משרד החינוך/היבטים בטיפול בבחינות הבגרות

 ♦ . .מבוא .משרד החינוך (להלן - המשרד) מקיים בחינות בגרות לתלמידים במוסדות חינוך, לתלמידים אקסטרניים ולנבחני משנה6 . הבחינות נועדו להעריך את רמת ידיעותיהם של התלמידים על פי .__________________ .6 נבחן אקסטרני הוא תלמיד שלא ניגש לבחינת בגרות במסגרת לימודיו בבית ספר על -יסודי 516 דוח שנתי57ב .קנה מידה אחיד, והן גם משמשות, בעקיפין, להערכת מידת הצלחתה של מערכת החינוך להשיג את יעדיה. תלמיד זכאי לתעודת בגרות אם עמד בבחינות על פי כללים שקבע המשרד. לזכאות של תלמיד לתעודת בגרות ולציונים בתעודה יש השפעה רבה על סיכוייו להתקבל למוסדות להשכלה גבוהה ועל יכולתו להשתלב בשוק העבודה. בשנת הלימודים התשס"ה ( 2005- 2004)7 ניגשו כ- 360,000 תלמידים לבחינת בגרות אחת לפחות. אגף הבחינות במשרד מופקד על הארגון והניהול של הבחינות. בחודשים ינואר -יולי 2006 :בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפול בבחינות הבגרות שיטות הבחינה, הנהגת מועד ב', התאמות בדרכי ההיבחנות לתלמידים לקויי למידה וטוהר בחינות הבגרות. .שיטות הבחינה .במשך השנים ערך המשרד שינויים ניכרים בשיטות הבחינה בבחינות הבגרות. משרד מבקר המדינה בחן את מטרותיהם של שיטת המיקוד ושל מודל הצבירה שלפיו נקבעת מתכונת הבחינות במתמטיקה, ואת הפעולות שנקט מטה המשרד לבדיקת האפקטיביות שלהם. .שיטת המיקוד .בחוזר מנכ"ל המשרד ממרס 1998 מפורטות ההוראות ליישום שיטת המיקוד. על פי שיטה זו התלמידים צריכים להיבחן על כארבע שביעיות מחומר הלימוד בכל אחד ממקצועות החובה. בחוזר הודגש ש"הלימודים יתקיימו בהתאם לתכניות הלימודים במלואן בכל המקצועות וכי צמצום חומר הלימודים יחול רק על בחינות הבגרות עצמן" (ההדגשה במקור). על פי החוזר "ההודעה שבה יהיה פירוט המיקוד בכל המקצועות תימסר לבתי הספר בשבוע שלפני היציאה לחופשת פסח (בשבוע האחרון של חודש מרס)". יצוין, כי בשנת הלימודים התשס"ה החל מועד בחינות הקיץ בחודש מאי. נראה שמטרת השיטה הייתה צמצום עומס הלימודים המוטל על התלמידים הנבחנים בבחינות הבגרות. 1. התברר שבשמונה השנים שבהן מופעלת שיטת המיקוד לא בדק המשרד את האפקטיביות שלה. לא נבדק, למשל, אם בעקבות הנהגתה חל שיפור בהישגי התלמידים בבחינות הבגרות. 2. בכירים במשרד, בהם המנכ"לית לשעבר, גב' רונית תירוש (להלן - המנכ"לית לשעבר), סבורים ששיטת המיקוד בעייתית, וחלקם אף סבורים שיש לבטלה, כמפורט להלן: . .אינטרני אלא נבחן במסגרת חיצונית. נבחן משנה הוא בוגר בית ספר על-יסודי, אשר נבחן בחינת בגרות או בחינת גמר במסגרת בית הספר שבו סיים את לימודיו, כדי להשלים את בחינות הבגרות שלא נבחן בהן, או כדי לשפר את ציוניו. 7 .שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט משרד החינוך 517 .)(א באפריל 2001 הצהירה ועדת מקצוע המתמטיקה 8 כי היא מתנגדת להפעלת שיטת המיקוד מאחר שלטענתה השיטה "גורמת נזק חמור להוראת המתמטיקה", שכן בגינה אין התלמידים נבחנים על שלוש שביעיות מחומר הלימוד במקצועות החובה של בחינות הבגרות. (ב) ביוני ובדצמבר 2002 ,התקיימו דיונים ובהם נדונה גם שיטת המיקוד. בדיונים השתתפו בין השאר, המנכ"לית לשעבר, הסמנכ"לית והמנהלת של המינהל הפדגוגי (להלן - הסמנכ"לית), יו"ר המזכירות הפדגוגית דאז (להלן - יו"ר ה מזה"פ) ומנהלת אגף הבחינות. בפרוטוקול הדיון ביוני 2002 ,"צוינה החלטת המנכ"לית לשעבר "לבטל את מיקוד הלמידה ובפרוטוקול הדיון בדצמבר 2002 מיקוד ]שיטת[ נרשם כי לדבריה יש "לחשוב על ביטול הלמידה". נמצא כי החלטת המנכ"לית לשעבר לא יושמה, וכי המשרד ממשיך בהפעלת שיטת המיקוד. בדצמבר 2006 השיבה הסמנכ"לית למשרד מבקר המדינה ש"לא הוחלט על אחריות הביצוע להחלטה". (ג) לדברי מנהל אגף המפמ"רים (מפקחים מרכזים) וסגן יו"ר המזה"פ לענייני פדגוגיה, שיטת המיקוד "אינה נכונה מבחינה פדגוגית" ולכן הם מתנגדים להפעלתה. הם הסבירו שלעתים, ע קב הפעלת השיטה, למדו התלמידים רק את הנושאים שנכללו בחומר הבחינה (במיקוד), והדבר גרם לירידה ברמת הלימודים. הם ציינו שה"שטח" - לרבות ציבור התלמידים - מתנגד לביטול השיטה, ונראה שבמשך שנים לא היה לראשי המשרד "אומץ ציבורי" לבטלה. (ד) לדברי המפמ"רית לאנגלית שיט ת המיקוד "לא מקצועית ולא רצינית", ובכל הנוגע לבחינות הבגרות באנגלית השיטה מיושמת "באופן שאינו משמעותי". לדברי המפמ"רית למתמטיקה שיטת המיקוד אינה מתאימה להוראת המתמטיקה משום שהחלוקה לנושאים מאולצת, ואינה עולה בקנה אחד עם טבעו של המקצוע. לטענתה יש לשלב בבחינ ה את הנושאים השונים כדי שרמת הבחינות תהיה נאותה. עוד טענה המפמ"רית למתמטיקה כי מורים רבים מלמדים נושאים שלדעתם הם קשים ומורכבים רק לאחר שפורסם שהם נכללים בחומר הבחינה. יוצא, אפוא, שהנהלת המשרד החליטה עוד בשנת 2002 שיש לבטל את שיטת המיקוד אך לא דאגה ליישם את ההחלטה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לבחון בתשומת לב את תוצאות יישום שיטת המיקוד ואת הביקורת עליה, כדי להחליט אם יש מקום להמשיך בהפעלתה. .מתכונת הבחינות במתמטיקה לפי מודל הצבירה .במודל הצבירה, שעליו מבוססות הבחינות במתמטיקה, משתמשים בשבעה שאלוני בחינה, ועל התלמיד להיבחן בשלושה מהם, לפי הרמה שבה למד. לדוגמה, תלמיד שלמד בהיקף של שלוש יחידות צריך להיבחן בשלושת השאלונים המיועדים לרמה זו, לעתים במועדי בחינות שונים, .__________________ .8 תפקידה של ועדת המקצוע הוא, בין השאר, לייעץ למזכירות הפדגוגית בהתוויית מדיניות הוראת המקצוע במערכת החינוך ובעניין הערכת ההישגים בבחינות הבגרות. 518 דוח שנתי57ב .והציון הכולל מחושב על פי ציוניו בשלושת השאלונים. על פי חוזר מנכ"ל המשרד מספטמבר 2002 יישום מודל הצבירה בבחינות במתמטיקה נועד לאפשר "צבירה של ציונים בבחינת הבגרות ברמה מסוימת, במטרה להשיג רמה גבוהה יותר מהרמה הקודמת. מתכונת זו נועדה לשפר את סיכוייהם של תלמידים רבים יותר לזכות בתעודת בגרות לפי יכולתם ולפי קצב ההתקדמות האישי שלהם". המודל יושם ב בחינות במתמטיקה בהדרגה משנת הלימודים התשס"ג ( 2002 -2003 ); בשנת הלימודים התשס "ה הוא חל על כל התלמידים, למעט תלמידים אקסטרניים, ומשנת הלימודים התשס "ו ( 2005 -2006 ) הוא חל גם על התלמידים האקסטרניים. 1. בתחילת שנת 2004 ,, כאשר יישם המשרד את מודל הצבירה באופן חלקי הוא צפה שמספר מחברות הבחינה9 שיידרשו לתלמידים הנבחנים לפיו יהיה גדול בכ- %50-%30 ממספר המחברות שנדרשו לצורך הבחינות שהיו נהוגות קודם לכן10 . אולם התברר שלפני יישום המודל באופן מלא לא בדק המשרד מה תהיה עלות יישומו, כגון - ההוצאות הכרוכות בגידול הניכר במספר הש אלונים ובמספר מחברות הבחינה, שכתוצאה ממנו גדל העומס על המערכת וגדלו הוצאות המשרד לבדיקת הבחינות. 2. בפברואר 2005 התריעה המפמ"רית למתמטיקה לפני המנכ"לית לשעבר, הסמנכ"לית ויו"ר המזה"פ, בכתב, על הבעיה הכרוכה בחישוב הציון הכולל של שלושת השאלונים ברמה של שלוש יחידות לימוד במתמטיקה: תלמיד שנבחן בבחינת הבגרות במתמטיקה ברמה של שלוש יחידות לימוד יכול לקבל ציון "עובר" בלי לענות על השאלון השלישי משלושת השאלונים, שהוא השאלון ה"מתקדם", ולפיכך אינו חייב ללמוד את החומר הנדרש בשאלון זה. המפמ"רית ציינה שחלק מהתלמידים "מנסי ם להתחמק מלהיבחן ו/או להתכונן לשאלון זה". 3. המפמ"רית למתמטיקה הסבירה למשרד מבקר המדינה שהיא מתנגדת ליישום מודל הצבירה מאחר שהמודל אינו מתאים ל"מבנה הידע המתמטי" ולאופן רכישתו. היא ציינה שבמודל הצבירה "חומר הלימודים מפוצל מאוד" ועקב כך שמים להם המורים למטרה להכין את התלמידים לענות על השאלונים, במקום ללמד מושגים מתמטיים ולהקנות הבנה מתמטית. 4. קודם להפעלת מודל הצבירה, ביוני 2002 , הציג המפמ"ר למתמטיקה דאז לפני יו"ר המזה"פ את מבנה מודל הצבירה שאישרה ועדת המקצוע. המפמ"ר הדגיש שהוועדה קבעה את המשקל היחסי הרצוי של כל שאלון בציון הכולל במתמטיקה, והוסיף כי משקלם היחסי של השאלונים הוא "חלק מהותי מההצעה המאושרת: כל הגדלה של האחוזים הניתנים לנבחנים ביחידות הנמוכות מהווה שינוי של המבנה, שהוועדה אינה מוכנה לאשר אותו". בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבפועל היה המשקל היחסי של השאלון ה"מתקדם" נמוך ממשקלו לפי המודל של ועדת המקצוע - 33.3% לעומת40% . יוצא שהמשרד לא קיים את התנאי של ועדת המקצוע לאישור מודל הצבירה. 5. במכתבה האמור של המפמ"רית למתמטיקה, מפברואר 2005 , היא הציעה שתלמידים הנבחנים בהיקף של שלוש יחידות במתמטיקה יהיו רשאים לקבל ציון בבחינה רק אם יקבלו 15 ,"נקודות לפחות בשאלון השלישי משלושת שאלוני הבחינה, שהוא השאלון ה"מתקדם שכן הדבר מבטיח "לימוד של לפחות אחד מהנושאים בשאלון זה... החל ממועד הקיץ הקרוב .__________________ .9 .המונח "מחברת בחינה" מציין את התשובות שכתב תלמיד לשאלון בחינה מסוים 10 הגידול במספר מחברות הבחינה ובמספר השאלונים מקורו בכך שלפי המודל הבחינה מחולקת לשלושה שאלונים נפרדים, והתלמיד עונה על כל שאלון במחברת בחינה נפרדת. משרד החינוך 519 .