המשרד להגנת הסביבה/פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה

 ♦ . 632 דוח שנתי58ב .מבוא .המשרד להגנת הסביבה מופקד, בין היתר, על אכיפת חוקי הגנת הסביבה יחד עם גופים נוספים, בהם רשויות מקומיות11 . כמה חוקים ותקנות מקנים לו סמכויות להיאבק בעברות של פגיעה באיכות הסביבה, ובהם חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד - 1984 (להלן- חוק שמירת הניקיון), חוק מניעת מפגעים, התשכ"א- 1961 , חוק רישוי עסקים, התשכ"ח- 1968 . המשרד מטפל בעברות איכות הסביבה הן במישור הפלילי הן במישור המינהלי. הליך האכיפה במישור הפלילי כולל בין היתר פתיחת תיקי חקירה לשם הגשת כתבי אישום לבית המשפט או מתן הודעת תשלום קנס מסוג בררת משפט 12 (להלן- הודעת תשלום קנס או קנסות) 13 . הליך האכיפה במישור המינהלי כולל מתן התראות לבעלי עסקים, מפעלים ורשויות לפני נקיטת צעדים; הוצאת צווי ניקוי, צווי סילוק מפגע וצווים מינהליים אחרים. אשכול אכיפה במשרד14 קובע את מדיניות האכיפה של המשרד והוא אחראי לפעולות האכיפה במישור הפלילי. בראש האשכול עומד סמנכ"ל אכיפה, והוא ממונה על כמה יחידות ובהן המשטרה הירוקה (המופקדת על אכיפת חוקי הגנת הסביבה במסלול הפלילי) 15 , שוטרי משטרת ישראל המוצבים במדור להגנת הסביבה שבמשרד לביצוע פעולות שנדרשת להן סמכות המשטרה ואגף תיאום אכיפה. מחוזות המשרד מופקדים על אכיפתם המינהלית של חוקי הגנת הסביבה כדי למנוע היווצרות מפגעים או להביא לסילוקם, בטרם יינקט ו אמצעי אכיפה במסלול הפלילי. בחודשים יוני-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד) בקנסות שהוא מטיל, את ניהול תיקי חקירה, את סדרי הגשת כתבי אישום ואת האפקטיביות של האכיפה. הבדיקה נעשתה במשרד הראשי של המשרד, באשכול אכיפה וביחידות הפועלות במסגרתו: אגף תיאום אכיפה (להלן - האגף) והמשטרה הירוקה; בלשכה המשפטית במשרד ובחשבות המשרד. בדיקות השלמה נערכו באגף החשב בכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר. להלן מובאים הממצאים16. .__________________ .11 ראו גם בפרק "אתרי אשפה בנחלות שביישובים חקלאיים במרכז הארץ", בדוח שנתי 58 א של מבקר המדינה ( 2007 '), עמ285. 12 הודעת קנס הנמסרת ביד או נשלחת למי שלכאורה עבר עברה. מקבל ההודעה רשאי להודיע בתוך פרק זמן של 90 .יום ממסירת ההזמנה שרצונו להישפט בבית המשפט על העברה 13 שר המשפטים בתוקף סמכותו לפי סעיף 221 , התשמ"ד]נוסח משולב[ לחוק סדר הדין הפלילי- 1984 , (להלן- חסד"פ) קבע בצווים שונים החל בשנת 2000 , כי עברות שונות על חוקי איכות הסביבה הן עברות קנס; ובתוקף סמכותו לפי סעיף 228 (א) לחוק זה קבע עברות של בררת משפט (למשל, עברות בנושאים של שמירת ניקיון, זיהום אוויר מכלי רכב בדרך, תנאים תברואתיים בתחנות דלק, מניעת רעש, מניעת מפגעי יתושים ופיקדון על מכלי משקה). 14 .במשרד להגנת הסביבה אשכול הוא יחידה ארגונית המקבילה לחטיבה במשרדי ממשלה אחרים 15 המשטרה הירוקה היא יחידה ארצית לפיקוח, אכיפה וחקירה הפועלת במסגרתאשכול אכיפה של המשרד להגנת הסביבה בהתאם למדיניות המשרד. ביקורת קודמת בעניין סדרי פעולתה של המשטרה הירוקה ראו ב דוח שנתי 53 ב של מבקר המדינה ( 2003 ), בפרק "פעולות אכיפה באמצעות המשטרה הירוקה", עמ' 381. 16 בתקופה נשוא דוח ביקורת זה כיהנו במשרד להגנת הסביבה השרים הבאים: חה"כ צחי הנגבי בתקופה מרס 2001 - מרס 2003 ; פרופ' יהודית נאות, ז"ל, מרס 2003 - אוקטובר 2004 ; חה"כ אילן שלגי אוקטובר-נובמבר 2004 ; השר שלום שמחון ינואר-נובמבר 2005 ; השר גדעון עזרא- מינואר 2006 . בתקופה זו כיהנו המנכ"לים הבאים: מר שמואל הרשקוביץ יוני 2002 - מאי 2003 ; ד"ר מיקי (מרים) הרן יוני 2003 - מאי 2006 ; מר שי אביטל מיולי 2006. המשרד להגנת הסביבה 633 .