משרד החוץ/שגרירות ישראל בבריטניה

 ♦ . .מבוא .שגרירות ישראל בבריטניה נחשבת לאחת השגרירויות הישראליות החשובות בעולם. זאת בשל מעורבותה של בריטניה במזרח התיכון ובתהליך השלום, קשריה עם מדינות ערב, מעמדה הבכיר באיחוד האירופי, שותפותה ההדוקה עם ארה"ב וקשריה המסחריים הענפים עם ישראל. ביקורי גומלין של גורמים רמי דרג בין ישראל לבריטניה מתקיימים בתדירות גבוהה. מהסקירות במשרד החוץ עולה כי מבחינת היחסים המדיניים מצטיירת בריטניה כאחת המדינות היותר ידידותיות באירופה. עם זאת, העמיד המשבר במזרח התיכון את היחסים הדו -צדדיים במבחנים קשים, וגרם לנסיגה בתדמיתה של ישראל בקרב מגזרים שונים בדעת הקהל הבריטית. בין השאר, הועלו יוזמות לחרם אקדמי, התקבלו החלטות של הכנסייה האנגליקנית לשקול "צעדים מיוחדים" נגד ישר אל, ונשמעו קריאות של אדריכלים מובילים להחרים ארכיטקטים וחברות בנייה בישראל. 494 דוח שנתי57ב .מחלקת אירופה 4 שבאגף אירופה המערבית במשרד החוץ (להלן- המשרד), מופקדת, בין השאר, על הקשרים הדיפלומטיים עם בריטניה. תפקידה של המחלקה, בין היתר, להיות בקשר עם שליחי המשרד בלונדון ול הנחותם בכל הקשור לתחום המדיני, ולתאם את פעילות השגרירויות בחלק ממדינות אירופה עם היחידות במשרד העוסקות בענייני הסברה ותקשורת, תרבות ומדע, וענייני כלכלה, ועם משרדי ממשלה אחרים. מאז תחילת שנות החמישים של המאה הקודמת שוכנת שגרירות ישראל בלונדון (להלן - השגרירות) בבניין היסטורי לשימור השייך לחברת הכתר הבריטי באזור מרכזי ויוקרתי. לישראל יש זכויות חכירה על הבניין עד שנת 2054. מאז שנת 1998 כיהנו בלונדון שגרירים שמונו במסגרת מכסת11 המינויים החיצוניים לראשי נציגויות בחו"ל הפטורים ממכרז פומבי (אנשים שהתמנו על ידי הממשלה, שאינם נמנים עם הסגל הדיפלומטי הקבוע של המשרד). השגריר המכהן, מר צבי חפץ, מונה לתפקידו על פי החלטת ממשלה בעקבות הצעת שר החוץ לשעבר, מר סילבן שלום, והחל את כהונתו ביוני 2004. בחודשים יולי -אוקטובר 2006 .בדק משרד מבקר המדינה את פעולות השגרירות בלונדון הבדיקה נעשתה בשגרירות ובמשרד החוץ בירושלים: באגף אירופה המערבית ובמחלקת אירופה 4 , באגף הכספים, בחטיבה למשאבי אנוש ובחטיבת משאבים חומריים. בירורי השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות). הביקורת האחרונה שעשה משרד מבקר המדינה בשגרירות בלונדון התקיימה ב- 19941. .ארגון וכוח אדם .1. באוקטובר 2006 שירתו בשגרירות 15 שליחים של המדינה, מהם 8 שליחי המשרד והם: השגריר, הצירה, ציר-יועץ מדיני למזרח התיכון, יועץ מדיני לענייני תקשורת, מזכירה מדינית לענייני הסברה, קונסולית כללית לעניינים קונסולריים, קצין מינהלה (להלן - קצ"מ) ואחראית תחנת הקשר, וכן קצין ביטחון ומתגברים באבטחה. עם שליחי המדינה נמנים גם הנספחים: הציר לענייני כלכלה - נציג משרד האוצר; הציר לענייני סחר - נציג משרד התעשייה, מסחר והתעסוקה (המואמן גם לאירלנד); הנספח הצבאי, שהוא גם נציג משרד הביטחון בבריט ניה, אירלנד ופינלנד. בלונדון משרת גם מנהל לשכת התיירות הישראלית, שמקום מושבו מחוץ לשגרירות. כן מועסקים בשגרירות עובדים מקומיים ישראלים (להלן - עמ"י) וזרים (להלן - עמ"ז) בתפקידים מקצועיים בתחומי ההסברה, העיתונות והתרבות, קידום ענייני כלכלה ומסחר, הנהלת חשבונות ועניינים קונסולריים, וכן בתפקידי מזכירות, אבטחה ושירותים שונים. במהלך החודשים יוני-ספטמבר 2006 התחלפו ארבעה מתוך שמונת שליחי המשרד (נשארו השגריר, הציר -יועץ מדיני, הקונסולית הכללית והקצ"מ). כמו כן התחלפו הנספח הצבאי והציר לענייני סחר, וכן סגן הקב"ט. אף שמדובר בנסיבות מיוחדות ואישיות שהביאו למצב זה, החלפה של חלק ניכר מצוות השליחים בעת ובעונה אחת אינה רצויה כיוון שהיא עלולה להקשות על שמירת הרציפות בהתנהלות העבודה. .__________________ .1 ממצאיה פורסמו בדוח שנתי 45 של מבקר המדינה( 1995 '), עמ290. משרד החוץ 495 . בתשובתו מינואר 2007 ,הודיע המשרד, כי בנוגע לסיום שירותם של נציגי משרדים אחרים "אין למשרד החו ץ שליטה על מועדי החלפתם, אלה נקבעים על ידי המשרדים אליהם הם שייכים. יחד עם זאת, הצוות אשר נשאר בנציגות כמו הקצ"מ, יועץ מז"ת ור' המדור הקונסולרי יצרו בסיס איתן לבצע חילופים אלו ללא פגיעה בתפקוד הנציגות". 2. מינוי השגריר : (א) בהחלטות הממשלה מ- 1999 ומ- 2002 נקבע, כי לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 יהיו11 משרות של ראשי נציגויות דיפלומטיות בחו"ל פטורות ממכרז פומבי ומהליכי אישור המינויים הנהוגים במשרד החוץ. כן הוחלט כי כתנאי לפטור ממכרז תבדוק ועדת מינויים בראשות נציב שירות המדינה (להלן - הנציב) את כישוריהם ואת התאמתם לתפקיד, ותחווה את דעתה על המועמדים למשרות אלה 2 . אם מצאה הוועדה כי למועמד יש זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, לא תמליץ על מועמדותו זולת אם מצאה כי יש לו רקע וכישורים מיוחדים העושים אותו ראוי לה. בדצמבר 2003 הודיע שר החוץ לשעבר, מר סילבן שלום, לנציב כי בכוונתו למנות את מר צבי חפץ לשגריר ישראל בלונדון, וביקש לזמן את ועדת המינויים בראשות הנציב (להלן - ועדת המינויים) לאישור המינוי. באותו חודש התכנסה ועדת המינויים והחליטה להמליץ על המינוי. באמצע ינואר 2004 הגיש מר חפץ לשר החוץ הסדר למניעת ניגוד עניינים, ובישיבת הממשלה, ימים אחדים לאחר מכן, הוחלט לאשר את מינויו. התנועה למען איכות השלטון בישראל עתרה לבג"ץ נגד המינוי של מר חפץ3 , בטענה כי למר חפץ יש זיקה אישית לשר משרי הממשלה המצריכה בדיקת קיומם של כישורים מיוחדים. בעקבות זאת קיימה הנציבות בדיקה מחדש והגישה את מסקנותיה לוועדת המינויים, אשר הגיעה למסקנה כי אין מקום לשנות מהמלצתה בנוגע למינוי. במאי 2004 קבע בג"ץ שאין מקום להתערבותו בהחלטת המשיבים, וכי לא הובאו עובדות, ברמת הסתברות מספקת, בדבר קיומה של זיקה אישית בין מר חפץ לשר משרי הממשלה. בעקבות פסק הדין הוציא משרד החוץ כתב מינוי למר חפץ, ובאמצע יולי 2004 נחתם בינו ובין הנציבות חוזה מיוחד להעסקתו. למחרת הגיש מר חפץ את כתב האמנתו. (ב) על פי החוזה מתחילה תקופת העסקתו של מר חפץ כשגריר בלונדון ב - 21.6.04 ונמשכת עד 20.6.06 . כן נקבע בחוזה שהוא ניתן להארכה לתקופה נוספת של שנה בכל פעם, על פי בקשה מנומקת מאת שר החוץ לא מוקדם משלושה חודשים ממועד תום תוקפו של החוזה (כלומר - 21.3.06 ), ולא יאוחר מחודשיים לפני תום תוקפו, ובאישור בכתב מאת נציב שירות המדינה. הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2005 , יותר מתשעה וחצי חודשים לפני תום החוזה, הודיע המשנה למנכ"ל המשרד לשגריר כי "שר החוץ החליט על הארכת שירותך עד 20.6.07 ", ללא הנמקה4 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מסר ח"כ סילבן שלום כי בספטמבר 2005 פנה אליו המשנה למנכ"ל וביקש לדעת באילו מדינות מתפנה משרת השגריר, כדי ליידע את המעוניינים להציג את מועמדותם למשרות המתפנות. כן נשאל אם בכוונתו להאריך את כהונתו של השגריר בלונדון. ח"כ שלום השיב, כי בכוונתו להאריך את כהונתו של מר חפץ בשנה נוספת, בלי שידע כי בהסכם ההעסקה נכללת המגבלה בנוגע למועד המוקדם ביותר שבו ניתן להחליט על הארכת הכהונה. .