המוסד לביטוח לאומי/אי-גביית דמי ביטוח מחייבים - המוסד לביטוח לאומי

 1642 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מבוא ., התשנ"ה ]נוסח משולב [ חוק הביטוח הלאומי - 1995 (להלן- החוק)4, קובע שעל כ ל תושב ישראל מעל גיל 18 לשלם דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות5 (דמי ביטוח), למעט קבוצות אוכלוסייה שלגביהן נקבע אחרת בחוק6 . על כל תושב, בין אם הוא עובד אם לאו, לשלם באופן עצמאי או באמצעות מעסיקו. המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי של ישראל המתבסס על הרעיון של סולידריות ועזרה הדדית. לפי הדוחות הכספיים של בט"ל בשנת 2014 , ההכנסות מדמי ביטוח לאומי ממעסיקים ולא שכירים 7 היו כ -39 מיליארד ש"ח 8 . דמי הביטוח הם מקור המימון של בט"ל לתשלום גמלאות, ופגיעה בהם משמעה פגיעה באיתנות הפיננסית של בט"ל , ביכולתו לשמש רשת ביטחון סוציאלית לנזקקים ברמה הבסיסית הנדרשת לקיום האדם בכבוד וביכולתו לממש את תכלית החוק. אי-גבייה מאוכלוסיות מסוימות החייבות בתשלום פוגעת בעיקרון השוויון וההגינות ויכולה ליצור מדרון חלקלק ולהביא לידי פגיעה במוסר התשלומים של שאר החייבים 9. גביית דמי הביטוח וחלוקתם קשורות קשר בל יינתק, משום שבהיעדר גבייה לא ניתן לשלם גמלאות וליישם את תכליתו הסוציאלית של החוק10 . הרשות העליונה שלבט"ל היא המועצה. הרשות המנהלת והמבצעת היא המינהלה, שבראשה עומד מנכ"ל בט"ל וחבריה הם המשנה למנכ"ל, הסגנים והחשב. מנכ"ל בט"ל המכהן בתפקיד מאפריל 2012 הוא פרופ' שלמה מור -יוסף. בשנים 2012 -2008 כיהנה בתפקיד גב' אסתר דומיניסיני ובשנים 2008 -2004 .כיהן מר יגאל בן שלום מינהל הגבייה אחראי לגביית דמי ביטוח על פי הוראות החוק. סמנכ"ל הגבייה הוא מר יגאל ברזני, שמונה לתפקיד בשנת 1997 . במינהל הגבייה שישה אגפים ובהם אגף גבייה ממעסיקים, ה אחראי לגביית דמי ביטוח ממעסיקים עבור עובדיהם באופן שוטף ; אגף גבייה "מלא שכירים", ה אחראי לגביי ת דמי ביטוח באופן שוטף ממבוטחים שאינם שכירים ; אגף ביקורת ניכויים, האחראי לעריכת ביקורות אצל מעסיקים שתכליתן לב דוק אם שולמו דמי ביטוח עבור כל העובדים כנדרש; ואגף אכיפה והוצאה לפועל, האחראי בין היתר לעיצוב המדיניות בדבר הפעלת אמצעי אכיפה לגביית חובות ולהוצאה לפועל של האכיפה באמצעים אלה. בחודשים פברואר -אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה כיצד בט"ל פועל לגביית דמי ביטוח מן החייבים בתשלומם. הביקורת נערכה בבט"ל ובדיקות השלמה נעשו באגף תקציבים שבמשרד האוצר. .__________________ .4 חוק הביטוח , התשנ"ה]נוסח משולב[ הלאומי- 1995 , פרק טו: דמי ביטוח, בסעיף342 )(אנקבע כי "מבוטח שהוא עובד עצמאי, ומבוטח שאינו עובד ואינו עובד עצמאי, חייבים בתשלום דמי ביטוח בעד עצמם; בסעיף 342 )(בנקבע כי "המעביד חייב בתשלום דמי ביטוח בעד עובדו". 5 לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד - 1994 , כל תושב ישראל זכאי לשירותי בריאות מכוח החוק, אלא אם כן הוא זכאי להם מכוח חיקוק אחר. תפקידו של בט"ל לגבות את דמ י ביטוח הבריאות ולחלק לקופות החולים את הכספים שגבה. 6 כגון עקרות בית וחיילים. 7 רוב ההכנסות מקורן ממעסיקים בגין העסקת עובדיהם. 8 ובנוסף נגבו כ-19.8 מיליארדש"ח בגין ביטוח בריאות. 9 ,מבקר המדינהדוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2014 , "ארנונה ברשויות המקומיות- הטלה, הנחות והסדרת הגבייה", עמ' 42 ; דוח שנתי 61ב ( 2010 '), "גביית חובות מס", עמ601. 10 פס"ד לבנה חג'ג' - ראו הערת שוליים 1. המוסד לביטוח לאומי 1643 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-משלוח הודעות חוב לחייבים .תכליתה של גביית דמי ביטוח באופן פרוגרסיבי מכל חייב מעל גיל 18 היא להבטיח שלבט"ל יהיו מקורות מימון מספיקים להבטחת תשלום גמלאות לזכאים. אי-גבייה כאמור משמעה קיטון במקורות המימון העומדים לרשותו של הבט"ל, שתוצאתו עלולה להיות פגיעה בגמלאות, לרבות באלה המשולמות לזקוקים להן במיוחד - שכבות האוכלוסייה החלשות. קיטון במקורות המימון עלול להביא לידי פגיעה גם בתקציב המדינה, מכיוון שאי-גביית דמי ביטוח משמעה גם שהאוצר נדרש להשלים, על חשבון כספי הציבור, את דמי ביטוח הבריאות שבט"ל אינו גובה כנדרש מחייבים, ולהעבירם לקופות החולים. לפי הנוהג כיום בבט"ל, הורים לילדים שמלאו להם 18 שנה מקבלים הודעה מבט"ל על הפסקת תשלום קצבת ילדים. להודעה זו מצורפת הודעה נוספת להורים בדבר חובתם של ילדיהם בתשלום דמי ביטוח (לרבות הודעה על פטור מתשלום אם טרם סיימו את לימודיהם או שהם עומדים להתגייס לצבא או לשירות לאומי ). אם מבוטח סיים את לימודיו ולא התגייס לצבא והוא מתחיל לעבוד כשכיר, דמי הביטוח עבורו ינוכו ממשכורתו ויועברו לבט"ל ממעסיקו. אם הוא אינו שכיר אלא עצמאי עליו להעביר בעצמו את דמי הביטוח ישירות לבט"ל. יודגש שלפי החוק, תושב שאינו עובד כשכיר מכל סיבה שהיא11 ,והוא אינו עצמאי חייב לשלם דמי ביטוח מינימליים 12 . את דמי הביטוח עליו לשלם לבט"ל בסוף כל רבעון בעבור הרבעון שחלף; אם החייב לא שילם, הוא יחויב בדמי ביטוח בגין התקופות שלא שילם כנדרש, בצירוף קנס וריבית כקבוע בחוק. לפי החוק, החובה לשלם באופן אקטיבי דמי ביטוח מינימליים חלה על התושב. בפועל רבים אינם עושים זאת, לעתים מתוך אי-ידיעה כפי שציין בית הדין הארצי לעבודה 13 : "בעודשאין להעלות על הדעת, שמבוטח עובד או עובד עצמאי, לא ידע על חובתו לתשלום דמי ביטוח, מי שאינו נמצא במעגל העבודה בצורה זו או אחרת, לא תמיד מודע לחובה זו. כאן נדרש המוסד ]בט"ל[ להגביר את הזרמת המידע המופץ לציבור זה, כדי להטמיע את החובה לתשלום דמי ביטוח, גם למי שאינו נמצא במעגל העבודה ולמנוע מצבים בהם נשללת גמלה עקב אי תשלום דמי ביטוח. כמו כן הזרמת מידע זה תמנע דרישה לתשלום תשלומי עתק ממבוטח שאינו עובד ואינו עובד עצמאי, ששינה את סיווגו לעובד או לעובד עצמאי ומתגלה בדיעבד ששנים לא שילם דמי ביטוח. בתוך עמנו אנו יושבים, ויש אנשים שאינם עובדים או עובדים עצמאיים, שאינם מודעים לחובה זו, לא מתוך רצון להתחמק, אלא מתוך אי ידיעה"14 . לכן מצופה מבט"ל להודיע על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות, למשל כאלו שלא התגייסו לצבא, מקבלי דמי אבטלה ועובדים בעבוד ות זמניות. משנת 1996 בט"ל מנהל את בסיס הנתונים שלו באמצעות מערכת "מבוטח", שאליהמוזנים בין היתר נתונים דמוגרפיים ונתונים על עיסוקים והכנסות של כל אזרחי המדינה. מערכת זו, אשר שודרגה במהלך השנים15 , מאפשרת לבט"ל לדעת מי חייב בדמי ביטוח וכמה הוא חייב ומי פטור מתשלום. כלומר, ביכולתו לזהות את החייבים מתוך מסד הנתונים המצוי בידו .__________________ .11 ואינו פטור מתשלום לפי החוק. כך למשל אפילו אם הוא נמצא בחו"ל או במעבר בין עבודות. 12 הסכום עומד כיום על 167 ש"ח ומתוכם103 ש"חהם דמי ביטוח הבריאות. 13 )עב"ל (ארצי 1421/04 איתן מיכלסון נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ממוחשב, 23.3.06.) 14 )ראו בעניין זה גם עב"ל (ארצי 90/09 שלומית מוסקוביץ נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם במאגר ממוחשב, 17.1.10.) 15 תהליך טיוב המערכת החל בשנת 1997 ונמשך עד שנת 2004 שבה הגיעו למצב שבו רוב האוכלוסייה מטויבת במערכת "מבוטח". עד אותו מועד היה קושי לשלוף ממנה נתונים מהימנים. 1644 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ולשלוח הודעות חוב לחייב בצירוף פירוט החוב והתקופות שבגינן נצבר. אי-תשלום חוב לאחר קבלת הודעה גורר אחריו נקיטת אמצעי גבייה לפי הוראות פקודת המסים (גבייה) או קיזוז החוב מגמלאות שבט"ל משלם. .מחיקה של חובות עבר .כדי להבטיח שלרשות בט"ל יעמדו מקורות מימון מספיקים לתשלום גמלאות, עליו לפעול על בסיס המידע הרב המצוי במערכותיו וכאמור לשלוח הודעה על חובת תשלום דמי ביטוח בטרם נוצר החוב לכל מי שהם בעלי פוטנציאל ליצירת חובות, כגון כאלו שלא התגייסו לצבא, מקבלי דמי אבטלה ועובדים בעבוד ות זמניות . במידה וחייבים לא שילמו דמי ביטוח עליו לאתרם ולשלוח להם הודעות חוב ללא כל דיחוי. זאת ועוד, שליחת הודעת חוב לחייב בסמוך להיווצרות החוב מאפשרת לחייב לשלם את חובו באופן מדורג ומונעת הליכי גבייה אגרסיביים מתוקף פקודת מסים (גבייה), כגון עיקול חשבון הבנק. כמו כן, היא מונעת קבלת חיוב במועד עתידי כלשהו בסכום גדול מאוד הכולל קנס וריבית. יתרון נוסף הוא שאם לדעת החייב מקור החוב בטעות, אזי בסמוך לשליחת הודעת החוב הוא יכול להוכיח בנקל, כאשר מצוי בידיו רוב המידע הרלוונטי, כגון תלושי ש כר, שמדובר למשל בתקלה של אי -דיווח של המעסיק. יש לציין כי עקב תקופות של אי-תשלום דמי ביטוח והיעדר רצף ביטוחי תיתכן גם פגיעה ניכרת בזכאות לחלק מהקצבאות 16 , למשל קצבת זקנה, ששיעורה תלוי במספר חודשי ההעסקה שהזכאי לקצבה שילם בגינם דמי ביטוח 17 . לפיכך, שליחת הודעות חוב שוטפות מאפשרת לחייב להסדיר את חובו או להמציא אסמכתאות שיוכיחו כי עבד באותה עת ושולמו בגינו דמי ביטוח. הודעות חוב יאפשרו לו למצות את זכויותיו בעתיד והן גם יכולות לתרום לזיהוי התקלות בסמוך להיווצרותן. לעניין זה יצוין כי מושכל ראשון של מינהל תקין הוא שעל עובד ציבור במעמדו כנאמן הציבור לפעול בהגינות וביעילות18 . לעניין שליחת הודעות חוב במהירות הראויה התייחס בית המשפט בפס"ד לבנה חג'ג' וקבע כי "טענת השיהוי המינהלי מבוססת על חובתה של הרשות לפעול במהירות הראויה בדרישתה מן האזרח לקיים את חובותיו". עוד נקבע בפסק הד ין כי יש לבחון באיזה מועד החזיק הבט"ל במידע הדרוש לנקיטת הליכי הגבייה ומהו פרק הזמן שחלף ממועד זה ועד לנקיטת ההליכים. טענת שיהוי מינהלי כנגד הליך גבייה של הבט"ל תיבחן בכל מקרה לגופו, על פי מכלול נסיבותיו, ותוך כדי עריכת איזון בין האינטרסים של המבוטח לאינטר סים של הציבור. .