הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל/הסתדרות העובדים הלאומית – ניהול ופיקוח

 ♦ . .מבוא .הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל (להלן - הע"ל) היא ארגון עובדים הפועל כאיגוד מקצועי של עשרות ענפי עבודה ברחבי הארץ. הע"ל הוקמה בשנת 1934 בידי קבוצת עובדים שהשתייכו לזרם הרוויזיוניסטי כדי לשמש חלופה להסתדרות העובדים הכללית 8, אשר חבריה השתייכו לזרם הסוציאליסטי. הע "ל מאוגדת כאגודה עותמאנית על פי החוק העותומאני על האגודות משנת 19099 (להלן- החוק העותומאני) ופועלת לפי חוקה המגדירה את עקרונותיה, מטרותיה, דרכי פעולתה ואופן ניהולה (להלן - חוקת הע"ל או החוקה). על פי חוקת הע "ל, מטרות הע "ל הן בעיקר ייצוג וקידום ענייניהם המקצועיים המשותפים של חבריה באמצעות הגנה על זכויותיהם מול מעבידיהם, נקיטת פעולות לשיפור תנאי עבודתם וקיום השתלמויות מקצועיות. נוסף על כך, הע"ל הציבה לעצמה מטרות הנוגעות לכלל העובדים במשק, בעיקר השגת תנאי עבודה הוגנים באמצעות משא ומתן קיבוצי וחתימה על הסכמים קיבוציים עם מעבידים, וכן מטרות הנוגעות לקידום החינוך, התרבות והרווחה בחברה הישראלית. 1. (א) בחוקת הע "ל נקבע כי היא "רשאית לפעול ולתת שירותים באמצעות עמותות בת, חברות או מוסדות. כל אלה... 'מוסדות עזר'". ואמנם הע"ל הקימה במרוצת השנים מוסדות עזר, בהם לאומית שירותי בריאות (להלן - קופ"ח לאומית); קרן פנסיה ותיקה10 - קרן ביטוח לעובדים, קופת תגמולים וקרן פנסיה של הסתדרות העובדים הלאומית בע"מ (להלן - קרן הע"ל) וחברה מנהלת של קרן פנסיה חדשה - "יובלים" ניהול קרנות פנסיה בע"מ (להלן - יובלים פנסיה) (להלן שתיהן יחד - קרנות הפנסיה); חברה לניהול קרנות הפנסיה - ה.ע.ל. תשורה בע"מ (להלן - ה.ע.ל. תשורה); חברה העוסקת בבנייה - סלע חברת שיכון בע"מ (להלן - סלע); חברת נכסים - חברת העובדים הלאומיים בארץ ישראל בע"מ; עמותה המפעילה מעונות יום - ניל"י - נוער יהודי למען ישראל (להלן - נילי); תנועת נוער - הנוער הלאומי העובד והלומד מיסודה של הסתדרות העובדים הלאומית; עמותת תרבות וחינוך - המרכז לפיתוח מערכות חינוך וקליטה שליד הסתדרות העובדים הלאומית; עמותה למתן הלוואות לעובדים - קופת עלו"ם ליד הסתדרות העובדים הלאומית; וקרן מלגות לסטודנטים - קרן וולקר למלגות מיסודם של מוסדות הסתדרות העובדים הלאומית בישראל. .__________________ .7 לעניין הצורך לאזן בין הפריבילגיות והחירות שמהן נהנים ארגוניעובדים ובין הצורך להבטיח כי הם יפעלו לפי כללי מינהל תקין, ראו: פרופ' פרנסס רדאי, "ארגוני עובדים - פריווילגיות ופיקוח", עיוני משפט, ט (התשמ"ד), עמ' 543. 8 ."הסתדרות העובדים החדשה" בשמה עתה 9 'בעניין זה ראו להלן, עמ 1252 . 10 קופת גמל לקצבה שאושרה לראשונהלפי תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד- 1964 , לפני 1.1.95 . קופת גמל לקצבה שאושרה לפי תקנות אלה לאחר 1.1.95 תיקרא להלן- קרן פנסיה חדשה. 1206 דוח שנתי62 .בד בבד עם פעילותה כארגון עובדים קיימה הע"ל פעילות כלכלית ענפה באמצעות כמה ממוסדות העזר שלה, והיו תקופות שבהן גופים הקשורים אליה ניהלו כספי ציבור בסכום כולל של עשרות מיליארדי ש"ח. להלן תרשים של החזקות הע "ל וגופים הקשורים אליה ביוני 2009: שרטוט1 הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1207 .)