המשרד לשירותי דת/היבטים בפעילות אגף הזהות היהודית במשרד לשירותי דת

 מבוא 1 הוקמה מינהלת הזהות היהודית, על פי החלטת ממשלה, כאגף 2013 בספטמבר במשרד לשירותי דת (להלן - האגף). האגף כפוף למנכ"ל המשרד לשירותי דת . מטרתו כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, היא לפעול "לקידומה 2)(להלן גם – המשרד וחיזוקה של הזהות היהודית בקרב ציבורים שונים בחברה ולצורך הגברת התודעה וההזדהות בקרב החברה הישראלית עם מרכיבי היסוד של הזהות היהודית ושל המורשת היהודית והלאומית לכל חלקי העם היהודי". מנהל האגף מכהן בתפקיד , ומועסקות בו שתי עובדות נוספות. 2014 מאוגוסט מיליון 52- מיליון ש"ח (ובכלל זה כ 91- היה תקציב האגף על שינויו כ 2018 בשנת מיליון 40-ש"ח העברות עודפים משנים קודמות), והוא ניצל ממנו באותה שנה כ 45- מיליון ש"ח (ובכלל זה כ 79- היה תקציב האגף על שינויו כ 2019 ש"ח. בשנת 53-מיליון ש"ח העברת עודפים משנים קודמות), והוא ניצל ממנו באותה שנה כ מיליון ש"ח. לצורך מימוש תכליתו, האגף יזם תוכניות ופרויקטים והוא מפעיל התקשרויות בתחום הזהות היהודית באמצעות מגוון גופים שונים, לרוב עמותות, שאיתם הוא (להלן גם - חוק חובת המכרזים, 1992-מתקשר, על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב או החוק). בראשית דרכו של האגף נעשו התקשרויותיו באמצעות מיזמים משותפים - באמצעות מכרזים על פי חוק חובת המכרזים. 2015 הפטורים מחובת מכרז, ומשנת לאגף התקשרויות נוספות שנעשות במסגרת שיתופי פעולה עם משרדי ממשלה, למשל עם משרד החינוך ומשרד התפוצות, באמצעות העברת תקציב מהם למשרד לשירותי דת ("העברה בין גגות"). האגף מבצע גם התקשרויות בהיקף כספי של פרסם האגף 2018 ש"ח הפטורות ממכרז. נוסף על כך, בשנת 50,000 -פחות מ א לחוק יסודות 3 לראשונה מבחן תמיכה אחד לצורך חלוקת כספי תמיכה על פי סעיף (להלן - חוק יסודות התקציב). 1985-התקציב, התשמ"ה האגף לזהות יהודית. 1 .)1.9.13 ( ," "הקמת מינהלת לזהות יהודית במשרד לשירותי דת 724 החלטת ממשלה 2 1598 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהפעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות האגף 2019 בחודשים מרץ עד ספטמבר בתחום ההתקשרויות, ובכללם את העמידה בעקרונות היסוד של תחרותיות, שוויון, תמיכה ותקצוב, בקרה ופיקוח, והסדר ניגוד עניינים. הביקורת נעשתה באגף הזהות היהודית ובמשרד - בחשבות, בלשכה המשפטית ובמחלקת הרכש. בדיקות משלימות נעשו במשרד החינוך, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), במשרד התפוצות, במשרד המשפטים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר. בדיקה משלימה נעשתה בכמה עמותות המפעילות מיזמים עבור האגף. פעילות האגף לזהות יהודית על פי החלטת הממשלה, האגף הוקם לצורך "קידומה וחיזוקה של הזהות היהודית בקרב ציבורים שונים בחברה". פעילויות באמצעות גופים בעלי צביון מגוון; 53 יזם האגף 2013 מאז הקמתו בשנת רוב הגופים הם עמותות, שאיתם האגף התקשר, על פי חוק חובת המכרזים, חלק במכרז פומבי, חלק בפטור ממכרז. התקשרות אחת מומנה באמצעות תמיכות. במהלך הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מהאגף להמציא לו נתונים על מספר 1 המשתתפים בפעילויותיו בכל שנה ועל ההוצאות בגין התוכניות שהוא מפעיל. לוח מציג את התוכניות העיקריות שהאגף מפעיל: * 2018 - 2013 ,התוכניות העיקריות שהפעיל האגף הזהות היהודית: 1 לוח התוכניתמטרת התוכניתאוכלוסיית היעד שיתוף פעולה עם משרדים אחריםפריסה ארציתהתקופה פרויקט "פריפריה"מיצוב ערכי הזהות היהודית כמרכיב אהוד, מלכד ודומיננטי בחברה הישראלית בכלל ובקרב נוער וצעירים מהפריפריה בפרטבני נוער וצעירים 25 - 15 בני מאזורי פריפריה חברתית וגיאוגרפית- 30 מרכזים ברחבי הארץינואר עד 2016 דצמבר 2018 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1599 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | התוכניתמטרת התוכניתאוכלוסיית היעד שיתוף פעולה עם משרדים אחריםפריסה ארציתהתקופה בתי מדרש לסטודנטיםהעצמה של תודעת הזהות היהודית בקרב אזרחי המדינה, בדגש על אוכלוסיית הסטודנטיםסטודנטים ממגזרים שונים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה - 30 מרכזים ברחבי הארץספטמבר עד 2013 דצמבר 2018 אירועים במעגל השנההגברת ההיכרות וההזדהות של הסטודנטים עם מוטיבים מרכזיים של המורשת היהודית ו/ או הלאומית של עם ישראלסטודנטים ממגזרים שונים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה- 30 מרכזים ברחבי הארץיולי עד 2017 דצמבר 2018 תכנית זהות יהודית בקהילהטיפוח הזהות היהודית כמוקד לחיבור הדדי במשפחה, בקהילה ובחברה הישראליתכלל באי המתנ"סים, בדגש על נוער, צעירים ומשפחות צעירות – המתגוררים בסמיכות למרכזים קהילתיים עירוניים או ביישובייםבשיתוף משרד החינוך (הזרוע הביצועית - החברה למתנ"סים)בכל רחבי הארץספטמבר עד 2013 דצמבר 2018 ציונות ויהדותהקמת קבוצות לימוד של צעירים העוסקים באופן קבוע בהתנדבות במסגרת ארגונים ציוניים שוניםצעירים מהארץ ומחו"לבשיתוף משרד החינוך ומשרד התפוצותבכל רחבי הארץפברואר עד 2014 דצמבר 2018 1600 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינההתוכניתמטרת התוכניתאוכלוסיית היעד שיתוף פעולה עם משרדים אחריםפריסה ארציתהתקופה משפחה כולל תכנית חיבורים ("קרוב ללב")העצמת ערכי המשפחה ומניעת משברים משפחתיים, חיבור בין תושבים וטיפוח המרקם הקהילתי והלכידות באמצעות פעילות ערכית משותפתמשפחות צעירות מפגש בין שכנים-בכל רחבי הארץאוקטובר עד 2013 דצמבר 2018 .* נתונים שהתקבלו מהאגף מציג את מספר המשתתפים בפעילויות שהפעיל האגף, על פי נתונים שהוא 2 לוח :22.10.19 -העביר למשרד מבקר המדינה ב מספר המשתתפים בפעילויות שבמימון האגף מאז הקמתו: 2 לוח שם התוכניתתאריך התקשרותמספר המשתתפים בשנת 2014 מספר המשתתפים בשנת 2015 מספר המשתתפים בשנת 2016 מספר המשתתפים בשנת 2017 מספר המשתתפים בשנת 2018 מספר המשתתפים בשנת 2019 פרויקט פריפריההחל 1.11.17 -מ-- - 450 1,500 2,500 הכשרת מרציםהחל 25.3.18 -מ-- -- 250 400 מנחי סדנאותהחל 1.5.17 -מ-- - 170 220 270 בתי מדרש לסטודנטיםהחל 1.12.17 -מ2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 4,500 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1601 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | שם התוכניתתאריך התקשרותמספר המשתתפים בשנת 2014 מספר המשתתפים בשנת 2015 מספר המשתתפים בשנת 2016 מספר המשתתפים בשנת 2017 מספר המשתתפים בשנת 2018 מספר המשתתפים בשנת 2019 אירועים במעגל השנההחל 1.12.18 -מ-- -- 1,500 -כ בשנה בכל מרכז, סה"כ 45,000 -כ בשנה 3,500 -כ בשנה בכל מרכז כולל השתתפות חד-פעמית. סה"כ 100,000 -כ בשנה תלמוד ומעשההחל 31.12.17 -מ-- - 70 250 350 תוכנית זהות יהודית בקהילההחל 15.5.17 -מ70,000 88,000 120,000 200,000 250,000 350,000 ציונות ויהדותהחל 22.1.17 -מ- 1,000 1,500 12,000 18,000 25,000 אומנות ויהדותהחל 1.1.16 -מ50 50 50 - בפעילות 20 קבועה ועוד 1000-כ בפעילות מזדמנת- משפחההחל 1.1.16 -מ- 2,500 10,000 14,000 17,000 27,000 קרוב ללבהחל 1.1.16 -מ2,000 6,000 10,000 - - 6,000 בתים יהודיים-- -- 500 - חיילים משוחררים-- 100 100 - 30 בין תיכון לצבא-- 650 750 850 1,200 מפגשיםהחל 3.16-מ- 400 800 1,200 2,000 - הנגשת בתי כנסת בקהילההחל 1.5.14 -מ1,000 - - - - - בר מצווה 150 300 500 750 1,000 - 1602 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הביקורת העלתה חוסר התאמה בין נתונים מצטברים על היקפי פעילות שמסר האגף בשלושה מועדים שונים. (להלן - תשובת או תגובת המשרד) 2020 המשרד לשירותי דת מסר בתגובתו מינואר כי האגף מקבל באופן קבוע ושוטף דוח פעילות מפורט בחתימת רו"ח מכל אחד מהספקים. יחד עם זאת היכולת לגבש סטטיסטיקות מצטברות מוגבלת בשלב זה. בשל היעדר יכולת לגבש דוחות על נתונים מצטברים, נפגעת היכולת של האגף לנהל כראוי את הפעילויות שהוא מארגן ומממן ולבחון את המועילות שלהן ואת העמידה שלו ביעדים. דוחות ניהוליים הכוללים את נתוני הפעילויות יאפשרו לאגף לקבל תמונה כוללת על כלל פעילויותיו ולהפיק לקחים לצורך שיפור ביצוע מטלותיו. מומלץ כי האגף ימסד מתכונת אחידה ומקוונת לדיווח שוטף של העמותות על הפעילויות שהן מתכננות ומקיימות, כך שייכללו בה נתוני המשתתפים, לרבות בפילוח אזורי, ובהתאם לכך יגבש האגף דוח שנתי על כלל הפעילות שבאחריותו. מסר המשרד