משרד הכלכלה והתעשייה/אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

 ♦ . .מבוא .1. בישראל נהוגים חוקי עבודה שנועדו להסדיר את שוק העבודה ולהגן על זכויות העובדים (להלן - חוקי עבודה או חוקי מגן), ואולם על פי הערכות של גורמים ממשלתיים ולא ממשלתיים, הפרת חוקי עבודה ופגיעה בזכויות עובדים היא תופעה רווחת בישראל. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת או התמ"ת) דיווח באוקטובר 2006 כי במבצע אכיפה, הדרכה והסברה ארצי שנערך בספטמבר 2006 נמצא כי92% מהמעסיקים שנבדקו הפרו חוק מגן אחד או יותר. שכבות חלשות הן הנפגעות העיקריות מהפרת חוקי המגן: למרות הצמיחה הכלכלית שחלה בשנים 2005 ו- 2006, לכ -57% מהשכירים החיים במשפחות העניות שכר הנמוך משכר המינימום, ויתרתם משתכרים פחות מהשכר הממוצע. זאת אף שכמעט 60% עובדים במשרה מלאה. אכיפת חוקי המגן חשובה להגנה על שכבות מצוקה אלו. 2. מרבית חוקי העבודה קובעים כי שר העבודה והרווחה ממונה על ביצועם, והוא מוסמך למנות מפקחי עבודה שתפקידם לאכוף חוקים אלה. לפי החלטת הממשלה, שאושרה בכנסת ב- 26.3.03 , הועברו לשר התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן- שר התמ"ת) הסמכויות הנתונות לשר העבודה והרווחה על פי חוקי העבודה 8. 3. דוח שנתי54 'ב' (עמ 820-846 ) של מבקר המדינה (להלן- הדוח) הצביע בין השאר כי האגף לאכיפת חוקי עבודה שפעל במסגרת יחידת הסמך לעובדים זרים שבמשרד התמ"ת, התמקד בעיקר בהפרת חוק עובדים זרים (העסקה שלא כדין), התשנ"א- 1991 , בעוד שאכיפת חוקי המגן על מעסיקי עובדים ישראליים לא קיבלה את המשקל הראוי. .__________________ .7 בעניין סדרי ניהולם של התאגידים הסטטוטוריים והצורך בהסדרה בנדון, ראו גם דוח שנתי 57 ב של מבקר המדינה ( 2006 ,"), "העדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים עמ' 279. 8 הודעה על חלוקת המשרד, על העברת שטחי פעולה ממשרד למשרד ועל העברת סמכויות הנתונה על פי חוק, י"פ תשס"ג- 2084. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1115 . בעקבות הדוח נעשתה ביולי 2004 הפרדה בין אכיפת חוקי המגן על מעסיקי עובדים ישראליים ובין אכיפת חוקי עבודה על מעסיקי עובדים זרים, זאת במטרה להגביר את אכיפת חוקי המגן על מעסיקי ישראלים. במשרד התמ"ת הוקם מינהל ההסדרה והאכיפה בראשות סמנכ"ל (מר אלי פז), המאחד שתי זרועות: (א) יחידת האכיפה: אחראית על אכיפת 17 חוקי עבודה שסמכות אכיפתם נתונה למפקחי היחידה, ובהם: חוק שכר מינימום, התשמ"ז- 1987 (להלן- חוק שכר מינימום); חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א - 1951 (להלן - חוק שעות עבודה ומנוחה); חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח- 1988 (להלן- חוק שוויון הזדמנויות) ועוד. (ב) יחידת ההסדרה: עוסקת ברישוי לשכות עבודה פרטיות וקבלני כוח אדם, ובמתן היתרים המתחייבים מחוקי המגן, כגון: היתרים לעבודה בשבת וחג, היתרים לעבודת ילדים, היתרים לפיטורי נשים בהריון וכו'. לאחר הקמתו פעל מינהל האכיפה וההסדרה לייעול מערך האכיפה, ויישם חלק מהמלצות מבקר המדינה בדוח 54 ב': המינהל הכשיר את מפקחי העבודה שלו לפיקוח רב תכליתי, מה שמאפשר פיקוח מקיף על יישום כל הוראות חוקי העבודה במקום עבודה אחד; המינ הל הגביר בשנים 2005 -2007 את פעולות ההסברה וההדרכה בקרב ציבור המעסיקים והעובדים על מנת להעלות את המודעות להוראות חוקי המגן. לדעת המינהל הביאה פעילות זו לעלייה במודעות העובדים לזכויותיהם, דבר שהתבטא בגידול של למעלה מפי שלושה במספר התלונות והפניות למינהל משנת 2003 עד שנת 2006 ; יחידת האכיפה ערכה מבצעים יזומים כדי למקד את פעילות האכיפה באוכלוסיות חלשות ובמגזרים בהם ההפרה הבוטה של חוקי העבודה אינה מקבלת ביטוי הולם בתלונות; חל גידול במספר תיקי החקירה המופנים ליחידת התביעה; מספר חוקי העבודה הנאכפים ע"י היחידה גדל מאז הקמת המינהל מ -8 ל-17 חוקים. יחד עם זאת, ביקורת המעקב, כפי שתפורט להלן, מעלה עדיין ליקויים מהותיים. 4. מניעת ההפרה של זכויות העובדים יכולה להיעשות לא רק בידי המינהל אלא גם באמצעות הגשת תביעה אזרחית לבית הדין לעבודה. על פי נתוני הנהלת בית המשפט נפתחו בשנת 2005 83,304 תיקים בבתי הדין לעבודה בישראל. אולם אין להסתפק בקיומו של מסלול חשוב זה, משום שהוא מספק תשובה חלקית בלבד להפרת חוקי המגן בגין חוסר ידע על דרישות החוק ויכולת מעטה של שכבות מצוקה לפנות לבית המשפט. סקר משנת 2007 של מינהל מחקר וכלכלה שבמשרד התמ"ת 9 (להלן- מינהל המחקר בתמ"ת) מצא כי בקרב אוכלוסיית השכירים בישראל רק 30% יודעים מהי רמת שכר המינימום. יתרה מכך, נמצא שגם בעלי השכר הנמוך, אשר חוק שכר המינימום משמעותי ביותר עבורם, אינם מכירים בדרך כלל את החוק. הסקר ציין כי לתפיסה הבסיסית המאפיינת את מערכת אכיפת חוק שכר המינימום בישראל, לפיה האדם הוא "שומר הסף" של עצמו, אין אחיזה במציאות, כי כפי שעולה מהסקר, האדם בדרך כלל אינו מכיר את החוק, תנאי הכרחי לכך שיוכל להגן על עצמו. בנוסף לכך, לקבוצות אוכלוסייה שונות יש רמות שונות של נגישות לבתי המשפט. הפרות החוק פוגע ות בעיקר בקבוצות החלשות יותר בחברה הישראלית - עולים חדשים, נשים, .__________________ .9 ,אלפסי מיכלעד כמה יודע ציבור השכירים בישראל מהו גובה שכר מינימום ואילו רכיבי שכר נכללים בו?, מינהל מחקר וכלכלה, משרד התמ"ת, אוגוסט 2007 ', עמ1. 1116 דוח שנתי58ב .מיעוטים, שכבות מצוקה, אנשים עם מוגבלויות. תלותם של עובדים אלה במעסיקים רבה, והם חשופים יותר לניצול, מתקשים להיות "שומרי סף של עצמם", וזקוקים יותר לאכיפת חוקי העבודה על ידי הממשלה. הצורך להגן על אוכלוסיות אלה דורש שאכיפת חוקי המגן תיעשה על ידי משרד התמ"ת בהיקף ובמועילות התואמים את ממדי הבעיה. 5. בדיון שהתקיים ביוני 2006 בוועדה לענייני ביקורת המדינה בנושא אי -אכיפת חוקי עבודה, הוחלט לבקש חוות דעת ממבקר המדינה על הפרת זכויות עובדים על ידי חברות העוסקות במתן שירותי שמירה. בחודשים מרס-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח של משרד התמ"ת על חוקי העבודה בשנים 2005 -2006 . נבדקה אכיפתם של חוקי העבודה, ובייחוד בענף קבלני אבטחה, שמירה וניקיון (להלן - קבלני שירותים) וקבלני כוח אדם ובמגזר המיעוטים ובעיקר אכיפת חוק שכר מינימום. נבדק גם יישומה בחברות הממשלתיות וברשויות המקומיות של הוראת החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) בדבר הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים. הבדיקה נעשתה במינהל ההסדרה והאכיפה (להלן - המינהל) ובלשכה המשפטית (להלן - יחידת התביעה או הלשכה המשפטית) שבמשרד התמ"ת. בדיקות השלמה נעשו במחלקה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשרד המשפטים, ביחידת המינהל ומשאבי אנוש שבמשרד התמ"ת, באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ. במסגרת הבדיקה שלח משרד מבקר המדינה שאלון על החלת הוראת החשכ"ל לתאגידים סטטוטוריים, אוניברסיטאות וקופות החולים. דוח קודם של מבקר המדינה על אכיפת חוקי עבודה פורסם בשנת 200410 (להלן- הדוח או דוח 54)'ב .האכיפה ויעילותה .סדרי העבודה של יחידת האכיפה 1. חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד- 1954 (להלן- חוק הפיקוח על העבודה), מקנה למפקח עבודה (להלן - מפקח) לצורך מילוי תפקידו, בנוסף לכל סמכות הנתונה לו בכל חיקוק, סמכויות להיכנס בכל עת לכל מקום שיש לו יסוד להניח כי מועבדים בו בני אדם, או שהם עומדים להיות מועבדים בו, או נעשית בו עבודה לצרכי ע סק או משלח יד (להלן - מקום עבודה); לחקור בכל עניין שהוא מתפקידיו כל אדם הנמצא במקום עבודה וכל אדם שיש למפקח יסוד להניח שהוא עובד או עבד במקום עבודה; לבדוק ולהעתיק כל מסמך שניהולו, קיומו, או הגשתו היא חובה על פי חיקוק שביצועו בידי שר התמ"ת. המפקחים עוברים הכשרה מיוחדת לתפקידם ביחידת האכיפה ומוסמכים לתפקידם על ידי שר התמ"ת. (א) ככלל, פעילות יחידת האכיפה מוכתבת רובה ככולה על ידי תלונות המגיעות אליה (ראו להלן - בניית תכנית עבודה). התלונות נבדקות בידי המפקחים ונפתחים להן תיקי פעילות (להלן - תיק חקירה). במקביל לטיפול בתלונות קיימה יחידת האכיפה מספר מבצעי אכיפה יזומים ממוקדים באוכלוסיות חלשות ובמגזרים בהם קיימת הפרה בוטה של חוקי מגן, כדי להעלות את רמת המודעות בקרב עובדים ומעסיקים. .__________________ .10 ראודוח שנתי 54 ב של מבקר המדינה ( 2004 '), עמ820. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1117 .)(ב חקירת מקרה על ידי יחידת האכיפה מסתיימת בדוח סיכום חקירה, המכיל את מהות החקירה, פרטי החקירה ומסקנותיה. תיק החקירה מועבר להחלטת יחידת התביעה שבמשרד התמ"ת, הפותחת תיק תביעה ומחליטה אם להחזיר את התיק ליחידת האכיפה עם המלצה להטיל11 קנס מנהלי בהתאם לחוקי העבודה ולחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו- 1985 (להלן - חוק העבירות המנהליות), להגיש כתב אישום לבית הדין לעבודה, או להפסיק את החקירה בשל היעדר ממצאים. יש ויחידת התביעה מחזירה את התיק ליחידת האכיפה להשלמת החקירה. ערעורים על הטלת קנסות מנהליים נבדקים בידי יחידת התביעה. פעילותן של שתי היחידות מהווה למעשה את מערך האכיפה על חוקי עבודה. טיפול בתלונות 1. כאמור, פעילות יחידת האכיפה מוכתבת ברובה על ידי התלונות המתקבלות. תלונות אלה יוצרות עומס רב על יחידת האכיפה. בספטמבר 2006 טיפלה יחידת האכיפה ב - 1,100 פעילויות חקירה וכ-400 תלונות המתינו לטיפול. ריבוי התלונות ומגבלת כוח האדם ביחידת האכיפה מחייבים קביעת סדר עדיפויות בטיפול בהן. משרד התמ"ת לא קבע ליחידת האכיפה נהלים לדירוג קדימויות לתלונות, שיבטיחו זירוז הטיפול בתלונות שאינן סובלות דיחוי. (ראו להלן - ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות). 2. כל תלונה המגיעה ליחידת האכיפה נבדקת ע"י ממונה מחוזי ביחידה, ממוספרת, ומועברת לטיפול המפקחים שמציינים את מועד תחילת הטיפול בתלונה ומועד פתיחת תיק חקירה (תיק פעילות). מרישום זה ניתן לקבל מידע ממוחשב ומהיר על פערי הזמן בין מועד הגשת התלונה, פתיחת הליך החקירה, וסיום הטיפול בתיק. (א) משרד מבקר המדינה העלה כי ב-61 מתוך263 תלונות שנרשמו בחודשים ינואר-יוני 2005 לא צוינו תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. כ- 10% מהתלונות לא טופלו למעלה מששה חודשים. מבדיקת 22 תלונות במחוז ת"א נמצא כי10 .תיקים לא הוקלדו למערכת המחשב, כך שלא ניתן לעקוב ולבצע בקרה אחר מצבם כמו כן נמצא כי ב-24 מתוך182 ( תלונות 13% ) שנרשמו בחודשים ינואר-מרס 2006 לא צוין תאריך פתיחת תיק הפעילות ומספרו. יצוין כי מבדיקת תשע תלונות כאלה במחוז ירושלים והדרום עולה כי ביוני 2007 עדיין לא הוחל לטפל בשבע מהן, ומכאן שלמעשה תלונות אלה לא טופלו יותר משנה לאחר שהוגשו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מערכת המחשוב היא כלי חשוב ביותר לבקרה על פעילות בכלל, ועל פעילות פיקוח בפרט. בהיעדר מידע מלא בדבר תהליך הטיפול נפגעת היכולת לקיים בקרה נאותה ולאתר תלונות שהטיפול בהן מתמשך יתר על המידה. לפיכך, על יחידת האכיפה לעדכן את מערכת המחשב בנתונים על תלונות על מנת שתוכל לעשות שימוש בדוחות בקרה. .