נתיבי אילון בע_מ/ניהול פרויקטים והעסקת יועצים - חברת נתיבי איילון בע_מ

 ♦ . חברת נתיבי איילון בע"מ 695 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 מבוא .חברת נתיבי איילון בע"מ הוקמה בשנת 1970 בבעלות שווה של ממשלת ישראל ועיריית ת"א לשם הקמתו של עורק התחבורה נתיבי איילון. החברה היא חברה ממשלתית על פי חוק החברות הממשלתיות. החברה עוסקת בפיתוח ובתחזוקה של כביש נתיבי איילון, משמשת בפועל זרוע של משרד התחבורה לקידום, תכנון וביצוע של פרויקטים בתחום התחבורה בסביבה עירונית, בעיקר במטרופולין תל אביב, וכן מבצעת עבור עיריית ת"א, רשויות מקומיות אחרות וגורמים נוספים מגוון פרויקטים במטרופולין תל אביב ומחוצה לו5 .במועד ביצוע הביקורת כיהן בתפקיד מנכ"ל החברה מר אבי חודין6 ,בתפקיד ראש מינהל כספים - מר סטניסלב שוורצביין, בתפקיד ראש מינהל ביצוע - מר דן ארי ובתפקיד ראש מינהל תכנון - מר ירון שרון. נת"א עובדת בשיטת "עלות בתוספת רווח" ( Cost Plus). פעילותה ממומנת מתשלום עמלה של הגופים המממנים את הפרויקטים שהיא מבצעת. חוץ מתשלום זה החברה אינה מתוקצבת על ידי שום גורם. נוסף על כך, לחברה יש הכנסות מהשכרת נכסים הנמצאים בבעלותה ומהשקעות של עודפים צבורים משנים קודמות. בשנת 2013 הסתכםמחזור הפעילות של נת"א בכ-411 מיליון ש"ח - כ-63% מהם בגין עבודות שבוצעו עבור משרד התחבורה. זאת לעומת מחזור של כ-466 מיליוןש"ח בשנת 2012 . החברה סיימה את שנת2013 בהפסדשל כ-4.8 מיליון ש"ח ואת שנת 2012 בהפסד שלכ-2.6 מיליוןש"ח. בינואר 2013 החלו רואי החשבון המבקרים לבצע בחברה, על פי בקשת רשות החברות, ביקורת מיוחדת לפי סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות. הביקורת עסקה בחוזים והתקשרויות עם ספקים ויועצים, ובין היתר נבדקו מכלול ההליכים הנוגעים לוועדת המכרזים של החברה, הליכי בדיקת ההצעות ואישורן, טיפול בתוספות ובשינויים בביצוע התקשרויות. כמו כן נבדקה מעורבותם של גורמים מסוימים בביצוע פרויקטים של החברה. בביקורת האמורה ובביקורות שוטפות אחרות שביצעו רואי החשבון המבקרים בחברה עלו ליקויים, ובכלל זה בנושאים האלה: הליך האישור של חשבונות קבלנים; העסקה בתפקידי מפתח ללא בקרות מספיקות; ביצוע פעולות שלא על פי נוהלי החברה; פיקוח בלתי מספק של הדירקטוריון באמצעות ועדת הביקורת; אי-הטמעת בקרות שנדרש לבצען לשם ניהול סיכונים; ליקויים בתיעוד ובהרשאות הגישה למערכות מידע; והיעדר בקרה אפקטיבית הדרושה למניעת מעילות והונאות, ובכלל זה בקרה על עבודת החברה עם מנהלי פרויקטים, מלווי פרויקטים ונותני שירותים חשובים. בעקבות חילוקי דעות בין רואי החשבון המבקרים ובין הנהלת החברה בדבר הליקויים שהתגלו והמסקנות העולות מהם, אושרו הדוחות הכספיים של החברה ל-31.12.13 רק בדצמבר 2014 . בדוחות הכספיים ל -31.12.13 כללו רואי החשבון המבקרים שלוש הערות בדבר קיומן של חולשות מהותיות7 בחברה, שמהן הסיקו כי החברה לא ביצעה בקרה פנימית אפקטיבית על הדיווח הכספי ליום 31.12.138 . אולם דירקטוריון .__________________ .5 כגון בניית הפרדות מפלסיות בדרכים עירוניות, הכשרת נתיבי תחבורה ציבורית, הכשרת רצועות עבור מסילות רכבת ופיתוח והסדרה של כבישים עירוניים. 6 מר אבי חודין מונה לתפקידמנכ"ל החברה בשנת 2011. 7 חולשה מהותית היא ליקוי או צירוף של ליקויים בבקרה הפנימית על דיווח כספי, עד כדי אפשרות סבירה שהצגה מוטעית מהותית בדוחות כספיים שנתיים או רבעוניים לא תימנע או תתגלה במועד. 8 תמצית החולשות המהותיות: (א) ליקויי בקרה משמעותיים, בין היתר בהליך אישור חשבונות קבלנים, העסקת בעלי תפקידי מפתח, פיקוח בלתי מספק של הדירקטוריון באמצעות ועדת הביקורת; (ב) טעות חשבונאית מהותית בספרי החברה. טעות זו תוקנה בעקבות ביקורת הדוחות הכספיים; (ג) היעדר בקרה אפקטיבית הדרושה למניעת מעילות והונאות. 696 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 החברה והנהלתה הכירו במסגרת הדוחות הכספיים באופן חלקי רק באחת משלוש החולשות המהותיות. .פעולות הביקורת .בחודשים יולי 2014 עד מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינהאת תהליכי ניהול הפרויקטים והעסקת היועצים בחברה וכן נושאים הקשורים לפיקוח ובקרה עליה. הבדיקה נעשתה בחברה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה וברשות החברות. בתקופת ביצועה של ביקורת זו עדיין נמשכה הביקורת המיוחדת של רואי החשבון המבקרים, ומשרד מבקר המדינה נמנע מלבדוק את הפרויקטים והנושאים שרואי החשבון המבקרים בדקו. .הסדרת מעמד החברה ותחומי פעילותה .היעדר הסכמים בין החברה ובין המדינה ועיריית ת"א מטרות נת"א, כפי שהוגדרו במסמכי ההתאגדות שלה , היו פיתוח התשתית התחבורתית במטרופולין תל אביב וסלילת כביש מהיר בתוואי של נחל איילון. מדינת ישראל מחזיקה ב- 50% ממניות היסוד של החברה ובמניית הכרעה, ועיריית ת"א מחזיקה ב-50% האחרים של מניות היסוד. החברה פועלת מיום הקמתה בלי שנחתמו בינה ובין משרד התחבורה ועיריית ת"א הסכמים שיסדירו את פעילותה עבור המדינה והעירייה. בשנים 2011 -2010 הכינו משרד התחבורה ועיריית ת"א טיוטות להסכם בין החברה ובין המדינה, אולם עד מועד סיום הביקורת לא נחתם הסכם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה ולעיריית ת"א כי עליהם להכין בהקדם את ההסכמים שיסדירו את פעילות החברה. הגדרת תחומי פעילותה של החברה על פי תקנות חובת המכרזים, התקשרות של משרד עם חברה ממשלתית בפטור ממכרז צריכה להיעשות במסגרת הסכם מסגרת. אחד התנאים להתקשרות בהסכם מסגרת הוא שהחברה הממשלתית מהווה זרוע לביצוע מטלות ישירות ומוגדרות של הממשלה בתחומי פעילות שבהם אין לחברה הממשלתית תחרות, או שהחברה הממשלתית מהווה זרוע ביצוע של הממשלה בתחומי הניהול וקיימות נסיבות מיוחדות שבשלהן הפעילות באמצעותה היא חיונית לשם הגשמת מטרות המדיניות של הממשלה. בשנת 1994 קבע היועץ המשפטי לממשלה בחוות דעת שמסר לשר התחבורה ולשר האוצר בעניין הרחבת הפעילות של נת"א אל מחוץ לתחומי תל אביב-יפו, כי החברה אינה רשאית לפעול מחוץ לתחום תל אביב-יפו, אלא כאשר לפעילות יש זיקה ישירה לעיר. משנת 1998 החליטה הממשלה כמה החלטות לגבי המשך פעילותה ותחום עיסוקה של החברה. כמה מן ההחלטות נגעו להסדרת סיום פעילותה של החברה, ואילו אחרות נגעו להטלת ביצוע חברת נתיבי איילון בע"מ 697 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 פרויקטים חדשים על החברה ולהרחבת תחומי פעילותה גם לפרויקטים בתחום של מטרופולין תל אביב כולו, או פרויקטים בעלי זיקה ישירה למטרופולין תל אביב9 . בשנים האחרונות הפחית משרד התחבורה את מספר הפרויקטים החדשים הנמסרים לטיפולה של החברה. במקביל הוא העביר את האחריות לטיפול בנושאים ובפרויקטים שהיו באחריות נת"א לחברות ממשלתיות אחרות. הנושאים והפרויקטים שהועברו היו, בין היתר, תכנון וקידום של מערכות תחבורה ציבורית; תכנון המסילה הרביעית עבור רכבת ישראל בתוואי נחל איילון, מתחנת האוניברסיטה בתל אביב ועד לתחנת לוד; פרויקטים לפיתוח מערכת אוטובוסים מהירה - 10BRT, ולהקמת צירי העדפה לאוטובוסים אלה; ותכנון והקמה של דרכי גישה לנמל אשדוד. החברה ציינה בדוחותיה הכספיים לשנת 2013 כי לשינויים אלה צפויה השפעה מהותית על פעילותה. מבקר המדינה נדרש לסוגיית מעמדה של החברה ולהחלטות לגבי המשך פעילותה ותחומי פעילותה כמה פעמים בעבר. למשל, בשנת 2009 העירמבקר המדינה כי החברה מבצעת גם פרויקטים מחוץ למטרופולין תל אביב שאין להם זיקה ישירה אליו, וכי אין הלימה בין מבנה הבעלות של החברה והשליטה בדירקטוריון שלה ובין פעילותה11 .כמו כן העיר מבקר המדינה בשנת 2013 עלשמשרד התחבורה הקים בשנת 1999 ,בנת"א אגף לתחבורה ציבוריתאף שהנושא אינו כלול בתחום פעילותה של נת"א, ואף שלא היה לה ניסיון קודם בתחום12 . לאחרונה, בשנת 2014 ,העיר מבקר המדינה כי השינויים בעמדתה של הממשלה לגבי החברה גורמים לחוסר ודאות בנוגע לעתידה ועלולים לפגוע בתפקודה ובפיתוחה13 . בביקורת הנוכחית נמצא כי משרד התחבורה לא קבע אמות מידה ברורות לגבי פרויקטים שיש למסור לטיפולה של נת"א. החלטות לגבי פרויקטים כאמור מתקבלות כיום בנוגע לכל פרויקט בנפרד ומּונעות ממגוון שיקולים. בתשובה שמסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה במאי 2015 (להלן- תשובת משרד התחבורה) ציין משרד התחבורה כי בעת הקצאת פרויקטים הוא מתייחס, בין היתר, לעומס שבו מצויה החברה, לראייה הכוללת הנדרשת לצורך קידום הפרויקט וליכולות החברה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו להגדיר באופן מפורש את תחומי פעילותה של החברה הן מהבחינה הגאוגרפית והן מבחינת סוגי הפרויקטים שבהם תעסוק, ולהעביר אליה פרויקטים בהתאם להגדרות אלה. הדבר גם נדרש על פי תקנות חובת המכרזים על מנת שמשרד התחבורה יוכל להתקשר עם החברה בהסכם מסגרת ולהזמין ממנה עבודות ושירותים בפטור ממכרז. .__________________ .9 בין היתרהחלטת ממשלה מס' 4193 מ-12.8.98 '; החלטת ממשלה מס2260 מ-18.7.04 ; 'החלטת ממשלה מס2527 /(כל62) מ-26.9.02 '; החלטת ממשלה מס2260 מ-18.7.04. 10 Bus Rapid Transit - מערכת אוטובוסים מהירה, שבה נעשה שימוש באוטובוסים רבי קיבולת הנעים על ציר העדפה. מערכת זו היא חלק ממערכת להסעת המונים, הכוללת גם רכבת פרברים ורכבת קלה. 11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59ב (2009 ), בפרק "חברת נתיבי איילון בע"מ- תקצוב פרויקטים וביצועם", עמ' 1385 -1384. 12 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64א (2013 ), בפרק "משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים - ארגון מחדש של התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב", עמ' 504-503. 13 ,מבקר המדינהדוח שנתי 65א (2014 ), בפרק "רשות החברות הממשלתיות- הפרטות ושינויים מבניים של חברות", עמ' 289-288 . 698 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 החלטות לגבי שינויים עתידיים בחברה במאי 2014 התקבלה החלטת ממשלה מס' 1613 , שקבעה כי המדינה תרכוש את חלקה של עיריית ת"א בנת"א, על פי הערכת שווי שתיקבע, ובכך תהפוך החברה לחברה ממשלתית שהמדינה מחזיקה בכל מניותיה. עסקה זו אמורה להתבצע בד בבד עם ביצוע עסקה לסיום החזקותיה של הממשלה בארבע חברות שבהן יש למדינה ולעיריית ת"א החזקות משותפות. נכון למועד סיום הביקורת ההחלטה עדיין לא יצאה אל הפועל. במסמך עמדה הנוגע לעתידה של נת"א שהכין מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי במשרד התחבורה (להלן - מינהל תשתיות ותיאום) באפריל 2014 צוינו בעיות בתפקוד החברהבמגוון היבטים: "תפקוד מקצועי בעייתי, ישנם חריגות ועיכובים בפרויקטים ובפרט בהכנת פרויקטים לביצוע. התנהלות החברה הינה לא יעילה ומייצרת בירוקרטיה מיותרת. בעיות פנים ארגוניות בין העובדים ובניהולם, אין שיתופי פעולה ואינטגרציה בסיסית של תחומי הפעילות בחברה ולחברה אין מערך נהלי איכות מוסדרים, מנגנוני בקרה וניהול ראויים". עם זאת צוין במסמך העמדה כי משרד התחבורה זקוק לזרוע ביצוע ממשלתית בעלת התמחות בפרויקטים עירוניים ומטרופוליניים, ולכן "נכון לייצר חברה המתמחה בפרויקטים תחבורתיים עירוניים, מנוסה בעבודה במסגרת נהלי משרדי התחבורה והאוצר, ומאפשרת בקרה ופיקוח נאותים מצד משרד התחבורה". מינהל תשתיות ותיאום המליץ במסמך להעביר את הבעלות המלאה על נת"א למדינה, ובכך להפוך אותה לחברה ממשלתית מלאה, וכן לפעול להבראת החברה, להגברת יעילותה ולשיפור מקצועיותה. נוסף על כך המליץ מינהל תשתיות ותיאום לשנות את מטרותיה וייעודה של החברה ולקבוע כי עליה להתמקד ולהתמחות בתכנון, בביצוע ובניהול של פרויקטים בסביבה עירונית ומטרופולינית. אף שחלפה כבר שנה מאז הכין משרד התחבורה את מסמך העמדה, הוא עדיין לא החליט אילו שינויים יבוצעו בחברה, מה הן הפעולות הדרושות להבראתה, ו באילו אזורים היא תפעל . לצורך קבלת החלטות אלה על משרד התחבורה לקיים הליך סדור של בחינת צרכיו ויכולות החברה. משרד התחבורה כתב בתשובתו כי אין לו כיום יכולת לקדם הבראה והסדרה של פעילות החברה, וכי בנייתה מחדש של החברה תיעשה מיד עם הפיכתה לחברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי מן הראוי שיבצע את עבודת המטה ביחס לתפקידי החברה, פעילותה והבראתה עוד בטרם הושלם תהליך הפיכתה לחברה ממשלתית מלאה, על מנת שיוכל לקדם את הטיפול בנושא על פי תכנית מסודרת מיד עם העברת הבעלות בחברה לידי הממשלה. אם תהליך העברת הבעלות לידי הממשלה יתארך, על משרד התחבורה ועיריית ת"א לבחון אפשרויות לבצע פעולות הבראה והסדרה של החברה גם במבנה הבעלות הנוכחי שלה. בתשובה שמסרה רשות החברות למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 (להלן- תשובת רשות החברות) ציינה הרשות כי בימים אלה היא מקדמת את השלמת העסקה עם עיריית ת"א, שבה תהפוך החברה לחברה בבעלות ממשלתית מלאה. במקביל לכך היא תפעל להסדרת מטרות החברה ותחומי פעילותה וכן להסדרת כל ליקוי שיימצא בהתנהלותה העסקית של החברה ובנהליה. חברת נתיבי איילון בע"מ 699 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 בתשובה שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה ביוני2015 (להלן- תשובת החשכ"ל) נכתב כי עם השלמתו של תהליך רכישת מ ניות החברה, ידרוש אגף החשכ"ל ממשרד התחבורה לגבש הסכם הקובע את יעדי החברה - כמקובל בחברות המשמשות זרוע ביצוע של הממשלה - ולהטמיע את ההמלצות העולות מדוח הביקורת בתוך ההסכם. .