כי הוא מצוי בהליכי הקמת מערכת מחשוב 2020 בתשובתו מינואר לניהול פרויקטים ולדיווח על פעילויות האגף. הצפי המשוער לסיום הקמת המערכת .2020 מתוכנן לאוגוסט פרסום פעילותו של האגף כדי לחשוף את פעילויות האגף לציבור ניתן, בין היתר, לפרסם אותן ברשתות החברתיות ובאתר המרשתת (אינטרנט) שלו. באתר המרשתת של המשרד יש דף המפרט את הפעילויות שבמימון האגף. אולם, אין בפרסום זה הפניות לעמותות המפעילות אותן, מועדיהן, המיקום שלהן, עלויות למשתתף וכדומה. מבקר המדינה רואה בחיוב את הפרסום של כלל הפעילויות באתר המשרד. עם זאת, לצורך הפצה רחבה של דבר פעילויות האגף לציבור 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1603 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | המתעניינים הפוטנציאלי, מומלץ לכלול באתר האגף מידע על הפעילויות שהוא מממן, על ייעודן ועל מיקומן ברחבי הארץ ועל דרכי ההתקשרות עם הגופים המפעילים את התוכניות, והכול לטובת הציבור. מסר המשרד כי המלצת משרד מבקר המדינה מקובלת 2020 בתשובתו מינואר ותועבר לטיפול מחלקת הדוברות של המשרד. ניצול התקציב בהתאם לנתונים שמסרו 2019 עד2015 נתוני תקציב האגף וניצולו בשנים 3 בלוח אגף התקציבים במשרד האוצר והמשרד לשירותי דת למשרד מבקר המדינה: (במיליוני ש"ח) 2019 - 2015 ,תקציב האגף וניצולו: 3 לוח שנה תקציבמתוכם העברה משנה קודמתהתקציב שנוצל שיעור ניצול התקציב 2015 25 11 4 16% 2016 60 21 14 23% 2017 77 43 20 26% 2018 91 52 40 44% 2019 79 45 53 67% סה"כ 131 עולה כי אומנם יש מגמת עלייה בשיעור הניצול השנתי של תקציב 3 מהנתונים בלוח היה שיעור הניצול נמוך - פחות 2018 עד2015 האגף, עם זאת בכל אחת מהשנים . 67%- שיעור הניצול התקציבי גדל והגיע לכ 2019- וב50%-מ נוכח שיעור הניצול הנמוך של תקציב האגף, והגם שניכרת מגמת עליה בניצול התקציב, מומלץ שהמשרד והאגף יבחנו את התכנון התקציבי של פעילויות האגף וכן את החסמים העומדים בפני מימוש מלוא התקציב. 1604 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינהמעקב האגף אחר הפעולות שבמימונו כאמור, על פי החלטת הממשלה על האגף לפעול לצורך "קידומה וחיזוקה של הזהות היהודית בקרב ציבורים שונים בחברה". לפי דוחות הביצוע שהגישו לאגף הגופים שעימם התקשרו, הוא יזם ומימן פעילויות שונות ומגוונות. כך למשל במסגרת תוכנית של אחת העמותות התקיימו הפעילויות האלה: סדנת הורים לילדים עם הפרעות קשב וריכוז, ערב לחיזוק הזוגיות, משחקייה ייחודית בהשתתפות מנחת הורים, "קיץ סבבה" - אירוע סבים/ות, הדרכת הורים, סדנה למיניות בריאה והרצאה להורי מתבגרים. במסגרת תוכנית של עמותה אחרת התקיימו הפעילויות האלה: , סדנה בנושא התמכרויות - הנחיה להורים, תערוכת 3סדנת מגירות, סדנת ימימה אומנות וקייטנת ילדים. נמצא כי האגף לא קבע קריטריונים לבחינת התאמת הפעילויות שהוא ממנן לתכלית החלטת הממשלה, דבר שגם יאפשר לשקף את אופן ביצוע פעילותו ולפעול מתוך ראיה מערכתית כוללת. בתגובתו מסר המשרד כי הפעילויות שפורטו אושרו על ידו משום שהן משיגות באופן מדויק ואיכותי את המשימות שהטילה עליו ממשלת ישראל. האגף פועל לשזור את תוכני הזהות היהודית תוך עיסוק בנושאים העוסקים בחיי יום ובסוגיות שגרתיות. עוד נמצא כי האגף אינו מרכז נתונים מפורטים על הפעילויות שמקיימת כל עמותה, ולכן לא ניתן לנתח אותן ולעמוד על מהותן: במה הן מתמקדות; כמה אנשים משתתפים בכל פעילות; האם קיימות כפילויות של הפעילויות לאותה אוכלוסייה - בין שבין עמותות ובין שבפעילויות של אותה עמותה; האם יש תחומים שאינם מקבלים ביטוי ומנגד תחומים שמבוצעים ביתר. סדנת ימימה - שיטת לימוד להענקת כלים לחשיבה הכרתית המקרבת את האדם למהותו; סדנת 3 מגירות - שיטה לקבלת כלים מעשיים לחיים מתוך מודעות עצמית. בבסיס השיטה עידוד לחשיבה מחדש, תוך עבודה אישית על המידות. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1605 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | בתגובתו מסר המשרד כי הוא מקיים בקרה באמצעות ליווי ופיקוח פרויקטים חינוכיים. סוג זה של פיקוח מבוסס על מעורבות גבוהה בתהליכי הפיתוח והניהול השוטף של הפרויקט. בנוסף המשרד דורש מהספקים לבצע מדידה בהתאם להגדרות האגף התקשר עם חברת ייעוץ 2018 שהמשרד קובע. עוד מסר המשרד כי בשנת דוח.2018 אסטרטגי לצורך שיפור פעילותו וכי החברה הגישה במאי יצוין כי גם בדוח של חברת הייעוץ מוזכר כי לאגף "אין מערכת הערכה ומדידה ממוסדת ושיטתית". מוצע כי בנוסף לפעולות ליווי הפרויקטים ופיקוח עליהם שמקיים המשרד יקבעו מדדים שיאפשרו ניתוח של הפעילויות שיזם האגף ותיבחן עמידתו במטרות שקבעה הממשלה בהחלטתה. עוד מוצע כי האגף יקבע קריטריונים לבחירת פעילויותיו, ויכלול אותם בתוכנית העבודה שלו שיאשר המשרד. מעקב אחר מימוש מטרת האגף כדי לוודא כי התוכניות שמפעיל האגף אכן מקדמות ומחזקות את הזהות היהודית, על האגף לקבוע יעדים ומדדי תוצאה לפעילויותיו. בהקשר זה ראוי להזכיר את הנקבע במדריך התכנון הממשלתי: "קביעת מדדים מאפשרת לנו להגדיר מה אנחנו רוצים להשיג, ולדעת מה השגנו בפועל. מדדי תוצאה מספקים כלי שיטתי ואפקטיבי להערכת מימוש המדיניות, לצד אמצעי להתאמת המדיניות לשם הצלחה גדולה יותר בעתיד". בבדיקת ההתקשרויות של האגף נמצא כי מנהל האגף קבע יעדי תפוקה כמותיים לפעילויות - כמות המשתתפים בפעילויות ורוחב הפריסה הגיאוגרפית שלהן. ואולם הוא לא קבע מדדי תוצאה שיבחנו את איכות הפעילויות - את מידת ההשפעה של הפעילויות על המשתתפים ואם הושגה מטרת החלטת הממשלה - חיזוק הזהות היהודית. ללא מדדים אלה לא ניתן להעריך את מידת המועילות של הפעילויות, את תרומתן לחיזוק הזהות היהודית, ואת יעילות מיצוי התקציבים שהוקצו לשם כך. המשרד לשירותי דת מסר בתגובתו כי נקבעו יעדים ספציפיים לכל פרויקט וכי בכדי לעקוב אחר מימוש היעדים נקבע כי הארגונים המפעילים את הפרויקטים מחויבים התקבל מחברה 2019 להקים מערך של הערכה ומדידה. עוד מסר המשרד כי במאי חיצונית דוח מחקר חלוץ (פיילוט) של מדידה והערכה לאחד הפרויקטים. בדוח פירטה החברה המלצות וכללים לבחירת קריטריונים ודרכי מדידה. 1606 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה האגף אומנם דורש מהארגונים המפעילים את הפרויקטים לבצע פעולות של הערכה ומדידה כמותיים אך בהיעדר קביעת יעדי תוצאה ספציפיים שיבחנו את איכות הפעילות של כל פרויקט, הערכת מידת השגת מטרות הפעילות אינה מיטבית. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את עריכת המחקר החלוץ של מדידה והערכה של פרויקט בתחום הזהות היהודית. ראוי כי מהלך זה יניב מסקנות שיביאו לשיפור איכות הפעילויות שמפעיל האגף. יש מקום שהאגף יבחן את ההמלצות בעקבות הפיילוט ויקבע מתכונת לביצוע מדידה והערכה לכלל הפרויקטים שהוא מפעיל. בכלל זה מומלץ כי האגף יקבע גם יעדים איכותניים למידת המועילות של הפעילויות ולתרומתן לחיזוק הזהות היהודית, ויבחן את העמידה שלהן ביעדים. נוסף על כך, ראוי לשקול שילוב של משובים מטעם הציבור שיאפשרו לאגף להעריך את מידת שביעות הרצון של המשתתפים בפעילויותיו. הצורך בשמירה על עקרון השוויון והתחרות חוק חובת המכרזים קובע כי משרדי הממשלה לא יתקשרו בחוזה לרכישת שירותים אלא במכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. תקנות חוק חובת קובעות כי על הגוף הציבורי לערוך מכרז באופן שקוף, 4)המכרזים (להלן - התקנות הוגן ושוויוני, ובאופן המבטיח לו את מרב היתרונות. בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מינהליים קבע כי "ביסוד המכרז הציבורי עומדים שני עקרונות יסוד: שמירה על שוויון וטוהר המידות; שאיפה לנהוג ביעילות ולחסוך . בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מינהליים קבע 5"כספי ציבור גם כי "כאשר עקרון השאתה של התועלת הכלכלית עלול לעמוד בסתירה במקרה פלוני לעקרון השוויון והתחרות ההוגנת, קרי, כאשר אחת התכליות נפגמת בעטיה של האחרת, יש ליתן משקל עודף לשוויון ולתחרות ההוגנת. זאת, גם במקום בו .6"עלולה להיגרם, כתוצאה מכך, פגיעה כלכלית, אף ניכרת על פי חוק חובת המכרזים רשאי שר האוצר לקבוע בתקנות תנאים המתירים התקשרות בפטור ממכרז. גם התקשרויות בפטור ממכרז חייבות לשמור על עקרונות ריכוז התקשרויות האגף על פי סוג ההתקשרות: 4 השוויון וההגינות. בלוח .1993- תקנות חוק חובת המכרזים, התשנ"ג 4 , (פורסם במאגר ממוחשבמתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד הבריאות 6823/10 עע"מ 5 .)28.2.11 .)16.1.07 , (פורסם במאגר ממוחשבאחים כאלדי בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ 5853/05 עע"ם 6 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1607 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | התקשרויות האגף על פי סוג ההתקשרות: 4 לוח סוג ההתקשרות מספר ההתקשרויות (בפרק הזמן )12.18 - 10.13 ערך כספיהערות/הסבר פטור ממכרז על ) 1(3 פי תקנה 7לתקנות*36 ש"ח 50,000 עד להתקשרות; בפועל רובן 49,000 מעל ש"חדהתקשרות ששוויה ש"ח אינה 50,000 עד מחייבת מכרז. היקפן הכספי של התקשרויות אלה נאמד על ידי האגף 2% מיליון ש"ח (כ 3בכ מהיקף הפעילות הכולל של האגף). פטור ממכרז על ) 30(3 פי תקנה לתקנות7 200,000 בין מיליון 5-ש"ח ל ש"ח לפרויקט לשנההתקשרות באמצעות מיזם משותף פטור ממכרז על ) 19(3 פי תקנה לתקנות2 200,000 בין ש"ח למיליון ש"ח לפרויקט לשנההתקשרות עם הסוכנות היהודית מכרז 7 200,000 בין מיליון 5-ש"ח ל ש"ח לפרויקט לשנה תמיכות 1 סה"כ 53 * ההתקשרויות שנלקחו בחשבון הן התקשרויות לצורך הספקת שירותים שבליבת הפעילות של האגף. 36 , עולה כי בשנים הראשונות לפעילות האגף, רוב ההתקשרויות של האגף 4 מלוח ש"ח והן נעשו בהליך מקוצר 50,000 -, היו התקשרויות בסכומים נמוכים מ 53 מתוך המאפשר פטור ממכרז לפי החוק ותקנותיו. ההיקף הכספי של התקשרויות אלה מהיקף הפעילות הכולל של האגף). 2% - מיליון ש"ח (כ 3 -נאמד על ידי האגף בכ שקלים חדשים אינה מחייבת מכרז. 50,000 התקשרות ששוויה עד 7 1608 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה מכרזים בהשתתפות גופים שכבר הפעילו את הפרויקטים קודם לכן לעמותה שהפעילה מיזם חברתי בהתקשרות במיזם משותף עם האגף עשויים לצמוח יתרונות מובנים במכרזים להפעלת אותם פרויקטים, הנובעים מהיכרותה עם מאפייני הפעילות לרבות עלויותיה. משרד מבקר המדינה בדק את תהליכי הביצוע של שלוש משבע התקשרויות שהחלו כמיזם משותף, בפטור ממכרז על פי הדין, ושבהמשך התנהלו בהליך מכרזי (להלן - שלוש ההתקשרויות). ההתקשרויות שנבדקו הן: פרויקט שמפעילה עמותה א', ומטרתו על פי ההסכם ללוות זוגות, בהתבסס על ערכי היהדות, בשלבים שונים של הקמת התא המשפחתי ואחזקתו; פרויקט שמפעילה עמותה ב', ומטרתו הפעלת רכזי זהות יהודית בקהילה אשר יוזמים פעילויות בתחום זה; פרויקט שמפעילה עמותה ג', ומטרתו הפעלת בתי מדרש לסטודנטים הנפגשים בקביעות לבירור הזהות היהודית. עמותה א' החלה כעמותה מקומית הפועלת בעיקר בבאר שבע. היא :עמותה א' מרכזים בפריסה 30- מרכזים, ובמהלך המיזם המשותף התרחבה לכ 10 הפעילה ארצית גם מעבר לבאר שבע. במסגרת המיזם התחייבו האגף והעמותה לממן את מיליון ש"ח, והעמותה בסכום דומה לפחות. 1.95-הפעילות: האגף בסכום של כ מרכזים, ובהמשך 30 עמותה ב' החלה במיזם משותף עם פעילות של עמותה ב': מרכזים בפריסה ארצית. במסגרת המיזם המשותף 60-הרחיבה את פעילותה לכ מיליון ש"ח, 5.7-התחייבו האגף והעמותה לממן את הפעילות: האגף בסכום של כ והעמותה בסכום דומה לפחות. מרכזים, 14 עמותה ג' החלה במיזם משותף לשלוש שנים. היא הפעילהעמותה ג': מרכזים בפריסה ארצית. במסגרת המיזם 30-ובהמשך הרחיבה את פעילותה לכ מיליון 10-המשותף התחייבו האגף והעמותה לממן את הפעילות: האגף בסכום של כ ש"ח, והעמותה בסכום דומה לפחות. בבדיקת שלוש ההתקשרויות נמצא כי פעילות שהחלה כמיזם משותף שהיה מצומצם בתחילתו, אם בהיקפו הכספי ואם בפריסתו הגיאוגרפית, צמחה והתרחבה בהמשך באמצעות התקשרות ובמימון של האגף לתוכנית גדולה יותר ובפריסה ארצית. שלוש ההתקשרויות האלו גם זכו במכרז שפורסם לאחר תום ההתקשרויות באמצעות מיזמים משותפים. משרד מבקר המדינה בחן את התמונה הכוללת של התקשרויות האגף, שהחלו בפטור . 2017-ממכרז מאז הקמתו ועד שהפסיק להתקשר באמצעות מיזמים משותפים ב פירוט של התפתחות כל תשע ההתקשרויות שהחלו במיזם משותף לפי 1 בתרשים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1609 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | ))(א 19(3 ) לתקנות, ובהתקשרות עם הסוכנות היהודית לפי תקנה 30(3 תקנה לתקנות חובת המכרזים במשך שנות קיומו של האגף: הפרויקטים שבתחילתם היו ההתקשרויות במיזם משותף או בפטור : 1 תרשים 2018-2014 ממכרז בשנים הפסיק האגף את ההתקשרויות באמצעות 2017-יש לציין לחיוב שהחל מ ) לתקנות, ובהתקשרות 30(3 פטור ממכרז (במיזם משותף לפי תקנה )(א) לתקנות חובת המכרזים) 19(3 עם הסוכנות היהודית לפי תקנה ועבר להתקשרות באמצעות מכרז, כך שניתן עידוד נוסף לתחרות ולשוויון הזדמנויות. יש לציין לחיוב גם את הצעדים הנוספים שעשה המשרד כדי לצמצם את יתרונם של ספקים קיימים; ואולם תמונת המצב בשש מתשע 2018-2014 מצביעה על כך שבשנים 1 העולה מתרשים 1610 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ההתקשרויות של האגף שהחלו בפטור ממכרז, העמותות שהפעילו את הפרויקט הן אלו שזכו במכרז, בהתקשרות אחת זכו במכרז שתי עמותות (העמותה שהפעילה את ההתקשרות ועמותה נוספת) ובשתי התקשרויות התחלף הספק. המשרד לשירותי דת מסר בתגובתו כי כלל התהליכים התנהלו על פי חוק חובת המכרזים וכי המשרד, בהובלת הלשכה המשפטית, קיים תהליך מתמשך של צמצום יתרונם של ספקים קיימים ושילוב ספקים חדשים. בין השאר, בחלק מן המכרזים, נקט המשרד את הצעדים הבאים: צמצום הדרישות בתנאי הסף; הפעלת גורם חיצוני לעידוד מפעילים נוספים להגיש הצעות למכרז; פיצול פעילות בפריסה ארצית לאזורים; פרסום המכרז למשך כחודשיים; הגדרת מינימום של שלושה מציעים במכרז, ביטול הצורך בתשלום עבור רכישת מסמכי המכרז, ביטול הדרישה להגשת ערבות הצעה ועוד. עוד הוא הוסיף כי כמעט כל תקציב האגף מופעל כיום באמצעות מכרזים פומביים. מוצע שוועדת המכרזים של המשרד תנתח את החסמים שהביאו לכך שמפעילי הפרויקטים בפטור ממכרז הם אלה שזכו בדרך כלל במכרזי ההמשך ולא פעם היו מתמודדים יחידים, ותבחן האם די בצעדים שננקטו בכדי לאפשר הרחבת ההזדמנות לשיתוף מפעילים נוספים. תחרות במכרזים שבהם מתמודדים מספר רב של ספקים, תועיל גם מהבחינה הכלכלית והאיכותית. קבלת הצעות מחיר בהתקשרויות בפטור ממכרז על פי התקנות ועל פי הוראות תכ"ם משרד ממשלתי אשר החליט לבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז פומבי רגיל, ינהל את ההליכים לקראת ההתקשרות האמורה באופן שקוף, הוגן ושוויוני. הוראות תכ"ם קובעות את הליך הפנייה לספקים (להלן ש"ח על היחידה המזמינה לפנות 50,000 - 10,001 - פנייה). בהתקשרות ששוויה בכתב ובנוסח אחיד לשלושה ספקים לפחות. כמו כן נקבעו כללים כדי להבטיח .8שיישמר עקרון התחרותיות בין הספקים ושתיבחר ההצעה המיטבית 50,000 - עודכנה הוראת התכ"ם והיא קובעת כי ככל שהוגשו הצעות מחיר שחרגו מ 2019 בנובמבר 8 .ש"ח כולל מע"מ, רשאי המשרד להביא הצעות אלו במניין ההצעות הנדרש 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1611 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | על פי הוראות התכ"ם הסמכות לביצוע התקשרויות בפטור ממכרז שסכומן עד ש"ח נתונה בידי היחידה המזמינה - קרי בידי האגף. על כן האגף הוא שיזם 50,000 את הפנייה לספקים לצורך קבלת הצעות מחיר, והוא שבוחן את ההצעות שהתקבלו ובוחר את ההצעה הזוכה. ההתקשרויות בפטור ממכרז שעשה 36- מ17 משרד מבקר המדינה בדק אקראית , כל ההתקשרויות 2018 עד2015 האגף בדרך של קבלת הצעות מחיר מספקים בשנים שנבדקו הן להספקת שירותים שבליבת הפעילות של האגף. ההיקף הכספי של כלל מהיקף הפעילות הכולל 2%- מיליון ש"ח (כ 3- התקשרויות נאמד על ידי האגף בכ 36 :של האגף). הבדיקה העלתה כמה סוגי ליקויים בהתקשרויות כמפורט להלן התפלגות ההתקשרויות הפטורות ממכרז : 5 לוח מאפיין ההתקשרותמס' ההתקשרויות התקשרויות שבוצעו בפטור ממכרז 36 התקשרויות שנבדקו אקראית 17 התקשרויות שבהן רק הצעת מחיר אחת ש"ח 50,000 לא עלתה על16 התקשרויות שבהן פנה האגף רק לעמותות המזוהות עם זרם מסוים3 התקשרויות שבהן פנה האגף לעמותות קשורות ביניהן1 התקשרויות שבהן הצעות המחיר שהתקבלו היו זהות 1 :להלן הפירוט ההתקשרויות 17- מ16-ב ש"ח: 50,000 הצעות מחיר החורגות מרף הסכום העליון שנבדקו, מתוך שלוש הצעות המחיר שהתקבלו לכל התקשרות, רק הצעת מחיר אחת ש"ח, ולכן נפסלו לאלתר שתי ההצעות האחרות שהוגשו ונותרה 50,000 הייתה עד הצעה אחת בלבד שעמדה בכללים. ראוי שהאגף ישקול לבחון את תופעת החריגה השיטתית מהרף העליון של הצעות המחיר שהוגשו לו כדי להפיק מכך לקחים, כך שלהבא יוגשו לו הצעות תקינות שיאפשרו תחרות. 