__________________ .16 הימנעות מתשלום דמי ביטוח עלולה לפגוע בזכות הביטוחית, וזאת בשונה מהחבות במס , שאין זכות הכרוכה בעקבותיה. ראו גם פס"ד לבנה חג'ג'. 17 סעיף 248 לחוק. 18 ,יצחק זמירהסמכות המינהלית , כרך ב ( 2011)', עמ 1098. המוסד לביטוח לאומי 1645 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בביקורת עלה כי זה עשרות שנים בט"ל אינו שולח הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות. לא זו אף זו, זה עשרות שנים בט"ל נוהג שלא לשלוח הודעות חוב לכל החייבים הנדרשים לשלם דמי ביטוח על פי חוק ולא עשו זאת, אף שהמידע עליהם מצוי בידיו. כלומר, במערכת הגבייה של בט"ל הם אינם רשומים כחייבים, אין חוב מחושב בגינם וממילא נעצר חישוב החוב לגביהם (עצירות חישוב). עם חייבים אלה נמנים תושבים מגיל 18 שאינם מתגייסים לצבא או לשירות לאומי ואינם עובדים כשכירים, למשל תלמידי ישיבות או בני המגזר הערבי שאינם משרתים בצבא19 ; תושבים לאחר שחרורם מהצבא שלא החלו לעבוד כעצמאיים או כשכירים ושכירים הנמצאים בין עבודות וחסרות לה ם תקופות ביטוח 20. להשלמת התמונה יצוין כי לסטודנטים שולח בט"ל הודעות חוב באופן יזום ומחייבם בדמי ביטוח. כמו כן יודגש כי לחלק מ האוכלוסיות, ובהן דווקא החלשות ביותר , כגון מקבלי הבטחת הכנסה וקצבת נכות, בט"ל מנכה באופן שוטף ואוטומטי את דמי ביטוח הבריאות מהקצבה21. עוד עלה בביקורת כי כבר בשנת 1987 החליטה המינהלה להקפיא באופן רטרואקטיבי חיובים ולא לגבותם. על החלטה זו חזרה המינהלה כל כמה שנים22 בהחלטות דומות, שהאחרונה שבהן היא החלטה מספטמבר 2015 , אז הודיע שר הרווחה ח"כ חיים כץ כי הוא "הורה" על שמיטת חובות אזרחים לבט"ל שלא נשלחו להם הודעות חוב עד 2007 בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח23. יצוין שהחוק אינו מקנה לבט"ל סמכות למחוק חובות 24. יוצא אפוא שבט"ל יצר שיטה- הוא אינו שולח הודעות חוב, ולאחר כמה שנים, כאשר החובות של אותם חייבים מצטברים, הוא מחליט על "הקפאת החיוב", ובפועל הוא בעצם מוחק לחייבים הישנים את החוב ומתחיל ליצור חובות לחייבים חדשים שבחלוף כמה שנים גם הם נמחקים, וחוזר חלילה. בעטייה של שיטת העבודה הזאת, מוערך אבדן ההכנסות בשנים 2007 -1999 בכ-1.2 מיליארד ש"ח. מספר החייבים בדמי ביטוח שצברו חובות בשנים 2015 -2008 מוערך במאות אלפים וחובם נאמד בכ-3 מיליארד ש"ח 25 (ראו להלן בפרק "טיפול בט"ל בעצירות החישוב"). .__________________ .19 לפי נתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה, מתוכם כ-4% חרדים וכ-25% מהמגזר הערבי. 20 לפי נתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה, כ-80% מכלל החייביםבגילאים 65-18 וכ-73% מהחייבים הם שכירים. 21 דמי ביטוח בריאות הם שני שלישים מהתשלום החייב בדמי ביטוח מינימליים, דהיינו 103 ש"ח. 22 באוקטובר 2000 ובינואר 2005. 23 בעקבות פנייה של מנכ"ל בט"ל אל שר הרווחה בספטמבר 2015. 24 ראוהערת שוליים 2. 25 יצוין כי רק במהלך הביקורת, בסוף יוני 2015, שלח בט"ל הודעות חוב ופתח עצירות חישוב לכ- 100,000 .חייבים 1646 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ,ממדיניות זו של בט"ל יוצא אפוא שלחלק מהאוכלוסיות, ובהן דווקא החלשות כגון מקבלי הבטחת הכנסה וקצבת נכות, ניכה בט"ל מהקצבה את דמי ביטוח הבריאות, ואילו לקבוצות אוכלוסייה אחרות החייבו ת גם הן בתשלום דמי ביטוח הוא לא שלח הודעות חוב וממילא גם לא פעל לגביית חובותיהן. משרד מבקר המדינה מדגיש כי דרך פעולה קלוקלת זו של בט"ל במהלך השנים, דהיינו אי - שליחת הודעות חוב וצבירת חובות בהיקפים של מיליארדי שקלים, ולאחריה מחיקת חובות יהם של מאות אלפי חייבים וחוזר חלילה - משמעה ש ביחס לחלק מהאוכלוסייה לא נאכפת חובת תשלום דמי הביטוח והיא הפכה למעשה ל"אות מתה". בתשובתו מנובמבר 2015 למשרד מבקר המדינה הדגיש מנכ"ל בט"ל כי ההחלטה שלא לגבות את החובות שהצטברו בשנים 2007 -1999 התקבלה לאחר שהמינהלה שוכנעה שזו הפעם האחרונה שבה מתקבלת החלטה על אי -גביית חובות שנוצרו עקב עצירות חישוב. בתגובתו מינואר 2016 השיב מנכ"ל בט"ל כי באי-גבייה מחלק מהחייבים " אין מדובר באופן פעולה מכוון כלפי אוכלוסיות מסויימות ". סמנכ"ל הגבייה מסר בתשובתו מנובמבר 2015 למשרד מבקר המדינה כי אף על פי ששאיפתו של כל ארגון להביא לידי מצב שבו תהיה גבייה של 100% מהאוכלוסייה ובזמן אמת, המציאות מאלצת לקבוע סדרי עדיפויות. לצורך כך נלקחים בחשבון שיקולי עלות-תועלת, ובהינתן משאבים מוגבלים נקבעו סדרי העדיפויות. הוא מסר כי מינהל הגבייה "סוברני ואף היה חייב לקבוע סדרי עדיפויות אלה אשר הביאו למיקסום יכולת הגבייה". לדבריו, מיום כניסתו לתפקיד הוא שדרג באופן ניכר את יכולות הגבייה, והוא נדרש להתמודד עם אתגרים רבים שנדרשו להם פתרונות. הוא פעל לשיפורים רבים בנושא הגבייה, הקים מערכות טכנולוגיות משוכללות ובמהלך השנים פעל לייעול מערכות הגבייה שהביאו את המערכת "לאופטימום גבייה". הוא ציין כי אם בט"ל היה משקיע משאבים בפתיחת עצירות החישוב ללא תוספת כוח אדם, היה הדבר מסיט ומוביל בהכרח להשקעת זמן עבודה בגבייה מאוכלוסיות בעלות חיובים נמוכים על פני התמקדות באוכלוסיות בעלות חיובים משמעותיים יותר וכך היה נפגע "אופטימום הגבייה". משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל כי הסמכות להכריע ממי גובים דמי ביטוח וממי לא אינה של סמנכ"ל הגבייה אלא של המחוקק. אם מתעוררת בעיה בגביית חובות מכלל החייבים, אכן יש מקום להביא בחשבון שיקולי עלות-תועלת. אולם בחלוקת משאביה רשות ציבורית צריכה גם לשקול שיקולים נוספים, כגון עקרון השוויון וההגינות, ולפעול באופן שלא ייווצר מצב שבו חלק מהחייבים משלמים דמי ביטוח וחלקם האחר אינם משלמים, וזאת בניגוד לקבוע בחוק. לכל הפחות, על בט"ל ליזום הסדרה בחקיקה שתאפשר אי-גבייה כאמור. ראוי היה שבעת שהמינהלה דנה על הקפאת חובות עבר היא גם תקבל החלטות אופרטיביות ולמצער תשלח הודעות חוב לחייבים חדשים, וזאת כדי למנוע הישנותו של מצב זה בעתיד, אך הדבר לא נעשה. בהחלטתו שלא לשלוח הודעות חוב באופן שוטף לחייבים חדשים בעצירות חישוב, בט"ל גורם להצטברות חו בות של חייבים. התנהלות זו של בט"ל גררה אחריה את החלטתו של שר הרווחה להורות לו על מחיקת חובות של מאות אלפי חייבים שלא קיבלו הודעות חוב בשנים 2007 -1999 , ואף יותר מזה, להצטברות חובות של עוד מאות אלפי חייבים חדשים משנת 2008 .ואילך המוסד לביטוח לאומי 1647 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-שליחת הודעות על היווצרות חוב לחייבים חדשים .בשנים האחרונות הוגשו תביעות נגד בט"ל שעניינן התיישנות הליכי גבייה ושיהוי בגביית חובות דמי ביטוח. באוקטובר 2012 התקיים דיון במינהלה בנושא תחולת דיני ההתיישנות על הליכי גבייה של דמי ביטוח. בדיון הוחלט בין היתר להחיל חובת יידוע של כלל המבוטחים בדבר חובם, עם היווצרותו ובמשך חלותו, מדי פעם בפעם במשך זמן סביר. בתחילת דצמבר 2012 הודיע מנכ"ל בט"ל פרופ' מור-יוסף למשרד המשפטים על החלטת המינהלה, וציין כי היא החליטה "לנקוט בצעדים של ממש על מנת לשנות מהנהוג עד כה, וליישם מדיניות חדשה בטיפול בחובות מי נהל הגבייה", ובין היתר להתחיל ליידע מבוטחים בדבר חובותיהם עם היווצרותם. לאחר דיוני המינהלה ובהמשך להחלטותיה, וכן במסגרת הליך משפטי26 שהתנהל נגדו, התחייב בט"ל בפני בית המשפט במאי 2013 לעשות כל שביכולת ו להודיע לכלל החייבים על היווצרות חובם ובמועד הסמוך ככל הא פשר למועד היווצרות החוב לראשונה . במידה ש לא ננקטו הליכי גבייה כלפי חייבים התחייב בט"ל להודיע לחייב על חובו מעת לעת, ובמרווחים סבירים. על אף הפסיקה בנושא, החלטות המינהלה, ההודעה למשרד המשפטים, התחייבותו של בט"ל בפני בית המשפט לחדול מהנוהג הגורם לשיהוי בשליחת הודעות חוב, תיקון ההתיישנות, תוספת התקנים (ראו להלן) לצורך פתיחת עצירות החישוב והמחיקות החוזרות ונשנות של חובות עבר, נמצא שבספטמבר 2015 עדיין לא החל בט"ל לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים בסמוך להיווצרות החוב. יודגש כי משנת 2015, בכל רבעון שבו לא י ישלחו הודע ות חוב יצטברו עוד חובות בסך של כ-125 מיליון ש"ח27 . אשר על כן, לא הופסקהשיטת העבודה של בט"ל הנהוגה המכניסה עוד ועוד מבוטחים למעגל החייבים וגורמת לכך ש חסרות להם תקופות ביטוח. בשנים 2015 -2008 נוספו מאות אלפי חייבים, ובממוצע שנתי נוספים עוד כ- 70,000 בכל שנה. בשיחה עם צוות הביקורת בתחילת ספטמבר 2015 ציין סמנכ"ל הגבייה כי הסיבה לאי-שליחת הודעות חוב במהלך כל השנים היא היעדר כוח אדם (ראו להלן בפרק "תהליך קבלת החלטות בגין אי-חיוב אוכלוסיות חייבות"). בתשובתו של סמנכ"ל הגבייה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 הוא מסר כי קיימת תכנית פעולה להרחבת ה"רשת" 28 ולפיה עד 2018 יטופלו חובות העבר, והוסיף כי לפי החלטתו של מנכ"ל בט"ל, משנת 2018 יישלחו הודעות חוב שוטפות לחייבים חדשים. הוא ציין כי בתכנית זו אין כל הפסד כספי עקב התיישנות של חובות. עוד ציין כי תכנית פעולה היא "בהתאם לנסיון שהצטבר מהרחבת הרשת בשנים 2015- 2016 , יבדקו המשאבים הנדרשים להמשך התכנית הכוללת" (ההדגשה אינה במקור). .