צבא ההגנה לישראל/מחקר ההיסטוריה הצבאית והביטחונית – בצה_ל ובמשרד הביטחון

 ♦ . .מבוא .צה"ל ומשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) החליטו בראשית דרכם2 לקיים במסגרתם ובמימונם יחידות, שייעודן הוא לעסוק בתיעוד ובחקר של ההיסטוריה הצבאית והביטחונית שלהם, כחלק מההיסטוריה הצבאית והביטחונית של מדינת ישראל ואף הסדירו את פעילותן בהוראות ארגון. המחקר ההיסטורי בצה"ל נעשה בעיקר במחלקת היסטוריה (להלן - מחלקת היסטוריה) שבחטיבת תורה והדרכה (להלן - חטיבת תוה"ד), אשר משנת 2000 פועלת במסגרת אגף המבצעים שבמטה הכללי (להלן- אמ"ץ). נוסף על מחלקת היסטוריה פועלות בצה"ל יחידות היסטוריה זרועיות (להלן - יחידות היסטור יה זרועיות), שהן: ענף היסטוריה ומידע שבמסגרת מחלקת תכנון וארגון (תוא"ר) של חיל האוויר והחלל (להלן - יחידת היסטוריה של ח"א); מדור היסטוריה שבמחלקת מבצעים של חיל הים (להלן - יחידת היסטוריה של ח"י); וענף מורשת והיסטוריה, הנמצא במועד סיום הביקורת בעיצומו של מע בר ממחלקת תורה ותרגילים למסגרת אחרת בחיל המודיעין (להלן - יחידת היסטוריה של חמ"ן). לזרוע היבשה אין יחידת היסטוריה והיא נסמכת על תוצרי עבודתה של מחלקת היסטוריה. משהב"ט מפעיל יחידת היסטוריה משלו (להלן - יחידת ההיסטוריה של משהב"ט). בחודשים יוני 2009 - ינואר 2010 בדק משרד מבקר המדינה כיצד מבצעים הגופים בצה"ל ובמשהב"ט את חקר ההיסטוריה הצבאית והביטחונית של ישראל. .__________________ .1 ,מבקר המדינהדוח שנתי 55א ( 2004 '), עמ143 , דוח שנתי57 א( 2006 '), עמ215 ודוח שנתי 60 א ( 2010 '), עמ261. 2 .בדומה למערכות ביטחון ולצבאות באירופה ובארה"ב מערכת הביטחון 1795 .הביקורת נעשתה במחלקת היסטוריה וביחידת ההיסטוריה של משהב"ט. ביקורות משלימות נעשו ביחידות ההיסטוריה של 1796 דוח שנתי61ב .ח"א, ח"י וחמ"ן שבצה"ל. כמו כן התקיימו ראיונות עם חוקרים מומחים בהיסטוריה צבאית, ובהם אלה שכיהנו כראשי מחלקת היסטוריה בשנים 1987 -2006 . יצוין, כי בשנת 2000 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בחטיבת תוה"ד. בדוח שכתב בעקבות כך (להלן - הביקורת משנת 2000)3 הוא המליץ כמה המלצות בנוגע לפעולות החטיבה בתחום ההיסטוריה הצ באית. מידת יישומן של המלצות אלו נבדקה אף היא בביקורת הנוכחית. .אופי המחקר ההיסטורי בצה"ל ותוצריו .המושג "היסטוריה צבאית" מוגדר במילון למונחי צה"ל4 (להלן- המילון) כך: "ענף של היסטוריה הכללית, המתאר וחוקר את המלחמות, את הצבאות ואת הזיקה שבינם לבין תחומי הכלכ לה, המדינה והחברה, לרבות תוצאותיה של זיקה זו והיחסים שבין הרשות הצבאית לרשות האזרחית". המילון מבחין בין שני ענפים של היסטוריה צבאית: היסטוריה צבאית אקדמית והיסטוריה צבאית מקצועית. הראשונה (האקדמית) מוגדרת ככזו "שיעודה לתאר תיאור אובייקטיבי את תפקידיהם ואת פעולותיהם של הכוחות המזוינים של האומה... לרבות הגורמים המדיניים, החברתיים, האישיים, הצבאיים ואחרים". השנייה (המקצועית) מוגדרת כזו "הבוחנת את עימותי העבר כדי להפיק מהם את הבוננות ( insight ) המאפשרת להנחות את מקבלי ההחלטות בהכנת המלחמה העתידית וביצירת יכולות לבניין הכוח הצבאי. בחינה זו נערכת באמצעות תיאור של מעשי מלחמה ושל מאמצי בניין הכוח, לרבות תחומי ביטחון שוטף ותרגילים. ניתוחם של אלה נעשה על -פי העקרונות ועל -פי הכללים התורתיים המקובלים והמחייבים בכל צבא, כדי להפיק מהם לקחים". לפי הוראת פיקוד עליון (להלן - הפ"ע) שעניינה "מטכ"ל - אגף המטה הכללי (אג"ם)", עם תפקידי אגף המטה הכללי נמנים, בין היתר, עיצוב תורת הביטחון וחקירת