מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/נסיעות שרים וסגני שרים לחו_ל במימון שאינו ממשלתי

 ♦ . .מבוא .שרי ממשלה וסגני שרים נוסעים מפעם לפעם לחו"ל מתוקף תפקידם בממשלה ולצורך קידום ענייני המשרד שבראשו הם עומדים (להלן - נסיעות בתפקיד) 8 . הנסיעות בתפקיד הן חלק מהעשייה הציבורית, ובמסגרתן מקיימים השר ים וסגני השרים פגישות עבודה והרצאות, נושאים נאומים באירועי התרמה ומשתתפים בתערוכות, בכנסים ובסיורים מקצועיים. הנסיעות נועדו בין היתר לטיפוח יחסי החוץ של ישראל; לשמירה על קשרים בינה ובין בעלי תפקידים במדינות אחרות; להסברה מדינית ולשמירה על דימויה ומעמדה של ישראל ולהעלאת קרנה בעיניהם של מדינות וגופים שונים בעולם; לקידום וטיפוח של קשריה הכלכליים עם מדינות אחרות ו להגברת שיתוף הפעולה הכלכלי עמן; ולהידוק הקשרים בינה לקהילות היהודיות בתפוצות. נסיעה בתפקיד כרוכה בהוצאות, והעיקריות שבהן: הוצאות טיסה, לינה ואבטחה 9 והוצאות בגין מלווים 10 . יש שה נסיעות הממומנות במלואן מתקציב המדינה באמצעות המשרדים הרלוונטיים (להלן - נסיעות במימון ממשלתי); ויש שהן ממומנות - במלואן או בחלקן - על ידי גורמים חוץ-ממשלתיים כמו מדינות אחרות, גופים בין -לאומיים, ארגונים יהודיים בתפוצות וגופים עסקיים (להלן - נסיעות במימון שאינו ממשלתי). בשנת 2001 פרסם מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא נסיעות שרים לחו"ל11 , ובשנת 2009 פרסם דוח בנושא "משלחת מערכת הביטחון לסלון האווירי בפריז". ממצאי דוחות אלה עסקו בעיקר בהוצאות השרים ופמליותיהם. במאי 2011 , בעקבות בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, החל משרד מבקר המדינה לקיים בדיקה בנושא נסיעות לחו"ל של שרים וסגני שרים. מבקר המדינה הודיע בישיבת הוועדה כי "הבדיקה תיסוב על כלל ההיבטים הנוגעים לעניין, לרבות הליכי הבקשה והאישור של נסיעותיהם של שרים וסגני שרים שכיהנו בממשלות האחרונות ובסוגיית מימון הנסיעות לחוץ לארץ של שרים וסגני שרים ושהותם שם, על ידי גורמים פרטיים; זאת, בהתאם להוראות הדין החלות על נושאים אלה". בחודשים מאי -אוקטובר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להליכי בקשה ואישור של נסיעות בתפקיד של שרים וסגני שרים לחו"ל ולהליכי אישורן. מרבית הבדיקה עסקה בנסיעות במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי), וחלקה עסק בהיבטים .__________________ .8 .הנסיעות בתפקיד מובחנות מנסיעותיהם הפרטיות של השרים וסגני השרים 9 ככלל נסיעה בתפקיד של שר נעשית בליווי מאבטחים. 10 .במרבית הנסיעות בתפקיד נלווים לשר גם עוזרים, יועצים ועובדים ממשרדו 11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51 ב( 2001 '), בפרק "נסיעות שרים ופמליותיהם", עמ207. 14 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הקשורים בנסיעות במימון ממשלתי. הבדיקה נעשתה לגבי השנים 2011 -2003 , שבהן כיהנו הממשלות ה-30, ה-31 וה-3212 . לצורך הבדיקה נאסף ורוכז מידע בדבר כ- 1,200 נסיעות בתפקיד, בהן כ-330 נסיעות במימון שאינו ממשלתי. הביקורת בוצעה במזכירות הממשלה ובכל משרדי הממשלה. בירורי השלמה נעשו בוועדה למתן היתרים הפועלת ליד מבקר המדינה לפי הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים; בוועדת המתנות לענ יין ביצוע חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם - 1979 ; ובע.מ.י- סוכנות הנסיעות הפנים-ממשלתית 13 . להשלמת הנתונים על אודות הנסיעות לחו"ל שלח מבקר המדינה שאלון לכ-80 שרים וסגני שרים שכיהנו בממשלות ישראל מאז 2003 על מנת שישלימו את הנתונים החסרים ויאשרו את הנתונים שהיו בידי משרד מבקר המדינה. הביקורת מבוססת אפוא גם על המידע שמסרו השרים וסגני השרים. נסיעות מר בנימין נתניהו לחו"ל בתקופת היותו שר האוצר: בחודשים מאי 2011 - מאי 2012 עשה משרד מבקר המדינה בדיקה נוספת בקשר להיבטים הנוגעים למימון נסיעות מר בנימין נתניהו לחו"ל עת כיהן בתפקיד שר האוצר. הבדיקה עסקה בעיקר בנסיעות במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי) שלו ו/או של בני משפחה שהצטרפו לנסיעותיו. משרד מבקר המדינה בדק 16 .נסיעות שנסע מר נתניהו בתקופת היותו שר האוצר משרד מבקר המדינה פנה לבא כוחו של מר נתניהו על מנת לאמת את הנת ונים שהיו בידי משרד מבקר המדינה ולהשלים נתונים חסרים. פניה דומה נעשתה לשרים שנסיעותיהם נבדקו בדוח זה. נוסף על כך נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם מר נתניהו ועם בא כוחו. בפגישות התבקש מר נתניהו להשלים מידע חסר ולהבהיר נושאים שונים. ב- 27.12.12 נמסרה למר נתניהו טיוטת הדוח שבה פורטו ממצאי הביקורת בנושאים הנוגעים אליו אישית. אולם עקב בדיקה שמקיים היועץ המשפטי לממשלה בנושא נבצר ממשרד מבקר המדינה למסור למר נתניהו את החומר אשר שימש בסיס לאמירות הביקורת. לפיכך נמנע ממר נתניהו להגיב על הממצאים שהעלתה הביקורת. נכון ל- 13.2.14 טרם קיבלהיועץ המשפטי לממשלה החלטה סופית בעניין. בנסיבות האמורות, דוח הביקורת בעניין נסיעותיו של מר בנימין נתניהו בתקופת היותו שר האוצר יפורסם במועד מאוחר יותר. .הבסיס הנורמטיבי .ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור, שהוא בבחינת מ שענת לרשויות הציבור ומאפשר להן למלא את תפקידן. "איש ציבור הוא נאמן הציבור; לא לעצמו הוא פועל, אלא למען האינטרס של הציבור... אמון הציבור ברשויות השלטון הוא מנכסיה .__________________ .12 הממשלה ה -30 כיהנה בשנים 2006 -2003 ; הממשלה ה -31 כיהנה בשנים 2009 -2006 ; הממשלה ה-32 כיהנה בשנים 2013 -2009 . 13 פועלת מתחילת 2008 ומטרתה לספק כרטיסי טיסה ושירותי קרקע לעובדי המדינה בנסיעותיהם בתפקיד לחו"ל תוך התייעלות וחיסכון בעלויות, וזאת באמצעות ניהול מרוכז המקנה יתרונות לגודל. הסוכנות היא חברה בת של ענבל - חברה לביטוח בע"מ, חברה בבעלות מלאה של הממשלה המספקת שירותי ביטוח ושירותים פיננסיים עבור הממשלה והגופים שבשליטתה. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 15 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לשמר ולחזק את תחושת הציבור כי]ויש[ ...החשובים של הרשות השלטונית ושל המדינה משרתיו אינם אדוניו, וכי הם עושים את מלאכתם למען הציבור, מתוך יושר וניקיון כפיים" 14 . כדי לשמור על האינטרס של הציבור בכללותו ולשם שמירה על חובת הנאמנות, הוטלו על עובד הציבור מערכות שונות של דינים הנוגעים להפעלת שיקול דעתו, ושומה עליו לנהוג בכל עת באמינות, ביושר, בהגינות וללא משוא פנים ולהימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים. ניגוד עניינים הוא מצב שבו אינטרס מסוים של נושא תפקיד אם כאדם פרטי ואם כנושא תפקיד אחר, מתנגד עם אינטרס הקשור בסמכותו, במעמדו ובתפקידו הציבורי, באופן שעלול להטות את שיקול דעתו לגבי עניינים הקשורים בתפקידו. אם נמצא נושא התפקיד במצב המעורר חשש לניגוד עניינים, עליו לדווח על כך לגורמים המתאימים ולפעול לפי הנחייתם, ללא צורך שיוכח ניגוד עניינים בפועל. מעמדם הרם של שרים וסגני שרים והצורך להבטיח את אמו ן הציבור במערכות הממשלה מחייבים אותם לפעול לפי אמות מידה אתיות, על יסוד שיקולים ענייניים, ביושר, בסבירות ובהגינות ולהימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים, לרבות חשש ואף מראית עין של מצב כזה15. מימון של נסיעת שר או סגן שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי עלול להציבם במצב של ניגוד עניינים ולו למראית עין וליצור מחויבות בלתי ראויה שלהם למממן. מצבים מעין אלה עלולים להשפיע על שיקול דעת ם תוך פגיעה בטוהר המידות ובסדרי מינהל תקין, ולמצער לעורר חשש כי יש השפעה כזו, והדבר עלול לפגוע באמון הציבור. כדי למנוע מצבים כגון אלה נקבעו במשך השנים חוקים ותקנות ליצירת מנגנוני בקרה ופיקוח, וכן הוראות, כללים והנחיות בעניין מנגנונים אלה כמפורט להלן. יצוין כי הביקורת נעשתה על פי הנורמות שחלו בתקופות הנבדקות. .חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1979 .בחוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1979 (להלן - חוק המתנות), מוגדר עובד ציבור כמי שנושא משרה או תפקיד מטעם המדינה. בשל כך שרים וסגני שרים הם עובדי ציבור לעניין חוק זה . מתנה מוגדרת בחוק המתנות כ"הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שרות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה". החוק האמור קובע כי "ניתנה לעובד הציבור באשר הוא עובד הציבור מתנה - בין בישראל ובין בחוץ לארץ, בין שניתנה לו עצמו ובין שניתנה לבן זוגו החי עמו או לילדו הסמוך על שולחנו - ועובד הציבור לא סירב לקבלה ולא החזירה לנותנה לאלתר, תקום המתנה לקנין המדינה; ובמתנה שאין בה קנין חייב עובד הציבור לשלם לאוצר המדינה את שוויה". אם קיבל עובד ציבור מתנה שהחוק חל עליה, הוא חייב להודיע על כך לגורמים שהוסמכו לעניין זה, בדרך שנקבעה בתקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם- 1980 (להלן- תקנות המתנות). הפרה ביודעין של חובת הדיווח היא עברה פלילית. הוראות חוק המתנות נועדו למנוע מצב שבו לעובד הציבור יהיה עניין מיוחד בנותן המתנה, ואף למנוע את הרושם שהמתנה ניתנת כדי לשאת פנים או שהיא עלולה לגרום לכך. בג"ץ תיאר את מטרתו של חוק המתנות בפסק דין שנתן בשנת 199416 : "תכליתו של חוק המתנות .__________________ .14 בג"ץ 7074/93, סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח( 2 )749 . 15 דוח הוועדה הציבורית לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה, אפריל 2008. 16 בג"ץ 7074/93, סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, ראו אזכור לעיל. 16 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 היא להבטיח טוהר מידות בשירות הציבור. הוא נועד לחזק את אמון הציבור ברשויות השלטון. הוא מכוון למנוע תחושה בציבור שעובד הציבור מקבל את שאינו 'מגיע לו'. הוא בא להקדים תרופה למכה ולשלול רינונים כי המתנה נועדה להשפיע על שיקול דעתו של עובד הציבור, ושהיא באה לא רק באשר הוא עובד ציבור אלא בעד פעולה הקשורה בתפקידו. ביסוד חוק המתנות מונח הרצון לקבוע כללי התנהגות של עובדי ציבור, שהם רחבים יותר מאלה המכוסים על-ידי עבירת השוחד או הפרת האמונים". לפי תקנות המתנות ימנה שר המשפטים ועדה של שלושה חברים בראשות שופט (להלן - ועדת המתנות) והיא תהיה מוסמכת להחליט על הקניית מתנה לעובד הציבור או שחרורו מתשלום שווייה אם ראתה שאין בקבלתה משום פגיעה בטוהר המידות. לפי התקנות, רשאי עובד הציבור לפנות לוועדת המתנות ולבקש היתר להקנות לו מתנה שקיבל בעצמו או שקיבל בן זוגו או ילדו. במקרים שבהם הקניית המתנה לעובד הציבור מעוררת חשש לפגיעה בטוהר המידות, לא תיתן הוועדה היתר להקנייתה. עוד קובעות התקנות כי בכל משרד ממשלתי תמונה ועדה לטיפול במתנות שקיבל עובד או נושא משרה במשרד. נסיעה של שר או סגן שר או של בני משפחתם לחו"ל במימון שאינו ממשלתי עלולה בנסיבות מסוימות להיחשב קבלת מתנה או טובת הנאה17, ולכן בנסיבות שונות תידרש פנייה של שרים או סגני שרים לוועדת המתנות לקבלת היתר לנסיעה ב מימון שאינו ממשלתי. .חוק מימון מפלגות, התשל"ג- 1973, ,וחוק המפלגות התשנ"ב- 1992 . בצד האיסור הכללי המעוגן בחוק המתנות, ולפיו שרים וסגני שרים אינם רשאים לקבל מתנה באשר הם עובדי ציבור, יש דינים מיוחדים לגבי בחירות ומימון מפלגות המאפשרים, בנסיבות מסוימות, קבלת נכסים, שירותים או טובות הנאה שהיו אסורים אלמלא דינים אלה. חוק מימון מפלגות, התשל"ג - 1973, והנחיות מבקר המדינה לפי חוק זה (להלן - דיני מימון מפלגות) מסדירים בין השאר את קבלת התרומות על ידי המפלגות. החוק קובע מהי תרומה מותרת ומהי תרומה אסורה וקובע הגבלות לעניין סכום התרומה, זהות התורם, ייעוד התרומה ועוד. כמו כן קובע החוק את אופן המימון הציבורי של ההוצאות המיוחדות של סיעה או של מועמדים בתקופת הבחירות או לקראת הבחירות לכנסת וכן את אופן מימונן של הוצאות בתקופות של פעילות שוטפת. חוק המפלגות, התשנ"ב- 1992 , התקנות שהותקנו על פיו והנחיות מבקר המדינה שנקבעו לפיו מסדירים את מימון מערכת הבחירות של מועמדים בבחירות מקדימות (פריימריז) (להלן - דיני בחירות מקדימות). החוק מפרט, בין היתר, עקרונות בעניין קבלת תרומות ומימון הוצאות של מועמדים בבחירות מקדימות שהם נבחרי ציבור, תוך הבחנה לגבי סכומי התרומות וההוצאות בהתאם לתפקידים שעליהם מתמודדים המועמדים. שרים וסגני שרים שייכים בדרך כלל למפלגות ועוסקים בפעילות פוליטית במהלך כהונתם וכן בפעילות כמועמדים בבחירות מקדימות ובבחירות עתידיות. במהלך עיסוקם זה הם עשויים לנסוע לחו"ל, במימון של גורמים שונים. דיני מימון מפלגות ודיני בחירות מקדימות קובעים היתרים ומגבלות שעשויים להיות רלוונטיים לשרים ו לסגני השרים גם לעניין קבלת מימון .__________________ .17 החלטת ועדת האתיקה של הכנסת מ- 12.2.02. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 17 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לנסיעות לחו"ל. יצוין שדוח זה אינו עוסק בהיבטים של מימון מפלגות או בנושא גיוס תרומות לבחירות ולבחירות מקדמיות. .הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים .בשנת 1977 החליטה הממשלה על הקמת ועדה ציבורית שתעסוק בסוגיית מניעת ניגוד עניינים בפעילותם של שרים וסגני שרים. בכתב המינוי של הוועדה, שבראשה עמד כב' השופט שלמה אשר ז"ל (להלן - ועדת אשר), נקבע בין היתר כי היא "תמליץ על כללים למניעת ניגוד עניינים העלול להתעורר בין כהונתם של שרים וסגני שרים ופעילותם בתפקידיהם הממלכתיים לבין זיקתם - במישרין או בעקיפין - לעסק, לרכוש, למקצוע או לעיסוק או תפקיד כלשהם, בין למטרת רווחים ובין שלא למטרת רווחים". ועדת אשר המליצה על כללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (להלן - הכללים למניעת ניגוד עניינים או הכללים), ואלה קיבלו תוקף מחייב בהחלטת ממשלה מיוני 1980 ותוקנו במשךהשנים מכוח החלטות ממשלה נוספות - האחרונה בהן מנובמבר 2002 . לפי הכללים, שר (לרבות סגן שר) ינהג במסגרת מילוי תפקידיו בלא משוא פנים ובהגינות כלפי הכול ובלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו או בפעולותיו אף למראית עין; מחובתו לנהל את ענייניו באופן שלא ייווצר ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר ובין ענייניו האישיים. כמו כן, שר לא יקבל שכר או טובת הנאה זולת שכרו שמשלמת לו המדינה. בכללים נקבע שמבקר המדינה ימנה ועדה של שלושה חברים בראשות שופט או שופט בדימוס (להלן - הוועדה למתן היתרים), והיא תבחן בקשות של שרים לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים. הוועדה רשאית לסרב לבקשות, לתת היתר או לתת היתר בתנאים מסוימים, אם הדבר נראה לה מוצדק בנסיבות העניין ותקין מהבחינה הציבורית ( על היחס בין ועדה זו לוועדת המתנות ראו להלן). יצוין שעם הקמת ממשלה חדשה או בעת מינוי של שר או של סגן שר מביא מבקר המדינה את הכללים לידיעת השרים וסגני השרים ומציין לפניהם כי ביכולתם לבקש מהוועדה היתר אישי לאי-קיום כלל מכללים אלה. מימון נסיעת שר או סגן שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי באופן מלא או חלקי עשוי להיחשב טובת הנאה או להביא למצב של ניגוד עניינים, ולכן תיתכן פנייה של שר או סגן שר לוועדה למתן היתרים כדי שתחליט אם לתת לו היתר לנסיעה. .התקנון לעבודת הממשלה .התקנון לעבודת הממשלה (להלן - תקנון הממשלה או התקנון) מסדיר מכלול של נושאים הנוגעים לעבודת הממשלה. כמו כן מפרט התקנון כמה הסדרים ונהלים בנוגע לנסיעות ראש ממשלה, שרים וסגני שרים לחו"ל. בין היתר מחייב התקנון את השרים לקבל את אישור הממשלה לנסיעותיהם בתפקיד לחו "ל, ולחלופין במקרים מיוחדים לקבל את אישור ראש הממשלה לנסיעה. באפריל 2008 החליטה הממשלה ה -31 להוסיףלתקנון הממשלה הנחיות בעניין נסיעות במימון גורם שאינו ממשלתי. בהחלטה נאמר כי "במקרים של נסיעת שר לחו"ל הממומנת על 18 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ידי גורם שאינו ממשלתי, האחריות להימנע מחששלניגוד עניינים מוטלת על השר עצמו, לפי הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים ושל סגני שרים ". אשר על כן נקבע כי נוסף על אישור הממשלה, יידרש אישור של היועץ המשפטי של המשרד כי מימון נסיעתו של השר על ידי גורם שאינו ממשלתי אינו יוצר חשש לניגוד עניינים או פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין. תקנון הממשלה ה-32 .כלל את הסעיף המתוקן .הנחיות היועץ המשפטי לממשלה .מתן חסויות וגיוס תרומות בידי עובדי ציבור שרים מוזמנים על ידי גורמים שונים להשתתף באירועים של גיוס כספים וגיוס תרומות בחו"ל, שמרביתם מתקיימים למען מטרות ציבוריות. ברוב האירועים האמורים השרים הם האישיות המרכזית באירוע, והם מתבקשים לכבדו בנוכחותם ולמלא בו "תפקיד כבוד" שאינו כרוך במעורבות שוטפת בפעילות שמקיים אותו גוף. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ממאי 2000 בנושא "מתן חסויות וגיוס תרומות בידי עובדי ציבור" (להלן - נוהל גיוס תרומות) מגדירה שרים כעובדי ציבור וקובעת שהשתתפותם כאורחים מרכזיים באירוע של גיוס תרומות וכספים היא בגדר מתן חסות לאירוע18 . לפי נוהל גיוס תרומות, השתתפות באירועי התרמה וגיוס כספים קושרת את השר, למצער למראית עין, אל הגוף המתרים, אל מטרותיו ואל פעילותו. נוהל גיוס תרומות קובע כי כדי למנוע את האפשרות שהשר יימצא במצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה, יש לנקוט זהירות והקפדה מיוחדת כאשר מדובר בגיוס כספים או איסוף תרומות. לפי הנוהל שר ישיב להזמנה להשתתפות באירוע שמהותו גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו. הנוהל מפרט "תנאי סף" שיש לבחון ושיקולים נוספים שיש לשקול על מנת להבטיח שהשר לא יימצא במצב של ניגוד עניינים. לדוגמה, יש לתת את הדעת למצב שבו השר עצמו או משרדו נמצאים בקשרים בעלי אופי כלכלי-עסקי עם הגורם המזמין, המספק שירותים למשרד שעליו ממונה השר. הטיפול בנסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי בינואר 2010 פנה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) דאז, עו"ד מלכיאל בלס (להלן- המשנה ליועמ"ש), אל היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה וציין כי "הסוגיה של נסיעות שאינו [ שרים וסגני שרים לחוץ לארץ במימון גורם זר מוסדרת במספר הוראות ]ממשלתי נורמטיביות. לאחרונה עלו שאלות לעניין היחס שבין הוראות אלה ועל כן ביקשנו להבהיר ולהסדיר את נוהל הטיפול הראוי בסוגיה" (להלן - נוהל היועמ"ש). לפי נוהל היועמ"ש, הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי הנעשית במסגרת תפקידו של שר או של סגן שר, בין אם היא קשורה לתחום אחריותו הישיר ובין אם קשורה לתחום שעליו הופקד כחבר ממשלה, תיבחן על ידי היועץ המשפטי למשרד הרלוונטי , ואין צורך בפנייה לוועדה למתן היתרים או לוועדת המתנות. אולם במקרים שבהם יקבע היועץ המשפטי למשרד הרלוונטי כי הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי אינה קשורה לתחום אחריותו לא כשר ולא כחבר ממשלה, תועבר הבקשה לאישור ועדת המתנות או הוועדה למתן היתרים: לוועדת המתנות תועבר הבקשה כאשר הקשר עם .__________________ .18 .ההנחיה אינה מבחינה בין גיוס תרומות בארץ ובין גיוס תרומות בחו"ל נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 19 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 .הגורם המממן נובע מהיות השר או סגן השר עובד ציבור, ולא ניתנת תמורה כגון הרצאה לוועדה למתן היתרים תועבר הבקשה באחד מהמקרים האלה: (1 ) כאשר הנסיעה אינה קשורה לתחום אחריותו כשר, כחבר ממשלה או כסגן שר, אך מימונה מוצע לו באשר הוא עובד ציבור והוא נותן תמורה בעבור המימון. (2 ) כאשר מדובר בנסיעה שאינה נעשית באשר השר או סגן השר הוא עובד ציבור19. לעניין רכיב התמו רה קובע הנוהל שאין לראות בעצם היות השר או סגן השר אורח כבוד באירוע, אף אם הוא נושא דברים, משום מתן תמורה, אלא יש לבחון את רכיב התמורה. אינדיקציה אפשרית לקיום תמורה היא הצורך בפעולות הכנה ועבודה מטעם השר. אשר להצטרפות בני זוג לנסיעות קובע הנוהל כי ככלל מימון נסיעתם ייעשה באופן פרטי על ידי השר או סגן שר או בני זוגם ולא על ידי הגוף המממן את הנסיעה, למעט מקרים שבהם הצטרפותם נדרשת על פי כללי הפרוטוקול או הטקס. הנוהל מציין כי כיוון שכך, "הצטרפות בן/בת זוג לנסיעת שר/סגן שר במימון שאינו ממשלתי תתכן רק בכפוף לאישור הגורם המוסמך לאשר זאת, אשר ייקבע על ידי בחינת רכיב 'התמורה' שניתן על ידי בן/בת הזוג". לפיכך, אם בני הזוג של השרים או של סגני השרים נותנים תמורה בעד הנסיעה, הגורם המוסמך לאשר זאת הוא הוועדה למתן היתרים, ואם לא ניתנת תמורה - הגורם המוסמך הוא ועדת המתנות. בפברואר 2010 שלחהמשנה ליועמ"ש אל מזכיר הממשלה נוסח מעודכן של הנוהל 20 וציין כי "נכון יותר להחיל על סגן שר את הנורמה החלה על שרים" (הרחבה בנושא סגני שרים ראו להלן). באוקטובר 2013 מסר היועץ המשפטי לממשלה בתשובתו למבקר המדינה, כי בעקבות ממצאי הביקורת הוא החליט לפעול להסדרת נושא "נסיעות שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי" בדרך של פרסום הנחיה רשמית שתעדכן את נוהל היועמ"ש. ההנחיה צפויה למפות את הליכי הטיפול המחייבים בבקשות לאישור נסיעות לחו"ל במימון חיצוני, היא תכלול הבהרות והדגשים ותביא להנהגתה של מדיניות אחידה ועקבית בתחום (להלן - ההנחיה המתגבשת). .כללי האתיקה לחברי הכנסת .מפעם לפעם פנו שרים וסגני שרים, בהיותם חברי כנסת, לוועדת האתיקה של הכנסת (להלן - ועדת האתיקה) כדי לקבל את אישורה לנסיעתם. כללי האתיקה לחברי הכנסת 21 אוסרים על חברי כנסת לקבל "בין במישרין ובין בעקיפין, הנאה חומרית בעד מעשה שנעשה, בכנסת או מחוץ לה, בתפקידו או במעמדו כחבר כנסת". בהחלטתה מפברואר 2002 ציינה ועדת האתיקה כי מימון נסיעות לחו"ל לחבר כנסת יכול להיחשב טובת הנאה חומרית, ולפיכך קבעה הנחיות .__________________ .19 .במקרה זה אין משמעות לעניין מתן תמורה, שכן חוק המתנות אינו חל על מי שאינו עובד ציבור 20 הנוהל גובש לאחר שמבקר המדינה הצביע לפני היועץ המשפטי לממשלה על קשיים בעניין זה שעלו במסגרת טיפולו ביישום הכללים למניעת ניגוד עניינים. 21 .כללי האתיקה לחברי הכנסת מתפרסמים בחוברת תקנון הכנסת 20 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 וכללים לנסיעות לחו"ל לפי סוג הנסיע ה22 . יצוין שאישורי ועדת האתיקה לנסיעות חברי הכנסת לחו"ל לפי החלטה זו נוגעים רק "לפן האתי של הנסיעה הממומנת על ידי גורמים מחוץ לכנסת". .כללי אתיקה לחברי ממשלה .ביולי 2006 מינה ראש הממשלה דאז מר אהוד אולמרט, לפי החלטת הממשלה, ועדה לעניין גיבוש כללי אתיקה לחברי הממשלה בראשות נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) מאיר שמגר. באפריל 2008 הגישההוועדה לראש הממשלה דאז דוח ובו הצעה לכללי אתיקה לחברי הממשלה. בדוח הוצע להקים ועדת אתיקה שתעסוק בענייני אתיקה של חברי הממשלה, והומלץ כי נסיעה בתפקיד של חבר הממשלה במימון שאינו ממשלתי תהיה טעונה אישור של הוועדה שתוקם, " שתבחן אם אין במימון כאמור ניגוד עניינים או יצירת מחויבות בלתי ראויה". באוגוסט 2011 הגישה לממשלה ועדת שרים בראשות השר דאז מר יעקב נאמן הצעה לכללי האתיקה. בדיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת שהתקיים בנובמבר 2013 , הודיע נציג משרד המשפטים כי מתקיימת עבודת מטה לגיבוש המלצות בעניין זה. עד דצמבר 2013 לא אימצה הממשלה את המלצות הוועדות בעניינים אלה ואין להן תוקף מחייב. .הטיפול בנסיעות השרים במשרדי הממשלה ושמירת המידע בנושא .1. החשב הכללישבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) קבע בהוראות התכ"ם23 ונציב שירות המדינה קבע בהוראות התקשי"ר 24 הנחיות מפורטות בנוגע להליכי הטיפול והתיעוד של נסיעות בתפקיד של עובדי מדינה לחו"ל. ההנחיות עוסקות בתהליך האישור של הנסיעה על שלביו השונים, הזמנת הטיסות, שילוב חופשות פרטיות בנסיעות הללו ועוד. יצוין כי הוראות אלה אינן חלות על שרים וסגני שרים ולגביהם לא גובשו הוראות דומות. כאמור, לפי הדין, השרים וסגני השרים אינם נחשבים "עובדי ציבור" לכל דבר ועניין, אלא ייחשבו כאלה רק לעניין דינים ספציפיים שהוחלו עליהם במפורש. ארגון נסיעה של שר או של סגן שר לחו"ל כרוך בין היתר בקביעת יעדי הנסיעה, תיאום עם הגורמים המארחים וגיבוש תכנית הביקור. כמו כן, התהליך כולל הזמנ ה של כרטיסי טיסה, מקומות לינה וכלי רכב; תיאום סדרי ההסעה והאבטחה, הסדרת אמצעי התקשורת ותיאום עם משרד החוץ. .__________________ .22 סוגי נסיעות לחו"ל (בתפקיד) של חברי כנסת: הצטרפות לנסיעות שרים, שליחות מטעם ה"בונדס" בארה"ב, השתתפות במשלחות מטעם הכנסת, נסיעות לחו"ל שלא במסגרת משלחות מטעם הכנסת (בהזמנת מדינה זרה ובמימונה, בהזמנת אגודת ידידות בין ישראל למדינה זרה, בהזמנת מוסד או גוף ציבורי ישראלי ובמימונו, בהזמנת גוף עסקי ישראלי), השתתפות בסיורים לימודיים, בסמינרים, בכנסים בין-לאומיים ובהשת למויות ונסיעות לצורך מתן הרצאות. 23 .תקנות כספים ומשק 24 .תקנון שירות המדינה והוראת נציב שירות המדינה נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 21 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הביקורת העלתה שאין נוהל הקובע מי הגורמים או היחידות במשרד הממשלתי האחראים לכל אח ת מהפעולות האמורות. עוד הועלה כי בפועל אין אחידות בעניין זה: במשרדים מסוימים התהליך כולו נעשה בלשכת השר על ידי עוזריו, ואילו במשרדים אחרים עוסקים בתהליך גורמים נוספים, כמו מתאם נסיעות, היחידה לקשרי חוץ והחשבות. גם פעולות טכניות כמו הזמנת כרטיסי טיסה ומקומות לינה מבוצעות במשרדים השונים על ידי יחידות שונות. לדוגמה, יש משרדים שבהם ההזמנות מבוצעות על ידי מתאם הנסיעות ובמשרדים אחרים על ידי חשבות המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי דרכי הטיפול השונות בנושא במשרדי הממשלה מעידות על היעדר תהליך מובנה הקובע את סדרי הטיפול ושלביו, לרבות הגדרת הגורמים המאשרים והגורמים המבצעים. מצב זה פוגע ביעילות, וחשוב לא פחות - ביכולת לקיים פיקוח ובקרה נאותים כנדרש לפי סדרי מינהל תקין. בתשובתו של היועץ המשפטי לממשלה למבקר המדינה מאוקטובר 2013 נמסר כי "ראוי שהטיפול של משרדי הממשלה השונים בנושא נסיעות שרים לחו"ל יבוצע בהתאם לנוהל סדור - בין ממשלתי ובין פנים-משרדי - אשר יבהיר את חלוקת הסמכויות באשר לשלבי הטיפול השונים בהכנת הנסיעה ואישורה". נציבות שרות המדינה מסרה בתשובה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013: "אנו רואים לנכון לקיים דיון עם הגורמים הרלוונטיים בממשלה לצורך קביעת כללים אחידים... לכלל משרדי הממשלה ולהכין נוהל עבודה מפורט בהתאם לכללי המינהל התקין". 2. המסמכיםבמשרדי הממשלה הם עדות לפעילויות השונות המתקיימות במשרדים, ויש להם היבטים מינהליים, כספיים ומשפטיים. הוראות הדין וכללי מינהל תקין מחייבים את משרדי הממשלה לנהל ולשמור רשומות נייר ורשומות אלקטרוניות באופן סדור ושיטתי. במהלך הביקורת , שנעשתה בכ -30 משרדי ממשלה , התברר כי מידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור ושיטתי. מסמכים ומידע בקשר לנסיעה מסוימת נמצאו במקרים רבים מפוזרים בתיקי כמה יחידות של המשרד או שלא נמצאו כלל. חלק מהמידע שהיה במחש בים לא נשמר (מדובר בהודעות דואר אלקטרוני, בכרטיסי טיסה אלקטרוניים וכד'). התיעוד הלא מסודר והחסר במשרדי הממשלה פוגע בהליכי הביצוע ומונע מעקב ובקרה. יש מקום אפוא כי ייקבעו סדרי התיעוד ו הריכוז של המידע הנוגע ל כל נסיעה. בתשובת משרד ראש הממשלה למבקר המדינה מנובמבר 2013 נמסר ש"משנת 2012 (לאחר מערכת ייעודית לסריקה ושמירה של ]הכספים[ התקופה שבה בוצעה הביקורת) מפעיל האגף כל החומר באופן ממוחשב". 3. חוק הארכיונים, התשט"ו- 1955, מתווה את המסגרת המשפטית, המינהלית והמקצועית לניהול מערכת הארכיונים במדינה. החוק, התקנות וההנחיות שנקבעו לפיו קובעים בין היתר את הכללים להחזקת חומר ארכיוני, ולפיהם עם סיום כהונתו של שר או בתום כהונה של 22 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 ממשלה ייחסמו תיקי לשכת השר25 וייפתח מחזור תיקים חדש. המסמכים שהיו בלשכת השר שסיים את תפקידו ייגנזו ויועברו לארכיון המדינה למשמורת לצמיתות. התקנו ת וההנחיות מעניקות לגנז המדינה את הסמכות להדריך את מוסדות המדינה, להנחות ם ולפקח עליהם בכל הנוגע לניהול הארכיונים והרשומות. עקב הקשיים שהתעוררו במהלך הביקורת באיתור מסמכים בחלק ממשרדי הממשלה, נעשה ניסיון לאתר מסמכים אשר הועברו לארכיון המדינה מלשכות שרים על פי נוהלי הטיפול האמורים. המידע שהתקבל בבדיקת השלמה זו היה חלקי בלבד, מאחר שחלק מהמסמכים לא נמצאו גם בארכיון המדינה. משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו, בשם ארכיון המדינה (גנז המדינה), ש"בהמשך לפעולות שנעשו בשנים האחרונות במטרה לגשר על הפער המקצועי והמעשי בתחום של ניהול והפקדת רשומות אלקטרוניות, שוקד ארכיון המדינה מזה כשנתיים על בנייתה ותחילת יישומה של תוכנית אסטרטגית להתמודדות עם תפקידו בתחום האיסוף, השימור, השמירה וההנגשה... וכן בתחום של הנחיה ופיקוח על המשרדים". בינואר 2014 הוסיף המשרד כי בנובמבר 2013 החליטה המ משלה על הרחבת התכנית האסטרטגית "וארכיון המדינה שוקד על יישומה של החלטה זו". 4. בבדיקה ביחידות החשבות במשרדים השונים נמצא שאין תקצ יב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של הנסיעות לחו"ל של עובדי המשרד. כך יוצא, שבתקציב המדינה אין פירוט נפרד של מסגרת ההוצאה בגין נסיעות השרים ושל מימושה. יצוין כי גם בנסיע ה במימון שאינו ממשלתי יש מרכיבים של הוצאות כספיות של משרדי הממשלה כמו הוצאות אבטחה (ראו להלן בפרק על אישור הממשלה). יצוין שכבר בדוח משנת 2001 כתב מבקר המדינה שרק במקצת המשרדים יש תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות שרים לחו"ל, ולפיכך "לא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות לחו"ל שהשתתפו בהן השרים ופמליותיהם". אגף התקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2013 , כי ביוני 2013 התקבלה החלטת ממשלהבדבר הקטנת מספר התקנות בתקציב הממשלה, במטרה לשפר את יכולתם של המשרדי ם לנהל את תקציבם. לדבריו, תקנה נפרדת לא תגביר בהכרח את השקיפות. הוא הוסיף כי יש עלויות רבות שאי אפשר לרשום בתקנה ייעודית בשל מגבלות במנגנון התשלום הממשלתי, כמו אבטחת הטיסה ותשלום האש"ל של הנוסעים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הרכב ההוצאות הכרוכות בנסיעת שרים לחו"ל והחשיבות בשקיפות ובמעקב אחר היקפן גם במישור הציבורי, מן הראוי שאגף התקציבים במשרד האוצר יציג בתקציבי המשרדים את מסגרת ההוצאה הכוללת המיועדת למימון הנסיעות לחו"ל של שרי הממשלה ושל סגני השרים. .__________________ .25 .התיקים ייסגרו ויופסק התיוק בהם נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 23 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014  . הטיפול בנסיעותיהם של שרים וסגני שרים לחו"ל, על כל שלביו ופרטיו, חייב להיעשות בתהליך סדור ולפי כללי מינהל תקין. לגבי נסיעות במימון שאינו ממשלתי אף נדרשת הקפדה יתרה. לצורך כך על ה חשכ"ל לקבוע בהקדם נוהל מפורט, בדומה לנהלים הנוגעים לנסיעותיהם של עובדי מדינה, שיסדיר את כלל הליכי הטיפול בנסיעות במשרדים הממשלתיים , לרבות הגדרת סמכויות האישור והביצוע וקביעת סדרי התיעוד. נוסף על כך הצורך בניהול מקצועי של המידע והידע המצטברים הוא צורך בסיסי הקיים בכל ארגון. אי -טיפול נאות בניהול המידע ושימורו עלול להקשות את הגישה אל רשומות ממשלתיות חשובות ולפגוע בזיכרון הארגוני, בתיעוד ההיסטורי, ובהשגת מטרות חוק הארכיונים וחוק חופש המידע26 . כך לגבי מסמכי נייר וכך גם לגבי רשומות אלקטרוניות, שבמהלך השנים מתרבה המידע הנמצא בהן בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות של שמירת המס מכים הקשורים לנסיעות שמומנו על ידי גורם שאינו ממשלתי, חשוב ש גנז המדינה ינחה את הממונים על הרשומות במשרדי הממשלה בדבר הכללים לשמירת מסמכים גם אם אלה לא יישמרו לדורות. אשר לרשומות האלקטרוניות ראוי ש הגנז ינחה את הממונים על הרשומות לקבוע כללים לשימור מידע זה, ובכללו מידע העוסק בנסיעות השרים כפי שהעיר מבקר המדינה בעבר27 . .נתונים מספריים על נסיעות שרים .משרד מבקר המדינה אסף נתונים וריכז מידע על נסיעות שרים וסגני שרים ממזכירות הממשלה וממשרדי הממשלה. שרים וסגני שרים שכיהנו בשלוש הממשלות הקודמות בתקופה ממרץ 2003 ועד יוני 2011 (להלן- התקופה הנבדקת), התבקשו לאשר את הנתונים שנאספו ולהשלים את הנתונים שלא ניתן היה לקבלם במשרדים. לגבי חלק מהנסיעות לא נמצאו אסמכתאות בדבר הגורם המממן (להלן - נתונים חסרים). מהנתונים שנאספו עלה כי בתקופה הנבדקת כיהנו 86 שרים וסגני שרים שנסעו 1,184 נסיעות בתפקיד לחו"ל. כאמור, חלק מהשרים נסעו לחו"ל במימון ממשלתי, ואחרים- במימון שאינו ממשלתי. חלק מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי התקיימו במימון המדינות המזמינות (להלן - מימון ממשלות זרות). .__________________ .26 חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1998 , ולפיו לכל אזרח ישראלי או תושב יש הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות החוק. 27 מבקר המדינהדוח שנתי 48 ( 1998 ;"), "שימור מסמכים של שרים ושל עובדי מדינה בכירים דוח שנתי 54ב ( 2004 ;"), ניהול רשומות אלקטרוניותדוח שנתי 57ב ( 2007 ,), "ממצאי מעקב שימור רשומות אלקטרוניות"; דוח שנתי 61ב ( 2011 ), "ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי הממשלה". 24 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. בתרשים1 שלהלן פילוח הנסיעות בתקופה הנבדקת לפי דרכי המימו ן (במספרים מוחלטים ובאחוזים): מהתרשים עולה כי לפחות 28% :מכלל נסיעות השרים היו במימון שאינו ממשלתי90 נסיעות (8% ) היו במימון ממשלות זרות, ו-240 ( נסיעות20% ) היו במימון ארגונים יהודיים, בין- לאומיים ואחרים. לגבי 12% מהנסיעות חסרים נתונים, ולכן לא ניתן לדעת מי מימן אותן. 2. משרד מבקר המדינה בחן את השינויים שחלו במספר נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל בתקופה הנבדקת; השינויים מוצגים בתרשים 2 :שלהלן נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 25 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 * מספר הנסיעות בשנים 2003 ו- 2011 חושבעל בסיס שנתי בהתחשב ב מספר הנסיעות שהיו בפועל (בשנת 2003 החל במרץ ובשנת 2011 .)עד יוני * * סה"כ מימון שאינו ממשלתי כולל נסיעות במימון ממשלות זרות. .להלן בלוח 1 מפורטות הנסיעות לחו"ל במספרים מוחלטים ובאחוזים בחלוקה לפי ממשלות28: לוח1 : נסיעות השרים לפי ממשלות .הממשלה מימון .ממשלתי % מימון .שאינו .ממשלתי .* % נתונים .חסרים % סה"כ .