מימון פעילות החברה .כאמור, נת"א עובדת בשיטת "עלות בתוספת רווח" ( Cost Plus ,)כלומר הגופים שעבורם היא מבצעת את הפרויקטים מממנים את הפרויקטים במלואם, ובנוסף משלמים לחברה עמלה בגין הוצאות התקורה שלה. לגבי כל פרויקט נת"א מקבלת התחייבות תקציבית או חותמת על חוזה מימון עם הגופים המממנים, ולאחר מכן היא מתקשרת עם ספקים שונים לביצוע העבודות. במרבית המקרים העמלה של החברה היא 3% .מעלות העבודות שהיא מבצעת שיטת עבודה זו של החברה וכן שיעור העמלה נקבעו בשנות השבעים של המאה העשרים, ומאז לא נבחנו. השיטה יוצרת תמריץ לחברה להגדיל את עלויות הפרויקטים ומעודדת חוסר יעילות. היא גם מקשה על החברה לקיים פעילות רציפה, מכיוון שהכנסותיה תלויות בפרויקטים שמוסרים לטיפולה הגופים המממנים, ולעומת זאת חלק מהוצאותיה הן הוצאות קבועות. בעניין זה יצוין כי בשנים האחרונות, עם הצמצום בהיקף הפעילות של החברה, שחלקו הגדול נובע מהחלטות משרד התחבורה כאמור, סיימה החברה את השנים 2012 ו- 2013 .בהפסד משרד התחבורה כתב בתשובתו כי אינו שבע רצון מתפקודה של החברה; לדבריו, עם הפיכת החברה לחברה ממשלתית מלאה ייחתם הסכם שבין היתר יסדיר את התקורה שתשולם לחברה ואת תחומי הפעילות שבהם תעסוק, וכן יוסדר המבנה הארגוני שלה. כן כתב משרד התחבורה כי עם החתימה על הסכם פעילות חדש ישונה מנגנון התקורה המשולמת לחברה, והיא תיגזר ממדדים ברורים של תפקוד החברה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה לבחון את מבנה ההוצאות של החברה ובהתאם לכך ליישם שיטת מימון שתקנה לחברה איתנות ושתתמרץ אותה לפעול ביעילות. .ממשל תאגידי .הדירקטוריון 1. על פי תקנות ההתאגדות של החברה, מספרם של חברי הדירקטוריון שלה לא יפחת מ-6 ולא יעלה על14; כל אחד משני הבעלים זכאי למנות עד שבעה דירקטורים לדירקטוריון החברה; שר התחבורה ימנה את יו"ר הדירקטוריון מבין חברי הדירקטוריון. התקנות קובעות עוד כי בכל אספה של הדירקטוריון יהיה משקל קולותיהם של חברי דירקטוריון שמינה בעל מניות יסוד מסוג כלשהו (המשתתפים באותה אספה) 50% מסך כל הקולות באותה אספה. 700 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 הועלה כי מתחילת שנת 2011 ועד מועד סיום הביקורתהיה מספר הדירקטורים שכיהנו בדירקטוריון החברה מטעם הממשלה נמוך ממספר הדירקטורים מטעם עיריית ת"א. ברוב התקופה האמורה כיהנו רק ארבעה דירקטורים מטעם הממשלה לעומת שישה או שבעה מטעם עיריית ת"א. לדעת משרד מבקר המדינה, באי -מינוי דירקטורים במספר המרבי הממשלה מוותרת על ייצוג עמדותיה בנוגע לפעילות החברה ועל פיקוח נאות מטעמה על החברה. בתשובה שמסרה נת"א למשרד מבקר המדינה ביוני 2015 (להלן- תשובת החברה) צוין כי מכיוון שמספר הדירקטורים בחברה מצומצם, הוטל על הדירקטורים המכהנים עול כבד ביותר, שבשלו נתקלה החברה בקשיים לְזַמן ישיבות דירקטוריון וישיבות של ועדות הדירקטוריון. 2. על פי חוק החברות הממשלתיות, יו"ר הדירקטוריון של חברה ממשלתית חייב למסור לשרים הרלוונטיים ולרשות החברות אחת לשישה חודשים, או לפי דרישת השרים והרשות, דוח בכתב על פעולות החברה ועל עבודת הדירקטוריון (להלן - דוח הדירקטוריון). על פי חוזר נוהל ביקורת פנימית של רשות החברות14 (להלן- חוזר נוהל ביקורת פנימית), על יו"ר הדירקטוריון לפרט בדוח הדירקטוריון מידע בנוגע לביקורת הפנימית, ובכלל זה לציין "האם ומתי במשך התקופה המדווחת ביצעו המבקר הפנימי, ועדת הביקורת והדירקטוריון את התפקידים המוטלים עליהם בחוזר זה ומה היו ההחלטות שנתקבלו ע"י ועדת הביקורת והדירקטוריון בהקשר זה ... האם ישנן המלצות ועדת הביקורת בנוגע לליקויים שטרם תוקנו ומהן הסיבות לאי תיקון הליקויים". משרד מבקר המדינה בדק את דוחות הדירקטוריון של החברה לשנים 2013 - 2011 ומצא כי הדירקטוריון ציין פרטים הנוגעים למבקר הפנימי של החברה, כגון השכלתו, הכשרתו המקצועית וניסיונו, וכן תקן השעות שהועמד לרשותו. אולם הדירקטוריון לא כלל בדוחות פירוט על הנושאים שהוזכרו לעיל, כגון מועדי ההתכנסות של ועדת הביקורת, הדיונים שקיים בנוגע לדוחות הביקורת, החלטות בנושאי ביקורת שהתקבלו בדירקטוריון ובוועדת הביקורת שלו , המלצות ועדת הביקורת, ודיווח על אי-תיקון ליקויים. החברה כתבה בתשובתה כי היא מקבלת את הממצא ופועלת לתיקונו. המבקר הפנימי על פי סעיף 48 ,לחוק החברות הממשלתיותהדירקטוריון של חברה ממשלתית נדרש למנות לחברה מבקר פנימי. על פי חוזר נוהל ביקורת פנימית, רשות החברות מאפשרת לחברות ממשלתיות להעסיק מבקר פנימי שאינו עובד החברה "במקרים מיוחדים בהם היקפי פעילות החברה והמבקר הפנימי אינם מצדיקים העסקתו כעובד החברה". סעיף 49 לחוקהחברות הממשלתיות קובע כי הדירקטוריון יקבע את תפקידיו וסמכויותיו של המבקר הפנימי, וכי המבקר הפנימי יהיה כפוף ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל החברה ויגיש את דוחותיו והצעותיו .__________________ .14 חוזר מס' ב92/3-3 משנת1992. חברת נתיבי איילון בע"מ 701 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 .לדירקטוריוןהמבקר הפנימי אמור אפוא לשמש זרוע של הדירקטוריון בכל הנוגע לבקרה על החברה הממשלתית. 1. בשנת2008 מינהדירקטוריון נת"א למבקר הפנימי שלה עובד של משרד רואי חשבון חיצוני. בדצמבר 2012 , בטרם הגיעה תקופת כהונתו שלהמבקר הפנימי לסיומה, הוא הודיע לחברה כי יסיים את תפקידו בעקבות פרישתו ממשרד רואי החשבון. בפברואר 2013 החליטה ועדת הביקורת של הדירקטוריון למנות עובד אחר של אותו משרד רואי חשבון לממלא מקום של המבקר הפנימי. המינוי היה זמני, עד להשלמת הליך מינויו של מבקר פנימי חדש לחברה. באפריל 2013 אישר דירקטוריון החברה את המינוי הזמני. הועלה כי הדירקטוריון ניהל את הליך האיתור והמינוי של המבקר הפנימי החדש של החברה באטיות; ההליך נמשך כשנתיים, ובסופו, בדצמבר 2014, מונה המבקר הפנימי הזמני למבקר פנימי קבוע במיקור חוץ. החברה כתבה בתשובתה כי גיבוש רשימת מבקרי הפנים המומלצים הן על ידי רשות החברות והן על ידי עיריית ת"א וההליך של אישור נוהל הבחירה בתיאום עם רשות החברות ארכו זמן ממושך, וכי התמשכות הליכים אלה בחלקה לא הייתה בשליטת החברה. 2. סעיף 4 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 ,וחוזר נוהל ביקורת פנימית קובעים כי תפקידיו של המבקר הפנימי הם בין היתר לבדוק אם הפעולות של החברה הממשלתית ושל נושאי המשרה וממלאי התפקידים בה תקינות מבחינת השמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות, ואם פעולותיהם מועילות להשגת היעדים שנקבעו לחברה; אם ההחלטות בחברה הממשלתית התקבלו על פי נהלים תקינים; אם פעולות החברה הממשלתית נעשו כדין בידי המוסמך לעשותן; אם המידע הפיננסי והניהולי של החברה הממשלתית הוא אמין ואיכותי; ואם נוהלי ההתקשרויות של החברה הממשלתית הם תקינים ויעילים. נת"א ציינה בפני משרד מבקר המדינה כי בשנים 2014 -2012 הגיש המבקר הפנימי כ- 12 דוחות ביקורת שעסקו בניהול פרויקטים והתקשרויות. דוחות אלה נידונו בוועדת הביקורת של הדירקטוריון והחלטות הוועדה הובאו לידיעת הדירקטוריון. נציגי משרד מבקר המדינה עיי נו בדוחות ביקורת הפנים מהשנים האחרונות שעסקו בניהול פרויקטים ובהתקשרויות. נמצאו מקרים שבהם צוינו בדוחות הביקורת עובדות המצביעות לכאורה על ליקויים, אולם המבקר הפנימי לא בדק עובדות אלה לעומקן ולא העיר על הליקויים. להלן דוגמאות: א. בדוח ביקורת מיולי 2013 בנושא "מנהל ביצוע- פרויקט הפרדה מפלסית 139 " ציין המבקר הפנימי כי צו התחלת עבודה ניתן לקבלן ב-11.9.11, ונקבע בושהעבודה תחל בתאריך זה; כי הקבלן החל בביצוע העבודות בפועל ב-20.9.11 ; וכיההסכם עם הקבלן נחתם ב-28.7.12 .ואולם דוח הביקורת לא מציין כליקוי את מתן צו התחלת העבודה לקבלן כעשרה חודשים לפני חתימת ההסכם עמו, ואת האפשרות שנתנה החברה לקבלן להתחיל בעבודות בלי שנחתם עמו הסכם. ב. בכמה דוחות ביקורת פנימית צוינו הסכמים עם נותני שירותים שנחתמו לפני שנים רבות - חלקם אף לפני יותר מעשר שנים - ואשר החברה מחדשת אותם בכל תקופה 702 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 תוך הגדלת סכומי ההתקשרות עם נותני השירותים15 .במרבית המקרים אף מדובר בהתקשרויות שנעשו בפטור ממכרז. המבקר הפנימי לא התריע על הבעייתיות שבכך (ראו להלן בפרק "התקשרויות המשך"). מדוחות הביקורת שנבדקו עולה כי המבקר הפנימי לא בדק לעומק מרכיבים מרכזיים הקשורים בתחומים של ניהול פרויקטים והתקשרויות , כגון ניהול מכרזים לביצוע עבודות קבלניות, ביצוע שינויים בהסכמים עם קבלנים, תהליך מסירת עבודות למנהלי פרויקטים, הארכת התקשרויות עם נותני שירותים והגדלת היקפן. 3. על פי חוזר רשות החברות בנושא "מינוי מבקר פנימי ובדיקת איכות הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות"16 שהתפרסם במאי2014 , על דירקטוריוןשל חברה ממשלתית לבדוק לפחות אחת לשלוש שנים את איכות הביקורת הפנימית17 באמצעות בודק חיצוני. על פי החוזר, הליך זה הוא "ההליך המרכזי שבו ייבחן באופן שיטתי, מקצועי ובלתי תלוי תפקודה של הביקורת הפנימית", ו"כתוצאה ממנו יתקבלו החלטות לצורך שיפור איכות הביקורת הפנימית בחברה". בחוזר אף נקבע כי על הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות לקיים דיון בנושא חוזר זה בתוך 30 יוםממועד פרסומו, להחליט על יישומו ולהגיש בתוך 45 יוםדוח מצב ראשון לגבי היישום. כן נכתב בחוזר כי חבר ה ממשלתית שלא ביצעה בדיקה של איכות הביקורת הפנימית בה בשלוש השנים האחרונות, תפעל לביצוע הבדיקה כבר באותה שנה, וכי הבודק החיצוני יגיש את ממצאיו עד 28.2.15 . נמצא כי דירקטוריון החברה לא הגיש לרשות החברות דוח מצב לגבי יישום החוזר ולא פעל כדי לבדוק את איכות הביקורת הפנימית בחברה. רשות החברות כתבה בתשובתה כי החברה ביקשה לקבל דחייה של בדיקת איכות הביקורת הפנימית, וכי בינואר 2015 אישרה רשות החברות לחברה לדחות את הגשת ממצאי הבדיקה עד לפברואר 2016 , בין היתר כיוון שהמבקר הפנימי החדש מונה רק בסוף שנת 2014 . כן כתבה רשות החברות כי היא בוחנת בימים אלה את הממשל התאגידי של החברה, במטרה להסדירו, לרבות את יישום נוהלי הרשות בעניין הבקרה הפנימית בחברה. החברה כתבה בתשובתה כי תביא עניין זה לפני דירקטוריון הח ברה על מנת לפעול בהקדם לביצוע הבדיקה האמורה בחוזר רשות החברות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח מצבה של החברה היה על הדירקטוריון לפעול ביעילות למינוי מבקר פנימי קבוע לחברה, להנחות את המבקר הפנימי לפעול לביצוע ביקורת אפקטיבית ולבדוק את איכותה. .__________________ .15 לדוגמה, בדוח ביקורת מאוגוסט2013 בנושא "רכשוהתקשרויות"; דוח ביקורת מנובמבר 2014 בנושא "מינהל תכנון- בדיקה מיוחדת - העסקת יועצים". 16 'חוזר מס2014 -4-4 מ-22.5.14 . חוזר זה החליף חוזר אחר בעל אותו שם שמספרו2011 -4-2 מ-12.12.10. 17 החוזר משנת2010 .