משרד התחבורה והבטיחות בדרכים/הרפורמה במבחני הנהיגה

 מבוא אגף הרישוי הוא חלק ממינהל התנועה שבמשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה או מת"ח). המינהל פועל לקידום הבטיחות בדרכים באמצעות שמירה על בטיחות כלי הרכב, שימוש במערכות רכב מתקדמות ושיפור מיומנויות הנהגים. מבחן הנהיגה המעשי הוא השלב האחרון לפני קבלת רישיון הנהיגה. במשך השנים הלך וגדל הביקוש לרישיון נהיגה, בין השאר עקב הגידול באוכלוסייה, הורדת גיל הזכאות ללמוד נהיגה ובקשות של עולים חדשים להמיר את רישיון הנהיגה שלהם מפעיל משרד התחבורה שיטת מבחנים 2018 במדינות מוצאם ברישיון ישראלי. משנת מעשיים חדשה, באמצעות זכיינים פרטיים (להלן - הרפורמה). הרפורמה במבחני הנהיגה נועדה לייעל את הליך ביצוע המבחנים, ובייחוד לקצר .1את ההמתנה של הנבחנים למבחני הנהיגה, שנמשכה לפני הרפורמה כמה חודשים פרסם משרד התחבורה מכרז לרכש שירותים; לפי המכרז יתקיימו 2017 בפברואר מבחני הנהיגה במיקור-חוץ, באמצעות שני זכיינים פרטיים. לאחר ערעורים שונים את החלטת ועדת המכרזים 2018 במרץ2 על תוצאות המכרז אישר בית המשפט של משרד התחבורה על שתי החברות הזוכות במכרז - חברה א' וחברה ב' (להלן אתרי יציאה למבחנים 25 '- הזכיין או הזכיינים). על פי המכרז תפעיל חברה א החל 2018 אתרים מאיזור המרכז והצפון. ביולי21 'באיזור המרכז והדרום וחברה ב משרד התחבורה ביישום הרפורמה. פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את ביצוע הרפורמה במבחני 2020 בחודשים ינואר עד יולי הנהיגה במספר נושאים ובהם: שיעור המעבר במבחני הנהיגה; ערעורים על תוצאות מבחני הנהיגה; עודף העלות הממוצעת לנבחן; שינויים בתנאים שנקבעו במכרז. הביקורת נעשתה במשרד התחבורה. במסגרת הבדיקה התקיימו דיונים עם בכירים במת"ח וכן דיונים ומפגשים עם אחראים ומפקחים מטעם מת"ח העובדים מול הזכיינים, המורים והתלמידים. כמו כן, נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם גורמים המטפלים במערכת הממוחשבת לניהול מבחני הנהיגה (להלן - המערכת או מערכת ברוש). א67 דוח בעניין מצב מבחני הנהיגה לפני הרפורמה ועבודת המטה לפני ביצועה ראו מבקר המדינה, 1 .594 - 547 '), "תפקוד אגף הרישוי והכשרת הנהגים", עמ 2016( סיסטם מעבדות 19226-02-18 ; עת"מ מ.ג.ע.ר בע"מ נ' מדינת ישראל ואח' 15219-01-18 ראו עת"מ 2 .'פמי פרימיום בע"מ נ' מדינת ישראל ואח 26230-02-18 ; עת"ממתקדמות בע"מ נ' מדינת ישראל ואח' 16 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינהיישום הרפורמה עלו טענות על רמת ביצוע נמוכה שלה, בין 2018 עם תחילת יישום הרפורמה ביולי היתר עקב מחסור בבוחנים, חוסר גמישות בקביעה ובביטול של מבחנים וחלוקה לא שוויונית של מבחני הנהיגה בין המורים. לפי הסברי מנהל אגף הרישוי וסמנכ"ל , מדובר בתקלות שאופייניות לקליטת 2020 תנועה במשרד התחבורה בפברואר מערכת חדשה, ורובן תוקנו ופחתו במידה ניכרת. מנתוני מת"ח עולה כי בעקבות הרפורמה חל שיפור בשירות לציבור, שהתבטא בעיקר בקיצור ניכר של זמן ההמתנה למבחן הנהיגה המעשי. נוסף על כך הושגו במידה רבה מטרות אחרות של הרפורמה, ובהם קיום מבחן נהיגה אובייקטיבי, אחידות בבחינה, שימוש בטכנולוגיה ותיעוד מבחן הנהיגה. על פי הסברי משרד התחבורה השיפורים והחידושים בעקבות הרפורמה, התבטאו בנושאים האלה: 14 - 7- ימים ל90 - 60-. זמן ההמתנה למבחן הנהיגה קוצר במידה ניכרת - מ 1 .ימים . צומצם שיקול הדעת של הבוחן. לאחר שהוא מזין את שגיאות הנבחן למחשב 2 לוח (טאבלט), הן מוזנות למערכת ברוש, והיא שקובעת, לפי פרמטרים שנקבעו בה מראש, אם הנבחן עבר או נכשל (מבחן יותר אובייקטיבי ופחות סובייקטיבי). . יש אחידות בבחינה, ללא תלות במקום הבחינה וזהות הנבחן. 3 .. הבוחן נקבע אקראית לפני המבחן 4 . מסלול הבחינה נבחר אקראית על ידי המערכת (מרשימת מסלולים שכוללים 5 .)אותם פרמטרים של בחינה . הבחינה מצולמת ומתועדת, והנבחן יכול להשתמש בסרטון כראיה בעת הגשת 6 .ערעור. כמו כן, התיעוד נעשה לשם בקרה מקצועית על הבוחנים הרפורמה מתבססת על מערכת ברוש, שהוקמה במיוחד עבור משרד התחבורה. המערכת כוללת רכיבים טכנולוגיים שהותקנו ברכבי לימוד נהיגה, ובכלל זה מצלמות ואמצעים לשמירת המידע בצורה GPS לתיעוד הדרך ופנים הרכב, מיקרופון, התקן מוצפנת במחשב הלוח. לאחר סיום הבחינה (ולכל המאוחר בסוף יום העבודה) המידע ממחשב הלוח מועבר למחשב מרכזי של משרד התחבורה ולשרתי הזכיינים, כדי שיהיה ניתן לצפות בבחינה המוקלטת. הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה17 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים הבדיקה העלתה כמה ממצאים שלדעת משרד מבקר המדינה ראוי שמת"ח יתייחס אליהם, לשם טיוב הליך הביצוע של המבחנים, וכן לשם הפקת לקחים לעתיד בעת יציאה למכרזים למיקור-חוץ של שירותים חיוניים אחרים לציבור. להלן הממצאים: שיעור הנבחנים העוברים את מבחני הנהיגה מנתוני משרד התחבורה לגבי שיעור הנבחנים העוברים את מבחני הנהיגה (להלן שיעור המעבר) עולה כדלהלן: : שיעור המעבר במבחני הנהיגה1 לוח לפני יישום הרפורמהלאחר יישום הרפורמה מספר מבחני הזכיין שיעור הנהיגה מספר המעבר מבחני שיעור הנהיגה המעבר ינואר עד 2020 יוליחברה א' 92,034 39.8% ינואר עד 2018 יולי170,604 44.4% 'חברה ב 97,472 37.9% 2017 341,372 42.0% סה"כ 189,506 38.8% 2016 273,490 41.4% 2015 316,602 38.5% 2019'חברה א 292,524 41.8% 'חברה ב 325,075 35.3% סה"כ 617,599 38.4% יולי עד 2018 דצמברחברה א' 90,479 43.2% 'חברה ב 121,086 38.1% סה"כ 211,565 40.3% המקור: נתוני משרד התחבורה בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי מתחילת הרפורמה בוצעו מעל למיליון מבחני נהיגה. עוד עולה מהלוח בתקופה שקדמה לרפורמה שיעור המעבר בבחינה היה במגמת עלייה, אך ערב 44.4% , לעומת38.8% עם יישום הרפורמה שיעור המעבר פחת, והוא כיום ). עוד עולה מהלוח כי קיימת שונות בשיעור 12.6% יישום הרפורמה (ירידה של המעבר בין שני הזכיינים. 