חברת החשמל לישראל בע_מ/התקשרות חברת החשמל לישראל בע_מ עם חברה לניהול בנייה

 ♦ . .מבוא .בשנים 1995 -2003 הקימה חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן- חח"י או החברה) את בניין המשרדים הראשי שלה בחיפה (להלן - הבניין). בבניין 32 קומות ששטחן הכולל כ- 80,000 מ"ר, והוא מאכלס כ- 2,200 עובדים. לשם ניהול הפרויקט והפיקוח עליו העסיקה חח"י חברת ניהול פרויקטים (להלן - חברת הניהול הקודמת). מאמצע שנת 2002 ועד אוגוסט 2003 .קיבלה חח"י אישורי אכלוס לבניין, ובהדרגה היא אכלסה אותו בעובדים על פי מסמכי חח"י, החברה שהקימה את הבניין (להלן - החברה הקבלנית) נקלעה לקשיים בסוף שנת 2003 , והפסיקה את מתן שירותיה לחח"י. בנובמבר באותה השנה מונה לה מפרק (להלן - המפרק). באותה העת נדרשו עבודות השלמה בבניין ולא הסתיימו תהליכי הבדק שלו ותהליכי קבלתו. בתחילת שנת 2004 הודיעה חח"י לחברת הניהול הק ודמת כי היא מפסיקה את רכישת השירותים ממנה 2 . בסוף פברואר באותה השנה החלה חח"י להעסיק את חברת "סי.פי.אם .__________________ .2 ההתקשרות של חח"י עם חברת הניהול הקודמת והפסקתה לא נבדקו במסגרת ביקורת זו. במרס 2004 הגישה חברת הניהול הקודמת לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו תביעת נזקים נגד חח"י חברת החשמל לישראל בע"מ 221 . ניהול בניה בע"מ" (להלן- חברת הניהול) בעיקר לצורך ניהול השלמת ההקמה של הבניין והפיקוח עליה, הכנת החשבון הסופי של עלות ההקמה וסיוע בהליכים משפטיים. באמצע שנת 2008 .עדיין הועסקה חברת הניהול בידי חח"י באותו פרויקט משרד מבקר המדינה בדק בחודשים יולי-ספטמבר 2007 מספר היבטים בהתקשרות של חח"י עם חברת הניהול. הבדיקה נעשתה בחח"י. בעניינים אחדים נעשו עדכונים, לסירוגין, במחצית הראשונה של שנת 2008. . סדרי קבלת האישוריםלהתקשרות הראשונה .חח"י היא חברה ממשלתית וחלים עליה חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992 , ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 1993 (להלן- תקנות המכרזים). לחח"י נוהל התקשרויות העוסק ברכישת טובין ושירותים (להלן - נוהל התקשרויות), ובו נקבעו בין היתר סמכויות ההחלטה של גופים שונים בחברה לגבי התקשרויות, בדרך כלל לפי ההיקף הכספי של כל התקשרות. לפי נוהל התקשרויות, פועלות בחח"י ועדות מכרזים שבהן מכהנים עובדי חח"י וכן "ועדת מכרזים עליונה" הממונה מקרב חברי הדירקטוריון. תקנה 3(2 ) לתקנות המכרזים וסעיף 6.1.2 לנוהל התקשרויות מאפשרים פטור ממכרז בכמה מקרים, ובהם "התקשרות הנדרשת בדחיפות למניעת נזק של ממש". בתחילת פברואר 2004 דיווח הסמנכ"ל, מנהל חטיבת ארגון ולוגיסטיקה, ביטחון ומל"ח דאז מר שמואל אדם (להלן- סמנכ"ל ארגון ולוגיסטיקה דאז) לוועדת נכסים ובינוי של הדירקטוריון (להלן - ועדת הנכסים) כי "הוחלט לשכור שרותי מהנדס - יועץ אשר יסייע בידי החברה בהשלמת העבודות, תיקון הליקויים ובעריכת החשבון הסופי עם קבלני הפרויקט". בתחילת מרס 2004 דנה ועדת המכרזים לנדל"ן (להלן - ועדת המכרזים), בראשות סמנכ"ל ארגון ולוגיסטיקה דאז, בבקשות של אגף לוגיסטיקה ונכסים (להלן - האגף) לפטור את ההתקשרות ממכרז מחמת דחיפות ולאשר התקשרות עם חברת הניהול (להלן - הדיון של ועדת המכרזים ממרס 2004 .) בתשובת חח"י למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 ובתשובה נוספת שלה מאוגוסט אותה שנה (להלן - תשובת חח"י) כתבה החברה, כי עם הפסקת ההתקשרות עם ח ברת הניהול הקודמת וכניסתה להליכי פירוק של החברה הקבלנית התגבשה בחח"י החלטה להתקשר ללא דיחוי עם חברת ניהול חדשה, ש"תהא אמונה על שורה של מטלות נוספות, שיש לבצען לצורך השלמת הפרויקט, ניהול ההליכים המשפטיים וסיום ההתחשבנות עם הגורמים המקצועיים השונים". לדעת משרד מבקר המדינה, עם קבלת ההחלטה להפסיק את ההתקשרות עם חברת הניהול הקודמת היה על חח"י לבחון את כל החלופות שעמדו לפניה לצורך ניהול השלמתן של עבודות הבניין ולהכין מסמך בנושא, שישמש בסיס להחלטה בדבר דרך הפעולה הרצויה: היה עליה לבחון אפשרויות לביצוע מלוא העבודה או חלקה בידי עובדיה; התקשרות עם גורם חיצוני באמצעות מכרז או הליך קבלת הצעות; . .על סך כ-11.1 מיליון ש"ח; ביולי 2006 הגישה חח"י לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו תביעת נזקים נגד חברת הניהול הקודמת על סך כ -21.5 מיליון ש"ח. עד אמצע שנת 2008 לא ניתנו פסקי דין בתביעות אלה. 222 דוח שנתי59א .