו במבחן ההתאמה. החלטה זו נועדה, כאמור, למנוע הפליה לרעה של מועמד על ידי נציגי הוועד בוועדה. ואולם נמצא כי בפועל לא תמיד היא יכולה להבטיח שהליך בחירת המועמדים יהיה שוויוני, כמפורט להלן: הבדיקה העלתה כי בקרב 160 מועמדים שקיבלו ציון4 ומטה משלושה חברי ועדה או יותר, היו 117 מועמדים (כ-73% ) שקיבלו ציון כזה משני נציגי הוועדים המכהנים בוועדה; וכי ל-93 (כ-79%) מ-117 המועמדים האלה לא היו קרובי משפחה בנמל. האמור לעיל מלמד כי אופן הצבעתם של שני נציגי הוועד בוועדת הקליטה הקטין את סיכויי המועמדים שלא היו להם קרובי משפחה בנמל אשדוד להתקבל לעבודה בו. ניתוח הציונים שנתנו חברי ועדת הקליטה למועמדים מלמד שחברי הוועד בוועדת הקליטה הפלו לרעה בציוניהם מועמדים שאין להם קרובי משפחה בנמל, בניסיון להטות את החלטות הוועדה כדי "לפנות את הדרך" למועמדים שיש להם קרובי משפחה בנמל. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות זאת של חברים בוועדת הקליטה לא הייתה תקינה. על הנהלתה של חברת נמל אשדוד לנקוט את הצעדים הדרושים כדי להבטיח שכל החברים בוועדת הקליטה, לרבות נציגי הוועדים, יקבלו החלטות אובייקטיביות ושוויוניות, ולצמצם ככל האפשר את התופעה של העדפת קרובים בקבלה לעבודה בנמל, המעוררת חשש לפגיעה בטוהר המידות. החברה השיבה במרס 2007 למשרד מבקר המדינה כי אין להנהלתה שליטה על בחירת נציגי הוועדים בוועדת הקליטה ועל החלטותיהם בדיוני הוועדה שהם משתתפים בהם. ואולם כאשר היה ברור כי חברי הוועדים מטים במכוון ציון של מועמד, נקטה ההנהלה, שחבריה הם רוב בוועדה ונקיים משיקולים זרים, הליך שיבטיח שתתקבל החלטת הרוב: חוות הדעת של כלל 54 דוח שנתי58א .חברי הוועדה נפסלה, והתקיימה הצבעה מחודשת על המועמד. לדברי החברה, הליך זה מבטיח נטרול של הטיה מכוונת ומתואמת של ציונים מצד חלק מחברי הוועד. לדעת משרד מבקר המדינה אין מדובר בהטיה של ציונים של כמה מועמדים אלא כפי שתואר לעיל, בדפוס הצבעה קבוע של נציגי הוועד בוועדת הקליטה, שהעדיפו מועמדים שיש להם קרובי משפחה בנמל. דפוס זה של הצבעה פוגע בסיכויי מועמדים אחרים להתקבל לעבודה; תוך ניצול לרעה של תהליך האיתור והקליטה שאמו ר היה להיות תהליך מובנה ומושכל, ולהביא לבחירת המתאימים ביותר. בפועל דפוס הצבעה זה היה נתון להטיות. הרפורמות בנמלים נועדו לייעל את העבודה בהם, לתקן עיוותים ולשפר את ניהולם ואת יחסי העבודה בהם. לפיכך על חברת נמל אשדוד לפעול לתיקון הליקויים שנוצרו בנמל בעבר, לרבות הליקויים בתהליך האיתור והקליטה של עובדים בו. החברה השיבה ב - 17.5.07 למשרד מבקר המדינה, כי אין לה שום אפשרות לתקן את העיוותים שהביאו לקליטת קרובי משפחה בכמויות גדולות. עוד הוסיפה כי "כל העובדים בנמל אשדוד נקלטו בחברה מכוח החוק וההסכמים הקיבוציים שהונחלו לחברה ללא כל אפשרות מצידה לשלוט בהם". לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה העדפת העסקת קרובי משפחה כפי שתואר לעיל. הסכמי העבודה הקיבוציים נועדו להקנות לארגון העובדים מעמד הולם כלפי המעביד, על מנת להגן על ענייני העובדים כקבוצה; אולם הנתונים שנבדקו מלמדים כי מעמד זה נוצל בעבר, מנוצל בהווה ועלול להיות מנוצל בעתיד להעדפת קרובים. הימנעותה של החברה מביצוע הפעולות הנדרשות, תוך כניעה ללחצי העובדים, עשויה אולי לפתור בעיה לטווח הקצר, אולם בטווח הארוך היא מביאה להנצחתה של נורמה פסולה, באופן הפוגע בציבור ובקופה הציבורית ונוגד את תקנת הציבור. העסקת קרובי משפחה רבים כל כך בגוף ציבורי אינה תקינה. על כן ראוי היה שדירקטוריון החברה והנהלתה הבכירה יפעלו ביתר שאת להפסקת תופעה זו. משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם כלפי המעביד כדי להגן על ענייני העובד ים כקבוצה, אולם הנתונים מלמדים כי מעמד זה נוצל להעדפת קרובי משפחה. השגת "שקט תעשייתי" בטווח הקצר, עשויה אולי לפתור בעיה זמנית לטווח הקצר, אולם בטווח הארוך היא מביאה לידי הנצחתה של נורמה פסולה, על חשבון השמירה על כללי מינהל תקין וטוהר מידות ובכך החברה אינה ממלאת את חובותיה כנאמן הציבור ופוגעת בציבור הנזקק לשירותי הנמל, בציבור המועמדים לעבודה בנמל שאין להם קרובים בו ובקופה הציבורית. .העסקת קרובים בנמל אשדוד בתקופת ניהולו ע"י חברת נמל אשדוד בע"מ .על חברת נמל אשדוד חלות ההגבלות שנקבעו בתקנות קרובי משפחה, ועד מרס 2007 .לא הוציאה החברה נוהל ליישום ההגבלות האלה העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 55 . באפריל 2005 החלו הדירקטוריון וועדת כו ח אדם ומינהל של הדירקטוריון לדון בהתאמת נוהלי החברה לתקנות קרובי משפחה. ב - 11.3.07 פרסמה החברה נוהל מעודכן בדבר גיוס וקליטת עובדים. באשר להעסקת קרובי משפחה נקבע בין השאר בנוהל, כי חל איסור להעסיק קרוב משפחה, אלא אם הוא המועמד המתאים ביותר למשרה, והמנהל הכללי והיועץ המשפטי אישרו בחתימתם את תקינות ההליך. עוד נקבע כי חל איסור מוחלט להעסיק קרובי משפחה בתפקידים ביניהם קיימים יחסי כפיפות ישירים או עקיפים או כאשר קרבת המשפחה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים, ובכפוף לכללים. בנוהל הודגש כי על מנת למנוע קליטה של קרוב משפחה בניגוד לכללים, יש לפעול באופן מוקפד ותוך מתן משקל יתר לחופש העיסוק של כלל המועמדים הפוטנציאליים. .מאגר מידע על קרובי משפחה .גם לאחר הקמת החברה בפברואר 2005 היא לא הקימה מאגר מידע על קרובי משפחה. מאגר כזה חיוני לא רק לאיתור קירבת משפחה אלא גם למניעת כפיפויות בעבודה של בני משפחה, מניעת עבודת קרובים באותה יחידה ומניעת ניגוד עניינים. במרס 2007 הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה כי בשלב זה כבר קיים מאגר קרובי משפחה (שהוקם בדצמבר 2006 ). במקביל פנתה ההנהלה לכלל עובדי החברה במטרה לעדכן את נתוניהם הכלולים במאגר זאת בנוסף להצהרות על קרובי משפחה שמילאו מועמדים בעת קבלתם לעבודה בנמל. החברה הודיעה במאי 2007 בתשובה נוספת למשרד מבקר המדינה, כי גם אם רובם של עובדי הנמל לא שיתפו פעולה (לפ י הנחיית הוועד) ולא דיווחו על קרובי משפחה, 421 עובדים העבירו בתחילת 2007 .עדכון על קרובי משפחתם המועסקים בנמל בתקנות בדבר העסקת קרובים נקבע כי בדין וחשבון של יו"ר הדירקטוריון, שעל כל חברה להגיש לרשות החברות הממשלתיות בהתאם לסעיף 25 ,לחוק החברות הממשלתיותתכלול החברה פירוט של מספר קרובי משפחה של עובדיה שנקלטו בשנה החולפת ותפקידיהם בחברה, קרבת המשפחה של כל אחד מהם לעובד בחברה ותפקידו של אותו עובד. עוד נקבע בתקנות האמורות כי דיווח כזה יוגש אחת לשישה חודשים או בכל עת לפי דרישת השרים. לפי דיווח ששלחה החברה לרשו ת החברות ב - 5.6.06 , בשנת 2005 נקלטו בנמל אשדוד 157 עובדים, ומהם ל-42 (כ-27% .) יש קרבת משפחה לעובד אחר בנמל החברה הודיעה בנובמבר 2006 למשרד מבקר המדינה כי אין בידיה נתונים לגבי כלל קרובי המשפחה המועסקים בחברה שכן רוב עובדי החברה הועברו אליה מרנ"ר, בה לא נדרש ו העובדים למלא הצהרה בדבר קרובי משפחה המועסקים בנמל. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה לבנות מאגר מידע שלם על היקף העסקת קרובים בחברה. לשם כך עליה לפעול ללא דיחוי כדי שכל העובדים ימלאו טופסי הצהרה מעודכנים על קרובי משפחה המועסקים בנמל ולדאוג לכך שלא יהיה מקרה של קרובי משפחה העובדים בכפיפות או באותה יחידה, או שקרבת המשפחה ביניהם עלולה ליצור ניגוד עניינים. 56 דוח שנתי58א .היקף העסקת קרובים בחברה .1. ב- 29.12.05 הועסקו בחברת הנמל 1,176 עובדים, מתוכם 519 ( עובדים44% ) הם קרובי משפחה; 228 עובדים מתוכם נקלטו לעבודה בנמל לאחר ש-291 קרובי משפחתם כבר עבדו בנמל; 197 מהעובדים נקלטו עוד בתקופת ניהול הנמל ע"י רנ"ר, לאחר ש-247 מקרובי משפחתם כבר עבדו בנמל; ו -31 מהעובדים נקלטו בתקופת החברה לאחר ש -44 קרובי משפחתם כבר עבדו בנמל. העסקת קרובי משפחה בשיעור כה גבוה מסה"כ עובדי החברה מלמדת שבקבלת עובדים חדשים יש מגמה להעדיף מועמדים שיש להם קרובי משפחה בנמל. החברה הסבירה בתשובתה בנובמבר 2006 למשרד מבקר המדינה כי שיעור קרובי המשפחה המועסקים בחברה אינו מוכיח העדפת קרובי משפחה. לפי נתוני החברה שנמסרו למשרד מבקר המדינה שיעור לא מבוטל של מתמודדים במכרזים הוא של מועמדים להם קרובי משפחה בחברה. בבדיקה שערכה החברה במדגם מכרזים (כ -70% מהמכרזים החיצוניים הפומביים) שהתקיימו ממרס 2005 ואילך, נמצא כי לכ-31% מכלל המוזמנים לוועדת קליטה היו קרובי משפחה בחברה וכי לכ -37% מקרב כלל העובדים שנקלטו יש קרובי משפחה בחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, שיעור כה גבוה של מוזמנים לוועדת קליטה שיש להם קרובי משפחה המועסקים בנמל מצביע על מגמה ואינו מהווה מקריות סטטיסטית גרידא. על החברה לקיים את המכרזים לקבלת עובדים באופן שיבטיח שלכל המתמודדים בהם, לרבות מי שאין להם קרובי משפחה בנמל, תינתן הזדמנות שווה להתקבל לעבודה בנמל. מנהל מחלקת מינהל ומשאבי אנוש בחברת נמל אשדוד הסביר למשרד מבקר המדינה כי אחת הסיבות לשיעור הגבוה של קרובי המשפחה המועסקים הנמל היא הדרישה שהמועמדים לעבודה בנמל יגורו באזור אשדוד - דרישה הנובעת מהצורך בעובדים שיהיו זמינים ויוכלו להגיע לנמל בתוך פרק זמן קצר, אם יתבקשו לעשות זאת. בעקבות הערות משרד מבקר המדינה וחוות דעת של היועצת המשפטית של החברה, ולפיה בדרישה "מגורים באשדוד חובה" שהחברה מציבה לפני המתמודדים במכרזיה, יש משום פגיעה בשוויוניות הליך המכרז, ביטלה החברה בדצמבר 2006 את הדרישה האמורה, ובמקומה נכתב במכרזיה: "תנאי להעסקה - מגורים במרחק של עד 30 ק"מ מהנמל בעת העסקה". התופעה של העסקת קרובי משפחה יצרה קבוצות של משפחות מורחבות ("חמולות") בנמל; הביקורת העלתה כי ל-28 מעובדי נמל אשדוד68 קרובי משפחה מקרב העובדים הוותיקים מהם. 21 נקלטו בנמל בפרק הזמן מאי1995 עד יוני 2004 , דהיינו בעת שרנ"ר ניהלה את הנמל. כמו כן הועלה של-20 מעובדי נמל אשדוד יש 41 .קרובי משפחה שנקלטו אחריהם בנמל 2. עוד נמצא כי ל-19 עובדים שנקלטו בנמל אשדוד (בהם שניים שהתקבלו לאחר הקמת החברה) יש קרבת משפחה לחברי ועד: לשניים יש קרובים בוועד עובדי מחלקת התפזורת, לשניים בוועד מנהלי העבודה של בתי המלאכה, ולחמישה בוועדים של מחלקות הים, התפעול, שירותי התפעול והציוד המכאני. בסך הכול היו לעובדים אלה תשעה קרובי משפחה חברי ועד. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 57 . .בני משפחה באותו מדור בנמל אשדוד .הביקורת העלתה כי בניגוד להוראות החלות על עובדי המדינה ולתקנות העסקת קרובים, שבעה מעובדי נמל אשדוד מועסקים באותה יחידה עם קרובי משפחה שנקלטו בנמל לפניהם, במצב העלול ליצור יחסי כפיפות ביניהם או יחסי עבודה באותה יחידה. החברה הודיעה כי מקובל עליה שאין זה ראוי שהעובדים האמורים יעבדו בצוות שהממונה עליו הוא קרוב משפחתם; וכי ככל שניתן תחת המגבלות שבהסכמים הקיבוציים, היא תפעל למניעת מצבים כאלה ואף תנחה בעניין זה את ראשי המדורים הנוגעים בדבר. משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לב החברה לכך שאסור להעסיק קרובי משפחה באותה יחידה או במצבים שעלול להיווצר בהם ניגוד עניינים, גם אם אין יחסי כפיפות בין הקרובים; והעיר לה שעליה לכלול איסור זה בנהליה ולהפסיק להעסיק קרובי משפחה במצב של ניגוד עניינים, כפי שתואר לעיל. בינואר 2007 הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה כי התקיימו דיונים עם גורמים שונים בארגון בסקטורים השונים ומנהליהם הונחו שלא לשבץ קרובי משפחה באותו צוות (יד) 36. . מכרז מנובמבר 2006 למשרות סוור .בנובמבר 2006 פרסמה חברת נמל אשדוד בעיתונות מכרז של משרות סוור, וכ - 1,200 מועמדים הגישו את מועמדותם. בהתאם לקבוע בהסכם 2004 , הודיעה הנהלת החברה לוועד העובדים על זימון ועדת הקליטה. הנציגות מצידה הודיעה כי חבריה בוועדת הקליטה יהיו מר אלון חסן-יו"ר ועד ציוד מכני, ומר אבינועם שושן -יו"ר ועד התפעול. בנובמבר 2006 עתרה החברה לבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע37 וביקשה להצהיר על פסלותם של נציגי הוועדים מלכהן בוועדת הקליטה למשרת סוור בנימוק שהוועדים אירגנו קורס הכנה למשרה שהוגבל למועמדים שהיו להם קרובי משפחה בנמל ושמומן ע"י קרובי המשפחה. ב- 9.1.07 קבע בית הדין כי אין מקום לפסילה "גורפת" של חברי נציגות העובדים מחברותם בוועדת הקליטה כל אימת שבן משפחה של מי מהעובדים עומד בפני הוועדה - אלא רק במקרה שבו יש ניגוד עניינים אישי של אותו חבר ועדה. באשר לארגון הקורס ע"י הוועד קבע בית הדין כי ארגון קורס הכנה למבחן על ידי נציגות העובדים אינו נופל, לפי בית הדין, בגדר פעילות פסולה של הנציגות, שכן כאמור ככל שהקורס האמור משפר את ההכנה למבחן, הרי שאמות המידה למבחן עצמו, והתוצאות בו, מנותקות לחלוטין מהנציגות, והנהלת החברה היא זו שקובעת באופן בלעדית כל דבר ועניין בנושא זה מכוח הסכם 2004. .__________________ .36 .כינוי לקבוצת עובדים בנמל (סוורים) שיש להם מטלה משותפת 37 ס"ק (באר שבע) 1032/0 6 .חברת נמל אשדוד בע"מ נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה (מובא בתקדין). 58 דוח שנתי58א .חברת נמל אשדוד ערערה על פסק הדין האמור לפני בית הדין הארצי לעבודה. ב- 23.1.07 קבע בית הדין38 כי יש מקום לפסול כל חבר בוועדת הקליטה שיש לו, או יהיה לו בעתיד, קרוב משפחה בקרב המועמדים הסופיים שאמורים לעמוד לפני הוועדה, אולם קיבל את עמדת בית הדין האזורי לגבי אי-פסלות הקורס. על כן, מן הראוי לדעת משרד מבקר המדינה שהנהלת נמל אשדוד תוודא כי לשום חבר בוועדת הקליטה אין ניגוד עניינים בפעילותו, ובכלל זה שלאיש מהם אין קרוב משפחה בקרב המועמדים. .__________________ .38 עס"ק 11/07 .חברת נמל אשדוד בע"מ נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 59 . 60 דוח שנתי58א .חברת נמל חיפה בע"מ .הוראות בדבר קליטת עובדים .על פי חוק רשות הנמלים, הכללים בעניין קבלת עובדים לרשות ומינוים יהיו תואמים את הכללים החלים על עובדי המדינה בעניין זה , בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה . הוראת חוק זו חייבה את רנ"ר להחיל על הנמלים את ההגבלות שנקבעו בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (להלן- חוק מינויים), בכללי שירות המדינה (מינויים) (סייגים בקרבת משפחה), התשכ"ט - 1969 , ובתקשי"ר; אולם הדבר לא נעשה. ב- 13.3.05 פרסם שר האוצר את תקנות העסקת קרובים. תקנות אלו חלות על החברה. .עתירה לבג"ץ בעניין העדפת קרובי משפחה ברשות הנמלים .בשנת 2000 , לפני הקמת החברת נמל חיפה, הגישה העמותה "תנו לעבוד בכבוד" עתירה לבג"צ נגד ממשלת ישראל ורשות הנמלים 39 , וביקשה להפסיק את הנוהג של העדפת קרובי משפחה בקבלת עובדים לנמלים. בתשובת המדינה לבג"ץ מסרה פרקליטות המדינה, בשם המשיבים ב- 31.8.00 כי תהליך קבלתם של העובדים בנמל חיפה כלל גם מתן עדיפות לקרובי משפחה, ושל- 50% מעובדי הנמל יש קרובי משפחה בקרב עובדיו. רשות הנמלים וממשלת ישראל התחייבו בפני בית המשפט העליון, כי מכאן ולהבא יפעלו בנושא קבלת עובדים לרנ"ר על-פי חוק המינויים וההסדרים המתחייבים ממנו, ובעתיד לא תינתן עדיפות לקרובי משפחה בקבלתם לעבודה ברשות בעקבות התחייבות זו חזרה בה העותרת מן העתירה. .מאגר מידע על קרובי משפחה .נמצא כי החברה ניהלה רשימה של המועסקים בנמל וכללה בה מידע רק על קרובי משפחה מדרגה ראשונה (בן זוג, הורה, בן, בת)40 . השוואה שערך משרד מבקר המדינה בין רשימת קרובי משפחה המועסקים בנמל שהעלתה הביקורת ושכללה קרובי משפחה כמוגדר בתקשי"ר, לבין הרשימה שבידי הנהלת הנמל, העלתה כי היא אינה כוללת 121 קרובי משפחה שאינם מדרגה ראשונה: 56 עובדים שנקלטו לאחר ש-65 .קרובי משפחתם כבר עבדו בנמל משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי עליה לדרוש מכל עובדי הנמל למלא הצהרה מפורטת על קרובי משפחתם המועסקים בנמל ו לעבד הצהרות אלה לצורך הקמת מאגר מידע על קרובי משפחה. מאגר כזה הוא חיוני לא רק לאיתור קירבת משפחה אלא גם למניעת כפיפויות בעבודה של בני משפחה, מניעת עבודת קרובים באותה יחידה ומניעת ניגוד עניינים. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה במרס 2007 כי היא החלה להזין למערכת הממוחשבת החדשה שלה נתונים מלאים על קשרי המשפחה בקרב עובדיה. עוד הודיעה החברה כי .__________________ .39 בג"צ 3123/00 עמותת תנו לעבוד בכבוד נגד רשות הנמלים וממשלת ישראל. 40 ראו הערה8 . העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 61 . לאחרונה אושר בה נוהל חדש ולפיו על כל עובד חדש, לציין בהצהרה מפורטת לפני קבלתו לעבודה אם יש לו קרבת משפחה מכל סוג שהוא למי מעובדי החברה. .סדרי קליטת קרובי משפחה עד הקמת החברה .1. ב- 16.2.05 מועד בו הסתיים ניהול הנמל ע"י רנ"ר הועסקו בחברה923 עובדים, ל-221 מהם (24% ;); היו קרובי משפחה המועסקים בחברה 113 עובדים מתוכם נקלטו לאחר שקרובי משפחתם כבר עבדו בנמל. העסקת קרובי משפחה בשיעור כה גבוה מסה"כ עובדי נמל חיפה מלמדת שבקבלת עובדים חדשים לנמל הייתה נטייה להעדיף מועמדים שיש להם קרובי משפחה. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה לפעול לתיקון הליקויים והעיוותים שנוצרו גם אם התרחשו טרם הקמתה. הביקורת העלתה כי מאז ניתנה התחייבות המדינה לבג"ץ - סוף אוגוסט 2000 - עד 16.2.05 , מועד העברת ניהול ה נמל מרנ"ר לחברת נמל חיפה, התקבלו לעבודה בנמל 307 עובדים חדשים; וכי ל -66 (22% ) מהם היו קרובי משפחה בקרב העובדים הוותיקים בעת קבלתם לעבודה. את תשובת מר עמוס רון, ששימש מנכ"ל רנ"ר מאפריל 2002 עד פברואר 2005 , ראה לעיל בפרק על חברת נמל אשדוד בע"מ. 2. בפרק הזמןשבו ניהלה רנ"ר את נמל חיפה נדרשו עובדים חדשים למלא שאלון אישי שבו היו צריכים להצהיר על קרובי משפחה המועסקים בנמל. בטופס זה לא הוגדרו סוגי הקרבה המשפחתית עליה היה חייב העובד להצהיר. הביקורת העלתה כי ארבעה עובדים שנקלטו בנמל עד 17.2.05 לא דיווחו, או דיווחו דיווח חלקי על קרובי משפחה המועסקים בנמל אך לא ננקטו נגדם צעדים משמעתיים כלשהם. 3. גם בחברת נמל חיפה נדרשים עובדים חדשים להצהיר בשאלון אישי על קרובי משפחה המועסקים בנמל. הביקורת העלתה כי בשאלון לא הוגדרו ופורטו סוגי הקרבה המשפחתית עליה חייב היה העובד להצהיר, אף לא נכתב כי יש לפרט את כל הקרובים41. .__________________ .41 .לפי הכללים שנקבעו בתקשי"ר 62 דוח שנתי58א .היקף העסקת קרובים בחברה .1. ב- 4.7.06 הועסקו בנמל חיפה988 עובדים, ול-248 (25% ) מתוכם היו קרובי משפחה בנמל. 125 עובדים נקלטו לאחר ש-123 קרובי משפחתם כבר עבדו בנמל. מאז הקמת החברה בפברואר 2005 ועד ל - 4.7.06 נקלטו בנמל חיפה 40 עובדים חדשים. הביקורת העלתה כי לשמונה מהם (20%) יש קרובי משפחה שכבר עבדו בנמל. לאחר הקמת החברה חלות עליה תקנות העסקת קרובים. בעקבות הביקורת עיגנה החברה בנהלי עבודתה, בינואר 2007 , הסדרים מחייבים של קליטת עובדים, תוך מתן ביטוי לתקנות. הנוהל מחייב בין השאר פרסום מכרז פומבי שוויוני ותחרותי. בנוהל נדרש כל מועמד לעבודה להצהיר על כל סוג קרבת משפחה לעובד אחר בחברה. עוד נקבע בנוהל הליך קליטת עובדים בהתאם לקריטריונים שוויוניים וענייניים שייקבעו מראש, על פי דירוג המועמדים למשרה על פי מידת ההתאמה המיטבית לדרישות המשרה; במטרה למנוע מצב בו קרבת משפחה תקנה עדיפות בקליטתו של מועמד למשרה. 2. נמצא כי, הנהלת חברת נמל חיפה לא העבירה לרשות החברות הממשלתיות דיווחים על קרובי משפחה המועסקים בה, כנדרש בכללים. בתשובתה מ- 25.3.07 הודיעה החברה כי דו"ח יו"ר הדירקטוריון לשנת 2006 אמור להיות מוגש תוך מספר ימים לרשות החברות הממשלתיות. 