__________________ .11 במקרים של פרסום מודעה עם הצעת עבודה המפלה על רקע מין או גי ל בניגוד לחוק שוויון הזדמנויות, או של העסקת עובד בימי מנוחה בניגוד לחוק שעות עבודה ומנוחה, רשאית יחידת האכיפה להטיל קנס מנהלי גם ללא צורך בהמלצת יחידת התביעה. 1118 דוח שנתי58ב .בתשובת משרד התמ"ת מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה הסכים המינהל עם משרד מבקר המדינה בכל הנוגע לחשיבות מערכת המחשוב, והסביר כי לרשותו הועמדה מערכת מחשוב שאינה תואמת לצרכיו ועובדים שאינם מיומנים בשימוש במחשב. עם הקמת המינהל, ומתוך הכרה בחשיבות המערכת לעבודת הפיקוח ולצורך ניהול ובקרה, החל המינהל להתאים את המערכת הקיימת לצרכיו. המינהל הודיע כי למרות השיפורים שכבר נעשו במערכת, עדיין נדרשת לכך עבודה רבה נוספת, וכי עדיין לא ניתן להסתמך עליה בניהול המינהל ובמערך הפיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי עברו שלוש שנים מאז הקמת המינהל, ומערכת המחשוב הייתה צריכה כבר להיות מותאמת לדרישות יחידת האכיפה. (ב) אחד מיעדי המינהל בשנים 2005 -2006 היה אכיפת חוקי עבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון, שהן עתירות עובדים והפרת חוקי עבודה נפוצה בהן. למרות זאת, ב דיקת משרד מבקר המדינה העלתה בשנים האמורות מקרים שבהם התחיל הטיפול בתלונות בענף זה מחודשיים ועד שנה לאחר הגשת התלונה. שתי תלונות שהתקבלו בתחילת 2005 נמצאו עדיין בשלבי חקירה במועד עריכת הביקורת, אוגוסט 2007 ., כלומר כשנתיים וחצי לאחר הגשת התלונה בתשובת משרד התמ"ת מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הוא מסכים עם העיקרון שיש לתת עדיפות לזירוז הטיפול במגזרים בעייתיים, אולם משרד התמ"ת לא אישר את בקשת המינהל לקבוע סדר עדיפויות לטיפול בתלונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרכי הטפול הקיימות יש כדי לפגוע ביכולתו של המינהל להשיג יעד מרכזי שקבע בעניין אכיפת חוקי העבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון. אכיפת חוק שכר המינימום מול מידת ההפרה שלו 1. מטרתו של חוק שכר מינימום היא להגן על העובדים ברמות השכר הנמוכות ולקבוע סכום מינימלי כתגמול לעבודה, כמקובל במדינות א חרות בעולם. החוק עוסק באוכלוסיית עובדים חלשה, המתקשה לעמוד על זכויותיה12. בשל עמדת הנחיתות של אוכלוסיות קשות יום בשוק העבודה, ובשל רמת הידע הנמוכה שלהם בהוראות חוק שכר המינימום, הן חשופות יותר לניצול, וזקוקות יותר לאכיפת חוק שכר המינימום על ידי הממשלה. 2. דוח הוועדה הציבורית 13 לבחינת חוק שכר המינימום בישראל ציין כי על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) לשנת 1999 , 12-15 אחוזים מכלל העובדים במשרה מלאה השתכרו פחות משכר מינימום. סקר הכנסות של הלמ"ס משנת 2005 קובע כי כ- 233,000 שכירים (כ -11% מתוך 2,117 אלף שכירים בגילאי 18 +), השתכרו בשנת 2005 פחות משכר מינימום. אוכלוסייה זו היא פוטנציאל האכיפה. מינהל המחקר שבתמ"ת .__________________ .12 ,מרכז מאקרו לכלכלה מדיניתהשלכות העלאת שכר המינימום בישראל , פברואר 2006. 13 דוח הוועדה הציבוריתלבחינת חוק שכר מינימום בישראל, שהוגש לשר האוצר, יו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה, יו"ר לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים, ביולי 2000. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1119 .מציין בסקר מ- 200714 כי אין תמימות דעים על דרך החישוב של מידת ההפרה של חוק שכר המינימום, וייתכן כי אומדן זה מוטה כלפי מעלה וכנראה שמדובר בכ-8% בלבד, אך גם כך מדובר בשיעור גבוה משמעותית מזה המקובל במדינות המפותחות - (בין שניים לשלושה אחוזים). מינהל המחקר שבתמ"ת קבע בסקר האמור כי "אף שחוק שכר מינימום התקבל בכנסת לפני עשרים שנה בקירוב, רמת הציות לו נמוכה מאד. ניכר כי הסיבה העיקרית לכך שמעסיקים לא מצייתים לחוק שכר מינימום, כמו גם לחוקי עבודה אחרים, הינה רמת האכיפה הנמוכה". הנתונים שמפרסם המינהל על פעילות האכיפה משקפים את היקף הפעילות - מספר המעסיקים ומספר העובדים שנבדקו לפי חוקי העבודה השונים. בהצגת הנתונים אין המינהל מבחין בין סעיפים שונים של אותו חוק, גם אם אופן אכיפת סעיפים אלה שונה במהותו: ישנם סעיפים היורדים לשורשו של החוק, וישנם כאלה שעיקרם הוא פרסומם ברבים לציבור העובדים. לפיכך יש ופרסום של כלל היקף הפעילות עלול להעניק משמעות אחרת לנתונים ואף להטעות את הציבור. (א) מנתוני המינהל עולה כי במסגרת אכ יפת חוק שכר המינימום נבדקו בשנת 2006 17,700 עובדים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי 16,262 (92% ) מהם נבדקו במבצע אכיפה שבחן רק את חובת המעסיק להציג בגלוי מודעה המפרטת את עיקרי זכויות העובד על פי חוק שכר המינימום (סעיף 6 )ב' לחוק15. מדובר בבדיקה קלה המתבססת על מראה עין - האם מודעה כזו קיימת במקום העבודה - ואינה כרוכה בחקירה מורכבת כמו בירור מקרה של הפרת שכר המינימום (סעיף 14 .)לחוק בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בסוף דצמבר 2007 הודיעה יחידת האכיפה כי על פי בדיקתה, בשנת 2006 נבדקה עמידת המעסיקים בחובת תשלום שכר המינימום ל- 1,891 עובדים (כ- 0.8% מהפוטנציאל) לעומת 1,438 ,עובדים כפי שעולה מנתונים שפרסם המינהל ושנבדקו על ידי משרד מבקר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, גם מספר זה אינו הולם את ההערכות על היקף הפרת תשלום שכר המינימום. עוד צוין בתשובת משרד התמ"ת למשרד מ בקר המדינה כי חובת המעביד לתלות במקום העבודה מודעה כאמור נקבעה בתיקון לחוק שכר מינימום מיולי 2002 , ובתקנות לחוק שנקבעו בסוף שנת 2005 , ומטרתם העצמת הידע אצל העובד באשר להוראות החוק, והקלה בנגישות העובדים לחוק וליחידת האכיפה. על יחידת האכיפה היה לפעול להטמעת התיקון החדש בקרב העובדים והמעסיקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אינו חולק על חשיבות בדיקה זו, אולם שאלת עמידתו של המעסיק בתשלום שכר מינימום היא נשמת אפו של חוק שכר המינימום. לכן היה ראוי שבסיכום פעולתה השנתית של יחידת האכיפה יינתן מידע נפרד על כך. .__________________ .14 ראו הערה9 .לעיל 15 כאשר יחידת האכיפה בודקת הצגת מודעה אצל המעסיק, כל העובדים המועסקים על ידיו נספרים כאילו הם נבדקו. 1120 דוח שנתי58ב .(ב) בדוח 54 ב' צוין כי אחד מיעדיה של יחידת האכיפה מוגדר על ידי מספר תיקי החקירה שייפתחו במשך השנה, וצוין כי בשנת 2003 היעד בתחום שכר המינימום היה פתיחת 1,100 .תיקי חקירה, נמוך מהיעדים שנקבעו לשנים הקודמות מנתוני המינהל עולה כי בשנת 2005 נפתחו243 תיקי חקירה בגין חוק שכר המינימום, ובשנת 2006 - 395 תיקי חקירה בלבד. יצוין כי בשנים 2003 -2006 לא חל שינוי מהותי במספר המפקחים ביחידת האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בהיקף נמוך מאוד של אכיפה, דבר הפוגע באפקט ההרתעה שהוא מטרת האכיפה. יחידות האכיפה והתביעה - משך הטיפול בתיקי חקירה ותביעה 1. .משרד מבקר המדינה בדק את הליך הטיפול של יחידות האכיפה והתביעה בתיקי חקירה נבדקו 17 תיקי חקירה של חברות למתן שירותי שמירה וניקיון שנפתחו ביחידת האכיפה בתקופה שבין ינואר ליוני 2005 , ועוד14 תיקים שנפתחו לקבלני כוח אדם ולשכות עבודה פרטיות בשנת 2005 . בסך הכול- 31 :תיקי חקירה. להלן עיקר הממצאים (א) בעת בדיקת תיקי החקירה בידי משרד מבקר המדינה ביוני 2007 , כשנתיים בממוצע לאחר פתיחת תיקי החקירה, הסתיים הליך האכיפה והתביעה רק ב -17 ( תיקים 55% ( מהתיקים), מהם: עשרה תיקים 32% ) נסגרו ללא ממצאים, באחד מהם בוטל, בעקבות ערעור, קנס מנהלי שהוטל קודם לכן; ב -6 ( תיקים 19% ) הסתיים הטיפול בהטלת קנס; תיק אחד הסתיים בהתרעה. בהיבט של משך הטיפול נמצא ש-16 ( תיקים 52% ) טופלו יותר משנתיים, חלקם עדיין בטיפול. הנתונים מצביעים כי הליך הטיפול בתיקים נמשך זמן רב. רק חלק קטן מחקירותיהן של החברות האמורות העלה כי יש להענישן, אף שלפי הערכת המינהל רבות מהחברות למתן שירותי שמירה וניקיון מפרות את חוקי העבודה. (ב) כאשר תיק חקירה נפתח, יש להשלים את הטיפול בו במהירות האפשרית, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה. הפיגור בטיפול בתיקים יכו ל לנבוע מגורמים שאינם תלויים במשרד התמ"ת, כגון אי שיתוף פעולה מלא ומהיר של הנחקרים, קשיים אובייקטיביים של ניהול החקירה, וקצב התנהלות הנקבע ע"י גורמים חיצוניים, כגון בית המשפט. כדי לקיים בקרה אחר שלבי התקדמות הטיפול בתיק החקירה יש צורך בתיעוד הפעולות שנעשו בתיק במהלך הטיפול בו, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה. בדיקת תיקי החקירה מצביעה כי במקרים רבים, 22 תיקי חקירה מתוך31 שנבדקו ( 71% ), שהו התיקים ביחידות האכיפה והתביעה פרקי זמן מצטברים שבין8 ל-27 חודשים, ובממוצע קרוב ל -15 חודשים, מבלי שיימצא בהם כל מסמך שיעיד שנעשה בהם טיפול כלשהו: (1) : ביחידת האכיפה תיקי חקירה16 (%32 מכלל התיקים שנבדקו) שהו לכאורה ללא טיפול בין 4 ל-14 חודשים, ובממוצע כ-9 חודשים. תקופות השהייה .__________________ .16 בחלק מהתיקים היה יותר מסוג עיכוב אחד. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1121 . ,העיקריות היו בין קבלת הנתון האחרון שנדרש לחקירה לכתיבת דוח סיכום חקירה ובין כתיבת דוח סיכום חקי רה לרישום התיק ביחידת התביעה. בכל התיקים לא נמצא תיעוד על פעילות בתוך תקופות השהייה הללו. (2) : ביחידת התביעה העיכוב השכיח ביותר בטיפול בתיקים הוא ביחידת התביעה: 17 תיקי חקירה (כ- 55% מכלל התיקים שנבדקו) שהו ביחידת התביעה בין 8 ל-16 חודשים (כ -11 חודשים בממו צע). שבעה מהם (כ - 23% ) נמצאו ביחידת התביעה במועד עריכת הביקורת (יוני 2007 ), לאחר שהייה שבין 12 ל-16 חודשים (כ -15 חודשים בממוצע) ללא כל תיעוד המציין כי נעשה בהם טיפול כלשהו; בעשרה מהם התקבלו החלטות לאחר תקופה שבין 8 ל-12 חודשים (כ-9 חודשים בממוצע), וזאת בלי שיימצא כל מסמך שיעיד, לפני קבלת ההחלטה בעניינם, כי נעשה בהם טיפול כלשהו, כגון סיכומי דיונים והתייעצויות, הנחיות, זימון עדים, טיוטות כתבי אישום, וסביר להניח כי התיקים טופלו רק בסמוך למועד קבלת ההחלטה, דהיינו - התיקים היו ללא טיפול רוב התקופה שבו שהו ביחידת התביעה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד התמ"ת כי העיכובים המועלים שצוינו בדוח נובעים מעומס העבודה במערכת. יחידת האכיפה הסבירה בתשובתה כי דוחות סיכום החקירה מועברים לבדיקת הממונה המחוזי ונוצר אצלו עיכוב באישור הדוח. יחידת האכיפה הוסיפה כי כדי למנוע "צוואר בקבוק" בשלב זה, ימונו במבנה הארגוני החדש של היחידה (ראו להלן - הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה) מרכזי צוותים שימלאו תפקיד זה. כדי למנוע מצב כזה של התמשכות ללא בקרה של טיפול בתיקים, ראוי היה שהמשרד יקבע בנוהל את אופן הדיווח על הפעולות הנעשות בתיקים, ויקבע לכל אחד משלבי הטיפול בתיק מסגרת זמן מומלצת, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה. הבדיקה העלתה כי משרד התמ"ת לא קבע מסגרות זמן מומלצות בדבר משך הפעילות של יחידות האכיפה והתביעה בשלבי הטיפול השונים בתיקי החקירה. בהיעדר הגדרת זמן מוצעת קיים קושי לקיים תהליכי בקרה והערכה בדבר תהליכי העבודה ויעילותם. כמו כן נוהל כזה יאפשר פיקוח של המינהל והממונים המחוזיים ביחידת האכיפה ושל הממונה על התביעה במשרד התמ"ת, על ההתקדמות בטיפול בתיקים. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי היא לוקחת לתשומת לב ה את ההערה, ותנהיג נוהל לרישום ממוחשב של נתונים שיבטיח יכולת מעקב אחר כל שלבי הטיפול בתיק, כך שתמומש אחריותו האישית של כל עו"ד המטפל בתיק. המינהל הודיע כי הוא מכיר בחשיבות מהירות הפעולה השלטונית, וכי לאחרונה, במסגרת הנהגת שכר עידוד לעובדי יחידת האכיפה, הגדיר מדד איכות הנוגע במשך זמן הטיפול בתיק, במטרה לזרז את הטיפול בתיק ובלבד שלא תיפגע איכות החקירה. בתשובת היועץ המשפטי של משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה מינואר 2008 צוין שקשה לאמוד את משך הטיפול בחלק מהפעולות שבוצעו בתיקי התביעה. עוד טען היועץ כי קשה לתעד כל פעולה ופעולה. מכל מקום, לדעתו, גם גורמי מטה, כגון היועץ המשפטי לממשלה, צריכים להיות מעורבים בפיתוח הכלים המתאימים לבקרה על משך הטיפול. 1122 דוח שנתי58ב .משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה כי אומדן משך הפעולות לטיפול בתיקי חקירה אמור להיות אומדן מקורב, אשר ישמש אבן בוחן להערכת תהליכי העבודה ויאפשר לבצע בקרה על תיקים שהטיפול בהם מתמשך באופן חריג ואף לאתר תיקים אלה. 2. כדי לתת מענה לאכיפת סעיפים בחוקי עבודה בהם נקבעה תקופת התיישנות של שנה ממועד ביצוע העברה (חוק עבודת נשים, התשי"ד - 195417 ,; חוק שעות עבודה ומנוחה התשי"א- 1951 ; חוק עבודת הנוער, התשי"ג- 1953 ), היה על יחידת האכיפה ויחידת התביעה לקבוע בנוהל סדר עדיפויות לטיפול בתיקי חקירה אלו באופן שיזרז את הטיפול בתיקים. הבדיקה העלתה כי סדר עדיפויות כאלה לא נקבע. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה עשר תלונות של נשים על פיטוריהן בגין הריון או טיפולי פוריות בניגוד לחוק עבודת נשים, שהטיפול בהן נמשך יותר משנה, ובשל ההתיישנות נמנעה האפשרות למיצוי הדין עם מעסיקיהן. בתשובת הלשכה המשפטית של משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בינואר 2008 הסבירה הלשכה המשפטית כי הסיבה להתיישנות התיקים אינה נעוצה בהיעדר מדרג קדימוי ות אלא בטעות משפטית של יחידת התביעה - היחידה סברה כי בעקבות שינוי חקיקה ממאי 2006 לתיקון סכום הקנס הוארכה גם תקופת ההתיישנות לחמש שנים, אולם רק לאחר כשבעה חודשים (בדצמבר 2006) .התגלתה הטעות ולכן תיקים אלה התיישנו משרד מבקר המדינה מעיר כי בארבעה מבין עשרה ה תיקים חלה התיישנות כחודשיים עד כחצי שנה לאחר שהלשכה המשפטית עמדה על טעותה, ולמרות זאת במועד התיישנותם של התיקים הם עדיין לא טופלו. ממצאי הביקורת מצביעים כי יש צורך לנתב את התיקים באופן שיזרז את הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי. יחידת התביעה - טיפול בתיקי תביעה של מפרי חוק סדרתיים כאשר תיק חקירה מועבר לטיפולה של יחידת התביעה, יש בידיה מידע קודם על זהות מפר החוק לכאורה ועל תביעות אחרות נגדו התלויות ועומדות אצלה. באמצעות מידע זה יכולה יחידת התביעה לדעת אם מדובר לכאורה במפר חוק סדרתי, ובהתאם לכך לקבוע סדר עדיפויות בטיפול בתיקי חקירה שהועברו אליה. טיפול יעיל במפרי חוק סדרתיים יש בו כדי להגביר את גורם ההרתעה על מפרי החוק בכלל. הביקורת העלתה שגם הטיפול במפרי חוק סדרתיים לכאורה, שחשוב לאחד בו את תיקי התביעות נגדם ולזרז את הטיפול בהם, מתנהל בעצלתיים. כך למשל, תיק עב ירות בתחום חקירה שכלל דוח סיכום חקירה עם ממצאים על הפרת חוק שכר מינימום נותר ללא טיפול ביחידת התביעה משך 16 חודשים תמימים, על אף שמדובר בחברה שתלויים ועומדים נגדה 11 .תיקי תביעה . .__________________ .17 'חוק עבודת נשים (תיקון מס 35 ), התשס"ז - 2007 החמיר את הענישה על זה והביא לכך שעבירות שלפני התיקון היו מסוג חטא (התיישנות בתום שנה) הפכו לעבירות מסוג עוון (התיישנות בתום חמש שנים). משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1123 . הטיפול המתמשך בתיקים פוגע בערך ההרתעתי של האכיפה, בדימויה ובאמינותה בעיני הציבור, והוא גורם לעינוי דין למתלוננים ובמקרים מסוימים גם לנילונים. יש והדבר פוגע גם בניהול החקירה עצמה - ככל שהחקירה מתמשכת קשה יותר לאתר את העדים, בפרט במגזרים בהם יש קושי בביצוע אכיפה, כמו מגזר המיעוטים, והעדים הופכים לחסרי סבלנות ונוטים פחות לשתף פעולה. יתרה מזו, יש עבירות על חוקי מגן המתיישנות שנה לאחר ביצוען, ועיכוב הטיפול בהן עלול למנוע מיצוי הדין עם מפרי החוק. אין ספק שמחסור בכוח אדם, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה, תורם לעיכובים המתוארים לעיל. אולם במצב זה על משרד התמ"ת, הלשכה המשפטית ויחידת האכיפה לקבוע נהלי עבודה שיבטיחו טיפול בתיקים על פי דירוג קדימויות וזירוז הטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי. .היקף הענישה ומועילותה .היקף הענישה בפועל תוצאות האכיפה אינן מצטמצמות רק בענישת מפרי חוק. יש להן גם אפקט של פעילות מנע, שיש בה כדי לסייע ולעודד אכיפה ע צמית. פעולות חקירה ומתן התרעות, גם אם אינן מסתיימות בהרשעה וענישה, יוצרות אפקט הרתעתי והסברתי. אולם לענישה משקל עיקרי בהרתעת מפרי חוקי העבודה. הענישה מתבטאת בקנסות מנהליים שמוטלים על ידי יחידת האכיפה, ובקנסות שנגזרים על ידי בית הדין לעבודה על מפרי חוקי המגן. גם למהירות בה מטופלת ההפרה ומוענשים המפרים יש משמעות רבה. כדי לעמוד על היקף הענישה ותועלתה בהרתעת מעסיקים מהפרת החוק, בחן משרד מבקר המדינה את המרכיב העיקרי באכיפת חוקי עבודה - הענישה בפועל, שהינה בדרך כלל תוצאה של שילוב פעילות יחידות האכיפה והתביעה (מערך האכיפה): 1. קנסות מנהליים : הטלת קנס מנהלי במקום נקיטת הליך פלילי בבית משפט היא אמצעי להגברת כוח ההרתעה ולהפחתת העומס מעל התביעה המשפטית. במחקר שנעשה בשנת 200018 ביוזמת פרקליטת המדינה דאז צוין כי אחד הדברים שמאפיינים עבירות מנהליות הוא שהן עבירות נפוצות שקנס כספי ירתיע מעשייתן. על רוב מפרי חוקי העבודה שנקנסו הוטלו קנסות מנהליים. משרד מבקר המדינה בחן וניתח את נתוני המינהל שפורסמו בדוחות סיכום פעילות לשנים 2005 ו- 2006 :, על קנסות מנהליים שהוטלו במסגרת אכיפת חוקי המגן .2006 2005 .סכום בש"ח מספר קנסות סכום בש"ח מספר קנסות החוק .__________________ .18 ,אורן גזלהעומס על התביעה הפלילית , ( 30.1.2000.) 1124 דוח שנתי58ב .735,900 99 1,629,475 213 חוק שכר מינימום .437,400 84 703,000 156 חוק עבודת נוער .10,000 1 37,500 6 תקנות עבודת נוער .49,000 24 9,000 6 )חוק הודעה לעובד (תנאי עבודה .47,500 29 27,000 15 חוק הודעה מוקדמת לפיטורים .165,500 59 137,500 44 חוק שוויון הזדמנויות .1,882,500 182 700,000 99 חוק שעות עבודה ומנוחה .3,327,300 478 3,243,475 539 סה"כ . מניתוח נתוני הטבלה עולה כי חלה ירידה משמעותית בענישת מפרי חוק שכר מינימום, שהוזכר בקווי היסוד ממאי 2006 של הממשלה הנוכחית (הממשלה ה- 31 ) ובהחלטת הממשלה על צעדים לצמצום הפערים החברתיים19 ,- מספר הקנסות ירד מ -213 ל-99 ( 21% מכלל הקנסות על הפרת חוקי העבודה בשנת 2006 ). סכום הקנסות ירד אף הוא - מכ- 1,630,000 ש"ח ל- 735,900 ש"ח. עוד עולה מנתוני הטבלה כי הסכום הכולל של הקנסות המנהליים שהוטלו דומה בשתי השנים (כ -3.3 מיליון ש"ח), ואולם השוויון הושג כתוצאה מעלייה משמעותית בסכומי הקנסות שהוטלו על הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה. מניכוי הקנסות המנהליים שהוטלו על פי חוק שעות עבודה ומנוחה עולה כי מספר הקנסות ירד מ -440 קנסות ב - 2005 ל-296 (ירידה של כ- 33% ) ב- 2006 , וסכום הקנסות ירד בהתאם מכ -2.5 לכ-1.4 מיליון ש"ח (ירידה של כ- 44%.) בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הבהיר המינהל כי הירידה במספר הקנסות שהוטלו בגין הפרת חוק שכר מינימום אינה נובעת כתוצאה מצמצום הפעילות של יחידת האכיפה, אלא משום שבסוף 2007 המתינו להחלטת הלשכה המשפטית 292 תיקי חקירה בחוק שכר מינימום לעומת 72 תיקים שהמתינו בסוף שנת 2005. 2. הגשת כתבי אישום ומידע על גזרי דין : הליך הגשת כתבי האישום והדיונים בבית המשפט הם בטיפולה ואחריותה של יחידת התביעה. (א) מניתוח הנתונים שפרסם המינהל לסיכום שנות הפעילות 2005 ו- 2006 עולה כי מספר כתבי האישום שהוגשו על הפרת חוקי המגן ירד מ -197 ל-173 (ירידה של כ- 12% ). מספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שכר מינימום פחת מ- 90 בשנת 2005 ל-61 בשנת 2006 , ואילו במספר כתבי האישום שהוגשו בגין הפרת חוק שעות עבודה ומנוחה חלה עלייה - בשנת 2005 הוגשו20 כתבי אישום, ובשנת 2006 הוגשו71 .כתבי אישום (ב) הבדיקה העלתה שהלשכה המשפטית אינה מרכזת את נתוני הקנסות שנגזרו בידי בית המשפט על מפרי חוקי מגן. כתוצאה מכך מסתפק המינהל בפרסום סכומי הקנסות המנהליים בלבד. סך הקנסות ב -13 גזרי דין שניתנו בשנת 2006 היה .__________________ .19 החלטה 1134 מ- 4.2.2007. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1125 .952,700 ( ש"חמהם קנס אחד בגין הפרת חוק שכר מינימום בגובה 266,300 .)ש"ח הביקורת מעירה כי ראוי שהלשכה המשפטית תנהל מעקב אחר גזרי הדין וסכומי הקנסות כדי לעמוד על היקף הענישה. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה היא תרכז את סכומי הקנסות שהוטלו על הנאשמים על ידי בתי הדין. 3. היקף הגבייה של הקנסות המנהליים - יחידת האכיפה מטילה את הקנסות המנהליים. גביית הקנסות נעשית על ידי המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות שבהנהלת בתי המשפט. כאמור, לפי נתוני המינהל הטילה יחידת האכיפה בשנים 2005 ו- 2006 קנסות מינהליים בסך כ-3.3 מיליון ש"ח בשנה. לפי נתוני המרכז לגביית קנסות, נגבו בגין השנים האמורות עד סוף שנת 2007 קנסות בסך כ-1.7 מיליון ש"ח (כ- 52% ) וכ- 880,000 ש"ח (כ- 27% ), בהתאמה. מהנתונים אפשר ללמוד כי שיעור הגבייה היה נמוך. תוצאות האכיפה כפי שהן מתבטאות בגביית הקנסות המנהליים אינן עונות על היקף הבעיה. משרד התמ"ת הסכים בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי היקפי הגבייה נמוכים, והוסיף כי האחריות לגבית הקנסות המנהליים מוטלת על המרכז לגביית קנסות במשרד המשפטים, וכי למינהל הסדרה ואכיפה אין כל נגיעה בהליך זה. משרד התמ"ת מקיים דיונים עם משרד המשפטים לבחינת חלופות לנושא. 