משרד המשפטים/מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי

 ♦ . משרד המשפטים 1135 .מבוא .1. מדינת ישראל רואה לנכון לסייע, לפיאמות המידה שנקבעו בחוק , לאלה הזקוקים לשירותים משפטיים של עורך דין ושאין באפשרות ם לשלם בעדם. על פי חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972 (להלן- חוק הסיוע המשפטי, החוק) ותקנות הסיוע המשפטי, התשל"ג-1973 ( להלן- התקנות) שהותקנו על פיו, הוסמך שר המשפטים להקים לשכות סיוע משפטי (להלן - הלשכה, לשכת הסיוע). תפקיד הלשכות להעניק שירות משפטי, לרבות ההוצאות הכרוכות בו, בנושאים ובהיקף כפי שקבעו התקנות. החוק והתקנות נועדו, בין היתר, להקל על הציבור את נגישותו למערכת המשפט. על פי התקנות, השירות הניתן כולל: ייעוץ משפטי ועריכת מסמכים משפטיים; ייצוג בפני בית המשפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל; תשלום ההוצאות הכרוכות במתן השירות שלדעת ראש הלשכה היה הכרח להוציאן. התקנות קבעו אמות מידה למתן השירות המתבססות, בין היתר, על הכנסותיו של המבקש. העניינים העיקריים שבהם ניתן סיוע משפטי בתחום האזרחי הם: ענייני המעמד האישי; הגנה על זכויות הנוגעות למגורים; עניינים כספיים, לרבות נזיקין; עניינים שבית הדין לעבודה מוסמך לדון בהם, למעט עניינים פליליים; תביעות נגד המוסד לביטוח הלאומי (להלן - המוסד). הלשכות הוקמו בירושלים, בתל אביב ובחיפה כיחידות נפרדות במשרד המשפטים (להלן - המשרד), ובשנת 1975 הן אוגדו לאגף במשרד- האגף לסיוע משפטי (להלן - אגף הסיוע או האגף), שמנהלו עו"ד אייל גלובוס, כפוף למנכ"ל המשרד ד"ר גיא רוטקופף. אגף הסיוע מורכב מהנהלה ראשית ומחמש לשכות מחוזיות שהוקמו על פי החוק: לשכת תל אביב - מרכז, לשכת ירושלים, לשכת חיפה, לשכת באר שבע ולשכת נצרת - צפון. על פי התקנות, הסיוע המשפטי יכול להינתן, בין היתר, על ידי עורך דין מעובדי הלשכה (להלן - עורך דין פנימי) או על ידי עורך דין שאינו מעובדי הלשכה (להלן - עורך דין חיצוני). נכון לספטמבר 2010 מועסקים באגף163 :עובדים85 עורכי דין פנימיים (שמהם 36 מועסקים בחוזה העסקה קבלני) ו-78 עובדי מינהלה3 . כמו כן מעסיק האגף 1,170 .עורכי דין חיצוניים בשנת 2009 קיבל האגף60,926 בקשות סיוע שמתוכן נענו בחיוב42,975 , ומונו לפונים עורכי דין. בקשת סיוע, שנענתה בחיוב ומונה בה עורך דין, נקראת תיק סיוע משפטי. 2. בצד אגף הסיוע, המעניק סיוע משפטי בתחום האזרחי, פועלת במשרד הסניגוריה הציבור ית שהוקמה מכוח חוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ו -1995 (להלן- חוק הסניגוריה הציבורית), ותפקידה, בין היתר, להעניק ייצוג משפטי בהליכים פליליים. 3. נוסף על מנגנוני הסיוע הממלכתיים פועלים גם מנגנוני סיוע התנדבותיים. חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן- חוק לשכת עורכי הדין) קבע כי לשכת עורכי הדין רשאית לתת סעד משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לכך מהמדינה לפי חוק. בהתאם לסמכות זו יזמה הלשכה בשנת 2002 "את תכנית "שכר מצווה המעניקה סיוע משפטי, על פי אמות מידה שקבעה, באמצעות עורכי הדין החברים בה והפועלים בהתנדבות (לה לן - שכר מצווה). בשנת 2009 ייצגו עורכי דין .__________________ .3 נוסף על עורכי הדין ועל עובדי המנהלה העסיק האגף12 מתמחים ו-31 בנות שירות לאומי. 1136 דוח שנתי61ב .מתנדבים בתכנית שכר מצווה 244 תיקים. כמו כן פועלים גופי סיוע התנדבותיים נוספים, דוגמת קליניקות משפטיות באוניברסיטאות, המסייעים במתן ייעוץ וייצוג משפטיים. משרד המשפטים 1137 .4. בחודשיםמרס-ספטמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה אתתפקודו של אגף הסיוע במשרד המשפטים4 . נבדקו בעיקר הנושאים האלה: פעולות האגף בתחום יידוע הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי, בתחום הרחבת הזכאות לסיוע משפטי ובתחום שיתוף פעולה עם גופי סיוע אחרים; ניהול הפניות לסיוע משפטי; סדרי העסקתם של עורכי הדין החיצוניים והפיקוח והבקרה עליהם; סדרי העסקתם של עורכי הדין הפנימיים המועסקים בחוזי העסקה קבלניים . הביקורת נעשתה בהנהלת אגף הסיוע ובלשכות חיפה, ירושלים ובאר שבע. בדיקות השלמה נערכו בסניגוריה הציבורית הארצית, במחוז תל אביב - מרכז של הסניגוריה הציבורית, בהנהלת בתי המשפט, במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים (להלן - מחלקת ייעוץ וחקיקה) ובמשרד האוצר. .הזכות לייצוג משפטי .קידום הנגישות למשפט .1. :המשנה דאז לנשיא בית המשפט העליון, השופט מישאל חשין קבע "זכות הגישה לבית-המשפט אין היא זכות -יסוד במובנו הרגיל של המושג זכות -יסוד. שייכת היא למ ס דר נורמות אחר בשיטת המשפט. ניתן לומר - וכך אומר אני - כי נעלה היא על זכות-יסוד. לא עוד, אלא שקיומה הינו תנאי הכרחי וחיוני לקיומן של שאר זכויות -היסוד. זכות הגישה לבית -המשפט הינה צינור החיים של בית המשפט. התשתית לקיומם של הרשות השופטת ושל שלטון החוק"5. הדיוןבסוגיית הסיוע המשפטי מעלה שאלות הנידונות במסגרת סוגיה נרחבת יותר והיא: הנגישות לצדק. זכות זו "במובנה הרחב, הינה זכותו של אדם לפנות אל בית המשפט ולקבל סעד, ללא סירוב, ללא עיכוב וללא משוא פנים"6. 2. מתוך ההכרה בחשיבות הזכות לקבלת ייצוג משפטי בהליכים המתנהלים בבית משפט הוקמו, כאמור, במשרד המשפטים מנגנוני סיוע משפטי בתחום האזרחי ובתחום הפלילי. יש לציין כי בדברי ההסבר להצעה לתיקון חוק לשכת עורכי הדין7 הודגש כי: "זכות הייצוג נחשבת לאחת מזכויות היסוד החשובות בישראל ולזכות המבטיחה את מימושן של זכויות יסוד אחרות. ..המסדירים זכאות לייצוג [ .ההסדרים הקיימים אינם ממצים את האפשרות למימוש ]משפטי למעוטי אמצעים על ידי המדינה הזכות על ידי רבים שידם אינה משגת... בהצעת החוק מוצע לעגן בחוק את סמכות .__________________ .4 משרד מבקר המדינה עשה בעבר ביקורת על אגף הסיוע, ראו דוח שנתי 44 (1993 ,) פרק "הסיוע המשפטי-הליכי הטיפול והשירות לאזרח", עמ' 526 . ביקורות קודמות יותר הובאו ב דוח שנתי 38 (1987 ) וכןבדוח שנתי 31 (1980.) .5 ע"א733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נגד קליל תעשיות בע"מ , פ"ד נא(3 )577 , 629. .6 ,יורם רביןזכות הגישה לערכאות כזכות חוקתית (1998 '), עמ25. .7 'הצעת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס34 ) (סעד משפטי למעוטי אמצעים), התש"ע- 2009 . פורסם בהצעות חוק תש"ע280 ( , מיום כו בתשרי התש"ע 14.10.09 '), עמ 11. 1138 דוח שנתי61ב .הלשכה למתן סעד משפטי למעוטי אמצעים כסמכות שבחובה ובכך לתרום להנגשת מערכת המשפט לקבוצות אוכלוסייה נוספות". משרד המשפטים 1139 . חוק הסיוע המשפטישחוקק בשנת 1972 משקף את התפיסה המסורתית של מתן סיוע משפטי למעוטי יכולת, בראי יה חברתית-סיעודית, כפי שהיא מתבטאת בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א-1970 , שגובשה מאוחר יותר כהצעת חוק הסיוע המשפטי8. לעומת זאת, חוק הסניגוריה הציבורית, שחוקק לאחר קבלתו בשנת 1992 של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו , מבטא תפיסה שלפיה "קיומם של הליכים פליליים תקינים מחייב כי לנאשם יינתן ייצוג משפטי נאות"9 . בתחום הפלילי ניתן סיוע גם ללא תלות במצבו הכלכלי של הנאשם, וברבות השנים הרחיבו שינויי חקיקה באורח ניכר את מעגל הזכאים לקבל ייצוג משפטי מהסניגוריה הציבורית ללא תלות במצבם הכלכלי10 . בהקשר זה יצוין כי בשנת2009 טיפלה הסניגוריה בכ-68,000 הליכים11 שבהם עילות המינוי לא היו תלויות במצבם הכלכלי של הפונים, והם היו כ-%86 מכלל ההליכים שבהם טיפלה הסניגוריה הציבורית12. גם בתחום האזרחי נערכו מאז שנת 2003 שינויי חקיקה שאפשרו לקבוצות מוגדרות קבלת ייצוג ללא תלות במצבן הכלכלי, אם כי בהיקפים מצומצמים יותר (ראו להלן). המשנה לנשיא בית משפט העליון לשעבר, השופט העליון בדימוס שלמה לוין, התייחס במאמר שפרסם אל הצורך להרחיב את היקף הזכאים לסיוע משפטי בתחום האזרחי לאור הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו: "שאלה שיהיה צורך לבחון אותה בעתיד... אם אין זה מן הראוי, לאור הוראת חוק היסוד, לקבוע את סמכותו של בית המשפט למנות עורך דין בהליכים אזרחיים גם מעבר להוראות החוק החרות"13. 3. כחלק מתהליך בחינה אשר מטרתו להביא למודרניזציה כוללת במערכת המשפט, מינה מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר שלמה גור, בנובמבר 2000 , ועדה לגיבוש הצעות לרפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי ובנגישות לצדק (להלן - הוועדה). בוועדה היו חברים נציגים ממחלקת ייעוץ וחקיקה, מהאגף לסיוע משפטי, מהסניגוריה הציבורית, מלשכת עורכי הדין, מהאקדמיה ומהארגונים החוץ-ממשלתיים העוסקים בסיוע משפטי ובזכויות חברתיות. בראש הוועדה עמד ראש תחום ייעוץ במחלקת ייעוץ וחקיקה. הוועדה התבקשה לבחון את העקרונות אשר ראוי כי ינחו את הטיפול בנושא הסיוע המשפטי והנגישות לצדק, וכן לשקול אם יש מקום לשנות את מערכת הסיוע .__________________ .8 בהצעת חוק הסעד המשפטי, התשל"א-1970 , נקבע כי "בין שירותי הסעד שמדינה מתקדמת נותנת לנזקקים מצוי גם סעד משפטי". .9 מתוך דברי ההסבר להצעת חוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ה-1995 , הצעת חוק 2410 ( , מיום כג בסיוון התשנ"ה21.6.95.) .10 לדוגמה תיקון49 לחוק סדר הדין הפלילי, התשס"ו-2006 , מעניק זכות ייצוג לכל נאשם שבדעת התביעה לבקש לגזור עליו מאסר בפועל אם יורשע. .11 :שיטת ספירת התיקים של הסניגוריה הציבורית נבדלת מזו של האגף לסיוע משפטי הסניגוריה הציבורית מונה את ההליכים המשפטיים, בעוד האגף מונה את מספר התיקים על פי שם הפונה. על פי שיטת הספירה של האגף, פונה בעל תיק משפטי אחד יוצג במסגר ת אותו תיק בכמה הליכים משפטיים שונים, אם ישנם. מספר ההליכים המשפטיים שבהם מוענק ייצוג מטעם האגף גבוה אפוא יותר ממספר תיקי הסיוע המשפטי. .12 הנתונים מתבססים על הסניגוריה הציבורית, "דוח פעילות 2008 -2009 " (אוגוסט 2010.) .13 שלמה לוין, "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים", הפרקליט מב (תשנ"ו), עמ' 451 ,458 . עמדתו של השופט לווין צוטטה ברע"א6810/97 'בן שושן נ בן שושן, פ"ד נא(5 )375. 1140 דוח שנתי61ב .