חִייב לבצע את הבדיקה אחת לחמש שנים לפחות חברת נתיבי איילון בע"מ 703 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 פיקוח מטעם רשות החברות ופעילות רואי החשבון המבקרים על פי סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות, "רואה החשבון של חברה ממשלתית חייב, על אף , לפי דרישתם, ]החברות הממשלתיות[ כל דין אחר, למסור לדירקטוריון, לשרים ולרשות ידיעות על עניני החברה, לערוך בחברה ביקורת מיוחדת ולמסור להם דו"ח על תוצאותיה". כאמור, בינואר 2013 ביקשה רשות החברות מרואי החשבון המבקרים לבצע בחברה ביקורת מיוחדת לפי סעיף זה. בביקורת האמורה בדקו רואי החשבון המבקרים את מעורבותם של גורמים מסוימים בביצוע פרויקטים בחברה, ובפרט בחנו הליכי מכרז ושינויים שנעשו בנוגע לשני פרויקטים שבהם היו מעורבים גורמים אלה. באוגוסט 2013, ,בטרם הסתיימה הבדיקה הגישו רואי החשבון המבקרים לרשות החברות דוח סטטוס שכלל ריכוז ממצאי ביניים וכן טיוטות ראשוניות של ממצאי הביקורת לגבי כל אחד מהפרויקטים שנבדקו ולגבי מעורבותם של הגורמים האמורים בפרויקטים אלה. מאוחר יותר ביצעו רואי החשבון המבקרים גם בדיקות הנדסיות בנוגע לאחד הפרויקטים, ובדצמבר 2014 הכינו דוח ביניים בעניין. השלמת הביקורת המיוחדת התארכה נוכח ממצאים שעלו בזמן ביצועה, ובמרץ 2015 היא עדיין לא הסתיימה. חלק מהליקויים שנמצאו בביקורת המיוחדת קיבלו ביטוי בהערות כלליות שכללו, כאמור לעיל, רואי החשבון המבקרים בדוחות הכספיים של החברה ל-31.12.13. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרשות החברות הגיעה למסקנה שיש לבצע ביקורת מיוחדת בחברה, ונוכח התמשכות תהליך הביקורת, עליה לדרוש את הגשתם של דוחות סופיים בנושאים שבדיקתם בידי רואי החשבון המבקרים כבר הסתיימה, על מנת שיהיה אפשר לפעול בהקדם לתיקון הליקויים ולהגברת הפיקוח של הרשות על החברה. .ניהול מידע ושימורו .נת"א מתפקדת בפועל כחברה מנהלת, בעלת מספר עובדים קטן יחסית, המנהלת את הפרויקטים שבאחריותה בעיקר באמצעות מיקור חוץ. לשם ניהול הפרויקטים שבאחריותה רוכשת החברה שירותים ממספר רב של מתכננים, מנהלי פרויקטים, יועצים וקבלנים. 1. על מנת שהחברה תוכל לבצע את תפקידיה וכן לצבור ניסיון בתחומי פעילותה ולשמר את הידע הארגוני שלה, נדרש ממנה להקפיד באופן שיטתי על ניהול המידע ועל שימורו. בביקורת נמצאו מקרים שבהם לא מסרו מנהלי הפרויקטים לחברה את החומר על הפרויקטים, אף לאחר שהפרויקטים הסתיימו. גם רואי החשבון המבקרים העירו בדוח הסטטוס שהכינו שלחברה היה חסר חלק מהחומר שהיה דרוש להם לביצוע הבדיקות. החברה הסבירה כי היא רואה במנהלי הפרויקטים זרוע ארוכה שלה, שבין היתר מרכזת ושומרת עבורה את כל התכניות ויתר המידע הנוגע לפרויקט ושאינו נמצא בחזקת החברה. החברה סבורה כי עליה לרכז את המסמכים הנוגעים לפרויקטים, תוך הבחנה בין עיקר לטפל. 704 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר בביקורות שערך בגופים אחרים כי כאשר נשכר שירותו של גורם חיצוני לניהול הארגון, התכנון וההנדסה של פרויקט, ראוי להקפיד שהחברה תשמ ור בידיה את השליטה בליבת הפעילות, בין היתר כדי לאפשר לה להפסיק את ההתקשרות עם נותן השירות בעת הצורך וכדי לא לפתח בו תלות יתר18. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לוודא שהיא מקבלת מהגורמים החיצוניים הנותנים לה שירותים את כל החומר על הפרויקטים שבטיפולם. 2. על מנת לנהל מספר רב של פרויקטים ולקיים מעקב ובקרה אחר ביצועם, נדרשת מערכת מידע הכוללת בין היתר את תיאורו של כל פרויקט, סטטוס הפרויקט, לוחות הזמנים המקוריים, לוחות הזמנים המעודכנים, העלויות המתוכננות בתחילת הפרויקט, מקורות התקצוב, סכום ההשקעה המצטבר בפועל, תחזית העלויות המעודכנת ופריסתה הצפויה, וההתקשרויות בגין הפרויקט. מערכת כזאת יכולה לספק מידע במהלך מחזור חיי הפרויקטים, ובכלל זה לאפשר מעקב אחר התקדמותם, ביצוע בקרה תקציבית והפקת מידע ניהולי במגוון חתכים על כלל הפרויקטים - ובכך גם לספק תמונה כוללת של תפקוד החברה. משרד מבקר המדינה העלה כי לא קיימת בחברה מערכת מידע המרכזת מידע ניהולי לגבי כלל הפרויקטים שבאחריות החברה. עוד נמצא כי משנת 2014 החברה מגישה למשרד התחבורה דוחות תקופתיים הכוללים מידע על פרויקטים בשלבי תכנון וביצוע שמשרד התחבורה משתתף במימונם. ואולם החברה אינה מפיקה ומגישה דוחות זהים לגבי פרויקטים שהיא אחראית להם, ושממומנים ממקורות אחרים. החברה כתבה בתשובתה כי היא נמצאת בתהליכי איתור ואפיון ראשוניים של מערכת מידע מאוחדת המרכזת את כל המידע על פרויקטים, וכי תבחן את העלויות הכרוכות בכך. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לפעול ביתר שאת כדי להשלים את המידע הניהולי החסר לה על הפרויקטים שהיא מנהלת. .העסקת יועצים, מתכננים ומנהלי פרויקטים .מתוקף היות החברה חברה ממשלתית היא כפופה להוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992, ולהוראות מסוימות של תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 .תקנה 5 א לתקנות חובת המכרזים שעניינה "התקשרות עם מתכננים" מגדירה "מתכנן" באופן הבא: "בעל מקצוע בענף התכנון שהוא אחד מאלה: אדריכל, מהנדס, מתכנן, יועץ, מנהל פרויקט, מפקח, שמאי מקרקעין ומודד". על פי תקנה זו, התקשרות עם מתכנן לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים בענף התכנון עד לסכום של 1.5 מיליוןש"ח תיעשה בדרך של בחירה .__________________ .18 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 ), בפרק "חברת כביש חוצה ישראל בע"מ- ניהול החברה ותפקודה", עמ' 1682. חברת נתיבי איילון בע"מ 705 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ממאגר מתכננים ועל פי אמות מידה המנויות בתקנה22; התקשרות בסכום שבין 1.5 מיליון ש"ח ל-3 מיליון ש"ח תיעשה בדרך של פנייה תחרותית לקבלת הצעות; התקשרות מסכום של 3 מיליון ש"ח ומעלה תיעשה בדרך של מכרז פומבי. נוסף על תקנה זו, בתקנה 5 לתקנות חובת המכרזים שעניינה "התקשרות עם בעל מקצוע מומחה" נקבע כי התקשרות לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע ומומחיות מיוחדים במקצועות התכנון, העיצוב, הגרפיקה, ההנדסה, האדריכלות, המדידה או שמאות המקרקעין אינה טעונה מכרז. התקשרות כז את צריכה להיעשות, ככל הניתן, בדרך של פנייה תחרותית לקבלת הצעות. נוסף על תקנות אלה, תקנה 1 ב קובעת כי יש להעדיף לבצע התקשרויותבאמצעות מכרז פומבי רגיל, גם במקום שהתקנות מתירות לבצע התקשרויות בדרכים אחרות. מאגר הספקים 1. על פי תקנה 16 לתקנות חובת המכרזים, על ועדת המכרזים לנהל רשימות של ספקים מתאימים בכוח, הערוכות לפי סוגי התקשרות ויש לעדכן רשימות אלה אחת לשנה לפחות. משנת 2011 מנהלת נת"א מאגרמתכננים ויועצים (מאגר הספקים), אשר כולל את רשימת בעלי המקצוע שאושרו לעבוד עם החברה, בחלוקה להתמחויות. החברה אישרה באפריל 2014 "נוהל מסירת עבודות תכנון", הקובע בין היתר הנחיות לגבי תהליך הכנסת ספקים למאגר וריענונו. כדי להתקשר עם בעלי מקצוע מהתמחויות הכלולות במאגר הספקים הנוהל מחייב את החברה לבחור בספקים הכלולים במאגר באמצעות הוועדה למסירת עבודות תכנון19 ( או ועדת משנה שלה בהתאם ל סכום ההתקשרות). תקנה 22 לתקנות חובת המכרזיםקובעת את אמות המידה לבחירת ההצעה המעניקה את מרב היתרונות לעורך המכרז (או הפנייה לקבלת הצעות, לפי העניין). בתקנה מצוין כי על עורך המכרז לבחור בחלק מאמות המידה המוזכרות או בכולן. באמות המידה האלה נכללת גם מידת שביעות הרצון של המזמין מאופן הביצוע של התקשרויות קודמות עם המציע. על פי נוהל מסירת עבודות תכנון, לצורך התקשרות עם מתכנן מתוך המאגר על הוועדה למסירת עבודות תכנון לבחור ממאגר הספקים שלושה עד חמישה מועמדים פוטנציאליים, על פי המומחיות הנדרשת. בחירת המתכנן שעמו תבוצע ההתקשרות מבין מועמדים אלה תיעשה על פי אמות המידה המפורטות בנוהל, הכוללות גם הן את מידת שביעות הרצון מאופן הביצוע של התקשרויות קודמות עם המועמד. כמו כן, יש למסור לוועדה למסירת עבודות תכנון מידע לגבי מסירת עבודות למתכננים או יועצים שונים בתחום זה בעבר. המבקר הפנימי של החברה כבר העיר בדוח ביקורת שכתב בשנת 201020 שאין בחברה מנגנון הערכת ספקים. המבקר הפנימי ציין בדוח כי בתקופה שבה ביצע את הביקורת הייתה החברה מצויה בעיצומה של הכנת נוהל מסירת עבודות תכנון, "המפרט בין השאר את נושא הערכת הספק", והוסיף כי אף בדק את הסעיפים בטיוטת הנוהל שעסקו בכך. .__________________ .19 חברי הוועדה הם מנכ"ל החברה (משמש יו"ר הוועדה), ראש מינהל תכנון, ראש מינהל ביצוע וראש מינהל כספים. בדיוני הוועדה נוכח גם יועץ משפטי. 20 דוח ביקורת בנושא "ספר ספקים, אמות מידה והערכת ספקים - מתכננים, יועצים ומנהלי פרויקטים במנהל תכנון" מספטמבר 2010 . 706 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 משרד מבקר המדינה מצא כי בנוהל מסירת עבודות תכנון שאושר בסופו של דבר אין כלל התייחסות לנושא של הערכת ספקים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה על כך שבהליכי בחירת ספקים היא אינה מתחשבת בניסיון העבר שצברה. בשנת 2013 הנחתה ועדת הביקורת של הדירקטוריון21 את ראש מינהל תכנוןבחברה לתעד תקלות מהותיות בעבודתם של הספקים השונים שעמם עובד המינהל. הוועדה נימקה את ההנחיה בכך שהחברה קשורה עם עשרות ספקים שונים, וקיים קושי לזכור את מערכת היחסים עם כל ספק וספק. ההנחיה נועדה לחזק את הזיכרון הארגוני בעבודה עם הספקים. ראש מינהל תכנון קיבל את הנחיית הוועדה וציין כי החל מאותו מועד ינחה לתעד תקלות מהותיות הנוגעות לספקים השונים שעמם קשורה החברה. החברה ציינה בתשובתה כי בדיונים פנימיים שקיימה בנושא הערכת ספקים עלה החשש שתהליך הערכת ספקים יכלול הסתמכות על הערכות סובייקטיביות וידרוש מהחברה תשומות גבוהות. על כן החליטה החברה להסתפק בתיעוד של כשלים מהותיים בעבודתם של נותני השירותים. עוד כתבה החברה כי לפני שהיא מוסרת עבודות תכנון לספקים, מנהל מינהל התכנון מתייעץ עם העובדים הרלוונטיים בחברה בנוגע לניסיון העבר שלהם עם המועמדים הפוטנציאליים מתוך מאגר הספקים ומעביר לוועדה למסירת עבודות תכנון המלצה בכתב לגבי המועמדים שהוא מציע. הביקורת העלתה כי המלצות אלה של מנהל מינהל התכנון אינן מפרטות את ניסיון העבר של החברה עם הספק, אלא לעתים מופיעה אמירה כללית על כך שהספק עבד בעבר עם החברה לשביעות רצונה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה על כך שהיא אינה מבצעת תהליך של הערכת הספקים שהיא מתקשרת עמם, וכ י במאגר הספקים שלה אין מידע לגבי עבודות קודמות שנמסרו לכל ספק, איכות הביצוע ומידת שביעות הרצון של החברה משירותיו של הספק. בפועל, תהליך העבודה המתואר לעיל, שבו ראש מינהל התכנון מעביר את המלצותיו לוועדה למסירת עבודות תכנון, נשען גם הוא על מידע סוביקטיבי ועל זיכרון של עובדי החברה. תהליך זה אינו מתבסס על הערכה מנומקת שתועדה מיד עם סיום העבודה עם הספק ומפרטת את נקודות החזקה והחולשה שלו, ויש חשש שעם עזיבת העובדים את החברה יאבד גם הזיכרון הארגוני הנוגע לעבודה עם הספקים. עוד עלה בביקורת כי בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה למסירת עבודות תכנון מצוינים רק שמותיהם של הספקים שהוועדה בחרה בהם ואופן קביעת תעריף התשלום. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החברה לציין פרטים מלאים לגבי החלטתה, ובין היתר את הנימוקים לבחירת הספקים ואת סכום ההתקשרות הצפוי. החברה כתבה בתשובתה כי לכל דיון של הוועדה מצורף חומר רקע לגבי המועמדים, וכי בעקבות ממצאי הביקורת בכוונתה לכלול בפרוטוקול גם את חומר הרקע המוגש לוועדה. 2. על פי תקנה 16 לתקנות חובת המכרזים, יש לבחור ספקים מהמאגר באופן המבטיח קיומו של סבב מחזורי, שוויוני והוגן בין הספקים הכלולים ברשימה, והמעניק את מרב .__________________ .21 'על פי פרוטוקול של ישיבת ועדת הביקורת מס1/2013 שהתקיימה ב-14.2.13. חברת נתיבי איילון בע"מ 707 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 היתרונותלמפרסם המכרז. גם נוהל מסירת עבודות תכנון מציין שבעת בחירת מועמדים פוטנציאליים מתוך המאגר יש להקפיד ככל הניתן על עריכת סבב מחזורי בין המתכננים הרשומים במאגר, בהתאמה למומחיות הנדרשת. בהיעדר מידע במאגר על עבודות קודמות שנמסרו לספקים הכלולים בו ועל היסטוריית הפניות של החברה אליהם, לא ניתן להבטיח שהפניות אליהם ייעשו על פי סבב מחזורי, שוויוני והוגן, כפי שנדרש בתקנה 16 . על החברה לפעול להכללת מידע על ניסיון העבר שלה עם ספקים במאגר, גם על מנת להבטיח את תקינות השימוש במאגר. מנהלי פרויקטים מינהל התכנון בחברה אחראי לתכנון הפרויקטים על כל שלביו: ייזום הפרויקט, ניהול הפרויקט בשלב התכנון והכנת מסמכי המכרז לבחירת הקבלן המבצע. מינהל התכנון מתכנן את הפרויקט בכמה שלבים ומכין את מסמכי המכרז, התכניות ההנדסיות, האומדן לעלויות הפרויקט ולוח הזמנים לביצועו. לשם כך הוא נעזר במגוון מתכננים ויועצים חיצוניים. לכל פרויקט נבחר מנהל פרויקט חיצוני, שמלווה את תהליך התכנון ומרכז את כל עבודת התכנון. מינהל הביצוע בחברה אחראי לביצוע הפרויקט - משלב פרסום המכרז ועד לסיום ביצוע הפרויקט ומסירתו לידי הגוף המזמין, לרבות ביצוע הליך הבֶּדֶּק. לרוב, מנהל הפרויקט שנבחר בשלב התכנון ממשיך לנהל אותו גם בשלב הביצוע22 .