ניהול תיקי חקירה והגשת כתבי אישום .1. מפקחי המשטרה הירוקה פועל ים על פי חוק שמירת הניקיון וחוקים אחרים בעניינים רבים ובכלל זה מניעת עברות של איכות הסביבה. מפקחיה מוסמכים לתת הודעות תשלום קנס לאדם שיש יסוד להניח שעבר עברה של בררת משפט. במקרים חמורים או מורכבים נוקטת המשטרה הירוקה דרך חלופית - חקירה, הן לפי בקשות ממחוזות המשרד והן על פי החלטתה, שתכליתה להכין את תשתית הראיות לנקיטת הליכים משפטיים נגד גורמים שלכאורה הפרו את הוראות החוק17 . ההחלטה אם לפתוח תיק חקירה או להסתפק בהודעת תשלום קנס נקבעת בהתחשב בראיות, בחומרת העברה, בתדירותה, בהפיכות הנזק שנגרם, בנכונות לסילוק המפגע ובשיקולים נוספים. הלשכה המשפטית של המשרד בודקת את התיק ומעבירה אותו לתובע חיצוני להגשת כתב אישום. יצוין, כי על פי חוק שמירת הניקיון ניתן להמציא הודעת תשלום קנס, להמציא הזמנה למשפט או להגיש כתב אישום בתוך שנתיים ממועד ביצוע העברה, ולא יחול על העברות דין ההתיישנות. בשנת 2006 טיפלה המשטרה הירוקה ב-137 .תיקי חקירה בכל הנושאים שבטיפול המשרד באותה שנה נתנו מפקחי המשטרה הירוקה 1,848 )הודעות תשלום קנס (בררת משפט ליחידים ולתאגידים בגין עברות של איכות הסביבה. 2. ירידה במספר תיקי חקירה ובהודעות תשלום קנס : מראשית שנות האלפיים חלה ירידה ניכרת במספר תיקי החקירה שנפתחו במשטרה הירוקה: בשנת 2003 נפתחו369 תיקי חקירה; בשנת 2004 - 229 ; בשנת 2005 - 181 ; בשנת 2006 - 137 ובשנת 2007 )(עד סוף אוקטובר - 134 תיקים. בשנים 2003 -2007 חלה גם ירידה ניכרת גם בכל הקנסות מסוג בררת משפט שנתנה המשטרה הירוקה, כמפורט להלן: ב - 2003 - 2,669; ב - 2004 - 2,421; ב - 2005 - 2,008; ב - 2006 - 1,848; ב - 2007 (עד מחצית דצמבר) - 1,362. המשרד להגנת הסביבה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 כי הסיבות שהובילו לירידה מהותית במספר תיקי החקירה הן אלה: 1 . הגברתהשימוש בבררות משפט בעת אירועים נקודתיים. 2 . התרחבות הצורך בגיבושה של תשתית אכיפה מינהלית נרחבת בחלק בלתי-מבוטל מהמקרים, דבר שהביא לסרבול ולהארכת פרק הזמן הדרוש לפתיחת תיק חקירה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הירידה במספר הקנסות, במקביל לירידה בפתיחת תיקי חקירה מצביעה על כי לא ניתן להסביר את הירידה בתיקי החקירה בשינוי מדיניות המשרד בכל הקשור להגברת השימוש בבררות משפט, ומעלה חשש לירידה באפקטיביות האכיפה. 3. משך ניהול תיקי חקירה : על פי נוהל פנימי של המשטרה הירוקה (להלן - הנוהל הפנימי), עליה להעביר ללשכה המשפטית את תיק החקירה בתוך שלושה חודשים ממועד פתיחתו לשם הגשת כתב אישום. על הלשכה המשפטית לבדוק את תשתית הראיות בתיק; אם יש צורך, הלשכה המשפטית מחזירה את התיק להשלמת החקירה למשטרה הירוקה או למחוזות, בהתאם לנסיבות. לאחר אישורו על ידי הלשכה המשפטית הוא מועבר לתובע חיצוני, שהוסמך במיוחד לעניין זה בידי היועץ המשפטי לממשלה, להכנת כתב אישום, .__________________ .17 לפי סעיף225 לחוק סדר הדין הפלילי קביעת עברה כעברת קנס אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשל עברה כזאת כתב אישום, אם הוא סבור שנסיבותיה מחייבות זאת ובלבד שטרם נמסרה הזמנה לפי סעיף 222. 634 דוח שנתי58ב .להגשתו לבית המשפט ולייצוג המשרד והמדינה בתיק. לעתים, בהתחשב בראיות, בחומרת העברה, בתדירותה, בהפיכות הנזק שנגרם, במשך הזמן שחלף, ובשיקולים נוספים מחליטה הלשכה המשפטית, בהסכמת המשטרה הירוקה, על העברת תיק החקירה לאגף תיאום אכיפה להמרתו בהודעת תשלום קנס מסוג בררת משפט. משרד מבקר המדינה בדק את משכי הזמן לטיפול בתיקי חקירה במשטרה הירוקה ובלשכה המשפטית18. הבדיקה התייחסה ל-34 מ-48 תיקי החקירה שהתקבלו בלשכה המשפטית בשנת 2006 בשל עברות הנוגעותלפסולת בניין, מפגעים בתחנות מעבר 19 ועברות אחרות על פי חוק שמירת הניקיון20.. להלן מובאים הממצאים (א) משך הטיפול במשטרה הירוקה: ממועד פתיחת תיק חקירה במשטרה הירוקה ועד להעברתו ללשכה המשפטית חלפו 271 יום בממוצע - פי שלושה מפרק הזמן המרבי שנקבע בנוהל הפנימי; תיק ים שהלשכה המשפטית החזירה למשטרה הירוקה להשלמת חקירה, הטיפול בהם נמשך 319 .יום בממוצע (ב) משך הטיפול באחריות הלשכה המשפטית: ממועד ההעברה ללשכה המשפטית עד להגשת כתב אישום חלפו 273 :יום בממוצע, כדלקמן104 יום עברו בממוצע ממועד קבלת התיק בלשכה המשפטית ועד העברתו לתובע חיצוני; ועוד 169 .