__________________ .26 פס"ד לבנה חג'ג' - תביעה לביטול חוב בגין התיישנות. 27 לפי אומדן בט"ל, תוספת הגבייה השנתית אם ייפתחו עצירות החישוב תהיה 500 מיליון ש"ח בשנה. 28 .פתיחת עצירות החישוב והכללת כל האוכלוסייה החייבת בדמי ביטוח ב"רשת" של בט"ל 1648 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעת משרד מבקר המדינה, על בט"ל להפסיק לאלתר דרך פעולה זו שתוצאתה היא יצירת מעגל חייבים שלעתים אף אינם מודעים לחובותיהם. תכנית הפעול ה שהציג סמנכ"ל הגבייה בתשובתו עלולה ליצור עד 2018 עוד כ- 200,000 חייבים חדשים וחובות בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח. כדי למנוע ככל הניתן יצירת חובות וקנסות לחייבים הפוטנציאליים שאינם מודעים לחובת תשלום דמי הביטוח, על בט"ל לכל הפחות: לשלוח לאלתר הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות; לשלוח הודעות חוב בסמוך להיווצרות החוב, ואם החוב אינו מוסדר - לשלוח הודעות והתראות לחייבים במרווחי זמן סבירים. על בט"ל ועל משרד האוצר לסכם לאלתר את דרכי הפעולה והמשאבים הנדרשים לשליחת הו דעות חוב שוטפות לחייבים וכן לפעול ולמנוע מבעלי פוטנציאל ליצירת חובות לצבור חובות שלא היו מודעים להם ושלאחר מכן יהיה קשה לגבותם. .אבדן הכנסות עקב אי-היערכות כנדרש לתיקון החוק בגין התיישנות .לפי החוק מחויב אדם לשלם את חובו לבט"ל אם הוא עובד אם לאו. עד יולי 2014 בט"ל יכול היה לדרוש פריעת חוב בכל עת, ללא כל קשר לפרק הזמן שחלף ממועד צבירת החוב. בפועל, בט"ל דרש לעתים מהחייב לפרוע את חובו רק לאחר שנים ממועד היווצרותו, ולאחר שהוא הלך וגדל, אף שהחייב כלל לא היה מודע לו29 . על רקע האמור, ביולי 2014 תוקן החוק והוסף בו סעיף 363א, שעניינו התיישנות חובות 30 (תיקון ההתיישנות), ה קובע כי מינואר 2015 בט"ל צריך לשלוח למבוטח דרישה לתשלום חוב בדמי ביטוח בתוך שבע שנים מהמועד לתשלום. אם לא נשלחה הודעת חוב בתוך פרק הזמן שנקבע לא ייגבו דמי הביטוח. מאחר שהודעות חוב לחייבים שאינם עובדים נשלחות פעם ברבעון, הרי אם לא יישלחו הודעות החוב עד מועד התשלום יתיישנו החובות ולא ניתן יהיה לגבותם. ביולי 2014 , לנוכח תיקון ההתיישנות, התחיל בט"ל לנהל משא ומתן עם אגף התקציבים שבמשרד האוצר לצורך תוספת כוח אדם לטיפול בפתיחת עצירות החישוב. המשא ומתן נוהל במשך כשנה עד שלבסוף, בסוף יוני 2015 ,, אושרה לבט"ל בוועדת הכספים של המועצה, שבה חבר גם נציג ממשרד האוצר תוספת של 30 .)תקנים (ראו להלן בביקורת עלה כי אף שתיקון ההתיישנות התקבל כבר ביולי 2014 , לא שלח בט"ל הודעות חוב גם במהלך תקופת המשא ומתן עם משרד האוצר, לא בפברואר 2015 בנוגע לרבעון הרביעי של 2007 ולא באפריל 2015 בנוגע לרבעון הראשון של 2008 . לפיכך, לפי אומדנו איבד בט"ל את האפשרות לגבות כ-100 מיליון ש"ח בגלל התיישנות החובות. .__________________ .29 'מתוך דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס152 ) (דרישה לתשלום דמי ביטוח בתוך שבע שנים), התשע"ד- 2014. 30 עד תיקון ההתיישנות לא נכללה בהוראותהחוק הוראה בדבר התיישנות דמי ביטוח. המוסד לביטוח לאומי 1649 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 סמנכ"ל הגבייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי בספטמבר 2014 הכריזה ההסתדרותעל סכסוך עבודה, בין היתר בנושא הרחבת הרשת, ולכן משך תקופה של שנה, שבמהלכה נמשך המשא ומתן עם משרד האוצר, לא היה שיתוף פעולה של הוועדים, עד שלא אושרה תוספת כוח האדם הנדרשת. הוא ציין כי "לאורך כל השנים ועד לשנת 2014... נמנע משרד האוצר בעקביות לאשר תוספת כוח אדם להרחבת הרשת. רק משנת 2014 התחיל לדון באופן רציני משרד האוצר בבקשות לתוספת כוח אדם". הוא הוסיף כי " כאשר היה ברור לאוצר שכל חודש שלא מתבצעת בו הרחבת רשת גורם לאובדן הכנסות למדינה ולביטוח לאומי, רק אז בחן האוצר לראשונה ברצינות את הצורך בתוספת כוח אדם הדרושה להרחבת הרשת". משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של בט"ל שגרמה לאבדן הכנסות בסך 100 מיליון ש"ח על חשבון כספי הציבור. הוא מעיר לבט"ל כי על הנהלתו היה לפעול בנחישות למציאת פתרון מידי לגביית החובות לפני מועד התיישנותם. יודגש כי במועד סיום הביקורת, אוג וסט 2015 (להלן- מועד סיום הביקורת), לאחר החלטת המועצה על תוספת התקנים, החל מינהל הגבייה בבט"ל לשלוח הודעות חוב בנוגע לרבעון השני של 2008. .טיפול בט"ל בעצירות החישוב .תכנית עבודה לפתיחת עצירות החישוב לנוכח היקף האוכלוסייה שאינה משלמת דמי ביטוח כנדרש בחוק ובשל אבדן ההכנסות הניכר, ניתן היה לצפות כי בט"ל יגבש תכנית עבודה אופרטיבית שתיתן מענה בשני מישורים: טיפול במלאי החובות הקיים, דהיינו שליחת הודעות חוב לחייבים בטרם התיישן החוב, וטיפול בזרם החייבים, כלומ ר שליחת הודעות חוב בסמוך להיווצרותו כדי למנוע הצטרפות של חייבים חדשים. כאמור, היקף החובות שנמחקו בגין השנים 2007 -1999 היהכ-1.2 מיליארדש"ח, והיקף החובות שהצטברו לשנים 2015 -2008 עומד על כ -3 מיליארד ש"ח. משנת 2015 , לנוכח תיקון ההתיישנות, בכל רבעון שבו לא יישלחו הודעות חוב לחייבים ויחלפו שבע שנים ממועד היווצרות החוב, אזי בט"ל יקטין את מקורות המימון העומדים לרשותו לתשלום קצבאות וגמלאות. לא זו אף זו, ככל שפרק הזמן ממועד יצירת החוב עד מועד גבייתו מתארך, הסיכוי הריאלי לגבותו קטן, לכן יש חשיבות לגיבוש תכנית שתצמצם ככל הניתן את פרק הזמן לשליחת הודעות החוב. תכנית מעין זו אמורה להתבסס על תהליך חשיבה אסטרטגי המשקף את כלל הפעולות שהארגון מתכנן לבצע בתקופה הנדונה להשגת מטרותיו ויעדיו. לפני כל תהליך תכנון יש לבצע הערכת מצב המסייעת לארגון להבין מהם הנושאים שעליו לטפל בהם ו מאפשרת להנהלתו לבחון באופן מסודר את מטרות הארגון ויעדיו, את הדרך להשגתם ואת סדר העדיפויות שלו. הערכת המצב מחייבת את הארגון לבצע תהליך של איסוף נתונים וניתוחם בשיתוף מעגלים רחבים מכמה תחומי פעילות בארגון ומחוצה לו31. בביקורת עלה כי לאחר כניסתו של המנכ"ל המכהן פרופ' מור -יוסף לתפקיד בשנת 2012 החל בט"ל לפעול בנושא. הוא הנחה את מינהל הגבייה להתחיל פיילוט בסניף יפו לפתיחת עצירות .__________________ .31 ,משרד ראש הממשלהמדריך התכנון הממשלתי, גרסה מעודכנת 4.1, 2010. 1650 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .החישובהפיילוט התחיל באוגוסט 2013 וניתן היה להסיק ממנו מסקנות כבר לקראת סוף 2014 . נתונים על תפוקות ותשומות של מינהל הגבייה לצורך פתיחת עצירות החישוב כבר היו בידי אגף הנדסת ייצור בבט"ל 32 במרץ 2008 , והם חושבו מחדש לקראת סוף 2014 עם תחילת המשא ומתן עם משרד האוצר לתוספת התקנים. בביקורת עלה כי עד אוגוסט 2015 (מועד סיום הביקורת), אף שכבר הסתיים הפיילוט בסניף יפו והיו בידי מינהל הגבייה נתונים עדכניים מאגף הנדסת ייצור, הוא לא גיבש על בסיסם תכנית עבודה שיטתית ומפורטת לטיפול במלאי החייבים ולאופן הפעולה שיאפשר לעצור את זרם החייבים החדשים הגדל והולך עקב אי- שליחת הודעות חוב. מנכ"ל בט"ל מסר בתשובתו מנובמבר 2015 כי הם הכינו תכנית כוללת לביטול מנגנון עצירות החישוב. כמו כן מסר למשרד מבקר המדינה בסוף ינואר 2016 כי "לאורך עשרות שנים לא טופלה באופן יסודי בעיית עצירות החישוב...