משרד המשפטים/מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי - ממצאי מעקב

 ♦ . משרד המשפטים 1193 .מבוא .1. מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויותיהן של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל ועל קידומן בכל תחומי החיים. במסגרת זו לזכות הגישה לערכאות שיפוטיות יש חשיבות מיוחדת במינה, שכן "אין היא זכות-יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות-יסוד. שייכת היא למיסדר נורמות אחר בשיטת המשפט. ניתן לומר... כי נעלה היא על זכות-יסוד. לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקידומן של שאר זכויות-היסוד" 8. מתן ייצוג משפטי ראוי הוא לעתים כלי הכרחי לקיום זכות הגישה לערכאות שיפוטיות ולצדק. במציאות החיים החברתיים -משפטיים המודרניים עלול האזרח להזדקק לשירותים משפטיים של עורך דין בהליכים משפטיים שונים. אף שהשירותים הללו נדרשים לעתים לשם הגנה על זכויות יסוד, יש שידן של אוכלוסיות מסוימות אינה משגת לשאת בעלויות הכרוכו ת בהם. לפיכך מדינת ישראל רואה לנכון לסייע לאוכלוסיות אלה במתן שירותי ייצוג משפטי. השירותים ניתנים בלא תשלום, למעט אגרת השתתפות, לפי אמות המידה שנקבעו בחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב- 1972 (להלן- חוק הסיוע המשפטי או החוק), ותקנות הסיוע המשפטי, התשל"ג- 1973 ( להלן- התקנות), שהותקנו על פיו. החוק קובע כי לשכת הסיוע המשפטי תית ן שירותים משפטיים למי שידו אינה משגת לשאת בעלותם ולזכאים נוספים שנקבעו לפי העניין בתוספת לחוק9 . לצורך יישום החוק הוקם במשרד המשפטים האגף לסיוע משפטי (להלן - אגף הסיוע או האגף). על פי החוק והתקנות , ייתן את השירות עורך דין מעובדי לשכת הסיוע המשפטי (להלן - עורך דין פנימי), עורך דין מחוץ ללשכה (להלן - עורך דין חיצוני) או אדם אחר הכשיר כדין לתת את השירות. בתקנות נקבעו אמות המידה למתן השירות, המתבססות בין היתר על הכנסותיו של המבקש. השירות הניתן כולל ייעוץ משפטי ועריכת מסמכים משפטיים; ייצוג לפני ב תי המשפט, בתי הדין ולשכות ההוצאה לפועל; ותשלום ההוצאות הכרוכות במתן השירות שלדעת ראש הלשכה ה ן הכרחיות. הסיוע המשפטי בתחום האזרחי ניתן בעניינים הקבועים בתקנות, ובהם ענייני משפחה; ענייני הגנה על זכויות מגורים; ענייני כספים, לרבות נזיקין; עניינים שבית הדין לעבודה מוסמך לדון בהם, למעט עניינים פליליים; תביעות נגד המוסד לביטוח הלאומי; תביעות הנוגעות לזכויותיהם של חיילים משוחררים; תביעות לפי חוק השבות, תש"י - 1950 , חוק האזרחות, תשי"ב - 1952 ,, חוק מרשם האוכלוסין תשכ"ה- 1965; וענייני רישוי עסקים. 2. המופקד על נתינתם של שירותי הסיוע המשפטי הוא כאמור האגף לסיוע משפטי, שמנהלו עו"ד אייל גלובוס (להלן - מנהל האגף) כפוף למנכ"ל משרד המשפטים ד"ר גיא רוטקופף (להלן -המנכ"ל). אגף הסיוע מורכב מההנהלה הראשית ומחמש לשכות מחוזיות: לשכת תל אביב, לשכת ירושלים, לשכת חיפה, לשכת באר שבע ולשכת צפון10 . במרץ 2012 הועסקו באגף175 :עובדים95 עורכי .__________________ .8 ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא( 3 ,)577 ,631- 632 ( 1997.) 9 נוסף על הזכאים לסיוע בשירות משפטי בגלל היותם מעו טי יכולת, יש זכאים שזכאותם נקבעת לפי העניין שבו נדרש השירות המשפטי, בלי שיידרשו לעמוד במבחני זכאות כלכלית, בהתאם לקבוע בתוספת לחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב - .1972 ., ובהיקף שנקבע בה 10 נכון למועד סיום הביקורת, לשכה נוספת- לשכת מרכז - נמצאת בהקמה בעיר לוד. 1194 דוח שנתי63ג .דין פנימיים (ש-36 מהם הועסקו בחוזה העסקה קבלני) ו-80 עובדי מינהלה11 . כמו כן, האגף נעזר בשירותיהם של 1,001 .עורכי דין חיצוניים מספר הבקשות לסיוע משפטי ומספרן של הבקשות שנענו בחיוב נמצא זה שנים במגמת עלייה: בשנת 2009 קיבל האגף 60,926 בקשות לסיוע, ומהן נענו בחיוב 42,975 ; בשנת 2011 קיבל האגף 71,677 בקשות לסיוע (גידול של כ -18% לעומת שנת 2009 ), ומהן נענו בחיוב 54,925 (גידול של כ -28% לעומת שנת 2009.) .__________________ .11 נוסףעל עורכי הדין הפנימיים ועל עובדי המינהלה, העסיק האגף 11 מתמחים ו-32 .בנות שירות לאומי משרד המשפטים 1195 .3. במשך שנת 2010 בדק מ שרד מבקר המדינה את תפקודו של אגף הסיוע. הבדיקה נעשתה בעיקר בנושאים האלה: הרחבת הזכאות לסיוע משפטי ושיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; פעולות האגף ליידע את הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי; ניהול הפניות לקבלת סיוע משפטי; המענה הטלפוני בלשכות הסיוע; סדרי העסקתם של עורכי דין חיצוניים והפיקוח עליהם; וסדרי העסקתם של עורכי דין פנימיים המועסקים בחוזי העסקה קבלניים . ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח שנתי קודם של מבקר המדינה (להלן - הביקורת הקודמת או הדוח הקודם)12. בחודשים מאי-אוגוסט 2012 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר מידת תיקון הליקויים שצוינו בדוח הקודם ואחר אופן הטיפול בהם (להלן - ביקורת המעקב). כמו כן נבדק בביקורת המעקב נושא קידומו של מתן ייצוג משפטי לקטינים בהליכים אזרחיים. .הטיפול בליקויים שצוינו בדוח הקודם .1. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התייחסותם של האגף ושל משר ד המשפטים לממצאים שהועלו בביקורת הקודמת. זמן לא רב אחר פרסומו של הדוח מינה מנהל האגף עובדת מטעמו לרכז את הטיפול בתיקון הליקויים. כמו כן, הנהלת משרד המשפטים דנה פעמיים, באוקטובר 2011 וביוני 2012 , בממצאי הדוח. משרד מבקר המדינה מציין כבר בשלב זה כי ביקורת המע קב העלתה שהאגף תיקן את רוב הליקויים הנוגעים לטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי ולסדרי ההעסקה שהועלו בביקורת הקודמת. במקרים שבהם לא תוקנו הליקויים, העלתה ביקורת המעקב כי האגף החל לתקנם או שקל את המלצות משרד מבקר המדינה והגיע למסקנות אחרות. להלן ממצאי ביקורת המעקב: 2. בחוק מבקר המדינה, התשי"ח - 1958 (להלן ]נוסח משולב [- חוק מבקר המדינה), נקבע שבכל גוף מבוקר שבביקורת שנעשתה בו התגלו ליקויים, ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים בראשות המנהל הכללי של הגוף. חוק מבקר המדינה הגדיר כי בכל משרד ממשלתי יהיה "ראש הגוף המבוקר" - השר האחראי לאותו גוף. על הצוות לדון בתוך שישים ימים מהמועד הקובע בדרכים לתיקון הליקויים, לקבל החלטות בדבר תיקונם ולדווח לראש הגוף המבוקר, כהגדרתו בחוק מבקר המדינה, על הדיונים וההחלטות בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטות. בחוק מבקר המדינה גם נקבע כי בסמכותו של ראש הגוף המבוקר לאשר לצוות לתיקון ליקויים לדחות את תיקונו של ליקוי; החוק אינו מתיר לראש הגוף המבוקר לאצול סמכות זו לאחר. עוד נקבע בחוק מבקר המדינה כי על ראש הגוף המבוקר .