משרד החקלאות ופיתוח הכפר/תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת החקלאית

 מבוא .משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) ממונה מטעם הממשלה על תחומי החקלאות והמרחב הכפרי בישראל. בין היתר ממונה המשרד על תכנון ההקצאה של גורמי ייצור חקלאיים המצויים במחסור, כגון קרקע ומים; על יישום הסכמי הסחר החקלאי של ישראל; ועל קידום המחקר החקלאי בישראל. כמו כן, המשרד פועל להקצאת תמיכות10 במגוון נושאים הקשורים לפעילותו (ראו להלן). חזון המשרד הוא לפעול לפיתוח החקלאות בישראל, להבטחת אספקה של מזון טרי ואיכותי לתושבי מדינת ישראל, למינוף היתרון היחסי של החקלאות בישראל ולקידום היצוא של תוצרת חקלאית. החקלאות בישראל כוללת ייצור של מזון, מספוא11 ומוצרים אחרים, באמצעות גידול בעלי חיים ותוצרתם (להלן - ענפי החי) וגידול צמחים (להלן - ענפי הצומח). על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ערך התוצרת החקלאית בישראל בשנת 2016 הסתכם בכ -29.8 מיליארדי ש"ח, מהם כ -17.7 מיליארד ש"ח ( 59% ) שמקורם בענפי הצומח (פירות, ירקות וגידולי שדה) וכ -12.1 ( מיליארד ש"ח41% .)) שמקורם בענפי החי (בשר, דגים, חלב וביצים בתרשים 2 שלהלן מוצגים ענפי החקלאות העיקריים בישראל והתוצרת של כל ענף: . .10 תמיכה ממשלתית היא סיוע בכסף או בשווה כסף שמעניקה ממשלת ישראל לגורמים חוץ - ממשלתיים, כדי לסייע להם לממן פעולות אשר היא מעוניינת לעודד את קיומן. 11 .מספוא הוא שם כולל למיני המזון שבהם מזינים בהמות אוכלות עשב 876 |דוח שנתי 68ג .תרשים 2 : ענפי החקלאות העיקריים בישראל והתוצרת של כל ענף במסמך "גיבוש המדיניות בתחום החקלאות" שהכינה ביוני 2013 חברת ייעוץ פרטית עבור אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - מסמך הייעוץ למדיניות), נכתב כי במדינות המפותחות, ובכללן ישראל, בולט פער בין מצב החקלאות למצב החקלאים. החקלאות משגשגת: יש גידול רב ומתמשך בתוצרת החקלאית ושיפור מתמשך בפרודוקטיביות (ישראל מובילה בעולם בהפקת ליטרים חלב לפרה, ביעילות השימוש במים ובכמות התפוקה לדונם בגידולים מסוימים). עם זאת, מצב החקלאים נמצא בשחיקה: כיום נדרש מספר קטן יותר של משקים חקלאיים להפקה של תוצרת חקלאית רבה יותר ובעקבות כך חלה ירידה חדה ומתמשכת במספר החקלאים ועלייה בגילם הממוצע. משקלה היחסי של החקלאות בכלכלה ובתעסוקה פוחת, והחקלאים, בעיקר במשקים קטנים ומשפחתיים, חוששים לפרנסתם. עוד נכתב במסמך הייעוץ למדיניות כי לחקלאות בישראל יש תועלות רבות שהן "מוצר ציבורי" 12, ובכללן שמ ירה על קרקעות ומניעת השתלטות עליהן; חיזוק הפריפריה; ותרומה לנוף ולאיכות האוויר. אף שכלל הציבור נהנה מתועלות אלו, החקלאים אינם מתוגמלים עבורן, אלא רק על ערך התוצרת הנמכרת. התועלות . .12 מוצר שהשימוש בו על ידי אדם אחד אינו מפח ית את הכמות הזמינה לאנשים אחרים, ולכן הגדלת מספר המשתמשים אינה כרוכה בתוספת עלות. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |877 . הציבוריות שהחקלאות מספקת הן הסיבה המרכזית לכך שהממשלה תומכת בענף החקלאות לעומת ענפים כלכליים אחרים. התמיכות הן כלי מרכזי בסיוע של הממשלה לענף החקלאות. על כך ראו להלן. .פעולות הביקורת .בחודשים מאי 2016 עד נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין היבטים הקשורים לתמיכות הממשלה בענף החקלאות. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדני ה- OECD וארגון הסחר העולמי; החלטת הממשלה לפעול לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות; מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים; ומבנה התמיכות בענפי החקלאות. נוסף על כך נבדקו היבטים הקשורים למתן תמיכות מתקציב משרד החקלאות, לרבות מענקי ם מכוח החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן- החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות או החוק). הביקורת נעשתה במשרד החקלאות. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים). .סוגי התמיכות בחקלאות .במסמך "הצעת תקציב משרד החקלאות לשנים 2017 ו-2018 " שגיבש משרד האוצר באוקטובר 2016 (להלן- מסמך הצעת התקציב) מפורטים סוגי התמיכות הנהוגים בחקלאות בישראל. פרטים נוספים בעניין זה מובאים במסמך הייעוץ למדיניות ובמסמך "כלים לתמיכה בחקלאות ישראל" (להלן - מסמך הכלים) שגיבשה החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שבמשרד החקלאות 13 (להלן- החטיבה לאסטרטגיה) בשנת 2015 . על פי מסמכים אלו, הממשלה תומכת בענף החקלאות בישראל בשתי דרכים עיקריות: 1. :תמיכות ישירות המדינה מקצה מקורות מתקציב המדינה עבור מענקים לחקלאים בנושאים הקשורים לפיתוח החקלאות בכל שלבי הייצור החקלאי. בין השאר הממשלה תומכת בשירותים כלליים לענף החקלאות בתחומי מחקר ופיתוח חקלאי, בהקמת תשתית לחקלאות ובהדרכה מקצועית. כמו כן, משתתפת המדינה במימון ביטוח חקלאי ונותנת מענקים לחקלאים כדי לעודד השקעות הון בחקלאות. תמיכות מסוג זה מגיעות לחקלאי באופן מלא, ו עלותן משולמת באופן פרוגרסיבי 14 , מכספי כלל משלמי המסים. תמיכות אלו מאופיינות בשקיפות, מפני שסכומי התמיכות ופרטיהן מצוינים בנתוני תקציב המדינה, וכן מאופיינות בשוויוניות, מאחר . .13 .מטרת החטיבה היא ייזום מחקרים כלכליים וביצועם לשם קביעת המדיניות הכלכלית החקלאית 14 .בהקשר זה, תשלום פרוגרסיבי הוא תשלום ששיעורו עולה ככל שההכנסה גבוהה יותר 878 |דוח שנתי 68ג .שהן מוענקות על פי אמות מידה אובייקטיביות. כל התמיכות מסוג זה יקראו להלן - תמיכות ישירות או תמיכות תקציביות. 2. :תמיכות עקיפות תמיכה במחירי השוק, בין היתר באמצעות הטלת מכסי מגן15 על יבוא של תוצרת חקלאית במגוון ענפים, או באמצעות קביעת מכסות ייצור 16 ומחיר מטרה 17 .למגדלים בענפי החלב והביצים התמיכות העקיפות אינן משולמות מתקציב המדינה, אלא משולמות באופן רגרסיבי18 על ידי הצרכנים, המשלמים מחירים גבוהים יותר על התוצרת החקלאית . תמיכות מסוג זה אינן מגיעות במלואן לחקלאי, אלא נחלקות בין כמה גורמים בשרשרת הערך החקלאי19 . תמיכות עקיפות עלולות לעוות את החלטותיו של היצרן החקלאי בנוגע לסוג הייצור ולאופיו, ובכך לפגוע ביעילות של הענף ובתחרותיות שלו. לדוגמה, תכנון באמצעות מכסות ייצור משמר את קיומן של יחידות ייצור קטנות ולא יעילות, ללא ניצול "היתרון לגודל" 20 ,של יחידות גדולות יותר דבר הגורם לעלייה של המחיר לצרכן. בנוגע לענפי החי, הממשלה מעורבת בקביעת מכסות ייצור בענפי החלב והביצים, ובקביעה של מחיר מינימום למגדלים. כמו כן, היא מטילה מכסי מגן על מגוון מוצרים. בנוגע לענפי הצומח, הממשלה מעורבת בעיקר בקביעת מכסי מגן ובפעולות ויסות באמצעות מועצות הייצור והשיווק 21 . כל התמיכות מסוג זה יקראו להלן - תמיכות עקיפות או תמיכות מְעַוְותות סחר וייצור. יצוין כי קיימים כמה גורמים המשפיעים על מחירי התוצרת החקלאית (כגון עלויות ייצור). דוח זה אינו עוסק במכלול הגורמים כאמור, אלא בודק את האופן בו תומכת הממשלה בענף החקלאות, לרבות ההשפעה שיש לכך על מחירי התוצרת החקלאית. בלוח 1 מפורטים ההבדלים העיקריים בין תמיכות ישירות לתמיכות עיקפות: . .15 מכסים נועדו להעלות את מחיר ההיצע של היבוא ובאופן זה לגרום למחיר שווי משקל גבוה יותר בשוק המקומי. 16 הגבלות המוטלות על היקף הייצור של מוצרי חקלאות, שנועדו למנוע ייצור עודפים של תוצרת חקלאית לשוק המקומי. 17 מחיר מובטח למגדלים בענף חקלאי מסוים, שקובעת הממשלה. לדוגמה, בענף הבקר לחלב מחיר המטרה הוא המחיר המזערי שהמחלבות מחויבות לשלם לרפתנים עבור ליטר חלב לבקר. 18 תשלום שמוטל על אזרחים במידה שווה ולכן עולו כבד יותר על אנשים בעלי הכנסה נמוכה מאשר על אלה שהם בעלי הכנסה גבוהה. 19 .כגון יבואנים וקמעונאים 20 יתרון לגודל מתאר מצב בו יחידת ייצור גדולה מייצרת תפוקה בעלות נמוכה יותר ליחידה מאשר יחידת ייצור קטנה יותר, מעצם היותה גדולה יותר. 21 ,משרד החקלאות מפקח על מועצות הייצור והשיווק של הצמחים, הדבש, גפן היין, החלב הכותנה והלול. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |879 . לוח1 : ההבדלים העיקריים בין תמיכות ישירות לתמיכות עקיפות . תמיכות ישירות תמיכות עקיפות .מהות תמיכה בחקלאים ובשירותים לענף החקלאות תמיכה במחירי שוק של תוצרת חקלאית .מקור התמיכה פרוגרסיבי - על ידי כלל משלמי המסים .(מתקציב המדינה ) רגרסיבי - על ידי הצרכנים המשלמים מחירים .גבוהים יותר על תוצרת חקלאית .הגעת התמיכה .לחקלאי התמיכה מגיעה לחקלאי במלואה רק חלק מהתמיכה מגיע לחקלאי .שקיפות גבוהה - הנתונים על סכומי התמיכה מצוינים .בתקציב המדינה נמוכה - אומדן של סכום התמיכה הוא עניין .מורכב, ולכן קיים חוסר שקיפות בנוגע לסכום .התמיכה ולפרטיה .שוויוניות גבוהה - בהתאם לאמות מידה אובייקטיבי ות נמוכה - חשיפה להשפעה של קבוצות לחץ .תחרותיות ויעילות מעודדות תחרותיות והתייעלות עלולות לעוות החלטות סחר וייצור ולפגוע .ביעילות ובתחרותיות .דוגמאות מענקים לחקלאים לשם עידוד השקעות הון .בחקלאות ותמיכה במחקר ופיתוח חקלאיים קביעת מכסות ייצור ומחירי מינימום למגדלים .והטלת מכסים על יבוא תוצרת חקלאית .אופן מדידת התמיכה הסתמכות על נתונים המצוינים בתקציב .המדינה מדידת ההפרש בין מחיר המוצר החקלאי .בישראל למחירו בעולם והכפלת ההפרש .בכמות הייצור של אותו מוצר משרד החקלאות ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 (להלן- תשובת משרד החקלאות) כי אף שתכנון באמצעות מכסות ייצור משמר את קיומן של יחידות ייצור קטנות ולא יעילות, שימור המשק המשפחתי הקטן הוא מטרת מדיניות לגיטימית והיעילות הכלכלית אינה חזות הכול, וייתכנו שיקולי מדיניות נוספים. משרד החקלאות הוסיף כי תמיכה ישירה שאינה מעוגנת בחקיקה או בהסכם ארוך טווח היא בעלת חסרונות, בשל היותה נתונה לשינויים משיקולים פוליטיים או תקציביים קצרי מועד, וכי כל עוד אין ודאות באשר למתן תמיכות ישירות באופן עקבי ולאורך זמן, אין לתמיכות ישירות נקודתיות עדיפות על פני תמיכות עקיפות. התאחדות חקלאי ישראל 22 (להלן- התאחדות החקלאים) מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת התאחדות החקלאים) כי היא מסכימה שיש לקבוע מדיניות שאינה מתבססת רק על שיקולים כלכליים (ובוודאי לא שיקולים כלכליים קצרי טווח). התאחדות החקלאים הוסיפה כי מדיניות התמיכות הנהוגה בישראל כיום הגיעה למצבה מתוך ראייה תקציבית . .22 התאחדות חקלאי ישראל היא גוף שמטרותיו העיקריות הן ל עצב מדיניות לאומית המעודדת חקלאות בת-קיימא, לפעול לייצוב הענף ולהגן על הכנסתם של העוסקים בו, בשיתוף ובתיאום מלא עם החקלאים ונציגיהם. 880 |דוח שנתי 68ג .קצרת טווח וכי הרצון לעבור לשיטת תמיכה שונה, נתקל, מטבע הדברים, בחוסר אמון של החקלאים, החוששים בעיקר מחוסר יציבות של התמיכה התקציבית לאורך זמן. משרד מבקר המדינה מקבל את הטענה כי יש לשמר מטרות מדיניּות נוספות, כגון שימור המשק המשפחתי הקטן. ואולם יש מקום לבחון אם ניתן להשיג מטרות אלו באמצעות הגברת השימוש בתמיכות יעילות וממוקדות יותר - תמיכות ישירות שאינן מעוותות סחר וייצור. יובהר כי הדוח עוסק בשיפור תמהיל התמיכות, כלומר בשינוי היחס בין התמיכות העקיפות לתמיכות הישירות. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |881 . תמיכות מְעַוְותות סחר וייצור בחקלאות בישראל .רקע .מדי שנה בשנה מפרסם הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (להלן - ה- OECD )או הארגון23 דוח שבו נסקרים ההתפתחות והשינויים במדיניות החקלאית במדינות שונות בעולם, וכן מצוינים אומדנים של תמיכות הממשלה בחקלאות בכל מדינה24 (להלן- דוח ה - OECD ). בדוחות ה - OECD לשנים2015 ,2016 ו-2017 המליץ הארגון להפחית בהדרגה את השימוש בתמיכות עקיפות ולהחליף אותן בתמיכות ישירות המכוונות לקהל יעד מוגדר ושיש להן מטרה ברורה וממוקדת25 . במסמך הצעת התקציב צוין בין היתר כי בעשור האחרון צמצמו מרבית המדינות החברות ב - OECD את התמיכות העקיפות ועברו לתמיכה ישירה. עוד צוין במסמך כי משרד האוצר ומשרד החקלאות הסכימו כי ככלל, יש לעבור מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה ולנסות להימנע מתמיכות מעוותות סחר וייצור. הדבר הוסבר ברצון להבטיח הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק; להבטיח שהתמיכה תגיע במלואה לחקלאי; לאפשר שקיפות בנוגע לסכום התמיכה בכל ענף; ולסייע בהפחתת המחירים לצרכנים. עוד נכתב במסמך הצעת התקציב: "בשנים האחרונות החליטה הממשלה על מספר צעדים המהווים את יריית הפתיחה במעבר מתמיכות עקיפות לתמיכה ישירה". הצעדים שצוינו במסמך הם בין היתר אלה: הפחתת מכסים על בשר בקר ועל דגי בריכה בד בבד עם מתן תמיכה תקציבית למגדלי הבקר והדגים; אישור מכסות פטורות ממכס לזמן מוגבל לקראת חג הפסח של שנת 2016 , בענפי הדגים, שמן הזית והירקות (הטריים והקפואים) ומתן תמיכה ישירה למגדלי דגים, זיתים וירקות לתעשייה; וקביעת מכסה פטורה ממכס לסל של ירקות בסיסיים. כמו כן נעשו צעדים בענף הבקר לחלב (על כך ראו להלן בפרק "מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים"). בתשובתה מדצמבר 2017 מסרה התאחדות החקלאים כי ניתוח של הרפורמות שבוצעו בתחום התמיכות ובעיקר בענפי הבקר והדגים, מצביע, לפחות בשלב זה, על מחיר כבד אותו משלמים החקלאים, לרבות נטישת המשקים, "ללא שניתן לראות בוודאות גלגול ערך הפחתת המכסים לצרכן". עוד כתבה כי חלק . .23 Organization for Economic Co -operation and Development - ארגון בין-לאומי שחברות בו 34 מדינות מפותחות אשר מייצרות יותר מ -60% מהתוצר העולמי. מדינות אלו חולקות ערכים משותפים של דמוקרטיה וכלכלת שוק חופשי ומשתפות פעולה זו עם זו כדי להתמודד עם אתגרים כלכליים, חברתיים וסביבתיים. ישראל הצטרפה ל- OECD בספטמבר2010 . 24 :שם הדוח" Agricultural Policy Monitoring and Evaluation". 25 על פי מסמך הכלים, ה - OECD ממליץ להשתמש בתמיכות ישירות שאינן משפיעות על ההחלטות של החקלאי לגבי הייצור. 882 |דוח שנתי 68ג .