1612 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה כדי להשיג תחרות בהתקשרות פנייה לקבלת הצעת מחיר מעמותות קשורות: שלא באמצעות מכרז אלא באמצעות פנייה לקבלת הצעות מחיר, חשוב שהפנייה תיעשה לספקים פוטנציאליים הרלוונטיים לנשוא ההתקשרות לשם קבלת הצעות מחיר; שאת ההצעות יגישו ספקים שאינם קשורים זה לזה; וכן שלא יתאמו מחירים ביניהם. כך ניתן יהיה לאפשר תחרות הוגנת בין הספקים ולבחור את ההצעה המיטבית מבחינת איכותה ועלותה. 1 . ש"ח כל אחת, כל העמותות 50,000 - ההתקשרויות שנבדקו בסך כ 17-בשלוש מ שאליהן פנה האגף בבקשה לקבלת הצעת מחיר היו מזוהות עם תנועה מסוימת. עלה שהאגף לא בדק טרם הפנייה לקבלת הצעות מחיר אם יש זיקה בין העמותות ולא פעל לוודא כי הוא פונה לעמותות שאינן קשורות זו לזו. 2 . בהתקשרות נוספת פנה האגף לשלוש עמותות: שתיים מהן שוכנות באותה הכתובת ומשתמשות בתיבת דואר אחת. עלה שהאגף לא וידא טרם הפנייה לקבלת הצעות מחיר שמדובר בשתי עמותות שאינן קשורות זו לזו. , לקראת התקשרות עבור הפעלת סטודנטים 2016 בשנתקבלת הצעות מחיר זהות: כמנחי קבוצות, התקבלו שלוש הצעות מחיר. הנוסח של שתיים מהן היה זהה, וגם המלל של תיאור העמותה ופעולותיה היה דומה מאוד. ההבדל היחיד בין . ההצעה הזולה מבין השתיים זכתה 9ההצעות היה תוספת של ספרה להצעת המחיר .10בהתקשרות עלה כי האגף לא פנה לעמותות לקבלת הסבר על הזהות הכמעט מלאה בין שתי הצעות המחיר. ש"ח. 13,160 - ש"ח ו 19,000 - ש"ח, ובשנייה 3,160 - ש"ח ו 9,000 בהצעה אחת צוין בין היתר 9 . ש"ח 49,990 סכום ההצעה היה 10 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1613 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | על פי התקנות, "אםהצעות המחיר שלא התאימו לדרישות או שיש בהן טעויות: נתגלו בהצעות שהוגשו למכרז טעויות סופר או טעויות חשבוניות, רשאי יושב ראש ועדת המכרזים לתקנן; התיקון ייעשה במהלך בדיקת ההצעות בידי הועדה ויירשם בפרוטוקול; הודעה על התיקון תימסר למציע". עוד קובעות התקנות כי ועדת המכרזים רשאית "להחליט שלא לבחור כל הצעה שהיא, והכל במטרה להבטיח את מירב היתרונות לעורך המכרז". אומנם התקנות מתייחסות לפעולות של ועדת המכרזים בבואה לבחור זוכה במכרז, אך ניתן ללמוד מהתקנות על דרכי הפעולה האפשריות העומדות בפני האגף בבואו לבחור זוכה בתהליך התיחור בין הצעות המחיר להתקשרות בפטור ממכרז. התקשרויות שנבדקו, בתשע מהן הוגשו 17 בביקורת נמצא כי מתוך הצעות שלא התאימו לדרישות שצוינו בבקשה להצעת מחיר או שנמצאו בהן טעויות. להלן פירוט הממצאים: בביקורת נמצא כי בהתקשרות השוואה לא נכונה בין הצעות המחיר שהתקבלו: ההתקשרויות שנבדקו הייתה באחת מהצעות המחיר טעות סכימה, כך 17-אחת מ שהסכום האמיתי היה נמוך מהסכום שהופיע בהצעה. תיקון טעות זו היה משנה את זהות המציע הזול. האגף לא בדק את הסכימה בהצעות המחיר שהתקבלו ולא איתר את טעות הסכימה. 17- בביקורת נמצא כי בשלוש מ קבלת הצעות מחיר ללא דרישות מדויקות: ההתקשרויות שנבדקו התקבלו הצעות מחיר שבהן מפורט מגוון שונה של פעילויות. הבדיקה העלתה כי הפנייה של האגף לבקשת הצעת מחיר הייתה כללית ולא פירטה את סוגי הפעילויות הדרושים לה, ועל כן גם הצעות המחיר היו בהתאם והתייחסו למגוון שונה של פעילויות. קבלת ההצעות בדרך כזו לא איפשרה לאגף להשוות בין ההצעות באופן אחיד ולהבטיח כי תתקבל הצעת המחיר המיטבית. 1614 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה בביקורת נמצא כי באחתקבלת הצעת מחיר עבור פעילות שאיננה מופיעה בפנייה: ההתקשרויות שנבדקו אחת משלוש הצעות המחיר הייתה עבור פעילות 17-מ השונה מזו שנדרשה בבקשה לקבלת הצעת מחיר, ולכן לא הייתה בת השוואה להצעות האחרות. 17- בביקורת נמצא כי בארבע מ קבלת הצעת מחיר הכוללת פעילות עודפת: ההתקשרויות שנבדקו התקבלה לפחות הצעת מחיר אחת הכוללת פעילות נוספת שלא נדרשה בפנייה לקבלת הצעת מחיר. ללא פעילות עודפת זו הייתה משתנה זהות מציע ההצעה הזולה. מפירוט ההתקשרויות שהוצגו עולה כי בדיקת ההצעות שהתקבלו הצעות (כ- 17-במסגרת הליך התיחור לא הייתה מיטבית: בחמש מ ) לא נבחרה ההצעה הזולה או המיטבית מהבחינה הכלכלית. בארבע 30% ) לא היה לאגף בסיס להשוואה כדי לבחור בהצעה 24%- הצעות (כ 17-מ המיטבית. בפני האגף עמדה האפשרות להחליט שלא לבחור באחת מהצעות המחיר ולפעול להוצאת פנייה חדשה. ככלל, על המשרד להגביר את מנגנוני הבקרה בהליכי הצעות המחיר ש"ח. מוצע כי האגף, בתיאום עם חשבות 50,000 בהתקשרויות של עד המשרד, ישקול לשלב בפנייתו למציעים, בבקשה לקבלת הצעות מחיר טופס ממוחשב ומובנה, שבו יפרט את השירותים או את המוצרים הנדרשים. כך הצעות המחיר יכללו את כל המרכיבים שהתבקשו ורק אותם, ותתאפשר השוואה בין הצעות המחיר. נוכח החריגות מהסכום המותר בהתקשרויות אלו, על האגף לשקול להדגיש בטופס כי על ש"ח. האגף יכול גם לשקול לציין 50,000 -הצעת המחיר שלא לחרוג מ בפנייתו שככל שהמציע מעוניין להציע מרכיבים נוספים שאינם חלק מהמרכיבים המפורטים בטופס, הוא רשאי לעשות זאת בסעיף נפרד. המשרד מסר בתשובתו כי במרבית המקרים נעשו שיחות טלפוניות להשלמת המידע ומכל מקום הליקויים שהתגלו התרחשו לפני כשלוש שנים ומאז תוקנו בהתקשרויות שנעשו בשנתיים האחרונות ולכן אינם רלוונטיים. מכל מקום המשרד מקבל את ההמלצות והוא יחדד שוב את הנהלים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1615 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | פעילויות מטעם האגף הממומנות גם על ידי גורמים נוספים הצורך בתיאום מוקדם בין המשרד לשירותי דת למשרד החינוך בייזום פרויקטים החלטת הממשלה להקמת האגף קובעת חובת תיאום מוקדם, בין היתר, בין האגף למשרד החינוך: "המינהלת תפעל בשיתוף פעולה עם הגורמים הממשלתיים והאחרים הפועלים בתחום. בנושאים ובתחומי פעולה המוסדרים בחקיקה שהשר המופקד עליהם הוא שר החינוך, לרבות מוסדות חינוך ומכינות קדם צבאיות, ובנוסף - תנועות הנוער והמתנ"סים, לא ייעשו פעולות ביוזמת המינהלת אלא באישור משרד החינוך. בתחומים ובנושאים שמשרד החינוך מקיימם, מתקצבם או תומך בהם בדרך אחרת, ייעשו פעולות ביוזמת המינהלת לאחר תיאום מוקדם עם המשרד .11"ובאישור השר בהתאם לכך, לפני קבלת החלטות בנוגע לחלק מסוגי הפעילויות החדשות האגף קיים דיונים עם גורמים שונים במשרד החינוך, כגון מינהל חברה ונוער, המזכירות הפדגוגית, האגף לתרבות יהודית, ולעיתים עם מחלקת ייעוץ וחקיקה שבמשרד המשפטים, כדי למנוע מצב של כפילות במימון של הפעילות שהוא מבקש ליזום. אישר שר החינוך שני פרויקטים של האגף בתחומים 2014 על פי המסמכים, ביוני ובנושאים שמשרד החינוך מקיימם, מתקצבם או תומך בהם בדרך אחרת. בביקורת נמצא כי אמנם האגף ביצע פעולות לתיאום מוקדם עם משרד החינוך, בנוגע להתקשרויותיו בתחומים שמשרד החינוך תומך בהם ומתקצב אותם, ואולם התיאום התייחס לבחינה כללית של נושאי הפעילות, ללא ירידה לפרטי הפעילויות המתוכננות וללא התייחסות לכל סוגי הפעילויות שנכללו בתוכניות שונות. כך, לא התאפשר לבדל בין הפעילויות שבמימון האגף לבין אלה שבמימון משרד החינוך, כדי למנוע מצב של כפל מימון. כמו כן נמצא שאין תיעוד לכך ששר החינוך .2014 אישר פרויקטים של האגף כנדרש למעט מיוני הוא קיים עשרות פגישות תאום 2014-2019 המשרד מסר בתגובתו כי בין השנים ובחלק מהמקרים התקבלו אישורים מגורמים שונים במשרד החינוך ובהם מנכ"ל, יועמ"שית, מנהלי מינהלים או אגפים וכד'. הנושא נבדק ע"י ועדת המכרזים בכל פעם שעלתה יוזמה לפעילות חדשה. ).1.9.13 ( ", "הקמת מנהלה לזהות יהודית במשרד לשירותי דת 724 החלטת ממשלה 11 1616 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ראוי כי האגף ומשרד החינוך ישקלו למסד מנגנון תיאום משותף שיפרט את הבדיקות שיש לבצע טרם ההחלטה על פעילות כזו או אחרת של האגף בתחומים המשיקים למשרד החינוך, ואת הפעילויות שיש להביא לאישור משרד החינוך או לאישור שר החינוך. תשלום לפעילויות שהאגף ומשרדי ממשלה מממנים מדי שנה בשנה מעניקים משרדי הממשלה תמיכה כספית למוסדות שונים שאינם מוסדות המדינה הפועלים לקידום מטרות חינוך, תרבות, שירותי דת וכו' (להלן - א לחוק יסודות התקציב מסדיר את הענקת הכספים לאותם 3 מוסד ציבור). סעיף .12מוסדות ציבור על מנת למנוע העדפה פסולה של גופים מסוימים על פני אחרים אישרה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שקוימה התייעצות לצורך 2017 בפברואר תיקון מבחן התמיכה של המשרד בהפעלת תכנית "בתים יהודיים" שמפעיל האגף. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא תמיכת המדינה במוסדות ציבור לפי סעיף א (להלן -ההנחיה) אוסרת על "כפל תמיכה" - כפל תשלום עבור אותה פעילות. כפל 3 זה פסול גם אם מקורו מתמיכה או מכל מקור תקציבי ממשלתי אחר, כגון התקשרות חוזית. ההנחיה קובעת כי כפל תמיכה מתקיים בין שכתוצאה מכך הפעילות ממומנת בשיעור העולה על עלותה (תמיכה ביתר), ובין אם שהמימון הממשלתי לפעילות מסוימת אינו עולה על סך הפעילות המותרת במימון, אך מגיע מיותר מתקנה תקציבית אחת. על פי ההנחיה כפל תמיכה אסור משום שהוא "...מהווה פתח לאי- סדרים, תמיכה ביתר, חוסר יכולת לפיקוח אפקטיבי ובמקרים מסוימים פגיעה בשוויון, כאשר במוסדות ציבור מסוימים נתמכת הפעילות על-ידי יותר מתקנה .13"אחת, ובאחרים, מסיבות שונות, על-ידי תקנה אחת בלבד 2013-לפי נוהל שר האוצר להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן מ (להלן - נוהל שר האוצר), "לא תינתן תמיכה למוסד ציבורי בעד סוג פעילות הנתמך, .110-109 '), "תמיכות במשרדי ממשלה במוסדות ציבור", עמ 2016( ג66 דוח שנתי מבקר המדינה, 12 ,א לחוק יסודות התקציב 3 , "תמיכת המדינה במוסדות ציבור לפי סעיף 1.2005 הנחיה 13 ."1985-התשמ"ה 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1617 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | מתוקצב או נרכש בדרך של רכישת שירותים לפי חוק חובת המכרזים... על ידי אותו .14"משרד או על ידי משרד אחר במהלך הביקורת התייחס רכז תחום התמיכות במשרד המשפטים, במענה לפנייה של משרד מבקר המדינה אליו, לסוגיה של כפל תמיכות. הוא ציין כי, ככלל, כדי למנוע חשש שבו פעילות מסוימת תיתמך או תמומן בו-זמנית משני מקורות, נדרש בידול מלא בין פעילויות הנתמכות או ממומנות על ידי משרדי ממשלה שונים (או יחידות שונות באותו משרד). ישנו שוני בין מצב שבו מלכתחילה עולה חשש לכפל מימון כגון בעת התקנת מבחני תמיכה, שאז לעיתים מקיימים בידול חריף שתכליתו להסיר כל חשש להגעה למצב של כפל, לבין מצב שבו בדיעבד עולה חשש כי פעילות מסוימת נתמכת מכפל מקורות. במצב זה יש צורך להוכיח כי אכן מדובר באותה פעילות ממש. אך אם יימצא שלא מדובר באותה פעילות ממש, ייתכן שלא יינקטו סנקציות אלא לכל היותר הסדרה להבא ויצירת מנגנוני בידול שימנעו חשש כאמור. קיימות תקנות תמיכות של משרדי ממשלה, שבין היתר, תומכות בפעילויות הדומות לפעילויות שמתקצב האגף: 1 . משרד החקלאות תומך בגרעינים משימתיים עבור מגוון פעילויות שמארגנים חברי הגרעין בקרב חברי הקהילה במגוון נושאים ובהם גם זהות יהודית - תחום .15הפעילות שהאגף תומך בו 2 . משרד החינוך תומך במוסדות תורניים עבור מגוון פעילויות המתקיימות בהם וביניהן גם לימוד והדרכה תורנית של התלמידים במוסדות הללו. התכנים המועברים במסגרת הלימוד לעיתים משיקים לתכנים המועברים בפעילויות .16שהאגף מממן המחלקה למשפט ציבורי- 2018 בשל החשיבות למנוע כפל תמיכה הודיעה באוקטובר מינהלי באגף הייעוץ והחקיקה שבמשרד המשפטים ליו"ר ועדת הכספים של הכנסת כי "בימים אלה מקודמים תיקונים במבחני התמיכה הנוגעים לגרעינים המשימתיים התורניים, שעניינם בידול מלא בין הנושאים הנתמכים על ידי המשרדים השונים, על מנת למנוע חשש לכפל תמיכה". עודכן הנוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור, 2019 לקראת סיום הביקורת, באוקטובר 14 ,, ולפיו "לא תאושר או תשולם תמיכה למוסד ציבור בעד סוג פעילות שנתמך 8480 ילקוט הפרסומים שמתוקצב או שנרכש בדרך של רכישת שירותים לפי חוק חובת המכרזים... על ידי אותו משרד או על ידי משרד אחר, גם אם התמיכה, התקצוב או הרכש יעשו לפי תקנות תקציביות שונות" מבחנים לצורך תמיכה בגרעינים משימתיים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר למוסדות ציבור 15 .)33080105 (תקנה תקציבית מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החינוך במוסדות תורניים (לימוד ופעילות) לפי 16 .1985-חוק יסודות התקציב, התשמ"ה 1618 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרד מבקר המדינה בחן אקראית עשרות דיווחים לתשלום שהגישו שלוש עמותות על פעילויות שמממן האגף ואשר ממומנות גם על ידי 2019 עד2018 לאגף בשנים גורמים אחרים. להלן הממצאים: 11-כפל תשלום של האגף עבור פעילויות במימונו: בביקורת נמצא כי ב ש"ח לשתי עמותות שונות 28,000 מקרים שילם האגף סכום כולל של באותו 2018 עבור אותה פעילות שהתקיימה בחודשים יולי עד אוגוסט מקום ובאותה השעה. למשרד מבקר המדינה ציין מנהל האגף כי המקרים שתוארו 30.1.20 -בתשובתו מה בביקורת בהחלט לא תקינים והם טופלו, לרבות הפסקת הפעילות הכפולה של הרכז, דרישת החזר כספי מהעמותות הרלוונטיות והבהרת החומרה של המקרה לכלל הגורמים הרלוונטיים. מנהל האגף ביקש לציין כי מדובר במקרה חריג ביותר שאינו מלמד על הכלל, וכי הספקים ועמותות המשנה קיבלו הנחיות והתחייבו למנוע מצב של כפל מימון באופן מוחלט. יש לראות בחיוב את הפעולות הנקודתיות שנקט האגף בהקשר למקרה האמור. מומלץ שהאגף יסדיר תהליך בדיקה שיטתי שימנע תשלום לשתי עמותות שונות עבור אותה פעילות. : האגף התקשר עם עמותה מסוימת חשש למימון מקביל של האגף ומשרד החינוך לצורך הפעלת תוכנית שבמסגרתה היא הפעילה קבלן משנה (גם הוא עמותה - אחרת); קבלן המשנה ביצע עבור העמותה פעילות הדרכה מסוימת, שהתקיימה בישיבה (להלן - מוסד תורני). האגף תקצב את פעילות ההדרכה על בסיס של דקות). 45 "יחידות פעילות" (משך כל יחידה אותה עמותה ששימשה קבלן משנה לטובת פעילות ההדרכה שבוצעה במימון האגף, נתמכה גם על ידי שני גורמים במשרד החינוך (אגף למוסדות תורניים ומינהל חברה ונוער) במסגרת תקנת "תמיכה במוסדות תורניים". חלק מהמשתתפים והמדריכים בפעילות ההדרכה היו תלמידי המוסד התורני, וחלקם גם חברים בגרעין התורני. , נמצא שמתוך 2019 בבדיקה אקראית שנעשתה בנוגע לחודשים ינואר ופברואר ) 64%( יחידות 21 , יחידות פעילות של הדרכה, שהאגף שילם בעבורן לעמותה 33 ,שולמו בעבור שעות הדרכה. ובמקביל משרד החינוך שילם עבור אותן השעות כשעות לימוד של תלמידי המוסד התורני שהשתתפו בהדרכה. סה"כ התשלום בגין ש"ח. 3,990 - יחידות אלו הסתכם ב 21 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1619 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | למשרד מבקר המדינה ציין מנהל האגף כי בכל הנוגע 2020 בתשובתו מסוף ינואר למקרים שנתגלו בביקורת, חשוב לחדד כי לא מדובר במקרה של כפל מימון עבור אותה פעילות, אלא במצב שבו קבלן משנה קיים פעילות מכוח המכרז הפומבי בקרב אוכלוסיית יעד שהיא אוכלוסייה שנתמכת ע"י המדינה בנסיבות לימוד בישיבה או חברות בגרעין תורני. מצב זה הוא אמנם לא רצוי, אולם ספק רב אם הוא נופל בתחום האסור של כפל מימון. מנהל האגף פרט דוגמאות למצבים דומים בפעילויות תוספתיות המתבצעות בבתי ספר וכן ציין כי לא בהכרח יציאה לטובת פעילות נקודתית הינה חריגה מהמותר. עוד ציין מנהל האגף בתשובתו כי בעקבות המלצות הביקורת, הורחב מנגנון התיאום והוא כולל פורום רחב יותר של נציגי המשרדים, במטרה להרחיב את הבדיקות ולמניעת כפל מימון. לנציגי 2020 המפקח הארצי של מינהל חברה ונוער שבמשרד החינוך מסר בינואר משרד מבקר המדינה כי למינהל חברה ונוער לא היה ידוע על הפעילות מסוג ההדרכה, או כל פעילות אחרת המבוצעת במימון האגף ובאמצעות עמותות הנתמכות גם בידי מינהל חברה ונוער. המפקח לא ידע על הצורך לתאם בין הפעילויות, ורק בעקבות פניית משרד מבקר המדינה ליועץ המשפטי של משרד החינוך התבקש מינהל חברה ונוער לבצע בדיקות בנושא. עוד מסר המפקח כי לצורך בדיקה כזו יש לבדוק לגבי כל פעילות: את תוכן הפעילות; קהל היעד; מיקום הפעילות המדויק; האם מעביר הפעילות הוא גם חבר גרעין ומהן שעות הפעילות המדווחות שלו בגרעין. לכן, הוא סובר שהדרך הנכונה ביותר למנוע חשש לכפל היא באמצעות בידול מראש בין סוגי הפעילויות הנתמכות בידי משרד החינוך ובין סוגי הפעילויות הממומנות על ידי האגף, בדומה לבידול שנעשה בין משרד החינוך למשרד החקלאות. מנהל אגף בכיר מוסדות תורניים במשרד החינוך, מסר למשרד מבקר המדינה בינואר , כי: "הפתרון הנכון הוא לקיים מנגנון תיאום מול המשרד לשירותי דת...בכל 2020 ."