משטרת ישראל/משמר הגבול – ארגון ותקינה

 ♦ . .מבוא .משמר הגבול (להלן - מג"ב) הוא כוח רב-תכליתי של משטרת ישראל (להלן - מ"י) שהוקם בשנת 1951 . חלקו נמצא תחת פיקוד (להלן- ת"פ) מ"י וחלקו ת"פ צה"ל. על פי הוראת מ "י, תפקידי מג"ב ת"פ מ"י כוללים: סיוע ליחידות מ "י בלחימה בפשיעה בערים; סיוע ליחידות מ"י בלחימה בפשיעה במגזר הכפרי, תוך מתן דגש לטיפול בעברות חקלאיות; ואבטחת היישובים במגזר הכפרי שבגזרת האחריות של מ"י. על כוחות מג"ב ת"פ צה"ל הוטלה המשימה "לאבטח את גבולות המדינה בשיתוף עם צה"ל". 30 דוח שנתי60א .כוחות מג"ב ת"פ מ"י פועלים ככוחות סיוע לכוחות מ"י על פי הנחיות המטה הארצי של מ"י (להלן - המטה הארצי) והמחוז המשטרתי שבו הם מוצבים. כוחות מג"ב ת"פ צה"ל עוסקים בעיקר בפעולות ביטחון שוטף (להלן - בט"ש). כוחות אלה משולבים בסדר הכוחות (להלן - סד"כ) של שני פיקודים מרחביים בצה"ל - מרכז ודרום - ופועלים על פי פקודתם. ביולי 2008 עמד התקן של כלל שוטרי מג"ב על אלפי שוטרים בקבע ושוטרים בחובה6 . המצבה עמדה באותו מועד על אלפי שוטרים באיוש של%92 , המהווים כ-27% מסך כוח האדם המועסק במ"י; באותו מועד שירתו כ-61% משוטרי מג"ב ת"פ מ"י והיתרה ת"פ צה"ל (כ-39%.) החל משנת 2006 מעסיק מג"ב שוטרים במעמד "שוטר מוסףזמני" (להלן - שמ"ז) במשרה מלאה. שוטרים אלה מגויסים בתום שירות החובה לשירות קבע של חצי שנה. לאחר תום שירות קבע זה הם מגויסים לעתים לתקופות שירות נוספות של חצי שנה כל פעם. מספרם של השמ"זים עמד ביולי 2008 על133 שוטרים, והם היוו כ -5% "מתקני הקבע של מג"ב ת"פ מ י. על הבעייתיות בהעסקת השמ"זים יפורט בהמשך. המבנה הארגוני של מג"ב כולל, בין היתר, את מפקדת מג"ב, האחראית ל"בניין הכוח" של מג"ב, ובכלל זה לארגון, לאימון ולהכשרת כל יחידות מג"ב; ארבע חטיבות מרחביות (להלן - חטמ"רים); ושתי מפקדות גזרתיות. לחטמ"רים ולמפקדות הגזרתיות היו כפופים במועד הביקורת מפקדות גדוד (להלן - מפג"דים) ויחידות אשר העיקריות שבהן7 :מפורטות להלן פלוגות למשימות בט"ש, האחראיות לביטחון השוטף במגזר הכפרי 8 וביישובי הספר באמצעות סיורים, מחסומים, תצפיות ומארבים; פלוגות לשיפור הביטחון האישי בערים, אשר תפקידן העיקרי הוא לתגבר את כוחות מ "י במלחמה בתופעות הפשיעה והאלימות בערים (להלן - פלוגות לביטחון אישי); סיירות משמר הגבול (להלן - סמ"ג), שתפקידן העיקרי הוא לחימה בפשיעה, ולהוות כוח התערבות מיידי באירועי ביטחון פנים והפרות סדר (להלן - הפס"ד); יחידות משמר הגבול (להלן - ימ"ג)9 , שתפקידן הוא לחימה בפשיעה ולהוות כוח עתודה בתרחישי חירום; פלוגות המילואים, שייעודן לשמש ככוח עתודה לטיפול בהפס"ד בהיקף ארצי; היחידה ללוחמה בטרור (הימ"ם). בנוהלי המשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) נקבע, כי תקן כוח האדם הוא המסגרת המאושרת של משרות, המבטאת את המבנה הארגוני ומפרטת את תואר המשרה, דרגת התקן שלה, היקף המשרה והכפיפות הארגונית. על פי הוראות מ"י, אגף התכנון במטה הארצי (להלן - אג"ת) אחראי לריכוז עבודת המטה והתכנון של מ"י. בין יתר תפקידיו נקבע שהוא אחראי לתכנון, לתקנון .__________________ .6 , התשמ"ו ]נוסח משולב [ על פי חוק שירות ביטחון - 1986 , רשאי שר הביטחון בהתייעצות עם שר המשטרה או מי שהוא הסמיך לכך, להורות בצו כי מיועד לשירות ביטחון (יוצא צבא כהגדרתו בחוק) שנמצא כשיר לשירות והוא באחד הגילאים מ -18 עד29 ישרת במשמר הגבול שבמשטרת ישראל כל תקופת השירות הסדיר שהוא חייב בה או חלקה. 7 .למג"ב יש יחידות נוספות קטנות יותר לאבטחת מתקנים, לתצפית ולליווי עצורים 8 המגזר הכפרי כולל את כל השטחים שאינם בתחום השטחים המוניציפאליים של הערים והיישובים הקהילתיים. 9 .חלק מהימ"גים פעילים במגזר הכפרי וחלק במגזר העירוני כוננות ומוכנות 31 .ולהקצאה ש ל משאבי מ"י ובכלל זה מג"ב, לגיבוש עקרונות לארגון ולהקמה של יחידות מ"י, לקביעת ייעוד ומבנה היחידות ופרסומן במסגרת פקודות ארגון (להלן - פק"א). בפק"א אמור להיות מפורט התקן של כוח האדם והציוד של תתי -הארגון. בחודשים מרס 2008 - פברואר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הארגון והתקינה ביחידות מג"ב ת"פ מ"י. הביקורת נערכה במפקדת מג"ב ובחטמ"רים מרכז וצפון. בדיקות השלמה נערכו במטה הארצי ובמשרד לבט"פ. ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק זה לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 . חיסיון ]נוסח משולב [ .נתונים אלה אינו מונע את הבנת מהות הביקורת .שינויים ארגוניים במג"ב בשנים 2000 -2008 . במהלך השנים 2000 -2008 עבר מג"ב מספר ניכר של שינויים ארגוניים ושינויים באחריות המבצעית ובשיטת הפעלת הכוח, אשר הביאו להגדלת מספר היחידות במג"ב10 :. להלן סקירה של השינויים העיקריים 1 . מרחב התפר11 "ו"עוטף ירושלים במהלך שנת 2001 קיבלה ממשלת ישראל החלטה על הקמת מרחב התפר ובכלל זה תכנית "עוטף ירושלים". בהחלטה נקבע שמג"ב מקבל את האחריות המבצעית לבט"ש ולמניעת פעילות חבלנית עוינת בצדו המערבי של המרחב. לצורך מימוש החלטה זו הוקמו, בין היתר, מפקדה ומספר ניכר של פלוגות חדשות, ושודרגו מערכים מבצעיים כמו יחידת התצפיות ומערכי החקירות והמודיעין. בפברואר 2003 החליט ראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון, על העברת האחריות לכל מרחב התפר לידי צה"ל12 . שינוי מבצעי זה כלל הסטה של פלוגות מג"ב והקמה של שתי מפג"דים בשנת 2004 . בהתאם להחלטת הממשלה מאפריל 2006 /(החלטה מספר ב6 מתוקנת), העביר צה"ל את האחריות לכל גזרת "עוטף ירושלים" למ"י. ביולי 2008 שירתו בגזרת "עוטף ירושלים" מאות שוטרים. .__________________ .10 על אף התמקדות הביקורת בפעילות מג"ב ת"פ מ"י, מפורטים בסקירה שינויים בכלל מג"ב, כולל ת"פ צה"ל, כדי להמחיש את תכיפות השינויים הארגוניים במג"ב. 11 מרחב התפר- תכנית הגנה שנועדה להקטין את יכולת החדירה של מפגעים משטח הרשות הפלסטינית לשטח מדינת ישראל. התכנית מבוססת על כוחות צבאיים והקמת מכשולים באזורים הסמוכים לקו הירוק. ראו גם מבקר המדינה - "דוח ביקורת בנושא מרחב התפר", יולי 2002 ', עמ13 ,. ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 59א ( 2008 ,) '"המכשול והמעברים בעוטף ירושלים", עמ 92-67. 12 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 54א ( 2003 ), "מרחב התפר- ממצאי מעקב", עמ' 78. 32 דוח שנתי60א .2 . הגבולות עם מצרים ועם ירדן בשנת 2003 קיבל מג"ב ת"פ צה"ל את האחריות המבצעית למניעת הברחות ולסיכול פעילות חבלנית בחלק מגבול מצרים -ישראל. לצורך זה הוקמה מפקדת חטיבה והוצבו מספר פלוגות מג"ב על גבול מצרים -ישראל. בשנת 2006 , לאחר ההתנתקות מחבל עזה, החליט צה"ל להחזיר את האחריות לקטע הגבול האמור לידיו, תוך כדי החלפת חלק מכוחות מג"ב שהוצבו בגבול מצרים -ישראל בכוחות צה"ל. בסוף ינואר 2008 קיבל מג"ב (ת"פ צה"ל) אחריות מבצעית לקטע הגבול בין ירדן לישראל בגזרת הערבה. לצורך כך הוקם כוח הכולל מפקדת חטיבה ומספר פלוגות. 3 . הקמת פלוגות לתגבור הביטחון האישי בערים נוכח התגברות הפשיעה והאלימות ונוכח ה פגיעה בתחושת הביטחון האישי של תושבי מדינת ישראל, הקימה מ"י במהלך השנים 2006 -2008 שבע פלוגות מג"ב חדשות, והעבירה חמש פלוגות מג"ב נוספות שעסקו במשימות הבט"ש של קו התפר לפעילות הנ"ל. 4 . פעילות במגזר הכפרי בשנת 2000 החליט המטה הארצי להקים את הסיור הכפרי, והכפיף את כוחות מג"ב הפועלים במגזר הכפרי לתחנות המשטרה שבאזור בו הן פועלות (תחנות משטרה אזוריות). בשנת 2004 :החליטו המטה הארצי ומג"ב על שינוי ארגוני נוסף הקמת מפקדות כפריות מרחביות בכפיפות לחטמ"רים, שקיבלו אחריות על כוחות מג"ב הפועלים במגזר הכפרי. 5 . הקמת פלוגות המילואים בסוף שנת 2000 החליטה מ"י על הקמת מערך המילואים במג"ב (להלן - מערך המילואים או "תמונת ראי"). הקמת מערך זה נבעה, בין היתר, מהרצון לתת מענה לאחד מהלקחים שהופיעו במסקנות ועדת אור, שהוקמה לשם בירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 ., כמפורט בהמשך בשנים 2001 -2007 הקימה מ"י מספר רב של פלוגות מילואים ובהן מאות רבות של שוטרי מילואים 13 נוסח[ . כחלק ממיסוד המערך שונה חוק שירות ביטחון ]משולב, התשמ"ו - 1986 - כך שיתאפשר גיוס שוטרים למילואים במג"ב, ובהמשך הוסדר הנושא בחוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 , שנכנס ברובו לתוקף ב- 1.8.0814. .__________________ .13 ב- 13.6.04 קיימה ממשלת ישראל דיון בנושא "הטיפול המשטרתי בהפרות סדר היבטים של בנין הכוח והאמצעים העומדים לרשות הכוח המשטרתי - יישום המלצות ועדת אור בנושא". בעקבות הדיון קיבלה הממשלה (בהחלטה מס' 2035 ) את הודעות מ"י ובהן, בין היתר, ש"הושלם ציוד ל -6 פלוגות 'תמונת ראי' (פלוגות מילואים משמר הגבול להתמודדות עם הפרות סדר קיצוניות)". 14 .ישנם חלקים בחוק זה שכניסתם לתוקף נדחתה לתקופה מאוחרת יותר כוננות ומוכנות 33 . סיכום עיקרי השינויים הארגוניים במג"ב להלן טבלה המרכזת את עיקרי השינויים הארגונים במג"ב בשנים 2000 -2008 . הטבלה מלמדת על הכמות הגדולה של שינויים משמעותיים שהתרחשה במג"ב בשנים אלה, שהשפיעה על היציבות הארגונית, התקינה, הכשרת הכוחות וההתמקצעות המשימתית לייעודם (כמפורט בהמשך): .השינוי הארגוני שנה .הקמת הסיור הכפרי והכפפתו לעבודה ת"פ תחנות המשטרה במחוזות. 2000 .הקמת מערך של פלוגות מילואים. 2001 .קבלת אחריות על מרחב התפר ועוטף ירושלים. .הקמת מפקדת עוטף ירושלים ומספר ניכר של פלוגות חדשות. 2001 .קבלת אחריות על חלק מגבול מצרים-ישראל, הקמת מפקדת חטיבה ומספר .פלוגות בגזרה זו. 2003 .העברת האחריות על כל מרחב התפר ממג"ב לצה"ל. .הסטת שמונה פלוגות מג"ב לת"פ צה"ל. 2003 .הקמת שתי מפקדות גדודיות ב"עוטף ירושלים". 2004 .חזרה לעבודה בשיטה מרחבית על בסיס מפקדה כפרית - במרחב מרכז. 2004 .הוספת פלוגות למערך המילואים, בכמות של %33. 2005 .הקמת מפקדות כפריות - במרחבים צפון ודרום. 2005 .הקמת שתי פלוגות על בסיס שמ"זים ושתי פלוגות על בסיס שוטרי חובה .לשיפור הביטחון האישי בערים. 2006 . קבלתאחריות על מרחב התפר בגזרת עוטף ירושלים. 2006 .ביטול האחריות של מג"ב בגבול מצרים-ישראל והוצאת חלק מכוחות מג"ב .מגזרה זו. 2006 .הגדרת מג"ב כאחראי על המגזר הכפרי, שכונה "מחוז השביעי". 2007 .הקמת שתי פלוגות חדשות (אחת על בסיס שמ"ז והשנייה ע"י הסטות כוח אדם .מפלוגות אחרות) והסטת חמש פלוגות בט"ש לשיפור הביטחון האישי בערים. 2007 .הקמת פלוגה נוספת על בסיס שמ"ז לשיפור הביטחון האישי בערים. 2008 .העברת אחריות מג"ב מגבול מצרים לגבול ירדן-ישראל בגזרת הערבה , תוך .הקמת מפקדה חטיבתית ומספר פלוגות בגזרה זו. 2008 משרד מבקר המדינה העלה, כי משנת 2004 ועד שנת 2008 גדל מספר היחידות במג"ב ת"פ מ"י מ-65 יחידות ל-84 יחידות (גידול של כ-29% ). מהמסמכים עולה, כי הגדלת מספר היחידות במג"ב הגבירה את הצורך בקצונה זוטרה ותרמה להגדלת הפערים בין 34 דוח שנתי60א .