המוסד לביטוח לאומי/ביקורת ניכויים - חיוב מעבידים ועדכון גמלאות - המוסד לביטוח לאומי

 ♦ . .מבוא .על פי סעיפים 337 ו-342 , התשנ"ה ]נוסח משולב [ לחוק הביטוח הלאומי - 1995 (להלן- החוק או חוק הביטוח הלאומי), מעביד חייב בתשלום דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות (להלן - דמי ביטוח) בעד עובדו באחוזים מן ההכנסה החודשית. עוד נקבע בחוק כי "לא יבוא בחשבון סכום ההכנסה של המבוטח העולה על הסכום המרבי המתקבל לפי האמור בלוח י"א" (להלן - ההכנסה המרבית) 1. החוק קובע שיראו כהכנסתו החודשית של עובד את הכנסתו מהמקורות המפורטים בסעיף 2(2 ) לפקודת מס הכנסה בעד החודש שקדם ל -1 בחודש שבו חל מועד התשלום של דמי הביטוח. ואלה המקורות המפורטים בסעיף 2(2 " :) לפקודת מס הכנסה השתכרות או ריווח מעבודה; כל טובת הנאה או קצובה שניתנו לעובד ממעבידו; תשלומים שניתנו לעובד לכיסוי הוצאותיו, לרבות תשלומים בשל החזקת רכב או טלפון, נסיעות לחוץ לארץ או רכישת ספרות מקצועית או ביגוד, אך למעט תשלומים כאמור המותרים לעובד כהוצאה; שוויו של שימוש ברכב או ברדיו טלפון נייד, שהועמד לרשותו של העובד, והכל בין שניתנו בכסף ובין בשווה כסף, בין שניתנו לעובד במישרין או בעקיפין או שניתנו לאחר לטובתו " (להלן - השכר). בשנת 2005 היו רשומים במוסד לביטוח לאומי (להלן- המוסד) 200,625 מעבידים פעילים ששילמו שכר לכ -2.43 מיליון עובדים בממוצע חודשי. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, באותה שנה שילמו מעבידים שכר בסכום שנתי כולל של כ- 221.5 מיליארד ש"ח2 . . בשנת 2005 גבה המוסד ממעבידים דמי ביטוח בסכום של 31.8 מיליארד ש"ח 3, שהם כ - 88% .מהסכום הכולל של דמי הביטוח שגבה מהציבור באותה שנה .__________________ .1 בשנת 2005 ההכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח הייתה 34,820 ש"ח בחודש, פי חמישה מהשכר הממוצע במשק. 2 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ירחון שכר ותעסוקה ספטמבר 2006 , לוח1.1 - ,"משרות שכיר סך כל השכר ושכר חודשי ממוצע למשרת שכיר". על פי הגדרת השכר בירחון זה, השכר הוא כל התשלומים ברוטו ששולמו לכל משרות השכיר בחודש ואינו כולל הוצאות עבודה נוספות וסכומים שהמעסיק משלם לקרנות (כגון קרנות פנסיה או ביטוח בעבור שכירים). 3 בשנת 2004 גבה המוסד ממעבידים דמי ביטוח בסכום של 30.2 .מיליארד ש"ח 794 דוח שנתי57ב .על פי החוק, ההכנסה החייבת בדמי ביטוח משמשת בסיס לקביעת שיעורן של חלק מהגמלאות שמשלם המוסד. גמלאות מחליפות הכנסה, כגון דמי לידה, דמי אבטלה, תגמול למשרתים במילואים וגמלאות לנפגעי עבודה ולתלויים בהם, מחושבות על בסיס ההכנסה החייבת בדמי ביטוח בחודשי רבע השנה שקדמו ל-1 בחודש שבו חל האירוע המזכה בגמלה (למשל, היום שבו החל שירות המילואים). בחודשים אפריל עד ספטמבר 2006 בדק משרד מבק ר המדינה את הנושאים האלה: עדכון גמלאות מחליפות הכנסה של עובדים בעקבות ביקורות ניכויים שבהן חויב מעבידם לשלם הפרשי דמי ביטוח; האמצעים שנקט המוסד כלפי מעביד שלא דיווח לו על שכר ששילם לעובדיו או על כל רכיבי השכר ששילם; קיומם של הסדרים לחילופי מידע בין רשות המסים למוסד על ממצאי ביקורות ניכויים שעשו ועל בסיס החיוב שקבעו ומידת החיוניות של מידע כזה להגדלת הגבייה. הבדיקה נעשתה במטה תחום ביקורת ניכויים ובמטה גמלאות מחליפות הכנסה במוסד. כמו כן נעשו בדיקות השלמה ברשות המסים. .רישום מעבידים במוסד וקבלת דיווחים על שכר עובדים .לפי תקנות הביטוח הלאומי (רישום), התשכ"ג - 1963 , מעביד חייב להירשם במוסד בתוך שבועיים מיום היותו לראשונה מעביד. כדי להבטיח רישום מעבידים כנדרש מקבל המוסד מרשות המסים את פרטי המעבידים שפתחו בה תיק ניכויים. על פי תקנות הביטוח הלאומי (גביית דמי ביטוח), התשי"ד - 1954 , על כל מעביד להגיש למוסד במועד תשלום דמי הביטוח בעד עובדיו, דין וחשבון על השכר ששילם לכל אחד מהם בפרק הזמן שלגביו מוגש הדין וחשבון. במהלך השנה מקבל המוסד מרשות המסים דוחות שנתיים שהגישו לה מעבידים, ובהם פירוט חודשי העבודה של כל אחד מעובדיהם והשכ ר השנתי ששולם להם (להלן - טופס 126 .) יצוין כי אף שעל פי התקנות האמורות על מעביד לדווח למוסד מדי חודש בחודש על השכר ששילם לכל אחד מעובדיו, המוסד קבע שבדוח שיגיש מעביד בכל חודש (בטופס 102 ) יצוין המספר הכולל של העובדים שהעסיק והשכר הכולל ששולם להם בלי פירוט השכר של כל אחד מהם. המוסד הסביר כי מתכונת הדיווח הזאת נקבעה לפני שנים רבות בשל מגבלות טכניות שלא איפשרו למעבידים למסור למוסד בכל חודש נתונים על שכרו של כל עובד, ולמוסד - לקלוט נתונים אלה. בדצמבר 2002 , לאחר שהממשלה החליטה 4 "להטיל על שר האוצר ושר העבודה והרו וחה למנות צוות לבחינת הדרכים לבניית בסיס נתונים של הכנסות משקי הבית במדינה" 5 , דנה .__________________ .4 החלטה 1602 , שהתקבלה במרס 2002 . 5 ,לפי ההחלטה, הצוות יכלול את "נציגי המוסד לביטוח לאומי, משרד האוצר, משרד המשפטים משרד העבודה והרווחה ומשרד ראש הממשלה. בראש הצוות יעמדו מנהל המוסד לביטוח לאומי והמשנה לנציבת מס הכנסה... הצוות יגיש את המלצותיו לשרים ולראש הממשלה עד לתאריך 1.7.02 ". בין המוסד לרשות המסים היו חילוקי דעות לגבי אופיו ודרכי הקמתו של בסיס הנתונים האמור, וכל אחד מהם הגיש לממשלה המלצה משלו בעניין זה. המוסד המליץ לבסס אותו, בין היתר, על נתוני השכר החודשי של כל עובד במשק, ואילו הרשות המליצה לבססו על נתוני שכר שנתיים. עד ספטמבר 2006 .לא התקבלה החלטה בעניין המוסד לביטוח לאומי 795 . ועדת הכספים שליד מועצת המוסד באפשרות לשנות את מתכונת הדיווח החודשי של מעבידים למוסד מדיווח כולל לדיווח על שכרו של כל עובד. אולם מועצת המוסד דחתה את הנהגת השינוי במתכונת הדיווח נוכח העלויות הגדולות, הכרוכות בביצועו ונוכח הצורך להשלים את פיתוחם של פרויקטים מרכזיים אחרים של המוסד. אולם הוועדה החליטה לחזור ולדון בעניין רק לאחר שראש הממשלה ושר הרווחה יגבשו את עמדתם בדבר הקמת מאגר הכנסות של משקי הבית. בדוחות קודמים של מבקר המדינה6 צוין כי בהיעדר דיווח של מעבידים על שמות עובדיהם ועל השכר החודשי שהם משלמים לכל אחד מהם, מתקשה המוסד לקיים בקרה נאותה על הדיווחים החודשיים של מעבידים על שכר עובדיהם, לקבוע זכאות של מבוטחים לגמלאות ולגבות ממעבידים וממקבלי גמלאות דמי ביטוח בשיעורים הקבועים בחוק. היעדר מידע כאמור מקשה על המוסד בטיפולו בנושאים שיידונו להלן. המוסד הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 , כי מינואר 2007 הוא יחייב כ- 153,000 מעבידים קטנים המעסיקים עד חמישה עובדים לדווח לו בכל חודש על כל רכיבי השכר שהם משלמים לכל אחד מעובדיהם בא מצעות טופס 102 .חדש שעיצב למטרה זו המוסד הוסיף כי לאחר תקופת ניסיון הוא יבחן אפשרות להחיל את שיטת הדיווח האמורה גם על מעסיקים גדולים יותר. .ביקורת ניכויים - בדיקת דיווחי המעבידים .על פי החוק, אם לא הגיש מעביד למוסד דין וחשבון על שכר עובדיו, רשאי פקיד גבייה ראשי שהמוסד מינהו לכך לקבוע בעצמו את סכום דמי הביטוח שעל המעביד לשלם. כמו כן הוא רשאי לקבוע בעצמו את דמי הביטוח, אם שוכנע ששכר העבודה של עובדי המעביד גבוה מזה הנקוב בדין וחשבון שהגיש אותו מעביד. במסגרת האגף לביטוח וגבייה במוסד פועלת היחידה "תחום ביקורת ניכויים" (להלן - יחידת ביקורת הניכויים), המונה 29 מבקרים. תפקיד היחידה לבדוק אם המעבידים מדווחים על מלוא השכר החייב בדמי ביטוח על רכיביו השונים כמתחייב מהחוק, ואם הם מנכים את דמי הביטוח המתחייבים מכך; ולחייב את המעבידים בתשלום בהתאם לממצאי ביקורת הניכויים. המוסד הסביר למשרד מבקר המדינה כי המעבידים שנעשית אצלם ביקורת ניכויים נקבעים בתכנית העבודה של יחידת ביקורת הניכויים. מכוח החוק רשאי המוסד לבקש ממעביד להציג לפניו כל מסמך הדרוש לביקורת. מבקרי הניכויים הונחו לבקש ממעבידים שהם עומדים לעשות אצלם ביקורת את המסמכים האלה: טופס ובו פירוט השכר השנתי ששילם המעביד לכל אחד מעובדיו, המוגש לרשות המסים אחת לשנה (טופס 126 ); טופס ובו דיווח על מספר העובדים שהעסיק המעביד ועל השכר החודשי הכולל ששילם להם (בלי לפרט את השכר ששולם לכל עובד), המוגש למוסד ולרשות המסים בכל חודש (טופס 102 ); טופס פרטי עובד (טופס 101 ); מאזני בוחן; כרטיסי יומן של הנהלת חשבונות; תיאומי מס של עובדים; רשימה של כלי רכב שהמעביד מעמיד לרשות עובדיו; שומות ניכויים של רשות המסים, אם הוכנו. .__________________ .6 ראודוח שנתי 47 ( 1997) , בפרק "השירות להבטחת הכנסה- הטיפול בחובות", עמ' 751-752 ; דוח שנתי50( ב 2000) , בפרק "חוק ביטוח בריאות ממלכתי- פעולות המוסד", עמ' 651-652 ; דוח שנתי52( א 2001) ', בפרק "גביית דמי ביטוח ממעבידים", עמ 389-409 796 דוח שנתי57ב .