הרשות השניה לטלויזיה ורדיו/היבטים בפעילותה של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

 ♦ . .__________________ .5 בג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד נ"ד( 3,) 529. 488 דוח שנתי61ב .מבוא .הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (להלן - הרשות) היא גוף סטטוטורי שהוקם ופועל מכוח חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן - 1990 (להלן- החוק), והיא אחראית, בין היתר, לקיום שידורים ברדיו המסחרי ובערוצי הטלוויזיה המסחריים בישראל: ערוץ 2 והערוץ השלישי (שייקרא להל ן גם - ערוץ 10) והטלוויזיה הלימודית6 ולפיקוח עליהם. הרשות כוללת שני גופים: (א) מועצתהרשות (להלן - המועצה) - גוף שאותו ממנה הממשלה ובו חברים אנשי ציבור; (ב) הנהלת הרשות - גוף מקצועי של עובדי הרשות בראשותו של מנכ"ל שממנה המועצה (על פי המלצת שר התקשורת ובאישור הממשלה). בחוק נקבע כי הממשלה תמנה לתקופת כהונה של ארבע שנים מועצה ובה 15 חברים ומהם את יו"ר המועצה. המינוי ייעשה לפי המלצת שר התקשורת ולאחר שהתייעץ בנושא עם ארגונים וגופים המפורטים בחוק. תפקידי המועצה וסמכויותיה הם, בין היתר, להתוות את קווי הפעולה של הרשות, לפקח על ביצוע השידורים בידי בעלי הזיכיונות , לאשר את תקציב הרשות המוגש לה, לקבוע את לוח השידורים העונתיים של בעלי הזיכיונו ת וכן לקבוע כללים בכל הנוגע לשידורים, לביצועם ולפיקוח עליהם. בינואר 2010 מינתה הממשלה, בהמלצת שר התקשורת, מר משה כחלון7 (להלן - השר או שר התקשורת), את מועצת הרשות ויושב ראשה, ואת ממלא מקומו וקבעה כי תוקף המינוי יחל בסוף פברואר 2010 . ביולי 2010 התפטר יו"ר המועצה מתפקידו ובספטמבר 2010 .מינתה הממשלה את ממלא מקומו ליו"ר המועצה על פי החוק, מנכ"ל הרשות אחראי לניהול השוטף של ענייני הרשות, ותפקידיו, בין היתר, הם: ריכוז לוח השידורים הכללי (מכל בעלי הזיכיונות) והגשתו לאישור המועצה בצירוף המלצותיו; פיקוח על בעלי הזיכיונות כדי לוודא שהם מקיימים את השידורים לפי החוק ותנאי הזיכיון; הכנת הצעת תקציב לפעולות הרשות והגשתה לאישור המועצה והגשת דוח שנתי בנושא פעולות הרשות ופעולות בעל הזיכיון או כל דוח שתדרוש המועצה. במועד תחילת הביקורת במרס 2010 הפעילו את שידורי הטלוויזיה בערוץ2 שני בעלי זיכיון, וכל אחד מהם שידר בימים קבועים. בכתב הזיכיון שבו זכו על פי מכרז נקבע כי הם ישדרו מנובמבר 2005 ועד אוקטובר 2015 . את השידורים בערוץ10 מפעיל בעל זיכיון אחר שזכה בזיכיון לשדר מינואר 2002 ועד ינואר 2010 , ותקופת זיכיונו הוארכה, במסגרת תיקון החוק, עד ינואר 2012 . שידורי הרדיו מתקיימים באמצעות 16 .תחנות רדיו אזורי המופעלות על ידי בעלי זיכיון הרשות מממנת את עלויות פ עילותה באמצעות כספים שמשלמים לה בעלי הזיכיונות לשידורי טלוויזיה ולרדיו - דמי הזיכיון השנתיים לשידורי טלוויזיה ורדיו וכן דמי ההפצה של שידורי הטלוויזיה באמצעות תחנות שידור של הרשות. כמו כן, בעלי הזיכיון מעבירים לאוצר המדינה תמלוגים באמצעות הרשות. תקציב הרשות .__________________ .6 לפי סעיף55 לחוק, המועצה העניקה לטלוויזיה הלימודית בלא מכרז זיכיון לשידורי טלוויזיה בערוץ 2 לתקופת הזיכיון שהחלה ב - 1.11.05 . הזיכיון הוא ליחידת שידור בהיקף שמונה אחוזים וחצי מכלל יחידות השידור בערוץ 2 , לשידור תכניות בנושאים לימודיים-חינוכיים בלבד ובשעות הצפייה של האוכלוסייה אשר לה מיועדים שידורים אלה. 7 ח"כ משה כחלון מכהן כשר התקשורת בממשלת ישראל ה-32 , שהחלה את כהונתה ב- 31.3.09 . הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 489 . לשנת 2009 היה כ -60 מיליון ש"ח. בשנת 20088 היה סך התמלוגים לתשלום לאוצר המדינה כ-51.4 .מיליון ש"ח .__________________ .8 במועד הביקורת באוגוסט 2010 עדיין לא אישרו רואי החשבון המבקרים של הרשות את הדוחות הכספיים לשנת 2008 . 490 דוח שנתי61ב .בחודשים מרס -אוגוסט 2010 :בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים האלה הליכי האיתור והמינוי של חברי המועצה ויושב ראשה ושל דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות של ערוצי הטלוויזיה; פיקוח הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחרית בערוץ 2 ובערוץ10 והטיפול בהפרות בשידור בטלוויזיה וברדיו; ניהול כספי התמלוגים שמשלמים למדינה בעלי הזיכיון והבקרה על ניהולם. הביקורת נעשתה ברשות ובמשרד התקשורת, ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובמשרד המשפטים. .הליכי מינויים במועצת הרשות .איתור חברי המועצה ומינוים .סעיף 7 לחוק קובע, בין היתר, כלהלן: "(א) הממשלה תמנה, לפי המלצת השר לאחר שהתייעץ עם ארגונים של סופרים, מורים ואמנים, המוסדות ]התקשורת[ להשכלה גבוהה, האקדמיה ללשון עברית, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ועם גופים ציבוריים אחרים, מועצה בת חמישה עשר חברים, ומביניהם את יושב ראש המועצה. (ב) חברי המועצה יהיו אנשי ציבור בעלי רקע תרבותי הולם, ניסיון וידע בתחומי התמחותם ונסיון והבנה למצב החברתי בישראל. (ג) בעת המינוי ישקף הרכב המועצה, במידת האפשר, את מיגוון הדעות הרווחות בציבור". לפי סעיף 8 ,לחוק, תקופת כהונתה של מועצת הרשות השנייה היא ארבע שנים והמועצה היוצאת אמורה להמשיך בכהונתה עד למינויה של המועצה הבאה אחריה. הליך איתור המועמדים כולל התייעצות עם גופים שונים, ובשלב הראשון מתבקשים אותם גופים להמליץ ע ל מועמדים מתאימים שעומדים בתנאים שנקבעו בחוק, ובשלב השני הם מתבקשים לחוות את דעתם על רשימה של מועמדים מומלצים. לאחר גיבוש רשימה של מועמדים מועדפים היא נשלחת לבדיקת הוועדה לבדיקת מינויים (להלן - ועדת המינויים)9 בהתאםלסעיף 60 ,א לחוק החברות הממשלתיות התשל"ה- 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות). בסופו של התהליך ממנה הממשלה מועצה ובה 15 .חברים משרד מבקר המדינה בדק את הליך איתור חברי מועצת הרשות שהחלו לכהן בתפקידם בפברואר 2010. 1. : עיכוב במינוי המועצה תקופת כהונתה של המועצה היוצאת הסתיימה ב- 20.8.09 . מהמסמכים שעמ דו לרשות משרד מבקר המדינה עולה כי הליך גיבושה של רשימת המועמדים המומלצים לכהונה במועצת הרשות החל בסוף מאי 2009 , שלושה חודשים לפני תום כהונתה של המועצה היוצאת. הממשלה מינתה את המועצה החדשה ב- 31.1.10 וקבעה שתוקף מינויה יחל ב- 28.2.10 , כשישה חודשים לאחר תום תק ופת כהונתה הרשמית של המועצה היוצאת. החוק מתיר .__________________ .9 ,תפקיד הוועדה לבדוק את כשירותם ואת התאמתם של מועמדים לתפקיד דירקטור יו"ר דירקטוריון או מנכ"ל בחברה ממשלתית בהתאם לתנאי כשירות המינויים בחוק החברות הממשלתיות, ובכלל זה להביא בחשבון את השכלתם, את הניסיון שצברו ולבחון אם יש להם זיקה אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 491 . הארכה של תקופת הכהונה של המועצה כדי לשמור על רציפות בפעילותה, עם זאת כהונת המועצה מוגבלת לארבע שנים וככלל יש לעשות מאמץ למנות את המועצה החדשה במועד ומכל מקום אין זה סביר שתוארך בחצי שנה. 492 דוח שנתי61ב . עיכוב במינוי חברי המו עצה החדשה גרם למעשה להארכת תקופת כהונתה של המועצה היוצאת. הליך המינוי - המחייב, בין היתר, התייעצות עם הגופים המייעצים ובדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים - מחייב היערכות לקיומו מבעוד מועד כדי למנוע עיכוב במינוי המועצה, באופן שהמועצה החדשה תתמנה עם סיום כהונתה של המועצה היוצאת. בתשובת משרד התקשורת מדצמבר 2010 צוין כי השר החל במילוי תפקידו באפריל 2009 , וכי בתחילת כהונתו הוא עסק בלימוד פעילות המשרד ובכלל זה בפעילות הרשות. כמו כן הוא נדרש לבחון את סוגיית איחוד מועצת הרשות והמועצה לשידורי טלוויזיה בכבלים ובלוויין. 2. : שלב ההתייעצות הראשון במאי 2009 פנתה ראש מטה השר ל- 67 גופי תרבות וגופים ציבוריים שונים (להלן - הגופים המייעצים) וביקשה מהם להמליץ על שני מועמדים לתפקיד חברי מועצה העומדים בדרישות הקבועות בחוק. משרד התקשורת גיבש את רשימת הגופים המייעצים. 34 מ-67 הגופים המייעצים השיבו לפנייה והציעו לפחות שני מועמדים לכהונה במועצת הרשות, 29 גופים אחרים וגורמים פרטיים, שלא הועברה אליהם פנייה, פנו ביזמתם לראש מטה השר והמליצו על מועמדים משלהם. לאחר קבלת ההמלצות גובשה רשימה של 109 מועמדים הכוללת את המועמדים האמורים ומועמדים אחרים שעליהם המליץ השר. מבדיקת רשימת הגופים המייעצים עולה כי אחד הגופים שהמשרד מצא לנכון לבקש ממנו להמליץ על מועמדים הוא גוף כלכלי 10 . משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח עובדה זו, ראוי שהמשרד יכלול ברשימת הגופים הממליצים כמה גופים כלכליים או גוף כלכלי שמייצג כמה ארגונים כלכליים, שכן המועצה עוסקת בתחומים ונושאים בעלי משמעות כלכלית והיקפם הכספי מגיע למיליוני ש"ח בשנה. 3. : שלב ההתייעצות השני ביולי 2009 פנתה ראש מטה השר בשנית ובשלישית11 לגופים המייעצים וביקשה לקבל, בתוך פחות משבועיים, את התייחסותם לרשימה מוצעת של 109 מועמדים (שמהם ייבחרו 15 מועמדים שיומלץ כי יכהנו כחברי מועצה). 20 מ-67 .הגופים המייעצים השיבו לפנייה (א) סינון רשימת המועמדים: בית המשפט העליון (להלן - בג"ץ) קבע12 בעניין מינוי חברי מועצת הרשות שהתמנו לכהונתם במאי 1999 כי הליך ההתייעצות נחלק לשני שלבים - (1 ( ;) פנייה לגופי ייעוץ בבקשה לקבלת המלצות על מועמדים 2 ) "בהתקבל ההצעות ובשוקלה את שראוי לשקול... עורכת הרשות רשימת מועמדים מועדפים... הרשות מבקשת כי גופי הייעוץ יחוו דעתם על רשימת המועמדים תוך חמישה עשר .__________________ .10 יצוין כי ראש מטה השר קיבלה פניה מחוג מדיני וכלכלי, שביקש להמליץ על מועמדים מטעמו לכהונה במועצה. 11 בפנייה השנייה נשלחה רשימה של94 מועמדים, ובפנייה השלישית- רשימה של 15 .מועמדים נוספים 12 בג"ץ 3073/99 התנועה למעןאיכות השלטון בישראל ואח' נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד נד( 3,)529. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 493 .ימים". בדיון אחר בבג"ץ13 נקבע כי "בבקשה את עצת הגורמים המייעצים מוטל על הרשות המחליטה להביא בפניהם את תוכן ההחלטה. מטרת ההיוועצות היא לעמת את הגורמים המייעצים עם ההחלטה המתגבשת ולאפשר להם להביע את עמדתם". .__________________ .13 בג"ץ 1934/95 ,'תה ויסוצקי (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות ואח תקדין. 494 דוח שנתי61ב . הרשימה שנמסרה לגופים המייעצים לקבלת התייחסותם לנושא בשלב השני להתייעצות כללה כאמור את כל 109 המועמדים שהומלצו בלי שבוצע סינון ראשוני של הרשימה ובלא שנקבעה רשימת מועמדים מועדפים כפי שקבע בג"ץ. בתשובתו ציין משרד התקשורת כי להבנתו מקביעת בג"ץ "לא עולה כי נידרש ליצור רשימת מועמדים מצומצמת, פסק הדין קובע כי יש להביא בפני הגופים המייעצים את רשימת המועמדים הפוטנציאלית מבלי לקבוע את היקפה הנדרש". יצוין כי בעניין מינויה של מליאת רשות השידור קבע בג"ץ14 בנוגע לדרישה מגופים מייעצים לחוות את דעתם (על ארבעים וחמישה מועמדים) בתוך שבעה ימים שהם חמישה ימי עבודה, כי "אין פלא בדבר כי חלק מן המכותבים לא עלה בידם כלל ללקט מידע ראוי כדי לייעץ לממשלה מה תעשה". דרישה זו "קשה לתארה כרצון כן לבקש עצה...". עולה חשש כי פרק הזמן הקצר שהוקצה לגופים המייעצים למתן חוות הדעת יש בו כדי להקשות עליהם במידה רבה לשקול כראוי את מידת התאמתם של מועמדים כה רבים לתפקיד. אמנם בפנייתו הראשונה של משרד התקשורת לגופים המייעצים הוא פעל בהתאם לשלב הראשון שקבע בג"ץ15 , אולם הוא לא עשה כך בשלב השני של הליך ההתייעצות. בהעבירו את רשימת המועמדים המלאה בלי לבחור מתוכה את המועמדים המועדפים בעיניו הוא לא קיים את חובתו להפעיל שיקול דעת לע ניין קיום הליך סינון ראשוני. נוסף על כך, עקב המספר הגדול של המועמדים שנכללו ברשימה שהועברה ופרק הזמן שהוקצב לגופים המייעצים כדי לבחנה, נמנעה גם מהם האפשרות לשקול כראוי את מידת התאמתם של המועמדים לתפקיד. (ב) תיעוד ושקיפות ההחלטות: בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה16 בדבר כינון הוועד המנהל של רשות השידור ומליאתה נקבע כי "נימוקים עניינים ומפורטים הם אלה הצריכים להיות מונחים ביסודה של כל החלטה בדבר מועמד, בין לחיוב ובין לשלילה". בג"ץ17 קבע כי "להבטחת תקינות פעילותו של המינהל הציבורי נוצק כלל התנהגות שמקומו בכותל המזרח של התנהלות המינהל הציבורי. העיקרון הוא עקרון השקיפות... ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של-ממש". התברר כי לא תועדו ההחלטות שקיבלו השר וראש המטה שלו בדבר הפנייתם או אי-הפנייתם של מועמדים לבדיקת ועדת המינויים, ואף לא תועדו הנימוקים להן. בהיעדר תיעוד נפגע עקרון השקיפות כאמור ונמנעת .__________________ .14 בג"ץ 5933/98 'פורום היוצרים הדוקומנטריים ואח' נ' נשיא המדינה ואח, תקדין. 15 ראו הערה12. 16 הנחיה 1.1550 מ- 26.12.91 שעודכנה ב - 31.8.00. 17 בג"ץ 3751/03 יוסי אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו ואח' , תקדין. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 495 . היכולת לבצע בקרה נאותה על ההחלטות ועל הנימוקים לקבלתן. בכלל זה מידת השפעתן של המלצות הגופים המייעצים על ההחלטות. בתשובתו ציין משרד התקשורת כי בדרך העבודה השוטפת שלו שיחות בעניינים אלו נעשים בעל פה מבלי שייערך תיעוד. "עם זאת, ההערה בעניין זה תילקח בחשבון במקרים הרלוונטים". 496 דוח שנתי61ב .4. בתום שלב ההתייעצות השנייה גובשה רשימת מועמדים מועדפים שכללה22 מ-109 המועמדים: עשרה מהם נבחרו בהמלצת הגופים המייעצים, ו-12 מועמדים נבחרו בהמלצת השר. בין אוגוסט 2009 לינואר 2010 נשלחו לוועדת המינויים פרטיהם האישיים של22 המועמדים לצורך בחינת התאמתם לתפקיד. ועדת המינויים מצאה כי חמישה מועמדים אינם כשירים לכהן כחברי מועצה בשל זיקתם הפוליטית או בשל אי - עמידתם בקריטריונים הנדרשים (4 מ-12 המועמדים שהשר המליץ עליהם ומועמד אחר של הגופים המייעצים), ושני מועמדים אחרים הסירו את מועמדותם. יתר 15 .המועמדים נמצאו כשירים לתפקיד כאמור, ב - 31.1.10 מינתה הממשלה לפי המלצת השר את 15 חברי מועצת הרשות וקבעה כי המינוי ייכנס לתוקף ב- 28.2.10 . ,לדעת משרד מבקר המדינה לנוכח חשיבותה של המועצה המשמשת הנהלה של אחד מגופי התקשורת החשובים בישראל, יש לשאוף להגשים את מטרתו של הליך ההתייעצות המתואר בדבר הגדלת מידת מעורבותו של הציבור בנושא ובדבר השמירה על האינטרס הציבורי. על משרד התקשורת לקבוע מתווה לקיום הליך איתור המועמדים ומינוים שיביא בחשבון את משך הזמן הנדרש לכל אחד משלבי ההתייעצות והבדיקה ויכלול את העקרונות שנקבעו בפסיקת בג"ץ18 . .איתור יו"ר המועצה ומינויו .כאמור, בחוק נקבע כי הממשלה תמנה מועצה ובה 15 חברים, לפי המלצת השר ולאחר שהתייעץ בנושא עם גופים שונים, וכי יו"ר המועצה ייבחר מבין חבריה. מהמסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה ומדבריה של ראש מטה השר עולה כי בשלב ההתייעצות הראשון השר המליץ על מועמד ליו"ר מועצת הרשות (להלן - המועמד). בשלב ההתייעצות השני הועברה הרשימה האמורה של 109 המועמדים, שכללה את אותו מועמד, להתייחסותם של הגופים המייעצים, ושלושה גופים מביניהם המליצו עליו. באוקטובר 2009 העבירה לשכת השר את פרטיו האישיים של המועמד לבדיקתה של ועדת המינויים. בנובמבר 2009 התקיים הדיון הראשון של הוועדה בנושא מועמדותו ובו הוחלט כי המועמד אינו כשיר לכהן כחבר וממילא כיו"ר מועצת הרשות לפי החוק19, כיוון שעל פי המידע שהעביר לוועדה מועסקת בתו אצל אחד מזכייני הרדיו האזורי. לאחר הדיון של ועדת המינויים התקבל מכתב מבא כוחו של המועמד ובעקבותיו סוכם כי בתו תתחייב להתפטר מתפקידה ברדיו האזורי, ולפיכך נשלל הנימוק לאי-כשירותו. .__________________ .18 בג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד נ"ד( 3,) 529. 19 בסעיף9()(א7 )לחוק נקבע כי מי שקשור, בין היתר בעצמו או על ידי קרובו, בחוזה או בעסקה עם הרשות או עם בעל זיכיון, לא ימונה לחבר מועצה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 497 .1. : הסדר למניעת ניגוד עניינים בעקבות ההודעה ה אמורה דנה ועדת המינויים בשנית בדצמבר 2009 בכשירותו של המועמד. הוועדה מצאה כי המועמד עומד בתנאי הכשירות הנדרשים בחוק החברות הממשלתיות בכפוף להסדר למניעת ניגוד עניינים שנדרש הן משום שבתו התחייבה להתפטר מהרדיו האזורי והן משום שעד למינויו כיהן המועמד כיו"ר דירקטוריון רדיו 498 דוח שנתי61ב .