התקינה לבין המצבה, כמפורט בהמשך. בביקורת לא נמצא כי מג"ב או מ"י נתחו את המשמעויות המבצעיות של הגידול בפער זה. באותה תקופה תקינת כוח האדם בקבע במג"ב ת"פ מ"י קטנה בכ-5% . כיוון שלכל יחידה נדרש צוות מנהלתי לצורך הפעלתה השוטפת, הרי הגדלת מספר היחידות הביאה בהכרח להגדלת הצוות המנהלתי של מג"ב וזאת שעה שמספר אנשי הקבע קטן. עבודות מטה לביצוע שינויים ארגונים נוספים בתקופה האמורה, 2004 -2008 , נערכו במפקדת מג"ב מספר רב של עבודות מטה פנימיות, שסיכומיהן הוגשו לאישור המטה הארצי. עבודות אלה נועדו לקדם שינויים ארגוניים נוספים, ובהם איחוד ופירוק מסגרות, קביעת מבנה אחיד לפלוגות ואבחון משימות שעל מג"ב להתמקד בהן. יצוין, כי במאי 2008 החלו מפקדת מג"ב והמטה הארצי בעבודת מטה רחבה בראשות סגן מפקד מג"ב אשר נועדה לבחון ארגון מחדש של מג"ב. ביולי 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי באפריל 2009 ויוני 2009 קיים המפקח הכללי (להלן- המפכ"ל), רב-ניצב דוד כהן, שני דיונים, ובהם אישר את השינויים במבנה הארגוני של מג"ב, והנחה על הכנת תכנית ליישומם (על עבודות אלה ראו בהמשך). יוצא אפוא, כי בשנים שקדמו לביקורת עבר מג"ב ת"פ מ"י שינויים ארגונים רבים, מהותיים ותכופים יחסית, לעתים אף באותן גזרות פעולה, שכללו הקמת מסגרות חדשות, שינוי מסגרות קיימות ושינוי תחומי פעילות. שינויים מסוג זה בפני עצמם ובסדרי גודל כאלה עלולים להקשות על היציב ות הארגונית ועל התמודדות עם האתגרים המבצעיים. על פי נוהלי מ"י, שינויים אלה היו אמורים לקבל ביטוי בשינויי תקינה, בפק"אות ובהקצאת המשאבים ליחידות מג"ב. במסגרת הביקורת נבחנו השפעת השינויים הארגוניים האמורים, וההשפעה של אי -מימוש חלק מתוצרי עבודות המטה שערכה מפ קדת מג"ב על הארגון, התקינה והקצאת המשאבים ליחידות מג"ב. להלן ממצאי הביקורת: .פקודות ארגון (פק"א) .פק"א אמורה להגדיר את הייעוד, את המשימות ואת אתרי הפריסה (המקום הקבוע או הארעי שבו שוהה היחידה ושממנו היא יוצאת לפעילותה) של תתי-ארגון במ"י, ואת התקן המפרט את היקף כוח האדם ואת הציוד החיוני שלהם בעת הקמתם. אג"ת אמור לפעול לעדכונה של הפקודה מפעם לפעם. על פי הפקודות של מ"י, תפקיד אג"ת כולל, בין היתר, את ריכוז עבודת המטה בכל הקשור לארגון היחידות. ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ למשרד מבקר המדינה, כי על הפק"א להתייחס לכלל המשאבים הנדרשים לרבות ציוד קשר, נשק ואתרי פריסה, וכי אין לפרסם במסגרת הפקודות הקצאת משאבים שאין ביכולת הארגון להקצות בפועל. רובן המכריע של פק"אות של יחידות מג"ב לא שונו מאז פרסומן. במידה שהיה צורך לבצע שינוי בתקינה של יחידה מסוימת, השינוי נעשה ברישומים שבמערכת הממוחשבת של מ"י ללא עדכון הפק"א. בביקורת קודמת שערך משרד מבקר המדינה15 נקבע, בין היתר, כי במהלך השנים עברו פלוגות מג"ב ת"פ צה"ל שינויים ארגוניים רבים נוכח צרכים מבצעיים .__________________ .15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 57א ( 2006 '), "כוחות מג"ב תחת פיקוד צה"ל", עמ82 , 101. כוננות ומוכנות 35 . משתנים, בלי שהם מוסדו בפק"אות ובתקנים. באותה הביקורת נאמר, כי "שוב עלו חדשות לבקר הקשורים למסגרות לחימה ותומכי ]בנושאים[ ...ים בעיות שלא נפתרו לחימה של מג"ב אשר עברו שינויים יסודיים ופקודות הארגון שלהן לא עודכנו". גם במסמך של הוועדה בראשות סגן מפקד מג"ב בנושא "רה ארגון מג"ב" ממאי 2008 נקבע, כי "עם השנים חלו שינויים רבים במשימות של החיל ... פקודות הארגון והתקינה לא הדביקו את קצב השינויים ונוצרו מבנים ארגוניים מגוונים שאינם מגובים בתקינה (כוח אדם ואמצעים), מסגרות זמניות, חוסר סדר ארגוני וקשיים בפיתוח הסד"כ". להלן הליקויים שנמצאו בביקורת על תהליך הגיבוש והפרסום של פק"אות למג"ב: 1 . נהלים והוראות של כל ארגון נועדו לשיפור יעילות עבודתו, והם אחת מאמות המידה של מינהל תקין. במועד סיום הביקורת, לא היו למ"י הוראות ונהלים בתחום הארגון והתקינה המפרטים את המטרה, המשמעות והחשיבות של פק"א, מרכיביה ואופן גיבושה, דרכי אישורה, ובכלל זה הגורמים המאשרים את ה פצתה והאופן שבה יש לעדכנה. ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי בימים אלה הושלם תהליך הכתיבה של "תורת אג"ת" והפצתה לכלל הגורמים במשטרת ישראל, והחל תהליך הטמעתה. בתורה מוגדרים הכללים לכתיבה של פק"אות, עדכונן ותהליך הבקרה על יישומן, וכי בימים אלה החל תהליך כתיבה ועדכון של נוהלי עבודה בהתאם לעקרונות אלה. 2 . במאי 2009 לא הייתה פק"א ל -26 יחידות מג"ב ת"פ מ"י. ביחידות אלה שירתו במועד זה כ-20% מכלל שוטרי מג"ב ת"פ מ"י. יצוין, כי אג"ת קבע ופרסם למרבית יחידות אלה תקינה. כיוון שליחידות אלה לא הייתה פק"א, התקינה נקבעה ללא בחינת הייעוד והתפקידים של אותן יחידות והמשאבים הנדרשים לשם מימוש הייעוד והתפקידים האלה. משרד מבקר המדינה סיווג את יחידות מג"ב שאין להן פק"א לשלוש קבוצות: א. יחידות עצמאיות על פי מהותן, שהקמתן לא הוסדרה בפק"א נפרדת, אלא באמצעות פק"א למסגרת -על המאגדת מספר יחידות; ב. יחידות המוגדרות כזמניות; ג. יחידות שלא ברורה הסיבה לאי -כתיבת הפק"א שלהן. להלן פירוט הממצאים בנוגע לשלוש הקבוצות האמורות: קבוצה א' - חלק מיחידות מג"ב מוזכרות כמסגרת נפרדת בפק"א המאגדת מספר יחידות עצמאיות ללא פירוט התקינה של יחידות אלו, אף שלכל אחת מהן תפקיד שונה. כך, למשל, בפק"א "רה-ארגון מג"ב מרכז" מצוין ששלוש יחידות - מתיל"ן16 , חקירות ומודיעין- מוסדו בכפיפות לחטמ"ר מג"ב מרכז. ליחידות אלו לא נקבעו בפק"א ייעוד ותפקיד פרטניים, תקינת ציוד ואתרי פריסה. קבוצה ב' - כאמור, בשנים 0820- 2006 הקימה מ"י שבע פלוגות חדשות לביטחון אישי. הקמתן של יחידות אלו התבססה על ההנחה, כי מדובר ביחידות זמניות, ולפיכך הקמתן לא לוותה בפרסום של פק"א. במועד סיום הביקורת, לאחר שחלפו .__________________ .16 מתיל"ן- מודיעין, תצפיות, יירוט, לוחמה ניידת - יחידת מתיל"ן היא יחידה מיוחדת של מג"ב שייעודה, בין היתר, הוא איסוף מידע מודיעיני, באמצעות ביצוע מארבים, תצפיות והסוואה. 36 דוח שנתי60א .למעלה משנתיים ממועד ההקמה של הפלוגות הראשונות, ואף על פי שהמטה הארצי האריך את מועד הפעלתן עד יוני 2009 , עדיין לא פרסם אג"ת פק"א לכל הפלוגות האמורות. קבוצה ג' - בביקורת נמצא, שלמפקדת מג"ב, לפלוגה ג' במרחב ירושלים ולבסיס ההדרכה שהקים חטמ"ר צפון - אין פק"א. ביחידות אלה שירתו מאות שוטרים. 3 . יצוין, כי קיימת הוראת מ"י שבה מפורטות יחידות מג"ב. בביקורת עלה, כי ישנן יחידות של מג"ב שאינן מוזכרות בהוראה, כמו חטמ"ר מג"ב ערבה ויחידותיה, יחידות מתיל"ן, יחידות החקירה לטיפול בשב"חים (שוהים בלתי חוקיים) ויחידת ליווי עצורים. מנגד, למרות ביטול מפקדת אזור עזה, מפקדה זו ויחידותיה עדיין רשומות בהוראה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי לעדכן הוראה זו, ולהוסיף את יחידות מג"ב שלא נכללו בה, לגרוע ממנה את היחידות שאינן קיימות יותר, ולהקפיד לעדכן אותה באופן שוטף בד בבד עם השינויים הארגוניים. 4 . יצוין, כי בשנים 2006 -2008 , למעט התוויית עקרונות וכיווני פעולה על ידי המפכ"ל, רב-ניצב דוד כהן, והשר לבט"פ דאז, מר אבי דיכטר, לא הייתה למטה הארצי תכנית כוללת שבה פורטו ההיקף ומשך הזמן להעסקת הכוחות הנדרשים להתמודד עם בעיית הביטחון האישי בערים. החל משנת 2006 הוארכה פעילות הפלוגות למשימת שיפור הביטחון האישי בערים מדי חצי שנה לתקופה נוספת של חצי שנה, יחד עם הקמה של פלוגות בט"ש או הסטה של פלוגות בט"ש. מציאות זו של חוסר ודאות בנוגע להמשך הפעלת הפלוגות, הקשתה על הפעלתן כמו גם על ההכשרה ופיתוח של עתודה פיקודית, כמפורט להלן: א. בשל הגדרתן כפלוגות זמניות ובשל היעדר פק"א, פלוגות אלה סבלו ממחסור בציוד הנדרש למילוי תפקידן ממועד הקמתן בשנים 2006 ו- 2007 ועד מועד סיום הביקורת בפברואר 2009 . פלוגות אלה קיבלו כלי רכב שהיו במצב טכני ירוד אשר גרם להשבתות תכופות של כלי הרכב ולבעיות בטיחותיות, ונשכרו עבורן כלי רכב אשר לא היה ניתן להתקין בהם אמצעיים מבצעיים דבר שגרם לבעיות בטיחותיות: לדוגמה, היעדרה של מערכת כריזה בעת ביצוע מרדף אחר חשודים, יש בה כדי לסכן את נוסעי הרכב ואת הנהגים בסביבה. עוד יצוין, כי כלי הרכב והציוד הנדרש לכל הפלוגות החדשות לביטחון האישי נלקחו מיחידות אחרות של מג"ב, ובכלל זה ממערך המילואים. בעניין זה צויין במצגת של רמ"ח ארגון מג"ב ביוני 2008 שהופצה לאג"ת, כי "הפלוגות הוקמו כמסגרות זמניות מאולתרות וללא כיסוי תקציבי הולם - 'מן הגורן ומן היקב': קיימים פערים בפלוגות אלו בכל תחום: בתקינה, באיוש, בהצטיידות ובפריסה, במוכנות להפס"ד... קיימת פגיעה מתמשכת גם במסגרות אורגניות שמהן נלקחו כוח אדם ואמצעים (המצבה הרשומה בהם אינה אמיתית - מקשה על פלוגות המילואים [ 'השליטה). יש גם פגיעה משמעותית במערך הכוננות של 'תמר הזמניות המתמשכת פוגעת מוראלית בפלוגות ומקשה על יכולת הגיוס ]של מג"ב לקבע קצר". רמ"ח ארגון המליצה, כי "יש לתת את הדעת למיסוד פלוגות הביטחון האישי הקיימות והחדשות". ב. במסגרת התכנית לשיפור הביטחון האישי, העביר מג"ב שוטרים מיחידות קיימות לפלוגות החדשות שהוקמו. מהמסמכים עלה, ששיבוץ הקצינים ובעלי כוננות ומוכנות 37 .התפקידים בפלוגות לביטחון האישי הוא במעמד של "סיפוח", וכתוצאה מכך לא ניתן היה למנות להם מחליפים קבועים בתפקידיהם הקודמים. במועד סיום הביקורת, על אף שסיפוחים ממושכים אלו הפכו לכאורה למצב של קבע שדרש עדכון של התקינה והפק"א, טרם פורסמו עדכונים לפק"אות של הפלוגות, שמהן הועברו אותם שוטרים. ג. משימת הביטחון האישי היא בעיקרה מלחמה בפשיעה עירונית, שזהו גם תפקיד הימ"גים העירוניים. בשנים שבהן פועלת התכנית היו הימ"גים העירוניים באיוש חסר בהשוואה לתקינה (לדוגמה, לפי נתוני יולי 2008 , הימ"גים העירוניים היו באיוש חסר של 15% עד35% ). במסגרת התכנית, הועברו חמש פ לוגות ממשימות בט"ש למשימת הביטחון אישי. לא נמצאו מסמכים המסבירים מדוע מ"י ומג"ב בחרו בדרך הפעולה של העברת פלוגות הבט"ש למשימות הביטחון האישי בערים ולא לעיבוי יחידות הימ"ג העירוניות, המצויות בתת-איוש. יצוין, כי במאי 2007 קבע המפכ"ל בכנס של סגל הפיקוד הבכיר במשטרה, כי חמש הפלוגות שהוסטו מפעילות הבט"ש יוכשרו כימ"גים. ההכשרה של שוטר בימ"ג עירוני נמשכת 12 שבועות בשלושה שלבים. עד מועד סיום הביקורת, הפלוגות האמורות עברו אימון הקמה של שבועיים בלבד (הכשרה שנקבעה לשלב הראשון מתוך השלושה). יוצא אפוא, שההכשרה לא עמדה באמות המידה המקצועיות שקבע המפכ"ל, דבר שפגע לכאורה בכשירותן המבצעית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי להקמת מסגרות ארגוניות חדשות יש משמעויות רבות ובכלל זה הצורך בהספקה של אמצעים לוגיסטיים, אמצעי לחימה וקביעת שטחי הפריסה. מ"י ומג"ב הקימו במהלך השנים מספר רב של יחידות ללא התייחסות הולמת להיבטים אלה תוך הקצאת משאבים על חשבון יחידות קיימות במג"ב ותוך כדי פגיעה ביכולתן המבצעית. פועל יוצא של מציאות זו הייתה הקמת מסגרות אלו ללא שניתן לכך ביטוי בפק"אות. בהיעדר פק"א, לא ברור מהם המקורות והשימושים הנדרשים לאמצעים ליחידה ש הוקמה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי היעדר הפק"אות מצביע על בקרה ושליטה לקויים בתחום הארגון והתקינה עד כדי חשש לאנדרלמוסיה ארגונית בתחום זה במ"י ובמג"ב. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הפעלתן של פלוגות הביטחון האישי במתכונת זמנית ובחוסר הוודאות בדבר עתידן לתקופה כה ארוכה עלולה לפגוע במועילות וביעילות של אותן יחידות. מן הראוי, שמ"י תשלים את כל הפק"אות החסרות ותגדיר את פרק הזמן המרבי להפעלת מסגרות זמניות ללא פק"א, ותפעל ליישום החלטת המפכ"ל בסוגיית ההכשרה הנדרשת לחמש הפלוגות שהוסטו מקו התפר. ביולי 2009 מסרהמשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת, כי מאז הקמתן של הפלוגות לביטחון אישי פועל המשרד לבט"פ להסדרה הארגונית והתקציבית של פלוגות אלה, וכעולה מהביקורת - ללא הצלחה. עוד הוסיף המשרד לבט"פ, כי בהיעדר שיתוף פעולה מצד גורמי מ"י הנוגעים בדבר, נמנעת ההסדרה האמורה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מתשובת המשרד לבט"פ עולה בחריפות בעיה מהותית של המשרד ביכולת הפיקוח והבקרה שלו על הארגון 38 דוח שנתי60א .והתקינה במ"י. מן הראוי, שהגורמים הרלוונטיים במשרד ובמ"י יפעלו להסדרת בעיה זו. 5 . בשנת 2007 הוסטו שתי פלוגות בט"ש של חטמ"ר צפון למשימת שיפור הביטחון האישי בערים. מצבת כוח האדם של כל פלוגה צומצמה. יתרת השוטרים של שתי הפלוגות רוכזה במסגרת ארגונית אחת (פלוגת התפר), במטרה לשמר את הפעילות במרחב הבט"ש. לפלוגה זו אין פק"א ולא נקבעה לה תקינת כוח אדם. 6 . ממסמכי מג"ב עולה, כי במהלך השנים התווספו תפקידים ליחידות מג"ב, והגדרת ייעודן הורחבה מעבר לקביעת הפק"א. למרות שינויים אלו, לא פעלו אג"ת ומג"ב לעדכן את הפק"אות של אותן יחידות. כך לדוגמה, מהמסמכים עלה, כי הסמ"גים אמורים לטפל, בנוסף לתפקידים ולייעוד שנקבעו להם בפק"אות, גם בחומרים מסוכנים. אף שהתפקיד הנוסף והשינוי בייעוד היחידות מחייב את בחינת התאמת היקף כוח האדם למשימה החדשה ותקינה של ציוד מתאים, לא עודכנו הפק"אות של הסמ"גים בהתאם. 7 . רובן המכריע של הפק"אות של יחידות מג"ב לא שונו מאז פרסומן. במידה שיש צורך לבצע שינוי בתקינה של יחידה מסוימת, השינוי נעשה ברישו מים שבמערכת הממוחשבת של מ"י, והוא גם אמור להיות מתועד במכתב של מדור תקינה באג"ת מ "י. משרד מבקר המדינה ערך על סמך נתונים מיולי 2008 , במסגרות ארגוניות שלהן הייתה פק"א, השוואה בין תקינת כוח האדם שנקבעה בפק"א ליחידות מג"ב ת"פ מ"י לבין התקינה המעודכנת לאותו מועד של כוח האדם באותן יחידות. בהשוואה זאת נמצאו תשע יחידות שבהן היה הפער בין 14% ל- 59% . למרות השינויים הרבים שעברו יחידות מג"ב, הכוללים, בין היתר, שינוי בהיקף המשימות, בגזרות הפעולה ובתחומי האחריות (הכוללות גם את הסטת פלוגות הבט"ש לערים והרחבת המלחמה בפשיעה במגזר הכפרי), ולמרות הפערים האמורים, לא ערכו אג"ת ומג"ב בחינה מחודשת של הייעוד ושל התפקידים של אותן יחידות ואג"ת לא פרסם להן פק"אות מעודכנות. 8 . כאמור על פי הגדרות מ"י, התקן שבפק"א מפרט את המצבה הקבועה של כוח האדם ואת הציוד החיוני הנדרש לתת -הארגון. בביקור ת נמצא, כי בתשע מהפק"אות תוקננו כוח האדם וכלי הרכב בלבד, אך לא נקבע שאר הציוד הנדרש להפעלת אותן יחידות. בציוד שלא פורט בפק"א ניתן למנות מכשירי קשר, ציוד כנגד הפס"ד וכלי נשק מסוגים שונים. ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי ב"תורת אג"ת" שהוחל בהפצתה, נקבע, שציוד לחימה ומכשירי הקשר יהוו מרכיב קבוע בפק"א. 9 . בתשע פק"אות אחרות שפרסם ואישר אג"ת, היקף כוח אדם והיקף כלי רכב שהוקצו ליחידה היו נמוכים מהתקן שאושר. בביקורת לא נמצא שנותחה משמעות הפער על תפקודי היחידה. בכל הפק"אות האמורות שקיבלו תוקף במועד פרסומן, נקבע, שתבוצענה עבודות מטה לשם קביעת המקורות להשלמת החוסרים השונים. בפק"אות לא נקבע לוח זמנים להשלמת הפערים. לדוגמה: בפק"א ממאי 2003 בנוגע ל"הקמת סמ"ג 5 ", שאמורה לטפל בפעילות חבלנית עוינת, פשיעה והפס"ד, נקבע כי ליחידה יימסר פחות ציוד מהתקן שנקבע: יימסרו כוננות ומוכנות 39 . רק שלושה רובי גז במקום16 . בנוסף נמסרו ליחידה כ-50% מכלי הנשק שנקבעו בתקן (כגון אקדחים ומטולי רימונים). 10 . בשנת 2008 הקים אג"ת מאגר מידע, שאמור היה לכלול את כלל הפק"אות התקפות של יחידות מ"י. בביקורת עלה, כי המאגר איננו כולל את הפק"א הנוגעת למערך המילואים, ונכללו בו גם פק"אות ליחידות שלא היו קיימות זה תקופה ארוכה במועד סיום הביקורת. 11 . על פי נוהלי המשרד לבט"פ, על מ"י לדווח למשרד, בין היתר, על שינויים בתקני דרגות קצונה, ועל שינויים שחלו ביחידות שעברו שינוי באופי משימותיהן, היקפן או תחומי אחריותן. בביקורת נמצא, כי מ"י לא דיווחה למשרד לבט"פ על שינויים ארגוניים המהווים שינוי מהותי בפעילות היחידות (כדוגמת הסטת הפלוגות מקו התפר למשימות הביטחון האישי), גם במקרים שבהם הפער בין התקן למצבה ביחידות מג"ב הגיע לכדי עשרות אחוזים (כמפורט בהמשך), אף על פי שמשמעות פערים אלו כנראה עשויה להיות שינוי מהותי באופן ביצוע המשימה. במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי "בנוגע לממצאים הקשורים בהסטת כוחות או שינויים ארגוניים ביחידות מג"ב אי הדיווח למשרד לבט"פ - הוא אכן תקלה". בניגוד לעמדה זו, חודשיים מאוחר יותר, ביולי 2009 מסר ראש אג"ת בתגובתו לממצאי הדוח, כי "ענייני התקינה והארגון של מ"י ובכלל זה מג"ב, נקבעים ומנוהלים תוך שיתוף פעולה עם המשרד לבט"פ. כך למשל מדי חודש אגף תכנו[ נקבעים דיונים בראשות ראש אג"ת ובהשתתפות גורמי את"בן ובקרה ... בהם נקבעת בין היתר ההתנהלות הארגונית ברמת הגיוסים אל ]במשרד לבט"פ מול התקינה. בנוסף כל הפק"אות מועברות למשרד לבט"פ וגורמי המשרד מורשים לעיין במידע המצוי במערכת המידע המשטרתית". המשרד לבט"פ מסר באותו מועד למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, כי הדוח מצביע על אי -סדר ארגוני ועל מינהל לא תקין. בין אג"ת מ"י לבין המשרד לבט"פ קיימים חילוקי דעות ביחס לחובתה של מ"י לקבל את אישור המשרד בטרם יפרסם פק"א חדשות או יעדכן פקודות קיימות. כיוון שלא הוגשה טיוטת פק"א, אין ביכולתו של המשרד לבט"פ לבדוק ולוודא, כ י ניתן לממש את הפקודות ואף לפעול להקצאת המשאבים הנדרשים לכך. חלק עיקרי מהשינויים הארגונים המוזכרים בדוח לא קיבלו את אישור המשרד לבט"פ, ועל כן לא היה ביכולתו של המשרד לבט"פ לבקר את השינויים שבוצעו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המצב המתואר של אי -קיום הוראות המשרד בתחום הארגון והתקינה על ידי מ"י, ואי -נקיטת צעדים של המשרד למנוע מצב כזה, אינו סביר ואינו תקין. יש צורך בהתערבות ישירה של השר לביטחון הפנים והמפכ"ל לשם קביעה ויישום של דרכי פעולה שיאפשרו פיקוח ובקרה ראויים של המשרד על מ"י, ותיאום בין שני גורמים אלה. ביוני 2009 , בתגובתה לממצאי הדוח, מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי ככלל השאיפה היא שהפק"א תשקף את המבנה ואת הארגון של היחידות השונות הלכה למעשה בכל נקודה על ציר הזמן. עם זאת, יש שינויים המתרחשים ביחידות השטח, בעיקר על רקע צרכים מבצעיים. שינויים אלה באים לידי ביטוי במערכות התפעוליות אחרות הקיימות בארגון, כגון מערכת התקינה, התקציב והרכש המשקפות את המצב העדכני בנושאים אלה. עוד מסרה מ"י, כי בשנת 2008 40 דוח שנתי60א .נערכה עבודת המטה בה מופו כלל יחידות מג"ב ונקבעו מחדש ייעודן ותפקידן. בימים אלה נכתבת פק"א למג"ב אשר תיושם באופן רב-שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביחידות מג"ב חלו בשנים האחרונות שינויים בתקינה ושינויים בתפקידים בהשוואה לפק"אות המקוריות. למרות זאת, מרביתן המכריע של הפק"אות לא עודכנו. בהיעדר עדכון לא ניתן לדעת אם המשאבים שהוקצו לכל יחידה מתאימים לביצוע משימותיה, והאם חלוק ת המשאבים בין יחידות מג"ב היא המיטבית. בנוסף לזאת, כפי שענתה מ"י בתגובתה כמפורט בהמשך, התקינה הקיימת של יחידות מג"ב אינה עונה לעתים על הצרכים. הפק"א היא כלי בעל חשיבות ארגונית רבה לתכנון, לניהול, לפיקוח ולבקרה על עמידת היחידות בייעודן תוך מיצוי מיטבי של מ שאבים. לפיכך, אי-פרסום של פק"אות לחלק ניכר מיחידות מג"ב ופרסום פק"א הכוללת ייעוד ומשימות ללא תקנון מלוא המשאבים הנדרשים למספר רב של יחידות עלול לפגוע ביכולת יחידות מג"ב לממש את משימותיהן באופן מיטבי. דברים המהווים סכנה לאי-סדר ארגוני מערכתי המתחייב בארגון גדול ומורכב כמו מ"י. נוכח זאת, מן הראוי שאג"ת יפרסם פק"אות לכל יחידות מג"ב ויבחן את הפק "אות הקיימות, ובכלל זה את התאמת המשאבים בכל יחידה לייעוד, לתפקידים ולמבנה הארגוני שלה. מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג, הודיע למשרד מבקר המדינה ביולי 2009 , כי מקובלים עליו ממצאי הביקורת, הערות והמלצות הביקורת של משרד מבקר המדינה בצורך באישור המשרד לפק"אות בעת הקמת יחידות חדשות. בספטמבר 2009 מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ בתגובה נוספת לממצאי הביקורת, כי "המשרד לביטחון הפנים ומשטרת י שראל פועלים באופן נמרץ לביצוע פעולות נרחבות שמטרתן, בין היתר, הסדרת הממצאים שעלו בדו"ח המבקר. במסגרת זו ובשיתוף פעולה עם משטרת ישראל אנו פועלים להסדיר את הטיפול בתחום הפק"אות באמצעות שכירת שירותי ייעוץ חיצוני שיסייעו בידינו לטפל בצורה יעילה עם הפערים והממצ אים הרלוונטיים עליהם מצביע הדו"ח". בנוסף לזאת, הפנה המנכ"ל בתשובתו את משרד מבקר המדינה למדיניות השר לביטחון הפנים לשנים 2009 -2010 אשר כללה במסגרתה, בין היתר, הצבת יעדים לביטול ה"תקנים הוירטואליים", חיסול תופעת הפיקציות וכתיבת פקודות ארגון לכלל היחידות בתוך הגופים והזרועות. עוד הוא הוסיף כי נקבע, כי ייבחנו שיטות אחרות להפעלת מג"ב וכוחות מג"ב. תקציב העסקת כוח אדם במג"ב על פי סעיף 2 (ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), יצוינו בתקציב המדינה "סכומי ההוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם 17 ; הסכומים והמספרים יחולקו לסעיפי .__________________ .17 בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 , מוגדר שיא כוח אדם כמספר המרבי של משרות שבהן ניתן להעסיק עובדים קבועים, זמניים או ארעיים, למעט עובדים ארעיים למשימה חולפת המועסקים עד 120 .ימים כוננות ומוכנות 41 .