יום חלפו בממוצע מהעברת התיק לתובע חיצוני ועד הגשת כתב אישום (ג) הטיפול הכולל באירוע, ממועד ביצוע העברה ועד הגשת כתב האישום על ידי תובע חיצוני, ארך 776 :יום בממוצע; באלה נכללו184 יום בממוצע ממועד ביצוע העברה עד מועד פתיחת תיק החקירה, ימי הטיפול במשטרה הירוקה, פרק זמן הטיפול בלשכה המשפטית ומשך הטיפול בהגשת כתב אישום בידי תובע חיצוני. כתוצאה מהתמשכות הטיפול התיישנו חלק מהעברות ולא ניתן היה להגיש כתב אישום. הטיפול הממושך בתיקי החקירה עלול לפגוע בהרתעה ובאפקטיביות של האכיפה. מעבר לכך, השיהוי הרב בטיפול עלול לפגוע גם בזכויות הנאשמים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לקיצור פרק הזמן של הטיפול בכל שלב; בהסכמים עם עורכי דין חיצוניים שהוסמכו כתובעים יש לשקול לקצוב זמן לפעולותיהם. .הטיפול בדוחות עברה והודעת תשלום קנס .1. לפי חוק שמירת הניקיון21 ניתן להמציא הודעת תשלום קנס והזמנה למשפט או להגיש כתב אישום בתוך שנתיים מיום ביצוע העברה. אדם שנמסרה לו הודעת קנס רשאי להגיש .__________________ .18 ."לאחר העברתו לטיפול הלשכה המשפטית "תיק חקירה" נקרא "תיק תביעה 19 אתר שאושר על ידי הרשות המקומית כתחנת אזורית לקבלת פסולת, וניתן לעבד בו את הפסולת למחזור או לאסוף אותה לשם העברתה לאתר הטמנה. 20 מ-48 תיקים אלה נגרעו14 תיקים שהוגשו נגד רשויות מקומיות ולגבי חלקם נדרש אישור היועץ המשפטי לממשלה לחקירה באזהרה של ראש רשות. משך זמן שאינו באחריות המשרד. 21 סעיף13.ג המשרד להגנת הסביבה 635 . לתובע בקשה לביטולה. חוק סדר הדין הפלילי, שלפיו מוגשת הבקשה, אינו קובע מועד למתן החלטת התובע. על כן קבע המשרד שאם לא ניתנה החלטת התובע בתוך שנה מיום הגשת הבקשה לביטול הודעת הקנס - יוביל הדבר לביטול הקנס. אם לא שולם הקנס יש לבצע פעולות לגבייתו, ולא - יתיישן הקנס בהתאם לדין בעניין התיישנות עונשים. על מנת למנוע את ההתיישנות של קנסות שלא שולמו ולא ניגבו יש לשלוח דרישה חוזרת לתשלום הקנס 22. 2. אגף תיאום אכיפה אחראי לקשר ולתיאום בתחום האכיפה בין גורמי המשרד וגורמים חיצוניים. האגף מקבל "דוחות עברה" 23 מנאמני ניקיון שהסמיך המשרד, מעובדי המשרד שהוסמכו לכך וממפקחים בגופי פיקוח אחרים שהוסמכו לכך ובהם המשטרה, מפקחים ברשויות מקומיות, רשות הטבע והגנים וממ"י. על סמך דוחות העברה מפיק האגף הודעות תשלום קנס24. באגף תיאום אכיפה שלושה מערכים ובהם 21 עובדים: מערך נאמני ניקיון, מערך בררות משפט ומערך גבייה25 . מערך הגבייה אחראי לגביית הקנסות שלא שולמו במועד; הוא עושה זאת באמצעות גובה חיצוני האמור לנקוט פעולות שונות לגביית החוב כגון משלוח תזכורות והטלת עיקולים26 . על פי דוח של החשב הכללי (להלן- חשכ"ל) במשרד האוצר, במאי 2005 נאמד סכום הקנסות המצטבר שנתן המשרד ולא שולמו ב-44.3 מיליון ש"ח27. : הטיפול בדוחות עברה ובהודעות תשלום קנס אגף תיאום אכיפה מזין למחשב את פרטי דוחות העברה המתקבלים במשרד, בודק את תקינות הנתונים ושלמותם, גונז את הדוחות הלא תקינים או הלא שלמים 28 , מפיק הודעות תשלום קנס על סמך הדוחות התקינים ושולח אותן לנאשמים. באשר לטיפול האגף בהודעות תשלום קנס: אם הגיש הנאשם בקשה לביטול הקנס, בקשתו מועברת ל"תובע"29 באגף לקבלת החלטה; אם הגיש בקשה להישפט, בקשתו מועברת לתובע חיצוני להכנת כתב אישום. קנסות שלא שולמו במועד על האגף להעבירן לגבייה (ראה להלן). .__________________ .22 בגביית קנס שמוטל בעברה מסוג בררת משפט נוהג המשרד לפי ההתיישנות שהחוק קובע לעברה מסוג חטא - שלוש שנים מיום שהקנס הפך חלוט. לפי הפסיקה (בג"ץ 1618/97 סצ'י נ' עיריית תל אביב יפו , פ"ד נב ( 2 )542 ( 1998 )), "הצגת דרישה חוזרת לתשלום הקנס... לפני חלוף תקופת ההתיישנות, מחזירה את מירוץ ההתיישנות לנקודת ההתחלה, ומניין התקופה מתחיל מראשיתו". 23 דיווח על עברה המתקבל במתכונת שקבע המשרד מגורמים שונים ש הוכשרו והוסמכו על ידי המשרד להגיש דוח עברה. 24 .מפקחי המשטרה הירוקה של המשרד מוסמכים להפיק ישירות הודעות תשלום קנס 25 מערך נאמני הניקיון אחראי להכשרת נאמני הניקיון וגורמי אכיפה אחרים, להסמכתם, לקשר עמם ולקבלת דוחות עברה מהם; מערך בררות המשפט אחראי ליישום המנ גנון למתן דוחות קנס והפעלתו לרבות בקרת איכות על דוחות העברה, שהתקבלו ממי שהוסמכו לתת אותם, להמרתם להודעות תשלום קנס ולטיפול בבקשות לביטול הודעות תשלום קנס, פניות ציבור, טיפול בבקשות להישפט וטיפול בעדכון שוברי תשלומים מרצון; מערך הגבייה אחראי לפיקוח ולמעקב על פעולות לגביית הכספים מחייבים. 