משרד הביטחון/פעילות משרד הביטחון להצגה ולהנחלה של מורשת הקרב של צה_ל ושל כוחות המגן שקדמו לו - ממצאי מעקב

 ♦ . .מבוא .במשרד הביטחון (להלן - המשרד) פועלת יחידת מוזיאונים (להלן - היחידה). על פי הוראת המשרד המגדירה, בין השאר, את ייעודה, תפקידיה והמבנה הארגוני שלה (להלן - המ"ב ארגון), היחידה אחראית לפעילות המוזיאונית של המשרד, ובהתאם לכך, היא אחראית למוזיאונים השונים של המשרד הפרושים ברחבי הארץ ומציגים את התפתחות הכוח הצבאי של עם ישראל מאז ראשית הציונות המודרנית; וייעודה - "לאצור מוצגים הקשורים בהתפתחות כוח המגן של היישוב בארץ ישראל ובהתפתחות הכוח הצבאי של צה"ל; להמחיש את מלחמתו של עם ישראל על קיומו העצמאי בארצו, ולהנחיל את מורשת הקרב של כוחות המגן ושל צה"ל, לנו ולדורות הבאים"1 . .__________________ .1 ב- 31.12.07 פרסם המשרד נוסח חדש של ההוראה, ובמסגרתו תוקנו גם ההגדרות של מהות היחידה וייעודה. נוסח זה משנת 2007 החליף ניסוח קודם, זאת כחלק מיישום הערות מבקר המדינה בדוח הביקורת בעניין הצורך בתיקון ובעדכון המ"ב ארגון. 264 דוח שנתי60א .היחידה מנוהלת על ידי מטה, שבראשו עומד מנהל היחידה, הכפוף לסמנכ"ל המשרד וראש אגף משאבי אנוש. באחריות היחידה מצויים 12 ,מוזיאונים, שתשעה מהם הוקמו על ידי עמותות שייצגו גורמים שנטלו חלק בפעילויות של כוחות המגן של היישוב בארץ, שניים הוקמו בסיועו של המשרד2 ואחד הקים המשרד בעצמו3 . במקביל לתהליך ארגונה והפעלתה של היחידה במסגרת המשרד, התנהלו מחוץ למסגרת זו שני תהליכים נוספים של הקמת מוזיאונים ואתרים להנחלה ולהנצחה של המורשת הצבאית, במימון מלא או חלקי מתקציב המדינה לרבות תקציב הביטחון: האחד - הקמה והפעלה של מוזיאונים מכוח שיתוף פעולה בין יחידות שונות בצה"ל לבין עמותות מורשת של אותן היחידות (להלן - המוזיאונים הצבאיים); והאחר - הפעילות להקמתו של מרכז לאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן שליד ירושלים (להלן - המרכז בהר איתן) ע ל בסיס החלטת ממשלה מ - 1980 בעניין זה4. בשנת 2005 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים במדיניותם ובפעילותם של המשרד והיחידה בנוגע למוזיאונים של המשרד, למוזיאונים הצבאיים ולמרכז בהר איתן. ממצאי הדוח התפרסמו בדוח שנתי של מבקר המדינה לשנת 20065 (להלן- הביקורת). במהלך החודשים אוגוסט 2008 - ינואר 2009 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בנושא (להלן - המעקב) במטרה לעמוד על מידת תיקון הליקויים, שעלו בביקורת, ואשר העיקרי בהם הוא חסרונן של מדיניות, מטרות ואמות מידה מוזיאוניות מקיפות. המעקב בוצע במשרד: במטה היחידה, במוזיא ון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) ובאגף משאבי אנוש (להלן - אמ"א). וכן בצה"ל: באגף התכנון שבמטכ"ל. . .ממצאי המעקב .מאז הביקורת חלו שיפורים באופן פעולתם המוזיאונית של המשרד והיחידה. שיפורים אלה באים לכלל ביטוי בעיקר בשיפוץ התערוכות והמבנים של המוזיאונים, בשדרוג מערכות מיזוג ומולטי -מדיה במוזיאונים, ובהתייעלות בחלוקת המשאבים המופנים למטרות אלה. עם זאת, לא חל שינוי עקרוני ומהותי בהתייחסות המשרד לנושא המוזיאוני מזו שנמצאה בביקורת: ההצגה המוזיאונית של היסטוריית כוחות המגן שפעלו ערב הקמת המדינה ושל צה"ל עדיין מתנהלת ללא תפיסה ומדיניות כוללות; היא נשארה מבוזרת, ונחלקת בין המוזיאונים של המשרד לבין אלה שמחוצה לו; רק שניים מבין .__________________ .2 .מוזיאון ההעפלה וחיל הים ומוזיאון בית הפלמ"ח 3 .)מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל 4 ראו גם מבקר המדינה , דוח שנתי 47 ( 1997 ), בפרק על "המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן", עמ' 868. 