נסיעות .30 ( 2006 -2003 ) 201 50.6% 94 23.7% 102 25.7% 397 .31 ( 2009 -2006 ) 205 59.3% 98 28.3% 43 12.4% 346 .32 ( 2011 -2009 **) 301 68.2% 138 31.3% 2 0.5% 441 .סה"כ 707 59.7% 330 27.9% 147 12.4% 1184 . * סה"כ מימון שאינו ממשלתי- כולל נסיעות במימון ממשלות זרות. ** הבדיקה נעשתה עד יוני 2011 . הממשלה ה-32 כיהנה עד מרץ 2013. .מהנתונים שהובאו בתרשים ובלוח עולה כי בתקופת כהונתה של הממשלה ה -32 (מאפריל 2009 עד יוני 2011 ), חל גידול ניכר במספר הנסיעות לעומת מספרן בממשלות הקודמות. מהנתונים שנאספו עולה שבממשלות ה-30 וה-31 המספר השנתיהממוצע של כלל הנסיעות היה 122 , לעומת 196 בממשלה ה -32 (עד יוני 2011 )- גידול של כ -60% . גם בנסיעות במימון שאינו ממשלתי חל גידול ניכר בממשלה ה-32, והמספר השנתי הממוצע של הנסיעות האלה היה כפול ממספרן בממשלות ה-30 וה-31 (גידול של 100%). היות שקיימת שונות רבה בין מספר השרים וסגני השרים בשלוש הממשלות , בתקופות כהונתם ובמשך כהונת הממשלות הרלוונטיות, בחן משרד מבקר המדינה את המספר הממוצע של נסיעות במימון שאינו ממשלתי לשר (או סגן שר) לשנה. משרד מבקר המדינה חישב את מספר הנסיעות בהתייחס לגורמים הבאים: משך הכהונה של כל אחת מהממשלות ומשך תקופת כהונת השרים וסגני השרים בהן. כדי למדוד את הגידול היחסי בנסיעות במימון שאינו ממשלתי, נבנה מדד של ממוצע נסיעות אלה לשר לשנת כהונה. מדד זה משקלל את השינויים במספר השרים בממשלות ואת תקופת הכהונה של כל שר וכל ממשלה. נמצא, כי במהלך השנים גדל מספר הנסיעות השנתי הממוצע לשר במימון שאינו ממשלתי: בממשלה ה -32 (לגבי התקופה הנבדקת) היה המספר גדול ב כ- 43.5% לעומת הממשלה ה -30 וגדול בכ-%22.2 לעומת הממשלה ה -3129 . .__________________ .28 הממשלה ה-30 החלה את כהונתה ב- 28.2.03 וכיהנו בה19 שרים, ובסוף כהונתה כיהנו בה15 שרים וסגני שרים; הממשלה ה -31 החלה את כהונתה ב - 4.5.06 וכיהנו בה 24 שרים, ובתום כהונתה כיהנו בה 22 שרים וסגני שרים; הממשלה ה-32 החלה את כהונתה ב- 31.3.09 וכיהנו בה 29 שרים, ב- 1.7.11 כיהנו35 .שרים וסגני שרים 29 .המדד משקלל רק את הנסיעות שנמצאו לגביהם נתונים 26 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובת מזכירות הממשלה למבקר המדינה מנובמבר 2013 מסר המשנה למזכיר הממשלה (להלן - תשובת מזכירות הממשלה) שרוב נסיעות השרים הן נסיעות עבודה, וכי אלה "נסיעות תכליתיות וברובן הן ממוקדות מטרה וקצרות יחסית". 3. ,מהנתונים שנאספו עולה כי התפלגות הנסיעות במימון שאינו ממשלתי לא הייתה אחידה דהיינו יש שרים וסגני שרים שהרבו בנסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ואילו אחרים נסעו בעיקר במימון ממשלתי: כ-23% מבין השרים וסגני השרים נסעו לכ-65% מהנסיעות שהתקיימו במימון שאינו ממשלתי; ליתר 35% מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי נסעו כ - %44 מהשרים וסגני השרים; כשליש לא נסעו במימון שאינו ממשלתי או לא נסעו כלל30 . 4. עוד עולה מהנתונים שבמרוצת התקופה הנבדקת יותר מ-150 גופים וממשלות זרות הזמינו שרים וסגני שרים לחו"ל במימונם; תרשים 3 שלהלן מתאר את התפלגות הנסיעות במימון שאינו ממשלתי לפי הגופים המממנים31 : . . .__________________ .30 ייתכן שריבוי נסיעותיהם של שרים מסוימים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי נובע בין היתר מתפקידיהם בעבר ובהווה ומהמעמד והמוניטין שיצרו בקרב גורמים אלה. 31 ""ארגונים יהודיים - ארגונים בישראל או בחו"ל או קהילות יהודיות שיש להם זיקה ייחודית לישראל; אלה מימנו כל אחד נסיעות ספורות; "ארגונים בין-לאומיים" - גופים שאין להם זיקה למדינת ישראל דווקא; גם אלה מימנו נסיעות ספורות כל אחד; "אחרים" - עסקים או בודדים שאינם משתייכים לקבוצות האמורות לעיל; "לא ידוע" - נסיעות שלא נמצא מי הגורם שמימן אותן (נתונים חסרים). נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 27 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המידע שריכז משרד מבקר המדינה בנושא זהמלמד שב שנים האחרונות היה גידול ניכר בהיקף הנסיעות של שרים לחו"ל בכלל ובמימון שאינו ממשלתי בפרט. מגמה זו מדגישה את הצורך בבחינת ההיבטים השונים של הנושא ואת הצורך בקיום נוהל מפורט הקובע אמות מידה ותבחינים לאישור הנסיעות , קובע חובת תיעוד של המידע, ריכוז המסמכים ושימורם וכן מסדיר את ה בקרה על הפעילות בתחום הנסיעות לחו"ל בתפקיד, שהיא חלק מהפעילות הממשלתית הכוללת. .הליכי בקשה ואישור .כאמור, במרוצת השנים חלו שינויים בהוראות הנוגעות להליכי האישור של נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי. ככלל, ניתן לחלק את התקופה שנסקרה בדוח זה לשלוש תקופות משנה מבחינה זו: ממרץ 2003 עד אפריל 2008 ההוראות המחייבות כללו את חוק המתנות, את הכללים למניעת ניגוד עניינים ואת נוהל גיוס תרומות; במאי 2008 נוסף התיקון בתקנון הממשלה; ובפברואר 2010 .נכנס לתוקפו נוהל היועמ"ש בתרשים 4 :שלהלן מוצגים השינויים בבסיס הנורמטיבי שחלו במרוצת השנים משרד מבקר המדינה בחן את יישום ההוראות המחייבות שחלו בכל אחת מהתקופות האמורות על הגשת הבקשות לקיום נסיעות במימון שאינו ממשלתי ועל הליכי אישורן. להלן הפירוט: מרץ 2003- אפריל 2008 על פי המידע שרוכז במשרד מבקר המדינה, ממרץ 2003 עד אפריל 2008 התקיימו662 .נסיעות לחו"ל בתפקיד של שרים וסגני שרים 174 מהנסיעות (כ -26% ) התקיימו במי מון שאינו ממשלתי, 25 ( מהן14% .) במימון ממשלות זרות 28 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 : חוק המתנות חוק המתנות אוסר, כאמור, על עובדי ציבור (בכללם שרים וסגני שרים) לקבל, באשר הם עובדי ציבור, מתנה שהיא נכס או טובת הנאה שלא בתמורה. החוק מגדיר מתנה גם אם ניתנה לקרוב משפחה לרבות בן זוג או ילד. החוק מאפשר לעובד הציבור לפנות לוועדת המתנות בבקשה להקניית המתנה, אם אין בקבלתה משום פגיעה בטוהר המידות. כאמור, מימון נסיעת שר לחו"ל על ידי גורם שאינו ממשלתי יכול, בנסיבות מסוימות, להיחשב "מתנה" כהגדרתה בחוק המתנות. אולם אם השר נואם בכנס או מרצה באירוע בזמן השהייה בחו"ל, הדבר עשוי להיחשב "תמורה" ואז לא יחול חוק המתנות. לעומת זאת, לגבי קרובו של שר המצטרף אליו לנסיעה במימון שאינו ממשלתי , מדובר לכאורה במתנה , למעט מקרים שבהם קרוב המשפחה נותן תמורה בעד מימון הצטרפותו. יו"ר ועדת המתנות 32 מסר ב - 30.8.11 למשרד מבקר המדינה כי בתקופה האמורה (מרץ 2003 עד אפריל 2008 ), "עד כמה שמצאה ידי לא פנה שום שר ו/או סגן שר בבקשה לאישור נסיעתו לחו"ל" (לגבי פניה לוועדת המתנות לאחר התקופה האמורה ראה להלן). בדיקת משרד מבקר המדינה לגבי התקופה האמורה העלתה מקרים שבהם נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי (מלא או חלקי) בלי שהשרים פנו לוועדת המתנות על מנת לקבל את אישורה לכך שאין במימון זה משום קבלת טובת הנאה אסורה, כמפורט בלוח 2 :שלהלן לוח 2 : נסיעת בני זוג של שרים במימון שאינו ממשלתי .שם השר ותפקידו יעד הנסיעה מועד הנסיעה .מאיר שטרית, שר במשרד האוצר ארה"ב נובמבר 2003 . ,מאיר שטרית שר התחבורה יוון ינואר 2005 .מאיר שטרית*, שר התחבורה צרפת וגרמניה אפריל 2005 . ,מאיר שטרית שר התחבורה שווייץ פברואר 2006 . ,דליה איציק שרת התקשורת ארה"ב אוקטובר 2005 . * אשת השר טסה לצרפת שלושה ימים לפני בואו לצרפת. .השרה לשעבר דליה איציק מסרה למבקר המדינה בינואר 2013 כי "ממשלת ישראל על מוסדותיה, מאז 1948 ועד שנת 2010 , במשך62 שנה לא מצאה לנכון לקבוע כללים ברורים ומנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לשליחותם את בני זוגם, הן כשמדובר במימון ממשלתי, והן כשמדובר במימון חוץ ממשלתי ". בתשובתה למבקר המדינה מינואר 2014 מסרה השרה לשעבר כי "ההסדר המשפטי והמינהלי שהיה קיים בשנת 2005 ... היה כזה שאישורים בדבר נסיעות שרים לחו"ל מחייבים אישור הממשלה בלבד... מעבר לזה היה הסדר חיובי, (להבדיל ממחדל) ששרי הממשלה, באותו מועד, לא נדרשו, לקבל אישור נוסף בעניין ". ]לנסיעה[ צרוף בן/בת זוג ח"כ מאיר שטרית מסר למבקר המדינה בפברואר 2014 כי "להווי ידוע כי כל נסיעת שר מחייבת אישור ממשלה". עם זאת ציין כי לא היה לממשלה נוהל שקבע כי יש לפנות "לוועדת אתיקה כלשהי". לגבי פנייה לוועדת המתנות מסר ח"כ שטרית כי "אמנם קיים נוהל מתנות, איש לא ייחס זאת לנסיעות". אשר ]אך[ ,ואכן שרים רבים ואני בתוכם קיימו נוהל זה במלואו לנסיעת אשתו במימון שאינו ממשלתי מסר ח"כ שטרית כי בדרך כלל כשאשתו נלוותה אליו .__________________ .32 השופט ד"ר אברהם טננבוים- מכהן בתפקידו מאז יולי 2011 . נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 29 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הוא שילם את הוצאות הנסיעה שלה. הוא ציין כי "החריג היחידי הוא נסיעה מטעם המוסדות הלאומיים... אשר לעיתים הזמינו את בנות הזוג על חשבונם. לא נדרש לכך כל אישור, ובוודאי שאין לפרש את נסיעת בן הזוג כמתנה". משרד מבקר המדינה מעיר כי המימון שמעניק גורם שאינו ממשלתי לנסיעתו של בן או בת זוג המתלווים לנסיעותיהם של שר מגלם בדרך כלל מרכיב של טובת הנאה. בשל כך, במקרים שבהם בן או בת הזוג לא נתנו תמורה, ובה יעדר כללים המנחים באילו נסיבות רשאים השרים לצרף לנסיעתם את בני זוגם, היה על השרים האמורים לפנות לוועדת המתנות על מנת שתבחן אם אין במימון נסיעתם של בן או בת הזוג משום טובת הנאה אסורה , ואם ניתן להקנות לשרים את המתנה (מימון נסיעת בן הזוג) או שמא עליהם לשלם את שווייה. יצוין כי לגבי שני מקרים אחרים מסרו שרים כי בנות זוגם נתנו תמורה והשתתפו באופן פעיל בביקור (למשל, נשאו הרצאה לפני המארחים ). משרד מבקר המדינה סבור כי אף במקרים שבהם מתקיימת השתתפות פעילה של בני ה זוג במהלך הביקור, נדרשים השרים לקיים בירור משפטי מוקדם עם גורם מוסמך ולקבל את אישורו. הכללים למניעת ניגוד עניינים: כאמור, הכללים למניעת ניגוד עניינים קובעים הוראות שתכליתן למנוע מצבים של ניגוד עניינים בין מילוי תפקידם של השרים ושל סגני השרים ובין ענייניהם האישיים. לשם כך אוסרות ההוראות קבלת שכר או טובות הנאה זולת השכר שמשלמת להם המדינה. הכללים מגדירים עניין אישי ובכללו גם עניין אישי של קרוב של השר. הוועדה למתן היתרים רשאית להתיר לשר שלא לקיים כלל מכללים אלה. מבקר המדינה מביא כאמור לידיעתו של כל שר וסגן שר באופן אישי את הכללים בעת כניסתו לתפקידו. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ממרץ 2003 עד אפריל 2008 פנו רק שני שרים לוועדה למתן היתרים בקשר לשתי נסיעות לחו"ל. בשני המקרים אישרה הוועדה את הבקשות. בביקורת נמצאו נסיעות שבעניינן היו השרים חייבים לכאורה לפנות לוועדה למתן היתרים לשם בחינתן, משום ש מימון הנסיעה היה בגדר טובת הנאה , או משום שיצר חשש לניגוד עניינים. להלן דוגמה: ב- 2005 הזמינה חברה מסחרית ישראלית את שר התחבורה דאז מאיר שטרית לנאום באירוע גאלה חגיגי של החברה שנערך בניו יורק , במהלך ביקור שערך בארה"ב במימון ממשלתי . בביקורת עלה כי חברה אחרת המצויה בבעלות אשת השר הייתה מעורבת בהזמנתו. נמצא כי אחת מעובדות החברה שהייתה בבעלות אשת השר שלחה מכתב הנושא את סמליל (לוגו) החברה לממונה על יחסים בין -לאומיים במשרד התחבורה ואליו צירפה את ההזמנה הרשמית לאירוע. בהזמנה צוין שמו של השר דאז כנואם אורח, ובמכתב פירטה העובדת את סדר היום של האירוע, את כתובת המלון שבו יתקיים ואת נושא הרצאתו של השר. הגב' שטרית מסרה בתשובתה מינואר 2014 למשרד מבקר המדינה, כי מפאת חלוף הזמן "לא עלה בידה להיזכר בנסיבות האירוע", והוסיפה כי "יש להניח כי אם אכן נשלח מכתב שכזה מקורו בטעות של המזכירה". ח"כ שטרית מסר בתשובתו: "למיטב זכרוני לא נסעתי על חשבון החברה [ של שום חברה מסחרית אלא מאחר והייתי בארה"ב בענייני משרדי התבקשתי על ידי 30 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 המסחרית להרצות בכינוס שלהם ונעניתי". הוא הוסיף: "לא עולה על דעתי גם לו ]הישראלית הרי אין בהרצאתי שום ]ש[ ...הייתה וועדת אתיקה כלשהי שהייתה נמנעת מלאשר לי להרצות טובת הנאה". הוא ציין כי כיוון שכך "לא היה נדרש כל אישור". מקרה זה העלה חשש לניגוד עניינים אישי אשר בשלו היה על השר לפנות לוועדה למתן היתרים טרם נסיעתו על מנת שתקיים את הבדיקה המתבקשת ותחליט אם להתיר לשר להשתתף באירוע ולקבוע באילו תנאים או לסרב לבקשתו. גיוס כספים: כאמור, גופים ציבוריים וגופים פרטיים מזמינים מפעם לפעם שרים להשתתף באירועי גיוס כספים ותרומות. כאשר פעולות הסיוע להתרמה נעשות בחו"ל נוהגים אותם גופים על פי רוב לממן את הוצאות נסיעתם של השרים . כאמור, לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לגיוס תרומות ומתן חסות ממאי 2000 , שר ייתןאת הסכמתו לגורם המזמין להשתתפות ולסיוע בגיוס תרומות לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו. בשנים 2003- 2008 נסעו שרים וסגני שרים לכ-60 נסיעות שעניינן גיוס כספים33 . נמצא כי רק בעניין כ-10% מנסיעות אלו פנו השרים ליועץ המשפטי של משרדם להיוועצות כנדרש (ראו להלן בפרק על חוות הדעת המשפטיות). משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על השרים להקפיד לנהוג לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ולהעביר ליועצים המשפטיים של משרדיהם כל מידע בנושא הנסיעות על מנת שיתקיימו הבחינה וההיוועצות הנדרשת. כמו כן, על היועצים המשפטיים היה להפנות את תשומת לבם של השרים ושל עוזריהם לחובת ההיוועצות בנסיבות האמורות. מאי 2008- ינואר 2010 על פי המידע שרוכז במשרד מבקר המדינה, בתקופה האמורה התקיימו241 נסיעות לחו"ל בתפקיד של שרים וסגני שרים. 70 מהנסיעות (כ-29% ,) התקיימו במימון שאינו ממשלתי23 ( מהן32% ) במימון ממשלות זרות. תקנון הממשלה: כאמור באפריל 2008 תוקןהתקנון ונקבע כי שר הנוסע לחו "ל במימון גורם שאינו ממשלתי נדרש לפנות ליועץ המשפטי של משרדו לקבלת חוות דעתו בנושא, ו כי אין בפנייה זו כדי לפטור אותו מהאחריות להימנע מניגוד עניינים בכל הנוגע למימון כאמור. חוק המתנות : בתקופה האמורה נסעו לחו"ל במימון שאינו ממשלתי שלושה שרים עם בנות זוגם. רק שר אחד, שר התקשורת דאז משה כחלון, פנה לוועדת המתנות34 וקיבל את אישורה לנסיעת בת זוגו35 . שר המדע והטכנולוגיה דאז פרופ' דניאל הרשקוביץ נסע בדצמבר .__________________ .33 מספר הנסיעות למטרות גיוס כספים ותרומות אינו בהכרח מדויק, מאחר שיש נסיעות שלא ניתן היה לזהות את מטרתן. 34 הפנייה נעשתה לאחר התייעצויות עם היועץ המשפטי של משרדו, הוועדה למתן היתרים והיועץ המשפטי לממשלה שהפנו את השר לוועדת המתנות. 35 הוועדה אישרה את נסיעת בת הזוג במימון קרן היסוד. הוועדה ציינה שעקב הנסיבות (סמיכות הגשת הבקשה למועד הנסיעה המיועד) ההחלטה התקבלה בלא דיון מעמיק ומקיף בסוגיה, והיא לא תשמש תקדים להחלטות אחרות. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 31 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2009 , בהזמנת קהילה יהודית, לשאת הרצאות בארה"ב. לנסיעה זו הצטרפה רעייתו. כרטיסי הטיסה והשהות במלון מומנו על ידי הקהילה המזמינה. השר לא פנה לגורם מוסמך לשם בירור ולאישור נסיעתה של בת זוגו במימון שאינו ממשלתי . שר אחר שנסע עם רעייתו במימון הגורם המזמין מסר למשרד מבקר המדינה פרטים ולפיהם רעייתו הוזמנה על ידי המארחים ונתנה תמורה כשהרצתה לבקשתם. כאמור, המימון שמעניק גורם שאינו ממשלתי לנסיעתו של בן או בת זוג מגלם בדרך כלל מרכיב של טובת הנאה. בשל כך, במקרים שבהם לא נתנו בני הזוג תמורה, היה על השר לפנות לוועדת המתנות על מנת שתבחן אם אין במימון נסיעתם משום טובת הנאה אסורה. כמו כן מקום שבו סובר שר שהשתתפות בת הזוג היא בגדר תמורה, עליו לפנות לאחד הגורמים המוסמכים לקבלת אישור למימון הנסיעה. הכללים למניעת ניגוד עניינים: בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שלוועדה למתן היתרים הגיעו באותה תקופה (מאי 2008 - ינואר 2010 ) שלוש בקשות בלבד של שרים בענייני נסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי: שתיים מהן משר התקשורת דאז משה כחלון ואחת משר ההסברה והתפוצות דאז יולי אדלשטיין. התיקון בתקנון הממשלה מאפריל 2008 נועד להבטיח כי יתקיימו הליכי הבחינה הנדרשים לגבי נסיעותיהם של שרים הממומנות על ידי גורמים זרים. הליכי בחינה אלו אמורים להיעשות על ידי היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, ועדת המתנות והוועדה למתן היתרים, בהתאם לנסיבות של כל נסיעה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי למרות התיקון, לגבי כמחצית מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי שהתקיימו בתקופה האמורה, לא פנו השרים לגורמים המוסמכים כדי לקבל את חוות דעתם ואת אישורם קודם הנסיעה כנדרש. פברואר 2010- אוגוסט 2011 לפי הנתונים שנאספו במשרד מבקר המדינה, שרים וסגני שרים נסעו בתקופה שבין פברואר 2010 ועד יוני 201136 ל-281 ,נסיעות לחו"ל בתפקיד בהן 86 (כ-%30 ) נסיעות במימון שאינו ממשלתי, 42 מהן (כ-49% .) במימון של ממשלות זרות נוהל היועמ"ש: כאמור, בפברואר 2010 הופץ נוהל היועמ"ש בנושא נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי. על פי הנוהל כל הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי37 של שרים ושל סגני שרים תיבחן על ידי היועץ המשפטי של המשרד לפי אמות המידה האלה: במקרים שבהם נסיעת שר או סגן שר נעשית במסגרת תפקידם ובמקרים שבהם נסיעת שר קשורה לתחום שעליו הופקד כחבר ממשלה - אין צורך בפ נייה לוועדה למתן היתרים או לוועדת המתנות, והיועץ המשפטי של אותו משרד ימסור את חוות דעתו בנוגע למימון הנסיעה לשר. .