__________________ .12 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 61ב ( 2011 ), בפרק "מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי", עמ' 1164- 1131. חוץ מביקורת זו עשה משרד מבקר המדינה עוד ביקורות על אגף הסיוע. ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 44 ( 1993 ), בפרק "הסיוע המשפטי- הליכי הטיפול והשירות לאזרח", עמ' 526 ; דוח שנתי 38 ( 1987 ), בפרק "סיוע משפטי", עמ' 448-450 ; ודוח שנתי 31 ( 1980 '), בפרק "סיוע משפטי", עמ414- 418. 1196 דוח שנתי63ג .לדווח למבקר המדינה בין השאר על החלטות הצוות לתיקון ליקויים, על פי המועדים שנקבעו לכך בחוק; על הדרכים לתיקון הליקויים ועל המועד לתיקונם; וכן על הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם ועל הנימוקים לכך. סקירת דיוני הצוות לתיקון ליקויים שהוקם באגף הסיוע והחלטותיו מעלה כי הצוות דן בדרכים לתקן את הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בפרק הזמן שנקבע בחוק מבקר המדינה, קיבל משרד המשפטים 1197 . החלטות בדבר תיקונם של רוב הליקויים ויידע כנדרש את שר המשפטים- ראש הגוף המבוקר - על החלטותיו. כמו כן, דיווח המנכ"ל למבקר המדינה על ההחלטות שהתקבלו בדיוני הצוות. סקירת דיוני הצוות לתיקון ליקויים מעלה גם שהצוות דחה, לאחר דיון, את תיקונם של כמה ליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. לא נמצא כי כאשר דחה הצוות את תיקונם של ליקויים אלה הוא פנה לשר המשפטים לקבלת אישורו לדחייה, אף שהדבר נדרש בחוק מבקר המדינה. כמו כן, על המסמכים שנמסרו למבקר המדינה בנוגע לדיוני הצוות היה חתום המנכ"ל, ולא ראש הגוף המבוקר - שר המשפטים. משרד המשפטים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי יקפיד בעתיד לקבל את אישור שר המשפטים לדחיית תיקונו של ליקוי; בתשובתו למבקר המדינה מנובמבר 2012 מסר שר המשפטים כי הנחה את מנכ"ל משרדו לקבל את אישורו לדחיית תיקונם של ליקויים, וכן להג יש לחתימתו את הדיווחים למשרד מבקר המדינה. .הזכות לייצוג משפטי .הקלה בנגישות למשפט בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א - 197013 , שגובשה אחר כך להצעת חוק הסיוע המשפטי, מתבטאת התפיסה שיש לתת, כשֵירות סעד, סיוע משפטי למעוטי יכולת. הדיון בסוגיית הזכות לסיוע משפטי מעלה ש אלות שיש לדון בהן במסגרת דיון בסוגיה רחבה יותר - זכות הנגישות לצדק. זכות זו היא "במובנה הרחב... זכותו של אדם לפנות אל בית המשפט ולקבל סעד, ללא סירוב, ללא עיכוב וללא משוא פנים"14. ,המשנה לנשיא בית משפט העליון לשעבר, השופט העליון בדימוס שלמה לוין התייחס במאמר שפרסם אל הצורך להרחיב את היקף הזכאים לסיוע משפטי בתחום האזרחי לאור הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לדבריו, שאלה זו היא "שאלה שיהיה צורך לבחון אותה בעתיד ... אם אין זה מן הראוי, לאור הוראת חוק היסוד, לקבוע את סמכותו של בית המשפט למנות עורך דין בהליכים אזרחיים גם מעבר להוראות" חוק היסוד15. .__________________ .13 בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א- 1970 , ה"ח907 , נקבע כי "בין שירותי הסעד שמדינה מתקדמת נותנת לנזקקים מצוי גם סעד משפטי". 14 ,יורם רביןזכות הגישה לערכאות כזכות חוקתית ( 1998 '), עמ25. 15 שלמה לוין, "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" , הפרקליט, מב (תשנ"ו), עמ' 451 ,458 . עמדתו של השופט לוין צוטטה ברע"א 6810/97 בן שושן נ' בן שושן , פ"ד נא( 5 )375 ,378 ( 1997.) 1198 דוח שנתי63ג .בנובמבר 2000 מינה מנכ"ל משרד המשפטים דאז עו"ד שלמה גור ועדה לגיבוש הצעות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק 16 , במסגרת תהליך אשר מטרתו להביא .__________________ .16 בוועדה היו חברים נציגים ממחלקת ייעוץ וחקיקה, מהאגף לסיוע משפטי, מהסנגוריה הציבורית, מלשכת עורכי הדין, מהאקדמיה ומהארגונים החוץ -ממשלתיים העוסקים בסיוע משפטי ובזכויות חברתיות. בראש הוועדה עמד ראש תחום ייעוץ במחלקת ייעוץ וחקיקה. משרד המשפטים 1199 ."ל"מודרניזציה כוללת במערכת הסיוע המשפטי 17 . בשנת 2002 גיבשה הוועדה טיוטת דוח שבה נכללו המלצות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל (להלן - דוח הוועדה). דוח הוועדה בחן את מכלול הנושאים הנוגעים למתן סיוע משפטי לאזרחים, לרבות מאפייני מערכת הסיוע המשפטי בישראל וצרכיה. בדוח ניתנו המלצות שנועדו לשפר את טיב הייצוג הניתן לאזרחים במסגרת הסיוע המשפטי האזרחי, ולהקל עליהם את הגישה למערכת המשפט. בביקורת הקודמת הועלה כי הנהלת משרד המשפטים לא דנה בדוח הוועדה. משרד מבקר המדינה העיר בעניין כי מן הראוי שמשרד המשפטים ידון בדוח, יבחן את הדרכים ליישומו, יציין אילו מהמלצות הוועדה הוחלט לדח ות וינמק את ההחלטות, בייחוד נוכח חשיבותו של נושא זה למימוש זכות היסוד של הגישה לערכאות משפטיות18. בעקבות ממצאי הביקורת הקודמת התקיים באוקטובר 2011 דיון בלשכת המנכ"ל בעניין המלצות דוח הוועדה. בסיום הדיון הנחה המנכ"ל את מנהל האגף להגיש תכנית עבודה שנתית או רב- שנתית שבה יהיו רעיונות שנכללו בדוח. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא הכין מנהל האגף תכנית עבודה כאמור, וממילא לא הגיש אותה לדיון. מנהל האגף מסר באוגוסט 2012 למשרד מבקר המדינה כי נוכח אילוצי התקציב הוחלט ביולי 2012 , בהסכמת המנכ"ל, לשקול להכין את תכנית העבודה בעתיד, במועד שבו יהיה אפשר ליישמה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים ועל האגף להמשיך לבחון את האפשרות ליישם את הרעיונות שנכללו בדוח הוועדה. הרחבת הזכאות לקבלת סיוע משפטי 1. חוק הסיוע המשפטי אינו מתנה את הזכאות לייצוג לא באזרחות ישראלית ולא בתושבות. ואולם למעשה אגף הסיוע אינו מעניק סיוע משפטי לפונים שאינם במעמד זה (להלן - תושבים זרים), למעט לאזרחיהן של המדינות החתומות על אמנת האג בדבר סדר הדין האזרחי משנת 195419 , או על אמנות והסכמים אחרים. יצוין כי רבים מהתושבים הזרים הנמצאים בישראל אינם אזרחיהן של המדינות האמורות. מראשית שנת 2007 מעניק האגף סיוע משפטי לקטינים זרים שאינם מלווים בידי מבוגר, לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב - 1952 , הן בייצוגם לפני בית הדין .