5 ראו מבקר המדינה , דוח שנתי 57 א( 2006 ,) בפרק על "פעילות משרד הביטחון להצגה ולהנחלה של מורשת הקרב של צה"ל ושל כוחות המגן שקדמו לו ", עמ' 215. ממצאי מעקב 265 .12 המוזיאונים שבאחריות היחידה6 מציגים גם את התפתחות צה"ל; ופרט לאחד מהם7 , המוזיאונים מציגים את ההיסטוריה הרלוונטית להם מנקודת מבטם של מייסדיהם וממשי כיהם; בהתאם לכך, גם השקעת המשאבים, בעיקר מתקציב הביטחון, הכרוכים בהפעלת מערכת מוזיאונים זו, עדיין אינה מתבססת על מדיניות, תפיסה, מטרות או אמות מידה מוזיאוניות ברורות, אחידות וכוללות. על פי נתונים שמסרה היחידה לבקרה ותקציבים באמ"א, האחראית על תקציב היחידה, עמד תקציבה של היחידה לשנת 2008 על כ-17 מיליון ש"ח לעומת ביצוע של כ-12.4 מיליון ש"ח8. יצוין, שתקציב זה אינו מבטא את כלל עלויות התפעול של מערכת המוזיאונים של המשרד. כך למשל, הוא לא כולל את ההוצאות הכרוכות בתפעול המוזיאונים, שמימונן נעשה מתקציבי אגפים אחרים של המשרד, כגון שכר 19 העובדים שבתקן היחידה9 ., חלק מעלויות האחזקה ועלויות האבטחה בשנת 2008 ביקרו במוזיאונים של היחידה כ- 356,800 מבקרים- עלייה של כ- 12% לעומת 2007 (כ- 318,000 מבקרים). ההכנסה השנתית מדמי כניסה באותה השנה הייתה כ -2.2 מיליון ש"ח - עלייה של כ-29% לעומת שנת 2007 (כ-1.7 )מיליון ש"ח10 . :להלן הממצאים העיקריים שעלו במעקב 1. התפיסה, המדיניות והמטרות המוזיאוניות של המשרד ושל היחידה בביקורת עלה, שבחירת המשימות לביצוע במהלך שנת העבודה אינה מונחית על ידי תפיסה ומדיניות כוללות של הכיוונים, שאליהם שואפים המשרד והיחידה לפתח את מכלול המוזיאונים של המשרד. עוד צוין שם, שבחירת המשימות לביצוע במהלך שנת העבודה של היחידה אינה נעשית במסגרת של שיטה מוגדרת אלא באקראיות. א. בתגובתו במסגרת הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה מדצמבר 2006 מסר המשרד (להלן- תגובת המשרד מדצמבר 2006 ), כי הוא "יגבש מסמך מדיניות בכל הקשור למוזיאונים שבאחריותו, לרבות קריטריונים מתאימים. מסמך זה יושלם עד סוף מרס 2007 ." במעקב נמצא, כי מסמך המדיניות האמור לא גובש. זאת על אף שלנוכח ההערה בדוח הביקורת תוקנה המ"ב ארגון בעניין זה, ובנוסחה החדש היא קובעת, שתפקידיה של היחידה כוללים גם מתן המלצות בפני הנהלת המשרד על מדיניות כוללת לביצוע ייעוד היחידה. במסמכים לא נמצאה עדות לכך, שהיחידה מבצעת תפקיד זה. .__________________ .6 .מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) ומוזיאון ההעפלה וחיל הים 7 .)מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל 8 הפער של כ-4.5 מיליון ש"ח מבטא העמדה תקציבית שלא נוצלה להעתקת מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל). בעניין זה ראו בהמשך. 9 תקן עובדי היחידה עמד בשנת 2008 על20 עובדים. כמו כן מועסקים ביחידה 20 חיילות (מהן שתיים במטה היחידה ויתרתן מדריכות במוזיאונים) וכ -20 עובדי קבלן הנשכרים לפי הצורך, דוגמת מדריכות, קופאיות ועובדי תחזוקה. העסקת האחרונים היא על חשבון תקציב היחידה. 10 .בעניין גביית דמי כניסה ראו בהמשך 266 דוח שנתי60א .