3. נמצא כי לשבעה עובדים שנקלטו בנמל חיפה- ארבעה בעת שנוהל על ידי רנ"ר ושלושה בעת שנוהל על ידי החברה - יש קרבת משפחה ליותר מעובד אחד ותיק. לאחד מהם יש קרבת משפחה עם ארבעה עובדים ותיקים ממנו, ולכל אחד מהאחרים יש קרבת משפחה עם שני עובדים ותיקים מהם. התופעה של העסקת קרובי משפחה יצרה קבוצות של משפחות מורחבות ("חמולות") בנמל. ל-12 עובדים ותיקים יש קרבת משפחה ליותר מעובד אחד שנקלט אחריהם, ובסה"כ ל-26 עובדים שנקלטו בנמל אחריהם: לשניים מ-12 העובדים האמורים יש קרבת משפחה לשלושה עובדים חדשים שנקלטו אחריהם (בסה"כ שישה עובדים), ולעשרה מהם יש קרבת משפחה לשני עובדים חדשים שנקלטו אחריהם (בסה"כ 20 עובדים). כל38 העובדים נקלטו בנמלבעת שהיה בניהולה של רנ"ר. .סדרי קליטת קרובי משפחה לאחר הקמת חברת נמל חיפה בע"מ .נמצא כי 74 קרובי משפחה מועסקים בנמל חיפה באותה מחלקה42 (36 עובדים ותיקים ו-38 עובדים חדשים), במצב העלול ליצור ביניהם יחסי כפיפות, כמפורט בטבלה להלן: .__________________ .42 מחלקה- סקטור לפי הגדרת חברת הנמל. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 63 סה"כ מספר עובדים חדשים מספר עובדים ותיקים סך כל העובדים בסקטור הסקטור 6 3 3 135 סוור 2 1 1 54 עגינה 14 7 7 215 עובדי מינהל 52 27 25 388 ציוד מכני 74 38 36 792 סה"כ .35 עובדים חדשים מבין ה-36 שנקלטו באותו סקטור, נקלטו בתקופה שהנמל היה במסגרת רנ"ר. חברת נמל חיפה מסרה בתשובתה ממרס 2007 כי "אכן אין ודאות שבעת הצבת צוותי עבודה מאותו סקטור לא מוצבים קרובי משפחה באותה משמרת. ואולם בשל נוהגים מחייבים, הסכמים קיבוציים ותנאים שהכתיבו הממשלות, ובשל היקף התופעה של העסקת קרובי משפחה בנמל כפי שנקבעה ע"י רנ"ר אין ביכולתה, באמצעים העומדים לרשותה, למנוע היווצרות יחסי כפיפות בין קרובי משפחה המועסקים בה". החברה ציינה כי על אף האילוצים האמורים, משהונהג בה סידור עבודה ממוחשב יכולתו של ממונה במחלקות התפעול, המונות כ-600 .עובדים, להשפיע על תנאי ההעסקה של עובד במשמרת, היא שולית לדעת משרד מבקר המדינה על ההנהלה הבכירה של החברה להמשיך ולפעול כך שלא יועסקו באותו סקטור קרובי משפחה, מצב העלול ליצור ביניהם יחסי כפיפות או תוך ניגוד עניינים. 64 דוח שנתי58א .חברת דואר ישראל בע"מ .מבוא .הדואר בישראל פעל כיחידת סמך של משרד התקשורת, ועם חקיקת חוק רשות הדואר, התשמ"ו- 1986 (להלן- חוק הדואר), החל לפעול כרשות סטטוטורית. בשנת 2000 החליטה הממשלה להפוך את רשות הדואר (להלן- הרשות) לחברה ממשלתית ולפתוח את שוק הדואר לתחרות. שינוי זה בא לידי ביטוי בתיקון משנת 2004 ,לחוק הדואר שקבע בין היתר, את סדרי המעבר ממעמד של רשות למעמד של חברה ממשלתית ואת סדרי הפעילות של החברה. במרס 2006 החלה לפעול חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - חברת הדואר או החברה). בחוק הדואר נקבע שתנאי העבודה, השכר ותנאי הפרישה של עובדי הרשות, יהיו כשל עובדי המדינה. ב- 7.12.05 נחתם הסכם קיבוצי בין הסתדרות עובדי המדינה ונציגי ועדי העובדים של הרשות לבין הנהלת הרשות ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרד האוצר ומשרד התקשורת (להלן - הסכם המעבר). בהסכם המעבר נקבע כי הזכויות של עובדי הרשות שיעברו לחברת הדואר ותנאי עבודתם יוקפאו במשך חמש שנים; וכי עובד קבוע של הרשות שיועבר לחברה יהיה עובד קבוע גם בחברה. כן נקבע שהחברה תקלוט כ -950 עובדי קבלן שהועסקו ברשות במשך חמש שנים ויותר. במרס 2006 , לאחר שהרשות הפכה לחברה, חלו עליה הוראות חוק החברות הממשלתיות וכן תקנות העסקת קרובים. בהסכם המעבר הוחלו הוראות התקשי"ר על עובדי החברה, כפי שחלו עליהם, על פי דין, בעת שהדואר היה רשות. .העסקת קרובי משפחה .הן התקשי"ר והן חוק החברות הממשלתיות קובעים מגבלות על העסקת קרובי משפחה, אולם אינם אוסרים זאת לחלוטין. העסקת קרובי משפחה רבים בארגון מעידה על תרבות ארגונית פסולה המתבטאת בקיומה של אפשרות מובנית להעסקת קרובים, ועשויה להצביע על אי-שמירה על עקרונות ציבוריים ראויים, כגון עקרון שוויון ההזדמנויות בהליכי קבלתם של עובדים. קליטה שיטתית של קרובי משפחה בארגון עלולה לגרום לכך שהמועמדים שיתקבלו לעבודה לא יהיו המועמדים המתאימים ביותר, ואף להביא להטיה של החלטות מינהליות לטובת קרובים. הביקורת העלתה שמצב כזה שורר בחברת הדואר. 1. בדיקה בקובץ עובדי החברה שנוהל באגף למינהל ומשאבי אנוש העלתה כי בסוף פברואר 2006 היו ל-724 (14.6% ) מקרב4,966 העובדים קרובי משפחה המועסקים בחברה; ומהם ל-566 היה קרוב אחד המועסק בחברה; ל-121 - שני קרובים; ל-34 - שלושה קרובים ולשלושה - ארבעה קרובים. הבדיקה העלתה גם תופעה בולטת של העסקת קרובי משפחה מדרגה ראשונה בחברה: ל-206 עובדים היו אחים או אחיות המועסקים בחברה; ל-48 היו בנים או בנות בקרב עובדיה; וכן הועסקו בחברה 98 .זוגות נשואים העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 65 .2. נמצא כי לשישה מבין29 (%20.7 ) בעלי תפקידים מיוחדים43 שעבדו ברשות הדואר היו קרובי משפחה ברשות. לאחר שהרשות הפכה לחברה פרשו שלושה מהם, ושלושת האחרים עדיין מועסקים בדואר. 3. בדיקת נתוניהם של בעלי הדרגות הבכירות בקרב עובדי החברה בדירוג המינהלי ובדירוגים המקצועיים (מח"ר, מהנדסים והנדסאים וטכנאים) העלתה שיש לעובדים אלה שיעור גבוה של קרובי משפחה המועסקים בחברה (בין-9% ל- 45%.) 4. בחברת הדואר, כמו ברשות הדואר שקדמה לה, יש ועד עובדים לרבות מהיחידות. מבין חברי הוועדים נבחרים נציגים למועצת העובדים; ומבין חברי המועצה נבחרת הנציגות הארצית של העובדים. כן נבחרים שניים מחברי הוועדים לחברים בדירקטוריון. הוראות התקשי"ר ותקנות העסקת קרובים אינן עוסקות בוועדי עובדים. עם זאת, לנוכח ההשפעה שיש לנציגי העובדים על הארגון, העסקת קרובים של חברי ועד עובדים בארגון דומה להעסקה של קרובי מנהלים. בשני המקרים עולה חשש לניגוד עניינים ואפשרות של הטיית החלטות לטובת קרובי משפחה המועסקים בארגון. בדיקת העסקתם של קרובי משפחה של חברי מועצת העובדים שכיהנה בפברואר 2006 ומנתה45 חברים, העלתה שהיו להם באותו מועד19 (42% ) קרובי משפחה המועסקים בחברה. לשישה מאותם חברי מועצה היו שני קרובים המועסקים בחברה; לאחד היו שלושה קרובים; ולאחד - ארבעה. יצוין כי ליקויים הנוגעים לקבלת עובדים בחברת הדואר החלו עוד בימי רשות הדואר. בדוח השנתי 52 א של מבקר המדינה 44 צוין, בין השאר, כי בשנים 1999 ו- 2000 חרג בהרבה מספרם של עובדי הרשות שהועסקו לפי חוזה שכר כולל45 ממספר העובדיםשהרשות היית ה רשאית להעסיק בדרך זו; וכי הם לא נבחרו במכרז. עוד נאמר בדוח כי עובדים שהתקבלו והועסקו שלא על פי הכללים, עסקו בפעילות פוליטית, וכמה מהם היו קרובי משפחה של עובדים בכירים ברשות. חלק מהעובדים שדובר בהם בדוח האמור מועסקים גם בחברה. עובדים בכירים וחברי הנהלה בגוף ציבורי אמורים להקפיד במיוחד על שמירת עקרון השוויון, לפעול בנאמנות לטובת כלל הציבור ולשמש דוגמה בעניינים אלה. מספרם הרב של קרובי המשפחה של עובדים בכירים בחברת הדואר ושל חברי מועצת העובדים של החברה עלול לפגוע בתפקוד החברה וכן באמון הציבור בתקינות פעולתה כחברה ממשלתית המספקת שירותים חיוניים לציבור הרחב ומתחרה עם חברות דומות. 5. גיוס עובדים למשרות זוטרות אינו חייב במכרז. מהבדיקה עולה שקרובי משפחה של עובדים בכירים בחברת הדואר ושל חברי מועצת העובדים, התקבלו לעיתים לתפקידים שלא חלה לגביהם חובת מכרז. מרביתם של קרובי המשפחה .__________________ .43 .עובדים שהועסקו על פי חוזה אישי בשכר צמוד לשכר המנכ"ל 44 ראודוח שנתי 52א ( 2001 '), עמ425. 45 הסדר להעסקת עובדיםבארבע הדרגות הבכירות בסולם השכר, במשך פרק זמן של חמש שנים בשכר הכולל את כל התוספות והתנאים הסוציאליים הנלווים לשכר. לעובדים אלה אין מעמד של עובדים קבועים, וניתן לסיים את החוזה להעסקתם על פי התנאים המפורטים בו. 66 דוח שנתי58א .האמורים היו המועמדים היחידים למשרה שהם מועסקים בה, ומרגע ששובצו בה נסללה לפניהם הדרך למשרות בכירות יותר בחברה. חברת הדואר הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מפברואר 2007 שהיא שוקדת על הכנת הנחיות בנוגע לגיוס עובדים למשרות זוטרות. .ניהול מאגר נתונים על העסקת קרובים .1. על מנת להבטיח שלא ייווצרו יחסי כפיפות בין קרובי משפחה המועסקים בארגון ולא יועסקו קרובי משפחה באותה יחידה או בתפקידים שבהם קרבת המשפחה עלולה ליצור ניגוד עניינים, יש לנהל מאגר מידע שיכלול את נתוני כל העובדים שיש להם קרובי משפחה בארגון. הביקורת העלתה כי במערכת הממוחשבת של חברת הדואר אין נתונים על כל קרובי המשפחה של עובדיה שנקלטו בימי רשות הדואר, אלא רק נתונים על קרובי משפחה שנקלטו בדואר משנת 1995 .ואילך, שמקורם בהצהרות של העובדים בהיעדר מידע שלם על קרובי המשפחה המועסקים בחב רה קשה למנוע יחסי כפיפות אסורים בין עובדים וניגוד עניינים בפעילותם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החברה לפעול להשלמתו ולעדכונו של מאגר הנתונים על קרובי המשפחה בקרב עובדיה, על מנת למנוע היווצרות של יחסי כפיפות, גם לא עקיפים, בין עובדים בכירים שלה לקרוביהם המועסקים בה. אולם עד מועד סיום הביקורת לא נעשה הדבר. חברת הדואר הודיעה בתשובתה מפברואר 2007 כי "בימים אלה אנו פועלים לביצוע מיפוי של כל קרובי המשפחה המועסקים בחברה"; וכי "בתאריך 11.9.06 כבר פורסמו הנחיות בנושא העסקת קרובי משפחה בחברה התואמות את תקנות החברות הממשלתיות". כן הודיעה החברה שבדעתה לפעול להשלמת מאגר המידע בדבר קרבת משפחה בין עובדיה. 2. משרד מבקר המדינה מסר לחברת הדואר, לפי בקשתה, את רשימת קרובי המשפחה המועסקים בה, שאותרו בבדיקתו. ביוני 2007 הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה ש-167 קרובים הכלולים ברשימה אינם כלולים במערכת הממוחשבת שלה; וכי היא בודקת את העניין ותמסור לו את תוצאות הבדיקה. .החלטות הוועדה לבחינת העסקת קרובים .בשנת 1995 הכינה הנהלת הרשות טיוטת נוהל שנועד להתאים את ההוראות שבתקשי"ר לתנאים ולצרכים המיוחדים של הרשות ולשמש את הוועדה שהוקמה ברשות לבחינת העסקתם העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 67 . של קרובי משפחה (להלן - הוועדה). ואולם הגופים המוסמכים של הרשות לא אישרו את טיוטת הנוהל. משרד מבקר המדינה בדק את ההחלטות שהתקבלו בפרק הזמן ינואר 2004- פברואר 2006 בוועדה. בפרק הזמן האמור הוגשו לוועדה265 הצהרות על קרבת משפחה לעובדים ברשות שהגישו מי שעמדו להציג את מועמדותם למכרזים פנימיים ופומביים שהוציאה הרשות, עובדים חדשים שהתקבלו לעבודה ברשות ועובדי הרשות שעמדו להתמנות לתפקידים אחרים בה. 1. על פי התקשי"ר, אסור להעסיק קרובי משפחה באותה יחידה מינהלית מחשש לניגוד עניינים. נמצא כי הוועדה התלבטה בבעיה מה ייחשב "יחידה מינהלית" לעניין העסקת קרובי משפחה. במועד סיום הביקורת עדיין לא נפתרה הבעיה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהחברה תבדוק מיד אם אין בה עובדים שבשל קרבת המשפחה ביניהם פועלים בניגוד עניינים, ותנקוט את הצעדים הדרושים לביטול מצבים כאלה, בלי קשר לקבלת החלטה לעניין הגדרתה של "יחידה מנהלית"; עניין שראוי גם כן להחיש את הטיפול בו. 2. ,סוכני דואר הם מפעילים של סוכנות דואר המספקת לציבור שירותי דואר והם אינם נמנים עם עובדי החברה. לוועדה לא היו קריטריונים או נוהל המיועדים למנוע ניגודי עניינים שעלולים להיווצר בשל העסקת קרובי משפחה של סוכני דואר בחברה. כמו כן לא נמצאו נימוקים להחלטות הוועדה במקרים בהם אישרה העסקה מעין זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת החברה תבחן אם קיימים מצבים של ניגוד עניינים בקשר לסוכני דואר וקרובי משפחה שלהם המועסקים בחברה, ותפעל לתיקון המצב אם יאותרו מצבים כאלה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה ביוני 2007 , לאחר מועד סיום הביקורת, שבאוקטובר 2006 נקבעו בה "כללים בנושא סייגים להעסקת קרובי משפחה - מועמדים להפעלת סוכנויות דואר". על פי כללים אלה, מנהל יחידה בחברה המוצא כי "עלולים להיווצר יחסי כפיפות או ניגוד עניינים בין המועמד להפעלת סוכנות הדואר לבין קרוב משפחתו המועסק בחברה", צריך להעביר לוועדה את הטיפול בעניין. 68 דוח שנתי58א .העסקת עובדים בתאגידים בתחומי תשתיות המים והאנרגיה .חברת החשמל לישראל בע"מ .מבוא .חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - החברה או חח"י) עוסקת בייצור, בהולכה ובחלוקה של חשמל ובסחר בו, על פי חוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 . חח"י היא חברה ממשלתית וחל עליה חוק החברות הממשלתיות. על פי חוק זה, השר האחראי לענייניה הוא שר התשתיות הלאומיות. במחצית הראשונה של שנת 2003 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי קבלת העובדים בחח"י46 (להלן- דוח המבקר מיולי 2003 ). בביקורת עלה כי המשרות הפנויות בחח"י אינן מוצעות באופן שוויוני לכל המועמדים בכוח בציבור, וכך נפגעת יכולתה של החברה לבחור את המועמדים הטובים ביותר לכל תפקיד. חח"י כמעט לא יזמה פנייה לגופים העוסקים בנושא, כגון שירות התעסוקה וחברות להשמת כוח אדם, וכמעט לא פרסמה מודעות בעיתונים ובאתר האינטרנט שלה. היא לא תיעדה את תהליך ק בלת ההחלטות בדבר איוש של משרות בידי עובדים חדשים; בכמה קבוצות של עובדים, כגון עובדים בכירים, עובדים ממחלקות באגף משאבי אנוש וחברי המזכירות הארצית של ועד העובדים, נמצא שיעור גבוה של עובדים שקרובי משפחתם הועסקו בחח"י, ואף התקיימו יחסי כפיפות בין מקצת העובדים הללו לקרובי משפחתם; נמצאו עשרות משפחות שלפחות ארבעה מאנשיהן עבדו בחח"י, ואף נמצאו משפחות ששישה עד תשעה מאנשיהן עבדו בחברה. מבקר המדינה קבע בדוח האמור כי "בהיעדר אסמכתאות על תהליך האיוש של משרות בחברה, מסקנה מסתברת היא שקרבת המשפחה הייתה שיקול בהחלטות להעסיק לפחות חלק מאותם עובדים". הביקורת הנוכחית העלתה כי אמנם החברה עשתה כמה פעולות כדי לשפר את סדרי הקבלה של העובדים, אולם לא חל בהם שיפור של ממש, שכן החברה לא תיקנה רבים מהליקויים האמורים, כפי שיפורט להלן בדוח זה. בעקבות דוח המבקר מיולי 2003 הגישה עמותת "תנו לעבוד בכבוד"47 ב- 14.7.04 עתירה לבג"ץ נגד חח"י. העותרת הלינה על השיעור הגבוה של קרובי משפחה המועסקים בחח"י וטענה כי על החברה לקלוט עובדים בהליך שקוף, פומבי ושוויוני. היא ביקשה בין היתר שבית המשפט יורה לחברה להבהיר מדוע לא תימנע מלהמשיך להעדיף קרובי משפחה בעת קבלת עובדים לחברה, וכן יטיל "סנקציות מתאימות לדוגמא" עליה או על מי מעובדיה הממונה על קבלת עובדים חדשים. ב- 12.7.06 ניתן פסק הדין בעתירה. בפסק הדין נכתב שחח"י טענה כי עוד בשנת 2003 היא החלה להיערך ליישום ההמלצות של מבקר המדינה, ופירטה פעולות שעשתה בעניין זה. כמו .__________________ .46 ראו דוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2003 '), עמ 521-530 .)(בעניין סדרי קבלת עובדים בחח"י 47 בג"ץ 6701/04 ,עמותת תנו לעבוד בכבוד נ' חברת החשמל לישראלפורסם בדינים עליון. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 69 . כן טענה חח"י כי בינתיים פורסמו תקנות העסקת קרובים. בית המשפט קבע כי "דומה כי העתירה הנוכחית מיצתה את עצמה. אכן, מצב לא תקין - בלשון המעטה - שרר במשיבה לאורך השנים בקשר להעסקת קרובי משפחה... ראשית, על המשיבה עצמה, לפעול על -פי המתווה הנורמטיבי ככל משפ טו וחוקתו, בהיותה חברה ממשלתית ומונופול... ושנית, על רשויות המדינה הנוגעות בדבר לעשות מלאכתן. הדעת נותנת כי גורמי הביקורת הפנימיים ומבקר המדינה ימשיכו להידרש לנעשה בתחום זה לפי הצורך". בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין לא יוכל להיעתר לעמותה, הגם שפסק לטובתה הוצאות ושכר טרחת עו"ד. לפי הנתונים של מערכת כוח אדם ושכר בחח"י, החברה העסיקה 13,222 עובדים בסוף שנת 2005, כ - 9,700 מהם קבועים והשאר ארעיים. בשנים 2003 -2005 קיבלה חח"י 2,296 עובדים חדשים48 . הביקורת העלתה שבסוף שנת 2005 היו 3,551 קרובי משפחה בחברה (כ- 27%.) עלתכנון כוח האדם, על גיוס העובדים ועל קליטתם בחח"י ממונה אגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א). בחברה 11 מחלקות של כוח אדם (להלן- מכ"א או מכ"אות). מבחינה ארגונית שלוש מהמכ"אות כפופות למנהל אמ"א ושמונה מהן כפופות לאגפים אחרים בחברה או למחוזות. כל 11 המכ"אות כפופות למנהל אמ"א מבחינה מקצועית. .סדרי הקבלה של עובדים חדשים .1. חח"י היא אחד המעסיקים הגדולים במשק הישראלי, ולמשרות בה יש ביקוש רב. לחברה נוהל קבלת עובדים, והוא עודכן בפעם האחרונה בנובמבר 1997 . בעקבות הפרסום של דוח המבקר מיולי 2003 הוציא מנהל אמ"א מר אבי ענתבי (להלן - מנהל אמ"א) מפעם לפעם הוראות שעה בעניין גיוס עובדים וקליטתם (ראו להלן). בנוהל קבלת עובדים נקבע כי מכ"א היא המוסמכת לגייס עובדים. כאשר לאחת מיחידות חח"י דרוש עובד, עליה לפנות בעניין זה למכ"א המטפלת בענייניה, ולמלא טופס הזמנת עובד; כאשר נדרשים עובדים יש להעדיף מועמדים מעובדי חח"י, ועל החברה להודיע להם על משרות פנויות; אם לא נמצא עובד מתאים למשרה בתוך החברה, על חח"י לאתר מועמדים מחוצה לה - על מכ"א הנוגעת לעניין לפנות אל מחלקת תכנון כוח אדם ולבקש ממנה לפרסם מודעה. פרסום המודעה נעשה על פי נוהל החברה לפרסום מודעות לגיוס עובדים. בנוהל קבלת עובדים צוינו כמה מקורות לגיוס עובדים, כגון מאגר המועמדים בחברה, שירות התעסוקה, חברות להשמת כוח אדם ופרסום מודעות בעיתונים 49 . עוד נקבע בנוהל שמכ"א תזמן את המועמד שעבר את שלב המיון הראשוני למבחנים פסיכולוגיים ולמבדקים רפואיים וביטחוניים. נמצא כי בנוהלי החברה לא נקבע למי נתונה הסמכות לאשר גיוס של עובדים מחוץ לחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחברה תקבע זאת בנוהל. .__________________ .48 החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2007 כי 2,112 מהעובדים שהתקבלו לחברה בשנים אלו אי ישו משרות במעמד של עובדים ארעיים, וכי במועד מסירת התשובה הועסקו בחברה רק 1,290 .עובדים מכלל העובדים שהתקבלו בשנים אלו 49 בעקבות דוח המבקר מיולי 2003 נקבע בהוראת שעה באפריל 2004 כי החברה תפרסם מודעות דרושים גם באתר האינטרנט שלה. 70 דוח שנתי58א .החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה ב- 5.2.07 כי היא תבהיר בנוהל ש"הסמכות לאישור גיוס מחוץ לחברה הינה של מנהל אגף משאבי אנוש, בכפוף לאישור מנהל אגף/מחוז הנוגע בעניין", וכי תהליך הקליטה של עובד מחוץ לחברה יתועד במלואו. 2. הוראות שעה: (א) בעקבות פרסום דוח המבקר מיולי 2003 קבע מנהל אמ"א ב- 26.8.03 הוראת שעה וציין כי ההוראה תקפה עד שיעודכנו נוהלי החברה בנושא. בהוראת השעה הנחה מנהל אמ"א את מנהלי המכ"אות לקבל עובדים בהליך שקוף ולתת למועמדים שוויון הזדמנויות. נוסף על כך, הנחה אותם מנהל אמ"א להכין לכל עובד תיק מסודר ובו כל המידע הדרוש על תהליך הקבלה של העובד (להלן - תיק משרה). עוד כתב מנהל אמ"א כי "בכל מקרה, אין להעדיף בקבלת עובדים בני משפחה רק בגין היותם בני משפחה והמועמד המתאים ביותר מבחינת צרכי החברה הוא זה שייקלט". (ב) בהוראת שעה מעודכנת, שנכנסה לתוקף ב - 16.5.04 , הוכנסו שתי תוספות: האחת - הגדרה של קרובי משפחה50 ו"חובת הצהרה ודיווח", דהיינו חובתו של מי שמתקבל לעבודה בחברה לדווח על קרובי משפחתו המועסקים בה. דיווח זה יירשם במערכת כוח אדם ושכר; והאחרת - אם הוחלט לקלוט בחברה קרוב משפחה של אחד מעובדי החברה, תועבר ההחלטה - עם תיק המשרה - לאישור פרטני של מנהל אמ"א, והוא ידווח על כך מיד למנכ"ל. (ג) באפריל 2005 נכנסו לתוקף תקנות העסקת קרובים. בהוראת שעה שלישית, שנקבעה ב- 1.6.05 ונמסרה למנהלי המכ"אות, נכתב כי יש להכין תיקי משרה לקרובי משפחה רק אם קרוב משפחתם העובד בחברה מועסק בדרג מנהל מחלקה תקני ומעלה. על פי הוראת שעה זו, מנהל אמ"א יאשר את תיקי המשרה מלבד תיקי המשרה של סטודנטי ם המועסקים במשרה חלקית, במוקד הטלפוני של החברה (להלן - מוקדנים), בשמירה ובאבטחה, והם יאושרו בידי מנהלי המכ"אות. (ד) בהוראת שעה רביעית, שנכנסה לתוקף ב - 1.1.06 , נקבע כי את תיקי המשרה של מוקדנים שהם קרובי משפחה של מנהלי מחלקות (או עובדים בדרגים גבוהים יותר) ומועסקים במשרה מלאה יאשר מנהל אמ"א בלבד. עוד נקבע בהוראת השעה הזאת כי גם לקרובי המשפחה של העובדים עד דרג מנהל מחלקה יוכנו תיקי משרה והם יאושרו בידי מנהלי המכ"אות, וכי בתיק המשרה יהיו נתונים על לפחות חמישה מועמדים שמביניהם נבחר העובד. (ה) בהוראת שעה חמישית, שנכנסה לתוקף ב - 1.7.06 , נקבע כי הסמכות לאשר קליטה של עובד חדש (שאינו קרוב משפחה) בחברה נתונה בידי מנהל מכ"א הנוגעת בדבר וכי הסמכות לאשר קליטה של עובד שיש לו קרוב משפחה בחברה נתונה בידי מנהל אמ"א. עוד נקבע בהוראת שעה זו כי בכל חודש ידווח מנהל אמ"א למנכ"ל, לסמ נכ"ל משאבים אסטרטגיים וליועץ המשפטי על קרובי משפחה שנקלטו בחברה. מאחר שנוהל החברה לא עודכן מאז 1997 , לא ניתן בו ביטוי לשינויים בנורמות המחייבות את החברה בענייני קבלת עובדים וכן להוראות שקבעה החברה בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחברה תפעל לאשר במ הירות נוהל מעודכן בנושא קבלת עובדים, שיכלול בין היתר את ההוראות שבתוקף. על החברה .