4. מרכיב חשוב ביעילות ומועילות האכיפה הוא מהירות הפעולה של השלטונות נגד מפרי חוק. מנתוני הקנסות המנהליים שהוטלו בשנים 2004 -2006 המצויים במערכת הממוחשבת שביחידת האכיפה נמצא כי משך הטיפול הממוצע הח ל מפתיחת התיק ביחידת האכיפה ועד למועד הטלת הקנס המנהלי היה כ-540 יום- כשנה וחצי. 5. בדוח54 ב' צוין כי על יחידת האכיפה לבחון את מועילות עבודתה באמצעות מדדי ביצוע, כגון סך כל העובדים שלגביהם נבדקה הפרת תשלום שכר מינימום או שיעור האיתור של עובדים שזכויותיהם לשכר מינימום הופרו. כמו כן רצוי שתיערך השוואה בין השנים שתצביע על מגמות בתפוקות ובשיפור האכיפה. בבדיקתנו נמצא כי הנתונים שמציג המינהל על מועילות האכיפה הם נתונים כמותיים בלבד ולא מדדי ביצוע. . . ממצאי הביקורת - דהיינו הקטנת מספר הקנסות שהוטלו על מפרי חוקי העבודה בכלל ועל מפרי חוק שכר מינימום בפרט שחלה בין שנת 2005 לשנת 2006 , שיעור הגבייה הנמוך של הקנסות המנהליים בשנים 2005 -2006 , ומשך הטיפול בתיקי החקירה עד מועד הטלת הקנס המנהלי - מלמדים שהיקף פעולות האכיפה 1126 דוח שנתי58ב .של משרד התמ"ת והיקף גביית הקנסות שגובה המרכז לגביית קנסות לא די בהם כדי לטפל באופן נאות בהפרתם של חוקי המגן. .ניתוח גורמי אי-היעילות והמועילות .ממצאי הביקורת דלעיל מצביעים על כשלים וליקויים שיש בהם כדי לפגוע ביעילותה של האכיפה ובמועילותה. משרד מבקר המדינה ניתח חלק מהגורמים שפגעו ביעילות ובמועילות. להלן עיקרם: הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה 1. יחידת האכיפה ביצעה את תפקידה באמצעות23 מפקחים- ארבעה מהם עוסקים באכיפת חוק שעות עבודה ומנוחה, 19 האחרים (כולל שלושה ממונים מחוזיים) עוסקים באכיפת שאר החוקים. ביקורי השטח של המפקחים נעשים בצוותים המורכבים משני מפקחים, כלומר היחידה אכפה 16 חוקי מגן באמצעות8 צוותים בלבד (לא כולל הממונים המחוזיים). צוותי האכיפה היו אחראים לביצוע פעולות אכיפה בארבעה מחוזות בחלוקה הבאה: חיפה - שני צוותים; ת"א - ארבעה צוותים; ירושלים והדרום - צוות עובדים לכל מחוז. (א) מבקר המדינה הצביע עוד בדוח שנתי 54 ב' על המספר המועט של המפקחים העוסקים באכיפת חוקי העבודה על מעסיקי עובדים ישראליים. המינהל פעל מרגע הקמתו להשיג משאבים נוספים לאכיפת חוקי המגן. במשך כשלוש שנים לא שונה מספר המפקחים ביחידת האכיפה. יצוין כי עד שנת 2007 פעל המינהל בלא שנקבעו תקני כוח אדם לפעילותו. כתוצאה מכך התקשה המינהל לגייס עובדים במקום עובדים שפרשו מעבודתם, משום שבמקרים אלה לא התפנה תקן לאיוש. (ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .). בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.) בעת עריכת הביקורת על אכיפת חוקי המגן, בחודשים מרס -אוגוסט 2007 , נמצא המינהל בעיצומו של תהליך הקליטה וההכשרה של הסטודנטים בלבד. בסוף שנת 2007 היה המינהל בעיצומו של תהליך קליטת עובדים במשרות צמיתות. הביקורת בדקה אפוא את המצב לפני תגבור האכיפה. קליטת העובדים החדשים חיונית להרחבת האכיפה, ועם זאת היא אינה .__________________ .20 ראו הערה19 .לעיל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1127 . מבטיחה את יעילות הפעלתם. תיקון הליקויים עליהם מצביעה הביקורת יסייע לשיפור יכולת האכיפה ולהפעלה יעילה יותר של כוח האדם שיעמוד לרשות האכיפה בעתיד. (ג) אחד השינויים המהותיים והחיוניים ביותר בארגון מחדש של המינהל היה הקמת יחידת מטה למינהל, שתרכז בין השאר את המודיעין הנדרש לעריכת תכנית אכיפה תקופתית המושתתת על ידיעות מודיעיניות. זאת כדי לאזן את הכתבת האכיפה על ידי זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה (ראו להלן - הצורך בתכנית עבודה ובסדר עדיפויות ביחידת האכיפה). גם החלטת הממשלה התייחסה במפורש לתגבור המטה לצד תגבור המפקחים. מכרזים פנימיים לארבע משרות המרכיבות את המטה פורסמו על ידי משרד התמ"ת במאי 2007. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי שתי משרותמתוך הארבע, מרכז תיאום בקרה והסברה ומרכז קנסות, אוישו. משרת מרכז מודיעין טרם אוישה. 2. באשר ליחידת התביעה- הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת הקצתה חמישה תקנים של עו"ד לטיפול בתיקים של הפרת חוקי מגן בידי מעסיקי עובדים ישראליים. בשנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת שניי ם מהתקנים לא היו מאוישים. כתוצאה מכך נפגעה יכולתה של יחידת התביעה לטפל בתיקי החקירה. משרד התמ"ת פרסם מכרז לרכישת שירותים משפטיים באמצעות עו"ד חיצוניים (מיקור חוץ) כדי להיעזר בהם לצורך אכיפת חוקי עבודה. מועד הגשת ההצעות נקבע לאוקטובר 2007. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיעה הלשכה המשפטית כי הצפי לסיום הליכי המכרז למיקור חוץ הוא בתוך חודשיים, אם לא יחולו עיכובים עקב תביעות משפטיות. קביעת יעדי האכיפה ביחידת האכיפה קביעת יעדי אכיפה שנתיים ומדדים כמותיים להערכת העמידה בהם אמורים לסייע בהשגת המטרה המרכזית של יחידת האכיפה. הגדרות היעדים והמדדים הם אף הבסיס לבניית להכנת תכנית העבודה השנתית. בדוח שנתי 54 ב' צוין כי יעדי האכיפה השנתיים היו כלליים ולא התייחסו להתפלגות הפרת החוק במשק. הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה. כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי בתכנית העבודה לשנת 2008 , שהוגשה להנהלת משרד התמ"ת בסמוך למועד תום הביקורת, נקבעו גם יעדים כמותיים בהתאם לגידול הצפוי במשאבים. 1128 דוח שנתי58ב .הצורך בתכנית עבודה ובסדר עדיפויות ביחידת האכיפה 1. תכנית עבודה תקופתית אמורה להכתיב אכיפה לפי סדר עדיפויות, שנקבע על פי החוקים שיש עדיפות לאכיפתם ועל פי המגזרים שיש עדיפות לאכוף בהם את חוקי המגן. היא מכוונת את סדר היום של המפקחים, תוך הדגשת מספר ביקורי פיקוח נדרשים, קביעת נושאי הביקורת, עריכת ביקורים חוזרים, והרחבות של בדיקות תלונה של עובדים על הפרת חוק על ידי מעסיקם לעובדים נוספים של אותו מעסיק. קביעת נושאי הביקורת בתכנית עבודה תקופתית חיונית כדי לתת משקל רב יותר לחוקים שיש להדגיש את אכיפתם, כגון אכיפת תשלום שכר מינימום לעובדים. 2. מבקר המדינה הצביע בדוח 54 ב' כי ביקורי הפיקוח לא נערכו על פי תכנית עבודה מפורטת. בתשובתו מנובמבר 2003 הודיע משרד התמ "ת כי הנהלת המשרד החלה במהלך יסודי של הכנת תכניות עבודה לכל יחידות המשרד. בביקורת הנוכחית נמצא כי בפועל מוכתבת פעולת יחידת האכיפה ברובה על ידי זרם התלונות המתקבלות ואין תכנית עבודה שנתית המפרטת יעדים כ מותיים לתחומי פעולה שונים ובהתאם לסעיפים של חוקי העבודה. יחידת האכיפה אמנם עורכת מבצעי אכיפה יזומים, אולם מדובר במספר מועט של מבצעים שאינו משנה במידה רבה את התמונה הכללית. נושא הביקורים החוזרים אינו מקבל את תשומת הלב הראויה. בדרך כלל נעשה ביקור פיקוח נוסף במקום עבודה רק אם מתקבלת תלונה נוספת. עוד העלתה הבדיקה כי ההדגשה על מתן מענה לתלונות פוגעת גם בהרחבת החקירה מעבר לבדיקת המקרה הספציפי של המתלונן. כך למשל, בתיק שנפתח ביחידת האכיפה בעקבות תלונה של עובד בחברה למתן שירותי שמירה, מגזר שהוגדר ע"י המינהל כמגזר שיש להגביר בו את פעולות האכיפה, נבדקה התלונה הספציפית של העובד, דהיינו אי תשלום שכר מינימום למתלונן בלבד. בתלונה פורטה השיטה שבה הפרה החברה את חוק שכר המינימום בדרך של רישום חסר של שעות העבודה. ניתן היה לשער מכך שזה היה דפוס פעולה של החברה, אך החקירה לא הורחבה לעובדים נוספים. החיסרון שבהסתמכות על זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה טמון גם בכך שיש אוכלוסיות שהנגישות שלהן אל יחידת האכיפה, כמו אל בית המשפט, היא נמוכה. הקבוצות החלשות בחברה, הסובלות מרמת השכלה נמוכה וקשיי שפה, מתקשות לפיכך לפנות ליחידת האכיפה ולהתלונן על פגיעות כתוצאה מהפרת חוקי עבודה. קבוצות אלה מועדות מטבען יותר מאחרות לפגיעה בגין הפרת חוקי המגן, ולכן עקרון השוויון מחייב לשים דגש בתכנית פיקוח תקופתית על הבטחת הגנה טובה יותר לבניהן. ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ביחידות האכיפה והתביעה 1. ההתמודדות עם תופעת הטיפול המתמשך בתיקי החקירה, עליה הצביעה הביקורת, מחייבת מעקב שיטתי אחר ניתוב התיקים בהתאם לסדר העדיפויות שנקבע. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1129 .בפסיקת בג"ץ21 צוין כי "התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי... בידי הרשויות המוסמכות מופקדים המשאבים הנדרשי ם לאכיפת החוק. משאבים אלה לעולם אינם מספיקים לצורך אכיפה מלאה של כל החוקים. לכן, שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות". 2. במרס 2006 ביקש המינהל מהלשכה המשפטית בתמ"ת לדון בקב יעת סדר עדיפויות בתיקים. המינהל הציע לתת עדיפות לתיקים העוסקים בהפרת חוק שכר מינימום (בפרט בחברות שמירה, ניקיון, בחברות כוח אדם, ובמקרים בהם היקף הפרת החוק הוא גדול) ובפיטורי נשים בהריון ובמקרים של תלונה חוזרת. בדיון שהתקיים באפריל אותה שנה בין המינהל ללשכ ה המשפטית, הציעה יחידת האכיפה פתרון, לפיו יתמקדו מפקחי היחידה במשך ארבעה חודשים בסיום חקירות קיימות ולא יטפלו בתלונות חדשות. סגן היועץ המשפטי דאז בתמ"ת ציין שאם קביעת סדר עדיפויות מובילה לגניזת תיקים, מחייבת החלטה מעין זו אישור של היועץ המשפטי של משרד התמ" ת ושל היועץ המשפטי לממשלה. במכתב מיוני אותה שנה של סגן היועץ המשפטי דאז בתמ"ת ליועץ המשפטי של המשרד צוין כי אין מנוס מלקיים דיון בנושא סדר העדיפויות. "אין זה הוגן כלפי יחידת האכיפה המתמודדת עם הביקורת לבדה כאשר לנו יש מה לומר ואנו אמורים להיות מעורבים (ולו רק מכוח הנחיית היועץ המשפטי האמורה22.") הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי להערכתו קביעת סדר עדיפויות הייתה תורמת ליעילותו. הדיונים שנערכו באותה עת בנושא הגדלת כוח האדם למינהל עיכבו את אישור ההצעה, בהנחה שתוספת כוח האדם תמנע את הצורך בקביעת סדר עדיפויות. הלשכה המשפטית הוסיפה כי משמעות ההצעה שגובשה הייתה מחיקת עברות מספר החוקים. לכן החליט היועץ המשפטי של המשרד להעלות את הנושא להתייעצות עם שר התמ"ת. התוצאה הייתה הירתמות השר למאמצים להגדיל את כוח האדם העוסק באכיפה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים. אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה ציין המינהל כי למרות הגידול במשאבים המוקצים למינהל, הוא פועל בשיתוף היועץ המשפטי של המשרד לקביעת אכיפה סלקטיבית אשר תאפשר ניצול נכון ומועיל של האכיפה. .