אזורי, שהוא בעל זיכיון. בהסדר שנחתם בינואר 2010 קבעה הוועדה כי אם ייווצר ניגוד עניינים או חשש לכך יודיע על כך המועמד ליועץ המשפטי של הרשות (להלן - היועמ"ש) ויפעל לפי הנחיותיו. (א) בחלקו הראשון של ההסדר, המפרט את הרקע העובדתי, הצהיר המועמד כי בתו המועסקת כמפיקה באחת מתחנות הרדיו האזורי התחייבה להתפטר עם אישור מינויו בממשלה לחבר מועצת הרשות השנייה וליו"ר שלה. כאמור, בסוף ינואר 2010 אישרה הממשלה את מינויו של המועמד ליו"ר המועצה וקבעה כי תקופת המינוי תחל בסוף פברואר 2010 . נמצא שעם כניסתו לתפק יד שום גורם לא וידא שבתו של המועמד אכן התפטרה ממקום עבודתה ברדיו האזורי. רק במאי 2010 , כחודשיים לאחר מינויו ליו"ר המועצה, במסגרת סיור שבו השתתפו חברי המועצה (מלבד היו"ר) אצל אחד מזכייני הרדיו האזורי, התברר להם כי בתו של היו"ר עדיין מועסקת אצל בעל הזיכיון, אף שהוא התחייב שהיא תתפטר מתפקידה. עוד התברר בסיור כי גם חתנו מועסק אצל אותו בעל זיכיון, עובדה שכלל לא הובאה לידיעת ועדת המינויים. רק לאחר הסיור שבו התברר באקראי כי בתו של היו"ר ממשיכה לעבוד אצל בעל הזיכיון, הוא שלח מכתב לוועדת המינויים ולפיו נבצר מבתו לעמוד בהתחייבותה בדבר התפטרותה ולכן הוא מוכן לקבל עליו כל מגבלה בנוגע למילוי תפקידו לגבי הרדיו ולגבי בעל הזיכיון שמעסיק את בתו וחתנו. (ב) בעקבות הודעתו דנה ועדת המינויים ביוני 2010 בעובדה שהוא לא הודיע ביזמתו שבתו לא התפטרה. הוועדה סברה כי המידע מהותי לבחינת מידת עמידתו בתנאי הכשירות בחוק, וכי יש בכך משום עילה לאי -מינויו ליו"ר מועצת הרשות ולחבר במועצה. שלושה ימים לאחר מכן שלחה יו"ר הוועדה לשר מכתב המפרט את עמדת הוועדה בעניינו של היו"ר. ועדת המינויים ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 כי בעבודתה היא מתבססת על כך שנמסר לה מידע נכון ועל כך שבעלי התפקידים ממלאים את תנאי ההסדר שנקבעו להם. במכתב של היועץ המשפטי לממשלה 20 בנושא הסתרת מידע על ידי מועמד לכהונה ציבורית נאמר כי "עקרון בסיסי במשפט המינהלי הינו כי מי שמכהן בכהונה ציבורית מכהן כנאמן הציבור וחב לו חו בת נאמנות. על מי שמציג את מועמדותו לכהונה ציבורית לנהוג בנאמנות וביושר, לפרוש מידע שלם ונכון, ולהקפיד להציג כל מידע שנדרש למוסרו וכן כל מידע אשר עשוי להיות רלבנטי למינוי. אין לאדם זכות מוקנית להתמנות לכהונה ציבורית... הסתרת מידע או מסירת מידע בלתי שלם יש ב הן משום מעילה באמון הניתן במועמד לכהונה ציבורית, וזו עשויה כשלעצמה להצדיק פסילת המועמדות. כך במיוחד כאשר המידע שלא נמסר הוא מהותי לבחינת עמידתו של המועמד בתנאי הכשירות שבחוק". בתשובת היו"ר מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה הוא הודיע כי בתו נישאה זמן קצר לפני הגשת המידע לוועדת המינויים, וכי העובדה שגם חתנו מועסק אצל אותו בעל זיכיון נשמטה בתום לב מהמידע שמסר לוועדה. הוא הוסיף כי בסמוך לאחר מינויו ליו"ר המועצה הוא הודיע לשר התקשורת בשיחה אישית כי בתו עדיין לא התפטרה. ואולם בתשובת השר מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה הוא .__________________ .20 מאוגוסט 2003 .ליועצים המשפטיים של תאגידים ציבוריים וליו"ר הוועדה הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 499 . הודיע כי למיטב זיכרונו לא התקיימה בינו ובין היו"ר שיחה אישית או אחרת בעניין זה. 500 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה מעיר כי האחריות לקיומם של הסדרים למניעת ניגוד עניינים שקובעת ועדת המינויים מוטלת הן על ממלא התפקיד שלגביו נקבע ההסדר והן על הגוף שבמסגרתו פועל ממלא התפק יד. במקרה האמור שימש היו"ר בתפקידו, במשך למעלה מחודשיים, בשעה שידע שהוא לא עומד בתנאי ההסדר שנקבע לו מאחר שבתו לא התפטרה מתפקידה. נמצא כי אף שוועדת המינויים קבעה שהיועץ המשפטי של הרשות הוא האחראי לטיפול בסוגיית ניגוד העניינים שתתעורר לאחר מינויו של היו"ר, לא נקבע מי הגורם שיהיה אחראי לאכוף את הוראות ההסדר קודם לכניסתו לתפקיד זה ועם כניסתו לתפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שבעת קביעת הסדרים כאמור תקפיד ועדת המינויים לקבוע באופן מפורש וברור מי הגורם האחראי לאכיפת מלוא הוראות ההסדר, ובכללן פעולות שיש לבצע קודם לכניסה לתפקיד. הדבר נדרש כדי שההוראות הקבועות בהסדר ייאכפו במלואן, וכדי שהאחריות לבדיקת הנושא לא "תיפול בין הכיסאות". 2. השפעת אי -העמידה בהסדר על תפקוד המועצה: בסוף יולי 2010 התפטר היו"ר מן המועצה. הועלה כי ממאי 2010 , המועד שבו התגלה כי הוא אינו עומד בהסדר שנקבע לו, ועד מועד התפטרותו בפועל, פרק זמן של כחודשיים וחצי, בוטלו ישיבות מועצה שתוכננו ואף לא מונו למועצה ועדות משנה. אף שממלא מקומו בתחום הרדיו מונה בסוף יוני 2010 למלא את מקום היו"ר בכל תחומי פעילותה של המועצה, הוא הצהיר כי בכוונתו לטפל רק "בעניינים בוערים ושוטפים, לא להחליט על דברים חדשים שהם בעלי משמעות של מדיניות חדשה או של מהלכים יוצאי דופן". מתשובתו של יו"ר ועדת טלוויזיה של המועצה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 עולה כי ההתפתחות בעניין כשירותו של היו"ר עיכבה את מינוי חברי ועדת הטלוויזיה ובשל כך "ההתנהלות לא הייתה תקינה, כאשר נושאים שאמורים היו להיות מטופלים כראוי לא טופלו כראוי ולא היה מספיק זמן לבדוק נושאים לפני קבלת החלטות". עולה אפוא כי הנסיבות האמורות גרמו לפגיעה בתפקוד המועצה. .מניעה של חברי מועצה מטיפול בנושא הרדיו האזורי .החוק מסמיך את הרשות לטפל גם בכל ענייני הרדיו האזורי ובכללם להעניק זיכיון להפעלת תחנות רדיו ולקיום שידורים. 1. עד למינויו כיהן יו"ר המועצה כיו"ר דירקטוריון רדיו אזורי, שהוא בעל זיכיון (להלן - הרדיו האזורי). בהסדר למניעת ניגוד העניינים נקבע כי הוא יתפטר מהרדיו האזורי ויתחייב שלא לטפל במשך שישה חודשים בנושאים הנוגעים לתחום הרדיו ובמשך שנה בנושאים שנוגעים לרדיו האזורי ולשלוחותיו. ההסדר הסתמך על כך שימונה ליו"ר ממלא מקום שיטפל בענייני הרדיו (לפי החוק נדרש למנותו מחדש הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 501 .באישור הממשלה מדי שלושה חודשים). כאמור, ב- 28.2.10 מינתה הממשלה את חברי המועצה ויושב ראשה ואת ממלא מקומו בתחום הרדיו. יצוין כי באוגוסט 2009 כתבה לשכת הייעוץ המשפטי של משרד התקשורת אל ראש מטה השר בעניין זה: "סביר כי המועמד יידרש ל'תקופת צינון' ארוכה (כגון שנתיים). בהקשר זה עולה השאלה האם הימנעות מטיפול בכלל עני יני הרדיו האזורי לתקופת זמן שכזו הינה סבירה". גם 502 דוח שנתי61ב .משרד המשפטים סבר כך ובמכתבו מדצמבר 2009 אל ועדת המינויים נטען כי "יש צורך בתקופת צינון של שנתיים בטרם יעסוק בענייני רדיו אזורי, וכי בנסיבות המקרה יש קושי של ממש במינויו ליו"ר המועצה". מהמסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה לא נמצא הסבר לעובדה שוועדת המינויים החליטה לקבוע תקופת צינון של שנה בלבד. בתשובתה הודיעה יו"ר ועדת המינויים כי עמדת משרד התקשורת ומשרד המשפטים בעניין תקופת צינון של שנתיים "אמנם הובעה במהלך בירור הדברים, אולם לא לובנה באופן סופי". כמו כן היו"ר נימקה בתשובתה את הסיבות שבשלן סברה הוועדה שהתקופות שנקבעו בהסדר למניעת ניגוד העניינים הן התקופות המתאימות. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על ועדת המינויים לבחון את העמדה האמורה ביסודיות, בשיתוף משרדי התקשורת והמשפטים, לפני שתגבש החלטה סופית בעניין קביעת תקופת הצינון. 2. חבר מועצה אחר היה מנוע אף הוא מטיפול בענייני הרדיו האזורי במשך כל תקופת כהונתו, שכן באותה עת הוא כיהן כמנכ"ל וכעורך בהוצאה לאור של עיתון מקומי שמטבע הדברים מתחרה ברדיו האזורי בכל הנוגע לפרסומות באזור. הלשכה המשפטית במשרד התקשורת שהייתה ערה לבעייתיות שבמגבלות המוטלות על חברי המועצה בענייני הרדיו האזורי חיוותה דעתה בעניינו של חבר המועצה האמור וציינה כי ניגוד העניינים עשוי להתעורר "לא רק ביחס לעניינים הנוגעים באופן ישיר ובלעדי לפעילות המועצה בתחום הרדיו, א לא אף ביחס לפעילות המועצה בתחומים נוספים, לדוגמא: מדיניות הפרסומות, אתיקה בשידורים, נושאי תקציב הרשות השנייה, דמי זיכיון, תמלוגים, מדיניות אכיפה. יחד עם זאת מאחר וההסדרה שמקיימת הרשות השנייה היא דינמית, נראה כי יש קושי למפות, מראש את כלל הנושאים אשר יש להם זיקה כלשהי לתחום הרדיו ובהם יידרש המועמד להימנע מלעסוק". 3. מהמסמכים שעמדו לרשות הביקורת עולה כי העובדה שיו"ר המועצה וחבר המועצה היו מנועים מלטפל בענייני הרדיו האזורי בעייתית בהתחשב בהיקפה של הפעילות שקיימה הרשות לניהולו ולקידומו של תחום זה. על היקפה וחשיבותה של הפעילות בתחום זה ניתן ללמוד בין היתר מהמסמכים האלה: (א) במכתב מדצמבר 2009 ששלחה לשר יו"ר המועצה היוצאת, גב' נורית דאבוש, בנוגע לעבודתה השוטפת של הרשות נאמר כי "בשנתיים האחרונות תפס הרדיו האזורי נתח מאוד משמעותי בפעילות הרשות לאור המכרזים שפורסמו.. . פעילות זו כבר הושלמה ולפיכך ניתן להעריך שכיום תופסת פעילות המועצה הנוגעת לרדיו כרבע מהיקף הפעילות הכולל". (ב) בפברואר 2010 החליטה המועצה, בהמלצת הרשות, לקדם את האחראית לענייני הרדיו ברשות מדרגת ראש אגף לדרגת סמנכ"ל בפועל. מנכ"ל הרשות, מר מנשה סמירה (להלן - המנכ"ל), התייחס להיקף ולחשיבות של הנושאים הנוגעים לרדיו האזורי שבהם עוסקת הרשות במכתב ששלח אל יו"ר המועצה דאז ואל חבריה. במכתב נאמר כי הרשות מפקחת על 16 תחנות רדיו אזוריות; כי היקף פעילותה של המועצה בתחום הרדיו גדל, וצפוי כי היא תידרש לעסוק בעניינים רבים הקשורים לנושא; וכי במסגרת הזיכיונות החדשים שניתנו לתחנות נקבעו הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 503 . מחויבויות חדשות הדורשות פיקוח משמעותי מצד הרשות; תכנית העבודה של הרשות לשנת 2010 כוללת עדכון של כללי הסדרת השידורים בתחום הרדיו האזורי ושל אופן התאמתם לסביבת התקשורת המשתנה. 504 דוח שנתי61ב .(ג) ביוני 2010 מסר היועמ"ש ללשכה המשפטית של רשות החברות הממשלתיות כי בעת כהונתה של המועצה המכהנת היא תידרש לשקול בקשות להארכת תקופת הזיכיון של כל 16 תחנות הרדיו האזורי, ובכללן בקשות להארכת תקופת זיכיונו של הרדיו האזורי, אשר תוקף זיכיונו אמור לפוג באוגוסט 2012 . נושא הרדי ו הוא מהתחומים המרכזיים שהמועצה נדרשת לעסוק בהם. בפועל יש מידת מה של חפיפה בין תחום הרדיו ותחום הטלוויזיה, באופן שחלק מההחלטות שמתקבלות לעניין הטלוויזיה נוגעות גם לתחום הרדיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בעתיד יהיה מקום לבחון את היכולת המעשית לקיים הפרדה בין שני תחומי הפעילות האמורים והקושי שהיא עלולה לעורר. .מינוי יו"ר ועדת הטלוויזיה .ועדת טלוויזיה היא אחת מוועדות המשנה החשובות והמרכזיות של המועצה, שכן המועצה מאצילה לה את סמכותה לקבוע אם לאשר תכנית שנתית ולוחות שידורים עונתיים שמגיש בעל הזיכיון לאישור המועצה. משרד מבקר המדינה בדק את הליך מינויו של חבר מועצה לתפקיד יו"ר ועדת הטלוויזיה (להלן - יו"ר הוועדה או חבר המועצה). 1. הבדיקה העלתה כי כבר בישיבתה הראשונה של המועצה, שהתקיימה במרס 2010 , היא החליטה למנות יו"ר לוועדה. מפרוטוקול הדיון עולה כי יו"ר המועצה ביקש למנות את אחד מחברי המועצה לתפקיד בנימוק "שיש לו את הניסיון ברשות השידור של 8 שנים כיו"ר ועדת טלוויזיה". אמנם חברי המועצה תמכו במועמדותו לתפקיד, אך חלק מהם הביעו תחושה של "מבוכה ואי נחת" לנוכח בקשת יו"ר המועצה, ואחד החברים אף הציג את מועמדותו לתפקיד זה. יתר על כן, ממלא מקומו של יו"ר המועצה דאז, ציין כי הוא סומך על שיקול הדעת של היו"ר, אך העיר כי "אנחנו צריכים עוד זמן ללמוד את הדברים, לראות את התמונה ואז נאשר. עכשיו ההרגשה היא שזה קצת חפוז מדי". הבדיקה העלתה כי באותה ישיבה מונה רק יו"ר הוועדה, ואילו יתר חברי הוועדה מונו רק בסוף יוני 2010 , כארבעה חודשים לאחר מכן, בעת שמונו החברים ויושבי הראש של יתר ועדות המשנה של המועצה. הוועדה התכנסה לראשונה בתחילת יולי 2010 , לאחר שמונו יתר חבריה. יוצא אפוא, כי חברי המועצה נדרשו להצביע על מינויו של יו"ר הוועדה לפני שזו גיבשה את הנושאים העקרוניים ובלא שחבריה הספיקו להכיר זה את זה. בנסיבות אלה עלול להתעורר חשש בדבר המניעים להקדמת מינויו של יו"ר הוועדה. בתשובת יו"ר הוועדה מדצמבר 2010 למשרד מבקר המדינה הוא הסביר כי העיכוב במינוי חברי הוועדה נגרם בשל ההתפתחויות בעניין כשירותו של י ו"ר המועצה, וכי היכרותו עם תחום התקשורת וניסיונו הרב הניעו את החברים לבחור בו. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 505 .2. הועלה כי בינואר 2010 התקבלה בוועדה תלונה אנונימית ולפיה יש זיקה בין חבר המועצה (שכאמור לימים נבחר ליו"ר ועדת הטלוויזיה) לשר התקשורת, שכן שניהם רשומים כחברי דירקטוריון של חבר ה שנמצאת בהליכי רישום אצל רשם החברות משנת 2000 ., כלומר היא אינה פעילה 506 דוח שנתי61ב .יצוין כי בשאלון שמילא חבר המועצה והועבר לבדיקת הוועדה, לא צוינה הזיקה האמורה, אף שבשאלונים אלה המועמדים נדרשים להצהיר על זיקה עסקית, בהווה או בעבר, עם השר. כמו כן, מהמסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה לא עולה כי השר או מי מטעמו דיווחו לוועדה על הזיקה האמורה בעת העברת פרטיו של חבר המועצה לבדיקת ועדת המינויים. משרד מבקר המדינה שלח לוועדת המינויים מכתב ובו ביקש לברר כיצד טופלה התלונה. מתשובת היועצת המשפטית לוועדה עולה כי בשל תקלה, התלונה טופלה רק בעקבות פניית משרד מבקר המדינה בנושא, ובמסגרת זו ועדת המינויים ביקשה את התייחסותם של שר התקשורת ושל חבר המועצה לאמור בתלונה. מתשובותיהם עולה כי למעלה מעשור לפני כן הועלתה האפשרות לפעילות עסקית משותפת ביניהם, אולם זו לא התממשה ולכן לא ראו מקום לדווח על כך. היועצת המשפטית הוסיפה כי "נראה כי לא היה במידע זה כדי לשנות מהחלטת הוועדה". משרד מבקר המדינה מעיר כי היה ראוי ש חבר המועצה ( יו"ר ועדת הטלוויזיה) והשר או מי מטעמו ידווחו לוועדה על הזיקה ביניהם. אשר להערכת הוועדה בדיעבד בנוגע להשפעתו האפשרית של המידע האמור על ההחלטה שקיבלה בשעתו, אין בה כדי להפחית מאי -התקינות בכך שהעניין לא נבדק במועד. .מינוי דירקטורים מטעם הרשות בחברות החדשות .בחוק נקבע כי שידורי מהדורות חדשות ויומני חדשות בערוץ 2 ובערוץ10 ישודרו באמצעות חברת חדשות של הערוץ שתוקם ותפעל לפי הוראות החוק ובהתאם לזיכיון שהעניקה לה המועצה. עוד נקבע כי "חברת החדשות תקיים שידורי חדשות מהימנים ומאוזנים, ולא ישוקפו בהם עמדותיהם ודעותיהם הפרטיות של מנהלי החברה, עובדיה ובעלי מניותיה". מנתונים שמסרה הרשות למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנת 2008 צפו בממוצע 10.5% מכלל משקי הבית בחדשות שבערוץ 10 ו-19% בחדשות שבערוץ 2 , ובשנת 2009 צפו בממוצע 9.5% בחדשות שבערוץ 10 ו-18% בחדשות שבערוץ 2 ,. מכאן שלשידורי החדשות של שני הערוצים המרכזיים תפקיד חשוב והם בין המרכיבים העיקריים של שידורי הערוצים המרכזיים. החוק קובע כי מועצת המנה לים של חברת החדשות תמנה חמישה דירקטורים לפחות, וכי מועצת הרשות תמנה %40 מהם (להלן- דירקטורים מטעם הרשות)21 . בשנים האחרונות מנתה מועצת המנהלים עשרה דירקטורים, ולכן היה על המועצה למנות ארבעה מהם מטעם הרשות. על פי החוק, יו"ר מועצת המנהלים של חברת החדשות יהיה אחד הדירקטורים שמינתה המועצה, ומועצת המנהלים תבחר אותו. לפי החוק הדירקטורים שתמנה המועצה יהיו נציגי ציבור העומדים בתנאי הכשירות לכהונת יו"ר דירקטוריון של חברה ממשלתית, בשינויים המתחייבים, ובכללם: תואר אקדמי בתחומים מוגדרים וניסיון של חמש שנים לפחות בתפקיד בכיר בתחומים .__________________ .21 בתיקון19 לחוק שנכנס לתוקפו באוגוסט 2003 נקבע, בין היתר, כי חבר מועצת הרשות לא יוכל להתמנות לדירקטור מטעם הרשות. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 507 . מוגדרים, ובהיעדר תואר אקדמי - 12 .שנות ניסיון ונימוקים מיוחדים לבחירה דירקטור מטעם הרשות יתמנה לשלוש שנים, וניתן למנותו מחדש. 508 דוח שנתי61ב .על החשיבות שנודעת למשקלם הניכר של נציגי הציבור מטעם הרשות בדירקטוריון חברת החדשות ועל החשיבות שבעצמאותם ניתן ללמוד מדברי בג"ץ 22 :כלהלן "הנה כי-כן, הקמתה של חברת החדשות על פי החוק, והאיסור שהוטל עליה לממן את שידוריה ממכירת זמן פרסום במישרין, נועדו להפריד, ככל האפשר, בין חברת החדשות לבין הזכייניות הפועלות משיקולים מסחריים, ... עוד קבע המחוקק, לשם אותה מטרה של הבטחת מהימנו ת שידורי החדשות, הסדרים מבניים וכלכליים שימעיטו את החשש להטיית השידורים... הסדרים אלה מעניקים לרשות משקל משמעותי... בייצוג האינטרס הציבורי בחברת החדשות... מכאן המשקל המשמעותי שניתן לנציגי הציבור בדירקטוריון חברת החדשות... מעמדם העצמאי של נציגי ציבור בדירקטו ריון, נטוע בשורשי תיפקודו התקין של דירקטוריון כגוף החייב נאמנות לתאגיד ולציבור, ועל נציגי הציבור בו מוטל להגן על אינטרס הציבור. בנסיבותיה של חברת החדשות יש חשיבות מיוחדת לשמירת עצמאותה ומקצועיותה כספק מידע מרכזי לציבור וכמי שמשמש כגורם בעל השפעה עצומה על חופש הביטוי והמידע. מטעם זה אף עמד המחוקק על הצורך להגן על עצמאות והגינות השידור החדשותי; הוא ראה להבטיח את תיפקודם ומשקלם של נציגי הציבור בדירקטוריון". במכתב ששלחה יו"ר המועצה, גב' נורית דאבוש (להלן – יו"ר המועצה) למועמדים שנבחרו לשמש כדירקטורים מטעם הרשות היא היטיבה לעמוד על חשיבות תפקידו של הדירקטור מטעמה וציינה כי המועצה "רואה בתפקיד הדירקטורים מטעמה בחברת החדשות, תפקיד מרכזי בתחום התקשורת בישראל, שלו מאפיינים ציבוריים, תרבותיים, חינוכיים, שהרי חברות החדשות הן ממעצבי דעת הקהל המרכזיים במשק. הדירקטורים מטעם הרשות, הינם חוד החנית בהגנה על האינטרס הציבורי עליו אמונה המועצה. לפיכך, בחרה המועצה לכהונה בדירקטוריונים במועמדים בעלי שיעור קומה, אשר יעמדו על המשמר ויבטיחו כי קולו של הציבור ישמע בדירקטוריון חברת החדשות". במכתב אחר צוין גם ש"הדברים מקבלים משנה חשיבות לאור המרכזיות שתופסים שידורי החדשות במרקם השידור הטלוויזיוני במדינת ישראל והשפעתם על תהליכים בפוליטיקה, בכלכלה, בחברה ובתרבות". איתור המועמדים לכהונה מטעם הרשות משרד מבקר המדינה בדק את האופן שבו איתרה הרשות את המועמדים מטעמה לתפקיד דירקטורים במועצות המנהלים של חברות החדשות. מהמסמכים עולה כי בישיבתה מיולי 2006 החליטה המועצה למנות ועדת משנה לאיתור חברים בדירקטוריונים של חברות החדשות, ואולם בפברואר 2008 הופסקה עבודת הוועדה. כמו כן, בעקבות חוות דעת משפטית שקיבלה בינואר 2008 ולפיה היא רשאית לקבוע את נוהל המינוי בעצמה, ועוד קודם לכן, ניסתה המועצה לאתר מועמדים באמצעות חברי המועצה שהתבקשו להמליץ על מועמדים ראויים לתפקיד דירקטורים. בישיבת המועצה במאי 2007 נדון נושא הליך המינוי של דירקטורים. אחת מחברות המועצה העירה באותה ישיבה כי לא ייתכן שלמועצה לא יהיה "נוהל לבחירת מועמד שלה לדירקטוריון חברת החדשות... אפשר את הנוהל הזה לעצב ע"י הגורמים שיש לנו - היועץ המשפטי, המבקר הפנימי, יו"ר הרשות או המועצה, .__________________ .22 בג"ץ 4500/07 ח"כ שלי יחימוביץ' ואח' נ' מועצת הרשות השניה לרדיו ולטלוויזיה ואח', תקדין. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 509 . גופים אחרים שחושבים. זה ייתן מידה של שקיפות, מידה של נראות ומידה של נאותות... נראה לי שההליך הזה, שבסופו של דבר ניתן לתרגם אותו כחבר מביא חבר, הוא תהליך לקוי. למרות שהאנשים האלה, בלי לפגוע בכבודם, אנשים ראויים מן המעלה הראשונה". 