עיריית תל אביב-יפו/היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם

 ♦ . 1912 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא ."חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב-יפו בע"מ" מוחזקת בחלקים שווים בידי מדינת ישראל ועיריית תל אביב -יפו. מצד אחד היא חברה הכפופה להוראות ב חוק החברות הממשלתיות4 ולהנחיות רשות החברות הממשלתיות, ומצד שני היא תאגיד עירוני 5 , הכפוף להוראות הנוגעות לתאגידים אלה. ועדת סיווג החברות הממשלתיות מסווגת את חלמיש כחברה בגודל בינוני6. החברה נוסדהבשנת 1961 , לשם פינוי ובינוי מחדש של אזורי מגורים בתל אביב-יפו שאיכות החיים נמוכה בהם, ולסיוע לתושבים בפתרונות דיור. בשנות פעילותה עסקה החברה בסיוע לדיירי הדיור הציבורי בתל אביב-יפו; בפינוי ופיתוח של שכונת כפר שלם; במימוש קרקעות שפונו, לפיתוח ולבנייה למגורים; ובעבודות פיתוח ותשתית בתל אביב -יפו. החברה מנהלת כ - 2,000 .יחידות דיור בשנת 2012 הפסידה החברה כ-45 מיליון ש"ח, בשנת 2013 הפסידה2.5 מיליון ש"ח וב- 2014 הפסידה2.3 .מיליון ש"ח מינואר 2012 עד אוגוסט 2013 כיהנהגב' רחל תורג'מן כיו"ר הדירקטוריון ומנובמבר 2013 מכהןמר עמי כץ כיו"ר ישיבות הדירקטוריון. מנובמבר 2008 עד יולי 2012 כיהן מר גיל סער כמנכ"ל החברה. ביולי 2012 , בהיעדר מנכ"ל לחברה, מינה הדירקטוריון את מנהלת מחלקת הנכסים בחברה ואת מהנדס החברה לצוות ניהול זמני (להלן - צוות הניהול). בינואר 2014 בחר דירקטוריון החברה את מר ישראל ארליך למנכ"ל בפועל. במאי 2009 הביאה הממשלה לפני ועדת השרים לענייני הפרטה הצעת החלטה להפרטת החזקותיה של המדינה בכל אחת מן "החברות העירוניות", לרבות חלמיש 7 . ביוני 2014 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה על הפרדת החזקות המדינה בארבע חברות שלמד ינה ולעירייה הייתה בהן החזקה משותפת. לגבי חלמיש החליטה ועדת השרים על שורת פעולות לשם הפרטת החזקת המדינה בה, והטלת האחריות לתושבים שיפונו מכפר שלם על העירייה, לפי החלטות שיקבלו הגורמים המוסמכים; ואולם, אם יגיעו המדינה והעירייה להסכמה שהפעולות המפורטות בהחלט ה לא יצאו לפועל, תעמוד למדינה הזכות לקבל לרשותה את מלוא החזקות העירייה בחלמיש, ללא תמורה, לפי שיקול דעתה 8 . לא נקבע מועד ליישום ההחלטה ובפועל, עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2014 , לא הופרדו ההחזקות ולא הועברו החזקות העירייה בחלמיש לידי המדינה. בישיבת ועדת הכספים של הכנסת מיום 22.10.15 אושרההפרדת החזקות המדינה בחברות משותפות עם עיריית תל -אביב-יפו למעט חברת חלמיש. .__________________ .4 לפי ההגדרות בחוק החברות הממשלתיות, חברה שמ חצית או פחות מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה, נקראת חברה מעורבת. לפיכך חלמיש היא חברה מעורבת. סעיף 61)(א2 לחוק זה קובע כי רואים כחברה ממשלתית חברה מעורבת שמחצית מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה, ורבע לפחות מכוח ההצבעה כאמור או הזכות למנות רבע לפחות ממספר הדירקטורים הם בידי רשות מקומית. 5 לפי סעיף249 .]נוסח חדש[ א לפקודת העיריות 6 הוועדה לסיווג חברות ממשלתיות מסווגתחברות על פי קריטריונים שונים, לרבות נתונים כספיים של החברה, השכלת עובדי ה ונתונים חוץ -מאזניים. הדירוג הוא מ -1 (קטנה) עד 10 )(גדולה וחלמיש סווגה כ-5. 7 החלטת ממשלה מספר 191 מ- 12.5.09. 8 /החלטה מח5 מ- 1.6.14 . חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1913 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פעולות הביקורת .בחודשים אוקטובר 2013 - דצמבר 2014 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הניהול בחברת חלמיש ואת הפעולות לפינוי כפר שלם ולפיצוי תושביו. הבדיקה נעשתה בחברה, בעירייה, במשרד הבינוי, ברשות מקרקעי ישראל וברשות החברות הממשלתיות. .מינוי דירקטורים .על פי תקנות ההתאגדות של החברה, מספר מנהליה יהיה 14 , מחציתם מתמנים כנציגי המדינה בידי שרי הבינוי והאוצר ומחציתם מתמנים בידי העירייה. חוק החברות, התשנ"ט- 1999 (להלן- חוק החברות), קובע כי נושא משרה, לרבות דירקטור, חב חובת אמונים לחברה, ועליו לנהוג בתום לב ולפעול לטובתה. על פי הנחיות הרשות, חברי הדירקטוריון חייבים להקפיד ולשרת אך ורק את ענייני החברה שהם מכהנים בה כדירקטורים. כאמור, החברה היא גם תאגיד עירוני. פקודת העיריות קובעת כי חובת האמון שחבים לעירייה ". ]העירוני[ דירקטורים מטעמה בתאגיד עירוני, "לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד בתשובת רשות החברות מנובמבר 2015 למשרד מבקר המדינה (להלן - תשובת הרשות) נמסר כי הרשות סבורה שיש מקום להמליץ למחוקק לשקול את השלכות האמור בפקודת החברות, שכן "דבר החקיקה יוצר סתירה בין פעולת הדירקטורים מטעם העירייה בחברות הממשלתיות-עירוניות לבין פעולות הדירקטורים מטעם המדינה בחברות אלו". לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לבחון את השלכות יה של החקיקה הקיימ ת בעניין חובת האמון של דירקטורים מטעם רשות מקומית על ההתנהלות הסדירה של תאגיד מעורב, וככל ש יידרש - לפעול מול הגורמים הרלוונטיים לקדם תיקון החקיקה בעניין. דירקטורים מטעם המדינה נמצא כי בשנים 2014 -2010 לא מינו שרי הבינוי והאוצר את מלוא מכסת הדירקטורים לחברה, ועל פי רוב כיהנו מטעם המדינה דירקטור אחד עד חמישה דירקטורים בלבד. ממרץ עד אוגוסט 2013 כיהנו בחברה שלושה דירקטורים מטעם המדינה; מספטמבר 2013 עד מאי 2014 כיהן בחברה דירקטור אחד מטעם המדינה; ובמועד סיום הביקורת כיהנו בחברה ארבעה דירקטורים בלבד מטעם המדינה, במקום שבעה, כנדרש. יצוין כי במרץ 2012 פנתה יו"ר הדירקטוריון דאז בעניין זה לשרים הממונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הימנעותה של המדינה ממינוי דירקטורים מטעמה הולידה הטיה בדירקטוריון לטובת העירייה ו הביאה לידי צמצום השפעתה של המדינה בחברה ובפיקוח עליה. הדבר חמור במיוחד לאור הקביעה בפקודת העיריות כי נאמנותם לעירייה של דירקטורים מטעם העירייה גוברת על נאמנותם לתאגיד . 1914 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובת מר אורי אריאל (להלן- שר הבינוי הקודם) למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 (להלן- תשובת שר הבינוי הקודם), נמסר כי לאור קבלת ההחלטה על הפרדה של החזקות המדינה בחברה, החליט שלא למנות דירקטורים שתפקידם בחברה עתיד להיות קצר מועד. בתשובת שר האוצר הקודם, מר יאיר לפיד, למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 נמסר כי בתקופת כהונתו פעל למינוי שניים מעובדי משרדו כנציגי המדינה בדירקטוריון החברה אך ההליך לא הושלם עקב עזיבתו את המשרד בדצמבר 2014. רשות החברות מסרה בתשובתה כי בשנת 2014 פעלה להשלמת מינוי הדירקטורים, אך המינויים הללו לא נמשכו זמן רב, מסיבות שהיו תלויות בדירקטורים שמונו. בתשובותיהם מנובמבר ומדצמבר 2015 למשרד מבקר המדינה הודיעו משרד הבינוי, רשות החברות ומר אריאל אטיאס (להלן - שר הבינוי דאז) כי קשה לגייס דירקטורים לחברה, מאחר שהיא אינה משלמת גמול לדירקטורים. תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות ממשלתיות ), התשנ"ד - 1994 , קובעות כי תשלום גמול בחברה מסוגה של חלמיש טעון, בין היתר, אישור האסיפה הכללית של החברה. באסיפה הכללית האחרונה של החברה, שהתקיימה בשנת 2008 .), התנגד נציג העירייה לתשלום גמול לחברי דירקטוריון (עמדת המדינה בדצמבר 2015 הסבירה העירייה למשר ד מבקר המדינה כי על פי דין, כהונתם של חברי מועצת העירייה בתאגידים העירוניים היא ללא שכר. מטעם זה היא אינה מאפשרת תשלום גמול לנציגי הציבור מטעם העירייה, וגם לנציגי הציבור מטעם המדינה. עוד טענה כי איתורם של נציגי ציבור מטעמה אינו תמיד אפשרי. על שר י הבינוי וה אוצר ל הקפיד למנות דרך קבע את מלוא מכסת הדירקטורים בחברה, במיוחד כל עוד יש למדינה אינטרס מוגבר בנעשה בחלמיש - הן בשל החזקותיה בחברה, הן בשל הצפי שהחזקות אלו יועמדו למכירה ולחלופין שהמדינה תקבל לידיה את מלוא ההחזקה בחברה . על הרשות לוודא כי בדירקטוריון החברה מכהנים מטעם המדינה דירקטורים כמספר שנקבע. דירקטורים מטעם העירייה בתקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), התשס"ו- 2006 (להלן- תקנות העיריות), נקבע כי ועדה תבדוק את כשירותם ואת התאמתם של מועמדי רשות מקומית לכהונה בגוף המנהל של תאגיד עירוני (להלן - הוועדה לבדיקת כשירות מינויים); הוועדה לבדיקת כשירות מינויים פועלת במשרד הפנים מינואר 2008 . בתקנות נקבע שלא ימונו בתאגידים עירוניים נציגים מטעם רשות מקומית הבאים מקרב עובדי הרשות ומקרב הציבור, אלא אם כן נבחנה מועמדותם בידי הוועדה לבדיקת כשירות מינויים. תמהיל הדירקטורים: תקנות העיריות קובעות כי "הנציגים בתאגיד העירוני ימונו כך ששליש מהם יהיו מקרב חברי מועצת העירייה, שליש יהיו מקרב עובדי העירייה ושליש יהיו מקרב הציבור". עוד נקבע בתקנות העיריות כי "שר הפנים רשאי להתיר לעירייה סטייה מהכלל האמור[... ]אם שוכנע שקיימים נימוקים של ממש המצדיקים זאת". חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1915 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי מספר הדירקטורים מטעם העירייה שהם עובדי עירייה חרג בשנים 2013 - 2010 מן המספר הקבוע בתקנות העיריות ומנה על פי רוב ארבעה דירקטורים במקום שניים עד שלושה . מנגד מינתה העירייה נציג ציבור אחד בלבד, במקום שניים לפחות, כנדרש. עוד נמצא כי יועצת משפטית לוועדה לבדיקת כשירות מינויים העירה לעירייה, במהלך דיונים בוועדה, כי עליה לוודא את שמירת היחס הקבוע בתקנות העיריות. בתשובת הוועדה לבדיקת כשירות מינויים למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 , נמסר כי משאישרה הוועדה את כשירות המינוי, על פי הסמכות המוקנית לה בהתאם לתקנה 3 לתקנות העיריות, חובה על העירייה למנות את נציגיה בהתאם ליחס הקבוע בתקנה 2 .לתקנות העיריות בתשובות העירייה למשרד מבקר המדינה ממרץ ומנובמבר 2015 , (להלן- תשובת העירייה), נטען כי התקנות מתירות את שינוי יחס הדירקטורים וכי במקרה דנן "אישור כאמור אכן ניתן על ידי הוועדה מטעמו של משרד הפנים". העירייה הוסיפה וטענה כי עקב מספרם הגדול של תאגידים עירוניים (יותר מ-30 ), איתורם של נציגי ציבור אינו תמיד אפשרי. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בתקנות העיריות ( 3 ו-4 ) הוגבלה סמכותה של הוועדה לבחון את כשירותם של המועמדים ואת התאמתם לתפקיד, והסמכות לאשר שינוי ביחס הדירקטורים יוחדה במפורש לשר הפנים בלבד, וגם זאת רק "אם שוכנע כי קיימים נימוקים של ממש המצדיקים זאת". משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי נוכח הוראות מפורשות אלה לא היה מקום לראות באישור כשירותם של המועמדים בידי הוועדה משום היתר לסטייה מן היחס שנקבע בתקנות. משלא פנתה העירייה לשר הפנים, וממילא לא קיבלה את אישורו לשינוי, היה עליה לשמור על היחס שמכתיבות התקנות. מניעת ניגוד עניינים - סגן המנכ"ל לתכנון בעירייה: בתקנות העיריות נקבע כי "אדם העלול להימצא, במישרין או בעקיפין, בניגוד עניינים עם כהונתו בגוף המנהל של התאגיד העירוני או עם ענין אחר", אינו כשיר להיות נציג העירייה בתאגיד עירוני. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה לעניין מינויים בחברות ממשלתיות9 קובעת, כיהאיסור על היותם של עובד הציבור ונציג הציבור במצב של ניגוד עניינים הוא עקרון המתחייב מכללי יסוד של הגינות ויושר. עוד קובעת ההנחיה: "ניגוד עניינים אינו צריך להתקיים בפועל. די בחשש להימצאות במצב של ניגוד עניינים" (ההדגשה במקור). בדצמבר 2010 מונה סגן המנכ"ל לתכנון בעירייה לדירקטור בחברה (להלן - דירקטור א'), ומפברואר עד אוקטובר 2011 כיהן גם כיו"ר ישיבות הדירקטוריון. במהלך כהונתו כדירקטור עסק דירקטור א ' רבות גם בעניין כפר שלם. ב - 22.5.13 הודיע דירקטור א ' לדירקטוריון החברה כי אינו יכול לכהן עוד כדירקטור, בגלל נישואי בתו לתושב כפר שלם, דבר המעמיד אותו בניגוד עניינים. בתשובת העירייה נמסר כי דירקטור א' התבשר על החלטת בתו למסד את יחסיה עם בחיר ליבה באפריל 2013 ,ואגב השמחה המשפחתית נודע לו כי חתנו המיועד הוא דור שלישי לתושבי כפר שלם, וכי משפחתו עשויה להיות זכאית לפיצוי במסגרת שיקום השכונה. אז פנה .__________________ .9 הנחיה מס' 6.5000 - מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים, 9.11.03, עדכונים 2/2006 , 3/2009 ,פרק 5. 1916 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מיד דירקטור א' אל מנכ"ל העירייה בבקשה להתפטר מתפקידו בחלמיש, ומנכ"ל העירייה ביקש חוות דעת מן השירות המשפטי של העירייה. בחוות הדעת של סגן היועץ המשפטי לתאגידים בשירות המשפטי בעירייה, שמנכ"ל העירייה קיבל ב- 22.4.13 , נכתב כי לאור נישואיה המתוכננים של בתו של דירקטור א' עם בן למשפחה מכפר שלם בעל זכאות לפיצוי על ידי החברה, אין מנוס מסיום כהונתו בחברה. בביקורת נמצא כי במהלך הדיון בדירקטוריון מ - 22.5.13 שבו הודיע כאמור דירקטור א' על שאינו יכול לכהן כדירקטור בחברה, הוא לקח חלק בדיון שנגע גם לנושא כפר שלם. זאת ועוד, ביולי 2013 , שלושה חודשים לאחר שניתנה חוות הדעת על ניגוד העניינים הזה, ייצג דירקטור א' את עמדת העירייה בדיון אצל שר הבינוי הקודם, שעסק בעניין חלמיש ונדונה בו גם העברת האחריות לפינוי ושיקום כפר שלם, מחלמיש לגוף חדש שיוקם וייקרא מינהלת כפר שלם (להלן - המינהלת). בתשובתה טענה העירייה כי נושא הדיון אצל שר הבינוי הקודם לא היה כפר שלם אלא פעילותה של חלמיש. כן נטען שבעירייה לא ידעו שיעלו בדיון נושאים הנוגעים לכפר שלם ולכן לא הייתה כל מניעה להשתתפות דירקטור א ' בדיון. עוד מסרה העירייה כי מנכ"ל העירייה ביקש מדירקטור א' להשתתף בדיון, מאחר שאז "טרם הוכשר לו מחליף בעל בקיאות מספקת בנושאים שנדונו בישיבה, והיה הכרח לייצג את עמדת ]בדיון[ העירייה". משרד מבקר המדינה מעיר כי משנודע לדירקטור א ' על ניגוד העניינים שלו בנושא כפר שלם ומשהתקבלה חוות הדעת החד -משמעית האמורה בעניינו, היה עליו להימנע מלהשתתף בדיונים כאמור ולהפסיק כל פעילות שלו הנוגעת לכפר שלם, לרבות פעילות מטעם העירייה. משרד מבקר המדינה סבור כי על העירייה להסדיר את ניגודי העניינים של דירקטור א', גם בתפקידו בעירייה, ולמנוע ממנו כל פעילות, הן בעירייה הן בחברת חלמיש, שתיתכן לה השפעה על ההליכים המתקיימים בכפר שלם. מינוי יו"ר דירקטוריון לחברה בחוק החברות הממשלתיות ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה 10 נקבע שדירקטוריון חברה ממשלתית יבחר באחד מחבריו ליושב ראש הדירקטוריון. הבחירה טעונה אישור שר האוצר והשר המופקד על החברה (שר הבינוי), לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים שמונתה לפי חוק זה (להלן - הוועדה לבדיקת מינויים). תפקידו של יו"ר הדירקטוריון הוא ניהול עבודת הדירקטוריון. בסעיף 73 לתקנות ההתאגדות של החברה נקבע כי יו"ר הדירקטוריון וסגנו יתמנו מבין חברי הדירקטוריון אחת לשנתיים, לסירוגין: כאשר יו"ר מתמנה בידי המדינה, יתמנה סגנו בידי העירייה, וההיפך. באוגוסט 2013 פרשה מתפקידה יו"ר הדירקטוריון דאז, שמונתהמקרב נציגי המדינה. נמצא כי למן פרישתה עד דצמבר 2015 , לאחר מועד סיום הביקורת, לא בחר דירקטוריון החברה באיש מחבריו ליושב ראש דירקטוריון קבוע לחברה, כנדרש. מנובמבר 2013 עד מועד סיום הביקורת מינה הדירקטוריון בכל ישיבה את מר עמי כץ ליו"ר ישיבת הדירקטוריון, אד הוק. .__________________ .10 'הנחיה מס 6.5000 - מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידיםציבוריים, 9.11.03. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1917 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שכשנתיים וחצי למן פרישת יו"ר הדירקטוריון דאז, אין לדירקטוריון ה חברה יו"ר קבוע, כנדרש בחוק ובהתאם לכללים שנקבעו למינויו ולכשירויות הנדרשות. שרי האוצר והבינוי והרשות צריכים לוודא שהדירקטוריון יממש את אחריותו ויבחר יו"ר דירקטוריון כנדרש, במיוחד כל עוד לא קבעה המדינה מועד ליישום החלטת הממשלה על הפרדת ההחזקות בחברה. משרד הבינוי השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2015 (להלן- תשובת משרד הבינוי) כי השר יפעל למינוי יו"ר דירקטוריון קבוע. .פעילות הדירקטוריון .