משרד התקשורת/פיקוח ואכיפה על מתן שירותי תקשורת

 ♦ . .מבוא .משרד התקשורת (להלן - המשרד) מופקד על אסדרה 5 של שירותי תקשורת בישראל. שירותי תקשורת הם, בין היתר, שירותים למתן תקשורת פנים -ארצית נייחת וניידת ותקשורת בין -לאומית, שירותים מיוחדים, שירותי אינטרנט ושירות לווייני. חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב - 1982 (להלן- החוק) והתקנות שהותקנו לפיו קובעים את כללי האסדרה. החוק קובע כי אדם לא יבצע פעולת בזק ולא ייתן שירותי בזק 6 אלא אםכן קיבל מאת שר התקשורת רישיון או היתר. בחוק נקבע עוד כי השר רשאי לקבוע ברישיון תנאים, לשנותם, להוסיף עליהם או לגרוע מהם וכי על בעל רישיון לבצע פעולות בזק ולתת שירותי בזק "באורח תקין וסדיר על פי הרישיון שהוענק לו ועל פי התקנות והכללים שנקבעו". מכוח סמכותו התקין השר את תקנות הבזק (הפיקוח על פעולותיו של בעל רישי ון), התשמ"ו - 1986 (להלן- תקנות הפיקוח). .__________________ .5 )אסדרה (הסדרה- רגולציה, ויסות, הכוונה או התקנה. 6 הפעלת מיתקן תקשורת, התקנתו, בנייתו או קיומו, הכל למטרת שידור, העברה או קליטה של סימנים, אותות, כתב, צורות חזותיות, קולות או מידע, באמצעות תיל, אלחוט, מערכת אופטית או מערכות אלקטרומגנטיות אחרות. משרד התקשורת 1159 . במועד ביצוע הביקורת החזיקו 170 תאגידים ברישיון למתן שירותים ולביצוע פעולות בזק בתחום הטלקומוניקציה, 24 מהם היו בעלי רישיונות כלליים 7 למתן שירותי בזק פנים -ארציים (טלקומוניקציה נייחת וניידת) ובין -לאומיים (להלן - רישיונות כלליים) ו -146 מהם היו בעלי רישיונות מיוחדים 8 , המוגבלים למתן סוג פעולות מסוים או שירות בזק מסוים, כגון שירותי גישה לאינטרנט, שירות אלחוטי, שירותי ניתוב שיחה ושירותי מוקד (להלן - רישיונות מיוחדים). נתח עיקרי מהפעילות בענף התקשורת שייך לכמה תאגידים בעלי רי שיון המבצעים פעילות עסקית ופיננסית ענפה. לתאגידים אלה חברות בת או חברות אחות, שאף הן בעלות רישיון. הפיקוח הציבורי מורכב משני רבדים: אסדרה של פעילות פרטית באמצעות כללים הנקבעים בחוק, בתקנות ובהוראות מינהל; ואכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח. המשרד נדרש אפוא לעסוק באסדרת ענף התקשורת, תוך ניסיון לאזן בין שורה של אינטרסים ממלכתיים, עסקיים, כלכליים וחברתיים בתחום הנשלט בעיקרו בידי בעלי רישיונות שיש להם חוזק כלכלי והשפעה ניכרת על המשק והמדינה. בפסק הדין בעניין איגוד השמאים ואח' נ' המפקח על הביטוח ואח'9 עמד השופט זמיר על הצורך בפיקוח הציבורי וציין ש פיקוח המדינה על חברות עסקיות קיבל ממד מיוחד במדינה המודרנית, שבה שוררים תנאים נוחים להתפתחותן של חברות גדולות המספקות שירותים ומצרכים חיוניים. לדבריו, החברות רוצות רווחיות, והרווחיות נובעת מן הצרכן. האינטרס של החברה והאינטרס של הצרכן מתמודדים זה כנגד זה, ובהתמודדות זו יש פער בין כוחות החברה לכוחות הצרכן. אם רק החברה והצרכן יהיו בזירה, לא יהיה לצרכן סיכוי סביר בהתמודדות , והתוצאה תהיה לא רק פגיעה בצרכן כפרט, אלא פגיעה בציבור כולו, שייאלץ לצרוך שירותים ברמה נמוכה יותר וב מחירים גבוהים יותר מן הראוי והאפשרי . דברים אלה יפים גם לענייננו. הפיקוח על עמידת בעלי הרישיונות בהוראות החוק והתקנות ובתנאי הרישיונות נעשה בידי אגף פיקוח ואכיפה במשרד (להלן - האגף). באגף שני תחומים - תחום הפיקוח הטכנולוגי ותחום הפיקוח על השירות לצרכן - ושתי מחלקות - מחלקת הפיקוח על מערכות מיוחדות ומחלקה לחקירה ולמודיעין. על פי תקן האגף, מוקצות לו 13 משרות, ובמועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 הועסקו בו עשרה עובדים. בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות שונות הנוגעות לפיקוח על שירותי בזק בתחום הטלקומוניקצי ה ולפעולות שנוקט המשרד כדי לבצע את הפיקוח והאכיפה בקרב מקבלי הרישיונות. הבדיקה נעשתה בהנהלת המשרד, באגף וביחידות המטה של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים. במועד עריכת הביקורת כיהן ח"כ משה כחלון כשר התקשורת, ומר עדן ברטל כיהן כמנכ"ל המשרד 10. אש ר לבדיקות קודמות - בשנת 2007 בדק משרד מבקר .__________________ .7 רישיון כללי- רישיון שניתן לפי החוק לקיום או להפעלה של רשת בזק ציבורית ולביצוע פעולות בזק ומתן שירותי בזק פנים-ארציים או בין -לאומיים באמצעותה. 8 רישיון מיוחד - רישיון שניתן לביצוע פעולת בזק מסוימת למתן שירותי בזק פנים - ארציים או בין-לאומיים. 9 בג"ץ 7721/96 'איגוד השמאים ואח' נ' המפקח על הביטוח ואח, פ"ד נה( 3 )625. 10 ח"כ משה כחלון החל לכהן כשר התקשורת במרץ 2009 ומר עדן ברטל החל בתפקידו ביולי 2009 . 1160 דוח שנתי62 ."המדינה את נושא ה"פיקוח על בעלי רישיונות למתן שירותי תקשורת 11 , ובשנת 2008 הוא בדק את נושא "הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות"12 . . סוגיות בתחום הפיקוח והאכיפה .אסדרת סמכויות הפיקוח בתחום התקשורת .1. ,הסמכות לפקח על ביצוע פעולות בזק ומתן שירותי בזק מעוגנת בחוק בתקנות ובהוראות הרישיונות (להלן - הוראות הדין). לשר התקשורת (להלן - השר), למנכ"ל המשרד (להלן -המנכ"ל), ולמי שהוסמך על ידם ניתנה הסמכות להפעיל שיקול דעת בדבר קביעת הוראות הפיקוח והטלת עיצום על מי שהפר את הוראות הדין. (א) בחוק נקבע שהשר רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר הפיקוח על פעולותיו של בעל רישיון והבאים מטעמו. כן נקבעו בחוק הסנקציות שיוטלו על מי שהפר את הוראות החוק והמנגנון המאפשר למנכ"ל להטיל על בעל הרישיון עיצום כספי או לחלט ערבות של בעל הרישיון. (ב) תקנות הפיקוח שהתקין השר מסדירות את סמכויות הפיקוח ולפיהן רשאי השר לדרוש מבעל רישיון למסור לו כל ידיעה ומסמך על אודות שירותי הבזק שהוא נותן במועד, במתכונת ובאופן שיורה. התקנות קובעות כי עובד המשרד שהשר הסמיכו יפקח על בעל הרישיון בכל הנוגע לפעולות בזק שהוא מבצע ולשירותי בזק שהוא נותן, והן מקנות לו סמכויות שונות לביצוע הפיקוח על בעלי הרישיונות. (ג) הרישיונות ניתנים בהתאם לחוק ולתקנות, והם מוסיפים תנאים מפורטים בדבר השירותים שעל בעליהם לתת, על הקמת מערכת התקשורת והפעלתה ועל סמכויות המנכ"ל או מי שהוסמך מטעמו לפקח על בעל רישיון. 2. המשרד מבצע בדיקות של ציוד קצה13 .ומאשר את חיבורו לרשת בזק ציבורית החוק קובע כי המייבא, מחזיק, מפיץ, מוכר, מתחזק או מחבר לרשת בזק ציבורית, למטרה מסחרית, ציוד קצה שלא ניתן לגביו אישור, יוטל עליו קנס. עוד קובע החוק כי "ממונה" שהשר הסמיכו לכך רשאי להיכנס לכל מקום בעל אופי מסחרי שלגביו יש לו חשד סביר כי מתבצעת בו פעולה המהווה עברה על ההוראה האמורה בעניין ציוד הקצה, והוא רשאי לתפוס כל ציוד קצה או מסמך שיש חשד סביר שבו או באמצעותו נעברה עברה. .__________________ .11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57 ב( 2007 '), עמ695. 12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1145. 13 ציוד תקשורת בשימושו של מנוי כגון טלפון קווי ונייד, נתב, מודם וכו', שבאמצע ותו המנוי מתחבר למערכת התקשורת של בעל רישיון. משרד התקשורת 1161 .נמצא שלא הוסמך "ממונה" שיפעיל את סמכות הפיקוח כאשר עולה חשד שמתבצעת בציוד קצה פעולה למטרה מסחרית ללא אישור. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להסמיך ממונה כאמור כדי שניתן יהיה לפקח ולאכוף את הוראות החוק. 3. במאי 2005 הסמיכה שרת התקשורת דאז 14 את הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ולאכיפה במשרד (להלן - המנהל) ואת ממלא מקומו למלא את תפקידיו ופעולותיו של המנהל המפורטים בתקנות הפיקוח, הקובעות כי המנהל יפקח על בעל הרישיון בכל הנוגע לפעולות בזק שהוא מבצע ולשירותי בזק שהוא נותן. הרישיונות הכלליים למתן שירותי רדיו טלפון נייד (להלן - רט"ן) קובעים כי המנכ"ל או מי שהוא הסמיך לכך רשאי לבצע את הפיקוח. ביתר הרישיונות הכלליים נקבע כי על פי האמור בתקנות הפיקוח, המנהל שהוסמך בידי השר רשאי לפקח על קיום הוראות הדין. ברישיונות המיוחדים נקבע כי "המפקח" הוא "מי שהשר הסמיכו לשם פיקוח על בעל הרישיון". הביקורת העל תה כי לעובדי המשרד העוסקים הלכה למעשה בביצוע פעולות פיקוח אין כתב הסמכה מטעם המנכ"ל, כנדרש ברישיונות הכלליים למתן שירותי רט"ן. בתשובת המשרד למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 (להלן- תשובת המשרד) נכתב כי נוכח תיאורי התפקיד של עובדי המשרד אין הכרח להסמיך בנפרד כל אחד מעובדי האגף. לדבריו, תפקידם של עובדי האגף הוא לבצע פיקוח ואכיפה בין שקיבלו כתב הסמכה רשמי ובין שלא קיבלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגדרת התפקיד של עובדי האגף אינה מהווה תחליף להסמכה אישית, הנדרשת ברישיונות. לפיכך על הנהלת המשרד להסדיר את מכלול הנוש אים הקשורים להסמכת העובדים כדי שהפיקוח ייעשה על פי הוראות הדין. .