אשרא - החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע_מ/אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע_מ

 ♦ . .מבוא .החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (להלן - בסס"ח) היא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 1957 במטרה לבטח ולערוב לעסקות יצוא לסוגיהן (כגון: אספקת טובין, שירותים, ביצוע עבודות קבלניות, השקעות ישראליות בחו"ל) מפני סיכונים מסחריים ופוליטיים הכרוכים בביצוע העסקות. בשנת 1976 הטיל משרד האוצר על בסס"ח להעמיד לרשות היצואנים ערבויות שיאפשרו להם לקבל מקרנות בנק ישראל הלוואות שישמשו הון חוזר למימון שלבים שונים ביצוא, ובסס"ח נשאה בעיקר הסיכון. בשנת 1987 ,הגדילה בסס"ח באישור משרד האוצר, את סוגי הערבויות ליצואנים והכינה "חבילת" ערבויות כדי ללוות את עסקות היצוא מקבלת ההזמנה עד לקבלת התמורה. עד אמצע שנת 2001 פעלה בסס"ח, בין היתר, בתחום ביטוח יצרנים, מבצעי עבודות וספקי שירותים מפני סיכונים בעסקות יצוא בטווח הקצר (עד שנה), בטווח הבינוני (שנה עד שלוש שנים ועד בכלל) והארוך (יותר משלוש שנים). הביטוח נעשה נגד סיכונים מסחריים (פשיטת רגל של הקונה או הבנק), ונגד סיכונים פוליטיים (מלחמה, הפיכה, החרמה, הלאמה, מורטוריום או החלטה ממשלתית אחרת המונעת תשלום) בארצות מתפתחו ת או בארצות שיש בהן חשש לאי -יציבות פוליטית או כלכלית, שכתוצאה ממנה המדינה או הקונה לא יעמדו בהתחייבויותיהם הכספיות. במשך מרבית התקופה האמורה ( 1957 -2001 ), הייתה בסס"ח הגוף היחיד בארץ בענף ביטוח סיכונים בעסקאות יצוא, והנהלתה קיבלה את ההחלטות העסקיות בתחום פעילותה והחברה נשאה בסיכונים של חלק ניכר מפעילותה 2. במחצית הראשונה של שנות התשעים של המאה ה -20 החלו חברות ביטוח פרטיות ישראליות וזרות להתחרות בפעילות החברה בתחום ביטוח הסיכונים בעסקאות יצוא לטווח קצר. בשנת 1998 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט את פעילות בסס"ח בתחום זה (להלן - הפרטת הטווח הקצר), שמספר הפוליסות שהנפיקה החברה בגינה היו כ -85% מכלל הפוליסות שלה. בהמשך להחלטת ההפרטה הקימה רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) חברה ממשלתית חדשה (להלן - החברה החדשה), ואליה הועברה פעילות בסס"ח בתחום ביטוח הסיכונ ים בעסקאות יצוא לטווח הקצר. החברה החדשה נמכרה .__________________ .2 בעניין ממצאי ביקורת שונים על פעילות בסס"ח, ראו בדוחות מבקר המדינה על "החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ", מפברואר 1999 , דוח על "ביטוח שער ליצואנים", מדצמבר 1996 , ודוח על "ביטוח שער על עסקות יצוא ביטחוני", מינואר 1995. משרד האוצר 199 . בספטמבר 2001 והפרטת הטווח הקצר הושלמה בנובמבר 2001 (החברה שנמכרה תיקרא להלן: החברה המופרטת). בשנת 2002 נערך שינוי ארגוני בחברה הממשלתיות והיא הקימה אגף ניהול פוליסות ותביעות; בשנת 2003 היא החלה לעסוק גם בתחום ביטוח עסקאות יצוא נגד סיכונים מסחריים. בספטמבר 2005 הוחלף שם החברה הממשלתית לאשרא- החברה הישראלית לביטוח יצוא בע"מ (להלן - אשרא או החברה). מאז הפרטת הטווח הקצר עוסקת אשרא בתחום ביטוח וערבות לעסקאות יצוא נגד סיכוני סחר חוץ (מסחריים ופוליטיים) הנובעים מסיכוני אשראי בגין יצוא של חברות ישראליות לטווח הבינוני והארוך. החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל או אגף החשכ"ל) הוא הגורם המאשר את הביטוח לכל עסקת יצוא והמדינה נושאת בכל הסיכונים הכרוכים בה. משאושרה בידי החשכ"ל והיצואן מעוניין בביטוח העסקה, מנפיקה לו החברה פוליסת ביטוח ומלווה את ביצוע העסקה עד לקבלת התמורה בעדה מהקונה. לחברה מעמד של חברת ביטוח ופעילותה נסמכת, כאמור, במלואה על ערבות מדינה שהנפיק לה החשכ"ל, על פי חוק הערבויות לסחר חוץ, התשי"ט - 1959 (להלן- חוק ערבויות סחר חוץ). מסוף שנת 2004 פועלת החברה מכוחערבות מדינה חדשה בהיקף של עד 700 מיליון דולר (להלן - הערבות החדשה של המדינה), לגיבוי כל הפוליסות שהחברה מנפיקה, לאחר שהחשכ"ל אישר כאמור את הביטוח לכל עסקה ועסקה. המדינה, באמצעות כתב הערבות, משמשת מבטח המשנה היחידי של החברה3 . מאז הפרטת הטווח הקצר (בשנת 2001 ), החברה כמעט אינה נושאת בסיכונים4 .הכרוכים בפעילותה בתחום ביטוח עסקאות יצוא החברה היא סוכנות לביטוח אשראי ( ECA - Export Credit Agency ) והיא חברה באיגוד ברן Berne Union) ) שהוא איגוד בין -לאומי של הסוכנויות לביטוח אשראי (להלן - איגוד ברן)5. החברה היא חברה פרטית בבעלות מלאה של ממשלת ישראל והיא אחד הכלים שהממשלה משתמשת בהם לעידוד הייצוא, לצד גופים ממשלתיים אחרים העוסקים בנושא: משרד האוצר (אגף החשכ"ל והאגף הבין -לאומי), מינהל סחר חוץ במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת 6 ,), משרד החוץ והמכון הישראלי ל ייצוא ולשיתוף פעולה בין -לאומי (להלן - מכון היצוא). לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות) השרים האחראים לפעילות החברה הם שר האוצר ושר התמ"ת. החברה היא גוף מבוקר לפי סעיף 9(5 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 .]נוסח משולב[ .__________________ .3 למעט ביטוח של עסקאות מעטות שבהן פעלה החברה, באישור החשכ"ל, לקבלת ביטוחי משנה מגופים נוספים. 4 בעניין סיכון מסוים שהחברה נושאת בו, לפי תנאי הערבות החדשה של המדינה , מהנפקת פוליסות וערבויות, ומניהול האשראי והנכסים, ראו להלן, עמ' 215. 5 איגוד ברן נוסד לפני כ -70 שנה ובשנת 2006 היו חברות בו 52 מדיניות (מקצתן ותיקות ומבוססות ומקצתן חדשות ובעלות ניסיון עסקי מוגבל בתחום ניהול סיכון ומזעור סיכונים). חברות באיגוד מאפשרות, בין היתר, חילופי מידע עסקי (באמצעות ועדות מומחים, סדנאות, סמינרים וכו') בתחום הסחר העולמי, על היבטיו השונים. 6 בינואר 2004 ,"הוחלף שמו של המשרד "למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ומינואר 1981 ."עד אז היה שמו "משרד התעשייה והמסחר 200 דוח שנתי58ב .החברה פועלת בענף ביטוח האשראי בלבד ומעמידה לרשות היצואנים הישראלים מגוון תכניות ביטוח ומסלולי ליווי וייעוץ המאפשרים מזעור סיכונים, קבלת מימון והכרה מידית בהכנסה. לפי מסמכיה, החברה פועלת כדי לאפשר ליצואנים ישראלים תנאים שווים לאלו שמתחריהם בעולם מקבלים מחברות ECA מקבילות. יצוין, שהפוליסות והערבויות שהחברה מנפיקה מוכרות על ידי בנק ישראל, מאז כתב הערבות החדש, כשוות ערך לערבויות המדינה לצורך מגבלת לווה בודד ויחס הון מזערי בבנקים. החברה מבטחת כ-85% מסכום עסקת יצוא שבה מרכיב הייצור הישראלי גדול מ- 60% מערך העסקה; החיסוי הביטוחי הוא עד לשיעור של 95% נגד סיכונים פוליטיים ועד לשיעור של 90% נגד סיכונים מסחריים. לפי הדוח הכספי של החברה לשנת 2006 , התפלגות חשיפת החברה לפי סוגי פוליסות ביטוח הייתה כדלהלן: אשראי קונים 58% ; אשראי בין-בנקאי 34% ; קו אשראי כללי4% ; ניכיון שטרות 2% ; מכתבי אשראי 1% ; אשראי ספקים1%. 1. להלן התפלגות החשיפה7 במסגרת ערבות המדינה לפי מדינות היצוא, על פי דוחותיה הכספיים של החברה לשנת 2006: .התפלגות החשיפה .(באחוזים) חשיפת החברה .(באלפי דולרים) המדינה .33.5 142,670 סין .23.5 100,078 ברזיל .16.8 71,570 ונצואלה .8.3 35,105 תורכיה .17.9 76,044 *מדינות אחרות .100.0 425,467 סה"כ .* מדינות אחרות - מדינות שבהן התפלגות החשיפה היא פחות מ- 5%. . בשנת 2004 הנפיקה החברה, לפי החלטת הממשלה, פוליסה לעסקה מסוימת נגד סיכונים פוליטיים המכוסה בערבות מדינה מסוימת, שאינה נכללת בערבות הכללית לחברה. לפי הדוחות הכספיים של החברה לשנת 2006 , יתרת החשיפה בגין הפוליסה האמורה בסוף אותה שנה הייתה כ-294 .מיליון דולר 2. להלן התפלגות הפוליסות שהנפיקה החברה בשנת 2006 :לפי ענפים אלקטרוניקה וחשמל - 41% , ציוד רפואי- 32% , תשתיות- 16% , חקלאות- 6% , תקשורת- 3% , תעשייה- 2% . 3. בסוף 2006 הסתכם ההון העצמי של החברה בכ-24 מיליון דולר (לעומת כ- 21.8 מיליון דולר ב- 2005 ) והכנסותיהמפרמיות (בגין פוליסות ביטוח שהנפיקה) היו כ -11.8 מיליון דולר (לעומת כ-11.2 מיליון דולר ב- 2005); ב- 2006 היו הוצאות החברה בגין עמלה על ערבות המדינה כ-10.8 מיליוןדולר (מזה כ -0.8 מיליון דולר למבטחי משנה). באותה שנה ובשנים קודמות הסתכמו הוצאות הנהלה וכלליות של החברה בכ-2.0 מיליון דולר בשנה. פעילות החברה ב - 2006 הסתיימה ברווח נקי בסך כ -2.2 מיליון דולר 8 .__________________ .7 .סך הסיכונים שהמדינה נטלה באמצעות החברה, במסגרת ערבות המדינה 8 בדוח השנתי של החברה לשנת 2006 ,צוין כי סך ההכנסות מההשקעות באותה שנה משרד האוצר 201 . (לעומת הפסד בסך 250,000 דולר ב- 2005 , רווח בסך 679,000 דולר ב- 2004 , ורווח בסך כ-1.5 מיליון דולר ב- 2003 ). בסוף 2006 הסתכמו ההשקעות הפיננסיות של היתרות הכספיות של החברה בכ -34 מיליון דולר (לעומת כ -33 מיליון דולר בסוף 2005 וכ-35 מיליון דולר בסוף 2004 ). לפי הדוחות הכספיים של החברה, פיקדונותיה באגף החשכ"ל, מסכומי היתרות הכספיות האמורות, היו בסוף שנת 2004 כ-16 מיליון דולר, בסוף שנת 2005 כ-12.7 מיליון דולר ובסוף שנת 2006 כ-10.4 .מיליון דולר 4. להלן בטבלה הנתונים העיקריים שבמאזן החברה לסופי השנים 2005 -2006 (באלפי דולרים): .2005 2006 . נכסים .36,992 36,172 סכומים לקבל .200 212 רכוש אחר .34,076 34,920 השקעות .889 846 רכוש קבוע .72,157 72,150 סך הכל . התחייבויות . התחייבויות .9,115 7,084 התחייבויות אחרות .41,177 40,918 תביעות תלויות בביטוח סיכוני סחר .חוץ .88 122 התחייבויות לזמן ארוך .50,380 48,124 סך הכל .21,777 24,026 הון עצמי .72,157 72,150 סך הכל להלן בטבלה הנתונים העיקריים שבדוחות רווח והפסד של החברה לשנים 2004 - 2006 :)(באלפי דולרים . .היו בכ -3 מיליון דולר לעומת כאפס הכנסות בשנת 2005 . גידול זה בהכנסות מהשקעות נובע בעיקר מהתחזקות השקל לעומת הדולר בכ - 8.2% במהלך שנת 2006 לעומת שחיקה של השקל בכ -7% .בתקופה המקבילה בשנה שקדמה לה ההכנסות מהשקעות מתחלקות בין דוח עסקי ביטוח לבין דוח רווח והפסד בהתאם לתקנות הפיקוח על הביטוח (דרכי חישוב הפרשות לתביעות עתידיות בביטוח כללי), התשמ"ה- 1984 . לפי התקנות האמורות, סכום של 1.1 מיליון דולר נכלל בסעיף הכנסות מהשקעות בדוח עסקי ביטוח ל- 2006 , וסך 1.9 נכלל בדוח רווח והפסד כהכנסה מ השקעות שלא נכללה בדוחות עסקי ביטוח. כתוצאה מכך, הדוחות הכספיים של החברה ל - 2006 מראים רווח מעסקי ביטוח באותה שנה בסך כ- 777,000 דולר (לעומת רווח של כ- 401,000 דולר מעסקי ביטוח ב- 2005 ). בדוח השנתי צוין כי העלייה בשיעור כ-94% ברווח מעסקי ביטוח נובעת בעיקר מהעובדה שבאותה שנה לא נדרשה כל השלמה לעתודה המינימלית הנדרשת לפי תקנות המפקח, ואילו בשנת 2005 נרשמה הוצאה של כ- 800,000 .דולר בגין ההשלמה האמורה 202 דוח שנתי58ב .2004 2005 2006 .11,510 11,223 11,750 דמי ביטוח ברוטו .( 10,454) ( 10,254) ( 10,826) בניכוי דמי ערבות למדינת .ישראל ולמבטחי משנה .1,056 969 924 דמי ביטוח נטו .605 124 1,124 הכנסות מהשקעות בעסקי .ביטוח* .(644) (129) (580) שינוי בתביעות תלויות, נטו .( 1,958) ( 2,110) ( 2,158) הוצאות הנהלה וכלליות .1,150 1,547 1,467 בניכוי דמי טיפולועמלות .209 401 777 רווח מעסקי ביטוח .815 (153) 1,833 הכנסות (הוצאות) שלא נכללו .בעסקי ביטוח* .(345) (498) (361) הוצאות מס .679 (250) 2,249 רווח (הפסד) נקי לשנה .* ראו הערת שוליים 8 .לעיל .לפי נתוני החברה, כ-80% מפעילות היצוא של המשק הישראלי נעשית באשראי לטווח קצר. היות שהחברה מספקת שירותים לעסקאות יצוא רק לטווח בינוני וארוך, מספר החברות הישראליות שהן לקוחותיה הפוטנציאליים, וממספרן נגזר גם מספר עסקאות הייצוא והיקפן הכספי, הוא מצומצם. מנתוני החברה עולה, כי הכנסותיה מפרמיות משלושת לקוחותיה העיקריים בשנת 2006 היו כ -52% מסך כל דמי הביטוח שגבתה החברה באותה שנה (בשנת 2005 היו כ-42% ובשנת 2004 45% ). החברה אינה פועלת באמצעות סוכנים או מתווכים וכל פעולות השיווק ומכירת מכשירי הביטוח שלה נעשים ישירות בידי צוות עובדיה. 5. בחברה ארבעה אגפים: אגף חיתום וביטוח, אגף פוליסות ותביעות, אגף כספים וארגון, ואגף שיווק ופיתוח עסקי. משרדי החברה שוכנים באחת משלוש וחצי קומות שבבעלות החברה בבניין משרדים בתל אביב; שתי וחצי הקומות האחרות לא היו מושכרות במשך תקופה א רוכה ורק במהלך הביקורת השכירה אותן החברה. בבעלות החברה גם חלק מקומה בבניין משרדים אחר בתל אביב והיא מושכרת. בסוף 2006 העסיקה החברה17 .עובדים, לפי חוזים אישיים 6. תקנות ההתאגדות של החברה קובעות כי מספר החברים במועצת המנהלים (להלן -הדירקטוריון או דירקטוריון החברה) יהיה 7 - 13 .ועל כל פנים בלתי זוגי ממאי 2003 עד פברואר 2004 מנה הדירקטוריון חמישה דירקטורים בלבד, ולא התקיימו ישיבות הדירקטוריון וועדותיו. גם מינואר עד אוקטובר 2007 לא מנה הדירקטוריון את המספר המינימלי ועל כן הוא לא התכנס; מאוקטובר 2007 היו בו במשך כחודש וחצי שבעה חברים והתקיימו שתי ישיבות דירקטוריון. בשנת 2006 התכנס הדירקטוריון עשר פעמים (בשנת 2005 - שבע פעמים וב - 2004 - תשע פעמים). הדירקטוריון הקים את הוועדות האלה: ועדת כספים וארגון, ועדת השקעות, ועדה לניהול סיכונים, ועדת אסטרטגיה עסקית, ועדת ביקו רת. בשנת 2006 התכנסה משרד האוצר 203 . ועדת כספים וארגון שבע פעמים, ועדת השקעות- ארבע פעמים, הוועדה לניהול סיכונים - שמונה פעמים, ועדת אסטרטגיה עסקית - פעם אחת, ועדת ביקורת - חמש פעמים. באוגוסט 2006 הסתיימה כהונה רצופה של תשע שנים של יו"ר הדירקטוריון,9 ועד מועד סיכום הביקו רת בינואר 2008 ., לא מונה יו"ר במקומו מהמסמכים עולה, כי עד המועד האמור לא נענו פניות חוזרות של החברה לרשות בבקשה למנות עוד חברים לדירקטוריון החברה. החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2007 , שבתקופה שלא היה מניין חוקי לקיום ישיבות הדירקטוריון הקפידה הנהלתה להביא לידיעת הדירקטורים כל מידע מהותי על החברה. עוד כתבה החברה שהוועדה לניהול סיכונים10 המשיכה להתכנס ולאשר את כל העסקאות שהחשכ"ל אישר לחברה להנפיק להן פוליסות. רשות החברות כתבה בתשובתה מאותו חודש למשרד מבקר המדינה, שהיא פנתה פעמים רבות לשרים האחראים לפעילות החברה, שר האוצר ושר התמ"ת, בדבר הצורך להציע דירקטורים להשלמת המניין החוקי הדרוש לישיבות הדירקטוריון. 7. הביקורת בחברה החלה בתחילת שנת 2005 אולם החברה פנתה למשרד מבקר המדינה וציינה כי בשנת 2004 ניתן לה כאמור כתב ערבות חדש וכי בכוונתה לפעול להגדלת מספר היצואנים המשתמשים בשירותיה ומספר עסקאות היצוא שהיא מבטחת ולהרחיב את תחומי פעילותה, ועל כן ביקשה לעכב את הביקורת בחברה עד שיבשילו תוצאות פעולותיה האמורות. משרד מבקר המדינה נענה לבקשה והשלים את הביקורת בחברה במחצית השנייה של שנת 2007 . במסגרת הביקורת נבדק כיצד הוסדרה פעילות החברה לאחר שהושלמה הפרטת הטווח הקצר, נבדקו סדרי העבודה והפיקוח של אגף החשכ"ל על פעילות החברה וכן סוגיות עקרוניות הנוגעות למתכונת פעילותה כחברה ממשלתית, לרבות היקף פעילותה והיותה הזרוע המבצעת של המדינה. כן נבדקו התוצאות של מעורבות המדינה בתחומי פעילותה העסקית של החברה ושהמדינה מוסמכת לקבל החלטות בעניינם. בדיקות השלמה נעשו בגופים הממשלתיים שפעילות החברה נוגעת להם - רשות החברות, משרד האוצר, משרד התמ"ת ומכון היצוא. .הפרטת פעילות הטווח הקצר .מאמצע שנות השמונים של המאה ה-20 נקטו ממשלות ישראל מדיניות הקובעת שיש להפריט חברות שאין הצדקה שהממשלה תמשיך להיות מעורבת ישירות בפעילותן; מדיניות זו ננקטה ביתר שאת בראשית שנות התשעים. ההפרטה נועדה לצמצם את המעורבות הממשלתית הישירה בפעילות העסקית, לעודד את החברות האלה לפעול לפי שיקולים עסקיים עצמאיים בלבד ולחשוף את החברות המופרטות לתחרות. סעיף 14 (א) לחוק החברות הממשלתיות (להלן - החוק) מפרט את הנסיבות שבהתקיים אחת מהן רשאית הממשלה להביא לפירוק מרצון של חברה ממשלתית .__________________ .9 'בעניין סיום כהונתו של יו"ר הדירקטוריון ראו להלן, עמ254. 10 בעניין ממצאי ביקורת בעניין תפקידיה ופעילותה של ועדה זו ראו להלן, עמ' 212. 204 דוח שנתי58ב .או למכירת מניות החברה שבידי המדינה, ואלה הן: "(1 ) מטרות החברה הושגו או שהשגתן אינה אפשרית כלל או אינה אפשרית בחיסכון וביעילות; ( 2 ) מטרות החברה הוטלו על רשות שהוקמה בחוק או על חברה ממשלתית אחרת; (3 ) מן הרצוי שמטרות החברה יבוצעו על ידי גוף שאינו חברה ממשלתית". לפי תיקון שנעשה לחוק החברות הממשלתיות בשנת 1993 , הוקמה ועדת שרים לענייני הפרטה (לה לן - ועדת השרים) 11 . ועדת השרים מוסמכת להחליט על הפרטה של חברה ממשלתית; הצעה להחלטה על הפרטה בצירוף חוות דעת של רשות החברות תוגש לוועדה בידי השרים האחראים לחברה, או בידי אחד מהם. לפי החוק, אם "סברה הרשות כי יש להחליט על הפרטת חברה ולא הציע זאת לממשלה אחד מהשרים, תחווה הרשות את דעתה בתזכיר מנומק לשרים ולוועדת השרים, וכל אחד מחברי ועדת השרים רשאי להגיש הצעה להחלטה על הפרטה". את ההצעה יש להגיש לוועדה לאחר התייעצות עם דירקטוריון החברה, ולהציג לפניה את עמדת הדירקטוריון. הוועדה גם קובעת את הדרך או את שילוב הדרכים שבהן תופרט חברה: מכירת מניות על פי תשקיף או בדרך אחרת; הנפקת מניות או ניירות ערך הוניים; פירוק. החוק מאפשר לרשות החברות לעשות בעצמה, בנסיבות מיוחדות, פעולות הנדרשות לצורך ההפרטה, אם החברה אינה עושה אותן12. .תהליך הפרטת פעילות הטווח הקצר .להלן פירוט הפעולות העיקריות שנעשו בשנים 1997 -2001 להפרטת הטווח הקצר והמשך הביצוע של ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך באמצעות חברה ממשלתית שזה כל ייעודה. הפירוט נועד להבהיר את הנסיבות שבגללן הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה נדרשים שוב בשנת 2008 , לבחון מהי המתכונת הראויה לביצוע הביטוח לטווח בינוני וארוך בערבות המדינה: 1. בשנת 1997 , כשנוצרה תחרות בין פעילות בסס"ח בתחום ביטוח עסקאות יצוא לטווח קצר ובין השוק הפרטי, קיימו החשכ"ל, הרשות ומשרד התמ"ת, דיונים במטרה לבחון ולגבש עקרונות להפרטת הביטוח לטווח הקצר שכאמור היה אז עיקר הפעילות של בסס"ח. 2. בנובמבר 1997 קיימה הרשות ישיבה בהשתתפות נציגים שלה, של בסס"ח ושל משרד התמ"ת. בפרוטוקול הישיבה נאמר שמנהל יחידת ההפרטה ברשות ציין כי "התחומים המיועדים להפרטה: ביטוח מסחרי טווח קצר - המהווה את עיקר פעילות החברה ... וביטוח פוליטי טווח קצר. יש פעילויות אחרות שבסס"ח משמשת כקבלן משנה של המדינה, שהסיכון בהן מוטל על המדינה (ביטוח סיכונים פוליטיים בטווח בינוני וארוך). פעילויות אלה אינן מיועדות להפרטה. בנוסף, בחלק מפעילויות אלה, לבסס"ח יש 'גיבנת' מהעבר שקשה מאוד למכור אותה. לכן, על פי ההצעה יו עברו הפעילויות המיועדות להפרטה לחברה חדשה שתוקם לצורך כך, והיא תימכר בדרך של מכירה פרטית". .__________________ .11 ועדת השרים לענייני הפרטה עברה לאחריות משרד האוצר בהתאם להחלטת ממשלה ממרס 2003. 12 ממצאי ביקורת בעניין הפרטת חברות ממשלתיות ראו בדוח שנתי 52 ב של מבקר המדינה ( 2002 '), עמ327. משרד האוצר 205 . בפרוטוקול הישיבה צוין כי גורמים מקצועיים שהחברה נועצה בהם סברו שאין להפריד בין פעילויות החברה אלא למכור את כל פעילותה יחד. מהפרוטוקול עולה כי בישיבה לא נדונה עמדה זו וגם לא נקבע כי דיון בעמדה זו יתקיים במועד אחר, על אף חשיבותה לבחינת חלופות ההפרטה של החברה והמשך פעילותה. 3. בדיון שהתקיים בתחילת ינואר 1998 ,, בהשתתפות החשכ"ל ונציגי החברה הציג דירקטוריון בסס"ח את עמדתו כי יש להפריט גם את ניהול הביטוח הפוליטי לטווח הבינו ני והארוך. מסיכום הדיון עולה כי החשכ"ל פירט שלוש אפשרויות להפרטת בסס"ח: "האחת, השארת תפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך בחברת ענבל 13 . השניה, תפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך באמצעות גורמים פרטיים שיבחרו באמצעות מכרז שבו יתחרו כל הגופים הרלוונטיים לרבות חברת בסס"ח המופרטת. השלישית, מכירת בסס"ח ביחד עם חוזה לתפעול הביטוח הפוליטי לטווח בינוני וארוך לתקופה קצובה". החשכ"ל ציין כי "...במידה ונפזר את ניהול הסיכונים הפוליטיים למספר גורמים הרי שהתחרותיות במשק תגדל גם בביטוח המסחרי. שאיפתי לא לנהל את הביטו ח הפוליטי במסגרת ממשלתית, אין מקום לממשלה לעסוק בתחומים שבהם אין לה יתרון יחסי. אולם, ישנן שתי בעיות. האחת, עלי להבטיח כי הטיפול בתחום פעילות זה יהיה מספיק רציני כיוון שהסיכון עדיין נשאר על הממשלה. השניה, עלי להבטיח שע"י הוצאת תחום פעילות זה מחוץ למסגרת ממ שלתית לא תפגע התחרותיות. ע"י פיזור ניהול הסיכונים הפוליטיים לטווח בינוני וארוך למספר חברות הרי שהתחרותיות תגדל ואני מבטיח שהשירות שהממשלה תקבל יהיה טוב יותר" (ההדגשות אינן במקור). בישיבה הוחלט כי "החשכ"ל ישקול ויחליט בסוגיה". מהאמור לעיל עולה, כי אף אחת מהחלופות שהציע החשכ"ל לביצוע ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך לא הייתה המשך ביצוע הפעילות האמורה באמצעות חברה ממשלתית שזה כל ייעודה. בעקבות הדיון האמור ביקש מנהל יחידת ההפרטה ברשות ממנכ"ל בסס"ח "להעלות על הכתב את המשמעויות וההשלכות של ביצוע וניהול ביטוח האשראי לטווח בינוני וארוך באמצעות החברה שתופרט, הן לעניין הליך ההפרטה... והן לעצם ביצוע וניהול הפעילות באמצעות גורם שאינו ממשלתי". לא נמצא כי תשובת החברה הועברה לרשות וכי היא דרשה לקבל אותה. 4. בדיוןשקיים החשכ"ל עם מנהלת הרשות בסוף ינואר 1998 , מסר החשכ"ל כי החליט שהפעילות המופרטת לא תכלול ביטוח סיכונים פוליטיים בטווח בינוני וארוך, וכי "הפעילות הלא מופרטת תתבצע על ידי חברת בת של ענבל" (ההדגשה אינה במקור). 5. בפברואר 1998 פנה מנהל יחידת ההפרטה ברשות במכתב ליו"ר דירקטוריון החברה וביקש לדעת מהי עמדת הדירקטוריון בנוגע להצעת ההחלטה שהרשות הכינה והגישה לאישור ועדת השרים, בעניין הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר. .__________________ .13 "ענבל" חברה לביטוח בע"מ היא חברה בבעלות מלאה של הממשלה ועוסקת בעיקר באספקת שירותי ייעוץ וכיסוי ביטוחי ושירותים פיננסיים לממשלה ולגופים שבשליטתה. החברה משמשת זרוע ביצועית של הממשלה במגוון פעילויות ביטוחיות ופיננסיות. השר האחראי לענבל הוא שר האוצר בלבד. 206 דוח שנתי58ב .במכתב צוין שיש מחלוקת בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר בנוגע לסעיף בהצעה הקובע כי יש "להסמיך את הרשות והחשב הכללי, לאחר ביצוע המכירה, להעביר את מניות המדינה בבסס"ח הקיימת לענבל ...או לגורם אחר שהם יורו". במרס 1998 הודיעה החברה לרשות כי הדירקטוריון החליט לתמוך בהצעת ההפרטה שהכינה הרשות והמליץ כי "לחברה החדשה יימכר גם ניהול הביטוח לטווח בינוני וארוך. הזיכיון לתפעול הביטוח לטווח הבינוני וארוך יינתן לחברה המופרטת לתקו פת זמן מוגבלת שתקבע מראש (כמו למשל שלוש שנים). בתום תקופת הזיכיון, אם עדיין יהיה צורך בביטוח משנה מצד החשכ"ל, ייערך מכרז לקבלת הזיכיון לתקופה נוספת, באופן שיאפשר הענקתו למתמודד אחד או למספר מתמודדים. על מנת לשמור על האינטרסים של המדינה כמבטח משנה בטווח הבי נוני והארוך - בהנחה שהזיכיון לניהול התוכנית יועבר לידי גורם פרטי - ממליץ הדירקטוריון כי ייקבעו קריטריונים אחידים לבדיקה ולאישור עסקאות כאלו ע"י ועדה בין משרדית בראשות החשב הכללי"14 . יצוין כי מדיווח שמסר יו"ר הדירקטוריון במאי 2006 לדירקטוריון עולה 15 , כי שר התמ"ת דאז תמך בעמדת הדירקטוריון אך ועדת השרים דחתה אותה בעקבות התנגדות החשכ"ל, שבה תמך שר האוצר. 6. בהצעת ההחלטה שהעבירה הרשות לוועדת השרים במרס 1998 ,היא ציינה כי הפעילות של החברה בטווח הקצר תימכר בדרך של מכירה פרטית וכי "ביטוח אשראי לטווח בינוני וארוך...בהן משמשת החברה רק כ'זרוע ארוכה' של המדינה ומרבית הסיכון והעלות בגינן מוטלות על המדינה, אינן מיועדות להפרטה בשלב זה, והן תיוותרנה בחברה" (ההדגשות אינן במקור). בהצעה גם נקבע "להסמיך את הרשות והחשב הכללי, לאחר ביצוע המכירה, להעביר את מניות המדינה בבסס"ח הקיימת לענבל... או לגורם אחר שהם יורו". באותו חודש החליטה ועדת השרים לאשר את ההצעה להחלטה שהגישה לה הרשות בעניין הפרטת הטווח הקצר, ואלה שניים מעיקריה: (א) להעביר את פעילות ביטוח סיכונים מסחריים ופוליטיים לטווח קצר, וכן פעילויות אחרות שתקבע הרשות, לרבות הנכסים, ה זכויות, ההתחייבויות והעובדים, מבסס"ח לחברה ממשלתית שתוקם לשם כך; (ב) להסמיך את הרשות לעשות את כל הפעולות הנדרשות לדעתה לביצוע הפרטה של החברה החדשה. עוד החליטה הוועדה כי "לפני סיום הליך המכירה כאמור ... תכריע ועדת השרים לענייני הפרטה בשאלה האם מניות המדינה בחברת בסס"ח הקיימת יועברו ל'ענבל חברה לביטוח בע"מ' או שייוותרו בידי המדינה" (ההדגשות אינן במקור). בהצעת ההחלטה שהגישה הרשות לא ניתנה הדעת על כך שהמתכונת האמורה של המשך פעילותה של החברה היא שהחברה תשמש רק "זרוע ארוכה" של אגף החשכ"ל בביצוע החלטותיו בעניין ה שימוש בערבות המדינה - ולא נבחנה השאלה אם הדרך המיטבית למימוש מתכונת פעילות זו היא בדרך של חברה ממשלתית שנועדה לצורך זה בלבד, וזאת בין היתר, בשים לב לעלויות הפעלתה של חברה ממשלתית ולדרכי פעולתה הקבועות בחוק. .__________________ .14 .ההדגשה אינה במקור 15 'בעניין זה ראו גם להלן, עמ258. משרד האוצר 207 . בסוף אפריל 1998 אישרה ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים), מכוח סמכותה לפי סעיף 59 ב(ח) לחוק החברות הממשלתיות, את דרך ההפרטה של החברה בהתאם להחלטת ועדת השרים ממרס 1998 . 7. בעקבות החלטת ועדת הכספים הוקמה חברה ממשלתית חדשה (ושמה ב.ס.ס.ח - החברה הישראלית לביטוח אשראי בע"מ16 , להלן- החברה החדשה) ואליה הועברה פעילות בסס"ח בטווח הקצר. במהלך שנת 2001 , כחמש שנים לאחר התחלת הפעולות להפרטת הטווח הקצר וכשלוש שנים לאחר החלטת ועדת השרים ואישור ועדת הכספים של הכנסת, קיימה רשות החברות הליך למכירת החברה החדשה; לאחר שהתקיימו שני סבבי תחרות בין המתמודדים על רכישת החברה החדשה, הוחלט להפסיק את הליך המכירה ולקיים הליך מכירה ללא מכרז. בסופו של הליך זה הוחלט לקבל את הצעת המחיר שהגישה קבוצת חברות לרכוש את החברה החדשה בסכום כולל של 37 מיליון ש"ח. הפרטת החברה החדשה הושלמה בנובמבר 2001 (החברה שנמכרה תיקרא להלן: החברה המופרטת). מהאמור לעיל עולה, כי למרות החלטת החשכ"ל מינואר 1998 (שלפיה ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך יבוצע באמצעות חברת ענבל), ועל אף שלא התקבלה הכרעת ועדת השרים בעניין הגוף הממשלתי שיחזיק במניות המדינה בחברה וינהל את ביטוח הטווח הבינוני והארוך בערבות המדינה, השל ימה הרשות את הליך המכירה של החברה, והפעילות בתחום ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך נותרה בידי החברה הממשלתית הקיימת. יוצא אפוא שהרשות לא מילאה כראוי את תפקידה. רשות החברות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 :כדלקמן (א) "בתהליכי הפרטה לא ניתן להתעכב על פתרון כל הסוגיות באופן המיטבי לטווח הארוך ונעשות פשרות ודחיית החלטות בנושאים שאינם לב ההפרטה... שגם במקרה הנדון כך נעשה". לקראת גיבוש החלטת ועדת השרים ביצעה הרשות עבודת הכנה ארוכה ובמסגרתה נבחנו, בליווי ייעוץ מקצועי חיצוני, האפשרויות השונות להפרט ת החברה. כמו כן נבחן הנושא עם נציגי אגף החשכ"ל ואגף שוק ההון, החברה וגורמים נוספים במטרה לבחון את חלופות ההפרטה הקיימות. רק לאחר ביצוע הפעולות האמורות, שנמשכו שנים מספר, "ולאחר שהובהרה באופן חד משמעי עמדת החשב הכללי, בדבר סירובו להפריט את ניהול תחום ביטוח סיכוני סחר חוץ לטווח הארוך והבינוני, והובהר כי קיים כשל שוק בנושא זה, אשר ללא גיבויו של החשב הכללי אין לו מענה בשוק הפרטי, הושלמה הכנת החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה. גם לאחר שהתקבלה החלטת ההפרטה, לא הסתיימה בחינת האפשרויות להפרטת החברה... להערכת הרשות התל יית סיום מכירת הבסס"ח בהחלטת ועדת שרים לענייני הפרטה בדבר עתיד ביטוח הטווח הבינוני והארוך, היה גורם בהכרח לעיכוב משמעותי ואולי אף לביטולו המוחלט של הליך המכירה . ההכרעה בדבר עתידה של הבסס"ח הנותרת ]ולתוצאות חמורות, לדעת החשכ"ל[ אינה בלעדית בידי הרשות, אלא גם בידי החשב הכללי ומשרד התמ"ת. לעניין זה הוקמו במהלך השנים שני צוותי חשיבה. מהדיונים שהתקיימו והפערים המהותיים .