26 יצוין כי מערך הגבייה אינו גובה חובות שהוטלו בגזר דין של בתי המשפט; גביית חובות אלה מוטלת על הקרן לשמירת הניקיון. 27 דוח הוועדה לבחינת גביית חובות לממשלה, משרד האוצר - החשב הכללי, יוני 2005. 28 הודעות תשלום קנס מסוג בררת משפ ט חייבות להכיל פרטים מסוימים כגון מספר הרכב של משליך פסולת. אם חסרים בדוח העברה פרטים, לא תופק הודעת תשלום קנס. 29 לעניין זה: מי שהיועץ המשפטי הסמיך לקבל החלטות בעניין הודעות קנס מסוג בררת משפט לרבות החלטה על ביטול ההודעה או על הגשת כתב אישום. 636 דוח שנתי58ב .משרד מבקר המדינה בדק בהסתמך על פעולות האכיפה הנרשמות במערכת המידע של המשרד (מערכת מעו"ף) את טיפול אגף תיאום אכיפה בהו דעות תשלום קנס. בבדיקה נכללו כלל העברות הסביבתיות של בררת משפט והיא משקפת את כל פעילות גורמי האכיפה שבטיפול האגף. מהבדיקה עולה כי שיעור קטן בלבד של דוחות עברה נגבה, בין היתר, הן בשל איכותם הלקויה ואי הטיפול בהם, הן בשל אי-ביצוע של פעולות לגביית הקנסות והן בשל אי-משלוח דרישה חוזרת לתשלום הקנס המביא להתיישנות העונש. להלן פרטים: בלוח ובתרשים שלהלן עיבד משרד מבקר המדינה נתונים מן השנים 2002 -2006 , שמקורם במשרד להגנת הסביבה, על דוחות העברה שהתקבלו במשרד, על הודעות תשלום קנס שנשלחו לנאשמים ועל התשלומים ששולמו: . המשרד להגנת הסביבה 637 . 638 דוח שנתי58ב . הפקת הודעות תשלום קנס : מהנתונים עולה כי בשנים 2002 -2006 התקבלו במשרד כ- 145,000 דוחות עברה; דוחות רבים התאפיינו ברמה נמוכה ובאי טיפול בהם והאגף הפיק לפיהם כ- 74,000 הודעות תשלום קנס בלבד- דהיינו נוצר פחת של כ-50% . המשרד מסר בתשובתו כי "הוא מעוניין להרחיב את מאגר המעורבים באכיפת חוקי איכות הסביבה... זאת על מנת שהתודעה לאכיפת חוקי איכות הסביבה תוטמע בכל הרמות ולא רק במסגרת אכיפה על ידי המשטרה הירוקה של המשרד. אך אליה וקוץ בה, שהרי מדובר בציבור מגוון בעלי הכשרה ויכולת בלתי אחידים. מרבית הגורמים המפיקים דוחות עברה, אינם עובדי המשרד ולכן אין ביכולת המשרד לפקח על עבודתם באופן שוטף". עם זאת, הוסיף המשרד בתשובתו כי הוא משקיע משאבים בשיפור הדוחות המתקבלים. במסגרת זאת נכתב מחדש נוהל עבודה בו ניתן לתהליך בקרת האיכות של הדוחות משקל רב. לדעת משרד מבקר המדינה, הרחבת מעגל המעורבים באכיפת חוקי איכות הסביבה היא פעולה חיובית אך יש מקום לבחון את תפוקותיה. מכל מקום על המשרד לבחון מי מבין הגורמים המוסמכים לתת דוחות עברה - נאמני ניקיון או עובדים מקצועיים - אחראים לליקויים במילוי דוחות אלה, ובהתאם לכך להגביר את הדרכתם ואת הפיקוח עליהם, ובכך להביא לשיפור איכות הדוחות. גביית הודעות תשלום קנס : שיעורי הגבייה הם נמוכים וקיים פער גדול בין הקנסות ששולמו בפועל לבין פוטנציאל הגבייה מהודעות תשלום הקנס שהופקו30 הן מבחינת מספר הקנסות והן מבחינת סכומם. בכל אחת מהשנים- 2002 2006 שולמו סכומים שהם 32%-40% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ - 36% ; מספר הקנסות ששולמו הוא 34%-49% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ- 41% - דהיינו נוצר פחת של כ- 59%. .__________________ .30 בניכוי הבקשות להישפט והודעות תשלום קנס שבוטלו לפי החלטת תובע במשרד. המשרד להגנת הסביבה 639 . יודגש כי השוואה בין מספר הקנסות ששולמו לבין מספר דוחות העברה שניתנו מצביעה על פער גדול מאוד ביניהם: בכל אחת מהשנים 2002 -2006 נגבו קנסות מ- 15%-23% מדוחות העברה שניתנו בלבד, ובממוצע כ- 20% - דהיינו נוצר פחת של כ- 80%. המשרד מסר בתשובתו כי הדבר נובע מסירובו של החשכ"ל במשרד האוצר לאשר את המשך העסקתו של גובה חיצוני (בעניין זה - ראו להלן). משרד מבקר המדינה מציין כי בשנת 2002 , בטרם הופסקה ההתקשרות עם הגובה החיצוני, היו שיעורי גביית הקנסות נמוכים אף יותר מאלה שבשנים 2003 -2006 , .