__________________ .36 כאמור, הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה התייחסו ככלל לתקופה שממרץ 2003 עד יוני 2011 .. אולם לצורך השלמת המידע נאספו גם נתונים מעבר לתקופה זו 37 .הנוהל אינו קובע הנחיות מיוחדות לנסיעות במימון ממשלות זרות 32 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 אםקבע היועץ המשפטי של המשרד כי ההזמנה אינה קשורה לתחום אחריותו של השר או של סגן השר, תיבחן השאלה האם ההזמנה מוצעת לשר או לסגן השר "באשר הוא עובד ציבור", כאמור בחוק המתנות. אם כן, ייבדק מרכיב התמורה שהשר או סגן השר נותן לגוף המממן, כגון הנאום המרכזי באירוע שאליו הוזמן. אם יימצא כי השר או סגן השר ייתן תמורה בעבור הנסיעה - תועבר הבקשה לוועדה למתן היתרים; ואם יימצא כי השר או סגן השר לא ייתן תמורה - תועבר הבקשה לוועדת המתנות. את מרכיב התמורה יש לבחון על פי אותו נוהל גם לגבי נסיעת בן או בת זוג של שר או של סגן השר. לעומת זאת , אם מימון הנסיעה אינו קשור להיותו של השר או סגן השר "עובד ציבור", חוק המתנות אינו חל על הנסיעה , והבקשה תועבר לוועדה למתן היתרים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לגבי כ- 32% מנסיעות השרים במימון שאינו ממשלתי (לא כולל נסיעות במימון ממשלות זרות) שהתקיימו מפברואר 2010 ועד יוני 2011, לאביקשו השרים חוות דעת מלשכת הייעוץ המשפטי של משרדיהם כנדרש בנוהל היועמ"ש. יצוין כי לג בי כ - 86% מנסיעות במימון ממשלות זרות, לא התבקשה חוות דעת משפטית. ההוראה שנקבעה בנוהל היועמ"ש בדבר החובה לקבל חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד על כל נסיעה של שר או סגן שר הממומנת על ידי גורם שאינו ממשלתי היא יסודית ומהותית, שכן היא אמורה להבטיח שהנסיעה תואמת את הכללים ואינה מעוררת חשש לניגוד עניינים. בחינת היועץ המשפטי גם קובעת אם נדרש אישורה של הוועדה למתן היתרים או של ועדת המתנות. ממצאיו של פרק זה מלמדים ש מאז פרסום הנוהל ועד יוני 2011 , בחלק ניכר מהמקרים לא קוימה במלואה החובה לבצע את הבחינה המשפטית האמורה. חוק המתנות: על פי מסמכי ועדת המתנות, בתקופה שמפברואר 2010 עדאוגוסט 2011 (מיום שנכנס לתוקף נוהל היועמ"ש) פנה לוועדה שר אחד בלבד, שר התקשורת דאז משה כחלון: השר ביקש בפברואר 2010 שהוועדה תתיר את הצטרפות רעייתו לנסיעה הממומנת על ידי קרן היסוד לכנס מנהיגות בכירה של הארגון בברזיל. הוועדה החליטה שאין מניעה שאשת השר תצטרף לנסיעה, אך על השר ורעייתו לשאת במלוא עלות נסיעתה38 . : הכללים למניעת ניגוד עניינים 1. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהוועדה למתן היתרים דנה בפרק הזמן פברואר 2010 - אוגוסט 2011 בשבע בקשות של שרים וסגני שרים לקבלת היתר לאי-קיום כלל מהכללים הנוגעים להימצאות בניגוד עניינים ולאיסור קבלת טובת הנאה בקשר לנסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 39 . בהחלטות שקיבלה הוועדה למתן היתרים בא לידי ביטוי העיקרון שאין זה ראוי ששרים וסגני שרים, בתוקף מעמדם זה, יקיימו פעילות בחו"ל במימון של גורם פרטי, עסקי או ציבורי. הוועדה עמדה על כך שאם השתתפותו של שר או סגן שר באירוע בין-לאומי חשובה לקידום מעמדה של מדינת ישראל, מן הראוי שהדבר ייעשה במימון ממשלתי. הטעם לכך, לדברי הוועדה, הוא הצורך לשמור על טוהר המידות בפעילותם של שרים וסגני שרים ולמנוע כל אפשרות למחויבות שלהם כלפי הגורם המממן. .__________________ .38 בקשה דומה הונחה על שולחן הוועדה כחודשיים לפני כן, אז החליטה ועדת המתנות כאמור לאשר את הבקשה משום שהתקבלה מספר ימים מועט לפני תאריך הנסיעה המיועד. 39 .אחת הבקשות נדונה בסוף ינואר, אך ההתייחסות אליה הייתה לפי נוהל היועמ"ש נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 33 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לדעת מבקר המדינה ראוישעקרונות אלה, אשר הנחו את הוועדה למתן היתרים, יעמדו לנגד עיני השרים וסגני השרים בבואם לשקול לקבל מימון שאינו ממשלתי לנסיעותיהם לחו"ל. 2. נמצאומקרים שבהם פנו השרים לוועדה למתן היתרים , אך נסיעותיהם התקיימו שלא בהתאם להחלטות הוועדה: (א) בשני מקרים שונים (בשנת 2010 ובשנת 2011 ) קבעה ועד ת ההיתרים שהממשלה צריכה לממן את נסיעתם של שני שרים, אך המימון בוצע על ידי הגורם המזמין. שר אחד מסר למבקר המדינה כי ה וא העביר את החשבון לתשלום חשבות משרדו, אך עקב טעות טכנית החשבון לא שולם. השר האחר מסר למבקר המדינה כי בשל אי-הבנה הגורמים שהזמינו אותו שילמו עבור כרטיס הטיסה. יצוין כי במהלך הבדיקה של משרד מבקר המדינה שילמו המשרדים לגורמים המזמינים את הוצאות נסיעתם של שני השרים. (ב) במקרה אחר, בשנת 2010 , ביקש שר את אישור הוועדה לנסיעה שמומנה על ידי תנועה פוליטית לאומית -יהודית. הוועדה החליטה ש"ככל שהשר ישיב בחיוב להזמנה לביקור... הרי שמימון כל הוצאות הנסיעה של השר... ייעשו על ידי השר, ללא קבלת כל החזר מגורם אחר כלשהו". בפועל נסע השר והממשלה מימנה את הוצאות נסיעתו. השר מסר בתשובתו למבקר המדינה מינואר 2013 כי לא עלה על דעתו ש"ועדת ההיתרים התכוונה למצב שבו, לו החלטתי להיענות להזמנה, הייתי חייב לעשות זאת על חשבוני האישי... שכן המשמעות - האבסורדית לדעתי - של קביעה זו היא מניעת ה שתתפותי, והשתתפות כל נושא משרה ממשלתית אחר בישראל, באירוע לאומי-קהילתי חשוב זה". השר הוסיף שלפי הבנתו "אין ממשלת ישראל בחזקת 'גורם אחר'". משרד מבקר המדינה סבור כי בהתחשב במאפיינים הפוליטיים של הנסיעה, היה על השר לחזור לבירור משפטי בדבר הדרך הראויה למימון הנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השרים וסגני השרים להקפיד לבקש היתר מהוועדה בעוד מועד ולהקפיד לבצע את הנסיעות בדיוק לפי החלטותיה. . . בפרק זה באה לידי ביטוי שאלת אחריותם של השרים לבדוק אם בנסיעתם לחו"ל במימון שאינו ממשלתי יש חשש לפגיעה בטוהר המידות ובכללי מינהל תקין, או אם קיים מצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה, ולו למראית עין. למרות הבסיס הנורמטיבי וההדגשים שהוסיפו התיקון בתקנון הממשלה ונוהל היועמ"ש, נמצא כי בכמחצית מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי לא פעלו השרים בהתאם לחובתם. 34 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . אישור הממשלה לנסיעותהשרים .התקנון קובע כי נסיעת שר לחו"ל בתפקיד הן במימון ממשלתי והן במימון שאינו ממשלתי תהיה באישור הממשלה או במקרים מיוחדים באישורו של ראש הממשלה. עם קבלת בקשת השר לאישור נסיעתו, מכינה מזכירות הממשלה לישיבת הממשלה הקרובה הצעת החלטה לאישור הנסיעה. לאחר שהממשלה מאשרת את הנסיעה, שולחת המזכירות את האישור לשר ולמשרדו. כמו כן עורכת המזכירות רישום של נסיעות השרים שאישרו הממשלה או ראש הממשלה. יצוין שאישור הממשלה או ראש הממשלה אינם מייתרים את האישורים הנדרשים לפי ההוראות שפורטו לעיל. בתיקון לתקנון שנעשה כאמור באפריל 2008 , שר נדרש להגיש למזכירות הממשלה הודעה על נסיעתו המתוכננת באמצעות טופס הכולל פרטים ובהם מועד הנסיעה, ארץ היעד, מטרת הנסיעה, הפגישות המתוכננות ומספר עובדי המדינה המצטרפים אל השר. בחוות דעת של היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה שנלוותה להצעה לעדכון התקנון, נכתב כי "ההצעה מבקשת להסדיר באופן מפורט יותר את ההערכות לנסיעת שר לחו"ל, ולהרחיב את התועלת מנסיעתו עבור הממשלה כולה". בחוות דעת נוספת , שנתנה הלשכה המשפטית במשרד ראש הממשלה באוקטובר 2009, נכתב כי חובת השר לקבל את אישור הממשלה לנסיעת ה נועד "לאפשר לממשלה לתת דעתה על מטרת הנסיעה ועל הצורך בה, בטרם תצא אל הפועל". משרד מבקר המדינה בדק היבטים הנוגעים להגשת בקשות לאישור נסיעה לחו"ל ואת הליך אישורן, להלן פירוט הממצאים: החלטות הממשלה 1. במהלך השנים הגישו שרים לממשלות השונות מאות בקשות לאישור נסיעותיהם. בבדיקת משרד מבקר המדינה לא נמצאו מקרים שבהם החליטה הממשלה שלא לאשר בקשה בעניין זה. החלטותיה בנושא זה ניתנו בנוסח אחיד: "מחליטים, בהתאם לסעיף 59 ,שם השר [ לתקנון הממשלה לאשר את נסיעת ". בהחלטות לא נמצאו הערות, ]תפקידו, מטרת הנסיעה, תאריכי היציאה והחזרה הסתייגויות, פרטים המתעדים דיון בתועלת שתפיק הממשלה כולה מנסיעת השר או התייחסות למטרת הנסיעה ולצורך בה. יצוין כי גם המשנה למזכיר הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה בפגישה באוקטובר 2011 כי לא זכור לו מקרה שבו לא אישרה הממשלה את נסיעתו של שר. מזכירות הממשלה מסרה בתשובתה למבקר המדי נה ש"ברי כי אישור הממשלה לא נעשה באופן אוטומטי. המידע הרלוונטי מונח לפני השרים עובר לקבלת החלטתם והם יכולים להביע דעתם על מטרת הנסיעה והתועלת בה, ככל שהם מוצאים לנכון". נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 35 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מהממצאים עולה כי אף שהיועצת המשפטית במשרד ראש הממשלה קבעה שאישור הממשלה הוא בעל ערך ותועלת, שכן הוא מאפשר לממשלה לתת דעתה על מטרת הנסיעה ועל הצורך בה בטרם תצא אל הפועל, ואף שבמזכירות הממשלה פועל מנגנון לקבלת טופסי בקשה מפורטים מהשרים הנוסעים, הרי שבפועל שרי הממשלה המאשרים את הנסיעות אינם נחשפים לחוות הדעת שניתנו בקשר לנסיעה ואינם מודעים לכלל הפגישות המתוכננות, לתרומת הנסיעה לפעילות הממשלה, לעלויות הנסיעה ולזהות הגורם המממן. כך יוצא שאישור הממשלה נעשה על בסיס מידע חלקי וחסר ומתקבל ללא בחינה ודיון מהותי. 2. : מטרת הנסיעה בטופס הבקשה על השר לפרט בין היתר את מטרת הנסיעה. משרד מבקר המדינה בדק את מטרות הנסיעה כפי שפורטו בבקשות שהגישו השרים למזכירות הממשלה לעומת הצעות ההחלטה שהגישה מזכירות הממשלה לאישור הממשלה. במקרים המובאים להלן לא ציינה מזכירות הממשלה בהצעת ההחלטה את מטרת הנסיעה שציין השר, אלא כתבה שהנסיעה היא ב"ענייני משרדו/ה", גם כאשר דובר בנסיע ה שלא הייתה בתחום העיסוק של המשרד: (א) בספטמבר 2009 נסע השר לשירותי דת דאז לאוקראינה לטקס פתיחת שנת הלימודים באודסה ולחגיגות השנה ה -215 .לעיר (ב) בינואר 2010 נסע שר התקשורת דאז לאורוגוואי לכנס של קרן היסוד. (ג) ביוני 2010 נסע שר דאז במשרד ראש הממשלה לאוקראינה לכנס השלישי של הקונגרס העולמי של יהודים דוברי רוסית. (ד) בדצמבר 2010 נסע שר ההסברה והתפוצות דאז לסין בראש משלחת של חברי ליכוד. יצוין שהשר ציין בטופס הבקשה כי מטרת הנסיעה היא חיזוק והידוק של היחסים בין המדינות. בתשובתו מסר היועץ המשפטי לממשלה ש"מוצע כי תיערך חשיבה מחודשת בנושא [ אישור על ידי הממשלה, ובכלל זאת בשאלת עצם הדרישה לקבלת אישור ]הממשלה לנסיעות השרים כאמור מהממשלה (להבדיל, למשל, מהסתפקות ביידוע הממשלה בלבד)". לדעת משרד מבקר המדינה כל עוד הדרישה לקבלת אישור לנסיעת שר מהממשלה עומדת בעינה, ראוי שהחלטות הממשלה יתקבלו על בסיס בחינה מהותית של הנסיעות. משכך, על מזכירות הממשלה להביא לפני הממשלה את כל פרטי הנסיעה, ובכללם מטרתה המדויקת. אישור ראש הממשלה התקנון קובע שנסיעת שר לחו"ל בתפקיד, הן במימון ממשלתי והן במימון שאינו ממשלתי, תהיה באישור הממשלה, ולחלופין, "במקרים מיוחדים" רשאי השר להגיש את בקשתו לנסיעה לאישור ראש הממשלה. ממרץ 2009 ועד יוני 2011 (בתקופת הכהונה של הממשלה ה -32 ) העבירה מזכירות הממשלה 72 בקשות לנסיעות שרים לחו"ל ( 16% מכלל נסיעות השרים בתקופה זו) ישירות לאישורו של ראש הממשלה, בלי שהבקשה הועברה לאישור הממשלה. הבדיקה העלתה מקרים שבהם נעשתה פנייה ישירה זו אל ראש הממשלה אף שלכאורה לא היה מדובר בנסיבות מיוחדות או בנסיעות בהולות שמצדיקות את אי-העברת הבקשה לממשלה לאישור. להלן הפרטים: 36 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. בפברואר 2010 נסעאחד ה שרים דאז לשווייץ להרצות בכנס. נמצא כי כבר בתחילת ינואר 2010 אישר השר דאז את השתתפותו בכנס, אולם ראש הממשלה אישר את הבקשה יומיים לפני הנסיעה - בתחילת פברואר 2010 . השר דאז מסר בתשובתו למבקר המדינה כי הנוהל החריג לאישור נסיעות שרים לחו "ל הופעל היות שרק סמוך לנסיעתו נמצא לו קיזוז על ידי חבר כנסת באופוזיציה40 . 2. במרץ 2010 נסע שר לצרפת ולאיטליה במימון ממשלתי. נמצא כי כבר בדצמבר 2009 , כחודשיים וחצי לפני מועד טיסתו, אישר השר את השתתפותו בנסיעה. ראש הממשלה אישר את נסיעת השר כשבועיים לפני הנסיעה. 3. באוגוסט 2010 נסע שר לארצות הברית ו לקנדה. ההזמנה הועברה לשר ביוני 2010 , כחודשיים לפני מועד טיסתו. ראש הממשלה אישר את הנסיעה ביולי 2010 - כחודש לפני הנסיעה. 4. בתחילת ינואר 2011 נסע שר לכנס בצרפת. בתחילת דצמבר 2010 , כחודש לפני הנסיעה, אישר ראש הממשלה את בקשת השר לקיום הנסיעה. השרים מסרו בתשובותיהם למבקר המדינה כי הטיפול ב בקשות הוא בתחום האחריות של מזכירות הממשלה, וכי היא פועלת בעניין זה לפי שיקול דעתה. מזכירות הממשלה מסרה בתשובתה למבקר המדינה כי בדרך כלל רק כאשר דחיפות הנסיעה מחייבת אישור ואין מתוכננות ישיבות ממשלה עד לביצועה, מובא העניין (לפי התקנון) לאישור ראש הממשלה. מהממצאים שלעיל עולה שמזכירּות הממשלה השתמש ה באפשרות להגיש לראש הממשלה בקשות לנסיעות גם כאשר לא היו לכאורה נסיבות חריגות או דחיפות מיוחדת ש חייבו זאת. על המ זכירות להקפיד לעבוד על פי הנוהל ולהביא את הנסיעות לממשלה ל אישור מבעוד מועד, כדי שתוכל לתת דעתה על מטרת הנסיעה ועל הצורך בה בטרם תצא אל הפועל. בתשובתו מסר היועץ המשפטי לממשלה ש"מוצע כי תיערך חשיבה מחודשת באשר להסתפקות בקבלת אישור ראש הממשלה במקרים מיוחדים בלבד (להבדיל מקבלת אישורו ביחס לכל נסיעה מתוכננת)". הוצאות הממשלה על נסיעות השרים 1. כאמור, מרבית נסיעות שרי הממשלה הן במימון ממשלתי וכוללות מרכיבי הוצאה רבים ובהם עלות טיסה, לינה, אבטחה, ארוחות, תחבורה ותקשורת, אירוח וכיבוד והוצאות פמליית השר. 2. סעיף36 לחוק יסוד: הממשלה קובע כי "משכורתם של השרים וסגני השרים ותשלומים אחרים שישולמו להם בתקופת כהונתם... יקבעו בחוק, או בהחלטה של הכנסת או של ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך". במרץ 2003 החליטה הכנסת להסמיך את ועדת הכספים .__________________ .40 התחייבות של חבר כנסת בפני חבר כנסת אחר להיעדרות מהצבעה, על מנת לשמור על איזון בין מספר חברי הכנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה הנעדרים מההצבעה. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 37 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לקבועמפעם לפעם את זכויות השרים וסגניהם. המידע על זכויות אלו מרוכז בחוברת "זכויות שרים". בחוברת "זכויות שרים" בפרק העוסק בהוצאות שרים בחו"ל נקבע כי שר היוצא לחו"ל זכאי להחזר הוצאותיו האישיות בגין לינה וארוחת בוקר, וכן להחזר הוצאות כלכלה ואחרות בסכום של עד 25 .דולר ליוםבחוברת לא נקבעה מ גבלה על הוצאות לינה והוצאות אחרות הקשורות לנסיעה זולת הוצאות הכלכלה. הוראות החשכ"ל בנושא "נסיעות בתפקיד לחוץ לארץ" קובעות כללים להסדרת נסיעות של עובדי מדינה לחו"ל, וכן תקרות להוצאות טיסה, שהייה ולינה ו להחזרי הוצאות. הכללים חלים על העובדים בכל הדרגות ובכללם עובדים בכירים דוגמת מנכ"לים של משרדי הממשלה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי ביולי 2009 התקיימה פגישה בנושא "טיסות שרים לחו"ל" בהשתתפות חשב משרד ראש הממשלה, המשנה למזכיר הממשלה ונציגי החשכ"ל. בפגישה צוין כי "אין כללים מוגדרים וברורים לגבי כיסוי העלויות הכרוכות בהטסת השרים לחו"ל, אין קביעות ונהלים ברורים לגבי המחלקה בה טסים השרים ואף אין כללים ונהלים לגבי שכירת חדרי מלון לשרים בעת שהותם בתפקיד בחו"ל - לא לגבי רמת בתי המלון, סוג בתי המלון והתעריפים המשולמים בגין אכסון השרים במלונות בחו"ל". כמו כן התברר בפגי שה שבהיעדר כללים, פועלים לפי "פרקטיקה הנהוגה מקדמא דנא", והדבר יוצר "קשיים לחשב הכללי, לחשבי המשרדים ולגורמי מינהל אחרים העוסקים בטיסות השרים לחו"ל". עוד התברר כי "העדר כללים ברורים גורם לעיתים מזומנות להוצאות כבדות הכרוכות במכלול כיסוי ההוצאות הקשורות בטי סות שרים לחו"ל, והעובדה כי השמים הם הגבול (תרתי משמע) מביאה לעיתים לידי בזבוז רב של כספי הציבור". המשנה למזכיר הממשלה פנה לחשב משרד ראש הממשלה וכתב כי "ראוי לקדם העניין להביא הנושא במהרה בפני גורם משפטי מוסמך שידריך את הנושאים בנטל כיצד לנהוג"41. בדצמבר 2009 הודיעה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה לחשב המשרד כי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה השיב לפנייתה אליו ש"הממשלה היא זו שצריכה לקבוע את עלויות השרים בנסיעות לחו"ל ותנאי לינתם", וכי "מובן כי הנכון הוא שהחשב הכללי יכין את הבסיס העובדתי להצעת הממשלה בנושא". המשנה למזכיר הממשלה מסר לנציגי משרד מבקר המדינה בפגישה שהתקיימה באפריל 2013 , כי בשנים האחרונות התנהלו דיונים בין נציגי מזכירות הממשלה, משרד ראש הממשלה והחשכ"ל לקביעת "נוהל נסיעות שרים וסגני שרים בתפקיד לחוץ לארץ במימון המדינה". בטיוטה לנוהל הוצע כי ייקבעו תקרות להוצאות בהתחשב במעמדם הציבורי של השרים. כך לדוגמה, הוצע שהשרים יטוסו במחלקה הזולה ביותר במחלקת עסקים וילונו במלונות דה לקס42, ובתנאי שהעלות אינה גבוהה מ -%200 מתעריף קצובת הלינה הנהוגה לגבי עובדי מדינה. המשנה למזכיר הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה כי בתחילת 2012 הופסקו הדיונים בעניין זה, הטיוטה לא הושלמה ולא נקבע נוהל. .