ולנתח את היתרונות ואת החסרונות של כל אחת מהחלופות. בפועל לא נמצא כי חח"י פעלה בדרך זו. 1 . בפרוטוקול הדיון של ועדת המכרזים ממרס 2004 צוין שחח"י התייעצה עם יועציה המשפטיים החיצוניים (להלן - היועצים המשפטיים החיצוניים) והגיעה למסקנה כי "לצורך השלמת הפרויקט, תיקוני רג'קטים, ועריכת גמר חשבון סופי, ישנו צורך דחוף בחברת ניהול בעלת מומחיות וניסיון בתחום". עוד צוין כי בין המטלות שיוטלו על חברת הניהול: "ס יוע בהליכים מול המפרק ובהליכים משפטיים שונים". הדחיפות נומקה בהימצאותם של ההליכים עם המפרק בשלבים מתקדמים, ולכן אם חח"י תגיע עמו לסיכומים יהיה צורך מיידי בקבלת שירותי ניהול. עוד נומקה הדחיפות בצורך בעבודות השלמה ותיקונים בבניין "באופן מיידי". לפני הוועדה ל א הוצגו נתונים על הנזקים שעלולים להיגרם לחח"י במקרה שההתקשרות תנוהל במסגרת של מכרז. בישיבה זו אישרה ועדת המכרזים לפטור את ההתקשרות מחובת מכרז. בתשובת חח"י למשרד מבקר המדינה היא כתבה בין היתר, כי "אגף לוגיסטיקה לא יכול היה להידרש באותה עת להיבטים הנוגעים... להיקף הנזקים שעשוי להגרם לחברת החשמל, אם לא יושלמו העבודות, או לא תועסק חברת ניהול באופן מיידי", כי היה חשש לבטיחות העובדים בבניין וכי "לא נמצא גורם מקצועי שיכול היה לספק פתרונות לבעיות המורכבות" שלפניהן עמדה חח"י. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 ומאוגוסט אותה שנה הודיעו מנהל אגף לוגיסטיקה ונכסים דאז, מר צבי מנור, וסגנית מנהל האגף דאז, כי היה צורך לטפל באופן מיידי בעניינים הקשורים בבטיחות, כי היו עלולים להיגרם לחח"י נזקים כספיים גדולים, וכי כל הליכי ההתקשרות נעשו בתיאום מלא עם ההנהלה הבכירה של החברה ויועציה המשפטיים. 2 . על פי נוהל התקשרויות, במקרים שבהם התקשרות של החברה פטורה מחובת מכרז יתקיים הליך של קבלת הצעות מספקים מתוך "רשימת מציעים", אם הוכנה רשימה כזאת, או מספקים שיימצאו מתאימים להשתתף בהליך על פי בדיקת האגף העורך את ההתקשרות. עוד נקבע בנוהל כי "פנייה לספק אחד תובא בצירוף נימוקים ענייניים". בביקורת עלה, כי חח"י לא פנתה למספר מציעים פוטנציאליים. על פי פרוטוקול הדיון של ועדת המכרזים ממרס 2004 , בעת שהתנהלו מגעים בין חח"י למפרק הועלו שמות של ארבע חברות ניהול לצורך מינוי חברה שתשמש מגשר 3 ,ביניהם ו"מתוכן נשארו שתי חברות", האחת נבחרה למגשרת והאחרת היא חברת הניהול. בפרוטוקול פורטו הנימוקים לבחירה בחברת הניהול לניהול השלמתה של הקמת הבניין, ובהם ניסיונה ומומחיותה בניהול פרויקטים דומים, היותה מקובלת על המפרק והגעתה לשלב הסופי בהליך לבחירת חברת ניהול לצו רך הקמת הבניין. מפרוטוקול הדיון של הוועדה עולה שהאגף לא הציג לוועדת המכרזים נימוקים מבוססים לכך שהיה עשוי להיגרם לחח"י נזק של ממש לו הייתה מנהלת הליך של קבלת הצעות. חח"י ציינה בתשובתה, כי היא ביקשה לוודא שהחברה שתיבחר תזכה לשיתוף פעולה של המפרק, וכי ליועצי ה המשפטיים החיצוניים היה "נסיון מצוין עם השירותים שנתנה בעבר חברת הניהול בפרויקטים אחרים. לפיכך חח"י מצאה עצמה מול רשימה מצומצמת ביותר של שלוש או ארבע חברות בלבד, היכולות לעמוד בביצוע משימות מורכבות אלו" (ההדגשה במקור). עוד ציינה חח"י כי "הפנייה למספר ספקים מצומצם נעשתה באישור ועדת המכרזים" והמנכ"ל דאז, ד"ר יעקב רזון (להלן - המנכ"ל דאז). .__________________ .3 על פי הפרוטוקול, החברה המגשרת "תמליץ לצדדים באשר למחלוקות שיתעוררו במהלך ביצוע העבודות וגמר החשבון הסופי". חברת החשמל לישראל בע"מ 223 . בתשובתו מאוגוסט 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע המפרק, כי הוא "לא היה מעורב מקוב]חברת הניהול[ בבחירת הגוף המפקח ולא עודכן בהליך הבחירה... אף לא נשאל האםלת עליו לצורך תפקיד זה וממילא לא נתן דעתו בעניין". משרד מבקר המדינה מעיר, כי ממסמכי חח"י ומסעיפים אחרים בתשובתה למשרד מבקר המדינה עולה שבפועל היא לא פנתה לספקים אחרים בבקשה לקבל הצעות מחיר לניהול השלמת הפרויקט. 3 . סעיף15.3 לנוהל התקשרויות קובע כי לקראת מועד קבלת ההצעות, ועד כמה שהדבר אפשרי, תיעשה הערכה עצמית של שווי ההתקשרות על ידי האגף העורך את ההתקשרות (להלן - אומדן). האומדן נועד לבטא את העלות הריאלית של המוצר או של השירות בהתחשב במצב השוק4. על פי פסיקת בית המשפט העליון, האומדן "יכול וצריך לשמש כבסיס לדחיית ההצעות הגבוהות במידה ניכרת מהאמור בו". מאחר שהאגף לא הכין אומדן, לא יכלה הוועדה לבחון את הצעתה של חברת הניהול באמצעות השוואה ביניהם. חח"י השיבה למשרד מבקר המדינה שהיא לא הכינה הערכה עצמית עקב מורכבות העבודות והקושי להעריכן, בייחוד סמוך למועד ההתקשרות. לדבריה, היא צברה ניסיון רב וידע בנוגע לתעריפי חברות ניהול5 , .