הפצת חומר רקע לישיבות הדירקטוריון: חוק החברות הממשלתיות קובע כי יו"ר דירקטוריון יזמן את ישיבות הדירקטוריון ויקבע את זמנן, את מקומן ואת סדר יומן. "חוזר עבודת דירקטוריון חברה ממשלתית - עדכון וריכוז הנחיות של הרשות" (להלן - החוזר להנחיות עבודת הדירקטוריון) קובע כי כל דירקטור בחברה ממשלתית זכאי להודעה נאותה מראש על ישיבת הדירקטוריון הקרובה, לרבות פירוט הנושאים העומדים לדיון בה וחומר רקע, כדי שיוכל ללמוד את הנושא. נמצא כי באוגוסט 2013 הפיצה יו"ר הדירקטוריון דאז בקרב חברי הדירקטוריון דוח בדבר נאותות הדוחות הכספיים יומיים בלבד לפני הישיבה (בעניין תוכן הדוח, ראו להלן). חבר הדירקטוריון דאז מטעם המדינה (להלן - דירקטור ב') ביקש לדחות את הדיון, כדי שיוכל לקרוא את הדוחות לעומק, אך יו"ר הדירקטוריון דאז החליטה שלא להסיר את הנושא מסדר היום של הישיבה. עוד נמצא כי סדר היום של אותה ישיבה נשלח לחברי הדירקטוריון שלושה ימים לפני מועד הישיבה, ויום בלבד לפני הישיבה נוסף לו נושא חדש - דוח ביקורת חקירתית, דוח שהזמינו החברה והרשות; הדוח עצמו נשלח לדירקטורים לקראת חצות הלילה שלפני הישיבה. במקרה אחר, באוגוסט 2013 ,, הוצגה לדירקטוריון תכנית כלכלית לפינוי כפר שלם אך התכנית לא הופצה לעיונם של הדירקטורים לפני הישיבה (ראו להלן). בתשובות יו"ר הדירקטוריון דאז למשרד מבקר המדינה במאי, בספטמבר ובנובמבר 2015 , ובפגישות שנערכו עמה ביוני, בספטמבר ובנובמבר 2015 ( במשרד מבקר המדינה להלן - תשובת יו"ר הדירקטוריון דאז), טענה יו "ר הדירקטוריון דאז כי המקרים שהביקורת מתייחסת אליהם הם מקרים יוצאים מן הכלל. בעניין דוח נאותות הדוחות הכספיים מסרה כי הדוח הגיע אליה ב- 6.8.13 , ונוכח חומרת הדברים וחשיבותם, סברה כי אין לעכב את הדיון בו בישיבת הדירקטוריון ושלחה אותו לחברי הדירקטוריון מיד עם קבלתו, לקראת ה דיון שנקבע ל - 8.8.13 .. עוד טענה כי החלטתה על קיום הדיון התחייבה מהוראות חוק החברות הממשלתיות לדעת משרד מבקר המדינה, גם במקרים דחופים, בנושאים חשובים וכבדי משקל ובמיוחד במקרים כאלה, חשוב לאפשר לחברי דירקטוריון לקבל מבעוד מועד חומרי רקע רלוונטיים, שיאפשרו להם ללמוד את הנושא החשוב ולמלא כהלכה את תפקידם. קיום דיון, אפילו דחוף, בלי שניתנה לדירקטורים אפשרות של ממש ללמוד את הנושא, עלול לרוקן מתוכן את הדיון עצמו ולפגוע בתהליך קבלת ההחלטות דווקא בנושאים בעלי חשיבות רבה לחברה. 1918 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 : דיון הדירקטוריון בדוחות ביקורת בחברה נוהל הרשות מיולי 1992 "ביקורת פנימית בחברות ממשלתיות ובת ממשלתיות" (להלן- נוהל הביקורת הפנימית), קובע כי הדירקטוריון ידון בדוחות השוטפים של ועדת הביקורת סמוך לזמן הגשתם ולא פחות מאחת לשלושה חודשים. דוח ביקורת של משרד מבקר המדינה ממאי 201311, שבדק היבטים שונים של הביקורת הפנימית במגזר הציבורי עד דצמבר 2011 (להלן- דוח מבקר המדינה בעניין הביקורת הפנימית), הצביע בין השאר על "כשלים חמורים בתפקוד הביקורת הפנימית" בחברת חלמיש. 1. במאי 2009 הגיש מבקר הפנים של החברה דוח ביקורת, שעסק בהתקשרותה של מחלקת ההנדסה בחברה עם חבר ה קבלנית ובפעילותה של החברה הקבלנית בשני פרויקטים: ברחוב הצורפים ביפו וברחוב פינס בתל אביב (להלן - דוחות הצורפים-פינס). דוח זה העלה ליקויים בעבודת מחלקת הנדסה בחברה. בנובמבר 2011 החליט הדירקטוריון למסור לבודק חיצוני מיוחד את דוחות הצורפים - פינס ובדיקת חשד לזיוף מסמך. בהתאם לסמכותה לפי סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות, הרשות ביקשה מרואה החשבון המבקר של החברה למנות בודק חיצוני שיערוך ביקורת מיוחדת בחברה. בפברואר 2012 מינה רואה החשבון המבקר של החברה בודק מיוחד לביקורת חקירתית של דוחות הצורפים-פינס (בהמשך בדק הבוד ק המיוחד גם נושאים אחרים). במאי 2012 הוגש לדירקטוריון החברה דוח על בדיקת חשד לזיופו של מסמך מפברואר 2010 .)(דו"ח עו"ד שניט בפברואר 2013 הגיש בודק מיוחד לחברה טיוטה להערות (להלן - דוח הבודק המיוחד), שהועלו בה ליקויים בנושאים שונים. לבקשת הרשות עוכב הדיון בדוח הבודק המיוחד, עד שיגיש רואה החשבון המבקר דוח על מסקנות משרדו בעניין דוח הבודק המיוחד; הדוח הוגש באוקטובר 2013 . נמצא כי דוחות הצורפים-פינס מ מאי 2009, דוח הבודק המיוחד מפברואר 2013 ודוח רואה החשבון המבקר מאוקטובר 2013 לא נדונו בדירקטוריון אלא בנובמבר 2014. 2. נוהל הביקורת הפנימית קובע כי על ועדת הביקורת לדון בדוחות המבקר הפנימי במועד סביר לאחר השלמתם, ולא פחות מאחת לשלושה חודשי ם. דוח מבקר המדינה בעניין הביקורת הפנימית העיר על כך שוועדת הביקורת של החברה לא דנה בדוחות הביקורת כנדרש. בינואר 2013 בחרה ועדת ההנהלה של החברה ברו"ח א' לקיים ביקורת חקירתית בעניין התנהלות החברה בשלושה מכרזי שיווק מקרקעין. בפברואר 2013 הגיש רו"ח א' את דוח הביקורת שערך. באוגוסט 2013 הגיש המבקר הפנימי של החברה דוח בנושא "טיפול משפטי במפגרים בתשלומים". נמצא כי ועדת הביקורת לא דנה בדוח "טיפול משפטי במפגרים בתשלומים" אלא בנובמבר 2014 ובמאי 2015 , וכי עד דצמבר 2015 , לאחר מועד סיום הביקורת, לא דנה בביקורת על מכרזי שיווק המקרקעין. 3. ב- 15.1.13 בחרה ועדת ההנהלה משרד רואי חשבון (להלן - רו"ח ב') לבדיקת נאותות הרישום בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2011. .__________________ .11 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63ג ( 2013) " הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", עמ' 75. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1919 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בפברואר 2013 הגיש רו "ח ב' לחברה טיוטת דוח על נאותות הדוחות הכספיים לשנת 2011 ., שמנה בעיות באופן ההכרה בהכנסות החברה ובאופן הצגתן בדוחות הכספיים במאי הועברה טיוטה שנייה, ובה הבהיר עורך הדוח כי עד לאותה עת לא קיבל את התייחסותם של חשבת החברה ושל רואה החשבון המבקר שלה. באוגוסט 2013 נוסף לטיוטה פרק "מסקנות" ונטען בו כי הנהלת החברה וחשביה הציגו לדירקטוריון תמונת מצב לא נכונה ולמעשה "הטעו את הדירקטוריון " בהצגת הכנסות ממשרד הבינוי, שהיה ספק בדבר נכונותם. גם בשלב זה לא כללה טיוטת הדוח את התייחסות הגורמים הרלוונטיים. ב- 8.8.13 הובא הדוחלדירקטוריון. לקראת הדיון העבירו חשבת החברה ורואה החשבון המבקר לחברי הדירקטוריון את תגובותיהם, ועיקרן שבדוח נפלו פגמים חמורים. הדירקטוריון העביר את הדוח, בלי לדון בו, למבקר המדינה, לשר הבינוי הקודם, לשר האוצר ולרשות, וביקש לקבל את תגובת הגורמים הללו ולכנס דיון בדוח. ב- 27.8.13 החליט הדירקטוריון כי הדוח יידון בהנהלה החדשה ויטופל בידיה. לאחר ישיבה זו פרשה יו"ר הדירקטוריון דאז מתפקידה בחברה. בנובמבר 2013 הגיש רואה החשבון המבקר לחברה ולרשות את התייחסותו לדוח נאותות הדוחות הכספיים וכעבור חודש ביקשה הרשות מחברי הדירקטוריון לדון בדוח ולהתייחס לתגובת רואה החשבון המבקר. בדצמבר 2013 הובאו הדוח האמור וההתייחסות אליו לוועדת הביקורת. מהדיון עולה כי הוועדה הסכימה שאי אפשר לדון בדוח זה אלא יש לזמן ישיבה נוספת לדיון בו. ואולם לא התקיימה ישיבה נוספת בנושא. משרד מבקר המדינה מעי ר כי מינהל תקין מחייב העברת דוח, טרם הפצתו לגורמים נוספים, לתגובת הגורמים המעורבים בזמן אמת, ושילוב התגובות בדוח. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר רו"ח ב' בפברואר 2015 (להלן- תשובת רו"ח ב') כי בעת הכנת דוח נאותות הדוחות הכספיים, הערימו עליו חשבת החברה ורואה החשבון המבקר קשיים רבים ולא שיתפו פעולה אתו. רואה החשבון המבקר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי לאחר שנקבעה פגישה בין נציגי משרדו ובין נציגי רוח ב', במאי 2013 , גילו נציגי רואה החשבון המבקר כי דוח נאותות הדוחות הכספיים כבר מונח מזה שלושה חודשים על שולחנה של יו"ר הדירקטוריון דאז ולכן ביקשו לבטל את הפגישה, שכן לא ראו טעם לקיימה. עוד מסר כי טענות רו"ח ב' גובלות בהטעיה, שכן נציגי רו"ח ב' היו בחברה חודשים רבים אך לא פנו כלל לנציגי משרדו לקבלת תגובתם. עד מועד סיום הביקורת, שנה ויותר ממועד קבלת הדוח, ל א החליטו הדירקטוריון וועדת הביקורת אם לקבל את הדוח האמור או לדחותו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת חלמיש כי הוא רואה בחומרה את המשך קיומם של ליקויים בתחום הביקורת הפנימית בחברה גם בתקופת הביקורת, שכן יש בליקויים אלה כדי לפגוע ביכולת הדירקטוריון לפקח על ניהול החברה. אישור הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון: חוק החברות הממשלתיות קובע כי העתקי הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון יוגשו לשרים ולרשות 1920 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תוך שבועיים לאחר הישיבה שנרשמו בה. החוזר להנחיות עבודת הדירקטוריון קובע כי פרוטוקול הישיבה יובא לאישור לא יאוחר מישיבתו הבאה או לא יאוחר מ-30 יום מתאריך הישיבה שהפרוטוקול מתייחס אליה. נמצא כי יו"ר הדירקטוריון דאז הביאה לאישור הדירקטורים פרוטוקולים כעבור חודשיים, ארבעה חודשים ואף שבעה חודשים מתאריך הישיבה שנרשמו בה. בפברואר 2013 ביקש נציג הרשות מיו"ר הדירקטוריון דאז להפיץ פרוטוקולים של ישיבות דירקטוריון קודמות, ובאפריל 2013 העירה הרשות על כך שלא קיבלה את הפרוטוקולים של ישיבות שנערכו. בתשובתה טענה יו"ר הדירקטוריון דאז כי ישיבות הדירקטוריון הוקלטו בידי חברה חיצונית, וכי תהליך אישור הפרוטוקול על כל שלביו היה גורם כבד משקל בעיכו ב אישורם של הפרוטוקולים. לדבריה, "אכן לעיתים חלף זמן עד לאישור סופי של הפרוטוקולים", אך היא בקשה לציין לעניין זה כי מילאה את תפקידה ללא שכר ו"תוך הקדשת שעות עבודה ארוכות לענייני החברה, שהיו פעמים רבות חשובים יותר מעמידה דקדקנית בלוח הזמנים לאישור פרוטוקולים". משרד מבקר המדינה מדגיש כי לוח הזמנים להעברת העתקי פרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון לשרים ולרשות הוא חובה הנגזרת מחוק החברות הממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסברי יו"ר הדירקטוריון דאז, מן הראוי שהרשות תבחן אם לוח הזמנים להכנת פרוטוקולים מישיבות הדירקטוריון ולהעברתם לגורמים הנוגעים בדבר הוא לוח זמנים ריאלי הניתן למימוש, ואם כן, לבחון דרכים שיבטיחו עמידה בו. ואולם אם יימצאו דרכים כאלה אם לאו, יש לעמוד בלוח הזמנים הנדרש בחוק. הרשות מסרה בתשובתה כי שבועיים הם זמן סביר להעברת טיוטת פרוטוקול להתייחסות השרים והרשות, והיא תבחן אם יש מקום להמליץ על תיקון הוראות החוק בנושא זה. מינוי רואה חשבון מבקר לחברה: חוק החברות קובע כי בכל אספה שנתית של האספה הכללית ימונה רואה חשבון מבקר, שישמש ב תפקידו עד תום האספה השנתית שלאחריה. חוק החברות הממשלתיות קובע כי מינוי ו של רואה חשבון לחברה ממשלתית ושכרו טעונים אישור הרשות. כללי החברות הממשלתיות (מינוי רואי חשבון ושכרם), התשנ"ד- 1994 (להלן- כללי מינוי רואי החשבון), קובעים כי רואה חשבון של חברה ממשלתית לא ישרת את החברה יותר משש תקופות מינוי רצופות. באספה כללית של בעלי המניות בנובמבר 2000 מונה רואה החשבון המבקר לחברה והוחלט כי "תקופת הביקורת תחל ב - 1.1.01 ותסתיים בכפוף לכל דין או החלטה אחרת שתתקבל באספה הכללית ב- 31.12.01 ". באותו חודש אישרה הרשות את המינוי לשנת 2001 . אף על פי כן, נמצא כי רואה החשבון המבקר של החברה הוסיף לכהן בתפקיד זה בפועל כ-14 שנים, בניגוד לכללי מינוי רואי החשבון, המגבילים את המינוי לשש תקופות מינוי, כלומר לשש שנים. רק בדצמבר 2008 אישרה האספה הכללית של החברה את מינוי רואה החשבון בדיעבד, לשנים 2007 -2002 . משנת 2008 מועסק רואה החשבון ללא מינוי כדין, בניגוד לחוק החברות ולחוק החברות הממשלתיות. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1921 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במאי 2011 כתבו נציגי הרשות לוועדה למינוי רואי חשבון בחברות ממשלתיות (להלן - הוועדה למינוי רואי חשבון) כי רואה החשבון המבקר אינו מחווה את דעתו על הדוחות הכספיים, בגלל מחלוקות בין המדינה ובין החברה בקשר לזכויות על נכסים, ובשל שינויים מהותיים שהכניסה החברה בדוחות הכספיים. ביוני 2011 הסבירנציג הרשות לוועדה האמורה כי הואיל ורוב הדירקטורים בחברה התמנו מטעם העירייה, ואינם מחויבים לפעול לטובת החברה אלא לטובת העירייה, ברשות מתקשים למצוא רואי חשבון "שעומדים על שלהם" כנגד עמדתה של העירייה בדירקטוריון , ועל כן אין הרשות ממליצה להחליפו. באותו חודש החליטה הוועדה כי יש להביא ל ה הצעה להחלפת רואה החשבון החל ב- 2012. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי אי -החלפת רואה החשבון המבקר מנוגדת לכללי מינוי רואי החשבון. בביקורת עלה כי הוועדה למינוי רואי חשבון חדלה לפעול במרץ 2012 ועל כן, עד אוגוסט 2014 .לא נדונה החלפת רואה החשבון המבקר של החברה משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הימנעותה של הוועדה ממינוי רואי חשבון, שמסכלת את יישום הוראות החוק בעניין החלפת רואי חשבון. רואה החשבון המבקר מסר בתשובתו כי נציגי משרדו , מיוזמתם, קיימו עם נציגי הרשות שיחות בעניין המשך כהונתם. הוסבר להם כי אם יש בין המדינה ובין העירייה חילוקי דעות על המשך כהונת רואה החשבון, המצב הקיים נשמר וחובתם להמשיך לכהן. עוד מסר כי הם גם שקלו להתפטר, אך לאור מצב החברה ופעילויותיה המורכבות, ולאור הידע המקצועי המיוחד שצברו, ראו צעד זה כפגיעה לא ראויה בחברה. בתשובת הרשות נמסר כי הוועדה למינוי רואה חשבון חידשה את פעילתה באפריל 2015 , וביום 4.8.15 .המליצה על החלפת רואה החשבון המבקר של החברה על הרשות והעירייה לפעול למנות רואה חשבון מבקר חדש לחברה ללא דיחוי נוסף. חוב של העירייה לחלמיש: בשנת 1995 הרסה העירייה בניין תלת-קומתי ישן בדרום בתל אביב, שהוכרז כמבנה מסוכן. במאי 2005 החליטה ועדת הכספים של העירייה להקציב עד 1.6 מיליון ש"ח להקמת בניין חדש במקומו (להלן- הבניין), שעלותו נאמדה ב- 2.5 מיליון ש"ח (להלן - הפרויקט). בדצמבר 2006 אישר דירקטוריון החברה את ביצוע הפרויקט. בפברואר 2007 החליטה מועצת העירייה להטיל את ביצוע הפרויקט על חברת חלמיש. באפריל 2007 חתמו דיירי הבניין והחברה על חוזה ולפיו הם ישלמו 900,000 ש"ח לכיסוי יתרת עלותו של הבניין מעבר למימון העירייה. במאי 2007 חתמו העירייה וחלמיש על הסכם לביצוע הפרויקט, וצוין בו כי העירייה תשתתף במימון הפרויקט בסך 1.6 .מיליון ש"ח במרץ 2008 ,הודיע מנכ"ל החברה דאז למנכ"ל העירייה כי הפרויקט צפוי להיות גרעוני ומנכ"ל העירייה קבע כי העירייה תפעל לאישור תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע) להגדלת זכויות הבנייה בבניין, כדי ליצור איזון תקציבי לפרויקט. ביולי 2008 סוכם בעירייה כי חלמיש תחל בבניית הבניין לפי ההיתר הקיים, ובמקביל ייבחנו פתרונות אחרים של שינויי תב"ע. באותו חודש הנחה הדירקטוריון את מנכ"ל החברה דאז לפעול מול העירייה לכיסוי הגרעון. העירייה ודיירי הבניין העבירו לחלמיש 2.5 מיליון ש"ח כפי שהתחייבו. חלמיש בנתה את הבניין מספטמבר 2008 עד 2010 ., ובמקביל פעלה לקידום פתרונות שונים למימון הגרעון 1922 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2011 רשמה החברה חוב של העירייה בסך 2,004,000 ש"ח (להלן- חוב העירייה). במרץ 2014 נערכה פגישה בנושא הדוחות הכספיים של החברה לשנת 2012 , בהשתתפות עובדי החברה, רואה החשבון המבקר שלה ומנהל לשכת התאגידים של העירייה . בפגישה הוחלט כי בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2012 יירשם חוב העירייה כחוב מסופק, בגלל אי-הוודאות לגבי גבייתו, ועם זה החברה תמשיך לפעול לגביית החוב. משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור רישום חוב העירייה כחוב מסופק אשר אושר גם בידי נציג העירייה, בעלת החוב, הוא בעייתי ולו למראית עין. לדעת משרד מבקר המדינה, המקרה ממחיש את האינטרסים המנוגדים הקיימים בחברה, עקב היותה חברה בבעלות מש ותפת, ממשלתית ועירונית, וגם את החשיבות שיש לפעולת המדינה כנדרש, על מנת להגן על האינטרס הציבורי שהיא אמורה לייצג. הרשות מסרה בתשובתה כי היא פועלת כדי שדירקטורים בכל החברות המשותפות לעיריות ולמדינה ידונו באימוץ נוהל הנוגע לפרויקטים שמעורבים בהם בעלי המניות בחברה. העירייה מסרה בתשובתה כי החברה היא שהייתה צריכה לפעול לקידום תכנית, שתניב נכסים שתקבולי מכירתם יעמדו לרשות החברה. העירייה הוסיפה וציינה כי במאי 2015 אושרה במתחם אחר תכנית להגדלת זכויות בנייה, אשר תעמיד לרשות החברה סכום כסף גדול בהרבה מן הגרעון שנוצר בגין הפרויקט. החברה מסרה בתשובתה כי היא עדיין פועלת לקידום תכניות לתוספת זכויות בנייה בפרויקט, ועם אישורן תוכל לקבל לידיה סכום כסף לכיסוי הגרעון. .איוש משרות בחברה .