שבהן הגובה החיצוני לא טיפל בגביית קנסות חדשים שלא שולמו שיעור הגבייה הנמוך ואי -שיגור דרישה חוזרת לתשלום הקנס לשם מניעת התיישנות הקנס שבעקבותיו מבטל האגף קנסות מאפי ינים את המשרד שנים ארוכות: בשנים 1994 -1998 ובשנת 2005 ביטל המשרד הודעות תשלום קנס באופן גורף. בדצמבר 2005 , למשל, בוטלו 6,635 הודעות תשלום קנס ישנות שהופקו בשנים 1999 -2003 (ברובן של השנים פעלה חברת הגבייה) משום שהקנסות הנקובים בהן לא שולמו במועד ומפאת חלוף הזמן הם התיישנו או שלא הייתה אפשרות חוקית או מעשית לגבותם. הקנסות שבוטלו כללו 3,327 קנסות "שהטיפול בהן לא מוצה ו/או לא התקבלה בהם הכרעת תובע תוך שנה מיום קבלת הבקשה"; 2,622 ;"הודעות שלגביהן "לא ניתן לאתר את החשודים463 הודעות היא "התייש ]שלהן[ שעילת הביטול נות"; 223 הודעות ש"נפלו בהן פגמים טכניים". התקשרות עם גובה חיצוני לגביית הקנסות לשם גביית קנסות שלא שולמו במועד יש לנקוט בהליכי גבייה. כאמור, על מנת לאפשר את גביית הקנסות וגם למנוע את התיישנותם יש לבצע פעולות שונות: משלוח דרישה חוזרת לתשלום הקנס לחייב בתו ך שלוש שנים מהמועד האחרון הנקוב בהודעת תשלום הקנס לתשלומו פעולה אותה צריך לבצע האגף, או הפעלת אמצעי גבייה באמצעות גורם העוסק בגבייה. משנת 1999 העסיק המשרד חברת גבייה חיצונית (להלן- חברת הגבייה) לצורך גביית חובות מחייבים שלא שילמו את הקנסות. ואולם בפברואר 2003 , הורה החשכ"ל למשרד שלא להעביר עוד תיקי חייבים לחברת הגבייה בשל שכר הטרחה הגבוה שנקבע בהסכם עמה והורה על קיום מכרז. המשרד פרסם את המכרז רק בשנת 2005 , ובהמשך נפסל המכרז בבית המשפט. מאז 2003 הפסיק המשרד להעביר לחברה הגבייה תיקי חייבים חדשים, למעט595 תיקים שהועברו בשנת 2005 באישור מיוחד של החשכ"ל. חברת הגבייה המשיכה לטפל בתיקי חייבים שהיו בטיפולה משנים קודמות. אמנם מאז פברואר 2003 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , עשה המשרד ניסיונות למצוא פתרונות על מנת לקדם את הטיפול בחובות שמקורם בקנסות חדשים ובקנסות שתקופת ההתיישנות שלהם קרובה לסיומה: הפרטת השירות, פנייה ל"המרכז לגביית קנסות, אגרות 640 דוח שנתי58ב .והוצאות" (להלן - המרכז)31, פרסום שני מכרזים. ואולם ניסיונות אלה לא צלחו עד אוקטובר 2007 :מסיבות שונות אי-הסכמה בין המשרד למרכז; עיכוב מצד המשרד בפרסום מכרז לקבלת שירותי גבי יה ופסילתו על ידי בית משפט בשל פגמים בו; התנגדות עובדי המשרד למהלך ההפרטה. מפברואר 2003 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , לא נעשו אפוא פעולות לגביית חובות מחייבים; מערכת גביית הקנסות שותקה למעשה. עקב כך לא הועברו לגבייה כ- 42,500 הודעות תשלום קנס שסכומם הכולל מוערך בכ -26.3 ;מליון ש"ח אלפים מהם התיישנו ואי -אפשר יותר לגבותם. כמו כן לא נעשו בשנים 2003 - 2006 .פעולות למניעת התיישנות הקנסות להמחשת הנזק שבאי-מציאת פתרון לגביית קנסות יצוין כי ב - 2006 , לקראת פרסום מכרז לקבלת שירותי גבייה, הכין האגף אומדן של סכום הקנסות שתצטרך לגבות החברה שתזכה במכרז. על פי אומדן זה, מספר הקנסות מסוג בררת משפט שניתנו בפרק הזמן אוקטובר 2003- יולי 200632 , שטרם התיישנו, ויש לפעול לגבייתם הוא 17,400 , וסכומם המקורי הוא כתשעה מיליון ש"ח. ההפרש בין מספר קנסות זה ל- 42,500 קנסות שלא הועברו לגבייה הוא קנה מידה לדוחות שלא ניתן יהיה לגבותם מסיבת התיישנות או מסיבות אחרות33. יוזכר כי רק בינואר 2007 החל המשרד לשלוח תזכורות לחייבים על מנת למנוע את התיישנות הקנסות, ורק ביולי 2007 פרסמו החשכ"ל והמשרד מכרז נוסף במקום זה שנפסל בבית המשפט; ובאוקטובר 2007 נקבעו שתי חברות זוכות בו. עד ינואר 2008 .טרם החלו החברות בגבייה עבור המשרד בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 מסר המשרד כי החשכ"ל עמד בסירובו לאשר את חידוש ההתקשרות עם הגובה החיצוני בתיקי חוב חדשים. בנסיבות אלה ניטלה למעשה לחלוטין מהמשרד השליטה על הטיפול בחובות לו וסוכלה האפשרות לצמצם את הנזק שנגרם כתוצאה מהפסקת ההתקשרות עם גובה חיצוני. החשכ"ל בתשובתו מנובמבר 2007 מסר כי לאחר שנתגלו כשלים בגביית החובות למשרד ולאחר שהתברר כי סכום התשלומים לחברת הגבייה היה חריג ובלתי-סביר הוא הורה להפסיק להעביר תיקים חדשים לח ברת הגבייה ודרש לערוך מכרז לקבלת שירותי גבייה למרות התנגדות נחרצת מצד המשרד למהלך. החשכ"ל אף ציין כי לאחר פסילת המכרז שפרסם המשרד והעיכוב שחל במשרד בפרסום מכרז נוסף, התערב החשכ"ל בתהליך והקים במהלך שנת 2007 ועדת מכרזים בין-משרדית בראשות סגן החשב הכללי. המרכז לגביית קנסות מסר בתשובתו מדצמבר 2007 כי הוא מוכן לטפל בגביית קנסות המשרד. .