מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה

 ♦ . 16 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא .שיעורה של האוכלוסייה הערבית בקרב כלל האוכלוסייה בגיל העבודה (בני 64-18 ) הוא %19.4 , והוא צפוי לגדול בשנים הבאות 17 . ואולם שיעורה של האוכלוסייה הערבית בכוח העבודה האזרחי הוא רק 13.7% , ושיעור המועסקים בה הוא 50.5% (ו- 30.2% בקרב נשים), לעומת %78 באוכלוסייה היהודית 18 . גם הכנסות האוכלוסייה הערבית מעבודה קטנות במידה ניכרת מהכנסות האוכלוסייה היהודית. עקב כך האוכלוסייה הערבית ענייה בהרבה מהאוכלוסייה היהודית - בשנת 2013 הייתה תחולת העוני בקרב משפחות19 ערביות%47.4 , כמעט פי3.5 .מתחולת העוני בקרב משפחות יהודיות גם לגבי משפחות עובדות תחולת העוני בקרב משפחות ערביות גבוהה בהרבה מתחולת העוני בקרב משפחות יהודיות20. . תרשים1 . פעריםבמדדי תעסוקה ועוני .__________________ .17 שיעור הערבים בכלל אוכלוסיית המדינה הוא 20.7% , ולפי התחזיות (צמיחה בי נונית) יגדל בשנת 2035 ל- 22.9% ולכ-24% מקרב בני 64-25 ,. מקור הנתונים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהשנתון סטטיסטי לישראל 2014 , לוחות 2.1 ו-2.10 . נתונים אלה כוללים את האוכלוסייה הדרוזית, ששיעורה בכלל האוכלוסייה הערבית בשנת 2013 היה 7.9% ובכלל האוכלוסייה הכללית 1.6% . 18 נתון זה מתייחס לבני 64-18 בשנת 2014 - ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהעיבוד מיוחד לסקרי כוח אדם, 2014 . 19 .שיעור משקי הבית העניים בכלל משקי הבית באוכלוסייה 20 ,המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנוןממדי העוני והפערים החברתיים 2013 - דוח שנתי (נובמבר 2014 '), עמ30 ,31 ,35 ,; הנתונים נוגעים להכנסה לאחר תשלומי העברה ומסים ואינם כוללים את האוכלוסייה הבדואית בדרום. יצוין כי יש שיפור בתחולת העוני בקרב האוכלוסייה הערבית לעומת השנים הקודמות, אך הפער לעומת היהודים נשמר. עוד יצוין כי לעומת השיפור בשיעורי התעסוקה ובתחולת העוני, השיפור בחומרת העוני בקרב האוכלוסייה הערבית היה מתון בהרבה (חומרת העוני מבטאת את הפער של הכנסות העניים מקו העוני, וכן את אי-השוויון בין העניים לבין עצמם ). פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 17 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והמוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה .ההכרזה על הקמת מדינת ישראל העל תה על נס את עקרון השוויון לכל אזרחי המדינה, ועיקרון זה הוכר במשפט הישראלי כעקרון-על וכערך יסוד . פגיעה בשוויון עשויה להיחשב פגיעה חוקתית בכבוד האדם , לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו . בכל הנוגע לאוכלוסייה הערבית, יפים דבריו של השופט יצחק זמיר כי "השוויון חיוני לחיים משותפים. טובת החברה, ובחשבון אמיתי טובתו של כל אחד בחברה, מחייבים לטפח את עקרון השוויון בין יהודים לבין ערבים"21 . אם יגדל שיעור ההשתתפות בתעסוקה ותשתפר איכות התעסוקה של האוכלוסייה הערבית, ועקב כך יפחת עונייה עד שידמה לרמתו בקרב כלל האוכלוסייה - יהיה ניתן לומר שהושג שוויון מהותי ולא רק שוויון פורמלי. ואולם נוכח כשלים וחסמים שחלקם יפורטו להלן, אין ביכולתו של השוק החופשי לתקן לבדו את מצב העניינים של היעדר השוויון המהותי; על כן תפקידה של המדינה לשקוד על תיקונו. למדינה ולחברה צפויה תועלת רבה משילובה של האו כלוסייה הערבית בתעסוקה ומצמצום ממדי העוני בקרבה. הדברים אמורים הן בהיבט החברתי - הגדלת הלכידות החברתית וצמצום הניכור, הפערים והמצוקות בחברה, והן בהיבט הכלכלי - הגדלת רמת התוצר במשק, הגדלת ההכנסות ממסים והקטנת ההוצאות על תמיכה סוציאלית. בשנת 2010 הוערך כי מ יצוי הפוטנציאל הכלכלי הגלום בכוח העבודה של האוכלוסייה הערבית בישראל היה עשוי להניב למשק הישראלי הכנסות בסך כ -31 .מיליארד ש"ח בשנה בשנת 2013 הוערך שנקיטת מדיניות ממשלתית שמקדמת את שילובן של נשים ערביות בתעסוקה תביא לפחות לתשואה שנתית (במונחי תוצר) על ההשקעה של בין %3.5 ל-%7.3 בטווח של40 שנה22 . משנת 2003 התייחסו לנושא זה כמה ועדות ציבוריות, ובהן ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון ובין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 , בראשות השופט תאודור אור (להלן - ועדת אור), שהגישה את המלצותיה בספטמבר 2003 ; הוועדה לבחינת מדיניות תעסוקה, בראשות פרופ' צבי אקשטיין (להלן - ועדת אקשטיין), שסיימה את עבודתה ביוני 2010 ; ועדת טרכטנברג, שהגישה את מסקנותיה בספטמבר 2011 ; והוועדה למלחמה בעוני בישראל בראשות מר אלי אלאלוף, שהגישה את סיכומיה ביוני 2014 (להלן- ועדת אלאלוף). דחיפות הנושא צוינה גם בהערכת מצב אסטרטגית כלכלית -חברתית של המועצה הלאומית לכלכלה מיוני 2015 ובדוחות של ה- OECD מהשנים 2010 ו- 2013 . הדברים באו לידי ביטוי גם בהערות המסכמות של ועדת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות ICESCR23 , אשר ציינה כי היא מביעה דאגה מהמכשולים המתמשכים בתעסוקה של האוכלוסייה הערבית בישראל, והומלץ לישראל לנקוט צעדים מידיים על מנת להגדיל את היצע הזדמנויות התעסוקה של הערבים בישראל. סוגיית הפיתוח הכלכלי של האוכלוסייה הערבית, שילובה בתעסוקה ושיפור איכות התעסוקה שלה עמדו על סדר יומן של ממשלות ישראל מראשית שנות התשעים של המאה העשרים . עד שנת 2000 נקבעו ותוקצבו כמה תכניות רב -שנתיות שנגעו לחלקים שונים באוכלוסייה .__________________ .21 ראו הערה1 'לעיל, עמ28 . 22 ,ערן ישיב וניצה (קלינר) קסירשוק העבודה של ערביי ישראל - סקירת מאפיינים וחלופות למדיניות, אוניברסיטת תל אביב ( 2013 '), עמ81. 23 :ראו .Committee on the Economic, Social and Cultural rights, fifty -ninth session, 2 December, 2011, E/C.12/ISR/CO/3 . 18 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הערבית. ואולם תכניות אלה יושמו באופן חלקי בלבד, והאפקטיביות שלהן הייתה מוגבלת24. משנת 2010 יוחד לפיתוח הכלכלי של האוכלוסייה הערבית מקום מרכזי בסדר היום הכלכלי - חברתי של ממשלות ישראל. הממשלות השונות קבעו כמה תכניות רב -שנתיות (להלן - התכניות הרב -שנתיות) וקיבלו החלטות משלימות העוסקות בחלקים שונים באוכלוסייה הערבית ובאוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית, כדי להביא לפיתוח כלכלי של אוכלוס יות אלה ולשיפור מצב התעסוקה שלהן. בשנת 2010 קבעה הממשלה יעדי תעסוקה לשנים 2020 - 2010 , ובכלל זה יעדי תעסוקה לגבי האוכלוסייה הערבית (החלטה 1994 ). במרץ 2010 " החליטה הממשלה עלתכנית חומש לפיתוח כלכלי של יישובים במגזר המיעוטים " (החלטה 1539 - תכנית12 )היישובים. בהחלטה נקבע שתכנית זו תתמקד ב -12 יישובים שבהם מתגוררים כ-23% מהערבים בארץ, ותעסוק בין היתר בפיתוח כלכלי תעסוקתי . תקציב תכנית זו היה כ -677 מיליון ש"ח. במאי 2011 " החליטה הממשלה על תכנית רב -שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הבדואים בצפון" (החלטה 3211 - תכנית בדואים צפון). בהחלטה נקבע כי התכנית תחול על 21 יישובים, ותקציבה יהיה כ -350 מיליון ש"ח. בספטמבר 2011 "החליטה הממשלה על "תכנית לקידום הצמיחה והפיתוח הכלכליים של האוכלוסייה הבדואית (החלטה 3708 - תכנית בדואים דרום)25 . תכנית זו נועדה בין היתר להביא להגדלת שיעור התעסוקה בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב, לפיתוח תשתיות תומכות תעסוקה ביישוביה ולקידום ההשכלה בקרבה. התקציב הכולל שהוקצה ליישום התכנית היה 1.26 .מיליארד ש"ח בעקבות דוח ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה על נקיטת כמה צעדים משלימים ועל הקצאת תקציב נוסף, לשם הסרת חסמים המקשים על האוכלוסייה הערבית להשתלב בתעסוקה (החלטה 4193 - תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית). העלות הכוללת של יישום תכנית זו הסתכמה ב-730 מיליון ש"ח. עם סיום התקופה שהוגדרה לתכנית12 היישובים בשנת 2014 , ועקב הבחירות שהיו אמורות להתקיים בסמוך, החליטה הממשלה על המשך פעילות בנושא והרחבתה לשנה אחת בלבד - שנת 2015 , בעלות של664 מיליון ש"ח (החלטה 2365) . בסך הכול הוקצה מאז שנת 2010 סכום מצטבר של כ-3.7 מיליארד ש"ח26 . התכניות האמורות כללו בין היתר רכיבים תעסוקתיים ורכיבים תומכי תעסוקה, ובהם: הקמת מרכזי הכוון תעסוקתיים ביישובים ערביים; הרחבת תכניות תעסוקתיות המיועדות לאוכלוסייה המטופלת על ידי משרד הרווחה; פיתוח אזורי תעשייה; פיתוח תשתיות תיירות; שיפור התחבורה הציבורית כתשתית תומכת לתעסוקה והשכלה; שיפור מערך מעונות .__________________ .24 מדובר על תכניות לאוכלוסייה הערבית (נקבעה בשנת 2000 ), לאוכלוסייה הבדואית בצפון (נקבעה בשנת 1998 ) ולאוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית (נקבעה בשנת 1995 ). ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 52ב ( 2002 ), בפרק "מגזר המיעוטים- תשתיות פיזיות", עמ' 32-14 ; דברי הסבר להחלטת הממשלה 1539 ; לירן ביינוול, כָּלב בן דור וערן שישון, "שילוב הערבים אזרחי ישראל ב'חזון ישראל 15 ,"' התועלת הכלכלית של שילוב ושוויון בין ערבים לבין יהודים בישראל ( 2009 '), עמ33 ,36. 25 ראו הערה6 .לעיל 26 הסכום אינו כולל תכניות נוספות שאישרה הממשלה העוסקות באוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית ובאוכלוסיית מזרח ירושלים. להלן פירוט התכניות: "תכנית רב -שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים לשנת 2014 -2011 ", בעלות כוללת של649 מיליון ש"ח (החלטה 2861 מפברואר 2011 ); "תכנית רב-שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים ברמת הגולן לשנים 2017 -2014 ", בעלות כוללת של כ-209 מיליון ש"ח (החלטה 1052 מדצמבר 2013 ;) "תכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזים והצ'רקסים", תכנית לשנת 2015 , בעלות כוללת של כ -181 מיליון ש"ח (החלטה 2332 מדצמבר 2014 ); "תכנית להגברת הביטחון האישי ולפיתוח כלכלי-חברתי בירושל ים לטובת כלל תושביה", תכנית רב-שנתית לשנים 2017 -2014 , בעלות כוללת של200 מיליון ש"ח (החלטה 1775 מיוני 2014 .). דוח זה לא יעסוק בתכניות אלה חוץ מהחלטות אלה קיבלה הממשלה משנת 2000 ואילך החלטות נוספות הנוגעות ליישובים ערביים מסוימים, שעסקו בין היתר בנושאים המש יקים לתחום התעסוקה, וכן תכנית המרחיבה את פרק המגורים והנדל"ן של תכנית 12 היישובים וכוללת בו יישובים ערביים נוספים (החלטה 4432 ממרץ 2012 .) פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 19 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ;היום לילדים בני שלוש ומטה, כדי להקל על נשים להשתלב בתעסוקה; קידום ההשכלה הרחבת האפשרויות להכשרה מקצועית, הסבה מקצועית והשלמת השכלה; עידוד יזמות עסקית; ומתן תמריצים למעסיקים. ל אחר סיום תקופת הביקורת, החליטה הממשלה בדצמבר 2015 על תכנית חומש חדשהלפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020 -2016 , הכוללת בין היתר תיקון מנגנוני הקצאה ממשלתיים בהתאם לצרכים המקצועיים של המשרדים השונים, בתחומי התעסוקה ובתחומים אחרים, באופן ששיעור התקציבים לטובת האוכלוסייה הערבית מתוכנן לגדול. .פעולות הביקורת .בחודשים ינואר-אוגוסט 2015 בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו פעלו רשויות המדינה כדי להתמודד עם חלק מהפערים שהוצגו לעיל ולעודד את שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. בביקורת נבח נו בעיקר אופן היישום של התכניות הרב -שנתיות הנוגעות לאוכלוסייה הערבית ותקצובן, הפעולות להכשרה ולהשמה של עובדים ערבים והפעולות לפיתוח כלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה שיפור מערך התחבורה הציבורית והקמת מעונות יום לילדים. הביקורת התמקדה באוכלוסייה הערבית בישראל, לרבות הבדואית, אולם לא עסקה באוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית. הבדיקה נעשתה במשרד הכלכלה; ברשות לפיתוח כלכלי27 ; במשרד הרווחה; בשירות התעסוקה; באגף התקציבים; במשרד התחבורה; בנציבות שירות המדינה; ברשות החברות הממשלתיות; בתאגידים הציבוריים הבאים - המוסד לביטוח לאומי, בנק ישראל, רשות ניירות ערך ורשות שדות התעופה; ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרדי הפנים והבריאות, בג'וינט ישראל-תבת ובארגוני מגזר שלישי אחרים. .פערים עמוקים בין האוכלוסיות הערבית והיהודית .בשנים האחרונות חלו תמורות בכלכלת ישראל, וכן בחברה הערבית, אשר יש בהן כדי להקל את שילוב האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. למשל, מסתמנת מגמה של ירידת שיעור הפריון (מספר הילדים לאישה) ושל עלייה ברמת ההשכלה של הנשים הערביות; חל שינוי בעמדות החברתיות והתרבותיות הרווחות בחברה הערבית לגבי יציאת נשים לעבודה; ובמקרים רבים נוצר צורך בהגדלת ההכנסה המשפחתית, עקב קיצוצים בקצבאות הילדים. אולם בחברה הערבית עדיין יש קבוצות גדולות שאינן משתתפות בשוק העבודה, אף שהן בעלות פוטנציאל גדול לשילוב בתעסוקה. למשל, במחקר משנת 2009 נמצא כי ל -47% מהנשים הערביות שאינן משתתפות בשוק העבודה אין ילדים מתחת לגיל 10 , וכי רוב הנשים הצעירות שאינן .__________________ .27 ,ראו גם מבקר המדינהדוח שנתי 63 ג( 2013 '), עמ 357-335 . 20 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משתתפות בשוק העבודה הן משכילות ואינן אימהות לילדים28 . רבות מהנשים הערביות רוצות לצאת לעבוד29 ., ובשנים האחרונות גם חלה עלייה בשיעורי התעסוקה שלהן על אף האמור, ממחקרים ומנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) עולה כי עדיין יש פערים ניכרים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית במגוון מדדי תעסוקה, כגון שיעורי התעסוקה, איכות התעסוקה וגובה השכר, גיוון התעסוקה, היקפה ורציפותה. גם לגבי מרכיבים הדרושים או המסייעים לאדם להשתלב בתעסוקה ולהתמיד בה, ובתעסוקה איכותית בפרט, יש פערים גדולים בין האוכלוסיות הערבית והיהודית. חלק מהפערים מקורם בהשקעה תקציבית קטנה של המדינה באוכלוסייה הערבית במשך השנים. יצוין כי גם החברה הערבית עצמה מתאפיינת בשונות פנימית רבה30 .. להלן פירוט 1. שיעורי התעסוקה : שיעור התעסוקה בקרב נשים ערביות קטן מאוד - פחות ממחצית השיעור בקרב נשים יהודיות. גם שיעור הגברים הערבים המועסקים קטן בכ- %8 משיעור הגברים היהודים המועסקים31. בעקבות דוח ועדת אקשטיין החליטה הממשלה בשנת 2010 על הצבת יעדי תעסוקה לשנת 2020 . לגבי האוכלוסייה הערבית נקבע כי יש להגיע לשיעור התעסוקה של 78% בקרב גברים בני 64-25 ושל41% בקרב נשים בגילים אלה, ולגבי האוכלוסייה היהודית (שאינה חרדית) נקבע כי יש להגיע לשיעור התעסוקה של 83% לנשים וגברים בגילים אלה. שיעורי התעסוקה של האוכלוסייה הערבית אכן גדלו בשנים שעברו מאז התקבלה החלטת הממשלה, כמוצג בלוח 1. .