בשלב זה תפקידו לבצע פיקוח הנדסי על ביצוע העבודות הקבלניות ולאשר חשבונות ביצוע שמגיש הקבלן. מנהל הפרויקט הוא האחראי המרכזי לעמידה בכל יעדי הפרויקט, לרבות בתקציב שהוקצה לו, בדרישות האיכות, בלוח הזמנים ולכך ש תכולת הפרויקט תבוצע במלואה . בהסכמים שחותמת נת"א עם מנהלי הפרויקטים בשלב התכנון קיים סעיף הקובע שאם יוחלט על ביצוע הפרויקט, ייחתם בין הצדדים הסכם נפרד לניהול הביצוע (פיקוח הנדסי). מנהלי הפרויקטים ממלאים אפוא תפקיד מרכזי ורגיש ביותר ושותפים לליבת פעילותה של החברה , והחלטות בעניין ניהול הפרויקטים והתשלומים לקבלנים נסמכות על עבודתם המקצועית ועל שיקול דעתם. 1. אף שעל פי נוהל מסירת עבודות תכנון מאגר הספקים של החברה אמור לכלול גם רשימה של מנהלי פרויקטים, המאגר עדיין אינו כולל רשימה כזאת. החברה בוחרת מנהלי פרויקטים מרשימה אחרת שיש ברשותה, שלא נקבעו תנאי סף להכללת מנהלי הפרויקטים בה. כמו כן אין מתקיים הליך מוסדר לריענון הרשימה. מדובר בהליך בלתי תקין, שפוגע בשוויון הזדמנויות של מנהלי פרויקטים לקבל עבודות מהחברה. החברה כתבה בתשובתה כי היא מתכוונת להקים מאגר של מנהלי פרויקטים ואף הכינה טיוטה של תנאי סף לכניסה למאגר. ואולם, היא ממתינה לסיום הפרדת ההחזקות בחברה כדי להשלים את הקמת המאגר, מכיוון שלטענתה תנאי הסף להכללת מנהלי פרויקטים במאגר צריכים להיגזר מסוג הפרויקטים שיימסרו לטיפולה ומהיקפם. כן כתבה החברה כי אם יתעכב תהליך הפרדת ההחזקות, היא תשלים את קביעת תנאי הסף ותפרסם קול קורא להצטרפות למאגר עד סוף השנה. .__________________ .22 .לעתים נבחר לכך עובד אחר מאותה חברה לניהול פרויקטים 708 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי עליה לפעול ללא דיחוי להקמת מאגר מנהלי הפרויקטים, ולא להמתין לסיום תהליך הפרדת ההחזקות בחברה. 2. בביקורת נמצאו מקרים שבהם נחתמו ההסכמים עם מנהלי פרויקטים בשלב הביצוע, לאחר שכבר החלו העבודות הקבלניות, ולאחר ש מנהל הפרויקט כבר החל בעבודת הפיקוח על ביצוע העבודות. לדוגמה, ההסכם עם מנהל הפרויקט בפרויקט "לולאת וולובלסקי"23 נחתםביוני 201324 , בעודשעל פי נספח לאותו הסכם, מועד תחילת העבודות היה חודש מרץ באותה שנה. ההסכם עם מנהל פרויקט הפרדה מפלסית 127 )בלוד (ראו להלן פירוט על הפרויקט בנוגע לשלב הביצוע נחתם בדצמבר 2014 ,אף שהקבלן החל את העבודות לביצוע הפרויקט כבר במאי אותה שנה. החברה כתבה בתשובתה כי מדובר במקרים חריגים, וכי בעקבות מקרים אלה היא קיימה תהליך הפקת לקחים ובסופו החליטה כי חתימת הסכם עם מנהל פרויקט בשלב הביצוע יחל בשלב מוקדם יותר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מקרים אלה ו מעיר לחברה כי על יה להקפיד על מינהל תקין ולדאוג לעגן במועד את ההתקשרויות שלה עם ספקים חיצוניים בהסכמים. חשוב בעיקר שאחריות מנהלי הפרויקטים כלפי החברה תהיה מעוגנת בהסכם משפטי מרגע תחילת העבודה של החברה עמם. משרד התחבורה כתב בתשובתו כי הוא מקדם תכנית לשיפור האיכות בחברות שמשמשות זרועות ביצוע שלו, ובתכנית זו יגובשו המלצות לנהלים, אמות מידה ודרישות בסוגיות אלה, לדוגמה: אמות מידה ותנאי סף למינוי מנהלי פרויקטים, נוהל לבקרת איכות בחברות, הגדרת מדדי איכות לספקים והקמת מאגר ספקים. התקשרויות המשך תקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים (להלן - תקנה 3(4 ))מגדירה "התקשרות המשך" כהתקשרות הנעשית להרחבת ההתקשרות הראשונה, כלומר הגדלת העבודה או השירותים שמספק הספק, או להארכת תוקפה של ההתקשרות הראשונה, שלא מכוח זכות בררה הנתונה למזמין בהתקשרות זו. התקנה מאפשרת לבצע התקשרות המשך בפטור ממכרז, אם היא נעשית בתנאים הזהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או בתנאים המיטיבים עם מזמין העבודה או השירות, "בנסיבות שבהן השמירה על האחידות נדרשת מטעמי חיסכון או יעילות". ועדת המכרזים מוסמכת לאשר התקשרות המשך בפטור ממכרז אם מתקיימים כל התנאים האלה: "(א) היא נעשית במהלך תקופת ההתקשרות הראשונה או סמוך לאחריה; (ב) היא התקשרות המשך בלא עלות נוספת, או אם שוויין 25 המצטבר של כל התקשרויות ההמשך שנעשו לאותה התקשרות ראשונה לרבות התקשרות ההמשך הנוכחית, אינו עולה על 50,000 ש"ח ואם .__________________ .23 הפרויקט כוללעבודות סלילה, בנייה, הקמת תשתיות והקמת מערכות תאורה בדרך בגין בתל אביב. 24 בהסכם לא צוין תאריך החתימה, אולם ממסמכים אחרים עולה כי מועד החתימה עליו היה ביוני 2013. 25 .על פי התקנות, "שווי התקשרות" כולל מסים חברת נתיבי איילון בע"מ 709 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ,ההתקשרות הראשונה נעשתה בעקבות מכרז או בעקבות פנייה תחרותית לקבלת הצעות שוויין המצטבר של כל התקשרויות ההמשך כאמור אינו עולה על 150,000 ש"ח". אם התנאים האמורים אינם מתקיימים, התקנה מאפשרת למנכ"ל של חברה ממשלתית לאשר התקשרות בפטור ממכרז, "בנסיבות מיוחדות ומטעמים מיוחדים שיירשמו". התקשרויות המשך בנת"א מאושרות בוועדת המכרזים של החברה. בדיקת מדגם של פרוטוקולים של ועדת המכרזים בשנים 2012-201426 העלתה כיועדת המכרזים בנת"א מאשרת במקרים רבים שינויים ותוספות בהסכמים עם יועצים, מתכננים ומנהלי פרויקטים שנבחרו על ידי הוועדה למסירת עבודות תכנון, וכן עם נותני שירותים נוספים, באמצעות שימוש נרחב בתקנה 3(4)27. בנוגע לרובן המכריע של התקשרויות ההמשך שמאשרת ועדת המכרזים28 , מצוין בפרוטוקול הוועדה כי התקבל אישור מנכ"ל נת"א למתן הפטור ממכרז על פי תקנה 3(4). 1. במקרים רבים שנבדקו הועלה כי מדובר בהגדלת סכומי ההתקשרויות ובהארכת תוקפן הרבה מעבר לסמכויות של ועדת המכרזים על פי התקנה. לגבי חלק גדול מהם, שנחתמו לפני שנים, נת"א מאריכה את תוקפם מדי שנה בשנה באמצעות שימוש בתקנה 3(4 .) יצוין כי גם בדוח ביקורת פנימית בנושא רכש והתקשרויות משנת 2013 נכתב כי לחברה יש הסכמי מסגרת עם יועצי הסדרי תנועה ויועצי בטיחות בעבודה שנחתמו לפני שנים רבות, וכי החברה אינה מתקשרת זה כמה שנים עם יועצים חדשים בתחומים אלה ולא בוצע ריענון של יועצים אלה בשנים האחרונות. הביקורת העלתה כי חלק מההסכמים שנת"א מאשרת את הארכתם מדי שנה בשנה נחתמו לפני שנים רבות - לעתים אף לפני יותר מעשר שנים. לגבי חלק מהם, השווי המצטבר של התקשרויות ההמשך שאושרו ברבות השנים מגיע למיליוני ש"ח, ובמקרים רבים עולה בהרבה על שווי ההתקשרות הראשונה, לעתים אף יותר מפי עשרה. בלוח שלהלן מובאות כמה דוגמאות להתקשרויות המשך אלה: .לוח 1 .דוגמאות להתקשרויות המשך* .התפקיד השנה .שבה .בוצעה .ההתקשרות .הראשונה מועד .אישור .התקשרות .ההמשך .שנבדקה .במדגם שווי .ההתקשרות .הראשונה שווי .התקשרות .ההמשך .שנבדקה .במדגם שווי .מצטבר .של כל .התקשרויות .ההמשך .פיקוח על שילוט, תמרור וסימון 2004 27.2.14 300 200 1,440 .ייעוץ ובדיקה של חריגים .בעבודות קבלניות 2003 7.4.14 267 300 3,745 .__________________ .26 המדגם כלל כ-20 פרוטוקולים, מרביתם משנת2014. 27 למעלה ממחצית הנושאים שנידונו בישיבות של ועדות המכרזים שנבדקו היו בנושא אישור התקשרות המשך. 28 בפרוטוקולים שנבדקו מדובר בכ-85% .מהתקשרויות ההמשך שאושרו 710 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 התפקיד השנה .שבה .בוצעה .ההתקשרות .הראשונה מועד .אישור .התקשרות .ההמשך .שנבדקה .במדגם שווי .ההתקשרות .הראשונה שווי .התקשרות .ההמשך .שנבדקה .במדגם שווי .מצטבר .של כל .התקשרויות .ההמשך .תיאום, ניהול ופיקוח בנושא .תחזוקת גשרים 2005 7.4.14 247 200 1,884 . הבטחת איכות בפרויקטים .בביצוע 2004 23.7.14 758 800 7,337 . יועץ להסדרי תנועה בשלבי .ביצוע 2004 15.9.14 301 150 1,805 . תיאום, ניהול ובקרה של .פרויקטים 2006 16.6.14 300 150 2,580 . פיקוח על תחזוקת גינון בדרך .נתיבי איילון 2004 1.5.14 173 200 1,998 . פיקוח וייעוץ בנושא תחזוקת .מערכת התאורה בדרך נתיבי .איילון 2004 1.5.14 134 200 1,491 . * כל הסכומיםבלוח הם ללא מע"ם ובאלפי ש"ח. .ברוב ההסכמים של נת"א עם ספקים יש סעיף המאפשר לה להאריך מדי פעם בפעם את ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי ראוי שתימנע מהכללת סעיף בהסכמים המאפשר את הארכת תוקפם ללא סייג , בין היתר כדי לאפשר מתן הזדמנות לספקים חדשים נוספים להתקשר עם החברה . במקרים שבהם נדרש מתן אופציה להארכת התקשרות, יש להגדיר את האופציה ו את תנאיה מראש , ובייחוד להגביל את תקופת תוקפה. 2. נמצאו ליקויים בכל הנוגע למידע שנרשם בפרוטוקולים של ועדת המכרזים לגבי ההתקשרויות ולהבאת נימוקים לאישור התקשרות המשך בפטור ממכרז: במקרים רבים ועדת המכרזים אינה מקפידה לציין פרטי ם מלאים לגבי ההתקשרות הראשונה, ובפרט אינה מקפידה לציין מתי בוצעה התקשרות זו, מה היה שווייה, מה הייתה תקופת ההתקשרות, באיזה הליך היא נעשתה, ואם אושרו התקשרויות המשך נוספות עם אותו ספק ובאיזה היקף. מידע זה נחוץ לוועדת המכרזים כדי לקבוע אם הבקשה להתקשרות המשך עומדת בתנאים המאפשרים לה, על פי התקנה, לאשר את התקשרות ההמשך. כמו כן, ועדת המכרזים אינה מפרטת תמיד בפרוטוקול את ההצדקה לביצוע התקשרות ההמשך, ואם אכן היא נדרשת לשמירה על אחידות בביצוע העבודה או באספקת השירות. חברת נתיבי איילון בע"מ 711 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 3. בשיטת ההתקשרות שנוקטת נת"א היא מבצעת עם כל אחד מהספקים התקשרות ראשונה בסכום שהוא נמוך יחסית ואינו מצריך קיום מכרז או הליך תחרותי אחר, אולם עם הזמן גדל סכום ההתקשרות במידה ניכרת. במרבית ההתקשרויות התקשרות מראש עם הספק בסכום הכולל של ההסכם הייתה מחייבת את נת"א לקיים הליך תחרותי. כך למשל, על פי תקנה 5א, כאמור, אם סכום ההתקשרות עם מתכנן הוא יותר מ-1.5 מיליון ש"ח, יש לבצע את ההתקשרות באמצעות פנייה תחרותית לקבלת הצעות, ואם הוא עולה על 3 מיליון ש"ח - יש לקיים מכרז. על פי תקנה 5 , ועדתהמכרזים רשאית לחתום על הסכם מסגרת עם בעל מקצוע מומחה בעקבות פנייה תחרותית לקבלת הצעות, בתנאי שההסכם הוא לתקופה מצטברת שלא תעלה על 5 שניםובסכום מצטבר שלא יעלה על 4 מיליון ש"ח. נוסף על כך, גם אחד התנאים בתקנה 3(4 )לאישור התקשרות המשך הוא שהתקשרות ההמשך לא פוצלה מן ההתקשרות הראשונה לצורך הימנעות ממכרז. בחלק מההתקשרויות שנעשו אמנם ההתקשרות הראשונה נחתמה לפני כניסתה לתוקף של תקנה 5 א, אולם החברה התקשרה בדרך זו גם בשנים האחרונות. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי ממצאי הביקורת מצביעים על התנהלות לא תקינה. עליה לבחון את האופן שבו היא מבצעת התקשרויות עם נותני שירותים, בין היתר על מנת שלא ייווצר חשש שהיא מפצלת את התקשרויותיה כדי לעקוף את הוראות תקנות חובת המכרזים ולהימנע מביצוע התקשרויות בהליך תחרותי. 4. כאמור, בביקורת עלה כי במהלך העסקים השוטף של החברה מנכ"ל נת"א עושה שימוש בסמכות לאשר התקשרויות המשך שאינן עומדות בתנאים של תקנה 3(4 ,) לאחר שהגשתן לאישור ועדת המכרזים אושרה על ידי היועץ המשפטי של החברה. אישור התקשרויות ההמשך אינו מלווה בפירוט הנימוקים להחלטה למתן פטור ממכרז והנסיבות המיוחדות המצדיקות אותה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הסמכות שניתנה למנכ"ל של חברה ממשלתית על פי תקנה 3(4) מיועדת למקרים חריגים ומיוחדים בלבד , ולא כעניין שבשגרה. חשוב לציין כי לגבי משרדי ממשלה, סמכות זו אינה נתונה לגורם פנימי במשרד, אלא לחשכ"ל או למי שהוא הסמיכו לכך. לדעת משרד מבקר המדינה, המספר הרב של התקשרו יות ההמשך שמאשר המנכ"ל, תקופות ההארכה הארוכות וההיקף הגבוה של התקשרויות ההמשך מעידים על ניצול מופרז של הסמכות שניתנה למנכ"ל. התנהלות זו פוגעת בהזדמנות השווה להתמודד, העומדת בבסיס דיני המכרזים. 5. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי שיטת העבודה הנוכחית גורמת לתלות של נת"א במספר ספקים מצומצם בכל תחום. ספקים אלה מפתחים במשך השנים התמחות בתחומי פעילותה הספציפיים של נת"א, באופן שאינו מאפשר לספקים אחרים להתחרות בהם באופן שוויוני. נת"א כתבה בתשובתה כי בשל חוסר הוודאות ביחס לעתיד החברה היא מעדיפה להיעזר בשירותי מיקור חוץ, במטרה לאפשר לעצמה גמישות בהיקפי ההתקשרויות ולהימנע מיצירת מחויבות קבועה להעסקה. כן היא כתבה כי היועצים של החברה משמרים ידע מקצועי שהוא חיוני ביותר לפעילות החברה ועל כן החלפתם לא תועיל לחברה וחשוב להמשיך להעסיק אותם. עוד כתבה החברה כי בשנים האחרונות היא עשתה מאמצים 712 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 להקים את מאגר הספקים והיא נמצאת בהליך מתמשך של ריענון יועציה, ומתכוונת לסיים את התקשרויותיה עם יועצים שאין הכרח בהמשך התקשרות עמם. משרד מבקר המדינה מציין כי נת"א רשאית להחליט אילו פעילויות ייעשו במיקור חוץ ובאילו היקפים, אולם מעיר כי עליה להק פיד לקיים את דיני המכרזים ככתבם וכלשונם. 6. על פי תקנה 36 לתקנות חובת המכרזים, על ועדת המכרזים של חברה ממשלתית לדווח אחת לרבעון לוועדת הביקורת על מתן פטור מחובת מכרז לפי תקנות אלה, ועל ועדת הביקורת לקיים מעקב שוטף אחר דיווחים אלה. בביקורת עלה כי בפרוטוקולים של דיוני ועדת הביקורת של הדירקטוריון שהתקיימו משנת 2011 ועד למועד סיום הביקורת אין כלל אזכור לנושא התקשרויות החברה בפטור ממכרז. מכאן שוועדת הביקורת לא מילאה את תפקידה כנדרש. על פי חוק החברות הממשלתיות, על הדירקטוריון של חברה ממשלתית לקבוע בכל שנה את תנאי העסקתם של עובדיה. רשות החברות הנחתה את החברות הממשלתיות לקבוע בנוהל מנגנוני פיקוח ובקרה של הנהלת החברה והדירקטוריון על העסקה והתקשרות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה. מפרוטוקולים של דיוני הדירקטוריון של נת"א שהתקיימו משנת 2012 ועד מועד סיום הביקורת עולה כי נושא העסקת עובדים בחברה, ובכלל זה התקשרויות עם יועצים ומומחים, לא נדון כלל. עוד נמצא כי לא נקבעו בנ והלי החברה מנגנוני הפיקוח והבקרה הנדרשים על העסקה והתקשרות עם יועצים, מומחים ונותני שירותים שאינם עובדי החברה. החברה כתבה בתשובתה כי כל הפרוטוקולים של ועדת המכרזים שלה מובאים באופן שוטף לפני דירקטוריון החברה, כך שהתהליכים בעניין זה נעשים בשקיפות ומאפשרים ביקורת של הדירקטוריון וועדותיו על דרך התנהלות החברה. כן כתבה החברה כי נוכח ממצאי הביקורת היא תקפיד להבא על העברת דיווח נפרד אחת לרבעון לוועדת הביקורת של הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי העברת הפרוטוקולים באופן שוטף לדירקטוריון אינה מספקת מידע ניהולי ואינה מהווה תחליף להצגה מרוכזת של התקשרויות שנעשו בפטור ממכרז לפני ועדת הביקורת של הדירקטוריון אחת לרבעון ולקביעה של נוהלי בקרה על ההתקשרויות. ממילא גם לא נמצא, כאמור, כי הדירקטוריון וועדת הביקורת דנו בנושא בשנים האחרונות. על הדירקטוריון וועדת הביקורת של החברה לייחד יותר תשומת לב לעניין זה. חברת נתיבי איילון בע"מ 713 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 הכנת אומדנים, אישור פרויקטים ותקצובם על ידי משרד התחבורה .מינהל התכנון בנת"א מכין את האומדנים של עלויות הפרויקטים בשלב התכנון. תהליך התכנון מתחלק לשלושה חלקים, ובכל אחד מהם מכין מינהל התכנון אומדן לעלויות הפרויקט. ככל שמתקדם תהליך התכנון, האומדן מפורט יותר ומדויק יותר. לגבי פרויקטים שמממן משרד התחבורה, חברת בקרה מטעמו ומטעם אגף החשכ"ל בודקת את תוצרי התכנון ואת האומדנים ומאשרת אותם. משרד התחבורה מקצה תקציב לתכנון הפרויקט בשלבים הראשונים של התכנון. בסיום תהליך התכנון ולאחר שחברת הבקרה אישרה את התכנון ה מפורט ואת האומדן הסופי של עלות הפרויקט, מקצה משרד התחבורה תקציב לביצוע הפרויקט ומאשר לנת"א לפרסם מכרז לביצועו. אומדן העלויות כולל את העלות ההנדסית (עלות העבודות הקבלניות) הכרוכה בביצוע הפרויקט, וכן עלויות נלוות ("העמסות"), כגון תכנון הפרויקט, ניהולו, העתקת תשתיות, פינויים והפקעות. נוסף על אלה כוללים האומדנים סעיף עלויות בלתי צפויות מראש (להלן - עלויות בצ"מ), המשריין תקציב לאירועים שלא נצפו מראש בתהליך התכנון. כל סכום שנת"א נדרשת לשלם בגין הפרויקט מובא טרם התשלום לאישור חברת בקרה נוספת מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל. 1. בנוגע לפרויקטים רבים נמצא כי עלות העבודות ההנדסיות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן של נת"א לעבודות אלה, שאושר על ידי משרד התחבורה באמצעות חברת הבקרה. במקרים מסוימים העלות שנקבעה על פי ההצעה שזכתה במכרז הייתה נמוכה אף ב- 30%-20% מהאומדן. יצוין כי נת"א אינה מתקנת את האומדן שלה ואת התחזית לעלות הפרויקט גם לאחר שנקבעת עלות ביצוע העבודות במכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א ומשרד התחבורה לבדוק ביסודיות אם הדבר נובע מתמחור לא נכון של העבודות ההנדסיות על ידי נת"א ולהפיק לקחים מבדיקה זו. נת"א כתבה בתשובתה כי על מנת לנסות שיטות חדשות ולהפיק לקחים, היא הפחיתה בשיעור מדוד את מחירי הסעיפים בכתב הכמויות בשני מכרזים שפרסמה לאחרונה. 2. על בסיס האומדן של נת"א נקבע התקציב שמקצה משרד התחבורה לפרויקט. נמצא כי משרד התחבורה אינו מקטין את התקציב ששריין לפרויקט גם כאשר מתברר שעלות העבודות על פי ההצעה שזכתה במכרז נמוכה במידה ניכרת מן האומדן. ההפרש שנוצר בין האומדן לעלות (להלן - התקציב העודף) משמש למעשה סעיף נוסף של עלויות בצ"מ ומותיר לחברה מרחב תמרון גדול בכל הנוגע לאישור שינויים ותוספות בהסכם עם הקבלן (ראו להלן בפרק "אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים "). כך נוצר מצב שבו התשלומים הנוספים לקבלן מובאים לאישור חברת הבקרה מטעם משרד התחבורה בדיעבד, לאחר שנת"א כבר אישרה אותם ולאחר ש הקבלן ביצע את העבודות בהתאם לאישור של נת"א, ולחברת הבקרה לא נותרת בררה אלא לאשר את התשלומים. בדרך זו מאבד משרד התחבורה כלי חשוב לניהול תקציבו ולבקרה על אופן ניצולו ועל אופן ביצוע הפרויקטים שבאחריותו. 714 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 יתרה מכך, אומדנים של עלויות נלוות רבות - כגון עלויות התכנון, עלויות המעבדה ועלויות המדידות - נקבעים כשיעור מסך עלות העבודות ההנדסיות. אומדן עלויות הבצ"מ והעמלה שגובה החברה מן הגוף המממן נקבעים כשיעור מסך עלויות הפרויקט. מכאן ש הקצאת תקציב גבוהה מדי עבור העבודות ההנדסיות מגדילה גם את התקציב המוקצה לעלויות הנלוות, לסעיף הבצ"מ ולעמלה שגובה החברה - ולכן מגדילה עוד יותר את התקציב העודף שמקצה משרד התחבורה לצורך הפרויקט. במצב זה גם אין לחברה תמריץ לחסוך ולייעל את ביצוע הפרויקטים. נת"א וחברות הבקרה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי באפריל 2014 הוחלט לאמץ שיטת עבודה חדשה, ולפיה לאחר בחירת קבלן זוכה במכרז, סכום ההנחה שנתן הקבלן יוגדר בתקציב כ"יתרה מוקפאת". כן יעודכן סעיף הבצ"מ בהתאם לעלות המעודכנת של העבודות ההנדסיות. כאשר נת"א תידרש לשלם לקבלן תוספת תשלום, היא תנצל בשלב הראשון את סעיף עלויות הבצ"מ שנקבע לפרויקט. אם סעיף זה ינוצל במלואו ויהיה צורך בתוספות תשלום, תשתמש נת"א בתקציב "היתרה המוקפאת" של הפרויקט ותדווח לחברת הבקרה על תוספות התשלום, עוד בטרם תאושר תוספת התשלום על ידי ועדת החריגים של נת"א (ראו להלן הסבר על הוועדה בפרק "אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים"). כך תוכל חברת הבקרה להציג את התייחסותה לבקשה לתוספת התשלום לוועדת החריגים, ועם זאת החברה לא תהיה זקוקה לקבל לכך אישור מראש מחברת הבקרה וממשרד התחבורה. ראש מינהל ביצוע בנת"א ציין לפני משרד מבקר המדינה כי בכ-50% מהפרויקטיםהחברה מנצלת את סעיף עלויות הבצ"מ במלואו ומשתמשת גם בתקציב העודף של הפרויקט. 3. בשנת 2012 נדרשה אחת מחברות הבקרהשפעלה מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לבדוק את התכנון ואומדן העלויות של נת"א בנוגע לפרויקט הוספת נתיב רביעי לכיוון מזרח בכביש מס' 5 ,לפני פרסום מכרז בעניין. במכתב שכתבה חברת הבקרה למשרד התחבורה ביוני 2012 היא ציינה כי באומדנים שמכינה נת"א ישנו יחס גבוה מדי בין העלויות הנלוות של הפרויקטים ובין העלויות ההנדסיות. לדוגמה , בפרויקט האמור היה שיעור העלויות הנלוות (הכוללות עלויות תכנון, עלויות ייעוץ, עלויות הבצ"מ ועוד) 53% מאומדן התקציב, ואילו שיעור עלויו ת עבודות התשתית - רק 47% .מהאומדן חברת הבקרה כתבה: "יחס זה שעשוי להשתנות לאחר המכרז כתוצאה ממתן הנחות ע"י המתמודדים הינו יחס עלויות הדורש לדעתנו קיומו של דיון מעמיק בנתיבי איילון בפרט ובמשרד התחבורה בכלל". ביולי 2012 אישרה חברת הבקרהלנת"א לפרסם מכרז לביצוע הפרויקט, אולם שבה וציינה כי לדעתה יש לקיים דיון במשרד התחבורה לשם קביעת מסגרות תקציב ברורות וחד-משמעיות לפרויקט זה ולכלל הפרויקטים של החברה. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה ונת"א לא דנו בסופו של דבר בנושא שיעור העלויות הנלוות בסך עלויות הפרויקטים של החברה. 4. שיעור הבצ"מ שנקבע באומדן עלות הפרויקט תלוי במורכבותו וברמת אי-הוודאות לגבי עלויות סעיפים שונים בו. ככל שהתכנון של הפרויקט מפורט ומדויק יותר ורמת התיאום עם גורמים אחרים שיש להם נגיעה לפרויקט גבוהה יותר, כך אי-הוודאות נמוכה יותר וניתן לקבוע סעיף עלויות בצ"מ נמוך יותר באומדן ובתקציב של הפרויקט. בשלבי התכנון הראשונים של פרויקטים רמת אי-הוודאות היא גבוהה למדיי, ולכן האומדנים שמכינה נת"א כוללים סעיף עלויות בצ"מ גבוה (בשלב התכנון המוקדם שיעור עלויות הבצ"מ יכול להגיע אף ל-50% מכלל עלויות הפרויקט). עם ההתקדמות בתכנון הפרויקט חברת נתיבי איילון בע"מ 715 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ובתיאומים עם גורמים חיצוניים פוחתת אי-הוודאות, ובהתאם לכך קטן גם גובה עלויות הבצ"מ. במועד היציאה למכרז, לאחר סיום שלב התכנון האחרון (שלב התכנון המפורט), נת"א נוהגת לקבוע סעיף עלויות בצ"מ בשיעור של 10% .מכלל עלות הפרויקט בפרויקטים מורכבים נת"א קובעת סעיף כאמור בשיעור של 15% מכלל עלות הפרויקט. נמצא כי בגופים ציבוריים אחרים המנהלים פרויקטים תשתיתיים29 נהוג להפחית את שיעור עלויות הבצ"מ בשלבים מאוחרים יותר, למשל לאחר קביעת זוכה במכרז ובירור העלויות בפועל של העבודות. כמו כן, בזמן ביצוע פרויקט מופחת הסכום שנקבע בסעיף עלויות הבצ"מ באופן יחסי, על פי התקדמות הביצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א לדאוג לרמת תכנון ותיאום גבוהה ולדאוג להקצאת סעיף עלויות בצ"מ נמוך ככל האפשר. הקצאת סכומים גבוהים מדי שלא לצורך משאירה פתח לחריגות ולתוספות תשלום לקבלנים ולגידול בעלויות הפרויקטים. על נת"א ומשרד התחבורה לשקול לאמץ בחברה את דרך הפעולה שצוינה לעיל ולהפחית את שיעור עלויות הבצ"מ עם התקדמות הפרויקטים. נוסף על כך, כאשר נדרשת הקצאת בצ"מ ברמה גבוהה מהרגיל, יש לפרט את הנחות העבודה והנימוקים המחייבים רמה זו של בצ"מ. נת"א כתבה בתשובתה כי אם משרד התחבורה יחליט כי יש לבצע עדכון בבצ"מ עם התקדמות הפרויקט, החברה תקבל עליה מגבלה זו. עם זאת, החברה סבורה כי הדבר יפחית מן הגמישות הניהולית שלה ויחייב את משרד התחבורה להיות מעורב יותר בניהול הפרויקטים. מכל האמור לעיל עולה כי אומדני העלות הכוללת של פרויקטים שמכינה נת"א גבוהים מעלויות הפרויקטים בפועל - לעתים אף במידה ניכרת - הן בסעיף עלות העבודות ההנדסיות, הן בסעיף העלויות הנלוות והן בסעיף עלויות בצ"מ. על בסיס האומדן הכולל מקצים הגופים המממנים, ובראשם משרד התחבורה, תקציב לפרויקטים. תקציבים אלה משאירים לחברה חופש פעולה רב לאשר תוספות תשלום לקבלנים ולנותני שירותים אחרים, בלי להביא זאת לאישור הגופים המממנים. להמחשה, במצגות שמכינה נת"א לקראת ישיבות בקרה שמתקיימות במשרד התחבורה מוצגים באופן קבוע נתונים המראים כי לא קיימים פרויקטים החורגים מהתקציב. זאת אף שבפרויקטים רבים עלות ביצוע העבודות ההנדסיות הסופית גבוהה במידה ניכרת מן העלות שנקבעה בהסכם שנחתם עם הקבלן הזוכה במכרז (ראו להלן). הפערים בין אומדני העלות שמגישה נת"א למשרד התחבורה ובין העלויות המעודכנות שמתגלות בשלב מאוחר יותר והעובדה שמשרד התחבורה מאפשר לנת"א לנהוג בדרך המתוארת לעיל פוגעים בבקרה של משרד התחבורה על ניצול התקציבים הממשלתיים המוקצים לנת"א, מסכלים שימוש יעיל וחסכוני בתקציבים ואינם ממריצים את החברה לשפר את רמת התכנון של הפרויקטים על מנת להקטין ככל הניתן את השינויים בהם לאחר שהוחל בביצועם. אגף החשכ"ל כתב בתשובתו כי בעקבות טיוטת דוח הביקורת הוא פנה למנהל רשות החברות כדי שיסביר אילו פעולות בכוונת הרשות לבצע נוכח הליקויים העולים מן הטיוטה בכל הנוגע לממשל תאגידי, תהליכי עבודה פנימיים של החברה והתקשרויות עם ספקים. אגף החשכ"ל .