מטלות רוחב/גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים

 140 דוח שנתי65א .שם הדוח: גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים 141 .:שם הדוח גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .משרד מבקר המדינה בדק בפרקי זמן שונים שבין מאי 2013 לדצמבר2013 את סדרי העסקת העובדים בשבעה תאגידים ציבוריים: תאגיד אחד שהוקם על פי חוק רשות שדות התעופה ושישה תאגידים שהם חברות ממשלתיות לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 : חברת החשמל לישראל בע"מ; חברת רכבת ישראל בע"מ; חברת נמל אשדוד בע"מ; חברת נמל חיפה בע"מ; מקורות חברת המים בע"מ; שח"מ מקורות ביצוע בע"מ4 . הביקורת נעשתה בתאגידים, ובדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות. במועד סיום הביקורת שימש מר אורי יוגב בתפקיד מנהל רשות החברות. בשנים 2007-2005 בדק משרד מבקר המדינה את הנושא של העסקת קרובי משפחה בתאגידים הנ"ל. ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח 58א של משרד מבקר המדינה מנובמבר 2007. .בביקורת הנוכחית נעשה מעקב אחר תיקון הליקויים על פי תקנות העסקת קרובים, "לא תקבל החברה אדם לעבודה, אם עובד באותה חברה קרוב משפחה שלו... המועסק בה בתפקיד בכיר כמשמעותו בחוק או בתפקיד המדורג באחת משש דרגות השכר הגבוהות בכל סולם שכר הנוהג בחברה"; או כשהתפקיד המוצע הוא תפקיד בכיר כאמור. לאיסור האמור לעיל נקבעו סייגים בתקנות, ולפיהם חברה רשאית לקבל קרוב משפחה 5 ,כאמור, אם הוא המועמד המתאים ביותר למשרה אם יתקיימו כל התנאים האלה: העובד נבחר בהליך פומבי, שוויוני ותחרותי; העובד הצהיר בעת הגשת המועמדות על קרבת המשפחה; מנכ"ל החברה ויועצה המשפטי אישרו בחתימתם את תקינות ההליך הפומבי ואת הנימוקים לבחירה, ודיווח על כך נמסר לדירקטוריון. במקרים מסוימים המפורטים בתקנות נדרש גם אישור של ועדת הביקורת לתקינות ההליך הפומבי ולנימוקים לבחירה. עוד נקבע בתקנות העסקת קרובים, כי אין להעסיק קרובי משפחה כאשר ההעסקה עלולה לעורר חשש לניגוד עניינים; או כאשר היא עלולה להביא לידי יחסי כפיפות, ישירים או עקיפים, או לקשרי עבודה ביניהם. כ"קשרי עבודה" הוגדרו כל אחד מאלה: (א) עבודה משותפת לצורך קבלת החלטה, מתן המלצות, קביעת נהלים וביצוע מטלה או פרויקט; (ב) קרוב המשפחה ממלא תפקיד באגף כוח אדם, ביחידת החשב, ביחידת הביקורת הפנימית, ביחידת המשמעת או ביחידה אחרת שיש לה תפקידים דומים; (ג) קרוב המשפחה משמש חבר בוועד העובדים. עם זאת ניתנה לוועדת החריגים 6 בחברה הסמכות ליתן היתר מנומק להעסקה כזאת בהתחשב בשיקולים המפורטים בתקנות, "ובלבד ששוכנעה כי העסקה כאמור לא תפגע בטוהר המידות ובתקינות פעילות החברה, ורשאית היא להתנות תנאים להעסקתם או להעסקת אחד מהעובדים, כך שיימנעו, לפי העניין, יחסי הכפיפות, קשרי העבודה וניגוד העניינים, בלי לרוקן מתוכן את משרותיהם של העובדים". .__________________ .4 בשנת 2008 הוקמה שח"מ מקורות ביצוע שעד אז הייתה חטיבה בתוך חברת מקורות 5 "קרוב משפחה" הוגדר בתקנות "בן זוג, לרבות ידוע בציבור, הורה, הורה הורה, בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד, דודה, בן-אח, בת-אח, בן-אחות, בת-אחות, חותן, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה, לרבות קרבת משפחה שנוצרה עקב אימוץ או קרבת משפחה חורגת". 