לוח 1 .שיעורי התעסוקה באוכלוסייה הערבית בקרב בני 64-25 בשנים 2014 - 2011 והיעד לשנת 2020 .נשים 2011 27.5% .2014 33.2% .היעד ל- 2020 41% .גברים 2011 73.6% .2014 75.4% .היעד ל- 2020 78% . על פי נתוני הלמ"ס .__________________ .28 יהודית קינג ואח', מאיירס-ג'וינט-מכון ברוקדייל, תעסוקת נשים ערביות בנות 64-18 ( 2009 ,) 'עמ ii-iii, x-xi . 29 בסקר שביצע 'מרכז הון אנושים טמרה-כאבול' בעיר טמרה בשנת 2008 הצהירו64% מהנשים הלא עובדות כי אם תוצע להן עבודה, הן ירצו לעבוד. 30 למשל, בשנת 2014 היה שיעור התעסוקה של נשים בדואיות בדרום 23.7% , לעומת 30.2% .בקרב כלל הנשים הערביות 31 שיעור התעסוקה בקרב נשים ערביות בנות 64-25 הוא 32.3% , לעומת 78.7% בקרב נשים יהודיות בגילים אלה; שיעור התעסוקה בקרב גברים ערבים בני 64-25 הוא 73.5% , לעומת 81.6% ,בקרב גברים יהודים בגילים אלה. הלמ"ס נתונים מסקר כוח אדם לחודש דצמבר, לרבעון הרביעי ולשנת 2014 - הודעה לתקשורת (ינואר 2015 ). מדובר בשיפור לעומת השנים הקודמות. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 21 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .תהליכים בשוק העבודה הם מורכבים ותלויים במשתנים רביםיודגש כי רוב התכניות הרב-שנתיות מסתיימות באמצע העשור, ואם לא יהיה לתכניות אלה מנגנון המשכי מחויב, גדל הסיכון שהקצב יואט32 . מצד אחר, תהליכי השילוב בשוק העבודה הם ארוכי טווח, וייתכן שההשקעה שנעשתה בעניין זה עד כה תיתן את פירותיה בשנים הבאות ותביא להאצת השילוב. מכל מקום יוצא כי אף אם יושגו יעדי הממשלה, הפערים בשיעורי התעסוקה בין האוכלוסיות היהודית והערבית צפויים להישאר ניכרים ביותר, בייחוד בכל הנוגע לנשים ערביות - ששיעור התעסוקה בקרבן הוא כמחצית משיעור התעסוקה בקרב נשים יהודיות. 2. ההכנסה מעבודה : מלבד שיעורי התעסוקה, אחד הגורמים המשפיעים על רמת העוני הוא גובה ההכנסה מעבודה שכירה. גם במדד זה יש פער ניכר בין עובדים ערבים לעובדים יהודים, הן בשל שכר נמוך יותר לשעת עבודה בקרב גברים ערבים (35.3 ש"ח בממוצע לעובד ערבי, לעומת 60 ש"ח בממוצע לעובד יהודי) והןבשל תעסוקה בהיקפי משרה נמוכים יותר בקרב נשים ערביות לעומת נשים יהודיות33 . ראו להלן בתרשים2: . תרשים2 .ההכנסה מעבודה שכירה של עובדים ערבים לעומת עובדים יהודים בשנים 2013 -2009 . על פי נתוני המוסד לביטוח לאומיבעיבוד משרד מבקר המדינה .__________________ .32 לאחר סיום תקופת הביקורת, בדצמבר 2015 , התקבלה החלטת ממשלה 922 שעניינה תכנית חומש לפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020 -2016 , הממשיכה לתקצב את חלק מרכיבי התכניות הרב-שנתיות. 33 שוק העבודה של ערביי ישראל, ראו הערה 22 'לעיל, עמ29 ,; הלמ"סלקט נתונים לרגל יום האישה הבין-לאומי 2015 - הודעה לתקשורת (מרץ 2015 ). מדובר בנתונים משנת 2013. 22 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מתרשים2 עולה כי פער ההכנסות נותר דומה במשך השנים 34 , וכי ההכנסה הממוצעת מעבודה שכירה בקרב עובדים ערבים היא בעקביות כ - 58% .מההכנסה הממוצעת בקרב עובדים יהודים עוד יצוין כי 50.3% מהשכירים ביישובים העירוניים הערביים השתכרו פחות משכר מינימום, לעומת %37.4 ביישובים העירוניים היהודים35, וכי אי-תשלום שכר המינימום לשעה או לחודש נפוץ באוכלוסייה הערבית יותר מאשר באוכלוסייה היהודית36 . 3. פערים ניכרים באיכות התעסוקה, בהיקפה, במשכה וברציפותה : מגיל 45 חלה ירידה מהירה בשיעורי ההשתתפות בשוק העבודה בקרב גברים ערבים, לעומת גברים יהודים שבקרבם חלה ירידה כאמור מגיל 60 ,. נוסף על כך רבים מהערבים האקדמאים ומהערבים בעלי ההשכלה העל -תיכונית אינם מועסקים במשלח יד התואם את השכלתם (מצב של תת -תעסוקה) 37 . יש פערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית גם במדדי תעסוקה נוספים, כמוצג בתרשימים שלהלן: .__________________ .34 יש לציין שכניסת יותר נשים ערביות לשוק העבודה אך במשרות חלקיות עשויה להוריד את ממוצע ההכנסה מעבודה, וממילא לא להביא לצמצום הפער בהכנסות. 35 מדובר בשכר החודשי הממוצע (בחישוב שנתי) בשנת 2012 , הכולל גם את שכרם של בעלי משרות חלקיות ועונתיות. מרק רוזנברג, המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון , שכר והכנסות מעבודה לפי יישוב ומשתנים כלכליים שונים 2012 - סקרים תקופתיים 263 (ספטמבר 2014 '), עמ17 . 36 מירי אנדבלד, דניאל גוטליב ואורן הלר, המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון, עדכון הממצאים על אי הציות לחוק שכר המינימום ומבט בינלאומי (יולי 2013 ); כמו כן ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג ( 2015 ), בפרק "פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך", עמ' 1042. 37 שוק העבודה של ערביי ישראל , ראו הערה 22 'לעיל, עמ 21-16 ,35 ; תעסוקת ערבים בישראל - האתגר של הכלכלה הישראלית, ראו הערה 7 'לעיל, עמ17. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 23 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים3 .איכות התעסוקה: השתלבות בענפי תעסוקה ומשלחי יד - הפערים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית .על פי נתוני הלמ"ס ומינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה בעיבוד משרד מבקר המדינה תרשים 4 .היקף התעסוקה, משכה ורציפותה - הפערים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית .על פי נתוני מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה, בנק ישראל והמוסד לביטוח לאומי בעיבוד משרד מבקר המדינה 24 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 * מספר חודשי התעסוקה בפועל יחסית למספר חודשי העבודה הפוטנציאליים בתקופה הנחקרת תרשים 5 . מדדיחיפוש עבודה - הפערים בין האוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית .על פי נתוני מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה והלמ"ס בעיבוד משרד מבקר המדינה .מתרשימים 3 ,4 ו-5 עולה כי יש ריכוז גדול של גברים ערבים במשלחי יד ובענפים שאינם דורשים רמה גבוהה של השכלה ומיומנות, אלא כוח פיזי; כי יש ריכוז גדול של נשים ערביות במעט ענפי משק שבהם השכר נמוך יחסית, לעומת שיעור נמוך של נשים ערביות המועסקות בענפים שבהם השכר גבוה; כי שיעור הערבים העובדים באופן רצוף והצוברים ותק תעסוקתי, קטן בהרבה משיעור היהודים העובדים באופן רצוף; כי לנשים ערביות היקפי משרה קטנים יותר מאשר לנשים יהודיות; וכי לעובדים ערבים יש סיכוי גדול יותר להיפלט משוק העבודה בעתות שפל וקושי גדול יותר לחזור אליו38. 4. פערים בנוגע להשכלה : לקבלה לעבודה בשוק העבודה המודרני, ובייחוד לעבודה איכותית, נדרשות רמות השכלה גבוהות יותר ויותר 39 . אולם יש פערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית מבחינת רכישת השכלה והשקעה של משאבים .__________________ .38 מקור הנתונים בתרשימים5-3: שוק העבודה של ערביי ישראל, ראו הערה 22 'לעיל, עמ29- 28 , 36-35 ; נתונים מסקר כוח אדם לחודש דצמבר, לרבעון הרביעי ולשנת 2014 , ראו הערה31 'לעיל, עמ13 ,. משרד הכלכלה, מינהל מחקר וכלכלהדיוקן האישה הערבייה העובדת ( 2012 ,) נתוני שנת 2010 ,; בנק ישראלדין וחשבון 2009 ( 2010,) 'עמ208 , נתוני שנת 2004 ; שכר והכנסות מעבודה לפי יישוב ומשתנים כלכליים שונים 2012 , ראו הערה35 'לעיל, עמ22 . בנוסף, הצעירים הערבים הם יותר ממחצית הצעירים שאינם לומדים ואינם עובדים וההון אנושי שלהם נמוך ביותר - ראו דניז נאון ואח', מאיירס-ג'וינט-מכון ברוקדיי ל, צעירים בישראל שאינם עובדים ואינם לומדים: השתלבות בתעסוקה - משאבים, חסמים וצרכים ( 2014), עמ' iv . 39 ,יוסי תמיר וזהר נוימן מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראלית (נייר עמדה, 2007 '), עמ6. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 25 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בחינוך, הבאים לידי ביטוי עוד בגני הילדים וממשיכים במשך כל שנות ההתבגרות של הילד עד היותו בוגר. מספרן הממוצע של שנות הלימוד בקרב האוכלוסייה הערבית קטן יותר ממספרן הממוצע של שנות הלימוד בקרב האוכלוסייה היהודית 40 ; ציוניהם של התלמידים הערבים במבחנים בין -לאומיים וארציים נמוכים בהרבה מציוניהם של התלמידים היהודים; שיעורי הנשירה של התלמידים הערבים גבוהים יותר משיעורי הנשירה של התלמידים היהודים41 ; שיעור הזכאות לבגרות ושיעור העמידה בתנאי הסף לקבלה לאוניברסיטאות באוכלוסייה הערבית קטן יותר מז ה שבאוכלוסייה היהודית; ושיעור הערבים הלומדים באוניברסיטאות הוא רק כמחצית משיעורם באוכלוסייה42 . 5. פערים באיכות השירותים תומכי התעסוקה וחסמים אחרים : כדי לקדם שילוב בתעסוקה, יש צורך במערך תומך המוכוון ומותאם לכך, ואולם נמצא כי גם בתחום זה יש פערים בין האוכלוסיות הערבית והיהודית. למשל, נגישותה של התחבורה הציבורית ביישובים הערביים נופלת מזו של התחבורה הציבורית ביישובים יהודיים בעלי מאפיינים דומים43 . נוסף על כך, אף ששיעור הילדים הערבים בני שלוש ומטה מכלל קבוצת הגיל הוא כ -%23.544 , רק %4.4 ממעונות היום בישראל שוכנים ביישובים ערביים 45 , ורק לכ-10% מהילדים הערבים יש כיום מקום במעונות יום ובמשפחתונים מוכרים, לעומת לכ-23% מהילדים היהודים. יתרה מזו, מרבית היישובים הערביים מסווגים באשכולות סוציו-אקונומיים 4-1 ונמצאים בפריפריה גאוגרפית וכלכלית המתאפיינת במחסור במקומות עבודה. נוסף על כל אלו יש גם חסמים אחרים, כגון דעות קדומות וחוסר שליטה בעברית, ולעתים גם באנגלית בסיסית, שבגינם נמנעים מעסיקים מלהעסיק עובדים מהאוכלוסייה הערבית. מן האמור לעיל עולה תמונת מצב קשה של פערים גדולים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית במגוון מדדי תעסוקה והיבטים תומכי תעסוקה. .קשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות והצורך בתכנית אסטרטגית .תכניות רב-שנתיות מורכבות מעצם מהותן: הן כוללות תחומים רבים, שחלקם חופפים זה לזה ובעלי השפעה הדדית; והגורמים המעורבים ביישומן הם רבים, וכוללים בעלי עניין מקרב .__________________ .40 לדוגמה, בשנת 2011 היו כ-%30 מהערבים בני25-34 בעלי עשר שנות לימוד ומטה, לעומת כ- %4 .בלבד מהיהודים .41 %21 'בכיתות ט-יא' בקרב התלמידים הערבים, לעומת %11 .בקרב התלמידים היהודים 42 ,שוק העבודה של ערביי ישראלראו הערה 22 'לעיל, עמ 15-14 ,. כן ראו מבקר המדינהדוח שנתי 64ג ( 2014 '), עמ 996-943 . 43 ראו להלן בפרק "נגישות חלקית של תחבורה ציבורית". 44 ,הלמ"סשנתון סטטיסטי לישראל 2014 , לוח2.3 . נתונים ממוצעים לשנת 2013. 45 הכוונה למעונות יום בעלי סמל מוסד שמכיר בהם משרד הכלכלה. הנתונים לגבי האוכלוסייה הערבית והיישובים הערביים בנושא מעונות יום כוללים את האוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית ואת יישוביהם. ראו להלן בפרק "חסם תעסוקה לנשים: מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה". 26 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 השלטון המרכזי והשלטון המקומי ומהמגזר השלישי. הטיפול בתחומי התכנית מושפע מאופיים ונתון לשינויים המשפיעים על קצב התקדמותה ועל סדרי העדיפויות שלה. פעמים מתגלים חסמים בעת יישום התכנית, המקשים לנצל את מלוא תקציבה במסגרת הזמן שהוקצה לכך, או שאינם מאפשרים ניצול של תקציב שיועד לתחום מסוים, תקציב שיכול היה לסייע בקידום תחום אחר באותה התכנית. 1. ניצול חלקי של תקציבי התכניות : אי מיצוי התקציב שהקצתה הממשלה לתכנית ממשלתית עלול לפגום ביישומה. .תרשים 6 .ניצול התקציבים בתכנית 12 היישוביםובתכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית .על פי נתוני משרד הכלכלה והרשות לפיתוח כלכלי בעיבוד משרד מבקר המדינה * הנתונים המוצגים, הן לגבי תקציבה הכולל של התכנית והן לגבי סכום ביצועה בפועל, הם באופן יחסי ל-3 מתוך5 שנות התכנית .א. הבדיקה העלתה כי למועד סיום הביקורת נוצלו בפועל46 כשני שלישים (%64) מתקציב תכנית 12 היישובים, אשר הסתיימה בסוף שנת 201447. ב. תמונה דומה מצטיירת גם בנושא ניצול התקציב שהוקצה לתכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית. כאמור, החלטה זו התייחסה לשנים 2016 -2012 והתמקדה בתחום התעסוקה. .__________________ .46 יודגש כי נתונים אלו נוגעים רק להוצאה בפועל של התקציב, ולא להתחייבות של המשרד הממשלתי ולשריון התקציב. 47 רובה של יתרת התקציב שלא נוצלה הוא התקציב שהוקצה ליישום סעיף 34 להחלטת הממשלה לגבי תכנית זו (סבסוד פיתוח תשתיות בתכניות מאושרות לבנייה רוויה בקרקע של רשות המקרקעין ובקרקע בבעלות פרטית). תוקפו של סעיף זה הוארך בהחלטת ממשלה 2365 עד תום שנת 2015. ראו הערה 9 לעיל. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 27 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הבדיקה העלתה כי קצב ניצול תקציב החלטה זו היה נמוך. עדסוף שנת 2014 - שלוש שנים לאחר שהוחל ביישומה - נוצלו 28% בלבד מהתקציב שהוקצה ליישום התכנית בשנים 2014 -2012 . שיעורו הקטן של המיצוי התקציבי ופרק הזמן שנותר לסיום התכנית, מעלה ספק אם תמוצה כלל ההקצאה התקציבית לביצועה. למשל, במסגרת תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערב ית מפעיל משרד הרווחה ביישובים שונים תכנית ושמה "אשת חיל", שמטרתה ליווי, העצמה והכוון תעסוקתי של נשים שאינן משתתפות בשוק העבודה. בהחלטת הממשלה נקבע כי משנת 2012 תורחב תכנית אשת חיל בקרב נשים ערביות. הרחבה זו תוקצבה ב-9 מיליון ש"ח בשנה לשנים 2016 -2012 . עקב הליכים מכרזיים ומשפטיים החל משרד הרווחה לבצע את ההרחבה באמצע שנת 2013 . הפעלת התכנית במתכונתה המורחבת התייצבה בשנת 2015 , שבמהלכה העריך משרד הרווחה כי ינוצלו9 .מיליון ש"ח בביקורת עלה כי נתח ניכר מהתקציב לנושא לא נוצל - מ-27 מיליון ש"ח שהוקצו לנושא בשנים 2014 -2012 נוצלו בתקופה זו רק7.7 .