מקרה, בהנחיות למוסדות הנתמכים על ידנו נבהיר את הנושא כי 2020 מבקר הפנים של משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה בינואר "נערכה בקרה למניעת כפל תמיכה אלא שהיא לא הייתה ברמת קבלני המשנה וברמת דיווח פרסונלית". אמנם האגף ביצע פעולות לתיאום מול משרד החינוך לצורך מניעת מימון מקביל ואולם התיאום לא כלל בדיקה בכל הנוגע לביצוע באמצעות קבלני משנה. מומלץ כי האגף יגבש מנגנון לתיאום מול משרדים אחרים שיסדיר את הפיקוח והבקרה על אופן הבדיקה מול משרדים אחרים. ראוי שמנגנון זה יכלול התייחסות לאפשרות שהפעולות מבוצעות באמצעות קבלני 1620 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משנה של העמותות שאיתן הוא מתקשר, וכי במסגרת התיאום יפורטו הנתונים על הפעילויות, כמו למשל הגורם המעביר את הפעילות; שעות ומיקום הפעילות; בעלי התפקידים בכל עמותה; ופעילויות הממומנות בידי משרדי הממשלה השונים וכיוצ"ב. אחד מתנאי הסף תמיכת האגף בפעילויות שתומכים בהן גם משרדים אחרים: לקבלת התמיכה הוא שסוג הפעילות שעבורה מתבקשת התמיכה "כולה או חלקה, אינה נתמכת בדרך אחרת מתקציב המדינה, לרבות תמיכה בגרעיני משימה... או .17"תמיכה בגרעינים תורניים העמותות אשר היו זכאיות 13 בביקורת נמצא כי, שתי עמותות מבין לקבלת כספי התמיכה מהאגף בתוכנית "בתים יהודיים" קיבלו תמיכה גם ממשרד החקלאות בגין תקנת התמיכה ב"גרעיני משימה עירוניים", הכוללת פעילות דומה בבתים פרטיים. , כי לא ידוע לו על בקשות תמיכה 2020 משרד החקלאות מסר בתגובתו מינואר שהוא אישר ואשר מקבלות תמיכה באותן פעילויות מאגף הזהות היהודית. בעבר היו מקרים שבהם היה חשש לכפל תמיכה עם משרד החינוך ולכן הם נבחנו על ידי הצוותים המקצועיים בכל משרד. בדומה לכך אין כל מניעה לבצע בדיקה דומה גם מול האגף לזהות היהודית במשרד לשירותי דת. , נמסר כי אכן נוסח 2020 בתגובת מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מינואר הוראות המבחנים לא מונע תמיכה לפי מבחן התמיכה בגרעיני משימה או בגרעיניים תורניים ככל שקיים בידול מלא בין סוגי הפעילויות. כי התוכנית "בתים יהודיים" אושרה על ידי 2020 המשרד מסר בתגובתו מינואר משרד המשפטים לקביעת תקנות תמיכה בידי שני משרדי ממשלה שונים התומכים באותו סוג פעילות. העיקרון המנחה הוא שיש לבחון לגופו של עניין אם אותה פעילות נתמכת באופן כפול או שלא. מבחנים למתן תמיכות של המשרד לשירותי דת למוסדות ציבור העוסקים בהפעלת "בתים 17 ."יהודיים 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1621 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | אומנם האגף פעל מול משרד המשפטים וקיבל את אישורו לתקנות תמיכה, אולם על פי החלטת הממשלה היה עליו, לתאם מראש את התמיכה בתוכנית "בתים יהודיים" עם משרד החקלאות כדי לוודא שיש בידול בין התמיכות ובכך למנוע חשש לכפל תמיכה. מוצע כי בדומה לתיאום ולשיתוף הפעולה שקיים בין משרד החקלאות למשרד החינוך, האגף יבצע תיאום דומה עם משרד החקלאות.  נוכח האמור לעיל ראוי שהאגף יוודא בטרם הוא מחליט על מימון עמותות או על תמיכה בהן, כי אין חשש שמקורות מימון נוספים יתמכו בפעילות מסוימת או יממנו אותה בו-זמנית, לרבות באמצעות קבלני משנה; ראוי גם כי הבדיקה תוודא שקיים בידול מלא בין האגף למשרדי הממשלה בנוגע לפעילויות שהם מממנים. בחינת מילוי תנאי ההסכמים בכל אחת מהפעילויות התקשרות האגף עם עמותה א' על פי תקנות חובת המכרזים, תפקיד ועדת המכרזים, בין היתר, הוא לאשר את מסמכי המכרז תנאי המכרז ומפרט השירותים בנוגע לביצוע החוזה הם חלק אינטגרלי ממסמכי המכרז. לפיכך כל שינוי במפרט השירותים צריך לקבל את אישור הוועדה. שינוי תנאי המכרז לאחר הזכייה עשוי לפגוע פגיעה חמורה בעקרון השוויון. התקנות קובעות שוועדת המכרזים רשאית לאשר שינוי מהותי בתנאי חוזה שנכרת בעקבות מכרז, אולם הוראת התכ"ם קובעת כי הדבר ייעשה רק בנסיבות מיוחדות ומטעמים שיירשמו, ולאחר קבלת חוות דעת של היועץ המשפטי של הוועדה. בית המשפט קבע כי ניתן לערוך שינויים והתאמות בחוזה ובתנאי שאינם משנים את .18מהות ההתקשרות במסגרת מיזם 2014 התקשרות האגף עם עמותה א' להפעלת פרויקט החלה בשנת משותף שגובה בהסכם למתן שירותים. בהסכם נקבע שאת המיזם תלווה ועדת היגוי , עם תום 2015 המורכבת משני נציגים של המשרד ושני נציגים של עמותה א'. בשנת תוקף המיזם המשותף, התקשר האגף עם עמותה א' בהסכם חדש במסגרת מכרז מילניום שירותים ולוגיסטיקה בע"מ נ' חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים 45137-11-16 עת"מ 18 .)18.12.16 , (פורסם במאגר ממוחשבבע"מ ואחרים 1622 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה פומבי להפעלת הפרויקט. בהסכם החדש לא נדרשה לפעול ועדת ההיגוי, וממילא לא מיליון ש"ח. 13-צוין כי היא תמשיך לפעול. לאחר המכרז הסתכמה ההתקשרות בכ עלה שבפועל המשיכה ועדת ההיגוי לפעול ואף קיבלה החלטות כבדות משקל הנוגעות לדרישות ממפעיל השירותים, זאת אף שלא מונתה לשם כך, ואף שבין חבריה היו גם בעלי עניין - הם עצמם נציגי עמותה א' שבנוגע אליה קיבלו את ההחלטות. , בפרק הזמן שבו היה ההסכם החדש עם עמותה א' עדיין 30.3.16 -כך, ב בתוקף, החליטה ועדת ההיגוי לשנות בדיעבד חלק ממרכיבי ההסכם: היא החליטה שמפגשי קבוצות ההורים יכללו גם מפגשים בנושא זוגיות, ושפעילות מנחי הזוגות תכלול גם הדרכות לכלות ולחתנים. יצוין כי שני המרכיבים החדשים לא נכללו בהסכם החדש ולא במפרט השירותים אשר נכלל במכרז הפומבי. דרישות אלו הרחיבו למעשה את מגוון הפעילויות של הזוכה במכרז, ולכן הורחבה גם היכולת של הזוכה לעמוד בדרישות הסף שנקבעו וגם ולבצע בפועל את הדרישות. ייתכן שספקים פוטנציאליים נוספים היו ניגשים למכרז לו ידעו שאלו הם תנאי ההתקשרות בסופו של דבר. , בבדיקה שעשה משרד רואי חשבון (לבקשת חשבות 25.1.18 -יש לציין כי ב המשרד), נמצא כי גם בתוכנית נוספת חרגה עמותה א' מההסכם שנחתם עימה. עיקר החריגות נבעו מאופן הביצוע של התוכנית הלכה למעשה. בתגובה לבדיקה שנעשתה, טען מנהל האגף בפני החשבת "...שמרבית ה'בעיות' כביכול נובעות משינויים מאוחרים שנעשו בהליך תקין של ועדת היגוי...". חשבת המשרד לא קיבלה את טענת האגף כי ניתן, באמצעות ועדת ההיגוי, לשנות את אופי ביצוע התוכנית כפי שנקבע בהסכם, והיא ביטלה אותו. משתמה תקופת המיזם המשותף תמה גם תוקפה של ועדת ההיגוי, ולכן פעילותה ומעורבותה בקביעת מרכיבים חדשים שלא נכללו במכרז, נעשו ללא הסמכות לכך. המשרד מסר בתגובתו כי במסגרת תהליכים משרדיים הוא טיפל בליקויים שעלו בדוח הביקורת. הוא הוסיף שמכאן והלאה שינויים מסוג זה יתבצעו במעמד ועדת המכרזים. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1623 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | על היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת לרענן את הכללים הנוגעים לדיני מכרזים והסכמים לפני האגף ולפני חברי ועדת המכרזים. על חשבות המשרד לקיים מעקב ובקרה אחר השינויים בהסכמי האגף עם עמותות. דוגמאות לתשלומים לעמותות עבור פעילויות שלא נכללו בהסכמים 1 . לאחר שזכתה עמותה א' במכרז פומבי להפעלת פרויקטהסכם עם עמותה א': נחתם בינה ובין המשרד הסכם, ולפיו הפרויקט יכלול, בין היתר, הפעלת סדרת מפגשים הנמשכות שנה, האחת מיועדת לקבוצות הורים והשנייה להנחיית זוגות צעירים. עוד נקבע בהסכם כי מפגשי ההורים יתקיימו במתכונת קבוצתית בהשתתפות של לא פחות מעשרה משתתפים קבועים (זוג ייחשב כמשתתף אחד), וכי הסדנאות לזוגות יתקיימו כמפגש קבוצתי או זוגי. עוד נקבע בהסכם כי עמותה א' מחויבת להגיש אחת לחודש דוח מפורט בנוגע לשירותים ולפעילויות שהיא מבצעת (להלן - דוח ביצוע), והתשלום יועבר לה לאחר שהאגף יבדוק את דוחות הביצוע ויאשר אותם. 2019 משרד מבקר המדינה בדק את דוחות הביצוע לחודשים ינואר עד מרץ שהגישה עמותה א' לאגף. בפרק הזמן הזה שילם האגף לעמותה א' עבור פעילויות שלא נכללו בהסכם עימה: עבור מפגשים שבהם מספר המשתתפים היה נמוך מהנדרש, ועבור פעילויות שספק אם ניתן לכלול אותן במסגרת סוג הפעילות שהוגדר בהתקשרות. התשלומים החורגים בשלושת החודשים שנבדקו ) מכלל היחידות שהעמותה 20760 מתוך19331( 43%- ש"ח וכ 80,000 -הסתכמו בכ דיווחה עליהן לאגף (בגין מפגשי קבוצות הורים ומנחי זוגות צעירים) חרגו מההסכם האמור. להלן הפירוט: מספר היחידות (של מפגשי קבוצות הורים ומנחי זוגות צעירים) החורגות מההסכם שהעמותה 19 .