לקחי מלחמות. האחריות למילוי תפקיד זה הוטלה על חטיבת תוה"ד שבאגף זה. בפקודת ארגון (להלן - פק"א) של החטיבה נאמר כי ייעודה של חטיבת תוה"ד הוא: "לשאת באחריות מטה כללי לתורות היסוד של צה"ל, להפקת לקחים, לאימונים ולהדרכה, ולתחום ההיסטוריה הצבאית, כחלק ממטכ"ל-אג"ם/אמ"ץ". בפק"א של חטיבת תוה"ד מוגדרים תפקידי החטיבה בנוגע להיסטוריה הצבאית כלהלן: "לתעד, לחקור ולפרסם את תולדות צה"ל כחלק מן ההיסטוריה של מדינת ישראל, וכן לרכז ממצאים רלוונטיים מתוך חקר תולדותיהם של הצבאות בעולם, וכל זאת, במסגרת התחום של ההיסטוריה הצבאית המקצועית". ראשי מחלקת היסטוריה בשנים 1987 -2006 שעמם נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה במסגרת הביקורת ציינו שיקולים שונים שבגינם צה"ל מוצא עניין בחקר ההיסטוריה הצבאית, ולהלן יצוינו חלק מהם: א. התיעוד והמחקר בנושא תולדות הפעילות הצבאית של צה"ל חשובים לצה"ל מהבחינה הערכית והמבצעית. .__________________ .3 ,מבקר המדינהדוח שנתי 51א ( 2000 '), עמ109 ,141 . 4 אג"ם-תוה"ד, התשנ"ח - 1998. למונחים במילון תוקף מחייב בצה"ל על פי הקבוע בהוראת פיקוד עליון "פקודות הצבא, פקודות כלליות אחרות, פקודות קבע ופקודות שגרה". מערכת הביטחון 1797 . .ב שימור ההיסטוריה הצבאית חשוב מהבחינה הערכית והחינוכית הן לצה"ל והן לכלל הציבור בישראל. ג. חקר ההיסטוריה הצבאית מאפשר לצה"ל ולמשהב"ט להציג את עמדתם בנוגע לאירועים הצבאיים והביטחוניים שעליהם מושתתת ההיסטוריה הרשמית של העם ושל המדינה. 1798 דוח שנתי61ב .ד. לצה"ל ולמשהב"ט יש לא אחת צורך במחקרים היסטוריים שלמוסדות להשכלה גבוהה ולמוסדות מחקר חיצוניים אחרים אין עניין בהם. מהגדרת ההיסטוריה הצב אית המקצועית שבמילון, מהאמור בפק"א של חטיבת תוה"ד לגבי ייעודה ותפקידיה בתחום ההיסטוריה הצבאית ומהערותיהם של ראשי מחלקת היסטוריה בעבר ובהווה עולה כי חטיבת תוה"ד, באמצעות מחלקת היסטוריה, אמורה לעסוק במחקר היסטורי לצורכי הפקת לקחים שישמשו את הצבא להיערכות לעתיד בתחום בניין הכוח (תורת לחימה, ארגון, אימון) והפעלתו וכי חטיבה זו היא הסמכות הבכירה בצה"ל בכל הנוגע להיסטוריה הצבאית של צה"ל, לתיעודה ולחקירתה, ולקביעתה כתולדות (ההיסטוריה הרשמית) צה"ל וכחלק מן ההיסטוריה הרשמית של מדינת ישראל. בביקורת עלה, כי ייעודן ותפקידן של יחידות היסטוריה בזרועות מוגדרים בפקודות הארגון שלהם ואינם עולים בקנה אחד עם ההגדרות של המילון ואין להם כל זיקה למחלקת היסטוריה. למשל, בפק"א של מחלקת תוא"ר בח"א, אשר לה כפופה כאמור יחידת ההיסטוריה של החיל, נקבע כי אחד הנושאים שבהם תטפל היחידה הוא "ריכוז כלל המידע ההיסטורי על חיל האוויר", וכי עם פרסומי המחלקה נמנים גם ספרי היסטוריה. גם בפק"א של יחידת ההיסטוריה של ח"י צוין ייעודה כ"שימור ההיסטוריה המבצעית הרשמית של חיל הים". בשום פקודה מפקודות הארגון לא מצוינת זיקה כלשהי (כפיפות, הנחיה, תיאום או אישור פרסומים) בין מחלקת היסטוריה ובין יחידות היסטוריה זרועיות (בעניין אחדות המטרה ותאימות המחקר ההיסטורי ראו גם בהמשך). משרד מבקר המדינה מעיר כי הואיל ולצה"ל יש עניין בתיעוד וחקר ההיסטוריה שלו ובהבאת גרסתו הרשמית לאירועים שבהם השתתפו כוחותיו לידיעת אנשי המערכת או הציבור הרחב, מן הראוי שהדבר ייעשה על בסיס הוראות מפורשות שיסדירו את שיטת המחקר, את יחסי הגומלין בין כל היחידות העוסקות בנושא ואת אמות המידה לפרסום. .מחלקת היסטוריה שבחטיבת תוה"ד .