קיץ התשס[" ". במרס]ה 2005 כתבה מנהלת אגף הבחינות למנכ"לית לשעבר ש- 7.3% מכלל הנבחנים במועד החורף בשנת הלימודים התשס"ה לא כתבו דבר במחברת הבחינה של השאלון ה"מתקדם". מנהלת האגף התריעה שיש "פרצה" בנוהלי יישום מודל הצבירה, והמליצה לדרוש ציון מינימום בשאלון זה. התברר שאף על פי שהמפמ"רית למתמטיקה הודיעה לבתי הספר כבר באפריל 2005 שעל ה תלמידים לקבל ציון מינימלי של 15 ,"נקודות בשאלון ה"מתקדם יושמה ההנחיה האמורה רק במאי 2006 , מועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק את טענותיהם של המומחים להוראת המתמטיקה בדבר אי-התאמתו של מודל הצבירה ל"מבנה הידע המתמ טי" ולאופן רכישתו, ולשקול שוב מהו משקלם הרצוי של שאלוני הבחינה בחישוב הציון הכולל. .הנהגת מועד ב' .באמצע שנת 2001 הודיעה מנהלת אגף הבחינות למנהלי בתי הספר כי ביוזמת שרת החינוך דאז, גב' לימור לבנת, תינתן לתלמידים אפשרות לשפר את ציוניהם במתמטיקה ובאנגלית. בעקבות זאת הנהיג המשרד מועד ב' לבחינות במתמטיקה ובאנגלית משנת הלימודים התשס"א ( 2000 -2001 ) ואילך. בשנת הלימודים התשס "ה נבחנו במועד ב' במתמטיקה 60,432 תלמידים ובאנגלית 28,207 .תלמידים 1. על פי נתוני המשרד, בשנים התשס"ד ( 2003 -2004 ) והתשס"ה היה שיעור התלמידים בכיתות י"ב הזכאים לתעודת בגרות בתום מועד ב' גבוה ב - 1.7% וב- 4.2% ,, בהתאמה משיעור התלמידים שהיו זכאים לה בתום מועד הקיץ. ממחקר שהוגש למשרד באפריל 200511 עולה, בין היתר, שפעמים רבות לא נוצלה ההזדמנות האמורה: רוב הנכשלים במועד הקיץ בשנות הלימודים התשס"א -התשס"ג, ש בהן עסק המחקר, לא נבחנו במועד ב' של הבחינות. עוד העלה המחקר שבמשך השנים הסתמנה מגמה שלפיה מועד ב' משמש לריווח לוח הבחינות דהיינו שימוש בבחינה במועד ב' כבחינה הראשונה. בעניין זה כתבה הסמנכ"לית, באוקטובר 2003 " , למנכ"לית לשעבר שבתי הספר השתמשו במועד ב' למטרתארגון למידה מושכל ההולם את צרכיהם. השגת מטרה זו... ראויה בעינינו". 2. עקב הנהגת מועד ב' נדרש המשרד למאמץ רב כדי להשלים את בדיקת מחברות הבחינה של מועד הקיץ ולפרסם את הציונים עוד לפני מועד ב', כדי לאפשר לבוגרי י"ב להיבחן לפני גיוסם לצה"ל. כמו כן, כפועל יוצא מהנהגת מועד ב' יש מספר גדול יותר של שאלונים ומחברות בחינה. יצוין שמאז בדיקתו הקודמת של משרד מבקר המדינה בעניין הנפקת תעודות הבגרות שנעשתה בשנים 1986 -1987 , התקצר במידה ניכרת פרק הזמן הנדרש למשרד כדי לבדוק את המחברות ולפרסם את הציונים12. .__________________ .11 'בחינות הבגרות מועד ב, ברוך נבו, גינה שימבורסקי ואירית חזני, אפריל 2005. 12 ראהדוח שנתי 38 של מבקר המדינה ( 1988 ,"), בפרק "הדבקת הפיגור בהנפקת תעודות בגרות עמ' 316. 520 דוח שנתי57ב .3. בשנים שבהם הנהיג המשרד מועדי ב' התריעה המפמ"רית לאנגלית על בעיות שהתעוררו בעת בדיקת מחברות הבחינה באנגלית כמפורט להלן: (א) במרבית שאלוני הבחינה נבדקות מחברות הבחינה בידי שני מעריכים (להלן - הערכה כפולה). בשנת הלימודים התשס"ה נבדקו המחברות בשאלונים אחדים באנגלית רק בידי מעריך אחד, אף שהנבחנים נדרשו גם לכתוב חיבור. לדעת המפמ"רית לאנגלית, בדיקת חיבור דורשת הערכה כפולה, שלא כבדיקה של שאלות רב-ברירתיות (שאלות "אמריקאיות"). כבר באפריל 2002 הסבה המפמ"רית לאנגלית את תשומת לבה של המנכ"לית לשעבר, כי מן הראוי היה שמחברות כאלה ייבדקו בי די שני מעריכים שונים. המנכ"לית השיבה ש"אכן ביקשתי לקיים הערכה כפולה גם לבחינות הבגרות ברמה 4 ,. יחד עם זאת ]יחידות לימוד [ ."לנוכח הקיצוצים הקשים, לא נוכל להפעיל זאת, השנה (ב) המפמ"רית לאנגלית סבורה שהנהגת מועדי ב' פגעה באיכות בדיקת מחברות הבחינה של מועד הקיץ בשל הזמן הקצר שנועד לכך עקב הצורך לפרסם את הציונים לפני בחינות מועד ב'. באוגוסט 2004 כתבה המפמ"רית לאנגלית על כך ליו"ר המזה"פ. בין השאר, כתבה המפמ"רית על מדגם שנהוג לבצע כדי לקבוע את הפתרון המלא של הבחינה, וציינה ש"עקב הלו"ז הקצר, נערך מדגם אחד בלבד (במקום שניים)", דבר שמשפיע על איכות הפתרון המלא של הבחינה; בעניין בדיקה מדגמית שנהוג לעשות כאשר המחברות נבדקות בידי בודק אחד היא כתבה "במועד קיץ השנה עקב הזמן הקצר, בדקנו בממוצע רק שלוש מחברות למעריך. פירוש הדבר כי לא ניתן היה לקבל תמונה מלאה על איכות הבדיקה של אותם המעריכים". יו"ר המזה"פ הציע לקיים דיון בנושא, אולם דיון כזה לא התקיים. בדצמבר 2006 השיבה המנכ"לית לשעבר למשרד מבקר המדינה שבעקבות הקיצוצים הקשים במערכת החינוך "לא התאפשר... להיענות לפניית המפמ"רית". 4. בדצמבר 2006 השיבה המפמ"רית למתמטיקה למשרד מב קר המדינה כי "הבעייתיות נועד לאפשר את פרסום תוצאות ]אשר[ ...בבדיקת מבחני הבגרות היא... בלוח הזמנים הצפוף הבחינה מספר ימים לפני מועד ב'". 5. ,בחינת מועד ב' מתקיימת כמה ימים לאחר שהתלמיד סיים להיבחן במקצועות אחרים ולכן נותר לו רק זמן מועט ללמוד לבחינה. עם ז את, מאחר שהציון הסופי שיקבל תלמיד שנבחן בשני מועדים הוא הגבוה שבשני הציונים, הוא יכול לגשת לבחינה במועד ב' ללא חשש גם אם לא שיפר את ידיעותיו. לדברי המפמ"רית למתמטיקה, רבים מהתלמידים נבחנים במועד ב' כדי לשפר ציון, ולעתים, כאשר הם רואים שהדבר לא יעלה בידם, הם עונים רק על חלק משאלות הבחינה, או שאינם עונים על אף שאלה. המפמ"רית הסבירה שהדבר גורם עומס מיותר למערכת, שכן הטיפול במחברת ריקה - רישום, העברה לבדיקת המעריך ומתן ציון - הוא כבכל מחברת אחרת. מהאמור לעיל עולה שלדעת המפמ"רית לאנגלית הנהגת מועדי ב' פגעה באיכות בדיקת המחברות ולדעת המפמ"רית למתמטיקה בדיקת המחברות בעייתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון אם התועלת המופקת מהנהגת מועדי ב' מצדיקה את השפעותיה על איכות בדיקת מחברות הבחינה. על המשרד לשקול גם אם אופן יישום מועד ב', המאפשר לתלמיד להיבחן בו בלי שנבח ן קודם במועד הקיץ, כלומר לא למטרת שיפור הציון, מצדיק את התוצאות האמורות. משרד החינוך 521 .התאמות לתלמידים לקויי למידה .חוזר מנכ"ל משרד החינוך מדצמבר 2003 עוסק בהתאמות בדרכי ההיבחנות לנבחנים אינטרניים ואקסטרניים לקויי למידה (להלן - חוזר ההתאמות). החוזר מגדיר מיהו לקוי למידה וקובע את הכללים לאישור התאמות ללקויי למידה, כמפורט להלן: 1. תלמיד נחשב לקוי למידה אם יש פער ניכר ומתמשך בין הישגיו בלימודים ובין רמת כיתתו וההישגים שהיה צפוי להשיג תלמיד בגילו, ואם יש פער ניכר בין הישגיו בלימודים ובין כישוריו האינטלקטואליים לפי ממצאי מבח ני המשכל. כדי לקבוע אם התלמיד הוא לקוי למידה, יש להפנותו לאבחון דידקטי, לאבחון פסיכולוגי או לאבחון משולב (דידקטי ופסיכולוגי). יצוין כי לרוב הורי התלמידים הם המממנים את האבחון. 2. התאמות בדרכי היבחנות בבחינות הבגרות לתלמידים לקויי למידה (להלן - התאמות) מיועדות לתלמידים שקשייהם בלימודים מקורם בליקוי למידה ולא בגורמים אחרים, כגון ביקור לא סדיר בבית הספר, או שיטת הוראה לא מתאימה. מטרת ההתאמות אינה להעניק יתרון לתלמיד לקוי למידה על פני תלמיד שלא אושרו לו התאמות, אלא למנוע מליקוי הלמידה של התלמיד להגבילו בכל הנוגע למתן ביטוי לידע שרכש. 3. המשרד קבע 12 ( :התאמות וחילק אותן לשלוש קבוצות 1 ) התאמות ברמה 1 - ,התאמות שאינן משנות את מתכונת הבחינה, אין להן השפעה על נבחנים שאינם לקויי למידה ואין הן נוגעות לתוכן הבחינה אלא לתנאיה. למשל, הארכת זמן הבחינה והתעלמות הבודק משגיאות כתיב. (2 ) התאמות ברמה2 - התאמות שעלולות לשנות שינוי חלקי את מתכונת הבחינה, למשל שימוש במילון אלקטרוני באנגלית. (3 ) התאמות ברמה3 - התאמות שמשנות את מתכונת הבחינה ונוגעות לשינויים בתנאי הבחינה ובתוכנה, למשל בחינה בעל פה. מרבית ההתאמות שאושרו לנבחנים הן ברמות 1 ו-2. .מספר ההתאמות המאושרות ופיזורן באוכלוסייה .ביוני 1997 הגישה ועדה "לבחינת מיצוי יכולתם של תלמידים ליקויי למידה" דוח לשר החינוך ולשר המדע. בדוח צוין שכ -10% מהתלמידים בארץ הם לקויי למידה. על פי דוח מחקר שהוגש למדען הראשי של המשרד באוקטובר 2002 , 15.5% 'מהתלמידים בכיתות ד במגזר היהודי היו לקויי קריאה ועוד 8.6% .התקשו בקריאה 1. במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס "ה היו 55,909 תלמידים שנבחנו בחינת בגרות אחת לפחות שאושרו להם התאמות (לרבות נבחני משנה ונבחנים אקסטרניים), 20.2% מכלל הנבחנים באותו מועד. ההתאמות לא התפלגו התפלגות שווה במגזרים שונים, ובמועד האמור היו שיעורי הנבחנים שאושרו להם התאמות כלהלן: במגזר היהודי -דתי - 25.7% ; במגזר היהודי -כללי - 23.6% ; במגזר היהודי -עצמאי (המגזר החרדי) - 9.2% ; במגזר הערבי- 4.3% ; ובמגזר הדרוזי- 1.7% . 2. משרד מבקר המדינה קיבל ממשרד החינוך קובץ נתונים על כל בתי הספר שהגישו תלמידים בכיתות י"ב לבחינות בגרות בשנת הלימודים התשס"ו - בסך הכול 840 בתי ספר 522 דוח שנתי57ב .