משרד האוצר/ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה - אגף התקציבים

 ♦ . .מבוא .תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שב אמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, ולפיכך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. לפי סעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה, תקציב המדינה ייקבע בחוק, לשנה אחת, ויצוינו בו הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. הצעת חוק התקציב המוגשת לכנסת צריכה להיות מפורטת ויש לצרף אליה אומדן של המקורות למימון ההוצאות. אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) מ ופקד, בין היתר, על גיבוש הצעת תקציב המדינה לשם הבאתו לאישור הממשלה; על הכנת הצעת חוק התקציב, המבוססת על הצעת התקציב שאישרה הממשלה, שתוגש לאישור הכנסת; על מעקב אחר ביצוע התקציב וטיפול בשינויים הנדרשים בו במשך שנת הכספים. תקציב המדינה נחלק לסעיפים (בדרך כלל שם הסעיף מעיד על המשרד הממשלתי שאחראי לאותו סעיף). הסעיפים עצמם נחלקים לתחומי פעולה, וכל תחום פעולה נחלק לתכניות. בהצעת חוק התקציב המוגשת לכנסת ובחוק התקציב שהיא מאשרת מפורטת חלוקת התקציב לפי תכניות. לאחר שחוק התקציב מאושר שר האוצר קובע, מתוקף סמכותו על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב או החוק), הוראות מינהל בכל הנוגע לפירוט נוסף של תכניות התקציב (להלן - תקנות). התקנות והשינויים שנעשים בהן במשך השנה משמשים בסיס לניהול הפעילות השוטפת של המשרד ולבקרה של אג"ת ואגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) על ביצוע התקציב. התקנות נחלקות לתקנות הוצאה ולתקנות הכנסה, לפי אופיין. 234 דוח שנתי57ב .העודפים והרזרבות הם חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, כדי שינהל את התקציב במשך השנה ויתאים אותו לקצב ביצוע הפעולות בפועל ולצרכים תקציביים שמקורם באירועים לא צפויים המתרחשים במשך השנה. בחודשים יוני -אוקטובר 2006 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בעודפים בתקציב המדינה ואת השימוש בסעיף התקציב "הרזרבה הכללית" (להלן - הרזרבה הכללית). הבדיקה נעשתה באג"ת ובאגף החשכ"ל שבמשרד האוצר, וכן במשרדי התחבורה, הבינו י והשיכון והבריאות. .עודפי תקציב .עודפי תקציב הם סכומים שתוקצבו בחוק התקציב לשנה נתונה אך לא הוצאו באותה שנה. סעיף 13 לחוק יסודות התקציב קובע את התנאים שבהם שר האוצר רשאי להתיר העברת עודפי תקציב משנה לשנה. עוד קובע הסעיף כי עודפי תקציב שהותר להעבירם לתקציב השנה העוקבת יתווספו לתקציב של אותה שנה וייחשבו לחלק ממנו. האפשרות להעביר עודפים נועדה למנוע את קטיעת פעילותה של הממשלה בתחילת כל שנה ולאפשר לה לפעול ברציפות. כמו כן היא נועדה למנוע ממשרדי הממשלה להוציא בחפזה את התקציבים העומדים לרשותם לקראת סיום השנה כדי לנצלם בעוד מועד. יש לציין כי סעיף 13 מתיר לשר האוצר להעביר משנה לשנה גם עודפים מסכומי ההרשאה להתחייב. במסגרת דוח זה בדק משרד מבקר המדינה רק העברת עודפים בתקציב ההרשאה להוצאה1. העברת עודפי תקציב מגדילה את מסגרת ההוצאה שאישרה הכנסת, אולם מאחר שמסגרת ההכנסות נותרה בלא שינוי, העברת העודפים עלולה להגדיל את הגירעון בתקציב הנמדד על בסיס מזומנים 2 . בשנה שבה סך העודפים המועברים משנה קודמת דומה לסך העודפים הנותרים בסוף השנה, העברת העודפים אינה משפיעה על הגירעון התקציבי . להלן בטבלה 1 מוצגים נתונים על תקציב המדינה כפי שאושר בכנסת (להלן- תקציב מקורי), על עודפי התקציב, על התקציב על השינויים שחלו בו (להלן - תקציב על שינוייו או תקציב מאושר) ועל ביצוע התקציב: טבלה 1 : תקציב המדינה וביצועו ועודפי תקציב בשנים 2003 -2005 * )(במיליוני ש"ח .עודפים .שנותרו .בסוף .השנה ביצוע .ביחס .לתקציב .על .שינוייו ביצוע .ביחס .לתקציב .מקורי ביצוע .התקציב התקציב .על .שינוייו עודפי .תקציב .שהועברו .משנה .קודמת התקציב .המקורי שנת .הכספים .__________________ .1 תקציב ה"הרשאה להוצאה" הוא הסכום שהממשלה רשאית להוציא במזומן בשנת הכספים; בנוסף למגבלה על ההוצאה, תקציב "הרשאה להתחייב" מציין את הסכום המרבי שהממשלה רשאית להתחייב עליו בשנת הכספים, ושההוצאה בגינו עשויה להתבצע גם בשנות הכספים הבאות. 2 .בבסיס מזומנים ההוצאה נרשמת רק בעת התשלום ולא בעת קבלת הסחורה או השירות משרד האוצר 235 (4)-(3) (3(/)4) (1(/)4) (4) (2(+)1(=)3) (2) (1) 21,530 90% 96% 200,120 221,650 13,140 208,510 2003 18,214 92% 97% 198,990 217,204 12,868 204,336 2004 17,291 92% 99% 206,968 224,259 15,232 209,027 2005 * לא כולל תקציב המפעלים העסקיים וסעיף תקציב "תשלום חובות (קרן)"; כל הנתונים מצוינים במונחי תקציב נטו. .על פי נתוני הטבלה, בכל אחת מהשנים האמורות עודפי התקציב שהועברו משנה קודמת הגדילו את התקציב המקורי בכ- 6%-7% . עוד עולה שבכל אחת מהשנים היה ביצוע התקציב נמוך אף מהתקציב המקורי, וסכומי העודפים שנותרו בסוף השנה היו גדולים מהעודפים שהועברו משנה קודמת. יש לציין שלא כל העודפים הנותרים בסוף שנה בסעיפי התקציב מועברים לשנה שלאחריה, אלא בעיקר עודפים מחויבים (ראו להל ן). העודפים שאינם מועברים משנה לשנה משקפים אי-עמידה של המשרדים במסגרת התקציב שעמדה לרשותם בשנה נתונה. הסיבות להיווצרות עודפים בסעיפי התקציב כאמור, עודפי תקציב נוצרים כאשר משרדי ממשלה וגופים מתוקצבים אחרים לא מנצלים במשך השנה את מלוא התקציב העומד לרשותם. הסיבות לאי-ניצול מלוא התקציב מגוונות, ולהלן העיקריות שבהן: 1. המשכיות הפעילות : פעילויותיהם של משרדי הממשלה היא פעילות המתמשכת על פני זמן, ובסיומה של שנת כספים טרם נשלמו רבות מהפעילויות. במועד סיום הביקורת שיטת הרישום החשבונאי של הממשלה היא עדיין על בסיס מזומנים, על כן ייתכן שבסיומה של שנת כספים המשרדים טרם שילמו לספקים עבור עבודות שביצעו או עבור עבודות שביצוען טרם הסתיים. .2. אומדנים לא מדויקים של צורכי התקציב בעת הכנת התקציב : תהליך הכנת התקציב לשנה נתונה מתחיל כמה חודשים לפני תחילת שנת הכספים, בשעה שיש אי-וודאות לא מעטה לגבי פרמטרים רבים שלפיהם נקבע התקציב. בעת הכנת התקציב יש להשתמש במספר רב של תחזיות ואומדנים, המבוססים על ניסיון העבר ועל הנחות עבודה שונות3 . .__________________ .3 בעניין תהליך הכנת תקציב המדינה ראודוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ207- 266. 