__________________ .2 בעניין הצורך לקבוע בנוהל אמות מידה ברורות לבחינת מועמדים לראשי נציגויות, ראו דוח מבקר המדינה על "היבטים בפעילות משרד החוץ" מיוני 2006 ', עמ36. 3 בג"ץ 913/04 'התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה ואח, מובא מדינים ועוד. 4 ב- 12.1.06 הודיע שר החוץ סילבן שלום על התפטרותו מתפקידו, וב- 18.1.06 החלה גב' ציפי לבני לכהן כשרת החוץ. 496 דוח שנתי57ב .השגריר מסר למשרד מבקר המדינה, שהתקופה של שלושה חודשים היא קצרה מדי אם יוחלט שלא להאריך את חוזה העסקתו, עקב העובדה שהוא אינו עובד מדינה. עוד הוסיף שהוא פנה אל השר וביקש הבהרה בעניין המשך כהונתו, ושבאותו מועד עדיין לא התעורר המשבר הפוליטי שבעטיו פרש שר החוץ סילבן שלום. המשנה למנכ"ל המשרד מסר למשרד מבקר המדינה שגם לדעתו הודעה מראש בהתראה של שלושה חודשים, היא קצרה מדי בשל העובדה שיש לרשום ילדים לבתי ספר. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון אם מספיקה התראה של שלושה חודשים בלבד, ואם יגיע למסקנה שנדרשת תקופה ארוכה יותר, יפעל להעלות את הנושא בפני הנציבות ויפעל לשינוי התנאי האמור. כמו כן, אם היו למשרד או לנציבות נימוקים לכך שקבעו דווקא תקופה זו, היה עליהם לנמק מדוע הוגשה בקשת ההארכה תשעה חודשים לפני מועד סיום החוזה. בתשובתו כתב המשרד "...הערתו של המבקר מקובלת והמשרד יפעל בהתאם". במאי 2006 כתב ראש חטיבת משאבי אנוש למשנה לנציב שירות המדינה כי: "תוקף חוזה העסקתו של מר צבי חפץ, השגריר בלונדון, מסתיים ביום 20.6.2006 . שר החוץ אישר את הארכת החוזה בשנה נוספת, עד ליום 20.6.2007 ", וביקש שיחתום על העותקים של הארכת תוקף החוזה. בתיקו האישי של מר חפץ בנציבות לא נמצא חוזה הארכה. באוקטובר 2006 מסר המשנה למנכ"ל המשרד למשרד מבקר המדינה כי השגריר פועל בתפקידו בלונדון ללא חוזה חתום קרוב לארבעה חודשים. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הנציבות כי "מהיבט משפטי יש לראות בה משך העסקתו של מר חפץ בפועל המשך העסקה בחוזה בע"פ קרי הסכמה הדדית של הצדדים... להמשך עבודתו". משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובה זו אינה מקובלת, וכי ראוי היה שייחתם חוזה כמקובל. בכל מקרה אין להשלים עם כך שהשגריר מועסק ללא חוזה בר-תוקף5. 3. עובדים מקומיים : (א) ביולי 2006 מנה תקן העובדים המקומיים בשגרירות 46 משרות והועסקו בהן44 ( עובדים31 עמ"י ו-13 עמ"ז) בכ-39 משרות. באוקטובר ירדה מצבת העובדים המקומיים ל-33 (22 עמ"י ו-11 עמ"ז), ב-30.5 ( משרות15.5 משרות מתחת לתקן), עקב סיום עבודתם - חלקם עקב חזרת בני זוגם השליחים ארצה, וחלקם עקב סיבות אישיות או פיטורין. תנאי העסקתם של עמ"י נקבעו בהוראות הוועדה הבין-משרדית לשכר ותנאי שירות בחו"ל, הכלולות גם בתקנון שירות החוץ (להלן - התקנון), וכפי שעודכנו מעת לעת. עמ"י הוא אזרח ישראלי, השוהה בחו"ל באורח זמני, שהתקבל לעבודה על ידי נציגות ישראל בחו"ל במעמד עובד מקומי, והוא מועסק בה באורח זמני על פי חוזה מיוחד. לפי ההוראות, על המועמד לתפקיד עמ"י להופיע לראיון לפני ועדה המורכבת מהקצ"מ, הממונה הישיר ועובד נוסף שתקבע את התאמתו לתפקיד. תקופת העסקתו של עמ"י תהיה לפרק זמן של עד שנה אחת, אך הנציגות מוסמכת להאריכה מפעם לפעם, לתקופה מרבית של עד שלוש שנים. לא יתקבל אדם .__________________ .5 בינואר 2007 ,הודיעה הנציבות למשרד מבקר המדינה כי בעקבות פנייה של משרד החוץ לבקשתה של שרת החוץ, גב' ציפי לבני, אישרה הנציבות את הארכת חוזה ההעסקה של השגריר עד סוף אוקטובר 2007. משרד החוץ 497 . לעבודה כעמ"י אם שהה בחו"ל חמש שנים או יותר. את שכרם של העמ"י קובעת הוועדה הבין-משרדית, והוא שיעור קבוע משכר השליחים. כן קובעות ההוראות שבמקרים שבהם לא ניתן לגייס בחו"ל עובדים מתאימים, ניתן להעסיק "עמ"י מועדף"; ככלל, עמ"י מועדף יגויס בישראל. כן נקבע בתקנון, כי במקרים שקיים קושי מיוחד בגיוס עמ"י רשאית מחלקת העובדים לגייס עמ"י במשכורת קבועה מראש (להלן - "חוזה סכום") שנקבעת על ידי מחלקת העובדים ואגף הכספים במשותף. עמ"י ב"חוזה סכום" לא יהיה זכאי לתשלום עבור שעות נוספות. למשרד ידוע כי קיימת בעיה של תחלופה רבה בקרב צוות העמ"י בשגרירות. קצין המינהלה האזורי (להלן - קמ"א) דן בכך בדוח ביקורו בלונדון, באוקטובר 2004 , וציין כי מתוך30 עמ"י כמעט כולם התחלפו בתוך שנה. מדוח ביקורו בסוף יולי 2006 עולה כי מתוך 20 עמ"י (לא כולל בני זוג ובנות זוג של שליחים), יותר ממחציתם התחלפו בתוך שנה, וכולם - בתוך שנתיים. עוד העיר הקמ"א, "כי ברור ששגרירות מרכזית וגדולה כמו לונדון, מתקשה לתפקד עם צוות שכל הזמן נמצא או בסידורי עזיבה או בשלב לימוד תפקיד". כן הוסיף, כי לטענתם אחת הסיבות לכך היא, כי אין כל פרופורציה בין שכרם ובין יוקר המחייה, בעיקר עקב שכר הדירה הגבוה בלונדון, וזאת על אף העלאת משכורתם שנה וחצי קודם לכן ב-15%. הביקורת העלתה כי מבין22 עמ"י שעבדו בשגרירות באוקטובר 2006 ,11 עבדו פחות משנה ו-7 פחות משנתיים. בשי חות עם נציגי משרד מבקר המדינה העלו העובדים אותן טענות שהועלו בפני הקמ"א, והוסיפו כי המשכורות של עמ"ז בשגרירות גבוהות יותר משל עמ"י אף שהם עובדים באותן עבודות, ואינם מקבלים תמיד תגמול עבור שעות נוספות שהם נדרשים לעבוד. יש לזכור שמשכורת עמ"י נגזרת מבסיס שכר שליחים, וזו של עמ"ז נגזרת מהשכר הממוצע במדינת השירות. (ב) מלבד בני זוג של שליחים, מגייסים עמ"י גם מקרב ישראלים השוהים בלונדון (כגון סטודנטים), וכן בשיטה של "חבר מביא חבר". נמצא כי בשנים האחרונות הועסקו בשגרירות כמה מהם שלגביהם קיים חשש שהתקבלו לעבודה לא מפאת כישוריהם, אלא בזכות קרבתם וקשריהם לאישים בארץ, או שלא על פי נוהלי קבלה תקינים. בדוח של המפקח הכללי על שירות החוץ (להלן - המפכ"ל) מביקורו בשגרירות במאי 2005 צוין, כי "שמענו תלונות על נוהלי קבלה לעבודה פגומים של עמ"י אחדים". להלן דוגמאות שהועלו בידי משרד מבקר המדינה: (1) באוגוסט 2003 כתב הקצ"מ דאז למחלקת עובדים-חו"ל (להלן - מח"ע חו"ל) בחטיבה למשאבי אנוש במשרד, כי