__________________ .17 המקור: דוח הוועדה לגיבוש הצעות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק. 18 על זכות הגישה לערכאות משפטיות ראו ע"א 733/95 'ארפל אלומיניום בע"מ נ קליל תעשיות בע"מ , פ"ד נא( 3 ,)577, 630-631 ( 1997 ;) בג"ץ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל וא ח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' , תקדין, ( 2008). 19 אמנה אשר מסדירה בין היתר את מתן הסיוע המשפטי לאזרחי המדינות החתומות עליה. מדינת ישראל מיישמת את הוראות האמנה באמצעות התקנות לביצוע אמנת האג 1954 (סדר הדין האזרחי), התשכ"ט- 1968. 1200 דוח שנתי63ג .לביקורת משמורת שוהים שלא כדין והן בייצוגם לפני ערכאות הערעור על החלטותיו של בית הדין20. .__________________ .20 לפי חוק הכניסה לישראל, התשי "ב- 1952 , החלטת בית הדין לביקורת משמורת שוהים שלא כדין נתונה לערעור בבית המשפט לעניינים מינהליים, והחלטותיו של בית משפט זה נתונות לערעור בבית המשפט העליון. סיוע האגף ניתן לכל הקטינים הזרים, גם אם הם אזרחי מדינות שאינן חתומות על אמנת האג או אמנות והסכמים אחרים. משרד המשפטים 1201 .2. בדוח הקודם צוין כי משנת 2003 .נעשו בחוק הסיוע המשפטי כמה תיקונים בתיקונים אלו נקבעו כמה נושאים שבהם יינתן סיוע משפטי בלי שהמבקש לקבלו יידרש לעמוד בכללי הזכאות הקבועים בחוק הסיוע המשפטי ובתקנות, המתבססים בין היתר על הכנסותיו של המבקש. משרד מבקר המדינה העיר בדוח הק ודם כי על אף תיקוני חקיקה אלה שכבת אוכלוסייה רחבה בישראל עדיין אינה עומדת בתנאי הזכאות הכלכלית לקבל סיוע משפטי מהמדינה, אף שאין ביד יה היכולת לממן את קבלתם של שירותים משפטיים21 . התוצאה האפשרית היא פגיעה בזכות בסיסית ויסודית שהוכרה על ידי בית המשפט העליון - הזכות לגישה לערכאות משפטיות 22. מאז פורסם הדוח הקודם תוקנה התוספת לחוק באמצעות תיקון עקיף 23 , וכעת מעניק האגף, נוסף על הסיוע המשפטי בעניינים המנויים בתוספת, ובלי ליישם את מבחני הזכאות הקבועים בחוק הסיוע המשפטי ובתקנות, סיוע משפטי להורים, זאת לפי הוראות סעיף 24 לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א- 1981 . כך לדוגמה ניתן סיוע משפטי להורים בהליכים להכרזת הילד כבר אימוץ או בהליכים לביטולה של הכרזה כזאת, בהליכים לביטול הסכמת ההורה למסירת ילדו לאימוץ ועוד. משרד מבקר המדינה בדק בביקורת המעקב את הפעולות שעשו משרד המשפטים ואגף הסיוע ל קידומן של יזמות לתיקוני חקיקה להרחבת הזכות של קבוצות מוגדרות לקבל סיוע משפטי. נמצא שקידומן של יזמות אלה התקדם בעצלתיים. להלן פירוט: מתן סיוע משפטי לתושבים זרים : בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה כי סוגיית מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים הועלתה לפני הנהלת משרד המשפטים כבר בספטמבר 2007 , אולם בספטמבר 2010 , שלוש שנים מאז הועלתה הסוגיה, טרם התקבלה החלטה בעניינה. בדוח הקודם צוין כי הסוגיה נוגעת לאלפי אנשים, ובהם מהגרי עבודה השוהים בישראל, אשר חלקם סובלים מחסמי שפה ותרבות וממצב כלכלי שאינו מאפשר להם לממן התדיינות משפטית. משרד מבקר המדינה כבר העיר בשעתו כי על משרד המשפטים לדון בסוגיה זו ולהכריע בה. משרד ראש הממשלה ציין בהערותיו לדוח הקודם 24 כי בפברואר 2011 התקיים דיון אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) בנוגע למתן סיוע משפטי לתושבים זרים, וסוכם בו כי עד יולי 2011 תכין מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים (להלן - מחלקת ייעוץ וחקיקה), בשיתוף אגף הסיוע, הצעת חוק בעניין ותגיש אותה למנכ"ל לדיון. בביקורת המעקב עלה כי רק ביוני 2012 גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה טיוטה לתיקון חקיקתי. במועד סיום ביקורת המעקב, אוגוסט 2012 , טרם הסתיימו הדיונים בסוגיה במשרד המשפטים. .__________________ .21 בעניין הקושי של שכבות באוכלוסייה לפנות לערכאות, ראו ד"ר יובל אלבשן, "נגישות האוכלוסיות המוחלשות בישראל למשפט", עלי משפט , (נובמבר 2003 '), עמ497- 530. 22 ראו הערת שוליים18. 23 'במסגרת תיקון לחוק אימוץ ילדים (תיקון מס 8 ), התשע"א - 2010 ; חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב - 1972 - 'מס10 '(ס"ח התשע"א, עמ116.) 24 ,משרד ראש הממשלה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה 61'ב (מאי 2011.) 1202 דוח שנתי63ג .מתן ייצוג משפטי לתושבים זרים קטינים שאינם מלווים בידי מבוגר השוהים בישראל שלא כדין : כאמור, מראשית שנת 2007 מעניק האגף סיוע משפטי לתושבים זרים קטינים25 שאינם מלווים בידי בן משפחתם או אפוטרופוסם הנמצאים בישראל ללא אישור ישיבה, הן בייצוגם לפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין והן .__________________ .25 קטין שאינו אזרח ישראל או עולה לפי חוק השבות, התש"י- 1950. משרד המשפטים 1203 . בייצוגם לפני ערכאות הערעור על החלטותיו של בית הדין. סיוע זה מוענק מתוקף החלטתו של מנכ"ל משרד המשפטים דאז מר משה שילה בעניין זה בפברואר 2007 . מר שילה גם הנחה את מחלקת ייעוץ וחקיקה לפעול כדי שבתקנותתיכלל הוראה המעגנת את החלטתו. החלטתו של מר שילה התבססה הן על הפסיקה הישראלית 26 והן על תפיסה הומניטרית אשר רואה במתן סיוע משפטי לקטין זר שאינו מלווה דבר החיוני להגנה על זכויותיו ודבר התואם את עקרונות האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות הילד. האמנה, שאומצה על ידי עצרת האו"ם בשנת 1989 ואושררה על ידי ישראל בשנת 199127 , מחייבת בין השאר לאפשר לילד שהחופש נשלל ממנו גישה מהירה לעזרה משפטית28. על פי הנחייתו של מר שילה וזמן קצר אחרי החלטתו גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה טיוטת תזכיר חוק (להלן - התזכיר). באפריל 2011 - כארבע שנים לאחר הנחייתו של מר שילה - הגישה מחלקת ייעוץ וחקיקה את טיוטת התזכיר ללשכת שר המשפטים, כדי לקבל את אישורו להפצתה כתזכיר חוק. באוגוסט 2011 מסר מנהל יחידת התקצוב במשרד המשפטים ללשכת שר המשפטים כי משרד האוצר סבור כי אין להסדיר בחוק את הסיוע המשפטי לקטינים שאינם מלווים, מחשש שהסדרה כזאת תביא לדרישה לבצע בחוק עוד תיקונים שעניינם הרחבת הזכות לקבלת סיוע משפטי. מאז מתקיימת בעניין התכתבות בין מחלקת ייעוץ וחקיקה ובין אגף התקציבים במשרד האוצר. בפנייתו האחרונה למשרד האוצר, מנובמבר 2011 ביקש רפרנט אגף הסיוע במחלקת ייעוץ וחקיקה לקבל את תגובתה של המחלקה המשפטית במשרד האוצר על התזכיר. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא התקבלה תגובתה של המחלקה המשפטית במשרד האוצר על התזכיר. משרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2012 כי הוא אינו רואה צורך בקידום חקיקה אשר מסדירה פעילות קיימת שמתבצעת באופן תקין, וכי הסדרת ייצוג קטינים שאינם מלווים בחקיקה, וכן הסדרה בחקיקה של נושאים דומים אחרים, פוגעת ביכולתה של הממשלה לקבוע את סדרי עדיפויותיה. משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי לכלול בחוק הסיוע המשפטי, שאגף הסיוע פועל מכוחו, אוכלוסיות ש משרד המשפטים החליט כי הן זכאיות לקבל ממנו שירותים משפטיים. עוד סבור משרד מבקר המדינה כי על מנת ליישב את המחלוקת בין משרד המשפטים ובין משרד האוצר, יש לפנות למנגנונים המקובלים ליישוב מחלוקות בין -משרדיות, כגון משרד ראש הממשלה או ועדת שרים ייעודית לטיפול בנושא המחלוקת. .__________________ .26 )כפי שבאה לידי ביטוי בעמ"נ (חיפה 412/07 פלונית (קטינה) מוחזרת מספר 67885 (אזרחית חוף השנהב) נ' מדינת ישראל ואח', תקדין, ( 2007.) 27 ,""אמנה בדבר זכויות הילדכתבי אמנה , 1038 , כרך31 ', עמ 221-248 . 28 סעיף37 .(ד) לאמנה 1204 דוח שנתי63ג .ייצוג משפטי נפרד לקטינים בהליכים אזרחיים : 1 . במערכות משפט בעולם רווחת בשנים האחרונות הגישה התומכת בשיתוף ילדים בהליכים משפטיים הנוגעים להם, משרד המשפטים 1205 .בין היתר באמצעות עורך דין שייצג אותם29. גישה זו באה לידי ביטוי באמנה הבין- לאומית בדבר זכויות הילד, אשר כאמור אומצה על ידי עצרת האו"ם בשנת 1989 ואושררה על ידי מדינת ישראל בשנת 1991. יודגש כי באשרורה של האמנה בידי ממשלת ישראל אין כדי להפוך אותה לחוק ישראלי, אלא להדגיש את מחויבותה של המדינה לקיים את הוראות האמנה ולהתאים את חוקי המדינה להן30. בהקשר זה תודגש קביעתו של בג"ץ כי "חזקה עלינו כי תכליתו של חוק היא, בין היתר, להגשים את הוראות המשפט הבינלאומי ולא לעמוד בסתירה להן... ישנה 'חזקת התאמה' בין המשפט הבינלאומי הפומבי ובין החוק המקומי"31. 2. ההליכים המשפטיים העיקריים הנוגעים לילדים והמשפיעים במידה ניכרת על חייהם מתקיימים בבתי המשפט לנוער או בבתי המשפט לענייני משפחה. הליכים אלה נוגעים לדרכי הטיפול בילדים ולהשגחה עליהם, להליכי אימוץ ולסכסוכים בין ההורים או בין ההורים לילדים. ביוני 1997 מינה שר המשפטים דאז ח"כ צחי הנגבי ועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה . מטרת היסוד של הוועדה הייתה הטמעתן של הוראות האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות הילד בחוק בישראל, והיא פעלה באמצעות מליאה שבה היו חברים מומחים מתחומים שונים. בראש הוועדה עמדה השופטת בדימ' סביונה רוטלוי . במסגרת הוועדה הוקמו שש ועדות משנה, ובהן ועדת משנה בראשותה של ד"ר תמר מורג אשר בחנה את הנושא של "ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים" (להלן - ועדת המשנה). ועדת המשנה פרסמה את המלצותיה בשנת 2003 ( וקבעה בין היתר כי1 ) אף שהוכרה סמכותם של בתי המשפט למנות מייצג לילד, לא הוסדרה מסגרת ציבורית שתיתן ייצוג זה. ב של כך בתי המשפט מוצאים את עצמם בלא כתובת שיוכלו לפנות אליה על מנת למנות לילד מייצג; ( 2 ) חוק הסיוע המשפטי אינו עוסק במפורש בייצוג קטינים, וקיימת בו אי -בהירות בנוגע לחיוב למנות מייצג לקטין, ולפיכך לא הותאם אגף הסיוע לייצוגם של קטינים. כמו כן, לא נקבעו הסד רים לתשלום שכר הטרחה של עורכי הדין המייצגים קטינים אשר יתבטא בהם כראוי תפקידו המיוחד של מייצג הקטין; (3 ) היעדרו של מערך הכשרה לעורכי הדין המייצגים ילדים מרתיע שופטים מלמנות עורכי דין כאלה, מאחר שהם חוששים כי הנזק בכך עלול להיות מרובה מהתועלת. נוסף על כך , עורכי הדין עצמם אינם נוטים לייצג ילדים, משום שהמערכת אינה מתגמלת אותם כראוי. ועדת המשנה המליצה, בין היתר, להסדיר בחקיקה את הייצוג הנפרד לילדים בהליכים אזרחיים, את העילות למינוי מייצג עצמאי לילד ואת אופן הייצוג. 3. אגף הסיוע ממנה, בין היתר על פי החלטות שיפוטיות ולא מכוחה של חקיקה, עורכי דין המייצגים קטינים בהליכים אזרחיים. מספר התיקים בבתי המשפט לנוער שבהם מעניק האגף ייצוג משפטי לקטינים נמצא בעלייה: בשנת 2009 העניק האגף ייצוג לקטינים ב-540 תיקים, בשנת 2010 ב-640 תיקים, בשנת 2011 ב- 890 תיקים, ובמחצית הראשונה של שנת 2012 ב-540 .תיקים .__________________ .29 ראו דוח ועדת המשנה בנושא "ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים", פברואר 2003 , 'עמ43 . בדוח זה יוחד מקוםלבחינת הדין הזר בכל הקשור לייצוג ילדים, ומצוין בו כי "האפוטרופוס לדין" הוא מנגנון עתיק יומין במשפט האנגלי, אשר אומץ בארצות הברית, באוסטרליה ובניו-זילנד. 30 'המקור: דוח ועדת המשנה בנושא "ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים", עמ25. 31 דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הביטחון, פ"ד נד( 1 ,)721 , 743-744 ( 2000.) 1206 דוח שנתי63ג .4. בהמשך לדוח ועדת המשנה מינה שר המשפטים פרופ' יעקב נאמן בנובמבר 2009 את השופטת בדימ' סביונה רוטלוי לעמוד בראש ועדת יישום32 אשר תבצע "ניסוי חלוץ" (פיילוט; להלן - הניסוי) לבחינת אופן היישום של המלצות ועדת המשנה בנושא "ייצוג נפרד לי לדים בהליכים אזרחיים". ועדת היישום החלה בעבודתה במרץ 2010. .__________________ .32 .ועדת היגוי, תכנון, הקמה וליווי תכנית חלוץ לייצוג ילדים בהליכים משפטיים אזרחיים משרד המשפטים 1207 . באוקטובר 2011 .הציעה הוועדה מתווה לניסוי, וכן הגישה תחשיב תקציבי לביצועו על פי המתווה, ייתנו את הייצוג עורכי דין מאגף הסיוע, ויגובשו הנחיות בנוגע למיון המייצגים, הכשרתם, הדרכתם, התגמול שיינתן להם, הערכת פעילותם והפיקוח עליהם, וכן ינוסחו קוד אתי וכללי התנהגות לעורך הדין המייצג. על פי התחשיב התקציבי, יעלה הניסוי 5.8 מיליוןש"ח - 4 מיליון ש"ח יממן משרד המשפטים, ואת יתרת העלות יממנו קרנות ועמותות שהביעו את הסכמתן לכך. במאי 2012 ביקש המנכ"ל מיושבת ראש ועדת היישום להאריך את הזמן שניתן לו להיערך תקציבית לביצוע הניסוי. סוגיית הניסוי נידונה בישיבה שקיים ביולי 2012 .