בהתייחסות המשרד לדוח המעקב ממאי 2009 (להלן- התייחסות המשרד) ציין סמנכ"ל המשרד וראש אמ"א, תא"ל (במיל') רוני מורנו, כי הנושא עלה לראשונה על שולחנו עם קבלת דוח המעקב11 , והוא יתייחס אליו עד סוף שנת 2009 , לאחר גיבוש עבודת מטה בעניין זה. בשלב ראשון הוא הנחה את מנהל היחידה לנסח המלצות למדיניות לצורך גיבוש המסמך בעניין זה. ב. בנוגע לתקציב ולתעדוף ההשקעות בפועל של היחידה נמצא במעקב, כי חלק מהתקציב מיועד מראש לנושאים, כגון תשלומים למועסקים ביחידה המוגדרים כ"יועצים" וכ"עובדים בחוזה מיוחד"12 . יתרת התקציב מחולקת בין המוזיאונים על בסיס תהליך תעדוף של הדרישות, שמפנים מנהלי המוזיאונים למטה היחידה. עיקר הוצאותיה של היחידה הן על שיפוצים של מבנים ושדרוג מערכות שונות, כגון מולטימדיה ומיזוג, והמשימות שמבוצעות הן בגדר פתרון בעיות שוטפות, ולא כאלה המבטאות ביצוע של תפיסה מוזיאונית כוללת. עוד נמצא במעקב, כי המשרד והיחידה לא החליפו תצוגות ישנות ואף לא תכננו החלפות כאלו, מעבר למה שכבר היה בתכנון או בביצוע בעת הביקורת בשנת 2005 ; כמו כן, ביצוע פרויקטים של בינוי והחלפת תצוגות נמשך למעלה מעשר שנים, למשל, במוזיאונים: "אסירי המחתרות", עכו מ- 1990 , "בית הגדודים" מ- 1995 ו"בית השומר" מ- 1997 . מנהל היחידה מר צבי עדן מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2008 , כי לנוכח העובדה שתהליכי החידוש והשיפוץ של תצוגות ישנות הם ממושכים ויקרים, הפתרון היעיל בעניין רענון תצוגות הוא, לדעתו, בהצגת תערוכות מתחלפות. מנהל היחידה ציין גם אז וגם במסגרת התייחסות המשרד, כי פעילות זו מעלה את תודעת הציבור לקיומם של המוזיאוני ם, מביאה אליהם מבקרים ומגדילה את ההכנסות. בהקשר זה יצוין, כי חלק גדול מהתצוגות המתחלפות, כגון התערוכות, שמתקיימות לא אחת במוזיאון "אסירי המחתרות, י -ם" ובמוזיאון "ההעפלה וחיל הים", אינן קשורות ליעדי היחידה ואינן ממחישות את המורשת הצבאית של מדינה ישראל. משרד מבקר המדינה העיר, כי כל עוד המשרד אינו קובע תפיסה, מדיניות ומטרות מוזיאוניות כוללות ובלא החלפה של תצוגות ישנות, מצטמצמת פעילותה של היחידה בעיקר לאחזקה שוטפת. כתוצאה מכך, היא אינה מבצעת פעילות של פיתוח המוזיאונים שבאחריותה, ולפיכך ממלאת את ייעודה באופן חלקי בלבד. בהתייחסות המשרד נמסר, כי מנהל היחידה הונחה להכין תכנית רב -שנתית לשיפוץ כלל המוזיאונים הזקוקים לשיפוץ. לאחר גיבוש התכנית יפעל סמנכ"ל וראש אמ"א לתקצובה ולשילובה בתכנית עבודה רב-שנתית של היחידה. עוד נמסר, כי מנכ"ל המשרד אישר במסגרת תכנית העבודה לשנת 2009 תוספת של2 מיליון ש"ח לצורך החלפה ושדרוג התצוגות. .__________________ .11 סמנכ"ל המשרד וראש אמ"א הנוכחי נכנס לתפקידו בספטמבר 2008. 12 .דוגמת עובדים בתחומי ההדרכה והקופאות ממצאי מעקב 267 .2. )מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) (להלן - המוזיאון) הוא ייחודי בין המוזיאונים של המשרד, בעיקר משום שהוא מייצג את הממד הכלל-צה"לי, והוא מופעל ללא סיוע של עמותת מורשת, ועל כן, הוא מייצג באופן מיטבי את המהות הממלכתית של פעילות היחידה13 . ברם, בביקורת עלה, שהפעלתו לוקה, בין השאר בליקויים הבאים: א. תכנון עתידו של המוזיאון - הדיונים סביב עתידו של המוזיאון נמצאים שנים רבות על סדר יומו של המשרד. מאז שנפתח בסוף שנות השמוני ם נדונות שתי אפשרויות: האחת - להעביר את המוזיאון הממוקם במחסנים ובמבנים בשכונת מנשייה שביפו לאתר חלופי, והאחרת - לבנות מוזיאון חדיש באתר הנוכחי. בתגובת המשרד מדצמבר 2006 נאמר בנוגע להעברת מוזיאון "בתי האוסף", כי "מנכ"ל המשרד הנוכחי בוחן בימים אלה מחדש המשמ עויות של נושא העברת מוזיאון בתי האוסף, לרבות ההחלטה של העברתו למרכז רבין". בתגובתו לממצאי המעקב מיוני 2009 מסר מנכ"ל המשרד מר פינחס בוכריס, כי הנושא נמצא על שולחנו ל"החלטה סופית לגבי אחת משתי אפשרויות, להעבירו לאתר חלופי או להשאירו במקומו ולפתחו". משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח העובדה שהצורך לבחור בין שתי האפשרויות דלעיל נמצא על שולחנם של מנכ"לי המשרד מאז שנת 2004 , מן הראוי היה