מועמד מסוים "מיועד לעבוד כעמ"י בנציגות... ונמצא בלונדון". מח"ע-חו"ל אישרה עקרונית את העסקתו בהיקף של משרה מלאה. חוזה מיוחד להעסקתו נחתם בינו לבין השגרירות באוקטובר בתוקף עד לסוף דצמבר; וכן שוב מתחילת ינואר 2004 למשך שנה. בתיקו האישי נמצא כי הוא רואיין על ידי הקצ"מ, אך אין תיעוד לכך שהופיע לפני ועדת קבלה בשגרירות כנדרש. הביקורת העלתה כי אביו ושני אחיו הם חברי מרכז הליכוד. בדצמבר 2006 מסר הציר לשעברלמשרד מבקר המדינה שוועדת קבלה של עובדים מקומיים החלה לפעול רק החל מאמצע שנת 2004. במהלך עבודתו בשגרירות לא נהג העובד להחתים כרטיס נוכחות, נעדר מהעבודה ללא הודעה מוקדמת וללא אישור והתנהג בגסות כלפי עמיתיו. ביולי 2006 , לאחר התייעצות עם המשרד והליך של שימוע בשגרירות, פוטר העובד וסיים את עבודתו בשגרירות בספטמבר 2006. (2) בדצמבר 2003 כתב הקצ"מ דאז למח"ע -חו"ל כי אזרח ישראלי מועמד לעבוד בשגרירות. בפברואר 2004 אישרה מח"ע -חו"ל עקרונית את העסקתו, והוא החל לעבוד 498 דוח שנתי57ב .בשגרירות באותו חודש. בתחילת ינואר 2005 נחתם עמו חוזה העסקה עד סוף השנה. מעיון במסמכים שבתיקו האישי בארץ ובשגרירות, לא ניתן לדעת מה היו נסיבות בחירתו לתפקיד, אך למשרד מבקר המדינה נמסר כי העובד נכפה על השגרירות, והוא מונה ביוזמת לשכת שר החוץ דאז, מר סילבן שלום. בתשובתו ציין ח"כ סילבן שלום כי אינו מכיר את האיש ולא היה מעורב במינויו בשגרירות בדרך כלשהי, וכי למיטב ידיעתו איש מלשכתו לא כפה את העובד על הנציגות. מיד לאחר התחלת עבודתו כעמ"י, התלוננה הממונה עליו ש"הוא אינו מתנהג לפי הנורמות המקובלות... והוא איננו מגלה נכונות ללמוד ולהכיר את כללי העבודה, לא כל שכן לציית להם". סמנכ"ל אגף קשרי תרבות ומדע (קשתו"ם) ציין בפני לשכת השר והסמנכ"ל למינהל כי "לא קשה לחזות איך פעילות בלתי מאושרת ובלתי מבוקרת מצידו בתחום מקצועו עלולה לסבך את השגרירות בהאשמות מצד הקהילה הישראלית במקום על ניגודי אינטרסים, היעדר מינהל תקין ואפילו שחיתות". במרס 2004 שוב פנתה הממונה עליו בשגרירות לסמנכ"ל אגף קשתו"ם ולסמנכ"ל למינהל, וטענה כי קבלה את ההודעה על מינויו של העובד לתפקיד במחלקתה בשגרירות, בלי שידעה על קיומו של תקן למשרה, ובלי שניתנה לה האפשרות לראיינו ולבדוק את התאמתו. כן כתבה הממונה כי העובד התקבל לעבודה באופן בלתי תקין. באוקטובר 2004 התברר לקצ"מ החדש בשגרירות כי העובד נמצא בבריטניה ברציפות מאז ספטמבר 2000 , כלומר, שהוא התקבל לעבודה בשגרירות לאחר ששהה כמעט שלוש וחצי שנים בחו"ל, וזוהי שנתו החמישית. בנובמבר 2004 כתב מנהל מחלקה באגף קשתו"ם לקצ"מ ולבכירי המשרד: "כידוע לך 'המערכת' נוהגת בכל עובדיה 'גזרה שווה' וללא משוא פנים, ויודעת להקפיד על התעלמות מכל ייחוס פוליטי... קודמך בתפקיד אילו היה נוהג עפ"י הכללים לא היה מלכתחילה מאפשר העסקתו של הנדון... אני סמוך ובטוח שהמערכת תעשה את המוטל עליה לתיקון הח ריגה מכללי המינהל התקין". לבסוף אישר המשרד את המשך העסקתו לשנה חמישית כמבוקש, ובינואר 2005 .נחתם חוזה עמו לשנה לדעת משרד מבקר המדינה לא היה מקום לחתום עמו על החוזה, עקב ההוראות הקובעות שאסור להעסיק אדם כעמ"י אם שהה בחו"ל חמש שנים או יותר. (3) השליחה ששימשה נספחת תרבות בשגרירות בלונדון סיימה את שירותה ביוני 2004 . המשרד ביטל את התקן של שליח נספח תרבות מטעמי מצוקה תקציבית, ובמקומו אושר תקן של "עוזר תרבות" בתיאום עם נציבות שירות המדינה. באוגוסט-ספטמבר 2004 סוכמו בארץ פרטי העסקתה של מועמדת לתפקיד כ"עמ"י מועדף בחוזה סכום" (ראו לעיל). עוד באוגוסט כתב סמנכ"ל אגף קשתו"ם למנהל מח"ע חו"ל כי ראיין שתי מועמדות לתפקיד:"שתיהן יודעות היתרון של הכרת אופן עבודת משרד החוץ, גם ]לאחת מהן[ ...תרבות מהי, הן עוסקות בתחום הינו בהיכרותה הטוב]המועמדת השנייה[ מתוך עבודתה... היתרון שלה את לונדון, היא למדה, במקום נספח תרבות [ עבדה וחיתה בעיר בעבר. בשל התנגדותי העקרונית למינוי עוזר תרבות אינני מוכן להצביע על אחת מהשתיים...". בספטמבר כתב מנהל מח"ע]במעמד של שליח- . ]המועמדת השנייה [ חו"ל לשגרירות כי את התקן של עמ"י תרבות בלונדון אמורה לאייש הקצ"מ הודה על המכתב, אך התרעם על כך "כי ראיינתם מועמדים ובחרתם במועמדת...וכל זאת מבלי לשתף... אותנו". בנובמבר 2004 נחתם בשגרירות חוזה מיוחד עם העובדת כעמ"י מועדף בתפקיד עוזרת תרבות. המשנה למנכ"ל, מר נסים בן שטרית, מסר למשרד מבקר המדינה כי ראש מטה שר החוץ לשעבר, מר סילבן שלום, העלה את מועמדותה. הביקורת העלתה כי אביה חבר מרכז הליכוד. בשיחה עמה, באוקטובר 2006 ,, היא מסרה למשרד מבקר המדינה, כי שלחה בזמנה משרד החוץ 499 . ללא קשר לשר החוץ, את קורות חייה ללשכתו באמצעות ראש מטה שר החוץ דאז, כפי ששלחה אותם גם למקומות אחרים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה העיר ח"כ סילבן שלום כי לא היה מעורב בקבלת העובדת לעבודה בשגרירות, ולא העלה את מועמדותה בפני גורם כלשהו, לרבות המשנה למנכ"ל המשרד. אף שלדעת השגרירות היא ממלאת את תפקידה היטב, חוזר משרד מבקר המדינה על הערתו6 , שהיה על המשרד לפרסם את דבר קיומה של משרה פנויה ל"עוזר תרבות" בשגרירות, כדי שתינתן הזדמנות שווה למועמדים מתאימים אחרים. (4) בסוף יוני 2004 כתב הקצ"מ בשגרירות דאז למח"ע-חו"ל, כי אותרה בארץ מועמדת למשרה במעמד עמ"י, וכי תתחיל את עבודתה בתחילת יולי. ביולי נערך ונחתם עמה חוזה להעסקת עמ"י בשגרירות. בתיקה האישי לא נמצא שוועדת קבלה בשגרירות ראיינה אותה. בנובמבר 2005 הגישה העובדת הודעה על התפטרותה ובסוף אותו חודש סיימה את עבודתה בשגרירות. למשרד מבקר המדינה לא הובהר כיצד נבחרה בארץ דווקא עובדת זו. . . בתשובתו ציין המשרד כי "על מנת למנוע הישנותמקרים כמפורט בדו"ח הביקורת, הוציאה החטיבה למשאבי אנוש הנחיה לנציגויות על פיה יש להעביר למחלקת עובדים -חו"ל באגף ... רעננו את הליכי קבלת עובדי ]של ועדות הקבלה בנציגויות[ משאבי אנוש את הפרוטוקולים עמ"י בחו"ל". .תפקוד השגרירות .תפקודה של שגרירות ויעילותה בקידום האינטרסים של ישראל בתחום המדיני ובתחומים של הכלכלה והסחר, התרבות והמדע ובייצוג ענייני המדינה והסברתם, תלויה בגורמים רבים, וביניהם גם באילוצים חיצוניים שאין לה שליטה עליהם. כדי להתמודד עם הגורמים הניתנים לשליטה, יש חשיבות רבה להגדרת יעדים ולתכנון העבודה, להע ברת מידע ולתיאום בין המשרד ובין הנציגויות ולשיתוף פעולה מרבי בין בעלי התפקידים בשגרירות. פעילות השגרירות נבדקה בידי משרד מבקר המדינה באמצעות עיון במסמכים, ביניהם דיווחים למשרד בארץ, וכן דיווחי השגריר על פגישותיו בבריטניה, ושיחות עם עובדי המשרד והשגרירות הממשיכים לכהן בתפקידם ואלו שסיימו לאחרונה את שירותם בלונדון. 