קביעת הליכי הפיקוח והאכיפה .כאמור, הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח. שני הרכיבים משלימים זה את זה ויוצרים ביחד פיקוח במובנו הרחב. ההלימה בין עבודת האסדרה ובין פעולות הפיקוח והאכיפה נועדה לתת תוקף להליך האסדרה ומאפשרת לבחון אם בעלי רישיונות הפרו את התנאים הכלולים ברישיונותיהם, ואם נמצא שהם אכן הפרו אותם, לשקול אם נדרש להפעיל אמצעי אכיפה. .__________________ .14 .ח"כ דליה איציק 1162 דוח שנתי62 .1. החוק קובע כי במתן הרישיון ובקביעת התנאים הכלולים בו יובאו בחשבון, בין השאר, שיקולים בדבר מדיניות הממשלה בתחום הבזק. מפרסומי המשרד15 עולה כי עיקר מדיניותו בשנים האחרונות היא "ליברליזציה הממוקדת בפיתוח תחרות בשוק התקשורת, כשטובת האזרח עומדת בראש, בתפיסה כי תחרות מביאה לצמיחה, הגדלת השקעות, הגדלת התעסוקה, ירידת מ חירים והגדלת ההיצע בתחום הטלקומוניקציה והשידורים לציבור". המשרד מפרסם באתר האינטרנט שלו מידע על פעולותיו, שבכללו מסמכי מדיניות שבהם מפורטים שיקול דעתו והחלטותיו לעניין האסדרה והשימועים שהוא עושה16. ,מסמכי המדיניות של המשרד עוסקים בנושאי אסדרה שבתחום אחריותו ובהם הטמעת טכנולוגיות תקשורת לסוגיהן, הקצאת תדרים ברשתות ובטכנולוגיות שונות והוראות הניתנות לבעלי רישיון. נמצא, כי המסמכים אינם מפרטים את עמדת המשרד בסוגיות הפיקוח והאכיפה. בתשובת המשרד נכתב כי מסמכי מדיניות בתחום האסדרה אינם מחויבים לכלול עניינים הנוגעים למדיניות אכיפה ופיקוח וכי מדיניות המשרד משתקפת בפעולותיו וכן ביוזמות חקיקה שהוא מקדם. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מערך פיקוח על פעולתם של תאגידים המספקים שירותים לציבור מחייבת גיבוש מדיניות שתגדיר את העקרונות המנחים את המשרד בביצוע פעולות הפיקוח והאכיפה. לפיכך על הנהלת המשרד לקבוע את מדיניותו בנושאי הפיקוח והאכיפה ולהביאה לידיעת עובדי המשרד, בעלי הרישיונות והציבור הרחב. 2. בהסדרי הפיקוח ניתנה לשר, למנכ"ל ולמי שהוסמך על ידם הסמכות להפעיל שיקול דעת בדבר קביעת הוראות הפיקוח והטלת סנקציות על המפר את הוראות הדין. יצוין כי בית המשפט17 דן בסוגיה שבה נתן החוק לשר הפנים "סמכות רחבה שבשיקול דעת" וקבע כי "במצב דברים זה בו הקצה המחוקק תחום פעולה רחב לרשות המינהלית, מבלי להתוות בצורה ברורה גבולות או מגבלות לפעולתה והותיר בידיה שקול דעת רחב, יש מקום כי הרשות המינהלית ת קבע לעצמה הנחיות מנהליות המגדירות את אופן פעולתה בהתאם לדרישות המציאות המשתנה". ההנחיות ואמות המידה של הנהלת המשרד אמורות להתוות את דרך הפיקוח של בעלי התפקידים המכהנים במשרד על קיום הוראות הדין. עליהן להבחין בין פעולות פיקוח יזומות ובין פיקוח שנסמך על מידע שהתקבל במשרד; לקבוע מבחנים להטלת סנקציות על המפרים; לתת הדגשים בכל הנוגע לפיקוח הנדרש, .__________________ .15 .לפי אתר האינטרנט של המשרד 16 טרם קבלת החלטות בעלות משמעות נכבדה נוהג המשרד לקיים שימוע ציבורי ובו הוא מאפשר לכלל הציבור, ובכלל זה לגופי תקשורת שיש להם עניין בנושא, להציג את עמדותיהם לפניו. 17 עת"מ (תל -אביב – יפו) 2887/05 אלקסייב סרגי נ' שר הפנים , תק -מח 2007(1 ,) 3535. משרד התקשורת 1163 .בין היתר, לגבי העמידה בחובות ההפרדה המבנית 18 , ביצוע ההוראות הטכניות וההנדסיות, קיומם של הכללים הנוגעים לתקנים שנקבעו בארץ ובעולם וביצוע ההוראות הנוגעות לנושאים כלכליים וצרכניים. הנחיות מייעל ות את פעול ות הרשות ותורמ ות לאחידות, ליציבות , לעקיבות ולשוויוניות בהפעלת הסמכות. הן מאפשרות לאזרח, הנזקק לרשות המ ינהלית, לצפות ולכלכל את צעדיו במידה סבירה של ודאות ומקלות את הפעלת הביקורת על פעולת הרשות. נמצא כי הנהלת המשרד לא קבעה הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שעל האגף לבצע כדי לבדוק את קיומם של התנאים וההגבלות שהוטלו על בעלי הרישיונות בדין וברישיונות. לפיכך לא קיבל האגף הנחיות לגבי עניינים אלה: סדרי העדיפויות שעליו לנקוט, הנושאים שיש לתת בהם הדגשים, הסמכויות שעליו להפעיל ונושאים שב הם הוא נדרש לקיים שיתוף פעולה עם גורמים נוספים במשרד ומחוצה לו. בתשובת המשרד נטען כי הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח של האגף ניתנות על פי רוב בעל פה בדיונים ובפגישות והן אינן מתועדות תמיד במסמכים רשמיים. עם זאת, ציין המשרד, כי בשנת 2012 יחל האגף בהכנת מסמכים ונהלים שישמשו "תורת הפיקוח והאכיפה" של המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי החובה לתעד הנחיות והחלטות בפרוטוקולים ובמסמכים שורשיה במשפט המינהלי הכללי ובעקרון שקיפותו של המינהל. הנחיות הניתנות בעל פה ואינן מגובות במסמכי עבודה רשמיים אינן יכולות להחליף הנחי ות כתובות וברורות שעל פיהן אמורים עובדי האגף לכלכל את צעדיהם בבואם לבצע פיקוח שיטתי ורצוף. בהיעדרן של הנחיות כתובות יש כדי לפגוע בעבודה השוטפת של האגף ולמנוע מהציבור ומבעלי הרישיונות מידע לגבי הקווים המנחים את עבודת המשרד בפיקוח ובאכיפה. לדעת משרד מבקר המד ינה, גיבוש מכלול של נהלים והנחיות לקיום פעולות הפיקוח והאכיפה עשוי להוות גם תשתית לקיום פעולה שיטתית וסדורה, המיועדת להשיג יעדים מוגדרים ולהביא ליישום מדיניות משרדית בנושא. 3. האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה הנחה את משרדי הממשלה להכין תכנית עבודה שתשמ ש כלי עזר בתהליך חשיבה אסטרטגי, תגדיר את .__________________ .18 הפרדה בין תאגידים שקיבלו רישיון ובין חברות בת או חברות בעלות זיקה המחזיקות ברישיון אחר למתן שירותי בזק. בין היתר, נדרש לקיים הפרדה מלאה בין נכסי החברות, ההנהלות, המערכות העסקיות, המערכות הכספיות והמערכות השיווקיות. חל איסור להעביר מידע מסחרי בין החברות וכן להעדיף חברה בעלת זיקה מבעל .רישיון אחר. 1164 דוח שנתי62 .המצב שאליו שואף המשרד להגיע ותתווה את הדרך למימושו19 ,. תכנית העבודה המבוססת על התקציב שאושר, תקבע, בין היתר, את התכניות המרכזיות המתוכננות, את סדרי העדיפויות הפנים-משרדיים, את המטרות העומדות בבסיס עבודת המשרד, את היע דים המרכזיים שהגשמתם תשרת מטרות אלו ואת המשימות העיקריות שיבצע המשרד לשם השגת היעדים. על פי מתווה זה, הכין המשרד בשנת 2011 תכנית עבודה ובה קבע המנכ"ל, את הפרויקטים המרכזיים שיבוצעו בשנת 2011 . לביצוע כל פרויקט מונה צוות מבין עובדי המשרד ונקבע אגף במשרד שיהיה אחראי לו. נמצא כי הנהלת המשרד לא פירטה בתכנית העבודה את התכניות המרכזיות המתוכננות ואת היעדים המרכזיים שיש לבצע בתחומי הפיקוח והאכיפה, חוץ מיעד יחיד - "הקניית כלי אכיפה" - שמטרתו להסדיר בחוק הטלת עיצומים כספיים מדורגים. המשרד ציין בתשובתו כי תכניות העב ודה משמשות כלי מרכזי לתכנון שנת העבודה וכי למשרד יש תכניות עבודה מפורטות, לרבות תכניות לאגף הפיקוח. עם זאת, ציין המשרד, בשל בעיות איוש באגף לא הוכנה תכנית עבודה אגפית לשנת 2011 , אך לאחר מינוי המנהל הוא הכין ביולי 2011 תכנית עבודה למחצית השנייה של השנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכניות אגפיות אינן יכולות להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, המיועדת להנחות את כל יחידות המשרד מתוך ראייה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים. 4. החוק מסמיך את המנכ"ל להטיל עיצום כספי על בעל רישיון שהפר את תנאי הרישיון. כאמור, בתכנית העבודה שלו לשנת 2011 קבע המשרדאת "הקניית כלי אכיפה" כיעד מרכזי שלהשגתו נדרש לתקן את החוק בדבר קביעת עיצומים כספיים מדורגים ולהשלימו עד 31.12.11 .