18 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה ציינה חברה ב' (להלן - תשובת2020 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר חברה ב') כי שיעורי המעבר הנוכחיים משקפים את הישגי התלמידים, וכי לא ניתן להשוות בין שיעורי המעבר כיום במערך מבחנים מוסדר, אחיד מפוקח, לבין שיעורי המעבר בתקופת טרום-הרפורמה, שבה לא היו אחידות ותיעוד, שיקול הדעת היה סובייקטיבי, ולא היו מנגנוני פיקוח. עוד צוין בתשובה כי בעבר המשמעות של כישלון במבחן הייתה המתנה ממושכת לשיבוץ בבחינה נוספת, דבר שהמריץ את הנבחנים להגיע ערוכים היטב למבחן. לעומת זאת, כיום יודע כל תלמיד כי ימתין לשיבוץ בבחינה הבאה לכל היותר שבועיים, ולכן אינו חושש לגשת לבחינות רבות על אף חוסר המוכנות. ציין מת"ח (להלן - תשובת מת"ח) כי 27.11.20-בתשובתו למשרד מבקר המדינה מ בשיעור המעבר בין איזור הצפון (נתניה-קריית 12%-ערב הרפורמה היה פער של כ שמונה) לבין איזור הדרום (תל אביב-אילת), ועם יישום הרפורמה צומצם הפער במידה ניכרת. עוד צוין בתשובת מת"ח כי מדובר בירידה קטנה בשיעור המעבר, וכמו כן יש להביא בחשבון שיותר ממחצית הבוחנים היו בוחנים חדשים שזה עתה הוכשרו, ובאופן טבעי כל אדם העושה מלאכתו לראשונה, מבצע אותה באפקטיביות ומקצועיות נמוכים מן הממוצע. על כן הירידה הקטנה משקפת דווקא הצלחה. : שיעור המעבר במבחני הנהיגה1 תרשים מקור: משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה19 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מספר מבחני הנהיגה:2 תרשים מקור: משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הקורונה נרשמה ירידה של , לעומת התקופה 2020 במספר מבחני הנהיגה במחצית הראשונה של שנת30%-כ , 1.5.20 עד22.3.20-. זאת עקב הפסקת המבחנים כליל מ2019 המקבילה בשנת 80,000- ימים גרמה לכך שכ40-בהתאם להנחיות משרד הבריאות. הפסקה זו של כ מבחני נהיגה לא התקיימו והביאה לעלייה ניכרת בזמני ההמתנה. משרד התחבורה ציין כי עם חזרת המבחנים נתן מנהל אגף הרישוי הנחיה להפחית את זמן ההמתנה , דבר שהביא להפחתת הנטל שנוצר. עוד ציין 2020 יום עד אמצע יולי30 - 14-ל משרד התחבורה כי עם סיום הסגר חלה עלייה חדה במספר הבקשות למבחני נהיגה, ), ודבר זה 21% - בוחנים236- מ50-ומצד שני חלק מהבוחנים לא חזרו לעבודה (כ השפיע על זמן ההמתנה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לבחון את השינוי במגמת הירידה בשיעור המעבר במבחני הנהיגה עם יישום הרפורמה, ואת הסיבות לשינוי זה. כמו כן, מומלץ למת"ח לבחון את השונות בשיעור המעבר בין שני הזכיינים מאז הוחל ביישום הרפורמה, ואת הסיבות לשונות זו. עוד מומלץ כי משרד התחבורה יגבש תוכנית להשלמת הפערים שנוצרו בתקופת הקורונה בנוגע למבחני הנהיגה ויבחן תגבור של מספר הבוחנים, לשם הפחתת זמני ההמתנה עקב פערים אלו. 20 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינהערעורים על תוצאות מבחני הנהיגה לפני הרפורמה הייתה לכל נבחן הזכות לערער על תוצאות מבחן הנהיגה שנעשה לו, אך לא היו לו כלים לבסס את ערעורו. עם יישום הרפורמה נקבע שנבחן הרוצה לערער על תוצאות מבחן הנהיגה שנעשה לו, רשאי בתוך שבעה ימים ממועד ההודעה על הכישלון במבחן לצפות בסרטון שהוזן למערכת ברוש. מתחילת יישום לא ניתן להגיש ערעורים באמצעות מערכת 2019 ועד סוף מרץ2018 הרפורמה ביולי החל לפעול מנגנון 2019 ברוש, מאחר שהיא לא הייתה ערוכה לכך. בתחילת אפריל הגשת הערעורים באמצעות מערכת ברוש. להלן נתוני משרד התחבורה על מספר הערעורים ותוצאותיהם: ערעורים על תוצאות מבחני הנהיגה:2 לוח תוצאות הערעורים שהוגשו סה"כ ערעורים שיעור שהוגשו הערעורים שהתקבלו או נקבע בעקבותיהם מספר מבחן חוזר הערעורים מספר הערעורים שהתקבלו(*) שנקבע בעקבותיהם מספר מבחן חוזר(**) הערעורים שנדחו עד 2018 יולי 2019 מרץ68 42 6,411 6,521 1.7% עד2019 אפריל 2020 אוגוסט475 102 6,242 6,819 8.5% סה"כ 543 144 12,6533 13,340 5.1% .מקור: משרד התחבורה (*) ערעור שהתקבל - תוצאת המבחן שונתה ל"עבר". (**) ערעור שנקבע בעקבותיו מבחן חוזר, בלי שהנבחן יחויב בתשלום אגרה. מהלוח עולה כי בתשעת החודשים הראשונים של הרפורמה מספר הערעורים החודשים 17- ערעורים לחודש ב401 , לעומת ממוצע של725 הממוצע לחודש היה החודשים האמורים חלה 17- במספר הערעורים. ב45%-הבאים, כלומר ירידה של כ 1.7%-עלייה ניכרת בשיעור הערעורים המוצדקים מסך הערעורים שהוגשו - מכ (פי חמישה). 8.5%-לכ ).1.3%( ערעורים מתוך מעל למיליון מבחני נהיגה 13,340 - היו כ 2020 מתחילת הרפורמה ועד אוגוסט 3 הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה21 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ערעורים על תוצאות מבחני הנהיגה:3 תרשים מקור: משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה בתשובת חברה ב' צוין כי בתקופה הראשונה הערעורים הוגשו בלי שתהיה למי התאפשר 2019 שהגישו אותם האפשרות לצפות בסרטוני הבחינה, אולם מאפריל לתלמידים לצפות בסרטון הבחינה בדקדקנות ולאתר משגים בתבחינים ובמספרם המדויק. עוד צוין בתשובה כי מבחן הנהיגה נמשך גם במקרה של תקלה טכנולוגית שאינה מאפשרת את תיעודו, וכי חלק מהערעורים שנקבע בעקבותיהם מבחן חוזר היו קשורים לתקלה במערכת הטכנולוגית, המזכה את התלמיד במבחן חוזר באופן אוטומטי ללא תשלום על חשבון הזכיין, גם אם אין כל ספק בדבר אי-כשירותו של התלמיד. בתשובת מת"ח למשרד מבקר המדינה, מסר מת"ח כי באשר להיקף הערעורים שהתקבלו, הוא מוצא בכך מגמה ראויה וערכית אשר תכליתה בניית אמון ציבורי בשיטה ובאופן הפיקוח והבקרה. 22 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה משרד מבקר המדינה מציין את שיעור המערערים על המבחנים העומד על , מבין סה"כ יותר ממיליון מבחנים שנעשו מעת הקמת המערכת עד 1.3%-כ . 