רשות שדות התעופה/העסקת פורשים כיועצים חיצוניים - רשות שדות התעופה

 ♦ . .מבוא .רשות שדות התעופה (להלן - הרשות) היא תאגיד סטטוטורי הפועל מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 (להלן- חוק הרשות), באמצעות מועצת הרשות (להלן - מועצת הרשות או המועצה), מנהל הרשות (להלן - מנכ"ל הרשות) ועובדי הרשות. השר הממונה על יישום החוק הוא שר התחבורה. ואלה תפקידי הרשות על פי חוק זה: להחזיק את שדות התעופה של הרשות, להפעילם, לפתחם ולנהלם; לנקוט אמצעים כדי לאבטח את שדות התעופה ואת בני האדם המשתמשים בהם, וכמו כן את הטובין, כלי הטיס והמבנים הנתונים בהם, על פי הוראות שר התחבורה. על פי חוק הרשות, שר התחבורה ממנה את חברי מועצת הרשות והממשלה מאשרת את המינוי; המועצה ממנה את מנכ"ל הרשות לאחר שהתייעצה בעניין עם שר התחבורה ולאחר שהממשלה אישרה זאת. המועצה ממנה גם את מנהלי ש דות התעופה של הרשות, לאחר שהתייעצה בעניין עם מנכ"ל הרשות ולאחר ששר התחבורה אישר זאת. בשנים 2005- 2002 יזם מנכ"ל הרשות דאז מר גבי אופיר (להלן - מנכ"ל הרשות דאז3 ) הליכים להתרת חוזה אישי עם שמונה עובדים בכירים, ובהם מנהל נמל התעופה בן גוריון (להלן - מנהל נתב"ג דאז או פורש א'); הרשות התקשרה עם חמישה עובדים בכירים בהסדרי הפרישה שלהם, לשם מתן שירותי ייעוץ. בחודשים נובמבר 2007- אוקטובר 2008 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את סדרי הפרישה של ארבעה מחמשת העובדים הבכירים האמורים (להלן - הפורשים) ואת הליכי העסקתם כיו עצים חיצוניים בשנים 2002 -2006 ; ואלה הנושאים שנבדקו: סדרי הפרישה מהרשות; סדרי מסירת עבודות ייעוץ לפורשים; סדרי הפעלת חוזה ייעוץ, לרבות הבקרה על תוצרי הייעוץ, אישור חשבונות וכד'. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של הרשות, ובדיקות השלמה נעשו באגף לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר). להלן פירוט הממצאים שעלו בביקורת: .__________________ .3 מר גבי אופיר כיהן כמנכ"ל הרשות בחודשים ספטמבר 2001 - ספטמבר 2007. 1498 דוח שנתי59ב . .הסכם הפרישה והסכם הייעוץ שניתנו ב"עסקת חבילה" .הסדרים בעניין תנאי פרישה של עובדי מדינה מהשירות נקבעו בהוראות התקשי"ר, ולפיהן: "בדרך כלל מוענקות לעובד או לשאריו הטבות פרישה שונות, עם פרישת ו של העובד מהשירות... סוגי הטבות הפרישה המוענקות לעובד או לשאריו עם פרישתו מהשירות הם אלה: (א) פיצוי פיטורים; (ב) גמלאות". על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב): "(א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". הוראת חוק זו חלה גם על תנאי פרישתם של עובדי הרשות מפני שהרשות היא גוף מתוקצב. 