והם אפשרו לה להעריך את שווי "העלות הריאלית" של השירות שרכשה מחברת הניהול משרד מבקר המדינה מעיר כי אם לדעת חח"י הניסיון והידע שלה אפשרו לה להעריך את "העלות הריאלית" של העבודות, היה עליה להציג לפ ני ועדת המכרזים אומדן עצמי. נתון זה יכול היה לשמש בסיס להשוואה להצעות אחרות - אילו היו כאלה - וגם למחיר שסוכם עם חברת הניהול. 4 . ועדת המכרזים אישרה את ההתקשרות עם חברת הניהול לתקופה של שמונה חודשים מ- 1.3.04 בתוספת אפשרות הארכה בחודשיים, בכפוף לאישורו שלמנהל אגף לוגיסטיקה דאז (להלן - תקופת ההתקשרות הראשונה). ההיקף הכספי הכולל שאושר לעשרה חודשים היה 555,960 דולר, שלפי שער החליפין דאז היו שווי ערך ל -2.486 מיליון ש"ח, מהם %60 תשלומים חודשיים קבועים ו-40% תשלומים לפי אבני דרך, ועוד 512,000 ש"ח בגין תקופת בדק של 12 חודשים נוספים- אם תהיה - וליווי בהליכים משפטיים. הסכום הכולל שאושר עמד על כ-3 מיליון ש"ח. המחירים צמודים למדד תשומות הבנייה למגורים. יצוין כי בישיבת ועדת המכרזים השתתפו בין היתר נציגים של היועץ המשפטי של החברה ושל המבקר הפנימי, כנדרש בנוהלי החברה. המנכ"ל דאז אישר את ההחלטה ב - 18.4.04 , חודש וחצי לאחר אישור הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על חח"י לפנות לכמה חברות מובילות וידועות בתחום, לקבל מהן הצעות בלוח זמנים קצר, ואחרי כן לבחון אותן בהליך מסודר ולהציג את המתאימות שבהן לפני הוועדה לשם בחירת ההצעה המיטבית לחברה. ועדת המכרזים הייתה צריכה לדרוש מהאגף שיקיים הליך מזורז של קבלת הצעות, .__________________ .4 ראו פס"ד בג"ץ 2400/91 בוני בנין ופיתוח בפתח-תקוה בע"מ נגד עירית נתנ יה פ"ד מה(5 ,) 73,69. 5 חח"י הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בשנת 1995 נבחרה חברת הניהול הקודמת לפרויקט הקמת הבניין בהליך של קבלת הצעות. 6 כל הסכומים המובאים בדוח זה אינם כוללים מע"מ, והם נקובים במחירי ינואר 2004. 224 דוח שנתי59א .או לחלופין, לדרוש ממנו שיבהיר כמה זמן יידרש לקיומו וינמק מדוע לא נקט הליך כזה. כן היה עליה לדרוש מהאגף אומדן מקצועי ומבוסס של עלות העבודות הנדרשות. בהיעדר כל אלה לא בחרה הוועדה באופן מושכל ובהליך תחרותי חברת ניהול שהצעתה היא ההצעה המיטבית לחח"י. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהלות זו אינה תקינה ועל חח"י למנוע את הישנותה. 5 . חח"י התחילה להעסיק את חברת הניהול לקראת סוף פברואר 2004 , לפני אישור ועדת המכרזים. האסמכתה לתשלום עבור חודש זה הייתה הזמנת עבודה מ- 31.3.04 חתומה בידי סגנית מנהל האגף דאז על סך כ- 39,000 ש"ח. חח"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהיא רכשה שירותים מחברת הניהול כבר במהלך חודש פברואר משום שנזקקה להם באופן מיידי "מתוך אחריות לבטיחות עובדי החברה ולתקינות הבניין", וכי התשלום בגין שירותים אלה לא חושב על פי המתכונת הכוללת של ההתקשרות אלא על פי שעות עבודה. עוד ציינה חח"י כי בקבלת השירותים לא היה כדי לחייב את חח"י להעסיק את חברת הניהול "או כדי לקבוע עובדות בשטח". משרד מבקר המדינה מעיר, כי כבר ב- 23.2.04 , לפני אישור ועדת המכר" ]המשרד הראשי [ זים, קיימה חח"י ישיבה בנושא "הערכות לסיום פרויקט המה"ר בהשתתפות נציגים של חברת הניהול ושל ספקי שירותים להקמת הבניין. על פי פרוטוקול הישיבה, חברת הניהול הוצגה כחברה "שמטרתה לטפל בהשלמת הפרויקט" וכמי שתרכז את העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת חח"י, שלפיה היא העסיקה את חברת הניהול .