מכישלון הצעדים נובע מכך שהרפורמות הן מוכוונות משק חקלאי בלבד, ללא שמטופלים כשלי שוק במעלה שרשרת הערך. במסמך הכלים נכתב בין היתר כי קיימים אומדנים שונים המשמשים למדידה של סכום התמיכות בחקלאות ושל הרכב התמיכות, ובהם אומדנים של ה- OECD ואומדנים של ארגון הסחר העולמי26,. האומדנים מבוססים על שיטות מדידה שונות משמשים למטרות שונות, ולא ניתן להשוות ביניהם באופן ישיר. האומ דנים המקובלים למדידת התמיכות בחקלאות הם אומדני ה - OECD , שפותחו לצורך הקמת תשתית נתונים על תמיכות לפי מתודולוגיה אחידה, המאפשרת השוואה בין מדינות ולאורך זמן. משרד מבקר המדינה ריכז נתונים על הרכב תמיכות הממשלה בחקלאות בישראל, ובכלל זה על התמיכות מעוותות הסחר והייצור, על פי אומדנים של ה- OECD :וארגון הסחר העולמי. להלן פרטים .תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדני ה- OECD .בדוחות ה- OECD מובאים נתונים על היקף התמיכות בחקלאות בישראל, לפי סוג התמיכה: תמיכה עקיפה; תמיכה תקציבית בחקלאים (למשל, מתן מענקי ם לעידוד השקעות הון בחקלאות והשתתפות הממשלה בביטוח חקלאי); ותמיכה תקציבית כללית בענף החקלאות (למשל, הקצאת תקציב למחקר ולפיתוח חקלאיים והשקעה בתשתיות). התמיכה העקיפה מחושבת באמצעות אומדן המכונה "תמיכה במחיר שוק"27 . במסמך שמסר משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה ביולי 2017 בנושא אומדני תמיכות של ה - OECD נכתב כי אומדן תמיכה במחיר שוק נעשה באמצעות מדידת ההפרש בין המחיר המקומי של מוצר חקלאי למחירו העולמי, והכפלת ההפרש בכמות הייצור של אותו מוצר. אומדן זה מאפשר לעמוד על התפתחות התמיכה במחירים במשך הזמן. עוד נכתב כי חישוב סכום התמיכה העקיפה אינו מדויק, מפני שהוא מושפע מאוד משינויי מחירים בשוק העולמי, הנובעים בין היתר משינויי עונות, מהבדלי איכות בין התוצרת החקלאית של מדינות שונות ומעלויות ההובלה. 1. בתרשים3 מובאים נתוני ה - OECD בנוגע לתמיכות הממשלה בחקלאות בישראל בשנים 2010 עד2016 ., לפי סוג התמיכה . .26 World Trade Organization (WTO) - ארגון בין-לאומי המסונף לאו"ם וממונה על הסכמי הסחר בין מדינות. ביולי 2016 היו חברות בארגון164 מדינות. הארגון נועד להסיר בהדרגה חסמי סחר. 27 ( (MPS Market Price Support . משרד החקלאות ופיתוח הכפר |883 . .התמיכות העקיפות, .הנחשבות תמיכות .מעוותות סחר וייצור, .היו המרכיב העיקרי .בתמיכות הממשלה .בחקלאות בישראל .בשנים 2010 עד 2016 . תרשים3 : התמיכות בחקלאות בישראל, לפי סוג התמיכה, על פי נתוני ה- OECD, ( במיליארדי ש"ח), 2010 עד 2016 מהתרשים עולה כי התמיכות העקיפות, הנחשבות תמיכות מעוותות סחר וייצור, היו המרכיב העיקרי בתמיכות הממשלה בחקלאות בישראל בשנים 2010 עד2016 . עוד עולה כי בשנים2015 ו-2016 גדל הסכום הכולל של התמיכות בחקלאות בישראל לעומת השנים הקודמות, וכי עיקר התוספת הייתה בתמיכות העקיפות. מכאן, שבשנים אלו גדל הפער בין מחירי מוצרים חקלאיים בישראל למחירם בעולם. 2. בתרשים4 מוצגים נתוני ה - OECD בנוגע לשיעור הממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים בישראל בשנים 1995 עד 884 |דוח שנתי 68ג .1997 ובשנים2014 עד2016 , בהשוואה למדינות ה- OECD ולמדינות האיחוד האירופי (להלן - האיחוד האירופי)28. תרשים4 : שיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים - בישראל, במדינות ה- OECD ובמדינות האיחוד האירופי בשנים 1995 עד 1997 ו- 2014 עד 2016 מהתרשים עולה כי בשנים2014 עד2016 היה השיעורהממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מכלל התמיכות בחקלאים בישראל - 91% . שיעור זה גבוה במידה ניכרת משיעורי התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות ה- OECD ובאיחוד האירופי באותן שנים, שהיו 51% ו-27% .בהתאמה . .28 האיחוד האירופי הוא התאגדות של28 ,מדינות באירופה. לאיחוד יש כמה מאפיינים של מדינה למשל פרלמנט, חוקים וכלכלה משותפת. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |885 .עוד עולה מהתרשים כי לא די בכך ששיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה במידה ניכרת מהשיעורים במדינות ה - OECD ובאיחוד האירופי, בשנים2014 עד2016 מגמה זו אף החריפה- שיעור התמיכות האמורות בשנים 1995 עד1997 היה85% , ובשנים2014 עד 2016 עלה ל -91% . זאת בזמן שבמדינות ה - OECD הוא ירד מ -74% בשנים1995 עד1997 ל-51% בשנים2014 עד2016 , ובאיחוד האירופי הוא ירד בשנים אלו אף יותר - מ-63% ל-27% . על כן ניתן אפוא לומר כי מדינת ישראל מצויה בעניין זה במצב בעייתי, הן בהיבט של נקודת המוצא והן בהיבט של המגמות המתקיימות בעניין זה בשנים האחרונות. תשובות הגורמים הרלוונטיים למשרד מבקר המדינה הצביעו על הגורם למגמה זו, כמפורט להלן: אגף התקציבים במשרד האוצר השיב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) כי התמיכות מעוותות הסחר והייצור נמדדות כהפרש בין מחיר המוצר במדינה לבין מחיר המוצר בעולם. אגף התקציבים הוסיף כי בשנים 2014 עד2016 ,חלה ירידת מחירים בעולם בעוד המחירים בישראל נותרו דומים ו"לכן, מתוקף הגדרת התחשיב לתמיכות מעוותות, כתוצאה מהשינוי בפועל שהתרחש באירופה, נוצר שינוי טכני בשיעור התמיכות המעוותות בישראל". משרד החקלאות מסר בתשובתו מאוקטובר 2017 כי הגידול בתמיכות העקיפות חל בשל שינוי במחירים בעולם ולא בגין שינוי מדיניות לכיוון תמיכות עקיפות, כי אם להיפך, הממשלה הרחיבה תמיכות ישירות בכמה ענפים כגון ענפי הדגים והבשר. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה מדצמבר 2017 כי הגידול בסכום התמיכות העקיפות נובע מצניחת מחירים בחו"ל לעומת ירידה מתונה יותר שלהם בארץ, ואינו פרי מדיניות מכוונת, אלא יותר תוצאה של "שב ואל תעשה". התאחדות החקלאים הוסיפה כי המעבר לתמיכות ישירות במדינות אחרות, אינו מבטל לחלוטין את התמיכות העקיפות - הן עדיין 51% מסך התמיכה. כלומר, המדינות עדיין רואות צורך להגן על התוצרת המקומית שלהן בעזרת מכסי מגן, וכן הן מיישמות מדיניות שיש לה השפעה על המחירים הפנימיים. עוד הסבירה ההתאחדות כי אופן חישוב התמיכה הוא ייחודי לנסיבות המקומיות ו"אין לראות בתוצאות המתקבלות אורים ותומים ולקבוע על פיהם הלכה - בוודאי לא בדבר גובה הנטל של החקלאות על תושבי המדינה", וכי לעיתים המחיר העולמי, המתורגם לחומר הגלם החקלאי, כרוך בהנחות עבודה מפליגות, שאינן משקפות בהכרח את הפער במחיר המוצר החקלאי. 886 |דוח שנתי 68ג .על פי תשובות הגורמים הרלוונטיים שצוינו לעיל, בשנים האחרונות חלה ירידה במחירי התוצרת החקלאית בעולם , בעוד שהמחירים בישראל כמעט לא השתנו. בעניין זה יצוין כי הירידה שחלה במחירי התוצרת החקלאית בעולם הדגישה את הבעיה הקיימת בישראל ממילא בנוגע לשיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור מסך התמיכות בחקלאים. ההשפעה של גורמים חיצוניים כגון זה מדגישה את הצורך בהובלת מדיניות עקבית ואפקטיבית שתביא להקטנת שיעור התמיכות מעוותות הסחר והייצור בענף החקלאות בישראל. .תמיכות מעוותות סחר וייצור בחקלאות בישראל על פי אומדן ארגון הסחר העולמי .במסמך הכלים נכתב כי דפוסי התמיכה בחקלאות במדינה אחת עלולים להשפיע לרעה על מדינות אחרות, זא ת מאחר שתמיכות יכולות לצמצם את עלויות הייצור במדינה, וכך להגדיל את הייצור ואת היצוא שלה למדינות אחרות. עקב כך חתמו המדינות החברות בארגון הסחר העולמי בשנת 1995 על הסכם סחר רב -צדדי בתחום החקלאות 29 (להלן- הסכם החקלאות), שבו נקבעו כללים והתחייבויות לצמצום מגבלות הסחר ולצמצום תמיכות העלולות לעוות החלטות סחר וייצור. ארגון הסחר העולמי מודד את היקף התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות השונות באמצעות "אומדן תמיכה מצרפי"30. ה אומדן נעשה באמצעות מדידת ההפרש בין המחיר המקומי המוסדר למחיר שנקבע למוצר בהסכם החקלאות (להלן - מחיר הייחוס), והכפלת ההפרש בכמות של התוצרת החקלאית הזכאית ליהנות מהמחיר המקומי המוסדר. למשל, בענף החלב המחיר המקומי המוסדר הוא מחיר המטרה לחלב (המחיר המזערי שהמחלבות מחויבות לשלם לרפתנים בעבור ליטר חלב), והכמות הזכאית ליהנות ממחיר המטרה לחלב היא כמעט כל הכמות המיוצרת. על פי מסמך הכלים, אומדן התמיכה המצרפי משמש את ארגון הסחר העולמי לבחינת המידה שבה עומדות מדינות הארגון בהתחייבויות שנקבעו להן בהסכם החקלאות ואינו משקף את רמת התמיכה הנוכחית בחקלאות, מפני שהוא מבוסס על מחיר ייחוס בתקופת בסיס "היסטורית" שנקבעה בהסכם החקלאות. יצוין כי אומדן זה אינו כולל תמיכות עקיפות מסוג מכסים. בתשובת משרד החקלאות הוא הדגיש כי אומדן תמיכה מצרפי נותן ביטוי אך ורק לתמיכות מעוותות הסחר והייצור, שעל פי הגדרות ארגון הסחר העולמי . .29 Agreement on Agriculture . הסכם שגובש בסבב דיונים שקיימו המדינות החברות בארגון הסחר העולמי בשנים 1986 עד1994 .)"("סבב אורוגוואי 30 Aggregate Measurement of Support (AMS) . משרד החקלאות ופיתוח הכפר |887 . קיימות כיום בישראל בענפי החלב והביצים, בשל משטר המכסות ומחיר המטרה המאפיין אותם. בהסכם החקלאות נקבעה לכל מדינה תקרה לגבי סך התמיכות מעוותות הסחר והייצור המותרות לה בשנה (להלן - התקרה השנתית). התקרה השנתית שנקבעה לישראל היא 569 .מיליון דולר באפריל 2016 דיווח משרד החקלאות לארגון הסחר העולמי על התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל (לפי אומדן התמיכה המצרפי) בשנים 2011 עד2014 לעומת התקרה השנתית, וביולי 2017 הוא דיווח על התמיכות מעוותות הסחר והייצור בשנים 2015 ו-2016 .ראו פרטים בתרשים 5 להלן. תרשים 5 : התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל לעומת התקרה השנתית (במיליוני דולרים), בחלוקה לענפים, 2007 עד 2016 . .מהתרשים עולה כי על פי הדיווחים של משרד החקלאות לארגון הסחר העולמי (המבוססים על אומדן תמיכה מצרפי), בשנת 2008 ובשנים2011 עד2014 היה סכום התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל גבוה מהתקרה השנתית המותרת לפי הסכם החקלאות, ובשנים 2015 ו-2016 היה סכום זה95% ו-88% .מהתקרה השנתית, בהתאמה 888 |דוח שנתי 68ג .עוד עולה מהתרשים כי על פי הדיווחים האמורים, התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בשנים 2007 עד2016 היו בשני ענפים31 : החלב (79% בממוצע) והביצים (21% בממוצע). בפברואר 2017 שלח ציר -יועץ לענייני חקלאות במשלחת ישראל ליד משרד האו"ם והארגונים הבין-לאומיים בז'נבה (להלן - הציר) למנכ"ל משרד החקלאות נייר עמדה בנושא ההתחייבויות של ישרא ל לארגון הסחר העולמי בנושא התמיכות (להלן - נייר העמדה). הציר כתב בנייר העמדה כי התמיכות מעוותות הסחר והייצור בישראל מתמקדות בשני ענפים: החלב והביצים, שבהם מתקיים משטר של מכסות ייצור ומחיר מטרה; משטר זה נקבע על ידי משרד החקלאות ומועצת הייצור, בתיאום עם משרד האוצר, ולא על ידי השוק החופשי. עוד כתב הציר בנייר העמדה כי בשנת 2008 ובשנים2011 עד2014 לא עמדה ישראל בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי, וכי מכסות הייצור בענפי החלב והביצים גדלות כל העת וכן גם מחירי המטרה בענפים אלו, ולכן אין ספק כי החריגה תלך ותגדל. אשר למשמעות של אי -עמידתה של ישראל בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי כתב הציר כי כל מדינה שמרגישה נפגעת מכך (ישירות או בעקיפין) יכולה לפנות בעניין למנגנון יישוב סכסוכים של ארגון הסחר העולמי, וקרוב לוודאי לזכות בעתירה. עוד כתב הציר: " משמעות החלטה כזו תחייב אות נו לשנות מידית, או תוך זמן קצר מאוד, את התמיכה ואם לאו, להטיל עלינו סנקציות אשר יכולות לכלול שלילת הטבות סחר - ואלה אמורות להיות פרופורציונאליות לנזק שנגרם למדינה המתלוננת". הציר הוסיף כי ככל שיעבור זמן רב יותר בלא נקיטת צעדים לפתרון הבעיה, ילך ויגבר הלחץ שיפעילו המדינות החברות בארגון על ישראל בעניין זה. ארצות הברית, האיחוד האירופי ואוסטרליה כבר הודיעו לישראל כמה פעמים שהן ממשיכות לעקוב אחר ההתפתחויות בעניין ומבקשות לדעת כיצד ישראל פועלת על מנת לפתור את הבעיה. הציר ציין כי לדעתו יש למצוא בהקדם האפשרי פתרון לסוגיית התמיכה, וכי "כולם מבינים ששינוי מדיניות עשוי לארוך זמן , אך מדינות הארגון מצפות לראות מאמצים לשינוי המצב בהקדם האפשרי". התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי החריגה כביכול של ישראל מהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי בשל קיום מכסות הייצור בענפי החלב והביצים נובעת מהנחות לא ריאליות שהוצגו בבסיס הסכם החקלאות על ידי מדינת ישראל ומאופן החישוב במשך השנים. התאחדות החקלאים הוסיפה כי כאשר התקבלה ישראל לארגון הסחר העולמי היא הצהירה על מחיר ייחוס של מחיר החלב הגולמי בניו -זילנד. העלייה ברמת התמיכה בחלב במשך השנים, הגידול במכסות החלב עקב הגידול בצריכה והישארות מחיר הייחוס הניו-זילנדי בערכו הנומינלי - כל אלה הביאו לחישוב רמת תמיכה גבוהה מאוד. לדברי התאחדות החקלאים, ברור שלסוגיה זו יש פתרון נכון יותר מאשר ההכרח לבטל את המכסה שנקבעה בענף החלב. . .31 אומדן התמיכה המצרפי אינו כולל תמיכות עקיפות מסוג מכסים. על פי אומדני ה - OECD היו תמיכות עקיפות גם בענפי חקלאות אחרים. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |889 . המועצה לענף החלב בישראל (ייצור ושיווק) (להלן - מועצת החלב )32 ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2017 (להלן- תשובת מועצת החלב) כי על פי חוות דעת כתובה שקיבלה ממומחה להסכמי סחר וממשרד עו"ד, קיים עיוות במודל חישוב התמיכה, ולמעשה התמיכה קטנה בהרבה33 . משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול של משרד החקלאות ומשרד האוצר בנושא התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל, לרבות בענפי החלב והביצים. להלן פרטים: .החלטת הממשלה לפעול לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות .במאי 2013 החליטה הממשלה 34 לפעול לשינוי מדיניות התמיכות בענף החקלאות ולשיפור מבנה התמיכות בענף זה (להלן - החלטת הממשלה משנת 2013 ). בהחלטה נקבע כי על פי החלטת הממשלה מאוקטובר201235 והמלצות ה- OECD ,בעניין מדיניות כלכלית נכונה ושקופה בנושא התמיכות בחקלאות ובמטרה להוריד את המחירים ואת יוקר המחיה לצרכן ולעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל - מוטל על מנכ"ל משרד החקלאות ועל הממונה על התקציבים במשרד האוצר למנות צוות שתפקידו יהיה לגבש המלצות ולבחון את הכלים לשינוי מדיניות התמיכה בענף החקלאות ואת ישימותם הן בתחום החי 36 והן בתחום הצומח (להלן - הצוות). בצוות יהיו חברים נציגי משרד החקלאות, נציגי המועצה הלאומית לכלכלה ונציגי רשות המסים בישראל, ובראשו יעמוד נציג של הממונה על התקציבים במשרד האוצר. עוד נקבע בהחלטת הממשלה משנת 2013 כי "הצוות יתייחס בעבודתו, בין היתר, לשמירה על פריסת ההתיישבות, היקף השטח המעובד היום, שימור כושר התחרות של העוסקים בחקלאות המקומית, ביטחון המזון לאזרחי ישראל וההשפעה על תמהיל הגידולים". כמו כן נקבע כי "הצוות יפעל בהתאם לקווים המנחים של ארגון ה - OECD לעניין מדיניות תמיכה נכונה בחקלאות שעיקרה מעבר מתמיכות עקיפות... לתמיכות ישירות", ו"יכין תכנית פעולה אשר תתבסס על מיפוי הכשלים הקיימים בתמיכה הנהוגה כיום בענפי החקלאות השונים ותכלול הצעות לפתרונם". נוסף על כך נקבע כי "המלצות הצוות יתייחסו, בין היתר, לתכנון הייצור באמצעות מכסות, מנגנונים לשמירה על מחיר מובטח . .32 ,מועצת החלב מוגדרת בחוק תכנון משק החלבתשע"א -2011 כחברה לתועלת הציבור שתפעל לקידום ולמימוש מטרות חוק החלב ותהיה מוסמכת לפעול להסדרת נושא ייצור החלב ושיווקו לציבור. 33 בחוות הדעת האמורה נכתב כי הבעיה בנוסחת החישוב של התמיכה נעוצה בכך שמחיר הייחוס מקובע (מחיר יבוא חלב מניו-זילנד בשנים 1988 -1986 .) 34 החלטת ממשלה159 מ- 13.5.13 ."בנושא "שיפור וייעול במבנה התמיכות בענף החקלאות 35 החלטת ממשלה 5176 מ- 21.10.12 בנושא "יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (דוח קדמי)". 36 בהחלטה נכתב כי המלצות הצוות לא יחולו על ענף הבקר לחלב. 890 |דוח שנתי 68ג .ליצרן ומכסי מגן". הצוות יגיש את מסקנותיו בתוך שישה חודשים לשר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) ולשר האוצר, והם יביאו את המלצותיהם לאישור הממשלה. הצוות הוקם ביוני 2013 , ובינואר2014 כתב מסמך בשם "מסקנות הביניים של הצוות לשיפור וייעול במבנה התמיכות בענף החק לאות" (להלן - מסמך הביניים). במסמך הביניים נכתב כי הצוות דן במדיניות התמיכות הכוללת וכן דן בפירוט בענף ההטלה, בענף הצאן לחלב ובענף הדגים. כמו כן, התקיים דיון קצר בנושא ענף הבקר לבשר. להלן בלוח 2 המסקנות העיקריות של הצוות שצוינו במסמך הביניים. לוח 2 : המסקנות העיקריות של הצוות שצוינו במסמך הביניים .ענף המדגה ענף ההטלה ענף הצאן לחלב .בנוגע ל ענף בריכות הדגים, רמת .המכסים הגבוהה בענף זה גורמת .למחירים גבוהים; יש צורך להפחית .את המכסים ולהגביר את התמיכה .הישירה. רמת הסטנדרטים בענף אינה .משביעת רצון מבחינת בריאות .הציבור, איכות הסביבה, צער בעלי .חיים ואיכות הביצים. יש לאמץ את המלצות הוועדה .לבחינת משטר המכסות בענפי הצאן .- עזים וכבשים משנת 2011 , ולפיהן .יש לבטל בהדרגה את משטר .המכסות. .בנוגע ל ענף הדיג הימי, אין הצדקה .לרמת המכסים הגבוהה הקיימת כיום .בענף זה. יש ל צמצם בהדרגה את .המכסים בענף זה, עד רמת פטור .ולבטל מיד את המכס על פירות הים. יש לחתור למצב שהענף יאורגן .בלולים גדולים ויעילים. בתקופת המעבר יש מקום לתת .תמיכה תקציבית - מענקי פרישה, ."רשת ביטחון" למחיר ומענקי .השקעות למגדלים החיים ביישובי קו .העימות. .בנוגע ל ענף החקלאות הימית, אין .הצדקה לרמת המכסים הגבוהה .הקיימת כיום בענף זה. חברי הצוות .נחלקו בדעותיהם לגבי גובה המכס .הדרוש. יש להמשיך לתמוך במחקר .ובפיתוח של ה ענף. לצורך שינוי בענף יש מקום למתן .תמיכה תקציבית במענקי פרישה .ובמענקי השקעות לנשארים בענף. .הצוות נחלק בדעתו בנוגע לסכום .המענקים ולזכאים להם. .הצוות נחלק בדעתו גם בשאלה אם .יש לצמצם את המכסים על ביצים. יש מקום להפחית את המכס על .מוצרי חלב צאן. הצוות נחלק בדעתו .לגבי רמת ההפחתה וה מועד שיש .לעשות כן. התברר כי הצוות התפזר בלי שהשלים את עבודתו ואת המשימות שהוטלו עליו מכוח החלטת הממשלה משנת 2013 , מאחר שלא הגיע להסכמות מקצועיות. אגף התקציבים ציין בתשובתו כי הצוות התכנס כמה פעמים בשנת 2013 ,אך לא הגיע להסכמות על אופני פעולה. בד בבד נועץ משרד האוצר בחברה פרטית, וזו הכינה דוח נרחב לגבי כל ענפי החקלאות (מסמך הייעוץ למדיניות). משרד החקלאות ופיתוח הכפר |891 . .הממשלה ראתה .חשיבות בשינוי .מדיניות התמיכות .בחקלאות, ולכן .מינתה בשנת 2013 .צוות לטיפול בנושא. .ואולם צוות זה לא .השלים את עבודתו, .מאחר שלא הגיע .להסכמות על אופני .הפעולה . עוד ציין אגף התקציבים כי בשנת 2014 הוקם צוות נוסף, ובו היו חברים נציגי משרד האוצר, נציגי משרד החקלאות ונציגי התאחדות החקלאים. צוות זה התכנס כעשר פעמים ודן במסודר בכל אחד מענפי החקלאות, אך לא הגיע להסכמות מקצועיות. אגף התקציבים הוסיף כי משרד האוצר ביצע עבודת מטה, בשיתוף משרדי הכלכלה והחקלאות, שהובילו שורה של רפורמות מבניות שנועדו לעודד מעבר לתמיכה ישירה וכן הוא הוביל החלטות ממשלה שאושרו בשנת 2014 כגון פתיחת מכסות פטורות ממכס ליבוא גבינות קשות בהליך תחרותי ופתיחת מכסות פטורות ממכס ליבוא בשר מצונן ותמיכה ישירה במגדלים. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי חוסר היכולת להגיע להסכמות מקצועיות נבע בין היתר מהיעדר חשיבה לעומק ולטווח הארוך, "הן כלפי מטה ליצור החקלאי, והן כלפי מעלה בשרשרת הערך - לצד הצרכני". התאחדות החקלאים הוסיפה כי "מה שלא נלמד מהאופן שבו, לדוגמה, האיחוד האירופי מפעיל רפורמות, הוא משך זמן ההכנה, תקופות ביניים והסתגלות, וודאות לתקופות ארוכות של קיום מדיניות קבועה", וכי אופי הדיונים רק הגביר את חוסר האמון של נציגי החקלאים באפשרות לקיים בישראל חקלאות הנתמכת מתקציב המדינה. עולה אפוא כי הממשלה ראתה חשיבות בשינוי מדיניות התמיכות בחקלאות, ולכן מינתה בשנת 2013 צוות לטיפול בנושא. ואולם צוות זה לא השלים את עבודתו, מאחר שלא הגיע להסכמות על אופני הפעולה. הצוות לא פרסם מסמך מסכם סופי של עבודתו, לא גיבש תכנית פעולה מלאה לכל ענפי החי והצומח, וממילא לא הגיש אותה לשר החקלאות ולשר האוצר כפי שנדרש. צוות נוסף שהוקם בשנת 2014 וכלל הן את נציגי משרדי האוצר והחקלאות והן את נציגי החקלאים לא הגיע אף הוא להסכמות מקצועיות . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמשרדי החקלאות והאוצר נקטו צעדים למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בכמה ענפים כאמור, הרי שהפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה. על משרדי החקלאות והאוצר להשלים את גיבוש ההמלצות ותכנית הפעולה בעניין שינוי מדיניות התמיכה בכל ענפי החקלאות, כדי ששרי האוצר והחקלאות יוכלו להביא את המלצותיהם לאישור הממשלה. כמו כן, על משרדי החקלאות והאוצר לבצע מעקב רב-שנתי אחר הפעולות שנעשו, ובכלל זה לעמוד על תרומתן לייעול ענפי החקלאות השונים. פעולות אלו נדרשות על פי החלטת הממשלה משנת 2013 , ולפיה יש לפעול לשיפור מבנה התמיכות בענף החקלאות, בהתאם להמלצות ה- OECD, כדי להוריד את יוקרהמחיה לצרכן וכדי לעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל. 892 |דוח שנתי 68ג .מדיניות התמיכה בענפי החלב והביצים .ענף הבקר לחלב .בשנת 2011 חוקק חוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011 (להלן- חוק החלב). החוק נועד לפתח, לייעל ולבסס את משק החלב בישראל , להבטיח אספקה סדירה של חלב ומוצריו, להבטיח את האיכות והבטיחות בייצור החלב ובשיווקו וכן להבטיח מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור. 1. בחוות דעת של מבקר המדינה משנת201237 נכתב כי חוק החלב מעגן את ההסדרים שהיו נהוגים במשך שנים רבות בנוגע לתכנון משק החלב, ובהם ההסדרים לגבי מכסות הייצור של החלב, מחיר המטרה לחלב, מעמדה של מועצת החלב והסמכתה לבצע את תפקידיה. עוד נכתב כי המכסות לייצור חלב ומחיר המטרה לחלב מבטיחים את הייצור המקומי, וכמו כן נקבע מכס גבוה כדי למנוע יבוא. בכך יש משום תמיכה בענף החלב והגנה עליו, גם במחיר של הכבדה אפשרית על הצרכן הישראלי, שלולא הגנה זו היה נדרש ככל הנראה לשלם מחיר נמוך יותר על מוצרי החלב. כמו כן נכתב כי במדינות המפותחות פועלים מנגנוני תמיכה ממשלתיים מקיפים בחקלאות בכלל ובמשק החלב בפרט. במדינות האיחוד האירופי התמיכה בחקלאות היא ישירה (לרפתן), ואילו בישראל התמיכה ביצרני החלב היא באמצעות מכסות והיא כאמור נחשבת מעוותת סחר ופוגעת בעקרון הסחר החופשי ובתחרותיות. בתרשים 6 מוצגים נתוני משרד החקלאות לגבי המחיר ה מקומי הממוצע (לקמעונאי) של מוצרי חלב שונים בשנים 2013 עד2015 , לעומת מחיר היבוא שלהם באותן שנים. . .37 ,ראו מבקר המדינהחוות דעת - הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב (2012 '), בפרק "הפיקוח על מחירי מוצרי חלב", עמ33. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |893 . תרשים6 : המחיר המקומי הממוצע (לקמעונאי) של מוצרי חלב שונים בשנים 2013 עד 2015 , לעומת מחיר היבוא שלהם (ש"ח לק"ג) מהתרשים עולה כי בשנים 2013 עד2015 היוהמחירים המקומיים הממוצעים של מוצרי חלב (לקמעונאי) גבוהים במידה ניכרת ממחירי היבוא שלהם. משרד החקלאות הסביר למשרד מבקר המדינה כי ההפרש בין המחירים המקומיים של מוצרי החלב (לקמעונאי) למחירי היבוא נובע מהסיבות האלה: מחיר החלב למגדל בישראל (מחיר המטרה לחלב) גבו ה ממחיר החלב למגדל במדינות האיחוד האירופי (על כך ראו להלן); עלויות הייצור של המחלבות בישראל גבוהות מעלויות הייצור במדינות האיחוד האירופי בשל דרישות הכשרות בישראל וכתוצאה מקיום יתרונות לגודל באירופה בשל היקפי השיווק הגדולים, הגורמים להוזלת עלויות הייצור שם. משרד החקלאות הוסיף כי השוואת המחירים היא מורכבת בשל שונות במחירים של אותו מוצר המיוצר על ידי ספקים שונים (עקב הבדלים באיכות המוצר, בצורת האריזה ועוד). בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 894 |דוח שנתי 68ג .מסר משרד החקלאות כי פערי המחיר ביוגורט גבוהים בהרבה משיעורי המכס, דבר המלמד שהמכס אינו הגורם היחיד לפער המחירים ויתכן כי המחירים משקפים הבדלים במוצרים של איכות, אריזה ועוד. מועצת החלב ציינה בתשובתה כי ההשוואה בין המחירים המקומיים של מוצרי חלב (לקמעונאי) למחירי היבוא היא בעייתית, מאחר ולא מדובר במוצרים זהים. מועצת החלב הוסיפה כי יש להביא בחשבון את העלויות עקב דרישות הכשרות בישראל, וכי מחירי היבוא מגלמים בין השאר סבסוד הייצור והיצוא של חלק מהיצואניות הגדולות ומצבי שוק של עודפים. בתרשים 7 מובאים נתוני משרד החקלאות לגבי ההפרש בין מחיר החלב למגדל בישראל (מחיר המטרה) לבין המח יר למגדל במדינות האיחוד האירופי, משנת 2010 עד נובמבר2017. תרשים7 : מחיר החלב למגדל בישראל לעומת המחיר למגדל במדינות האיחוד האירופי משנת 2010 עד נובמבר 2017 )(ש"ח לליטר חלב משרד החקלאות ופיתוח הכפר |895 . .בשנים 2015 עד 2016 .היה מחיר החלב .למגדל בישראל גבוה .בכ-44% בממוצע .ממחיר החלב למגדל .במדינות האיחוד .האירופי. פער זה הוא .אחת הסיבות לפער .בין המחירים של .מוצרי החלב בישראל .למחירים של מוצרי .החלב באירופה . מהתרשים עולה כי בשנים 2010 עד2014 היה מחיר החלב למגדל בישראל38 גבוה מהמחיר למגדל במדינות האיחוד האירופי בכ -20% בממוצע (הפרש ממוצע של כ-35 אגורות לליטר חלב); בשנים2015 עד2016 היה המחיר בישראל גבוה בכ -44% בממוצע מהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש ממוצע של כ -59 אגורות לליטר חלב); ובחודשים ינואר עד נובמבר 2017 היה המחיר בישראל גבוה בכ-32% בממוצעמהמחיר במדינות האיחוד האירופי (הפרש של כ-47 אגורות לליטר חלב). כאמור, הפרש זה מסביר חלק מהפער בין המחירים של מוצרי חלב בישראל למחירים של מוצרי חלב באירופה. משרד החקלאות הסביר למשרד מבקר המדינה כי הפער בין מחיר החלב הגולמי בישראל למחיר באיחוד האירופי גדל מאוד בשנים 2015 עד2016 בעקבות ירידה ניכרת במחירי החלב הגולמי באיחוד האירופי. הירידה נגרמה עקב ביטול מכסות החלב באיחוד האירופי, ירידה ניכרת ביצוא תוצרת חקלאית מהאיחוד האירופי לרוסיה, ירידה זמנית בביקוש לחלב בעולם וכן השפעה של שער חליפין. משרד החקלאות הוסיף כי עלויות הייצור של ליטר חלב בישראל גבוהות במעט מהעלויות באיחוד האירופי, בשל הצורך של ישראל לרכוש מזון מיובא והיעדר שטחי מרעה, אולם תמיכות תקציביות ניכרות הניתנות לחקלאים במדינות האיחוד האירופי מאפשרות ליצרני החלב שם להמשיך לייצר גם בתקופות משבר שבהן מחיר החלב אינו מכסה את עלות הייצור. בתשובתו מאוקטובר 2017 מסר משרד החקלאות כי על פי בדיקה שעשתה החטיבה לאסטרטגיה, ליצרני החלב באיחוד האירופי ניתנות תמיכות תקציביות בסך 33 אגורות לליטר חלב בממוצע. משרד החקלאות הוסיף כי האיחוד האירופי אינו תומך באופן ישיר בייצור חלב אלא בעיקר נותן תמיכה תקציבית לכל דונם שטח חקלאי, ללא קשר לייצור החקלאי בפועל. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי למרות נקודת מוצא נחותה, עלות היצור של חלב גולמי בישראל דומה ולעיתים גבוהה אך במעט מזו של האיחוד האירופי, המייצר חלב בתנאי טבע טובים בהרבה. עוד ציינה כי השוואת מחיר החלב הגולמי בישראל לאירופה, מלמדת על פערים גדולים בשנים 2015 עד2016 , שהן שנות משבר גדול של הענף באירופה וכי בשנת 2017 פערי המחירים בין ישראל לאירופה הולכים ומצטמצמים מפני שהענף באירופה יוצא ממשבר המחירים. מועצת החלב הסבירה בתשובתה כי ייצור החלב בישראל הוא מהיעילים בעולם ותנובת החלב של הפרה הישראלית היא הגבוהה בעולם. עם זאת, המנגנון לקביעת מחיר החלב בישראל (מנגנון מחיר המטרה) מגלם את כל עלויות הייצור של המגדל ואילו המחירים באיחוד האירופי אינם מגלמים את כל עלויות היצור. בקביעת המחיר הנמוך, יש לקחת בחשבון את התמיכות הישירות שניתנות לחקלאים באיחוד האירופי. . .38 .