המנכ"ל הנחה שהלשכה המשפטית תקדם את עבודת המטה לתיקון החוק. משרד מבקר המדינה בדק את ההליכים שנעשו לתיקון החוק לקביעת עיצומים כספיים מדורגים ולהלן הפרטים: (א) האסדרה של הטלת עיצום כספי בחוק נעשתה לראשונה בשנת 199920 . החוק הסמיך את המנכ"ל להטיל עיצום כספי על בעל רישיון בגין הפרות של ההוראות האמורות. העיצום נקבע על פי שיעורו של קנס בחוק העונשין, ולפי החוק הוא יגדל בכל יום שבו ימשיך בעל הרישיון להפר את ההוראות ובמצב דברים שבו בעל הרישיון חוזר על הפרה שביצע. בינואר 2007 תוקן החוק21 ונקבע ששיעורו .__________________ .19 משרד ראש הממשלה– האגף לתכנון מדיניות, מדריך התכנון הממשלתי (ספטמבר 2010 '), עמ 18 ו-42 . 20 במסגרת חוק ההסדרים למשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000 ), התש"ס- 2000 . החוק התקבל בכנסת ב- 30.12.99. 21 התיקון בוצע במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2007 ), התשס"ז - 2007 . הוא התקבל בכנסת ב- 3.1.07. משרד התקשורת 1165 .של עיצום כספי בגין הפרת חלק מההוראות 22 יגדל במידה ניכרת וחלקו העיקרי יחושב על פי הכנסתו השנתית של בעל הרישיון23 . )(ב ביולי 2008 , כשנה וחצי לאחר שהוגדל סכום העיצום הכספי, פנתה הלשכה המשפטית של המשרד למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי) וציינה כי לאחר שהוגדל שיעור העיצום הכספי התברר למשרד שכלי האכיפה שניתן בידיו מתאים להפרות מסוימות אך אינו מתאים למגוון רחב של הפרות אחרות, שלגבי הן הוא סבור כי לא יהיה זה מידתי להטיל עיצום כספי בשיעור הקבוע בחוק, וכי "באין בידי המשרד שיקול דעת או כלים מספיקים כדי להפחית את סכום העיצום הכספי הקבוע בחוק, מצא עצמו המשרד בלי כלי אכיפה יעיל לטיפול בהפרות המתבררות למשרד לעיתים תכופות". לפיכך הציע המשרד לתקן את החוק ולקבוע בו שיוטלו עיצומים כספיים מדורגים על פי חומרת ההפרות. נוסף על כך, סבר המשרד כי יש לאפשר למנכ"ל להפחית את העיצום הכספי המוצע על פי אמות מידה שייקבעו בתקנות כדי שלא יוטל עיצום כספי שאינו מידתי. מיולי 2008 ועד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011 , קיימו גורמים במשרד בראשות הלשכה המשפטית ובאגף היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים עבודת מטה ודיונים במטרה לקדם את הצעת החוק של המשרד. אף שהמשרד עסק בנושא במשך תקופה ארוכה - מעל שלוש שנים - הוא לא סיים לגבש את הצעתו הסופית לתיקון החוק, וטרם הוסדר הליך הטלת עיצומים כספיים מדורגים. בתשובת המשרד מנובמבר 2011 הוא ציין כי הכנתו של תזכיר החוק בנושא העיצומים המדורגים הושלמה ופורסמה במהלך אוגוסט 2011 . משרד המשפטים כתב בתשובתו מנובמבר 2011 כי האחריות לקידום הצעת החוק היא של משרד התקשורת וכי באוגוסט 2011 הופץ תזכיר הצ עת חוק שעניינו תיקון המנגנון להטלת עיצומים כספיים לשם קבלת הערות מהציבור וההצעה נמצאת בשלבי עיבוד סופיים. עוד כתב המשרד בתשובתו כי התהליך אורך זמן רב משום שהוא מתנהל בשעה שבחקיקה הישראלית נעשה תהליך של רוויזיה בתחום האכיפה המינהלית ובשל מגבלת המשאבים שבה נ תון המשרד. המשרד הוסיף וציין כי משרד המשפטים דרש ממנו לקדם תיקון חקיקה גם בכל הנוגע להרחבת סמכויות הפיקוח כדי שיהלמו את תיקון החקיקה בעניין העיצומים הכספיים, ולכן הוכנו טיוטות לתיקון חקיקה, והדיונים עם משרד המשפטים בנושא נמצאים בעיצומם. לדבריו, בכוונת המשרד לשלב את נושא העיצומים המדורגים ואת נושא עיגון סמכויות הפיקוח בהצעת חוק אחת. משרד המשפטים ציין בתשובתו כי נוסף על הסדרת הנושא .__________________ .22 הוראות של צו שלפיו שירות בזק נקבע כשירות חיוני, הוראות החוק בעניין קישור גומלין ושימוש במתקן בזק של אחר, הוראות החוק בעניין תכנית מספור, הוראות תקנות בעניין אופן ביצוע פעולות בזק ומתן שירותי בזק והגבלתם, הוראות בעניין תנאים ברישיון שלא סומנו כשירות חיוני, הוראה שניתנה בידי השר או המנכ"ל מתוקף סמכותם. 23 בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי סכום העיצום הכספי שהיה המנכ"ל רשאי להטיל עד אותה העת בגין הפרת הוראות החוק או רישיון היה נמוך בהתחשב במחזורי הפעילות של מרבית התאגידים הפועלים בענף, ומכאן שלעתים ההפרה הייתה משתלמת לבעל הרישיון. 1166 דוח שנתי62 . האמור, נעשית עבודה משותפת עם המשרד לשם גיבושו של תיקון החקיקה הנוגע לסמכויות הפיקוח, ועניין זה ייכלל בהצעת החוק המתגבשת. בינואר 2012 , לאחר מועד סיום הביקורת, החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לאשר את טיוטת החוק בכפוף להוספת שתי הוראות בהסכמת המשרד ומשרד המשפטים. כמו כן נדרש שהצעת החוק תתואם עם המשרד לביטחון פנים. טענת המשרד שבמשך יותר משלוש שנים הוא פעל ללא כלי אכיפה יעיל לטיפול במג וון הפרות, משקפת לדעת משרד מבקר המדינה חולשה יסודית וממשית של מערך הפיקוח. לפיכך על המשרד לוודא שהליך החקיקה יקודם באופן שיבטיח שהוא לא יימנע מהטלת עיצום כספי על בעלי הרישיונות. .הוועדה לבחינת תפקידי המשרד וסמכויותיו בתחום הפיקוח והאכיפה .תקנון שירות המד ינה (התקשי"ר) קובע, בין היתר, הוראות בנוגע לעבודתן של ועדות בשירות המדינה24 . התקשי"ר מסדיר את דרכי מינוין, את סדרי פעולתן ואת מערכת הדיווח שלהן. בהוראות נקבע כי יו"ר הוועדה אחראי לפני הממנה למכלול פעולות הוועדה ומתפקידו, בין השאר, לנהל את ישיבות הוועדה, לנס ח את דוחותיה ולהפיצם על פי הנחיות הממנה. עוד נקבע כי בסיום עבודת הוועדה יכין היו"ר, בעזרת מזכיר הוועדה או מרכזה, דוח המסכם את עבודתה ובו יפורטו הסיכומים, ההמלצות, המסקנות או ההחלטות שהתקבלו. ביוני 2008 מינה מר מרדכי מרדכי, מנכ"ל המשרד דאז (להלן- המנכ"ל דאז)25 , ועדה "לבחינה והגשת המלצות בדבר תפקידי וסמכויות פיקוח ואכיפה של משרד התקשורת" (להלן - הוועדה). הוועדה מנתה שמונה עובדים: היועצת המשפטית של המשרד, ששימשה יו"ר הוועדה, ושבעה עובדים בכירים נוספים. בכתב המינוי ציין המנכ"ל דאז כי תנאי ליעילות האסדרה בתחום התקשורת הוא פיקוח ואכיפה סדורים, שקופים ויעילים וחשוב שהמשרד יבחן אם הסמכויות והכלים הנתונים בידיו וההיערכות הארגונית שלו אפקטיביים ומתאימים לתנאי שוק התקשורת המשתנים. הוועדה התבקשה להגיש את המלצותיה לא יאוחר מאוקטובר 2008. הוועדה התבקשה לבחון, בין היתר, את הנושאים האלה: מודל הפיקוח והאכיפה המומלץ ובחינתו אל מול גורמי אכיפה אחרים; סוגי הפיקוח שלהם נדרש המשרד; סמכויות המשרד והאמצעים העומדים לרשותו לביצוע פעולות הפיקוח והאכיפה; התאמת המבנה הארגוני של המשרד לביצוע הפיקוח והאכיפה הנדרשים והאפשרות להסתייע במיקור חוץ לביצוע פעולות אלו; הפיקוח היזום והתאמת מטרות הפיקוח והאכיפה לייעוד המשרד ולתפקידיו; מידת המימוש של הסמכויות .__________________ .24 בעניין הקמת ועדות בשירות המדינה, ראו מבקר המדינה - קובץ דוחות לשנת 2011 , התשע"ב, דצמבר 2011 'עמ 11-29. 25 המנכ"ל דאז כיהן עד מאי 2009 . משרד התקשורת 1167 . הקיימות; ביצוע עתי של פיקוחים ממוקדים ובחינה ראשונית של יעילות הפיקוח והאכיפה על נותני שירותי תקשורת שלא כדין. נמצא כי אף שהוועדה הכינה במהלך עבודתה טיוטה שבה נכללו הצעות להמלצות בנושאים שונים הקשורים לפיקוח ולאכיפה, עד מאי 2009 , .המועד בו עזב המנכ"ל דאז את תפקידו, היא לא הגישה את המלצותיה הוועדה חדלה מעבודתה בלי שהדבר אושר או הוסדר בידי הנהלת המשרד. המשרד ציין בתשובתו מנובמבר 2011 כי "נושא כתיבת הדוח הסופי והמלא של הוועדה והקצאת משאבי הזמן הנדרשים לשם כך הוצג למנכ"ל דאז אולם הוחלט, בשל אילוצים הנובעים מסדרי עדיפויות של המשרד, כי נושא כתיבת הדוח הסופי של הוועדה אינו בסדר העדיפות המשרדי". המנכ"ל דאז כתב למשרד מבקר המדינה בינואר 2012 כי הוא מופתע ומ צטער שנושא חשוב זה לא זכה לגמר טיפול וציין כי בעת כהונתו כמנכ"ל הוא פעל ככל שהיה בידו לעשות על -מנת שהמלצות הוועדה יוגשו אליו. הוא הוסיף כי בשום שלב לא קיבל החלטה ולפיה בשל אילוצים הנובעים מסדרי עדיפויות של המשרד נושא כתיבת הדוח הסופי אינו בסדר העדיפויות של המשרד. יחד עם זאת הוא הסביר כי לא עמד על כך ש"סדר הדברים יתנהל על פי המועדים שבכתב המינוי" מאחר שנוכח להבין שנדרש זמן רב להשלמת עבודת הוועדה. במשרד לא נמצאו מסמכים התומכים באמור בתשובות המשרד או בתשובות המנכ"ל דאז. לפיכך לא ניתן לדעת בבירור מה ההחלטות שהתקבלו, אם היו כאלה, בהקשר לסיום עבודת הוועדה. בתשובת המשרד הוא כתב כי הוא קידם נושאים שונים שעלו בדיוני הוועדה, כגון העבודה על עיצומים מדורגים ועל סמכויות פיקוח ואכיפה במסגרת ההצעה לתיקון החוק, וכי לשם הטמעת נושאים נוספים שעלו בדיוני הוועדה היה צורך להמתין למינוי מנהל אגף חדש. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -השלמת עבודת הוועדה הביאה לכך שבפועל הנהלת המשרד לא דנה בהמלצות שנועדו לאפשר למשרד לגבש ולייעל נושאים מהותיים הנמצאים בליבת הפיקוח והאכיפה, לא החליטה איזה המלצות יש לקדם, ולא יזמה עבודת מטה מסודרת בדבר יישום ותעדוף נושאים אלו ואחרים מדיוני הוועדה. 1168 דוח שנתי62 .אגף בכיר לפיקוח ולאכיפה על מערך התקשורת .מבנה האגף ותפקידיו .על פי תקנות הפיקוח, הסמיך השר את המנהל לפקח על פעולות בעלי הרישיונות בענף התקשורת ולבדוק את מילוי הוראות החוק, התקנות והרישיונות. האגף פועל במשרד בכפיפות למנהל וממסמכיו עולה כי האגף מופקד על הפיקוח והאכיפה בכל הנוגע למילוי הוראות הדין בתחומי הטכנולוגיה והצרכנות. הוא מפקח על ההיערכות לשעת חירום ואחראי לבדיקה וניתוח הדוחות המתקבלים מבעלי הרישיונות, לניתוח ובחינת הממצאים העולים מעבודת הפיקוח, לאכיפה ותיקון ליקויים ולפניות הציבור. בשנים האחרונות חלו בענף התקשורת בארץ שינויים ניכרים. שינויים אלו החלו בשנות השמונים של המאה העשרים, שבהן הוחלט על פתיחת שוק התקשורת לתחרות, והתאפשרה כניסתם של כמה תאגידים לענף. הרישיונות החדשים שנתן המשרד לתאגידים אלה נועדו, בין היתר, להוזיל את שירותי התקשורת ולשפר את השירות לצרכן. תהליך כניסתם של תאגידים לשוק התקשורת הואץ בעשור האחרון: בשנים 1986 -2003 החזיק תאגיד אחד ברישיון כללי למתן שירותים של טלפונים נייחים, ואילו בשנת 2010 ;החזיקו עוד חמישה תאגידים ברישיון דומה בשנת 1997 החזיקו ש ני תאגידים ברישיון רט"ן, ומשנת 2002 החזיקו ארבעה תאגידים ברישיונות דומים. יצוין כי מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה26 עולה כי היקף הפדיון בענף התקשורת גדל מסך של כ-9.4 מיליארד ש"ח בשנת 1995 לכ-41.1 מיליארד ש"ח בשנת 2010 , עלייה של כ- 337%. בתרשים להלן מוצג מס פר המנויים של התאגידים למתן שירותים של טלפונים נייחים ורט"ן בשנים 2000 -2010 . .__________________ .26 השנתון הסטטיסטי לישראל 2011 (לוח 24.26.) משרד התקשורת 1169 . מן התרשים עולה כי שיעור הגידול במספר המנויים לקבלת שירותי טלפונים נייחים בין השנים 2000 -2010 היה כ-13% (מכ-3 מיליון מנויים לכ-3.4 ,)מיליון מנויים באותה תקופה עלה מספר המנויים לקבלת שירותי רט"ן בכ- 136% (מכ-4.2 מיליון מנויים לכ-9.9 .)מיליון מנויים נמצא כי אף על פי שהנהלת המשרד דנה בצורך להתאים את הפיקוח לגידול בפעולות התקשורת ובסביבה העסקית שבה פועלים בעלי רישיונות המתחרים ביניהם, בפועל לא נעשה כן. להלן הפרטים: 1. באפריל 2008 פנה המנהל הקודם (להלן - המנהל דאז) ליועץ ארגוני וכלכלי שנתן בזמנו שירותים למשרד וציין כי משנת 2000 בוצע מהלך של ביטול משרות באגף אף שמשימות האגף גדלו. הוא הדגיש כי להמשך פעילותו התקינה של האגף נדרשת תוספת של 3.5 .משרות 2. כאמור, ביוני 2008 מונתה ועדה שהתבקשה, בין היתר, לגבש המלצות בדבר התפקידים, הסמכויות, והמבנה הארגוני הנדרשים בתחום הפיקוח והאכיפה, ולבחון אם נדרש להשתמש במיקור חוץ לביצוע פעולות פיקוח ואכיפה, אך כאמור היא לא הגישה את המלצותיה. 3. ממסמך שהוכן באגף בדצמבר 2010 עולה כי על פי תקן האגף, מוקצות לו 13 משרות: המנהל, סגן המנהל, שני ראשי תחומים, ממונה על מערכות מיוחדות ושמונה עובדים נוספים. במועד הביקורת עבדו באגף עשרה אנשים וסטודנט שהועסק על פי שעות. 4. במאי 2010 פרש המנהל דאז של האגף, והמנהל שנבחר להחליף אותו בקביעות החל את עבודתו בינואר 2011 . ממסמ ך שהכין המנהל החדש לקראת פגישה עם המנכ"ל ביולי 2011 הוא ציין שנדרש ייעוץ מקצועי לשם בחינת תהליכי 1170 דוח שנתי62 . עבודה מרכזיים של האגף, שיפור וייעול תהליכי העבודה שלו והכנסת שינויים במבנה הארגוני של האגף. 5. ביולי 2011 פנה המנהל אל יו"ר ועדת המכרזים ליועצים, מחקרים וסקרי ם וכתב כי בעת האחרונה נמצא ענף התקשורת בעיצומה של מהפכה טכנולוגית, שבאה לידי ביטוי בתחומים רבים של שירותי תקשורת המסופקים ללקוחות, בתיקונים צרכניים ובחידושים טכנולוגיים. הוא ציין כי אגף הפיקוח והאכיפה פועל במתכונת ובמבנה הקיימים שנים רבות ותהליכי העבודה שלו אף הם לא השתנו זמן רב. לדבריו, לשם התאמת האגף לתמורות במערך התקשורת נדרשת פעילות של המשרד והאגף לבחינת תהליכי העבודה והמבנה הארגוני ולכן יש לפעול למתן שירותי ייעוץ מקצועיים בנושאים אלו. יצוין כי באוגוסט 2011 אישרה הוועדה פנייה לחמישה יועצים לשם קבלת הצעות לביצוע העבודה. בדצמבר 2011 , לאחר סיום הביקורת, נבחר יועץ ארגוני חיצוני. הדרישות לבחינת מבנה האגף והצורך להתאימו למורכבות הנושאים שבטיפולו עלו בשנים האחרונות כמה פעמים הן בעת מינוי הוועדה והן בעתות אחרות בידי המנהל דאז ובידי המנהל הנוכחי, אולם רק במהלך הביקורת החלה הנהלת המשרד לקדם נושאים אלה. המשרד כתב בתשובתו כי יש פער ניכר בין כוח האדם הנדרש למילוי תפקידי האגף, המטפל גם בנושא היערכות מערך התקשורת לשעת חירום, ובין כוח האדם העומד לרשותו בפועל. לטענתו, פער זה נוצר בגלל התמורות שחלו בענף, העלייה המתמדת בצורכי תחום הפיקוח והריבוי המתמיד של סוגי הרישיונות ובעליהם. הוא הוסיף כי האגף פועל זמן רב במתכונתו הנוכחית וכעת נדרש בו שינוי וחיזוק מקצועי מן ההיבט הכלכלי והטכנולוגי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד מוטלת החובה לפעול בנמרצות להתאמת מבנה האגף, פעילות ו, סמכויותיו ויכולותיו לפיקוח הנדרש לנוכח השינויים והתמורות שחלו בענף התקשורת, כדי להבטיח את יכולתו לעמוד במשימות ובאתגרים העומדים לפניו. .הפיקוח על פי הוראות הדין .1. תקנות הפיקוח קובעות כי לשם ביצוע הפיקוח רשאי המנהל, בין היתר, לדרוש מבעל רישיון להציג לפניו כל מסמך שיבקש ולהיכנס בכל עת אל מתחמי הפעילות והמשרדים של בעלי הרישיונות. התקנות עוסקות גם בדוחות שבעלי הרישיונות נדרשים להמציא למנהל, בתיקון הליקויים והפגמים שנמצאו, בדיווחים על אירועים מיוחדים ובשמירת הסודיות. במאי 2011 פנה המנהל למנכ"ל, ליועצת המשפ טית ולגורמים נוספים בהנהלת המשרד וציין כי "תקנות הפיקוח הותאמו במועד פרסומן ( 1986 ) לפעילות חברת היחידי בענף התקשורת באותם ימים". הוא ]בעל רישיון [ 'בזק', כנראה המפעיל הדגיש שיש לעדכן את התקנות ב"רוח התקופה הנוכחית". לדבריו, בשנת 2004 משרד התקשורת 1171 .החלה פעילות לתיקון תקנו ת הפיקוח, אולם היא הופסקה. היועצת המשפטית השיבה כי יש חשיבות רבה לטיפול בנושא. יצוין כי הטיוטות שהוכנו לפני כניסתו של המנהל לתפקיד עסקו בנושאים מהותיים, בהם הסמכת עובדים נוספים במשרד לקבל מידע מבעלי הרישיונות, הטיפול בליקויים שעלו בפעולות הפיקוח וההוראות ל תיקונם, תכניות העבודה והדוחות השונים שיש להגיש למשרד. אף על פי שהנהלת המשרד סברה כי יש לעדכן את תקנות הפיקוח, ובשנת 2004 ,החלה במשרד פעילות לתיקונן, עד מועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 , לא הושלם הטיפול בנושא ולא נעשו השינויים והעדכונים הנדרשים בתקנות. בתשובתו מסר המשרד כי "אכן יש מקום לעידכון התקנות, בין בדרך של תיקונן ובין בדרכים אחרות והמשרד אכן פועל בעניין זה". משרד המשפטים השיב כי במסגרת הפעילות לתיקון הצעת החוק בעניין העיצומים הכספיים (ראו לעיל) נעשית עבודה משותפת עם המשרד בעניין תיקון חקיקה הנוגע לסמכויות הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת המשרד להאיץ את הטיפול בעדכון סמכויות הפיקוח בתיאום עם משרד המשפטים ולסיימו בהקדם, זאת כדי להתאים את הסמכויות לשינויים שחלו בתחום התקשורת מאז שנת 1986 - שבה הותקנו תקנות הפיקוח לראשונה - ולשירותים המתקדמים הצפויים בעתיד. 2. תקנות הפיקוח מנחות את המנהל בכל הקשור לפיקוח על בעלי הרישיונות הכלליים והמיוחדים, ובכלל זה בעניין הדוחות שעליהם להגיש. הרישיונות מסדירים גם את הפיקוח בנושאים מינהלתיים, טכנולוגיים, הנדסיים, צרכניים וכלכליים, שבכללם הגבלות הנוגעות להעברת רישיון ונכסיו, הקמת מערכות על פי תכניות הנדסיות, שימוש בתדרים, בדיקות תחזוקה, אספקת שירותים למנויים ורמת השירותים שבעלי הרישיונות צריכים להעמיד לרשותם. ברישיונות מצוין שהמנהל או מי שהוא הסמיך לכך רשאי לפקח על פעולותיו של בעל הרישיון לשם בחינת מילוי הוראות החוק והתקנות. ב-12 מתקנות הפיקוח נקבע כי "המנהל רשאי" לעשות פעולות פיקוח מסוימות. בין היתר הוא רשאי לעשות כל פעולה הדרושה לפי התקנות, לדרוש מבעלי רישיונות להציג לו כל מסמך, לדרוש שינויים בדוחות שהוגשו, לדרוש מידע הקשור לאירועים מיוחדים, לדרוש דוחות שונים וחוזים עם צרכנים. גם ברישיונות מצוינות פעולות ש"המנהל רשאי" לעשותן, וביניהם נכלל סעיף שלפיו המנהל רשאי להורות לבעל הרישיון בדבר אופן פרסום התעריפים. נמצא כי אין לאגף נהלים והנחיות המסדירים את פעילות המנהל. נהלים אלה נדרשים להסדרת מכלול הנושאים שבתחום סמכותו על פי הוראות החוק, התקנות והרישיונות. 