מחלקת היסטוריה של צה"ל הוקמה כבר בראשית דרכו של צה"ל. עד שנת 1993 עמדו ברא שה קצינים בשירות קבע, והחל מאותה שנה עומדים בראש המחלקה אזרחים במעמד של אל"ם (להלן - רמ"ח היסטוריה). תקציבה השוטף 5 של המחלקה - המיועד, בין היתר, למימון מחקרים שעל ביצועם הופקדו חוקרים חיצוניים - תוכנן לכל אחת מהשנים 2009 ו- 2010 לכמיליון ש"ח. תקן היחידה כולל תשע משרות של קציני קבע ואזרחים עובדי צה"ל. .__________________ .5 .לא כולל משכורות הרמ"ח והקצינים בשירות קבע מערכת הביטחון 1799 .1. תפקידים הפק"א של חטיבת תוה"ד אינה מגדירה את ייעודה של מחלקת היסטוריה, שבמסגרתה מתבצע עיקרו של מחקר ההיסטוריה בצה"ל, אלא רק את תפקידי המחלקה בכמה תחומים עיקריים: 1800 דוח שנתי61ב .א. לתעד, לחקור ולפרסם את תולדות צה"ל, לרבות מלחמותיו, מבצעיו, פעולותיו השונות, התפתחות ארגונו והתפתחות האסטרטגיה שלו, כחלק מההיסטוריה של מדינת ישראל ולרכז ממצאים רלוונטיים מתוך מחקר המלחמות בעולם, וכל זאת, במסגרת התחום של ההיסטוריה הצבאית המקצועית; ב. להנחיל את ההיסטוריה של צה"ל למפקדים ולחיילים כחלק מאימוניהם; ג. לשמש מוקד ידע בתחום ההיסטוריה הצבאית המקצועית לכלל צה"ל ולגורמים שמחוצה לו. יצוין כי צה"ל תיקן את הגדרת תפקידיה של מחלקת היסטוריה - שנקבעה במקור בפק"א של חטיבת תוה"ד ממאי 1999 - בין היתר על סמך המלצות מבקר המדינה בביקורת משנת 20006 . עודיצוין כי ראש חטיבת תוה"ד, תא"ל אלי רייטר (להלן - רח"ט תוה"ד), ורמ"ח היסטוריה, סא"ל (מיל') פרופ' אלון קדיש, מסרו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי נוכח השינויים שחלו בנושא משנת 2000 , הוצעה הצעת עדכון ותיקון של פק"א של חטיבת תוה"ד והדיונים בעניינה נמצאים בשלבים מתקדמים. אחד השינויים שהוצעו במסגרת הצעה זו הוא שינוי בהגדרת ייעוד המחלקה, באופן שייקבע כי מטרת פעילות המחקר של צה"ל היא, בין היתר, סיוע לתהליכי כתיבת תורת הלחימה. 2. המכון לחקר ההיסטוריה הצבאית והוועדה האקדמית עם התפקידים המוטלים על המחלקה לפי הפק"א של חטיבת תוה"ד נמנים תפקידים שיש לבצעם באמצעות המכון לחקר ההיסטוריה (להלן - המכון) ובאמצעות ועדה אקדמית (להלן - הוועדה האקדמית). להלן פירוט תפקידיהם של הגופים האמורים: א. המכון - שיפעל ליד מחלקת היסטוריה ובראשו יעמוד רמ"ח היסטוריה. המכון יעסוק בין היתר בביצוע מחקרים על מלחמות צה"ל ועל התקופות שביניהן; בקיום קשרי גומלין עם מוסדות חיצוניים לצורך מחקר ההיסטוריה הצבאית; ובטיפוח עתודת חוקרים מקצועית המתמחים בהיסטוריה צבאית, בצה"ל ומחוצה לו. לפי הפק"א של חטיבת תוה"ד, "בהיות המכון מוסד העוסק במחקרים אקדמיים, יעמוד בראשו קצין העומד בדרישות אקדמיות המתאימות למהות המכון". ב. הוועדה האקדמית - תפעל לצד המכון, ישתתפו בה חמישה עד שישה אנשי אקדמיה, ובראשה יעמוד רח"ט תוה"ד. בין תפקידי הוועדה: גיבוש ואשרור של תכניות מחקר שנתיות ורב -שנתיות, מתן המלצות על סדרי העדיפויות במסגר ת התקציב בייזום או אישור נושאים ותכניות מחקר; בחינת מידת התאמתם של חוקרים לביצוע מחקר, מעקב אחרי ההתקדמות במחקרים וקביעה או ייעוץ בנושא מידת התאמתו של מחקר לפרסום. בביקורת משנת 2000 נקבע כי "מאז מועד ההכרזה על הקמת המכון בשנת 1995 ועד למועד הביקורת הוא לאהצליח למלא את ייעודו ואת מרבית תפקידיו", וכי גם הוועדה האקדמית ממלאת באופן חלקי בלבד את תפקידיה. בביקורת הנוכחית נמצא ששני גופים אלה אינם פועלים. בתגובת צה"ל מאוגוסט 2010 על ממצאי הביקורת בנוגע למכון, צוין בין היתר, כי לא נמצאו תקציב ותקינה להקמתו, וכי לא נפגע אופן מילוים של התפקידים שהוטלו .