מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות/התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק

 ♦ . 12 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבוא .ריכוזיות ענפית היא מצב שבו חברות מועטות הפועלות בענף מסוים מרכזות בידיהן נתח שוק משמעותי, והיא אחד הגורמים לתחרות מועטה 11 . למצב זה עלולות להיות כמה השלכות שליליות אפשריות, לרבות אלה: חברות בעלות כוח שוק הנובע ממיעוט שחקנים באותו ענף (כוח שוק ריכוזי) יכולות להכתיב תנאי עסקה, כגון מחיר, תנאי אשראי, כמות המוצרים, איכותם וזמינותם, ובעקבות זאת עשויות להסיט רווח עודף לטובתן על חשבון הצרכנים; היעדר התחרות עלול להביא לחוסר חדשנות ולפגיעה ביעילות; והריכוזיות מאפשרת לאותן חברות מועטות להשיג כוח גם כנגד הממשלה, כך שהיא נעשית תלויה בהן. תופעה זו קיימת בענפים רבים במשק הישראלי, וזאת מכמה סיבות: ישראל היא משק שהיקפו קטן, ובענפים רבים יש מספר מועט של יצרנים; המצב הגיאו -פוליטי במדינה מקשה על התפתחות תחרות ויוצר תנאים להתפתחות ריכוזיות ענפית, שכן אפשרויות היבוא היבשתי מוגבלות וקשרי המסחר מתנהלים דרך נמלי הים והאוויר, שגם אותם מפעילות חברות בעלות כוח שוק ריכוזי; והמצב הביטחוני מחייב בענפים מסוימים שמירה על יכולות עצמאיות של המשק ואי-הסתמכות על יבוא כמקור בלעדי. בשנים האחרונות עסקו שתי ועדות ממשלתיות בנושא הריכוזיות במשק: ועדת הריכוזיות 12 עסקה בעיקר בריכוזיות כלל -משקית. הוועדה פרסמה את המלצותיה הסופיות במרץ 2012 . בין היתר עסקה בהקצאת זכויות ונכסים על ידי המדינה, ומצאה כי בתהליכים אלו לא תמיד נשקלים שיקולי תחרות ענפית. בעקבות המלצות הוועדה, חוקקה הכנסת את חוק הריכוזיות, המחייב את המאסדרים לשקול שיקולי תחרות ענפית בעת הקצאת זכויות13 . ועדת טרכטנברג, אשר הוקמה בקיץ 2011 בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה, עסקה בין היתר בקשר שבין רמות המחירים וזמינות המוצרים והשירותים לציבור הרחב לבין פעילות השווקים בישראל. ממצאי הוועדה העלו כי העלייה המשמעותית ביוקר המחיה בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת נובעת משלושה גורמים: (א) כשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שמפעילה המדינה; (ב) היעדר חשיפה אפקטיבית לתחרות בין-לאומית; (ג) קיומם של שווקים ריכוזיים ברבים מענפי המשק. הוועדה המליצה, בפרק "יוקר המחייה והתחרותיות" בדוח שהגישה, על חיזוק מערך האסדרה, ובפרט מערך הפיקוח על הגופים הריכוזיים, קרי רשות ההגבלים העסקיים והמפקחים על המחירים. כמו כן הגישה המלצות פרטניות לגבי ענפים ריכוזיים. הוועדה הדגישה כי יישום מסקנותיה בתחום זה לא ייבחן בטיפול בכשלים הנקודתיים שהוצגו בו, אלא בחיזוק ושיפור של מערך האסדרה בישראל ובהחדרת תחרות בשווקים. מהאמור לעיל עולה כי הריכוזיות הענפית המאפיינת את המשק הישראלי דורשת התמודדות מורכבת של כלל הממשלה באמצעות חתירה להגברת תחרות והסרת חסמים ככל האפשר. .__________________ .11 נוסף על ריכוזיות ענפית נהוג להתייחס, בין היתר, גם לריכוזיות אנכית - שליטה ואינטגרציה בשלבים השונים בשרשרת הייצור וההפצה; ולריכוזיות משקית - מצב שבו קבוצות עסקיות מועטות הפועלות בשווקים שונים שולטות בחלק ניכר מהמשק. 12 הוועדה הוקמה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ונגיד בנק ישראל באוקטובר 2010 , וזאת מכיוון שחלק ניכר מהחברות מוחזק על ידי קבוצות עסקיות ספורות, אשר מרביתן משפחתיות ומתאפיינות במבנה אחזקות פירמידאלי. מטרת הוועדה הייתה לבחון את השפעות המבנה האמור על המ שק הישראלי ולהמליץ על צעדי המדיניות הרצויים, לרבות תיקוני חקיקה וצעדים אופרטיביים. 13 ראו הערה1 .לעיל משרד האוצר 13 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 תהליך זה מורכב וארוך ותוצאותיו אינן מידיות, ולכן יש חשיבות רבה לשימורה ושיפורה של יכולת הפיקוח של המאסדרים על הגופים הריכוזיים. .פעולות הביקורת .בחודשים יולי 2014 - מרץ 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הממשלה לחיזוק מערך האסדרה לשם התמודדות עם השלכות הריכוזיות הענפית במשק. כמו כן נבדקו מערך הפיקוח על המחירים והתמודדות המדינה עם הריכוזיות בענף המלט. הביקורת נעשתה במשרד הכלכלה, ברשות ההגבלים העסקיים, באגף תקציבים במשרד האוצר וביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הכלכלה, התחבורה, החקלאות והאנרגיה. בדיקות משלימות נעשו במשרד רה"ם, במשרד הבינוי, ברמ"י ובמינהל התכנון במשרד הפנים. .ליווי היישום של החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג .דוח ועדת טרכטנברג עסק בתחומים שונים וכלל המלצות רבות. חלקן עסקו במדיניות ועקרונות יסוד, אחרות היו המלצות מעשיות הניתנות לביצוע בזמן מוגדר, ולעתים הומלץ שהממשלה תקים צוותים ייעודיים לצורך גיבוש המלצות מעשיות. הוועדה ציינה כי ריבוי הוועדות הציבוריות בישראל והניסיון הבלתי-אחיד ביישום מסקנותיהן מעוררים חשש כי גם המלצותיה שלה לא ייושמו במלואן. חשש זה מתגבר לאור מטרתה של הוועדה לחולל שינוי משמעותי ונרחב, אשר יהיו לו מתנגדים רבים. על כן הדגישה את חשיבות קיומו של תהליך מהיר ושקוף, ובכלל זה הבניית תהליך אפקטיבי של מעקב ובקרה אחר יישום המלצותיה. הממשלה החליטה 14 על הקמת ועדת מעקב שתלווה את תהליך יישום החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, ותדווח לממשלה מדי שישה חודשים על ההתקדמות ביישום ההחלטות בכל תחום ותחום ועל התוצאות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משרד רה"ם ואג"ת (להלן - הגורמים המנהלים את המעקב) מנהלים מעקב משותף אחר יישום המלצות הוועדה והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיהן. עם זאת, הממשלה בחרה שלא לאמץ את המלצ ת הוועדה להטיל את האחריות הכוללת ליישום ההמלצות על מנכ"ל משרד רה"ם והממונה על התקציבים15. .__________________ .14 החלטת ממשלה 3994 מיום 18.12.11 ."בנושא "ועדת מעקב ותיקוני חקיקה ליישום החלטות 15 הוועדה המליצה כי האחריות הכוללת ליישום ההמלצות הפרטניות, לרבות שלב גיבוש החלטות הממשלה וניסוח ההצעות לתיקוני חקיקה, תוטל על מנכ"ל משרד רה"ם ועל הממונה על התקציבים. 14 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגורמים המנהלים את המעקב ניזונים ממידע שמוסרים להם משרדי הממשלה, יחידות הסמך או עובדי אג"ת המרכזים תחומים שונים במשרד האוצר. נמצא כי בכמה מקרים לא היה המעקב מפורט ויסודי דיו. למשל, בחלק מהמקרים לא פורטו לוחות זמנים, לא נאמר אילו חלקים בוצעו ואילו לא בוצעו ולא צוינו הסיבות לכך והקשיים בקידום יישום ההמלצות. עוד נמצא כי לא פורטו תוצאות יישום ההחלטות והשפעותיהן וכי לא נקבעה כל מתודולוגיה לביצוע המעקב. זאת ועוד, הגורמים המנהלים את המעקב לא קבעו מדדים לבחינת אפקטיביות המלצות הוועדה להשגת המטרות שלשמן ניתנו. עם זאת יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת ביצע משרד רה"ם עדכון מקיף ומפורט יותר של המעקב. כפועל יוצא מן האמור לעיל, ומכיוון שהחלטת הממשלה לא הטילה על אף גורם ספציפי את האחריות, אין בנמצא גורם מתכלל ליישום המלצות ועדת טרכטנברג והחלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותיהן, ואין גורם אחד האחראי ליישומן. .האסדרה ככלי להתמודדות עם הריכוזיות .אסדרה (רגולציה) מטרתה להסדיר - בעזרת כללים שקובעות רשויות המדינה - את פעולות הפרטים והשחקנים השונים במשק ולכוון את התנהגותם, כדי להגן על אינטרסים ציבוריים ולשרת מטרות כגון שמירה על יציבות ענף ושמירה על זכויות הצרכן. להחלטות שמקבל מערך האסדרה השפעה על כמות השחקנים בענף, על מחירי המוצרים והשירותים, על איכותם ועל המגוון שלהם, ומכאן השפעה משמעותית על קידום התחרות בענפים ועל התמודדות עם היעדרה של תחרות זו. ועדת טרכטנברג עמדה על אפשרות להתנגשות בין אינטרסים שונים אשר באחריות המאסדר, והמליצה לעגן הגדרה ברורה של מטרות האסדרה שתכלול, בין היתר, אחריות ברורה לרווחת הצרכנים ולתחרות בתחום הרלוונטי; זאת באמצעות תיקון חקיקה ראשי אשר יחול על מעורבות המדינה בשווקים בישראל ככלל ועל מהלכי אסדרה כלכלית בפרט. בחוק הריכוזיות נקבע כי בהקצאת זכות על המאסדר להביא בחשבון, נוסף על כל שיקול אחר, גם שיקולים של קידום התחרותיות בענף 16 . שקילת שיקולי תחרותיות אל מול שאר השיקולים העומדים בפני המאסדר אינה חפה מהטיות לא רצויות. בעולם האקדמי מוכרת תופעה המכונה "שבי רגולטורי" 17 - מצב שבו המאסדר מקדם את האינטרסים של הגופים המאוסדרים על חשבון האינטרס הציבורי18. "השבי הרגולטורי" יכול להיווצר ממארג של סיבות, לרבות אלה: המאסדר מתווה ומגביל את פעילות הגופים המאוסדרים ואף מפקח על עמידתם באסדרה שקבע, ועל כן מקיים יחסי גומלין הדוקים עמם, ואלה יוצרים לעתים הזדהות שלו עם האינטרסים של הגופים; המאסדר מתבסס בהחלטותיו פעמים רבות על ידע שמוסרים הגופים .__________________ .16 ,החוק קובע כי אם הממונה סבור כי להקצאת זכות עשויה להיות השפעה משמעותית על התחרות הוא רשאי לכלול את הזכות ברשימת זכויות המחייבות התייעצות עמו. נכון למועד סיום הביקורת, טרם פרסם הממונה רשימת זכויות כאמור. 17 ( "אבי תורת תאוריית "השבי הרגולטורי Regulatory Capture ) היה ג'ורג' יוסף סטיגלר, כלכלן אמריקאי, זוכה פרס נובל לכלכלה, אשר פיתח את התאוריה הכלכלית של אסדרה. 18 "תורת הערכת השפעות הרגולציה", משרד ראש הממשלה, אגף ממשל וחברה, נובמבר 2013 , 'עמ68. משרד האוצר 15 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 המאוסדרים- ידע שעולה לעתים על זה שלו, שכן ברשותם הן בסיס הידע העסקי שרכשו והן הידע המקצועי וההבנה המקיפה של הענף שהם פועלים בו ושל מערך הכוחות בו; לא אחת יש תלות כלכלית של המדינה בגופים המאוסדרים, המשמשת כגורם לחץ של גורמים אלו על המאסדרים; קבוצות אינטרסים וקבוצות פוליטיות מקיימות קשרים עם המאסדרים המאפשרים להן להשפיע על חוקים ותקנות באופן שייטיב עמן; ויש פערים בין המשאבים שמשקיעים המאסדרים ביישום האסדרה ואכיפתה, לבין המשאבים שמשקיעים הגופים המאוסדרים בניצול האסדרה לשימושם. ועדת טרכטנברג עמדה על הקשיים האובייקטיביים בהתמודדות עם גופים מפוקחים וקבוצות לחץ. הוועדה ציינה כי קשיים אלה עלולים ליצור הטיה בהחלטות המאסדרים לטובת גופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי, וקבעה כי הקשיים נובעים מכך שציבור הצרכנים אינו מיוצג ושהגופים המאוסדרים מכירים את השפעות המ אסדר עליהם. הוועדה נתנה המלצות משלימות לחיזוק מערך האסדרה בישראל. היא המליצה על תגבור איכותם, עצמאותם ויכולתם של המאסדרים בישראל, על בחינת הגבלות על שתדלנות מסחרית ועל חיזוק מעמד הצרכן כגורם משפיע בקבלת החלטות. בעקבות המלצות הוועדה התקבלה בדצמבר 2011 החלטת ממשלה בנושא "ייעול ושיפור הרגולציה הממשלתית" 19 (להלן- החלטת הממשלה הראשונה), שקבעה רשימת צעדים להשגת מטרה זו. בהחלטה נקבע, בין היתר, כי יש לעגן בחקיקה את הכלל שלפיו כל מאסדר ציבורי נושא באחריות לרווחת הצרכנים ואחת ממטרותיו היא קידום התחרות בתחום שעליו הוא ממונה. עוד נקבע כי נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים יפעלו לשיפור איכותם ויכולותיהם של המאסדרים; כי יוקם צוות שימליץ לממשלה על קציבת כהונה של מאסדרים וכן צוות לייעול מנגנוני האסדרה; וכי ראש האגף לתכנון במשרד רה"ם יפעל, בסיוע משרד הכלכלה, לפיתוח תורת אסדרה ממשלתית (צוות פיתוח תורת אסדרה). בהחלטה נקבע כי שני הצוותים האחרונים יגישו תכנית קוהרנטית עד סוף יוני 2012. שיפור איכותם ויכולתם של המאסדרים בהחלטת הממשלה הראשונה נקבע כי לשם העלאת איכותם ויכולתם של המאסדרים יפעילו נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים את סמכותם כך שעד סוף מרץ 2012 יושגו מטרות אלה: 1. יוגדרו תנאים מזעריים של השכלה והכשרה הנדרשים למילוי משרת מאסדר20; 2. תיבחן רמת התקינה21 ;של המאסדרים כך שתשקף את רמת המומחיות הנדרשת מהם 3. ייבחנו המשאבים העומדים לרשות המאסדרים ביחס לביצוע תפקידם ויכולות האכיפה שלהם22 . .כמו כן נקבע כי נציב שירות המדינה יקיים בקביעות הכשרות מתאימות בתחום האסדרה מטרת צעדים אלו הייתה להבטיח את התאמת המאסדרים לתפקידם, ולהבטיח שיהיו בידיהם המשאבים הדרושים ליישום תפקיד זה. .__________________ .19 החלטת ממשלה 4027 מיום 25.12.11. 20 .התנאים יחולו רק על מאסדרים חדשים 21 על פי סעיף 13 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 , תקן משמעו רשימת משרות בשירות המדינה והדרגות הצמודות להן. 22 בו בזמן יבצעו האוצר והמשרד האחראי הרחבה תקציבית. 16 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בבדיקת משרד מבקר המ דינה נמצא כי עד מועד סיום הביקורת - בחלוף יותר משלוש שנים מהחלטת הממשלה הראשונה - לא נעשתה בחינה סדורה וכוללת של מערך האסדרה לצורך הגדרת ההשכלה וההכשרה המזעריות, רמת התקינה המתאימה והמשאבים הנדרשים. בדצמבר 2013 פנה היועץ המשפטי של משרד הכלכלה, מר מיכאל אט לן, המשמש ראש פורום המאסדרים 23 ., לנציבות שירות המדינה בהצעה לייסד הכשרה סדורה למאסדרים בפניותיו ציין כי אין בנמצא כל הכשרות ייעודיות למאסדרים, וכי הם פועלים לרוב מכוח מינוי שהוראות הדין החלות עליו נעדרות דרישות ידע והכשרות מפורטות ומושתתות על השכלה והכשרה מ מוקדות. לרוב יש דרישות לכישורים מזעריים במונחים של תואר אקדמי וניסיון רלוונטי, אך אין בנמצא תואר או מסגרת להכשרה רלוונטית הממוקדים בפעילות האסדרה. דבריו מזהים צורך דחוף בהענקת כלים מקצועיים למאסדרים. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שנציבות שירות המדינה לא פע לה לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור חשיבותו והשפעתו של תפקיד המאסדרים והחובה החלה עליהם לשקול שיקולי תחרות, מן הראוי שהממשלה תפעל לספק להם הכשרות מתאימות. רק באפריל 2013 פרסם הצוות לייעול מנגנוני האסדרה את דוח "הוועדה לייעול מנגנוני רגולציה בישראל ולבחינת הממשקים בין הרגולטורים במשק". הוועדה התמקדה בין היתר באפשרויות לייעול מנגנוני האסדרה ולהגברת התיאום בין פעילויות האסדרה שעליהן מופקדת הממשלה24:. להלן המלצות הוועדה 1. ;עידוד "אסדרה עצמית", שבה המפוקחים שותפים להליך הפיקוח 2. תיאום ו שיתוף פעולה בין מאסדרים באמצעות הקמת פורומים משותפים ושולחנות עגולים, ניסוח פרוטוקולים של שיתוף פעולה בין מאסדרים ומיזוג בין מאסדרים; 3. ;בחינת סוגיות אסדרה מהותיות על ידי צד שלישי לפני הכרעת ועדת שרים לרגולציה 4. הקטנת עלויות אסדרה באמצעות מיפוי אסדרה קיימת, הערכה מחדש וטיוב של אסדרה זו, בד בבד עם מיסוד תהליך של תורת הערכת השפעת האסדרה ( RIA - Regul atory Impact .Assessment .) נוסף על ההמלצות הכלליות, נתנה הוועדה המלצות למודל עקרוני להגברת אפקטיביות האסדרה בתחומי התשתית. בהחלטת ממשלה25 מאוגוסט 2013 (שהתקבלה בהמשךלהחלטת הממשלה הראשונה) הוטל על מנכ"ל משרד רה"ם להביא לאישור הממשלה עד סוף חודש מאי 2014 תכנית לטיוב האסדרה ולצמצום הנטל הבירוקרטי של האסדרה הקיימת (להלן - הנטל הרגולטורי). התכנית תכלול מיפוי המאסדרים הפועלים בממשלה והאסדרות הנקבעות על ידם, הנחיות לפעולה של .__________________ .23 פורום הרגולטורים במשרד הכלכלה מרכז את בעלי תפקידי האסדרה במשרד. הפורום נמצא בקשר ישיר עם ארגון ה- OECD .בנושאי האסדרה 24 ,כמו כן התייחסה הוועדה לדוח מבקר המדינהדוח שנתי 62 ( 2012 ), בפרק "הטיפול בצמצום הנטל הבירוקרטי בשירות הציבורי". 25 החלטת ממשלה708 מיום 25.8.13 ."בנושא "טיוב, תיאום ושיפור הרגולציה הממשלתית משרד האוצר 17 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מאסדרים בדבר הפחתת הנטל הרגולטורי והקטנת העלות האדמיניסטרטיבית והטמעת הערכה מקדמית של השפעות האסדרה. כמו כן התכנית תכלול אפיון ופיתוח של מערכת מידע שתשמש כבסיס מידע לכלל המאסדרים וכפלטפורמה להעברת ידע ביניהם, ותאפשר ביצוע תהליך RIA . בהחלטה נקבע כי המיפוי יתבצע על ידי הגורמים הרלוונטיים, בהתאם להנחיות שיוציא מנכ"ל משרד רה"ם ובתוך 90 .יום מיום הוצאתן החלטת ממשלה מאוקטובר 201426 אימצה את החלטת הקבינט החברתי -כלכלי שלפיה על משרדי הממשלה להכין תכנית חומש לשנים 5201-9201 להפחתת הנטל הרגולטורי27 , לרבות תכנית שנתית מפורטת שתביא להפחתה של 25% בעלות הבירוקרטית המצרפית של כל המאסדרים הכלולים בה28 . בהתאם להחלטה, משנת 2016 ידווחו המשרדים על ביצוע התכנית השנתית ותכנית החומש, לרבות פירוט הנטל הרגולטורי שהופחת. כמו כן הוחלט על ביצוע הערכה של השפעותיה של אסדרה חדשה. במסגרת זו יהיה על כל מאסדר, בבואו להטיל אסדרה חדשה, לשקול גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי. עוד הוחלט כי על התקשוב הממשלתי29 להקים עד מרץ 2015 אתר אסדרה ממשלתי, והוחלט להטיל על מנכ"ל משרד רה"ם להקים תשתית ארגונית (לרבות כלים ומדדים), ובכלל זה פרסום מדריך ממשלתי להערכת השפעות האסדרה וגיבוש הכשרה מחייבת למאסדרים. בסוף שנת 2014 פורסם ספר הרגולטורים הממשלתי (מהדורה ראשונה) שהוא תוצאה ראשונית של עבודת המיפוי. בספר רשימה של 197 מאסדרים, מסווגים על פי משרדי ממשלה, יחידות וכפיפות ארגונית, וכן תיאור תמציתי של פעילות כל אחד מהם. עד מועד סיום הביקורת, בחלוף שלוש שנים מקבלת החלטת הממשלה הראשונה, לא הסתיימה פעולת בחינת מבנה האסדרה בישראל, ולא התקבלו המלצות על שינויים מבניים נדרשים לביטול כפילויות ולקידום יעילות. ספר הרגולטורים שפורסם הוא תוצר ראשוני שאינו מספיק למימוש המלצות הוועדות והחלטות הממשלה. בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ממאי 2015 מסרה נציבות שירות המדינה כי בדצמבר 2012 התקיימה ישיבה שבה הוחלט על מתווה פעולה ליישום החלטת הממשלה הראשונה. המתווה כלל את השלבים האלה: הגדרת זהות המאסדרים, מיפוי משרותיהם, ביצוע שינויים בתיאורי תפקידיהם, קביעת כללי סף למאסדרים, קביעת ההכשרה הנדרשת ובחינת רמת המשרות והנחיות התקינה. הנציבות מסרה כי על פי החלטת ממשלה 708 מאוגוסט 2013 היה על משרד רה"ם לבצע את מיפוי המאסדרים - מסד נתונים שבלעדיו אין הנציבות יכולה לבצע את תפקידה - וספר רגולטורים פורסם רק באוקטובר 2014 . עוד טענה כי לצורך ביצוע עבודתה הייתה תלויה בהשלמת סקירת גופי האסדרה ובהמלצות על שינויי מבנה נדרשים, כפי שנדרש בהחלטת הממשלה הראשונה. .