הנורמות המחייבות : חוק החברות הממשלתיות קובע כי דירקטוריון החברה יקבע, אחת לשנה, את תקן עובדי החברה, את אופן בחירת הפקידים הבכירים, ואת תנאי כשירותם , ולאשר, על פי המלצת המנכ"ל, את מינוים של הפקידים הבכירים בהתאם לתקן. תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר אופן בחירת פקידים בכירים), התשס"ה- 2005 , קובעות כי דירקטוריון החברה יקבע נוהל בדבר תנאי כשירותם של פקידים בכירים בחברה ובדבר אופן הבחירה. במאי 2013 אישר הדירקטוריון טיוטת נוהל איתור ומינוי פקידים בכירים, בכפוף לאישורו בידי הרשות. נמצא כי עד מועד הבדיקה בעניין זה, באוגוסט 2014 , לא העבירה החברה את טיוטת הנוהל האמור לאישור הרשות. מנהל כללי: חוק החברות הממשלתיות קובע כי דירקטוריון של חברה ממשלתית ימנה מנכ"ל לחברה, לאחר התייעצות עם הוועדה לבדיקת מינויים, והמינוי טעון אישור השרים. בתום כהונת מנכ"ל, הדירקטוריון רשאי למנות מנכ"ל בפועל, עד שיתמנה מנכ"ל קבוע. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1923 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין מינויים בתקופתבחירות קובעת כי אם הליך איתור מנכ"ל בחברה ממשלתית נמצא בעיצומו במועד הקובע שהחלה בו תקופת הבחירות לכנסת - כלומר משהתקבלו כבר ההחלטות על אופי ההליך וחלף המועד האחרון להגשת המועמדויות - אפשר להשלים את הליך המינוי, בכפוף לבדיקת הרשות את תקינות ההליך. במקרים אחרים יש להימנע ממינוי של קבע במהלך תקופת הבחירות ובמקום זאת לפעול למינוי מנכ"ל בפועל מקרב עובדי החברה. במקרים חריגים, ובאישור היועץ המשפטי לממשלה, מנהל הרשות רשאי לאשר לחברה לפתוח בהליכי איתור מנכ"ל, באמצעות ועדת איתור, גם לאחר המועד הקובע, אם המינוי חיוני להבטחת פעילותה התקינה של החברה הממשלתית או לצורך שמירה על אינטרסים של המדינה כבעלת מניות בחברה, ובתנאי שאין למועמד זיקה פוליטית, אישית או עסקית לשר משרי הממשלה. במאי 2012 דן הדירקטוריון בסיום העסקתו של מנכ"ל החברה דאז. עם סיום תפקידו, ביולי 2012 , בחר הדירקטוריון מקרב עובדי החברה צוות ניהול ומינה אותו לנהל את החברה עד מינוי מנכ"ל קבוע, וועדת ניהול מטעם חבריו שתפקח על צוות הניהול (להלן - ועדת הניהול), בראשות יו"ר הדירקטוריון דאז. עוד החליט הדירקטוריון למנות את יו"ר הדירקטוריון דאז ליו"ר פעיל של החברה לתקופת ביניים, בהיקף של חצי משרה, ואישר הקמת ועדת איתור לבחירת מנכ"ל בראשות יו"ר הדירקטוריון דאז (להלן - ועדת האיתור). באוגוסט 2012 , .לבקשת החברה, אישרה הרשות העסקת עורך דין לשם ליווי המהלכים לאיתור המנכ"ל באוקטובר 2012 , בטרם התכנסה ועדת האיתור, אושרה הצעת חוק לפ יזור הכנסת ולקיום בחירות (בינואר 2013 ). באותו חודש ביקש מנכ"ל משרד הבינוי דאז מהרשות לפעול למינויה של יו"ר הדירקטוריון דאז ליו"ר פעיל. בדצמבר 2012 סירבה הרשות לאשר את מינויה, בגלל סמיכות מועד המינוי לתקופת הבחירות לכנסת. בינואר 2013 ,פנה נציג העירייה לרשות בבקשה לסיים את הליך בחירתו של מנכ"ל עד ספטמבר 2013 , לפני הבחירות לרשויות המקומיות (באוקטובר 2013 ). בפברואר 2013 דרשה הרשות מהחברה לפעול לאיתור מנכ"ל קבוע מיד לכשתוקם הממשלה החדשה. ימים ספורים לאחר דרישת הרשות החליט הדירקטוריון על ביטול ועדת הניהול וצוות הניהול ומינה את מנהלת מחלקת הנכסים בחברה לתפקיד יו"ר צוות הניהול (להלן - יו"ר צוות הניהול). במרץ 2013 החליט הדירקטוריון להעניק לה את "כל סמכויות המנכ"ל ללא צוות ניהול אלא לעצמה". באותו חודש התכנסה ועדת האיתור לראשונה. באפריל ובמאי 2013 שבה ודרשה הרשות מדירק טוריון החברה למנות מנכ"ל בפועל מבין עובדי החברה או מחוצה לה, ולפעול לאיתור מנכ"ל קבוע. במאי 2013 מינה הדירקטוריון את יו"ר צוות הניהול לתפקיד מנכ"ל בפועל. ב- 10.6.13 הורה שר הבינוי הקודם ליו"ר הדירקטוריון דאז לזמן ישיבת דירקטוריון מיוחדת לביטול המינוי. כעבור שבועיים הודיעה יו"ר צוות הניהול לדירקטוריון החברה כי אינה מעוניינת בתפקיד מנכ"ל בפועל. כעבור שלושה ימים דרש שר הבינוי הקודם מהרשות לאשר את מינויה של יו"ר הדירקטוריון דאז ליו"ר פעיל רטרואקטיבית מיולי 2012 . ביולי 2013 הודיע לשר סגן בכיר למנהל הרשות כי הנסיבות אינן מאפשרות מינוי זה, בשל פעילותו של צוות הניהול ובשל התנגדותו ארוכת השנים של ראש העירייה לתשלום גמול לדירקטורים בחברה מטעם המדינה. בתחילת אוגוסט 2013 כשל ניסיון של הרשות למנות מועמד חיצוני לחברה לתפקיד מנכ"ל בפועל. בסוף אותו חודש אישר הדירקטוריון נוהל ועדת איתור מנכ"ל, ויו"ר הדירקטוריון דאז פרשה מתפקידה בחברה. בינואר 2014 מינה דירקטוריון החברה מנכ"ל בפועל, מינוי שהוועדה לבדיקת מינויים אישרה לתקופה שמיוני 2014 עד דצמבר 2014 . במרץ 2015 אישר מנהל הרשות את המשך כהונתו של המנכ"ל בפועל עד יוני 2015 או עד למינוי מנכ"ל קבוע בחברה, לפי המוקדם. 1924 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהאמור עולה כי למרות אתגריה של החברה ומשימותיה, פעלה ללא מנכ"ל מתום כהונתו של מנכ"ל החברה דאז ביולי 2012 עד דצמבר 2013. יו"ר הדירקטוריון דאז מסרה בתשובתה כי ההחלטות למנות את צוותי הניהול היו פתרון זמני והתקבלו משהתברר שאי-אפשר לקדם את ועדת האיתור בגלל הבחירות לכנסת ובגלל הנחיות הרשות והיועץ המשפטי לממשלה. עוד הוסיפה כי בתקופת כהונתה עשו כמיטב יכולתם לקדם הליכים אלה, ומשלא הצליחו למנות מנכ"ל קבוע, פעלו למינוי מנכ"ל בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי ועדת האיתור, שמונתה ביולי 2012 , אילו החלה בהליך לאיתור מנכ"ל מיד לאחר מינויה, לא הייתה מניעה שתשלים את ההליך בתקופת בחירות, כפי שהתירו גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. זאת ועוד, ממועד אישור נוהל איתור מנכ"ל בדירקטוריון ופרישת יו"ר הדירקטוריון דאז ועד דצמבר 2014 , לא פעלה החברה למנות מנכ"ל קבוע, מינוי שהיה מייתר את עיסוקו של הדירקטוריון במינויים החלופיים והזמניים, שיש בהם כדי לפגוע בהתנהלות התקינה של החברה ובאופן ניהולה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי בתפקידה כמאסדרת, היה עליה להתריע בפני השרים הרלוונטיים כי דירקטוריון החברה א ינו פועל למנות מנכ"ל קבוע, חרף דרישותיה. בתשובת חברת חלמיש למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015 (להלן- תשובת החברה) נמסר כי למיטב הבנתה, בעת הזו המדינה והעירייה אינן מעוניינות לקדם מינוי של מנכ"ל קבוע לחברה, אולי על סמך ההכרה שהחברה עתידה להיכנס להליכי פירוק, או בגלל הסדר הפרדת ההחזקות והשינויים הארגוניים הצפויים בחברה. משרד מבקר המדינה סבור שיש למנות לחברה מנכ"ל קבוע לאלתר, אלא אם כן יינקטו צעדים לפירוק החברה או להפרדת החזקותיה. הפרדת תפקידי יו"ר ומנכ"ל: דברי חקיקה שונים מבטאים את החשיבות שייחס המחוקק להפרדה הפרסונאלית בין מנכ"ל החברה, המופקד על ניהולה, ובין יו"ר הדירקטוריון, המופקד על ניהול הדירקטוריון. בחוק החברות נקבע כי הדירקטוריון יתווה את מדיניות החברה ויפקח על המנהל הכללי בביצוע תפקידיו ובפעולותיו. חוק החברות הממשלתיות קובע כי מנכ"ל של חברה, האחראי לניהול השוטף של ענייניה, לא יהיה יושב ראש הדירקטוריון; וכי על הדירקטוריון לקבוע את המדיניות הכללית של החברה, את פעולותיה הפיננסיות ואת תכנית הפעולה שלה, ולפקח ברציפות על מימוש מדיניותה, על תכניותיה ועל תקציביה. ממשל תאגידי12 הוא כינוי לעקרונות המחייבים התקנת מנגנונים ראויים של בקרה ופיקוח על אופן ניהולן של חברות ציבוריות. מנגנוני הבקרה והפיקוח מבטיחים כי חברה תתנהל כיאות, כי תפעל בשקיפות ועל פי כללי דיווח ובקרה ראויים, וכי מנהליה וגורמי הפיקוח והבקרה יישאו באחריות למעשיהם. עקרונות הממשל התאגידי מדגישים גם הם את חשיבות ההפרדה בין תפקיד המנכ"ל ובין תפקיד היו"ר כמפקח. רשות החברות הממשלתיות אימצה חלק מהנורמות המקובלות להידוק הבקרה על החברות הממשלתיות. .__________________ .12 המונח "ממשל תאגידי" התגבש בתחילת המאה ה-21 במסגרת הפקת הלקחיםמנפילתן של חברות ענק בארה"ב ( Enron, WorldCom .) ובאירופה חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1925 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בדוחות שונים שב והצביע מבקר המדינה על חשיבות יישומם של עקרונו ת ממשל תאגידי בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים -סטטוטוריים, ובמיוחד על חשיבות ההפרדה בין תפקיד יו"ר הדירקטוריון ובין תפקיד מנכ"ל החברה13. ,בביקורת עלה כי כשלא היה לחברה מנכ"ל, לרבות בתקופת פעולתו של צוות הניהול היטשטשו בה הגבולות בין תפקידים המיועדים ליו"ר דירקטוריון ובין תפקידיו של מנכ"ל. יו"ר הדירקטוריון דאז עסקה במטלות, שלדעת משרד מבקר המדינה הן מתפקידו של הדרג הניהולי: היא ייצגה את החברה מול הרשות בעניין הסדרי הפרישה לעובדים מפוטרי החברה; עבדה במישרין עם יועצים מקצועיים שהחברה התקשרה עמם (ראו להלן); והשתתפה ב שש ישיבות בעניין כפר שלם שנערכו בעירייה, ברמ"י וב משרד הבינוי, שבעלי תפקידים רלוונטיים בחברה לא השתתפו בהן. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי העיסוקים שתוארו לעיל אינם מסורים לטיפולו של מנכ"ל חברה בכלל, לא כל שכן לטיפולו של גורם מקצועי בכיר פחות בהיעדרו של מנכ"ל ובהיעדר אפשרות למנותו. באישורו של הדירקטוריון, טענה, טופלו רובם המכריע של העניינים בידי יו"ר הדירקטוריון דאז, שמסרה דיווח שוטף על החלטותיה בסוגיות השונות. עוד ציינה בתשובתה כי החברה פעלה באותה עת "ללא שדרה ניהולית ותחת מצבת כח אדם חסרה", ובמצב עניינים זה "אין זה ברור גם מה ועל מי נדרש הדירקטוריון לפקח". לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדרו של מנכ"ל בחברה, במשך תקופה ממושכת וכשיו"ר הדירקטוריון דאז עסקה במטלות שלדעת משרד מבקר המדינה הן בסמכות הטיפול של הדרג הניהולי, נפגעו עקרונות הממשל התאגידי, ונפגע ה ההפרדה הנדרשת בין הדירקטוריון, כדרג המתווה מדיניות ומפקח, ובין הניהול השוטף של ענייני החברה. בתשובת החברה נמסר כי היא מצויה בשלבי אישור של נוהל עבודת דירקטוריון, הכולל הפרדת סמכויות ברורה בין יו"ר דירקטוריון ובין המנכ"ל. מנהל אגף הנדסה ואחזקה : במאי 2011 סיימה מנהלת אגף הנדסה ואחזקה את עבודתה בחברה. בפברואר 2013 כתבה החברה לרשות כי איושה של משרה זו נדרש ללא דיחוי, שכן זו משרה חשובה ורגישה, בשל אחריותה לבטיחות מבנים. הרשות ביקשה מהחברה לשקול מציאת מועמד מעובדי החברה מתחום ההנדסה והתחזוקה , או התקשרות עם משרד חיצוני להספקת שירותים אלה לתקופה קצובה. הרשות נימקה את בקשתה בהימצאות החברה באותה עת בתקופה רגישה, בשל היעדר מנכ"ל קבוע, ובטרם מינוי ממשלה חדשה, מציאות שחייבה לדעתה זהירות יתרה של הדירקטוריון באיוש תפקידים בכירים. החברה מסרה בתשובתה כי מהנדס בעל ניסיון רב מכהן כמהנדס החברה, ועובד ותיק מכהן כמנהל מחלקת האחזקה בחברה, והסדרים אלה מאפשרים לה לעמוד במשימותיה ובמגבלות התקציב שלה. .__________________ .13 ,ראו בהקשר זה, לדוגמה, מבקר המדינהדוח שנתי 65ג ( 2015 ,"), "חברת נמל אשדוד בע"מ עמ' 1415; דוח שנתי63 א( 2012,) "רשות החברות הממשלתיות- סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות", עמ' 43; ודוח שנתי 62 ( 2012 ), "היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המינהליים שלו", עמ' 371. 1926 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עדדצמבר 2015, ,לאחר מועד סיום הביקורתלא מינתה החברה מנהל אגף הנדסה ואחזקה, הגם שתחום ההנדסה הוא חלק נכבד מתחומי עיסוקה והיא עוסקת ב בינוי ובתחזוקה של מבני הדיור הציבורי שברשותה. עוזר יו"ר דירקטוריון : בינואר 2012 החליט הדירקטוריון לאשר משרה חדשה, עוזר יו"ר הדירקטוריון. בנובמבר אותה שנה אישר הדירקטוריון את מינויה של עובדת לתפקיד, לשנה אחת . ממסמכים שכתבה הרשות ליו"ר הדירקטוריון דאז, בפברואר 2013, עולה כי הרשות סברה שמשרה זו אינה שכיחה ואינה נחוצה בחברה השרויה בקשיים כלכליים. ביולי 2013 .התברר בדירקטוריון שעוזרת יו"ר הדירקטוריון מועסקת ללא חוזה העסקה הדירקטוריון הורה לחברה להעביר את תנאי העסקתה לאישור הרשות ולאשרם, כדי שיהיה אפשר לחתום אתה על חוזה העסקה. הביקורת העלתה כי החברה לא הסדירה את העסקתה של עוזרת יו"ר הדירקטוריון מול הרשות, כדרישת הדירקטוריון ביולי 2013 ,, ואף על פי שלא חתמה עמה על חוזה העסקה העסיקה אותה מדצמבר 2012 עד נובמבר 2013, ושילמה לה שכר במשך שנה זו. משרד מבקר המדינה מעיר לחב רה כי העסקת עובד בחברה מבלי שנחתם עמו הסכם העסקה אינה תקינה ויש להימנע מכך. .התקשרויות החברה עם בעלי מקצוע מומחים .חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק חובת המכרזים), קובע כי תאגיד ממשלתי לא יתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי המזמן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. סעיף 4()(א1 ) לחוק האמור מאפשר קביעת חריגים לכלל זה. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן - תקנות המכרזים), נקבע כי חברה ממשלתית פטורה מעריכת מכרז פומבי, בין השאר אם שווי ההתקשרות אינו עולה על 200,000 ש"ח. עוד נקבע בתקנות כי גוף ציבורי שהחליט לבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז ולפי תקנות המכרזים, ינהל את ההליכים לקראת ההתקשרות ככל האפשר לפי עקרונות של שקיפות, הגינות ושוויוניות, באופן המבטיח את מרב היתרונות לגוף הציבורי. תקנה 42א(א) לתקנות קובעת כי גוף ציבורי שאינו משרד ממשלתי יפעל לעניין התקנות, בין השאר, על פי נוהל פנימי כתוב שהוא קבע לעצמו. בחוזר של הרשות מפברואר 2009 נקבע כי חברה הכפופה לחוק החברות הממשלתיות צריכה לקבוע נוהל פנימי לעניין העסקה והתקשרות עם יועצים מומחים ונותני שירותים (להלן - חוזר הרשות בעניין העסקת יועצים). נוהל זה צריך לבטא את חובת קיומו של הליך שוויוני ותחרותי במקרה של התקשרות בפטור ממכרז. בנוהל החברה מיוני 2009 ,"העסקת יועצים מומחים, נותני שירותים ורכישת טובין" (להלן - נוהל התקשרויות), נקבע כי התקשרויות ששווין מ- 5,000 ( ש"ח עד תקרת הפטור הקבועה בתקנות המכרזים 200,000 ש"ח) יידונו בוועדה פנימית שחבריה ימונו בידי המנכ"ל (להלן - ועדת הנהלה). בתקופה המבוקרת היו חברי ועדת ההנהלה: מנכ"ל החברה או יו"ר צוות הניהול, החשבת, ומנהלת המחלקה המשפטית של החברה. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1927 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 קיום מכרזים נועד להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים ולהבטיח לעורך המכרז את מרב היתרונות הכלכליים. החברה היא נאמן הציבור, ו ככזאת היא מופקדת על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבת לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה. כ שהחברה מתקשרת בחוזים לביצוע עבודות ציבוריות, עליה להקפיד על יישום הוראות הדין , הנחיות רשות החברות הממשלתיות, ונהליה הפנימיים. התקשרויות עם משרד רואי חשבון 1. תקנות החברות הממשלתיות (דוחות נוספים בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על דיווח כספי), התשס"ח- 2007 , מחייבות חברה ממשלתית לצרף לדוחות השנתיים דוח על אפקטיביות הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי, על סמך מודל בקרה מקובל. בספטמבר 2012 ביקשה עוזרת מזכיר החברה מ שלושה משרדי ראיית חשבון הצעות מחיר לביצוע דוח אפקטיביות הבקרה הפנימית לשנת 2012 , וביקשה מהם לציין את מספר שעות העבודה הנחוצות, את התעריף לשעה ואת מספר התהליכים הצפויים לבקרה. באוקטובר 2012 .'פנה צוות הניהול לקבל הצעת מחיר גם ממשרד רו"ח רביעי, רו"ח ב בדיון ועדת ההנהלה שהתקיים בדצמבר 2012 הציגהיו"ר צוות הניהול14 את שלוש ההצעות הראשונות ואת הצעת רו"ח ב' . הצעת רו"ח ב' נבחרה, כיוון ששכר הטרחה שהציע היה הנמוך מבין ההצעות. בפרוטוקול דיון הוועדה (להלן - הפרוטוקול) נרשם כי הפנייה לרו"ח ב' נעשתה "בהמשך להחלטת ועדת ביקורת... מיום 13.9.12 בה הוחלט לקבל מציע נוסף". נמצא כי בניגוד לכתוב בפרוטוקול, ועדת הביקורת לא דנה במספר המציעים הנדרש ולא הורתה לצוות הניהול לפנות למציע רביעי. בתשובתה של יו"ר צוות הניהול למשרד מבקר המדינה, במרץ 2015 , היא ציינה כי אחת ההצעות הראשונות לקתה בחסר ונוצר הכרח לפנות למציע נוסף. הנימוק שנרשם בפרוטוקול היה "תרגום רעיוני ולא מילולי" של הנאמר בוועדת הביקורת. נמצא כי הצעת רו"ח ב' לא כללה את כל הפרטים שנדרשו בפנ ייה לקבלת הצעות - לא את מספר התהליכים הצפויים לבקרה ולא את מספר שעות העבודה הנחוצות. יו"ר צוות הניהול הסבירה לנציגי משרד מבקר המדינה כי שוחחה עם רו"ח ב' לאחר קבלת הצעתו ולשאלתה ענה כי כל הבקרות הנדרשות יבוצעו ללא דרישת שכר טרחה נוסף. משרד מבקר המדינה רואה טעם לפגם בפניית צוות הניהול לרו"ח ב' לאחר שכבר הונחו לפניו הצעות שלושת המציעים הראשונים. בנסיבות שנוצרו היה מקום לבקש את השלמת הפרטים החסרים מהמציע שהצעתו נפסלה בגלל פרטים חסרים, בדיוק כפי שפנו לשם השלמת פרטים למציע הרביעי, רו"ח ב'. .