לביצוע עבודות דחופות ושלא היה בכך כדי לקבוע עובדות בשטח, מחזקת את העמדה שבד בבד עם העסקתה היה על חח"י לנקוט הליך של קבלת הצעות ולנהל משא ומתן עם יותר ממציע אחד. 6 . בשנת 1998 החליט הדירקטוריון כי ועדת הנכסים ובינוי שלו (להלן - ועדת הנכסים) מוסמכת "לדון ולקבל החלטות בנושא בניין המשרדים הראשי של חברת החשמל בחיפה". כמו כן, לפי נוהל התקשרויות של חח"י, כפי שהיה בתוקף במועד ההתקשרות עם חברת הניהול, החלטה של ועדת המכרזים של החברה לאישור התקשרות אשר שוויה גבוה מ-3 מיליון דולר טעונה גם אישור של ועדת המכרזים העליונה של הדירקטוריון. בתחילת מאי 2004 , כחודשיים לאחר הדיון של ועדת המכרזים, הוצגה בישיבת ועדת הנכסים בקשת חח"י לפטור ממכרז את ההתקשרות לניהול השלמת ההקמה של הבניין, מחמת דחיפות, ולאשר את ההתקשרות עם חברת הניהול, וכן הוצ גו עיקרי ההתקשרות הצפויה. בדיון לא הציגה חח"י לפני הוועדה חלופות כגון ביצוע מלוא העבודה או חלקה בידי עובדיה בצירוף תחשיבים מבוססים ומפורטים המשווים בין החלופות. בדיון של ועדת הנכסים ציינו כמה דירקטורים כי עובדי החברה יכולים לבצע את רוב העבודה. המנכ"ל דאז ואחד הדירקטורים אמרו כי יש צורך בחברת ניהול חיצונית בלתי תלויה הן לשם הגשת חוות דעת לבית המשפט והן לצורך העבודה מול המפרק. גב' רחל דון -יחייא, יו"ר הוועדה, ביקשה שהחברה תכין מסמך ובו יפורט "כמה יעלה לחברה לבצע את הנדרש בכל , ה ]חברת הניהול [ דרך אחרת ללא סיוע אם העלות זולה יותר או יקרה, האם יהיו דחיות שמקובלת על המפרק]חברת הניהול[ בלוחות הזמנים, האם נפסיד את היתרון של7 ?". הוועדה החליטה שהנושא יועלה לדיון ולאישור במליאת הדירקטוריון וכן שהנהלת חח"י תכין את .__________________ .7 כאמור המפרק הודיע למשרד מבקרהמדינה כי לא נשאל ולא הביע עמדה בנוגע לחברת הניהול לפני הבחירה בה. חברת החשמל לישראל בע"מ 225 .המסמך שביקשה יו"ר הוועדה לקראת הדיון בדירקטוריון. בעקבות הדיון הכין מנהל אגף לוגיסטיקה דאז בתחילת יולי 2004 מסמך ובו פירט את השתלשלות העניינים שהביאה לידי הצורך להתקשרות עם חברה לניהול הפרויקט ואת הנימוקים לבחירת חברת הניהול, כפי שצוינו בפרוטוקול הדיון של ועדת המכרזים ממרס 2004 ., שהוגש קודם לכן לוועדת הנכסים הביקורת העלתה כי לא היו במסמך זה או במסמך אחר שהוגש לדירקטוריון או לוועדת הנכסים תשובות על שאלות שהעלתה יו"ר ועדת הנכסים, בעיקר בנוגע לחלופות שהיה על חח"י לבחון לשם ביצוע העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במסגרת דיונים מאוחרים יותר שניהלו ועדת הנכסים והדיר קטוריון התבקשה החברה לענות על שאלות הנוגעות להתקשרות, וביניהן המעקב על ביצוע העבודות בידי חברת הניהול וחלוקת העבודות בין עובדי חח"י לבין חברת הניהול. אולם על חלק מהשאלות ענתה החברה באיחור ובאופן חלקי בלבד. מן הראוי היה שהדירקטוריון וועדת הנכסים שלו יעמדו על כך שהמידע שביקשו דירקטורים במהלך הדיונים יסופק במלואו ובמועד הנדרש ויימסר לכל הדירקטורים הנוגעים לעניין. זאת כדי שיוכל לשמש לפיקוח, לבקרה ולביסוס החלטות בעניין המשך ההתקשרות. למעשה הדירקטוריון וועדת הנכסים שאמורים לשמש גורם מפקח על הנהלת החברה לא מילאו את תפקידם כנדרש. 7 . בעקבות הדיון של ועדת הנכסים, הובאו לאישור הדירקטוריון באמצע יולי 2004 הבקשות לפטור ממכרז את ההתקשרות לניהול השלמת ההקמה של הבניין מחמת דחיפות ולהתקשר עם חברת הניהול. לדירקטוריון דווח בין היתר כי היקף ההתקשרות הוא בין 500,000 דולר ל-000,600 דולר8 . לדירקטוריון לא הוצג מסמך ובו חלופות לביצוע העבודה בידי עובדי חח"י או בדרך אחרת, אומדן עצמי והצעות של חברות ניהול נוספות. הדירקטוריון אישר את ההתקשרות והנחה את ההנהלה לשאת ולתת עם חברת הניהול "על מחירי השירותים שייקבעו בהסכם עמם" ולדווח לוועדת הנכסים. מן האמור לעיל עולה, שהחברה הביאה לאישור הדירקטוריון את הבקשות לפטור את ההתקשרות ממכרז ולאשר את ההתקשרות עם חברת הניהול בדיעבד, יותר מארבעה חודשים לאחר תחילת עבודתה של חברת הניהול, והדירקטוריון לא העיר על כך לחברה. כמו כן, על אף דרישת ועדת הנכסים, לא הציגה החברה לדירקטוריון מסמך חלופות. חח"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי: "בהתאם לנהלי החברה, ההחלטה האמורה , בהיקף כולל של ]חברת הניהול[ בדבר ההתקשרות בהליך של פטור ממכרז עםכחצי מליון דולר, אינה טעונה כל אישור נוסף, מלבד אישורם של ועדת המכרזים ומנהלה הכללי של חברת החשמל, בלבד, כפי שאכן נעשה בפועל (לענין זה יצוין, כי הצורך בקבלת אישור של מנהלה הכללי של חברת החשמל להתקשרות נדרש ממהות ההליך, פטור ממכרז, ולא מהטעם של היקפה הכספי של ההתקשרות). בהתאם לנ הלי החברה, אין ולא היה כל צורך בקבלת אישורים של ועדת מכרזים עליונה, ועדת הנכסים או של דירקטוריון החברה. אישורים כאמור היו נדרשים, רק אם וככל שהיקף ההתקשרות הראשוני עם CPM היה עולה על שלושה מליון דולר" (ההדגשות במקור). חח"י הוסיפה כי נוכח רגישות הפרויקט ומו רכבותו ונוכח .