__________________ .41 מכתב של המשנה למזכיר הממשלה אל חשב משרד ראש הממשלה מיולי 2009. 42 .דרגה המקבילה לחמישה כוכבים 38 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יצוין כי כבר באוקטובר 2009 העיר מבקר המדינה 43 כי "נושא הוצאות הלינה של ראשי ממשלה ושל שרים בעת שהותם בחו"ל במסגרת תפקידם פרוץ לחלוטין, מצב המאשר, לכאורה, הוצאות לא סבירות, בלתי מוגבלות ולא ראויו ת מקופת המדינה. נוכח תדירות נסיעותיהם של חברי הממשלה לחו"ל, סבור מבקר המדינה, כי ראוי שהממשלה תעגן בהקדם כללים שיגדירו את ההוצאות המרביות ואת רמת בתי המלון בעבור השרים והנלווים להם בעת שהותם בחו"ל". בתשובת מזכירות הממשלה נמסר ש"הדיונים בדבר גיבושו של נוהל כזה החלו כבר ב - 2009 ... אין ספק שנוהל בדבר נסיעות שרים וסגני שרים צריך שייקבע ויהווה מסמך מנחה ומדריך לכל הנוגעים בדבר, אך צריך לסנכרן בין הגורמים העוסקים בסוגיה וכן צריך לקבוע מה יכנס לכללי האתיקה ומה יעמוד בפני עצמו כנוהל עבודה". בתשובתו מסר היועץ המשפטי לממשלה ש"מן הראוי כי יקבעו כללים ותקרות למרכיבי ההוצאות של שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי... האחריות לקביעת כללים מעין אלה היא בידי הממשלה, ויש לפעול בהקדם להשלמת עבודת המטה שהתקיימה בנושא זה בשנים האחרונות על ידי נציגי מזכירות הממשלה, משרד ראש הממשלה והחשב הכללי". הוצאות שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי מסתכמות בעשרות עד מאות אלפי ש"ח לנסיעה. היעדר כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מאפשר הוצאות לא סבירות ולא מבוקרות, והדבר עלול לפגוע במימוש עקרון היעילות והחיסכון בשימוש בכספי ציבור. יתרה מזאת, בהי עדר כללים, שר או סגן שר המעוניינים לפעול לפי אמות מידה ברורות אינם מונחים כיצד לעשות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל ומזכירות הממשלה להכין בהקדם הצעה לכללים ברורים ותקרות לכלל מרכיבי ההוצאה בנסיעות השרים ופמליותיהם לחו"ל, שתביא בחשבון את מעמדם של השר ים ו את חובת הייצוג הנאות של המדינה. יש להגיש הצעה זו לממשלה לאישור. 3. ביולי 2009 פרסמה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה את "דוח הצוות לקביעת נהלי נסיעות רבנים ראשיים לחו"ל במימון זר" (להלן - הדוח), ובו נקבעו נהלים לעניין נסיעות הרבנים הראשיים לחו"ל. כמו כן קובע הדוח, כי מעמדם של הרבנים הראשיים לעניין נסיעותיהם לחו"ל במימון גורם זר (שאינו ממשלתי) יהיה זהה למעמדם של שרים. משרד מבקר המדינה מעיר שנדרש שהכללים בעניינם של השרים ייקבעו לאלתר גם כדי שיובהר מה הם הכללים החלים על הרבנים הראשיים. הדוח מוסיף וקובע כי לגבי הרבנים הראשיים "תנאי הטיסה במימון זר אמורים להיות זהים לתנאי הטיסה במימון המדינה". זאת מאחר שקבלת הטבה מעבר למקובל במימון הממשלתי עלולה להוות מתנה אסורה, אשר ניתנת בכדי להשפיע על מקבלה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי נורמה זו תחול גם על השרים וסגני שרים, וכי כללים ותקרות הוצאה שייקבעו למרכיבי הנסיעה יחולו גם על נסיעותיהם במימון שאינו ממשלתי. .__________________ .43 ,מבקר המדינהדוח על משלחת מערכת הביטחון לסלון האווירי בפריז ( 2009.) נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 39 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו מסר היועץ המשפטי לממשלה ש"לאחר קביעת הכללים באשר לנסיעות במימון ממשלתי, היועץ המשפטי לממשלה ישקול האם יש מקום להחילם - בשינויים המחויבים - גם על נסיעות שרים במימון גורם חיצוני". 4. ,כאמור, עלויות של נסיעת שר לחו"ל מורכבות מהוצאות ישירותלמשל על טיסת השר עצמו והשהייה בחו"ל, והוצאות נוספות , כמו הוצאות אבטחת השר והוצאות עבור הנלווים אליו - אם ישנם. ברוב הנסיעות הנעשות במימון שאינו ממשלתי מממן הגורם רק את ההוצאות הישירות של השר, ואילו יתר ההוצאות , כגון הוצאות אבטחתו, הוצאות הפמליה הנלווית אליו (אם נלווית) והוצאות תקשורת ותחבורה פנימית , ממומנות מתקציב המדינה (תקציבי המשרדים הממשלתיים). בדיקת העלויות של נסיעות שבוצעו בשנים האחרונות העלתה כי נסיעת שר, אף אם מימונה אינו ממשלתי, עשויה לחייב את המשרד הממשלתי בהוצאות של עשרות אלפי ש"ח . להלן דוגמאות: לוח 3 : דוגמאותלהוצאות ה ממשלה על נסיעת שר במימון שאינו ממשלתי .יעד הנסיעה מועד הנסיעה משך השהות .(בימים) הוצאות .הממשלה .בש"ח מהות ההוצאה .ספרד אוקטובר 2010 6 80,000 אבטחה ומלווים .ארצות הברית נובמבר 2010 3 65,000 אבטחה .בריטניה וצרפת אוקטובר 2010 3 45,000 אבטחה ומלווים .איטליה מרץ 2010 3 30,000 אבטחה מבדיקה במזכירות הממשלה ואצל חשבי משרדי הממשלה עולה כי הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו קודם הנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים בדבר ההוצאות הנוספות המשולמות מתקציב המדינה חייבים להיות מפורטים ומוצגים בכל שלב של ת הליך הבחינה והאישור של הנסיעה במשרד הממשלתי, בממשלה ובוועדות שיידרשו לנושא. על החשכ"ל לבחון קביעת נהלים המנחים את החשבים במשרדי הממשלה לשקף את כלל ההוצאות הכרוכות בנסיעה במרוכז, כדי שאלה יוצגו לכל הנוגעים בדבר. 5 . הממשלה ה -32 קבעה במאי 2009 , בהחלטתה בנושא "צמצום הוצאות נסיעה לחו"ל במגזר הציבורי", שיש "לצמצם בשיעור של 25% את כלל הוצאות הנסיעה והשהייה בחוץ לארץ בכל אחת משנות התקציב 2009 ו- 2010 ". יצוין כי החלטה זואינה חלה על השרים. בתרשים 5 שלהלן מוצג הגידול במספר נסי עות שרים לחו"ל במימון ממשלתי בשנים 2008- 201044: .__________________ .44 סך הנסיעות כולל הן את הנסיעות במימון ממשלתי והן את הנסיעות במימון שאינו ממשלתי (כולל ממשלות זרות) בהתאם לנתונים שאסף משרד מבקר המדינה. 40 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מהגרף עולה שבשנים 2009 ו- 2010 גדל בשיעור ניכר מספר הנסיעות במימון ממשלתי בהשוואה לשנת 2008: ב - 2009 עלה מספרן ב -45% וב- 2010 ב- 113% . היקף הגידול במספר הנסיעות מצביע לכאורה על גידול בהוצאות גם מעבר לשינוי במספר שרי הממשלה שכיהנו באותה עת. לדעת משרד מבקר המדינה, אף על פי שהחלטת הממשלה בדבר צמצום הוצאות המגזר הציבורי על נסיעות לחו"ל לא חלה על השרים, ראוי היה כי גם שרי הממשלה יפעלו ברוח זו. הגידול בהיקף נסיעות השרים אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שעמדו בבסיס החלטה זו. . . לדעת משרד מבקר המדינה בקשות ל אישור נסיעות של שרים לחו"ל צריכות להיבחן על פי מכלול שיקולים רלוונטיים, לרבות מטרת הנסיעה, תרומתה לפעילות הממשלה וכלל העלויות המושתות על תקציב המדינה הכרוכות הן בנסיעות במימון ממשלתי והן בנסיעות במימון שאינו ממשלתי. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 41 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נסיעות פרטיות .כאמור, תקנון הממשלה קובע כי שר המבקש לנסוע לחו"ל במימון שאינו ממשלתי יפנה ליועץ המשפטי של משרדו כדי לקבל חוות דעת בשאלה אם יש בקבלת המימון משום חשש לניגוד עניינים או פגיעה בטוהר המידות או בסדרי המינהל התקין. עוד קובע התקנון כי שר הנוסע לחו"ל באורח פרטי, בשונה מנסיעה בתפקיד, ידווח למזכיר הממשלה בכתב על אודות נסיעתו. לפי נוהל היועמ"ש, אם הקשר עם הגורם המממן הוא אישי, ואינו קשור להיות השר עובד ציבור, תוגש הבקשה לוועדה למתן היתרים, ואם הקשר עם הגורם המממן קשור להיות השר עובד ציבור והשר אינו נותן תמורה בגין המימון, תוגש הבקשה לוועדת המתנות. בתקופה שבין אוגוסט 2003 לאפריל 2011 דיווחו השרים למזכיר הממשלה על277 נסיעות פרטיות. מעיון בנתוני הנסיעות עולה שחלקן התקיימו במימון שאינו ממשלתי והיו נסיעות שנועדו לקדם פעילויו ת ציבוריות או מפלגתיות. כך לדוגמה, היו שרים שדיווחו על נסיעה פרטית ונסעו במימון מפלגתם; נסיעותיהם של אחרים מומנו על ידי ארגונים וקרנות למטרות שאינן ענייניו הפרטיים-אישיים של השר. יודגש, כי משרד מבקר המדינה לא אסף מידע לגבי נסיעות שדווחו כפרטיות מלבד המידע שמסרו השרים למזכירות הממשלה. עקב כך, לא ברור אם היה לפניו כל המידע בנושא ולכן לא ניתן היה לאמוד את היקפן. משרד מבקר המדינה מעיר שנסיעה לחו"ל למטרה שמהותה אינה ענייניו הפרטיים-אישיים של השר אינה יכולה להיחשב נסיעה פרטית. על מזכיר הממשלה להביא לפני הממשלה לא חר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, הצעה לתיקון תקנון הממשלה שתבהיר מהי נסיעה פרטית, שכן בהיעדר הגדרה אחידה עלולים השרים למסור למזכירות הממשלה דיווחים מוטעים. על מזכירות הממשלה להבהיר לשרים כי כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי , גם אם השרים מגדירים אותה "נסיעה ל צרכים פרטיים", מחייבת חוות דעת של היועצים המשפטיים במשרדים ושל הוועדה למתן היתרים או של ועדת המתנות, לפי הצורך. .הבניית הבחינה המשפטית בקשר לנסיעות השרים .כאמור, שר המבקש לנסוע לחו"ל במימון שאינו ממשלתי יפנה ליועץ המשפטי של משרדו כדי לקבל חוות דעת בשאלה אם יש בקבלת המימון כדי לגרום לחשש לניגוד עניינים או לפגיעה בטוהר המידות או בכללי מינהל תקין. יצוין שגם לפני עדכון התקנון בנושא זה באפריל 2008 היו שרים שנהגו לבקש חוות דעת משפטיות לפני נסיעות במימון שאינו ממשלתי. משרד מבקר המדינה בדק אם ההנחיות הקיימות קובעות אמות מידה מספיקות היוצרות בסיס אחיד לבדיקות המשפטיות בנושא במשרדי הממשלה . לשם כך נסקרו כ -110 חוות דעת משפטיות שנכתבו בשנים 2011 -2003 ועסקו בשאלת מימון שאינו ממשלתי של נסיעות שרים לחו"ל, בשלוש תקופות המשנה שנמנו לעיל. הבדיקה התמקדה בהתייחסות חוות הדעת למהות הנסיעה, בהתאם להוראות הרלוונטיות בכל תקופת משנה: נוהל גיוס תרומות, תקנון 42 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הממשלה ונוהל היועמ"ש. כמו כן, נעשתה השוואה של חוות דעת משפטיות שנתנו יועצים שונים במקרים דומים, להלן הממצאים. .השתתפות באירועי ם שמקיימים קרן היסוד, קרן קיימת לישראל והבונדס .חלק מנסיעות השרים במימון שאינו ממשלתי נועדו לסי וע בגיוס כספים או למתן חסות לאירועי גיוס כספים והתרמה בחו"ל. לרוב הוזמ ן השר כאישיות המרכזית באירוע. נוהל גיוס תרומות קובע נהלים להסדרת ההשתתפות באירועים כאלה ובין היתר - ששר יסכים להשתתף באירוע גיוס כספים לאחר היוועצות ביועץ המשפטי של משרדו. ( על הקשר של תפקידו של השר להשתתפותו באירועים מעין אלה ראו להלן בפרק "בחינת מסגרת תפקידו של השר לצורך אישור הנסיעה"). כ-50 מחוות הדעת המשפטיות שנסקרו עסקו בנסיעות שעניינן גיוס כספים ותרומות; כ-20 מהן עסקו בנסיעות של שרים לאירועי גיוס כספים והתרמה של שלושה גופים מרכזיים: קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל (להלן - קרן היסוד); קרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל); וארגוני הבונדס. 1. : קרן היסוד קרן היסוד היא חברה ישראלית העוסקת בגיוס תרומות בחו"ל עבור מדינת ישראל45 . הקרן פועלת ברחבי העולם למעט ארה"ב. בשנת 1956 נחקק בכנסת חוק קרן היסוד, התשט"ז- 1956 (להלן- חוק קרן היסוד), ובו הוכרה הקרן כחברה. 2. : קק"ל קק"ל היא מוסד השייך להסתדרות הציונית העולמית. המוסד הוקם ב- 1901 לשם איסוף כספים במטרה לרכוש קרקעות בארץ ישראל ולהכש ירן להתיישבות. ב - 1953 נחקק חוק קרן קיימת לישראל, התשי"ד- 1953 , ובו הוכרה קק"ל כחברה ישראלית. ב- 1961 נחתמה אמנה בין קק"ל לבין ממשלת ישראל. לפי האמנה, ניהול אדמות המדינה, שמירתן והטיפול בהן יהיו בידי המדינה (באמצעות מינהל מקרקעי ישראל) , וקק"ל תמשיך לפעול כמוסד של ההסתדרות הציונית העולמית בקרב הציבור היהודי בארץ ומחוצה לה ותמשיך בגיוס כספים למימוש יעדיה46 . גיוס כספים עבור קק"ל בארה"ב נעשה באמצעות Jewish National Fund (להלן- JNF), שהוא ארגון ללא מטרות רווח הרשום בארה"ב , ועוסק בגיוס כספים עבור מטרות וגופים בישראל. ה-JNF .הוא הגוף היחידי בארה"ב המגייס כספים עבור קק"ל חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט- 1959 , אוסר על עובד מדינה להתרים, לגבות או לקבל כספים לאיזו מטרה שהיא זולת לאוצר המדינה ובתוקף תפקידו. למרות זאת רשאית הממשלה להתיר לעובד מדינה לבצע פעולות אלה אם הן נעשות למטרה ציבורית. לאור מעמדן המיוחד של קרן היסוד ושל קק"ל החליטה הממשלה בשנת 1960 להתיר לעובדי מדינה להתרים או לגבות כספים עבורן בארץ ובחו"ל. בתקשי"ר, בפרק .__________________ .45 קרן היסוד הוקמה כאחד מ"המוסדות הלאומיים" במטרה לגייס כספים למפעל ההתיישבות ולפעולות רווחה ובריאות. 46 מנכ"לקק"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2014 כי נוכחותם של נציגים רשמיים של מדינת ישראל כמו שרים וסגני שרים נועדה לחיזוק ושימור של קשרי ישראל עם הקהיליות היהודיות וכן לחיזוק קשרים מקצועיים ואישיים בין ישראל ונציגיה לגורמים במדינות העולם בתחומים שבהם עוסקת קק"ל. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 43 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 העוסק בהתרמות, גבי ית כספים ומתן חסות, מצוינת החלטת ממשלה זו. עולה אפוא כי ההוראות הנוגעות ל פעולות הגיוס וההתרמה למען קרן היסוד וקק"ל חלות רק על עובדי מדינה. בחוות הדעת שניתנו בקשר לבקשות שרים לנסיעות במימון קרן היסוד וקק"ל בשנים 2011 - 2006 נקבע שאין מניעה לקבל מימון שאינו ממשלתי ולהשתתף באירועי ההתרמה. להלן הנימוקים העיקריים שצוינו: בנוגע לקרן היסוד נקבע כי הקרן היא גוף ללא מטרות רווח ופעולותיה מתקיימות בהתאם ומתוקף חוק קרן היסוד; לקרן מעמד מיוחד ביחס למדינה; אין ניגוד עניינים בין פעילות הממשלה ובין פעילות הקרן המוסדרת בחוק ונעשית לטובת מדינת ישראל; הקרן היא מוסד מהמוסדות הלאומיים של המדינה , ומטרתה המרכזית היא גיוס כספים לצורכי קידום יעדים לאומיים של המדינה. באחת מחוות הדעת צוין שהאישור ניתן בהתאם להנחיות משרד המשפטים. בנוגע לקק"ל נקבע, כי השר שהוזמן רשאי להשתתף באירוע שיתמקד בהצגת פעילות קק"ל בנגב ובעיקר בפרויקט נחל באר שבע, במטרה "שבהמשך הדרך יתרמו המשתתפים " לטובת פעילות זו. יצוין, כי במקרה זה השתתפות השר באירוע אושרה בתנאי שהשר לא ישתתף בהתרמה ולא יהיה בקשר עם תורמים פוטנציאליים 47 (ראו להלן בפרק העוסק בהשתתפות באירועי גיוס כספים). 3. : הבונדס מדינת ישראל מוכרת איגרות חוב -מדינה למשקיעים פרטיים ומוסדיים באירופה, בצפון אמריקה ובדרומה. המכירה נעשית באמצעות ארבעה ארגונים: בארה"ב ובבריטניה קיימים שני ארגונים נפרדים בעלי השם DCI ( The Development Corporation for Israel) ; הארגוןהפועל בקנדה מכונה Canada Israel Securities, והארגון הפועל ביתר המדינות נקרא: Israel Bonds International . הארגונים פועליםלפי חוק מקומי בארצותיהם והרשויות במדינות שבהן הם פועלים מפקחות עליהם48 . כלל הארגונים האמורים לעיל נקראים בדוח זה "הבונדס". החשכ"ל קובע את מדיניות הגיוס השנתית של הבונדס (מדינת ישראל מממנת את השירותים המוענקים לה על ידי הבונדס) בהתאם לצורכי מטבע החוץ של הממשלה, בהתאם לעלויות הגיוס האלטרנטיביות של הממשלה ובהתאם ליעדים אסטרטגיים בניהול החוב החיצוני של מדינת ישראל. בשנת 2010 גייסהבונדס 1.255 מיליארד דולר49 . רכישתאיגרות החוב של הבנודס מאפשרת לרוכש בין היתר להביע תמיכה אישית בישראל , היות שמעבר להיבט העסקי יש הרואים ברכישתן תרומה לחיזוק כלכלתה של מדינת ישראל והשתתפות במפעל הציוני. לפי נוהל גיוס תרומות, ניתן לראות בהשתתפות של שר באירועים מטעם הבונדס גם משום מתן חסות לאירועים אלה. בכמה חוות דעת שנ יתנו לגבי בקשות של שרים להשתתף באירועים של הבונדס ה ועלו נימוקים לאישור הנסיעה ומימונה על ידי הבונדס: הבונדס פועל עבור מדינת ישראל ומטעמה; .__________________ .47 בתשובתו למבקר המדינה מפברואר 2014 ביקש השר ארדן להבהיר כי "ניתן להימנע מהשתתפות באירוע גיוס כספים וכך בדיוק נהג". 48 הנתונים מאתר משרד האוצר: Ministry of Finance, Debt Management Unit - Funding Instruments , www.ozar.mof.gov.il/debt/ext/funding. asp. 15.11.11 .49 החשכ"ל, היחידה לניהול החוב הממשלתי- "קביעת יעדי גיוס לארגון", 13.9.11 .www.ag.mof.gov.il/AccountGeneral/GovDebt/GovDebtTopNav/GDExternalDebt/ .RecruitmentSource . 44 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כל הוצאות הארגון מושתות ממילא על תקציב המדינה; זהותו של הארגון ומאפיינים נוספים שלו (שלא פורטו). באחת מחוות הדעת צוין כי היא ניתנת על דעת משרד המשפטים. ככלל, שרים וסגני שרים אינם מוגדרים בחקיקה עובדי מדינה או עובדי ציבור. חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספית), התשי"ט - 1959 , .והתקשי"ר בכללותם חלים על עובדי מדינה אך אינם חלים על שרים וסגני שרים נמצא כי אף שהדינים החלים על עובדי מדינה הסדירו את האפשרות לגיוס כספים עבור קרן היסוד וקק"ל, לגבי שרים אין הסדר כזה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח השכיחות הגבוהה של נסיעות מסוג זה, יש מקום שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע הנחיה כללית מיוחדת לעניין נסיעותיהם של שרים וסגני שרים לאירו עי גיוס כספים והתרמה שמקיימים הגופים האמורים בחו"ל ובמימונם. זאת כדי להבטיח שהבקשות לנסיעות אלה ייבדקו בידי היועצים המשפטיים במשרדים האמורים על בסיס אחיד , וכי ייבחנו מכלול הזיקות בין פעילותם של גופים אלו לבין תפקידו ותחומי אחריות של השר. היועץ המשפטי לממשלה מסר בתשובתו למבקר המדינה, כי שאלת מימונן של נסיעות השרים על ידי גופים מעין אלה, שיש להם זיקה ייחודית למוסדות המדינה, ועם זאת הם בגדר "גורם חיצוני", מתעוררת מפעם לפעם, וה"הנחיה המתגבשת" עוסקת בסוגיה זו ביתר הרחבה. .