__________________ .26 החלטת ממשלה 2118 מיום 22.10.14 בנושא "הפחתת הנטל הרגולטורי- דיון בהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מס' חכ/39 מיום 14.9.2014." 27 הפחתת הנטל הרגולטורי מוגדרת בהחלטה כהפחתת ע לות הבירוקרטיה והפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה והתאמת הדרישות הטכניות. 28 ,העלות הבירוקרטית מוגדרת בהחלטה כעלות הישירה הנובעת מתהליכי העבודה עם הרגולטור כגון חובות דיווח, הגשת דוחות וטפסים, קבלת היתרים וזמני המתנה. 29 רשות התקשוב הממשלתית פועלת תחת משרד ראש הממשלה ומטרתה לאגם את פעילות התקשוב האסטרטגית הממשלתית תחת קורת גג אחת, תוך הגדרה, סנכרון וארגון של פעילות זו, של ממשקיה עם משרדי הממשלה והרשויות הממשלתיות שלהן הרשות מסייעת ושל ממשקיה עם אזרחים ובעלי עסקים. 18 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר לנציבות שירות המדינה כי בהתאם להחלטת הממשלה הראשונה היה עליה לפעול לביצוע הכשרות סדירות בתחום האסדרה - עוד לפני החלטת ממשלה 708 . אם הנציבות סברה כי לא היה ביכולתה לעשות כן, היה עליה ליידע את הממשלה בדבר הקשיים העומדים בדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשפר את מערך האסדרה ולהבטיח שהמאסדרים יפעלו לקדם את האינטרס הציבורי, על משרדי הממשלה להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל ואת מתן ההמלצות על שינויים מבניים. כך אפשר יהיה לשפר את מערך האסדרה הקיים במקומות שבהם אסדרה זו נדרשת, וכפועל יוצא - להתמודד בצורה טובה יותר עם הגופים המאוסדרים. .הפיקוח על המחירים .לאסדרה ולהחלטות המאסדרים השפעה ישירה על היווצרות תחרות בענפי המשק. נוסף על כך, למאסדרים השפעה על התחרות במשק באמצעות פיקוח על ענפים לא תחרותיים. המאסדרים העיקריים המרכזים את סמכויות הממשלה בתחום זה הם רשות ההגבלים העסקיים ומערך הפיקוח על המחירים. בפרק בנוש א יוקר המחיה והתחרותיות התייחסה ועדת טרכטנברג גם לפיקוח בדיעבד על ענפים לא תחרותיים וציינה כי פיקוח כזה מאפשר לממשלה למנוע, מקום שבו הדבר נדרש, פגיעה בתחרות ושימוש בכוח ריכוזי. הוועדה בחנה את הקשיים העומדים בפני מאסדרים אלו בבואם להפעיל פיקוח בדיעבד כאמור: רשות ההגבלים העסקיים: ועדת טרכטנברג ציינה כי קיים קושי בפיקוח בדיעבד על התנהלות בעלי מונופולין, מכוח חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק ההגבלים), באופן שימנע פגיעה בציבור, זאת משום שהפיקוח עוסק בהתנהגויות וצעדים שכבר ננקטו וקשה להשיבם לאחור, ובשל אופי כלי האכיפה העומדים לרשות הממונה על הגבלים עסקיים. הוועדה המליצה על הרחבת הכלים העומדים בפני רשות ההגבלים, ועל הקמת חטיבת תחרותיות ברשות שתבצע בחינה של השווקים ותשמש כגוף מחקר וניתוח בתחומי התחרות. החטיבה אף תסייע למאסדרים השונים בקבלת החלטות בנושאי תחרותיות וריכוזיות. המלצות הוועדה אושרו על ידי הממשלה, עוגנו בתיקוני חקיקה30 ,ויושמו על ידי הרשות. בין היתר בשנת 2012 הוקמה ברשות חטיבת התחרותיות, המקיימת מחקרים בנוגע לענפים שונים במשק. יצוין כי את האפקטיביות של ביצוע החלטות אלו יש לבחון לאורך זמן. מערך הפיקוח על המחירים: ועדת טרכטנברג המליצה לקבוע ולהצהיר כי פיקוח על המחירים הוא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים וכי יש לפעול לצמצום השימוש בו ולהפעילו רק כשאין אפשרות לפעול להגברת תחרות בטווח הקצר. עם זאת הדוח המליץ על שורת צעדים לחיזוק מערך הפיקוח על המחירים. מהאמור לעיל עולה כי הגברת התחרות - תוך צמצום הריכוזיות ופתרון כשלי שוק - היא פתרון עדיף על פיקוח מחירים, שהוא בגדר התערבות ממשלתית בשווקים, ואינו יכול להיות פתרון מושלם ותמידי לכשל השוק. עם זאת, בטווח הקצר יש חשיבות רבה לחיזוק מקצועיותו .__________________ .30 כאמור לעיל, בחוק הריכוזיות נקבע כי מאסדרים המבקשים להקצות זכות הכלולה ברשימת זכויות שקבע הממונה על הגבלים עסקיים חייבים להתייעץ תחילה עם הממונה. נוסף על כך, בחוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 15 ), התשע"ד- 2014 , עוגנה סמכות הממונה לקיים בדיקות לגבי רמת התחרות בענפי המשק השונים, לרבות בחינת כשלים בתחרות וחסמים לה. משרד האוצר 19 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ויעילותו של מערך הפיקוח על המחירים, שתפקידו, בין היתר, להתמודד עם מצבים של ריכוזיות רבה וחשש לשימוש בכוח מונופוליסטי. תשתית נורמטיבית בשנת 1996 נחקק חוק הפיקוח, אשר החליף את חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ו - 1985 ( , שקדם לו להלן - חוק יציבות המחירים) 31. הוראות חוק הפיקוח קובעות כי השרים רשאים להחיל בצו את הוראות החוק על מצרך או שירות שמתקיים בו אחד מהתנאים האלה: (א) הוכרז לגביו מונופולין לפי סעיף 26 ;לחוק ההגבלים העסקיים (ב) קיים לגביו ריכוז באספקה או ברכישה; (ג) בין ספקיו או בין רוכשיו אין תחרות או יש תחרות מועטה בלבד ; (ד) ניתנת לגביו תמיכה מתקציב המדינה. השרים רשאים, בצו באישור הממשלה, להחיל את הוראות החוק על מצרך או שירות במקרים האלה: (א) המצרך או השירות חיוניים ויש צורך בפיקוח על מחירים משיקולים של טובת הציבור; (ב) יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור או עקב נסיבות יוצאות דופן; (ג) יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה. הפיקוח על המחירים מתחלק בין משרדי הממשלה בהתאם לסוג המצרך או השירות. בהתאם להוראות חוק הפיקוח, שר שבתחום סמכותו מצרך או שירות שהחוק חל עליו (להלן - השר הרלוונטי) ממנה במשרדו מפקח על מחירים. המפקח חבר עם נציגים נוספים ממשרדו וממשרד האוצר בוועדת מחירים ייעודית למוצרים ולשירותים שבפיקוחו. כיושב ראש הוועדה ממונה אחד משני הנציגים של משרד האוצר. חוק הפיקוח מגדיר את חלוקת הסמכויות בין המפקח על המחירים ובין ועדת המחירים, ובין שר האוצר והשר הרלוונטי. לפי החוק, השרים קובעים יחד את רמת הפיקוח שתחול על מצרך או על שירות שהחוק הוחל עליהם32. החוקקובע שלוש רמות פיקוח על מחירים: 1. )קביעת מחירים (פרק ה' לחוק- שינוי במחיר מפוקח הנתון להחלטת שר האוצר והשר הרלוונטי, לאחר קבלת המלצת ועדת המחירים; 2. )בקשה להעלאת מחירים (פרק ו' לחוק- החברה המפוקחת מגישה בקשה לשינוי מחיר, ואם המפקח על המחירים אינו דוחה את הבקשה תוך פרק הזמן הקבוע בחוק, אזי המחיר שביקשה הוא המחיר הקובע33 ; 3. )דיווח על רווחיות (פרק ז' לחוק- החברה המפוקחת מנהלת באופן שוטף את מדיניות המחירים שלה תוך דיווח למפקח על המחירים על רווחיות ומחירים. ועדת המחירים: תפקידי ועדת המחירים המוגדרים בחוק הפיקוח הם לייעץ לשר לפני החלת פיקוח על מוצר ולפני קביעת מחיר של מוצר לפי פרק ה' לחוק, ולדון ולהחליט בבקשה להעלאת מחיר לפי פרק ו' לחוק כאשר המפקח על המחירים מב יא זאת בפניה. במסגרת .__________________ .31 חוק יציבות המחירים משנת התשמ"ו - 1985 ,החליף את חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים התשי"ח- 1957 ., שקדם לו 32 בהתאם להוראות חוק הפיקוח ניתן לקבוע מחיר (מרבי או קבוע) למצרך או לשירות, אולם אין חובה של היצרן לייצר את המוצרים או למכור אותם, או של נותן השירותים לספק אותם. 33 המפקח רשאי להתיר באישור המחירים את העלאת המחיר לפני תום פרק הזמן הקבוע בחוק, כמו כן, בפרק זמן זה, רשאי המפקח להעביר את הבקשה לדיון בוועדת המחירים. 20 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הביקורת נבדקה פעילותן של ועדת המחירים בארבעה ענפים שונים34 כלהלן: ועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והכלכלה (להלן - ועדת המחירים (כלכלה)), אשר בתחום סמכותה כלל מוצרי התעשייה והמזון שבפיקוח; ועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והחקלאות (להלן - ועדת המחירים (חקלאות)), אשר בתחום סמכותה כלל מוצרי החקלאות, ובכלל זה הביצים ומוצרי החלב; ועדת מחירים משו תפת למשרדי האוצר והאנרגיה (להלן - ועדת המחירים (אנרגיה)), אשר בתחום סמכותה מוצרי הדלק והגז ותעריפי השירותים בתחום זה35 ; וועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והתחבורה (להלן- ועדת המחירים (תחבורה)), אשר בתחום סמכותה תעריפי טיסות פנים - ארציות, שירותי מסוף מטענים בנתב"ג, תעריפי התחבורה הציבורית (רכבות, אוטובוסים ומוניות), תעריפי העמדת רכב למבחן נהיגה, מחירי מונים למוניות, תעריפי מכוני רישוי וקורסי חובה וריענון לנהיגה. יחידות הפיקוח על המחירים: עבודת הפיקוח השוטפת מתבצעת ביחידות הפיקוח במשרדי הממשלה, וכוללת מעקב אחר מוצרים ובחינת בקשות לשינוי מחיר וצורך בשינוי מחיר, לעתים באמצעות רואי חשבון חיצוניים (להלן - רואי החשבון המבקרים). העבודה המקצועית של היחידה מובאת בפני ועדת המחירים, וזו דנה בתוצאותיה ופועלת בהתאם לסמכותה. בינואר 2014 התקבלה החלטת הקבינט החברתי -כלכלי בנ ושא "ייעול מנגנון הפיקוח על המחירים"36 (להלן- החלטת הקבינט החברתי -כלכלי). החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה37 ביולי אותה שנה. ההחלטה קבעה כי יש לייעל את מנגנון הפיקוח, בדרך של הסדרת סמכויות הגופים המפקחים והתאמתן למציאות הכלכלית העדכנית, יצירת מדיניות אחידה לגבי אופן הפיקוח על מצרכים ושירותים, הגברת השקיפות לציבור וייעול האכיפה והבקרה של יישום הוראות חוק הפיקוח; זאת באמצעות הסדרת ממשקי עבודה בין המפקחים על המחירים לבין יו"ר ועדת המחירים, נקיטת צעדים לייעול עבודת הוועדה ותיקון חוק הפיקוח בנושאים שונים. נוהלי עבודת ועדת המחירים סעיף 4 לחוק הפיקוח קובע כי ועדת המחירים "תקבע את סדרי עבודתה ודיוניה, ככל שלא נקבעו בחוק זה או לפיו". בחוק נקבעו בין היתר הוראות ביחס לזהות חברי הוועדה; סמכויותיה; הרוב הנדרש לקבלת החלטות; פרק הזמן המוקצב למתן החלטות הוועדה או המפקח על המחירים (בכל הנוגע לפרק ו' לחוק) בבקשות העלאת מחירים; וסמכות הוועדה לקביעת אמות מידה בדבר הצורך בשינוי מחירים. בחוק לא נקבעו הוראות ביחס לסדרי עבודת הוועדה, כגון מועדי דיונים או בסיס הידע הנדרש לה לשם קבלת החלטותיה. בהחלטת הקבינט החברתי-כלכלי נקבע כי על יו"ר ועדת המחירים להתוות ולכתוב בתוך תשעה חודשים נוהלי עבודה לוועדה בשיתוף יחידות הפיקוח, שיכול ויכללו כללים בנושאים אלה: מעבר בין רמות פיקוח; מעקב אחר מחירי מוצרים שיצאו מפיקוח; קריטריונים לקבלת החלטה על הכנסת מוצר לפיקוח או הוצאתו מפיקוח; ותדירות עדכון מחירים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הרכבי ועדת המחירים המשותפים למשרד האוצר עם משרדי הכלכלה38 , התחבורה והאנרגיה לא קבעו נוהלי עבודה. בעקבות חוות הדעת של משרד .__________________ .34 .הלכה למעשה, יש ועדת מחירים אחת, והרכב הנציגים בה משתנה בהתאם לענף הרלוונטי 35 ראו דוח מבקר המדינה בנושא "פיתוח משק הגז הטבעי", יולי 2015. 36 /חכ33 מיום 17.1.14 37 החלטת ממשלה 1898 מיום 25.7.14. 38 למעט אמות מידה שאימץ משרד הכלכלה לגבי אופן עריכת עדכון בסיס ועדכון שוטף למוצרים המפוקחים. משרד האוצר 21 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מבקר המדינה משנת 201239 ,, החלה ועדת המחירים (חקלאות) בכתיבת נוהל לעיגון עבודתה ובכלל זה: סדרי דיון של ישיבות הוועדה; מהות דיוניה והתכנים שיוצגו בפני חבריה; שקיפות עבודתה לציבור; פעילות פיקוח, מעקב ובקרה שוטפת על הגופים המפוקחים; ניתוח, מחקר ומעקב אחר שווקים; והכנסת מוצרים לפיקוח. אף כי טיוטת הנוהל גובשה כבר באמצע שנת 2013 , במועד סיום הביקורת היא לא הושלמה 40 ולא אושרה בוועדת המחירים. משכך, פעלה ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והחקלאות ללא נוהלי עבודה מחייבים. משרד החקלאות ציין בתשובתו ממאי 2015 על טיוטת דוח הביקורת כי טיוטת הנוהל הוצגה בפני חברי ועדת המחירים במהלך שנת 2013 . ואולם נוכח ריבוי נושאים דחופים אחרים על שולחן הוועדה התעכב הדיון בנושא, ועד מועד סיום הביקורת הנוהל לא אושר פורמלית, אך הוועדה יישמה את עיקריו הלכה למעשה. משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממאי 2015 לטיוטת דוח הביקורת כי אף שטרם גובשו נוהלי עבודה בכתב, תהליך העבודה של יחידת הפיקוח מתנהל בא ופן עקבי ואחיד בהיבטים של איסוף נתונים וניתוחם לצורך קביעת רמת פיקוח והמלצה לשרים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוהלי עבודה חשובים לפעילות תקינה ומוסדרת של יחידות ממשלתיות. על כלל יחידות הפיקוח וועדת המחירים בענפים השונים לגבש נהלים סופיים ומאושרים בתחומי עבודתן. בתשובת משרד התחבורה ממאי 2015 ציין המשרד כי נכון יהיה לקבוע נוהל אחיד לכלל הרכבי ועדת המחירים, בהתאמות המתחייבות לפי תחומי הפיקוח השונים. בתשובת משרד הכלכלה ממאי 2015 לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי המשרד משלים הליכי בנייה של מכרז להתקשרות עם חברה חיצונית, אשר בין היתר תיתן הצעה לנוהלי עבודה. כעולה מתשובת משרד החקלאות ומתשובה משלימה של משרד האוצר לטיוטת הדוח מיוני 2015 ., לאחר מועד סיום הביקורת אישרה ועדת המחירים (חקלאות) את הנהלים לעבודתה משרד האוצר הוסיף כי הנוהל שגיבשה ועדת המחירים (חקלאות) ישמש כבסיס לנהלים גם בשאר יחידות הפיקוח. שיטות עבודה לקביעת מחירי המוצרים המפוקחים בחוק הפיקוח נקבע, כאמור, כי ועדת המחירים יכולה לקבוע לעצמה אמות מידה לבחינת הצורך בשינוי מחירים. המפקח על המחירים בתחום הרלוונטי צריך לפרסם הודעה על כך ברשומות, ואלה יהיו פתוחות לעיון הציבור. אמות מידה מגדירות מהי שיטת הפיקוח הנהוגה ביחידת פיקוח לגבי כל מוצר ומוצר, לרבות תדירות הבדיקה; התנאים לביצוע שינוי מחיר; הנתונים המשמשים כבסיס לשינוי המחיר; מועדי עדכוני המשקלות; המדד ים הרלוונטיים לבדיקה; וניכויים שיש לבצע בשל התייעלות. בהחלטת הקבינט החברתי -כלכלי נקבע שיש לפעול לפרסום מתודולוגיה מוצעת חדשה לפיקוח על מחירי המצרכים והשירותים המפוקחים לפי חוק הפיקוח. אולם במועד סיום הביקורת לא פורסמו מתודולוגיות חדשות לפיקוח על .__________________ .39 חוות דעת לפי סעיף 21 (א) לחוק מבקר המדינ ה, התשי"ח - 1958 , בנושא ]נוסח משולב [ "הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב", ספטמבר 2012 (להלן- חוות דעת משרד מבקר המדינה או חוות הדעת). 40 .לא הושלמה העבודה בנושא הוצאת מוצרים מפיקוח 22 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מחירים, וה פיקוח עדיין נעשה בשתי שיטות אשר היו נהוגות לפני קבלת ההחלטה: שיטת העלות בתוספת רווח ושיטת הפיקוח על פי דוח סוארי. שיטת הפיקוח על פי דוח סוארי: בשנות התשעים של המאה העשרים בוצעה בדיקה כללית ונרחבת של דרכי הפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים בהתאם לחוק הפיקוח. לשם כך הוקמה ועדה בראשות פרופ' יצחק סוארי, שפרסמה בתום עבודתה, בשנת 1996 , "דוח לבדיקת רווחיות חברות הנמצאות בפיקוח מחירים לצורך תיקון מחיר בסיסי" (להלן - דוח סוארי). הדוח קובע כי יש לבצע בדיקת רווחיות שנתית בחברות המפוקחות (להלן - עדכון בסיס). זוהי שיטה המחשבת את שיעור הרווחיות של חברה ממכירת מוצרים מפוקחים, כאחוז מנכסי הון החברה המשמשים לאותה פעילות (הון פעיל). שיעור זה נבחן אל מול טווח שיעורי תשואה ממוצעים שנקבעו בדוח סוארי (להלן - שיעורי תשואה נורמטיביים). אם שיעור התשואה של החברה חורג מטווח שיעורי התשואה הנורמטיביים, יבוצע תיקון מחיר לפי הצורך - כלפי מטה או כלפי מעלה . הדוח קבע גם הנחיות כלליות לביצוע עדכון מחיר בהתאם למנגנון עדכון המורכב ממדדים אשר אמורים לשקף את השינוי בעלויות ייצור המוצר או מתן השירות (סל תשומות). עדכון זה הוא תהליך חלקי, קצר ומזורז אשר מטרתו לפצות על עליית מחירים בסל התשומות הספציפי של החברה בתקופה שבין העדכונים הבסיסיים (להלן - עדכון שוטף). המפקחת על המחירים במשרד התמ"ת (דאז; כיום - משרד הכלכלה) (להלן - המפקחת דאז) פרסמה ברשומות, בהתאם לסעיף 27 לחוק הפיקוח, כי ועדת המחירים (כלכלה) קבעה את אמות המידה41 . באמות המידה נקבע כי בדיקת רווחיות החברות תיעשה על פי עדכון הבסיס בהתאם לדוח סוארי 42 . כמו כן נקבעו אמות מידה לביצוע עדכון שוטף. ועדת המחירים (חקלאות) קבעה אף היא אמות מידה ביחס למוצרי חלב לפי סעיף 27 לחוק. אמות המידה אימצו אף הן את דוח סוארי בנוגע לעדכון הבסיס. נקבעו גם אמות מידה לביצוע עדכון שוטף. אמות המידה עודכנו בשנת 2005 ולאחר מכן בשנת 201243. שיטת העלות בתוספת רווח: המחיר נקבע תוך בחינת עלויות החברה בייצור המוצר המפוקח, ובתוספת רווח שקבעה יחידת הפיקוח (בסיס התעריף). בחינה כאמור מתבצעת פעם בכמה שנים. המחיר מתעדכן גם בין בדיקות בסיס התעריף על ידי עדכון סל התשומות44 . שיטה זו נהוגה בוועדת המחירים (חקלאות) בכל הנוגע לביצים, בוועדת המחירים (אנרגיה)45 ובוועדת המחירים (תחבורה) ביחס לחלק מהשירותים. הרכבי ועדת המחירים בענפים השונים הבוחנים את מחירי המוצרים או השירותים לפי שיטה זו לא קבעו אמות מידה לבחינת אותם מוצרים או שירותים כאמור בחוק. יצוין כי לגבי חלק מהשירותים המפוקחים על ידי משרד התחבורה נקבעו מנגנוני עדכון בצו המחירים. בדיקה מחודשת לעדכון שיטת הפיקוח על פי דוח סוארי כאמור, דוח סוארי משווה את התשואה להון פעיל הנגזרת מדיווחי החברות46 לשיעורי תשואה נורמטיביים. טווח שיעורי התשואה הנורמטיביים הקבוע בדוח מבוסס על תשואות ממוצעות שהיו רלוונטיות בשנות התשעים של המאה העשרים. בשנים שחלפו מאז פרסום דוח סוארי .__________________ .41 ראו י"פ 4418 התשנ"ו, מתאריך 16.7.96 ', בעמ 3580 . 42 עוד נקבע כי אם נקבעה שיטה מיוחדת לבדיקת רווחיות של חברה מסוימת, בחוק או בתקנות או באישור משרד האוצר והמשרד הייעודי, אזי תבוצע בדיקת הרווחיות על פי אותה שיטה. 43 ראו אמות מידה לעדכון מחירי מוצרי החלב בפיקוח מחירים- 2.12.12. 44 המחיר מתעדכן פעם בתקופה או עם שינוי במדדי הסל מעל שיעור מסוים. 45 ביחס למוצרים מסוימים שבפיקוח ועדת המחירים (אנרגיה) ננקטות אמות מידה שונות, כעדכון מחיר לאחר השוואה למחירי חו"ל. 46 .