510 דוח שנתי61ב . במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעה המועצה נוהל לאיתור ולבחירה של דירקטורים, על אף החשיבות שבהסדרת הליך הבחירה וחשיבותו של הדירקטוריון בחברת החדשות בהבטחת שידורי חדשות מהימנים ומאוזנים. בתשובת הרשות למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 היא הודיעה כי בעקבות דוח מבקר המדינה והמלצת הנהלת הרשות היא גיבשה נוהל לאיתור ולבחירה של דירקטורים מטעמה בחברות החדשות, והיא מקיימת הליך לאיתור ולבחירת דירקטורים לפיו. הרכב הדירקטוריון מטעם הרשות כאמור, היה על המועצה למנות בכל אחת מחברות החדשות ארבעה דירקטורים מטעם הרשות. משרד מבקר המדינה בדק את הרכב הדירקטוריון של חברות החדשות של ערוץ 2 - "חברת החדשות הישראלית בע"מ" ושל ערוץ10 - "חדשות 10 בע"מ" בשנים 2008 -2010 . נמצא כיבשנים האמורות מינתה מועצת הרשות לדירקטוריון של חברות החדשות מספר חברים קטן מזה שקבע החוק, ומשום כך חלקה במועצת המנהלים של חברת החדשות היה חסר כמפורט להלן: 1. בחברת החדשות של ערוץ 2 כיהנו עד אוקטובר 2009 שלושה דירקטורים מטעם הרשות במקום ארבעה, ובין אותו מועד למועד סיכום הביקורת באוקטובר 2010 .כיהנו באותה חברה שני דירקטורים בלבד מטעם הרשות יצוין כי אחד הדירקטורים שסיים תקופת כהונה של שלוש שנים באוקטובר 2009 הגיש בקשה לכהן תקופה נוספת, והמועצה החליטה שלא לאשר את בקשתו. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשנה לאחר סיום כהונת הדירקטור, טרם מונה דירקטור במקומו. 2. בחברת החדשות של ערוץ10 : כיהנו דירקטורים מטעם הרשות כלהלן .מספר הדירקטורים התקופה .2 עד5.08 .1 5.08-9.09 .2 9.09-8.10 יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת בחברות חדשות של שני הערוצים היו חסרים דירקטורים מטעם הרשות - בכל אחת מהן כיהנו שני דירקטורים במקום ארבעה. על הבעייתיות שבמינוי מספר קטן מהנדרש של דירקטורים עמד יו"ר דירקטוריון חברת החדשות של ערוץ 10 ששימש כדירקטור יחיד מטעם הרשות מיום מינויו ביוני 2004 ועד מאי 2007 . במכתב ליו"ר המועצה דאז מיוני 2005 הוא ציי ן כי מאחר שחסרים בדירקטוריון שלושה דירקטורים מטעם הרשות נפגע תפקוד הגוף הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 511 . עצמו. לדבריו הפגיעה בתפקוד מקורה בכך שבכל אחת מארבע ועדות- תקציב, כוח אדם, עריכה וביקורת - חייב להשתתף נציג של הרשות, ולכן בהיותו הדירקטור היחיד עליו להשתתף בכל הוועדות האלה. יתרה מזו, מכיוון שכיו"ר הדירקטוריון הוא מנוע מלהשתתף בוועדת ביקורת, בהיעדר נציג נוסף של הרשות, הדירקטוריון לא יכול למנות את הוועדה. 512 דוח שנתי61ב .גם הדירקטורית שמונתה להחליף את יו"ר הדירקטוריון בחברת החדשות של ערוץ 10 ציינה בישיבת המועצה באוגוסט 2008 : "אתם יודעים שאני יושבת כדירקטורית יחידה מטעם הציבור בדירקטוריון שלי... אני חושבת שזה נכון וחשוב לעבות את נציגי הציבור בדירקטוריון, משום שזה חלק ממסר. כשיושבים נציגי ציבור כגוף ודאי יש להם אמירה הרבה יותר חזקה ומוחשית... מאשר בנאדם אחד". בתשובתה הסבירה הרשות כי הקשיים באיתור דירקט ורים נגרמו בשל תנאי הכשירות המחמירים הקבועים בחוק ובשל החשיבות שמייחסת המועצה למינוי הרכב מגדרי ומגזרי על מנת שיהיה ייצוג נאמן של הציבור. עוד הודיעה הרשות כי בעקבות הביקורת היא פרסמה הודעה פומבית בדבר האפשרות להציג מועמדות לתפקיד, וכי שלב בדיקת השאלונים שמ ילאו המועמדים שוועדת איתור של המועצה המליצה עליהם נמצא בעיצומו. הרשות הוסיפה כי בנוהל שגובש נקבע כי מועמדים שיעמדו בתנאי הכשירות ולא ייבחרו ייכללו במאגר שישמש את הרשות לצורך בחינת מינויים בעתיד. תיאור הליכי האיתור של דירקטורים בחברות החדשות מלמד שההליכים בנושא זה שביצעה מועצת הרשות לא היו שיטתיים והם נעשו שלא על פי נוהל סדור. הדבר גרם לעתים לקשיים בתפקוד הדירקטוריון. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרכב חסר של נציגי הציבור במועצת המנהלים של חברות החדשות עלול לפגוע ביכולת לקיים בקרה ופיקוח ציבוריים נאותים ובאינטרס הציבורי לקיים שידורים מהימנים נטולי פניות ונעדרי אינטרסים כלכליים ופוליטיים. על מועצת הרשות לפעול לאלתר למנות נציגים מטעמה כנקבע בחוק להנהלות של חברות החדשות שלהם משקל משמעותי בייצוג האינטרס הציבורי בחברת החדשות. מוצע כי מועצת הרשות תגבש, באמצעות צוות מקצ ועי וניטרלי, מאגר מועמדים גדול שממנו ייבחרו הנציגים, וכן תקבע נוהל שיכלול עקרונות מנחים לקיום ההליך שיבטיחו את קיום המטרות שלשמן מונו הנציגים. .היבטים בפיקוח על שידורי הטלוויזיה המסחרית .פיקוח הרשות על ביצוע השידורים בערוץ 2 .החוק קובע כי המועצה תפקח באופ ן שוטף על ביצוע השידורים בידי בעלי הזיכיונות ועל קיום השירותים שהם נותנים, וכי אחד מתפקידי מנכ"ל הרשות הוא לפקח על בעלי הזיכיון כדי לוודא שהם יקיימו את השידורים לפי הוראות החוק ובהתאם לתנאי הזיכיון. בהוראות החוק ובכללי המועצה נקבעו, בין היתר, הדרישות לגבי תוכן השידורים שישדר בעל הזיכיון וסוגי התכניות, וכן נקבע כי בעל הזיכיון נדרש לשדר תכניות ברמה ובאיכות הולמים. בתוספת השנייה לחוק נקבע כי סך ההוצאה השנתית שיוציא בעל הזיכיון למימון הפקה ורכישה של תכניות המשודרות בערוץ באותה שנה לא יפחת מ-60% מכלל הכנסות בעל הזיכיון או מ-220 הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 513 . מיליון ש"ח, לפי הגבוה שבהם. בתוספת הראשונה והשנייה לחוק נקבע היקף השידור הנדרש - בדקות או בשעות - של תכניות סוגה עילית23 . ,)בכללי הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (שידורי תכניות טלוויזיה בידי בעל זיכיון התש"ע- 2009 (להלן- כללי השידורים), נקבעו עקרונות תכנון השידורים ובדיקתם על ידי הרשות. בכללים אלה נקבע כי בעל הזיכיון יגיש למנכ"ל הרשות תכנית עבודה לשנה הרלוונטית, לוח תכניות על בסיס שבועי לכל עונה (ינואר עד יוני, יולי עד דצמבר) ולוח תכניות חודשי, בהתאם למועדים שנקבעו בכללים, ואותם יגיש המנכ"ל למועצה כדי שתבחן אם לאשרם. עוד נקבע בכללים כי התקופה שלגביה ייבדק אם בעל הזיכיון עומד במכסות ובכללים תהיה שנה אחת. לפי סעיף 21 לכללי השידורים, עד אחד באוגוסט בכל שנה ימסור מנכ"ל הרשות לכל בעל זיכיון תחזית של הכנסותיו לשנה המתחילה באחד בינואר בשנה שלאחר מכן, בהתבסס על הכנסותיו ב -12 החודשים שקדמו להכנת התחזית ולנסיבות אחרות המשפיעות על הכנסותיו או הצפויות להשפיע עליהן. המנכ"ל יעדכן את התחזית בשנת השידורים בתחילת ינואר ובתחילת יולי על פי נתוני ההכנסות בפועל וימסור לבעל הזיכיון הודעה על העדכון. אם הכנסות בעל הזיכיון היו גדולות מההכנסה החזויה, הוא יוציא את סכום ההפרש מההכנסה החזויה בתוך שנתיים מתום אותה שנה. .ההוצאה הכספית על תכניות סוגה עילית בשנים 2006 -2008 . בחוק נקבע כי במסגרת מילוי תפקידיה תפעל הרשות, בין היתר, במגמה לקידום היצירה העברית הישראלית; לטיפו ח אזרחות טובה ולחיזוק ערכי הדמוקרטיה וההומניזם; למתן ביטוי למורשת היהודית ולערכיה ולערכי הציונות; למתן ביטוי מתאים למגוון התרבותי של החברה הישראלית באזורי הארץ השונים ובצורות ההתיישבות השונות ולהשקפות השונות הרווחות בציבור. אחת המטרות המרכזיות שהרשות הציב ה לעצמה היא קידומו של שוק היצירה הישראלי. לנוכח זאת קבעה המועצה את כללי השידורים שנועדו להבטיח את קיומה וקידומה של היצירה הישראלית במסגרת הפקות מקומיות (כהגדרתן בתוספת הראשונה לחוק) של תכניות שונות מסוגה עילית, כמפורט להלן: תכניות תעודה, תכניות דרמה ותכניות מיוחדות. לפיקוח על קיום שידורי טלוויזיה איכותיים נודעת חשיבות רבה. אפשר ללמוד על כך גם מפסק דין שכתב בית המשפט לעניינים מינהליים24 ולפיו "המדובר בזיכיון שצפוי להניב לזכייניות הכנסה משמעותית כתוצאה ממכירת זמן פרסום, וחשוב מזה, במשאב שהשליטה בהפעלתו היא בע לת השלכות חברתיות רחבות, בין השאר על יכולת הביטוי, ועל האפשרות להישמע, של גורמים שונים בחברה". 1. במסמכי המכרז להפעלת ערוץ 2 שפורסם בספטמבר 2004 נקבע לעניין תכניות סוגה עילית ותכניות מיוחדות כי יינתן ציון גבוה יותר למציע שהתחייב להוציא הוצאה שנתית בסכום גדול מזה שנקבע בתוספת השנייה לחוק. לפי .__________________ .23 ,הפקות מקומיות מהסוגים האלה: תכנית תעודה, תכנית דרמה או תכנית מיוחדת כהגדרתן בתוספת הראשונה לחוק. 24 עת"מ 353/06 שידורי קשת בע"מ ואח' נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ואח' , תקדין. 514 דוח שנתי61ב .התוספת - לשם הפקת תכניות סוגה עילית יוציא בעל הזיכיון סכום שלא יפחת מ- 17% מההוצאה השנתית המזערית - 60% מכלל הכנסות בעל הזיכיון או 220 מיליון ש"ח, לפי הגדול שבהם- או סכום של 50 .מיליון ש"ח, לפי הגדול שבהם בכתבי הזיכיון שנחתמו עם בעלי הזיכיון, שתוקפם מסוף שנת 2005 עד סוף שנת 2015 , פורטו ההתחייבויות הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 515 . שקיבלו עליהם בעלי הזיכיון בהצעותיהם במכרז להוצאה השנתית על תכניות סוגה עילית בכל אחת מעשר שנות הזיכיון. יצוין כי בשלב ההתמודדות במכרז הצהירו נציגי בעלי הזיכיון כי הם מברכים על דרישות המכרז שמטרתן ליצור טלוויזיה איכותית והבטיחו, לטובת ציבור הצופים, לעמוד בהתחייבויותיהם. בדוחות השנתיים של הרשות מפורטים, בין היתר, ההתחייבויות שקיבלו עליהם בעלי הזיכיון בכתבי הזיכיון בתחום סוגה עילית ומידת עמידתם בהן. בטבלה שלהלן יוצגו נתונים ל שנים 2006 -2008 ובכללם סכומי ההתחייבויות, ההוצאה בפועל והחובות שצברו בעלי הזיכיון, במיליוני ש"ח: .שנת 2008 שנת 2007 שנת 2006 . חוב .שוטף ביצוע התחייבו .ת חוב .שוטף ביצוע התחייבו .ת חוב .שוטף ביצוע התחייבו .ת בעל .הזיכיו .ן .36.6 59.1 95.7 28.6 48.4 77 19.1 45.1 64.2 'א .33.2 62.6 95.8 19.6 77.0 96.6 23.4 66.0 89.4 'ב .69.8 121. .7 191.5 48.2 125.4 173.6 42.5 111. .1 153.6 סה"כ מהטבלה עולה כי בשנת 2006 הסתכם החוב השוטף בכ -28% ;מההתחייבויות בשנת 2007 - בכ-28% מההתחייבויות; ובשנת 2008 - בכ-36% .מההתחייבויות נוסף על ההתחייבויות השוטפות נוצרו לבעלי הזיכיון התחייבויות שמקורן בפער בין הכנסותיהם בפועל להכנסות שחזתה הרשות כמפורט להלן: בשנת 2006 - 3.5 מיליון ש"ח; בשנת 2007 - 23.9 מיליון ש"ח; בשנת 2008 - 24 .מיליון ש"ח בתרשים שלהלן יוצג הסכום הכולל של התחייבויות והביצוע של בעלי הזיכיון בערוץ 2 בשנים 2006 -2008 . 516 דוח שנתי61ב . מהתרשים עולה כי בעלי הזיכיון צברו חובות בסכומים ניכרים בשנים 2006 -2008 בעקבות אי -עמידתם בהתחייבותם. יצוין כי הסכומים שהוציאו בעלי הזיכיון על שידור תכניות סוגה עילית גדלו משנה לשנה, אולם הפערים בין סכומים אל ה ובין הסכומים שהתחייבו להוציא הלכו וגדלו. 2. בשנת 2008 עשתה הרשות, כמידי שנה, סקר כדי לבחון באופן שיטתי, בין היתר, את עמדות הציבור כלפי התוכן המשודר ואת השפעתו על קהל הצופים. רוב הצופים שהשתתפו בסקר הגדירו את אחד מערוצי הברודקאסט (שידור טלוויזיה פתוח לקהל הרחב) - ערוצים 1 ,2 ו-10 - כערוץ העיקרי שבו הם צופים. תוצאות הסקר לימדו על גידול בשיעור הצופים שחשו במחסור בתכניות דרמה בשני הערוצים לעומת תוצאותיהם של סקרים קודמים שנעשו (32% לעומת23% ), ועל גידול ניכר בשיעור הצופים שסברו שמשודרות יותר מדי תכניות מציאות (ריאליטי) בשני הערוצים (בערוץ 2 - 45% לעומת37% , ובערוץ10 - 45% לעומת25%.) 3. גם בתגובתה של הרשות על העתירות שהגישו הזכיינים לבג"ץ25 היא עמדה על הנזקים שנגרמו בגין אי-מילוי התחייבויותיהם: "משמעותם הקשה של החוסרים שעלו בדו"ח השנתי לשנת 2006 , הינה כספים רב ים שלא זרמו אל תעשיית הטלוויזיה והיצירה הישראלית, ותכנים מגוונים ואיכותיים שנמנעו מצופי הטלוויזיה בישראל. ויודגש - חלק גדול מהפער האמור הינו בין הביצוע בפועל לבין מה התחייבו לגביו כלפי הציבור, מרצונן החופשי בהצעתן במכרז ושעל ]בעלי הזיכיון[ש יסודו זכו הן במכרז והועדפו על פני מתמודדים אחרים... לא ניתן להשלים עם מצב בו זוכה במכרז מתחייב לשדר שידורים מסוג מסוים (ועל יסוד התחייבות זו מנוקדת הצעתו וזוכה במכרז), ולבסוף משדר שידורים מסוג אחר, כך סתם". מהוראות החוק ומכתב הזיכיון עולה כי התחייבויות בעל הזיכיון בתחום התוכן המשודר נועדו להבטיח שידורי טלוויזיה איכותיים, מגוונים ומעשירים לטובת ציבור הצופים. אם הביצוע בפועל לא עולה בקנה אחד עם ההתחייבויות הכספיות, הדבר עלול לגרום לכך שבלוח השידורים אין די תכניות סוגה עילית. כמו כן, גם אם בעל הזיכיון ישלים את התחייבויותיו בעתיד וישודרו יותר תכניות איכות, מטבע הדברים עדיין לא יהיה בכך כדי לפצות את הציבור על חוסרים מהעבר. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתפקידה של הרשות כגוף רגולטורי למנוע הצטברות של חובות ולהקפיד לאכוף את מילוי התנאים שנקבעו במכרז בכל שנת פעילות או לפחות בסמוך אליה, תנאים שבשלהם הועדפו בעלי הזיכיון על מתמודדים אחרים. .__________________ .25 בג"ץ 10575/07 רשת-נגה בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ואח' (טרם פורסם) ובג"ץ 10949/07 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ואח' (טרם פורסם). הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 517 .הפעולות שנקטה הרשות בעקבות הפרת ההתחייבויות .החוק וכתבי הזיכיון נתנו בידי הרשות מגוון של אמצעי אכיפה נגד בעלי הזיכיון שנועדו לאפשר לרשות לטפל בהפרות שונות של ההוראות והכללים שהם עלולים לבצע. אמצעי האכיפה שנקבעו בחוק הם: נטילת זמן פרסומת או זמן שידור מבעל זיכיון שהפר הוראות במסגרת שידור תכנית; חילוט ערבויות שימציא בעל הזיכיון למנכ"ל הרשות לשם הבטחת מילוי תנאי הזיכיון; ביטול זיכיון לשידורים, צמצומו או הגבלתו. 518 דוח שנתי61ב .בכתבי הזיכיון ובכללי הרשות נקבעו אמצעי אכיפה נוספים, ובכללם: צמצום ההיתר לנייד דקות פרסום על פני שעות היממה (משעות צפייה ששיעור הצופים בהם קטן לשעות צפיית השיא); הטלת עיצום כספי בסך של עד 60,000 ,ש"ח בשל הפרה ואם מתבצעת הפרה חוזרת ניתן להכפיל את הסכום; נטילת זמן פרסומת או זמן שידור מבעל הזיכיון; בי צוע חיוב במקום בעל זיכיון, על חשבונו. כמו כן הרשות רשאית לחלט את ערבויותיו של בעל זיכיון לצורך כיסוי התחייבויות שלא עמד בהן. נוסף על כך בכתבי הזיכיון נקבע כי המועצה תבדוק בתום שנתיים, בתום חמש שנים ובתום שמונה שנים מתחילת תקופת הזיכיון, אם בעלי הזיכיון מי לאו את התחייבויותיהם בהתאם לכתב הזיכיון. מטרת הבדיקה היא לבחון אם יש מקום לשנות את ההתחייבויות שנקבעו לנוכח שינויים שחלו בשוק הטלוויזיה במשך השנים אשר השפיעו על הכנסות בעלי הזיכיון. 1. משרד מבקר המדינה בחן את האופן שבו הפעילה הרשות את הכלים שניתנו לה בעקבות הפרת ההתחייבויות בשנים 2006 -2008 :. להלן הפירוט בישיבת המועצה באוקטובר 2007 דנה המועצה, בין היתר, בממצאי הדוח השנתי של הרשות לשנת 2006 . המועצה, שראתה בחומרה את החובות שצברו בעלי הזיכיון על פי נתוני הדוח השנתי, דרשה ממנכ"ל הרשות להגיש לה המלצות לגבי אופן השלמת ההתחייבויות, ולגבי המנגנונים שיבטיחו כי בעלי הזיכיון יעמדו בהן. בעקבות דרישת המועצה גיבש המנכ"ל מתווה מפורט לעניין אופן הפיקוח של הרשות על בעלי הזיכיון בשנת 2008 והשלמת התחייבויות העבר, הכולל נקודות בדיקה במהלך השנה וחילוט כספים (להלן - מנגנון אבני הדרך). המנגנון כולל את ההנחיות האלה: ( 1 ) בעלי הזיכיון יידרשו להשלים בשנת 2008 את התחייבויותיהם לשנת 2006( .2 ) בעל זיכיון שלא יעמוד בכך, הרשות תחלט ערבויות שלו, כמפורט להלן: חודש לאחר סיומו של כל רבעון תבחן הרשות אם בעל הזיכיון עמד בהתחייבויותיו לרבעון החולף (ובכלל זה ההתחייבויות השוטפות לשנת 2008 ואלו שעליו להשלים עוד משנת 2006 ). אם הגיעה הרשות לכלל מסקנה כי בעל הזיכיון לא עמד בהתחייבויותיו, היא רשאית לחלט ערבויות שלו. הסכומים שנקבעו גדלים מרבעון לרבעון כמפורט להלן: לרבעון הראשון - 250,000 ש"ח, לר בעון השני - 500,000 ש"ח, ולרבעון השלישי - 750,000 ש"ח. חילוט הכספים מיועד לאפשר לרשות או למפיקים אחרים שיזכו במכרז לבצע הפקות במקום בעל הזיכיון. (3 ) בעל זיכיון שלא יגיש לוח שידורים עונתי עד המועדים שנקבעו במנגנון, יחולטו מכספי הערבות שלו 100,000 ש"ח. המו עצה אימצה את מנגנון אבני הדרך בישיבתה בדצמבר 2007. התברר כי הרשות יישמה את מנגנון אבני הדרך באופן חלקי בלבד ובכמה מהחלטותיה קבעה כי יוקטן הסכום שיחולט מבעלי הזיכיון, כמפורט להלן : בישיבת המועצה מינואר 2009 היא החליטה להקל במעט על אחד מבעלי הזיכיון שנמצא כ י לא הגיש את לוח השידורים במועד שנקבע במנגנון אבני הדרך והפחיתה את החילוט ל- 50,000 ש"ח (במקום 100,000 ש"ח) "וזאת מתוך תקווה שהפרות כגון אלה לא יישנו". באותה ישיבה החליטה המועצה כי מאחר שבעלי הזיכיון לא מילאו חלק מהתחייבויותיהם בתחום התוכן בשלושת הרבעונים ה ראשונים של שנת 2008 , היא תחלט מסכומי הערבות שהעמידה כל אחת מהן סכום של 750,000 ש"ח במקום 1.5 מיליון ש"ח- הסכום שנקבע במנגנון אבני הדרך. יוצא אפוא שהמועצה הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 519 . ויתרה לכל אחד מבעלי הזיכיון על סכום של 750,000 ש"ח. הרשות העבירה את הסכום שחולט לשתי חברות הפקה, כדי לקדם פרויקטים בהפקתם. 2. בישיבת ועדת כספים ומינהל של המועצה בנובמבר 2008 התקיים דיון בהיקף תקציב הרשות לשנת 2009 ". יו"ר המועצה ציינה כי "אנחנו נכשלנו. השיטה נכשלה לנוכח העובדה שבשנת 2006 נצברו חובות של עשרות מיליוני ש"ח בשל אי - השקעה בתכניות, שבשנת 2007 נכשלו פעולות 520 דוח שנתי61ב .