שאינם בתי ספר לחינוך מיוחד13 (להלן- קובץ ההתאמות). מעיבוד הנתונים בקובץ ההתאמות במשרד מבקר המדינה עולה כי ל - 21,037 (23% ) מ - 91,423 תלמידי כיתות י"ב אושרה התאמה אחת לפחות. עוד נמצא כי ב-47% מ-840 בתי הספר ל-25% או יותר מהתלמידים בכיתות י"ב אושרה התאמה אחת או יותר, ואילו ב-26% מבתי הספר ל-10% מהתלמידים לכל היותר אושרה התאמה. (א) הבדלים ניכרים בשיעור תלמידים שאושרו להם התאמות נמצאו גם בין מחוזות המשרד14 . בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על התפלגות תלמידי י"ב לפי מחוזות המשרד בשנת הלימודים התשס "ו, ועל התפלגות תלמידי י"ב שאושרו להם התאמות לפי מחוזות המשרד באותה שנה. התרשים ממחיש את שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות בכל מחוז בפועל, לעומת שיעור תלמידי י"ב בכל מחוז. . .ניתן לראות בתרשים ששיעור תלמידי כיתות י"ב שאושרו להם התאמות במינהל לחינוך התיישבותי (להלן - המחוז ההתיישבותי), גדול במידה ניכרת משיעור תלמידי כיתות י"ב הלומדים במחוז מכלל תלמידי כיתות י"ב בארץ15 , וששיעור תלמידי כיתות י"בשאושרו להם התאמות במחוז צפון קטן במידה ניכרת משיעור תלמידי כיתות י"ב במחוז מכלל תלמידי כיתות י"ב בארץ. יצוין כי אם נבחן בנפרד את שיעור תלמידי כיתות י"ב שאושרו להם התאמות מהמגזר היהודי הלומדים במחוז זה נמצא שהוא דומה לשיעורם במחוזות שבמרכז הארץ. (ב) משרד מבקר המדינה הפיק מקובץ ההתאמות שתי רשימות של בתי ספר שבהם מספר תלמידי כיתות י"ב בשנת הלימודים התשס "ו היה גדול מ -40 : בתי ספר שבהם שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות היה 30% ומעלה (להלן - מרובי התאמות), ובתי ספר שבהם השיעור היה קטן מ-10% (להלן- מעוטי התאמות). להלן הממצאים: .__________________ .13 בקובץ ההתאמות נכללו נתונים על876 ,בתי ספר בסך הכול36 .מהם בתי ספר לחינוך מיוחד 14 שמונה מחוזות של המשרד וכן מינהלת חינוך ירושלים (מנח"י). 15 ראודוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה ( 2003 '), בפרק "כפר הנוער מבואות ים", עמ561. משרד החינוך 523 .(1) ברשימת מרובי ההתאמות נכללו 192 ,בתי ספר 3 מהם מהמגזר הערבי והשאר מהמגזר היהודי. ב -31 בתי ספר מרובי התאמות היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מכלל תלמידי י"ב בבית הספר 50%-60% ; ב-8 בתי ספר היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות 60%-70% ; וב-11 בתי ספר היה השיעור גדול מ- 70% . (2) ברשימת מעוטי ההתאמות היו 143 בתי ספר: ב -60 בתי ספר מעוטי התאמות היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מקרב כלל תלמידי י"ב בבית הספר קטן מ-1% וב- 49 בתי ספר היה השיעור 1%-5% .47 מבתי הספר מעוטי ההתאמות היו מהמגזר היהודי ו- 96 .היו מהמגזר הערבי, מהמגזר הבדואי ומהמגזר הדרוזי 3. מחקר שפורסם בשנת 200416 העלה שבבתי ספר שבהם קיימת מעורבות גבוהה של הורים, ובבתי ספר שבהם הרמה החברתית-כלכלית של משפחות התלמידים גבוהה יש סבירות גדולה יחסית שתלמידים יישלחו לאבחונים לסוגיהם. לפיכך יהיה שיעור ההתאמות שיקבלו תלמידי בתי הספר האמורים גדול יחסית; בהיעדר הגדרות ברורות עשויה עמדתם של צוותי בית הספר להיות מושפעת מתפיסתם את הקבוצות החברתיות השונות, ומלחציהם של הורים המכירים את המערכת ויודעים כיצד לתמרן בה. מהאמור לעיל עולה שבשנות הלימודים התשס"ה והתשס "ו היו פערים גדולים בין בתי הספר מבחינת שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות מקרב תלמידי כיתות י"ב: במקצת בתי הספר אושרו לרוב תלמידי כיתות י"ב התאמות; בבתי ספר רבים אחרים היה שיעור זעום של תלמידי כיתות י"ב שאושרו להם התאמות. לדעת משרד מבקר המדינה, נתונ ים אלה מעוררים חשש שנוצר אי -שוויון של ממש בין הנבחנים, באמצעות אישור התאמות רבות מדי לתלמידים בבתי ספר מסוימים, ובמתן התאמות מעטות מהנדרש בבתי ספר אחרים. ממצאי המחקר משנת 2004 עשויים ללמד שאי-השוויון מקורו במעורבות של הורים ובפערים חברתיים - כלכליים בין בתי הספר. .התאמות ברמות 1 ו-2 . כאמור, מרבית ההתאמות שאושרו לנבחנים הן ברמות 1 ו-2 . למשל, בשנת הלימודים התשס"ה היו כ - 161,000 התאמות מאושרות17, כ- 136,000 (כ-%84 ) מהן היו ברמות1 ו- 2 . ההתאמות השכיחות ביותר בבחינות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה היו הארכת זמן והתעלמות משגיאות כתיב. בחוזר ההתאמות קבע המשרד שהמועצה הפדגוגית של בית הספר רשאית לאשר בקשות להתאמות ברמות 1 או2 . .__________________ .16 ,חנה איילון ומלכה מרגליתהתאמות בבחינות הבגרות לתלמידים עם ליקויי למידה: תפקיד המדיניות הבית ספרית. מגמות, 2004(, מג1 '), עמ 242-265 . 17 כאשר לתלמיד אחד אושרו כמה התאמות, נספרה כל אחת בנפרד. לדוגמה, אם אישרו לאחד התלמידים להיבחן בעל פה בגיאוגרפיה, לקבל הארכת זמן במתמטיקה ושהבוחן יתעלם משגיאות הכתיב שלו באנגלית, ייספרו שלוש התאמות. 524 דוח שנתי57ב .1. בשנת 2002 הורה המשרד למנהלי המחוזות להקים ועדות מחוזיות לקידום הטיפול בתלמידים לקויי למידה (להלן - ועדות מחוזיות). על פי חוזר ההתאמות, הסמיך המינהל הפדגוגי במשרד את הוועדות המחוזיות להעריך ולבקר בשיטתיות את תהליכי קבלת ההחלטות ואת יישום הכללים לאישור התאמות. בין השאר הוטל עליהן לאתר בתי ספר שבהם אושרו ליותר מ-10% .מהתלמידים התאמות, ובתי ספר שבהם אין תלמידים שאושרו להם התאמות משרד מבקר המדינה בד ק בשני מחוזות של המשרד, מחוז ירושלים והמחוז ההתיישבותי, ובמינהלת חינוך ירושלים (להלן - מנח"י), את הנתונים על טיפולם של בתי הספר בבקשות להתאמות ברמות 1 ו-2 .שבידי הוועדות המחוזיות התברר שלמחוזות אלה לא היו כל נתונים על התאמות ברמות 1 ו-2 . המחוז ההתיישבותי ציין כי מטה המשרד לא הנחה את בתי הספר למסור למחוז מידע על ההתאמות, וכי רק בשנת 2006 החל המחוז לאסוף מידע כזה מבתי הספר. מנח"י מסרה כי לפי כתב המינוי של הוועדה המחוזית עליה לעסוק רק בהתאמות ברמה 3 , וציינה שעל המפקחים והמדריכים מוטל עומס עבודה רב בטיפול בבקש ות ובהתאמות ברמה 3 , ולכן אין הוועדה המחוזית יכולה לפקח על המועצות הפדגוגיות בבתי הספר. 2. אגף השירות הפסיכולוגי הייעוצי במשרד (להלן- שפ"י) הסביר כי המשרד מיישם את הוראות חוזר ההתאמות יישום הדרגתי, מדצמבר 2003 ואילך, וכי בשלב הראשון התמקד המשרד בהתאמות ברמה 3 . האגף הוסיף שהוועדות המחוזיות אינן יכולות, לפי שעה, לעסוק גם בבקרה על התאמות ברמות 1 ו-2 . התברר שהמשרד ריכז, לקראת כל מועד בחינות בגרות, נתונים מבתי הספר על התאמות שאושרו לתלמידיהם, אך לא מסר אותם למחוזות. מסירת נתונים למחוזות באופן שוטף היא תנאי הכרחי ובסיסי לקיום בקרה, ולו מדגמית ומצומצמת, של הוועדות המחוזיות על אישור ההתאמות בבתי הספר. בקרה זו חיונית, בין היתר, משום שבתי הספר מתקשים, לעתים, להתמודד עם הבקשות של הורי התלמידים לאשר התאמות לילדיהם, ולקבל החלטה מנוגדת להמלצות שנרשמו באבחון שנעשה לתלמיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד למסור לוועדות את הנתונים האמורים, הנמצאים בידיו ממילא, כדי לאפשר להן לקיים את הבקרה על בתי הספר. 3. )(א ההתאמה "שימוש במילונית (מילון אלקטרוני)": בין שנות הלימודים התשס "ד והתשס"ה גדל בכ -30% מספר התלמידים שאושרה להם התאמה זו, ובשנת הלימודים התשס"ה הסתכם מספרם ב - 15,125 . המשרד סיווג התאמה זו ברמה 2 , אולם לדעת המפמ"רית לאנגלית יש לסווגה ברמה 3 . לטענתה, תלמיד "רגיל" רשאי להשתמש בעת הבחינה במילון שבו אי-אפשר לחפש את פירושה של מילה בעברית, ואילו במילון אלקטרוני הדבר אפשרי, ולכן אישור התאמה זו, ללא הצדקה, מקנה למי שאישרו לו אותה יתרון על פני תלמיד אחר. בעניין זה השיב המשרד, בדצמבר 2006 , שנושא סיווג ההתאמות נתון בדיונים מקצועיים ועם סיומם יפורסם "לוח התאמות מעודכן". (ב) עוד טענה המפמ"רית לאנגלית שיש לסווג את ההתאמות "התעלמות משגיאות כתיב" ו"הקלטת תשובות" באנגלית כהתאמות ברמה 3 , משום שכתיבה ללא שגיאות היא אחת המיומנויות שנבדקות בבחינת בגרות של חמש יחידות לימוד. משרד החינוך 525 . התאמות ברמה3 . ברמה3 יש שלוש התאמות: בחינה בעל פה, שאלון מותאם (ראו להלן) והמרת בחינה במתמטיקה בבחינה במקצוע מדעי אחר. התאמות אלה משנות את מתכונת הבחינה, ומשום כך הן פוגעות בתקפותה. אם התאמות אלה מאושרות לתלמידים שאינם לקויי למידה, הן משפרות שיפור ניכר את הישגיהם. לפיכך, אישור התאמות ברמה 3 למי שאינו נזקק להן עלול לפגוע בעקרון השוויון. ממסמכי המשרד עולה שהוא נתן את דעתו על הגידול הניכר במספר הנבחנים שאושרה להם התאמה של היבחנות בעל פה, ועל הקושי של המועצות הפדגוגיות בבתי הספר להתנגד להמלצה של מאבחן, או לסתור אותה. משום כך, מקיץ התשס "ד ואילך הוסמכו מחוזות המשרד לאשר התאמות ברמה 3 במקום בתי הספר. בכל מחוז יש ועדת התאמות (להלן- ועדת התאמות מחוזית) המוסמכת לאשר בקשות להתאמות ברמה 3 , ולדון בערעורים על החלטת המועצה הפדגוגית של בתי הספר18 . בחינה בעל פה על פי חוזר ההתאמות, מוצדק אישור בחינה בעל פה אם יש פער של שני ציונים לפחות בין מבחן שעליו השיב התלמיד בכתב, לאותו מבחן שנערך לו בעל פה; ואם יש לו קשיים חמורים בקריאה, בכתיבה ובארגון הידע, או הפרעה קשה בקשב ובריכוז שאינה מאפשרת לו לעבוד באופן עצמאי, או להכתיב את התשובות לבוחן ניטרלי. 