בחינת זיקות שרים או משרדם לארגונים מממנים .הפסיקה והנחיות היועץ המשפטי לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה קובעות שלפיהן אסור לעובד ציבור להימצא במצב של חשש לניגוד עניינים הוא עיקרון מהותי שהוא חלק מהמשפט הציבורי, והוא מבוסס על כמה מקורות ובהם כללי הצדק הטבעי, כללי מינהל תקין וחובת ההגינות ותום הלב. הכללים למניעת ניגוד עניינים, תקנון הממשלה ונוהל גיוס תרומות מנחים את השרים כיצד להימנע ממצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בכל הנוגע לנסיעותיהם לחו"ל שלא במימון ממשלתי. על פי כללים אלה, על השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים; תקנון הממשלה קובע כאמור כי על השר לפנות ליועץ המשפטי של משרדו כדי לקבל חוות דעת בשאלת נסיעתו לחו"ל במימון שאינו ממשלתי ואם יש בה משום חשש לניגוד עניינים; נוהל גיוס תרומות מחייב את השר (המוגדר בנוהל עובד ציבור) לעמוד בתנאי סף בטרם יאשר את השתתפותו באירוע שאליו הוזמן, ובהם האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים. ככלל, לחשש מניגוד העניינים בהקשר של נסיעותיו של שר במימון שאינו ממשלתי יש שני רבדים: החשש מניגוד עניינים כתוצאה מפעילויות משותפות וזיקות כלכליות בין המשרד לבין הגורם המממן והחשש מניגוד עניינים כתוצאה מקשרים וזיקות ברמה האישית בין השר לבין הגורם המממן. הבדיקה בעניין זה נעשית על ידי היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה , האמורים לבחון היבטים שונים הנוגעים לנסיעה ולחוות דעתם בנושא. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי שנבחנו ואושרו מהבחינה המשפטית, אך חוֹות הדעת בעניינן לא עסקו בזיקה בין הגוף שמימן את נסיעת השר לבין השר או משרדו, כמפורט להלן: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 45 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 1. ארגון הג'וינט העולמי הוקם בשנת 1914 על ידי קהילות יהודיות בארה"ב במטרה לסייע ליישוב היהודי בארץ ולקהילות באירופה. במהלך השנים שם לו הארגון למטרה את פיתוח השירותים החברתיים לאוכלוסיות במצוקה בעתות שלום ובעתות משבר. בשנת 1976 הוקם ג'וינט ישראל כזרוע של הג'וינט העולמי בישראל, וכיום הוא אחד מארגוני המגזר השלישי הגדולים במדינה ושותף מרכזי לפיתוח שירותי הרווחה בישראל. משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) מקיים פעילויות משותפות נרחבות עם הג'וינט במגוון תחומים ובהם פיתוח שירותים עבור ילדים, קשישים ונכים; פיתוח תכניות תעסוקה לנכים וכן תכניות מחקר בתחומים שונים. פעילויות הג'וינט מבוצעות באמצעות ארגונים נוספים שבשליטתו. הגורמים המקצועיים במשרד הרווחה שותפים בכל הוועדות וההנהלות של הג'וינט ופועלים במשותף עם נציגי הג'וינט בקביעת המדיניות של הארגון. משרד הרווחה מעביר לג'וינט תקציב חלקי עבור חלק מ הפעילויות המשותפות, והג'וינט משלים את התקציב ומבצע את הפעילויות. להלן דוגמאות: (א) משרד הרווחה התקשר עם הג'וינט, לפעילות משותפת בנושא "ביטחון תזונתי" בסכום של 11 מיליון ש"ח לתקופה של שלוש שנים ( 2012 -2010 .) )(ב ביוני 2010 חתם משרד הרווחה על הסכם התקשרות עם הג'וינט לפרויקט הקמת "מסד נכויות"50 , ובאפריל 2011 חתם המשרד על הארכת ההסכם עד לדצמבר 2011 . היקף ההשתתפות של משרד הרווחה בפרויקט זה היה בסכום של כ- 775,000 ,ש"ח הג'וינט השתתף בכ-1.77 מיליון ש"ח וגופים אחרי ם בכמיליון ש"ח. (ג) בשנת 2011 התקשר משרד הרווחה עם הג'וינט לפרויקט "התחלה טובה" 51 בסכום כולל של כ -20 מיליון ש"ח לשנה לתקופה של שלוש שנים - משרד הרווחה יממן כ-45 ( מיליון ש"ח75% ,) מהיקף הפעילות והג'וינט יממן- כ-15 .מיליון ש"ח יצוין שבחלק מהפרויקטים המשותפים ניתן לג'וינט, לאחר הליך של בחינה והחלטה, מעמד של ספק יחיד, ולכן לא התקיים מכרז פומבי. פרויקטים אחרים הם "מיזמים משותפים" עם הג'וינט, הפטורים ממכרז52 . שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- שר הרווחה) דאז ח"כ יצחק הרצוג הוזמן על ידי הג'וינט ובמימונו , להשתתף בכנס בניו יורק במאי 2010 ולהציג להנהלת הג'וינט סקירה בדבר סוגיות חברתיות בישראל ובדבר חשיבות התמיכה בהן ולקידום שיתוף הפעולה בין הארגון למשרד. הנסיעה נבחנה ואושרה על ידי היועצת המשפטית של משרד הרווחה, ובחוות הדעת שלה נכתב ש"מאחר והג'וינט מקדם פרויקטים חברתיים ושותף לביצועם, ניתן לראות בנסיעת השר נסיעה במסגרת תפקידו... אין מניעה שמימון הנסיעה ייעשה ע"י הג'וינט". משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח היק פם ומהותם של הקשרים שבין משרד הרווחה לבין הג'וינט, שמטבע הדברים גלומים בהם היבטים כלכליים נרחבים, ומאחר שנודע ת חשיבות לכך ש הנהלת הארגון תקבל סקירה בתחומי החברה והרווחה מ הדרג המיניסטריאלי , יש להעדיף כי הוצאות נסיעותיהם של שרים לכנסי הארגון ימומנו בעתיד מתקציב המדינה. .__________________ .50 .פיתוח שירותים לאנשים מבוגרים עם נכויות החיים בקהילה 51 במסגרת התכניתהלאומית לטיפול בילדים ונוער במצוקה. 52 תקנה3(18 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 , מאפשרת לפטור התקשרויות עם הג'וינט ממכרז. התקשרות ששווייה גדול מ-2.5 .מיליון ש"ח טעונה אישור של החשכ"ל 46 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 למרות האמור , אם יוחלט במקרים מסוימים כי יש מקום שנסיעותיהם של שרי הרווחה לחו"ל יהיו במימון הג'וינט, קודם אישור הנסיעה יש לבחון את הזיקות שבין השר לבין הגו'ינט ואת החשש לניגוד עניינים. 2. ,כאמורהחשכ"ל מתווה את מדיניות הגיוס השנתית של הבונדס, ומדינת ישראל מממנת את השירותים המוענקים לה על ידי הבונדס . הנוהג המושרש הוא כי שר האוצר או ראש הממשלה ממליצים ל דירקטוריון הבונדס בארה"ב (ה -DCI ) על מינוי של נשיא הבונדס 53 . בשנים 2005 ו- 2008 המליצו שרי האוצר על הארכת כהונתו של נשיאהבונדס בארה"ב לתקופות כהונה נוספות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנים 2011 -2003 מימן הבונדס עשר נסיעות של שרי אוצר לאירועים שקיים. במשרד האוצר ניתנו חוֹות דעת משפטיות בקשר ל ארבע מאותן נסיעות, ונמצא, כי הן לא עסקו בחשש לניגוד עניינים המתעורר במקרים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן בשיתוף היועץ המשפטי של משרד האוצר, אם יש בזיקות בין משרד האוצר לבונדס כדי לעורר חשש לניגוד עניינים , ויכריע אם נסיעות שרי אוצר יתקיימו במימון הבונדס, או שיש להעדיף שימומנו מתקציב הממשלה. 3. באפריל 2009 וביולי 2010 הוזמן שר הרווחה דאז יצחק הרצוג לחו"ל להשתתף בשני אירועים של קרן בין-לאומית הפועלת בארץ (להלן - הקרן). הקרן מארגנת בין היתר כנסים, סמינרים ומפגשים שבהם נדונות סוגיות פוליטיות וחברתיות-כלכליות העומדות על סדר היום העולמי, והיא משתפת פעולה עם מוסדות לימוד, עמותות וארגונים שונים במדינת ישראל. נמצא כי גוף שהקימה הקרן מנהל זה שנים פרויקט לפרסום ניירות עמדה בנושאים העומדים על סדר היום בתחומים כלכליים, חברתיים ומדיניים (להלן - גוף המידע); ובשנים 2004 - 2003 נמנהח"כ יצחק הרצוג (בטרם היותו שר) עם צוות ההיגוי של גוף המידע. כמו כן נמצא כי בעבר הייתה זיקה בין הקרן לבין מכון מחקר אקדמי (להלן - המכון האקדמי) שלח"כ הרצוג הייתה זיקה אישית להקמתו והוא אף השתתף בוועדת ההיגוי שלו. כאמור, באפריל 2009 הוזמן שר הרווחה דאז להשתתף בכנס של הקרן באירופה. הקרן מימנה את הוצאות הטיסה שלו ואת הוצאות שהייתו בחו"ל. נסיעתו של השר דאז במימון הקרן הובאה לבחינת הייעוץ המשפטי של משרד הרווחה. בחוות הדעת בדבר נסיעה זו נקבע שהיות שלקרן אין קשר לפעילויות משותפות עם משרד הרווחה ואין ניגוד אינטרסים, אין לראות במימון הטיסה והשהייה על ידי הקרן טובת הנאה, אלא החזר הוצאות בלבד, ולכן אין מניעה שהקרן תממן, במקרה זה, את הוצאות הטיסה והשהייה בחו"ל של השר. יצוין כי בחוות דעת מיוני 2010 של היועצת המשפטית של משרד הרווחה לגבי נסיעה נוספת של השר דאז במימון הקרן, היא כתבה שמאחר שבחוות הדעת הקודמת היא קבעה ש"אין מניעה שהקרן תממן... אין מניעה גם במקרה זה". חוות הדעת לא עסקו בזיקה האמורה בין השר דאז לבין הקרן. בתשובתו למבקר המדינה מסר השר דאז כי הקשר העקיף עם הקרן דרך גוף המידע הסתיים בשנת 2004 . עוד ציין, כי הוא מנותק מכל ההיבטים הניהוליים, הכספיים והמקצועיים .__________________ .53 .עיסוקם הקודם של נשיאי הבונדס היה בעל גוון או זיקה פוליטית נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 47 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הכרוכים בפעילות המכון האקדמיוכן מניהולו המקצועי; וכי מעורבותו בפעילות המכון הייתה ועודנה זניחה. השר דאז הוסיף שהקרן תרמה למכון המחקר בשנים 2003 -2001 , וכי לו לא הייתה "כל מעורבות בקבלת תרומות אלה". עוד מסר השר דאז כי צוות ההיגוי של גוף המידע הורכב ברובו מחברי כנסת מכל סיעות הבית בשיתוף נציג של הקרן, אשר פעלו בהתנדבות ללא תמורה כספית או אחרת, וכי הוא לא נטל חלק בישיבות צוות ההיגוי. היועצת המשפטית של משרד הרווחה מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מאוקטובר 2013 , כי המידע שהשר נמנה בשנים 2004 -2003 עם צוות ההיגוי של גוף המידעשהקימה הקרן לא היה בידיה, ולא היה ידוע לה כי בעבר הייתה זיקה בין הקרן לבין המכון האקדמי שלשר הרווחה הייתה זיקה להקמתו. לפיכך , לדבריה, לא עסקה חוות הדעת בזיקה בין השר לבין הקרן שמימנה את נסיעתו. בשולי הדברים העירה היועצת המשפטית ש"כל הנושא זקוק להסדרה". בתשובתו מסר השר דאז כי עד למועד קבלת טיוטת הדוח בדצמבר 2012 לא ידע כלל על קיומה של התרומה למכון האקדמי. עוד מסר כי במועד בו התקיימה הנסיעה התרומה לא הייתה ידועה לו ולא הייתה במודעותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי להבטיח בדיקה נאות ה של ה בקשה לאישור נסיעה נדרש כל שר וסגן שר לספק את המידע הנוגע לכל זיקה רלוונטית על מנת שהיועץ המשפטי יוכל לבחון את הזיקה שבינו לבין הגורם שמממן את נסיעתו. 4. בשנת 2011 הוזמן שר המדע והטכנולוגיה דאז פרופ' דניאל הרשקוביץ לארה"ב להרצות לפני ארגונים וקהילות יהודיים. ההזמנה נעשתה ביזמת עמותה שהקימו קבוצת רבנים מקרב הציונות הדתית במגמה להיות שותפים בעיצוב דמותה היהודית של מדינת ישראל (להלן - העמותה). בחוות דעת של היועצת המשפטית של משרד המדע והטכנולוגיה מאפריל 2011 צוין כי "אין קשר למשרד, כך שאני סבורה כי לא קיימת שאלה של ניגוד עניינים".]העמותה[ לארגון בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבין הנהלת העמותה לבין השר דאז הרשקוביץ מתקיימת לכאורה זיקה אישית, משום שראש מחלקת קשרי חוץ בעמותה, שיזם וארגן את ביקורו והרצאותיו של השר דאז בחו"ל, הוא חתנו של השר דאז. עוד העלתה הביקורת שהשר דאז היה בעבר שותף לפעילויות של העמותה54 . יצוין כי חוות הדעת האמורה לא עסקה כלל בזיקה האישית המתקיימת לכאורה בין השר לבין העמותה. היועצת המשפטית של משרד המדע והטכנולוגיה מסרה למבקר המדינה בתשובתה מינואר 2013 , כי "נסיעות שר המדע והטכנולוגיה לחו"ל במימון שאינו ממשלתי נעשו במימון גורמים שאינם קשורים למשרד, אינם מפוקחים או נתמכים או ממומנים על ידו... לפיכך לא סברתי כי קיימת בעיה של ניגוד עניינים באישור נסיעות אלה". היא הוסיפה כי ככל שהדברים נוגעים לקשר האישי שבין השר לחתנו "הוא מקרב את הנושא לתחום הפרטי שבין השר לבני משפחתו הקרובים". לטענתה, קשר כזה "ככל שהוא רלוונטי, הינו שיקול להתיר את הנסיעה במימון שאינו ממשלתי ולא להיפך". לפיכך סברה היועצת המשפטית כי שאלת ניגוד העניינים אינה רלוונטית לנושא. .__________________ .54 על פי מידע המובא באתר האינטרנט של משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל, ערך השר דאז (בטרם מונה לשר) חתונות בהתנדבות, בין היתר מטעם העמותה. 48 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על השרלהביא את ה מידע בדבר זיקתו האישית לעמותה שיזמה את ההזמנה לידיעת ה יועצת המשפטית של משרדו כדי שתבחן גם את זיקותיו האישיות בקשר לנסיעה. השר לשעבר פרופ' הרשקוביץ מסר למבקר המדינה בינואר 2013 , כי שבעה חודשים לאחר הנסיעה שמומנה כאמור על ידי גורם שאינו ממשלתי, החזיר משרד המדע והטכנולוגיה את עלות הנסיעה לגורם המממן. . . לשרים אחריות אישית להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים, אף למראית עין, ופנייתם ליועצים המשפטיים לקבל את חוות דעתם אינה גורעת מאחריותם זו. כיוון שכך, עליהם לספק ליועצים המשפטיים כל מידע פרטני העשוי לעורר חשש לניגוד עניינים , לרבות זיקות מרוחקות או חלשות, בינם או בין משרדם ובין הגורמים המממנים, כדי שיהיה ליועצים בסיס עובדתי מלא לחוות הדעת. במקרים שהובאו לעיל הבחינה המשפטית של נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי לא עסקה בזיקות האישיות שבין הגוף המממן לבין השרים ובזיקות שבין הגוף המממן למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקיים בחינות אלו לגבי כל נסיעה בנפרד, טרם מתן חוות הדעת. חובה על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר לכל השרים עם מינוים את חובתם לגילוי מפורט ונרחב בעניינים אלה. על היועצים המשפטיים במשרדים להבהיר זאת גם הם לשרים, ועליהם לוודא שהמידע הרלוונטי בדבר הזיקות, הן האישיות והן בענייני המשרד, יימצא לפניהם , כדי שחוֹות הדעת יהיו מדויקות ויעסקו באפשרות של ניגוד עניינים הן ברובד המשרדי והן ברובד האישי. 5. להלןתיאור מקרה שבו נבדקו הקשרים בין משרד ממשלתי לבין גוף מממן , ואף שהבדיקה הצביעה על זיקות, לרבות התקשרות ענפה בין המשרד לגוף המממן, ניתן, בהתאם לחוות הדעת, אישור לנסיעה במימון שאינו ממשלתי: המשרד להגנת הסביבה מקיים מערכות קשרי עבודה, התקשרויות, פעילויות משותפות, מיזמים ומ ישקים עם קק"ל במגוון תחומים . לדוגמה: מתקיים שיתוף פעולה ביניהם בנושא שיקום נחלים, וכמחצית מהסכום לפיתוח נחל באר שבע יגויס מתרומות קק"ל 55 ; המשרד הקצה לקק"ל 430,000 ש"ח עבור מבצע ניקיון משותף וזאת בהליך של פטור ממכרז. באפריל 2005 כתבה56 היועצת המשפטית דאז של המשרד להגנת הסביבה כי לקק"ל יש אינטרסים ארגוניים, עסקיים וכלכליים בעבודתה עם המשרד, וכי קבלת מימון ממנה מעוררת חשש למצב של ניגוד עניינים על היבטיו השונים ובכלל זה חשש לפגיעה בטוהר המידות, .__________________ .55 מסקירה של היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה מספטמבר 2009 עולה, כי עלות הפרויקט היא כ-300 .מליון ש"ח 56 בחוות דעת משפטית לעניין נסיעה לחו"ל של עובד המשרד במימון קק"ל. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 49 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בכללי מינהלתקין או בקיום חובת האמון וחובת ההגינות ותום הלב, או מראית עין לקיום מצב שכזה. ב- 2008 קבעה היועצת המשפטית דאז של משרד האוצר בנושא נסיעה לחו"ל של שרהאוצר במימון קק"ל, כי לאור מערכת היחסים עם קק"ל "יש להעדיף את הגישה המחמירה ולא לנסוע לאירועים אלה ע"ח קק"ל"57 . )(א השר להגנת הסביבה דאז גלעד ארדן, הוזמן להשתתף בכנס שנערך ומומן על ידי ארגון .JNF בארה"בואשר התקיים באוקטובר 2009 . כאמור, ה -JNF הוא הגוף היחיד בארה"ב המגייס כספים עבור קק"ל. היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה ציינה בחוות דעתה בעניין אותה הזמנה, כי למשרד היו בעבר קשרים והתקשרויות ענפים עם קק"ל, וצפויות לו התקשרויות כאלה גם בעתיד, אך "למשרד אין ולא היו קשרים כספיים עם ה-JNF ". עם זאת היא ציינה כי ה -JNF הוא המממן המשלים של פרויקט נחל באר שבע. היועצת המשפטית המליצה בחוות הדעת לאשר את נסיעת השר דאז במימון ה-JNF בכפוף לתנאים שנקבעו בחוות הדעת58 .. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אישר את ההמלצה (ב) באוקטובר 2010 הוזמן שוב השר דאז לאירוע של ה-JNF ובמימונו. אישור השתתפותו באירוע על ידי היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה התבסס על חוות הדעת האמורה שניתנה כשנה קודם לכן. יצוין, כי ביולי אותה שנה פנתה היועצת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ) דאז, והוא קבע כי "נשיאתה של קק"ל במימון נסיעותיהם של עובדי ציבור לחו"ל עשויה לנבוע, בין היתר, מהיותה בעלת עניין בהרחבת פעילות הקרן, מרצונה להשפיע ולהיטיב עם עובדי הציבור אשר בידיהם נתונות סמכויות בעלות פוטנציאל השפעה על אלה... אשר על כן, על ההכרה במעמדה הייחודי של קק"ל למצוא את ביטוייה באיזונים פנימיים ובהחלטות קונקרטיות שיתקבלו בעניין של כל בקשה שתוגש למימון נסיעה על ידי קק"ל ולא במתן הקלה גורפת מתחולתן של הוראות החוק והנהלים". לאותו אירוע של ה -JNF הוזמן גם יועץ השר דאז. בחוות דעת שבחנה את מימון ה -JNF לנסיעתו של היועץ, פירטה היועצת המשפטית את המ ישקים ואת האינטרסים השונים של קק"ל והמשרד להגנת הסביבה. היועצת המשפטית קבעה כי עולה חשש לניגוד עניינים אפשרי ולו למראית עין , ולכן נסיעת היועץ צריכה להיות במימון המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הצבעה על חשש לניגוד עניינים במימון נסיעתו של יועץ שר על ידי גוף שאינו ממשלתי עקב קשרים בעלי אופי כלכלי-עסקי וציבורי בין הגוף לבין משרדי הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם אישור של נסיעת השר עצמו במימון אותו גוף. זאת מכיוון שהשר מוסמך, מתוקף תפקידו הציבורי, לקבל החלטות ואחראי לפעולות משרדו בכל הקשור ליחסי הגומלין עם קק"ל , ואילו יועצו מכהן במשרת אמון והוא עוזר לשר אך אינו בתפקיד של מקבל החלטות. .