המשפטי הקיימת בישראל או להוסיף עליה. בשנת 2002 גיבשה הוועדה טיוטת דוח שכללה המלצות מהותיות לגבי הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל (להלן - דוח הוועדה). במסגרת עבודתה בחנה הוועדה את מערך שירותי הסיוע המשפטי בישראל ובעולם, ובין היתר, את אגף הסיוע המשפטי במשרד המשפטים, וכן שירותים שמעניקים ארגונים חוץ-ממשלתיים ועורכי דין הפועלים בהתנדבות לטובת הציבור . משרד המשפטים 1141 . הוועדה סקרה התפתחויות שחלו בתפיסת הסיוע המשפטי: מתפיסת סיוע משפטי הניתן כשירות סעד ועד תפיסה חדשה שלפיה ניתן הסיוע המשפטי כדי להסיר חסמים העומדים בפני האדם למימוש זכותו לגשת לערכאות 14 . באשר למצב בישראל ציינה הוועדה כי התפיסה הקיימת רואה עדיין בסיוע המשפטי שירות חברתי-סיעודי הניתן לבעלי דין עניים כדי לסייע להם במימוש זכויותיהם החוקיות. מסקנות חברי הוועדה היו, בין היתר: א. שכבת אוכלוסייה רחבה בישראל אינה עומדת בתנאי הזכאות הכלכלי ת לקבלת סיוע משפטי ממלכתי, אך אין בידיה לממן שירותים משפטיים. מ ציאות זו אינה מבטיחה כראוי את מימוש זכות היסוד לנגישות למשפט לכלל האוכלוסייה; ב. אגף הסיוע המשפטי אינו ערוך להעניק שירותי מידע על זכויות וחובות משפטיות, ייעוץ משפטי כללי או ייעוץ שמטרתו ליישב סכסוכים אזרחיים ללא התדיינות משפטית (באמצעות גישור, פישור, בוררות וכדומה). הוועדה המליצה שמדינת ישראל תתווה מדיניות מסודרת ותערוך רפורמה מקיפה בתחום הסיוע המשפטי, וקבעה כי על המדינה - כגורם מסדיר ומתווך - מוטלת החובה להבטיח את הנגישות למשפט. עוד קבעה הוועדה כי ה ספקת השירותים יכולה להיעשות על ידי מגוון גורמים: פרטיים, ציבוריים, כאלה הנהנים ממימון ציבורי או אחרים; בין היתר ציינה את לשכת עורכי הדין, את המוסדות האקדמ יים בהיותם אלה המכשירים את דור העתיד של עורכי הדין, את הרשויות המקומיות במסגרת השירותים החברתיים שהן מעניקות לתושביהן ואת ארגוני המתנדבים. לפיכך קבעה הוועדה כי המדינה אחראית להבטיח את הנגישות למשפט, בין היתר, באמצעים אלה: פיתוח מרכזים קהילתיים להספקת שירותי מידע, ייעוץ משפטי ויישובי סכסוכים ללא התדיינות משפטית בפריסה גאוגרפית רחבה; הפיכת אגף הסיוע לרשות עצמאית היכולה לגבש וליישם מדיניות לאומית בתחום הסי וע המשפטי; גיוס משאבים והפעלתם בגמישות להשגת מטרותיה. הרשות תפעל להפיכת המידע המשפטי לנגיש לכלל הציבור, לפישוטו ולהפצתו בקרב גורמים שיוכלו לעבדו למען הקבוצות המוחלשות. לדעת הוועדה יתרונות הגישה השואפת לקדם נגישות למשפט במובנה הרחב הם: א. חיזוק הכרת החוק תאפשר התמודדות עם החוק, עם הרשויות ועם מוסדות המשפט ותגביר את תחושת השותפות האזרחית; ב. פתיחת אפיקים לפתרון מחלוקות שלא באמצעות בתי המשפט אשר תפחית מהם את העומס ותצמצם את העלויות הכרוכות בהתדיינות המשפטית. הוועדה הגישה את טיוטת הדוח שלה למנכ"ל משרד המשפטים שנכנס באותה עת לתפקידו, מר אהרון אברמוביץ. הבדיקה העלתה כי בסופו של דבר לא הוגש דוח הוועדה כדוח סופי מפני שעמדת המנכ"ל הנכנס, כפי שנמסרה ליו"ר הוועדה, הייתה כי אין בכוונתו ליישם את המלצות הוועדה בשל העלויות הכספיות הכרוכות ביישומן, וכי הוא סבור שמשרד האוצר לא יאשר עלויות אלה. דוח הוועדה לא נידון בהנהלת משרד המשפטים. .__________________ .14 בסקרה את ההתפתחויות שחלו בעולם ציינה הוועדה כיגם מועצת אירופה ( Council of Europe) , אשר בה לישראל מעמד של משקיפה, קבעה עוד בשנת 1978 המלצות וכללים המחייבים את המדינות החברות בארגון להעניק שירותים משפטיים ולהבטיח גישה שוויונית לצדק. הכללים, מחייבים את 35 המדינות החברות במועצת אירופה להבטיח גישה אפקטיבית לצדק ומאלצים אותן לגבש מדיניות לאומית כוללת בתחום הנגישות לצדק. 1142 דוח שנתי61ב .סדרי מינהל תקין מחייבים את מְמַנֶּה הוועדה לדון בהמלצותיה בכובד ראש ולקבל החלטה מנומקת ומתועדת לגבי אימוצן או דחייתן. משרד המשפטים 1143 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2010 מסר האגף כי אכן יש מקום לרפורמה מקיפה בחוק הסיוע המשפטי תוך כדי התאמתו למציאות שלאחר חקיקת חוקי היסוד, וכי בכוונת האגף לפעול בשיתוף פעולה עם הנהלת משרד המשפטים ועם מחלקת ייעוץ וחקיקה לקידום עניין זה. מחלקת ייעוץ וחקיקה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 כי הדוח נערך על רקע למידה של שירותי הסיוע המשפטי במדינות העולם ועל רקע בחינת התפתחותן במהלך המאה העשרים. בעת מינוי הוועדה לא הייתה תמונת הסיוע המשפטי בעולם ידועה להנהלת משרד המשפטים, וממילא אי-אפשר היה לחזות את טיב הרפורמה שעליה המליצה. משנפרסה התמונה בפניה התברר כי אי-אפשר ליישמה בלא תוספת תקציב משמעותית, המשנה את דפוסי הפעולה, שלפיהם פועל הסיוע המשפטי זה שנים. זאת בפרט לאור המדיניות המפורשת של שר המשפטים, שאין להרחיב את היקף שירותי הסיוע המשפטי באורח כולל אלא באורח נקודתי בהתאם לצרכים המתעוררים הלכה למעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים כי דוח הוועדה בחן באורח מקצועי את מכלול התפיסות לגבי החלת הסיוע המשפטי וקידום נגישותו לאזרחים, לרבות מאפייני מערכת הסיוע המשפטי בישראל וצרכיה. הועלו בו המלצות כבדות משקל שהיה בהן כדי לשדרג את טיב הייצוג המשפטי הניתן ולקדם את הנגישות למשפט. משסיימה הוועדה את דיוניה וגיבשה דוח, שומה היה על הנהלת משרד המשפטים לדון בו ולבחון דרכים ליישומו, ולּו רק מן ההיבט העקרוני. יתרה מכך: מהבחינה הציבורית קיימת החובה לציין אילו המלצות מהמלצות הוועדה הוחלט לדחות ולנמק מדוע. לדעת משרד מבקר המדינה, בחלוף ארבעה עשורים מאז חקיקת חוק הסיוע המשפטי וכמעט עשור מאז סיימה הוועדה את עבודתה, על משרד המשפטים לחזור ולבחון את הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי. זאת בפרט, כיוון שנושא זה חשוב למימוש זכות היסוד של הנגישות לצדק. .הרחבת הזכאות לקבלת סיוע משפטי .1. בישראל יש מאותאלפי תושבים זרים, שמהם מהגרי עבודה המשתייכים לאוכלוסייה מוחלשת: אוכלוסייה המאופיינת בחסמי שפה ותרבות ובמצב כלכלי שאינו מאפשר מימון של התדיינות משפטית. חוק הסיוע אינו מתנה את הזכאות לייצוג באזרחות ישראלית. אולם הלכה למעשה מעניק האגף סיוע משפטי בעניינים אזרחיים לאזרחי מדינות החתומות על האמנה בדבר סדר הדין האזרחי משנת 1954 אשר מסדירה, בין היתר, מתן סיוע משפטי לנתיני המדינות החתומות על האמנה (להלן - אמנת האג). כמו כן, מראשית שנת 2007 מעניק האגף שירות משפטי לקטינים זרים שאינם מלווים בידי מבוגר השוהים שלא כדין, הן בהליכים בפני בית הדין לביקורת משמורת של שוהים שלא כדין והן בערעור על החלטותיו. עם זאת, חלק גדול מבין הזרים הנמצאים בישראל אינם תושבי מדינות החתומות על אמנת האג. 1144 דוח שנתי61ב .2. ביולי2006 הנחה מנהל האגף דאז את ראשי לשכות הסיוע שלא להעניק סיוע משפטי לפונים שאינם תושבים או שאינם בעלי אזרחות ישראלית למעט אזרחיהן של המדינות החתומות על אמנת האג. משרד המשפטים 1145 . בספטמבר2007 התקיים דיון בלשכת מנכ"ל משרד המשפטים דאז, מר משה שילה, לשם קביעת עקרונות כלליים למצבים שבהם ראוי כי מדינת ישראל תבחן מתן סיוע משפטי לתושבים זרים שאינם אזרחי המדינות החתומות על אמנת האג. לבקשת המנכ"ל, גיבש מנהל אגף הסיוע ביוני 2008 חוות דעת שבה נקבע כי הוראות הדין הקיימות אינן שוללות הענקת סיוע משפטי למי שאינו אזרח או תושב ישראל. לפיכך, ובהיעדר הוראה האוסרת מתן סיוע לאלה שאינם תושבים או אזרחים, יש להעדיף פרשנות מרחיבה להוראות החוק, ויש להעניק להם סיוע משפטי. בינואר 2009 ערך מנכ"ל משרד המשפטים דיון נוסף בנושא. בדיון הציג מנהל האגף את עמדתו כפי שהובאה בחוות הדעת מיוני 2008 , וציין כי מדינת ישראל ממלאת אמנם את חובתה לייצג זרים לפי אמנת האג, שעליה היא חתומה, אך זו חובה מצומצמת, והלכה למעשה כמעט שאין האגף נדרש ליישמה. לעומת זאת, העומדת בראש תחום עניינים מינהליים במחלקת הבג"צים, עו"ד יוכי גנסין, קבעה: "חוק הסיוע המשפטי אינו מעניק את הזכות לסיוע לכל אדם, אלא למי שידו אינה משגת, ומונח זה אינו חייב להתפרש באופן גורף ואוניברסאלי, זאת נוכח טיבה של החקיקה הסוציאלית". במאי 2009 גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד חוות דעת בעניין ייצוג תושבים זרים על ידי אגף הסיוע. בחוות דעת זו נקבע כי חוק הסיוע המשפטי חל על כל אדם, בין שהוא זר ובין שאזרח ישראלי. עוד נקבע כי הזכות לסיוע משפטי נובעת מן הזכות החוקתית לגישה לערכאות, המעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, והיא אינה נובעת מזכות סוציאלית. כמו כן צוין בחוות הדעת כי פירוש חוק הסיוע המשפטי ובחינת מקורותיו והאמנות הבין -לאומיות שלהן מחויבת מדינת ישראל מצדדים בגישה כי החוק יוחל על תושבים זרים ללא הגבלה. בהמשך לחוות הדעת ממאי 2009 , גיבש ביוני2009 מנהל אגף הסיוע טיוטת מכתב ליועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד מני מזוז, שבה הוצגו שתי עמדות שונות בסוגיית מתן סיוע משפטי לתושבים זרים: עמדת אגף הסיוע ומחלקת ייעוץ וחקיקה בצד עמדתה של ראש תחום עניינים מינהליים במחלקת הבג"צים. מטרת המכתב הייתה שהיועץ המשפטי יכריע במחלוקת בסוגיה זו. הביקורת העלתה כי טיוטת מכתב זו לא גובשה לכדי מכתב שנשלח ליועץ המשפטי לממשלה. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה), עו"ד אורית קורן, ביקשה באוגוסט 2009 מרפרנט אגף הסיוע במחלקת ייעוץ וחקיקה לרכז במסמך פנימי נוסף את הדעות השונות במשרד המשפטים, אשר יוגש לה לצורך קבלת החלטה והכרעה בעניין. עד סיום הביקורת, בספטמבר 2010 , טרם גובש המסמך הפנימי וטרם הוכרעה סוגיית מתן סיוע לתושבים זרים. מחלקת ייעוץ וחקיקה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2010 כי באשר למתן סיוע משפטי לאוכלוסיות נוספות, שאמנת האג אינה חלה עליהן, הרי מדובר בסוגיה סבוכה ומורכבת המעלה את שאלת היקפן של האמנה החברתית ושל הערבות ההדדית של אזרחי המדינה ותושביה בכל הנוגע לתושבים זרים. 1146 דוח שנתי61ב .משרד מבקר המדינה מעיר כי סוגיית מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים הועלתה בפני הנהלת משרד המשפטים כבר בספטמבר 2007 . מדובר בסוגיה הנוגעת לאלפי אנשים, בין היתר, למהגרי עבודה הנמצאים בישראל. במצב זה אוכלוסייה מוחלשת, דוגמת א וכלוסיית התושבים הזרים, אינה זכאית לסיוע. משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד המשפטים לקיים דיון ולהכריע בסוגיה זו. משרד המשפטים 1147 .3. משנת2003 נערכו תיקוני חקיקה במסגרת חוק הסיוע המשפטי. במסגרת תיקונים אלו נוספו כמה עניינים שבהם יינתן סיוע משפטי ללא מבחני הזכאות הקבועים בחוק ובתקנות: ייצוג נפגעי עברות "החזקה בתנאי עבדות" וסחר בבני אדם למטרות עבדות ועבודת כפייה15 ; ייצוג חולה המאושפז על פי הוראת אשפוז או הנמצא בטיפול מרפאתי בדיונים בפני ועדה פסיכיאטרית ובדיונים בערעור על החלטת ועדה פסיכיאטרית16; ייצוג קטין שבן משפחתו הגיש בקשה למתן צו הגנה מפניו17); וייצוג משתתפי תכנית ויסקונסין (קודם שהופסקה18. על פי נתוני אגף הסיוע, בשנת2008 טיפל האגף ב-3,130 תיקים, ובשנת2009 ב-4,039 .תיקים על פי העילות דלעיל על אף תיקוני חקיקה אלה שכבת אוכלוסייה רחבה בישראל אינה ע ומדת עדיין בתנאי הזכאות הכלכ לית לקבלת סיוע משפטי ממלכתי, אך אין ביד יה לממן שירותים משפטיים. מ ציאות זו אינה מבטיחה כראוי את מימוש זכות היסוד לנגישות למשפט. .קידום יישוב סכסוכים ללא התדיינות משפטית .עבודת הוועדה הצביעה על ח ס ר ניכר בשירותי ייעוץ משפטי שיהיו חלק ממערך הסיוע המשפטי בישראל ולימדה על אי -שימוש באמצעים ל יישוב סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט. מציאות זו מלמדת אפוא על אי-נקיטת גישה "מניעתית", שבאמצעותה אפשר לזהות סכסוכים בשלבים מוקדמים ולהתערב כדי לפתור אותם בעודם כאלה. הוועדה ציינה כי אף החלטות מועצת אירופה בתחום הנגישות לצדק והמלצותיה מדגישות שהספקת שירותי ייעוץ ואמצעים חלופיים ליישוב סכסוכים, על ידי המדינה, היא חלק ממערך סיוע משפטי מודרני19. עם זאת הדגישה הוועדה כי אימוץ גישה מניעתית לטיפול בסכסוכים נחשב חידוש יחסי גם במדינות המתקדמות בתחום הנגישות לצדק. לפיכך הטעימה הוועדה כי יש לנקוט זהירות והדרגתיות בעניין זה. הוועדה הציעה כאמור לפַתֵּח אפיקים לפתרון מחלוקות שלא באמצעות בתי המשפט, אלא באמצעות הליכי גישור, פישור או בוררות, אם בטרם ההתדיינות המשפטית ואם במהלכה. היתרונות בכך היו לדעתה, בין היתר, הפחתת העומס על בתי המשפט ועל אגף הסיוע וצמצום העלויות הכרוכות בהתדיינות המשפטית. כאמור, המלצות אלה לא נידונו על ידי הנהלת משרד המשפטים. כאמור, תקנות הסיוע המשפטי מגדירות את השירות המשפטי שיספק אגף הסיוע ואת היקפו: ייעוץ משפטי ועריכת מסמכים משפטיים, וכן ייצוג בפני בתי משפט, בפני בתי דין ובפני לשכות הוצאה לפועל. בהתאם לכך, קבע האגף כי הלשכות לא יעניקו סיוע משפטי בתהליכים שאינם נעשים בפני ערכאות משפטיות, כגון הליך של בוררות, פישור או גישור, למעט בנסיבות חריגות שבהן הערכאה המשפטית הפנתה את הצדדים להליך הגישור. .