6 ועדת חריגים פועלת בחברה ממשלתית גדולה, שהיא על פי התקנות- "חברה ממשלתית בסיווג 9 או10 , כפי שקבעה הרשות לפי הגדרת דרגה בתקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות), התשנ"ד -1994 , אשר מתקניה פרוסים בכמה מקומות בישראל". 142 דוח שנתי65א .שם הדוח: גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 קבלת עובדים בחברות הממשלתיות .1. : הליכי קבלת עובדים על פי פסיקת בית המשפט העליון, "מבין האמצעים הקיימים, הדרך המקובלת כדרך הטובה ביותר להבטיח שקבלתם של עובדים אכן תיעשה בהגינות וביושר, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור, הנה שיטת המכרז ... ניתן להצביע על שלוש מטרות עיקריות העומדות ביסוד שיטת המכרז לשם קבלת עובדים. ראשית, 'מטרתו של המכרז להבטיח, כי הטובים והמוכשרים שבין המועמדים האפשריים יתקבלו לעבודה'... מטרתו השנייה... הינה שמירה על שוויון ההזדמנויות בבחי רת עובדים ומינויים... מטרתו השלישית של המכרז הינה להבטיח קבלת עובדים ללא שרירות ותוך ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי עניינים ומהקשרים פוליטיים... בשל חשיבותן של המטרות העומדות ביסודו של המכרז ובשל חשיבותם של העקרונות אותם נועד הוא להגשים, יש לפרש את הסמכות לקבוע חריגים לחובת המכרז בצמצום ולהקפיד כי פטור ממכרז ייקבע בהליך הולם ורק כאשר קיימת הצדקה עניינית לכך"7 . גם מבקר המדינה קבע בדוח ממאי 2011 , כי "דרך המלך למינוי למשרות בשירות הציבורי... היא מכרז- שנועד להבטיח את בחירת המועמד הטוב ביותר"8. יצוין כי בשירות המדינה ממונות ועדות איתור למשרות שניתן להן פטור ממכרז. בדוח קודם ציין מבקר המדינה, כי ביסוד השיטה שתי מטרות עיקריות: להבטיח כי הטובים והמוכשרים מן המועמדים יתקבלו לעבודה; וליצור שוויון הזדמנויות לכל המועמדים. על פי חוק החברות הממשלתיות התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), על דירקטוריון חברה ממשלתית לקבוע את אופן בחירת הפקידים הבכירים בכפוף לכללים שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות, וכן את אופן בחירת שאר עובדי החברה ותנאי כשירותם בכפוף לכללים שקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות, ככל שנקבעו. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא קבעה רשות החברות הנחיות בכל הנוגע לקליטת עובדים שאינם בכירים בחברות ממשלתיות, ובכלל זה את החובה לקיים הליך תחרותי ושוויוני לקליטת כלל העובדים בחברות הממשלתיות. לגבי עובדים שקרוביהם מועסקים באותה חברה נקבע בתקנות, כי אחד התנאים לאישור ההעסקה הוא קיומו של הליך פומבי, שוויוני ותחרותי שהודעה עליו פורסמה בעיתון יומי נפוץ וכן באמצעות אחד מאלה: חברת השמה או באתר האינטרנט של החברה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות, כי עליה לשקול את הסדרת הליכי הקבלה של כלל העובדים בכל החברות הממשלתיות, ול א רק את אלו של העובדים הבכירים. הסדרה כזאת חיונית לקיומו של הליך תחרותי ושוויוני תקין וסדור לאיוש משרות, שיאפשר לבחור את המועמד הטוב ביותר למשרה. 2. : הליכי מינוי עובדים בכירים על פי חוק החברות הממשלתיות ותקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר אופן בחירת פקידים בכירים), התשס"ה -2005 (להלן - תקנות פקידים בכירים), מוטל על הדירקטוריונים של חברות ממשלתיות ושל חברות .