שההחלטה בנושא תתקבל מזמן. ב. ההקצאות התקציביות - ההקצאות התקציביות שהמוזיאון זוכה להן הן נמוכות יחסית למוזיאונים אחרים, ורמת התחזוקה בו נמוכה ואינה יכולה למנוע נזק ממשי למוצגים. בתגובתו מדצמבר 2006 מסר המשרד, כי לאחר הקמת המוזיאון "להנהלת המשרד היה ברור כי מדובר בתצוגה ארעית שתהפוך לתצוגת קבע במסגרת המוזיאון שיבנה בעתיד (לכן ההשקעות באתר הנוכחי נמוכות יחסית)". במעקב עלה, כי על אף שחלה עלייה ברמת ההשקעות במוזיאון, עדיין לא חל שינוי יסודי במצבו; ותכנית העבודה המבוצעת במוזיאון, שרובה ככולה בנייה ושיפוצים, עדיין אינה מיישמת תכנית מוזיאונית כוללת הנובעת מהחלטות עקרוניות בנוגע לעתידו. עיקר עבודות התשתית במוזיאון נעשות שלא ביוזמת המשרד, אלא כתוצאה מצורך חיצוני, כגון אישור פרויקט בניית הרכבת הקלה. ביצוע פרויקט זה גרר עמו העברת נתח מהשטח שעליו פועל המוזיאון 14 .לטובת הרכבת הקלה בחוזה שנחתם בין המשרד לבין החברה שמבצעת את פרויקט בניית הרכבת הקלה הוסכם, כי לבד ממימון בנייתה של כניסה חדשה ורחבה בצד הצפון -מערבי של המוזיאון15 , תממן החברה גם מבנים חדשים להנהלת המוזיאון וסככות חדשות לרכב-קרב משוריין, שימוקם מחדש ברחבי המוזיאון. כמו כן, מאז המחצית השנייה של שנת 2007 השקיעה היחידה מתקציביה כ - 700,000 ש"ח בשיפוץ מבנים וצנרת מים. .__________________ .13 איסוף פריטי הציוד הצבאי האצורים והמוצגים במוזיאון החל בתחילת שנות הששים של המאה העשרים - כ-20 .שנה לפני פתיחתו 14 בצד הדרום-מזרחי. 15 .לצד תחנת הרכבת הישנה הנמצאת אף היא בשיפוץ 268 דוח שנתי60א .משרד מבקר המדינה מעיר, כי ת כנית העבודה במוזיאון, הנעזרת בעבודות הנעשות באתר על ידי גורם חיצוני חשובה לשם שיפור הן של האיכות והמראה של המוזיאון, הן של התשתית הפיזית שלו והן של שמירת הפריטים שבו. עם זאת, אין בכך כדי להוות תחליף להחלטות עקרוניות, שעל המשרד לקבל בנוגע למיקומו, לאופיו, למראהו ולתפקודו העתידיים של מוזיאון זה. ג. העברת פריטי ציוד מצה"ל למוזיאון - הוראות משרד הביטחון (להלן - המ"ב) והוראות צה"ל 16 מסדירות את הליכי העברתם מצה"ל ליחידה - עבור המוזיאון - של פריטי ציוד, שהם בבחינת מוצגים מוזיאוניים היכולים לסייע לשחזור דמותו של צה"ל בתקופות השונות. בביקורת עלה, כי מרבית הפריטים, שהיו בשימוש צה"ל, לא הגיעו למוזיאון. פעילות היחידה למימוש ייעודה לרכז או לאצור מוצגים הקשורים להתפתחות צה"ל ולהנחלת מורשת הקרב שלו נמצאה - כתוצאה מכך - חלקית ואקראית. במעקב נמצא, כי תהליך העברת פריטים מצה"ל נשאר ללא שינוי: היחידה אינה פונה לצה"ל ואינה מנחה אותו בכל הנוגע לאיסוף חומר מוזיאוני, כנדרש בהמ"ב, והאיסוף של הפריטים שהיו בשימוש צה"ל ממשיך להיות אקראי. בפועל, פרט לרשתות הסוואה שמסר צה"ל ליחידה עבור המוזיאון ב- 2007 ולצוללת שמסר צה"ל ליחידה באותה השנה עבור מוזיאון "ההעפלה וחיל הים", מאז סיום הביקורת לא הועברו פריטי ציוד מצה"ל ליחידה. לדברי מנהל היחידה ומנהלת המוזיאון, הדבר נובע בעיקר מאי -סיומם של הדיונים בנוגע לאפשרות העברתו של המוזיאון לאתר חלופי ומהיעדר מקום לקליטת ציוד נוסף במתקני המוזיאון הקיימים. משרד מבקר המדינה מעיר שוב, כי כתוצאה ממצב דברים זה, נפגעת מהותית יכולתו של צה"ל לשמר באמצעות המוזיאון את הממצאים ההיסטוריים החיוניים להמחשה ולהנחלה לציבור של המורשת ושל שלבים שונים בהתפתחות צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, הגיעה השעה שהמשרד יקבל, ביחד עם הגורמים הרלוונטיים האחרים, החלטות עקרוניות בנוגע לעתידו ולמיקומו של מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) - הן בהיבט הפיזי והן בהיבט המוזיאוני - וינקוט פעולות יסודיות לצורך הפיכתו של מוזיאון זה למוזיאון הראוי למטרה שלשמה הוא קיים - הצגה והנחלה של מורשת צה"ל לתקופותיה. .