__________________ .15 תיקון6 לחוק הסיוע המשפטי, התשס"ז-2006 ; שם, תיקון9 , התשס"ט-2008. .16 שם, תיקון4 , התשס"ד-2004. .17 שם, תיקון7 , התשס"ז-2007. .18 שם, תיקון8 , התשס"ח-2008. .19 ראו למשל המלצת מועצת אירופה 93 (1 ), סעיפים1 ו-2. 1148 דוח שנתי61ב .ראוי היה שהאגף ישקול ליזום תיקון חקיקה שיוסיף על השירותים שהוא מעניק אפשרות למתן סיוע גם במקרה של התדיינות מחוץ לכותלי בית המשפט. כך יורחב סל השירותים שהאגף יוכל להעניק לפונים. משרד המשפטים 1149 . בתשובתו מסר האגף כי הוא תומך עקרונית במסקנת הדוח, ולפיה ראוי היה לשקול ליזום תיקון חקיקה שיוסיף על השירותים שהוא מעניק גם ליווי בהליכים שמחוץ לכותלי בית המשפט. ואולם, לנוכח מורכבות הנושא וריבוי ההיבטים המערכתיים והתקציביים הכרוכים בו, עניין זה אינו כלול בסדרי העדיפויות של האגף. האגף העלה כמה קשיים הקשורים בייצוג במסגרת ההליכים המתקיימים מחוץ לכותלי בית המשפט: א. אי-התאמתם של רבים ממקבלי הסיוע להשתתף בהליכים מחוץ לכותלי בית המשפט, שכן יחסי הכוחות בין הצדדים להליך יכולים להיות לא שוויוניים, והליך גישור במצב לא שוויוני עלול להוביל להסכמה לא מאוזנת לרעת הצד החלש; ב. יש קושי משפטי בהובלת לקוח להליך של פשרה במקום שבו מצא האגף כי הוא צפוי לזכות בהליך אף ללא פשרה; ג. שילוב הליכי גישור במסגרת הסיוע המשפטי יחייב את האגף לפקח על המגשרים, אך כיום אין בידי האגף הכלים והמשאבים למערך פיקוח מסוג זה. עוד הוסיף האגף, בתשובתו מינואר 2011 , כי המסקנה שלפיה הליכי גישור יקלו את העומס אינה מבוססת, ולכן היא טעונה בדיקה אמפירית, שלא נעשתה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להרחיב את סל השירותים שהאגף יוכל להעניק לפונים, על האגף ועל משרד המשפטים לבחון בזהירות הראויה את המקרים המתאימים לסיוע מסוג זה, ובהתאם לתוצאות בחינה זו לשקול ליזום תיקון חקיקה בנידון. .שיתוף פעולה עם לשכת עורכי הדין ועם גופי סיוע התנדבותיים .הפנָיה לגופי סיוע התנדבותיים לשיתוף הפעולה בין רשויות השלטון לבין הגופים התורמים וההתנדבותיים נודעת חשיבות רבה, והוא עשוי לשפר את יעילות פעולתם של גופים אלה. מבקר המדינה העלה בעבר כי הסדרת מערכת היחסים בין משרדי הממשלה לבין הגופים הללו מחייבת דיון משותף עם נציגיהם כדי לברר את הסוגיה העקרונית באשר למקומם במערך הסיוע לאוכלוסייה. במסגרת זו יהיה צורך לקבוע עקרונות מוסכמים להשתלבותם במערך זה ולהבטיח את קיומם של ערוצי תקשורת ותיאום בין הממשלה לבין הגופים האלה 20. גם דוח הוועדה עמד על כך שעל האגף, כגוף ממלכתי, להביא להסדרת היחסים בינו לבין גופי הסיוע האחרים. בכוחו של שיתוף פעולה זה להביא להחלשת החסמים מפני הגישה לצדק, להרחבת מעגל הזכאים לסיוע משפטי ללא הגדלת ההוצאה הציבורית ולהעלאת רף הזכאות הכלכלית לקבלת סיוע. מנהל לשכת ירושלים של הסיוע המשפטי דאז, פרסם בשנת 2007 קובץ הנחיות מקצועיות (להלן - קובץ ההנחיות). בקובץ ההנחיות נקבע כי עקב הנחיית מנהל האגף והיועץ המשפטי של משרד המשפטים חל איסור להפנות פונים, שבקשתם לסיוע משפטי נדחתה, לגורם חיצוני כלשהו שאינו גורם של המדינה, לרבות רשויות .__________________ .20 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55 ב(2005 ,"), בפרק "רכישת שירותים חברתיים בתת-הפרק "היערכות משרדי ממשלה לרכישת שירותים חברתיים ממקורות חוץ", עמ' 751-754. 1150 דוח שנתי61ב .מקומיות ולמעט תכנית שכר מצווה של לשכת עורכי הדין. מנהל האגף נימק את האיסור ב"אחריות המסוימת" שהאגף עלול לקבל על עצמו לגבי טיב הטיפול שבו יזכה הפונה על ידי הגורם החיצוני. משרד המשפטים 1151 . בתשובתו מסר האגף כי יש שונות רבה בין האגף כגוף ממשלתי לבין גופים התנדבותיים. האגף הוא גוף סטטוטורי, וחלות עליו חובות של שירות המדינה, אשר אינן חלות על גופים חוץ-ממשלתיים. לעתים יש לאגף ולארגונים מסוימים אינטרסים משותפים, אך לעתים קרובות האינטרסים אינם משותפים ואף מנוגדים. עוד מסר האגף כי הוא פועל לשיתוף פעולה פורה עם גופים התנדבותיים שונים, לרבות העברת ידע מקצועי. לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף להביא להסדרת שיתוף הפעולה בינו לבין גופי סיוע התנדבותיים באמצעות הפנָיה הדדית של פונים לפי הצורך, תוך כדי הגדרת האחריות המוטלת על כל אחד מהצדדים וקביעת המעמד המוביל של אגף הסיוע. הפנָיה לתכנית שכר מצווה של לשכת עורכי הדין 1. כאמור, על פי חוק לשכת עורכי הדין רשאית הלשכה לתת סעד משפטי למעוטי אמצעים. במסגרת זאת יזמה לשכת עורכי הדין בשנת 2002 את תכנית שכר מצווה. באוקטובר 2009 תוקן חוק לשכת עורכי הדין וקבע שמתן הסעד המשפטי יהיה אחד מתפקידי הלשכה. בדברי ההסבר להצעת התיקון לחוק לשכת עורכי הדין (תיקון תפקידי הלשכה), התשס"ט-2009, נכתב: "זכות הייצוג הינה זכות יסוד העומדת בבסיס מארג זכויות האזרח במדינת ישראל. זאת, משעה שערכן של זכויות המוקנות לאדם תלוי באופן מוחלט ביכולתו לממשן, ו לקבל את ההגנה המגיעה לו לצורך כך. אדם שאין ביכולתו להביא את עניינו לפתחו של בית המשפט כדי לממש את זכויותיו, כמוהו כמי שזכויות אלה לא ניתנו לו מלכתחילה". תכנית שכר מצווה של לשכת עורכי הדין פועלת כתכנית משלימה לשירותים שמעניק אגף הסיוע, והיא אינה חופפת אותם. התכנית קבעה רף זכאות כלכלית גבוה יותר מרף הזכאות הכלכלית שעל פיו פועל אגף הסיוע. לדוגמה, נכון לשנת 2009 תעניק התכנית סיוע משפטי למשפחה המונה שלוש נפשות בתנאי שהכנסתה החודשית תהיה מעל 5,512 ש"ח ברוטו (הרף הכלכלי שעל פיו פועל אגף הסיוע) ומתחת ל-6,992 ש"ח ברוטו. בשנת 2009 , בטרם הפיכת מתן הסיוע המשפטי לתפקיד חובה של הלשכה, ייצגו עורכי דין מתנדבים בתכנית שכר מצווה 244 .פונים 2. הפיכת מתן סיוע המשפטי למעוטי היכולת לאחד מתפקידי החובה של לשכת עורכי הדין, בהתאם לתיקון חוק לשכת עורכי הדין משנת 2009 , מעצימה את הצורך בהגברת התיאום בין לשכת עורכי הדין לבין אגף הסיוע. אגף הסיוע מודיע לפונה, אשר אינו עומד בתנאי הזכאות, במכתב על דחיית בקשתו, ובו מפורטת סיבת דחיית הבקשה ומוצגים נימוקי הדחייה והמלצות נוספות, אם ישנן. בשנת 2009 הנחתה הנהלת האגף את הלשכות לשלוח לפונים אלה מכתבים, ובהם הודעה על דחיית בקשתם בהתאם למתכונת קבועה. מתכונת זו כוללת התייחסות לרקע המשפטי הרלוונטי לדחייה, לנימוקי הדחייה ולהמלצה על דרכי פעולה אחרות, אם ישנן כאלה. ואולם, מתכונת מכתבי הדחייה שקבעה הנהלת 1152 דוח שנתי61ב .האגף אינה כוללת את הפניית הפונים שבקשתם נדחתה לתכנית שכר המצווה של לשכת עורכי הדין. בתשובתו הודיע האגף כי אכן כל הלשכות הונחו למסור מידע לפונים על אודות תכנית שכר המצווה, אם בכתב ואם בעל פה. האגף הוסיף כי אין הוא רואה שונות מהותית בין הודעה בכתב לבין הסבת תשומת לבו של הלקוח בעל פה. משרד המשפטים 1153 . לדעת משרד מבקר המדינה, כד י להבטיח את יידוע הפונים בדבר האפשרויות הנוספות לקבלת סיוע משפטי, על האגף לגבש נוסח למכתבי דחייה אשר יפנה את הנמענים לתכנית שכר המצווה של לשכת עורכי הדין. .יידוע הציבור בדבר זכאותו לייצוג משפטי .על פי התפיסה המודרנית הסבורה שתפקיד הסיוע המשפטי הממלכתי הוא לפעול להסרת חסמים העומדים בפני הנגישות לצדק, ראוי להשקיע מאמצים בהפצת מידע לציבור לגבי זכויותיו וחובותיו. כדי להביא למיצוי הזכות לקבלת סיוע משפטי ובכך להקל את הנגישות לערכאות השיפוטיות על אגף הסיוע להביא לידיעת הציבור את האפשרות בדבר קבלת סיוע משפטי. 1. בכמה תחומים מוזכרת בדין במפורש חובת יידוע בדבר האפשרות לפנות ללשכות הסיוע המשפטי ולזכות בשירותיהן, תוך כדי מתן מידע על הדרך לעשות זאת. ההוראות מתייחסות לתחומים האלה: ייצוג מאושפזים בכפייה בפני ועדות פסיכיאטריות מחוזיות21; הליכי הוצאה לפועל שבמסגרתם נידונים ביצוע פקודות מאסר נגד החייב והליכי פינוי מדירת מגורים22; ועררים על החלטות המוסד23 . בשנת2009 היה מספר התיקים בשלושת התחומים הללו גבוה יותר מ-12,000 שהם כ-20% מכלל התיקים שבהם טיפל האגף. במקרים הללו היידוע מבוצע באמצעות הודעה על גבי טפסים המונפקים ונשלחים על ידי המוסד, על ידי לשכות ההוצאה לפועל ועל ידי בתי החולים הפסיכיאטריים. ואולם אין חובה דומה לגבי שאר תחומי העיסוק של האגף, כמו: דיני עבודה, נזיקין, תביעות כספיות, צווי הגנה, צווי מניעה, אפוטרופסות, גירושין, מזונות ומשמורת. לדברי מנהל אגף הסיוע אי-חובת היידוע מ תבססת על חוק הסיוע משנת 1972 , ולפיו מתן סיוע משפטי על ידי המדינה הוא הטבה סוציאלית ואינו זכות חוקתית בסיסית המחייבת את המדינה לממשה. הצורך ליידע את הציבור עלה גם במכתב שהפנתה ביולי 2007 לשכת עורכי הדין לציבור השופטים במטרה ליידעם בדבר קיומה של תכנית שכר המצווה מטעמה. במכתב ציינה הלשכה כי תכנית שכר מצווה הפנתה עד שנת 2007 לאגף הסיוע למעלה מ-6,000 פונים, שלא ידעו כלל על זכותם לקבל עורך דין מייצג מטעם המדינה. עוד יצוין כי בשנת 2009 הפנתה לשכת עורכי הדין לאגף הסיוע1,669 פונים שלא ידעו על האפשרות לקבל סיוע משפטי מהמדינה 24. על רקע זה הציע בנובמבר2009 מנהל אגף הסיוע למנכ"ל משרד המשפטים לערוך בלשכת ירושלים ניסוי חלוץ ליידוע מתדיינים בפני ערכאות משפטיות (להלן - ניסיון היידוע), בשיתוף פעולה בין אגף הסיוע, לשכת עורכי הדין והנהלת בתי המשפט. על פי ההצעה, במסגרת המצאת כתבי בית דין יצרף בית המשפט עלון הסברה המפרט את אפשרותו של בעל הדין להיעזר במקרה הצורך בשירותי האגף .__________________ .21 תקנה2 לתקנות טיפול בחולי נפש (ייצוג משפטי בטיפול כפוי), התשס"ו-2006. .22 סעיף38(א1 ) וסעיף70 (ג) לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967. .23 תקנה2 (ב) לתקנות הביטוח הלאומי (סיוע משפטי), התשל"ח-1978. .24 מכלל5,785 .הפניות הטלפוניות שקיבלה הלשכה 1154 דוח שנתי61ב .