1. על פי מסמכי הרשות, תנאי הפרישה של הפורשים סוכמו במשא ומתן עמם בכמה מסמכים; מנכ"ל הרשות דאז הגיש את המסמכים לדיון ולאישור של ועדת ארגון ותפעול של מועצת הרשות (להלן - ועדת ארגון) ולאישורה של מועצת הרשות. מעיון בפרוטוקולים של מוסדות הרשות האמורים עולה כי הסכמי הפרישה והייעוץ, כפי שאושרו על ידם, היו למעשה "עסקת חבילה", דהיינו ההתקשרות של הרשות עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ הייתה חלק בלתי נפרד מתנאי הפרישה שלהם. התקשרות כזאת היא הטבת פרישה חריגה שבצדה שכר של מאות אלפי שקלים, נוסף על פיצויי הפרישה שהפורש מקבל מהרשות. ה טבה חריגה זו אינה ניתנת לכל עובדי המדינה. (א) כך בספטמבר 2003 דנה ועדת הארגון בהסכמי הפרישה והייעוץ של פורש ב'. בעניין זה דיווח עוזר של מנכ"ל הרשות דאז לחברי המועצה כי נפגש עם פורש , ]'פורש ב[ ב' ו"כל מה שמוצג אצלכם, בעצם, מקובל עלכעסקת חבילה מלאה 4 ." )(ב בסוף יולי 2004 הודיע מנכ"ל הרשות דאז לכל עובדי הרשות על פרישתו של מנהל נתב"ג דאז, כשלוש שנים לפני סיום החוזה עמו. ממסמכי הרשות עולה כי עוד באותו היום מסר מנכ "ל הרשות דאז למנהל נתב"ג דאז התחייבות בכתב, הר[ ולפיה: "במסגרת אישור הסכם הפרישה, על ידי מועצת רש"ת , יובא ]שות לאישור גם נושא הייעוץ, כחלק בלתי נפרד מהסכם הפרישה 5 ". באוגוסט 2004 דנה ועדת הארגון בתנאי פרישתו של מנהל נתב"ג דאז מהרשות. בפרוטוקול של הבהיר, כי הסכם הייעוץ ]מר גבי אופיר [ הישיבה צוין, בין היתר, כי "המנכ"ל 6 הם]מנהל נתב"ג דאז[ והסכם הפרישה של'עסקת חבילה' אחת 7 ". גם בתשובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2009 ציין מנכ"ל הרשות דאז כי "לשאלת נושא נאמר בישיבת המועצה במפורש על ידי ]של מנהל נתב"ג דאז [ הייעוץ שהייעוץ כלול בהסכם כחבילה אחת". .__________________ .4 .ההדגשה אינה במקור 5 .ההדגשה אינה במקור 6 .הסכם שהרשות עושה עם ספק שירותים חיצוני כדי לקבל ממנו שירותי ייעוץ 7 .ההדגשה אינה במקור רשות שדות התעופה 1499 .2. על הקשר בין הסכם הפרישה לבין הסכם הייעוץ ועל צירופם ב"עסקת חבילה" אפשר ללמוד גם ממאפייני ההתקשרות שנעשתה עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ ומהנמקת הצורך בהתקשרויות אלה. הדברים באים לידי ביטוי בפרוטוקולים של ועדת הארגון ושל מועצת הרשות: (א) על פי פרוטוקולים של ועדת הארגון, אחת הסיבות העיקריות לכלילת הסכמי הייעוץ בהסדרי הפרישה הייתה רצונה של הרשות לרצות את הפורשים כדי שיסכימו לסיים את החוזים שנעשו עמם בטרם עת. כך, בפרוטוקול של ישיבה שהתקיימה בספטמבר 2002 ,נאמר, בין היתר בעניינו של פורש ג' כי: "אם חברי הוועדה פה יאשרו את בקשת ההנהלה הייתי מציע לכרוך את זה בפשר]'פורש ג[ לגביה אתו, בסוגיית הייעוץ, שאם לא כן, נתבע". (ב) הרשות הפסיקה את ההתקשרות עם פורש מסוים עוד במהלך תקופת הייעוץ, לאחר שהודיע כי התחיל לעבוד בגוף ציבורי אחר. כלומר הצורך של הרשות בשירותי הייעוץ של הפורש "נעלם" ברגע שזה מצא פתרון תעסוקתי - ציבורי אחר. (ג) בגין ש ירותי הייעוץ שילמה הרשות לכל הפורשים תשלום חודשי השווה למשכורת החודשית האחרונה שקיבלו בטרם פרשו. גם העלות של שעת הייעוץ נקבעה על ידי חלוקת משכורתו החודשית של הפורש למספר שעות הייעוץ שאושר לו. כך, הרשות שילמה למנהל נתב"ג דאז כ -500 ש"ח עבור שעת ייעוץ. זהו תשלום גבוה כפי שניים, הן לעומת התעריף שקבע ארגון האקדמאים בעניין שכרו של אקדמאי בכיר העוסק במקצועות ההנדסה והן לעומת התעריף שנהוג לשלם בגופים ציבוריים. .