הרשות ושבשנת 2008 נדרשה הרשות להגיב שוב ושוב לטענות ולפיהן איכות שידורי הטלוויזיה גרועה מאוד והיא אינה מבצעת את עבודתה כנדרש. יו"ר המועצה הוסיפה כי "יכול להיות שהמבנה הרגולטורי שאנחנו בנינו ברשות השנייה שהוא לא מקודש, יכול להיות שהוא לא נכון... הוא לא מסוגל להביא בסוף את התוצאה הנדרשת". בישיבת המועצה בדצמבר 2008 הוגש דוח הרשות לשנת 2007 לאישורה של המועצה, ובו פורטו חובות בשל אי-השקעה בתכניות וההוצאה לתכניות של בעלי הזיכיון לשנת 2007 . המועצה החליטה על אופן פריסת חובותיהם שנצברו בשנים 2006 ו- 2007 על סך כ-94 מיליון ש"ח, שמקורם בהשקעה חלקית בתכניות סוגה עילית. בהחלטה נקבע כי החזר החובות ייפרס על פני שש שנים (עד סוף שנת 2014 )- אחד מבעלי הזיכיון ישקיע7.5 מיליון ש"ח לשנה, והשני- 8.1 מיליון ש"ח לשנה. לדרישת המועצה, שחששה שבעלי הזיכיון לא יעמדו בהשקעות אלה בשנת 2009 לנוכח העובדה שהם לא ביצעו את ההשלמות שנדרשו לבצע בשנת 2008 , הפקידו בעלי הזיכיון בחשבון נפרד של הרשות את הסכומים האמורים שישמשו כערבות להבטחת השלמת ההתחייבויות בשנת 2009 . המועצה גם החליטה להחיל את מנגנון אבני הדרך לשנת 2009 , בשינויים הנדרשים. בתשובת הרשות היא ציינה כי חל שיפור בפעילות בעלי הזיכיון בשנת 2009 . לדבריה בעלי הזיכיון "הוציאו בשנה זו את מלוא הסכום הנדרש לתכניות סוגה עלית, ואף החלו בהשלמת חסרים מן העבר, בהתאם לתכנית ההשלמות שנקבעה לכל אחד מהערוצים. הציבור נהנה מהיצע נאה של תכניות סוגה עלית לצד תכניות בידור, ובתוך כך בוצעו השלמות של חסרי עבר". הבעייתיות בנושא האכיפה שתוארה לעיל עולה גם מדוח הוועדה הבינמשרדית26 לבחינת משמעותו והיתכנותו של שינוי שיטת ההסדרה בתחום שידורי הטלוויזיה המסחריים שפורסם במרס 2009 . מדוח זה עולה 27 כי "המציאות ההיסטורית והנוכחית של ההסדרה בתחום הטלוויזיה המסחרית רוויה בהפרות רבות של תנאי הזיכיון. המחויבויות הגבוהות שנטלו בעלי הזיכיון על עצמם, והמשמעות הכספית הכבדה הנובעת מהן, גורמות לקיומו של אינטרס של בעלי הזיכיון להפר את תנאי המכרז. מציאות זו גורמ ת לכך שעבודת הרגולציה בתחום זה אינה פשוטה, ונדרשים לה כלים חזקים על מנת לאכוף את הכללים השונים החלים על בעלי ההיתר לשידור. בנוסף, רמת החשיפה הגבוהה לה זוכה התחום, וההשפעות הרבות שיש לכל החלטה בתחום על פעילות מספר רב של גורמים, לא מקלים על עבודת הפיקוח בתחום זה". נתוני הרשות בנוגע להצטברות חובות של בעלי הזיכיון בשנים האמורות, מלמדים שהשירות שקיבל הציבור בתחום זה נפגע באורח משמעותי, שכן בעלי הזיכיון לא מילאו אחר ההתחייבויות בתחום סוגה עילית שנטלו על עצמם בכתב הזיכיון. משרד מבקר המדינה מעיר כי המתכונת ולפיה התחייבויות שלא מולאו בשנים קודמות מקוימות באמצעות הגדלת ההשקעות בשנים מאוחרות אין בה כדי לבטל את הפגיעה האמורה בציבור הצופים, ולא יהיה בה כדי לפצות את הציבור על חוסרים מהעבר. לכן הרשות נדרשת לאכוף בכל שנת פעילות או לפחות בסמוך אליה את מילוי התנאים שנקבעו במכרז. .__________________ .26 ועדה זו הוקמה מכוח סעיף 4 להחלטה 3982 שקיבלה הממשלה באוגוסט 2008 , במסגרת ההחלטה על התקציב לשנת 2009. 27 בפרק ה' העוסק בשינוי שיטת ההסדרה בטלוויזיה המסחרית, בחלק העוסק באכיפת כללי הרישיון. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 521 .3. החוק מסמיך את המועצה לקבוע כללים במגוון רחב של תחומים ולקבוע תנאים בזיכיון. סמכות זו כוללת מעצם טיבה את הסמכות לתקנם מפעם לפעם28. )(א במחצית הראשונה של שנת 2009 החליטה הרשות לבצע התאמות שנדרשו בשל אירועים מיוחדים. כמו כן, כמידי שנה, הרשות ביצעה עדכו ן של תחזית ההכנסות של בעלי הזיכיון לאותה .__________________ .28 לפי סעיף15 לחוק הפרשנות, התשמ"א- 1981. 522 דוח שנתי61ב .שנה. במסגרת זו הפחיתה הרשות בהיקף ניכר את סכום ההוצאות שהתחייבו בעלי הזיכיון להוציא לאותה שנה ואת חלקן דחתה, כמפורט להלן: בטבלה שלהלן יוצגו הסכומים שהתחייבו בעלי הזיכיון בערוץ 2 להוציא על תכניות סוגה עילית לשנת 2009 , וכן יוצגו הסכומים שהם יחסכו (בקירוב) בשל ההתאמות שעליהן החליטה המועצה כאמור (במיליוני ש"ח): .בעל זיכיון ב' בעל זיכיון א' .96.5 78 סכום ההתחייבות לשנת 2009 .5.6 4.1 הפחתה בשל שינויים בלוח השידורים בתקופת מבצע .עופרת יצוקה .14.5 11.7 הקפאה בשל הוראתשעה* .14.5 11.7 עדכון תחזית ההכנסות בשל המשבר הכלכלי .34.6 27.5 סה"כ התאמות ועדכונים לשנת 2009 .כ-35% כ-35% שיעור ההתאמות והעדכונים מכלל ההתחייבות .* בעקבות המשבר הכלכלי החליטה הרשות לקבוע כהוראת שעה כי יוקפאו 15% מההתחייבות השוטפת של בעלי הזיכיון להוצאות על תכניות סוגה עילית לשנת 2009 , תמורת השקעה מידית של הזכייניות בסכום זהה לזה בתכניות חדשות מהפקה קנויה המיועדות לשידור בשנת 2010 . עוד הוחלט כי בסוף שנת 2009 תקבע הרשות, לנוכח המצב הכלכלי, אם יהיה על בעלי הזיכיון להשלים את המחויבות שהוקפאה, כולה או חלקה, ובאיזה אופן. .מהטבלה עולה כי הסכום שנדרשו בעלי הזיכיון להוציא על תכניות סוגה עילית לשנת 2009 , לנוכח ההתאמות ועדכון ההכנסות שעליהן החליטה המועצה, קטן בכ-35% .מהסכום המקורי שהתחייבו להשקיע באותה שנה אמנם בעלי הזיכיון יידרשו להחזיר את הפער בין התחזית המעודכנת בעקבות המשבר הכלכלי ובין ההכנסות בפועל, אולם ניתנה להם ארכה של שנתיים להחזרתו. (ב) כאמור, בתום שנתיים מתחילת תקופת הזיכיון תבחן הרשות את מידת עמידתם של בעלי הזיכיון בערוץ 2 בהתחייבויותיהם, לנוכח מצבו של שוק הטלוויזיה מהבחינה הכלכלית ומהבחינה המקצועית. בדיקה שעשתה הרשות בשנת 2008 העלתה כי במהלך השנים 2006 -2008 , חלו בשוק הטלוויזיה שינויים הנוגעים לאופן ההתנהלות של שוק ההפקה והיצירה, וכן חלו שינויים בתהליכי העבודה של יצירת ההפקות, בהשקעה בתוכן, בהרגלי הצפייה של צופי הטלוויזיה, ובתפקודם של גורמי השידור המתחרים. כדי להתמודד כנדרש עם ההתפתחויות המקצועיות האמורות, עם השינויים הכלכליים ועם הסוגיות המרכזיות בתחום הרגולציה הציבורית על שידורי הטלוויזיה, החליטה המועצה בישיבתה במאי 2009 לאשר ביצוע שינויים ברגולציה הקיימת. לצורך כך תיקנה המועצה את כללי הרשות בכמה נושאים: שידורי תכניות טלוויזיה בידי בעל זיכיון; שיבוץ תשדירי פרסומת בשידורי טלוויזיה; אתיקה בפרסומות בטלוויזיה; נטילת זמני שידור וחסות לתכניות מבעל זיכיון (להלן - מיקוד הרגולציה). הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 523 . התיקון לכללים אלה פורסם ברשומות בספטמבר 2009 , ונקבע כי הם יחולו ממועד פרסומם29 . כאמור בכללי השידורים נקבע כי התקופה שייבדק אם במהלכה בעל הזיכיון עומד במכסות .__________________ .29 לגבי הערוץ השלישי- הכללים יחולו מ- 28.1.10 , סעיפים14(ד) ו-(ט) לכללים יחולו רק מ- 1.1.10 ., ובסעיפים נוספים יחולו השינויים שנקבעו בכללים 524 דוח שנתי61ב .ובכללים תהיה שנה שלמה, ולכן העמידה בהתחייבויות לשנת 2009 שנבדקה בסוף השנה נעשתה בהתאם למיקוד הרגולציה על כל שנת 2009 . בישיבת המועצה ממאי 2009 דנה המועצה באפשרות להחיל את מיקודהרגולציה משנת 2008 . בדיקה שעשתה הרשות העלתה כי משמעות החלה רטרואקטיבית זו משמעה הפחתה של חובות בעלי הזיכיון: כ-18 מיליון ש"ח מבעל זיכיון א' וכ-15 .'מיליון ש"ח מבעל זיכיון ב באותה ישיבה ציין היועמ"ש כי יש חשש שמיקוד הרגולציה מאפשר לשדר שידורים פופולריים המגדילים את הרווחים אך גורמים להקטנת שיעור התכניות המעמיקות בלוח השידורים. עוד ציין כי אף שהמועצה לא הקטינה את היקף ההשקעה הכוללת בסוגה עילית, החופש שניתן לבעלי הזיכיון לבחור את התמהיל של תכניות סוגה עילית מביא "דה-פקטו להקלות מאוד משמעותיות... ". המועצה החליטה להחיל את מיקוד הרגולציה משנת 2009 . יצוין כי בשנת 2009 הגישו זכייני ערוץ2 עתירה לבג"ץ30 בעניין החלת מיקוד הרגולציה רטרואקטיבית משנת 2008 ., ובמועד סיום הביקורת העתירה עדיין תלויה ועומדת בתשובתה ציינה הרשות כי כללי מיקוד הרגולציה שומרים על מסגרת המחויבות של בעלי הזיכיון כפי שהוצעה במכרזים והיא לא הופחתה כלל. "אכן, השינוי נתן לבעלי הזיכיונות מרחב תמרון עריכתי וז'אנרי רב יותר לגבי חלק מהמחויבויות, אך החלטה זו נבעה מהתאמה שהרשות מצאה לנכון לעשות, משיקולים מקצועיים". . לשידורים בערוצי הטלוויזיה השפעות חברתי ות משמעותיות ורחבות היקף. משום כך קבע המחוקק תנאים ודרישות בנוגע לתוכן השידורים, לסוגי התכניות ולהיקפים הכספיים למימון ולרכישה של תכניות שישודרו בערוצי הטלוויזיה המסחריים. גם במכרז שפרסמה הרשות ובכתבי הזיכיון שניתנו לזוכים במכרז נקבעו דרישות ותנאים הנוגעים לשידורים. מכלול של הגדרות אלו נועד להבטיח שידור של תכניות ברמה ובאיכות הולמים. ממצאיו של פרק זה מלמדים כי הרשות התקשתה לאכוף על בעלי הזיכיון את החובה למלא את התחייבויותיהם, ובפועל מילוין נדחה משנה לשנה והיקפן הלך וגדל. אף שמתשובת הרשות עולה כי בשנת 2009 חל שיפור משמעותי בפעילות בעלי הזיכיון, וכי הם השקיעו כאמור את מלוא הסכום הנדרש בתכניות סוגה עילית, יש לזכור כי מידת עמידתם בהתחייבויות נבחנה על פי ההתאמות שנעשו באותה שנה. היישום החסר והחלקי של המחויבויות של בעלי הזיכיון בתחום השידור מלמד בהכרח כי איכות השירות שניתן לציבור בשנים שנבדקו, 2006 -2008 , נפגעה במידה ניכרת, כשם שטענה הרשות בעתירה לבג"ץ31 ,. האחריות לתוצאה זו מוטלת, בראש ובראשונה .__________________ .30 ראו בג"ץ 9395/09 שידורי קשת בע"מ ורשת נגה בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ומועצת הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, תלוי ועומד. 31 בג"ץ 10575/07 רשת-נגה בע"מ נ' הרשות השניה לטלווי זיה ולרדיו ואח' (טרם פורסם) ובג"ץ 10949/07 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ואח' (טרם פורסם). הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 525 . על הרשות, שהייתה אמורה לפעול ולקבל החלטות אשר יבטיחו שידורים איכותיים בהתאם לתנאים ולדרישות שקבעה המדינה בעת שנתנה את זיכיונות השידור. הגידול המתמשך בפערים בין ההתחייבויות שקיבלו עליהם בעלי הזיכיון במסגרת המכרז ובין השירותים שנתנו בפועל מלמד שהרשות לא יישמה את אמצעי האכיפה במועד ובאופן הנדרשים. 526 דוח שנתי61ב .הבקרה אחר קיום תנאי הזיכיון לשדר בערוץ השלישי .השידורים בערוץ השלישי הוסדרו בחוק במסגרת חוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000 )(תיקון), התש"ס - 2000 . בחוק נקבע כי הזיכיון שיינתן לשידורי טלוויזיה בערוץ השלישי (להלן - הזיכיון) יהיה תקף שמונה שנים (לה לן - תקופת הזיכיון הראשונה) וכי הזיכיון יינתן ביחידות שידור 32 שוות לשני גופים משדרים שיזכו במכרז שהרשות תקיים לעניין זה. כמו כן נקבע כי בתום ארבע השנים הראשונות של תקופת הזיכיון תקיים המועצה הליך בדיקה שבמסגרתו תבחן אם מילא בעל הזיכיון בתקופה זו את הוראות החוק, את כללי המועצה ואת תנאי הזיכיון (להלן - הליך הבדיקה). באוקטובר 2000 פרסמה הרשות מכרז להענקת זיכיונו ת שידור בערוץ השלישי, ובאפריל 2001 בחרה המועצה בשתי זוכות. בסיום הליכים משפטיים שעיכבו את תחילת השידורים תוקן 33 החוק באופן שנקבע בו שבעל זיכיון אחד ישדר בערוץ השלישי שבוע שידורים מלא. בשלהי ינואר 2002 העניקה המועצה לבעל הזיכיון כתב זיכיון לביצוע השידורים שתוקפו שמונה שנים (להלן - תקופת הזיכיון). בנסיבות האמורות, באותה עת פעל בעל הזיכיון בתנאי תחרות עם שלושה בעלי זיכיון ותיקים בערוץ השני, אשר שידוריהם נהנו משיעורי צפייה גבוהים. בתום תקופת הזיכיון אישרה הכנסת את תיקון מס' 32 לחוק34 (להלן- תיקון מס' 32 לחוק), שנכנס לתוקפו בינואר 2010 . התיקון לחוק הסדיר את הארכת תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון המשדר בערוץ 10 . בדברי ההסבר להצעת החוק35 נאמר כי מטרתו לאפשר הארכה כאמור בכפוף לתנאים שנועדו ליצור מתווה להשלמת המחויבויות שהזכיין לא מילא בתקופת הזיכיון. משרד מבקר המדינה בחן את פעולות המעקב שקיימה המועצה בתקופת הזיכיון ואת הליכי קבלת ההחלטות שהובילו לתיקון החוק כאמור ולהארכת תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון המשדר. יודגש כי הביקורת אינה מבקשת לקבוע עמדה בנוגע לשאלה אם בעל הזיכיון עמד במחויבויותיו, אלא בוחנת את תהליך קבלת ההחלטות של המועצה, לאחר שהכריעה כי בעל הזיכיון לא עמד בהן. הליך הבדיקה שקיימה המועצה לאחר אמצע תקופת הזיכיון 1. בחוק נקבע כי בת ום ארבע השנים הראשונות של תקופת הזיכיון תקיים המועצה הליך בדיקה שבו תבחן אם מילא בעל הזיכיון בתקופה האמורה את הוראות החוק, את כללי המועצה ואת תנאי הזיכיון; מצאה המועצה כי בעל הזיכיון הפר את הוראות הדין, אך חומרת ההפרה אינה מצדיקה לדעתה את ביטול הזיכיון, תורה לו המועצה כיצד לתקן את ההפרות ביתרת תקופת הזיכיון. החוק מסמיך את המועצה להתיר לבעל הזיכיון לקיים את התנאים וההתחייבויות שעליו למלא במהלך שנות הזיכיון השלישית והרביעית במועדים מאוחרים יותר שתקבע, יחולו עד תום תקופת ]המועצה[ "ובלבד שהמועדים הנידחים שתקבע הזיכיון הראשונה", קרי עד ינואר 2010 . אם החליטה המועצה להתיר את הדחייה, היא .__________________ .32 לפי סעיף 54 (א) בחוק: ימים, לרבות ימים מסוימים בשבוע כפי שתקבע המועצה בזיכיון. 33 'חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס17 ), התשס"ב- 2002 . 34 'חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס32 ), התש"ע- 2010 . 35 'הצעת חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס32 ) (הארכה בתנאים של זיכיון לשידורי טלוויזיה הערוץ השלישי והסדר חובות), התש"ע- 2009 . הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 527 . מוסמכת לדחות גם את מועד הליך הבדיקה בשנה אחת, לאחר תום שנת הזיכיון החמישית. מתברר שרק בנובמבר 2006 , כעשרה חודשים לאחר שהסתיימה אמצע תקופת הזיכיון (בינואר 2006 ), החליטה המועצה כי "ב אופן עקרוני" היא תפעיל את סמכותה לדחות חלק ממחויבויותיו של בעל הזיכיון לגבי שנות הזיכיון השלישית והרביעית (בשנים 2004 -2005 ) ותאפשר לו למלאן עד 528 דוח שנתי61ב .תום תקופת הזיכיון בינואר 2010 . באותה ישיבה החליטה המועצה שמועד קיום הליך הבדיקה יידחה בשנה אחת, כלומר עד ינואר 2007 , מועד תום שנת הזיכיון החמישית. לאחר כשישה חודשים, באוגוסט 2007 , מינתה המועצה ועדה בהשתתפות חלק מחבריה (להלן - ועדת הבדיקה או הוועדה) "שתדון תבחן ותגבש במכלול התחייבויותיה". ממסמכי ]בעל הזיכיון [ המלצות למועצה בנושא עמידת הוועדה עולה כי היא החלה בדיוניה רק בדצמבר 2007. נמצא כי אמנם המועצה קיבלה החלטה עקרונית לדחות את מחויבויותיו של בעל הזיכיון, אך לא מסרה לבעל הזיכיון פירוט של המחויבויות שמילוין יידחה ובאילו מועדים עליו למלאן. במקביל לכך דחתה המועצה את מועד הבדיקה בשנה. נמצא כי המועצה אף לא החלה בהליך הבדיקה מיד בתום שנת הזיכיון החמישית כפי שהחליטה, אלא רק כשישה חודשים לאחר מכן. 2. בישיבתה הראשונה של ועדת הבדיקה בדצמבר 2007 היא החליטה כי התקופה שבה ייבדק אם בעל הזיכיון עומד במחויבויותיו תהיה מתחילת שנת הזיכיון השלישית עד תום שנת הזיכיון החמישית. עוד החלי טה הוועדה באותה ישיבה כי שלבי פעולתה יהיו כדלקמן: בשלב הראשון תקבל מהנהלת הרשות סקירה משפטית וסקירה בנוגע למידת עמידתו של בעל הזיכיון במחויבויותיו בתחום התכניות סוגה עילית ובתחום מחויבויותיו הכספיות ושימוע לנציגי בעל הזיכיון. מסקירה מקצועית שנתנה הנהלת הרשות לוועדה בינואר 2008 עולה כי היא מצאה כי בעל הזיכיון לא עמד בהתחייבויותיו לשנים 2004 -2006 בתחום התוכן, וכי היקפן הכספי של המחויבויות שלא מולאו בתחום שידור תכניות סוגה עילית מסתכם בכ-103 מיליון ש"ח (היקף של279 .)שעות שידור 3. נציגי האיגודים המקצועיים בתע שיית הקולנוע והטלוויזיה 36 (להלן- נציגי היוצרים) פנו לוועדת הבדיקה בינואר 2008 .וביקשו להציג לפניה את עמדתם בפנייתם ציינו כי אי -עמידתו של בעל הזיכיון במחויבויותיו "פגעה קשות ביצירה הישראלית ולהמשך דרכה יש השפעה מכרעת על היוצרים בישראל". נציגי האיגודים הוזמנ ו לישיבת הוועדה בפברואר 2008 . מפרוטוקול הישיבה עולה כי נציגי היוצרים העריכו כי "ערוץ 10 יכול להשלים ולעמוד במחויבויות]בעל הזיכיון[ התוכן שלו לשנים 2004 - 2006 כולל ההשקעה בקולנוע בפריסה עד לסוף תקופת הזיכיון, ינואר 2010 ", וכי לדעתם על המועצה להימנע מלתת לבעל הזיכיון הקלות במילוי מחויבותו מחשש כי בעלי הזיכיונות לשידורים בערוץ 2 יבקשו הקלות דומות. נציגי היוצרים הצהירו במכתב לוועדה מאותו חודש כי "התעשייה יכולה ומסוגלת לספק את כל הדרישות מערוץ 10 להשלמת חובותיו, זאת בנוסף לביצוע כל דרישות התוכן של ערוץ 2 , ערוצי הכבלים והלוויי ן והערוץ הראשון". 4. במאי 2008 הגישה הנהלת הרשות ליו"ר המועצה שלוש חוות דעת הנוגעות למידת עמידתו של בעל הזיכיון במחויבויותיו בתחומי התוכן והכספים וחוות דעת של היועמ"ש בנוגע להיבטים המשפטיים בעניין זה. על פי חוות דעתו של היועמ"ש, המועצה מוסמ כת לקבוע, על סמך נימוקים שתציג ובהתבסס על חוות דעת .__________________ .36 פורום היוצרים הדוקומנטריים, איגוד מפיקי הקולנוע והט לוויזיה, איגוד שחקני המסך, אק"ט - איגוד עובדים בקולנוע ובטלוויזיה בישראל, איגוד הבמאים ואיגוד התסריטאים. האיגודים משתפים פעולה כמטה ציבורי במאבק לקידום היצירה הישראלית ולקידום עניינם של היוצרים המאוגדים במסגרתם, בין היתר בעניין מילוי המחויבויות של בעלי הזי כיונות לשידורי טלוויזיה מסחריים לקיים הפקות מקומיות בטלוויזיה ולהשקיע בקולנוע. נציגי איגוד העורכים לא היו בין הפונים לוועדה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 529 . מקצועית שתונח לפניה, כי היקף המחויבויות שיידרש בעל הזיכיון להשלים יהיה קטן מהיקף החוסרים שצבר. עם זאת סבר היועמ"ש כי על המועצה להביא בחשבון לא רק את קשיי בעל הזיכיון אלא גם את העובדה כי מדובר למעשה ב"מחיקת חובות". 530 דוח שנתי61ב .הנהלת הרשות המליצה לוועדה בחוות דעתה שלא לשלול את הזיכיון מבעל הזיכיון, ולדרוש ממנו להשלים עד מועד תום תקופת הזיכיון (כלומר עד ינואר 2010 ) לממן ולשדר תכניות סוגה עילית בהיקף של60 מיליון ש"ח בלבד, מתוך חוסר בהיקף של כ-103 מיליון ש"ח. הנהלת הרשות העריכה כי בעל הזיכיון מסוגל להשלים הוצאה בהיקף כזה, וכי תעשיית הטלוויזיה מסוגלת לייצר את ההיקף האמור של תכניות סוגה עילית. הנהלת הרשות ביססה את המלצתה על לוח השידורים של בעל הזיכיון לשנת 2008 שכלל את מחויבויותיו השוטפות והשלמה של תכניות סוגה עילית בסך כ -31.8 מיליון ש"ח, כמחצית מסך ההשלמה המומלצת עד ינואר 2010. 