1. על פי הערכה של שפ"י מ - 2003 "רק 1.5% מן התלמידים ראויים, עפ"י המקובל בעולם, להתאמה בגין לקות למידה, בדרך של היבחנות בע"פ". מנתוני המשרד עולה כי בקיץ התשס"ה נבחנו בעל פה 10,893 תלמידים, שהם כ-4% מכלל הנבחנים באותו מועד ( 276,720 ). שיעור הנבחנים שאושרה להם התאמה של בחינה בעל פה אמנם ירד בין שנת הלימודים התשס"ד לשנת הלימודים התשס "ה, אולם במקצועות מסוימים עדיין היה שיעורם גבוה בהרבה מהמצופה. לדוגמה: שיעור הנבחנים שאושרו להם התאמות בספרות בבתי הספר הממלכתיים -דתיים - 9.6% ; בתנ"ך בבתי ספר הממלכתיים -דתיים - %8.5 ; בגיאוגרפיה בכלל בתי הספר- %6.9 ; ובאזרחות בכלל בתי הספר- %6.719 . 2. בית ספר המגיש לוועדת התאמות מחוזיתבקשה לאישור התאמות נדרש לצרף לבקשה, בין השאר, מסמכים המעידים על תפקודו הלימודי והחברתי של התלמיד, ממצאי אבחון מקצועי משולב - פסיכולוגי ודידקטי - ומסמך המסכם את החלטתה של המועצה הפדגוגית של בית הספר. בחוזר גף ליקויי למידה מספטמבר 2004 נאמר שחובה לבטא את ממצאי המבחנים שבאבחון גם בערכים מספריים כגון ציוני תקן, ואין להסתפק בביטויים מילוליים בלבד. משרד מבקר המדינה בדק את המסמכים של 31 בקשות לאישור התאמות שהוגשו לוועדות ההתאמה המחוזיות (להלן - הבקשות שנבדקו): 18 ;בקשות שהוגשו למחוז ההתיישבותי7 בקשות שהוגשו למנח"י; ו-6 בקשות שהוגשו למחוז ירושלים. יודגש שבין הבקשות שנבדקו נכללו רק כמה בקשות שבהן דנו הוועדות האמורות בשנת הלימודים התשס"ו, והן אינן מדגם סטטיסטי מייצג, ולכן לא הוסקו מבדיקה זו מסקנות בקשר לכלל הבקשות שהוגשו. .__________________ .18 ועדת חריגים באגף הבחינות מוסמכת לאשר התאמות לנבחנים אקסטרניים ולנבחני משנה. 19 .נתונים אלה אינם כוללים תלמידים אקסטרניים 526 דוח שנתי57ב .הבדיקה של 5 ( 16% ) מ-31 הבקשות האמורות העלתהממצאים בעייתיים בקשר להחלטות של ועדות התאמה מחוזיות בשני מחוזות: ועדה במחוז ירושלים אישרה מבחנים מותאמים בלשון ובמחשבים ובחינה בעל פה באנגלית ובמקצועות רבי - מלל20 , אף שתוצאות האבחון נמסרו בביטויים מילוליים בלבד ולא נכללו בו ערכים מספריים כנדרש; ועדה באותו מחוז אישרה מבחן בעל פה באנגלית ברמה של חמש יחידות לימוד בלא לנמק את החלטתה, אף שבאבחון לא נכללה הערכה של קשיי התלמיד באנגלית; ועדה באותו מחוז אישרה מבחנים בעל פה באנגלית, בספרות ובאזרחות, לפי המלצת המאבחן, גם לתלמיד שאמר באבחון שלו ששאלות בעל פה "מלחיצות" או תו; ועדה במחוז ההתיישבותי אישרה מבחנים בעל פה באנגלית ובמקצועות רבי -מלל לתלמיד שעל פי האבחון מאופיין ב"היסוס רב", ולגבי לקויות הקריאה שלו נמצא ש"לא ניתן להגיע לאבחנה מבדלת האם קיימת לקות אורגנית או שהקשיים נובעים מחסך לימודי/סביבתי... יש לפתח ולקדם את תחום ההבעה בכתב ובע"פ"; ועדה באותו מחוז אישרה לאחד התלמידים להיבחן באנגלית בעל פה, אף שלפי האבחון שנעשה לו הוא מתקשה רק בקריאה, ולא בכישורים אחרים, כמו שיחה, שליטה בזיהוי אותיות, שליטה בעיצורים, בתנועות ובצרופים, בהבנת הנקרא ובהבנת הנשמע. לנוכח ממצאי הבדיקה הא מורים מתעורר חשש שבשני המחוזות, מחוז ירושלים והמחוז ההתיישבותי, אושרה ההתאמה של "בחינה בעל פה" במקרים אלה לתלמידים שלא היו זקוקים לה. סביר שתלמיד המתקשה בהבעה בעל פה, גם אם הוא לקוי למידה ויש לו צורך בהתאמות, אינו זקוק לבחינה בעל פה דווקא. במקרה אחד אושרה בקשה אף שהאבחון שצורף לה לא עמד בכללים שקבע המשרד. 3. כל אימת שמוגשת בקשה לאישור התאמה של בחינה בעל פה על ועדת ההתאמות המחוזית לבדוק את מידת הפער המדווח שבין ההישגים בבחינה בעל פה ובין ההישגים בבחינה בכתב, וכן יש לבדוק שההתאמה "הכתבה לבוחן", המסווגת ברמה 221 , נוסתה בפועל, ונמצא שהתלמיד אינו יכול להיעזר בה. הוועדה המחוזית של מנח"י השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2006 , כי ראוי היה להביא נושאים אלה לדיון במשרד כדי ש"יוציאו לוועדות המחוזיות הנחיות ברורות ומפורשות יותר מההנחיות הקיימות כיום". ממסמכי הבקשות שבדק משרד מבקר המדינה עולה שב -18 ( 58% ) מ-31 הבקשות שנבדקו אישרה ועדת ההתאמות המחוזית לפחות בחינה אחת בעל פה. התברר שבית הספר הגיש 11 מ-18 הבקשות האמורות בלי שניסה לבחון את התלמידים בעל פה עוד לפני שהגיש את הבקשה. יצוין שבית הספר לא התבקש כלל לפרט במסמכי הבקשה את הציונים של מבחנים בעל פה שערך לתלמיד. עוד העלתה הבדיקה שעל פי מסמכי כל הבקשות האמורות לא נוסתה ההתאמה "הכתבה לבוחן" קודם להגשת הבקשה, כנדרש. 4. בפברואר 2005 פרסם אגף המפמ"רים במזה"פ אמות מידה לקיום בחינה בעל פה לתלמידים לקויי למידה (להלן - אמות מידה). ממסמך זה עולה שמורה מוסמך לבחון תלמידים בעל פה רק אם הוא עומד, בין השאר, בתנאים שלהלן: הוא מלמד או לימד את מקצוע הבחינה, .__________________ .20 במקצועות "רבי-מלל" עשויות התשובות לכלול מלל רב, לדוגמה - היסטוריה וספרות. 21 על פי הנוהל, ההתאמה "הכתבה לבוחן" פירושה שהנבחן מכתיב את התשובות בשלמותן לבוחן ניטראלי, והבוחן רושם במדויק את דברי הנבחן ללא שינוי וללא תיקון. משרד החינוך 527 . והגיש תלמידים לבחינה במקצוע זה ולפי שאלון זה לפחות ארבע פעמים בשבע השנים האחרונות; הוא השתלם בתחום המקצוע הנבחן; והוא אינו מלמד את התלמיד שעתיד להיבחן על ידו בעל פה בשנה שבה הוא נבחן. כמו כן, על מנהל בית הספר לבחור את המורים הבוחנים בעל פה, ועל המפמ"ר לאשר את הבחירה. יצוין, שעל -פי הכללים שקבע המשרד לטיפול בנושא טוהר הבחינות, "אסור למורה המקצוע להיכנס לחדר הבחינה במהלך הבחינה, אף שלא לצורך השגחה" (ראו להלן - חוזר טוהר הבחינות, בפרק על טוהר הבחינות). (א) לטענת אגף המפמ"רים, קשה למצוא בוחנים לבחינה בעל פה, בייחוד בבתי ספר קטנים. נוסף על כך, אין בקרה על הבחינה בעל פה, וחתימתו של הבוחן על הציון שקבע לנבחן מתקבלת ללא עוררין. (ב) בהנחיות לבחינות ב גרות בביולוגיה לתלמידים לקויי למידה שפרסם המשרד באפריל 2006 , נרשם שהמורה לביולוגיה של נבחן אינטרני יוכל להיות נוכח בבחינה בעל פה כדי להקל עליו. הנחייה זו אינה מתיישבת עם אמות המידה ועם הכללים האמורים שקבע המשרד בנושא טוהר הבחינות. בעקבות הביקורת הודיעה המ פמ"רית לביולוגיה ליו"ר המזה"פ, בדצמבר 2006 , שהיא החליטה "להסיר משפט זה מהחוזר החדש לשנה"ל תשס"ז". 5. על פי אמות המידה, חומר הבחינה בעל פה שווה בהיקפו לחומר הבחינה שבכתב; תלמיד שנבחן בעל פה עונה על כל שאלות הבחינה; משך הבחינה בעל פה הוא כ-30% מזמן הבחינה שעומד לרשות כל התלמידים. במאי 2005 כתבה המפמ"רית לאנגלית למנהלת אגף הבחינות ש"לפי המתכונת הנוכחית, תלמידים נבחנים על שליש מהבחינה בשליש מהזמן... בכדי שתלמידים בעלי לקויי למידה יבחנו על חומר מקיף יותר יש צורך לשנות את מתכונת הבחינה בעל פה". המפמ"רית הציעה להמיר את הבחינה בעל פה להתאמות משולבות שונות ברמות 1 ו-2 , למשל שילוב של הקראת מבחן לתלמיד, הקלטת התשובות על קלטת והארכת זמן הבחינה. לפי הממצאים שפורטו לעיל, שיעור התלמידים שאושרה להם ההתאמה "בחינה רא]ה[ בעל פה" גדול לעומת הערכה של שפ"י בעניין שיעור "התלמידים ויים, עפ"י המקובל בעולם, להתאמה בגין לקות למידה, בדרך של היבחנות בע"פ", בייחוד במקצועות מסוימים. עוד העלתה הבדיקה שלעתים התאמה זו אושרה שלא לפי הכללים שקבע המשרד; וכי לעתים אושר מבחן בעל פה כדי להקל על התלמיד, ולא רק כדי לאפשר לו להתגבר על קשייו להתבטא בכתב. שאלון מותאם 1. על פי חוזר ההתאמות, מבחן הנעשה באמצעות שאלון מותאם נגזר משאלון הבחינה הרגיל ואין לפטור את התלמיד מלימוד פרקים בתכנית הלימודים. במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס "ה השתמשו התלמידים הנבחנים במבחנים מותאמים בכ - 21,000 מחברות בחינה. בשנ ות הלימודים התשס "ד ו -התשס "ה פחת מספר התלמידים שאושר להם להיבחן באמצעות שאלון מותאם לעומת מספרם בשנים שקדמו להן, וכן פחת מספר מחברות הבחינה במבחנים מותאמים. במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ו גדל מספר המחברות של הנבחנים במבחנים מותאמים בכ-11% , לעומת מועד הקיץבשנת הלימודים התשס"ה, וכן גדל 528 דוח שנתי57ב .שיעור מחברות הבחינה שהשתמשו בהם התלמידים הנבחנים במבחנים מותאמים מכלל מחברות הבחינה מאותו מועד. 2. על פי חוזר ההתאמות, בית הספר יבחן ויתעד את התהליך של יישום ההתאמות בבחינות הפנימיות שהוא עורך לתלמידים, כדי שיוכל להמליץ לפני ועדת ההתאמות המחוזית על אישור הבקשה. ממסמכי הבקשות שנבדקו עולה שב - 25 (כ- 81% ) מ-31 .