2020 יוני מומלץ כי משרד התחבורה יבחן עם הזכיינים את הסיבות והגורמים לערעורים המוצדקים, בפרט לנוכח העלייה בשיעור הערעורים המוצדקים . עוד מומלץ לבחון את הצורך בהפצת מידע סדור על 8.5%- לכ 1.7%-מכ ערעורים שהתקבלו ובטיוב הפיקוח על הבוחנים ועל רמתם המקצועית. בביקורת עלה כי מתחילת יישום הרפורמה משרד התחבורה טרם ביצע סקר שביעות רצון בקרב התלמידים ומורי הנהיגה לצורך בחינת אפקטיביות הרפורמה, בפרט בהיבט שיפור השירות לציבור. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לבצע סקר שביעות רצון בקרב התלמידים ומורי הנהיגה. זאת כדי ללמוד על אופן התפקוד של מערכת מבחני הנהיגה בראיית מקבלי השירות, לייעל את מערכת מבחני הנהיגה ולשפר את רמת השירות לציבור, בייחוד כשמדובר במערכת חדשה. עדכון התבחינים תבחינים, ולפיהם הבוחן בודק את התלמיד בעת מבחן 120 במערכת ברוש, הוגדרו הנהיגה. דוגמאות לתבחינים הם ציות לתמרור, איתות בעת ביצוע פנייה ושימוש במראות. בסיום המבחן הבוחן מסמן במחשב הלוח את התבחינים שבהם הנבחן לא עמד בדרישות, אך אינו קובע אם הנבחן עבר את בחינת הנהיגה או נכשל בבחינה. המערכת היא שקובעת אם התלמיד עבר או נכשל, על פי הגדרות מקצועיות שנקבעו בה מראש, והדבר תלוי במספר השגיאות ומידת חומרתן. מדיון שקיים צוות הביקורת עם מנהל אגף הרישוי עולה שאת התבחינים ומשקלם בבחינה קבעו לקראת יישום הרפורמה מנהל אגף הרישוי וצוות מקצועי מצומצם במשרד התחבורה. מנהל אגף הרישוי ציין בדיון שכדי למנוע הטיות בעת מבחן הנהיגה הוחלט שאף אחד, ובפרט הבוחנים, לא יידע מה המשקל של כל תבחין, ומהו צירוף השגיאות שיגרום להכשלת הנבחן. נכון להיום יש רק שני אנשים הקשורים למערכת ברוש שיודעים זאת - מנהל אגף הרישוי ומנהל אגף טכנולוגיות דיגיטליות ומידע, שאחראי להזנת התבחינים למערכת. כי עדכון 2020 מת"ח ציין בשתי תשובותיו למשרד מבקר המדינה מדצמבר התבחינים מתבצע לאחר שמתקיימת היוועצות מקצועית הן באופן יזום והן בעקבות פניות המגיעות מהבוחנים, המורים והמפקחים, ולאחריה מנהל אגף הרישוי מחליט אם יש מקום לשנות את התבחינים או לא. עוד ציין מת"ח שבשנתיים האחרונות הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה23 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים עודכנו התבחינים ארבע פעמים, אולם תהליך עדכון התבחינים אינו מתועד ואינו כולל סיכומים בכתב של הפגישות וההיוועצויות, וכמו כן, במערכת הטכנולוגית לא מתועדים מועדי שינוי. משרד מבקר המדינה ממליץ למת"ח לתעד את תהליך עדכון התבחינים זאת נוכח הניסיון המקצועי שהצטבר בשנתיים האחרונות מאז יישום המכרז ולשם שימור הידע הארגוני. עודף תשלום ממוצע למבחן להלן נתונים שהתקבלו ממשרד התחבורה על היקף התשלומים לזכיינים, מספר מבחני הנהיגה, העלות הממוצעת למבחן, שווי אגרת מבחן נהיגה שמשלם הנבחן .2019 והעלות הממוצעת נטו למבחן בשנת תשלומים עבור מבחני הנהיגה :3 לוח 2019 'סה"כזכיין ב'זכיין א תשלומי מת"ח לזכיין (במיליוני ש"ח)48.7 51.0 99.7 מספר מבחני הנהיגה 292,524 325,075 617,599 התשלום הממוצע של מת"ח למבחן (בש"ח)166.5 156.9 161.4 הנגבית מהנבחן אגרת מבחן (בש"ח)141.0 141.0 141.0 התשלום הממוצע נטו של מת"ח למבחן (בש"ח) 25.5 15.9:ממוצע שתי החברות 20.4 .המקור: נתוני משרד התחבורה בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי סכום האגרה המשולם ע"י הנבחן אינו מכסה במלואו את התשלום ש"ח למבחן. 20.4 הממוצע של מת"ח לזכיינים בגין מבחן נהיגה, ויש עודף עלות של מבחני נהיגה, הדבר משקף פער תקציבי 617,599 היו2019 בהתחשב בכך שבשנת בין התשלום 6%- מיליון ש"ח. עוד עולה מהלוח כי יש הפרש של כ 12.6-של כ הממוצע של מת"ח לזכיין א' לתשלום הממוצע לזכיין ב'. כי עשה 2020 משרד התחבורה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה בסוף ספטמבר כמה תחשיבים כדי לבדוק את היקף התשלומים למפעילי מבחני הנהיגה, עלויות הפיקוח ועלות ההקמה והתחזוקה של המערכת הממוחשבת. משרד התחבורה הוסיף כי העלויות היו גבוהות מהצפוי, בין היתר עקב כמות מבחנים גבוהה במידה 24 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה ניכרת מהצפוי; מספר מפקחים גבוה מהמתוכנן, ובהתאם לכך תוספת עלות; עלות השינויים במערכת הממוחשבת, שהייתה גבוהה מהצפוי; ומימון עבור מורי הנהיגה של הרכישה וההתקנה של המערכת ברכבי לימוד הנהיגה. עוד ציין משרד התחבורה בתשובתו זו כי בעקבות הגדלת מספר המבחנים, שינוי הנחות היסוד והצורך לבצע התאמות בהסכם ההתקשרות עם הספקים, גדלו העלויות הכרוכות בביצוע מבחני הנהיגה. לפיכך שוקל משרד התחבורה את האפשרות להעלות את סכום האגרה של מבחן הנהיגה המעשי ולהתאים את אופן הצמדת סכום האגרה למבנה הצמדת מחיר המבחן המעשי שמשרד התחבורה משלם לספקים המבצעים את המבחנים. לדברי מת"ח מהלך זה טרם הושלם. צוין כי מת"ח ידע מראש שהרפורמה תעלה יותר כסף 2020 בתשובת מת"ח מנובמבר לאוצר המדינה, אך הוא מיישם אותה בכוונה לייעל את השירות לאזרחים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה להשלים את הבחינה בדבר מחירי המבחן המעשי, למול העלויות המשולמות לחברות והשתתפות תקציב המדינה. עוד מומלץ לבחון הכנה לתרחישים שונים לפני גיבוש תעריפי אגרה, כדי למנוע מצב של חריגה בתשלומים שלא נערכו אליהם בעוד מועד, ואשר יגרמו להעלאת התעריפים לציבור בדיעבד. שינויים בתנאים שנקבעו במכרז נבחרו במכרז שני זכיינים, ובסמוך לאותו המועד נחתמו 2017 . בסוף דצמבר 1 איתם החוזים. נגד בחירת הזכיינים הוגשו עתירות, אולם בית המשפט דחה . במועד 2018 את העתירות והתיר את תחילת פעילות הזכיינים מאמצע אפריל זה החלו שלושה חודשי התארגנות, כפי שנקבע במכרז. במכרז גם נקבע כי כל ש"ח לשעה, 52-זכיין חייב להעסיק ארבעה ראשי צוותים בשכר שלא יפחת מ בוחנים בעלי ניסיון 32 וכן להעסיק בשכר זהה ובכפיפות לראשי