__________________ .50 הגדרת קרוב משפחה על פי הוראת השעה: בן זוג, הורה, הורה -הורה, בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד, דודה, בן אח, בת אח, בן אחות, בת אחות, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה, לרבות קרבת משפחה שנוצרה עקב אימוץ או קרבת משפחה חורגת. זוהי גם ההגדרה שנקבעה בתקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי משפחה), התשס"ה - 2005 . גם בנוהל קבלת עובדים התקף זה שנים בחברה יש הגדרה מפורטת של קרובי משפחה ומצוינים בה רוב הקרובים המצוינים בהגדרה הנוכחית. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 71 . לתת בנוהל ביטוי לסדרי מינהל תקין בכל הנוגע לקליטת העובדים החדשים בחברה בכלל ולקליטת קרובי משפחה של עובדי החברה בפרט, ולעקוב אחר יישומו. החברה הודיעה בתשובתה כי את הוראת השעה הראשונה (שנקבעה ב - 26.8.03 ) יזמה אמ"א עוד לפני שמשרד האוצר הכין את הטיוטה של תקנות העסקת קרובים. עוד הודיעה החברה כי הכינה טיוטה של נוהל לקבלת עובדים וקבעה מועד לפרסומו. 3. על פי תקנות העסקת קרובים, המנהל הכללי של החברה והיועץ המשפטי שלה הם שיוכלו לאשר קבלה של קרובי משפחה של עובדים המועסקים באחת משש דרגות השכר הגבוהות בחברה, או לאשר העסקת קרוב משפחה בתפקיד בכיר, בתנאי שהתקיימו תנאי התקנות ובתנאי שמדובר במועמד המתאים ביותר למשרה. למרות זאת קבעה החברה בהוראת השעה שהסמכות לאשר קליטה של עובד שיש לו קרוב משפחה בחב רה נתונה בידי מנהל אמ"א. לדעת משרד מבקר המדינה, בכך חרגה החברה מהתקנות, ועליה לשנות את הוראותיה ונוהליה ולהתאימן לתקנות. החברה הודיעה בתשובתה שהיא תיישם את הוראת התקנות. 4. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי האיוש של משרות בחמש מ -11 המכ"אות של החברה. בין היתר נבדקו בדיקה אקראית כ -60 תיקים אישיים של עובדים שהתקבלו לחברה בשנים 2003 -2005 . הביקורת העלתה כי בתהליך האיוש של משרה- החל בשלב הדרישה וכלה בבחירת העובד - התיעוד היה חלקי מאוד. לדעת משרד מבקר המדינה, תיעוד ראוי של הליכי האיוש של משרות חשוב כדי לאפשר מעקב ובקרה אחר הליכי הקבלה של עובדים, וכדי למנוע העסקה משיקולים שאינם ענייניים, כגון שיקולי קרבת משפחה או שיקולים פוליטיים, ופגיעה בעקרונות יסוד דוגמת שוויון הזדמנויות, פומביות וייצוג הולם. .העסקת קרובי משפחה בחברה .היקף ההעסקה הנתונים על שיעור קרובי משפחה 51 שעבדו בחברה בסוף שנת 2005 משקפים את הליכי הקבלה וההעסקה של העובדים בכל שנות פעילותה של חח"י. בבדיקת המעקב של פעולות חח"י, שנעשתה לאחר שפורסם דוח המבקר מיולי 2003 , בדק משרד מבקר המדינה כמה קרובי משפחה התקבלו לחברה ממועד הפרסום של הדוח ועד סוף שנת 2005 . בשנים אלה קבעה החברה את הוראות השעה ופורסמו תקנות העסקת קרובים כאמור. על פי נתוני מערכת השכר של חח"י, 1,315 מהעובדים שהועסקו בחברה בסוף שנת 2005 התקבלו לעבודה מ-1.8.03 ואילך- לאחר מועד הפרסום של דוח מבקר המדינה. הביקורת העלתה כי ל-393 מהם (כ-30% ) יש קרובי משפחה בחברה. נתונים אלה מעידים שהחברה הוסיפה לקלוט שיעור גבוה של קרובי משפחה של .__________________ .51 .לפי הגדרתם בתקנות העסקת קרובים 72 דוח שנתי58א .עובדי החברה, על אף הממצאים של דוח מבקר המדינה בנדון ועל אף תשובתה לבג"ץ, כאמור לעיל. שיעור העסקת קרובי משפחה בקבוצות עובדים מסוימות נתונים על העסקת קרובי משפחה בקבוצת הבכירים (בסוף שנת 2005) מהם קרובי משפחה שהתקבלו לאחר יולי 2003 מספר קרובי המשפחה שאותרו שיעור העובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה מהם עובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה מספר העובדים בקבוצה סיווג העובדים 19 70 34% 57 168 נושאי משרה ועובדים בכירים* 7 40 42% 20 48 בכירים ומנהלי מחלקות באמ"א 26 110 36% 77 216 סה"כ * חוץ מבכירים באמ"א. .מהנתונים עולה ששיעור קרובי המשפחה של בעלי התפקידים הבכירים והמנהלים באמ"א שהתקבלו לחברה לאחר שפורסם דוח המבקר מיולי 2003 הוא6.6% מכלל העובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה והתקבלו אליהבאותה העת ( 26 קרובי משפחה של בעלי התפקידים האמורים מ-393 קרובי משפחה שהתקבלו לחברה). שיעור זה גבוה הרבה יותר משיעורם של בעלי התפקידים האמורים בחברה, שהוא 1.6% (216 מ-13,222 עובדים). הביקורת העלתה כי מקצת קרובי המשפחה של בעלי התפקידים האמורים התקבלו בהליכים לא תקינים (ראו דוגמאות להלן). נתונים על העסקת קרובי משפחה בקבוצת חברי הוועדים (בסוף שנת 2005) . מהם קרובי .משפחה .שהתקבלו .לאחר יולי .2003 מספר .קרובי .המשפחה .שאותרו שיעור .העובדים .שיש להם .קרובי .משפחה .בחברה מהם .עובדים .שיש להם .קרובי .משפחה .בחברה מספר .העובדים .בקבוצה סיווג העובדים העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 73 8 35 64% 14 22 חברי המזכירות הארצית של ועד העובדים 18 111 42% 75 178 חברי הוועד הכללי (שאינם חברי מזכירות) 26 146 44% 89 200 סה"כ . מהנתונים עולה ששיעור קרובי המשפחה של חברי הוועדים שהתקבלו לחברה לאחר שפורסם דוח מבקר המדינה הוא 6.6% מכלל העובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה והתקבלו אליה באותה העת (26 קרובי משפחה של חברי הוועדים מ-393 קרובי משפחה שהתקבלו לחברה). שיעור זה גבוה הרבה יותר משיעורם של חברי הוועדים בחברה, שהוא כ-1.5% (200 מ-13,222 עובדים). הביקורת העלתה שמקצת קרובי המשפחה של חברי הוועדים התקבלו בהליכים לא תקינים (ראו דוגמאות להלן). מהשיעור הגבוה של קרובי משפחה בקבוצות מסוימות של עובדים - כמו שהעלתה גם הביקורת משנת 2003 - ומההליכים הלא תקינים שנמצאו בכמה מהמקרים שנבדקו נראה כי החברה אפשרה לעובדים בעלי עמדה בקבוצות אלה להשתמש בכוחם ובהשפעתם כדי להיטיב עם קרובי משפחתם. מדובר בתופעה חמורה הפוגעת בעקרון שוויון ההזדמנויות ובייצוג הולם של קבוצות אוכלוסיה שאינן מיוצגות או מיוצגות במידה נמוכה. הנתונים מלמדים שהחברה לא עשתה די כדי לשרש את התופעה לאחר הדוח הקודם של המבקר בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון והנהלת החברה לעשות את הפעולות המתחייבות נוכח הממצאים החמורים של הביקורת. בתשובתה מסרה החברה כי היא מקבלת את הערות הביקורת ותנקוט את הצעדים המתחייבים כדי שתהליכי הקליטה של מועמדים לעבודה הקשורים לקבוצות האמורות בקשרי משפחה יעמדו באמות המידה שנקבעו בתקנות העסקת קרובים ובנוהלי החברה. מאגר המידע של החברה בעניין קרבת משפחה בין עובדיה בדוח מבקר המדינה מיולי 2003 נאמר כי על חח"י לרכז מידע בעניין קרבת משפחה בין עובדיה, כדי שתוכל להשתמש בו לניהול מערך כוח האדם שלה. בישיבה של ועדת כוח האדם של הדירקטוריון שהתקיימה ב- 20.1.05 דיווח מנהל אמ"א שלחברה אין מידע מלא על קרבת משפחה בין עובדיה. המבקר הפנימי של חח"י הוציא בדצמבר 2005 דוח ביקורת מעקב אחר פעולות החברה בעקבות ממצאי הביקורת שהועלו בדוח מבקר המדינה מיולי 2003 . המבקר הפנימי מצא בין היתר כי החברה לא ריכזה במערכת כוח אדם ושכר את כל המידע על כל עובד, וכי במערכת היה מידע רק על קרוב משפחה אחד של כל עובד, גם אם היו לו כמה קרובי משפחה המועסקים בחברה. המבקר הפנימי המליץ לשנות את מערכת הדיווח של החברה, כדי שיהיה אפשר להזין בה מידע מדויק על כל קרובי המשפחה של כל עובד. 74 דוח שנתי58א .יצוין כי במידע שהעביר מנהל אמ"א למנכ"ל חח"י באוגוסט 2006 (כדי שיעבירו לדירקטוריון לצורך דיווח לרשות החברות 52 ) דווח על 1,496 .קרובי משפחה כאמור, הביקורת העלתה כי מספר קרובי המשפחה שעבדו בחברה בסוף שנת 2005 היה3,551 . החברה הודיעה בתשובתה שאלה הנתונים שהיו אז בידיה, שכן חלק מהמידע על קרובי משפחה קיים במערכות הממוחשבות שלה רק מיולי 2004 . מכאן שכשלוש שנים לאחר שפורסם דוח המבקר מיולי2003 וכשנה וחצי לאחר תגובת חח"י בבג"ץ53 ולאחר שנקבע בתקנות העסקת קרובים שחובה לדווח לרשות החברות הממשלתיות על קרבת משפחה בין עובדים, לא בנתה החברה מאגר מידע מלא ועדכני על קרובי המשפחה המועסקים בה. מאגר המידע היה אמור להיות בין היתר כלי ניהולי שיסייע לה למנוע יחסי כפיפות בין קרובי משפחה, העסקת קרובי משפחה באותה היחידה ומצבים של ניגוד עניינים בין קרובי משפחה. נראה כי דירקטוריון החברה והנהלתה לא עשו די כדי שיהיה בחברה מידע מלא ומדויק על הנושא שיוכלו לקבלו ולדווח עליו לרשות החברות הממשלתיות, כנדרש בתקנות העסקת קרובים. על החברה לעשות את כל הדרוש כדי לבנות ללא דיחוי נוסף מאגר מידע מלא ועדכני על העסקת הקרובים בה. מן הראוי שהחברה תפיץ בין עובדיה טופס עדכני שבו יצהירו העובדים (הן אלה העובדים בה כעת והן אלה שיתקבלו אליה בעתיד) על קרובי משפחתם המועסקים בחברה, תעקוב אחר מילויו בידי העובדים ותעדכן את מאגר נתוניה על פי ההצהרות בטפסים. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת את ההמלצה לחלק לעובדיה טופס הצהרה על קרובי משפחה, וכי תפעל לשפר את מאגר המידע הקיים על קרובי המשפחה המועסקים בה. נוכח הממצאים, שלפיהם קיימת תופעה של העסקת קרובי משפחה רבים בחח"י, ראוי שטופס ההצהרה יכלול גם דרישה לפירוט קרובים מדרגת קרבה, שאינה מפורטת בתקנות, כדי למנוע מצבים של חשש לניגודי עניינים, העלולים לפגוע בתפקוד החברה, לרבות מניעת היווצרות של משפחות מורחבות ("חמולות"). יחסי כפיפות בין קרובי משפחה בנוהל קבלת עובדים נקבע כי לא יתקבל עובד ליחידה שבה מועסק קרוב משפחתו; לא יתקבל עובד ליחידה גם אם קרוב משפחתו מועסק ביחידה אחרת, אם עלולים להיווצר יחסי כפיפות ביניהם; האמור נוגע גם לקליטה של עובד החברה ביחידה אחרת. מנהל רשות החברות הממשלתיות כתב לחברות הממשלתיות בסו ף שנת 1991 כי לדעת הרשות עליהן להימנע מלהעסיק קרובי משפחה בתפקידים שבהם ייווצרו יחסי כפיפות ביניהם במישרין או בעקיפין או בתפקידים שבהם יחסי הגומלין ביניהם עלולים לגרום לחשש לפגיעה בטוהר המידות. בדוח מבקר המדינה מיולי 2003 נאמר כי החברה העסיקה קרובי משפחה ביחידה אחת 54 וכי נוצרו יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ומצבים של ניגוד עניינים. מבקר המדינה העיר אז כי .__________________ .52 על פי סעיף25 .בחוק החברות הממשלתיות 53 תגובת חח"י בבג"ץ ניתנה במרס 2005. 54 בביקורת דאז נמצאו240 עובדים שהועסקו עם בניהם באותו אגף או מחוז ו-50 מהם הועסקו באותה מחלקה או אותו אזור (אגף כולל כמה מחלקות, מחוז כולל כמה אזורים). כמו כן 40 העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 75 . יחסי הכפיפות האלה עלולים לפגוע בשיקולים הניהוליים והעסקיים של חח"י ולהשפיע על החלטות המתקבלות בה בעניין תנאי עבודה. עוד קבע המבקר כי על חח"י להגדיר מהי "יחידה" שבה אין להעסיק קרובי משפחה. בביקורת שערך מצא המבקר הפנימי כי החברה לא הגדירה בנוהל קבלת עובדים מהי אותה "יחידה" שבה אין להעסיק קרובי משפחה. דוח המבקר הפנימי נדון בישיבה של ועדת הביקורת של הדירקטוריון שהתקיימה ב- 23.2.06 . בישיבה הוחלט כי "א. לא יתקיימו יחסי כפיפות בין קרובי משפחה לאורך כל הפירמידה הארגונית של חברת החשמל ב. כאשר מועסקים קרובי משפחה ללא יחסי כפיפות, הגדרת יחידה תהיה מחלקה". בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה באמצע שנת 2006 העלתה כי על אף האמור בדוח מבקר המדינה ובתקנות העסקת קרובים, לא פעלה החברה כדי למנוע יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ועבודה של קרובי משפחה במצבים שעלול להיווצר בהם ניגוד עניינים. נוסף על כך, היא הוסיפה להעסיק קרובי משפחה ביחידה אחת. כמו כן החברה טרם הגדירה בנהליה מהי "יחידה", כפי שדרשה ועדת הביקורת של הדירקטוריון בפברואר 2006. רק בנובמבר 2006 הכין אמ"א רשימות של קרובי משפחה הידועים לחברה, וציין בהן בין אילו קרובי משפחה מתקיימים יחסי כפיפות ואילו קרובי משפחה עובדים ביחידה אחת. אמ"א העביר את הרשימות למנהלי המכ"אות, הנחה אותם לפעול למניעת יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ולמניעת מצבים של ניגוד עניינים בעבודתם, וביקש מהם לעדכן אותו בעניין טיפולם בנושא עד סוף שנת 2006 . על פי הרשימות הללו מצא אמ"א שעשרה עובדים כפופים לקרובי משפחתם. כמו כן 120 )עובדים מועסקים עם קרובי משפחתם באותה המחלקה (או האזור ובהם עובדים בכירים ועובדים בתפקידי מטה בכירים. בסך הכ ול מדובר על 240 ,עובדים שכמה מהם התקבלו לעבודה בתקופה שנבדקה. כאמור, נתוני החברה על קרובי המשפחה בה הם חלקיים, ולכן ייתכן שנתוניה על כפיפות של עובדים לקרובי משפחתם ועל העסקת קרובים באותה היחידה אינם מלאים. נמצא שלשבעה מ-11 מנהלי המכ"אות באמ"א יש קרובי משפחה בחברה, וענייני כוח האדם של קרובי המשפחה של חמישה מהם מטופלים במכ"אות שהם עומדים בראשן. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לפתור מצבים כאלה מהר ככל האפשר, כנדרש בתקנות העסקת קרובים ובנהלי החברה. החברה הודיעה שתפעל בנחרצות כדי לפתור בעיות של יחסי כפיפות בין קרובי משפחה, וכי תשתף בתהליכים אלה את דרגי הניהול הבכירים בה. הליכי הקבלה של קרובי משפחה בכמה מכ"אות לפי רישומי חח"י בסוף שנת 2005 , חמש המכ"אות שבהן נבדקו הליכי האיוש של משרות מטפלות בענייניהם של כ- 5,400 עובדים. כ-700 מהם התקבלו לחברה מינואר 2003 .ואילך כ-60 :תיקים אישיים של עובדים נבדקו באופן אקראי. להלן דוגמאות של ממצאי הבדיקה . .מהזוגות הנשואים שעבדו בחח"י הועסקו (שני בני הזוג) באותו אגף או מחוז, ו-8 מהם הועסקו באותה מחלקה או אותו אזור. 76 דוח שנתי58א .1. ב- 9.5.04 התקבל עובד א' לעבודה במחלקת רכש. גיסו, מר מוטי ולדמן, הוא מנהל המכ"א שקלטה את העובד. בתיקו האישי של העובד נמצא בין היתר מזכר מ- 28.4.04 , ולפיו מנהל המכ"א "תיאם וקיבל במח' רכש... התיאום נעשה עם מנהל ]העובד[ אישור לקלוט את אגף משאבי אנוש... ועם מנהל אגף אספקה ואחסנה". על פי מסמכי החברה, הודיע עובד א' לחברה בעת קבלתו שהוא קרוב משפחה של מנהל המכ"א. בתיקו האישי של העובד לא נמצא טופס הזמנת עובד, והליכי קליטתו לא היו תחרותיים ושוויוניים. החברה צירפה לתשובתה מכתב שכתב לה מנהל המכ"א ב- 21.1.07 .", ובו הוא טוען שקבלתו של העובד נעשתה "בהתאם למוסכמות באותה עת לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת החברה תפעל נגד מנהלים (כגון בעלי תפקיד במכ"אות) שניצלו את מעמדם והעדיפו את קרובי משפחתם על פני מועמדים אפשריים אחרים. 2. ב- 9.8.05 התקבל עובד ב' לתפקיד של פקיד במחלקת מזכירות כללית באמ"א. לעובד שני קרובי משפחה בחברה: אביו, מר יונה לסרי - חבר ועד, ודודו - מנהל מכ"א (אין זו המכ"א המטפלת בענייניו של עובד ב'). לתפקיד האמור לא הוכן תיק משרה, ואין מסמכים המעידים שהיו לו מועמדים נוספים כנדרש. החברה צירפה לתשובתה מכתב שכתב לה ב- 21.1.07 ,מנהל המכ"א המטפלת בענייני העובד מר מוטי ולדמן, ובו הוא אומר כי אינו יכול להסביר כיצד נקלט העובד ללא תיק משרה וכי "אכן נפלה פה טעות". דודו של העובד הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מ - 12.12.06 : ."]'של עובד ב[ "אין לי מידע לגבי האופן בו נערכה קליטתו העובד התקבל לעבודה לאחר שנכנסו לתוקף תקנות העסקת קרובים והוראת השעה של החברה בנדון. אף על פי שדודו הוא מבעלי התפקידים שהוראות תקנות העסקת קרובים חלות עליהם, לא פעלה החברה על פי ההוראות האלה. העובד לא נבחר בהליך שוויוני ותחרותי, ואת קבלתו לעבודה אישרה המכ"א בלא אישור של המנכ"ל והיועץ המשפטי ובלא קביעה כי הוא המועמד המתאים ביותר, כנדרש בתקנות העסקת קרובים. 3. בפרק סייגים לקבלת עובד שבנוהל קבלת עובדים נקבע כי "לא יתקבל לעבודה בחברה עובד/ת אשר בן/בת זוגו מועסק/ת בחברה". הביקורת העלתה כי החברה לא הקפידה לקיים את הנוהל הזה: (א) ב- 4.8.03 .התקבלה עובדת ג' לתפקיד מוקדנית במשרה חלקית במחוז דן של החברה בעלה ואחיה של העובדת מועסקים בחברה באותו המחוז. מנהל המכ"א כתב בתיק האישי של העובדת כי העסקתה "אושרה כחריג ע"י מנהל אמ"א". בתיק של העובדת לא נמצא מסמך של מנהל אמ"א או של כל גורם אחר בחברה המנמק מדוע התקבלה העובדת לחברה. מנהל המכ"א המטפלת בענייני העובדת, מר גדי נדב, הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ- 14.12.06 כי העובדת נקלטה בחברה במשרה חלקית כדי לתגבר את העובדים, ואחרי כן הוחלט להמשיך את העסקתה לזמן מוגדר מראש - כחמש שנים. (ב) ב- 28.12.03 התקבלה עובדת ד' לתפקיד פקידה. ממסמכי החברה עולה שהיא התקבלה לתפקיד עוזרת אישית של מנהל מחלקה עד פרישתו לגמלאות, והיא התקבלה לעבודה כי גיסה, מר מרדכי ציון לוגסי, שהוא יו"ר ועד דרום, ביקש זאת. בעלה של העובדת הוא עובד ותיק העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 77 . בחברה. קבלתה לעבודה לא נעשתה בהליך תחרותי ושוויוני. יצוין שבחברה עובדים שמונה קרובי משפחה של מר מרדכי ציון לוגסי, ושניים מהם התקבלו לאחר יולי 2003 . מנהל המכ"א המטפלת בענייני העובדת, מר חיים ה ופר, הודיע למשרד מבקר המדינה ב - 12.12.06 כי התבקש למצוא לעובדת "מקום עבודה פנוי ולו גם לתקופה ארעית". הביקורת העלתה שהעובדת ממשיכה לעבוד בחברה גם לאחר שמנהל המחלקה האמור פרש לגמלאות. העובדות האמורות, שבעליהן עובדים בחברה, מועסקות בה שלא על פי הנוהל של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להימנ ע לחלוטין מלאשר את העסקתם של עובדים במקרים מעין אלה, גם כאשר מדובר במשרה חלקית וזמנית. העובדות לא התקבלו לעבודה בהליך תחרותי ושוויוני, והדבר מעיד שקרבת המשפחה הייתה השיקול העיקרי לקבלתן. 4. ב- 22.11.05 התקבל עובד ה' ל חברה למשך חצי שנה בעת שהיה סטודנט. בתהליך קליטתו לא ציין העובד שיש לו קרוב משפחה בחברה (חמיו). לאחר חצי שנה ולאחר שסיים את לימודיו התקבל העובד לתפקיד מהנדס בחברה. כחודש לאחר קליטתו (ב - 18.12.05 ) התקבלה אשתו לעבודה בחברה בתפקיד של מינהלן אקדמאי. ממסמכי החברה עולה שהעובדת הודיעה שיש לה קרובי משפחה בחברה (אביה ובעלה). בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 14.12.06 הודיע העובד כי הוא לא ציין את קרבת המשפחה לחמיו "מאחר וסברתי לתומי, כי עלי לציין שמות קרובי משפחה מדרגה ראשונה העובדים בחברה ולא סברתי כי עלי לציין קרובי משפחה מכוח נישואין המועסקים בחברה". תשובה זאת ממחישה את החשיבות של כלילת הגדרה של קרובי המשפחה שעליהם יש להצהיר במסמכי הקבלה לעבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, החברה חרגה מנהליה ופגעה בסדרי מינהל תקין כשקיבלה את שני בני הזוג לעבודה. על החברה לקבוע הסדרים שימנעו מעובדיה לאשר מקרים מעין אלה. כמו כן, כאמור, על החברה לכלול בטופסי הקבלה לעבודה הגדרה של קרובי המשפחה ולהקפיד שהעובדים ימסרו לה מידע מלא בעניין קרובי משפחתם. 