נכון למועד כתיבת נוסחו הכמעט סופי של הדוח ינואר [ 2016 , הביטוח הלאומי קבע בהחלטת מנהלה, תכנית ריאלית לפתיחת כל עצירות ] החישוב ושליחת הודעות חוב לכלל החייבים בדמי ביטוח, אותה החל ליישם זה מכבר. כן נבקש להבהיר בדוח, כי תכנית זו, על כל שלביה, איננה מותנית בהקצאת משאבי כוח אדם נוספים, ועתידה להתבצע באופן מלא, תוך שלוש השנים הבאות וזאת, באופן המונע אבדן הכנסות נוסף, בגין התיישנות... אנו רושמים לעצמנו... כי יש לפעול כבר בשלבים מוקדמים להסיר חסמים צפויים מול הוועדים. עם זאת נחזור ונבהיר, כי בכוונתנו ליישם את התכנית גם ללא הסכמת הוועדים, עם כל המשמעויות הכרוכות בכך". עוד הוסיף מנכ"ל בט"ל כי בתכנית נקבע ש"משנת 2018 יתחיל המוסד לשלוח הודעות שוטפות, כך שבשנה זו יופסק זרם החייבים החדשים". משרד מבקר המדינה מעיר כי תכנית כאמור צריכה להפסיק לאלתר יצירת מעגל חייבים שאינם מודעים לחובותיהם, כך למשל, יש לשלוח הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (עוד בטרם יצירת החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות, כגון כאלו שלא התגייסו לצבא, מקבלי דמי אבטלה ועובדים בעבוד ות זמניות. גם אגף התקציבים שבמשרד האוצר מסר בתשובתו מפברואר 2016 למשרד מבקר המדינה כי "תוספת כוח האדם לצורך גביית דמי ביטוח מיועדת להרחבת הרשת באופן שוטף ולא רק עבור מבצע חד פעמי של גביית חובות עבר... עמדתנו היא כי עד לסיום גביית חובות העבר בסוף שנת ]באופן שוטף[ אין לחכות להרחבת הרשת 2018 , אלא לגבות גם את חובות העבר וגם את החובת הנצברים במקביל". יוער שבתכנית יש לקבוע בין היתר את המשאבים הנדרשים, לוחות זמנים ויעדי ביניים ; יש לקבוע נוהלי עבודה חדשים שימנעו מהחייבים הפוטנציאליים לצבור חובות, ויש לבצע התאמה של מערכת המחשוב לצורך זה - דבר שטרם נעשה. לדעת משרד מבקר המדינה על בט"ל ואגף התקציבים לסכם לאלתר את הדרכים למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. .__________________ .32 אגף הנדסת ייצור עוסק בבניית מערכות למדידה ולתגמול של העובדים. המוסד לביטוח לאומי 1651 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-קיזוז חובות מ תשלום גמלאות לחייבים .סעיף 312 (ב) לחוק מאפשר לבט"ל לקזז חוב בדמי ביטוח מגמלאות המשולמות על ידו (קצבת ילדים, קצבת נכות מעבודה, קצבת זקנה ושאירים, קצבת ניידות ועוד). עם הגשת בקשה לגמלה נפתח תיק במערכת הגמלאות ומבוצע חישו ב גמלה. באותו המועד נבדק אם לזכאי לגמלה חוב בדמי ביטוח (ביקורת חוב). אם נמצא חוב, נעשה קיזוז ממוכן על פי הקריטריונים של בט"ל ולפי ההוראות הקבועות בחוק. לפי נתוני בט"ל נכון למרץ 2013 , שיעור הגבייה באמצעות קיזוזים מגמלאות עומד על 7.2% מהגבייה מלא שכירים- 5.4% מקוזזים מקצבת ילדים, 0.3% .מקצבת זקנה ושאירים והיתר מגמלאות אחרות על אף מנגנון הקיזוז עלה בביקורת שיעילותו חלקית בלבד. מאחר שבט"ל מבצע עצירות החישוב ו אינו שולח הודעות חוב לחייבים, לא נרשם כלל במערכות בט"ל שקיים חוב של אותו חייב. עקב כך, לא ניתן בביקורת חוב לאתר חובות של בעלי עצירות חישוב, ובט"ל משלם במקרים אלו את הגמלה מבלי לקזז את החוב בדמי ביטוח כנדרש ומקזז את החוב רק מאלו שבמערכות בט"ל כבר נרשם שהם בעלי חוב. יוצא אפוא שלא רק שבט"ל אינו שולח הודעות חוב לחייבים בעצירות חישוב כדי לגבות דמי ביטוח כנדרש, אלא שבו זמנית הוא גם משלם להם גמלאות מבלי לקזז מהן את חובם בדמי הביטוח; דהיינו התנהלותו של בט"ל אינה אחידה. מצד אחד יש מבוטחים בעלי חוב שאין נשלחת אליהם הודעת חוב והם מקבלים את הגמלה במלואה, ומצד אחר יש מבוטחים בעלי חוב שנשלחת אליהם הודעת חוב, ומכיוון שאין הם מסדירים את החוב הוא מקוזז מהגמלה שהם זכאים לה. סמנכ"ל הגבייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי פעולת הקיזוז מקצבאות היא פעולת אכיפה לכל דבר הנעשית בשלבים האחרונים של פעולות הגבייה, דהיינו אם היו פותחים עצירת חישוב בעת הגשת תביעה לקצבת ילדים הייתה תוצאתה שווה לזו של כל פעולה אחרת של הרחבת רשת. אם הייתה נעשית הרחבת רשת כזאת היא הייתה בהכרח פוגעת במדדי הגבייה. הסמנכ"ל ציין שעל פי המתווה שקבע המנכ"ל, במהלך 2018 יבוצע קיזוז מקצבאות ילדים לגבי כלל אוכלוסיית מדינת ישראל. מנכ"ל בט"ל מסר בתשובתו מינואר 2016 כי לאחר חשיבה מחודשת הנחה לגבי מקבלי קצבאת ילדים לראשונה כי החל מינואר 2016 יתבצע קיזוז מיד ללא תלות והמתנה לתכ נית הרב -שנתית לפתיחת עצירות החישוב. משרד מבקר המדינה מעיר כי על בט"ל להתנהל באופן אחיד ושוויוני מול כל החייבים. לפני מועד תשלום גמלה, עליו לבחון אם רשום לזכאי לגמלה חוב בדמי ביטוח. אם נמצא חוב עליו לקזזו מהגמלה על פי ה קריטריונים שנקבעו בנהליו , וזאת אם נעשתה עצירות חישוב אם לאו. התנהלות אחידה מול החייבים תשקף יחס שוויוני והוגן לכלל המבוטחים. 1652 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תהליך קבלת החלטות בגין אי-חיוב אוכלוסיות חייבות .על כל תחום פעילות בבט"ל מופקד מינהל שבראשו עומד סמנכ"ל. הגוף המנהל והמבצע של בט"ל הוא כאמור המינהלה האמורה לקבל את ההחלטות הנוגעות לתפקודו. הוצאת ההחלטות לפועל מצויה באחריות כל מינהל בתחומו. אחריות סמנכ"ל הגבייה לאי -גיבוש חלופות בטרם קבלת החלטות יש לבצע עבודת מטה מסודרת שתביא לידי גיבושן של חלופות שיוצגו למקבלי ההחלטות לצורך קבלת החלטה מיטבית33 . במסגרתה של עבודת המטה תיעשה הערכת מצב הכוללת איסוף נתונים וניתוחם, בחינה של המשאבים העומדים לרשות הארגון, חשיבה משותפת בנוגע למטרות ו ליעדים ובחינה מחודשת של סדרי העדיפויות. ישנה חשיבות רבה להצגה ולבחינה של החלופות השונות במטרה לסייע בתהליך קבלת ההחלטות, בייחוד כאשר המשאבים העומדים לרשות הארגון מוגבלים. בחלופות השונות יש לבחון את ההתמודדות עם האתגרים המרכזיים של הארגון תוך כדי דירוג החלופות על פי סדרי העדיפויות של מקבלי ההחלטות34. תפקידו העיקרי של מינהל גבייה הוא גביית דמי ביטוח מחייבים. ואמנם לאורך השנים סמנכ"ל הגבייה הוביל את בט"ל לשיפור הגבייה, במהלך תקופת כהונתו פותחו מערכות וערוצי תשלום מתקדמים אשר הביאו לגידול משמעותי ומתמשך בגביית דמי ביטוח וגם נוספו כ- 900,000 מבוטחים חדשים לרשת הגבייה. אך לנוכח חומרת הבעיה, מספרם הגבוה של החייבים שאינם משלמים דמי ביט וח כנדרש וכן אבדן ההכנסות הניכר, היה על סמנכ"ל הגבייה לפעול גם במסגרת המשאבים הקיימים ולקדם פתרונות, ולו גם חלקיים, לפתיחת עצירות החישוב ולמניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. למשל, ניתן היה להתמקד בגבייה בסניפים שעומס העבודה בהם קטן יותר מאחרים או בגבייה של חובות ישנים כדי למנוע שיהוי בדרישת החוב. לכל הפחות, היה עליו לפעול למניעת היווצרות חובות באמצעות שליחת הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות או באמצעות "מבצעי גבייה" ופרסום בתקשורת לחייבים פוטנציאליים. ניתן היה לנקוט דרכים אלה, בייחוד לנוכח הרחבת השימוש במוקד טלפוני חיצוני וההתפתחות הטכנולוגית הניכרת שמינהל הגבייה עבר בשנים האחרונות המאפשרת גבייה באמצעים טכנולוגיים מתקדמים כגון אינטרנט ואפליקציות סלולריות. לחילופין, היה על סמנכ"ל הגבייה להציג למינהלה תכנית ריאלית הכוללת תוספת כוח אדם מצומצמת שתאפשר לכל הפחות לגבות את החובות הישנים בטרם יחלפו שנים רבות ומינהל הגבייה יתקשה בגבייתם. בביקורת נמצא כי סמנכ"ל הגבייה לא קידם ולא יזם פתרונות מספקים, בתחום סמכותו ובמסגרת משאבי יחידתו, לפתיחת עצירות החישוב הן בנוגע למלאי החייבים הישנים הן בנוגע למניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. הוא התנה כל פתרון בתוספת כוח אדם לצורך פתיחת עצירות החישוב . זאת ועוד במקביל למחיקת חובות העבר בגין עצירות החישוב לאורך השנים, הוא לא פעל למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. .__________________ .33 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55ב ( 2005 '), "עבודת המטה של משרדי הממשלה", עמ191 ; דוח שנתי 64א ( 2013 ), "החלטות בתחום המסים - תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה", עמ' 145. 34 מדריך התכנון הממשלתי, גרסה 4.1 ( 2010.) המוסד לביטוח לאומי 1653 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עוד יצוין כי דרישותיו של סמנכ"ל הגבייה לתוספת כוח אדם לפתיחת עצירות החישוב השתנו באופן ניכר לאורך השנים ובאופן לא עקבי. בשנת 2000 הוא דרש תוספת של 500 עובדים עבור טיפול ב -2 מיליון מבוטחים חדשים. בשנת 2004 הוא צמצם את דרישותיו לרבע ודרש רק115 תקנים נוספים עבור פתיחת עצירות החישוב. בשנת 2008 הוא דרש 146 תקנים עבור טיפול בכ - 800,000 חייבים ובשנת 2014 עבור טיפול בכמיליון חייבים הוא מסר למינהלה שנדרשת תוספת של כ-240 תקנים. יצוין כי ביוני 2015 אושרו כ-30 תקנים לפתיחת עצירות החישוב לשנים 2009 -2008 .)