על פי חוק הגנת השכר, התשי"ח - 1958" , מעביד חייב לנהל פנקס בדבר שכר העבודה המגיע לעובדיו, והשכר ששולם להם, וכן חייב הוא למסור לעובדיו, בכתב, פירוט שכר העבודה ששולם והסכומים שנוכו". הוראת החוק האמורה וההודעות שפורסמו מכוחה הן המקור לחובת המעביד למסור לעובדו תלוש שכר מפורט7 . בחוזרים שרשות המסים שולחת למעבידים וללשכות השירות מפעם לפעם, מפורטים הנתונים שעל המעביד להציג בתלוש השכר ובריכוז השכר השנתי (טופס 106 ) הנמסר לעובד. בחוזר מינואר 2006 קבעה רשות המסים את המתכונת של תלוש השכר שתונהג מאותו חודש, ולפיה תוצג המשכורת בתלוש השכר ובטופס 106 לפי הפירוט שלהלן: (א) התשלומים שניתנו לעובד לכיסוי הוצאותיו (החזר הוצאות); (ב) השכר בעד שעות נוספות ותשלומים שניתנו בשל מאמץ מיוחד או אירוע מסוים; (ג) שווי השימוש ברכב; (ד) ההכנסה מעבודה שלא נכללה בסעיפים (א) עד (ג) לעיל; (ה) סכום הזקיפה בגין כל קופה או קרן בנפרד; (ו) סך כל ההכנסה מעבודה. 1. להלן בטבלה מספר המעבידים הפעילים בדצמבר 2005 , מספר המעבידים שהמוסד עשה אצלם ביקורת ניכויים עד אותו חודש ושיעורם מכלל המעבידים8 , ושיעור המעבידים שנעשתה אצלם ביקורת ניכויים בשנים 2002 -2005 :מכלל המעבידים שהמוסד עשה אצלם ביקורת .שיעור .המעבידים .שנעשתה אצלם .ביקורת .בשנים 2002 - .2005 .)(באחוזים שיעורם מכלל .המעבידים .(באחוזים) מזה - מספר .המעבידים .שנעשתה .אצלם ביקורת מספר .המעבידים מספר העובדים .אצל המעביד .45 1 1,711 126,002 1-5 .57 15 4,929 33,510 6-20 .82 61 6,255 10,227 21-100 .83 82 1,221 1,484 101-250 .90 86 643 746 251 עובדים ויותר .52 2 25 1,401 *אחר . 14,784 173,370 סה"כ .* מעבידים שלא העסיקו עובדים בפרק הזמן האמור, קיבוצים ומסגרות להכשרה מקצועית. .הנתונים שלעיל מלמדים שהמוסד שם דגש על ביקורות ניכויים אצל מעבידים גדולים. .__________________ .7 הודעה בדבר קביעת סוגי המעבידים החייבים לנהל פנקס שכר, י"פ תשל"ז 748 , י"פ תשס"ג 3604 , מפרטת את הפרטים ש מעביד חייב לרשום "בפנקס השכר ובפירוט השכר שהוא מוסר לעובדיו". ובכלל זה: מספר ימי העבודה שבהם עבד העובד בפועל ומספר שעות עבודתו בפועל; השכר הרגיל; ערך השכר בעד שעת עבודה; תשלומים אחרים (כגון תשלומים בעד שעות נוספות ודמי הבראה); סך כל השכר והתשלומים האחרים ה חייבים במס הכנסה; ניכויים - ובהם, בין היתר, ניכוי מס הכנסה, דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות; הסכום הכולל שהעובד זכאי לקבל במועד התשלום; הסכום נטו לתשלום. 8 המידע נוגע לביקורת נתונים שנעשתה מנובמבר 1991 (החודש שבו החל המוסד לרשום במערכת הממוחשבת את ביקורות הניכויים שעשה) עד דצמבר 2005 . המוסד לביטוח לאומי 797 . המוסד הודיע בתשובתו כי יחידת ביקורת הניכויים שמה דגש על "ביקורות אצל מעסיקים גדולים, מאחר והם משלמים כ -80% מסה'כ התשלומים של דמי הביטוח". עם זאת, ציין המוסד כי בתכנית העבודה לשנת 2007 שהכין ליחידה הוא נתן עדיפות "לביקורת אצל מעסיקים שלא בוקרו למעלה מחמש שנים", וכי קביעת מתכונת חדשה לדיווח על שכר עובדים שיחיל על מעסיקים קטנים החל בינואר 2007 , תאפשר לו "לערוך ביקורת ניכויים חלקית ממוכנת ולגלות מעסיקים החשודים בדיווחים כוזבים". לדעת משרד מבקר המדינה, נוסף על תפקידו של המוסד לביטוח לאומי למצות מיצוי מיטבי את פוטנציאל הגבייה ממעבידים, עליו לדאוג שהחובה לשלם דמי ביטוח עבור עובדים תוטל על כל המעבידים באופן שוויוני בלי תלות בגודלו של המעביד, כדי שכל העובדים יוכלו למצות את זכאותם לגמלאות. 2. להלן בטבלה נתונים על מספר המעבידים שנעשו אצלם ביקורות ניכויים בשנים 2004 ו- 20059, מספר הביקורות שנעשו ומספר הביקורות שבגינן חויבו מעבידים לשלם דמי ביטוח; סך השכר שהמעבידים לא דיווחו עליו למוסד וסך דמי הביטוח שחויבו בהם בשנים האמורות: .__________________ .9 נמנו ביקורות ניכויים שעשייתן הסתיימה בשנת 2005 . 798 דוח שנתי57ב .שיעור השינוי .(באחוזים) שנת 2005 שנת 2004 .17 3,167 2,715 מספר הביקורות שנעשו .17 3,134 2,670 מספר המעבידים שנעשו אצלם הביקורות .17 1,930 1,649 מספר הביקורות שבהן חויבו מעבידים .בתשלום תוספת דמי ביטוח .66 642.2 387.1 סכום השכר שלא דווח עליו (במיליוני .ש"ח) .73 131.7 * 76.2 סכום דמי הביטוח שבהם חויבו .המעבידים .* יצוין כי 32 מעבידים שחויבו לשלם דמי ביטוח בסכום כולל של כ-8.1 מיליון ש"ח, הגישו השגות למוסד על חיובם. במועד קבלת הנתונים, אפריל 2006 ., טרם קיבל המוסד החלטה בעניינם .3. החיוב בדמי ביטוח נוגע ל-36 רכיבי שכר הכלולים בבסיס החיוב. להלן בטבלה פירוט חמשת רכיבי השכר שבסיס החיוב שנקבע בהם בעקבות ביקורות הניכויים הנוגעות לשנים 2004 ו- 2005 :היה הגבוה ביותר .סכומים של רכיבי שכר שהתגלו בביקורות הניכויים .באחוזים מסך כל רכיבי השכר .שלא דווח עליהם במיליוני ש" ח רכיבי שכר שמעבידים .לא דיווחו עליהם .שנת 2005 שנת 2004 שנת 2005 שנת 2004 .20.1 18.0 128.8 69.8 שווי תשלומים והטבות .13.5 17.7 87.0 68.4 שווי ארוחות .9.7 10.8 62.1 42.0 שווי שימוש ברכב .7.8 10.6 50.1 41.0 פריסת שכר .6.2 8.2 39.7 31.7 פעולות רווחה .57.3 65.3 367.7 252.9 סה"כ . . 642.2 387.1 סך כל רכיבי השכר שלא דווח .עליהם 4. ,ליחידת ביקורת הניכויים אין נוהלי עבודה כתובים אך יש שניתנות לעובדי היחידה הנחיות בכתב באמצעות חוזרים. מנהלת היחידה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי הנחתה את עובדי ביקורת הניכויים להחיל את הביקורת על פרק זמן של חמש שנים למפרע לכל היותר. נמצא כי 150 ( 4.7% ) מ- 3,167 ביקורות הניכויים שהשלים המוסד בשנת 2005 נוגעות ליותר מחמש שנים למפרע, חלקן אף ל-12 .שנים למפרע המוסד לביטוח לאומי 799 . לדעת משרד מבקר המדינה, על המוסד לגבש נהלים כתובים לעבודת יחידת ביקורת הניכויים, שייקבע בהם, בין היתר, פרק הזמן שעליו תחול הביקורת, ולוודא שמבקרי הניכויים ממלאים את הנהלים. נהל]י[בתשובת המוסד נאמר כי "מ הביטוח והגבייה מצוי בשלבים ראשונים של כתיבת תדריך מקצועי מקיף בשיתוף אנשי מקצוע מתחומים שונים, שייאגד את כל ההנחיות והחוזרים המקצועיים שהופצו במהלך השנים, הן ע'י רשות המסים והן ע'י מינהל הביטוח והגבייה במוסד" שמטרתם ליישם ולפרש את הוראות החוקים והתקנות הר לוונטיים לאור הפסיקה העדכנית. אשר לפרק הזמן שיש להחיל עליו את ביקורת הניכויים, הודיע המוסד כי הוא הוציא הנחיה למבקרי הניכויים בנושא זה. עם זאת, ציין המוסד כי בנסיבות מסוימות מתחייבת ביקורת על פרק זמן ארוך מחמש שנים; למשל, כאשר מבקרי הניכויים מבססים את קביעותיהם על שומות של רשות המסים הנוגעות לפרק זמן כזה או כאשר מנהל תחום גבייה ממעסיקים במוסד מבקש לעשות ביקורת על פרק זמן כזה; למשל, בעקבות ממצאי חקירה שנעשתה אצל אותו מעביד. .האפשרות לעדכן גמלה מחליפת הכנסה בעקבות ביקורת ניכויים .גמלה מחליפת הכנסה מחושבת על פי ההכנסה החייבת בדמי ביטוח בחודשי רבע השנה שקדמו ל-1 בחודש שבו חל האירוע המזכה בגמלה. ככלל המוסד קובע את הזכאות לגמלאות מחליפות הכנסה ומחשב את סכומן על פי השכר הנקוב בתלושי השכר שהתובעים מגישים לו, אלא אם הוכיח התובע שהמעביד שילם לו למעשה שכר גבוה מזה שנקוב בתלושים. בית הדין הארצי לעבודה פסק10 , כי כדי לקבוע אם מבוטח זכאי לגמלה מכוח החוק, ומהו סכום הגמלה שהוא זכאי לו, העמיד המחוקק לרשות המוסד, נוסף על תלוש השכר, מערכת כלים מיוחדת, המעוגנת בסעיף 298 " לחוק, ולפיוכל תביעה לגמלה שהוגשה למוסד תתברר בידי עובד המ וסד שהסמיכה לכך המינהלה (להלן - פקיד תביעות), והוא יחליט אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן"11. בפסיקה נקבע 12 כי "ברור, שבבוא פקיד תביעות להחליט אם 'תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן' - עליו לבחון אם כל העובדות אשר להן טוענים הן נכונות, ועת מדובר בגימלה שהיא פונקציה של הכנסת המבוטח - אם אכן ההכנסה שלה טוענים, היא הנכונה. ובמסגרת זו רשאי ואף חייב פקיד התביעות לאבחן בין 'אמת' ובין 'פיקציה'... לפקיד התביעות רשות ואף חובה לבדוק, לפי סמכותו שבסעיף 298 לחוק, האם גימלה, הבאה להחליף הכנסה שפסקה, מבוססת .__________________ .10 /דב"ע (ארצי) מז 3-146 חוג'יראת נ' גל, פד"ע כ 19 ,27( א 1988 ) (להלן- פס"ד חוג'יראת); ב"ל (אזורי ירושלים) 1834/00 אלפרא נ' המוסד לביטוח לאומי , פדע -אור 40 (13 )813 ( 2004.) 