(ב להע"ל שלושה מוסדות מנהלים: שרטוט 2 . . בעלהתפקיד הבכיר ביותר בהע "ל הוא יו"ר הע "ל, אשר נבחר בידי הוועידה הארצית ומשמש יו"ר הוועידה הארצית, יו"ר המועצה הארצית ויו"ר הוועד המנהל. לפי נוסח חוקת הע"ל במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , משרת מנכ"ל הע"ל היא משרת אמון אישי שהיו"ר העניק למי שהוא חפץ בו לפי שיקול דעתו הבלעדי. בשנת 1995 בחרה הוועידה הארצית במר אברהם הירשזון ליו"ר הע "ל. בשנת 1997 מינה מר הירשזון את מר יצחק רוסו למנכ"ל הע"ל. בשנת 2003 מונה מר אנשל אשכנזי למ"מ יו"ר הע"ל. מינוי זה נעשה לבקשתו של מר הירשזון עקב מינויו ליו"ר ועדת הכספים של הכנסת. בשנת 2005 פרש מר הירשזון מראשות הע"ל עקב מינויו לשר התיירות 11 (ההנהלות בראשות מר הירשזון ומר רוסו ואחר כך בראשות מר אשכנזי ומר רוסו ייקראו להלן - ההנהלות הקודמות). בפברואר 2007 נבחרה הנהלה חדשה להע"ל: מר יואב שמחי נבחר לתפקיד יו"ר הע"ל (להלן גם - היו"ר החדש), והוא מינה את מר יאיר שלם למנכ"ל הע"ל (להלן - המנכ"ל החדש) (ההנהלה בראשות היו"ר החדש והמנכ"ל החדש תיקרא להלן - ההנהלה החדשה). (ג) בחוקת הע "הע [ ל נקבע כי "נכסי " והכנסותיה ישמשו אך ורק למטרות ]ל הע[" תהיה רשאית להעסיק עובדים בשכר. חלוקת רווחים או טובו]ל, והיאת הנאה בין החברים, בכל צורה שהיא, אסורה". לפי דוחותיה הכספיים של הע"ל, בשנים 2000 -2003 ובשנים 2006 -2008 לא היה בסכום הכנסותיה השנתי כדי לכסות את הוצאותיה. מקורות הכנסתה העיקריים בשנים 2000 -2009 היו מס ארגון הנגבה מחבריה, על פי רוב באמצעות .__________________ .11 מר הירשזון כיהן כחבר כנסת בשנים 1983 -1984 ובשנים 1992 -2009 וכיהן כשר בממשלה בשנים 2005 -2007 . הוועידה הארצית משמשת המוסד העליון של הע"ל (מעין אספה כללית) מונה 251 חברים נבחרת ומתכנסת אחת לחמש שנים המועצה הארצית משמשת אספה כללית בין מועדי הכינוס של הוועידות מונה 85 חברים הוועד המנהל לפי נוסח חוקת הע"ל במועד הביקורת, אחראי לניהול השוטף של הע"ל ולפיקוח על מוסדות העזר מונה 13 חברים 1208 דוח שנתי62 .מעבידיהם12 , שכרדירה עבור נכסיה המושכרים לקופ "ח לאומית ובמרבית מאותן שנים גם דיבידנדים מחברות שבבעלותה. הוצאותיה העיקריות של הע"ל בשנים 2000 -2009 היו הוצאות על משכורות והוצאות רכב לעובדים ובמרבית מאותן שנים גם הקצבות לפעילות מוסדות עזר. בביאורים לדוחות הכספיים של הע"ל לשנת 2008 נכתב כי הנהלת הע"ל פועלת להגדלת ההכנסות, בין היתר על ידי מיתוג הע"ל, וכן לצמצום ההוצאות באמצעות תכנית הבראה. רואה החשבון שביקר את הדוחות הכספיים לשנת 2008 כתב ולעמוד ]ה[ להמשיך בפעילות ]הע"ל[ בחוות דעתו, בין היתר, כי "יכולת מותנית במ]ה[בהתחייבויותי יעלה ]הע"ל[ ימוש תוכניות ההנהלה. להערכת הנהלת ]ה[וכל לעמוד בהתחייבויותי ]ת[ ]הע"ל[בידה לממש את תוכניותיה באופן ש בעתיד הנראה לעין". חוו"ד זו נכתבה גם בדוחות הכספיים ]ה[ולהמשיך בפעילות של הע"ל לשנת 2009 . לפי דוחותיה הכספיים לשנת 2010 בסוף אותה שנה הע"ל לא הייתה נתונה עוד בגרעון (סך נכסיה עלה על סך התחייבויותיה). בשנים 2006 -2007 הועסקו בהע"ל כ -73 עובדים בממוצע. בשנים 2008 -2010 עשתה ההנהלה החדשה כמה שינויים בתחום כוח האדם, ובכלל זה פיטרה 21 עובדים על פי תכניות הבראה. בה בעת היא גייסה כמה עובדים. באפריל 2010 הועסקו בהע"ל 56 עובדים, מהם16 (כ-29% .) מנהלים 2. סעיף9(9 ) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 , מקנה למבקר]נוסח משולב[ המדינה את הסמכות להפעיל לפי שיקול דעתו את ביקורת המדינה על כל ארגון עובדים ארצי הפועל כאיגוד מקצועי ביותר מענף