תקציב, תחומי פעולה ותכניות18 ". לגבי שינויים בתקציב, נקבע בחוק כי שר האוצר רשאי להעביר בהודעה לוועדת הכספים כל מספר משרות, ביחד עם סכום ההוצאה או בלעדיו, מתכנית אחת לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב, או לתכנית חדשה שבאותו סעיף תקציבי, ובלבד שהוא לא ישנה בדרך זו תכנית במספר משרות העולה על 50 ועל20% ממספר המשרות בתכנית המקורית, אלא באישורה המוקדם של ועדת הכספים של הכנסת. התקציב של המשרד לבט"פ המובא לאישור הכנסת כולל, בין היתר, את תקציב מ"י ובכלל זה תקציב מג"ב ואת שיאי כוח האדם שלהם. בנוהלי המשרד לבט"פ נקבע, כי מ"י תגבש ותעביר לאישור המשרד לבט"פ את ההצעה לתקן, אשר תאושר על ידי המפכ"ל, ותכלול את תקן כוח האדם במ"י לשנת העבודה הקרובה לכל יחידה ולכל סעיף תקציבי. עוד נקבע בנהלים, כי "שינוי שיש לו השלכות על תקנו". בספר ]לבט"פ[ ת כוח האדם שבחוק התקציב, יועבר לאישור המשרד הוראות התקציב מוגדר שיא כוח האדם של מג"ב כתכנית המחולקת לשתי תקנות: שוטרי מג"ב ואנשי משמר היישובים - רכזי ביטחון שוטף (להלן - רב"שים19 ). להלן הליקויים שנמצאו בנושא תקציב העסקת כוח אדם במג"ב: 1 . בביקורת עלה, כי על אף שהנתון הנוגע לשיא כוח האדם במג"ב על מרכיביו מופיע בהצעת התקציב של המשרד לבט"פ, המשרד אינו עורך בקרה עליו, והוא איננו משמש את מ"י או את מג"ב בניהול השוטף של מצבת כוח האדם. 2 . להלן השוואה של נתוני שיא כוח אדם בקבע של מג"ב20 (ת"פ מ"י) לבין מצבת כוח האדם בקבע של מג"ב בסוף נובמבר 2008 . שיעור הפער פער מצבה שיא 8.0% 196 2,643 2,447 שוטרי מג"ב 44.6% - 158- 196 354 רב"שים 1.3% 38 2,839 2,801 ס"ה לתכנית מנתוני המשרד לבט"פ עולה, כי בסוף נובמבר 2008 מספר שוטרי מג"ב בקבע היה גבוה מהשיא המאושר ב -196 משרות- פער של 8% , ואילו המצבה במשמר היישובים הייתה נמוכה ב-158 תקנים מהשיא המאושר. בסך הכול הייתה מצבת אנשי הקבע של מג"ב גבוהה משיא כוח אדם של מג"ב ב-38 .משרות בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שהמשרד לבט"פ אישר את השינויים האמורים ברמת פירוט התכנית והתקנות המופיעים בספר התקציב או ביקש ממשרד האוצר אישור לשינויים אלו. לפיכך ממילא, לא נמצא שמשרד האוצר הודיע לוועדת הכספים של הכנסת על שינוי במספר המשרות ביחס לסך שיא כוח האדם שנקבע ברמת התכנית בהוראות התקציב. .__________________ .18 .רמות שונות של פירוט התקציב 19 רב"ש- שוטר מג"ב במעמד שמ"ז הנושא באחריות לאבטחת הנפש והרכוש בתחום היישוב וממונה על השמירה. 20 שיא כוח אדם של מג"ב מופיע בתקציב המשרד לבט"פ לשנת 2008. 42 דוח שנתי60א .ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי מצבת כוח האדם של מ"י מתנהלת בהתאם לשיאי כוח אדם מאושרים הקבועים בחוק התקציב. מצבת כוח האדם של כלל מ"י אינה עולה על שיא כוח האדם השנתי הממוצע המאושר של כלל מ"י. כתוצאה מהצורך לשמור על גמישות מבצעית וארגונית ולתעדף יחידות בהתאם לצרכים ומתוך ראייה כל ל מערכתית ייתכנו מצבים שבהם מצבת כוח האדם ביחידה או במגזר מבצעי מסוים עולה על השיא המאושר לאותה יחידה. ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת, כי שיא כוח האדם של מ"י מחולק בתקציב השנתי בהתאם לתכנון. על מ"י, לרבות גופי המטה שלה, מוטלת החובה לוודא כי התקציב ממומש על פי תכנון זה. במידה שמתעורר צורך בשינוי התקציב, על מ"י לפעול מול המשרד לביצוע השינוי. ביולי 2009 מסר אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה בתגובתו לממצאי הביקורת, כי משרד האוצר רואה בחומרה את אי -ההקפדה של מ"י על מסגרת התקנים המותר ת לפי חוק התקציב. עוד הוסיף אגף התקציבים, כי כדי לשפר את הבקרה על פעילות מ"י, ראוי לקבוע נהלים ברורים בין מ"י, החשבות במשרד האוצר והמשרד לבט"פ בנושא ארגון ותקינה, אשר יכללו בין השאר, דיווחים שוטפים לאורך השנה של מצבת כוח האדם, השיא המאושר וכן הסיבות לפערים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובת מ"י אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב. אין די בעמידה בשיא כוח האדם של כלל מ"י, אלא יש לבקש את אישור משרד האוצר על שינויים ברמת התכנית, דבר שמ"י והמשרד לבט"פ לא עשו. על מ"י והמשרד לבט"פ לנהל ולבקר את שיא כוח האדם במג"ב תוך כדי מניעת חריגה מהסעיפים ומהתקנות שאושרו בחוק התקציב. על משרד האוצר בהתאם לתשובתו לקבוע נהלים ברורים שיבטיחו בקרה נאותה מצדו על תקציב המשרד לבט"פ. .תקינת כוח אדם .1 . מצבות מול תקנים כאמור, תקן כוח אדם הוא המסגרת המאושרת של משרות, המבטאת את המבנה הארגוני ומפרטת את תואר המשרה, דרגת התקן שלה, היקף המשרה והכפיפות הארגונית. להלן נתונים על מספר התקנים ועל מצבת כוח האדם של שוטרי קבע במג"ב ת"פ מ"י בשנים 2006 -2008 : שיעור האיוש פער האיוש מצבת כ"א קבע* תקן קבע* שנה 93% 213 2,806 3,019 2006 94% 186 2,898 3,084 2007 92% 229 2,823 3,052 2008 כוננות ומוכנות 43 * .נכון למאי בכל שנה .מהנתונים עולה, כי בין מאי 2006 למאי 2008 גדל מספר תקני הקבע ב-33 תקנים ומצבת שוטרי הקבע ב -17 איש. פערי האיוש באותן שנים היו בממוצע כ -7% מהתקנים. יודגש, כי למרות פערים אלה, ישנן יחידות במג"ב שבהן מצבת כוח האדם גדולה מהתקן. יצוין, כי באותה תקופה מספר תקני השמ"ז גדל ב-14021 , שעה שמספר תקני הקבע (ללא שמ"ז) קטן ב -116 (כ-4% )מסך תקני הקבע ; ובהתאם לכך מצבת השמ"זים גדלה ב -128 , שעה שמצבת שוטרי הקבע (ללא שמ"זים) קטנה ב-115 שוטרים (קיטון של כ-4% בהשוואהל- 2006 .) 2 . שיבוץ כוח אדם שלא על פי התקנים- "פיקציות" במ"י ובמג"ב קיימת תופעה של קצינים ושוטרים הרשומים ונושאים במינוי לתפקיד על פי התקן ביחידה אחת, אך מוצבים ומשרתים בפועל בתפקידים אחרים באותה יחידה או ביחידה אחרת. תופעה זו מכונה במסמכים ובנהלים של מ ג"ב ומ "י (כמפורט בהמשך) - "פיקציות". ממסמכי מג"ב ומ "י עולה, כי בתחילת ספטמבר 2008 היו רשומים 81 שוטרי קבע ו -223 שוטרי חובה כ"פיקציה". הביקורת העלתה, כי חלק מהשוטרים המשובצים כ"פיקציות" רשומים בתקן במשרות מבצעיות, אך בפועל משרתים בתפקידי מינהלה. בביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה 22 נקבע, בין היתר, ש"השימוש בתופעת ה'פיקציות' גורם לשיבוץ כוח אדם עודף, בעיקר בתפקידי מטה ומנהלה במפקדות ובפלוגות, על חשבון תקני שוטרים בפלוגות עצמן, ובכך נפגעת התפוקה והאפקטיביות המיבצעית של הדרג הלוחם בפלוגות... תופעה זו גורמת... לדיווחי כוח אדם לא נכונים שאינם משקפים את מצבת כוח האדם האמיתית ביחידות, וכן מביאה לאי-סדר רישומי ולחוסר שליטה בכוח האדם". משרד מבקר המדינה העיר בחומרה "על קיומה במג"ב לאורך שנים של תופעת ה'פיקציות' הפסולה במהותה אשר הפכה לעניין נורמטיבי בתפיסה הארגונית של מג"ב ולכלי שגרתי בניהול כוח האדם שלו... תופעה זו... גורמת לדיווחים מוטים, להצגת נתונים לא מהימנים, לתמונת כוח אדם מוטעית, וכן לעיוותים ארגוניים הנמשכים לאורך זמן רב". מ"י מסרה למשרד מבקר המדינה בתגובתה לדוח הביקורת הקודמת, כי בכוונתה להסדיר ולסיים את הטיפול בנושא ה"פיקציות" עד סוף שנת 2006 . בתגובתה לביקורת הנוכחית מסרה מ"י ביוני 2009 , כי נושא ה"פיקציות" ידוע ומ"י עושה מאמצים לצמצום התופעה באופן משמעותי. מ"י מסרה עוד, כי התחייבותה הנ"ל הייתה רק לכוחות מג"ב ת"פ צה"ל, ואינה נוגעת לדוח זה העוסק בכוחות מג"ב ת"פ מ"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה את התייחסותה של מ"י לסוגיה זו כעולה מתשובתה. מן הראוי, כי מ"י תפעל לתיקון ליקוי מהותי וערכי זה לרוחב הארגון כולו. .__________________ .21 שירות השמ"זים בפלוגות לביטחון אישי החל, כאמור, באוגוסט 2006 . 22 מבקר המדינה, דוח שנתי 57א ( 2006,) "כוחות מג"ב תחת פיקוד צה"ל", עמ' 107. 44 דוח שנתי60א .נוהל מ "י - "העברת אנשי מ "י בד"א 23 ממשרה למשרה" (להלן - נוהל סיפוח) מגדיר, כי הצבת בד"א במעמד "פיקציה" לתקופה העולה על שנה דורשת אישור מהמטה הארצי, והצבה לתקופה קצרה מחצי שנה דורשת אישור של מפקד היחידה בדרגת ניצב-משנה לפחות . הנוהל אינו מגדיר תקופת זמן מרבית להצבה כזו. על אף האמור בנוהל סיפוח, נמצאו בספטמבר 2008 שיבוצים המוגדרים כ"פיקציה" אשר משכם היה מעל שנה, בלא שנמצא להם אישור של המטה הארצי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי, שמ"י ומג"ב יקבעו את התקופה המרבית לסיפוח שוטר ליחידה אחרת, ואת דרכי הטיפול בשוטרים אלה לאחר תום התקופה. בביקורת עלה, כי חלק מיחידות מג"ב הוקמו ללא תקינת כל התפקידים הנדרשים לתפעול הפלוגה. כך למשל, תפקידי מינהלה (כגון טבחים, פקידים, נהגים ועובדים כלליים) מולאו בצורה מלאה או חלקית על ידי אנשים הרשומים בתקני לחימה. בחלק מהמקרים ה"פיקציות" האמורות אף לא קיבלו ביטוי בדוחות מג"ב ומ"י. עוד עלה בביקורת, כי תופעת ה"פיקציות" נועדה לעתים לשם פתרון בעיות סוציאליות של שוטרי מג"ב. מהמסמכים עולה, כי "פיקציות" אלה היו ידועות לאג"ת, למרות זאת הוא לא בחן את צורכי היחידות במטרה לבדוק או לעדכן את התקינה שלהן. מ"י הודיעה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי "במהלך השנים האחרונות חל גידול של כוח האדם המבצעי במג"ב מבלי שנלווה לו גידול מתאים של מערך המטה. מציאות זו גרמה ל'תגבור' כוח האדם במטות - מעבר לתקינה הקיימת - לצורך תמיכה במערך הלוחם. ... נמצא על ידי אג"ת כי התקינה הקיימת במטות אינה תואמת את הצרכים והומלץ לחזקם". משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביצוע תפקידים נ וספים על ידי שוטרים בחלק מזמנם ללא ביטוי במסמכי מג"ב אינו מאפשר בקרה על יעילות ההקצאה של כוח האדם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כפי שהעיר בעבר, כי שיבוץ כוח אדם בתפקידי מינהלה ומטה על חשבון תקני לוחמים מגדיל את הפער בין התקינה לבין מצבת תפקידי הלחימה, שקיים ממילא במג"ב זה שנים רבות, ומהווה פגיעה ביכולות המבצעיות של הדרג הלוחם בפלוגות. מן הראוי, שאג"ת ומפקדת מג"ב יבחנו את צורכי התקינה של מג"ב, כדי להביא למצב שבו מצבת כוח האדם תהיה תואמת את התקינה הארגונית, במטרה לבטל את תופעת ה"פיקציות". בתשובתו לממצאי הביקור ת מסר השר לבט"פ לשעבר, ח"כ מר אבי דיכטר, למשרד מבקר המדינה ביוני 2009 , כי "אין עוררין שסוגיית ה'פיקציות' הינה רעה חולה המתקיימת במשטרת ישראל מזה עשרות שנים מתוך אמונה שהדבר מאפשר תפעול נוח יותר של הכוח...". עוד הוסיף מר דיכטר, כי "כמדיניות הונחתה מ"י לפעול בנחרצות לשרש הן את התופעה והן את המושג מתוך התרבות .__________________ .23 בנוהל אחר הוסדרו תקופות הביניים שבין ש ישה חודשים לשנת סיפוח של בעלי דרגות אחרות מקצינים (להלן - בד"א). כוננות ומוכנות 45 .