11 לפי החוק, כשמתברר אגב בדיקת זכאות לגמלה, שמעביד לא נרשם במוסד בהתאם לתקנות או לא שילם במועד את דמי הביטוח בעד העובד, רשאי המוסד לתבוע מן המעביד " סכום השווה לגמלאות בכסף ששילם המוסד ]לעובד[ , או שהוא עתיד לשלמן ]לו[ , ואת השווי הכספי של הגמלאות בעין שניתנו לזכאי לגמלה בקשר לאותו מקרה". 12 /דב"ע (ארצי) נב 0-140 ברכה נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ"ד 523 ,526 ( 1992 ); ב"ל (אזורי חי') 3210/00 ורד נ' המוסד לביטוח לאומי, עבודה אזורי, כרך יג, 656 ( 2003.) 800 דוח שנתי57ב .על שכר אמיתי ולא פיקטיבי. כל זאת "על מנת להבטיח לעובד המבוטח המשך רמת הכנסה לה היה זכאי לולא ה'אירוע המזכה '". בפסיקה צוין כי "מקום בו ניתן תלוש שכר, חזקה שהוא משקף את המציאות, לפחות לגבי הסכום הכולל המופיע בו, אלא אם הוכח, מעדויות אמינות, אחרת. דברים אלה אמורים גם לגבי מעביד המנהל לגירסתו 'ספרים כפולים '"13 . עוד נקבע בפסיקה כי"לא יכול להיות ספק כי העובד זכאי לגמלה מהמוסד כאילו שולמו דמי הביטוח במלואם, וזאת באופן עצמאי ובלתי תלוי מזכויותיו של המוסד כלפי המעביד. זכותו של עובד נובעת מסעיף 365 לחוקהביטוח הלאומי , הקובע: 'היה אדם ח ייב לפי חוק זה לשלם דמי ביטוח בעד הזולת ולא שילמם, יראו, לעניין הזכות לגמלה, כאילו שולמו '. במקביל זכאי המוסד לשיפוי מהמעביד, אם אמנם זה האחרון לא שילם את דמי הביטוח במלואם, וזאת בהתאם לסעיף 369 "(א) לחוק14 . יש שלאחר שהמוסד משלם לתובע גמלה מחליפת הכנסה, משל ם לו מעבידו הפרשים או תשלום הנוסף על שכרו החודשי הרגיל (לרבות תשלומים שניתנו כבונוס או כמענק השתתפות ברווחי המעביד ). על פי תקנות הביטוח הלאומי (תשלום ופטור מתשלום דמי ביטוח ), התשנ"ה- 1995 , "הפרשים יראו כשכרו החודשי הרגיל של העובד, בעד החודשים שבעדם שולמו", ואילו "תשלום נוסף" או חלק ממנו יצורף לשכר החודשי הרגיל על פי הכללים שנקבעו באותן תקנות. הגדלה בדיעבד של שכר העבודה הרגיל בעקבות תשלום הפרשים או תשלום נוסף יוצרת זכות להגדלת גמלה מחליפת הכנסה (כגון דמי לידה ותגמולים למשרתים במילואים). במקרה כזה רשאי העובד להגיש למוסד תביעה לקבל הפרשי גמלה, ועל המוסד לחשב מחדש את הכנסת העובד בחודשי רבע השנה על מנת לקבוע את הפרשי הגמלה המגיעים לו. רשאי להגיש תביעה להפרשי גמלה כאמור גם עובד שבעקבות ביקורת ניכויים אצל מעבידו נמצא שחלק משכרו לא נרשם לא בדיווח של מעבידו למוסד ולא בתלושי השכר שעל פיהם חושבה הגמלה מחליפת ההכנסה שקיבל. משרד מבקר המדינה בדק אם בעקבות ממצאי ביקורת ניכויים אצל מעבידים וחיובם בתשלום הפרשי דמי ביטוח, תובעים עובדים מהמוסד הפרשי גמלאות מחליפות הכנסה. הבדיקה נגעה לשני רכיבי שכר שביקורת הניכויים עסקה בהם - "שווי ארוחות" ו"פריסת שכר" (רכיבים שניתן לייחס אותם לעובדים מסוימים). להלן הממצאים: תביעות לקבל הפרשי גמלה בגין תשלום "שווי ארוחות" ב- 3,167 ביקורות ניכויים הנוגעות לשנות המס 1993 -2004 שהשלים המוסד בשנים 2001 - 2005 , הוא מצא 1,709 מעבידים שלא דיווחו לו על "שוו י ארוחות" בסכום כולל של כ - 409.8 מיליון ש"ח ששילמו לעובדיהם15 . בשנת 2002 , שלגביה נעשתה בדיקה מפורטת, לא דיווחו 651 מעבידים על "שווי ארוחות" בסכום כולל של כ-53.6 .מיליון ש"ח לצורך הבדיקה וחישוב "שווי ארוחות" לעובד, התבסס משרד מבקר המדינה על נתונים מקובץ "ביטוח ושכר" של המוסד לשנת 2002 , שבו רשומים מספר העובדים שהועסקו אצל 354 מ-651 המעבידים האמורים. בשנת 2002 שילמו354 המעבידים האמורים לעובדיהם "שווי ארוחות" בסכום כולל של 37.26 :מיליון ש"ח כמפורט בטבלה להלן .__________________ .13 פס"דחוג'יראת, 26ב-ה, 27.א 14 ( ב"לאזורי ב"ש ) 1218 /04 ששר נ' ברקוביץ, תק-עב 2005(1 ,) 6297 ',עמ 6299 ( 2005). 15 .ביקורת ניכויים אחת נוגעת לארבע שנות מס בממוצע המוסד לביטוח לאומי 801 ""שווי ארוחות לעובד בממוצע לחודש (מעוגל) (בש"ח) טווח "שווי ארוחות" לעובד לחודש (בש"ח) מספר העובדים מספר המעבידים הקבוצה 571 500-931 330 5 א 106 50-499 15,279 145 ב 14 1-50 91,354 204 ג 106,963 354 סה"כ . משרד מבקר המדינה בדק מי מהעובדים בקבוצה א' מימש את זכאותו לאחת מהגמלאות מחליפות ההכנסה (דמי לי דה, תגמול למשרתים במילואים ונפגעי עבודה), ומי מהעובדים בקבוצה ב' מימש זכאות לגמלת נפגעי עבודה. עוד נבדק מי מהזכאים לגמלאות האמורות תבע לעדכן את גמלתו בעקבות ביקורת הניכויים. 1. בדיקה הזכאות לגמלאות מחליפות הכנסה של297 מ-330 'העובדים בקבוצה א- שהם כל העובדים בקבוצה זו ששכרם היה קטן מההכנסה המרבית ולכן הם עשויים להימצא זכאים להפרשים, ושהרכיב "שווי ארוחות" בהכנסתם היה בסכום של 500 ש"ח לפחות, העלתה כי 12 מהם נמצאו זכאים לתגמולים למשרתים במילואים ולדמי לידה. תקופת רבע השנה ששימשה בסיס לחישוב הגמלה של העובדים האלה חלה בשנת 2002 . נמצא כי בביקורת הניכויים הובא בחשבון "שווי הארוחות" כאחד מרכיבי ההכנסה של אותם עובדים. אולם הואיל ו-12 העובדים האמורים לא הגישו תביעה למוסד בעקבות ביקורת הניכויים, לא עודכנו הגמלאות מחליפות ההכנסה שניתנו להם לפני ביקורת הניכויים. לפי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב הגמלה של 12 העובדים האמורים בסכום "שווי הארוחות", היו ארבעה מהם זכאים להפרשים של תגמולי מילואים בסכום של כ-31 עד 1,241 ,ש"ח582 בממוצע לעובד; ושמונה עובדות היו זכאיות להפרשים של דמי לידה בסכום של כ- 1,411 עד 2,606 ,ש"ח 1,574 .ש"ח בממוצע לעובדת 2. בקבוצה ב' נמצאו 13,449 עובדים ששכרם בשנת 2002 .היה קטן מההכנסה המרבית עם העובדים האלה נמנים 19 עובדים שנפטרו במהלך התקופה מינואר 2002 עד ינואר 2003 . :הבדיקה הנוגעת לקבוצה ב' העלתה כדלקמן (א) העובדים שנפטרו : בדיקת הז כאות לגמלת נפגעי עבודה מכוחם של 19 העובדים שנפטרו העלתה כי השאירים של ארבעה מהם נמצאו זכאים לגמלת תלויים של נפגעי עבודה מכוח סעיף 131 לחוק, וכי חודשי רבע השנה שקדמו לפטירה חלו בשנת 2002 . כמו כן הועלה כי זכאותם של שאירי העובדים האלה לגמלת תלויים נקבעה לפני מועד ביקורת הניכויים; כי הרכיב "שווי ארוחות" בשכר העובדים, בסך 60-100 ש"ח בחודש, לא הובא בחשבון בחישוב הגמלה; וכי גמלתם של התלויים שהניחו אחריהם לא עודכנה בעקבות ביקורת הניכויים. על פי חישוב שעשה אגף לנפגעי עבודה במוסד לבקשת משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב גמלת התלויים ששולמה לשאירי הנפטרים בסכום "שווי הארוחות", היו שאיריהם הזכאים לגמלת תלויים מקבלים בינואר 2007 תוספת של כ -27 עד44 ש"ח לגמלתם 802 דוח שנתי57ב .השוטפת, וכן היו מגיעים להם הפרשים בסכום של 1,544 עד 2,370 ש"ח, בממוצע 1,913 ש"ח לשאיר, בעד פרק הזמן שממועד הפגיעה בעבודה עד אותו חודש. (ב) העובדים האחרים : בדיקת מדגם אקראי של 153 מקרב 13,430 העובדים האחרים באמצעות הנתונים בקובץ "נפגעי עבודה" העלתה כי שניים מהם נפגעו בעבודה בשנת 2002 , ורבע השנה שקדם לפגיעה חל אף הוא באותה שנה. נפגעים אלה נמצאו זכאים למענק חד -פעמי. סכום המענק באותה שנה היה שווה ל -70 גמלאות נכות חודשיות 16 . לפי חישוב שעשה המוסד לבקשת משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב המענק בסכום הרכיב "שווי ארוחות" (70 ו-122 ש"ח בחודש), שעל פי ממצאי ביקורת הניכויים שולם להם בחודשי רבע השנה שקדמו לפגיעתם, היה סכום המענק המשולם להם גדול מזה שקיבלו ב - 210 וב-623 .ש"ח על פי אומדן סטטיסטי שעשה משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב גמלת נפגעי עבודה בסכום הרכיב "שווי ארוחות" לכל 13,430 העובדים שהמדגם האקראי נוגע אליהם, היו אלה מהם שנפגעו בעבודה ורבע השנה שקדם לפגיעתם חל בשנת 2002 , מקבלים הפרשי גמלה בסכום כולל של כ- 73,000 .ש"ח 3. בבדיקת הזכאות של עובדים לגמלאות מחליפות הכנסה נמצא כי שניים מ - 13,430 העובדים האמורים (שלא עלו במדגם האקראי) נמצאו זכאים לקצבה בגין פגיעה בעבודה שאירעה בשנת 2002 . בביקורת הניכויים שעשה המוסד אצל מעבידם נמצא ש"שווי ארוחות" בסכום של 453 .ש"ח בחודש שהוא חלק משכרם לא דווח למוסד, ולא שולמו עליו דמי ביטוח לאחר מועד ביקורת הניכויים לא תבעו הנפגעים האלה לקבל הפרשי גמלה. על פי תחשיב שעשה האגף לנפגעי עבודה במוסד לפי בקשת משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב הגמלה של שני נפגעי העבודה האלה בסכום הרכיב "שווי ארוחות" בינואר 2007 , היה אחד מהם זכאי לקבל הפרשי גמלה בסכום של כ- 7,000 ש"ח, וגמלתו השוטפת הייתה גדלה בכ-100 ש"ח בחודש; ואחד מהם היה זכאי לקבל הפרשי מענק חד-פעמי בסכום של כ- 4,000 .