עבודה אחד , וכן על גופים שארגון עובדים כאמור משתתף בהנהלתם. זאת, למעט על פעילותם כאיגוד מקצועי ובכפוף לאמנות בין-לאומיות שמדינת ישראל צד להן . במרץ, במאי וביולי 2006 ,התקבלו במשרד מבקר המדינה כמה תלונות אנונימיות ולנוכח הטענות שהועלו בהן התעורר חשש שבהע"ל ובגופים הקשורים אליה התקיימו אי-סדרים חמורים והתבצעו מעשים בלתי תקינים, לרבות חשש שמיליוני ש"ח נעלמו מהקופה של הע"ל ושל גופים שבשליטתה 13 . בעקבות זאת החליט מבקר המדינה, כב' השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, ביוני 2006 להפעיל את הביקורת על הע"ל. הפעלת הביקורת האמורה, ובאפריל 2007 הפעלת ביקור ת על חברת בת של הע"ל ששימשה כזרוע כלכלית שלה באותה עת, עוררו התנגדות עזה. אף על פי כן עמד משרד מבקר המדינה על כך שהביקורת תתקיים כסדרה, ובסופו של דבר החלה הע"ל לשתף פעולה עמו. ייחודה של ביקורת המדינה בהע"ל הוא שלצד העלאת ממצאים וליקויים, הביאו פעולות משרד מבקר המדינה בנושא לחקירות ובדיקות מעמיקות של כמה רשויות מדינה בעניינים שבתחום אחריותן, הנוגעים להע"ל ולגופים הקשורים אליה, ואף חוללו שינויים ניכרים בכמה מהגופים: (א) חקירת משטרה, טיפול הפרקליטות והרשעות בפלילים: לאחר הפעלת ביקורת המדינה בהע"ל בשנת 2006 נקטה הנהלת הע"ל דאז פעולות להשלמת בדיקה של חשדות שנודעו לראשיה כבר כשלוש שנים .__________________ .12 לפי סעיפים25 ()(א3) ו-(3 ב) לחוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958 . 13 לימים התבררה זהות המתלוננת ששלחה את התלונות: גב' מעין אגם, אשר שימשה באותה העת מזכירת האיגוד המקצועי בהע"ל. על תרומתה לחשיפת מידע על מעשי שחיתות בהע"ל לפני משרד מבקר המדינה העניק לה מבקר המדינה ב שנת 2009 .תעודת הוקרה הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1209 . קודם לכן בדבר גנבת מיליוני ש"ח מעמותת נילי. את הבדיקה עשה גורם חיצוני בלתי תלוי בהע"ל, והיא הסתיימה בתוך כשלושה חודשים. בדיקה זו, פעילות משרד מבקר המדינה וחקירתה המקיפה של המשטרה, הביאו לחשיפה מהירה של פרשה חמורה ורחבת היקף של מעילות שנעשו בכספי הע"ל ונילי בשנים 1998 - 2005 בסך כולל של כ-13 מיליון ש"ח. את המעילות הללו ביצעו, בין היתר, כמה בכירים לשעבר בגופים אלה, ובראשם יו"ר הע"ל דאז - מר אברהם הירשזון, מנכ"ל הע"ל דאז - מר יצחק רוסו, ויו"ר אגף הכספים של הע"ל דאז - מר עובדיה כהן. פרקליטות המדינה העמידה לדין פלילי את המעורבים בפרשה, הם הורשעו, ועל מרביתם נגזרו עונשי מאסר ממושכים. עד ינואר 2011 השיבו כמה מהם (לרבות מר הירשזון ומר רוסו) להע"ל ולנילי כספים שנקבע כי הם נטלו שלא כדין. חלק מהכספים הושבו ביזמת המורשעים, וחלקם בעקבות הליכים משפטיים שנקטה ההנהלה החדשה של הע"ל. בעקבות הביקורת נחשפה פרשה נוספת של גנבת כספים - כ- 140,000 ש"ח מקרן וולקר, קרן מלגות לסטודנטים מיסודה של הע"ל - בידי עובדת לשעבר של הקרן, בשנים 2004 -2006 . המשטרה חקרה את העניין, הפרקליטות הגישה כתב אישום נגד העובדת, היא הורשעה על פי הסדר טיעון ובאוקטובר 2010 נגזר עליה עונש מאסר. (ב) פעולות אגף שוק ההון והרשות לניירות ערך: נוכח ממצאים ראשוניים שהעלה משרד מבקר המדינה כבר בהתחלת ביצוע הביקורת בהע"ל - שאפשר היה ללמוד מהם, בין הית ר, על היעדר בקרה מספקת, על חריגות מסדרי מינהל תקין ועל תרבות ארגונית קלוקלת בהע"ל - ובגין הקשיים שהע"ל הערימה כאמור על ביצוע הביקורת, פנה משרד מבקר המדינה אל רשויות המדינה