הארגונית... מאחר והקף ה'פיקציות' במ "י ובמג"ב היה גדול מאד והפך לשיטה לאורך עשרות השנים, נוצר קושי לבצע זאת תוך זמן קצר". משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות המדיניות המצוינת בתשובת השר לשעבר, במועד סיום הביק ורת מאות שוטרים במג"ב עדיין היו במעמד "פיקציה". בנוסף לזאת, גם הנוהל של מ"י המאשר את קיום ה"פיקציות" לא בוטל עד מועד סיום הביקורת. משמעות המונח "פיקציה" לפי המילון24 היא בדיה, שקר, דבר שלא היה ולא נברא או פעולת הסוואה שנועדה להשיג דבר באמצעים שאינם כשרים. לדעת משרד מבקר המדינה, השימוש הרווח בביטוי "פיקציה", ובכלל זה הכנסתו לנוהלי מ "י ולדוחות הרשמיים, יוצר מראית עין, שאין פסול בשימוש ברישום מדומה שאינו עולה בקנה אחד עם מינהל תקין. לכך עלולה להיות השפעה שלילית על התרבות הארגונית כולה, כיוון שהשפה השגורה בכל ארגון משפיעה על תרבותו הארגונית, כל שכן בארגון המופקד על שמירת החוק ואכיפתו. ביולי 2009 מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג, למשרד מבקר המדינה, כי הערות והמלצות המבקר לגבי ביטול המונח "פיקציה" מקובלות עליו. המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת מסר, כי הצבה שלא על פי תקן גורמת לאי -סדר ארגוני. המשרד לבט"פ מקבל את עמדת הביקורת ופועל לטיפול בנושא. עם זאת נדרש שיתוף פעולה מצד מ"י. עוד הוסיף המשרד לבט"פ, כי בכוונתו לבחון את נוהלי הסיפוח במגמה למצוא את האיזון בין הצרכים הדורשים מענה לבין הממצאים החמורים העולים מדוח הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה, כי בניגוד להודעת מ"י בתגובתה לממצאי דוח 57 א, מג"ב לא סיים את הטיפול בתופעת ה"פיקציות" עד סוף שנת 2006. אי-השלמת המשימה האמורה גרמה להצגה מטעה של שיבוץ ושל ניצול כוח האדם במג"ב, אפשרה סיפוחים חריגים לאורך זמן, וייתכן שא ף פגעה ביכולתו של מג"ב להקצות את כוח האדם בצורה מיטבית. בנוסף לזאת, בשל אי -עדכון הפק"אות של היחידות השונות במג"ב (כפי שפורט לעיל), נוצר קושי לקבוע אם התקנים שאינם מאוישים (בשל שירות השוטרים המהווים "פיקציות" בתפקידים אחרים), מיותרים וניתן לוותר עליהם, או שאי-איושם גורם לפגיעה בביצועי היחידה. 3 . ""תקנים וירטואליים בשנים 2006 ו- 2007 היה מספר התקנים הכולל של מ"י גבוה מהשיא המאושר שלה בכ- 1,100 תקנים. כלומר מספר התקנים שאישר אג"ת כמענה לכלל הצרכים .__________________ .24 רב-מילים המילון השלם עברי -עברי, הוצאת סטימצקי/המרכז לטכנולוגיה חינוכית/ספרי חמד/ ידיעות אחרונות, 1997 ', עמ 1481. 46 דוח שנתי60א .המבצעיים של כל יחידות מ"י (ובכלל זה יחידות מג"ב) היה גדול מהשיא שאושר בתקציב באותן השנים. התקנים שאין תקציב לאיישם מכונים במ"י "תקנים וירטואליים". במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי הפער בין התקן למצבה ביחידות מג"ב נובע בעיקר מעצם קיומם של התקנים הווירטואליים. על מנת למנוע מצב שבו מספר התקנים המאוישים יהיה מעבר לשיא המאושר, קבע אג"ת מכסות גיוס לשוטרי הקבע ביחידות מ"י, ובכלל זה מג"ב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי התקינה אמורה לשמש כלי לתכנון ולבקרה בידי המטה הארצי ומפקדת מג"ב לשם התאמת משאבי כוח האדם והציוד למשימות במסגרת השיא המאושר. קיום "תקנים וירטואליים" מרוקן מהתקינה את משמעותה ופוגע ביכולת הבקרה והפיקוח של גורמי המטה במשרד לבט"פ ובמ"י. כפועל יוצא מכך, אין ודאות כי האיוש וחלוקת הציוד ליחידות מג"ב הוא מיטבי. בסוף 2006 החל אג"ת בעבודה לצמצום 1,100 "תקנים וירטואליים" על ידי ביטול של 700 תקנים מחד, והגדלת השיא המאושר ב -400 תקנים מאידך. אג"ת קבע ששיעור הקיצוץ יהיה לפי החלק היחסי של היחידות במ"י, ובכלל זה מג"ב, מתוך סך כל שיא כוח האדם של מ"י. עוד קבע אג"ת, כי התקנים יבוטלו, בין היתר, על סמך חוסר היכולת לאיישם. על פי תכנית זו היה מג"ב אמור לקצץ 110 .תקני קבע בסוף שנת 2008 דיווח מג"ב לאג"ת, כי קיצץ 107 תקנים25 . בביקורת עלה, כי מתוך 107 התקנים שקוצצו 103 היו ביחידות השדה וארבעה תקנים בלבד ביחידות מטה. עוד עלה בביקורת, כי בארבע מהיחידות שבהן קוצצו "תקנים וירטואלים", שיעור הקיצוץ הגיע לכדי 16%-22% מתקן שוטרי הקבע. במסמכים שנאספו בביקורת במ"י, לא נמצא שנותחה המשמעות של קיצוץ התקנים האמור על יחידות אלה, ולא נמצא שהפק"א של יחידות אלה שונתה בהתאם לזאת בהיבטי ייעוד, תפקידים ומבנה ארגוני. ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי קיצוץ התקנים האמור לא גרם לשינוי מהותי בייעוד היחידות ובתפקידיהן אשר הצדיק עדכון פק"א מיידי באותה עת. לדעת משרד מבקר המדינה, קיצוץ של 16%-22% מתקני כוח אדם הוא בגדר שינוי מהותי בהיקף התקנים של כל יחידה. אם התקן המקורי שיקף איזון ראוי בין תפקידי היחידה וייעוד היחידה ובין המשאבים שנועדו לשם השגת תפקידים וי יעוד אלה, הרי קיצוץ כזה פוגע בייעוד היחידה ובתפקידי היחידה. במידה שהקיצוץ האמור לא השפיע על התפקוד ועל הייעוד של היחידה, הרי המשמעות היא, כי עד אז הייתה חריגה גדולה ובלתי מוסברת של תקני כוח אדם בהשוואה לצרכים. ביולי 2009 ,מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ, מר חגי פלג למשרד מבקר המדינה, כי הערות המבקר בכל הקשור לביטול המונח "תקנים וירטואלים" מקובלות עליו. .__________________ .25 בנוסף לביטול התקנים האמור, לא אייש מג"ב 23 תקנים נוספים, עבור צרכים עתידים, כגון עתודה לתקני פיקוד זמניים לפלוגות לביטחון אישי. כוננות ומוכנות 47 . המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת מסר, כי עצם קיומם של "תקנים וירטואלים" בהיקף הקיים במ"י מהווה לדעתו גורם מרכזי לאי-סדר ארגוני. קיומם של תקנים אלה מקשה על עריכת פיקוח ובקרה אפקטיביים על תהליכים מרכזיים בארגון ועל מימוש התקינה בפועל. יחד עם תופעת ההצבה שלא על פי תקן ("פיקציות"), מאבדת התקינה הארגונית מערכה. 4 . איוש תפקידי קצונה בביקורת עלה, כי בשנים 2007- 2005 עברו83 קצינים ממג"ב למ"י26 ,. עקב כך בין היתר, קטן מספר הקצינים במג"ב ב-3927 . עוד עולה מאותם נתונים, כי בשנת 2008 מספר הקצינים במג"ב היה נמוך ב -71 מהתקן (פער של כ -8% ). עיקר המחסור היה בקצונה הזוטרה של מפקדי מחלקות (מ"מ) ושל מפקדי צוותים, ופערי האיוש בתפקידים אלה הגיעו בשנת 2008 ל-31% . 5. התפלגות מצבת הדרגות במועד הביקורת שירתו במג"ב 472 קצינים בדרגת פקד לעומת תקן הקובע575 קצינים (פער של כ-18% ). לעומת זאת נמצא יחס הפוך במספרם של בעלי דרגות גבוהות יותר (רב-פקד, סגן -ניצב, ניצב -משנה ותת -ניצב). כך נמצא, כי בפועל שירתו במג"ב 329 בעלי דרגות גבוהות לעומת297 שנקבעבתקן (חריגה של כ -11% .) משרד מבקר המדינה מעיר, כי התפלגות מצבת הדרגות במג"ב אינה תואמת את התקן שנקבע לאותן דרגות. בנוסף לכך, מדאיגה התופעה של חוסר משמעותי במפקדי צוותים ומפקדי מחלקות בדרגת פקד מול עודף של בעלי דרגות גבוהות. מן הראוי, שהמטה הארצי ומג"ב יתאי מו לכל תפקיד את התקן והדרגה המתאימים ויפעלו להקטנת הפערים בדרגות הנמוכות. ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת למשרד מבקר המדינה, כי הוא מקבל את עמדת הביקורת. עם זאת, לדעת המשרד, על מ"י לגבש המלצותיה, כאמור, אשר ייבחנו בראייה ארגונית כוללת לשם אישורן. בספטמבר 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי תמונת המצב העדכנית השתנתה כך שבדרגות הגבוהות (רב -פקד עד תת -ניצב) הפער בין התקן לבין המצבה כמעט נסגר ( 319 תקנים לעומת 318 במצבה), ואילו בדרגות הזוטרות הפער עומד על 607 תקנים מול458 .במצבה .__________________ .26 באותה תקופה קטן מספר הקצינים ב-212 (83 ,עברו למ"י63 ,התפטרו49 ,פרשו 10 עברו ל שירות בתי הסוהר ושבעה קצינים פוטרו). באותה תקופה גייס והכשיר מג"ב 173 .קצינים 27 בעניין זה נקבע במצגת שהוכנה במג"ב למפכ"ל מ"י בינואר 2008 , כי אחת הבעיות הפוגעות בתפקוד מג"ב היא "שאיבת כוחות איכות ליחידות המשטרה הכחולות ".]יחידות משטרה רגילות[ 48 דוח שנתי60א .משרד מבקר המדי נה מעיר, שמן הראוי שהמשרד לבט"פ יממש את אחריותו בתחום הפיקוח והבקרה, ויוודא שמ"י פועלת להתאמת התפלגות הדרגות לתקן. 6 . מצבות מול תקנים ביחידות מג"ב צוות הביקורת השווה את המצבות מול התקנים של 82 יחידות מג"ב ת"פ מ"י על פי נתוני מחלקת משאבי אנוש במג"ב מיולי 2008 . בהשוואה עלו הממצאים הבאים: א. בשבע יחידות, שבהן שירתו באותו מועד מאות שוטרים, כמחציתם שוטרים בקבע, לא נקבע תקן כוח אדם. ב. בחמש יחידות הייתה מצבת השוטרים הכוללת (בחובה ובקבע) גדולה מהתקן ב-51% עד 113% . בארבע יחידות נוספות הייתה המצבה הכוללת גבוהה מהתקן ב-13% עד32% . לעומת זאת ב-24 יחידות הייתה מצבת כוח האדם בקבע נמוכה ב-20% ויותר מהתקן. ברבע מהן (בשש יחידות) הייתה מצבת כוח האדם נמוכה מהתקן ב- 42%-59% . .ג ב-10 יחידות הייתה מצבת שוטרי הקבע גדולה ב-15% .ויותר מהתקן שנקבע תופעה זו בלטה במיוחד במטות מג"ב. בשמונה יחידות, המוגדרות כיחידות מטה, שירתו 331 שוטרי קבע במקום 235 שוטרים שנקבעו בתקינה (חריגה של כ - 41% ). עוד עלה בביקורת, כי שעה שבמטות מג"ב בולטת תופעה של עודף שוטרי קבע בהשוואה לתקינה, הרי בחלק ניכר מהיחידות המבצעיות יש חוסר בשוטרי קבע בהשוואה לתקינה. לדוגמה: ביולי 2008 הייתה מצבת אנשי הקבע בגזרת "עוטף ירושלים" נמוכה בכ- 8% בהשוואה לתקן. במטות שבגזרה זו הייתה חריגה של כ- 113% . לעומת זאת בפלוגות שבגזרה זו נמצא מחסור של שוטרי קבע בהשוואה לתקינה (פער של כ- 20% .) ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה בתגו בתה לממצאי הביקורת, כי במהלך השנים האחרונות חל גידול של כוח האדם המבצעי במג"ב בלי שנלווה לו גידול מתאים של מערך המטה. מציאות זו גרמה ל"תגבור" כוחות האדם במטות מעבר לתקינה הקיימת. במסגרת העבודה לבחינת מג"ב נבחנו בין היתר פערים אלה, ונמצא על ידי אג"ת, כי התקינה הקיימת אינה תואמת את הצרכים, והוחלט לחזקם. ד. במספר יחידות היה היחס בין אנשי הקבע לבין שוטרי החובה (התמהיל) שונה מהתמהיל המתוכנן. לדוגמה, בשתי פלוגות ביטחון אישי היו אמורים לשרת עשרות שמ"זים. ביולי 2008 שירתו בשתי פלוגות אלה רק כמחצית מכמות זו של שוטרים במעמד של שמ"ז בנוסף לשוטרי חובה ולשוטרי קבע; מטה גדוד "יהודה" ומטה "עוטף ירושלים" היו אמורים להתבסס ( 96% ,מהתקן) על שוטרי קבע. בפועל שליש מכוח האדם של מטות אלו היה שוטרי חובה. בחלק מיחידות מג"ב נמצאו פערים ניכרים בין התקינה שנקבעה להן לבין מצבת כוח האד ם שלהן. דבר המצביע על חוסר מתאם בין היקף כוח האדם שמשרת ביחידות אלה לבין היקף כוח האדם הנדרש למילוי המשימות שהן אמורות לבצע. כוננות ומוכנות 49 . מג"ב ומ"י לא ניתחו המשמעויות המבצעיות הנובעות מקיומם של פערים אלה ושל השפעתם על יכולתן של היחידות לקיים את הייעוד ואת התפקידים שנקבעו בפק"א שלהם, ואת התפקידים בפועל שהוטלו עליהן לאחר פרסום הפק"א. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הפער הגדול שבין התקינה למצבת כוח האדם מרוקן את מושג התקינה מתוכנו, וגורם לפגיעה משמעותית בדפוסי המינהל התקין, ביכולת הפיקוח והבקרה ול"אי -סדר ארגוני" בתחום הארגון והתקינה של מג"ב. הממצאים מצביעים על הצורך בעדכון הפק"אות והתקינה של יחידות מג"ב, ובכלל זה המשימות המוטלות עליהן ותקני כוח האדם הנובעים מכך. 7 . תיעוד שינויים בתקינה מהסברים שקיבל צוות הביקורת מאג"ת עולה, כי במידה שיש צורך לבצע שינוי בתקינה של יחידה מסוימת, השינוי נעשה ברישומים שבמערכת הממוחשבת של מ"י, והוא גם אמור להיות מתועד במכתב של מדור תקינה באג"ת מ "י. צוות הביקורת בחן את המסמכים המצויים במפקדת מג"ב בנוגע לשינויי התקינה של יחידות מג"ב השייכות לחטמ"רים מרכז וצפון בשנים 2005 -2008 . בבדיקה זו לא נמצאו סימוכין המגבים ומאשרים את מרבית שינויי התקינה שחלו במחוזות אלו. 8 . חוסר אחידות של מסגרות מהמסמכים עולה, כי לדעת גורמים שונים במ"י ומג"ב, ריבוי סוגי היחידות במג"ב והיעדר אחידות בגודלן, גורם לחוסר יעילות בהקצאת משאבים ליחידות השונות, ובכלל זה לחוסר יעילות בהקצאת המשאבים של מערך ההדרכה. בהקשר זה צוין בעבודת מטה של מחלקת ארגון במג"ב מאוקטובר 2005 , שנשלחה להתייחסות אג"ת, וכותרתה "פיתוח סד"כ תפקידי לחימה במג"ב", בין היתר, כי "בשל שינויים ארגוניים תכופים, שינויי ייעוד יחידות... תקינת התפקידים הקיימת אינה מסודרת ולא משקפת את הצורך המבצעי הנדרש. במצב הקיים קשה לתכנן את פיתוח הסד"כ כראוי ולבחון האם מסגרות ההכשרה הקיימות עונות על הנדרש. ארגון נכון של הסד"כ חיוני גם לוויסות האמצעים ולתכנון השלמת פערים". בסיכום העבודה הומלץ, כי "נדרש מפתוח בעלי תפקידים בפלוגות כבסיס אחיד לכל תכנון... להתכנס לתבניות בעלות מכנה המשותף הרחב ביותר האפשרי". לא נמצא, כי מ"י דנה בנתוני עבודה זו ובהמלצותיה. במהלך השנים 2007 ו- 2008 העלו גורמים שונים במג"ב ובמ"י, ובהם ראש אג"ת וראש אגף המבצעים (להלן - אג"ם) של מ"י וסגן מפקד מג"ב, פעמים נוספות את הצורך בגודל אחיד של מסגרות דומות. להלן טבלה המרכזת את שיעורי הפערים המרביים ביולי 2008 בין התקינה שנקבעה ליחידות מג"ב בעלות מאפייני פעולה דומים ואת השונות במצבת כוח האדם של אותן יחידות. להלן פירוט: שיעור ההפרש בין המצבה הגבוהה ביותר לנמוכה ביותר שיעור ההפרש בין התקן הגבוה ביותר לנמוך ביותר סוג היחידה 50 דוח שנתי60א .256% 80% ימ"ג כפרי .24% 10% ימ"ג עירוני .117% 66% מתיל"ן .169% 249% פלוגות בט"ש . מהאמור לעיל עולה, כי אף שגורמים שונים במג"ב ומ"י העלו בשנים האחרונות את הצורך במיסוד וביצירת אחידות בתקינת מסגרות מג"ב, מ"י ומג"ב לא פתרו בעיה זו עד מועד סיום הביקורת. ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי במסגרת עבודת המטה שבחנה את תפיסת ההפעלה של מג"ב הוחלט לצמצם את סוגי היחידות לשלושה סוגים בעלי מבנה ארגוני אחיד. חלוקה זו תקל על הניהול הארגוני לרבות נושא ההדרכה. 9 . מחסור בציוד כלי רכב ואתרי פריסה הולמים בביקורת עלה, כי מצב כלי הרכב ומצב אתרי הפריסה פגעו במבצעיות של יחידות מג"ב. להלן דוגמאות: א. בתחילת אפריל 2008 ,מסר מפקד מג"ב, ניצב ישראל יצחק, לסגן המפכ"ל ניצב שחר איילון, ולראש אג"ת, ניצב דוד קראוזה, כי מצבת כלי הרכב של מג"ב ירושלים מאפשרת בקושי ביצוע "משימות קו אדום" בלבד, תוך פגיעה ביכולת לביצוע משימות נוספות. עוד ציין, כי המצב המכני של כלי הרכב, שעדיין פועלים בגזרת ירושלים, הוא גרוע ועם בעיות בטיחותיות. ב. במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי חלק מיחידות מג "ב משתכנות במבנים לא ראויים ואף מסוכנים מבחינה הנדסית. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש פערים ניכרים בין הצרכים המבצעיים לבין הציוד המצוי ביחידות מג"ב; היעדר תקינה או אי -עדכניות של התקינה לגבי חלק ניכר מהיחידות מונע ממקבלי ההחלטות במג"ב ובמ"י את הכרת תמונת המצב המדויקת בדבר הצורך האמיתי בציוד לשם מילוי המשימות של יחידות מג"ב. ממילא, לא נערך ניתוח של המשמעויות המבצעיות של פערים אלה. מן הראוי, שמ"י ומג"ב יערכו בחינה כוללת של הצרכים, התקנים (כוח אדם וציוד) והמבנה הארגוני של יחידות מג"ב לשם מיצוי המשאבים העומדים לרשותם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי שמג"ב ישבית או יתקן כלי רכב ומבנים שאינם בטיחותיים ויימנע משימוש בהם. ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת, כי אכן קיימים פערים באמצעים בכלל יחידות מ"י ובמג"ב בפרט. הפערים נובעים מאילוצים תקציבים, ונעשה מאמץ להשלימם. כחלק מהתכנית הרב -שנתית למג"ב, נמצאת בהכנה, בין היתר, תכנית הצטיידות מסודרת ובמסגרתה תעודכן התקינה וייעשה מאמץ להשלים פערים מתוך ראייה רב -שנתית. בספטמבר 2009 מסרה מ"י בתגובה נוספת לממצאי הביקורת, כי מ"י פינתה את יחידות מג"ב שנפרסו במבנים כוננות ומוכנות 51 .מסוכנים. במקביל, נערך אג"ת לביצוע מיפוי פערי הפריסה וההכשרה בכלל בסיסי מג"ב, ויכין תכנית לפריסה מיטבית של יחידות מג"ב, שתמומש בהתאם למשאבים העומדים לרשות מ"י. .מערך המילואים - התכוננות ומוכנות .1 . התכוננות כאמור, מערך המילואים במג"ב הוקם בסוף שנת 2000 מתוך רצון לתת מענה לאחד מהלקחים שהופיעו במסקנות ועדת אור. בשנת 2003 פרסם אג"ת פק"א ראשונה של מערך המילואים. בפקודה נקבע, שיוקמו מספר פלוגות מילואים. בפברואר 2007 פרסם אג"ת פק"א עדכנית למערך המילואים. לפי פק"א זו, גדל מספר פלוגות מערך המילואים ב -33% , ובהן מאות רבות של שו טרים; תפקידיו בחירום הם "תגבור כוחות מ"י בתרחישי ייחוס בהם נדרשים כוחות בהיקף נרחב, בתחום הבט"ש והפס"ד", ובשגרה "ביצוע שמ"פ (שרות מילואים פעיל) לצורך אימונים ושימור כשירות מבצעית". בפק"א נקבעה תקינת ציוד פלוגתי המאפשרת הפעלה של מחצית מהפלוגות בו-זמנית, ולפ לוגות הנותרות נקבעה תקינה של ציוד אישי בלבד (כלי נשק ואפודי מגן). הקצאת ימי המילואים השנתית למערך המילואים נקבעה בפק"א ל- 10,780 ימי מילואים (להלן- ימ"מ). יצוין, כי המשרד לבט"פ תקצב את רכש הציוד המופיע בפק"א מתקציב מיוחד שקיבל ממשרד האוצר. א. הקצאת ימי מ ילואים - ועדת אור עמדה על חשיבותם של אימונים, הכשרה מספקת ואימון של ממש של הכוחות המופקדים על ההתמודדות עם הפרות הסדר. בביקורת עלה, כי הקצבת ימי המילואים בפק"א אינה עונה על הצרכים המבצעיים לשמירת הכוננות והכשירות של מערך המילואים. כמפורט להלן: 1 ) על פי הפק"א, מג"ב ואג"ם במ"י יתכננו גרף שנתי לאימונים ותעסוקה מבצעית לפלוגות, בהתאם להערכות מצב ובמסגרת התקציב שנקבע. במפקדת מג"ב מרוכזת עבודת התכנון על ידי אגד המילואים28 הכפוף לסגן מפקד מג"ב. בינואר 2008 מסרה מפקדת מג"ב למפכ"ל, כי יש צורך כולל של כ - 12,000 ימ"מ ב כל שנה לשם שמירה על כשירות וביצוע משימותיו של מערך המילואים. יוצא אפוא, שהצורך המקצועי שהגדירה מפקדת מג"ב גבוה בכ -10% מהתקן שנקבע בפק"א. במסמכי מג"ב ומ"י אין ניתוח של המשמעויות המבצעיות של פער זה על כשירות המערך. 2 ) מהמסמכים עולה, כי לשנת 2008 אושרו בתכנית העבודה 9,700 ימ"מ בלבד - 1,080 ימ"מ (כ -10% ) פחות מההקצאה שנקבעה בפק"א. עקב פער זה קיצץ מג"ב את הסד"כ המגויס בכל פלוגה, וימי האימון קוצצו מחמישה ימים לארבעה ימי אימון לפלוגה. במסמכים המצויים בידי הביקורת לא נמצא, כי נערך ניתוח של המשמעויות המבצעיות לקיצ וץ זה על כשירות המערך ועל עמידתו במשימותיו המבצעיות. .__________________ .28 גוף מטה שהקים מג"ב לריכוז הצרכים ולטיפול שוטף במערך המילואים, והוא כולל קציני גיוס, הדרכה ולוגיסטיקה. 52 דוח שנתי60א .ביוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה בתגובתה לממצאי הביקורת, כי הסיבה לפער זה הייתה הקיצוץ בתקציב ימי המילואים, וכי פער זה הושלם לקראת סוף שנת 2008 כאשר כל הפלוגות השלימו ימי אימון כנדרש. משרד מבקר המדינה מציין, כי ימי המילואים האמורים הושלמו במסגרת מבצע "כאור היום" ולא בשל מדיניות יזומה של מ"י לשמור על כשירות המערך והקצאת תקציב בהיקף מתאים לשם כך. משרד מבקר המדינה מציין, כי הקצאת ימי המילואים לאימון המערך שנקבעו בפק"א, אינה נותנת מענה לצורך שהגדירה מפק דת מג"ב לשמירת הכוננות והכשירות של מערך המילואים. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי בעיית השמירה על הכשירות והכוננות של מערך המילואים מחריפה עוד יותר כאשר הקביעות בפק"א אינן ממומשות. ראוי, שמ"י תבחן את משמעויות הפערים, בין הקצאת ימי המילואים לבין כמות ימי המילואים שנקבעה בפק"א, לצורך שמירה על כשירות וכוננות מערך המילואים, ותמצא פתרונות שיתנו מענה לפערים המבצעיים האמורים. ב. תרגול חלוקת ציוד - חלק מהציוד שנרכש עבור מערך המילואים היה אמור להיות מאוחסן במטה הארצי או באחריותו (איגום משאבים), כמפורט בהמשך. בסוף יולי 2008 סיכם המפכ"ל, רב -ניצב דוד כהן, בדיון בנושא סטטוס מערך המילואים, בין היתר, כי יש לתרגל עד סוף שנת 2008 חלוקת נשק, ציוד אישי וציוד להפס"ד לפלוגות מילואים שאין להן ציוד מלא, ושציודן נמצא באיגום של המטה הארצי, ולהפיק לקחים מתרגול זה. בביקורת עלה, כי לא הוכ נה פקודה של מ"י המסדירה חלוקה זו, ולא תורגלה חלוקת הציוד לפלוגות המילואים בעת הפעלה המדמה מצב חירום, וזאת בניגוד להנחיית המפכ"ל. עוד עולה מהמסמכים, כי משנרכש ציוד למערך המילואים לא נקבע מנגנון לתקצוב אחזקתו השוטפת, להחלפת בלאי או למימון אבדני ציוד. בתחילת יוני 2009 מסרה מ"י למשרד מבקר המדינה, כי הנושא של חלוקת הציוד תורגל לאחרונה. ממסמכים שהעבירה מ"י לביקורת עולה כי במסגרת אירוע המוני חילקה מ"י פרטי הציוד הנמצאים באיגום של מ"י רק לרבע מפלוגות מג"ב, ואילו חלוקת ציוד של מכשירי קשר לא תורגלה. ג. תרגילי גיוס - הניסיון המצטבר בצה"ל, המפעיל מערך מילואים מאז הקמת המדינה, מראה כי יש הכרח לבצע תרגילי גיוס למערך לשם שמירה על כשירותו המבצעית. תרגיל גיוס נועד לבחון את מערך הגיוס בעת חירום, היערכות מטה מג"ב והחטמ"רים להעברת ההודעה למתגייסים וההיערכות לקליטתם ולקליטת הציוד הייעודי המיועד עבורם. בינואר 2008 סיכם המפכ"ל, כי יש לבצע תרגיל גיוס למערך המילואים, באחריות מפקד מג"ב. מבירורי צוות הביקורת עולה, כי מאז הקמת המערך ועד למאי 2009 לא ערך מג"ב תרגיל גיוס ובכלל זה תרגול של קריאות פתע, קריאות טלפוניות או הגעה לנקודת התייצבות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אי -ביצוע תרגילים לגיוס פתע פוגע במוכנות המבצעית של מערך המילואים, ומונע אפשרות לגלות נקודות תורפה במערך הגיוס. כוננות ומוכנות 53 . 2 . מוכנות מבצעית- הקצאה וחלוקה של ציוד מהמסמכים עולה, כי על פי הנחיית גורמים מוסמכים במטה הארצי, חלק ניכר מהציוד שאמור היה לשמש את מערך המילואים בחירום, ובכלל זה כלי רכב, מכשירי קשר ונשק, הועבר ליחידות אחרות של מ"י בסתירה לפק"א, ולא עמד לרשות מערך המילואים בעת הצורך. להלן פירוט: א. כלי רכב - לפי הפק"א אמורים להיות למערך המילואים 64 .