1172 דוח שנתי62 . בתשובתו ציין המשרד כי מסמכי היסוד שעליהם מתבססת עבודת הפיקוח והאכיפה הם החוק, התקנות והרישיונות. עוד כתב המשרד בתשובתו כי בשנת 2011 החל האגף לעסוק בהגדרת נהלים חדשים, ויש כוונה להמשיך לעסוק בנושא חשוב זה בשנת 2012 . משרדמבקר המדינה מעיר כי על המשרד להאיץ את הפעילות לקביעת נהלים שיסדירו את עבודת האגף, ובייחוד נהלים הנוגעים לנסיבות שבהן התקנות מאפשרות למנהל להפעיל שיקול דעת, שכן הם אמורים לסייע בידו בעבודתו ולהבטיח טיפול יעיל ושוויוני בבעלי הרישיונות. .הפיקוח באמצעות הדוחות שעל בעלי הרישיונות להגיש למשרד .1. בתקנות הפיקוח מפורטים הדוחות שעל בעל רישיון כללי להמציא למנהל, בהם תכנית פיתוח רב-שנתית , תכנית רכש רב-שנתית , תכנית עבודה שנתית, דוח פעילות רבעוני ודוח ביצוע חודשי. התקנות מפרטות את הנושאים האמורים להיכלל בדוחות אלו וקובעות את מועדי הגשת ם. התקנות מציינות עוד מגוון רחב של דוחות הנדרשים מבעלי הרישיונות, בהם שישה דוחות בנושאי תפעול, ארבעה דוחות בנושאי איכות שירותי הבזק ושלושה דוחות בנושאים שונים (דוח ציוד, דוח יחידת מניה ודוח תלונות ופניות ציבור) , ומפרטות את מועדי ההגשה של הדוחות האמורים, חלקם שנתיים, חלקם חצי שנתיים, חלקם רבעוניים וחלקם חודשיים. גם ברישיונות השונים מפורטים הדוחות שעל בעלי הרישיונות להגיש למנהל, מתכונתם ומועדי ההגשה. בעלי הרישיונות למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים, למתן שירותי טלפון נייד, למתן שירותי בזק בין-לאומיים, למתן שירותים מיוחדים, למתן שירותי אינטרנט, למתן שירות לווייני ולמתן שירותים נוספים נדרשים להגיש דוחות קבועים לפחות אחת לשנה ודוחות נוספים על פי דרישת המנהל. בדוחות הנדרשים מתבקשים בעלי הרישיונות להציג נתונים מינהליים, כלכליים-חשבונאיים, הנדסיים-טכנולוגיים וצרכניים. נמצא שאין התאמה בין סוגי הדוחות ומספרם הנדרשים מבעלי הרישיונות על פי התקנות לבין הדוחות הנדרשים על פי הרישיונות. כך, לדוגמה, בעלי רישיונות כלליים ייחודיים למתן שירותי בזק פנים -ארציים נייחים נדרשים להגיש 16 דוחות על פי התקנות ו -14 דוחות בלבד על פי הרישיונות. בעלי רישיונות למתן שירותי בזק בין-לאומיים נדרשים להגיש 16 דוחות על פי התקנות ו-12 .דוחות בלבד על פי הרישיונות בתשובתו כתב המשרד כי "אין התאמה בין מספר הדוחות שנדרשים בעלי הרישיונות להגיש למשרד, וסוגם ובין צרכי הפיקוח בעידן זה. בכוונ תנו לפעול לשינוי, בתקנות וברישיונות החברות, במסגרת זו אף בכוונתנו להגדיר מחדש את המבנה ואופן הגשת הדוחות בדרך שתשרת את צרכי הפיקוח". המנהל דאז כתב בנובמבר 2011 , למשרד מבקר המדינה כי בפורומים משרדיים ואגפיים נעשתה משרד התקשורת 1173 .פעילות לצמצום סוגי הדוחות הנדרשים ומספרם, אך פעילות זו לא הסתיימה עד מועד פרישתו, מאי 2010 . בתשובתה של חברה למתן שירותי תקשורת פנים-ארציים נייחים (להלן - חברה א') מנובמבר 2011 נכתב כי מדובר במגוון דוחות רחב מדי, ובעיקר לא רלוונטי ומיותר, והגיעה העת לבצע שינויים בתקנות הפיקוח, שנכתבו כאשר שוק התקשורת היה אחר. במצב זה של חוסר תאימות בין הדוחות הנדרשים בתקנות הפיקוח ובין אלה הנדרשים ברישיונות עולה חשש שבעל רישיון שימלא את חובת הדיווח על פי רישיונו לא ימלא את חובתו על פי תקנות הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי כוונת המשרד להגדיר מחדש את המבנה ואופן הגשת הדוחות בדרך שתשרת את צרכי הפיקוח כרוכה בעבודה מקיפה שבכללה שינוי של תקנות הפיקוח והרישיונות לאחר בחינת נחיצות הדוחות לצורך הפיקוח. 2. משרד מבקר המדינה בדק את הדוחות השנתיים שהגישו למשרד14 בעלי רישיונות בשנים 2008 -2010 . בתרשים להלן מוצגים מספר הדוחות שדר ש המשרד ומספר הדוחות שהוגשו לו בפועל. . מהתרשים עולה כי המשרד לא הקפיד לקבל את מרבית הדוחות שדרש ברישיונות: בשנת 2008 הוגשו למשרד כ -21% ,מן הדוחות הנדרשים בשנת 2009 הוגשו לו כ -20% מן הדוחות הנדרשים ובשנת 2010 - כ- 26% . 1174 דוח שנתי62 .נמצא כי האגף אינו מרכז נתונים וממצאי ם מן הדוחות ואינו מתאם את הטיפול בהם עם אגפים נוספים במשרד. יתרה מזו, דוחות שהגישו בעלי הרישיונות כנדרש לא נבדקו כלל באגף. בתשובתו כתב המשרד כי דוחות חשובים שנדרשים באופן שוטף לצרכי הפיקוח, אכן התקבלו ואף התבצעה פעילות של פיקוח על מנת לוודא את קבלתם, תוך ביצוע פעילות בקרה ומעקב. מעבר לכך המשרד דרש וקיבל דיווחים, נתונים ומידע בכל נושא רלוונטי הנדרש לפיקוח החל מדיווחים על תשתיות, הסכמים, תקלות, מענה לפניות לקוחות, פריסה אוניברסאלית ועוד". משרד מבקר המדינה מעיר שעל המנהל לדרוש מבעלי הרישיונות להמציא לו את הדוחות שנדרשו מהם על פי הוראות הדין. כן עליו לקבוע נהלים המסדירים את אופן הגשת הדוחות, את לוחות הזמנים להגשתם27 , את אופן הטיפול בהם, את הטיפול בבעלי רישיונות שלא הגישו דוחות28 , את שיתוף הפעולה בין האגפים לבדיקת הדוחות ואת הליך הסקת המסקנות והפקת הלקחים לפעולות פיקוח עתידיות. אם סבור המשרד שאין צורך בהמצאת הדוחות, או שיש צורך בדוחות אחרים, עליו לפעול לשינוי הוראות הדין ולהתאמתן לצרכים העכשוויים. להגשת הדוחות יש חשיבות מכרעת משום שהם אמורים לכלול נתונים כלכליים, טכנולוגיים -הנדסיים וצרכניים על עבודות פיתוח הרשת, על תקלות ועל טיב השירות. מידע חשוב זה אמור להנחות את האגף בפעילותו ולאפשר למשרד להתוות את מדיניותו בנושא, ובכלל זה לקבוע את דרכי הפיקוח והאכיפה. מידע זה יכול לשמש למשרד כלי עזר לזיהוי מגמות עתידיות שעשויות לדרוש אסדרה ולהבטיח שבעלי הרישיונו ת ייתנו שירות איכותי לצרכנים. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול הלקוי של האגף בטיפול בדוחות המתקבלים מבעלי הרישיונות מחייבת אותו להסדיר את דרך הטיפול בהם, כדי שעבודת הפיקוח של האגף לא תיפגע. .תיאורי התפקידים של עובדי האגף .לכל משרה בשירות הציבורי נדרש לקבוע תיאור תפקיד ובו מפורטים, בין היתר, סוג העיסוק, המטלות לביצוע והדרישות והכישורים הנדרשים למילוי התפקיד. את תיאורי התפקידים מכין המשרד על פי צרכיו ויעדיו, ונציבות שירות המדינה היא שמאשרת אותם. משרד מבקר המדינה בדק את תיאורי התפקידים של משרות עובדי האגף ולהלן הפרטים: .__________________ .27 חלק מהדוחות צריכים להיות מוגשים לכלהפחות אחת לשנה, חלקם מוגשים על פי דרישת המנהל ורק לחלק מהם נקבע מועד להגשה. 28 סעיף37ב(ב2) בחוק קובע כי המנהל רשאי להטיל על בעל רישיון עיצום כספי אם הוא לא הגיש לו דוח תקופתי או אישור תקופתי במועד, או אם לא הגיש במועד שנקבע לכך דוח, מסמך או ידיעה, לפי דרישה פרטנית. משרד התקשורת 1175 .1. על פיתיאורי התפקידים של משרות המנהל וסגנו, הם משתתפים בתהליכי קביעת מדיניות המשרד. נוסף על כך הם מופקדים על הפעולות האלה: גיבוש תכניות העבודה לאגף; פיקוח על התעריפים, אספקת השירותים למנויים וטיב השירות לציבור; בחינת מערכות טכנולוגיות של בעלי הרישיונות; בדיקה וניתוח של הדוחות התקופתיים המתקבלים מבעלי הרישיונות. יצוין כי מדצמבר 2010 ועד מועד סיום הביקורת המשרה של סגן המנהל לא אוישה. לפי תיאור התפקיד של משרת מרכז בכיר לחקירה ולמודיעין בזק, הוא מופקד על איסוף מידע על גורמים הפועלים בענף התקשורת. כמו כן הוא מרכז, בין היתר, ממצאים הקשורים לעבודת הפיקוח ולפעילויות משולבות, נתונים על תחומי הפעילות המקצועית עם משטרת ישראל, הרשות להגבלים עסקיים וגופים אחרים המוסמכים לביצוע חקירת הונאות בתחום הבזק. נמצא כי מאוגוסט 2010 ועד מועד סיום הביקורת משרה זו לא הייתה מאוישת. משרד מבקר המדינה מעיר כי נדרש לאייש את המשרות של סגן המנהל והמרכז הבכיר לחקירה ולמודיעין כדי להבטיח את יכולתו של האגף לבצע פיקוח יעיל ולחזק את כושר ההרתעה שלו. 2. על פי תיאור התפקיד של משרת ראש תחום פיקוח טכנולוגי, הוא מופקד על נושאים רבים ומגוונים, בהם ריכוז פעולות הפיקוח על ההיבטים הטכנולוגיים, תכנון פעולות הפיקוח על המערכות הטכנולוגיות, בחינה ואישור של ממצאי הפיקוח, ביצוע ביקורות משולבות בתחום, השוואת נתוניהם של בעלי הרישיונות למדדים בין-לאומיים, מעקב אחר תכניות פיתוח טכנולוגי במרכזי השירות ובחינת ההמתנה במרכזים אלו וטיב השירות הטכנולוגי הניתן בהם. .