מחיר המטרה לחלב בשער המשק ללא דמי שירות של מועצת החלב 896 |דוח שנתי 68ג .2. משרד מבקר המדינה בדק צעדים שעשתה הממשלה בשנים האחרונות בתחום התמיכות בענף הבקר לחלב: בשנים 2012 ו-2014 ,חתמו הממשלה מועצת החלב והתאחדות מגדלי הבקר לחלב על שני הסכמים שנועדו לייעל את הענף ולהוזיל את מוצרי החלב לצרכנים. להלן פרטים: .א. הסכם בעניין מתווה רב -שנתי לייעול ענף הבקר לחלב מאוקטובר 2012: ההסכם נועד לייעל את הענף, להפחית את העלות הממוצעת של ייצור החלב ולהפחית את מחירי החלב ומוצריו לצרכן (להלן - הסכם החלב). בהסכם נקבע בין היתר כי הממשלה, באמצעות משרדי החקלאות והאוצר ומועצת החלב, תיישם מתווה להתייעלות מואצת של הענף, הכולל תמיכה בהעברת מכסות ייצור מיצרנים קטנים שיבקשו לפרוש מייצור חלב ליצרנים קטנים שיבקשו לרכוש מכסות ייצור. נקבע שהמתווה האמור יבוצע בין השנים 2013 עד 2016 . בהחלטת ממשלה מאותו החודש39 נקבע כי יש לאמץ את הסכם החלב ולפעול ליישום המתווה שבהסכם. בהחלטה צוין כי ההתייעלות המואצת בענף ת ושג באמצעות עידוד יצרנים קטנים להפוך ליצרנים גדולים או לפרוש מייצור חלב, באמצעות הגברת מערך ההדרכה והמחקר בתחום רפת החלב ובאמצעות יישום של מגוון אמצעים חוקיים העומדים לרשות הממשלה כדי להוזיל את מוצרי החלב לצרכן. עוד נקבע בהחלטה כי על שר האוצר להעביר למשרד החקלאות תקציב בסך 200 מיליון ש"ח "לשם מתן מענקים ליצרנים פורשים ולשם הסתגלות מיוחדת כאמור בהסכם". במסמך הצעת התקציב נכתב כי המתווה שבהסכם החלב הושלם עד שנת 2016 ,, כי התקציב שהוקצה לפורשים 200 מיליון ש"ח, נוצל במלואו, וכי כ-130 רפתנים פרשו ומכסותיהם הועברו לרפתנים קטנים כדי להגביר את יעילותם. .ב. מסמך הבנות בין הממשלה למגדלי הבקר לחלב מאפריל 2014: במסמך נכלל מתווה ולפיו יופחתו בהדרגה מכסים על יבוא מוצרי חלב שונים, ותינתן תמיכת הסתגלות לרפתנים בסך 65 מיליון ש"ח בשנים 2014 עד2017 (להלן- מתווה ההמשך). מתווה ההמשך נועד לעודד את התחרות בתחום המחלבות ואת המשך ההתייעלות בתחום ייצור החלב. הממשלה החליטה בשנת 201440 לאמץ את מסמך ההבנות ולפעול ליישום המתווה שנקבע בו. . .39 'החלטת ממשלה מס5177 מ- 21.10.12 "בנושא "התייעלות במשק החלב. 40 'החלטת ממשלה מס1584 מ- 4.5.14 ."בנושא "הגברת התחרות בשוקי החלב ובשר הבקר משרד החקלאות ופיתוח הכפר |897 . בשנת2016 הסתיים יישומו של מתווה ההתייעלות המואצת שנקבע בהסכם החלב משנת 2012 ; עלות היישום של המתווה הסתכמה בכ - 200 מיליון ש"ח. המתווה נועד לייעל את הענף, להפחית את העלות הממוצעת לייצור חלב ולהוזיל את מוצרי החלב לצרכן. בשנת 2017 הסתיים יישומו של מתווה ההמשך; עלות היישום של מתווה זה הסתכמה בכ-65 מיליון ש"ח. למרות השלמת המתווים כאמור, חלה בשנת 2017 עלייה של6% במחיר המטרה לעומת שנת201641 . זאת לאחר שבשנים 2015 עד2016 חלה ירידה במחיר המטרה לחלב (לעומת השנים הקודמות). אומדן התמיכה המצרפי של ארגון הסחר העולמי מודד בין היתר את ההפרש בין מחיר המטרה לחלב למחיר הקבוע בהסכם החקלאות. עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לקרב את ישראל לתקרה השנתית שקבע ארגון הסחר העולמי לתמיכות מעוותות סחר וייצור ואף לגרום לחריגה ממנה. כמו כן, עלייה במחיר המטרה לחלב עלולה לייקר את מוצרי החלב לצרכנים. על משרד החקלאות לעקוב מקרוב אחר מחיר המטרה לחלב, ואם יעלה מהנתונים כי מגמת העלייה במחיר זה נמשכ ת (כפי שמסתמן מהנתונים לגבי מחיר המטרה לחלב בשנת 2017 ), יש להיערך ליישום מתווה פעולה שייתן מענה אפקטיבי בעניין זה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי בשנת 2015 פורסם סקר לגבי הוצאות הייצור של הרפתות, וממנו עלה כי קיימת התייעלות של כ-1% בלבד בשנה, בשונה מהתייעלות של 2% שנקבעה בהסכם החלב, ולכן בשנת 2017 עלה מחיר המטרה כתיקון. עוד מסר משרד החקלאות כי כיום מתבצע סקר לגבי הוצאות הייצור של הרפתות לשנת 2017 , שהיא למעשה השנה הראשונה שבה משתקפת השפעת המתווה על מצב הרפת. תוצאות הסקר יפורסמו בעוד כשנה, ויצורף להן דוח מסכם על השפעת יישום המתווה. אגף התקציבים הסביר בתשובתו כי לאחר שנחתם הסכם החלב התברר שההתייעלות בפועל הייתה נמוכה מהצפוי. עם זאת, היה משרד האוצר מחויב להסכם, ולפיכך לא יכול לפעול בניגוד אליו עד שנת סיומו - 2019 . אגף התקציבים הוסיף כי משרדי החקלאות והאוצר, מועצת החלב והמגדלים, עתידים לקיים בשבועות הקרובים דיונים מואצים כדי לבחון את מצבו של הענף ולגבש מתווה כולל לגבי שנת 2019 .ואילך 3. במרץ2016 פרסמה החטיבה לאסטרטגיה מסמך בשם "תכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות" (להלן - מסמך התכנית). המסמך מציע מתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות, המבוססת על מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות ועל תמהיל של כלים לקידום החקלאות ולחיזוק החקלאים. המסמך סוקר את המצב הקיים בענפי החקלאות . .41 בשנת2017 היה מחיר המטרה הממוצע של ליטר חלב 1.94 ש"ח, לעומת 1.83 ש"ח לליטר בשנת 2016 - כלומר גידול של6%. 898 |דוח שנתי 68ג .העיקריים מבחינת מדיניות התמיכות, ומציע שינויים במדיניות התמיכות בכל ענף. במסמך התכנית נכתב כי בשלב הראשון נדרש שינוי באסדרה של משק החלב, שיכלול בין היתר העלאה הדרגתית של המכסות לייצור חלב ובהמשך ביטול המכסות. מהלך זה יגרום ליציאה של יצרנים יעילים פחות מהענף, ועם יציאתם צפוי מחיר המטרה, הנקבע היום על פי ממוצע עלות הייצור, לרדת. בשלב השני ניתן להוריד מכסים בהדרגה ולפתוח את השוק לתחרות חיצונית, בד בבד עם ביטול מכסות הייצור ומחיר המטרה. מתווה המדיניות החקלאית שהוצע במסמך התכנית כולל בין היתר: רפורמה בשיטת המכסות, ליווי מקצועי וכלכלי לבעלי רפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות, תמיכה ישירה ברפתות בפריפריה, חיזוק מעמד הרפתות מול המחלבות הריכוזיות, סיוע למי שפרשו מייצור חלב וחשיפה הדרגתית ליבוא מוצרים (אחרי שינוי באסדרה של הענף). במאי 2016 קיים משרד החקלאות סמינר בנושא "התמיכות בחקלאות באיחוד האירופי - לקחים לרפורמה במדיניות התמיכות בישראל". בסמינר השתתפו נציגי משרד האוצר, מומחים מהאקדמיה, נציגי חקלאים וכן מומחים למדיניות חקלאית מהאיחוד האירופי. במסמך סיכום הסמינר נכתב בין היתר כי יש לבחון מהי הדרך הטובה ביותר להורדת מחיר החלב לצרכן, בד בבד עם קיום המחויבות לארגון הסחר העולמי, שמירה על משקי החלב המשפחתיים ופיתוח אמצעי תמיכה חלופיים. עוד נכתב כי תמיכה ביצרני החלב באמצעות תמיכה במחירים אינה שיטת תמיכה יעילה, מאחר שהנהנים העיקריים ממנה הם בעלי הרפתות הגדולות, שיתכן שאינם זקוקים לתמיכה או זקוקים לה פחות מהמשקים המשפחתיים. יצוין כי בחוק החלב נקבע מנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב, שהשימוש בו יהיה לתקופה של שמונה שנים, עד אוקטובר 2019 . כן נקבע כי לפחות שישה חודשים לפני תום התקופה האמורה, דהיינו עד אפריל 2019 , יפורסם צו ראשון לגבי המחיר המזערי שעל המחלבה לשלם ליצרן "בעבור ליטר חלב בקר במכסה", לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, תשנ"ו- 199642. על משרד החקלאות ומשרד האוצר לבחון ב יסודיות את השינויים שנעשו עד כה ו את השינויים הנוספים הנדרשים במדיניות התמיכה בענף הבקר לחלב, כדי להשיג את המטרות שנקבעו עוד בהסכם החלב משנת 2012 :ייעול הענף והוזלת מחיר מוצרי החלב לצרכן. השינויים נדרשים גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי. יוזכר כי על פי הדיווח של ישראל לארגון הסחר העולמי, רובן המכריע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות היו בענף החלב (79% בממוצע בשנים2007 עד2016.) . .42 ראו סעיפים41 ו-44 לחוק החלב. המנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב מפורט בתקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |899 .אגף התקציבים מסר בתשובתו כי "החל משנת 2013 ועד לסוף 2019 עומד בעינו הסכם החלב... שאותו אנו מכבדים". אגף התקציבים הוסיף כי נקבע שבימים אלו יבחן צוות הכולל נציגים של משרדי האוצר והחקלאות, של מועצת החלב ושל מגדלי הבקר בישראל את מדיניות התמיכה בענף הבקר לחלב, במטרה לשנותה עם תום הסכם החלב. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי נציגי היצרנים בענף החלב דנים בימים אלו עם משרדי החקלאות והאוצר על מתווה מדיניות ארוך טווח, שיביא לייעול יצור החלב והפחתת מחירו וכי המתווה אמור לשים דגש על הרפתות הקטנות ומשום כך הפחות יעילות, על ידי הקטנת פערי הגודל בין הרפתות בארץ. עוד מסרה כי בתנאי הארץ, יש להמשיך ולנקוט בתכנון מרכזי של הענף, וכי נציגי היצרנים דנים מול משרדי הממשלה באופני שינוי אפשריים ורצויים בענף, אולם במגבלות של שמירה על הפריסה החקלאית. מועצת החלב מסרה בתשובתה כי להגנה על הייצור המקומי יש חשיבות רבה, מאחר שצמצום הייצור המקומי יביא להפחתת ההתייעלות הן במקטע של הרפתנים והן במקטע התעשייתי (בשניהם קיימת משמעות רבה ליתרון הגודל) וכן יפגע במגזר ההתיישבותי בפריפריה. מועצת החלב הוסיפה כי צמצום הייצור המקומי לא יביא להוזלת המחירים לצרכן ואף עשוי להביא לעליית מחירים, שכן הצרכן יושפע מתנודתיות המחירים בעולם ויהיה תלוי במספר קטן של יבואנים. לדברי מועצת החלב, רוב מדינות העולם מגינות על הייצור המקומי על ידי מכסים וכי המכסים בישראל הם בהתאם להתחייבויות של ישראל לארגון הסחר העולמי ואף פחות מכך. עוד מסרה מועצת החלב כי משטר המכסות הוא כלי יעיל, המספק רמה סבירה של ודאות לאורך כל שרשרת הערך ומקטין את הסיכונים שבהם פועל הענף; כי התכנון בענף עוגן בחוק החלב; וכי האופי המיוחד של הענף מחייב תכנון כזה או אחר. במצב דברים זה יש מקום כי הגורמים הרלוונטיים במשרדי החקלאות והאוצר יבחנו את ממצאי פרק זה, ובכך יהיה כדי לשכלל את הליך החלטתם בעניין מדיניות התמיכה בענף החלב, לרבות בחינת מנגנון לקביעת מחיר המטרה לחלב; על מנגנון זה לענות על המטרות שבחוק החלב, ובהן הבטחת אספק ה סדירה של חלב ומוצריו והבטחת מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור. .ענף הצאן לחלב .במסקנות הצוות במסמך הביניים משנת 2014 נכתב כאמור כי יש ל אמץ את המלצות הוועדה לבחינת משטר המכסות בענפי הצאן מ -2011 , ולפיהן יש לבטל בהדרגה את משטר המכסות. בשנת 2015 החליטההממשלה 43 על ביטול . .43 'החלטת ממשלה מס339 מ- 5.8.15 בנושא "ביטול התכנון בענף הצאן- אישור החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה". 900 |דוח שנתי 68ג .התכנון בענף הצאן לחלב (כבשים ועזים) כדי לצמצם את מעורבותה בענף וכדי להוזיל את מוצרי חלב הצאן, ובכך להפחית את יוקר המחיה בענף המזון. בהחלטה נקבע בין היתר כי יש לאפשר כניסה של עוסקים חדשים לענף ולתמוך ביצרנים קיימים בתקציב של עד 65 "מיליון שח בפריסה לכמה שנים. במסמך התכנית נכתב כי מומלץ ליישם רפורמה בענף בהתאם למתווה שסוכם בין משרד האוצר למשרד החקלאות בדיונים על חוק ההסדרים44 לגבי השנים 2015 עד2016 . מהות המתווה היא ביטול של משטר המכסות בענף ומתן תמיכות ליצרנים קיימים ופורשים (כמפורט בהחלטת המ משלה על ביטול התכנון בענף הצאן כאמור). משרד החקלאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הדיון בהצעת חוק בנושא ביטול התכנון בענף הצאן לחלב לא קודם עקב התנגדות החקלאים. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי נציגי הענף היו מוכנים לנהל משא ומתן עם הממשלה והגישו תכנית חלופית לזו שהיא הציגה, אך הגורם שלא הבשיל היה נכונות הממשלה להגיע למתווה הוגן יותר לתפיסתם של החקלאים, ולנהל עמם משא ומתן על עתיד הענף. מועצת החלב מסרה בתשובתה כי מעבר לכך שעמדתה היא שיש לשמר את התכנון בענפי הצאן, הרי שהתכנון בענפים אלו נקבע בחקיקה ראשית בחוק החלב, וכל שינוי בתכנון ענפים אלו מחייב שינוי חקיקה בכנסת. לעמדת מועצת החלב, בחינת עדכון החקיקה צריכה להתבצע בהליך מסודר, ולא בהליך חפוז במסגרת חוק ההסדרים. עוד מסרה מועצת החלב, כי גיבשה בשיתוף נציגי המגדלים, תכנית לניהול ענפי הצאן, וכי התכנית עסקה בין השאר בהוזלה של מחיר החלב בשער המשק, בהגברת התחרות ובהוזלה של מחיר המוצרים לצרכן. מועצת החלב ציינה: "לצערנו, לאחר שהכנסת החליטה לפצל את נושא הצאן מחוק ההסדרים, הממשלה איבדה עניין בנושא והדיונים לא התקדמו". עולה אפוא כי עד למועד סיום הביקורת, לא הבשילה החלטת הממשלה משנת 2015 על ביטול התכנון בענף הצאן לכדי ביצוע תיקוני החקיקה הנדרשים ליישומה, בין היתר עקב אי-הסכמות בין משרדי האוצר והחקלאות לבין נציגי החקלאים על המתווה שהוצע בעניין זה. . .ענף ההטלה (ביצים) .בדוח מבקר המדינה משנת 201545 נכתב כי בשנת 2007 אישרה הממשלה תכנית לייעול ענף ההטלה (להלן - ההחלטה הראשונה), וכי בשנת 2010 החליטה לדחות את תאריכי היעד ליישום תכנית זו ולהגדיל את תקציב . .44 חוק ההסדרים עוסק במגוון רחב של נושאים שהממשלה מעוניינת לקדם באמצעות תיקוני חקיקה נרחבים, לרבות קידום רפורמות במשק. 45 ,מבקר המדינהדוח שנ תי 65( ג2015 ), בפרק "ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח", עמ' 987. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |901 .