__________________ .16 ראו המ"ב מ - 1976 , כפי שתוקנה ב - 2004 ;, שעניינה איסוף מוצגים למוזיאון צה"ל והוראת קבע מטכ"ל-אט"ל מ - 1992 , כפי שעודכנה ב- 2001 , שעניינה מסירת פריטים הדרושים כמוצגים למוזיאון צה"ל. ממצאי מעקב 269 . החלטות ופעילות בכיוון זה חיוניות כדי לאפשר למוזיאון למלא את התפקיד של המוזיאון היחיד המשמר, משחזר, מציג וממחיש את תולדות צה"ל באופן בלתי תלוי בעמותה מייסדת. החיוניות והדחיפות של נקיטת צעדים בנוגע למוזיאון זה בולטות במיוחד על רקע התפוגגות פרויקט המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן17 . 3. תכניות העבודה השנתיות של היחידה בביקורת צוין, כי תכניות העבודה השנתיות, שהיחידה מגישה להנהלת המשרד, אינן מתורגמות למונחים של עלויות כספיות, הקצאות תקציביות או לוחות זמנים ריאליים לביצוען. לפיכך, על היחידה לתקן ליקויים אלה, תוך עיגון תכניות העבודה השנתיות של היחידה - תוכנן, תקצובן ולוחות הזמנים לביצוען - בהמ"ב ארגון ובנוהלי היחידה. ביוני 2006 מסר המשרד, כי החל משנת העבודה 2007 תפורסם תכנית עבודה שנתית, שתכלול תקצוב המשימות ולוח הזמנים הנדרש לביצוען. במעקב נמצא, כי ליקויים אלה תוקנו חלקית. תכניות העבודה לשנים 2007 ו- 2008 לא היו שונות מקודמותיהן. פירוט לוחות הזמנים והעלויות של ביצוע המשימות במסמכי היחידה הוא חלקי בלבד; ועל פיהם, "מאחר ואין ביחידת המוזיאונים בסיס נתונים רחב שישמש לצורך הערכת שווים הכספי של הפרויקטים השונים, הרי שיתכן וחלקן של המשימות לא יבוצע בסופו של דבר, והן יועברו לשנת התקציב 2008"18 . בתכנית העבודה לשנת 2009 מצוי אמנם פירוט רחב של המשימות ולוחות הזמנים לביצוען. ברם, אין אפשרות לשייך את המשימות לתקציב המיועד למימוש התכנית, המחולק לשמונה סעיפים. מניתוח סעיפי תקציב אלה עולה, כי קיימות משימות שפורטו בתכנית העבודה שלא נכללו בתקציב, ולהיפך: כך, בפירוט המשימות מופיע "שיפוץ אולם הרצאות והקרנה" במוזיאון "ההגנה" ובמוזיאון "בית הגדודים". העלות לביצוע שיפוצים אלה אינה מצוינת בפירוט התקציבי; או, בפירוט התקציבי בנוגע למוזיאון "בית הפלמ"ח" מצוינת עלות אחזקתה של מערכת המולטימדיה. משימת אחזקה זו אינה מצוינת בפירוט המשימות לשנת העבודה 2009 . עוד נמצא במעקב, כי הנושא של תכניות העבודה לא עוגן בהמ"ב . 4. המבקרים במוזיאונים של המשרד- מספר והתפלגות, והקשר בינם לבין השקעות במוזיאונים אלה בביקורת צוין היעדרו של קשר בין מספר המבקרים במוזיאונים של המשרד והתפלגותם לבין ההשקעות בהם. לפיכך, העיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי, שהנהלת המשרד ומטה היחידה ינתחו את הגורמים המשפיעים על מספר המבקרים במוזיאונים השונים, ויפעלו בהתאם למסקנות העולות מניתוח זה, בין .__________________ .17 .בעניין זה ראו בהמשך 18 מסמך מנהל היחידה "תכנית עבודה לשנת 2007 - יחידת המוזיאונים", מ- 22.11.06. 270 דוח שנתי60א .היתר, כדי להתאים את המשך השקעות המשרד במוזיאונים למספר המבקרים בהם. בתגובתו מדצמבר 2006 בעניין המבקרים מסר ה משרד, כי היחידה בחנה את הגורמים המשפיעים על מספר המבקרים ונקטה בהתאם לכך את הפעולות הבאות: א. הוגדל נתח הפרסום הכללי; ב. הוגדל נתח הפרסום של מוזיאונים שבהם מספר המבקרים נמוך; ג. נעשתה פעילות מול גורמי צה"ל, חינוך ותיירות להגברת המודעות על פעילות הי חידה והמוזיאונים שבאחריותה. במעקב נמצא, כי השינויים שהתחוללו מאז הביקורת באוכלוסיית המבקרים הם כלהלן: א. בשנים 