__________________ .14 שאז לא הייתה יו"ר צוות הניהול אלא חברת צוות בלבד. 1928 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. בתקנות רואי -חשבון (דרך פעולתו של רואה -חשבון), תשל"ג - 1973 , נקבע כי רואה חשבון יהיה בלתי-תלוי במבוקר, בין במישרין בין בעקיפין. בשנים 2013 -2012 ביצע רו "ח ב' שלוש עבודות עבור החברה. בביקורת נמצא כי בשנים 2013 -2010 הועסק רו"ח ב' גם על ידי העירייה, המחזיקה במחצית הבעלות על החברה. בתשובתו מפברואר 2015 מסר רו"ח ב' כי משרדו סיפק לעירייה שירותים בנושאים כלכליים בלבד, וכי בראיון שנערך עמו לפני תחילת העסקתו הדגיש את עבודתו בשירות העירייה. במרץ 2015 'מסרה יו"ר צוות הניהול לצוות הביקורת כי דבר העסקתו של רו"ח ב בעירייה אמנם הובא לידיעתה, אך היא לא ראתה בכך בעיה. לדעת משרד מבקר המדינה, קבלת שירותי ביקורת מגורם המועסק בידי בעל שליטה עלולה לפגוע באי -התלות הנדרשת, במיוחד כאשר אין בהכרח זהות אינטרסים בין בעלי השליטה. במצב דברים זה, ראוי היה שבטרם תתקשר עמו תבחן החברה אם יש משום ניגוד עניינים בהעסקתו של רו"ח ב'. העסקת יועצים משפטיים הכללים למינוי יועצים משפטיים : בחוק החברות הממשלתיות נקבע כי המינוי ליועץ משפטי (להלן גם - יועמ"ש) של חברה ממשלתית טעון אישור הרשות. בתקנות ההתאגדות של החברה נקבע כי החברה לא תקבל, כנגד תשלום, שירותים משפטיים כלשהם מעורך דין שאינו נמנה עם הסגל השכיר הקבוע של עובדי החברה, אלא אם כן אושרה העסקת עורך הדין, מראש ובכתב, בידי הוועדה לאישור מינוי יועצים משפטיים לחברות הממשלתיות. הגשת השירותים המשפטיים לחברה כאמור תיעשה על פי התנאים הכלולים באישור הוועדה, ותיפסק עם ביטול האישור. בכללי החברות הממשלתיות (מינוי יועצים משפטיים ושכרם) , התשנ"ב- 1992 (להלן- הכללים למינוי יועמ"ש), נקבע כי שר המשפטים ושר האוצר ימנו ועדה שתמליץ לרשות על אישור מינויו של עורך דין (להלן גם - עו"ד) לשמש יועמ"ש של חברה ממשלתית, ועל אישור שכרו (להלן - הוועדה למינוי יועצים משפטיים). עוד נקבע כי מינויו של יועמ"ש לחברה עשוי להיות מינוי לתקופה קצובה (להלן - יועץ משפטי קבוע), או מינוי למטלה משפטית אחת או יותר. בחוזר היועץ המשפטי 2001/2 של הרשות מספטמבר 2001 (להלן- חוזר היועמ"ש) נקבע כי בחירת כל יועמ"ש לחברה תיעשה כמתחייב מהוראות חוק חובת המכרזים ותקנות המכרזים, אשר קובעות כי התקשרות לביצוע עבודה הטעונה יחסי אמון מיוחדים, לרבות עריכת דין, תיעשה, ככל האפשר, בדרך של פנייה תחרותית להצעות. על פי חוזר היועמ"ש, שכר הטרחה המרבי שחלמיש רשאית לשלם ליועמ"ש בריט יינר הוא 8,005 .ש"ח לחודש לעורך דין המייצג את החברה במטלה שהיא תביעה משפטית, החברה משלמת בשני תשלומים: תשלום ראשון עם הגשת כתב התביעה ותשלום שני בסיום ההליך המשפטי, בהתאם לעדכון התעריף המינימלי המומלץ לפי כללי לשכת עורכי הדין (התעריף המינימלי המומלץ), התש"ס- 2000. נוהל העסקת יועצים משפטיים : בדוח המבקר הפנימי מיולי 2012 , בנושא התקשרות עם יועצים משפטיים והעסקתם, צוין כי אין בחברה נהלים המסדירים העסקת יועצים משפטיים. ביולי 2012 הטיל דירקטוריון חלמיש על מנהלת המחלקה המשפטית להכין חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1929 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נוהל התקשרויות עם יועצים משפטיים . באוגוסט ובדצמבר 2012 הועברה טיוטת הנוהל להערות צוות הניהול. ביולי 2014 .הועברה טיוטת הנוהל למנכ"ל בפועל נמצא כי עד מועד סיום הביקורת אין בחברה נוהל מאושר בנושא העסקת יועצים משפטיים. בתשובתה מסרה החברה כי דירקטוריון החברה אישר נוהל העסקת יועצים משפטיים בינואר 2015. : יועץ משפטי קבוע יועץ משפטי קבוע יכול להיות מועסק כעובד חברה או כיועמ"ש בריטיינר15 . הוא מלווה את החברה באופן שוטף, בדרך כלל שנים אחדות, ומספק לה שירותים כגון ליווי הדירקטוריון וועדותיו, ליווי ועדת המכרזים, מתן חוות דעת לדירקטוריון, ועוד. 1. בנובמבר 2009 בחרה ועדת המכרזים של החברה משרד עורכי דין כיועץ המשפטי הקבוע של החברה (להלן - היועמ"ש הקבוע ) ובדצמבר 2009 אישרה הרשות את מינויו מינואר 2010 ., למשך שלוש שנים לכל היותר חוזר היועמ"ש קובע כי ועדת דירקטוריון מיוחדת תדון לפחות פעם בשנה בנושאים הקשורים לייעוץ המשפטי, לרבות בדיקת הסכם ההתקשרות עם היועץ המשפטי. הביקורת העלתה כי החברה לא חתמה עם היועמ"ש הקבוע הסכם התקשרות המפרט סדרי תשלום שכר עבודתו, לרבות מועד הגשת חשבון העסקה, פירוט חשבון העסקה ומועד התשלום מידי החברה. רק במאי 2011 , שנה ויותר מיום תחילת ההעסקה, ובעקבות פניית עוזרת מזכיר החברה, אישר היועמ"ש הקבוע כי בטרם נבחר הסכים לתנאי ההעסקה של קודמו בתפקיד, "בשינויים המחויבים" ובכפוף להוראות הרשות. בתשובת היועמ"ש הקבוע למשרד מבקר המדינה ממרץ 2015 (להלן- תשובת היועמ"ש), נמסר כי בהזמנה להציע הצעות פו רטו תנאי ההעסקה, ואותם אישר גם בריאיון בוועדת האיתור. היועמ"ש הקבוע הוסיף כי עיקרי תנאי ההתקשרות, לרבות השכר, מוגדרים בכללים למינוי יועמ"ש, והיעדר הסכם כתוב לא היה על כן בלתי-סביר, אך מיד כשהתבקש על ידי עוזרת מזכיר החברה, שב ואישר את התנאים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אין זה תקין שלא עיגנה את התקשרותה עם היועמ"ש הקבוע של החברה בהסכם כתוב מתחילת העסקתו. 2. במאי 2012 החליט הדירקטוריון להעסיק יועץ משפטי קבוע, שיהיה עובד החברה וייבחר בידי ועדת האיתור , שעם חבריה יימנו יו"ר הדירקטוריון דאז ויו"ר ועדת הביקורת דאז. ביולי 2012 .אישר הדירקטוריון את סיום כהונת היועמ"ש הקבוע .__________________ .15 ( ריטיינר retainer ) היאדרך מקובלת לשכירת ש ירותים מבעלי מקצוע חופשי , באמצעות הסכם לתשלום שכר טרחה עבור שירות מתמשך, על בסיס תקופתי קבוע ולא לפי שעות. 1930 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי ועדת האיתור לא התכנסה כלל עד תום כהונתה של יו"ר הדירקטוריון דאז, ועד מועד סיום הביקורת לא פעלה החברה לבחירת יועץ משפטי עובד החברה. 3. בחברה יש מאגר של עורכי דין שנבחרו בידי ועדת המכרזים ואושרו בידי הרשות, לביצוע מטלות משפטיות לפי תחומי מומחיותם (להלן - המאגר). מאוגוסט 2012 עד דצמבר 2013 ,העסיקה החברה ארבעה משרדי עורכי דין מהמאגר לקבלת שירותי יועמ"ש בריטיינר. הרשות אישרה את העסקתם של עורכי הדין הללו לפי תעריף שעתי, והגבילה את שעות העסקתם. ממאי עד יולי 2013 פנתה הרשות לחברה פעמים אחדות בדרישה למנות יועמ"ש בריטיינר מתוך המאגר, עד שימונה יועץ משפטי עובד החברה, בטענה שאופן העסקה זה יהיה חסכוני יותר וייעל את עבודת החברה. נמצא כי מאוגוסט 2012 עד דצמבר 2013 שילמה החברה עבור שירותי ייעוץ משפטי קבוע יותר מ- 200,000 ש"ח, כחמישים אחוז יותר מן הסכום המרבי שהייתה משלמת אילו העסיקה יועמ"ש בריטיינר באותה תקופה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי חלוקת עבודתו של יועמ"ש בריטיינר בין כמה עורכי דין (להבדיל מחלוקת המטלות המשפטיות) פוגעת בשמירת הידע הארגוני והמשפטי בחברה, ובמקרה המסוים הזה הגדילה את ההוצאות המשפטיות שלה. 4. לפי הודעת הרשות ליושבי ראש דירקטוריונים בחברות הממשלתיות, לא ייבחרו יועצים משפטיים אלא בידי ועדת המכרזים של חברה, ללא צורך באישור הדירקטוריון או ועדה מוועדותיה. במאי 2013 ביקשה החברה את אישור הרשות למינוי מ שרד עו "ד א' כחבר במאגר, והרשות פעלה להביא את הנושא לדיון בוועדה. ביולי 2013 ,הודיעה הרשות לחברה לאור הכללים בחוזר היועמ"ש, כי ייתכן שהוועדה למינוי יועצים משפטיים תסרב לאשר את הבקשה, שכן עו"ד א' משמש כיועץ משפטי של חברה ממשלתית אחרת. מספטמבר 2013 עדמרץ 2014 לא פעלה הוועדה למינוי יועצים משפטיים. הביקורת העלתה כי בינואר 2014 מינה הדירקטוריון את עו"ד א' ליועמ"ש בריטיינר עד לאישור הוועדה למינוי יועצים משפטיים, למרות הודעת הרשות ובניגוד לקבוע בתקנות ההתאגדות של החברה, המתְנות, כאמור, קבלת שירותים משפטיים באישור מראש של הוועדה למינוי יועצים משפטיים. כעבור שלושה חודשים, באפריל 2014 , אישרה ועדת המכרזים של החברה את החלטת הדירקטוריון על העסקת עו"ד א' כיועמ"ש בריטיינר. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה, שמהודעת הרשות עולה כי הסמכות לבחירת יועץ משפטי נתונה לוועדת המכרזים ולא לדירקטוריון. יש לראות בחומרה את התנהלות ועדת המכרזים שלא קיימה הליך לבחירת יועמ"ש בריטיינר, ואת התנהלות הדירקטוריון שבחר יועמ"ש לחברה בניגוד לתקנות ההתאגדות של החברה ובניגוד להוראות הרשות. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1931 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 5. כאמור, מ ספטמבר 2013 עדמרץ 2014 לא פעלה הוועדה למינוי יועצים משפטיי ם. בתקופה זו לא אושרו התקשרויות של החברה עם עורכי דין. באוגוסט 2014 המליצה הוועדה לרשות שלא לאשר את בקשת החברה למינויו של עו"ד א' ליועמ"ש הקבוע של החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות היה להביא לוועדה את בקשת החברה להעסקת עו"ד א' עוד בתקופת פעילותה של הוועדה, ולא להותיר את החברה ללא מענה הולם. החברה הסבירה בתשובתה כי היעדר יועמ"ש קבוע פוגע בפעילותה השוטפת של החברה ועלול לסכנה, ולכן עשתה מאמץ של ממש להימנע מן הכורח לפעול ללא יועץ כאמור. עד דצמבר 2015 ולאחר מועד סיום הביקורת, לא היה בחברה יועץ משפטי קבוע שאושר בהתאם לכללים למינוי יועמ"ש. יועץ משפטי למטלה : חוזר היועמ"ש מגדיר מטלה משפטית כאחת מאלה: (1) .ייצוג החברה בהליך משפטי (2) ( .מתן חוות דעת משפטית בתחום מומחיות 3 ) טיפול בעסקה. שכר הטרחה בגין מטלות משולם לפי שעות עבודה. בכללים למינוי יועמ"ש נקבע כי הוועדה למינוי יועצים משפטיים צריכה לשקול את חלוקת המטלות המשפטיות בחברה בין כמה עורכי דין (להלן - עקרון הפיזור). העסקת היועמ"ש הקבוע של החברה כיועץ משפטי למטלה: בחוזר היועמ"ש נקבע כי "ליועץ המשפטי הקבוע של החברה אין חזקה על המטלות המשפטיות של החברה", ובעת העסקתו כיועץ משפטי למטלה עליו לתת לחברה הנחה בגובה 43.75 % .מן התעריפים הקבועים למטלות משנת 2005 , בטרם מונה ליועמ"ש בריטיינר, היה היועמ"ש הקבוע עו"ד מן המאגר, וייצג את החברה במטלות, וגם בתקופת העסקתו כיועמ"ש בריטיינר, בשנים 2012 -2010 , העבירה החברה ליועמ"ש הקבוע מטלות שונות, באישור הרשות. ביולי 2010 החליט מנכ"ל החברה דאז כי50% מן התיקים המשפטיים החדשים של החברה יועברו לטיפול משרדו של היועמ"ש הקבוע, ושאר התיקים יחולקו בין יתר משרדי עורכי הדין. בסוף 2013 היו בטיפול היועמ"ש הקבוע378 מ-625 התביעות המשפטיות שלהחברה, כ - 60% ,מכלל התביעות, ושאר התביעות40% , טופלו בידי שבעה עורכי דין אחרים. בשנים 2011 ו- 2012 ,נדון פעמים אחדות היקף העסקתו של היועמ"ש הקבוע ביחס לעקרון הפיזור בדירקטוריון ובוועדותיו. בדצמבר 2012 , לאחר בחינת "כל החובות, הזמנות מול עבודה", החליט הדירקטוריון לשלם ליועמ"ש הקבוע את המגיע לו מהחברה. במרץ 2013 דן הדירקטוריון ב"התנהלות והתקשרות" עם היועמ"ש הקבוע והחליט למנות צוות, שעד תחילת מאי 2013 יבדוק את התשלומים ואת החובות ליועמ"ש הקבוע; יקבע את מדיניות החברה ל"טיפול בתיקים" ויפסיק את העסקתו של היועמ"ש הקב וע כמייצג במטלות שבטיפולו לתקופת הבדיקה. הודעה על הפסקת העסקתו מטעם החברה נמסרה ליועמ"ש הקבוע באפריל 2013 . בפועל, החברה הותירה בידי היועמ"ש הקבוע טיפול בתיקים הנוגעים לדיור הציבורי. 1932 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי למרות התיקים הרבים שהיו בטיפולו של היועמ"ש הקבוע בתקופת העסקתו, החברה לא קבעה מדיניות לטיפול בתיקים שהיו בטיפולו קודם להודעה על הפסקת העסקתו באפריל 2013 , לא בחנה את המשמעויות המשפטיות והכלכליות של הפסקת העסקתו, ולא נערכה להפסקת העסקתו. העסקת יועצים משפטיים למטלות שונות: כאמור, העסקת יועץ משפטי טעונה אישור הרשות. 1. באפריל 2012 ביקשה יו"ר הדירקטוריון דאז את אישור הרשות להתקשר עם עו"ד ב', שאינו מן המאגר, לצורך קבלת ייעוץ משפטי בעניין פרישת המנכ"ל מתפקידו. באותו חודש סיכמה יו"ר הדירקטוריון דאז עם מנהל לשכת התאגידים בעירייה על העסקת עו"ד ב', במימון חלקי של העירייה. במאי 2012 אישרה הרשות את מינויו של עו"ד ב' לעניין פרישת המנכ"ל, במסגרת 120 .שעות לכל היותר הביקורת העלתה כי החברה העסיקה את עו"ד ב' מחודש אפריל 2012, על דעת יו"ר הדירקטוריון בלבד, בטרם החליט הדירקטוריון על סיום העסקת המנכ"ל ובטרם קיבלה מהרשות אישור להעסקתו, כנדרש בחוק, בתקנות ההתאגדות ובחוזר היועמ"ש, ובלי שחתמה הסכם התקשרות עמו. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי ביקשה להיוועץ בעורך דין, על הדרך הראויה ועל ההליך התקין לקבלת החלטה על סיום העסקתו של המנכ"ל דאז, בטרם תובא לדירקטוריון; ואולם באותה העת לא יכלה להיוועץ ביועמ"ש הקבוע של החברה, עקב קשריו עם המנכ"ל, והיא אינה רואה בכך פסול. עו"ד ב' החל את עבודתו לפני שהתקבל אישור רשות החברות, שכן העסקתו נדרשה לחברה בדחיפות. יו"ר הדירקטוריון דאז הפנתה לדוח מבקר המדינה 63 א משנת 2012 , שלטענתה מלמד "על הציות הרופף של חברות ממשלתיות שונות לכללים בדבר מינוי יועצים משפטיים ולפיקוח הרופף שרשות החברות מקיימת בנושא ויעילותו" 16 . עוד ציינה כי "הפרקטיקה הנוהגת עליה הצביע מבקר המדינה בעבר, אינה עולה בקנה אחד עם כללים אלה. רובן המכריע של החברות הממשלתיות מעסיקות עורך דין עוד בטרם נתנה הרשות את אישורה להעסקה זו. רשות החברות מצידה משתפת פעולה עם אותה פרקטיקה ומאשרת כדבר שבשגרה העסקת עורך דין בדיעבד". משרד מבקר המדינה מדגיש כי הכללים למינוי יועצים משפטיים, המעוגנים בחוק, בכללי החברות הממשלתיות ובחוזר היועץ המשפטי לממשלה, הם כללים מחייבים. על רשות החברות הממשלתיות לפעול להבטחת עמידה בכללים אלה, לפקח על יישומם ולמנוע את תפיסתה של חריגה מהם כ"גזרה שהציבור אינו יכול לעמוד בה". .__________________ .16 דוח שנתי 63א של מבקר המדינה, שפורסם בשנת 2012 , כלל פרק בנושא "רשות החברות הממשלתיות - סדרי הפיקוח והבקרה של הרשות". בין השאר הצביע הדוח על כך שכמה "חברות ]ממשלתיות[ העסיקו יועצים משפטיים במשך יותר משש שנים ברציפות בלא שפעלו על פי ההליך לקבלת האישור הנדרש להארכת תוקפו של המינוי על ידי הרשות בהתאם לכללים, והרשות לא הקפידה על יישום הכללים". חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1933 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתה מסרה הרשות כי ב - 2.9.15 פרסמה חוזר חדש בעניין העסקת יועצים משפטיים, שהוראותיו שונות באופן מהותי מהוראות החוזרים הקודמים, לרבות מנגנונים חדשים לאישור מינוי יועצים משפטיים והעסקתם. עוד עלה בביקורת כי החברה העסיקה את עו"ד ב' 436 שעות (316 שעות יותר ממספר השעות שאישרה הרשות), וכי יו"ר הדירקטוריון דאז ביקשה מעו"ד ב' לפצל את דרישות שכר עבודתו בין חלמיש ובין העירייה. את עלות שעות עבודתו מעבר ל-120 .שעות מימנה העירייה בתשובתה טענה יו"ר הדירקטוריון דאז כי העירייה היא שסברה כי צריך לסיים את עבודת המנכ"ל, וכי פנתה לעירייה, כבעלת מחצית המניות בחברה, על מנת שתשתתף במימון הייעוץ המשפטי, כדי לחסוך כסף לחברה שהייתה שרויה בקשיים. עוד אמרה כי אין בדין כל מניעה שחברה ממשלתית, שהעירייה מחזיקה בחמישים אחוז מהון המניות שלה, תסתייע בייעוץ המשפטי של העיריי ה, לרבות ייעוץ משפטי חיצוני שהעירייה מעמידה לרשותה, ובכל סוגיה שאינה נוגעת למערכת היחסים שבין החברה ובין העירייה, ואשר עמדותיהן של החברה והעירייה והאינטרסים שלהן זהים בה. כיוון שכך, טענה יו"ר הדירקטוריון דאז, אופן השתתפותה של העירייה במימון אינו רלוונטי. ע וד הוסיפה כי התקציב התקבל בידי החברה מהעירייה, באישור מועצת העירייה, מנכ"ל העירייה וועדת הכספים שלה, ומטרת העברת המימון הייתה "מטרה ציבורית מובהקת". בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2015 , כתב מנהל לשכת התאגידים בעירייה כי העירייה רשאית להעסיק יועץ משפטי מטעמה, כדי להגן על האינטרסים שלה בחברות מעורבות עם המדינה. העירייה, שלא הסכימה לקבל אלא את הטיפול הטוב ביותר לנושא, נטלה לפיכך על עצמה מראש את יתרת העלות של העסקת עו"ד ב', ומטעמים של תקינות בחרה שלא לבצע את התשלום לעורך הדין במישרין מתוך חשבון העירייה, אלא להעביר את מרבית יתרתו של הסכום דרך החברה, באופן גלוי ושקוף. משרד מבקר המדינה מעיר כי החברה היא זו שהעסיקה את עו"ד ב' ובעניין זה היא כפופה להוראות הרשות, ועל כן אינה רשאית לפעול אלא על פי אישורים שקיבלה מן הרשות. 