__________________ .16 'ממצאי ביקורת בעניין השימוש בשם בסס"ח לחברה החדשה, ראו להלן בעמ208. 208 דוח שנתי58ב .שבין חברי הצוות, נראה היה בסמוך למועד המכירה כי הנושא רחוק מהכרעה או ממיצוי הדיון בו וגיבוש המלצות על ידי הצוות... נושא הפרטת החברה בכלל וסוגיית הפרטת ביטוח הטווח הבינוני והארוך בפרט נדונו בהרחבה בישיבות אחרות שהתקיימו בנושא זה". (ב) מסקנת משרד מבקר המדינה שחברה ממשלתית המשמשת זרוע ארוכה של אגף החשכ"ל בביצוע החלטותיו בעניין השימוש בערבות המדינה אינה עולה בקנה אחד עם מתכונת פעילותה של חברה ממשלתית ו סמכויות הדירקטוריון שלה מוטעית; מסקנה זו עוסקת "בחלוקה מיטבית של האורגנים השונים לביצוע מטרות הממשלה ותפקידם של חברות ממשלתיות בחלוקה זו. קיימות חברות ממשלתיות רבות המשמשות כזרוע ביצוע של הממשלה ושכאלו הן מפעילות שיקול דעת בביצוע המטרות ולא תמיד בהחלטה על הפרויקטים השונים". (ג) בהצעת ההחלטה שהגישה הרשות "צוין כי קיימת מחלוקת בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר (החשב הכללי ומשרד התמ"ת) בנוגע לגוף שיחזיק במניות המדינה בבסס"ח וינהל את ביטוח הטווח הבינוני והארוך. משכך, הציעה הרשות, כפי שמתבטא בהצעת ההחלטה שהועברה להת ייחסות דירקטוריון הרשות והחשכ"ל יוסמכו להעביר את המניות לענבל או לגורם אחר ]ולפיה[ החברה שהם יורו לאחר ביצוע מכירת הטווח הקצר. ברם, החלטת ההפרטה שהתקבלה קובעת אחרת, ולמעשה מותירה את הנושא להכרעת ועדת השרים לענייני הפרטה, וזאת במטרה למצות את הדיון בנושא זה בין הגורמים הרלוונטיים. דיון בנושא באותו מועד לצורך קבלת הכרעה כבר במסגרת החלטת ההפרטה שהתקבלה במרס 1998 ,היה גורם ככל הנראה לעיכוב משמעותי בקידום הפרטת החברה וזאת לנוכח המחלוקות המהותיות שנתגלעו בין הגורמים השונים. מאחר וכאמור המדובר היה במחלוקות מהותיות הנוגעות לשורש הפעילות ואופן ניהולה, הוחלט כי הנושא יוכרע בועדת השרים לענייני הפרטה, ולא להסתפק בכך שהרשות והחשב הכללי הם שיחליטו בנוגע לעתיד הנושא. בנוגע לאמירה כי לא הוצגה עמדת החשכ"ל בעניין הגורם שיבצע לאחר ההפרטה את ביטוח הסיכונים לטווח הבינוני והארוך, הרי כפי שהוחלט נושא זה למעשה לא נדון באותה הישיבה והושאר להכרעת ועדת השרים בישיבה נפרדת. בנוסף, יש לציין כי בעניין זה קיימת חשיבות גם לעמדת משרד התמ"ת בנושא זה, אשר כאמור חלק על עמדת החשכ"ל באשר לגורם שיבצע את ביטוח הסיכונים לטווח בינוני וארוך..." (ההדגשה במקור). לדעת משרד מבקר המדינה, אין במכלול הסבריה של הרשות כדי להבהיר מדוע לא התפנתה לטפל, מיד לאחר השלמת הפרטת הטווח הקצר, בסוגיית הגורם שיחזיק במניות החברה וינהל את ביצוע הביטוח לטווח בינוני וארוך בערבות המדינה, סוגיה שהונחה כאמור לפתחה כבר בשנת 1998. יצו ין כי הרשות לא יכלה להמציא למשרד מבקר המדינה חלק מהאסמכתאות לביסוס הסבריה האמורים בעניין אופן טיפולה בקביעת הגורם האמור. בעניין טענתה של הרשות כי "קיימות חברות ממשלתיות רבות המשמשות כזרוע ביצוע של הממשלה ושכאלו הן מפעילות שיקול דעת בביצוע המטרות ולא תמיד ב החלטה על הפרוייקטים השונים" מעיר משרד מבקר המדינה כי מדובר בחברות שהדירקטוריון שלהן מוסמך לקבל באופן עצמאי את ההחלטות בעניינן. יצוין שסעיף 4 לחוק החברות משרד האוצר 209 . ,הממשלתיות מאפשר לממשלה, באישור ועדת הכספים של הכנסת להורות לחברה, במקרים חריגים, שלא לפעול לפי שיקולים עסקיים עצמאיים. מתכונת הפעילות שציינה הרשות אינה מתכונת פעילותה של אשרא, והסעיף האמור בחוק החברות הממשלתיות גם לא הוחל על מכלול פעילותה. החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה: (א) באוקטובר 2007 כתב החשכ"ל כי "ביצוע פעילות ביטוח לטווח הבינוני והארוך ע"י השוק הפרטי בערבות המדינה הינה אפשרית אך נפסלה על הסף ע"י הגורמים המקצועיים באגף החשב הכללי. כשל השוק בטווח הבינוני והארוך הינו בחוסר היכולת של השוק הפרטי לבצע את הפעילות ללא ערבות מדינה כפי שנעשה כיום בטווח הקצר. הצעת דירקטוריון החברה, אשר רואה לנגד עיניו את טובת החברה ולא את טובת המדינה, נבחנה ונדחתה ע"י משרד האוצר....". יצוין שבתשובה לא נאמר דבר על אי-קיום החלטת החשכ"ל מינואר 1998 בעניין חלופת ההפרטה שהוא מעדיף ועל לאי-קיום החלטת ועדת השרים כי לפני השלמת תהליך המכירה היא תקבע מי הגוף שיחזיק במניות החברה. (ב) בינואר 2008 כתב החשכ"ל כי "הצעת דירקטוריון החברה אשר רואה לנגד עיניו את טובת החברה ולא את טובת המדינה, נבחנה ונדחתה על ידי משרד האוצר כבר בוועדת השרים לענייני הפרטה. עמדה זו עומדת בעינה גם היום. סיכום הדיון של החשב הכללי מיום 29.1.98 , אשר קבע כי הפעילות הלא מופרטת תתבצע על ידי חברת בת של ענבל קדם להחלטת ההפרטה אשר לא הכריעה בנושא. על כן ניתן להסיק כי למרות הסיכום האמור, החלטה סופית עדיין לא התקבלה. עם זאת, היות ועברו כ-10 שנים ולא נמצא אצלנו תיעוד לגבי בדיקות או דיונים בנושא בתקופת הפרטת הטווח הקצר, אין בידינו לשפוך אור על סיבת אי ביצוע ההחלטות כאמור". . . לא נמצא שרשות החברות, משרד האוצר ומשרד התמ"ת (להלן- הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה) בחנו כראוי, בטרם הוחלט להפריט את פעילות החברה בטווח הקצר, בחינה אנליטית וכמותית את נתוני פעילותה לסוגיה. כמו כן הם לא בדקו אם אפשר לעשות בשוק הפרטי ביטוח של עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, בערבות המדינה ובפיקוח אגף החשכ"ל, כפי שהציע דירקטוריון החברה, ולחילופין - לבצע את כל פעולות החברה במסגרת חברה בת של ענבל, כפי שהחליט החשכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות היית ה מוטלת החובה לבחון ביסודיות את כל ההיבטים הרלוונטיים של הנושא עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, ולתת להם ביטוי מתאים בהצעת ההחלטה שהגישה לוועדת השרים לענייני הפרטה ובבקשה לאישורה בידי ועדת הכספים של הכנסת. בחינה כאמור גם לא נעשתה לאחר ההפרטה ועד למועד התחלת הביקורת בנושא. 210 דוח שנתי58ב .זאת עוד, אף ששאלות רבות לא קיבלו מענה בעת תהליך ההפרטה ואף התחדדו לאחר השלמתה, לא קבעו הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה כי לאחר ההפרטה יערכו בדיקות והערכות לגבי פעילות החברה בטווח הבינוני והארוך; צוותים שמינו משרדי התמ"ת והאוצר לאחר ההפרטה לבחינת פעילות החברה והפעולות המתחייבות ממנה, לא השלימו את עבודתם17 . לדעת משרד מבקר המדינה, הבדיקות וההערכות הללו והפעולות המתחייבות מהן, נדרשו במיוחד מטעמים אלה: ( 1 ) ,בהצעת ההחלטה ובבקשה לאישורה בידי ועדת הכספים צוין, כאמור במפורש כי "בשלב זה" ביטוח אשר אי לטווח בינוני וארוך אינו מיועד להפרטה; (2 ) בהחלטת ועדת השרים נקבע כי לפני סיום הליך המכירה היא תכריע אם מניות המדינה בחברה וניהול ביטוח הטווח הבינוני והארוך יועברו לחברת ענבל (להלן - ענבל) או ייוותרו בידי המדינה; ( 3 ) בהתחשב בכך שעיקר פעילותה של החברה שה ופרטה היה כאמור בביטוח עסקאות לטווח קצר ושמספר עסקאות היצוא לטווח בינוני וארוך הוא מצומצם ביותר, היה ראוי לקבוע על איזה גוף תוטל הבחינה, מה הם המשתנים שייבחנו ופרק הזמן לביצוע הבחינה וליישום מסקנותיה. הביקורת העלתה, כי אף שכבר חלפו שנים רבות מאז הוחלט להפריט את הטווח הקצר ואף מאז הושלמה ההפרטה, לא בחן כראוי אף אחד מהגופים האחראים לפעילות החברה אם יש מקום להמשך מעורבות המדינה בתחום ביטוח סיכוני יצוא בטווח הבינוני והארוך ומהי המתכונת הארגונית המיטבית הדרושה לשם כך. בחינת הנושא על היבטיו השונים החלה רק בשנת 2005 בעקבות ממצאי הביקורת, אולם עד ינואר 2008 .היא לא הסתיימה מהאמור לעיל נראה, שהגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה התרכזו בהפרטת עיסוקה העיקרי ולא נתנו די הצורך, את דעתם על כל המתחייב מהמשך פעילותה בביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך בלבד שהוא שוק קט ן יחסית. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות, שהייתה כאמור הגוף המוביל בהפרטת הטווח הקצר, ועל אגף החשכ"ל, שלא יושמה החלטתו בדבר אופן הביצוע - בערבות המדינה - של ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, ועל משרד התמ"ת האחראי גם הוא לפעילות החברה, להפיק את הלקחים הדרושים לגבי הליכי קבלת החלטות ויישומן, כדי למנוע את הישנות הליקויים בהפרטות של חברות ממשלתיות אחרות. .שינוי שם החברה .בהחלטת ועדת השרים לענייני הפרטה ממרס 1998 שבה אושרה הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר נקבע בין היתר, שיש צורך לשנות את שמה של החברה הממשלתית שתעסוק בביטוח סיכוני סחר חוץ לטווח הבינוני והארוך. הביקורת .__________________ .17 'בעניין זה, ראו להלן עמ 247-249 . משרד האוצר 211 . העלתה שרק בספטמבר 2005 , כארבע שנים לאחר הפרטת הטווח הקצר וכשבע שנים לאחר החלטת ועדת השרים, אישרה האסיפה הכללית של החברה, על פי המלצת הדירקטוריון, את שינוי השם ל"אשרא". יצוין שלפי דיווח שנמסר לוועדת הדירקטוריון לאסטרטגיה שיווקית בפברואר 2005 , שררה במשך כמה שנים בקרב יצואנים וחברות הפועלות בענף, אי -בהירות בנוגע לזהותן ופעילותן של אשרא והחברה שהופרטה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות ומוסדות החברה לפעול להסדרת העניין עם תחילת פעילותה של החב רה במתכונתה החדשה, כפי שקבעה ועדת השרים. דבר זה היה מונע את אי-הבהירות האמורה. .עדכון תזכיר ותקנות .בהחלטת ועדת השרים להפריט את פעילות בסס"ח בטווח הקצר נקבע, בין היתר, כי רשות החברות תוסמך "לשנות את מסמכי ההתאגדות של בסס"ח הקיימת, ככל שיידרש לביצוע החלטה ז ו". בינואר 1999 כתב יו"ר דירקטוריון החברה למנהל הרשות, בין היתר, כי שינוי תקנון החברה הוא נושא הראוי לעיון מפורט והוסיף כי "הצעת השינוי טרם הועברה לעיון החברה והדירקטוריון ולתיקונים בהם עשויה להיות משמעות ביכולת תפקוד החברה". הביקורת העלתה כי עד אוגוסט 2007 לא פעלו הרשות והדירקטוריון לשינוי מסמכי ההתאגדות של החברה. החברה כתבה בתשובתה מאוקטובר 2007 למשרד מבקר המדינה כי "בחינת פעילות החברה ...לאורך השנים מלמדת כי מתכונת העבודה מול החשכ"ל היתה דומה בעיקרה וזאת לאורך מרבית שנות קיומה של החברה. דירקטוריון החברה לא עסק מעולם באישור עסקאות אלו ונסמך במלואו על החלטות וערבות המדינה בעניין. הוצאת פעילות הטווח הקצר הציפה באחת את הניהול ואופן קבלת ההחלטות בגין עסקאות טווח ארוך לאור העובדה שהחברה נותרה עם תחום פעילות אחד. החלטת ועדת השרים קבעה כי שינוי התקנון יעשה ככל ש ידרש לביצוע החלטת ההפרטה. זהו נוסח החלטה מקובל שנועד להקל על הליך ההפרטה. לא התקבלה החלטה בנוגע לעדכון התקנון. לחברה לא ידוע על צורך לשנות את התקנון...". לדברי הרשות, מסמכי ההתאגדות של החברה לא שונו היות שלמעשה המשיכה החברה בביטוח עסקאות יצוא נגד סיכונים בטווח הבינוני והארוך כמקודם. באוקטובר 2007 כתבה הרשות למשרד מבקר המדינה כי "...לא נדרשו שינויים במסמכי ההתאגדות של החברה. ]פרט לתיקון התקנון לצורך ההפרטה [ נוספים מטרות החברה ופעילותה כתאגיד לא השתנו... הנושאים...אינם חדשים לפעילות החברה והיו קיימים בחברה ב תחום הביטוח לטווח הארוך והבינוני עוד לפני הפרטת החברה". 212 דוח שנתי58ב .לדעת משרד מבקר המדינה, חל שינוי מהותי בפעילות החברה ומתכונת פעילותה, ומטרותיה לאחר הפרטת הטווח הקצר שונות מאלה שנקבעו בתקנונה עם הקמתה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שהחלטות ועדת השרים בעניין פעולות הנדרשות בחברות שהוחלט להפריט את כל פעילותן או חלק ממנה, יבוצעו בהקדם. .פעילות החברה לאחר הפרטת פעילות הטווח הקצר .לפני ההפרטה הייתה פעילות החברה בביטוח עסקאות יצוא לטווח הקצר כאמור כ- 85% (לפי מספר הפוליסות) מהיקף פעילותה; בדוחותיה הכספיים של החברה צוין כי כ -80% .מפעילות היצוא של המשק הישראלי נעשית באשראי לטווח קצר משמעות הדבר היא, שמספר החברות הישראליות שהן לקוחות פוטנציאליים של החברה בטווח הבינוני והארוך הוא מצומצם. לאחר הפרטת הטווח הקצר, הפעילות העיקרית של החברה בטווח הבינוני והארוך היא בתחומים האלה: טיפול בבקשות היצואנים, בדיקת איתנותו הפיננסית של הקונה בחו"ל (מדינה, גורם ממשלתי או גורם פרטי) ויכולת הפירעון שלו; בדיקת התנאים המסחריים של העסקה; דירוג רמת הסיכון של מד ינת היעד של היצוא (להלן - מדינת היצוא); ההחלטה אם להעביר את בקשת היצואן לאישור הוועדות הבין-משרדיות באגף החשכ"ל (דבר שמשמעותו המלצה לחשכ"ל לבטח את העסקה); הגשת המסמכים הנדרשים לוועדות הבין-משרדיות לצורך אישור ביטוח העסקה, ואם אושר הביטוח - הנפקת פוליסת בי טוח וליווי משפטי ופיננסי עד לפקיעת תוקף הפוליסה (להלן - פעילות החברה במתכונתה החדשה). פעילויות אלה של החברה, שהן בעיקרן תפעוליות בלבד, אינן כרוכות כלל בסיכונים עסקיים שלה. כאמור, להנהלת החברה ולמוסדותיה גם אין סמכות לקבל החלטות כלשהן בנוגע למתן ביטוח לעסק אות יצוא, דבר המעלה שאלות מהותיות בדבר הטעם בביצוע הפעולות האמורות באמצעות חברה ממשלתית שנועדה לצורך זה בלבד. .תהליך קבלת ההחלטות בחברה בדבר המלצה לביטוח עסקאות .כל המלצה של החברה לבטח עסקת יצוא מותנית בבחינת איתנותו הפיננסית של הקונה ובחינת נתונים אחדים ש ל מדינת היצוא, טעונה אישור של ועדות בין - משרדיות (להלן - הוועדה הבין-משרדית או ועדות החשכ"ל), שחברים בהן נציגים משרד האוצר 213 . של משרדי האוצר, התמ"ת והחוץ, של בנק ישראל ושל החברה, ובראשן עומדים החשכ"ל18 או נציגיו (להלן- אישור עקרוני). החברה מדרגת לשמונה דרגות את המדינות הרלוונטיות בעולם שלהערכתה הן לקוחות פוטנציאליים לרכישת יצוא ישראלי על פי דרגת הסיכון שלהן; שיעור העסקה המבוטח למדינות בדרגת סיכון 1 - 4 נקבע בידי החברה, ולמדינות בדרגת סיכון 5 - 7 נקבע בידי הוועדה הבין -משרדית, לאחר המלצות החברה; מדינות בדרגת סיכון 8 אינן בנות חיסוי ביטוחי. 1. יצואן המבקש לרכוש פוליסת ביטוח לעסקת יצוא נדרש להגיש לחברה פרטים ומסמכים הנוגעים לעסקה, לרבות נתונים כספיים בנוגע לרוכש. לאחר בדיקת העסקה מחליטה החברה אם לדחותה או להעבירה לאישור הוועדה הבין-משרדית; אם אישרה הוועדה את העסקה נותנת החברה ליצואן אישור עקרוני לקבלת חיסוי ביטוחי לעסקה. בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2004 "כי שיעור האישורים המבשלים לכדי פוליסות ביטוח ממשיות עומד בממוצע ]שנותן החשכ"ל[ העקרוניים על 14% " הועלה כי החברה לא בדקה מה הן הסיבות לשיעור הנמוך של האישורים העקרוניים שהבשילו לכדי פוליסת ביטוח. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה שהיא "בוחנת מספר גדול של עסקאות, שרובן אינו יוצא לפועל... מהותה של החברה הינו לתמוך ביצואנים, ולפיכך מתן מענה ליצואן גם במקרה בו עסקת יצוא אינה נדרשת לאשראי וביטוח בסופה, הינה מענה ההולם את מטרותיה". החברה ציינה כי "בחינה של אחוזי המימוש מול המקובל בעולם ומול אחוזי הזכייה של היצואנים... מצביעה על כך שיחס של %14 הינו סביר בהחלט. בחלק מהמדינות יחס זה גבוה יותר בעיקר לאור העובדה שהיקף הדחיות הינו נמוך יותר, והחברות הפועלות מטעמן מוכנות לבטח עסקאות ברמת סיכון גבוהה מזו הנהוגה בישראל...". לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם הסבר החברה משקף את המצב בעולם, אין הדבר מייתר בדיקה יסודית הכוללת ניתוח הנתונים והפקת לקחים שיכולים לסייע בפיתוח כלים לשיפור השירות ליצואנים ולעידוד היצוא. 2. להלן מפורטות יחידות החברה ומוסדותיה הקש ורים לבדיקת בקשת חיסוי ביטוח לעסקת יצוא, שמסתיימת בהמלצת החברה אם להעביר את הבקשה לאישור ועדות החשכ"ל או לדחותה: אגף חיתום וביטוח : אגף זה אחראי לחיתום ולטיפול בבקשות שיצואן ישראלי מגיש לביטוח עסקת יצוא, ומלווה את בקשת היצואן עד להנפקת הפוליסה לרבות טיפול מול היצואן עצמו, לרבות טיפול בעניינו בבנקים, אצל מבטחי משנה, עשיית בדיקה ראשונית של עמידת העסקה בקריטריונים בסיסיים (תקופת האשראי, היקף העסקה, ביטחונות מוצעים וכו'), היקף הכיסוי והנפקת הפוליסה. .__________________ .18 'בעניין פעילותן של ועדות אלה וסמכויות כל אחת מהן ראו להלן, עמ228. 214 דוח שנתי58ב .הביקורת העלתה כי החלטו ת האגף מתקבלות בהתייעצות של מנהל האגף עם עובדי האגף, והליך קבלת ההחלטות אינו מוסדר בנהלים, ואין רושמים את ההחלטות והנימוקים בעד ונגד דחייה או אישור של בקשה. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי "כל פעולותיה...מוסדרות בנהלים...דחיה או אישור הינם מקרים מובהקים של עמידה או אי עמידה בקריטריונים על פיהם פועלת החברה. לפיכך, אין מקום ו/או צורך לביצוע רישום מפורט של תהליך ההתייעצות". נמצא שהנהלים האמורים אינם מפרטים את הקריטריונים שלפיהם על האגף לקבל החלטות ולכן נדרש לעשות רישום של תהליך ההתייעצות והנימוקים הנוגעים להחלטות שהתקבלו. לדעת משרד מבקר המדינה, חשיבות מיוחדת יש לעובדה שאגף זה הוא המתחיל בתהליך הטיפול בבקשת היצואן לקבל חיסוי מהחברה, ולמעשה יש לו סמכות לדחות או לאשר להעבירה להנהלת החברה להמשך טיפול לקראת העברתה לאישור הוועדה הבין -משרדית, ועל כן פעולותיו צריכות להיעשו ת לפי נהלים וכללים, כנדרש לפי סדרי מינהל תקין. בהיעדר קריטריונים אין לדעת מדוע החליטה החברה לאשר או לדחות עסקה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה ולאגף החשכ"ל כי עליהם לקבוע בהקדם כללים לעבודת האגף. הנהלת החברה : בחברה פועלת ועדה פנימית, בראשות המנכ"ל, שחברים בה הסמנכ"ל ומנהלי האגפים, והיא דנה פעם בשבוע בבקשות לביטוח של עסקאות יצוא המוגשות לה על ידי אגף חיתום וביטוח ולאחר בחינתן היא מחליטה אם להמליץ להגישן לאישור הוועדה הבין-משרדית. הביקורת העלתה שגם הוועדה הפנימי ת אינה נוהגת לרשום את החלטותיה ואת הנימוקים להן. משום כך אי אפשר לדעת אילו מרכיבים בעסקה היא בדקה ומה הם השיקולים להחלטתה להמליץ או לדחות הגשת עסקת ביטוח לאישור הוועדה הבין משרדית. כן הועלה, שעבודת הוועדה הפנימית בעניין אישור ביטוח לעסקאות אינה מוסדרת כלל בנוהלי החברה. עד אוגוסט 2007 טרם הושלמה הכנת הנהלים להסדרת עבודת הוועדה. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי "הועדה הפנימית של החברה פועלת על פי נהלים. אין זה מקובל במוסדות למתן אשראי לנהל פרוטוקולים מלאים של דיוני הועדות מהטעם שפרוטוקולים אלו יכולים לשמש כנגד ם אל מול החייב בשלבים מאוחרים יותר". משרד מבקר המדינה מעיר כי להחלטות הוועדה הפנימית יש השפעה על נטל הסיכונים שהמדינה מקבלת עליה, ועל כן יש מקום שעבודתה תוסדר בתיאום עם אגף החשכ"ל ושהיא תתעד את נימוקיה באופן שיבטיח שקיפות וסדרי מינהל תקין. משרד האוצר 215 .אגף פוליסות ות ביעות: אגף זה מלווה כל עסקה מהמועד שהוועדות הבין-משרדיות אישרו את ביטוחה. תהליך זה כולל טיפול בחוזים ובמסמכים משפטיים, הנפקת הפוליסה וטיפול בדיווחים, בפיגורים ובתביעות המוגשות לחברה, וגביית שיבובים19 מהחייבים. תנאי הפוליסות של החברה נקבעים לאחר שאושרו בידי הוועדות בחשכ"ל. דירקטוריון החברה : מהמסמכים עולה, כי עיקר עבודת הדירקטוריון היא אישור הדוחות הכספיים של החברה ואישור תקציב החברה וביצועו. הדירקטוריון גם מקיים מעקב, באמצעות הוועדה לניהול סיכונים, אחרי הנפקת הפוליסות בידי החברה, לאחר שהן אושרו בוועדות הבין-משרדיות. דירקטוריון החברה כמעט ואינו מעורב בפעילות העסקית של החברה ואינו נושא באחריות לתוצאותיה הכספיות, שכן ועדות החשכ"ל הן המקבלות את ההחלטות על ביטוח של כל עסקה ועסקה בערבות המדינה. יצוין, שכבר בדצמבר 2002 כתב המשנה לחשכ"ל למפקחעל הבנקים כי "הפיקוח על עסקי החברה ותחומי פעילותה נעשה בחשב הכללי. הפיקוח מתבצע הן ברמת המדיניות - אישור עקרוני לחיסוי מדינות, קביעת תקרת ביטוח למדינות, קביעת הסיכונים המנוסחים בפוליסה, ונקיטת פעולות לשם גביית חובות; והן ברמה הפרטנית - בחינת התנאים של כל עסקה במסגרת ועדה בין משרדית בראשות החשב הכללי". החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי היא "פועלת בנושא זה כמקובל במרבית הגורמים המקבילים לה בעולם ודירקטוריון החברה פועל כמקובל לדירקטוריונים של חברת ביטוח במגבלות תנאי ערבות המדינה 20 . דירקטוריון החברה התחייב בעת קבלת ערבות המדינה החדשה בשנת 2004 לא לפעול שלא על פי הערבות ותנאיה מתוך ראיה רחבה של התועלת שיכולה לצמוח למשק ולציבור היצואנים, ומאז דירקטוריון החברה פועל במסגרת סמכויותיו, ומפקח על פעילות הנהלת החברה". לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום שהחלטות אגף החשכ"ל לגבי השימוש בערבות המדינה יבוצעו באמצעות חברה ממשלתית שזה כל יעודה והדירקטוריון שלה אינו קובע את מדיניותה הכללית. הוועדה לניהול סיכונים : ביוני 2004 מינה הדירקטוריון מקרב חבריו ועדה לניהול סיכונים ובראשה יו"ר הדירקטוריון. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי "עבודת הועדה באה לפקח על פעי לות הנהלת החברה ולוודא שהחברה אינה מנפיקה פוליסות והתחייבויות שלא על פי תנאי ערבות המדינה לה מחויבת החברה. כחלק מעבודתו של הדירקטוריון זהו בהחלט חלק מהליך בקרה ונטרול סיכונים מתחייב. הועדה לניהול סיכונים פועלת על פי מתכונת ועדת אשראי בבנק, מעורבת בנעשה בהחלטות החברה והגבירה את מעורבות הדירקטוריון". .__________________ .19 שיבובים- תשלומים שהמבטח תובע מהמבוטח, לאחר שהחוב למבוטח הוסדר. 20 בעניין ממצאי הביקורת על מתכונת הפעילות של דירקטוריון החברה, ראו להלן עמ' 213 'ועמ228. 216 דוח שנתי58ב .הבדיקה העלתה, כי עיקר עבודת הוועדה לניהול סיכונים נעשית רק לאחר שהנפקת הפוליסות אושרה כאמור בידי הוועדות הבין -משרדיות ונועדה לאפשר לדירקטוריון לפקח על תהליך ההנפקה לפי הנחיות הוועדות. ניסיון שעשה הדירקטוריון להגב יר, באמצעות הוועדה, את מעורבותו בתהליך ההחלטות על חיסוי עסקאות יצוא, לא הצליח. . . רשות החברות כתבה למשרד מבקר המדינה: "החברה, במסגרת מגבלות במתכונת פעילותה, הינה בעלת שיקול דעת, אותו עליה להפעיל לטובת החברה, כך למשל, שהחברה לא תגיע לכדי פעילות הפסדית. במסגרת פעילותו של הדירקטוריון, וכחלק מהשיקולים העסקיים ששקל הדירקטוריון, העלה הדירקטוריון מספר דרישות מהמדינה, כגון - שיפור ערבות המדינה, קבלת פרמיה בגין הפעילות שעושה החברה, שינוי מבנה ארגוני של החברה. משכך, לא ניתן לקבוע כי החברה פועלת שלא בהתאם לחוק החברות הממשלתיות וכי אינה פועלת משיקולים עסקיים". החברה או הדירקטוריון שלה אינם עוסקים כלל בצד העסקי של פעילות החברה, והדירקטוריון גם אינו מאשר את מדיניותה הכלכלית. עבודת החברה על כל יחידותיה ומוסדותיה היא תפעולית בעיקרה, והחברה משמשת למעשה גוף מייעץ למשרד האוצר בתהליך אישור חיסוי עסקאות נגד סיכוני סחר חוץ, ועיקר תהליך קבלת ההחלטות וכן הנשיאה באחריות להחלטות מוטלת רק על משרד האוצר. החברה גם מבצעת את ההחלטות המתקבלות בוועדות החשכ"ל - מנפיקה את פוליסות הביטוח ומקיימת מעקב אחרי ההתקדמות של כל עסקה ועמידת היצואן בהתחייבויות לפי הפוליסה. מתכונת פעולה זו, שהיא מתן שירותים לאגף החשכ"ל, אינה מתכונת התואמת פעילות של חברה ממשלתית וגם אין סיבה שתיעשה דווקא באמצעות חברה ממשלתית בכלל ובאמצעות חברה מיוחדת בפרט. .גיבוש מתכונת לפעילות החברה .מאחר שהגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה לא הגדירו מחדש את יעדיה ודרכי פעולתה לאחר הפרטת הטווח הקצר, נאלץ הדירקטוריון לקיים לאחר השלמת ההפרטה דיונים רבים בנושאים הקשורים לעניין זה. בדיונים הביע יו"ר הדירקטוריון כמה פעמים את עמדותיו בעניין הבעיה הקשה הנובעת ממתכונת פעילותה החדשה של החברה. הדיונים בנושאים אלה ובנושאים הקשורים לסוגיות מהותיות במתכונת פעילותה של החברה כחברה ממשלתית, משרד האוצר 217 . ,והשינויים הנדרשים בפעילותה עקב השינויים שחלו בענף בארץ ובעולם נמשכו גם במהלך הביקורת21 . :להלן הפרטים העיקריים 1. בישיבת הדירקטוריון ב- 2002 ציין היו"ר כי החברה נמצאת בתהליך של דיונים בעניין אופי פעילותה, וכי טרם נוצרה הסכמה כללית בנוגע לפעילותה בכמה נושאים, כגון: הצורך בדיון מקדים בעניין מבנה הפעילות, היקף הביטוח, היקף העסקים של החברה ההולך ומצטמצם והצורך לבקש מרשות החברות להאיץ בשרים האחראים לחברה לקבוע את תחום פעילותה של החברה. 2. בישיבת הדירקטוריון ב - 2003 ציין היו"ר ש"שינויים בסביבה העסקית שבה פועלת החברה (הטווח הבינוני והארוך) מאיצים את הצורך להמליץ על דרכים להרחבת הפעילות, לרבות סל המוצרים של החברה וכי יש חשיבות לעובדה שלדירקטוריון תהיה עמדה לגבי סל המוצרים שלו ותחום פעילותו". עוד ציין שאינו בטוח שהחברה ממלאת את ייעודה לשמש גוף מסייע לסחר החוץ, ושהיא עושה כל מה שראוי שתעשה; לפי הצעתו באותה ישיבה הזמינה אשרא מחברה הנותנת שירותים עסקיים וכלכליים, בחינה יסודית של עבודתה. בדוח שהגישה החברה האמורה לאשרא במאי 2003 צוין, בין היתר, שהיות שפעילות אשרא בעסקאות לטווח בינוני וארוך, שכל אחת מהן טעונה אישור של ועדה בראשות נציג משרד האוצר, הדגש העיקרי בפעילות מושם על החוסן הפיננסי של העסקאות ולא ניתן משקל מספיק להשגת המטרה של טיפוח היצוא; דירקטוריון החברה מנותק מהפעילות המרכזית שלה ואינו יכול לקבל עליו אחריות לפעולות ההנהלה; המעורבות הגדולה של משרד האוצר בכל עסקה, לרבות בקביעת המרווח (פרמיה) של החברה (בנימוק שהמשרד ערב לפעולותיה), הייתה כנראה אחת הסיבות לכך שלא הוצעו תכניות ביטוח נוספות או שוכללו התכניות הקיימות. בדיון שקיים הדירקטוריון עם קבלת הדוח צוין כי "מחד יש אנומליה מסוימת, יש שר ממונה ומאידך, הסדר בי טוח משנה של משרד אחר, המגדיר במידה רבה את פעילות החברה... בעיה נוספת היא בתהליך הדירקטוריוני, אשר למעשה הדירקטוריון דן בכל הנושאים הפחות מהותיים מחד ומקבל אחריות על נושאים בהם לא דן כלל, ביחס לכל המדיניות העסקית של החברה. מצב זה אנומלי והתחדד במיוחד מאז הה פרטה... יש צורך לסיוע בהגדרה מחודשת של פעילות החברה... אם לא נעשה כל שינוי בפעילות החברה, יש ספק לגבי הצורך בקיומה של החברה, כי השיקולים שמנחים היום... אינם נושאי מדיניות חוץ". בסיום הדיון החליט הדירקטוריון לקיים עוד דיון בנושא, אולם דיון כזה לא התקיים. 