הבקשות אושרה לפחות בחינה אחת באמצעות שאלון מותאם רק בשני מקרים דיווחו בתי הספר שהם ניסו את ההתאמה הזו קודם להגשת הבקשה. 3. משרד מבקר המדינה בדק את שאלוני הבחינות במקצועות לי מוד אחדים בשנות הלימודים התשס"ה והתשס"ו. התברר כי בשאלון מותאם בהיסטוריה צומצם חומר הלימוד בהשוואה לשאלון רגיל, ולכן הוא לא עמד בכלל שנקבע בחוזר ההתאמות. בשני מקצועות אחרים - ביולוגיה וספרות, שאלון מותאם היה שאלון רגיל עם אפשרויות בחירה רבות יותר בין השאלו ת. לדעת מנהל אגף המפמ"רים, בשאלונים מותאמים יש "הקלה" ולא "התאמה". לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבהיר לוועדות המחוזיות שאין לאשר בקשה לבחינה באמצעות שאלון מותאם אם התאמה זו לא נוסתה קודם לכן בבית הספר. עוד עליו לוודא שהמתכונת של השאלון המותאם עומדת בכללים שנקבעו בחוזר ההתאמות. .ועדת הערעורים העליונה .ועדת הערעורים העליונה (להלן - הוועדה העליונה) פועלת כגוף עצמאי במשרד, והיא מוסמכת לדון בערעורים של בתי ספר, או של תלמידים באמצעות בתי הספר, על החלטות של ועדות התאמה מחוזיות; בערעורים על החלטות של ועדת חריגים22 ; ובערעורים על החלטת ועדת טוהר הבחינות (ראו להלן), והחלטתה היא סופית. 1. לוועדה העליונה לא היו נתונים מלאים על פעילותה, לרבות מספר הערעורים שקיבלה ומספר הערעורים שאישרה לשנות הלימודים התשס "ה והתשס "ו, ולא היו נתונים על מספר הערעורים שהוגשו לה על החלטות של ועדות התאמה מחוזיות או על החלטות של ועדת החריגים. על פי הנתונים החלקיים שהיו בידי הוועדה העליונה, לקראת מועד החורף של הבחינות בשנת הלימודים התשס "ה הוגשו לה 314 ערעורים על התאמות לתלמידים לקויי למידה; לקראת מועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה הוגש ו לה 2,181 ערעורים; ולקראת מועד החורף של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו הוגשו לה 605 ערעורים23 . .__________________ .22 ועדת חריגים באגף הבחינות מוסמכת לדון בבקשות החורגות מהנהלים, ובבקשות של נבחנים אקסטרניים ונבחני משנה. 23 לוועדה מוגשות גם בקשות שהיא אינה מחליטה בעניינן מסיבות שונות: היעדר המסמכים הנדרשים; הגשת בקשה זהה לבקשה שבית הספר כבר הגיש בעבר, ואין בה חידוש המחייב דיון משרד החינוך 529 .)(א בידי הוועדה העליונה היו 23 פרוטוקולים מישיבותיה לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס "ה. על פי פרוטוקולים אלה נמצא שהוגשו לוועדה 1,260 ערעורים על החלטות של ועדו ת התאמה מחוזיות, אם לא נביא בחשבון ערעורים על החלטות של ועדת חריגים, וכי הוועדה אישרה, אישור מלא או חלקי, 647 (כ-51% .) מהערעורים (ב) מנתוני המשרד עולה כי לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה הוגשו לוועדות ההתאמה המחוזיות 8,247 בקשות. באין נתונים מדויקים במשרד על מספר הבקשות שנדחו, נעשה אומדן ולפיו דחו הוועדות לקראת מועד זה כ- 1,946 .בקשות (ג) אמנם התברר שלעתים דחו ועדות ההתאמה המחוזיות בקשות להתאמות משום שחסרו בבקשה מסמכים, וייתכן שלעתים צורפו מסמכים כאלה לערעור, אולם מדובר בחלק קטן מהמקרים שבהם אישרה הווע דה העליונה ערעורים: במחוז ההתיישבותי ביקשה ועדת ההתאמות המחוזית מבתי הספר להשלים מסמכים בזמן הדיון, בעת הצורך, ולרוב בתי הספר שיתפו אתה פעולה; מנח"י העריכה שרק בכ-30% מהמקרים שבהם השיבה הוועדה תשובה שלילית הייתה הסיבה העדר המסמכים הנחוצים. יוצא אפוא כי לוועדה העליונה הוגשו ערעורים על חלק ניכר (כ - 65% ) מהבקשות שדחו הוועדות המחוזיות לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה, וכי היא קיבלה כמחצית מהערעורים. 2. על פי חוזר ההתאמות, בדיוני הוועדה העליונה בנוגע להתאמות אמורים להשתתף ראש המינהל הפדגוגי או סגנו, היועץ המשפטי של המשרד או סגנו, הפסיכולוג הראשי של המשרד או סגנו, נציג המפמ"רים, נציג אגף הבחינות, נציג הקו הפתוח לפניות תלמידים ואיש ציבור. בדיקת 23 הפרוטוקולים האמורים מישיבות הוועדה העליונה לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה העלתה כי באף ישיבה לא השתתפו נציג המפמ"רים ונציג הציבור; נציג היועץ המשפטי, נציג אגף הבחינות ונציג הקו הפתוח לא השתתפו בישיבות רבות; פסיכולוג השתתף רק בשתי ישיבות. עם זאת בכל הישיבות הגיש הפסיכולוג לוועדה חוות דעת שבהן דנו הנוכחים. בכל אחת מ-23 הישיבות דנה הוועדה ב-67 ערעורים בממוצע. בישיבה אחת נדונו 149 ערעורים אף שהיועץ משפטי, נציג המפמ"רים ואיש הציבור נעדרו; בישיבה שנייה נדונו 198 ערעורים ובישיבה שלישית נדונו199 ערעורים אף שנציג המפמ"רים, נציג הקו הפתוח לפניות תלמידים ואיש הציבור נעדרו משתי הישיבות. לדברי מנהל אגף המפמ"רים הוא לא ידע על דבר קיומה של הוועדה העליונה על אף שנציג מאגפו אמור להיות חבר בה. המשרד קבע בחוזר ההתאמות שבעלי תפקידים מסוימים חיוניים לשם דיון בערעורים וקבלת ההחלטות, אולם חוזר ההתאמות לא הגדיר פורום מצומצם שרשאי לדון בערעורים ולקבל החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ל דעת המשרד יכולה הוועדה העליונה לקבל החלטות בפורום מצומצם, יש להסדיר זאת בחוזר ההתאמות ולקבוע אילו נציגים ראוי שיהיו בו. כמו כן, אם לדעת המשרד . .נוסף; או הגשת בקשה העוסקת בנושא שהוועדה אינו מוסמכת לדון בו. אין לוועדה נתונים על מספר הבקשות האמורות. 530 דוח שנתי57ב .אפשר לוותר על השתתפותו של פסיכולוג בוועדה ולהסתפק בחוות דעתו הכתובה בלבד, יש להסדיר גם זאת בחוזר ההתאמות. 3. בשנת 2004 התכנסה הוועדה העליונה 37 פעמים כדי לדון בערעורים על החלטות בעניין התאמות. לעתים דנה הוועדה ביום עבודה אחד במספר רב של ערעורים, וב -3 ישיבות היא דנה ב -181, ב -184 וב-303 ערעורים ביום. יוצא שבמקרה זה, אף אם הוועדה דנה בערעורים במשך 10 שעות רצופות, היא הייתה יכולה להקצות לכל אחד מהערעורים האלה רק 2 או3 דקות בממוצע. לדעת משרד מבקר המדינה, ספק רב אם פרק זמן כזה מאפשר לבחון את הערעור על מסמכיו הרבים ביסודיות, ולתת את הדעת גם לנימוקי הוועדה המחוזית. 4. עוד במרס 2004 הנחתה המנכ"לית לשעבר את הסמנכ"לית להקים ועדות ערעורים, ככל הנדרש, שידונו בהתאמות לבחינות הבגרות. משרד מבקר המדינה העלה שלקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה לא פעלו במקביל הרכבים שונים של הוועדה העליונה כדי להקל על העומס שהוטל עליה, ומכאן שהנחייתה של המנכ"לית לשעבר לא מולאה. עוד נמצא שלקראת מועד הקי ץ בשנת הלימודים התשס "ו לא הספיקה הוועדה העליונה לדון בכל הערעורים שהוגשו לה, ולכן החליטה לקבל את כל הערעורים בנוגע לשנת הלימודים התשס"ו, ולאשר התאמות בלי לדון בכל אחד מהם בוועדה. בדצמבר 2006 השיב משרד החינוך למשרד מבקר המדינה שהוא שינה את נוהל הערעורים כדי להפחית את הלחץ על הוועדה העליונה, ועל בית הספר לערער על החלטת ועדת ההתאמות המחוזית 15 .ימים לכל היותר ממועד קבלת התשובה בעניין ההחלטה כאמור, המשרד החל ביישום חוזר ההתאמות בדצמבר 2003 , ובשלב הראשון של היישום הוא התמקד בהליכים לאישור התאמות ברמה 3 . ממספרם הגדול של הדיונים שמקיימות ועדות ההתאמה המחוזיות לקראת מועדי הבחינות אפשר ללמוד על המאמצים הרבים שהושקעו בתחום זה. אולם הממצאים מעלים חשש שחלק מעבודת ועדות ההתאמה המחוזיות נעשה לשווא, שכן לעתים קיבלה הוועדה העליונה באופן גורף החלטות המנוגדות להחלטותיהן ללא דיון, בגלל עומס עבודה, או שקיבלה החלטות בדיונים חפוזים ובהשתתפותם של חברי ועדה מעטים בלבד. .טוהר בחינות הבגרות .שמירה על טוהר בחינות הבגרות נועדה להבטיח שוויוניות, הגינות ומתן ביטוי נאות לרמת הידע של הנבחנים. אגף הבחינות, המופקד על הארגון והניהול של בחינ ות הבגרות מטעם המשרד, ממונה גם על יישום ההנחיות הנוגעות לטוהר הבחינות. בחוזר מנכ"ל המשרד בנושא טוהר הבחינות מאוקטובר 1999 (להלן- חוזר טוהר הבחינות) הוגדרו העבירות על כללי טוהר הבחינות ונקבעו כללי התנהגות של תלמידים ושל צוות בית הספר; נוהלי טיפול בעבירות על כללים אלה במהלך הבחינות ולאחריהן; ונוהלי טיפול משרד החינוך 531 . במחברות שיש חשד שנכתבו בידי נבחנים שעברו על הכללים (להלן - מחברות חשודות) ובמחברות שנפסלו בשל עבירות על הכללים (להלן - מחברות פסולות). תלמיד שבחינתו נפסלה בשל פגיעה בטוהר הבחינות, תישלל זכאותו לתעודת בגרות עד שייבחן שוב באותו מקצוע. בקיץ התשס "ה נפסלו 8,532 (כ- 0.67% ) ממחברות הבחינה, ול - 6,714 ( 2.4% ) .מהנבחנים נפסלה מחברת אחת לפחות .התקשרות עם חברות השגחה .