המענקים שנקבע לה 46 (להלן- ההחלטה השנייה). עוד נכתב כי אף שחלפו יותר משבע שנים מההחלטה הראשונה ויותר מארבע שנים מההחלטה השנייה, נעשה מעט מאוד ליישום החלטות אלו. במסמך אגף התקציבים במשרד האוצר, "טיוטת מחליטים בחוק ההסדרים 2016 -2015 ."", נכללה בין היתר הצעת החלטה בנושא "רפורמה בענף ההטלה במסמך נכתב כי ענף ההטלה הוא מקור תעסוקה חשוב ביישובי הפריפריה בכלל ובאזור הצפון בפרט וכי ממשלת ישראל רואה חשיבות רבה בשמירה על ההתיישבות בפריפריה ועל כן מעוניינת לפתח את הענף. עוד נכתב במסמך האמור כי התכנון הכולל של הייצור בענף ההטלה, שהוא חריג וייחודי בעולם, מעודד תופעות של חוסר יעילות, ובכללן הישארות מגדלים בענף גם אם הם אינם מייצרים בפועל; השכרת מכסות; ובעיקר הנצחת קיומם של לולים קטנים, שאינם מאפשרים לנצל את היתרונות לגודל. לכן אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה, מחיר הביצה בישראל גבוה לעומת מחירה בעולם, והצרכן הישראלי נושא בנטל עודף של כ-200 מיליוני ש"ח בשנה באמצעות תשלום מחיר זה. הרפורמה שהוצעה במסמך שצוין לעיל כוללת בין היתר מתן מענקים לצורך הקמת לולים חדשים ויעילים, מתן מענקים למגדלים שיבחרו לפרוש מהענף, ביטול הקצאת המכסות למגדלי ביצים בתום תקופת מעבר של חמש שנים והפחתה הדרגתית של מחיר הביצים למגדלים על מנת להתאימו לממשק ייצור יעיל. הצעת החלטה זו לא נכללה בחוק ההסדרים לשנים 2016 -2015 . משרד החקלאות ציין בתשובתו כי מעולם לא ניתנה הסכמה שלו או של החקלאים למתווה זה. בתרשים 8 מובאים נתוני משרד החקלאות לגבי הפער בין מחיר ביצי המאכל בישראל (מחיר למגדל) למחיר היבוא של ביצים משנת 2014 עד ספטמבר 2017. . .46 'החלטת ממשלה מס1855 מ- 24.6.07 והחלטת ממשלה מס' 2083 מ- 15.07.10 , שתיהן בנושא "עידוד התייעלות במשק הייצור והשיווק בענף ביצי המאכל". 902 |דוח שנתי 68ג . .משנת 2014 עד .ספטמבר 2017 היה .המחיר המקומי של .ביצים (למגדל ) יקר .בכ-18% בממוצע .ממחיר היבוא שלהן. .פער זה במחיר מבטא .את חוסר היעילות .בענף . תרשים 8 : המחיר המקומי של ביצים (למגדל) לעומת מחיר היבוא שלהן משנת 2014 עד ספטמבר 2017 )(ש"ח לביצה מהתרשים עולה כי משנת 2014 עד ספטמבר2017 היה המחיר המקומי של ביצים (למגדל) יקר בכ-18% בממוצע ממחיר היבוא שלהן47 . זאת על אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה. פער זה במחיר מבטא את חוסר היעילות בענף. במסמך התכנית נכתב כי ענף ההטלה מוסדר באמצעות מכסות ייצור פרטניות "ופיקוח מחירים ברמת הצרכן וברמה הסיטונית". הענף מאופיין בלולים קטנים, רובם ביישובי קו העימות במרום הגליל, שבעליהם זוכים לתמיכה בסך כ-100 מיליון ש"ח מדי שנה בשנה לפי חוק הגליל, התשמ"ח -1988 (להלן- חוק הגליל), שנחקק כדי לחזק את יישובי גבול הצפון 48 . עוד נכתב כי בשנים האחרונות מתרחש בישראל תהליך של מעבר ממכסות לגידול משותף בלולים גדולים כדלהלן: בעל המכסה "משכיר" אותה לבעל לול גדול, המייצר ביעילות . .47 .)מחירי יבוא בפועל של ביצים (במכסה פטורה ממכס 48 במרץ2017 'התקבל בכנסת חוק הגליל (תיקון מס12 ), התשע"ז-2017 , ולפיו בעל מכסת הטלה או יצרן פטם יהיה זכאי לתמיכה עבור ייצור ביצים או פטמים גם בשנים 2018 עד2027. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |903 . רבה יותר ו"השוכר" מרוויח מההפרש ביעילות. הצרכן אינו נהנה כלל מהשיפור ביעילות, מכיוון שהמחיר המפוקח לצרכן נקבע על פי הלול השכיח, שהוא לול קטן ויעיל פחות. יוצא אפוא שיש תמריץ לבעלי לולים קטנים להפסיק לגדל ביצים בעצמם ולקבל ללא מאמץ רב, שכירות שוות ערך מבעל הלול הגדול. כמו כן נכתב במסמך התכנית כי הלולים בישראל קטנים במידה ניכרת מהלולים במדינות מפותחות אחרות, אי נם עומדים בסטנדרטים של בריאות ואינם עונים על הדרישות המקובלות במדינות המפותחות בנוגע לרווחת בעלי החיים. נוסף על כך נכתב כי הלולים ממוקמים לרוב בתוך היישובים ובמקרים רבים מהווים מפגע סביבתי. במסמך הוצע מתווה לרפורמה הדרגתית בענף, הכולל בין היתר הקמת תשתית ללולים חדשים שיעמדו בדרישות התברואתיות והסביבתיות והדרישות הנוגעות לרווחת בעלי החיים, תמיכה בהשקעות של יצרנים פעילים, סיוע ליצרנים שיבחרו לפרוש מהענף, קביעת מתווה להוזלת הביצים וצמצום הגנת המכסים בתום תקופת המעבר. עוד נכתב במסמך התכנית כי משנת 2007 נעשו ניסיונות לבצע רפורמה כוללת בענף ההטלה, אך הם לא נשאו פרי. המועצה לענף הלול49 השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר2017 כיההנחה שמעבר ללולים גדולים במקום הלולים הקטנים הקיימים תביא להתייעלות אינה בהכרח מדויקת. לדברי מועצת הלול "אמנם בבניית לול חדש, החזר ההון לביצה נמוך יותר בלול גדול מאשר בלול קטן, אולם הוצאות הייצור השוטפות בלול חדש גבוהות משמעותית מאשר בלול קיים", בעיקר בשל עלויות אנרגיה נוספות, יבוש ופינוי זבל מידי כמה ימים וכדומה. מועצת הלול הוסיפה כי הצורך להבטיח אספקת מוצר בסיסי לציבור מחייב להמשיך להתבסס על ייצור מקומי. כמו כן ציינה כי היא תומכת בשדרוג "שלוחת ההטלה", על פי תכנית שתהיה מוסכמת בין הממשלה והמגדלים. בתשובת התאחדות החקלאים היא מסרה כי ההתמשכות היוצאת דופן של הניסיון לבצע רפורמה בענף זה, כרוכה ברצון לכפות שינויים מרחיקי לכת, בהיקפים תקציביים לא ראויים וריכוזם של הלולים במשקים משפחתיים רבים באזור הגליל, שבו החלופות התעסוקתיות הן מועטות. עם זאת, בימים אלו מתנהל משא ומתן מחודש עם נציגים מהענף, ונראה כי הענף ייכנס בקרוב למסלול של רפורמה משמעותית, בניסיון לפתור את הבעיות שצוינו בדוח זה. . .49 המועצה לענף הלול פועלת על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד -1963 , ותפקידה הם בין היתר לתכנן את היקפו של גידול העופות להטלה, לפיטום ולהדגרה, בהתאם להנחיות שר החקלאות, ולהסדירו בהתאם לתכנון. במועצה מיוצגים כל הגורמים הקשורים לענף הלול, ובהם מגדלים, משווקים, צרכנים, תעשיינים ומשרדי הממשלה הרלוונטיים. 904 |דוח שנתי 68ג .משרד מבקר המדי נה מעיר כי נוכח העולה ממסמכי משרדי החקלאות והאוצר בנוגע לחוסר היעילות שמעודד תכנון הייצור בענף ההטלה וההשפעות שיש לכך על מחיר הביצים לצרכן, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את השינויים הנדרשים במדיניות התמיכות בענף זה ולפעול ליישומם. יודגש כי הרפורמה בענף ההטלה נחוצה הן לצורך התייעלות הענף והפחתת המחירים לצרכן והן מטעמים הנוגעים לבריאות הציבור, לרווחת בעלי החיים ולאיכות הסביבה. .היעדר מתווה מדיניות מוסכם לשיפור מבנה התמיכות בענפי ה חקלאות .מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת ממאי 2007 בנושא "תמיכות ממשלתיות בחקלאות - סקירה משווה" משווה בין התמיכות בענף החקלאות בישראל ובין התמיכות בענף זה במדינות אחרות בעולם (גרמניה, הולנד, דנמרק, אוסטריה, בריטניה, שווייץ, ארצות הברית, קנדה ויפן). במסמך נכתב כי המדינות שנסקרו בו נוקטות בענף החקלאות מדיניות רב -שנתית - לטווח של חמש עד עשר שנים, לרבות בנושא התמיכות, וכי התכנון של המדיניות משותף למשרד החקלאות ולמשרדים הכלכליים הנוגעים בדבר. במסמך הכלים נכתב כי בינואר 2014 התחיל האיחוד האירופי ליישם מדיניות חקלאית משותפת חדשה 50 לשנים2014 עד2020 , הכוללת תשלומים ישירים לחקלאים ככלי עיקרי לתמיכה וכן הגדלה ניכרת של ההשקעה במחקר החקלאי. עוד נכתב כי ההסכמים של ארגון הסחר העולמי שינו במידה רבה את מדיניות התמיכה בחקלאות במדינות החברות בו: התמיכה בחקלאים פחתה, והתמיכות העקיפות צומצמו והוחלפו בכלי תמיכה המעוותים פחות את הסחר ואת הייצור. על פי מסמך הכלים, תמהיל התמיכות בישראל נשען על תמיכות עקיפות והוא נוצר כפשרה בין הרצון לקדם את החקלאות למחסור בתקציבים הנדרשים לתמיכות ישירות. הן במסמך הכלים והן במסמך התכנית הוצע לעבור מתמיכות עקיפות לשיטות תמיכה חלופיות, כדי להבטיח את הרווחיות של המשקים המשפחתיים והקיבוציים המספקים תוצרת חקלאית איכותית ולשמר את התועלות הציבוריות הגלומות בייצור החקלאי. במסמכים אלו צוין כי יש לבצע את המעבר בהדרגה, במשך 15 שנים, כדי לאפשר התאמה של ענף החקלאות לשינוי, כי תהליך ארוך טווח זה מצריך תכנון כולל וקפדני, וכי מומלץ לעגן את מתווה התמיכה בחקיקה מתאימה וכן בהתחייבות חוזית ארוכת טווח עם הממשלה. . .50 Common Agricultural Policy (CAP). משרד החקלאות ופיתוח הכפר |905 .1. בשנת2016 הכינה חברת ייעוץ עבור משרד החקלאות עבודה כלכלית בנושא "רפורמה במדיניות התמיכות בענף החקלאות" (להלן - מסמך הייעוץ לרפורמה). סמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה במשרד החקלאות הסביר כי במהלך משא ומתן שהתנהל בשנת 2016 בין משרד החקלאות, משרד האוצר והחקלאים בנושא רפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות, נעזר משרד החקלאות בשירותי חברת הייעוץ לליווי התהליך, הכנת חומר רקע וגיבוש תכנית לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות בענף החקלאות. משרד החקלאות ציין בתשובתו מאוקטובר 2017 כי מסמך הייעוץ לרפורמה הוא מסמך פנימי שהמשרד נעזר בו לצורך הדיונים עם משרד האוצר ולא מסמך מדיניות של המשרד הכולל תכנית מוסכמת לרפורמה. במסמך הייעוץ לרפורמה נכתב כי דרך אחת לאמוד את רמת התמיכה העקיפה בחקלאות היא באמצעות מדדי ה- OECD , וכי דרך אחרת היא באמצעות חישוב פוטנציאל הח יסכון בהוצאה של ה צרכנים על מוצרים חקלאיים. סמנכ"ל החטיבה לאסטרטגיה ציין כי חלק מרכזי במסמך הייעוץ לרפורמה הוא הערכה של גובה הגנת המכסים בחקלאות, המתבססת על השוואה בין המחירים של תוצרת חקלאית בשוק המקומי למחירי היבוא, וכי הערכה זו מאפשרת לאמוד את גובה התמיכה העקיפה לחקלאים. עוד הסביר כי הערכה זו היא מורכבת, מכיוון שיש הבדלים גדולים במחירים של מוצרים חקלאיים, במקורות אספקה שלהם ובאיכותם. על פי ההערכה האמורה, התמיכה העקיפה בחקלאות בשנים 2013 עד2015 נאמדה בכ-2.6 מיליארד ש"ח בשנה בממוצע. במסמך האמור הוצג מתווה לשינוי תמהיל התמיכות בחקלאות, ולפיו יומרו רוב התמיכות העקיפות בחקלאות בתמיכות תקציביות. ראו פרטים בתרשים 9 .להלן 906 |דוח שנתי 68ג .תרשים 9 : תמהיל התמיכות הממוצע בשנים 2013 עד 2015 והתמהיל המוצע (במיליארדי ש"ח ובאחוזים) מהתרשים עולה כי על פי מסמך הייעוץ לרפורמה, תמהיל התמיכות בשנים 2013 עד2015 בממוצע, היה מורכב מ-65% תמיכות עקיפות (2.6 מיליארד ש"ח בשנה), ומ-35% ( תמיכות תקציביות1.4 מיליארד ש"ח בשנה). תמהיל זה שונה באופן מהותי מתמהיל התמיכות המוצע - 85% ( תמיכות תקציביות3.4 מיליארד ש"ח) ו-15% בלבד תמיכות עקיפות (0.6 .)מיליארד ש"ח 2. מנכ"ל משרד החקלאות מר שלמה בן אליהו (להלן גם - המנכ"ל) צירף לתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2017 מכתבים ששלח "לכל הנוגעים בדבר לקידום הנושא". להלן פרטים: בפברואר 2016 כתב מנכ"ל משרד החקלאות למנכ"ל משרד ראש הממשלה מר אלי גרונר כי בניגוד להתפתחות במרבית המדינות בעולם, התמיכות בחקלאות בישראל הן ברובן תמיכות עקיפות, וכי תמיכות אלה עלולות לגרום לעיוות החלטות הייצור של החקלאים וכן לפגוע ביעילות הייצור וברווחת הצרכנים. המנכ"ל הציע באותו המכתב תכנית לרפורמה במדיניות התמיכות ומעבר לתמיכות ישירות, המבוססת על בדיקה של התפתחות התמיכות בחקלאות בעולם, סקירה של כלי תמיכה המקובלים במדינות אחרות ובחינת ההשפעות של הפחתת המגבלות על יבוא על הענפים השונים. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |907 .עוד כתב המנכ"ל כי סך התמיכות במחיר לצרכן בישראל (תמיכות עקיפות) הוא כ-2.6 מיליארד ש"ח לשנה, וכי הפיצוי הנדרש לחקלאים עקב המעבר לתמיכות ישירות מסתכם בכ -1.5 מיליארד ש"ח לשנה 51 . המנכ"ל ציין כי בימים אלו דן משרד החקלאות עם מומחי כלכלה מהאיחוד האירופי בצורך לפתח מנגנון תמיכה, תוך הבטחת המשאבים ועיגון המנגנון לטווח ארוך. המנכ"ל הוסיף: "מומלץ שהתמהיל של סוגי התמיכות לחקלאות יכלול: הרחבת כלים לטיפול בכשלי שוק ויציבות הכנסה כתמיכה בחק לאים ולעידוד אספקת תועלות חיצוניות, כגון ביטוח הכנסה, כלי אשראי ותמיכות אגרו -סביבתיות; עידוד התארגנות של מגדלים בתחומים שונים; סיוע בקידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית; תמיכה מוגברת במו"פ ובהדרכה מקצועית וכלכלית; הבטחת הכנסה ; ביטול מועצות הייצור. השאלה ה יחידה שנותרה, למה לא עשינו זאת עד עתה? " (ההדגשות במקור). במרץ 2016 כתבהמנכ "ל להתאחדות החקלאים כי בהמשך להודעה על הכוונה להיערך למעבר לתמיכה ישירה בהתאם לנהוג במדינות ה- OECD , יתקיימו עמה דיונים לגבי כל ענפי החקלאות, בכוונה להגיע להבנות מוסדרות, כפי שסוכם בין משרד החקלאות לבין נציגי החקלאים ומשרד האוצר. המנכ"ל הבהיר כי על הדיונים להסתיים עד תחילת מאי 2016 , וכי ההסכם שיתגבש יוצג לממשלה עד תחילת יולי אותה שנה. התאחדות החקלאים השיבה למנכ"ל באותו החודש כי לא ניתן לגבש אסטרטגיה בפרק ה זמן האמור וכי ההליכים שהתרחשו באירופה לצורך שינוי אסטרטגיה ארכו שנים מספר. התאחדות החקלאים ציינה כי היא מוכנה לקיים דיונים "אך לא בלוח הזמנים וסדר הדיון כפי שהוצגו", והוסיפה כי היא מציעה לדבר בתחילה על המטרות, על כלי התמיכה ועל היקפי התמיכה, ולאחר שאלה יתב ררו ויובן כי התוכנית אפשרית, להגדיר מהי תמיכה ישירה ובאילו ענפים יש להשאיר הגנה מכסית, ורק לאחר מכן לדון בענפים השונים. על פי תשובת משרד החקלאות מאוקטובר 2017 התקיימו ב מרץ עד מאי 2016 כמה דיונים בנושא המעבר לתמיכות ישירות בחקלאות, בהשתתפות נציגי משרד החקלאות, משרד האוצר והתאחדות החקלאים. ואולם דיונים אלו לא הבשילו לידי גיבוש תכנית מוסכמת לכל ענפי החקלאות. . .51 המנכ"ל כתב כי הנתונים מבוססים על: נתוני ארגון ה - OECD , עבודת מחקר של החטיבה לאסטרטגיה ופרסומים של מכוני מחקר שונים. 908 |דוח שנתי 68ג . .משרדי האוצר .והחקלאות לא הצליחו .לגבש מתווה מדיניות .מוסכם וארוך טווח .לשיפור מבנה .התמיכות בכל ענפי .החקלאות, בין היתר .מכיוון שהמשרדים .האמורים ונציגי .החקלאים לא הגיעו .להסכמות בעניין זה . עולה אפוא כי אף שהצורך ברפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות שב וצוין במסמכי משרדי האוצר והחקלאות, ואף שבמדינות רבות בעולם קיימת מדיניות כוללת ורב שנתית לתמיכות בחקלאות, משרדי האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש מתווה מדיניות מוסכם וארוך טווח לשיפור מבנה התמיכות בכל ענפי החקלאות, הכולל הפחתה הדרגתית של התמיכות העקיפות והחלפתן בתמיכות ישירות כפי שה- OECD ממליץ, בין היתר מכיוון שהמשרדים האמורים ונציגי החקלאים לא הגיעו להסכמות בעניין זה. יודגש כי על פי מסמכי משרדי החקלאות והאוצר, המעבר מתמיכות עקיפות לישירות נחוץ במטרה להבטיח הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק, לאפשר שקיפות ובהירות בנוגע לסכום התמיכה הניתנת לכל ענף, לסייע בהפחתת מחירים לצרכן, וכן על מנת ליצור ודאות בענף החקלאות, שמאופיין בסיכונים ו באי-ודאות רבה כתוצאה מהשפעות טבע ותנודתיות בשווקים. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא עוסק כמה שנים בנושא המעבר לתמיכות ישירות, וכי הגדיר את משימת שינוי מנגנון התמיכות בענף החקלאות "כמשימת דגל" (ההדגשה במקור). משרד החקלאות הוסיף כי החטיבה לאסטרטגיה ואנשי מקצוע נוספים במשרד ייחדו זמן מינהלי וארגוני רב, על מנת להגיע בפרק זמן קצוב (לפני דיוני התקציב לשנים 2017 עד2018 ) להסכמה בנוגע לשינוי מנגנון התמיכות בענף. עוד כתב המשרד כי לנגד עיניו עומד האינטרס הציבורי לשמור על החקלאות בישראל ועל ערכיה ובד בבד לדאוג לצרכן ולטפל ביוקר המחיה, וכי נוכח כל אלה החל לבחון את אפשרות המעבר למנגנון של תמיכה ישירה בחקלאות. במסגרת בחינה זו עשה המשרד עבודה רחבת היקף, שכללה סקירה בין-לאומית , הליך של שיתוף הציבור והתייעצות עם מומחים בין-לאומיים . מהמסקנות עלה הצורך בביצוע רפורמה מקיפה במדיניות התמיכה בחקלאות, שבמסגרתה יוחלפו בהדרגה התמיכות העקיפות (מכסים ומכסות) בתמיכות ישירות. המשרד הדגיש בתשובתו כי עוד בתחילת הדרך הוסבר לכל הנוגעים בדבר שבהיעדר הסכמה של החקלאים למעבר למנגנון של תמיכה ישירה, המשרד לא יתמוך ויקדם את המהלך, מכיוון שהתברר שמהלך כזה נכשל במדינות בהן הוא בוצע ללא הסכמה ושיתוף פעולה מלא מצד החקלאים. עוד נכתב בתשובה: "ממש לפני תום המשא ומתן (בדקה ה-90 ) עם נציגי החקלאים עלה כי הם החליטו לסגת מהמהלך של הגעה למתווה תמיכה ישירה. ולכן, הסדרי המכסות בענפי ההטלה והחלב יישארו לעת עתה על כנם, המכסים ליבוא לא יפחתו אלא בהסכמה, ולא תתבצע תמיכה ישירה כוללת בכל שאר ענפי החקלאות". המשרד ציין כי כבר בשנת 2014 החל לבצע בפועל מהלכים נקודתיים של תמיכה ישירה, באמצעות הסכמים עם משרד האוצר והחקלאים. מהלכים משרד החקלאות ופיתוח הכפר |909 . ,אלו התמקדו בעיקר בענפי החי וכללו רפורמות בתחומי הגבינות הקשות הדגים והבשר ותמיכות ישירות לחקלאים בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח בשנה. אגף התקציבים מסר בתשובתו כי בשנת 2015 בחן, בשיתוף חברת ייעוץ, את התמיכות בענפים המתוכננים, וכי נוכח התוצאות של בחינה זו פעל בשנים 2016 ו-2017 ,להורדת מכסים ופתיחת מכסות בענפי החלב, הדגים הבשר הטרי ועוד. התאחדות החקלאים מסרה בתשובתה כי אינה מתנגדת ומעולם לא התנגדה לרעיון להחליף חלקית את מכסי המגן בתמיכות מתקציב המדינה. התאחדות החקלאים הוסיפה כי הדגש הוא על החלפה חלקית, וציינה כי גם במדינות איתן נערכת השוואת התמיכות, המעבר לתמיכה ישירה לא היה כרוך בביטול מוחלט של מכסי המגן ושל השיטות האחרות של התמיכה העקיפה, מאחר שמדינות אלו מכירות בכך שחשיפה מוחלטת מביאה לאיבוד כלי הגנה כלשהו על התוצרת המקומית. עוד מסרה התאחדות החקלאים כי מהלכי משרד החקלאות, בניסיון ליצר דיון מול משרדי ממשלה ואף מול משרד ראש הממשלה, לא היו מלווים כלל בהתדיינות עם החקלאים, וכי הפנייה להתאחדות החקלאים במרץ 2016 תחמה את הדיון לכ שלושה חודשים, אף שעל הפרק הייתה אחת הרפורמות מרחיקות הלכת בחקלאות אי פעם. התאחדות החקלאים ציינה כי לא שללה בתשובתה למנכ"ל משרד החקלאות בחינת רפורמה המשנה את הרכב התמיכות, אלא ביקשה שקודם להכרזה על כך תיעשה בדיקה יסודית של המהלך, לרבות השפעתו על מגוון הגידו לים בהם עוסקים החקלאים בארץ. לדברי התאחדות החקלאים, אין לתלות את כישלון המהלך בשנת 2016 באי-הסכמה של החקלאים, אלא באי -הנכונות של משרד האוצר להקצות לתמיכה תקציבית (ארוכת טווח) את הסכומים שדרש משרד החקלאות. מועצת הצמחים השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2017 כי לדעתה, ראוי בהחלט לפעול להמרת חלק מההגנה המכסית בתמיכה ישירה, זאת במהלך הדרגתי של ניסוי ומעקב. מועצת הצמחים ציינה כי המרת מכסים בתמיכות ישירות בנוגע לפירות וירקות טריים היא עניין מורכב מאוד, מאחר שהמחירים של פירות וירקות מאופיינים בשונות גבוהה בין תקופות ובין מדינות וכן בתנודות מהירות. . 910 |דוח שנתי 68ג .הממשלה החליטה כבר בשנת 2013 לשפר את מבנה התמיכות בענף החקלאות ולייעלו, בהתאם לקווים המנחים של ה - OECD בעניין מדיניות תמיכה נכונה בחקלאות, ובמטרה להוריד את יוקר המחיה ולעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל. משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבותם של הצעדים שעשו משרדי החקלאות והאוצר עד כה בתחום המעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות, אך הפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה, והצעדים שנעשו אין בהם די כדי להגיע לתוצאה הנדרשת - הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק והפחתת המחירים לצרכן. השיעור הגבוה של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל, הפגיעה שיש לכך ביעילות ובתחרות בענפי החקלאות השונים וההשפעה שיש למצב זה על יוקר המחיה, מחייבים את משרדי האוצר והחקלאות לבצע הליך של בחינה מחודשת בנוגע למדיניות התמיכה בחקלאות, לצורך קבלת החלטות אשר יבטיחו את פעילותו המיטבית של המשק ואת טובתו של הצרכן; יש מקום לבחון כיצד ניתן להשיג מטרות אלו וכן מטרות מדיניּות נוספות, באמצעות השימוש בתמיכות ישירות ממוקדות ויעילות שאינן מעוותות סחר וייצור. התמיכות העקיפות משולמות ב אופן רגרסיבי על ידי ציבור הצרכנים, המשלמים מחירים גבוהים יותר על תוצרת חקלאית, דבר הגורם להגדלת אי-השוויון בישראל 52 . משרד החקלאות ציין בתשובתו כי בפסק דין שנתן לאחרונה בג"ץ צוין כי ייתכנו מצבים שבהם תהיה עדיפות דווקא לתמיכות בעלות אופי רגרסיבי עקב שיקולי מדיניות53. על כך יוער כי על פי פסק הדין האמור, נקודת המוצא היא עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הכללי, וכי לעיתים יש תכליות שמצדיקות שימוש בתמיכות בעלות אופי רגרסיבי. . .52 קיימות שיטות שונות למדידת אי-שוויון כלכלי. למשל, ניתן למדוד אי -שוויון בהוצאות או אי -שוויון בהכנסות. על פי סקר של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בעניין "הוצאות משק הבית 2015 ," שיעור ההוצאה על מזון (כולל פירות וירקות) במשק בית בחמישון התחתון היה 21.4% מסך כל ההוצאות. שיעור זה גבוה פי כ-1.5 משיעור ההוצאה על מזון במשק בית בחמישון העליון, שהיה 13.9% .מסך ההוצאות 53 בג"ץ 6644/16 התאחדות התעשיינים בישראל - פורום טחנות הקמח נ' שר הכלכלה והתעשייה (פורסם במאגר ממוחשב, 18.10.17 ). בפסק הדין צוין כי "כעניין של נקודת מוצא יש עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הפרוגרסיבי. עם זאת, לא אחת נבחרות שיטות אחרות לקידום תכליות ציבוריות, וזאת מטעמים שונים. לעתים, הדבר קשור בתפיסות שעניינן חוסר היעילות היחסית של פעולה באמצעות מערכת המיסוי הכללית. במקרים אחרים, שימוש בתשלום חובה מ מוקד יותר עשוי להשיג תכליות נוספות ולהוביל להשגת יעדים לאומיים וחברתיים". משרד החקלאות ופיתוח הכפר |911 . על משרדי החקלאות והאוצר לפעול לגיבוש תכנית ארוכת טווח לשינוי היחס בין התמיכות העקיפות לתמיכות הישירות, הן בענפי החי והן בענפי הצומח, לרבות בחינת היבטים של תיקוני חקיקה ככל שיידרשו, קיום שיח עם ארגוני החקלאים וקביעת אבני דרך להשגת יעדים מוגדרים ומדידים. גיבוש תכנית כאמור יקטין את רמת אי -הוודאות בחקלאות בישראל ויאפשר לבצע בענפי החקלאות השקעות אר וכות טווח ולפתח אותם. השיפור בתמהיל התמיכות נחוץ בעיקר בענפי החלב והביצים, שבהם קיים תכנון ענפי כולל. השיפור נחוץ גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי. 912 |דוח שנתי 68ג .היבטים במתן תמיכות מתקציב משרד החקלאות .רקע .המעורבות של הממשלה בחקלאות באה לידי ביטוי בין היתר בהקצאת מקורות מתקציב המדינה עבור תמיכות, באמצעות תקציב משרד החקלאות. התקציב השנתי של המשרד מורכב מתקציב להוצאות השכר והתפעול של יחידות המשרד54 ומתקציב לתמיכות בחקלאות (להלן- תקציב התמיכות). תקציב התמיכות משמש למתן מענקים כספיים לחקלאים ולרשויות מקומיות55 לשם ביצוע מגוון פעולות הקשורות בחקלאות ובפיתוח הכפר, כגון פיתוח מוקדי משיכה במרחב הכפרי, ביצוע תכנון במרחב זה, סבסוד פרמיות ביטוח חקלאי בגין נזקי טבע, מחקר ופיתוח חקלאיים, שימור קרקע וניקוזה. כמו כן, המשרד מעודד השקעות בחקלאות באמצעות תמיכות שהוא נותן מתוקף החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות (על כך ראו להלן בפרק בנושא "החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות"). בתרשים 10 מוצג תקציב משרד החקלאות בשנים 2016 עד 2018 ., לפי סוג ההוצאה . .54 .לרבות מינהל המחקר החקלאי והרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב 55 .מועצות אזוריות ומועצות מקומיות משרד החקלאות ופיתוח הכפר |913 . תרשים10 : תקציב משרד החקלאות בשנים 2016 עד 2018 , לפי סוג ההוצאה (תקציב ההוצאה המקורי ברוטו, במיליוני ש"ח) מהתרשים עולה כי תקציב משרד החקלאות (תקציב ההוצאה המקורי ברוטו) היה בכל שנה מהשנים 2016 עד2018 כ-2.05 מיליארד ש"ח בממוצע, וכי תקציב התמיכות היה המרכיב העיקרי בו - כ-1 מיליארד ש"ח בכל שנה בממוצע - כמחצית מתקציבו השנתי הכולל של המשרד. .החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות .החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות מסמיך את משרד החקלאות להעניק תמיכות כספיות (להלן - מענקי חוק) וכן הקלות במסים לשם השגת מטרות החוק: שיפור מאזן התשלומים של המדינה "על ידי פיתוח יצוא חקלאי ופיתוח תחליפי יבוא מובהקים"; ניצול יעיל של תנאי הטבע וכן של היכולת כלכלית, הידע הטכני והניסיון המקצועי במגזר החקלאי; ועידוד המגזר החקלאי כגורם חלוצי, ביטחוני וחברתי. בסעיף 3 לחוק נקבע כי שר האוצר ושר החקלאות ממונים יחד על ביצועו, כי הם יקבעו כללים לשם השגת מטרותיו, וכי הכללים יפורסמו ברבים. עוד נקבע 914 |דוח שנתי 68ג .בחוק כי לשם השגת מטרותיו יוקם מינהל השקעות בחקלאות (להלן - מינהלת ההשקעות). מינהלת ההשקעות היא יחידה במשרד החקלאות, ובראשה עומד סמנכ"ל בכיר למימון והשקעות (להלן - מנהל מינהלת ההשקעות). תפקידיה של מינה לת ההשקעות הם בין היתר אישור תכניות להקמה, לפיתוח או להרחבה של מפעל חקלאי56, על פי עקרונות התכנון שגיבש המשרד לגבי כל שנת תקציב; קביעת סדרים ומועדים לגבי הגשת התכניות לאישור; אישור חישובי העלויות הכרוכות בהשקעות במפעל חקלאי ובתשתית; וקביעת התנאים למתן מענקי חוק. מינהלת ההשקעות מטפלת גם בבקשות למענקים שמשרד החקלאות נוהג להעניק בלא שהוסמך לכך מפורשות בחוק, הן כתוספות למענקי החוק והן לנושאים אחרים שהנהלת המשרד רואה בהם חשיבות 57 ולנושאים הנגזרים מיישום החלטות ממשלה ייעודיו ת58 (להלן- מענקים מינהליים או מסלולים מינהליים). המענקים המינהליים ניתנים מכוח הסמכות השיורית שנקבעה לממשלה בסעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה59. מענקים אלו ניתנים בדרך כלל לשם השגת מטרות הדומות למטרות הקבועות בחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, וגם מתווה ההענקה עצמו דומה למתווה הקבוע באותו חוק. .היקף המענקים המינהליים - מעקב .בדוח של מבקר המדינה ממאי 201260 (להלן- דוח הביקורת משנת 2012 ) נכתב כי "סוגיית סמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים ותמיכות שעה שיש חוק המסדיר את הנושא עלתה בפנייתו של היועץ המשפטי של משרד החקלאות ליועץ המשפטי של משרד האוצר מינואר 2010 ". בדוח צוין כי לדעת היועץ המשפטי של משרד החקלאות דאז, אפשר למצוא בסיס משפטי לסמכותה השיורית של הממשלה לתת מענקים מינהליים במסלול שונה מהקבוע בחוק, אולם בסיס משפטי זה אינו נקי מספקות. משום כך היה ראוי לבחון עם משרד האוצר אם אפשר לתקן את הוראת החוק ולקבוע בסיס חוקי למתן המענקים. בדוח נאמר כי משרדי החקלאות והאוצר דנו באפשרות לתקן את החוק, אך משרד האוצר התנגד לכך, וטרם הושגו הסכמות בעניין. כמו כן נכתב בדוח הביקורת משנת 2012 ,כי על פי חוק יסוד: הממשלה השימוש בסמכות השיורית מותר בתנאי שהממשלה תפעיל את סמכותה בכפוף לכל דין, ובתנאי שהפעולה שהממשלה מבקשת לעשות אינה מוטלת בדין על רשות אחרת. הסוגיה הועלתה בפסיקה61 אשר הגבילה את השימוש בסמכותה . .56 .כלל הנכסים המשמשים יצרן חקלאי להגשמת מטרת החוק 57 למשל, תמיכה בגידול פלפל ליצוא באזורי עדיפות לאומית; תמיכה בטיפול בפסולת חקלאית בכל אזורי הארץ. 58 'למשל, עידוד השקעות הון בענפי החקלאות ביישובי עוטף עזה, מכוח החלטת ממשלה מס 2017 מ- 21.9.14 בנושא "תכנית אסטרטגית רב-שנתית לפיתוח שדרות ויישובי עוטף עזה". 59 על פי סעיף זה, הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת. 60 ,מבקר המדינהדוח שנתי 62 (2012 '), בפרק "תמיכות ומענקים לחקלאים", עמ783 עד812. 61 בג"ץ 5062/97 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' מדינת ישראל, פד"י נה( 1 )181. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |915 . השיורית של הממשלה: הממשלה אינה רשאית ליצור מסלול מקביל ושונה באמצעות הסמכות השיורית לפני שבחנה את האפשרות לפעול על פי ההסדר הקבוע בחוק, שאם לא כן היא מרוקנת אותו מתוכנו והופכת אותו ל"אות מתה". עוד צוין באותו הדוח כי אם יתברר שהממשלה נמנעת דרך קבע מלהשתמש במסלול שנקבע בחוק, עלול הדבר ללמד כי האפשרות להפעיל את החוק לא נבחנה או לא נשקלה כראוי. מבקר המדינה העיר באותו דוח למשרד החקלאות ולמשרד האוצר כי השימוש הקבוע בסמכות השיורית כאמצעי למתן מענקים מינהליים נותן משנה תוקף למסקנה שהמשרדים לא בחנו כראוי את האפשרות לתת את המענקים באמצעים שנקבעו בחוק. עוד נכתב בדוח הביקורת משנת 2012 כי רובם המכריע של המענקים שנתן משרד החקלאות בשנים 2011-2009 (יותר מ-70% ) היו מענקים מינהליים, ומכאן שהמשרד יצר מסלול עיקרי למתן מענקים שאינו בהתאם להוראות החוק, ואילו מתן מענקים על פי החוק, על תנאיו והוראותיו, היה למשני. בעניין זה העיר מבקר המדינה כי אף שמשרד החקלאות ומשרד האוצר היו ערים לקושי המשפטי ולכך ש ספק אם הממשלה מוסמכת לתת מענקים בדרך זו, הם המשיכו לנקוט בה בלא להסדיר את הסוגיה המשפטית. במרץ 2013 פרסם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) חוות דעת העוסקת בפרשנות של החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-195962 , ושל החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות (להלן - חוות הדעת מ -2013 ). בחוות הדעת נכתב בין היתר כי היא מבוססת על ההנחה שדרך המלך להענקת מענקי עידוד היא מתן מענקים לפי חוקי העידוד וכי ראוי לשמור את האפשרות לקבוע מענקים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה למקרים מוגבלים בהיקפם. מדובר במקרים המחייבים גמישות והתאמה לצרכים משתנים, מקרים שקשה לתת להם מענה במסגרת הקשיחה של חקיקה ראשית. עוד נכתב כי כאשר המענקים המינהליים נועדו לשרת מטרות דומות למטרות חוק העידוד, יש להקפיד הקפדה יתרה שהם לא יאפילו מבחינת היקף הסיוע שהם מעניקים על המסלולים שקבע החוק. כן נכתב בחוות הדעת כי ככל ששיעור ההטבות המינהליות גדל ביחס להטבות מכוח החוק, גובר החשש כי המסלול המינהלי הופך לעיקר ומותיר את המסלול מכוח החוק למשני בלבד. כאשר המענקים המינהליים רחבים וארוכי טווח, עולה חשש כי בפועל מדובר בהסדר ראשוני, שמקומו בחקיקה ראשית ולא במסלול מינהלי. לכן חובה על כל משרד לבחון את המסלולים המינהליים שקבע, ואם הם רחבים וארוכי טווח - לפעול לעיגונם בחקיקה ראשית. 1. תקציב מינהלת ההשקעות - ההוצאה על מענקים מינהליים: משרד מבקר המדינה ריכז את ביצוע התקציב של מינהלת ההשקעות בשנים 2014 עד2016 בחלוקה למענקי חוק ולמענקים מינהליים. . .62 חוק זה מסמיך את מ שרד הכלכלה והתעשייה ואת משרד התיירות להעניק מענקים לעידוד השקעות הון בתעשייה ובתיירות. 916 |דוח שנתי 68ג .לוח 3 : ,)ביצוע תקציב ההרשאה של מינהלת ההשקעות (במיליוני ש"ח בשנים 2014 עד 2016 . 2014 2015 2016 .מענקים מינהליים 199 (84%) 237 (83%) 304 (88%) .מענקי חוק 38 (16%) 47 (17%) 41 (12%) .סך הכול 237 284 345 מהלוח עולה כי בשנים 2014 עד2016 היו המענקים המינהליים 88%-83% .מההוצאה של מינהלת ההשקעות על מענקים אף שבשנת 2012 העיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות על שיצר מסלול עיקרי למתן מענקים שלא בהתאם להוראות החוק ובכך הפך את המענקים על פי החוק למשניים, ליקוי זה לא תוקן. זאת ועוד, אף שבשנת 2013 פרסם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) חוות דעת ולפיה קביעת מסלולים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה ראוי שתישמר למקרים מוגבלים בהיקפם, בשנים 2014 עד2016 נתנה מינהלת ההשקעות מענקים בעיקר במסלול המינהלי, והשימוש במסלול זה אף הורחב - מ-70% מהתקציב בשנים2009 עד2011 ל-88% בשנת2016 . 2. :שיעור המענק במסלולים המינהליים סעיף 24 (א) לחוק עידוד השקעות הון בחקלאות קובע כי שיעור המענק שיינתן במסגרתו 63 :יהיה כדלקמן באזור פיתוח א' - 20% '; באזור פיתוח ב- 10%64. . .63 מתוך סכום ההשקעה במפעל חקלאישהתכנית להקמתו אושרה על פי החוק . 64 אזורי הפיתוח א' וב' נקבעו בצו לעידוד השקעות הון בחקלאות (קביעת תחומי אזורי פיתוח א' ו- ב') התשע"ד-2013 . על פי הצו, אזור פיתוח א' הוא אזור שמידת התרומה של החקלאות בו רבה בהקשר של כל אחת ממטרות הצו (למשל, אספקת תוצרת חקלאית ופריסת התיישבות), ואזור פיתוח ב' הוא אזור שמידת התרומה של החקלאות בו בינונית עד רבה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |917 . .שיעורי המענקים .שנתנה מינהלת .ההשקעות במסלולים .המינהליים בשנים .2014 עד 2016 היו .גבוהים במידה ניכרת .משיעור המענק .המירבי שנקבע בחוק . הביקורת העלתה כ י שיעורי המענקים שנתנה מינהלת ההשקעות במסלולים המינהליים בשנים 2014 עד2016 היו גבוהים במידה ניכרת משיעור המענק המירבי שנקבע בחוק (20% ). למשל, שיעור המענק במסלול המינהלי "עידוד השקעות בחקלאות ביישובי עוטף עזה" היה 40% ; שיעור המענק "תמיכה למגדלי פלפל ליצוא באזורי עדיפות לאומית" היה 70% "; ושיעור המענק "הסכם המים65 היה80%. 3. :שיעור המענק במענקי חוק בדוח הביקורת משנת 2012 נכתב כי שיעור המענק שנתן משרד החקלאות במענקי חוק היה גבוה משיעור המענק המירבי שנקבע בחוק. זאת בשל תוספת מינהלית שניתנה כדלהלן: באזור פיתוח א' ניתנה תוספת בשיעור 5% מעלות ההשקעה, דהיינו מענק כולל של 25% במקום20% ; באזור פיתוח ב' ניתנ ה תוספת של 10% , דהיינו מענק כולל של 20% במקום10% - .פי שניים מכפי שנקבע בחוק בחוות הדעת משנת 2013 נכתב כי לאחר בחינת המסלולים המינהליים במשרד החקלאות המעניקים תוספת קבועה על הקבוע בחוק, עולה המסקנה כי מסלולים אלו מעוררים קושי משפטי מהותי. זאת מפני שמכוח מסלולים אלו מוענקת תוספת קבועה, לאורך זמן, לכל מי שזכאי לה מכוח החוק, בלא להפעיל שיקול דעת ממשי. תוספות אלו אף מפרות את האיזון שקבע המחוקק. הביקורת העלתה כי אף שחוות הדעת משנת 2013 קבעה כי התוספת המינהלית הקבועה למענקי החוק מעוררת קושי משפטי מהותי ומפרה את האיזון שקבע המחוקק, המשיך משרד החקלאות להעניק תוספת זו גם בשנים 2014 עד2016. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה כי בפברואר2017 הודיע מנהל מינהלת ההשקעות לעובדי המחוזות במשרד החקלאות כי מינהלת ההשקעות והלשכה המשפטית של משרד החקלאות הגישו הצעה מפורטת לתיקון החוק, הכוללת בין היתר תיקון של שיעורי מענקי החוק ל -25% באזור פיתוח א' ול -20% באזור פיתוח ב'. עוד הודיע מנהל מינהלת ההשקעות כי עד קבלת התיקון לא תפעיל מינהלת ההשקעות את מסלול מענקי החוק (אלא רק את המסלולים המינהליים). . . .65 הסכם שנחתם בשנת2006 בין משרד האוצר, משרד החקלאות והתאחדות חקלאי ישראל, ולפיו הכספים המתקבלים מייקור תעריפי המים לחקלאות יוחזרו לחקלאים באמצעות השקעות בשיפור מערכות המים. משנת 2012 מינהלת ההשקעות מאשרת להשקיע את הכספים גם בנושאים אחרים, כגון נטיעות חדשות והקמת בתי צמיחה לפרחים, לירקות ולמטעים. 918 |דוח שנתי 68ג . .אף שהמחוקק קבע .את הדרך להקצאת .מענקים לעידוד .השקעות הון .בחקלאות, בחרו .משרדי החקלאות .והאוצר להקצות את .הרוב המכריע של .תקציב ההשקעות .במסלולים המינהליים . היקף הסיוע שנותנת מינהלת ההשקעות באמצעות המסלולים המינהליים, שנועדו לשרת מטרות הדומות למטרות החוק, גדול בהרבה מהיקף הסיוע הניתן באמצעות המענקים הקבועים בחוק; מתן סיוע באמצעות מסלולים מינהליים כאמור עוקף למעשה את אמות המידה שנקבעו בחוק. אף שהמחוקק קבע את הדרך להקצאת מענקים לעידוד השקעות הון בחקלאות, משרדי החקלאות והאוצר בחרו להקצות את הרוב המכריע של תקציב ההשקעות במסלולים המינהליים, שמטרותיהם חופפות למטרות החוק. חרף הקושי המשפטי כאמור, המשיך משרד החקלאות לתת מענקי השקעות לחקלאים בעיקר באמ צעות המסלולים המינהליים ואף הרחיב את השימוש במסלולים אלה. החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות נועד לעודד את המגזר החקלאי כגורם חלוצי, ביטחוני וחברתי. בשל השימוש הנרחב שעושים משרדי החקלאות והאוצר במסלולים המינהליים, נפגעת היכולת לעודד השקעות במגזר החקלאי בכללותו, מפני שהרוב המכריע של תקציב מינהלת ההשקעות מופנה למתן מענ קים מינהליים לאזורים או לענפים חקלאיים מסוימים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי ניסה לתקן את החוק עוד לפני פרסום דוח הביקורת משנת 2012 וחוות הדעת משנת 2013 ,וכי ביולי 2016 פרסםתזכיר לתיקון החוק, בין היתר על רקע הכוונה לגבש מתווה לתמיכות ישירות. עוד מסר משרד החקלאות כי בשנה האחרונה לובנו כל הנושאים המהותיים הקשורים לתיקון החוק - שיעור המענקים, דרך ההתייחסות למענקים המינהליים והטיפול המקיף בהטבות המס - וכי ניתן לומר בבירור שמשרד החקלאות ומשרד האוצר הגיעו לעמק השווה בנושאים אלה. משרד החקלאות הוסיף כי הוא מקווה שבמושב הקרוב של הכנסת תעלה הצעה לתיקון מקיף של החוק. כמו כן מסר משרד החקלאות כי החוק היה אמור להיות המסגרת העיקרית להקצאת מענקים לעידוד השקעות הון בחקלאות. ואולם התמעטות התקציבים שהוקצו למענקים לפי החוק במשך השנים ומשברים ואירועים פוליטיים - כל אלה הביאו את משרדי האוצר והחקלאות לגבש הבנות בנוגע להקצאת תקציבים במסלולי תמיכה מינהליים שמטרותיהם חופפות את מטרות החוק. לדברי משרד החקלאות, מגמה זו שיקפה מדיניות רבת שנים של תיעדוף תקציבי נמוך להשקעות הון בחקלאות בכלל ולהשקעות הון לפי החוק בפרט, וכן שחיקה במעמדה של החקלאות בציבור ובממשלה ובתפיסתה כערך הראוי לפיתוח ועידוד, כחלק ממדיניות ארוכת טווח. משרד החקלאות ציין כי המשרד יזם את תיקון החוק הן בהיבטי המס והן בהיבטי המענקים, כך שיוקצו במסגרת החוק משאבים תקציביים משמעותיים במסלולים שייקבעו, ויוגדל שיעור המענקים לפיהם. כך, לאחר תיקונו יוכל החוק להיות מסגרת נורמטיבית כוללת לעניין השקעות הון בחקלאות, ויספק מענה משפטי ומעשי לצרכי החקלאות כיום. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |919 .אגף התקציבים מסר בתשובתו כי בימים אלו אושר נוסח אשר תואם בין משרד האוצר, משרד החקלאות ורשות המסים. אגף התקציבים הוסיף כי הנוסח צפוי להיות מוגש לאישור הממשלה עם יתר ההתאמות התקציביות בנובמבר 2017. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בינואר 2018 עלה כי נעשות פעולות לתיקון החוק, אך פעולות אלו טרם הבשילו לכדי נוסח סופי המוסכם על כל הגורמים המעורבים, ובעיקר משרד י האוצר והחקלאות. על משרדי החקלאות והאוצר לפעול במרץ להשלמת ההסדרה של הנושא. .ניהול ההליך למתן תמיכות במשרד החקלאות .הממשלה מחלקת את כספי התמיכה בשני מסלולים: תמיכה במוסדות ציבור66 "ותמיכה ב"גופים אחרים - רשויות מקומיות, חברות בע"מ, שותפויות, אנשים פרטיים וגופים אשר אינם מוגדרים מוסדות ציבוריים ואינם תאגידים שהוקמו על פי חוק (להלן - גופים אחרים). רוב התמיכות שנותן משרד החקלאות הן לגופים אחרים, ובהם חקלאים, רשויות מקומיות ורשויות ניקוז. הוראות תקנון כספים ומשק (להלן - הוראות התכ"ם) העוסקות בתמיכות כספיות של משרדי הממשלה לגופים אחרים67 מפרטות את השלבים הנדרשים בהליך מתן התמיכות, החל משלב פרסום המידע בדבר התמיכה, דרך הליך האישור ועד תשלום התמיכה למגיש הבקשה. לפי הוראות התכ"ם, משרד ממשלתי יפרסם באתר המרשתת שלו נוהל בדבר האפשרות לקבל תמיכה (להלן - נוהל תמיכה). בנוהל התמיכה ייכללו הפרטים האלה: נושא התמיכה, הסכום שאושר לתמיכה, הגופים הזכאים לתמיכה, המועד האחרון להגשת בקשות לקבלת תמיכה ומקום פרסומם של טופסי הבקשה ושל "מבחני התמיכה"68. עוד נקבע בהוראות התכ"ם כי גוף המעוניין בתמיכה יגיש למשרד הממשלתי בקשת תמיכה, בצירוף כל המסמכים הרלוונטיים. המשרד הממשלתי ימנה ועדת תמיכות, וזו תדון בבקשות התמיכה, בהתאם למבחני התמיכה, תנסח את החלטתה בכתב בצירוף נימוקים ותשלח הודעה אל הגוף מבקש התמיכה (להלן - כתב א ישור). החשבים של המשרד הממשלתי יבצעו את תשלום התמיכה. לשם כך, הגוף ימסור ליחידה המקצועית במשרד דוחות ביצוע שאושרו בידי . .66 על פיהגדרתם בסעיף 3 א' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. 67 הוראות התכ"ם, פרק6.2. 68 מבחנים אשר על פיהם ייקבעו הזכאות לקבלת התמיכה ואופן חלוקת תקציב התמיכה בין הגופים אשר נמצאו זכאים לו. 920 |דוח שנתי 68ג .רואה החשבון שלו. בתרשים 11 מוצגים השלבים העיקריים בהליך מתן התמיכות לגופים אחרים. תרשים 11 : השלבים העיקריים בהליך מתן התמיכות לגופים אחרים בהוראות התכ"ם69 גם נקבע כי תמיכות המועברות ישירות למקבל התמיכה ינוהלו במערכת מרכב"ה70 במודול "תהליך תמיכות" (להלן- מודול תמיכות), משלב קבלת טופסי הבקשה לתמיכה וקליטתם ועד ביצוע התמיכה. משרד מבקר המדינה בדק היבטים בתפקודו של משרד החקלאות בעניין מתן תמיכות לגופים אחרים. להלן פרטים: .ריכוז התמיכות .1. בשנת2014 שכר משרד החקלאות את שירותיה של חברת ייעוץ (להלן- חברה א'), על מנת למפות את התמיכות שהוא נותן ולבחון כיצד לשפר את השירות הניתן לחקלאי, לבצע התייעלות ארגונית ולשפר את השקיפות בהליך מתן התמיכות. חברה א' בחנה בין היתר את מספר הבקשות לתמיכה, את אופן הטיפול בהן ואת מערכות המידע שבאמצעותן מתבצע . .69 'הוראת תכ"ם מס 2.2.11 בנושא "רישום תמיכות" מ - 15.3.11 'והוראת תכ"ם מס 2.1.2 בנושא "פעילות חשבונאית במערכת מרכב"ה" מ- 1.8.08. 70 מערכת מרכב"ה (מחשוב רוחבי כולל במשרדי הממשלה) היא מערכת מחשוב המשמשת לניהול משאבי האנוש, הכספים, הלוגיסטיקה והנכסים במשרדי הממשלה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |921 . הטיפול וריכזה במאי2014 את ממצאיה במסמך (להלן- המסמך של חברה א'). במסמך של חברה א' נכתב כי ההליך למתן התמיכה במשרד אינו מתבצע באופן אחיד, אלא יש גרסאות רבות של ההליך הבסיסי. הדבר יוצר חוסר אחידות במשרד ואף בלבול בקרב מגישי הבקשות. חברה א ' המליצה להגדיר במשרד כתובת אחת לטיפול במגישי הבקשה בכל השלבים - קליטת הבקשה, שמירה על ממשק לאורך התהליך, מתן החלטה סופית ותשלום התמיכה. עוד נכתב במסמך של חברה א' כי המשרד מנהל את הליך מתן התמיכות באמצעות מגוון מערכות מידע. הדבר מקשה לנתח את הנתונים ולדעת באיזו מידה התמיכה משיגה את מטרותיה, וכן מחייב את מגישי הבקשות להגיש את אותו מסמך כמה פעמים עבור בקשות תמיכה שונות. החברה ציינה כי אפשר לייעל את התהליך ולקצר אותו באמצעות מערכות המידע, אך אפשרות זו לא תמיד ממומשת. חברה א ' המליצה להשתמש ככל האפשר ביכולות של מערכות המידע כדי לייעל את הטיפול בבקשות התמיכה ולשקול לאחד כמה שיותר סוגי תמיכות במערכת מידע מרכזית אחת. גם במסמך אחר שהכינה חברה א' בינואר 2015 נכתב כי אחד הממצאים הבולטים שעלו היה שונות רבה באופני הטיפול בבקשות לתמיכה ובמערכות התומכות בכל סוג תמיכה. חברה א ' ציינה באותו מסמך כי השונות גורמת לחוסר יעילות בביצוע התהליך וכן פוגעת ביכולת לאגור נתונים לגביו ולבצע עליו בקרה. עוד נכתב כי מערכת תמיכות מרכזית צריכה לכלול ב ין השאר את האפשרויות הבאות: עבור מגיש הבקשה - הגשת בקשה באמצעות פורטן במרשתת, יכולת לעקוב אחר מצב הבקשה ומניעת כפילויות בין תמיכות שונות; עבור מטה המשרד - ריכוז כל המידע על התמיכות לחקלאי במערכת אחת ויכולת להפיק דוחות; עבור המחוז - צמצום הניירת ומעקב אחר מצב הבקשה; עבור החשבות - ניהול של מרב הנתונים במערכת מרכב"ה והגברת השקיפות והבקרה. משרד מבקר המדינה בדק את האופן שבו יישם משרד החקלאות את ההמלצות של חברה א '. נמצא כי אף שמשרד החקלאות שכר את שירותיה של חברה א' כדי לשפר את השירות הניתן לחקלאי, לבצע התייעלות ארגונית ולשפר את השקיפות בהליך מתן התמיכות, במועד סיום הביקורת, נובמבר 2017 , לא יושמו המלצות החברה, ועדיין קיימת שונות רבה באופן הטיפול בבקשות לתמיכה ובמערכות המידע התומכות בכל סוג תמיכה. משרד מבקר המדינה רי כז פרטים בלוח 4 לגבי התמיכות שנתן משרד החקלאות לגופים אחרים בשנת 2016. 