__________________ .8 סכום המשקף בקירוב את היקף ההתקשרות שאושר כאמור בידי ועדת הנכסים במרס 2004 .לתקופה של עד עשרה חודשים בתוספת תקופת בדק של שנה, אם תהיה 226 דוח שנתי59א .העובדה שלגורמי הדירקטוריון נמסרו דיווחים מפורטים באשר לנסיבות סיום ההתקשרות עם חברת הניהול הקודמת ומינויו של מפרק לחברה שהקימה את הבניין, סברה חח"י כי ראוי לדווח לחברי ועדת הנכסים ולחברי הדירקטוריון אודות מאפייני ההתקשרות עם חברת הניהול החדשה. משרד מבקר המדינה מציין, כי בשנת 1998 החליט כאמור הדירקטוריון שוועדת הנכסים מוסמכת לדון ולקבל החלטות בנושא בניין המשרדים בחיפה. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם חח"י, כטענתה, לא הייתה מחויבת להביא את ההתקשרות לאישור ועדת הנכסים והדירקטוריון אלא רק לדווח על כך, מאחר שהביאה את ההתקשרות לאישור הוועדה וזו החליטה שיש להביאה לאישור מליאת הדירקטוריון היה על חח"י לעשות פעולות אלה מראש ולא בדיעבד. עוד העלה משרד מבקר המדינה כי בפועל לא דיווחה הנהלת חח"י לוועדת הנכסים על משא ומתן עם חברת הניהול בעניין מחירי השירותים לתקופת ההתקשרות הראשונה, אף שהונחתה לעשות כן, וכי מחירי ההתקשרות לתקופה זאת לא שונו9 . נוסף על כך, לא נחתם בתקופה זו הסכם עם חברת הניהול, וכפי שיפורט להלן החוזה נחתם רק באוקטובר 2006. משרד מבקר המדינה מעיר כי משהחליט הדירקטוריון שעל ההנהלה לשאת ולתת על מחירי ההתקשרות ולדווח על כך לוועדת הנכסים, היה על ההנהלה לפעול על פי החלטה זאת. כמו כן, זמן קצר לאחר החלטת הדירקטוריון בנדון היה על ועדת הנכסים לדרוש שידווחו לה תוצאות המשא ומתן עם חברת הניהול על המחירים בתקופת ההתקשרות הראשונה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ההתנהלות הבלתי תקינה של הנהלת החברה וועדת הדירקטוריון בעניין זה. .התקשרויות המשך .1 . התקשרויות שעוגנו בהסכם מאוקטובר 2006 .א בסוף שנת 2004 הסתיימה תקופת ההתקשרות הראשונה. לוועדת המכרזים דווח בינואר 2005 כי רק באוקטובר 2004 נכנס לתוקף הסכם העקרונות בין חח"י למפרק של החברה הקבלנית בעניין השלמת העבודות של הבניין, ולכן יש צורך בהארכת תקופת ההתקשרות. ב- 27.1.05 אישרה ועדת המכרזים תקופת התקשרות שנייה עם חברת הניהול "כהתקשרות המשך", לפי תקנה 3(4 ) לתקנות חובת המכרזים. בדיון נאמר שנוהל משא ומתן עם חברת הניהול באשר לגובה שכר טרחתה בגין עבודתה בתקופה 1.1.05 -30.11.05 (להלן- תקופת ההתקשרות השנייה) וסוכם שחח"י תשלם לה תשלום חודשי בסך 175,000 ש"ח וכן סכום של 50,000 דולר, שינוצל במידת הצורך לעבודות לא צפויות. מאחר שבתקופת ההתקשרות הראשונה לא הושלמו כל אבני הדרך שנקבעו, שולם לחברת הניהול בעבור תקופה זו סך של .__________________ .9 כפי שיפורט להלן, בתקופת ההתקשרות הראשונה לא הושלםהביצוע של אבני הדרך שתוכננו (לפי מסמכי חח"י, אי -השלמת הביצוע נבעה מסיבות שאינן תלויות בחברת הניהול). לפיכך התשלומים בפועל לחברת הניהול בגין תקופת ההתקשרות הראשונה היו נמוכים מהמתוכנן. חברת החשמל לישראל בע"מ 227 .1.9 מיליון ש"ח10 , וועדת המכרזים אישרה כי ההיקף הכולל של ההתקשרות לתקופה- 1.3.04 30.11.05 לא יהיה גדול מ-4.05 .מיליון ש"ח המנכ"ל דאז אישר את ההתקשרות השנייה ב - 13.3.05 ., כחודשיים וחצי לאחר תחילתה כעבור חודש, ב- 14.4.05 , דנהועדת הנכסים בבקשת חח"י לאישור התקשרות ההמשך עם חברת הניהול ואישרה אותה ברוב קולות. ב. ב- 11.1.06 אישרה ועדת המכרזים את המשך ההתקשרות לשנה ללא מכרז מ- 1.12.05 (להלן- תקופת ההתקשרות השלישית) בהיקף של 3 מיליון ש"ח, והחליטה שהחברה תישא ותיתן עם חברת הניהול בעניין גובה השכר ותנאי התשלום. החלטת ועדת המכרזים אושרה בידי ועדת הנכסים ב- 2.2.06 . ועדת הנכסים קבעה כי "תוצאות המו"מ יובאו לאישור בוועדה, בשלב זה ממשיכה ההתקשרות עם חברת הניהול". ב- 21.3.06 אישרה ועדת המכרזים את תוצאותיו של המשא ומתן עם חברת הניהול, שלפיהן ישולמו לחברת הניהול 160,000 ש"ח לחודש בגין עבודתה מדצמבר 2005 עד אפריל 2006, ו - 125,000 ש"ח לחודש בגין עבודתה ממאי 2006 עד נובמבר 200611. עוד אושרו תשלומים המותנים בעמידה באבני דרך12 . המנכ"ל דאז אישר את החלטת הוועדה ב - 18.5.06 . רק ב- 28.9.06 , כחודשיים לפני תוםתקופת ההתקשרות השלישית, דנה ועדת הנכסים בתוצאות המשא ומתן עם חברת הניהול ואישרה אותן. משרד מבקר המדינה מעיר שגם הליכי האישור