2. ביוני וביולי 2012 ביקשה יו"ר הדירקטוריון דאז מהרשות לאשר את מינויו של עו"ד ב ' לסיוע בהליך בחירת יועץ משפטי קבוע כעובד חברה; ולליווי הליך איתור מנכ"ל לחברה. באוגוסט אישרה הרשות את העסקתו, אך ורק לצורך ליווי הליך איתור מנכ"ל. בספטמבר 2012 בחרה ועדת המכרזים כמה עורכי דין לצורך הרחבת המאגר, בהם עו"ד ב'. בנובמבר אותה שנה ביקשה החברה את אישור הרשות להעסקת עו"ד ב', לצורך הכנת תכנית הבראה לחברה ויישומה. בדצמבר 2012 .דחתה הרשות את בקשת החברה 1934 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הביקורת העלתה כי בטרם נבחר עו"ד ב' על ידי ועדת המכרזים, העסיקה אותו החברה, בחודשים אפריל -נובמבר 2012 , בנושאים נוספים 17, ו לא רק בעניין סיום תפקידו של המנכ"ל; ו מאוקטובר 2012 העסיקה אותו, ללא אישור הרשות, גם לשם גיבוש תכנית הבראה ופרישה של עובדים. פניית החברה לרשות נעשתה בדיעבד, לאחר קביעת עובדות בשטח. העסקת יועץ משפטי למטלה דחופה: חוזר היועמ"ש קובע כי חברה ממשלתית תוכל להעסיק יועץ משפטי למטלה דחופה ללא אישור מוקדם של הרשות, אם נתקיימו כמה תנאים, כגון מטלה "הקשורה לתאריך מסוים שנקבע על ידי בית המשפט ושנודע עליו בפרק הזמן העומד לביצוע ושלא עלה על שבוע ימים". על החברה לדווח מיד לרשות על העסקה זו, לצורך אישורה. ביום 23.12.12 קיבלההחברה בקשה לצו מניעה שהגיש מנכ"ל החברה דאז לבית המשפט. למחרת כונסה ישיבת דירקטוריון דחופה והוחלט בה על העסקת עו"ד ג', שלא היה מן המאגר, לטיפול בצו המניעה ולייצוג החברה בהליך המשפטי. נמצא כי בינואר 2013, לאור המלצתו של יועמ"ש קבוע שהעסיקה החברה באותה עת, החליט הדירקטוריון להרחיב את ההתקשרות עם עו"ד ג' למטלות שלא היו דחופות, כהגדרתן בחוזר היועמ"ש, מבלי שנבחר בידי ועדת המכרזים ואף ללא אישור הרשות להעסקתו ובלי שנחתם עמו הסכם התקשרות. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי הנושאים הנוספים שעו"ד ג' טיפל בהם היו קשורים קשר הדוק לנושא הדחוף שלשמו גויס, קשר שדירקטוריון החברה סבר כי לא יטופל כראוי אם יחולק הנושא בין כמה עורכי דין. לטענתה, שכירת עורך דין נוסף הייתה מביאה בהכרח לידי בזבוז משאבי החברה ואולי אף לטיפול שאינו מיטבי בסוגיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי גם במקרה זה היה עליה לפעול על פי הוראות הרשות, המחייבות בחירת יועצים משפטיים על ידי ועדת המכרזים שלה ובאישור הרשות, מראש. קבלת מידע על העסקת יועצים משפטיים בחברה: בחודשים נובמבר 2012 עד יולי 2013 פנה דירקטור ב' להנהלת החברה, בבקשה לקבל פירוט על העסקת עורכי הדין ב' וג', לרבות הסכמי ההתקשרות עמם, הזמנות העבודה שניתנו להם, דוח שעות העבודה שלהם והתשלומים שהועברו להם. הביקורת העלתה כי בינואר 2013 'העבירה החברה לדירקטור ב אך ורק את פירוט שעות העבודה של עו"ד ב'. .__________________ .17 על פי דיווחים שהגיש עו"ד ב' לחברה ולרשות - הנושאים שטיפל בהם היו, בין השאר: סיום העסקת היועמ"ש הקבוע של החברה, התנהלות הדירקטוריון מול אחד מחבריו - עד יולי 2012 ; "סיוע בהקמת צוות הניהול וב"נושאים שוטפים שונים- עד ספטמבר 2012. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1935 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אי-העברת המידע שדרש דירקטור ב' פגעה בפיקוח הדירקטוריון על פעילות החברה. פעילותה של חברה ממשלתית צריכה להיות שקופה לחברי הדירקטוריון שלה, ועליה לספק להם בכל עת מידע על פעילותה ועל התקשרויות שהיא מקיימת עם נותני שירותים. התקשרות עם חברת ייעוץ כאמור, בתקנות המכרזים נקבע כי ניהול ההליכים לקראת התקשרות יתבצע באופן שקוף, הוגן ושוויוני, עד כמה שאפשר. בנוהל התקשרויות נקבע כי פנייה לקבלת הצעות וההצעות עצמן יימסרו בכתב, וכי מנהל המחלקה הרלוונט י או מי מטעמו יבצע את תהליך הרכש בשלמותו: בדיקת הצורך, הכנת מפרט להזמנת עבודה, ריכוז הצעות מחיר והמלצות לבחירת הספק או נותן השירות, אישור העבודה והתשלום בגינה. ב- 27.10.11 נערך דיון אצל שר הבינוי דאז בעניין פינוי כפר שלם. בדיון שערך באותו יום מנכ"ל החברה דאז נאמר כי חלמיש נתבקשה להכין תכנית כלכלית למתווה לשיווק המקרקעין - תפוסים. המנכ"ל הטיל על חשבת החברה את הטיפול בהכנת חוות דעת כלכלית לאישור מתווה שכזה. ב- 1.11.11 פנתה חשבת החברה לשלושה יועצים כלכליים, בכתב, וביקשה מהם הצעות להכנת תכנית כלכלית לשיווק קרקעות תפוסות. את שלוש ההצעות שהתקבלו העבירה למנכ"ל דאז. ב- 3.11.11 פנה מנכ"ל החברה דאז בעצמו ליועץ אחר וקיבל ממנו הצעה רביעית. ארבע הצעות אלה (להלן - ארבע ההצעות הראשונות) היו אמורות להידון ב - 3.11.11 בוועדת ההנהלה, אך היא לא התכנסה. מנכ"ל החברה דאז כתב ליו"ר הדירקטוריון דאז כי לבקשתה, נפגש עם מציע חמישי. בסופו של דבר לא התקבלה הצעה מהמציע החמישי. ב- 13.11.11 העבירה חשבת החברה ליו"ר הדירקטוריון דאז, לבקשתה, את ארבע ההצעות הראשונות וה- 21.11.11 נקבע כמועד לישיבת דירקטוריון בנושא התכנית הכלכלית. ואולם עוד לפני שהתקיים דיון הדירקטוריון בנושא, שוחחה יו"ר הדירקטוריון דאז עם מציע שישי (להלן - המציע השישי). שעות אחדות לפני הדיון העבירה יו"ר הדירקטוריון דאז למנכ"ל דאז הצעה מאת המציע השישי, והורתה למנכ"ל לדון גם בהצעה זו, לצד ארבע ההצעות הראשונות, בוועדת המכרזים שבראשותו, לפי שיקול דעתו. ב- 21.11.11 , בישיבת הדירקטוריון שנדונה בה גם התקשרות החברה עם חברת ייעוץ להכנת תכנית כלכלית לכפר שלם, הנחה הדירקטוריון את ועדת המכרזים של החברה, בהתאם להמלצת יו"ר הדירקטוריון דאז, לבחור להכנת התכנית הכלכלית חברת ייעוץ כלכלי מבין אחד המשרדים הגדולים בארץ, בעל עשר שנות ניסיון לפחות. למחרת ישיבת הדירקטוריון פנתה עוזרת מזכיר החברה, בכתב, בשנית אל ארבעת המציעים הראשונים ולראשונה אל המציע השישי, בבקשת הצעות "לקבלת חוות דעת כל כלית לשיווק מתחמים תפוסים" בכפר שלם (להלן - פנייה לקבלת הצעות). למחרת, לאחר קבלת ההצעות, הודיעו מנכ"ל החברה דאז וחשבת החברה לחמשת המציעים הללו על ביטול הפנייה לקבלת הצעות, ועוזרת מזכיר החברה ביקשה הצעה ממציע שביעי . עוד באותו יום בחנה ועדת ההנהלה שלוש הצעות: את הצעת המציע הרביעי (שמנכ"ל החבר ה פנה אליו), את הצעת 1936 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 המציע השישי (שיו"ר הדירקטוריון דאז פנתה אליו), ואת הצעת המציע השביעי, שהתקבלה בעקבות פניית עוזרת מזכיר החברה באותו יום, כאמור. כלומר, לאחר ששלחה החברה הודעות ביטול למציעי חמש ההצעות שקיבלה בפעם השנייה, היא דנה בשתיים מהן לצורך קבלת ההחלטה האמורה. בפנייה שנשלחה למציעים הם נתבקשו לציין בהצעותיהם: ניסיון מקצועי, מחיר לשעה ומחיר מרבי לביצוע העבודה. בחומר שהובא לדיון בוועדת ההנהלה שונתה אמת המידה לקבלת ההחלטה, מ"מחיר מרבי" לביצוע העבודה, כפי שנדרש בפנייה לקבלת הצעות, ל"עלות כספית משוערת". עקב שינוי זה החליטה הוועדה לבחור בהצעת המציע השישי (להלן - חברת הייעוץ), כהצעה הזולה ביותר מבין שלוש ההצעות שנבחנו. החברה חתמה על ההצעה שהגיש המציע השישי כהסכם המסדיר את ההתקשרות לביצוע תכנית כלכלית (להלן - ההסכם). 1. הביקורת העלתה ליקויים ואי-סדרים בהתנהלות החברה בבחירת חברת הייעוץ ובסדרי עבודתה של ועדת ההנהלה, כמפורט להלן. א. הפנייה לחברות הייעוץ השונות נעשתה בידי כמה בעלי תפקידים - יו"ר הדירקטוריון דאז, המנכ"ל דאז, חשבת החברה ועוזרת מזכיר החברה - בניגוד לנוהל התקשרויות, הקובע כי תהליך הרכש כולו ייעשה בידי מנהל המחלקה הרלוונטית, ולעניין זה - חשבת החברה, שמונתה בידי המנכ"ל לטפל בהכנת חוות הדעת הכלכלית. ב. בניגוד לנוהל ההתקשרויות, המחייב פנייה בכתב לקבלת הצעות, הפנייה לחברת הייעוץ (שהצעתה התקבלה) נעשתה בעל פה, והצעתה הגיעה לחברה עוד לפני שהועברה אליה פנייה בכתב. ג. המנכ"ל דאז פנה במישרין למציע הרביעי ויו"ר הדירקטוריון דאז הייתה מעורבת באופן פעיל באיתור מציעים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל דאז וליו"ר הדירקטוריון דאז כי אין זה ראוי שיפנו למציעים פוטנציאליים, שכן עצם הפנייה למציע מסוים שלא במסגרת הפנייה לכלל המציעים עשויה להתפרש כהעדפה. בהנחייתה של יו"ר הדירקטוריון דאז למנכ"ל דאז להיפגש עם המציע החמישי, היה כדי לפגוע בעקרון השוויון. ד. החברה הניחה למציעים להאמין שההליך כולו בוטל, אך לא כך לחברת הייעוץ, שההליך נמשך לגביה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש בכך כדי לפגוע בשקיפות ובשוויון. ה. בדיון לבחירת חברת הייעוץ בחנה ועדת ההנהלה את ההצעות על פי אמת מידה שונה מאמות המידה שנתבקשו המציעים לציין. לדעת משרד מבקר המדינה, בשינוי אמות המידה בדיעבד יש מש ום פגיעה בכללי השוויון ובהליך התקין של הבחירה. מנכ"ל החברה דאז טען בתשובתו כי הליך הבחירה של חברת הייעוץ היה נגוע בבלבול, שנבע משינוי נושא הייעוץ שדרש הדירקטוריון, תוך ביטול החלטות של חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1937 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,שר הבינוי דאז וועדת המשנה, ונוכח עצירת התהליך, שוועדת ההנהלה החלה בו בידי יו"ר הדירקטוריון דאז, עד לישיבת הדירקטוריון (ב- 21.11.11.) יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי פעלה כדי לעניין חברות ייעוץ כלכליות רציניות, על מנת שיגישו הצעת מחיר לכשיקבלו את פניית החברה, ולא נמסר לחברת הייעוץ מידע כלשהו החורג מגדר המידע שהיה בידי המציעים כולם; "כל שביקשה החברה הוא לבחון את האפשרות להגיש הצעה למתן ייעוץ". עוד טענה כי הכללים המגבילים של דיני המכרזים כלל אינם חלים על התקופה הטרום-מכרזית. באשר לטענת המנכ"ל שלעיל, יו"ר הדירקטוריון דאז כתבה כי לא הייתה סטייה מהחלטתו של שר הבינוי דאז שנתקבלה בדיון מ- 27.10.11. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כ י העקרונות הבסיסיים של הגינות, שוויון ושקיפות צריכים לחול ככל האפשר גם על הליך המתנהל בתקופה ה"טרום-מכרזית", ובכלל זה גם על הליכים הפטורים ממכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אינה ראויה התערבותה של יו"ר הדירקטוריון דאז בהליכי התקשרות המצויים בתחום אחריותה של הנהלת החברה. 2. בהסכם נקבע כי לביצוע העבודה, שהוגדרה בפנייה לקבלת הצעות, יידרשו כ-400 ,שעות משך זמן העבודה יוגדר כחודש ימים, וסיום העבודה יהיה לא יאוחר מ- 31.12.11 . עוד נקבע כי לאחר שיתקיים אחד התנאים האמורים, יוגש דוח המפרט את המשימות ואת תקציב השעות הנוסף שיידרש. ב- 29.12.11 הודיעה חברת הייעוץ לחברה כי חרגה ממכסת השעות שנקבעה בהסכם וכי הוסיפה לתכנית חלופות לשיווק הקרקע, ובשל כך היא מבקשת אישור לשעות נוספות לשם הגשת המסמך המלא. בינואר 2012 אישרה ועדת ההנהלה תוספת של150 שעות עבודה להתקשרות, קרי עד 550 .שעות באותו חודש הוצגה ברמ"י ובדירקטוריון התכנית הכלכלית שהכינה חברת הייעוץ לשיווק הקרקע (תכנית זו על גרסותיה השונות תכונה להלן - התכנית הכלכלית). באפריל 2012 אישר נציג חברת הייעוץ למנכ"ל החברה דאז כי העבודה הסתיימה ותמורתה שולמה במלואה. בביקורת עלה כי חברת הייעוץ הוסיפה לעבוד עבור החברה לאחר מועד זה. ב- 18.7.13 קיבלה יו"ר הדירקטוריון דאז מחברת הייעוץ מסמך המכונה "מינהלת כפר שלם -תקציב ראשוני". כעבור ימים אחדים, בדיון שנערך בלשכת שר הבינוי הקודם בעניין חלמיש, נדונה גם העברת האחריות לפינוי כפר שלם ושיקומו מחלמיש למינהלת שתוקם. בינואר 2014 אישרהועדת הכספים של הדירקטוריון העברת 35,000 ש"ח נוספים לחברת הייעוץ עבור עבודתה. הביקורת העלתה כי עניין המינהלת לא נדון בדירקטוריון, ובחברה לא נמצאה הזמנת עבודה כנדרש בהליכי התקשרות עם יועצים בחברה. בתשובתה טענה היו"ר כי היקפה של עבודה זו היא המשך ישיר וזניח של העבודה הכלכלית שנעשתה. לדבריה, במהלך הדיונים עם העירייה, עם רמ"י ועם משרד האוצר, דרשו גורמים אלה מהחברה להכין תחשיב פרטני להקמת המינהלת, שכן סברו שיש מקום לבחון את אפשרות פירוקה של חלמיש, העברת הטיפול בדיור הציבורי לחברה משכנת אחרת, והקמת מינהלת לטיפול בכפר שלם. 1938 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות שתוארו היה על יו"ר הדירקטוריון דאז להביא את בקשת הגורמים האמורים לאישור הדירקטוריון, ולפנות לוועדת ההנהלה לשם חידוש ההתקשרות עם חברת הייעוץ, שנסתיימה. תשלומים לספקים נוהלי הרשות קובעים כי אחת לשנה לפחות נדרש דירקטוריון החברה לבחון את סבירותן של זכויות החתימה לחיוב החברה בהתחייבויות ובהתקשרויות חוזיות. בפברואר 2009 חולקו סמכויות החתימה על תשלומים של החברה לשתי קבוצות של נושאי תפקידים: קבוצה א - מנכ"ל החברה דאז וחשבת החברה; קבוצה ב - דירקטורים. תשלום עד 250,000 ש"ח טעון שתי חתימות מקבוצה א' ואילו תשלום העולה על 250,000 ש"ח טעון חתימה של נציג מכל קבוצה. בפברואר 2011 החליטדירקטוריון החברה להפחית את הסכום המרבי של תשלום שאינו טעון חתימת דירקטור, מ- 250,000 ש"ח ל- 20,000 .ש"ח בישיבת הדירקטוריון ביוני 2012 דיווחה יו"ר הדירקטוריון דאז כי הובא לידיעתה שתשלומים בגין חשבוניות שהוגשו לחברה על סכומים העולים על 20,000 ש"ח פוצלו לתשלומים בסכומים נמוכים מ- 20,000 ש"ח, שאינם טעונים חתימת דירקטור. כאמור, בפברואר 2012 מינה רואה החשבון המבקר בודק מיוחד, אשר בד ק גם טענה על פיצול החשבוניות האמור ותשלומים ליועצים משפטיים. בטיוטה להערות של דוח הבודק המיוחד, מפברואר 2013 , נכתב שהיועמ"ש הקבוע ביטל שתי חשבוניות שהגיש למנהלת המחלקה המשפטית בחברה, ופיצל אותן לחשבוניות בסכומים שלא עלו על 20,000 ש"ח; וכי בשני מקרים אחרים חילק גזבר החברה את הוראת התשלום ליועמ"ש הקבוע לסכומים שלא עלו על 20,000 .ש"ח היועמ"ש הקבוע מסר בתשובתו כי מעולם לא בוטלה חשבונית עסקה שהוצגה לתשלום, אלא מדובר בחשבוניות עסקה שנשלחו בדואר אלקטרוני בלבד (כדי להקל על המחלקה המשפטית בחברה), לא הוכנה עבורן הורא ת תשלום, וכאמור הן לא הוגשו לגזברות לתשלום. לדברי היועמ"ש הקבוע, דירקטוריון החברה ידע על היקפה הכספי של ההתקשרות עם משרדו, עקב אחר היקף הטיפול ובדק את כדאיותו הכלכלית לחברה. בביקורת נמצאו מקרים של תשלומים ששילם גזבר החברה לאותו ספק, ובכלל זה גם באותו יום, בגין שירותים שעלותם המצטברת עולה על הסכום הטעון חתימת דירקטור, כך שכל הוראת תשלום הייתה נמוכה מן הסכום הטעון חתימה. גזבר החברה פעל כך כשתשלומים הגבוהים מ- 250,000 ש"ח היו טעונים חתימה, ופעל באופן דומה גם לאחר ששונתה תקרת הסכום ל- 20,000 .ש"ח במרץ 2014 אמר גזבר החברה לנציג משרד מבקר המדינה כי אין בידיו הנחיות מפורטות על אופן ביצוע תשלומים לספקים, וכי בחלק גדול משלבי העבודה הוא פועל על פי שיקול דעתו. הביקורת העלתה כי אין בחברה נהלים המסדירים את הליכי התשלום לספקים ומגדירים לגזבר את אופן ביצוע התשלומים לספק, המג יש בסמיכות זמנים חשבוניות אחדות בגין שירותים שונים, שסכום כל אחת מהן נמוך מן הסכום הטעון חתימת דירקטור, אך סכומן המצטבר טעון חתימה כאמור. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1939 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעתמשרד מבקר המדינה , יש לראות בחומרה את התנהלות החברה בעניין התשלומים לספקים ואת אי הסדרתם של נהלים בעניין זה. על החברה לקבוע נהלים המסדירים עניינים אלה ללא דיחוי, לפקח על יישומם ולחזק את הבקרה הפנימית . החברה מסרה בתשובתה כי לאחר מועד סיום הביקורת, בינואר 2015 , הפיצה מנהלת הכספים חוזר פנימי המסדיר את ביצוע התשלומים לספקי מחלקת ההנדסה בחברה, וכי סוגיית הליכי התשלום לספקים נבדקת בידי מבקר הפנים שלה. . . בתחילת תשובתה של החברה למשרד מבקר המדינה, ציינה כי "מזה מספר שנים החברה מסומנת כמיועדת לפירוק או כמי שאמורה לעבור שינוי מבני ואירגוני מהותי ביותר... מצב דברים זה השפיע ומשפיע על פעילותה של החברה ועל ניהולה". הביקורת הצביעה על ליקויים במנגנוני הניהול, הפיקוח והבקרה של חברת חלמיש בשנים 2014 -2012 . הליקויים הללו פגעו בהתנהלותה וביכולת הדירקטוריון לפקח עליה: בהיעדר מנכ"ל קבוע בחברה לא נשמרה ההפרדה הנדרשת בין תפקידי יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל; לא אוישו משרות בכירות בחברה; בחירתם של כמה בעלי מקצוע מומחים והתקשרות החברה עמם נעשו שלא על פי הכללים. .כפר שלם .