נת_ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע_מ/מבוא - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע_מ

 מבוא .בהתאם להחלטת ממשלה מ -1996 הוקמה בשנת 1997 חברת נת"ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ (להלן - נת"ע או החברה) כחברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. שר האוצר ושר התחבורה והבטיחות בדרכים אחראים לענייניה; פעילותה ממומנת מתקציב המדינה. אחת ממטרות החברה, כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה, היית ה לבדוק את היתכנותה של מערכת תחבורה עתירת נוסעים (להלן - מתע"ן) במטרופולין תל אביב ולהמליץ לממשלה על החלופה המועדפת להקמת מערכת כזו. על פי הסברי נת"ע תחום התפרסותה של מטרופולין תל אביב בעניין מערכת המתע"ן נקבע בתכנית המתאר הארצית למתע"ן, והוא משתרע מנתניה בצפון ועד אשדוד בדרום. בהתאם לנתוני נת"ע כוללת המטרופולין 31 ,ערים22 מועצות מקומיות ו -12 מועצות אזוריות; מתגוררים בה כ - 3,350,000 תושבים (44% מאוכלוסיית מדינת ישראל); ומועסקים בה כ -47% מכלל המועסקים בישראל. בכל יום עבודה נעים במטרופולין תל אביב מאות אלפי כלי רכב, שגורמים לסתימת עורקי התחבורה במטרופולין. הגודש בכבישים, שצפוי שילך ויגבר בשנים הבאות, מסב נזק למשק: הוא גורם לאובדן שעות עבודה ובכך לבזבוז זמן בשווי מיליוני ש"ח בשנה, לירידה ביעילותה של התחבורה הציבורית וברמת השירות שהיא מעניקה, לגידול במספר תאונות הדרכים והנפגעים בהן ולהגברת הזיהום הסביבתי. כל אלה פוגעים קשות באיכות החיים. כפי שעולה מהחלטות שונות שקיבלו ממשלות ישראל בעבר, הקמת מתע"ן במטרופולין תל אביב נבחרה כאחד הפתרונות לבעיית התחבורה במטרופולין1. בספטמבר2010 ביטלה המדינה את חוזה הזיכיון שנחתם במאי 2007, לאחר מכרז פומבי, עם זכיינית להקמ תו ולהפעלתו של הקו האדום בשיטת BOT2 (להלן- פרויקט הקו האדום או הפרויקט), מאחר שמועד תחילת הפרויקט עוכב בשנתיים וחצי בקירוב מסיבות שונות . בעקבות ביטול חוזה הזיכיון החליטה הממשלה3 בדצמבר אותה שנה להטיל על משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) לקדם את פיתוח המתע"ן ולבצע את פרויקט הקו האדום באמצעות נת"ע (להלן - החלטת הממשלה מדצמבר 2010 .) משמעות החלטתה זו של הממשלה היא ש מעתה הוגדרה הקמת הקו האדום פרויקט תקציבי המתבצע במימון מלא של המדינה4. . .1 על יוזמות אלה ועל הגופים שפעלו לאורך השנים לגיבוש תכניות להסעת המונים במטרופולין, ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 48 (1998 ), בנושא "תכנון מערכת מסילתית להסעת המונים במטרופולין תל אביב", עמ' 646 ; דוח שנתי56ב (2006 ), בנושא "חברת נת"ע- נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ", עמ' 319. 2 Build-Operate -Transfer - BOT (בנה-הפעל -העבר) - מתכונת שלפיה גוף פרטי מקבל זיכיון מגוף ציבורי כדי לבנות (במימון עצמי) מתקן ציבורי ולהפעילו לתקופה קצובה, ובסיומה להעבירו לידי הגוף הציבורי. 3 'החלטת ממשלה מס2569 מיום 12.12.10 "ביצוע תקציבי רכבת קלה לתל אביב". 