236 דוח שנתי57ב . מהתרשים עולה כי בשנת 2005 היו הפרשים גדולים בין הסכומים שהוקצו לרוב התקנות בתקציב המקורי ובין הסכומים שהוצאו בפועל. בשנת 2005 רק ב-25% מהתקנות הסכומים שהוצאו היו דומים לסכומים שהוקצו בתקציב המקורי (שיעור ביצוע של 90%-110% ) וב- 30% מהתקנות היה תת-ביצוע ניכר ביחס לתקציב המקורי (שיעור ביצוע של פחות מ -60% .) בחינה של שיעור הביצוע ביחס לתקציב על שינוייו מעלה שהשינויים בתקציב במשך שנת הכספים משמשים להתאמת התקציב לביצוע, ובעיקר לכיסוי חריגות. נוסף על כך, בשנת 2005 נמצאו832 תקנות שתקציבן המקורי היה אפס אולם הביצוע בהן היה חיובי. יצוין כי במהלך שנת הכספים הועברו למרבית התקנות הללו תקציבים. בדיקה של נתוני התקציב והביצוע לשנים 2003 ו- 2004 .מעלה ממצאים דומים למרות השינויים בתקציב שמבוצעים במשך השנה, נותרים בסוף השנה תקציבים רבים לא מנוצלים (לדוגמה, מהתרשים עולה כי בשנת 2005 ב- 59% מתקנות התקציב היה תת-ביצוע של 10% ויותר ביחס לתקציב על שינוייו). לדעת משרד מבקר המדינה , על אג"ת לבחון את הסיבות לאי -הדיוקים בתקצוב, להפיק את הלקחים הנדרשים כדי להכין אומדנים אמינים ולשפר את תכנון התקציב. 3. תוספות תקציב 4 בסוף שנת הכספים : בתקציב המדינה נעשים מדי שנה בשנה שינויים רבים. ככל שמספר השינויים וסכומיהם גדולים יותר, גוברת אי -הוודאות בפעילות משרדי הממשלה והם מתקשים לנצל ביעילות את התקציב העומד לרשותם. סכום השינויים שנעשים במשך השנה הוא יותר מ -%25 ממסגרת התקציב המקורית שאישרה הכנסת5 . חשיבות רבה נודעת גם למועד שבו נעשים השינויים במשך השנה. ככל שהשינויים נעשים במועד מאוחר יותר, המשרדים מתקשים ליישם את תכניות העבודה שלהם ולנצל את תוספות התקציב המועברות אליהם. יש לציין גם כי עד מועד אישור התקציב בכנסת לא ניתן .__________________ .4 סכומים המתווספים לתקנות התקציב השונות. סכומים אלה מקורם בהעברת עודפי תקציב משנה קודמת, בהעברות תקציב מתקנות אחרות, מתקנות רזרבה פנימיות או מהרזרבה הכללית. 5 החישוב נעשה לשנים 2003 -2005 . משרד האוצר 237 . לעשות שינויים בתקציב, ולכן בשנה שבה אישור התקציב מתעכב, מתעכב גם ביצוע השינויים בתקציב ובכלל זה העברת העודפים מהשנה הקודמת. טבלה 2: התפלגות מספר השינויים וסכומי השינויים* בתקציב לפי חודשי השנה בשנים 2003 -2005 , באחוזים .2005 2004 2003 .החודש סכום .השינויים כמות .השינויים סכום .השינויים כמות .השינויים סכום .השינויים כמות .השינויים .0.0 0.0 1.1 0.8 2.2 7.6 ינואר .0.0 0.0 4.7 2.4 2.6 2.1 פברואר .0.0 0.0 11.0 13.4 1.4 2.8 מרס .2.1 0.6 4.1 2.1 14.3 11.9 אפריל .13.2 13.0 17.9 15.6 4.1 6.1 מאי .8.7 17.2 6.0 7.8 8.4 9.3 יוני .10.5 7.7 4.4 5.4 5.0 9.2 יולי .12.5 9.7 4.9 8.5 15.4 8.9 אוגוסט .10.2 5.4 2.9 3.4 7.8 4.9 ספטמבר .3.9 3.7 7.1 4.1 2.2 3.8 אוקטובר .12.0 15.5 12.2 14.4 10.6 11.8 נובמבר .26.9 27.1 23.9 22.1 26.1 21.6 דצמבר .100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 סה"כ . 19,379 21,705 25,682 סה"כ מספר השינויים .68,849 67,766 76,905 סה"כ סכום השינויים .(במיליוני ש"ח) .7,973 11,282 14,799 מזה: העברות לרזרבה .הכללית .(במיליוני ש"ח) .* סכומי תוספות התקציב שהועברו לתקנות. .מהנתונים שבטבלה עולה כי בחודשים נובמבר -דצמבר בכל אחת מהשנים האמורות נעשו 30%-45% מהשינויים בתקציב והועברו 35%-40% מסכומי השינויים בתקציב. הדבר קורה, בין ה יתר, מאחר שלקראת סיום השנה הפעילות במשרדי הממשלה ובקרב הספקים נמרצת יותר ועל כן מחייבת ביצוע שינויים רבים יותר בתקציב, שחלקם נעשים ביוזמת המשרדים בסעיף התקציבי שבאחריותם. ההוראות בדבר העברת עודפי תקציב משנה לשנה 1. לפי סעיף13 (א) לחוק יסודות התקציב, "נותר סכום עודף באחד מסעיפי התקציב בחוק תקציב שנתי לשנת כספים פלונית... רשאי שר האוצר, בהודעה לוועדה, להתיר את השימוש באותו סכום בשנת הכספים שלאחריה לתכנית שבה נכלל, או אם אינו הוצאה מותנית בהכנסה, לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב". מכאן שהעברת עודפים משנה לשנה מ ותנית בכך שהסכום העודף שיועבר לסעיף תקציב מסוים בשנה נתונה לא יהיה גדול מהסכום העודף שנותר באותו סעיף תקציב בשנה שקדמה לה. 238 דוח שנתי57ב .סעיף 13 (ג) לחוק קובע: "נותר סכום עודף בסעיפי תקציב "רזרבות" שבחוק התקציב השנתי לשנת כספים פלונית, רשאי שר האוצר, באישורה המוקדם של הוועדה, להתיר את השימוש בו בשנת הכספים שלאחריה למטרה שיקבע". מכאן, שאם נותר בסוף שנה תקציב לא מנוצל ברזרבה הכללית, שר האוצר רשאי להעביר לסעיף תקציב מסוים עודפים בסכום גדול מהעודף שנותר באותו סעיף בשנה קודמת, על פי שיקול דעתו ובאישור ועדת הכספים של הכנסת (להלן - הוועדה) (ראו להלן בפרק על השימוש ברזרבה הכללית). 2. לפי הוראות תקנון כספים ומשק (להלן - תכ"ם) שמפרסם החשכ"ל, ועל פי הנחיות פנימיות של אג"ת, ניתן להעביר משנה לשנה "עודפי תקציב מחויבים", כלומר עודפי תקציב שיש למשרדי הממשלה התחייבות בגינם. רישום התחייבויות ואופן ניהולן 6 . לפי פרק ההגדרות בהוראות התכ"ם, התחייבות היא "מסמך, המחייב את הממשלה לשלם סכום כלשהו, הניתן על -ידי מי שהוסמך לכך על -פי חוק" 7 . רישום התחייבות במערכת החשבונאית צריך להיעשות עם חתימת חוזה או עם כריתת הסכם עם ספק ואמור לשקף את צורכי המזומנים העתידיים הצפויים בעקבות ההסכם ולהבטיח שבעתיד יוקצו תקציבים למטרה שלשמה נחתם החוזה. העברת עודפי תקציב משנה לשנה נועדה לגשר על -פני שנות תקציב עוקבות ולאפשר למשרדים רצף של פעילות. העברתם של עודפים מחויבים נועדה לאפשר למשרדים להמשיך בשנה העוקבת בביצוע פעילויות ש כבר הוחל בביצוען או פעילויות שכבר נחתם הסכם לביצוען. כאמור, עודפי תקציב המועברים משנה קודמת מגדילים את מסגרת ההוצאה הממשלתית שאישרו הממשלה והכנסת, והעברה כזו עלולה, במצבים מסוימים, להגדיל את הגרעון מעבר למתוכנן. לכן חשוב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ומ ותאם לצרכים קיימים של שמירה על המשכיות הפעילות בשנים עוקבות. לפיכך מן הראוי שבעת קבלת החלטות בעניין הבקשות להעברת עודפים יהיו בידי מקבלי ההחלטות נתונים אמינים בדבר יתרות ההתחייבויות ופריסתן על פני שנים. 1. לפי הוראות התכ"ם 8 שמפרסם החשכ"ל, "נותר עודף בתקציב משרד, ולמשרד יש התחייבויות תקפות במסגרת העודף שנותר - אגף התקציבים יאשר את העודף לשימוש בשנה החדשה, לאחר קבלת אישור מהחשב הכללי על סכומי ההתחייבויות התקפות ל-31 ,בדצמבר ועל סכומי העודף שנותרו". האישור טעון חתימה של החשכ"ל, או סגן החשכ"ל המטפל בנושא, וכן חתימה של החשבונאי הראשי, או סגן החשכ"ל, שהחשכ"ל הסמיכו לכך. נמצא כי החשבים במשרדי הממשלה מוסרים בכל שנה לאגף החשכ"ל את סכומי העודפים המחויבים שהם מבקשים להעביר משנת הכספים הקודמת, אולם אין באגף החשכ"ל אף גורם העושה בקרה על בקשות המשרדים לפני שהן מוגשות לאג"ת כדי לוודא את נכונות הנתונים המדווחים בבקשות. זאת ועוד, עד שנת 2004 נהגה החשבונאית הראשית דאז באגף החשכ"ל לחתום על הבקשות להעברת .