__________________ .6 ,מבקר המדינה דוח שנתי 51א ( 2000 '), עמ 109 ,141 . על פי הערות ראש הממשלה לדוח זה, הש ינויים בפקודת הארגון נבעו "מתוך ראיית מכלול הצרכים, הצרכנים ותחומי המחקר". מערכת הביטחון 1801 . על המכון, משום שעבודת המחקרים "שנדרשה מהמכון בוצעה מלכתחילה בהתאם לסטנדרט מחקר וכתיבה אקדמית", ומשום שמינויו של הרמ"ח הנוכחי, שהוא איש אקדמיה, נועד לממש ככל שניתן את המטרות שעמדו בבסיס הרעיון להקים את המכון. עוד הזכיר צ ה"ל שבביקורת משנת 2000 המליץ משרד מבקר המדינה ש"מן הראוי שצה"ל יבחן את כל הקשור במילוי ייעודו ותפקידיו של המכון, ויקבע אם וכיצד יש להמשיך את פעולתו, כדי שתישא פרי". צה"ל הוסיף כי בפק"א המתוכננת של חטיבת 1802 דוח שנתי61ב .תוה"ד, שבהכנתה עסקו באותה עת, לא יצוין המכון. אשר לוועדה האקדמית ציין צה"ל שלא הוכח שהיעדרה פוגע בשמירה על האמינות של מחקרי המחלקה. על תשובה זו יש להעיר כלהלן: ההחלטה לבטל את אזכור המכון בפק"א המתוכננת התקבלה בלי שהתקיימה הבחינה שעליה המליץ משרד מבקר המדינה בשנת 2000 ; העובדה שבעת הביקורת איש אקדמיה (פרופסור להיסטוריה) ממלא את התפקיד של רמ"ח היסטוריה אינה ערובה לכך שמצב רצוי זה ימשיך להתקיים (בנוגע להיעדר הגדרה של הדרישות המקצועיות של ממלא תפקיד רמ"ח היסטוריה ראו להלן). בהתחשב בכך שהרמטכ"ל הוא הגורם שאישר את הצורך בהפעלת המכון, ביטולו מחייב את אישור הרמטכ"ל, ובלבד שיוכח שגורמים אחרים יוכלו למלא כנדרש את המשימות שהוטלו בעבר על המכון. בנוגע לוועדה האקדמית יודגש שבפק"א של חטיבת תוה"ד נקבעו תפקידים ברורים לוועדה, הן בתחום עיצוב תכניות מחקר והן בתחום הבקרה על ביצוע המחקרים, דבר שמלמד על נחיצותה של הוועדה לצידם של שני בעלי התפקידים, שמילאו תפקידים אלה בעת הביקורת. נוכח האמור לעיל, מן הראוי שצה"ל יבחן כיצד לתת מענה מיטבי לתפקידים ששני מוסדות אלה היו אמורים למלא - אם באמצעות הפעלתם כנדרש בפק"א של חטיבת תוה"ד 7 , או באופן אחר - ולהביא הצעה מנומקת לאישורו של הרמטכ"ל. 3. אי-מימוש האחריות המקצועית הכלל -הצה"לית של מחלקת היסטוריה בביקורת משנת 2000 צוין כי מחלקת היסטוריה אינה מממשת כראוי את אחריותה המקצועית לגופי ההיסטוריה של הזרועות. אחד הממצאים שהעלה הדוח האמור היה: "לא נותר לזרועות אלא לקבוע בעצמן את מטרות המחקר ההיסטורי האווירי והימי ואת העקרונות המקצועיים לאופן הכנתו מבחינה מתודולוגית" 8 . בביקורת הנוכחית נמצא כי לא חל שינוי בעניין זה. הדבר מלמד על בעיות מהותיות, הנוגעות לענייני סמכות, אחריות ושימוש בכלים אחידים, כלהלן: א. חלק מיחידות ההיסטוריה הזרועיות אינן עוסקות בתיעוד א ו במחקרים היסטוריים. הפעולות של מחלקת היסטוריה מול יחידות היסטוריה זרועיות, ושל כל אחת מיחידות אלה זו מול זו, נעשית בנפרד, בכלים שונים, על פי אמות מידה שונות וללא שיתוף פעולה ביניהן9 . .ב עיקר פעילות המחקר של מחלקת היסטוריה מתרכז בכוחות היבשה והמטכ"ל. יחי דת ההיסטוריה של ח"א משקיעה את עיקר זמנה במעקב שוטף, בתיעוד פעילות החיל, לרבות בנושא ציוד וכוח אדם ובמתן מענה לשאילתות לא מתוכננות. המדור ביחידה שהוטל עליו לבצע מחקרים לא היה מאויש כשנתיים - מאמצע שנת 2007 ועד אמצע שנת 2009 - ובתקציב היחידה לשנת 2009 הוקצב .__________________ .7 בנושא חשיבותו של גוף מקצועי שחבריו הם אנשי אקדמיה במוסדות מחקר אקדמיים ראו גם מבקר המדינה, דוח שנתי 59 א( 2008 ') עמ208. 8 מבקר המדינהדוח שנתי 51א ( 2000 '), עמ142. 