כלי רכב "בתקופות שפלוגות 'ת כלי [ לא פעילות, כ"ר ]פלוגות המילואים [ 'מונת ראי לא יופעלו" ]רכב (ההדגשה במקור). בהקשר זה יצוין, כי בפק"א של מערך המילואים ובנוהלי מג"ב לא מפורטת הסמכות לחרוג ממסמך זה, ובכלל זה העברת כלי רכב מיחידות המילואים ליחידות אחרות. יצוין, כי ביולי 2008 סיכם המפכ"ל בדיון בנושא מערך המילואים של מג"ב, כי בימ"חים (מחסני חירום) יאוחסן הציוד המלא (רכב, קשר, ציוד אישי והפס"ד) הנדרש לשמונה פלוגות מילואים של מג"ב. עוד סיכם המפכ"ל, כי הרכב "יהיה בימ"חים ויש להשלים זאת עד 2009 ." בביקורת עלה, כי בדצמבר 2008 מתוך64 כלי רכב של מערך המילואים שהיו אמורים להיות באחסנה במטה מג"ב, אוחסנו במטה מג"ב 27 .כלי רכב בלבד שלושה כלי רכב לא היו כשירים ו-34 כלי רכב חולקו בין יחידות מג"ב השונות. בין יחידות אלו היו: בסיס הדרכה מג"ב, פלוגות מג"ב באיו"ש ופלוגות הביטחון האישי. העובדה שהמטה הארצי ומג"ב העבירו כלי רכב, שהיו אמורים לשמש את מערך המילואים, ליחידות אחרות במ"י ובמג"ב, הביאה למחסור בכלי רכב ליחידות המילואים, שבא לידי ביטוי מספר פעמים בשנים 2007 -2009 , ובכלל זה במבצע "כאור היום" שבו גייס מג"ב שש פלוגות מילואים בצווי חירום. לכל פלוגה נמסרו מחצית בלבד מכלי הרכב המתוכננים. השלמת הצרכים לניוד שוטרים נעשתה באמצעות אוטובוסים. ב. מכשירי קשר - בפק"א של מערך המילואים נקבע תקן של 144 מכשירי קשר לשמונה פלוגות. מהמסמכים עולה, כי מכשירי קשר שנרכשו עבור מערך המילואים היו בשליטת אג"ם המטה הארצי, והוא חילק אותם ליחידות אחרות במ"י. אג"ם תכנן לאסוף מכשירים אלה מאותן יחידות ולהעבירן ליחידות המילואים בעת הצורך. בביקורת לא נמצאו הוראות בנוגע לאופן החלוקה וההחזרה של מכשירי קשר אלו, חלוקת מכשירי הקשר לפלוגות המילואים לא תורגלה, ולמפקדת מג"ב ולאגד המילואים אין תמונ ת מצב בנוגע לזמינותם וכשירותם של מכשירים אלה, אשר, כאמור, תוקצבו ונרכשו עבור מערך המילואים. בעת מבצע "כאור היום" היו אמורות שש הפלוגות שגויסו לקבל 108 .מכשירי קשר בביקורת עלה, כי מכשירי הקשר שחילק אג"ם ליחידות האחרות לא הוחזרו ליחידות המילואים, משום כך נלקחו 27 מכשירי קשר מיחידות מג"ב אחרות. כדי להתגבר על הפערים בנושא הקשר, נופקו לפלוגות שגויסו מכשירי "פלאפון" ו"מירס". יוצא אפוא, שתכנית אג"ם לא מומשה במבצע "כאור היום". מג"ב נאלץ להעביר מכשירי קשר מיחידותיו ולפגוע בכשירותן המבצעית, ופלוגות המילואים הופעלו עם 54 דוח שנתי60א .ציוד חסר ועם מכשירים לא תקניים, דבר שפגע בכשירותן המבצעית. יתר על כן תכנית זו לא תורגלה מעולם. משרד מבקר המדינה מעיר על כך שהמטה הארצי לא תרגל את התכנית המבצעית, דבר שלא איפשר את גילוי הקשיים ביישומה עוד לפני הצורך בהפעלתה בעת הצורך. ג. נשק וציוד אישי - כאמור בפק"א, על מג"ב להחזיק ציוד אישי בימ"חים עבור הפלוגות, בכלל זה כלי נשק אישים ואפודי מגן. על פי דוח של אגף תמיכה לוגיסטי במג"ב מיוני 2008 , היו באותו מועד במחסני מערך המילואים כמחצית 29 מכלי הנשק וכמחצית מאפודי המגן. כמו כן, לא היו במצאי של יחידות המילואים חליפות מיגון מסוג מסוים. משרד מבקר המדינה מעיר, שחלוקת הציוד וכלי הרכב של מערך המילואים ליחידות שאינן חלק ממערך זה, וזאת בניגוד לכתוב בפק"א, פגעה במוכנותו ובכשירותו המבצעית של מערך המילואים: כלי רכב ומכשירי קשר שאמורים היו לשמש את כוחות המילואים בעת חירום לא היו בנמצא בעת הצורך. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בעת הפעלת גיוס בחירום של מערך המילואים, עלולים גם הכוחות שלהם הושאל הציוד להיות עסוקים בטיפול באירועים של הפרת סדר ציבורי, והם לא יוכלו להחזיר את הציוד שניתן להם, כפי שאכן קרה באירועי "כאור היום". עוד יוער, כי שימוש סדיר בציוד שהיה אמור להיות מאוחסן בימ"ח לקראת יום פקודה גורם להתבלותו. ד. אחסון הציוד במחסני חירום - ציוד של מערך המילואים מאוחסן במחסני חירום בחטמ"רים, במטה מג"ב ובמטה הארצי. צוות הביקורת ערך סיורים במספר מחסנים. בביקור בחטמ"ר מרכז במג"ב בחודש דצמבר 2008 נמצא בין היתר, כי ציוד אלקטרוני רגיש נמצא מאוחסן במכולה ללא הוראות לתחזוקתו. עקב תנאי האחסון במכולה, חשוף הציוד לחום רב העלול לגרום לו נזק. כמו כן נמצאה מכולה שבה מאוחסן ציוד אישי והיא במצב הגורם נזק לציוד. משרד מבקר המדינה העיר, כי התנ אים שבהם מאוחסן חלק מהציוד המיועד למערך המילואים לשעת חירום אינם נאותים, דבר העלול לפגוע בכשירות המערך ולבזבוז כספי ציבור עקב הבלאי הנגרם לציוד. מן הראוי, שמג"ב יאחסן את הציוד בצורה שתבטיח את שמירתו הנאותה, כדי שיוכל לשמש למטרות שלשמן נרכש. ביוני 2009 הודיעה מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת למשרד מבקר המדינה, כי המכולות שבהן מאוחסן הציוד אינן מתאימות לכך, וכי הוקצו תקציבים לשיפורן. עוד הודיעה מ"י, כי היא פועלת לתיקון המצב ולמתן מענה נאות במסגרת מגבלות התקציב. .__________________ .29 הכלים הנותרים הופנו על ידי אג"ת ליחידות אחרות במ"י. כוננות ומוכנות 55 .מסיכום ממצאי הביקורת בתחום המילואים עולה, כי קיים פער מהותי בין הכשירות המבצעית הנדרשת לבין ההתכוננות והמוכנות אליה. . .סוגיות בתיאום הפעלת כוחות מג"ב בין מחוזות מ"י לבין מג"ב .על פי הוראות מ"י, כוחות מג"ב במחוזות (כוחות מג"ב ת"פ מ"י) כפופים מבצעית למפקדי המחוזות. בנוסף לזאת נקבע באותן הוראות, כי אחריות משימת ית היא אחריות לתכנון ולביצוע של משימה מוגדרת על ידי כוח משטרה בלי לגרוע מהאחריות הטריטוריאלית. כאמור, מג"ב קיבלה אחריות משימתית למניעת פשיעה חקלאית במגזר הכפרי. 1 . בביקורת עלו מקרים שבהם למרות הקבוע בהוראות מ"י, התעוררו חילוקי דעות בין מפקדות מג"ב לבין מ פקדות מחוזות מ"י בשאלת הסמכות להפעלת כוחות מג"ב במגזר הכפרי, והיכולת להסיט אותם למשימות אחרות על פי הוראות מפקדת המחוז. להלן פירוט: א. בתחילת פברואר 2007 ,קבע כאמור השר לבט"פ דאז, מר אבי דיכטר בהערכת מצב שקיים עם מפכ"ל מ"י דאז, רב-ניצב משה קראדי, כי המגז ר הכפרי יוגדר כ"מחוז השביעי", וכי האחריות המשימתית של מניעת פשיעה חקלאית במגזר הכפרי תוטל על מפקד מג"ב. ביוני 2007 פנה יו"ר ועדת הפנים של הכנסת, ח"כ אופיר פינס, למפקד מג"ב, ניצב ישראל יצחק, וביקש את התייחסותו בנוגע לטענות של קצין הביטחון של המועצה האזורית מנשה בנוגע לטיפול מג"ב בגניבות חקלאיות. בתחילת אוגוסט 2007 מסר מפקד מג"ב ליו"ר ועדת הפנים, כי השר לבט"פ ומפכ"ל מ"י החליטו בתחילת פברואר 2007 על הקמת "מחוז שביעי", וכי מג"ב יקבל אחריות משימתית בטיפול בפשיעה החקלאית. עוד מסר מפקד מג"ב במכתבו, כי מקבלת האחרי ות המשימתית נקבעו "קווים אדומים", ורק באירוע חריג יוסטו כוחות מהמגזר הכפרי למשימות אחרות בתיאום ובאישור ראש אג"ם ומפקד מג"ב. יוצא אפוא, שעל פי פרשנותו של מפקד מג"ב, משמעות הכרזת המגזר הכפרי כ"מחוז השביעי" היא, שהאחריות המשימתית של מג"ב במגזר זה גוברת על הא חריות הטריטוריאלית של המחוזות. בשונה מהאמור במכתבו של מפקד מג"ב, קבע באוקטובר 2007 המפכ"ל, רב-ניצב דוד כהן, כי על אף העובדה שלמג"ב אחריות משימתית, הפעלת הכוח היא באחריות המחוז. בתגובתו לממצאי הביקורת מסר מפקד מג"ב ביולי 2009 , כי "השר לשעבר, מר אבי דיכטר הכריז שמג"ב יהיה המחוז השביעי בתחום הכפרי". עוד הוסיף מפקד מג"ב, כי כדי לתרגם את ההכרזה לפעילות אופרטיבית פנה מפקד מג"ב למפכ"ל לקבל הבהרות בנושא האחריות ומימושה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פרשנות זו של מפקד מג"ב משמעותה שאחריות המשימתית של מג"ב גוברת על האחר יות הטריטוריאלית של המחוזות, והיא נמסרה לח"כ פינס למרות שלא שונו נוהלי מ"י הרלוונטיים 56 דוח שנתי60א .לעניין זה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ההנחיה שרק במקרים חריגים יוסטו כוחות מג"ב ובאישור מפקד מג"ב, היא בגדר הנחיה אופרטיבית. ביוני 2009 מסרה מ"י בתגובתה לממצאי הביקור ת, כי "מג"ב לא הופעל מעולם כמחוז, ולא נשא באחריות טריטוריאלית. השימוש במונח 'מחוז שביעי' נעשה לצורך דיווח סטטיסטי על הפשיעה במגזר הכפרי, נושא המצוי באחריותו המשימתית של מג"ב". ביוני 2009 בתגובתו לממצאי הביקורת מסר השר לבט"פ דאז, ח"כ מר אבי דיכטר, כי המונח "המחוז השביעי" ניתן כמטאפורה על ידי המפכ"ל דאז כדי לבטא אחריות ייעודית של מג"ב בתחום הלחימה בפשיעה החקלאית. עוד הוסיף מר דיכטר, כי "כשר לבט"פ אימצתי את המונח שכן הוא ביטא נאמנה את הצורך להבהיר ללוחמי מג"ב ובעיקר למפקדים את אחריותם הייעודית בנושא זה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בלי קשר לכוונת ההכרזה על ה"מחוז השביעי", הרי שהכרזה זו גרמה לחוסר בהירות בנוגע לסמכות הפעלת הכוח במגזר הכפרי במשך תקופה ארוכה. הבנה שונה בנוגע לסמכות ולאופן הפעלת הכוח עלולה לפגוע ביעילות המבצעית בתכנון, ארגון והפעלת הכוח. מן הראוי, שמ "י ומג"ב יבחנו דרכים להטמעת נוהלי העבודה הרלוונטיים וליצירת "שפה משותפת" אחודה במ "י בנוגע לסמכות הפעלת הכוח. ב. בדוח של המבקר הפנימי במשרד לבט "פ בנושא, "ממשקי עבודה ויחסי גומלין של יחידות מג"ב הפועלות בגזרות משותפות עם מחוזות מ"י" נאמר, כי קיימות בעיות "בתאום ושילוב בין הסיור העירוני התחנתי לבין הסיור הכפרי של מג"ב הפועל באותו תא השטח". יצוין, כי בתגובה לטיוטת הדוח של מבקר הפנים, מסר בדצמבר 2007 ממלא מקום ראש יחידת הביקורת הפנימית במ"י לסגן מבקר המשרד לבט"פ, כי במהלך התקופה הקרובה יבצע אג"ם עבודת מטה, ובה ייקבעו העקרונות להפעלה משותפת של כוחות מג"ב ומ"י. עד מאי 2009 נושא זה לא סוכם. ג. במאי 2008 קבעה ועדה שבראשה עמד סגן מפקד מג"ב, אשר נועדה לבצע עבודת מטה לשינוי ארגוני למג"ב - "רה ארגון מג"ב", כי "עם השנים חלו שינויים רבים במשימות שהוטלו על החיל. השינויים התכופים והמהירים יצרו לעתים טשטוש של תחומי האחריות שהתעממו, ואף יצרו בלבול ביחסי גומלין בין יחידות מג"ב ובין היחידות הטריטוריאליות והשפיעו באופן ישיר על היכולת לממש עמ"טים ולהוציא לפועל תכניות עבודה כמתוכן". ]עבודות מטה[ .ד במאי 2009 מסר ראש אג"ת לעורכי הביקורת, כי ההגדרות הקיימות מבחינות בין האחריות הכוללת לבין האחריות המשימתית המוטלת על מג"ב. עם זאת, לא בהכרח כל מפקד תחנה ומפקד מרחב מבין את המשמעות של הגדרת האחריות הכוללת ואיך זה עומד ביחס לאחריות המשימתית של מג"ב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי שה מטה הארצי ינקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי לשנות את המצב אותו מתאר ראש אג"ת בדבר כוננות ומוכנות 57 . חוסר הבנה של מפקדי תחנות ומפקדי מרחבים של מונחים בסיסיים בתורת ההפעלה של מ"י. 2 . במרס 2008 קבע המפכ"ל, רב -ניצב דוד כהן, כי יש שוני בהפעלת כוחות מג"ב הפועלים במגזר הכפרי במקומות השונים בארץ (הכוונה להפעלתם על ידי המחוז המשטרתי), וכי צריך לגבש תפיסת הפעלה אחידה לכל הכוחות. בביקורת עלה, כי עד מועד סיום הביקורת טרם סוכמה תורת הפעלה אחידה לכוחות מג"ב במגזר הכפרי. ביוני 2009 מסרה מ "י למשרד מבקר המדינה, כי תפיסת הפעלה אחידה לכל הכוחות נדונה וסוכמה במסגרת שני דיונים שקיים המפכ"ל בחודשים אפריל ויוני 2009 כחלק מעמ"ט שעסקה ברה -ארגון של מג"ב ואשר הוחל בהכנת תכנית ליישומה. 