2006 -2008 ביקרו בכל המוזיאונים של המשרד כ- 325,000 מבקרים בממוצע שנתי - עלייה של כ - 35,000 (כ-12% ) לעומת הממוצע בשנים שנבדקו לעניין זה בביקורת19. ההכנסה השנתית הממוצעת מדמי כניסה בשנים אלה הייתה כ-1.8 מיליון ש"ח - עלייה של כ -0.4 מיליון ש"ח (כ - 28.5% ) לעומת ממוצע ההכנסות השנתי בשנים שנבדקו לעניין זה בביקורת. ב. התפלגות אוכלוסיית המבקרים בין המוזיאונים המובילים לבין אלה שבתחתית הרשימה לא השתנתה. ג. התפלגות אוכלוסיית המבקרים לפי קבוצות אוכלוסייה (נוער, חיילים, מבוגרים ותיירים) השתנתה באופן מזערי. בנוגע למוזיאונים "השומר" ו"בית הגדודים", שבהם הושקעו עד לסיום המעקב כ-8 .מיליון ש"ח יצוין, כי "בית השומר" שופץ והפך למוזיאון מודרני עם אודיטוריום פעיל מוזיאון זה נפתח לציבור במחצית השנייה של שנת 2008 ". אשר ל"בית הגדודים- בנייתו של האגף החדש נמצאת בחצי הדרך. לפי התכנון תסתיים הבנייה במהלך שנת 2009 . בהתאם לכך, אין עדיין נתונים בנוגע למידת תרומתם של השיפורים שבוצעו בשני מוזיאונים אלה למספר המבקרים בהם. יצוין, ש בתקופת הביקורת הם היו בתחתית הסולם בהיבט של מספר המבקרים. 5. גביית דמי הכניסה למוזיאונים של המשרד בתקופות הביקורת והמעקב כאחד, הכניסה למוזיאונים של המשרד הייתה כרוכה בתשלום דמי כניסה. כרטיס הכניסה למוזיאונים, פרט למוזיאון "הפלמ "ח", עלה 10 ש"ח למבוגר ו-5 ש"ח לנוער. הכניסה למוזיאון "הפלמ"ח" עלתה למבוגר25 ש"ח ולנוער - 15 ש"ח. מפטור מתשלום דמי כניסה למוזיאונים נהנו, בין השאר, חיילים בשירות חובה וקבע, שוטרים, סוהרים, עובדי השירותים הביטחוניים, עובדי המשרד וגמלאיו, נכי צה"ל ומשפחות שכולות. מכניסה בתשלום מופחת נהנו, בין השאר, סטודנטים וגמלאים. כאמור לעיל, בשנת 2008 הסתכמו ההכנסות מדמי כניסה בכ-2.2 .מיליון ש"ח בהיות המשרד, ולפיכך גם היחידה והמוזיאונים המהווים חלק ממנו, בגדר רשות ציבורית-שלטונית, אזי מכוח עיקרון חוקיות המינהל, כדי שיהיה רשאי לגבות .__________________ .19 כ- 290,000 בממוצע לשנה בשנים 2003 -2005 . ממצאי מעקב 271 .מהמבקרים במוזיא ונים דמי כניסה, שומה עליו להצביע על מקור בדין המסמיך אותו לעשות כן. בביקורת נמצא, כי המוזיאונים של המשרד לא הוכרזו כ"מוזיאונים מוכרים" במסגרת חוק המוזיאונים, התשמ"ג- 1983 , ותקנות המוזיאונים, התשמ"ה- 1984 , שהותקנו מכוחו. על כן, ההוראות הקבועות, בין השאר, בסעיפים 3 לחוק ו-16 ו-17 לתקנות, המסדירות את הנושא של מתן רשות להנהלת מוזיאון לגבות דמי כניסה ולהעניק פטורים והנחות בתשלום דמי כניסה, אינן חלות עליהם. משרד מבקר המדינה העיר אז, כי הואיל ופעילותה של היחידה והמוזיאונים שבאחריותה אינה מתבססת על החוק האמור ותקנותיו, אזי לא נמצא בסיס חוקי לגביית דמי כניסה, וכי מן הראוי כי ייקבע בהקדם בסיס חוקי הולם לגביית דמי כניסה למוזיאונים של המשרד בין אם באמצעות החלת חוק המוזיאונים ותקנותיו, בשינויים המתחייבים, ובין אם בכל דרך חוקית אחרת. עוד העיר משרד מבקר המדינה, כי רצוי שהמשרד ינתח את הכדאיות שבגביית דמי כניסה למוזיאונים ואת גובהם הראוי, תוך התייחסות לכך שבמועד סיום הביקורת מעל למחצית אוכלוסיית המבקרים הייתה ממילא פטורה מתשלום דמי הכניסה. במעקב נמצא, כי על אף שחלפו מעל לשלוש שנים מאז הביקורת, המשרד לא תיקן את הליקויים בעניין זה. כאמור, הוא ממשיך בגביית דמי הכניסה למוזיאונים בלא שהובהר הבסיס המשפטי לכך, ובלא לבחון את ההצדקה לגבייתם. בהתייחסות המשרד לממצאי המעקב מסר סמנכ"ל וראש אמ"א, כי בכוונתו לפעול להסדרה משפטית של גביית דמי הכניסה למוזיאונים. לעניין ההסדר המשפטי של גביית דמי הכניסה מדגיש משרד מבקר המדינה, כי