9 לדברי רמ"ח היסטוריה מיוני 2009 , גם אין קשרי עבודה מחקריים, פרט לכנסים מקצועיים, בין המחלקה ובין יחידות היסטוריה של גופי מערכת הביטחון האזרחית, לרבות עם יחידת היסטוריה של משהב"ט (בעניין זה ראו פירוט בהמשך). מערכת הביטחון 1803 . סכום של 50,000 ש"ח להמשך מחקר בנושא מלחמת ששת הימים. על כן, הרצף הכרונולוגי של המחקר על הפעלת ח"א הוא חלקי בלבד. היחידה בח"י עוסקת בעיקר בסיקור שוטף ולא במחקר; וזו של אמ"ן עוסקת בעיקר במורשת. מכאן עולה שחסר גורם מנחה, מוביל ומרכז המתאם מטרות לטווח ארוך. 1804 דוח שנתי61ב .ג. לא נקבעה מדיניות כוללת בכל הנוגע למחקר ולפרסום. ד. אין גורם שבידיו מרוכזות עיקר הסמכויות לקביעת נושאים ואמות מידה מחייבים למחקרים. ה. בהיעדר גורם שמרכז את המחקר ההיסטורי בצה"ל נפגעת היכולת לבצע מחקרים בנושא מלחמה וביטחון שוטף (להלן - בט"ש), המחייבים מחקר בין -זרועי. בתשובתו לממצאי הביקורת מאוגוסט 2010 ציין צה"ל כי אין די בכלים וביכולת האכיפה שבידי מחלקת היסטוריה כדי שתוכל להפעיל כראוי את סמכותה המקצועית כלפי גופי ההיסטוריה של הזרועות, וכי בעבר נעשה ניסיון לבקש הכרה רשמית בסמכותה של מחלקת היסטוריה לקבוע את מדיניות המחקר לגבי כלל צה"ל, אך הדבר לא צלח. עוד צוין שבעקבות הביקורת, בכוונת רח"ט תוה"ד לחדש את המאמצים בנושא. עם זאת, בהשלמת התייחסותו לממצאי הביקורת מספטמבר 2010 כתב צה"ל ש"עצמאות זרוע האוויר מחייבת גם עצמאות בתיעוד ובמחקר ההיסטורי של הזרוע". משרד מב קר המדינה מעיר כי אם יוסיף להתקיים המצב שתואר לעיל, ייפגע המחקר ההיסטורי בכללותו. על כן, על צה"ל להסדיר נושא זה. 4. הגדרת דרישות מקצועיות של תפקיד רמ"ח היסטוריה מסמך תיאור תפקיד מגדיר את מרכיבי התפקיד ומאפייניו, ובהם ההשכלה והניסיון המקצועי והצבאי הנדרשים, מיומנויות קריטיות לתפקיד וכישורים נדרשים. אמנם לפי פקודות הצבא אין חובה להכין מסמך תיאור תפקיד לשם מינוי קצינים בכירים, אך מסמך כזה משמש כלי עזר מקובל לבחינה של התאמת מועמדים לתפקידים. בפק"א של חטיבת תוה"ד לא צוינו במישרין הדרישות המקצועיות שממלא תפקיד רמ"ח היסטוריה נדרש לעמוד בהן. אולם צוינו בה הדרישות המקצועיות שממלא תפקיד ראש המכון, שהוא כאמור רמ"ח היסטוריה, צריך לעמוד בהן (ראו לעיל). יוצא אפוא כי רק בעקיפין קובעת הפק"א שרמ"ח היסטוריה הוא קצין, ושעליו לעמוד בדרישות אקדמיות המתאימות למהות המכון. יצוי ן כי דרישות אלו אינן מפורטות באף מסמך. לעומת זאת, לגבי תפקידים אחרים, למשל, לתפקיד ראש צוות חשיבה ב"מרכז דדו" (לשעבר מכון לחקר תורת המערכה - מלת"ם), מוגדרות הדרישות במסמך של מחלקת הסגל באגף כוח אדם שבמטכ"ל בנושא "מאפייני תפקיד לקצונה הבכירה באגפי המטה הכללי". בין המאפיינים הייחודיים הדרושים שנקבעו במסמך זה נכללים "יכולת לבצע מחקר צבאי, כתיבת עבודות ופרסום מחקרים". משנת 1993 ,עומד בראש מחלקת היסטוריה אזרח שהוא איש אקדמיה. עם זאת בריאיונות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם כל ראשי מחלקת היסטוריה משנת 1987 התגלעוחילוקי דעות בנוגע לשאלת היתרונות והחסרונות הכרוכים במינוי אזרח לתפקיד רמ"ח היסטוריה. כבר בדוח ביקורת על תהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה"ל 10 צוין כי אף שמסמכי תיאור תפקיד משמשים רק ככלי עזר לבחינה של התאמת מועמדים לתפקיד, הרי שהם מאפשרים, לדעת משרד מבקר המדינה, לקבוע אמות מידה .__________________ .10 ראו גם מבקר המדינה, דוח ביקורת על תהליכי המינוי של הקצונה הבכירה בצה"ל ( 2010) , 'עמ28. מערכת הביטחון 1805 . ברורות להערכת המועמד המתאים ביותר למלא את התפקיד ולכינון בסיס מקצועי יותר לקביעת ההחלטות בנושא האיוש. 