שר המשפטים פרופ' יעקב נאמן בישיבה ציין השר כי הוא רואה חשיבות רבה בייצוג ילדים, וביקש ממנכ"ל משרדו למנות צוות אשר יקבע בתוך חודש מהם האמצעים הנדר שים לקיים את הניסוי, במטרה לפתור את הבעיות התקציביות הקשורות בו. המנכ"ל ציין באותה ישיבה כי הניסוי יתחיל בתוך חודש, וכי יימצא פתרון לבעיות התקציביות. במועד סיום ביקורת המעקב, כתשע שנים לאחר שהוגש דוח ועדת המשנה, וכשלוש שנים לאחר ששר המשפטים מינה ועדת יישום שהייתה אמורה לבצע את הניסוי, טרם בוצע הניסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לפעול למתן ייצוג משפטי נפרד לקטינים בהליכים אזרחיים, הנכלל בזכויות היסוד שלהם, ולקיים את האמנות הבין-לאומיות שנקבעו בסוגיה חשובה זו. מחלקת ייעוץ וחקיקה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי משנת 2003 הוכנסו כמה תיקונים בחוק הסיוע המשפטי. חלקם של התיקונים היו בתחילה הצעות חוק פרטיות, וחלקם הצעות חוק ממשלתיות. משרד המשפטים תמך ביזמות חקיקה אלה, מאחר שסבר שראוי להרחיב את הסיוע המשפטי ולכלול בו אוכלוסיות נזקקות. לדבריה, בקידום יזמות החקיקה היו עיכובים בין היתר מכיוון שמדובר בנושאים מורכבים שיש בעניינם עמדות משפטיות שונות ובשל עניינים תקציביים. סיוע ביישוב סכסוכים בלא התדיינות משפטית הוועדה לגיבוש הצעות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק, שהמלצותיה פורסמו כאמור בראשית שנות ה - 2000 , המליצה ליישב מחלוקות באמצעות הליכי גישור, פישור או בוררות, לפני ההתדיינות המשפטית או במהלכה. להליכים אלה יש לדעתה של הוועדה יתרונות, ובהם הפחתת העומס על בתי המשפט בכלל ועל אגף הסיוע בפרט וצמצום העלויות הכרוכות בהתדיינות המשפטית. כאמור, הנהלת משרד המשפטים לא דנה בהמלצות אלה. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה כי כדי להרחיב את השירותים שיוכל האגף לתת לפונים, ראוי שהאגף ייזום תיקון חקיקה שבו ייקבע כי בשירותים שהוא מעניק ייכלל גם סיוע בהתדיינות מחוץ לכותלי בית המשפט. משרד מבקר המדינה הוסיף כי על האגף ועל משרד המשפטים לבחון בזהירות הראויה את המקרים המתאימים לסיוע מסוג זה, ולפי התוצאות ליזום את תיקון החקיקה. 1208 דוח שנתי63ג .ביוני 2009 ,סגר משרד המשפטים את המרכז הארצי לגישור וליישוב סכסוכים שהיה באחריותו כ-11 שנים. עם זאת, בדיוני הצוות לתיקון ליקויים מאוקטובר 2011 עלה כי שר המשפטים ממשיך לקדם תהליך של בוררות חובה וכן את תכנית "מהו"ת"33. בדצמבר 2010 דנה הנהלת האגף במתן סיוע בהתדיינות מחוץ לכותלי בית המשפט והחליטה שלא לקדמו נוכח המחסור במשאבים, ועד שתגובש עמדתו של משרד המשפטים בסוגיית הגישור. עמדת האגף הוצגה באוקטובר 2011 לפני הצוות לתיקון ליקויים ואושרה על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף ועל משרד המשפטים לבחון את המקרים המתאימים לסיוע מסוג זה, ובהתאם לממצאי בדיקה זו לשקול אם ראוי לקדם את הנושא. .יידוע הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי .בדוח הקודם המליץ מבק ר המדינה לאגף הסיוע להביא לידיעת הציבור את האפשרות לקבל סיוע משפטי, זאת על פי התפיסה שתפקיד הסיוע המשפטי הממלכתי הוא לפעול להסרת החסמים המקשים על הציבור את הנגישות לצדק. יש תחומים שבהם קיימות חקיקה ראשית או תקנות המחייבות יידוע בדבר האפשרות לפנות ללשכות הס יוע המשפטי, וכן מפורטות בהוראותיהן הדרכים לעשות זאת. החקיקה והתקנות קיימות בתחומים האלה: ייצוג מאושפזים בכפייה לפני ועדות פסיכיאטריות מחוזיות 34 ; הליכי הוצאה לפועל שבמסגרתם נידונים הוצאה לפועל של פקודות מאסר נגד החייב והליכי פינויו מדירת המגורים 35 ; ועררים על החלטות המוסד לביטוח לאומי 36 . במקרים אלה היידוע מבוצע באמצעות הודעה ששולחים בתי החולים הפסיכיאטריים, לשכות ההוצאה לפועל או המוסד לביטוח לאומי. ואולם קיימים תחומים אחרים שהאגף עוסק בהם אשר לגביהם לא מעוגנת בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה חובת היידוע, כמו דיני עבודה, נזיקין, תביעות כספיות, צווי הגנה, צווי מניעה, אפוטרופסות, גירושין, מזונות ומשמורת. בביקורת הקודמת עלה כי בנובמבר 2009 פנה מנהל האגף למנכ"ל וביקש ממנו לעשות בלשכת ירושלים ניסוי חלוץ ליידוע מתדיינים לפני ערכאות משפטיות בדבר האפשרות לקבל סיוע משפטי (להלן - ניסוי היידוע). על פי הצעת האגף, בהמצאת כתבי בית דין יצרף בית המשפט עלון הסברה המפרט את אפשרותו של בעל הדין .__________________ .33 תכנית מהו"ת (מידע, היכרות, ותיאום) היא תכנית פיילוט במסגרתה מוסרים בתי המשפט המשתתפים בה את הטיפול בתביעות בסכומים של יותר מ - 50,00 0 ש"ח למגשר הנבחר במכרז. 34 תקנה2 לתקנות טיפול בחולי נפש (ייצוג משפטי בטיפול כפוי), התשס"ו- 2006. 35 סעיף38(א1 ) וסעיף70(ג1 ) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז- 1967. 36 תקנה2 (ב) לתקנות הביטוח הלאומי (סיוע משפטי), התשל"ח- 1978. משרד המשפטים 1209 .להיעזר בשירותי האגף או בתכנית "שכר מצווה" של לשכת עורכי הדין 37 . ניסוי היידוע נועד לבחון את השפעותיו של היידוע על עומס העבודה של האגף. בספטמבר 2010 הוחל לבצע את ניסוי היידוע בלשכת ירושלים, אולם להבדיל מהצעת האגף לצרף לכתבי בית דין את עלון ההסברה, נמסר המידע לבעלי הדין בעמדות הסיוע לחסרי ייצוג המוצבות בבתי המשפט והמאוישות במתנדבים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת מסר האגף כי לפי תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד- 1984 (להלן- תקנות סדר הדין האזרחי), אי- .__________________ .37 על פי חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א- 1961 , אחד מתפקידי החובה של לשכת עורכי הדין הוא מתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לכך מהמדינה לפי חוק, הסיוע ניתן באמצעות תכנית "שכר מצווה". 1210 דוח שנתי63ג .אפשר לצרף את העלון לכתבי בית דין. משרד מבקר המדינה הביע בדוח הקודם את דעתו כי נוכח החשיבות ליידע את הפונים, ראוי כי הנהלת בתי המשפט והאגף ישקלו לשנות את תקנות סדר הדין האזרחי, ולקבוע בהן היתר לצרף את העלון לכתבי בית דין. בעקבות ממצאי הביקורת הקודמת שלח ביולי 2011 מנהל האגף למנכ"ל נייר עמדה בנושא יידוע בעלי דין. מנייר העמדה עלה כי האגף הגדיר בתכנית העבודה שלו את יידוע בעלי הדין - מטרה שיש לבצעה, וכדי לקדם נושא זה הקים צוות עבודה אשר בחן את הדרכים להביא לידיעת בעלי הדין את זכויותיהם. מנהל האגף הציע בנייר העמדה, בדומה לעמדת משרד מבקר המדינה, לתקן את נוסח ההזמנה לדין הקבוע בתקנות סדר הדין האזרחי, ולכלול בו הודעה למתדיינים בדבר אפשרותם לקבל ייצוג משפטי מאגף הסיוע. בישיבת הצוות לתיקון ליקויים שהתקיימה באוקטובר 2011 ציין המנכ"ל כי הנושא נמצא בניסוי, וכי החלטה בו תתקבל על פי תוצאות הניסוי עד סוף שנת 2011 או עד תחילת שנת 2012. רק בסוף אוגוסט 2012 הכין אגף הסיוע דוח מסכם שבו מפורטות תוצאותיו של ניסוי היידוע בלשכת ירושלים, ורק באוקטובר 2012 קיים מנהל האגף ישיבה עם מנכ"ל משרד המשפטים שבה הוחלט להרחיב את הניסוי לעוד לשכה. . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח זכות היסוד המיוחדת במינה לגישה לערכאות שיפוטיות, על משרד המשפטים לפעול לקיום הזכות לקבל סיוע משפטי ולהרחבתה, הן באמצעות תיקוני חקיקה והן באמצעות יידוע הציבור. כמו כן, על משרד המשפטים לקיים את האמנות הבין -לאומיות בעניין זה, נוכח מחויבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל. .