1. הגדרת היעדים ותכנון העבודה : (א) באוקטובר 2005 , לאחר דיון בין- אגפי וקביעת היעדים המדיניים של המשרד על ידי המנכ"ל, שלח סמנכ"ל אגף אירופה המערבית לנציגויות שבאחריותו את רשימת היעדים המרכזיים של האגף, כדי שיכינו לפיהם את תכניות העבודה שלהן לשנת 2006 . הנציגויות במערב אירופה נתבקשו לפעול לקידום ולטיפוח מתמיד של מערכת היחסים הדו -צדדית של כל אחת מהן, עם המדינה שבה היא שוכנת. כמו כן התבקשו להרחיב את הדיאלוג מעבר לפן המדיני, לתחומים נוספים במישור הכלכלי, הביטחוני, התרבותי החברתי. ההנחיה הורתה על "קונקרטיזציה של היעדים", דהיינו, קביעת יעדים אופרטיביים עם לוח זמנים מדויק ככל האפשר, כדי שאפשר יהיה לקיים מעקב .__________________ .6 דוח שנתי51 ( ב של מבקר המדינה 2001 '), עמ514. 500 דוח שנתי57ב .יעיל אחרי עבודת הנציגות. בנובמבר 2005 שלחה השגרירות למנהל מחלקת אירופה4 את תכניות העבודה שלה בתחום המדיני, בתחום ההסברה, ובתחומים של העיתונות והתרבות. הביקורת העלתה שתכנית העבודה לשנת 2006 בתחום המדיני הייתה כללית ביותר, והסתכמה בתכנון ביקורים של שרים וחברי פרלמנט. על אף החשיבות שייחס האגף להרחבת הפעילות במישור הכלכלי -מסחרי ובמישור הביטחוני, לא ניתן להן ביטוי בתכנית העבודה, וצוין רק שהתכניות הכלכליות מועברות על ידי הנספח הכלכלי והנספח המסחרי ישירות למשרד האוצר ולמשרד התמ"ת לצורך תקצובן. הנספח הכלכלי העביר מדי שנה גם לשגרירות את עיקרי הפעילויות המתוכננות. בתגובה לתכנית העבודה העיר מנהל מחלקת אירופה 4 שלמעטתחום ההסברה, לא צוינו בתכנית סדרי עדיפויות, צפי תקציבי ולוח זמנים מוצע. לדעת משרד מבקר המדינה, מפאת חשיבותם הרבה של המימד הכלכלי-מסחרי והמימד המדיני-ביטחוני במכלול היחסים עם בריטניה, יש חשיבות להכנת תכנית עבודה משולבת בשיתופם של הנספחים בלונדון. בתשובתו ציין המשרד כי "ללא ספק יש מקום להכין תוכניות עבודה משולבות בין השגרירות לבין הנספחויות הפועלות בלונדון. יחד עם זאת יש להביא בחשבון כי כפיפות נספחויות אלה למשרדים אליהן משתייכות הנספחויות. מעבר לכך קיים שיתוף פעולה מלא בין ]ה[הינו הנספחויות והשגרירות, דבר הבא לידי ביטוי בדיווח, בהחלפת מידע ובהתייעצויות". (ב) בשנים האחרונות היה על הנציגויות לשלוח למשרד דיווחים תקופתיים (חצי-שנתיים או תלת -חודשיים) לצורך מעקב אחר פעילותן של הנציגויות וביצוען של תכניות העבודה בתחומים השונים. נמצא, כי מאז אוקטובר 2004 לאהמציאה השגרירות דוח ביצוע תקופתי של תכניות העבודה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר הציר לשעבר בשגרירות כי מאחר שהנציגויות לא התבקשו יותר על ידי המטה לשלוח דוחות ביצוע תקופתיים, הן הבינו כי נוהג זה הופסק למעשה. לדעת משרד מבקר המדינה הכנת דוחות תקופתיים אלה חשובה ביותר לצורך מתן משוב לנציגויות ועדכון התוכניות על ידן בעת הצורך. 2. תיאום ודיווח שוטף : (א) פעם בשבוע מקיים השגריר ישיבה בראשותו לצורך מסירת מידע שוטף והתעדכנות הדדית, לדיון באירועים ולתכנון פעולות נדרשות ותיאומן בין חברי סגל השגרירות. בישיבה משתתפים כל צוות שליחי המשרד, וכן הנספח הכלכלי, הנספח המסחרי והנספח הצבאי, ולאחרונה גם מנהל לשכת התיירות; פרוטוקולים של הישיבות נרשמים ומופצים למשתתפים לפי דרישה. כמו כן, מקיים הציר ישיבת צוות מצומצם פעמיים בשבוע לפי העניין, לשם תיאום פעולות השגרירות בתחום המדיני ולארגון ביקורים. (ב) מטבע הדברים בנויה עבודת המשרד על הזנה הדדית בינו ובין הנציגויות בחו"ל. לפיכך יש חשיבות לדיווחים שוטפים של כל הנציגויות למטה בארץ, ולתגובות ולהנחיות של יחידות המטה אליהם. מרבית השליחים שולחים למשרד דיווחים שוטפים על פעילותם, ולעתים אף הערכות מצב בנושאים שונים. לעומת זאת, לדברי מחלקת אירופה, המעיט השגריר בדיווחים על פגישותיו הרבות ועל פעילותו. אף המפכ"ל, בדוח שכתב על ביקורו בשגרירות במאי 2005 ., העיר על כך שהמשרד היה רוצה לקבל יותר דיווחים מפורטים על מגעיו של השגריר כן ציין את הצורך לשתף, במידת האפשר, את העובדים הרלוונטיים בפגישותיו. משרד החוץ 501 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2006 השיב השגריר כי ההערות של המפכ"ל עוסקות בתקופה שלפני שנה וחצי ביחס להיקף של המגעים והפעילות שניהל. הוא נוהג לדווח על רוב פגישותיו בכתב ובעל פה לגורמים הרלוונטיים. כל פגישה מדינית, או פגישה חשובה דווחה. באשר לפגישות אישיות שנועדו ליצור ולקדם יחסי אמון וקירבה עם אישים שונים, אם אין בהן תכנים חדשים או רלוונטיים, הרי שאין מבחינתו סיבה לדווח עליהם. 3. פעולות ההסברה, התקשורת והתרבות : עקב מעמדה של בריטניה בזירה הבין -לאומית, והשחיקה המתמשכת בתדמיתה התקשורתית והציבורית של ישראל בקרב מגזרים שונים של דעת הקהל הבריטית, יש חשיבות רבה להסברת ענייני ישראל בבריטניה. השגרירות נאלצה להתמודד, בין השאר, עם ניסיונות להטיל חרם אקדמי על ישראל, עם צעדים של " divestment" (ביטול השקעות) מצד הכנסיות הא נגליקניות ועם היותה של בריטניה מוקד של פעילות פרו-פלשתינאית. בתשובות של השגריר והיועץ לענייני הסברה הקודם הם ציינו שהשגרירות הצליחה לבטל את החרם האקדמי ולמנוע כל צעד מעשי בנושא ה- divestment . במאמץ של ההסברה והתקשורת נוטלים חלק רוב שליחי המשרד ושליחי משרדי הממשלה האחרים. מערך ההסברה הקבוע בשגרירות כולל שני שליחים: יועץ מדיני לענייני תקשורת, הממלא את תפקיד דובר השגרירות ועוסק בתגובות לאמצעי התקשורת ובמענה לפניות הציבור, ומזכירה מדינית לענייני הסברה; ששה עובדים מקומיים ב-5.5 משרות בתפקידים של קצינים ועוזרים לענייני הסברה, עיתונות ואינפורמציה; וכן מזכירת עיתונות. גם היועץ וגם המזכירה המדינית החלו את עבודתם בשגרירות באוגוסט 2006 .)(בשלהי המלחמה בלבנון (א) בשנת 2005 היה התקציב לפעולות הסברה ותקשורת 86,400 ליש"ט והשגרירות הוציאה בפועל כ- 85,700 ליש"ט, מזה כ- 22,800 ,ליש"ט על פעולות בקהלי יעד ובארגונים אורחים ומרצים, אמצעים חזותיים, פרסומים והוצאות ארגוניות שונות; כ- 28,000 ליש"ט על פעולות באמצעי התקשורת; וכ- 34,900 ליש"ט על תמיכה במרכזי הסברה (ראו להלן). כ- 102,700 ליש"ט הוצאו על שכר עובדים מקומיים בתחום זה. על פעולותתרבות הוצאו כ - 4,925 ליש"ט. לשנת 2006 הוקצו לשגרירות כ- 85,350 ,ליש"ט לפעולות הסברה ותקשורת ועוד כ- 99,230 ליש"ט לשכר עובדים מקומיים; לפעולות תרבות הוקצו כ- 4,950 .