5. בסוף מאי 2008 הציג דובר היוצרים במכתב ששלח ליו"ר הוועדה עמדה שונה מזו שהעלו נציגי היוצרים לוועדה בינואר אותה שנה ולפיה אם בעל הזיכיון יחתום בשבועות הקרובים על הסכמי פיתוח והפקה בהיקף של 60 מיליוןש"ח בגין חובות העבר, רובן המכריע של ההפקות ישודרו לא לפני השנים 2010 ו- 2011 . לכן אם תינתן הנחייה לבעל הזיכיון להשלים את החוסרים במחויבויותיו עד תום תקופת הזיכיון היא לא תהיה ריאלית (להלן - העמדה החדשה של נציגי היוצרים). 6. ועדת הבדיקה סיכמה את עבודתה בתחילת יוני 2008 . מדוח הוועדה עולה כי היא קיבלה את המלצת הנהלת הרשות ולפיה חומרת ההפרה אינה מצדיקה את ביטול הזיכיון ועליה לדרוש מבעל הזיכיון להשלים חוסרים בהיקף של 60 מיליון ש"ח, עד מועד סיום תקופת הזיכיון הראשונה בינואר 2010. הוועדה גם "רשמה בפניה" את העמדה ה חדשה של נציגי היוצרים "כי אין באפשרות שוק היצירה הישראלי לספק תכניות סוגה עלית בהיקף זה בנוסף להתחייבויות של הערוץ בשנים 2008 - 2010 ", ומצאה לנכון להמליץ למועצה להשהות את ההחלטה להטיל על בעל הזיכיון להשלים את החוסרים "לתקופה סבירה" ולפנות לשר התקשורת בבקשה לפעול לתיקון החוק, באופן שהמועצה תוסמך להאריך את תקופת הזיכיון בתקופת ההארכה הראשונה ( 28.1.10 עד 27.1.12 , ראו להלן), וכך בעל הזיכיון ישלים את מחויבויותיו ככל שתוארך תקופת זיכיונו. ועדת הבדיקה המליצה להשהות את ההחלטה להטיל על בעל הזיכיון להשלים את החוסרי ם בסוגיית התוכן לאור העמדה החדשה של נציגי היוצרים בנושא, בלי שבדקה מה היה הרקע לכך שנציגי היוצרים הציגו בטווח של ארבעה חודשים, כאמור לעיל, שתי עמדות שונות. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך של הוועדה לבחון את העמדה החדשה של נציגי היוצרים מקבל משנה תוקף נוכח העובדה כי היא עמדה בסתירה לחוות הדעת המקצועית של הנהלת הרשות בעניין יכולתו של בעל הזיכיון להשלים את מחויבויותיו עד תום תקופת הזיכיון. 7. הליך הארכת תקופת הזיכיון הותווה37 בחוק בנובמבר 2005 , ובמסגרת זו קבע המחוקק: (א) בעל הזיכיון רשאי לבקש מהמועצה להאריך את תוקף זיכיונו באופן שהוא יחול על שתי תקופות נוספות - 28.1.10 עד 27.1.12 (להלן- תקופת ההארכה הראשונה); ו - 28.1.12 עד 27.1.14 (להלן- תקופת ההארכה השנייה). (ב) .__________________ .37 'חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס26 ), התשס"ו– 2005 .- הוספת סימן א2 לפרק ג', סעיף37 ג. יודגש כי הוראות סעיף זה שונו בינואר 2010 במסגרת תיקון מס' 32 לחוק (ראו להלן), הביקורת התייחסה להוראות החוק שהיו תקפות במועד הליך הבדיקה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 531 .המועצה רשאית להיענו ת לבקשה אלא אם כן מצאה כי בעל הזיכיון לא קיים בתקופות הזיכיון הקודמות את התחייב ויותיו לפי הוראות החוק, כללי המועצה ותנאי הזיכיון או אם מצאה המועצה כי חדל להתקיים בבעל הזיכיון אחד או יותר מן התנאים שהיו מכשירים אותו להתמודד במכרז או להיות בעל הזיכיון. (ג) שר התקשורת באישור הוועדה המשותפת לוועדת הכלכלה וועדת החינוך של הכנסת (להלן - הוועדה המשותפת) יקבע 532 דוח שנתי61ב .בתקנות את המועדים להגשת הבקשות ולקבלת החלטת המועצה בעניינן. בתשובת בעל הזיכיון נטען כי בהתוויית ההליך האמור השווה המחוקק את תקופת הזיכיון לשדר בערוץ 10 לתקופת הזיכיון לשדר בערוץ 238 . אולם חשוב לציין כי הארכת תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון לשדר בערוץ 10 הותנתה בכך שהוא יעמוד במחויבויותיו ואינה אוטומטית. בדיון בנושא המלצות ועדת הבדיקה שקיימה המועצה בישיבתה בסוף יוני 2008 הודיע לה דובר היוצרים כי ארגוני היוצרים הגיעו לכלל הבנות עם בעל הזיכיון ולפיהן "את החוב בסך 60 מיליון ש"ח יחזיר ערו ץ 10 עד שנת 2013 ", דהיינו כשלוש שנים לאחר תום מועד תקופת הזיכיון הראשונה. תגובת יו"ר המועצה לכך הייתה שהיא מקבלת את טענת בעל הזיכיון והיוצרים, ולפיה המלצת המנכ"ל שבעל הזיכיון יחזיר את חובו עד מועד תום תקופת הזיכיון אינה ישימה. "הצעד הנכון הינו לפנות למחוקק ולבקש הארכת הזיכיון... סבורה שעלינו להתייחס בכבוד ליוצרים ולקבל את עמדתם בעניין זה". בתום הדיון החליטה המועצה לאמץ את המלצות ועדת הבדיקה, להטיל על ועדת הטלוויזיה שלה לדון בהסדר היוצרים ולהטיל על יו"ר הוועדה והמנכ"ל לפעול למימוש המלצות הדוח. במכתב ששלחה יו"ר המועצה לשר התקשורת דאז מר אריאל אטיאס ביולי 2008 בעניין הארכת תקופת הזיכיון, היא ציינה כי המועצה החליטה להשהות "לתקופה סבירה" את החלטתה הסופית בעניין עמידת בעל הזיכיון בהליך הבדיקה הקבוע בסעיף 34()(ג2 ) לחוק, ולבקש מהשר, אף שבעל הזיכיון לא עמד במחויבויו תיו, לפעול לתיקון החוק באופן שיסמיך את המועצה להאריך את תקופת הזיכיון עד ינואר 2012 , ובתקופה זו ישלים בעל הזיכיון את החוסרים שצבר במילוי מחויבויותיו בתקופת ההארכה. כאמור החוק מסמיך את המועצה להאריך את תקופת הזיכיון אלא אם כן היא מצאה כי בעל הזיכיון לא קיים את מחויבויותיו. מסקנת המועצה בהליך הבדיקה הייתה כי בעל הזיכיון לא יוכל להשלים את מחויבויותיו עד מועד תום תקופת הזיכיון. על בסיס קביעה זו פנתה המועצה לשר התקשורת שיפעל לתיקון חקיקה כדי לאפשר את הארכת תקופת הזיכיון. המועצה פעלה בעניין זה בהתבסס על עמדת היוצרים, בלי שבחנה כיאות את הנתונים שעליהם מושתתת עמדה זו ואת תקפותה של העמדה. בחינתה הקפדנית של החלטה זו הייתה מחויבת גם משום שהיא לא עלתה בקנה אחד עם ההמלצה המקצועית של הנהלת הרשות. בג"ץ קבע39 כי "כלל מנחה הוא במשפט המינהלי, כי גוף אמור לקבל את החלטותיו באופן מסודר, לאחר הליך של איסוף נתונים, ולאחר שקלא וטריא לגבי כלל השיקולים הרלבנטיים... הליך מסודר של קבלת החלטות נועד להבטיח את רצינותם של הדיון וההכרעה". ראוי היה שהמועצה תקבל החלטה מעין זו בהתבסס על דוחות מקצועיים מפורטים אשר יש בהם כדי להוכיח כי בשנים 2008 ו- 2009 בעל הזיכיון לא היה יכול לעמוד באספקת התכניות. אולם כאמור בידי המועצה לא הייתה תשתית מקצועית ומפורטת כזאת בשעה שקיבלה את ההחלטה. .__________________ .38 סעיפים34(ב1) ו-37 ()א(א1.) 39 בג"ץ 5593/07 , צרלס ברנרד ניס ואח' נגד המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים ואח', תקדין. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 533 . לדעת משרד מבקר המדינה, פנייה לשר התקשורת כדי שיפעל לשינוי החקיקה באופן שניתן יהיה להאריך את תקופת הזיכיון אף על פ י שהמועצה קבעה שבעל הזיכיון לא עמד במילוי מחויבויותיו היא משמעותית ומהווה שינוי מהותי, וחייבת להיות מושתתת על אדנים יציבים. בתשובתן ציינו יו"ר המועצה היוצאת ויו"ר הוועדה כי הוועדה גיבשה את תובנותיה והגיעה למסקנה כי עמדת המנכ"ל בעניין השלמת חובות התוכן הייתה "אופטימית מידי" וכי בעל הזיכיון לא יוכל להשלים מחויבויות אלה עד מועד סיום תקופת הזיכיון. הן הוסיפו כי בהערכות מסוג זה אין חובה שתהיה תמימות דעים בין המועצה וועדותיה ובין המנכ"ל, ואין לראות בחילוקי דעות אלה משום ליקוי. מאידך ציין מנכ"ל הרשות כי עמדתו, שה וצגה לוועדת הבדיקה ולמועצה, התבססה על נתונים ועל ניתוח מקצועי וקיבלה גיבוי בחוות דעת משפטית. משרד מבקר המדינה מעיר כי יכולתן וחובתן של ועדת הבדיקה ושל המועצה לבחון את הדברים ולהפעיל שיקול דעת בעניינם אינה מוטלת בספק. עם זאת מצופה מהן ששיקול דעתן יושתת על ע מדות שנבדקו באופן יסודי קודם לקבלת ההכרעה. לנוכח העובדה שהוצגו להן עמדות מנוגדות, ובכללן עמדת הנהלת הרשות, נדרש היה לבחון את הפערים בעמדות על בסיס נתונים בדוקים. הליכי קבלת החלטות בסוגיות הארכת הזיכיון ופרסום המכרז 1. : דיונים על הארכת תקופת הזיכיון בתקנות הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (הארכת תקופת הזיכיון הראשונה בערוץ השלישי), התשס"ח - 2008 (להלן- תקנות המועדים), נקבע 40 כי המועד האחרון להגשת הבקשה להארכת תוקף הזיכיון הוא 2.10.08 ; וכי המועצה תקבל החלטה בנושא לא יאוחר מ- 1.12.08. )(א בסוף יולי 2008 הודיעה יו "ר המועצה לחבריה כי פניית ה לשר התקשורת לפעול להארכת תקופת הזיכיון "לא הגיעה לכלל מימוש", ולפיכך על המועצה להמשיך את הליך הבדיקה ולזמן את בעל הזיכיון לשימוע לפני שהמועצה תחליט אם לשלול את זיכיונו ואם לקיים מכרז חדש להפעלת ערוץ 10 . יו"ר המועצה נימקה זאת בכך שהשלמת מחויבויות התוכן בסך 60 מיליון ש"ח, נוסף על מילוי המחויבויות השוטפות עד תום תקופת הזיכיון הראשונה, אינה מעשית. בתגובה על כך הבהיר לה המנכ"ל כי עמדת הנהלת הרשות "הייתה ועודנה" כי בעל הזיכיון מסוגל להשלים את "פערי התוכן של השנים 2004- 2006 ...... ולפיכך אין מקום לפתוח בהליכי שלילת זיכיון". (ב) המועצה קיימה שימוע לבעל הזיכיון בסוף ספטמבר 2008 , בשונה מהעמדה האמורה של המנכ"ל. במעמד השימוע העביר בעל הזיכיון למועצה מכתב מבעלי המניות שלו ובו הם מודיעים על הסכמתם להעמיד לרשותו מקורות כספיים וערבויות שיידרשו להשלמת המחויבויות שנקבעו בדוח ועדת הבדיקה. בעל הזיכיון .__________________ .40 יוער כי ב - 3.11.09 תוקנו תקנות המועדים (ראו להלן), אולם הביקורת בפרק זה מתייחסת לנוסח שקדם לתיקון. 534 דוח שנתי61ב .הציג גם נתונים שהעידו לדעתו על יכולתו לעמוד במחויבויותיו הן בשנת 2008 והן בשנת 2009 . נוכח מכתב הכוונות והנתונים שהוצגו לה הסמיכה המועצה את המנכ"ל לסכם עם בעל הזיכיון מנגנון להחזרת מחויבויות התוכן (להלן - המנגנון או המתווה), ולהביא לאישור המועצה את סיכום הדברים. יצוין כי יומיים לאחר השימוע הגיש בעל הזיכיון לרשות בקשה להארכת תוקף זיכיונו באופן שהזיכיון יחול על תקופת ההארכה הראשונה (מ - 28.1.10 עד 27.1.12 ). בעקבות בקשה זו איחדה הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 535 . הרשות את הטיפול בקיום ההחלטה האמורה שקיבלה בשימוע - לסכם מתווה שלפיו ישלים בעל הזיכיון את מחויבויותיו, עם הטיפול בבקשת בעל הזיכיון להאריך את תוקף זיכיונו. (ג) בנובמבר 2008 עדכן המנכ"ל את המועצה כי בעלי המניות של בעל הזיכיון חזרו בהם מכוונתם המוצהרת להעמיד לרשותו מקורות כספיים וערבויות. המנכ"ל הוסיף כי לאחר שתיאם זאת עם יו"ר המועצה, הם היו מוכנים לשקול גם מתווה חלופי שאינו תלוי בסיוע מבעלי המניות. כיוון שבמועד הדיון עדיין לא הציע בעל הזיכיון מתווה חלופי, המועצה לא דנה בהארכת תקופת הזיכיון. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר בעל הזיכיון כי לפני שפרץ המשבר הכלכלי הגלובלי, בעלי המניות שלו גילו נכונות להזרים לו עשרות מיליוני שקלים אולם לאחר שהתבררו מימדיו ונוכח אי-הבהירות בנוגע לתנאי הארכת הזיכיון הם הודיעו כי לא יוכלו בינתיים להתחייב להמשיך להזרים כספים באופן בלתי מוגבל. נוכח זאת החליטה המועצה שלא ניתן להאריך את תקופת זיכיונו של בעל הזיכיון, וכי הרשות תידרש להיערך לפרסום מכרז חדש להפעלת הערוץ לתקופת הזיכיון הבאה המתחילה ב - 28.1.10 . עם זאת קבעה המועצה כי נוכח אותות המשבר הכלכלי שכבר ניכרים בתעשיית הטלוויזיה בישראל יש להבטיח את המשך היצירה המקורית, ולכן עליה לפעול לדחיית מועד הגשת הבקשה להארכת תוקף הזיכיון בתקנות המועדים בשלושה חודשים, במקום עד 1.12.08 - עד 1.3.09 . זאת כדי שמחד גיסא תינתן לבעל הזיכיון שהות מספקת להגיש למועצה מתווה העומד בתנאי החוק ומאידך גיסא, אם לא יוארך תוקף הזיכיון תהיה למ ועצה שהות מספקת לקיום מכרז, ולבעל זיכיון חדש תהיה שהות מספקת להיערך לתחילת שידוריו. (ד) נוכח פניית יו"ר המועצה, ביקש שר התקשורת בדצמבר 2008 מהוועדה המשותפת לאשר את התיקון האמור בתקנות, והיא אישרה זאת בסוף אותו חודש. אולם בעקבות בקשתו של אחד מחברי הוועדה לשקול מחדש את הבקשה לתיקון תקנות המועדים, דנה הוועדה מחדש בבקשת שר התקשורת כעבור חודש בינואר 2009 ובסופו של דבר החליטה הוועדה לחזור בה מהחלטתה הקודמת בנושא ולדחות את בקשת שר התקשורת. בכך השאירה הוועדה את המועד שנקבע לקבלת החלטת המועצה ( 1.12.08 .) על כנו 2. לאחר שהוועדה המשותפת לא אישרה למועצה לדחות את החלטתה אם להאריך את תקופת הזיכיון החלה הרשות להכין את המכרז. בד בבד היא פעלה עם משרדי התקשורת והאוצר ועם בעל הזיכיון להגיע לידי הסדר שיאפשר את הארכת תקופת הזיכיון. (א) בסוף יולי 2009 , לקראת סיום הכנת מסמכיהמכרז, העביר המנכ"ל לאישור המועצה את לוח הזמנים המתוכנן לביצועו. הליך המכרז נועד להימשך כשישה חודשים באופן שהזוכה יוכרז באמצע נובמבר 2009 ויתחיל בשידורים בסוף ינואר 2010 (מיד לאחר תום תקופת הזיכיון הראשונה). יוצא אפוא שלפי לוח זמנים זה ייוותרו לבעל הזיכיון החדש כחודשיים וחצי לשם היערכות לתחילת שידוריו. המועצה סיימה לגבש את עקרונות המכרז בישיבתה ב- 27.7.09 , כשישה חודשים לפני תום תקופת הזיכיון הראשונה, והנחתה את המנכ"ל ואת יו"ר המועצה להמשיך לפעול מול בעל הזיכיון ומשרד האוצר על מנת להגיע לידי הסדר. כמו כן היא החליטה שאם לא יגובש ההסדר האמור, המכרז יפורסם ב- 31.7.09 . 536 דוח שנתי61ב .לצד הפעולות להכנת המכרז, נוהלו בראשות המנכ"ל ובאישור המועצה, מגעים עם בעל הזיכיון ועם משרדי התקשורת והאוצר לבחינת הסדרים שונים שהציע בעל הזיכיון להשלמת מחויבויותיו באופן שיאפשר את הארכת תקופת הזיכיון שלו. (ב) יו"ר המועצה פנתה ביולי 2009 ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לקבל את עמדתו, בין היתר, בעניין טענת בעל הזיכיון כי המועצה נערכת לפרסום מכרז ואינה מעדיפה את הדרך של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 537 . הארכת תקופת הזיכיון ללא מכרז, אף שמתגבש ההסדר שיאפשר את הארכת תקופת זיכיונה. משרד המשפטים השיב לה כי "אין היועץ המשפטי לממשלה רואה מקום או עילה להתערב בהליכים בהם נוקטת מועצת הרשות השנייה בנוגע לפרסום המכרז". (ג) המכרז לא פורסם במועד שנקבע, ויומיים לאחר מועד זה הודיעה יו"ר המועצה לשרי התקשורת והאוצר ולבעל הזיכיון כי הרשות מעכבת את פרסום המכרז עקב מאמציהם לגבש את ההסדר. יו"ר המועצה הודיעה כי משיוצג למועצה ההסדר היא תבחן אם ניתן לקבוע לפיו שבעל הזיכיון יכול לקיים את מחויבויותיו. כמו כן אם יתברר למועצה כי הממשלה לא פועלת לתיקון החוק באופן שתקופת הזיכיון תוארך בשלושה חודשים נוספים, תפרסם הרשות השנייה את המכרז. הממונה על התקציבים השיב ליו"ר המועצה באמצע אוגוסט 2009 כי לנוכח פנייתו של שר התקשורת לשר האוצר, ונוכח התוצאות של סגירת ערוץ טלוויזיה בשיאו של המשבר הכלכלי העולמי, הנ חה שר האוצר את הגורמים המקצועיים באגף התקציבים להציג פתרונות אפשריים לעניין החובות הכספיים של בעל הזיכיון בגין תמלוגים ודמי זיכיון. לדבריו גובשה הסכמה בין משרדי האוצר והתקשורת המאפשרת את דחייתם ופריסתם של תשלומי חובות בעל הזיכיון, והיא התקבלה על ידי בעל הזיכיון ונציגי הרשות השנייה. כמו כן הדגיש הממונה לפני יו"ר המועצה כי ראוי שה רשות תודיע בהקדם אם לדעתה למרות הסיכום שהתגבש אי -אפשר להימנע מקיום מכרז, "ותפעל להשלמת ההליכים הנדרשים, בהתאם לסמכותה ואחריותה לפי דין". (ד) באמצע אוגוסט 2009 מסרה הנהלת הרשות למועצה שתי חוות דעת - מקצועית ומשפטית - בעניין הארכת תקופת הזיכיון. חוות הדעת ניתנו לאחר שבעל הזיכיון הציע לרשות הסדר שיאפשר להאריך את תקופת זיכיונו, ובו מתווה להשלמת מחויבויות התוכן. בחוות הדעת המשפטית ציין היועמ"ש שהוא סבור כי "במצב המשפטי והעובדתי הקיים היום, המועצה אינה מוסמכת לקבל את להארכת זיכיונה, ועליה לפרסם ]בעל הזיכיון [ בקשת באופן מיידי מכרז לבחירת בעל זיכיון חדש. ההחלטה של המועצה שלא לפרסם מכרז חדש בנסיבות העניין או הימנעות בפועל מפרסומו, תהיה פעולה (או מחדל) הלוקה בחוסר סבירות מהותי והפוגעת בשלטון החוק. כל זאת בשים לב למועד פקיעת (סוף ינואר ]בעל הזיכיון[ הזיכיון של 2010)( " ההדגשה במקור). הנהלת הרשות המליצה אף היא בחוות הדעת המקצועית שלא להאריך את תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון ולפרסם מכרז לאלתר. מתברר כי על אף האמור בחוות הדעת, המועצה החליטה לדחות את פרסום המכרז ואישרה להמשיך בניסיונות להגיע להסדר עם בעל הזיכיון להשלמת מחויבויותיו, כדי שזיכיונו לא יישל ל ממנו, כמפורט להלן: (1) בישיבת המועצה ב- 23.8.09 דיווח המנכ"ל כי כמה ימים קודם לכן הגיש בעל הזיכיון לרשות "הצעה משופרת משמעותית" להסדר השלמת מחויבויותיו. לדבריו ההצעה מאפשרת לו להמליץ למועצה "להפעיל את שיקול דעתה לגבי הארכת הזיכיון". המנכ"ל הוסיף כי נוכח פערים בין "דברים שנאמרו בעל פה" למסמך שהתקבל מבעל הזיכיון, "הוא נאלץ" לבקש דחייה של פרסום המכרז ב-48 שעות על מנת לקבל מסמכים מתוקנים. אי לכך החליטה המועצה לקיים דיון נוסף בעניין המכרז ב - 27.8.09 , אולם במועד הישיבה המתוכננת הודיע המ נכ"ל למועצה כי "נדרשים ימים ספורים נוספים" לאפשר למשרד התקשורת, למשרד האוצר ולבעל הזיכיון לגבש הסדר מלא שייתן מענה לכלל הסוגיות והנושאים הנמצאים בטיפול 538 דוח שנתי61ב .בשלב זה. בהתאם לכך החליטה המועצה, באמצעות משאל טלפוני, לדחות את ישיבתה לתחילת ספטמבר 2009 . (2) בספטמבר 2009 קיימה המועצה שתי ישיבות- ב- 6.9.09 וב- 17.9.09 , ובעל הזיכיון הגיש למנכ"ל הצעה מעודכנת להסדר בנוגע להשלמת מחויבויותיו. באותן ישיבות דיווח מנכ"ל הרשות כי חלה התקדמות משמעותית בהשגת ההסדר שיאפשר את הארכת הזיכיון של בעל הזיכיון. אי לכך החליטה המועצה בישיבה זו לדחות שוב את פרסום המכרז. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 539 .