__________________ .29 דוגמת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (נוהל מס' 08.02.11 , "קביעת אומדני עלות"); משרד הבינוי והשיכון (נוהל מס' 03/02 .)", "הפעלת פיתוח כללי במשק סגור 716 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ציין כי נת"א מקבלת מהמדינה תשלומים בהיקפים של מאות מיליוני שקלים בשנה, וכי הוא ביקש מרשות החברות לפרט את עמדתה בנוגע להמשך העברת כספים לנת"א. כן כתב אגף החשכ"ל כי בכוונתו לדרוש גם ממשרד התחבורה לבחון את אופן הפיקוח והבקרה על נת"א ולהדקו. .תכנון פרויקטים .תכנון חסר תהליך התכנון הוא שלב מרכזי בפרויקטים ותנאי הכרחי לביצועם התקין. ככל שתהליך התכנון הוא יסודי ומפורט יותר וכולל איסוף מידע רב יותר - כך הוא יהיה מדויק יותר. הדבר מקטין את רמת אי-הוודאות בפרויקט, מפחית את סעיף עלויות הבצ"מ, משפר ומייעל את תהליך הביצוע, מצמצם את היקף השינויים בזמן הביצוע, מקטין את עלויות הביצוע ומקטין את הסיכון לפריצת מסגרות התקציב ולוחות הזמנים. תהליך התכנון כולל בין היתר ביצוע תיאומים עם רשויות מקומיות, חברות תשתית וגורמים אחרים שיש להם נגיעה לאזור שבו אמורות להתבצע העבודות, וכן קבלת היתרים לביצוע העבודות בשטח. נמצאו מקרים שבהם התגלה בזמן ביצוע פרויקט כי התכנון שלו היה חסר, ובפרט שלא הושלמו בשלב התכנון כל התיאומים עם הגורמים הרלוונטיים. להלן דוגמאות: 1. פרויקט הפרדה מפלסית 127 בלוד: הפרויקט כלל עבודות גישור, הקמת תשתיות, ביצוע עבודות סלילה וביצוע עבודות פיתוח במפגש של כביש ומסילת רכבת ברח' הלן קלר בלוד, זאת על מנת לאפשר מעבר בטוח של הולכי רגל ותנועה חופשית של כלי רכב . התקציב שהוקצה לפרויקט היה 73.9 מיליון ש"ח, כולו במימון משרד התחבורה. עלות העבודות הקבלניות שנקבעה במכרז - 29.1 מיליון ש"ח (ללא מע"ם). נת"א צפתה שתהיה אי-ודאות גבוהה בשלב ביצוע הפרויקט ולכן הקצתה באומדן הפרויקט סעיף עלויות בצ"מ בגובה של 15%. על פי צו התחלת עבודה שהוציאה נת"א לקבלן, הוא היה רשאי להתחיל בעבודה ב-27.5.14 .לדברי גורמים בנת"א, בביצוע הפרויקט חלו עיכובים רבים בגלל גילוי עצמות אדם בשטח, קשיים של הקבלן להתארגן בשטח עקב התנגדות אלימה של תושבים לביצוע הפרויקט וקשיים שלו לקבל אישורי עבודה מרשויות שונות. בדוח של חברת הבקרה מדצמבר 2013 בדברהמוכנות לפרסום מכרז נכתב: "אנו ממליצים לוודא כי כל הפינויים הושלמו וכי כל שטח העבודה פנוי וזמין, לפני חתימת חוזה"; עוד נכתב בדוח זה: "אנו ממליצים שנתיבי איילון תוודא השלמת כל ההסכמים עם הרשויות, רכבת, חוצה ישראל וחברות התשתית, לפני חתימת חוזה" (ההדגשות במקור). חברת הבקרה אישרה כי הפרויקט מוכן לפרסום מכרז, אך לא לחתימת חוזה. מסמכים מאוחרים יותר מצביעים על כך שנת"א לא יישמה המלצות אלה במלואן. להלן מפורטים ליקויים שהיו בתכנון פרויקט זה, כפי שעולה ממסמכי הפרויקט: חברת נתיבי איילון בע"מ 717 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 א. ביוני 2014 , בעקבות בקשה של הקבלן לקבל היתר חפירה מחברתמי לוד בע"מ (להלן - מי לוד)30 , השיבה לו מי לוד כי תכניותהביצוע שהגיש כוללות מקטע נוסף שלא נכלל בתכניות שהוגשו לתיאום לפני המכרז. מי לוד ציינה כי במקטע הנוסף עוברים קווי מים וביוב ראשיים, ולכן היא אינה יכולה לאשר את ביצוע העבודות לפני שתקבל את תכניות הביצוע המלאות. ב. בדוח סיכום של ישיבת תיאום עם המשטרה שהכין מנהל הפרויקט ביולי 2014 צוין כי לדברי מפקד תחנת המשטרה, לא נעשה תיאום כלשהו עם המשטרה בשלב התכנון של הפרויקט. החברה כתבה בתשובתה כי התיאום עם המשטרה נעשה בשלב מאוחר יחסית בשל עיכובים לא צפויים בנושא. ג. בדוח סיכום של ישיבת מתכננים שהכין מנהל הפרויקט באוגוסט 2014 נכתב כי "התקיימה ישיבת מתכננים לפרויקט לצורך פתרון בעיות הנובעות מתכנון חסר". המסמך מפרט כמה עניינים שלגביהם נדרש עדכון של תכניות הפרויקט, כגון בחינת פתרון לקו מתח גבוה שנמצא בסמוך לשטח הפרויקט ואינו מאפשר ביצוע עבודות במקום; מיפוי מחדש של תשתיות קיימות של מים וביוב בעקבות אי -התאמות בין התשתיות המסומנות בתכניות לתשתיות הקיימות בפועל. 2. פרויקט שדרוג לב העיר בני ברק (שלב ג'): הפרויקט נועד להקמת ציר לתחבורה ציבורית ברחובות ירושלים, חברון והרב קוק בעיר. בהמשך הורחב הפרויקט גם לרחובות אהרונסון, מוהליבר ובארי. התקציב שהוקצה לפרויקט היה 40 מיליון ש"ח, כולו במימון משרד התחבורה. עלות העבודות הקבלניות שנקבע ה במכרז - כ-16.4 מיליון ש"ח (ללא מע"ם). על פי צו התחלת עבודה שהוציאה החברה, הותר לקבלן להתחיל בעבודות בינואר 2012 . בפרויקט זה נתקל הקבלן בקשיים לאחר תחילת העבודות בשטח שנבעו מפעילות מסחר ענ פה שקיימת באזור, הן בשעות היום והן בשעות הלילה, ובגלל תנועה רבה של כלי רכב פרטיים וציבוריים ושל הולכי רגל. בעקבות זאת הוחלט להחיש את קצב ביצוע הפרויקט ולבצע חלק גדול יותר מהעבודות בלילה, על מנת להפחית את ההפרעה לתנועה. תמורת קיצור לוח הזמנים שולמה לקבלן תוספת תשלום של כ-4.3 מיליון ש"ח, כ-26% מהעלות לפי המכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, איסוף מידע על תנועת כלי רכב פרטיים וציבורי ים והולכי רגל בשטח הפרויקט עוד בשלב תכנונו היה מאפשר היערכות מותאמת יותר לסביבת הפרויקט, דבר שהיה עשוי לחסוך בעלויותיו. הדוגמאות שלעיל מצביעות על היערכות בלתי מספקת לביצוע פרויקטים. תכנון יסודי ומקיף יותר של הפרויקטים היה יכול למנוע עיכובים בביצועם, לסייע לקבלנים להיערך טוב יותר לשלב הביצוע, להקטין את השינויים בפרויקטים ובכך גם לחסוך תשלומים נוספים לקבלנים. .__________________ .30 .תאגיד המים והביוב של לוד 718 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 בקרת תכנון בקרת התכנון אמורה לוודא שהתכנון עונה על דרישות הפרויקט ותואם את התקנים וההנחיות העדכניים. לשם כך יש לבצע בקרה כזאת כבר משלב ייזום הפרויקט ובדיקת החלופות שלו. על פי המקובל, יש לבדוק במסגרת בקרת התכנון אם נבחנו חלופות תכנוניות; האם וכיצד התכנון נותן מענה לטווח ארוך ככל שניתן; אם התכנון כולל את כל המרכיבים הנחוצים ומתבסס על בדיקות ונתונים מספקים ; אם תוצרי התכנון מפורטים דיים; אם קיימת התייחסות למישקים ( interfaces) של הפרויקט עם הסביבה; אם בוצעו תיאומים עם גורמי תשתית ; ואם אומדן העלויות שנקבע אכן משקף את עלויות המשימות על פי התכנון. מהביקורת עלה כי חברות הבקרה שפועלות מטעם משרד התחבורה ואגף החשכ"ל לצורך בקרת תכנון בחברה אינן מלוות את תהליך התכנון כולו, אלא בודקות את תוצרי התכנון רק לאחר השלמת התכנון הסופי ולפני שלב פרסום המכרז. גם בשלב שבו נעשית בקרת התכנון, היא אינה כוללת בדיקה של כל המרכיבים שהוזכרו לעיל. על משרד התחבורה לבחון אם נדרש שחברות הבקרה יהיו מעורבות בפרויקטים בשלב מוקדם יותר על מנת לשפר את תכנונם ואת ההיערכות לביצועם. נוהל עבודה שהפיץ אגף תשתיות ותיאום תחבורתי במשרד התחבורה לרשויות המקומיות בנוגע להשקעה בפיתוח מערכות תחבורה עירוניות31 (להלן- נוהל משרד התחבורה) מפרט את המידע שיש למסור למשרד לצורך בקרה על אומדן של עלות פרויקט, לפני השתתפות המשרד בתקצוב שלב הביצוע שלו. מידע זה כולל בין היתר תכניות מפורטות, כתב כמויות למכרז, אישור תכנית תנועה, תכנית תיאום מערכות, סטטוס התיאומים עם גורמי התשתית, זמינות זכויות הדרך מבחינת פולשים ומטרדים ודוח יועץ קרקע. נציגי משרד התחבורה מסרו למשרד מבקר המדינה כי משרד התחבורה מקפיד יותר על מסירת מידע לגבי כל המרכיבים שצוינו לעיל כאשר מדובר בפרויקטים שעלותם יותר מ-50 מיליון ש"ח; לעומת זאת, כאשר מדובר בפרויקטים קטנים יותר, לא תמיד מקפיד משרד התחבורה על מסירת מידע לגבי כל המרכיבים. מאחר שמרבית הפרויקטים של נתיבי איילון הם קטנים, בפועל אין מוגש לגביה ם מלוא המידע המוזכר בנוהל. .פרסום מכרזים לקבלנים .1. על פישיטת המכרזים של נת"א, היא מפרסמת במסמכי המכרז את האומדן שלה לגבי עלויות העבודות ההנדסיות ואת תנאי הסף להגשת ההצעות. תנאי הסף שהחברה מפרסמת במכרזים לקבלנים כוללים לרוב את הדרישות האלה: סיווג הקבלן במרשם הקבלנים; ניסיון בביצוע פרויקטים בסדרי גודל מסוימים; ניסיון בביצוע פרויקטים אשר כוללים מרכיבים מסוימים; המצאת ערבות בנקאית ואישורים אחרים; השתתפות בסיור קבלנים. לעתים יש במכרזים תנאי סף תחליפיים, שדי למציע להוכיח את עמידתו באחד מהם. על .__________________ .31 הנוהל עודכן בנובמבר2013. חברת נתיבי איילון בע"מ 719 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 המציעים לנקוב בשיעור הנחה או תוספת אחיד, שיחול על כל העבודות הכלולות בפרויקט32. .שיעור ההנחה או התוספת קובע את המחיר שמציע הקבלן לביצוע העבודות שיעור הנחה (או תוספת) זה הוא אמת המידה היחידה לבחירת זוכה במכרז. אם המחיר שצוין בהצעה הזולה ביותר (מבין כל ההצעות הכשרות) זול מהעלות על פי האומדן, וההפרש בינו ובין המחיר שצוין בהצעה הבאה אחריה הוא יותר מ-7% מהמחיר שצוין באומדן - נת"א פוסלת את ההצעה הזולה ביותר. תנאי הסף שהחברה מפרסמת במכרזיה לקבלנים נועדו להבטיח את יכולת הקבלן לעמוד בפרויקטים בתחום מסוים ובגודל מסוים, אולם אינם נוגעים לאיכות הביצוע של הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, לגבי פרויקטים הנדסיים, על מנת להבטיח את איכות ביצוע העבודות ולמנוע התקשרות עם קבלנים שאינם מתאימים, יש לקבוע את הזוכים במכרזים לקבלנים על פי אמות מידה נוספות מלבד המחיר, כגון ניסיון העבר של נת"א עם הק בלן, עמידתו בעבר בלוחות הזמנים ובדרישות ל ביצוע פרויקטים דומים והאיתנות הפיננסית של ו. ואולם כמו לגבי עבודתה עם נותני שירותים אחרים, נת"א אינה מקיימת תהליך הערכה ורישום של מידת שביעות הרצון שלה מהעבודה עם כל קבלן, ועקב כך עלול להיבחר קבלן ששביעות הרצון משירותיו נמוכה. בוויתור על מתן ציון במכרזים למרכיבי איכות ולאיתנות הפיננסית פוגמת החברה ביכולתה לוודא שבחירתה תהיה מיטבית, ושייבחר הקבלן המתאים ביותר לביצוע העבודה. נת"א כתבה בתשובתה כי ההחלטה לא לעשות במכרזים שימוש באמות מידה איכותניות התקבלה לאחר שקילת אפשרויות שונות, וכי לדעתה הכללת אמות מידה אלה לא תתרום לבחירת קבלנים טובים יותר, אלא תסרבל את ההליך המכרזי. כן כתבה נת"א כי למיטב ידיעתה מרבית חברות התשתית בישראל פועלות באופן דומה, וכי היא שומרת לעצמה במסמכי המכרז את הזכות לפסול הצעה בשל ניסיון רע עם המציע. נציגים של אחת מחברות הבקרה ציינו לפני משרד מבקר המדינה כי בעבר הם המליצו למשרד התחבורה לאמץ שיטה להערכת ספקים על פי מדדי ביצוע שיהיו משותפים לכל גופי הביצוע הכפופים לו, אולם הנושא לא קודם. נציג משרד התחבורה ציין לפני משרד מבקר המדינה כי אף שמשרד התחבורה סבור שיש לאמץ בגופי הביצוע שיטות לקביעת מדדי איכות בנוגע לקבלנים ולמתכננים, הוא לא הצליח לקדם זאת. השיטה הנוהגת גם עלולה לתמרץ קבלנים להגיש הצעות זולות, ולעתים אף לא ריאליות. לשם המחשה, לגבי המכרז לביצוע פרויקט הפרדה מפלסית 127 בלוד, נמצא כי במרץ 2014 החליטה ועדת המכרזים של נת"א לבחור בהצעה של קבלן שצוינו בה שיעור הנחה של 27.6% וסכום של כ-29 "מיליון ש"ח (לפני מעם), כהצעה הזוכה במכרז. ביוני 2014 ,כאשר הקבלן שזכה במכרז היה בשלבי התארגנות לקראת ביצוע העבודות, כתב מנהל הפרויקט במסמך "סטטוס הפרויקט לתכנון" כי "יש לבחון אומדן קבלני ולהבין את סיבת התמחור הנמוך ע"י הקבלן". .__________________ .32 .