5. ב- 8.1.04 התקבל עובד ו' לתפקיד מוקדן במשרה מלאה. בחברה מועסק אביו, מר מרדכי רובינשטיין, שהוא סגן מנהל מחלקה בכיר באחת המכ"אות. יצוין שבחברה מועסקים ארבעה קרובי משפחה של מר מרדכי רובינשטיין. בתיקו האישי של העובד לא נמצאו טופס הזמנת עובד ומסמכים המתעדים את תהליך קבלתו, שנדרשו על פי הוראת השעה שהייתה תקפה באותה העת. החברה צירפה לתשובתה את תשובתו של מר גדי נדב, מנהל המכ"א המטפלת בענייני העובד, שנכתבה ב- 18.1.07 , ובה נאמר כי כאשר התקבל העובד לחברה לא היה נהוג להכין תיק משרה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין לאשר את קליטתו של עובד בלי לבחון את מועמדותו לעומת מועמדותם של אחרים ובלי לתעד את תהליך הקבלה שלו. הליך הבחירה של העובד מלמד שקרבת המשפחה השפיעה על קבלת ההחלטה לקבלו לעבודה. . 78 דוח שנתי58א . בדיקת התיקים בכמה מכ"אות העלתה כי נוהלי החברה, הוראות השעה שלה והוראות תקנות העסקת קרובים לא הוטמעו בחברה. האישור לקלוט עובדים בלי להשוות אותם למועמדים אחרים ובלי שיוכן להם תיק משרה כנדרש בהוראות השעה אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, והוא פוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות שמועמדים המעוניינים לעבוד בחברה זכאים לו. היעדר הפומביות, שוויון ההזדמנויות והתחרותיות בהליכי הקבלה לחברה מלמד שקרבת המשפחה לבעלי תפקידים בכירים בחברה, לבעלי תפקידים במכ"אות ולחברי ועד העובדים השפיעה על קבלת ההחלטה לקבל את העובדים האלה לעבודה. חח"י הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2007 כי מהלכים של "שינויים בתרבות הארגונית (במיוחד בתחומים הקשורים במשאב האנושי) אינם קלים כלל ועיקר", והדבר משפיע על קצב הכנסת שינויים בחברה. עוד הודיעה החברה שעל פי החלטת המנכ"ל היא תפיק את לקחי הביקורת בתוך שמונה חודשים ממועד תשובתה. היא פירטה את לוח הזמנים שקבעה ואת האנשים האחראים להוציאו אל הפועל. על הנהלת החברה לעשות פעולות שיבטיחו כי מנהלי החברה בכל הדרגים יקפידו למלא א ת ההוראות כנדרש, ויפעלו למניעת תופעות פסולות כאלה, הפוגעות בשוויון ההזדמנויות ובייצוג ההולם של קבוצות אוכלוסייה שונות בחברה, ועלולות לפגוע בניהול החברה ואף בטוהר המידות. החברה הודיעה בתשובתה כי "המנהלים יוזמנו לבירור מינהלי ועפ"י תוצאותיו תשקל נקיטת צעדים המתחייבים". כמו כן מנכ"ל החברה הנחה את המבקר הפנימי שלה לבדוק את כל המכ"אות בחברה ולדווח לו על ממצאיו. .הפיקוח והבקרה של הדירקטוריון .1. בסיכום הדוח מיולי 2003 המליץ מבקר המדינה כי דירקטוריון חח"י יכין מסמך שבו תיקבע מדיניות החברה בדבר סדרי הקבלה של עובדים. מדיניות זו תסייע לחברה לאייש את המשרות שלה בעובדים בעלי הכישורים המתאימים ביותר לתפקידים המוצעים ותיתן שוויון הזדמנויות לכל הציבור. הביקורת העלתה שהדירקטוריון וועדותיו דנו בנושא והחליטו כמה החלטות בעניין, אך כמו שמפורט בדוח זה - לא היה שינוי של ממש בפעולות החברה בנדון. 2. בישיבה של ועדת ארגון וכוח אדם של הדירקטוריון (להלן- ועדת כוח אדם) שהתקיימה ב- 22.1.04 ,אימצה הוועדה את הוראת השעה הראשונה (ראו לעיל), עם כמה תיקונים והחליטה כי אחת לארבעה חודשים היא תקבל דיווח על מספר העובדים שהתקבלו לחברה וכמה מהם הם קרובי משפחה של עובדיה. מאז מדווחת החברה לוועדה כאמור. בישיבה של ועדת כוח אדם שהתקיימה ב- 26.1.06 ובישיבות אחרות אמרו יו"ר הדירקטוריון דאז וחברים בוועדה כי הם סבורים שאת הנתונים על עובדים במשרות חלקיות - מוקדנים, העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 79 . שומרים ומאבטחים - יש לקזז מהנתונים על קרובי מ שפחה שהתקבלו לחברה . נציג רשות החברות הממשלתיות הבהיר באותה הישיבה כי תקנות העסקת קרובים אינן מבדילות בין סוגי העובדים ובין סוגי המשרות - משרה מלאה או חלקית. יו"ר הדירקטוריון דאז הודיע בתשובתו מ- 30.1.07 למשרד מבקר המדינה כי יש לעשות אבחנה בין עובדים קרובי משפחה במשרות חלקיות ובמשרות מלאות ולדווח על כך בנפרד. מינואר 2006 מדווחת החברה לדירקטוריון הן על מספר הקרובים שנקלטו בחברה בכל סוגי המשרות והן על מספר הקרובים שנקלטו בחברה בניכוי מספר המוקדנים, השומרים והמאבטחים. לפי מסמך של החברה ממאי 2006 ,180 (כ-30%) מ-604 עובדים שהתקבלו למשרות חלקיות בתפקידים האמורים מתחילת שנת 2002 עד אפריל2006 הועברו בפרק הזמן הזה למשרות מלאות בתפקידים אחרים (בתקן של עובד ארעי). הביקורת העלתה כי ל-112 ( מהעובדים שהועברו למשרות מלאות62% ) יש קרובי משפחה המועסקים בחברה. מרבית העובדים (61% ) הועברו לתפקידי פקידים- תפקידים שבדרך כלל לאחר זמן מה אפשר לקבל בהם קביעות. לעובדים שהתקבלו למשרה חלקית ועברו למשרות מלאות סלולה הדרך לעבור למשרה שאפשר לקבל בה קב יעות. לפיכך חשוב להקפיד שקליטתם תיעשה מלכתחילה על פי תקנות העסקת קרובים ונוהלי החברה. האחוז הגבוה של קרובי משפחה שהועברו ממשרות חלקיות למשרות מלאות מלמד שקרבת המשפחה השפיעה השפעה מהותית על קבלת ההחלטה להעבירם לתפקיד שבו פוטנציאל הקידום בחברה גדול יותר. 3. על פי דיווח של מנהל אמ"א לוועדת כוח האדם באפריל 2006 , במחצית השנייה של שנת 2005 היה שיעורם של קרובי המשפחה מכלל העובדים שהתקבלו לחברה28% , בעוד שמיוני 2004 עד מאי 2005 היה שיעורם 13% . לוועדה דווח שהעלייה בשיעור הקרובים שהתקבלו לחברה קשורה קשר ישיר לשינוי של הוראות השעה שעשתה החברה ב- 1.6.05 , ובו הועברה הסמכות לאשר את קליטתם של קרובי משפחה שאינם בדרגות בכירות ממנהל אמ"א למנהלי המכ"אות. כאמור לעיל, ביולי 2006 החזירה החברה למנהל אמ"א את הסמכות לאשר את קליטתם של קרובי משפחה בחברה. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ- 28.5.07 כי על פי נתוניה, מאז שונו הוראות השעה ביולי 2006 חלה ירידה בשיעור קרובי המשפחה שהתקבלו לחברה. בהיעדר יו"ר קבוע לדירקטוריון בסוף שנת 2006 ובתחילת שנת 2007 שימש מר משה גביש יו"ר בישיבות הדירקטוריון (להלן - היו"ר בישיבות הדירקטוריון), והוא הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה ב- 25.2.07 כי "מאז פורסם דו"ח מבקר המדינה בנושא העסקת קרובי משפחה... ראה הדירקטוריון מחובתו לפעול להטמעת הביקורת ולעקירת התופעות השליליות שעלו בדו"ח מן השורש... עם זאת, ראוי לציין כי הדירקטוריון לא הצליח לטפל באופן מלא בכל התופעות הלא רצויות". היו"ר בישיבות הדירקטוריון הוסיף כי "רק עבודה על פי נהלים ברורים ומחייבים, ואכיפת נהלים אלה ע"י הנהלת החברה, תבטיח הימנעות ממצבי ניגוד עניינים בכל הקשור לעובדים ולקרוביהם". לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון להגביר את הפיקוח והבקרה על סדרי ההעסקה של העובדים. . 80 דוח שנתי58א . ממצאי הביקורת מעידים כי בתקופה שנבדקה לא נעשה בחח"י שינוי של ממש ביישום העקרונות של שוויון הזדמנויות בתעסוקה, תחרות הוגנת וייצוג הולם לכלל האוכלוסייה, ונמשכה התופעה של יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ושל עבודת קרובי משפחה במצבים שעלול להיווצר בהם ניגוד עניינים. יש לראות מצב זה בחומרה, שכן מדובר בביקורת חוזרת לאחר שבעקבות דוח מבקר המדינה מיולי 2003 ,ובהודעותיה לבג"ץ קיבלה עליה חח"י לפעול על פי העקרונות האמורים ונוסף על כך, הותקנו בינתיים תקנות העסקת קרובים. .פניות שר התשתיות הלאומיות לחח"י בענייני העסקת עובדים וטיפול חח"י בהן .1. בשנת 2001 הפיצה רשות החברות הממשלתיות חוזר שעניינו רענון וריכוז של הנחיות לגבי מינוי מנכ"ל, מנכ"ל בפועל, עובדים בכירים, עובדים אחרים ויועצים חיצוניים. בהנחיות הללו בין היתר היא הביאה לידיעת חברי הדירקטוריון וה יועצים המשפטיים של החברות הממשלתיות את החלטת הממשלה מס' 1081 מנובמבר 1985 , המורה לרשות החברות הממשלתיות ולחברות הממשלתיות עצמן להימנע מקבלת עובדים על פי שיקולים פוליטיים- מפלגתיים ולהקפיד לקבל עובדים על פי שיקולים ענייניים ומקצועיים בלבד. באוקטובר 2004 פרסם היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) הנחיה 55 שעניינה "הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר56 על-ידי נבחרי ציבור" (להלן - הנחיית היועמ"ש או ההנחיה). בהנחיה נכתב כי "השפעה של חברי גוף בוחר על נבחרי ציבור מטעם אותה מפלגה היא פעולה לגיטימית, ככל שהיא משמשת לקיד ום אינטרסים ציבוריים -פוליטיים... ברם, בעת האחרונה, עולה חשש כי כלי לגיטימי זה הפך בידי חברי גוף בוחר... אמצעי לקידום אינטרסים זרים - אינטרסים פרטיים של חברי גוף בוחר ושל קרוביהם ומקורביהם - באופן המציב את נבחרי הציבור בדילמות קשות בתחום של טוהר המידות, עד כדי חשד לביצוע עבירות פליליות... בכוחו של חבר גוף בוחר להשפיע על עתידו הפוליטי של אדם החפץ להיבחר. במצב זה, כוחה של קבוצת חברים בגוף בוחר - פעמים גם כוחו של חבר בודד בעל כוח אלקטוראלי - להשפיע על בחירתו של אדם מסוים למשרה ציבורית מטעם המפלגה, היא משמעותית. התלות של חברי הכנסת והשרים בחברי הגוף הבוחר מעצבת את ייחודה של הסיטואציה אליה מתייחסת הנחיה זו. תופעות מעין אלה יכול שיתקיימו גם כאשר אין מדובר בחבר פורמאלי בגוף בוחר... לפיכך, יש לראות גם במי שמחזיק בהשפעה של ממש על חברי גוף בוחר, כאילו הוא חבר בגוף בוחר". עוד נאמר בהנחיה כי "טיפול של נבחר הציבור בפנייתו של חבר גוף בוחר, כהגדרתו לעיל, מעלה חשש לניגוד עניינים, לשיקולים זרים, ולמשוא פנים ואפליה". אחד מדפוסי ההתנהגות שאינם לגיטימיים, על פי ההנחיה, הוא פניות של חברי גוף בוחר לקידום אינטרסים עסקיים - כלכליים ובהם "מציאת פתרונות תעסוקה לחבר הגוף הבוחר או לקרובי משפחתו או מכריו. .__________________ .55 הנחיית היועמ"ש מספר 1.1708 מיום 24.10.04. 56 חבר גוף בוחר לפי ההנחיה הוא בין היתר חבר בגוף שאחד מתפקידיו הוא לבחור מועמדים לכנסת או לכהונת ראש הממשלה, שר או סגן שר וכן בעל השפעה של ממש על בחירת מועמדים כאמור, אף בהיעדר גוף בוחר פורמלי. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 81 . קטגוריה זו חמורה... מאחר שהאינטרס הכלכלי יוצר ניגוד עניינים משמעותי יותר אצל נבחר הציבור, בנושאים בהם הפגיעה באינטרס הציבורי מהותית יותר, ובמקרים רבים גם בעלת סממנים של שחיתות". היועמ"ש קבע גם הנחיות לפעולה, ולפיהן כדי לצמצם את החששות כאמור "על נבחר ציבור, עובד לשכתו או מנכ"ל המשרד שקבלו פנייה של חבר גוף בוחר של מפלגתם העוסקת בעניין אישי או עסקי-כלכלי, שלהם או של אחר, לפעול כדלקמן: ( 1 ) פנייה של חבר גוף בוחר העוסקת בעניין אישי שלו, או של בן משפחתו - א. מקום שנושא הפניה אינו עניין שבסמכותו הסטאטוטורית הבלעדית של השר, או מקום שהשר או סגן השר אינם נוהגים דרך כלל לטפל בעניינים כאלה, תוחזר הפניה לפונה תוך ציון כי השר, או סגן השר, אינם רשאים לטפל בפנייה מעין זו, ובאפשרות הפונה לפנות לגורמים המקצועיים הרלוונטיים בדרך המקובלת... (2 ,) פנייה של חבר גוף בוחר, העוסקת בעניינו של אדם אחר, או גוף אחר, לשר או סגן השר לא תטופל. במקרה זה יש להשיב לפונה, כי על האדם או הגוף שבשמו פנה, לפנות במישרין לגורם הרלוונטי". 2. ללשכת שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר (להלן - השר)57 , הגיעו ומגיעות פניות מגורמים שונים, בהם חברי גוף בוחר כהגדרתם בהנחיית היועמ"ש ואזרחים מן השורה, בבקשה שהשר יעזור להם במגוון נושאים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בלשכת השר ובחח"י נמצאו כ-100 פניות שהפנו השר או מנהלת לשכתו לחח"י בשנים 2006- 2005 בענייני כוח אדם של חח"י 58 . רוב הפניות נחתמו בידי מנהלת לשכת השר ונשלחו למנהל אמ"א59 . חח"י התבקשה לסייע במידת האפשר לקדם עניינים שנדונו במכתבים: מתן קביעות לעובדים במעמד ארעי שעמדו לפני פיטורים מהחברה; קבלת עובדים לחח"י; קידום עובדים בתפקיד בתוך החברה. לפניות צורפו לעתים מכתבים ששלחו לשר אישים בעלי תפקידים פוליטיים, ובכלל זה חברי גוף בוחר כהגדרתם בהנחיית היועמ"ש, שביקשו את עזרת השר לשם קידום עניינו של קרוב משפחתם או של אדם אחר. כמו כן צורפו פניות של עובדים או מועמדים פוטנציאליים לעבודה בחח"י. השר הודיע למשרד מבקר המדינה באמצעות בא כוחו ב - 20.4.07 (להלן- תשובת השר) כי "מפלגת העבודה אליה משתייך השר... בוחרת את נציגיה לכנסת באמצעות 'פריימריס' המתקיימים בקרב כל חברי המפלגה בארץ... תפקיד מרכז מפלגה של מפלגת העבודה הצטמצם בבחירות האחרונות לאישור רשימת השרי ם שהובאו לאישורו על -ידי יו"ר המפלגה". משרד מבקר המדינה מעיר כי חברי מרכז המפלגה הם חברי גוף בוחר, על פי ההגדרה שבהנחיה, וכי יש להם השפעה רבה בהיותם הגורם המאשר את רשימת השרים. בתשובה נוספת מ- 23.7.07 באמצעות בא כוחו השיב שר התשתיות למשרד מבקר המדינה כי "כידוע, שרי הממשלה פועלים במשטר של 'דואליות נורמטיבית': הם פועלים ועוסקים בראש ובראשונה במישור הפוליטי, שהרי מעמדם הפוליטי הביא אותם לתפקיד בו הם מכהנים. בה בעת הם פועלים במישור המיניסטריאלי, בו הם אמורים להבטיח ביצוע מיטבי של התפקיד אותו הם ממלאים במשרד הממשלתי עליו הם מופקדים" (ההדגשות במקור). השר הוסיף כי מגיעות ללשכתו בכל יום פניות רבות מאוד של אזרחים בנושאים רבים ומגוונים. לדבריו חלק .__________________ .57 מר בנימין בן אליעזר כיהן בתפקיד שר התשתיות הלאומיות ב- 10.1.05 -23.11.05 (בממשלה ה- 30 ) והחל לכהן שוב בתפקיד ב- 4.5.06 (בממשלה ה-31 .), המכהנת במועד הביקורת 58 על מעורבות השר בעניין קבלת עובד בתש"ן ראו להלן, בפרק על תש"ן, מינויים של עובדים בכירים. 59 נמצאו גם מכתבים מעטים ששלחו השר או מנהלת לשכתו למנכ"ל חח"י או לבעל תפקיד אחר בחברה. 82 דוח שנתי58א .לא מבוטל מהפניות הן בענייני תעסוקה, ורובן אינן נוגעות לחח"י. השר הוסיף כי פניות האזרחים אליו נעשות בתוקף היותו איש ציבור ונב חר ציבור, הרואה בו כתובת טבעית לפניות; לשכת השר תפקדה ביחס לפניות "אך כצינור המפנה ומזרים את הבקשות אל יעודן כי נוהל העבודה שהנהיג השר ביחס לפניות אזרחים, הונהג על ידו בתום לב ]ו[ ...הנכון מוחלט". 3. מבקרי המדינה התריעו בעבר בדוחותיהם60 על נגע של מינויי עובדים למשרות במשרדי הממשלה ובתאגידים מטעמים מפלגתיים ולא ענייניים, והגדירו מינויים אלה מינויים פוליטיים61. בדוח מבקר המדינה62 פורטו הנזקים הנובעים ממינויים פוליטיים: "במינוי פוליטי מועדפים שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים, ובכך נפגעת 'מהותו' של השירות הציבורי, ועלולה להיפגע איכותו המקצועית. עוד פוגע מינוי שכזה בעקרון השוויון בין המועמדים לאייש משרה, שהוא ערך יסוד בחברתנו". בדוח על מינויים פוליטיים ועל מינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה מאוגוסט 2004 '(עמ15 ) כתב מבקר המדינה כי אין מקום למעורבות של שר ואנשי לשכתו במינוי עובדים במשרד. 15 מכ-100 הפניות שהפנו השר או מנהלת לשכתו לחח"י, על פי ממצאי משרד מבקר המדינה, הופנו לאחר שחברי מרכז מפלגת העבודה, שהיא מפלגתו של השר 63 , פנו לשר בבקשה שיסייע לקדם עניינים הנוגעים להם, לבני משפחתם או לאנשים אחרים. בתשובות לרוב הפניות האלה הודיעה החברה ללשכת השר כי אין באפשרותה להיענות להן, בעיקר מכיוון שהיא מצמצמת מאוד את מצבת העובדים המועסקים בעבודות הקמה של מתקנים עקב הקפאת פרויקטים; בנוגע לפניות אחדות היא הודיעה ללשכת השר שהנושא בבירור או בטיפול; ואילו לפניות בנוגע לעובדים ז' ו -ח' נענתה חח"י, כמפורט: (א) (1) עובד ז' התחיל לעבוד באפריל 2005 .באחת מיחידות החברה, בתפקיד פועל העובד הוא חבר מרכז מפלגת העבודה ויו"ר של אחד מסניפי המפלגה. בטופס הזמנת העובד כתב מנהל מכ"א כי המועמד "מקורב לשר התשתיות". השר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "אין להוציא מכלל אפשרות כי העובד עצמו העלה בפני אותם הגורמים בחברת חשמל את הטענה כי הוא 'מקורב' לשר". העובד השיב למשרד מבקר המדינה באמצעות בא כוחו ב- 29.4.07 ., כי במהלך קליטתו לעבודה בחח"י לא נאמר דבר בעניין קשריו עם השר לפי מסמך של החברה מ- 7.9.0 5 .", פנה עובד ז' ללשכת השר "בטענה כי קיימת בעיה בשכרו ב- 8.9.05 הודיע מנהל אמ"א למנהלת לשכת השר כי בעקבות פנייתה לחח"י בדקה החברה את טענתו של העובד והמציא לה את תוצאות הבדיקה. העובד ציין בתשובתו כי פנייתו ללשכת השר נעשתה "לאור השכר הנמוך... על מנת לבחון אפשרות לקבל העלאה בשכר". בתשובה נוספת מ- 26.7.07 כתב העובד כי העובדה שהוא חבר מרכז מפלגה אינה צריכה לשמש לו לרועץ כאשר הוא מעוניין "להסתייע בשר ו/או במי מטעמו באופן גלוי בנוגע לעניין קיומי ובסיסי". עוד הסביר העובד למבקר המדינה כי לפני קבלתו לעבודה היה במצוקה כלכלית ואישית קשה, וכי פנה לכל מי שיכול היה לעזור לו במציאת תעסוקה, כולל השר. השר מסר למבקר המדינה .__________________ .60 ראו למשל דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה( 2005 '), עמ 671; דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ועל מינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה (אוגוסט 2004 '), עמ8-9 ;דוח שנתי 52 א של מבקר המדינה( 2001 '), עמ 283 -314 ; דוח שנתי48 של מבקר המדינה ( 1998 '), עמ 871-918 . 61 בעניין דרך ההוכחה להיותו של מינוי מסוים מינוי פוליטי ראו לעיל בפרק המבוא לדוח זה, בג"ץ 4566/90 'דקל נ' שר האוצר ואח, פ"ד מה( 1 )28. 62 ראודוח שנתי 52א, עמ' 313. 63 .יתר הפניות היו בעניינם של אנשים שבביקורת לא נמצא קשר ביניהם ובין השר העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 83 . כי ידע על המצוקה של עובד ז' וכי טיפולו בעניינו לא היה שונה מהטיפול שנותנת לשכתו לכל הפונים, ללא קשר לזיהויו הפוליטי. (2) בסוף ספטמבר 2005 התקבל עובד ח' לאחד ממחוזות החברה, לתפקיד פקיד. עובד ח' הוא חבר מרכז מפלגת העבודה. על מסמך קורות החיים שלו כתב מנהל אגף לוגיסטיקה ונכסים דאז "בקשתו של שרנו, ראה האם יש באפשרותך לסייע. אולי בהסכם/חוזה מיוחד לתקופה מסוימת". במסמך אחר נכתב שהעובד נקלט על פי הוראת מנכ"ל החברה דאז, מר יעקב רזון. מנהל אגף לוגיסטיקה דאז הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מ - 13.3.07 שהמנכ"ל דאז אמר לו שלשכת השר פנתה אליו בנושא. מקורות החיים של עובד ח' ומתשובת השר עולה, שעובד ח' היה בעבר סגן ראש עירייה וכן מילא שורה של תפקידים אחרים, ובהם עוזר של השר. עובד ח' הועסק בחח"י עד תחילת מאי 2006 . באותו חודש כתב מנהל אמ"א למנהלת לשכת השר בעניין "בקשה להארכת תקופת העסקה" של העובד, כי הוא בדק את הנושא באופן אישי וכי העסקתו של עובד ח' הסתיימה עקב אי-השתלבותו בעבודה. (ב) להלן דוגמאות למקרים שבהם נמצאה מעורבות מטעם השר, אולם הבקשות לא נענו בעיקרן בידי חח"י: (1) ב- 23.11.05 כתבה מנהלת לשכת השר למנהל אמ"א שהיא מעבירה לעיונו את בקשתו של עובד חח"י (להלן - עובד ט') לבחון אפשרות שיקבל קביעות בחברה. מנהלת לשכת השר צירפה למכתבה מכתב שכתב לשר חבר מרכז מפלגת העבודה, מזכיר באחד מסניפי המפלגה, ולפיו הבטיח לו השר כי יטפל בנושא מתן קביעות לעובד. החברה ענתה למנהלת לשכת השר ב- 12.12.05 כי היקפי העבודה באגף בו מועסק עובד ט' מצטמצמים וכי "האגף נדרש לשחרר מאות עובדים". ב- 19.9.06 פנתה שוב מנהלת לשכת השר למנהל אמ"א, העבירה לו מכתב שכתב העובד לשר וביקשה שיסייע במידת האפשר. חח"י ענתה לה ב - 25.10.06 כי בשל צמצומים בהיקף העבודות לא תוכל להיענות לפנייה. (2) ב- 25.6.06 פנתה מנהלת לשכת השר למנהל אמ"א בעניין עובד החברה (להלן- עובד י'). מנהלת הלשכה כתבה כי השר פנה בעבר לחברה בעניין זה "אך טרם נתקבלה תשובה". היא צרפה מכתב ששלח מר בנימין בן אליעזר ב - 9.1.06 , בהיותו חבר כנסת, לחבר מרכז מפלגת העבודה, מזכיר אחד מסניפי המפלגה, ולפיו הוא פנה בעניינו של עובד י' למנכ"ל החברה דאז ולסמנכ"ל דאז, ושניהם ציינו לפניו שפנייתו הגיעה אליהם באיחור וכי העובד סיים את עבודתו בחברה. מר בנימין בן אליעזר הוסיף כי הוא פנה אליהם שנית וביקש לבחון אפשרות לקלוט את עובד י' בחברה, וכי הם לא דחו את פנייתו והבטיחו לחזור אליו. כן צרפה מסמך שבו כתב לה חבר המרכז "אבקש את טיפולך האישי, מבחינה פוליטית חשוב לי מאוד". ב- 24.7.06 כתבה סגנית מנהל אמ"א למנהלת לשכת השר - עם העתק לחבר המרכז האמור - כי פנייתה נבדקה "באופן יסודי" וכי העובד פוטר עם סיום חוזהו, והוסיפה: "אנו מוכנים לשקול קליטתו מחדש כעובד ארעי לאחר תקופת צינון בת שנה, בהתאם לתוכניות העבודה שיהיו בתוקף". סגנית מנהל אמ"א הודיעה בתשובתה מ- 4.3.07 למשרד מבקר המדינה כי יש מקרים נוספים שבהם נכתב לעובדים שפוטרו בתום תקופת חוזם כי החברה מוכנה לשקול את קליטתם מחדש לאחר שנה. (3) ב- 27.9.06 פנתה מנהלת לשכת השר למנהל אמ"א בעניין עובד חח"י (להלן- עובד יא'). בפנייה נכתב כי עובד יא' מבקש לקבל תפקיד של סגן מנהל מחלקה או כל תפקיד ניהולי אחר. לפנייה צורף מכתב שהפנה לשר אביו של העובד, שהוא חבר מרכז מפלגת העבודה, ובו נכתב "לבקשתך הנני מעביר את קורות החיים של בני... העובד בחברת החשמל. תפקיד רלוונטי שעומד כרגע על הפרק הוא סגן מנהל...". סגנית מנהל אמ"א ענתה למנהלת לשכת 84 דוח שנתי58א .