העובדה, שהמחוקק קבע בחוק את התנאים שבהם קמה למדינה ולרשויותיה הסמכות לקבוע את מתכונת המימון של אחזקת המוזיאונים, בין היתר, באמצעות גביית דמי כניסה ממבקרים בהם - כולם או מקצתם - פירושה שאין זה ראוי, כי המדינה ורשויותיה יעשו כן שלא על פי התנאים הקבועים בחוק20 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי המשך גביית דמי כניסה למוזיאונים ללא הסדרת הבסיס המשפטי לדבר, מהווה ליקוי חמור. על המשרד מוטלת החובה לנקוט ללא דיחוי נוסף אחת משתי אפשרויות: להסדיר מבחינה משפטית את גביית דמי הכניסה או לחדול ממנה. 6. עדכון המ"ב ארגון בביקורת צוין, שעל המשרד לתקן ולעדכן את המ"ב ארגון. ואכן, המשרד פרסם בדצמבר 2007 נוסח חדש של הוראה זו. בין השינויים העיקריים בהוראה מצויים .__________________ .20 'ראו תשובת מנהל נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה, בתיק מס 370099 , תלונת מר יהודה לוי בעניין גביית דמי כניסה לאתר גבעת התחמושת, מ- 10.12.08. 272 דוח שנתי60א .אלה שהוכנסו בהגדרות של היחידה, ייעודה, אחריותה, תפקידיה ומעמדם של המוזיאונים; ועדכונים בנוגע למבנה היחידה ולכפיפותה הארגונית. על ידי כך באו על תיקונם, במלואם או בחלקם, ליקויים שצוינו בביקורת. יצוין, כי כתוצאה מהשינויים התווספו להגדרת תפקידיה של היחידה מתן המלצות בפני הנהלת המשרד על מדיניות כוללת לביצוע ייעוד היחידה. תפקיד היחידה כלפי גורמים מחוץ למשרד הוגדר מחדש לאחר התיקון כייזום "פעולות שיווק במערכות החינוך האזרחיות והצבאיות כאחד". עם זאת, במסגרת השינויים שהוכנסו בהמ"ב ארגון לא תוקנו: הגדרת התפקידים של מנהלי המוזיאונים ומערכת היחסים בינם לבין מטה היחידה. משרד מבקר המדינה העיר, כי יש לשלב בהמ"ב ארגון תיקונים בנושאים אלה. בהתייחסותו לממצאי המעקב מסר ראש אמ"א, כי המלצת משרד מבקר המדינה תיושם עד סוף שנת 2009. 7. המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן21 בהמשך להחלטת הממשלה מ - 1980 , הוחל בהקמת המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן (להלן - המרכז). בביקורת ציין אז מבקר המדינה, בין היתר, כי משיקולים תקציביים ומשיקולים נוספים נעצרה ב- 1996 .הפעילות להקמת המרכז התקציבים הייעודיים שנוצלו עד לאותו מועד עמדו על כ-15 מיליון ש"ח (בערכים שוטפים), בעיקר בגין השקעות בתכנון. הואיל ובחלק מההוצאות המנהליות השוטפות הכרו כות בפעילות עמותת "הר איתן - המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה"22 השתתף המשרד מתקציבו, הוא נשא מתקציבו מדי שנה בשנה מראשית שנות השמונים בתשלומים לעמותה. סך כל השקעותיו של המשרד בפעילות העמותה, בעיקר במשכורות, הגיעו בדצמבר 2005 לכ-11.5 מיליון ש"ח (בערכים שוטפים)23. משרד מבקר המדינה המליץ אז בפני משרד הביטחון לבחון את ההצדקה שבהמשך תשלומים אלה. בתגובתו מדצמבר 2006 ציין המשרד: "א. מאחר ועמותת 'הר איתן' לא עמדה בתכניות גיוס התרומות להקמתו של הפרויקט, הוחלט על קידום הקמתו של פרויקט ההנצחה בלבד... ב. בספטמבר 2005 אושרה... מתכונת ההקמה בהיקף של9 מליון דולר. עלויות ההקמה תתחלקנה באופן שווה בין העמותה (גיוס תרומות) לבין המדינה עפ"י החלטת ממשלה שתתקבל בנושא. כיום הנושא בטיפול העמותה והמשרד מול מינהל מקרקעי ישראל ומשרד האוצר". במסגרת המעקב מסר אמ"א, כי הפרויקט למעשה התפוגג מאליו, בעיקר משום שהניסיון לגייס תרומות לא צלח. עוד הוסיף, כי יו"ר העמותה ומנכ"ל העמותה .__________________ .21 ראו גם מבקר המדינה , דוח שנתי 47 ( 1997 ), בפרק על "המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן", עמ' 868. 