1806 דוח שנתי61ב . משרד מבקר המדינה מעיר שהואיל והממלא את תפקיד רמ"ח היסטוריה נדרש לעמוד בדרישות מקצועיות מיוחדות, ראוי שאלה ייקבעו במסמך הגדרת תפקיד הולם. 5. תכניות עבודה שנתיות של מחלקת היסטוריה בביקורת הועלה שאין תכנית מטכ"לית רב -שנתית שמגדירה מראש נושאים למחקר, אשר על פיה החטיבה או המחלקה קובעות את שלבי ביצוע המחקרים. למעשה, תכנית העבודה השנתית של המחלקה מפרטת פעילויות מתוכננות שונות של המחלקה לאותה שנה, דוגמת מענה לשאילתות שוטפות, התנעת פרויקטים, הדרכה בקורסים והגשת דוחות בט"ש עתיים, והיא מתמקדת בפירוט המחקרים שהיא עומדת לבצע, במחקר ים שכבר החלה לבצע בשנים קודמות ובכוונתה להשלימם ובמחקרים הנמצאים בשלבי עריכה אחרונים או במחקרים שלפני פרסום. החל משנת 2010 תכנית העבודה של מחלקת היסטוריה היא דו-שנתית, ויש בכך משום שיפור משמעותי לעומת השנים הקודמות. מרבית הנושאים למחקר נבחרים ומאושרים תחילה על ידי הרמ"ח בהתייעצות עם ראשי הענפים של המחלקה. לאחר מכן מגישה המחלקה לאישור רח"ט תוה"ד הצעה לתכנית העבודה השנתית. אם ההצעה אושרה היא מוצגת לאישור אגף המבצעים, במסגרת הצעת תכנית העבודה של חטיבת תוה"ד. סמכות האישור הסופי של תכניות המחקר השנתיות ושל השינו יים בהן נתונה בידי ראש אמ"ץ. תכנית העבודה שאושרה בתחילתה של שנת העבודה יכולה להשתנות במהלך אותה שנה כתוצאה מצרכים שוטפים. לדברי רח"ט תוה"ד ורמ"ח היסטוריה, איתור הנושאים הראויים למחקר מתבצע בכמה דרכים, ובהן: איתור נושאים שלא נחקרו די הצורך או שיש להשלים את המחקר בעניינם; השתתפות בדיוני מטכ"ל או דיוני מטות של זרועות והסקת מסקנות מדיונים אלה לגבי נושאים שיש צורך לחקרם; הצעות של חוקרים והזדמנויות מחקר; פניות של מפקדים. המחלקה משתדלת לחקור את הנושאים, אשר גם מתאימים לצורכי הצבא וגם יש חוקרים שיבצעו אותם. יוצא אפוא כי תכניות העבודה של המחלקה תלויות במידה רבה בנסיבות משתנות, כיוון שצה"ל לא קבע מדיניות ומטרות ארוכות טווח לביצוע המחקר ההיסטורי. נוסף על כך, בהיעדר ועדה אקדמית לא מיושם הכתוב בפק"א של חטיבת תוה"ד ולפיה ועדה זו נדרשת להכין ולאשרר את תכניות המחקרים השנתיות והרב - שנתיות של מחלקת היסטוריה. לדעת משרד מבקר המדינה עבודתה של מחלקת היסטוריה אמורה להתבסס על מדיניות ארוכת טווח שיגבש הרמטכ"ל, על מטרות ברורות שראש אמ"ץ יציב מראש ועל תכניות עבודה רב -שנתיות שיעובדו בשיתוף הוועדה האקדמית, כפי שצוין בפק"א של חטיבת תוה"ד. הדבר נועד לאפשר למחלקת היסטוריה לבצע את מחקריה באופן שיישמרו הן הרציפות והשיטתיות של הניתוח ההיסטורי והן הרלוונטיות שלו לצורכי צה"ל, כנדרש בהוראות. מערכת הביטחון 1807 .6. פרסום של מחקרים אחד מ תפקידיה של מחלקת היסטוריה שנקבעו בפק"א של חטיבת תוה"ד הוא החובה "לפרסם את תולדות צה"ל... כחלק מההיסטוריה של מדינת ישראל". מחקריה של מחלקת היסטוריה נחלקים מבחינת פרסומם לשתי קטגוריות עיקריות: אלה המופצים בצה"ל בלבד - למפקדים בלבד, לחניכי קורסים צבאיים ומכלל ות הצבאיות או לכלל חיילי צה"ל - ואלה המופצים גם בקרב הציבור הרחב. 1808 דוח שנתי61ב .רח"ט תוה"ד ורמ"ח היסטוריה מסרו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2009 כי המגמה השלטת היא להמליץ על הפצה ופרסום מרביים של מחקרים לקהל הרחב, בשל החשיבות שיש לכך הן לחוקר והן לציבור. בהקשר זה יצוין: א. על פי נתונים שמסרה מחלקה היסטוריה בינואר 2010 , בשנים 2005 -2009 .