ליש"ט באוגוסט 2005 התווה המנכ"ל דאז רפורמה תקציבית במשרד, שהעבירה חלק מהאחריות התקציבית מהאגפים להסברה ולקשרי תרבות ומדע, לאחריות האגפים המרחביים, ואפשרה גמישות בין התקציבים של ההסברה לתקציבים של קשרי תרבות בנציגויות. מאחר שבשנת 2006 אפשר המשרד זקיפת הוצאות ביןסעיפי המשנה השונים בתקציבי ההסברה והתרבות, אין אפשרות לדעת אם הכספים הוצאו על פי סדרי העדיפות שנקבעו בתקציב השגרירות. (ב) מערך ההסברה מסתמך לא רק על אנשי השגרירות, אלא גם על ארבעה מרכזי הסברה (במנצ'סטר, ברמינגהם, קרדיף וגלזגו) המופעלים בידי עובדים מקומיים 7 , וכן על מרצים ואורחים הנשלחים מהארץ. עד 2005 מימנה השגרירות כ -67% מהוצאות ההפעלה של המרכזים, והמגבית היהודית המאוחדת - כ-33% . בסוף 2005 הפסיקה המגבית את תמיכתה במרכזים בשל שינוי בסדרי עדיפויותיה. בתקציב לשנת 2006 הפסיקה השגרירות את המימון המלא במרכזים בברמינגהם וגלזגו, כדי להגדיל את תמיכתה במרכז בקרדיף, האמור לעמוד בראש רשת ארצית של "תאי הסברה" בשם Israel Peace Forum - IPF .)(ראו להלן מתשובת המזכירה המדינית לענייני הסברה ומדוחות הפעילות של המרכזים בברמינגהם, מנצ'סטר וקרדיף עולה שיש קשיים בתפעולם ומצבם הכספי קשה. .__________________ .7 פעילותם של המרכזים מתמקדת בקיום קשרים עם הציבור וארגונים מקומיים ובהעברת חומר הסברה אליהם על פי רשימות תפוצה. 502 דוח שנתי57ב .(ג) בפעולות ההסברה היזומות של השגרירות המשתקפות בתכנית העבודה שלה, נכללים קשרים עם אגודות ידידים של המפלגות בפרלמנט ובבית הלורדים, פעילויות משותפות עם ארגון הגג של יהודי בריטניה ( Board of Deputies ) עם BICOM8 שהוא זרוע ההסברה של הקהילה היהודית, עם נצ יגי הכנסיות הנוצריות, וכן ניסיונות ליצור קשר עם הקהילה המוסלמית. לא נמצא דיווח תקופתי מרוכז מהשגרירות על העמידה בתכנית העבודה ועל השימוש באמצעי ההסברה השונים, כדי שיהיה אפשר להעריכם. (ד) תכנית העבודה של מערך ההסברה לשנת 2006 הותוותה עוד בידי היועץ לענייני ההסברה הקודם. ואולם מלחמת לבנון אילצה את השגרירות להתמודד עם מתווה פעולה אחר, תוך הבאת מסבירים מן הארץ, וביניהם ראש הממשלה לשעבר מר בנימין נתניהו ושר החוץ לשעבר מר סילבן שלום. בתכנית העבודה בתחום ההסברה לשנת 2006 נכללו בין היתר הפרויקטים הבאים: (1) בניית רשת של 15 ( תאי הסברה ברחבי בריטניהIPF) שישלימו את מערך ההסברה ברמת השטח. התאים אמורים להיות מתואמים בידי מנהלת מרכז ההסברה בקרדיף, כדי לשפר את יעילות פעולות ההסברה, בין השאר, תוך יצירת קשר עם העיתונות המקומית ברחבי המדינה. אותם תאים היו אמורים להישען, בין היתר, על גיוס מעצבי דעת קהל וצעירים יהודיים מקומיים שיובילו את השינוי בתדמית של ישראל. למשרד מבקר המדינה נמסר שביצוע התכנית עדיין בראשיתו, ועד כה הוקמו שישה תאים. (2) קיום כנס אקדמי באפריל 2006 באימפריאל קולג' לונדון, להשקת יוזמה חדשה לשיתוף פעולה ישראלי-בריטי בהשתתפות ראשי האקדמיה הישראלית, ואנשי אקדמיה, אנשי עסקים ואנשי ממשל בריטיים: האירוע לא התקיים, לדברי היועץ לענייני הסברה לשעבר, "בגלל מיעוט העניין מצד האקדמיה בישראל". המזכירה המדינית לענייני הסברה ציינה שבכוונת השגרירות לנסות להוציא לפועל את הכנס במתווה חדש. (3) פתיחת תכנית ללימודי ישראל באוניברסיטת ווריק: המגעים לפתיחת התכנית צומצמו בגלל מלחמת לבנון. המזכירה המדינית לענייני הסברה ציינה שנעשים ניסיונות לחידוש התהליך. (4) בתחום ההסברה הכתובה - הפקת חוברת ייחודית לתיירות נוצרית ולתיירות כללית העוסקת בנ ושא פרויקטים של דו -קיום; החוברת לא הופקה, ובמקום זאת הופק תקליטור בנושא זה בתמיכת השגרירות. (ה) משימה מרכזית בתחום ההסברה היא הצגת עמדת ישראל לפני קהלים מגוונים על ידי צוות השגרירות, או מרצים חיצוניים. בשגרירות לא ריכזו מידע על אותן הופעות בשנים 2005 -2006 , למעט מידע על הרצאותיהם ופגישותיהם, בתקופת מלחמת לבנון, של ה"ה נתניהו ושלום (ראו לעיל), של משפחת גולדוסר (מחטופי לבנון) ושל הציר. יש מקום לנהל דוחות על הופעות בציבור או באמצעי התקשורת של נציגי השגרירות ולהעבירם למטה המשרד. בהיעדר מידע קשה להעריך את מידת הפעילות בתחום זה, ואת תרומתו של כל אחד מעובדי השגרירות למאמץ ההסברה. .__________________ .8 British Israel Communication and Research Centre , שהוקם בשנת 2000. משרד החוץ 503 .תקציב, מינהל וכספים .בשנת 2005 הוציאה השגרירות על פעולות שוטפות9 כ- 1,434,000 ליש"ט, מתוכם כ-%87 על הוצאות משרדיות, תחזוקת מבנים, אחזקת רכב ואבטחה, וכ -13% על הסברה וקשרי תרבות. תקציב השגרירות לשנת 2006 נקבע ל- 1,181,588 ליש"ט, מתוכם כ-16% להסברה ותרבות. 1. אירוע ליום העצמאות : השגרירות ארגנה לרגל יום העצמאות ה-57 אירוע במרכז כנסים, והמשרד הקציב לכך 10,500 ליש"ט. במימון האירוע השתתפו גם הנספחויות (הצבאית, הכלכלית, המסחרית ולשכת התיירות) בסכום כולל של כ - 1,700 ליש"ט. כמו כן קיבלה השגרירות תרומות מבנקים ישראלים בלונדון, ומ-8 אנשי עסקים ישראליים בסכום של כ- 21,750 ליש"ט; ובסך הכול עמדו לרשותה כ- 34,800 ליש"ט (לרבות יתרה של כ-850 ליש"ט מהשנה הקודמת). ההוצאות על האירוע הסתכמו בכ- 32,960 .ליש"ט ליום העצמאות ה-58 ארגנה השגרירות קבלת פנים במלון מול הפרלמנט בהשתתפות יותר מ- 1,000 איש, וביניהם שרים, חברי פרלמנט ונציגי המפלגות, נציגים של הממשל, התקשורת והתרבות, אנשי הקהילה היהודית והקהילה המוסלמית והאיגודים המקצועיים. המשרד הקציב לקבלת הפנים 9,420 ליש"ט. השתתפות הנספחות המסחרית ולשכת התיירות הייתה 1,085 ליש"ט. כן גויסו תרומות בסך 17,130 ליש"ט (תרומה אישית אחת הסתכמה ב - 10,000 ליש"ט). בסך הכול עמדו לרשות השגרירות (כולל יתרה של כ - 1,880 ליש"ט מהשנה הקודמת) כ- 29,515 ליש"ט. ההוצאות על האירוע הסתכמו בכ- 29,365 ליש"ט. השגריר מסר למשרד מבקר המדינה, שכבר החל בהכנות לקראת ארגון אירועים לרגל שנת ה-60 להקמת המדינה, לרבות קבלת פנים מפוארת ליום העצמאות. תקנון שירות החוץ מאפשר לנציגויות לקבל תרומות מעבר לסכומים שהמשרד מקצה למימון אירועים ליום העצמאות בסייגים מסוימים, ואינו קובע את הסכום המרבי שמותר לקבל מכל תורם. משרד מבקר המדינה העיר כבר בדוחות קודמים10 שגיוס תרומות למימון אירועים בידי נציגויות ישרא ל הוא בעייתי, משום שלא תמיד ברורים מניעיהם של התורמים. כן העיר המבקר כי למרות ההוראה בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט- 1959 (להלן- חוק הסיוג) האוסר על עובד מדינה להתרים כספים ולגבות, או לקבל כספים שנתרמו למטרה מסוימת זולת לאוצר המדינה ובתוקף תפקידו, לא ביקש המשרד מהממשלה היתר לקבלת תרומות למימון קבלות הפנים לרגל יום העצמאות בנציגויות בחו"ל לפני שקבע את ההנחיה המתירה את קבלתן. מנכ"ל המשרד מסר למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2006 שהקים צוות פנימי בכיר ליישום המלצות מבקר המדינה, וביניהן: היתר מימון קבלות הפנים בנציגויות ביום העצמאות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לסיים את העבודה בנושא זה בהקדם, כדי להסדירו עוד לפני יום העצמאות ה-59. 