(ראו להלן על רקע התפתחותו הטכנולוגית הניכרת של מינהל הגבייה, המאפשרת לגבות את החובות באופן יעיל יותר, תוך כדי שימוש בכלים טכנולוגיים ואוטומטיים וללא כל מעורבות של פקיד הגבייה (מוקד טלפוני חיצוני, אינטרנט ואפליקציות סלולריות), היה מצופה כי ייעשה שימוש רב יותר בכלים שכאלה גם לצורך פתיחת עצירות החישוב - דבר שלא נעשה. בפגישתו עם נציגי משרד מבקר המדינה בתחילת ספטמבר 2015 מסר סמנכ"ל הגבייה כי ללא הסכמתם של ועדי העובדים הוא לא יכול היה לקדם פתרונות חלופיים לפתיחת עצירות החישוב. הוא ציין שאינו נוהג להטיל משימות חדשות על העובדים אלא אם הדבר נ עשה בשיתוף פעולה עם הוועדים ובהסכמתם. בתשובתו מנובמבר 2015 מסר סמנכ"ל הגבייה למשרד מבקר המדינה כי "פעל בהתאם לסמכותו ועשה כל שביכולתו על מנת להשיג את המטרה העומדת בפני מינהל הגבייה והיא העלאת שיעורי הגבייה לשיעורים המקסימליים האפשריים וזאת בשים לב למשאבים שעמדו בפני המינהל". הנתונים להערכת היקף כוח האדם הנדרש שהציג היו בשיתוף גורמים נוספים בבט"ל כגון מינהל מחקר, אגף ארגון ושיטות ואגף המחשוב. עוד ציין כי בחלק מהשנים הרלוונטיות הייתה הקפאה של קליטת כוח אדם בעקבות החלטת ממשלה. האחריות למימוש בפועל של החוק בכל הנוגע לגבייה מחייבים מוטלת על כתפיו של סמנכ"ל הגבייה, אשר היה עליו עליו לממש אחריות זו באמצעות גיבוש תכנית עבודה סדורה תוך כדי מיצוי מקסימלי של המשאבים העומדים לרשותו. לכן, ראוי היה שיעלה לפני המינהלה את הצורך בפתרון לפתיחת עצירות החישוב ויציג חלופות הן בנוגע להיקף כוח אדם מצומצם הן בנוגע למניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. כמו כן היה עליו לעשות ככל שניתן היכן שלא נדרשת הסכמת ועדי העובדים ובמקביל היה עליו לפעול לקידום ההסכמות לגבי יתר הנושאים. סמנכ"ל הגבייה לא עשה כן, והחובות שהצטברו משנת 2008 , חובות של מ אות אלפי חייבים, נאמדים כיום כאמור בכ -3 מיליארד ש"ח. רק לאחר שנים של עצירות חישוב ולאחר תיקון ההתיישנות והחלתו על חובות העבר גיבש סמנכ"ל הגבייה תכנית עבודה לעצירות החישוב ומניעת היווצרות חובות לחייבים חדשים. אחריות המינהלה סעיף 8 (ב) לחוק קובע כי המינהלה היא הרשות המבצעת והמנהלת של בט"ל. לכן, עליה חלה האחריות להבטיח שלבט"ל יהיו מקורות המימון הנדרשים למימוש תכלית החוק וייעודו, ובכלל זה עליה לפעול לגביית דמי ביטוח כנדרש בחוק. 1654 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 ניתן היה לצפות כי חברי מינהלה של ארגון בסדר גודל של בט"ל ידרשו שיוצגו להם חלופות שונות, שביצוען אפשרי באמצעות כוח האדם הקיים או תלוי בתוספת כוח אדם (אפילו חלקית או זמנית), המבוססות על ניתוח מעמיק של הנתונים ועל דרכי הפעולה האפשריות; והכול בטרם יחליטו על אי-שליחת הודעות חוב, על עצירות חישוב למאות אלפי חייבים ועל אבדן הכנסות של מיליארדי שקלים. אם הייתה המינהלה סבורה כי ניתן לפתוח את עצירות החישוב בכפוף לכוח האדם הקיים, אזי היה עליה לקבל החלטות הנוגעות לנושא ולעקוב אחר יישומן. אולם אם סברה המינהלה כי הפתרון הוא גיוס כוח אדם, היה עליה לפנות לוועדת הכספים של המועצה, האחראית לנושא זה, ולבקש הגדלת תקנים לצורך פתיחת עצירות החישוב. על כל פנים, כאשר מתקבלת החלטה למחיקת חובות עבר, בד בבד על המינהלה לקבל החלטות אשר ימנעו הצטברות של חובות חדשים. להלן פירוט של עיקרי ההחלטות שהתקבלו במינהלה משנת 2004 עד תיקון ההתיישנות ביולי 2014: 1. בדצמבר 2004 כאמור הגיש סמנכ"ל הגבייה מסמך ובו נתונים ודרישה לתוספת כוח אדם של 115 תקנים נוספים. מסמך זה נדון במינהלה בינואר 2005 במסגרת ההחלטה על הקפאת חובות עד ינואר 1999 . בדיון זה הוחלטשמינהל המחקר ומינהל הגבייה שבבט"ל יבחנו את היקף החובות לשנים 2004 -1999 ויגישו תכנית עבודה שת יושם עד מאי 2005 . במרץ 2005 הגיש מינהל המחקר למנכ"ל בט"ל דאז ולחברי המינהלה מסמך בנושא, ובו ציין כי נדרש לבצע ניסוי של שליחת הודעות חוב על תקופות ביטוח חסרות. עוד ציין כי בשל גודל האוכלוסייה נדרשת המינהלה להחליט על היקף הניסוי, וזאת לפי המשאבים העומדים לרשות מינהל הגבייה. נמצא כי עד פברואר 2008 ,, יותר משלוש שנים לאחר מועד ההחלטה המקורי לא נדון שוב הנושא במינהלה. 2. בעקבות הצעת חוק פרטית של הח"כ דאז רונית תירוש קיימה כאמור המינהלה בפברואר 2008 דיון בנושא התיישנות חובות. מנכ"לית בט"ל דאז גב' אסתר דומיניסיני ביקשה ממינהל הגבייה להכין מסמך ובו תפולח אוכלוסיית החייבים בדמי ביטוח מינימליים, לפי היקף החובות ומספר שנות החוב. במרץ 2008 התקיימו כמה דיונים במינהלה בנושא ובהם הביעו חבריה דעות שונות. בסופו של דבר החליטה המינהלה להתנגד "להצעת ח"כ תירוש לחייב א ת המוסד לביטוח לאומי במשלוח הודעות לחייבים ולשמוט את החוב לחייב בכל מקרה שלא בוצע משלוח הודעה כאמור". בסיכום הדיון צוין כי "הנושא מחייב היערכות מאסיבית של כוח אדם תקנים ותקציבים. במקביל יתקיים מו"מ עם האוצר להיערכות למשלוח הודעות ותיערך פעילות הסברה תקשורתית להעלות הנושא למודעות הציבור". המוסד לביטוח לאומי 1655 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 עלה כי המינהלה לא דנה באף לא חלופה אחת לפתיחת עצירות החישוב במסגרת כוח האדם הקיים. לא נמצאו מסמכים המעידים על דיונים שהתקיימו בנושא עם אגף התקציבים שבמשרד האוצר לצורך תוספת כוח אדם; מלבד ההחלטה להתנגד להצעת החוק הפרטית של ח"כ דאז רונית תירוש לא קיימה המינהלה דיוני המשך על תוצאות המשא ומתן עם משרד האוצר ועל מציאת פתרון לעצירות החישוב. נמצא כי המינהלה לא פנתה לוועדת הכספים בבקשה לאשר תוספת כוח אדם לנושא זה, כפי שהיה עליה לעשות אם סברה שזהו אכן הפתרון הראוי35. בתשובתה מנובמבר 2015 מסרה מנכ"לית בט"ל דאז גב' דומיניסיני למשרד מבקר המדינה כי הנושא עלה במינהלה בתקופת כהונתה מתוך הבנה כי יש למצוא לו מענה. היא לא סברה כי יש למחוק חובות עבר, כפי שנעשה כמה פעמים בעבר, מהטעם שיש בכך מסר לא ראוי העלול לעודד אי-תשלום דמי ביטוח, וגם בגלל הנזק הכספי העלול להיגרם למוסד. היא ציינה שנעשו על ידה כמה ניסיונות לפעול מול אגף התקציבים להשיג תוספת תקנים, אך הדבר לא צלח. עוד ציינה כי דיונים תקציביים עם אגף התקציבים, ובעיקר דיונים בנושא תוספות כוח אדם, אינם מתועדים בדרך כלל, ולכן אין בנמצא מסמכים המעידים על דיונים בנושא הזה. היא הוסיפה כי לא פנתה לוועדת הכספים של המועצה משום שדיונים מהסוג הזה מתקיימים עם אגף התקציבים. 3. רק לאחר כניסתו לתפקיד של המנכ"ל המכהן פרופ' שלמה מור-יוסף החל בט"ל לפעול באופן נמרץ יותר לפתיחת עצירות החישוב. באוקטובר 2012 החליטה המינהלהעל מיפוי של האוכלוסייה בעלת עצירות חישוב ועל בדיקת היקף כוח האדם הנדרש לצורך הרחבת הרשת. עוד החליטה המינהלה לקבוע נוהל משלוח הודעות, משנת 2013 , לכל אותם חייבים שלא קיבלו הודעה על קיומו של חוב בסמוך להיווצרותו. נמצא כי על אף החלטת המינהלה להתחיל בשנת 2013 לשלוח הודעות חוב לא נעשה הדבר עד יולי 2015 , ואז נשלחו הודעות חוב רק באופן חלקי לגבי חובות שנוצרו בשנים 2009 -2008 . כאמור, לפי תשובת בט"ל למשרד מבקר המדינה הודעות חוב של חייבים חדשים יישלחו רק משנת 2018. יוצא אפוא כי הדיונים במינהלה בנושא עצירות החישוב לא הבי או לפתרונות כלשהם לפתיחת עצירות החישוב, ולאחר ההחלטה מינואר 2005 על מחיקת חובות עד 1999 לא החליטה המינהלה על שליחת הודעות חוב לחייבים חדשים כדי למנוע הצטברות חובות חדשים. חברי המינהלה לא פעלו למציאת פתרון, ולו חלקי, לפתיחת עצירות החישוב; הם לא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג חלופות לפתרון הבעיה ולא עקבו אחר יישום החלטותיהם. רק ביוני 2015 , בתקופתו של המנכ"ל המכהן, לאחר כניסתו של תיקון ההתיישנות לתוקף, פנתה המינהלה לראשונה לוועדת הכספים בבקשה לאשר תוספת של 30 תקנים כדי לפתוח באופן חלקי בלבד את עצירות החישוב לשנים 2009-2008 . .__________________ .35 לפי סעיף 25 לחוק, המועצה תדון בהצעת התקציב ותעביר אותה לאישורו של שר הרווחה בצירוף הערותיה והמלצותיה. על פי תקנון המועצה, ועדת הכספים שלה אחראית לדון בהצעת התקציב של בט"ל, לרבות תוספת תקנים שהיא חלק בלתי נפרד מהתקציב , ולהעבירו לאישורם של שרי הרווחה והאוצר בצירוף הערותיה והמלצותיה. 1656 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בתשובתו ציין כאמור מנכ"ל בט"ל כי בתחילת נובמבר 2015 התקיים דיון במינהלה שעסק בטיוטת הדוח של משרד מבקר המדינה. לפי הסיכום כאמור עד סוף 2018 יתווספו לרשת כל המבוטחים וייערכו קיזוזים מכל סוגי הגמלאות, למעט הבטחת הכנסה ונכות כללית. משנת 2018 לא יהיועצירות חישוב, וכל החייבים החדשים יקבלו הודעות חוב בתוך 24 חודשים ממועד היווצרות החוב. בסיכום צוין כי "משמעות צעדים אלה בראייה עתידית כפולה, ראשית, יבוצע תהליך גבייה אפקטיבי עבור כל חובות דמי ביטוח עתידיים, ושנית, ימנע באופן מוחלט כל מצב של התיישנות חובות דמי ביטוח" (ההדגשה במקור). משרד מבקר המדינה מעיר למינהלה כי החלטתה צריכה לקבל ביטוי בתכנית עבודה מפורטת שתקבע בין היתר משאבים נדרשים, לוחות זמנים קצובים ויעדי ביניים, נוהלי עבודה חד שים שימנעו מהחייבים הפוטנציאליים לצבור חובות ולבצע התאמה של מערכת המחשוב לצורך זה - דבר שטרם נעשה. .אי-מעורבות המועצה עקב חוסר במידע .