לא נגנזו מחקרים. עם זאת, פורסמו בקרב הציבור הרחב רק חמישה מחקרים ב. הפצה של מחקר, בין בצה"ל פנימה ובין אם בקרב הציבור הרחב, מחייבת תהליך המלצה ואישור, שהשלב הראשון שלו מבצע רמ"ח היסטוריה, השלבים הבאים מבצעים רח"ט תוה"ד וגורמי ביטחון מידע רלוונטיים, והשלב הסופי שלו הוא אישור הרמטכ"ל. כל גורם במדרג תהליך האישור מוסמך לגנוז את המחקר, אך אם רמ"ח היסטוריה ורח"ט תוה"ד אינם ממליצים לפרסם את המחקר לאחר סיומו, המחקר ייגנז על פי החלטתם בלבד. יוצא אפוא, שבמצב הקיים אם רמ"ח היסטוריה ורח"ט תוה"ד מחליטים לגנוז מחקר ובהיעדר ועדה מייעצת ומכון מחקר, הרי ששום גורם מקצועי מלבדם אינו בודק את הנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ, הן משיקולים של מהות והן משיקולים של נראות, ליצור בהוראות אפשרות של הליך ערעור לדרג גבוה יותר על החלטתם של רמ"ח היסטוריה ורח"ט תוה"ד, לגנוז מחקר שהמדינה השקיעה במימונו. רצוי שהדרג הגבוה שייקבע יפעל בהתייעצות עם הוועדה האקדמית, שבין תפקידיה כאמור, ייעוץ בנושא התאמת מחקר לפרסום. .יחידת ההיסטוריה של משהב"ט .יחידת ההיסטוריה של משהב"ט הוקמה בשנת 1973 , והיא פועלת בתוקף הוראת משהב"ט משנת 2000 (להלן- המ"ב). כוח האדם שלה מונה מאז המחצית השנייה של שנת 2009 שני עובדי משהב"ט וחיילת 11 . כמו כן, היחידה נעזרת בשירותיהם של שניים עד שלושה חוקרים חיצוניים הנשכרים לביצוע מחקרים. לרשות היחידה עומד תקציב שנתי של כ - 330,000 ש"ח12 . באמצעות כוח אדם ותקציבים אלה היא מבצעת תכנית עבודה שנתית, הכוללת כמה פעילויות ובהן ביצוע מחקרים היסטוריים. על פי ההוראות כפוף ראש היחידה למשנה למנכ"ל. 1. ייעוד היחידה על פי האמור בהמ"ב, היחידה מופקדת על איסוף וניתוח של חומר בעל ערך היסטורי למערכת הביטחון, וייעודה "הוא לחקור את מערכת הביטחון האזרחית, ולהבטיח את קיומו של הזיכרון ההיסטורי של מערכת הביטחון". בתגובת משהב"ט מיוני 2010 על ממצאי הביקורת נמסר כי ההוראה תתוקן, כדי להבהיר שהיחידה אינה עוסקת עוד בהיסטוריה של "מערכת הביטחון האזרחית" (שכללה גם יחידות הסמך של משהב"ט) אלא רק בהיסטוריה של משהב"ט. .__________________ .11 .לפני כן כלל כוח האדם של היחידה שלושה עובדים ושתי חיילות 12 .לא כולל משכורות העובדים מערכת הביטחון 1809 . 1810 דוח שנתי61ב .2 . הקשר עם יחידות ההיסטוריה הצבאיות קשרי היחידה עם מחלקת היסטוריה ועם שאר יחידות ההיסטוריה הצבאיות הם רופפים, ובאים לכלל ביטוי בעיקר בכנסים מקצועיים. הסיבה לכך היא היעדר השקה בין הנושאים שבהם עוסקת היחידה, החוקרת את פעילות משהב"ט, ובין הנושאים שבהם עוסקות יחידות ההיסטוריה הצבאיות. סיבה נוספת לכך היא שהמחקר ביחידות השונות נעשה בכלים שונים, למטרות שונות ומתוך תפיסה שונה. עקב כך, משנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת רק בשני מחקרים התקיים שיתוף פעולה מחקר י בין היחידה המשרדית ובין יחידות ההיסטוריה של צה"ל. נוכח העובדה שבנושאים מרכזיים, דוגמת חקר המלחמות וחקר בניין הכוח וההצטיידות, המטרות של שני גופים אלה היו אמורות להיות שלובות זו בזו, ונוכח העובדה שמחקרים משולבים היו תורמים לשלמות התמונה ההיסטורית, על משהב"ט ועל צה"ל לקבוע דרכים להגברת שיתוף הפעולה ביניהם בביצוע מחקרים משולבים ולתת לכך ביטוי בתכניות העבודה שלהם. 3. מחקרי היחידה תפקידי היחידה הם, בין השאר, גיבוש מדיניות המחקר של המשרד; הכנת מחקרים בעלי ערך היסטורי בנושאים המרכזיים של מדיניות הביטחון; והוצא ה לאור של מחקרים היסטוריים המיועדים לציבור הרחב. נמצא שהיחידה ביצעה משנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת23 מחקרים, שחלקם פורסמו רק במסגרת "פרסום פנימי של המשרד" והשאר הופצו לקהל הרחב. ראש היחידה עורך את התכנית ומגיש אותה לאישורו של המשנה למנכ"ל משהב"ט. בהצעת תכנית העבודה של