__________________ .21 בג"ץ 551/99 ,שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ פ"ד נד(1 )112 , בעמוד125. 22 היועמ"ש קבע הנחיה 4.1002 (שהחליפה את הנחייה 51.051 ) בנושא "הצורך בקביעת מדיניות מרכזית של חקירה בתחום העונשין" מ- 8.9.03. 1130 דוח שנתי58ב . תיק נהלים ביחידת האכיפה מבקר המדינה עמד בדוח 54 ב' על חשיבותו של ספר נהלים מעודכן. משרד התמ"ת ציין בתשובתו מנובמבר 2003 כי המשרד פועל להכנת תיק נהלים מסודר באמצעות חברה חיצונית. הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם. ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הוא מקבל את עמדת המבקר ויעגן את הנהלים הקיימים במסמך רשמי ומסודר. . . אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה. יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה. מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה. זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי. .אכיפה במגזר המיעוטים .מגזר המיעוטים מאופיין במערכת נורמטיבית וחברתית שבשילוב עם גורמים אחרים שנזכרו לעיל, כגון תלות רבה במעסיקים, מאלצת את השכבות החלשות להסכין עם הפגיעה בזכויות העובד המוקנות להם על פי חוק, ומקשה עוד יותר על הפנייה למוסדות השלטון והממסד הישראלי. במגזר המיעוטים טעון בדרך כל ל המונח אכיפה בקונוטציות שליליות, ושיתוף הפעולה של אוכלוסיית המיעוטים עם יחידת האכיפה הוא נמוך ביותר. כל אלה מובילים להגדרת מגזר המיעוטים על ידי יחידת האכיפה כיעד אכיפה מועדף. להערכת המינהל קיים "קשר שתיקה" במגזר זה, המתבטא במיעוט התלונות על הפרת חוקי מגן, למרות הערכת הגורמים הנוגעים בדבר שמגזר זה מתאפיין בשיעור גבוה של הפרה כזו. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1131 . אכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים אינה יכולה אפוא להתבסס רק על תלונות המגיעות למשרד התמ"ת, אלא נדרש לערוך מבצעי אכיפה יזומים. 1. בסוף שנת 2004 יזמה יחידת האכיפה מבצע אכיפה ראשון במגזרהמיעוטים. במסגרתו נערכו בסוף דצמבר 2004 ביקורי פיקוח והדרכה ב-56 .מקומות עבודה שונים בעיר שפרעם בביקורות אלה ניתנה למעסיקים הדרכה על חוקי המגן השונים תוך התמקדות בחוק שכר המינימום. נערך תשאול בקרב העובדים על מנת ללמוד מהם על תנאי עבודתם ושכרם. מנהל יחידת האכיפה דיווח למנהל המינהל על המעסיקים שהתעורר חשש כי אינם עומדים בחוקי המגן. זאת במטרה לערוך ביקורים חוזרים אצלם. במאי 2005 ערכה יחידת האכיפה ביקורים חוזרים ב-25 .מקומות עבודה כאלה בדיקת התיקים של המעסיקים האלה העלתה כי למעלה משנתיים לאחר פתיחת החקירה, ביול י 2007 , הסתיים הטיפול ב -23 תיקים: ב -20 מהם לא נמצאו ממצאים; בתיק נוסף לא נמצאו ראיות להוכחת אשמה; בשני תיקים הוטל קנס מנהלי. באשר לשני התיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים: באחד הוגש כתב אישום והשני נמצא עדיין בטיפול יחידת האכיפה. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המד ינה הסביר המינהל את הפרי הדל של המבצע בקשיים לגבש את הראיות הנדרשות להוכחת עברה בשל "קשר השתיקה" במגזר הערבי - העובדים מסרבים לשתף פעולה עם המפקחים, ומעדיפים לאשר את דברי המעסיקים ולעמוד לצדם גם כאשר המפקחים מתרשמים שהאמת אחרת. 2. בסיכום ביניים של המבצע, מיום 2.1.05 , הודיעה יחידת האכיפה כי בכוונתה לערוך עוד שני מבצעים דומים, אחד בצפון ואחד בדרום, כדי להגביר את המודעות והשמירה על זכויות העובדים במגזר המיעוטים. עד מועד סיום הביקורת לא נערך מבצע אכיפה נוסף במגזר המיעוטים. יוצא אפוא כי בשלוש השנים האחרונות ערכה יחידת האכיפה מבצע אחד בלבד לאכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים. המבצע נערך ביישוב אחד בלבד. יחידת האכיפה הסבירה לביקורת כי לא ערכה מבצעי אכיפה נוספים במגזר המיעוטים משום שלא זכתה לשיתוף פעולה של רשויות מקומיות במגזר זה. כמו כן טענה כי לא נעשתה במגזר זה אכיפה של ממש בשל הרגישות החברתית הכרוכה בהפעלה לראשונה של אכיפה במגזר זה. המינהל מנסה למצוא דרכים להרחבת פעילות האכיפה במגזר המיעוטים: הפצת חומר הסברה בשפה הערבית בתקשורת הכתובה והאלקטרונית; חבירה לארגונים חברתיים הפועלים במגזר זה על מנת להסתייע בהם; גיוס בני מיע וטים כדי להסתייע בהם להרחבת הפעילות במגזר זה. היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר זה, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה מתאים לכך. 1132 דוח שנתי58ב .רישוי ואכיפת חוקי העבודה אצל קבלני כוח אדם וחברות שירותים .1. בשנים האחרונות הולכת ומתרחבת העסקת עובדים באמצעות קבלני כוח אדם וחברות שירותים בשל הצורך בגמישות כלכלית והסתגלות מהירה של ארגונים לתנאים משתנים 23 . קבלן כוח אדם אמור לספק עובדים המנוהלים על ידי המשתמש; חברת שירותים מספקת את המוצר המוגמר. שוק עבודה שניוני זה יוצר עובדים זמניים, חלשים ופגיעים יותר מעובדים המועסקים ישירות ע"י מקבלי שירותיהם. הדבר נכון הן לעובדי קבלן והן לעובדי חברות שירותים שמתבצעים בחצרו של המשתמש. פגיעותם של עובדים אלה מחייבת הגברת הפיקוח על מעסיקיהם. ניתן להגביר את הפיקוח על מעסיקים אלה בשני מישורים: הגברת פעולות האכיפה של יחידת האכיפה במגזרים אלה; אכיפה באמצעות מתן רישוי כמתחייב מהחוק. 2. לפי נתוני סקר מועסקים של הלמ"ס, בשנת 2005 הועסקו כ- 45,000 שכירים בחברות כוח אדם וכ- 70,000 בתחומי שמירה, אבטחה וניקיון. גופים שונים העוסקים בנושא טוענים שכ-10% .מכלל העובדים בישראל מועסקים באמצעות קבלני כוח אדם וחברות שירותים מנתוני חברה למידע עסקי עולה כי מחזור ההכנסות של חברות השירותים הוא כ-6.5 מיליארד ש"ח בשנה: כ -4 מיליארד ש"ח בתחום השמירה והאבטחה וכ -2.5 מיליארד ש"ח בתחום הניקיון. במסגרת פרק זה נבדקו אכיפת חוקי העבודה על קבלני כוח אדם וחברות שירותים בשנים 2005 ו- 2006 .והשימוש שעושה המדינה ברישוי כאמצעי לאכיפת חוקי מגן קבלני כוח אדם חוקי העבודה מחייבים את קבלני כוח האדם ברישוי ובמתן ערובה לקיום חובותיהם כלפי עובדיהם כתנאי לקבלת הרישיון. כאמור, יחידת ההסדרה שבמינהל עוסקת במתן רישיונות לקבלני כוח אדם ולשכות עבודה פרטיות. בשנת 2007 היו רשומים ביחידת ההסדרה כ-230 .קבלני כוח אדם בעלי רישיון 1. רישוי קבלני כוח אדם : (א) חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 1996 (להלן- חוק קבלני כ"א), קובע כי לא יעסוק אדם כקבלן כוח אדם אלא אם כן הוא בעל רישיון לכך מאת שר התמ"ת (להלן - השר) ועל פי תנאי הרישיון. השר רשאי לסרב ליתן לו רישיון, לבטלו או לסייגו, בין השאר אם קבלן כוח האדם או ממלא תפקיד בכיר בעסקו הורשעו בעברה שיש עמה קלון או בעברה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם, או שהוא הפר חובה מהותית מהחובות המוטלות עליו על פי הוראה שבחיקוק, בהסכם קיבוצי, או בחוזה עבודה המעניק זכויות לעובדים לאחר שניתנה לו התראה מאת השר. הבדיקה העלתה כי מאז הקמתה ביולי 2004 ועד סוף שנת 2007 שללה י חידת ההסדרה רישיון מקבלן כוח אדם אחד בלבד24 . יחידת ההסדרה הסבירה כי מדובר בצעד קיצוני העלול .__________________ .23 ראו - דוח ועדת היגוי לאכיפת חוקי עבודה, תמוז תשס"ז,יוני 2007 . חברי הוועדה היו נציגים ממשרד התמ"ת, משרד האוצר, הסתדרות העובדים הכללית החדשה ולשכת התיאום של הארגונים הכלכליים. 24 המינהל הודיע למשרד מבקר המדינה כי בנוסף לשלילת הרישיון סירב המינהל לבקשת שני קבלני כוח אדם לתת להם רישיון. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1133 . לפגוע גם בעובדים עצמם. שלילת הרישיון מקבלן כוח אדם בגין הפרת חוקי עבודה היא אפוא צעד שהשימוש בו נדיר, שאין בו כדי להגביר באופן ממשי את האכיפה. (ב) שימוש מושכל ברישוי קבלני כוח אדם ככלי להבטחה של קיום חובותיהם כלפי עובדיהם מחייב זרימת מידע שוטף בין שתי זרועות המינהל. בישיבת המינהל ב - 22.8.05 בנושא שיתוף פעולה באכיפת חוק קבלני כוח אדם, נקבע כי יחידת האכיפה תסקור את החקירות, העברות, הקנסות וכתבי האישום בחמש השנים האחרונות של כל אחד ואחד מקבלני כוח האדם. מידע זה יישקל בטרם יחודש הרישיון על ידי יחידת ההסדרה. מנתוני יחידת האכיפה עולה כי בשנים 2004 -2006 הוטלו27 קנסות על הפרות חוקי עבודה על ידי קבלני כוח אדם. עד למועד סיום הביקורת לא הועבר מידע כזה ליחידת ההסדרה. כתוצאה מכך נמנע מיחידת ההסדרה מידע רב ערך, שגם אם אין בו כדי להניעה לשלול רישיון מקבלני כוח אדם, הוא חשוב לסייג את הרישיון ולהתנותו. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הוא יפעל לקבוע בנוהל את העברת המידע האמור. 2. ערובה : תקנות העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (ערובה), התשנ"ו - 1996 , קובעות כי קבלן כוח אדם ימציא לשר התמ"ת ערובה לקיום חובותיו כלפי עובדיו. ראה השר כי קבלן כוח אדם נמנע מלקיים חובה מהותית שלו כלפי עובדיו, כולם או חלקם, רשאי הוא, בהתייעצות עם ועדה מייעצת שמינה על פי התקנות, לחלט את הערובה כולה או מקצתה. (א) המינהל חולט ערבויות רק לעתים רחוקות: בשנים 2005 -2007 ,חולטה ערובה אחת וגם זו מקבלן כוח אדם שרישיונו נשלל. המינהל הסביר כי חילוט הערובה היא אמצעי להבטחת זכויות סוציאליות. הצורך בחילוט ערובה עולה רק כאשר קיימת סכנה כי הקבלן לא יעמוד בקיום חובותיו כלפי עובדיו בעטיו של מצב כלכלי קשה, ויש צורך להבטיח כי חובותיו לעובדים יכובדו ראשונים. הערובה גם מהווה אמצעי לחץ על קבלני כוח אדם. (ב) כאשר מומצאת חוות דעת של רואה חשבון מוסמך המצביעה על קשיים זמניים ביציבותו הכלכלית של קבלן כוח אדם, רשאי השר להגדיל את סכום הערובה עד לתקרה של כפל הסכום שנקבע בתקנות. הבדיקה העלתה כי יחידת ההסדרה לא ערכה מאז שנת 2001 ועד סוף שנת 2006 .בדיקת יציבות כלכלית לקבלני כוח אדם רק בספטמבר 2006 אושר תקציב למטרה זו, ויחידת ההסדרה בחרה ברואה חשבון חיצוני לביצוע בדיקה של 20 קבלני כוח אדם. הבדיקה העלתה כי מתוך 19 קבלנים שנבדקו בסוף 2006 , שבעה (36% ) נמצאו במצב של איתנות פיננסית נמוכה המחייב הכפלת סכום הערובה. כתוצאה מכך הודיעו שניים מקבלנים אלה על הפסקת פעילותם והעברתה לקבלן אחר; שלושה קבלנים הכפילו את סכום הערובה; שני קבלנים עדיין לא הכפילו את הערובה כנדרש, ולאחר שימוע שנעשה להם הוחלט לערוך להם בדיקה חוזרת בשנת 2007. 1134 דוח שנתי58ב .משרד מבקר המדינה מעיר שנתונים אלה מצביעים על הצורך לערוך בדיקות כאלה בתדירות גבוהה יותר, כדי שרישוי קבלני כוח אדם יספק הגנה טובה יותר על זכויות העובדים של קבלני כוח אדם. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי באוקטובר 2007 אישרה ועדת המכרזים בתמ"ת התקשרות עם שני משרדים של רואי חשבון לבדיקת האיתנות הפיננסית של 40 חברות. כמו כן, מאחר ובתקציב לשנת 2007 נותרה יתרת תקציב בלתי מנוצלת, אושר להגדיל את מספר החברות שייבדקו ל-140. השימוש בהליך הרישוי של קבלני כוח אדם כאמצעי לאכיפת חוקי העבודה מחייב פיתוח כלי אכיפה שניתן יהיה להפעילם הלכה למעשה באורח אפקטיבי. מן הראוי כי משרד התמ"ת יבחן דרכים לפתוח אמצעים אפקטיביים, כאמור, שירתיעו מפני הפרות חוקי עבודה, למשל: האפשרות להטיל כפל ערבות בשל הפרת חוקי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר שלאור החלטת הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשרד המשפטים, להתנות מתן רישיון בבדיקת עברו של המבקש בתחום ההפרה של חוקי העבודה (ראו להלן - חברות שירותי שמירה), מן הראוי כי המינהל ישקול נקיטת צעד ים כאלה גם בעת מתן רישיון לחברות כוח אדם. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הצעה זו נבחנת עם הלשכה המשפטית. חברות שירותי שמירה וניקיון מגזר נוסף המוגדר ע"י המינהל כמגזר בו רווחת הפרת חוקי עבודה הוא של החברות המספקות שירותי שמירה וניקיון (להלן - חברות שירותים). בשונה מחברות כוח אדם, פעולת חברות שירותים אינה מותנית ברישוי המינהל שבמשרד התמ"ת. לעתים ההבדל בין פעילות חברת שירותים וקבלן כוח אדם הוא דק, וקבלני כוח אדם מציגים עצמם כחברות שירותים כדי לחמוק מהצורך ברישוי ובהפקדת ערובה. לאחרונה הועלו הצעות להרחיב את הרישוי גם על חברות שירותים ובפרט על חברות שירותים בענפי השמירה והניקיון (ראו להלן - חברות שירותי ניקיון). 1. חברות שירותי שמירה : אלה כאמור אינן חייבות ברישוי משרד התמ"ת, אך הן נדרשות לרישוי הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשר ד המשפטים (להלן - הוועדה). חוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, התשל"ב- 1972 , קובע כי לא יעסוק אדם כשומר אלא אם יש לו רישיון מאת ועדת רישוי שמינה שר המשפטים. לא יינתן רישיון לאדם לקיים משרד לשירותי שמירה, לארגן שירותי שמירה או לעסוק כשומר אם ראתה הוועדה שאין לתת אותו מטעמים של ביטחון הציבור או מטעמים של עברו או התנהגותו של המבקש. המחלקה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשרד המשפטים (להלן - המחלקה לרישוי שירותי שמירה) מטפלת בבקשות להענקה וחידוש רישיונות לשירותי שמירה ומרכזת את עבודת הוועדה. (א) כדי לבדוק את עברם של הבעלים והמנהלים של חברות השמירה, מקבלת הוועדה את הרישום הפלילי שלהם במשטרת ישראל. למרות שעברות על חוקי מגן בעבודה הן עברות פליליות, אין הן נכללות במרשם הפלילי במשטרה משום שההליך מתנהל במסלול מנהלי שבצדו קנסות מנהליים בעבירות מסוג חטא. כתוצאה מכך נמנ ע מהוועדה מידע חשוב לעבודתה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1135 . עד שנת 2007 לא ביקשה הוועדה ממבקש רישיון למתן שירותי שמירה להמציא לה מידע מיחידת האכיפה בדבר הפרות חוקי העבודה שלכאורה נעשו בידיו. בישיבה שהתקיימה בדצמבר 2006 בהשתתפות נציגי המינהל והוועדה סוכם כי משרד התמ"ת יעביר למשרד המשפטים מידע על כתבי אישום שהוגשו נגד מבקשי רישיון ועל קנסות מנהליים שהוטלו עליהם. באוגוסט 2007 הודיעה המחלקה לרישוי שירותי שמירה למבקשי רישיון כי הוועדה החליטה שלנוכח החשיבות אותה היא מייחסת למאבק נגד הפרת חוקי מגן בעבודה על ידי מעסיקים, יש בהפרת חוקי המגן כדי ל השפיע על החלטתה בנושא חידוש רישיונות. לנוכח קביעה זו החליטה הוועדה לחייב החל מינואר 2008 ,את המועמדים לחידוש רישיון בנוסף לכל חובה אחרת, להמציא לוועדה הודעה ערוכה כתצהיר חתום על תביעות אזרחיות שהוגשו נגדם לבתי הדין לעבודה. בנוסף יידרשו המועמדים להציג בפני הוועדה מסמך מאושר מיחידת האכיפה במשרד התמ"ת ובו נתונים אודות חקירות, כתבי אישום, פסקי דין וערעורים שהוגשו נגדם. הוועדה ראתה בהפרת חוקי המגן בעבודה "פגם היורד לשורש ההחלטה בדבר הענקת וחידוש רישיונות שמירה". עם זאת הוסיפה הוועדה כי "... מחד הועדה אינה מקלה ראש בהפרת חוקי מגן ומאידך נזהרת הועדה זהירות רבה בטרם תפעיל את סמכותה כנגד חברות שמירה"25 . כך אפוא, בדומה ליחידת ההסדרה שבמשרד התמ"ת, שלילת רישיון היא צעד קיצוני שיש להפעילו בזהירות הראויה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה לא קבעה אמות מידה לבחינת המידע שיתקבל ממבקש הרישיון (חקירות, כתבי אישום, פסקי דין אזרחיים) בבואה לשקול מתן רישיון. אמות מידה יוצרות שקיפות של תהליך ההחלטה על מתן הרישיון, דבר שייצור אצל מבקשי רישיון בכוח הרתעה מפני הפרה של חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי בחברות למידע עסקי קיימים מא גרים של תביעות על הפרת חוקי עבודה שהוגשו נגד חברות שמירה. מאגרים אלה זמינים תמורת תשלום לכל מאן דבעי. הוועדה יכולה לשקול שימוש גם במאגרים אלה בבואה לשקול מתן רישיון שמירה. משרד המשפטים הודיע בתשובתו מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי התנהלות הוועדה בסוגיית חוקי המגן בעבודה בתאגידים ומשרדים לשירותי שמירה היא בראשית דרכה, ונמצאת בתהליך למידה רציף. הוועדה מייחסת חשיבות רבה להערות מבקר המדינה, ותקיים בעניין זה דיון מקיף בהרכבה המלא. עוד הודיע משרד המשפטים בתשובתו כי המידע על הפרת חוקי המגן בעבודה ע"י תאגידים ומש רדים לשירותי שמירה הוא התשתית והבסיס עליו יכולה הוועדה לקיים החלטות שקולות ומאוזנות. משרד המשפטים יבחן וישקול את התשומות באיתור מאגרי מידע היכולים לתרום לעבודת הוועדה. (ב) לעיתים מצטבר במשרד המשפטים, בעת הדיונים ברישוי חברות שמירה, מידע העשוי לסייע ליחידת האכיפה במילוי תפקידה, כגון מידע ממשטרת ישראל על הפרת חוקים, ובהם חוקי עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בישיבת התיאום להעברת מידע שהתקיימה בדצמבר 2006 סוכם על העברת מידע ממשרד התמ"ת למשרד המשפטים, אולם לא סוכם על העברת מידע בכיוון ההפוך. .__________________ .25 פרוטוקול הוועדה לרישוי חוקים פרטיים ושירותי שמירה מיום 30.4.07. 1136 דוח שנתי58ב .משרד התמ"ת הודיע בתש ובתו מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי יפנה למשרד המשפטים בבקשה לקבל מידע רלוונטי שמצטבר על שולחנו. (ג) ישנן חברות כוח אדם שהן גם חברות למתן שירותי שמירה, והן מקבלות רישיונות משני הגופים (יחידת ההסדרה והוועדה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי התמ"ת והמשפטים יבחנו את האפשרות להעביר בין הגופים מידע על המעסיקים האלה, כדי לאפשר שקילת המידע הרלוונטי בעת דיון בבקשה למתן רישיון. זאת בכפוף לתנאים להעברת מידע כזה כפי שנקבעו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ., והתקנות על פיו (ד) כאמור, יחידת האכיפה קבעה לה יעד מרכזי לפעול לאכיפת חוקי עבודה אצל מעסיקים בתחום שמירה וניקיון וחברות כוח אדם. יעד זה עלה גם בישיבה שהתקיימה במרס 2005 בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת. בישיבה זו ציין מנהל יחידת האכיפה כי "המשימה העיקרית שלנו באכיפה היא בין היתר בנושא השמירה, הנקיון וב ני המיעוטים. בשבעה חודשים האחרונים פקדנו 60 חברות שמירה, מתוכן, ב-40 נמצאו ממצאים בעיקר על שכר מינימום, כאשר רק חמישה נמצאו בלי ממצאים". בפברואר 2006 יזם המינהל מבצע לאכיפת חוקי העבודה בענף השמירה והאבטחה. המבצע כלל ביקורי פיקוח אצל 63 מעסיקים לבדיקת הפרהשל חוקי עבודה. בבדיקת תיקי חקירה שנפתחו ביחידת האכיפה במחוז ת"א והמרכז לשישה מעסיקים נמצא כי רק בחודשים יוני-יולי 2007 (כשנה וחצי לאחר המבצע) נערכו בתיקים דוחות סיכום חקירה. נמצא כי רוב החברות לא הפרו לכאורה את חוק שכר המינימום, וזאת בניגוד להערכה כי הפרת חוק שכר מינימום במגזר זה היא תופעה נפוצה. במהלך המבצע נעשה ניסיון להיעזר לראשונה במשרד רואה חשבון לצורך בדיקת תשלומי שכר. להערכת המינהל הניסיון לא עלה יפה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תועלתו של מבצע כזה היא בין השאר במהירות הטיפול בתיקי החקירה. בחלק מהתיקים צוין כי יש עבירה על חוק שעות עבודה ומנוחה, אולם עד מועד סיכום החקירה חלה התיישנות על האפשרות להגיש כתב אישום או להטיל קנס מנהלי. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 ,, כשנה וחצי לאחר שהוחל בביצוע המבצע עדיין לא הוטל ולו קנס אחד על מעסיק שנבדק במסגרת המבצע. (ה) בתיקי חקירה של קבלנים למתן שירותי שמירה וניקיון שנפתחו בעקבות תלונות ולא במסגרת מבצע אכיפה, נמשך הטיפול בתיק זמן רב: מנתוני מערכת המחשוב שביחידת האכיפה נמצא כי בשנים 2005 ו- 2006 נפתחו263 תיקי חקירה לקבלנים למתן שירותי שמירה וניקיון בגין הפרה של חוקי עבודה. עד מאי 2007 הסתיימו12 תיקי חקירה בלבד (כ -5% ) בהטלת קנסות, שאר תיקי החקירה נמצאים ברובם בטיפול של יחידות האכיפה והתביעה, חלקם אף ללא ממצאים, אולם טרם הסתיים הטיפול בהם. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1137 .2. חברות שירותי ניקיון : מחקר של הקליניקה לרווחה תעסוקתית באוניברסיטה העברית26 ציין כי ר וב העובדים בחברות לשירותי ניקיון הם עולים חדשים ובני מיעוטים. במחקר נמצא כי עובדים רבים מקרבם אינם מודעים לזכויותיהם, מפחדים להתלונן או להגיש תביעה משפטית, שמא יתנכלו להם או שמא יצא להם שם של עושי צרות. הם חוששים לא רק שיפוטרו ממקום עבודתם הנוכחי, אלא שלא יהיו מוכנים להעסיקם גם בשום מקום עבודה אחר. חברות שירותי ניקיון אינן חייבות ברישוי. אכיפת חוקי עבודה על מגזר זה נעשית אפוא באמצעות יחידת האכיפה בלבד ולא באמצעות רישוי. יצוין כי בדיון שהתקיים בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות ביוני 2007 צוין כי לכנסת הוגשה ביוני 2006 הצעת חוק להחלת כללי הרישוי של קבלני כוח אדם על קבלני שירותים (פ/ 1251/17 ) וכן הוגשה הצעה נוספת בנדון בשנת 2007 /(פ 2110 ), אולם הן עדיין לא התקבלו. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי ועדת ההיגוי לנושא אכיפת חוקי עבודה (ראו להלן), שמונתה בידי שר התמ"ת, המליצה על הצעדים הנדרשים להגברת האכיפה של חוקי המגן, וכי סוגיית הרישוי תידון שנתיים לאחר מיצוי המלצות הוועדה בנושא אחריות מזמין השירותים על הפרת זכויות עובדי חברות שירותים. אם יימצא כי יישום המלצות הוועדה בנושא הטלת אחריות על מזמיני השירו תים לא יועיל, יישקלו הצעדים הנדרשים בעניין הרישוי. .יישום החלטת הממשלה על הגברת אכיפת חוקי עבודה ושכר מינימום .