מיליון ש"חיוצא כי אף אם ינצל משרד הרווחה 9 מיליון ש"ח בשנה בשנים 2016 -2015 ,כמתוכנןהפרש התקציב של כ-19 מיליון ש"ח נותר למעשה כתקציב שלא נוצל, בלי שייעשה בו שימוש בפועל לטובת אוכלוסיית רווחה ערבית, או האוכלוסייה הערבית בכלל, ואין בנמצא מנגנון המאפשר את המשכיות התקציב לנושא זה לאחר תום התכנית. מהאמור עולה כי במועד סיום הביקורת שיעור ניצולם של חלק מהתקציבים שמטרתם לשפר את מצבה של האוכלוסייה הערבית היה חלקי בלבד, ולעתים אף קטן ביותר. בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 ציינה הרשות לפיתוח כלכלי כי "... בפועל תכניות רבות החלו רק שנה לאחר קבלת החלטת הממשלה, ולכן אנו צופים כי בתכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית... יהיה ניצול גבוה באופן משמעותי ממה שהוצג בדו"ח עד תום ביצוע התכנית...". גם משרד הכלכלה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנ ובמבר 2015 (להלן- תשובת משרד הכלכלה) השיב כי "בעת בחינת ניצול תקציבי החלטת הממשלה יש לקחת בחשבון כי מרבית יעדי ההחלטה דורשים תכנון ובחינת חלופות האורכים זמן, על מנת להבטיח כי התקציב ינוצל בדרך המיטבית להשגת היעדים ומימוש ההחלטה." לדעת משרד מבקר המדינה קשיי ניצול התקציב המוצגים לעיל מאפיינים את המורכבות הייחודית ביישום תכניות עבור האוכלוסייה הערבית, וממחישים את הצורך במנגנונים המשכיים אשר יבטיחו רציפות תקציבית, למשל על ידי שריון תקציבים שלא נוצלו במסגרת הזמן שהוקצתה בתכנית אחת לטובת תכנית המשך באותו התחום בפרט ולטובת האוכלוסייה שבה עוסקת התכנית בכלל. 28 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. מעקב ובקרה חסרים בתכנית 12 היישובים : אחד מיעדי תכנית 12 היישובים על פי החלטת הממשלה היה הגדלת ההכנסה לנפש ביישובים שבהם תיושם התכנית. נוסף על כך, החלטת הממשלה קבעה כי על הרשות לפיתוח כלכלי להכין מדדי תוצאה עבור תכניות העבודה שבאחריות משרדי הממשלה המעורבים ביישום התכנית, ולהציגן לוועדת ההיגוי של התכנית לא יאוחר מסוף דצמבר 2010 ; וכן לגבש עד תאריך זה תכנית מעקב ובקרה לביצוע התכנית. ואכן, בישיבה הראשונה של ועדת ההיגוי של התכנית, שהתקיימה במאי 2010 , ציין מנהל הרש ות לפיתוח כלכלי כי הכנת מדדי התוצאה וגיבוש תכנית מעקב ובקרה יושלמו באוקטובר 2010. הועלה כי הרשות לפיתוח כלכלי הכינה טיוטת מסמך מדדים רק בנובמבר 2011 , כלומר כשנה לאחר המועד שנקבע בהחלטה; זאת ועוד, על אף האמור בהחלטה, המסמך לא הוגש לוועדת ההיגוי, והיא ממילא לא דנה בו. כך גם בנוגע לתכנית מעקב ובקרה, אשר הרשות לפיתוח כלכלי לא גיבשה. בכך לא אפשרה הרשות לפיתוח כלכלי לעקוב אחר יישום אחד היעדים המרכזיים של תכנית 12 היישובים- גידול בהכנסה לנפש באותם יישובים - ועל כן לא ניתן להעריך את תפוקותיה ואת יעילותה של התכנית. משרד מבקר המדינה סבור כי בתכנית רב -שנתית, שהיא מטבעה מתמשכת ומורכבת ליישום, יש חשיבות מיוחדת לביצוע מעקב ובקרה איכותיים המאפשרים את בחינת יעילותה, ואת זיהוי קשיי היישום והניצול התקציבי לשם סיוע בגיבוש תכנית המשך הולמת. .היעדר תכנית אסטרטגית לצמצום הפערים .נוכח עומק הפערים שהוצגו, התועלות שיפיקו המשק והחברה מצמצומם, הצהרות ממשלות ישראל לדורותיהן בדבר החשיבות שבכך, וכן נוכח קשיי היישום של תכניות רב-שנתיות עבור האוכלוסייה הערבית כמוצג לעיל, היה ניתן לצפות כי הממשלה תקבל עליה מחויבות ארוכת טווח, עקיבה ורציפה לפעול לצמצום הפערים. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 29 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על אף האמור סבלה האוכלוסייה הערבית במשך השנים דווקא מתת-תקצוב בתחומים שונים, ההשקעה בה הייתה מועטת ולא רציפה, וממשלות ישראל לא קיבלו החלטה אסטרטגית לטיפול בפערים. ב-20 השנים האחרונות החליטה הממשלה פעמיים על הפניית משאבים לטיפול מרוכז בצורכי האוכלוסייה הערבית למשך זמן קצוב - בסוף שנות התשעים של המאה העשרים הוחלט על כמה תכניות חומש שייוחדו לחלקים שונים באוכלוסייה הערבית48, ולאחר הפוגהארוכה נקבעו משנת 2010 התכניות הרב-שנתיות שבהן עוסק דוח זה. בין פרקי זמן אלה לא הוקצו משאבים ייחודיים לטיפול באוכלוסייה הערבית, ולא נעשה תכנון ממשלתי כולל בעניין זה. ה יעדר הרציפות משמעו לא רק הפסקות בהשקעת המשאבים, אלא גם טיפול לא עקיב ולא רציף בסוגיה שהטיפול בה דורש משכי זמן ארוכים ועקביות. כמו כן, בהיעדר מנגנון לקביעת תכניות המשך על פי מתווה-על שנקבע ב נושא, הסתיים יישום התכניות של סוף שנות התשעים, בלי שנבחן הצורך בהמשכתן או בקביעת תכניות חדשות49 . במועד סיום הביקורת הסתיימה גם תקופתן של חלק מהתכניות הרב-שנתיות שדוח זה עוסק בהן, ותקופתן של אחרות צפויה להסתיים עד סוף שנת 2016. מבחינת היקף ההשקעה, תכניות החומש של סוף שנות התשעים של המאה העשרים הסתיימו בלי שתקציבן נוצל במלואו ובלי שהן נמצאו אפקטיביות, וגם ביצוע תכניות שבהן עוסק דוח זה היה חלקי בלבד, כפי שהוצג לעיל. הממשלה החליטה כאמור להקצות לתכניות נשוא דוח זה תקציב מצטבר של כ-3.7 מיליארד ש"ח בפריסה על פני כשש שנים לאוכלוסייה הערבית - ששיעורה כ-%19.1 מאוכלוסיית ישראל 50 . לשם השוואה, התקציב שהקצתה המדינה ליישום תכנית חומש המיועדת ליוצאי אתיופיה, שהם כ -%1.5 מאוכלוסיית המדינה, הוא 0.5 מיליארד ש"ח51 . מחישוב המביא בחשבון את גודל האוכלוסיות עולה כי האוכלוסייה הערביתתוקצבה בכ-60% מהסכום שהוקצה לאוכלוסיית יוצאי אתיופיה. על אף ההבדלים בצרכים של שתי האוכלוסיות ובחסמים שהן מתמודדות עמן, יש לשתי האוכלוסיות כמה מאפיינים דומים, בין היתר מעמד חברתי-כלכלי נמוך, שיעור גדול של עובדים המועסקים בעבודות שבהן השכר נמוך, ריבוי נשים שאינן עובדות, תת -תעסוקה של אקדמאים ופערי השכלה. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטות בדבר תכניות רב -שנתיות ובדבר הקצאה תקציבית ייעודית לאוכלוסייה הערבית הן מהלך מבורך. אולם נוכח עומק הפערים שהוצגו, והקשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות ובניצול תקציבן, מתעורר חשש שבהיקף ההשקעה הנתון ובקצב ההתקדמות הנוכחי, אין ביכולתן של התכניות כדי לצמצם את הפערים במידה ניכרת. יתרה מזו, מניתוח התכניות הרב -שנתיות עולה כי הן אינן מתייחסות לחלק מן הפערים והחסמים - כגון הפרישה המוקדמת של גברים משוק העבודה והשיעור הגדול של המועסקים .__________________ .48 ראו הערה 24 לעיל. 49 ,ראו לדוגמה מבקר המדינהדוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 27-26. 50 .ללא האוכלוסייה הדרוזית 51 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013 ), בפרק "היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית", עמ' 74-3. 30 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במקצועות שבהם השכר נמוך- ולפיכך אין לגבי נושאים אלה תכנון, הצבת יעדים או מדידת ההתקדמות. לאחרונה, ביוני 2015 , חלה התקדמות כאשר הממשלה אימצה הערכת מצב אסטרטגית כללית של המועצה הלאומית לכלכלה ל -15 השנים הבאות, שהתייחסה בין היתר לצורך בשילוב האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. כאמור, בדצמבר 2015 - לאחר תום תקופת הביקורת - קיבלה הממשלה החלטה שעניינה תכנית חומש לפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020 -2016 . החלטה זו נוגעת בין היתר לתחום התעסוקה, ובכלל זה להמשך הפעלת מרכזי הכוון תעסוקתי (ריאן), שיווק ופיתוח של אזורי תעשייה, תמרוץ מעסיקים לקליטת עובדים ערבים, ופרסום האפשרות לזכאות למס הכנסה שלילי בקרב האוכלוסייה הערבית; ולכלים תומכי תעסוקה: למשל, הקצאת 40% מסך תוספות השירות בתחבורה הציבורית או 100 מיליון ש"ח בשנה לטובת תחבורה ציבורית ביישובים ערביים עד להשוואת רמת הכיסוי התחבורתי, הגדלת המכסה המשוריינת ליישובים הערביים מתוך תקציבי בניית מעונות יום 52, וכן שיפורים בתחום החינוך וה השכלה53. בתשובותיו של אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 ומינואר 2016 צוין כי החלטה זו התקבלה לאחר מיפוי של הפערים הקיימים, הצבת יעדים כמותיים לשיפורם וגיבוש צעדי מדיניות לשם כך, וכוללת שינויים מבניים משמעותיים ותיקון בסיסי של מנגנוני ההקצאה הממשלת יים. עוד צוין כי תיקון עיוותים במנגנוני התקצוב מטרתו לוודא כי התקציבים הממשלתיים מוקצים באופן יעיל אשר יסייע למיצוי הפונטציאל הכלכלי של החברה הערבית והוא "בעל חשיבות עליונה להצלחת המדיניות הממשלתית בראייה ארוכת טווח באמצעות, בין היתר, הבטחת רציפות התקציב לחברה הערבית". משרד מבקר המדינה סבור כי כדי לתת מענה אמיתי, מקיף ורציף לפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, יש לוודא את יישומה האפקטיבי של החלטת הממשלה מדצמבר 2015 , בלוח זמנים מוגדר, ובנוסף יש מקום לקבוע, על בסיס הערכת המצב האסטרטגית של המועצה הלאומית לכלכלה, תכנית ארוכת טווח (מעבר לחמש שנים) שתיוחד לסוגיה זו. בתכנית כאמור יש להבטיח את הטיפול בחסמים שנסקרו לעיל ואת ההמשכיות והרציפות של התקצוב הדרוש לכך. ניתן להשיג זאת בין היתר באמצעות כלים של גמישות תקציבית ותפעולית, למשל באמצעות הסטה של התקציב , או שריונו לטובת תכנית המשך54. .__________________ .52 ראו להלן בפרקים "נגישות חלקית של תחבו רה ציבורית" ו"חסם תעסוקה לנשים: מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה". 53 ההחלטה עוסקת עוד בתחומי הדיור, ביטחון פנים, תרבות וספורט, תיירות, מים וביוב, שירות קהילתי, בריאות ורשויות מקומיות. 54 להרחבה בדבר יישום תכניות לאומיות רב-מערכתיות ראו מבקר המד ינה, דוח שנתי 62 ( 2012 ,) 'עמ 901-869 ; להרחבה בדבר תכניות רב-שנתיות לאוכלוסייה הערבית, ראו מבקר המדינה , דוח שנתי 52ב ( 2002 '), עמ 33-19. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 31 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ליקויים בפעולות גופים ממשלתיים לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה .ככלל, ממשלות ישראל נקטו שלושה אופני פעולה כדי לעודד את שילוב האוכלוסייה הערבית בתעסוקה: (א) פעולה שהתמקדה בעובדים - הכנה לעולם העבודה, מתן השכלה והכשרה מקצועית, השמה בעבודה, עידוד רכישת ניסיון מקצועי, שימור במקום העבודה וקידום בה55 ; )(ב פעולה שהתמקדה במעסיקים - עידוד ותמרוץ של מעסיקים לקלוט עובדים מהאוכלוסייה הערבית, יצירת מקומות עבודה חדשים עבור אוכלוסייה זו בשוק הפרטי 56 ושילובה במגזר הציבורי; (ג) פיתוח אמצעים התומכים בתעסוקה - כגון הסדרת תחבורה ציבורית מותאמת ומספקת והקמת מעונות יום לילדים בני שלוש ומטה, כדי לאפשר להוריהם לצאת לעבודה. להלן פרטים על ליקויים בפעולות גופים ממשלתיים, אשר הפחיתו את האפקטיביות של התכניות הממשלתיות לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. .ליקויים בפעולות להכשרה ולהשמה של האוכלוסייה הערבית .בשוק העבודה חל בעשורים האחרונים קיטוב, כך שיש בו כיום עבודות הדורשות מיומנויות גבוהות והמתגמלות בשכר גבוה - ובעבודות אלה יש ייצוג חסר לאוכלוסייה הערבית - ומאידך גיסא יש בו עבודות שאינן דורשות מיומנות ומתגמלות בשכר נמוך מאוד. במצב זה, עובדים נטולי מיומנויות, כישורי עבודה והשכלה, נאלצים פעמים רבות להשתלב בעבודה תובענית ובלתי מתגמלת, שאינה יכולה לחלצם מעוני או להבטיח את קידומם, ורבים מהם נפלטים כליל משוק העב ודה. נוסף על כך, ממחקרים שנעשו בנושא עולה שעובדים דלי השכלה נוטים להשתתף פחות בהכשרות מקצועיות ואינם ערים לצורך בהשקעה כדי להגביר את המסוגלות התעסוקתית שלהם לשם כניסה לשוק העבודה, ולשם התמדה והתקדמות בו57 . ביכולתה של המדינה לסייע לעובדים כאלה להתגבר על החסמים הנוגעים להכשרה, לכניסה לשוק העבודה ולקידום בו, אך לעומת המדינות המפותחות, ישראל משקיעה מעט מאוד בתכניות שנועדו לשלב בלתי מועסקים בתעסוקה ולקדם עובדים58. .__________________ .55 .קידום מקצועי וכלכלי בשוק העבודה בכלל, ולאו דווקא במקום העבודה המסוים של העובד למשל, מתן אפשרויות לאקדמאים המועסקים במ קצועות שאינם הולמים את השכלתם לעבוד במקצועות ההולמים אותה. 56 פעולות אלו כוללות בין היתר מתן תמריצים למעסיקים לשם קליטת עובדים מאוכלוסיות מיוחדות, ובהן האוכלוסייה הערבית; פיתוח כלכלי, מקומי ואזורי; הרחבת אזורי תעשייה והשקעה ביזמות. הדוח הנוכחי לא בחן היבט ים אלה. ראו בין היתר מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג ( 2013 ), בפרק "פיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזר המיעוטים", עמ' 1768 -1723 . 57 מסוגלות תעסוקתית ועידוד תעסוקה: השלכות למציאות הישראלית, ראו הערה 39 'לעיל, עמ 20-19. 58 :ראו 32 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בשנת 2014 היו בישראל כ - 408,000 ערבים לא מועסקים (בני 64-18 ). במועד סיום הביקורת מדינת ישראל פועלת להכשרה מקצועית של האוכלוסייה הערבית ולהשמתה בעבודה בעיקר באמצעות שלושה גופים: (א) שירות התעסוקה, המטפל בדורשי עבודה המתייצבים בלשכותיו, בעיקר במסגרת תביעות לקצבת הבטחת הכנסה ולדמי אבטלה. בשירות התעסוקה מתייצבים מדי שנה כ- 230,000 .דורשי עבודה ערבים (ב) מרכזי הכוון תעסוקתי (ריאן) שהקים משרד הכלכלה מכוח החלטות הממשלה, האחראים בעיקר על סיוע לערבים שאינם משתתפים בכוח העבודה (ואינם מתייצבים בשירות התעסוקה) והמעוניינים להשתלב בתעסוקה. בשנת 2014 טיפלו מרכזים אלה בכ- 18,000 .