שגופים הקשורים להע"ל נתונים לפיקוחן והתריע לפניהן על האפשרות שבגופים אלה בוצעו פעולות בלתי תקינות ועל הצורך לוודא שזכויות הציבור בהם נשמרות. עד מועד סיום הביקורת הביאו פעולות אגף שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) לידי חשיפת חששות לליקויים חמורים בניהול קרן פנסיה שבה החזיקה הע"ל בעבר, ולידי נקיטת צעדים שהביאו, בין היתר, להוספת כספים ונכסים בעלי ערך רב לקופת הקרן לזכות העמיתים. יצוין כי כמה מפעולות אלה השתכללו בעקבות שיתוף פעולה של ההנהלה החדשה של הע"ל עם אגף שוק ההון. בעקבות פעילותו של אגף שוק ההון, הגישו קרן הפנסיה וחברה שבשליטתה תביעה אזרחית נגד 19 נושאי משרה לשעבר בהן ואנשים הקשורים אליהן. התביעה מייחסת לנתבעים מעשים ומחדלים בניהול הקרן. הנתבעים חולקים מכול וכול על טענות התביעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא הסתיים ההליך. פעולות הרשות לניירות ערך הביאו לחשיפת עברות פליליות לכאורה (ובהן קבלת דבר במרמה) שביצעו דירקטור ים בחברה הנסחרת בבורסה לניירות ערך 14 , להתפטרותם מדירקטוריון החברה ולהגשת כתבי אישום נגדם. במועד סיום הביקורת גם הליך זה טרם הסתיים. 3. בשנים 2007 -2010 עשה משרד מבקר המדינה לסירוגין ביקורת בהע"ל בשני נושאים עיקריים: (א) נבדקו הנסיבות והתנאים שאפשרו לבכירים בתקופת כהונתן .__________________ .14 מדובר בדירקטורים שמונו לתפקידם על ידי האספה הכללית של אותה חברה שנשלטה בפרק הזמן הרלוונטי בידי גופים הקשורים להע"ל. 1210 דוח שנתי62 .של ההנהלות הקודמות לנהוג בכספי הע "ל ונילי כבשלהם. בבדיקה זו נבדקו סמכויותיהם ואופן תפקודם של מוסדות הע"ל ושל נושאי תפקידים בה - המועצה הארצית, הוועד המנהל, יו"ר הע"ל, המנכ"ל וגורמי הביקורת הפנימית - בשנים 2006- 200015; שמירתה של הע"ל על אינטרסי ם כלכליים שלה בשנים אלה; והפיקוח החיצוני עליה. (ב) בפברואר 2007 ,, כמה חודשים לאחר הפעלת ביקורת המדינה בהע"ל נבחרה כאמור הנהלה חדשה בהע"ל, ובעקבות כך בדק משרד מבקר המדינה גם אם חל שינוי בנושאים האמורים בתקופת כהונתה. הבדיקה האמורה נעשתה, בין היתר על מנת לאפשר להנהלה החדשה להכיר את הארגון ואת מוסדותיו, לפעול לשיקומו לאחר הטלטלה שעבר עם חשיפת פרשת המעילות בו ולנקוט שינויים שיקטינו את הסיכוי להישנותם של המעילות וליקויים אחרים שהתרחשו בעבר בהע"ל ובמוסדות העזר. בדיקתם של היבטים מסוימים נעשתה בעקבות תלונות שקיבל מ שרד מבקר המדינה בשנת 2010 .בעניין פעילות ההנהלה החדשה הבדיקה הסתיימה בספטמבר 2010 (להלן גם- מועד סיום הביקורת), ובדצמבר 2010 נשלחה בראשונה טיוטת דוח ביקורת להע"ל, לקבלת תגובתה בעניין. בשנת 2011 נעשה מעקב אחר יישום התיקון של כמה מהליקויים. בדיקות משלימות נעשו במשרד הפנים, המופקד בעת הביקורת על אגודות עותמאניות, ובמשרד המשפטים. ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה בהע"ל המפורטים בדוח זה כוללים המלצות להע"ל לתיקון הליקויים ולמניעתם. הממצאים עשויים לסייע גם להפקת לקחים עבור ארגוני עובדים אחרים וגופים נוספים בעלי מאפיינים ציבוריים המנהלים במישרין ובעקיפין כספי ציבור, ועבור רשויות המדינה האחראיות לפקח על פעילות גופים כאלה. להלן עיקרי הממצאים. .סמכויות מוסדות הע"ל ואופן תפקודם .המועצה הארצית .