22 שמה שונה ב- 1984 ל"הר איתן- המרכז הלאומי למערכות ישראל". 23 מעבר להשקעות המשרד, קיבלה העמותה הקצבות ממשרד האוצר ומהקרן לעידוד הקמתו של מוזיאון מערכות ישראל. ממצאי מעקב 273 .התפטרו ב - 1.09.08 מתפקידם בהנהלתה ובכך חדלה העמותה מלפעול. אין מסמך בדבר החלטה להפסיק את הפרויקט. בשנת 1980 החליטה הממשלה על הקמתו של מרכז לאומי לגבורה ולהנצחה בה ר איתן שליד ירושלים, בין היתר, למטרות המחשת גבורת עם ישראל, שחרורו הלאומי, שחזור קרבות והנצחת הנופלים, לרבות מהתקופה שלפני הקמת המדינה. התפוגגותו של פרויקט לאומי זה וירידתם לטמיון של עשרות מיליוני ש"ח, שהושקעו בו מאז ההחלטה על הקמתו, התחוללו בלא שהגורמים הממלכתיים, שהיו מעורבים בו, הביאו את העניין להחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח כך, שההחלטה על הקמתו של מרכז מוזיאוני והנצחתי לאומי התקבלה על ידי הממשלה, אזי על כל שינוי בהחלטה זו להתקבל אף הוא על ידי הממשלה בתהליך סדור. הדבר מקבל משנה תוקף לנוכח ההשלכות של ההחלטה על עתידו של המרכז בהר איתן על המדיניות הכוללת של מערכת הביטחון בנושא ההנחלה וההנצחה של מורשת צה"ל בכלל ועל עתידו של מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל), בפרט. 8. כוח אדם צבאי במוזיאונים הצבאיים מכוח שיתוף פעולה הדוק בין יחידות שונות בצה"ל לבין עמותות המורשת שלהן, הוקמו כ-30 מוזיאונים צבאיים, הדומים במאפיינים רבים לאלה של המשרד, דוגמת מוזיאון "זרוע האוויר" בחצרים ואתר "יד לשריון" בלטרון. הסיוע הכספי, על חשבון תקציב המדינה, בעיקר תקציב הביטחון, למוזיאונים אלה כולל, בין השאר, הקצאות של כוח אדם צבאי. בביקורת נמצא, בין השאר, שהצבת כוח אדם צבאי - בעיקר חיילים וחיילות בשירות חובה - נעשית ללא כללים ושיטה כלל -צה"ליים מוגדרים ומחייבים ושלא על בסיס תקינה מוסדרת. בתגובת צה"ל שצורפה לתגובת המשרד מדצמבר 2006 , הסכים צה"ל, כי הצבתם של חיילים חייבת להיעשות על פי ההוראות והכללים הנוגעים לתקינה מסודרת של אותם תפקידים, וכי " במהלך שנת העבודה 2007 , יסדיר צה"ל את תקני כלל יחידות המוזיאון במערך ויתאימם לצרכים המשתנים " (ההדגשות במקור). במעקב נמצא, כי גם בסוף המחצית הראשונה של שנת 2009 צה"ל עדיין לא השלים את התחייבותו להסדיר את תקינת כוח האדם הצבאי המשרת במוזיאונים הצבאיים. .סיכום והמלצות .מממצאי המעקב עולה, כי הנהלת משרד הביטחון טרם החליטה וטרם ביצעה צעדים חיוניים הנדרשים בתחום המוזיאונים שבאחריות המשרד, בין השאר בהיבטים הבאים: 1. גיבוש מסמך מדיניות מוזיאונית כוללת, שממנ ה ייגזרו אמות מידה וסדרי עדיפויות משימתיים ותקציביים ברורים ושקופים. 274 דוח שנתי60א .2. .הסדרת חוקיות הגבייה של דמי הכניסה למוזיאונים שבאחריותו בעניין מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) מעיר משרד מבקר המדינה, כי על הנהלת המשרד לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לוודא, שמוזיאון זה - שמטיבו ומטבעו ועל פי התייחסות צה"ל והמשרד אליו, הוא המתאים ביותר מבין כל המוזיאונים של היחידה להציג באופן ממלכתי את תולדות צה"ל לתקופותיה - ימלא תפקיד זה, באופן שיכבד את צה"ל ואת מורשתו. לנקיטת הצעדים בעניין מוזיאון זה יש השלכות עקרוניות, בין היתר, ל נוכח התפוגגותו של פרויקט המרכז הלאומי בהר איתן, שהיה אמור להיות מרכז לאומי לגבורה ולהנצחה. משרד מבקר המדינה מעיר, שיש לראות בחומרה את העובדה שבנוגע לחלק מהליקויים שהועלו בביקורת נטלו המשרד וצה"ל על עצמם התחייבות כלפי משרד מבקר המדינה, משרד ראש הממשלה והכנ סת לתקנם במהלך שנת 2007 , אך הם לא עשו זאת. על כן, על המשרד ועל צה"ל לפעול לתיקונם ללא דיחוי נוסף.