המועצה היא כאמור הרשות העליונה של הבט"ל36 והיושב בראשה הוא שר הרווחה. תפקידיה העיקריים של המועצה הם לייעץ למוסד והנהלתו ולפקח על פעולותיו, לדון בהצעת התקציב של המוסד ולהעבירו לאישורם של שר הרווחה ושר האוצר37 בצירוף הערותיה והמלצותיה. המועצה פועלת באמצעות ועדות משנה כגון ועדת כספים. בראשותה של ועדת הכספים מכהן מאז 2004 מר חזקיה ישראל, והיא דנה בין היתר בנושאי תקציב ותקינת כוחאדם. אי-גילוי של עצירות החישוב בדין וחשבון כספי לצורך מילוי תפקידה של המועצה בכלל ושל ועדת הכספים בפרט מוגש למועצה דין וחשבון כספי הכולל דוח מינהלה המתאר את פעילות המוסד, דוח כספי מבוקר בידי רואי חשבון ודוח של האקטואר. הדין וחשבון הכספי מספק מידע שימושי למקבלי ההחלטות ומציג את האופן שבו הארגון נושא במחויבויותיו הציבוריות הנוגעות למשאבים שהופקדו בידיו. כמו כן, הדין וחשבון כספי צריך לשקף באופן נאות את מצבו הפיננסי של בט"ל, מכל הבחינות המהותיות ולפי תקני חשבונאות ממשלתיים של המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ממשלתית38. נמצא כי עד 2014 לא ניתן גילוי נאות בדין וחשבון הכספי של בט"ל על חייבים בעלי עצירות חישוב. משכך, המשמעויות וההשלכות של עצירת החישוב כלל לא הובאו לדיון במועצה ולא נבחנו כנדרש בוועדת הכספים שלה. .__________________ .36 לפי תקנות הביטוח הלאומי (מועצת המוסד), התשי"ח- 1958 , המועצה מונה 56 חברים ו היא מורכבת מנציגי הסתדרויות העובדים, מנציגי הממשלה, מנציגי מעסיקים וממומחים. 37 לפי סעיף22 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, יועבר תקציב הבט"ל גם לאישורו של שר האוצר. 38 המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ממשלתית היא ועדה מקצועית בחטיבת "חשבונאות בקרה ודיווח" ב אגף ה חשב ה כללי שבמשרד האוצר. המוסד עוסק בכתיבת תקינה חשבונאית למגזר הממשלתי במטרה לשפר את טיב הדיווח הכספי בממשלה. המוסד לביטוח לאומי 1657 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 במהלך הביקורת, ובעקבות הערותיו של משרד מבקר המדינה, פנה ב ט"ל לרואי החשבון המבקרים לקבלת חוות דעת בנושא. בתשובתם לבט"ל הסבירו רואי החשבון שלדעתם, אין לכלול את עצירות החישוב בדוח הכספי המבוקר על ידם מכיוון שבט"ל טרם שלח הודעות חוב. לאחר פגישה של צוות הביקורת עם נציגים ממשרד רואי החשבון החליט בט"ל לכלול בדוח המינהלה לשנת 2014 התייחסות לחייבים בעלי עצירות חישוב ולציין כי "חובות נוספים אשר טרם הוכרו בדוחות הכספיים, משום שאינם ניתנים בשלב זה לאימות ו/או מתייחסים לאוכלוסיית חייבים שנכון למועד הדוח הסופי טרם הוחלט על ביצוע פעולות אקטיביות לגביית חובם". לפי בט"ל, פסקה זו נוספה מתוך ההבנה בצורך להכליל בדוח המינהלה הערה הנוגעת לנושא עצירות החישוב. היעדר דיונים במועצה בנושא עצירות החישוב על פי הכלים המרכזיים המצויים בידי המועצה לצורך פיקוח ובקרה על בט"ל, כגון הדוחות הכספיים, אמנם לא יכלה המועצה ללמוד על ההחלטות וההתנהלות בעניין עצירות החישוב, אך המידע על התנהלות בט"ל היה ידוע זה שנים לוועדת הכספים . מר חזקיה ישראל, המכהן בתפקיד יו"ר ועדת כספים משנת 2004, ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2015: "ועדת הכספים בראשותי התייחסה לנושא הצורך בגביית חובות מיד לאחר היווצרותם, מידי שנה בשנה, לפחות מאז שנת התקציב 2005 !!!. התייחסות זו באה לידי ביטוי מידי שנה!! במסגרת 'הערות והמלצות של ועדת הכספים והשקעות לכל שרי הרווחה שהיו מאז, לחברי מועצת המוסד, המנכ"לים והמנהלות שכיהנו מאז'" . בהתאם, ניתן היה לצפות כי ועדת הכספים תקיים דיונים אופרטיביים עם בעלי התפקידים הרלוונטיים בבט"ל, ובראש ובראשונה עם מינהל הגבייה, כדי להביא לידי פתרון סוגיה זו. יו"ר ועדת הכספים של בט"ל מר חזקיה ישראל ציין בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה ביולי 2015 " כילמינהלת בט"ל אין סמכות להחליט שלא לגבות דמי ביטוח שכן זה נקבע בחוק". הוא הוסיף כי "אמנם למינהלה יש אחריות ראשונית בנושא, אך גם המועצה הייתה צריכה לבצע בירור בנושא עצירות החישוב ולהבין את המשמעויות של עצירות החישוב". בביקורת עלה כי סוגיה זו לא קיבלה כל ביטוי בדיונים אופרטיביים במועצה, ובייחוד בוועדת הכספים, שמר חזקיה ישראל הוא יושב ראשה, אף שלסוגיה זו השפעה ישירה על האיתנות הפיננסית של בט"ל. הנושא נדון בפעם הראשונה בוועדת כספים בסוף יוני 2015 , לאחר שהמינהלה פנתה ביזמתה לוועדה לקבל תוספת תק נים. גם מיוני 2015 עד מועד סיום הביקורת לא דנה ועדת הכספים בשאלה כיצד מעתה ואילך יישלחו לחייבים הודעות חוב בסמוך להיווצרות החוב כדי למנוע הצטברות של חובות עתידיים, או למצער לעדכן את החייבים הפוטנציאל יים על חובת תשלום דמי ביטוח, כנדרש בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת הכספים ליזום דיון בנושא כדי למצוא פתרון לעצירות החישוב ולהתניע מהלך לשליחת הודעות חוב לחייבים חדשים בסמוך להיווצרות החוב. . 1658 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 מהאמור עולה כשל ניהולי מתמשך של שנים בהתמודדות בט"ל עם סוגיית עצירות החישוב. אף שכבר בינואר 2005 החליטה המינהלה למחוק חובות ללא סמכות בחוק, בט"ל לא פעל באופן אקטיבי לעצור את הנוהג שלא לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים, והביא לידי כך שבספטמבר 2015 נמחקו חובות של מאות אלפי חייבים לשנים 2007 -1999 הנאמדים בכ-1.2 מיליארד ש"ח. לשנים 2015 -2008 הצטברו חובות חדשים של מאות אלפי חייבים, המוערכים בכ -3 .מיליארד ש"ח אם לא יישלחו הודעות חוב לכ- 70,000 חייבים חדשים בשנה בסמוך להיווצרות החוב לא יקטע מעגל החייבים וימשיכו להצטבר חובות בהיקפים של מיליארדי שקלים. על בט"ל להפסיק לאלתר דרך פעולה זו ולמצוא פתרון כולל לסוגיה. כשל זה מונח לפתחם של חברי המינהלה, שלא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג תכנית עבודה מפורטת הכוללת חלופות לפתרון, ולו חלקי למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. סמנכ"ל הגבייה מר יגאל ברזני, הממונה על תחום זה משנת 1997 , אמנם נקט פעולות שונות, אולם לא היה בהן כדי לתת מענה לבעיה ועל כן הכשל מונח גם לפתחו. הוא התנה כל פתרון לפתיחת עצירות החישוב בתוספת כוח אדם, ולא נקט את הפעולות הנדרשות כמתחייב מאחריותו , ובהן כאלו ש היו עשויות להביא ולו לפיתרון חלקי אשר ימנע היווצרות חובות של חייבים חדשים. .היעדר בקרה על ניכוי מעסיקים .החוק קובע שמעסיק חי יב לנכות מעובד תשלום דמי ביטוח, לפי מדרגות שכר39 , ולהעבירו לבט"ל בצירוף חלקו . לפי נתוני בט "ל, נכון ליולי 2015 רשומיםכ- 252,000 מעסיקים פעילים. כדי להבטיח את העברתם של תשלומי הביטוח כדין, בט"ל אמור לבצע בקרה אוטומטית באמצעות הפגשת קבצים וכן "בקרת שטח" שבה נבדק אם מעסיקים ניכו מהעובדים את דמי הביטוח כחוק. .היעדר ביקורת ניכויים בחברות ארנק .מתוקף החוק עורך בט"ל ביקורות ניכויים אצל מעסיקים כדי לבדוק אם הם מנכים משכר העובדים דמי ביטוח על פי החוק, ואם הם מציינים בתלוש השכר את מלוא השכר שהם משלמים להם. אם בביקורות הניכויים נמצא שהמעסיקים לא דיווחו לבט"ל על כל דמי הביטוח המתחייבים, הוא מחייב אותם בהפרש. בשנת 2014 השלים בט"ל 3,647 ביקורות ניכויים שבעקבותיהן חויבו 3,494 ( מעסיקים96% ) לשלם הפרשים של דמי ביטוח בסכום של כ- 336 .)מיליון ש"ח (כולל הפרשי הצמדה וקנסות .__________________ .39 עד שכר של60% ( מהשכר הממוצע במשק 5,556 ש"ח, מעודכן ל- 1.1.15 )– חלקו של העובד 3.5% וחלקו של המעסיק 3.45% ; מעל 60% מהשכר הממוצע במשק ועד השכר המרבי לתשלום דמי ביטוח ( 43,240 ש"ח, מעודכן ל- 1.1.15 )- 12% ו- 6.5% ., בהתאמה המוסד לביטוח לאומי 1659 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 חברת ארנק היא חברת מעטים40 שהכנסתה , כולה או חלקה בשנת המס, מקורה בפעילות של בעל מניות בה כנושא משרה בפועל בחברה אחרת, או חברה שמתקיימים יחסי עובד-מעביד בין בעל המניות בה ובין מקבל השירותים 41 . השיקול בהקמת חברת ארנק הוא לרוב שיקול של חיסכון במס42. דוגמה לחברה שכזו היא כאשר אדם משמש מנכ"ל בפועל בחברה אחת ומקבל את משכורתו ממנה בצורת דמי ניהול המשולמים לחבר ה אחרת שבבעלותו (חברת הארנק). הבעיה מתעוררת כאשר אדם זה מקבל בפועל סכומים גבוהים כדמי ניהול, אך השכר שהוא מקבל מחברת הארנק נמוך מגובה התקרה המרבית החייבת בדמי ביטוח , ויתרת דמי הניהול שהוא אינו מקבל כשכר מהווה השקעה בחברה שלו או משיכת דיבידנד הפטור מדמי ביטוח. במצב כזה, הוא משלם דמי ביטוח רק עבור חלק מהכנסתו , אף שמהבחינה המהותית הוא אמור להיות חייב בדמי ביטוח מלאים על כל הכנסותיו. נוהלי אגף ביקורת ניכויים של בט"ל מאפשרים למבקר, המבצע ביקורת ניכויים, לבדוק אם דמי הניהול שמנהלים מקבלים באמצעות חברות ארנק שבבעלותם חייבים בדמי ביטוח. בדיקה זו נעשית לנוכח בחינת מעמדו של המנהל מהבחינה המשפטית תוך כדי בחינת יחסי עובד - מעביד. בביקורת עלה כי בפועל אגף ביקורת ניכויים שבמינהל הגבייה אינו בוחן את שכר המנהלים בחברות המקבלים תגמול עבור עבודתם באמצעות חברות ארנק43 . משרד מבקר המדינה בחן 35 חברות ציבוריות44 שבהן ערך בט"ל בשנת 2014 ביקורות ניכויים. נמצא כי ב-10 מהחברות שולם שכר ל-19 נושאי משרה, באמצעות דמי ניהול לחברת ארנק בבעלותם, בסכום כולל של כ -70 ,מיליון ש"ח. לעומת זאת באותן השנים קיבלו אותם נושאי משרה שכר מחברות הארנק שבבעלותם בסך של כ-15 מיליון ש"ח בלבד, שלרוב היה נמוך מהתקרה השנתית החייבת בתשלום דמי ביטוח. באופן הזה "חסכו" לעצמם אותם בכירים דמי ביטוח בסכום כולל של כ-1.4 מיליון ש"ח. יצוין כי בבחינת הדוחות הכספיים של חברות ציבוריות המפורסמים באינטרנט45 עולה כי ישנן חברות ארנק רבות בבעלותם של מנכ"לים ובעלי תפקידים בכירים בחברות הציבוריות. יוצא אפוא כי באותן חברות התמקדה ביקורת הניכויים בשכירים, לעתים בתפקידים זוטרים, וכלל לא בחנה את שכבת הניהול הבכירה, בעלי השכר הגבוה - האם הם משלמים את דמי הביטוח על פי שכרם הכולל והמלא. .