2. קונצרט חגיגי לציון 3 5 0 שנה לקהילה היהודית בבריטניה : ככלל, התקנון אוסר על נציגות לקבל כסף מגורם חיצוני לצורכי פעילותה השוטפת. על אף איסור זה, קובע התקנון ש"ניתן לגרום לכך שגוף חיצוני ייתן חסות ויממן אירועים הסברתיים ותרבותיים מיוחדים, שלהם נדרש מימון חריג בהיקפו". בין התנאים .__________________ .9 לא כולל משכורות ותנאים נלווים לשליחים, השקעות במבנים והוצאות אחרות על חשבון תקציב המשרד. 10 ראו לאחרונהדוח ביקורת של מבקר המדינה על "היבטים בפעילות משרד החוץ" , בפרק על "תרומות למימון חגיגת יום העצמאות בנציגויות ישראל בחו"ל", יוני 2006 ', עמ55 . ראו גםדוח שנתי 49 של מבקר המדינה ( 1999 '), עמ198 , ודוח שנתי50( ב 2000 '), עמ362. 504 דוח שנתי57ב .והמגבלות שפורטו בתקנון, נקבע כי דרוש אישור מראש של אגף הכספים וגורמים נוספים במשרד; שהפעולות ייעשו באמצעות ארגון ציבורי, חיצוני לנציגות, שיוקם לצרכים אלה, או תוך שימוש בארגון קיים; הארגון שייבחר לצורך ביצוע המיזם יהיה אחראי לאיסוף הכספים ולניהולם; על האחראי מטעם הנציגות חלה חובה לוודא, כי התורמים לעמותה יהיו גופים או אישים בעלי מעמד ומוניטין הולם; אם הסכום הנאסף לצורך האירוע על ידי הארגון עולה על 20,000 דולר, יש לדווח על כך, לאחר קבלת הכסף ולפני השימוש בו, לאגף הכספים ולאגף המטפל; אגף הכספים והאגף המטפל (תקשורת או קשתו"ם) יבחנו את העניין, ויאשרו את השימוש בכסף לפי הנסיבות, או יוציאו הנחיות מת אימות; הקצ"מ, ולפחות נציג נוסף של הנציגות, יהיו מעורבים ומתואמים בנוגע לתקבולים השונים שיתקבלו לצורכי המיזם, וכן יידרש אישורם בנוגע לתשלומים השונים הקשורים בו; בסיום המיזם יש להעביר לאגף הכספים, לאגף התקשורת ולאגף קשתו"ם דו"ח כספי מפורט בדבר ההכנסות וההוצאות של המיזם. במאי 2006 התקיים בלונדון קונצרט חגיגי של התזמורת הפילהרמונית הישראלית לציון350 שנה לקיום הקהילה היהודית בבריטניה. את הקונצרט יזם ואירח השגריר חפץ כמחווה לקהילה היהודית, והקהל מנה כ-900 מוזמנים. הקונצרט שודר בשידור חי בקול המוסיקה על ידי צוות מיוחד של רשות השידור. הקונצרט נכלל בתכנית העבודה של השגרירות לשנת 2006 . במכתב מסוף נובמבר 2005 למחלקת אירופה4 ולאגף קשתו"ם, ביקש הציר לשריין תקציב של 15,000 ליש"ט להוצאות נלוות לאירוע, וציין כי ההוצאות העיקריות של הטסת התזמורת לבריטניה, לינה, שכר וכו' ימומנו מתרומות. במחלקת אירופה 4 התנגדו לממן את האירוע. לדברי הציר, בשום שלב לא הסתייג המשרד מקיום האירוע, אך החליט שלא להקצות לו כספים, לפי מדיניות המשרד שקבעה כי אין להעניק סיוע למימון הופעותיה של התזמורת הפילהרמונית, ולסייע בקידום ענייני תרבות בקהילות יהודיות. ממסמכים בלשכת השגריר עולה, כי עלות האירוע (תשלומים לתזמורת, טיסות, אולם, קבלת פנים, ארוחה חגיגית, לינה וכו') הסתכמו ביותר מ- 200,000 ליש"ט. חשבון בנק מיוחד נפתח על ידי חברת הפקות מקומית לצורך תשלומים עבור הקונצרט. לדברי השגריר, גויסה תרומה מתורם שהועב רה ישירות לידי חברת ההפקות, והיא כיסתה את ההוצאות שהיו כרוכות באירוע. חברת ההפקות לקחה על עצמה לשלם לתזמורת את ההוצאות. השגרירות לא קיבלה אישור להסדר זה מאגף הכספים, או מכל גורם אחר במשרד. גם לא דווח עליו מראש מהשגרירות לאגף הכספים, ולא ניתן אישור ממנו להשתמש בכסף. גם לא הועבר למשרד דוח כספי מפורט על ההכנסות וההוצאות של המיזם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שסכום התרומה חרג בהרבה מ - 20,000 הדולר שנקבעו בתקנון, היה על השגריר לדווח על כך למשרד ולקבל את אישורו, או את הנחיותיו לשימוש בכספים. יתר על כן, גיוס הכספים, כפי שנעשה, היה לכאורה בניגוד להוראות חוק הסיוג, האוסר על עובד מדינה להתרים כספים זולת לאוצר המדינה. בתשובתו הודיע המשרד שיחדד את ההנחיות הקיימות בנושא. בתשובה נוספת מינואר 2007 הודיע השגריר שטרם הסתיימה הכנת הדוח הכספי הסופי; רק בנובמבר 2006 הסתיימה ההתחשבנות ועם תום הבדיקה של הקצ"מ והשלמת הדוח הסופי, הוא יועבר למשרד בארץ. 3. החזרי ביטוח : בעקבות פיגוע הטרור בשגרירות ביולי 1994 , נאותה חברת הכתר הבריטי ( The Crown Estate ); להלן- הכתר) שבניין השגרירות שייך לה, לסייע בחלק ממימון עבודות השיפוץ. לאחר הפיגוע נחת ם מזכר הבנה בין השגרירות ובין הכתר בדבר משרד החוץ 505 . .עבודות השיפוץ הנדרשות וכיסוי הוצאותיהן מפוליסת הביטוח המשותפת לכתר ולשגרירות בין השאר נקבע כי הכספים שיתקבלו מהביטוח יועברו לחשבון בנק משותף לכתר ולשגרירות, וישמשו למימון העבודות. כן נקבע, שבמועד סיום עבודות השיפוץ ייסגר החשבון, והסכומים שיעמדו לזכות החשבון יחולקו בין הכתר ובין השגרירות. הקצ"מ הנוכחי מסר למשרד מבקר המדינה, כי במרס 2005 הודיעה חברת הביטוח לשגרירות שהיא מעבירה לחשבון הבנק המשותף כ - 11,000 .ליש"ט לתשלום התביעה עקב הפיגוע לדברי הקצ"מ, לא הובא לידיעתו, בעת תחילת שירותו בשגרירות, כי היה בכלל חשבון פעיל כזה, ומבירורים שעשה עלה כי גם המשרד לא היה מודע לכך. מהמסמכים ומהבירורים שעשה הקצ"מ עולה כי סכום התביעה הגיע ליותר מ -1.36 מיליון ליש"ט, וממנו הגיע לשגרירות סכום של כ- 120,000 ליש"ט. בכספים שהעבירה חברת הביטוחלחשבון המשותף השתמשו במהלך השנים לתשלום עבור עבודות השיפוץ, שנעשו עוד ב- 1994 , ונשארו סכומים נוספים שהיה על חברת הביטוח לשלם. בספטמבר 2005 , העביר הכתר, לבקשת השגרירות, דוח כספי של חשבון הבנק שהראה יתרה של כ- 97,000 ליש"ט לזכות השגרירות. הוא ציין שאנשיו מנסים לברר מה קרה לתשלום האחרון מחברת הביטוח בסך כ- 22,000 ליש"ט שהיה אמור להגיע, כדי שיוכל לשפות את השגרירות בגין יתרת הכספים. בנובמבר 2005 הודיע הכתר, כי מגיע לשגרירות תשלום בסך כ- 85,000 ליש"ט מהחשבון המשותף, ובפברואר 2006 הועברו הכספים לחשבון השגרירות. כן הודיע הכתר, כי הוא סוגר את חשבון הבנק המשותף. הביקורת העלתה כי אמנם קיבלה המדינה, בסופו של דבר, החזר על ההוצאות שהוציאה לתיקון נזקי הפיגוע, אולם הכסף התקבל הודות להגינותה של חברת הכתר ולא כתוצאה ממעקב של השגרירות או המשרד אחרי העניין. מן המסמכים שהומצאו לביקורת עולה שמאז 1995 ועד מרס 2005 ;לא היה כל טיפול בעניין בשגרירות התחלפו כמה קציני מינהלה, ובחפיפה שנערכה ביניהם לא הועבר המידע מן הקצ"מ הפורש למחליפו. מטבע הדברים שגם לא היה מעקב אחרי החשבון המשותף, והכסף ששולם בסופו של דבר למדינה היה בבחינת "מתת שמים". לד עת משרד מבקר המדינה, למרות שהכסף התקבל לבסוף, 11 שנים לאחר הפיגוע, יש מקום להפקת לקחים על ידי המשרד, כך שבעתיד לא תישנה אי העברת מידע בעל ערך בעת חילופי גברי. המשרד הודיע שהערת המבקר מקובלת עליו, והוא יפעל בהתאם. 