__________________ .57 היועצת המשפטית דאז ציינה שחוות דעתה ניתנה לאחר התייעצות עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. 58 הנסיעה תהיה למטרת הרצאה של השר בלבד בנושא המשרד להגנת הסביבה ופארק נחל באר שבע בכנס של ה-JNF ; השר לא ישתתף בהתרמה עצמה, לא יהיה מעורב בכל הקשור לנושאי ההתרמות ולא יהיה בקשר ישיר עם תורמים פוטנציאליים בקשר לתרומות לפרויקט זה או למטרות אחרות; ה-JNF יממן את הוצאות נסיעתו וכלכלתו של השר בסכום שלא יעלה על הקבוע ב"חוברת זכויות שרים", ולא ייתן לשר כל תגמול נוסף (שכר הרצאה, מתנה או ט ובת הנאה אחרת וכו'). 50 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עוד מעירמשרד מבקר המדינה כי נוכח הקשרים המתקיימים בין המשרד להגנת הסביבה לבין קק"ל, וכן במקרים דומים במשרדי ממשלה אחרים, ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקיים דיון עקרוני בסוגיות של ניגוד עניינים העשויות להתעורר בנוגע לגופים שמשולבים בעבודה השוטפת של משרדי ממשלה, וינחה את משרדי הממשלה בהקדם. בתשובתו למבקר המדינה מסר היועץ המשפטי לממשלה, כי לאור העובדה ש"גופים אלה אינם אורגנים של הממשלה והאינטרסים שלהם אינם זהים בהכרח לאלה של הממשלה... יש לבחון את נסיבותיו של כל מקרה לגופו ולהכריע בשאלת אישור המימון... תוך בחינת מכלול הזיקות הקיימות בין השר ומשרדו לגוף המממן... במסגרת שיקול -הדעת שיש להפעיל בבחינת כל מקרה ומקרה, יינתן משקל הן לעובדה כי מדובר בגופים הפועלים, ככלל, לקידום מטרות ציבוריות, והן לאפשרות כי פעילותם למימון נסיעות שרים לחו"ל עלולה לנבוע ממניעים ואינטרסים שאינם עולים בקנה אחד עם אלה של המדינה". כמו כן, יש להכריע בשאלת אישור בקשת המימון בהתאם לעקרונות ולתכליות של כללי מינהל תקין, טוהר המידות ומניעת ניגוד עניינים. ככלל, סבור משרד מבקר המדינה כי יש לנקוט במקרים אלו גישה ולפיה כאשר מתקיימות זיקות ארגוניות או אישיות בין השר לבין הארגון המממן, יש להעדיף כי נסיעה בתפקיד תמומן מתקציב המשרד הממשלתי. על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע קווים מנחים ליועצים המשפטיים במשרדים כדי להבנות את שיקול הדעת שלהם וליצור אחידות ובסיס משותף לחוות הדעת. .הגבלת ההשתתפות באירועי התרמה וגיוס כספים .נוהל גיוס תרומות מסדיר את השתתפותם של שרים באירועים לגיוס כספים ותרומות בין במימון ממשלתי ובין במימון שאינו ממשלתי; תקנון עבודת הממשלה ונוהל היועמ"ש מסדירים קבלת מימון שאינו ממשלתי לנסיעות לחו"ל; חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט - 1959 , עוסקגם הוא בנושא מגבית כספים. הוראות אלה אינן מסדירות את עניין נוכחות השרים וסגני השרים בשעת גיוס הכספים וההתרמה עצמה. בבחינת חוֹות דעת משפטיות במשרדים השונים נמצאו חוות דעת שלא עסקו כלל בנוכחות השרים בשעת גיוס הכספים וההתרמה. לעומתן נמצאו חוות דעת המנחות את השרים להפריד, בדרך זו או אחרת, בין החלק באירוע שבו הם משתתפים לבין פעילות ההתרמ ה כדי להימנע השתתפות באירוע ההתרמה עצמו. כמפורט להלן: 1. בחוֹות דעת בדבר השתתפות שרים באירועים של קרן היסוד ושל קק"ל הותר לשרים להשתתף באירוע לגיוס כספים במימון שאינו ממשלתי ולשאת דברים לפני תחילת אירוע ההתרמה, בתנאי שלא יהיו בקשר ישיר עם תורמים פוטנציאליים בקשר לתרומות ולא ישתתפו בהתרמה עצמה. יצוין, כי בדומה לכך גם לעניין ההשתתפות של שרים באירועי הבונדס, נמצאו חוות דעת שהגבילו את השתתפותם באירוע גיוס הכספים עצמו. באחת מחוות הדעת צוין כי אין מניעה משפטית לנסיעה במימון הבונדס, מאחר ש"השר הוזמן להיות נוכח באירוע ולא לשאת דברים". נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 51 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. בשתי חוות דעת שניתנו ב- 2010 ,בעניין השתתפותו של שר בשני אירועי התרמה צוין כי "הזמן שיוקצה לדבריו של השר... לא יהיה בסמוך לחלק האירוע הקשור בגיוס תרומות" , וכי על השר "להימנע מקריאה ישירה ו/עקיפה לגיוס תרומות". בהתייעצות שנערכה בין היועצת המשפטית של אחד המשרדים לבין נציגת משרד המשפטים בספטמבר 2010 , קבעה הנציגה ש"השר יוכל לשאת דברים בארוחת התורמים אך עליו להקפיד שלא להשתתף בהתרמה עצמה". בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאירועי ההתרמה מיועדים לתורמים פוטנציאליים והם אלה המוזמנים לאירועים. לעתים קרובות, נוסף על השתתפות השר כאורח כבוד באירוע הוא גם מוזמן למפגשים אישיים, ארוחות וכנסים מצומצמים עם תורמים ורוכשי איגרות חוב פוטנציאליים, ולכן הדרישה להפרדה עשויה להיות מלאכותית ולעיתים אינה ניתנת ליישום. כך לדוגמה, באירוע התרמה במרץ 2005 שאליו הוזמן שר, נערכה ארוחת בוקר, בהשתתפות השר עם מספר מצומצם של מוזמנים, והתנאי להשתתפות בארוחה היה "מינימום תרומה של 10,000$ ". המשך האירוע היה בארוחת צהרייםשאליה הוזמנו " 20-15 איש שיתרמו" לאותו הארגון. לדעת משרד מבקר המדינה קיים קושי רב להפריד בין חלק האירוע שהוקצה לנאומים לבין חלק האירוע העוסק בגיוס כספים, וההנחיה בנושא זה אינה ברורה דייה. ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע כללים מפורטים בנושא. יו"ר קרן היסוד מס ר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי נוכחות שרים, כנציגי ממשלת ישראל, באירועים שתכליתם גיוס כספים לצרכים חברתיים, היא נדבך חיוני ורב ערך בגיוס תרומות למדינה. הוא הוסיף וציין כי "אכן קיים קושי רב להפריד בין חלק האירוע שהוקצה לנאומים לבין חלק האירוע העוסק בגיוס תרומות". עוד הוסיף, כי בבואו של היועץ המשפטי לממשלה לקבוע כללים אחידים בנושא, יהיה צורך להתחשב במעמדה המיוחד של הקרן ובמטרות הכלליות שלשמן היא מגייסת את תרומותיה. בתשובתו למבקר המדינה הודה היועץ המשפטי לממשלה, כי אכן סיועו של שר בגיוס כספים או תרומות לטובת גוף הנושא בעלויות נסיעתו ושהותו בחו"ל עלול לעורר קושי מבחינת התקינות הציבורית, וכי ההנחיה להפריד בין חלק האירוע שבו משתתף השר לבין פעולות הקשורות באופן ישיר להתרמה היא לעתים קשה ליישום ואינה יכולה לספק מענה שלם לקשיים העלולים להתעורר במצב זה. היועץ המשפטי לממשלה הוסיף, כי מאחר שבמקרים רבים מדובר באירועים שנועדו למטרות ציבוריות חיוביות, יש לבחון כל מקרה לגופו. כמו כן יש לקבוע תנאים וסייגים שמטרתם הדגשת הפן הציבורי שבהשתתפות השר באירוע ומניעת השתתפותו בפעולות ישירות לגיוס תרומות. עוד צוין בתשובת היועץ כי גם נוהל גיוס תרומות נמצא בתהליך של עדכון. .בחינת מסגרת תפקידו של השר לצורך אישור הנסיעה .כאמור, בנוהל היועמ"ש מינואר 2010 הונחו היועצים המשפטיים כיצד לטפל בנסיעות לחו"ל של שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי. משרד מבקר המדינה בדק כיצד יושמו הנחיות הנוהל בעניי ן בחינת תחום אחריותו של השר בהקשר לנסיעה. 52 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לפי הנוהל, הליך הטיפול באישור נסיעת שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי תלוי בשאלה אם הנסיעה קשורה לתחום אחריותו, "בין אם היא קשורה לתחום אחריותו הישיר של השר/סגן השר ובין אם בתחום עליו הופקד בתפקידו כחבר ממשלת ישראל" (להלן - נסיעה במסגרת תפקידו)59 . כיוון שכך על הייעוץ המשפטי במשרדים לבחון תחילה אם הנסיעה היא במסגרת תפקידו של השר אם לאו. בחינה זו היא חיונית ל קביעת הגורם המוסמך לטיפול בבקשת הנסיעה: המשרד עצמו, ועדת המתנות או הוועדה למתן היתרים. משרד מבקר המדינה בדק את ההתייחסות בכ -40 חוות דעת משפטיות שניתנו לאחר פרסום נוהל היועמ"ש למושג "נסיעת שר במסגרת תפקידו". 1. חלק מ חוות הדעת האמורות לא עסקו ב שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי מקדמי ליישום נאות של נוהל היועמ"ש הוא קביעה ברורה בחוות הדעת בדבר ה שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו . התייחסות זו צריכה להיות מושתתת על בחינת תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. בהיעדר אמירה מפורשת בדבר מסגרת תפקידו של השר, לא ניתן לדעת אם בחנו היועצים המשפטיים את השאלה קודם מתן חוות הדעת. 2. הבדיקה העלתה מקרים שבהם התעוררו אצל היועצים המשפטיים דילמות וקשיים בבואם להכריע אם הנסיעה היא במסגרת תפקידו של השר. במקרים אלו נהגו היועצים המשפטיים להתייעץ במשרד המשפטים. להלן הפירוט: (א) ביוני 2011 הוזמן השר לשירותי דת דאז לכנס רבנים בבריסל, במימון גורם שאינו ממשלתי. היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת פנה אל משרד המשפטים בשאלה, האם נסיעה זו קשורה לתחום אחריותו הישיר או לתחום שעליו הופקד כחבר בממשלת ישראל. בתשובתו מיוני 2011 כתב נציג משרד המש פטים: "כיצד ניתן לקבוע שהנסיעה קשורה לתחום אחריותו כמי שממונה על שירותי הדת בישראל, כאשר הכנס והארגון האמור עוסקים בשירותי דת באירופה. האם שר הדתות מופקד, בדרך שאינה ידועה לי, גם על קשרים עם רבני הדת היהודית בעולם, או על נושאים אחרים מעבר לשירותי הדת הפנימיים של ישראל?". נציג משרד המשפטים הוסיף וכתב שאפשר לטעון שהנסיעה קשורה למטרותיה של הממשלה, אולם "גם במישור הזה אני מעט סקפטי, אבל יית כן שאינני מכיר את התמונה במלואה". הנציג ביקש מהיועץ המשפטי במשרד לשירותי דת להסביר כיצד המשרד "רואה את הנסיעה" (ההדגשות במקור). היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת השיב שהשר אחראי למתן שירותי דת יהודיים במדינת ישראל ואינו מופקד על קשרים עם יהדות הגולה והתפוצות, ו"מכול מקום, לא ברור כ"כ האם ניתן לקבוע כי הנסיעה קשורה לתחום אחריותו הישיר של השר או לא". היועץ המשפטי הוסיף: "יש פה מימד מסוים של פרשנות. להבנתי סעיף 4 (א) לנוהל משאיר מקום לשיקול דעת ופרשנות מאחר ואינו מגדיר במדויק מהו תחום אחריות ישיר של שר/סגן ומהם המבחנים שעל פיהם ניתן לקבוע זאת". נציג משרד המשפטים השיב ליועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת כי התייעץ עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, וזה קבע כי על היועץ המשפטי של המשרד לשירותי דת לבחון את הנושא ולהגדיר את תפקידו של השר. בסופו של דבר קבע יועץ משפטי במשרד לשירותי דת .__________________ .59 במהלך הדיונים לגיבוש הנוהל ולאחר ששמעה את מבקר המדינה, עמדה הוועדה למתן היתרים על כך שלא ניתן לראות בכל נסיעה בעניין שבו עוסקת הממשלה בכללותה נסיעה במסגרת תפקיד, וכי זוהי הגדרה רחבה יתר על המידה שעלולה להפוך כמעט כל נסיעה לנסיעה במסגרת התפקיד. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 53 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כי "במסגרת תפקידו עשוי השר לסייע ולהסתייע בסקירות שיוצגו בכינוס" ואישר את הנסיעה. (ב) בנובמבר 2009 הוזמן שר התקשורת דאז להשתתף בסמינרשל יומיים בלונדון במימון שאינו ממשלתי. מטרת הסמינר ה ייתה לבחון דרכים ריאליות להתקדמות לקראת פתרון הסכסוך באזור המזרח התיכון תוך יצירת מפגשים עם חברים בקהילה הדיפלומטית האירופית והבין-לאומית ועם חברים בפרלמנטים ואישי תקשורת באנגליה. יצוין שאף שהסמינר התקיים בנובמבר 2009 , כחודשיים לפני שנוהל היועמ"ש פורסם, אישור הנסיעה נעשה לפי עקרונות הנוהל, שהיה בתהליך אישור סופי, כמפורט להלן. כחודש לפני הסמינר פנתה מנהלת לשכת השר ללשכה המשפטית של המשרד בבקשה לקבל אישור לנסיעה. היועצת המשפטית דאז של המשרד השיבה כי "על פניו אין קושי בהשתתפות השר בסמינר שבנדון. עם זאת מימון הטיסה ושהות השר בלונדון ע"י מארגני הסמינר, עשויים לעלות כדי 'טובת הנאה' שמקבל השר, ועל כן עלולים להיות אסורים עפ"י הכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים ולפיכך נדרש לפנות לוועדה למתן היתרים שבמשרד מבקר המדינה". לאחר ימים מספר חזרה בה היועצת המשפטית ומסרה כי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הביע דעתו כי נסיעה זו, בנסיבותיה, היא בתפקיד. דוגמה זו מבהירה את הבעייתיות שבהגדרת מסגרת תפקידו של השר. יצוין שלאותו סמינר נסע גם שר אחר שפעל בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי של משרדו. בחוות דעת זו לא נמצאה התייחסות לשאלה אם הנסיעה היא במסגרת תפקידו של אותו השר. (ג) במרבית חוות הדעת המשפטיות שאישרו לשרים להשתתף באירועים של קרן היסוד לגיוס כספים או באירועים מטעם הבונדס לא נבחנה שאלת הקשר של הנסיעה לתפקידו של השר. בבדיקה נמצאו שני מקרים שבהם פנו יועצים משפטיים של משרדים אל משרד המשפטים בשאלה אם השתתפותו של השר באירוע ההתרמה של קרן היסוד קשורה לתחום אחריותו הישיר או לתחום שעליו הופקד כחבר ממשלה. באחד המקרים קבע נציג משרד המשפטים בדצמבר 2010 ,כי אירועים מן הסוג המתואר הם מעניינה של הממשלה ומתפקידיה וזאת אף אם לא הוטלו במפורש על שר זה או אחר. במקרה אחר ציין היועץ המשפטי של משרד החקלאות שלפי נוהל היועמ"ש יש לפנות לוועדה למתן היתרים והפנה את השאלה לנציג משרד המשפטים. בתשובתו ממרץ 2011 קבע נציג משרד המשפטים שאין זה המקרה הראשון שבו נערכת נסיעה במימון הקרן, וכי במרבית המקרים יש לראות בכך נסיעה במסגרת התפקיד. לדבריו, משרד המשפטים ישקול "אם יש צורך לחדד בהנחיה את ההתייחסות לגבי נסיעות מטעם קרן היסוד". לדעת מבקר המדינה, הגדרה שלפיה כל נסיעה בעניין שבו עוסקת הממשלה בכללותה היא נסיעה במסגרת התפקיד, היא הגדרה רחבה יתר על המידה, שעלולה להכשיר כמעט כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי ולאפשר את הגדרתה כ נסיעה במסגרת ה תפקיד. לפיכך יש לבחון בדקדקנות ובזהירות את תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. היעדר מדיניות ברורה, הקש ה על היועצים המשפטיים לסווג את הנסיעה כנדרש. משרד מבקר המדינה סבור כי על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה שיסייעו בהבניית שיקול הדעת המקצועי של היועצים המשפטיים בבואם לבחון אם נסיעתו של שר נעשית במסגרת תפקידו. 54 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובתו למבקר המדינה הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי בכוונתו להבהיר את המונח "במסגרת תפקידו" בהנחיה המתגבשת, שתפרט קווים מנחים שונים בעניין המידע שעל השר למסור ליועץ המשפטי של משרדו לצורך סיווג נסיעה כאמור. בין היתר יידרשו פרטים על מהות הנסיעה ואופייה, פירוט תכנית הנסיעה, מידת החשיבות הציבורית של ה וכן קיומם של קשרים וזיקות בין הגוף המממן לשר. .מימון נסיעות לחו"ל שיעדן פעילות מפלגתית .רוב השרים וסגני השרים עוסקים גם בפעילות פוליטית כחברים במפלגות שהם מייצגים במהלך כהונתם ואף בפעילות כמועמדים בקשר לבחירות מקדימות ולהליכי בחירות עתידיות. כאמור, דוח זה אינו עוסק בהיבטים של מימון מפלגות וגיוס תרומות לבחירות ולבחירות המקדימות. הביקורת העלתה שני מקרים שבהם נסעו שרים לחו"ל בקשר למפלגה שהם מייצגים: השר האחד נסע במימון ממשלתי לפעילות שיזמה מפלגתו; השר האחר נסע במימון מפלגתו, והיא השתמשה לצורך כך במימון הממלכתי שניתן לה כחלק מכספי מימון מפלגות. על המקרה השני מתח מבקר המדינה ביקורת וציין שאין הצדקה לכך שנסיעות לחו"ל של שרים ישולמו מכספי המימון הממלכתי שכן שימוש זה חורג מייעודם של הכספים60 . ההוראות לגבי נסיעות שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ובכללן נוהל היועמ"ש, אינן מנחות את היועצים המשפטיים במשרדים כיצד לבחון ולהחליט בדבר פעילות השרים וסגני השרים כפעילים מפלגתיים ב עת שגרה וכמועמדים בתהליכי בחירות מקדימות ובחירות עתידיות, הן מבחינת מימון הנסיעה והן מבחינת הגורם המוסמך לאשר את הנסיעה. לעומת זאת, דיני מימון מפלגות ודיני בחירות מקדימות קובעים היתרים ומגבלות שעשויים להיות רלוונטיים לשרים וסגני השרים גם ב כל הנוגע לקבלת מימון לנסיעות לחו"ל. על היועץ המשפטי לממשלה להתאים את הנחיותיו הנוגעות למימון שאינו ממשלתי של נסיעות שרים לחו"ל להוראות הדין הנוגעות למימון מפלגות ולבחירות מקדימות , ולקבוע הנחיות ברורות גם בנושא נסיעות השרים לחו"ל בכובעם כאישים פוליטיים וכמועמדים אפשריים בבחירות. על משרד המשפטים לבחון את כל החקיקה הרלוונטית לסוגיה זו, לרבות דיני המתנות, המפלגות, מימון מפלגות ובחירות מקדימות וכן דיני מס הכנסה, על מנת להבטיח התאמה, עקביות ורציפות עיונית ועניינית בין הדינים השונים ובין הנהלים שייקבעו, ובמידת הצורך ליזום תיקוני חקיקה לשם כך. בתשובתו למבקר המדינה מסר היועץ המשפטי לממשלה שעמדתו העקרונית היא כי "שר נושא את כובעו המיניסטריאלי עמו בכל אשר ילך, ומכאן שעל בקשה בנדון להיבחן במסלול המתחייב מהיותו חבר ממשלה", גם כשמדובר בנסיעות "של שרים בכובעם כאישים פוליטיים". לדבריו, גם בעניין זה תגובש עמדה והיא תבוא לידי ביטוי בהנחיה המתגבשת. .__________________ .60 ,ראו מבקר המדינהדוח על תוצאות ביקורת החשבונות השוטפים של הסיעות בכנסת השמונה עשרה (נובמבר 2011 '), עמ 15-14 . נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 55 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 . טיסות במטוסיםפרטיים .