(3) בתחילת אוקטובר 2009 , כשלושה חודשים לפני פקיעת תוקף הזיכיון של בעל הזיכיון וחודשיים לאחר המועד הראשון שנקבע לפרסום המכרז, קיימה המועצה ישיבה נוספת כדי לדון בסוגיית השידור בערוץ 10 . המנכ"ל הודיע למועצה כי כיוון שבעל הזיכיון אינו מגלה די נכונות לקבל עליו את השלמת מחויבויותיו בתחום ההשקעה בקולנוע, הרי שגיבוש ההסדר עם משרדי האוצר, התקשורת ובעל הזיכיון - שיאפשר את הארכת תקופת הזיכיון, הגיע למבוי סתום. לדבריו התהליך להשגת הסדר עם בעל הזיכיון מוצה. בנסיבות אלה אין הוא יכול "לבסס ב קשה לדחייה נוספת". המועצה החליטה "לרשום לפניה" את הודעת המנכ"ל כי התהליך להשגת הסדר מול משרדי האוצר והתקשורת ובעל הזיכיון מוצה, ולבקש ממנו להמציא לה מסמכים בעניין, על מנת שתוכל לגבש את החלטתה לקראת ישיבה שתוכננה לאמצע אוקטובר 2009 , כחודשיים וחצי לפני מועדתום תקופת הזיכיון. יש לציין כי המכרז היה מוכן לפרסום בתחילת אוגוסט 2009 , וכבר אז היה ברור לרשות ולמועצה כי לוח הזמנים לניהול הליך המכרז הוא קצר ויידרשו מאמצים רבים כדי לעמוד בו. הימנעות מפרסום המכרז באותו מועד ודחייתו בחודשיים נוספים שמה לאל את האפשרות לגייס בעל זיכיון בהליך מכרזי מסודר, שיכול להתחיל את שידוריו בסוף ינואר 2009. 3. (א) בישיבה שהתקיימה בתחילת אוקטובר 2009 הודיע היועמ"ש כי המועצה אינה מוסמכת להימנע מפרסום מכרז בנימוק שהיא עדיין בוחנת את בקשת בעל הזיכיון להארכת תקופת הזיכיון. יו"ר המועצה פירטה את הגורמים לדחיית המכרז עד אותו מועד: הבחירות לכנסת שהתקיימו בפברואר 2009 ובקשתם של שרי התקשורת והאוצר ושל ועדת הכלכלה של הכנסת לנסות להגיע לידי הסדר שיאפשר את הארכת תקופת הזיכיון. יו"ר המועצה הוסיפה כי המועצה סברה שעליה להביא בחשבון שיקולים ציבוריים שונים: ההשפעות של סגירתו של ערוץ 10 , אשר שידוריו משודרים לכול וללא תשלום, וכן ההשפעה על היצירה וטובת שוק התקשורת והרפורמה הצפויה שנועדה לשנות את שיטת ההסדרה של שידורי הטלוויזיה המסחריים41 . המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כלכלי -פיסקאלי חיווה את דעתו בעניין לפני היועצים המשפטיים של הרשות ושל משרדי האוצר והתקשורת בתחילת אוקטובר 2009 . לדעתו היעדר החלטה ברורה ומפורשת בדבר בקשתו של בעל הזיכיון להארכת תקופת זיכיונו, כעשרה חודשים לאחר המועד הקצוב בתקנות המועדים וכארבעה חודשים לפני תום תקופת הזיכיון, "מהווה הפרה של הוראות התקנות". הוא הוסיף כי מהמועצה ומיתר הרשויות המעורבות במגעים "נדרש שלא לאפשר עוד את עיכוב ההחלטה באופן הסותר את תכליתן של התקנות", וכי היעדר החלטה לכאן או לכאן עלול אף לסכל את האפשרות לתחילת שידוריו של הזכיין החדש מיד עם תום תקופת הזיכיון ולגרום להארכה כפויה של תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון המשדר או להיעדר שידורים בתקופת הביניים. עוד הוסיף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי אף אם אכן קיים אינטרס ציבורי בהארכת הזיכיון, יש מקום לשקול תיקון החוק ועיגון ההסדר בחקיקה ראשית. (ב) באמצע אוקטובר 2009 הגישה הנהלת הרשות למועצה חוות דעת עדכניות ובהן נקבע כי בהצעה נוספת להסדר שהציע בעל הזיכיון לרשות לא ניתן מענה בנוגע להשלמת מחויבויותיו של בעל הזיכיון באופן שלפיו ניתן להסדיר ולהאריך את .__________________ .41 מדברי ההסבר להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 ), התשס"ט- 2009 , עולה כי הממשלה יזמה שינוי של שיטת ההסדרה בתחום הטלוויזיה המסחרית. 540 דוח שנתי61ב .תקופת הזיכיון. בחוות הדעת המשפטית חזר היועמ"ש על עמדתו כי המועצה אינה רשאית עוד לקבל את בקשת בעל הזיכיון להאריך את תקופת הזיכיון, ועליה לפרסם מיד מכרז לבחירת בעל זיכיון חדש. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 541 .נוכח חוות הדעת שהוגשו לה החליטה המועצה ב- 18.10.09 כי אין מנוס מלפרסם מכרז, אף שלדעתה האינטרס הציבורי ייפגע מכך. עוד החליטה המועצה כי "נושא עיתוי היציאה למכרז, שהוא כאמור, תוצאת כפיית מצב משפטי ולא תוצאת שיקול הדעת הציבורי של המועצה, יובא לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה" וכי חוות דעתו תנחה את המועצה בנוגע למועד פרסום המכרז. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כלכלי -פיסקאלי השיב למועצה ב - 22.10.09 כי לעמדתו "בעיתוי הנוכחי, דהיינו כ -11 חודשים לאחר המועד האחרון לקבלת ההחלטה על פי התקנות וכשלושה חודשים לפני תום תקופת הזיכיון, אין בקיומן של יוזמות חקיקה 42 המצויות בשלבים הראשונים, כדי לגבור על חובתה של המועצה להפעיל את סמכויותיה כמתחייב על פי הדין". מחוות הדעת האמורות שהגישה הנהלת הרשות ומח וות הדעת של המשנה ליועמ"ש לממשלה עולה כי בכך שהמועצה נמנעה כשלושה חודשים מפרסום המכרז, היא לא מילאה את חובתה בחוק ואת הוראות תקנות המועדים. משרד מבקר המדינה העיר כי לאחר שחוות דעת אלה הונחו על שולחן המועצה היה עליה לפרסם את המכרז. יו"ר המועצה השיבה כי המוע צה חששה שפרסום המכרז עלול להביא להפסקת פעולתו של ערוץ 10 . לדבריה המועצה ראתה לפניה את טובת הציבור שחייבה שמירה על פעילותו של ערוץ טלוויזיה ציבורי -מסחרי נוסף, תוך מתן דגש על עמידתו במחויבויותיו. לדבריה, מחויבויות בעל הזיכיון בתחומי שידורי התוכן והסוגה עילית וכן יצירת התחרות בתחום שידורי החדשות הם הגורמים שעל המועצה לשקול בבואה להכריע בשאלת היציאה למכרז, על מנת למנוע פגיעה בפלורליזם, בתחרות ובדמוקרטיה בישראל. היא הוסיפה כי לא היה עוררין בנוגע לתרומת חברת החדשות של בעל הזיכיון לשוק התקשורת בישראל ולחופש הביטוי. יו"ר המועצה הדגישה כי לשיטתה פעולות המועצה נעשו "על בסיס סדרי מינהל תקין". בתשובתו של בעל הזיכיון למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 נאמר כי "הארכת תקופת זיכיונו "הייתה מהלך נכון וראוי, צודק ומחויב המציאות... בזכות ולא בחסד, בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות ותוך ". כמו כן ]מחויבויותיו[ קיום כל הוא פירט את עמדותיו ואת הנסיבות בהן הוא פעל בתקופת זיכיונו. להלן העיקריות שבהן: 1 ,. הקשיים שאתם היה עליו להתמודד "נבעו בעיקר מכשלים רגולטורים אשר באו לידי ביטוי בקביעת מחויבויות בלתי סבירות, אשר לא עלו בקנה אחד עם הפוטנציאל הכלכלי של שוק הטלוויזיה המסחרית, ואשר דנו את ערוץ 10 להפסדים בלתי נמנעים". 2 . "בעלי המניות השקיעו בערוץ למעלה ממיליארד ושלוש מאות מיליון ש"ח". 3 . "שינוי הנסיבות הקיצוני שהתרחש מייד לאחר המכרז, ועוד טרם תחילתם של השידורים בערוץ, בא לידי ביטוי, בין ה יתר, בהתמוטטותו של שוק הפרסום ובסירובה של הזוכה השנייה במכרז לעלות לאוויר ולשאת במחצית מהנטל הכרוך בהקמת ערוץ מסחרי חדש. הקטסטרופה בשוק הפרסום נבעה בעיקר מאירועי האינתיפאדה השנייה וממיתון כלכלי עמוק שהמשק הישראלי נקלע אליו". 4 . כתוצאה מהארכת תקופת זיכיו נו "שוק הטלוויזיה המסחרית בישראל נהנה מתחרות... שוק היצירה נהנה מהשקעות חסרות תקדים... אלפי משפחות שמרו על מקור פרנסתן". .__________________ .42 ב- 19.10.09 /הוגשה ליו"ר הכנסת הצעת חוק פ 1695/18 - הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (תיקון - הארכת זיכיון לשידורי הערוץ השלישי), התש"ע- 2009 . 542 דוח שנתי61ב .הרשות ציינה בתשובתה כי עמדת המועצה הייתה מקובלת על משרדי האוצר והתקשורת, אשר גילו מעורבות אקטיבית בניסיונות להגיע להסדר, בין היתר על ידי דיונים בדבר הפחתת כספי התמלוגים שיוקצו להשקעה בתוכן. אולם היא הדגישה כי מול השיקולים שהציגה יו"ר המועצה עמדו שיקולים נוספים, בהם כאלה הנוגעים לעמידה בהוראות החוק. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 543 . משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם היה מקום לשקול שיקולים של טובת הציבור, אך ככל שחלף הזמן ולא הושג הסדר להארכת הזיכיון, היה על המועצה לפעול בראש ובראשונה לפי הוראות הדין, וכל עוד לא שונו תקנות המועדים, היה עליה לפעול בהתאם לקבוע בהן ולפרסם את המכרז. (ג) בעקבות בקשתו של שר התקשורת לתקן את תקנות המועדים, קיימה הוועדה המשותפת בשלהי אוקטובר 2009 שני ד יונים כדי לשנות את המועדים, באופן שהמועצה תוכל להחליט אם למלא את בקשתו של בעל הזיכיון להאריך את תקופת זיכיונו לא יאוחר מ- 9.11.09 , ולאפשר למצוא פתרונות נוספים כדי להסדיר את הארכת הזיכיון. יו"ר המועצה הודיעה בדיון הראשון כי הרשות מתכוונת לפרסם את המכרז בהתאם להנחיית המשנה ליועמ"ש לממשלה. היא הוסיפה כי "מי שמכיר את נושא ערוץ 10 בחצי שנה האחרונה מבין שעד רגע זה המועצה לא ששה לפרסם את מכרז ערוץ 10 ... המועצה עשתה כל שביכולתה כדי לא לפרסם את המכרז הזה". המשנה ליועמ"ש לממשלה השיב על פניית הוועדה המשותפת במהלך הדיונים האמורים כי היות שהכנסת התכוונה לדון בשינוי התקנות במשך יומיים לכל היותר, אין מניעה שהרשות תעכב את פרסום המכרז עד הכרעת הכנסת בעניין זה. בסיום הדיונים אישרה הוועדה לשנות את תקנות המועדים 43 באופן שהרשות תוכל לקבל החלטה בדבר בקשתו של בעל הזיכיון להארכת תקופת זיכיונו לא יאוחר מ- 25.11.09 . בהתאם לכך החליטה המועצה בסוף אוקטובר 2009 לדחות את פרסום המכרז ל- 26.11.09 , דהיינו יום לאחר המועד החדש בתקנות המועדים וכחודשיים לפני תום תקופת הזיכיון הראשונה. כאמור, בדברי ההסבר להצעה לתיקון מס' 32 בחוק שפרסמה הממשלה בנובמבר 2009 נאמר כי מטרתו לאפשר הארכה של תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון לשידורים בערוץ השלישי אף שהוא לא מילא את מחויבויותיו בתקופת הזיכיון. ההארכה שהוצעה הוכפפה לתנאים שנועדו ליצור מתווה ולפיו ישלים בעל הזיכיון את המחויבויות שהוא לא מילא. עוד נאמר בהצעת החוק ש"ה הסדר המוצע בהצעת החוק מושתת על מצב עובדתי שלפיו טרם החלו הליכי המכרז לבחירת בעל זיכיון חדש... ונותר פרק זמן של חודשיים עד תום תקופת הזיכיון" וכי אין אפשרות מעשית להשלים את המהלכים הנדרשים להפעלת הערוץ השלישי בידי בעל זיכיון חדש, באופן שייווצר רצף בין שידוריו לשידורי בעל הזיכיון המשדר, ועקב כך יוותר ערוץ אחד בלבד לשידורי טלוויזיה מסחריים (ערוץ 2.) עוד נאמר כי "קיים אינטרס ציבורי משמעותי בהארכת הזיכיון". נוסף על כך ציינה הממשלה בדברי ההסבר את הקשיים שמקורם בחקיקת התיקון, ובעיקר את אלה שמקורם בוויתור על קיום מ כרז המשקף את חובתה של הרשות המנהלית להתקשר עם גורם שנבחר בתנאים המיטביים ואת אלה שמקורם בשלילת האפשרות מגורמים שאינם בעל הזיכיון להתמודד על הזכות לשדר בערוץ השלישי. אגף התקציבים הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי לדעתו נדרש שינוי מבני בתחום הטלוויזיה המסח רית, הן מבחינת הגוף המקיים את האסדרה (רגולציה) והן בדרך מתן ההיתר לקיום השידורים, תוך קיום הפרדה בין ההיבטים הכלכלים באסדרה להיבטי התוכן והשידורים. אגף התקציבים ציין שתי החלטות .__________________ .43 תקנות הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (הארכת תקופת הזיכיון הראשונה בערוץ השלישי) (תיקון), התש"ע 2009 . 544 דוח שנתי61ב .שקיבלה הממשלה בנושא זה: (א) במאי 200944 החליטה הממשלהלשנות את מבנה הפיקוח על תחום שידורי הטלוויזיה המסחרית ולהקים גוף פיקוח אחד. (ב) ביולי .__________________ .44 החלטה133 מ- 12.5.09 בעניין "הרפורמה בתחום שידורי הטלוויזיה", שבמסגרתה החליטה הממשלה עקרונית להקים רשות פנים -ממשלתית לשידורים מסחריים שתפקידיה יהיו התפקידים המוטלים לפי חוק התקשורת על מועצת הכבלים והלוויין והתפקידים המוטלים לפי חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו על המועצה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 545 .201045 החליטה הממשלה להטיל על צוות בין -משרדי לגבש עד סוף דצמבר 2010 .המלצות בעניין מערך השידור הספרתי (ראו להלן) ואופן הפעלתו הרשות מסרה בתשובתה שהיא מסכימה כי ראוי להפיק לקחים ולשאוף להליכים משופרים העולים בקנה אחד עם הוראות החוק. עם זאת העירה הרשות שגם המחוקק שהאריך את תקופת הזיכיון של בעל הזיכיון עיגן בחוק (בתיקון מס' 32 ) את חובתו של בעל הזיכיון למלא את ההתחייבויות שהיא עמדה על כך שימלא- השלמת חוסרים במחויבויות התוכן והחזר החובות הכספיים, אשר השפיע גם על בעלי הזיכיון האחרים בערוץ 2 . עוד ציינה הרשות כי הנהלתה והמועצה שהחלה לכהן בפברואר 2010 ,כבר החלו בקיום הליך של הפקת לקחים ושיפור התהליכים ובכלל זה הן פועלות לכך שהנתונים הנדרשים לקיום הליך הבדיקה לזיכיון החדש בערוץ 2 יוגשו בסוף הרבעון הראשון של שנת 2011 . כך גם בנוגע ליחסי הגומלין בין המועצה להנהלת הרשות. . פרק זה כולל ממצאים הנוגעים להליכי קבלת ההחלטות והטיפול של מועצת הרשות השנייה בזיכיון של ערוץ 10 .בתקופת הזיכיון הראשונה המועצה קיימה את הבדיקות הנדרשות מבלי שהקפידה על מכלול הוראות החוק בנוגע לעמידת בעל הזיכיון בתנאי הזיכיון. המועצה קיבלה החלטות מהותיות שיש להן השפעות נרחבות תוך התבססות על הערכות שלא בהכרח התבססו על נתונים ועובדות. יכולתה וחובתה של המועצה לבחון את הדברים ולהפעיל שיקול דעת אינה מוטלת בספק. עם זאת, מצופה ממנה ששיקול דעתה יושתת על עמדות מבוססות שנבדקו באופן יסודי קודם לקבלת ההכרעה. אף שהמכרז למתן זיכיון לשדר בערוץ 10 היה מוכן לפרסום זמן קצר לפני תום תקופת הזיכיון, המועצה עיכבה את ההחלטה על פרסומו. בכך לא מילאה את חובתה על פ י החוק והתקנות. כמו כן, השתהות המועצה בהליכי קבלת ההחלטה בדבר פרסום המכרז שמה לאל את האפשרות לגייס בעל זיכיון בהליך מכרזי מסודר. ממצאים אלה מחייבים הפקת לקחים בנוגע לסמכותה של מועצה ציבורית לנקוט גמישות כה רבה שתאפשר לה לפעול בדרכים שלא עולות בקנה אחד עם דרישות הדין. .הטיפול בהפרות בשידור בטלוויזיה וברדיו .1. : נטילת זמן פרסום בכללי הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (שיבוץ תשדירי פרסומת בשידורי טלוויזיה), התשנ"ב- 1992 , נקבע כי זמן השידור המרבי שבעל זיכיון רשאי להקצות לתשדירי פרסומת הוא עשר דקות לשעה, וכן נקבע כי בשעות 20:00 -24:00 (להלן- שעות השיא), שבהן ההגבלה אינה מתבצעת לפי .__________________ .45 החלטה 2026 מ- 15.7.10 546 דוח שנתי61ב .שעה, זמן הפרסומת המרבי הוא 40 דקות לכל ארבע שעות השיא. עוד נקבע כי זמן השידור של תשדירי פרסומת ביממה לא יעלה על 10% מזמן השידורים. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 547 .לגבי הפרסום ברדיו נקבע46 כי זמן השידור המרבי שרשאי בעל הזיכיון להקצות לתשדירי פרסומות בכל יממה לא יעלה על 15% ( מכלל זמן השידורים ביממה216 .דקות) העומד לרשותו של בעל הזיכיון בחוק ובכללי הרשות47 נקבע כי בגין הפרה בשידור של כלל מכללי המועצה או של הוראה שנקבעה בכתב הזיכיון - בין שההפרה נוגעת לתוכן המשודר, לאופן שיבוצו או לעצם שידורו - ניתן ליטול זמן שידור של תשדיר פרסומת או של שידור אחר. נקבע כי בגין כל דקה של שידור תוך הפרה ניתן ליטול דקה אחת של תשדיר פרסומת, ובגין הפרה הנמשכת פחות מדקה ניתן ליטול עד דקה של פרסומת. עוד נקבע בכללים תהליך הפעלת הסנקציה של נטילת זמן שידו ר מבעל זיכיון אשר מנכ"ל הרשות או מי שהמנכ"ל הסמיכו סבר כי נמצאה לכאורה הפרה בשידוריו. על פי נוהלי ההפרות של "תחום טלוויזיה ורדיו", לאחר ש"פורום ההפרות" ברשות48 החליט כי יש ליטול מזמן הפרסומת של בעל זיכיון שנמצאה הפרה בשידוריו, דהיינו לקצר את זמן הפרסום שהוקצה לו (להלן - קיצור זמן פרסום), יש להורות לו בכמה דקות עליו לקצר את זמן שידור הפרסום, ובאיזה יום ושעה עליו לקצרו, וזאת בהתראה של שבועיים מראש. המפקחים בתחום הטלוויזיה והרדיו בודקים אם ההוראה בוצעה, והם מדווחים למנהלי תחום הטלוויזיה והרדיו על ממצאי בדיקה זו, ובכלל זה: היום והשעה שבהם בוצעה ההוראה לקצר את זמן הפרסום; מספר דקות הפרסום ששודרו באותה שעה ומספר הדקות שהופחתו; מספר דקות הפרסום המותרות לשידור באותו יום ומספר הדקות ששודרו בפועל (להלן - דוח קיצור זמן פרסום). את הבדיקות האלה בתחום הרדיו מבצע באופן ידני המפקח שמאזין לשידור במועד שנקבע לקיצור זמן הפרסום, ואילו את הבדיקות בתחום הטלוויזיה מבצע המפקח באמצעות מערכת ממוחשבת דיגיטלית ובה מידע על כל סוגי השידורים (לרבות פרסומות) ששידר בעל הזיכיון בכל יום. על פי דיווחיה למשרד מבקר המדינה, הרשות החליטה בשנים 2008-2010 לקצר את זמן הפרסום שהוקצה לבעלי זיכיונות ברדיו ובטלוויזיה כסנקציה בעקבות כ - 200 הפרות שהם ביצעו בשידור. סנקציה זו, שהייתה הסנקציה העיקרית שנקטה הרשות, נועדה להבטיח כי בעלי הזיכיון ימלאו את הוראות החוק, הכללים וכתב הזיכיון. הסנקציה נועדה להגביל את זמן שידור הפרסומות באמצעות קיצור פרק הזמן שבו הם זכאים לשדרן - ובדרך זו מקטינה את הכנסותיהם של בעלי הזיכיון. ואולם אם זמן הפרסום ניטל מהם בפרק זמן שבו הם לא יכלו לנצלו במלואו - מאחר שלא מכרו את כל דקות הפרסום שהוקצו להם - הסנקציה שתופעל נגדם לא תהיה אפקטיבית, שכן היא לא תגרום לפגיעה בהם. בתשובתה הסבירה הרשות כי האפקטיביות של נטילת זמן הפרסום מתבטאת ביצירת מגבלה נוספת שעל בעלי הזיכיון להביא בחשבון בשיבוץ התוכנית והפרסומות. (א) משרד מבקר המדינה בדק באופן מדגמי בשידורי הטלוויזיה, באמצעות המערכת הממוחשבת - שבה, כאמור, מרוכז המידע על כל שידורי הפרסומות בטלוויזיה בכל יום - את פירוט שידורים אלה לחודשים ינואר 2008 , ינואר 2009 וינואר 2010 (93 ימי שידור). הבדיקה נועדה לבחון אם בעלי הזיכיון ניצלו במלואה את מכסת הזמן המרבית שהם זכאים לה. .__________________ .46 בכללי הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו (שיבוץ פרסומות ואיזכורים מסחריים בשידורי רדיו), התשנ"ט- 1999. 47 בכללי הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (נטילת זמני שידור), התשס"ז- 2007 . 48 פורום ההפרות מתכנס אחת לחודש כדי לדון בהפרות לכאורה בשי דור של בעלי הזיכיון. 