או בתכנית שכר המצווה. הפיילוט נועד לבחון את השלכותיו על עומס העבודה של האגף. משרד המשפטים 1155 . בספטמבר2010 הוחל בביצוע ניסיון היידוע, ואולם להבדיל מהצעת האגף לצרף לכתבי בית דין את עלון ההסברה, נמסר המידע לבעלי הדין בעמדות הסיוע לחסרי ייצוג המוצבות בבתי המשפט ומאוישות על ידי מתנדבים. האגף מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר 2011 כי בהתאם לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 אי-אפשר לצרף את העלון למסמכי בית דין. עוד מסר האגף בתשובתו כי הוא רואה בהנגשת הסיוע המשפטי אחד מיעדיו החשובים ביותר, ולכן הוא אינו מסתפק ביידוע אלא פועל גם להנגשת שירותיו למגוון ציבור הזכאים לסיוע משפטי תוך כדי התייחסות למצוקותיו השונות. במסגרת זו הקים האגף בשנת 2008 לשכת סיוע במחוז צפון; האגף הרחיב את הנגשתו הפיזית ומקיים חלק נכבד מהראיונות ביותר מ -60 מוקדים שנקבעו לצורך זה; האגף הוביל לתיקון חקיקתי שעניינו מתן פטור אוטומטי מאגרה למקבלי הסיוע המשפטי בערכאות השיפוט האזרחיות. הנהלת בתי המשפט מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2010 כי מערכת בתי המשפט בחרה להביא לידיעת הציבור את האפשרות לקבל סיוע משפטי באמצעות עמדות הסיוע לחסרי ייצוג וכי דרך זו התקבלה בהחלטה משותפת עם אגף הסיוע. לדעת משרד מבקר המדינה, צירוף עלון ההסברה לכתבי בית הדין מיידע את בעל הדין בדבר שירותי הסיוע המשפטי כבר מרגע קבלת כתב התביעה, ומעניק לו את הזמן הדרוש לצורך פנייה לאגף ובדיקת זכאותו לסיוע, ולצורך הגעה לדיון המשפטי מלווה בעורך דין. לעומת זאת, יידוע באמצעות עמדות הסיוע לחסרי ייצוג מתבצע לעתים בעת שבעלי הדין מגיעים לדיון שנקבע להם בבית המשפט ללא ליווי עורך דין, ועלול לעכב את היערכותם לדיון ה משפטי. ככל שקיים צורך בשינוי בתקנות, ולאור החשיבות שביידוע הפונים, ראוי להנהלת בתי המשפט ולאגף לשקול שינוי בחקיקה שיאפשר את חלוקת העלון כאמור. . על אף התחזקות ההכרה בצורך להגביר את הנגישות למערכת המשפט לכלל הציבור ובעיקר לשכבות המוחלשות, האגף לא עשה די לשינוי דפוסי פעולתו: הנהלת משרד המשפטים לא דנה בדוח הוועדה משנת 2002 לגבי הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי וטרם הכריעה בסוגיית מתן סיוע לתושבים זרים; אגף הסיוע ומשרד המשפטים לא הגדירו את המקרים הראויים למתן סיוע משפטי גם בהליכים המתנהלים מחוץ לכותלי בתי המ שפט; האגף לא הסדיר את שיתוף הפעולה בינו לבין לשכת עורכי הדין וגופי סיוע התנדבותיים בתחום של הפנָיה הדדית של פונים, ואינו מביא באופן יזום ושיטתי, באמצעות מערכת בתי המשפט, בתחומים שבהם אין בדין חובת יידוע, לידיעת הציבור את דבר קיומו ואת האפשרויות לקבלת סיוע משפטי ממלכתי. בכך האגף אינו מגביר דיו את הנגישות למערכת המשפט ואינו מסייע בהרחבת הזכות לייצוג משפטי. 1156 דוח שנתי61ב .ניהול הפניות לסיוע משפטי .הסדרים מינהליים-מקצועיים לטיפול בפנייה לקבלת סיוע משפטי .1. בקשה לסיוע משפטי מוגשת על גבי טופס מיוחד, לאחר קבלת ה נפתח בלשכה תיק פונה והפונה מוזמן לריאיון עם עורך דין מטעמה. במקרים מסוימים, כדי להקל על הפונים המתגוררים במקומות מרוחקים, מראיינים עורכי הדין מטעם הלשכות את הפונים בלשכות הרווחה הקרובות למקום מגוריהם. 2. הלשכות מעניקות סיוע משפטי בעניינים מסוימים בתחומי המשפט האזרחי למי שנמצא זכאי לכך לפי אמות מידה (מצטברות) הקבועות בחוק ובתקנות: המבחן הענייני : כאמור, על פי התקנות, סיוע משפטי יינתן בעניינים האלה: ענייני משפחה (להלן - בקשות בענייני המעמד האישי); הגנה על זכויות הנוגעות למגורים; עניינים כספיים, לרבות נזיקין25; עניינים שבית הדין לעבודה מוסמך לדון בהם, למעט עניינים פליליים (להלן - בקשות בעניינים אזרחיים); תביעות על פי חיקוק המעניק גמלאות שיקום או זכויות אחרות לנכים או למשפחות נספים (להלן - בקשות בענייני הביטוח הלאומי)26. בשנת2009 ,קיבל האגף, כאמור60,926 בקשות סיוע משפטי, שהתפלגו באופן הזה: 30,578 ,בקשות בעניינים אזרחיים21,790 בקשות בענייני המעמד האישי ו-8,558 .בקשות בענייני הביטוח הלאומי הזכאות הכלכלית : תקנות הסיוע המשפטי קובעות שני סוגי מבחנים למתן השירות לפונה: מבחן ההכנסה ומספר הנפשות במשפחה (להלן - מבחן ההכנסה) ומבחן הרכוש. מבחן ההכנסה קובע כי פונים שהכנסתם המשפחתית 27 החודשית הכוללת ברוטו אינה עולה על סכום הזכאות הנקוב בחוק יהיו זכאים לסיוע28 . מבחן הרכוש מתנה את הסיוע המשפטי בכך שלפונה לא יהיה רכוש שניתן למימוש או שבשלו יוכל ליטול הלוואה29. הסיכוי המשפטי : ראש הלשכה רשאי לדחות בקשה "אם הוא סבור שהעניין אינו אלא טרדני או קנטרני, או שאין לו על מה לסמוך או שאין לו בסיס סביר מבחינת הדין, העובדות או הראיות". .__________________ .25 למעט עניינים לפי פקודת מס הכנסה, חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1976 , חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961 או חוק מס שבח מקרקעין, התשכ"ג-1963. .26 על פי חוק הביטוח ה, התשנ"ה ]נוסח משולב[ לאומי-1995 ותקנות הביטוח הלאומי (סיוע משפטי), התשל"ח-1978 מעניקות לשכות הסיוע שירותים משפטיים לכל מבקש - שאינו חבר -בני-אדם בהליכים בבית הדין לעבודה שהמוסד צד בהם, בעניינים הנובעים מחוק הביטוח הלאומי או מכל חיקוק אחר שהמוסד משלם תשלומים על פיהם, למעט בהליכים שעניינם תביעה לתשלום דמי ביטוח או תביעה נגד מעביד לפי סעיף 369 לחוק הביטוח הלאומי. .27 החישוב נעשה לפי ההכנסה החודשית של הפונה, של בת זוגו ושל שאר בני המשפחה המתגוררים עמם. .28 נכון לשנת2010 , משפחה המונה שלוש נפשות תהיה זכאית לסיועמשפטי מאגף הסיוע בתנאי שההכנסה המשפחתית ברוטו לא תעלה על 5,512 .ש"ח .29 .לעניין זה לא יראו בדירה שבה מתגורר הפונה רכוש הניתן למימוש משרד המשפטים 1157 .3. לאחר הריאיון מחליט עורך הדין (להלן - עורך הדין המחליט)30 אם יש מקום להעניק סיוע משפטי. אם החלטתו חיובית, קובע עורך הדין המחליט את היקפו של הסיוע המשפטי שיינתן, את .__________________ .30 עורך הדין המחליט פועל בשמו של ראש הלשכה, המוסמך על פי סעיפים3 ו-4 לחוק לאשר בקשה לסיוע משפטי או לדחותה. 1158 דוח שנתי61ב .ההליך המשפטי המתאים ואת הערכאה המתאימה. ברוב הלשכות מועברת החלטת עורך הדין המחליט לעובד מינהלה. עובד זה ממנה לפונה עורך דין חיצוני מרשימת עורכי הדין החיצוניים הפעילים של הלשכה, ומנפיק לעורך הדין הנבחר כתב מינוי31. אם ההחלטה היא שלא להעניק סיוע משפטי, אמור עורך הדין המחליט למסור לפונה החלטה מנומקת. הפונה רשאי לערער עליה בפני בית המשפט המחוזי שבתחום סמכותו נמצאת הלשכה שטיפלה בו32. ברוב התיקים מועבר הייצוג המשפטי בתיק לעורכי דין חיצוניים הממונים על פי כתב מינוי המגדיר את תחומי מינויָם ואת היקפיו. שכר טרחתם של עורכי הדין הללו משולם בהתאם לתעריפים הקבועים בתקנות. .מידע ניהולי לצורך הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי .רשויות השלטון נועדו, בין היתר, לשרת את הציבור, ועליהן לספק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. איכות השירות נקבעת על פי כמה מדדים, ובהם משך הטיפול הניתן לפונה בתחנות הטיפול השונות בלשכות הסיוע. כדי לפעול לקיצור משך הטיפול, על האגף להקנות לעצמו יכולות לניטור זמני השלבים השונים של תהליך הטיפול בפונים, לפילוחם לפי גורמי הטיפול ולניתוח הסיבות לעיכובים, אם היו. לצורך קבלת מידע סטטיסטי-ניהולי פיתח אגף מערכות מידע במשרד עבור אגף הסיוע תוכנת מחשב המפיקה דוחות סטטיסטיים-ניהוליים (להלן - דוחות BI .), וביניהם דוחות המספקים מידע על פרקי זמן הטיפול הועלה כי אין בידי האגף היכולות להפיק מהמערכות הממוחשבות את המידע הניהולי הנחוץ כדי לקדם ב צורה המיטבית את הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי, אם בשל היעדר יכולת לזהות באמצעותן את הסיבות לזמני טיפול ממושכים ואם בשל היעדר עדכון המערכת בנתונים הרלוונטיים. להלן פירוט: היעדר יכולת זיהוי גורמי העיכוב 1. משך ההמתנה לריאיון בתיקים שעניינם המוסד : כאמור, אגף הסיוע מטפל בבקשות לסיוע משפטי שעניינן ערעור על החלטת המוסד ללא צורך שהפונה ישלם אגרה וללא עריכת בדיקת זכאות כלכלית לפונה. האגף בוחן אם מהבחינה המשפטית יש מקום להגיש את הערעור. כדי שלא להכביד על הפונים בצורך לפנות עצמאית להשגת המסמכים מהמוסד, שולחת הלשכה בקשה למוסד לקבלת תיק הפונה, ורק לאחר קבלת התיק קובעת מועד לריאיון עם הפונה לבדיקת זכאותו לסיוע. .__________________ .31 פרט ללשכת באר שבע, שבה עורך הדין המחליט ממנה עורך דין חיצוני כדי לייצג את הפונה. .32 דחיית בקשת הסיוע ניתנת לפונים שאינם עומדים בקריטריונים הקבועים בחוק לקבלת הסיוע ולפונים שלא הציגו ללשכה את האישורים המתאימים בתוך פרק הזמן שהיא קבעה לשם הוכחת הזכאות. משרד המשפטים 1159 . הוראות הדין קובעות מועדים מרביים להגשת ערעור בבית הדין האזורי לעבודה על החלטות המוסד, הנעים בין 60 יום לבין שנה מהיום שבו נמסרה ההחלטה למערער, בהתאם לסוג הערעור. 1160 דוח שנתי61ב .הביקורת העלתה כי חולף זמן רב עד קביעת ריאיון לפונה בתיקים שעניינם המוסד33. לעתים מדובר בכמה חודשים: בלשכת חיפה ב-%68 מהתיקים שעניינם המוסד עלה משך הזמן מפתיחת התיק ועד קביעת ריאיון על 60 ימים; בלשכת ירושלים ב-39% מהתיקים; ובלשכת באר שבע ב-42% .מהתיקים מצב הדברים האמור גורם לסרבול הטיפול בפונים בלשכות, ועלול להביא להוצאות מיותרות. הלשכה נאלצת לעתים למנות עורך דין לדיון בבית המשפט בערעור על החלטת המוסד, ורק לאחר קבלת המסמכים מהמוסד, במהלך הדיון או לאחריו, יכולה לשכת הסיוע לבחון את סיכוייו המשפטיים של התיק ולהחליט אם הפונה זכאי להמשך קבלת הסיוע או לאו. הועלה כי אין בידי האגף נתונים על הזמן שחולף ממועד בקשת הסיוע ועד בקשת המסמכים מהמוסד, וכן ממועד קבלת המסמכים מהמוסד ועד קביעת ריאיון עם הפונה. במצב זה אין בידי האגף המידע הנחוץ כדי לבודד את פרקי הזמן הנתונים ב אחריותו ולפעול לקיצורם. על האגף לפתח כלים שיאפשרו לו לנתח את הסיבות לעיכובים ולפעול להסרת הגורמים המעכבים. 2. משך ההמתנה למינוי עורך דין : האגף קבע תקן שלפיו, החל בדצמבר 2008, ב-%85 מהפניות ימונה עורך דין עד60 ימים מפתיחת התיק34. האגף ביטל תקן זמן זה. משוםשפרק הזמן עד מינוי עורך דין לפונה הוא גורם חשוב במתן שירות משפטי יעיל, מהיר ואיכותי, בדק משרד מבקר המדינה את העמידה ביעד זה אף שבוטל על ידי האגף. (א) הבדיקה העלתה כי בלשכת חיפה, בבקשות בעניינים אזרחיים שטופלו, בכ- 64% מהפניות מונה עורך דין עד60 ימים מפתיחת בתיק (חריגה של כ-25% מהיעד); בלשכת באר שבע בכ-70% מהפניות מונה עורך עד60 ימים מפתיחת התיק (חריגה של כ -18% מהיעד); בלשכת ירושלים בכ-71% מהפניות מונה עורך דין עד60 ימים מפתיחת התיק (חריגה של כ-16% .)מהיעד (ב) בלשכת חיפה, בבקשות בענייני המעמד האישי שטופלו, בכ-69% מהפניות מונה עורך דין עד 60 ימים מפתיחת התיק (חריגה של כ-19% מהיעד); בלשכת באר שבע בכ-71% מהפניות מונה עורך עד60 ימים מפתיחת התיק (חריגה של כ-16% מהיעד); בלשכת ירושלים בכ-80% מהפניות מונה עורך דין עד60 ימים מפתיחת התיק (חריגה של כ-6% .)מהיעד האגף מסר בתשובתו כי זמן ההמתנה למינוי תלוי במידה רבה בשיתוף הפעולה מצד הפונים בהמצאת המסמכים הרלוונטיים, וכי יכולתו לשפר היבט זה היא חלקית ביותר. הועלה כי בידי האגף אין הנתונים שיאפשרו לו להבחין בין מקרים שבהם ההמתנה למינוי עורך דין מתמשכת יתר על המידה בשל סיבות הקשורות לפונה לבין מקרים שבהם נובע העיכוב מסיבות הקשורות לאגף. מועד .__________________ .33 ,משרד מבקר המדינה בדק על בסיס דוחות BI , את משך ההמתנה לריאיון בבקשות סיוע שענייניהן המוסד. הבדיקה נעשתה עבור בקשות שהתקבלו בשנת 2009 .בלשכות חיפה, ירושלים ובאר שבע .34 .