נמצא כי קיים פער גדול בין הפיקוח הטכנולוגי שנכלל בתיאור התפקיד של ראש תחום פיקוח טכנולוגי לבין ביצועו בפועל. האגף לא תכנן את פעולות הפיקוח של תחום הפיקוח הטכנולוגי, לא קבע תהליכים ויעדים לפיקוח על המערכות הטכנולוגיות, לא ביצע ניתוחים והשוואות למדדים בין-לאומיים, לא עקב אחר ביצוע פעולות הפיתוח במרכזי השרות ולא ערך פיקוח על נושאים הקשורים לטיב השרות בפן הטכנולוגי. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח התדירות הגבוהה שבה מתחדשות מערכות תקשורת, נדרשת הנהלת המשרד לבחון את מכלול המ טלות שעל תחום הפיקוח הטכנולוגי לבצע, לקבוע את סדר העדיפויות למטלות אלה ולהנחותו לקיים את הפיקוח באופן תכוף וסדור אשר יבטיח שבעלי הרישיונות עומדים בתנאים שנקבעו ברישיונם. 3. על פי תיאור התפקיד של הממונה על מערכות מיוחדות, משימותיו מורכבות והוא אמור לעסוק ב שני תחומים עיקריים: האחד - פיקוח על בעלי רישיונות מיוחדים, שניתן להם רישיון המוגבל לסוג מסוים של פעולות בזק, והאחר - פיקוח על ההיערכות לשעת חירום. לשם ביצוע מטלותיו נעזר הממונה על מערכות מיוחדות בעובדת נוספת. אשר לפיקוח על בעלי הרישיונות המיוחדים - הממונה על מערכות מיוחדות צריך לפקח על עמידתם בתנאי הרישיון ולבצע פעולות ביקורת שגרתיות ומשולבות. אשר לפיקוח על ההיערכות לשעת חירום - עליו לבחון את איכות השירותים 1176 דוח שנתי62 .הניתנים למערכת הביטחון; לפקח על ההיערכות לשעת חירום; לבחון את קיומם של נהלים והנחיות לתפקוד בשעת חירום ולבדוק את קיומם של אמצעים פיזיים לשימוש בשעת חירום. נמצא, כי קיים פער גדול בין המטלות הנדרשות מן הממונה על מערכות מיוחדות על פי תיאור התפקיד שלו, לבין הביצוע בפועל. למרות המספר הגדול של בעלי הרישיונות המיוחדים הוא לא פעל באופן סדור בקרב כולם: לא הכין ת כניות למעקב יזום ולא קבע סבב לעריכת פיקוחים עליהם. יצוין כי המטלות הרשומות בתיאור תפקידו הן רבות ומגוונות, ובפועל רק חלק מהן מבוצעות. על מורכבות הטיפול בנושאים הקשורים בהיערכות לשעת חירום ניתן ללמוד מן הצורך שעלה במשרד להקים יחידה שתטפל בנושאי חירום. ביול י 2011 הכין המנהל טיוטת תכנית להקמת היחידה ובה פורטו עקרונותיה, מטרותיה ותפקידיה. בטיוטה הופיעה הצעה למבנה היחידה ולפיה יידרשו בה 20 משרות חדשות, בעוד שבתקופת הביקורת טיפל הממונה על מערכות מיוחדות לבדו בנושאים אלו. יצוין שגם המנהל דאז הדגיש בתשובתו למשרד מ בקר המדינה מנובמבר 2011 כי מערך התקשורת הוא חיוני ביותר הן בתקופת רגיעה והן בשעת חירום לאומית והדבר מחייב שינוי מהותי בתשומות האגף וכי אי אפשר להתבסס על כוח האדם הקיים באגף כדי לעמוד במחויבויות בנושא רגיש ומורכב זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערך התקשורת הו א חיוני ויש חשיבות קריטית לתקינותו בשעת חירום לרבות בנושאים של שליטה ובקרה, הסברה ועוד. לפיכך על הנהלת המשרד להבטיח שיהיה ביכולת המשרד והאגף לפקח באופן יעיל ומיטבי הן על הכנת מערך התקשורת לשעת חירום והן על פעילותם של בעלי הרישיונות המיוחדים. 4. בתחום הפיקו ח על השירות לצרכן (להלן - התחום) פעלו במועד הביקורת חמישה עובדים: מנהל תחום הפיקוח על השירות לצרכן (להלן - מנהל התחום), ראש ענף פניות הציבור, ראש תחום הפיקוח על פניות הציבור ושני מרכזים בכירים. נוסף על כך, הועסק סטודנט במשרה חלקית. התחום מרכז את הטיפול בנושאי צרכנות ובכלל זה עוסק בפיקוח, בטיפול בתלונות ובאסדרה. על פי תיאור התפקיד של מנהל התחום, הוא מרכז את הפיקוח על השירות לצרכן; מבצע פיקוח פתע ויזום על אתרי שירות; מטפל בתלונות ציבור המתקבלות במשרד; מרכז את הטיפול בפניות מורכבות וייחודיות; ויוזם טיפול מערכתי באמצעות פעילות אסדרה בחקיקה ותיקוני רישיון. (א) ביולי 2011 הגיש המנהל למנכ"ל את דוח פניות הציבור לשנת 2010 ובו ציין כי "אנשי התחום מצאו עצמם הלכה למעשה עסוקים מאד בטיפול בפניות ציבור מעבר למתוכנן ולמוגדר להם בתפקידם". עוד ציין בדוח זה כי התחום עסק בעיקר בטיפול בפניות הציבור לנוכח כמות הפניות הרבה, שגדלה והתעצמה משנים קודמות. יצוין כי עוד באפריל 2011 החליט המנהל "להקפיא מינהלית" את הטיפול בפניות שהועברו למשרד לפני ינואר 2011 בשל התיישנותן ומפני שהטיפול בהן יעכב את הטיפול בפניות חדשות. משרד התקשורת 1177 .בתרשים להלן מוצג מספר התלונות שהתקבלו במשרד בשנים 2006 -2011 . . מן התרשים עולה כי בשנים 2006 -2011 חל גידול של כ- 600% במספר התלונות שהתקבלו במשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל גידול זה על המשרד לבחון מחדש אם כוח האדם שהוקצה לתחום מתאים להיקף המשימות והצרכים שלו. (ב) בדוח פניות הציבור לשנת 2010 ציין המנהל כי התחום השתתף בפעילויות אסדרה חשובות כמו תיקונים צרכניים ועיצומים מדורגים, ואף היה אחראי להן. ממסמכי המשרד עולה כי בעקבות שורה של כשלים צרכניים שעלו מפעולות הפיקוח ומניתוח התלונות, במרץ 2010 החל המשרד בהליך שימוע אל מול חברות למתן שירותי רט"ן וכלל הציבור בסוגיות צרכניות שונות ובסיומו החליט המשרד לתקן 16 .כשלים צרכניים יצוין כי למרות שלתחום הפיקוח על השירות לצרכן מגוון עיסוקים, בהם טיפול בתלונות הציבור, פיקוח צרכני וייזום אסדרה של נושאי צרכנות, עיקר עיסוקו כיום הוא מתן מענה על פניות הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד מוטלת החובה להגדיר את מידת העיסוק הנדרשת במגוון הנושאים שבהם אמור התחום לטפל ולקבוע את האיזון הנדרש בין הטיפול בתלונות, הפיקוח על רמת השירות הניתן לצרכנים על פי הרישיונות והטיפול באסדרת נושאי הצרכנות. כמו כן עליו להבטיח שבדיקות עמידתם של בעלי הרישיונות בתנאי רישיונם בנושאי צרכנות לא יתבססו רק על פניות אקראיות מהציבור אלא גם על פעולות פיקוח יזומות שיתכנן ויבצע התחום. 1178 דוח שנתי62 . :עבודת האגף הייתה צריכה להיות מוסדרת בשלושה מישורים עיקריים קביעת נהלים, הכנת תכניות עבו דה וביצוע של פעולות פיקוח ואכיפה הלכה למעשה. ממצאיו של פרק זה מצביעים על כך שפעולת האגף הייתה חסרה וחלקית ולא היה בה כדי להביא להסדרה מלאה ונאותה של הנושאים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לפעול להסדרה כוללת של עבודת האגף כדי לאפשר לו לפקח ביעילות על בעלי הרישיונות. בין היתר, עליו להסדיר את ההליכים שיש לנקוט בעבודת הפיקוח, את אופן הטיפול בממצאים שעלו בפיקוח ואת הפעולות שיש לנקוט לתיקון הליקויים. .פעולות המשרד לאכיפת הוראות הדין .מנגנוני אכיפה להפעלה כנגד בעלי הרישיונות הם כלים הסדרתיים מינהל יים שנועדו להבטיח את עמידת בעלי הרישיונות בהוראות הדין. לרשות השר ומנכ"ל המשרד עומדים כמה מנגנוני אכיפה על בעלי הרישיונות ובכלל זה: הטלת עיצום כספי: על פי החוק, המנכ"ל מוסמך להטיל עיצום כספי על בעל רישיון שהפר את הוראות החוק או את הוראות הרישיון. כאמור, בשנת 2007 תוקן החוק ונקבע שסכום העיצום הכספי שיכול המנכ"ל להטיל יגדל במידה ניכרת וחלקו העיקרי יחושב על פי הכנסתו השנתית של בעל הרישיון. חילוט ערבות: על פי הרישיונות הכלליים וכמה מהרישיונות המיוחדים, על בעל רישיון להמציא למנכ"ל ערבות בנקאית. הערבות משמשת להב טחת מילוי תנאי הרישיון בידי בעליו. המנכ"ל רשאי לחלט את הערבות גם אם הוא הטיל על בעל הרישיון עיצום כספי והסכום לא שולם במועדו. ביטול רישיון, הגבלתו או התלייתו: על פי החוק, רשאי השר לבטל רישיון, להגבילו או להתלותו, בין היתר, אם הפר בעל הרישיון תנאי מהותי או מטעמים של טובת הציבור. משרד מבקר המדינה בדק את התנהלות המשרד במקרים שבהם עלה חשש שבעל רישיון הפר את הוראות רישיונו ולהלן הפרטים: .פיקוח ואכיפה לגבי קיום חובת הפרדה מבנית .1. ברישיון הכללי של חברה א ' נקבע שעליה לקיים הפרדה מבנית בינה ובין חברות הבת שלה, בי ן היתר בכל הקשור למערכת העסקית, למערכת הכספים ולמערכת השיווק; להפריד הפרדה מלאה בין נכסיה לנכסי חברות הבת שלה; לא משרד התקשורת 1179 . להעסיק את עובדי חברות הבת שלה ולא לאפשר העסקה של עובדיה בידי חברות הבת; לא להעביר מידע מסחרי29 .