תוך ביצוע התאמות הנדרשות לפי הדוח משרד האוצר 23 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 חלו שינויים רבים במשק, ביניהם שינויים בשיעורי הריבית והתשואה הרלוונטיים ושינויים בכללי עריכת הדוחות הכספיים (בין היתר מעבר לדיווח נומינלי ואימוץ תקינה בין-לאומית ). בשנת 2004 , עוד לפני אימוץ התקינה הבין-לאומית, הכיר משרד הכלכלה בצורך לבצע עדכון בדוח סוארי, בין היתר בעקבות השינויים בבסיס הדיווח החשבונאי בדוחות הכספיים והמעבר לדיווח בשקלים נומינליים מ אותה שנה . בסוף שנת 2005 הציג רואה חשבון שאליו פנה המשרד דוח מתוקן בפני פורום רחב של ועדת המחירים בהשתתפות מפקחי המחירים מהמשרדים השונים. הנוסח הסופי של הדוח, שגובש בהתבסס על הערות המפקחים, כלל שינויים רבים, ובהם התאמת שיעורי התשואה הנורמטיבית מתשואה ריאלית לתשואה נומינלית, קביעת תנאים לביצוע שערוך רכוש קבוע ונטרול הפחתת נכסים בגין ירידת ערכם מהרווח התפעולי. ועדת המחירים קיימה שלושה דיונים בעקבות גיבוש הנוסחה הסופית : במרץ 2006 , בפברואר 2008 וביולי 2008, שבהם החליטה לדחות את הדיון בנושא עדכון דוח סוארי ולא קיבלה כל החלטה בו. בהמלצותיה בתת -פרק "כשלי הרגולציה והשפעתם על יוקר המחיה והתחרותיות" המליצה ועדת טרכטנברג לעדכן באמצעות צוות מומחים ייעודי את דוח סוארי, מאחר שלכאורה יש חשש כי שיעורי התשואה הנקובים בו עולים במידה ניכרת על הראוי 47 . בהחלטת ממשלה 3985 מדצמבר 201148 , שהתקבלה בעקבות המלצות הוועדה, נקבע כי לאור החשש כי תקרות שיעורי התשואה על ההון הפעיל בדוח סוארי, שלא עודכנו משנת 1996 ,, גבוהות מדי ולאור השינוי בכללי התקינה החשבונאית, יש להנחות את ועדת המחירים לשכור מומחים לצורך עדכון דוח סוארי. עוד נקבע בה כי על המומחים להגיש דוח מעודכן בתוך שישה חודשים, וכי בתוך שלושה חודשים ממועד קבלתו יהיה על ועדת המחירים לקיים דיון בנושא החלתו על המוצרים המפוקחים. משרד מבקר המדינה העיר בחוות הדעת מטעמו כי על יחידת הפיקוח על המחירים במשרד הכלכלה וועדת המחירים (כלכלה) לקיים דיון בהמלצות רואה החשבון שביצע את בחינת השינויים הנדרשים לעדכון דוח סוארי. רק בנובמבר 2012 הוציא משרד האוצר פנייה לקבלת הצעות לייעוץ כלכלי למטרת עדכון דוח סוארי ומתודולוגיית קביעת המחירים בפיקוח. ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה הבחינה, וממילא לא אושר בוועדת המחירים שינוי בנוסחת סוארי. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שנוסחת סוארי לא עודכנה במשך שנים רבות, אף שאינה עדכנית ואינה תואמת את המציאות הכלכלית ואת התקינה החשבונאית הקיימת, וחרף העובדה שוועדת טרכטנברג, משרד מבקר המדינה והממשלה קבעו שיש לעדכנה. שימוש ועדת המחירים בענפים השונים לאורך השנים בנוסחה לא עדכנית עלול לגרום לפגיעה ביעילות הפיקוח ככלי להתמודדות עם ריכוזיות בשווקים השונים, ו עלול ליצור עיוותים בקביעת מחירים מפוקחים. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי טענת משרד מבקר המדינה נכונה, וכי לעדכון המתודולוגיה עלולה להיות השפעה מהותית על חלק ממחירי המוצרים המפוקחים ובהתאם לכך גם על היצרנים ועל הציבור. .__________________ .47 'דוח ועדת טרכטנברג, עמ172. 48 החלטת ממשלה 3985 מיום 18.12.11 בנושא "בחינת עלויות ייצור ושיווק במוצרים מפוקחים על ידי הממשלה". 24 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מרווח השיווק במו צרי מזון בקביעת מחירי מוצרים מפוקחים הנמכרים לצרכן כגון סוגים מסוימים של לחם, מלח, מוצרי חלב וביצים מצוטטים שני מחירים: מחיר למשווק ומחיר לצרכן. המחיר למשווק נקבע על פי בדיקות עדכון בסיס או בסיס תעריף ולעתים גם על פי עדכון סל תשומות. המחיר לצרכן הוא המחיר למשווק בתוספת מרווח השיווק. משרד מבקר המדינה כבר ציין בחוות דעתו כי מרווח זה, אשר נע בין 10% ל-15% ., נקבע לפני שנים רבות ולא עודכן החלטת הממשלה 3985 שהתקבלה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג קבעה כי על ועדת המחירים לבחון את המחיר המפוקח של מוצרים בענף החלב והביצים, לרבות מרווח השיווק וההנחות המסחריות בין הספקים לקמעונאים המשפיעות על מחיר זה, ולקבוע בהתאם נוהל שלפיו יעודכנו בעתיד מרווחי השיווק במוצרי החלב המפוקחים ובביצים המפוקחות. על ועדת המחירים היה לגבש המלצה בעניין זה תוך 120 ימים ממועד קבלת ההחלטה, כלומר עד מרץ 2012 , ולהגישה לשרים הרלוונטיים. לאחר קבלת המלצת הוועדה היה על השרים לקבל החלטה בעניין תוך 60 .ימים רק בתחילת 2014 יצא משרד האוצר במכרז לביצוע בחינת הדוחות הכספיים של משווקים קמעונאים של כל מוצרי הצריכה והמזון המפוקחים, ובכלל זה מוצרי החלב והביצים. אף שפרק הזמן שהקצתה הממשלה לבחינת הנושא חלף מזמן, טרם הגישה ועדת המחירים לשרים הרלוונטיים המלצה בעניין זה, וממילא לא קיבלו השרים כל החלטה בו. בעקבות זאת נקבעים מחירי המזון בהתאם למרווח שאינו מעודכן. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת צוין כי העבודה כמעט הושלמה, ובזמן הקרוב מתוכנן שימוע לקראת אימוץ המסקנות על ידי ועדת המחירים (חקלאות וכלכלה). עדכון בסיס התעריף ומרכיבי סל התשומות במוצרים ושירותים שונים בדיקת בסיס התעריף על פי שיטת העלות בתוספת רווח בוחנת כאמור את עלויות החברה בייצור המוצר המפוקח וקובעת את הרווח הראוי שיש להתיר לה מעל העלות. לרוב, בדיקה זו משמשת בסיס גם לקביעת הרכב סל התשומות המתעדכן. מפעם לפעם חלים שינויים באופן ייצור המוצר, בחומרי הגלם שלו, בטכנולוגיות המשמשות בייצורו ובמוצר עצמו, וחלים שינויים גם בענף, בשוק הרלוונטי ובכלל המשק. שינויים כאמור יכולים להשפיע הן על מבנה העלויות של החברה והן על שיעור הרווח. מכאן שכדי לשמור על מחיר מעודכן ומדויק ככל האפשר יש לבחון לעתים את בסיס התעריף ואת מרכיבי סל התשומות ומשקלם בסל. משרד מבקר המדינה בדק את עדכון בסיס התעריף ואת מרכיבי סל התשומות בכמה מוצרים: 1. פיקוח על מחיר הביצים : ועדת המחירים (חקלאות) מפקחת גם על מחירי הביצים. בסיס התעריף לקביעת מחיר הביצים כולל שלושה מקטעים המרכיבים את תהליך שיווק הביצים: מקטע המגדלים, מקטע משווקי הביצים49 ,ומקטע רשתות השיווק השוק הקמעונאי והשוק המוסדי (להלן - מקטע השיווק). .__________________ .49 בענף המגדלים בישראל כ- 2,000 לולים ובענף שיווק הביצים פעילים 16 משווקים, שארבעה מהם מחזיקים בנתח השוק העיקרי. המשווקים קולטים וממיינים את ביצי המאכל ומשנעים אותן לנקודות המכירה. משרד האוצר 25 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מקטע המגדלים: מחיר למגדל נקבע על פי סל תשומות המורכב ממדדים שונים המייצגים את העלויות שיש למגדלי העופות וניכוי פריון על סעיפי עלויות עקיפות50 . בשנת 200351 בוצע שינוי בסעיף הפריון המשפיע על המחיר למגדל. בסיכום שנחתם בין מנכ"ל משרד החקלאות דאז לרכזת חקלאות באג"ת צוין כי הסיכום האמור הוא נוהל זמני עד גיבוש רפורמה מקיפה בענף ההטלה. מאז חלפו יותר מ-12 שנים, אך לא בוצע כל עדכון בסל ובמרכיביו. בתשובת משרד האוצר ומשרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת צוין כי בתחילת שנת 2015 החליטה ועדת המחירים (חקלאות) לקיים במהלך השנה בדיקה ודיון בעדכון עלות המגדל. מקטע משווקי הביצים: במרץ 2014 הוגשה למפקח על המחירים במשרד החקלאות עבודה שנעשתה לבקשתו, לבחינת בסיס התעריף של מקטע המשווקים של ביצי מאכל ועדכון הרכב סל התשומות 52 . לרואה החשבון שביצע את הבדיקה חסרו נתונים משמעותיים לאימות בדיקתו. על כן ועדת המחירים (חקלאות) לא יכלה להסתמך על הממצאים, ופנתה לקבלת אסמכתאות לבדיקה עתידית ולאימות הנתונים במסגרת בחינה חוזרת שתיעשה על בסיס הדוחות הכספיים לשנת 2015. מקטע השיווק: כאמור לעיל, משרד האוצר פרסם מכרז לביצוע בדיקה לגבי מרווח השיווק, אך ועדת המחירים טרם הגישה המלצה בעניין זה לשרים הרלוונטיים ועל כן המרווח טרם עודכן. 2. תעריפי שירות אחסנה וניפוק של מוצרי דלק שונים : יחידת הפיקוח של משרד האנרגיה מפקחת על מחירי דלקים מסוגים שונים וכן על תעריפי תשתיות כגון אחסון וניפוק של דלקים. עיקר המוצרים שבפיקוחה מצויים ברמת פיקוח לפי פרק ה' לחוק, שלפיו כל שינוי במחיר המוצר נעשה ביזמת יחידת הפיקוח וועדת המחירים, ולא לבקשת הגוף המפוקח . לפיכך נדרשת היחידה לרמה גבוהה של דיוק ומקצועיות ולבדיקת בסיס התעריפים באופן תדיר. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי מרבית המוצרים והשירותים שעליהם מפקחת יחידת הפיקוח (אנרגיה) עודכנו בשנים האחרונות; ואולם הפיקוח על שמונה שירותים נעשה על בסיס תעריפים מיושנים שנבחנו לאחרונה לפני שנת 2010 , ובחלקם על בסיס תעריפים שנבחנו בשנת 1999. משרד האנרגיה ציין בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת כי תעריפים לשירותים אשר לא נעשו לגביהם בדיקות בסיס תעריף מתעדכנים לפי מנגנוני הצמדה המייצגים את המדדים המרכזיים הרלוונטים, ולעתים גם מדדי עדכון לכמויות. לפיכך, גם תעריפים אלו מייצגים תעריף מתאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי אין די בעדכון לפי מדדים וכמויות. על המשרד לבחון - אחת לתקופה שתיקבע - את בסיס התעריף. בחינה כאמור תבדוק את העלות האמיתית של ייצור המוצר או השירות ואת הרווחיות המתאימה, וכן תעדכן את הרכבו ומשקלו של סל התשומות, כדי שישקף עדכנית את העלות האמיתית והרווח הראוי למוצר. 3. : תעריפי נסיעה במוניות יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מפקחת גם על תעריפי נסיעה במוניות. הרכב סל התשומות המשמש לעדכון התעריפים נקבע בשנות השמונים של המאה העשרים, ועודכן לראשונה בשנת 2005 . בשל ריבוי מפעילי מוניות .__________________ .50 ניכוי התייעלות נורמטיבי שמיושם על סעיפים שאינם עלות ישירה: עבודה, הון ומינהלה. 51 ראו סיכום דיון בנושא מחיר ביצי מאכל מיום 6.7.03. 52 בחינת הדוחות הכספיים של משווקי ביצי מאכל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מרץ 2014. 26 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ,וחוסר בשיתוף פעולה מצדםומכיוון שלא היה בידי יחידת הפיקוח ורואה חשבון חיצוני מטעמה מידע על ענף המוניות הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות, נקבע הרכב הסל באופן זמני53 ,ואין הוא מבוסס על נתונים אמפיריים. מאז לא עודכן הרכבו ואין ודאות כי הוא מייצג את רמת התעריפים והרווחיות הראויה. בתשובת משרד התחבורה ציין המשרד כי "היות סל התשומות דינמי מאפשר למעשה את עדכניותו ומייתר את הצורך בביצוע עדכוני סל תכופים מאחר והוא משקף את השינויים היחסיים במחירי מרכיבי הסל לאורך זמן". עוד ציין כי לצורך קביעת בסיס התעריף נדרשים נתונים על אורכה ומשכה של נסיעה ממוצעת, היקף נסיעות יומי, חודשי ושנתי, מהירות נסיעה, היקף נסיעות סרק ועוד. בהיעדר שיתוף פעולה מצד נהגי המוניות, בעיקר מחשש שהנתונים שיימסרו יועברו לרשויות המס, אין אפשרות לקבוע את בסיס התעריף. מצב עניינים זה ומאפייניו הייחודיים של הענף כאמור יוצרים קושי אובייקטיבי לתמחר את בסיס התעריף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי סל התשומות מעדכן רק שינויים במדדים חיצוניים. לעומת זאת שינויים שאינם באים לבי טוי במחיר התשומות, או שהמדד הרלוונטי בסל התשומות אינו משקף אותם נכונה, וכן התייחסות לרווחיות בענף - אלה יבואו לידי ביטוי רק בעדכון בסיס התעריף. 4. בסיס תעריף שירות אחזקה שנתי למונים במוניות: יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מפקחת על תעריפי אחזקת מונים במוניות לפי פרק ו' לחוק. לפי החוק כל מונית חייבת במונה תקני לפי דרישות משרד התחבורה ורשות המסים. בשוק זה שתי חברות אשר המדינה הסמיכה למכור מונים ולתת שירות לבעלי המוניות בתמורה לדמי שירות שנתיים במחיר שלא יעלה על המחיר המרבי המפוקח. נמצא כי בסיס התעריף לקביעת המחיר המפוקח ומרכיבי סל התשומות לעדכונו נבדקו לאחרונה בשנת 200854 ולא עודכנו מאז. מתשובת משרד התחבורה לטיוטת דוח הביקורת עולה כי בשנת 2013 הזמינה יחידת הפיקוח מרואה חשבון חיצוני תמחור של עלות דמי אחזקת מונים למוניות, בכוונה לעדכן את בסיס התעריף ואת סל התשומות. ואולם המשרד השהה עבודה זו כיוון שהוא מבצע במקביל עבודה לגיבוש תקן למונה חדש למוניות, ולגישתו אין טעם לתמחר את דמי האחזקה למונים שיוחלפו בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, אם הבדיקה האמורה תסתיים בקרוב ניתן לקבל את עמדת משרד התחבורה בנדון, אך אם מדובר בתהליך שיארך שנים מן הראוי לבצע עדכון של בסיס התעריף לאחזקת המונים הקיימים. 5. מחיר ביצוע בדיקת תקינות שנתית לרכבים במכוני הרישוי : יותר מ-60 מכוני רישוי מוסמכים מטעם משרד התחבורה מקיימים בדיקת תקינות שנתית לרכבים. הפיקוח על שירות זה נקבע במסגרת חוק יציבות המחירים, אך הוא לא נכלל ברשימת המוצרים והשירותים שפורטו בהודעה שצורפה לחוק הפיקוח עם חקיקתו בשנת 199655 . הלכה למעשה יחידת הפיקוח על המחירים במשרד התחבורה מפקחת על מחירו זה שנים, חרף אי-הכללתו בהודעה כאמור. מאז חקיקת החוק לא פעלו יחידת הפיקוח או ועדת המחירים (תחבורה) להסדרת הנושא. עד שנת 2002 נקבע המחיר .__________________ .53 הכוונה הייתה כי לאחר יישום הסדר הסולר (להעלאת הבלו על הסולר והפחתת אגרות רישוי לרכבים הממונעים בסולר), ישמש המידע שייאסף על ענף המוניות לבניית סל תשומות שישקף נכונה את מבנה ההוצאות בענף. 54 .בד בבד עם קביעת הרווח השנתי הרצוי ממכירת מוצר זה 55 הודעה בדבר המצרכים והשירותים שעליהם חל פרק ה' וכן הודעה בדבר המצרכים והשירותים שעליהם חל פרק ו'. י"פ 4397 ,מיום כ"ב בניסן התשנ"ו 11.4.96. משרד האוצר 27 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 על פי סל תשומות שמרכיביו לא עודכנו זה שנים רבות, ואין בידי יחידת הפיקוח מידע בדבר אופן קביעתו. בשנת 2002 בוצעה העלאת תעריפים אחרונה. מאז לא בוצעו העלאות תעריפים למעט הוספת מרכיבים בשל שינויים בדרישות התקינה למבחן הרישוי. ההוספות תומחרו בהתאם לתשומות רלוונטיות בפועל והוספו לעלות הבדיקה. כדי להבטיח את קיומם של מכוני הבדיקה במקומות שבהם כדאיות הפעלתם נמוכה יותר, מחירו המפוקח של השירות שנקבע אינו משקף רווחיות הוגנת במכוני רישוי באזורים שבהם יש להם ביקוש רב, אלא אף את הרווחיות במכונים הרווחיים פחות. בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד התחבורה כי יפעל להסדרה רשמית של הפיקוח על מחיר ביצוע בדיקת תקינות שנתית לרכבים במכוני רישוי. עוד צוין כי השינויים שחלו בשנים האחרונות בתחום התחבורה מפוקחים ובאו לידי ביטוי במסגרת עדכון סל התשומות, ולא הצריכו עדכון של בסיס התעריף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי השינויים בסל התשומות מעדכנים את השינויים במדדים ואינם מביאים בחשבון הרכב עלויות שונה, שיפורים טכנולוגיים, שינוי שיטות וכדומה. לפיכך לא די בעדכון הסל, ויש מקום לבחון גם את בסיס התעריף אחת לפרק זמן שייקבע. 6. מוצרי תעשייה ומזון : יחידת הפיקוח (כלכלה) מפקחת על מגוון מוצרי תעשייה ומוצרי מזון על פי דוח סוארי. בדיקת העדכון השוטף הכלולה בדוח מבוססת על סל תשומות המורכב כאמור ממדדים או עלויות המשקפים את התשומות המשמשות לייצור המוצר או מתן השירות. בדיקת עדכון הבסיס אינה כוללת את ניתוח מבנה העלויות של החברה. יצוין כי דוח סוארי, בהתייחסו לעדכון השוטף, הנחה לבחון את מרכיבי סל התשומות על ידי רואה חשבון חיצוני אחת לשלוש שנים לפחות, בד בבד עם בדיקת הרווחיות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כמעט בכל המוצרים שבאחריות היחידה לא נבדקו הרכבי סל התשומות בעשר השנים האחרונות. בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד הכלכלה כי בשנת 2012 החל בבדיקות מעמיקות במוצרים שונים, כדלקמן: (א) לחם: נכון למועד מתן התשובה נעשית בדיקת תמחור שבה, בין היתר, יעודכנו סל התשומות ומשקלותיו; (ב) מחירון מכון התקנים: הצעה למודל מחירון חדש לבדיקות היבוא של המכון הוגשה למשרד סמוך למתן תשובתו; (ג) חומצה זרחתית: נכון למועד מתן תשובת המשרד נעשית בדיקה ביחס לשיטה הנהוגה כיום. כמו כן ציין המשרד כי בימים אלו הוא משלים הליכי בנייה של מכרז להתקשרות עם חברה חיצונית אשר, בין היתר, תבצע בחינה עבור כל המוצרים שבפיקוחו וטרם נבדקו (כלכלית, חשבונאית ובדיקות שוק), ו כן עדכון סל תשומות ובדיקת רווחיות בהתאם לאמת המידה של ועדת המחירים. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לנסות לשמור על רמת המחירים המתאימה למשק, על ועדת המחירים לבצע בדיקות בסיס תעריף מדויקות ככל האפשר, ולעדכן את מרכיבי סלי התשומות אשר לא עודכנו שנים רבות. כמו כן יש לקבוע את תדירות עדכון בסיס התעריף למוצרים המפוקחים, בהתחשב הן בתועלת שתצמח למשק משמירה על רמת מחירים מדויקת ומתאימה, והן בעלויות הכרוכות בפעילות זו. לעדכון כאמור חשיבות רבה במיוחד במקרים שבהם פיקוח המחירים נשען על סל תשומות ישן מאוד ואין מבצעים בדיקת רווחיות שנתית המתקנת את חוסר הדיוק בסל. 28 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובת משרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי לאחר מועד סיום הביקורת אושר נוהל עבודה שלפיו "עדכון בסיס התחשיבים ייעשה אחת לחמש שנים אלא אם סוכם בין יו"ר הוועדה למפקח על הקדמת או דחיית המועד, וזאת כדי להבטיח את הישענותו על סל תשומות מעודכן ומדויק". פיקוח תעריף הדרכה בנהיגה נכונה והשתלמות בנהיגה יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מפקחת על מחירי קורסי החובה והריענון הניתנים לנהגים באמצעות ספקים חיצוניים בהתאם לפרק ו' לחוק . הרכב סל התשומות נקבע בשנת 2008, ומאז המחיר התעדכן על פי עליית מדד המחירים לצרכן. בשנת 2010 פרסם משרד התחבורה מכרז לניהול והפעלה של קורסי חובה. המשרד קבע את המחיר למשתתף בקורס לאחר ניתוח כלל פעילויות ההקמה והתפעול של מערך קורסי החובה בתוספת רווח לספק הזוכה. במסמכי המכרז הודגש כי תעריפי הקורסים נתונים לפיקוח מחירים לפי פרק ו' לחוק הפיקוח. נקבע כי מחירי הקורסים יעודכנו אחת לשנה בהתאם לשיעור השינוי במדד המחירים לצרכן ולשינוי בשיעור המע"ם. מנגנון זה, המעוגן במסמכי המכרז, קובע את מחיר הקורסים ואת אופן עדכונו ואינו מאפשר בקשה של הספקים הזוכים במכרז להעלאת מחיר בהתאם לפרק ו' לחוק. זאת ועוד, אם ועדת המחירים (תחבורה) תמצא כי יש מקום להפחתת מחיר, היא עלולה להיתקל בקשיים בביצוע הפחתה זו56 .