ניהול הפניות לסיוע משפטי .אגף הסיוע נועד לשרת את הציבור, ועלי ו לספק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. איכות השירות הניתן על ידי לשכות האגף נקבעת בין היתר על פי כמה מדדים, ובהם משך הטיפול בפונה בתחנות השונות. כדי לקצר את משך הטיפול על האגף להיות בעל יכולות לניטור זמני השלבים השונים של תהליך הטיפול ולנתח את הסיבות לעיכובים. בביקורת הקודמת הועלה כי המערכת הממוחשבת לא סיפקה לאגף את המידע הניהולי הנחוץ לו כדי לק צר את משך הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי, הן משום שהמערכת לא עודכנה בנתונים הנוגעים למשך הטיפול והן משום שהאגף לא יכול לזהות באמצעותה את הסיבות לזמני הטיפול הממושכים. להלן פירוט הממצאים שעלו בביקורת המעקב: משרד המשפטים 1211 .1. הסיבות להתמשכות ההמתנה לריאיון בתיקים שעניינם ה מוסד לביטוח לאומי : אגף הסיוע מטפל בבקשות לסיוע משפטי בערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי, בלי שיהיה על הפונה לשלם אגרה, ובלי שתיעשה לו בדיקת זכאות כלכלית. הוראות הדין קובעות כי ערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי יוגש בבית הדין האזורי לעבודה בתוך 60 1212 דוח שנתי63ג .יום עד שנה מהיום שבו נמסרה ההחלטה למבקש לערער (פרק הזמן המרבי נקבע על פי סוג הערעור)38. בביקורת הקודמת, שבה נבדקו בין היתר בקשות לסיוע משפטי בערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי שהתקבלו בשנת 2009 בלשכות חיפה, ירושלים ובאר שבע, הועלה כי עבר זמן רב מהגשת הבקשה עד ש נקבע לפונה ריאיון בעניינה, וכי לא היו בידי האגף הכלים הדרושים לנתח את הסיבות לעיכובים. לעתים מדובר בכמה חודשים. ביקורת המעקב בנוגע לבקשות לסיוע משפטי בערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי שהתקבלו בשלוש הלשכות בשנת 2011 העלתה כי בשתי לשכות (חיפה וירושלים) פחת במעט שיעור התיקים שזמן ההמתנה לראיון עלה על 60 ימים לעומת המצב בעת הביקורת הקודמת, אולם בלשכה אחת (באר שבע) הוא גדל. בביקורת המעקב נמצא כי עדיין אין לאגף כלים הדרושים לו לקבוע מהן הסיבות לעיכוב בקביעת הריאיון לפונה לקבל סיוע משפטי בערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי. אגף הסיוע מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי בחלק מהמקרים אין מדובר בעיכובים בקביעת ראיונות, אלא בתיקי ערעור על החלטות בית הדין האזורי לעבודה המוגשים לדיון בבית הדין הארצי לעבודה. בתיקים אלה אין צורך בזימון לריאיון עם עורך דין בלשכה, מאחר שהתשתית העובדתית בהם מצויה בידיו והוא נדרש לבחון את התיק בחינה משפטית בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף הסיוע כי בתיקי הביטוח הלאומי הנידונים בבית הדין האזורי לעבודה ושבהם יש צורך לזמן את הפונה לריאיון עם עורך דין, יש לקבוע את הסיבות לעיכוב בקביעת הריאיון. 2. הסיבות להתמשכות ההמתנה למינוי עורך דין : משרד מבקר המדינה בדק בביקורת הקודמת את משך הזמן בין פתיחת התיק ובין מינויו של עורך דין לפונה, מכיוון שפרק זמן זה הוא מרכיב חשוב במתן שירות משפטי יעיל, מהיר ואיכותי. בביקורת הקודמת הועלה כי לא היו בידי האגף נתונים שיאפשרו לו להבחין בין מקרים שבהם התמשכה ההמתנה בשל סיבות הקשורות לפונה, ובין מקרים שבהם התעכב המינוי בשל סיבות הקשורות לאגף. בביקורת הנוכחית הועלה שעדיין אין בידי האגף נתונים המאפשרים לו להבחין בין מקרים שבהם הסיבות להתמשכות ההמתנה למינוי עורך דין קשורות לפונה, ובין מקרים שבהם נגרם העיכוב בשל סיבות הקשורות לאגף. 3. משך הזמן עד קבלת הודעת הדחייה : מ- 71,677 פונים ללשכות הסיוע בשנת 2011 נדחו בקשותיהם של 16,752 (כ-23% ), מכיוון שלא עמדו באמות המידה הקבועות בחוק ובתקנות. על פי החוק, ראש הלשכה רשאי לדרוש מהמבקש מידע בכתב להוכחת פרטי הבקשה. .__________________ .38 תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסויימות), התשל"ז- 1977. משרד המשפטים 1213 . הביקורת הקודמת העלתה כי הנהלת האגף לא קבעה הנחיות המחייבות את כל לשכותיה בנוגע לפרקי הזמן שבמהלכם יש להודיע לפונים שעליהם להמציא מסמכים הנדרשים, ולא - תידחה בקשתם. בעקבות ממצאי הביקורת הקודמת קבעה הנהלת האגף בנובמבר 2011 "הנחיות בדבר 1214 דוח שנתי63ג .דרישת מסמכים מהפונים ופרקי הזמן להמצאתם"39 . הנוהל קבע פרק זמן לשליחת הודעת דחייה שלא יעלה על 81 .ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע בביקורת המעקב נמצא כי שיעור התיקים בהם זמן ההמתנה עד לקבלת הודעת דחייה בבקשות לסיוע משפטי בעניינים אזרחיים היה מעל 90 יום פחת בשנת 2011 .בלשכת חיפה ובלשכת באר שבע, לעומת המצב בעת הביקורת הקודמת שיעור זה עלה בלשכת ירושלים. אשר לבקשות בענייני המעמד האישי, שיעור התיקים בהם זמן ההמתנה עד לקבלת הודעת דחייה היה מעל 90 יום פחת בשנת 2011 בשלוש הלשכות שנבדקו - חיפה, ירושלים ובאר שבע - לעומת המצב בעת הביקורת הקודמת. 4. : התמשכות הטיפול של עורך הדין המחליט עורך הדין המחליט אחראי לראיין את הפונים ולקבל החלטה בדבר זכאותם לסיוע משפטי. כמו כן, הוא מופקד על ביצוע מגוון פעולות במסגרת המעקב השוטף אחר ההתפתחויות בתיק. עיכוב בטיפול של עורך הדין המחליט עלול לפגוע בטיב השירות הניתן לפונים. בביקורת הקודמת הועלה כי מאות תיקים שדרשו את טיפולם של עורכי הדין המחליטים לא טופלו יותר מ-90 .ימים (א) מתשובת האגף לממצאי הביקורת הקודמת עלה כי בחלק מהמקרים טיפל עורך הדין המחליט בתיק, ואולם לא הזין את פרטי הטיפול במחשב. על כך העיר משרד מבקר המדינה כי היעדר התיעוד פוגע ביכולת האגף לדעת אם אכן חל עיכוב בטיפול ולזהות את הסיבה לו. בעקבות הדוח הקודם הנחה האגף את עובדיו במאי 2011 לתעד במערכת הממוחשבת כל פעולה שהם עושים בתיק. (ב) בביקורת המעקב הועלה כי חלה ירידה ניכרת ב מספר התיקים אשר לא טופלו בידי עורכי הדין המחליטים יותר מ-90 יום: בלשכת חיפה נמצאו161 תיקים כאלה, לעומת 303 תיקים שנמצאו בביקורת הקודמת; בלשכת ירושלים נמצאו 104 תיקים כאלה, לעומת209 תיקים שנמצאו בביקורת הקודמת; ובלשכת באר שבע נמצאו 4 תיקים כאלה, לעומת12 .