של תקופת ההתקשרות השנייה ותקופת ההתקשרות השלישית לא היו תקינים, משום שהאישורים של המנכ"ל וועדת הנכסים ניתנו בדיעבד ובאיחור רב, ולא הוצג למקבלי ההחלטות פירוט של יתרת העבודה הנדרשת ועלותה. ג. רק ב - 24.10.06 חתמו חח"י וחברת הניהול על הסכם המסדיר את תנאי ההתקשרות ביניהן ממרס 2004 ועד סוף נובמבר 2006 (במהלך שלוש תקופות ההתקשרות כאמור, להלן - ההסכם). לפי הפרוטוקולים של ועדת הנכסים ושל מליאת הדירקטוריון, בכל אותה התקופה לא דווח להן כי טרם נחתם הסכם, ומכאן שגם לא הוצגו לפניהן הגורמים לעיכוב חתימתו. הסכום הכולל של ההתקשרות על פי ההסכם היה כ-5.5 מיליון ש"ח (במחירי ינואר 2004 ,) מהם4.88 מיליון ש"ח שולמו לחברת הניהול לפני מועד חתימתו. כן נקבעו בהסכם תשלומים חד-פעמיים בסכום כולל של 125,000 .ש"ח בגין פעולות שהוגדרו אבני דרך, כאמור לעיל חח"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי ההסכם עיגן הלכה למעשה את כל ההסכמות בין הצדדים מתחילת ההתקשרות. לדבריה, הטעם המרכזי לאי -חתימת הסכם לפני כן הוא ש"לא ניתן היה לדעת מהו היקפו של הפרויקט, לוח הזמנים להשלמתו, או מכלול המטלות הנדרשות לביצוע". החברה הוסיפה: "על אף העובדה, שההסכם נחתם בשלב מאוחר, לא היה בכך כדי להביא לפגיעה כלשהי בחברת החשמל או לעיכוב בביצוע העבודות נשוא הפרויקט, שכן הצדדים פעלו בכל העת בהתאם להסכמות מסחריות ברורות... שקיבלו את אישורם של הגורמים המוסמכים, בהתאם לכל דין" (ההדגשה במקור). .__________________ .10 מתוך סכום של כ-2.48 מיליון ש"ח שנקבע לעשרת החודשים הראשונים בהתחשב בהשלמת כל אבני הדרך, כאמור לעיל. 11 על פי נספח להסכם שנחתם באוקטובר 2006 , ממאי 2006 צומצמה מצבת העובדים שחברת הניהול התחייבה להעסיק בביצוע העבודות לחח"י. 12 בין אבני הדרך: הכנת תצהיר הגנה לתביעת החברה הקבלנית הקודמת, סיום בדיקת החשבון הסופי ומתן חוות דעת עליו וסיום הכנת תביעה נגדית. סך התשלומים שנקבעו בגין כל אבני הדרך האמורות עמד על 165,000 .ש"ח 228 דוח שנתי59א .משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, כי תשובתה על הערת הביקורת אינה מתקבלת על הדעת, שכן גם אם לא היה אפשר לדעת מראש את היקפו המדויק של הפרויקט, כפי שטענה חח"י, לא היה בכך כדי ל פטור אותה מהצורך בהסכם כתוב מראש בהתקשרות מעין זו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי הסכם אמור לקבוע ולהסדיר מראש את תנאי ההתקשרות לפרטיה, ולא להיעשות בדיעבד כדי לתת הכשר למה שנעשה. חתימה על הסכם התקשרות בדיעבד, לאחר שנתיים ושמונה חודשים מתחילת העבודה וכחודש לפני סיום תקופת תוקפו אינה תקינה, חושפת את החברה לסיכונים הנובעים מאי-חתימתו ומעלה שאלות קשות בדבר דרך התפקוד של הגורמים המופקדים על הנושא בהנהלת חח"י ושל הדירקטוריון שלה. 2 . תוספת להסכם ב- 13.12.06 דנה שוב ועדת המכרזים בבקשה לאישור "התקשרות המשך" הפטורה ממכרז לפי סעיף 3(4 ) לתקנות המכרזים ובבקשה לניהול משא ומתן עם חברת הניהול לשם המשך העסקתה בפרויקט. בדיון הוצג הצורך בהמשך העסקתה של חברת הניהול לשם התחשבנות סופית בין חח"י ובין הקבלנים שעסקו בהקמת הבניין וסיוע בהליכים משפטיים שבכללו הגשת חוות דעת מקצועית לבית המשפט. ועדת המכרזים אישרה את הבקשה להתקשרות המשך הפטורה ממכרז לתקופה של שנה, וקבעה כי לחח"י שמורה האופציה להאריך את תקופת ההסכם בשנתיים נוספות לתקופה של עד שנה בכל פעם. עוד קבעה ועדת המכרזים, כי ינוהל משא ומתן עם חברת הניהול על התשלום ותוצאותיו יובאו לאיש ורה, וכי נושא התקשרות ההמשך, לרבות תוצאות המשא ומתן, יובא לאישורם של המנכ"ל ושל ועדת הנכסים של הדירקטוריון. בדיון של ועדת המכרזים שהתקיים ב- 7.2.07 .דווח על תוצאות המשא ומתן עם חברת הניהול בין היתר דווח כי ההיקף הכספי המזערי שחברת הניהול דורשת עבור התקשרות ההמשך הוא 91,000 ש"ח לחודש, ובסך הכול 1,092,000 ש"ח לשנה. הוועדה אישרה את ההתקשרות ואת תנאיה. המנכ"ל שכיהן באותה עת, מר אורי בן-נון, אישר את ההחלטה ב - 26.2.07. ההתקשרות הובאה לדיון ולאישור בישיבת ועדת נכסים שהתקיימה ב- 1.3.07 . במהלך הדיון צוין שחח"י לא הבטיחה את המשך שיתוף הפעולה של חברת הניהול עמה כאשר יהיה צורך בכך. מר דובי כהן, סגן מנהל אגף לוגיסטיקה דאז ומנהל האגף במועד סיום הביקורת, אמר בדיון שחח"י "בשלב זה מסונדלת", והפסקת ההתקשרות עם חברת הניהול עלולה לעלות לחח"י כסף רב. ועדת