למעט בתיקי המוסד משרד המשפטים 1161 . מינוי עורך הדין חשוב לפונה, מפני שהוא קובע הלכה למעשה את מועד תחילת הטיפול המשפטי בעניינו. לנוכח שיעורם הגבוה של תיקים שבהם ההמתנה למינוי ממושכת, על האגף לאפיין את המקרים שבהם מינוי עורך הדין מתעכב בגלל אי -שיתוף פעולה מצד הפונה, ועליו לקבוע תקן זמן למינוי ולפעול ליישומו. 3. משך ההמתנה לתשובה הדוחה את הבקשה : בשנת 2009 נדחו בקשותיהם של כ-30% מהפונים. אם הבקשה נדחית בשל אי-עמידת הפונה בקריטריונים, נסגר 1162 דוח שנתי61ב .התיק בלשכה. אם לא המציא הפונה את המסמכים הנדרשים לאחר עריכת הריאיון נוהגות הלשכות לשלוח לו תזכורת, ולעתים אף תזכורת נוספת. לאחר פרק זמן נוסף, אם לא המציא את המסמכים, נסגר התיק בלשכה (להלן - סגירה לאחר דחייה). בשנת 2009 סגרה לשכת חיפה4,065 תיקי פונים לאחר דחייה, לשכת ירושלים סגרה 2,142 תיקים, ולשכת באר שבע סגרה 1,751 .תיקים הבדיקה העלתה כי הנהלת האגף לא קבעה הנחיות המחייבות את כלל לשכותיה באשר לפרקי הזמן שבמהלכם יש להודיע לפונים שעליהם להמציא מסמכים בל תידחה בקשתם: לשכות ירושלים ובאר שבע שולחות לפונים שלא המציאו את הממסכים הנדרשים הודעות על דחייה מחמת אי-הוכחת זכאות לאחר 40 ימים מיום קיום הראיונות, שבמהלכם נשלחות אליהם תזכורות, ואילו לשכת חיפה עושה זאת לאחר 30 .ימים בבקשות בעניינים אזרחיים נמצא כי בלשכת חיפה קיבלו 76% מהפונים הודעות דחייה מעל 90 ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע: כ-55% קיבלו הודעותבין 91- 180 ימים, כ-20% בין181-365 ימים וכ-1% בין366-730 ימים. בלשכת ירושלים קיבלו 19% מהפונים הודעות דחייה מעל90 ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע: כ- 13% קיבלו הודעות בין91-180 ימים וכ-6% בין181-365 ימים. בשלכת באר שבע קיבלו 14% מהפונים הודעות דחייה מעל90 ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע: כ-11% קיבלו הודעות בין91-180 ימים, וכ-3% בין181-365 .ימים בבקשות בענייני המעמד האישי נמצא כי בלשכת חיפה קיבלו 70% מהפונים הודעות דחייה מעל 90 ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע: כ-56% בין91-180 ימים, כ-13% בין181-365 ימים וכ-1% בין366-730 ימים. בלשכת ירושלים קיבלו 25% מהפונים הודעותבין 91-180 ימים, כ-9% בין181-365 ימים וכ-2% בין366-730 ימים. בלשכת באר שבע קיבלו17% מהפונים הודעות דחייה מעל 90 :ימים ממועד הגשת בקשת הסיוע כ-15% בין91-180 ימים וכ-2% בין181- 365 .ימים האגף מסר בתשובתו כי הסיבה לעיכוב נובעת במקרים רבים משיתוף פעולה חלקי מצד הפונה ומאי-המצאת המסמכים הדרושים. לדברי האגף, התחשבותו במגבלות הפונים בהמצאת המסמכים, מביאה אותו שלא למהר להוציא הודעות דחייה. עוד מסר כי יפעל לקביעת נוהל אגפי אחיד שיקבע מסגרות זמן לשליחת הודעה לפונה על דחיית בקשתו לסיוע. הועלה כי בידי האגף אין הנתונים שיאפשרו לו להבחין בין מקרים שבהם העיכוב במתן תשובה הדוחה את בקשת הפונה נגרם בשל סיבות הקשורות לפונה לבין מקרים שבהם נובע העיכוב מסיבות הקש ורות לאגף. עיכובים ממושכים במתן הודעות הדחייה לפונים עלולים לפגוע בגישתם לערכאות. . .אי-עדכון מערכת המחשוב 1. התמשכות הטיפול על ידי עורך הדין המחליט : כאמור, עורך הדין המחליט אחראי לראיין את הפונים ולקבל החלטה, בשם ראש הלשכה, בדבר זכאותם לסיוע משפטי. תפקידיו העיקריים הם: להחליט אם למנות עורך דין לפונה או לדחות את בקשתו; לקבוע את הסוגיה המשפטית; להמליץ בפני עורך הדין החיצוני על דרך הטיפול בה; ולסגור את התיק בלשכה לאחר סיום הטיפול משרד המשפטים 1163 . המשפטי בו. כמו כן הוא מופקד על ביצוע מגוון פעולות במסגרת המעקב השוטף אחר ההתפתחויות בתיק, דוגמת: קבלת דיווחים מעורכי הדין החיצוניים המטפלים בתיקי הפונים ובירור הסיבות במקרה של אי-דיווח, אישור בקשותיו של עורך הדין לטפל בנושאים 1164 דוח שנתי61ב .משפטיים נוספים של הפונה, טיפול בתלונות הפונים והגשת כתבי בית דין לבית המשפט המחוזי בהליכי ערעור של פונים שבקשותיהם לסיוע משפטי נדחו. אמנם האגף לא קבע תקני זמן למגוון הפעולות המוטלות על עורך הדין המחליט, אך עיכוב בביצוע הפעולות או אי-ביצוען עלולים לפגוע בטיב השירות הניתן לפונה. עד סוף יולי היה מספר התיקים הפתוחים בלשכות חיפה, ירושלים ובאר שבע 34,137 :תיקים17,043 בחיפה, 10,317 בירושלים ו-6,777 .בבאר שבע נכון לסוף יוני 2010 , נמצאו מאות תיקים שדרשו את טיפולם של עורכי הדין המחליטים, אולם במערכת נמצא כי הם לא טופלו מעל 90 ימים: בלשכת חיפה 303 תיקים35 , בלשכת ירושלים209 תיקים, ובלשכת באר שבע12 .תיקים משרד מבקר המדינה מעיר כי עיכוב בטיפול על ידי עורכי הדין המחליטים עלול לפגוע בטיב השירות הניתן לפונים. האגף מסר בתשובתו כי לנוכח העומס הרב בלשכות הסיוע, קיים קושי לטפל במהירות בכל התיקים ויש צורך לתעדוף הטיפול. יש מקרים שבהם עורך הדין המחליט טיפל בתיק, למשל שוחח טלפונית עם הפונה, ואולם לא הזין את פרטי הטיפול במערכת המחשוב; כמו כן במקרים אחדים מדובר בעיכוב מכוון מצד עורך הדין המחליט אשר נועד לצרכים מקצועיים. לפיכך, היקף התיקים בפועל שבהם חל עיכוב מצד עורך הדין בטיפול בתיק, נמוך הרבה יותר מן האמור בדוח הביקורת. משרד מבקר המדינה סבור כי טיפול בתיק, ללא תיעוד הפעולה באמצעות מחשב, פוגע ביכולת האגף לדעת אם אכן חל עיכוב בטיפול, לזהות את הגורם המעכב ואת סיבת העיכוב. כך נמנעת מהאגף האפשרות לנטר את הטיפול בתיקים ולבצע בקרה ומעקב עליהם. על האגף להנחות את עובדיו לתעד במערכת הממוחשבת כל פעול ה שהם עושים בתיק. רק כך יתאפשר לנטר את הגורמים המעכבים ולטפל בהם. 2. התמשכות זמן הטיפול על ידי עובדי המינהלה : בתחנות הטיפול השונות שבהן עובר תיק של פונה מבצעים עובדי המינהלה מגוון פעולות, לדוגמה: קבלת טופס הבקשה וקביעת מועד הריאיון; חישוב שכר הטרחה לעורכי הדין; הגשת בקשות לקבלת מסמכים מהמוסד; סגירת התיק בתום הטיפול המשפטי. בלשכות חיפה וירושלים גם ממליצים עובדי המינהלה לעורך הדין המחליט על מינוי עורך הדין החיצוני המתאים לתיק. הבדיקה העלתה כי בתיקים רבים נדרש טיפול מינהלי, אולם במערכת נמצא כי הם לא טופלו מעל 90 ימים. בלשכת חיפה 1,141 תיקים מתוך 17,043 התיקים הפתוחים (כ-7% ), ובלשכת באר שבע595 תיקים מתוך 6,777 (כ-9%.) בתשובתו מסר האגף כי ברוב התיקים שבהם חלו עיכובים בטיפול על ידי עובדי המינהלה לא היה צורך בטיפול משפטי נוסף, כך שלא נגרם כל נזק לפונה. עוד .__________________ .35 לשכת חיפה החלה לטפל בתיקים אלה אחרי שהביקורת הסבה את תשומת לבה לתיקים הדורשים טיפול של עורך הדין המחליט בלשכה. משרד המשפטים 1165 .הוסיף האגף שעקב העומס הרב ולמען היעילות תועדפו תיקים אלה בעדיפות נמוכה בהשוואה לתיקים אחרים המצריכים טיפול משפטי 1166 דוח שנתי61ב .מיידי. בדצמבר 2010 העביר האגף למשרד מבקר המדינה רשימות עם הסבריו לעיכוב מעל ל-90 יום בטיפול בתיקים. הרשימות התייחסו ל-27 תיקים בלשכת חיפה. בחינת הסברי האגף העלתה כי ב -13 מהתיקים האמורים של לשכת חיפה (כ-48% ) לא עדכנה הלשכה את המערכת הממוחשבת בפסקי דין שהתקבלו. על כן היא לא סיפקה לעורכי הדין המחליטים, האמורים להנחות ולכוון את עורכי הדין החיצוניים לגבי המשך הטיפול המשפטי בתיקים אלה, את המידע הדרוש למילוי משימתם זו. אי-עדכון המערכת הממוחשבת בזמן אמת פוגע ביכולת הפיקוח והבקרה של האגף על ניהול התיקים שבאחריותו ובמקרים מסוימים אף עלולים להיפגע מכך הפונים. משרד מבקר המדינה סבור כי על האגף לבדוק את הסיבות לעיכובים אלה ולפעול להפחתתם. .מענה טלפוני לפניות .השימוש בטלפון מאפשר טיפול מהיר ויעיל בפונה ומקל את עומס הפונים ללשכות בהיותו משמש לעתים תחליף להתייצבות אישית של פונים בלשכות. זהו כלי זמין ונוח לשימוש שעלותו נמוכה יחסית. כדי לנצל את יתרונותיו בשיפור השירות לציבור חשוב שיינתן מענה טלפוני ושזמן ההמתנה למענה יהיה קצר. כדי לתת שירות טלפוני הולם ראוי להפעיל מרכזת ממוחשבת ידידותית לפונים. רצוי שהמרכזת תאפשר בקרת שיחות באמצעות הפקת דוחות סטטיסטיים על משך ההמתנה למענה בכל התקשרות ועל עומס הפונים בשעות השונות של היום. כדי לאפשר קשר טלפוני זמין עם הציבור יש צורך בהיערכות מינהלית של האגף. אתר האינטרנט של האגף מפרט את דרכי הפנייה ללשכות, כולל ציון שעות קבלת הקהל בהן ואת מספרי הטלפון ליצירת קשר. 1. כבר בנובמבר2007 העלה מנהל האגף, בפגישה שקיים עם מנכ"ל משרד המשפטים דאז מר משה שילה, את הצורך בהקמת מוקד טלפוני ארצי, במיקור חוץ. בישיבה נוספת שהתקיימה בלשכת מנכ"ל משרד המשפטים מר שילה באפריל 2009 ביקש שוב מנהל אגף הסיוע להקים מוקד טלפוני בעלות שנתית מוערכת של כ-1 מיליון ש"ח. בישיבה סוכם כי המנכ"ל תומך עקרונית בנושא, אולם לצורך גיבוש החלטה הוא מבקש לערוך בדיקה לפילוח מאפייני השיחות שמתקבלות באגף הסיוע: כמה שיחות טכניות שיכולים לנהל אותן נותני שירות שיוכשרו לכך וכמה שיחות הדורשות מתן מידע מהותי, ולפיכך נדרשים לנהל אותן עורכי דין. רק לאחר סיכום הביקורת, בסוף ינואר 2011 , גיבש משרד המשפטים בדיקה לפילוח מאפייני השיחות המתקבלות בהתאם להחל טת המנכ"ל; האגף טרם הקים מוקד טלפוני ארצי. 2. אגף הסיוע קבע כי ההמתנה למענה טלפוני ב-90% מהפניות הטלפוניות שיתקבלו תהיה, לכל היותר, 2-3 דקות, החל בדצמבר2009. משרד המשפטים 1167 . בדיווח הנהלת האגף על ביצוע יעדי תכנית העבודה לשנים 2009- 200836 צוין כי יעד זה נמצא בתהליכי ביצוע , אולם לאור מורכבותו והאילוצים הכרוכים בו יהיה קושי לעמוד בו במועד שנקבע. נכון למועד סיום הביקורת, בספטמבר 2010 , טרם גיבש האגף כלי למדידת פרקי זמן המענה לשיחות. לפיכך אין לאגף מידע על טיב השירות הטלפוני שהוא מספק לציבור. 3. במרס2009 קבעה הנהלת האגף נוהל כוננות (להלן - נוהל הכוננות) לטיפול במקרים המחייבים טיפול דחוף. הנוהל קבע כי בכל לשכה ישובץ מדי יום עורך דין כונן לצורך מתן מענה למקרים דחופים וכי יהיה קו טלפון המיועד להשארת הודעות קוליות בשעות 16:00 -24:00 . מדי שעה ימשוך עורך הדין הכונן את ההודעות מן המענה הקולי ויחזור לפונים שלפי שיקול דעתו עניינם מחייב טיפול משפטי דחוף. צוות משרד מבקר המדינה התקשר כמה פעמים למספרי הטלפון שפורסמו באתר האינטרנט של אגף הסיוע כמספרי הטלפון של לשכות הסיוע בירושלים, בחיפה ובבאר שבע. הוא עשה זאת הן בשעות הפעילות והן בשעות שבהן הלשכות אינן פעילות. נמצא כי: (א) בלשכת ירושלים, בכל הפעמים שבהן התקשר צוות משרד מבקר המדינה, לא ניתן מענה טלפוני בשעות פעילות הלשכה ואי -אפשר היה להשאיר הודעה קולית. בשעות שאינן שעות פעילות הלשכה היה מענה קולי מוקלט שפירט את שעות קבלת הקהל בלשכה אך אי -אפשר ה יה להשאיר הודעה קולית, ולא הושאר מספר טלפון לצורך קבלת מענה במקרים דחופים כפי שקבע נוהל הכוננות. (ב) בלשכת חיפה עונות בנות השירות הלאומי לטלפונים בשעות פעילות הלשכה. בשעות שאינן שעות פעילות הלשכה מפנה מענה קולי מוקלט מקרים דחופים לטלפון של עורך הדין התורן. צוות משרד מבקר המדינה התקשר למספר זה, וקיבל מענה מיידי מטעם עורך הדין. (ג) גם בלשכת באר שבע עונות בנות השירות הלאומי לטלפונים בשעת פעילות הלשכה. בשעות שאינן שעות פעילות הלשכה לא היה מענה קולי ולא הושאר מספר טלפון לצורך קבלת מענה במקרים דחופים כפי שקבע נוהל הכוננות. במקום זאת תלתה הלשכה על דלת הכניסה ללשכה מודעה, ובה טלפונים ניידים אישיים של עורכי דין כוננים. ספק אם ההסדר שקבע ראש לשכת באר שבע נותן מענה לפונים, מפני שמודעה על דלת הכניסה אינה תחליף למענה קולי שבו נמסר מספר טלפון של עורך דין שניתן לפנות אליו. היעדר מענה טלפוני והיעדר אפשרות לפנות ללשכות הסיוע בשעת הצורך פוגעים באיכות השירות לפונים, ביעילות הטיפול ובמהירותו: אין מענה למקרים דחופים שלא בשעות העבודה המקובלות; הפונים נאלצים להתייצב אישית בלשכות ומגדילים בכך את העומס בלשכות. .