3. ב- 2004 העלה היו"ר שוב את שאלת מקומו של הדירקטוריון בפעילות החברה וציין שהדירקטוריון עוסק בשוליים של הפעילות (מאשר את התקציב השנתי של ההוצאות, את נסיעות היו"ר לחו"ל, ואת הדוחות הכספיים של החברה אף שהמרכיבים העיקריים שלהם אינם באחריותו); כמו כן חזר וציין ש וב, שהדירקטוריון מעוניין להגיע למעורבות ממשית בפעילות החברה ולעסוק בנושאים עסקיים. 4. ב- 2005 החליטה החברה ביוזמת החשכ"ל לבדוק, באמצעות חברת ייעוץ, את תהליכי עבודת החברה. בדוח שהגישה חברת הייעוץ לחברה במאי 2005 צוין, בין היתר, שהבדיקה לא כללה נושאים מהותיים בפעילותה, כגון: מבנה החברה, מידת יעילותה, סוגי הביטוחים ותעריפי הפרמיות, מנגנון הניהול, אי -קבלת החלטות .__________________ .21 'בעניין הפעולות שביצעה החברה בעקבות הביקורת, ראו להלן עמ 257-260 . 218 דוח שנתי58ב .בתחום העסקי ואי -נשיאה בסיכונים, קשרי גומלין עם משרד האוצר, תנאים מסחריים שונים (פרמיות, חשיפה), סדרי עדיפויות, קביעת קריטריונים להמלצה על עסקאות לביטוח ולהערכת ביצועי החברה. ממסמכי החברה ואגף החשכ"ל אין לדעת מדוע לא כללה הבדיקה האמורה את הנושאים המהותיים האמורים. 5. לפי חוק החברות הממשלתיות (סעיף 25 ), על יו"ר דירקטוריון של חברה ממשלתית חלה חובה למסור לשרים ולרשות אחת לשישה חודשים וכל אימת שידרשו השרים או הרשות דין וחשבון בכתב על פעולות החברה ועל עבודת הדירקטוריון. בחוזרים של הרשות צוין, בין היתר, כי הדוח על עבודת הדירקטוריון יכלול גם "גילוי לעניינים מהותיים שיש להם חשיבות בחיי החברה". בשנים שלאחר הפרטת הטווח הקצר חלו כאמור שינויים מהותיים בפעילות החברה שב עטיים קטנו היקפה ותוצאותיה הכספיות וצומצמו מאוד סמכויותיה בליבת העסקים שלה. בשל השינויים האמורים היה על יו"ר הדירקטוריון לציין בדוח החצי -שנתי לשרים ולרשות, כי ההחלטות העסקיות בתחום פעילותה אינן מתקבלות במוסדות החברה וכי יש לכך השפעות על המשך פעילותה כחברה ממשלתית; וכן לדווח על הדיונים שקיים הדירקטוריון בעניין המתכונת והמשך הפעילות של החברה, לרבות השאלות המהותיות שהעלה בעניין זה והפעולות הנדרשות בשל כך. הועלה כי יו"ר הדירקטוריון לא פירט לפני הדירקטוריון את הנושאים האמורים בניירות עמדה ולא בדיווח החצי שנתי, ובכך לא מילא את חובתו כלפי השרים האחראים ורשות החברות. נוכחות נציג הרשות בישיבות החברה ומסירת הפרוטוקולים לידי הרשות אינה מייתרת את החובה שחלה על יו"ר הדירקטוריון להגיש ניירות עמדה בצורה סדורה לאותם שרים ולרשות. .שינויים בחברה ובענף .שינויים בתנאי כתב ערבות המדינה 1. בעקבות בקשות החברה החליט החשכ"ל לעדכן את כתב הערבות של המדינה שלפיו פועלת החברה. באוקטובר 2004 אישרה ועדת הכספים של הכנסת ערבות מדינה חדשה ונקבעו בה תנאים חדשים, שהחברה והחשכ"ל הגדירו אותם "רפורמה" במתן ביטוח סיכונים ליצואנים באמצעות החברה. להלן מפורטים השינויים העיקריים בערבות המדינה החדשה: סכום החשיפה המקסימלי של המדינה בגין ערבויות החברה (בכל עת) הוגדל מ- 200 מיליון דולר ל-700 מיליון דולר; בעניין מימוש ערבות ותשלום שבגינו תידרש החברה לשאת נקבע, שאם סכום התביעות הכולל נגד החברה בגין ערבויותיה לעסקי יצוא גדול מ - 125 מיליון דולר, ישמש חצי מהונה העצמי לתשלום התביעות בסכום שמעל הסכום האמור; אם תמומש ערבות המדינה בסכום גבוה מ -125 מיליון דולר או שהונה העצמי של החברה יהיה קטן מ-10 מיליון דולר, יבחן החשכ"ל את המשך תפקודה של החברה; החברה תשלם למדינה עמלת ערבות בשיעור 75% מהפרמיה או מכל תמורה אחרת שגבתה החברה בגין כל פוליסה או ערבות משרד האוצר 219 . ,שניתנה, לא כולל דמי רישום או עמלת מבטחי משנה פרטיים; יתרת הפרמיה בתוספת דמי רישום, שתישאר בידי החברה בגין כל פוליסה או ערבות כלשהי לא תהיה גדולה מ-1.5 מיליון דולר; תנאי להחלת ערבות המדינה לפי כתב הערבות האמור הוא שהחברה קיבלה אישור מראש ובכתב מהוועדה הבין -משרדית בראשות החשכ"ל או מי שהוא מינה, לכל עסקה שבגינה תנפיק החברה פוליסה או ערבות; החברה תגיש לחשכ"ל כל רבע שנה דוחות שונים על פעילותה; תוקפו של כתב הערבות יהיה לארבע שנים מיום חתימתו והוא מחליף את כל כתבי הערבות שניתנו בעבר ומבטל אותם. 2. במסגרת השינויים בתנאי ערבות המדינה החדשה הכיר בנק ישראל (להלן- הכרת בנק ישראל) בערבות החברה כ"נכס חסר סיכון" לצורך חישוב הלימות ההון22 של הבנקים, ורואה בה ערבות מדינה. הכרה זו נועדה לאפש ר לבנקים להעמיד יותר אשראי ליצואנים, במחיר (הריבית) זול ועל ידי כך לשפר את כושר התחרות שלו עם יצואנים ובנקים ממדינות אחרות הפועלים בתמיכת סוכנויות ממשלתיות לביטוח אשראי במדינותיהם ( ECA 's .) בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה בתחילת נובמבר 2004 מסר מנכ"ל החברה כי "השינויים הנוספים 23 יקלו באופן מהותי על מסגרת האשראי של היצואנים וניצולם במקרה של ביצוע עסקאות בליווי החברה... אנו מניחים כי הדבר יביא להפחתה של כ- 1% במרווח הבנקאי, כמו כן, שחרור האובליגו ליצואנים בהיקף של כ- 100 מיליון דולר במצטבר, משפרים באופן מהותי ויסוד י את תנאי הסחר של היצואן ויכולים להביא לגידול של מאות מיליונ י דולר בהיקפי היצוא המבוטח". יו"ר הדירקטוריון ציין בישיבה כי "ההערכה היא כי ניתן בעזרת השדרוג להגדיל את הייצוא בכ-1 ."מיליארד דולר הביקורת העלתה שאגף החשכ "ל והגופים האחרים הנוגעים בדבר לא קבעו כיצ ד ומי הגורם שיעקוב ויוודא שתוצאות הלוואי של הכרת בנק ישראל שמשמעותה העיקרית היא הוזלת האשראי, אכן תגיע ליצואן ולא תגדיל את רווחיות הבנקים בלבד. במסמך מינואר 2004 שהכין האגף הבין-לאומי במשרד האוצר צוין כי חובת המעקב מוטלת על החברה, ואולם מנכ"ל החברה כתב למש רד מבקר המדינה במאי 2005 , כי התנאים בכתב הערבות החדש משפרים מאוד את התנאים שהבנק נותן ליצואן בגין חלק העסקה שאינו מבוטח על ידי החברה וכי "החברה בודקת ריביות ]תבטח[ הבנק את העסקה ולא]מחייב[ את הריבית והמרווח שבהן מופרזות, אך הסודיות הבנקאית אינה מאפשרת לחב רה לדעת על כלל ההסדרים שבין הבנק ליצואן. התחרות הקיימת כיום בין הבנקים מבטיחה כי היצואן יעשה מבחינתו את העסקה הטובה ביותר". מהאמור לעיל עולה, שאין מי שיוודא שהוזלת האשראי כתוצאה מכתב הערבות החדש אכן תגיע ליצואנים. .__________________ .22 הלימות הון - סכום ההון ששלטונות פיקוח (בנק ישראל) דורשים מבנקים וחברות ביטוח כדי שיהיו כשירים לפעול בלי לסכן את כספי הלקוחות המפקידים את כספם באותם מוסדות. הכרה בערבות המדינה כנכס חסר סיכון משפיעה על שיעור הנזילות של המוסדות הבנקאיים (היחס בין פיקדונות הציבור שבידי בנק מסחרי לבין המזומנים בקופתו ופיקדונותיו), ומאפשרת לבנקים המסחריים להגדיל את האשראי שהם נותנים ועל ידי כך להוזיל את מחירו (הריבית). 23 .השינויים הנובעים מהכרת בנק ישראל 220 דוח שנתי58ב .3. בישיבת הדירקטוריון ביוני 2006 ציין יו"ר הדירקטוריון, כי בנק מסוים גובה ריבית גבוהה מהריבית שמקובלת בעסקאות מבוטחות, וכי הוא "רואה זאת בחומרה, לא יעלה על הדעת כי לאחר שנאבקנו זמן רב כדי שערבות החברה תוכר כערבות מדינה מתוך רצון לסייע ליצואנים, התוצאה שייעשה בערבות המדינה שימוש כדי לשפר את רווחיות הבנק... התנהלות הבנק לא תקינה, אסור לנו לעבור על כך בשתיקה, אין ספק שיש לפעול בנושא". ממסמכי החברה אין לדעת אם החברה נקטה צעדים כלשהם בעניין זה. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מאוקטובר 2007 ,כי "כמקובל אין החברה עוקבת באופן מלא אחר תנאי המימון והה סדרים שבין היצואן לבין הבנק, ולמעשה אין ביכולתה לעשות כן. למרות זאת פועלת החברה באופן רציף להביא לידיעת לקוחותיה היצואנים את היתרונות הגלומים בשימוש בערבות החברה והמרווח הבנקאי שצריך להינתן לעסקאות בהן נעשה שימוש כאמור. מבדיקות שונות שערכה החברה היא מצאה כ י היצואנים עשו שימוש במידע זה ופעלו מול הגופים הבנקאים כך שבסופו של דבר במרבית המקרים לאחר ניהול מו"מ הצליחו לקבל את מלוא ההטבה הנובעת משימוש בערבות החברה כבטוחה לפעילותם". החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי "תיקון כתב הערבות מאפשר את הוזלת האשראי ליצואנים היות והוא מאפשר לבנקים לסווג את האשראי כאשראי בערבות מדינה. אפשרות המדינה בכלל והחשכ"ל בפרט לבדוק את השפעת המהלך ספציפית על הריבית שהבנק מעמיד ללקוחותיו או על היקף האובליגו שלהם מוטלת בספק. על כן פרסום השינוי ועידוד התחרות בין הבנקים הינם הדרכים היחידות לגרום להצלחת המהלך". 4. הערבות החדשה הגדילה את האפשרויות של החברה להרחיב את פעילותה. אולם מבדיקת תוצאות פעילותה של החברה בשנים שלאחר מתן כתב הערבות החדש עולה שהיא לא קידמה במידה ניכרת את פתרון הבעיות המהותיות שהיא מתמודדת עימן, והן שוק פוטנציאלי (עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך), המהווה כ -20% בלבד מהיצוא הישראלי וכתוצאה מכך היקף מצומצם ביותר של יצוא מבוטח, ומספר קטן של פוליסות ומספר יצואנים מצומצם ביותר הנעזר בשירותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שערבות המדינה נועדה לסייע בהתמודדות עם כשל השוק הקיים בנושא, היה על אגף החשכ"ל, שאחראי ליישום כתב ערבות המדינה, לעשות מעקב כדי לוודא שהשינוי בכתב הערבות אכן מעודד את היצוא, ולנקוט בהקדם האפשרי פעולות הנדרשות בהתאם לתוצאות המעקב; לא היה מקום שהאגף והחברה יצפו שהוזלת האשראי ליצואנים בשל תנאי כתב הערבות החדש תתממש רק במסגרת התחרות בין הבנקים, והיה עליהם לוודא את מימושה. אגף שיווק ופיתוח עסקי בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה בנובמבר 2004 , לקראת סיום תהליך השינויים בערבות המדינה, ציין יו"ר הדירקטוריון כי "המהפכה בכל הנוגע למעמד ערבויות ופוליסות של החברה הוא אחד האירועים המשמעותיים שקרו במשק לאחרונה...; משרד האוצר 221 . הודיע לדירקטוריון כי השינויים הנוספים יקלו באופן מהותי]של החברה[ המנכ"ל על מסגרת האשראי של היצואנים וניצולם במקרה של ביצוע עסקאות בליווי החברה... הדברים במצטבר משפרים באופן מהותי ויסודי את תנאי הסחר של היצואן ויכולים להביא לגידול של מאות מיליוני דולר ארה"ב בהיקפי היצוא המבוטח". עוד ציין המנכ"ל כי "החברה קיבלה עליה אחריות לפעול באופן אקטיבי מול היצואנים, ההיערכות החדשה תציע דרכי טיפול בנושא, יש צורך באיוש פונקציות שיווק בחברה". בדצמבר 2004 מסר מנכ"ל החברה לדירקטוריון שכדי להגיע ליע די החברה בתחום הרווחיות והפרמיות, שמה החברה דגש מיוחד על הצד השיווקי ופיתוח עסקי. בעקבות זאת החליט הדירקטוריון להקים אגף שיווק ופיתוח עסקי (להלן - אגף השיווק) וכן ועדה לאסטרטגיה עסקית שתדון בהיערכות אגף השיווק. בפרוטוקול מהישיבה האמורה צוין, כי "מטרת האגף לפעול לשיווק ומכירה של יכולות החברה בקרב היצואנים תוך בחינת צרכי השוק המשתנים בארץ ובעולם, כל זאת בכדי לתת מענה הולם ליצואן הישראלי". אגף השיווק החל לפעול ב - 2005 . במסגרת האגף פועלת היחידה הכלכלית המופקדת על הערכת סיכוני מדינות היעד, ריכוז מידע על אוכלוסיי ת המדינות המוגדרות מדינות בנות ביטוח, דרוג המדינות לפי רמות סיכון לצורך מתן התראות ליצואנים על אירועים חריגים בעולם ועל הקשר עם איגוד ברן. בפברואר 2005 הגיש סמנכ"ל לשיווק ופיתוח עסקי לוועדה לאסטרטגיה עסקית תכנית שיווק שנועדה להרחיב את מעגל המבוטחים של החברה באמצעים האלה: פרסום, יחסי ציבור, שיתוף פעולה בארגון אירועים ומתן חסויות, ארגון הדרכות לגורמים רלוונטיים כגון בנקים, שיתוף פעולה עם גורמים בחו"ל למציאת פתרונות ביטוח מהירים ופשוטים לחברות גדולות, איתור לקוחות פוטנציאליים, לקוחות רדומים ולקוחות שפנו לחברה בעבר, ופנייה יזומה ללקוחות בהתפלגות לפי מגזרים. מפרוטוקולים מישיבות הדירקטוריון והוועדה לאסטרטגיה עסקית מ - 2005 ואילך עולה, שהחברה עשתה פעולות אחדות בתחומים האמורים ואולם תוצאותיהן, כפי שהן באו לידי ביטוי בדוחותיה הכספיים לשנים 2005 -2006 ובנתונים אחרים, לא הצביעו על שינוי מהותי ולמעשה גם לאחר הקמת אגף השיווק לא היה גידול ממשי במספר הפוליסות שהנפיקה החברה ובמספר היצואנים שהונפקו להם פוליסות ומספרם נשאר מצומצם ואף הייתה ירידה ניכרת בהיקף הכספי של היצוא המבוטח. יתר על כן, בישיבות הדירקטוריון והוועדה צוין כי "נצפית ירידה מהותית בביקושים על ידי יצואנים הישראליים למימון עסקאות בטווח ארוך". מהאמור לעיל עולה, כי כתב הערבות החדש והאסטרטגיה השיווקית שהחברה נקטה כדי להגדיל את מספר הפוליסות ואת מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה וכתוצאה מכך את היקף היצוא המבוטח, לא הניבו את התוצאות המקוות. החברה הסבירה באוקטובר 2007 למשרד מבקר המדינה, כי לאחר הקמת אגף השיווק חל שינוי מהותי בסוג העסקאות ובמספר היצואנים שביקשו את שירותיה וכי מספר העסקאות והיקפן יחסית למספר היצואנים הוא סביר בהחלט ודומה לפעילות של גופים דומים ברחבי העולם. החברה הוסיפה כי המדינה הגיבה מעט מדי ומאוחר מדי על השינויים שחלו בעולם בתחום זה וכי במשך שנים רבות היא 222 דוח שנתי58ב .התריעה על כך שהפתרונות הניתנים בישראל אינם מספיקים ליצואן הישראלי. כמו כן, בבדיקות שעשתה החברה בהשוואה לחברות דומות בחו"ל נמצא כי מרבית פעילות הביטוח בטווח אר וך נעשית בידי מספר מועט של יצואנים (לדוגמה: בארה"ב - עשרה יצואנים ובשבדיה - חמישה יצואנים). גם משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי "אחוזי מימושי האישורים של החברה תואמים את הקיים בחברות דומות בעולם העוסקות בתחום. לדוגמה: בשבדיה 5 יצואנים מהווים%75 מפעילות החברה המבטחת כשבארה"ב לקוח אחד מהווה %40 ." לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה לבחון אם יש מקום שטיפול החברה במספר כה מצומצם של יצואנים ושל עסקאות יצוא בהיקף כספי כה קטן, שההחלטות לגביהן מתקבלות בידי אגף החשכ"ל ולא בידי דירקטוריון החברה, אם יש מקום שייעשה דווקא באמצעות חברה ממשלתית בכלל וחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט. שינויים בעולם בתחומי הפעילות של החברה ממסמכי החברה עולה שגם ברחבי העולם חלו שינויים מהותיים בתחום שבו פועלת החברה, שיש בהם כדי להעלות שאלות על הדרך שבה על ה מדינה להתערב בביטוח סיכוני סחר חוץ, בפרט באמצעות חברה ממשלתית ובמתכונת הנוכחית, כמפורט להלן: 1. (א) בפרוטוקול מישיבות הדירקטוריון בנובמבר 2004 :צוין בין היתר "מסתמנת מגמה ברורה של שינוי בתמהיל העסקים אצל חברות מקבילות בעולם. המגמה השלטת כיום היא מעבר לפע ילות לחיסוי כנגד סיכונים מסחריים. הדבר נובע מהעדר עסקאות בעלות גוון של סיכון פוליטי, כאשר ישנן עסקאות כאלו הן מבוטחות על ידי השוק הפרטי בעיקרן... מגמה זו תשתלט על תמהיל העסקים אצלנו ואנו עושים את הפעולות הנדרשות להיערך אליהם... כניסתן של חברות פרטיות לשוק בו אנו פועלים משקפת את הנטייה הבאה לידי ביטוי במוכנות שלהן לקחת את הסיכון הפוליטי שבעבר נמנעו מלקחת ולאו דווקא הסיכון המסחרי... המהפכה בכל הנוגע למעמד ערבויות ופוליסות של החברה הוא אחד האירועי ם המשמעותיים שקרו במשק לאחרונה והקושי להסביר את פעילות החברה מצניע גם מהפכה זאת...". (ב) בדוחותיה הכספיים לשנים 2004 -2006 ציינה החברה כי ב"שנים האחרונות חלה מגמה ברורה של שינוי בשווקי הפעילות והיעד של היצוא הישראלי ומעבר מסיכונים פוליטיים באותם שווקים לסיכונים מסחריים". כתוצאה מכך גבר הביקוש לביטוח עסקאות יצוא לטווח א רוך מפני סיכונים מסחריים וגדל מספר העסקאות מסוג זה שהובאו לאישור החברה והוועדה הבין-משרדית. עוד צוין באותם דוחות, כי עיקר עסקאות היצוא של המשק הישראלי (כ-80% ) הוא כאמור לטווח הקצר; היקף השוק הפוטנציאלי של החברה בטווח הבינוני והארוך מוגבל אך את רוב פעולות סחר החוץ והיצוא אי-אפשר לקיים ללא התמיכה שהיא מעניקה, שכן "המערכת הפיננסית הפרטית בארץ ובעולם נמנעת, ברוב המקרים וברוב הארצות, מלקיחת סיכוני אשראי בשווקים אלו... הצפי של החברה הינו כי בשנים הקרובות מגמה זו תמשך על אף העובדה כי ניתן למצוא מעת לעת חברות ביטוח פרטיות בעולם המוכנות לספק שרותי ביטוח אשראי, אם כי באופן סלקטיבי". משרד האוצר 223 .)(ג במאי 2006 דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון כי "מרבית העסקאות בחברה הינן כנגד סיכונים מסחריים"; ו"למרות שאין עדיין נתונים רב שנתיים לגבי ביקוש לביטוחים מסחריים ארוכים, אין ספק כי הביקוש למוצר זה יגבר בתקופה הקרובה והחברה נדרשה להמשיך ולתת מענה למגמה זו, בדומה לנעשה ביתר המדינות המפותחות..."; וכי החברה מתעתדת להיות פעילה יותר בביטוח סיכונים מסחריים. על אף חשיבותו של המידע האמור, לא נמצא שהוא הובא לידיעת הגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה כדי שיוכלו לבחון את המתחייב ממנו. בדוחות הכספיים של החברה (כגון בדוח לשנת 2006 ) צוין, כי "במקביל לחברה פועלות מספר חברות ביטוח פרטיות מחו"ל בישראל באמצעות מתווכים, אשר נותנות מענה לחלק מצרכי היצואנים הישראליים, בעיקר בעסקאות אשר לא נמצאו ראויות לביטוח על ידי החברה, כתוצאה מתנאי העסקה המסחריים". כן צוין, כי בשנים האחרונות יש מגמה של שינוי בשוקי הפעילות והיעד של היצוא הישראלי וניכר מעבר מסיכונים פוליטיים באותם שווקים לסיכונים מסחריים וכי שיעור עסקאות היצוא הנעשות בעולם במזומן גדל והולך, דבר המשפיע גם הוא על מידת הביקושים למוצרי החברה. 2. מבטחת המשנה של כל פעילויות החברה היא כאמור המדינה, לפי כתב הערבות החדש. החברה פועלת מפעם לפעם, באישור החשכ"ל, לשיתוף מבטחי משנה נוספים בסיכונים במסגרת ביטוח עסקאות יצוא ישראלי. ב- 2006 התקשרה החברה, באישור החשכ"ל, בהסכם ל קבלת ביטוח משנה של עסקאות שונות מתאגיד ביטוח פרטי בחו"ל העוסק, בין השאר, בביטוח אשראי לחשיפות שיש לחברה בארץ מסוימת; בין הצדדים נקבע כי החברה ומבטח המשנה יחלקו ביניהן את הסיכון והפרמיה לפי שיעור החלוקה שנקבע (,Quote Share) בשיעור קבוע של50% , וכי ניהול הסיכון והחלטות בנוגע לתביעה נשארים בידי החברה (מדובר בשתי עסקאות יצוא לטווח ארוך של חברת יצוא מסוימת בסכום כולל של כ- 202.5 .)מיליון דולר לפי הדוחות הכספיים של החברה לשנים 2005 ו- 2006 , שיעור דמי הערבות למבטח המשנה האמור היה כ - 850,000 דולר (כ -8% ) וכ - 412,000 דולר (כ -4% ), בהתאמה, מסך דמי הערבות שגבתה החברה באותן שנים. מהאמור לעיל עולה, כי בשנים האחרונות יש מעבר של פעילות החברה מביטוח נגד סיכונים פוליטיים לביטוח נגד סיכונים מסחריים וכי קיימות בשוק הפרטי חלופות לקבלת ביטוח לעסקאות יצוא כאלה. נתונים אלה היה בהם כדי להעלות ביתר שאת את השאלה בדבר הדרך שעל המדינה להתערב בביטוח סיכוני סחר חוץ כדי לעודד את היצוא ולתמוך בו. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי במסגרת פעילותה להקטנת החשיפה של המדינה והסבת הסיכונים מהקונים למבטחי משנה, היא פועלת למכירת הסיכונים לשווקים פרטיים אולם אין להסיק מזה שהשוק הפרטי יוכל לפעול בתחום הזה ללא השתתפות החברה בתהליך. החברה ציינה כי כתב הערבות החדש היה נדבך חשוב בקידומה של החברה ובקירוב מעמדה לזה של החברות הדומות לה 224 דוח שנתי58ב .במדינות אחרות וכי כדי להגיע לשינוי ממשי בפעילותה יש צורך בפעולות משלימות, שהעי קריות שבהן הן הגדלת מגוון האמצעים להרחבת שירותיה והגמשת מדיניותה בעניין נטילת סיכונים בפעילותה. החברה הוסיפה כי העובדה שלא הוגשו תביעות נגדה מצביעה על שמרנות והימנעות מתמיכה מספקת ביצואנים. . . מהנתונים דלעיל עולה שכתב הערבות החדש ופעולות השיווק שנקטה החברה, לא גרמו לשינוי שציפו לו בפעילותה, ובשנים האחרונות אף החלו חברות ביטוח פרטיות לספק שירותי ביטוח אשראי יצוא לטווח בינוני וארוך מפני סיכונים פוליטיים ומסחריים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח השינויים שחלו בארץ ובעולם בתחום שבו פועלת החברה, על הגורמים המעו רבים בפעילותה לבחון מחדש את פעילותה במתכונת הנוכחית ולנקוט בהקדם את הצעדים הנדרשים. .נתונים על פעילות החברה .להלן בטבלה נתונים על מספר היצואנים שהחברה הנפיקה להם פוליסות ביטוח, מספר הפוליסות שהונפקו והיקפן הכספי, עסקאות יצוא שאישר החשכ"ל כי יבוטחו על ידי ה חברה והיקפן הכספי בשנים 2003 -2006 , לפי הדוחות הכספיים של החברה ונתונים שהיא המציאה למשרד מבקר המדינה: משרד האוצר 225 226 דוח שנתי58ב .מהנתונים בטבלה עולה, כי מספר הפוליסות שהנפיקה החברה בשנים האמורות ומספר היצואנים שנעזרו בשירותיה, היו מצומצמים מאוד ואף ירדו במהלך השנים. בולטת במיוחד הירידה הגדולה בהיקף הכספי של העסקאות המבוטחות באמצעות החברה, דבר שיש לו השפעה ישירה על הכנסותיה מפרמיות ועל התוצאות הכספיות של פעילותה. עוד עולה מהנתונים בטבלה, כי בשנים 2003 -2006 אישר החשכ"ל בכל שנה, בממוצע, 78 עסקאות בהיקף כספי של1.57 מיליארד דולר; החברה הנפיקה בכל שנה, בממוצע, 31 פוליסות בלבד לעשרה יצואנים, בהיקף כספי של כ -230 מיליון דולר. עוד עולה מהנתונים, כי בשנים האמורות הסתמנה מגמה ברורה של ירידה בשיעור הפוליסות שהנפיקה החברה יחסית למספר העסקאות שהחשכ"ל אישר לביטוח וכן ירידה בהיקף הכספי של הפוליסות שהנפיקה החברה יחסית להיקף הכספי של העסקאות שהחשכ"ל אישר לביטוח. יוצא אפוא שחלק ניכר מהעסקאות שיצואנים מבקשים מהחברה לבטח ושהחשכ"ל אישר אינן יוצאות לפועל והחברה אינה מנפיקה בגינן פוליסות ביטוח, מקצתן מאחר שהיצואנים העדיפו לבטח עסקאות אלה בחברות פרטיות. 1. הביקורת העלתה כי רבות מהפוליסות שהנפיקה החברה בשנים האמורות הונפקו ליצואן אחד: בשנת 2006 - 17 מבין30 פוליסות; ב - 2005 - 13 מ-24 ; וב - 2004 - 22 מ-32 . עוד הועלה כי בשנת 2006 שילמו שלושה לקוחות של החברה כ- 52% מסך דמי הביטוח השנתיים שהיא גבתה. יצוין שמכון היצו א כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2007 כי בישראל פועלים925 יצואנים המייצאים בהיקף כספי של 2 מיליון דולר ומעלה בשנה כל אחד, מהם 528 יצואנים המייצאים בהיקף גדול מ-5 מיליון דולר בשנה. מכאן שמספר היצואנים המשתמשים בשירותי החברה הוא מצומצם ביותר. משמעות הדבר היא שמבחינה עסקית החברה תלויה במספר קטן מאוד של יצואנים. משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי "מספר החברות המשתמשות בשירותי החברה ומספר הפוליסות שהנפיקה החברה אינם אינדיקציה לאי יכולת החברה להתמודד מול השוק הפרטי" וכי בכוונת המשרד להקים ועדה, בראשות מנכ"ל המשרד, שתתבקש לבחון גם את סל המוצרים שהחברה מציעה. 2. בדוחות הכספיים של החברה לשנת 2004 צוין כאמור, כי "שיעור האישורים העקרוניים24 המבשלים לכדי פוליסות ביטוח ממשיות עומד בממוצע על %14 ." מהנתונים בטבלה עולה שבשנים 2003 -2006 היה ההיקף הכספי של הפוליסות שהנפיקה החברה כ -15% מההיקף הכספי של העסקאות שאישר החשכ"ל; עוד עולה מהנתונים כי מספר הפוליסות שהנפיקה החברה היה כ -40% ממספר העסקאות שאישר החשכ"ל בשנים האמורות. מכאן שכ -60% מן העסקאות שביטוחן אושר לא מומשו או בוטחו אצל מבטח אחר. .__________________ . 24 אישור עקרוני- אישור שהחשכ"ל נותן לחברה להנפיק פוליסה לביטוח עסקאות יצוא. משרד האוצר 227 .הביקורת העלתה כי על אף הנתונים האמורים , לא בחנו החברה ואגף החשכ"ל את הסיבות לשיעור הנמוך של פוליסות שהונפקו לעומת מספר האישורים העקרוניים שאישר האגף, וממילא לא הפיקו לקחים כנדרש. 3. לבקשת משרד מבקר המדינה ריכזה החברה ומסרה לו את הנתונים על מספר הבקשות לחיסוי שהגישו יצואנים בשנים 2003 -2006 (להלן- התקופה הנדונה), מספר הבקשות שהיא העבירה לאגף החשכ"ל ומספר הפוליסות שהיא הנפיקה בתקופה הנדונה (לפי שנת הבקשה). יצוין כי מהנתונים עולה שמספר הבקשות שהיו בטיפול אגף החשכ"ל (לפי שנת הבקשה) גדול ממספר הבקשות שהחברה העבירה לאישורו בתקופה הנדונה, שכן יש בקשות שתחילה הוא לא אישר והחברה חזרה והגישה אותן לאישורו. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי אין באפשרותה לשקלל בנתונים אלה את מספר הבקשות שהיא הגישה לחשכ"ל יותר מפעם אחת. להלן הנתונים האמורים שמסרה החברה: .מספר .הפוליסו .ת .שהונפקו .(בגין .בקשות .שהוגשו .באותה .שנה) מספר הבקשות שהיו .בטיפול אגף .החשכ"ל .(לפי שנת הבקשה) מספר הבקשות שהיו בטיפול .החברה .(לפי שנת הבקשה) .נדחו אושרו לא .הועברו .לאישור .הוועדות הועברו .לאישור .הוועדות התקבלו השנה .27 11 90 56 79 135 2003 .32 7 96 36 81 117 2004 .21 2 98 60 85 145 2005 .13 8 110 101 84 185 2006 הנתונים בטבלה מראים שבתקופה הנדונה טיפלה החברה ב - 582 בקשות לביטוח, 329 (56% ) מהן היא העבירה לאישור החשכ"ל בצירוףהמלצה לאשרן ו - 253 ( בקשות44% ) היא דחתה. נמצא, כי582 הבקשות שטופלו הוגשו בידי133 יצואנים והיקפן הכספי הכולל היה כ -8.9 מיליארד דולר. מבין 329 הבקשות שהחברה המליצה לאשר אישר החשכ"ל 39425 בקשות ו-28 .בקשות הוא דחה בתקופה הנדונה הנפיקה החברה 93 פוליסות, שהן 16% מכלל הבקשות שהתקבלו. להלן חלק מנימוקי החברה לאי -העברת הבקשות לאישור החשכ"ל: 67 בקשות נדחו בנימוק שיש בהן סיכון מסחרי גבוה; 41 - ( בנימוק שאינן בנות חיסוי off cover ;)21 - ;משום שפרויקט או עסקה לא יצאו לפועל14 - בגלל הנחיות מיוחדות (איסור חיסוי יצוא למדינה מסוימת); 14 - ;כי לא הייתה התקדמות בעסקה18 - כי היצואנים לא העבירו דוחות או מידע מבוקשים; 8 - כי העסקה הייתה באשראי לטווח קצר; 8 ;בקשות בוטלו לבקשת היצואן3 - כי היצואן לא זכה במכרז; בקשה אחת - כי היצואן לא הצליח לקבל שטרות מהקונה; בקשה אחת - כי היצואן ויתר .__________________ .25 .מספר זה כולל בקשות שהחברה הגישה פעמים אחדות לאישור החשכ"ל 228 דוח שנתי58ב .על הביטוח; בקשה אחת - כי היצואן הקפיא את העסקה; בקשה אחת - בגלל טיב הביטוח המסחרי; 3 - כי היצואן לא מצא ערב מתאים לעסקה; לגבי7 בקשות צוין שהעסקה בוטחה בביטוח פרטי או אחר; ולגבי 35 .בקשות לא צוין כל נימוק לדחייה בשנים 2003 -2006 דחתה החברה כ-44% מהבקשות שהוגשו לה באותן שנים. הביקורת העלתה שהחברה אינה מדווחת לאגף החשכ"ל על מספר הבקשות שדחתה ושיעורן מכלל הבקשות שקיבלה, והנימוקים לדחייתן. החברה גם אינה מדווחת לו על הפער ה ניכר בין האישורים העקרוניים שנתן בכל שנה לבין מספר האישורים שמומשו באותה שנה, והחשכ"ל גם אינו מבקש ממנה להמציא לו דיווחים כאלה, על אף חשיבותם לצורכי הערכה וקבלת החלטות בדבר הפעולות שיש לנקוט בחשכ"ל ובחברה לשיפור השירות ליצואנים. לדעת משרד מבקר המדינה, ריכו ז נתוני הבקשות שנדחו היה יכול לשמש מקור מידע חשוב על פעילות החברה, על לקוחותיה הפוטנציאליים וכדי לדעת אם יש הצדקה להמשך פעילותה של החברה במתכונת הנוכחית. החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי "המדינה באמצעות החשב הכללי מאשרת עסקאות מכח ערבות המדינה שניתן לחברה. סמכות המדינה לא לאשר עסקאות מקורה בסיכון שלוקחת המדינה בכל עסקה שמאושרת ויוצאת בגינה פוליסה. אין הדבר נכון לעסקאות שהחברה אינה מאשרת ועל כן אין מקום שיגיעו לדיון בועדה הבינמשרדית". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המספר הגדול של בקשות שהחברה דחתה בתקופה הנדונה, שיעור המימושים הקטן של האישורים העקרוניים והחשיבות של קידום היצוא, היה על החברה לדווח לאגף החשכ"ל גם על הבקשות שדחתה. רק בשנת 2005 , בעקבות הביקורת, החלה החברה לדווח לחשכ"ל על הבקשות שהיא דחתה והנימוקים לדחייה. (ד) כאמור, בתקופה הנדונה החליטה החברה שלא לה עביר חלק מהבקשות לאישור הוועדה הבין-משרדית, בנימוק שהן "לא ברות חיסוי" ( off cover ). מדובר בעיקר בעסקאות יצוא למדינות באפריקה, במרכז אמריקה ובדרומה, במזרח אירופה ובאסיה, שהחשכ"ל לא אישר לביטוח. 4. נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ברורים לתדירות הבדיקות מחדש של החלטות בנוגע למעמדן של מדינות בנושא חיסוי עסקאות. במסמכים גם לא נאמר באיזו מידה עשו החשכ"ל, החברה ומשרד התמ"ת בדיקות כאמור, בין היתר בדבר האפשרות לפתוח מדינות נוספות לחיסוי. החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי "לעניין פתיחת מדינות הסגורות לחיסוי, כאשר ישנו ב יקוש לחיסוי למדינה מסויימת ומצבה הפיננסי/פוליטי שלה מאפשר זאת פונה החברה במסגרת הוועדה הבינמשרדית לאישור פתיחת המדינה. לראיה בשנים האחרונות נפתחו לחיסוי המדינות... יש לציין כי בין חברי הוועדה הבינמשרדית חבר גם נציג משרד התמ"ת אשר אחראי על נושא מדינות יעד". משרד האוצר 229 . החשכ"ל ציין כי "לגבי כל עסקה המובאת לדיון בוועדה הבינמשרדית מציגה החברה את העסקה ואת השיקולים שעמדו בפניה טרם הבאתה לדיון בוועדה והסיכון הכרוך לדעתה בכל עסקה ועסקה". החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי היא סבורה שהמידע שהיא מוסרת לוועדה הבין -משרדית הוא מידע מקיף ושלם המאפשר לחבריה לקבל החלטות מושכלות בנוגע לכל בקשההמוגשת לאישורה. החברה אינה סבורה שיש מקום למסור לוועדה נתונים מפורטים על בקשות שנדחו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בעסקאות שהחברה אינה מעבירה כלל לדיון בוועדה הבין-המשרדית ועל כן אין לוועדה מידע עליהן ומכאן שאין היא יכולה לבחון אם יש מקום לפתיחת החיסוי לגביהן. על החברה היה להביא לידיעת אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת את הפרטים על בקשות החיסוי שנדחו, כדי שיהיו בידיהם נתונים על מספר העסקאות האמורות, מהותן והיקפן הכספי והסיבות לדחייתן, מידע שישמש להם לצורך קבלת החלטות על פתיחת מדינות חדשות לביטוח26. 5. הביקורת העלתה כי החשכ"ל דחה 28 בקשות על אף שהחברה המליצה לאשרן, ואלה הנימוקים לדחייתן: "מדינת - HIPC"27 (בקשה אחת); "עסקה באשראי טווח קצר" (בקשה אחת); "חוסר מקום בתקרה למדינה" (ארבע בקשות); "סיכון מסחרי גבוה" (חמש בקשות); "העסקה כבר החלה" (שתי בקשות); "עסקה שאינה ברת-חיסוי" (בקשה אחת); "נדחה לדיון חוזר" (שבע בקשות); "מרכיב זר גבוה" (שלוש בקשות); "ידיעות על סימני משבר במערכת הבנק אות" (שלוש בקשות); "סיכון פוליטי גבוה" (בקשה אחת). ממסמכי החברה ואגף החשכ"ל אין לדעת מדוע החליטה החברה להעביר לאישור החשכ"ל עסקאות שהיא ציינה שהן "סיכון מסחרי גבוה"; "עסקה באשראי לטווח קצר"; ו"עסקה עם מרכיב זר גבוה". נמצא שהאגף לא דרש מהחברה להסביר מה היו שיקוליה להמליץ לאשר ביטוח לעסקאות האמורות. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה שעמדתה היא "שבמקרים בהם היא סבורה כי יתכן וקיים אינטרס לאומי בקיום עסקה אף על פי שהיא אינה עומדת בקריטריונים הראשוניים, מחובתה להביאה בפני הועדה". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסיכונים הכרוכים בעסקאות האמורות, על אגף החשכ"ל לקבוע, בתיאום עם החברה, קריטריונים שלפיהם תגיש החברה לאישור החשכ"ל בקשות בנוגע לעסקאות, בכללן עסקאות שלמדינה יש עניין בהן. כמו כן על החברה להימנע מהעברת בקשות מהסוגים שפורטו לעיל לאישור החשכ "ל, ולחילופין ליידע אותו בדבר הנסיבות לסיווגן האמור ולנמק בכתב את השיקולים להעבירן לאישורו. על .__________________ .26 החלטות הקובעות שמדינות מסוימות הן מדינות יצוא שאפשר לבטח בערבות המדינה עסקאות יצוא אליהן. 27 HIPC - Heavily Indebted Poor Countries) )- .מדינות עניות עם עומס חוב חיצוני כבד 230 דוח שנתי58ב .אגף החשכ"ל לעגן נושא זה בנהלים שבהם ייקבעו גם דרכי שיתוף הפעולה בינו לבין החברה. 6. ההחלטה אם להיענות לבקשה לבטח עסקת ייצוא או לדחותה היא במידה רבה תוצאה של בחינת הסיכונים הכרוכים בה. אף על פי שהמדינה נושאת באופן בלעדי בסיכונים הנובעים מביטוחי החברה, היא מעוניינת לעודד יצוא גם למדינות שבהן סיכון שכן היא מעוניינת לפתח שוקי יצוא חדשים, ועם זאת, אין כוונתה לעודד יצוא למדינות בהן הסיכון גבוה מדי, כדי למנוע מימוש של ערבות המדינה. בשנים 2004 -2006 גבתה החברה פרמיות ביטוח בסכום כולל של כ -35 מיליון דולר ולא שילמה ליצואנים סכום כלשהו בגין תביעות למימוש הביטוח. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לדאוג לאיזון בין הסיכוי לפתיחת שווקים ולביטוח עסקאות יצוא אליהן28 ובין הסיכון שלא יתקבלו תמורות הייצוא בגינן וייגרמו הפסדים לקופת המדינה. החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי שאיפתו "איננה להקטין את הסיכון ע"י צמצום ביטוח עסקאות יצוא כי אם סיוע ליצוא תוך מדידת הסיכון וניהול הסיכון במסגרת כתב הערבות. מחובתנו לנהל את הסיכון ולוודא כי הסיכונים הנלקחים ע"י המדינה הינם סבירים ביחס לתועלת למשק הלאומי. לראיה בשנים האחרונות אישר החשב הכללי תוכניות רבות אשר מגדילות את הסיכון שנלקח ע"י המדינה במסגרת כתב הערבות לחברה, בין היתר הוגדלו אחוזי החיסוי הניתנים ליצואנים, ניתנה אפשרות לביטוח הפרמיה, נפתחו מדינות רבות לחיסוי והורחבו תקרות החשיפה שנחסמו". עוד כתב החשכ"ל בתשובתו כי האגף בוחן כיום את האפשרויות העומדות לפניו לשנוי מבנה החברה אשר "מחד יאפשר את המשך מתן השירות ליצואנים בדרך הטובה ביותר ומאידך יפתרו את הבעיות העולות מהמבנה הקיים ובכלל זה העלויות הגבוהות אל מול היקף היצואני ם והפוליסות הנמוך יחסית". משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי ההיבטים הבעייתיים האמורים יוצרים "מצב בו רק האינטרסים הפיננסיים עליהם אמון החשכ"ל, באים לידי ביטוי בפעילות החברה. התוצאה הינה מבנה אשר אינו מוכוון וממוקד קידום יצוא ולכן אינו משרת באופן מספק את השגת יעדי קידום היצוא. הוועדה שתוקם29 ... תדון גם בנושא זה". 7. להלן נתונים על התפלגות הפוליסות שהנפיקה החברה בתקופה 2003 - יוני 2007 לפי סוג הסיכון (מסחרי או פוליטי) וטווח הביטוח (בינוני או ארוך). יצוין, כי על אף חשיבותם הרבה של נתונים אלה להערכת פעילותה של החברה, הם לא נכללו בדוחותיה הכספיים של החברה, לא הומצאו ביוזמתה לאגף החשכ"ל והוא גם לא דרש ממנה להמציאם לו. הנתונים גם לא היו זמינים בידי החברה והיא ריכזה אותם באוגוסט 2007 :, בעקבות בקשת משרד מבקר המדינה .__________________ .28 'בעניין זה ראו להלן עמ236. 29 ועדה שבכוונת משרד התמ"ת להקים כדי לבחון מהי חלוקת הסמכויות הנדרשת בין הגופים הממשלתיים המעורבים בנושא ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך. ראו להלן עמ' 247. משרד האוצר 231 232 דוח שנתי58ב .מהנתונים בטבלה עולה, כי מרבית פוליסות הביטוח שהנפיקה החברה בתקופה האמורה היו נגד סיכונים פוליטיים לטווח ארוך וכי משנת 2005 חלה ירידה ניכרת במספר הפוליסות ובהיקף הכספי של פוליסות בגין סיכון פוליטי ועסקאות לטווח ארוך. נמצא שהחברה לא דיווחה על הנתונים האלה ומשמעויותיהם לאגף החשכ"ל ולרשות החברות. מהנתונים בטבלה גם עולה בבירור, שהפעולות שנקטה כאמור החברה מסוף שנת 2004 ואילך בתחום השיווק והפיתוח העסקי לא סייעו כלל להגדלת מספר היצואנים הנעזרים בשירותי החברה, מספר הפוליסות שהיא הנפיקה והיקפן הכספי. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי לדעתה "קיימת חשיבות גבוהה יותר בכל וכי הם יותר נכונים ויותר ]היקף עסקאות היצוא המבוטחות[ הנוגע לנתוני הסה"כ חשובים מאשר מספר הפוליסות שהונפקו בשנה מסוימת והחשיפות בגין אותן פוליסות שהונפקו באותה שנה. רלוונטי יותר לראות את סה"כ החשיפה של החברה וזה הנתון שנבדק ומדווח גם בדוחות הכספיים". עוד כתבה החברה כי היא ריכזה את כל הנתונים האמורים והם נמצאים בידיה, וכי כל הגורמים הממשלתיים המעורבים בנושאי החברה קיבלו באופן שוטף עדכונים על המתרחש בה, בין באמצעות השתתפות של נציג הרשות בדירקטוריון החברה ובין באמצעות דיווחים לחשכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינ ה, היה על החברה להמציא את הנתונים האמורים לאגף החשכ"ל באופן שוטף, כדי שיהיו זמינים בידיו בבואו לקבל החלטות. השתתפותו של נציג הרשות בדירקטוריון אינה מייתרת דיווחים מעודכנים באופן שוטף לגורמים הממשלתיים המעורבים בפעילות החברה, בייחוד משום שדירקטוריון החברה לא התכנס תקופות ארוכות. אשר להודעת החברה כי הגורמים המעורבים בפעילותה עודכנו באופן שוטף על המתרחש בה, לא נמצאו שום מסמכים המעידים על כך. . . החברה כתבה בתשובתה כי היא מסתייגת מהמסקנות "בכל הקשור לפעילותה ולהתנהלותה. בהשוואה למתרחש בעולם ובתנאי החיסוי שאושרו לחברה, פעילות החברה הינה ראויה ונכונה. החברה הפעילה את שיקול דעתה במסגרת הסמכויות שהוקנו לה תוך עידוד היצוא מחד ושמירה על הקופה הציבורית מאידך. החברה הקפידה לפעול בשקיפות נאותה והציפה בפני כל הגורמים המעורבים את הצורך בשיפור תנאי החיסוי ובמדיניות חיתום מ קבילה לזו הקיימת במדינות בנות ההשוואה. לו היו נעשות פעולות אלו, אין לחברה ספק כי ניתן בנסיבות אלו להעניק שירות מקיף ורחב יותר ליצואנים. דירקטוריון החברה פעל כפי שדירקטוריון סביר של חברה ממשלתית פועל, במסגרת ההתחייבויות שהחברה נטלה על עצמה באישור ובידיעת כל הגורמים המוסמכים. החברה איננה משמשת כזרוע ארוכה של החשב הכללי. בכפוף לאישור החשכ"ל ובמסגרת סמכויותיה והתחייבויותיה על פי כתב הערבות, החברה סוברנית להחליט על מתן הכיסוי הביטוחי, וכך היא נוהגת. משרד האוצר 233 . בטיוטת הדוח מתעלמות לחלוטין שהרוב המכריע של הגופים ]המסקנות[ המקבילים לחברה בעולם פועלים במסגרת ארגונית דומה לזו הקיימת בישראל, וכי השירותים הניתנים על ידי החברה אינם ניתנים על חשבונם של גורמים פרטיים". לדעת משרד מבקר המדינה, דירקטוריון החברה אינו מוסמך לקבל החלטות בענייניה העסקיים; החברה משמשת זרוע ארוכה של החשכ"ל ותפקידה לממש את אישוריו להנפקת פוליסות ביטוח לפי ההנחיות שנקבעו בהם; אופי פעילות החברה ומעורבותו של אגף החשכ"ל וועדותיו בפעילות מחייבים דיווח רחב ומפורט של החברה לחשכ"ל; פעילותה של החברה כ"קבלן משנה" של המדינה, גם אם היא ברמה מקצועית גבוהה, אינה ייחודית, וסב יר להניח שיש לה חלופות בשוק הפרטי; לפי נתונים שריכז אגף החשכ"ל, יש מדינות שבחרו לבטח עסקאות יצוא בטווח הבינוני והארוך בערבות מדינה באופן שונה ושלא באמצעות חברה ממשלתית; דרישת החברה מהמערכת הממשלתית שלא לנקוט גישה שמרנית ולהראות נכונות לחיסוי סיכונים גבוהים יותר במסגרת ערבות המדינה, אף אם הדרישה ראויה, משמעותה הרחבת הפעילות העסקית של החברה בלא נטילת סיכון של החברה מצד אחד ובמחיר הכבדת נטל הסיכון שהמדינה נושאת בו מצד שני. היקף פעילותה של החברה בשנים האחרונות מבחינת מספר העסקאות, היקפן הכספי, מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה ופעילותן של חברות פרטיות בביטוח עסקאות יצוא בטווח הבינוני - מעלה שאלה מהותית האם יש צורך שהממשלה תעסוק בכך באמצעות חברה ממשלתית. בתחום פעילותה של החברה בטווח הבינוני מסתמן שינוי (אם כי עדיין מצומצם) המצביע שיש פתרונות חיסוי בשוק הפרטי ולכן ספק אם יש הצדקה לבטח את העסקאות המעטות לטווח בינוני וארוך דווקא באמצעות חברה ממשלתית. .מעורבות משרד האוצר בפעילות החברה .כאמור, החברה בודקת את בקשות היצואנים לבטח את עסקאותיהם, ואת הבקשות שהיא ממליצה עליהן היא מעבירה לאישור שלוש ועדות בין -משרדיות הפועלות באגף החשכ"ל, כדלהלן: ועדה בין -משרדית קטנה : ועדה זו דנה באישור ביטוח נגד סיכונים פוליטיים לעסקאות שסכומן עד 5 מיליון דולר. חברי הוועדה הם הממונה על ערבויות המדינה במשרד האוצר וסגן בכיר של החשכ"ל שהוא יו"ר הוועדה. ועדה בין -משרדית גדולה : ועדה זו דנה באישור ביטוח נגד סיכונים פוליטיים לעסקאות שהיקפן הכספי גדול מ -5 מיליון דולר; הוועדה עוסקת גם באישור תקרת חשיפה למדינות בדירוג 5-7 (לפי הדירוג שקבעה החברה) ובאישור תכניות ביטוח חדשות. יו"ר הוועדה הוא החשכ"ל וחברים בה סגן בכיר לחשכ"ל, הממונה על ערבויות המדינה, ונציג המחלקה הכלכלי ת במשרד החוץ. בשנת 2005 234 דוח שנתי58ב .מונו לוועדה שני חברים נוספים - נציג האגף הבין -לאומי במשרד האוצר ונציג מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת; במהלך הביקורת הועלה לדיון מינוי משקיף מטעם רשות החברות בדיוני הוועדה, אולם עד אוגוסט 2007 .לא מונה משקיף ועדה בין -משרדית מסחרית : ועדה זו דנה באישור ביטוח לעסקאות שיש בהן סיכון מסחרי, ללא הגבלת סכום העסקה. בוועדה חברים חברי הוועדה הבין-משרדית הגדולה, חוץ מנציג משרד החוץ. נוהל ועדות החשכ"ל מיולי 200530 לאישור ביטוח לעסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך קובע, בין היתר, כי "החלטות הוועדה יקבעו ע"י יו"ר הוועדה או מי שמונה על ידו. תפקיד חברי הועדה הוא לייעץ לחשב הכללי בנושאים העולים לדיון". לאחר שבקשה אושרה באחת מוועדות החשכ"ל, מנפיקה החברה ליצואן "אישור עקרוני" לביטוח עסקת היצוא; לאחר שהיצואן ממציא לחברה את מסמכי היצוא היא בודקת את החוזים, ההסכמים, הבטוחות ונתונים אחרים הקשורים בעסקה. לאחר מכן מעבירה החברה ליצואן הצעת חיסוי ומנפיקה את הפוליסה, מנהלת אותה ומקבלת דוחות על התנהלות העסקה ( Monitoring ). להלן הממצאים העיקריים שהעלתה הביקורת בעניין התנהלות אגף החשכ"ל בנושאים הקשורים לחברה ולתוצאות פעילותה: .נהלים .1. החלטות ועדות החשכ"ל יש בהן כאמור כדי להטיל על המדינה התחייבות כספית גדולה. נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ונהלים בעניין סדרי עבודת הוועדות הבין -משרדיות, לרבות כללים ותהליכי עבודה מסודרים בעניינים האלה: קריטריונים לאישור העסקאות; תדירות ההתכנסות של הוועדות; מתכונת לרישום פרוטוקולים מדיוני הוועדות; הליך להגדרת מדינות יעד - לחיסוי ביטוחי על ידי החברה, לאישור מסגרות חשיפה למדינות, ולהגדלת החשיפה; פיקוח ובקרה בכל הנוגע לביצוע החלטות הוועדות; ניהול מאגר נתונים. בעקבות הביקורת קבע אגף החשכ"ל, בשיתוף החברה, נהלים לאישור ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך בידי הוועדות הבין -משרדיות. בנוהל צוין, בין היתר, שמטרתו להסדיר את אופן דרכי ניהול הוועדות, את ניהול חשיפות המדינה במסגרת הערבות, ואת הרכב הוועדות הבין-משרדיות. הבדיקה העלתה, כי בנוהל לא נקבע ו קריטריונים שלפיהם על החברה להחליט אם להמליץ או לדחות בקשות, וגם לא קריטריונים שלפיהם על ועדות החשכ"ל לקבל החלטות בדבר אישור ערבות מדינה לביטוח העסקאות שהחברה המליצה עליהן. .__________________ .30 .בעניין זה ראו להלן בעמ' זה משרד האוצר 235 . החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי לתהליכי חיתום ומתן אשראי אי-אפשר לקבוע קרי טריונים כמותיים ברורים, אך היא מקיימת הליך מסודר של ניתוח סיכונים. החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "נוהל הוועדה הבינמשרדית אינו קובע נהלים לפעילות החברה אלא לוועדה. כמו כן הנוהל אינו כולל קריטריונים לאישור עסקאות בוועדה הבינמשרדית היות והקריטריון ה עיקרי הינו הסיכון והוא כולל בתוכו קריטריונים כלכליים, פוליטיים ומדיניים רבים שאינם ניתנים לכימות. הדיון בוועדה וההחלטה בדבר אישור עסקה נסמכים על הנתונים הכלכליים, הפיננסיים, הפוליטיים והמדיניים על מדינת היעד והקונה המסחרי, על מדיניות חברות אחרות בעולם, דיר וגים של חברות בעולם ועוד שמובאים בפני הוועדה לצורך החלטה מושכלת". לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בעומס הסיכונים שהמדינה נוטלת עליה בתחום זה צריך שלעבודת הוועדות ייקבעו נוהלי עבודה עקרוניים ומסודרים שיבטיחו שקיפות ושויון ויבהירו כיצד צריכות להתקבל ההחלטות בהן. 2. בדוח מאוגוסט 2002 בנושא "שיפור כושר התחרות במימון פרויקטים לזמן בינוני וארוך במדינות מתפתחות" 31 , שהכינה חברה פרטית בשיתוף פעולה עם החברה ועם מכון היצוא, הומלץ, בין היתר, לפרסם את "השיקולים העקרוניים" המנחים את ועדות החשכ"ל בהחלטותיהן בדבר קביעת מסגרת החיסוי למדינות וכן לצרף נציג ציבור לוועדות הבין - משרדיות כשהן דנות ומחליטות על מסגרות חיסוי למדינות. הדוח הוגש על ידי החברה לאגף החשכ"ל. לדברי מכון היצוא, פרסום השיקולים העקרוניים הוא חשוב ליצואנים בבואם לשקול להיעזר בשירותי החברה לחיסוי עסקאות יצוא שלהם. בחברה ובאגף החשכ"ל לא נמצאו מסמכים המעידים שהם קיימו דיונים על ממצאי הדוח. נמצא שהמלצות הדוח האמור לא יושמו ושהאגף לא פרסם את "השיקולים העקרוניים" המנחים את הוועדות הבין -משרדיות בהחלטותיהן. 3. תדירות התכנסות הוועדות: בשנת 2004 התכנסו הוועדות הבין -משרדיו ת הגדולה והקטנה שש פעמים והוועדה המסחרית - חמש פעמים, כלומר תדירות ההתכנסויות של הוועדות הייתה בממוצע אחת לחודשיים; בשנת 2005 התכנסה כל אחת מהוועדות הבין-משרדיות תשע פעמים. בשנת 2006 התכנסה כל אחת מהן 11 פעמים; בשנת 2007 .(עד יוני) התכנסה כל ועדה שש פעמים המידע על ההחלטה אם עסקת היצוא אושרה לביטוח, הוא מרכיב עיקרי בהשלמת העסקה, לכן חשוב מאד שהחברה תודיע ליצואן בהקדם האפשרי מה החליטה. מהמסמכים עולה, כי יצואנים העלו לפני החברה טענות רבות על זמן המתנה ממושך עד לקבלת תשובה בעניינם, וכי אחת הסיבות העיקריות לעיכו ב בהשלמת טיפול בבקשות היצואנים היית ה .__________________ .31 הדוח הוגש להנהלה הציבורית של הענף ליצוא שירותים מקצועיים ופרויקטים בין - לאומיים במכון היצוא. 236 דוח שנתי58ב .התדירות הנמוכה של התכנסויות ועדות החשכ"ל. עוד עולה מהמסמכים, כי בשל הזמן הארוך הכרוך באישור הבקשות ויתרו כמה יצואנים על שירותי החברה ומקצתם מצאו חלופות בשוק הפרטי. להלן דוגמאות: (א) בישיבת דירקטוריון החברה במרס 2004 דיווח מנכ"ל החברה, בין היתר, כי יצואנים מצפים שהחברה תטפל בבקשותיהם לבטח עסקאות מסוימות זמן קצר יותר. עוד דיווח כי החברה נמצאת "במצב שבו לוח הזמנים של החשכ "ל לקיום ישיבות נדחה, היצואנים ממתינים והעסקות לא. חברות ביטוח בשוק הפרטי נותנות מענה תוך 48 שעות, היום אנו מצפים לתשובה לפחות עשרה ימים32 ... החברה נערכת כמו שצריך, אך אינה מצליחה לקבל לוחות זמנים ממשרד החשב של הוועדות הבין[ הכללי. ישיבות- אשר נקבעות זמן רב מראש נדחות ]משרדיות סמוך מאד לישיבה". באותה ישיבה נשאל המנכ"ל אם מסיבה זו עסקאות לא בוטחו על ידי החברה והוא השיב כלהלן: "קשה לציין במדויק. יצואן אחד לפחות מתוך חמישה טרח להכין בפני הועדה לוח מסודר עם שמונה עסקאות בהיקף מצטבר של קרוב ל -600 מיליון דולר, עסקאות אשר לא בוצעו על ידו כיוון שהחברה לא יכלה לתת תמיכה בלוח ויתר על עסקאות אלו". לשאלה ]הוא[ הזמנים או בדרך ההתנהלות, לדברי היצואן אם קיימת התחייבות כתובה להשיב ליצואן בתוך פרק זמן מסוים השיב המנכ"ל בשלילה. לשאלה אם ליצואן יש חלופה השיב המנכ"ל כי "לחלק מהתעשיות יש. האלטרנטיבה שלהם בפניה לשוק הפרטי"33. )(ב בפברואר 2004 הגיש יצואן מסוים, לצוות שמינה שר האוצר כדי לבחון מחדש את מערך סיכוני סחר חוץ, מסמך שבו פירט כמה עסקאות יצוא שלו בסכום כולל של 320 מיליון דולר, שלדבריו לא אושרו לביטוח באמצעות החברה והוא ביטח אחדות מהן אצל מבטח פרטי. ממסמכי היצואן עולה כי בשל כך הפסידה המדינה, להערכתו, הכנסות ישירות בסך כ-99 .)מיליון דולר (מסים ופרמיה (ג) בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה בספטמבר 2004 דיווח מנכ"ל החברה על עסקת יצוא של יצואן אחר, שהופסקה לאחר שהחברה השקיעה בה עבודה רבה, לפי דרישת החשכ"ל, ובסופו של דבר בוטחה בשוק הפרטי. להערכת החברה, בשל אי-ביטוח העסקה היא הפסידה פרמיה בסך 17 .מיליון דולר לדברי מנכ"ל החברה, אמנם בעבר נהג החשכ "ל לקיים בכל שנה שש - שבע ישיבות של ועדות בין -משרדיות (אחת לחודשיים בממוצע), והיצואנים הביעו מורת רוח מההמתנה הממושכת לתשובת החברה בעניין בקשתם, עקב ההמתנה להתכנסות הוועדות הדנות באישור העסקאות לחיסוי. עוד ציין מנכ"ל החברה כי מאמצע שנת 2005 גדלה תדירות ההתכנסויות של הוועדות ונקבע שכל ועדה תתכנס פעם בחודש, גם אם בידי החברה מספר מצומצם מאוד של בקשות. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל להקפיד שהוועדות הבין -משרדיות יתכנסו בתדירות שתמנע עיכובים באישור העסקאות בוועדות ובהנפקת פוליסות הביטוח בידי החברה. .__________________ .32 .ההדגשה אינה במקור 33 .ההדגשה אינה במקור משרד האוצר 237 . החשכ"ל הודיע בתשובתו מאוקטובר 2007 , כי הליקוי תוקן וכיום מתכנסות הוועדות הבין-משרדיות אחת לחודש ובמקרים דחופים אף אושרו עסקאות בדיונים טלפוניים של הוועדות. משרד מבקר המדינה העיר לחברה ולאגף החשכ"ל, כי העובדה שיצואנים מצאו חלופות ביטוח בשוק הפרטי מצביעה שאין כשל שוק לפחות לגבי חלק מהעסקאות ואין זה מתפקידה של המדינה להתחרות, בין במישרין ובין בעקיפין, בתחומים האלה. 4. פרוטוקולים: רישום פרוטוקולים מלאים חשוב להתנהלות של כל גוף ציבורי, בייחוד גופים כמו הוועדות הבין -משרדיות, המחליטות כאמור על אישור ערבויות מדינה בסכומים גדולים מאוד. לפי כללי מינהל תקין, הפרוטוקולים צריכים להיות מפורטים ולכלול גם את ההחלטות שהתקבלו, הנימוקים להן, הצעדים שיש לנקוט, ולוחות זמני ם לביצוע ההחלטות, כדי שיתנו תמונה אמינה ומלאה של המתרחש בדיון. בפרוטוקולים של דיוני הוועדות הבין -משרדיות, העוסקות כאמור בסיכונים בהיקף כספי גדול, נדרש פירוט רב מאוד בעיקר של השיקולים לאישור או לדחייה של העסקאות. הביקורת העלתה, שהפרוטוקולים מדיוני הוועדות ה בין-משרדיות הם תמציתיים ביותר ואינם כוללים את עיקרי מהלך הדיון, לרבות מחלוקות, אם היו, ואת הנימוקים להחלטות שהתקבלו. לדעת משרד מבקר המדינה, רישום פרוטוקולים מפורטים של החלטות הוועדות הבין -משרדיות חשוב גם לחברה עצמה, בין השאר כדי למנוע טעויות ואי -הבנות. רי שום הנימוקים להחלטות יכול גם לשמש לאגף החשכ"ל כלי למעקב ובקרה בקשר לסיכונים שהמדינה נוטלת עליה. על הוועדות הבין-משרדיות, והחשכ "ל בראשן, חלה החובה לתעד כהלכה את מהלך דיוניהן ובכלל זה לנמק את ההחלטות שהתקבלו. .פרמיות .החברה גובה פרמיות בגין הפוליסות שהיא מנפיקה, על פי טבלת פרמיות שאושרה באגף החשכ"ל. שיעור הפרמיה נגזר, בין היתר, מהנתונים האלה: סיווג מדינת היעד, תקופת האשראי המבוטח, שיעור החיסוי, הסיכונים המחוסים. במסמכי החברה צוין, כי בפעילותה במתכונתה הנוכחית יש אי-ודאות רבה המקשה מאוד לעשות ניתוח כלכלי הדרוש לשם הערכת סיכונים ותמחורם. כאמור, לפי ערבות המדינה החדשה על החברה לשלם למדינה עמלת ערבות בשיעור 75% מסכום הפרמיה (דמי ביטוח בניכוי דמי רישום) שהיא גבתה בגין ביטוח עסקת יצוא, והסכום שיישאר בידיה לא יהיה יותר מ-1.5 מיליון דולר. לפי מסמכי אגף החשכ"ל, עמלת הערבות שהמדינה גובה מהחברה, בגין כל אחת מהערבויות שהיא מנפיקה, אמורה לשקף את הסיכון שהממשלה לוקחת עליה במסגרת הערבות שהיא נותנת ולשמש לכיסוי אם היא תידרש לממש ערבות. 238 דוח שנתי58ב .להלן נתונים מהדוחות הכספיים של החברה לשנים 2004 -2006 בדבר הרווח מעסקי ביטוח בניכוי הכנסות מהשקעות34 , הכנסותיה מדמי ביטוח (פרמיות), דמי הערבות שהיא העבירה למדינת ישראל ולמבטחי משנה, דמי הביטוח שהרוויחה החברה, והוצאות הנהלה וכלליות (התקורה), (באלפי דולרים): .אלפי דולרים . 2004 2005 2006 .209 401 777 רווח מעסקי ביטוח סיכוני סחר חוץ (כולל .השקעות) .605 124 1,124 הכנסות מהשקעות .(396) 277 (347) רווח (הפסד) מעסקי ביטוח סיכוני סחר חוץ בניכוי .הכנסות מהשקעות .באלפי דולרים .2004 2005 2006 .12,660 12,770 13,217 הכנסות מדמי ביטוח- פרמיות (כולל דמי עמלה .ממדינת ישראל ומביטוח משנה) .( 10,454) ( 10,254) ( 10,826) דמי ערבות למדינת ישראל ולמבטחי משנה .2,206 2,516 2,391 )דמי ביטוח שהרוויחה החברה (כולל דמי עמלה .1,958 2,110 2,158 הוצאות הנהלה וכלליות 1. מהנתונים דלעיל עולה כי בשנים 2004 ו- 2006 היו לחברה הפסדים מפעולותיה העיקריות (עסקי ביטוח, לא כולל הכנסותיה מהשקעות שאינן מוכרות בידי הממונה על הביטוח כהכנסה מעסקי ביטוח), ובשנת 2005 היה לה רווח של 277,000 דולר. עוד עולה מהנתונים כי שיעור הוצאות הנהלה וכללי ות (התקורה) של החברה הגיע לכדי 83%-90% מדמי הביטוח שהרוויחה (כולל דמי עמלה ממדינת ישראל ומביטוח משנה). החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "בשל אופי פעילותה הייחודי של החברה כמבטחת עסקאות יצוא", כדי לעשות בחינה כלכלית נכונה של רווחיות החברה יש לנקוט את שיטת החשבונאות התזרימית (השוטפת), על בסיס מזומן (כפי שנעשה בתקציב החברה) ולא את שיטת הצבירה, על בסיס מצטבר (כפי שנעשה בדוחות הכספיים). לדעת משרד מבקר המדינה, אופי פעילותה של החברה שונה לחלוטין מזה שלחברת ביטוח רגילה ולכן יש מקום שבחינה כלכלית של רווחיותה תיעשה על בסיס מצטבר, כפי שנעשה בדוחותיה הכספיים, ולא על בסיס מזומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנתונים דלעיל יש גם כדי להצביע על היקף פעילותה המצומצם של החברה, הנובע כאמור, מהעובדה שלחלק מפעילויותיה יש חלופות בשוק הפרטי. .__________________ .34 הכנסות מהשקעות הנזקפות לפי הנחיות הממונה על הביטוח כהכנסה מעסקי ביטוח. משרד האוצר 239 .2. מהדוחות הכספיים של החברה עולה ש היא צברה, בעיקר בשנים שלפני הפרטת הטווח הקצר סכומים ניכרים מהכנסותיה מפרמיות (לאחר ניכוי הוצאותיה) והם שמאפשרים לה, בין היתר, לבצע השקעות פיננסיות (בעיקר בניירות ערך סחירים, ובפיקדונות אצל החשכ"ל ובבנקים). יתרת ההשקעות של החברה בסוף 2006 הסתכמה בכ - 34 מיליון דולר, בסוף 2005 היא הסתכמה בכ -33 מיליון דולר, ובסוף 2004 - בכ-35 מיליון דולר; לפי הדוחות הכספיים סך הכנסותיה של החברה מהשקעות פיננסיות בשנת 200635 הסתכמו בכ -3 מיליון דולר, בשנת 2005 הן הסתכמו בכ- 14,000 דולר, ובשנת 2004 - בכ-1.46 .מיליון דולר בינואר 2004 כתב ראש תחום ערבויות המדינה באגף החשכ"ל לחברה, כי "מבדיקה שנערכה עולה כי החברה רווחית... ובעלת עתודות כספיות בהיקפים גבוהים... נבדקת בימים אלה אפשרות הגדלת חלק הפרמיה אשר ישולם לממשלה בכל עסקה בגין ערבות המדינה". הביקורת העלתה כי משרד האוצר לא בדק איזה חלק מהפרמיה שגובה החברה ראוי שהיא תעביר לקופת המדינה, בהתחשב בפרמיה שאמורה לשקף את הסיכון שהמדינה לוקחת עליה, בעלויות התפעוליות של החברה שכאמור אינה נושאת בסיכון בפעילותה, וביתרת השקעותיה והכנסותיה מהן. עוד העלתה הביקורת שעד אוקטובר 2007 לא חל כל שינוי בהסדר הקיים בנושא, ובדיקה כאמור גם לא בוצעה. 