רקע 1. כפר שלם שוכן בדרום-מזרח תל אביב-יפו, על פני 1,585 דונם. רוב קרקעות המתחם הן אדמות מדינה בניהול רמ"י ומיעוטן בבעלות העירייה ובבעלות פרטית. בשנים 1955 - 1948 אכלסה המדינה את בתי כפר שלם בתושבים שהיו רובם עולים חדשים ומעוטי יכולת. משנת 1962 (לפניחמישים שנה ויותר) העבירה רמ"י לניהול חלמיש כ- 1,030 דונם ממקרקעי המדינה בכפר שלם, לצורך פינוי המחזיקים במקרקעין ופיתוח המתחם (להלן - שטחי חלמיש בכפר שלם). שטחים אחדים נותרו בבעלות רמ"י ובבעלות העירייה. הזכות לדיור נאות , המבטיחה לכל אדם דיור בר השגה , מוכרת כאחת מזכויות האדם במשפט הבין -לאומי , ומעוגנת בהצהרות של ארגון האומות המאוחדות ובאמנה הבין - לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתי ות ותרבותי ות. כמו רוב מדינות העולם, גם מדינת ישראל חתומה על אמנה זו והיא מחויבת לכבד את הזכות לדיור נאות. בד בבד רשויות הציבור מחויבות להגן על קרקעות הציבור מפני פלישת משיגי גבול ובמידת הצורך עליהן לפעול לפינוי פולשים למקרקעין, ויש להבטיח שיהיו ברשותן אמצעים יעילים להתמודד עם תופעה זו. 1940 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 פינויה של אוכלוסייה הוא תהליך מורכב וקשה. בדרך כלל הוא כרוך במשא ומתן ארוך ומורכב בין הגופים העוסקים בפינוי ובין המחזיקים במקרקעין, והצדדים חלוקים בסוגיות כגון זכויות הקניין של התושבים במקרקעין, זכאותם לדמי פינוי וגובה דמי הפינוי. 2. מועצת מקרקעי ישראל, שהוקמה על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 , היא הקובעת את המדיניות הקרקעית שמקרקעי ישראל ינוהלו על פיה, היא מפקחת על פעילות רמ"י ומאשרת את תקציבה. בעבר עמד בראשה שר הבינוי, וממאי 2015 (תקופת כהונתה של הממשלה ה-34) עומד בראשה שר האוצר. ביוני 1993 החליטה המועצה כי פינוי שטחי חלמיש בכפר שלם ינוהל כ"משק סגור", כלומר ההכנסות משיווק הקרקעות המתפנות יממנו את הוצאות פינוי המחזיקים, את הפיתוח במתחם ואת שיווקו18 (להלן- ההחלטה מ - 1993 .)ביוני 1996 אישר מנכ"ל משרד הבינוי דאז את המסמך "ריכוז קריטריונים לפינוי כפר שלם" (להלן - הקריטריונים). בשנת 2001 החליטה המועצה כי חלמיש תהיה הגורם היחיד שיעסוק בפינוי קרקעות שבניהול רמ"י בכפר שלם, שיווק ן ופיתוחן, וכי יופחת סכום הפיצוי לכל זכאי שלא יתפנה עד 31.12.200119 . במרץ 2004 קבעה המועצה כללים לפינוי המחזיקים במתחם. בין היתר נקבע כי סכום הפיצויים שייקבע יהיה תקף לשנתיים ולאחר מכן יפחת וילך; נגד מחזיקים שהמשא ומתן עמם על פינוים מוצה ללא שהושגה הסכמה, תגיש החברה תביעות לסילוק יד ולתשלום דמי שימוש ראויים. בהחלטה נקבעו מועדים לביצוע וכן דרישה מהחברה להגשת דיווח על התקדמות הפינויים (להלן - החלטה 995)20 . עקרונות ההחלטה עוגנו בחוזהשחתמו רמ"י וחלמיש ב יולי 2004 , והוקמה ועדת פינויים שתפקידה לאשר תשלום דמי פינוי החורגים מן הקריטריונים21. 3. במאי 2009 פורסם דוח מבקר המדינה בעניין הטיפול בפינוי כפר שלם22 (להלן- הדוח הקודם) וצוין בו כי עד סוף 2008 פונו86% מקרקעותהמתחם ונותרו לפינוי כ-150 דונם, שהתגוררו בהם כ-500 משפחות. עוד נקבע בו כי על כל הגורמים המטפלים בפינוי כפר שלם לעדכן את אמות המידה לקביעת הזכאות ואת המנגנון לקביעת גובה דמי הפינוי, ככל שנחוץ, ולקבוע תכנית פעולה לקידום תהליך הפינוי; מבקר המדינה המליץ לשתף את נציגי התושבים בתהליך. עוד נקבע כי יש לפעול בנחרצות נגד פולשים למקרקעין המנסים לקבוע עובדות בשטח. לצד תושבים החיים בכפר שלם בדלות ובתנאים קשים, ישנם החיים ברווחה במתחמים מטופחים. מנתוני החברה, שהועברו למשרד מבקר המדינה ביולי 2014 , עולה כי כ-200 מחזיקים מתגוררים במתחם בשטחים שגודלם מ -300 מ"ר עד דונם אחד, ועוד כ -30 .מחזיקים מתגוררים בשטחים שגודלם דונם אחד עד חמישה דונמים באפריל 2010 כתב שר הבינוי דאזליו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת: "אחת הסיבות להתמשכות הפינוי היא התנגדות משפחות סרבניות להתפנות בהסכמה מתוך רצון להגדיל את הפיצוי עד כדי כך שהפינוי לא יהיה כדאי למדינה. המשפחות שהרחיבו החזקתן במקרקעין הציבור, נוטעות בלב יתר אוכלוסיית המחזיקים תקוות שווא (בעיקר בלב האוכלוסייה מהמצב הסוציו-אקונומי הנמוך המתגוררות במקום בתנאים קשים) לפיו בעתיד סכומי הפיצוי יהיו גבוהים באופן משמעותי מאלה הנהוגים כיום. אותן .__________________ .18 החלטה605 מ- 28.6.93. 19 החלטה909 מ- 30.9.01. 20 החלטה995 התקבלה על ידי המועצה ב- 4.3.04 . 21 בהחלטה995 נקבע כי תשלומים חורגים בגין פינויים ו/או פינויים חורגים יובאו לאישור ועדת פינויים. הרכב ועדת הפינויים נקבע אף הוא בהחלטה 995 . בראשה עומד מנהל מחוז תל אביב של רמ"י וחברים בה חשב רמ"י, מנכ"ל חלמיש ונציג משרד הבינוי. 22 ,מבקר המדינהדוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ281. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1941 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משפחות שהרחיבו החזקתן נהנות, בעצם הימים האלו, מהכנסה לא מבוטלת על חשבון הציבור כתוצאה מהשכרת מבנים הנמצאים במקרקעי הציבור המוחזקים על ידן, תמורת תשלום, וללא כל עלות. מכאן שלמשפחות אלה תמריץ ברור לעכב ככל האפשר את המשך הליך השיקום של מתחם חלמיש בשכונת כפר שלם". מאז פרסום הדוח הקודם התקיימו בוועדות הכנסת כמה דיונים בנושא כפר שלם23 , והועלו 15 הצעות חוק פרטיות בעניין פינוי ובינוי כפר שלם, שעיקרן הבטחת זכויות המחזיקים שיפונו מן המתחם. בשנים 2013 -2011 הוגשו לבג"ץ ארבע עתירות בעניין הליכי הפינוי בכפר שלם - בקשות לצו על תנאי להפסקת הפינויים או לביטול החלטות ועדת הפינויים עד שייקבעו קריטריונים לבחינת הזכאות לפיצוי; ובקשה לצו ביניים שיעכב את כל הליכי הפינוי של כלל המתגוררים בכפר שלם. בפברואר 2015 ,החליט בג"ץ לרשום את הצהרת המדינה כי תידרש לקריטריונים עם כינון ממשלה חדשה; כי לא יינקטו הליכי פינוי חדשים; כי יוקפאו הליכים תלויים ועומדים, ופסקי דין שניתנו או יינתנו לא ימומשו עד חלוף 30 יום "מן ההחלטה החדשה". עד מאי 0152 נמחקו שתי עתירות 24 ושתיים עדיין תלויות ועומדות25. בהודעת המדינה לבג"ץ מיולי 2015 נמסר כי בעקבות הבחירות לכנסת והקמת הממשלה החדשה, האחריות לרמ"י הועברה למשרד האוצר; וכי נציגי משרד האוצר וגורמים אחרים נערכים להציג לפני שר האוצר את הנתונים הרלוונטיים, כשלב מקדים להמשך טיפול המדינה בנושא. בנובמבר 2015 החליט בג"ץ כי ייקבע דיון בתוך שלושה חודשים. קידום הטיפול בכפר שלם בשנים 2014 -2009 1. במסגרת הביקורת הנוכחית בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות חלמיש, רמ"י, משרד הבינוי והעירייה בשנים 2014 -2009 ., בקידום הטיפול בפינוי כפר שלם בביקורת עלה כי בדצמבר 2014 , בחלוףשש שנים כמעט מהדוח הקודם, עדיין נותרו בידי חלמיש 150 ,דונם לפינוי כהיקף השטח שנותר לפינוי במועד פרסום הדוח הקודם. על פי נתוני חלמיש מדצמבר 2013 , מספר המשפחות שיש לפנות מן המתחם שבניהול חלמיש הוא 627 , ואילו על פי נתונים מדצמבר 2014 , מספר המשפחות שיש לפנות ממתחם זה עולה על 700 . יצוין כי בשטחי כפר שלם שבבעלות רמ"י והעירייה יש עוד כ- 200 .משפחות שיש לפנות מהאמור עולה כי מפרסום הדוח הקודם עד דצמבר 2014 גדל ב- 40% בערך מספר המשפחות בשטחי חלמיש בכפר שלם. .__________________ .23 .בוועדה לענייני ביקורת המדינה, בוועדת הכלכלה ובוועדת הפנים והגנת הסביבה 24 בג"ץ 5575/13 עדרי נ' שר הבינוי והשיכון - פס"ד למחיקת העתירה ניתן ב- 18.6.14 ; ובג"ץ 9123/11 תנועת דרור ישראל נ' ממשלת ישראל - פס"ד למחיקת העתירה ניתן ב- 5.5.2015. 25 בג"ץ 349/12 משולם נ' ועדת הפינויים, בג"ץ 4331/12 ועד כפר שלם נ' ועדת הפינויים. 1942 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 2. ביוני 2009 , בעקבות המלצות הדוח הקודם ובאישור הדירקטוריון, יזמה חברת חלמיש מהלך של שיתוף הציבור. החברה קראה לתושבי המתחם להיפגש עם נציגיה, ולבחון עמם יחד אפשרויות לשינוי הקריטריונים לפיצוי מחזיקים הזכאים לדמי פיצוי בגין הפינוי (להלן - זכאים), כדי לקדם פינוי בהסכמה. במחצית השנייה של 2009 נפגשו נציגי החברה עם כ-250 .משפחות ועם נציגי התושבים, וערכו סיורים במתחם במרץ 2010 החליטה המועצה להסמיך את ועדת המשנה של המועצה לענייני קרקע עירונית וקרקע חקלאית , לבחון את הקריטריונים "ולהחליט בדבר אופן המשך הטיפול בפינוי המתחם, בין בהתאם לקריטריונים הנ"ל ובין בהתאם לכללים אחרים, אשר ייקבעו על ידה"26. בדיון ביקש שר הבינוי דאז, שעמד בראש המועצה, כי ועדת המשנה תשמע גם את נציגי התושבים, וסוכם כי דיוניה יארכו כשלושה חודשים. ממאי 2010 עדנובמבר 2011 שמעהועדת המשנה את נציגי החברה, את נציגי העירייה ואת נציגי התושבים. תכנית מטה כפר שלם : ביוני 2011 השלימה החברה תכנית מטה לכפר שלם (להלן - תכנית המטה), אשר ריכזה את כל המידע בפרויקט פינוי כפר שלם למן שנות השישים של המאה העשרים, כדי לשמר את מידע הרקע של מתחם חלמיש בשכונה, להציג את המצב הנכון לאותה עת, "להתוות ולהציג דרכים אפשריות לקידום הפתרון הרצוי והמעשי ביותר" להשלמת הפרויקט. על פי האמור בה נועדה התכנית לשמש בעלי תפקידים בתהליכי קבלת החלטות בעניין; בתכנית הובאו 17 חלופות לפתרון הפינוי. על התכנית חתום מנכ"ל החברה דאז ולכתיבתה היו שותפים עובדי המחלקה לפינויים בחברה, יועץ תכנוני, יועץ כלכלי ומסחרי, יועץ לניתוח תהליכים, והיועמ"ש הקבוע של החברה. התכנית הופצה בקרב נציגי משרד הבינוי, רמ"י, ועדת המשנה וועדת הפינויים. בנובמבר 2011 ביקש מנכ"ל החברה דאז מיו"ר הדירקטוריון דאז , להעלות את תכנית המטה לדיון ב ישיבת ה דירקטוריון שהתקיימה באותו חודש. הנושא נכלל בטיוטת סדר היום של ישיבת הדירקטוריון לינואר 2012. בפועלנמצא כי הגם שתכנית המטה הופצה ביוני 2011 למשרד הבינוי, לרמ"י ולוועדת המשנה, היא לא נדונה, לא בגופים הללו ולא בדירקטוריון החברה. מנכ"ל החברה דאז טען בתשובתו כי מסר באופן אישי העתקים של תכנית המטה גם להנהלת העירייה ופעל מול יו"ר הדירקטוריון דאז ומול סגן המנכ"ל בעירייה שיעלו את התכנית לדיון בדירקטוריון, אך הם סירבו. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי משהוחלט בדיון אצל שר הבינוי דאז ב- 27.10.11 כי חלמיש תכין תכנית כלכלית לכפר שלם, לא היה זה סביר שתוצג תכנית מטה שהוכנה על ידי מנכ"ל החברה דאז עוד קודם להחלטת השר, וכי "ניתן להבין בברור שתכנית המטה כלל לא הייתה מקובלת על אותם קובעי מדיניות, ומטעם זה התבקשה החברה להכין עבודה מקיפה תחתיה". תכנית כלכלית לפינוי כפר שלם: ניהול הפרויקט לפינוי כפר שלם כ"משק סגור" מחייב את הגורמים המוסמכים לקבוע את זכויות הבנייה המרביות במקרקעין שיתפנו, ולהכין תכנית כלכלית, שתציג את עלויות פיתוח המתחם וניהולו, את מקורות המימון לפינוי וקריטריונים לפינוי, לרבות הגדרת הזכאים וסכום הזכאות. ככלל, משנקבעו זכויות הבנייה במקרקעין, ככל שיגדל מספר הזכאים, כן יפחת סכום הפיצוי לכל זכאי. בדוח הקודם נקבע כי ראוי שייבחנו כל ההיבטים וההשלכות של הפרויקט בטרם תתקבל החלטה על שיטת ניהולו. .__________________ .26 'החלטה מס 1198 של המועצה מ- 15.3.10. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1943 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נכון לסוף שנת 2013 ,בשטחים שיפונו ב מתחם היה אפשר לבנות 1,583- 1,86327 יחידות דיור מסוגים שונים: בנייה רוויה, בנה ביתך, ו "שטיח פטיו"28. שווי זכויות המכר או זכויות החכירה המהוונות של המקרקעין - אם הם פנויים, ריקים וחופשיים מכל חוב, מחזיק או שעבוד - נאמד ב-790-881 מיליון ש"ח29. 1. בדוח הקודם צוין כי כבר בשנת 2006 החלה העירייה בהכנת תב"ע חדשה למתחם, שהוגדל בה מספר הדירות לבנייה רוויה. הגדלת מספר יחידות הדיור במתחם תביא בהכרח לידי גידול המקורות למימון פינוי כפר שלם ופיתוחו. עד מועד סיום הביקורת לא אישרה העירייה תב"ע המרחיבה את זכויות הבנייה. 2. .א ההכנסות משיווק קרקעות פנויות ממחזיקים עולות על ההכנסות משיווק קרקעות תפוסות, בגלל עלויות פינוי הקרקע ובגלל זמינותה. בשנים 2011 -2010 נדונו במשרד הבינוי, ברמ"י ובעירייה, בשיתוף חלמיש, חלופות לשיווק הקרקעות במתחם30 . באוגוסט 2011 הטילה ועדת המשנה על הנהלת רמ"ילקיים עם העירייה, עם משרד האוצר, עם משרד הבינוי ועם הרשות, דיונים על ניהול פרויקט הפינוי. כאמור, באוקטובר 2011 התקיים דיון בעניין כפר שלם אצל שר הבינוי דאז; באותו היום התקיים דיון בראשות מנכ"ל החברה דאז על הכנת תכנית כלכלית לשיווק קרקע כתפוסה. בנובמבר 2011 החליטה ועדת המשנה כי חלמיש תכין תכנית כלכלית בנושא 31. בישיבת דירקטוריון מנובמבר 2011 , שנדונה בה התקשרות החברה עם חברת ייעוץ להכנת תכנית כלכלית לכפר שלם, התנגדה יו"ר הדירקטוריון דאז לשיווק הקרקעות כתפוסות, שלדבריה היא "הצעה של המנכ"ל". באותו חודש בחרה החברה בחברת הייעוץ שהכינה את התכנית הכלכלית, שהקיפה מתווים שונים לשיווק הקר קעות, כתפוסות וכפנויות. ב- 22.1.12 הציגה חלמיש לפני מנהל רמ"י את התכנית הכלכלית. במסמך של רמ"י מ- 31.1.12 , ששלח נציג משרד האוצר, נטען כי התכנית הכלכלית שהוצגה שונה מן החלופות שביקשה ועדת המשנה מן החברה להציג בנובמבר 2011 , וחלמיש נתבקשה להציג חלופות מסוימות: חלופה א' - המשך תביעות; חלופה ב' - המשך תביעות ושיווק קרקעות כתפוסות. מנכ"ל החברה דאז טען בתשובתו כי ב- 15.1.12 העביר לנציג חברת הייעוץ וליו"ר הדירקטוריון דאז את הערותיו לטיוטת התכנית הכלכלית, וכי לא תוקנו טעויות וליקויים שהיו לדעתו בתכנית הכלכלית, והעיר עליהם. .__________________ .27 )תקנות התכנון והבנייה (סטיה ניכרת מתכנית, התשס"ב - 2002 , מאפשרות תוספת דירות מגורים בשיעור 30%-20% לכל היותרמן המספר המרבי של דירות המגורים המותר לבנייה על מגרש, על פי הוראות התכנית החלה על המגרש. התוספת מכונה "תקנת שב"ס". 28 מבנים דו-קומתיים ששטחם 140 .מ"ר כל אחד 29 הערכת שווי מקרקעין בכפר שלם ושכונות סמוכות, תל אביב יפו, יובל אלון, שמאי מקרקעין 10.7.14 . בדוחות הכספיים של החברה ל- 31.12.14 נכתב כי שווי השוק של המקרקעין בכפר שלם הסתכם ב-965 .מיליון ש"ח בקירוב 30 .בהערות הביקורת אין משום ביטוי עמדתו של משרד מבקר המדינה בדבר החלופה המועדפת 31 ב- 7.11.11 החליטה ועדת המשנה ל הורות לחלמיש להכין תכנית כלכלית בנושא "קריטריונים המבוקשים לצורך פינוי, פיצוי ובינוי בכפר שלם". מטיוטת מתווה לפי סיכום ועדת משנה מ - 7.11.11 , וממכתב מזכירת המועצה למנכ"ל החברה דאז מ- 12.12.11 , עולה כי הכוונה לתכנית המתייחסת לשיווק מתחמים של קרקע תפוסה. 1944 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ב. כאמור, ב- 22.1.12 הוצגה התכנית הכלכלית ברמ"י וכעבור שבוע, ב - 29.1.12, הוצגה בדירקטוריון. בישיבת הדירקטוריון ציינה יו"ר הדירקטוריון דאז כי "לאחר שהדירקטוריון ידון בתוכנית ויאמר את דעתו ואת עמדתו, התוכנית תוצג גם לגורמים הרלוונטיים", אך לא סיפקה לחברי הדירקטוריון מידע מפורט על התכנית הכלכלית. למשל, היא טענה בדיון ש"כל אלטרנטיבה שאנחנו נראה... זה כזה ספר" וביקשה מנציג חברת הייעוץ "שיחסוך את זה מאיתנו. כדי לא להלאות אתכם אז הוא לא מציג את זה. אין לנו פה ממש צורך לקבל החלטה. מדובר בהצגת העבודה ואנחנו עוד נשוב ונדון על כך פעמים רבות". באוגוסט 2013 הוצגה לפני דירקטוריון החברה גרסה אחרת של התכנית הכלכלית, והדירקטוריון, בעקבות דרישת כמה מחבריו, החליט להעבירה לעיון חבריו. הביקורת העלתה כי אף על פי שהחברה נדרשה להכין תכנית כלכלית לשיווק קרקעות בכפר שלם, בשתי ישיבות הדירקטוריון, גם לאחר החלטה מפורשת של הדירקטוריון באוגוסט 2013 , לא הועברה התכנית לעיון החברים, כדי שיוכלו ללמוד אותה ולדון בה באופן מקצועי וענייני. למעשה, יו"ר הדירקטוריון דאז פעלה בעניין התכנית הכלכלית לכפר שלם מבלי שהתכנית הובאה לדיון של הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, בישיבות האמורות לא הונחה לפני חברי הדירקטוריון תשתית המידע לצורך גיבוש עמדה והמלצות מושכלות על חלופות התכנית הכלכלית. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי לחלמיש אין סמכות להכריע על אופן פינוי המקרקעין בכפר שלם ולא על מדיניות הפיצוי וקביעת קריטריונים, ודי היה בהבאת הנושא לידיעת חברי הדירקטוריון. חברת חלמיש, שמכוח תפקידה עוסקת מזה שנים רבות בפינוי ופיתוח כפר שלם, נדרשה כאמור להכין ת כנית כלכלית לפינוי כפר שלם ולשיווק הקרקעות. ברי כי לכל תכנית שתתקבל השלכות כלכליות וביצועיות על החברה עצמה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על חברי הדירקטוריון לקבל את התכנית לבחינה מעמיקה, לרבות הנתונים וההנחות שהיא מתבססת עליהם, שכן ללא בחינתה לא היה ב ידם לקבוע אם היא מקיימת את הדרישות שהוצבו לפני החברה עת הוטל עליה להכינה ואם יש להעבירה, כפי שהיא, לגורמים שהזמינו אותה. ג. נמצא כי התכנית הכלכלית התבססה על סקר מחזיקים שע רכה החברה בשנות השבעים של המאה העשרים (להלן - הסקר הישן), תוך התאמתו לשינויים שהיו ידועים לה, כגון פינויים שבוצעו מאז הסקר הישן או מידע אקראי שהגיע אליה, ולא על סמך בדיקה מקיפה ושיטתית. כאמור, בדצמבר 2013 טענה החברה כי מספר המשפחות שנותרו לפינוי הוא 627 וכעבור שנה נטען כי מספרן יותר מ-700. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1945 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, לא נכון לבסס תכנית כלכלית על נתונים לא - עדכניים, נתונים בני 40 .שנה בערך המספר הלא-ברור של תושבים שטרם פונו מעורר ספק בתקפותה של התכנית הכלכלית, ובעמידתה בדרישת המועצה לניהול הפינוי כ"משק סגור". ד. כאמור, בהחלטה מ - 1993 נקבע כי פינוי שטחי חלמיש ב כפר שלם ינוהל כ"משק סגור". בתכנית הכלכלית נקבע כי שטחים שבבעלות העירייה ו רמ"י בכפר שלם יצורפו לשטחי חלמיש לצורך פינוים. כאמור, מן המסמכים עולה כי בשטחי רמ"י והעירייה כ-200 מחזיקים, שעל פי הערכות התכנית כ-180 מהם זכאים לפיצוי. בשטחים האמורים אין זכויות בנייה שיהיה אפשר לממן מהן את הפינוי. החברה והעירייה הודיעו בתשובותיהן כי הכללתם של המחזיקים בשטחי רמ"י והעירייה בתכנית הכלכלית, לא תחייב בהכרח העמדת מקורות נוספים לצורך עמידה בעקרון המשק הסגור. עקרון המשק הסגור כהגדרתו בהחלטה מ- 1993 אמור לפצות את הזכאים בשטחי חלמיש בכפר שלם. לדעת משרד מבקר המדינה, הכללתם בתכנית הכלכלית של המחזיקים משטחי רמ"י והעירייה בכפר שלם עשויה לחייב העמדת מקורות נוספים , מצד רמ"י ומצד העירייה, כדי שלא ייפגעו זכויות הזכאים בשטחים שבאחריות חלמיש. על רמ"י והעירייה לבחון את המשמעויות הכלכליות של צירוף המחזיקים מהמ תחמים שבאחריותן לשטחי חלמיש. ה. כאמור, בינואר 2012 הוצגה התכנית הכלכלית לנציגי הרשות, לעירייה ולרמ"י. ואולם מהתכתבויות בחברה עלה כי בפברואר 2012 הנחתה יו"ר הדירקטוריון דאז את מנכ"ל החברה דאז, שלא להעביר לרמ"י העתק של התכנית הכלכלית. בדצמבר 2012 הוצגה התכנית הכלכלית למנהל רמ"י ולנציגי העירייה. על פי החלטת יו"ר הדירקטוריון דאז, בדיון זה לא הוצג החלק העוסק בשיווק הקרקע כתפוסה, והתכנית לא נמסרה למשתתפי הדיון. בינואר 2013 הציגה יו"ר הדירקטוריון דאז את התכנית הכלכלית למנהל רמ"י, למנכ"ל העירייה ולנציג אגף התקציבים במשרד האוצר, אשר החליטו לבחון אותה. סוכם כי מנהל רמ"י יפנה לוועדת המשנה ולמשרד האוצר, לעדכנם ולקבל אישור עקרוני להתנעת התכנית. בביקורת עלה כי עד דצמבר 2013 הוצגה התכנית הכלכלית לפני גורמים שונים, אך החברה לא מסרה אותה למשתתפי הדיונים, ואין רישום של מה שהוצג, למי ומתי. יו"ר הדירקטוריון דאז מסרה בתשובתה כי מדובר בדיון אחד מני רבים, ואי-הצגת החלופה שיקפה את רצונה למקד את הדיון בסוגיות שהיה לדעתה צורך להתמקד בהן - על סמך המידע שהיה ברשותה ערב הדיון ועל סמך נסיונה מדיונים קודמים. היא טענה כי שיקולים אלה אינם פסולים, כי זו התנהלות סבירה, כי העבירה למקבלי ההחלטות את כל החומרים הרלוונטיים לדיונים. וכי לא תמיד הוכנו עותקים מודפסים של התכנית הכלכלית, בגלל היקף המסמך ובגלל שינויים שנערכו בתכנית במהלך 1946 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הדיונים. זאת ועוד, ב תקופה הרלוונטית התנהלו מגעים עם תושבי כפר שלם, ועל רקע האמור ביקשו הנהלת רמ"י והעירייה למנוע דליפה של נתונים מהדיונים הסגורים. עוד מסרה יו"ר הדירקטוריון דאז כי היא עצמה פרשה מהחברה באוגוסט 2013. לדעת משרד מבקר המדינה, גם בנסיבות שתיארה יו"ר הדירקטוריון דאז היה מקום להעביר את התכנית למקבלי ההחלטות, במסגרת הדיונים שנערכו ובמסגרת קבלת ההחלטות הנוגעות לתכנית. בינואר 2013 הוקפא הטיפול בתכנית הכלכלית ונותר כך עד אוגוסט 2013 . נציגי רמ"י הסבירו לצוות הביקורת, במאי 2014 , כי עקב הבחירות לכנסת ה -19 , שהתקיימו בינואר 2013 , נעצר התהליך והוחלט שלא לקבל החלטה, כיוון שלמימון הביניים של הפינויים נדרשו סכומים גבוהים מאוד ונדרשה לכך הסכמת הממשלה. כאמור, באוגוסט 2013 , סמוך לתום כהונתה, הציגה יו"ר הדירקטוריון דאז את התכנית הכלכלית בדירקטוריון. בדצמבר 2013 הציגה חלמיש לוועדת המשנה את התכנית הכלכלית, שהקיפה "חלופות שונות לישימּות" פינוים מרצון של המחזיקים. רמ"י דרשה מ מנכ"ל העירייה את התייחסות העירייה לחלופות שהוצגו בתכנית , והבהרות על עמדתה בסוגיות שונות, בהן מימון הגירעונות בפרויקט וזהות הגורם שינהל אותו32. ביוני 2014 למד צוות הביקור ת מלשכת מנכ"ל העירייה כי נערכו בעירייה כמה התייעצויות פנימיות, והתייחסות ה של חלמיש, שתואמה עם העירייה, הוצגה בדיון שהתקיים ברמ"י בינואר 2014. .נמצא כי אין תרשומת של הדיון האמור כאמור, בנובמבר 2011 ביקשה ועדת המשנה מחלמיש להכין תכנית כלכלית. עד מועד סיום הביקורת לא קיבלה ועדת המשנה החלטה בדבר התכנית הכלכלית שהכינה חלמיש, על גרסותיה השונות בשנים 2013 - 2011 , תכנית האמורה להיות בסיס לקביעת קריטריונים לפיצוי המחזיקים. קביעת קריטריונים: הקריטריונים מגדירים את תנאי הפיצוי למי שהתגורר בכפר שלם ב- 1.4.8733 .עקב האמרת מחירי הדיור בעשור האחרון והשחיקה שחלה בסכום שנקבע לפיצוי, ועקב השינויים שהתחוללו עם הזמן ב משפחות התושבים הוותיקים, לרבות הולדת דורות נוספים , במרץ 2010 החליטההמועצה, כאמור, להיענות לבקשת המחזיקים ו לבחון מחדש את הקריטריונים. באוקטובר 2010 קבעהועדת המשנה עקרונות לשינוי הקריטריונים ולפיהם, בין ה שאר, שהפיצוי יינתן לדורות הראשון והשני בלבד34 . בתחילת 2011 הגישה .__________________ .32 נדרשה התייחסות העירייה גם לחלופה המועדפת ולסוגיית הזכאים מול הפולשים. 33 1.4.87 .נקבע כתאריך הזכאות הקובע להחלת הקריטריונים 34 החלטת ועדת המשנה379 מ- 31.10.10 . עם השנים, בחלק מהמשפחות ראש המשפחה לא היה עוד בחיים וועד כפר שלם דרש לשנות את הגדרת הזכאות כך שלפיצ וי יזכו דורות ההמשך, צאצאיהם ובני משפחותיהם של ראשי המשפחה. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1947 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 החברה לוועדת המשנה הצעות לקריטריונים. בפברואר 2011 דנה ועדת המשנה בקריטריונים שהוגשו לה והוחלט לערוך עוד דיון בנושא זה ולעדכן את אומדן עלויות הפינוי35. ועדת המשנה קיימה דיונים רבים בעניין הקריטריונים, אך גם בחלוף חמש שנים ממינויה לא סיימה את הטיפול בעניין, לא הגישה המלצתה ולא אישרה קריטריונים לפיצוי המחזיקים במקרקעין. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הסחבת בפעילות הוועדה. בשל חלוף הזמן, למן הדוח הקודם גדל מספר המשפחות במתחם, על פי נתוני החברה ב - 40% .בקירוב, והוצאות הפינוי צפויות לגדול בהתאם באוגוסט 2014 המליצה הנהלת רמ"י למועצה לתקן את החלטה 995 לקבועקריטריונים חדשים, שחלמיש גיבשה והעירייה והרשות בחנו, תוך שמירה על עקרון המשק הסגור (להלן - הקריטריונים החדש ים). הקריטריונים החדשים קבעו מיהו זכאי, הגדילו את סכומי הפיצוי והחילו את הזכאות גם על בני הדורות השני והשלישי - ילדים ונכדים שנולדו לזכאים ולבני משפחותיהם עד 31.12.14 ., בכפוף לתנאים שנקבעו לראש משפחה פסקו הקריטריונים החדשים פיצוי בסיסי בסך 1,270,000 .ש"ח בסוף אוגוסט 2014 החליטה המועצה36 'למנות ועדה חדשה "לאור בקשתם של 'ועד כפר שלם ואחרים, להתייחס לקריטריונים שהוצעו.... להסמיך את יו"ר המועצה לקבוע בין 2 ל-3 "מחברי המועצה, אשר יתכנסו וישמעו את מי שפנה למועצה- בעניין הקריטריונים החדשים - וכי היא תגיש המלצתה ליו"ר המועצה תוך 75 .ימים יו"ר המועצה, שר הבינוי הקודם, מינה בספטמבר 2014 שניים מחברי המועצה- את מנכ"ל משרד החקלאות דאז ליו"ר הוועדה החדשה ואת נציג משרד האוצר - לחבר בה. בנוסף הוא מינה מזכיר (להלן - מזכיר הוועדה), ואת יו"ר הדירקטוריון דאז ליועצת מקצועית לוו עדה החדשה. בדצמבר 2014 הגישה הוועדה החדשה למועצה ולשר הבינוי הקודם את דוח הוועדה לשמיעת התייחסויות לפיצוי תושבי כפר שלם (להלן - דוח הוועדה החדשה), והוכנה הצעת החלטה לאישור המועצה באותו חודש. הצעת ההחלטה המבוססת על הדוח האמור ביטלה את עקרון הפיצוי במסגרת המשק הסגור , הרחיבה את הגדרת הזכאים לפיצוי , והגדילה את הפיצוי לזכאים37. .הדיון בהצעת ההחלטה ירד מסדר היום של המועצה בנובמבר 2015 השיב אגף התקציבים של משרד האוצר למשרד מבקר המדינה כי מכלול הצעדים שהציעה הוועדה אינו אמור להגדיל את העלות הכספית מעבר להכנסות הצפויות ממכירת המקרקעין בכפר שלם. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהצעת ההחלטה לא נאמדה עלות ביצועה, ועל כן אין בה תשתית המאפשרת למועצה לקבל החלטה מושכלת. .__________________ .35 החלטת ועדת המשנה387 מ- 14.2.11. 36 החלטה מספר 1376. 37 למשל, כנגד1.27 מיליון ש"חשנקבעו בקריטריונים החדשים, הוצע בדוח הוועדה החדשה כי ראש משפחה או בן או בת של ראש משפחה שהם רווקים בני 27 ומעלה וכן נכד או נכדה של ראש משפחה, אשר נכון ליום 6.6.96 היו רווקים בני 27 ומעלה או זוג שנישא לפני 6.6.96 שאחד מהם הוא נכד או נכדה של ראש משפחה, יקבל פיצוי בסך1.7 מיליון ש"ח. לדעת הוועדה החדשה, סכום זה הוא שוויה של דירת ארבעה חדרים ממוצעת באזור כפר שלם. 1948 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהפיצוי אמור להגיע מהקופה הציבורית (אם מכספי הציבור ואם מזכויותיו במקרקעין), על המועצה להציג את מקורות המימון להצעת ההחלטה בטרם אישורה. יומיים לאחר שהוגש דוח הוועדה החדשה למועצה, הוחלט על פיזור הכנסת ונקבע מועד לבחירות ב- 17.3.15. בשל כך נדחתה שוב ההכרעה בעניין הקריטריונים. כאמור לעיל, עם הקמת הממשלה החדשה הועברה לשר האוצר האחריות על רמ"י. בהודעת המדינה לבג"ץ מיולי 2015 ]העירייה[ נמסר כי "לאחרונה נערכה פניה מטעם משרד האוצר, בתיאום עם על ידה עוד בשנת ]ה[ שהוצג]התכנית הכלכלית[ לחברת 'חלמיש' בבקשה לתקף את 2014 . לאחר קבלת הנתונים הנחוצים יוצג המכלול בפני שר האוצר... זאת כשלב מקדים לצורך קביעת המתווה להמשך הטיפול מטעם המועצה, בחודשים הקרובים, באישור הקריטריונים לפינוי כפר שלם ובגיבוש החלטות בעניין אופן הטיפול בפינוי". בנובמבר 2015 השיבה רמ"י למשרד מבקר המדינה כי רמ"י רואה חשיבות רבה בהשלמת קביעתם של הקריטריונים, וכי תפעל עם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל להבאת הנושא לדיון ולהכרעה בהקדם. בהתייחסותה למשרד מבקר המדינה ציינה החברה בפתח דבריה כי זה שנים מספר שרמ"י אינה פועלת בנחישות לקידום פרויקט כפר שלם, ובכלל זה אישורם של קריטריונים עדכניים לפיצוי. הליכים משפטיים נגד זכאים ונגד מי שאינם זכאים: משנת 2006 פעלההחברה בהליכים משפטיים לפינוי מחזיקים בנכסי החברה בכפר שלם , ולקבלת דמי שימוש בנכסים האמורים. לחלק מהתביעות המשפטיות הצטרפה העירייה כתובעת נוספת38 . באוגוסט 2009 הציגה הנהלת החברה לדירקטוריון תכנית להגשת תביעות משפטיותלפינוי כל המחזיקים, תביעות שיתפרשו על פני שלוש שנים וחצי. עלות התכנית נאמדה ב-16.5 מיליון ש"ח. עד פברואר 2012 הגישה החברה169 תביעות משפטיות נגד מחזיקים. בשנים 2012 - 2005 ניתנו31 פסקי דין לסילוק יד של מחזיקים בכפר שלם. עד יולי 2014 פינתה החברה מחזיקים לפי שלושה פסקי דין בלבד ולא פעלה לממש 28 פסקי דין. ממרץ 2010 , מועד מינוי ועדת המשנה, התקבלו כמה החלטות להקפאת ההליכים המשפטיים, כמפורט להלן. 1. במאי 2010 החליט דירקטוריון החברה שלא יוגשו תביעות פינוי חדשות נגד זכאים, עד תום עבודת ועדת המשנה או עד להחלטה אחרת של הדירקטוריון. ביולי 2011 פנה ועד כפר שלם (להלן גם - הוועד) לשר הבינוי דאז, לראש העירייה, למנהל רמ"י דאז ולמנכ"ל החברה דאז, בדרישה להפסקה מידית של הליכי הפינוי בכפר שלם, ולהקפאה מוחלטת של הגשת תביעות נגד המחזיקים. בין היתר נטען כי ועדת המשנה לא פרסמה קריטריונים מעודכנים, ותושב שיתפנה מרצון יקבל על כן פיצוי שלא יתאים ל קריטריונים שאמורים להיקבע. באוגוסט 2011 החליטה ועדת המשנה להקפיא ל-90 יום את תביעותחלמיש לפינוי ואת ביצוע הפינויים39. בינואר 2012 , בעקבות פניית הוועד ליו"ר הדירקטוריון דאז , ולאור עמדת המדינה בבג"ץ, החליט דירקטוריון חלמיש להמליץ ל וועדת המשנה להקפיא שוב את ההליכים המשפטיים לשלושה חודשים, כדי למצות את הליך ההידברות לפינוי מוסכם של המתחם ואם לא יתגבשו הסכמות כאמור בתוך שלושה חודשים ממועד אישור ועדת המשנה, יתחדשו ההליכים המשפטיים. .__________________ .38 במקרים שהנתבע מחזיק בחלקת קרקע שהעירייה היא הבעלים הרשום שלה. 39 'החלטת ועדת המשנה מס398 מ- 10.8.11. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1949 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 נמצא כי בהחלטת הדירקטוריון לא הוגדר ו ההליכים (פינוי או גביית דמי שימוש) והמחזיקים (זכאים או פולשים) מושאי הקפאת ההליכים המשפטיים. בפברואר 2012 הנחתה ועדת המשנה את חלמיש להקפיא ל-90 ,יום את התביעות לפינוי ואת פינוים של הזכאים "כהגדרתם בהחלטת מועצה מס' 995 והמסומנים כזכאים ברשימה"40 (שצורפה לדיון) על מנת שהחברה תגיע להבנות עם נציגי המחזיקים (להלן- החלטת ועדת המשנה). בביקורת עלה כי בהחלטה 995 לא קיימת כלל הגדרת "זכאים", ולכן לא ברור אילו פינויים התכוונה הוועדה להקפיא. 2. במרץ 2012 , בדיון שהתקיים בלשכת שר הבינוי דאז, שכאמור עמד באותה עתבראש המועצה, הבהיר השר ליו"ר הדירקטוריון דאז כי הקפאת התביעות המשפטיות נועדה לקבל את הסכמת התושבים לביצוע סקר חדש ומקיף של המחזיקים במתחם. שר הבינוי דאז התנה את הקפאת ההליכים המשפטיים בקבלת הסכמה מכל תושב (נתבע) לביצוע הסקר בשטחו, והתחייבות לשיתוף פעולה בעניין. בדיון סוכם כי יו"ר הדירקטוריון דאז ונציגות התושבים יציגו לוועדת המשנה רשימה מוסכמת של המשפחות הזכאיות להקפאת ההליכים. במרץ 2012 הנחתה יו"ר הדירקטוריון דאז את המנכ"ל דאז להכין את רשימת הזכאים בכפר שלם, לצורך הקפאת ההליכים המשפטיים. באפריל 2012 החליטהועדת המשנה כי עד סוף אותו החודש תעביר חלמיש למנהל רמ"י את רשימת המשפחות הזכאיות להקפאת הליכים, בהתאם לעמדת חלמיש. בדיון שהתקיים במאי 2012 אצל סגן המנכ"ל לתכנון בעירייה, דירקטור א', נדונה, לצורך הקפאת ההליכים בלבד, רשימת המחזיקים העשויים להימצא זכאים לפיצוי תמורת פינוי, על פי הקריטריונים. בדיון סוכם כי החברה תעביר רשימות סופיות ליו"ר הדירקטוריון דאז ולדירקטור א'. כאמור, במאי 2012 , שלושה חודשים לאחר החלטת ועדת המשנה על הקפאת ההליכים המשפטיים, עתר ועד כפר שלם לבג"ץ41, לצו על תנאי לביטול החלטות ועדת הפינויים שעניינן שינוי הקריטריונים לפינוים , ולצו ביניים שיורה על הפסקת כל הליכי הפינוי בכפר שלם, ובכלל זה למנוע מחלמיש הגשת תביעות לסילוק יד נגד התושבים ו למנוע מימוש צווים לסילוק יד של בית המשפט. כאמור, בנובמבר 2015 ,, לאחר כמה דיונים החליט בג"ץ כי ייקבע דיון בתוך שלושה חודשים. ביוני 2012 ביקשה ועדת המשנה 42 מן החברה רשימה של מחזיקים בחלוקה לדורות ראשון ושני; מחזיקים שהם דור שלישי ויש מחלוקת על זכאותם; ומחזיקים "שאין להם זכויות". באותו דיון החליטה ועדת המשנה לעכב לשלושה חודשים "הליכים משפטיים, לרבות הגשת כתבי דין", ול הרחיב את הקפאת התביעות לא נגד זכאים בלבד (כפי שהוחלט בפברואר 2012 ) אלא גם נגד "כל מי שיש לו קשר לבית אב (בהתאם לסקר שנערך בשנים 76-75 ), ובתנאי שיחתום על הסכמתו לשיתוף פעולה עם עריכת סקר, אם וכאשר ייערך כזה"; וכי "ההקפאה תופסק באם לא ייחתם כתב שיתוף הפעולה". .__________________ .40 'החלטת ועדת המשנה מס422 מ- 20.2.12. 41 בג"ץ 4331/12 ועד כפר שלם נ' ועדת הפינויים. 42 'החלטת ועדת המשנה מס446 מ- 3.6.12. 1950 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 באותו חודש העבירה יו"ר הדירקטוריון דאז לוועדת המשנה רשימה ראשונית חלקית, של מחזיקים העשויים להימצא זכאים ורשימת מחזיקים המוגדרים דור שלישי, והתחייבה להעביר רשימה מעודכנת לאחר פגישותיה עם נציגי התושבים . ברשימה לא נכללו מחזיקים שאין להם זכויות כלל. בדיון שהתקיים ביולי 2012 , בראשות מנכ"ל העירייה ובהשתתפות נציגי האוצר ונציגי חלמיש, המליץ נציג האוצר שלא לבצע "סקר מחזיקים כולל" בקרקעות כפר שלם, והוחלט לעשות שימוש בנתונים המצויים בידי חלמיש ובידי העירייה. מנכ"ל העירייה סיכם כי יוקם צוות עבודה משותף לחלמיש ולעירי יה, בראשות דירקטור א', להצלבת הנתונים הקיימים ולטיובם; והעירייה תבצע בעצמה סקר מחזיקים בשטחים, שלה ושל רמ"י, שיש כוונה לצרפם לשטחי חלמיש בכפר שלם. בספטמבר 2014 אמר נציג האוצר לצוות הביקורת כי ביצוע סקר חדש עשוי היה להימשך שנים אחדות, והטיפול בנושא היה נגרר זמן רב. יו"ר הדירקטוריון דאז העירה בדיון כי החלטה כאמור סותרת את החלטת שר הבינוי דאז ממרץ 2012 .