4 על קבלת החלטה זו ויישומה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 64א (2013 ,) בנושא "היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב", עמ' 667. 340 |דוח שנתי 68ב .הקו האדום הוא קו רכבת קלה5 והוא"עמוד השדרה" של המתע"ן . תפוסת רכבת קלה נעה בין 250 ל-500 נוסעים (תלוי במספר הקרונות), והיאמּונעת באמצעות חשמל ואינה פולטת גז או עשן, ובכך תורמת לשיפור איכות החיים והסביבה. תוואי הקו האדום יעבור באזורים העמוסים ביותר במטרופולין ובשטחן של כמה רשויות מקומיות: פתח תקווה, בני ברק, רמת גן, תל אביב-יפו ובת ים. אורך הקו האדום כ-24 ק"מ, מתוכם 12 ק"מ במנהרה, ולאורכו ייבנו 34 תחנות, מהן 10 תחנותתת-קרקעיות. תקציב פרויקט הקו האדום ועלותו המשוערת נכון לסוף 2017 הם כ-16.1 מיליארד ש"ח (לא כולל עלויות נוספות בסך 2.1 ,מיליארד בעיקר עבור פינוי תשתיות6 )(ראו להלן. בהתאם להחלטת הממשלה7, עוסקת נת"ע בתכנון קווי רכבת קלה נוספים, זולת הקו האדום, כחלק מרשת קווים משלימה במסגרת תכנית להסעת המונים במטרופולין תל אביב, ופועלת לקידום התהליכים הסטטוטוריים הכרוכים בכך, שחלק משמעותי מהם אושר כבר על ידי מוסדות התכנון המוסמכים. קווי הרכבת הקלה הנוספים הם: הקו ה ירוק - בין הרצליה לחולון (להלן - הקו הירוק); הקו הסגול - בין יהוד לתל אביב (להלן - הקו הסגול); הקו החום - בין לוד לראשון לציון (להלן - הקו החום); והקו הצהוב - בין הרצליה לצומת חולון (להלן - הקו הצהוב). נכון למועד סיום הביקורת הוקפא תכנון הקו הצהוב (ראו להלן). כחלק מרשת הקווים המשלימה קידמה נת "ע בשנים האחרונות גם קווי אוטובוסים רבי קיבולת, שתפוסתם כ-165 נוסעים( Bus Rapid Transit - BRT ) שהם: הקו הכתום- קו אוטובוס מהיר בנתניה שיחבר בין מערב העיר למזרחּה (להלן - הקו הכתום); הקו הוורוד - המחבר את רעננה, כפר סבא והרצליה אל תל אביב (להלן - הקו הוורו ד); והקו הכחול - מצומת ביל"ו דרך רחובות, נס ציונה, ראשון לציין ועד צומת חולון (להלן - הקו הכחול). אוטובוסים רבי קיבולת הם כלי רכב מתקדמים הנוסעים ב נתיבי נסיעה ייעודיים שלאורכם פועלות תחנות הכוללות מערכת כרטוס ומערכת מידע בזמן אמת. כל אלה מאפשרים דיוק, אמינות ושירות ברמות גבוהות. יצויין כי הקו הכתום הוקפא בהחלטת מנכ"ל משרד התחבורה שהתקבלה ב ספטמבר 2014, ומאז אינו מקודם כלל ; כמו כן המשך קידומם של הקווים הוורוד והכחול מותנה בפתרון סוגיות מהותיות הניצבות לפתחם של משרד התחבורה והרשויות המקומיות. באוגוסט 2016 החליטה הממשלה8 (להלן- החלטת הממשלה מאוגוסט 2016 ) להטיל על משרד התחבורה לקדם, באמצעות חברת נת"ע, נוסף על הקמתו והפעלתו של הקו האדום, גם הקמה והפעלה של הקו הסגול והקו הירוק. עוד החליטה הממשלה כי לגבי אותם קווים יבוצעו התכנון המפורט, מינוי מנהל פרויקט, עבודות אזרחיות מקדימות, קידום זמינות הקרקע, העתקת תשתיות ועבודות . .5 בלועזית Light Rail Transit - LRT . רכבת קלה היא רכבתהנעה במסלול ייחודי מעל או מתחת לפני הקרקע ואינה מושפעת מעומס, מפקקים או מכבישים חסומים, למעט בצמתים . 