בשל התחייבותה למחיר הנקוב במסמכי המכרז לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת הפיקוח (תחבורה) היה להביא נושא עקרוני זה לדיון בפני ועדת ה מחירים ולשקול מהו המנגנון הנכון לקביעת מחירי ניהול והפעלה של קורסי החובה, לפני פרסום המכרז. בתשובת משרד התחבורה לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי לאחר מועד סיום הביקורת, באפריל 2015 , פנתה יחידת הפיקוח (תחבורה) לוועדת המחירים בבקשה להסיר את הפיקוח על תעריף הקורסי ם המפוקחים מתוקף חוק הפיקוח, ולהמשיך להסדירו במסגרת מכרז והתקשרות, וזאת לפני פרסום מכרז חדש. אמצעי אכיפה מינהליים סעיף 31 לחוק הפיקוח קובע כי כדי להבטיח את ביצוע החוק, או אם התעורר חשד לעברה עליו, רשאי המפקח לדרוש מסמכים וידיעות מכל אדם. הפרת הוראה זו כרוכה בסנקציה פלילית. עם זאת אין בחוק אמצעי אכיפה מינהליים, כדוגמת הטלת עיצומים כספיים, אשר היו עשויים לייעל את מנגנוני האכיפה. מהאמור לעיל עולה כי בכמה מקרים נתקלו יחידות הפיקוח בשיתוף פעולה חלקי בלבד, ונאלצו לקבל החלטות על סמך נתונים חלקיים. שימוש באמצעי אכיפה מינהליים עשוי לאפשר ליחידות הפיקוח להגביר את אכיפת סעיף זה. משרד האוצר הגיש לכנסת התשע עשרה הצעת חוק57 ובה שינוי חקיקה המאפשר שימוש באמצעי אכיפה מינהליים, לרבות קנסות מינהליים, אך בשל פיזור הכנסת לא תוקן החוק. .__________________ .56 לפי פרק ו' לחוק, ועדת המחירים רשאית לדון רק בבקשות להעלאת מחירים, לכן במקרים שבהם הבדיקה מצביעה על צורך בהפחתת מחיר, הנוהג הוא כי השרים משנים לשם כך את רמת הפיקוח לפרק ה'. עוד בנושא זה ראו להלן בפרק "שינוי רמת פיקוח". 57 הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2015 ,) התשע"ה- 2014 , הצ"ח הממשלה226 ,237. משרד האוצר 29 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ימשיך בפעולותיו לתיקון החוק כדי לייעל את עבודת יחידות הפיקוח ולטייב את הליך קבלת ההחלטות בהן ובוועדת המחירים, וכדי לאפשר שימוש בקנסות מינהליים כאמצעי אכיפה מינהליים. שינוי רמת פיקוח פרק ה' לחוק הפיקוח קובע כי בכל הנוגע למוצרים או שירותים שעליהם חל החוק רשאים השרים לקבוע בצו את שיעור העלאת מחירם או הורדתו. לעומת זאת בכל הנוגע למצרכים ושירותים שעליהם חל פרק ו', סמכות ועדת המחירים היא לדון בבקשת העלאת מחיר המצרך או השירות, ולהחליט אם להעלות בשיעור המבוקש או בשיעור נמוך ממנו או לסרב להעלאת מחיר. אם בדיקת יחידת הפיקוח 58 מעלה כי יש מקום דווקא להוריד מחיר, אין לוועדת המחירים סמכות להורות על כך, לפי פרק ו' לחוק. נמצא כי לשם הפחתת מחיר מוצר המפוקח על פי פרק ו' לחוק, נדרשים שר האוצר והשר הרלוונטי לשנות את רמת הפיקוח החלה על המוצר מפרק ו' לפרק ה' למשך 24 שעות, וכך יוכלו להפחית את המחיר מכוח סמכותם לפי פרק ה' לחוק. מבקר המדינה כבר העיר ליחידת הפיקוח (כלכלה) כי ראוי שמשרד הכלכלה ישקול לפשט את תהליך הורדת המחירים הנתונים לפיקוח לפי פרק ו' לחוק, באמצעות הצעה לתיקון החוק 59. לכנסת התשע עשרה הוגשה הצעת חוק 60 לתיקון המצב הקיים, אך בשל פיזורה לא תוקן החוק עד מועד סיום הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר להמשיך לפעול, בשיתוף המשרדים הרלוונטיים, לקידום שינוי הפרקטיקה הנהוגה בהפחתת מוצרים לפי פרק ו' לחוק, כדי לפשט את ההליך ולייעל אותו. בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת הביע המשרד תמיכה בהמלצה לקדם את תיקון החוק באופן שיפשט את התהליך. שיתוף פעולה עם גופים מקצועיים יחידות הפיקוח על המחירים מבצעות את עבודת המטה לצורך קבלת החלטות בתחום סמכותם של המפקחים על המחירים וועדת המחירים . עבודת המטה מחייבת ידע ומומחיות בענף המפוקח ובהשפעות הפיקוח על הגורמים השונים בו. לעתים יש לגורמי מקצוע ממשלתיים מחוץ ליחידת הפיקוח הרלוונטית - ואף מחוץ למשרד - הידע המקצועי, הנתונים והראייה הכוללת על הענף המפוקח. גורמים אלו יכולים לסייע ליחידות הפיקוח ולוועדת המחירים בקבלת החלטות. בד בבד, לידע הנצבר ולהחלטות המתקבלות בוועדת המחירים על ענפיה השונים וביחידות הפיקוח עשויות להיות השלכות על הענף, לרבות על רמת התחרות בו, על כניסת מתחרים אליו או על יציאתם ממנו, ויש להם השפעות מבניות נוספות. .__________________ .58 .בעקבות הבקשה להעלאת מחיר 59 ,מבקר המדינהדוח שנתי 54 ב( 2004 '), בפרק "הפיקוח על המחירים", עמ793. 60 הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2015 ,) התשע"ה- 2014 , הצ"ח הממשלה226 , 236-235 . 30 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 1. יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה נעזרת ביחידות פנים-משרדיות בביצוע עבודתה ופונה לעתים לרשות ההגבלים העסקיים. יחידות הפיקוח במשרדי האנרגיה והתחבורה נעזרות בעיקר ביחידות פנים -משרדיות בביצוע עבודתן. התייעצויות אלו אינן רשמיות, ומאחר שאינן מוסדרות בנהלים - אין חובה לבצען, והן אינן מחייבות את הגורם המייעץ לעבודה מקצועית ומקיפה. כמו כן לא חלה חובה על גופים אלו להעביר מידע רלוונטי ביניהם. בחוות הדעת על מחירי המזון כבר העיר משרד מבקר המדינה למשרד הכלכלה כי לא קבע את זהות הגופים המשתתפים בהכנת עבודות המטה הנדרשות לצורך ע בודת ועדת המחירים. 2. יחידת הפיקוח (חקלאות) הכינה, כאמור, טיוטת נהלים להסדרת עבודתה, והנהלים אושרו לאחר מועד סיום הביקורת. בטיוטת הנהלים נקבע כי הוועדה תסתייע בעבודתה ברשות ההגבלים העסקיים. בדיקת מבקר המדינה העלתה מקרים שבהם לא נועצה הוועדה ברשות ההגבלים באופן רשמי ומחייב, אף שלדעת משרד מבקר המדינה היה צורך בכך. א. בשנת 2013 ביצעה יחידת הפיקוח (חקלאות), בסיוע רואה חשבון חיצוני, בדיקת עדכון בסיס למוצרי החלב. בעקבות הבדיקה המליצה ועדת המחירים על שינוי רמת הפיקוח של שני מוצרים המפוקחים לפי פרק ז' לפיקוח מחירים לפי פרק ה'. הוועדה מצאה כי יש רווחיות חריגה במוצרים נוספים המפוקחים לפי פרק ז', אך אותם בחרה לא להעביר לפיקוח לפי פרק ה' - אף כי היה בכך להביא להפחתת מחירים משמעותית - משום שרצתה להימנע מהתערבות חריגה בשוק 61 . לטענת משרד האוצר, הוועדה אף הביאה בחשבון את קיומם של מוצרים תחליפיים בפיקוח לפי פרק ה'. משיחה שקיים המפקח על המחירים במשרד החקלאות עם נציגי משרד מבקר המדינה עולה כי הכנסת מוצרים נוספים המפוקחים לפי פרק ז' ובעלי רווחיות גבוהה לפיקוח לפי פרק ה' עלולה הייתה ליצור פגיעה מהותית במבנה משק החלב, בשל הורדת מחיר אשר תפגע במתחרים בשוק מוצרי החלב. אף שלהחלטת הוועדה היו השפעות על התחרות ועל מבנה הענף, נמצא כי לא קיימה התייעצות רשמית עם רשות ההגבלים העסקיים - גורם בעל ידע רחב על מבנה הענף ועל רמת התחרותיות שבו. בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד החקלאות כי בפני הוועדה היו נתונים מספקים לקבלת החלטה, וזו התקבלה לאחר תהליך חשיבה ודיון מקצועי מעמיק. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שלדעת יחידת הפיקוח היו בידיה הנתונים המספיקים לקבלת החלטה כאמור, היה מקום להיוועצות של הוועדה עם רשות ההגבלים כדי לקבל את עמדתה על ההשפעה המבנית האפשרית על המשק. ב. להנחות שנותן מונופול ללקוחותיו השלכה רוחבית הן על פיקוח המחירים והן על התחרות. דוח סוארי קבע כי יש להתיר הנחות מסחריות סבירות בלבד. מתן הנחות על ידי מונופול, עלול בתנאים מסוימים לפגוע בתחרות ולהיות עילה להפעלת סמכויות הממונה על הגבלים עסקיים. הכרה בהנחות אלו בחישוב רווחיות, לפי דוח סוארי, מאפשרת "גלגול" של ההנחה על כלל הלקוחות באמצעות העלאת המחיר המפוקח. ההנחות מאפשרות למונופול למנוע כניסת מתחרים לענף. בדיוני ועדת המחירים (חקלאות) ובשימועים שהתקיימו במסגרת בדיקת יחידת הפיקוח את עדכון הבסיס למוצרי החלב, העלו גורמים בענף החלב טענות בדבר חסמים לקיום תחרות, הנובעים מכך שהיחידה מכירה בהנחות. .__________________ .61 מסמך עיקרי הטענות שעלו בשימועים (נספח לפרוטוקול מדצמבר 2013.) משרד האוצר 31 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 נמצא כי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד החקלאות לא קיימה התייעצות רשמית עם גורמים רלוונטיים בנוגע להשלכות של הנחות המונופול לרשתות השיווק על התחרות בענף. בתשובת משרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שאין הכרח לתיאום בין רשות ההגבלים העסקיים לוועדת המחירים, שולבה בנוהל העבודה של הוועדה אפשרות פנייה לרשות במקרים מסוימים, מתוך הבנת חשיבות השפעת החלטות הוועדה על התחרות בענף ועל מבנהו. משרד הכלכלה ציין בתשובתו על טיוטת דוח הביקורת כי בעקבות חוות דעת של משרד מבקר המדינה שעסקה בין היתר בהסדרת זהות הגופים המשתתפים בעבודת המטה, היחידה פנתה לרשות ההגבלים העסקיים, למינהל תעשיות ולמינהל מחקר וכלכלה במשרד, וקיבלה את הסכמתם לשיתוף פעולה בנושא. עוד ציין משרד הכלכלה כי סוגיית העברת המידע בין רשויות האכיפה השונות עשויה לעורר קשיים משפטיים. הוא ציין כי הקמת היחידה לשיפור השירות הממשלתי לציבור ויישום החלטת ממשלה 209762 לפעול להפחתת הנטל הבירוקרטי, לרבות שיפור העברת המידע ושיתופו בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך, תוך בחינת כל ההיבטים הנוגעים להגנה על מידע אישי ובכפוף לכל דין - אלה יפתחו פתח גם להעברת בסיסי מידע שנוצרו לידיעת מערך הפיקוח על המחירים. המפקחת דאז מסרה בתשובתה ממאי 2015 לדוח הביקורת כי בכל מקרה של הכנסה או הוצאה מפיקוח נעשתה פנייה למנהל המקצועי במשרד ולרשות ההגבלים העסקיים. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שלכאורה אין נהלים המחייבים זאת, בפועל ועדת המחירים מקיימת התייעצויות שוטפות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, ובכלל זה עם רשות ההגבלים. הוועדה רואה חשיבות רבה בהתייעצות עם הרשות ועם מאסד רים נוספים, מאחר שבתחומים מסוימים תיתכן חפיפה בין תחומי האחריות של מאסדרים שונים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות הרבה שרואה ועדת המחירים בשיתוף פעולה עם מאסדרים נוספים, בין היתר בשל הצורך בתיאום ועקביות, ראוי כי תשקול לפעול לפתרון הקשיים המשפטיים בנושא זה. בתוך כך עליה לעגן בנהלים שיתוף פעולה בין יחידות הפיקוח וועדת המחירים לבין המאסדרים השונים, כדי לקבל שיתוף פעולה מקצועי ומחייב. קיומם של נהלים כאמור עשוי לתרום להשגת מידע ולקבלת החלטות על בסיס מידע רחב יותר ומתוך נקודת מבט רחבה יותר. הכשרות ייעודיות ליחידות הפיקוח ועדת טרכטנברג המליצה להקצות משאבים ייעודיים לתמיכה מקצועית - אם נדרשת כזו - לעבודת הפיקוח, על ידי הכשרות, השתלמויות ותקצוב ספקים חיצוניים. בהחלטת הממשלה 4027 נקבע כי יש לשפר את איכות המאסדרים באמצעות תנאי סף ותקנים מתאימים, הכשרות .__________________ .62 /החלטה חכ 41 של הקבינט החברתי -כלכלי מיום 29.9.14 בנושא "הרחבת תחומי פעילות התקשוב הממשלתי, עידוד חדשנות במגזר הציבורי, וקידום המיזם הלאומי 'ישראל דיגיטלית'". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.10.14. 32 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ומשאבים, אך כאמור, לא נמצא כי הממשלה פעלה בנושא. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא בוצעו הכשרות ייעודיות לצוותי יחידות הפיקוח. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האחראים להגדיר עבור עובדי יחידות הפיקוח מהם תחומי הידע הנדרשים לביצוע עבודתם, ולהפנות משאבים לביצוע הכשרות בנושאים אלו. תכלול הידע הנצבר ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים השונות בעבודת יחידות הפיקוח יחידות הפיקוח במשרדי הממשלה נבדלות זו מזו, כאמור, בסדרי העבודה שלהן ובאמות המידה המשמשות אותן ואת ועדת המחירים בענפים השונים. כמו כן יש שונות באופן עבודת היחידות: יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מבצעת את רוב עבודתה באמצעות רואי חשבון חיצוניים ומרכזת בידיה מידע תמציתי בלבד. עבודת רואי החשבון הוגבלה לשעות מועטות, דבר שאינו מאפשר להם לבצע בדיקה יסודית ומעמיקה63 ; יחידת הפיקוח של משרד החקלאות מבצעת עדכוני בסיס ובסיס תעריף באמצעות רואה חשבון חיצוני, אך נוקטת מעורבות מלאה בחומר המשמש כבסיס לעבודתו; יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מבצעת חלק מהבדיקות בעצמה ומסתייעת ברואי חשבון חיצוניים לבדיקות ספציפיות. כמו כן, חלק מהעבודה הכלכלית מבוצע על ידי אגפים אחרים במשרד; ויחידת הפיקוח של משרד האנרגיה נעזרת הן ביחידות מקצועיות במשרד (המבצעות אף את העדכון השוטף בחלק מהמוצרים המפוקחים) והן ברואה חשבון שזכה במכרז למתן שירותים מקצועיים למשרד, וכמה מעובדיו יושבים דרך קבע במשרדי משרד האנרגיה ונותנים שירותים ליחידת החשבות של המשרד וליחידת הפיקוח (אנרגיה) באופן שוטף. השונות בעבודת יחידות הפיקוח באה לידי ביטוי גם בשיטות לבחינת הצורך בשינוי מחיר המוצרים המפוקחים. השונות האמורה משפיעה על היקף המידע והידע המצויים בידי כל אחת מיחידות הפיקוח ועל רמת מעורבותן בניתוח של רואי החשבון כבסיס לעדכון מחירי המוצרים המפוקחים. בעלי התפקידים ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים כאמור, בכל אחד מהרכבי ועדת המחירים חברים נציגים מטעם המשרד הרלוונטי ומטעם משרד האוצר. ככלל, נציגי משרד האוצר, אשר משמשים גם כיושבי ראש הוועדה, משותפים לכל הענפים שבהם עוסקת הוועדה64 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשל תחלופת עובדים במשרד האוצר, כיהנו משנת 2009 ועד מועד סיום הביקורת בתפקיד יו"ר ועדת המחירים שישה נציגים שונים. אלה מילאו, נוסף על תפקיד זה, תפקידים בכירים נוספים. גם המפקחים על המחירים ועובדי יחידת הפיקוח במשרדים השונים משמשים בתפקידים נוספים. .__________________ .63 ."ראו פירוט בסוגיה זו בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט 64 לעתים בחלק מהתחומים שימש ממלא מקום יו"ר ועדה כיו"ר בפועל, כך שהתחומים היו מחולקים בין הנציגים של משרד האוצר. משרד האוצר 33 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 גרעין ידע נמצא כי עבודת ועדת המחירים בכל ענפיה מרוכזת בנפרד בכל יחידת פיקוח. אף כי נציגי משרד האוצר משמשים כיושבי ראש בכל הרכבי ועדת המחירים, הם אינם מרכזים את כל המידע והסוגיות הרלוונטיות הנדרשות לעבודת הוועדה בענפיה השונים. למשל, אין בידי יושבי הראש מידע מרוכז בדבר כלל המוצרים המפוקחים, לרבות רמת הפיקוח על כל אחד מהם, ואין בידיהם מידע בדבר סוגי הבדיקות שמקיימות יחידות הפיקוח ומועדיהן. זאת ועוד, דילמות חשו בות שנדונו בין החברות המפוקחות לבין רואי החשבון המבקרים או יחידות הפיקוח אינן מגיעות בהכרח לידיעת נציגי משרד האוצר בהרכבי הוועדה, ובמשרד האוצר אין שימור של החלטות עקרוניות של ועדת המחירים בענפים השונים. כך קרה, למשל, שיו"ר ועדת המחירים אשר דן בסוגיית שערוך מקרקעין בשנת 2013 במסגרת דיוני ועדת המחירים (חקלאות), לא היה מודע לקיומן של מסקנות קודמות בנושא זה מדיוני ועדת המחירים בשנים 2008-2005 . הקבינט החברתי-כלכלי ציין בהחלטתו מיולי 2014 את הצורך ביצירת מדיניות אחידה לגבי אופן הפיקוח על מצרכים ושירותים ביחידות הפיקוח. בין היתר קבע כי יש להסדיר את ממשקי העבודה בין המפקחים ליו"ר ועדת המחירים, ולשם כך להסמיך את היו"ר לקבל מהם מידע בנוגע להליכי הפיקוח והאכיפה הנוגעים למצרכים ושירותים שבפיקוחם. בין היתר נקבע כי על יו"ר הוועדה להקים, תוך שנה ממועד קבלת ההחלטה, מערכת ניהול מרכזית ממוחשבת למעקב ולבקרה על פעולות יישום הפיקוח בכל ענפי הפיקוח, לרבות על מועדי ביצוע בדיקות ועדכון מחירי מצרכים ושירותים, וכן על מועד קבלת החלטות הנוגעות לפיקוח. עוד הוחלט למנות בתוך שלושה חודשים מרכז כללי לוועדת המחירים על ענפיה השונים, שתפקידו יהיה, בין היתר, לעקוב אחר פעולות הפיקוח, לבקרן ולסייע בביצוע הפעולות הקבועות בהחלטה. עד מועד סיום הביקורת לא מונה מרכז כללי לוועדה כאמור. כמו כן, העבודה על מערכת ניהול מרכזית ממוחשבת למעקב ובקרה על פעולות יישום הפיקוח טרם החלה, ומצויה בתכנית העבודה של משרד האוצר למחצית השנייה של שנת 2015. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת צוין: "חברי ועדת המחירים ממשרד האוצר היושבים בכל הוועדות, ובעיקר יו"ר הוועדה, פועלים באופן עקבי לשיתוף הניסיון והלקחים הנצברים בתחומים השונים (מתודולוגית, התנהלותית, משפטית וכדומה) עם שאר חברי ועדות המחירים השונות. תהליך שיתוף הידע בא לידי ביטוי בין השאר גם בתהליכים הרוחביים של עבודת הוועדה ובהם עדכון המתודולוגיה בה מעורבים כל המפקחים. עם זאת, תמיד יש מקום להשתפר גם בנושא זה ולהעמיק את תהליך שיתוף הידע תוך פיתוח מנגנונים חדשים לשיתוף ופיתוח הידע באופן רוחבי". משרד האנרגיה מסר בתשובתו כי תכלול הידע הוא נושא חשוב, וכי הפנה בעבר כמה בקשות להיעזר בניסיון ובראיית הרוחב של ועדת המחירים בסוגיות עקרוניות ובדילמות שעמדו לפניו. עם זאת, עקב מגבלת הסודיות, יש קושי לשתף גורמים שונים במכלול השיקולים וההחלטות. ועדת המחירים בהרכביה השונים אחראית למוצרים מגוונים, שונים במאפייניהם, ונדרש שיקול דעת מקצועי ופרטני בהתייחסות לכל מוצר ומוצר. עם זאת, לוועדה בענפים השונים אותן סמכויות ויש להן יו"ר משותף. בכל ענף של הוועדה ננקטות שיטות עבודה שונות, עולות דילמות ונצבר ידע, ואלה משמשים כולם מקור מידע חשוב לעבודת הפיקוח. מידע כאמור היה מאפשר ליו"ר המשותף של הוועדה בענפיה השונים לתכלל את עבודת הפיקוח על המחירים תוך ראייה כוללת של מגוון המוצרים המפוקחים, ובכלל זה ליצור מתודולוגיה משותפת ואחידה, ככל האפשר, לכל הרכבי הוועדה ויחידות הפיקוח, לשתף ידיעות, תובנות ופרקטיקות 34 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ולהשוות ביניהן. לדעת משרד מבקר המדינה, התחלופה הגבוהה של נציגי משרד האוצר בוועדה על ענפיה השונים מחייבת יצירת גרעין ידע, כדי לפתח זיכרון ארגוני ולשמור על רציפות בקבלת ההחלטות. משרד האוצר ציין בתשובתו כי הוועדה עוברת תהליך של שינוי מבני עמוק באופן עבודתה, לאחר שכמעט לא חלו בה שינויים במשך קרוב לעשרים שנה. התהליך כולל הסתכלות רוחבית על עבודתה, מקצועיותה, קשיים ביישום הפיקוח, מבנה העבודה בענפיה השונים, פתיחות לציבור ועוד. .ענף המלט65 כמקרה בוחן .