548 דוח שנתי61ב . הבדיקה העלתה כי ב -85 (כ-90% ) מ -93 הימים, לא נוצלה כל מכסת הזמן של דקות הפרסום. על אף העובדה שבמרבית הימים לא נוצלה המכסה היומית הרשות לא בחנה באילו פרקי זמן על פני היום היא לא נוצלה. בנסיבות אלה יש חשש שהדרישה להפחית מזמן הפרסום, נעדרת משמעות כלכלית. (ב) משרד מבקר המדינה בדק 125 דוחות הכוללים, כאמור, פרטים על קיצור זמן הפרסום בעקבות סנקציות שהפעילה הרשות בשנים 2008 -2010 - 91 דוחות בתחום הטלוויזיה ו-34 דוחות בתחום הרדיו. מטרת הבדיקה הייתה לבחון במשך כמה זמן שודרו פרסומות באותם מועדים (יום ושעה) שבהם נדרשו בעלי הזיכיון להפחית את זמן הפרסום. הבדיקה העלתה כי בכמחצית מהדוחות שנבדקו בתחום הטלוויזיה במקרים שבהם הורתה הרשות לבעלי הזיכיון לקצר את זמן הפרסום, סכומם הכולל של דקות הפרסום ששודרו בפועל ושל מספר דקות הפרסום שניטלו מבעלי הזיכיון היה קטן ממכסת הזמן המרבי שבו מותר להם לשדר פרסומות על פי הכללים האמורים. היות שכאמור הרשות לא בחנה את ניצול זמן הפרסום ולנוכח הממצאים האלה לא ניתן לדעת בוודאות אם האופן שהרשות יישמה את הסנקציה אכן היה אפקטיבי באותם פרקי זמן. 2. : הטלת עיצום כספי בכתבי הזיכיון של בעלי הזיכיון בתחום הטלוויזיה והרדיו נקבע כי אם הפר בעל הזיכיון תנאי או הוראה מהוראות החוק, הכללים או התקנות או הנחיה מהנחיות הרשות, מנכ"ל הרשות רשאי להטיל עליו עיצום כספי - בסך של עד 60,000 ש"ח, ואם הייתה הפרה חוזרת ניתן להכפיל את העיצום הכספי49 . הטלת העיצום הכספי נעשית בהתאם לנוהל טיפול בהטלת עיצום כספי שאושר בישיבת המועצה ממאי 2007. .בהכרעת בג"ץ50 בנוגע לעתירה שהגישו בעלי הזיכיון נקבע בעניין הטלת העיצום הכספי כי "על מנת ליצוק משמעות אופרטיבית לסמכויות שהוקנו למועצה ולאפשר לה פיקוח אפקטיבי על בעלי הזיכיונות, יש להכיר בסמכותה לכלול בין ההוראות שבכתב הזיכיון עיצומים כספיים למקרה שבו יפר בעל הזיכיון, כמי שפועל למיקסום רווחיו, את תנאי הזיכיון או את הוראות החוק, התקנות והכללים החלים עליו". הועלה כי בשנים 2008 -2010 בוצעו כ-60 הפרות בתחום הרדיו, אולם רק בגין שש ( 10% ) מההפרות הוטלו עיצומים כספיים בסכום כולל של 172,0 00 ש"ח. בתחום הטלוויזיה בוצעו336 הפרות, אך רק בגין שלוש ( 0.9% ) מהן הוטלו עיצומים כספיים שהסתכמו ב- 200,000 ש"ח51 . .__________________ .49 בכתבי הזיכיון של תחום רדיו נקבע כי הפרה חוזרת היא הפרה המבוצעת בתוך שנתיים מן היום שבו הוטל עיצום כספי בגין ההפרה הקודמת. 50 בבג"ץ 5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטלוויזיה בישראל ואח' נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ואח' תקדין. 51 כאמור לעיל בתקופה זו חילטה הרשות גם ערבויות מבעלי הזיכיון בגין אי עמידה במחויבויותיהם. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 549 . ,בתשובת הרשות נאמר כי הטלת עיצום כספי על בעלי זיכיון בתחום הרדיו שהכנסותיהם מפרסום קטנות יחסית, יעילה יותר מהטלתו על בעלי זיכיון בתחום הטלוויזיה, משום ששיעורו של העיצום יחסית להכנסותיהם של בעלי הזיכיון בתחום הרדיו גדול יותר. 550 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי עליה לפעול לשימוש בכלי האכיפה באופן שיבטיח אכיפה אפקטיבית. 3. היעדר תקנות המאפשרות להטיל קנסות על פי החוק : החוק קובע כי השר יקבע בתקנות תנאים מסוימים בזיכיון לשידורים שהפרתם תיחשב לעבירה, וכן קובע את שיעור הקנס עד לתקרה הקבועה בסעיף. מזה שנים ארוכות מורה ההלכה הפסוקה52 כי אם נאמר בחוק כי השרים יתקינו תקנות מוטלת עליהם חובה סטטוטורית לעשות כן, ו"מחובה זו אין הם יכולים להימלט שהרי הכתוב אומר 'יתקינו' - לשון ציווי - ולא רשאים להתקין". עוד קבעה ההלכה הפסוקה 53 כי "משהטיל המחוקק חובת עשייה על רשות פלונית, חייבת הרשות בעשייה זו, 'בכל המהירות הראויה'... וצריך היה לצפות לכך כי לא יעברו ימים רבים עד אשר יתקין שר האוצר את התקנות הדרושות... עובדה היא שעברו 3 שנים ויותר, ושום תקנות לא הותקנו ... ולא בא לפנינו הסבר סביר לעובדה מתמיהה זו". מאז חקיקת החוק בשנת 1990 לא נקבעו תקנות לפי סעיף זה ולכן נבצר מהרשות ליישם את הוראות החוק ולהשתמש בסמכויות שנקבעו בו, ולכאורה מדובר במנגנון קנסות שהוא אות מתה ברגולציה ש ל השידור המסחרי. על השר לקבוע לאלתר תקנות ליישום הסעיף האמור, כדי לחזק את יכולת האכיפה וההרתעה של הרשות שהחוק הסמיך אותה לשמש כרגולטור לקיום השידורים. מתשובתו ציין משרד התקשורת שהוא בשיתוף משרד המשפטים והרשות פועלים לתיקון חקיקה שיאפשר הטלת עיצום כספי. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חלוף הזמן ממועד החקיקה הראשית ולאור מושכלות היסוד והוראות ההלכה הפסוקה על הגורמים המעורבים בדבר להחיש את הטיפול בתיקון החקיקה. .פרסום דוח שנתי של הרשות .בחוק נקבע כי מנהל הרשות יגיש למועצה דוח שנתי בנושא פעולות הרשות ופעולות בעל הזיכיון. הדוח כולל התייחסות, בין היתר, לפעילותם של בעלי הזיכיון בנוגע לתוכני השידור, למשל למידה שבה עומדים בעלי הזיכיון במכסות לתכניות סוגה עילית, להפקות קנויות, לשידורים חוזרים, להשקעה בקולנוע ישראלי ולגיוון חברתי ותרבותי בשידורים. כמו כן הדוח השנתי כולל התייחסות להפרות של .__________________ .52 בג"ץ 295/65 אופנהיימר נ' שר הפנים והבריאות, תקדין. 53 בג"ץ 303,313/63 הרמתי ואח' נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד י"ח ( 2 )356 , 360. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 551 .החוק, של הכללים או של הנחיות הרשות ולהחלטות מועצת הרשות בנוגע להפרות אלה. יצוין כי הדוח השנתי מתפרסם לציבור. 552 דוח שנתי61ב . 1. משרד מבקר המדינה בדק את המועדים שבהם פורסמו הדוחות השנתיים. נמצא כי הם אושרו במועצה כשנה לאחר תום השנה הנבדקת. להלן פירוט המועדים: הדוח לשנת 2006 פורסם ב- 21.10.07 ; הדוח לשנת 2007 - ב- 14.12.08 , ורוב פרקי הדוח לשנת 2008 - ב- 23.12.09 . בדברי הפתיחה של יו"ר המועצה דאז לדוחות השנתיים לשנים 2007 ו- 2008 היא ציינה כי ראוי היה שהדוח יתפרסם במועד מוקדם יותר, וכי הניסיונות להקדמת פרסומו לא נשאו פרי. היא הוסיפה כי "חובת היושרה מחייבת להתנצל על כך" ולהפיק את הלקחים הנדרשים לעתיד. הרשות מחויבת למלא כיאות את תפקיד הפיקוח שהוטל עליה ולדווח לציבור על השירות שסופק לו. העובדה שהדוח השנתי מתפרסם כשנה לאחר התקופה שאליה מתייחס הדוח יש בה כדי לפגוע ביכולת המועצה לקבל תמונה עדכנית וכוללת על מידת העמידה של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם וביכולתה לקבוע את אופן פעולתה לגביהם. כמו כן עיכוב בפרסום הדוח אף מונע מהציבור לקבל דיווח על השירות שקיבל וללמוד על מידת עמידתם של בעלי הזיכיון בהתחייבויותיהם. בתשובתה הסבירה הרשות כי הדוח השנתי מתבסס על נתונים כספיים רבים אשר ניתן לסכמם רק בתום שנת הפעילות של בעלי הזיכיון ורק לאחר שהרשות מקבלת מהם את דוחותיהם הכספיים המבוקרים. עם זאת, "הרשות מסכימה כי יש לעשות מאמץ לסיים את הכנת הדוח בזמן קצר יותר מזה שנהג בשנים 2007 ו- 2008." 2. כאמור, לפי כתב הזיכיון המנכ"ל רשאי להטיל על בעל הזיכיון עיצום כספי בסך של עד 60,000 ,ש"ח בשל הפרה של תנאי בזיכיון או של הוראה מהוראות החוק הכללים, התקנות או ההנחיות שנתנה לו הרשות. התשתית העובדתית שעליה מתבסס הדוח השנתי מקורה בדוחות ובנתונים שמוסרים בעלי הזיכיון לרשות. מהמסמכים שעמדו לרשות הביקורת עולה כי כאשר חל עיכוב בהעברת הנתונים שלח המנכ"ל מכתבי התראה לבעלי הזיכיון, ובשנת 2010 הטיל המנכ"ל על אחד מבעלי הזיכיון עיצום כספי בסך 10,000 ש"ח בשל כך. בתשובתה הסבירה הרשות כי מניסיונה בשנים קודמות מ כתבי ההתראה שהיא שלחה לבעלי הזיכיון המריצו אותם להגיש את הדוחות הכספיים, וכי את הסנקציה של העיצום הכספי הטיל המנכ"ל רק אם נוכח שהאזהרות לא הועילו. הרשות טענה גם שסכומו של העיצום הכספי אינו העיקר ויש חשיבות גם לעצם הפעלת ההליך המנהלי של הטלת הסנקציה, והפומביות הניתנת לכך. בג"ץ54 התייחס לסוגיית העיכוב בפרסום הדוח לשנת 2006 בעתירה שהוגשה לו נגד הרשות וקבע כי "אין להתעלם מן הקושי... לגבש טרם סיום אותה שנה את התשתית העובדתית הנדרשת לקביעת עמידתן של הזכייניות במחויבויותיהן. יחד עם זאת, ניתן לצפות כי הרשות השניה לא תעכב את פרסום הדו"ח השנתי במשך כשנה לאחר סיום שנת השידורים הרלוונטית, וכי תעשה כל מאמץ לפרסמו סמוך לאחר סיומה... ניתן אפוא לצפות כי הרשות השניה ומוסדותיה המוסמכים יעשו .__________________ .54 בג"ץ 5872/07 איגוד מפיקי סרטים וטל וויזיה בישראל ואח' נ' הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו ואח', תקדין. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 553 . שימוש בסמכויות שניתנו בידיהם על פי החוק ויפעילו פיקוח שוטף גם במהלך שנת השידורים, על מנת שניתן יהיה ליישם באופן אפקטיבי את התיקונים וההשלמות הנדרשים ועל מנת שהחוסרים ככל שיימצאו כאלה לא ייערמו ולא יצטברו משנה לשנה". 554 דוח שנתי61ב . הדוח השנתי משמש כלי חשוב לסיכום הפעילויות, הסקת המסקנות, הפיקוח וקבלת החלטות הן לגבי הפערים שהתגלו והן לגבי התכנון העתידי. סיכום מסמך זה במועדים מאוחרים פוגע באפשרות להשתמש בו באופן תכליתי ואפקטיבי. אשר על כן נדרשת הרשות לנקוט את כל הפעולות אשר יבטיחו כי הדוח יפורסם בהקדם האפשרי, ומוצע כי היא תקבע תאריך יעד לפרסום הדוח. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה אף להשתמש, בעת הצורך, בסמכותה להפעיל סנקציות נגד בעלי הזיכיון המתעכבים בהעברת המידע הנחוץ. כמו כן, יש מקום שהרשות תבחן אם הפעולות שהיא מבצעת בעצמה לסיכום הדוח נעשות ביעילות ובמהירות המרבית ותפעל לייעולן במידת הצורך. בתשובת הרשות נמסר כי בכוונתה לשקול גם את האפשרות לפרסם דוח חצי - שנתי (שלא יהיה דוח סופי ומחייב) סמוך לחודש אוגוסט, שילמד על מגמות ויתריע על אי-עמידה של בעלי הזיכיון במחויבויותיהם, אם יימצאו כאלה. . השמירה על האינטרס הציבורי בתחום השידור המסחרי מובטחת בראש ובראשונה על ידי קיום תנאי הזיכיון. על המועצה להבטיח רמה נאותה של פיקוח ואכיפה בנושא קיום תנאי הזיכיון, אשר תבטיח את השמירה על האינטרס הציבורי בהתבסס על תשתית של מדיניות עקבית ועקרונות מנחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי ספק אם עיקרון זה יושם במלואו בתקופה שעליה חלה הביקורת. ממצאי הביקורת באשר לדרכי הטיפול וההחלטה של הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחריים מחייבים אותה לקיים, כבר בעת הקרובה, הליך סדור ומפורט של הפקת לקחים. הצורך בקיום הליך זה נובע מהטעם שהרשות תידרש כבר בתקופה הקרובה להליכי בדיקה בדבר עמידה של בעלי הזיכיון במחויבויותיהם ולקבלת החלטות בנושאים דומים לאלו שהועלו בפרק זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד מודל הפעלת השידורים שקבע החוק (שיטת הזיכיונות) ממשיך להתקיים, מחויבים משרד התקשורת והרשות לבחון ביסודיות את אופן ניהול הרגולציה בתחום הטלוויזיה המסחרית, כדי לבדוק את כלל ההיבטים הנוגעים ליישום תנאי החוק והזיכיון, מחד גיסא, ולהגדיר כללים להפעלה יעילה ונחושה יותר של הרגולציה, מאידך גיסא. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 555 . ניהול כספי התמלוגים והבקרה עליהם .לפי החוק בעל זיכיון ישלם לרשות תמלוגים על הכנסותיו מהשידורים וממתן שירותים. על הרשות למסור לשר האוצר נתונים לצורך חישוב התמלוגים ולהעביר את כספי התמלוגים לאוצר המדינה. שר התקשורת, בהסכמת שר האוצר, יקבע בתקנות את שיעור התמלוגים מההכנסות ואת מועדי תשלומם. 556 דוח שנתי61ב .על פי תקנות הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (כספים), התשנ"ב - 1992 (להלן- תקנות הכספים), שיעור התמלוגים לבעל זיכיון לשידורי טלוויזיה היה %455 מהכנסותיו של בעל הזיכיון בניכוי עמלות פרסום, והם ישולמו לרשות בתשלומים חודשיים או רבעוניים, בהתאם להיתר שייתן מנכ"ל הרשות לבעל הזיכיון. על פי התקנות תעביר הרשות לאוצר המדינה את התמלוגים אחת לשישה חודשים - באחד בפברואר עבור התקופה שהסתיימה בסוף דצמבר; ובאחד באוגוסט עבור התקופה שהסתיימה בסוף יוני. על פי הדוחות הכספיים של הרשות לשנים 2006 -2009 , הכנסותיה מתמלוגים הסתכמו באותן שנים בכ- 180.8 מיליון ש"ח, וההכנסה השנתית הממוצעת הייתה בסך 45.2 .מיליון ש"ח .הנחיות המדינה בדבר ניהול התמלוגים .1. עד שנת 1997 התיר החוק לרשותלממן מכספי התמלוגים את כיסוי ההוצאות הכרוכות במילוי תפקידיה אם הוצאותיה היו גדולות מהכנסותיה מדמי הזיכיון 56 . בינואר 1998 תוקן החוק וההיתר האמור בוטל. מדברי ההסבר להצעת החוק 57 עולה כי הרשות נמצאה "במצב שבו למעשה אין היא רואה לפניה מגבלה תקציבית אפקטיבית. מצב זה אינו תקין ברשות ציבורית", ולכן הוצע לתקן את החוק באופן שייקבע בו במפורש כי תשלום התמלוגים מיועד לאוצר המדינה והרשות לא תוכל להשתמש בכספים אלה למימון הוצאותיה. עם זאת, המחוקק התיר לרשות להשתמש בסך של עד 16 מיליון ש"ח בשנה מכספי התמלוגים המועברים למדינה בשנים 1998 ו- 1999 . בינואר 2010 תוקן החוק שוב, באופן שניתן לרשות היתר לדחות עד לינואר 2010 את העברתו של תשלום בסכום כולל של עד20 מיליון ש"ח מכספי התמלוגים למדינה עבור השנים 2008 -2011 . ההנחיות בנושא העברת התמלוגים לאוצר המדינה והפיקוח על כך נמצאים בתחום אחריותם של משרדי האוצר והתקשורת. 2. ממסמכי הרשות עולה כי הרשות לא ייחדה חשבון בנק ייעודי לניהול כספי התמלוגים וניהלה את כל פעולותיה השוטפות בחשבון כללי של בנק. בעלי הזיכיון שילמו לחשבון זה את כספי התמלוגים ותשלומים נוספים לרשות. עקב כך גם התשואות שמקורן ביתרו ת כספי התגמולים בחשבון זה לא היו מופרדות משאר התשואות. מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר חשבון בנק ייעודי לכספי התמלוגים קשה לבצע מעקב ובקרה לגבי כספי התמלוגים באופן שיבטיח שהשימוש בהם נעשה בהתאם לייעוד שנקבע להם ושהמדינה קיבלה את כל הכספים שלהם היא זכאית. .__________________ .55 ב- 11.1.11 פורסם תיקון לתקנות הכספים שלפיו שיעור התמלוגים יופחת מ -4% ונקבעו שיעורים שונים עבור השנים 2010 -2013 .)(ראו בהרחבה להלן 56 בחוק נקבע כי הרשות תממן את תשלום ההוצאות הכרוכות במילוי תפקידיה באמצעות הכנסות נוספות מבעלי הזיכיון: דמי זיכיון או דמי רישיון בשיעור שיקבע השר ודמי הפצה בעד הפצת השידורים ובסכום שיקבעו שר התקשורת ושר האוצר. 57 הצעת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה להשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח- 1997 , הח"ח20. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 557 .3. עוד הועלה שאין הנחיות של החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) הנוגעות לניהול כספי התמלוגים. לעומת זאת, החשכ"ל מנחה את החשבים במשרדי הממשלה בנושא אופן הטיפול 558 דוח שנתי61ב .בהכנסות המדינה המתקבלות ממקורות שונים 58 . על פי הנחיותיו יש לנהל את ההכנסות "בחשבונות בנק ייעודיים אשר ייפתחו למטרת קבלת תקבולים בלבד", ויש לקיים מערכת חשבונאות נפרדת לצורך קבלת התקבולים וכן לקבוע ולפרסם נוהל מפורט בעניין הטיפול בהם. לדעת משרד מבקר המדינה ניהול תקין ושקוף של כספי התמלוגים מותנה בביצוע ההפרדה בין כספי התמלוגים ליתר הכספים. לפיכך, על הרשות לייחד חשבון בנק נפרד שבו יופקדו כל הכנסותיה מתמלוגים. משרד מבקר המדינה העיר כי מצב הדברים האמור מחייב את משרד האוצר לגבש עם משרד התקשורת והרשות השנייה נוהל מפורט לטיפולה של הרשות השנייה בכספי תמלוגי המדינה, נוהל אשר יהיה תואם לעקרונות מדיניות החשכ"ל לעניין ניהול הכנסות המדינה. מנכ"ל הרשות ציין בתשובתו כי לנוכח הערת משרד מבקר המדינה פתחה הרשות חשבון בנק נפרד אשר יקל את ההפרדה של כספי התמלוגים מיתר הכספים ואת הבקרה עליהם. .דיווח, חישוב ובקרה על התמלוגים .על פי הוראת סעיף 100 (ד) לחוק נדרשה הרשות למסור לשרהאוצר נתונים על התמלוגים ועל הסכומים שהיא קיזזה מהם, על מנת שהוא יחשב את התמלוגים שעל הרשות להעביר למדינה. כמו כן נקבע בחוק59 כי שר התקשורת רשאי לקבוע בהסכמת שר האוצר הוראות לעניין בדיקת הסכומים שקוזזו. על חשב משרד התקשורת (להלן - החשב) לעשות ביקורת על כספי התמלוגים על מנת לוודא שכל כספי התמלוגים שהמדינה הייתה זכאית לקבל הועברו אליה . לצורך כך על הרשות להעביר לו את הנתונים הדרושים לו. משרד מבקר המדינה בדק לגבי השנים 2008 -2010 .אם הדברים אכן בוצעו התברר כי הרשות לא העבירה במועד לחשבות משרד התקשורת את הנתונים הנדרשים על פי החוק, ולכן חשב משרד התקשורת לא חישב את סכומי התמלוגים שהמדינה זכאית לקבל. באפריל 2010 מונה חשב חדש במשרד התקשורת. ביולי 2010 כתב החשב למנהל תחום כספים ברשות כי "מבדיקה שעשינו מתברר כי אינכם מדווחים למשרד התקשורת כפי שנדרש בחוק", וכי דיווחי הרשות למשרד האוצר הם "ללא הנתונים הדרושים לצורך החישוב" (ההדגשה במקור). החשב ביקש מהרשות להעביר אליו מסמכים ונתונים מפורטים בנוגע לתמלוגים ששילמו לה בעלי הזיכיון לשנים 2006 עד 2009. .__________________ .58 הוראת תקנות כספים ומשק שקבע החשב הכללי: טיפול בתקבולים- כללי, מס' 1.7.1 59 סעיף53.)(ב הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 559 . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהחוק הטיל על משרד האוצר את האחריות לחשב את כ ספי התמלוגים בהתאם לנתונים המועברים מהרשות, בהיעדר הנתונים הועברו מהרשות לאוצר המדינה כספים בלי שנעשתה כל בקרה עליהם. במצב זה אי -אפשר לוודא שכל כספי התמלוגים שהמדינה הייתה זכאית לקבל הועברו אליה בערכם המלא ובמועד. על הרשות להמציא למשרד האוצר, כנדרש בחוק, נ תונים על כספי התמלוגים. על משרד האוצר לקיים פיקוח ובקרה על כספים אלה, ועל שר התקשורת בהסכמת שר האוצר לקבוע הוראות לעניין בדיקת הסכומים שקוזזו. בתשובות אגף החשב הכללי והחשב למשרד מבקר המדינה נמסר כי בנובמבר 2010 (במהלך הבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה) הם ביצעו ביקורת מקיפה על תשלום התמלוגים למדינה בשנים 2006 -2008 . בביקורת התברר כי הרשות עיכבה את העברתם למדינה של כ -13.6 מיליון ש"ח (בכלל זה הפרשי ריבית והצמדה בסך של כ-1.9 מיליון ש"ח) עד ספטמבר 2010 ,(ראו להלן). יתרה מזו ממצאי הביקורת העלו כי הרשות ניכתה מכספי התמלוגים למדינה עלויות שלטענת משרד התקשורת אינן תואמות את הוראות החוק בעניין זה, בסך של כ-706 אלף ש"ח. החשב מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא הורה לרשות להעביר לו "מעתה ואילך", על פי מתכונת שהוא קבע, דיווח מפורט על התשלומים ויתרות החוב של בעלי הזיכיון בגין תשלו ם התמלוגים לאוצר המדינה. עוד מסר החשב כי החל בביצוע ביקורת על תשלום התמלוגים לשנת 2009 ולמחצית הראשונה של שנת 2010. בתשובתו של המנכ"ל למשרד מבקר המדינה הוא ציין כי הרשות החלה לפעול בהתאם למתכונת העברת נתונים חדשה שקבע חשב משרד התקשורת. בהתייחס לממצאי הביקורת שעשה החשב ציין המנכ"ל כי הרשות סברה שהיא לא נדרשה להעביר את כל כספי התמלוגים ששולמו לה בתקופה שלגביה נקבע בתקנות הכספים כי ניתן לדחות העברת כספי התמלוגים (ראו להלן בפרק העוסק בשינויים בתקנות הכספים לעניין מועדי העברת התמלוגים), וכי הרשות פעלה בהתאם לחוק כאשר ניכתה את העלויות מכספי התמלוגים. משרד מבקר המדינה העיר כי תוצאות הביקורת של החשב מעידות על החשיבות והצורך המהותי של קביעתן והסדרתן של הוראות שיבטיחו דיווח מפורט על כספי התמלוגים ויש בהם כדי לתת משנה תוקף לכך שיש לקיים מערך קבוע ואפקטיבי לפיקוח ובקרה על כספים אלה. .שינויים בתקנות הכספים לעניין מועדי העברת התמלוגים .1. במרס 2008 התקין שר התקשורת, בהסכמת שר האוצר, הוראת שעה 60 המתירה לרשות להותיר ברשותה כספי תמלוגים ששילמו לה בעלי זיכיון לשידורי .__________________ .60 תקנות הכספים- פרק ה' תקנה 18.)(ה 560 דוח שנתי61ב .טלוויזיה עבור המחצית השנייה של שנת 2007 ולהשתמש בהם למימון הקמת תחנות שידור בשיטה האנלוגית ובשיטה הספרתית. תקנה זו גם התירה לרשות להעביר לאוצר המדינה את יתרת התמלוגים שנותרה לאחר ניצול התמלוגים האמורים, שלושה חודשים לאחר המועד המקורי שנקבע בתקנות הכספים - במקום ב- 1.2.08 הם ישולמו ב- 1.5.08 . הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 561 . בדצמבר 2008 נקבע באותה תקנה כי הרשות יכולה להשתמש למטרה האמורה נוסף על התמלוגים עבור המחצית השנייה של שנת 2007 גם בתמלוגים עבור שנת 2008 ולדחות את העברת היתרה לאחר ניצולם (להלן- יתרת התמלוגים) לאוצר המדינה ל - 1.6.09 (המועד המקורי להעברת התמלוגים עבור המחצית הראשונה של שנת 2008 היה 1.8.08 , ועבור המחצית שנייה של שנת 2008 - 1.2.09.) הבדיקה העלתה כי במשך השנים תוקנו התקנות שלוש פעמים, פעם אחר פעם, לאחר שחלף המועד שנקבע בתקנות לתשלום יתרת התמלוגים, וכי הן הוחלו בדיעבד, כמפורט להלן: בטבלה שלהלן יפורטו התקופות שעבורן חייבת הרשות בהעב רת התמלוגים, המועדים שנקבעו בתקנות קודם לתיקונן, המועדים המתוקנים בתקנות להעברת יתרת התמלוגים, מועדי פרסום התקנות החדשות ומועדי החלת התקנות החדשות. .מועד .תחולת .התקנות מועד .פרסום .התקנות המועד .המתוקן .להעברת .יתרת .התמלוגים המועד המקורי .להעברת .תמלוגים .למדינה, .לפני תיקון .התקנות התקופה שעבורה .הרשות .מחויבת בהעברת .התמלוגים .1.2.08 18.3.08 1.5.08 1.2.08 המחצית השנייה של .שנת 2007 .1.5.08 23.12.08 1.6.09 1.5.08 .1.8.08 ; 1.2.09 המחצית השנייה של .שנת 2007; . שנת 2008 .1.6.09 27.1.10 1.4.10 1.6.09 המחצית השנייה של .שנת 2007; . שנת 2008 מהאמור עולה כי הרשות לא עמדה במועדים המקוריים שנקבעו בתקנות להעברת יתרת התמלוגים ועיכבה את העברתם שלא כדין. עוד עולה שהגורמים האחראים לתיקון התקנות במשרדי התקשורת והאוצר לא פעלו במועד להסדרת דחיית המועדים. עקב כך נאלצו משרדי התקשורת והאוצר להתקין את התקנות ולקבוע כי הן יוחלו רטרואקטיבית. הדבר חזר ונשנה כאמור שלוש פעמים: בפעם הראשונה - בהפרש של חודש וחצי; בפעם השנייה והשלישית - בהפרש של כשבעה חודשים. 2. עוד התברר כי בסוף מרס 2010 , שבוע לפני המועד שבו היה על הרשות להעביר לאוצר המדינה את יתרת התמלוגים, פעל המנכ"ל להסדיר את דחיית מועד העברתם בפעם הרביעית - מ- 1.4.10 ל- 1.7.10 . ממכתבו של המנכ"ל לרכז תחום תקשורת המופקד על ענייני התקשורת באגף התקציבים (להלן - רכז התקשורת) עולה כי הדחייה נדרשה כדי 562 דוח שנתי61ב .לממן מיתרת התמלוגים שנותרה רכישת משדרים שיעבו את מערך "עידן פלוס" (להלן - עידן פלוס)61 וישפרו את קליטת השידורים .__________________ .61 במועד הביקורת משודרים במערך השידור הספרתי "עידן פלוס" באורח ניסיוני שידורי הערוצים 1 ,2 ,10 ,33 וערוץ הכנסת. מערך זה נוע ד להחליף את מערך השידור האנלוגי. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 563 .ולהרחיב את המערך באופן שתתאפשר קליטה של חמישה ערוצים נוספים 62 . מסיכום דיון בנושא באפריל 2010 עולה כי משרד האוצר לא התנגד לדחיית מועד העברת יתרת התמלוגים ואף הסכים לבחון את בקשת הרשות בעניין זה. לפיכך פנתה הרשות למשרד התקשורת בסוף אפריל 2010 בבקשה לתיקון התקנות באופן שהמועד לתשלום יתרת התמלוגים יידחה ל - 1.7.10 ותחולתם תהיה רטרואקטיבית מ- 1.4.10 . ואמנם נוכח הודעות הרשות כי היא פועלת לשיפור קליטת השידורים ואי-התנגדותו של משרד האוצר לדחייה רביעית של העברת יתרת התמלוגים, ביקש משרד התקשורת ממשרד המשפטים במאי 2010 לאשר טיוטה מוצעת של התקנות בהתאם לכך. חודש לאחר מכן ביקש שר התקשורת את הסכמתו של שר האוצר לתיקון התקנות ולדחייה בדיעבד של מועד העברת יתרת התמלוגים ל- 1.7.10 . משלא התקבלה תגובת משרד האוצר פנה מנכ"ל הרשות למנכ"ל משרד התקשורת ולסגן ראש אגף התקציבים ביולי 2010 והמליץ להם לדחות את מועד העברת יתרת התמלוגים ל- 1.1.11 . נימוקיו לכך היו כי באותה עת63 פרסם משרד התקשורת תזכיר חוק חדש בעניין רפורמה בשידורי הטלוויזיה, וכי הרשות נזקקה לפרק זמן נוסף הנדרש כדי להרחיב את מערך עידן פלוס. היועמ"ש פנה באוגוסט 2010 לרכז התקשורת וליועצת המשפטית במשרד התקשורת בבקשה נוספת לקידום התקנת תקנות באופן שיתרת התמלוגים תועבר לאוצר המדינה בתחילת ינואר 2011 . בפנייתו הוא ציין כי הרשות לא העבירה את התמלוגים לאוצר המדינה ב - 1.4.10, ה מועד הקבוע בתקנות "לאור דיונים שהתקיימו וההסכמה על תיקון התקנות". יצוין כי בתשובה ליועמ"ש של הרשות מאוגוסט 2010 הבהירה והדגישה הלשכה המשפטית במשרד התקשורת כי שר האוצר לא נתן את הסכמתו לדחיית המועד ל - 1.7.10 , ולכן התקנות לא הועברו למשרד המשפטים לצורך פרסומן. בתשובתה הסבירה הרשות כי היא הסתמכה על כך שמשרד האוצר לא התנגד לעיכוב בהעברת יתרת התמלוגים ועל כך שבשנים קודמות הסכמות מעין אלה באו לידי ביטוי בתקנות שלגביהן נקבעה תחולה רטרואקטיבית. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בבקשות הרשות ובאי -התנגדותו של משרד האוצר כדי לבטל את הוראות התקנות ולפטור את הרשות מהמוטל עליה. כל עוד לא תוקנו התקנות, היה על הרשות להקפיד למלא את הוראותיהן ולהעביר את יתרת התמלוגים לאוצר המדינה במועדים הקבועים בהן. מששוכנעו משרדי תקשורת והאוצר כי יש לתקן את תקנות הכספים, היה עליהם להקפיד להשלים א ת הפעולות הדרושות מבעוד מועד ולהבטיח שיתרת התמלוגים תוחזר במועד לאוצר המדינה. .__________________ .62 הצורך בהרחבת מערך עידן פלוס באופן שיופצו באמצעותו ערוצים נוספים נבחן בדיוני ועדת הכלכלה של הכנסת בנושא הרפורמה בשידורי הטלוויזיה שהציעה הממשלה בהצעת חוק ההתייעלות (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), ה תשס"ט- 2009 . במסגרת הרפורמה תכננה הממשלה לשנות את שיטת ההסדרה בתחום זה, באופן שלא יוענקו עוד זיכיונות לשידורי טלוויזיה מסחריים, ובמקומם יוענקו רישיונות לשידורי טלוויזיה מסחריים. 63 'הצעת חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס 33 ) (מעבר מזיכיונות לרישיונות בשידורי טלוויזיה), התש"ע - 2010. 564 דוח שנתי61ב .יצוין כי בשלהי ספטמבר 2010 , במועד סיום הביקורת, העבירה הרשות למשרד התקשורת את יתרת התמלוגים עבור המחצית השנייה של 2007 ועבור שנת 2008 בסכום של14.2 מיליון ש"ח, על מנת שיעבירו אותם לקופת אוצר המדינה. בעניין זה הדגיש חשב משרד התקשורת בתשובתו כי נאותות הסכום האמור טרם נבחנה. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 565 .3. תקנות הכספים קובעות כי בעל זיכיון ישלם לרשות בתשלומים חודשיים את התמלוגים המוטלים עליו. בסוף ינואר 2010 תוקנו תקנות הכספים באופן שהוקנתה למנכ"ל הסמכות להתיר לבעל זיכיון לשלם את התמלוגים בתשלום רבעוני, לאחר ששקל את בקשת בעל הזיכיון בעניין זה ובהתחשב במועדים שבהם שולמו דמי הזיכיון בתקופה שלפני הגשת הבקשה. (א) הרשות פעלה לדחיית מועד תשלום התמלוגים מבעלי הזיכיון עבור הרבעון הראשון של 2010 בשלושה חודשים- ליולי 2010 ,. התברר שהדחייה לא הוסדרה ושהרשות גם לא גבתה מבעלי הזיכיון את התמלוגים עבור המחצית הראשונה של שנת 2010 עד 21.7.10 . מנכ"ל הרשות פנה ב- 25.7.10 אל רכז התקשורת באגף התקציבים וביקש לדחות את מועד תשלום התמלוגים עבור המחצית הראשונה של שנת 2010 באופן שהם יחולקו לשלושה תשלומים64 . רכז התקשורת השיב למנכ"ל בתחילת אוגוסט 2010 : "אנו נפעל לתיקון התקנות בהתאם למתווה האמור במכתבך". היועמ"ש העביר למשרדי התקשורת והאוצר בסוף אוגוסט 2010 טיוטה לתיקון בדיעבד של הוראות תקנות הכספים, בהתאם לסיכום האמור. בתגובה על כך טען משרד התקשורת כי הוא לא היה צד לסיכום האמור וביקש מהרשות להעביר לו פירוט של ההסכמות לעניין זה. (ב) באוגוסט 2010 הודיע רכז התקשורת למנכ"ל כי אגף התקציבים קיבל את עמדת הרשות ולפיה יש לאפשר לבעלי הזיכיון לפרוס את תשלום התמלוגים לרשות ולדחות את מועד העברת התמלוגים לאוצר המדינה. אולם רכז התקשורת ציין כי לא התקבל לכך אישורם של שרי התקשורת והאוצר. הוא הוסיף כי "לאור ביקורת מבקר המדינה על תהליכים ברשות השנייה... ובעקבות תלונות של חשב משרד התקשורת... בשלב זה, המלצותינ ו היא שלא לקדם את דחיית תשלום התמלוגים והעברת כספי התמלוגים בהתאם לבקשת הרשות השנייה... אבהיר כי לאחר שתתבהר תמונת הביקורת אנו נשקול את המלצתנו בשנית". בעקבות כך באמצע ספטמבר 2010 ביקש המנכ"ל מבעלי הזיכיון להעביר לרשות את התמלוגים עבור המחצית הראשונה של שנת 2010 עד 19.9.10 . משרד מבקר המדינה העיר כי משמצאו משרדי התקשורת והאוצר כי יש צורך בתיקון התקנות, היה עליהם להקפיד להשלים את ביצוע הפעולות הדרושות מבעוד מועד ולמנוע את הישנות אי -גביית התמלוגים בלא שהוסדרה התשתית החוקית לכך. כל עוד לא תוקנו התקנות, על הרשות היה להקפיד למלא אחר הוראתן לגבות את כספי התגמולים ולהעב ירן לאוצר המדינה. בתשובותיהם של מנכ"ל משרד התקשורת ומנכ"ל הרשות נאמר כי בהליך תיקון התקנות ודחיית מועד תשלום התמלוגים יש כמה שלבים המחייבים שיתוף פעולה של כמה גורמי ממשלה ובהם משרדי האוצר, התקשורת והמשפטים. בשל כך עובר זמן ממושך בין מועד פניית הרשות לגורמים במשרדי האוצר והתקשורת ובין מועד פרסום התקנות. מנכ"ל הרשות הוסיף בתשובתו כי הרשות מסכימה כי יש להתחיל בתהליכים מבעוד מועד וכן לפעול לקיצורם ככל האפשר. אולם לדעתו הרשות הייתה רשאית להימנע מתשלום כספי התמלוגים עבור שנת 2010 נוכח סיכומים שהיא השיגה עם .__________________ .64 10% מהתשלום התמלוגים בגין החציון הראשון ישולמו ב - 1.8.10 ;40% ב- 21.10.10; ו-50% הנותרים ב- 21.1.11 . התשלומים נועדו להתבצע נוסף על תשלום התמלוגים עבור החציון השני של שנת 2010 .בסיומו של כל רבעון 566 דוח שנתי61ב .נציגי משרד האוצר בדבר דחיית התשלום לאוצר המדינה, בין היתר בהתחשב בעובדה שבשנים שקדמו לכך סיכומים מסוג זה כובדו והתקנות הותקנו עם תחולה רטרואקטיבית. המנכ"ל הוסיף כי לאחר שהתברר כי התקנות לא יתוקנו, פעלה הרשות לגביית חובות התמלוגים לשנת 2010 . בסופו של דבר אחד מבעלי זיכיון לשידורי טלוויזיה שילם הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 567 . את חובו, ואילו את החובות של השניים הנותרים גבתה הרשות באמצעות מכתבי חילוט לערבויות שהמציאה לבנקים. אגף התקציבים הסביר בתשובתו כי פניית הרשות למשרדי התקשורת והאוצר בבקשה לדחות את מועדי הגבייה של התמלוגים נעשתה במועדים שלא אפ שרו לבחון את הנושא קודם שחלף הזמן הקבוע בתקנות. אגף התקציבים הוסיף כי לנוכח שינויי החקיקה שקידם משרד התקשורת בנושא שיטת ההסדרה בתחום הטלוויזיה המסחרית (באופן שלא יוענקו עוד זיכיונות לשידורים ובמקומם יוענקו רישיונות לשידורים), האגף מבצע בחינה מחודשת של מדינ יות התמלוגים, ואם תוצאותיה ילמדו כי יש צורך בשינוי המדיניות הקיימת, הוא ימליץ לשרי האוצר והתקשורת לפעול בהתאם לנהלים המקובלים. נציגי אגף התקציבים והחשב הכללי הוסיפו בתשובתם כי הם החלו לפעול בשיתוף פעולה להסדרת התשלומים והדיווחים של הרשות לחשב משרד התקשורת. יצוין כי בפברואר 2011 , לאחר סיום הביקורת, התקבל בכנסת חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס' 33 ), התשע"א - 2011 , ובמסגרתו נקבע כי כספי התמלוגים ישולמו לאוצר המדינה. יצוין כי בינואר 2011 , לאחר סיום הביקורת, התקין שר התקשורת תקנות כספים שהוחלו רטרואקטיבית מ - 1.1.10 , ולפיהן שיעור התמלוגים יופחת מ-4% ויסתכם בשנת 2010 ב-1% מהכנסות בעלי הזיכיון, בשנת 2011 ב- 1.75% , בשנת 2012 ב- 2.5% ומשנת 2013 ואילך ב -1% . עוד נקבע בתקנות כי בעל זיכיון ישלם ב - 1.8.11 את התמלוגים בעד שנת 2010 ובעד המחצית הראשונה של שנת 2011 . בעקבות כך בעלי הזיכיון קיבלו החזרים עבור הכספים שהם שילמו לאוצר המדינה בגין תמלוגים לשנת 2010 . . ממצאיו של פרק זה מלמדים שהטיפול של הרשות, של משרד האוצר ושל משרד התקשורת בעניין תשלום כספי התמלוגים והעברתם לאוצר המדינה היה לקוי בכמה היבטים: באופן שיטתי החליט ו הגורמים האמורים לדחות את העברת כספי התמלוגים למדינה לאחר המועד שהיה קבוע בדין להעברת הכספים; עקב כך תוקנו פעם אחר פעם תקנות הכספים בדיעבד והוחלו על תקופות קודמות, מאחר שהתקנות הן התשתית החוקית להסדרת נושא התמלוגים המתקבלים מבעלי הזיכיון. אי-קבלת התמלוגים במועדים שנקבעו בתקנות היא בבחינת ליקוי מהותי. עקב כך גם התעכבה העברתם במועד של סכומים בהיקפים גדולים לקופת אוצר המדינה. משמצאו משרדי התקשורת והאוצר כי יש צורך בתיקון התקנות, היה עליהם להקפיד להשלים את הפעולות הדרושות מבעוד מועד. ככלל, דחיית תשלום אמורה לה ידרש במקרים חריגים בלבד. עבודת המטה בעניין זה אמורה להתבצע באופן שהסדרת התשתית החוקית בתקנות תסתיים קודם למועד הקבוע בהן, ובדרך זו למנוע הישנות של אי-גביית תמלוגים, או של תיקון התקנות בתחולה רטרואקטיבית. . 568 דוח שנתי61ב .סיכום .לשידורים בערוצי הטלוויזיה השפעה חברתית רחב ת היקף ומשמעותית על ציבור הצופים. משום כך קבע המחוקק כי יש להקים רשות סטטוטורית שתפקידה לקיים שידורים ולפקח עליהם. בכלל זה נדרשת הרשות להבטיח שידור שיש בו כדי להעשיר את הצופים, הכולל תכניות מרחיבות דעת ואיכותיות, בתחומים מגוונים. ממצאי הדוח מצביעים על ליקו יים בהליכי מינויים ובהיבטים שונים של פיקוח הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחרית. על משרד התקשורת להיערך בעתיד לקיום הליך המינוי מבעוד מועד באופן שהמועצה החדשה תתמנה מיד עם סיום כהונתה של המועצה היוצאת. על משרד התקשורת לפעול לקביעת מתווה לאיתור המועמדים ומינויים בשים לב למתווה שנקבע בפסיקת בג"ץ 65 ולמשך הזמן הדרוש להליך בכללותו; ראוי שבעת קביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים תקפיד ועדת המינויים לקבוע באופן מפורש וברור מי הגורם האחראי לאכיפת הוראות ההסדר שיש לבצען עובר לכניסה לתפקיד. משרד מבקר המדינה מעיר למועצת הרשות כי עליה לפעול לאלתר למינוי מספר הדירקטורים מטעמה הנדרש על פי חוק במועצת המנהלים של חברות החדשות כדי שיהיה להם משקל משמעותי בייצוג האינטרס הציבורי בחברת החדשות. מוצע כי מועצת הרשות תגבש, באמצעות צוות מקצועי וניטרלי, מאגר מועמדים רחב שממנו ייבחרו הדירקטור ים, וכן תקבע נוהל שיכלול עקרונות מנחים לקיום ההליך שיבטיחו כי יושגו המטרות שלשמן הם מונו. כדי לשמור על האינטרס הציבורי בתחום השידור המסחרי יש לפעול בראש ובראשונה כדי להבטיח כי יקוימו תנאי הזיכיון. לנוכח התמונה הכוללת בנוגע לרמת הפיקוח והאכיפה שקיימה המועצה מתעורר ספק אם במשך השנים פעלה המועצה באופן המיטבי כדי להבטיח את השמירה על האינטרס הציבורי. ממצאי הביקורת באשר לדרכי הטיפול וההחלטה של הרשות על שידורי הטלוויזיה המסחריים מחייבים אותה לקיים, כבר בעת הקרובה, הליך סדור ומפורט של הפקת לקחים. הצורך בקיום הליך ז ה נובע מהטעם שהרשות תידרש כבר בתקופה הקרובה לבצע בדיקות אם מילאו בעלי זיכיון את מחויבויותיהם, ולקבל החלטות בנושאים דומים לאלו שהועלו בביקורת. הרגולציה בתחום השידור המסחרי חייבת להבטיח כי בעתיד לא תתאפשר חריגה מהתנאים ומהדרישות שנקבעו בחוק. אל לו לרגולטור ליישם את ההתאמות והשינויים שהוא מוצא שהם נדרשים באמצעות הגמשת הדרישות בנוגע לתוכן ולסוג של השידורים. על הרשות לוודא כי השימוש שהיא עושה בכלי האכיפה בעת הפרת החוק, התקנות, כללי הרשות או הנחיותיה מבטיח אכיפה אפקטיבית. על שר התקשורת לקבוע תקנות למימוש הוראו ת החוק בדבר מנגנון קנסות, כדי לחזק את יכולת האכיפה וההרתעה של הרשות הפועלת כרגולטור והמופקדת, בין היתר, על קיום השידורים והפיקוח עליהם. .__________________ .65 בג"ץ 3073/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד נ"ד( 3,) 529. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו 569 . ,הדוח השנתי שמפרסמת הרשות משמש כלי חשוב לסיכום הפעילויות להסקת המסקנות, לפיקוח ולקבלת החלטות הן לגבי הפערים שהתגלו והן לגבי התכנון העתידי. הרשות נדרשת לנקוט את כל הפעולות אשר יבטיחו כי הדוח יפורסם בהקדם האפשרי, ומוצע כי היא תקבע תאריך יעד לפרסום הדוח. 570 דוח שנתי61ב . על משרד האוצר לקיים פיקוח ובקרה על כספי התמלוגים. על משרדי תקשורת והאוצר להקפיד להשלים את הפעולות הדרושות לתיקון תקנות הכספים מבעוד מועד כדי למנוע הישנות של אי -גביית תמלוגים.