איש (ג) משרד הרווחה, המטפל בהקשר זה באוכלוסייה הערבית המוכרת לשירותי הרווחה והמתמודדת עם עוני וקשיי תעסוקה. בשנת 2014 נתן משרד הרווחה טיפול תעסוקתי לכ- 1,850 ערבים. להלן פירוט לגבי פעולות שמבצעים גופים אלה להכשרתה של האוכלוסייה הערבית ולהשמתה בעבודה: ליקויים בפעולת שירות התעסוקה בקרב האוכלוסייה הערבית שירות התעסוקה הוא תאגיד ציבורי, שעיקר תפקידו הוא להתאים בין היצע לביקוש בשוק העבודה. שירות התעסוקה עושה זאת באמצעות תיווך בין דורשי עבודה ובין מעסיקים המציעים מקומות עבודה, המסתיים ב השמה בעבודה. השירות גם מסייע למוסד לביטוח לאומי בבדיקת מבחן הת עסוקה שתובעי קצבאות שונות צריכים לעמוד בו. בקרב דורשי העבודה ששירות התעסוקה מטפל בהם יש תובעי קצבת הבטחת הכנסה ותובעי דמי אבטלה וכן מחפשי עבודה שאינם תובעים קצבה. שירות התעסוקה הוא הגוף המרכזי המופקד על השמתם בעבודה של מרבית הבלתי מועסקים בקרב האוכלוסייה הערבית (כ- 230,000 )דורשי עבודה. לאוכלוסייה הערבית שבאה בשערי שירות התעסוקה יש מאפיינים מיוחדים. למשל, 51% מתובעי הבטחת ההכנסה - קצבה שתובעיה הם העניים ביותר בישראל - היו מהאוכלוסייה הערבית59 . כמו כן, תובעי הבטחת הכנסה ערבים הם צעירים יותר מהתובעים היהודים, בעלי השכלה מועטה יותר ( 60% מהתובעים הערבים הם בעלי תשע שנות לימוד ומטה, לעומת23% מהיהודים), בעלי הכשרה מקצועית מועטה יותר וברובם נשים. כמו כן, שיעור המובטלים הכרוניים60 בקרב האוכלוסייה הערבית גדול יותר מפי שניים משיעורם בקרב האוכלוסייה היהודית, ורק מעט מדו רשות העבודה הערביות מובטלות במשך פרק זמן קצר, לעומת כמעט מחצית מהיהודיות. למרות האמור לעיל, בהחלטות הממשלה שבהן עוסק דוח זה 61 לא הוקצו תקציבים ייעודיים לאוכלוסייה ש שירות התעסוקה מופקד על הטיפול בה, ולא צוין בהן כי יש לכלול נציג של שירות התעסוקה בוועדות הניהול של התכניות השונות שנקבעו בהחלטות אלה. ._______________ .John Martin, Activation and Active Labour Market Policies in OECD Countries: Stylized Facts and Evidence on their Effectiveness , IZA - Institute for the Study of Labor, Policy Paper No. 84 (2014) . 59 בשנת 2014 ,. נוסף על כך 81% מדורשי העבודה הערבים היו תובעי הבטחת הכנסה, לעומת 37% מדורשי העבודה היהודים. 60 מובטל כרוני - מי שמובטל 270 ימים ומעלה בשנה. בשנת 2014 היו55% מדורשי העבודה הערבים מובטלים כרוניים, לעומת 26% .מדורשי העבודה היהודים 61 וכן החלטה922 מדצמבר 2015. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 33 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 כגוף ציבורי על שירות התעסוקה לנהוג באופן שוויוני. נוכח הפערים הניכרים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, ההשקעה המועטה של שירות התעסוקה באוכלוסייה הערבית בשנים עברו, ושיעורה הגדול בקרב דורשי הע בודה, הכיר בה שירות התעסוקה כאוכלוסייה שיש להשקיע בה מאמצים מיוחדים. בין היתר פעל שירות התעסוקה בשנים האחרונות לשיפור התנאים הפיזיים בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים, להקצאת שעות נוספות ולהשלמת תקנים חלקיים לתקנים מלאים לעובדים בהן, למתן קורסי עברית תעסוקתית ולפתיחת תכנית מעגלי תעסוקה62 .בלשכות המשרתות את האוכלוסייה הערבית נמצא כי על אף המאמצים הללו, השירות הניתן בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים נופל מזה הניתן ביישובים יהודיים ומעורבים. להלן פירוט: 1. שיעור השמות קטן : אחד מתפקידיו החשובים של שירות התעסוקה הוא ביצוע השמות בעבודה. מניתוח נתוני שירות התעסוקה עולה כי שיעור ההשמות בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים הוא כמעט מחצית משיעור ההשמות בלשכות הנמצאות ביישובים יהודיים ומעורבים63 . הגורמים לכך עשויים להיותחסמים המקשים את שילוב האוכלוסייה הערבית בתעסוקה, כמפורט לעיל, וכן פערים אחרים שיתוארו להלן. 2. עומסי עבודה : למשך הזמן שמקצה פקיד שירות התעסוקה לדורש עבודה יש השפעה על סיכוייו להביא להשמה מיטבית שלו ובכך לשפר את האפקטיביות של שירות התעסוקה. בביקורת עלה כי יש פער ניכר בין עומסי העבודה בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים לעומסים בלשכות הנמצאות ביישובים יהודיים ומעורבים. פקיד שמקבל קהל בלשכה הנמצאת ביישוב יהודי או מעורב נדרש לטפל בממוצע ב- 24 דורשי עבודה ביום, ואילו פקיד בלשכה הנמצאת ביישוב ערבי נדרשלטפל במספר כמעט כפול של דורשי עבודה ביום - 40 דורשי עבודה. פרק הזמן המרבי שיכול פקיד בלשכה הנמצאת ביישוב ערבי לייחד לכל דורש עבודה קצר אפוא בהרבה, כ-7 ,דקות בממוצע לכל דורש עבודה בלשכה ביישוב ערבי לעומת כ-11 .דקות בלשכה ביישוב יהודי או מעורב 3. מחסור בפקידים דוברי ערבית : ללא צוות הדובר את שפתו של הפונה עלולה להיפגע יכולתו למצות את זכויותיו 64 . מכיוון שלחלק מהאוכלוסייה הערבית יש שליטה חלקית בלבד בדיבור בשפה העברית, ונוכח החסמים האחרים הניצבים לפניה, חשוב שהשירות שיסופק לאוכלוסייה זו יהיה רגיש תרבותית ומותאם לשפת ה. ניתן .__________________ .62 תכנית אינטנסיבית שמפעיל שירות התעסוקה בכמה לשכות. התכנית מיועדת לת ובעי הבטחת הכנסה חדשים ומציעה מגוון כלים כדי לסייע להם להשתלב בעבודה. 6 מ-16 הלשכות שבהן התכנית מופעלת משרתות את האוכלוסייה הערבית. 63 המדד הנבדק הוא מספר ההשמות בחודש לעומת מספר דורשי העבודה הרשומים בלשכה באותו החודש. בשנים 2013 ו- 2014 היה שיעור ההשמות הממוצע לחודש ביישובים ערביים 1.1% , לעומת2% .ביישובים יהודים ומעורבים 64 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 65ג ( 2015 ), בפרק "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", בעמ' 23. 34 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 להשיג מטרה זו בין היתר באמצעות הצבת פקידים דוברי ערבית בלשכות המשרתות את האוכלוסייה הערבית. בביקורת עלה כי יש מחסור חמור בפקידים דוברי ערבית בלשכות שירות התעסוקה המשרתות את האוכלוסייה הערבית: תושביהם של כ -40 יישובים ערביים מטופלים בלשכות שירות התעסוקה שבהן אין ולו פקיד דובר ערבית אחד, וגם בלשכות הנמצאות ביישובים המעורבים לוד, רמלה, עכו ומעלות - תרשיחא אין פקידים דוברי ערבית כלל. כמו כן, יש לשכות שאמנם יש בהן פקידים דוברי ערבית, אך מספרם אינו מספיק. למשל, לשכת באר שבע משרתת הן את באר שבע, שמתגוררת בה אוכלוסייה ערבית, והן כ -20 יישובים בדואיים, אך רק אחד מ-31 .עובדי הלשכה הוא דובר ערבית 4. הקצאה בלתי מותאמת של כלים תומכי השמה : כדי להגדיל את סיכויי ההשמה של דורשי העבודה שירות התעסוקה מקצה לחלקם כלים תומכי השמה, כגון אבחון, השתלמויות, ייעוץ פסיכולוגי, ייעוץ תעסוקתי והפניה לקורסי הכשרה מקצועית של משרד הכלכלה. התקציב הכולל שעמד לרשות שירות התעסוקה לנושא זה בשנת 2015 הוא5 מיליון ש"ח. מכיוון שדורשי העבודה אינם מחויבים להסכים להסתייע בכלים אלה, עובדי שירות התעסוקה נדרשים פעמים רבות להשקיע מאמצים בשכנועם לכך. דורשי העבודה הערבים הם 33% מכלל דורשי העבודה ו -51% מכלל תובעי הבטחת הכנסה. לנוכח זאת, היה ניתן לצפות שלגבי אוכלוסייה זו יהיה שימו ש רב בכלים אלה. ואולם בביקורת נמצא כי רק 19% מדורשי העבודה שהוקצו להם כלים תומכי השמה בשנים 2013 ו- 2014 היו מקרב האוכלוסייה הערבית. לגבי כלים מסוימים, כגון אבחון וייעוץ פסיכולוגי, השיעורים היו קטנים בהרבה. עוד נמצא כי בשנים האמורות היה שיעור ההשמה של דורש י עבודה ערבים שהשתתפו בהשתלמויות 17% בלבד, לעומת 33% בקרב דורשי עבודה יהודים שהוקצה להם כלי זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות התעסוקה לבחון את מידת התאמתם של הכלים האמורים לצורכי האוכלוסייה הערבית, ולשקול אם יש מקום לפעול להגברת האפקטיביות שלהם עבור אוכלוסייה זו. . . פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 35 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר על ליקויים בפעולת שירות התעסוקה בקרב האוכלוסייה הערבית, שתוארו לעיל, אשר הלכה למעשה פגעו בעקרון השוויון. משרד מבקר המדינה סבור כי לשירות התעסוקה יש תפקיד מרכזי במימוש מדיניות הממשלה להגדלת שיעורי התעסוקה בקרב האוכלוסייה הערבית ולשיפור איכותה, וכי נוכח זאת עליו לייחד תשומת לב לטיפול באוכלוסייה זו. על שירות התעסוקה בין היתר להגביר את מאמציו להקל את עומסי העבודה בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים, להנגיש את השירות לאוכלוסייה הערבית - לרבות באמצעות העסקת עובדים דוברי ערבית בלשכות הנמצאות ביישובים ערביים ומעורבים, ולהרחיב ולהתאים את השימוש בכלים תומכי תעסוקה לאוכלוסייה זו כדי להתאימו למשקלה בקרב דורשי העבודה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 הביע שירות התעסוקה את העמדה ולפיה עשרות אלפי דורשי עבודה ערביים שבהם הוא מטפל הופלו ל רעה בגין אי -הכללת שירות התעסוקה בין הגופים הנהנים מתוספות תקציביות במסגרת החלטות הממשלה שבהן עוסק דוח זה ואי-שיתופו במהלכי הסנכרון הממשלתיים. לדעת שירות התעסוקה, הדבר גם פגם קשות ביכולתן של התכניות הממשלתיות לחולל באוכלוסייה הערבית שינוי משמעותי בתחום התעסוקה. אגף התקציבים מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 כי לדעתו שירות התעסוקה הוא גורם משמעותי במימוש מדיניות הממשלה להגדלת שיעורי התעסוקה במשק בכלל ובחברה הערבית בפרט, וכי כיום מבוצעות מול שירות התעסוקה פעולות שונות שיש בהן כדי לתרום לאוכלוסייה הערבית שבטיפולו, כ גון הגדלת מספר השוברים להכשרה מקצועית שהוקצו לשירות התעסוקה; הרחבת תכנית מעגלי תעסוקה; ותכנית לריענון כוח האדם בשירות התעסוקה שתעסוק גם בלשכות בחברה הערבית. גם משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2016 כי הקצה מתקציביו לטיפול באוכלוסיית שירות התעסוקה מ החברה הערבית - בין היתר לתכנית מעגלי תעסוקה, לשוברים להכשרה מקצועית ולקורסי הכשרה מקצועית65. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בפעולות שמבצעים אגף התקציבים ומשרד הכלכלה כדי לתת מענה הולם לצורך התעסוקתי - שכרוכים בו שיעורי עוני ניכרים - של קבוצה כה גדולה (כאמור, שיעורה יותר ממחצית מקרב הבלתי מועסקים הערבים), שזכתה לתקצוב זעום יחסית לגודלה ולצרכיה. ראוי כי יינתן פתרון הולם לבעיותיה של אוכלוסייה זו בתחום התעסוקה, בין באמצעות שירות התעסוקה או בדרך אחרת. פערים בהפעלת מרכזי ההכוון התעסוקתי (ריאן) בתכניות הרב-שנתיות שבהן עוסק דוח זה הוחלט על הפעלת 21 מרכזי הכוון תעסוקתי ושמם "ריאן" (אדמה פורייה) בעלות כוללת של 202 מיליון ש"ח: חמישה מרכזים ישמשו את האוכלוסייה הערבית (לא כולל בדואים ודרוזים), שלושה מרכזים - את האוכלוסייה הבדואית בצפון, תשעה מרכזים - את האוכלוסייה הבדואית בנגב, וארבעה מרכזים - את האוכלוסייה .__________________ .65 על הליקויים בהתאמת שוברים וקורסים להכשרה מקצועית לאוכלוסייה הערבית ראו להלן בפרק "ליקויים בפעולות ההכשרה המקצועית של האוכלוסייה הערבית". 36 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הדרוזית. במאי 2012 חתם משרד הכלכלה על הסכם עם ג'וינט ישראל להקמת כל המרכזים ולהפעלתם עד סוף שנת 2016 (להלן- ההסכם). המרכזים אמורים להיות אחת התשתיות המרכזיות לשילובם בעבודה של מי שאינם משתתפים בכוח העבודה. במועד סיום הביקורת כבר נפתחו 19 מרכזי ריאן, והם פועלים ועומדים ביעדים שהציב להם משרד הכלכלה לעניין מספר המשתתפים החדשים בשנה ושיעור ההשמות בעבודה. יעילות חלקית במתן שירותים במרכזי ריאן ובפרישת ם 1. בביקורת עלה כי כ - 380,000 איש מקרב האוכלוסייה הערבית אינם זכאים לקבל שירות במרכזי ריאן הקיימים ובמרכזים המתוכננים להיפתח, מאחר שהם מתגוררים ביישובים שאינם נכללים במפת היישובים הזכאים לשירות במרכזי ריאן66.. חלק מאוכלוסייה זו מתגורר באזורים הרחוקים ממרכזי ריאן 2. התקציב להפעלת המרכזים שישמשו כל חלק באוכלוסייה (הערבית הכללית, הבדואית בצפון והבדואית בדרום) נקבע בהחלטת הממשלה הרלוונטית לאותו חלק אוכלוסייה, ואינו אחיד. עקב כך נוצרו פערים בין הריאנים ברמת ה שירות ונפגעה יעילותם. למשל, אף שביישובים הבדואים בצפון ובדרום יש מספר דומה של תושבים ושיעור דומה של השתתפות בכוח העבודה, מספר קורסי ההכשרה המקצועית שהציעו בשנת 2014 הריאנים שמשמשים את האוכלוסייה הבדואית בדרום היה גדול פי שבעה מאלה שהציעו הריאנים שמשמשים את האוכלוסייה הבדואית בצפון, ומספר הסדנאות ל"כישורים רכים" שהציעו היה גדול פי שלושה67. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול לקבוע מסגרת בסיסית אחידה-גנרית לכלל מרכזי ריאן המשרתים את האוכלוסייה הערבית , ולהתאים אותה על פי הצורך למאפייניה ולצרכיה של האוכלוסייה המקבלת שירות בכל מרכז ריאן. בכך יובטחו פריסה מיטבית וניצול מיטבי של המשאבים לצורך קידום ענייניהן של האוכלוסיות שלמענן הוקמו מרכזים אלה. בתשובתו של משרד הכלכלה מנובמבר 2015 נמסר כי הוא מקיים דיונים עם משרד האוצר והרשות לפיתוח כלכלי בעניין הרחבת התכנית באופן שייכללו בה יישובים נוספים, וכי הוא מבצע עבודת מטה ליצירת מסגרת הפעלה מרכזית אחת אחידה לכל מרכזי ריאן אשר תקבע סטנדרט שירות שיופעל בכולם. .__________________ .66 .