__________________ .36 הדיווח הוא מאוקטובר2009. 1168 דוח שנתי61ב . . משרד המשפטים 1169 .האגף מסר בתשובתו כי החוק והתקנות מעניקים את הסמכויות למתן סיוע משפטי לראשי הלשכות, ואלה הם האחראים בפועל להענקת הסיוע המשפטי במגוון ההיבטים לקהל הפונים אליהן. בשל כך, הנהלת האגף, שהוקמה לאחר החקיקה ולאחר התחלת פעילות הלשכות, מינתה בעבר עורך דין אחד בלבד, הוא הממונה על האגף, וכוח אדם אחר הופנה אל הלשכות. התנהלות זו גרמה לחוסר אחידות בפעילות הלשכות השונות. עם מינויו של מנהל האגף הנוכחי בשנת 2007 , עלתה התובנה שיש צורך בשינוי מהותי בדרכי הפעולה של האגף בכלל ושל הלשכות בפרט, לרבות יצירת ההאחדה הנדרשת ומתוקף זאת גם שינוי סמכותו של הממונה על האגף. לפיכך פועל האגף להאחדה מדורגת של דרכי פעולת הלשכות, הגם שזה שנים רבות ובהתאם לדין פעלו הלשכות עצמאית כמעט. הממצאים שהעלתה ביקורת משרד מבקר המדינה מלמדים על פרקי זמן ארוכים עד קביעת ריאיון לפונה בלשכות בתיקים שעניינם המוסד, עד מינוי עורך די ן ועד מתן תשובה לפונה אם בקשתו נדחית. אולם, בידי האגף אין היכולות להפיק מהמערכות הממוחשבות את המידע הניהולי הנחוץ כדי לקדם בצורה המיטבית את הטיפול בפניות לקבלת סיוע משפטי. גם טיב השירות המסופק לפונים ללשכות באמצעות מענה טלפוני לוקה בחסר. .סדרי העסקה ומינהל .סדרי האיתור והגיוס של עורכי הדין החיצוניים, מינויָם והפיקוח עליהם .מאגר עורכי דין חיצוניים התקנות מסמיכות את ראש לשכת הסיוע למנות עורכי דין חיצוניים לתת שירות למבקשי סיוע משפטי37 . כאמור, רובו של הסיוע המשפטי ניתן על ידי עורכי דין חיצוניים, וביוני 2010 העסיקו לשכות הסיוע 1,170 עורכי דין חיצוניים. כל ראש לשכת סיוע עורך רשימה של עורכי דין, מבין אלה שביקשו להתמנות כעורך דין חיצוני ונמצאו כשירים להעניק שירות לפונים, ומעביר להם תיקים של פונים בהתאם להתמחותם (להלן - המאגר, מאגר עורכי הדין). כדי להבטיח שוויון הזדמנויות לכל עורכי הדין העשויים להתעניין במתן שירותים אלה, וכדי להבטיח שנותני השירות יהיו המתאימים ביותר, נדרש הליך פומבי ותחרותי לבחירתם. על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 אין הכרח למנות עורכי דין בהליך של מכרז38. ואולם, בתקנות אלה נקבע כי גוף ציבורי, שהחליט לבצע התקשרות שלא באמצעות מכרז, ינהל את ההליכים לקראת ההתקשרות האמורה "באופן שקוף ככל הניתן בנסיבות העניין , הוגן ושוויוני, המבטיח את מרב .__________________ .37 סעיף4()(ב1 .) לתקנות הסיוע המשפטי .38 סעיף5()(א2 ) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 מאפשר למשרד ממשלתי להתקשר בפטור ממכרז לביצוע עבודה הדורשת יחסי אמון מיוחדים, לרבות עריכת דין. 1170 דוח שנתי61ב .היתרונות לגוף הציבורי"39 . עלההליך להבטיח מתן הזדמנות שווה להתמודדות על התפקיד לכל מי שמתאים לדרישותיו ולבחור במועמד המתאים ביותר40. הליך זה אמור לכלול: פרסום פומבי של .__________________ .39 סעיף1 א, תיקון מינואר2009 שהחליף את תקנה 42 בתקנות חובת המכרזים; תקנה 42 לתקנות קבעה כי על משרד להעדיף, ככל שמוצדק וסביר בנסיבות העניין, לעשות בדרך של מכרז גם את ההתקשרויות שאפשר לפטור ממכרז או שאינן חייבות במכרז. .40 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב (2010 ), בפרק "היבטים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויות נכים", עמ' 1145 . משרד המשפטים 1171 . האפשרות להיכלל במאגר עורכי הדין; פרסום דרישות הסף הנדרשות מעורכי הדין הרואים את עצמם כשירים להיכלל במאגר; מתן מענה, מנומק במידת האפשר, לעורכי הדין שאינם נבחרים למאגר. כך למשל הסניגוריה הציבורית קבעה עוד בשנת 2006 בנוהל (להלן- נוהל גיוס סניגורים) עקרונות לרישום עורכי דין ברשימת הסניגורים הציבוריים, ופרסמה את הנוהל באתר האינטרנט שלה. נוהל גיוס הסניגורים קובע קריטריונים לבחירתם של עורכי הדין החיצוניים, ובהם41 : יכולת הייצוג בהליך הפלילי; מידת השקעת עבודה ומאמץ בטיפול בתיק ובלקוח; מידת התאמה לצרכים מיוחדים; יכולת ארגונית- ניהולית; והתרשמות כללית. עוד קובע נוהל גיוס סניגורים כי עורך דין המעוניין להיכלל במאגר עורכי הדין יגיש בקשה בכתב באמצעות טופס שיפורסם באתר האינטרנט של הסניגוריה הציבורית; עורך דין שנמצא מתאים יוזמן לריאיון בלשכת הסניגור המחוזי לגיבוש התרשמות מכישוריו ומאישיותו. לצורך בדיקת עמידתו בקריטריונים שנקבעו מתבקש עורך הדין להביא לריאיון פרוטוקולים של דיונים שבהם הופיע, המלצות ואסמכתאות על שנות ניסיון. הנוהל קובע כי המראיין יערוך תרשומת מהריאיון, וכי לא יאוחר מ-60 .יום מיום הריאיון יודיע הסניגור המחוזי למועמד על החלטתו אגף הסיוע לא קבע נהלים לאיתור עורכי דין ואמות מידה לבחירתם ולא פרסם פומבית מידע רלוונטי לעורכי דין המעוניינים להיכלל במאגר. נמצא שלשכות הסיוע מוסיפות עורכי דין למאגר על בסיס פנייה יזומה מצד עורך דין . ראש לשכת הסיוע בוחר מבין המועמדים את אלה שלדעתו הם המתאימים ביותר, וכולל אותם במאגר עורכי הדין. פעולת האגף לאיתור עורכי דין אינה נעשית אפוא בהליך פומבי ואינה שקופה. כך אינם מובטחים שוויון ההזדמנויות ובחירת עורכי הדין המתאימים ביותר. יוער עוד כי בשנת 2007 הכין אגף הסיוע טיוטת הזמנה לציבור עורכי הדין "להגיש מועמדות להצטרף למאגר עורכי הדין של לשכת הסיוע המשפטי מחוז צפון או באר שבע". בטיוטה נקבעו תנאי הסף הנדרשים לתפקיד42 . במועד סיום הביקורת טרם אישרה הלשכה המשפטית במשרד המשפטים את הטיוטה. על משרד המשפטי ם לוודא שאגף הסיוע יכין נוהל לאיתור עורכי דין, שיכלול אמות מידה לבחירתם. נוסף על כך עליו לפרסם פומבית את האפשרות להיכלל במאגר עורכי הדין. האגף מסר בתשובתו כי יפעל לקבוע נוהל לגיוס עורכי דין חיצוניים ולפרסמו בקרב ציבור עורכי הדין. .__________________ .41 ."נוהל "עריכתה של רשימת הסניגורים הציבוריים .42 בין תנאי הסף שנקבעו בטיוטת ההזמנה: על המועמד להחזיק ברישיון עריכת דין או בתעודת הסמכה כטוען דתי במשך שנתיים לפחות, נכון למועד האחר ון להגשת ההצעות; על המועמד להיות בעל ניסיון של שנה לפחות בטיפול באחד או ביותר מן התחומים האלה: מעמד אישי, אזרחי, ביטוח לאומי, דיני עבודה או הוצאה לפועל. 1172 דוח שנתי61ב .מתן מענה למועמדים להיכלל במאגר כללי מינהל תקין מחייבים מתן מענה בתוך זמן סביר לפניות המופנות לרשות ציבורית. כך לדוגמה נוהל גיוס הסניגורים של הסניגוריה הציבורית קבע כי על הסניגור המחוזי לשלוח למגיש הבקשה, במהלך 30 ימים מיום קבלתה, אישור על כך שבקשתו התקבלה וכן התייחסות להמשך תהליך משרד המשפטים 1173 . הקבלה. הנוהל אף מחייב לציין במכתב התשובה לעורך הדין שבקשתו נדחתה כי הוא רשאי להגיש בקשה נוספת כעבור שנה וחצי מסיום הטיפול בבקשתו הקודמת. אשר לאגף הסיוע: בפברואר 2006 הנחה מנהל האגף דאז עו"ד אלחנן זוכוביצקי את ראשי הלשכות כי כאשר מתקבלת פנייה מעורך דין, בזמן שללשכה אין צורך בעורכי דין, עליהם להשיב לו במכתב האומר שהלשכה קיבלה את פנייתו אך לעת עתה אין לה צורך בעורך דין. אם יש צורך בעורכי דין, אך הפונה אינו מתאים, יש להודיעו על כך במכתב. בהנחיה לא נקבע זמן מרבי למענה לפניות של עורכי דין. משרד מבקר המדינה בדק את אופן טיפולן של הלשכות שנבדקו, בפניות של עורכי דין להיכלל במאגר עורכי הדין החיצוניים. נמצא כי פניותיהם של עורכי הדין לא זכו למכתבי תשובה במהלך פרק זמן סביר, ולעתים לא זכו לכך כלל: 1. בלשכת חיפה נבדקו7 מתוך96 העתקים למכתבי תשובה שנשלחו לעורכי דין, בחודש ים ספטמבר 2009 עד מאי 2010 , שעל סמך קורות חייהם נמצאו לא מתאימים לקבל תיקים מהלשכה, ולכן לא הוזמנו לריאיון. מתוכם נמצאו 6 מכתבי תשובה לפניות שהתקבלו בלשכה עוד בשנים 2007 ו- 2008 , כלומר במקרים האמורים השיבה הלשכה לפונים רק שנה עד שנתיים לאחר קבלת הפנייה. בחינת רשימות עורכי הדין, שזומנו לריאיון בלשכה לפני יוני 2009 אך לא נמצאו מתאימים, העלתה כי לשכת חיפה לא יידעה אותם בכתב על אי- התאמתם, בניגוד להנחיה; רק מיוני 2009 החלה לשלוח מכתבי תשובה לפונים על פי הנחיית ראש הלשכה. 2. בלשכת ירושלים נבדקו 13 מתוך44 העתקים ש ל מכתבי תשובה שנשלחו לעורכי דין במאי 2010 שנמצאו לא מתאימים. מתוכם נמצאו2 מכתבי תשובה לפניות שהתקבלו עוד משנת 2008 , כלומר במקרים האמורים השיבה הלשכה לפונים רק שנה עד שנתיים לאחר קבלת הפנייה. 3. בלשכת באר שבע פניותיהם של עורכי הדין שנמצאו לא מתאימים אינן מקבלות מענה. לשכות הסיוע נדרשות לנהוג לפי כללי המינהל התקין, ובין היתר: להתייחס בתוך פרק זמן סביר לפניותיהם של עורכי דין, לתעד את נימוקי בחירתם או אי -בחירתם ולשלוח מענה לפונים בפרק זמן סביר, בין שנבחרו בין שלאו. בתשובתו ציין האגף כי בכוונתו לוודא כי עורכי דין הפונים לאגף יקבלו מענה ובמועד. ניהול המאגר רענון המאגר : ניהול המאגר מחייב את רענונו מעת לעת: ניפוי והוצאה של עורכי דין שאינם עונים על אמות המידה של הייצוג האיכותי, או כאלה אשר אינם מעוניינים לספק שירותים לאגף, וקליטת עורכי דין חדשים בהתחשב בצורכי לשכות אגף הסיוע. הליכי הרענון, ובכלל זה הליך הפסקת ההתקשרות עם עורך הדין, 1174 דוח שנתי61ב .צריכים להיות שקופים, מנומקים ומתועדים. כמו כן צריכה להינתן הזדמנות לעורך הדין, המועמד להיות מוצא מהמאגר, להשמיע את טיעוניו. יצוין, שנוהל גיוס הסניגורים מטעם הסניגוריה הציבורית קובע כי מעת לעת יש לפתוח את רשימת הסניגורים לבחינה מחודשת ולבחון פניות חדשות של עורכי דין מדי שישה חודשים לפחות. כמו כן משרד המשפטים 1175 . יש לתעד את הפרטים הדרושים לגבי כל עורכי הדין המבקשים לשמש סניגורים חיצוניים, לרבות עורכי דין שפנו אך נדחו. הבדיקה העלתה כי אגף הסיוע לא קבע נוהל לרענון המאגר ואף אינו פועל שיטתית להוצאת עורכי דין שאינם מתאימים מן המאגר. הפסקת הפניית תיקים לעורכי הדין : מנהלי הלשכות נוהגים להפסיק להפנות תיקים לעורכי דין, לעתים מפאת אי -שביעות רצון מתפקודם ולעתים בעקבות בקשתם של עורכי הדין עצמם. אם מנהל לשכה מחליט להפסיק להעביר תיקים לעורך דין מסוים, עורך הדין אמור להיות מסומן במערכת המחשוב של האגף בתור "ללא מינויים" או בתור "לא פעיל". בנובמבר 2009 הנחה מנהל האגף את ראשי הלשכות להנהיג הליך של שימוע, או הליך הדומה לו, במקרים שבהם יחליטו שלא להעביר לטיפולו של עורך הדין תיקים נוספים או להפחית במידה רבה את כמות התיקים המועברת לטיפולו. הליך השימוע אמור היה לכלול מתן הודעה מנומקת בכתב לעורך הדין על החלטת ראש הלשכה ומתן אפשרות לעורך הדין להגיב על הטענות שהועלו כנגדו, בין בכתב ובין בפגישה עמו. בסיום ההליך אמור לקבל עורך הדין החל טה מנומקת, בצירוף התייחסות לטענותיו. בלשכת ירושלים נמצאו 9 עורכי דין מכלל 322 עורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידי הלשכה שסומנו במאגר כפעילים, אולם בפועל לא קיבלו תיקים מאז שנת 2008 . עורכי דין אלה הם הלכה למעשה בחזקת עורכי דין לא פעילים. לשכת ירושלים לא הודיעה לאותם עורכי הדין על שינוי מעמדם ל"לא פעילים". ראש לשכת באר שבע אינו מקיים הליך של שימוע לעורכי דין לפני הפסקת העברת תיקים לטיפולם ואינו מודיע להם על הפסקת העברת תיקים לטיפולם או על הפחתה משמעותית של תיקים המועברת לטיפולם. בלשכת חיפה, עד יוני 2010 , לא נמצא תיעוד להודעות על הפסקת העברת תיקים לטיפולם של עורכי הדין, ומאותו מועד נמצאו הודעות כאמור. על הלשכות לקבוע את פרק הזמן המרבי שלאחריו יוגדר עורך דין כלא פעיל. בחלוף מועד זה ייערך דיון ויוחלט אם להוציאם מן המאגר, ויירשמו הסיבות להוצאתם ממנו. כמו כן, על ה לשכות להודיע לעורכי הדין שהן מפסיקות להעביר להם תיקים, אחרי שנתנו להם זכות טיעון באמצעות שימוע. .