שרים טסים לעתים במטוסיהם הפרטיים של גורמים בחו"ל (אנשי עסקים או חברות עסקיות) במהלך ביקור שאליו הוזמנו (חלק מהטיסות הן טיסות פנים). לעתים נימקו שרים את טיסתם במטוסים הפרטיים בנימוקים האלה: ההגעה ליעד המבוקש מסורבלת; אין טיסות ישירות ליעד או ממנו במועד המבוקש; היזמה להטסת המשתתפים היא של מארגני האירוע. לגבי חלק מהמקרים מסרו שרים כי עלות הטיסה במטוס הפרטי שולמה לבעלי המטוסים לפי תעריף השווה לעלות כרטיס טיסה בחברת תעופה מסחרית. נוכח הקושי לאתר נתונים מדויקים לגבי טיסות שרים במטוסים פרטיים, היו בידי משרד מבקר המדינה רק נתונים שהתקבלו באופן אקראי. מטעם זה, ההתייחסות לסוגיה זו במסגרת דוח ביקורת זה היא ברמה העקרונית בלבד. לגבי שימוש של שרים במטוסים פרטיים לא נקבעה הנחיה מחייבת . יצוין כי בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה מינואר 2010 בעניין נסיעות רבנים ראשיים לחו"ל במימון גורם שאינו ממשלתי, נקבע ש "ההסתייעות בטיסות פרטיות תהיה במקרים חריגים, במימון הגורם המזמין בלבד, ורק אם הנסיבות מחייבות זאת על מנת שלא לסכל באופן משמעותי את מטרת הנסיעה". מבקר המדינה לשעבר השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג ענה למבקר המדינה בינואר 2014 , לגביאחד מהמקרים ש בהם הופנתה אליו פנייה בנושא טיסה במטוס פרטי (בעת שכיהן בתפקיד מבקר המדינה), ובה צוין כי "השר ישלם עבור הטיסה לפי הת עריף הנקבע על ידי טיסות במטוס [ סוכנות הנסיעות"; הוא קבע, כי "טובת ההנאה המתקבלת במקרים כאמור ערכה למקבל הוא מעל לעלות טיסה רגילה ואין זה רצוי ששר יביא עצמו למצב ]פרטי כאמור". לגבי מקרה אחר קבע כי "ככלל, על המדינה לשאת בהוצאות שר או בעל תפקיד אחר במסגרת מילוי תפקידו. מימון נסיעות כאמור על ידי גורמים אחרים אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין, על אחת כמה וכמה במקרה כאמור כאשר המדובר במימון של גוף שיש לו עניין עסקי בביקור השר". לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יידרש לסוגיית הטיסות במטוסים פרטיים ויקבע כללים ברורים בעניין זה, במטרה למנוע חשש לניגוד עניינים ופגיעה בטוהר המידות. היועץ המשפטי לממשלה מסר בתשובתו למבקר המדינה, כי במסגרת "ההנחיה המתגבשת" נבחנת האפשרות לקבוע לגבי השרים וסגני השרים הסדר הדומה לזה שנקבע לגבי נסיעות רבנים ראשיים לחו"ל במימון גורם שאינו ממשלתי. .נסיעות סגני שרים - הליכי הבקשה והאישור .חוק יסוד: הממשלה קובע כי שר הממונה על משרד רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישורו, למנות לאותו משרד סגן שר אחד מבין חברי הכנסת, והוא יפעל בכנסת ובמשרד שהתמנה לו בשם השר שמינה אותו. בחלק ממשרדי הממשלה מכהנים סגני שרים. הנחיות היועץ המשפטי 56 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לממשלה עוסקות במעמדם של סגני השרים מבחינת הסמכויות שניתנו להם. בהנחיות מודגש שסגן שר אינ ו חבר ממשלה, מינוי ו נועד להקל על השר בעבודת ו, ועיסוקו הוא ב"ענ יינים שמסר לו השר". הנחיות היועץ המשפטי לממשלה אינן דנות בנוהלי עבודת סגני השרים. בג"ץ61 עמד על ההתפתחות במעמדו של סגן השר ועל התקרבותו במובנים רבים למעמד שר. יצוין כי הכללים למניעת ניגוד עניינים חלים במידה שווה על שרים וסגני שרים. לדעת משרד מבקר המדינה, רא וי להשוות את החובות המוטלים על השרים ועל סגני השרים בכל הקשור לעניינים של טובות הנאה ושל ניגוד עניינים, אף אם סמכויות סגן השר פחותות מאלה של השר. אף שסגני שרים אינם חלק מהממשלה ואינם מוגדרים חברי ממשלה, בנוהל היועמ"ש נקבע שגם הזמנה לנסיעה במימון שאינו ממשלתי הנעשית במסגרת תפקידו של סגן שר, תיבחן על ידי היועץ המשפטי של המשרד הרלוונטי. בפברואר 2010 כתב המשנה ליועמ"שאל מזכיר הממשלה כי אף שלפי תקנון הממשלה קודם נסיעתו של סגן שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי , אין חובה לקבל חוות דעת של יועץ משפטי, נכון להחיל את הנורמה החלה על שרים גם על סגני שרים. המשנה ליועמ"ש דאז הציע לשקול לתקן את תקנון הממשלה בעניין. בעקבות זאת כתב המשנה למזכיר הממשלה במרץ 2010 לחברי הממשלה ולסגני השרים , שההנחיות בנוהל היועמ"ש המתייחסות גם לסגני שרים, ישולבו גם בתקנון הממשלה במסגרת הצעות לתיקון התקנון שעליהן שוקדת מזכירות הממשלה ואשר יובאו לאישורה של הממשלה. הבדיקה העלתה שמפברואר 2010 , מועד פרסום נוהל היועמ"ש , עד יוני 2011 נסעו שלושה סגני שרים לעשר נסיעות במימון שאינו ממשלתי. נמצא שלגבי כל עשר הנסיעות לא פנו סגני השרים ליועץ המשפטי של משרדם לבקשת חוות דעת כפי שנדרש בנוהל היועמ"ש ולפי הנחייתו של המשנה למזכיר הממשלה. לגבי שמונה מאותן נסיעות נעשתה פנייה לוועדת האתיקה של הכנסת (ראו להלן). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבדצמבר 2013 הנחיות נוהל היועמ"ש לגבי סגני שרים טרם שולבו בתקנון הממשלה. בתשובתה למבקר המדינה מסרה מזכירות הממשלה כי "ההוראות המינהליות, המשפטיות, האתיות והכספיות החלות על שרים ראוי שיחולו גם על סגני השרים, אך בבדיקת סוגיות הנסיעות לחו"ל, יש להפריד בין שתי האוכלוסיות". מזכירות הממשלה הוסיפה כי אף שהמשנה למזכיר הממשלה התחייב לשלב בתקנון את נוהל היועמ"ש, ב"מחשבה נוספת גובשה במזכירות הממשלה העמדה לפיה אין להמליץ על שילובו בתקנון משום שהתקנון הוא תקנון ". ]סגני שרים אינם חברי ממשלה[ לעבודת הממשלה ואין הוא תקנון לעבודת משרדי הממשלה עם זאת ראוי "להפנות בתקנון לעבודת הממשלה, בסעיפים הרלבנטיים העוסקים בנסיעות שרים וסגני שרים במימון זר, להוראות הנוהל". בתשובתו למבקר המדינה מסר היועץ המשפטי לממשלה כי "כפי שכבר הומלץ בעבר, מן הראוי לתקן את תקנון הממשלה בעניין ולחייב גם נסיעות של סגני שרים לחו"ל במימון חיצוני בקבלת חוות-דעת מאת היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי". הוא הוסיף ש"ראוי להבהיר .__________________ .61 בג"ץ 3002/09, ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, מר בנימין נתניהו ואח', נבו, 9.6.09 . נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 57 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 שהובאו בכל הקשור לאישור נסיעה לחו"ל במימון שאינו [ שגם יתר ההנחיות וההמלצות יחולו על סגני שרים". ]ממשלתי משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנון עבודת הממשלה כולל גם הוראות הנוגעות לסגני שרים , וכי הסדרת עניינם שלא בתקנון עלולה להביא לתקלה. לפיכך ראוי שמזכירות הממשלה תפעל לפי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה ותמליץ לממשלה לתקן את התקנון ולקבוע בסעיפים העוסקים ב נסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי כי הם חלים גם על סגני שרים. .אישור נסיעות של שרים וסגני שרים על ידי ועדת האתיקה של הכנסת .תקנון הכנסת מפרט כללי אתיקה המחייבים את חברי הכנסת. הכללים קובעים כי "חבר הכנסת לא יקבל, במישרין או בעקיפין, הנאה חומרית בעד מעשה שעשה, בכנסת או מחוץ לה, בתפקידו או במעמדו כחבר כנסת". ועדת האתיקה של הכנסת החליטה62 כי מימון נסיעותשל חבר כנסת לחו"ל יכול להיחשב מתן טובת הנאה חומרית, שמטרתו להשפיע על שיקול דעתו של חבר הכנסת במהלך פעילותו, ולעתים יכול אף להיחשב מתנה האסורה לפי חוק המתנות. לפיכך קבעה ועדת האתיקה הנחיות וכללים לאישור נסיעה לחו"ל של חבר כנסת במימון שאינו ממשלתי. הנחיות ועדת האתיקה מפרטות סוגים של נסיעות של חברי כנסת לחו"ל המחייבים קבלת אישור מוועדת האתיקה. להלן סוגי הנסיעות שלגביהן נדרש חבר כנסת לקבל את האישור מראש: שליחות מטעם הבונדס בארה"ב; נסיעה בהזמנת מדינה זרה ובמימונה, נסיעה בהזמנת מוסד או גוף ציבורי ישראלי ובמימונו; נסיעה לצורך השתתפות בכנסים בין-לאומיים; נסיע ה לצורך מתן הרצאות או הופעות בחו"ל. שרים וסגני שרים שכיהנו גם כחברי כנסת פנו מפעם לפעם לוועדת האתיקה כדי לקבל את אישורה לנסיעתם במימון שאינו ממשלתי: בממשלה ה -30 פנו שישה, בממשלה ה -31 פנו שניים ובממשלה ה-3263 פנו20 .שרים וסגני שרים לוועדת האתיקה בבדיקת 28 הבקשותשהוגשו לוועדת האתיקה בתקופה הנבדקת נמצא, כי בחמישה מקרים קבעה הוועדה שיש להחיל על הפונים נוסף על הנחיותיה גם את מערכת הכללים החלה על שרים וסגני שרים. מקרים אלה העידו על חוסר בהירות לגבי הליך הבחינה והאישור הנדרש לגבי מימון נסיעתו של שר המכהן גם כחבר כנסת. להלן פירוט המקרים: 1. במרץ 2005 החליטה הוועדה, במענה לבקשת סגן שר , שאם ההזמנה לנסיעה הופנתה אליו כחבר כנסת - הנסיעה מאושרת בכפוף לנוהל הנסיעות של הוועדה. מאידך גיסא, אם הנסיעה קשורה לתפקידו כסגן שר עליו לפנות למזכירות הממשלה לקבלת אישור. 2. במאי 2011 ציינה הוועדה בהיתר שנתנה לשר, כי "היתר זה ניתן בהתאם לכללי האתיקה לחברי הכנסת, ואין בו לגרוע מהחובה לפעול גם לפי הכללים המחייבים את השרים .__________________ .62 החלטה בעניין מימון נסיעותלחו"ל של חברי כנסת מ - 12.2.02. 63 .עד חודש יולי 58 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הנוסעים לחו"ל במימון חיצוני". בעקבות זאת פנה השר גם לקבלת חוות דעת של היועץ המשפטי של משרדו, והוא אישר את הנסיעה. 3. ועדת האתיקה אישרה במאי 2011 שלוש נסיעות של סגן שר בכפוף לנוהל הנסיעות שלה. הוועדה הוסיפה בהחלטותיה כי אף שניתן היתר, על סגן השר לפעול גם לפי הכללים המחייבים את סגני השרים הנוסעים לחו"ל במימון חיצוני. לאור קביעת הוועדה פנה ביוני 2011 סגן השר דאז ליועץ המשפטי של משרדו לקבלת חוות דעתו. לגבי אחת הנסיעות קבע היועץ המשפטי ש"אין מדובר בנסיעה שהיא במסגרת תפקידו כסגן שר ונראה יותר כי הנסיעה היא בכובעו הפרלמנטרי". היועץ המשפטי הפנה את סגן השר לוועדה למתן היתרים. במענה לבקשת אישור לנסיעה נוספת של אותו סגן שר החליטה ועדת האתיקה ביולי 2011 ש"כאשר מדובר בפניות של שרים וסגני שרים, הוועדה תדון רק לאחר שיצורף לבקשה ". ]ושל הוועדה למתן היתרים[ אישור של היועץ המשפטי של המשרד מהחלטותיה האחרונות של ועדת האתיקה עולה כי מהמחצית השנייה של שנת 2011 היא דורשת מהשרים ומסגני השרים לפעול תחילה לקבלת אישור במסלול המיועד לשרים וסגני שרים, דהיינו פנייה ליועצים המשפטיים במשרדים, ואם יקבעו זאת היועצים, לפנות לוועדה למתן היתרים - ורק לאחר מכן לפנות לוועדת האתיקה. מהאמור עולה כי לגבי בקשות לקבלת אישור לנסיעותיהם של שרים וסגני שרים שהם חברי כנסת במימון שאינו ממשלתי מתקיימים זה לצד זה שני מסלולי בחינה ואישור. יתרה מז ו, לאחרונה ועדת האתיקה דורשת שבקשות של שרים או סגני שרים יוגשו לה לאחר שאושרו לפי נוהל היועמ"ש. כדי למנוע מצב בלתי רצוי של בקשה ואף אישור כפול, על היועץ המשפטי לממשלה, בשיתוף היועץ המשפטי של הכנסת, להציע הסדר בעניין זה ולקבוע, על דעת מבקר המדינה, את מסלולי הטיפול ואת הגורם המתאים והמוסמך לקבלת החלטה בעניין נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי לסוגיהן. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2013 מסר היועץ המשפטי לכנסת כי "יש להסדיר את סוגיית אישור נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל שלא במימון המדינה מתוך מטרה למנוע כפילות וחוסר בהירות בדבר הגורם המאשר". לדבריו, "לא יהיה זה נכון שנסיעות שרים וסגני שרים יאושרו רק על ידי הוועדה הבוחנת את בקשותיהם לפי אמות המידה הנוגעות לכלל חברי הכנסת, בעוד שתפקידם מחייב שיקולים נוספים שאינם באים בגדר השיקולים שהוועדה מוסמכת לשקול". היועץ המשפטי לממשלה מסר בתשובתו למבקר המדינה כי במסגרת "ההנחיה המתגבשת" הועלתה הצעה לקביעת הסדר ולפיו "הזמנת שר לנסיעה במימון חיצוני תיבחן תמיד במסלול המתחייב מהיותו חבר ממשלה... בהתאם לכללים החלים על נסיעות שרים, ומבלי שיהא עוד צורך בקבלת אישורה של ועדת האתיקה של הכנסת". נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 59 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 סיכום .השתתפותם של שרים וסגני שרים בפעילויות במדינות העולם דרושה, בין היתר, לשם יצירה ושמירה של קשר מתמיד עם מנהיגות העולם, הסברה מדינית, יצירה והידוק של קשרים עם ארגונים בין -לאומיים ושמירה וחיזוק של הקשרים עם ארגונים יהודיים ועם תפוצות העם היהודי. עם זאת, נסיעות של שרים וסגני שרים לחו"ל בכלל ואלה הממומנות על ידי גורמים שאינם ממשלתיים בפרט, מחייבות תשומת לב מיוחדת והקפדה על סדרי מינהל תקין ועל נורמות ציבוריות ראויות. בשנים האחרונות גדל בשיעור ניכר היקף נסיעות השרים וסגני השרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, וכן היקף הנסיעות הכולל. היקף הנסיעות ומאפייניהן מחייבים הסדרה מקיפה של הליכי אישור הנסיעות , הקפדה על מילוי הוראות ובקרה ופיקוח על כל ההיבטים הנוגעים לנושא זה. בתחילת 2010 קבע משרד המשפטים נוהל העוסק בהליכי האישור של נסיעות שרים וסגני שרי ם לחו"ל במימון שאינו ממשלתי . הביקורת העלתה כי נוהל זה אינו מסדיר באופן מלא והולם את כלל הנושאים הכרוכים בנסיעת שר או סגן שר לחו"ל במימון שאינו ממשלתי, ואף יש בו הוראות הניתנות לפרשנות בדרכים שונות. יצוין כי הצורך בחידוד הנוהל חזר והועלה גם בתשובות השרים למ בקר המדינה. הממצא כי חלק ניכר מהנסיעות לא נבחנו כלל מהבחינה המשפטית מחייב שינוי מידי בהתנהלות השרים והסגנים בטרם נסיעתם לחו"ל: על השרים וסגני השרים להקפיד ולקיים את הדרישה היסודית שכל נסיעה במימון של גורם שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך. בחינת הנסיעה חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מקיף שימסרו השרים. באופן זה יהיה אפשר להנהיג מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש כי הבחינה המשפטית אינה גורעת מאחריותם האישית של השרים וסגני השרים ומחובתם להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים או ממראית עין של מצב כזה. ממצאיו של דוח זה מלמדים על הצורך בתיקון ובהסדרה של שורת נושאים. להלן פירוט עיקרי ההמלצות בשלושה מישורים: משרדי הממשלה 1. על החשכ "ל שבמשרד האוצר לקבוע בנוהל מחייב את תהליכי הטיפול של המשרד הממשלתי לגבי נסיעות שרים וסגני שרים. 2. על משרדי הממשלה להקפיד על תיעוד תהליך הטיפול והאישור של כל נסיעה. 3. ראוי כי החשכ "ל יקבע כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מתקציב המדינה (טיסות, לינה וכד') בנסיעות של השרים ופמליותיהם לחו"ל. 60 דוח שנתי64ג .שם הדוח: נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הממשלה והשרים 1. על השרים וסגני השרים להקפיד במילוי הוראות נו הל היועץ המשפטי לממשלה ולוודא כי מתקיימות הבדיקות וניתנים האישורים המשפטיים הנדרשים לגבי כל נסיעה. בתוך שכך על השרים להקפיד על גילוי מלא ומפורט של כלל הנתונים הקשור בנסיעה. 2. קודם שהממשלה מאשר ת נסיעה עליה לדרוש ולקבל מידע מפורט אשר למטרת הנסיעה, הגורם המ ממן וההוצאות הכוללות הכרוכות במימושה, כדי שאישורה לא יהיה טכני אלא יעשה על בסיס מלוא המידע הנדרש. 3. ראוי כי מזכירות הממשלה תשלב את הנחיות נוהל היועמ"ש לגבי סגני שרים בתקנון הממשלה. 4. על מזכירות הממשלה לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, להבהיר לשרים ול סגני השרים בתקנון את ההבחנה שבין נסיעה פרטית לבין נסיעה בתפקיד. היועץ המשפטי לממשלה על היועץ המשפטי לממשלה לפעול כדלקמן: 1. לקבוע הנחיות מיוחדות לעניין נסיעות שרים וסגני שרים הממומנות על ידי קרן היסוד, קק"ל והבונדס. 2. להבהיר את ההנחיות לעניין השתתפות שרים וסגני שרים באירועי התרמה וגיוס כספים. 3. לחדד ולהבהיר את המונח "נסיעה במסגרתהתפקיד" של שר ולקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה להבניית שיקול הדעת של היועצים המשפטיים במשרדים לקביעת סוג הנסיעה. 4. להסדיר בנוהל היועמ"ש את נסיעות השרים וסגני השרים הנעשות בתקופת בחירות בכובעם כאישים פוליטיים. 5. .להסדיר באופן מורחב ומפורט את הכללים לנסיעת בני זוג של שרים 6. .לקבוע כללים ברורים לעניין נסיעותיהם של שרים במטוסים פרטיים 7. לקבוע בתיאום עם היועץ המשפטי לכנסת הסדרים שימנעו בחינה כפולה של נסיעת שר או סגן שר הן על ידי משרדו והן על ידי ועדת האתיקה של הכנסת. 8. להחיל את הכללים והתקרות שיקבע החשכ "ל למרכיבי ההוצאה השונים (טיסות, לינה וכד') בנסיעות של השרים ופמליותיהם לחו"ל גם על נסיעות במימון שאינו ממשלתי. נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי 61 .:שם הדוח נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נוסףעל מכלול המלצות האמורות סבור משרד מבקר המדינה כי על הממשלה לקיים בחינה כוללת בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע למדיניות האישור של נסיעות שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי. בחינה זו ראוי שתיעשה לאור העיקרון שבא לביטוי בהחלטות שקיבלה בשנים האחרונ ות הוועדה למתן היתרים, ולפיו כאשר נודעת חשיבות להשתתפותו של שר או סגן שר באירוע בין-לאומי לקידום שמה ומעמדה של מדינת ישראל, ראוי שמימון הנסיעה לא ייעשה על ידי גורם שאינו ממשלתי. היסוד לעמדה זו הוא הצורך לשמור על טוהר מידות, ניקיון כפיים ואתיקה ציבורית בפעי לותם של שרים וסגני שרים למנוע אפשרות למחויבות כלשהי כלפי הגורמים המממנים לרבות למראית עין. דוח זה מצביע על כך שהמנגנונים הממשלתיים המטפלים בנושא ניגוד העניינים בכלל ובהקשר של נסיעות שרים וסגני שרים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי בפרט, לוקים בחולשה טבועה. בהקשר זה, תפקידיו של מבקר המדינה כגורם חיצוני לממשלה - הבודק את מילוי הוראות הכללים למניעת ניגוד עניינים ומחווה את דעתו לפני הוועדה הבלתי תלויה למתן היתרים, וכן תפקידיו וסמכויותיו בתחום הביקורת בכלל וביקורת מימון מפלגות ובחירות מקדימות בפרט ובירור תלונות הציבור - הם בבחינת יתרון המבטיח חוזק מבני שראוי לשמרו ולקדמו.