חלקם מטופלים על ידי שירות התעסוקה ולכן אינם באחריות מרכזי ריאן, וחלקם כבר מועסקים 67 הריאנים מפעילים בעצמם קורסי הכשרה מקצועית כאשר מזוהה צורך לקורס אשר אינו מוצע באחת המסגרות האחרות (ראו להלן) באותו אזור גאוגרפי, ואם תקציבם מאפשר זאת. נוסף על כך, מפעילים הריאנים סדנאות "כישורים רכים" (הכוללות לימוד עברית תעסוקתית, העצמה, פיתוח כישורי חיפוש עבודה ופיתוח כישורי מחשב). פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 37 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-הטמעת שיתוף פעולה בין מנגנון מרכזי ריאן ובין שירות התעסוקה בתחום התעסוקה מעורבים גורמים רבים, וחשוב מאוד לכונן שיתוף פעולה ביניהם לשם השגת פעולה יעילה ואפקטיבית. הועלה כי שיתוף הפעולה בין מנגנון מרכזי ריאן לשירות התעסוקה הוא מצומצם ביותר. משרד הכלכלה לא הכין עבור מרכזי ריאן נוהל או הנחיה כתובה שלפיהם עליהם לקיים שיתוף פעולה סדיר עם שירות התעסוקה. אמנם בתחילת שנת 2011 ניסחו מרכזי ריאן ושירות הת עסוקה במחוז דרום טיוטת נוהל עבודה העוסק בשיתוף פעולה ביניהם אולם הוא לא נחתם, ואם מתקיימים ביניהם קשרים הם מבוססים על יזמה אישית ואינם סדירים. נוסף על האמור לעיל, בולט היעדרו של שיתוף פעולה מובנה בין מנגנון מרכזי ריאן למשרד הרווחה ולמחלקות לשירותים חברתיים (ראו להלן). בתשובתו מסר משרד הכלכלה כי יבחן את ממשקי העבודה המשותפים בין הריאנים לשירות התעסוקה. עיכובים בביצוע מחקר מלווה במסמך ייזום מסוף שנת 2011 הציג מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה מודל לביצוע מחקר מעקב והערכה לגבי הקמת מרכזי ההכוון התעסוקתי לחברה הערבית והפעלתם. המחקר היה אמור לכלול דוחות שנתיים, ותוכנן שהראשון שבהם יהיה מוכן בסוף שנת 2012 . בהסכם להקמת המרכזים ולהפעלתם מש נת 2012 נקבע כי מינהל מחקר וכלכלה יבצע מחקרים מלווים לגבי המיזם כולו. בביקורת עלה כי רק בינואר 2015 - כשנתיים וחצי לאחר חתימת ההסכם- אושרה התחלת המחקר, וכי רק באפריל 2015 פרסמו מינהל מחקר וכלכלה ומכון מאיירס- ג'וינט-ברוקדייל הצעת מחקר מלאה ומעודכנת. במועד סיום הביקורת היה המחקר המלווה בחיתוליו. עקב כך קשה להעריך את פעילות המרכזים ולתכנן את המשך הפעלתם, דבר שדחיפותו רבה, מאחר שתוקף ההסכם הנוכחי להפעלת המרכזים צפוי לפוג בסוף שנת 2016. ניתוח פעילות ההשמה בריאנים נוכח היעדרו של מחקר מלווה בחן משרד מבקר המדינה ארבעה מרכזי ריאן במקומות שבהם נמצאות גם לשכות של שירות התעסוקה (רהט, אום אל-פאחם, סח'נין וטמרה -שפרעם), על מנת להשוות את האפקטיביות של הריאנים לאפקטיביות של הלשכות, שהן גוף השמה מקביל באותו יישוב. נוכח ההשקעה הרבה במרכזי ריאן לעומת ההשקעה בלשכות שירות התעסוקה - הן מבחינת גודל הצוות והכשרתו הייעודית והן מבחינת התקציבים המוקצים לכלים התומכים 38 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתעסוקה- היה ניתן לצפות שמרכזי ריאן ישיגו שיעורי השמה 68 גדולים בהרבה משיעורי ההשמה של לשכות שירות התעסוקה. יצוין כי יש כמובן הבדלים בין לשכות שירות התעסוקה ובין הריאנים, למשל, בשירות התעסוקה ניתן לשלול קצבאות מדורשי עבודה המסרבים לעבודה מתאימה; לריאנים מגיעים לרוב אנשים בעלי מוטיבציה עצמית למצוא עבודה. בבדיקה עלה כי על אף ההשקעה הרבה במרכזי ריאן לעומת ההשקעה בלשכות שירות התעסוקה, בריאן ברהט הדבר אינו בא לידי ביטוי בשיעורים גדולים יותר של ההשמות בעבודה. שיעור ההשמה בשלושה מרכזי ריאן אחרים גדול פי 1.5 עד פי 2 משיעור ההשמה בלשכות התעסוקה באותם היישובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ניתוח ראשוני זה מדגיש את הצורך בביצוע המחקר המלווה, בייחוד נוכח רמת האפקטיביות של הריאנים לעומת שירות התעסוקה , אשר המשאבים שברשותו לצורכי השמה מצומצמים יותר במיוחד ב קרב האוכלוסייה הערבית כמתואר בדוח זה. ליקויים בפעולות ההכשרה המקצועית של האוכלוסייה הערבית כלי מרכזי לשילוב בתעסוקה ולשיפור איכותה הוא הפניה לקורסי הכשרה מקצועית שיקנו מקצוע הדרוש בשוק העבודה. הכשרות מקצועיות במימון ממשלתי עבור האוכלוסייה הערבית מתקיימות כיום בריאנים (ראו לעיל), באגף להכשרה מקצועית שבמשרד הכלכלה ובמוסדות עסקיים פרטיים (באמצעות שובר): 1. הכשרות מקצועיות שמציע האגף להכשרה מקצועית : שירות התעסוקה ומרכזי ריאן יכולים להפנות דורשי עבודה ללימודים בכמה מקצועות שמציעים מרכזי התעסוקה של האגף וזכיינים מטעמו. מנתוני שירות התעסוקה (הנוגעים רק לדורשי עבודה שהוא הפנה להכשרות) עולה כי שיעור ההשמות בעבודה של מסיימי קורסי הכשרה כאלה מקרב האוכלוסייה הערבית הוא כמחצית משיעור ההשמות של מסיימי קור סי הכשרה כאמור מקרב האוכלוסייה היהודית. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להכשרה מקצועית לבחון את הסיבות לפער הגדול בשיעורי ההשמה ולוודא שכלי ההכשרה המקצועית שהוא מציע יתאימו גם לאוכלוסייה הערבית, הזקוקה להם מאוד. 2. הכשרות במוסדות עסקיים פרטיים באמצעות שובר : גופים שונים - כגון שירות התעסוקה, מרכזי ריאן ומשרד הרווחה - יכולים להפנות דורשי עבודה לקבלת שובר לקורסי הכשרה מקצועית בכל מוסד אשר אחד ממשרדי הממשלה מכיר בו או מפקח עליו69 . השובר מקנה זכות להחזר של עד%85 מעלויות הלימודים. מי .__________________ .68 מספר השמות ביחס למספר עובדי מרכז ריאן או הלשכה. מדובר בהשמות איכות, כלומר השמות שלאחריהן העובדים התמידו בעבודה במשך שלושה חודשים לפחות. 69 עד אמצע שנת 2013 חולקו השוברים ישירות על ידי שירות התעסוקה. באמצע שנת 2013 עברה האחריות לחלוקת השוברים לאגף להכשרה מקצועית. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 39 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 שהשתלב בעבודה במקצוע הנלמד בתוך תשעה חודשים מסיום הקורס והתמיד בעבודה במשך ארבעה חודשים יהיה זכאי גם למענק השמה70. א. מנגנון התשלום באמצעות השובר נועד לתמרץ את המשתתפים לסיים את הקורס בהצלחה ולהשתלב בשוק העבודה במקצוע שבו הוכשרו . ואולם בביקורת עלה כי מנגנון תשלום זה עשוי להיות חסם עבור משתת פים מעוטי יכולת כלכלית - מצב המאפיין רבים מבני האוכלוסייה הערבית - בשל כמה סיבות: המשתתף מקבל כאמור החזר של עד 85% מעלות הקורס, והוא יהיה זכאי למענק השמה בתנאים שצוינו לעיל. ואולם אם המשתתף לא עמד בתנאים אלה (למשל, אם נדרש לו זמן רב יותר למצוא עבודה, אם גילה שהמקצוע אינו מתאים ליכולותיו או אם התקשה להתמיד במקום העבודה) - הוא לא ישופה על ההפרש ששילם מכיסו; לא ניתן לקבל שובר עבור קורסים שנמשכים יותר מ-12 חודשים, המיועדים בייחוד לעובדים המעוניינים לשדרג את עצמם מהבחינה המקצועית; על המשתתף לשלם בדרך כלל את שכר הלימוד למוסד המכשיר מראש, אך את ההחזרים הוא מקבל ממשרד הכלכלה בתשלומים (כשליש מהתשלום לאחר תחילת הלימודים, כחמישית לאחר סיום מחצית מהלימודים וכשליש לאחר סיום הלימודים), דבר המקשה על מי שאין לו סכום גדול זמין לשלם מראש; למשתתף לרוב לא משולמים הוצאות הנסיעה ללימודים ודמי מחיה בתקופת הלימודים. ב. אחת הדרכים להעריך את הצלחת השימוש בשוברים היא לבדוק כמה מבין מי שקיבלו שובר ותשלום ראשון (כלומר התחילו את הלימודים) אכן סיימו את ההכשרה והשתלבו בעבודה במקצוע הנלמד בתוך פרק הזמן המוגדר. מנתוני האגף להכשרה מקצועית עולה כי בין יוני 2013 ליוני 2014 היו כמחצית ( 46% ) ממקבלי התשלום הראשון בגין השובר מקרב האוכלוסייה הערבית, אך רק 19% ממי שסיימו את ההכשרה והושמו בעבודה עד סוף יולי 2015 והושמו בעבודה היו ערבים. יוצא שתלמידים מהאוכלוסייה הערבית מתקשים לסיים את הקורסים ולהשתלב בעב ודה לאחר מכן יותר מעמיתיהם היהודים. לפיכך ספק אם הקצאת השוברים להכשרה מקצועית לאוכלוסייה הערבית היא אפקטיבית די הצורך. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להכשרה מקצועית לבחון אם השובר הוא אמצעי המותאם לאוכלוסייה הערבית, אם יש מקום לשנות את תנאי קבלתו ואת מנגנו ן המימון במסגרתו, ואם יש צורך להקצות כלים תומכים נוספים לצד השובר, כדי להגדיל את האפקטיביות של השובר לגבי אוכלוסייה זו. בתשובתו מסר משרד הכלכלה כי יבדוק את השתלבותם בעבודה של לומדים באמצעות שובר מקרב האוכלוסייה הערבית ולאחר בחינת הנתונים יבחן את ההתאמות הנדרשות של מנגנון השוברים לאוכלוסייה זו. .__________________ .70 במקרים מסוימים יש במענק ההשמה כדי להביא לכיסוי 100% .מעלויות הלימודים 40 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעילות מצומצמת לשילובה של אוכלוסיית רווחה ערבית בתעסוקה ביישובים ערביים שיעור המשפחות המוכרות לשירותי הרווחה והמתמודדות עם עוני וקשיי תעסוקה גדול בהרבה מהשיעור של משפחות כאלה ביישובים יהודיים או מעורבים, וכרבע מתיקי הרווחה בישראל שעניינם העיקרי הוא עוני וקשיי תעסוקה נפתחים ביישובים ערביים. פעמים רבות החסמים המקשים על מחוסרי עבודה המשתייכים לאוכלוסיית הרווחה לצאת לעבודה הם מורכבים, ועקב כך הפעולות הדרושות לשילובם בעבודה ה ן מורכבות ואינטנסיביות יותר מהפעולות הדרושות לשילוב בעבודה של מחוסרי עבודה אחרים. עבור מחוסרי עבודה בחברה הערבית השייכים לאוכלוסיית הרווחה, החסמים המורכבים נוספים על החסמים האחרים הנפוצים בחברה זו, כמפורט לעיל. נוכח זאת, חשוב להתאים את השירותים המיועדים לשילוב בתעסוקה לאוכלוסיית הרווחה הערבית. ואולם בביקורת נמצא כי הדבר כמעט שאינו נעשה, כפי שיפורט להלן: 1. פעילות מועטה של משרד הרווחה : נוכח ריבוי המשפחות המוכרות לשירותי הרווחה המתמודדות עם עוני, היעדר הכנסה וקשיי תעסוקה הגדיל משרד הרווחה את היקף פעילויות התעסוקה שלו, ובכלל זה החל להעניק למסתייעים בשירותיו שוברים להכשרה מקצועית של משרד הכלכלה. נוסף על כך, שם משרד הרווחה דגש בחיזוק נושא השיקום התעסוקתי במחלקות לשירותים חברתיים, במסגרת הרפורמה המתבצעת בהן. אמנם משנת 2010 חל גידול ניכר בשיעורם של הערבים המשתתפים בתכניות התעסוקה של משרד הרווחה, ואולם שיעורם בקרב המשתתפים בתכניות אלה בשנת 2014 - 15% - עדיין היה קטן משיעורם בקרב אוכלוסיית הרווחה הסובלת בעיקר מעוני וקשיי תעסוקה ( 25% ). יצוין עוד שמקרב הערבים המוכרים לרווחה והמתמודדים עם עוני וקשיי תעסוקה רק 10% משתתפים בתכניות התעסוקה של משרד הרווחה; ולעומת זאת 24% מקרב היהודים המוכרים לרווחה ומתמודדים עם קשיים אלה משתתפים בתכניות תעסוקה. בשנת 2014 לא קיבל משרד הרווחה תקציב למתן שוברים להכשרה מקצועית עבור האוכלוסייה הערבית. מן האמור יוצא כי משרד הרווחה מציע תכניות וכלים תעסוקתיים רק לחלק קטן מאוכלוסיית הרווחה הערבית הזקוקה לכך. ממשרד הרווחה נמסר, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 , כי בשנת 2015 הוא החל בהפעלת תכניות נוספות להתמודדות עם עוני וקשיי תעסוקה, בין היתר ביישובים ערביים. 2. מתן מענה חלקי בריאנים לאוכלוסיית הרווחה : שערי מרכזי ריאן פתוחים לכל אדם המעוניין לעבוד, ובכלל זה למי שנמנה עם אוכלוסיית הרווחה (פרט למי שמטופל בשירות התעסוקה). נוכח זאת, יש מקום לכך שבמרכז ריאן יבוא לידי ביטוי הן הפן של הסיוע התעסוקתי והן זה של הטיפול הרווחתי. למשל, מרכזי ריאן יכולים היו להעסיק עובדים סוציאליים ולהתאים את השירות הניתן במרכז לאוכלוסיית רווחה זו, ולחלופין ביכולתם לדרוש שיתוף פעולה הדוק בין רכז הפרט במרכז ריאן ובין העובדים הסוציאליים במחלקה לשירותים חברתיים של הרשות המקומית שבה מתגור ר מקבל השירות. כמו כן היה ניתן לאגם משאבים ולאפשר למשל לאדם ליווי מקצועי משפחתי של עובדים סוציאליים במחלקה לשירותים חברתיים, בד בבד עם מתן כלים לשילוב בתעסוקה (כגון סדנת "כישורים רכים" או הכשרה מקצועית) במרכז ריאן. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 41 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ואולם נמצא כי רק במרכזי ריאן בנגב יש תפקידים ייעודיים לעובדים סוציאליים, וגם שם תפקידם אינו טיפול במשפחות או הידוק הקשר עם המחלקה לשירותים חברתיים במקרים פרטניים. נוסף על כך, ההכשרה שמקבלים רכזי הפרט המועסקים במרכזי ריאן אינה כוללת כלים לזיהוי ולהתמודדות עם קשייו של המשתתף במישור המשפחתי, וודאי שאינה דומה להכשרה שניתנת לעובדים סוציאליים לצורך התמודדות עם חסמים מורכבים. עוד נמצא כי שלא כשיתוף הפעולה בין משרדי הכלכלה והרווחה בתחומים אחרים, לא הנחה משרד הכלכלה את הריאנים לקיים קשר עם המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות לגבי מקרים פרטניים, ומשרד הרווחה לא הנחה את המחלקות לשירותים חברתיים לעמוד בקשר עם הריאנים כאשר הדבר נדרש71 . קשרים כאמור מתקיימים בריאנים מסוימים על בסיס היכרות אישית ויזמות פרטיות או מקומיות, אולם אינם ממוסדים ואינם עקיבים. משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי הוא פועל עם משרד הרווחה להוצ את נוהל משותף שיסדיר את הקשר בין מרכזי ריאן ובין המחלקות לשירותים חברתיים בנוגע לטיפול במשתתפי רווחה. הוא הוסיף כי הועלה לפניו הצורך בהתאמת חלק מהכלים הניתנים במרכזי ריאן באופן שיאפשר למלא את הצרכים המיוחדים של אוכלוסיות רווחה, וכי כבר מתבצע שינוי בשטח. משרד הרווחה מסר בתשובתו מנובמבר 2015 כי ינחה באופן נרחב יותר את המחלקות לשירותים חברתיים לקיים שיתופי פעולה עם מרכזי ריאן. מכלל האמור יוצא כי אדם מהחברה הערבית הניצב לפני חסמים מורכבים המקשים את יציאתו לעבודה יתקשה לקבל פתרון תעסוקתי מותאם לצרכיו: המחלקות לשירותים חברתיים כמעט אינן פועלות בתחום זה ביישובים הערביים, שירות התעסוקה מתקשה לתת פתרון מספק לבעיה ביישובים אלה, מרכזי ריאן לא התאימו את שירותיהם לצורכי אוכלוסיית הרווחה ביישובים האמורים, ושיתוף הפעולה שלהם עם משרד הרווחה חלקי בלבד. הדבר חמור בייחוד נוכח השיעורים הגדולים של משפחות ביישובים ערביים המוכרות לשירותי הרווחה והמתמודדות עם עוני או קשיי תעסוקה. .ליקויים בפעולות המגזר הציבורי לקליטת עובדים מהאוכלוסייה הערבית .שיעורי התעסוקה הקטנים בקרב האוכלוסייה הערבית הם תוצר של חסמים רבי ם המקשים עליה להשתתף בשוק העבודה, ובהם חסמים הנוגעים לפערי השכלה, היעדר ניסיון מקצועי .__________________ .71 מלבד לגבי נ שים המשתתפות בתכנית אשת חיל. לאחרונה גם הוחל במרכז ריאן ברהט במתן שירות לאנשים עם מוגבלות במסגרת תכנית "רמפה", אך במועד סיום הביקורת עדיין לא יושמה התכנית בריאנים אחרים. 42 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ( והון חברתי networking)72 מועט, וכן חסמים מצד המעסיקים הנוגעים לדעות קדומות ולאפליה על רקע גזעני73 . למדינה יש תפקיד מרכזי בהסרת חסמים ובהשפעה על עמדות הציבור ושינוי דעתקהל, וזאת נוסף על היותה המעסיק הגדול במשק. כמו כן, למדינה יש יכולת להטמיע שינויים בשוק התעסוקה, באמצעות כלים העומדים לרשותה כבר היום. העדפה מתקנת היא יחס מועדף ושונה הניתן לקבוצה מופלית , כדי לפצותה על אי -השוויון ולשפר את מצבה 74. כלי זה נותן עדיפות לאוכלוסיי ה מסוימת, כדי לתקן פערים חברתיים וליצור איזון המשקף נכון יותר את הרכבה של החברה. ואולם השימוש בו הוא זמני ואמור להיפסק עם השגת הייצוג ההולם75 )(ראו להלן. על המגזר הציבורי - לרבות שירות המדינה, החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים - מגזר המנהל משאבים ציבורי ים, לשמש "חלוץ לפני המחנה" ולפעול לעידוד שילובם של עובדים מקרב האוכלוסייה הערבית בו. בפעולות אלו יש כדי לסייע בהגדלת שיעור התעסוקה של האוכלוסייה הערבית, בהסרת חסמי התעסוקה ובשינוי עמדות בנוגע אליה. להלן פירוט: שירות המדינה יישום חלקי של הוראות החוק בדבר ייצוג הולם סעיף 15 א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 (חוק המינויים), קובע כי בקרב עובדים בשירות המדינה בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם לייצוג, בין השאר, של בני האוכלוסייה הערבית . ליישום הוראות חוק זה אחראית נש"ם. הבדיקה העלתה כי אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה, הרי שעדיין שיעור העובדים הערבים בה קטן לעומת שיעורם של הערבים באוכלוסייה, ועל כן לא ניתן לקבוע כי בכך יש מענה לדרישת החוק לייצוג הולם. להלן פירוט: בשנים 2007- 2015 גדלשיעור העובדים הערבים 76 המועסקים בשירות המדינה מ-%5.7 לכ- 9.6% , בשעה ששיעורם של הערבים בגילי העבודה הוא 19.4% .מהאוכלוסייה .