לחברות הבת 2. במרץ 2009 פנה המנכ"ל דאז לחברה א ' במכתב והודיע לה כי הוא שוקל להטיל עליה עיצום כספי בשיעור של כ -15 מיליון ש"ח בגין הפרה של הוראות הפרדה מבנית שברישיונה. ממכתבו של המנכ"ל עולה כי למשרד הגיעו תלונות שמהן עלה חשש כי חברה א' הפרה את חובת ההפרדה המבנית בינה ובין שתיים מחברות הבת שלה וכי היא ה עבירה לחברות הבת שלה מידע מסחרי לגבי לקוחותיה. עוד צוין במכתב כי בחודשים מאי-יוני 2008 הפעיל המשרד חוקר פרטי לבחינת מילוי חובתה של חברה א', ועל סמך דוח החקירה מצא המשרד שחברה א' הפרה את הוראות רישיונה. באותו החודש השיבה חברה א' למנכ"ל דאז וטענה, בין היתר, כי היא קיימה את הוראות רישיונה בנוגע להפרדה המבנית במלואן, וכי האירוע מהווה לכל היותר הפרה של הוראות פנימיות של החברה על ידי עובד, שפעל ללא ידיעת הממונים עליו. לטענתה אין בכך כדי להצדיק הטלת עיצום כספי עליה. ממסמכי האגף עולה כי באוגוסט 2009 כתב המנהל דאז ליועצת המשפטית, לסמנכ"ל רישוי והנדסה, לסמנכ"ל כלכלה ותקציב ולעובדים אחרים שהשתתפו בדיון שהתקיים במשרדו בעניין הטלת עיצום כספי על חברה א' כי עליהם לגבש את עמדתם בעניין לצורך הצגתה לפני המנכ"ל, שנכנס לתפקידו באותו המועד. באותו החודש הנחה המנכ"ל את המנהל דאז לתאם בהקדם עם עוזר המנכ"ל דיון בהשתתפות הגורמים הנוגעים בדבר במשרד. נמצא כי אין בלשכת המנכ"ל פרוטוקולים המעידים כי העמדות של הגורמים שאליהם פנה המנהל הוצגו לפני המנכ"ל ואין בה מסמכים המראים שנבחנו עמדות הגורמים השונים במשרד לצורך קבלת החלטה בנושא זה. 3. בדצמבר 2009 פנתה חברה א' למנהל דאז כדי לעדכנו בכל הנוגע למהלכים ולצעדים שנקטה כדי לאכוף את קיומן של הוראות הרגולציה ונהליה הפנימיים, בהם מתן הוראה לבצע בדיקה פנימית מעמיקה בנושא שמירת כללי ההפרדה המבנית בחטיבתה העסקית. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין ב משרד מסמכים המעידים שהמנכ"ל קיבל החלטה אם להטיל עיצום כספי על חברה א' אם לאו. המנכ"ל דאז כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי במאי 2009 עזב את המשרד בטרם עלה בידו להשלים את הטיפול בנושא. המשרד מסר בתשובתו מנובמבר 2011 כי לאחר שהתייעץ עם גורמים מקצועיים בהנהלת המשרד החליט המנכ"ל המכהן שלא להטיל עיצום כספי על חברה א'. החלטתו נומקה בנימוקים .__________________ .29 לפי הרישיון של חברה א', מדובר בנתונים על אודות החברה או מתחרה שאינם נחלת הרבים, בהם : כמות מסרי הבזק העוברים ברשת החברה, סוגיהם ויעדיהם; פרטי לקוחות; מערכת מתקני הבזק והטכנולוגיה שבה היא פועלת; פעילות עסקית שמידע לגביה סווג על ידי מתחרה כמ ידע חסוי. " מתחרה" - בעל רישיו ן המתחרה בחברת בת. 1180 דוח שנתי62 . אלו: לא הוכח דפוס התנהגות מצד חברה א', המקרה לא חזר על עצמו, ומאחר שחלף זמן רב מעת ההפרה לכאורה ועד שהדבר הובא להכרעתו, הסיכון הגלום בנקיטת ההליך התעצם. המשרד הוסיף כי בפעולת אכיפה שנועדה להרתעה חשובה הרלוונטיות של הפעולה הן מבחינת התוכן והן מבחינת הזמן. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאמור בתשובת המשרד אין סימוכין כנדרש. על המנכ"ל לקבל החלטה מתועדת המפרטת את כל הנימוקים שהביאו אותו להחליט שלא להטיל את העיצום הכספי. באשר לעמדת המשרד ולפיה האכיפה כבר לא הייתה רלוונטית יוער כי על המשרד לכלכל את צעדיו ביעילות ולפעול כדי שהחלטותיו יינתנו סמוך ככל האפשר למועד ההפרות. .פיקוח בעניין הפסקת השירות לפי בקשת המנוי .1. תקנותהפיקוח קובעות כי המנהל רשאי להודיע בכתב לבעל רישיון על ליקויים או פגמי ם שמצא בפעולותיו על סמך דוחות שמסר לו בעל הר ישיון או מדידות ובדיקות שע שה. בעל רישיון שקיבל הודעה יגיב בכתב על האמור בה בתוך שלושים ימים מיום קבלת ה, ואם עשה לתיקון הליקויים והפגמים , יפרט את הפעולות שנקט. אם המנהל סבור כי בליקויים או בפגמים האמורים יש משום הפרה של תנאי מהותי מתנאי הר ישיון או הפרה של הוראה שבדין, בין במעשה ובין במחדל, עליו לה ביא את העני ין לפני השר. תקנות הפיקוח וההוראות שברישיונות קובעות כי בעל רישיון ישתף פעולה עם המנהל ויושיט לו את כל הסיוע הנדרש בביצוע הפיקוח. 2. למשרד הגיעו תלונות של מנויים שלפיהן לצורך הגשת בקשה להפסקת שירות מבעלי הרישיונות למתן שירותי רט"ן הם נדרשו להתייצב במרכזי השירות ולמלא בהם טפסים ייעודיים לעניין זה. לאחר שהמשרד בחן את תגובותיהם של בעלי הרישיונות בעניין הוא קבע כי בקשה להפסקת השירות תיעשה גם באמצעות פקס או דואר אלקט רוני (להלן - הוראת הפסקת השירות) ותיקן בהתאם את הוראות הרישיונות הכלליים למתן שירותי רט"ן. באוקטובר 2008 נכנס לתוקף התיקון האמור גם ברישיונה של חברה בעלת רישיון כללי למתן שירותי רט"ן בשיטה התאית (להלן - חברה ב'). 3. ביוני 2009 התקבלה במשרד תלונה ממנוי שלחברה ב ' שלפיה הוא נדרש להתייצב במרכז השירות כדי לבקש הפסקת שירות עבור שני קווי טלפון נייד הנמצאים ברשותו. מנהל התחום החליט לקיים הליך פיקוח והבהיר לנציגי חברה ב' שאין לחייב מנוי המעוניין להפסיק את השירות שלה להתייצב בתחנת שירות. הוא הורה לחברה ב' לתדרך את נציגי השירות לגבי ההוראות החלות בעניין זה ולעדכן את המשרד בכתב על התדרוך. ביולי 2009 השיבה חברה ב' למנהל התחום, כי היא "פעלה ופועלת על פי דרישות החוק והרישיון" וכי הוראת הפסקת השירות באה לידי ביטוי בנוהלי החברה, והוסיפה כי המקרה שבגינו הוגשה התלונה היה חריג. משרד התקשורת 1181 .4. באותו החודש התקבלה במשרד תלונה נוספת באותו העניין. בעקבות זאת פנה מנהל התחום לחברה ב' לבירור הנושא, ובאוגוסט 2009 היא השיבה כי נראה שהאירוע המתואר בתלונה התרחש "מפאת אי הפנמה של הרענון לנוהל". 5. ממסמכי האגף עולה כי בין אוקטובר 2009 לאוקטובר 2010 התקבלו במשרד עשרות תלונות של מנויי חברה ב' שלפיהן נדרש מהם להתייצב במרכזי השירות לצורך הגשת בקשה להפסקת שירות. לפיכך בנובמבר 2010 קיים מנהל התחום הליך בירור נוסף בנושא, ובסיומו חזר על שהורה 14 חודשים קודם לכן וציין שעל חברה ב' לתדרך את נציגי השירות לגבי ההוראות החלות בעניין זה. 6. דוח שהכין מנהל התחום ביוני 2011 מלמד כי גם לאחר סיום הליך הבירור התקבלו במשרד עשרות תלונות ממנויים של חברה ב' שלפיהן היא המשיכה להפר את ההוראה שברישיונה בעניין הפסקת השירות. מתיאור העובדות עולה כי במשך יותר משנתיים קיבל המשרד מידע על הפרה לכאורה של הוראת רישיונה של חברה ב', ובתקופה הזאת התריע לפניה כמה פעמים בעניין והורה לה לחדול מכך. אולם מכלול נסיבות הטיפול בתלונות שהתקבלו בעניין זה מלמדות כי הנהלת המשרד לא פעלה בעניין בנמרצות ולא הצליחה לאכוף את ביצוע ההוראה האמורה על חברה ב', ו למעשה היא לא הצליחה לקיים פיקוח ציבורי יעיל בעניין הפסקת השירות. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 מסרה חברה ב' כי מדי חודש בחודשו מתקיימות אינטראקציות רבות מאוד בינה ובין לקוחותיה בנושאי שירות, ובמהלכן נוצרים לעתים חיכוכים, שאף מביאים לידי הגשת תלונ ות למשרד. היא הוסיפה כי מצב דברים זה גרם לפעמים להיווצרות של כשל נקודתי ולחוסר תיאום בין ציפיות נציג החברה לציפיות הלקוח. בתשובת המשרד נטען כי לאחר שזיהה שהתופעה שנבדקה נמשכת למרות מכתבים שנשלחו לחברה בעניינה ודו -שיח שהתקיים בין הצדדים, הוא החליט להשתמש ב כלי אכיפה של "חילוט ערבויות בשל הפרה בהתמדה". לדבריו, אף שהחברה דיווחה למשרד שההפרה נפסקה לחלוטין, בנובמבר 2011 הוא מצא לנכון להוציא לה מכתב התראה ובו הודיע לה כי הוא ישקול חילוט מכספי הערבויות המופקדים אצלו בגין כל אירוע נוסף מהסוג שנבדק. למרות עמדת המשרד שאין לחכות זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, פרק הזמן שנדרש לו לשם גיבוש ראיות לביסוס ההפרה היה ארוך מאוד. בסופו של דבר, כתב המשרד מכתב התראה לחברה ב' ולא חילט ערבות שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב ריבוי התלונות והישנותן ועקב התראות שנתן המשרד שלא תו קנו, ראוי היה להביא את הנושא לבחינת השר כדי שישקול אם עליו להפעיל את סמכויות האכיפה שהוקנו לו בחוק ולהגן על ציבור הצרכנים. 1182 דוח שנתי62 .