תיקים שנמצאו בביקורת הקודמת אף שמספר התיקים שלא טופלו יותר מ-90 יום נמצא בירידה, עדיין לא ניתן לקבוע מדוע נותרו תיקים שאינם מטופלים זמן כה רב. 5. התמשכות זמן הטיפול של עובדי המינהלה : בביקורת הקודמת הועלה כי כ-7% מהתיקים הפתוחים בלשכות חיפה ובאר שבע שדרשו את טיפולם של עובדי המינהלה לא טופלו יותר מ-90 ימים. בביקורת המעקב נמצא כי בשנת 2011 חלה בלשכות שנבדקו ירידה ניכרת בשיעור התיקים שדרשו טיפול מינהלי ולא טופלו יותר מ-90 ימים, לעומת שיעורם בעת הביקורת הקודמת: כ-3% בלשכת חיפה בשנת 2011 , לעומת כ - 7% בעת הביקורת הקודמת; וכ -3% בלשכת באר שבע בשנת 2011 , לעומת כ-9% .בעת הביקורת הקודמת .__________________ .39 בביקורת הקודמת נבדק שיעור הפונים שקבלו הודעות דחייה מעל 90 ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע. ביקורת המעקב נערכה ביחס לפרק הזמן שנבדק בביקורת הקודמת. משרד המשפטים 1215 .המענה הטלפוני לפונים 1. בדוח הקודם ציין משרד מבקר המדינה כי השימוש בטלפון מאפשר לתת לפונה טיפול מהיר ויעיל ומקל את העומס בלשכות. כדי לשפר את השירות לציבור, חשוב שיינתן לו מענה טלפוני, ושזמן ההמתנה למענה יהיה קצר. 1216 דוח שנתי63ג .כאשר אין מענה בשעות שאינן שעות העבודה של הלשכות למקרים שבהם דרוש טיפול משפטי דחוף, עלול להיגרם נזק לפונים. אתר האינטרנט של האגף מפרט את דרכי הפנייה ללשכות, ובכלל זה את שעות קבלת הקהל בהן ואת מספרי הטלפון ליצירת קשר. 2. במרס 2009 קבעה הנהלת האגף נוהל כוננות לטיפול במקרים המחייבים טיפול דחוף. הנוהל קבע כי בכל לשכה יוצב בכל יום עורך דין כונן אשר ייתן מענה למקרים דחופים, וכי בכל לשכה יהיה קו טלפון המיועד להשארת הודעות קוליות בשעות 16:00 -24:00 . עוד נקבע בנוהל כי בכל שעה יאזין עורך ה דין הכונן להודעות מן התא הקולי וייצור קשר עם הפונים שלפי שיקול דעתו עניינם מחייב טיפול משפטי דחוף. בביקורת הקודמת התקשרו נציגיו של משרד מבקר המדינה כמה פעמים למספרי הטלפון של לשכות הסיוע בירושלים, בחיפה ובבאר שבע שפורסמו באתר האינטרנט של אגף הסיוע, ונמצא כי המענה הטלפוני בשלוש הלשכות לקה בחסר. 3. ביוני 2012 הודיע מנהל אגף הסיוע למשרד מבקר המדינה כיהנהלת משרד המשפטים פועלת להקמת מוקד טלפוני באגף. לשם כך התחיל האגף במרץ 2012 לבצע ניסוי חלוץ בלשכת ירושלים, לבדיקת ההשפעות של הקמת המוקד. 4. בביקורת המעקב התקשרו נציגי משרד מבקר המדינה ללשכות הסיוע בירושלים, בחיפה ובבאר שבע וגם ללשכות תל אביב והצפון. הבדיקה נעשתה הן בשעות הפעילות של הלשכות והן בשעות שבהן הלשכות אינן פעילות. בביקורת המעקב נמצא כי עדיין המענה הטלפוני לשיחות בלשכת ירושלים לקה בחסר, וכי בלשכות תל אביב וחיפה לא היה כלל מענה אנושי. נוסף כל כך, עלו בביקורת המעקב ליקויים בנוגע לאפשרות שניתנה להשאיר בלשכות בשעות שאינן שעות פעילותן הודעה במקרים דחופים, וכן בנוגע למענה להודעות אלה. אגף הסיוע מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי בעקבות ממצאי ביקורת המעקב בוצעו פעולות לתיקון המצב על מנת שבכל הלשכות תהיה אפשרות להשאיר הודעה קולית או לשוחח ישירות עם עורך דין הכונן ביום השארת ההודעה. .סדרי העסקה ומינהל .סדרי האיתור והגיוס של עורכי הדין החיצוניים, מינויָם והפיקוח עליהם התקנות מסמיכות את ראש לשכת הסיוע המשפט י למנות עורכי דין חיצוניים למבקשי הסיוע המשפטי. ראש לשכת הסיוע מכין רשימה של מי שביקשו להתמנות לעורכי דין חיצוניים ונמצאו כשירים לכך (להלן - מאגר עורכי הדין או המאגר), ומוסר לטיפולם, לפי תחום התמחותם, תיקים של מבקשי סיוע. בביקורת הקודמת נמצא כי אגף הסיוע לא קבע נהלים לאיתור עורכי דין חיצוניים, לא קבע אמות מידה לבחירתם ולא פרסם הנחיות לעורכי הדין המעוניינים להיכלל במאגר. עורכי הדין נכללו במאגר על פי פנייתם והחלטת לשכות הסיוע בנוגע משרד המשפטים 1217 . אליה. כמו כן, נמצא כי האגף לא קבע נוהל לרענון המאגר ולהוצאה של עורכי דין שאינם מתאימים ממנו. 1218 דוח שנתי63ג .משרד מבקר המדינה העיר בדוח הקודם כי פעולת האגף לאיתור עורכי דין אינה נעשית בהליך פומבי ואינה שקופה, ולכן אין מובטחים בה שוויון ההזדמנויות ובחירת עורכי הדין המתאימים ביותר. בעקבות ממצאי הביקורת הקודמת קבע אגף הסיוע בנובמבר 2011 "נוהל גיוס וניהול מאגר עורכי דין חיצוניים בלשכות הסיוע המשפטי" (להלן - הנוהל) ואף פרסם אותו באתר האינטרנט שלו. בנוהל נקבע כי מדי פעם בפעם, ופעם בשנה לפחות, יבחן ראש הלשכה, או מי מטעמו, אם יש מקום להוסיף על המאגר או לגרוע ממנו עורכי דין. פרסום מכרז לגיוס עורכי דין חיצונ יים : באוקטובר 2011 החל האגף בניסוי חלוץ לגיוסם של עורכי דין חיצוניים ללשכת ירושלים וללשכת באר שבע. במסגרת הניסוי פורסמה הזמנה לעורכי דין להציע הצעות לייצוג משפטי מטעם שתי הלשכות. גם עורכי הדין המצויים במאגר עורכי הדין בלשכות אלה נדרשו להציע הצעות לייצוג, ואם ייבחרו תימשך העסקתם. בסוף הניסוי היה אמור המאגר הקיים בשתי הלשכות להימחק, ובמקומו היה אמור להיות מוקם מאגר חדש שייכללו בו עורכי הדין שהצעותיהם לייצוג נבחרו. על פי תוצאות הניסוי בשתי הלשכות והלקחים שיופקו בעקבותיו, האגף אמור להחליט אם ליישם דגם גיוס זה גם בשאר הלשכות. במועד סיום הביקורת טרם סיימו שתי הלשכות לקיים את הראיונות עם מציעי ההצעות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתו של האגף לגייס עורכי דין חיצוניים בהליך פומבי ושקוף. הליך כזה יש בו כדי להגביר את שוויון ההזדמנויות ואת הסיכוי כי ייבחרו עורכי הדין המתאימים ביותר. מתן מענה למועמדים להיכלל במאגר בנוהל נקבע כי עורך דין המעוניין לשמש עורך דין חיצוני יגיש בקשה ללשכה המחוזית שבה הוא מעוניין לתת את השירות. עוד נקבע בנוהל כי הלשכה תשלח למגיש המועמדות מכתב המאשר את קבלת הבקשה ואת המשך הטיפול בה או דחייתה על הסף עד 45 .ימים מהיום שהתקבל טופס הבקשה בלשכה משרד מבקר המדינה בדק את אופן טיפולה של לשכת חיפה בבקשותיהם של עורכי דין לשמש עורכי דין חיצוניים מטעמה שהתקבלו בפרק הזמן נובמבר 2011 - יוני 2012. בניגוד לנוהל, נמצא כי בתקופה הנבדקת שלחה לשכת חיפה לכ -54% ממגישי הבקשות שנדחו בפרק זמן זה הודעה על דחייתן לאחר יותר מ - 45 ימים מהיום שבו התקבל טופס הבקשה בלשכה40. .__________________ .40 שלושה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 46-60 ימים; שבעה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 61-75 ימים; שבעה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 76-90 ;ימים ששה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 91-105 ימים; שבעה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 106-120 ימים; ששה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 121-135 ימים; שלושה מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 136-150 ימים; שני מגישי בקשות קיבלו הודעה בתוך 151-165 .