4. מאבטחים : מלבד הקב"ט, משרתים בשגרירות בלו נדון מספר מאבטחים במעמד של שליחים (להלן - מתגברים), במקום לאייש תקנים של מאבטחים במעמד עמ"י, שעלות העסקתם זולה בהרבה. הדבר נובע מהקושי לגייס מאבטחים בתנאי עמ"י בגלל יוקר המחיה והדיור בעיר. במרס 2006 ,השווה סגן ראש חטיבת הביטחון, ששהה בביקור עבודה בלונדון בין עלויות אחזקת המתגברים לעומת עלויות עמ"י: העלות החודשית של מתגבר הוערכה בכ - 4,500 ליש"ט, לעומת שכר חודשי של כ- 2,300 ליש"ט לעמ"י; אם תשכור השגרירות דירה על חשבונה לעמ"י, מוערכת העלות החודשית של שכר הדירה, כולל הוצאות נלוות, בכ - 2,600 ליש"ט. יוצא אפוא, שאם השגרירות הייתה שוכרת להם דירה על חשבונה הדבר היה מאפשר לקלוט מאבטחים בתנאי שכר של עמ"י, בחיסכון חודשי של כ - 4,000 ליש"ט, או חיסכון של כ- 48,000 ליש"ט לשנה. לא נמצא כי המשרד דן בהצעה, שלכאורה הייתה מביאה לידי חיסכון כספי בהוצאות השכר לאבטחת השגרירות. 5. הוצאות חינוך : על פי התקנון, שליח שילדו לומד בגן חובה, בבית ספר יסודי או בבית ספר תיכון, זכאי להשתתפות בהוצאות חינוכו, על פי התנאים והמגבלות המפורטים. בין השאר נקבע, כי ההשתתפות תינתן אם הילד לומד בבית ספר עברי, ואם אין בית ספר עברי - בבית ספר יהודי. במקרים שאין הילד יכול ללמוד בבית ספר יהודי בגלל קשיי שפה, או סיבה 506 דוח שנתי57ב .מיוחדת אחרת, רשאי המשרד לאשר השתתפות בהוצאות חינוך בבית ספר בינלאומי, או בבית ספר פרטי. על הקצ"מ להעביר לתחום תנאי שירות באגף הכספים, לקראת חודש אפריל בכל שנה, בקשה לקביעת תקרת ההשתתפות בשכר הלימוד. לקראת תחילת שנת הלימודים תקבע ועדת חו"ל של הוועדה הבין-משרדית לשכר ותנאי שירות בחו"ל את תקרות שכר הלימוד 11. מדוחות הנהלת החשבונות של השגרירות עולה כי המשרד שילם בשנת 2005 עבור הוצאות חינוך של ילדי השליחים בשגרירות סכום עתק של כ- 265,000 ליש"ט. ביוני 2005 העביר הקצ"מ לאגף הכספים במשרד פרטים על שכר הלימוד בבתי הספר שבו ילמדו 22 ילדי השליחים בשנת הלימודים 2005 -2006 כלהלן: בבית הספר האמריקני ובבית הספר הבינלאומי נע שכר הלימוד השנתי בין 13,000 ל- 16,000 ליש"ט, ובבתי הספר היהודיים בין 3,250 לכ- 13,000 ליש"ט. רק במרס 2006 דנה ועדת חו"ל בבקשות משרד החוץ לקבוע תקרות שכר לימוד לשנת הלימודים 2005 -2006 ואישרה, בין השאר, את כל הסכומים האמורים הנוגעים ללונדון. נוכח הסכומים הגבוהים המוצאים על חינוך, יש מקום שהדיונים של ועדת חו"ל יתקיימו לפני תחילת שנת הלימודים כדי שלא יהיה צורך באישור בדיעבד, לאחר שהילד כבר החל ללמוד בבית ספר מסוים. יש גם מקום לתקן את התקנון, משום שעם שינוי המדיניות, קיים אישור כמעט אוטומטי של בקשות הנציגויות לקבוע תקרות, על פי שכר הלימוד הנהוג בפועל בבתי הספר שבהם ילמדו ילדי השליחים. 6. ביטוח רפואי : השליחים ובני משפחותיהם מבוטחים במה שמכונה "קרן ריפוי" - מערכת בריאות הפועלת במשרד ומנוהלת על ידי חבר נאמנים ורופאי אמון שמתפקידה לדאוג ולטפל בכל נושאי הבריאות והרפואה של השליחים. קרן הריפוי פועלת ברוח ביטוח הבריאות הממלכתי ועל פי עקרונות קופות החולים בארץ, והשליחים זכ אים להחזרי ריפוי לפי סל הבריאות בארץ. במקצת הנציגויות מבוטחים השליחים ובני משפחותיהם בחברות ביטוח מקומיות, והפרמיות משולמות בידי הקרן. בבריטניה מבוטחים השליחים ישירות בקרן הריפוי. בשנת 2005 הסתכמו הוצאות הריפוי של השליחים ובני משפחותיהם בכ- 34,200 .ליש"ט (א) על פי התקנון, על כל נציגות לקבוע ולמנות רופא אמון, שמתפקידו להיות אמון על הצרכים הבריאותיים של העובדים, ולתאם לפיהם את הטיפול הרפואי. בלונדון אין רופא אמון לשגרירות, לאחר שהאחרון פרש לגמלאות ב- 2003 . הביקורת העלתה שעד נובמבר 2006 לא מונה לו מחליף. (ב) על פי התקנון, חייבים עמ"י שאינם בני משפחה של שליחים לבטח את עצמם בביטוח רפואי בחברת ביטוח, כתנאי מוקדם להעסקתם. היקף הביטוח הרפואי יהיה כהיקף הביטוח עבור שליחים באותה נציגות 12 . על הנציגות להחזיר לעמ"י את כל הוצאות הפרמיה של הביטוח הרפואי בתקופת העסקתו בנציגות. מאחר שבבריטניה קיים שירות רפואי ציבורי חינם, החליט המשרד עוד לפני שנים שהעמ"י יטופלו בשירות הביטוח הממלכתי ( NHS ). מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה שאמנם שירותי הבריאות ניתנים חינם במסגרת ה - NHS , אולם תמורת שירותים בסיסיים רבים נדרשת תוספת תשלום. העמ"י בשגרירות פנו למשרד מבקר המדינה בעת שנערכה שם ביקורת, וקבלו על כך שכאשר הם נזקקים לשירותים שה- NHS אינו מספק, ובהיעדר רופא .__________________ .11 ,על פי התקנון, בתקרות שכר הלימוד ייכללו הדברים הבאים: שכר לימוד ממשי, דמי הרשמה ביטוח, מניה ו/או קרן פיתוח, כן הוצאות נסיעה בתחבורה מאורגנת או על ידי בית הספר, או בתחבורה ציבורית. 12 לאחר החלת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 , זכאי עמ"י לסל הבריאות שנקבע בחוק כמו השליחים. משרד החוץ 507 . אמון מטעם השגרירות, נופלת העלות עליהם, או שהם נאלצים לדחות טיפולים לא חיוניים בגלל עלותם הגבוהה. גם קצין המינהלה האזורי (קמ"א) כתב בדוח ביקורו בלונדון בסוף יולי 2006 : "אמנם נכון שהשירות ניתן חינם, אולם רמתו ירודה, ועל פי הפרסומים מתדרדרת מיום ליום", וכי "למרות השיקול הכספי, יש מקום לבטח העמ"י כמקובל ביתר הנציגויות בעולם", והציע לבדוק תכניות של חברות ביטוח מקומיות, הן עבור השליחים והן עבור העמ"י13 . לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שהמשרד ונאמני קרן ריפוי יבדקו אם יש מקום לבטח את העמ"י כמוצע על ידי הקמ"א, תוך עמידה בהנחיות המחייבות. .בניין השגרירות .כאמור, שוכנת השגרירות בבניין השייך לכתר הבריטי. זה שנים רבות נמצא המבנה במצב תחזוקה ירוד המחייב שיפוצים רבים ויקרים, גם עקב האילוץ שמדובר במבנה לשימור. עוד בביקורת הקודמת בשגרירות 14 ( 1994 ) נמסר שכבר בדצמבר 1989 הציע מהנדס מטעם המשרד לשקול אפשרות לרכוש מבנה חדש, או מגרש שעליו ייבנה מבנה השגרירות, כחלופה לשיפוץ היקר. בעקבות פיגוע הטרור ב- 1994 נאות הכתר להאריך את חוזה החכירה עד לשנת 2054 ,, והמבנה שופץ חלקית. מיד לאחר הפיגוע בדק שוב מהנדס מטעם המשרד את הנזק והמליץ להעדיף את חלופת העברת השגרירות לבניין אחר. מאז לא נעשו שיפוצים יסודיים או התאמות במבנה, אף שיש צורך לבצע בו שיפוץ נרחב שעלותו מוערכת כיום בחמישה מיליון ליש"ט בקירוב. המשרד נותן את דעתו לכך שלפי חוזה החכירה החדש יהיה צורך לעשות שיפוץ נוסף בכל עשר שנים. בתחילת 2005 .