__________________ .7 בג"ץ8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה ואח' נגד רשות שדות התעופה בישראל ואח' (פורסם בנבו, 15.9.05 .) הדברים נאמרו בעניין רשות שדות התעופה, שהיא תאגיד סטטוטורי, ועל פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1978 , על סדרי קבלת העובדים בה להיות מותאמים לסדרי קבלת עובדי המדינה, בשינויים שתקבע רשות החברות באישור הממשלה. 8 ,מבקר המדינהדוח שנתי 61ב (2011 ), בפרק "ועדות איתור בשירות הציבורי", עמ' 65-27. גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים 143 .:שם הדוח גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בנות ממשלתיות לקבוע נוהל בדבר תנאי הכשירות ואופן הבחירה של פקידים בכירים9 בחברה, על פי הקבוע בתקנות מפברואר2005 , בתוך60 ימים מיום תחולתן של תקנות אלה. בתיקון לתקנות מדצמבר 2010 נקבע כי הנוהל האמור יובא לאישור רשות החברות. במרץ 2013 יותר משנתיים אחרי פרסום התיקון לתקנות, הוציאה רשות החברות חוזר10 בנוגע להליכי איתור ומינוי של פקידים בכירים בחברות ממשלתיות. בחוזר נקבעו עקרונות שיש לכלול בנוהלי החברות הממשלתיות כתנאי למתן אישור של רשות החברות לנהלים אלה, כנדרש בתקנות. בחוזר נקבע, כי הליכי איתור הפקידים הבכירים יבוצעו בשקיפות ויישמרו בהם העקרונות של שוויון ההזדמנויות, התחרות ההוגנת ותום הלב - כל זאת כדי לאתר את המועמד המתאים ביותר לתפקיד. עוד נקבע בחוזר, כי הליכי האיתור האמורים יתבססו גם על העקרונות הקבועים בתקנות, ובהם הבטחת התקינות של הליך האיתור; קביעה מראש של קריטריונים לבחירת המועמדים; מתן נימוקים להחלטות שהתקבלו בנוגע למועמדים בשלבי הביניים של הליך הבחירה; ומתן נימוקים לבחירה הסופית. כמו כן נקבע בחוזר כי "הליכים לאיוש תפקידי סמנכ"ל כספים, מבקר פנימי, יועץ משפטי וסמנכ"ל משאבי אנוש יהיו בהכרח פומביים". באוקטובר 2013 הודיעה רשות החברות על ביטול החוזר, וביקשה מהחברות הממשלתיות להגיש לה את הצעותיהם להסדרת הנושא. על פי ההסבר שמסרה רשות החברות למשרד מבקר המדינה, החוזר בוטל בהוראת מנהל הרשות הסבור כי החוזר מטיל הגבלות מהותיות על שיקול הדעת של הנהלות החברות הממשלתיות בכל הנוגע להליכי איתור פקידים בכירים. לדעתו יש להעניק למנכ"לי החברות הממשלתיות חופש פעולה רב יותר בכל הנוגע לניהול עסקי החברות, לרבות עניין זה. לשם כך פנה מנהל הרשות לחברות וביקש את התייחסותן לצורך בחינה מחודשת של הנושא. מינויים למשרות אמון בחברות הממשלתיות נציבות שירות המדינה קבעה כללים ברורים בנוגע לאופן העסקתם של עובדים בכירים במשרות אמון, ולתפקידים ש הם יכולים למלא. על פי כללי הנציבות, בלשכת מנכ"ל ומוקבל מנכ"ל מועסקים בעלי התפקידים שישמשו אנשי אמונו ועמם נמנים עוזר, יועץ, מזכיר ומנהל לשכה. עוד קבעו כללי הנציבות, כי לצד התועלת הנובעת מכך שמאפשרים למנכ"ל לעבוד עם אנשי אמונו, יש גם אינטרס ציבורי שהעובדים במשרות האמון יעמדו בתנאי סף מקצועיים הנדרשים בתפקידם, ובהתאם לכך נקבעו תנאי סף לכל המכהנים במשרות אמון. החברות הממשלתיות כפופות להוראות ולתקנות של רשות החברות, שמעצם הגדרת תפקידה היא הרשות המפקחת עליהן ומייעצת להן. בכמה מקרים שהובאו לאישורה בנמל אשדוד, נתנה הרשות את האישור הסופי למינויים אלה. .