ש"ח יצוין כי גמלאות לנפגעי עבודה ולתלויים בהם משולמות, בדרך כלל, במשך פרקי זמן ארוכים. לכן גם אם נגרע מהגמלה השוטפת סכום קטן יחסית, לאורך זמן, יש בו כדי להסב לזכאי הפסד ניכר. תביעות לקבל הפרשי גמלה בגין פריסת שכר על פי תקנות הביטוח הלאומי (תשלום ופטור מתשלום דמי ביטוח), התשנ "ה- 1995 , שהיו בתוקף עד ינואר 2003 , שכר הניתן לעובד נוסף על שכרו החודשי הרגיל , ש שיעורו נמוך ממחצית שכרו החודשי הרגיל של העובד, יצורף - לעניין תשלום דמי ביטוח - לשכר החודש שבו שולם. אם שולם תשלום נוסף בעד פרק זמן שחל בשנת המס שבה שולם או בעד פרק זמן שחל בשנת המס שאחריה, יש לחלקו במספר החודשים שבהם הועסק העובד בשנת המס המתאימה. בינואר 2003 נכנס לתוקף תיקון של התקנות האמורות. מאותו חודש יש לפרוס את השכר בדרך שנקבעה בתקנות. .__________________ .16 על פי סעיף107 לחוק, מיולי 2003 שווה סכום המענק ל-43 .גמלאות נכות חודשיות המוסד לביטוח לאומי 803 . בביקורות ניכויים שהשלים המוסד בשנים 2001 -2005 הועלה כי 419 מעבידים ששילמו לעובדיהם תשלום נוסף (לרבות תשלומים שניתנו כבונוס או כמענק השתתפות ברווחי המעביד) בסכום של כ-51 מיליון ש"ח, לא פרסו את התשלום הנוסף כמתחייב מהתקנות האמורות17 . משרד מבקר המדינה בדק אם עובדים של המעבידים האמורים תבעו לקבל הפרשים של גמלאות מחליפות הכנסה לאחר שמעבידם חויב בהפרשי דמי ביטוח בעקבות ביקורת ניכויים שנעשתה אצלו. לצורך הבדיקה נבחר מדגם אקראי של 47 (כ-11% ) מ -419 המעבידים האמורים. בדיקה באמצעות נתונים בקובצי הגמלאות במוסד העלתה כי 57 עובדים של20 מהמעבידים שעלו במדגם קיבלו גמלאות מחליפות הכנסה (גמלת מילואים, דמי פגיעה או דמי לידה) בשנים שביקורת הניכויים עסקה בהן, וכי אי-פריסת השכר הנוסף היה בה כדי להשפיע על הכנסתם ברבע השנה המשמש בסיס לחישוב הגמלה; אולם הבסיס שלפיו חושבו גמלאותיהם לא עודכן. לפי תחשיב שעשה משרד מבקר המדינה, לו הגישו העובדים שעלו במדגם תביעה לקבל הפרשי גמלה בעקבות ביקורת הניכויים, כל אחד מהם היה זכאי לקבל הפרשים בסכום כולל של כ- 1,700 .ש"ח בממוצע על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה, לו עודכן הבסיס לחישוב הגמלאות מחליפות ההכנסה של עובדי 419 המעבידים האמורים, היו העובדים זכאים להפרשים בסכום כולל של כ- 867,000 .ש"ח מניתוח הנתונים דלעיל עולה שחיוב מעבידים בדיעבד בתשלום דמי ביטוח על רכיבים שונים של הכנסת עובדיהם בעקבות ביקורת ניכויים, לא השפיע למעשה על שיעורן של גמלאות מחליפות הכנסה ששולמו למי מעובדיהם שנמצא זכאי לקבלן, אף שגמלאות מסוג זה צריכות להיקבע על בס יס ההכנסה שבעדה משתלמים דמי הביטוח. .הטבות בעין הניתנות לעובדים והצגתן בתלוש השכר .על פי החוק, "( 1 ) מי שבתכוף לפני שירותו במילואים היה עובד וברבע השנה שקדם לשירותו עבד לפחות 75 ימים אצל מעביד אחד או במקום עבודה אחד, או מי ששכרו משתלם על בסיס של חודש או יותר, ישלם לו מעבידו את התגמול המגיע לו; (2 ) התגמול ישולם לכל המאוחר ביום שבו היה משתלם שכרו אילולא שירת במילואים והוסיף לעבוד ; (3 ) דין התגמול המגיע לעובד לפי סעיף... זה כדין שכר עבודה". המוסד יחזיר למעביד את התגמול ששילם המעביד לעובדו . עם זאת, " השר רשאי לקבוע סוגי מקרים, שבהם ישולם התגמול לעובד במישרין מאת המוסד", על אף ההוראות האמורות. מההתכתבויות של המוסד עם מעבידים שונים בשנים 2001 -2005 בנושא כלילת כל רכיבי השכר בתלוש עולה שיש בין המוסד למעבידים מחלוקת משפטית על זכותם של המעבידים לקבל החזר של תגמ ולי מילואים שנתנו לעובדיהם בעד הטבות בעין שלפי החוק נחשבות להכנסה ושולמו עבורן דמי ביטוח, אך הן לא נרשמו בתלושי השכר של העובדים. לטענת .__________________ .17 הבדיקה כללה טעויות של מעבידים שגרמו למוסד הפסד של דמי ביטוח בסכום כולל של לפחות 5,000 .ש"ח 804 דוח שנתי57ב .המוסד, יש לכלול בתלוש השכר גם את ההטבות האמורות. כנגד טענו המעבידים שאין בסיס בחוק לדרישת המוסד לכלול בתלושי השכר של עובדיהם את שוויין של הטבות בעין. בהתכתבות פנימית של המוסד מדצמבר 2005 עמד המוסד על התופעה שמעבידים "אינם כוללים בתלוש השכר את כל הרכיבים ששולמו לעובד". צוין שיש לתופעה זו "השלכות הן על תשלום גמלאות שלא כדין (השכר הרשום בתלושי השכר נמוך מהשכר ששולם לעובד בפועל), והן על מיצוי זכויות בגמלאות מחליפות שכר". . . מממצאי הביקורת עולה שבעקבות ביקורות ניכויים אצל מעבידים לא הוגשו תביעות של עובדים לקבלת הפרשי גמלאות מחליפות הכנסה; שכן עובדים אינם יודעים כלל על ביקורות ניכויים שעושה המוסד אצל מעבידם, ואינם ערים להשפעה שעשויה להיות לממצאי הביקורות על זכאותם להפרשי גמלה. בנסיבות אלה מתקשים עובדים לממש את מלוא זכאותם לגמלאות האמורות. לפי חוק הודעה לעובד (תנאי עבודה), התשס"ב- 2002 (להלן- חוק הודעה לעובד), והתקנות שהותקנו על פיו, על המעביד להודיע לעובדיו על כל שינוי שחל בתשלומיו בעבור תנאים סוציאליים שהם זכאים להם. חוק זה מוסיף על זכותו של עובד - לפי חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 , וההודעות מכוחו- לקבל ממעבידו פירוט בכתב של "סך כל השכר והתשלומים האחרים החייבים במס הכנסה" ופירוט של הסכומים שנוכו משכרו, בכלל זה הניכוי של דמי ביטוח ל אומי. לפיכך עם סיכום הממצאים של ביקורת ניכויים אצל מעביד, על המוסד להעמיד את המעביד על חובתו להודיע לעובדיו על ממצאים אלה ולציין לפניו כי הפרת ההוראות של חוק הודעה לעובד היא עבירה פלילית. על המוסד לבחון מהי דרך הפעולה הראויה והיעילה להגשמת הזכויות של מבוטחיו הזכאים לגמלה מחליפת הכנסה. ראוי שהמוסד ישקול לבוא בדברים עם מינהל ההסדרה והאכיפה שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), המופקד על האכיפה של חוקי העבודה, לרבות חוק הודעה לעובד, כדי לבחון את האפשרות שהמוסד ימסור למשרד מידע זמין ומדויק על מעב ידים שביקורת הניכויים העלתה שהפרו את חוקי העבודה. מידע כזה יוכל להביא לייעול פעולות משרד התמ"ת לאכיפת חוקים אלה. הואיל והמידע על ממצאי ביקורות הניכויים שעשה המוסד אצל מעבידים ועל עובדים שהוא שילם להם גמלאות מחליפות הכנסה נמצא ברשות המוסד, ראוי שישקול את ה אפשרות להודיע לכל אחד מהעובדים שממצאי ביקורת הניכויים נוגעים לו, על השפעתם האפשרית של הממצאים על זכאותו להפרשים של גמלאות מחליפות הכנסה שקיבל ממנו. המוסד הודיע בתשובתו כי הוא ער לזכותו של העובד לקבל הפרשי גמלה בעת שחל שינוי בשכרו, ולאמות המידה להפעלת סמכו תו של פקיד התביעות בבירור תביעה לגמלה, כפי שנקבעו בפסיקת בתי הדין לעבודה. אולם המוסד לא יוכל לוותר על הדרישה להמצאת תלוש שכר מעודכן, משום שאין לו כלים זמינים המאפשרים לבדוק אלפי תביעות להפרשים, שצפוי שיוגשו לו, בלי שתהיה בידיו אסמכתא ראויה. המוסד לביטוח לאומי 805 .עוד הודיע המוסד כי "מבקרי הניכויים מונחים ליידע את המעסיק בסיום הביקורת... בדבר זכותו של העובד להגיש תביעה לתשלום הפרש גמלה... במקרים המתאימים, כשקיימים חיובי פריסת שכר נוסף... ולפיכך ניתן לדעת למי מהעובדים הוגדל הבסיס לתשלום דמי ביטוח ובאיזה סכום". עם זאת, הודיע המוסד כי יבדוק דרכים נוספות לפתרון הבעיה, ובהן: "לאתר, באופן ממוחשב, את כל העובדים שקיבלו גמלאות בשנת 2005 ושמעסיקיהם חויבו בהפרשי דמי ביטוח בעקבות ביקורת ניכויים"; ולהציג את "עיקרי הממצאים של ביקורת ניכויים לפקידי הגמלאות, בזמן טיפול בתביעות חדשות" כדי שיוכלו להפנות את תשומת לב התובעים לרכיבי השכר שאינם רשומים בתלוש השכר שלהם ולעובדה שגמלתם עלולה להיות מופחתת עקב כך. המוסד הוסיף כי הוא מניח שבעקבות המידע שימסור לעובדים ייאלצו המעסיקים להוסיף רכיבים אלה לתלושי השכר שלהם. עוד הודיע המוסד בתשובתו כי אף שאינו מופקד ע ל אכיפת חוקי העבודה, הוא "יפנה אל ויעלה בפניו את הבעיה ויבקש לאכוף על ]התמ"ת[ מינהל ההסדרה והאכיפה שבמשרד המעסיקים לכלול בתלוש השכר את כל מרכיביו". לדעת המוסד, "חיוב המעסיקים בהכללת כל ו]ה[רכיבי השכר בתלושי השכר הינה משימה של כל רשויות המס ושל מינהל ההסדרהאכיפה שבמשרד התמ"ת". בתשובתו מינואר 2007 הודיע משרד התמ"ת כי "נציגי אגף האכיפה והסדרה קיימו בעבר הידברות עם אגף הגמלאות במוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת המידע האמור, אלא שהידברות זו לא הניבה שיתוף פעולה תכליתי. אכן יש כוונה לחדש הידברות היה והמוסד לביטוח לאומי יביע נכונות לכך". .ביטול או הפחתה של קנסות והפרשי הצמדה על חוב שנוצר בעקבות ביקורת ניכויים .