השר ב- 5.11.06 כי פנייתה נבחנה וכי למשרה שצוינה בפנייתה פורסם מכרז, ועובד יא' מוזמן להציג את מועמדותו. המקרים דלעיל מצביעים על מעורבות מטעם שר התשתיות הלאומיות ברמה הפרטנית בקידום ענייני העסקה של חברי גוף בוחר ושל קרובים או מקורבים לחברי גוף בוחר - במישרין או בעקיפין. זאת בניגוד להנחיה מפורשת של היועמ"ש בנדון. השר הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי כחלק מפעילותו הציבורית במשך שנים רבות הוא מסייע לאזרחי מדינת ישראל ככל האפשר. לדבריו, הוא הנחה את מנהלת לשכתו לטפל באותו האופן בפניות של אזרחים מן השורה ובפ ניות של אזרחים הקשורים במישרין או בעקיפין לחברי גוף בוחר כהגדרתם בהנחיית היועמ"ש. השר אמר כי הפניות של מנהלת לשכתו נעשו באופן נאות, שוויוני וענייני; הן הופנו בגלוי לגורמים המקצועיים בחח"י; הוא או מנהלת לשכתו לא התערבו בשיקול דעתם המקצועי של עובדי חח"י בנדו ן; והוא לא ניהל מעקב אחר הבקשות שהועברו על ידי לשכתו, לא ביקש מחח"י לדווח ללשכתו על תפקידים פנויים "ולא הכתיב תכתיב כלשהו לחח"י". השר הוסיף ואמר כי העברת הבקשות נעשתה רק בידי מנהלת לשכתו, "כאשר השר באופן אישי עסוק, רובו ככולו, בענייני משרדו, והוא לא טיפל כלל בכל אותן בקשות" (ההדגשה במקור). מנהלת לשכת השר הודיעה באמצעות בא כוחה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ- 29.4.07 כי היא טיפלה בכל הפניות שהגיעו ללשכה באופן שוויוני ובמקצועיות לטובת ציבור אזרחי המדינה, וכי היא ראתה את יכולתה לסייע לאזרחים "כשליחות וכערך עליון". מנהלת הלשכה הוסיפה כי כל הפניות שנשלחו לחח"י נחתמו בסיומת סטנדרטית ואחידה, "שנרשמה לשם הנימוס בלבד וכדי לצאת ידי חובה", ובה ביקשה כי החברה תסייע במידת האפשר. לדבריה, "פסילת בקשה ו/או הימנעות מטיפול בה דווקא מאחר והפונה הנו חבר מפלגה או אישיות מוכרת אחרת הייתה לוקה ונגועה באפליה פסולה". משרד מבקר המדינה מעיר שהפניית הפניות לחח"י בעקבות בקשה של חבר גוף בוחר נעשתה בניגוד להנחיה מפורשת של היועמ"ש. 4. נוכח ריבוי הפניות מטעם השר לחח"י בנוגע לעניינים פרטניים של העסקת עובדים, העיר משרד מבקר המדינה לשר כי ראוי שהשר או מי שפועל מטעמו יימנעו מפניות לחח"י בעניינים אלה. החברה תלויה בהחלטות של השר בעניינים רבים, ואם יפנה אליה בעניינים פרטניים של העסקת עובדים, היא עלולה לפעול שלא על פי העקרונות של שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת ושקיפות כלפי כל המועמדים האפשריים לעבודה בחברה. השר הודיע בתשובתו כי "הנורמה בדבר נושא קבלת פניות למשרדי הממשלה והטיפול בהם אינה ברורה דיה והיא לא הוסדרה באופן מלא על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ואף בהנחיות לגבי נושא זה... לא נקבעה התייחסות מקיפה ]על ידי היועמ"ש לממשלה [ השונות שניתנו ומלאה כנדרש". לדעת השר, כפי שעולה מתשובתו, המסקנה המתבקשת היא כי "לא נפל פגם כלשהוא" בפעילותו ובפעילותה של מנהלת לשכתו. המשנה ליועמ"ש לממשלה ענה למשרד מבקר המדינה ב- 22.4.07 והודיע כי עמדתו היא על דעת היועמ"ש (להלן - תשובת המשנה ליועמ"ש). המשנה ליועמ"ש כתב כי הוא שותף "לעמדה לפיה ראוי שהשר או מי מטעמו יימנעו ככלל מפניות לחברה הממשלתית בעניינים פרטניים של העסקת עובדים... וכי זו היא אף המדיניות המשפטית הנוהגת, הנובעת מעקרונות העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 85 . כלליים הבאים למנוע חשש מפעולה של החברה הממשלתית משיקולים בלתי רלוונטיים, שלא לפי עקרונות של שוויון הזד מנויות, תחרות הוגנת ושקיפות... על פי עמדה זו, חל איסור מוחלט על השר לפנות לגופים הקשורים למשרדו בעניינים פרטניים של עובדים או של מועמדים בנושאי כוח אדם... ההבחנה צריכה להיעשות בין פניה והתערבות בעניינו של אדם פלוני, עליה חל איסור מוחלט, לבין מקרים בהם השר פונה לגוף בענייני העסקת עובדים באופן כללי, בהיבטים של מדיניות, אשר כלל אינם נכנסים לגדר האיסור והם לגיטימיים64 ." בתשובת המשנה ליועמ"ש נאמר עוד כי העמדה האמורה קיבלה ביטוי גם בהנחיית היועמ"ש בעניין ההגבלות הנוגעות לטיפול בפניות של חברי גוף בוחר וכי "ההנחיה מהווה ביטוי קונקרטי לכלל האוסר על טיפול של שר בענייני עובדים פרטניים... יחד עם זאת, ההנחיה אינה ממצה את שלל המקרים הנכנסים לגדר האיסור הכללי, אשר חל על מקרים נוספים, אף כאשר הרקע לפניה אינו חברות בגוף בוחר". משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח עמדת המשנה ליועמ"ש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שלפיה "האיסור... חל על טיפול בעניינים פרטניים של אנשים מסוימים... אין לקבוע לאיסור זה חריגים" (ההדגשה בקו במקור), מן הראוי שהיועמ"ש יוציא הודעת רענון או הנחיה מעודכנת בנושא. 5. לפי פרוטוקול של ישיבת ועדת הדירקטוריון של חח"י לענייני ארגון כוח אדם ונהלים מ- 22.4.0465 , אמר המנכ"ל דאז מר יעקב רזון "... חשוב שגם השרים, חברי הכנסת יפסיקו ללחוץ על חברת החשמל, לגבי קבלת עובדים הקשורים אליהם". במהלך הביקורת הודיעה החברה למשרד מבקר המדינה במכתבה מ - 5.2.07 כי מעורבות גורמי חוץ בענייני קליטת עובדים מוכרת לה היטב וכי "ברור לכל כי מעורבות שר/חבר כנסת/חבר דירקטוריון כזה או שכן חלק מן ]של קבלת עובדים [ אחר בקליטת עובד, מהוה אבן נגף לשינויים בתהליכים התהליכים הינם ערכיים". מן הראוי שהדירקטוריון וההנהלה הפעילה של חח"י יבהירו במפורש כי על בעלי התפקידים בחברה להקפיד שהטיפול בפניות של גורמים מחוץ לחברה בנוגע לענייני עובדים ייעשה ללא משוא פנים ובלי קשר לזהות הפונה, תוך הקפדה על העקרונות של מתן שוויון הזדמנויות ותחרות הוגנת ותוך תיעוד מלא של התהליך. מן הראוי גם שרשות החברות הממשלתיות תנחה את החברות הממשלתיות לפעול בדרך זו בעניינים אלה. רשות החברות הממשלתיות הודיעה ב- 14.5.07 בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהיא תנחה את החברה לפעול לפי עקרונות של מתן שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת ושקיפות בכל הנוגע לתהליך קליטת עובדים ולטיפול בפניות של גורמים מחוץ לחברה בנושא. העברה של מסמכים בענייני העסקת עובדים לגנזך המדינה על פי הוראות נוהל שהוציאה מזכירות הממשלה, על סמך חוק הארכיונים, התשט"ו- 1955 , עם סיום כהונתו של שר, על לשכתו לסגור את התיקים שניהלה בתקופת כהונתו, להפסיק .__________________ .64 כדוגמה לפנייה לגיטימית הציג היועמ"ש פנייה של השר למנכ"ל חח"י בעניין יישום של החלטת הממשלה בנושא של העסקת בני מיעוטים. 65 .באותה העת לא היה מר בנימין בן אליעזר שר התשתיות הלאומיות 86 דוח שנתי58א .לתייק בהם ולהפקידם בגנזך המדינה. כאמור, בביקורת נבדקו שתי תקופות כהונה נפרדות של מר בנימין בן אליעזר בתפקיד שר התשתיות הלאומיות. משרד מבקר המדינה פנה לגנזך המדינה וביקש לעיין בתיקי לשכת השר שעניינם העסקת עובדים בחברות ממשלתיות מתקופת הכהונה הקודמת שלו כשר התשתיות הלאומיות, ינואר- נובמבר 2005 . בבדיקת התיקים שהיואמורים להכיל מסמכים בנושא האמור, על פי תיאור תכולתם, לא נמצאו מסמכים כאלה (נמצאו בהם מסמכים בנושאים אחרים). משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר המסמכים בתיקים האמורים מעלה חשש שלשכת השר לא הקפידה להעביר לגנזך המדינה מסמכים שהיה עליה להפקיד בו על פי חוק הארכיונים והוראות הנוהל כאמור. מנהלת הלשכה הודיעה בתשובתה כי עם עזיבת השר את משרד התשתיות בנובמבר 2005 , היא עודכנה כי "צוות עובדות הלשכה פעל להעברת המסמכים לגנזך המדינה, כמקובל בנהלים הנוגעים לכך". מנהלת הלשכה הוסיפה בתשובתה מ- 22.7.07 כי "היא הנחתה את הגורמים כבעבר להעביר את החומר מלשכת השר לגנזך" וכי לא ברור לה מדוע מייחסים לה ביקורת בעניין זה. השר כתב בתשובתו שהוא הנחה את עובדי משרדו להקפיד על כל הוראת חיקוק באשר היא, קלה כחמורה, וכי נוכח הערת משרד מבקר המדינה הוא חזר והבהיר לעובדי לשכתו את חשיבות הדברים. . . מעורבות שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, או מי שפועל מטעמו בקידום פרטני של עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחח"י, ובייחוד כאשר יש לו אינטרס אישי או פוליטי בעניין, עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור. בהנחייתו בעניין הטיפול בפניות של חברי גוף בוחר כתב היועמ"ש כי קיים חשש שחברי גוף בוחר מנצלים את השפעתם על נבחרי ציבור לקידום אינטרסים זרים, ומציבים את נבחרי הציבור לפני דילמות קשות בתחום של טוהר המידות. היועמ"ש קבע בהנחיה זו כי פניות של חברי גוף בוחר, כגון אלה שצוינו בדוח זה, לא יטופלו. מן הראוי שתצא מטעם היועמ"ש הודעת רענון או הנחיה המשקפת את עמדתו, שלפיה חל איסור מוחלט על שר או על מי שפועל מטעמו לטפל בעניינים פרטניים של אנשים הפונים אליו במסגרת תפקידו. כן ראוי כי היועמ"ש ייתן דעתו להתנהלות השר ולשכתו בנוגע לפניות אליהם, וייבחן אותה בשים לב להנחיות היועץ. על הדירקטוריון, ההנהלה הפעילה ובעלי התפקידים בחח"י להקפיד שהטיפול בפניות של גורמים מחוץ לחברה בענייני העסקת עובדים ייעשה ללא משוא פנים ובלי קשר לזהות הפונה, תוך הקפדה על העקרונות של מתן שוויון הזדמנויות ותחרות הוגנת ותוך תיעוד מלא של התהליך. מ ן הראוי גם שרשות החברות הממשלתיות תנחה את החברות הממשלתיות לפעול בדרך זו בעניינים אלה. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 87 . 88 דוח שנתי58א .מקורות חברת המים בע"מ .מבוא .מקורות חברת המים בע"מ (להלן - מקורות או החברה) היא חברה ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות. על פי חוק זה, השר האחראי לענייני החברה הוא שר התשתיות הלאומיות. תפקידיה העיקריים של החברה הם להקים מתקנים של מפעלי מים להשקיה ולשתייה, להפעילם, לנהלם ולתחזקם. בסוף שנת 2005 העסיקה מקורות כ- 2,100 ,)עובדים בשלושה מרחבים (צפון, מרכז ודרום בחבל הירדן (יחידה האחראית למפעל המים הארצי), באגף הביצוע וביחידות המטה (להלן - המרחבים). כ - 1,700 מהם היו עובדים קבועים, והיתר - עובדים בתקופת ניסיון ועובדים זמניים-יומיים (להלן - עובדים זמניים או ארעיים). .קבלת עובדים חדשים .יחידת משאבי אנוש במקורות, הכפופה לסמנכ"ל ארגון ומינהל (להלן - סמנכ"ל לאר"מ), היא המטפלת בנושאים הקשורים בכוח אדם. סגני מנהלי המרחבים הם האחראים לטיפול בנושא כוח האדם במרחבים, והם כפופים בתחום זה ליחידת משאבי אנוש. 1. תנאי העבודה של העובדים, חובותיהם וזכויותיהם נקבעו בהסכם קיבוצי מיוחד (להלן- ההסכם הקיבו צי), שנחתם בינואר 1991 "בין מקורות ו"שירותים חשמליים מכניים בע"מ (שח"מ)66 .ובין ההסתדרות הכללית והמזכירות הארצית של ארגון עובדי מקורות בהסכם הקיבוצי נקבע כיצד יאוישו משרות בדרג שאינו בכיר: "א. ככלל, איוש משרות בדרג האחר יעשה במכרז לעובדי ה ]הדרג שאינו בכיר [ חברה בהתאם לכישוריו של המועמד לדרישות המשרה כפי שיסוכמו בין ההנהלה למזכירות הארצית אשר תשתף את נציג הגוף הנוגע לעניין. ב. הגיעו החברה ונציגות העובדים להסכמה במשא ומתן בדבר העובד המתאים לאיוש המשרה הפנויה תאויש המשרה ע"י אותו עובד. ג. בהעדר הסכמה כאמור יפורסם מכרז לעובדי החברה לאיוש המשרה הפנויה. ד. כאשר במכרז פנימי לא נמצא מועמד מתאים מבין עובדי החברה ו/או לא הוגשה מועמדות כלל, ניתן לקלוט עובדים ע"י פרסום מודעה בעיתונות או באמצעות שירות התעסוקה. ברמות נמוכות... ניתן לאייש המשרות ללא מכרז ובהסכמה עם הועד. ה. בקליטת עובדים מחוץ לחברה תינתן העדפה לקבלת בני עובדים אולם לא יועסק בן משפחה של עובד מקרבה ראשונה באותה יחידה". (א) בהסכם הקיבוצי הסכימה אפוא הנהלת החברה כי בעת חיפוש עובדים מחוץ לחברה תינתן עדיפות לקבלת בני עובדים (דוגמאות להעדפת בני עובדים ראו להלן). .__________________ .66 חברה בת של מקורות. ב - 30.7.02 החליטה הממשלה לעשות שינוי מבני במקורות ובין היתר להקים בה אגף ביצוע ולהשאיל עובדי שח"מ לאגף הביצוע. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 89 .החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ - 31.12.06 כי "התאמת מועמדים נעשית ללא כל קשר לקרבה משפחתית". בתשובתה מ- 19.6.07 הוסיפה החברה: "אנו פועלים כיום על בסיס הוראות רשות החברות הממשלתיות - הצורך לאיוש תפקיד מתפרסם בציבור באמצעות העיתונות... הטוב ביותר מבין המועמדים נבחר לתפקיד. במידה והנבחר הוא קרוב משפחה... הליך הקבלה נבדק ומאושר ע"י היועץ המשפטי ומנכ"ל החברה ומובא לידיעת ועדת כ"א של הדירקטוריון. בעתיד יוסדר הנושא בהסכם קיבוצי לכשזה ייחתם". המזכיר של ארגון עובדי מקורות, מר מאיר אלעזרה (להלן - מזכיר ארגון הע ובדים), ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ- 13.12.06 כי "העסקת קרובי משפחה של עובדים בחברה הינה נורמה מוסכמת ומאושרת על ידי הנהלת החברה והגורמים המוסמכים לאשר את ההסכם הקיבוצי". העדפת קרובי משפחה בתהליך הקבלה לעבודה בחברה ציבורית פוגעת בעקרון שוויון ההזדמנוי ות לכל המועמדים ובעקרון הייצוג ההולם של כל קבוצות האוכלוסייה67 . היא עלולה לפגוע גם בקופה הציבורית, היות שלא מובטח שהמועמדים המתאימים ביותר הם שייקלטו בעבודה בחברה. (ב) בהסכם הקיבוצי נקבעו העקרונות לקיום המכרזים הפנימיים, וכן נקבע ההרכב של ועדת המכרזים: שני נציגים של ההנהלה ושני נציגים של ארגון העובדים. עוד נקבע בו כי בהיעדר הסכמה ימונה לוועדה חבר נוסף מרשימה מוסכמת, על פי התאמתו המקצועית. מכאן שבניגוד למקובל בשירות הציבורי בכללותו, בהרכב של ועדות המכרזים הפנימיים בחברה אין להנהלה רוב. הדבר עלול לפגוע ביכולתה של הנהלת החברה - האחראית לניהול ענייני החברה - להיות הגורם המכריע בכל הנוגע לאיוש תפקידים בתוך החברה ולקידום העובדים. (ג) בהסכם הקיבוצי נקבע כאמור כי אפשר לאייש משרות באמצעות עובדי החברה אם החברה ונציגות העובדים הסכימו לכך. החברה לא קבעה בנהליה כיצד יאותר העובד המתאים למשרה הפנויה, והדבר עלול לאפשר בחירה בלתי עניינית של עובד. בתשובתה הודיעה החברה כי ייקבע נוהל לאיוש משרות בחברה, וכי "ככלל איוש כל תפקיד יעשה באמצעות מכרז, מלבד מקרים חריגים ועפ"י קריטריונים שיקבעו בנוהל". (ד) בהסכם הקיבוצי נקבע כי החלטתה של ועדת המכרזים סופית, ואי -אפשר לערער עליה. נמצא שהוועדה אינה מנמקת את החלטותיה, ולכן אי -אפשר לדעת מהם שיקוליה בבחירת המועמדים. בתשובתה הודיעה החברה: "אנו נאמץ את המלצת הביקורת, וההנהלה תנמק את החלטות הועדה לבחירת העובד המתאים". החברה הודיעה למשרד מב קר המדינה בתשובתה מ - 19.6.07 כי "בכוונת ההנהלה להכנ ס למו"מ עם המזכירות הארצית לחתימה על הסכם קיבוצי חדש". החברה הוסיפה כי במסגרת זאת יועלו הנושאים שהצביע עליהם משרד מבקר המדינה, אולם "המדובר במו"מ ובהסכם קיים ותקף שלשנותו נדרשת המון רוח טובה, אמון ורצון מהצדדים כך שבמקרה זה אין משמעות ללוח זמנים מוכתב מן החוץ". .__________________ .67 בעניין זה ראו גם לעיל חברת נמל אשדוד בע"מ - העסקת קרובים בנמל אשדוד בעת שרנ"ר ניהלה אותו. 90 דוח שנתי58א .מזכיר ארגון העובדים ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 17.6.07 כי "מרבית הנושאים... אינם באחריות ארגון עובדי מקורות, הפועל בכל הנושאים הללו בהתאם להסכם הקיבוצי שנחתם בשנת 1991." מאז נחתם ההסכם הקיבוצי בראשית שנות התשעים התגברה הרגישות הציבורית לצורך לשמור על סדרי מינהל תקין בענייני העסקת עובדים בכלל ובענייני העסקת קרובי משפחה בפרט. בד בבד התחדדו הנורמות המחייבות בנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפעול לשינוי הסכמים שאינם נותנים לכך ביטוי. מן הראוי שהנהלת מקורות בשיתוף שאר הגורמים הנוגעים לעניין יבחנו את הוראות ההסכם הקיבוצי ואת הוראות ההנהלה ויפעלו להתאמתן לנורמות הראויות. כך תשתפר יכולתה של החברה לנהל את ענייניה באופן תקין, להבטיח שהעובדים החדשים יגויסו מפני שהם המתאימים ביותר מבחינת כישוריהם ולא בשל שיקולים זרים, ולאפשר ייצוג הולם לקבוצות אוכלוסייה שאינן מיוצגות. 2. "נוהלי החברה מקובצים בקובץ הוראות הנהלה. על פי הוראת ההנהלה "קבלת עובדים שנקבעה באוקטובר 1996 , "הסמכות לאישור קבלת עובדים חדשים לחברה נתונה בידי מנהל יחידת משאבי אנוש, למעט קבלת עובדים זמניים -יומיים ונוער עובד - שהסמכות לקבלתם היא בידי מנהל המרחב או הסגן למינהל שהוסמך מטעמו". עוד נקבע בהוראת ההנהלה כי "כאשר נזקקת יחידה לגיוס עובד מחוץ לחברה (כשלא נמצא עובד מתאים מתוך החברה) עליה לפנות למנהל יחידת משאבי אנוש לקבלת אישורו", וכי את העובדי ם יש לגייס באמצעות פנייה לשירות התעסוקה או פרסום בעיתונות. על פי הוראת הנהלה זו, בפנייה בעניין עובדים ארעיים יש לציין את משך ההעסקה המשוער. בעניין עובדים שמנהל המרחב מוסמך לאשר את קבלתם - ידאג הממונה על כוח אדם במרחב לקבל את האישור של מנהל המרחב או של מי שהוסמך מטעמו. משרד מבקר המדינה בדק כיצד יחידת משאבי אנוש והמרחבים השונים (חוץ ממרחב המרכז) מקבלים את העובדים. בין היתר נבדקו 45 תיקים אישיים של עובדים, בעיקר של אלה שקרובי משפחתם מועסקים בחברה. נמצא כי לשם העסקת עובד ארעי לא נדרשו יחידות החברה - חוץ מאגף ה ביצוע - לפנות בכתב לאחראי לכוח אדם במרחב ולציין מהן דרישות התפקיד ומהו משך ההעסקה המשוער, והן לא עשו כן מיזמתן. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לחייב את יחידותיה להגיש בקשה בכתב כאשר הן מעוניינות לאייש משרה, כדי להבטיח סדר ומינהל תקין וכדי שיהיה אפשר לוודא שהעובדים שישובצו ביחידות מתאימים לתפקידם. 3. עוד נמצא כי היחידות מגייסות עובדים זמניים בשיטת "חבר מביא חבר" ולא בהליך שנקבע בהוראות ההנהלה. למנהלי המרחבים ולסגנים למינהל אין תיעוד של אופן גיוס העובדים - לא ידוע מי הפנה אותם לחברה וכמה מועמדים נבחנו, ואין סיכומים של ראיונות עם המועמדים, אם נעשו. יצוין כי על פי ההסכם הקיבוצי, "הסתיימה תקופת עבודתו הזמנית של העובד, והתפנתה משרה בחברה, תהיה לו עדיפות בקבלת המשרה על פני עובד חדש ובתנאי שנתוניו מתאימים לדרישות המשרה". פירושו של דבר שהעובדים הזמניים יכולים לקבל משרה תקנית וקבועה בחברה ולא יתקיימו הליכים שוויוניים ותחרותיים לאיושה. על כן גם כאשר בוחרים עובד העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 91 . למשרה זמנית, חשוב מאוד לבחון מספר מספיק של מועמדים, כדי שיהיה אפשר לשבץ במשרה את המועמד המתאים ביותר. לדעת משרד מבקר המדינה, גיוס העובדים בידי מקורות אינו תקין, והוא פוגע בעקרונות שוויון ההזדמנויות, הפומביות, התחרות ההוגנת והמקצועיות. הגיוס הזה אינו מבטיח שהמועמד המתאים ביותר למשרה אכן יקבלה. בתשובתה ציינה החברה כי "לאור עמדת הביקורת הוחלט כי עובד זמני ארעי לא ימונה מיידית לתפקיד תקני... אלא רק לאחר פניה פומבית נוספת לקליטת עובד מתאים, בה העובד הזמני יהיה רשאי להתמודד על איוש התפקיד". החברה הוסיפה כי היא מעוניינת להעלות את הרמה והאיכות של עובדיה וכי הנחתה את מנהלי החברה לבחור את העובדים, ובכללם העובדים הזמניים, מתוך מועמדים רבים ולהקפיד על שוויון הזדמנויות. עו ד ציינה החברה כי היא העבירה למרחבים "טופס בקשה להזמנת עובד זמני", וכי "כל נושא קליטת העובדים יתועד וישמר בחברה". .