__________________ .6 בעניין זה ראו גם בדוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה( 2004 '), עמ 140-159 . 7 לפי ההגדרה שבהוראת שעה כספי 2004/4 , התחייבות היא "הזמנה, חוזה או הסכםהמחייבים את הממשלה בהוצאה תקציבית (כנגד רכישת טובין/שירות, תמיכה או לכל מטרה אחרת, שעליה סוכם)". 8 'הוראה מס 01-01-03-08 . משרד האוצר 239 . ,עודפים, אולם במועד הביקורת נמצא כי החשבונאי הראשי אינו חותם על הבקשות מכיוון שלטענתו אין ביכולתו לוודא את נכונותם של נתוני ההתחייבויות הרשומים במערכות הכספיות. אג"ת הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה כי צוותי העבודה באגף בודקים את הדיווחים של המשרדים ומוודאים שהם סבירים לפני שהם מאשרים העברת עודפים מחויבים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אגף החשכ"ל לצקת תוכן לחובת האישור שנקבעה בהוראות התכ"ם, על מנת שיוכל לאשר את סכומי ההתחייבויות והעודף כנדרש. לאמינות הנתונים על יתרת ההתחייבויות השפעה רבה על שיפוטו של אג"ת ועל יעילות קבלת החלטותיו בכל הנוגע להעברת העודפים. 2. לפי הוראת תכ"ם 9 , אם בוטלה התחייבות שאושרו בגינה עודפים מחויבים, על חשב המשרד לדווח על כך בכתב לסגן החשכ"ל האחראי, לחשבונאי הראשי ולרפרנט האחראי באג"ת. נמצא כי נוהל דיווח זה אינו מיושם, וכי אגף החשכ"ל אינו עושה בקרה על מחיקת התחייבויות בחשבויות השונות, בין היתר על מחיקת התחייבויות שהתקבלו בגינן עודפים מחויבים. זאת ועוד, במערכות המחש ב לא מותקנים מנגנוני בקרה המתריעים כל אימת שמתבצעות מחיקות כאלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לשקול התקנה של המנגנונים האמורים במערכת הממוחשבת החדשה (להלן - המרכב"ה10 .) 3. על פי סעיף 6 (ב) לחוק יסודות התקציב, אם בתכנית שבתקציב הרגיל לא תוקצבה הרשאה להתחייב, מסגרת ההוצאה משמשת גם מסגרת הרשאה להתחייב, אולם תקופת ההתחייבות מוגבלת לסוף השנה העוקבת. לפי הוראות התכ"ם11 ,המבוססות על הסעיף האמור בפריט תקציבי בתקציב הרגיל, שלא תוקצבה בו הרשאה להתחייב, ניתן להתחייב בהיקף שלא יעלה על יתרת התקציב המאושר, בניכוי הסכום המיועד לתשלומים בגין התחייבויות העבר. את תכנון הביצוע של ההתחייבות ניתן לפרוס עד תום השנה שלאחר שנת הכספים שבה נוצרה ההתחייבות. בטבלה שלהלן מובאים פרטים על כמות פריטי התקציב הרגיל שבהם נמצאה חריגה של יותר מ- 50,000 ש"ח מהמסגרת שנקבעה בהוראות התכ"ם האמורות, כלומר הביצוע בתוספת יתרת ההתחייבויות גבוה מהתקציב המאושר: טבלה 3 : מספר פריטי תקציב רגיל שבהם נמצאה חריגה מעל 50,000 *ש"ח .תקנות תכניות תחומים סעיפים שנה .164 107 32 5 2005 .131 98 30 5 2004 .__________________ .9 הוראת שעה כספי 2004/4 מ- 5.1.04. 10 .מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה 11 'הוראת תכ"ם מס 01-01-01-06 , וכן הוראות שעה 2003/43 , 2004/4. 240 דוח שנתי57ב .241 143 36 3 2003 . * הנתונים כוללים רק פריטי תקציב שיתרת התחייבויות בהם חיובית. .מהטבלה עולה כי הייתה חריגה מהתקציב בפריטי תקציב בכל רמות התקציב, שבהם לא תוקצבה מסגרת הרשאה להתחייב. יצוין שבכל אחת מהשנים שבטבלה, בכ -10% מסעיפי התקציב הרגיל הייתה חריגה מהתקציב, כלומר מדובר בתופעה שכיחה למדיי12. תופעה זו מלמדת על אי-הקפדה על הוראות החוק. מן הראוי שאגף החשכ"ל יבדוק אם מקור התופעה בנתונים לא אמינים על יתרות ההתחייבויות או בחתימה על התחייבויות בסכומים גדולים מהמסגרת המאושרת. החשכ"ל ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 (להלן- תשובת החשכ"ל) כי חשבי משרדי הממשלה פועלים לפי הנחיות החשכ"ל, הקובעות כי על המשרדים לעדכן את התחייבויותיהם באופן שוטף במערכות הכספיות הממוחשבות. עוד ציין החשכ"ל כי הוא פרסם בשנת 2006 כמה דגשים בעניין תכנית העבודה של מבקרי הכספים בחשבויות 13 לשנת 200714, ובכלל זה גם נושא התחייבויות המשרדים שטרם נפרע ו במלואן (להלן - ההתחייבויות הפתוחות). הנחיות אלה קובעות: "יש לבצע ביקורת שתבחן את כל ההתחייבויות הפתוחות מעל שנה מתום שנת התקציב בה נפתחה ההתחייבות. כמו-כן יש לוודא כי החשבות פועלת לסגירת התחייבויות אלו, כנדרש על-פי סעיף 6 (ב) לחוק יסודות התקציב". עוד נאמר בתשובת החשכ"ל: "מהלך זה יביא לשיפור נכונות יתרת ההתחייבויות ... יגביר את נכונות העודפים המחויבים ויאפשר לחשבונאי הראשי לחתום על יתרות אלו לפני העברת הבקשות לאישור אג"ת". עוד ציין החשכ"ל בתשובתו כי גם מעבר משרדי הממשלה לעבודה במרכב"ה תורם לשיפור ונכונות יתרות ההתחייבויות, מאחר שבמערכת מרכב"ה קיימות בקרות מובנות המתריעות ומונעות רישום וניהול התחייבויות שלא בהתאם לכללים. מהאמור לעיל עולה כי קיימים ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן וכי נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. לגבי ההנחיות לביקורת של מבקרי הכספים בחשבויות, יודגש כי סעיף 6 (ב) לחוק יסודות התקציב מתייחס רק לתכניות בתקציב הרגיל שבהן לא תוקצבה הרשאה להתחייב. בנוסף לבדיקה זו יש לבחון גם את נכונות נתוני ההתחייבויות בתכניות בתקציב הפיתוח ובתכניות בתקציב הרגיל שבהן תוקצבה הרשאה להתחייב. פריסת התחייבויות על פני שנים בעת התקשרות של משרדי ממשלה עם ספקים נרשמת התחייבות חד-שנתית או רב -שנתית, המתוכננת לביצוע באותה שנה או בשנים שלאחריה. בעת רישום התחייבות, פריסתה צריכה להתאים לתכנון הביצוע של הפעילות כפי שסוכם עם הספק, כדי שהרישום ישקף נכונה את .__________________ .12 בשנת 2005 , לדוגמה, הייתה חריגה מהתקציב בכ -9% מהתחומים, בכ -8% מהתכניות ובכ - 1.5% .מהתקנות בתקציב הרגיל 13 במסגרת הרפורמה החשבונאית הכוללת המתבצעת כיום במשרדי הממשלה, הנחה החשכ"ל את משרדי הממשלה להעסיק מבקר כספים בכל חשבות. 14 הוראת שעה כספי 82-1-2006 מ- 11.12.06. משרד האוצר 241 . התחייבויות הממשלה וישמש למקבלי ההחלטות מקור מידע מהימן שבהתבסס עליו הם יוכלו לגבש החלטות בענייני תקצוב עתידי והעברת עודפים מחויבים משנה לשנה. כמו כן, במשך הזמן יש לעדכן את הרישום של פריסת ההתחייבות לפי קצב הביצוע בפועל של הפעילות. 