דיווחה עליהן לאגף כלל היחידות של מפגשי קבוצות הורים ומנחי זוגות צעירים שהעמותה דיווחה עליהן האגף. 20 1624 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה'ההיקף הכספי של הפעילויות החורגות מההסכם עם עמותה א: 6 לוח 2019 בחודשים ינואר עד מרץ מפגשים לקבוצות הוריםמנחי זוגות צעירים ינואר פברוארמרץ סה"כינואר פברואר מרץ סה"כ מס' היחידות שהעמותה דיווחה עליהן לתשלום 128 100 81 309 119 228 104 451 סוג החריגהמספר המפגשים שבהם השתתפו פחות מעשרה משתתפים מספר המפגשים שבהם הפעילות הייתה פרטנית במקום זוגית מס' היחידות 21החורגות14 12 22 48 57 189 37 283 שיעור היחידות החורגות 11% 12% 27% 16% 48% 83% 36% 63% עלות יחידה בש"ח550 550 550 190 190 190 סה"כ עלות היחידות החורגות7,700 6,600 12,100 26,400 10,830 35,910 7,030 53,770 2 . בהסכם בין האגף לעמותה ב' בנוגע להפעלת תוכנית הסכם עם עמותה ב': בנושא זהות יהודית בקהילה נקבע כי השירותים יינתנו במרכזים קהילתיים, במתנ"סים או במקומות אחרים הפועלים בתיאום עם הרשויות המקומיות ברחבי הארץ. עוד נקבע כי יתקיימו פעילויות חווייתיות המיועדות למשפחה, לנוער ולילדים בנושא מעגל השנה וערכים חברתיים שונים וכן "שעות סיפור" לילדים. לעניין הפעילות המוגברת בנושא שבת נקבע כי מספר המשתתפים המזערי .50 לפעילות הוא שהגישה עמותה ב' לאגף נכללו 2018 בדוחות הביצוע לחודשים מאי עד אוגוסט גם פעילויות החורגות מסוג הפעילות ומכמות המשתתפים שהוגדרו בהסכם, פירוט 7 ובכל זאת שילם האגף עבורן בלי שווידא שהן תואמות להגדרות. בלוח של התשלומים על הפעילויות החורגות מההסכם עם עמותה ב'. בחינת דיווחי העמותות מעלה כי ניכרת שונות בכמות המשתתפים החסרים ביחידות שמספר 21 המשתתפים בהן לא עמד במספר המזערי המזכה במימון האגף. עובדה זו אינה מורידה מחובת האגף שלא לשלם לעמותות בגין פעולות אלה. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1625 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | ' התשלומים על הפעילויות החורגות מההסכם עם עמותה ב: 7 לוח המחוז המבצע ותקופת דוח 22הביצועמספר הפעילויות החורגות 45( תעריף ליחידה דקות ליחידה, שתי יחידות בסדנה, בש"ח)סה"כ חריגה מסוג הפעילות (סדנת ימימה וסדנת מגירות)(מחוז מרכז) מאי עד 2018 אוגוסט14 750 10,500 חריגה ממקום הפעילות(מחוז מרכז) מאי עד 2019 אוגוסט34 750 25,500 חריגה במספר המשתתפים המזערי (בפעילות שבת)יוני עד 2018 אוגוסט (מחוז צפון)5 5,000 25,000 חריגה במספר המשתתפים המזערי (בסדנה)יוני עד 2018 אוגוסט (מחוז צפון)1 714 714 סה"כ 61,714 עולה כי בחודשים שנבדקו שילם האגף עבור פעילויות שלא 7 מלוח תאמו את תנאי ההסכם. בתגובת המשרד נמסר כי במרבית המקרים מדובר בשינויים שנעשו במודע כתוצאה מצרכים שעלו מן השטח. המשרד יפיק את הלקחים לגבי ההליך והאישורים הנדרשים ביחידה המקצועית ובוועדת המכרזים, לאישור התאמות ושינויים בהתקשרויות. מוצע שהאגף יגבש מנגנון בקרה על התשלומים לעמותות ועל הפעילויות שלהן בהתאם להסכמים שחתם איתן. תקופות הדיווח שונות ממחוז למחוז בשל ההבדלים בין הדיווחים של המחוזות. 22 1626 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה התקשרויות בפטור ממכרז לצורך בדיקות היתכנות (פיילוט) ) מההתקשרויות בפטור ממכרז 35- מ17( כאמור, משרד מבקר המדינה בדק כמחצית 50,000 ש"ח לבין 10,001 שעשה האגף על פי התקנה - התקשרויות בסכומים שבין מהן כבדיקות 16 . מנהל האגף הגדיר 2018 עד2015 ש"ח. ההתקשרויות בוצעו בשנים היתכנות; הוא קבע כי מטרתן לבחון את "מידת האפקטיביות" של הפעילות. תכלית בדיקת ההיתכנות היא לבדוק את הפוטנציאל להשגת מטרה של פעילות מסוימת. לשם כך, עם סיום בדיקת ההיתכנות יש לבצע הליך של הפקת לקחים והסקת מסקנות, שיביא לגיבוש המלצות להמשך, למשל: האם יש להמשיך ולקיים את סוג הפעילות שנבדקה; האם יש לשנות את אופן ביצוע הפעילות או לעדכנה; האם יש צורך לבצע בדיקות נוספות על מנת לקבל החלטה סופית בעניין ההיתכנות לביצוע הפעילות וכדומה. משרד מבקר המדינה בדק את הליכי ההתקשרויות לבדיקות ההיתכנות שביצע האגף, את הלקחים שהפיק מהן ואת הטמעת הלקחים שעלו בבדיקות ההיתכנות. להלן הממצאים: : משרד מבקר המדינה בדק אם בוצע אי-שימוש בתוצאות של בדיקות ההיתכנות תהליך סדור וכתוב של הסקת מסקנות והפקת לקחים ואם תועדה עבודת המטה שנעשתה על בסיס הבדיקה. נמצא כי האגף לא קיים, למלוא בדיקות ההיתכנות, הליך סדור ומתועד לצורך בחינת היעילות והמועילות של התוכניות ולצורך הטמעת הלקחים והמסקנות בפרויקטים עתידיים. המשרד מסר בתגובתו כי תוצרי בדיקות היתכנות שימשו לשינויים בהפעלת פרויקטים שמפעיל האגף, אך תיעוד ההליך כולל בעיקר את מסקנותיו. בתגובתו הציג המשרד תשע דוגמאות ליישום בהמשך לאור ממצאי הפיילוט. על מנת למצות את התכלית של בדיקות ההיתכנות ראוי שהאגף ישקול לקבוע מנגנון סדור ומתועד להפקת לקחים והסקת מסקנות, אשר יסייע בהחלטתו אם יש להמשיך באותה התקשרות ואף להרחיבה ומה ניתן ללמוד מאותה התקשרות לגבי התקשרויות עתידיות. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1627 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | פיקוח ובקרה תהליך של התקשרות עם עמותה לביצוע פעילויות אינו מסתיים עם בחירת הזוכה במכרז, והוא דורש פיקוח ובקרה לאורך ביצוע ההתקשרות כולה וגם לאחריה. הפיקוח והבקרה יביאו לידי ביטוי את מימוש אחריותו של המזמין לפעילויות שהוא מפעיל באמצעות מיקור חוץ. מטרת הפיקוח והבקרה היא הבטחת העמידה בתנאי ההתקשרות שסוכמו עם העמותות הזוכות והשגת המטרות שנקבעו תוך יעילות ומועילות. כאמור, האגף מעסיק עמותות לביצוע התוכניות בתחום הזהות היהודית שבמימונו. חלק גדול מהתוכניות בתחום הזהות היהודית שיצאו במכרז לפעילויות בהיקפים נרחבים מופעלות בפריסה ארצית. כדי לספק את השירות הכרוך בכך ועקב השונות בין מקום למקום והצורך להכיר את השטח ואת המאפיינים המקומיים של האוכלוסיות השונות, נעזרות העמותות אשר זכו בהפעלת התוכנית בעמותות . כתוצאה מכך נוצר מבנה מורכב, שבו בדרך כלל העמותות 23נוספות כקבלני משנה הזוכות בהפעלת התוכנית משמשות כגוף מטה המפעיל עמותות נוספות. הוראות תכ"ם מחייבות את היחידה המזמינה לערוך בדיקה ובקרת איכות ולוודא כי מולאו כל תנאי ההתחייבות לפני העברת התשלום לספק. הזמנה וניהול של תוכניות הממומנות מכספי ציבור, ובעיקר תוכניות מורכבות המופעלות בפריסה ארצית על ידי עמותות כקבלני משנה, מצריכים הליכי פיקוח ובקרה של היחידה המזמינה כדי לוודא ביצוע של התוכניות בהתאם למוסכם ולמאושר. נוהל שר האוצר הדגיש את חשיבות הפיקוח והבקרה וקבע כי לפחות חצי אחוז מהתקציב המוקצה לתמיכות יופנה לכך על ידי המשרד התומך. היות שכל פעילות האגף מתבצעת באמצעות מיקור חוץ, בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הפיקוח והבקרה של האגף על העמותות שמבצעות את הפעילויות עבורו. כדי לאפשר לאגף לבצע פיקוח ובקרה הוא נדרש היעדר תוכניות עבודה פרטניות: שיהיו בידיו תוכניות עבודה פרטניות של העמותות שאיתן הוא התקשר, כך הוא יוכל להשוות אליהן את דוחות הביצוע השוטפים. האגף לא ביקש מהעמותות להגיש לו תוכניות עבודה כלשהן, לרבות תוכניות עבודה פרטניות מקבלני המשנה שהן מפעילות. ההסכמים שחתם האגף עם העמותות מאפשרים להן להעסיק עמותות משנה בתנאים מסוימים. 23 1628 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה ראוי כי האגף ישקול לדרוש מהעמותות להגיש בקביעות תוכניות עבודה פרטניות, כדי שיוכל להשוות אותן לדוחות הביצוע ולאתר את הפערים. עליו לעמוד על הפערים ככל שקיימים בין התכנון לביצוע, לדרוש הסבר על הסיבה לפערים ולשלם לעמותה רק עבור פעילויות שהושלמו בהתאם להסכם. ראוי גם שיקפיד על אישור העבודות של כל קבלני המשנה כנדרש. המשרד מסר בתגובתו כי האגף תיקן את הליקוי וכיום הוא דורש מהעמותות להגיש לו תוכניות עבודה חודשיות. הוראת תכ"ם ליקויים בבדיקה ואישור של דיווחי הפעילות ודרישות התשלום: קובעת כי לצורך אישור התשלום תדווח היחידה המקצועית על קבלת השירותים. נמצא כי מנהל האגף אישר דרישות תשלום ללא בדיקה שהפעילויות אכן התבצעו אלא על בסיס סיורים ופגישות שעשה. ואולם הסיורים והפגישות לא לוו במתכונת של פיקוח ולא גובש בעקבותיהם סיכום ובו דיווח על הפעילויות המתוכננות ועל אלו שבוצעו. גם לא הוצגו סיכומי הסיורים. מוצע שמנהל האגף יסדיר את המתכונת לפיקוח ובקרה על הפעילויות המתוכננות ועל אלו שבוצעו, וכי הוא יתעד את הסיורים שהוא מקיים. בהסכמים של האגף עם העמותות נקבע כי הן רשאיות להשתמש בקבלני משנה ובלבד שטרם השימוש בהם יקבלו מראש ובכתב את אישור האגף. האישור נדרש על מנת לוודא כי קבלן המשנה המבצע פרויקט במימון האגף לא יקבל תמיכה עבור אותה הפעילות מגורם אחר. עלה כי בשלושה פרויקטים שבדק משרד מבקר המדינה, העמותות שהתקשרו עם האגף השתמשו בקבלני משנה לצורך ביצוע הפעילויות, בלי שהוא אישר אותם מראש ובכתב. המשרד מסר בתגובתו כי קבלני המשנה מוצגים מראש לאגף ולאחר בדיקה מחליטים אילו קבלנים לאשר ומודיעים לספק על ההחלטה וכי הליך האישור מתועד. 