(ד) בעלי התפקידים ברשות שהיו ממונים על הטיפול בהתקשרויות עם הפורשים חתמו על החשבונות שאלה הגישו לרשות בגין שירותי הייעוץ, אף שפעמים רבות הדיווח החודשי של היועצים לא היה מפורט דיו - כך לא פורטו בו הנושאים שבהם ניתן הייעוץ; לא פורטו תוצרי הייעוץ, כגון ניירות מטה נלווים; לא תמיד פורט מספר שעות הייעוץ. 3. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מנכ"ל הרשות דאז כי "נושא העסקת . עוד בטרם ]רשות שדות התעופה [ עובדים לשעבר כיועצים אינו חדש ברש"ת התחלתי עבודתי ברש"ת ניתנה לפורשים האפשרות ליתן לרש"ת שירותי ייעוץ, מכיוון שלפורשים ישנו יתרון בהיותם מצויים בתחום ומכירים אותו לעומקו. מאחר ובמדינת ישראל ישנה רק רשות שדות תעופה אחת והיא היחידה האחראית לכלל שדות התעופה בארץ, הרי שפורשים אלה הינם בעלי מקצועיות ייחודית מאוד . זאת אף הסיבה כי המועצות במשך השנים אישרו את נושא ]ההדגשה במקור [ ."הייעוץ לדעת משרד מבקר המדינה, אילו הייתה הרשות מעסיקה את הפורשים כיועצים בשל נחיצותם ומקצועיותם הייח ודית, לא היה מקום ל"עסקות חבילה", שיצרו זיקה בין הסכם הייעוץ להסכם הפרישה, ובייחוד לא היה מקום להתחייבות הכתובה שנתן מנכ"ל הרשות דאז למנהל נתב"ג דאז – להעסיקו כיועץ "כחלק בלתי נפרד מהסכם הפרישה". לשון אחר - העסקה 1500 דוח שנתי59ב .של הפורשים כיועצים נועדה להסוות הטבת פרישה חריגה שהרשות נהגה להעניק לחלק מבכיריה בהסדרי הפרישה שלהם. 4. הרשות השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2008 כי חברי מועצת הרשות הסתייגו מהפעולות שעשתה ההנהלה, כלומר מהכללת חוזה הייעוץ ב"חבילת הפרישה"; יתר על כן, לדברי הרשות, ההסתייגויות האמורות באו לידי ביטוי בפרוטוקולים רבים. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי בסופו של דבר אישרה מועצת הרשות את ההתקשרויות שנעשו עם הפורשים ב"חבילת הפרישה" שלהם, למרות ההסתייגויות האמורות. בינואר 2008 - במהלך הביקורת ובעקבות ממצאיה - החליטה מועצת הרשות שעובדי רשות בכירים שפרשו לא יועסקו עוד כיועצי הרשות, אלא אם כן תחליט המועצה שיש נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות זאת. .אי-קבלת האישור של הממונה על השכר .