6 העתקה וחידוש תשתיות מתייחסים לתשתיות של צנרת מים וביוב; קווי חשמל עיליים ומתחת לקרקע; ריהוט רחוב; שיפור מערכות הבטיחות; גינון ועוד. .7 'החלטת ממשלה מס3987 מיום 18.12.11 " הקמת מערכות להסעת המונים". .8 החלטת ממשלה מס' 1838 מיום 11.8.16 " , בנושאתכנית השקעה רב שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים". נת"ע - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ |341 . נוספות אחרות- באמצעות התקשרויות של חברת נת"ע במכרזים סטנדרטיים במימון המדינה , וכי יתר העבודות הנדרשות - התקנת מערכות הקו, הקמת המסילות, רכ ישת הקרונות וכן תפעול הקו ותחזוקתו - יבוצעו על ידי זכיין פרטי שעמו תתקשר חברת נת"ע במנגנון של שיתוף ה מגזר הפרטי ( Public -Private Partnership - PPP ). בהחלטת הממשלה האמורה צוין כי על סמך השלב ים שבהם נמצא תכנון הקו הירוק והקו הסגול, האומדן לפרויקט הקו הירוק הוא 20 מיליארדש"ח, והאומדן לקו הסגול הוא 8.6 מיליארדש"ח. בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2016 הוחלט גם לפעול לקידום תכנון של קווי מטרו9 , ולהורות למשרד התחבורה לפעול מול חברת נת"ע, כך שתבצע בתוך 22 חודשים בדיקת ישימות ותכנון קו מטרו ראשון המחבר בין צפון המטרופולין לדרומה, וכן תבחן את הצורך ב קווים נוספים. בהחלטת הממשלה הונחו משרדי התחבורה והאוצר לפעול מול חברת נת"ע, כך ש החברה תגיש לוועדה הארצית לתכנון ולבנייה לתשתיות לאומיות (להלן - הוות"ל) בתוך 90 יום מתום הבדיקה, תכניות מפורטות לקווי הרשת העתידיים, בהתאם למסקנות הבדיקה . בהתאם לכך החליטה הממשלה להשהות את המשך תכנון הקו הצהוב כקו רכבת קלה, עד קבלת החלטה על ידי הוות"ל. . .9 רכבת תחתית המופרדת כולה מתשתית הכבשים שתפוסתה עד 1,500 .נוסעים 342 |דוח שנתי 68ב .תרשים 1: רשת קווי המתע"ן (לא כולל הקו הכתום בנתניה) במטרופולין תל אביב . נת"ע - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ |343 . בעקבות החלטת הממשלה מאוגוסט 2016 שינתה נת"ע את המבנה הארגוני שלה כך שיתאים למשימותיה החדשות. המבנה החדש אושר בדירקטוריון בפברואר 2017 . נכון לפברואר2017 הועסקו בנת"ע135 ,עובדיםונוספו עליהם 8 עובדיםבאמצעות חברות כוח אדם. כמו כן החברה מתבססת על שימוש נרחב ביועצים ממיקור חוץ לסיוע בביצוע תפקידיה; היא מעסיקה עשרות יועצים בהיקף כולל של מאות מיליוני ש"ח בשנה10. היועצים מספקים לנת"ע שירותי ייעוץ במגוון רחב של תחומים, ובהם תכנון, בקרה, הנדסה, ייעוץ ארגוני, ייעוץ משפטי, יחסי ציבור, פרסום, חשבונאות וכלכלה. לשם בקרה על פעילות נת"ע, הממשלה מעסיקה מאז ינואר 2012 באמצעות משרד התחבורה ואגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) חברת בקרה בינלאומית (להלן - חברת הבקרה). תפקידי חברת הבקרה כוללים, בין השאר: ביצוע בקרת-על הנדסית בפרויקט הקו האדום; בקרת שינויים ותוספות לתקציב; זיהוי סיכונים פוטנציאליים שעלולים לייקר את עלות הפרויקט ולעכב את ביצועו ; בחינת אומדנים