הנכסים ביקשה בין היתר כי יוצגו לה ההיבטים המשפטיים של ההתקשרות: מהן זכויות חח"י ומהי מידת שיתוף הפעולה שחברת הניהול מחויבת לה בעקבות התחייבותה בעבר; כיצד צופה חח"י את המשך עבודתה של חברת הניהול ומה מוצע בהסכם הנוכחי אתה; האם ההסכם מגן על חח"י בעתיד או שחח"י תעמוד במצב של "אין בריר ה". עוד ביקשה הוועדה לקבל פירוט של חלופות בעניין העסקת חברת הניהול העומדות לפני חח"י. בדיון של ועדת הנכסים שהתקיים ב - 8.3.07 השתתף עו"ד ממשרד היועצים המשפטיים החיצוניים, והסביר את הצורך בהמשך העסקתה של חברת הניהול. לדבריו, ההסכם עם חברת הניהול "מכסה את חח"י ". עו"ד דוד יהב, היועץ המשפטי של חח"י, אמר בדיון שאין חברת החשמל לישראל בע"מ 229 . אלטרנטיבה לחברת הניהול. ועדת הנכסים אישרה את התוספת להסכם כאמור. היא נחתמה באפריל 2007 ונכנסה לתוקף ממועד זה13. משרד מבקר המדינה מעיר, כי התקשרות שתוכננה במקור לתקופה של עד עשרה חודשים בתוספת אפשרות לתקופת בדק של שנה עשויה להימשך על פי ההסכמים הקיימים כשש שנים; כי עלויות ההתקשרות גבוהות במידה ניכרת מן העלות שתוכננה מראש14 וכי היקף ההתקשרות עם חברת הניהול שאושר עד אפריל 2009 הגיע ל-7.7 מיליון ש"ח (במחירי ינואר 2004 ,). עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מאז החלה חח"י את ההתקשרות עם חברת הניהול היא לא פעלה כדי לצמצם ככל האפשר את התלות בגורם החיצוני. מתשובת חח"י למשרד מבקר המדינה בינואר 2008 עולה, שעובדי חח"י השקיעו 5,000 שעות עבודה בביצוע מטלות של הפרויקט. עוד השיבה חח"י שבעת ההתקשרות היא בחנה את האפשרות של ביצוע מל וא העבודות באמצעות עובדיה, אך "על רקע המקצועיות הנדרשת, המיומנות, המשאבים האדירים הנדרשים (תוך הסטת עובדים מתפקידיהם) והנסיון והידע הרבים" שצברה חברת הניהול בתקופת ההתקשרות של חח"י עמה, היא בחרה שלא ליישם חלופה שכזאת. לפיכך המשיכה חח"י להעסיק את עובדיה "רק במטלות טכניות פשוטות יחסית", המיועדות להפנות את משאביה של חברת הניהול למטלות המרכזיות והמורכבות שלשמן נשכרו שירותיה. משרד מבקר המדינה מציין, שחח"י הקימה בעבר תחנות כוח ובנייני משרדים וניהלה את הקמתם באמצעות עובדיה, שרכשו ניסיון בהקמת פרויקטים מורכבים. לא נמצאו סימוכין לכך שחח"י ערכה בדיקה מפורטת בנושא של העסקת עובדיה ושהתקיים דיון שבו נבחנה אפשרות זו בעקבות בדיקה שכזו. מן הראוי היה שעוד לפני ההתקשרות עם חברת הניהול - וכן במהלך ההתקשרות ככל שהתארכה - תבחן החברה מהן העבודות שאפשר להטיל על עובדיה, מהן העבודות שבגינן נדרשת העסקת גורם חיצוני ומהי העלות של כל אחת מן האפשרויות. .דיווח על היקף התעסוקה .בהסכם שנחתם באוקטובר 2006 .צוינו מספר העובדים בפרויקט ומספר ימי העבודה שלהם בתיקי החברה לא נמצא דיווח על היקף התעסוקה בפועל של עובדי חברת הניהול שהועסקו בפרויקט בתקופ ת ההסכם (לפני חתימת התוספת להסכם באפריל 2007 ). חח"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא ביצעה ומבצעת מעקב צמוד אחר קצב התקדמות העבודה של חברת הניהול ואחר אופן השלמת המטלות גם ללא מעקב פרטני אחר פילוח שעות העבודה של עובדי חברת הניהול. חח"י הוסיפה כי בחרה במתכונת ההתקשרות שנקבעה בין היתר כדי להימנע מאפשרות של טענה בדבר יצירת יחסי עובד-מעביד בין חח"י לעובדי חברת הניהול. .__________________ .13 במרס 2008 מימשה חח"י את האופציה להארכת ההסכם בשנה, עד אפריל 2009 , בהיקף כספי של כ-1.1 .מיליון ש"ח 14 כאמור, ההיקף הכספי של ההתקשרות הראשונה היה כ-3 .מיליון ש"ח 230 דוח שנתי59א .משרד מבקר המדינה מעיר כי בתוספת להסכם, שנחתמה כאמור באפריל 2007 , נדרש דיווח של עובדי חברת הניהול לחח"י על שעות עבודתם, וכן צוינה אפשרות שחח"י תדרוש החתמת "כרטיס קבלן" בשעוני נוכחות ואפשרות זו אף מומשה. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי בהיעדר מידע על היקף העבודה בפועל של עובדי חברת הניהול בכל אחת מתקופות ההתקשרות לא היה לוועדת המכרזים מידע לגבי הסכום שעל חח"י לשלם לחברת הניהול בהתקשרויות הנוספות. ל מידע כזה חשיבות גדולה במיוחד בהתקשרות זו, שכן היא נעשתה ללא הליך של תחרות בין כמה הצעות. .תשלומים לחברת הניהול ותנאי התשלום .1 . במסגרת הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את נושא התעריפים ששילמה חח"י לחברת הניהול. פרסום הממצאים יישקל בהמשך, כיוון שקיימת מחלוקת בין היתר בנושא זה התלויה ועומדת בהליכים משפטיים בין חח"י לבין חברת הניהול הקודמת. 