המועצה הארצית של הע"ל (להלן גם - המועצה) נועדה כאמור לשמש אספה כללית של הע "ל בין מועדי כינוסן של הוועידות הארציות. במועצה 84 ,חברים הנבחרים בידי הוועידה הארצית מבין חבריה 16 , ויו"ר הע"ל המשמש גם יו"ר המועצה. ל פי חוקת הע"ל, תפקידי המועצה הם, בין היתר: 1 ;. אישור שינויים בחוקה2 . קביעת המדיניות המקצועית של הע"ל וכן קיום דיונים בסוגיות עקרוניות בעלות משמעות ציבורית הנוגעות לחיי העובדים במדינה וקבלת החלטות בעניינים אלו; .__________________ .15 .חוץ מהיבטים שנדונו בבתי המשפט 16 ( מרבית חברי הוועידה הארצית 150 נציגים) נבחרים בידי חברי הע"ל בבחירות ישירות, חשאיות ואישיות מבין נציגי המחוזות והחטיבות בהע"ל. יתר 101 החברים הם נציגים של מוסדות בתוך הע"ל או מוסדות הקשורים אליה (המועצה הארצית היוצאת, הוועד המנהל היוצא, מוסדות העזר ועוד) שמובטח להם ייצוג במועצה לפי הוראות החוקה. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1211 .3 . אישור הרכב הוועד המנהל, לפי המלצת יו"ר הע "ל; 4 . קבלת דיווחים מהוועד המנהל ומהנהלות מוסדות העזר; 5 . אישור המאזן של הע "ל בכל שנה ומינוי רואה חשבון. המועצה מוסמכת גם לשנות כל החלטה של הוועד המנהל. כינוס ישיבות וקביעת סדר היום 1. בחוקת הע"ל נקבע כי הוועד המנהל יכנס ישיבות של המועצה הארצית אחת לשישה חודשים לפחות ויקבע את סדר יומה של המועצה. הביקורת העלתה כי בשנים 2001 , 2002 ו- 2004 , בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות, לא התקיימו ישיבות של המועצה הארצית בתדירות המינימלית הקבועה בחוקה. גם ההנהלה החדשה לא מילאה את הוראות החוקה בנושא בשנתיים הראשו נות לפעילותה ( 2007 -2008 ) וקיימה רק ישיבת מועצה ארצית אחת בכל שנה. בשנת 2009 התכנסה המועצה הארצית בתדירות המינימלית הנדרשת - אחת לחצי שנה - ובשנת 2010 .היא כלל לא התכנסה בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "הוועד המנהל מקבל את הערת המבקר בעניין זה. להבא, המועצה הארצית תזומן לפחות פעמיים בשנה". בבדיקת מעקב שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2011 עלה כי המועצה הארצית התכנסה אמנם פעמיים באותה שנה, אך לא בתדירות המינימאלית הנדרשת בחוקה (הכינוסים הם בתחילת ינואר ובסוף דצמבר). עוד העלתה הביקורת כי בשנים 2000 -2009 , כלומר הן בשנות כהונתן של ההנהלות הקודמות והן בשנות כהונתה של ההנהלה החדשה, יו"ר הע"ל או המנכ"ל הם שזימנו את ישיבות המועצה וקבעו את סדר יומה, ולא הוועד המנהל כנדרש כאמור בחוקה. כן נמצא כי כמה אירועים משמעותיים הנוגעים לפעילותם של הע"ל ושל מוסדות העזר בשנים אלה לא הועלו לפני המועצה כנדרש. בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "ההערה התקבלה ויושמה במיידי. יודגש כי ישיבת המועצה הקרובה... זומנה זה מכבר ע"י הוועד המנהל , והיא כוללת את כל הנושאים החשובים העומדים על הפרק" (ההדגשה במקור). 2. בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת, לא ניתנה לחברי המועצה הארצית סמכות לכנס את המועצה ולהעלות נושאים לסדר היום. היעדר סמכויות אלה הגביל את יכולתם של חברי המועצה להשפיע על פעילותה של המועצה ועל הנעשה בהע"ל. ליקוי זה חמור משום שאחד מתפקידי המועצה הוא לפקח על הוועד המנהל ולדרוש ממנו דיווחים על פעילותו, ואילו במצב שהיה קיים במועד סיום הביקורת, לפי החוקה, הוועד המנהל, והוא בלבד, אמור לקבוע את סדר יומה של המועצה. 