היחידה לשנת 2010 נכללה רשימה ובה הצעה לביצוע ארבעה מחקרים כשמספר המחקרים שיבוצעו ייקבע, בין היתר, על פי התקציב השנתי. על פי דברים שמסר באוגוסט 2009 ראש היחידה, בחירת הנושאים נקבעת על פי הרלוונטיות שלהם למשהב"ט ומתבצעת על סמך ממצאי סקר ועל סמך היוועצות עם עובדי המשרד משהב"ט שהם בעלי ידע וניסיון בנושא. עם זאת, אין שיטתיות בבחירה בין מחקר כרונולוגי (המתייחס להתפתחות מדיניות או היסטוריה של יחידות המשרד) ובין מחקר כללי. בדיקת הרשימה של 23 המחקרים הנ"ל העלתה גם היא שליחידה אכן אין "רעיון מסדר" ה עומד מאחורי בחירת המחקרים ומאחורי החלוקה בין כרונולוגיות ובין מחקר כללי. בתגובת משהב"ט מיוני 2010 על ממצאי הביקורת צוין כי אכן חיוני להשתית את תכנית המחקר על עקרונות כגון עיסוק בנושאי הליבה של משהב"ט והרלוונטיות של המחקרים למשימותיו העכשוויות והצפויות של משהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח היקף המשימות המוטלות על היחידה בתוקף ההמ"ב, היקף המשאבים העומדים לרשותה, ובעיקר תהליך בחירתם של הנושאים למחקר, יש צורך שמנכ"ל משהב"ט יבחן מחדש את מדיניות המחקר ההיסטורי של המשרד, ובהתאם לכך את מטרות היחידה. מערכת הביטחון 1811 . 1812 דוח שנתי61ב .סיכום והמלצות .מערכת הביטחון החליטה, כבר בראשית דרכה, כי יש לה צורך ועניין לשמר בעצמה ומתקציבה את הזיכרון ההיסטורי הצבאי -ביטחוני שלה, כחלק מההיסטוריה הרשמית של מדינת ישראל. בכך היא קיבלה עליה בפועל את האחריות הערכית והארגונית - הן כלפי צה"ל והן כלפי הציבור כולו - לפעול בעניין זה הן מתוך ראייה ארוכת טווח ולמען מטרות ארוכות טווח והן על פי עקרונות ושיטה מוגדרים, ולספק שירותים רלוונטיים, מהימנים ואיכותיים בתחום חקר ההיסטוריה. לדבר חשיבות מיוחדת כאשר חלק ניכר מהמקורות הם בעלי סיווג ביטחוני גבוה ואינם חשופים לציבור הרחב. ואכן, במשך כל השנים נעשית עבודה חשובה בתחום זה ונכתבו מחקרים חשובים למערכת הביטחון ולציבור כולו. עם זאת, בביקורת הועלו ליקויים מהותיים שמקורם בעיקר בהיעדר מדיניות ושיטתיות, במידה לא אחידה של רלוונטיות למערכת הביטחון ובהיבטים מסוימים בנוגע לצה"ל אף באי-יישומן של הוראות. ראוי כי הרמטכ"ל ומנכ"ל משרד הביטחון יקבעו את מדיניות המחקר ההיסטורי הנוגעת לצה"ל ולמשרד הביטחון, בהתאמה. על דרגי הביצוע - ראש אמ"ץ ורח"ט תוה"ד בצה"ל וכן המשנה למנכ"ל משהב"ט - מוטלת האחריות לנקוט, כל אחד בתחומו, את כל האמצעים הדרושים להוציא מדיניות מחקר זו לפועל, ובכלל זה עליהם לקבוע תכנית עבודה ארוכת טווח בהתאם למשאבים שבאפשרותם להקצות לכך. הליקויים שהעלתה ביקורת זו בתחום ההיסטוריה הצבאית והביטחונית, שמקורם בעיקר בהיעדר מדיניות ברורה לגבי המחקר בתחום ההיסטוריה הצבאית והביטחונית במשך השנים, מ צטרפים למניין הליקויים בתחום השמירה על ערכי העבר במערכת הביטחון שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה13 . אם לא יטופלו הליקויים האמורים, לא זו בלבד שתיפגע יכולתה של מערכת הביטחון למצות את הפקת הלקחים מניסיון העבר לצורך התמודדות עם אתגרי העתיד, אלא גם לא ניתן יהיה לתעד באופן המיטבי את ההיסטוריה הצבאית והביטחונית של מדינת ישראל ולשמור כיאות על הממצאים ההיסטוריים החיוניים להמחשה ולהנחלה לציבור של המורשת ושל שלבים שונים בהתפתחות צה"ל, ועקב כך ייפגע הזיכרון ההיסטורי הצבאי והביטחוני של מדינת ישראל. . .__________________ .13 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 55א ( 2004 '), עמ143 , דוח שנתי57 א( 2006 '), עמ 215 ודוח שנ תי 60 א( 2010 '), עמ261.