__________________ .72 הון חברתי רב יתבטא בין היתר במערכת קשרים ענפה עם אנשים הממוצבים בארגונים מרכזיים או בתפקידי מפתח. 73 53% ממשתתפי סקר שביצעו בשנת 2011 הרשות לפיתוח כלכלי ולשכת הפרסום הממשלתית בנושא "שילוב ערבים בתעסוקה", התייחסו לאפליה כבעיה "אובייקטיבית" של חוסר התאמה בין העובדים הערבים למגזר היהודי. בהקשר זה צפוי גם להתפרסם בהמשך שנת 2016 דוח מבקר המדינה בנושא "חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות" . 74 )ענת מאור, "היעדים והאמצעים של מדיניות ההעדפה המתקנת", בתוך: ענת מאור (עורכת העדפה מתקנת והבטחת ייצוג בישראל ( 2004 '), עמ16. 75 ,מבקר המדינהדוח ביקורת: ייצוג נשים בתפקידים הבכירים בשירות הציבורי ( 2014 ,)עמ' 30. 76 .הנתונים בעניין זה נוגעים לאוכלוסייה הערבית, לאוכלוסייה הדרוזית ולאוכלוסייה הצ'רקסית לגבי העובדים הערבים בלבד בשירות המדינה, שיעורם עלה מכ- 4.8% בשנת 2007 לכ- 7.5% בשנת 2015 . פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 43 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פילוח על פי משרדי ממשלה מעלה כי רוב העובדים הערבים מרוכזים בכמה משרדי ממשלה ויחידות סמך77, בעיקר בתחום הבריאות. לדוגמה, שיעור העובדים הערבים בלשכת הבריאות במחוז צפון הוא כ-49% . עוד נמצא כי ב-11 משרדי ממשלה ויחידות סמך אין כלל ייצוג לערבים, וכי שיעור הערבים המועסקים בעשרה משרדים ויחידות סמך אחרים קטן במיוחד - בין 0.4% ל-2%. מכל האמור לעיל עולה כי אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתם של העובדים הערבים בשירות המדינה, הרי שיש שונות רבה בין משרדי הממשלה, ובחלקם שיעור ההעסקה של ערבים קטן מאוד ואף אפסי. אי-יישום החלטות ממשלה בדבר ייצוג הולם בכמה החלטות של ממשלות ישראל 78 נקבע כי יינקטו פעולות יזומות להגדלת שיעור המועסקים הערבים בשירות המדינה וקידום ייצוגם ההולם. האחרונה שבהן התקבלה בנובמבר 2007 (להלן- החלטה 2579) , ובמסגרתה קבעה הממשלה כי עד סוף שנת 2012 לפחות 10% מעובדי המדינה יהיו מבני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית. במועד סיום הביקורת לא עודכן יעד זה. 1. הועלה כי היעד שנקבע בהחלטה 2579 לאהושג במלואו אף שלוש שנים לאחר תאריך היעד, שכן בנובמבר 2015 שיעור העסקתם של העובדים הערבים בשירות המדינה היה כ- 9.6%. יודגש כי אמנם היה בקביעת יעד זה כדי לתרום לגידול בשיעור העסקת עובדים ערבים בשירות המדינה, אולם אין בו כדי לממש את עקרון הייצוג ההולם. 2. נש"םמופקדת על הליכי הגיוס והאיוש של עובדים לשירות המדינה, לכן היא אמורה להביא לידיעת משרדי הממשלה את יעדי הממשלה בעניין זה ולרתום את המשרדים להשגתם. בהחלטות הממשלה 414 משנת 2006 ו- 2579 משנת 2007 הוטל על כל אחד ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך לגבש, בתיאום עם נש"ם, תכנית עבודה לקידום ייצוגם ההולם של בני האוכלוסייה הערבית באותו משרד, לרבות ייעוד משרות. הבדיקה העלתה כי רק בספטמבר 2011 - ,עם כניסתו של נציב שירות המדינה עו"ד משה דיין, לתפקידו - הוא שלח מכתב לכלל מנהלי משרדי הממשלה ויחידות הסמך ולמנהלי בתי החולים הממשלתיים, ובו ציין את החלטה 2579 והצורך בייעוד תקנים לשם עמידה ביעדיה. עוד הועלה כי לראשונה במכתב זה הנחה הנציב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך להכין (בשיתוף אגף בכיר לתכנון ובקרה בנש"ם ) תכנית מפורטת לקידום ייצוגם ההולם של בני האוכלוסייה הערבית ועמידה ביעד כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. .__________________ .77 שבהם מועסקים יותר מ-300 .עובדים 78 החלטה735 /(ערב7 ) מאוגוסט 2003 , החלטה 4729 ממרץ 2006 , החלטה 1402 /(ערב24 ) מינואר 2004 והחלטה414 /(ערב3 ) מאוגוסט 2006 (להלן- החלטה 414.) 44 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עוד נמצא כי רק בינואר 2012 פרסמה נש"ם חוזר לכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, שעניינו נוהל עבודה לסימון משרות לבני האוכלוסייה הערבית לרבות הדרוזית והצ'רקסית (חוזר 1/2012 ), וצירפה לחוזר את מכתבו של נציב שירות המדינה שצוין לעיל. יתרה מזו, חוזר זה היה החוזר הראשון שפרסמה נש"ם בנושא החלטה 2579, אף שחלפו כארבע שנים מקבלת ההחלטה; והוא פורסם בתחילת שנת 2012 - אף שהיעד היה אמור להיות מושג כבר בסוף אותה השנה. . . מכל האמור לעיל עולה כי אף שחל שיפור משמעותי ושיעור האוכלוסייה הערבית בקרב עובדי המדינה גדל, הרי שגידול זה אינו מקיים את הוראות חוק המינויים, ועדיין אינו עומד ביעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה. בתשובתו מנובמבר 2015 מסר הנציב כי אמנם טרם הושג היעד שנקבע בהחלטות הממשלה לפיו 10% מהמשרות צריכות להיות מאוישות בידי בני האוכלוסייה הערבית, אולם נית ן לראות כי ישנה עליה מתמדת בשיעור העסקת עובדים ערבים וכי שירות המדינה צועד בכיוון של צמצום פערים ועמידה ביעד. הנציב אף ציין מספר פעולות שבהן נקט על מנת להגדיל את קליטת האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה ובכלל זה: במסגרת התכנון האסטרטגי של כל משרד יקבעו בכל משרד יעדי גיוס עובדים של בני האוכלוסייה הערבית; ועדת החריגים לעניין כוח אדם בשירות המדינה בטרם תאשר קליטות עובדים חדשים במשרדי הממשלה ויחידות הסמך תשקול גם את עמידת המשרדים ביעדי הגיוס של בני האוכלוסיייה הערבית; ונש"ם אף קבעה כללים לפיהם במקרים מסויימים יינתן פקטור בהליך מיון בשירות המדינה לטובת בני האוכלוסייה הערבית. לסיכום ציין הנציב כי הוא סבור שפעילות נש"ם בעניין זה היא מקור לגאווה, מבלי לגרוע מכך שהמצב הקיים טעון תיקון ומלאכה רבה עוד נותרה. ייצוג חלקי בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים גם לחברות ממשלתיו ת ולתאגידים ציבוריים יש תפקיד מהותי בקידום ייצוגה ההולם של האוכלוסייה הערבית. החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים מצויים פעמים רבות בחזית המפגש של השלטון עם האזרח, וחלקם פועלים באמצעות סניפים ושלוחות בפריסה גאוגרפית נרחבת, באופן שגם המתגוררים באזורים המרו חקים ממרכז הארץ ומאזור ירושלים יוכלו להשתלב במגזר הציבורי. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 45 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על אף מדיניות הממשלה כי יש לקדם את האוכלוסייה הערבית, חשיבות שילובה של אוכלוסייה זו ויתרונותיו העסקיים של הגיוון התעסוקתי79 , הועלה כי הפעולות שננקטו לשילוב האוכלוסייה הערבית בחברות ממשלתיות ובתאגידי ם ציבוריים היו מועטות, וכי ייצוגה של אוכלוסייה זו בחברות ובתאגידים כאמור לוקה בחסר. להלן פירוט: ייצוג חסר בחברות ממשלתיות רשות החברות הממשלתיות (רשות החברות) הוקמה ופועלת מכוח חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות) ומופקדת על 87 חברות שבהן מועסקים כ- 60,000 עובדים, ששווי כלל נכסיהן הוא כ-178 מיליארד ש"ח, וסך הכנסותיהן השנתיות בשנת 2015 היה כ -67 מיליארד ש"ח. חלק מחברות ממשלתיות אלו פועלות בתחומי התשתיות ובתחומים חברתיים וחינוכיים, והן מן החשובות, המורכבות והגדולות במשק. בדוח ועדת אור משנת 2003 צוין כי שיעור העובדים הערבים המועסקים בחברות ממשלתיות (ומעורבות) קטן מ-2% . משרד מבקר המדינה בדק את ייצוגה של האוכלוסייה הערבית ב עשר החברות הממשלתיות העיקריות, כהגדרת רשות החברות 80, להוציא חברותהפועלות בתחום הביטחון. עובדים בחברות הממשלתיות : לגבי האוכלוסייה הערבית, חלה חובת ייצוג הולם בקרב העובדים בחברות הממשלתיות, בכלל המשרות והדירוגים, רק עבור בני העדה הדרוזית (סעיפים 50א ו-50 ב לחוק החברות הממשלתיות). אף שאין קביעה חוקית המחייבת ייצוג הולם של האוכלוסייה הערבית, היה מצופה מרשות החברות לפעול לקידום העסקתם של עובדים ערבים, נוכח היתרונות שהוצגו לעיל ובהתאם למדיניות הממשלה וליעדים שקבעה. הבדיקה העלתה כי ייצוגה של האוכלוסייה הערבית (ללא דרוזים) בכל אחת מעשר החברות הממשלתיות העיקריות לוקה בחסר; הדברים אמורים הן לגבי משרות עובדים והן לגבי תפקידי ניהול. .__________________ .79 ,יתרונותיה העסקיים העיקריים של העסקה מגוונת הם היכולת לגייס מבחר גדול של עובדים שימור עובדים טובים, הגברת היצירתיות והחדשנות, שיפור תהליכי קבלת ההחלטות וכן שיפור הדימוי של החברה. בסיכום מחקר שביצע מכון ברוקדייל בשנת 2014 בנושא קידום העסקה מגוונת צוינו ממצאי מחקר שביצעה הנציבות האירופית בשנת 2005 , ולפיהם83% מהעסקים שנסקרו דיווחו שלאימוץ מדיניות של העסקה מגוונת יש יתרון עסקי. 80 "חברת החשמל לישראל בע מ, נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ, תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, מקורות חברת המים בע"מ, חברת דואר ישראל בע"מ, רכבת ישראל בע"מ, נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ, חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע"מ, חברת נמל חיפה בע"מ וחברת נמל אשדוד בע"מ. 46 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים7 .שיעור העובדים הערבים בעשר ה חברות הממשלתיות העיקריות בשנת 2014 .על פי נתוני רשות החברות בעיבוד משרד מבקר המדינה .מן התרשים עולה כי ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בחברות ממשלתיות אלה - שפריסתן הגאוגרפית רחבה למדי, הכנסותיהן גבוהות והן בעלות השפעה רחבה על כלל המשק - הוא נמוך עד מאוד - ובאחת החברות (נתיבי הגז הטבעי לישראל) אין ולו עובד ערבי אחד . הבדיקה כללה גם את העסקתם של עובדים ערבים בתפקיד של "פקיד בכיר" כהגדרתו בחוזר של רשות החברות81 . הועלה כי בשבע מעשר החברות הממשלתיות העיקריות לא הועסק שום פקיד בכיר ערבי82 ; וכי בשלוש החברות האחרות הועסק פקיד בכיר ערבי אחד בלבד בשנת 201483, ואשר למספרם הכולל של הפקידי ם הבכירים באותן חברות - שיעורם היה קטן מאוד - בין 1.3% ל- 3.2% . המגזר הציבורי הוא בבחינת חזות המדינה - בהעסקת עובדים ערבים בחברות הממשלתיות הגדולות שהשפעתן על המשק הישראלי ניכרת ומשמעותית ביותר, ניתן לאפשר ייצוג לכלל אזרחי המדינה ויש בכך כדי להפחית, במידת מה, את תחושות הניכור וחוסר האמון. הבדיקה העלתה כי סוגיית שילובם המועט של עובדים ערבים במגזר הציבורי, שעליו עמדה גם ועדת אור כ-15 שנה לפני מועד סיום הביקורת, טרם טופלה. .__________________ .81 חוזר 2031-3-1 . "פקידים בכירים" בחברות הממשלתית לעניין חוזר זה הינם: המשנה והסגנים למנכ"ל, מנהלי האגפים, מנהל ענייני הכספים, המבקר הפנימי, מזכיר החברה ונושאי תפקידים אחרים שקבעו לעניין זה השרים. חוזר זה לא מתייחס למנכ"ל חברה ממשלתית. 82 חברת החשמל, דואר ישראל, נמל אשדוד, נמל חיפה, חברת נמלי ישראל -פיתוח ונכסים, חברת תשתיות נפט ואנרגיה וחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל. 83 רכבת ישראל, מקורות וחברת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 47 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שחובת הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית (להוציא דרוזים) אינה מעוגנת בחוק החברות הממשלתיות, למעט בנוגע לייצוגם כחברי דירקטוריון, הרי שמן הנתונים עולה תמונת מצב קשה במיוחד שאינה מתיישבת עם עקרון השוויון, וראוי כי זו תיפתר ובהקדם; על רשות החברות להמשיך לפעול ביתר שאת ליישום עקרון השוויון בחברות הממשלתיות. יצוין כי בז מן עבודת הביקורת הציג משרד מבקר המדינה נתונים אלו לפני מנהל רשות החברות, וזה הודיע כי יפעל לתיקון המצב. באוגוסט 2015 פנה מנהל רשות החברות בכתב ל- 11 חברות ממשלתיות, ובהן עשר החברות שצוינו לעיל, והודיע כי רשות החברות סבורה "כי ראוי לקבוע יעד ארוך טווח אשר יביא את החברה למצב בו בשנת 2020, כ-10% מעובדי החברה יהיו בני המגזר הערבי". כמו כן הנחה מנהל רשות החברות כי הנושא יועלה על סדר יומו של דירקטוריון החברות ותוצאות הדיון ידווחו לרשות החברות, יחד עם "...תכנית פעולה, לרבות לוחות זמנים שבכוונת החברה לנקוט על מנת לעמוד ביעדים". כמה חברות ממשלתיות השיבו למשרד מבקר המדינה, בחודשים נובמבר-דצמבר 2015 , כי הן פועלות, בין היתר בעקבות הנחייתו של מנהל רשות החברות שצוינה לעיל, לגיבוש מדיניות עדכנית לשילוב עובדים ערבים ולהגדלת מספרם בחברות אלו. ייצוג חסר בתאגידים ציבוריים בדומה לחברות הממשלתיות, גם על התאגידים הציבוריים מוטלת חובת ייצוג הולם לגבי בני העדה הדרוזית בלבד, ולא לגבי האוכלוסייה הערבית (סעיף 60 .)ב לחוק החברות הממשלתיות ואולם יתרונות שילובה של האוכלוסייה הערבית בחברות הממשלתיות יפים גם לגבי שילובה בתאגידים הציבוריים. משרד מבקר המדינה בדק את נושא הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית בכמה תאגידים ציבוריים, שחלקם ייחודיים בתחום עיסוקם (בנק ישראל, רשות ניירות ערך ורשות שדות התעופה), ולחלקם פריסה גאוגרפית רחבה (שירות התעסוקה והמוסד לביטוח לאומי), שיש בה כדי להנגיש את האפשרות לע בוד במגזר הציבורי. יתרון נוסף של שילוב האוכלוסייה הערבית בתאגידים אלו הוא יצירת תשתית המזמנת קשר ושיתוף פעולה בין האוכלוסייה הערבית ליהודית הן מבחינת קהל מקבלי השירות (דוגמת קהל היעד בסניפי המוסד לביטוח הלאומי ושירות התעסוקה) והן מבחינה קולגיאלית. קשרים בל תי אמצעיים אלו מקטינים התנגדויות ויכולים להביא לשינוי עמדות ולהפחתת הניכור הקיים, כמובן נוסף על התרומה להגדלת שיעורי התעסוקה ולצמצום ממדי העוני. הבדיקה העלתה כי בתאגידים שנבדקו שיעור ייצוג האוכלוסייה הערבית קטן מאוד בקרב כלל העובדים, ובכל הנוגע לתפקידים ניהוליים הרי שבחלק מהתאגידים הציבוריים אין ולו מנהל ערבי אחד. להלן פירוט בתרשים 8. 48 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים8 .שיעור העובדים והמנהלים הערבים בחמשת התאגידים הציבוריים בשנת 2014* .על פי נתוני התאגידים הציבוריים בעיבוד משרד מבקר המדינה * הנתונים הנוגעים למוסד לביטוח לאומי ולשירות התעסוקה נכונים לשנת 2015 .