__________________ .31 המרכז מטפל בגביית קנסות ואגרות שמטילים משרדי הממשלה, בכללם קנסות שמטילה רשות הטבע והגנים הלאומיים, הכפופה למשרד. המרכז פועל מכוח חוק המתיר לו לגבות קנסות מסוג בררת משפט. בשנת 2003 תוקן חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה - 1995 , כדי לאפשר למרכז לגבות קנסות עבור קרנות דוגמת "הקרן לשמירת הניקיון". 32 .ההנחה באומדן היא שהעברות יסווגו כחטא ועל כן העונש בגינן מתיישן כעבור שלוש שנים 33 בין היתר, דוחות שניתנו בתקופה ינואר 2002- אוקטובר 2003. המשרד להגנת הסביבה 641 . התוצאה היא שמתחילת שנת 2003 לא טיפל המשרד בגביית קנסות. לפיכך עקב חלוף הזמן התיישנו חלק מהם. לאי-אכיפה משמעויות קשות, ובהן - הפסד כספי ניכר למימון פעולות למען איכות הסביבה וניקיון רשות הרבים, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות. בכל מקרה אי -הצלחת המשרד לקיים מכרז לגיוס חברת גבייה ובעקבות כך, אי העברת קנסות לגבייה במשך חמש שנים מהווה ליקוי משמעותי. .חובת הדיווח לחשכ"ל וליועץ המשפטי לממשלה .כאמור, בשנים 2002 -2006 התיישנו או בוטלו קנסות רבים בגלל אי-גבייה, אי -החלטת תובע ואי-הגשת כתבי אישום. בשל כך נאלץ האגף בדצמבר 2005 לבטל באופן גורף 6,635 הודעות תשלום קנס. יצוין כי אי-קיום פעולות גבייה מספקות למניעת התיישנותם של הקנסות אוזכר על ידי המשרד עוד בשנת 1994. דיווח על גבייה להנהלת המשרד ולגורמים המקצועיים המעורבים בהכוונתה ובכלל זה על כשלים בה הוא תנאי להערכת התפקוד של מערך הגבייה והאפקטיביות של האכיפה. החשב הכללי במשרד האוצר והיועץ המשפטי לממשלה ממונים, כל אחד בתחומו, על ההכוונה המקצועית של פעולות החשבים והיועצים המשפט יים במשרדי הממשלה. היועץ המשפטי לממשלה והחשב הכללי קבעו - בהוראות נפרדות - שחובה לדווח להם על ביטול הודעות תשלום קנס 34 . בהיעדר יכולת בקרה בפועל על הנושא משרד המשפטים הפסיק לדרוש מהמשרד לדוח לו על ביטול הודעות תשלום קנס אף שפורמלית הנחיית היועץ המשפטי לממשלה טרם שונתה עד מועד סיום הביקורת. 1. על פי הוראת התכ"ם בעניין ויתור על הגבייה, על חשב המשרד לדווח לחשכ"ל בתום כל שנה על כל הסכומים שוויתר על גבייתם או מחק אותם. ביוני 2005 הגישה הוועדה לבחינת גביית חובות לממשלה שהקים החשכ"ל, דוח על עבודתה; בעקבות מסקנות הוו עדה הקים החשכ"ל באוקטובר 2005 את "מינהל הגבייה", שתפקידו להנחות את משרדי הממשלה וגופים נוספים לפקח על תהליך גביית החובות לממשלה, ובמקרים מסוימים - ליטול לידו את הטיפול בגבייתם, לפי שיקול דעתו35 . ב"חוזר הוראת שעה כספי" שמכוחו הוקם מינהל הגבייה נקבע כי חשבי משרדי הממשלה יפעלו לפי הנחיות מינהל הגבייה והנהלים שיקבע, וכי על החשבויות להגיש לו דוח תקופתי על פעולות הגבייה של המשרד. חשב המשרד לא דיווח לחשכ"ל על מצב גביית החובות של המשרד ולא על הליך הביטול הגורף של הדוחות מנובמבר 2005. המשרד בתשובתו מפברואר 2008 צייןכי "ספק אם ניתן להתייחס להודעות תשלום הקנס שבוטלו במסגרת הליך הביטול הגורף כאל חובות שמחובת חשב המשרד לדווח עליהם .__________________ .34 הוראתהיועץ המשפטי לממשלה מס' 4.3040 , "ביטול הודעות תשלום קנס- הנחייה לתובעים", עדכון מ- 9.11.03 . הוראות התכ"ם, ספר מינהל כספי, הוראה 06.02.03 - מחיקות מחשבון- ביקורת חייבים וויתור על גבייה, בתוקף מ- 12.8.03. 35 על פי הוראות תקנון משק וכספים של החשב הכללי, חוב מוגדר כ"התחייבות או חובה לתשלום סכום כסף לממשלה, אשר המועד לתשלומו הקבוע בדין או בהסכם חלף אך לא שולם ובכלל זה חובות בגין קנסות...". 642 דוח שנתי58ב .לחשכ"ל, זאת משום שחלק מהקנסות לא הפכו לקנסות חלוטים ברי גביה, ואילו חלקם האחר ... כלל לא הבשילו לכדי חוב". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת ה סביבה כי הוראות התכ"ם מחייבות דיווח על חובות שלא נגבו, בין אם לא ניתן לגבותם בשל סיבות שאינן תלויות במשרד ובין אם משום אי-טיפולם על ידי המשרד. 