סדרי הפיקוח והבקרה על עורכי הדין החיצוניים: הערכת טיב השירות .סדרי מינהל תקין מחייבים לפקח על עבודתם של עורכי הדין החיצוניים ולהעריך את טיבה. על בסיס נתוני הפיקוח והבקרה על עבודתם יש ליצור כלי הערכה שיאפשרו את דירוג עורכי הדין, ובהתאם את ויסות מספר התיקים המועברים לטיפולם. הדבר אמור גם לסייע בניהול מאגר עורכי הדין כך שיוצאו ממנו אלה בעלי רמת תפקוד נמוכה. 1176 דוח שנתי61ב . משרד המשפטים 1177 .רכיבי הפיקוח על פי התקנות התקנות מחייבות את עורכי הדין החיצוניים להעביר לראש לשכת הסיוע דין וחשבון על המשך טיפולם בתיקים. עליהם לעשות זאת מדי שלושה חודשים או בכל מועד אחר שיקבע ראש הלשכה. עמידה בדרישת הדיווח על פי התקנות נועדה לאפשר לראשי הלשכות לעמוד על מהותו ועל טיבו של הטיפול ולוודא שעורכי הדין אכן מספקים שירות הולם ללקוחותיהם. אם לא התקבל דיווח מעורך דין במועד המתאים, המערכת הממוחשבת מתריעה על כך ויוזמת שליחת תזכורת אליו. אם אינה מתקבלת תגובה מעורך הדין, שולחת אליו הלשכה תזכורת נוספת. אם לאחר שתי התזכורות אין מתקבל מענה מעורך הדין, שולחת אליו הלשכה התראה. הנהלת האגף לא הנחתה כיצד לנהוג במקרה שאין מתקבל דיווח מעורך הדין גם אחרי שנשלחה אליו התראה. לפיכך כל לשכה פועלת, בצורה שונה, על פי הנחיותיו של העומד בראשה: לשכת הסיוע בירושלים : 1 . ראש הלשכה בירושלים דאז פרסם בשנת 2001 קובץ הנחיות לעורכי דין המקבלים מינויים מהלשכה (להלן - הנחיית עורכי הדין). בהקשר של חובת הדיווח הנחה את עורכי הדין החיצוניים להעביר ללשכה את כל הפעולות הנעשות בתיק בצירוף כתבי בית דין, פרוטוקולים, החלטות ופסקי דין וכן מועדי הדיונים. בהנחייתו א פשר מנהל הלשכה דאז לצרף את הדיווח האמור לטופס בקשה לשכר טרחה. נמצא שהדיווחים שצורפו לבקשת שכר הטרחה לא הועברו לעורכי הדין הפנימיים שהם אנשי הקשר באותם התיקים. האגף בתשובתו מסר כי לדעתו אין צורך שכל דיווח של עורך דין חיצוני יועבר לעורך דין בלשכה והדבר אף עלול להיות לא יעיל, לנוכח אילוצי כוח האדם. הדיווח מבוצע בעיקר במסגרת הבקשה לשכר טרחה. עובדי מחלקת שכר הטרחה, שהם עובדי מינהלה, הם בעלי ניסיון במסמכים משפטיים וערוכים לבחון באילו מקרים ראוי להעביר את הדיווח לעורכי הדין הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה סבור כי אי -העברת דיווחיהם של עורכי הדין החיצוניים לעורכי הדין הפנימיים, שהם אנשי הקשר באותם התיקים, אינה מאפשרת להם לבצע בקרה שגרתית על אופן טיפולם של עורכי הדין החיצוניים בתיקים אלה. לעובדי מחלקת שכר הטרחה אין הידע המקצועי לבחינת טיב הייצוג המשפטי שמספקים עורכי הדין החיצוניים. 2. בהנחיית עורכי הדין צוין כי ראש הלשכ ה רואה באי-דיווח של עורך הדין החיצוני ללשכה סימן לכך שזמנו של עורך הדין אינו מאפשר לו התייחסות לפניותיה וכי הוא אינו פנוי לקבלת מינויים ממנה. לכן לא יועברו לו מינויים חדשים. לשכת ירושלים מנהלת תיקי מעקב לעורכי דין חיצוניים, בצורה של תיקיות ממוחשבות, שבהן מרוכזים, למשל: התראות, תלונות ותשבחות של פונים ומכתבי ביקורת. הביקורת סקרה 197 .תיקי מעקב של עורכי דין חיצוניים 1178 דוח שנתי61ב .בשנים 2008 -2009 , מתוך 197 ,תיקים שנבדקו 117 עורכי דין קיבלו 1-5 התראות, ו-50 עורכי דין קיבלו מעל5 התראות43. ,עולה מהנתונים כי כרבע מעורכי הדין50 במספר, צברו מעל5 התראות בשנים 2008 -2009 . מתוך 50 עורכי דין שקיבלו מעל 5 ,התראות11 קיבלו בשנת 2009 לטיפולם מספר תיקים גבוה יותר מזה שקיבלו בשנת 2008 . זאת על אף הנחיית ראש הלשכה, ולפיה עורך דין שאינו מדווח כנדרש לא יקבל מינויים חדשים. בתשובתו ציין האגף כי הדיווחים מטעם עורך הדין הם רק אחד הקריטריונים המשפיעים על מספר התיקים שהוא מקבל. משרד מבקר המדינה מציין כי ככלל לא נמצאו בתיעוד שמסר האגף הקריטריונים האחרים שלפיהם מחליטות הלשכות להקצות תיקים לעורכי הדין, שצברו מספר רב של התראות; בפרט לא נמצאו הנימוקים להקצאת מספר רב של תיקים לאותם עורכי הדין שעלו בביקורת. לשכות הסיוע בבאר שבע ובחיפה : 1 . שתי לשכות אלה דורשות מעורכי הדין החיצוניים לצרף את הדיווחים לטופס בקשת שכר הטרחה. אולם, בדומה ללשכת ירושלים, הדיווחים המצורפים לבקשת שכר הטרחה אינם מועברים לעורכי הדין הפנימיים שהם אנשי הקשר באותם התיקים, ובכך נמנע מהם לבצע בקרה שגרתית על אופן טיפולם של עורכי הדין החיצוניים במקרים אלה. 2. כדי שדיווחי עורכי הדין ישמשו כלי פיקוח יעיל, על ראשי הלשכות לקבוע הנחיות בעניין עורכי הדין שאינם מדווחים, ובכלל זה: שליחת התראות, תיעוד המקרים בתיקי מעקב וקבלת החלטה בשאלת הוצאת עורכי דין מהמאגר. לשכות באר שבע וחיפה אינן מנהלות תיקי מעקב לעורכי הדין החיצוניים; התזכורות וההתראות שנשלחו לעורכי הדין החיצוניים, על כך שלא דיווחו בזמן כנדרש בתקנות, תויקו בתיקי הפונים. תיעוד ההתראות בגין אי-דיווח בתיקי הפונים ולא בתיקי מעקב עורכי דין מקשה את הבקרה על תפקודו של עורך הדין: בדיקת מספר ההתראות שקיבל עורך דין מסוים, מחייבת עיון בעשרות תיקי פונים, שבהם טיפל אותו עורך דין. כך קשה להסיק מסקנות ניהוליות לגבי מספר התיקים שיועברו לטיפולו בעתיד. האגף בתשובתו מסר כי לאחרונה הוא א פיין מערכת ממוחשבת שתאפשר להנפיק דוחות BI לקבלת מידע רוחבי על אודות עורכי הדין, ובכלל זה על אודות תלונות והתראות. .__________________ .43 25 עורכי דין קיבלו6-10 ,התראות13 קיבלו11-20 ,התראות3 עורכי דין קיבלו21- 30 ,התראות7 עורכי דין קי בלו 31-40 התראות, ו -2 עורכי דין קיבלו 41-50 .התראות משרד המשפטים 1179 . 1180 דוח שנתי61ב .קביעת מידת הפיקוח 1. כדי להביא לניצול טוב יותר של משאבי כוח האדם המוגבלים העומדים לרשות האגף, ראוי לקבוע שיטת פיקוח על עבודתם של עורכי הדין. שיטה זו תגדיר סדר עדיפויות המתחשב, בין היתר, בהבחנה בין סוגי התיקים בהתאם לרמת הקושי שלהם ובהבחנה בין עורכי הדין, בהתאם לנתוניהם ולניסיון המצטבר בעבודה אתם. קביעת מידת הפיקוח - אם הפיקוח יהיה צמוד, תוך כדי ליווי שוטף לכל התפתחות בתיק או אם הוא יתבצע על סמך בדיקת התוצאה הסופית של ההליך המשפטי בלבד - עשויה לסייע בניהול רשימת עורכי הדין החיצוניים. לדוגמה, במחוז תל אביב -מרכז של הסניגוריה הציבורית, מחלקת המינויים, האחראית לניתוב התיק ולמינוי סניגור חיצוני מתאים, קובעת גם את מידת הפיקוח שתופעל עליו. קביעת מידת הפיקוח מתבססת על מיון התיקים לשתי קבוצות: א. תיקים שבהם יבוצע פיקוח במהלך הטיפול המשפטי בתיק; ב. תיקים שבהם יבוצע פיקוח לאחר תום הטיפול המשפטי בתיק. קביעת מידת הפיקוח נובעת מסוג ההליך או מסוג התיק וכן מניסיונו של עורך הדין המטפל בו. המערכת הממוחשבת של האגף מאפשרת לעורכי הדין המחליטים לסמן תיקים על פי מידת הפיקוח הנחוצה להם. נמצא שאגף הסיוע לא קבע מדדים לפיקוח על עבודתם של עורכי הדין החיצוניים להבטחת עמידתו של השירות המשפטי באמות מידה של איכות השירות, והועלה כי כל לשכה פועלת בצורה שונה. להלן דוגמאות: מנהל לשכת ירושלים דאז, פרסם בשנת 2007 הנחיה ובה קבע מאפיינים לתיקים הדורשים "מעקב צמוד" ואשר יסומנו ככאלה במערכת המחשוב44 . ההנחיה קבעה כי בתיקים אלה כל עדכון וכל מסמך הקשור לתיק יועברו לעיונו של עורך הדין המחליט לצורך מעקב, בקרה והנחיות לפעולה. ההנחיה קבעה כי שיעורם של תיקים אלה לא יעלה על 5%-10% מסך התיקים המועברים לטיפולו של עורך הדין המחליט. לעומת זאת, בלשכות חיפה ובאר שבע לא נקבעו אמות מידה לסיווג תיקים על פי מידת הפיקוח הנחוצה, ועורכי הדין המחליטים אינם מסווגים תיקים על פי מידת הפיקוח. הערכת תפקודם של עורכי הדין : קביעת מדדי הערכה אחידים לבחינת תפקודם של עורכי הדין היא כלי חשוב של פיקוח המאפשר את דירוגם ועריכת השוואה ביניהם. נמצא כי אגף הסיוע לא קבע מדדי הערכה לבחינת תפקודם של עורכי הדין. בעניין זה יצוין כי לשכת הסיוע בחיפה החלה בראשית שנת 2010 בניסיון להעריך את עורכי הדין החיצוניים על בסיס קביעת מדדי הערכה. מבין עורכי הדין המחליטים מונו ארבעה ראשי מדורים האחראים לגיבוש ההערכות על פי מגוון מדדים, דוגמת: תלונות על עורכי הדין החיצוניים; התראות בגין אי-מילוי הנחיות; .__________________ .44 ההנחיה קבעה כי תיקים העונים על אחד לפחות מן התנאים האלה יסומנו כתיקי "מעקב צמוד": התיק מורכב במיוחד; התיק בעל חשיבות משפטית מיוחדת; עורך הדין החיצוני שמונה לטפל בו חדש בתפקידו; תפקודו של עורך הדין מחייב בדיקה. משרד המשפטים 1181 .התרשמות מקריאת פרוטוקולים ש ל דיונים שבהם השתתפו. על סמך תוצרי ההערכות נוקטת הלשכה פעולות המשך מול עורך הדין. כך למשל עורך דין שקיבל הערכות נמוכות מוזמן לשיחת בירור לדיון לגבי המשך העסקתו בלשכה. 1182 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הניסיון לביצוע הערכת עורכי הדין החיצוניים כפי שנעשה בלשכת חיפה, אך מציין כי מדובר ביזמה מקומית הנמצאת עדיין בראשיתה. 2. בשנים 2005 -2006 עשתה יחידת הביקורת הפנימית של משרד המשפטים (להלן - הביקורת הפנימית) ביקורת בנושא "מינוי עורכי דין חיצוניים באגף הסיוע המשפטי" שבה נמצא כי רמת הפיקוח על עורכי הדין החיצוניים "אינה ברורה" וכי אין תיעוד לגבי איכות עבודתם. באפריל 2007 נידונו בלשכת המנכ"ל ממצאי הדוח, ובסיום הדיון הוחלט כי תיקבע ישיבת המשך להצגת הדוח ולקבלת החלטות. נמצא כי לא נקבעה הישיבה האמורה. אגף הסיוע דן בנובמבר 2007 בדוח הביקורת הפנימית, והסכים עם ממצאיו. האגף סבר כי יש לשפר ולשכלל את אמצעי הפיקוח. בהמשך לכך פנה אגף הסיוע להנהלת משרד המשפטים בבקשה לשינוי מבנה ארגוני ולהקמת יחידת ביקורת לפיקוח. רק כעבור למעלה משלוש שנים, באוגוסט 2010 , התקשר משרד המשפטים עם חברת ייעוץ לצורך ייעוץ ארגוני בעבור אגף הסיוע המשפטי. עד מועד סיום הביקורת טרם נערך המשרד לקיום בקרה על עבודתם של עורכי הדין החיצוניים. ממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה, כפי שתוארו לעיל, מצביעים על כך כי הליקויים שמצאה הביקורת הפנימית של משרד המשפטים לא טופלו כראוי על ידי הנהלת המשרד. חמש שנים לאחר ביצוע ביקורת זו ושלוש שנים אחרי שהוכר הצורך בביצוע בקרה על עורכי הדין החיצוניים - טרם החל המשרד להיערך לביצועה. שימוש בתוצרי הפיקוח בהליך הקצאת התיקים לעורכי הדין החיצוניים 1,170 עורכי הדין החיצוניים שהאגף מעסיק לשם מתן סיוע לפונים נבדלים זה מזה בתחומי התמחותם וניסיונם, במאפייניהם האישיים וביכולותיהם. כללי המינהל התקין מחייבים כי הליך ניתוב התיקים לעורכי הדין הללו - דהיינו, הליך המינוי של עורך דין לתיק ספציפי - ישמור על שקיפות ועל שוויוניות בין עורכי הדין בעלי כישורים דומים, אגב הקפדה על מתן ייצוג הולם ללקוחות אגף הסיוע והספקת השירות הטוב ביותר עבורם. משרד מבקר המדינה סקר את הליכי המינוי של עורכי הדין החיצוניים. נוהל מינויים : לדוגמה, בשנת 2006 התקינה הסניגוריה הציבורית נוהל בנושא "מינוי סניגורים בתיקי הסניגוריה הציבורית" (להלן - נוהל מינוי סניגורים). בנוהל נקבע כי מינוי סניגור לייצג בתיק ייעשה תוך כדי העדפת עורך דין שביכולתו משרד המשפטים 1183 . לתת את הייצוג האיכותי ביותר, התאמת אפיוני עורך הדין לאפיוני הלקוח, הקפדה על עקרון המשכיות הייצוג45 .