3. ממסמכי החברה עולה, כי יצואנים העלו לפני החברה טענות חוזרות על הפער בין שיעור הפרמיה שהיא גובה מהם לבין שיעור הפרמיה שגובות חברות דומות לה במדינות אחרות. לטענתם, שיעור הפרמיה שהיא גובה גבוה לעתים מהשיעור שגובות מדינות החברות ב - OECD36 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הטענות שהועלו, יש מקום שהחברה ואגף החשכ"ל יבחנו ביסודיות את שיטת קביעת הפרמיות, שיעוריהן ואופן עדכונם בהשוואה למקובל במדינות אחרות, בין היתר בהתחשב בסיכון המלא שהמדינה נושאת. החברה והחשכ"ל כתבו למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2006 ,אימצה החברה באישור החשכ"ל, שיטת חישוב דמי ביטוח המבוססת על מודל של מדינות ה - OECD המשווה את התנאים שניתנים ליצואן הישראלי לתנאים הניתנים ליצואנים במדינות אחרות. 4. משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו נתונים בדבר שיעורי הפרמיות שהיא גובה בהשוואה לשיעורי הפרמיות שחברות דומות גובות בגין עסקאות שתנאיהן דומים. .__________________ .35 לפי הדוחות הכספיים של החברה, הגידול בהכנסות מהשקעות בשנת 2006 נבע בעיקר מהתחזקות השקל לעומת הדולר, בכ- 8.2% באותה שנה, לעומת שחיקה של כ-7% .בתקופה המקבילה בשנה שקדמה לה 36 OECD - ארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח, שמאוגדים בו30 מדינות, רובן עשירות ומפותחות. 240 דוח שנתי58ב .בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2007 ציינה החברה, כי שיעור הפרמיה שהיא גובה בפוליסות שהיא מנפיקה דומה לשיע ור שגובות חברות לביטוח סיכוני סחר חוץ בעולם וכי דבריה מבוססים על מידע שהגיע לידיה במפגשים תקופתיים שהיא משתתפת בהם, כגון באיגוד ברן. עם זאת ציינה החברה כי אין בידיה נתונים מרוכזים על שיעורי הפרמיה שחברות דומות לה גובות בגין ביטוח עסקאות יצוא בתנאים דומים ו כי לצורך קביעת שיעורי הפרמיה היא נעזרת ב"מחשבונים" שבאתרי האינטרנט של חברות דומות לה, המאפשרים לחשב את שיעור הפרמיה בביטוח העסקה. לא נמצאו מסמכים המעידים שהחברה בוחנת באופן שוטף את שיעורי הפרמיה שהיא גובה, באמצעות השוואה לפרמיות שגובות חברות דומות, לתנאי הביטוח שהן נותנות ולתכניות ביטוח דומות. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לדרוש מהחברה להמציא לו באופן שוטף את תוצאות הבדיקות ואת הנתונים האמורים ולוודא שהיא מיישמת את המתחייב מהם בעניין שיעורי הפרמיות. .ההתחשבנויות בין אגף החשכ"ל לבין החברה .1. הביקורתהעלתה שאגף החשכ"ל אינו בודק את סכומי העמלות שהוא מקבל מהחברה לפי הפוליסות שהיא הנפיקה, בהשוואה לסכומים שהיא הייתה צריכה להעביר לפי כתבי הערבויות שהיו תקפים לפני קביעת כתב ערבות המדינה החדש. בהיעדר בקרה שוטפת והתאמת סכומים כנדרש, לא היה החשכ"ל יכול לדעת אם היו טעויות או עיכובים בהעברת התשלומים המגיעים לו מהחברה. להלן שתי דוגמאות: רק בפברואר 2005 גילתה החברה (ולא החשכ"ל) שהיא לא העבירה לו סך של 70,000 דולר שהייתה צריכה להעביר בגין הרבעון יולי - ספטמבר 2004 . בעניין אחר ציינה החברה בפני אגף החשכ"ל, כי בחשבון העמלה על ערבות המדינה שהיא העבירה לו במרס 2004 , יש ארבעה סכומים המסתכמים ב - 230,514 דולר, שהועברו "בטעות הן בהתחשבנות [ ספטמבר והן בהתחשבנות דצמבר 2003 ."] לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף לקבוע כללים והסדרים בעניין בדיקת הסכומים שהחברה מעבירה אליו בגין הפרמיה, כדי שיוכל לוודא שהסכומים המגיעים לו הועברו כנדרש לפי כתב ערבות המדינה. החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה כי המעבר למערכת ממוחשבת חדשה "מרכבה"37 .יאפשר לאגף בקרה ומעקב .__________________ .37 מערכת "מרכבה" היא מערך ממוחשב לניהול נתונים המוקם במשרד האוצר. ממצאי ביקורת בעניין זה ראו בדוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 '), עמ297 ; דוח שנתי 58 א של מבקר המדינה ( 2007) ', עמ109 . משרד האוצר 241 .2. משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה ומאגף החשכ"ל להמציא לו נתונים בדבר הסכומים שהחברה העבירה לח שכ"ל עד סוף שנת 2006 בגין עמלת ערבויות לפי כתב ערבות המדינה שהיה בתוקף בכל שנה. להלן בטבלה נתונים בדבר הסכומים שהעבירה החברה לחשכ"ל בשנים 1994 -2006 והסכומים שהתקבלו אצלו בגין עמלת ערבויות, (בדולרים38 ), כפי שהמציאו החברה והחשכ"ל למשרד מבקר המדינה: .תקבולי החשכ"ל מהחברה בגין .עמלת ערבויות לפי נתוני החשכ"ל .(בחשבון "עמלת ערבויות") תשלומי החברה לחשכ"ל בגין .עמלת ערבויות לפי נתוני החברה שנה .1,936,040 1,591,993 1994 .4,897,793 1,755,894 1995 .3,547,204 2,486,208 1996 .8,126,521 14,080,472 1997 .9,960,031 ,359,4094 1998 .15,916,623 12,891,462 1999 .9,439,102 11,410,504 2000 .23,214,914 22,187,560 2001 .3,848,710 4,311,996 2002 .7,012,016 7,022,982 2003 .6,060,275 5,825,272 2004 .* 4,502,404 2005 .* 2,260,834 2006 . 94,736,940 סה"כ .* אגף החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה, כי אין לו נתונים על התקבולים מפרמיה .שהעבירה לו החברה בגין אותן שנים. .מהנתונים בטבלה עולה, כי מדי שנה בשנה יש הפרשים, לעתים ניכרים, בין רישומי החברה לרישומי אגף החשכ"ל בעניין תשלומי הפרמיה ששולמו ונתקבלו. החברה ואגף החשכ"ל כתבו למשרד מבקר המדינ ה, כי ההפרשים האמורים בין שתי מערכות הנתונים, של החברה ושל האגף, נובעים משיטות רישום שונות, כדלקמן: החברה רושמת את סכומי הפרמיה שהיא גובה על בסיס חשבונאי, בהתאמה לשנה הקלנדרית, ואילו האגף רושם את התקבולים (עמלת הערבות) על בסיס מזומנים, עם קבלתם מהחברה, ללא קשר לשנת הביטוח שבגינה הם התקבלו. החברה הסבירה עוד כי ההפרשים האמורים נבעו, בין היתר, מכך שהנתונים ברשומות החברה כללו את ההכנסות מפרמיות בלבד ואילו נתוני .__________________ . 38 סכומי הכנסות החשכ"ל מעמלת ערבויות החברה בשנים 1997- 1995 כוללות סכומים שנתקבלו במטבעות חוץ אחרים (לירות שטרלינג, פרנקים שוויצרים, מרקים גרמניים), וחושבו בדולרים, בעת שנמסרו למשרד מבקר המדינה. 242 דוח שנתי58ב .החשכ"ל כללו את כלל ה תשלומים שהיא העבירה אליו בגין ערבות המדינה (פרמיות, דמי התחייבות, עמלת ערבות). אגף החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה שאין לטעויות אלה חשיבות, שכן בכל סוף שנה הוא מאפס את חשבון המעבר וממילא היתרה מועברת לקרן לכיסוי הפסדים. לדעת משרד מבקר המדינה, שיטות הרישום השונות, יש בהן כדי למנוע פיקוח ומעקב שוטפים על העברה נאותה (סכום ומועד) של עמלת הערבויות מהחברה. על האגף לפעול להנהגת שיטת רישום אחידה בחברה ואצלו שתאפשר בקרה בעניין זה גם במהלך השנה, כנדרש לפי כללי מינהל תקין. החשכ"ל כתב בתשובתו כי "עם המעבר למערכת המרכבה ה רישום החשבונאי יהיה הן על בסיס מצטבר והן על בסיס מזומן (עפ"י כללי חוק יסודות התקציב)". 3. בדוח שהגיש המבקר הפנימי של החברה בדצמבר 2004 בנושא "ההתחשבנות עם החשכ"ל" צוין, בין היתר, כי ברישום ההכנסות בחברה נפלו טעויות שגררו דיווח שגוי ובעקבות זאת שולם לאגף החשכ"ל סכום שגוי של דמי התחייבות. בתחילת אותו חודש הודיעה החברה למבקר הפנימי, כי "החברה מקבלת את הביקורת על פיה ההתחשבנות תיעשה באופן ממוחשב והשינוי יעשה בהזדמנות הראשונה בה תשודרג המערכת". על אף האמור לעיל צוין בפרוטוקול מישיבת ועדת הביקורת באותו חודש, בקשר לדוח הביקורת הפנימית בנושא ההתחשבנות עם אגף החשכ"ל, כי "לא נמצאו כל חריגים ונושאים שיש לדון בהם בעניין הדוח". בפרוטוקול לא פורטו הנימוקים לקביעה זו. נמצא שעד אוגוסט 2007 לא שודרגה המערכת הממוחשבת של החברה ולא שונתה שיטת ההתחשבנות עם אגף החשכ"ל. על החשכ" ל לנקוט בהקדם צעדים הדרושים כדי שהחברה תשדרג את במערכת ללא דיחוי, בין היתר כדי למנוע שיבושים בהליך ההתחשבנות של החברה עמו. . . משרד מבקר המדינה העיר כי שיטות הרישום השונות הנהוגות בחברה ובאגף החשכ"ל אינן מאפשרות מעקב ובקרה בנוגע לנאותות הסכומים שמעבירה החברה לחשכ"ל וכי על החשכ"ל לקבוע עם החברה סדרי דיווח, מעקב ובקרה שימנעו טעויות בחישוב תשלומי העמלות לפי כתב ערבות המדינה. משרד האוצר 243 .קביעת מדינות יעד, פתיחת מדינות, ואישור מסגרת חשיפה למדינה .התהליך של קביעת מדינות יעד ליצוא (להלן - קביעת מדינות יעד) וגיבוש המלצה על פתיחת מדינה לביטוח סיכוני סחר חוץ (להלן - פתיחת מדינה) ומסגרת החשיפה למדינה (להלן - מכסה למדינה), הוא תהליך מורכב הן בגלל הסיכונים הכרוכים בעסקאות והן בגלל ריבוי הגופים המשתתפים בתהליך: משרדי ממשלה הנוגעים בדבר, החברה, לשכת המסחר, מכון היצוא, יצואנים ועוד. לפיכך דרוש לתאם בין כל הגופים הללו ולקבוע בנהלים את תפקידו של כל אחד מהגופים בתהליך. 1. הועלה כי התהליך האמור לא עוגן במסמך המפ רט את הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המשתתפים בתהליך היצוא, ואת התיאום הנדרש ביניהם. כאמור, עד נובמבר 2005 גם לא היו באגף החשכ"ל נהלים המסדירים את קשרי הגומלין בינו ובין החברה, ואת תפקידי החברה בעניין פתיחת מדינה וקביעת מכסה למדינה. נמצא כי בחברה אין נהלים בעניין פתיחת מדינה וקביעת מכסה למדינה, על אף שהם תחומים חשובים בפעילותה. משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי הוא מעורב באופן שוטף בקביעת מדינות יעד וקיים שיתוף פעולה הדוק בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר בכל הקשור לפתיחת מדינות נוספות לחיסוי. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תקבע בהקדם נוהל לפתיחת מדינה ולקביעת מכסה למדינה. 2. מהמסמכים עולה, כי המכסות למדינות לא תמיד סיפקו את דרישות היצואנים ואגף החשכ"ל. לדברי החברה, כתוצאה מכך היא נאלצה לדחות בקשות לחיסוי עסקאות. נמצא, כי נושא דחיית בקשות עקב מכסה קטנה מדי למדינה, על היבטיו השונים, לא נדון במוסדות החברה ובאגף החשכ"ל ועל כן גם לא נתקבלו החלטות בעניין זה. 3. מכון היצוא ציין לפני משרד מבקר המדינה ביוני 2005 כי יצואנים טענו כלפיו כי עסקאות יצוא שלהם למדינות באפריקה לא התממשו עקב אי -פתיחת מכסות יצוא לאותן מדינות, וכי פניותיו לגורמים שונים בעניין פתיחת מדינות נוספות לחיסוי לא נענו. 4. בנוהל החברה בנושא דירוג מדינות נקבע, בין היתר, כי רמת הסיכון של כל אחת מהמדינות המדורגות תיבדק מחדש בידי החברה לפחות פעם אחת בשנה ודירוגן יתוקן בהתאם לתוצאות הבדיקה. בדוח שהגיש המבקר הפנימי של החברה בנובמבר 2004 הוא ציין, בין היתר, כי באותה שנה בדקה החברה 46 מדינות בלבד ( 59% ) מבין 78 מדינות (המדורגות ברמה 2-7 ;)8 מדינות נבדקו בפעם האחרונה בשנת 1999 ,19 נבדקו ב- 2000 ו-5 מדינות נבדקו בפעם האחרונה ב- 2001 . המבקר הפנימי ציין כי על החברה לפעול לפי הנוהל ולבדוק את כל המדינות שלא נבדקו במהלך השנה השוטפת, או לשקול לשנות את הנוהל. כמו כן הוא המליץ לשקול לעדכן את רשימת המדינות שכבר דורגו. 244 דוח שנתי58ב .לא נמצא שההמלצה האמורה של המבקר הפנימי נדונה ונשקלה בידי החברה. 5. נמצא שלחברה ולאגף החשכ"ל א ין קריטריונים כתובים לפתיחת מדינות (המידע הנדרש, תנאי העסקה, היקף החשיפה ועוד) ולקבלת החלטות בנושא זה. בהיעדר קריטריונים אין לדעת אם ההחלטות שהתקבלו היו משיקולי יעילות, בהתחשב בגורם הסיכון ובהשפעה על קידום היצוא. עוד נמצא, כי הנוהל של החברה קובע את התדירות של דירוג רמת הסיכון של מדינות שכבר הוגדרו בנות חיסוי, אך לא נאמר בו דבר בנוגע לבדיקות הדרושות לצורך פתיחת מדינות. על החברה להסדיר בנוהל גם את העניין הזה. 6. משרד התמ"ת מסר למשרד מבקר המדינה, כי הוא המופקד על קביעת מדינות יעד ליצוא, והוא אף קבע, במסמך משנ ת 2002 , קווים מנחים לתהליך בחינת מדינות יעד (להלן - המסמך מ- 2002 ) שבו פורטו "קווים מנחים לפעולה והפעלה של הגורמים השונים המעורבים בתהליכי היצוא כפי שירוכזו ויוכוונו על ידי הנהלת התמ"ת". הועלה שמטרת המסמך הייתה להביא לידי גיבוש מדיניות ודרכי פעולה של משרד התמ"ת ולקבוע תכנית עבודה לבחינת מדינות יעד ליצוא, שבמסגרתה יפעלו כל הגורמים הנוגעים בדבר (מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת, הנספחים המסחריים של ישראל באותן מדינות, משרדי החוץ והביטחון, לשכות המסחר, התאחדות התעשיינים, מכון היצוא והחברה), וכי בעקבות זאת יכינו גורמים אלה, כל אחד בתחומו, מסמך מסכם ומפורט בנוגע למדינה הנבחנת. במסמך גם צוין כי "איסוף הנתונים במתכונת שכזו יוצר תשתית נתונים ממוקדת והערכות מקצועיות המאפשרות כלי ניתוח כבסיס להחלטה באופן מקצועי כמקובל בשווקים הבינלאומיים". לא נמצאו במשרד התמ"ת נהלים מפורטים הקובעים כיצד יש לנהוג בעניין קביעת מדינות יעד ואישור מכסת חשיפה למדינה. לא נמצא שהגורמים הממשלתיים המעורבים בתהליך היצוא פעלו לפי הקווים המנחים שקבע משרד התמ"ת. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה, כי המסמך האמור, שנקבע עוד ב - 2002 , כבר אינו רלוונטי לחברה, ופעולותיה בתחום האמור מתבססות על נוהל פנימי שלה שעניינו הכנת סקירה על מדינה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי בנוהל הפנימי שלה לא הוגדרו כראוי התנאים לפתיחת מדינה ועליה לעדכן אותו בהקדם. החברה הודיעה למשרד מבקר המדינה כי תקבע בהקדם נוהל בתחום האמור. . . משרד האוצר 245 . מהאמור לעיל עולה שאין גוף אחד המרכז ומתאם את פעילות כל הגורמים הממשלתיים בנושא פתיחת מדינות יעד ליצוא כפי שהומלץ גם במסמך מ- 2002 . אמנם על הוועדות הבין-משרדיות באגף החשכ"ל לדון, בין היתר, בנושא של פתיחת מדינה וקביעת תקרה למדינה, אולם הן עושות זאת רק במסגרת הדיונים שהן מקיימות בעניין אישור ביטוח עסקות יצוא מסוימות, וגם אין תיאום בינן ובין הגופים הממשלתיים והאחרים המעורבים בטיפול ביצוא. כאמור, בפרוטוקולים של הוועדות הבין-משרדיות לא פורטו השיקולים לקביעה ולפתיחה של מדינת יעד ועל כן גם אין לדעת על מה התבססו הווע דות בהחלטותיהן בעניין זה. עוד הועלה כי משרד התמ"ת לא עשה מעקב אחר ביצוע ההנחיות שקבע במסמך מ- 2002 ולא קבע קווים מנחים מעודכנים בתחום זה לכל הגופים המשתתפים בתהליכי היצוא. משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2007 , בין היתר, כי "בתוכנית העבודה לשנת 2008 של המנהל לסחר חוץ יש כוונה לכלול בדיקה מחודשת של מדינות היעד שהוגדרו לפני מספר שנים". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שתהליכים חשובים בטיפול בסיוע לייצוא, כגון הגדרת מדינת יעד, פתיחת מדינה, קביעת מכסה לחיסוי, אישור מסגרת חשיפה למדינה או הגדלתה, יעוגנו ב נוהל מחייב שבו יוגדרו התפקידים של כל אחד מהגופים המשתתפים בתהליך קבלת ההחלטות, ייקבעו דרכי התיאום בין אותם גופים, והדרך שבה יתקבלו ההחלטות. .פיקדונות החברה באגף החשכ"ל .בסוף שנת 2006 הסתכמו כאמור ההשקעות הפיננסיות של היתרות הכספיות של החברה בכ -35 מיליון דולר והכנסותיה מהן הסתכמו בכ -3 מיליון דולר 39 . הרכב השקעותיה של החברה נקבע לפי החלטות ועדת ההשקעות של הדירקטוריון (להלן - ועדת ההשקעות), שמתפקידה לקבוע את מדיניות ההשקעות של החברה. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 , שהנהלתה מוסמכת לבחור את הגוף שבאמצעותו תבוצע ההשקעה שהוועדה החליטה עליה. החברה מחזיקה את היתרות הכספיות במזומנים ובשווי מזומנים, בניירות ערך סחירים, וכן בפיקדונות בבנקים ובאגף החשכ"ל. לפי דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2006 , יתרת הפיקדונות שהיא החזיקה באגף החשכ"ל בסוף 2006 הייתה כ-10.4 מיליון דולר (בסוף 2005 - כ-12.7 מיליון דולר; בסוף 2004 - כ-16 מיליון דולר ובסוף 2003 - כ-15.3 .)מיליון דולר 1. באפריל 2005 ביקש משרד מבקר המדינה מהחברה להמציא לו את ההסכם שלה עם אגף החשכ"ל המסדיר את תנאי הפיקדונות שלה אצלו. החברה המציאה למשרד מבקר המדינה מסמך מאותו חודש שכותרתו "הסדר הפקדת הכספים על .__________________ .39 בעניין הכנסותיה מהשקעות בשנים אחרות, ראו לעילעמ' 199. 246 דוח שנתי58ב .ידי החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ אצל החשב הכללי", דהיינו המסמך הוכן רק לאחר מועד הבקשה. החברה אינה מחויבת להפקיד את יתרותיה הכספיות באגף החשכ"ל, אלא נהגה לעשות זאת ביוזמתה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שבמשך תקופה ארוכה הפקידה החברה כספים באגף החשכ"ל על סמך נוהג והסכמות בעל-פה ולא על סמך הסכם כתוב וחתום המסדיר את תנאי הפיקדונות, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. 2. באוגוסט 2006 , דנה ועדת ההשקעות בתשואות של פיקדונות החברה באגף החשכ"ל, שהיו באותו מועד כ-42% מכלל תיק ההשקעות של החברה. בדיון ציין מנכ"ל החברה, כי לחברה אין התחייבות להפקיד כספים באגף החשכ"ל, וכי הנחיית הדירקטוריון היא לפעול בעניין ההשקעות לפי מדיניות ההשקעות של החברה. עוד נאמר בדיון, כי החברה הפסידה כ-4 מיליון ש"ח משחיקת חלק הפיקדון הצמוד למטבע חוץ (להלן - מט"ח), שהיה באותו מועד כ -60% מהפיקדון שלה באגף החשכ"ל. מנכ"ל החברה ציין, כי עקב מבנה כוח האדם בחברה קשה לנהל את התיק על בסיס יומי, ולכן יש צורך לבחון את נושא ההשקעות ולקבוע מדיניות בדבר אופן ניהולו, כדי למנוע הפסדים כאלה בעתיד. החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "כל השקעות החברה, לרבות השקעות בפיקדונות החשכ"ל מבוצעות בהתאם למדיניות ההשקעות של החברה, כפי שאושרה על ידי הדירקטוריון... העובדה כי בתקופה מסוימת הניבו השקעות החברה תשואה גבוהה או נמוכה בהשוואה לחלופות הפוטנציאליות, אינה מהווה כשלעצמה ליקוי בקרה או כשל במנגנון השליטה והפיקוח של דירקטוריון החברה על פעילות ההשקעות". החברה גם הודיעה כי בעקבות הביקורת היא קבעה נוהל המסדיר את ניהול פעילות ההשקעה שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהכנסות המימון מהשקעות החברה הן מרכיב הכנסות עיקרי שלה, עליה לבחון את דרכי המעקב אחר כלל השקעותיה ופיקדונותיה ובכללם באגף החשכ"ל. היה ראוי שדירקטוריון החברה יבחן את השיקולים להחלטות הנהלת החברה להפקיד באגף החשכ"ל סכומים ניכרים בלא הסכם בדבר התנאים לכך, ואת מגוון מסלולי ההשקעה העומדים לרשות החברה, כדי להבטיח איזון ראוי בין תשואה מרבית לסיכון מזערי. .מאגר נתונים .ניהול קפדני, עדכני ומדויק, ומעקב אחר ביצוע ההחלטות של הוועדות הבין - משרדיות, כל אלה חיוניים לניהול נאות של הסיכונים הגדולים הכרוכים בערבות שהמדינה נתנה לביטוחים באמצעות החברה. משרד האוצר 247 . הועלה שאגף החשכ"ל לאניהל מאגר נתונים בכל הנוגע לעסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה וגם לא עשה מעקב אחר האופן שהחברה מיישמת את החלטות הוועדות הבין-משרדיות. בהיעדר מאגר נתונים כזה קיימת תלות מוחלטת של אגף החשכ"ל בנתוני החברה, ונמנעת ממנו האפשרות לפקח על הנתונים. אגף החשכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2005 כי לאחר שהוא יקבע ויישם נוהלי עבודה בכל הנוגע לממשקים הקיימים בינו ובין החברה, ועם הקמת מערך ממוחשב לניהול נתונים במשרד האוצר (מערכת מרכבה), יהיו בידיו נתונים מעודכנים על פעילות החברה, דבר שיאפשר לו לעשות השוואה בין הנתונים ומעקב שוטף. נראה כי בשל קשיים בלתי צפויים יתחיל המערך הממוחשב לפעול רק בתחילת שנת 2009 . לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל לפעול בהקדם לריכוז הנתונים על עסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה, כדי שיוכל לפקח עליהם. . . הועלה כי אגף החשכ "ל לא ניהל מאגר נתונים על מכלול נושאי ההתחשבנות בינו ובין החברה (העסקאות שהמדינה ערבה להן, חלק הפרמיות בעמלת ערבות המגיעות למדינה מסך הפרמיות שהחברה גובה, החשיפות ועוד). על כן, המעקב והבקרה שהיה על החשכ"ל לעשות התבססו על הנתונים, מקצתם חלקיים, שמסרה לו החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, פיקוח כזה אינו יעיל ואינו תקין ועל אגף החשכ"ל לבחון ביסודיות את העניין ולפעול לאלתר לתיקון הליקוי. .קרן לכיסוי הפסדים .הסכומים ששילמה החברה לאגף החשכ"ל מאז הקמתה, מן הפרמיה שהיא גובה מהיצואנים המבוטחים, נרשמים בהנהלת החשבונות של האגף במסגרת "עמלת ערבויות חשכ"ל" (להלן - עמלת ערבויות), בשני שלבים: 1 . ב"חשבון מעבר עמלת ערבויות חשכ"ל" (להלן - חשבון המעבר), שבו נרשמים הסכומים עם קבלתם; 2 . בסוף השנה הקלנדרי ת מאפסים את חשבון המעבר והסכומים מועברים לחשבון "עמלת ערבויות קרן לכיסוי לה פסדים"40 (להלן- הקרן לכיסוי הפסדים) הכולל, נוסף על עמלת ערבויות מהחברה, גם עמלות בגין ערבויות מדינה .__________________ .40 קרן לכיסוי הפסדים - קרן שאליה מועברים תקבולי החשכ"ל מעמלות שהעבירו לו גופים ממשלתיים מסוימים (כגון חברת החשמל ותע"ש) בגין ערבויות שהמדינה נתנה להם. 248 דוח שנתי58ב .אחרות (שאינן קשורות לחברה), המועברות לאגף החשכ"ל מחברות ומגופים ממשלתיים אחרים. 1. הביקורת העלתה כי לאגף החשכ"ל לא היו נהלים המגדירים את יעדי הקרן לכיסוי הפ סדים והקובעים את אופן ניהולה, ולא מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן ישמשו אך ורק לאותם יעדים. רק בדצמבר 2006 "קבע אגף החשכ"ל "נוהל מחלקת ערבויות מטעם המדינה הכולל הוראות הנוגעות גם לקרן לכיסוי הפסדים. החשכ"ל ציין כי נוהל זה הוא גם נוהל הקרן. 2. החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה כי הקרן האמורה היא למעשה קרן חוץ- תקציבית, שמטרתה לממן בעת הצורך מימוש ערבויות מסוימות שנתנה המדינה ולאו דווקא ערבויות שהיא נתנה באמצעות החברה. בדיון שהתקיים ברשות החברות במרס 2002 , בהשתתפות נציגים של אגף החשכ"ל, של הממונה על הביטוח, ושל הרשות, ציין נציג החשכ"ל כי לקרן לכיסוי הפסדים מועברות עמלות הערבויות שנתקבלו מהחברה וכן עמלות ערבויות אחרות שמעבירים גורמים אחרים; לפי כתב הערבות שניתן באמצעות החברה, כאשר יש צורך לממש ערבות היא תמומן בסדר הזה: 1 ;. ניכוי מהקרן לכיסוי הפסדים2 . העברה מערבות המדינה (עד לסך 125 ;)מיליון דולר3 . ניכוי מההון העצמי של החברה (עד 25 ;)מיליון דולר4 . ניכוי מערבות אחרת של המדינה. באותו דיון ציין נציג הממונה על הביטוח שבעניין זה יש בעיה מאחר "שהקרן הפנימית של החשכ"ל בגין הפרמיות לא נועדה לכסות רק תביע ות בגין החברה, אלא זו קרן שנותנת מענה גם לתביעות אחרות שעל המדינה לשלם. ואז קיים סיכוי וסיכון כי קרן זו תהיה ריקה בעת שהחשכ"ל יידרש לשלם תביעות בגין החברה".41 3. הביקורת העלתה, כי סכומים ניכרים שהיו רשומים בקרן לכיסוי הפסדים שימשו בשנים 2000 -2004 למימוש ער בויות שאינן קשורות לעסקאות יצוא שביטחה החברה, לדוגמה: בשנים 2003 -2004 - למימוש ערבויות למגדלי פרחים ולכפר דרום; בשנת 2002 - לפרויקטים לבנייה, למגדלי פרחים, לחברת סריגים מסויימת; בשנת 2000 - למלון מסויים; ובשנים 1996 -1999 לחברת טקסטיל מסויימת. עוד הועלה כי סכומים שהיו רשומים בקרן בשנים 1996 -2002 ,שימשו בין היתר, לכיסוי גירעון בתקציבי המדינה באותן שנים. אגף החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה כי הסכומים שנמשכו מהקרן לצורך "כיסוי גירעון בתקציב" הם "תשלומי מימוש בגין ערבויות תיקון 3942 ; עסקים קטנים חרגו מהתקציב שהוקצה ".]מהקרן לכיסוי הפסדים[ לנו, אי לכך הגירעון מומן .__________________ .41 .ההדגשה אינה במקור 42 תיקון39 לחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 , נעשה בתחילת שנות התשעים כדי לסייע לעולים מחבר העמים. במסגרת זו ניתנה ערבות מדינה בשיעור 100% להלוואות שניתנו למפעלים מאושרים במסלול של מרכז ההשקעות. ממסמכים של משרד האוצר עולה כי שיעור הכשלים במסלול האמור היה גבוה במיוחד, כ -70% , שהם כ-800 מיליון ש"ח (בסכומים נומינליים). יצוין, כימימושים (שימושים) אלה ילכו ויקטנו, שכן ערבויות בגין תיקון 39 .אינן ניתנות עוד משרד האוצר 249 . בדוח שנתי 57ב43 , בפרק הדן בקרן, כתב מבקר המדינה: "בבדיקה פנימית שעשה אגף החשכ"ל במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא גילה, בין היתר, כי נרשמים לחובת הקרן תשלומים בסכומים גדולים לגורמים שלכאורה לא קיים קשר בינם ובין ההכנסות בקרן, לדוגמה כיסוי גירעונות בתקציב המדינה. סכומים אלו, מאות מיליוני ש"ח מאוצר המדינה, לא נרשמו בתקציב, ולכן ועדת הכספים, המאשרת את תקציב המדינה ואת השינויים התקציביים, לא קיבלה מידע עליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להשתמש בקרן שמיועדת למטרה ייחודית כמקור למימון פעילויות אחרות במסלול עוקף תקציב, ויש לראות התנהלות בלתי תקינה זו בחומרה"44. תביעות נגד החברה בגין עסקאות שבוטחו בערבות המדינה עשויות (אם יתממשו) להגיע לסכומים גדולים מאוד נוכח סכום החשיפה הניכר של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, י ש לראות בחומרה את העובדה שכספים שנגבו מיצואנים ושנועדו למימוש ערבות המדינה לחברה משמשים למטרות אחרות. החשכ"ל כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "לקרן לכיסוי הפסדים מקור הכנסה שוטף (תשלומי הפרמיה בגין כל הערבויות). איגום משאבים זה מהווה מקור להתחייבויות הנגזרות ממתן כל הערבויות ולא לכל ערבות בנפרד... לעניין הסיכון למימוש החשיפה, יחידת ניהול הסיכונים באגף החשכ "ל, מבצעת עבודה לניתוח הסיכונים הקיימים והעתידיים בכל הערבויות לרבות בערבות המדינה סיכונים הקיימים בכל הערבויות לרבות ]ה[ לחברה. מודל זה יאפשר לבחון את הערבות לחברה אל מול הקרן. יש לציין כי חשיפת המדינה בגין ערבויות עומדת כיום על כ-12 מיליארד ש"ח אשר רק2 מיליארד מהם הינם בגין ערבויות לסחר חוץ". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסיכון הכרוך בחשיפה שהמדינה נושאת בו בגין ערבותה לביטוחי החברה בתחום היצוא, על משרד האוצר לשקול לשנות את אופן ניהול הרישום בקרן, כך שעמלת הערבות שהחברה מעבירה לקרן תירשם בנפרד. 4. ממסמכים שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה, שיתרת הסכומים שנרשמו בקרן לכיסוי הפסדים ושנובעים מהעברות החברה וגופים אחרים, כלולה בסעיף "זכאים ויתרות זכות" שב"מידע הכספי של ממשלת ישראל". בסוף שנת 2004 הסתכמו הסכומים בסעיף זה בכ-8.4 מיליארד ש"ח, בסוף 2005 - בכ-7.5 מיליארד ש"ח ובסוף 2006 - בכ-11.6 מיליארד ש"ח; יתרת הקרן לכיסוי הפסדים שנכללה בסעיף האמור בסופי אותן שנים הסתכמה בכ-714 ,מיליון ש"ח בכ-865 מיליון ש"ח ובכ-957 מיליון ש"ח, בהתאמה. יתרות הקרן לא צוינו בנפרד בסעיף "זכאים ויתרות זכות". .__________________ .43 דוח שנתי57 ב של מבקר המדינה ( 2007 '), עמ264. 44 .רק חלק מההדגשה היה במקור 250 דוח שנתי58ב .