לעתים החברה מחריגה במסמכי המכרז עבודות מסוימות, שעליהן לא חלה ההנחה או התוספת 720 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת מכרזים זו שבה המחיר הוא אמת המידה היחידה לבחירת הזוכה, מתמרצת את המציעים במכרזים להגיש הצעות זולות ביותר - ולעתים אף לא ריאליות - על מנת להבטיח את זכייתם. התמריץ של המציעים להגיש הצעות זולות במיוחד גדל עוד על רקע ידיעתם כי בשלב הביצוע תהיה להם אפשרות לדרוש תוספות תשלום , ובכך להגדיל את הרווחיות שלהם תוך כדי ביצוע הפרויקט. מדובר בדרך פעולה שאינה יעילה, שבסופו של דבר עלולה להגדיל את עלויות הפרויקטים או להוריד את איכות הביצוע שלהם. 2. עוד עלה בביקורת כיהיועץ המשפטי של נת"א בודק את עמידת הקבלנים בדרישות הסף של המכרזים, אולם אנשי המקצוע בנת"א אינם בודקים את המסמכים הטכניים וההנדסיים שהקבלנים הגישו. היועץ המשפטי מכין בסיום בדיקתו מזכר עבור ועדת המכרזים, ובו הוא מציג את שמות המציעים, ההנחה או התוספת שהציעו וסכום ההצעה, ומציין אם הם עמדו בתנאי הסף. אם קיים ספק לגבי עמידתו של מציע מסוים בתנאי הסף, היועץ המשפטי מפרט את הסיבות לכך ומצרף את המלצתו לדרוש מהמציע להמציא מידע נוסף או הבהרות או שלא לעשות כן. בסיום המזכר הוא מציג את המלצתו לגבי קביעת זוכה במכרז או המשך ביצוע בירורים עם המציעים. היועץ המשפטי לא הציג לפני משרד מבקר המדינה ניירות עבודה כלשהם המתעדים את תהליך הבדיקה, מלבד המזכר ים שכאמור הוא מכין עבור ועדת המכרזים בסיום התהליך. בה יעדר ניירות עבודה אלה, אי-אפשר לוודא שתהליך הבדיקה אכן כלל את כל המרכיבים הנדרשים בתנאי הסף, ובמקרה שהמכרז כלל תנאי סף תחליפיים - אי-אפשר לדעת באילו מהתנאים עמד כל מציע. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי עליה לתעד את תהליך בדיקת ההצעות במכרזים, ובייחוד מוטלת חובה זו על היועץ המשפטי, שתפקידו לשמש שומר סף בחברה. .אישור שינויים בהסכמים עם קבלנים .על פי נוהל "שינויים ותוספות בחוזים" של נת"א33 ,העוסק בחוזים של החברה עם קבלנים, "הוראות שינויים/תוספות הינן פעולות השמורות למצבים שלא ניתן היה לחזותם מראש בשלבי התכנון" (ההדגשה במקור). "שינוי/תוספת" מוגדר בנוהל "לרבות הגדלה ו/או הפחתה בכמויות, הוספה ו/או הפחתה של סעיפים מהחוזה המקורי, שינוי בלוח הזמנים, הגדלה ו/או הפחתה של התמורה הכספית לה זכאי הקבלן וכיו"ב". .__________________ .33 'נוהל מס4.09 , אושר בדירקטוריון ב-1.10.13. חברת נתיבי איילון בע"מ 721 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 1. נמצא כי ועדת המכרזים של נת"א מאשרת בפרויקטים רבים שינויים .בהסכמים עם קבלנים, ובפרט תוספות תשלום. במקרים רבים מדובר בתוספות .תשלום ששיעורן בכלל שווי ההסכם המקורי עם הקבלן הוא ניכר, כפי שניתן .לראות בלוח שלהלן: . 722 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 לוח2 .שיעור תוספות התשלום בכלל שווי ההסכם המקורי* .מספר .הפרויקט שם הפרויקט שווי .ההסכם .המקורי .(ללא .מע"ם, .במיליוני .ש"ח) שווי .התוספות .(ללא .מע"ם, .במיליוני .ש"ח) שווי .ההסכם .לאחר .התוספות .(ללא .מע"ם, .במיליוני .ש"ח) שיעור .התוספות .בכלל .ההסכם .המקורי .3042 פרויקטשדרוג לב העיר בני ברק (שלב .ג') 16.4 9.3 25.7 57% .5021 הפרדה מפלסית125א בלוד 26.7 4.4 31.1 16% .4510 הפרדה מפלסית139 ברחובות 63.9 10.5 74.4 16% .5307 הסדרת רח' סוקולוב בהוד השרון 8.6 3.3 11.9 38% .2114/2128 גשר למרכז רבין מעל שדרות רוקח בתל .אביב 3.9 3.2 7.1 82% .(1500) עבודות אלקטרומכניקה בתחנת שאיבה .AY 38.1 8.5 46.6 22% .(1500) קו הולכת ביוב מאסף איילוןAY 257 59.5 316.5 23% .1309 רח' קק"ל בבת ים 9.9 1.1 11 11% .1109 הוספת נתיב חמישי בנתיבי איילון לכיוון .צפון .בקטע קק"ל-גלילות 12.9 4.1 17 32% .1119 הוספת נתיב רביעי בכביש מס' 5 לכיוון .מזרח 8 1 9 13% .3014 רח' אבו חצירא בבני ברק 19 9.8 28.8 52% .3043 רח' אבא הלל ברמת גן 22.1 4.9 27 22% .5020 הפרדה מפלסית133 בבאר יעקב 34.7 6.4 41.1 18% .* חלק מהפרויקטים המצוינים בלוח נמצאים בשלבים שונים של ביצוע ועל כן ייתכנו בהם שינויים נוספים. .חלק מהשינויים המצוינים בלוח נובעים מהוספת עבודות לפרויקטים לאחר שביצועם כבר החל. בדומה לשינויים בהסכמים עם יועצים, מתכננים ומנהלי פרויקטים, ועדת המכרזים מאשרת את השינויים בעבודות עם קבלנים כהתקשרות המשך לפי תקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים, ובמרבית המקרים מצוין בפרוטוקול ועדת המכרזים כי ניתן אישור המנכ"ל לשינוי. נת"א כתבה בתשובתה כי חלק מתוספות התקציב נגרמות בגלל דרישות של מזמיני הפרויקטים לשינויים, וכי היא מאשרת את השינויים על פי נהליה ועל פי הנחיות משרד התחבורה. חברת נתיבי איילון בע"מ 723 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 2. נוהל"שינויים ותוספות בחוזים" קובע כי כל שינוי או תוספת יועלו לדיון בוועדת חריגים. בתפקיד יו"ר ועדת החריגים משמש ראש מינהל ביצוע. נת"א וחברות הבקרה מטעם משרד התחבורה הסבירו בזמן ביצוע הביקורת כי מכיוון שנת"א עוסקת בפרויקטים עירוניים, שהעבודות לביצועם נעשות לעתים קרובות במרכזי אוכלוסייה ובאזורים שבהם יש תשתיות רבות - קיים סיכוי גבוה יותר שייווצרו הפרעות לפרויקטים במהלך ביצועם, ועל כן יש לצפות לשינויים רבים יחסית לפרויקטים שנעשים מחוץ לתחומי הערים. בביקורת נמצא כי בפרוטוקולים של ועדת החריגים לא מפורטים הסברים ונימוקים בנוגע לשינויים, למעט במקרים שיש לגביהם מחלוקת ובהם מציינים את ההסתייגות מהבקשה. כמו כן, תהליך הדיון לא מתועד בהם, אלא מובאת רק המלצת הוועדה. רואי החשבון המבקר ים העירו גם ה ם על ליקוי זה בפרויקטים שבדקו. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א להוסיף בפרוטוקולים את הנימוקים להחלטות הוועדה על השינויים בפרויקטים, לפחות בנוגע לסעיפים הראשיים. 3. בתפקיד מרכז ועדת החריגים משמש יועץ חיצוני, שבעבר שימש יו"ר הוועדה (להלן- יועץ א'). רואי החשבון המבקרים בדקו את התקשרות החברה עם יועץ א' בבדיקה המיוחדת שהחלה בשנת 2013 והעירו עליה כך: ההתקשרות הראשונה עם היועץ לתפקיד יו"ר ועדת החריגים נעשתה בשנת 2003 .מהפרוטוקול ש בו צוין מינויו של היועץ לא ניתן לדעת האם היו מועמדים אחרים לתפקיד ומה היו השיקולים לבחירתו. בין החברה ליועץ א' יש חוזה התקשרות נוסף, ולפיו הוא משמש יועץ בנושא תחזוקת גשרים - תיאום, ניהול ופיקוח. רואי החשבון המבקרים לא הצליחו לאתר בחברה את החוזים שיש לחברה עם יועץ א', ולכן לא יכל ו לבדוק אם קיים ניגוד עניינים בין שני התפקידים שהוא ממלא בנת"א. הסכם ההתקשרות עם יועץ א' לתפקיד יו"ר ועדת החריגים הוארך בכל שנה34, ומדי פעם בפעם אושרו לו שעות עבודה נוספות שלא נכללו בהסכם המקורי - וכל זאת ללא ציון נימוקים מספקים בפרוטוקולים של ועדת המכרזים (ראו גם לעיל בפרק "התקשרויות המשך"). נת"א כתבה בתשובתה כי בכוונתה לסיים את ההתקשרות עם יועץ א', וכי היא מבצעת כעת הליכים לאיתור של מחליף. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של נת"א. תפקיד מרכז הוועדה הוא תפקיד רגיש שיש בו פוטנציאל לניגוד עניינים. לפיכך על החברה לבחון מחדש את הדרך הראויה למילויו ולשקול להעסיק בו עובד קבוע במקום יועץ חיצוני, על מנת להבטיח את תקינות תהליכי אישור התשלומים לקבלנים ולמנוע אפשרות של ניגוד עניינים. הסבת הסכמים ל"הסכמים פ אּוש ל יים" בשלב התכנון של פרויקט מכינה נת"א כתב כמויות על סמך תכניות העבודה הסופיות (המאושרות לביצוע) והמפרטים של הפרויקט. כתב הכמויות מפרט את כמויות החומרים ואת .__________________ .34 כאמור, בשנים האחרונות היועץ משמש מרכז הוועדה ולא יו"ר הוועדה, ואולם ההתקשרות עמו היא לתפקיד יו"ר הוועדה. 724 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 העבודות הנחוצות לביצוע הפרויקט ואת אומדן המחיר של החברה לגבי כל סעיף וסעיף. כאמור, כל אחד מהמציעים במכרז נוקב בשיעור הנחה או תוספת אחיד, ולפיכך חל שיעור ההנחה או התוספת שהציע המציע הזוכה על כל סעיפי כתב הכמויות. כאשר עובדים על פי כתב כמויות, שכרו של הקבלן נקבע לפי חישוב כמויות פרטני של התשומות שהשקיע: הקבלן מפרט בחשבון שהוא מוסר לחברה את העבודות שביצע בפועל ואת כמויות החומרים שבהם השתמש בפועל. התשלום מחושב על פי דיווח זה ובהתאם למחיר שצוין לגבי כל סעיף וסעיף בכתב הכמויות. הסכם התקשרות מסוג זה נקרא "הסכם לפי כמויות ביצוע" או "הסכם למדידה". צורת התקשרות נוספת המקובלת בין מזמין לקבלן מבוססת על הסכם פ אּוש לי. על פי הספרות המקצועית, בהסכם מסוג זה מסכמים ביניהם הצדדים על מחיר כולל וסופי עבור העבודות שהוגדרו מראש, בלי לבצע מדידה של כמויות החומרים והעבודה שהושקעו בפועל בפרויקט. המזמין מציג במכרז את תכניות העבודה והמפרטים (לעתים מצורף גם כתב כמויות), ועל המציעים להעריך את עלויות ביצוע העבודה ולהגיש הצעת מחיר כוללת לכל העבודות. התשלום מתבצע בזמן ביצוע הפרויקט, כאשר הקבלן משלים את ביצועם של שלבים מסוימים שהוגדרו כ"אבני דרך". בשיטה זו הקבלן נוטל עליו חלק גדול מהסיכונים הכרוכים בביצוע הפרויקט. הסכם פאושלי דורש ממזמין העבודה היערכות שונה מההיערכות להסכם למדידה , עוד בשלב התכנון; בהסכם למדידה כתב הכמויות מקבע את המחירים עבור העבודות והחומרים, וכאשר מתעורר הצורך לבצע שינוי ניתן לקבוע את התמורה הנוספת שתשולם לקבלן בהסתמך על מחירים אלה. לעומת זאת, בהסכם פאושלי נקבעת התמורה הכוללת לפרויקט מראש על פי התכניות, ולכן ביצוע שינויים בתכולת העבודה בשלב מאוחר יותר פותח פתח לחילוקי דעות בנוגע לשאלה אם השינויים כלולים בתכולת העבודה או מזכים את הקבלן בתמורה נוספת, ואם מגיעה לקבלן תמורה נוספת - על שני הצדדים לנהל משא ומתן על גובהה. על כן תהליך התכנון לקראת הסכם פאושלי צריך להיות יסודי, מפורט ומדויק יותר, והתוצרים שלו צריכים לתאר במדויק וברמת ודאות גבוהה את מסגרת הביצוע שלה מתחייב הקבלן. היעדר תכנון איכותי, חוסר בפרטים או בתכניות, היעדר תיאום מלא בנושא מ ישק הפרויקט עם הסביבה ועם גורמי תשתית אחרים - כל אלה עלולים לחשוף את מזמין העבודה לפריצת מסגרות התקציב ולוח הזמנים של הפרויקט. הביקורת העלתה כי אף שבכל המכרזים שנת"א מפרסמת לקבלנים מדובר בהתקשרות מסוג הסכם למדידה, בחלק גדול מהפרויקטים שנבדקו במסגרת הביקורת הסבה נת"א את ההסכמים עם הקבלנים שזכו במכרזים להסכמים פאושליים בשלב זה או אחר של הביצוע. להלן דוגמאות לפרויקטים שבהם הוסב ההסכם להסכם פאושלי: 1. פרויקט שדרוג לב העיר בני ברק (שלב ג'): כפי שצוין לעיל, החל הקבלן את העבודות על פי ההסכם המקורי בינואר 2012 .בעקבות ההחלטה להחיש את קצב ביצוע הפרויקט, החליטה ועדת המכרזים באוקטובר 2012 ובינואר2013 לשלם לקבלן תוספות תשלום. בחומר הרקע שהוגש לוועדת המכרזים בינואר 2013 נכתב כי ההתחשבנות עם הקבלן לגבי כל הפרויקט תהיה על בסיס פאושלי. בטרם סיים הקבלן את כל העבודות באזור זה החליטה נת"א, באישור משרד התחבורה, להרחיב את הפרויקט לעוד רחובות. בנובמבר 2013 החליטה ועדת המכרזים למסור את עבודות הרחבת הפרויקט לאותו קבלן, תמורת תשלום נוסף של כ-5 מיליון ש"ח. בעקבות זאת חתמו נת"א והקבלן על תוספת להסכם המקורי, ובה נקבע בין היתר כי התמורה בגין חברת נתיבי איילון בע"מ 725 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 ביצוע הפרויקט כולו - כולל החלק הראשון שנמצא בעת חתימת התוספת להסכם בשלב ביצוע מתקדם - תשולם על פי שיטה פאושלית, ולא על פי כמויות. בפועל, אף שנת"א עברה לעבוד עם הקבלן על בסיס פאושלי, הוסב ההסכם באופן רשמי לפאושלי רק בעקבות הרחבת הפרויקט לאזורים נוספים בינואר 2014. ,משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי מדובר בהתנהלות בלתי תקינה והמעבר לחוזה פאושלי נעשה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרזים. 2. פרויקט הוספת נתיב רביעי בכביש מס' 5 לכיוון מזרח: הפרויקט כלל הוספת נתיב רביעי במסלול הדרומי בכביש מס' 5 , אחריהגשר להולכי רגל (מכיוון צומת פו"מ), 700 .מ' מזרחה לכיוון הכפר הירוק התקציב שהקצה משרד התחבורה לפרויקט היה 15 מיליון ש"ח. עלות העבודות הקבלניות, כפי שנקבע במכרז, הייתה כ-7.9 מיליון ש"ח (ללא מע"ם). על פי צו התחלת עבודה שמסרה נת"א לקבלן, היה הקבלן צריך להתחיל בעבודות ב-15.3.13 .לאחר מועד זה הציע הקבלן לנת"א להסב את ההסכם לפאושלי ולהאיץ את העבודות - ובתמורה להגדיל את התשלום שיינתן לו עבור ביצוע הפרויקט ב-25% . לאחר משא ומתן בין נת"א לקבלן הוחלט לקצר את זמ ן ביצוע הפרויקט מעשרה חודשים לשישה, להסב את ההסכם לפאושלי ולשלם לקבלן תוספת של כמיליון ש"ח (כ-13% .)מהעלות שנקבעה במכרז במאי 2013 דיווח ראש מינהל ביצוע לוועדת המכרזים על עיכוב בקבלת אישור לביצוע עבודות בשטח הפרויקט, והעלה את ההצעה להאיץ את הפרויקט ולהסב את ההסכם לפאושלי. ועדת המכרזים הסמיכה בישיבה זו את ראש מינהל ביצוע להכין, בסיוע של היועץ המשפטי, טיוטה לתוספת להסכם עם הקבלן, שבמסגרתה יוסב ההסכם לפאושלי. על פי סיכומים של ישיבות ת יאום שהכין מנהל הפרויקט, הוחלט כבר ביוני 2013 שהתשלומים לקבלןיינתנו על בסיס פאושלי, אף שוועדת המכרזים אישרה את תוספת התשלום ואת התוספת להסכם רק ב-29.8.13 ,ימים ספורים לפני שסיים הקבלן את העבודות. בתוספת להסכם לא צוין תאריך החתימה, אולם ממסמכים אחרים עולה כי מועד החתימה עליה היה רק באוקטובר 2013 .