ימים משרד המשפטים 1219 . 1220 דוח שנתי63ג .הפיקוח על עורכי הדין החיצוניים התקנות שהסמיכו את ראש לשכת הסיוע המשפטי למנות עורכי דין חיצוניים הביאו להפרטה חלקית של השירות המשפטי הציבורי. במצב דברים זה יש לפקח על פעילותם של עורכי הדין החיצוניים ולוודא שהשירות שהם נותנים יהיה מיטבי41 . לדעת משרד מבקר המדינה, יש לדרג את עורכי הדין החיצוניים על פי הממצאים העולים מהפיקוח ולקבוע את מספר התיקים שיימסרו לטיפולם, וכן להוציא מהמאגר את עורכי הדין שרמת השירות שהם נותנים נמוכה. התקנות מחייבות את עורכי הדין החיצוניים להגיש לראש לשכת הסיוע כל שלושה חודשים או בכל מועד אחר שיקבע ראש הלשכה דוח על טיפולם בתיקים. 1. בביקורת הקודמת עלה כי בשנת 2009 קיבלו עורכי דין חיצוניים שלשכת ירושלים השתמשה בשירותיהם מספר תיקים גבוה ממספר התיקים שקיבלו בשנת 2008 , אף שצברו בשנים 2008 -2009 מספר רב של התראות בשל אי -דיווח לראש לשכת הסיוע על טיפולם בתיקים. הדבר מנוגד להנחיית ראש לשכת ירושלים שלפיה עורך דין שאינו מדווח כנדרש לא יקבל לטיפולו תיקים חדשים. מנהלת לשכת ירושלים מסרה למשרד מבקר המדינה כי מאז הביקורת הקודמת הפסיקה הלשכה לעבוד עם חמישה עורכי דין חיצוניים, מאחר שאלה לא הגישו לה דוח על טיפולם בתיקים. בעקבות הפסקת העבודה עמם השלימו עורכי דין אלה את כל הדיווחים, ולכן חודשה עמם העבודה . המנהלת הוסיפה כי עורכי דין אלה ממשיכים לדווח כנדרש. 2. בביקורת הקודמת נמצא כי לשכת באר שבע ולשכת חיפה אינן מנהלות תיקי מעקב בנוגע לפעילותם של עורכי הדין החיצוניים שהן משתמשות בשירותיהם. התזכורות וההתראות שנשלחו לעורכי דין חיצוניים שלא דיווחו בזמן שנדרש בתקנות תויקו רק בתיקי הפונים, דבר המקשה את הבקרה על תפקודם של עורכי דין אלה. בביקורת המעקב נמצא כי לשכת חיפה מנהלת מיוני 2010 טבלה שבה מצוין מספר מכתבי ההתראה שנשלחו לעורכי דין חיצוניים בשל אי -דיווח ואי -קיום הנחיות הלשכה. במרץ 2010 קבעה לשכת חיפה כי עורך דין שקיבל מספר רב של התראות יוזמן ללשכה לבירור, והמשך ההתקשרות עמו יישקל. בביקורת המעקב נמצא כי לשכת באר שבע עדיין אינה מנהלת תיקי מעקב בנוגע לפעילותם של עורכי דין חיצוניים שהיא משתמשת בשירותיהם; התזכורות וההתראות שנשלחו לעורכי דין חיצוניים על כי לא דיווחו בזמן שנדרש בתקנות עדיין מתויקות רק בתיקי הפונים. קביעת מדדי הערכה ונוהל פיקוח: כדי להיטיב לנצל את המספר המוגבל של עורכי הדין החיצוניים העומד לרשות האגף, ראוי כי האגף יקבע נוהל פיקוח על עבודתם של עורכי הדין. בנוהל זה יש להגדיר את מידת הפיקוח - ליווי שוטף של התיק ושל כל התפתחות בו או בדיקת התוצאה הסופית של ההליך המשפטי בלבד - בין היתר על פי סוגי התיקים, רמת הקושי שלהם וההבחנה בין עורכי הדין על פי נתוניהם והניסיון בעבודה אתם. .__________________ .41 ראויואב דותן וברק מדינה "חוקיות ההפרטה של אספקת שירותים ציבוריים" , משפטים, לז ( 2007 ) 'עמ287; ,מבקר המדינה דוח שנתי 55ב ( 2004 ), בפרק "רכישת שירותים חברתיים", עמ' 722. משרד המשפטים 1221 . בביקורת הקודמת נמצא כי אגף הסיוע לא קבע מדדי הערכה לבחינת תפקודם של עורכי הדין החיצוניים והערכת טיב השירות שהם נותנים, ולא הנחה את הלשכות כיצד על יהן לנהוג כאשר עורך דין חיצוני אינו מדווח גם אחרי שנשלחה אליו התראה. 1222 דוח שנתי63ג .באוקטובר 2012 קבע אגף הסיוע נוהל בדבר "סדרי פיקוח ובקרה על עורכי הדין הממונים: הערכת טיב השירות", המסדיר את הפיקוח על עורכי הדין החיצוניים בלשכות השונות. תחילת יישומו של נוהל זה נקבע לינואר 2013. : התאמה בין כישוריו של עורך הדין ובין צורכי הלקוח מתן שירות מיטבי וייצוג הולם ללקוחות אגף הסיוע מחייבים את האגף להקפיד על התאמה מרבית בין כישוריו של עורך הדין לצורכי הלקוח ולאופי ההליך המשפטי. בביקורת הקודמת הועלה כי אגף הסיוע לא קבע נוהל אשר יבטיח התאמה כאמור. בעקבות ממצאי הביקורת הקודמת קבע האגף באוגוסט 2011 "נוהל לבחירת עורך דין לייצוג". בנוהל זה נקבעו אמות המידה למינוי עורך דין, ובהן התאמת תחום התמחותו וכישוריו המקצועיים לדרישות הייצוג; קרבה מספקת של משרדו למקום שבו מתקיים ההליך המשפטי או למקום מגורי המיוצג; זמינותו לסיוע הנדרש; ומידת התחשבותו בבקשות מיוחדות של הלקוח. העסקת עורכי דין פנימיים בחוזי העסקה קבלניים על פי פסיקת בית הדין לעבודה, העסקת אדם בחוזה העסקה קבלני כאשר המאפיינים של ההעסקה, כפי שנקבעו בפסיקה, הם של עובד - יש בה כדי לכונן בינו ובין מעסיקו יחסי עובד מעביד. לא הכינוי שניתן להעסקה הוא שקובע אפוא את טיב היחסים אלא מהותם42. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה כי על משרד המשפטים לקבוע כי מעמדם של 36 עורכי דין פנימיים המועסקים באגף הסיוע בחוזי העסקה קבלניים ( retainer ) יהיה מעמד של עובדי מדינה. בביקורת המעקב נמצא כי לא חל שינוי במספר עורכי הדין המועסקים באגף בחוזי העסקה קבלניים, לעומת הביקורת הקודמת. מתגובת אגף הסיוע שפורסמה בהערות ראש הממשלה לדוח שנתי 61 ב צוין כי ההחלטה בעניין מעמדם של עורכי דין אלה תלויה בגורמים חיצוניים, ובהם נציבות שירות המדינה ואגף התקציבים במשרד האוצר, ולא במשרד המשפטים 43. בפברואר 2012 נחתם מסמך עקרונות מוסכם בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה ובין האוצר. במסמך נקבע כי יושלמו ההליכים לקביעת מעמדם של 36 .עורכי דין המועסקים באגף בחוזי העסקה קבלניים כעובדי מדינה ביוני 2012 מסר מנהל אגף הסיוע למשרד מבקר המדינה שנושא קליטתם של עורכי הדין המועסקים באגף בחוזי העסקה קבלניים נמצא בטיפול משרד המשפטים, הבוחן את תנאי קליטתם של עורכי דין אלה. .__________________ .42 /ראו דב"ע נב142 - 3 'חסן עליאה אלהרינאת נ' כפר רות ואח, פד"ע כד 535 , 'עמ 540-542 ( , 1992.) 43 ,משרד ראש הממשלה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה 61'ב (מאי 2011 '), עמ304. משרד המשפטים 1223 .סיכום .חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב - 1972, קובע כי לשכת הסיוע המשפטי תיתן שירותים משפטיים למי שידו אינה משגת לשאת בעלותם וכן לזכאים נוספים. לשם כך הוקם במשרד המשפטים האגף לסיוע משפטי, וזה העניק בשנת 2011 ייצוג משפטי ל- 54,925 .פונים מאז פרסום הדוח הקודם עשו משרד המשפטים ואגף הסיוע רבות לתיקונם של הליקויים שצוינו בו. עם זאת, על משרד המשפטים להמשיך לקדם תיקוני חקיקה שעניינם הרחבת הזכות לקבלת סיוע משפטי, כדי להגביר את נגישותן של קבוצות חלשות למערכת המשפט - זאת נוכח זכות היסוד המיוחדת במינה לגישה לערכאות שיפוטיות והמחויבויות הבין-לאומיות של מדינת ישראל. .