(א) בעניין הקרן ואופן ניהולה כתב מבקר המדינה, בדוח שנתי 54ב45 כי "ראוי כי יובא פירוט מלא של יתרת הערבויות לסוגיהן שנתנה ]המדינה[ בביאורים למאזן המדינה ליום המאזן. ההכנסות וההוצאות, ראוי שיפורטו לפי החוקים שעל פיהם ניתנו הערבויות; ובאותה מידת פירוט של היתרות העיקריות… ויש לציין בביאור אם ההכנסות וההוצאות נזקפו לתקציב המדינה או לקרן לכיסוי הפסדים. בדרך זו יינתן גילוי נאות לחשיפה הכוללת של המדינה במתן הערבויות ובניהולן, ויהיה אפשר לבחון באיזו מידה ההכנסות שהתקבלו בגין פרמיות הסיכון ששולמו שיקפו את הסיכון שקיבלה המדינה במתן הערבויות. אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי הוחלט לפרסם בשנת 2003 דוח מאוחד ... ובמסגרת הרפורמה בחשבונאות ובדיווח הממשלתי יפורטו הערבויות בהתאם לכללים המקובלים בדיווחים ממשלתיים". נמצא שההמלצה האמורה טרם יושמה ולא שונתה מידת הפירוט בעניין זה במאזן המדינה. (ב) בדוח שנתי 57ב46 ציין מבקר המדינה כי "על אגף החשכ"ל לקבוע נהלים ברורים לדרכי התנהלותה של הקרן בהתאם למהותה: על החשכ"ל לקבוע אם יש צורך בפיקדון ממשי שישמש 'כרית ביטחון'. אם יחליט בחיוב, אזי עליו לקבוע מי יהיו מנהל הקרן ומורשי החתימה, באיזה בנק היא תנוהל, באיזה אופן יושקע ו כספיה... ומהו גובה היתרות שעליה להחזיק... כמו כן עליו לקבוע את הרישומים החשבונאיים שישקפו את פעילות הקרן. אם לדעת החשכ"ל אין צורך ליצור פיקדון בגין הקרן, עליו לקבוע בבירור שהקרן נועדה למידע בלבד ולקבוע לה נוהלי רישום חשבונאיים מדוקדקים לרבות רישומים של ההכנסות מהעמלות ושל ההוצאות בגין מימושי ערבויות כחלק בלתי נפרד מתקציב המדינה". באותו דוח צוין, כי בנובמבר 2006 כתב המשנה לחשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי "מטרת הקרן היא יצירת מקור חוץ תקציבי לסיכונים חוץ תקציביים שלוקחת המדינה בהתאם לחוק. הקרן הוקמה בכדי ליצור מ ענה תקציבי לחילוט ערבות בסכומים גבוהים... שלא על חשבון משרדי הממשלה וללא הגדלת הגירעון הממשלתי בכללותו...". (ג) במבוא לדוח "מידע כספי של ממשלת ישראל ליום 31.12.2004 " צוין, בין היתר, כי אחד משני השינויים מרחיקי הלכת בדיווח השנתי בדוח, הוא פרסום לראשונה של המידע הכספי של הממשלה כמכלול - נתונים מאזניים וחוץ מאזניים לצד דוח ביצוע תקציב המדינה, לפי כללי הדיווח הנהוגים בעולם. כמו כן צוין, כי "הדוח נושא עמו מהפיכה ברמת הגילוי הניתן לנתונים החוץ מאזניים של הממשלה". נמצא כי העמדה האמורה לא באה לידי ביטוי בהצגת נתוני הקרן. לדעת משרד מבקר המדינה, הצגת סעיף "זכאים ויתרות זכות" בדוח השנתי של החשכ"ל על מאזן המדינה ללא פירוט של יתרת הקרן לכיסוי הפסדים, אינה עולה בקנה אחד עם ההצהרה בדבר מתן גילוי נאות למכלול יתרות הזכות של הממשלה. על משרד האוצר לפעול בהקדם .__________________ .45 דוח שנתי54 ב של מבקר המדינה ( 2004 '), עמ206 . 46 דוח שנתי57 ב של מבקר המדינה ( 2007 '), עמ263. משרד האוצר 251 .ליישום ההמלצות הא מורות של מבקר המדינה בדוחות השנתיים בעניין הקרן ואופן ניהולה, לרבות פירוט הערבויות. החשכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "נושא אופן רישום נתוני הקרן לשנת ]הכספיים של המדינה[ יבחן לקראת הדוחות 2007 ." . . לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת הדיווח הכספי הנהוגה באגף החשכ"ל בעניין הקרן לכיסוי הפסדים, והאי -בהירות הקיימת בסעיף "זכאים ויתרות זכות" בשל אי -פירוט מלא של מרכיביו, יכולות לאפשר שימוש ביתרות הרשומות בקרן לכיסוי גירעונו ת תקציביים ותוספות לא מתוכננות (לרבות מסיבות פוליטיות) אגב עקיפת התהליך שנקבע לאישור התקציב. הקרן היא מקור חוץ -תקציבי זמין, ולכן החלטה על שימוש ביתרות הרשומות בקרן עלולה לאפשר עקיפה של חוק יסודות התקציב. נוכח האפשרות שתביעות נגד החברה בגין עסקאות שבוטחו בערבות המדינה עשויות (אם יתממשו) להגיע לסכומים גדולים מאוד בהתחשב בסכום החשיפה הניכר של החב רה, על משרד האוצר לפעול להסדרת הנושא ובכלל זה לשקול לשנות את אופן ניהול הרישום בקרן כך שעמלת הערבות שהחברה מעבירה תירשם בנפרד. . ,מהממצאים בעניין קשרי הגומלין בין אגף החשכ"ל לחברה עולה שהחשכ"ל מרכז בידיו את מלוא סמכויות ההחלטה העסקיות בנוגע לפעילות החברה, והוא המטיל על המדינה את הסיכונים הנובעים מהחלטותיו והוא אף אמור לקיים פיקוח, מעקב ובקרה בכל הנוגע לביצוען. הועלה, שאגף החשכ"ל אינו מבצע כראוי את תפקידיו בתחום זה והבקרה שהוא עושה על פעילות החברה וחובותיה כלפיו מוגבלת ואינה מספיקה. המתכונת הקיימת שלפ יה אגף החשכ"ל, המחליט בענייני החברה, הוא גם הגוף היחיד שאמור לעשות פיקוח ובקרה על ביצוען ועל תוצאותיהן, אינה מתיישבת עם סדרי בקרה נאותים. על אגף החשכ"ל לפעול לאלתר לתיקון הליקויים שהועלו בתחום זה. מאז הפרטת הטווח הקצר מנסה החברה לקבוע תחומים ויעדים לפעילותה, אולם היא מוגבלת בעניין מימושם; החברה אינה עצמאית להחליט החלטות עסקיות ובעצם היא גוף מייעץ ומבצע בלבד והחשכ"ל הוא הגוף המחליט בעניינים אלה והמדינה היא הנושאת באחריות לתוצאות של החלטות אלו. ביחסי הגומלין בין החברה לאגף החשכ"ל קיימים לכאורה אינטרסים מנוגדים בין שאיפת החברה להגדיל את היקף 252 דוח שנתי58ב .פעילותה (להנפיק יותר פוליסות) ואת הכנסותיה מפרמיות ביטוח לבין שאיפת החשכ"ל להקטין סיכונים באמצעות צמצום המספר וההיקף הכספי של עסקאות היצוא שהוא יבטח. לדעת משרד מבקר המדינה, אינטרסים מנוגדים אלה עלולים להיות מכשול בקידום היצוא. .מעורבות משרד התמ"ת בפעילות החברה .כאמור, שר האוצר ושר התמ"ת אחראים במשותף לענייני החברה. בעיקרי תקציב המדינה לשנים 2005 - 2007 צוין שמשרד התמ"ת מופקד, בין היתר, על "פיתוח הפעילות הכלכלית הבין-לאומית של ישראל ובמיוחד סחר החוץ, על מנת להבטיח צמיחה המבוססת על סחר חופשי ושיתוף פעולה כלכלי בין ישראל למדינות אחרות. יעד זה מושג, בין היתר, בפיתוח ובהעמקה של קשרי סחר החוץ והסכמי סחר, תמיכה בפעילות שיווקית של מפעלים וטיפוח קשרים עם משקיעים זרים". תקציב משרד התמ"ת לשנת 2007 היה1.8 מיליארד ש"ח, מזה כ -23.5 מיליוןש"ח לעידוד סחר החוץ, והתקציב לפעילות מינהל סחר חוץ שבמשרד (להלן - המינהל) היה כ- 1.5 .מיליון ש"ח למשרד מבקר המדינה לא הומצאו, אף כי ביקש, מסמכים המעידים שמשרד התמ"ת קבע יעדים מפורטים בתחום היצוא ודרכים להשגתם באמצעות החברה. משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה שרוב תקציב המינהל לפעילות בחו"ל הוא קשיח ומיועד להוצאות, כגון תשלומי משכורת לעובדים, הוצאות תחזוקה והפעלת נציגויות. יתרת התקציב מוקצית למימון פעילויות לקידום סחר החוץ ומחולקת בין הנציגויות לפי תכנית עבודה מאושרת הנדונה בין הנהלת המינהל ובין הנציגויות, המ תוקצבות בין היתר לפי פוטנציאל גידול היצוא, משיכת השקעות זרות, תערוכות שונות בחו"ל. המינהל עוסק בקביעת מדיניות הסחר הבין -לאומי של מדינת ישראל וביישומה, ואלה אחדים מיעדיו: 1 ) קידום היצוא ושיתוף הפעולה הכלכלי של ישראל עם מדינות בעולם; 2 ) טיפוח הקשרים הכלכליים של ישראל עם חברות, מדינות וארגונים כלכליים בין -לאומיים, באמצעות סיוע ליצואנים לחדור לשווקים חדשים, שמירה על שווקים קיימים והרחבתם, סיוע בגיוס השקעות וביצירת שותפויות אסטרטגיות, ייזום ויישום של הסכמי סחר בין -לאומיים דו -צדדיים ורב -צדדיים, תחזוקה של מערכת ההסכמים של מדינת ישראל ושיפורם, ופיתוח קשרים מסחריים וכלכליים עם מדינות שבעבר לא התאפשרה בהן פעילות כלכלית ישראלית. בתכנית העבודה של המינהל לשנת 2005 נקבע שהיעד המרכזי הוא הכנת תשתיות לגידול היצוא בשיעור 10%-12% .בשנה 1. כאמור, נציג המינהל במשרד התמ"ת חבר בשתיים מוועדות החשכ"ל (הוועדה הגדולה והוועדה המסחרית) לאישור ביטוח עסקאות יצוא ל טווח בינוני וארוך, ולניהול חשיפות המדינה במסגרת כתב הערבות שנתנה המדינה לחברה; תפקיד משרד האוצר 253 . הוועדות הוא לייעץ לחשכ"ל והחלטותיהן נקבעות בידי יו"ר הוועדה או מי שהוא מינה. מהאמור לעיל עולה, שהיכולת של נציג משרד התמ"ת בוועדות החשכ"ל להשפיע מהותית על ההמלצות של הוועד ות ועל החלטות החשכ"ל היא מוגבלת; לכן, גם המעורבות של משרד התמ"ת בקביעת מתכונת פעילותה של החברה ואופן שילובה בפעולות הממשלתיות לעידוד היצוא, הייתה מצומצמת. משרד התמ"ת כתב למשרד מבקר המדינה כי השפעת נציג המשרד בוועדות החשכ"ל אמנם מוגבלת אך אינה מבוטלת וכי המ שרד ער לצורך להגדיל את השפעת מדיניותו בנושאים שבתחום הסמכות של הוועדות. 2. באוקטובר 2007 כתב משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה כי "פעילות ]עקרוני[ החברה נחלקת לשני מאפיינים שיש לראותם כמקשה אחת: מתן אישור . עצם מתן האישור על ידי החברה, הוא ]הנפקת פוליסה [ ומימושצעד חשוב בתהליך העסקי של היצואן. קבלת האישור, גם אם לא ימומש בסופו של התהליך, מהווה ערך כלכלי משמעותי המאפשר ליצואן להתקדם בתהליך העסקה כולל הגשת מועמדות למכרזים בינלאומיים או ביצוע סיקרי היתכנות שבהרבה מקרים הינם תנאי הכרחי להתקדמות לקראת עסקה. עצם מתן הא... ]החברה[ ישור על ידי מקל מאוד על תזרים המזומנים של היצואן, ובנוסף מהווה מרכיב של מתן שירות על ידי החברה המשפר את כושר התחרותיות של היצואנים הישראליים". לדעת משרד מבקר המדינה שני המאפיינים שבהם מאפיין משרד התמ"ת את פעילות החברה - מתן אישור עקרוני בעקבות אישור ועדות החשכ"ל והנפקת פוליסה לביטוח העסקה - מבהירים שפעילותה היא כאמור תפעולית בעיקרה, בתחום מתן שירות ליצואן, ואין הכרח שפעילות תפעולית כזאת תעשה דווק א במסגרת של חברה ממשלתית שזה כל ייעודה. 3. משרד התמ"ת מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא נוהג לקיים את דיוניו בתכניות העבודה השנתיות שלו ושל יחידותיו, ובכלל זה בעניין יעדי החברה, באמצעות מצגות המציגות את עיקרי הדברים בקצרה ובאופן כללי בלבד. לדוגמה, במצגת תכנית העבודה לשנת 2005 צוין כי מטרת -העל של משרד התמ"ת בנוגע לחברה היא: "להוות כלי מרכזי של הממשלה לעידוד היצוא באמצעות שירותי ביטוח או מתן ערבויות לעסקאות וזאת כדי להגביר צמיחה בת קיימא של המשק וליצירת מקומות תעסוקה". במצגת האמורה נקבעו יעדים ומדדים להשגתם כמפורט להלן: ( 1 ) הגדלת מסגרות האשראי לביטוח - המדד הוא היענות החברה לביקושי היצואנים במדינות שהחברה פועלת בהן; ( 2 ) הרחבת מעגל הלקוחות של החברה - המדד הוא שבכל רבעון יתוספו חמישה יצואנים המגישים לחברה בקשה לביטוח; (3 ) התמקדות בקידום היצוא לסין כארץ יעד עיקרית - המדד הוא שיותר חברות ישראליות וקונים סינים ידעו על קיומו ב"פרוטוקול הפיננסי ישראל -סין"47 ; היעד הוא ששלוש חברות חדשות .__________________ .47 .הסכם שמטרתו לקדם את המסחר בין שתי המדינות 254 דוח שנתי58ב .ישתמשו בפרוטוקול הקרוי "הפרוטוקול הסיני"; (4 ) קידום היצוא למדינה בדרום אמריקה - המדד הוא איתור המדינה המתאימה ויצירת תשתית ביטוחית ושיווקית בה, חתימת הסכם שיתוף פעולה ופתיחת המדינה לביטוח; המינהל ומכון היצוא יהיו שותפים להשגת המטרה הזאת; (5 ) הרחבת שיתופי הפעולה הבין-לאומיים של החברה - המדד הוא חתימת שני הסכמי ביטוח משנה חדשים בשנה; (6) הגברת המידע בדבר הכלים שהחברה מציעה - המדד הוא הצגת החברה והכלים שהיא מספקת לחמישה יצואנים חדשים בכל רבעון; מכון היצוא יפעל גם הוא להשגת היעד הזה. 4. במצגות של תכניות העבודה של המינהל לשנים 2004 -2005 נקבע כאמור שהיעד הראשון של החברה הוא הגדלת מסגרות האשראי לביטוח. נמצא שבמצגות האמורות לא פורט בא יזו מידה השיגה החברה את היעדים בעבר. היעדים שנקבעו לחברה היו כלליים ולא היה בהם כדי לגרום לשינוי ממשי בהיקף פעילותה. כמו כן, הם לא נגעו כלל לבעיות הקיימות כאמור במתכונת פעילותה של החברה; המצגות גם לא לוו בחומר רקע לצורך השוואה על מידת השגת היעדים שנקבעו בעבר לחברה; לא נקבעו לוחות זמנים לביצוע ולכן אי אפשר לדעת את שיעור הביצוע. כן הועלה, שמשרד התמ"ת אינו נוהג לסכם בפרוטוקול, כנדרש ממשרד ממשלתי, את הדיונים וההחלטות שהתקבלו בישיבות ולכן אין לדעת מה הם הנושאים שנדונו בהן ושיקולי המשרד בקביעת היעדים לפעילות החברה. היעדים שקבע משרד התמ"ת לחברה לא נקבעו בשיתוף עם החשכ"ל, ולכן ספק אם היא תפעל להשגתם. משרד התמ"ת כתב בתשובתו כי הוא "מקיים מדי שנה ישיבת תוכניות עבודה מקיפה, הכוללת יעדים פרטניים. היעדים המקצועיים נקבעו עם אנשי מקצוע של משרד התמ"ת בשיתוף עם מומחים חיצוניים אשר עובדים עם כל אחת מיחידות המשרד על הפרמטרים, תוכניות עבודה והמעקב אחריהן". עוד כתב משרד התמ"ת כי "החל משנת 2007 מתקיים מעקב רבעוני לבחינת יישום תוכנית העבודה כולל תחקיר אירועים". המשרד לא צירף לתשובתו את הפרוטוקולים של ישיבות העבודה האמורות ומסמכים הנוגעים לעבודת המטה שנעשתה לדבריו לקראת הישיבות. 5. בתכניות העבודה השנתיות של משרד התמ"ת לא הוגדרו הסמכויות והאחריות של כל אחד מהגופים הפועלים להשגת היעדים שנקבעו בתחום היצוא ובכללם לגבי החברה. משרד התמ"ת ציין בתשובתו, כי קיימת הוראת מנכ"ל "תאום פעילות מערך סחר חוץ ופעילות בינלאומית" משנת 2002 , שעיקרה "הגדרת סמכויות לחלוקת אחריות נוהל זה תוקן לאחרונה וטרם נחתם".]וכי[ בתפקידים בין כל גופי אשכול סחר חוץ . משרד האוצר 255 . משרד התמ"ת מופקד על פעילות החברה, אולם כל ההחלטות העסקיות הקשורות בפעילותה נתונות כאמור בידי החשכ"ל. המעורבות של משרד התמ"ת בקביעת מתכונת פעילותה של החברה ואופן שילובה בפעולות הממשלתיות לעידוד היצוא הייתה מצומצמת ולא מספיקה. כתוצאה מכך לא ניתן בפעילותה של החברה משקל מספיק לאינטרסים של משרד התמ"ת בקידום היצוא. על משרד התמ"ת ליזום בדיקה של פעילות החברה בתחו מים שבאחריותו, לרבות בתחום השגת יעדי החברה, במסגרת תכניותיו לקידום הייצוא ולנקוט צעדים בהתאם. משרד התמ"ת כתב בתשובתו מאוקטובר 2007 , כי לדעתו "החלופה המועדפת לחברה הינה חברה פרטית בבעלות מלאה של ממשלת ישראל, המבנה הקיים כיום. מבנה זה קיים גם במדינות אחרות" . המשרד ציין כי "במסגרת המגבלות הקיימות לאור המתכונת הנוכחית, עשה המשרד פעולות לא מעטות, כגון דרישה לפתיחה לביטוח של מדינות שהוגדרו כמדינות יעד על ידי המשרד והגדלת התקרה למדינות נוספות". עוד ציין המשרד כי בכוונתו להקים ועדה בראשות מנכ"ל המשרד, ובהשתתפות היועץ המשפטי של המשרד ונציגים של המינהל, החשכ"ל, רשות החברות, התאחדות התעשיינים והחברה, ש"תדון בנושא חלוקת הסמכויות הנדרשת בין הגופים הממשלתיים המעורבים בנושא ביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, מתוך מטרה לראות איך אינטרס קידום היצוא עליו מופקד משרד התמ"ת זוכה למענה מירבי". .בחינת פעילות החברה בידי רשויות המדינה .לאחר הפרטת הטווח הקצר בשנת 2001 , החליטו שר האוצר ושר התמ"ת לבחון את מתכונת הפעילות החדשה של החברה בטווח הבינוני והארוך ואת מכלול ההיבטים הקשורים בנושא, כדי לקבל החלטות ולנקוט צעדים הדרושים בעניין זה. הביקורת העלתה כי על אף חשיבותן של הבחינות האמורות הן לא הושלמו ולא הביאו לנקיטת פעולות כלשהן בעניין החברה. להלן הפרטים: .בחינת משרד התמ"ת .1. בספטמבר 2001 , לקראת סיום הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר, מינתה שרת התמ "ת צוות חשיבה בנוגע לפעילות החברה (להלן - צוות החשיבה) כדי "שימליץ על האופן הרצוי לפעילות בתחום ביטוח עסקאות יצוא, מפני סיכונים מסחריים ופוליטיים לטווח בינוני וארוך. הצוות יית ן את הדעת לסוגיות שונות, ביניהן שיטות ותהליכי העבודה של החברה שהינה מהכלים העומדים למשק בתחום סחר חוץ, הזיקה לפעולות ממשלתיות ונושאים נוספים לפי שיקולי הצוות". בכתב המינוי נקבע שיו"ר הצוות הוא מנכ"ל משרד התמ"ת וחברי הצוות הם מנהל רשות החברות, יו"ר דירקטוריון החברה, החשכ"ל, מנהלת המינהל והיועץ 256 דוח שנתי58ב .המשפטי של משרד התמ"ת. עוד נקבע כי הצוות יגיש את המלצותיו לשרת התמ "ת עד תחילת ינואר 2002. הביקורת העלתה, שצוות החשיבה קיים ישיבה אחת בלבד, בנובמבר 2001. אי -סיום עבודת הצוות מנע בחינה של סוגיות חשובות בפעילות החברה. 2. ביוני 2003 פורסם בכלי התקשורת, כי שר התמ"ת מינה צוות אחר, בראשות מנכ"ל המשרד, אשר יבחן אפשרויות לשינוי דפוסי העבודה של החברה, כדי לסייע ליצוא הישראלי; חברי הצוות הם נציג החברה, נציגי אגף החשכ"ל ונציגי המינהל; השר רואה בחברה כלי עזר חשוב לקידום היצוא ובכוונתו להרחיב את תחומי הפעילות והאופן שבו היא פועלת, כדי שישופרו תנאי הביטוח לעידוד היצוא, על ידי קביעת מדיניות שלפיה תינתן עדיפות למדינות יעד ליצוא. בעקבות הפרסום האמור בתקשורת כתב מנהל רשות החברות מכתב, ביוני 2003 , ליועץ שר התמ"ת, ובו ציין כי מהצוות שמינה השר נפקדים נציגי הרשות, על אף שבכל צוות שדן בתחומי פעילות של חברה ממשלתית "ראוי ונכון שיכללו אנשי רשות החברות, מה גם שרשות ה חברות עסקה בעבר בפיצול החברה, טרום הפרטתה ומעורה היטב בתחומי פעילות החברה"; במכתב ביקש מנהל הרשות לצרף לצוות את סגנו, בתור נציג הרשות. לא נמצא שמשרד התמ"ת הגיב על המכתב האמור של מנהל הרשות וגם לא נמצאו מסמכים המעידים שהצוות פעל. עד מועד סיום הביקורת באוקט ובר 2007 , לא עשה משרד התמ"ת בדיקות נוספות בעניין פעילות החברה. .בחינת משרד האוצר .בדצמבר 2003 מינה שר האוצר צוות לבחינת תנאי הביטוח של החברה וביטוח המשנה שהמדינה נותנת לה. הצוות התבקש לבחון, בין היתר, את מבנה ערבות המדינה הניתנת לחברה, שיעורי החיסוי ותנאי הפוליסה שהחברה מנפיקה ללקוחותיה, והשוואתם למנגנוני התמיכה המקובלים בעולם. עוד התבקש הצוות להמליץ על מתווה התקשרות עם חברת ביטוח סיכוני סחר החוץ בארה"ב, לצורך ביטוח משנה לביטוחי החברה. בראש הצוות הועמד מנכ"ל משרד האוצר ולחברים בו מונו החשכ"ל ויו"ר דיר קטוריון החברה. הצוות התבקש להגיש את המלצותיו בתוך 60 יום. לפי מתווה העבודה שהוכן לקראת הדיון הראשון של הצוות, תוכננו לצוות שבע ישיבות. עם מינוי הצוות האמור הזמינה החברה מיועץ בחו"ל, מומחה בתחומי פעילותה, דוח על תנאי הביטוח של החברה בהשוואה לתנאים של חברות ביטוח סיכוני סחר חוץ במדינות אחרות (להלן - דוח ההשוואה); הדוח הוגש לצוות בפברואר 2004 ובו נדונו בין היתר, הנושאים האלה: המבנה וההתארגנות של החברה; המעמד המשפטי של החברה; מבנה הערבות שהחברה מקבלת מהמדינה; תפקידי משרד האוצר 257 .החברה; מוצרי החברה; שיעור החיסוי הניתן במסגרת הפוליסה; ביטוח מרכיב הפרמיה ותקופת ההמתנה לאישור הפוליסה. להלן כמה ממסקנות דוח ההשוואה: להגדיל את ההון העצמי של החברה לסך 200 מיליון דולר (היות שלדעת היועץ המשך פעילות החברה כשבסיס ההון שלה קטן מ- 25 מיליון דולר הוא דבר בלתי שגרתי); דרושה עוד ערבות מדינהבלתי מוגבלת; להתאים את מוצרי החברה לסוגי היצוא של ישראל; להגמיש את שיעור החיסוי של העסקאות; לשקול הורדת שיעור מרכיב הייצור הישראלי מערך העסקה בתנאי לחיסוי ביטוחי; לכלול את הפרמיה והריבית בסכום המבוטח; להשוות את הפרמיה של החברה (במבנה ובשיעור) לפרמיות שקבעו כמה חברות דומות במדינות אחרות כדי לאפשר תחרות. נמצא שהצוות קיים שלוש ישיבות ולאחר שהתברר שיו"ר הצוות נמצא במצב של ניגוד עניינים, פוזר הצוות בפברואר 2004 , בלא שהוקם צוות אחר תחתיו; הצוות לא הגיש דוח כלשהו, גם לא חלקי. .בחינת רשות החברות .להלן כמה מתפקידיה העיקריים של רשות החברות, שנקבעו בסעיף 54 בחוק החברות הממשלתיות: לעקוב ברציפות אחרי הפעילות של כל אחת מן החברות הממשלתיות, הגשמת מטרותיה, מהלך עסקיה, מצבה הכספי, ולהודיע על ממצאיה לשרים48 ,; לטפל ולסייע בהקמה ובביצוע של פירוק, מיזוג, פשרה, סידור חידוש, ארגון ומכירת מניות של חברות ממשלתיות; לייעץ לוועדת השרים לענייני הפרטה בעניינים הנוגעים להפרטה ולטפל ביישום החלטות בדבר ההפרטה; לבדוק את הדוחות שחברה ממשלתית מגישה לה ואת החומר שעליו הם מבוססים ולהעיר את הערותיה עליהם לחברה ולשרים. מימוש תפקידי רשות החברות משרד מבקר המדינה בדק היבטים מסוימים בטיפול הרשות בחברה הכרוכים במתכונת פעילותה והנדרש ממנה לפי חוק החברות הממשלתיות וחוזרים של הרשות. להלן עיקר הממצאים שהועלו: 1. לאחר השלמת ההפרטה, לא בחנה הרשות אם מתכונת פעילות החברה בטווח הבינוני והארוך ואופן קבלת החלטותי ה העסקיות עולים בקנה אחד עם היותה חברה ממשלתית. הרשות גם לא בחנה בכל אותן שנים אם מטרות החברה משרתות יעדים שראוי שיקודמו בידי חברה ממשלתית וגם לא בחנה אמצעים חלופיים ומשלימים כדי לממש את מטרות הממשלה לקידום היצוא באמצעות ערבויות לעסקאות. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא את הנושא על היבטיו השונים לפתחה של .__________________ .48 .ההדגשה אינה במקור 258 דוח שנתי58ב .הרשות, היא החלה לבדוק את הנושא והביאה את עמדתה בעניין לידיעת אגף החשכ"ל49 . 2. מעקב הרשות אחרי פעילותה של חברה ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות נעשה, בין היתר, באמצעות נוכחות משקיף מטעם הרשות בישיבות של דירקטו ריון החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שדירקטוריון החברה אינו מוסמך, כאמור, לקבל החלטות באופן עצמאי בתחום העסקי של החברה, והיות שלרשות אין משקיף הנוכח בישיבות הוועדות הבין -משרדיות, נמנעת מהרשות היכולת לעקוב אחר הפעילות שלשמה הוקמה החברה - ביטוח עסקאות יצוא. 3. אחד מתפקידי הרשות הוא כאמור לייעץ לממשלה ולשרים בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות. לשם ביצוע תפקידיה ממנה הרשות, כאמור, משקיף לכל חברה והוא מלווה את פעילותה. לפי סעיף 27 ,(ב) לחוק החברות הממשלתיות הזמנות לישיבות הדירקטוריון של חברה ממשלתית ולישיבות ועדותיו, יימסרו גם לרשות והיא רשאית לשלוח לכל ישיבה נציג שיהיה רשאי להשתתף בה ומעמדו יהיה כשל דירקטור, אבל הוא לא ייחשב במניין החוקי ולא תהיה לו זכות הצבעה. להלן הליקויים שהעלתה הביקורת בעניינים האמורים: (א) הרשות לא מילאה את תפקידה לייעץ לשרים בעניין הפעו לות שעליהם לנקוט בנוגע לחברה, ולא התריעה לפניהם על הבעיות והנתונים הקשורים לפעילותה כחברה ממשלתית. (ב) מאז שנת 2001 לא העבירו נציגי הרשות בדירקטוריון החברה למנהל הרשות מסמך המפרט את הבעיות והנתונים הקשורים לפעילות החברה כחברה ממשלתית, שהועלו בישיבות הדירקטוריון ובביקורת זו 50 , .והצעדים שעל הרשות לנקוט בשל כך יצוין, שעוד בדוח שנתי 55 'ב (עמ 125 ) ציין מבקר המדינה, כי ברשות החברות אין מסמך המפרט את התפקידים והסמכויות של נציגיה בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות והמליץ שהרשות תגבש מסמך כזה בהקדם. בדיקת מעקב שנעשתה באוגוסט 2007 העלתה, שהרשות עדיין לא גיבשה מסמך כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להכין מסמך כזה ללא דיחוי נוסף ולדאוג שנציגיה בדירקטוריונים יפעלו לפיו. (ג) בינואר 2004 כתבה נציגת רשות החברות בחברה לוועדה לבדיקת מינויים ברשות מסמך פנימי בעניין מועמדותם של שני דירקטורים לדירקטוריון החברה כלהלן: "...כיום תפקיד הדירקטוריון בעיסוקיה של החברה הינו שולי. העסקאות מוצעות ונבדקות ע"י החברה (ולא הדירקטוריון) ומאושרות ע"י ועדה בין משרדית... ולמעשה לדירקטוריון אין תפקיד בליבת עסקיה של החברה. בחודשים האחרונים ישנה כוונה לשנות את תפקיד החברה במספר אפיקים: א. הרחבת תחומי פעילותה בתחום ביטוח היצוא; ב. שיתוף הדירקטוריון בתהליך קבלת ההחלטות לגבי עסקאות ביטוח - המחייב שינוי במבנה החברה ודרכי .__________________ .49 'בעניין פעולות הרשות בעקבות הביקורת, ראו להלן עמ 261-264 . 50 שמקצתם היו ידועים לרשות, ראו למשל מכתב נציגת רשות החברות מינואר 2004 .להלן משרד האוצר 259 . פעולתה... השינויים הנ"ל נדרשים כיוון שאם הם לא יבוצעו, בעיקר מבחינת תפקידי הדירקטוריון ומבנה החברה, הרי שלחברה כחברה, למעשה, אין זכות קיום והיא יכולה לתפקד כמחלקה בחשכ"ל..." (ההדגשה אינה במקור). ממסמך זה עולה, שנציגת הרשות ידעה היטב את הבעיות הכרוכות במתכונת פעילותה של החברה ואילו פעולות נדרשות בעניין זה. מהמסמכים אין לדעת מדוע לא דיווחה ה רשות לממשלה ולשרים על המסקנות האמורות כנדרש לפי סעיף 54 .לחוק החברות הממשלתיות הרשות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "הבעיות הקשורות בפעילותה של החברה הקיימת כחברה ממשלתית הוצגו בפני מנהל רשות החברות והוא היה מודע להן. הנושא לא קודם באופן עצמאי על ידי הרשות, שכן זו המתינה למסקנות הצוותים שהוקמו לצורך כך. יודגש כי הנושא חורג מתחומי סמכותה ופעילותה של הרשות, שכן המדובר בחברה שלה תפקיד מרכזי בייצוא של מדינת ישראל, הנשענת על ערבות מדינה, ועל כן הצורך בהשתתפות נציגי החשב הכללי, מצד אחד, ומשרד התעשייה והמסחר, מצד שני, כדי לגבש את מתכונת פעילותה של החברה, מבלי שיפגעו אינטרסים שונים של המדינה". לדעת משרד מבקר המדינה, אם סברה רשות החברות כי אין בידה היכולת לקדם את הנושא בעצמה, בשל תלותה בהחלטות הגורמים האחרים האחראים לחברה, היה עליה לדווח לממשלה ולשרים האחראים לפעילות החברה על המידע שהצטבר בידיה בעניין מתכונת פעילותה של החברה והבעיות הכרוכות בכך. . . הממצאים מראים שרשות החברות לא מילאה כראוי את תפקידה לפי סעיף 54 בחוק החברות הממשלתיות. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעת הרשות את הממצאים שהעלה בעניין פעילות החברה ומתכונת פעילותה, החלה הרשות לבחון אותם ואת הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים. על הרשות לפעול למניעת ליקויים כאלה בטיפולה בפעילותן של חברות ממשלתיות אחרות. מעקב אחר הדוחות הכספיים של החברה בהתאם לסעיף 34()(א1 ) לחוק החברות הממשלתיות, יו"ר הדירקטוריון של חברה ממשלתית חייב להגיש לשרים ולרשות, בין היתר, את הצעת התקציב השנתי והתכניות לאותה שנה ולטווח ארוך וכן את הדוחות הכספיים, חודש ימים לפני הדיון בהם בדירקטוריון, זולת אם קבעו השרים, לאחר התייעצות עם הרשות, פרק זמן קצר יותר. 260 דוח שנתי58ב .הרשות בוחנת, במסגרת תפקידה, את הטיוטות של הדוחות הכספיים המבוקרים ודוחות תקציביים, דוחות ביקורת חיצוניים ופנימיים של חברות ממשלתיות ודורשת מהן ביאורים, הבהרות ופרטים שונים בנוגע לנתונים שבדוחות (להלן - מעקב הרשות). הביקורת העלתה שהחברה לא קיימה באופן שוטף את חובותיה ולא המציאה לרשות את ההסברים והנתונים שביקשה הרשות. כבר בשנת 2002 התריעה הרשות לפני החברה כי "אי הגשת המידע הנדרש בחוזרי הרשות פוגע ביכולת הרשות, חברי הדירקטוריון ורואה החשבון למלא אחר התפקידים המוטלים עליהם בחוק החברות הממשלתיות". הרשות גם נאלצה לחזור ולבקש פעמים רבות מהחברה ומרואי החשבון שלה תגובות על הערותיה לדוחות הכספיים ולא תמיד נענתה. החברה כתבה למשרד מבקר המדינה, כי "המידע המבוקש בידי הרשות ניתן בדרכים שונות לצוות הרשות במסגרת דיוני הדירקטוריון ולעתים סבר הדירקטוריון שאין מקום לתת מענה על המידע המבוקש מאחר ואינו מוסיף מידע על הקיים ויש בו משום עבודה תיאורטית...החברה ניסתה לבוא בדברים עם גורמי הרשות בעניין ניתוח הפעילות אולם נדחתה בטענות שונות...החברה מקיימת צוות מצומצם שתפקידו לתת מענה לציבור היצואנים אין ביכולות צוות החברה... לבצע עבודות אקדמיות שאין בהן תרומה לפעילות החברה וזאת רק מסיבה שגורם זה או אחר דורש זאת. לדעת החברה על נציג הרשות בדירקטוריון היה לבקש מדירקטוריון החברה לתת תשובות לשאלות דרך יועצים חיצוניים שיתוקצבו ויפעלו בהתאם". לפי חוק החברות הממשל תיות, על החברה להמציא לרשות כל מסמך והסברים הדרושים לה למילוי תפקידה. היה על רשות החברות לנקוט את כל הצעדים העומדים לרשותה כדי שהחברה תמלא את בקשותיה; המידע והנתונים שנדרשו היו מסייעים לרשות לעמוד מבעוד מועד על מצב החברה ולגבש את עמדתה בעניין תפקודה ופעילותה של החברה. ניתוח רב-שנתי של פרמיות במסגרת הערות הרשות לטיוטת הדוחות הכספיים של החברה לשנת 2000 , נתבקשה החברה להמציא לה ניתוח השוואתי רב -שנתי של התאמת הפרמיות שהיא גובה מיצואנים, בגין פוליסות הביטוח שהיא מנפיקה להם, לתשלומים ולסיכונים בעסקות. במרס 2001 , במסגרת הערותיה לטיוטת הדוחות הכספיים לשנת 2000 , ביקשה הרשות מהחברה להמציא לה נתונים כאלה. במרס 2002 השיבה החברה כי "הנושא בבדיקה". במרס 2003 חזרה הרשות וביקשה מהחברה להמציא לה את הנתונים האמורים. כחודשיים אחרי כן השיבה לה החברה כי "בהתאם להסכם בין החברה לחשב הכללי, המשמש כמבטח המשנה על החברה, החברה מנועה מלהעביר הטבלה המבוקשת". באוגוסט 2005 שבה וביקשה הרשות מהחברה להמציא לה מידע בנוגע לשיעורי הפרמיות, בטבלת חישוב לפי הנתונים שעל בסיסם נקבעת הפרמיה (סיווגי מדינה, תקופת אשראי, שיעור החיסוי, הסיכונים המכוסים) והשינויים בשיעורי הפרמיה מאז שנת 2000 . באוקטובר 2005 ,שוב השיבה החברה לרשות תשובה חלקית משרד האוצר 261 . ולא העבירה לה טבלת חישוב של שיעורי הפרמיות; גם בקשה נוספת של הרשות ממרס 2006 .