הצוותים של שלוש שנים לפחות. עוד נקבע במכרז כי כל זכיין רשאי להעסיק בוחנים נוספים בהתאם לשיקול דעתו, ובתנאי שיעמדו בתנאי הסף שנקבעו במכרז ובשכר לשעה בהתאם להצעת הזכיין במכרז. כאשר הוחל ביישום המכרז ביולי לא היו מספיק בוחנים כדי לעמוד בתנאי המכרז ולהדביק את הפיגור 2018 שהצטבר במבחנים, בין היתר משום שמשרד התחבורה הותיר במסגרת השירות בוחנים 20- כפי שתוכנן מלכתחילה, כך ש25 בוחנים ותיקים ולא45 הציבורי שצפויים היו לעבוד אצל הזכיינים הפרטיים, לא עברו בסופו של דבר למגזר הפרטי. בנוסף, התברר כי בוחנים ותיקים בעלי ניסיון לא רצו לעבוד בשכר ש"ח לשעה. 70 ש"ח לשעה - אלא דרשו52 - שנקבע במכרז הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה25 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים כדי להתגבר על הבעיה ביצע מת"ח כמה שינויים והקלות בדרישות, ובהם הארכת תקופת ההרצה של הרפורמה, שמשמעותה היא שהזכיין אינו מחויב לרמת השירות שנקבעה במכרז; הורדת תנאי הסף לגיוס ראשי צוותים; הקלה (במכרז נקבע 25-בתנאי הסף לגיוס בוחנים בעלי ניסיון והפחתת מספרם ל שנים 3 מהם יהיו בעלי ניסיון כבוחנים32 שמכלל הבוחנים שיעסיק הזכיין שעות; הורדת 300- שעות ל 700-לפחות); קיצור ההכשרה של הבוחנים מ ; והפחתת הוותק בנהיגה הנדרש מבוחן 21- ל25-הגיל המזערי הנדרש לבוחן מ משמונה שנים לשלוש שנים. בתשובת חברה ב' צוין כי עם זכייתה במכרז היא החלה באיתור מועמדים לראשי צוותים, בוחנים ובוחנים ותיקים, אך התחוור לה כי המאגר הוא דל, וחלק מהמועמדים אף משמשים מטעם משרד התחבורה מפקחים על הזכייניות. לפיכך היא נאלצה להציע שכר הגבוה בעשרות אחוזים מהשכר שהתחייבה לו בהצעתה במכרז. חברה ב' הוסיפה כי הצעתה הייתה מבוססת על נתונים שהציג משרד התחבורה למשתתפי המכרז, אולם אלו התבררו כחלקיים וחסרים רכיבי שכר רבים. עוד ציינה חברה ב' כי לא עלה בידה לגייס די בוחנים ותיקים. זאת מאחר שהם העדיפו להתמודד במכרזי משרד התחבורה לתפקידי מפקחים ולתפקידים אחרים; מאחר שחלקם פרשו לגמלאות; ומאחר שחלקם סירבו למשרה מטעמי מרחק ומכיוון שבהסכמי פרישה בין הבוחנים למשרד התחבורה חודשים יפסיד 12 נקבע שעובד שיחל לעבוד אצל הזכיין ללא תקופת צינון של סכומים ניכרים שהיה יכול לקבל במסגרת הסכמי פרישה. ועדת המכרזים שורה של הקלות ניכרות 2019 נוסף על כך אישרה בספטמבר בתנאי המכרז, להלן פירוט: לחברה א', 200,000 - א. במכרז נקבע לכל זכיין מספר מבחנים נורמטיבי לשנה לחברה ב'. על כל מבחן מתחת למספר הנורמטיבי יקבלו חברה א' 220,000 ש"ח בהתאמה, על פי הצעתן במכרז. עוד נקבע 138- ש"ח ו 146 'וחברה ב ש"ח 59 'שעבור כל מבחן מעל למספר הנורמטיבי יקבלו חברה א' וחברה ב ש"ח בהתאמה, סכומים המבטאים את עלות הבוחן בלבד, זאת כדי 56-ו שלא יהיה לזכיינים תמריץ להגדיל את מספר מבחני הנהיגה על ידי הכשלת נבחנים שלא בצדק. בעקבות פניית הזכיינים אישרה ועדת המכרזים להעלות את התשלום עבור כל מבחן מעל למספר הנורמטיבי, ונקבע כי עבור כל מבחן ש"ח בהתאמה. 100- ש"ח ו 105 'כזה יישולמו לחברה א' ולחברה ב ) אישרה ועדת המכרזים 14.7.19 - 15.7.18( ב. לגבי שנת הפעילות הראשונה המבחנים מעל למספר המבחנים הנורמטיבי 30,372 תשלום מלא עבור המבחנים מעל למספר המבחנים הנורמטיבי 33,410 שנקבע לחברה א' ועבור שנקבע לחברה ב'. 26 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה ג. במכרז נקבע שעבור ביטולי מבחנים באשמת המורה או התלמיד לא יקבלו הזכיינים כל תמורה. בהקלות שקיבלו הזכיינים נקבע שעבור ביטולים ש"ח בהתאמה.100- ש"ח ו105 'כאלה יקבלו חברה א' וחברה ב בתשובת מת"ח צוין כי הקלות אלה ניתנו מאחר שמספר בחינות הנהיגה בפועל היה גבוה במידה ניכרת מההערכה ומאחר שכמות ביטולי מבחני נהיגה על ידי התלמידים הייתה גבוהה במידה ניכרת מהצפוי, ייתכן בשל השיפור בזמינות המבחנים. בתשובת חברה ב' צוין כי מספר המבחנים הנורמטיבי נקבע על פי הערכת מספר הנבחנים החזוי, אך לא הובא בחשבון הגידול בביקושים למבחני הנהיגה בשל השיפור הניכר בזמינות המבחנים. מיליון ש"ח 12-לפי מסמכי ועדת המכרזים, מדובר בהקלות בסכום של כ מכלל התשלומים ששולמו לזכיינים. נוסף על כך, 12%-לשנה, שהם כ ועדת המכרזים החליטה שלא לממש את מנגנון הקנסות שנועד להבטיח את העמידה של הזכיינים בתנאי המכרז, בעיקר בכל הנוגע לרמת השירות לציבור (ראו להלן). נקבע כי 2019 בתשובת מת"ח צוין, כי בהחלטת ועדת המכרזים מספטמבר מאותו מועד יופעלו הפיצויים המוסכמים בהתאם לשיקול הדעת המשרדי, אולם החלטה זו לא מומשה הואיל והיבט זה במערכת ברוש טרם הושלם. משרד מבקר המדינה מציין כי הגם שחלק מההקלות ניתנו בהחלטת ועדת המכרזים, מומלץ כי ועדת המכרזים תקיים הליכי הפקת לקחים. זאת כדי להימנע מיצירת תמריץ למציעים עתידיים במכרזים דומים למיקור חוץ של שירותים חיוניים, להגיש הצעות כדי לזכות במכרז, ולאחר מכן - לבקש הקלות ושינויים. עוד נמצא כי מת"ח לא צפה את הקושי בגיוס בוחנים בעלי ניסיון ונדרש לתת הקלות לזכיינים, בין היתר בתנאי ההכשרה של בוחני הנהיגה לעומת תנאי ההכשרה שנקבעה במכרז. מת"ח ציין בתשובתו כי היה הכרח בביצוע התיקונים בוועדת המכרזים, זאת עקב הערכת חסר של מספר הבחינות הצפויות ביחס למספר הבוחנים הפוטנציאלים, לעומת קביעת כשירות נדרשת לבוחן וביחס לקליטת בוחנים כעובדי מדינה לאחר פרסום המכרז, שהתבררו בדיעבד כטעות. הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה27 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ,. כדי להבטיח את עמידתם של הזכיינים ברמת השירות הנדרשת לפי המכרז 2 -נקבעו פיצויים כספיים מוסכמים שיהיה על הזכיינים לשלם במקרה של אי נושאים שהפרתם גוררת קנס. בחלק 28 עמידה כאמור (להלן - קנסות). נקבעו מהנושאים נקבע קנס בסיסי בסכום נמוך יחסית עבור המקרים הראשונים, אולם עבור המקרים שלאחר מכן נקבע כי הקנס יוכפל ובמקרים מסוימים