חזר המשרד לבחון את החלופות השונות במרס 2005 נדונה בקשת המשרד לשפץ את המבנה הקיים בעלות כוללת של כתשעה מיליון דולר, בוועדה הבין-משרדית למ קרקעי חו"ל שבמשרד האוצר. בוועדה חברים נציגים ממשרד ראש הממשלה, משרד האוצר, משרד החוץ ומערכת הביטחון. לוועדה נמסר שלא נמצא מבנה חלופי מתאים להעביר אליו את השגרירות. הוועדה החליטה לאשר תקציב של 200,000 דולר לתכנון לקראת מכרז וקבלת אומדן לביצוע השיפוץ. במהלך 2005 -2006 ,ניסה המשרד לאתר מבנים נוספים שאליהם ניתן להעביר את השגרירות אך כולם נפסלו בשל אי התאמה. ניסיונות האיתור נעשו, בין היתר, באמצעות משרדי נדל"ן בלונדון, אולם המשרד לא המציא לקצ"מ פרוגראמה בסיסית שעל פיה ניתן היה להנחות את משרדי הנדל"ן, והם קבלו הנח יות כלליות בלבד. הקצ"מ מסר למשרד מבקר המדינה שכל ההצעות שהועברו אליו נפסלו בסופו של דבר, אם מסיבות ביטחוניות, או בשל ריחוקן ממרכז העיר וממוקדי הפעילות של השגרירות. משלא נמצאה חלופה מתאימה החליט המשרד, לאחרונה, להשאיר את השגרירות במקומה הנוכחי ולהתחיל בפרויקט השיפוץ. משרד מבקר המדינה מעיר שתהליך קבלת ההחלטות בעניין השיפוץ התנהל בעצלתיים. כבר בשנת 1994 התלבט המשרד בין חלופות השיפוץ והמעבר, ולאחר שיפוץ חלקי שנעשה בעקבות הפיגוע חלה שוב הידרדרות במצבו של הבניין. על אף שחלפו 12 שנים מאז, עדיין לא חלה התקדמות משמעותית: אמנם, ככל הנראה, .__________________ .13 על פי התקנון, במקומות שבהם מבוטחים כל עובדי הנציגות בחברת ביטוח מקומית, יבוטחו העמ"י באותה חברת ביטוח, ותשלום הפרמיה יבוצע על ידי הנציגות באופן מרוכז. 14 דוח שנתי 45 של מבקר המדינה ( 1995 '), עמ298. 508 דוח שנתי57ב .בחר המשרד בחלופת השיפוץ, ואולם ההכנות המעשיות לכך הן רק בראשיתן. השיפוץ יחייב לא רק הקצאת תקציב ניכר, אלא גם היערכות לתפעולה התקין של השגרירות במהלכו, ועל פי אחת ההערכות הוא יימשך כשנה. יש מקום, אפוא, לזרז את הפעולה בהמשך. המשרד עדכן בתשובתו מינואר 2007 שתהליך תכנון המכרז לחברות מקומיות הסתיים, אך הכתר הבריטי שהוא בעל הבניין, העלה נושאים בקשר למיגון הנציגות. במהלך חודש פברואר ימלא המשרד את כל דרישות הכתר כדי שאפשר יהיה להתחיל בשיפוץ במאי 2007. .עניינים קונסולריים .במתחם השגרירות פועלת קונסוליה המופקדת על מתן שירותים קונסולריים לישראלים, כגון, הנפקת דרכונים והארכת תוקפם; הענקת אשרות כניסה לארץ לאזרחי מדינות הנזקקים להן; טיפול באזרחים ישראלים הנמצאים במעצר או במאסר במתקני כליאה בבריטניה; אימותים נוטריוניים של מסמכים (לישראלים); מתן סיוע לישראלים במצוקה; וסיוע לנכי צה"ל השוהים בבריטניה. בראש הקונסוליה עומדת קונסולית כללית (להלן - קונכ"ל) הנעזרת בעבודה הקונסולרית בעובדים מקומיים, ישראלים וזרים. 1. אמנת וינה בדבר יחסים קונסולריים קובעת כי לפי בקשתו של אזרח שנעצר במדינת חוץ או הושם במאסר, חובה על הרשויות להודיע לנציגות הקונסולרית של מדינתו על דבר המעצר או המאסר. אין חובה על השלטונות לדווח על המעצר מיוזמתם. לכן, יש בידי הקונסוליה מידע על עצירים או אסירים ישראליים בבריטניה, רק אם ביקשו שיודיעו על כך. בנובמבר 2003 יידעה הקונכ"ל את היועצים המשפטיים של המשרד על כך שנודע לה שלא קיים נוהל שלפיו מודיעים לקונסול באופן אוטומטי על מעצר ישראלים. הסיבה לכך היא שאין הסכם קונסולרי דו-צדדי בין ישראל לבריטניה המסדיר את העניין. לפיכך יש להניח שיש בבריטניה עצורים שאין לה מידע עליהם. הביקורת העלתה שעד אוקטובר 2006 לא השיב המשרד לפנייתה של הקונכ"ל, ולא קבע אם יש לו עניין להגיע להסכם כזה. 2. ,כחלק מהעבודה השוטפת מעניקה הקונסוליה שירותים נוטריוניים של אימות מסמכים בתעריף של 3 ליש"ט למקור ו-1 ליש"ט לכל העתק. הקונכ"ל מסרה למשרד מבקר המדינה שהעבודה על אישור כל מסמך והעתקיו היא רבה. עקב הסכומים הזניחים שנדרשים המבקשים לשלם, הנמוכים בהרבה ממחירי השוק, הם מבקשים עותקים רבים, והדבר מטיל עומס מיותר עליה ועל העובדים. תעריפי השירותים הנוטריוניים הניתנים בידי קונסוליה נקבעו בתקנות הנוטריונים (שכר שירותים בנציגות בחוץ לארץ), התש"ם- 1980 . התקנות נקבעו בידי שר המשפטים בהסכמת שר החוץ, כך שלמשרד אין סמכות לעדכן את התעריף, ובתקנות לא נקבע מנגנון עדכון. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שהמשרד יבדוק אם יש מקום להעלות את התעריף, ואם כן, עליו לפנות למשרד המשפטים כדי לעדכן את התעריף בניסיון לצמצם את העומס. . משרד החוץ 509 . השגרירות בבריטניה היא מן השגרירויות הישראליות החשובות בעולם. משרד מבקר המדינה התרשם מתפקוד השגרירות ומשיתוף הפעולה בין השליחים, אולם יש לתת את הדעת לכמה עניינים הטעונים שיפור, ולהפיק מהם לקחים גם לגבי השגרירויות בעולם כולו. כמה עובדים י שראלים מקומיים הועסקו בשגרירות בלי שניתנה הנמקה ברורה לבחירתם, ועלה חשש שהתקבלו לעבודה בזכות קשריהם עם אישים בארץ. על המשרד לתת דעתו, בעיקר במדינות שהעבודה בהן מבוקשת, להעסיק עובדים שנבחרו על פי אמות מידה ברורות. מממצאי הביקורת עולה שלמשרד אין עמדה ברורה וחד-משמעית בקשר לתועלת שבהכנת תכנית עבודה בכל שגרירות ובמעקב אחר ביצועה. השגרירות הכינה תכנית עבודה חלקית שלא נכללו בה, בין היתר, תכניות העבודה של שליחי המדינה שאינם עובדי משרד החוץ. הדיווחים החלקיים על ביצועה של התכנית כמעט ולא זכו לתגובה של מטה המשרד בארץ , ולמעשה לא ברור אם לדעת המשרד יש חשיבות למעקב שוטף ולדוחות תקופתיים על הפעילות של הנציגויות. יש מקום להפקת לקחים על ידי המשרד בעניין קבלת כספי הביטוח לאחר הפיגוע בשגרירות ב- 1994 , כך שבעתיד לא יישנה מקרה של אי-העברת מידע חשוב בעת חילופי-גברי. מבקר המדינה ה עיר כבר בדוחות קודמים על הבעייתיות שבמימון אירועים רשמיים של המדינה באמצעות תרומות. השגרירות אמנם לא חרגה מהנחיות המשרד הנוגעות למימון אירועי יום העצמאות, אך המשרד עצמו לא הסדיר את ההיתרים לגיוס כספים מכוח הוראות חוק הסיוג, האוסרות על עובד מדינה להתרים, לגבות או לקבל כספים זולת לאוצר המדינה. המשרד הקים צוות פנימי בכיר ליישום המלצות מבקר המדינה בעניין, אך מן הראוי לסיים את העבודה בנושא זה בהקדם, כדי להסדירו עוד לפני יום העצמאות הבא. על המשרד גם לבחון אם הנוהל שבתקנון בקשר למימון פעולות הנציגויות ממקורות חיצוניים עולה בקנה אחד עם חוק הסיוג. .