2. הנהלת המשרד לא דנה במשמעות הביטול הגורף של הדוחות והשלכותיו על פעולות האכיפה ובדרכים להתמודדות עם מצב זה כדי למנוע המשך התיישנות הדוחות בגלל אי-טיפול בהם. הטיפול בהשגות על פרטי אישום כאמור, אדם שנמסרה לו הודעת קנס רשאי להגיש לתובע בקשה לביטולה. חוק סדר הדין הפלילי, שלפיו מוגשת הבקשה, אינו קובע מועד למתן החלטת התובע. על כן קבע המשרד שאם לא ניתנה החלטת התובע בתוך שנה מיום הגשת הבקשה לביטול הודעת הקנס - יתבטל הקנס. ואכן, חלק מהנאשמים מגישים בקשות לביטול הקנס (להלן - הבקשות). הבקשות מגיעות לאגף תיאום אכיפה, לידי ראש מדור גבייה, שהוא גם "תובע" לצורך קבלת "החלטת תובע". נוסף על כך, משנת 2002 הוענקו לחמישה עורכי דין בלשכה המשפטית של המשרד סמכויות תובע. יודגש כי על התובע לקבל החלטה בפרק זמן של שנה, ולא - תחול התיישנות על הודעת תשלום הקנס. משרד מבקר המדינה בדק בספטמבר 2007 את הטיפול בבקשות שהוגשו בשנים 2005 ו- 2006 להחלטת תובע ומצא כי במועד הבדיקה התיישנו 728 מ- 1,629 קנסות נשוא ההשגות שהוגשו לשנת 2005 להחלטת התובע של המשרד (כ- 45% ,) .כיוון שחלפה שנה ויותר מיום הגשת הבקשה בעניינם ולא התקבלה החלטת תובע באשר לשנת 2006 , הודעות תשלום קנס שנמסרו לחייבים באותה שנה והוגשה בקשה לבטלן, יתבטלו אוטומטית לכל המאוחר ב- 31.3.0836 בהיעדר החלטת תובע. בספטמבר 2007 כבר התבטלו 437 מ- 1,860 הקנסות (כ - 23% ) נשוא הבקשות לשנת 2006 זו כיוון שחלפה שנה ויותר מהגשת הבקשה ולא התקבלה החלטת תובע; בכך נמנע מיצוי הדין. המשרד ציין בתשובתו מנובמבר 2007 כי הסיבה להתיישנות הקנסות היא גידול במספר דוחות העברה שנובע מהסמכת מאות אנשים לתתם בלי הוספת תקנים לגיוס עובדים שיוכלו לטפל בהם במשרד. ואולם יש להטעים כי על פי נתוני המשרד שהובאו בלוח לעיל, מספר דוחות העברה לא גדל אלא קטן מאוד בתקופה 2002 -2006 : בשנת 2006 התקבלו באגף 23,821 ,דוחות עברה כ- 63% ממספר הדוחות שהתקבלו בו בשנת 2002 - 38,087 , והירידה במספרם נמשכת שנה אחר שנה באופן רציף. .__________________ .36 השגות לשנת 2006 ניתן להגיש עד המועד האחרון לתשלום- 31.3.07 ; על כן המועד האחרון של הודעו[ לקבלת החלטת תובע למניעת התיישנותןת תשלום קנס הוא 31.3.08. המשרד להגנת הסביבה 643 . המשרד מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2008 כי מנכ"ל המשרד מינה "לאחרונה" צוות משותף לאשכול אכיפה וללשכה המשפטית לבחינת יחסי הגומלין ביניהם. הצוות ידון, בין היתר, בסמכויות תובע לביטול ולסגיר ה של תיקים ובחלוקת העבודה המיטבית, ועליו להגיש את המלצותיו בחודשים הקרובים. בתשובה נוספת מפברואר 2008 הוסיף המשרד, כי "על מנת לייעל את הטיפול בעתיד בכוונת המשרד להסמיך את התובעים החיצוניים העובדים עם המשרד מכוח הסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה, לטפל גם בבקשות לביטול קנסות. התבקשה והתקבלה כבר הסכמת משרד המשפטים להרחבת הסמכתם של התובעים גם בהקשר זה. המשרד סבור כי בכך יינתן מענה מספק לנושא זה והבעיה תפתר". . .הטיפול בבקשות להישפט אדם שנמסרה לו הודעת תשלום קנס רשאי להודיע בתוך תשעים ימים מיום שקיבל אותה שברצונו להי שפט על העברה . הבקשה להישפט מוזנת למערכת הממוחשבת לדיווח ומעקב אחר הטיפול בה ומועברת לתובע חיצוני לצורך הכנת כתב אישום. לפי החוק יש לשלוח למבקש הזמנה למשפט בתוך שנה מיום שנתקבלה הודעתו. לכן במקרה שחלפה השנה ולא נמסרה למבקש הזמנה לדין - חלה התיישנות על העברה. אם נתנה הזמנה באיחור, רשאי בית המשפט מנימוקים שירשמו להתיר לקיים את המשפט37. 1. בשנים 2002 -2006 ביקשו להישפט 1,772 אנשים שקיבלו הודעות תשלום קנס, אך המשרד לא העביר לטיפול תובע חיצוני 700 מהן (כ- 40% ) לצורך הגשת כתב אישום; עקב כך התיישנו הקנסות ולא מוצה הדין עם החייבים. 2. משרד מבקר המדינה בדק באופן אקראי את משך הטיפול של אגף תיאום אכיפה ב-34 הודעות תשלום קנס שבשנים 2004 ו- 2005 ביקשו מקבליהן להישפט38. נמצא כי טיפול האגף בבקשות להישפט ארך זמן רב: ממועד הזנת נתוני הבקשה ועד העברתה לתובע חיצוני חלפו בממוצע 115 יום; עוד 151 יום בממוצע חלפו ממועד העברת הבקשה להישפט לתובע חיצוני ועד הגשת כתב אישום. בסך הכול חלפו ממועד הזנת נתוני הבקשה להישפט ועד הגשת כתב אישום - 266 יום. יצוין כי ארבע מהבקשות להישפט הועברו לתובע 236-490 יום לאחר הזנת הבקשה להישפט, ושבעה כתבי אישום הוגשו על ידי התובע החיצוני 209-391 יום אחרי העברת הבקשה להישפט לתובע חיצוני. הגשת כתב אישום זמן כה רב אחרי הגשת בקשה להישפט מלמדת על סחבת בטיפול ועלולה לפגוע באפקטיביות הענישה וביכולתו של המשרד לייצר הרתעה מפני ביצוע עברות בתחום איכות הסביבה. מעבר לכך, השיהוי הרב בטיפול עלול לפגוע בזכויות הנאשמים. .