המלט הוא מרכיב מרכזי בבניית תשתיות ומבנים ומוצר אסטרטגי למשק הישראלי. הוא מורכב בעיקר מחומר גלם בשם קלינקר66 , שמוסיפים לו בתהליך של טחינה גבס, אפר פחם ותוספים שונים. בשנים האחרונות עומד קצב הגידול השנתי הממוצע של צריכת הצמנט על כ- 3.6% . בשנת 2011 עמדה צריכת הצמנט בישראל על כ-4.9 מיליון טונות, והצפי הוא שבשנת 2015 יעמוד הביקוש השנתי על כ-5.4 מיליון67 . שוק המלט הישראלי מאופיין בריכוזיות רבה. בענף שולט יצרן מקומי יחיד - חברת נשר, שבידיה כ -85% מהשוק. לחברה שלושה מפעלים לייצור מלט ומרכיביו הממוקמים בסמוך למחצבות אבן גיר68. כל מחצבות הגיר לצמנט מצויות אף הן בשליטת נשר. יבואן יחיד מחזיק בנתח הנותר של שוק המלט, שהיקפו כ-15% .מהשוק פיקוח על מחירי המלט69 בשנת 1988 הוכרזה נשר כמונופול בתחום המלט, וככזו הוטל עליה פיקוח מחירים מכוח חוק הפיקוח. בשנת 1998 , בעקבות בדיקת משרד האוצר והסדר שגובש ע ם נשר - שבמסגרתו הומלץ על קביעת מנגנון לשחיקת מחיר המלט על פני כמה שנים70 - הוחל על המלט פיקוח לפי .__________________ .65 בדוח זה ישמש המונח מלט כינוי לצמנט לסוגיו. צמנט הוא חומר אבקתי המתקשה לאחר הוספת מים ומשמש כחומר גלם בענף הבנייה. צרכני המלט העיקריים הם יצרני הבטון (המורכב מצמנט, חול, מים וחצץ). 66 הקלינקר מיוצר מתערובת של מחצבים כאבן גיר וחרסית ותוספים שונים. תהליך ייצורו כולל טחינה דקה של חומרי הגלם וקלייתם בכבשן. בייצור הקלינקר משמשות כמה שיטות: שיטה רטובה (הישנה יותר); שיטה חצי יבשה (הנוהגת במפעל בהר טוב); ושיטה יבשה (הנוהגת במפעל נשר ברמלה), שהיא השיטה העדכנית לייצור קלינקר כיוון שהיא חוסכת בעלויות אנרגיה. 67 נתונים מדוח בנושא "שינויים מבניים והגברת התחרות בענף המלט", יוני 2013 (להלן- דוח ועדת המלט), עמ' 68. 68 המפעל המרכזי של נשר נמצא ליד רמלה. במפעל שני ק ווי ייצור קלינקר בטכנולוגיה יבשה ושבעה קווי ייצור לטחינת צמנט. כושר הטחינה עומד על כ-5.2 מיליון טונות צמנט בשנה והוא פועל בניצולת של קרוב ל-90% . סמוך למפעל מחצבת אבן גיר שסך עתודות הגיר בה כ-100 ;)מיליון טונות (בכפוף לאישור ערכאות התכנון המוסמכותמפעל הר ט וב נמצא ליד בית שמש. במפעל קו ייצור קלינקר בשיטה חצי יבשה וקווי ייצור לטחינת צמנט. כושר הטחינה עומד על כמיליון טונות צמנט בשנה. סך עתודות הגיר במחצבות הסמוכות: כ -54 ;מיליון טונות מפעל חיפה: במפעל זה הודמם קו ייצור הקלינקר בשנת 2001 והוא משמש לטחינת צמנט בלבד (על בסיס קלינקר המועבר מהמפעל ברמלה). כושר הטחינה עומד על כ-1.3 .מיליון טונות בשנה 69 המדינה מפקחת על סוגים שונים של צמנט אפור: צמנט 250 בתפזורת; צמנט 300 ;בתפזורת צמנט 350 בתפזורת; וצמנט250 .בשקים 70 עד 1.7.02. משרד האוצר 35 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 פרק ה' לחוק71 . בשנת 2003 ,, כשנה לאחר הפחתת המחיר האחרונה בהתאם לסיכום האמור החליטה ועדת המחירים לקבוע את רמת הפיקוח לפיקוח לפי פרק ו', ובהתאם בשנת 2004 בוטל צו המחירים משנת 199872, והוחל על המלט פיקוח לפי פרק ו' לחוק73 ,. לאורך השנים מאז הוטל פיקוח על המלט, היה המפקח על המחירים במשרד הכלכלה הגורם שפיקח על מוצר זה. במסגרת הסדר שאליו הגיעו המדינה וחברת נשר בספטמבר 2014 , חתמו שרי האוצר והכלכלה דאז על צו להוצאת המלט מתחולת חוק פיקוח מחירים וביטול הצו 74 . תחת זאת נקבע בהסדר75 מנגנון דומה לפיקוח מחירים באחריות מינהל סביבה ופיתוח בר -קיימא במשרד הכלכלה. יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מורכבת מהמפקח על המחירים מר דוד שטיינמץ, המשמש גם כמפקח על מחירי מעונות היום (להלן - המפקח), וממנהלת תחום תקציבים הכפופה לו. במועד סיום הביקורת שימש מר אלון אטקין, כלכלן בכיר ויועץ לממונה על אג"ת במשרד האוצר, כיו"ר ועדת המחירים (כלכלה). מיולי 200276 ועד נובמבר 2007 עלה מחירו המפוקח של המלט בכ-%34 ; זאת לבקשת נשר לעדכוני מחיר שוטפים בשל גידול בעלויות, כמשתקף בסל התשומות77 . משנת 2007 נותר מחירו המפוקח של המלט ללא שינוי. עם זאת היה מחיר המלט, על פי מחירון שפרסמה חברת נשר בתקופה האמורה, נמוך מהמחיר המפוקח, ונשאר קבוע. שיטת הפיקוח על מחירי המלט משנת 2004 נעשה הפיקוח על המלט על פי עדכון בסיס ועדכון שוטף בהתאם לאמות המידה שקבעה ועדת המחירים (כלכלה). תפקידו של המפקח על המחירים כמאסדר לסייע מקצועית לוועדת המחירים בהכנת עבודת מטה לצורך קבלת החלטותיה בסוגיות מהותיות, כשינוי מחירו של מוצר, הכנסתו לפיקוח מחירים או הוצאתו מפיקוח; לקבל החלטות ביחס למחיר הקובע בהתאם לבקשות ביחס למוצרים מפוקחים לפי פרק ו' לחוק הפיקוח; וכן לעקוב אחר רווחיותן של חברות שמוצריהן מפוקחים. כדי שהפיקוח על המחירים יהיה מיטבי, ראוי כי לגוף המפקח תהיה הכרה מעמיקה של החברה המוכרזת כבעלת מונופולין, של מבני עלויות המוצר המפוקח ושל אופן השפעת שינויים במחירי הסחורות והשירותים על מכירות החברה. כמו כן, כדי לבצע פיקוח מחירים מקצועי נדרש המפקח על המחירים, או המבצע את הבדיקה מטעמו, להכיר את הציוד והרכוש המשמשים את החברה לייצור המוצר המפוקח. יש גם לייצר בסיס ידע אשר בעזרתו ניתן לבצע בדיקות והשוואות - כל זאת כדי לוודא כי רווחיות החברה היא בתחום שיעורי התשואה הנורמטיביים, וכי בקשה להעלאת מחיר המוצר היא מוצדקת. משרד מבקר המדינה בדק את אופן ביצוע הבדיקות של יחידת הפיקוח (כלכלה) לגבי מחיר המלט, את עומקן ואת מקצועיותן. .__________________ .71 ( צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותיםמחירי צמנט), התשנ"ח - 1998. 72 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (ביטול צו), התשס"ד- 2004. 73 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (קביעת רמת פיקוח), התשס"ד- 2004. 74 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (הוצאה מתחולת החוק וביטול הצו), התשע"ד- 2014. 75 עוד על ההסדרראו להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר". 76 .עדכון המחיר האחרון שנעשה בהתאם למנגנון שחיקת מחיר המלט שהושג בהסדר עם נשר 77 ."ראו להלן בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט 36 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 זמן ומשאבים המופנים לפיקוח על מחירי המלט יחידת הפיקוח ביצעה בדיקות עדכוני בסיס ועדכון שוטף בכל הנוגע למחירי המלט לגבי השנים 2002- 201178 . בדיקות עדכוני הבסיס מבוצעות על ידירואי חשבון מבקרים שנבחרו לשם כך במכרזים שפורסמו אחת לתקופה. היקף העבודה שנקבע במכרזים אלו לעבודת רואה החשבון המבקר עמד על כ-20 שעות לכל חברה שמוצריה בפיקוח. במסגרת בדיקה זו רוא י החשבון המבקרים סוקרים את טופסי הבקשה, את הדוחות הכספיים ואת החישובים שהגישה החברה. עיקר תפקיד ם לבדוק את חישובי נשר לתיקון המחיר ולהתאים את החישובים והנתונים לדוח סוארי. אופן הבדיקה לפי דוח סוארי , על החברות המפוקחות להמציא למשרד ה כלכלה בין היתר דוחות כספיים מבוקרים על ידי רואי חשבון, דוחות תמחיר מפורטים, פירוט של נכסי ההון ומסמכים רלוונטיים לתמחיר. כן עליהן להגיש טופס דיווח לתיקון מחיר הבסיס, שבו יימסרו נתונים על מחזורי החברות, מחזורים ממכירת מוצרים בפיקוח, סך נכסי ההון של החברות, נכסי ההון ששימשו לייצור המוצרים המפוקחים, עלויות החברות ועלויות המשויכות לייצור המוצרים המפוקחים. מנתונים אלו מחשבות החברות את שיעור הרווחיות ואת שינוי המחיר הנגזר בהתאם לשיעורי התשואה הנורמטיבית. רואי החשבון המבקרים אשר בדקו את עדכוני הבסיס של נשר הסתמכו בבדיקתם, על פי רוב, על מידע ש הגישה להם החברה: תחשיב שערכה החברה לשינוי המבוקש במחיר (במסגרת בקשה לתיקון מחיר בסיסי) ופירוט סעיפים בבקשה מדוחותיה הכספיים. נמצא כי במהלך השנים התקבלו ביחידת הפיקוח תלונות על רווחיות יתר של ח ברת נשר. בדיוני ועדת המחירים בנובמבר 2006 נדונה השאלה כיצד ניתן להוזיל את מחירי המלט על ידי צמצום רווחיה הגדולים של החברה. שאלה זו עלתה בעקבות תלונות שהתקבלו ביחידת הפיקוח על מחירים גבוהים שגובה נשר, וכן משום שתוצאות בדיקת עדכון הבסיס של החברה לפי דוח סואר י הראו תמיד את התשואה המרבית להון פעיל המותרת לפי הנוסחה. יחידת הפיקוח עצמה העלתה כי יש בעיה בבדיקת עדכון הבסיס לגבי חברת נשר, כיוון שרווחיות החברה נמצאת באופן קבוע בגבול העליון של הרווחיות. למרות זאת לא ביצעה היחידה בדיקה מקיפה בעניין. לאחר פרסום מסקנות ועדת המלט 79 החליטה הממשלה לאמצן80 ,, ובין היתר להנחות את ועדת המחירים לבחון שינוי של מנגנון הפיקוח. רק בשנת 2013 , בעקבות החלטת הממשלה, פנתה יחידת הפיקוח לנשר בבקשה להמציא את הפרטים הנדרשים לבדיקה מקיפה, ואף הוציאה מכרז לבחירת רואה חשבון לביצוע בדיקה זו 81 . בעקבות הסדר המלט, בוטלה הבדיקה82. .__________________ .78 יצוין כי לגבי השנים 2003 ו- 2005 לא בוצעו בדיקות עדכון בסיס, ולתקופה שבין 30.9.07 ל- 31.12.10 .לא בוצעה בדיקת עדכון שוטף 79 ועדת המלט הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה בדצמבר 2011 . עוד על הוועדה ראו להלן בפרק "ועדת המלט". 80 /החלטה יקר 2 מיום 25.6.13 של ועדת השרים לענייני יוקר המחיה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.7.13 , ומספרה535 /(יקר2.) 81 פנייה מספר 74/13 .לקבלת הצעות למתן שירותי עדכון שירות הפיקוח על מחירי המלט 82 עוד על ועדת המלט והמלצותיה ועל ההסדר עם חברת נשר ראו להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר". משרד האוצר 37 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מידע המועבר ליחידת הפיקוח בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי על פי רוב, מסרו רואי החשבון המבקרים בתום עבודתם ליחידת הפיקוח (כלכלה) את סיכום הבדיקה שקיימו, לרבות העדכון הבסיסי, ובכלל זה את הנתונים שלהלן: סך ההון הפעיל; מחזור מפוקח ומחזור כולל; רווחיות המגזר המפוקח; שיעור התשואה המתקבל; וההשפעה על המחיר. יחידת הפיקוח לא קיבלה מרואי החשבון המבקרים מסמכים מאמתים לנתונים שהוצגו. זאת ועוד, נמצא כי בתקופה שבדק משרד מבקר המדינה התגלעו בכמה מקרים מחלוקות בין רואי החשבון המבקרים לבין נשר, ובעקבותיהן בוצעו שינויים בחישובי עדכון הבסיס. נמצא כי אף במקרים אלו לא שימרה יחידת הפיקוח את המידע ולעתים כלל לא הייתה מודעת לעצם המחלוקת ולפתרונה. ככלל, הידע שנצבר בבדיקות עדכון הבסיס נשמר אצל רואי החשבון ולא נמסר ליחידת הפיקוח. למשל, בידי יחידת הפיקוח אין כל דוחות כספיים של נשר. תחלופת רואי חשבון מבקרים נמצא כי רואי החשבון המבקרים שימשו בתפקידם כשנתיים, וכל אחד מהם ביצע כשתי בחינות של עדכון בסיס. בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ציינה המפקחת דאז כי יחידת הפיקוח פעלה בנושא זה בהתאם להוראות החשכ"ל. לדעתה י ש לצמצם את תחלופת רואי החשבון, מכיוון שלכל אחד מהם נדרש זמן ניכר ללמוד את הפרטים הנדרשים. עוד טענה כי רואי החשבון המתחלפים נפגשים לפני הגשת הצעות למכרז. כמו כן, יחידת הפיקוח הנחתה את רואי החשבון החדשים לפנות לרואי החשבון הקודמים בכל מקרה שבו נדרשת הבהרה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא התקיימה חפיפה מסודרת ולא הועבר מידע רלוונטי בין רואי החשבון המבקרים בעת שהתחלפו. החפיפה נעשתה על ידי רואה החשבון המבקר היוצא, ולא כללה מידע מפורט על החברה, לרבות סוגיות עקרוניות שעלו במסגרת בדיקות עדכון הבסיס שקיים רואה החשבון. מאחר שליחידת הפיקוח אין מאגר מידע על החברה, היא לא לקחה חלק בתהליך החפיפה ולא וידאה כי הידע נמסר באופן מסודר כדי לשמור על רציפות המידע ועל יכולת התמודדות ממשית עם החברות המפוקחות. משרד מבקר המדינה העיר בעבר83 כי רשות שלטונית אינה מנועה מלהיעזר בגופים חוץ- ממשלתיים, כל עוד מצויים בידיה גרעין הידע וליבת הפעילות. שמירה על שליטת המדינה בגרעין הידע ובליבת הפעילות נחוצה בין היתר כדי לא לפתח תלות בגורמים פרטיים חיצוניים, וכדי שבעת הצורך תוכל המדינה להפסיק את ההתקשרות עם גורמים אלו. בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד הכלכלה: "מחלוקות באופן החישוב אפשריות לפי שיטת סוארי אשר אף קובע מנגנון לישוב מחלוקות... רואה החשבון מקבלים ומכירים את המסמך ולכן במקרים בהם מתגלעת מחלוקת כאמור, באפשרותם וחובתם להציף זאת בפני המפקח על המחירים. תפקיד המפקח על המחירים הוא לבחון את תוצאות בדיקת הרווחיות, משמעותם והשלכותיהם, להתוות מדיניות ביחס לחילוקי דעות ו/או שינויים המתבקשים לאחר בחינות עומק וכד'. המפקח צריך להיות בעל ראייה כלכלית ויכולת בחינה של נתונים כלכליים, יחד עם זאת אין הכרח כי יהיה רואה חשבון בהשכלתו. לצורך כך ניתן להתקשר עם רואה חשבון חיצוני אשר יבצע בדיקות חשבונאיות". .__________________ .83 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 64א ( 2013 ), בפרק "תכנון, הקמה ופיתוח של פארקי תעשייה בפריפריה", עמ' 383. 38 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי כדי שיחידת הפיקוח תוכל לבצע את תפקידה, כפי שעולה גם מתשובת המשרד, חיוני שיהיו בפניה התשתית העובדתית והמסמכים הנדרשים ליצירת מסד נתונים לקבלת החלטות נקודתיות ובעלות השפעה רוחבית; מסמכים כגון דוחות כספיים, הערכות שווי וחוות דעת מקצועיות. עוד יוער כי נוצר חוסר מהותי בשימור ידע הפוגע ביכולת היחידה לערוך השוואות, ביכולת הפיקוח שלה וביכולתה ליצור מומחיות ומקצועיות בבדיקת עדכון הבסיס של חברת נשר. זאת ועוד, השימוש ביועצים חיצוניים אינו מסיר מיחידת הפיקוח את האחריות להיות ערה לדילמות וסוגיות רלוונטיות. מאחריותה של היחידה לפקח על היועצים שבהם היא מסתייעת לביצוע עבודתה. בדיקת רווחיות נשר עדכון שוטף בדוח סוארי נקבע כי לצורך ביצוע העדכון השוטף ימוינו הוצאות הייצור לשלוש קטגוריות בסיסיות: חומרים, עבודה והוצאות הנהלה וכלליות. החברות המפוקחות יפרטו את שינויי המחירים בכל אחד מהפריטים הכלולים בכל אחת מהקטגוריות. משקל מרכיבי סל התשומות של כל חברה שבפיקוח ייבדק על ידי המפקח לפחות אחת לשלוש שנים, באמצעות רואי חשבון הבודקים את החברות בעת ביצוע עדכון הבסיס השנתי. על פי אמות המידה של ועדת המחירים (כלכלה) ייקבע סל תשומות מצומצם אשר ישקף ככל הניתן את העלויות האמיתיות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מרכיביהם ומשקלם של הפריטים המרכיבים את סל התשומות שעליו מתבססת נשר בבקשותיה להעלות את מחיר המלט, נבדקו בשנת 2004 בהתאם לדוחות החברה לשנת 2002 ולאחר מכן בשנת 2014 עם גיבושו של הסדר המלט עם חברת נשר. חרף הזמן הרב שחלף מעדכון הרכב סל התשומות, לא פנתה היחידה עד לגיבוש ההסדר כאמור לרואה החשבון המבקר בבקשה לעדכן את הרכב סל התשומות. בחינת עדכון הבסיס לבדיקת עדכון הבסיס כמה שלבים: (א) חישוב נכסי ההון הפעיל - הנכסים שהם חלק אינטגרלי מהפעילות שבפיקוח; (ב) מדידת הרווח התפעולי הרלוונטי הנובע מהפעולות הקשורות לנכסי ההון הפעיל; (ג) השוואת שיעור התשואה המתקבל לתחום התשואה הנורמטיבית שנקבעה מראש. בהתאם לתוצאות הבדיקה מעודכן מחירו של המוצר המפוקח. הבדיקה מתבססת על דוחותיה הכספיים של החברה, אך, כאמור לעיל, הבודק נדרש על פי האמור בדוח סוארי לבצע התאמות ושינויים, כמפורט בדוח. בדיקת ההון הפעיל של החברה בדיקת נכסים פעילים כאמור, תהליך עדכון הבסיס כולל את חישוב ההון הפעיל של החברה. דוח סוארי מבהיר כי נכסי ההון הפעיל של החברה כוללים את "הרכוש הקבוע המשמש בפעילות הייצור, לרבות משרד האוצר 39 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 מכונות, ציוד, קרקע", וכי הנכסים העיקריים אשר אינם כלולים בהון הפעיל שלה הם, בין היתר, רכוש קבוע לא פעיל. כחלק מבדיקת סוארי נדרשת החברה שמוצריה מפוקחים למערכת דיווח בסיסית הכוללת, בין היתר, את הדוח השנתי המוגש ליחידת מס הכנסה ברשות המסים, על כל נספחיו. אחד מנספחי הדוח הוא טופס הוצאות הפחת, שמפורטים בו כלל הנכסים הקבועים של החברה המשמשים אותה בפעילותה. חשיבות הבדיקה בכך שהיא מונעת הכללת רכוש לא פעיל בהון המשמש לחישוב שיעור ה תשואה, שכן הכללתו תקטין את השיעור. קו הקלינקר בהר טוב הודמם במרבית העשור הראשון של המאה העשרים ואחת, לרבות השבתה ארוכה בין ספטמבר 2008 לאוקטובר 2010 . בבקשותיה לעדכון המחיר הבסיסי כללה נשר את כלל הרכוש הקבוע שלה בחישוב ההון הפעיל. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי, ככלל, רואי החשבון קיבלו את נתוני ההון הפעיל שהציגה נשר בלי לבחון אותם, ובלי לבדוק את הרכב הרכוש הקבוע של נשר ואם נכלל בהון הפעיל רכוש קבוע שאינו פעיל. למשל, לא נמצא כי הוצגו לרואי החשבון המבקרים טופסי הפחת, ולא נמצא כי רואי החשבון קיימו בדיקה פיזית של נכסי החברה (לרבות בדיקה של ייצור המלט, מרכיבי הייצור ומכונות) כדי לאשר את הרכב ההון הפעיל של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על יחידת הפיקוח, כגורם המפקח על מחירי המלט, להנחות את רואי החשבון המבקרים לבצע בדיקות לאימות נכסיה הפעילים של נשר כאמור. שערוך נכסים שערוך הרכוש הקבוע היא פעולה לרישום ערך הרכוש הקבוע על פי שוויו ולא על פי עלותו בפועל. פעולה זו מגדילה את ההון הפעיל בסכום השערוך, ולכן מקטינה את התשואה הנמדדת של החברה84 ,ובכך משפיעה על קביעת מחיר המוצר המפוקח. ככל שהשערוך יהיה גבוה יותר תוכל החברה לדרוש מחיר גבוה יותר, ללא חריגה מתחום התשואה הנורמטיבית. בהתייחסו לקביעת סכום נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה קובע דוח סוארי כי "חישוב נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה מבוסס על מאזן הפתיחה על פי הדוחות הכספיים המותאמים לאינפלציה... הדוח הכספי יהיה ערוך בהתאם לכללים חשבונאיים מקובלים. כך למשל, לא יבוצעו שערוכים של רכוש קבוע בדו"ח הכספי המותאם לאינפלציה. כמו כן, יתחשב המפקח על המחירים או הבודק מטעמו בהסתייגויות או בהימנעויות, הכלולות בחוות דעתו של רואה החשבון". כללי החשבונאות המקובלים שהיו נהוגים עד סוף שנת 2003 קבעו, בין היתר, כי דוחות כספיים יהיו מותאמים לאינפלציה וכי יש לבטל שערוך של רכוש קבוע לצורך דוחות כספיים מותאמים85 . משנת 2004 בוטלה ההתאמה לאינפלציה 86, אך לא נקבעו כללים חד- משמעיים המתירים או אוסרים שערוך רכוש קבוע. בתחילת שנת 2007 נכנס לתוקף שינוי נוסף בתקינה החשבונאית המאפשר לבצע שערוך של רכוש קבוע בדוחות הכספיים87 . משנת .__________________ .84 כאשר מדובר בנכס בר פחת ההון יגדל בסכום העלות המופחתת, ואילו הרווח יקטן בסכום הפחת הנוסף מהשערוך. 85 אלא אם כן השערוך בוצע לפני שגילוי דעת23 נכנס לתוקף בשנת 1981. 