תקציביים של מכרזי פרויקט הקו האדום; בקרת חשבונות שוטפים של מתכננים, קבלנים, יועצים ונותני שירותים. בשנים 2016 -2015 היו פעילויותיה העיקריות של נת"ע: בניית התחנות התת - קרקעיות של הקו האדום בתל אביב , בבני ברק וברמת גן ; תכנון עבודות המנהור והיערכות לשלב הרישוי למנהור ; הקמת המרכז לתפעול הקרונות ולתחזוקתם (להלן - הדיפו); פורטל11 שנקר ותחנת אם המושבות; פרסום מכרז ההפעלה; פרסום מכרז המערכות וניהולו; חתימה על חוזה רכש הקרונות; ביצוע מבדקי הבטחת איכות ; קידום התכנון והאישור הסטטוטורי לקווי המתע"ן שבתכנון; פרסום מכרז לבדיקת ישימות לקווי מטרו במטרופולין תל אביב . בפברואר 2017 החלה נת"ע, באמצעות שותפּות של חברה ישראלית וחברה בינלאומית לכרות את המנהרה הראשונה של הקו האדום בקטע העובר מפיר גלי גיל לפיר הרצל. להלן בלוח 1 נתוני נת"ע על גובה התקציב המאושר לפרויקט האדום בהשוואה לניצולו, נכון ליום 31.12.16: . .10 ב-2016 היה היקף ההתקשרויות עם יועצים כ-317 .מיליון ש"ח 11 הפורטל משמש בתור פתח המנהר ה ו בתור נקודת מעבר של הרכבת ממפלס הרחוב לתת-הקרקע. 344 |דוח שנתי 68ב .לוח 1 : הקו האדום: תקציב מול ביצוע(אלפי ש"ח) .רכיבי הפרויקט התקציב .הכולל .המאושר .של פרויקט .הקו האדום* ביצוע .מצטבר עד .31.12.16 ביצוע .מצטבר עד .31.12.16 תקציב .מאושר .לביצוע .בשנת .2016 ביצוע .בשנת .2016 ביצוע .בשנת .2016 .מנהור מערבי ומזרחי 6,538,055 1,279,618 19.6% 1,122,505 859,306 76.6% .תחנת קרליבך** 806,144 144,447 17.9% 87,796 86,453 98.5% .פירי שילוח 246,070 218,497 88.8% 20,820 21,200 101.8 % .פורטלים 1,254,509 522,282 41.6% 168,350 137,531 81.7% .דיפו 449,591 202,295 45.0% 100,049 70,675 70.6% .( מערכות רכבתיות SDAG) 2,980,095 70,817 2.4% 137,103 14,568 10.6% .קרונות 889,656 130,428 14.7% 168,834 130,428 77.3% .תחנות תת -קרקעיות 1,654,303 306,024 18.5% 117,423 66,327 56.5% .ניהול ופיקוח 810,255 103,849 12.8% 83,898 99,114 118.1 % .ייעוץ רוחבי ואבטחת איכות 824,042 136,421 16.6% 83,442 52,884 63.4% .עלויות בלתי צפויות מראש 168,338 -- -- -- -- -- .סך הכול 16,621,058 3,114,678 18.7 % 2,090,220 1,538,486 73.6 % . בניכוי חלק התקציב של הקו .הירוק הכלול בתקציב תחנת .קרליבך, המשותפת לקווים .האדום והירוק 481,000 *** -- -- -- -- -- .סך הכול 16,140,058 3,114,678 19.3 % 2,090,220 1,538,486 73.6 % .* תקציב הפרויקט אושר על ידי הממשלה באוגוסט2014. ** תחנת קרליבך היא תחנה משותפת לקו האדום ולקו הירוק. התקציב לבניית התחנה בסך 806,144 ש"ח כולל סכום של481 .מיליון ש"ח המיוחס לעבודות הקשורות לקו הירוק *** סכום זה אינו חלק מהתקציב הישיר של הקו האדום - בעיקר בגין עבודות בפרויקט תחנת קרליבך, המשותף לקו האדום ולקו הירוק. .יצוין כי בהחלטת הממשלה מ -2010 הוצג בפניה תקציב ראשוני של כ -10.7 מיליארד ש"ח, והתקציב הנוכחי בסך של כ-16.1 מיליארד ש"ח מלמד על גידול ניכר בשיעור של כ-50%. מנתוני הדוחות הכספיים של נת"ע לסוף שנת2015 ,עולה כי במהלך השנים החל בשנת 1997 ועדסוף שנת 2015 , היו לנת"ע עלויות נוספות הקשורות נת"ע - חברת נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ |345 .