1212 דוח שנתי62 . בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "הוועד המנהל קיבל את הערת המבקר בעניין זה... כך שעל פי בקשה חתומה ע"י 51% ;"מחברי המועצה, יש לכנס את המועצה הארצית ולהעלות נושאים לסדר היום בישיבתה בהמשך אותו החודש אישרה המועצה הארצית תיקון כאמור בחוקה. אופן ניהול הישיבות מהפרוטוקולים של ישיבות המועצה בשנים 2000 -2006 , שבהן כיהנו ההנהלות הקודמות, עולה כי חבריה קיבלו דיווחים בנושאים שונים, בין היתר מהיו"ר, מממלא מקומו ומהמנכ"ל, ואישרו את שהתבקש מהם ללא דיונים, השגות או שאלות. דפוס פעולה זה התקיים גם בישיבות המועצה בשנים 2007 -2008 , שבהן כיהנה ההנהלה החדשה. אשר לשנת 2009 - מפרוטוקול ישיבת המועצה במאי 2009 עולה כי חל שיפור באופן הצגת הדיווחים, ונושאים מרכזיים נסקרו באמצעות מצגות. עם זאת בפרוטוקול לא מפורטים הדברים שנאמרו לגבי כל נושא, ולכן אין לדעת מה נאמר והאם התקיימו דיונים או נשאלו שאלות בעניינו. ליקוי זה נמצא גם בפרוטוקול ישיבת המועצה בנובמבר 2009 . משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי לפי כללי מינהל תקין יש להקפיד על רישום מדויק ואמין של פרוטוקולים בישיבות של גופים בעלי מאפיינים ציבוריים כדוגמת המועצה הארצית, בייחוד בדיונים בעניינים בעלי השפעה ניהולית או כלכלית ניכרת. בין השאר, על הפרוטוקול לתאר את עיקרי הדברים שנאמרו בדיון, את המחלוקות שהתגלעו ואת שמות הדוברים, ולא די בצירוף מצגות לפרוטוקול17 . בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הערות הביקורת אושר בהע"ל "נוהל הקובע תיעוד מלא של הדיונים בפרוטוקולים, לרבות ה השגות, השאלות שמעלה ציבור הנוכחים וכן ההתייחסות אליהם ע"י הגורמים הרלוונטיים, ולא רק את ההחלטות שהתקבלו בפועל". .__________________ .17 בדוחות מבקר המדינה צוינה לא אחתחשיבותו של רישום ראוי של פרוטוקולים. ראו, בין היתר, מבקר המדינה, דוח שנתי 57 ב( 2007 ), בפרק "היבטים בפעולות מפעל הפיס", עמ' 927 ; דוח שנתי 56 ב ( 2006 '), בפרק "איגוד הכדורסל בישראל", עמ855. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1213 . יצוין כי במצגת על תפקידי המועצה שהוצגה בישיבת המועצה במאי 2009 .לא הוצג תפקיד המועצה לקבל דיווחים מהנהלות מוסדות העזר מאחר שבפרוטוקול הישיבה לא נכלל פירוט הדברים שנאמרו על תפקידי המועצה אין לדעת אם הוצג לחברי המועצה בעל פה תפקידם החשוב בעניין זה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2000 -2010 לא הקפידה המועצה לקבל דיווחים על הנעשה במוסדות העזר כמתחייב מהחוקה. בתגובתה מינואר 2011 טענה ההנהלה החדשה כי תפקיד המועצה בקשר למוסדות העזר הוצג בישיבת המועצה במאי 2009 בעל פה במהלך ההסברים "; הע"ל הוסיפה כי "ברוח הערות ]הע"ל[ בנושא שהוגדר במצגת כ"פיקוח מוסדות משרד מבקר המדינה, להבא, במסגרת סדר יום אסיפות המועצה הארצית שיוזמנו, ]הע"ל[ יכללו, בנוסף לדיווח מנכ"ל, דיווחים מפורטים מאת ההנהלות של מוסדות העזר אודות הפעילות של הארגון בו הם מועסקים, סקירת הדוחות הכספיים של אותו הארגון, סקירת תקציבו, אירועים מהותיים שאירעו באותו הארגון, וכל עניין אחר שיימצאו לנכון" (ההדגשה במקור). דרישת הקוורום לפי חוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת, ישיבה של המועצה הארצית לא תיפתח אם לא נכחו בה לפחות רבע מחברי המועצה, דהיינו 22 חברים. אם מניין זה נוכח בפתיחת הישיבה, רשאית המועצה להמשיך בדיוניה ולקבל החלטות אף אם פוחת מספר הנוכחים במשך הישיבה. 