86 תקן חשבונאות מספר 12 ., הפסקת ההתאמה של דוחות כספיים 87 תקן חשבונאות מספר27 ., רכוש קבוע 40 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 2008 נכנס לתוקףתקן המחייב חברות מסוימות להכין את דוחותיהן הכספיים לפי תקני דיווח כספי בין-לאומיים ( IFRS) והמאפשר זאת ליתר החברות88. כאמור, מאז אימצה ועדת המחירים (כלכלה) את דוח סוארי בשנת 1996 לא עודכן הדוח ולא הותאם לשינויים שחלו, ובכלל זה טרם נקבעו כללים לשערוך רכוש קבוע לאור השינויים האמורים בכללי התקינה החשבונאית. סוגיה זו נבחנה, כאמור, על ידי רואה חשבון לבקשת משרד הכלכלה בשנת 200489 . רואה החשבון המבקר הציג כללים אשר מסדירים את נושא השערוך ואינם מאפשרים שערוך רכוש בחברות המפוקחות אלא בתנאים מיוחדים ובאישורים ספציפיים כדלקמן: (א) הנכס נרכש לפני שנת 195190 ; )(ב הנכס הוא מקרקעין המשתרעים על 3,000 ;דונמים לפחות (ג) השטח האמור נדרש לביצוע פעילות המפעל; (ד) קיימת אינדיקציה אוב ייקטיבית לערך הרכוש המשוערך; (ה) לא בוצע בעבר שערוך בגין אותו רכוש קבוע; (ו) המפקח על המחירים נתן אישור מפורש לשערוך. האישור יינתן רק בהתקיים כל התנאים הנזכרים לעיל. רואה החשבון המבקר הציג תנאים אלו לוועדת המחירים במסגרת דיונים על עדכון נוסחת סוארי, ואולם העדכון לא אושר מעולם. ועדת המחירים (אנרגיה) וועדת המחירים (חקלאות) נדרשו גם הן לדיון בסוגיה האמורה. יחידת הפיקוח (אנרגיה) בחנה בשנים 2012 -2011 את מרווח השיווק במכירת דלק בתחנות דלק. היחידה ניכתה שערוכים הכלולים בנכסים מחישוב ההון הפעיל, מכיוון שאין מדובר בכספים שהושקעו בפועל. הנושא עלה לדיון בוועדת המחירים, וזו קבעה כי אין להכיר בשערוך רכוש קבוע. יחידת הפיקוח (חקלאות) פנתה לרואה חשבון מבקר לבדיקת עדכון הבסיס למוצרי החלב. רואה החשבון המליץ לחשב את ההון הפעיל בלי להכליל בו שערוכים של רכוש קבוע 91, ויחידת הפיקוח קיבלה את המלצתו. בדיון על כך בוועדת המחירים (חקלאות) קבעה הוועדה כי יש לקבוע את שיעור הרווחיות ללא שערוך, וכי לסוגיה זו השלכות רוחב לענפים אחרים שבהם מוחל פיקוח מחירים, ומן הראוי להכריע בה לאחר בדיקת המתודולוגיה הכוללת של דוח סוארי. 1. בדוחות הכספייםשהגישה נשר לגבי השנים 2011 -2002 ציינה החברה כי היא נוהגת לבצע שערוך של נכסיה הקבועים מפעם לפעם. נכסיה בהר טוב נרשמו לפי שוויים בשנים 1977 ו- 1978 , ושאר נכסיה שנרכשו לפני 31.12.70 ,נרשמו לפי שוויים באותו מועד. כמו כן בחוות דעת רואי החשבון שביקרו את החברה, שהיא חלק מהדוחות הכספיים בכל שנה, מובהר כי החברה ביצעה בשנת 1999 שערוך מקרקעין במאות מיליוני ש"ח, שהם שיעור ניכר מההון. .__________________ .88 תקן חשבונאות מספר29 , אימוץ תקני דיווח כספי בין-לאומיים ( IFRS ), קבע כי יש לערוך על פי תקני הדיווח הכספי הבין-לאומיים את הדוחות הכספיים של חברות הכפופות לחוק ניירות ערך, התשכ"ח- 1968 , והמחויבות לדווח על פי תקנותיו, למעט ישויות אשר חלות עליהן תקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים של תאגיד חוץ), התשס"א - 2000 , ואשר דוחותיהן הכספיים ערוכים שלא בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים בישראל. על פי תקנים אלה ניתן להציג רכוש קבוע אשר ניתן למדוד את שוויו ההוגן, לאחר ההכרה הראשונית, בסכום משוערך. 89 ראו לעיל בפרק "בדיקה מחודשת לעדכון שיטת הפיקוח על פי דוח סוארי". בשנת 2004 ביצע רואה חשבון מטעם משרד הכלכלה בחינה של השינויים הנדרשים לעדכון דוח סוארי. בין היתר התייחס לשאלת שערוך רכוש קבוע. 90 משנת 1951 יש נתונים של מדד המחירים לצרכן, וחברה שרכשה את המקרקעין לפני שנה זו לכאורה "הפסידה" את עליית המדד לפני 1951. 91 עוד המליץ על בדיקה מקיפה של השפעת המעבר לדיווח חשבונאי בהתאם לכללי התקינה הבין- לאומיים על מנגנון פיקוח המחירים. משרד האוצר 41 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בבדיקת עדכון הבסיס שנעשתה בשנת 2004 לדוח המתייחס לשנת 2002 ציין רואה החשבון המבקר כי בדוחות הכספיים הוצגו קרקעות החברה בעלות משוערכת, וכי רואי החשבון מבקרי החברה הסתייגו מהצגה זו. הוא ציין כי לדעתו אין להכיר בשערוך המקרקעין, וכי בחישוב רווחיות יש להתייחס לעלויות שהיו לחברה, ולא לשווי שוק של נכסיה. עם זאת ציין כי קיימות שתי חברות מפוקחות אחרות אשר ביצעו באופן מסוים שערוך מקרקעין שהותר להן ל צורך עדכון הבסיס לפי דוח סוארי. באותה שנה ויתרה נשר על תוספת המחיר שהייתה זכאית לה, לטענתה, אם יותר השערוך, אך ציינה כי בשנים הבאות תרצה כי שערוך זה יוכר לצורך עדכון בסיס. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משנת 2004 ואילך לא ניכו רואי החשבון המבקרים את שערוך המקרקעין מחישוב ההון הפעיל. עוד עולה כי נושא שערוך המקרקעין של נשר לא נדון ביחידת הפיקוח או בוועדת המחירים (כלכלה), למעט במסגרת הדיון העקרוני בעדכון נוסחת סוארי, אשר כאמור לא התקבלו בו כל החלטות. 2. בדוחות הכספיים של נשר לשנת 2007 כללה החברה שערוך של רכוש קבוע (מכונות וציוד) במאות מיליוני ש"ח נוספים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במסגרת בדיקת הבסיס לפי דוח סוארי שבוצעה בשנת 2007 בהתייחס לדוחות הכספיים של החברה לשנת 2006, ביקשה נשר לכלול שערוך של הציוד במפעלי נשר ברמלה ובהר טוב בסכום דומה על פי הערכת שווי שנעשתה בשנת 200792 . רואה החשבון המבקר אשר בחן את הערכת השווי בהתייחס לדוחות שנת 2006 לא התיר את השערוך עקב חוסר במתודולוגיה ברורה להערכת השווי. בשנים שלאחר מכן לא בחנו רואי החשבון המבקרים את נושא שערוך המכונות ולא ניכו את השערוך מחישוב ההון הפעיל. נושא שערוך המכונות של נשר לא הועבר לידיעת יחידת הפיקוח או ועדת המחירים (כלכלה) ולא נדון על ידן. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור אי-הבהירות בנושא האפשרות להכרה בשערוך בחישוב ההון הפעיל ל צורך בדיקת סוארי, היה על יחידת הפיקוח להידרש לשערוכים שביצעה נשר מיד משנודע לה על כך, לבדוק את הנושא לעומק, להיוועץ בגורמים המקצועיים, לקבל החלטה ברורה ומושכלת בעניין עם ועדת המחירים, להנחות בהתאם את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצד לנהוג בשערוכים, ולתקן את מחיר המלט במידת הצורך. מאומדן שביצע משרד מבקר המדינה עולה לכאורה כי אי-הכרה בשערוכים האמורים, כולם או חלקם, היה בו כדי להשפיע על התשואה הנמדדת בדוח סוארי באופן שיכול היה להוריד את המחיר המפוקח של המלט. קביעת הרווח עסקאות עם צדדים קשורים על פי אמות המידה בדוח סוארי, הרווח לצורך קביעת חישוב התשואה על נכסי ההון הפעיל הוא הרווח מפעולות רגילות המותאם לאינפלציה. לעסקאות עם צדדים קשורים 93 השפעה .__________________ .92 אין בידי מבקר המדינה מידע המבהיר אם מדובר באותה הערכת שווי. 93 הכוונה לצדדים לעסקה משותפת שלאחד מהם היכולת להשתמש, במישרין או בעקיפין, בשליטה או בהשפעה מהותית לצורך קבלת החלטות תפעוליות או כספיות של הצד האחר, או ששניהם נתונים לשליטתו או להשפעתו המהותית של צד שלישי. עסקאות בין צדדים קשורים ייתכן שהיו נעשות אחרת אלמלא הקשרים האמורים ביניהם. 42 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 אפשרית על התשואה המחושבת לפי נוסחת סוארי. למשל, רכישת סחורה או שירות מחברה קשורה במחיר גבוה ממחיר השוק או מכירה לחברה קשורה במחיר נמוך ממחיר השוק יכולות להקטין את הרווח של החברה ובכך להקטין את התשואה הנמדדת. בדוח סוארי נקבע כי לרווח המחושב לצורך קביעת התשואה על נכסי ההון הפעיל יש להוסיף את סכומי עלות חומרי הגלם שנרכשו מבעלי עניין הגבוהים ממחיר השוק, וכן נקבעו הוראות נוספות הנוגעות לבעלי עניין. על פי דוח סוארי, מערכת הדיווח הבסיסית הנדרשת מהחברה המפוקחת כוללת פירוט של החזקות בעלי עניין בחברה ופירוט יתרות הדדיות, עסקאות הדדיות עם בעלי עניין והשוואה למחירי שוק, לרבות קניות, חומרי גלם, דמי ניהול ודמי שכירות. כמו כן, אם נרכשו חומרי גלם מבעלי עניין במחירי שוק יש לצרף הצהרת מנהלים המתייחסת לכך. בחוות דעתם של רואי החשבון המשמשים כמבקרי החברה, שצורפו לדוחות נשר לשנים 2011-2002 , מסתייגים אלה מאי -הכללת מידע בדבר יתרות עם צדדים קשורים ועסקאות עמם כנדרש בכללי החשבונאות. החברה ציינה בדוחותיה כי יש לה עסקאות בהיקף ניכר עם תאגידים שהם צדדים קשורים, אך אין היא נוהגת להפריד את ניהולן ואת רישומן מעסקאות אחרות כיוון שהן מתבצעות בדרך העסקים הרגילה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למרות הסתייגות רואי החשבון בסוגיית המידע על עסקים עם צדדים קשורים, ולמרות המידע בדוח המצביע על היקף ניכר של עסקאות כאלה, לא נבדק הנושא לעומקו ולא נדרש פירוט של כלל העסקאות עם בעלי עניין. רואי החשבון המבקרים בדקו את הנושא רק בחלק מהשנים, ועשו זאת באופן חלקי. יחידת הפיקוח לא דרשה בדיקה מעמיקה ולא דנה בנושא. הנחות לחברות גדולות אמות המידה בדוח סוארי קובעות כי לרווח המחושב לצורך קביעת חישוב התשואה על ההון הפעיל יתווסף סכום של הנחות חריגות ולא סבירות 94. תוספת זו לרווח תעלה את שיעור התשואה על ההון הפעיל של החברה. דוח סוארי אינו מגדיר מהי הנחה סבירה ולא חריגה. הכרה בהנחות95 בקביעת הרווח לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל מאפשרת להעלות את המחיר המפוקח בלי לחרוג ממגבלות התשואה הנורמטיבית. הכרה בהנחות מובילה למצב שבו החלטה של חברה מפוקחת לתת הטבה לצורך קידום מכירות, תחרות או כל שיקול מסחרי אחר, משוקללת למחיר שמשלם הציבור. ועדת המחירים בהרכביה השונים דנה בשנים האחרונות בסוגיית ההכרה בהנחות: ועדת המחירים (אנרגיה) קבעה כי אין להכיר בהנחות מסחריות. ועדת המחירים (חקלאות) דנה בסוגיה זו בקביעת עדכון הבסיס למוצרי החלב, ובהמלצותיה קבעה כי יש לצמצם את ההכרה בהנחות, וכי צמצום זה עולה בקנה אחד עם מדיניות הוועדה בכלל המוצרים המפוקחים. בעקבות בדיקה של משרד האוצר בשנת 1998 נקבע בצו מנגנון לשחיקת מחיר המלט על פני השנים 2002 -1998 . כמו כן נקבעוהנחות בש"ח לטונה שעל נשר לתת בהתאם להיקף רכישת המלט. הודעות המפקח על המחירים על עדכון מחירי המלט על פי חוק הפיקוח לאחר שנת 2004 (להלן- הודעות המפקח) קבעו גם הן את מחירו המרבי של המלט וכן הנחות כמות, .__________________ .94 .הנחות שחברה נותנת ללקוחותיה מקטינות את הרווח שהחברה מדווחת עליו 95 הכוונה לכך שיחידת הפיקוח או ועדת המחירים אינן מגדירות את ההנחה כהנחה חריגה לצורך עדכון הבסיס, ואין מוסיפים את סכום ההנחה ל רווח המחושב לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל. לכן שיעור התשואה על ההון הפעיל נמוך יותר. משרד האוצר 43 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 כשיעור ממחירה המרבי של טונה מלט. הנחות אלו, על פי הבדיקה שבוצעה, משקפות את החיסכון הנובע לנשר עקב רכישה של לקוחות בכמויות גדולות. ההנחות נקבעו בסדר עולה עד גודל של יותר מ- 10,000 טונות בחודש. בפגישות שקיימו במהלך הביקורת נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדי יחידת הפיקוח על המחירים דאז, ציינו האחרונים כי ההנחות שאושרו בצו ובהודעות המפקח הן שיעור ההנחה המרבי שהותר לנשר. לפיכך לגישתם יש להוסיף לחישוב הרווח במסגרת חישוב התשואה להון הפעיל הנחות נוספות הניתנות מעבר לשיעור המותר בהודעות. 1. בדצמבר 2011 החלה רשות ההגבלים העסקיים בבדיקת פעילותה של נשר בהיבטים שונים. הרשות מצאה כי נשר מספקת מלט בתנאים מועדפים החורגים ממדרג ההנחות שנקבע בצו הפיקוח על המחירים ובהודעות המפקח וכן מעניקה תנאים מועדפים (הנחות והטבות ימי אשראי) לרוכשים יותר מ- 10,000 .טונות בחודש, וזאת על פי מדרג נוסף תנאים מועדפים במיוחד ניתנים בעיקר לשתי יצרניות בטון ביש ראל שהן לקוחותיה הגדולים של החברה. עמדת הממונה על הגבלים עסקיים הייתה כי יש פגיעה תחרותית בענפי המלט והבטון96 ומתקיימים תנאי סעיף30 לחוק, המסמיך את הממונה לתת הוראות לבעל מונופולין למניעת פגיעה בתחרות או בציבור. לעמדת הממונה, נשר מעניקה הנחות אלו כיוון שהיא רואה איום ממשי של יבוא על ידי אותן שתי יצרניות בטון, ומתן ההנחות מקטין את כדאיות היבוא עבורן. שאר יצרניות הבטון אינן נהנות מפירות האיום התחרותי ומשלמות מחיר מלט גבוה יותר. מתן ההנחות מצמצם את האפשרות להתפתחות תחרות בענף המלט ומשמר את התלות בנשר ואת מעמדה כמונופול. בדיקת הרשות העלתה כי יצרניות הבטון האמורות, הנהנות מההנחות החריגות, אינן מנצלות זאת כדי להתחרות זו בזו או ביצרניות בטון אחרות, וההנחה אינה מגולגלת לצרכנים. הממונה הכריז כי בכוונתו לתת לנשר, בכפוף לקיום שימוע בעניין, הוראות בהתאם לסמכותו בחוק, שעל פיהן תחדל החברה ממתן תנאים מועדפים. במסגרת השימוע שהתקיים חלקה נשר על מסקנות הממונה וכן על סמכותו למתן הוראות כאמור. בסופו של דבר נמנע הממונה ממתן הוראות התנהגותיות לנשר בשל ההסדר שאליו הגיעה החברה עם רשות ההגבלים העסקיים ומשרדי הכלכלה והאוצר97 . 2. בנובמבר 2012 התקבלה ביחידת הפיקוח תלונה שעסקה, בין היתר, בהנחות שניתנות ללקוחותיה הגדולים של נשר כדי להתמודד עם איום היבוא מצדם. בתלונה צוין כי יש סבסוד צולב של הלקוחות הקטנים את הלקוחות הגדולים, וכי ככל הנראה ההנחות הללו אינן מגולגלות במלואן לצרכנים. יחידת הפיקוח לא בחנה טענות אלו והשיבה כי סוגיות שהועלו בתלונה נבחנות על ידי ועדת המלט. 3. ועדת המלט, שמשרד הכלכלה היה שותף בה, עסקה מפורשות בסוגיית ההנחות וקבעה כי ללקוחותיה הגדולים של נשר ניתנות הנחות החורגות ממדרג ההנחות שנקבע במחירון98 . הוועדה קבעה כי מתן הנחות אלו משמש כתמריץ שלילי ליבוא מלט ומשמר את מעמדה המונופוליסטי של נשר. הוועדה המליצה כי לצורך חישוב נוסחת המחיר המפוקח, הנחות שיינתנו מעבר למדרג הנחות שייקבע ייחשבו כהכנסות שהתקבלו לצורך קביעת היקף ההכנסות. הוועדה מסרה טיוטת דוח ליחידת הפיקוח לקבלת התייחסותה בשנת 2013. בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ממאי 2015 טוענת נשר כי ההנחות שנתנה ללקוחותיה הגדולים אינן חריגות או בלתי-סבירות, ולראיה - הממונה על הגבלים עסקיים החליט בהסדר .__________________ .96 כעולה מתשובת הרשות לטיוטת דוח הביקורת מתאריך 24.5.15. 97 ."כמפורט להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר 98 יובהר כי שיעורי ההנחה המפורטים במחירון זהים לשיעורי ההנחה שפורטו בהודעות המפקח. 44 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 עמה לאפשר לה להמשיך ולהעניק אותן. עוד טוענת נשר כי הנחות הכמות הניתנות על ידה ניתנות על בסיס כלכ לי שוויוני ומשקפות את תרומת הלקוחות הגדולים להוזלת העלות הממוצעת לטונה. מאחר שלחלק מהלקוחות הגדולים יש אלטרנטיבות לרכישת מלט מחברות בין-לאומיות שיש להם קשרי בעלות או קשרים עסקיים עמן, אם נשר לא הייתה מעניקה להם הנחות הם היו עלולים לנטוש אותה, דבר שהיה מביא להעלאה מהותית במחיר המלט ללקוחות הקטנים. לגישת נשר, גביית מחירים שונים על בסיס הבדלים במאפייני הביקוש של הלקוחות, אשר מאפשרת כיסוי עלויות קבועות באופן יעיל, היא פרקטיקה מוכרת ורצויה, ולראיה האמור בגילוי דעת של הממונה על הגבלים עסקיים99 . משרד מבקר המדינה מציין כי הממונה על הגבלים עסקיים לא אישר את גובה ההנחות שנותנת החברה ללקוחותיה הגדולים, אלא השהה את מתן הוראותיו ביחס להנחות אלו רק בשל הגעת הממשלה להסדר עם נשר למכירת המפעל בהר טוב. גילוי הדעת של הממונה מתייחס למצבים שבהם ההנחות נובעות מהבדלים מצד הביקוש בלבד, ואילו במקרה זה, אף לדברי נשר, השיקול במתן ההנחות הוא מניעת יבוא. עמדת הממונה, כפי שעולה מהוראותיו, היא כי מתן הנחות אלו מצמצם את האפשרות להתפתחות תחרות ומשמר את התלות של צרכני המלט בנשר כיצרנית יחידה, המספקת כ-90% .מכלל צריכת המלט בישראל ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים כי אף שסוגיית ההנחות שמעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח עלתה בדיוני ועדת המלט, בבדיקת רשות ההגבלים ובתלונה שהגיעה ליחידת הפיקוח, לא בחנו אותה לא רואי החשבון המבקרים, לא יחידת הפיקוח ו לא ועדת המחירים (כלכלה) , וממילא לא התקבלה כל החלטה כיצד יש לנהוג בה. לא זו אף זו, משיחות של נציגי משרד מבקר המדינה עם עובדי היחידה וכן ממסמכים שנבדקו עולה כי היחידה לא הייתה מודעת כלל למתן הנחות מעבר למדרג הקבוע כאמור. יובהר כי משרד מבקר המדינה מעיר בדבר חשיבות ההכרעה בסוגיה, ולא בדבר עצם מתן ההנחות מעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח . לו בחנה יחידת הפיקוח את מבנה ההנחות הנהוג בנשר, ייתכן שהייתה מוסיפה את ההנחות החורגות מהקבוע בהודעות המפקח לקביעת הרווח, דבר שעשוי היה להוריד את מחירו המפוקח של המלט. משלא עשתה זאת, ניתן משקל לשיקוליה המסחריים של נשר, באמצעות נוסחת הפיקוח למחיר המפוקח. בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי עם גיבוש דוח ועדת המלט גיבשה יחידת הפיקוח פנייה לרואה חשבון לצורך ביצוע בחינה של שיטת הפיקוח על המלט ועדכונה. במסגרת בחינה זו נדרשה גם התייחסות לסוגיית ההנחות הניתנות על ידי החברה, אך בשל גיבוש ההסדר עם נשר (ראו להלן), לא נעשתה בחינה כאמור. .