__________________ .40 חברת מעטים כהגדרתה בסעיף76 חברה בשליטה של]נוסח חדש[ לפקודת מס הכנסה5 בני אדם לכל היותר ואיננה חברת בת או חברה שיש לציבור עניין ממשי בה שאינה חברה משפחתית או חברת בית. 41 ראו בעניין זה, צוות חברות הארנק, (טיוטא להערות הציבור) שהוקם בעקבות המלצת הוועדה לשינוי כלכלי חברתי בראשות הפרופ' מנואל טרכטנברג ומטרתו לבחון ולהמליץ על תיקוני לאופן מיסוי חברות "ארנק", 28.10.13. 42 ראו טיוטה להערות הציבור של הצעות לתיקוני חקיקה, שפרסם צוות חברות הארנק של רשות המסים ביום 28.10.13. 43 פרט למקרה בודד שבו נבדקה חברה וחויבה עבור השנים 2011 -2003 בדמי ביטוח בסךשל כ- 1.1 מיליון ש"ח. 44 לפי סעיף1 לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 , חברהציבורית היא חברה שמניותיה רשומות למסחר בבורסה או הוצעו לציבור. 45 באתר מאיה- מערכת אינטרנט להודעות, http://maya.tase.co.il/bursa/indeximptoday.htm. 1660 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 לדעתמשרד מבקר המדינה, במסגרת ביקורת ניכויים בט"ל צריך לבחון אם המעסיק מפריש כחוק את דמי הביטוח עבור כל עובד שלו, בין שהוא שכיר המרוויח שכר מינימום בין שהוא נושא תפקיד בכיר שהתגמול עבור עבודתו משולם באמצעות חברת ארנק. סמנכ"ל הגבייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי"נושא 'חברות הארנק' עדיין לא ברור דיו מהבחינה המשפטית". לנוכח הערותיו של משרד מבקר המדינה גובשה טיוטת חוזר בנושא חיוב נושאי משרה בכירים המקבלים את משכורתם באמצעות חברות ארנק. בטרם יגובשו הנחיות סופיות ייבדקו מספר תיקים כניסוי, והבדיקה תיעשה בליווי המחלקה המשפטית. .אי-הצלבת נתוני בט"ל עם נתוני רשות המיסים .לפי תקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח), התשי"ד- 1954 , על מעסיק לדווח לבט"ל מדי חודש בחודשו , באמצעות טופס ייעודי (להלן - טופס 102) , על השכר ששילם לעובדיו. מעבידים המעסיקים יותר מתשעה עובדים נוהגים לדווח באופן מרוכז עבור כל העובדים ללא פירוט שמותיהם. פעם בשנה מקבל בט"ל מרשות המסים את הדיווח השנתי של כל מעסיק, ובו פירוט חודשי העבודה של כל אחד מהעובדים ושכרם השנתי (להלן - טופס 126)46. כבר בדוח מבקר המדינה בנושא זה משנת 200147 (להלן- הדוח משנת 2001 ) נמצא שבט"ל אינו מפגיש את המידע בטופס 102 עם המידעבטופס 126 כדי לאתרמעסיקים שדיווחיהם לרשות המסים אינם תואמים את דיווחיהם לבט"ל. עוד צוין בדוח שמאחר שהבקרה על דיווחי המעסיקים לבט"ל מוגבלת, נפתח פתח למעסיקים שלא לדווח על כל המועסקים אצלם או על מלוא השכר ששולם להם; כמו כן, יכול שיהיו מעסיקים שידווחו לרשות המסים על העסקת עובדים, אך לא ידווחו על העסקתם למחלקת גבייה ממעסיקים בבט"ל ולא ישלמו בגינם דמי ביטוח. לפי הדוח, בשנת 2001 לא אפשרה מתכונת הדיווח שהייתה נהוגה אז בבט"ל לבצע "בקרה נאותה על הדיווחים. הממצאים מעלים חשש, כי יש מעבידים ]מעסיקים[ שאינם משלמים דמי ביטוח בעבור כל העובדים המועסקים אצלם, או אינם משלמים כלל דמי ביטוח בעבור עובדיהם, אף על פי שהם מנכים דמי ביטוח משכר העובדים". לשם ההשוואה, משנת 2009 רשות המסים נוהגת להפגיש בין נתונים דומים שגם היא מקבלת על גבי טופס 102 דומה ובין הנתונים שבטופס126 אם נמצאה אי-התאמה אצל מעסיק, רשות המסים מודיעה לו על כך ומבקשת את תיקון הליקויים כתנאי למתן אישור ניכוי מס במקור. בט"ל הכיר בחשיבות ההפגשה לצורך בקרה נאותה על דיווחי המעסיקים, ובמשך שנים ביקש לשפר את היכולת הטכנולוגית לבצעה באופן מדויק. כמו כן, חשיבות ההפגשה עלתה גם בדוח ביקורת פנימית משנת 2013 של בט"ל בנושא. בדוח האמור ציין המבקר הפנימי כי "הביקורת בדעה לפיה על מנהל הביטוח והגבייה מוטלת החובה להדק את אמצעי הבקרה והפיקוח הקיימים על דיווחי המעסיקים", והוסיף כי "יש לקיים בקרה שוטפת להצפה וטיפול במקרים .__________________ .46 , המועד להגשת טופס]נוסח חדש[ על פי פקודת מס הכנסה126 הוא30 באפריל בשנה שאחרי שנת המס שבגינה מוגש הדוח. 47 ,מבקר המדינה דוח שנתי 52א ( 2001 ,"), "גביית דמי ביטוח ממעבידים דיווחים על העסקת עובדים, עמ' 395-393 . המוסד לביטוח לאומי 1661 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 של חוסר התאמה בין דיווחי 102 ו-126. יש לאתר ולטפל ]מעסיקים[ במעבידים שאינם מקפידים להעביר דיווחים בהתאם לחוק, ולעשות ככל שניתן לקידום חקיקה שתאפשר הטלת סנקציות מרתיעות". בינואר 2015 ביקש משרד מבקר המדינה נתונים על הפערים ביןהדיווחים בטופסי 102 לאלה בטופסי126 , אך עד מועד סיום הביקורת לא הצליח בט"ל להציג בפני משרד מבקר המדינה נתונים מעודכנים וסופיים על פערים אלה. בט"ל גם לא הצליח להציג נתונים בסיסיים לצורכי בקרה, כמו היעדר דיווח של מעסיקים באמצעות טופס 126. יוצא אפוא כי לאחר כ מעט 15 שנה מאז הדוח משנת 2001 , שבו העיר משרד מבקר המדינה לבט"ל על הצורך בבקרה על טופסי 102 ו-126 ובהפגשהביניהם , טרם הצליח בט"ל להצליב נתונים שיציגו את הפערים ויאפשרו לו לבצע בקרה ולזהות מעסיקים שאינם מעבירים ניכויים משכר העובדים כנדרש 48 . יצוין שרק במסגרת ביקורת ניכויים נבחנים הפערים אצל המעסיק. מנתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2014 -2011 , במסגרת ביקורות ניכויים, נמצאו אצל 221 מעסיקים פערים בין שני סוגי הדיווח, והם חויבו בגינם בדמי ביטוח נוספים בסך של כ-37 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר לבט"ל שללא בקרה אפקטיבית באמצעות הפגשה ממוחשבת בין שני סוגי הדיווח, כפי שרשות המסים נוהגת לעשות, הוא לא יאתר את המעסיקים החייבים לו דמי ביטוח, וממילא הוא גם לא ישלח להם הודעות חוב, והוא יאבד מהכנסות דמי הביטוח שהמעסיקים חייבים על פי חוק להעביר לו. היעדר אכיפה כ וללת של גביית דמי הביטוח והיעדר שימוש בכל האמצעים הקיימים כדי לאתר את החייבים עלולים גם לפגוע בכושר ההרתעה של בט"ל בכל הנוגע לפיקוח ובקרה על דיווחי המעסיקים. חשיבות הבקרה מקבלת משנה תוקף בייחוד לנוכח תיקון ההתיישנות הפוטר את החייב מחובת תשלום החוב לאחר שבע שנים, אם בט"ל לא הודיע לו על חובו. סמנכ"ל הגבייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 כי בשל המצב החוקי היה בט"ל תלוי לחלוטין באופן קליטת הדוחות מרשות המסים. מפאת חֶסֶר בחקיקה בנוגע לחובת שידור הנתונים ולסנקציות שיופעלו נגד מעסיקים, שלא אפשר לבט"ל ל פעול מול מעסיקים בגין אי -דיווח באמצעות טופס 126 , הוא לא היה יכול להמשיך לטפל במעסיקים אלה. כדי לפתור בעיות אלה פעל בט"ל מדי פעם בפעם לייזום תיקוני חקיקה כדי לבצע התאמות ממוחשבות. רק לאחרונה הסתייע הדבר בידו וסעיף 355 תוקן במסגרת חוק ההסדרים. התיקון נוגע לשידור טופס באופן מקוון ישירות לבט"ל אחת לחצי שנה והוא כולל סנקציה על אי-דיווח. לאחר תיקון החוק ייערך בט"ל לביצוע התאמות בין טופסי 102 ל-126 .באופן אוטומטי .__________________ .48 יצוין שבמאי 2015 החל פיילוט של167 מעסיקיםבנוגע לדיווחים משנת 2009 .בלבד 1662 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 אי-הצלבת נתוני דמי ביטוח משכירים העובדים אצל יותר ממעסיק אחד .מעסיק מעביר לבט"ל דמי ביטוח עבור עובד ש כיר ה מחושבים על פי שכרו. תשלום דמי הביטוח לעובד שכיר מחושב לפי שתי מדרגות - 3.5% משכר שגובהו עד 60% מהשכר הממוצע במשק ו-12% משכר הגבוה מ-60% .