בחוזר טוהר הבחינות נקבע שמנהל בית הספר, או רכז בחינות שמינה המנהל, אחראי לניהול התקין של בחינות הבגרות, לרבות הנחיית משגיחים בכל הקשור לתפקידם. עוד נקבעו בחוזר כללים שעל המשגיחים לפעול לפיהם אם נעשתה עבירה על כללי טוהר הבחינות, למשל אם אחד הנבחנים סייע לנבחן אחר, או אם "הפרעות סדר" שיבשו את המהלך התקין של הבחינה. בינואר 2002 חתם המשרד על הסכם למתן שירותי השגחה בבחינות הבגרות (להלן - ההסכם) עם שלוש חברות (להלן - חברות השגחה)24 . בשנת 2005 שילם המשרד כ-34 מיליון ש"ח לשלוש החברות. התברר שהמשרד לא בדק אם חברות ההשגחה קיימו את כל התנאים שנקבעו בהסכם, כמפורט להלן: 1. המשרד קבע שלא ישובצו בבית ספר משגיחים שהם בוגרי בית הספר, ולא ישובץ משגיח שפיטרה אחת מחברות ההשגחה האחרות. על פי ההסכם "מנהל בית ספר רשאי להציע ולשלוח מועמדים אל הספק. המועמדים יעברו תהליך מיון... תוך הקפדה על מניעת ניגוד אינטרסים בין משגיח לנבחן". נמצא שהאגף לא בדק, ולו באופן מדגמי, שהמשגיחים אכן עמדו בקריטריונים אלה. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שהוא דורש מחברות ההשגחה להקפיד על מילוי תנאי זה. אגף הבחינות מסר למשרד מבקר המדינה כי יש משגיחים שמסייעים לנבחנים, וכי אין לחברות די מידע כדי לבדוק בעצמן אם יש קשרים בין משגיחים ובין נבחנים. 2. על פי ההסכם, החב רה צריכה לדווח לאגף הבחינות על כל משגיח שעבודתו הופסקה בנימוק שעבר על כללי טוהר הבחינות. הבדיקה באגף הבחינות העלתה שרשימת המשגיחים שעבודתם הופסקה, ששלחה חברה א' למשרד, הועברה לאגף רק בעקבות הביקורת; הרשימה של חברה ב' הייתה משנת 2004 'ועל הרשימה של חברה גלא צוין תאריך. יוצא שהמשרד לא ביקר את פעולותיהן של חברות ההשגחה למיון משגיחים, ולא חייב אותן לדווח לו באופן מלא ושוטף על משגיחים שעבודתם הופסקה. .__________________ .24 תוקף ההסכמים עם החברות הוארך פעמים אחדות. במועד הביקורת הוא הוארך עד 31.8.06. 532 דוח שנתי57ב .3. בתי הספר מזמינים משגיחים מחברות ההשגחה לפי מועדי הבחינות המתוכננות ולפי מספר הנבחנים. התברר שהאגף לא בדק לפ ני הבחינות אם בתי הספר אכן הזמינו משגיחים לפי הנחיותיו. .הבקרה על ההשגחה .חוזר טוהר הבחינות קובע שעל אגף הבחינות למנות צוותים "אשר יבקרו בבתי הספר במהלך הבחינות ויוודאו כי נוהלי ארגון הבחינה נשמרים, לרבות טוהר הבחינות". ביולי 2004 חתם המשרד על חוזה עם חברה פרטית (להלן - הקבלן), לקבלת שירותי "ארגון והפעלת חוליות ביקורת ובקרה על מערך בחינות הבגרות"25 . על פי החוזה, אחת ממטרות הבקרה היא לוודא שפעולתו של מערך בחינות הבגרות תקינה ושנשמרים כללי טוהר הבחינות, ואחד מתפקידי הקבלן הוא לקיים בקרה על שירותי ההשגחה. ב- 2005 שילם המשרד לקבלן כ-1.4 מיליון ש"ח. תכנון הבקרה בבתי הספר 1. בחוזה נקבע שעל הקבלן להגיש לאישור אגף הבחינות "תכנית בקרות" שנתית, לרבות לוח זמנים שבועי. מידע כזה היה מאפשר לאגף הבחינות לבדוק את פיזור הבקרות בין בתי הספר. בפועל, לא ביקש האגף מהקבלן תכנית כ זו, והסתפק בקבלת דוחות הבקרה לאחר ביצועה. 2. במרס 2005 מסר אגף הבחינות לקבלן רשימה של 24 בתי ספר שבהם יש "לערוך ביקורות בכל יום בחינה, מתחילתה ועד סופה, במועד קיץ התשס"ה" (להלן - הרשימה). האגף הסביר שבבתי הספר שנכללו ברשימה יש, לפי התרשמותו, בעיות חוזרות ו נשנות הנוגעות לטוהר הבחינות. הוא ציין שנכללו ברשימה בתי ספר שלא פעלו נגד אלה שעברו על כללי טוהר הבחינות, או בתי ספר שנפסלו בהם מחברות בחינה רבות. נמצא כי במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה עסק הקבלן בבקרה ב-24 בתי הספר שנכללו ברשימה בכ- 41% משעות העבודה שהוקצבו לבקרה בכל בתי הספר; וכי ב - 35% מבתי הספר שהגישו תלמידים לבחינות בגרות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס "ה לא בוצעה אפילו בקרה אחת 26 . הנחיית האגף להקצות חלק כה גדול מהמשאבים לבקרה לבתי הספר שנכללו ברשימה, גרמה אפוא לכך שלא קוימה כל בקרה בכשליש מבתי הספר. 3. באפריל 2006 , לקראת מועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ו, הנחה אגף הבחינות את הקבלן לקיים בקרה מוגברת ב-33 בתי ספר. תשעה מבתי הספר האמורים לא נכללו ברשימה של מועד הבחינות בקיץ התשס"ה, כלומר לא קוימה בהם בקרה מוגברת בשנה זו, אולם בידי אגף הבחינות לא נמצאו נתונים שעליהם התבססה החלטתו לקיים בקרה מוגברת ב -9 בתי הספר האלה דווקא. .__________________ .25 בדצמבר 2005 הוארך תוקף ההסכם עד 31.8.06. 26 ,על פי נתוני המשרד 983 בתי ספר הגישו תלמידים לבחינות בגרות במועד הקיץ של שנת הלימודים התשס"ה. משרד החינוך 533 .4. כאמור, מספר המחברות הפסולות בבתי הספר שימש מדד לצורך בבקרה מוגברת. נמצא שבמועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ד היה שיעור המחברות הפסולות 0.52% מכלל מחברות הבחינה, אך בארבעה בתי ספר נפסלו 8% ומעלה מהן, ואף על פי כן הם לא נכללו ברשימת בתי הספר בהם יש לקיים בקרה מוגברת; עוד נמצא ש-19 מ-33 בתי ספר שנפסלו בהם 50 מחברות ויותר בשנת הלימודים התשס"ה לא נכללו ברשימת בתי הספר שיש לקיים בהם בקרה מוגברת בשנת הלימודים התשס"ו. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שטרם נשלם תהליך הגיבוש של מנגנון הבקרה, הן מבחינת תכנת העבודה החדשה, והן מבחינת הקריטריונים שלפיהם יש לקבוע את מספר שעות הבקרה בכל אחד מבתי הספר. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון אם הקצאת שיעור ניכר מהמשאבים שהוקצבו לבקרה למספר מצומצם של בתי ספר היא אכן מוצדקת. דיווחי הקבלן על תוצאות הבקרה 1. ממצאי הקבלן מפורטים במערכת ממוחשבת שהוא פיתח, בין היתר, לשימושו של אגף הבחינות. על פי החוזה שחתם המשרד עם הקבלן, על הקבלן למסור למשרד תקציר ובו ממצאי הבקרה בתוך 15 ימים ממועד סיום ביצוען; להגיש אחת לשנה דוח מלא ומפורט של ממצאי הבקרה במישור הכלל-ארצי; ולציין בדוח את ממצאי הבקרה גם לפי מגזרים, מחוזות ובתי ספר. אולם התברר שאגף הבחינות לא עמד על כך שהקבלן יעביר תקציר ממצאים כאמור, ודוחות שנתיים על פי חתכים אלה. האגף אמנם קיבל נתונים על מקרים חריגים, אולם רק על בתי הספר שברשימה. 2. עוד התברר שעובדי המשרד שעסקו בנושא טוהר הבחינות בשנת הלימודים התשס"ו לא השתמשו ברבים מהממצאים שהעלה הקבלן, אף שהדבר היה עשוי לסייע להם לאתר עבירות על כללי טוהר הבחינות. כך, למשל, לפי דוחות שהפיק משרד מבקר המדינה ממערכת זו נראה שנבחנים רבים ע ברו על כללי טוהר הבחינות, והמשרד יכול היה לבדוק חשדות אלה. 3. הקבלן הגיש למשרד נתונים כלל-ארציים על ממצאי הבקרה בקיץ התשס "ה. בכל סעיף צוין שיעור בתי הספר שנמצאו בהם עבירות לכאורה על כללי טוהר הבחינות, אולם לא צוינו שמותיהם של בתי הספר שבהם נמצאו הממצאים האמורים. בטבלה שלהלן מוצגות דוגמאות לממצאי הקבלן במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה27. . שיעור התוצאות שאינן תקינות .(באחוזים) הנושא שנבדק .5-20 אין ברשות הנבחנים חומר עזר האסור בשימוש .9-21 הנבחנים עובדים עבודה עצמאית .5-20 המשגיח אינו מסייע לנבחנים .__________________ .27 בטבלה הוצג טווח הנתונים של שלוש חברות ההשגחה, בבתי הספר שברשימה ובבתי ספר אחרים. 534 דוח שנתי57ב .6-21 אין בכיתה מורה המסייע לנבחנים . על אף הממצאים האמורים לא נמצא שהאגף בירר באילו בתי ספר התגלו הממצאים, ולכן הוא לא יכול היה להשתמש בנתונים כדי לטפל באופן פרטני באותם בתי ספר שבהם התגלו הממצאים. המשרד גם לא דרש להגיש לו דוח נוסף עם הפירוט הדרוש. 4. בדצמבר 2006 , לאחר סיום הביקורת, מסר המשרד למשרד מבקר המדינה נתונים כלל- ארציים על ממצאי הקבלן במועד בחינות הקיץ בשנת הלימודים התשס "ו. מהנתונים היה אפשר ללמוד ששיעור הממצאים על חריגות, לכאורה, מכללי טוהר הבחינות פחת בשיעור ניכר לעומת השנה הקודמת. למשל, שיעור המ קרים שבהם היו ממצאים לא תקינים בשני הסעיפים הראשונים שפורטו בטבלה ירד ל- 0%-2% , ושיעור המקרים שבהם היו ממצאים לא תקינים בשני הסעיפים האחרונים ירד ל- 0%-1% . לעומת זאת מסר המשרד נתונים על מספר הנבחנים שנחשדו בביצוע עבירות על כללי טוהר הבחינות במועד זה - 8,165 לעומת 8,081 בקיץ התשס"ה. הנתונים מממצאי הקבלן מלמדים, לכאורה, שחל שיפור של ממש במערך ההשגחה על הבחינות. אולם לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבדוק אם אכן מדובר בשיפור, שכן בשנת הלימודים התשס"ה העלה הקבלן מאות ממצאים חריגים וחמורים בנושאים אלו, ולפי הנתונים האמורים, בתוך שנה פחת מספרם לאפס כמעט. נתונים אלה אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים שבידי המשרד בנוגע למספר הנבחנים שנחשדו בעבירות על כללי טוהר הבחינות. .חשדות בביצוע עבירות על כללי טוהר הבחינות .את מחברות הבחינה בודקים מעריכים שהם מורים במקצוע הבחינה ומגישי ם תלמידים לבחינות הבגרות. על פי חוזר טוהר הבחינות, אם מעריך חושד שנבחן לא עשה את הבחינה בכוחות עצמו, או אם מעריך מצא חומר אסור לשימוש במחברת הבחינה, עליו למלא דוח חשד, ועל מעריך בכיר לאשר את החשד. בחוזר מפורטים 12 סימנים האמורים לעורר את חשדו של מעריך שבוצעה עבירה על כללי טוהר הבחינות, בהם: תשובות שגויות זהות אצל כמה נבחנים, ומתן תשובות סופיות נכונות לשאלות אף שדרך פתרונן, הכתובה בבחינה, מוטעית, או שלא פורטו שלבי פתרונן. החוזר גם מתאר מקרים שעל המשגיח למלא דוח בעניין חשד לביצוע עבירה על כללי טוהר הבחינות. 