__________________ .99 גילוי דעת1/14 של הממונה על הגבלים עסקיים- האיסור על גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין. הפרק עוסק במבחן ההשוואה לזיהוי מחיר מופרז, ובו מגלה הממונה את דעתו כי פער מחיר שגובה בעל מונופולין בשווקים שונים הנובע אך ורק מהבדלים בצד הביקוש ואינו עולה על 20% בנטרול עלויות משתנות, לא יהיה אינדיקציה לקיומו של מחיר מופרז. במקרה זה בעל מונופולין יוכל לגבות מחירים שונים על בסיס הבדלים במאפייני הביקוש ולכסות את עלויותיו הקבועות באופן יעיל. משרד האוצר 45 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי סוגיית מתן ההנחות מעבר למדרג ההנחות הקבועות בהודעות המפקח היא רבת שנים. לא זו אף זו, כאמור בתשובה, בדיקה זו לא נעשתה וממילא נושא זה לא נדון. מכירות לרשות הפלסטינית על פי הדין הבין-לאומי, מדינת ישראל מחזיקה בשטחי יהודה והשומרון בדרך של "תפיסה לוחמתית", שמשמעותה המשפטית היא שהמשפט הישראלי אינו חל על שטחים אלה. בהתאם למנשר שפרסם מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון100 , המשפט שחל באזור זה הוא הדין שהיה קיים בו ב - 7.6.67 (הדין העותמאני בתוספת שינויים שנעשו בו בתקופת המנדט הבריטי ובתקופת השלטון הירדני), עד כמה שאין בו סתירה עם מנשר זה או עם כל צו שייתן מפקד כוחות צה"ל באזור, ובשינויים הנובעים מכינונו של שלטון צה"ל באזור. עם השנים נוספה על כך תחיקת ביטחו ן של מפקד כוחות צה"ל באזור. לאור זאת, צווי הפיקוח על מחירים חלים בשטח המדינה ואינם חלים בתחומי יהודה והשומרון, ומוצרים ושירותים הנמכרים לשוק שאינו מקומי אינם בגדר מוצרים מפוקחים. חברת נשר מוכרת לשוק המקומי וכן לרש"פ101 . לרש"פ אין מפעלי צמנט, וכל צריכתה מאז שנת 1967 מקורה במפעלי נשר. הרש"פ צורכת כ-1.2 מיליון טונות בשנה, שהם כ-25% מכמות המלט שנשר מוכרת. המכירה מתבצעת דרך חברת סחר פלסטינית המפיצה את המלט בין לקוחותיה. מחיר המלט לחברת הסחר האמורה נמוך משמעותית ממחיר המחירון של נשר. ההנחות הניתנות לרש"פ חורגות באופן משמעותי ממדרג ההנחות שקבעה יחידת הפיקוח. עדכון הבסיס שנעשה לשנת 2002 חושב תחת ההנחה שכל הכנסות החברה נבעו ממכירת מוצרים מפוקחים 102 . בשנת 2005 פנתה נשר בבקשה לא להכליל את מכירותיה לרש"פ בקביעת רווח המגזר המפוקח לעדכון הבסיס לשנת 2004 , אך עם זאת להמשיך להכליל את ההון המשמש לצורך יצירתו בהון הפעיל של המגזר המפוקח103 , מהטעם שהמכירות לרש"פ מקורן בעודפי כושר ייצור זמניים המשמשים ליצוא104 . רואה החשבון המבקר לא קיבל את טענת נשר וקבע כי בחישוב התשואה להון הפעיל של המגזר המפוקח אין לכלול הן את הרווח ממכירה לרש"פ והן את ההון המשמש לייצורו. לאחר דין ודברים בנושא עם נשר נעשה עדכון .__________________ .100 'מנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (יהודה והשומרון) (מנשר מס2 ), התשכ"ז- 1967. 101 מאז שנת 2007 .הופסקה כמעט לחלוטין אספקת מלט מישראל לרצועת עזה 102 דוח סוארי מתייחס למצבים שבהם הכנסות החברה נובעות משילוב של מוצרים מפוקחים ומוצרים לא מפוקחים. יש שלוש גישות אפשריות לחישוב התשואה על ההון הפעיל בהתאם ליחס בין המגזר המפוקח לכלל הכנסות החברה. 1 . גישה כוללת- חישוב תשואה על כלל ההון הפעיל גם אם חלק מפעילויות החברה אינן מפוקחות חל במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן יותר מ-70% .מהכנסות החברה2 . גישה תמחירית- חישוב שיעור התשואה של המגזר המפוקח באופן עצמאי (הכנסות המגזר המפוקח והון פעיל המשמש לי יצור הכנסות אלו) חל במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן פחות מ-30% .מהכנסות החברה3 . גישה משולבת- שילוב בין הגישה הכוללת והגישה התמחירית בשל חוסר יכולת להפריד בין עלויות המגזרים. חלה במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן פחות מ-70% מהכנסות החברה אך יותר מ-30%. 103 .כך יוקטן הרווח ואילו ההון הפעיל לא ישתנה. בעקבות זאת יקטן שיעור התשואה להון פעיל 104 הכוונה היא כי נשר ביצעה השקעות שנועדו לענות על כושר הייצור המקומי, ובשל האטה בביקושים נוצרו לה עודפי כושר ייצור זמניים ואותם מכרה לרש"פ. נשר ביקשה חישוב מחיר על פי גישה תמחירית, וטענתה הייתה כי אין להפחית מחישוב ההון הפעיל את ההון שמשמש לעודפי כושר הייצור. 46 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 הבסיס לשנת 2004 על פי הגישה המשולבת105 . בשנים שלאחר מכן עדכון הבסיס לנשר בוצע תחת הנחה שכל הכנסות החברה נבעו ממכירת מוצרים מפוקחים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רואי החשבון המבקרים שביצעו עדכון בסיס לשנים שלאחר 2004 כלל לא ידעו על קיומו של מגזר שוק שאינו מקומי. כאמור, לפי דוח סוארי, בקביעת הרווח יש להוסיף הנחות חריגות שאינן סבירות. על כן, אם נוקטים גישה שעל פיה יש להכליל את המכירות לרש"פ בחישוב הרווח 106 , עולה השאלה בדבר הכרה בהנחות חריגות לרש"פ במסגרת הנוסחה. נמצא כי אף ש נשר מעניקה לרש"פ הנחות החורגות משמעותית ממדרג ההנחות שנקבע בצו , רואי החשבון המבקרים לא התייחסו כלל להנחות אלו בעדכוני הבסיס שנעשו בשנים 2011-2002 . בשנת 2005 התקבלה ביחידת הפיקוח פנייה רשמית המעלה תלונה בדבר כוונת נשר להעלות את מחיר המלט. בין היתר נטען כי נשר מעניקה הנחות משמעותיות לרש"פ , ויש חשש כי הלקוחות הישראליים שלה הם שמסבסדים אותן בעלויותיהם הגבוהות. יחידת הפיקוח לא ביצעה בדיקה מקיפה מטעמה, ובכלל זה בדיקת ספריה וחשבונותיה של נשר, ואף לא פנתה לרואה חשבון מטעמה שיבצע בדיקה כאמור. תחת זאת פנתה יחידת הפיקוח לנשר להבהרות. נשר השיבה כי "העובדות הן כי מחירי המלט של נשר בשוק הפלסטיני נמוכים אך במעט ממחירי המלט בשוק הישראלי". נמצא כי יחידת הפיקוח לא בחנה סוגיה זו מעבר לכך ולא בחנה מה שיעור ההנחות שנותנת נשר לשוק זה (ואשר אינו מגולגל בהכרח לצרכן הקצה). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חודשים ספורים לאחר הפנייה האמורה התקבלו אצל רואה החשבון המבקר נתונים המצביעים על הנחות משמעותיות הניתנות לרש"פ, אך מכיוון שהמידע לא נמסר מרואה החשבון ליחידת הפיקוח הדבר לא נודע לה. גם ועדת המלט107 הצביעה על כך שנוסחת הפיקוח משקללת את הנחות הרש"פ ומאפשרת אי- יעילות בניצול מלאי ההון של החברה, והמליצה כי המחיר המפוקח ייקבע בגין מכירות בשוק המקומי בלבד ויינתן משקל לרובד הייצור היעיל ביותר של נשר. נשר מסרה בתשובתה כי מכירותיה לרש"פ מניבות לה הכנסות נוספות ומקטינות את העלויות הקבועות. לטענתה, אלמלא מכרה לרש"פ הייתה העלות לשוק המקומי גבוהה יותר, והמחירים שהיו מתקבלים מיישום נוסחת סוארי היו גבוהים בהרבה. לגישת נשר, העולה מדוח משרד מבקר המדינה הוא כי עליה להימנע ממתן הנחות, דבר שהיה מביא לנטישת הרש"פ את נשר ולעליית מחירי המלט. עוד טענה החברה כי מאפייני המכירה לרש"פ שונים מהותית ממאפייני המכירה לשוק המקומי. ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים כי למרות מידע שהגיע ליחידת הפיקוח, לא בחנו היחידה או ועדת המחירים את נושא היצוא לרשות הפלסטי נית וההנחות הניתנות לה, וממילא לא התקבלה כל החלטה כיצד יש לנהוג בסוגיות אלו. יובהר כי משרד מבקר המדינה מעיר בדבר חשיבות ההכרעה בסוגיות האמורות, ולא בדבר עצם המכירה ומתן ההנחות לרש"פ. בחינת ההנחות לרש"פ תוך שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים עשויה הייתה להביא להורדת מחירו המפוקח של המלט ליצרני הבטון הישראליים, מאחר שההנחות הניתנות לרש"פ חורגות משמעותית מאלו הקבועות בהודעות המפקח. .__________________ .105 מכיוון שמכירות נשר לשוק המקומי באותה שנה היו גבוהות אך במעט מ -70% , עשה רואה החשבון התאמות רלוונטיות לגישה המשולבת. 106 .בין אם בגישה הכוללת ובין אם בגישה המשולבת 107 'דוח ועדת המלט, עמ134. משרד האוצר 47 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו יחידת הפיקוח אינה מודעת, במשך שנים ארוכות, לנושאים כה מהותיים בפעילות החברה המונופוליסטית שהיא מפקחת עליה - נושאים כמו שערוכים, מתן הנחות ופעילות יצוא - מצביע על כשל משמעותי בתפקוד היחידה, הפוגם ביכולתה לקיים פיקוח ראוי, אפקטיבי ומקצועי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר פורטו לעיל - אשר יחידת הפיקוח לא טיפלה בהן - עשוי היה להביא לירידה במחיר ה מלט, ולהוריד במעט את יוקר המחיה. משרד הכלכלה ציין בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת כי מנגנון הפיקוח על המחירים לפי החוק הוא מנגנון מוגבל ואף מיושן המושתת על שירותי בדיקה חיצוניים. רואי החשבון המבקרים אינם נדרשים לעשות ביקורת חשבונאית של החברה אלא תחשיבים הנעשים על בסיס דוחות מבוקרים. לטענת המשרד, "האמירה כי קיים כשל משמעותי בתפקוד יחידת הפיקוח מניחה בחובה כי בידי היחידה קיימים האמצעים והיכולת לקיים הביקורת מן הסוג אליו מכוון המבקר בביקורתו. מקום שבו לא קיימים בידי היחידה האמצעים והיכולת לבצעם ממילא איננו יכול להוביל למסקנה כי יחידת הפיקוח היא אשר כשלה כשל משמעותי בביצוע פיקוח ראוי". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי תפקידו של מערך הפיקוח אינו ריכוז שירותיהם של רואי החשבון המבקרים , אלא פיקוח מהותי ואפקטיבי על הענף המפוקח ובכלל זה קביעת מדיניות והכרעה בסוגיות מה ותיות המתעוררות במהלך העבודה השוטפת - כפי שעולה אף מתשובת משרד הכלכלה עצמו. לצורך זה על המפקח על המחירים - מתוקף תפקידו, אחריותו והסמכות הרחבה הנתונה בידיו לחקור את החברה ולקבל כל מידע בנוגע לעסקיה - להכיר היטב את מבנה הענף ואת השחקנים וכוחות השוק הפועלים בו, ועדות ממשלתיות העוסקות בנושא והחלטות של מאסדרים אחרים. כמו כן, עליו או על הבודקים מטעמו להכיר היטב את הגוף המפוקח, לרבות נכסי החברה המפוקחת, יחסיה עם חברות קשורות ולקוחותיה העיקריים, ומידע קרדינלי על פעילותה, כגון היקפי יצוא והנחות הניתנות ללקוחותיה. על יחידת הפיקוח וועדת המחירים היה לקיים מערכת פיקוח ראויה על עבודת רואי החשבון המבקרים ולוודא שיבצעו בדיקה מקיפה ויסודית. ועדת המלט נושא הריכוזיות בענף המלט עלה בדיוני ועדת טרכטנברג. במסגרת הפרק על יוקר המחיה והתחרותיות בדוח בחנה הוועדה כשלי שוק בענפי משק שונים, ובהם ענף המלט. הוועדה סברה, בין היתר, כי נוסחת הפיקוח מקנה למונופול תשואה עודפת על ההון הפעיל שלו, ולפיכך מחירי המלט בישראל גבוהים מאלו שהיו נקבעים בתנאי תחרות או פיקוח אפקטיבי שאמור לדמות תנאי תחרות. לפיכך המליצה הוועדה לנקוט פעולות להסרת חסמי יבו א של מלט108 וליצירת תחרות מקומית בענף109. .__________________ .108 בין היתר המליצה הוועדה להגדיר את רציף המלט בנמל אשדוד כרציף מסחרי, לשנות את כללי התור התפעולי בנמל ולאתר שטחים סמוכים לו לאחסון מלט מיובא. 109 הוועדה המליצה להכין תכנית ליצירת תחרות בענף המלט בטווח הקצר, וכן לתת סיוע ממשלתי להקמת מפעל לטחינת קלינקר או מפעל מלט מקומי ולאיתור מחצבות מתאימות. 48 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג התקבלה החלטת ממשלה לעידוד התחרות בשוק המלט110 . בין היתר, הוחלט להקים צוות בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר, שיבחן ויגיש לממשלה המלצות לתכנית מפורטת לעידוד התחרות בשוק המלט, תוך הבטחת אספקה סדירה של המלט בישראל ובמחירים תחרותיים. הצוות נדרש להגיש את מסקנותיו עד סוף מרץ 2012 לאישור הממשלה ולוועדת המחירים הבין -משרדית בנוגע לעדכון מנגנוני הפיקוח. בראש הוועדה שהוקמה - ועדת המלט - עמד הממונה לשעבר על אג"ת, מר גל הרשקוביץ, והיו חברים בה נציגי משר ד הכלכלה, משרד התחבורה, משרד הבינוי, המועצה הלאומית לכלכלה, משרד רה"ם ורשות ההגבלים העסקיים111 . במהלך דיוניה נפגשה ועדת המלט עם נציגי המגזר הציבורי והמגזר העסקי, לרבות נציגי נשר. הוועדה פרסמה ביוני 2013 , יותר משנה אחרי המועד המתוכנן, את ממצאיה והמלצותיה בנוגע לקידום התחרות בענף המלט 112. משרד מבקר המדינה מצא כי חרף עבודתה רחבת ההיקף של ועדת המלט, לאורך כל תקופת פעולתה לא תועדו אלא שלושה מדיוניה. שקיפות ותיעוד מסודר, הנותן ביטוי לעבודתה של ועדה ממשלתית, הכרחיים לקיום מעקב ומאפשרים לציבור פיקוח ובקרה על קיומו של הליך תקין, הוגן וענייני בעבודת הוועדה. ועדת המלט סקרה את ענף המלט הן במישור העולמי והן במישור הארצי, ומצאה כי שוק זה מאופיין, בכל העולם, בריכוזיות מובנית, ובמיוחד בישראל - שבה פוטנציאל היבוא אינו משמש רסן אפקטיבי למחיר המקומי. לדעת הוועדה, מבנה השוק הנוכחי יצר מעין תלות גומלין בין נשר לבין היבואן היחידי בשוק, הנובעת בין היתר מפוטנציאל יבוא מוגבל של מלט ומעודף כושר טחינה של נשר. כמו כן מצאה הוועדה, כאמור, כי ההנחות שנותנת נשר לשני לקוחותיה הגדולים מקטינות את כדאיות היבוא עבורם ומשמרות את מעמדה המונופוליסטי של נשר. ועדת המלט המליצה על צעדים שמטרתם להביא ליצירת מבנה שוק תחרותי, תוך שמירה על אספקת מלט יעילה. בין היתר המליצה לנקוט כמה צעדים לשם הגדלת פוטנציאל היצע המלט שלא באמצעות נשר והגדלת מספר השחקנים בשוק המלט, תוך שמירה על יכולות הייצור הקיימות של נשר ברמלה ומניעת גידול בכושר הייצור שלה. לטווח הקצר ולטווח הבינוני המליצה הוועדה על בחינת שינוי מנגנוני הפיקוח על מחירי המלט, על שינוי נוסחת חישוב מחיר המלט ועל הגדלת היבוא. לטווח הארוך המליצה על יצירת תנאים להקמת מפעל חדש. הממשלה אימצה ביולי 2013 את מסקנות ועדת המלט113 (להלן- החלטת ממשלה 535 ). בין היתר הורתה הממשלה לוועדת המחירים הבין -משרדית לבחון את המלצות הוועדה להטיל פיקוח על הצמנט לפי פרק ה' לחוק ואת האפשרות לשינוי מנגנון הפיקוח. כן הורתה להגביל את הקצאת המקרקעין המיועדים לחציבת חומרי בנייה, לשם מניעת ריכוזיות ב ענף המלט, ולהגביל את יבוא המלט והקלינקר על ידי מונופול בענף. .__________________ .110 החלטת ממשלה 3992 מיום 18.12.11 ."בנושא "עידוד התחרות בשוק המלט 111 .נציג הרשות פרש מהשירות הציבורי במהלך עבודת הוועדה ולא מונה לו מחליף 112 שינויים מבניים והגברת התחרות בענף המלט- ממצאים והמלצות. הוועדה הבין-משרדית לקידום התחרות בענף המלט - יוני 2013. 113 /החלטה יקר 2 מיום 25.6.13 של ועדת השרים לענייני יוקר המחיה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.7.13 , ומספרה 535 /(יקר2 .) משרד האוצר 49 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 'מדוח ועדת המלט עולה כי עבודתה נסמכה על מידע מדוחותיה הכספיים של חברה א 114 , .)הגלויים לציבור, ולא על דוחותיה הכספיים של נשר (שסירבה לחשוף אותם בפני הוועדה מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי דוחות חברה א' כוללים נתוני חברות נוספות, ועל כן הנתונים שעליהם הסתמכה הוועדה לצורך חישובים מהותיים אינם מדויקים. למשל, הוועדה בדקה את מבנה ההנחות בענף כשהיא נסמכת על חישובים משוערים. אמנם בוועדה היה חבר נציג רשות ההגבלים העסקיים, אשר במסגרת תפקידו זה הייתה לו נגישות למידע מדויק בדבר ההנחות והשפעתן על הענף, אך בשל חיסיון המידע לא הועבר מידע מהותי זה לוועדה. כמו כן, בסמכות יחידת הפיקוח (כלכלה) לקבל דוחות כספיים ונתונים נדרשים על מבנה הענף. אף שהוועדה עמדה על הבעייתיות של מבנה ההנחות המשוקללות בנוסחת הפיקוח, לא התקבלה ההתייחסות המקצועית של היחידה לסוגיה זו או לסוגיית הרווחיות של נשר. בתשובת רשות ההגבלים העסקיים ממאי 2015 לטיוטת דוח הביקורת ציינה הרשות כי יש קושי בשיתוף נתונים הנאספים לצורך ביצוע חוק ההגבלים העסקיים. המדובר, לדבריה, במידע רגיש ובסודות מסחריים שהעברתם מעל ה חשש לפגיעה באינטרסים ובזכויות של מוסרי המידע ועלולה לפגוע בנכונות לשתף פעולה עם הרשות. עוד ציינה: "בשים לב למעמדה העצמאי של הרשות, דומה שהממשלה או השרים לא מוסמכים לכפות על הרשות העברת מידע כאמור... מובן שאין בכך לגרוע מנכונותם של הממונה והרשות לסייע בעב ודת הממשלה, ובכלל זה למסור מידע ככל הניתן ובכפוף לאילוצים המפורטים לעיל". בתשובתו ציין משרד האוצר כי מטרת הוועדה הייתה להגביר את רמת התחרות, ולא לבדוק אם קיים רווח עודף לנשר, ועל כן לא נדרשו לה בהכרח הדוחות הכספיים של נשר. משרד מבקר המדינה מציין כי בדוח ועדת המלט מדגישה הוועדה: " במסגרת עבודה זו לא הועברו לנו הדו"חות הכספיים של חברת נשר, ולפיכך לא התאפשר לנו לנתח שיעורי רווחיות אלו" (ההדגשה במקור). ועדת המלט הוקמה כדי לגבש תכנית מפורטת לעידוד התחרות בשוק המלט. תכנית כאמור ראוי כי תסתמך על מידע מדויק, מלא ו עדכני הן מהמאסדרים והן מהשחקנים בענף. לכן בעת מינוי ועדת המלט היה על משרדי הממשלה הרלוונטיים לוודא כי יהיו לה מלוא הסמכויות הנדרשות לקבלת המידע הנחוץ. זאת ועוד, בהיווכחה כי הנתונים שבידיה אינם מלאים ומדויקים, מן הראוי היה שהוועדה תפעל לקבלת מלוא המידע האפשרי ותפנה לכלל הגופים המקצועיים הרלוונטיים לקבלת עמדתם, תוך שמירה על החיסיון החל על מידע ודוחות מסחריים שנמסרו לאותם גופים. אילו היה בידיה המידע החסר, יכלה הוועדה להפיק מידע מדויק יותר על הענף. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נדרש מידע מסוים לשם קבלת החלטה, היה על הוועדה לפנות לשרים האחראים כדי שאלה יפעילו את סמכותם לקבלו. ההסדר עם חברת נשר סעיף 30 לחוק ההגבלים מסמיך את הממונה על הגבלים עסקיים לתת הוראות לבעל מונופולין כדי למנוע פגיעה בתחרות או בציבור. הוראות הסעיף מאפשרות לבחון את התוצאה בפועל או את התוצאה האפשרית של כל התנהגות של בעל המונופולין, ונותנות בידי הממונה כלים .__________________ .114 חברה א' מחזיקה ב-75% מחברה ב', המחזיקה ב- 100% .מחברת נשר 50 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 למנוע את הפגיעה בציבור או בתחרות על ידי טיפול והתאמה של נורמה ספציפית בשוק מסוים. בד בבד עם עבודת ועדת המלט ניהלה רשות ההגבלים כאמור בדיקה מטעמה בכל הנוגע להנחות של נשר ללקוחותיה הגדו לים. במסגרת הבדיקה נפגשו נציגי הרשות עם גורמים בתעשיית המלט והבטון, ובהם נציגי נשר. נציגי הרשות בחנו את דוחותיה הכספיים של החברה ומסמכים נוספים, ובסופו של תהליך הבדיקה הוחלט כי מתקיימים תנאי סעיף 30 לחוק הן ביחס לענף המלט והן ביחס לענף הבטון. בהחלטת הממונה בדבר מתן הוראות לבעל מונופולין לפי סעיף 30 לחוק צוין כי "הובררה החשיבות העצומה בהתפתחות תחרות בענף המלט בישראל בטווח הזמן הנראה לעין במיוחד באמצעות ייצור מקומי של מלט, נוסף על זה של נשר". לאור כוונת הממונה להטיל עליה מגבלות התנהגותיות ולהגביל את היקף הנחותיה ללקוחותיה הגדולים, ולאור המלצות ועדת המלט, הגיעה חברת נשר להסדר עם הממונה ונציגי משרדי הכלכלה והאוצר שמטרתו להקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף. המשא ומתן בין הצדדים הביא לגיבוש הסדר שבמסגרתו הופקו שני מסמכים עיקריים: (א) החלטה בדבר מתן הוראות של הממונה על הגבלים עסקיים 115 ; (ב) כתב התחייבות שעליו חתומה חברת נשר116 . כמו כן התקבלה החלטת ממשלה 1960117 , שבה נקבע כי אם תעמוד נשר בהתחייבויותיה לפי כתב ההתחייבות, תימנע הממשלה מביצוע שינויי אסדרה בענף, וכן יידחה חלק נכבד מההוראות שהתקבלו במסגרת החלטת ממשלה 355118 . במסגרת ההסדר הוסכם כי נשר תמכור את מלוא החזקותיה במפעל בהר טוב, לרבות כל המקרקעין, הציוד לייצור וטחינה של קלינקר , הזכויות, הנכסים והמידע הנדרשים לתפעול המפעל, ואת החזקות החברה במחצבות הצמודות למפעל והמשמשות אותו. נקבע כי מכירת המפעל צריכה להתקיים תוך פרק זמן שעליו הוטל חיסיון. כן התחייבה נשר להפחית את מחיר המחירון לצמנט ב-2% נוספים ולהימנע מהעלאתו בכל תקופת ההסדר (למעט שינויים בסל התשומות), ולהקפיד על מגבלת תשואה על ההון הפעיל של 12% לשנת כספים (או ממוצע דו-שנתי של 11% ). כמו כן שונה סל התשומות ושונו העילות לעדכון המחיר בעקבות שינויים בסל התשומות. הוסכם כי הממונה יימנע מנקיטת צעדים ומתן הוראות לנשר לכל תקופת ההסדר, בכ פוף לעמידה בתנאים שנקבעו. כמו כן, לאור דרישת נשר ששינויים עתידיים שצפויים לחול בנוסחת הפיקוח לא יחולו על מחיר המלט, הוסכם כי הממשלה תפעל להסרת פיקוח מחירים על המלט מכוח החוק, ולהעברתו למנגנון דומה של פיקוח מחירים על פי אותם פרמטרים, שיטות ומתודולוגיות שחלו עד אותו מועד על החברה. בהתאם, הוסכם כי שר האוצר ושר הכלכלה יפנו לוועדת המחירים לבחינת הוצאת הצמנט מפיקוח לפי החוק למשך תקופת ההסדר. כן הוסכם על מנגנון פיקוח מתוקף ההסדר, שיבצע מינהל סביבה ופיתוח בר- קיימא במשרד הכלכלה. .