והתחשבות בזמינותו וברצונו של עורך דין לייצג בתיק נמצא כי אגף הסיוע לא הכין נוהל למינוי עורכי דין לייצוג פונים שיבטיח מתן ייצוג הולם. יתרה מכך: אין לאגף נתונים על ניסיונם המצטבר של עורכי הדין בעבודתם עם לשכות הסיוע. .__________________ .45 עורך דין שייצג את הלקוח בתיקים קודמים ימשיך לייצגו גם בתיקים הבאים, זאת בשל ההיכרות ביניהם התורמת לאיכות הייצוג. 1184 דוח שנתי61ב .הליך מינוי עורך דין חיצוני למתן סיוע משפטי לפונה : המידע על אודות מאפייניהם של עורכי הדין אמור להתעדכן בהתאם להערכת טיב עבודתו של עורך הדין עם הלשכה, בהתאם לרמתו המקצועית, בהתאם ליכולתו להשקיע זמן ומאמץ בטיפול בתיק ובלקוח ובהתאם לגישתו ללקוח. יכולת האגף להתחשב במידע זה חשובה כדי להתאים היטב את עורך הדין ללקוח ולתיק. בחירת עורך הדין החיצוני מתבצעת בעזרת "תוכנת סיוע" הקיימת באגף, המסתמכת על תחום התמחותו של עורך הדין, על מקום מגוריו של הפונה ועל שפת האם שאותה הוא דובר. כל זאת בכפוף למגבלה חודשית על מספר התיקים שרשאי לקבל כל עורך דין. על סמך נתונים אלה מפיקה תוכנת הסיוע רשימת עורכי דין העונים על החתך המבוקש מבין אלה הנמצאים במאגר. הגורם הממנה - העובד המינהלי או עורך הדין המחליט - צריך להפעיל שיקול דעת ולבחור מביניהם עורך דין לתיק. בהיעדר מדדי הערכה לבחינת תפקודם של עורכי הדין, תהליך המינוי של עורך הדין החיצוני לתיק אינו מתייחס לניסיונו המצטבר של עורך הדין עם הלשכה כדי להבטיח את התאמתו לייצוג הפונה. התאמה לא מיטבית בין עורך הדין לפונה עלולה לפגוע בטיב השירות הניתן לו. .תשלום שכר טרחה לעורכי דין חיצוניים .תעריפי שכר הטרחה המשולמים לעורכי הדין החיצוניים תקנות הסיוע המשפטי מפרטות את גובה שכר הטרחה המשולם לעורכי הדין החיצוניים בהתאם לסוג הפעולה ולסוג ההליך המשפטי. יצוין שתקנות הסניגוריה הציבורית (שכר טרחה לסניגורים ציבוריים), התשנ"ו-1996 (להלן- תקנות שכר טרחה) מפרטות את תעריף שכר הטרחה המשולם לסניגורים החיצוניים בהתאם לסוג הפעולה ולסוג ההליך המשפטי. בפברואר 2002 פנה מנהל אגף הסיוע דאז, אל מנכ"ל משרד המשפטים דאז מר אהרון אברמוביץ בנושא "השוואת תעריפי שכר הטרחה - סיוע משפטי מול סניגוריה ציבורית", וצירף השוואה שערך בין שני התעריפים. מההשוואה עלה כי ברוב הפעולות בנות ההשוואה יש פערים של כ- 35%-135% לטובת שכר הטרחה הגבוה יותר שמשלמת הסניגוריה הציבורית. גם סקירה שעשה משרד מבקר המדינה, נכון למאי 2010 , העלתה כי בתעריפים המשולמים עבור אותן הפעולות קיימים פערים ניכרים. בתשובתו ציין האגף כי יש מקום להעלאת שכר הטרחה של עורכי הדין החיצוניים המייצגים מטעמו. כמו כן, טען האגף כי אין מקום להבחנה ולפער בתשלום שכר טרחה המוענק לעורכי הדין המקבלים את שכרם מהמדינה בתחום הפלילי לבין אלו המייצגים מטעם המדינה בתחום המשפט האזרחי. בתשובתה ציינה הסניגוריה כי כדי לשפר את המצב הן בסניגוריה הציבורית והן בסיוע המשפטי יש לדעתה להשוות את השכר, המשולם לעורכי הדין החיצוניים בגופים אלה, לשכר המשולם לעורכי הדין החיצוניים שמעסיקה הפרקליטות כדי לייצג את המדינה. עוד הוסיפה כי נכון להיום, השכר שמשלמת פרקליטות המדינה משרד המשפטים 1185 . לעורכי דין שהיא מעסיקה במיקור חוץ גבוה פי כמה וכמה מזה המשולם לעורכי הדין החיצוניים המועסקים על ידי הסניגוריה או על ידי אגף הסיוע. 1186 דוח שנתי61ב . שכר הטרחה המשולם לעורכי הדין הוא רכיב חשוב בהחלטתם להיכלל במאגר עורכי הדין החיצוניים, בצד שיקולים אישיים ומקצועיים אחרים. פערים ניכרים, הנמשכים לאורך זמן, בין רמות שכר הטרחה שמשלם האגף לבין חלופות אחרות בשוק, עלולים להביא לסינון שלילי של עורכי הדין המסכימים לעבוד בתנאים אלה עבור אגף הסיוע, ולגרום לייצוג על ידי בעלי כישורים טובים פחות, שלא מצאו תעסוקה במסגרות חלופיות - כמו השוק הפרטי או פרקליטות המדינה. משרד מבקר המדינה סבור כי יש מקום שמשרד המשפטים ואגף הסיוע יחזרו ויבחנו את השכר המשולם לעורכי הדין של האגף, וזאת נוכח הפער הקיים בין השכר שהאגף משלם לבין השכר שמשלמת פרקליטות המדינה. .העסקת עורכי דין פנימיים בחוזי העסקה קבלניים .1. כאמור, בספטמבר2010 העסיק האגף85 עורכי דין פנימיים. בשל הגבלת מספר התקנים שמאשרת נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), אגף הסיוע נוהג זה שנים להעסיק שיעור ניכר של עורכי דין, בתפקידים דומים לאלה של עורכי הדין שהם עובדי מדינה, בחוזי העסקה קבלניים (להלן - רטיינרים פנימיים). נכון למועד האמור העסיק האגף 36 רטיינרים פנימיים; חלקם מועסקים שנים רבות, הוותיק מביניהם עוד משנת 1986. על פי פסיקת ביתהדין לעבודה, העסקת אדם בחוזה העסקה קבלני - כאשר המאפיינים והסממנים של ההעסקה, כפי שנקבעו בפסיקה, הם של עובד - עשויה לכונן בינו לבין מעסיקו יחסי עובד מעביד. לא הכינוי שניתן להעסקה קובע את טיב היחסים אלא מהותם46. בהתאם, ביולי1992 פרסמה נציבות שירות המדינה את נוהל העסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה (להלן - נוהל נש"ם) שקבע, בין היתר47 , כי אדם לא יועסק בחוזה העסקה קבלני אלא אם כן הוא בעל עסק עצמאי, מבצע עבודות או מספק שירותים בנושא מוגדר לתקופה קצובה ומוגדרת ואינו משולב במערך הפונקציונלי הקבוע של המשרד. קבלנים ועובדי חברות כוח אדם לא יהיו מעורבים בפעילות בתחומים הייעודיים של המשרד, לא ישתלבו בהייררכיה שלו ולא ייהנו משירותי משרד, כגון: חדר, מזכירות וטלפון. כל זאת כדי למנוע תביעות על רקע קיום יחסי עובד ומעביד. 2. בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בשנת 2004 במשרד המשפטים 48 (להלן- הביקורת הקודמת) עלה, כי קבלנים רבים הועסקו בתנאים ובתפקידים המנוגדים לנוהל נש"ם ובלי שנבדק אם אופן העסקתם עלול להביא להכרה ביחסי עובד ומעביד על פי מבחני הפסיקה. חלקם הועסקו בתפקידים אשר על פי הפסיקה והנוהל ראוי היה שעובדי המדינה ימלאו, כגון תפקידי ניהול, בקרה ופיקוח. .__________________ .46 /ראו דב"ע נב3 -142 'חסן אלהרינאת נ' כפר רות ואח, פד"ע כד 535. .47 /הודעות נש"ם נב48 ו-נו/20. .48 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 55ב (2005 ,) בפרק "העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ' 39-60. משרד המשפטים 1187 . הקבלנים שהועסקו במשרד המשפטים עשו את עבודתם דרך קבע בתוך המשרד עצמו, השתמשו בציודו והשתלבו בתכניות העבודה שלו. בעקבות הממצאים שהועלו בביקורת הקודמת עשתה נש"ם מיפוי כולל של צורות ההעסקה הקיימות בשירות המדינה. המיפוי במשרד המשפטים העלה כי במשרד מועסקים כ-400 רטיינרים 1188 דוח שנתי61ב .פנימיים באמצעות חוזה העסקה קבלני, וכי לגבי 160 מתוכם מתקיימים התבחינים של יחסי עובד ומעביד, ולפיכך העסקתם מנוגדת לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 . בשנת2007 הגיע משרד המשפטים לסיכום עם משרד האוצר להקצאת תקציב ליצירת כ-170 משרות. יצירת המשרות עוכבה עד קבלת החלטת ממשלה בנושא הסדרת קליטת קבלנים בשירות המדינה. כדי להסדיר את קליטתם של קבלנים בשירות המדינה החליטה הממשלה בנובמבר 2008 על מתן אפשרות למינוי למשרה בשירות המדינה, בפטור ממכרז, ובלבד שהמועמד מועסק ברציפות תקופה של חמש שנים ומעלה בשירות המדינה 49. 3. בהמשך להחלטת הממשלה פנה מנהל האגף בפברואר 2009 להנהלת משרד המשפטים בהצעה לקלוט את הריטניירים הפנימיים כעובדי מדינה. בהמשך, נקלטו 8 מהם במעמד של עובדי מדינה, כך שמספרם נכון למועד סיום הביקורת היה, כאמור, 36. בי ולי 2009 פנה פעם נוספת מנהל האגף למנכ"ל משרד המשפטים בהצעה לקלוט 13 עורכי דין נוספים "המועסקים באגף במשך תקופות הנעות בין שלוש שנים וחצי לבין מעל 5 שנים". עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , לא התקבלה תגובת מנכ"ל משרד המשפטים לפנייה זו של מנהל אגף הסיוע. במועד סיום הביקורת מספרם של הרטיינרים הפנימיים המועסקים באגף מעל לתקופה של חמש שנים היה 12 ; מספרם של אלה המועסקים במשך תקופה העולה על שלוש שנים וחצי היה במועד זה 18. מאז פרסום דוח הביקורת הקודמת ומאז החלטת הממשלה שהתקבלה בעקבותיו, עשה משרד המשפטים מהלכים לצמ צום מספר עורכי הדין המועסקים כרטיינרים פנימיים באגף הסיוע, ומספרם ירד. עם זאת, בהיעדר פעולה המשכית להסדרת מעמדם של הרטיינרים הפנימיים שנשארו, הצוברים בינתיים ותק העסקה, החשש מהיווצרותם של יחסי עובד ומעביד ימשיך להתקיים. .סיכום .מדינת ישראל רואה לנכון לסייע, לפי אמות המידה שנקבעו בחוק, לאלה הזקוקים לשירותים משפטיים בתחום האזרחי, אך אין באפשרותם לשלם בעדם. לשם כך הוקמו בשנת 1975 לשכות למתן סיוע משפטי, במסגרת אגף הסיוע שבמשרד המשפטים. בשנת 2009 פנו לאגף כ- 61,000 פונים שמתוכם נמצאו זכאים לקבלת סיוע משפטי כ- 43,000 .פונים על אף התחזקות ההכרה בצורך להגביר את הנגישות למערכת המשפט לכלל הציבור ובעיקר לשכבות המוחלשות, האגף ומשרד המשפטים לא דנו בשינוי דפוסי הפעולה כדי לממש מטרה זו. על אגף הסיוע ליידע את הציבור בדבר זכותו לסיוע משפטי ולהנגיש את השירות לאזרח. כמו כן, לצו רך ניצול של כלל האפשרויות למתן סיוע .__________________ .49 'החלטה מס4263, מ- 16.11.08. משרד המשפטים 1189 . ,משפטי על ידי הגופים השונים, נדרש אגף הסיוע, כגוף ממלכתי מוביל להגיע עמם לשיתוף פעולה ולתיאום. כך יורחב מעגל הזכאים לסיוע משפטי ללא הגדלת ההוצאה הציבורית. 1190 דוח שנתי61ב . על הנהלת משרד המשפטים לסיים את בחינת נושא מתן הסיוע המשפטי לתושבים זרים. במצב כיום יש אוכלוסייה מוחלשת - אוכלוסיית התושבים הזרים - שאינה מקבלת סיוע אף על פי שהוראות הדין הקיימות אינן שוללות מתן סיוע כזה. עובדה זו מקשה עליהם את נגישותם למערכת המשפט. על אגף הסיוע המשפטי להקנות לעצמו יכולות לניטור זמני השלבים השונים של ת הליך הטיפול בפונים, לפילוחן לפי גורמי הטיפול ולניתוח הסיבות לעיכובים, אם היו. על האגף לקבוע נהלים ברורים ומחייבים לצורך שיפור סדרי איתור עורכי דין חיצוניים, מינויָם ופיקוח עליהם. כך תושג שקיפות, יוענק שוויון הזדמנויות לציבור עורכי הדין ותתייעל פעילות האגף. בחלוף ארבעה עשורים מאז חקיקת חוק הסיוע המשפטי, ולאור מגמות החקיקה, על משרד המשפטים לחזור ולבחון את סדרי ניהול האגף, ובכלל זה את הצורך ברפורמה במערכת הסיוע המשפטי האזרחי בישראל.