922 |דוח שנתי 68ג .לוח 4 : התמיכות שנתן משרד החקלאות לגופים אחרים בשנת 2016* . היחידה .במשרד .החקלאות מספר נוהלי .התמיכה בשנת .2016 סכום התמיכות .שאושרו בשנת 2016 .)(במיליוני ש"ח מספר בקשות .התמיכה שאושרו .בשנת 2016 . מינהלת .ההשקעות 28 345 כ- 2,700 . אגף תכנון .ופיתוח הכפר 8 85 כ-300 . אגף שימור .קרקע וניקוז 6 65 כ-200 .אגף גורמי ייצור 4 29 כ-600 . שירות ההדרכה .והמקצוע 3 7 כ-40 .אגף סחר חוץ 2 6 כ-30 .המדען הראשי 1 15 כ-50 .השירותים .הווטרינריים 1 9.5 כ-100 .השירותים .להגנת הצומח 1 8.5 כ-10 .סך הכול 54 570 כ- 4,030 . * הלוח אינו כוללנתונים לגבי ה תמיכות בביטוח החקלאי ו התמיכות לפי חוק הגליל , ש תקציבן בשנת 2016 היהכ- 230 מיליון ש"ח. כמו כן, הלוח אינו כולל נתונים לגבי תמיכות שניתנו למוסדות ציבור. .מהלוח עולה כי בשנת 2016 נתן משרד החקלאות54 סוגי תמיכות לגופים אחרים, וכי אושרו כ- 4,000 בקשות תמיכה בסכום של570 .מיליוני ש"ח במועד סיום הביקורת נמצא כי כל אחת מיחידות המשרד ניהלה את הליך מתן התמיכות במערכת מידע ייעודית ונפרדת וכי כמה מהתמיכות אף נוהלו שלא באמצעות מערכת מידע, אלא באמצעות גיליונות אלקטרוניים. זאת על אף ממצאי חברה א' משנת 2015 בעניין השונות הרבה באופני הטיפול ובמערכות התומכות בכל סוג תמיכה והמלצתה לאחד כמה שיותר סוגי תמיכות במערכת מידע אחת מרכזית. משרד החקלאות ופיתוח הכפר |923 . .אף שמשרד .החקלאות מעניק 54 .סוגי תמיכות לגופים .אחרים בסכום של .מאות מיליוני ש"ח .בשנה, לא היה בידיו .בסיס נתונים שבו .מרוכז המידע על כל .התמיכות שהוא נותן .ועל אופן מימושן . הביקורת העלתה כי בשני מקרים כללו נוהלי התמיכה של שתי יחידות במשרד את אותו נושא תמיכה: הנושא "תמיכה במפעלי עיבוד תוצרת חקלאית" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לתכנון ופיתוח הכפר71 ; הנושא "תמיכה לרכש מיכון חקלאי" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לשימור קרקע72. במצב שבו אין בידי המשרד בסיס מידע אחוד לטיפול בתמיכות, עלולות יחידות שונות במשרד להעניק תמיכות כפולות לאותו גוף ולאותה מטרה. אף שלגבי שני המקרים האמורים לא נמצא כי ניתנה תמיכה כפולה, על משרד החקלאות לוודא שנוהלי התמיכה השונים במשרד לא יעסקו באותם נושאי תמיכה. עוד עלה כי מינהלת ההשקעות, הממונה על מחצית מנוהלי התמיכה במשרד, לא דיווחה על נתוני התמיכות במודול תמיכות במרכב"ה, כנדרש בהוראות תכ"ם, אף שהיא מעניקה אלפי מענקים בשנה בסכומים של מאות מיליוני ש"ח (בשנת 2016 נתנה מינהלת ההשקעות 2,700 מענקים בסכום כולל של345 .)מיליון ש"ח יוצא אפוא שאף שמשרד החקלאות מעניק 54 סוגי תמיכות לגופים אחרים בסכום של מאות מיליוני ש"ח בשנה, לא היה בידיו בסיס נתונים שבו מרוכז המידע על כל התמיכות שהוא נותן ועל אופן מימושן. לפיכך, אין לגורמים המפקחים במשרד תמונה מלאה של נתוני התמיכות. הד בר פוגע בשקיפות, ביכולת לאגור נתונים ולנתח אותם וביכולת לבצע בקרות ולאתר כפילויות בתמיכות. 2. בינואר2015 דן משרד החקלאות בצורך במערכת תמיכות מרכזית, ובכלל זה בדוח של חברה א'. בסיכום הדיון נכתב כי נבחנו שתי חלופות: שדרוג המערכת הקיימת של מינהלת ההשקעות או הקמת מערכת חדשה, וכי חברה א' המליצה להקים מערכת חדשה, בעיקר בשל הקושי הרב להתאים את המערכת הישנה לנדרש. עוד נכתב כי החשב הכללי במשרד האוצר מסכים שתופעל מערכת תמיכות מקצועית, בתנאי שהמערכת תתמוך בתהליכי השיפוט של בקשות התמיכה ובתשלומים בגינן ותהיה מקושרת למודול התמיכות במרכב"ה. בדיון הוחלט להמשיך בבירור בעניין עלויות הפיתוח של מערכת תמיכות כאמור ובעניין לוחות הזמנים הנדרשים לכך. בפברואר 2015 פנה אגף מערכות מידע במשרד החקלאות לוועדה להתקשרויות חריגות במשרד, כדי לאשר התקשרות לכתיבת אפיון 73 של מערכת תמיכות מרכזית ולכתיבת מסמכי מכרז לבחירת ספק לפיתוחה. במרץ 2015 אישרה הוועדה את ההתקשרות. ואולם רק בדצמבר 2016 פרסם משרד החקלאות מכרז לקבלת שירותי ניהול בעניין פרויקט הפיתוח . .71 נוהל תמיכה בנושא "מרכזי מבקרים לתיירות כפרית חקלאית ותמיכה בעסקיםקטנים". 72 נוהל תמיכה לשימור קרקע- כלי מיכון. 73 האפיון הוא מרכיב הכרחי בתהליך הפיתוח של מערכת ממוחשבת, והוא כולל ניתוח וניסוח של כל הדרישות מן המערכת. 924 |דוח שנתי 68ג .של מערכת כאמור. באוגוסט 2017 הושלם הליך בחירת הספק במכרז, אך טרם הושלם הליך ההתקשרות עמו. הביקורת העלתה כי אף שהקושי בניה ול של התמיכות היה ידוע למשרד החקלאות עוד משנת 2014 , עד מועד סיום הביקורת, שלוש שנים לאחר מכן, לא יישם המשרד פתרון ממוחשב לריכוז התמיכות, לייעול הליך מתן התמיכות ולבקרה עליו. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי קיבל החלטה עקרונית לעבור למודל ממוחשב של מערכת תמיכות מרכזית וכי החלטה זו באה לידי ביטוי בשני מעשים משמעותיים: הראשון, תהליך בחירת ספק במכרז הושלם ונבחרה חברה לאפיון של המערכת; השני, פורסם מכרז למנהל תחום בכיר במינהלת ההשקעות, שתפקידו יהיה להקים את מערכת התמיכות המרכזית ולנהלה. המשרד הוסיף כי הליך המכרז לאיו ש משרה זו נמצא בעיצומו, ונראה כי עד תחילת שנת 2018 תאויש המשרה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמשרד החקלאות מטפל מדי שנה בשנה באלפי בקשות לתמיכה בהיקפים כספיים גדולים מאוד, עליו להשלים בהקדם את פעולתו לפתרון ממוחשב לניהול מרכזי של התמיכות. הדבר ייעל את הלי ך מתן התמיכות, יגביר את השקיפות של ההליך וישפר את הבקרה עליו, ובכלל זה יאפשר לאתר כפל תמיכות, וכן יאפשר לאגור נתונים ולנתחם. פתרון כזה גם יאפשר למקבלי התמיכה - חקלאים ורשויות מקומיות - להפיק מידע על כל סוגי התמיכות ועל מצב הטיפול בבקשות התמיכה. .חתימה על כתבי אישור במינהלת ההשקעות .בסיומו של הליך האישור של בקשה לתמיכה שולחת מינהלת ההשקעות כתב אישור למגיש הבקשה. בכתב האישור מצוינים בין היתר פרטי הבקשה, סכום המענק המאושר, תוקף כתב האישור (בדרך כלל שנה אחת) ובמידת הצורך - תנאים אחרים שמגיש הבקשה נדרש לעמוד בהם. בסעיף 18 (א) לחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות נקבע כי מינהלת ההשקעות רשאית לאשר תכנית להקמה, לפיתוח או להרחבה של מפעל חקלאי או חלק ממנו, אם ראתה שהדבר עשוי לסייע להגשמתה של מטרת חוק זה. עוד נכתב כי האישור יהיה בכתב וייחתם בידי מנהל מינהלת ההשקעות, ו"תכנית או חלק ממנה שאושרו כאמור, יהיו לתכנית מאושרת". חוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 (להלן- חוק נכסי המדינה) קבע מי רשאי לייצג את הממשלה בעסקות בנכסי מדינה ולחתום בשם המדינה על מסמכים הנוגעים אליהן: שר האוצר; שר אחר או אדם אחר שהורשה לכך על ידי הממשלה, אם באופן כללי ואם בנוגע לסוגים מסוימים של עסקות או לסוגים משרד החקלאות ופיתוח הכפר |925 .מסוימים של נכסים; אדם אחר שהורשה לכך על ידי שר האוצר או על ידי שר אחר. החוק קבע כי הודעה על הרשאה כאמור תפורסם ברשומות74 . על פי החלטת ממשלה שהייתה בתוקף עד דצמבר2016 , הורשו נושאי המשרות במשרד החקלאות המפורטים בהחלטה לחתום בשם המדינה על המסמכים הנוגעים לעסקות בנכסי מדינה, עד לסכום הנקוב בהחלטה עבור כל מורשה. בהחלטה נקבע בין היתר כי מנהל מינהלת ההשקעות מורשה לחתום בשם המדינה עם חשב המשרד או עם סגנו על מסמכי עסקות שסכומן עד 300,000 ש"ח (לגבי עסקות שסכומן גדול יותר, נדרשת גם חתימת המנהל הכללי של המשרד). בהחלטת הממשלה שהתקבלה בדצמבר 2016 בנושא הרשאות לפי חוק נכסי המדינה לנושאי משרה במשרד החקלאות 75 עודכנו סכומי ההרשאה לבעלי התפקידים במשרד. בין היתר נקבע כי מנהל מינהלת ההשקעות מורשה לחתום עם חשב המשרד או עם סגנו על מסמכי עסקה בסכום של עד מיליון ש"ח (לגבי עסקות בסכום גדול יותר נדרשת גם חתימת המנהל הכללי של המשרד). הביקורת העלתה כי בשנים 2014 עד2016 חתם רק מנהל מינהלת ההשקעות על כתבי אישור למענקי חוק בסכום מצטבר של כ-40 מיליון ש"ח בשנה. הדבר מנוגד להחלטת הממשלה בנושא הרשאות לנושאי משרה במשרד החקלאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי נושאי משרה במשרד החקלאות אינם מורשים לחתום לבדם על מסמכים הנוגעים לעסקות בנכסי מדינה, ולכן יש להקפיד כי גם חשב משרד החקלאות יחתום על האישורים למענקי החוק. הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שנחתמו מאות כתבי אישור בשנה וכי היקפם נרחב - עשרות מיליוני ש"ח. בתשובתו מאוקטובר 2017 מסר משרד החקלאות כי הוא מקבל את הערת הביקורת. בתשובתו מינואר 2018 הוסיף משרד החקלאות כי במשך השנים התפתחה במשרד דרך פעולה ולפיה כתבי אישור למענקי חוק נחתמו על ידי מנהל מינהלת ההשקעות ללא אישור של חשב המשרד, ככל הנראה על יסוד התפיסה כי ההוראות הייחודיות של החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות גוברות על הוראות חוק נכסי המדינה. המשרד ציין כי לתפיסה זו יש תימוכין בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 76 , ולפיה הסמכות להתחייב בחוזה יכולה להשתמע מן הסמכות המוקנית בחוק לעשות מעשה מינהלי מסוים, ובמקרים שבהם חוק מסוים מקנה סמכות לרשות של המדינה להתקשר בחוזים, אין צורך . .74 חוק נכסי המדינה, סעיפים6 ,)(א6.)(ב 75 /החלטה חק 1663 של ועדת השרים לענייני חקיקה מ - 11.12.16 . ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה - החלטה מס' 2233 מ- 29.12.16 - והחליפה את החלטת הממשלה הקודמת באותו הנושא שהייתה בתוקף עד דצמבר 2016. 76 'הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס 6.2000 מ- 15.5.03 , שעניינה "הסמכות להתחייב בחוזה בשם המדינה". 926 |דוח שנתי 68ג .בהסמכה נוספת לפי חוק נכסי המדינה77 . המשרד הבהיר כי "דרך פעולה זו לא הייתה ידועה ליועצים המשפטיים והחשבים של המשרד לאורך השנים, ולפיה פעלו מנהלי השקעות עוד טרם מינוי של מנהלה הנוכחי. עם היוודע הענ יין, ההנחיות הובהרו, כך שהתחייבויות מטעם מינהלת ההשקעות נחתמות כיום גם על ידי מורשי החתימה של המשרד לפי חוק נכסי המדינה, כמקובל". . .77 על פי סעיף 13 להנחיית היועץ המש פטי לממשלה מס' 6.2000 "השאלה אם אכן סמכות מינהלית מסוימת כוללת גם סמכות להתקשר בחוזה בקשר לאותה סמכות עצמה, והיקף הסמכות להתקשר בחוזה במקרה כזה, תלויה בכל מקרה בלשון החוק המסמיך, בכוונת החוק, במהות הסמכות ובנסיבות של המקרה. במקרה של ספק בשאלה זאת, מן הראוי יהיה לקבל חוות דעת משפטית, אם מהיועץ המשפטי של המשרד הנוגע בדבר ואם מהיועץ המשפטי לממשלה". משרד החקלאות ופיתוח הכפר |927 .סיכום .לחקלאות בישראל יש תועלות ציבוריות רבות, ובהן שמירה על קרקעות ומניעת השתלטות עליהן, חיזוק הפריפריה ואספקת מזון טרי למשק המקומי; תועלות אלו הן הסיבה המרכזית לכך שפעילות הממשלה בענף החקלאות מאופיינת ברמת מעורבות גבוהה. כלי מרכזי בסיוע של הממשלה לענף החקלאות הוא התמיכות. הממשלה החליטה כבר בשנת 2013 לשפר את מבנה התמיכות בענף החקלאות ולייעלו, בהתאם לקווים המנחים של ה - OECD בעניין מדיניות תמיכה נכונה בחקלאות, ובמטרה להוריד את יוקר המחיה ולעודד חקלאות איכותית וצומחת בישראל. משרד מבקר המדינה מכיר בחשיבותם של הצעדים שעשו משרדי החקלאות והאוצר עד כה בתחום המעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות, אך הפעולה בתחום זה עדיין לא הושלמה, והצעדים שנעשו אין בהם די כדי להגיע לתוצאה הנדרשת - הקצאת מקורות יעילה לחקלאי ולמשק והפחתת המחירים לצרכן. השיעור הגבוה של התמיכות מעוותות הסחר והייצור בחקלאות בישראל, הפגיעה שיש לכך ביעילות ובתחרות בענפי החקלאות השונים וההשפעה שיש למצב זה על יוקר המחיה מחייבים את מ שרדי האוצר והחקלאות לבצע הליך של בחינה מחודשת בנוגע למדיניות התמיכה בחקלאות, לצורך קבלת החלטות אשר יבטיחו את פעילותו המיטבית של המשק ואת טובתו של הצרכן. במסגרת זו יש מקום לבחון כיצד ניתן להשיג מטרות אלו וכן מטרות מדיניּות נוספות, באמצעות השימוש בתמיכות ישי רות ממוקדות ויעילות שאינן מעוותות סחר וייצור. מקור התמיכות הישירות הוא תקציב המדינה, ועלותן משולמת באופן פרוגרסיבי מכספי כלל משלמי המסים. לעומת זאת, התמיכות העקיפות משולמות באופן רגרסיבי על ידי ציבור הצרכנים, המשלמים מחירים גבוהים יותר על תוצרת חקלאית, ובכ ך התמיכות העקיפות גורמות להגדלת אי-השוויון בישראל. על משרדי החקלאות והאוצר לפעול לגיבוש תכנית ארוכת טווח לשינוי היחס בין התמיכות העקיפות לתמיכות הישירות, הן בענפי החי והן בענפי הצומח, לרבות בחינת היבטים של תיקוני חקיקה ככל שיידרשו, קיום שיח עם ארגוני החקלאים וקביעת אבני דרך להשגת יעדים מוגדרים ומדידים. גיבוש תכנית כאמור יקטין את רמת אי -הוודאות בחקלאות בישראל ויאפשר לבצע בענפי החקלאות השקעות ארוכות טווח ולפתח אותם. השיפור בתמהיל התמיכות נחוץ בעיקר בענפי החלב והביצים, שבהם קיים תכנון ענפי כולל. השיפור נחוץ גם כדי לאפשר לישראל לעמוד בהתחייבויות שלה לארגון הסחר העולמי. 928 |דוח שנתי 68ג .החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות נועד לעודד את המגזר החקלאי כגורם חלוצי, ביטחוני וחברתי. היקף הסיוע שנותנת מינהלת ההשקעות באמצעות המסלולים המינהליים שנועדו לשרת מטרות הדומות למטרות החוק, גדול בהרבה מהיקף הסיוע הניתן באמצעות המענקים הקבועים בחוק, ובכך עוקף למעשה את אמות המידה שנקבעו בחוק . על משרדי החקלאות והאוצר לפעול במרץ גם להסדרת נושא זה.