ויש להביאה לאישורו הביקורת העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא החתימה החברה את התושבים על הסכם שיתוף הפעולה בביצוע סקרים בשטחים שהחזיקו, כנדרש בהחלטת שר הבינוי דאז וועדת המשנה; לא הוקם הצוות, בראשותו של דירקטור א'; ולא הועברו כנדרש רשימות מלאות של זכאים. יו"ר הדירקטוריון מסרה בתשובתה כי מיד אחרי החלטת ועדת המשנה מפברואר 2012 , .פעלה במרץ לגיבוש נתונים מדויקים יותר על אודות תושבי הכפר לדעת משרד מבקר המדינה, משלא קיבלה החברה מהמחזיקים כתבי התחייבות לשיתוף פעולה, ולא גיבשה רשימה כדרישות ועדת המשנה מאפריל ומיוני 2012 , היה על ועדת המשנה לשוב ולבחון את החלטתה ואת המשך צעדיה בנושא. 3. סעיף26 ב' לחוק החברות הממשלתיות קובע כי הדירקטוריון יקיים ישיבה מיוחדתבנושא שחבר דירקטוריון ביקש לדון בו. נמצא כי באפריל ובמאי 2012, ומיוני עד אוגוסט 2013, ביקש דירקטור ב' פעמים אחדות מיו"ר הדירקטוריון דאז לשוב ולדון בהארכת הקפאת ם של ההליכים המשפטיים, ובמקור הסמכות לפעולותיה של החברה בנושא כפר שלם, אך יו"ר הדירקטוריון דאז סירבה , בטענה ש החלטה בנו שא אינה בסמכות הדירקטוריון אלא בסמכות ועדת המשנה. באוגוסט 2013 ביקש דירקטור ב' מהמחלקה המשפטית של החברה תמונת מצב על הקפאת התביעות, ויו"ר הדירקטוריון דאז סירבה גם לבקשה זו. יו"ר הדירקטוריון דאז טענה בתשובתה כי סמכות ההכרעה בעניין המשכה או סיומה של הקפאת הה ליכים נגד תושבי כפר שלם כלל לא הייתה בידי דירקטוריון החברה, אלא הייתה מסורה לוועדת המשנה וליועץ המשפטי לממשלה, ובמובן זה לא היה ברור במה בדיוק ביקש אותו דירקטור לדון. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1951 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מציין כי כאמור לעיל, לפי חוק החברות הממשלתיות על דירקטוריון לקיים ישיבה ולדון בה בנושאים שחבר דירקטוריון מבקש לדון בהם. 4. בסוף אוקטובר 2012 הורתה יו"ר הדירקטוריון דאז למנהלת המחלקה המשפטית , להודיע לכל עורכי הדין העוסקים בעניין כפר שלם, כי אף על פי שפגה באותו יום הקפאת התביעות, אין הם רשאים לפעול עד הודעה אחרת של חלמיש. בתחילת נובמבר 2012 היא פנתה ליו"ר ועדת המשנה ב"בקשה נוספת ואחרונה להארכת הקפאת ההליכים המשפטיים מול תושבי כפר שלם", בנימוק שקיימה הידברות אינטנסיבית עם ועד כפר שלם, והושלמה תכנית כלכלית הכוללת קריטריונים חדשים לפיצוי המחזיקים. הפנייה הופצה במקביל לחברי דירקטוריון החברה. יו"ר הדירקטוריון דאז פנתה אל יו"ר ועדת המשנה בלי שהוסמכה לכך על ידי הדירקטוריון ובניגוד להחלטתו להקפיא את ההליכים המשפטיים עד אפריל 2012 בלבד. יו"ר הדירקטוריון דאז הסבירה בתשובתה כי ההנחיה מאוקטובר 2012 ניתנה "נוכח הארכתה הצפויה של ההקפאה - זאת כדי לוודא, כי לא יינקטו הליכים 'בתקופת הביניים' בין החלטות ועדת המשנה בעניין". 5. בנובמבר 2012 החליטה ועדת המשנה להאריך את הקפאת התביעות והפינויים עד 31.12.12 ., והדגישה כי לא יינתנו ארכות נוספות נמצא כי לאחר דצמבר 2012 אישרה ועדת המשנה עוד ארבע ארכות, וההצבעה על שלוש מהן נעשתה בדואר אלקטרוני וללא דיון בהשלכותיה של הקפאת ההליכים. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2014 ., הקפאת ההליכים המשפטיים בעינה עומדת התנהלות המועצה והחברה, כפי שתוארה לעיל, יצרה בלבול בדיונים השונים בבתי המשפט. בחלק מהתיקים דחו השופטים בקשות של החברה לדחיית דיונים , תביעות נמחקו מחוסר מעש , או שניתנה התראה לפני מחיקת התביעה ולעורכי הדין נאמר כי י יאלצו להגיש תביעות חדשות. בפועל נעצרו כל ההליכים המשפטיים שהגישה החברה נגד נתבעים מכפר שלם. לדעת משרד מבקר המדינה , הואיל ולא נערך סקר ולא התקבלה הסכמת המחזיקים לשיתוף פעולה בסקר כזה, מן הראוי היה שו ועדת המשנה תבחן את המשך הקפאת ההליכים המשפטיים, לפחות הליכים נגד פולשים, ותפעל במקביל לקידום קביעת הקריטריונים לפיצוי, תוך שמירת האיזון הנדרש בין פיצוי הולם לזכאים ו בין פעולה נחושה נגד מי שאינם זכאים ואינם יכולים להיות זכאים. משרד המשפטים השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי ההחלטות על הקפאת ההליכים כלפי מי שיש לו קשר לבית אב - לפי רשימה שהייתה אמורה לעבור לוועדת המשנה מטעם חלמיש - נבעו מן ההנחה שכעבור זמן לא רב ייערך סקר, ויבשילו התנאים לקביעת קריטריונים לפיצוי. 1952 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 החברהמסרה בתשובתה כי היא מסכימה שאין מקום להקפאת ההליכים המשפטיים, ככל שהדברים אמורים במשפחות שלפי נתוני חלמיש אינן זכאיות בעליל לפיצוי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקויים שנמצאו בהתנהלות ועדת המשנה מצביעים על כשל ביישום החלטותיה, כשל שהביא לידי הקפאת פעילות החברה בפינוי מחזיקים שלא כדין, ובכך ירדו לטמיון תוצאותיהן של חלק מן הפעולות שעשתה החברה עד להחלטת ועדת המשנה. מינוי בעלי תפקידים לוועדה החדשה בידי שר הבינוי הקודם : בעקבות היעזרותם של שרים בשירותיהם של יועצים, בתשלום או בתשלום חלקי, קבע היועץ המשפטי לממשלה הנח יה בעניין "העסקת 'יועצי חינם' ויועצים בתשלום" 43 . כדי להימנע מניגודי עניינים או מבעיות בתחום המינהל התקין, נקבע בהנחיה כי ככלל, יש להימנע מהעסקת יועצים חיצוניים. סטייה מן הכלל אפשרית ואמורה להיות מוסדרת על פי הוראות התקשי"ר וטעונה אישור של נציבות שירות המדינ ה (להלן - נש"ם). עוד נקבע כי טרם העסקת יועצים חיצוניים יש לבחון את סוגיית ניגוד העניינים של היועצים. כאמור, יו"ר המועצה, שר הבינוי הקודם, מינה בספטמבר 2014 לוועדה החדשה יו"ר וחבר מקרב חברי המועצה, ומינה מזכיר ואת יו"ר הדירקטוריון דאז כיועצת מקצועית. הביקורת העלתה כי שר הבינוי הקודם או מי מטעמו לא דאגו להסדיר את העסקת יו"ר הדירקטוריון דאז ואת העסקת מזכיר הוועדה; ונש"ם לא בחנה את סוגיית ניגוד העניינים הפוטנציאלי שלהם. הוועדה להסכמי שירותים במשרד הבינוי אישרה את העסקת היועצת ב- 17.11.14 , ואילו המשרד לא הסדיר עמה את נושא ניגוד העניינים אלא ב - 8.12.14 - יום לאחר שהגישה הוועדה החדשה את המלצותיה לשר הבינוי הקודם. באשר למזכיר הוועדה, העסקתו לא הוסדרה והוא לא קיבל תמורה עבור עבודתו בוועדה. מזכיר הוועדה השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 כי ההתקשרות עמו הייתה אמורה להיעשות דרך רמ"י, אך משלא צלח הדבר נעשה ניסיון לבצע את ההתקשרות דרך משרד הבינוי. גם ניסיון זה לא צלח, והוא ויתר על קבלת שכר עבור פעילותו בוועדה החדשה, בשל העבודה המועטה שהשקיע בנושא ובשל העניין האקדמי שהוא מגלה בסוגיה זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הסדרת ההעסקה של יועצים חיצוניים, על פי הנחיות היועמ"ש לממשלה, צריכה להיעשות טרם ההעסקה, וטעונה אישור נש"ם בין שזו העסקה בשכר ובין שהיא העסקה בהתנדבות. שר הבינוי הקודם מסר בתשובתו כי ההליכים המנהלתיים שנעשו במשרדו לצורך ההתקשרות עם מזכיר הו ועדה לא נעשו בידיעתו. משרד הבינוי הודיע בתשובתו כי בעקבות הביקורת הסתבר כי בבקשה שהוצגה לוועדה להסכמי שירותים, לא הוזכר כלל שמדובר בעבודה שכבר נעשתה בידי היועצת, והוועדה סברה שמדובר בהתקשרות לביצוע עבודה עתידית. בעקבות הערת הביקורת, הוועדה תתחקר את האירוע ויוסקו מסקנות. .__________________ .43 'הנחיה מס 1.1707 , עדכון מרץ 2013. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1953 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ניגוד עניינים של חבר מועצת העירייה המתפקד גם כמזכיר ועד כפר שלם : הדין הישראלי אוסר על עובד ציבור, לרבות נבחר במועצת רשות מקומית, להימצא במצב שייתכן כי ייקלע בו לניגוד עניינים. לעובד הציבור, המפעיל את סמכותו לגבי נושא מסוים, אסור שיהיה עניין אחר, אישי או מוסדי, באותו נושא. הסיבה לכך נעוצה בחשש, שהעניין האחר שיש לעובד ציבור עלול להשפיע על שיקול דעתו או על דרך פעולתו. מרכז השלטון המקומי קבע ב- 1984 כללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות (להלן - כללים למניעת ניגוד עניינים). בסעיף 6 לכללים אלה נקבע כי שר הפנים ימנה ועדה מייעצת לסוגיות של ניגוד עניינים, בראשות נציג היועץ המשפטי לממשלה - הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות. מזכיר ועד כפר שלם (להלן - מזכיר הוועד) הוא ראש סיעת "עיר לכולנו" במועצת העירייה ומכהן מטעמה כחבר מועצת העירייה משנת 2008. בכללים למניעת ניגוד עניינים נקבע: "חבר מועצה יימנע מהשתתפות בדיון ומהצבעה בישיבות המועצה אם הנושא הנדון עלול לגרום לו להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר מועצה לבין ענייניו האישיים; חבר מועצה לא יטפל בנושא כאמור, גם מחוץ לישיבות המועצה". בפברואר 2011 אישר דירקטוריון החברה את בקשת המנכ"ל דאז, לתבוע את פינוים של מזכיר הוועד ובני משפחתו מן המקרקעין שהם מחזיקים בכפר שלם, ולתבוע תשלום דמי שימוש בגינם. בנובמבר 2011 הגישו החברה והעירייה תבי עה נגד מזכיר הוועד ונגד בני משפחתו. בינואר, בפברואר ובמרץ 2012 כתב מזכיר הוועד ליו"ר הדירקטוריון דאזכי על החברה לפעול להקפאת ההליכים המשפטיים ולהפסקת העסקתם של מנכ"ל החברה דאז ושל היועמ"ש הקבוע של החברה. בפברואר 2014 נמחקה התביעה נגד מזכיר הוועד ומשפחתו מחוסר מעש, בשל הקפאת ההליכים המשפטיים . עם סיום כהונתה של יו"ר הדירקטוריון דאז מטעם המדינה, באוגוסט 2013 , בחרה בה מועצת העירייה לדירקטורית מטעם העירייה בחברה, אך יו"ר הדירקטוריון דאז הסירה את מועמדותה. הביקורת העלתה כי בתפקידו כחבר מועצה השתתף מזכיר הוועד, באוגוסט 2013 , .בדיון מועצת העיר על מינויה לדירקטורית מטעם העירייה בתשובותיו של מזכיר הוועד ממרץ ומנובמבר 2015 למשרד מבקר המדינה הוא מסר כי לא התוודע למינוי העירוני אלא משקיבל את סדר היום של מועצת העיר ייה, ובאותה עת הוא היה יושב ראש האופוזיציה במועצה, איש לא התייעץ עמו בנוגע למינוי ולא הייתה לו כל השפעה על המינוי . הוא ציין כי נבחר למועצת העיר על יסוד מצע שהבטיח, בין היתר, את עצירת התביעות המשפטיות בכפר שלם, וגאה שקיים הבטחה זו. בתשובת העירייה נמסר כי בסמוך לבחירתו של מזכיר הוועד למועצת העירייה חיווה היועץ המשפטי של העירייה את דעתו, כי במסגרת כהונתו כחבר המועצה , מנוע מזכיר הוועד מלעסוק בנושא הטיפול בכפר שלם. העירייה לא המציאה חוות דעת בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העניינים המוסדיים והאישיים של מזכיר הוועד הנוגעים לחברה ולטיפולה בכפר שלם, לרבות התביעה ל פינויו שהגישה חברת חלמיש והייתה תלויה ועומדת נגדו באותה עת, מן הראוי היה שיימנע בתפקידו בעירייה מטיפול ישיר בנושא כפר שלם, ובכלל זה בבחירת הדירקטורים שימונו לחברה מטעם העירייה. 1954 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי עליה להביא לפני הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות את נושא ניגוד העניינים הלכאורי של מזכיר הוועד בעניינים אלה, בניסיון להגיע להסדר ניגוד העניינים, שיאפשר למזכיר הוועד למלא את תפקידו הדמוקרטי כחבר מועצה ולייצג את שולחיו נאמנה, בלי ליטול חלק פעיל בהחלטות ובפעולות שיש לו בהן ניגוד עניינים אישי או אחר על פי דין. .תשתיות כפר שלם .בכפר שלם יש מקרקעין המיועדים, על פי התב"ע, לצורכי ציבור, ובהם עורקי תחבורה מרכזיים. לצד פארקים מוסדרים, כבישים סלולים ומדרכות, יש בכפר שלם גם שטחים ללא דרכי גישה וללא מדרכות . במקום שצריך להיות בו כביש רחב , סלול ומסודר , או במקום שאמורים להיבנות בו בניינים, נהפכו דרכים ציבוריות לסמטאות צרות ומסוכנות (תמונה 1 ,) שלעתיםנחסמות בסלעים (תמונה 2). במתחם ישחיבורי חשמל שלא נעשו בידי אנשי מקצוע ולא על פי התקן והם מסכנים חיי אדם (תמונה 3) . נראה כי במתחם ישנם גם עסקיםמניבים במקרקעין, לרבות השכרת יחידות דיור. המציאות השוררת במתחם היא "איש הישר בעיניו יעשה". .תמונה 1 ..מעבר צר בין מקרקעין תפוסים חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1955 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תמונה2 ..סלעים על הכביש חוסמים מעבר כלי רכב .תמונה 3 ..חיבורי החשמל במתחם קיימים ליקויים בטיחותיים ותכנוניים הפוגמים ברווחת התושבים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה מצב ההולם שכונת מגורים במדינת ישראל של המאה העשרים ואחת. 1956 דוח שנתי66ג .שם הדוח: חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 על טענות משרד מבקר המדינה השיבה העירייה כי "בעיות השכונה אינן מתחילות ומסתיימות בפעולותיה של עיריית תל אביב -יפו. מדובר בבעיה בסדר גודל לאומי, אשר נמצאת על שולחנם של מקבלי ההחלטות בממשלה וברשויות המדינה המרכזיות מזה תקופה ארוכה". . . .לאחר הדוח הקודם עשתה חברת חלמיש פעולות מספר לקידום הטיפול בכפר שלם היא פעלה לשיתוף הציבור, הכינה תכנית מטה עם חלופות לטיפול, החלה לתבוע מחזיקים כמתחייב מהחלטה 995 , והכינה תכנית כלכלית לפינוי. אף על פי כן, בחלוף שש שנים כמעט מן הדוח הקודם, עדיין נותרו בידי חלמיש 150 דונם לפינוי, כהיקף השטח שהיה מיועד לפינוי במועד פרסום הדוח הקודם, ומספר המשפחות שיש לפנות גדל ב- 40% .בקירוב ועדת המשנה - שמינתה המועצה לקביעת מדיניות המשך הטיפול בפינוי המתחם, ולקביעת קריטריונים עדכניים לפיצוי - לא גיבשה במשך תקופה ארוכה את עמדתה ביחס לקריטריונים לפינוי, ולא הגישה המלצות לקריטריונים חדשים. תכניות כלכליות שהכינה חלמיש התבססו בחלקן על נתונים ישנים ולא עדכניים. חלמיש וועדת המשנה פעלו יחד לעיכוב הליכים משפט יים לפינוי מחזיקים בנכסים של החברה בכפר שלם, ולתשלום דמי שימוש בנכסים האמורים, עיכוב שעודנו תקף גם במועד סיום הביקורת. וכל זאת בלי שנקבע נגד מי יש להקפיא את ההליכים המשפטיים ובלי לקיים עבודת מטה לבחינת מלוא המשמעויות הנובעות מיישום ההחלטה. התנהלות זאת של ו עדת המשנה שיתקה לתקופה ארוכה את פעילות חברת חלמיש, בכל הקשור לטיפול יעיל בפינוי כפר שלם. היה בה כדי לפגוע בתושבי המתחם המעוניינים בפינוי, והיא שירתה מחזיקים המעוניינים להנציח את המצב הקיים. .סיכום .הביקורת הצביעה על ליקויים במנגנוני הניהול של חברת חלמיש ובמנגנוני הפיקוח והבקרה שלה בשנים 2014 -2012 . הליקויים הללו פגעו בהתנהלותה וביכולת הדירקטוריון לפקח עליה: בהיעדר מנכ"ל קבוע בחברה, לא נשמרה ההפרדה הנדרשת בין תפקידי יו"ר הדירקטוריון ובין תפקידי המנכ"ל; לא אוישו משרות בכירות בחברה; בחירתם של כמה מ בעלי מקצוע מומחים וההתקשרות עמם נעשו שלא על פי הכללים. חלמיש- חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב -יפו בע"מ 1957 .:שם הדוח חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב - יפו בע"מ - היבטים בפעילות חברת חלמיש ובפינוי כפר שלם מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 הזכות לדיור נאותהיא אחת מזכויות האדם במשפט הבין-לאומי , וגם מדינת ישראל מכירה בה ובחשיבותה כחלק משמירה על כבוד האדם. ואולם באיזון שבין הזכות לדיור נאות ובין חובתה של המדינה להגן על זכות הציבור בנכסי הציבור, זכות הציבור היא הגוברת. זכות הדיור של המחזיקים הזכאים תבוא לידי ביטוי בפיצוי הולם ולא בהנצחת המצב הקיים. הביקורת העלתה כי טיפול ם של המועצה ו של רמ"י בפינוי כפר שלם התאפיין בגרירת רגלים ובעיכובים ממושכים בקבלת החלטות. התנהלות זו היא בלתי נסבלת, ומעידה על חולשתם של הגורמים המעורבים בקבלת החלטות ובקידום פתרון לסוגיה. בהתנהלותם זו מנעו הלכה למעשה את קידום תכנית הפינוי, השיווק ו הפיתוח של קרקעות כפר שלם, והכשילו את החברה במימוש ייעודה. על חברת חלמיש לתקן ללא דיחוי את הליקויים המנויים בדוח זה , ולהבטיח את קיומם של מנגנוני הניהול, הפיקוח והבקרה המתחייבים מן החוק, מנוהלי החברה ומעקרונות הממשל התאגידי. ממשלת ישראל, באמצעות השרים האחראים - שר הבינוי ושר האוצר - והעירייה צריכות להנחות את המועצה, את רמ"י ואת חלמיש, כל אחת בתחום אחריותה, להפסיק את גרירת הרגלים, לפעול לקידום פינוי המתחם ופיתוחו, ובד בבד לפעול ל הסדרת הפיצוי ל זכאים, לפעול בנחישות נגד פולשים, לקבוע לוח זמנים להשלמת הפעולות ולוודא את העמידה בו - על מנת להבטיח את השמירה על זכויות התושבים במקום ואת זכויות הציבור כולו. במיוחד נוכח התקופה הארוכה שחלפה מאז החלו רמ"י, העירייה וחלמיש לטפל בסוגיה, ונוכח מצוקת הדיור החריפה שהמדינה מתמודדת עמה בימים אלה. .