__________________ .115 החלטה בדבר מתן הוראות לבעל מונופולין לפי סעיף 30 לחוק ההגבלים; נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ. 30.10.14 . 116 כתב התחייבות- 19.9.14 . 117 /החלטה יקר 13 מיום 28.7.14 של ועדת השרים לענ ייני יוקר המחיה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "עידוד התחרות בשוק הצמנט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 7.8.14 , ומספרה 1960 /(יקר13.) 118 הוחלט בין היתר על השהיית ההוראות בהחלטה הנוגעות לפיקוח על מחירי המלט, ההוראות בנושא הגבלת הקצאת מקרקעי ן המיועדים לחציבת חומרי בנייה לשם מניעת ריכוזיות בענף המלט, וכן ההוראות המגבילות את יבוא הקלינקר. משרד האוצר 51 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 רשת ביטחון להסדר עם נשר במסגרת ההסד ר עם נשר קיבעה הממשלה מנגנונים של "רשת ביטחון" למקרה שבו לא תיווצר תחרות בענף המלט, בדמות לוח זמנים לבחינת התפתחות תנאי תחרות העונים על היעדים שהציבו הצדדים מראש: חמש שנים מהמועד הקובע119 ייבחן אם חל גידול משמעותי ברמת התחרותיות בענף הצמנט. הרף שקבעה הממשלה הוצב על נתח שוק של 24% ומעלה שמקורו אינו בנשר או בחברה קשורה לנשר 120 . אם יעד זה יושג, תוארך תקופת ההסדר למשך ארבע שנים נוספות 121 . אם תנאים אלו לא יתקיימו, הממשלה תהא רשאית להביא לסיום את תקופת ההסדר, ולקבל כל החלטה הנראית לה מתאימה לצורך הבטחת מחיר מכירה סביר ללקוחותיה של נשר, לרבות החלת פיקוח מחירים לפי חוק הפיקוח ויישום החלטות אשר נכללו בהחלטת ממשלה 535 ויישומן נדחה. כמו כן במקרה שבו לא תיווצר תחרות המשפיעה על מחיר המלט, ישמש מנגנון הפיקוח על מחיר המלט במינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא כרשת ביטחון נוספת. היווצרו ת תחרות בענף המלט ערב מתן המלצות ועדת המלט פעלו בענף שני שחקנים - נשר ויבואן נוסף. הוועדה הייתה מודעת להיעדר התחרות בין שני שחקנים אלו ולמערכת יחסי הגומלין ביניהם. זאת ועוד, דוח הוועדה מלמד כי הביקוש המצרפי לצמנט בישראל וברש"פ לשנים 2020 -2015 צפוי להיות כ-6.7 מיליון טונות בממוצע, ואילו ההיצע המקסימלי - 7.1 מיליון טונות 122 . הפער בין הביקוש להיצע קטן, נתון לתנודתיות ותלוי בכדאיות יבוא הצמנט והקלינקר ובפתיחת רציפים נוספים בנמלים לפריקת צמנט. אי-מימוש פוטנציאל היבוא במלואו עשוי להקטין את הפער. לא זו אף זו, לפי תחזיות ועדת המלט, החל בשנת 2023 יעלה הביקוש על ההיצע המקסימלי הצפוי. ועדת המלט בחנה ארבע חלופות להגדלת כושר הייצור בענף: 1 . שדרוג והרחבה של המפעל בהר טוב להיקף ייצור של כ-2 מיליון טונות בשנה - אפשרות שנדחתה בשל היעדר כדאיות, מאחר שהיקף יתרות הגיר במחצבות המשרתות את המפעל מוגבל; 2. הקמת מפעל משולב בדרום הארץ - אפשרות שמחייבת הסדר ת קרקעות מול הפזורה הבדואית הטוענת לבעלות על השטח; .__________________ .119 המועד הקובע הוגדר בהחלטת הממשלה: המועד שחל45 ימים לאחר מועד קבלתה, דהיינו אמצע חודש ספטמבר 2014 . 120 לפי החלטת הממשלה, אם יימצא כי צריכת הצמנט ממקורות שאינם בנשר או בחברה קשורה לה קטנה מ-24% בעקבות תהליכי שיפור יכולות ייצור הצמנט במפעל הר טוב, אך הנתונים מצביעים על הסתברות גבוהה להגדלת נפח צריכת הצמנט שמקורה אינו בנשר בחודשים הקרובים - יוכל הצוות להמליץ לשרים לראות בכך גידול משמעותי ברמת התחרותיות, חרף אי -העמידה ביעד האמור בטווח הזמן שהוגדר בהחלטת הממשלה. 121 במסגרת עדכון חברה א', מכוח תקנה 36 ,)לתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידיים התש"ל- 1970 , שנשלח לרשות ניירות ערך ולבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ, ציינה חברה א' בכל הנוגע להסדר כי: "ככל שהמפעל לא יימכ ר במועד הקבוע... תיכנסנה לתוקף מיידי ההוראות המחייבות הפחתה נוספת בהנחות שנשר מעניקה ללקוחותיה. כמו כן צפוי שהממשלה תחזיר את המלט לפיקוח... ותנקוט צעדים להפחתת המחיר הקובע של המלט. למהלכים אלו עלולה להיות השפעה מהותית לרעה על נשר ובכלל זה על רווחיותה". לעו מת זאת, ביחס לאפשרות מכירת המפעל ציינה החברה כי "מכירת המפעל והפעלתו בידי יצרן מלט מתחרה לנשר עלולה להשפיע לרעה לאורך זמן על נשר, ובכלל זה על רווחיותה ועל נתח השוק שלה בישראל". 122 הערכת ההיצע מסתמכת על היקף ייצור של 4.9 מיליון טונות במפעל רמלה; היקף ייצור של מיליון טונות במפעל הר טוב; היקף של יבוא צמנט (מבוסס על פתיחת רציפים חדשים לפריקת צמנט), וכן יבוא וטחינה של קלינקר בשיעור כולל של כ-1.2 .מיליון טונות מדי שנה 52 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 3. שדרוג מפעל הר טוב (ללא הגדלת כושר הייצור) ובשלב שני הקמת מפעל משולב בדרום הארץ - אפשרות המחייבת אף היא הסדרה של נושא הקרקעות; 4. שדרוג מפעל הר טוב והקמת מפעל משולב במרכז הארץ או בצפונה - אפשרות שמחייבת איתור מחצבות גיר נוספות באזורים אלו ומתן מענה להתנגדויות צפויות להקמת מפעל ומחצבה באזור המרכז, או הקצאת אתר להקמת מפעל באזור הצפון שיוכל להסתמך על עתודות הגיר במחצבת טמרה. המלצות הוועדה היו לפעול להסרת מלוא החסמים הסטטוטוריים להקמת מפעל צמנט חדש: הסדרת נושא המחצבות בדרום הארץ אל מול הפזורה הבדואית, בחינת אפשרות לסימון מחצבת גיר למלט במרכז או בצפון והגדרת מפעל הצמנט כתשתית חיונית. בהחלטת ממשלה 535123 שאימצה את המלצות הוועדה הוחלט להטיל על הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב ועל רמ"י לבחון זמינות של קרקעות המיועדות למחצבות גיר למלט בנגב, לרבות טענות בעלות על קרקעות כאמור. על מינהל תכנון במשרד הפנים הוטל לבחון הוספת סימון אתר נוסף בצפון הארץ או במרכזה לצורך הקמת מחצבת גיר למלט, ולמסור את תוצאות הבחינה למועצה הארצית בתוך שנה. המלצותיה הסופיות של הוועדה לא כללו המלצה על הקצאת קרקע להקמת מפעל בצפון אשר ישתמש בעתודות הגיר במחצבת טמרה, ועל כן בהחלטת הממשלה לא הוטלה על גורם כלשהו אחריות לכך. מינהל התכנון במשרד הפנים מסר לצוות הביקורת כי נכון למועד סיום הביקורת אין מחסור בעתודות גיר. יצוין כי בחינת המינהל התייחסה למחסור בעתודות הגיר, בלי שנדרשה לעניין המפעל הנוסף והגדלת היצע המלט. זאת ועוד, פנייה לרמ "י העלתה כי בתכנית המתאר העדכנית של מחצבת טמרה אין שטח המיועד לתעשייה, ועל כן הקמת מפעל מלט עתידי בשטח המחצבה מחייבת הליך תכנוני נוסף. בנוגע לאפשרות הקמת מפעל בדרום הארץ - עד מועד סיום הביקורת טרם החלה בחינה של זמינות קרקעות, לרבות טענות לבעלות על ידי הפזורה הבדואית. ניתוח שוק המלט, המתבסס על דוח ועדת המלט, מעלה שאם לא יוקם מפעל חדש בשל הקשיים שפירטה הוועדה, ואם לא ישודרג כושר הייצור במפעלים הקיימים ולא יגדל משמעותית היקף יבוא המלט לארץ, אזי בטווח הארוך יהיה עודף ביקוש על ההיצע בשוק זה. עולה חשש שחרף מכירת המפעל בהר טוב לגורם חדש בענף, וחרף חלוקת השוק בין גורמים נוספים בהתאם להוראות ההסדר, לא תיווצר תחרות משמעותית , כיוון שלכל מתחרה יובטח נתח שוק בגודל כושר הייצור שלו. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת נטען כי אם ייווצר עודף ביקוש למלט, ההיגיון הכלכלי קובע כי יש היתכנות להצטרפות שחקן חדש לשוק שיגביר את התחרות. בדברי ההסבר להחלטת ממשלה 1960 צוין כי "המקור היחיד הנוסף על נשר לאספקת מלט בישראל הוא היבוא, אשר מהווה חלופה נחותה על פני ייצור מקומי של מלט, היקפו מוגבל והוא אינו מהווה רסן תחרותי יעיל, בעוד הסבירות להקמת מפעל מלט מקומי נוסף שיתחרה בנשר בשנים הקרובות נמוך מאד". נקודת מוצא זו להחלטת ממשלה שמשרד האוצר היה שותף פעיל לה, בשילוב החסמים הבירוקרטיים להקמת מפעל מלט נוסף בארץ, מלמדים על היתכנות לכך שבטווח הארוך, חרף הגידול הצפוי בביקוש, לא ייכנס שחקן נוסף לענף וקיים חשש שלא תיווצר תחרות. .__________________ .123 /החלטה יקר 2 מיום 25.6.13 של ועדת השרים לענייני יוקר המחיה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 10.7.13 ומספרה535 /(יקר2 ). יצוין כי בניגוד למרבית סעיפי ההחלטה, שיישומם נדחה לפי החלטת ממשלה 1960 מאוגוסט 2014 , ביחס לסעיף זה לא התקבלה החלטה דומה. משרד האוצר 53 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 בתשובת רשות ההגבלים העסקיים לטיוטת דוח הביקורת ציינה הרשות כי אף אם בטווח הארוך הביקוש יעלה על ההיצע, ההסדר עם נשר מאפשר לצרכנים ליהנות מפירות התחרות בענף המלט במשך שנים. מכל מקום, בנוגע לטווח הארוך או לעניינים שאינם נכללים ב הסדר, סמכויות הממונה שמורות עמו. הממונה ציין כי קשה להעריך כיצד יתפתחו ההיצע והביקוש למלט. בתשובת משרד הכלכלה נמסר כי הממשלה שמרה בידיה שורה של כלים שתוכל לשוב ולהפעיל אם ההסדר לא יענה על ציפיותיה, לרבות פיקוח על המחירים. הוצאה מתחולת חוק ה פיקוח לאור אי-הוודאות בדבר היווצרות תחרות בענף המלט בטווח הארוך ואף בטווח הבינוני, גם אם יתקיימו תנאי ההסדר, ישנה חשיבות לקיומו של מנגנון פיקוח. אף שהחלטת הממשלה 535 קבעה כי על ועדת המחירים לבחון את העברת הפיקוח על מחירי המלט לפיקוח לפי פרק ה', וכן לבצע בחינה של שינוי מנגנון הפיקוח בהתאם להמלצות ועדת המלט, במסגרת הסדר המלט ביטלה החלטת ממשלה 1960 את החלטה535 , וקבעה כי על שרי האוצר והכלכלה לפנות לוועדת המחירים כדי שתבחן את הוצאת המלט מפיקוח לתקופת ההסדר. באוגוסט 2014 , במהלך המשא ומתן עם נשר עלההסדר, קיבלה ועדת המחירים (כלכלה) החלטה על הוצאת הצמנט מפיקוח לפי החוק. ההחלטה התקבלה בהמשך לפניית שר האוצר ושר הכלכלה אל הוועדה, ולאחר שניתנה לוועדה סקירה על עיקרי ההסדר. בהחלטתה ציינה הוועדה שהיא סבורה כי "על מנת להוציא לפועל את ההסדר שיצור אפשרות מידית לכניסת שחקן חדש לשוק באופן שיגדיל את התחרות, נכון יהיה לאשר הוצאת הצמנט מפיקוח לפי חוק הפיקוח". בכך אישרה את קיבוע נוסחת הפיקוח הנוכחית, לרבות הפרמטרים, השיטות והמתודולוגיה הקיימים124 . החלטת ועדת המחירים התקבלה ללא בחינת החלופות להוצאת הצמנט מפיקוח לפי החוק, וללא בחינה של השפעת יישום נוסחת הפיקוח תוך מתן דגש לכלל הפרמטרים המשפיעים עליה, כהנחות, שערוך מקרקעין ומכירה לרש"פ. זאת ועוד, הוועדה ויתרה על האפשרות לעדכן את הנוסחה בשינויים הצפויים עקב בדיקת עדכון נוסחת סוארי, ואף לא בחנה את ה"מחיר" שמשלם הציבור בשל אי -עדכון נוסחת סוארי; זאת אף שממצאי ועדת המלט הצביעו על הבעייתיות בנוסחה, ואף שבאותה עת בחינת עדכון דוח סוארי הייתה בעיצומה. בתשובת משרד הכלכלה נמסר כי ועדת המחירים הביאה בחשבון את מגבלות מנגנון הפיקוח וכן את העובדה כי במשך שנים ארוכות לא הביא הפיקוח לירידת מחיר באמצעות הבדיקות הנעשות על פי המתודולוגיות הקבועות; על בסיס נתונים אלו העדיפה הוועדה לתת סיכוי ממשי להסדר שיביא לתחרות בענף גם במחיר של הסרת הפיקוח. בתשובה משלימה של משרד האוצר לטיוטת הדוח מיוני 2015 נמסר כי חברי הוועדה ייעצו לנציגי הממשלה שגיבשו את הה סדר לכלול בו מרכיבים שיביאו להפחתת מחיר מידית ולהורדת שיעור הרווחיות המקסימלית. עוד ציינו משרד הכלכלה ומשרד האוצר כי נכון למועד גיבוש ההסדר, כלל לא היו לפני ועדת המחירים המלצות סופיות ביחס לנוסחת הפיקוח העתידית. לדעת משרד מבקר המדינה, מוגבלות הפיקוח וחוסר יכולתו להשפיע על המחיר היו צריכים להוביל לבדיקה עצמאית ומקצועית של משמעות הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק, ובכלל זה שלל הסוגיות שעלו בוועדת המלט ובבדיקת רשות .__________________ .124 למעט שינויים שהוסכם עליהם בכתב ההתחייבות. 54 דוח שנתי66א .שם הדוח: התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 ההגבלים העסקיים. זאת ועוד, אמנם טרם גובשו המלצות סופיות בדבר עדכון נוסחת סוארי, אך גיבושן היה בשלב מתקדם מאוד (שכן כעולה מתשובת משרד האוצר ממאי 2015 , נכון לאותו מועד התנהל פיילוט לעדכון הנוסחה). על כן ראוי היה שתיבחן משמעות הוויתור על עדכון נוסחת סוארי למשק. מינהל סביבה ופיתוח בר -קיימא כגורם המפקח על מחיר המלט כאמור לעיל, הגורם שהוטל עליו לפקח על ע מידת נשר בשיעור התשואה על ההון הפעיל שעליו הוסכם במסגרת ההסדר הוא מינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא במשרד הכלכלה (להלן - המינהל). המינהל מרכז במשרד הכלכלה את ההיבטים של איכות הסביבה בכל הקשור לתעשייה, מטפל באמנות סביבתיות בין-לאומיות, משתתף בחקיקה מקומית הנובעת מדרישות סביבתיות וכן מבטיח שזרועות הסיוע של המשרד יתחשבו, בין השאר, בגורמי הסביבה. המינהל הוא הרפרנט הענפי על נושא תשומות בנייה, הוא משמש כרשות המוסמכת לרישיונות יבוא לצמנט וקלינקר, והוא גם היה שותף לדיוני ועדת המלט בשנים האחרונות. עם זאת, המינהל אינו גוף מקצועי בתחום הפיקוח על מחירים, אין לגורמי המקצוע שבו הכשרה או ניסיון בתחום זה ואין כל ממשק בין עבודתם השוטפת לבין פעילות של פיקוח על מחירו של מוצר זה או אחר. נמצא כי לאחר הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי החוק והעברתו, מתוקף ההסדר, לפיקוח המינהל, לא קיבלו גורמ י המקצוע במינהל כל הכשרה לביצוע תפקידם החדש, לא הונחו לגבי אופן יישום נוסחת הפיקוח, לא עברו חפיפה עם נציגי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד הכלכלה , ולא הובאו לידיעתם הסוגיות העקרוניות שיש לתת את הדעת עליהן בעת יישום הנוסחה. בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת צוין כי כדי להתחיל ביישום המטלות שהוטלו על המינהל בהתאם להסדר עם נשר הסתייע המינהל בגורמים מקצועיים במשרד ומחוצה לו, והוא מתכנן לקבל סיוע כזה גם בעתיד ולעבור הכשרה מקצועית ספציפית. בכלל זה נשקלת האפשרות לתגבר את היחידה בכלכלן. ההסדר שאליו הגיעו משרד הכ לכלה, רשות ההגבלים העסקיים ומשרד האוצר עם חברת נשר הוא הסדר משמעותי המקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף - תחרות שהציבה ועדת המלט כמטרה. הנחת העבודה של גורמים אלו הייתה כי כניסת מתחרה לשוק המלט עדיפה על פני מתן הוראות התנהגותיות. בהתאם למדיניות זו ש ל הממשלה, הגיעו הצדדים להסכמה עם נשר בדבר הכנסת שחקן נוסף לענף והגברת התחרות בשוק הצמנט , שהיא שולטת בו באופן מובהק. הממשלה אף קבעה רשת ביטחון למקרה שלא תיווצר תחרות. אולם לצד יתרונות ההסדר, נתגלו ליקויים בתהליך גיבושו. לדעת משרד מבקר המדינה, עולה חשש כי מנגנון הפיקוח על המחירים, המשמש כרשת ביטחון נוספת להגנה מפני עליית מחירים, אינו יעיל. על משרדי האוצר והכלכלה לוודא כי מנגנון הפיקוח על מחיר המלט מיוש ם כהלכה, ובמסגרת זו לבחון כיצד ניתן לשפרו ולייעלו בלי לפגוע בהסכמות שהושגו עם נשר. משרד האוצר 55 .:שם הדוח התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק מסגרת הפרסום: דוח שנתי 66א שנת פרסום: התשע"ו- 2015 .סיכום .תופעת הריכוזיות קיימת בישראל כבר שנים רבות, אך בשנים האחרונות - בעקבות המחאה החברתית וגורמים נוספים - נדרשה הממשלה ביתר שאת לנקוט צעדים של ממש ליצירת שינוי ולקידום תחרות במשק כדי להפחית את יוקר המחיה. ממשלות ישראל הקימו ועדות לצורך צמצום הריכוזיות, קידום התחרות והפחתת יוקר המחיה, ומבחן יישומן של המלצות הוועדות יהיה לאורך זמן. עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של ישראל, וכל עוד עומדות מול הצרכנים חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, יש לקיים מערך אסדרה שישמש מגן מפני פגיעה בצרכנים עקב הריכוזיות. יחסי הכוחות בין הגורמים הריכוזיים לבין המאסדרים נוטים פעמים רבות לטובת הראשונים. על כן יש חשיבות לנקיטת כל הפעולות הנדרשות ליצירת בסיס מקצועי איתן, אשר יסייע למאסדרים לממש את אחריותם לשמירה על אינטרס הצרכנים ולמלא את חובתם לשקול שיקולי תחרות, ובכך להקל את יוקר המחיה. נמצא כי משרדי הממשלה לא עשו די לחיזוק מערך האסדרה ולשיפור איכותם והגברת יכולותיהם של המאסדרים. אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים. נמצא כי שיטות הפיקוח אינן מעודכנות, וכי אין מבצעים תכלול של המידע הנצ בר ביחידות הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח. בפיקוח על מחיר המלט נמצאו ליקויים משמעותיים רבים בתפקודה של יחידת הפיקוח במשרד הכלכלה: היעדר ראייה כוללת של הענף המפוקח, מחדל של אי- איסוף מידע בסיסי ו אי-קבלת החלטות נדרשות. ליקויים חמורים אלה בתפקוד היחידה פוגמים בביצוע פיקוח ראוי ואפקטיבי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוי להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה. בהסדר המלט נקטה הממשלה מהלך משמעותי המשלב כמה גורמי ממשלה יחדיו למציאת פתרון כולל לענף. ההסדר נועד להכניס תחרות לענף ולהביא לירידה במחיר המלט. ממצאי דוח הביקורת מעלים כי משרדי הממשלה לא הבטיחו כי מנגנון הפיקוח על המחירים יהיה יעיל ואפקטיבי, לשם יצירת הגנה מספקת מפני כוח ריכוזי במקרה שלא תיווצר התחרות הרצויה חרף התקיימות תנאי ההסדר. ממצאי דוח זה, ובייחוד אלו הנוגעים לפיקוח על נשר, מצביעים על קיומה האפשרי של תופעת "שבי רגולטורי" - המתאפיין בפערים בין מערך הפיקוח על המחירים ובין הגורמים המפוקחים מבחינת הידע שבידיהם, מקצועיותם והמשאבים שהם משקיעים. לכן, אין די בכך שמשרדי הממשלה וגורמי הפיקוח יעודדו תחרות ויפעלו לצמצום הריכוזיות. עליהם לפעול גם ליצירת "חומת מגן" מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, שתתבסס על ידע ומקצועיות ותשלב מידע מכלל גופי הממשלה, תוך שיתוף פעולה ביניהם.