אף יגדל פי עשרה. להלן כמה דוגמאות: א. עבור כל אחד מעשרת המקרים הראשונים בחודש שבהם בוטל מבחן נהיגה ש"ח. עבור כל מקרה נוסף 500 עקב אי-הופעת בוחן, נקבע לזכיין קנס של ש"ח.1,000 באותו החודש נקבע כי הקנס יהיה שעות מהזמנת מבחן הנהיגה לתלמיד על 24 ב. בתנאי המכרז נקבע שבתוך שעות 24 ידי בית הספר יקבע הזכיין מועד לביצוע המבחן. איחור של עד 10,000- ש"ח; הקנס הולך וגדל עד ל1,000 בשיבוץ התלמיד גורר קנס של שעות ומעלה.72 ש"ח במקרה של איחור של ש"ח מוטל על הזכיין במקרים שבהם מבחן הנהיגה 1,000 עד500 ג. קנס של דקות.25 היה קצר מהנדרש במכרז - לפחות ובשבעת החודשים 2019 לפי נתוני משרד התחבורה, הזכיינים צברו בשנת מיליון ש"ח עקב אי- 233.7- קנסות בסכום של כ 2020 הראשונים של שנת עמידה בתנאי המכרז הנוגעים לרמת השירות לציבור ולאמות מידה מקצועיות לא הוטלו קנסות). להלן נתונים על התשלומים לזכיינים ועל 2018 (בשנת (עד יולי):2020 ובשנת2019 הקנסות שהוטלו עליהם בשנת 28 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה) (בש"ח2020 - יולי 2019 , תשלומים לזכיינים וקנסות שהוטלו עליהם:4 לוח חברה ב'חברה א' 2020 ינואר עד יולי 2019 שנת 2020 ינואר עד יולי 2019 שנת תשלומים לזכיינים 19,179,883 48,700,000 19,728,144 51,000,000 :קנסות סיבת הקנס איחור בשיבוצים במבחן נהיגה 2,050,0004 194,258,000 852,000 70,000 משך המבחנים קצר מהנדרש 962,000 19,600,000 911,000 7,309,000 המבחן בוטל משום שהבוחן לא הגיע 294,000 2,030,000 2,307,000 2,264,000 ערעורים שהתקבלו או בקרה אקראית58,250 110,250 62,500 165,500 איחורים בהזנת תוצאות מבחן3,000 37,000 2,500 17,250 שונות 364,800 400 8,800 סה"כ 3,367,250 216,400,050 4,135,400 9,834,550 .המקור: נתוני משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 226- הסתכמו הקנסות שהוטלו על הזכיינים ב 2019 מהלוח עולה כי בשנת 2020 מיליון ש"ח. עוד עולה מהלוח כי בשבעת החודשים הראשונים של שנת מיליון ש"ח. הדבר מעיד 7.5-חלה ירידה ניכרת בהיקף הקנסות, והן הסתכמו ב , אך מגמה 2019 שיחסית חל שיפור ברמת התפקוד של חברה א' לעומת שנת דומה לא נמצאה לגבי חברה ב'. יצוין כי גם סכום הקנסות שהוטלו על הזכיינים בשבעת החודשים הראשונים מיליון ש"ח, הוא ניכר, זאת נוכח העובדה שההכנסות 7.5 ,2020 של שנת מפעילותן של חברה א' וחברה ב' לאותה תקופה מסתכמות, לפי נתוני משרד מיליון ש"ח בהתאמה. כלומר, שיעור 19.7- מיליון ש"ח ו 19.2-התחבורה, ב .19% הקנסות שהוטלו על הזכיינים מכלל ההכנסות מפעילותן הוא לפי ההסברים של משרד התחבורה, המדינה לא תבעה מהזכיינים לשלם את הקנסות על אף אי-העמידה ברמת השירות ובאמות המידה המקצועיות שנקבעו 24 איחורים לפי הפירוט הבא: איחורים של עד 29,347 מיליון ש"ח עקב 194,258,000 סכום הקנס בסך 4 . מיליון ש"ח 6.1 - ש"ח; סך הקנס 1,000 - ; סכום הקנס לאיחור 6,116 - שעות מיליון ש"ח. 5.3 - ש"ח; סך הקנס 2,000 - ; סכום הקנס לאיחור 2,671 - שעות 48 עד24 איחורים של מיליון ש"ח. 22.8 - ש"ח; סך הקנס 5,000 - ; סכום הקנס לאיחור 4,560 - שעות 72 עד48 איחורים של מיליון ש"ח. 160 - ש"ח; סך הקנס 10,000 - ; סכום הקנס לאיחור 16,000 - שעות 72- איחורים של יותר מ איחורים.29,347 בסך הכול היו הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה29 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים במכרז, כדי שלא לגרום לפשיטת רגל של הזכיינים ובעקבות כך להפסקת תפקודם, וממילא לכישלון המכרז ולפגיעה קשה בשירות לציבור. מת"ח ציין כי הקשיים של הזכיינים לעמוד בדרישות המקצועיות 2020 בתשובתו מנובמבר נבעו בחלקם מפעולות מת"ח ועל כן גישה זו הייתה מיושמת בנוגע לכל זכיין אחר שהיה נבחר. בתשובת חברה ב' צוין כי חלק מהקנסות שנזקפו לחובת הזכיינים הוטלו עקב תקלות והיעדר פיתוחים מתאימים במערכת, שבעקבותיהם לא מתאפשר תיעוד מלא. לדוגמה, יש סיבות מוצדקות ל"משך מבחן קצר מהנדרש", כגון תקלה במערכת הטכנולוגית, תאונה, תלמיד מסוכן שאין להותירו על ההגה, תקלה ברכב, הפסקת מבחן ביוזמת התלמיד עקב בלימת הבוחן, אולם אין אפשרות לתעד סיבות אלה במערכת עקב היעדר פיתוחים באחריות משרד התחבורה. עוד ציינה חברה ב' כי אין אפשרות לתעד במערכת סיבות מוצדקות נוספות, כגון "איחור בשיבוצים למבחן" ו"מבחן בוטל - בוחן לא הגיע". יוצא אפוא כי מחד נקבעו במכרז תנאים שלא תאמו את המציאות ומאידך בהתאם לתשובות חברה ב' חלק מהקנסות נזקפו עקב העדר פיתוחים טכנולוגיים נדרשים. משרד מבקר המדינה ממליץ למת"ח להפיק לקחים ממכרז זה, כדי שבעתיד לפני פרסום מכרז לקבלת הצעות יתבצעו עבודת מטה מעמיקה והכנה של מסמכי המכרז באופן שיביא לכך שרמת אי-הוודאות תהיה מזערית, ושהנתונים הנמסרים למציעים יהיו מדויקים ככל האפשר. כמו כן, מומלץ לבחון פיתוח טכנולוגי הולם לשם מעקב אחר יישום ההסכם לצד מבנה קנסות אפקטיבי, לרבות קביעת רף עליון לקנסות וקביעת חלופה שלפיה תיבחן הפסקת התקשרות במקרה שסכום הקנסות יהיה גבוה מרף זה. עם השלמת מבנה קנסות אפקטיבי יש לפעול ליישמו. קביעת תנאים מתאימים מראש תמנע את הצורך בדיון בבקשות לשינוי ניכר בתנאים לטובת הזכיינים, ובכך תגביר את השוויוניות ואמינות המכרזים בעתיד. נוסף על כך, קביעת תנאים כאמור תאפשר למדינה לכמת את עלויות ההתקשרות ולשמור על עקרונות מכרזים שאינם הפסדיים למתמודדים. 