1. פריסת התחייבויות בת קציב הרגיל : כאמור, האפשרות לפרוס את ההתחייבויות בתקציב הרגיל מותנית בכך שנקבעה בו מסגרת הרשאה להתחייב. אם בתקציב הרגיל מתוקצבת מסגרת של הרשאה להתחייב, אין מגבלה לפרוס את ההתחייבויות על פני שנים. במסמך הנחיות פנימי של אג"ת בנושא הרשאה להתחייב נאמר כי מומלץ להימנע ככל האפשר מתקצוב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל, ולהגבילה רק למקרים בהם תקופת ההתחייבות מסתיימת לאחר תום שנת הכספים שלאחר מתן ההתחייבות, או אם סכום ההתחייבות הנדרש גבוה מסכום ההתחייבות המרבי המותר לפי תקציב ההוצאה. עקב המגבלות באשר לקביעת תקציב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל והגבלת מסגרת הזמן של תקופת ההתחייבויות לשנתיים לכל היותר מתעוררים במשרדים פעמים רבות קשיים בהוצאה לפועל של הפעולות. חשבים ואנשי תקציבים מכמה משרדים הסבירו למשרד מבקר המדינה כי כאשר יש צורך לחתום על הסכם רב-שנתי במסגרת התקציב הרגיל, נוקטי ם אחת משתי שיטות: (א) חותמים על הסכם שמתחדש אחת לשנה, אם הדבר מתאפשר (צוין לפנינו כי רבות מהפעולות מתייקרות עקב חידוש שנתי של ההסכמים). (ב) מחייבים מראש את מלוא ההוצאה בתקציב ההוצאה, ובשנה העוקבת מבקשים להעביר את עודפי התקציב שנותרו. ייתכן שבעקבות זאת עודף שמקורו בהסכם מסוים "יתגלגל" כמה שנים בתקציב ההוצאה. לדעת משרד מבקר המדינה, תקצוב של הרשאה להתחייב בפעילויות שהן רב - שנתיות במהותן בתקציב הרגיל יסייע לפרוס כראוי את ההתחייבויות ולתקצב טוב יותר את ההוצאה המתוכננת על פני השנים. בזכות זאת יקטן היקף העודפים ויפחת הצורך בחידוש ההסכמים מדי שנה בשנה. הדבר יביא לניצול מועיל יותר של מסגרת התקציב הכוללת שאושרה על ידי הממשלה והכנסת ויאפשר בקרה טובה יותר על הביצוע. כבר בדוח 54 ב העיר מבקר המדינה לאג"ת שיש צורך לתקצב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל15 , אך ליקוי זה לא תוקןעד מועד סיום הביקורת הנוכחית. משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 (להלן- תשובת משרד התחבורה) כי היעדר תקצוב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל אינו מאפשר ניצול מיטבי של התקציב. עוד ציין משרד התחבורה כי ביקש מאג"ת כמה פעמים לתקצב הרשאה להתחייב בתקציב הרגיל, בייחוד בסעיפי התקציב הנוגעים לתחום המחשוב, ואולם רק במקרה אחד אישר לו אג"ת הרשאה להתחייב. אג"ת ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 (להלן- תשובת אג"ת): "קביעת מחויבויות תקציביות למספר שנות תקציב, באמצעות מנגנון ההרשאה להתחייב, מפחית את יכולתה של הממשלה לקבוע סדרי עדיפות בשנה נתונה ו/או להגיב להתפתחויות בלתי צפויות הכרוכות בהוצאה תקציבית, מבלי להגדיל את מסגרת התקציב. מנגנון ההרשאה להתחייב מיועד ככלל לתקצוב פרויקטי פיתוח, הנפרשים על מספר שנים... גם בתקציב הרגיל ישנם נושאים המתוקצבים בהרשאה, וזאת על אף שיש בהם בכדי לפגוע בגמישות הממשלה לשנות סדרי עדיפות במעבר בין השנים". .__________________ .15 ראודוח שנתי 54 ( ב של מבקר המדינה 2004) ', עמ147. 242 דוח שנתי57ב .משרד מבקר המדינה מעיר לאג"ת כי יש אמת בטענה ששימוש בהרשאה להתחייב מפחית את גמישות הממשלה בכל הנוגע לניהול תזרים המזומנים בשנים הבאות, אך אין בה כדי לפטור את הממשלה מהצורך בתקצוב הרשאה להתחייב עבור פעילויות בעלות אופי רב -שנתי בתקציב הרגיל. עקב השימוש בשיטה שתוארה לעיל, בתקציב של שנה נתונה מוקצים לעתים כספים לביצוע פרויקטים רב-שנתיים שההוצאות בעבורם ישולמו רק בשנים שלאחר מכן. לפיכך התקציב אינו משקף נאמנה את ההוצאות הצפויות בשנה האמורה, ופוחתת גמישות הממשלה בכל הנוגע לניהול תזרים המזומנים כבר באותה שנה. 2. פריסת התחייבויות בתקציב הפיתוח : ההתחייבויות בתקציב הפיתוח הן לרוב התחייבויות ארוכות טווח ובסכומים גדולים מאלה שבתקציב הרגיל. במקרים רבים מדובר בפרויקטים רב-שנתיים מורכבים, ו מהיבטים רבים יש לגביהם אי-ודאות. נמצא כי במקרים רבים בעת שהחשבויות מבצעות רישום התחייבות במערכות הכספיות הממוחשבות, הן אינן מקפידות לפרט את פריסת התשלומים החזויה של ההתחייבות לפי פרטי ההתקשרות עם הספק או הקבלן. ברירת המחדל בהיעדר פירוט כזה היא שההתחייבות מ תווספת במלואה ליתרת ההתחייבויות המיועדות לתשלום בשנה השוטפת. חשב משרד הבינוי והשיכון ציין בתשובתו מדצמבר 2006 כי לפי שעה המערכות הכספיות במשרדו אינן כוללות כלים לרישום תחזית ניצול תקציב המזומנים, וכי הבעיה הטכנית האמורה צפויה להיפתר לאחר שילובה של מערכת מרכב"ה בפעילות המשרד, שלפי המתוכנן יתבצע בשנת 2007 . החשב הוסיף כי במישור המהותי, חיזוי קצב ניצול תקציב המזומנים כרוך בהשקעת משאבים רבים מאחר שהוא מבוסס על פרמטרים רבים, שחלקם אינם ידועים מראש. עוד נאמר בתשובת החשב כי ניהול נכון של תזרים המזומנים במשרדי הממשלה מחייב הן שינוי בסיסי בתפיסת הניהול של תקציבי המשרדים, והן העמדתם של משאבים וכלים מתאימים לרשות המשרדים. בתשובת משרד התחבורה נכתב כי הערת הביקורת מקובלת עליהם, וכי "על מנת לקבל את כל עודפי התקציב בשנה שלאחר מכן יש להתחייב על סכומי המזומן במלואם בשנה הרלוונטית". יצוין כי תשובה זו מלמדת שיש שאחד השיקולים שמשרדי הממשלה מביאים בחשבון בעת רישום ההתחייבויות ופריסתן הוא נושא העברת העודפים לשנה הבאה. לדעת משרד מבקר המדינה, פריסה מדויקת ומעודכנת ככל האפשר של ההתחייבויות בתקציב הרגיל ובתקציב הפיתוח חיונית הן לצורכי תכנון תקציבי של פרויקטים רב-שנתיים והן לשם מיון נכון של העודפים לפי סוגיהם - מחויבים ולא מחויבים. בהיעדר פריסה כזאת, התקציבים אינם מנוהלים ביעילות ונוצרים עודפי תקציב שהיה אפשר לחזותם מראש. עודפי תקציב אלה אינם משקפים צרכים ומגבילים את המשרדים בניהול תזרים המזומנים שלהם. פריסה מדויקת הכרחית ממילא הן לצורך ניהול הפרויקטים, הבקרה עליהם ותכנון ההוצאות הצפויות של המשרד בטווח הקצר, הבינוני והארוך, והן לצורך הדיווח על היקף יתרת ההתחייבויות של הממשלה ועל הצפי למימושן16. .__________________ .16 בעניין זה ראו גם בדוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה( 2004 '), עמ 143-144 . משרד האוצר 243 .אופן העברת עודפי תקציב כאמור, בקשותיהם של החשבים במשרדי הממשלה באשר להעברת עודפים מחויבים מועברות לאג"ת באמצעות החשכ"ל ואם אג"ת החליט לאשרן הוא מדווח על כך לוועדה. אם הוועדה אינה מסתייגת מההחלטה הבקשה מאושרת אוטומטית בתוך 21 .יום 1. חוק יסודות התקציב אינו מבחין בין עודפים מחויבים ובין עודפים לא -מחויבים, ושר האוצר רשאי להתיר את השימוש בשניהם. בהנחיות פנימיות לניהול התקציב של אג"ת נקבע כי "ככלל, אין להעביר עודפים לא-מחויבים. בתכנון התקציבי אין להתייחס לעודפים הלא - מחויבים כמקור תקציבי... עודפים מחויבים יועברו רק לאחר בדיקת עודף המזומן בסעיף ובדיקה כי כל ההתחייבויות בגינן מועבר העודף המחויב עדיין בתוקף". נמצא, כי מדיניות אג"ת בעניין זה אינה עקבית ואחידה וכי לעתים הוא מאשר גם העברתם של עודפים לא -מחויבים. אג"ת השיב כי בקשות אלה מתקבלות מהמשרדים וההחלטה נתונה לשיקול דעתו של האגף. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי אג"ת יקבע כללים ברורים בנושא העברת העודפים הלא -מחויבים, כדי להקטין את אי-הוודאות של משרדי הממשלה, כדי לסייע להם לתכנן ולבצע פעולות תוך ניצול מיטבי של התקציב וכדי שהעברת העודפים תיעשה על פי סדרי עדיפויות ברורים. בפגישה של עובדי משרד מבקר המדינה עם הממונה על התקציבים הוא ציין כי בשל חשיבות העמידה ביעדים הפיסקאליים שקבעה הממשלה, אג"ת בוחן בקפידה את סכומי העודפים לפני העברתם למשרדים. הממונה הוסיף כי בשנים שבהן מסתמן גירעון גדול מהמתוכנן אג"ת עשוי להעדיף להקטין את העודפים המחויבים המועברים במקום לקצץ בתקציב. אי-העברת עודפים מחויבים גורמת למשרדי הממשלה לממן את התחייבויות העבר באמצעות תקציב השנה הנוכחית והדבר מהווה למעשה קיצוץ תקציבי. בשיטה זו היקף העודפים המחויבים שנותרו משנה קודמת, ושאינם מועברים, קובע את היקף הקיצוץ בכל משרד ומשרד, ללא התחשבות בצרכים וב סדרי העדיפויות של הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם משרד האוצר רואה צורך להשתמש במנגנון העברת העודפים ככלי פיסקאלי לוויסות הוצאות הממשלה לשם עמידה ביעד הגירעון בעת משבר, עליו להביא זאת לאישור הממשלה. אג"ת השיב כי אם שר האוצר יחליט בעתיד שלא להעביר את מלוא העודפים המחויבים, יובא הנושא לידיעת הממשלה. 2. נמצא שאג"ת מאשר את בקשות המשרדים להעברת עודפים מחויבים הן עבור התחייבויות שמועד פירעונן חל בשנה הקרובה והן עבור התחייבויות שייפרעו בשנים הבאות. באופן זה עוברים משנה לשנה עודפים בסכומים גדולים, אף שידוע מראש שלא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם בשנה שאחריה. לדעת משרד מבקר המדינה, התחייבויות שהתשלום בגינן מתוכנן לשנים הבאות צריכות להיות מתוקצבות מדי שנה בשנה לפי התשלומים הצפויים לאותה שנה ולא לשמש בסיס להעברת עודפים. 244 דוח שנתי57ב .אג"ת הסביר למשרד מבקר המדינה כי עובדי האגף מבצעים רישום ומעקב אחר הפרויקטים הגדולים המנוהלים במשרדים השונים ופריסת התשלומים בגינם, בהתאם להסכמים ולתחזיות מקצועיות של המשרדים הנוגעים לדבר ושל אג"ת. על כן, פרויקטים שעלות ביצועם גבוהה מתוקצבים בתקציב המזומנים של השנה השוטפת על סמך תחזית תשלומי המזומנים לאותה שנה. יש לציין כי אג"ת מבצע מעקב אחר פרויקטים גדולים בלבד, וכי החלטותיו בעניין העברת עודפים עבור פרויקטים שעלותם נמוכה יחסית - אם כי עלותם הכוללת עלולה להסתכם בסכומים ניכרים - מבוססות על נתוני התחייבויות שהוא מקבל מהחשבויות, וכפי שצוין לעיל במקרים רבים יתרת ההתחייבויות אינה נפרסת כראוי על פני שנים ואינה מבוקרת. 3. "הוצאה מותנית בהכנסה" מוגדרת בסעיף 5 לחוק יסודות התקציב: "(א) נוסף על הסכומים שהממשלה רשאית להוציא לפי סעיפים 3 ו-4 רשאית היא להוציא, בשנת כספים פלונית, את הסכום הנקוב כהוצא ה מותנית בהכנסה בחוק התקציב השנתי... וזאת בתנאי שיתקבלו התקבולים למימון ההוצאה. (ב) הממשלה רשאית להוציא את הסכומים של ההוצאה המותנית בהכנסה בתנאי שהסכום המוצא לתכנית פלונית לא יעלה על סכום התקבול שיתקבל למעשה לאותה תכנית עד תום שנת הכספים". יצוין כי סכומי הכנסה שבגינם ניתן לתקצב "הוצאה מותנית בהכנסה" מתוקצבים בתקנות של "הכנסה מיועדת". לפי ההגדרה שבסעיף 13 לחוק יסודות התקציב, "סכום עודף" לעניין הוצאה המותנית בהכנסה (להלן - עודפי הוצאה המותנית בהכנסה) הוא "עודף התקבולים שנתקבלו למימון ההוצאה על ההוצאה למעש ה". לשם חישוב עודפי תקציב, חשבויות המשתמשות במערכת "בוחן" (המערכת הממוחשבת הישנה לניהול החשבונות והכספים של משרדי הממשלה) מפיקות ממנה "דוח עודפים" המפרט את עודפי התקציב שנותרו בכל תקנה. הנתון על הסכום הכולל של התקציב המצוין בדוח זה כולל בתוכו את תקציב התקנות של "הכנסה מיועדת", ואין מובאים בו בחשבון תקבולים שהתקבלו בפועל בתקנות אלה. על מנת שיתקבל הנתון המדויק על עודפי התקציב, על החשבויות לתקן את הדוח ידנית, באופן שבתקנות המשמשות להכנסה מיועדת יצוינו התקבולים שהתקבלו בפועל בתקנה, או הסכום שתוקצב בתקנה, לפי הנמוך בהם 17 . לדוגמה, בחשבות משרד התחבורה, מבצעים את התיקון הידני האמור בקובץ אקסל, שאליו מזינים את נתוני התקציב והביצוע של כל התקנות. בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי גם במערכת המרכב"ה אין מביאים בחשבון בעת חישוב העודפים את התקבולים שהתקבלו בפועל בתקנות ה כנסה מיועדת, וכי דוח העודפים המופק ממערכת זו מחייב אף הוא תיקונים ידניים. נוסף על חוסר היעילות שבשיטת עבודה זו, היא פותחת פתח לטעויות ומקשה על ביצוע בקרה נאותה על נתוני העודפים שמגישים המשרדים לאישור אג"ת. מועדי העברת עודפי תקציב בטבלה שלהלן מובאים נתונים על מועדי העברת עודפי תקציב בשנים 2003 -2006 : .__________________ .17 על פי סעיף 5 (ב) לחוק יסודות התקציב: "עלה התקבול שהתקבל למעשה לתכנית פלונית על סכום ההוצאה מותנית בהכנסה הנקוב בחוק התקציב השנתי יועבר העודף לאוצר המדינה ואין להוציאו". משרד האוצר 245 . 246 דוח שנתי57ב .טבלה 4 : התפלגות העברת עודפי תקציב על-פי חודשים בשנים 2003 - 2006 )(במיליוני ש"ח .2006 2005 2004 2003 .% סה"כ % סה"כ % סה"כ % סה"כ חודש .0 0 0 0 0.3 44 0 0 ינואר .0 0 0 0 0 0 0 0 פברואר .0 0 0 0 0 0 0 0 מרס .0 0 0 0 0 0 15.5 2,045 אפריל .0 0 15.4 2,341 30.0 3,863 9.0 1,178 מאי .74.0 12,008 22.2 3,381 11.7 1,511 22.8 3,000 יוני .18.9 3,070 34.5 5,256 3.9 506 2.6 345 יולי .3.4 553 0.6 94 0.5 63 2.3 297 אוגוסט .0 0 3.9 596 6.5 833 24.0 3,156 ספטמבר .2.2 357 13.9 2,115 22.9 2,941 1.2 154 אוקטובר .1.5 242 9.1 1,381 7.1 910 11.9 1,558 נובמבר .0 0 0.4 68 17.1 2,197 10.7 1,407 דצמבר .100 16,230 100 15,232 100 12,868 100 13,140 סה"כ בדוח 55 ב של מבקר המדינה 18 הובאו דוגמאות לכך שבשנת 2003 אג"ת העביר לידיעת הוועדה עודפי תקציב רבים רק לקראת סוף השנה, ונאמר כי מן הראוי היה שרוב העודפים יועברו לתקציב המשרדים בחודשים הראשונים של שנת הכספים, בכפוף למועד סגירת הספרים במשרדי הממשלה. מנתוני טבלה 4 ניכר כי ישנה הקדמה במועדי העברת העודפים, בייחוד בשנים 2005 -2006 , לעומת שנים קודמות, כגון שנת 2004 , שבה כמחצית העודפים הועברו רק ברבעון האחרון של השנה. דוגמאות לליקויים בהעברת עודפי תקציב בסריקה של נתוני התקציב לשנים 2003 -2005 נמצאו כמה תופעות של העברת עודפים באופן שפורמאלית אינו מנוגד להוראות חוק יסודות התקציב, אך מצביעות על התנהלות לא שקופה ועל עבודת מטה לקויה. להלן פרטים: 1. נמצאו עודפי תקציב שהועברו לתקנות שהתקציב המקורי בהן היה אפס. עודפים אלה הועברו לאחר מכן לתקנות תקציב אחרות, ולפיכך בתקנות הראשונות גם התקציב על שינוייו בסוף השנה היה אפס. .