כאמור, ממסמכי הרשות עולה כי הסכמי הייעוץ נכרכו בהסכמי הפרישה כ"עסקת חבילה", דהיינו ההתקשרות של הרשות עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ הייתה חלק בלתי נפרד מתנאי הפרישה שלהם. התקשרות כזאת היא הטבת פרישה חריגה שבצדה שכר של מאות אלפי שקלים, נוסף על פיצויי הפרישה שהפורש מקבל מהרשות. הטבה חריגה זו אינה ניתנת לכל עובדי המדינה. מאחר שהרשות היא גוף מתוקצב, היה עליה לבקש משר האוצר, באמצעות הממונה על השכר, לאשר הטבת פרישה חריגה זו, ולשם כך היה עליה להעביר לו את כל המסמכים הנוגעים להתקשרויות שעשתה עם הפורשים למתן שירותי ייעוץ, אולם היא לא עשתה כן. כך נהגה בעניין הפרישה של מנהל נתב"ג דאז - מנכ"ל הרשות דאז העביר לממונה על השכר את הסכם הפרישה, ובו פירוט של תנאי הפרישה החריגים 8 , אך לא מסר לו את ההתחייבות שכבר נתן לפורש בעניין חוזה הייעוץ - שיהיה "חלק בלתי נפרד מהסכם הפרישה", כלשון התחייבות זו. .__________________ .8 בין תנאי הפרישה החריגים: דרגת פרישה, תשלום בגין תקופת הסתגלות, שימוש ברכב ובטלפון, ביטוח שיניים, קבלת עיתונים ועוד. רשות שדות התעופה 1501 . קבלת החלטות בעניין ההתקשרות עםהפורשים כיועצים .1. חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , ותקנותיו קובעים כי התקשרות לרכישת שירותים או עבודות עבור המדינה או תאגיד ממשלתי9 יש לעשות באמצעות מכרז פומבי, שכן מכרז כזה נותן הזדמנות שווה לכל המתחרים ומעניק למפרסם המכרז את מרב היתרונות. התקנות קובעות כי כאשר אין חובה לקיים מכרז, ההתקשרות תיעשה רק לאחר שייבדקו כמה הצעות הבאות בחשבון; הפנייה לקבלת ההצעות תהיה הוגנת ותעניק את מרב היתרונות למשרד היוזם את ההתקשרות. הרשות היא גוף שחוק חובת המכרזים חל עליו. על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 , הסמכות לקבוע כי התקשרות כלשהי פטורה ממכרז נתונה לוועדת המכרזים של הרשות. אולם הביקורת העלתה שמועצת הרשות אישרה את הבקשות של מנכ"ל הרשות דאז להתקשר עם הפורשים בהסדרי הפרישה אף על פי שוועדת המכרזים טרם דנה והחליטה שהתקשרויות אלה פטורות ממכרז. נוסף על כך, באישורים אלה של מועצת הרשות היה משום תכתיב לדרג המקצועי של הרשות, ובעיקר, לסמנכ"ל לתכנון והנדסה (להלן - סמנכ"ל לתכנון) - להעסיק את הפורשים כיועצים חיצוניים. כך מנכ"ל הרשות דאז הטיל על הסמנכ"ל לתכנון להסביר לוועדת המכרזים מדוע הרשות צריכה להתקשר עם מנהל נתב"ג דאז, ואחר כך מינה את הסמנכ"ל לאחראי להתקשרות הזו. בתשובתו של הסמנכ"ל לתכנון למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 הוא ציין כי "היה מודע לעובדה כי חוזה הייעוץ הינו חלק מחבילת הפרישה, אף שלא נחשף למסמכים בנושא" וכי "צודק המבקר בקביעתו, כי אישור מנ[ מועצת הרשות לחבילת הפרישה של ובכלל זה חוזה הייעוץ, ]הל נתב"ג דאז כיועץ חיצוני". עם זאת ציין ]מנהל נתב"ג דאז[ מהווה למעשה תכתיב להעסקתו של סמנכ"ל לתכנון כי "מאידך, אין כל סתירה בין תכתיב זה, לבין העובדה כי הח"מ, כסמנכ"ל לתכנון והנדסה, יראה יתרונות רבי חשיבות בשיתופו של אדם רב ניסיון [כ בקידום משימות שבאחריותו ויהיה מעוניין מאוד... בהעסקתו ]מנהל נתב"ג דאז כיועץ לאור הניסיון הרב שצבר". 