מהשכר הממוצע במשק ועד השכר המרבי לתשלום דמי ביטוח עובד שכיר המועסק אצל יותר ממעסיק אחד נדרש להצהיר בפני כל מעסיק שלו על היותו מעסיק עיקרי או משני עבורו49 (להלן- תיאום דמי ביטוח). במקרה שבו העובד הצהיר, שלא על פי דין, בפני כל מעסיקיו על היותו של כל אחד מהם מעסיק עיקרי, לא ינוכו לעובד דמי הביטוח במלואם כפי שנדרש לפי החוק אלא הם ינוכו משכרו אצל כל מעסיק לפי המדרגה הראשונה. בדוח משנת 200150 העיר משרד מבקר המדינה בעניין זה כי "מן הראוי שהמוסד ירחיב את הבדיקה של תיאום דמי הביטוח, כדי שיוכל לגבות את דמי ]בט"ל[ "הביטוח שחייבים עובדים שנוכה משכרם סכום קטן מהמגיע מהם. בביקורת נמצא כי אף שהוא מקבל את כל דיווחי המעסיקים, בט"ל עדיין אינו מצליב את הנתונים כדי לבחון אם נוכו משכרו של העובד דמי ביטוח הנמוכים מהנדרש. לבקשת משרד מבקר המדינה בדק בט"ל את הנושא האמור ונמצא כי בשנת 2013 לא חויבו בהפרש דמי הביטוח כ- 61,00051 עובדים שכירים שעבדו בכמה מקומות עבודה או עובדים שכירים שקיבלו פנסיה מוקדמת, בד בבד עם עבודתם, והיו חייבים בתשלום דמי ביטוח 52 ,. על פי אומדן בט"לדמי הביטוח שלא חויבו מאותם עובדים בשנת 2013 מסתכמים בכ- 104.5 מיליון ש"ח53. יצוין כי במכתב מספטמבר 2015 למשרד מבקר המדינה ציינה סגנית מנהל אגף מעסיקים כי הנתונים לעיל "אינם מספיקים כדי לקבוע בצורה חד משמעית וחד ערכית כי מדובר במבוטחים אשר בוודאות יהיה להם גם חוב בגין אי ביצוע תיאום דמי ביטוח", והוסיפה: "הודעות חוב על בסיס דיווח שנתי בטופס 126 אינן מדויקות ואין מנוס מביצוע טיפול פרטני ע"י פקידים בכפוף נכין מסמך זה לבחינה של המנהל הכללי".]בט"ל[ למשאבי כ"א רבים. הדבר מתבקש ואנו .__________________ .49 ,)לפי תקנות הביטוח הלאומי (תשלום וניכוי דמי ביטוח משכר מבוטח העובד אצל מעבידים שונים התשנ"ז- 1997. 50 ,מבקר המדינהדוח שנתי 52א ( 2001 ), "גבייתדמי ביטוח ממעבידים, תיאום דמי ביטוח", עמ' 396-395 . 51 מהם 26,036 עובדים בעלי שכר של עד 10,000 ש"ח ו- 35,602 בעלי שכר גבוה מ- 10,000 .ש"ח 52 בבדיקה נבחנו שכירים המועסקים לפחות שלושה חודשים רצופים וחופפים אצל שני מעסיקים ויותר, ומשכורתם מכלל המעסיקים עולה על סכום המדרגה הנמוכה (60% .)מהשכר הממוצע 53 30 מיליון ש"ח בגין עובדים בעלי שכר של עד 10,000 ש"ח ו-74.5 מיליון ש"ח בגין עובדים בעלי שכר של 10,000 ש"ח ומעלה בשנת 2013. המוסד לביטוח לאומי 1663 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 בשל החשיבות שבגביית דמי ביטוח באופן מלא ושוויוני מכלל החייבים, ולנוכח העובדה כי חלפו כ-15 שנה מאז הדוח משנת 2001 ובו כבר העיר משרד מבקר המדינה לבט"ל על הצורך בהרחבת הבדיקה של תיאום דמי הביטוח, מתבקש לשאול מדוע רק כעת, לאחר בקשתו של משרד מבקר המדינה, בט"ל מתעתד להתחיל בעבודת מטה להרחבת הבדיקה כאמור. על בט"ל לבחון דרכים כיצד לאתר את אותם שכירים המועסקים אצל יותר ממעסיק אחד ואינם משלמים דמי ביטוח כנדרש ולגבות מהם את דמי הביטוח המגיעים לו. .חוסר מעורבותו של אגף החקירות בגביית חובות .על פי סעיף 398 (א) לחוק, השגת גמלה במרמה, מסירת מידע כוזב או העלמת מידע בקשר לדמי ביטוח וקשירת קשר להפחתת דמי ביטוח הן עברות שדינן מאסר של שנה אחת. בט"ל הוא הרשות המוסמכת לחקור את העברות ה אלה, וכאמור אם נודע לו על ביצוע עברה עליו לפתוח בחקירה. לפי דוח של משרד מבקר המדינה משנת 200854 , גורמיםבבט"ל העריכו כי ההפסד הכספי הנגרם לבט"ל מעברות אלה, דהיינו קבלת גמלאות שלא כדין ואי-תשלום דמי ביטוח, היה ניכר ביותר. תפקידו של אגף החקירות בבט"ל 55 הוא לבצע חקירות שתכליתן לאמת או להזים חשדות בדבר הונאה ומרמה כלפי בט"ל וכן לייצר הרתעה ולצמצם תופעות של מרמה והתחמקות מתשלום דמי ביטוח. לפי תכניות העבודה של האגף יושגו יעדים אלה בין היתר באמצעות ביצוע חקירות בחברות עתירות כוח אדם שקיים בהן חשד לדיווחים כו זבים, ייזום חקירות ומבצעי פתע ואיתור תופעות מרמה. מנתוני בט"ל עולה כי אגף החקירות מתמקד בעיקר בחקירה של קבלת גמלאות במרמה. ביולי 2009 המליץ צוות לשיפור מערך החקירות ולמניעת קבלת גמלאות שלא כדין (להלן- הצוות) על הגדלת היחס בין חקירות בביטוח וגבייה ובין חקירות בגמלאות (לטובת חקירות גבייה). הצוות מצא כי ניתן להפיק מחקירות בתחום ביטוח וגבייה תוצאות מרשימות שיתאפיינו בהשלכות כספיות גבוהות וישמשו גורם הרתעה לציבור. על אף הפוטנציאל הטמון בביצוע חקירות בנושאי גבייה שבאמצעותן יאותרו מעסיקים חייבים בדמי ביטוח, ועל א ף המלצות הצוות, פעילות אגף החקירות עודנה מתמקדת בגמלאות. להלן בתרשים 1 מוצג סיכום תיקים שנחקרו בידי חוקרי המוסד לפי ענפים, לשנת 2013: .__________________ .54 ,מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2008 ), "סדרי הטיפול בחשדות לעברות מרמה כלפי המוסד לביטוח לאומי", עמ' 1338 -1309 . 55 מספטמבר 2014 .נושא זה מצוי באחריותו של סמנכ"ל הגבייה 1664 דוח שנתי66ג .שם הדוח: המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 תרשים 1 .סיכום תיקים שנחקרו בידי אגף החקירות לפי ענפים, 2013 על פי נתוניבט"ל, מתוך "ממצאים עיקריים על פעולת אגף החקירות - 2013 ", סקר מנהלי 119 , מינהל המחקר והתכנון, יוני 2014. מהתרשים עולה שבשנת 2013 רק 15.9% מכלל התיקים שטופלו באגף החקירות היו תיקי ביטוח וגבייה; יצוין שכ - 30% ( מהם היו חקירות עצמאיים 1,859 תיקים), פחות מ -9% ( היו חקירות מעסיקים 560 תיקים) ויותר מ - 60% היו חקירות ביטוח (בדיקת תושבות, מעמד, יחסי עובד -מעביד ועוד). יצוין כי צוות חשיבה בנושא חקירות גבייה החל להתכנס במרץ 2015 . מטרת הצוות היא לגבש המלצות לבניית מתכונת חקירה חדשה בגבייה ולייעול דפוסי חקירה קיימים. עד מועד סיום הביקורת טרם גובשו המלצות סופיות. סמנכ"ל גבייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2015 שצוות החשיבה בוחן תהליכי עבודה משותפים, הכנת תיקים לחקירה, הכשרות חוקרים ופקידים, ודן בהתנעת תהליכים כדי לקדם את נושא החקירות בגבייה. הוא ציין כי עבודת צוות החשיבה צפויה להסתיים בקרוב. המנכ"ל ציין בתשובתו מנובמבר 2015 כי המינהלה פעלה לאיחודם של אגף החקירות ושל אגף הגבייה תחת גגו של מינהל אחד, וכי הוא מקווה כי פעולה זו תביא ליתר שיתוף פעולה בין שני האגפים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שבט"ל המכיר בחשיבות הגדלת היקף החקירות בתחום הגבייה, יישם את ההנחיות וה נהלים שהוא בעצמו ניסח לאורך השנים ויפעל ביתר שאת כדי להגדיל את היקף החקירות הנעשות בתחום הגבייה, וזאת באופן שיביא לידי שיפור הגבייה ולהגדלת כושר ההרתעה מפני הונאות והתחמקות מתשלום דמי ביטוח כנדרש בחוק. המוסד לביטוח לאומי 1665 .:שם הדוח המוסד לביטוח לאומי - אי-גביית דמי ביטוח מחייבים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66ג שנת פרסום: התשע"ו- 2016 .סיכום .בט"ל הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי של ישראל, המתבסס על הרעיון של סולידריות ועזרה הדדית, שבה מעסיקים ועובדים, ואף מי שאינם עובדים, משלמים דמי ביטוח לפי הקבוע בחוק. גביית דמי ביטוח כחוק מבטיחה את מקורות המימון של בט"ל לתשלום גמלאות, ופגיעה בהם משמעה פגיעה באיתנות הפיננסית של בט"ל ופגיעה ברשת הביטחון הסוציאלית הנדרשת בין השאר לקיום האדם בכבוד. זה עשרות שנים בט"ל אינו שולח הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות. לא זו אף זו, בט"ל נוהג בשיטה קלוקלת של עצירות חישוב לחייבים בדמי ביטוח ואינו שולח אליהם הודעות על החוב שצברו, אף שהמידע על אודותם נמצא בידי בט"ל. שיטה זו יצרה מצב של העדר אכיפה ביחס לחלק מהאוכלוסיה. לאחר כמה שנים, כאשר מצטברים החובות של אותם חייבים, בט"ל "מקפיא" את החיוב, ומשמע הדבר הוא מחיקת החוב; מנגד, כל אותה העת בט"ל ממשיך להקים חובות לחי יבים חדשים, ובחלוף כמה שנים הוא מוחק גם אותם, וחוזר חלילה. משמעות מחיקה זו היא שחובת תשלום דמי הביטוח עבור אותם חייבים הפכה ל"אות מתה" ועקרון הסולידריות של הביטוח הסוציאלי בישראל נפגע. עולה מתוך כך כשל ניהולי מתמשך של שנים בהתמודדות בט"ל עם סוגיית עצירות החישוב. בט"ל לא פעל באופן אקטיבי כדי לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים והדבר הביא לידי כך שבספטמבר 2015 הוא מחק חובות של כ -1.2 מיליארד ש"ח של מאות אלפי חייבים עבור השנים 2007 -1999 . לא די בכך אלא שבשנים 2015 -2008 הצטברו עוד חובות של מאות אלפי חייבים, המוערכים ב עוד כ -3 מיליארד ש"ח. ללא משלוח הודעות חוב לכ- 70,000 חייבים חדשים בשנה בסמוך להיווצרות החוב לא יקטע מעגל החייבים וימשיכו להצטבר חובות בהיקפים של מיליארדי שקלים. כשל זה מונח לפתחם של חברי המינהלה, שלא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג תכנית עבודה מפורטת הכוללת חלופו ת לפתרון ולו חלקי למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. סמנכ"ל הגבייה מר יגאל ברזני, הממונה על תחום זה משנת 1997 , אמנם נקט פעולות שונות, אולם לא היה בהן כדי לתת מענה לבעיה ועל כן הכשל מונח גם לפתחו. הוא התנה כל פתרון לפתיחת עצירות החישוב בתוספת כוח אדם ולא נקט את הפעולות הנדרשות כמתחייב מאחריותו, ובהן כאלו שעשויות היו להביא ולו לפיתרון חלקי אשר ימנע היווצרות חובות של חייבים חדשים. אי-גבייה מאוכלוסיות מסוימות החייבות בתשלום דמי ביטוח פוגעת בעקרון השוויון וההגינות ועלולה ליצור מדרון חלקלק שיביא לפגיעה במוסר התשלומים של שאר החייבים. על המינהלה ועל המועצה לפקח על פעילותו של בט"ל כדי להבטיח את יישום עקרון הערבות ההדדית וכדי שבידי בט"ל יימצאו מקורות מימון מספיקים לקיום רשת הביטחון הכלכלית של המדינה לאזרחיה ולהגנה מפני מחסור בשעת הצורך. .