יתרה מזו, בחינת שינוי המגמות בעניין זה במשך כמה שנים מעלה כי בחלק מהתאגידים חל שיפור מזערי בלבד - למשל, שיעור העסקתם של עובדים ערבים ברשות ניירות ערך בשנת 2008 היה 0%, וכעבור שש שנים - 1.5% בלבד, ואין שום מנהל ערבי בין 64 המנהלים המכהנים בארבע דרגות הניהול הבכירות. דוגמ ה נוספת היא רשות שדות התעופה, שבשנת 2008 שיעור העסקתם של עובדים ערבים בה היה %084 , ולאחר שש שנים - רק %.11 ;וגם ברשות זו אין ולו מנהל ערבי אחד מבין 84 המנהלים המכהנים בארבע דרגות הניהול הבכירות. נגידת בנק ישראל ד"ר קרנית פלוג ציינה בנאומה לפני ועדת הכספים של הכנסת ביולי 2014 כי שיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בבנק ישראלקטן לעומת שיעורה של האוכלוסייה הערבית בכלל ה אוכלוסייה, והוסיפה כי "אני סבורה שעלינו להמשיך לעשות מאמצים בתחום זה ", ואולם על אף האמור לעיל, שיעור העסקתם של עובדים ערבים בבנק ישראל הוא %1 בלבד85, ובין 115 המנהלים המועסקים בבנק ישראל בארבע דרגות הניהול הבכירות יש רק מנהל ערבי אחד. .__________________ .84 תעסוקת ערבים בישראל - האתגר של הכלכלה הישראלית, ראו הערה 7 'לעיל, עמ25 . 85 בנק ישראל השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי בעקבות שיתוף פעולה עם עמותה הפועלת לקידום שוויון בתעסוקת אקדמאים ערבים, במועד תשובתו יש שלושה מועמדים מהאוכלוסייה הערבית הנמצאים בשלבי גיוס מתקדמים. עם זאת, יודגש כי גם אם כל השלושה ייקלטו, אין בכך כדי להשפיע באופן מהותי על שיעור הייצוג ההולם בבנק ישראל. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 49 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016  . מכל האמור לעיל מצטיירת תמונה קשה בכל הנוגע לייצוגה של האוכלוסייה הערבית במגזר הציבורי, עד כדי כך שלאוכלוסייה זו א ין כלל ייצוג בחלק מהחברות והתאגידים המרכזיים. ראוי היה כי מנהלים, דירקטורים וחברי מועצה בחברות ותאגידים אלה יפעלו כדי לממש את עקרון הייצוג ההולם גם אם אין חובה חוקית מפורשת לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל גוף במגזר הציבורי לפעול למימוש עקרון הייצוג ההולם86 לגבי האוכלוסייה הערבית ולאמץ מדיניות וכלים אשר יעודדו את העסקתם של עובדים ערבים בכל הדרגות, תוך קביעת יעדים מוגדרים ומדידים. .כלים תומכי תעסוקה .היעדרה של תשתית תומכת תעסוקה משפיע על הנגישות לשוק התעסוקה ועל יכולתם של מחוסרי עבודה להשתלב בעבודה ושל מעסיקים לקלוט עובדים. בין התשתיות תומכות התעסוקה ניתן למנות את מערך המסגרות החינוכיות-טיפוליות המיועדות לתינוקות ולפעוטות (בני שלוש ומטה) ואת מערך התחבורה הציבורית (להלן - תח"ץ), שיכול לאפשר למי שאינו עומד בהוצאות הרכישה והתחזוקה של כלי רכב להגיע למקום עבודתו - דבר המאפיין אוכלוסיות חלשות כגון האוכלוסייה הערבית. זמינותם הנמוכה של אמצעים אלו ביישובים ערביים, ולעתים אף היעדרם, מקטינה את אפשרו יות התעסוקה המצומצמות ממילא של המתגוררים בהם ומקשה עליהם לאתר מקום עבודה מתאים. עוד יצוין כי זה שנים רבות יש חסמים כאמור, וכי הפערים בעניין זה בין היישובים היהודיים ליישובים הערביים הולכים וגדלים. חשיבותה של תשתית תומכת תעסוקה והצורך לקדמה ולשפרה הועלו גם במסגרת התכניות הרב-שנתיות השונות. להלן פירוט: נגישות חלקית של תחבורה ציבורית האוכלוסייה הערבית מתגוררת ברובה באזורים המרוחקים ממרכזי התעסוקה והמסחר, ולכן נגישות גבוהה לתח"ץ חיונית עבורה ועשויה לאפשר את הרחבת ההיצע התעסוקתי ולהגדיל את הסיכויים למצוא מקום עבודה ולהשתלב בשוק התעסוקה. ככל שתח"ץ יעילה יותר היא אטרקטיבית יותר והאוכלוסייה משתמשת בה יותר. רמת השירות של תח"ץ היא המדד לבחינת יעילותה, ומאפייניה הם זמינות השירות - במשך שעות היום והשבוע (מספר הנסיעות היומיות), והתאמתו למועדים מיוחדים, כגון זמני תחילתו וסיומו של יום העבודה; ופריסת השירות - מספר קווי הנסיעה המשרתים את היישובים. ככל שגדל מספרם של קווי הנסיעה ושל הנסיעות בהם, מתאפשרת רמת ניידות גבוהה לתושבים והשימוש בתח"ץ ככלי לניידות יומיומית גובר. .__________________ .86 בכל הנוגע לחשיבות תפקידה של המדינה בקידום ייצוג הולם ושוויון, ראו הערה 75 לעיל, עמ' 112-110 . 50 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תח"ץ ביישובים ערביים 1. במחקרים צוין כי היעדרה של תח"ץ או נגישות מועטה שלה ביישובים הערביים הם בין הגורמים התורמים לשיעורי התעסוקה הנמוכים של האוכלוסייה הערבית, ולעתים עד כדי ניתוקה משוק התעסוקה87 . על כן כל פתרון בתחום התעסוקה חייב לכלול שינויים מרחיקי לכת שיביאו לשיפור משמעותי בתח"ץ. המלצה דומה ניתנה גם על ידי ה- OECD ונכללה בדוח שהגישה ועדת אקשטיין וכן בהחלטות הממשלה השונות. היישובים הערביים בישראל סבלו במשך שנים מהיעדר כמעט מוחלט של תח"ץ מוסדרת. בדוח שנתי של הרשות לפיתוח כלכלי לשנת 2009 צוין כי מרבית קווי האוטובוסים עוברים רק בצירים הראשיים, ובמרבית היישובים ה ערביים אין כלל תחבורה פנימית. עוד צוין בדוח האמור כי ב-60 (כ-40% ) מ-147 היישובים הערביים אין כלל תח"ץ, וכי ב-62 (כ-42% ) מהם יש תח"ץ, אך השירות מוגדר כ"רמה נמוכה". כלומר, כ -82% מהיישובים הערביים לא קיבלו בשנת 2009 שירותי תח"ץ או קיבלו שירותי תח"ץ מצומצמים. גם במועד סיום הביקורת נגישות תח"ץ ביישובים הערביים אינה מספקת, הן מבחינת פריסת הקווים והן מבחינת גובה הסבסוד של תעריפי הנסיעות באוטובוסים. בהתאם לנתוני משרד התחבורה מנובמבר 2015 , במועד זה ל - 12% .מהיישובים הערביים המוכרים עדיין אין שירות של תח"ץ משרד התחבור ה הוא הממונה הארצי על תכנון תח"ץ, והוא נעזר בין היתר במינהלת התחבורה הציבורית לצורך תכנון קווי תח"ץ חדשים או שינוי בקווים קיימים וכן לצורך ביצוע סקרים להערכת הכדאיות של הפעלת קווי תח"ץ. עוד יצוין כי משרד התחבורה מקיים קשר עם השלטון המקומי, כגורם המייצג את צורכי התושבים. 2. משרד מבקר המדינה בחן דוגמה לפעולות משרד התחבורה לקידום התח"ץ כפי שבאו לידי ביטוי בעיר רהט - אשר תוקצבה תחילה במסגרת תכנית 12 היישובים ובהמשך במסגרת תכנית בדואים דרום. בתכניות אלו נקבע כי משרד התחבורה יפעל לשיפור הנגישות התחבורתית בעיר, בין היתר על ידי הפעלה של קווי תח"ץ עירוניים ובין - עירוניים וחיבורם לצירי תנועה מרכזיים ולמוקדים כלכליים ועסקיים. הבדיקה העלתה כי עדיין יש פערים משמעותיים בעיר זו , המשפיעים על יכולתה של האוכלוסייה בה להשתלב בשוק התעסוקה. להלן פירוט: חלק ממוקדי התעסוקה המרכזיים של רהט הם אזורי תעשייה הנמצאים בעיר או הסמוכים לה - אזור התעשייה עידן הנגב ואזורי תעשייה בערים השכנות: קריית גת, שדרות, אופקים ונתיבות. כמו כן, ניתן להניח שבערים אלה יש מקומות תעסוקה נוספים שבהם יכולים להשתלב תושבי רהט. הועלה כי באפריל 2013 ובינואר 2014 פנו נציגי עיריית רהט למשרד התחבורה בבקשה להסדיר את הפעלתו של קו אוטובוס שיחבר בין העיר רהט לאזור התעשייה עידן הנגב. עוד הועלה כי גורמים אחרים הנוגעים לעניין פנו גם הם בשנת 2014 למשרד התחבורה בבקשה דומה. .__________________ .87 בסקר שעשה משרד הכלכלה עלה כי 18.6% מאוכלוסיית המדגם (גברים ונשים ערבים אקדמאיים) נאלצו לוותר על הצעת עבודה עקב מיעוט בתח"ץ, וכי כ -10% נאלצו לעזוב מקום עבודה מסיבה זו: גלי ליס גינסבורג, משרד הכלכלה, מינהל מחקר וכלכלה, תעסוקת אקדמאים ערבים בישראל: סקר ייעודי - מאפייני הסדרי התחבורה בין מקום מושבם של האקדמאים הערבים בישראל למקומות העבודה שלהם, דו"ח 3 (אוגוסט 2013 '), עמ 19-18 . פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 51 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 יתרה מזו, בינואר 2014 פנה מנהל לשכת התעסוקה בעיר רהט לראש העירייה וציין את הקושי של תושבי העיר להשתלב בעבודות שמצא להם שירות התעסוקה בערים קריית גת, קריית מלאכי, שדרות ונתיבות. מנהל לשכת התעסוקה טען כי קשיים אלו נובעים מהיעדר תח"ץ סדירה בין העיר רהט ליישובים אלו, וכי הסדרת קווי תח"ץ כאמור תסייע לשירות התעסוקה להגדיל את מספר התושבים המעוניינים לעבוד ולצמצום ממדי האבטלה בו. מכתב זה הועבר למשרד התחבורה בפברואר 2014 .ושוב בספטמבר שנה זו הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת, ועל אף תמימות הדעים של כל הנוגעים בדבר כי הפעלת הקווים תסייע להנגשת מוקדי תעסוקה לתושבי רהט, משרד התחבורה עדיין לא הסדיר את הפעלתו של שום קו מהקווים המבוקשים. עוד הועלה כי עיריית רהט ביקשה במועדים שצוינו לעיל להגביר את תדירותם של קווי אוטובוסים שונים, ואולם במועד סיום הביקורת טרם נענו בקשות אלו. שעות נסיעה ותדירות נסיעותיו של קו אוטובוס שאינן מותאמות לשעות עבודתו של התושב אינן מאפשרות את השימוש בקו זה. מסיבה זו ביקשה עיריית רהט להתאים את תדירותם של חלק מקווי האוטובוס לשעות העבודה של תושבי העיר. העירייה פנתה למשרד התחבורה בעניין זה בדצמבר 2013, בינואר 2014 ושוב במרץ 2015. .הבדיקה העלתה כי במועד סיום הביקורת טרם הוסדר הנושא בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 ציין משרד התחבורה כי בתקציב שנת 2016 ישופר שירות התח"ץ ברהט, יתווספו כמה קווים חדשים ויתוגברו כמה קווים קיימים. מהאמור לעיל עולה כי על אף חשיבותה של התח"ץ בכל הנוגע לשילוב בתעסוקה, ואף שמשרד התחבורה פעל ליישום החלטות הממשלה שצוינו לעיל בדבר שיפור והסדרה של תח"ץ ביישובים הערביים, נותרו פערים משמעותיים, המשפיעים על יכולתה של האוכלוסייה הערבית להשתלב בשוק התעסוקה. יתרה מזו, הבדיקה העלתה כי כאשר עיריית רהט פנתה אל משרד התחבורה וציינה לפניו את הצורך בשיפור התח"ץ בעיר, בקשותיה לא נענו. עוד יודגש כי משרד התחבורה אמנם ניצל את התקציב שניתן לו במסגרת התכניות הרב-שנתיות שצוינו לעיל, אך עולה כי לא די בכך, ויש צורך בהוספת קווים ובהגברת תדירותם של קווים קיימים. מקור תקציבי אפשרי ל שיפור נוסף של התח"ץ ביישובים הערביים יכול היה להיות באמצעות הסטה של חלק מתקציב התכניות הרב-שנתיות, אשר לא נוצל מסיבות שונות. אי-הפעלת מערך היסעים הסדרת מערך התח"ץ כרוכה בביצוע הליך תכנוני ובהקמת התשתיות התומכות בתח"ץ כאשר הדבר נדרש. מכיוון שההליך התכנוני והקמת תשתיות כאמור עלולים להימשך זמן רב, ניתן 52 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 להפעיל מערך היסעים מקומי כפתרון ביניים גמיש ומידי לבעיית שירותי התח"ץ, לשם הסעת העובדים המתגוררים ביישוב מסוים למקומות עבודתם. במסגרת תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית החליטה ה ממשלה כי אחת הדרכים להגדלת שיעור התעסוקה שלה היא גיבוש תכנית לעידוד הביקוש לעובדים בני האוכלוסייה הערבית, ובמסגרתה משרד הכלכלה יפעל לסייע במימון הסעות עובדים מיישובים ערביים למקומות תעסוקה. משרד הכלכלה העריך כי התקציב שיידרש לסבסוד ההסעות הוא 50 מיליון ש"ח לארבע שנים. נמצא כי אף שבינואר 2012 התקבלההחלטה בדבר גיבוש מערך היסעים שנועד לאפשר פתרון תחבורתי מהיר לבעיית שירותי התח"ץ ביישובים הערביים, במועד סיום הביקורת טרם הסדירו משרדי התחבורה והכלכלה את הפעלתו של מערך זה. חסם תעסוקה לנשים: מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה האגף למעונות יום במשרד הכלכלה מופקד על הרישוי, הפיקוח והסבסוד של מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה 88 . האגף אחראי בפועל לפעילותם של מעונות יום ומשפחתונים מוכרים, ואשר ניתן לקבל סבסוד של שכר הלימוד בהם. מחסור במסגרות בטוחות ומסובסדות לילדים בני שלוש ומטה הוא בבחינת חסם עבור נשים מהאוכלוסייה הערבית שלהן ילדים קטנים המנסות להשתלב בתעסוקה. גידול לא מספק בשימוש במעונות יום ו במשפחתונים ביישובים ערביים 1. ועדת אקשטיין וועדת טרכטנברג זיהו חסם זה, וחלק מהמלצותיהן יושמו בהחלטות הממשלה השונות, ונועדו להביא להגדלה ניכרת של השימוש במעונות יום ובמשפחתונים ביישובים ערביים. בהחלטות הממשלה הוקצו לנושא כ -220 מיליון ש"ח, כתוספת לכספים המוקצים לבנייה ולסבסוד השוטפים של כלל מעונות היום בישראל, ובכללם מעונות היום הנמצאים ביישובים ערביים. יש כמה דרכים להגברת השימוש במעונות יום ולהתאמתו של שימוש זה לצורך התעסוקתי: הקמת מעונות יום חדשים; הסבת מעונות יום פרטיים קיימים למעונות יום מוכרים; ומתן עדיפות לילדיהן של אימהות עובדות במסגרת הקבלה למעונות יום. .__________________ .88 מעונות יום: מבנים ייעודיים העומדים בתנאי בטיחות, תפוסה וכוח אדם, המופעלים על ידי ארגונים ובאמצעות צוות מטפל בעל השכלה מתאימה; משפחתונים: מסגרות המיועדות לחמישה ילדים לכל היותר, המתקיימות בביתה של מנהלת המשפחתון. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 53 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת עלה כי רק 12.6% מהמעונות שהוכרו בישראלבשנים 2014 -2010 ( נמצאים ביישובים ערביים, וכי רק שניים 7.7% ) מהמעונות שהוקמו במימון ממשלתי בתקופה זו נמצאים ביישובים אלה. במועד סיום הביקורת היצע מעונות היום 89 לילדים בני שלוש ומטה ביישובים ערביים קטן ביותר בהשוואה ליישובים יהודים: רק 4.4% ממעונות היום נמצאו ביישובים ערביים; רק 4.5% מהילדים שטופלו במעונות היום היו מקרב האוכלוסייה הערבית; ושיעור דומה מהתקציב לסבסוד מעונות הוקצה למעונות ביישובים הערביים - כל זאת אף שילדים ערבים בני שלוש ומטה הם כ-%23.5 מכלל הילדים בקבוצת גיל זו90 . גם משקלול מספר הילדים הנמצאים במשפחתונים ובמעונות גם יחד עולה כי רק 11.5% מהילדים במסגרות אלה הם מהאוכלוסייה הערבית. עוד עולה כי רק לכ - 10% מכ- 120,000 ילדים ערבים בגילים הרלוונטיים יש כיום מקום במעונות היום ובמשפחתונים, לעומת לכ- 23% .מהילדים היהודים 2. ועדת טרכטנברג המליצה על שינוי מנגנוןהסבסוד לילדי נשים ערביות העובדות במשרה חלקית וקבעה מדדי תפוקה ולפיהם בשנת הלימודים התשע"ג יינתן סבסוד עבור כ- 1,100 ילדים, וכי בכל שנה יגדל מספר הילדים שיינתן עבורם סבסוד- עד לכ- 7,000 ילדים בשנת 2015 . בהחלטת הממשלה בדבר תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית, שהתקבלה בעקבות דוח הוועדה, נקבע כי "נוכח שיעורי התעסוקה הנמוכים במיוחד של בנות האוכלוסייה הערבית לעומת יתר קבוצות האוכלוסייה בישראל, ולנוכח שיעור השימוש הנמוך במיוחד של האוכלוסייה הערבית במערך מעונות היום המסובסד", יש לתקן את התנאים למתן תמיכות ולמתן עדיפות ב קבלה, כדי שיוכלו לעמוד בהם אימהות מהאוכלוסייה הערבית העובדות במשרה חלקית. נמצא כי עד שנת התשע"ה זכו לסבסוד בשנה לא יותר מ- 2,679 ילדים ערבים שאמם עבדה במשרה חלקית - דהיינו כ - 40% מהיעד שקבעה ועדת טרכטנברג. גם מסע פרסום בנושא של סבסוד ילדי אימהות ערביות העובדות במשרה חלקית, שהוחלט עליו בנובמבר 2012 , לא יצא אל הפועל, ושירות התעסוקה - גוף העוסק בסיוע בשילוב בעבודה - לא היה ער לאפשרות לקבלת סבסוד במקרים אלה. משרד הכלכלה מסר בתשובתו כי יפעל להצגת הכלים לגופים הרלוונטיים. .