2. באוגוסט 2005 דנה ועדת המכרזים בהתקשרות עם מנהל נתב"ג דאז והחליטה לאשרה. מדבריהם של חברי הוועדה עולה כי הנהלת הרשות לא מסרה לוועדת המכרזים שבהסדרי הפרישה שעשתה עם מנהל נתב"ג דאז התחייבה לקבל ממנו שירותי ייעוץ. יו"ר ועדת המכרזים הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי המידע שכביכול היה בידי מי מחברי הוועדה היה בבחינת שמועה ותו לא. לוועדה לא הוצג מסמך פורמלי ומבוסס כגון ההתחייבות של מנכ"ל הרשות, שניתנ ה בסוף יולי 2004 ., ואף לא נאמר לה כי מסמך כזה קיים על כן לא הייתה לוועדה כל סיבה לפקפק בהתקשרות. סגנית בכירה ליועץ המשפטי של הרשות הייתה חברה בוועדת המכרזים שדנה בהעסקתו של מנהל נתב"ג דאז כיועץ באוגוסט 2005 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 ציינה כילא היה לה "כל מידע בדבר פרטי הסכם פרישה, .__________________ .9 בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , הוגדר תאגיד ממשלתי כך: "חברה ממשלתית, חברת בת ממשלתית או תאגיד שהוקם בחוק". 1502 דוח שנתי59ב . ובכלל זה לא ידעה דבר ]מנהל נתב"ג דאז [ כזה או אחר שחתמה הרשות עם אודות מחויבות הרשות להעסיקו כיועץ וכל פרט אחר, הקשור בהסכם פרישתו... בפני ועדת המכרזים בישיבתה מיום 18.08.05 לא הוצג ע"י סמנכ"ל לתכנון דב]...[ ,והנדסה כיועץ ]מנהל נתב"ג דאז[ ר כלשהו הקושר בין בקשתו להעסקת ]סמנכ"ל לתכנון[ לבין הסכם פרישה אשר נחתם עמו בעבר... לא במכתבו של היזם וגם לא בע"פ". גם שני חברים אחרים בוועדת המכרזים האמורה דיווחו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כי לא ידעו על הקשר בין פרישתו של מנהלנתב"ג דאז ובין הבקשה להעסיקו כיועץ. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת הרשות כי תשובותיהם של חברי ועדת המכרזים מוכיחות שהנהלת הרשות לא העבירה לוועדת המכרזים מידע חשוב הנוגע להחלטותיה בעניין ההתקשרות עם מנהל נתב"ג דאז, ובכך פעלה ההנהלה שלא על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו. גם הליכי ההתקשרות שנקטה לא היו תקינים. .העסקתו של פורש כיועץ בחברה ממשלתית בניגוד להסדר עם הרשות .1. בהתקשרות שעשתה הרשות עם הפורשים לשם מתן שירותי ייעוץ היא הציבה להם תנאי, ולפיו אם יועסק הפורש במקום עבודה ציבורי או ממשלתי אחר יופסק חוזה הייעוץ עמו לאלתר. גם בכתב ההתחייבות שנתן מנכ"ל הרשות דאז לפורש א' ביולי 2004 ,, בסמוך למועד פרישתו, נקבע כי "מבלי לפגוע בכלליות האמור דלעיל כי במידה ויועסק במקום עבודה ציבורי/ממשלתי אחר יופסק חוזה ]הפורש[ הצהיר הייעוץ לאלתר ו/או במקרה שטרם החל לא ייחתם כלל ועיקר". הביקורת העלתה כי בחודשים מאי 2005- פברואר 2006 'הועסק פורש א בחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - החברה או חברת נמל חיפה), שהיא חברה ממשלתית, על סמך הסכם עבודה אישי. הוא קיבל שכר חודשי קבוע ושימש "יועץ לאולם נוסעים". על פי האמור לעיל היה פורש א' מנוע מלחתום על חוזה הייעוץ עם הרשות, אולם על פי מסמכי הרשות, בספטמבר 2005 הוא חתם עמה על הסכם ייעוץ (שתוקפו מספטמבר 2005 עד אוגוסט 2006 ), בלי לדווח לה כי הוא כבר מועסק בחברה ממשלתית אחרת. משרד מבקר המדינה העיר לפורש א' כי פעולותיו אינן מתיישבות עם התנאים שהציבה הרשות להעסקתו כיועץ ביולי 2004. 2. בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 כתב פורש א' כי אכן ייעץ לחברת נמל חיפה באותו זמן, אך לדבריו לא הסתיר זאת מהרשות; לטענתו, שירותי הייעוץ שנתן לחברת נמל חיפה אינם נחשבים "העסקה" שכן לא התקיימו יחסי עובד ומעביד בין הצדדים. משום כך הוא אינו סבור שהפר את כתב ההתחייבות. עוד כתב כי "מכל מקום, אם וככל שסבורים הרשות והמפורש [בקר ש רשות שדות התעופה 1503 . שגה כשסבר שכוונת כתב ההתחייבות הייתה לאסור 'העסקה' כמשמעה בדין]'א (כזו שמתקיימים בה יחסי עובד ומעביד) להבדיל ממתן שירותים, הוא מודיע שעשה כן בתום לב ומצר על כך". משרד מבקר המדינה העיר לפורש א' כי לא המציא למשרד מסמכים המוכיחים שדיווח על העסקתו לרשות. כמו כן העיר לו המשרד כי אין הוא רשאי לתת "פרשנות אישית" לתוקף הסייגים והמגבלות שהטילה עליו הרשות, כאמור לעיל, כפי שעולה מתגובתו. על כן, היה עליו למסור לרשות את מלוא המידע בדבר העסקתו בחברת נמל חיפה, כדי שהרשות תחליט אם הוא רשאי לתת לה שירותי ייעוץ ובד בבד לעבוד בחברה האמורה. מאחר שלא עשה כן פעל שלא על פי סדרי המינהל התקין. בעקבות ממצאי הביקורת הודיע בפברואר 2009 הפורש למשרד מבקר המדינה, כי החליט ביוזמתו להשיב לרשות את כספי הייעוץ שקיבל מחברה ממשלתית אחרת, בתום לב. משרד מבקר המדינה רשם לפניו הודעתו זאת. .סיכום .סדרי האישור של תנאי העסקתם של הפורשים כיועצים, על פי הסדרי הפרישה שנעשו עמם, מצביעים על התנהגות ארגונית לא תקינה של רשות שדות התעופה. מנכ"ל הרשות דאז לא מסר לממונה על השכר במשרד האוצר מידע על התקשרויות שנעשו עם הפורשים בהסדרי הפרישה עמם לשם מתן שירותי ייעוץ ואף לא קיבל ממנו אישור לעשות זאת; מועצת הרשות אישרה את ההתקשרויות עם הפורשים לפני שוועדת המכרזים דנה והחליטה בעניין, וכך הכתיבה לדרג המקצועי של הרשות כיצד לפעול - להעסיק את הפורשים כיועצים חיצוניים. בשל פעולותיה, שנעשו במשך כמה שנים, פעלה הרשות שלא על פי חוק יסודות התקציב התשמ"ה- 1985 וחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 ותקנותיו, וכמו כן שילמה לפורשים מאות אלפי ש"ח בגין שירותי הייעוץ, נוסף על תנאי הפרישה החריגים שקיבלו. בינואר 2008 - במהלך הביקורת ובעקבות ממצאיה - החליטה מועצת הרשות שעובדי רשות בכירים שפרשו לא יועסקו עוד כיועצי הרשות, אלא אם כן תחליט מועצת הרשות שיש נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, יפה עשתה מועצת הרשות כשהחליטה זאת, ועליה להוסיף לפעול בעניין.