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1629 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | ראוי שהאגף יקפיד לאשר מראש שילוב של קבלני המשנה בהתקשרויותיו עם העמותות, כפי שנקבע בהסכמי ההתקשרות עמן. מומלץ שיהיה בידי האגף מסד נתונים על קבלני המשנה שיכלול פירוט של הפעילויות שהם מבצעים ופרטי האוכלוסיות הנהנות מפרויקטים אלה. בתגובתו מסר המשרד כי הוא מקיים בקרה באמצעות ליווי ופיקוח פרויקטים חינוכיים. סוג זה של פיקוח מבוסס על מעורבות גבוהה בתהליכי הפיתוח והניהול השוטף של הפרויקט. וזאת לצד דרישה מהספקים לבצע מדידה בהתאם להגדרות סדרת פעולות למינוי גורם 2020 שהמשרד קובע. עוד פירט מנהל האגף בפברואר שיבצע בקרה אחר כלל ההתקשרויות, אשר לא הבשילו. הפעולות כוללות ביצוע פיילוט של בקרה בפרויקטים, הכנת מכרז שליטה ובקרה; פרסום מכרז לתכנון ותפעול פרויקטים. כדי להבטיח ביצוע, פיקוח ובקרה, על המשרד לשירותי דת לשקול ליישם את הוראות נוהל שר האוצר בדבר פיקוח ובקרה על תמיכות במוסדות ציבור ועל מיזמים המבוצעים בדרך של התקשרות חוזית. על המשרד לשירותי דת לשקול להקצות לפחות חצי אחוז מהתקציב המיועד להתקשרויות בתחום הזהות היהודית לטובת ביצוע פיקוח ובקרה איכותניים וכמותיים. הסדר ניגוד העניינים של מנהל האגף לזהות היהודית הסדר למניעת ניגוד עניינים נועד למנוע מצב שבו עובד הציבור יימצא במצב של חשש לניגוד עניינים, כך שאין צורך להוכיח את קיומו של ניגוד עניינים בפועל אלא די בכך שקיים חשש אובייקטיבי לניגוד עניינים. ניגוד עניינים קיים גם כאשר בפועל עובד הציבור הנמצא במצב של ניגוד עניינים ממלא את תפקידו בתום לב .24ואינו מושפע מהאינטרס הזר שהוא כביכול נגוע בו בהתאם להוראות התקש"יר הפרק בעניין עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים חל על משרות בהן דרגת השיא במתח הדרגות הצמוד לתקן המשרה היא אחת משלוש ), הנחיה 2019 , עדכון אחרון ביוני 2006 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (פורסמו לראשונה ביוני 24 , "עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות הציבורי", ראו גם "ניגוד עניינים - דף 1.1555 מידע לעובדים בשירות המדינה" (נכתב על ידי המחלקה למשפט ציבורי-מנהלי, אגף הייעוץ ).2018 -והחקיקה במשרד המשפטים, דצמבר 1630 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה הדרגות העליונות בכל סולם דרוג. עוד נקבע כי על כל עובד חלה חובה כללית להימנע מניגוד עניינים וכי על המשרד לערוך הסדר מתאים לכל עובד או מועמד . עוד קובע התקש"יר 25לעבוד בשירות המדינה שקיים בעניינו חשש לניגוד עניינים כי בכל מכרז, או הליך מינוי למשרה בשירות המדינה תנאי לכניסתו לתפקיד של . היועץ 26המועמד שייבחר הוא בחינת סוגיית ניגוד העניינים, ומילוי שאלון מתאים עדכן את 2018 המשפטי לממשלה קבע הנחיות למניעת ניגוד עניינים ובדצמבר הנחיותיו לפיו יש לפעול לעריכת הסדר ניגוד עניינים עבור כל עובד המצוי בארבע הדרגות העליונות של כל סולם דירוג. (כשנה לאחר הקמת האגף) מונה מנהל האגף כיום לממלא מקום 2014 באוגוסט הוא נבחר במכרז פומבי לתפקיד מנהל האגף. 2016 מנהל האגף, ובפברואר , עוד לפני כניסתו לתפקיד מנהל האגף, הוא הועסק 2013 ועד דצמבר 2004 משנת בגופים הפועלים בתחום העמקת הזהות היהודית. בביקורת עלה כי עם כניסתו הסדר למניעת ניגוד עניינים למנהל האגף: המשרד לא ביקש ממנהל האגף למלא שאלון לאיתור 2014 לתפקיד בשנת ניגוד עניינים אף שהוא נמצא בתפקיד הכרוך בהפעלת שיקול דעת הגם שהוא לא נכלל בשלוש הדרגות המחייבות; מנהל האגף לא דיווח על הזיקה האפשרית הקיימת בגין עיסוקיו בעבר ולא הוכן עבורו הסדר למניעת ניגוד עניינים. ]דהיום[ יצוין כי במהלך הביקורת פנה צוות הביקורת ליועצת המשפטית של המשרד בעניין היעדר הסדר לניגוד עניינים של מנהל האגף. בעקבות זאת דרשה ממנו נערך 2019 היועצת המשפטית למלא שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים. באוגוסט למנהל האגף הסדר למניעת ניגוד עניינים. המשרד הדגיש בתשובתו כי מנהל המנהלת לא נתבקש למלא שאלון עם כניסתו לתפקיד כיוון שבשלב זה דרגתו לא חייבה מילוי שאלון. מנהל האגף מסר בתגובתו (להלן - תגובת מנהל האגף), כי עד לקיום 2020 למשרד מבקר המדינה מינואר הביקורת הוא לא נדרש לחתום על הסדר למניעת ניגוד עניינים ואף לא היה מודע לחובה זו. עוד הוא ציין, שהוא התקבל לתפקיד, בין היתר, בגלל היכרותו הטובה את הפעילות שנעשית בתחום הזהות היהודית ואת הארגונים שמשתתפים בפעילות זו. (ג) לתקש"יר. 5 13.621 ' ס 25 .) (א13.631 ' ס 26 2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי2020 - התש"ף | ב70 דוח שנתי1631 המשרד לשירותי דת | המשרד לשירותי דת | השתתפות מנהל האגף בוועדת המכרזים שקיבלה החלטות בנוגע לעמותה המסוימת לפי התקנות, במקרה שלחבר ועדת המכרזים, שבה עבד קודם העסקתו באגף: לקרובו או לתאגיד שהוא בעל עניין בו, או ליועץ או לחבר ועדת משנה עניין אישי או מוסדי בנושא הנדון בוועדה, לא ישתתף בדיון, ובמקומו ימונה חבר אחר. קיימה ועדת המשנה של ועדת המכרזים המשרדית, בראשות מנהל 2017 בינואר האגף ובנוכחות נציגת הלשכה המשפטית שהייתה חברה בה, דיון לקבלת החלטה מיליון ש"ח לשנה). למכרז 1.2-בנוגע למכרז ל"מנחי סדנאות" (בעלות של כ הוגשה רק הצעה אחת - של העמותה המסוימת - אותה עמותה שבה עבד מנהל האגף בתפקידי ניהול שונים במשך שש שנים, וסיים לעבוד בה שלוש שנים לפני האירוע האמור. ועדת המשנה בחנה את ההצעה שהגישה העמותה המסוימת, הזמינה את נציג התכנסה 2017 העמותה לריאיון בפניה ולבסוף המליצה עליה כזוכה במכרז. בפברואר ועדת המכרזים לדיון בהמלצת ועדת המשנה. מנהל האגף נכח בדיון של ועדת המכרזים ואף הביע את עמדותיו. ועדת המכרזים אישרה את המלצת ועדת המשנה ובחרה בעמותה המסוימת כזוכה במכרז. על אף פרק הזמן שחלף נכון היה שמנהל האגף ימסור גילוי נאות על נסיבות ההיכרות שלו עם העמותה המסוימת, וכי יפנה ליועץ המשפטי של המשרד כדי לברר אם קיימת מניעה או מגבלה להשתתפותו בהליך לבחירת הספק הזוכה, ואם הוא נדרש להנחיות ייעודיות באשר למעורבותו בהליך או שמא אין מניעה בגלל הזמן שחלף. מנהל האגף מסר בתגובתו כי המכרז המדובר התקיים כשלוש וחצי שנים לאחר שסיים את עבודתו בעמותה; הוא הוסיף כי אין במשרד לשירותי דת עובד אחר שיכול למלא את תפקיד יו"ר ועדת המשנה במכרזי זהות יהודית, ולכן לא שקל לפסול את עצמו מההשתתפות בדיוני המכרז. מנהל האגף ציין גם שהוא נדרש לקבל החלטות שמשמעותן "העדפת ארגון אחד על פני ארגון אחר" וכי הוא עושה זאת תוך הקפדה מרבית על הליך מקצועי ושוויוני, וזאת אף, שבמרבית המקרים הוא מכיר את המתמודדים ועם חלקם הוא מצוי בקשר רציף ושיח מקצועי "כחלק מההשתייכות לאותו מגזר מקצועי". הוא הוסיף וציין שהוא לוקח לתשומת לבו את ממצאי הביקורת וכי יקפיד מכאן ולהבא על ההוראות המחייבות בנושא של ניגוד עניינים. 1632 משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה משרדי ממשלהפרק שני: | מבקר המדינה על המשרד לוודא כי כחלק מתהליך קליטת עובדים במשרד יינתן דגש לנושא מניעת ניגודי עניינים ובמידת הצורך תתקיים היוועצות עם הלשכה המשפטית בכל הנוגע לעיסוקי העבר והרקע של העובדים הנקלטים במשרד. סיכום האגף לזהות יהודית מפעיל תוכניות רבות באמצעות התקשרויות מיליון ש"ח 53- ניצל האגף כ 2019 עם גופים מהמגזר השלישי. בשנת מיליון ש"ח). האגף מחויב לבצע את התקשרויותיו 79 (מתקציב של בהתאם למטרותיו כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה - "קידומה וחיזוקה של הזהות היהודית בקרב ציבורים שונים בחברה ולצורך הגברת התודעה וההזדהות בקרב החברה הישראלית עם מרכיבי היסוד של הזהות היהודית ושל המורשת היהודית והלאומית לכל חלקי העם היהודי". נוכח שיעור הניצול הנמוך של תקציב האגף, מומלץ לבחון את התכנון התקציבי של פעילות האגף וכן את החסמים העומדים בפני מימוש מלוא התקציב. תמונת המצב שעלתה בבדיקת התקשרויות האגף מצביעה על הצורך בשיפור ניכר של כמה מפעולותיו ובפרט מיסוד מנגנוני תיאום בין האגף למשרדים אחרים - החינוך והחקלאות; שיפור של הבקרה והפיקוח של האגף על העמותות המפעילות את תוכניותיו ועל ההתקשרויות שהוא מבצע.