בעניין זה נענתה חלקית בלבד משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו את ההסכם עם אגף החשכ"ל שלפיו היא "מנועה מלהעביר" לרשות את הנתונים בעניין הפרמיות. החברה הסבירה בתשובתה כי מדובר בהבנות בעל פה עם בעלי תפקידים בחשכ"ל, שכבר פרשו. עוד הסבירה כי היא סברה שעל החשכ"ל להחליט אם להעביר את המידע לרשות. עוד כתבה החברה למשרד מבקר המדינה כי היא העבירה לנציג הרשות מידע על האופן שהיא מחשבת את הפרמיות. החברה גם הסבירה כי "לאור העובדה שלא היה בידי החברה הבטחון שמידע בגין אופן חישוב הפרמיות ידלוף לידי גורמים שונים נמנעה החברה להוציא את המידע מחוץ למשרדי החברה... החברה הציעה מספר פעמים לנציגי הרשות... לבקר במשרד י החברה אולם מסיבות השמורות איתם הם נמנעו מלעשות זאת...". החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי סוגיית אי-העברת הנתונים בעניין הפרמיה לא הובאה לידיעתו, וכי אינו מתנגד להעברת הנתונים לרשות והדבר יובהר לחברה. כאמור, מאז שנת 2000 לא העבירה החברה לרשות מידע שנתבקשה להעביר לה, בין היתר בעניין הפרמיות שהיא גובה, על אף בקשותיה החוזרות של הרשות. אי -העברת המידע המבוקש מחברה ממשלתית לרשות, אינה עולה בקנה אחד עם דרישות החוק. טענת החברה שעל אגף החשכ"ל להחליט אם ברצונו להעביר את המידע לרשות אינה רלוונטית, שכן דרישת הרשות לקב ל מידע היה במסגרת תפקידה לעשות מעקב אחר התנהלותן של חברות ממשלתיות. חובה היה על החברה למסור לרשות את מלוא המידע המבוקש, מה גם שהובהר לה שאין בכוונת הרשות לפרסם את המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל להנחות לאלתר את החברה לספק לרשות, ללא דיחוי, כל נתון או מסמך הדרוש לה לצורך מילוי תפקידה. הבהרות לדוחות הכספיים באוגוסט 2005 העבירה הרשות לחברה את הערותיה לטיוטת הדוחות הכספיים החצי שנתיים של החברה ליוני אותה שנה וביקשה את תגובתה. תשובת החברה לרשות בספטמבר 2005 לקתה בחסר ועל מרבית השאלות היא לא ענתה. באותו חודש כתבה הרשות למנכ"ל החברה: "מצב זה, של אי מתן תשובות כנדרש לשאלות הרשות חוזר על עצמו ויש בו כדי לפגוע ביכולת הרשות במילוי התפקידים המוטלים עליה בחוק. לפיכך, מוחזר בזה מכתבך... לשם השלמת התשובות כמתבקש...". הרשות פירטה במכתבה את הנושאים שבעניינם לא נתנה החברה תשובות ואת הסעיפים שבעניינם היא נתנה תשובות חלקיות בלבד. הרשות ציינה במכתבה, כי "לגבי חברה שלא תגיש דיווחים בהתאם לנדרש בהוראות הרשות, תשקול הרשות נקיטת סנקציות ופעולות שהוסמכה לנקוט. בנוסף לכך, ככל שהדבר נוגע להמשך כהונה של חברי דירקטוריון או נושאי משרה אחרים בחברה, תתחשב הרשות, בין היתר, בפעולותיהם להגשתם במועד של הדוחות שנדרשו בהוראות הרשות". 262 דוח שנתי58ב .החברה כתבה למשרד מבקר המדינה כי העבירה לידי נציג הרשות את דוחותיה הכספיים לשנת 2005 ,והערות מסוימות לדוחות הכספיים במקומות שהן נדרשו לדעתה. עוד כתבה החברה כי השאלות במכתבי הרשות אינן קשורות ישירות לדוחותיה הכספיים והדרישה להמצאת מסמכים וניתוחים שהכנתם דורש ת זמן ומאמץ אינה תורמת למהלך העסקים השוטף של החברה ולעמידתה בלוחות הזמנים שנקבעו לה, וכי יכולתה לענות על שאלות רשות החברות הממשלתיות בנוגע לעסקיה ולהתפתחות השוק שהחברה פועלת בו היא לעתים יכולת מוגבלת ותלויה באירועים שהחברה אינה יכולה לחזות אותם מראש. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת החברה בעניין הרלוונטיות של הנתונים והמסמכים שביקשה הרשות בקשר לנושאים שהיא בודקת, אין בה כדי לפטור את החברה מחובתה להמציאם לרשות. . . לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגותה של החברה בעניין מילוי דרישות הרשות, לפי חוק החברות הממשלתיות וחוזרי הרשות, לא הייתה תקינה ופגעה ביכולתה של הרשות למלא את תפקידיה. נוכח ההימנעות המתמשכת של החברה מלהמציא לרשות נתונים הקשורים בפעילותה, היה על הרשות לנקוט את כל הצעדים שהחוק מקנה לה כדי לגרום לחברה למלא את הנדרש ממנה. יש לראות בחומרה את התנהגותה האמורה של החברה, ועל מוסדותיה לנקוט את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. .פרישת יו"ר הדירקטוריון .בשנת 2001 הושלמה, כאמור, הפרטת פעילות החברה בתחום ביטוח סיכונים של עסקאות יצוא לטווח הקצר, שהיית ה עיקר פעילותה, ומאז היא עוסקת בביטוח עסקאות יצוא לטווח הבינוני והארוך בלבד. ממסמכים ומפרסומים באתר האינטרנט של החברה הפרטית שרכשה מהמדינה את פעילות הביטוח לטווח הקצר (להלן בפרק זה - החברה הפרטית או בסס"ח) עולה, שהיא עסקה בשנים האחרונות - לפי הסדרים שלה עם מבטחי משנה - גם בביטוח אשראי לטווח הבינוני (עד שלוש שנים), ואף ביטחה בעצמה כמה עסקאות מסוג זה. 1. יו"ר דירקטוריון החברה שהיה יו"ר לא פעיל שלה בשנים 1997 -2006 (להלן - היו"ר היוצא), מונה בספטמבר 2006 , כחודש לאחר סיום תפקידו בחברה, ליו"ר פעיל של דירקטוריון החברה הפרטית. באוקטובר 2007 , מיד לאחר שהמידע האמור הגיע לידי משרד מבקר המדינה, הוא הפנה את תשומת לב רשות החברות לעניין מינויו של יו"ר דירקטוריון לתפקידו בחברה הפרטית לאחר סיום תפקידו באשרא ולצורך בבדיקת ההיבטים הקשורים בו. משרד האוצר 263 . הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2006 ידעו החברה ורשות החברות על המינוי ועל זיקתה של החברה הפרטית לביטוח עסקאות בטווח בינוני, וכבר אז החלה הרשות לבדוק היבטים הקשורים בכך וביקשה מאשרא להמציא לה פרטים בעניין זה, אולם הבדיקה טרם הושלמה. (א) רשות החברות כתבה בתשובתה מאוקטובר 2007 , כי הנציג שלה בחברה אמנם קיבל את המידע בעניין מינויו של היו"ר היוצא ליו"ר החברה הפרטית בסמוך למועד הפרישה, אולם הוא לא נועץ בנושא עם סגן מנהל הרשות והרשות לא בדקה את העניין; למעשה, לא חל על החברה הפרטית איסור להתחרות בתחום הביטוח לטווח הבינוני; מבירור שנעשה עם אשרא ועם היו"ר היוצא עולה, כי החברה הפרטית אכן משווקת את עצמה כחברה הנותנת ליצואנים גם פת רונות בתחום ביטוח סיכונים לטווח בינוני, אך פעילות זו אינה בהיקף ניכר והשפעתה על עסקי אשרא אינה אלא שולית. (ב) אשרא ציינה בתשובתה מאוקטובר 2007 , כי "נושא מינוי דירקטורים לחברה, תנאי העסקתם, החובות המוטלים עליהם וסיום כהונתם איננה בשליטת החברה. יו"ר הדירקטוריון של החברה איננו יו"ר פעיל ועל כן אין בינו ובין החברה הסכם העסקה. בנסיבות אלו לא מוטלות על יו"ר הדירקטוריון של החברה חובות הצינון המוטלות על יו"ר פעיל. לו סברה הרשות כי יש מקום להחיל על יו"ר דירקטוריון לא פעיל את החובות הנ"ל היתה מכתיבה זאת לחברות המפוקחות על ידה, והחברה היתה פועלת בהתאם. בנסיבות אלו אין בידי החברה זכות משפטית למנוע מיו"ר הדירקטוריון הקודם לפעול בכל עיסוק. דבר מינויו של יו"ר הדירקטוריון הקודם לכהונה בחברה הפרטית נודע לחברה מן העיתונות, כשם שנודע גם לרשות החברות הממשלתיות, ועל כן לא היתה מוטלת על החברה כל חובה על פי דין או נוהג לפעול במידע זה מעבר למה שנעשה על ידה". יצוין כי באותו חודש דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון על הביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בחברה ובכלל זה על הפרטים ועמדת החברה בנושא זה, ובתשובה על השאלה האם "יש הקבלות בפעילות בין החברות" השיב כי לחברה המופרטת , היא הצהירה על כך בדוחות הכספיים ]אשרא[ תקופה חפיפה בפעילות]מזה[ "יש שלה שהיא עוסקת בתחום ביטוח עסקאות יצוא עד 3 שנים כך שמתקופה של שנה אחת עד שלוש שנים - אנחנו חופפים". (ג) באוקטובר 2007 כתב היו"ר היוצא לרשות החברות, כי בדוח של בסס"ח לשנת 2006 , בפרק המתאר את עיסוקי החברה, נאמר בין היתר כי "בכוונת בתקופה הקרובה להמשיך ולהתמקד ב ]בסס"ח[ ,"ביטוח אשראי לטווח קצר לטווח הבינוני [ ובהערת השוליים נאמר כי "לתאריך הדוח, מספר העסקאות מבטחת הינו ספור בלבד ... בכל אחת מארבע השנים האחרונות, ביצעה ]שבסס"ח בסס"ח עסקה אחת בכל שנה לתקופה שמעל לשנה. כל העסקאות הללו, ארבע במספר בארבע השנים האחרונות, הינן לת קופה של פחות משנתיים" (ההדגשה במקור). היו"ר היוצא הסביר למשרד מבקר המדינה בינואר 2008 כי את ההצעה לשמש יו"ר בסס"ח קיבל מקבוצת הרוכשים החדשים של בסס"ח שלא היו בעלים שלה בעת רכישתה מהמדינה, לאחר סיום כהונתו בחברה, וכי לא "ניהל עם קבוצה זו כל מגע בעבר בקשר לבסס"ח ו/או 'אשרא'". כן ציין כי "האמור באתר האינטרנט של בסס"ח לעניין עסקות לזמן בינוני הינה אמירה שיווקית גרידא שאין לה משמעות 264 דוח שנתי58ב .ממשית"51 וכי לפני קבלת התפקיד בבסס"ח ביקש וקיבל חוות דעת משפטית שקבעה שאין כל בעיה בקבלת התפקיד. 2. הגדרת סוד מסחרי לפי חוק עוולות מ סחריות, התשנ"ט - 1999 , היא "מידע עסקי, מכל סוג, שאינו נחלת הרבים ושאינו ניתן לגילוי כדין בנקל על ידי האחרים, אשר סודיותו מקנה לבעליו יתרון עסקי על פני מתחריו, ובלבד שבעליו נוקט אמצעים סבירים לשמור על סודיותו". בהסכם ההעסקה של יו"ר דירקטוריון פעיל בחברה ממשלתית נקבע בסעיף "סודיות", בין היתר, כדלהלן: "א. במשך תקופת העסקתו ולאחריה, מתחייב היו"ר שלא להעביר או לעשות שימוש במידע על החברה או במידע שהגיע אליו במסגרת עבודתו בחברה בקשר עם החברה ואשר אינו נחלת הכלל, לשמור על סודיות בכל הקשור בעסקי החברה ולענייניה ולא ל פגוע בדרך כלשהי במוניטין של החברה. ב. במשך שנה מיום הפסקת עבודתו בחברה, ותהיה הסיבה לכך אשר תהיה, לא יעסוק היו"ר בכל עיסוק ולא ייתן כל שירות העלול להעמידו ביחסי תחרות עם החברה או בניגוד אינטרסים עמה אלא אם ניתנה לכך הסכמתה של החברה; הקביעה בדבר קיום יחסי תחרות או ניגוד אינטרסים תהיה באופן בלעדי בידי החברה". אין הוראה דומה בנוגע לנושאי משרה לא פעילים בחברות ממשלתיות. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שאין הבדל בין מידע עסקי סודי הנגיש ליושבי ראש דירקטוריון פעילים של חברות ממשלתיות אלה ובין המידע הנגיש ליושבי רא ש דירקטוריון לא פעילים בחברות אלה. לנוכח הנזק שעלול להיגרם לאינטרסים של חברות ממשלתיות משימוש לא נאות במידע כזה, לאחר מעבר בעלי תפקידים אלה לחברה אחרת העוסקת בתחומים דומים, גם אם בהיקף מצומצם, על רשות החברות לבחון אם יש מקום שההגבלות בתחום זה החלות על נושאי משרה פעילים יחולו גם על נושאי משרה לא פעילים, לרבות החתמתם על התחייבות מתאימה בעניין זה, בשינויים ובמידתיות הנדרשים בשל השוני במעמדם ובזיקותיהם לחברה. בתשובתה מאוקטובר 2007 הודיעה הרשות כי "לאור הסוגיה המשפטית באשר לחובת נושאי משרה, גם כאשר אין הם חתומים על התחייבות ספציפית, המועלית , בכוונת רשות החברות הממשלתיות לבחון את ]דוח מבקר המדינה [ בטיוטת ההיבטים השונים של סוגיה מול משרד המשפטים". בינואר 2008 הודיעה הרשות ש"הסוגיה בדבר חובות נושאי משרה לאחר הפסקת כהונתם, וזאת בניגוד לשאלת חובות נושאי משרה שהינם עוב די החברה, הינה סוגיה מורכבת שאין לה התייחסות מפורשת בדין. טיוטת הדו"ח הועברה למשרד המשפטים לצורך קבלת התייחסותו לסוגיה המשפטית המועלית בו. כל עוד לא לובנה סוגיה זו, רשות החברות הממשלתיות מתנגדת להחתים נושאי משרה לא פעילים ודירקטורים על התחייבויות למיניהן". .__________________ .51 כאמור, בתשובתו לרשות ציין היו"ר היוצא כי בארבע השנים האחרונות ביטחה בסס"ח ארבע עסקאות לטווח בינוני. משרד האוצר 265 . . . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שפעילותה של החברה הפרטית משיקה, גם אם בהיקף מצומצם, לזו של החברה הממשלתית בתחום הביטוח נגד הסיכונים לטווח הבינוני ומטבע הדברים גם מתחרה בה, היה ראוי שרשות החברות תוודא, מיד לאחר שהמידע בנושא הובא לידיעתה, כי היו"ר היוצא יודע כי חלה עליו חובת האמון והנאמנות כלפי החברה. על הרשות להשלים את בדיקותיה בנושא ולבחון את הנסיבות לאי-השלמתן בעת שהדבר הובא לידיעתה. על הרשות גם לבחון בתיאום עם משרד המשפטים, את האפשרות והצורך שנושאי משרה לא פעילים בחברה ממשלתית יחתמו על התחייבות לשמור על ההגב לות בעניין השימוש במידע עסקי של החברה שהגיע אליהם במסגרת עבודתם, ולשקול קביעת "תקופת צינון" (שאפשר שתהיה קצרה מזו של יו"ר פעיל) בשינויים המתחייבים מהשוני במעמדם ובמכלול זיקותיהם לחברה. .פעולות שבוצעו בעקבות הביקורת .סעיף 4 לחוק החברות הממשלתיות קובע כי: "חברה ממשלתית תפעל לפי השיקולים העסקיים שעל פיהם נוהגת לפעול חברה לא - ממשלתית, זולת אם , שיקולי פעולה ]ועדת הכספים של הכנסת[ קבעה לה הממשלה, באישור הוועדה אחרים". סעיף זה מחייב חברות ממשלתיות לפעול לפי שיקולים עסקיים עצמאיים כפי שנוהגות חברות לא ממשלתיות, כלומר לנהל את פעילותן ביעילות מרבית52 . סעיף32 לחוק החברות הממשלתיות מפרט את תפקידי הדירקטוריון של חברה ממשלתית, בכללם: "( 1 ) לקבוע את המדיניות הכללית של החברה בתחום מטרותיה, ואת פעולותיה הפיננסיות; ... (2 לקבוע[ )) (ב תוכנית הפעולה של החברה לאותה שנה ותוכניותיה לטווח ]את ארוך...". מכאן שהניהול העסקי של חברה ממשלתית הוא בידי הדירקטוריון, שתפקידו לקבל את ההחלטות בעניין זה ולקדם את המטרות שלשמן הוקמה החברה. מבקר המדינה כבר ציין בעבר 53 כי החוקים המסדירים את פעילות החברות המ משלתיות - חוק החברות וחוק החברות הממשלתיות - מקנים לדירקטוריונים עצמאות מלאה בניהול עסקיהן ובכך הן דומות לחברות פרטיות. .__________________ .52 .ההדגשות אינן במקור 53 ראו את הפרק הפרטת חברות ממשלתיות בדוח שנתי של מבקר המדינה 52ב ( 2002 '), עמ343. 266 דוח שנתי58ב .סעיף 14 (א) לחוק החברות הממשלתיות מפרט, כאמור, את הנסיבות שבהתקיים אחת מהן רשאית הממשלה להביא לפירוק מרצון של חברה ממשלתית או למכירת מניות החברה שבידי המדינה, ואלה הן: "( 1 ) מטרות החברה הושגו או שהשגתן אינה אפשרית כלל או אינה אפשרית בחסכון וביעילות; ( 2 ) מטרות החברה הוטלו על רשות שהוקמה בחוק או על חברה ממשלתית אחרת; (3 ) מן הרצוי שמטרות החברה יבוצעו על ידי גוף שאינו חברה ממשלתית". מסעיף זה עולה, שכאשר חברה ממשלתית אינה יכולה להשיג בחיסכון וביעילות את מטרותיה, או שנמצא שאפשר לקדמן ביתר יעילות או על ידי גוף אחר, יש מקום לבחון אם יש צורך בקיומה או שיש לפרקה או להפריטה. להלן סקירת הפעולות שביצעו החברה, רשות החברות והחשכ"ל בעקבות ממצאי הביקורת שהובאו לידיעתם בעניין פעילות החברה והוראות חוק החברות הממשלתיות האמורות הקשורות בהן: .דיונים בדירקטוריון החברה לגבי עתידה .1. באוגוסט 2005 קיימו נציגי משרד מבקר המדינה פגישה עם יו"ר הדירקטוריון של החברה, ובה נמסרו ליו"ר ממצאי ביקורת ראשוניים שהעלו ספק אם יש הצדקה להמשך קיומה של החברה כחברה ממשלתית, וצוין כי על אף שהנושא נדון פעמים מספר בדירקטוריון החברה ובוועדה לניהול סיכונים, טרם גיבש הדירקטוריון את עמדתו בנושא. יו"ר הדירקטוריון ציין בפגישה כי עמדתו בעניין ההיקף והמתכונת של פעילות החברה תואמת את ממצאי הביקורת וכי אם לא יעשה שינוי מהותי במתכונת פעילותה, קיים ספק אם יש צורך בהמשך קיומה כחברה ממשלתית; את עמדתו זו הוא הביע בישיבות הדירקטוריון ודיווח עליה בעל-פה גם לרשות החברות ולמשרדי התמ"ת והאוצר. בעקבות זאת כתב משרד מבקר המדינה ליו"ר הדירקטוריון בספטמבר 2005 : "אנו סבורים כי עמדתם של יו"ר דירקטוריון ודירקטוריון של חברה ממשלתית בנושא כה מהותי ראוי שתובא גם בכתב בפני השרים האחראים לפעילות החברה - שר האוצר ושר התמ"ת. זאת, בין היתר, על מנת שהנושא ייבדק לעומק ויזכה לטיפול ראוי. לפיכך אנו מצפים שעמדת הדירקטוריון של החברה ועמדתך בעניין מתכונת פעילותה תובא בכתב בפני הגורמים האמורים" (ההדגשה במקור). בתשובתו מסוף אותו חודש למשרד מבקר המדינה ציין יו"ר הדירקטוריון: "במהלך כל השנים קיימה החברה דיונים לגבי פעילותה עם הגורמים האמורים... עם זאת יש לציין כי דירקטוריון החברה אינו סוברני לקבוע את תחומי פעילותה של החברה, ואלו מושפעים מעמדת רשות החברות הממשלתיות, המפקח על הביטוח והשרים האחראיים. בנסיבות העניין היה נכון יותר לקיים שיחות בלתי אמצעיות עם הרשויות המעורבות בכדי לקדם את הטיפול בנושא". בתשובתו לא הגיב היו"ר על הערת משרד מבקר המדינה שהוא לא דיווח בכתב על עמדתו בעניין זה לשרים האחראים אף כי היה צריך לעשות זאת. 2. בישיבה שקיים הדירקטוריון בדצמבר 2005 ,דיווח מנכ"ל החברה לדירקטוריון כי באותה שנה הפסידה החברה ביטוח של עסקת יצוא שבסופו של דבר בוטחה בשוק הפרטי, שהפרמיה בגינה הי יתה כ -17 מיליון דולר. כן דיווח כי הפרמיה שהחברה גובה מיצואנים ירדה עקב ירידה ברמת הסיכון של כמה מדינות; החברה משרד האוצר 267 . הפסידה, מסיבות שונות, כמה שוקי יצוא; מדינות מעדיפות לעשות עסקאות במזומן במקום עסקאות באשראי ועוד. בעקבות דברים אלה שאלו דירקטורים אחדים את המנכ"ל: "אם כך, איזו הצדקה יש לקיום החברה?"; "יכול להיות שהמכשיר אותו מציעה החברה יהיה לא רלוונטי והפעילות תעבור לשוק הפרטי?"; "השאלה היא האם ההיקפים של החברה מצדיקים את הפעילות...?". מפרוטוקול הישיבה עולה כי מנכ"ל החברה הגיב במפורט על השאלות האמורות והסביר כי לחלקן אין כל בסיס54 . באותה ישיבה הנחה הדירקטוריון את הנהלת החברה לפעול לפי תכנית העבודה הרב-שנתית של החברה ולהגדיל את הכנסותיה "הן בפעילות המסורתית והן במקומות בהם משתלבת פעילות החברה עם כשלי שוק...". 3. בישיבת ועדת כספים וארגון של דירקטוריון החברה שהתקיימהבמרס 2006 ציין יו"ר הדירקטוריון, כי "בהמשך לדיאלוג עם מבקר המדינה, ששאל שאלות קשות, יש צורך מחייב להכין תכנית עתידית אלטרנטיבית גם אם תכנית מגירה, תוך בחינה לעומק כמה עולה להחזיק חברה כזאת לעומת האלטרנטיבה המוצעת, וכל זאת למען גילוי נאות... חשוב שלדירקטוריון תהיה תשובה מגובשת בכתובים במידה והחברה תידרש לכך, אין ספק כי הנושא יכול לעלות בכל זמן בעתיד". באותה ישיבה קבע יו"ר הדירקטוריון כי "החברה תגבש 'דיון תועלות' אשר תוצאותיו יובאו לדיון בדירקטוריון. יש להביא לידי ביטוי את טווח פעילותה הקיים, מבנה פעילותה בהשוואה למקובל בעולם, מה תהיינה העלויות של אחזקת חברה עצמאית... ומהן המלצות החברה". בישיבת דירקטוריון שהתקיימה באותו חודש דיווח מנכ"ל החברה, כי רוב העסקאות שבגינן מוגשות בקשות לחברה הן בהיקף כספי קטן וכרוכים בהן סיכונים מסחריים, תופעה שנמשכת זמן רב ומצביעה על שינוי מהותי בתמהיל של העסקאות ובאופין וכתוצאה מכך יש ירידה בסכומי הפרמיות המשולמות לחברה. עוד ציין מנכ"ל החברה, כי "בעבר עלו הרהורים אצל גורמים שונים בדבר נחיצותה של החברה והיכולת לחסוך למשלם המיסים דרך הפעלתה של החברה במתכונת אחרת . הנושא נדון ... במסגרת דיוני ועדת כספים וארגון, הועדה הנחתה את הנהלת החברה להכין דיון שיקרא 'דיון תועלות'... סקירה על מבנה הפעילות הנוכחי והעתידי של החברה תוך השוואה לפעילויות של חברות מקבילות בעולם כדי לבחון המשך פעילותה של החברה באופן אופטימאלי לימים לבוא..."55. 4. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם מנכ"ל החברה במאי 2006 , הוצגו לפניו ממצאים ראשוניים שהועלו בעניין פעילות החברה. המנכ"ל הודיע בפגישה כי בכוונתו להביא לדיון בדירקטוריון את כל הנושאים הקשורים לפעילות החברה, לרבות מתכונת פעילותה מאז הפרטת הטווח הקצר ולאן פניה מועדות. 5. ,בדיון שקיים הדירקטוריון באותו חודש בנושא בחינת פעילות החברה ועתידה ציין היו"ר כי במועד הפרטת הטווח הקצר המליץ הדירקטוריון להפריט את כל פעילויות החברה, כולל הטווח הבינוני והארוך, ולחלופין להעביר את פעילותה בתחום ביטוח עסקאות לטווח בינוני וארוך לחברה פרטית אחת או לחברות פרטיות אחדות לפרק זמן של חמש או עשר שנים, בדומה למתכונת פעילות המדינה בבנקים למשכנתאות, כלומר שהמדינה מאפשרת לתת מכספה ועל אחריותה .__________________ .54 על עמדת המנכ"ל שהוצגה במסמך חלופות, בדבר החלופה המועדפת נוכח המצב שהחברה שרויה בו, ראו להלן עמ' 259. 55 .ההדגשה אינה במקור 268 דוח שנתי58ב .הלוואות בהתאם לקווים מנחים שקבעה. כן ציין יו"ר הדירקטוריון כי העמדה האמורה נתמכה בידי שר התמ "ת דאז אך נדח תה בידי ועדת השרים לענייני הפרטה בעקבות התנגדות החשכ"ל שנתמך בידי שר האוצר; לכן הופרטה רק פעילות החברה בטווח הקצר ואילו פעילות הביטוח לטווח בינוני וארוך נשארה בידי המדינה ומופעלת על ידי החברה56. במצגת שהציגה הנהלת החברה בדיון האמור, בעניין שוק ביטוח היצוא והשפעותיו על החברה צוין, שחברות ישראליות אינן משקיעות במדינות מתפתחות אלא משקיעות בעיקר בנדל"ן בחו"ל; כמה מהמדינות סגורות ליצוא מישראל; המוצר שהחברה מציעה הוא נחות והחברה "שמרנית ומגיבה לאט מידי"; אחת המדינות העיקריות שישראל מייצאת אליהן משלמת במזומן ולכן אין צורך בביטוח; שורר קיפאון ביצוא של תוצרת התעשיות הביטחוניות בארץ ש -40% מפעילות החברה מושקעים בהן; חברות הנדסה עושות עסקאות במזומן; רוב העסקאות החדשות הן קטנות והסיכון בהן מסחרי, משמעות הדבר היא יותר סיכון ועבודה ופחות פרמיה; יש פערים גדולים בין עמדת החברה לעמדת משרד האוצר בנוגע לייעוד החברה. הדירקטוריון החליט לקיים עוד דיונים בנושא. 6. בישיבה שקיים הדירקטוריון במאי 2006 נדונו שוב מטרות החברה ומבנה פעילותה בעקבות הנתונים בדוחותיה הכספיים לשנת 2005 ובדוח ביצוע התקציב לסוף מרס 2006 , שהצביעו על הפסדים וירידה נוספת בהיקף פעילותה ועל שינוי מגמה מובהק בענף שהיא פועלת בו. בישיבה ציין המנכ"ל כי הירידה בהיקף פעילותה נובע בעיקר מהירידה בהיקף היצוא הביטחוני וכתוצאה מכך בביטוחים הנדרשים בענף זה, וכן מהירידה בביקוש לביטוח פרויקטים הנדסיים. מפרוטוקול הישיבה עולה שמנכ"ל החברה ודירקטורים אחדים ציינו שהחברה פועלת לאט וקבלת אישורים ממשרדי הממשלה הרלוונטיים להפעלת תכניות ביטוח חדשות הוא מהלך ארוך וקשה ולכן היצואנים אינם ממתינים לסופו ומחפשים לעצמם פתרונות אחרים, ויצ ואן שמצא פתרון חלופי בארץ או בחו"ל אינו נזקק לשירותי החברה. כמו כן צוין, שפחתו עסקאות היצוא הביטחוני שלמענן הונפקו פוליסות בהיקפים גדולים, וניכרת מגמה ברורה של ירידה בביקוש לביטוחי אשראי בארץ, הנובעת במידה רבה ממעבר התעשיות הביטחוניות וחברות הנדסה לעסקאות במזומן; גם חברות ביטוח יצוא דומות במדינות אחרות מצאו תחומי פעילות חדשים ואף חזרו לבטח עסקאות לטווח קצר ולפעול במדינות מפותחות, בשונה מהעבר, שבו עסקאות יצוא היו מגובות בערבויות ממשלה. עוד צוין שאת רוב הערבויות לעסקאות יצוא נותנות כיום חברות ציבוריות וכמעט א ין עסקאות בערבויות מדינה. עוד נאמר בישיבה, שיש פערים גדולים בין עמדת החברה לעמדת משרד האוצר בנוגע לייעוד החברה, בין היתר, מכיוון שתחום היצוא אינו באחריות המשרד; משרד התמ"ת שתחום היצוא באחריותו, היה אמור להיות מעוניין מאוד בפיתוח החברה, אולם אחריות זו אינה באה לידי ביטוי בפעילות החברה. בפרוטוקול הישיבה נאמר שאף כי עברו כשש שנים ממועד הפרטת הטווח הקצר, עדיין לא ברור לחברה מהי עמדת משרדי התמ "ת והאוצר בנוגע למהות פעילותה; ולכן נשאלה בישיבה השאלה האם מטרת החברה היא "להרוויח כסף או האם המטרה שלנו מסתכמת כחברה תומכת יצוא, או לשמש רק כגוף המשמש את המדינה... .__________________ .56 בדיון לא צוין שאחת החלופות שנשקלה בעת הפרטת פעילות החברה בטווח הקצר הייתה, כאמור, העברת פעילותה בטווח הבינוני והארוך לחברת ענבל. משרד האוצר 269 . הכיוון של החברה חייב להשתנות, ולהתרכז כלפי הבעלים של החברה - החל מהשרים האחראיים ואם יש צורך, אזי להגיע עד ראש הממשלה שצריך לקבל החלטה ברורה מה ייעודה של החברה". הדירקטוריון החליט לקיים ישיבה נוספת בנושא, שבה תציג הנהלת החברה נתונים נוספים. 7. במסמך שהכין מנכ"ל החברה ביוני 2006 , כמצע לדיון בנושא בעקבות החלטת הדירקטוריון, סקר המנכ"ל את פעילות החברה בחלופות שונות והתועלת שתפיק המדינה מכל חלופה ותרומת החברה לכלכלה הישראלית (להלן - מסמך החלופות). במסמך הוצגו החלופות ל צד התמורות העיקריות שהתרחשו בשנים האחרונות ברחבי העולם בתחום ביטוח אשראי של עסקאות יצוא. צוין, שהחברה התאימה את עצמה לתמורות האמורות חלקית בלבד ובאיחור רב, בהשוואה לזמן התגובה של המתחרים בשוק. במסמך החלופות פורטו ארבע תגובות חלופיות על המצב שהחברה שרויה בו: א) סגירת החברה והעברת פעילותה ליחידת סמך במשרד האוצר; ב) שילוב החברה בחברת "ענבל" כיחידה או כחברה בת; ג) המשך הפעילות במסגרת הקיימת; ד) העברת פעילות החברה לזכיין פרטי. החלופות דורגו לפי טבלת השוואה של היתרונות והחסרונות של כל אחת, ובהתבסס על שקלול החשיבות של שמונה קריטריונים (יעילות תפעולית, איבוד יכולות מקצועיות, איבוד כוח אדם, חיסכון כספי בהפעלה, התאמה למגמות עולמיות, מתן שירות מתאים לצורכי השוק, שימוש נוסף ביכולות מקצועיות, הגדלת החשיפה של המדינה לתביעה). בניתוח החלופות דן המנכ"ל גם בהיבט החיסכון וההתייעלות ובאפשרות לחסוך בעלויות התפעול של החברה בכל אחת מהחלופות. המסקנה של המנכ"ל במסמך החלופות הייתה, שהחלופה העדיפה היא להעביר לזכיין פרטי את פעילות החברה בתחום ביטוח עסקאות בטווח בינוני וארוך. 8. ביוני 2006 קיים דירקטוריון החברה, על בסיס מס מך החלופות, דיון נוסף בעניין מטרות החברה, מבנה הפעילות והבעלות. בהחלטה שהתקבלה בדיון צוין, בין היתר, שהדירקטוריון בחן את החלופות והוא סבור שיש מקום להמשיך ולקיים את החברה כמכשיר מקצועי לתפעול מערך הביטוח הממשלתי לעסקות יצוא לטווח בינוני וארוך, דהיינו חלופה ג'. בפרוטוקול הישיבה לא צוינו הנימוקים למסקנה האמורה של הדירקטוריון, ולכן גם אין לדעת מה היו השיקולים להחלטתו. עוד החליט הדירקטוריון כי אחת לשנה הוא יקיים דיון ובו תדווח הנהלת החברה על התמורות שחלו בתחום ביטוח אשראי בעולם, תשווה בין פעילויות החברה לחברות דומות בחו"ל וכי הדירקטוריון יבחן באופן שוטף את הצורך בהכנסת שינויים במבנה ובהיקף הפעילות של החברה. באוגוסט 2006 קבע הדירקטוריון שהדיון השנתי על המשך פעילות החברה יתקיים במאי 2007 . אולם כאמור, בהיעדר מניין חוקי לישיבות הדירקטוריון הוא לא התכנס מינואר עד או קטובר 2007 וגם בשתי ישיבות דירקטוריון שהתקיימו בחודשים אוקטובר - נובמבר 2007 ., לא התקיים הדיון האמור לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המשמעויות של הנתונים בעניין ההיקף והתוצאות של פעילות החברה, שהוצגו בישיבות הדירקטוריון ובמסמך 270 דוח שנתי58ב .