העסקת קרובי משפחה .1. על פי הנחיה שנתנה החברה למנהלי המרחבים בינואר 2001 , "אין להעסיק בחברה יותר מבן משפחה או קרוב משפחה אחד של עובד חברה. זאת ללא קשר למקום עבודתו והשיוך היחידתי. כלל זה יחול על קליטת עובדים זמניים (יומיים או חודשיים) ועובדים זמניים בניסיון, במשרות תקניות. בעת קבלת עובד יש להקפיד על מילוי פרטי 'קרובי המשפחה העובדים בחברה'... בשאלון האישי, אשר ממלא העובד טרם קבלתו לעבודה". במאי 2004 קיים סמנכ"ל לאר"ם דאז דיון בהשתתפות היועץ המשפטי של החברה עו"ד חגי עינת ומנהל יחידת משאבי אנוש מר משה דקל (להלן - מנהל יחידת משאבי אנוש). סוכם בו כי מכיוון שבקרוב ייכנסו לתוקף תקנות בדבר העסקת קרובי משפחה בחברות ממשלתיות, המנכ"ל והיועץ המשפטי צריכים לאשר את קליטתם של מועמדים שיש להם קרובי משפחה בחברה. לאחר שנכנסו לתוקף תקנות העסקת קרובים הכינה החברה טופס "דיווח על קליטת עובד בעל קרבה משפחתית לעובד החברה", שבו צוינו פרטי המועמד שהתקבל ופרטי קרוב משפחתו העובד בחברה ומנהל יחידת משאבי אנוש היה חתום עליו. בפברואר 2006 אישר דירקטוריון החברה נוהל "איסור קבלת והעסקת קרובי משפחה", ונכללו בו הוראות התקנות. הביקורת העלתה כי בטופס האמור חסרו פרטים מהותיים על תהליך הקבלה של העובד, כגון פומביות התהליך, מספר המועמדים למשרה והנימוקים לבחירה. בתשובתה צירפה החברה טופס מתוקן ובו סעיף "הליך הקבלה לעבודה". על פי נוסחו, הטופס אמור לעבור ליועץ המשפטי בלבד כדי שיאשר את הליך הקליטה, אף על פי שבתקנות העסקת קרובים משנת 2005 נקבע שהמנכ"ל והיועץ המשפטי צריכים לאשר את קבלתם של מועמדים מסוימים שיש להם קרובי משפחה המועסקים בחברה (ראו לעיל). 2. משרד מבקר המדינה בדק את נתוני קובץ העובדים של מקורות ואת היקף העסקת קרובי המשפחה בחברה. הבדיקה העלתה כי בסוף שנת 2005 היו במקורות288 עובדים שהיו להם 92 דוח שנתי58א .קרובי משפחה שהועסקו בחברה ( 14% ). מבין העובדים שלהם קרובים בחברה היו 13 קבוצות עובדים שבהן3 קרובי משפחה ושלוש קבוצות שבהן ארבעה עד ששה קרובים. 3. ל-30 מ-435 העובדים שהועסקו בחברה בסוף שנת 2005 והתקבלו לעבודה בה לאחר 1.1.03 הייתה קרבת משפחה לאחד מעובדי החברה לפחות. מבדיקת התיקים של 14 מהם עולה שרובם התקבלו שלא בהליכי קבלה פומביים, שוויוניים ותחרותיים. להלן דוגמאות: (א) בספטמבר 2004 פרסמה החברה מכרז פנימי למשרת מזכירת היחידה של המעבדה המרכזית בחבל הירדן. מהפרוטוקול של ישיבת ועדת המכרזים הפנימיים של החברה שהתקיימה ב - 21.11.04 עולה כי שלוש נשים שאינן עובדות בחברה הציעו את מועמדותן באמצעות קרובי משפחתן, ולכן החליטה הוועדה כי הנושא יוחזר "לטיפול ולאיוש בין הנהלת החבל והוועד המקומי". במאי 2005 נפגשו מנהל יחידת משאבי אנוש, נציגי חבל הירדן וארגון העובדים בעניין המשרה האמורה. בפרוטוקול של הפגישה צוין כי שתי נשים שאינן עובדות בחברה מועמדות למשרה, והוחלט לשבץ בה אח ת מהן (להלן - העובדת). אמה של העובדת היא חברת ועד ועובדת גם היא בחבל הירדן. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ- 11.12.06 ציינה העובדת כי "הנהלת חבל הירדן חיפשה עובדת מתאימה לתפקיד ופנו אלי... לראיון עבודה". בתשובתו ציין מזכיר ארגון העובדים כי קליטתה של העובדת נעשתה על פי ההסכם הקיבוצי, ולפיו כשתחפש מקורות עובדים מחוץ לחברה היא תעדיף לקבל בני עובדים. אמנם ההסכם הקיבוצי מאפשר קליטת עובדים בדרך זו, אולם קבלת עובדים בדרך זו פוגעת בעקרונות השוויון, הפומביות והתחרותיות. לפיכך ראוי היה שמקורות תגייס עובדים מחוץ לחברה באמ צעות פנייה לשירות התעסוקה או פרסום בעיתונות, דרכים המופיעות גם כן בהסכם הקיבוצי וכן בהוראות ההנהלה. (ב) בספטמבר 2004 קיבלה החברה מנהל חשבונות למשרד הראשי שלה. באותה העת כבר עבדו במקורות אביו ודודו. התקן לתפקיד שאליו התקבל היה מאויש, ובמסמכי החברה צוין שהוא התקבל ב"משרה מעל התקן". לא נמצאו בחברה מסמכים הנוגעים להליך הקבלה שלו ולא הוסבר מדוע הוא התקבל אף על פי שהמשרה כבר הייתה מאוישת. בעצם קבלתו לעבודה הופרה הוראת החברה שניתנה בינואר 2001 , ולפיה אין להעסיק בחברה יותר מבן משפחה אחד של עובד שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, סדרי הקבלה של העובד מלמדים ששיקולי קרבת המשפחה הם שהשפיעו על קבלתו לעבודה. 4. עובד המתקבל לעבודה בחברה ממלא "שאלון למועמד לעבודה" ומאשר בחתימתו את אמיתות הפרטים שמסר. בין הסעיפים המופיעים בשאלון זה יש סעיף בדבר קרובי משפחה העובדים בחברה. המושג "קרוב משפחה" אינו מוגדר בשאלון, והעובד אינו נדרש לציין מהו תפקידו של קרוב משפחתו. באפריל 2002 הכינה המבקרת הפנימית של החברה דוח על "בדיקת נושא קבלת והעסקת קרובי משפחה וחריגות מנהלי עבודה במרחב צפון" (להלן - דוח המבקרת הפנימית מ- 2002 .) היא המליצה להנהלה ולארג ון העובדים "להוציא נוהל שיגדיר עבודתם של קרובי משפחה מדרגה ראשונה וקרובי משפחה שלא מדרגה ראשונה". ביוני 2004 התקיימה ישיבת מעקב בעקבות דוח זה, והשתתפו בה בין היתר סמנכ"ל לאר"מ דאז, מנהל יחידת משאבי אנוש העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 93 .והמבקרת הפנימית. מפרוטוקול הישיבה, שהוגש לוועדת כוח א דם של הדירקטוריון ביולי 2004 , עולה שהוחלט כי "שאלון קבלה לעבודה יכלול הגדרה לקרבת משפחה". אך כאמור עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2006 לא הוגדר המושג "קרוב משפחה" בשאלון הקבלה לעבודה. הביקורת העלתה כי היו עובדים שלא הצהירו שיש להם קרובי משפחה בחברה, או שדיווחו רק על חלק מהם. כך למשל מנהל החשבונות שהתקבל למקורות בספטמבר 2004 )(ראו לעיל דיווח שאביו מועסק בחברה, אך לא דיווח שגם דודו מועסק בה. העובד ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ- 18.12.06 כי "הדבר נעשה בהבנה כי יש צורך לרשום בן משפחה מקרבה ראשונה". דוגמה זאת ממחישה את הצורך בהגדרת המושג "קרוב משפחה" בשאלון הקבלה לעבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להוסיף לשאלון הקבלה לעבודה הגדרה של המושג "קרוב משפחה" התואמת את ההוראות של תקנות העסקת קרובים. ראוי שהשאלון יכלול גם דרישה לפרוט קרובי משפחה מדרגה נמוכה יותר. כמו כן יש לציין בשאלון מהו תפקידו של קרוב המשפחה, כדי שקרובי משפחה לא יועסקו בתפקידים שיש כפיפות ישירה או עקיפה ביניהם, ביחידה אחת או בתפקידים שעלול להיווצר בהם ניגוד עניינים. בתשובתה הודיעה החברה כי הוסיפה לשאלון האמור הגדרה של המושג "קרוב משפחה" התואמת את התקנות, וכי תפעל לאימות הצהרות המועמדים שהתקבלו לעבודה. מאגר נתונים כאמור לא כל העובדים שלהם קרובי משפחה המועסקים בחברה דיווחו על כך כשהחלו לעבוד. לאחר שהעובדים מתחילים לעבוד בחברה הם אינם נדרשים לדווח על שינויים בעניין קרובי משפחתם המועסקים בה. על פי תקנות העסקת קרובים, החברה נדרשת בין היתר למנוע יחסי כפיפות בין קרובי משפחה ומצבים של ניגוד עניינים בעבודתם ולדווח לרשות החברות על קרובי המשפחה המועסקים בה. גם לאחר שהתקנות נכנסו לתוקף לא חילקה החברה שאלונים בדבר קרבת משפחה בקרב עובדיה, אף שהם יכולים לסייע לה לעמוד בדרישות התקנות. קובץ הנתונים הממוחשב שבידי החברה אינו כולל נתונים על קרבת משפחה. כדי להכין לרשות החברות הממשלתיות דוח על עובדי החברה שיש להם קרובי משפחה המועסקים בה פנה מנהל יחידת משאבי אנוש לסגנים של מנהלי המרחבים וביקש מהם לדווח על עובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה. מאחר שהדיווחים האלה לא הסתמכו על פנייה ישירה לעובדים או על טפסים שהעובדים מילאו, אלא על הידוע ליחידות כוח האדם במרחבים, הם לא היו מלאים. בינואר 2006 דיווחה החברה לרשות החברות הממשלתיות כי מועסקים בה במשרות תקניות 121 עובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה. אך כאמור הביקורת העלתה כי בסוף שנת 2005 עבדו בחברה288 .עובדים שהיו להם קרובי משפחה בה החברה ציינה בתשובתה כי דיווחה לרשות החברות הממשלתיות רק על עובדים קבועים שלהם קרובי משפחה מדרגה ראשונה. היא צירפה לתשובתה נתונים על עובדים זמניים שיש להם קרובי משפחה בחברה וכן נתונים על עובדים שיש להם קרובי משפחה בחברה על פי ההגדרה המופיעה בתקנות העסקת קרובים ולא נכללו בדיווח שלה לרשות החברות הממשלתיות. על פי 94 דוח שנתי58א .נתונים אלה, עדיין קיים פער בין מספר קרובי המשפחה שידועים לחברה ובין מספר קרובי המשפחה שמצא משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לדרוש מכל עובדיה למלא טפסים שבהם יצהירו על קרובי משפחתם העובדים בחברה, וכך יהיה לה מידע עדכני על הנושא. עליה להכין מאגר מידע של קרובי משפחה ולעדכנו באופן שוטף. המאגר יאפשר לה בין היתר לאתר קרובי משפחה שיש יחסי כפיפות ביניהם וקרובי משפחה המועסקים ביחידה אחת. החברה הודיעה בתשובתה כי היא מקבלת את ההערות של משרד מבקר המדינה ותפעל לפיהן. יחסי כפיפות בין בני משפחה וחשש לניגוד עניינים בעבודתם כאמור על פי ההסכם הקיבוצי מינואר 1991 לא יועסק בן משפחה שהוא קרוב מדרגה ראשונה של עובד בחברה ביחידה שבה מועסק קרוב משפחתו. מנהל רשות החב רות הממשלתיות כתב בסוף שנה זו לחברות הממשלתיות כי לדעת הרשות עליהן להימנע מלהעסיק קרובי משפחה בתפקידים שבהם ייווצרו יחסי כפיפות ביניהם במישרין או בעקיפין או בתפקידים שיחסי הגומלין ביניהם עלולים לעורר חשש לפגיעה בטוהר המידות, וכך נקבע גם בתקנות העסקת קרובים. הביקורת העלתה שעובדים היו כפופים לקרובי משפחתם בעבודתם ואף עבדו בתפקידים שנוצר בהם חשש לניגוד עניינים. היו גם קרובי משפחה שהועסקו ביחידה אחת, שלא כנדרש בהסכם הקיבוצי של מקורות. להלן דוגמאות: 1. בדוח המבקרת הפנימית מ- 2002 קבעה המבקרת הפנימית כי "ביחידת העמקים (מרחב הועסקו שבעה בני משפחה ]יחידת אספקת מים בעמקים, שמנהלה הוא מר שלום אדרי[ )צפון של מנהל יח' העמקים (כולל מנהל היחידה). כיום מועסקים ארבעה קרובי משפחה. העובדים הקבועים - להוציא אחד - ציינו קרבת משפחה בשאלון האישי המפורט. גיוסם של קרובי המשפחה הנ"ל נעשה בצורה של עובד מביא קרוב ולא בפרסום בעיתון, פניה ללשכת התעסוקה או כל דרך מקבילה, כמתחייב מהוראות הנהלה. גיוס והעסקת חלק מקרובי משפחת מנהל יחידת העמקים אושרה ובוצעה ע"י הגורמים המוסמכים לכך במרחב ובחברה בניגוד להסכם הקיבוצי, הוראות ההנהלה ו/או הוראת הס מנכ"ל לאר"מ". מנהל היחידה התמנה לתפקידו ביוני 1995 . בעת מינויו כבר עבדו שניים מקרובי משפחתו ביחידה, וקרוב משפחה נוסף החל לעבוד בה באפריל 1996. בביקורת נמצא כי בספטמבר 2006 הוסיפה החברה להעסיק ביחידת העמקים את ארבעת בני המשפחה שצוינו בדוח המבקרת הפנימית (אחד מהם בקרבת משפחה שאינה כלולה בתקנות העסקת קרובים). נוסף על כך, שני קרובי משפחה של מנהל היחידה הועסקו ביחידה אחרת בחברה. מנהל היחידה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ -11.12.06 כי קרובי משפחתו אינם כפופים לו ישירות, אלא באמצעות דרגי ביניים. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובה זו אינה מניחה את הדעת, שכן גם כפיפות עקיפה בין קרובי העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 95 . משפחה אסורה, הן על פי הוראת רשות החברות הממשלתיות שניתנה בשנת1991 והן על פי תקנות העסקת קרובים שנקבעו בשנת2005. החברה הודיעה בתשובתה כי "הנושא יטופל מיידית, עובדים שיש ביניהם קרבה משפחתית לא יועסקו עוד בכפיפות ניהולית אחת. העובדים יועברו ליחידות אחרות". 2. בין 5.1.03 ל- 30.6.04 העסיקה החברה עובד זמני ביחידת ציוד מכני כבד. אביו עובד בחברה באגף הביצוע, והעובד הצהיר על כך בשאלון שמילא עם כניסתו לעבודה. בדצמבר 2004 הוא התקבל שוב לעבודה בחברה ביחידת ציוד מכני כבד. ביולי 2005 האריך מנהל מחלקת כוח אדם שביחידת משאבי אנוש את משך העסקתו עד סוף מאי 2006 . באותה העת הייתה יחידת ציוד מכני כבד חלק מאגף הביצוע68. ב- 15.12.05 פנה מנהל יחידת משאבי אנוש לסגן מנהל אגף הביצוע והבהיר כי "אין להעסיק בן משפחה של עובד מקרבה ראשונה באותה יחידה. נא לפעול מיידית לסיום עבודתו". בפועל העסיקה החברה את העובד עד סוף מאי 2006 - .המועד שבו היה אמור לסיים לעבוד בה ממילא בתשובתה מ - 19.6.07 ציינה החברה: "אנו פועלים, עד כמה שניתן, להפריד בין קרובי משפחה שנקלטו בעבר ועובדים באותה יחידה... היכולת לנייד עובדים מוגבלת מאוד בשל... הפריסה הגיאוגרפית הרחבה של החברה". העסקת קרובי משפחה העובדים ביחידה אחת בתפקידים שיש יחסי כפיפות ביניהם או העסקת קרובי משפחה בתפקידים שיכול להיווצר בהם ניגוד עניינים עלולות לפגוע בשיקולים הניהוליים והעסקיים של החב רה, ולהשפיע על החלטות המתקבלות בה בעניין תנאי עבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף הקושי שבדבר על החברה לאתר מצבים כאלה ולפעול למניעתם, כנדרש. קשרי משפחה של עובדים בכירים לשישה מנהלים בחברה יש קרובי משפחה שהתקבלו לעבודה בחברה לפני שתקנות העסקת קרובים נכנסו לתוקף. אחד המנהלים האלה הוא מנהל יחידת משאבי אנוש, מר משה דקל. בנו התקבל לעבודה בחברה בזמן שאביו כבר מילא תפקיד זה. העסקת קרובי משפחה של עובדים בכירים שתפקידם נוגע לכל עובדי החברה פוגעת בסדרי מינהל תקין בשל החשש שהם יימצאו במצב של ניגוד עניינים. לדוגמה, במאי 1998 ובדצמבר 2004 פנה מנהל יחידת משאבי אנוש, מתוקף תפקידו, אל הממונה על בנו וביקש לקבל ממנו חוות דעת על הבן לשם החלטה על מתן דרגה. מנהל יחידת משאבי אנוש ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ- 10.12.06 כי "טופסי חוות הדעת הם טפסים ממוכנים אחידים ההדגשה במקו[]ר אשר מופקים ע"י יחידת מערכות מידע... חתימתי מתנוססת על כל טופסי חוות הדעת... כמי שאחראי לנושא בחברה". החברה הודיעה בתשובתה כי בעניינים הנוגעים לבנו של מנהל היחידה משאבי אנוש "הטיפול בקבלת חוות דעת ו/או מתן דרגה יועבר לדרג גבוה יותר; סמנכ"ל לאר"מ או כל בעל תפקיד מקביל". .__________________ .68 בעקבות השינוי המבני במקורות, כאמור לעיל. 96 דוח שנתי58א .לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להימנע מלהעסיק קרובי משפחה של עובדים בכירים בתפקידי מטה שבהם יש חשש לניגוד עניינים, כגון תפקידים ביחידות משאבי אנוש, כספים וביקורת פנימית. באשר לקרובי משפחה של עובדים בכירים שכבר מועסקים בתפקידי מטה, על החברה לקבוע הסדרים שיפיגו את החשש הזה. קרבת משפחה בקרב חברי ארגון העובדים 1. המוסדות של ארגון עובדי מקורות הם: מועצת העובדים הארצית, מליאת המזכירות הארצית, המזכירות הארצית הפעילה, ועדים מקומיים במרחבים ובמשרד הראשי, ועדים סקטוריאליים ומזכיר הארגון. על פי ההסכם הקיבוצי, "המזכירות הארצית בשיתוף עם ההסתדרות הם הנציגים הבלעדיים המייצגים את העובדים כלפי החברה". הוועדים המקומיים מוסמכים לשאת ולתת עם ההנהלות המקומיות "בעניינים הנוגעים למקום העבודה הייחודי, בנושאים שאין להם נגיעה לכלל עובדי החברה". על פי נתונים שהעבירה מקורות למשרד מבקר המדינה, במאי 2006 כיהנו במועצת העובדים הארצית82 עובדים, מהם45 עובדים69 .היו חברים בוועדים שונים נמצא כי ל-15 ( מחברי ארגון העובדים18% ) היו בסוף שנת2005 קרובי משפחה העובדים בחברה. למזכיר ארגון העובדים ולחבר נוסף בארגון היו שני קרובי משפחה בחברה. עוד נמצא שבארגון העובדים חברים שלושה בני משפחה אחת - מזכיר ארגון העובדים מר מאיר אלעזרה, בנו מר משה אלעזרה ואחיו מר דניאל אלעזרה. מזכיר ארגון העובדים כתב בתשובתו כי "על פי תקנון הארגון, מוסדות הארגון מורכבים מנציגי היחידות השונות של החברה", וכי אחיו ובנו נבחרו במרחבים אחרים של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, כהונה של כמה קרובי משפחה בארגון העובדים עלולה ליצור קבוצות לחץ המונעות משיקולים זרים עד כדי חשש לניגוד עניינים. על מצב דומה ראו לעיל בפרק על רשות שדות התעופה - העסקת קרובים של עובדים בכירים וחברי ועד. הדברים שם יפים גם לעניין חברי ארגון העובדים במקורות. 2. במועד הביקורת היה בנו של מנהל יחידת משאבי אנוש חבר במועצת העובדים הארצית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח תפקידו של האב עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 10.12.06 הודיע בנו של מנהל יחידת משאבי אנוש כי בעבר לא היה שותף במשא ומתן עם הנהלת החברה, אך בעקבות הביקורת החליט לסיים את חברותו במועצת העובדים הארצית. .__________________ .69 .חוץ מאחד מחברי הוועדים שלא היה חבר במועצת העובדים הארצית העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 97 .חברות של בעלי תפקיד ניהולי בחברה בוועד העובדים .בינואר 1996 נקבע בתקנון של ארגון עובדי מקורות ש"עובדים המועסקים בתפקידים הבאים לא יוכלו לכהן במוסדות הארגון: מנכ"ל החברה; חברי הנהלה; סמנכ"ל החברה; מינהל כוח אדם; גזבר; חשב; כל עובד המייצג את ההנהלה במשא ומתן עם נציגות העובדים; עובד שהתקיים בו האמור בסעיף 23 .א לתקנון זה70 ." מכאן שמנהל בחברה הממונה על עובדים ואינו ברשימת בעלי התפקידים שצוינה בתקנון רשאי לפי התקנון להיות חבר בוועד העובדים. כאשר עובד כזה מכהן בוועד העובדים עלול להיווצר ניגוד עניינים הנובע מהיותו חבר ועד המייצג עובדים כלפי ההנהלה והיותו מנהל המייצג את ההנהלה כלפי העובדים. יצוין כי בתקשי"ר, שאמנם אינו חל על החברה אך משקף נורמות ראויות לגופים ציבוריים, נקבעו הסדרים לעניין זה, ובין היתר נקבע בו כי עובד שיש לו סמכות מטעם ההנהלה להמליץ על קבלת עובדים, על קידומם, על תנאי עבודתם ועל פיטוריהם לא יוכל להמשיך בתפקידו אם ייבחר לוועד העובדים או יכהן בו. על פי נתונים שהעב ירה מקורות למשרד מבקר המדינה במאי 2006 , עשרה מחברי ארגון העובדים היו ממונים על עובדים מתוקף תפקידם בחברה: מנהל אחזקה ביחידת אספקת מים בגליל, שהוא חבר בוועד המקומי של מרחב צפון ובמועצת העובדים הארצית, היה ממונה על 34 עובדים; מנהל התחנות ספיר וצלמון, שהוא חבר בוועד המקומי של חבל הירדן ובמועצת העובדים הארצית, היה ממונה על 17 עובדים; ושמונה מחברי ארגון העובדים היו ממונים על שני עובדים עד תשעה. החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "עובדי משאבי אנוש אשר בתוקף תפקידם משפיעים על קליטת עובדים וקידומם אינם יכולים להיבחר... ולשמש כנציגי עובדים". בתשובתו מ - 13.12.06 טען מזכיר ארגון העובדים כי "הן תקנון ועדי העובדים והן תקנון הארגון מפרטים במדויק מי מנוע מלכהן במוסדות ארגון העובדים. עובדים הממלאים תפקידי ניהול וממונים על עובדים אחרים אינם מנועים ככלל מלכהן בוועד העובדים". מנהל התחנות ספיר וצלמון ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ- 18.12.06 כי "לפי תקנון ארגון עובדי מקורות הייתה לי אפשרות להיבחר לוועד העובדים ולמועצה". נוסף על כך, הוא ציין כי לא היה מוסמך לקבל עובדים ולפטר אותם. אם פעולותיו של עובד כחבר ארגון העובדים מתנגשות בפעולותיו כממונה על עובדים, על החברה להתערב בעניין בתוקף סמכותה הניהולית. נמצא כי רשימת התפקידים שבתקנון ארגון העובדים אינה כוללת את כל התפקידים שבהם עלול להתעורר ניגוד עניינים בהקשר זה. על כן מן הראוי שהנהלת מקורות תבחן שוב מהם התפקידים הניהוליים שהממלאים אותם עשויים להימצא במצב של ניגוד עניינים בעת היותם חברי ועד והאם מתעוררת בעיה עם ממלאי התפקידים שהם עתה חברי ועד. מצבים שבהם החברה תזהה אפשרות לניגוד עניינים, עליה לנקוט את כל הפעולות הדרושות למניעתם. . . .__________________ .70 .כלומר חבר שהורשע בבית משפט בעברה שיש עמה קלון 98 דוח שנתי58א .מקורות הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי ממצ אי הדוח משקפים מציאות רבת שנים ואת התרבות הארגונית ששררה בחברה, והיא פועלת לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות בדרך של הכנת נהלים, מתן הנחיות חדשות והטלת אחריות אישית על מנהלים לקליטת עובדים ולאיוש משרות. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 99 .חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ .מבוא .חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן או החברה) היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. תש"ן וחברה בת שבבעלותה המלאה, קו מוצרי דלק בע"מ (להלן - קמ"ד), עוסקות בתכנון, בהקמה, בהפעלה ובתחזוקה של מאגרים לאחסון נפט גולמי ותזקיקים ושל מערכות להולכת תזקיקים (קווי צנרת ומערכות שאיבה). לקמ"ד אין צוות עובדים משלה, ועובדי תש"ן הם המנהלים ומתפעלים אותה. לפי חוק החברות הממשלתיות, השר האחראי לענייניה של החברה הוא שר התשתיות הלאומיות. בסוף שנת 2005 העסיקה תש"ן381 .עובדים130 עובדיםהועסקו לפי הסכם עבודה קיבוצי מיוחד (להלן - ההסכם הקיבוצי), שנחתם בשנת 1976 .41 עובדים הועסקו לפי הסכמים אישיים, ושלושה מהם הועסקו במשרות שהחברה מגדירה "משרות אמון"71 ,(עוזר המנכ"ל מזכירת המנכ"ל ונהג המנכ"ל). 203 עובדים הועסקו באבטחת המתקנים וקווי הצנרת שלה (להלן - מאבטחים) לפי הסכם עבודה אישי מיוחד לעובדי אבטחה, ושבעה עובדים הועסקו בתפקידים שונים בחברה לפי חוזה שהוגדר "חוזה תקן בטחון". .סדרי הקבלה של עובדים חדשים .על פי נתוני החברה, בשנים 2003 -2005 היא קיבלה 13 עובדים חדשים - שלושה מהם ב"משרות אמון" - ו-178 מאבטחים. כמו כן החברה העבירה אחדים מהמאבטחים לתפקידים מקצועיים אחרים בחברה, בדרך כלל לאחר שסיימו את לימודיהם האקדמיים. סדרי הקבלה של עובדים שאינם בכירים72 בהסכם הקיבוצי נקבע שאם תהיה משרה פנויה בחברה, "יוצא תחילה מכרז פנימי לאיוש המשרה על ידי שתודיע על כך החברה בכתב לוע ד העובדים ותציין בהודעתה את תאור המשרה והכישורים הנדרשים לה". לפי הסכם זה, ועד העובדים רשאי להציע מועמדים מעובדי החברה, והחברה זכאית להחליט שלא לקבל את המועמדים האלה אלא לאייש את המשרה לפי שיקול דעתה. החברה רשאית לקבל הצעות בעניין מועמדים אחרים, לרבות מועמדים שאינם עובדי החברה, בכל דרך שתמצא לנכון, וכן לקבוע מיהו המועמד המתאים ביותר. לחברה נוהלי קבלה נפרדים לעובדים שאינם בכירים, לעובדים בכירים ולמאבטחים. בנוהל לקבלת עובדים שאינם בכירים (להלן - נוהל קבלת עובדים), מאפריל 1997 , נקבע כי כאשר יש צורך בתוספת כוח אדם מחוץ לחברה, מנהל מחלקה או מנהל מתקן יגיש בקשה בעניין למנהל האגף ויציין בה מהי הגדרת התפקיד. מנהל האגף יעביר את הבקשה לאישור .__________________ .71 "משרות אמון": משרות המצריכות קשר אישי הדוק עם המנהל, שאפשר למנות להן עובדים לפי שיקול הדעת של המנהל ולפי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא הליך תחרותי לבחירה בין מועמדים. 72 .חוץ ממאבטחים 100 דוח שנתי58א .המנכ"ל. עוד נקבע בנוהל כי עובדים חדשים יגויסו באמצעות שירות התעסוקה או פרסום בעיתונות או באמצעות חברות כוח אדם; את המועמד המתאים יראיין מנהל האגף, והוא יעביר חוות דעת בכתב למנהל מחלקת משאבי אנוש; המנכ"ל או הסמנכ"ל למינהל וארגון יאשרו את קבלת העובד; על המועמד לעבור בדיקות מוקדמות ובהן בדיקה פסיכוטכנית; במקרים מיוחדים המנכ"ל רשאי לפטור את העובד מבדיקות מוקדמות. בדצמבר 2001 ובמאי 2003 שונה נוהל קבלת עובדים, ולא פורטו בו מקורות הגיוס של המועמדים (אף שכאמור צוינו בנוהל המקורי). בספטמבר 2004 שונה הנוהל שוב. לנוהל הזה הוחזרה ההוראה בדבר מקורות הגיוס של עובדים, שנקבעה בנוהל המקורי באפריל 1997 . עוד נקבע בנוהל כי לאחר שימוי נו הפניות יוזמנו לריאיון לפחות שלושה מועמדים בעלי הנתונים המתאימים ביותר לדרישות התפקיד; את המועמד שנבחר יראיין מנהל המחלקה הנוגעת לעניין, והוא ייתן את חוות דעתו עליו. אחר כך יראיינו אותו המשנה למנכ"ל והמנכ"ל; הרמה של מבחני ההתאמה שעל המועמד לעבור תיקבע על פי החלטת המשנה למנכ"ל; עובד חדש יועסק באמצעות חברת השמה או לפי חוזה אישי. להלן ממצאי הביקורת באשר להליך הגיוס של עשרת העובדים שהתקבלו לחברה בשנים 2005- 200373: 1. הביקורת העלתה כי לגבי רוב המשרות שאוישו לא הועברה דרישה כתובה של היחידה הנזקקת לעובד, ומכאן שגם לא הוגדר התפקיד, כנדרש בנוהל קבלת עובדים. לא לכל המשרות שאוישו בידי עובד חדש היו בתיקי החברה קורות חיים של מועמדים נוספים. בעניין משרה שכמה מועמדים התחרו עליה לא נמצאו מסמכים המתעדים ראיונות אתם. העובדים שהתקבלו למשרות לא עברו מבחני התאמה74. 2. בטופס אישי שממלא עובד חדש נדרש העובד לפרט בין היתר מי הפנה אותו לעבודה - מודעה בעיתון, לשכת התעסוקה, חברת כוח אדם או "גורם אחר". העובד לא נדרש לפרט מיהו הגורם האחר. נמצא כי ארבעה מעשרת העובדים החדשים שהתקבלו לחברה ציינו ש"גורם אחר" הפנה אותם לעבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לקבל עובדים רק בדרך שנקבעה בנהליה, כדי שלא יועסקו עובדים משיקולים זרים ופסולים. מנכ"ל תש"ן, מר רפי טטרקה (להלן - המנכ"ל), מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 3.12.06 כי ההגדרה "גורם אחר" אינה מרמזת לקשר פוליטי או משפחתי. עם זאת לאחר שבחן את הע ניין הוא הורה להוציא הגדרה זו מהטופס האישי. יצוין שעל פי נוהל שקבעה החברה בשנת 2006 נדרש כל עובד חדש להצהיר על קרבת משפחה לעובדי החברה (ראו להלן). 3. נמצא כי שניים מהעובדים שהחברה קיבלה לעבודה בעקבות מודעות שפרסמה בעיתונות (האחד בשנת 2002 - להלן עובד א' וה שני בשנת 2005 - להלן עובד ב') הועברו על ידי החברה, לאחר תקופת ניסיון, מהיחידות שאליהן התקבלו ליחידות אחרות. לא הייתה דרישה .__________________ .73 ."הממצאים אינם נוגעים לשלושת העובדים שהועסקו ב"משרות אמון 74 .)חוץ מעובד אחד, שלפי מסמכי החברה הופנה אליה בידי שר התשתיות הלאומיות (ראו להלן העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 101 . של היחידות שאליהן הם הועברו לתוספת עובדים, והחברה לא פרסמה- בין עובדיה ובציבור - את הצורך באיוש המשרות שאליהן הם הועברו. עובד א' הוא בעל תואר בלוגיסטיקה שהתקבל בשנת 2002 לתפקיד באגף המסחר. במקביל קיבלה החברה לאותו תפקיד גם עובד ששימש עד אז מאבטח בתש"ן ועמד לקבל תואר בהנדסה. במסמך של החברה צוין ששני העובדים התקבלו לתקופת ניסיון ובסופה ייבחר אחד מהם לתפקיד. לאחר תקופת הניסיון, במרס 2003 , לא נבחר עובד א' לתפקיד, אולם המנכ"ל הורה להעבירו למחלקה אחרת "על מנת שלא לצרפו למעגל מובטלי העבודה". המנכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי עובד זה אינו מועסק עוד בחברה. עובד ב' הוא כלכלן שהתקבל במרס 2005 לפרויקט זמני למשך חצי שנה. בתום אותה תקופה העבירה החברה את עובד ב' למחלקה אחרת ומאז ועד סיום הביקורת הוא הועסק בחברה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם נזקקה החברה לאייש משרות ביחידות שאליהן הועברו העובדים, היה עליה לפרסם מכרזים פנימיים לתפקידים, וכך לתת לעובדיה הזדמנות להתמודד עליהם. אם לא נמצאו מועמדים מתאימים בתוך החברה - היה עליה לפרסם את המשרות באמצעי התקשורת, על פי נהליה, במקום למנות עובדים בהליכים לא תחרותיים ולא שוויוניים. כך גם הייתה החברה מוצאת את המועמדים המתאימים ביותר למשרות. מינויים של עובדים בכירים בנוהל "מינוי עובדים בכירים", שאישרה החברה ב- 1.12.01 , נקבע כי אם נוסף תקן לתפקיד בכיר או התפנה תפקיד בכיר - יחליט המנכ"ל אם יש בחברה עובד היכול לאייש את התפקיד; אם אין עובד כזה, יגויס עובד בכיר שלא מעובדי החברה; מועמד לתפקיד בכיר יעבור מבחני התאמה; העובד הבכיר ייבחר מתוך שלושה מועמדים לפחות; בחירתו המנומקת של המנכ"ל ונתוניהם של המועמדים האחרים יוגשו לאישור הדירקטוריון. 1. בינואר 2001 קיבלה החברה לעבודה מזכירה זמנית באגף ביטחון, שהייתה בעלת תואר ראשון במדעי ההתנהגות (להלן - העובדת). העובדת הפסיקה את עבודתה בחברה בתחילת אפריל 2001 , וכעבור שישה חודשים, באוקטובר 2001 , שכרה אותה החברה שוב לתפקיד מזכירת המנכ"ל ("משרת אמון"), לפי הסכם עבודה אישי. בפברואר 2004 אישר הדירקטוריון את המלצת המנכ"ל למנות את העובדת לתפקיד הסטטוטורי של "מזכיר החברה", לתקופת ניסיו ן, נוסף על תפקידה כמזכירת המנכ"ל, וקבע כי "בעוד כמה חודשים ידון הדירקטוריון באישור המינוי הקבוע". כעבור שנה, בפברואר 2005 , החליט הדירקטוריון למנות את העובדת לתפקיד מזכיר החברה. ביוני 2005 קיבלה העובדת תואר שני בייעוץ חינוכי. בתשובתו ציין המנכ"ל כי מינויה של העובדת לתפקיד מזכיר החברה נעשה לאחר שקודמתה עזבה את התפקיד בפתאומיות. לדבריו הוא הציע את העובדת לתפקיד שכן ידע שהיא מכירה את עבודת הדירקטוריון ומתאימה לתפקיד, ואם המינוי היה משתהה, העבודה של הדירקטוריון וההנהלה הייתה עלולה להיפגע. הוא הוסיף כי אישור הדירקטוריון למינוי ניתן לאחר שהדירקטוריון בחן את אופן מילוי תפקידה במשך תקופה ארוכה. יצוין כי בנוהל גיוס עובדים בכירים שאושר בסוף שנת 2005 (ראו להלן), לאחר מינויה של העובדת לתפקיד מזכיר החברה, נקבע כי לתפקיד זה דרוש בין היתר תואר אקדמי במשפטים או בראיית חשבון. העובדת הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ - 23.11.06 כי הי א עברה קורס של מזכירי חברות והתחילה ללמוד משפטים. 102 דוח שנתי58א .כשמינתה החברה את העובדת לתפקיד מזכיר החברה, שהוא תפקיד בכיר על פי הגדרתו בחוק החברות הממשלתיות, היא פעלה שלא על פי הנוהל שלה למינוי עובדים בכירים, שנקבע ב-1.12.01 והיה בתוקף באותה העת; שכן לא בחרה את העובדת מתוך שלושה מועמדים לפחות, ולא ביקשה ממנה לעבור מבחני התאמה לתפקיד. המנכ"ל לא הגיש לדירקטוריון נתונים של מועמדים נוספים, והדירקטוריון לא דרש ממנו להציג לו נתונים כאלה לפני שאישר את מינויה של העובדת לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם מונתה העובדת לתפקיד מזכיר החברה בהליך מהיר עקב הנסיבות המיוחדות שנוצרו, היה על הנהלת החברה לקיים הליך שוויוני ותחרותי ולאתר כמה מועמדים אפשריים לתפקיד בתקופת הניסיון של העובדת. בהליך מינויה של העובדת לתפקיד מזכיר החברה לא יכלו המנכ"ל והדירקטוריון לוודא שאכן בחרו במועמד המתאים ביותר לתפקיד. 2. (א) על פי בקשת המנכ"ל, בתחילת אוגוסט 2004 המליצה ועדת כוח אדם לדירקטוריון לאשר תקן של אחראי הדרכה ומידענות. באמצע אוגוסט 2004 אישר הדירקטוריון את המלצת הוועדה וקבע כי המועמדים הסופיים למשרה הזאת יוצגו לפניו. בספטמבר 2004 פרסמה החברה מודעה בעיתון, ונכתב בה כי דרוש לה מנהל נושאי הדרכה. דרישות התפקיד היו ניסיון מוכח בהכנת תכניות הדרכה ובביצוען, ולבעלי השכלה אקדמית בהנדסה הייתה עדיפות. על פי מסמכי החברה, התקבלו פניות רבות של מועמדים אפשריים למשרה, ובהם כמה מועמדים שלפי קורות החיים שצירפו עמדו בדרישות שהחברה הציבה לתפקיד. אולם החברה לא בחרה מהם עובד לתפקיד, ואף לא ראיינה אותם. באפריל 2005 ראיין המנכ"ל מועמד אפשרי לעבודה בחברה, שהוא מהנדס תעשייה וניהול ובעל תואר שני במינהל עסקים. מסיכום הריאיון עמו עולה כי הריאיון נעשה משום ששר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר (להלן - השר)75 , ביקש זאת, וכי בריאיון הבהיר המנכ"ל למועמד כי אי-אפשר להעסיקו בתפקיד בכיר בהנהלת החברה, "במיוחד לאור חוזרי רשות החברות ולאור העובדה שכרגע אין תפקיד בכיר פנוי בחברה". המנכ"ל סיכם את נתוניו של המועמד ואמר כי "כישוריו האישיים... טובים ומרשימים... תבחן שילובו במערך מחלקת הרכש או בתחום הבטחת איכות". החברה שלחה את המועמד למבחני מיון והשמה, ובמאי 2005 קיבלה אותו לעבודה (להלן- עובד ג') בתפקיד מנהל ארגון ושיטות. בדצמבר 2005 מינתה אותו החברה למנהל ההדרכה ולמנהל האיכות, נוסף על תפקידו כמנהל ארגון ושיטות, והכפיפה אותו ישירות למנכ"ל (לא היו עובדים הכפופים לעובד ג'). בחברה לא נמצאו מסמכים המנמקים מדוע איש מאלה שהגישו את מועמדותם לתפקיד מנהל נושאי הדרכה בעקבות המודעה שפורסמה בעיתון בספטמבר 2004 לא נבחר לתפקיד, ואילו אדם שהתקבל לעבודה על פי המלצת השר קיבל את התפקיד לאחר שעבד בחברה כמה חודשים. המועמד לתפקיד או מועמדים סופיים אחרים לא הוצגו לפני הדירקטוריון, על אף החלטתו בנדון באוגוסט 2004. המנכ"ל אמר בתשובתו כי עובד ג' נבחר לתפקיד מפני שהחברה נזקקה בדחיפות לעובד בעל כישורים בתחום מבדקי ניהול האיכות, והיו לו הכישורים המתאימים. עוד אמר המנכ"ל כי מאחר שעובד ג' מילא את תפקידו כראוי, הוא החליט לאחד את התפקידים: מנהל ארגון ושיטות, מנהל הבטחת איכות ומנהל הדרכת עובדים. .__________________ .75 .שהוא השר האחראי במועד הביקורת העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 103 . ,לדעת משרד מבקר המדינהאם נזקקה החברה בדחיפות לעובד היה עליה לקיים הליך בחירה שוויוני ותחרותי בלוח זמנים קצר. עובד ג' ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ - 13.11.06 כי הוא אינו חבר במפלגה או במרכז מפלגה מזמן קליטתו בחברה, וכי הגיש קורות חיים לחברה בעקבות מידע שקיבל מחבר, ולפיו בתש"ן מחפשים עובד. הוא הוסיף שיש לו ההשכלה והניסיון הנדרשים לתפקידיו בחברה. ב- 26.7.07 הוא שלח למשרד מבקר המדינה תצהיר לפיו בשנת 2001 הוא התפקד כחבר במפלגת העבודה וכי בשנת 2003 ביטל את חברותו במפלגה ומאז הוא אינו חבר במפלגה כל שהיא. הוא הוסיף כי אינו מקורב לשר התשתיות הלאומיות. שר התשתיות הלאומיות השיב באמצעות בא כוחו למשרד מבקר המדינה ב - 20.4.07 כי בתש"ן הינו בכך שבראשונה, עוד לפני ]'עובד ג[ "הקשר היחיד הנטען של השר לעבודתו של מבחני המיון וההשמה... וכחודש לפני שהעסקתו נבחנה על ידי הגורמים ]'לעובד ג[ שנערכו המקצועיים בתש"ן, הומלץ לעבודה על ידי השר". השר הוסיף כי כשקודם עובד ג' ומונה למנהל הדרכה ולמנהל הבטחת איכות בדצמבר 2005 הוא עצמו לא שימש שר אלא היה חבר כנסת. (ב) במרס 2005 נכנסו לתוקף תקנות פקידים בכירים (ראו לעיל בפרק המבוא). תקנות אלה קובעות בין היתר שהדירקטוריון יקבע נוהל בעניין תנאי הכשירות של פקידים בכירים ובעניין אופן בחירתם, והבחירה תיעשה על פי הוראות התקנות בנדון. בסוף אותה השנה אישר הדירקטוריון נוהל חדש של החברה בנדון (להלן - נוהל גיוס עובדים בכירים) והוא נכנס לתוקף ב- 6.3.06. בתקנות פקידים בכירים נקבע גם כי המנכ"ל יבקש מהדירקטוריון לאשר כל מינוי של פקיד בכיר, וכי כשהדירקטוריון יבחן את המינוי הוא ייתן דעתו לתקינות הליך האיתור של המועמד ויבדוק שההליך היה שוויוני ותחרותי. כמו כן הדירקטוריון ייתן דעתו על הנימוקים למיון המועמדים בשלבי הביניים של הליך הבחירה ועל הנימוקים לבחירה הסופית במועמד. את כל אלה יבדוק הדירקטוריון על פי אמות מידה שנקבעו מראש. ב- 21.9.06 הציע המנכ"ל לדירקטוריון לשנות את המבנה הארגוני בחברה. בין היתר הוא הציע למנות לתפקידים בכירים שניים מעובדי החברה. אחד מן העובדים הללו הוא עובד ג', והמנכ"ל ייעד אותו לתפקיד ראש אגף מינהל וארגון76 . לדירקטוריון לא הוגשו הצעות הנוגעות למועמדים נוספים לתפקיד. התפקיד הבכיר לא הוצע בהליך שוויוני ותחרותי למועמדים בכוח בתוך החברה או מחוצה לה, והיכולת של החברה לבחור את המועמד הטוב ביותר לתפקיד נפגעה. הדירקטוריון אישר את המינוי בלי שנתן דעתו על תקינות הליך הקבלה של המועמד לתפקיד: הוא לא בדק אם המועמד נבחר באופן שוויוני ותחרותי, ולא ביקש מהמנכ"ל לנמק את הבחירה, כנדרש בתקנות פקידים בכירים. באוקטובר 2006 הודיעה לחברה הממונה על שכר וכוח אדם ברשות החברות הממשלתיות כי הרשות מ אשרת את החלטת הדירקטוריון בעניין שינוי המבנה הארגוני של החברה ובעניין העלאת שכרו של עובד ג' לשכר של עובד בכיר. גם רשות החברות הממשלתיות לא נתנה דעתה על תקינות הליך בחירתו של עובד ג' לתפקיד הבכיר. .__________________ .76 שינוי המבנה הארגוני של החברה והליכי המינוי של העובד הבכיר האחר לא נבדקו בביקורת זו. 104 דוח שנתי58א .בתשובתה למשרד מבקר המדינה מ - 14.5.07 ציינה רשות החברות הממשלת יות כי על פי תקנות פקידים בכירים, הדירקטוריון הוא האחראי לפיקוח ולבקרה על תקינות הליך הבחירה של פקיד בכיר. יצוין כי בנוהל גיוס עובדים בכירים, נקבע שהמנכ"ל "יחליט באם יש עובד מתאים מקרב עובדי החברה לאיוש התפקיד. באם אין עובד מתאים יגויס עובד בכיר שלא מקרב עובדי החברה... איתור המועמד הפוטנציאלי ייעשה בין בתוך החברה או מחוצה לה באמצעות פרסום מכרז". המנכ"ל הודיע בתשובתו מ - 27.3.07 כי על פי הנוהל הזה "למנכ"ל עומדת הפררוגטיבה להחליט אם יש עובד מתאים לתפקיד זה מקרב עובדי החברה. אם אכן החליט המנכ"ל כי למשרת עובד בכיר נמצא עובד העונה להגדרה זאת יבחר אותו המנכ"ל. באם לא יימצא עובד כזה, יתחיל תהליך בחירה באמצעות מכרז פנימי או חיצוני". ]ההדגשה במקור[ משרד מבקר המדינה העיר למנכ"ל כי בנוהל גיוס עובדים בכירים נכתב גם כי "בחירת עובד בכיר תהיה מבין שלושה מועמדים לפחות", וכי "בחירתו המנומקת של המנכ"ל תובא לאישור הדירקטוריון בצירוף נתוניהם של המועמדים". לדעת משרד מבקר המדינה, הדרך שבה יישמה החברה את הנוהל (ולפיה פעלה כשמינתה את עובד ג' לתפקיד בכיר) אינה תקינה ואינה עומדת בדרישות שנקבעו בתקנות בחירת פקידים בכירים. מכל מקום, התקנות האלה גוברות על נוהל גיוס עובדים בכירים (שקבעה החברה), ועל החברה להקפיד שנהליה יעמדו בדרישות התקנות. בעקבות הביקורת הודיעה רשות החברות הממשלתיות לתש"ן ב- 6.5.07 כי הסעיף שהכניסה החברה בנוהל גיוס בכירים, ולפיו המנכ"ל יכול למנות עובד מעובדי החברה לתפקיד בכ יר ללא הליכי איתור ומיון, אינו עומד בדרישות שנקבעו בתקנות. היא ביקשה להשמיטו מהנוהל ולהעביר לידיה את הנוהל המתוקן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה הן את הליך הקבלה של עובד ג', שהופנה בידי השר לחברה, והן את הליך המינוי שלו לתפקיד בכיר בידי המנכ"ל והדירקטוריון. בהליכים אלה נפגעו עקרונות התחרות ההוגנת ושוויון ההזדמנויות, שמועמדים אחרים למשרה היו זכאים להם. ייתכן שנפגעה גם טובת החברה, כיוון שבאמצעות ההליך האמור לא היה אפשר לוודא שנבחר המועמד המתאים ביותר לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהשר לא יפנה לתש"ן בעניינים פרטניים של העסקת עובדים77 . החברה תלויה בהחלטות של השר בעניינים רבים, ואם יפנה אליה בעניין העסקת עובדים, היא עלולה לפעול שלא על פי העקרונות של שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת ושקיפות כלפי כל המועמדים האפשריים לעבודה בחברה. .__________________ .77 בנושא פניות של השר בענייני העסקת עובדים ראו גם לעיל בפרק על העסקת עובדים בחברת החשמל לישראל בע"מ. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 105 .עירוב גורם חיצוני בענייני החברה .ממסמכי תש"ן עולה כי המנכ"ל נפגש בתחילת שנת 2005 ,במסגרת עבודתו עם מר שלומי עוז שהוא בעלה של מנהלת מחלקת משאבי אנוש בחברה. מר עוז היה בעבר חבר מרכז הליכוד. המנכ"ל ציין בתשובתו מסוף שנת 2006 ,שלחברה אין קשר עסקי עם בעלה של העובדת אולם לבעל יש קשרים עם מי שהיה עד אוקטובר 2006 יו"ר ועד העובדים, והמנכ"ל נעזר בו כדי לפשר ביניהם או כדי להעביר מסרים בחברה. המנכ"ל הוסיף כי כאשר הייתה סכנה שהחברה תושבת ומשום כך תופרע הזרמת הדלקים במדינה, הוא הפעיל את קשריו הלא פורמאליי ם עם בעלה של העובדת "מול יו"ר הוועד". לדבריו תפקיד המנכ"ל דורש גמישות ניהולית, ולפעמים יש להפעיל "אנשי ביניים" למען טובת החברה. בדיון אצל מבקר המדינה שהתקיים ב - 11.4.07 אמר המנכ"ל כי נפגש עם בעלה של העובדת בעניינים האמורים רק פעמיים, והוא לא יעשה זאת שוב. יו"ר ועד העובדים דאז הודיע בתשובתו מ- 20.11 .06 כי באוקטובר 2006 פרש מהחברה עקב מחלוקת קשה עם המנכ"ל. בתשובתו מ- 26.4.07 הוא הוסיף כי לא היו לו קשרים עסקיים עם בעלה של העובדת או עם מישהו אחר עקב עבודתו בחברה, וכי קשריו עם בעלה של העובדת היו ידידותיים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה ראוי שמנכ"ל של חברה יערב בענייני החברה אדם שלא היה לו מעמד כלשהו בענייניה, ובייחוד כשמדובר באדם בעל זיקה פוליטית מפלגתית. אין מקום לתת לגורמים פוליטיים או עסקיים שאינם קשורים לחברה להשפיע על הניהול של ענייניה. .קבלת עובדים לחברה על פי "חוזה תקן בטחון" .