על פי החוק, אם לא שולמו דמי ביטוח במועד התשלום הקבוע בחוק, ישלם החייב בתשלום דמי ביטוח, נוסף על דמי הביטוח, את התשלומים האלה: (א) קנס בשיעור של 1.5% מסכום דמי הביטוח שבפיגור לכל שבוע של פיגור או חלק ממנו; אם הפיגור גדול מ-90 ימים- יהיה הקנס החל ביום ה-91 - 3% ;מסכום דמי הביטוח שבפיגור לכל שבוע של פיגור או חלק ממנו השר, באישור ועדת העבודה והרווחה, רשאי לשנות בצו את פרקי הזמן ואת שיעורי הקנס האמורים. (ב) החל ב-1 בחודש שלאחר מועד התשלום- תוספת לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום תשלום הסכום בפועל לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני מועד התשלום. לפי החוק, "עובד המוסד שהמינהלה הסמיכה לכך רשאי, על פי בקשה מנומקת ומטעמים מיוחדים המצדיקים זאת בנסיבות המקרה שיירשמו", לוותר על קנס ותוספת, כולם או חלקם. בנוהלי האגף לביטוח וגבייה נקבע באילו נסיבות אפשר לבטל או להפחית סכומי קנס והפרשי הצמדה שהוטלו על חוב של מעביד, ועל פי אילו כללים יש לפעול בעניין זה. בעקבות דוח של מבקר המדינה18 בנושא "גביית דמי ביטוח ממעבידים", הדן בין היתר בהפחתת קנסות והפרשי הצמדה, עדכן האגף לביטוח וגבייה את נהליו וקבע כי "אין להפחית כלל קנס ו/או הפרשי הצמדה", אם מדובר בחיוב שנוצר בעקבות ביקורת ניכויים והועלה ביותר משתי ביקורות ניכויים. .__________________ .18 ראודוח שנתי 52 ( א של מבקר המדינה 2001) ', עמ 409-417 . 806 דוח שנתי57ב .כאמור, בשנת 2005 , בעקבות ביקורות שעשה המוסד אצל 1,930 מעבידים, הוא חייב אותם בתשלום דמי ביטוח על 36 רכיבי שכר שונים שלא ניכו מהם דמי ביטוח. מחלקות הגבייה בסניפי המוסד ביטלו או הפחיתו את סכומי הקנסות והפרשי ההצמדה שהושתו על 1,335 מעבידים. נמצא שאצל 155 (כ- 11.6% ) מהמעבידים האלה התגלה אותו ליקוי בשלוש עד חמש ביקורות ניכויים; וכי פקידי הגבייה במוסד ביטלו או הפחיתו את הקנסות שהושתו על 72 מהם בעקבות ביקורת ניכויים של המוסד. הסכומים שבוטלו או הופחתו הסתכמו בכ- 344,000 .ש"ח לדוגמה, בביקורת ניכויים שנעשתה אצל מעביד בשנת 2005 נמצא כי בשנים 2000 -2003 הוא לא ניכה משכר עובדיו דמיביטוח בסכום כולל של כ - 336,000 ,"ש"ח על "שווי מתנות על "שכר דירה" (באחת מארבע השנים האמורות) ועל "ביגוד" (בשתיים מאותן שנים). אף על פי שבביקורות ניכויים קודמות שנעשו אצל אותו מעביד בשנים 1992 , 1997 ו- 2000 נמצאו אותם ליקויים, החליט פקיד הגבייה לפטור אותו מתשלום הקנס שהוטל עליו בשל אי - ניכוי דמי הביטוח, שהסתכם בכ- 123,500 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, ביטול או הפחתה של קנסות בנסיבות שתוארו לעיל אינם עולים בקנה אחד עם נוהלי המוסד, ויש בהם כדי לעודד מעבידים המפרים את החוק להמשיך להתחמק מניכוי דמי ביטוח ממלוא השכר שהם משלמים לעובדיהם. המוסד הודיע בתשובתו כי "מינהל הביטוח והגבייה ביצע חסימה במערכת באופן שמונע אפשרות לבטל או להפחית קנסות שלא על פי הנהלים. בנוסף, פורסמה הבהרה לסניפים ונבנה מערך שיעור לפקידים המבהיר את הנהלים בנושא". .החזר תשלומי יתר של דמי ביטוח .על פי החוק, אם שולמו למוסד תשלומי יתר של דמי ביטוח שעליו לגבות לפי החוק או של כספים שעליו לגבות לפי חוק אחר , יחולו הוראות אלה: נגבה תשלום היתר על פי דרישת המוסד, הוא יוחזר למשלם בצירוף תוספת לפי שיעור עליית המדד; שולם תשלום היתר שלא על פי דרישת המוסד, הוא יוחזר בצירוף תוספת לפי שיעור עליית המדד, ואולם לא תשולם תוספת בשל פרק זמן של יותר משלוש שנים . אם בעקבות ביקורת ניכויים של המוסד מתברר כי מעבידים שילמו דמי ביטוח גדולים מהנדרש, המוסד מזכה את חשבונם בסכום היתר ששילמו. על פי נתוני קובץ ביקורת הניכויים, בשנים 2001 -2005 זיכה המוסד בעקבות ביקורת ניכויים37 מעבידים בסכום כולל של כ- 711,600 .ש"ח (בכלל זה הפרשי הצמדה) על תשלום דמי ביטוח גדולים מהנדרש על פי החוק יש שמעבידים או עובדים תובעים מהמוסד להחזיר להם דמי ביטוח ששילמו על שכר הפטור מתשלומם מכוח סעיף 351 (א) לחוק, שבו נקבע, בין היתר, כי לא ישולמו דמי ביטוח בעד עובד עבור הזמן שבעדו מגיעים לו דמי פגיעה או דמי לידה . תביעות כאלה הוגשו למוסד, בדרך כלל, בידי מעבידים גדולים ובידי עובדות הוראה שהיו בחופשת לידה בחודשי פגרת הקיץ ומעבידן שילם להן שכר נוסף על דמי הלידה שקיבלו מהמוסד19. .__________________ .19 בחוזר מנכ"ל מיוחד י' (התשל"א) של משרד החינוך נקבע כי עובדת הוראה הנמצאת בחופשת לידה בזמן פגרת הקיץ תהיה זכאית, נוסף על משכורתה הרגילה, להשלמת סכום דמי הלידה שהיא מקבלת לפי החוק עד לסכום השווה למשכורתה בשני חודשי עבודה. המוסד לביטוח לאומי 807 . בנציבות תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה התקבלו כמה תלונות נגד המוסד, שעניינן עצירת טיפולו של המוסד בתביעות ההחזר, שבהן נטען, בין היתר, כי המוסד עצר את הטיפול בתביעות ההחזר, מתעלם מזכויותיהם ומחזיק בידיו כספים "אשר מוסכם על קברניטיו, בכל הרמות, כי יש להשיבם". בדצמבר 2003 , לקראת דיון בנושא החזר תשלומי יתר של דמי ביטוח, הגישו היועצת המשפטית לשעבר של המוסד והסמנכ"ל לביטוח וגבייה לחברי המינהלה סקירה ובה פירוט של "טענות המעבידים והקשיים שבבדיקת הטענות ואימות הנתונים המהווים בסיס להחזר" (להלן - הסקירה). בסקירה נכתב, בין היתר, כי עד מועד עצירת הטיפול בבקשות להחזרת תשלומי יתר של דמי ביטוח החזיר המוסד ל-92 מעבידים25.6 מיליון ש"ח מ-33.5 מיליון ש"ח שהוא נתבע להחזיר להם. לאחר ביצוע ההחזר עשה המוסד ביקורת ניכויים אצל אותם מעבידים ומצא כי 38 מהם חייבים לו דמי ביטוח בסכום של כ -11.4 מיליון ש"ח- כ- 44.5% .מסכום תשלומי היתר שהחזיר עוד צוין בסקירה כי מרבית תובעי ההחזרים לא יכלו לבסס את תביעתם על תלושי שכר הנוגעים לחודשים שלגביהם נתבע ההחזר, ולכן לא היה אפשר לאמת את נכונות התביעה. בתביעות הנוגעות להחזר דמי פגיעה חישבו המעבי דים את הסכום הנתבע על פי נוסחה המחשבת את השכר לפי סכום דמי הפגיעה (להלן - תחשיב המעבידים). נוסחה זו מסתמכת על נתונים שהאגף לנפגעי עבודה במוסד מסר למעבידים לבקשתם בדבר דמי הפגיעה שהוחזרו להם20 . בסקירה פורטו בדיקות שעשה המוסד שהצביעו על פגמים רבים בתחשיב המע בידים שלא איפשרו למוסד לאמצו. ואכן מינהל המחקר והתכנון במוסד, שהתבקש להציע נוסחה לחישוב ההחזר בלי להיזקק לתלושי שכר, קבע כי הנתונים שבידי המוסד אינם מאפשרים לו לעשות זאת. יתר על כן, בשל שינויי חקיקה21 ומשום שלמוסד חסרים נתונים על תקופות בעבר22 , ככל שפרק הזמן שלגביו נתבעו ההחזרים היה ארוך יותר, כך גדל הקושי לאמת ולחשב את ההפרשים שהתובעים היו זכאים להם. בינואר 2004 דיווח סמנכ"ל ביטוח וגבייה במוסד למינהלת המוסד כי עד אותו חודש התקבלו ממעבידים תביעות להחזר תשלומי יתר בסכום כולל של כ-70 מיליון ש"ח, וכי אגף הגבייה החליט לעצור את הטיפול בבקשות ההחזר, משום ש"אין בהם תנאים שעוברים ביקורת". כלומר לא היו למוסד כלים שאיפשרו לו לאמת את נכונות התביעות, למנוע החזרים כפולים ולהחזיר הן לעובדים והן למעבידים תשלומי יתר של דמי ביטוח שנגבו מהם. בפברואר 2005 החליטה מינהלת המוסד, לאחר שקיימה שלושה דיונים בנושא, לשכור את שירותיו של יועץ מקצועי חיצוני כדי לגבש אמות מידה ומנגנון לאישור תביעות של מעבידים להחזר תשלומי יתר של דמי ביטוח. .__________________ .20 .מדובר במעבידים הרשאים לשלם לעובדיהם דמי פגיעה במקום המוסד 21 ,להלן שינויי חקיקה שיש בהם כדי להשפיע על סכום דמי הביטוח: חוק ביטוח בריאות ממלכתי התשנ"ד- 1994 ; החלת שיעורי דמי ביטוח מופחתים מכוח החוק; הרחבת בסיס הגבייה וביטול הפטור מתשלום דמי ביטוח על הכנסות כגון דמי הבראה, הוצאות החזקת רכב ודמי נסיעה. 22 בחוות דעת של מחלקת ייעוץ וחקיקה (אזרחי) במשרד המשפטים מיוני 2005 , שניתנה לבקשת המוסד, נאמר כי על תביעה להחזר דמי ביטוח חל דין ההתיישנות הכללי הקבוע בחוק ההתיישנות, התשי"ח- 1958; דהיינו על המוסד להחזיר למעבידים תשלומי יתר של דמי ביטוח ששולמו עבור שבע שנים למפרע לכל היותר. 808 דוח שנתי57ב .ביוני 2006 , כשנתיים וחצי לאחר הדיון הראשון במינהלת המוסד בנושא ועצירת הטיפול בתביעות ההחזר, טרם הוקם במו סד מנגנון המאפשר לחשב ולהחזיר למעבידים ולעובדים תשלומי יתר של דמי ביטוח. בתשובה לנציבות תלונות הציבור בעניין התלונה האמורה הודיע המוסד כי בחר ביועץ מקצועי לבדוק את הנושא, וכי רק "לאחר שיותאמו הכללים על פי המלצות היועץ, יוחזר העניין לדיון במינהלה ולאחר מכן יועבר לוועדת הכספים לאישור תקציבי. בהמשך תפותח מערכת לביצוע ההחזרים". בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המוסד כי "המערכת המתוכננת להיבנות לצורך ביצוע החזרים עפ"י סעיף 351 .", מתוכננת להבטיח שלא יהיו החזרים כפולים לדעת משרד מבקר המדינה, על המוסד להשלים את הקמת המנגנון המתוכנן להחזר תשלומי יתר של דמי ביטוח ששולמו לו. .