__________________ .18 דוח שנתי55 ב של מבקר המדינה( 2005 '), עמ 255-257 . משרד האוצר 247 . טבלה5 : עודפים שהועברו לתקנות עם תקציב אפס בשנה הנוכחית .תקציב פיתוח תקציב רגיל .סך כספי .(באלפי ש"ח) מספר תקנות סך כספי .(באלפי ש"ח) מספר תקנות שנת העברת .העודפים .26,601 22 75,563 83 2003 .135,899 34 95,506 84 2004 .3,234 5 19,369 40 2005 בטבלה5 נכללו רק נתונים על תקנות שבסוף השנה הקודמת הייתה בהןיתרת התחייבויות. כלומר העודפים שהועברו לתקנות אלה לשם מימון התחייבויות העבר שימשו בסופו של דבר למטרות אחרות. מעקב אחר סכומים אלה העלה כי בשנת 2004, כ-200 מיליון ש"ח מתוכם הועברו לרזרבה הכללית מ-89 תקנות תקציביות (על העברת תקציבים לרזרבה הכללית ראו להלן). עוד נמצא שגם לתקנות עם תקציב אפס שלא הייתה בהן יתרת התחייבות בסוף שנה קודמת הועברו עודפי תקציב. בשנת 2003 הסתכמו העודפים האמורים בכ-97 מיליון ש"ח, בשנת 2004 בכ-278 מיליון ש"ח וב- 2005 בכ-96 .מיליון ש"ח 2. נמצאו תקנות שהועברו אליהן עודפי תקציב בסכומים גדולים מתקציבן המאושר לשנה קודמת, בהן תקנות רבות שלא תוקצבה להן כל הרשאה להוצאה בשנה קודמת, או שהתקנה כלל לא הייתה קיימת בשנה קודמת. טבלה 6 : עודפי תקציב שהועברו בסכום גדול מהתקציב המאושר בתקנה לשנה קודמת .2005 2004 .241 404 מספר התקנות שהועברו אליהן עודפים בסכום גדול מהתקציב .המאושר לשנה קודמת .148 304 מזה: מספר התקנות שתקציבן המאושר לשנה קודמת היה אפס .1,922 2,250 )סכומי העודפים שהועברו לתקנות (במיליוני ש"ח .1,226 1,583 מזה: לתקנות שתקציבן המאושר לשנה קודמת היה אפס (במיליוני .ש"ח) סכומם הכולל של עודפים אלה היה כ-17% מכלל העודפים שהועברו לתקציב לשנת 2004 וכ-13% מכלל העודפים שהועברו לתקציב לשנת 2005. בתשובת אג"ת צוין כי בעקבות מדיניותו להפחית את מספר תקנות התקציב, הוא מאחד במעבר בין השנים כמה תקנות לתקנה אחת. בשל כך מועברים לעתים עודפים מכמה תקנות לתקנה אחת, וייתכן שסכומם הכולל של העודפים המועברים גדול מהתקציב שאושר לתקנה הבודדת בשנה הקודמת. אג"ת ציין כי לפני שיעביר את העודפים משנת 2006 לשנת 2007 הוא יוציא הנחייה ולפיה לא יועברו עודפים לתקנה כלשהי מעבר לסך העודפים שנרשמו באותה התקנה, חוץ מאשר בנסיבות שתוארו לעיל. 248 דוח שנתי57ב .ההסבר של אג"ת בעניין הפחתת מספר תקנות התקציב אינו מניח את הדעת, מה גם שאג"ת לא אישש את טענתו באמצעות נתונים ומסמכים מתאימים. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בתופעות מהותיות שנראה כי אינן סבירות, מן הראוי שאג"ת יבחן וינתח אותן ולהבא יקפיד יותר על תקינות תהליך האישור של העברת עודפי תקציב ועל שקיפותו. דיווח לכנסת נמצא כי הכנסת אינה מקבלת כל דיווח על הסכום הכולל של העודפים שהועברו משנת תקציב קודמת לסעיפי תקציב השנה השוטפת. פירוט כזה צוין בעבר ברמת סעיף תקציבי בדוח החשכ"ל, במסגרת דוח על השינויים בין התקציב המקורי לבין התקציב המאושר, אולם הוא אינו מצוין בדוח לשנת 2005 . הדוח לשנת 2005 מציג את הסכום הכולל של השינויים שחלו בתקציב על שינוייו לעומת התקציב המקורי, ללא הבחנה בין שינויים שמקורם בהעברת עודפים, בהפשרת רזרבות, בקיצוצים ובתוספות תקציב. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסת היא הגוף המאשר את תקציב המדינה, ובכך שהתקציב הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו נקבעים סדרי העדיפויות והמדיניות הפיסקאלית של הממשלה, מן הראוי שיוצג לה מידע מלא ומפורט באשר למקור השינויים בתקציב. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, החשכ"ל ציין בתשובתו כי בדיווח על ביצוע התקציב לשנת הכספים 2006 .יוצגו השינויים בתקציבו של כל משרד ממשלתי לפי סוגם .השימוש בסעיף תקציב "הרזרבה הכללית" .בתקציב המדינה יש כמה סוגי רזרבות. הרזרבה הכללית מתוקצבת ברמת סעיף תקציבי והיא מיועדת למימון אירועים לא צפויים המתרחשים במשך שנת הכספים. נוסף על כך יש רזרבות "פנימיות" למטרות שונות המתוקצבות בסעיפי התקציב השונים. בחוק יסודות התקציב נקבעו הוראות באשר לסמכותו של שר האוצר להקצות ולהפשיר לשימוש סכומי רזרבה. שימוש ברזרבה הכללית כסעיף מעבר או כסעיף שאליו מועברים סכומים שקוצצו מהתקציב נמצא כי אג"ת משתמש ברזרבה הכללית כסעיף "מעבר", דהיינו סעיף המשמש להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, וגם כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה, מכוח החלטות ממשלה, בלי לשנות את חוק התקציב השנתי. חוק יסודות התקציב אינו מא פשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי התקציב 19 . סעיפים 11 )(ה .__________________ .19 למעט מקרים שבהם הדבר נדרש עקב שינויים, שהממשלה החליטה לבצע, במבנה משרדי משרד האוצר 249 .ו-12 (א) לחוק מאפשרים לשר האוצר להעביר לרזרבה הכללית כל סכום מתוך כל תכנית בתקציב, וכן לקבוע את המטרות שלשמן יוצאו הסכומים שברזרבה הכללית. החוק מפרט באילו מקרים הקצאת סכומים מהרזרבה הכללית לסעיפי תקציב אחרים טעונה אישור מוקדם של הוועדה ובאילו מקרים יכול שר האוצר להסתפק בהודעה לוועדה. לשם העברת כספים מסעיפי התקציב השונים לרזרבה הכללית נדרשת רק הודעה לוועדה. חוק יסודות התקציב אינו קובע מנגנון שבאמצעותו יתבצעו ויירשמו קיצוצים בתקציב במשך שנת הכספים. טבלה 7 : שינויים ברזרבה הכללית במהלך השנה, בשנים 2003 -2005 )(מיליוני ש"ח .סכום שנותר ברזרבה .הכללית בסוף השנה הקצאות .מהרזרבה .(הפשרה .של הרזרבה .הכללית) העברות .מהרזרבה .הכללית .לסעיפי .תקציב .אחרים הפחתות .המועברות .לרזרבה .הכללית** העברות .לרזרבה .הכללית .מסעיפי .תקציב .אחרים רזרבה .בתחילת .השנה* .