כאמור, הממשלה ראתה באכיפת חוקי מגן יעד חשוב, ובפברואר 200727 החליטה על צעדים לצמצום הפערים החברתיים והגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה. צעדים אלה כללו בין השאר הגברה של אכיפת חוקי העבודה ושכר המינימום. בתחום זה התייחסו החלטות הממשלה, בין השאר, לשלושה תחומי פעילות: ארגון מחדש של היחידה לאכיפת חוקי עבודה (ראו לעיל - הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה); הקמת מנגנון, בתיאום עם ארגוני העובדים, שיאפשר טיפ ול מהיר ויעיל בתלונות נגד מעבידים; הוראה לחשכ"ל להרחיב את אכיפת חוקי העבודה על ספקים אשר המרכיב העיקרי באספקתם הוא העסקת כוח אדם, ומעניקים שירותים למשרדי ממשלה ולגופים ציבוריים, ולשלב הנחיות להגנה על זכויות העובדים המועסקים בידי ספקים אלה במסגרת התקשרויות הממשלה. משרד מבקר המדינה בדק את יישום החלטת הממשלה ולהלן ממצאיו: .__________________ .26 ,אבישי בניש, נועם אבחסרה, נטע בקר, זיו כהן עובדים שקופים בשירות המדינה, האוניברסיטה העברית בירושלים, הקליניקה לרווחה תעסוקתית, פברואר 2006 ', עמ9. 27 ראו הערה19 .לעיל 1138 דוח שנתי58ב .הקמת מנגנון אכיפה וטיפול בתלונות בתיאום עם ארגוני העובדים והמעסיקים - ועדת היגוי לאכיפת חוקי עבודה באפריל 2006 , עשרה חודשים לפני החלטת הממשלה, מינה מנכ"ל משרד התמ"ת ועדת היגוי לנושא אכיפת ח וקי עבודה (להלן - ועדת ההיגוי). ועדת ההיגוי הייתה משותפת למשרדי התמ"ת והאוצר, להסתדרות הכללית החדשה וללשכת התיאום של הארגונים הכלכליים. ליו"ר ועדת ההיגוי מונה מנהל המינהל מר אלי פז. ועדת ההיגוי הייתה אמורה להגיש עד מאי 2006 הצעה לתכנית פעולה משותפת לאישור מנכ"ל משרד התמ"ת מר גבי מימון והממונה על התקציבים באוצר מר קובי הבר. דוח ועדת ההיגוי הוגש בסוף יוני 2007 , לאחר הסכמת כל הגורמים שהשתתפו בוועדה. דוח ועדת ההיגוי מבטא הסכמה בין ההסתדרות, המעסיקים ומשרדי האוצר והתמ"ת על הצעדים הנדרשים להגברת האכיפה של חוקי המגן: הגדלת משאבי האכיפה (שלמעשה עוגנה בהחלטת הממשלה מפברואר 2007 ); הרחבת פעולות ההסברה להעלאת מודעות הציבור כדי לתרום לאכיפה עצמית; הטלת עיצומים כספיים על מפרי חוקי העבודה וצווי ההרחבה; קביעת מזמין השירותים כאחראי על הפרת חוקי המגן בחצריו; יישום מיידי של הח לטת הממשלה מפברואר 2007 בעניין הגנה על זכויות עובדים של קבלני כוח אדם וחברות שירותים המועסקים במשרדי ממשלה ובגופים ציבוריים כגון השלטון המקומי, חברות ממשלתיות וכיו"ב. חלק מההמלצות יושמו במסגרת יישום החלטת הממשלה. בביקורת נמצא כי לא נעשה דבר בעניין החלטת הממשלה להקים מנגנון לטיפול יעיל ומהיר בתלונות נגד מעבידים. ועדת ההיגוי התייחסה לעניין זה כשהמליצה לשתף את ארגוני העובדים והמעסיקים לצד נציגי הממשלה בוועדה מייעצת לנושא הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים שהפרו את חוקי העבודה. .יישום הוראת החשב הכללי להגנה על זכוי ות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים .1. עפ"י הערכה מנובמבר 2006 של יחידת הביקורת שבאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ישנן כ -400 התקשרויות של יחידות ממשלה עם קבלני שירותים, בסך כולל של כ-120 מיליון ש"ח בחודש- כ-1.44 .מיליארד ש"ח בשנה 2. בפברואר 2007 התקבלה כאמור החלטת ממשלה שעניינה הגברת האכיפה של חוקי עבודה ושכר מינימום. אחד מסעיפי ההחלטה הורה לחשכ"ל "לקבוע בהוראות התכ"מ 28 כללים והנחיות להגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים להעסקת כוח אדם במסגרת התקשרויות הממשלה". עוד נקבע בהחלטת הממ שלה "להורות למנהל הכללי של משרד הפנים ולמנהל רשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר ליישם את... הכללים וההנחיות..., ברשויות המקומיות ובחברות הממשלתיות". 3. במרס 2007 פרסם החשכ"ל הוראת שעה שעניינה הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים למשרדי הממשלה ויחידות הסמך (להלן - משרדי הממשלה). זו הוראה חשובה שמטרתה לאתר ולמנוע תופעות של הפרת זכויות עובדים המועסקים באמצעות קבלני .__________________ .28 .תקנות, כספים ומשק של החשב הכללי במשרד האוצר משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1139 . שירותים אלה במשרדי הממשלה, ולהטיל על משרדי הממשלה את הפיקוח והבקרה על קבלנים אלה בכל הנוגע להפרת חוקי עבודה, ובעיקר חוק שכר מינימום. בנספח להוראת החשכ"ל נמנו חוקי העבודה שעל הקבלן להתחייב לקיים בתקופת הסכם ההתקשרות. בהשוואה בין רשימת חוקי העבודה בהוראת החשכ"ל לרשימת חוקי העבודה שיחידת האכיפה פועלת לאכיפתם, נמצאו שני חוקים המצויים ברשימה של יחידת האכיפה ואינם כלולים בהוראת החשכ"ל: חוק הודעה מוקדמת לפיטורין ולהתפטרות, התשס"א- 2001 וחוק שוויון ההזדמנויות, התשמ"ח- 1988. החשכ"ל הודיע בתשובתו מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי שאלת הכללתם של שני חוקי העבודה הנ"ל תיבדק על ידי הלשכה המשפטית במשרד האוצר, ובמידת הצורך ייתוספו חוקים אלו להוראת השעה. יחידת האכיפה בהוראת השעה שפרסם החשכ"ל נקבעו בין השאר תנאי סף להשתתפות קבלני שירותים במכרזים. אחד מהתנאים הוא שהמציע במכרז יצרף להצעתו אישור של יחידת האכיפה בנוגע להפרות של חוקי העבודה של המציע, בעלי השליטה בו וחברות אחרות של מי מבעלי השליטה, בשלוש השנים האחרונות מהמועד האחרון להגשת ההצעה. "אם המציע או מי מבעלי השליטה בו נקנסו על ידי מינהל ההסדרה והאכיפה ב-2 קנסות או יותר, בגין העבירות המנויות בחוקי העבודה... בשלוש השנים האחרונות, תיפסל ההצעה על הסף". תנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל אמורים להוות חסם בפני קבלני שירותים המפרים זכויות עובדים, כמובן אם יחידת האכיפה ביצעה אצלם ביקורות ונמצאו הפרות שבגינן הוטלו עליהם קנסות. כאמור, יחידת האכיפה קבעה בתכניות העבודה לשנים 2005 ו- 2006 כי בדיקת הפרת חוקי העבודה לעובדים המועסקים באמצעות קבלני שירותים היא בעדיפות הגבוהה ביותר. משרד מבקר המדינה בחן את נתוני הפעילות של יחידת האכיפה בשנים 2005 -2006 אצל קבלני שירותי שמירה מול תנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל, והעלה את הממצאים הבאים: 1. מנתוני המחלקה לרישוי שירותי שמירה עולה כי בשנת 2006 ניתנו רישיונות ל-386 תאגידי שמירה. בשנים 2005 -2006 בדקה יחידת האכיפה 77 ( 20% ) קבלני שמירה בעלי רישיון (כולל במבצע השמירה שהיה בפברואר 2006 ). חלק מקבלנים אלה נבדק יותר מפעם אחת בשנה. מנתונים אלה עולה שחברה בעלת רישיון נבדקת בממוצע פעם אחת בעשר שנים, אלא אם כן נערך ביקור חוזר באותה חברה. במצב עניינים זה קטן הסיכוי שקבלן שירותים ייקנס בשני קנסות בשלוש שנים, מה שנקבע כתנאי סף בהוראת החשכ"ל. יוצא אפוא כי בתנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל אין כדי למנוע באופן ממשי מקבלני שירותים אשר ייתכן כי ביצעו עבירות על חוקי עבודה להשתתף במכרזים. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי הגידול במשאבים שיועמדו לרשותו בעקבות החלטת הממשלה מפברואר 2007 .יוביל לגידול בהיקפי האכיפה כדי לבדוק את מידת האפקטיביות של תנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל, בדק משרד מבקר המדינה במהלך מאי 2007 את הבקשות שהגישו קבלני שירותים ליחידת האכי פה, ואת האישורים שזו נתנה להם בדבר הרשעות וקנסות בגין הפרה של חוקי עבודה. 1140 דוח שנתי58ב .בבדיקה הועלה שכ -54 קבלני שירותים הגישו עד אותו מועד בקשות ליחידת האכיפה. נמצא שלשני קבלנים ניתנו אישורים על שני קנסות שהוטלו עליהם ולכן הם לא עמדו בתנאי הסף, ושעל קבלן אחד הוטל קנס אחד. שאר הקבלנים קיבלו אישורים שהם לא הורשעו בדין פלילי או נקנסו, אך לחלקם נאמר שם שתלויים ועומדים נגדם כתבי אישום בבית משפט, או שהם מצויים בחקירה של יחידת האכיפה. מסתבר שהמספר המועט של קבלנים שנבדקו בשנים 2005 -2006 ומשך הזמן הכרוך בטיפול בתיקי החקירה והתבי עה, צמצמו את מספר הקנסות שהוטלו על קבלנים אלה בשלוש השנים האחרונות (ראו לעיל בפרק - רישוי ואכיפת חוקי העבודה אצל קבלני כוח אדם וחברות שירותים). 2. הוראת החשכ"ל שפורסמה כאמור במרס 2007 נעשתה בתיאום עם יחידת האכיפה ולאחר התייעצות עמה. משרד מבקר המדינה בדק את נתוני האישורים והעלה כי לשבעה מבין 54 קבלני השירותים שקיבלו אישורים, ניתנו אישורים שגויים: לשתי חברות ניתנו אישורים שלא הוטלו עליהן קנסות, ולכן הן השתתפו במכרזים, בעוד שבפועל הוטלו עליהן שני קנסות בשלוש השנים האחרונות; לחמש חברות נוספות ניתנו אישורים שלא הוטלו עליהן קנסות, בעוד שבפועל הוטל עליהן קנס אחד בשלוש השנים האחרונות. רק במהלך החודשים יוני-יולי 2007 התגלו הטעויות, לאחר שכאמור ניתנו האישורים השגויים, ולאחר שחברות אלה זכו בעבודות במכרזים. לדעת הביקורת, טעויות אלה מצביעות על חוסר מוכנות והיעדר זהירות ו הקפדה של יחידת האכיפה במתן האישורים, זאת על אף שידעה מראש על הוראת החשכ"ל ויכלה להיערך לביצועה כראוי. בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל כי לא ניתנה לו שהות להיערך להנפקת האישורים, מאחר שהוראת החשכ"ל הובאה לידיעת המינהל בעת שהובאה לידיעת חשבי משרדי הממשלה. המינהל לא מצא לנכון לעכב את יישום ההוראה, ובחר להמציא אישורים גם במחיר של מספר זניח של תקלות. 3. בהוראת החשכ"ל נקבע כי למניין הקנסות שהוטלו על המציע על ידי יחידת האכיפה יש להוסיף את אלה שהוטלו על בעלי השליטה בו. כמו כן, במידה ובעל השליטה בחברה שנקנסה שולט במספר חברות, יש להגיש אישור דומה גם לכל אחת מהן. הביקורת העלתה כי אישורי יחידת האכיפה ניתנו בגין קנסות שהוטלו על המציע בלבד, אך לא נעשתה בדיקה ולא הייתה התייחסות לקנסות שהוטלו על בעלי השליטה בו, אם נקנסו. ואכן, נמצא כי בשלושה מ-54 המקרים שנבדקו נקנסו גם בעלי השליטה, אולם קנסות אלה לא נכללו באישור שנתנה יחידת האכיפה לקבלן. כמו כן, מתן אישורים שיכסו את כלל החברות של בעל שליטה מחייב מידע מסוג "עץ בעלויות"29.. הבדיקה העלתה כי אין בידי יחידת האכיפה מידע כזה .__________________ .29 ,מערכת המציגה תמונה מלאה ומרוכזת של כל בעלויות חברה מבוקשת (כולל חברת אם, בת נכדה וכו'), הצלבת קשרים ואחוזי בעלויות. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1141 .בתשובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה הסביר המינהל כי הנפקת אישור כולל על בעלי השליטה מחייבת היערכות מחשובית עליה הם שוקדים. יישום הוראת החשכ"ל בחברות ממשלתיות ורשויות מקומיות במרס 2007 פנה החשכ"ל למנהל רשות החברות הממשלתיות (להלן- מנהל הרשות) וליו"ר מרכז השלטון המקומי, כדי שגם בחברות הממשלתיות וברשויות המקומיות יפעלו לפי הוראה זו. פנייתו זו לא נענתה. 