שימוש בנתוני רשות המסים בקביעת בסיס החיוב בדמי ביטוח .בנסיבות מסוימות, שיפורטו להלן, יחידת ביקורת הניכויים במוסד קובעת את בסיס החיוב בדמי ביטוח למעביד שנעשית אצלו ביקורת ניכויים על פי נתוני שומה שקבעה רשות המסים לאותו מעביד. 1. בסעיף384 לחוק נקבע כי עובד המוסד שמינהל ת המוסד הסמיכה אותו לכך רשאי לדרוש מכל עובד של גוף ציבורי (בין היתר המדינה וכל גוף אחר הנתון לביקורתו של מבקר המדינה) לספק כל פרט הנדרש לעני ין חוק זה והוא בידיעתו או ברשותו של אותו ע ובד23 . על פי סעיף235(ב) לפקודת מס הכנסה (להלן - הפקודה), מותר לגלות למוסד לביטוח לאומי את סכום ההכנסה של הנישום, כפי שנמסר בדוח שהגיש, או כפי שנקבע על ידי פקיד השומה או על ידי בית המשפט, וכן את סיווג ההכנסה. סעיף זה נכנס לתוקפו בינואר 2003 , והוא חל על הכנסה שהופקה או נצמחה בשנת המס 2003 .ואילך בתיקון עקיף לחוק הביטוח הלאומי, שנעשה במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004 ,) התשס"ג- 2003 , הוסף לחוק הביטוח הלאומי סעיף הקובע שעובד המוסד שמי נהלת המוסד הסמיכה לכך רשאי לקבל מנציב מס הכנסה כל מידע שנקבע בתקנות אשר הגיע אליו אגב ביצוע תפקידו, והנדרש למוסד לצורך מילוי תפקידו לפי כל דין. שר הרווחה, בהסכמה עם שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, יקבע את סוגי המידע שהמוסד רשאי לקבל. חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל כולל גם תיקון עקיף לפקודת מס הכנסה ומורה שבמקום האמור בסעיף 235 (ב) לפקודה ייכתב בו: "מותר למסור למוסד לביטוח לאומי מידע לפי הוראות סעיף 384 א לחוק הביטוח הלאומי". עוד נקבע שסעיף235 ,(ב) לפקודת מס הכנסה .__________________ .23 אין לחייב מכוח סעיף זה עובד כאמור לגלות פרטיםשהוא חייב בשמירת סודיות ם לפי פקודת , התשל"ב]נוסח חדש[ הסטטיסטיקה- 1972 , לפי חוק הדואר, התשמ"ו- 1986 , או לפי חוק בנק ישראל, התשי"ד - 1954. המוסד לביטוח לאומי 809 .כנוסחו בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל, ייכנס לתוקף ביום שיקבע שר הרווחה לאחר התקנת תקנות לפי הוראות סעיף 384 א(ב) לחוק הביטוח הלאומי כנוסחו בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל. נמצא שעד נובמבר 2006 לא יזמו הגורמים המקצועיים במוסד פנייה לשר הרווחה להתקין את התקנות בדבר סוגי המידע שהמוסד רשאי לקבל ממס הכנסה. בהיעדר תקנות בנושא רשות המסים אינה מוסרת למוסד את השומות שהיא קובעת למעבידים מכוח פקודת מס הכנסה. קבלת המידע האמור הייתה מאפשרת למוסד לייעל את מערך ביקורת הניכויים שלו, לקצר את זמן הביקורת ולהגדיל את מספר המעבידים שה וא עושה אצלם ביקורת, ועל ידי כך להביא להגדלת סכום דמי הביטוח שהוא גובה. המוסד הודיע בתשובתו כי "לשם קידום התקנת התקנות כאמור, התקיים דין ודברים עם רשות המיסים, לרבות דיון במשרד המשפטים, אך בשל מחלוקות שהתגלעו בין המוסד לרשות המיסים לגבי סוגי המידע הנדרש ל א הותקנו תקנות. לאחרונה התבשרנו הן ע"י היועץ המשפטי של רשות המיסים... והן ע"י סמנכ"ל רשות המיסים, על כוונה לקדם את הנושא ולהגיע להסכמות בעניין זה". לדעת מבקר המדינה, על הגורמים המקצועיים במוסד ליזום הסדר לקבלת המידע מרשות המסים ולפנות בעניין זה אל שר הרווחה, שעל פי החוק ניתנה לו הסמכות לקבוע את ההסדר בתקנות לפי סעיף 384 .א לחוק הביטוח הלאומי 2. בפסק דין של בית הדין הארצי לעבודה משנת 1995 (להלן- פסק דין גדות)24 נקבע שיש מקום לכך שהמוסד יכבד קביעה של פקיד השומה שהוצאות מסוימות של מעביד הן בגדר "הוצאות עודפות" לפי פקודת מס הכנסה25 . עוד נקבע בפסק הדין כי אם הוצאות עודפות אלה אינן ניתנות לייחוס לעובד פלוני, פירוש הדבר הוא כי הן אינן הכנסות של עובד של אותו מעביד מהמקורות המפורטים בסעיף 2(2 ) לפקודה, ועל כן על פי החוק אין לשלם עבורן דמי ביטוח. "הענקת סמכות למוסד 'לבחו ן' את רכיבי ה'הוצאות העודפות', פירושה גם הענקת סמכות לקבוע כי ניתן לייחס לעובד פלוני, את ה'הוצאות העודפות' או חלק מהן. תוצאה זו היא בלתי רצויה, גם אם מביאים בחשבון את מטרות הביטחון הסוציאלי ואת הזיקה שבין 'הכנסתו' של עובד לבין הגמלה מחליפת ההכנסה, לה הוא יהיה זכאי במקרה של ארוע מזכה לגמלה". בית המשפט הוסיף בפסק דינו כי בקביעתו האמורה אין כוונתו להכרה של פקיד השומה בהוצאות עודפות "המושתתת על טעות עובדתית ועל אפשרות תיקונה של הטעות". בדצמבר 2005 שלחה האגודה לזכויות האזרח למנכ"ל המוסד תלונה בעניינה של עובדת שבמשך שנת עבודה לא קיבלה ממעבידה תלושי שכר, ושכרה שולם במזומן. עם פיטוריה של העובדת מעבודתה בחברה, נתן לה מעבידה מכתב המאשר את תקופת העסקתה, לרבות פרק הזמן שבו לא קיבלה תלושי שכר. כשביקשה העובדת למצות את זכאותה לדמי אבטלה, היא נדחתה, משום שרשות המסים סיווגה את הכנסתה בפרק הזמן האמור כ"הוצאה עודפת", שכאמור אין לראות בה הכנסת עבודה ואין לשלם עליה דמי ביטוח. .__________________ .24 דב"ע (ארצי) נה/ 0-14 "גדות" תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ"ח 514. 25 "הוצאה עודפת" - הוצאה למתן טובת הנאה שנתן מעביד לעובדיו ואשר לא ניתן לייחסה לעובד פלוני. 810 דוח שנתי57ב .בתשובת מנכ"ל המוסד לאגודה לזכויות האזרח מינואר 2006 נאמר, בין היתר, "כי סוגיה זו הוכרעה בפסק דין גדות בניגוד לעמדתו המשפטית של המוסד... שהיה ער לפגיעה בזכו יות העובד, הנגרמת כתוצאה מסיווג שגוי של הכנסתו. הדברים אף צוינו במפורש בפסק הדין. למגינת הלב, תוצאת הדברים היא כי תקופה שבה סווגה הכנסת העובד כ'הוצאה עודפת', איננה נחשבת כתקופת הכשרה לעניין הזכאות לדמי אבטלה ... גם דעתנו אינה ]ההדגשה במקור [ נוחה מתוצאת הדבר ים האמורה, וכי בדעתנו לבחון אפשרות הסדרתו מחדש של המצב החוקי". בתשובה למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 ,'הודיעה רשות המסים כי "לאור פס'ד 'גדות המוסד מנוע מלהוציא קביעות סותרות בנוגע לשכר או הוצאה עודפת. פס'ד 'גדות' מחייב את מבקרי המוסד לביטוח לאומי רק במקרה ש ל שומות סגורות שבהן הופעל שיקול דעת של רשויות המס (לפיכך שומה 01 שנתקבלה על ידי רשויות המס ללא בדיקה ועדיין לא עברו מנין השנים אינה נחשבת כשומה סגורה לעניין פסק-דין 'גדות'). לגילומים הקיבוציים קיימת השלכה על זכאות העובדים היוצאים למילואים, לחופשת לידה, או הזכאים לגמלאות מותנות שכר אחרות מן הביטוח הלאומי, ולא רק על נכונות ניכוי המס, מבקרי מס הכנסה הונחו שוב ]סעיף[ ושוב להקפיד על זקיפת הכנסה לפי 2(2 ) מקום שניתן לייחס ההטבה לעובד, ולא להסתפק בגילום גלובלי או תשלום דרך הוצאות עודפות". לדעת משרד מבקר המדינה, המקרה הנדון בתלונת האגודה לזכויות האזרח מעיד על הצורך לקבוע לכל הפחות הסדר מינהלי בין המוסד לבין רשות המסים בעניין האפשרות שפקיד השומה יתקן את הסיווג של הוצאת מעביד, כל עוד לא הבשילו פעולות המוסד בעניין זה לכדי הסדר חוקי. המוסד הסביר למשרד מבקר המדינה כי בעקבות פסק דין גדות הוא הנחה את עובדי ביקורת הניכויים לקבוע את בסיס החיוב בדמי ביטוח על פי שומות של רשות המסים, כל אימת שמועד תחילת ביקורת הניכויים של רשות המסים קדם למועד הביקורת של המוסד, בשים לב למגבלה שנקבעה בפסק דין גדות ובהתאמות המתחייבות מהחוק. עם זאת, מבקרי הניכויים הונחו לבדוק בלא הגבלה נושאים שאינם נוגעים לרשות המסים אך יש להם השפעה על החבות בדמי ביטוח, כגון פריסה של שכר נוסף ששולם לעובדים. עוד הסביר המוסד שכאשר המעביד מציג לו שומה הוא קובע את בסיס החיוב על פיה בהתאמות הנדרשות על פי החוק 26 . אם נוכח המוסד כי בסיס החיוב הרשום בשומה מוצג במונחים של סכום נטו, הוא מחשב אותו בעצמו על פי נתוני השומה. כדי ליישם את ההנחיה האמורה מבקרי הניכויים של המוסד צריכים לדעת אם נעשתה אצל המעביד ביקורת של רשות המסים, ומתי החלה הביקורת. הואיל והמידע על כך אינו מתקבל מרשות ה מסים, תלוי המוסד בעניין זה במידע שמוסרים לו מעבידים המתבקשים להגיש שומות לגבי התקופות המבוקרות 27 . נמצא כי המוסד .__________________ .26 יצוין כי יש שרכיב של שכר עבודה שאותר בביקורת הניכויים של רשות המסים פטור מתשלום דמי ביטוח (אף שהוא חייב במס). למשל, הטבה או תשלום נוסף ששולמו לעובד ששכרו שווה להכנסה המרבית או גדול ממנה, והמעביד כבר שילם עבורו את דמי הביטוח המרביים. 27 כאמור, מבקרי הניכויים הונחו לבקש מהמעבידים שהם עושים אצלם ביקורת להמציא להם מסמכים כמו שומות ניכויים של רשות המסים. המוסד לביטוח לאומי 811 .