__________________ .9 פקידים בכירים: המנהל הכללי, המשנה למנהל הכללי והסגנים של המנהל, מנהלי האגפים, מנהל ענייני הכספים, המבקר הפנימי, מזכיר החברה, היועץ המשפטי הפנימי בחברה הממשלתית וכן נושאי תפקידים אחרים שקבעו לעניין זה השרים לאחר התייעצות עם רשות החברות. 10 בחוזר קודם, שכבר אינו בתוקף, שהוציאה רשות החברות ב -5.7.01 בנושא מינוי עובדים בכירים. נקבע, בכל חברה ממשלתית חייב להיות נוהל בחירה של עובדים בכירים שאישר הדירקטוריון. בחוזר צוין כי בהחלטת ממשלה מס' 1081 מ-17.11.85 נקבע כי יש להימנע מקבלת עובדים על פי שיקולים פוליטיים מפלגתיים ולהקפיד לעשות זאת על פי שיקולים עניינים ומקצועיים בלבד. 144 דוח שנתי65א .שם הדוח: גיוס והעסקה של קרובים ומקורבים בתאגידים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הביקורת העלתה , כי רשות החברות לא קבעה הנחיות וכללים ברורים שהחברות הממשלתיות יוכלו להיעזר בהן בנוגע למינוי עובדים למשרות אמון. רשות החברות השיבה למשרד מבקר המדינה במרץ 2014, כי היא אינה מתערבת בקביעת תנאי הסף למשרות אמון, ונושא זה מסור להנהלת החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות החברות לבחון אם יש מקום להתיר העסקה במשרות אמון בחברות הממשלתיות , ולהסדיר נושא זה אם יהיה בכך צורך, בדומה להסדרה שנעשתה בנציבות שירות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות על התמשכות ההליכים לקביעת הכללים למינוי פקידים בכירים במשך שנים. שיהוי זה עלול להביא לידי כך שהליכי הגיוס של עובדים בכירים לא יהיו שוויוניים, פומביים ו מותאמים לעקרונות חובת המכרזים. היעדר הסדרה של עניין זה אינו מאפשר לדעת מהם הקריטריונים שלפיהם מאשרת רשות החברות את הנהלים שקובעים הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות. כמו כן - מהסברי הרשות דלעיל עולה, כי מנהל הרשות החליט לצמצם את הדרישות מהחברות ואת הפיקוח עליהן, במקום לעמוד על כך שהליכי המינויים של עובדים בכירים ועובדים חדשים בחברה ממשלתית ייעשו בתהליך תקין שוויוני, תחרותי ושקוף; בכך עלול להיפתח פתח לפגיעה בטוהר המידות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות החברות , כי לאחר החלטתו לבטל את הפיקוח על סדרי גיוס ומינוי עובדים בחברות ממשלתיות שנקבעה בחוזרים קודמים באמצעות יישומם, עליו לפעול לכך שהרשות תעשה ככל הניתן להחשת האסדרה ולהגברת הפיקוח הן על העסקתם של עובדים בכירים והן על כלל העובדים. .סיכום .גיוס והעסקה יתרה של קרובים ומקורבים בגופים הציבוריים עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלהם כלפי הציבור, וכן במתן שוויון הזדמנויות ובייצוג הולם לכל קבוצות האוכלוסייה. אין להשלים עם תופעה של היווצרות משפחות מורחבות של קרובים ומקורבים שעלולות לפגוע בניהול התקין של גופים אלה ולעשות ברכוש הציבורי כבתוך שלהן. על הנהלות התאגידים הציבוריים שנבדקו להמשיך לפעול למיגור התופעות הקשות שהועלו בביקורת ולהתמודד בנחישות עם גורמיהן כדי לעקרן מן השורש. על רשות החברות הממשלתיות בהתייעצות עם כל הגורמים הנוגעים בדבר להירתם למשימה של הפסקת התופעות האמורות ללא דיחוי, כדי לאפשר להנהלות התאגידים להתמודד עמן ביתר יעילות. .