1. )(א משרד מבקר המדינה עיבד קובץ ממאגר הנתונים של המשרד על מחברות הבחינה הפסולות, ועל התלמידים שמחברותיהם נפסלו במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה (להלן - קובץ הפסילות). בקובץ נכללו נתונים על 7,485 מחברות פסולות של 6,615 תלמידים28 . התברר ש- 6,700 (כ-90% ) מהמח ברות נפסלו בעקבות חשדות של מעריכים. כלומר, את רובן המכריע של העבירות על כללי טוהר הבחינות לא איתרו המשגיחים אלא המעריכים, והעבירות התגלו רק בשלב בדיקת המחברות. יתר על כן, לדברי המפמ"רית למתמטיקה, "מעריכים רבים אינם מעוניינים תמיד לאתר חשדות בשל לחץ הזמן לסיים את הערכת הבחינות". .__________________ .28 הקובץ לא כלל כ- 1,000 .מחברות נוספות שנפסלו עקב אירוע חריג בבית ספר מסוים משרד החינוך 535 .)(ב 3,455 (כ-52% ) מ- 6,700 המחברות שנפסלו בשנת הלימודים התשס "ה בשל חשד של מעריך היו מחברות בחינה באנגלית, 1,587 (כ-24% ,) מהמחברות היו במתמטיקה474 (כ-7% ,) היו במדעי המחשב 319 (כ-5% ) מהמחברות היו בביולוגיה ו -38 (כ-1% ) מהמחברות היו בלשו ן. לעומת זאת נמצא שרק 28 מחברות בחינה באנגלית נפסלו בידי משגיחים במועד האמור בכל בתי הספר. 2. מעיבוד קובץ הפסילות עולה כי בקיץ התשס"ה נפסלו לפחות 50 מחברות בחינה ב-11 יישובים בשל חשדות של מעריכים, וכי לא נפסלה בהם אף מחברת בשל חשד של משגיח. ב-9 בתי ספר מיישובים אחרים נפסלו לפחות 40 מחברות בעקבות חשדות של מעריכים, אך לא נפסלה בהם אף מחברת בעקבות חשד של משגיח. 3. משרד מבקר המדינה דגם70 תיקי ערעורים של תלמידים על חשד של מעריך שהנבחנים עברו על כללי טוהר הבחינות (בעניין המדגם - ראו להלן). ב -14 מהתיקים שנדגמו נפ סלו לפחות ארבע מחברות של תלמידים שישבו באותו חדר. לדעת משרד מבקר המדינה המספר הקטן של מחברות הבחינה שנפסלו בשל חשדו של משגיח, ובייחוד המחברות באנגלית, מלמד שלעתים לא ביצעו המשגיחים כראוי את תפקידם בכל הנוגע לטיפול בעבירות על כללי טוהר בחינות. כמו כן, היה אפשר לצפות שהמשגיח שבאחריותו כ -20 תלמידים, יבחין בכך שארבעה מהם עברו על כללי טוהר הבחינות, כפי שהתגלה בדיעבד, ויפסול את המחברות בעצמו. 4. )(א אגף הבחינות מסר למשרד מבקר המדינה שיש משגיחים שמסייעים לנבחנים, אך לא היו בידיו נתונים על כך. גם המפמ"רית לאנגלית מסרה למשרד מבקר המדינה שידוע לה שלעתים משגיחים מסייעים לנבחנים. המשרד הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי במקרים שהיה לו מידע ספציפי על סיוע של משגיח לנבחן - הוא פוטר, וכי קנס את חברת ההשגחה שבה עבד המשגיח. (ב) על פי נתוני הקבלן על בתי הספר שאינם כלולים ברשימת בתי הספר שנקבע שיש לקיים בהם בקרה מוגברת, היה שיעור המקרים שבהם סייעו לכאורה משגיחים משלוש החברות לנבחנים 8%-5% ; ושיעורים דומים נמצאו גם בנוגע למשגיחים שניהלו שיחות חולין או שקראו בזמן הבחינה. נמצא שבנתונים אלו לא נכללו שמות בתי הספר שבהם התגלו הממצאים, והאגף אף לא ביקש מהקבלן את רשימת השמות. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה: "כדי למקד טיפול בכל ממצאי הבקרות נדרשות עוד 4 ."משרות מלאות מהאמור לעיל עולה שחלק מהמשגיחים לא הקפידו שכללי טוהר הבחינות יישמרו, אף כי מתפקידם לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין המשרד יכול לצאת ידי חובתו בקבלת נתונים מהקבלן גרידא. המשרד התעלם מחלקם, אף שהיה עליו לנתח אותם בקפידה. אילו עשה כן יכול היה להחליט אם יש לנקוט אמצעים נגד חברת ההשגחה שתפקודה היה לקוי, ואם יש מקום להמשיך בהתקשרות עמה. 536 דוח שנתי57ב .ועדת טוהר הבחינות לפי חוזר טוהר הבחינות, אם אישר מעריך בכיר חשד של מעריך שלפיו נעשתה עבירה על כללי טוהר הבחינות, על המשרד להודיע על כך לתלמיד, באמצעות בית הספר, ולפרט את הסיבות לחשד. בית הספר רשאי לערער על כך בכתב בתוך 40 ימים מתאריך ההודעה, ואף הנבחן רשאי לעשות כן באמצעות בית הספר. הערעורים יו עלו לדיון לפני ועדת טוהר הבחינות. בקיץ התשס"ה היו 9,589 מחברות חשודות, הוגשו 2,065 ערעורים ו- 1,057 (כ- 51% .) מהם התקבלו במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה דנה ועדת טוהר הבחינות ב -680 תיקי ערעורים29 על חשדות של מעריכים, לרבות חשדות בעבירות שבוצעו במועד ב'. משרד מבקר המדינה דגם באקראי 70 מ-680 תיקי הערעורים (להלן - המדגם). בכל תיק נבדק משך הזמן של הטיפול בחשד ובערעור, לשלביו השונים; הרכב הוועדה שבדקה את הערעורים; ומיפוי מקומות הישיבה (ראו להלן) בחדר הבחינה. להלן הממצאים: 1. בין המועד שבו חתם המעריך הראשון על דוח החשד ועד המועד שבו חתם עליו המעריך השני עברו כ -16 ימים בממוצע 30 ; בין המועד שבו חתם המעריך השני על דוח החשד ובין המועד שבו הודיע המשרד לבית הספר על החשד עברו 29 ימים בממוצע31 ; בין המועד המצוין במכתב הערעור ובין מועד קבלת החלטתה של ועדת טוהר הבחינות עברו 39 ימים בממוצע32 ; בין מועד קבלת החלטתה של הוועדה ובין מועד שליחת המכתב בעניינה לבית הספר עברו 21 ימים בממוצע33 . בסך הכול ארך הטיפול של המשרד בחשד, ממועד איתורו ועד מועד שליחת החלטת הוועדה לבתי הספר, 105 .ימים בממוצע, כלומר כשלושה חודשים וחצי פרק הזמן האמור אינו כולל את הזמן שעבר ממועד ההודעה על החשד לבית הספר עד למועד המצוין במכתב הערעור של בית הספר. הטיפול בכמה מתיקי הערעורים, כולו או חלקו, ארך זמן רב ביותר. בנוגע ל -6 תיקים נמצא כי עבר יותר מחודש בין מועד הבדיקה של המעריך הראשון למועד הבדיקה של המעריך השני, ובמקרה אחד נמצא כי עברו 58 ימים בין שני המועדים האמורים. בנוגע ל-8 תיקים נמצא כי עברו יותר מחודשיים מתאריך הערעור עד מועד קבלת החלטת הוועדה, וב-3 מהם עברו100 ימים ויותר. ב-5 תיקים עברו40 ימים ויותר ממועד קבלת החלטת הוועדה עד מועד ההודעה עליה לבית הספר, ובתיק אחד עברו 70 .ימים המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שההודעות על חשד לביצוע עבירה על כללי טוהר הבחינות אינן נשלחות לפני פרסום הציונים. רק לאחר פרסומם מתחיל הטיפול בערעורים, ולכן הפרש הזמן שבין בדיקותיהם של שני המעריכים הבודקים חשד אינו מעלה ואינו מוריד. .__________________ .29 .תיק אחד יכול לכלול כמה ערעורים 30 ממוצע זה חושב לפי46 תיקים בלבד, שבמסמכים שנכללו בהם צוינו התאריכים של בדיקת שני המעריכים. 31 ממוצע זה חושב לפי41 תיקים בלבד, שנכללו בהם מסמכים שעליהם צוין תאריך הבדיקה של המעריך הבכיר ועותק של ההודעה לבית הספר. 32 הממוצע נעשה רק לפי66 .תיקים; בארבעה התיקים האחרים לא צוין התאריך 33 .ערעור אחד לא נדון ובתיק לא נמצא מכתב משרד החינוך 537 . לדעתמשרד מבקר המדינה עיכוב הודעה על חשד לביצוע עבירה על כללי טוהר הבחינות עלול למנוע מהנבחנים שערעורם יתקבל לקבל בהקדם את ציון הבחינה. על המשרד לבחון אם ניתן לקצר את הליך הטיפול בחשדות, כאמור בתשובתו. 2. על פי נוהלי המשרד, על בית הספר לצרף למחברות הבחינה טופס ובו יש "להדביק מדבקות נבחן על פי מקום ישיבת התלמיד". מיפוי מקומות הישיבה של הנבחנים יכול לסייע למעריכים ולוועדת טוהר הבחינות לקבוע אם אכן החשד מוצדק. נמצא שב-21 ,מהתיקים שנבדקו, היה מקום הישיבה של התלמיד רלוונטי לבדיקת הערעור למשל, במקרה שחשדו של המעריך נ בע מתשובה זהה שגויה, והתלמידים טענו שהם ישבו בשני קצוות הכיתה. אולם נמצא שמקום ישיבתו של התלמיד לא צוין באף אחד מהתיקים האמורים. 3. בחוזר טוהר הבחינות נקבע הרכב מצומצם של חברי ועדת טוהר הבחינות לצורך קבלת החלטות. עם חברי ההרכב המצומצם נמנים, בין היתר, נצי ג אגף הבחינות ונציג המפמ"ר. אולם שני החברים האחרים בוועדה - נציג האגף לחינוך על יסודי ונציג ציבור - לא השתתפו בדיונים בעניינו של אף אחד מהתיקים שנבדקו. נראה שהרכב הוועדה נועד להבטיח שבדיונים יישקל העניין מהיבטים שונים כגון: השיקולים הפדגוגיים, המינהליים ונ קודת ראותו של הנבחן. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב היעדרם של שני הנציגים מכל ישיבות הוועדה אי אפשר היה לשקול כראוי את כל ההיבטים. 4. ב-7 מ-70 התיקים שנדגמו קבע רק מעריך אחד שיש חשד שבוצעה עבירה על כללי טוהר הבחינות, אך החשד לא אומת בידי מעריך שני. למרות זאת נפסלו המחברות ב-4 .מהתיקים האמורים, שלא לפי הכללים שבחוזר טוהר הבחינות 5. בתיק אחר קבע מעריך שהוא חושד ששלוש מחברות בחינה נכתבו בידי נבחנים שעברו על כללי טוהר הבחינות, והמעריך הבכיר אישר את החשד רק לגבי שתיים מהן. הוועדה החליטה לפסול גם את המחברת השלישית, אף שהמעריך הבכיר לא אישר את החשד בעניינה. רק כשמונה חודשים לאחר קביעת החשד החליטה ועדת הערעורים העליונה (ראו להלן) לזכות את התלמיד מחמת הספק. ועדת הערעורים העליונה על פי חוזר טוהר הבחינות רשאי בית הספר לערער לפני הוועדה העליונה על החלטת ועדת טוהר הבחינות לפסול מחברת בחינה בעקבות חשד של מעריך, בתוך 30 יום ממועד קבלת ההודעה של המשרד בעניין ההחלטה, ואף הנבחן רשאי לעשות כן באמצעות בית הספר. 1. מנתוני הוועדה העליונה עולה שהיא קיבלה 120 פניות בעניין החלטת ועדת טוהר הבחינות לפסול מחברות בחינה במועד הקיץ ובמועד ב' בשנת הלימודים התשס "ה. ואולם בידי הוועדה נמצאו פרוטוקולים המפרטים את החלטותיה רק ב -81 ערעורים. הוועדה החליטה לזכות את המערערים מחשד ב-50 (כ-62% ) מ-81 .