אינו מחייב את המעבידים, מכוח סמכותו לפי החוק 28 , להצהיר בכתב שיש להם שומות של רשות המסים, ואינו נוקט, במסגרת סמכותו מכוח החוק, אמצעים נגד מעבידים שלא הביאו לידיעתו שבידיהם שומות כאלה. 3. משרד מבקר המדינה בדק, באמצעות נתוני המוסד ורשות המסים הנוגעים לשנים 2001 - 2005 , אם העברת מידע שוטף מרשות המסים למוסד על ממצאי שומה יכולה לשפר את ביקורת הניכויים של המוסד ולהרחיב את בסיס הגבייה שלו; אם מעבידים מגישים למבקרי הניכויים של המוסד שומות שקבעה להם רשות המסים, ואם כן - האם קובע המוסד על פי השומות את בסיס החיוב לדמי ביטוח; אם יש הבדלים בין בסיס החיוב לדמי ביטוח שקבע המוסד לבסיס החיוב הנגזר משומות ברוטו שקבעה רשות המסים לאותם מעבידים לגבי אותן שנים; אם יש מעבידי ם שנעשתה אצלם ביקורת ניכויים של רשות המסים, אך לא נעשתה אצלם ביקורת ניכויים של המוסד, ומה בסיס החיוב שקבעה הרשות למעבידים האלה שממנו ניתן לגזור חיוב לדמי ביטוח; אם יש מעבידים שנעשתה אצלם ביקורת של המוסד, אך רשות המסים לא קבעה להם שומה, ומה בסיס החיוב לדמי ביטוח שקבע המוסד למעבידים האלה. מנתונים של רשות המסים שהתקבלו במשרד מבקר המדינה עולה כי מינואר 2002 עד אוגוסט 200629 קבעה רשות המסים 30,376 שומות ל- 13,010 מעבידים לגבי אחת מהשנים- 2001 2005 לפחות. מינואר 2002 עד אפריל 200630 עשה המוסד 23,565 ביקורות ניכוייםל- 9,728 מעבידים, שנגעו לאחת מהשנים 2005- 200131 . 5,035 :ביקורות ניכויים עשו רשות המסים והמוסד אצל אותו מעביד לגבי אותה שנה 2,224 ,מהן עשה המוסד אחרי רשות המסים 2,511 ביקורות עשה המוסד לפניה, ו-300 ביקורות נעשו באותו פרק זמן, ולא ניתן לקבוע איזה משני הגופים התחיל את הביקורת ראשון. משרד מבקר המדינה השווה בין בסיס החיוב לדמי ביטוח שקבע המוסד למעבידים האמורים, לבסיס החיוב ברוטו בשומה שקבעה רשות המסים לאותם מעבידים לגבי אותה שנה (להלן - "בסיס חיוב גולמי תואם שומה")32. ההשוואה נוגעת רק לרכיבי שכר החייבים הן במס והן בדמי ביטוח. ב- 32.1% מ- 5,035 הביקורות שעשו רשות המסים והמוסד לגבי אותה שנה, היה בסיס החיוב לדמי ביטוח שקבע המוסד קטן ב- 10,000 ;"ש"ח לפחות מ"בסיס החיוב הגולמי תואם השומה ב- 20.3% מהביקורות הוא היה גדול ב - 10,000 ש"ח לפחות מ"בסיס חיוב גולמי תואם שומה"; וב-%.647 מהביקורות שני בסיסי החיוב היו דומים33 . .__________________ .28 סעיף383 (ב) לחוק מקנה למבקר הניכויים את הסמכות לדרוש ממעביד דוחות של המעביד ושומות לפי הפקודה שיש בהם מידע שקשור להעסקת עובד. 29 .מועד קבלת הנתונים מרשות המסים 30 .מועד קבלת הנתונים מהמוסד 31 לצורך ההשוואה עם השומות של רשות המסים הובאה בחשבון ביקורת ניכויים של המוסד לגבי שנת מס אחת. 32 יצוין כי יש שבשומה נרשם בסיס החיוב נטו (לאחר ניכוי המס). כדי שאפשר יהיה להשוות בין בסיסי החיוב של שני הגופים, חישב משרד מבקר המדינה במקרים כאלה את בסיס החיוב ברוטו. בשלב זה של הבדיקה לא נע שו בבסיס החיוב בשומה התאמות נוספות המחויבות על פי חוק הביטוח הלאומי, כפי שיפורט בהמשך. 33 משרד מבקר המדינה הגדיר שני בסיסי חיוב "דומים", אם ההפרש ביניהם היה שווה ל- 10,000 ש"ח או קטן מסכום זה. בביקורות שנמצאו בהם בסיסי חיוב דומים לא עשה המשרד ניתוח השוואתי. 812 דוח שנתי57ב .ביקורות ניכויים שעשה המוסד אחרי רשות המסים .כאמור, 2,224 מ- 5,035 ,הביקורות האמורות עשתה רשות המסים לפני המוסד. לכאורה בנסיבות אלה מבקרי הניכויים של המוסד היו אמורים לבסס את קביעתם לעניין דמי ביטוח על שומה שקבעה רשות המסים. נמצא כי ב -488 (כ- 21.9% ) מ- 2,224 הביקורות האמורות היה בסיס החיוב שקבע המוסד קטן ב- 10,000 "ש"ח לפחות מ"בסיס החיוב גולמי תואם שומה (להלן - קבוצה א'); ב-354 (כ- 15.9% ) מהביקורות היה בסיס החיוב שקבע המוסד גדול בכ- 10,000 ש"ח מבסיס החיוב האמור (להלן- קבוצה ב'); וב - 1,382 (כ- 62.2% ) מהביקורות היו בסיסי החיוב דומים. 1. ב-287 מ-488 הביקורות (אצל214 מעבידים) שבקבוצה א' וב-290 מ-354 הביקורות (אצל 219 מעבידים) שבקבוצה ב' מצאו שני הגופים ליקויים וקבעו בסיס חיוב כלשהו הגדול מאפס34 . משרד מבקר המדינה בדק מה הסיבותלהבדלים בין בסיסי החיוב שקבעו שני הגופים בביקורות האלה. נבדקו בסיסי החיוב שנקבעו למדגם אקראי של 48 מ-214 המעבידים שבביקורות אצלם היה בסיס החיוב של המוסד קטן מ"בסיס החיוב הגולמי תואם השומה" ב- 10,000 ש"ח לפחות (להלן- מדגם א'); ובסיסי החיוב שנקבעו למדגם אקראי של 48 מ-219 המעבידים שבביקורות אצלם היה בסיס החיוב של המוסד גדול מ"בסיס החיוב הגולמי תואם השומה" ב- 10,000 ש"ח לפחות (להלן- מדגם ב') 35 :. ואלה הממצאים שהועלו (א) מדגם א' : תיקיהם של 35 מ-48 המעבידים שעלו במדגם א' הכילו35 שומות שרשות המסים מסרה להם, והמוסד קבע את בסיס החיוב על פיהן (להלן - "בסיס חיוב תואם שומה"); תיקיהם של 13 .מעבידים לא הכילו שומה, והמוסד קבע את בסיס החיוב בעצמו (1) השוואה בין בסיס החיוב שהיה נקוב בשומות שמסרה רשות המסים ל-35 המעבידים האמורים לבין הרישומים במערכת הממוחשבת של רשות המסים ה עלתה כי בסיס החיוב במערכת האמורה היה גדול בכ-16% בממוצע מבסיס החיוב הנקוב בשומות (דהיינו, בשומות שקיבלו המעבידים נרשם בסיס החיוב נטו). א. ל-10 מ-35 המעבידים שתיקיהם הכילו שומה, קבע המוסד בסיס חיוב תואם שומה קטן מהנדרש בסכום כולל של 275,000 ש"ח וחייב אותם ב דמי ביטוח קטנים מהנדרש בסכום כולל של כ - 41,000 ש"ח: ל -9 מהם קבע המוסד בסיס חיוב קטן מהנדרש, משום שבסיס החיוב שהיה רשום בשומות היה קטן מבסיס החיוב ברוטו, ולמעביד אחד לא כלל המוסד בבסיס החיוב רכיב שכר שפורט בשומה. ב. יצוין כי ל-25 מ-35 המעבידים במדגם א' שתיקיהם הכילו שומה חישב המוסד את בסיס החיוב תואם השומה36 , בהתאמות שנדרשו על פי החוק. לאחר ההתאמות שעשה המוסד היה בסיס החיוב הכולל תואם השומה של מעבידים אלה קטן ב- 47.6% מבסיס החיוב שהיה נקוב בשומות שקבעה רשות המסים. (2) בבדיקת השומות שקבעה רשות המסים ל -13 המעבידים שתיקיהם במוסד לא הכילו שומות אף שהרשות עשתה אצלם ביקורת ניכויים לפני המוסד, נמצא כי בסיס החיוב הכולל בשומות של מעבידים אלה היה 2.3 מיליון ש"ח. אם מניחים כי יש לנכות מבסיס החיוב הזה 47.6% , כפי שנעשה בנוגע לתיקים שהכילו שומה, היה על המוסד לקבוע למעבידים א לה .__________________ .34 יש שהגוף המבקר אינו מוצא ליקויים וקובע שבסיס החיוב הוא אפס, דהיינו המעביד אינו חייב בתשלום. 35 נעשו50 ביקורות אצל המעבידים שנכללו במדגם א' ו -50 ביקורות אצל המעבידים שנכללו במדגם ב'. 36 השומות היו מנוסחות במונחי ברוטו ולא הושמטו רכיבי שכר החייבים בדמי ביטוח. המוסד לביטוח לאומי 813 . בסיס חיוב בסכום כולל של1.2 מיליון ש"ח. ואולם בדיקת בסיס החיוב שקבע להם המוסד העלתה שהוא היה קטן בכ- 581,000 ש"ח מסכום זה. הדעת נותנת שלו הובאו נתוני השומה של 13 המעבידים האמורים לידיעת המוסד, הוא היה יכול לחייבם בדמי ביטוח גדולים בכ- 93,000 ש"ח מדמי הביטוח שחויבו בהם בפועל. על פי אומדן סטטיסטי שעשה משרד מבקר המדינה, המניח כי התפלגות 48 המעבידים שבמדגם א' דומה להתפלגות 214 ,המעבידים שהמדגם אמור לייצג בסיס החיוב בדמי ביטוח שנקבע ל-214 המעבידים האלה היה קטן בכ-3.82 מיליון ש"ח מבסיס החיוב שנקבע בשומה 37. על פי האומדן חייב המוסד אפוא את המעבידים בדמי ביטוח קטנים מהנדרש בסכום של כ- 597,000 .ש"ח (ב) מדגם ב' : תיקיהם של 40 מ-48 המעבידים שעלו במדגם ב' הכילו שומות של רשות המסים. (1) נמצא כי בשתיים מ -42 הביקורות שעשה המוסד אצל 40 המעבידים האמורים הוא איתר רכיבי שכר החייבים בדמי ביטוח שלא צוינו בשומות, ולכן קבע בסיס חיוב גדול בכ - 3.66 .מיליון ש"ח מבסיס החיוב שנקבע בשומות לדוגמה, בסיס החיוב בשומה לשנת 2002 שקבעה רשות המסים למעביד כלל שני רכיבי שכר ("קרן השתלמות" ו"שווי תשלומים והטבות") בסכום של כ- 207,000 ש"ח, ואילו המוסד כלל (נוסף על בסיס החיוב תואם השומה) רכיב תשלום נוסף ("שווי אופציות") שסכומו כ-2.9 .מיליון ש"ח, שהרשות לא איתרה בבדיקתה (2) נמצא כי תיקיהם של שמונה מהמעבידים שעלו במדגם ב' לא הכילו שומות, אף שרשות המסים קבעה להם שומות לפני ביקורת הניכויים של המוסד. בדיקת השו מות של מעבידים אלה העלתה שבסיס החיוב שנקבע בהן היה קטן בכ-1.97 מיליון ש"ח מבסיס החיוב שקבע המוסד למעבידים בביקורות אצלם; ואולם לו נתוני השומה היו מובאים לידיעת המוסד, הוא היה יכול לקבוע בסיס חיוב גדול יותר, מאחר שהשומה כללה מרכיבים שלא היו ידועים למוסד. לדוגמה, בביקורת של המוסד אצל מעביד מסוים הנוגעת לשנת 2001 , שהסתיימה בפברואר 2005 , קבע המוסד ברכיב שכר שנקרא "שווי רכב" בסיס חיוב בסכום של כ- 236,500 .