תקלה ברשת של בעל רישיון למתן שירותי רט"ן .1. הוראות הרישיון הכללי של חברה שניתן לה רישיון כללי למתן שירותי רט"ן (להלן - חברה ג') קובעות כי בכל הנוגע להקמתה ולהפעלתה של מערכת רט"ן (להלן – המערכת), לרבות איכותם הטכנית של רכיביה השונים, מבנה המערכת ואופן הקמתה, יקיים בעל הרישיון את התנאים ו ההוראות שבתכנית ההנדסית30 (להלן– התכנית ההנדסית). עוד נקבע שחברה ג' תמלא א ת כל המפרטים של המשרד והת קנים הנוגעים לעניין המערכת שנקבעו בידי ארגוני תקינה בארץ ובעולם וארגונים בין-לאומיים אחרים הן בתחום הבזק והאלחוט והן בכל תחום אחר הנוגע להקמתה ולהפעלתה של המערכת. בעניין תחזוקת המערכת נקבע, בין היתר, כי על בעל הרישיון להפעיל מערך תחזוקה יעיל אשר מבטיח הפעלה תקינה ושוטפת של המערכת ומאפשר תיקון של כל תקלה חמורה, ובכלל זה ניתוק המוני של מנויים, בתוך ארבע שעות. 2. ב- 1.12.10 אירעה תקלה במערכת של חברה ג'. מהמסמכים עולה כי הגורמים המקצועיים במשרד עקבו אחר פעולותיה של חברה ג ' לתיקון התקלה כבר שעות מספר לאחר גילויה. 3. בתחילת ינואר 2011 התקשר המשרד עם יועץ חיצוני שלדעתו נמנה עם הדרג המקצועי הגבוה ביותר בתחום כדי שיבדוק את התקלה, יזהה את מקורה ככל האפשר ויגיש למשרד דוח מסכם ובו פירוט של הרקע, הנסיבות והסיבות להתרחשות התקלה, ובכלל זה ממצאים הנדסיים ומסקנות כלליות. נו סף על כך התבקש היועץ החיצוני לגבש המלצות אופרטיביות לשם מניעת התרחשותן של תקלות דומות במערכת וביתר המערכות שמפעילים בעלי רישיון כללי לשירותי רט"ן. המשרד אף קיים דיונים בהשתתפות נציגי חברה ג' ובהם הוא קיבל דיווחים והסברים מנציגי החברה על שדרוג המערכת שלה שבמהלכו התרחשה התקלה, ועל הפעולות שנקטה כדי לאתר את מקור התקלה ולחקור את הסיבות להתרחשותה. 4. ביולי 2011 הגיש היועץ למשרד את הדוח המסכם. בדוח כתב היועץ, בין היתר, כי "לא ניתן להגיע למסקנה מה גרם לתקלה". לפי הדוח, כאשר מהנדסי חברה ג' גילו את התקלה הם פעלו לפי נוהלי החברה, אך התקלה לא נפתרה. הוא כתב עוד כי "לא ניתן להצביע על שום ממצא שהיה מאפשר בוודאות את קיצור זמן משך התקלה". נמצא כי המשרד לא פעל כדי לבדוק אם במועד התרחשות התקלה עמדה חברה ג' בהוראות הדין הנוגעות לעניין ובכלל זה אם פעלה לפי התכנית ההנדסית ומילאה את ההוראות בתקנים הנוגעים לעניין. בתשובת חברה ג' למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2011 נכתב כי היא ממלאת את הוראות רישיונה במלואן. בתשובת המשרד נכתב כי הבודק החיצוני אכן לא נדרש לבחון עמידה בהוראות הרישיון. המשרד הוסיף כי באוקטובר 2011 הגיש צוות בדיקה של המשר ד דוח סופי, הכולל את דוח הבודק החיצוני, ובו נבחנת פעילות החברה ועמידתה בתנאי הרישיון. .__________________ .30 תכנית הנדסית המפרטת את מרכיבי רשת התקשורת של חברה ג' שאישר המשרד בעת מתן הרישיון. משרד התקשורת 1183 . תקציר המנהלים של הדוח שהכין צוות הבדיקה של המשרד באוקטובר 2011 מעלה שחברה ג ' הפרה לכאורה שתי הוראות: התקלה לא תוקנה בתוך ארבע שעות בניגוד למתחייב מרישיונה, והחברה דיווחה למנהל על התקלה באיחור בניגוד לתקנות הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי כשמתגלה תקלה מהותית על המשרד להפעיל את סמכותו ולבחון, בנוסף לבדיקת מקור התקלה, גם אם בעל הרישיון מילא את הוראות הדין ואם היה במילוי הוראות אלה כדי להביא לידי מניעת התקלה, טיפול בה או הפקת לקחים. יצוין בהקשר זה כי למרות עמדת המשרד שאין להמתין זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, עד ינואר 2012 , במשך למעלה משנה, לא התקבלה החלטה אם יש לנקוט אמצעי אכיפה כנגד חברה ג'. .תקלה ברשת התקשורת של חברה א' .1. הוראות הרישיון הכללי למתן שירותי טלפוניה פ נים-ארציים נייחים שהעניק השר לחברה א' קובעות כי היא תקיים, תתחזק ותתפעל את רשת התקשורת שלה לפי הדרישות הטכניות ודרישות השירות באופן המאפשר אספקה תקינה וסדירה של שירותי החברה. עוד קובעות ההוראות כי בעניין הקמת הרשת, קיומה, הפעלתה ופיתוחה תפעל חברה א' על פי כללים, תקנים ומפרטים טכניים שקבע המשרד, וכן תפעל ככל האפשר לפי תקנים והמלצות מקובלים בתחום הבזק והאלחוט שקבעו ארגוני תקינה בארץ ובעולם או פורומים לתקינה דה -פקטו של התעשייה. כן נקבע כי המנכ"ל רשאי לדרוש מחברה א ' להגיש למשרד תכנית הנדסית המתארת את מבנה הרשת ותכנית להקמה, לפיתוחה ולעדכונה של הרשת האמורה. 2. בסוף ינואר 2011 אירעה תקלה ברשת התקשורת של חברה א ' שגרמה לשיבושים בשירותי הטלפוניה הקווית שהיא נתנה למקצת לקוחותיה באותו המועד. באותו היום העבירה חברה א' למשרד ממצאי תחקיר ראשוני על האירוע. למחרת פנה המנהל לחברה א' וביקש להעביר למשרד דיווח ראשוני ובו פרטים על המערכות והתת -מערכות שיצאו משירות, על היקף התקלה ומספר הלקוחות הנפגעים, על הסיבות והמקור לתקלה, על מערכת הגיבוי של חברה א' ובכלל זה אם היא הופעלה, על הלקחים שהופקו ועל הצעדים שננקטו למניעת הישנות התקלה. 3. בפברואר 2011 הגישה חברה א' למנהל את הדיווח הסופי על התקלה ובכללו תיאור התקלה, הסברים בדבר מקורה והצעדים שהיא נוקטת כדי למנוע את הישנותה. 4. בפברואר 2011 פנה סמנכ"ל הנדסה ורישוי במשרד למנכ"ל וציין כי לאחר שאירעה התקלה לא היה בידי המשרד מידע שיאפשר לו לאמת את הסברי חברה א' עד כה הינו דל ביותר חסר ]'חברה א[ בעניינה. הוא כתב כי "המידע שהעבירה ערך רגולטורי" לטענתו במצב זה נותר המשרד והאגף כ"סומים באפלה, לכל דבר ועניין". 1184 דוח שנתי62 .5. באותו החודש פנה המנהל לחברה א' כדי לקבל מידע בעניין התקלה ובכלל זה תכנית הנדסית מפור טת של רשת התקשורת החדשה ותיאור התקלה הנוגע לתכנית ההנדסית האמורה. חברה א' העבירה את המידע המבוקש במרץ 2011. משרד מבקר המדינה מעיר כי מכתבו של סמנכ"ל הנדסה ורישוי מעלה תמונה מדאיגה לגבי יכולתו של המשרד לבצע פיקוח טכנולוגי, בייחוד לאחר אירוע שבו התרחשו תקלות מהותיות, ולגבי המידע המצוי ברשותו על הנתונים הטכנולוגיים של בעל הרישיון. בתשובתה של חברה א ' למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 נכתב כי היא מעולם לא ניסתה להסתיר מידע ולמדר את המשרד בעניין התכנית ההנדסית לפריסת רשת התקשורת שלה, וכבר בשנים 2009 ו- 2010 היא העבירה למשרד חומרים רבים הנוגעים לכך. היא הוסיפה כי מידע שהעבירה למשרד במרץ 2011 , ואשר סיפק אותו אז, היה חלק מהמידע ששלחה לו כבר בפברואר 2010 ובמועדים מוקדמים יותר, זמן רב לפני שאירעה התקלה. בתשובת המשרד נכתב כי בעת האחרונה הוקם במשרד צוות בין -אגפי לבחינת הגדר ות מפורטות של המידע ההנדסי הנדרש מבעלי הרישיונות. מן התשובות דלעיל עולה צורך בביצוע בדיקה יסודית של דרכי הטיפול של המשרד במידע המתקבל מבעלי הרישיונות ובבחינה מחודשת של המטרות והדרכים לביצוע פיקוח הנדסי וטכנולוגי. בראש ובראשונה על האגף לוודא שיש בידיו המיד ע הדרוש לו כדי לבחון את התכניות ההנדסיות של בעלי הרישיונות ואת מערכות התקשורת שלהם, ואחר כך עליו לקבוע אמות מידה וסדרי עדיפויות לבדיקת הנושאים הטכנולוגיים וההנדסיים. .סיכום .הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח ש ונים. הם נועדו לשמור על האיזון בין האינטרסים הפרטיים ובין האינטרסים הציבוריים. בשוק התקשורת, המופעל בידי תאגידים בעלי עצמה כלכלית, יש משנה חשיבות לתפקידו של המשרד לשמור על האיזון האמור באמצעות הפעלה יעילה של מנגנוני הפיקוח והאכיפה. האסדרה בענף התקשורת לקתה בחסר. המשרד לא קבע נהלים ואמות מידה שיסדירו את פעילות הפיקוח והאכיפה כך שיישומה ירתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי רישיונם. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להתמקד בתפקידו החשוב בענף מורכב זה, להקפיד לשאת באחריות למתרחש בענף, לפקח על עמידת בעלי הרישיונות בכל הוראות הדין, להגדיר במפורט איזה מידע טכנולוגי נדרש לו לצורכי הפיקוח, לעדכן את סוגי הדוחות שעליו לקבל מבעלי הרישיונות ולפעול בהליך משרד התקשורת 1185 . סדור, יעיל וממוקד שיביא לידי ייעול הפיקוח וקיצור הזמן החולף בין הפרה של הוראות רישיון ובין ההחלטה האם לנקוט באמצעי אכיפה כלפי המפרים אותן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להתוות מדיניות פיקוח ואכיפה ברורה לשנים הבאות, לקיים חשיבה כוללת בנושא, לדאוג לקידום תיקוני החקיקה הנדרשים, לנצל ולמצות באופן מיטבי את המשאבים העומדים לרשותו, לשם שמירה על האינטרס הציבורי.