3 . ממסמכי מג"ב עולה, כי לעתים האירועי ם במגזר החקלאי עלולים להתחיל בגזרתה של תחנה או מרחב מסוים ולהמשיך בגזרה של תחנה או מרחב אחרים. עוד עולה מהמסמכים, כי גזרות הפעולה הגיאוגרפיות שהוגדרו למפג"דים של מג"ב "שרון" ו"שפלה " חופפות עם שטח שבאחריות מספר מחוזות משטרתיים: ירושלים, דרום, ת"א, שטחי שומרון ויהודה (ש"י) וצפון. יוצא אפוא, שהפעלת הכוחות המגזר הכפרי אינה תואמת את תפיסת האחריות הטריטוריאלית הנהוגה במ"י. 4 . כוחות מג"ב, המשולבים בביצוע משימות במסגרת הכוחות של מ"י, הם בעלי מאפיינים ייחודיים בתחומי ההכשרה, הציוד ותורת הלחימה. עיקר הכשרת לוחמי מג"ב הוא לתפקידי לחימה, ואילו הכשרתם לתפקידי שיטור מובהקים (כגון בילוש וחקירות) פחותה בהשוואה לשוטרים רגילים במ"י. תורת ההפעלה של מג"ב מבוססת על הפעלה של צוותים, ואילו במ"י ה"כחולה" פועלים השוטרים במסגרות מצומצמות יותר. עד מועד סיום הביקורת, טרם קבע המטה הארצי את תחומי העיסוק שבהם יש למג"ב יתרון יחסי (מלבד תחום הפשיעה הכפרית) ואת תורת ההפעלה של מג"ב בתחומים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ממצאי הביקורת מצביעים על היעדר תפיסת הפעלה אחידה ליחידות מג"ב, ובכלל זה הגדרת הסמכות והאחריות של יחידות אלה תוך התחשבות בהבדלים בין אופי הפעילות של מג"ב ושל המשטרה ה"כחולה", ובאופי הפעילות של מג"ב במגזר הכפרי, שחוצה לעתים מרחבים שונים (וזאת בניגוד לתפיסת ההפעלה של מ"י שהיא טריטוריאלית). מן הראוי, שהמטה הארצי יקבע את תחומי הפעילות שבהם יש למג"ב יתרון יחסי, ויקבע תורת הפעלה המתאימה לאופי הפעילות של מג"ב לשם ניצול יתרונות אלו. ביולי 2009 מסר מנכ"ל המשרד לבט"פ בת שובתו לממצאי הביקורת, כי כפועל יוצא ממדיניות השר לבט"פ, תיבחן סוגיית מימוש האחריות והטיפול של מג"ב בכל הקשור למגזר הכפרי. . 58 דוח שנתי60א .הסוגיה המשפטית בהעסקת שוטרים שלא מן המניין במג"ב .בפקודת המשטרה30 .הוסדרה העסקת שוטרים שלא מן המניין במעמד קבע זמני בשנת 2006 "הקימה מי שתי פלוגות חדשות לביטחון אישי בערים על בסיס תקני שוטרים במעמד שמ"זים. מהמסמכים עולה, כי החלטת מ"י התבססה, בין היתר, על ההנחה שהמסגרות החדשות הן זמניות, וכי צורת העסקה זו תאפשר גמישות ארגונית, וחיסכון כספי 31 . משרד מבקר המדינה בחן את ההיבטים המשפטיים הכרוכים בצורת העסקה זו. להלן פירוט: 1 . בפסק דין משנת 2001 (בג"ץ 2656/00)32 פסק בית המשפט העליון בעתירה של 27 רב"שים נגד החלטת משטרת ישראל לפטרם. הרב"שים הועסקו כשמ"זים במשרה חלקית. בעתירה זו התייחס בג"ץ למעמד השמ"ז במשטרת ישראל ולהבדלים בין שוטר מן המניין לשמ"ז. בית המשפט הביע דעתו, כי "שמ"זים זוכים לקבל דרך שגרה - בשל פעילותם כשמ"זים פעילות המותירה להם פנאי - היתר מיוחד לעיסוקים נוספים". אגב אורחה העיר בית המשפט, כי "לו הייתה המשטרה... מגייסת את העותרים כשמ"זים אף שיעדה אותם לתפקידי שוטרים מן המניין... ובפועל היו השוטרים מתפקדים כשוטרים מן המניין לכל דבר ועניין היינו מגנים את המעשה". 2 . בספטמבר 2005 חיוותה הלשכה המשפטית של מ"י את דעתה בסוגיית השמ"זים, כחלק מעבודת ההכנה של המטה הארצי להקמת פלוגות אלה. הלשכה קבעה, כי גיוס במעמד שמ"ז נועד לפי הוראות החוק להיות זמנ י. הלשכה המשפטית קבעה, כי פיזור תקני שמ"זים בכלל יחידות מ"י ייצור שני מעמדות במ"י, כאשר אותם תפקידים ואותן משימות יבוצעו בחלקם על ידי שוטרי קבע ובחלקם על ידי שמ"זים. מציאות כזו עלולה ליצור תרעומת אצל השמ"זים אשר יטענו לאפלייתם לעומת שוטרי הקבע. עוד צוין, כ י אם הטעם המרכזי ביצירת מעמד השמ"ז יתבסס על שיקולים תקציבים בלבד, אזי קיים סיכוי לא מבוטל להגשת תביעה על ידי השמ"זים שתושתת על טענות לאפליית תקני השמ"ז לעומת תקני קבע רגילים ועל שוויון לו זכאי כל עובד הן מכוח חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח- 1988, והןמכוח חוקי יסוד. לגבי ההצעה להקים יחידות מיוחדות לטיפול בתופעת האלימות אשר תפורקנה בתוך חמש שנים, ובהן יוצבו שוטרים במעמד שמ"ז, הביעה הלשכה המשפטית דעתה, כי בגלל שאין אלטרנטיבה טובה יותר לגמישות הסד"כ המשטרתי, ניתן יהיה להגן על השימוש במעמד שמ"ז תוך הקמת יחידות מיועדות לטיפול באלימות. עם זאת קיימת בעייתיות היות שמשימה זו (הטיפול בבעיית האלימות) היא אחת ממשימות הליבה של מ"י, והשמ"ז במתכונתו הנוכחית אינו ערוך לטיפול במשימות הליבה. בסיכום חוות הדעת קבעה הלשכה המשפטית, כי לא נראה כי יש מקום ליצור מעמד חדש במשטרת ישראל עבור משימת הלוחמה באלימות לפני שהובררו עד תום המשמעויות הנובעות מכך. עוד ציינה, כי השימוש במעמד השמ"ז תוך הקמת יחידות ייעודיות לכאורה אפשרי משפטית, ובתנאי שההפעלה תתאם את התכנון (התכלית לשמה הוקמו היחידות). .__________________ .30 סעיף25 , התשל"א]נוסח חדש[ לפקודת המשטרה- 1971 , מסדיר את אפשרות הגיוס של שוטרים במעמד שמ"ז לתקופה של שישה חודשים. 31 עלות שכר השמ"ז היא כ-66% .מעלות שכר קבע 32 בג"ץ 2656/00 ,לוטן ואח' נ' מדינת ישראל, תקדין. כוננות ומוכנות 59 .3 . באוקטובר 2005 מסרה הלשכה המשפטית במט ה הארצי למחלקת ייעוץ וחקיקה פלילית במשרד המשפטים העתק מעמדתה המשפטית וביקשה את התייחסותם. במכתב הנלווה קבעה הלשכה, כי ניתן לעשות שימוש במעמד השמ"ז לצורך הטיפול בסוגיית האלימות, ובתנאי שיקומו יחידות מיוחדות אשר תפורקנה עם שחרור השוטרים ועם סיום המשימה. בבירור שערכו עובדי הביקורת עולה, כי במטה הארצי לא התקבלה התייחסות משרד המשפטים. בביקורת עלה, כי שוטרים במעמד שמ"זים שירתו וביצעו משימות דומות בצוותא עם שוטרי קבע, וזאת בניגוד לאמור בחוות דעתה של הלשכה המשפטית של מ"י. לדוגמה, ביולי 2008 שירתו בכל אחת מפלוגות מג"ב "סופה" ו"אופיר" 11 שוטרים במעמד שמ"ז. בפלוגות אלה שירתו גם שוטרי קבע (11 ו-8 ,בהתאמה). עוד עולה כי פלוגות השמ"ז אינן מופעלות אך ורק לייעודן לטיפול בפשיעה בערים, כפי שקבעה הלשכה המשפטית, אלא הן משמשות בעת הצורך גם לביצוע משימות ליבה של מג"ב ככוח עתודה, ו מופעלות לטיפול בהפס"ד או להצבת מחסומים בדומה ליתר פלוגות הבט"ש. יצוין, כי אף שבפועל השמ"זים עוסקים בתפקידי שיטור רגילים, השוטרים במעמד שמ"ז אינם יוצאים להכשרות שלעתים מהוות תנאי לעלייה בסולם הדרגות, ואין הם זכאים לקבל מענקים הניתנים לשוטרי קבע רגילים. כך לדוגמה: בנובמבר 2008 פרסמה היחידה לתכנון שכר במטה הארצי, כי "נגד שיחתום על התחייבות לשרת באופן רציף יהיה זכאי לקבל מענק של עשרת אלפים ש"ח". מהמסמכים עולה, כי אוכלוסיית השמ"זים אינה נכללת באוכלוסייה הזכאית למענק זה. יוצא אפוא, כי מ"י ומג"ב חרגו מהמגבלות שקבע ה הלשכה המשפטית בחוות דעתה להעסקת השמ"זים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השמ"זים מבצעים בפועל תפקיד זהה לתפקידם של שוטרים מן המניין, ובמקרים מסוימים אף משרתים ביחידות משותפות עם שוטרים - מן הראוי שמ"י ומג"ב יבחנו את המשך העסקת השמ"זים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח הערות בית המשפט העליון, מן הראוי שמ"י תבחן אם יש מקום להבחנה שעושה מ "י בין שוטרים שגויסו במעמד שמ"ז לפלוגות הביטחון האישי לבין שוטרים מן המניין. מ"י בתגובתה לממצאי הביקורת מסרה, כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה לעניין העסקת השמ"זים. מ "י בוח נת בימים אלה את נושא הפסקת פעילותן של פלוגות הביטחון האישי. ביולי 2009 מסר המשרד לבט"פ בתגובתו לממצאי הביקורת, כי כעולה מהדוח לא פורסמו פק"אות לפלוגות אלה, ועל כן לא הובא אופן העסקת השמ"זים לאישור המשרד לבט"פ. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובת המשרד לבט"פ מצביעה על בעיה מהותית ביכולתו לבצע בקרה על מ"י כפי שנקבע בנוהלי המשרד. 60 דוח שנתי60א .סיכום והמלצות .משמר הגבול ממלא תפקיד מרכזי במשימותיה של מ"י בתחומי הביטחון השוטף, האבטחה, השיטור, הלחימה בפשיעה ומניעת הפרות סדר. לצורך כך מפעיל מג"ב מגוון רחב של יחידות מסוגים שונים בפ ריסה ארצית. מג"ב הגיע להישגים בביצוע משימותיו תוך הפגנת יכולת תגובה מהירה לנדרש ממנו וליכולת להסתגל למציאות ולדרישות מבצעיות משתנות. בביקורת נמצאו ליקויים משמעותיים בהתנהלות המטה הארצי ומג"ב הנוגעים לארגון ולתקינה של כוח אדם וציוד ביחידות מג"ב, שיש בהם כדי לפגוע בבניין הכוח, בהפעלתן, ברמתן המקצועית ובכשירותן המבצעית של מסגרות ויחידות במג"ב. הפער הגדול שבין הפק"אות והתקינה שנקבעו למג"ב ויחידותיו לבין המצב הקיים מרוקנים אותן מתוכן. מציאות זו מתבטאת ב"אי -סדר ארגוני" בתחום זה, וגורמת לפגיעה בדפוסי המינהל התקי ן וביכולת הפיקוח והבקרה. במהלך הביקורת הביעו גורמים שונים במג"ב ובמ"י דעה בפני עורכי הביקורת, כי צורת עבודה זו בתחום הארגון והתקינה, נובעת, בין היתר, כתוצאה מהתפתחות דינמית של הצרכים המבצעיים ומאילוצים תקציביים, ומאפשרת למג"ב גמישות ארגונית גבוהה, אשר מתב טאת, בין היתר, ביכולת להקים מערכים חדשים במהירות או להתאים מערכים קיימים למשימות חדשות ונוספות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין חולק בדבר חשיבותה של גמישות ארגונית ויכולת התאמה מהירה למצבים ודרישות מבצעיות משתנות, אולם הגמישות אינה יכולה להיות גושפנקה לחוסר סדר בתחום הארגון והתקינה, והיא איננה באה להחליף את הצורך בסדר ארגוני המושתת על הוראות ופקודות ואמות מידה ידועות וברורות המשמשות בסיס למינהל תקין וליכולת המימוש של שינוי ארגוני מבוקר ונשלט. מתגובות המשרד לבט"פ לממצאי הביקורת עולה בעיה משמעותית ביכולת הפיקוח שלו בתחום הארגון והתקינה על מ"י, שאמורה להיות כפופה לו. על המשרד לבט"פ לאכוף את הסמכויות המוקנות לו בנושא זה. מן הראוי, כי המשרד לבט"פ ומ"י יסדירו את נוהלי העבודה ביניהם, כדי לעמוד בהוראות חוק התקציב. על מ"י לפרסם תורה ונהלים בתחומי הארגון והתקינה בתיאום עם המשרד לבט"פ, ולפעול להשלמת ולעדכון הפק"אות; ולשמור על האיזון המתבקש בין גמישות ארגונית ובין הצורך בקיומם של נהלים ופק"אות, יישומם והשליטה והבקרה עליהם; ולערוך ניתוח עיסוקים ובחינה של היקף כוח האדם, הציוד והתפקידים מול הייעוד של יחידות מג"ב, תוך יצירת אח ידות בין יחידות דומות לשם השגת יעילות תפעולית ומבצעית. ראוי גם שהמטה הארצי ומג"ב יפעלו לשרש את תופעת ה"פיקציות" והשימוש ב"תקנים וירטואליים". על מ"י ומג"ב לקבוע את הדרכים לשמירת הכוננות והכשירות במערך המילואים וליישמן הלכה למעשה. כוננות ומוכנות 61 . בנוסף לזאת, על המטה הארצילהחליט על גורל מערך הפלוגות לביטחון אישי, שהוקם כמערך זמני, ובכלל זה הסדרת מעמד השמ"זים.