ש"ח בשומה שערכה רשות המסים למעביד האמור לאותה שנה, נקבע בסיס חיוב ברכיב שכר אחר - "שווי תשלומים והטבות" - בסכום של 22,400 ש"ח. הדעת נותנת שלו הובאו נתוני השומה לידיעת המוסד, הוא היה יכול לכלול סכום זה בבסיס החיוב שקבע למעביד ולחייב אותו בתשלום דמי ביטוח גדולים מאלה שקבע לו. אומדן סטטיסטי שעשה משרד מבקר המדינה, המניח כי התפלגות 48 המעבידים שבמדגם ב' דומה להתפלגו ת 219 המעבידים שהמדגם אמור לייצג, מלמד שבביקורות הנוגעות ל -219 המעבידים האלה קבע המוסד בסיס חיוב בסכום של 25.69 מיליון ש"ח לגבי רכיבי שכר החייבים הן במס והן בדמי ביטוח שלא אותרו .__________________ .37 1.23 מיליון ש"ח מהסכום האמור מקורו בטעויות שעשה המוסד כאשר הייתה בידיו שומה; ו- 2.59 מיליון ש"ח מקורם בטעויות שעשה כאשר לא הייתה בידיו שומה. האומדן התקבל מהכפלת ההפרש בין בסיס החיוב שקבע המוסד לבסיס החיוב שקבעה רשות המסים במספר הביקורות שמהן נלקח המדגם, וחולק במספר הביקורות שעלו במדגם. 814 דוח שנתי57ב .בידי רשות המסים. הדבר מעיד שבסיסי החיוב שקובע המוסד יש בהם גם כדי לתרום לעבודתה של רשות המסים. 2. נמצא כי ב-200 מ- 2,224 הביקורות שעשה המוסד אחרי ביקורת של רשות המסים, הוא לא מצא כל ליקוי בדיווחי המעביד ולכן לא קבע בסיס לחיוב. רשות המסים, לעומת זאת, קבעה "בסיס חיוב גולמי תואם שומה" בסכום של 10,000 ש"ח לפחות ב -135 מ-200 הביקורת האמורות. לכאורה, בביקורות אלה המוסד היה אמור להיעזר בנתוני השומה. ואולם בדיקת מדגם אקראי של 20 מ-135 תיקי המעבידים האמורים העלתה כי התיקים לא הכילו שומה של רשות המסים. על פי תחשיב של משרד מבקר המדינה38 , "בסיס חיוב גולמי תואם שומה" שקבעה רשות המסים למעבידים שהמוסד עשה אצלם את 135 הביקורות האמורות היה כ- 20.69 מיליון ש"ח. בהנחה שיש לנכות מבסיס חיוב זה 47.6% בשל התאמות המתחייבות מהחוק, כפי שהוסבר לעיל, המוסד היה יכול לקבוע למעבידים אלה בסיס חיוב תואם שומה בסכום של כ- 10.84 מיליון ש"ח לפחות ולחייב אותם בדמי ביטוח בסכום כולל של כ -1.59 .מיליון ש"ח לפחות העובדה שהמוסד אינו מקבל מחלק מהמעבידים שומות שקבעה להם רשות המסים, מאפשרת למעבידים לחמוק מתשלום דמי ביטוח על רכיבי שכר שחויבו במס. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד אין המוסד מקבל מרשות המסים מידע על שומות, עליו לדרוש, מכוח סמכותו בחוק, מהמעבידים שהוא עושה אצלם ביקורת או מבאי כוחם להצהיר בכתב אם נעשתה אצלם ביקורת ניכויים מטעם רשות המסים, ולנקוט נגד מי שיצהירו הצהרה כוזבת את העונשים שנקבעו לכך. המוסד הודיע בתשובתו כי "בעקבות המלצת המבקר, סמנכ"ל ביטוח וגבייה, הנחה את מ"מ מנהל אג ף ביקורת ניכוים ליישום מיידי של תצהיר לגבי ביקורת מס הכנסה". רשות המסים הודיעה בתשובתה כי "היות ועל פי החוק אין באפשרות מס הכנסה להעביר בעצה אחת [ מידע לגבי שומות ניכויים ללא אישור המעסיקים למוסד לביטוח הלאומי, הוחלט שעובדי המוסד יפעל ]עם המוסד לביטוח לאומי ו בתחילה לקבל את החומר בנוגע לשומות הניכויים של מס הכנסה באמצעות המעסיקים עצמם. ולגבי אותם מעסיקים שלא יוכלו להמציא את החומר, יחתימו את המעסיקים על טופס שלפיו הם מאשרים לנציבות מס הכנסה למסור להם מידע בנוגע לשומות הניכויים. אין מניעה כי מס הכנסה יעביר למוסד לביטוח לאומי - לפי בקשה - מידע על מצב השומות בתיק של מעביד, דהיינו, האם יש שומות סגורות אם לאו". .ביקורות ניכויים שעשה המוסד לפני רשות המסים .כאמור, 2,511 מ- 5,035 ,הביקורות שעשו שני הגופים אצל אותם מעבידים ולגבי אותה שנה עשה המוסד לפני רשות המסים. נמצא כי ב-618 (כ- 24.6% ) מ- 2,511 הביקורות האמורות .__________________ .38 התחשיב מניח כי בסיס החיוב הכולל ברוטו גדול בכ -16% בממוצע מבסיס החיוב הרשום בשומות שקיבל משרד מבקר המדינה מרשות המסים לצורך הביקורת (כעולה מממצאי מדגם א'). המוסד לביטוח לאומי 815 .קבעה רשות המסים "בסיס חיוב גולמי תואם שומה" קטן מ - 10,000 ש"ח מבסיס החיוב שקבע המוסד; ב- 1,022 (כ- 40.7% ) מהביקורות קבעה הרשות בסיס חיוב כאמור גדול מ - 10,000 ש"ח מבסיס החיוב שקבע המוסד; וב-871 (כ- 34.7% ) מהביקורות היו בסיסי החיוב דומים. נמצא כי סך כל "בסיס החיוב הגולמי תואם השומה" שקבעה רשות המסים ב- 2,511 הביקורת האמורות היה 271.06 מיליון ש"ח, ואילו הסכום הכולל של בסיסי החיוב שקבע המוסד בעצמו היה 191.54 .מיליון ש"ח עם זאת, נמצא כי ב-220 מ- 2,511 הביקורות שעשתה רשות המסים אחרי המוסד היא לא מצאה כל ליקוי, ולפיכך לא קבעה בסיס לחיוב, ואילו המוסד קבע בביקורות האלה בסיס חיוב בסכום של כ- 14.34 .מיליון ש"ח בנוגע לרכיבי שכר שניתן לייחסם לעובד .ביקורות שעשה רק אחד מהגופים האמורים .1. ביקורות שעשתה רשות המסים : נמצא שעד אוגוסט 2006 קבעה רשות המסים 8,776 שומות ל- 3,997 מעבידים שהמוסד לא עשה אצלם ביקורת ניכויים כלל או לא עשה אצלם ביקורת לגבי השנה שבדקה הרשות. בשומות אלה קבעה הרשות "בסיס חיוב גולמי תואם שומה" בסכום של כ- 568.4 מיליון ש"ח על רכיבי שכר החייבים גם בדמי ביטוח. לפי תחשיב של משרד מבקר המדינה (המניח שיש לנכות מ"בסיס החיוב גולמי תואם שומה" 47.6% בשל התאמות המתחייבות מהחוק, כעולה ממדגם א'), בסיס החיוב המזערי שהמוסד היה יכול לקבוע ל- 3,997 המעבידים האמורים, לו הובאו לידיעתו נתוני השומה, היה צריך להיות 297.8 מיליון ש"ח לפחות, וסכום דמי הביטוח שהיה ניתן לחייב בהם את המעבידים היה כ-43.6 .מיליון ש"ח לפחות 2. ביקורות שעשה המוסד : נמצא שעד אפריל 2006 עשה המוסד 5,393 ביקורות אצל 2,983 מעבידים שרשות המסים לא עשתה אצלם כל ביקורת או לא עשתה אצלם ביקורת לגבי השנה שבדק המוסד. בסיס החיוב שקבע המוסד על רכיבי שכר החייבים בדמי ביטוח ובמס הכנסה היה כ- 507.6 .מיליון ש"ח מממצאי הביקורת עולה, שקביעת הסדרים להעברת הממצאים של ביקורות ניכויים מרשות המסים למוסד ומהמוסד לרשות המסים, תתרום לייעול קביעת השומות ולהרחבת בסיס הגבייה של שני הגופים האמורים. רשות המס ים הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2007 , כי "בהמשך לדוח וכחלק ממהלך כולל, אנו מקדמים את נושא העברת מידע הדדי בין שני הגופים, רשות המסים וביטוח לאומי. במסגרת המהלך יש לקדם חקיקת תקנות מכוח סעיף 235 פקודת מס[ לפמ'ה וסעיף מקביל בחוק ביטוח לאומי ]הכנסה. זאת, באחריות הלשכה המשפטית. יובהר שעם הסדרת החקיקה נוכל ליישם את ההמלצות שגובשו ואשר עיקרן זיהוי המידע הדרוש למ'ה מביטוח לאומי ולהיפך וקידודו לצורך עיבודו".]מס הכנסה[ . 816 דוח שנתי57ב . מן הממצאים הנוגעים לביקורות הניכויים לשנים 2001 -2005 עולה שהעברת נתונים על שומות מרשות המסים למוסד הייתה מאפשרת למוסד להגדיל את סכום דמי הביטוח שהוא מחייב בהם את המעבידים בעשרות מיליוני ש"ח. קבלת מידע במוסד על מעבידים שרשות המסים קבעה להם שומות ועל בסיס החיוב שקבעה לגבי רכיבי שכר החייבים בדמי ביטוח, תאפשר למוסד לייעל את מערך ביקורת הניכויים שלו, לקצר את זמן הביקורת ולהגדיל את מספר המעבידים שהוא עושה אצלם ביקורת, ועל ידי כך להביא להגדלת סכום דמי הביטוח שהוא גובה. על המוסד ליזום פנייה לשר הרווחה, שעל פי החוק ניתנה לו הסמכות לקבוע הסדר בתקנות, ולהציג לפניו את הצורך להתקין תקנות בדבר סוגי המידע שהמוסד רשאי לקבל מרשות המסים, ולבקשו שיתקינן. כל עוד אין המוסד מקבל מרשות המסים מידע על שומות, עליו לדרוש מהמעבידים שהוא עושה אצלם ביקורת ניכויים להצהיר בכתב אם נקבעה להם שומה לגבי השנה המבוקרת, ואם כן - למסור לו את השומה כדי שיוכל להיעזר בנתונים הרשומים בה. על המוסד לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותו כדי להבטיח שדמי הביטוח שהוא גובה ממעבידים בעקבות ביקורות הניכויים שהוא עושה ישמשו בסיס לתיקון החישוב של גמלאות מחליפות הכנסה המשולמות לעובדים הזכאים להן. לשם כך ראוי שהמוסד ישקול את האפשרות להודיע לכל אחד מהעובדים שממצאי ביקורת הניכויים נוגעים לו על השפעתם האפשרית של הממצאים על זכאותו להפרשים של גמלאות מחליפות הכנסה שקיבל מהמוסד. רצוי שהמוסד גם יבוא בדברים עם מינהל ההסדרה והאכיפה שבמשרד התמ"ת, המופקד על האכיפה של חוקי העבודה, לרבות חוק הודעה לעובד, כדי לבח ון אפשרות שהמוסד ימסור למשרד מידע זמין ומדויק על מעבידים שביקורת הניכויים העלתה שהפרו את חוקי העבודה. מידע כזה יוכל להביא לייעול פעולות המשרד לאכיפת חוקים אלה.