2 . בדיון של ועדת המכרזים ממרס 2004 דווח לוועדה כי לאחר משא ומתן עם חברת הניהול נקבע בין היתר שהתשלום לחברה ישולם 60 יום ממועד הגשת החשבונית לחח"י15 . תנאי זה הוצג גם לוועדת הנ כסים בדיון שהתקיים במאי 2004 . בנוהל החברה "ביצוע תשלומים לספקים בארץ" נכתב שקביעת תנאי תשלום שלפיהם התשלום ישולם בתוך פחות מ-60 יום תיעשה לפי ההנחיות שיוציא אגף כספים או באישור בכתב של מנהל אגף כספים או גזבר החברה. מבדיקה של התשלומים לחברת הניהול בתקופת ההסכם עולה, שמתוך 31 חשבוניות ששלחה חברת הניהול לחח"י לפני חתימת ההסכם בין הצדדים16, ל-22 צורפו מכתבים ששלח מנהל האגף דאז למנהל חברת הניהול, שהוגדרו "הזמנת עבודה". בהזמנות העבודה נקבע שהתשלום ישולם בתוך 30 יום מקבלת חשבונית בחברה, אולם לא נמצאו הנחיות שהוציא אגף הכספים לעניין זה ולא נמצא אישור בכתב של מנהל אגף כספים או של הגזבר, כנדרש. בהסכם שנחתם כאמור באוקטובר 2006 נקבע ש"המזמין ישלם לחברת הניהול כל תשלום מתמורת חברת הניהול תוך 30 ימים מהמועד בו הוגשה למזמין חשבונית מס ע"י חברת הניהול ובכפוף לאישורו על ידי המזמין". הביקורת העלתה כי בכל הדיונים של ועדת המכרזים וועדת הנכסים לא הובא לאישור השינוי בתנאי התשלום שאושרו בידי ועדת המכרזים וועדת הנכסים בשנת 2004 . לפיכך תנאי התשלום שנקבעו בהסכם מנוגדים להחלטות הגורמים המוסמכים בחח"י. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על מנה ל האגף דאז להימנע מהוצאת הזמנות עבודה שבהן נקבע כי התשלום ישולם בתוך 30 יום בניגוד לנוהל החברה, ועל אגף כספים וכלכלה היה להימנע מלשלם לפי תנאי תשלום אלה ללא קבלת אישור של .__________________ .15 .תנאי תשלום אלה תואמים את נוהל החברה בנדון 16 כאמור ההסכם נחתם רק כשנתיים ושמונה חודשים לאחר תחילת ההתקשרות, ותוקפו היה ל-33 .חודשים; החשבוניות הוצאו בדרך כלל אחת לחודש חברת החשמל לישראל בע"מ 231 . הגורמים המוסמכים. כמו כן לא היה מקום לקבוע בהסכם את תנאי התשלום האמורים ללא קבלת האישורים המתאימים. יצוין כי בעקבות הביקורת שונו במרס 2008 תנאי התשלום בגין ההתקשרות, והוסכם בין חח"י לחברת הניהול כי התשלום בגין חשבוניות שתגיש חברת הניהול מפברואר 2008 ישולם בתוך 60 .יום ממועד הגשת החשבונית 3 . חח"י לא קבעה בנהליה הגדרה של הזמנת עבודה. מבדיקת משרד מבקר המדינה באגף לוגיסטיקה ונכסים עולה שבדרך כלל האגף משתמש בשיטה של הזמנת עבודה לצורך רכישת שירות אד-הוק לעבודה חד -פעמית. חח"י ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ש"נסיבות ייחודיות חברו יחדיו, והביאו לעיכוב בחתימה על הסכם התקשרות מחייב, תוך שלאורך כל תקופת ההתקשרות, הצדדים ראו בהזמנות העבודה הסכם מחייב, לכל דבר ועניין". לדעת משרד מבקר המדינה, אין להתחיל בהתקשרות ולשלם לספקים בגין הספקת טובין או שירותים לפני שההתקשרות אושרה בידי כל הגורמים המוסמכים לכך ולפני שנחתם הסכם מחייב בין הצדדים. השימוש שעשו בעלי תפקידים בחח"י בהזמנות עבודה לרכישת שירות ארוך טווח ובעל היקף כספי גדול, כפי שסיפקה חברת הניהול, בלי שנחתם הסכם בין הצדדים, נוגד את כללי המינהל התקין. בהזמנות העבודה לא באו לידי ביטוי מכלול ההתחייבויות של כל אחד מהצדדים בהתקשרות. . .,לסיכום התקשרות חברת ה חשמל לישראל בע"מ עם חברת הניהול, המועסקת החל בשנת 2004 בניהול ההשלמה של הקמת בניין המשרדים הראשי, נעשתה ללא שנבחנו הצעות של גורמים נוספים. ההתקשרות מתמשכת הרבה מעבר לזמן שתוכנן והיקפה הכספי הוכפל פי שניים וחצי. חלק מהאישורים בעניינה ניתנו בדיעבד. חח"י הודיעה למשרד מבקר המדינה שהיא סבורה "כי לא נפל כל פגם באשר לאופן בחירתה" של חברת הניהול ובאופן ההתקשרות עמה, וכי כל מוסדותיה המוסמכים "פעלו ללא רבב", תוך שהם מסתמכים על חוות דעת מקצועיות ומשפטיות בנדון. משרד מבקר המדינה בחן את תשובות חח"י והגיע למסקנה, כי ממצא י הביקורת מצביעים על ליקויים חמורים בהתנהלותה. על דירקטוריון חח"י ועל רשות החברות הממשלתיות לבחון את אופן התפקוד של בעלי התפקידים המשמשים כשומרי סף בחח"י, להחליט אילו לקחים מתחייבים כדי למנוע הישנות התופעות שהועלו בביקורת, וליצור מנגנונים שיבטיחו את הפיקוח התקין של שומרי הסף בחברה. אם התנהלות לקויה כאמור תחזור בעתיד, יהיה צורך לשקול הטלת אחריות אישית על בעלי התפקידים שכשלו במילוי חובותיהם.