הערעורים 538 דוח שנתי57ב .2. משרד מבקר המדינה בדק22 (כ-27% ) מתיקי הערעורים שהוועדה העליונה דנה בהם בעניין הבחינות שנעשו במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה34 :, ולהלן ממצאיו (א) ב-20 מקרים35 עברו59 ימים בממוצע מהמועד המצוין במכתב הערעור לוועדה העליונה עד מועד קבלת החלטתה של הוועדה בעניינם. נמצא כי ב -3 מהערעורים עברו 81-84 ימים ממועד מכתב הערעור לוועדה העליונה עד מועד קבלת החלט ת הוועדה. בערעור אחר עברו 113 ימים בין שלבי הערעור האמורים. פרק הזמן הארוך שעבר בין שלבים אלה היה עלול להקשות על התלמיד להיבחן שוב באותו מקצוע במועד הבחינות הבא, משום שההודעה נשלחה לבית הספר רק כשבועיים לפני הבחינה הבאה באותו מקצוע. למרבית המערערים שלחה הו ועדה העליונה הודעות על החלטותיה בתוך פחות משבוע ממועד החלטתה. עם זאת נמצאו שני ערעורים שבהם נשלחה ההודעה רק כעבור 52 .ימים (ב) בהודעה של ועדת טוהר הבחינות לבית הספר מצוינת רשימת מסמכים שיש לצרף לערעור. אם בית הספר לא צירף לערעור את כל המסמכים הדרושים, הוא נדרש להשלימם בתוך שבועיים. נמצא שב -9 מקרים נדרש בית הספר להשלים מסמכים, ובהם מסמך שלא נכלל בהודעה האמורה. ב-4 מהמקרים האלה שלחה הוועדה את הדרישה להשלים מסמכים רק כעבור כחודש ממועד הערעור של בית הספר. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שלקראת מועד בחינות החורף של שנת הלימודים התשס"ז תוקנה ההודעה של ועדת טוהר הבחינות לבית הספר. (ג) לאחר קבלת כל מסמכי הערעור מתבקש המפמ"ר של המקצוע שבו נעשתה העבירה, לחוות את דעתו על הערעור בתוך 10 ימים. נמצא שב-10 מקרים עבר יותר מחודש מהמועד שבו נשלח המכתב למפמ"ר ועד מועד הדיון בו ועדה העליונה36. ב-4 מהם עברו50 .ימים או יותר המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שהוא רענן "אצל המפמ"רים את הנוהל המחייב מתן תשובה תוך 10 ."ימים מהאמור לעיל עולה שלא תמיד היו בידי הוועדה העליונה נתונים מלאים על מספר הערעורים שדנה בהם. לעתים התמשך מאוד טיפולה של הוועדה בערעורים. .__________________ .34 12 ערעורים שנבחרו באקראי ו-10 .ערעורים שנכללו במדגם 35 ערעור אחד לא נדון, וביןמסמכי ערעור שני לא נמצא מכתב הערעור. 36 .בתיק אחד לא נמצאה הפנייה למפמ"ר, ותיק אחר לא נדון משרד החינוך 539 .טיפול משמעתי בעוברים על כללי טוהר הבחינות .אמצעי משמעת הננקטים נגד תלמידים על פי חוזר טוהר הבחינות, מוסמכת ועדת טוהר הבחינות להשעות נבחן שמבחנו נפסל מהיבחנות במקצוע שבו נעשתה העבירה, או בכל המקצועות, לפרק זמן של עד שלוש שנים. פסילת בחינה תגרום לשלילה זמנית של הזכאות לתעודת בגרות. 1. באגף הבחינות פועלת גם ועדת משמעת. חברי הוועדה הם סגן מנהלת אגף הבחינות, נציג נוסף של אגף הבחינות ונציגה של האגף לחינוך על-יסודי. ממסמכי האגף עולה שהוועדה דנה ב-26 מקרים במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה. (א) ועדת המשמעת אינה מוזכרת בחוזר טוהר הבחינות. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שוועדת המשמעת היא ועדת טוהר בחינות רגילה. אולם נמצא ששניים מחברי הוועדה לטוהר הבחינות - נציג המפמ"ר ונציג ציבור - אינם משתתפים בדיוני ועדה זו. (ב) המשרד לא קבע אמות מידה שלפיהן יכולה ועד ת המשמעת להחליט בעניין חומרת הענישה בעבירות על כללי טוהר הבחינות. למשל, הוא לא קבע באילו סוגי עבירות תישלל זמנית זכאותם של התלמידים להיבחן גם במקצועות אחרים, ובאילו מקרים יש להגיש תלונה למשטרה. 2. על פי מסמכי ועדת המשמעת הנוגעים לעבירות של26 תלמידים על כללי טוהר הבחינות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס "ה, היא החליטה לשלול זמנית מ-22 מהם את הזכות להיבחן גם במועד בחינות נוסף אחד לפחות. את הדבר יש לרשום במאגרי המידע של המשרד, כדי שלא יהיה אפשר לתת לתלמיד ציון כל עוד הרישום תקף. (א) הבדיקה העלתה שב -2 מ-22 מקרים אלה לא נרשמו ההחלטות של ועדת המשמעת במערכת הממוחשבת של המשרד. באחד המקרים החליטה הוועדה לשלול זמנית מ-2 תלמידים מאותו בית ספר את הזכות להיבחן. שני התלמידים האמורים נבחנו באותה בחינה, ואולם במערכת הממוחשבת צוין הדבר רק בקשר לאחד מהם. בעקבות הבדיקה הודיע המשרד כי שתי טעויות אלה תוקנו. (ב) נמצא של-18 תלמידים נפסלו4-6 מחברות בחינה בקיץ התשס"ה, אך ועדת המשמעת לא דנה בעניינו של אף אחד מהם. על פי הרישום במערכת הממוחשבת נשללה רק זכאותם של 2 מ-18 .התלמידים להיבחן במועדים נוספים מהאמור לעיל עולה שלעתים החלטתה של וע דת המשמעת לא נרשמה כנדרש. הוועדה לא דנה גם במקרים חמורים במיוחד, כגון פסילת כמה מחברות בחינה של אותו תלמיד באותו מועד. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד להקפיד על רישום כל ההחלטות של ועדת המשמעת במערכת הממוחשבת של המשרד, ולקבוע אמות מידה לחומרת הענישה בעבירות על כללי טוהר הבחינות. נקיטת אמצעי משמעת נגד עובדי הוראה בשנת הלימודים התשס"ה החלה מנהלת האגף לחינוך על -יסודי לבדוק מידע שקיבלה מאגף הבחינות, בדבר עובדי הוראה שיש חשש שעברו על כללי טוהר הבחינות. בבירורים השתתפו, בין השאר, סגן מנהלת אגף הבחינות, הממונה על הטיפול בפרט ועבירות המשמעת במשרד 540 דוח שנתי57ב .ועובד ההוראה שעמו נערך הבירור. משנת הלימודים התשס "ה עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2006 , נערכו בירורים עם5 .עובדי הוראה 1. על פי הנתונים המרוכזים של הקבלן לקיץ התשס"ה נמצאו יותר מ -450 מקרים שבהם מורה סייע לכאורה לנבחן. 2. משרד מבקר המדינה בדק באופן פרטני את המידע שבידי הקבלן לגבי69 מקרים, כ- 40% מהם התייחסו לשני בתי ספר שברשימה: ב -15 דיווחים על בית ספר מסוים נכתב שמורים נכחו בכיתה בעת הבחינה, בניגוד להנחיות המשרד; ב-12 דיווחים על בית ספר אחר צוין שמורים נכנסו לכיתות, סייעו לתלמידים וענו על שאלות. נמצא שאף עובד הוראה לא זומן לבירור בעקבות הדיווחים האלה, אף שבכל המקרים האלה נרשמו בדיווחים שם בית הספר, תאריך הבחינה, מספר פעולת הבקרה והמקצוע, ולכן היה אפשר לנסות לאתר את עובדי ההוראה. המשרד השיב למשרד מבקר המדינה שאי אפשר היה לדעת על פי הדיווחים מי הם המורים האמורים. יוצא שמספר המקרים שבהם קיים המשרד בירור עם עובדי ההוראה החשודים הוא זניח לעומת מספר המקרים שעליהם התריע הקבלן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לברר תלונות על עובדי הוראה שעברו על כללי טוהר הבחינות, ולנקוט צעדים כנגד אלו שהתלונות כלפיהם יתבררו כמוצדקות. . במרוצת השנים ערך משרד החינוך שינויים ניכרים בשיטות הבחינה בבחינות הבגרות, כדי לצמצם את עומס הלימודים המוטל על התלמידים, ולשפר את סיכוייהם של תלמידים רבים יותר לזכות בתעודת בגרות. אולם גורמים בכירים במשרד התנגדו לחלק משינויים אלה, והעלו טענות כבדות משקל בדבר השפעתם על רמת הלימודים ועל איכות בדיקת מחברות הבחינה. מסוף 2003 ואילך הנהיג המשרד כללים חדשים לאישור התאמות לתלמידים לקויי למידה, וניכר כי מחוזות המשרד אכן השקיעו מאמצים רבים בתחום זה. אולם לעתים קיבלה ועדת הערעורים במשרד החלטות המנוגדות להחלטותיהן של ועדות ההתאמה המחוזיות, ללא דיון כלל, או לאחר דיונים חפוזים. אף שחלה התקדמות בנושא, התברר שבשנת הלימודים התשס"ו עדיין היו פערים גדולים בין בתי הספר בשיעור תלמידי י"ב שאושרו להם התאמות: יש בתי ספר שבהם השיעור היה קטן מ-1% , ולעומתם בתי ספר שבהם היה גדול מ- 70% . לנוכח ממצאי הבדיקה יש חשש שבבתי ספר מסוימים אושרו התאמות לתלמידים שאינם זכאים להן, ובעקבות זה לא ניתנה לכל התלמידים הזדמנות שווה להצליח בבחינות. המשרד רכש שירותים של השגחה ובקרה על בחינות הבגרות מחברות העוסקות בכך, אולם לא השתמש בחלק ניכר מהמידע שהן מסרו לו. לעתים עברו עובדים מצוות בית הספר ומשגיחים מטעם החברות על הכללים, ואף סייעו לתלמידים בעת הבחינה. נראה שבמקרים האמורים הכריע את הכף רצונם של גורמים שונים במערכת לשפר באמצעים פסולים את ציוני הבגרות של התלמידים, וגבר על הצורך להקפיד על טוהר בחינות הבגרות. משרד החינוך 541 . לדעת משרד מבקר המדינה, יישומם של מודל הצבירה במתמטיקה ושל שיטת המיקוד, לעתים בניגוד לעמדת אנשי מקצוע; אישור התאמות לתלמידים שאינם זכאים להן; והיעדר טיפול הולם בעבירות על כללי טוהר הבחינות - עלולים להעלות באופן מלאכ ותי את הציונים בבחינות הבגרות. בכך הם פוגעים בעיקרון של מתן הזדמנות שווה ובהגינות של בחינות הבגרות ובמטרתן העיקרית - מתן ביטוי נאות לרמת הידע של הנבחנים.