1. סמכות החשכ"ל היא רק על התקשרויות משרדי הממשלה ויחידות הסמך. משרד מבקר המדינה הפנה במרס 2007 את תשומת לבו של סגן החשכ"ל הממונה על יחידת הביקורת באגף החשב הכללי להחלטת הממשלה המורה למנכ"ל משרד הפנים ומנהל הרשות ליישם את הכללים וההנחיות של החשכ"ל בנושא. במאי פנה החשכ"ל למנכ"ל משרד הפנים ולמנהל הרשות כדי שיפעלו על פי החלטת הממשלה האמורה. ביוני פנה מנהל הרשות להכליל את הנושא בסדר היום של דירקטוריון בחברה ממשלתית במגמה לאמץ את ההוראה ולהנחות את ההנהלה לפעול על פיה. ביולי 2007 פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים לרשויות המקומיות ובו הנחיית החשכ"ל. 2. באפריל 2007 פרסמה החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - החברה למשק וכלכלה) מכרז פומבי (מכרז מסגרת) לקבלת שירותי אבטחה ושמירה ברשויות המקומיות. ביולי 2007 הסתיים הליך המכרז ונקבעו הזוכים. החברה למשק וכלכלה קבעה בתנאי הסף במכרז שעל המציע לצרף להצעתו תצהיר בכתב של בעלי השליטה בו שיפרט "הרשעות בדין פלילי של המשתתף, בעלי השליטה בו וחברות אחרות בבעלות מי מבעלי השליטה, במידה והיו כאלה" וכן ימנה את כל הקנסות שהושתו על מי מאלה על ידי יחידת האכיפה בשלוש השנים האחרונות שקדמו למועד האחרון להגשת הצעות למכרז. על המציע היה לצרף להצעתו אישור של יחידת האכיפה המאשרת את העובדות. משרד מבקר המדינה בדק את התנהלות ועדת המכרזים של החברה למשק וכלכלה בהיבט של אישורי יחידת האכיפה שצורפו להצעות המציעים, והעלה את הממצאים הבאים: חברה א' הגישה במאי 2007 תצהיר של בעל השליטה כי יחידת האכיפה לא הטילה עליו או על חברה שבשליטתו קנסות בשלוש השנים האחרונות, וזאת על אף שיחידת האכיפה המציאה באותו חודש אישור לבקשת חברה א' כי הטילה עליה שני קנסות. בתשובה מנובמבר 2007 של החברה למשק וכלכלה למשרד מבקר המדינה צוין כי ועדת המכרזים החליטה ביולי אותה שנה שמאחר שאחד משני הקנסות שפורטו באישור יחידת האכיפה הוטל בשל עבירה שבוצעה לפני יותר משלוש שנים ממועד הגשת ההצעה - אין לקחתו במניין הקנסות. ועדת המכרזים ציינה שהיא "רואה בחומרה רבה את העובדה שבעל השליטה לא טרח לבדוק טרם חתם על התצהיר האם אכן היו למשתתף קנסות". משרד מבקר המדינה העלה כי האישור שנתנה יחידת האכיפה לחברה א' היה שגוי ולא נכלל בו קנס נוסף שהוטל על החברה כפי שעולה מאישור מאוחר יותר של יחידת האכיפה (ובסה"כ שלושה קנסות). כמו כן נמצא כי על מנכ"ל חברה א', שהיה בעל השליטה בחברה עד ספטמבר 2006 , הוטלו שני קנסות אישיים בגין הפרת חוק שכר מינימום. נתונים אלה לא נכללו בתצהיר המציע ואף לא באישור 1142 דוח שנתי58ב .יחידת האכיפה. במהלך 2006 הועברה השליטה בחברה לבנו, והוא נותר מנכ"ל בחברה. כמו כן העלתה הבדיקה כי מנכ"ל חברה א' הוא בעל שליטה בחברות נוספות שפעלו כחברות כוח אדם בהתאם לחוק קבלני כוח אדם. בשנים 2001 -2002 לא חודשו רישיונותיהם של תאגידים אלו עקב אי-עמידה בתנאי חוק קבלני כוח אדם ותקנותיו. במהלך החודשים יוני -יולי 2007 הגישה חברה ב' שב בעלות מנכ"ל חברה א' הצעות במכרזי ניקיון של החברה למשק וכלכלה בע"מ ועיריית ירושלים, וקיבלה על פי בקשתה מיחידת האכיפה אישור על כך שאין לה קנסות והרשעות, למרות קנסות שהוטלו אישית על בעל השליטה. יוצא אפוא שהיות שיחידת האכיפה אינה מספקת אישור מלא, הן לגבי המציע והן לגבי בעלי השליטה בו ולגבי חברות אחרות שבבעלותם - לא היה בפני ועדות מכרזים מידע שלם על עברם של המציעים, כנדרש כדי לקבל החלטה לגבי עמידה בתנאי הסף. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת החשכ"ל מתייחסת ל"בעל שליטה" כמשמעותו בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הבנקאות). הוראת החשכ"ל אינה מתייחסת ואינה נותנת פתרון למקרים בהם בעל השליטה בתאגיד העביר במהלך השנה את השליטה בתאגיד ל"קרוב" כמשמעותו בחוק הבנקאות (הכולל צאצא). הצהרת בעל השליטה הנוכחי באשר לחברה אינה אמורה לכלול קנסות שהוטלו על בעל השליטה הקודם, אם היו כאלה. כמו כן אין בהוראה התייחסות המחייבת את בעל השליטה לכלול בהצהרתו לגבי חברות אחרות שבשליטתו את הקנסות, במידה והיו כאלה, שהוטלו על חברה שהייתה בשליטתו והוא העביר את השליטה בה ל"קרובו". לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לתקן את הוראת החשכ"ל בהתאם. החשכ"ל הודיע בתשובתו מנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי המלצת מבקר המדינה תיבחן על ידי הלשכה המשפטית במשרד האוצר ובמידת הצורך תעודכן הוראת השעה בהתאם. החלת הוראת החשכ"ל בתאגידים סטטוטוריים, באוניברסיטאות ובקופות החולים התאגידים הסטטוטוריים, האוניברסיטאות וקופ ות החולים הם מעסיקים גדולים של קבלני שירותים בתחומי השמירה, האבטחה והניקיון: מנתונים שהתקבלו מגופים אלה מדובר בהעסקה של אלפי עובדים, שעלות העסקתם השנתית מסתכמת בכ-650 .מיליון ש"ח הוראת החשכ"ל אינה חלה על גופים אלה, אולם הם עוסקים בכספי ציבור וחלקם מקבלים אף תקציב או תמיכה מכספי המדינה, ולכן ההוראה עשויה להיות קו מנחה גם לגופים אלה באשר לשמירת זכויות העובדים של קבלנים שמספקים להם שירותים. לפיכך שלח משרד מבקר המדינה לגופים אלה (21 גופים) שאלון ובו נתבקשו הגופים להשיב על השאלות הבאות: האם הוראת החשכ"ל הועברה לידיעתם והאם ההוראות שנכללו במסמך החשכ"ל מיושמות בפועל אצלם? האם עוד לפני הוראת החשכ"ל נהגו אצלם נהלים והנחיות תואמים להוראה באשר לשמירת זכויות עובדים המועסקים על ידי הקבלנים? משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1143 .1. מתשובותיהם של הגופים האמורים לשאלה הראשונה עולים הממצאים שלהלן: חמישה גופים ה חילו עליהם את הכללים שנקבעו בהוראה זו (המוסד לביטוח לאומי, רשות הטבע והגנים, רשות ניירות ערך, קופת חולים לאומית וקופת חולים מאוחדת); אחד הגופים (שירותי בריאות כללית) חתם על אמנה עם הסתדרות העובדים הכללית החדשה בעניין הגנה על זכויות עובדי ניקיון המועסקים בי די קבלני שירותים, כאשר באמנה זו מצויים ההיבטים שנכללו בהוראת החשכ"ל. שאר 15 הגופים30 הודיעו כי לא החילו עליהם את הוראת החשכ"ל, אם משום שההתקשרויות שנחתמו לפני הוראת החשכ"ל הן עדיין בתוקף, ובבוא העת, לקראת דיונים בהתקשרויות חדשות, יידון יישום הוראת החשכ"ל, ו אם מהטענה הפורמלית שהוראת החשכ"ל אינה חלה עליהם, כשלטענתם - בהוראות ההתקשרויות הקיימות אצלם מצויים המרכיבים הדרושים להגנה על זכויות עובדים. 2. בהוראת החשכ"ל ישנם שני היבטים שאמורים לבוא לידי ביטוי בהוראות המכרזים והסכמי ההתקשרות עם הקבלנים: (א) קביעת תנאי סף למכרז: (1 ) המציע יצרף להצעתו תצהיר בדבר קיום חובותיו בעניין זכויות עובדים על פי חוקי העבודה והסכמים קיבוציים. (2 ) המציע יצרף להצעתו תצהיר הכולל נתונים באשר להרשעות או קנסות של החברה ובעלי השליטה בה בגין הפרה של חוקי עבודה (כאמור לעיל). (3 ) להצעה יצורף נספח תמחירי ובו יצוינו מרכיבי השכר שישולמו לעובדים, וכן תצהיר של המציע על השכר שישולם לעובד לשעת עבודה ועלות השכר למעביד לשעת עבודה. (ב) סעיפים בהסכם ההתקשרות: (1 ) קיום חובות הקבלן בנושא זכויות העובדים לפי חוקי העבודה מהווה תנאי יסודי בהסכם ההתקשרות. ( 2 ) התחייבות של הקבלן לשתף פעולה עם ביקורת שתיערך בנושא, ולטפל בתוך 30 יום בממצאי הביקורת ובתלונות בדבר פגיעה בזכויות העובדים המועסקים על ידו. משרד מבקר המדינה בדק אם בנהלים ובהנחיות הקיימים בגופים שלא החילו עליהם עדיין את הוראת החשכ"ל, קיימים ההיבטים שנמנו בהוראת החשכ"ל. מתשובות הגופים עולה כי אצל רובם לא נכללים תנאי הסף במלואם, ובעיקר התנאי לכלול הצהרת המציע באשר להרשעות או קנסות של החברה ובעלי השליטה בה בגין הפרה של חוקי עבודה. באשר לסעיפים בהסכם ההתקשרות הכוללים התחייבות של הקבלן לקיים את חובות יו בנושא זכויות העובדים לפי חוקי העבודה, נמצא כי רוב הגופים כוללים התחייבות זו. באשר לסעיפים בהסכם ההתקשרות הכוללים התחייבות של הקבלן לשתף פעולה עם ביקורת שתיערך בנושא, ולטפל בממצאי הביקורת ובתלונות בתוך 30 יום, נמצא כי רוב הגופים אינם כוללים בהתקשרויות הקיימות התחייבות מלאה כזו של הקבלן. .__________________ .30 ,רשות שדות התעופה, הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, המועצה לענף הלול, מועצת הצמחים רשות העתיקות, רשות השידור, אוניברסיטת בר אילן, אוניברסיטת בן גוריון, האוניברסיטה העברית בירושלים, אוניברסיטת תל אביב, מכון ויצמן למדע, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל, האוניברסיטה הפתוחה, אוניברסיטת חיפה, מכבי שירותי בריאות. 1144 דוח שנתי58ב .לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תשקול לכלול בהחלטתה הוראה ליישם את הוראת החשכ"ל גם על ידי התאגידים הסטטוטוריים 31 , ולחייב את השרים הממונים על תאגידים אלה לפעול בהתאם. כמו כן מן הראוי שאמות המידה שנקבעו בהוראת החשכ"ל יידונו בדירקטוריונים ובהנהלות של הגופים הללו, כדי להחילן על התקשרויות עם קבלני שירותים. .החשכ"ל הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא שוקד בימים אלה על הצעה להחלטת ממשלה בדבר החלת הוראת התכ"ם על גופים ציבוריים נוספים. . יש חשיבות רבה לאכיפת חוקי המגן על ידי הממשלה, בפרט כשמדובר בפגיעה בשכבות מצוקה המתקשות להגן בכוחות עצמן על זכויות המוקנות להן על פי חוק. עד יוני 2007 פעל מערך האכיפה לאכיפת חוקי המגן שבמשרד התמ"ת בלא שהוקצה כוח אדם מספיק לטיפול בנושא. בדוח זה מועלים ליקויים אשר תיקונם יאפשר להפעיל באופן מועיל ויעיל יותר את מערך האכיפה לאחר שיתוגבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת ומערך האכיפה לנקוט בצעדים הבאים: לקבוע נהלי עבודה שיבטיחו שהטיפול של מערך האכיפה בתיקי החקירה ייעשה על פי סדר עדיפויות ודירוג קדימויות שיבטיח טיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי; הכנת נוהל שיקבע את אופן הדיווח על הפעולות הנעשות בתיקי החקירה, ויקבע לכל שלב את מסגרת הזמן המומלצת לו; לבחון את מועילות יחידת האכיפה באמצעות מדדי ביצוע והשוואתם על פני שנים, תוך קביעת יעדים כמותיים שיצביעו על עלייה בתפוקות ושיפור באכיפה; התאמת מערכת המחשוב לצרכי מערך האכיפה. לאור הוראת החשכ"ל שפורסמה במרס 2007 בעניין הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים במשרדי ממשלה, על יחידות האכיפה והתביעה לפעול ביעילות ובאפקטיביות אצל קבלני שירותים כדי ליצור אצלם הרתעה מלעבור על החוק מן הראוי שהממשלה תשקול לכלול בהחלטתה הוראה ליישום הוראת החשכ"ל גם על ידי התאגידים הסטטוטוריים32 , ותחייב את השרים הממונים על תאגידים אלה לפעול בהתאם. כמו כן ראוי שאמות המידה שנקבעו בהוראת החשכ"ל יידונו בדירקטוריונים ובהנהלות של התאגידים הסטטוטוריים, האוניברסיטאות וקופות החולים, כדי להחיל את כלל אמות מידה אלו בהתקשרויות עם קבלני שירותים. .__________________ .31 בעניין סדרי ניהולם של התאגידים הסטטוטוריים והצורך בהסדרה בנדון, ראו גם דוח שנתי 57 ב של מבקר המדינה ( 2006 ,"), "העדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים עמ' 279. 32 ראו הערה31 .לעיל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1145 .