שנה (5)-(4)-(3(+)2(+)1) (5) (4) (3) (2) (1) .3,712 7,778 6,185 8,319 4,942 4,414 2003 .1 4,382 12,305 2,569 8,713 5,406 2004 .22 4,962 8,468 765 7,208 5,479 2005 .:מקור הנתונים עיבודים של קובצי תקציב שאגף החשכ"ל ואג"ת העבירו למשרד מבקר המדינה * ברזרבה הכללית מתוקצבים גם גופי ביטחון. ** הפחתות אלה כוללות הן קיצוצים במסגרת התקציב והן קיצוצים רוחביים בשיעור אחיד שנעשו בסעיפי תקציב שונים לשם העברת התקציבים לסעיף אחר. . מהטבלה עולה שסכומי תקציב ניכרים מועברים במשך השנה באמצעות הרזרבה ומקבלים ייעוד חדש. ההעברות נעשות לפי חוק יסודות התקציב, אולם מכיוון שהרזרבה הכללית משמשת את אג"ת לכמה שימושים בעת ובעונה אחת, לא ניתן לעקוב אחר השימוש שנעשה בתקציבים שהוקצו אליה בתחילת השנה, ובתקציבים שהועברו אליה במשך השנה אם לשם העברה לסעי ף אחר ואם כקיצוץ. הבעייתיות הנובעת מהשימושים השונים של הרזרבה הכללית מוצגת להלן: שימוש בסעיף הרזרבה הכללית כסעיף מעבר את ההחלטות על העברת תקציבים בין סעיפי תקציב מקבלת הממשלה, במסגרת שינוי סדרי עדיפויותיה, או שר האוצר. לשם ביצוע החלטות מסוג זה אג"ת מעביר את סכומי התקציב מהסעיף שממנו מועברים התקציבים לרזרבה הכללית (לפי סעיף 11 (ה) לחוק), ומשם מעביר את התקציבים לסעיף אשר אמור לקבל את התקציבים (לפי סעיף 12 (א) לחוק), לעתים בהעברה אחת ולעתים בכמה העברות. מכיוון שהרזרבה הכללית משמשת את אג"ת לכמה שימושים בעת ובעונה אחת, לעתים קרובות לא ניתן לעקוב אחר ביצוע ההחלטות. נוסף על כך, לא ניתן לדעת כיצד חילק שר האוצר את התקציב שהוקצה בחוק התקציב לרזרבה הכללית בין הסעיפים השונים; ולא ניתן להבחין איזה חלק מהסכומים שהועברו מן הרזרבה . .הממשלה או בתפקידיהם, ובלבד שהסכומים המועברים יוצאו למטרות שלשמן הוקצבו. 250 דוח שנתי57ב .הכללית לסעיף תקציב מסוים מקורו בהפשרה של הרז רבה הכללית ואיזה חלק מקורו בהעברות תקציב מסעיפים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להקל על המעקב אחר סכומים המועברים בין סעיפי התקציב ואחר סכומים המוקצים מן הרזרבה הכללית, יש להקצות בסעיף הרזרבה הכללית תכנית תקציב נפרדת שתשמש להעברת סכומים בין סעיפים ואשר תתאפס בסוף שנת הכספים. בזכות מנגנון זה תגבר השקיפות ויהיה אפשר לבצע בקרה על ביצוע מדיניות הממשלה וקיום סדרי העדיפות שלה. בפגישה של נציגי משרד מבקר המדינה עם הממונה על התקציבים בינואר 2007 הוא הודיע כי הוא מקבל את המלצת הביקורת. היעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" לפי סעיף 2 לחוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים - תקציב רגיל, המשמש לצריכה ממשלתית וכולל את ההוצאות הרגילות של הממשלה, ותקציב פיתוח וחשבון הון המשמש להשקעות של הממשלה ולהוצאות ההון שלה. חלוקת התקציב לשניים נועדה, בין היתר, למנוע העברת תקציבי ם מסעיפי תקציב פיתוח לסעיפי תקציב רגיל, כדי שייעוד התקציבים לא ישונה מהשקעה לצריכה, כלומר, למנוע "אכילת הון". השימוש שעושה אג"ת בסעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים להעברות בין סעיפי תקציב והיעדר סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" כמתחייב מסעיפים 11(ה) ו -12 (א) לחוק יס ודות התקציב, פותחים פתח לסטייה ממטרה זו ולשינוי סדרי עדיפויות של הממשלה. להלן בטבלה 8 דוגמאות למקרים מסוג זה: טבלה 8 : דוגמאות להעברת תקציבים מסעיפים בתקציב הפיתוח לסעיפים בתקציב הרגיל דרך הרזרבה הכללית בשנת 2006 .דברי הסבר לבקשה שהוגשה לוועדה סכום ההעברה .(באלפי ש"ח) סעיף מקבל סעיף מעביר ."הפניה התקציבית נועדה לתקצב את .השתתפות הרשות הלאומית לבטיחות .בדרכים לצורך הוראת בטיחות בדרכים .במערכת החינוך"* 15,000 40 - תחבורה 79 - פיתוח .התחבורה ."הבקשה התקציבית נועדה לתקצוב .פעילות הרשות לבטיחות בהתאם לסיכום .בין המשרדים"; "פנייה זו נועדה לערוך .שינויים פנימיים בתקציב משרד התמ"ת" .(כך במקור)* 15,000 40 - תחבורה 79 - פיתוח .התחבורה ."השינוי התקציבי נועד להעברת סכום .של 46 מיליון ש"ח עבור מענקי שר .הפנים על-פי חוק" 46,000 18 - רשויות .מקומיות 83 - הוצאות פיתוח .אחרות ."הפנייה התקציבית נועדה לתגבר את .תקציב שירות בתי הסוהר בסך 30 מיליון .ש"ח, לצורך תפעול 500 מקומות כליאה30,000 07 - המשרד .לביטחון פנים 83 - הוצאות פיתוח .אחרות משרד האוצר 251 בהתאם לסיכום בין משרד האוצר למשרד לביטחון פנים" "פניה זו נועדה לתגבר את תקציבו של המשרד לבטחון פנים בסך של 52,290 אלפי ש"ח למטרות הבאות..." (בהמשך מוזכרות 5 מטרות, בין היתר: תקצוב יחידת "אתגר" למטרת לחימה בגניבות רכב, תקצוב החלפת כלי רכב של המשטרה ורכישת מצלמות למלחמה בתאונות הדרכים). 52,290 ( 17,699 לסעיף 07 ; 34,591 לסעיף52) 07 - המשרד לביטחון פנים 52 - מבני משטרה ובתי סוהר 83 - הוצאות פיתוח אחרות * בתשובת משרד התחבורה צוין לגבי שתי העברות התקציב מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל של משרד התחבורה כי מדובר בתוספות תקציב לרשות לבטיחות בדרכים, על פי סיכום בין ראש הממשלה, שר האוצר ושר התחבורה והבטיחות בדרכים. על פי סיכום זה משרד האוצר היה צריך להוסיף תקציבים למשרד התחבורה ולא להעבירם מתקציב הפיתוח. לאחר שהמשרד קבל על כך, הוחזרו התקציבים באמצעות העברה מהרזרבה הכללית לתקציב הפיתוח של המשרד, ומכאן שבפועל לא הייתה העברה תקציבית מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל. .נוכח האמור בסעיפים 11(ה) ו-12 "(א) בחוק, מן הראוי להנהיג "רזרבה להוצאות פיתוח בנפרד מהרזרבה הכללית על מנת למנוע העברת תקציבים המיועדים לפיתוח לתקציב הרגיל, שכן הדבר משמעו העברת תקציבים מהשקעה לצריכה, ללא פיקוח ובקרה מספיקים. העברת סכומים שקוצצו מהתקציב לרזרבה הכללית נמצא כי בשנת 2003 נעשו כמה קיצוצים בתקציב בסכום כולל של4.5 מיליארד ש"ח, לפי החלטת הממשלה. הסכום שקוצץ הועבר לרזרבה הכללית, אולם בסוף השנה נותר ברזרבה הכללית סכום של 3.7 מיליארד ש"ח בלבד. לדברי אג"ת, לקראת סוף שנת 2003 הוחלט להעביר חלק מהסכום שקוצץ לתקציב הביטחון. השיטה לפיה סכומים שקוצצו מועברים לרזרבה הכללית אינה מאפשרת לעקוב אחרי הסכומים הללו ואינה מאפשרת לדעת אם התקציבים הועברו מן הרזרבה לסעיפי תקציב אחרים, ואם כן - לאילו סעיפי תקציב הם הועברו. מנגד, כאשר ועדת הכספים מתבקשת לאשר העברה של סכומים מהרזרבה, אין היא יודעת מה מקור התקציבים ואם מקורם בקיצוץ שבוצע בסעיפי תקציב אחרים. בפגישה שהתקיימה בין נציגי משרד מבקר המדינה ובין הממונה על התקציבים בינואר 2007 הסביר הממונה שהאירוע המדובר, דהיינו העברת סכום שקוצץ לרזרבה הכללית והפשרתו לאחר מכן, הוא חד-פעמי ולכן אין מקום ל קביעת נהלים בנושא. הסמכות לאשר העברות לרזרבה הכללית וממנה כאמור, תקציב המדינה משקף את המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפויות של הממשלה בעת אישור התקציב. קצב ההתקדמות של ביצוע הפעולות במשך שנת הכספים והתרחשותם של אירועים לא צפויים מחייבים ביצוע שינויים בתקצי ב. העברת תקציבים בין סעיפי תקציב 252 דוח שנתי57ב .משמעה שינוי מדיניות וסדרי עדיפויות, ועל פי החוק העברה כזאת מותנית במסירת הודעה בעניין לוועדה או בקבלת אישור מראש ממנה. החוק אינו מגדיר באילו מקרים יש להביא להחלטת הממשלה שינויים בתקציב כדוגמת העברת תקציבים בין סעיפי תקציב, העברת תקציבים בין תקציב הפיתוח לתקציב הרגיל וקיצוצים במסגרת התקציב. בפועל יש שמתקבלת החלטת ממשלה בנושא ויש שמתקבלת החלטה במשרד האוצר. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודת מטה כדי להגדיר סמכויות בכל הנוגע להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב. עבודת מטה זו צריכה בין היתר לגבש כללים להבחנה בין העברות תקציב בין סעיפים שמטרתן לווסת את תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב בין סעיפים שיש בהן משום שינוי סדרי עדיפויות או קיצוצים; ולקבוע אמות מידה למצבים בהם שינויים הנוגעים לסדרי עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה. כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי. להלן שתי דוגמאות להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב באמצעות שימוש ברזרבה הכללית: 1. באוגוסט 2006 הועבר סכום של 400 מיליון ש"ח מתקנות תקציב של חברת מע"צ שבסעיף תקציב "פיתוח תחבורה ( 79 ) לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית". בקשת ההעברה שנמסרה לוועדה אוחדה עם בקשה להעברת תקציב של 121.2 מיליון ש"ח מסעיף79 לרזרבה הכללית במסגרת קיצוץ בת קציב לשם מימון הוצאות הלחימה בצפון, לפי החלטת הממשלה. בדברי ההסבר שצורפו לבקשת ההעברה לוועדה לא צוין שמדובר בעצם בשתי העברות תקציב, שכל אחת מקורה בסיבה אחרת. מתשובת אג"ת ומפגישות של עובדי משרד מבקר המדינה עם נציגי אג"ת עולה כי ההחלטה לגבי הפחתת 400 מיליון ש"ח התקבלה באג"ת והוצגה לפני הממשלה אך לא הובאה לאישורה. לטענת אג"ת, הוא מוסמך לעשות העברות מסוג זה מכיוון שמדובר בהתאמה של תקציב המזומן לקצב ביצוע התקציב, ללא פגיעה בהרשאה להתחייב. עוד ציין אג"ת כי העברתם של תקציבים שלא ינוצלו לשימושים אחרים נעשית משיקולים כלל -מערכתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, דוגמה זו ממחישה את הצורך בקביעת כללים ברורים באשר לסמכות להעביר תקציבים בין סעיפי תקציב. נוסף על כך, במקרה זה אג"ת לא שמר על עקרון השקיפות, ומן הראוי היה ששתי ההעברות יובאו לאישור ועדת הכספים בשתי בקשות נפרדות ושלכל בקשה יצורפו דברי הסבר מתאימים. 2. באוגוסט 2006 הועברו200 "מיליון ש"ח מתקנת התקציב "השקעות ברכבת ישראל שבסעיף תקציב "הוצאות פיתוח אחרות" (83 ) לרזרבה הכללית. בדברי ההסבר לוועדה צוין שההפחתה בתקציב נעשתה לפי החלטת הממשלה. במכתבים ששלח באוגוסט 2006 מנכ"ל משרד התחבורה לממונה על התקציבים בתגובה על שתי ההפחתות שתוארו צוין כי הבקשות בעניין ההפחתות הועברו על ידי אג"ת לאישור הוועדה ללא תיאום מראש עם משרד התחבורה. בפגישה עם הממונה על התקציבים נמסר כי ההפחתות תואמו עם אנשי משרד התחבורה, אולם אין ברשותו מסמכים המוכיחים את הדבר. משרד האוצר 253 . לדעת משרד מבקר המדינה, לפני שאג"ת מעביר לאישור הוועדה בקשה לקצץ בתקציבו של אחד המשרדים, עליו לכל הפחות להודיע על כך למשרד האמור. המחלוקת בין שני המשרדים מלמדת על היעדר תיעוד מתאים של תהליך קבלת ההחלטות. אג"ת ציין בתשובתו כי בעתיד הודעה בנושאים כגון אלה תימסר למשרד הנוגע בדבר וכי יוציא הנחייה ולפיה על עובדי אג"ת לתעד דיונים עם המשרדים השונים בעניין ביצוע שינויים בסכומים ניכרים בתקציבם. פניות לוועדת הכספים נמצא כי כאשר אג"ת מעביר לוועדה בקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה אין הוא מפרט את פרטי ההחלטה - מספרה, מועד קבלתה בממשלה ותוכנה. כמו כן, בבקשות האמורות מצוין התקציב המעודכן בכל אחד מפריטי התקציב לאותה נקודת זמן, אולם חסר מידע על התקציב המקורי שאושר לפריטים האמורים בחוק התקציב לאותה שנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על אג"ת להבטיח שהמידע המצוין בבקשות לשינויים תקציביים הנמסרות לוועדה יהיה מדויק, מהימן ומפורט ככל האפשר ולפעול בשקיפות המרבית כדי לאפשר לוועדה לקבל החלטה מושכלת. אג"ת ציין בתשובתו כי יפיץ הנחיות חדשות לעובדיו ולפיהן בדברי ההסבר המצורפים לבקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה יצוין מספר ההחלטה. בפגישה עם הממונה על התקציבים הוא הודיע כי יבחן אפשרות טכנית להוסיף לבקשות לשינויי תקציב גם נתונים על התקציב המקורי. . הביקורת על ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה העלתה סדרה של ליקויים אשר מצביעים על כך שחלק משיטות הע בודה הקיימות של אג"ת אינן עולות בקנה אחד עם עקרון השקיפות ואינן מאפשרות לבצע בקרה נאותה על יישום מדיניות הממשלה ועל שמירה על סדרי העדיפויות שלה. עוד נמצא כי אגף החשכ"ל אינו מקפיד על קיום הוראות שהוא עצמו קבע. בתקציב המדינה נותרים מדי שנה בשנה סכומים גדולים של תקציבים לא מנוצלים, וחלקם מועברים למשרדים כדי שישתמשו בהם בשנה העוקבת. על אג"ת לבחון את הסיבות לאי -הדיוקים בתקצוב ולהפיק את הלקחים הנדרשים כדי לשפר את תכנון התקציב, להקטין את סכום התקציבים הלא מנוצלים ואת מספרם וסכומם של השינויים בתקציב במשך השנה. שיפו רים אלה נדרשים על מנת לאפשר ניצול מועיל ויעיל יותר של מסגרת התקציב הכוללת שאישרו הממשלה והכנסת. העברת עודפי תקציב משנה לשנה נועדה לגשר על פני שנות תקציב עוקבות ולאפשר למשרדים רצף של פעילות. חשוב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ושההעברה תתבצע רק לצורך שמירה על המשכיות הפעילות. לשם כך על משרד 254 דוח שנתי57ב .האוצר לגבש מדיניות ונהלים אחידים להעברת עודפים ולהקפיד על רישום נכון ומדויק של ההתחייבויות ופריסתן ועל ביצוע בקרה נאותה עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודת מטה כדי להגדיר סמכויות בכל הנוגע להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב. עבודת מטה זו צריכה בין היתר לגבש כללים להבחנה בין העברות תקציב בין סעיפים שמטרתן לווסת את תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב בין סעיפים שיש בהן משום שינוי סדרי עדיפויות או קיצוצים; ולקבוע אמות מידה למצבים בהם שינויים הנוגעים לסדרי עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה. כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי. מאחר שמדובר בהתנהלות הנמשכת זה שני ם במשרד האוצר ובהיקפים כספיים גדולים, התוצאה היא שתקציב המדינה מנוהל ללא הצגה מדויקת של תמונת המצב התקציבית וכך נפגמת השקיפות המתבקשת והראויה, שהיא תנאי מקדים לביצוע בקרה נאותה. על משרד האוצר לשפר את סדרי הניהול של העודפים ושל הרזרבה הכללית כדי למנוע את הת ופעות עליהן הצביע מבקר המדינה בדוח זה. עליו להקפיד לעשות שימוש בתחומים אלה בהתאם להוראות החוק ולהוראות שהוא קבע ולמטרה שלשמה נועדו.