30 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינהמערכת ברוש מערכת ברוש, שהיא הבסיס שעליו מושתתת הרפורמה, פותחה במיוחד עבור מת"ח על ידי חברה ג', אשר זכתה במכרז הפיתוח. מדובר במערכת טכנולוגית מתקדמת המרכזת ומנהלת את כל מערך מבחני הנהיגה וכוללת רכיבים רבים, כגון מצלמות, ומחשבי לוח. מערכת ברוש מאפשרת גישה לתלמידים, מורי הנהיגה GPS מערכת והזכיינים, בהתאם למאפיינים שהוגדרו למשתמשים השונים. במהלך השימוש במערכת ברוש בעת יישום הרפורמה התברר כי נדרשים במערכת שינויים ושיפורים (להלן - שו"ש), כדי לייעל את התפעול של מבחני הנהיגה ואת הפיקוח והבקרה של מת"ח על הזכיינים. הצורך בחלק ניכר מהשו"ש עלה בעקבות ניסיון מצטבר בתפעול המערכת, וחלק מהשו"ש היו צריכים להיות מוטמעים במערכת עוד בשלב ההקמה. למשל נתונים הנאגרים במערכת מהם ניתן להפיק שאילתות ודוחות הנדרשים לשם פיקוח, בקרה, והתחשבנות אינם ניתנים להפקה עקב העדר תוכניות מתאימות במערכת מאחר והם לא הובאו בחשבון בעת איפיונה טרום פיתוחה. היא 2019 עלות השו"ש לפי הצעת מחיר מפורטת של חברה ג' שהוגשה בסוף מרץ מיליון ש"ח. יצוין כי עלות המערכת כולה לפני שינויים אלה הסתכמה בכ-5.1-כ מיליון ש"ח לפי הפירוט שלהלן: עלות פיתוח המערכת כפי שנקבעה במכרז 53.2 13.1 - מיליון ש"ח; שו"ש שנעשו בזמן פיתוח המערכת ולאחר הפעלתה40.1 - .מיליון ש"ח לגבי שו"ש 2019 נמצא כי מאז קבלת הצעת המחיר של חברה ג' במרץ נוספים, הנושא נמצא כבר יותר משנה וחצי בבחינה בהתאם להחלטת ועדת המכרזים, וטרם התקבלה החלטה בנושא. להלן כמה דוגמאות לליקויים במערכת לפי התכנון המקורי, שהצורך בתיקונם עלה מהניסיון המצטבר בתפעול המערכת: . המערכת אינה מאפשרת למורה להגיש במועד שנקבע למבחן נהיגה במשאית 1 תלמיד אחד, אלא רק שני תלמידים או יותר. מצב זה גורם נזק למורה, מאחר שאם יש לו במועד מסוים רק תלמיד אחד המוכן למבחן הנהיגה הוא נאלץ לעכב את הגשתו למבחן, דבר הגורם לתלמיד לנטוש את המורה ולעבור למורה אחר. . שיבוץ תלמיד במבחן נהיגה נעשה על ידי המערכת. אין למערכת יכולת למנוע 2 .'שיבוץ תלמיד במבחן נהיגה בחגים, חול המועד, ימי צומות וכו הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה31 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . המערכת מאפשרת הזמנת מבחן נהיגה על ידי מורי הנהיגה, אך אינה מאפשרת 3 שיבוץ לפי חלונות הזמן הפנויים של התלמיד או המורה. מגבלה זו פוגעת למשל בחיילים הרוצים בשיבוץ בימי שישי או במורים המעוניינים בשיבוץ בהתחשב בלוחות הזמנים שלהם (סידור עבודה, חופשות, נסיעות לחו"ל וכו'). . המערכת אינה מאפשרת לזכיין לקבל בדיעבד מידע מרוכז על שיבוצי הבוחנים 4 (למשל, הפקת דוח לפי בוחן שיכלול את מועדי שיבוצם של בוחנים, כמות המבחנים שביצעו ואתרי המבחנים שאליהם נשלחו), מאחר ואין בה מערכת לניהול תפעולי ועל כן היא אינה מספקת כלים ניהוליים לניהול המבחנים בצורה יעילה. . ההתחשבנות עם הזכיין אינה מתבצעת באמצעות המערכת. על פי הנקבע 5 בהסכם עם כל אחד מהזכיינים, על כל מבחן הוא מקבל תשלום לפי הצעתו ש"ח לחברה א' ולחברה ב' בהתאמה). כמו כן, בחוזה 138- ש"ח ו146( במכרז נקבע שבמקרה שהתלמיד או המורה אינם מגיעים למבחן הנהיגה, הזכיין אינו מקבל תשלום. עקב קיצור מועדי ההמתנה רבו הביטולים מצד התלמידים, ולטענת הזכיינים נגרמו להם הפסדים כספיים, מאחר שהם נערכו לכמות ביטולים קטנה יותר בהתאם לנתוני מת"ח שנמסרו להם במסמכי המכרז. בעקבות כך הוחלט לפצותם חלקית במקרים אלה. ואולם המערכת לא עודכנה בהתאם, וההתחשבנות הסופית נעשית שלא באמצעותה. משרד מבקר המדינה ממליץ למת"ח להשלים את בחינת השו"ש הנדרשים ולהחליט בדבר יישומם המלא או החלקי בהתאם לרמת עדיפותם ולעלויות, זאת כדי לשפר את השירות לציבור ולייעל את הפיקוח והבקרה על תפעול המערכת. ביטוח כלי הרכב המשמשים במבחני הנהיגה מבחן הנהיגה מתבצע באמצעות הרכב של מורה הנהיגה שבו למד התלמיד הנבחן. מורה הנהיגה מעמיד את רכבו לרשות הבוחן מטעם הזכיין לשם ביצוע מבחן הנהיגה. 229 ש"ח, ונוסף על כך משלם141 התלמיד הנבחן משלם אגרת מבחן נהיגה בסך ש"ח למורה הנהיגה עבור העמדת רכבו למבחן הנהיגה. תשלום זה למורה הנהיגה הוא מפוקח, על פי צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על שירות . 2014-למבחן נהיגה, קביעת רמת הפיקוח וקביעת מחיר מרבי), התשע"ה על פי נתונים שמסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה, מתחילת הרפורמה תאונות 233 . תאונות בעת קיום מבחן הנהיגה569 היו2020 ועד סוף יולי2018 ביולי תאונות ארעו במבחני נהיגה של חברה ב'.336-ארעו במבחני נהיגה של חברה א' ו 32 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה לפני הרפורמה במבחני הנהיגה מורה נהיגה שרכבו היה מעורב בתאונה בעת מבחן (להלן - 5"הנהיגה היה מדווח על התאונה לחברת "ענבל - חברה לביטוח בע"מ ענבל). בהתאם לדוח שמאות שהוגש לה הייתה ענבל מפצה את המורה בגין הנזק שנגרם לרכב. ענבל לא נתנה פיצוי למורה על נזקים עקיפים, כגון אובדן ימי עבודה. מתחילת יישום הרפורמה עבר ביצוע מבחני הנהיגה מידי המדינה לידי זכיינים פרטיים, והמדינה חדלה להיות צד לכיסוי עלויות התאונה. על כן הפסיקה ענבל לשלם פיצוי למורי הנהיגה בעקבות התרחשות תאונה במהלך המבחן. על פי המכרז, הזכיין מחויב לבטח בביטוחים שונים, כולל ביטוח אחריות מקצועית. עם זאת, נמצא כי כאשר פונים מורי הנהיגה לזכיין לקבלת פיצוי על הנזק שנגרם להם, הזכיין מפנה אותם להגיש תביעה לחברת הביטוח של המורים עצמם. עקב כך נפגעות הנחות פרמיה שהיה יכול לקבל המורה בשל היעדר תביעות, והוא אף לפעמים מחויב להגיע לבית המשפט לדיון בקשר לתאונה, דבר הגוזל מזמנו ופוגע בפרנסתו. פנה יו"ר ועדת המכרזים של משרד התחבורה למנכ"לים של הזכיינים 2019 בפברואר וציין לפניהם שכאשר מתרחשת תאונה במבחן נהיגה, על הזכיין "להפעיל את ביטוח האחריות המקצועית שבאמתחתו כפי שנקבע במסמכי המכרז והחוזה". בתשובת מת"ח צוין כי מנהלי הזכיינים נקראו יותר מפעם אחת למנהלים במשרד התחבורה, כולל למנכ"לית מת"ח דאז, ואלה הבהירו להם את מידת האחריות ועומקה. נמצא כי גם אם נושא הביטוח מוסדר לכאורה בהסכמים בין מת"ח לזכיינים עדיין קיימות בשטח מחלוקות בין מורי הנהיגה לזכיינים. מומלץ שמשרד התחבורה יפעל מול הזכיינים ומורי הנהיגה להסדרת נושא כיסוי כלל עלויות הנזקים בעת קרות תאונה במבחן מעשי, ובכלל זה נזקי גוף, נזקים כלכליים ישירים, נזקי צד ג', ירידת ערך ואובדן הכנסה למורה. זאת כדי שכלל האחריות לנזק תוטל על הגורם האחראי ליצירתו, והביטוח של גורם זה יכלול את כל הכיסויים הנדרשים. אתרי יציאה למבחנים כאמור לעיל נבחרו שני זכיינים המפעילים את כלל מבחני הנהיגה בישראל. הזכיינים אתרים בחיפה, בגליל 21 אתרים ליציאה למבחנים. זכיין אחד מפעיל46 מפעילים אתרים בתל אביב, ירושלים, השפלה ודרום 25 ובאזור השרון, וזכיין שני מפעיל הארץ. חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. 