__________________ .37 סעיף230 .לחוק סדר הדין הפלילי 38 משרד מבקר המדינה ביקש מהמשרד לקבל נתונים לגבי47 תיקים ונמסרו לו נתונים לגבי34 מהם בלבד. שישה לא נמצאו במערכת הממוחשבת בלא שנמסר הסבר לכך; בשבעה תיקים נוספים ביקשו החשודים לשנות את שמו של החשוד. וגם תיקים אלה לא נלקחו בחשבון. 644 דוח שנתי58ב .המרת תיקי חקירה בהודעת תשלום קנס משרד מבקר המדינה בדק 23 תיקי חקירה שהתקבלו בלשכה המשפטית בשנת 2003 , ונרשם כי הועברו לאגף תיאום אכיפה לשם המרה להודעת תשלום קנס. הבדיקה העלתה כי לגבי 10 תיקים (כ- 43% ) לא הופקה הודעת תשלום קנס כפי שנקבע; לגבי חלק מתיקים צוינה התיישנות כסיבה לאי-הפקת הודעת תשלום קנס, ולגבי חלקם לא צוינה הסיבה לכך. באשר ל-13 התיקים הנותרים, רק בחמישה מהם שולמו הקנסות שהוטלו בעקבות המרתם. גביית קנסות שהוטלו בבתי משפט כספים ששולמו לקופת בית המשפט על ידי מי שהורשע במשפט שניהל המשרד נגדו מועברים על ידי בית המשפט למשרד ומופקדים בקרן לשמירת הניקיון 39 . האחריות לגביית הקנסות שפסקו בתי המשפט היא בידי הקרן לשמירת הניקיון. על הנהלת הקרן לנהל מעקב אחר פסקי הדין ואחר קבלת התשלומים בגין הקנסות שמטילים בתי המשפט. משרד מבקר המדינה בדק את טיפול המשרד והקרן לשמירת הניקיון בקבלת כספי קנסות שהוטלו בבתי המשפט. נבדקו תיקי החקירה שהתקבלו מהמשטרה הירוקה בלשכה המשפטית של המשרד בשנת 2003 בתחום של השלכת פסולת מוצקה אשר הוחלט להעבירם לבתי המשפט. היו 49 תיקים כאלה, אך המשרד איתר ברישומיו 33 בלבד. בתיקים שאותרו נפסקו קנסות בסכומים של 1,000 עד 80,000 ש"ח. הסכום הכולל של קנסות אלה היה 826,000 ש"ח. עד מועד הבדיקה, יולי 2007 , העבירו בתי המשפט למשרד תשלומים בסך 180,000 ש"ח בלבד (כ - 22% .)מהסכום האמור21 מ-33 החייבים (כ- 64% ) לא שילמו את החוב כלל, ו-11 חייבים שילמו חלק ממנו. רק חייב אחד שילם את מלוא סכום הקנס שקבע בית המשפט. נמצא כי הקרן לשמירת הניקיון אינה מנהלת כלל מעקב אחר גביית חובות של קנסות שנפסקו בבתי המשפט לטובתה ולא פעלה לגביית קנסות שלא שולמו. המשרד מסר בתשובתו כי במקרים מסוימים גזברו ת בית המשפט מעבירה תקבולים לקרן לשמירת הניקיון, אך בחלק מההעברות היא אינה מציינת את מקור התקבול, ולכן חלק מהכסף אינו משויך לתיק מסוים. המשרד ציין בתשובתו כי "בימים אלה" מתבצעת עבודה לשם הסדרת העברת הנתונים ושיפור גביית החובות לקרן. משרד מבקר המדינה מעיר למ שרד כי בכתבי אישום שהוגשו לבתי המשפט הושקעו מאמץ רב ומשאבים בהליך החקירה, בליווי הלשכה המשפטית, בהגשת כתבי אישום, בניהול המשפט בידי תובע חיצוני ובתשלום של המשרד לתובע .__________________ .39 הקרן לשמירת הניקיון פועלת במסגרת המשרד והיא הוקמה לפיחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד- 1984 .מטרות הקרן הן, בין השאר, לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה. המשרד להגנת הסביבה 645 .חיצוני. האחוז הגבוה של קנסות שלא שולמו שם ללעג את מערכת האכיפה. אי- טיפול המשרד בגביית הקנסות שפסקו בתי המשפט לאחר הליך ארוך זה הוא מחדל מתמשך של המשרד. . ,המשרד להגנת הסביבה משקיע מאמצים ואמצעים רבים במערך האכיפה והגבייה אך כבר כמה שנים הישגיו בכל הקשור לניהול תיקי חקירה, עד לשלב הגשת כתב אישום, בזמן סביר ולגביית קנסות ירודים מאוד. אי -גביית קנסות הופכת את שרשרת הפעולות הנעשות במשטרה הירוקה, באגפי ובמחוזות המשרד ובלשכה המשפטית לפעולות סרק. אי-ביצוע פעולות אכיפה משמעותו הפסד כספי ניכר למימון פעולות למען איכות הסביבה וניקיון רשות הרבים, אי -יעילות של פעולות יחידות המשרד, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות כדין. על המשרד לפעול להעלאת שיעורי הגבייה של קנסות שהוטלו. עליו לבחון את המבנה הארגוני של אגף תיאום אכיפה, את חלוקת העבודה בו, את תפוקות עובדיו ואת יכולתו להשלים את פעילות השטח של המשרד ושל נאמני הניקיון.