בתוספת להסכם נקבעו אבני דרך לתשלום ולוח תשלומים חדש, אולם הם לא היו רלוונטיים, מכיוון שבמועד החתימה כבר סיים הקבלן את ביצוע העבודות, וחלק מהתשלומים בגין הפרויקט כבר ניתנו לו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי ועדת המכרזים אישרה בפועל את שינוי ההסכם לפאושלי לאחר שהאצת העבודות הייתה בבחינת עובדה מוגמרת. הסבה של הסכם לפאושלי לקראת סוף ביצוע הפרויקט, כאשר אי-הוודאות בנוגע לפרויקט כבר נמוכה, מפחיתה מהיתרונות שיש למזמין מהסכם כזה. ראש מינהל ביצוע בנת"א הסביר למשרד מבקר המדינה כי התהליך לאישור הוראות שינויים נמשך בחברה כמה חודשים, והחברה מעדיפה שלא לעכב ביצוע פרויקטים עד לאישור הוראות השינויים. 726 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 משרד מבקר המדינה מעיר כי על נת"א לבחון דרכים לקצר את התהליך לאישור הוראות השינויים, וכמו כן עליה להקפיד על תקינות ההסכמים המשפטיים שלה עם הקבלנים. עוד עולה ממסמכי הפרויקט כי בזמן ביצועו התברר כי אין צורך לבצע חלק מהעבודות שצוינו בתכניות המקוריות, דוגמת הצבת כלונסאות דיפון והקמת תשתית לחברת בזק (מתחת לתעלת בטון). כן נעשו שינויים בסעיפים אחרים של התכניות המקוריות. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א על שאין בידיה מסמכים המתעדים את דיוני המשא ומתן עם הקבלן, ועל כן לא ברור כיצד נקבע סכום התוספת ששולמה לו בסופו של דבר, במיוחד נוכח הצורך בקיזוז סכומים בגין העבודות שביצוען בוטל ובגין הכמויות שהופחתו. 3. במקביל לפרויקט הוספת נתיב רביעי בכביש 5 ביצעה נת"א פרויקט להוספת נתיב חמישי בנתיבי איילון לכיוון צפון בקטע קק"ל-גלילות. גם בפרויקט זה הוסב ההסכם עם הקבלן לפאושלי, וגם ביצועו של פרויקט זה הואץ תמורת תוספת תשלום של מיליון ש"ח לקבלן. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי שני הפרויקטים קשורים זה בזה, וכי ההאצה של שניהם תוכננה בדרך שתבטיח שהם יסתיימו באותו זמן. יצוין כי רואי החשבון המבקרים העירו גם הם בבדיקתם על הסבת הסכמים של נת"א עם קבלנים לפאושליים. נת"א כתבה בתשובתה כי ההחלטה על מעבר להסכם פאושלי מסייעת לה לגדר סיכונים שהיא חשופה אליהם, בפרט כאשר מדובר בשינוי מהותי בתכולת הפרויקט, כפי שאירע בפרויקטים המוזכרים לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי מדובר בדפוס פעולה לקוי שפוגע במינהל תקין מכמה סיבות: (א) תהליך התכנון בנת"א מותאם לשיטה של הסכם למדידה. לפיכך הסבת הסכמים קיימים עם קבלנים לפאושליים , בלי להיערך לכך כיאות בשלב התכנון ובשלב פרסום המכרז, עלולה לייקר את הפרויקטים, בייחוד מכיוון ששינויים נוספים שלא תומחרו מחייבים אותה לשלם בעבורם, נוסף על התשלום הכולל שנקבע. (ב) שינוי תנאי הסכם לאחר קביעת זוכה במכרז אינו מאפשר למתחרים אחרים להגיש הצעות בתנאים החדשים. הדבר אינו מתיישב עם עקרונות דיני המכרזים ועקרונות השוויון והתחרות, וכן עלול להוות פרצה לפגיעה בטוהר המידות. (ג) קיים חשש שהסבת הסכם לפאושלי נעשית ב יזמה של הקבלן , כאשר הוא מזהה שכתב הכמויות מוטה כלפי מעלה, ולכן יהיה לו רווח נוסף עקב מעבר להסכם פאושלי. על פי נוהל משרד התחבורה, "המשרד לא ישתתף במימון פרויקט בו נעשה שימוש במכרז פאושלי. סטייה מהאמור לעיל מחייבת אישור בכתב ומראש מאגף תשתיות ותיאום לאחר קבלת נימוקים חריגים" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מצא כי הסבת ההסכמים לפאושליים הפכה לדפוס פעולה של נת"א בלא מעט פרויקטים. בדומה לשינויים אחרים שנעשים בפרויקטים, החברה אינה פונה למשרד התחבורה לקבלת אישורו להסבת הסכמים לפאושליים. חברת נתיבי איילון בע"מ 727 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 נציגי חברת הבקרה של משרד התחבורה ציינו לפני משרד מבקר המדינה בזמן ביצוע הביקורת כי רק לאחרונה אומצה שיטת עבודה חדשה, ולפיה על נת"א לדווח לחברת הבקרה על כוונתה להסב הסכם לפאושלי לפני אישור ההסבה בוועדת המכרזים. ואולם נת"א אינה מחויבת לקבל את אישור חברת הבקרה לכך. משרד התחבורה כתב בתשובתו: "עקב ריבוי הפרויקטים שעברו להסכם פאושלי הנושא נדון בין המשרד לבין נת"א, תוך עיכוב חשבונות עד לקבלת הסברים המניחים את הדעת באשר למניעים למעבר לשיטה כזאת. המשרד הבהיר לחברה שהמעבר לחוזה פאושלי מחייב בדיקה ואישור מראש". הסבת ההסכמים לפאושליים נעשית לרוב במשולב עם האצת לוח הזמנים של הפרויקט, או כאשר מתעורר הצורך לבצע במסגרת הפרויקט עבודות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, על נת"א לבחון אפשרות לקבוע במסמכי המכרזים ובהסכמים שהיא חותמת עם הקבלנים מתכונת לחישוב של תוספת התשלום לקבלן, למקרה שיתעורר צורך להאיץ את ביצוע הפרויקט . הדבר עשוי להקטין את אי - הוודאות בהתקשרות עם הקבלנים ולצמצם את הצורך בניהול משא ומתן עמם בזמן ביצוע הפרויקטים. עצם ניהולו של משא ומתן עם קבלן לאחר שזכה במכרז - ועל אחת כמה וכמה בעיצומו של ביצוע פרויקט - מעבר להיותו בלתי תקין על פי דיני המכרזים, מקטין את יכולת המיקוח של המזמין, מכיוון שהוא כבר תלוי בקבלן, וקיים חשש שאי -הגעה לעמק השווה עמו ת גרום לעיכובים בפרויקט ולעלויות נוספות. נת"א כתבה בתשובתה כי היא בוחנת אפשרות לקבוע מראש אמות מידה ומחירון להאצת פרויקטים, וכי ועדת המכרזים מתכוונת לדון בכך. נציגי נת"א ציינו לפני משרד מבקר המדינה שלהבא תימנע החברה מהסבת הסכמים לפאושליים, אלא במקרים חריגים במיוחד. פרויקט הוספת נתיב לתחבורה ציבורית בקטע הדרומי של כביש 20 באוקטובר 2010 חתמה נת"א על הסכמים עם שני קבלנים לביצוע עבודות ניקיון, תחזוקה, גינון והצבת מתקני דרך בקטע הדרומי ובקטע הצפוני של כביש מס' 20 (נתיבי איילון). נקבע שההסכמים יהיו תקפים לשלוש שנים, בסכום של כ-3.3 מיליון ש"ח בשנה עבור עבודות שנתיות שוטפות, ונוסף על כך תשלום בגין עבודות יזומות. כל אחד מההסכמים כלל שתי אופציות להארכת ההתקשרות, בשנה אחת בכל פעם. נת"א מימשה את שתי האופציות בכל אחד מההסכמים. 1. ב-3.2.14 , לאחר מימוש האופציה הראשונה, החליטה ועדת המכרזים של נת"א להרחיב את ההתקשרות עם הקבלן שעמו נחתם הסכם בנוגע לקטע הדרומי של הכביש, בסך של 3.4 מיליון ש"ח (ללא מע"ם). זאת לצורך ביצוע פרויקט להכשרת נתיב מיוחד לתחבורה ציבורית בקטע שבין מחלף 431/20 למחלף חולון. בפרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים שבה התקבלה ההחלטה האמורה צוין כי משרד התחבורה דרש לבצע את הפרויקט על פי לוח זמנים קצר ביותר. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי בגלל הדחיפות בביצוע הפרויקט הוחלט שיהיה יעיל יותר למסור את ביצועו לקבלן אשר כבר עובד בשטח הפרויקט, ואשר יש עמו הסכם חתום שניתן להתבסס על המחירים שבו. עם זאת, לצורך ביצוע העבודות בפרויקט זה המליצה ועדת החריגים של נת"א להוסיף להסכם ארבעה סעיפים חדשים שלא נכללו בכתב הכמויות של ההסכם המקורי. ועדת המכרזים אישרה בדיון האמור את הוספת הסעיפים החדשים, אשר היוו את מרכיבי העלות העיקריים של 728 דוח שנתי66א .שם הדוח: חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 .הפרויקטבפרוטוקול ועדת המכרזים צוין כי התקבל אישורו של מנכ"ל החברה להרחבת ההתקשרות, על פי תקנה 3(4 ) לתקנותחובת המכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנה 3(4 ) מאפשרת לבצע התקשרות המשך בפטור ממכרז רק כאשר היא נעשית "בתנאים זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם המזמין". מכיוון שהעבודות הנוספות שנמסרו לקבלן לא היו מוגדרות בהסכם המקורי, לא ניתן לדעת אם מדובר בתנאי ם זהים או מיטיבים לעומת ההסכם המקורי, ועל כן ועדת המכרזים ומנכ"ל נת"א לא היו רשאים לאשר במקרה זה את התקשרות ההמשך. נת"א כתבה בתשובתה כי העבודות בפרויקט הצריכו התקנה של מעקות בטיחות מסוג שונה מזה שנכלל בכתב הכמויות המקורי, וכי במשא ומתן עם הקבלן היא סיכמה עמו על מחיר ליחידה קרוב לזה שעליו סוכם בכתב הכמויות המקורי. כן כתבה נת"א כי ועדת המכרזים שלה שוכנעה כי זוהי התקשרות המשך בתנאים מיטיבים מבחינתה, וכי היעילות והחיסכון הכספי הכרוכים בה אינם מוטלים בספק. משרד מבקר המדינה מעיר לנת"א כי הנתונים שעליהם התבססה ההחלטה חייבים לקבל ביטוי בפרוטוקול ועדת המכרזים ובחומר הרקע שהוגש לוועדה, וכי תהליך המשא ומתן עם הקבלן צריך להיות מתועד. כל זאת כדי להבטיח שהתקשרות ההמשך אכן עומדת בתנאים המפורטים בתקנה 3(4.) 2. עוד עלה בביקורת כי אישור ועדת המכרזים להרחבת ההתקשרות ניתן בדיעבד, לאחר שהקבלן כבר סיים לבצע את הפרויקט בנובמבר 2013 . מצב כזה אינו מותיר לוועדת המכרזים בררה אלא לאשר את הרחבת ההתקשרות, היות שהיא בבחינת "מעשה עשוי", ומרוקן את תפקידה מתוכן. 3. מהירות הנסיעה המרבית המותרת בקטע הדרומי של נתיבי איילון היא 70 .קמ"שכבר בשנת 2012 מסרה נת"א למשרד התחבורה מסמכים שפירטו את ההכנות הנדרשות להעלאת המהירות המרבית המותרת בקטע זה ל-90 קמ"ש. במסמכים צוין בין היתר כי יש להקים בקטע זה מערכת לבקרת תנועה ולהתקין בו התקני בטיחות (למשל סופגי אנרגיה). לדברי נת"א, משרד התחבורה לא אישר את הקמת המערכת. במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר הוספת נתיב לתחבורה ציבורית בקטע זה, לא הועלתה המהירות המרבית המותרת , בשל מגוון שיקולים הנוגעים להוראות בטיחות. ואולם מהירות הנסיעה בפועל של כלי רכב בקטע זה בשעות שהכביש אינו עמוס היא הרבה יותר מ-70 קמ"ש, וללא התק ני הבטיחות המתאימים סטייה מהכביש לשוליים עלולה להיות קטלנית. לדברי גורמים בנת"א, עלות התקנת התקני בטיחות המתאימים לנסיעה במהירות של 90 קמ"ש - גם בלי להעלות באופן רשמי את המהירות המרבית המותרת - אינה גבוהה. נת"א כתבה בתשובתה כי משרד התחבורה אישר לאחרונה פרסום של מכרז למערכת בקרת תנועה בחלק הדרומי של נתיבי איילון, וכי עד להשלמתה בשנת 2018 לא ניתן יהיה להעלות את המהירות המרבית המותרת ל-90 קמ"ש. כן כתבה החברה כי היא חברת נתיבי איילון בע"מ 729 .:שם הדוח חברת נתיבי איילון בע"מ - ניהול פרויקטים והעסקת יועצים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו-2015 תסיים עד סוף השנה לשדרג את תנאיו הפיזיים של הכביש לנסיעה במהירות של 90 .קמ"ש .סיכום .חברת נתיבי איילון מבצעת עבור גורמים ממשלתיים ועבור רשויות מקומיות מגוון פרויקטים במגזר העירוני במטרופולין תל אביב ומחוצה לו. החברה משמשת זרוע של משרד התחבורה לקידום, תכנון וביצוע של פרויקטים בתחום התחבורה בסביבה עירונית. לצורך פעילותה מתקשרת החברה עם ספקים חיצוניים רבים בסכומים כספיים גדולים. משרד מבקר המדינה העלה בביקורת זו ליקויים רבים, משמעותיים וחמורים בכל הנוגע לתפקוד הנהלת נת"א ולתפקוד גורמי בקרה בחברה, שהצטברותם מצביעה על מינהל לא תקין בחברה. הועלה כי החברה עושה בהתקשרויותיה שימוש מופרז בתקנה 3(4 .) לתקנות חובת המכרזים, הנוגעת להתקשרויות המשך בפטור ממכרז נוסף על כך לעתים קרובות מסבה החברה הסכמים למדידה עם קבלנים להסכמים פאושליים לאחר קביעת הזוכים במכרזים. שינוי תנאים של הסכמים לאחר בחירת זוכה מנוגד לעקרונות ההגינות, השוויון והשקיפות, העומדים בבסיס דיני המכרזים. ועדת המכרזים של נת"א מאשרת חלק מן ההתקשרויות בדיעבד, ואף נמצאו הסכמים שנחתמו לאחר תחילת ביצו ע העבודות. כמו כן נמצאו ליקויים בתחום התכנון והכנת האומדנים בחברה. משרד התחבורה מקצה לפרויקטים תקציב יתר, שחלקו מנוצל למימון תוספות תשלום רבות לקבלנים. הליקויים שהעלתה הביקורת מצביעים גם על פיקוח ובקרה לא מספיקים של משרד התחבורה ורשות החברות על נת"א. על מש רד התחבורה ורשות החברות לנקוט ללא דיחוי את כל הצעדים הנדרשים כדי לתקן את הליקויים בעניין זה ולהדק את הפיקוח על נת"א. כמו כן, על משרד התחבורה להחליט בהקדם על השינויים הרצויים לו בפעילותה של החברה, ולבצע בהקדם את השינויים במבנה הבעלות עליה. בדוח זה צוינו ליקויים רבים וחמורים . על נת"א והגורמים המפקחים עליה לתקן בהקדם את כל הליקויים בנושאי פיקוח ובקרה על החברה, ניהול וביצוע פרויקטים ולהבטיח את ניהולה התקין של החברה. נוכח החריגות מדיני המכרזים על החברה לתקן ללא דיחוי את הליכי ההתקשרות של החברה על פי עקרונות דיני המכרזים, כדי להבטיח הליכים תחרותיים, שוויוניים ותקינים. .