החלופות, הייתה מוטלת על הדירקטוריון החובה לבחון אותם באופן יסודי ומקצועי ולנמק בכתב את הסיבות למסקנותיו האמורות. לא נמצאו מסמכים המעידים כי יו"ר הדירקטוריון דיווח לשרים האחראים לפעילות החברה על הדיונים שקיים הדירקטוריון ועל ההחלטות שקיבל, אף על פי שבאותם דיונים נדונו נושאים מהותיים הקשורים למתכונת פעילותה של החברה, הבעיות הנובעות ממנה והפעולות הדרושות בעניין. .פעולות שביצעו אגף החשכ"ל ורשות החברות .בשנים 2005 -2007 הביא משרד מבקר המדינה לידיעת אגף החשכ"ל ורשות החברות את ממצאי הביקורת ואת הבעיות שבמתכונת פעילותה של החברה בכלל וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט, והצביע לפניהם על הצורך לבחון את הנושא ולנקוט את הפעולות הנדרשות לתיקון המצב. להלן הפרטים: פעולות אגף החשכ"ל 1. באפריל 2005 , במהלך הביקורת, עשה אגף החשכ"ל בדיקה בנושא "ביטוח סיכוני סחר חוץ לטווח ארוך". בדוח על הבדיקה צוין בין היתר, כי "לאחרונה הועלתה שאלה לגבי דרך הפעלת הסיוע הממשלתי לביטוח אשראי ארוך טווח ליצוא. במסגרת זאת הועלתה אפשרות להפריט את מנגנון הביצוע קרי, להעמיד את ערבות המדינה לאחת או לכלל החברות הפרטיות לצורך מתן הביטוח ולבטל ".]החברה[ את פעילות המסקנה שצוינה בדוח האמור היי תה שייתכן שמימוש האפשרות תביא לחיסכון מסוים בהוצאות התפעוליות, אולם יש לה גם חסרונות רבים, והומלץ שלא לשנות את המתכונת הקיימת למתכונת המוצעת; עם זאת, כאשר תנאי השוק יאפשרו זאת, יהיה מקום לשקול את הפרטת החברה בדרך שתבטיח שאת השירות ייתן המגזר הפרטי. 2. בספטמבר 2005 קיימו החשכ"ל, סגנו ומנכ"ל החברה סיור בסוכנויות לביטוח אשראי בגרמניה ובדנמרק. להלן כמה ממסקנות הסיור שפורטו במסמך מנובמבר 2005 : דרוש לקדם מאוד את פעילות החיסוי של החברה בתחום מימון פרויקטים של יזמים ישראלים בחו"ל; לשקול בחיוב השתתפות של החברה בסיכ ון הכרוך בביצוע הפרויקטים כשיש צורך בהשתתפות ולפעול לקידום פעילויות היצוא בסיוע החברה ולא רק לנסות להיענות לדרישות היצואנים. 3. בנובמבר 2005 , בעקבות הביקורת, סיכם אגף החשכ"ל את היתרונות והחסרונות של הפרטת מנגנון הביצוע של החברה, ושל העמדת ערבות המדינה לאחת החברות הפרטיות או לכולן, או שפעילות החברה תמשיך ותבוצע בידי החברה. בסיכום נאמר שהמסקנה היא שהמנגנון הקיים, שבאמצעותו החברה מרכזת את כל הטיפול בנושא והממשלה משמשת מבטחת משנה, מאפשר את מנגנוני האיזון בין הרצון לעודד יצוא והרצון לנהל את חשיפות הסיכון לפי שיקולים משרד האוצר 271 .עסקיים-כלכליים. בסיכום הומלץ שלא לשנות את המתכונת הקיימת של מתן ביטוח לעסקאות יצוא אשראי בינוני וארוך טווח. עם זאת צוין כי בעתיד, כאשר תנאי השוק יאפשרו זאת, יש מקום להפרטת החברה בדרך שתבטיח את המשך מתן השירות על ידי המגזר הפרטי; אם חברות בשוק הפרטי י היו מוכנות לבטח עסקאות גם לטווח בינוני (כפי שהן עושות כיום לעסקאות לטווח קצר של שנה לכל היותר), תיבחן האפשרות למנוע מהחברה לבטח עסקאות לטווח הבינוני, ובלבד שהדבר לא יפגע ביצואנים. פעולות רשות החברות 1. ביוני 2005 קיימו נציגי משרד מבקר המדינה פגישה עם מנהל רשות החברות דאז ובה הוצגו ממצאים ראשוניים שמהם עולה הבעייתיות במתכונת פעילות החברה, למשל: פעילותה כ"זרוע ארוכה" של אגף החשכ"ל לריכוז ולהגשה של בקשות יצואנים לקבלת ביטוח לעסקות היצוא שלהם, ולא כחברה ממשלתית עסקית; החלטותיה העסקיות אינן מתקבלות בידי הדירק טוריון שלה כי אם בידי הוועדות הבין-משרדיות הפועלות באגף החשכ"ל, שהמדינה נושאת במלוא הסיכון בגינן; בחינות שונות שעשו אגף החשכ"ל והחברה בנוגע להמשך פעילות החברה במתכונת זו לא הועברו לידיעת הרשות; בתהליך ההפרטה הייתה כוונה לחזור ולבחון את פעילות החברה כעבור ז מן, אך הדבר לא נעשה. בפגישה הודגש כי בגלל היבטים אלה ואחרים מן הראוי להעלות את מתכונת פעילותה של החברה על סדר היום של הרשות, אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת וכן לבדוק אם יש צורך במתכונת חלופית למתן סיוע ממשלתי לביטוח אשראי. מנהל הרשות הודיע בדיון כי הרשות תבוא בדברים בנושא זה עם אגף החשכ"ל ועם משרד התמ"ת. 2. רק באוגוסט 2006 , בעקבות ממצאים נוספים שהעלתה הביקורת ושהוצגו לפני הרשות, כתב סגן מנהל הרשות מכתב למשנה לחשכ"ל, כלהלן: החברה "פועלת באופן פורמלי כחברת ביטוח ממשלתית. מבחינה של פעילות החברה עולה, כי מדובר בגוף אשר פעילותו מוכתבת באופן כמעט מוחלט על ידי החשב הכללי במשרד האוצר, באופן המתאים יותר לפעילות יחידת סמך, או יחידה הפועלת במשרד ממשלתי, מאשר לפעילות חברת ביטוח בכלל, ופעילות ביטוח יצוא בפרט. כך למשל, קובע החשב הכללי, בין השאר, אילו עסקאות תעשה החברה ובאילו תנא ים, דבר המייתר לכאורה את הצורך במוסדות החברה ובעלויות הכרוכות בהם. כספי הפרמיות מועברים בעיקרם לרשות המדינה, באופן האמור להותיר בידי החברה כספים הדרושים בעיקר לכיסוי הוצאות ההנהלה הכלליות השוטפות. .דרך פעולה זו חושפת את החברה לסיכונים ביטוחיים, מבלי שהחברה תצבור יעודות ותנהל עתודות ופעילויות ביטוחיות כמקובל בחברות ביטוח בכלל, ובחברות לביטוח יצוא בפרט, ואין זה סביר להמשיך בה. .בנסיבות אלה, סבורני כי על החשב הכללי, כמי שמפעיל למעשה את החברה, לשקול את המשך קיומה של אשרא כחברת ביטוח ממשלתית. 272 דוח שנתי58ב .ישנן מגוון אלטרנטיבו ת בהן ניתן לנקוט, ביניהן הפיכת החברה ליחידה ממשלתית או יחידת סמך"57 . .3. בתשובת החשכ"ל מספטמבר 2006 לסגן מנהל הרשות צוין בין היתר, כי "המנגנון הקיים היום בו אשרא מרכזת את כל הטיפול בנושא ופועלת מול הממשלה המשמשת כמבטחת המשנה, מאפשר את מנגנוני האיזון בין הרצון לעודד יצוא מול הרצון לנהל את חשיפות הסיכון ולהעמיד כלים לייצוא על בסי ס עסקי-כלכלי. עם זאת, בשל הפעילות המצומצמת של החברה אין אנו יכולים להתעלם מעלויות התקורה הגבוהות ביחס לפעילות החברה במתכונתה הנוכחית. יחד עם זאת אין ספק בידנו כי חובה על הממשלה להעמיד שרות תמיכה ביצואן הישראלי..."58. במכתבו פירט החשכ"ל ארבע חלופות שהוא רואה להמשך פעילות החברה בטווח הבינוני והארוך, ואת יתרונותיהן וחסרונותיהן. ואלה החלופות: 1 ) השארת המצב הקיים כמות שהוא; 2 ;) העברת הביטוח לידי המגזר הפרטי3 ) הקמת יחידת סמך ממשלתית; 4 ) העברת הפעילות לחברה בת של חברת "ענבל". החשכ"ל ציין שהוא מעדיף את החלופה הרביעית, היות שהיא מאפשרת, לדעתו, הקטנת עלויות התפעול של החברה, בכללן דירקטוריון ויחידות שירות, בהן יעוץ משפטי, כספים, רכש, מחשוב ועוד, ללא פגיעה במקצועיות ובשירות הניתן ליצואנים ובתוך כך שמירה על קשר ושיתוף פ עולה עם גופים בין -לאומיים, כגון איגוד ברן, החשובים לאינטרסים של המדינה59 . משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל, כי בחלופה שהוא מעדיף (הרביעית) אין כדי לפתור את הבעיות המובנות במתכונת פעילותה של החברה, אם ההחלטות העסקיות הכרוכות במתן הביטוח ונטל הסיכון בגינן, ייוותרו בידי ועדות החשכ"ל. 4. בנובמבר 2006 חזר וכתב מנהל הרשות מכתב לחשכ"ל ובו ציין שכבר באוגוסט אותה שנה התריעה הרשות שאף על פי שהחברה פועלת פורמלית כחברה ממשלתית, למעשה היא גוף שפעילותו נקבעת כמעט לחלוטין בידי אגף החשכ"ל. עוד ציין כי פעילות בדרך זו מתאימה יותר ליחידת סמך או ליחידה הפועלת במשרד ממשלתי וכי לדעתו עניין העלויות הכרוכות במטה החברה היא נושא שולי. מכתב החשכ"ל [ עוד ציין מנהל הרשות במכתבו כי "החלופה המועדפת עפ"י מספטמבר 2006 , ... שהיא שינוי מעמדה של אשרא לחברת בת ממשלתית ] נותנת מענה לצורך בצמצום ע לויות, אולם אינה מתייחסת כלל לבעייתיות בתפקודה של החברה כחברה ממשלתית שעליה הצבענו". החשכ"ל נתבקש לבחון שוב את המלצתו "בהיבט העקרוני האמור לעיל". 5. בדצמבר 2006 כתב החשכ"ל למנהל הרשות כי לדעתו, "הפיכת החברה ליחידת סמך ממשלתית וקליטת פעילות החברה וביצועה ישירות על ידי הממשלה לא תאפשר את המשך ביצוע הפעילות כראוי ותפגע במטרה העיקרית לשמה .__________________ .57 .ההדגשה אינה במקור 58 .ההדגשה אינה במקור 59 'ראו לעיל עמ259 , החלופה המועדפת במסמך החלופות שהכין מנכ"ל החברה. משרד האוצר 273 . הוקמה החברה - עידוד היצוא תוך העמדת כלים על בסיס עסקי וכלכלי לציבור היצואנים במשק. כמו כן העברת הפעילות ליחידת סמך כאמור תפגע במנגנוני האיזון בין הרצון לעידוד וקידום היצוא מול ניהול החשיפות והסיכון שלוקחת המדינה ועל כן אין אנו רואים בחלופה זו כאפשרית. הבעייתיות שרשות החברות רואה בחלופה המומלצת על ידנו הינה לדעתנו משנית ביחס לתועלת שבשימור הפעילות כאמור ועל כן המלצתנו בעינה עומדת". עוד כתב החשכ"ל, כי "בשנים האחרונות ישנה מגמה בר ורה של העברת פעילות ה - ECA מיחידות פנים ממשלתיות לחברות ממשלתיות, בשנתיים האחרונות עשו זאת בריטניה, שוויץ ודרום אפריקה. כיום רק ארה"ב מפעילה ארגון ביטוח אשראי ליצוא שהוא חלק מהממשלה, רובם המכריע של חברות ה-CAE ,בעולם פועלות כחברות ממשלתיות והיתר הינן בבעלות פרטית ופועלים בזיכיון ממשלתי ובערבות ממשלתית מלאה". 6. בתשובתה מאוקטובר 2007 כתבה רשות החברות כי מטרת החברה היא "עידוד היצוא הישראלי ומתן מענה לצרכי היצואנים באופן וברמה שניתנים במדינות מפותחות אחרות. הביטוח לטווח הבינוני והארוך מהווה מכשיר בידי המדינה לקידום ותמיכה ביצואנים ומימוש אינטרסים לאומיים. לפיכך, יתכן שלעיתים השיקולים במתן הביטוחים יחרגו מהשיקולים העיסקיים הטהורים. זאת ועוד, בתחום הביטוח לטווח הבינוני והארוך יש עדין 'כשל' שוק ולפיכך, נדרשת התערבות המדינה באמצעות החברה". הרשות ציינה כי "לעניין או פי פעילות החברה אנו חוזרים ומדגישים כי בהעדר תמריץ להגדלת רווחיות החברה כתוצאה מהגדלת הפעילות (הואיל והפרמיות כמעט במלואן מועברות למדינה) הרי שהגדלת הפעילות מגדילה את החשיפה הביטוחית ולכן, באופן בסיסי אינה כדאית לחברה ואינה מתאימה לאופי הפעילות הראוי לחברה ממשלתית עיסקית ובכלל בחברת ביטוח האמורה להיות מפוצה על ידי הגדלת הרווחיות כתוצאה מהגדלת הפעילות המבוטחת והסיכונים הנובעים מכך ולשמר חלק ניכר מהפרמיות כעתודות לכיסוי סיכונים. נבקש לציין כי שינוי אופי פעילות החברה נעשה ללא תיאום והתייעצות עם רשות החברות הממ ממלא מקום [ שלתיות וכי בהתאם להחלטת ולאור האמור לעיל החלה הרשות לבחון ביצוע שינויים במתכונת ]מנהל הרשות הפעילות הקיימת בחברה". 7. בתכנית העבודה של אגף החשכ"ל לשנת 2007 ,, בפרק הדן בערבויות מדינה נכללה תכנית ל"שינוי מבני בחברת אשרא". בתכנית צוין כי עקב הירידה בפעילות העסקית של החברה לאחר הפרטת תחום הביטוח לטווח קצר, אשר היה חלק נכבד מפעילותה, נוצר מצב שסך התקורות גבוה יחסית להיקף הפעילות העסקית של החברה. עוד צוין בתכנית, שכדי להקטין את העלויות של טיפול המדינה, ולהמשיך את הסיוע ליצואנים במהירות וביעילות ותוך שמ ירה על קשר ושיתוף פעולה עם גורמים בין -לאומיים, יבחן האגף את האפשרות להעביר את פעילות הביטוח של החברה לחברה בת של "ענבל". באופן כזה תיתן "ענבל" לחברה את כל שירותי המינהלה והשירותים הנלווים ותישא בעלות הדירקטוריון, דבר שיקטין במידה ניכרת את עלויות החברה. בתכנית נקבע שבחינה זו תיעשה "במהלך שנת 2007 ." הביקורת העלתה שעד אוגוסט 2007 לא נקט אגף החשכ"ל צעדים כלשהם ליישום תכנית העבודה שלו בכל הנוגע לחברה. אגף החשכ"ל הבהיר למשרד מבקר המדינה באותו חודש כי בכוונתו לפעול עוד באותה שנה ליישום תכניתו בעניין המשך פעילות החברה ועל כל פנים אין מדובר בהעברת פעילות זו לחברה בת חדשה של "ענבל", שיש לה דירקטוריון 274 דוח שנתי58ב .עצמאי, אלא ליחידה בחברת "ענבל", שדירקטוריון "ענבל" יהיה מוסמך לקבל החלטות גם בעניינים שבתחום טיפולה של היחידה. יצוין, שאת ההבהרה החשובה הזאת בעניין מתכונת פעילות החברה ב מסגרת "ענבל", לא מסר החשכ"ל לרשות החברות ונמצא שהרשות לא ידעה על כך. בדיקת מעקב שנעשתה בינואר 2008 העלתה, שגם תכנית העבודה של אגף החשכ"ל לשנת 2008 כללה פרק בעניין "שינוי מבני בחברת אשרא". בתכנית צוין כי "בשנה האחרונה, למרות השינויים הנרחבים ופעולות השיווק שנעשו על מנת להגדיל את היקף פעילות החברה, פעילות החברה ממשיכה להיות מצומצמת", וכי בשל כך הוחלט לשקול את החלופות שצוינו בתכנית העבודה לשנת 2007 . בלוח הזמנים שנקבע בתכנית העבודה נאמר שההחלטה בדבר החלופה העדיפה תבוצע בשנת 2008. 8. בנובמבר 2007 כתב מנכ"ל משרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי נוכח ההערות בטיוטת הדוח הוא הנחה את רשות החברות לבחון את אופן פעילותה של החברה. בינואר 2008 כתב מנהל הרשות60 למשרד מבקר המדינה כי אינו משוכנע "שבמצב הקיים יש הצדקה לקיומה העצמאי של אשרא ואנו בשיתוף עם משרדים נוספים נבחן את הנושא". החשכ"ל61 כתב למשרד מבקר המדינה באותו חודש כי "בשנים האחרונות נערכו דיונים רבים בנושא הביטוח לטווח הבינוני. עם זאת הכרעה בנושא עדיין לא התקבלה". . . לדעת משרד מבקר המדינה, בטרם יבוצע שינוי מהותי במתכונת פעילותה של החברה, על אגף החשכ"ל, רשות החברות הממשלתיות ומשרד התמ"ת לבחון במשותף מה החלופה הטובה ביותר כדי לממש את מטרות הממשלה לקידום היצוא באמצעות מתן ערבויות לעסקאות, בהתחשב גם בחלופות הקיימות בשוק הפרטי ליצואנים. בדיקת פעילות החברה בטווח הבינוני 1. במרס 2007 פנה החשכ"ל למנכ"ל החברה, וביקש שהחברהואגף החשכ"ל יבחנו במשותף את מדיניות הוועדה הבין -משרדית המסחרית בעניין ביטוח עסקאות מסחריות לטווח של עד שלוש שנים, ויגישו את המלצותיהם לוועדה לא יאוחר מ- 31.5.07 . למשרד מבקר המדינה הוסבר שהבדיקה נועדה לבחון אם יש .__________________ .60 בנובמבר 2007 .נכנס מנהל רשות חדש לתפקידו 61 בדצמבר 2007 .נכנס חשכ"ל חדש לתפקידו משרד האוצר 275 .מקום להמשך מעורבות המדינה בביטוח סיכונים לטווח הבינוני, ומהי ההשפעה של הדבר על המשך פעילות החברה. הביקורת העלתה שהבדיקה האמורה לא בוצעה. 2. ביוני 2007 הודיע המשנה לחשכ"ל למשרד מבקר המדינה, כי אגף החשכ"ל החליט לבדוק "האם ישנם פתרונות ביטוחיים מהסקטור הפרטי לעסקאות אשראי מסחריות בטווח הבינוני והאם נוכחות המדינה בשוק זה מהווה חסם להתפתחות פתרונות פרטיים". המשנה לחשכ"ל ציין כי במסגרת זו ייבדקו הכלים הביטוחיים הקיימים בשוק הפרטי בישראל ובעולם, ואם מעורבות המדינה בשוק הזה היא יתרון, מחסום או גורם מרתיע להתפתחות פתרונות ביטוחיים בשוק הפרטי, וכן תיעשה השוואה בין הכלים הביטוחיים שהחברה מציעה ובין אלו שמציעות חברות אחרות בעולם62 . המשנה לחשכ"ל העריך במכתבו, כי דוח ביניים על הבדיקה יוגש בתוך חודשיים ודוח סופי - לאחר חודשים מספר. המשנה לחשכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2007 , שאם תוצאות הבדיקה יראו שהשוק הפרטי מציע פתרונות כאמור ואין "כשל שוק" בתחום, נראה שאין מקום להעברת פעילות החברה ל"ענבל" ועל כן ימליץ לחשכ"ל להפסיק את מעורבות המדינה בביטוח עסקאות כאמור ולבחון את האפשרות שתחום הביטוח של עסקאות היצוא לטווח ארוך יהיה במסגרת אגף החשכ"ל, ולהפסיק את פעילות החברה. הביקורת העלתה, כי על אף שלבדיקה האמורה יכולות להיות השפעות ישירות על המשך עתידה של החברה, בחר אגף החשכ"ל להתקשר דווקא עם החברה עצמה לצורך ביצוע הבדיקה. מכאן שמדובר בבדיקה הנעשית במצב של ניגוד עניינים מובהק. להלן הפרטים: (א) ביולי 2007 חתם משרד האוצר עםהחברה הסכם לביצוע הבדיקה; ההסכם היה לחצי שנה וסכומו 60,000 ש"ח בתוספת מע"מ. ההתקשרות נעשתה בפטור ממכרז לפי החלטת ועדת המכרזים של משרד האוצר (להלן - הוועדה) מיוני 2007 , ובהתאם לתקנה 3(5 ) לתקנות חובת המכרזים. החלטת הוועדה אושרה באותו חודש, כנדרש, בידי ועדת הפטור של אגף החשכ"ל ובידי החשכ"ל עצמו. בהחלטת הוועדה נאמר, בין היתר, שהחברה "הינה חברה ממשלתית המהווה על פי מסמכי היסוד שלה ועל פי החלטת הממשלה שהקימה אותה, זרוע לביצוע ההתקשרות...; ההתקשרות היא למטרה ייחודית אשר תושג באופן המתאים ביותר במידה ותבוצע על ידי חברת אשרא. חברת אשרא הינה החברה הממשלתית היחידה לביצוע ההתקשרות שעל הפרק"63. מפרוטוקול הוועדה עולה, כי נציגת אגף החשכ"ל (ראש תחום ערבויות מדינה), שהציגה לוועדה את הבקשה לאישור ההתקשרות עם החברה, לא הבהירה לוועדה את המשמעות שיכולה להיות לתוצאות הבדיקה על עתידה של החברה וכי יש ניגוד עניינים מובנה בעצם שיתופה בביצוע הבדיקה. לוועדה גם לא הובהר שהחברה עצמה לא תבצע את הבדיקה .__________________ .62 על הנאמר בעניין זה בישיבת הדירקטוריון שהתקיימה בנובמבר 2004 ובדוחות הכספיים של החברה ראו לעיל עמ' 215 ,218. 63 .ההדגשה אינה במקור 276 דוח שנתי58ב .אלא תתקשר לשם כך עם גוף חיצוני. בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה וועדת הפטור של אגף החשכ"ל לא צוין אם האגף בדק אפשרות שהבדיקה תבוצע בידי גוף אחר . מהפרוטוקולים עולה שהוועדות האמורות גם לא ביקשו מהנוגעים בדבר לדווח להן מהי מהות הבדיקה, והשפעותיה האפשריות על החברה, אם גופים אחרים יכולים לבצעה ואם קיים חשש לניגוד עניינים בהתקשרות זו. כתוצאה מכך אישרו הוועדות את ההתקשרות בפטור ממכרז. (ב) מההסכם עולה, כי לצורך ההתקשרות הוגדרה החברה קבלן בעל ניסיון במתן השירותים הנדרשים, וכי החברה הצהירה שאין ולא יהיה לה בתקופת ההתקשרות "ניגוד עניינים מכל מין וסוג שהוא ו/או קשרים עסקיים או קשרים אחרים ביחס למתן השירותים"64. הביקורת העלתה, שהבדיקה לא בוצעה במישרין בידי החב רה, אלא על ידי יועץ מחו"ל שבעבר התקשרה עמו החברה כמה פעמים, לשם הכנת חוות דעת ובדיקות מסוימות הקשורות בפעילותה, ומנכ"ל החברה אף מכיר את היועץ היכרות מקצועית רבת שנים. נציגת החשכ"ל לא דיווחה לוועדה ולוועדת הפטור על העובדות הללו, החשובות מאוד להחלטה על אישור ההתקשרות במתכונתה האמורה בכלל ובפטור ממכרז בפרט, אף על פי שלמשרד מבקר המדינה נמסר כי אגף החשכ"ל ידע אותן. בשל השפעת תוצאות הבדיקה על המשך קיומה של החברה במתכונתה הקיימת, היה ראוי שאגף החשכ"ל יתקשר במישרין, ולא באמצעות החברה, עם בודק מקצועי חיצוני, בלתי תלוי שנבחר במכרז, ואשר בינו ובין החברה לא היו קשרים עסקיים קודמים. לדעת משרד מבקר המדינה, הקביעה של ועדת המכרזים שהחברה היא "החברה הממשלתית היחידה לביצוע ההתקשרות" מצביעה שהוועדה לא מילאה את תפקידה כראוי; יש גם לראות בחומרה את הצהרת החברה שאין ולא יהיה לה כל ניגוד עניינים בביצוע הבדיקה. החברה כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "הליך בדיקה שכזה מחייב איתור גורם בלתי תלוי ושאינו בעל אינטרס אל מול החברות השונות העוסקות בביטוח אשראי בארץ ובעולם. כמו כן בדיקה שכזו מחייבת מומחיות יוצאת דופן שאינה מצויה בהכרח בידי גורמים שונים בארץ. החברה בשיתוף עם נציגי החשכ"ל איתרה גורם בינלאומי מתאים והזמינה ממנו עבודה בנושא". עוד כתבה החברה למשרד מבקר המדינה, שכדי "לבחון את קיומו של כשל שוק לביטוח עסקאות בטווח בינוני נדרשת מומחיות רבה שאינה זמינה אצל גורמים רבים בעולם ושאינם נמצאים בניגוד עניינים עם הנעשה בארץ. לעניות דעתה של החברה אין במשק הישראלי ולו גורם אחד אשר עונה על הדרישות הללו... מאחר והחברה משמשת את המדינה כבעלת המומחיות בעניין ביטוחי אשראי ואין ולא היו עד כה עוררין על האופן הניטרלי בו מוצגים הדברים על ידה ולאור אי ידיעתה את מטרות החשכ"ל בעניין אין מקום לקביעת הביקורת לפיה החברה נמצאת בניגוד עניינים כלשהו בקשר עם הבדיקה המבוצעת... אמנם החברה היתה בעברה בקשרי עבודה .__________________ .64 .ההדגשה אינה במקור משרד האוצר 277 . מזדמנים עם הבודק ומנכ"ל החברה נמצא איתו בהכרות מקצועית, אולם לבודק אין זיקה כלשהי לחברה או לנושאי המשרה בה ואין לדעת החברה בעובדות אלו בכדי לפגום בטיב ואיכות הבדיקה מאחר ומקצועיות הבודק בעבר היתה ללא דופי בבדיקות שנעשו עבור החברה והיה ביכולתן להשפיע על פעילות החברה". אגף החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה כי המכתב שהוא שלח לחברה בנושא ביצוע הבדיקה לא נותר ללא מענה וכי הבדיקה אף הורחבה. "בדיקה זו נועדה לבדוק את מדיניות הוועדה הבינמשרדית באישור עסקאות מסחריות לטווח בינוני (על מנת שלא להתחרות בשוק הפרטי) ולא כחלק מבדיקת עתידה של החברה. חברת אשרא הינה הזרוע הארוכה של המדינה לביצוע פעילות הביטוח בטווח בינוני וארוך. לחברה יש את ההיכרות, הידע והניסיון עם גורמים בארץ ובחו"ל בכל הקשור לביטוחים מסוג זה. ידע זה הינו חשוב במיוחד בבדיקה על הכלים הקיימים כיום בארץ ובעולם. שימוש החברה ביועץ חיצוני גם אם באישורנו אינו מוריד מהערך שנותנת החברה לדוח כאמור ואינו פוגע באישור ועדת המכרזים להתקשר עם חברת אשרא לצורך הבדיקה כאמור. בהתייחס לאמור בטיוטת הדוח על הסתרת ההשלכות 'מרחיקות הלכת' על החברה, אבקש לציין כי הצורך בשינוי מבני נקבע טרם הבדיקה ואינו קשור לבדיקה זו. לדעתנו בדיקה זו הינה בדיקה שגרתית ולא מרחיקת לכת לגבי החברה. לעניין אפשרות ביצוע הבדיקה ע"י גורמים נוספים, שוק הביטוח הינו שוק בעל יועצים רבים ואינטרסים רבים אמנם אך לדעתנו לא היה ניתן למצוא יועץ אשר יהיה בעל ניסיון וידע מספקים בתחום ואשר היה ביכולתו לבצע את הפעילות כאמור ללא ניגוד אינטרסים". לדעת משרד מבקר המדינה, בהסברים האמורים של החברה ושל אגף החשכ"ל אין כדי להסביר את הפעולות הבלתי תקינות שנקט כל אחד מהם, כמפורט לעיל, בעניין ההתקשרות עם היועץ לביצוע הבדיקה. נוכח חשיבותה של הבדיקה והשפעותיה על ההחלטות בעניין המשך פעילותה של החברה והמשך מעורבותה של המדינה בביטוח סיכוני יצוא, ומתכונת המעורבות, היה על אגף החשכ"ל לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי שהבדיקה תבוצע באופן מקצועי בידי גורם בלתי תלוי שאין לו קשר עסקי קודם עם החברה ולהתקשר עמו במישרין ובלא מעורבות כלשהי של החברה. זאת ועוד, לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים מעידים על ליקויים בתפקודם של כל הגורמים הנוגעים בדבר ומצביעים על הצורך בבחינה יסודית ובנקיטת צעדים שימנעו את הישנותם של הליקויים. . חברת אשרא, ששמה הקודם היה "החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ", הוקמה כחברה ממשלתית שנועדה לשמש מכשיר לעידוד הייצוא באמצעות מתן ביטוח וערבויות ליצואנים שחברות הביטוח הפרטיות אינן יכולות לסייע להם. לאחר הפרטת הביטוח של עסקאות ייצוא לטווח קצר בשנת 2001 , שבגינן הנפיקה כ -85% מכלל הפוליסות שלה הצטמצמה פעילות החברה במידה רבה, דבר המתבטא במספר היצואנים שהיא מסייעת להם, מספר הפוליסות שהיא מנפיקה וההיקף הכספי של היצוא המבוטח. נוכח היקף פעילותה, ספק רב אם מוצדק 278 דוח שנתי58ב .שהחברה תוסיף להתקיים בכלל וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט. העובדה שרק כ -10 יצואנים מבין כ -925 היצואנים העושים עסקאות יצוא לטווח הבינוני והארוך נזקקים לשירותי החברה, והעובדה שיש חלופות (גם אם הן מעטות) לביטוח עסקאות יצוא לטווח הבינוני, מדגישות את השאלה בדבר זכות קיומה של החברה במתכונת הקיימת. שר התמ"ת ושר האוצר ממונים על פעילות החברה. אף על פי שמשרד התמ"ת מופקד, בין היתר, על הטיפול בייצוא הישראלי, מעורבותו בקביעת מתכונת פעילותה של החברה, תפקידיה ואופן שילובה בפעולות הממשלתיות לעידוד היצוא, הייתה מצומצמת ולא מספיקה. בשל המעורבות המועטה נראה שבפעילותה של החברה לא ניתן משקל מספיק לאינטרסים של המשרד בקידום הייצוא. אף שהחברה היא חברה ממשלתית, הדירקטוריון שלה אינו מקבל את ההחלטות הנוגעות לליבת פעילותה והן מתקבלות בידי גוף חיצוני - ועדות החשכ"ל, שהחברה משמשת "זרוע ארוכה" שלו ומבצעת את החלטותיו בתחום פעי לותה; הסיכונים הנובעים מהחלטותיה ופעולותיה של החברה אינם כרוכים בפעילותה העסקית אלא מוטלים במלואם על המדינה; עבודת החברה היא תפעולית בעיקרה והיא למעשה "מנגנון ביצוע" של החשכ"ל - היא מרכזת את הבקשות מהיצואנים ומעבירה אותם לאישור ועדות החשכ"ל ולאחר אישורן הי א מנפיקה להם פוליסת ביטוח ומלווה את התקדמות עסקאות היצוא עד לקבלת התמורות בגינן. פעילות כזאת אינה מתאימה לחברה ממשלתית שזה כל ייעודה, וגם אינה עולה בקנה אחד עם סמכויות הדירקטוריון של חברה ממשלתית. פעולות הוועדה הפנימית בחברה המחליטה אם לדחות בקשת יצואן או להעבירה לאישור ועדות החשכ"ל, שהיא אחת הפעולות העיקריות של החברה לא הוסדרה בנהלים, והוועדה אינה מתעדת את החלטותיה ואת הנימוקים להן; החברה לא דיווחה לאגף החשכ"ל על מספר הבקשות החיסוי נגד סיכוני סחר חוץ שקיבלה מיצואנים, על מספר הבקשות שדחתה ועל הנימוקים לדחיי תן; החברה גם לא דיווחה לאגף החשכ"ל ולרשות החברות כי כתב הערבות החדש משנת 2004 לא הביא לגידול שהיה צפוי בהיקף פעילותה (כלומר במספר היצואנים הנעזרים בשירותיה, במספר הפוליסות שהנפיקה ובהיקפן הכספי), והיו"ר שלה לא דיווח בדיווחיו החצי -שנתיים לרשות ולשרים האחראי ם לחברה, כי ההחלטות העסקיות בתחום פעילותה אינן מתקבלות במוסדותיה, אלא באגף החשכ"ל ולא הבהיר את המשתמע מכך לגבי המשך פעילותה כחברה ממשלתית; הוא לא דיווח גם על דיוני הדירקטוריון על מתכונת הפעילות של החברה, לרבות השאלות המהותיות שהעלה בעניין זה, ועל הפעולות הנדרשות בשל כך. בכך נמנע מהגורמים האמורים מידע מהותי שהיה עשוי להניע אותם לנקוט את הצעדים הדרושים. הבקרה שקיים אגף החשכ"ל על פעילות החברה ומחויבותה כלפיו הייתה מוגבלת ובלתי מספיקה. יש טעם לפגם בעובדה שאגף החשכ"ל, המקבל את ההחלטות בענייני החברה, הוא גם הגוף שאמור לעשות פיקוח ובקרה על יישומן ועל תוצאותיהן. ההחלטה אם להיענות לבקשה לבטח עסקת יצוא או לדחותה, היא במידה רבה תוצאה של בחינת הסיכונים הכרוכים בה. אף על פי שהמדינה משרד האוצר 279 . נושאת באופן בלעדי בסיכונים הכרוכים בביטוחי החברה, היא מעוניינת לעודד ייצוא גם למדינות שיש בהן סיכון ובדרך זו לפתח שוקי ייצוא חדשים, עם זאת, אין כוונתה לעודד ייצוא למדינות שהסיכון בהן גבוה מדי, כדי למנוע מימוש של ערבות המדינה. בשנים 2004 -2006 גבתה החברה פרמיות ביטוח בסכום כולל של כ -35 מיליון דולר ולא נדרשה לשלם ליצואנים סכום כלשהו בגין תביעות למימוש הביטוח. לדעת משרד מבקר המדינה, יש למצוא את האיזון הנכון בין הסיכוי לפתיחת שווקים ולביטוח עסקאות יצוא אליהן ובין הסיכון שלא יתקבלו תמורות הייצוא בגינן וייגרמו הפסדים לקופת המדינה. הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה - רשות החברות, אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת - לא מילאו כראוי את תפקידיהם בעניין החברה, והם נדרשו לבעיות הנעוצות בתוצאות ובמתכונת של פעילות החברה, רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעתם את ממצאי הביקורת והצביע על הצורך לבחון את המתחייב מהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים הממשלתיים האמורים להשלים בהקדם את הבדיקות שהם עושים בעניין פעילות החברה במתכונת הנוכחית בכלל, וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט. בכלל זה ראוי לבחון אם יש הצדקה להמשך המעורבות הממשלתית בתחום ביטוח ייצוא לטווח בינוני ואם אפשר שאת השירותים האלה במלואם או מקצתם היצואנים יכולים לקבל בשוק החופשי, נוכח העובדה שבתחום הזה כבר פועלים גופים פרטיים, גם אם עדיין במידה מועטה. לאחר הבדיקות, על הגופים הממשלתיים לבחון את החלופות להמשך פעילות החברה ולבחור את הטובה שבהן, שתביא את מרב התועלת לאינטרסים של המדינה, ולפעול בהקדם ליישומה.