__________________ .89 הכוונה למעונות יום שמשרד הכלכלה מכיר בהם, והם בעלי סמל מוסד. הנתונים לגבי האוכלוסייה הערבית והיישובים הערביים בנושא מעונות יום כוללים את האוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית ואת יישוביהם. הנתונים מתייחסים למעונות ביישובים ערביים, ואינם כוללים מעונות ביישובים מעורבים העשויים לשרת גם הם את האוכלוסייה הערבית. 90 ,הלמ"סשנתון סטטיסטי לישראל 2014 , לוח2.3 . נתונים ממוצעים לשנת 2013. 54 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 3. לפי חישובים כלליים שעשה משרד מבקר המדינה, על פי מנגנון התקצוב .הנוכחי ובהנחה שיישומו יימשך בקצב הנוכחי, עדיין צפוי להיות פער גדול .בין מספר הילדים הערבים שישולבו במעונות יום ובמשפחתונים עד שנת .2020 ובין מספר הילדים היהודים שישולבו בהם (כ- 12% ,מהילדים הערבים .לעומת יותר מ - 23% .)מהילדים היהודים הדבר משפיע על מספר הנשים .הערביות שלהן ילדים קטנים שיוכלו להשתלב בשוק התעסוקה. . גורמים המעכבים את הקמתם של מעונות יום ביישובים ערביים האגף למעונות יום עוסק בשנים האחרונות ביתר שאת בנושא בניית מעונות יום חדשים, הרחבת מעונות קיימים והסבת מבנים למעונות, והוקצו לו לשם כך תקציבים נכבדים 91 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי יש כמה גורמים עיקריים המעכבים את בנייתם של מעונות יום חדשים ביישובים ערביים: 1. חסמים תכנוניים : ביישובים ערביים רבים יש קשיים תכנוניים המונעים הנפקת היתר בנייה למבנה של מעון יום. קשיים אלה מקור ם בין היתר בהיעדרן של תכניות מתאר כוללות ועדכניות ושל תכניות מפורטות ברוב היישובים הערבים וכן ממיעוט הקרקע המוקצה לצורכי ציבור ביישובים אלה. 2. חסמים מקצועיים וחוסר במשאבים : לרשויות מקומיות ערביות רבות יש תזרים מזומנים מוגבל ומשאבי כוח אדם מצומצמים, ולעתים קרובות מחלקות ההנדסה בהן חסרות ניסיון או מתמחות רק בעבודה מול משרדי התחבורה והחינוך. כמו כן, לרשויות ערביות רבות יש היכרות מועטה עם שיטת הקולות הקוראים שמוציאה הממשלה, ואין בהן צוות המיומן בהגשת בקשות באמצעות מערכת המחשוב המתאימה ("המרכבה"). נוסף על כך, לרשו יות ערביות יש נגישות מועטה לתקציבי תמיכות שמציעה המדינה ולתקציבי מדינה בכלל. 3. אי-הנגשת המנגנונים של תקצוב הבנייה של מעונות יום ליישובים הערביים : א. האגף למעונות יום שבמשרד הכלכלה קבע החל בשנת 2011 שני מנגנונים לתקצוב הבנייה של מעונות יום - המנגנון הראשון היה של תמיכות ממשלתיות (להלן - מנגנון התמיכות), ובמסגרתו התחייבה המדינה לתקצב את רוב עלות הבנייה של מעון היום והטילה על הרשות המקומית שבתחום שיפוטה יוקם המעון לתקצב את היתר (מצ'ינג). עם הזמן התברר כי מנגנון התמיכות מסורבל וקשה ליישום, וכי בשנים 2013 -2011 נוצלו במסגרתו רק 7% מהתקציב הכולל שהוקצה לבניית המעונות ונבנו רק 4% .מכלל המעונות שתוקצבו בשנים אלה נוכח זאת החליט משרד הכלכלה על קביעת מנגנון חדש לתקצוב הבנייה של מעונות יום, ובאוגוסט 2014 הוא פרסם נוהל חדש לתקצוב של תכנון מעונות יום, של בנייתם או של הסבתם 92 (להלן- הנוהל החדש). על פי הנוהל החדש, יש לרשות מקומית אפשרות לבקש תקציב בשלושה מסלולים: (א) מסלול תקצוב התכנון של .__________________ .91 30 מיליון ש"ח על פי החלטת ממשלה602 מיולי 2009 , ומיליארד ש"ח על פני שש שנים על פי החלטת ממשלה 4088 מינואר 2012. 92 הוראה9.3 .של מנכ"ל משרד הכלכלה פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 55 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מעונות יום- כאשר לרשות אין תכניות מוכנות להקמת מעונות יום (ועל כן אינה יכולה לזכות בתקצוב לבנייתם המידית), והיא מבקשת תקציב להכנת מאגר של תכניות כאלה (להלן - מסלול תכנון); (ב) מסלול מעבר מהמנגנון הקודם - כאשר רשות שאושרו לה תמיכות לפי מנגנון התמיכות מבקשת להסב את זכאותה לקבלת תקציב לפי המנגנון החדש ואף לקבל תקציב נוסף במסגרתו (להלן - מסלול מעבר); (ג) מסלול תקצוב לשם בניית מעון יום או הסבת מבנה למעון יום - כאשר רשות מבקשת לקבל תקציב לשם בנייה או הסבה כאמור (להלן - מסלול בינוי); אחד מתנאי הסף לקבלת תקציב זה הוא הצגת היתר בנייה תקף. חלקים מהתקציב במסלול הבינוי שוריינו לקבוצות שונות (ליישובים ערביים - 20% , ליישובים חרדיים - 10% , ליישובים אחרים באשכולות סוציו-אקונומיים 4-1 - 10% ולמגזר הכללי- 60% ,) ובכל קבוצה הכלל המנחה הוא "כל הקודם זוכה". המנגנון החדש אמור להיות פשוט יותר ליישום מאשר המנגנון הקודם. תקציב שנת 2014 למנגנון החדש חולק בסוף אותה שנה, ובמועד סיום הביקורת אושר תקציב שנת 2015 למסלול מעבר בלבד93. בביקורת עלה כי האגף למעונות יום לא התאים די הצורך את שני מנגנוני התקצוב שקבע בנושא בניית מעונות יום לצרכים ולחסמים הייחודיים של היישובים הערביים שהוצגו לעיל, ועל כן יעילותם ביישובים אלה הייתה מוגבלת ביותר: רק 7.7% מהמעונות שהוקמו במימון ממשלתי בתקופה שבה היה מנגנון התמיכות בתוקף נמצאו ביישובים ערביים; ובמועד סיום הביקורת עדיין לא קיבלה שום רשות מקומית ערבית תקציב במסלול הבינוי לשנת 2014 לפי הנוהל החדש, אף ש -33 רשויות ערביות הגישו בקשות לקבלת תקציב במסגרת מסלול זה. יודגש כי הכספים העודפים ששוריינו לרשויות המקומיות הערביות במסלול הבינוי ולבסוף לא הוקצו להן הועברו על פי הנוהל החדש לרשויות שאינן ערביות. רוב הבקשות שהגישו רשויות ערביות לתקצוב בנייתם של מעונות יום נדחו בנימוק שלא היה להן היתר בנייה מתאים, וזאת בין היתר עקב הקשיים התכנוניים שהוצגו לעיל. לגבי התקציב שהוקצה במסלול המעבר לשנת 2014 - לרשויות הערביות הוקצו %11 ממנו94 , ולגבי התקציב שהוקצה למסלולהתכנון - המתאים במיוחד לרשויות הערביות בשל החסמים שהוצגו לעיל - הוקצו לרשויות הערביות 42% ממנו. בסך הכול, הוקצו ליישובים הערביים רק 13% מהתקציב הכולל בסך205 מיליון ש"ח שהוקצה בשנת 2014 בשלושת המסלולים יחד. משרד הכלכלה מסר בתשובתו מנובמבר 2015 כי השלמת ההק צאה התקציבית למסלול הבינוי והתכנון לשנת 2015 צפויה להתבצע בשבועות הקרובים. עוד ציין המשרד כי בשנת 2015 יוקצו יותר מ -20% מהתקציב הכולל לשנה זו לבניית מעונות יום ביישובים ערביים, באופן שסך ההקצאה לבנייתם לשנים 2015 -2014 תהיה20% לפחות מההקצאה הכוללת לשנים אלה. משרד הכלכלה הוסיף כי הוא סיכם עם משרד האוצר על שריון 25% מהתקציב לבינוי לשנת 2016 ליישובים ערביים, והדבר עוגן בהמשך בהחלטת הממשלה מדצמבר 2015. .__________________ .93 בין היתר בשל העיכוב באישור תקציב המדינה לשנה זו. 94 .הכוונה לתקציב שהוקצה, נוסף על התקציב שכבר אושר לפי מנגנון התמיכות 56 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ב. לנוכח הקשיים התכנוניים, לשם מימוש עקרון השוויון המהותי וכדי לעמוד לפחות במכסה שהוקצתה ליישובים הערביים במסלול הבינוי (20% )מהתקציב- היה מקום להנגיש את המסלול ליישובים אלה, כדי להגדיל את סיכוייהם ליהנות ממנו. (1) למשל, היה מקום לפעול להכרת הצרכים של הרשויות הערביות והקשיים שעמם הן מתמודדות ולשתף אותן בתהליך הכנת הנוהל החדש. ועדת אקשטיין המליצה כבר בשנת 2010 למפות אתהביקוש הפוטנציאלי והמחסור במעונות ובמשפחתונים וכן לבצע סקר ברשויות מקומיות על מנת למפות צרכים והעדפות, למשל לגבי שעות הפעילות ומקומם של המעונות והמשפחתונים. נמצא כי עבודת המטה שביצע האגף למעונות יום, שעל בסיסה גובש הנוהל, הייתה לקויה. לדוגמה, האגף למעונות יום אמנם מיפה את הצורך במעונות ביישובים ערביים במסגרת ההיערכות לנוהל החדש, אך עשה זאת באיחור ולא כלל מיפוי של קיומן של מסגרות פרטיות ביישובים אלה , דבר העשוי להפחית את הביקוש למעונות חדשים. נוסף על כך, האגף לא ביצע סקר צרכים והעדפות ביישובים הערביים. זאת ו עוד, בעת גיבוש הנוהל החדש לא קיים משרד הכלכלה פגישות התייעצות עם רשויות מקומיות ערביות או עם ארגוני מגזר שלישי בעניינם; ובהליך ההתייעצות שקיים המשרד עם מרכז השלטון המקומי ניתן ביטוי חלקי ביותר לרשויות ערביות. (2) בנוהל החדש היה מקום להבהיר לרשויות הערביות את מ גוון האפשרויות הגלומות בנוהל, כגון האפשרות לבקש דיון של ועדת חריגים בהיעדר היתר בנייה למעון יום או האפשרות להסב מבנה שכור למעון. בביקורת עלה כי בהודעה שמסר משרד הכלכלה לרשויות המקומיות עם פרסום הנוהל החדש לא הודגשו ההוראות שהיו עשויות להקל על הרשויות המקומיות הערביות, וכי המשרד לא הוציא פנייה מיוחדת לרשויות אלה. אמנם האגף קיים כנס הסברה לגבי הנוהל החדש, אך הוא יועד לכלל הרשויות המקומיות במדינה, ולמשרד הכלכלה אין מידע על מספר הרשויות הערביות שנכחו בו. בפועל, רק אחת מהבקשות שהוגשו לוועדת החריגים בשל היעדר היתר בנייה הייתה של רשות מקומית ערבית. (3) דרך אחרת להקל על רשויות מקומיות המתקשות להיות שותפות לחלוקת המשאבים הציבוריים היא למנות עובד שלו תפקיד ייעודי לסייע להן בכך, להנגיש להן את המידע הדרוש ולפתור בעיות שמתעוררות. מינוי עובד כזה דרוש בייחוד ביישובים הערביים, שלהם יש חסמים וצרכים ייחודיים, והדבר אף נעשה בעניינים אחרים, למשל במשרד התחבורה. בעניין הנוהל החדש, עובד כאמור היה יכול למנוע למשל מרשויות מקומיות ערביות שאינן יכולות כלל לקבל היתר בנייה להגיש בקשה במסלול הבינוי או לפחות להנחות רשויות אלה להגיש את הבקשה לוועדת חריגים. פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה 57 .:שם הדוח פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת עלה כי אף שהמנגנון שנקבע בנוהל החדש היה אמור להיות פשוט יותר מהמנגנון הקודם, התקשו רשויות מקומיות ערביות רבות בהבנת ההקלות הניתנות במסגרתו, בהבנת תהליך העבודה שהן נדרשות לו לפיו ובהבנת ההיבטים הטכניים של הגשת הבקשות במערכת "מרכבה". האגף למעונות יום הכיר בצורך להקצות עובד ייעודי לטיפול ברשויות מקומיות ערביות, אך במועד סיום הביקורת טרם הוקצה עובד כזה. בתשובתו מסר משרד הכלכלה כי הוא מבצע עבודת מטה לבחינת דרכים לייעול תהליך ההקצאה באופן שיאפשר לרשויות מקומיות, בייחוד ביישובים ערביים, למצות את הפוטנציאל הגלום בו. . . מן האמור לעיל עולה כי על אף המלצות הוועדות הממשלתיות, החלטות הממשלה השונות וגיבוש הנוהל החדש לתקצוב בינוי מעונות יום, השימוש של האוכלוסייה ביישובים הערביים במעונות יום ובמשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה עודנו מועט ביותר לעומת שאר האוכלוסייה, וכי גם היצע מעונות היום המוכרים ביישובים אלה קטן מאוד ובשנים האחרונות חל שיפור מזערי בתחום זה. דווקא המקומות הזקוקים ביותר למסגרות אלה נהנים מהן אפוא במידה המועטה ביותר, ועקב כך מדיניות הממשלה בנושא הגברת שילובן של נשים ערביות בתעסוקה, שוויון ההזדמנויות לנשים ערביות וצמצום הפערים, אינה מתגשמת. משרד מבקר המדינה סבור כי נוכח זאת, על משרד הכלכלה להגביר את קצב היישום של המלצות הוועדות ושל החלטות הממשלה השונות הנוגעות לנושא. כמו כן, נוכח נתוני התקצוב לשנת 2014 לפי הנוהל החדש, על משרד הכלכלה גם לבחון את התאמתו של הנוהל החדש לצורכיהם הייחודיים של היישובים הערביים והנגשתו להם, כדי לאפשר גם ליישובים אלה ליהנות מהתקציבים הגדולים המוקצים להקמת מעונות יום. .סיכום .האוכלוסייה הערבית שיעורה כחמישית מכלל האוכלוסייה בגיל העבודה. ואולם עקב חסמים רבים ומורכבים ש יעור התעסוקה באוכלוסייה זו, איכות התעסוקה שלה והכנסתה ממנה נמוכים במידה ניכרת מאלה של האוכלוסייה היהודית, ושיעורי העוני בקרבה גדולים בהרבה. בשם העיקרון החוקתי של שוויון ונוכח תועלות חברתיות וכלכליות הצפויות משילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה, על המדינה ל שקוד על צמצום הפערים בין אוכלוסייה זו ובין כלל אוכלוסיית ישראל, והיא החלה לפעול לכך משנת 2010 במסגרת כמה תכניות רב-שנתיות. 58 דוח שנתי66ג .שם הדוח: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ממצאי ביקורת זו מלמדים שנוכח הקשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות ובניצול תקציבן, ללא תכנית אסטרטגית ארוכת טווח הפערים הגדולים אינם צפויי ם להצטמצם דיים. כמו כן, שירות התעסוקה אינו נותן מענה הולם לצרכים של דורשי עבודה מהחברה הערבית, אוכלוסיית הרווחה הערבית מקבלת מענה תעסוקתי חלקי ביותר, ומרכזי ההכוון התעסוקתי (ריאן) טרם השכילו ליצור שיתוף פעולה סדיר עם כל הגורמים הרלוונטיים. גם במגזר הציבורי - לרבות שירות המדינה, החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים - תמונת המצב לגבי שילוב עובדים מהאוכלוסייה הערבית עגומה ביותר. לגבי כלים התומכים בתעסוקה, עלה בביקורת כי התחבורה הציבורית ליישובים ערביים עודנה לקויה, והיצע מעונות היום לילדים בני שלוש ומטה ביישובים אלה קטן ביותר. כדי לתת מענה אמיתי, מקיף ורציף לבעיית הפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, ראוי כי משרד הכלכלה, המופקד על תחום התעסוקה, והרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי, יקדמו, בשיתוף נציגי החברה הערבית, את ה כנתה של תכנית אסטרטגית ארוכת טווח ומקיפה לצמצום הפערים. תכנית זו ראוי שתבטיח מחויבות תקציבית רב -שנתית של ממשלות ישראל לקידום השוויון בין אזרחי המדינה ולצמצום הפערים הניכרים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית ותאפשר - גם אם יידרשו לכך שנים לא מעטות - שיפור בר-קיימה בתנאי חייה של האוכלוסייה הערבית. על הגופים הציבוריים המופקדים על קידום שירותים לשילוב בתעסוקה וכלים תומכי תעסוקה לאוכלוסייה הערבית - ובהם משרד הכלכלה, שירות התעסוקה, משרד הרווחה, משרד התחבורה והרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי - לייחד תשומת לב לטיפול באוכלוסייה זו, גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מדצמבר 2015 , כדי לוודא שיתוקנו הליקויים שצוינו בדוח זה. דוח זה עסק בתחום התעסוקה, אולם לתחום זיקות לנושאים נלווים כמו השכלה, עידוד יזמות עסקית והקמת אזורי תעשייה. טיפול מערכתי כולל בתח ום זה בדגש על שילוב משמעותי של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה יביא לידי ביטוי לא רק את העיקרון החוקתי של השוויון, אלא גם יתרום להמשך הצמיחה הכלכלית של מדינת ישראל. .