בפיתוח המתע"ן במטרופולין תל אביב בסך של כ -2.5 :מיליארד ש"ח 1,379 ;מיליון ש"ח עבור העתקת תשתיות וחידושן735 מיליון ש"ח עבור תכנון מוקדם של הקו האדום; 269 עבור עבודות תכנון של יתר הקווים ברשת; ועבודות שונות בסך 152 .מיליון ש"ח כאמור, נת"ע היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה. מקור המימון היחיד שלה הוא תקציב המדינה , ופעילותה אינה למטרת רווח - על כן היא רשומה במשרדי מע"ם כמוסד ללא כוונת רווח. מנתוני הדוחות הכספיים עולה כי עד סוף שנת 2015 העבירה המדינה לנת"ע כ-4.9 מיליארד ש"ח, מהם 4.3 מיליארד ש"ח לתקצוב הפרויקטים והיתר כתקצוב תפעולי של נת"ע. בתשעת החודשים הראשונים לשנת 2016 קיבלה נת"ע מהמדינה, באמצעות משרד התחבורה, סך של 1,228 ,מיליוני ש"חומתוכם שימשו 1,159 מיליוני ש"ח בעיקר להקמת הקו האדום, לתכנון קווים משלימים ולתשלומים בגין הפקעות מקרקעין ו-69 מיליוני ש"חשימשו לתקצוב תפעולי של נת"ע. בשנת 2015 קיבלה נת"ע מהמדינה תקבולים בסך של כ- 1,244 ,מיליוני ש"חומהם 147 מיליוניש"ח עבור תקצוב תפעולי של החברה. מכל האמור לעיל עולה כי עד סוף ספטמבר 2016 העבירה המדינה לנת"ע כ-6.1 מיליארד ש"ח. על נת"ע כחברה ממשלתית חלים , בין היתר , חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן- חוק החברות הממשלתיות); חוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985 ; חוק חובת המכרזים, התשנ"ב -1992; ,ותקנות חובת המכרזים התשנ"ג-1993 . על פי חוק חובת המכרזים, חברה ממשלתית לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי ה מעניק לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. בתקנות חובת המכרזים נקבעו, בין היתר, דרכי ההתקשרות עם ספקים ועם נותני שירותים באמצעות מכרז פומבי וכן התנאים לפטור ממכרז. מאז אפריל 2014 מכהן מר יהודה בר-און כמנכ"ל החברה (להלן - המנכ"ל). שאר חברי הנהלת החברה שמונו לאחר מינוי מנכ"ל החברה הם: מר שי יפתח המשנה למנכ"ל; מר אושיק בן עטר סמנכ"ל הכספים; גב' גלי גלט -שמחי סמנכ"לית איכות וקיימות; מר קרן זוהר סמנכ"ל ביצוע; מר ניר קוגל סמנכ"ל תכנון; גב' טל דגן יועצת משפטית ומזכירת החברה; מר חיים לוי סמנכ"ל רכש, התקשרויות ולוגיסטיקה. .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2016 ועד מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול מכרז הקרונות ואת ביטול מכרז המערכות הרכבתיות (להלן - מכרז המערכות), ועמד על י חסי הגומלין בין נת"ע ובין משרד התחבורה ומשרד האוצר בנוגע לאותם מכרזים; כמו כן בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול המכרזים וההתקשרויות בנת"ע. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה, באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) וברשות החברות הממשלתיות (להלן רשות החברות).