5 הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה33 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים להלן שתי מפות שבהן מתוארת הפריסה של אתרי היציאה באזור הצפון ובאזור הדרום. פריסת אתרי היציאה באזור הצפון והמרכז (עד פ"ת):1 מפה /uni05D4/uni05E0/uni05D5/uni05DE/uni05E9 /uni05EA/uni05D9/uni05E8/uni05E7 /uni05EA/uni05D5/uni05DC/uni05E2/uni05DE /uni05EA/uni05E4/uni05E6 /uni05DC/uni05D0/uni05D9/uni05DE/uni05E8/uni05DB/uni05D4/uni05D9/uni05E8/uni05D4/uni05E0 /uni05D5/uni05DB/uni05E2 /uni05D4/uni05D9/uni05E8/uni05D1/uni05D8/uni05DD/uni05E2/uni05E8/uni05E4/uni05E9 /uni05EA/uni05E8/uni05E6/uni05E0 /uni05DD/uni05E2/uni05E0/uni05E7/uni05D9 /uni05D4/uni05DC/uni05D5/uni05E4/uni05E2/uni05EA/uni05D9/uni05DC/uni05E2 /uni05EA/uni05E8/uni05E6/uni05E0 /uni05DF/uni05D0/uni05E9 /uni05EA/uni05D9/uni05D1 /uni05D4/uni05E8/uni05D3/uni05D7 /uni05D4/uni05D9/uni05E0/uni05EA/uni05E0 /uni05D0/uni05D1/uni05E1 /uni05E8/uni05E4/uni05DB /uni05D4/uni05D5/uni05D5/uni05E7/uni05EA /uni05D7/uni05EA/uni05E4/uni05DC/uni05D0/uni05D9/uni05E8/uni05D0/uni05D4/uni05D9/uni05DC/uni05E6/uni05E8/uni05D4/uni05E8/uni05D6/uni05E2/uni05D9/uni05DC/uni05D0 /uni05EA/uni05D9/uni05D9/uni05E8/uni05E7/uni05D4/uni05E4/uni05D9/uni05D7 מקור: משרד התחבורה 34 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה פריסת אתרי היציאה באזור המרכז (מת"א דרומה) והדרום:2 מפה /uni05DF/uni05D5/uni05DE/uni05E8 /uni05D4/uni05E4/uni05E6/uni05DE /uni05EA/uni05DC/uni05D9/uni05D0/uni05D4/uni05E0/uni05D5/uni05DE/uni05D9/uni05D3/uni05D3/uni05E8/uni05E2 /uni05E2/uni05D1/uni05E9 /uni05E8/uni05D0/uni05D1/uni05DD/uni05D9/uni05E7/uni05E4/uni05D5/uni05D0/uni05D8/uni05D4/uni05E8 /uni05EA/uni05D5/uni05D1/uni05D9/uni05EA/uni05E0/uni05EA/uni05D5/uni05E8/uni05D3/uni05E9/uni05EA/uni05D2 /uni05EA/uni05D9/uni05E8/uni05E7/uni05DF/uni05D5/uni05DC/uni05E7/uni05E9/uni05D0/uni05D9/uni05DB/uni05D0/uni05DC/uni05DE /uni05EA/uni05D9/uni05E8/uni05E7/uni05D3/uni05D5/uni05D3/uni05E9/uni05D0/uni05D4/uni05E0/uni05D1/uni05D9/uni05DF/uni05D5/uni05D9/uni05E6/uni05DC /uni05DF/uni05D5/uni05E9/uni05D0/uni05E8 /uni05E9/uni05DE/uni05E9 /uni05EA/uni05D9/uni05D1/uni05DD/uni05D9/uni05DC/uni05E9/uni05D5/uni05E8/uni05D9 /uni05E2/uni05D1/uni05E8/uni05D0 /uni05EA/uni05D9/uni05D9/uni05E8/uni05E7/uni05DD/uni05D9/uni05DE/uni05D5/uni05D3/uni05D0 /uni05D4/uni05DC/uni05E2/uni05DE /uni05DF/uni05D9/uni05E2/uni05D3/uni05D5/uni05DE /uni05EA/uni05D5/uni05D1/uni05D5/uni05D7/uni05E8/uni05D4/uni05DC/uni05DE/uni05E8/uni05D3/uni05D5/uni05DC/uni05DF/uni05D5/uni05DC/uni05D5/uni05D7/uni05D1/uni05D9/uni05D1/uni05D0 /uni05DC/uni05EA מקור: משרד התחבורה הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה35 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים להלן נתוני משרד התחבורה על מספר מבחני הנהיגה בכל אחד מאתרי היציאה :2020 ובשמונת החודשים הראשונים של שנת2019 למבחנים בשנת : מספר מבחני הנהיגה לפי אתרי היציאה5 לוח 2019 )31.8 (עד2020 אופקים 2,242 1,363 אילת 3,568 1,774 אריאל 5,748 3,123 אשדוד 14,121 7,099 אשקלון 8,452 4,079 באר שבע 33,021 14,354 בית שאן 3,734 2,155 בית שמש 8,081 4,137 דימונה 5,353 2,959 הרצלייה 8,871 4,215 חדרה 32,960 16,154 חולון 25,328 13,136 חיפה מפרץ 20,734 10,033 חיפה קריית אליעזר 19,045 9,226 טבריה 7,041 3,764 יבנה 2,511 1,329 יקנעם 5,569 2,987 ירושלים 80,890 37,606 כפר סבא 24,815 12,349 כרמיאל 30,727 14,349 לוד 14,095 6,891 מודיעין 12,886 7,577 מעלה אדומים 2,160 1,892 מעלות 7,587 3,580 מצפה רמון 496 289 נהרייה 7,416 3,330 נוף הגליל 32,986 10,009 36 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2019 )31.8 (עד2020 נצרת 3,279 7,463 נתיבות 4,742 2,140 נתניה 28,535 12,319 עכו 15,261 7,283 עפולה 20,104 11,051 ערד 5,942 2,935 פתח תקווה 32,134 15,823 צפת 3,901 1,907 קריית ארבע 539 247 קריית גת 4,029 2,035 קריית מלאכי 6,321 3,245 קריית שמונה 5,885 3,254 ראשון לציון 14,113 7,665 רהט 3,268 2,409 רחובות 10,408 5,936 רמלה 4,851 2,881 שדרות 1,723 967 שפרעם 9,591 4,659 תל אביב-יפו 27,643 13,891 ,מנהל הפיקוח על המבחנים מטעם משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה בנוגע למספר מבחני הנהיגה הרב בירושלים לעומת יתר הערים, כי אין שוני בזמן ההמתנה בין ירושלים לאתרים אחרים, מפני שהזכיין מקצה כמות בוחנים בהתאם יום. בעקבות תלונות של תושבים התברר 14 - 7 לביקוש ומחויב לזמני המתנה של האתר בירושלים שממנו יצאו מבחני נהיגה במכוניות פרטיות 2020 כי עד נובמבר ומשאיות היה בשכונת גילֹה, שהיו בה עומסי תנועה ותשתיות לקויות עקב עבודות הפיתוח של הרכבת הקלה. עקב כך נאלץ לעיתים הבוחן לסטות מהמסלול שקבעה המערכת, והדבר פגם בתקינות מבחן הנהיגה. נוסף על כך, הימצאות האתר בלב שכונת המגורים הייתה מטרד לתושבי השכונה, נוסף