הביקורת העלתה כי מקצת העובדים בחברה הועסקו על פי חוזה הנקרא "חוזה תקן בטחון". עובדים אלה לא הועסקו בתפקיד הקשור בענייני ביטחון ולא נכללו בתקני כוח האדם של היחידות בחברה. על פי הסברי החברה, חוזה זה מיועד לעובדים המועסקים בעבודות זמניות. בינואר 2006 העסיקה החברה שבעה עובדים ב"חוזה תקן בטחון": ארבעה מהם הועסקו לפי חוזה זה מלכתחילה, ושלושה מהם היו מאבטחים בחברה לפני העסקתם לפי חוזה זה. עובדים אלה מילאו מגוון תפקידים, כגון כלכלן, מפעיל במסוף ומזכירה. יצוין שאת כל המשרות האמורות לא פרסמה החברה, והיא גם לא בחרה את העובדים בהליך בחירה שוויוני ותחרותי. עוד יצוין כי שלושה מעובדים אלה הועסקו על פי חוזה זה עוד מהמחצית השנייה של שנת 2004. בתשובתו אמר המנכ"ל כי שלושה מהעובדים האמורים כבר אינם מועסקים בחברה. עוד אמר המנכ"ל כי תקן העובדים בחברה אינו מאויש במלואו, ולפיכך העסקת עובדים לפי "חוזה תקן בטחון" אינה מביאה לידי חריגה מהתקן. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי העסקת עובדים לפי "חוזה תקן בטחון" במשך זמן רב אינה עולה בקנה אחד עם החובה להעסיק עובדים במשרות שהוגדרו 106 דוח שנתי58א .ופורטו בתקן כוח האדם שאישר הדירקטוריון. משך ההעסקה של חלק מהעובדים בחוזה זה אינו מתיישב עם ההסבר של החברה שלפיו החוזה הזה משמש לעבודות זמניות. כמו כן השימוש במילה "בטחון" מטעה ואינו משקף את אופייה של העבודה בפועל, שכן רוב העובדים המועסקים לפי החוזה הזה אינם עוסקים בביטחון. במרס 2007 הודיע מנכ"ל תש"ן למשרד מבקר המדינה, בעקבות הערותהביקורת, כי יבוטל השימוש במושג "תקן בטחון". .גיוס והעסקה של מאבטחים .1. בנוהלי הביטחון של החברה נקבעו בין היתר הדרישות מעובד בתפקידי אבטחה ביחידת הביטחון, ובהן השכלה תיכונית - רצוי סטודנט; שירות צבאי מלא ביחידה קרבית; סיום קורס פיקודי בצה"ל, במשטרה או בשב"כ. הסכם העבודה האישי המיוחד לעובדי האבטחה תקף לשנה, ואפשר לחדשו מפעם לפעם - עד חמש שנים. בנוהלי הביטחון לא נקבעו דרכי הגיוס של העובדים למערך האבטחה, והחברה מגייסת עובדים אלה בשיטת "חבר מביא חבר". היא אינה מפרסמת בעיתונות מודעת דרושים ואינה פונה ללשכת התעסוקה בעניין זה. המנכ"ל אמר בתשובתו כי "מדובר בתפקיד רגיש הטעון מבדקים ביטחוניים ואמון מוגבר ולכן יש יתרון רב להיכרות קודמת של המועמדים ע"י עובדי החברה". המנכ"ל הוסיף ואמר כי שהחברה [ "פרסום המשרות למועמדים מתבצע ע"י המאבטחים עצמם באמצעות מודעות באו ]מכינהניברסיטאות" ובאתרי האינטרנט שלהן ובאמצעות ידיעות המופצות בין החברים לספסל הלימודים, וכי רמת המאבטחים שהחברה מעסיקה היא גבוהה, והדרך שנקטה החברה כדי לגייס את המאבטחים חסכה לה כספים רבים. לדעת משרד מבקר המדינה, גיוס מאבטחים חדשים בשיטה האמורה מעלה חשש שאנשים רבים העומדים בדרישות התפקיד אך אינם נמצאים במקומות שהחברה מפרסמת בהם את דרישותיה לא יתקבלו לעבודה. למרות המאפיינים הייחודיים של תפקיד המאבטח, מטעמי שוויון הזדמנויות על החברה להקפיד לפרסם בפומבי את משרותיה, וכך היא תבטיח תחרות הוגנת בין מועמדים בכוח וייצוג הולם של קבוצות האוכלוסייה השונות. 2. הביקורת העלתה שבשנת 2004 העבירה החברה שני מאבטחים שסיימו את לימודיהם האקדמיים לתפקידים אחרים: האחד לתפקיד עוזר של מנהל אגף התפעול, והאחר לתפקיד עוזר של מנהל אגף ההנדסה. החברה לא פרסמה מכרז פנימי או חיצוני לתפקידים אלה, והעובדים לא נבחרו מתוך כמה מועמדים. התפקידים האמורים לא היו בחברה לפני כן, וראשי האגפים לא ביקשו בכתב להוסיף את התפקידים האלה. מכאן שעובדים אלה התקבלו לחברה כמאבטחים בהליך שאינו שוויוני ותחרותי, ואחר כך קיבלו משרות קבועות, שוב ללא תחרות. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 107 .בתשובתו הודיע המנכ"ל כי החובה לקיים מכרז פנימי נקבעה בהסכם עם נציגות העובדים והוסיף כי "אם סבורה נציגות העובדים כי קליטתם או שיבוצם או קידומם של עובדים מסוימים אינה פוגעת ביתר עובדי החברה, אזי אינני רואה מקום לביקורת בנושא הנוגע להליך פנימי של שינוי תפקידים בתוך החברה" . בתשובתו מ - 27.3.07 הוסיף המנכ"ל כי "משעה שנציגות העובדים הגיעה עם ההנהלה להסכמות בנושאים אלה, ומשעה שאין כל טענה מאף צד שלישי על קיפוח או אפליה, הרי שמובן כי ערכי השוויון קיבלו ביטוי מלא". אחד העובדים האמורים ומנהלו של העובד האחר הודיעו למשרד מבקר המדינה ב- 25.12.06 וב- 16.11.06 בהתאמה כי העובדים התבקשו לעבור לתפקידים האמורים על סמך הכישורים המקצועיים שלהם ומפני שהממונים עליהם היו שבעי רצון מתפקודם. משרד מבקר המדינה אינו מקבל תשובות אלה. המשרות בחברה ממשלתית הן משאב ציבורי ויש עניין לציבור שיוקצו באופן שוויוני ותחרותי, ועניין לכלל המועמדים בכוח במשרות עצמן, אף אם אין בעל עניין ספציפי המתלונן על ההליך. החובה לפרסם את התפקידים בתוך החברה או מחוצה לה נועדה לשמור על עקרונות אלה, והיא אינה תלויה בהסכמה של הנהלת החברה ושל ועדי העובדים. .העסקת קרובי משפחה .1. בנוהל קבלת עובדים (שאינם בכירים) נקבע כי עובד חדש שיש לו קרוב משפחה מדרג ראשון (בן זוג, אח, הורה) או שני (דוד, בן דוד, גיס) בחברה לא יתקבל אליה ללא האישור של המשנה למנכ"ל והמנכ"ל, וכי עובד לא יהיה ממונה על עובד אחר אם הוא קרוב משפחתו. נוהל קבלת עובדים אינו חל כאמור על עובדים בכירים ועל מאבטחים. עד אפריל 2005 , מועד קביעת הנוהל בנדון (ראו להלן), לא קבעה החברה בנהליה הוראות בדבר סדרי הקבלה ואופן ההעסקה של קרובי משפחה של עובדי החברה לגבי עובדים בכירים ומאבטחים. עם זאת היה על החברה לפעול על פי עקרונות בסיסיים של המשפט הציבורי והמינהל התקין גם אם לא היה לה נוהל כתוב משלה בעניין זה. בעקבות התקנת תקנות העסקת קרובים קבעה תש"ן נוהל "העסקת קרובי משפחה" והוא אושר בוועדת כוח אדם של הדירקטוריון ב - 23.1.06 . לנוהל הזה צורף טופס "הצהרת קרובי משפחה", שימלא המועמד לעבודה, וכן טופ ס "אישור העסקת קרובי משפחה", שהמנכ"ל והיועץ המשפטי של החברה יחתמו עליו, וכך יאשרו שבדקו את הליך הקליטה של עובד שיש לו קרוב משפחה בחברה ומצאו כי ההליך תקין על פי התקנות. 2. על פי דוח על העסקת קרובי משפחה שהגישה מזכירת החברה לסגן מנהל רשות החברות הממשלתיות ב- 31.1.06 (להלן- דוח קרובי משפחה), העסיקה החברה במועד זה 23 עובדים שהיו להם קרובי משפחה בחברה, ובהם גם מאבטחים. בתשובתו הודיע המנכ"ל כי ארבעה מהעובדים שלהם קרובי משפחה בחברה אינם מועסקים בה עוד, וכן הופסקה עבודתם של שני עובדים נוספים שבביקורת נמצא כי יש להם קרובי משפחה המועסקים בחברה והם לא הצהירו על כך. במהלך הביקורת, באוגוסט 2006 , חילקה החברה לכל עובדיה טפסים, ובהם התבקשו להצהיר על קרבת משפחה לעובדים אחרים. העובדים מילאו טפסים אלה. 3. על פי הנתונים של דוח קרובי משפחה, היו בחברה ארבעה עובדים שעבדו עם קרובי משפחתם באותם מתקנים: בין שניים מהם התקיימו יחסי כפיפות, ולאחרים היו קשרי עבודה 108 דוח שנתי58א .שהיה יכול להיווצר בהם ניגוד עניינים, בניגוד לאמור בתקנות העסקת קרובים ובנוהל שקבעה כאמור החברה בעקבותיהן. בתשובתו הודיע המנכ"ל שהוא דאג כי קרובי המשפחה לא יועסקו עוד במתקן אחד - העובדים הסכימו לעבור למתקנים נפרדים בחברה, ועובד אחד עזב אותה. . . המנכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מ-14.5.07 כי החברה הפיקה את הלקחים מממצאי הביקורת שהובאו בדוח זה והיא פועלת לתיקונם. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 109 . 110 דוח שנתי58א .רשות החברות הממשלתיות .על פי סעיף 54 לחוק החברות הממשלתיות, אחד מתפקידי רשות החברות הוא לעקוב אחר מילוי המלצותיו של מבקר המדינה הנוגעות לחברות ממשלתיות ולסייע במילוין. במסגרת הביקורת בנושא העסקת עובדים בחברות ממשלתיות הציג משרד מבקר המדינה לפני הרשות כמה המלצות שנבעו מהביקורת, כמפורט להלן: 1. בתקנה4 לתקנות העסקת קרובים נקבע כי "לא יועסקו בחברה קרובי משפחה בתפקידים אשר קיימים ביניהם יחסי כפיפות ישירים או עקיפים או שקרבת המשפחה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים". בתקנות אלה יש איסור כללי על העסקת קרובים שעלולה לעורר חשש לניגוד עניינים וכפיפות; אולם בשונה מהכללים, החלים על עובדי המדינה, שבהם נקבע כי אסור להעסיק קרובים באותה יחידה אלא בסייגים שנקבעו - אין בתקנות העסקת קרובים איסור מפורש על העסקת קרובים באותה יחידה. הביקורת בחברת הרכבת, בנמל אשדוד, במקורות, ובחח"י העלתה שבחברות אלה רווחת התופעה של העסקת קרובי משפחה באותה יחידה. בחח"י הועסקו קרובים באותה יחידה אף כי הנוהל הפנימי אוסר זאת, ובמקורות הועסקו קרובים באותה יחידה אף כי ההסכם הקיבוצי אוסר זאת. בשתי החברות האחרות אין הוראה מפורשת האוסרת זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לשקול שינוי בתקנות העסקת קרובים, שבו יובהר כי האיסור על העסקת קרובי משפחה יחול לגבי העסקה באותה יחידה מינהלית, ולקבוע אמות מידה להחלת האיסור. בתשובה למשרד מבקר המדינה מסוף ינואר 2007 הודיעה הרשות כי תשקול את תיקון התקנות בעניין הנדון, ואם ת מצא לנכון לתקנן, תפנה לשם כך ליועץ המשפטי לממשלה. 2. הביקורת בחברת הרכבת העלתה כי לעובדים המועסקים בתפקידים של ניהול כוח אדם ועיבוד תשלומי שכר יש קרובי משפחה המועסקים בחברה וכי עובדים אלה מטפלים בענייניהם האישיים של קרוביהם, לרבות עניינים הנוגעים לקידומם ו שכרם. לדוגמה, הביקורת בחח"י העלתה כי לחמישה מבין 11 מנהלי מחלקות כוח אדם יש בחח"י קרובים שעניינם מטופל באותן מחלקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לבחון את האפשרות לקבוע, נוסף על ההוראות הכלליות שנקבעו בתקנות העסקת קרובים, הוראות מיוחדות ומפורשות בעניין העסקת קרובי משפחה של עובדים ביחידות שכר ומשאבי אנוש. הרשות הודיעה בתשובתה כי תבחן את האפשרות להחמיר את התקנות בעניין האמור, וכי במקרים בהם עלול להיווצר חשש לניגוד עניינים, כאשר העובדים במחלקות אלה מטפלים בעניינם של קרובי משפחתם, חל איסור כבר כיום. 3. הנהלתה של חברת נמל אשדוד השיבה למשרד מבקר המדינה כי היא לא תגיב על ממצאי ביקורת הנוגעים לפרק הזמן שלפני מועד הקמתה, פברואר 2005 , משום שאין היא אחראית למה שנעשה בנמל באותו פרק זמן. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לוודא כי ההנהלה החדשה של נמל אשדוד תפעל בנחישות גם כדי לתקן את הליקויים שהיו בנמל לפני הקמת החברה. העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 111 .4. עם הקמתה של חברת נמל אשדוד נחתם הסכם בין נציג החברה, הממונה על השכר במשרד האוצר, שהוסמך לכך על ידי האסיפה הכללית של החברה, לבין ועד עובדי הנמל והסתדרות העובדים החדשה. בהסכם נקבע כי הנהלת ה נמל לא תפטר עובד ולא תעבירו מתפקיד לתפקיד אלא בהסכמתו ובהסכמת הוועד וההסתדרות. באפריל 2005 , עם כניסתן של תקנות העסקת קרובים לתוקף, היה על הנהלת נמל אשדוד לעשות בדיקה מקיפה בדבר העסקת העובדים בה כדי לדעת אם מועסקים בנמל קרובי משפחה שיש יחסי כפיפות ביניהם או חשש לניגוד עניינים בפעילותם - מצבים המחייבים העברת עובדים מיחידה ליחידה. ואולם הדבר לא נעשה. הנהלת נמל אשדוד טענה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי לא יכלה ליישם את התקנות האמורות בגלל ההגבלות שהוטלו עליה בהסכם הקיבוצי עם ועד עובדי הנמל שנחתם עם הקמתה. בתשובת רשות החברות נאמר כי קיומם של הסכמי עבודה קיבוציים מן העבר עם עובדי חברה אינו פוטר את הנהלת החברה מביצוע בדיקה מקיפה בחברה, בדבר העסקת עובדים קרובי משפחה בכפיפות או בניגוד עניינים. הרשות הוסיפה כי אין בהסכמים הקיבוציים שהחברה חתמה עליהם כדי לפטור אותה מלפעול בהתאם להוראות כל דין. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות להבהיר לחברות הנמלים כי ההסכמים האמורים לא נועדו לתת הכשר להעסקה שלא כדין או להנציח עיוותים בהעסקת עובדים ולמנוע את תיקונם. 5. הביקורת העלתה כי כמה תאגידים קיבלו לעבודה קרובי משפחה של עובדים שדרגתם נמוכה משש הדרגות הגבוהות ביותר בלא לאפשר למועמדים בכוח מקרב כלל הציבור להתמודד על קבלת עבודה בהם בהליך שוויוני ופומבי. תקנות העסקת קרובים נוגעות בעיקר לבכירים שבקרב עובדי החברות הממשלתיות. מממצאי הביקורת שהובאו לעיל עולה כי בכמה תאגידים ניתנה עדיפות בקבלה לעבודה למועמדים שיש להם קרובים שאינם נמנים עם העובדים הבכירים בתאגיד או עם בעלי שש הדרגות הגבוהות ביותר בו. העדפת קרובי משפחה, גם כאלה שהעסקתם לא נאסרה במפורש בחיקוק, של עובדים בכל דרג שהוא בקבלה לעבודה מביאה להעסקת עובדים שאינם המתאימים ביותר לתפקידם. היא מאפשרת היווצרות של משפחות רחבות ("חמולות") של קרובי משפחה בתאגיד שעלולות לפגוע בניהולו התקין ומונעת גמישות בניהול, עקב הצורך למנוע היווצרות כפיפויות בין קרובים וחשש לניגוד עניינים בעת הצבת עובדים וניודם. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהרשות תשקול להרחיב את תחולת התקנות על כל העובדים ולא על בעלי שש הדרגות הגבוהות בלבד, ותשקול להחיל חובת דיווח של העובדים על כל קרוביהם, לרבות כאלה שלא הוגדרו במפורש בחיקוק. רשות החברות הודיעה בתשובתה כי נוכח ממצאי הביקורת, ומאחר שעברו כשנתיים מיום התקנת התקנות האמורות, היא תשקול אם ראוי להחמירן, לתקנן או להבהירן. הרשות הוסיפה כי כל איסור או הגבלה המוטלים בתקנות צריכים להיות במידה הנדרשת בלבד כדי לצמצם פגיעה באינטרסים המוגנים בחוקי יסוד. לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי הביקורת מלמדים שתקנות החברות בדבר העסקת קרו בים אינן נותנות את המענה הנדרש לתופעה של העסקת קרובים בחברות, וכי גם תופעה זו מביאה לפגיעה ניכרת באינטרסים המוגנים בחוקי היסוד. 112 דוח שנתי58א .6. בפרקים על חח"י ועל מקורות (ראו לעיל) נאמר שמספר קרובי המשפחה שחברות אלה דיווחו לרשות החברות על העסקתם בהן היה קטן במידה ניכרת ממספרם על פי ממצאי הביקורת. החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי הנתונים שבידיהן על קרובי המשפחה המועסקים בהן אינם מלאים, וכי בכוונתן לפעול להשלמת נתונים אלה. הרשות הודיעה בתשובתה כי תבחן את הסיבות לפערים בין הנתונים שהעלתה הביקורת לנתונים שעליהן דיווחו החברות האמורות. . הביקורת בשמונת התאגידים שנבדקו העלתה כי רווחה בהם התופעה של הפרת האיסורים והמגבלות בדבר העסקת קרובי משפחה וכן של עקיפתם על ידי העסקת קרובים בעלי קרבה רחוקה יותר, שאין איסור או הגבלה מפורשים על העסקתם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה תופעה זו. העדפת קרובי משפחה בהיקף גדול גורמת לכך שלא תמיד מתקבל לעבודה המועמד המתאים ביותר, והיא אינה מאפשרת ייצוג הולם במקום העבודה לכל קבוצות האוכלוסייה. תופעה זו משחיתה, פוגעת בסדרי מינהל תקין ומעוררת חשש לפגיעה בטוהר המידות, והשלמת הרשויות עם קיומה היא מעי לה בחובת הנאמנות שלהן כלפי הציבור ופוגעת באמונו בהן. החובה למגר לאלתר את התופעות הפסולות שנזכרו בדוח זה, מוטלת בראש ובראשונה על ההנהלות הבכירות של התאגידים ועל הדירקטוריונים שלהם. לשם כך עליהם להקפיד שעובדים חדשים יגויסו אך ורק בהליך פומבי, שוויוני ותחרותי שבו תינתן לכל מתחרה על משרה הזדמנות שווה לזכות בה, כמתחייב מעקרונות המשפט הציבורי. כמו כן על הנהלות התאגידים לוודא שמועמדים לקבלת משרה בתאגיד וכן כל אחד מעובדיו ימלאו הצהרה עדכנית על קרובי משפחתם המועסקים בו; ולנקוט צעדים משמעתיים כלפי מי שלא ידווחו כלל על קרובים כאלה או ימסרו דיווח חלקי או כוזב בעניין זה. זאת ועוד, מחובתן של הנהלות התאגידים לנהל מאגר נתונים שייכללו בו כל קרובי המשפחה המועסקים בתאגיד, הן בעלי קרבה מדרגה ראשונה והן בעלי קרבה רחוקה יותר. על פי נתוני המאגר עליהן למפות את הזיקות שבין העובדים ולוודא שלא תהיה בתאגיד העסקה של עובדים במצבים שבהם עלול להיווצר ניגוד עניינים, כגון מצבים של כפיפות ישירה או עקיפה בין קרובים או עבודה של קרובים באותה יחידה. הממצאים באחדים מהתאגידים שנבדקו מעלים חשש שההנהלות שלהם אפשרו לעובדים בכירים וחברים בוועד העובדים לנצל את העוצמה שהקנה להם תפקידם כדי להביא להעסקת קרוביהם. כן נמצא שכמה עובדים בכירים כיהנו גם כחברי ועד. חברות בוועד העובדים של מי שמכהן גם בתפקיד ניהולי יוצרת מצב של ניגוד עניינים. לפיכך על הנהלות התאגידים לבחון דרכים לבטל את האפשרות לכהן בשני התפקידים בעת ובעונה אחת, ולדרוש ממי שמכהן בשניהם להפסיק את כהונתו באחד מהם. משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם כלפי המעביד. אולם אין לאפשר לעובדים בכירים או לוועדי עובדים בארגונים שהם בגדר נכסים ציבוריים, להפעיל את עצמתם לשם קידום האינטרסים הא ישיים שלהם, של העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים 113 . קרוביהם או של מקורביהם. דרך פעולתן של חלק מהנהלות התאגידים, המעדיפות "שקט תעשייתי" בטווח הקצר על מינהל תקין וטוהר מידות, פוגעת פגיעה חמורה בניהול התקין של התאגידים ובציבור הנזקק לשירותיהם וכן בקופה הציבורית והיא בגדר פגיעה בחובותיהן כנאמני הציבור. בהסכם העבודה הקיבוצי בחברת מקורות נקבע כי בקבלת עובדים לחברה תינתן עדיפות לקרובי משפחה של עובדיה; וכי בוועדות לאיוש תפקידים בחברה יהיה ייצוג שווה להנהלה ולעובדים, דבר העלול לפגוע ביכולתה של הנהלת החברה להיות הגורם המכריע בעניין זה. מן הראוי שהנהלת מקורות, בשיתוף הגורמים הנוגעים בדבר, תפעל לשינוי ההסכם הקיבוצי כדי להתאימו לנורמות הראויות. הביקורת העלתה מעורבות פרטנית של שר התשתיות הלאומיות מר בנימין בן אליעזר בסיוע ובקידום עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחח"י, בעיקר באמצעות מנהלת לשכתו, וכן להעסקת עובד בתש"ן. משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי שתצא מטעם היועץ המשפטי לממשלה הודעת רענון או הנחיה המשקפת את עמדתו, לפיה חל איסור על טיפול שר או מי מטעמו בעניינים פרטניים של אנשים הפונים אליו. כן ראוי כי היועמ"ש ייתן דעתו להתנהלות השר ולשכתו בנוגע לפניות אליהם, וייבחן אותה בשים לב להנחיות היועץ. לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון וההנהלה הפעילה של כל אחד מן התאגידים להבהיר במפורש כי על בעלי התפקידים בהם להקפיד שהטיפול בפניות בענייני עובדים של גורמים מחוץ לחברה, ייעשה ללא משוא פנים ובלי קשר לזהות הפונה, תוך שמירה על העקרונות של מתן שוויון הזדמנויות, תחרות הוגנת, שקיפות ותיעוד מלא של התהליך. משרד מבקר המדינה הציג לפני רשות החברות הממשלתיות את ממצאי הביקורת העיקריים, ונוכח חומרת הממצאים המליץ לה לבחון את הצורך לבדוק מחדש את תקנות החברות הממשלתיות ולעשות בהן את השינויים האלה: להבהיר בתקנות שאסור להעסיק קרובי משפחה באותה יחידה, אף אם אין בין הקרובים יחסי כפיפות; לקבוע כללים מיוחדים ומפורשים האוסרים על עובדים ביחידות העוסקות בשכר ובמשאבי אנוש לטפל בתנאי ההעסקה של קרובי משפחה שלהם; ולהחיל את המגבלות על העסקת קרובי משפחה על כלל העובדים בחברות, ולא רק על העובדים בשש דרגות השכר הגבוהות. העסקה של קרובים ומקורבים פוגעת בציבור הזקוק לשירותי הגופים הציבוריים ובאמון הציבור בגופים אלה. היא פוגעת בחובת הנאמנות של הגופים הציבוריים כלפי הציבור, בשוויון ובייצוג הולם לקבוצות אוכלוסיה. אין להשלים עם תופעה שבה הנהלות של גופים ציבוריים מאפשרות היווצרות של משפחות מורחבות - "חמולות", של קרובים ומקורבים אשר יכולות לפגוע בניהול התקין של גופים אלה ולעשות ברכוש הציבורי כבשלהן. על הנהלות התאגידים הציבוריים שנבדקו לפעול בנמרצות למיגור התופעות הקשות שהועלו בביקורת ולהתמודד בנחישות עם גורמיהן. כמו כן, על כל גופי השלטון הנוגעים בדבר לעשות לאלתר את כל הדרוש כדי לשרש תופעות אלה, ואין להשלים עם חוסר האונים שמגלות הנהלות התאגידים בעניין. על היועץ המשפטי לממשלה, רשות החברות הממשלתיות והנהלות המשרדים הנוגעים בדבר להירתם להפסקת התופעות האמורות ללא דיחוי ובכל דרך, לרבות שינויי חקיקה לפי הצורך, שיאפשרו להנהלות התאגידים להתמודד עמן ביתר יעילות. 114 דוח שנתי58א .