על הקשיים הנובעים מעבודות הפיתוח של הרכבת הקלה. התושבים התלוננו על עומסי תנועה שנגרמו עקב מבחני הנהיגה ומריבוי כלי רכב של מורי הנהיגה שבאו ללמד נהיגה באזור האתר, ובכללם מורי נהיגה ממזרח העיר, שלימדו גם בשבתות וחגים. בעקבות האמור לעיל העביר את אתר היציאה למקום אחר בירושלים.2020 הזכיין בחודש נובמבר הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה37 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכים מומלץ שמשרד התחבורה יבחן את כלל אתרי היציאה למבחני הנהיגה הפועלים כיום, מבחינת רמת העומסים שהם יוצרים, קרבתם לצירים ראשיים והפגיעה שלהם באיכות החיים של התושבים ברחובות הסמוכים, ובמידת הצורך יפעל בתיאום עם הזכיינים למצוא להם אתרים חלופיים. פיקוח על מבחני הנהיגה , בעקבות יישום הרפורמה במבחני 6לפי סקירה של מרכז המידע והמחקר של הכנסת הנהיגה המעשיים "הפיקוח על הוראת הנהיגה והבחינה המעשית נחלק לשלושה תחומים: פיקוח במהלך בחינה מעשית, פיקוח מנהלתי בבסיסי היציאה לבחינות ופיקוח ומעקב אחר רמת הבחינה באמצעות חדרי בקרה מחוזיים". הפיקוח בחדרי הבקרה מתבצע באמצעות צפייה בסרטונים המתעדים את מבחן הנהיגה. בוחני נהיגה מטעם הזכיינים ועל מאות אלפי מבחני 200-נמצא כי הפיקוח על כ מפקחים בלבד. 16 נהיגה בשנה המתקיימים ברחבי הארץ מתבצע באמצעות מפקחים אלה הם עובדי אגף הרישוי במשרד התחבורה, והם כולם בוחנים ותיקים ובעלי ניסיון. לצורך פיקוח בעת הבחינה המעשית המפקחים נדרשים להתנייד בכל , דבר המצריך תיאום מוקדם ומקשה עליהם 7רחבי הארץ באמצעות רכבי איגום המפקחים האמורים נדרשים לבצע 16 ,לפעול ביעילות ובאפקטיביות. מלבד זאת היו בסך 2019 פיקוח מינהלתי ופיקוח באמצעות חדרי הבקרה, כאמור לעיל. בשנת מבחני 38,600- מבחני נהיגה, והיחס היה אפוא מפקח אחד על כל כ617,599 הכול נהיגה. מבחני נהיגה על כל מפקח, 38,600 משרד מבקר המדינה מציין כי יחס של נוסף על תפקידים אחרים המוטלים על המפקח, אינו נראה אפקטיבי ומצריך בחינה, מאחר שנעדר ממנו המימד ההרתעתי שאמור להיות לכל גורם מפקח או אכיפתי. מומלץ שמשרד התחבורה יפעל לשיפור דרכי הפיקוח על ביצוע מבחני הנהיגה, בין על ידי מפקחים ובין בדרכים אחרות. נהלים משרד התחבורה, כמאסדר של מבחני הנהיגה, אמור להנחות ולקבוע כללים ברורים בכל הנוגע לניהול מבחני הנהיגה ולחובותיהם וזכויותיהם של הגורמים הקשורים לתחום - התלמידים, מורי הנהיגה והזכיינים. הסדרת הנושא אמורה להתבצע ).7.7.20 ( " הכנסת - מרכז המחקר והמידע, "מעקב אחר יישום הרפורמה במבחני הנהיגה המעשיים 6 . רכב איגום - רכב ממשלתי שאינו צמוד למשרה או לתפקיד, אלא מצוי בשימושו הכללי של המשרד 7 38 2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה2021- התשפ"א | ב71 דוח שנתי | מבקר המדינה בין היתר באמצעות נוהלי עבודה כתובים ושקופים, שיובאו לידיעת כל הגורמים הקשורים לנושא ויאפשרו אחידות בטיפול. הנושאים שמומלץ שיועלו על הכתב ויהיו נגישים לכל הנוגעים בדבר הם בין היתר אלה: הזמנת מבחני הנהיגה וחלוקת המבחנים בין מורי הנהיגה; הפעולות הנדרשות בעת ביטול מבחני נהיגה על ידי התלמיד, המורה או הזכיין; פניות של נבחן במקרה של ביטול מבחן נהיגה על ידו מסיבות מוצדקות; אופן ביצוע מבחן הנהיגה; תקלות במערכת ברוש; תקלות במחשבי הלוח; מסמכים שיש להציג לבוחן. מהסברים ומסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד התחבורה עולה כי יש שני נהלים המנחים את עבודתו של בוחן ברכב פרטי וברכב דו-גלגלי. ואולם מדובר בנהלים פנימיים ובהנחיות עבודה המיועדים לבוחנים, ולא למורי הנהיגה ולתלמידים. בביקורת לא נמצאו נהלים כתובים אשר פורסמו למורי הנהיגה ולתלמידים. על פי הסברים שקיבל צוות הביקורת, מעביר משרד התחבורה מדי פעם בפעם הנחיות למורי הנהיגה, בהתאם לסוגיות שונות המצריכות את הנחייתו; ההנחיות ניתנות למורים בהודעות ווטסאפ. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התחבורה לפעול לריכוז ולכתיבה מסודרת של כל הנהלים וההנחיות, האמורים להסדיר את מערכת היחסים בין הגורמים הקשורים לתחום מבחני הנהיגה, כדי שהנהלים וההנחיות יהיו שקופים וידועים לכול. ריכוז הנהלים וההנחיות במקום אחד, כגון אתר מרשתת (אינטרנט) או אוגדן נהלים, יאפשר לכלל הציבור המעוניין בכך וכן לתלמידים ולמורי נהיגה, ובכללם מורים חדשים, לעקוב אחר ההנחיות לאורך זמן. הרפורמה במבחני הנהיגה הרפורמה במבחני הנהיגה39 פרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםפרק שני - משרדי ממשלה משרד התחבורה והבטיחות בדרכיםסיכום הרפורמה במבחני הנהיגה, שנועדה לשפר את השירות לציבור, תרמה לצמצום זמן ההמתנה למבחן הנהיגה וכן לשיפור וייעול של המבחנים, באמצעות שימוש בטכנולוגיה מתקדמת המאפשרת אחידות של הבחינה, שקיפות, מקצוענות וזמינות. כמו כן, צילום מבחן הנהיגה מאפשר בקרה על המבחן ויכולת ערעור אפקטיבית. עם זאת, משרד מבקר המדינה העלה כמה ליקויים ביישום הרפורמה שהביאו לעלויות נוספות, ובהם מתן הקלות לזכיינים על ידי משרד התחבורה שלא על פי המכרז, ושינויים במערכת הממוחשבת שלא הובאו בחשבון בעת אפיונה. כמו כן, מאז יישום הרפורמה חלה ירידה בשיעור המעבר בבחינות הנהיגה; גדל שיעור הערעורים המוצדקים; התשלום הממוצע של משרד התחבורה לזכיינים בגין כל מבחן עלתה על סכום האגרה הנגבה מהנבחן; נצברו קנסות גבוהים בקרב הזכיינים עקב אי-עמידה בתנאי המכרז, בעיקר עקב איחורים בשיבוצים במבחן נהיגה; ונוצר עומס מטלות על המפקחים, המצריך לבחון את האפקטיביות של עבודתם. מומלץ שמשרד התחבורה יפיק לקחים מיישומה של רפורמה זו, כדי שבעתיד לפני פרסום מכרז לקבלת הצעות תתבצע עבודת מטה מעמיקה לצורך הקטנת רמת אי- הוודאות והצגת נתונים מדויקת ככל שאפשר. כמו כן, מומלץ כי משרד התחבורה יבצע סקר שביעות רצון בקרב התלמידים ומורי הנהיגה, לצורך הפקת לקחים מהרפורמה וטיוב השירות לציבור.