1. הועלה כי בכל הפרוטוקולים של ישיבות המועצה בשנים 2000 -2008 , חוץ מפרוטוקול הישיבה שהתקיימה באוקטובר 2006 , לא צוינו שמות חברי המועצה שנכחו ומספרם. על כן אין לדעת אם הישיבות האמורות התקיימו בקוורום (מניין חוקי) הנדרש על פי החוקה ומה היו מספר החברים שקיבלו את ההחלטות באותן ישיבות וזהותם. אשר לפרוטוקולים של ישיבות המועצה שהתקיימו במאי ובנובמבר 2009 - נרשם ", אך לא צוינו שמות ]הע"ל[ בתחילתם כי "קוורום הנוכחים עונה על דרישת חוקת הנוכחים ומספרם; בנושא אחד מתוך שבעה שנדונו בישיבה שהתקיימה במאי 2009 .צוינו מספר המצביעים בעד ונגד ללא ציון שמותיהם לדעת משרד מבקר המדינה, מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולמען הסר כל ספק בדבר חוקיות הישיבות, על הנהלת הע"ל להקפיד ולציין בפרוטוקול של כל ישיבת מועצה את שמות החברים שהשתתפו בה, מספרם הכולל והתפלגות ההצבעה בנושאים השונים וכן לציין בפרוטוקול עזיבה של חברים את הישיבה. בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי להבא , ]המועצה והוועד המנהל [ ירשמו בפרוטוקול שמות של "המשתתפים בישיבות לרבות קיומו של מניין חוקי לכל ישיבה (קוורום), תוך ציון מספר המצביעים בעד, 1214 דוח שנתי62 .נגד ונמנעים. כמו כן, יצוין מספר החברים שעזבו לפני תום הישיבה וזמ ן עזיבתם/שובם". בבדיקת המעקב שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי בפרוטוקול של ישיבת המועצה בינואר 2011 צוינו שמות הנוכחים בה וחלוקת הקולות בכל הצבעה. 2. הוראות בעניין קוורום נועדו להבטיח כי גוף לא ינוהל בידי קומץ מחבריו. ישיבה של מוסד מנהל אמורה להיעשות בדרך של ה שמעת עמדות, קיום דיון ולאחריהם קבלת החלטות מחייבות בהצבעה. לפיכך הוראת החוקה שלפיה הקוורום נדרש רק לצורך פתיחת הישיבה מרוקנת מתוכן את הנורמה המקובלת בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי דרישת הקוורום תחול לגבי כל שלבי הישיבה, ומכל מקום יש להקפיד כי היא תקוים בשלב ההצבעה וקבלת ההחלטות. כמו כן יש לתת את הדעת על הקוורום המצומצם יחסית הנדרש לפתיחת ישיבות המועצה (כרבע מחבריה). בתגובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 הודיעה ההנהלה החדשה כי הוועד המנהל המליץ למועצה הארצית לתקן את הוראות החוקה בעניין הקוורום כלהלן: יהיה ]ישיבה[ "המניין החוקי לתחילת 50% ...לפחות ממספר חברי... המועצה , לרבות שלב ]הישיבה[ דרישת המניין החוקי נוגעת לכל סעיף על סדר היום של בשעה, ובלבד שנכחו ]הישיבה[ ההצבעות. לא נכח מניין חוקי כנדרש, יידחה מועד באותה עת, לפחות שליש מהחברים. לא נכח מניין ח וקי לאחר שעה, תידחה בשבוע ימים לאותו יום בשבוע ולאותה השעה והיא תהיה מוסמכת לדון ]הישיבה[ ולהחליט בכל מספר חברים"; בסוף ינואר 2011 אישרה המועצה הארצית את התיקון האמור בחוקה. . הנהלת הע"ל רואה במועצה הארצית את אחד מגופי הפיקוח והבקרה על הנעשה בהע"ל בכלל ו על פעילותו של יו"ר הע"ל בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, גודלה של המועצה - 85 חברים- והתדירות המינימלית שבה היא נדרשת להתכנס - אחת לחצי שנה - מלמדים שהמועצה לא נועדה, ואף אינה יכולה, לשמש גוף מפקח יעיל: פורום כה גדול אינו מאפשר הבנת אירועים על בוריים וקיום די ונים מעמיקים כנדרש מגוף מפקח, ותדירות התכנסותה אינה מאפשרת מעקב שוטף אחר הפעילות הענפה של הע"ל ומוסדותיה, לרבות פעילותו של העומד בראשה. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1215 . בהתחשב בכך שהמועצה הארצית היא המוסד שייעודו לשמור על ענייניהם המשותפים של חברי הע"ל ולקדם עניינים אלה, לדעת משרד מבקר ה מדינה על המועצה להקפיד לקבל מידע על הנעשה בהע"ל ובמוסדות העזר שלה ולהחליט באופן עקרוני כיצד ראוי לפעול לקידום המטרות שלשמן נוסדה הע"ל, לאחר דיונים שבהם יישאלו שאלות ויוצגו דעות שונות. מממצאי הביקורת עולה כי בשנים 2000 -2010 , כלומר הן בתקופת כהונתן של ההנהלו ת הקודמות והן בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה, לא פעלה המועצה הארצית למימוש מיטבי של הייעוד שלה. כדי שפעילותה של המועצה הארצית תהיה בעלת משמעות, על חברי הוועד המנהל והמועצה להפעיל את הסמכויות שניתנו להם בחוקה בעניינה של המועצה ולוודא כי בישיבות המועצה יוצג כל המידע המהותי על פעילות הע"ל ומוסדות העזר בתדירות ראויה, ולפחות פעם בחצי שנה. על חברי המועצה להכיר באחריות המוטלת עליהם ולמלא את תפקידם באופן אקטיבי לטובת הע"ל וכלל חבריה. .הוועד המנהל .חוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת הטילה על הוועד המנהל (להלן גם - הוועד) שני תפקידים עיקריים: 1 . אחריות לניהול השוטף של הע"ל. לשם כך ניתנו לוועד סמכויות רחבות, בהן הסמכות לקבל כל החלטה הנוגעת לניהול ענייניה השוטפים של הע"ל, למנות את מנהלי המחוזות והמחלקות בהע"ל על פי המלצת יו"ר הע"ל, ולעכב כל פעולה או החלטה של כל מוסד של הע "ל; 2 .. פיקוח שוטף על הנעשה במוסדות העזר בוועד המנהל אמורים לכהן כאמור 13 חברים כולל יו"ר הע "ל העומד בראשו; הוועד אחראי בפני המועצה הארצית לכל פעולותיו. עצמאות חברי הוועד המנהל כדי להבטיח את תפקודו התקין של הוועד המנהל יש לשמור ככל האפשר על עצמאותו. 1. : הליך המינוי לפי חוקת הע "ל, חברי הוועד המנהל נבחרים בידי המועצה הארצית לפי המלצת יו"ר הע"ל. עוד נקבע בחוקה כי הוועד המנהל יישאר במתכונתו עד כינונה של ועידה ארצית חדשה וכי שינוי בהרכב הוועד יכול לחול אם יו"ר הע"ל הציע זאת והמועצה קיבלה את הצעתו או אם המועצה החליטה ברוב של שני שליש מבין חבריה על העברת הוועד מתפקידו. בדיקת הפרוטוקולים של ישיבות המועצה הארצית בשנים 2005 -2009 (השנים המבוקרות שבהן מונו חברים לוועד המנהל) העלתה כי כל ההצעות של ממלא מקום היו"ר או היו"ר החדש למינוי חברי ועד מנהל או לשינויים בהרכב הו ועד אושרו בישיבות המועצה. חוץ מישיבה שהתקיימה באפריל 2006 , בכל ישיבות 1216 דוח שנתי62 . המועצה האמורות אושרו המינויים ללא שאלות כלשהן; על פי רוב האישור ניתן גם ללא הסברים בדבר הצורך במינוי והסיבה שבשלה ממלא מקום היו"ר או היו"ר החדש בחרו במועמדים שהציעו, ובלי הצגת קורות החיים של המועמדים. עוד נמצא כי חברי המועצה בשנים האמורות לא קיבלו עדכונים שוטפים על איוש חסר של הוועד המנהל, ולעתים גם לא עודכנו על כך בדיעבד. לדוגמה בחודשים יולי 2008 , ספטמבר 2008 וינואר 2009 , שבהם כיהנה ההנהלה החדשה, הודיעו שלושה מחברי הוועד המנהל ליו"ר החדש על התפטרותם מהוועד המנהל. הועלה כי בישיבת המועצה הארצית במאי 2009 פעל היו"ר החדש לאיוש המשרות שהתפנו מבלי ליידע את המועצה שבמשך תקופה ארוכה כיהנו בוועד המנהל 12 ואף10 חברים בלבד והסיבה לכך18 . יצוין כי בתקופה האמורה בה הוועד המנהל פעל בחוסר, הוא דן בנושאי ם משמעותיים ביותר בהם מינוי יו"ר קופ"ח לאומית ותכנית הבראה בהע"ל. חוקת הע"ל מקנה ליו"ר הע"ל בלעדיות לעניין הצעת מועמדים לוועד המנהל, וללא המלצת יו"ר הע"ל לא ניתן למנות חבר לוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהע"ל תשקול להוסיף בחוקה דרכים אחרות לה צעת מועמדים לחברות בוועד המנהל ולמינוי חברים לוועד שיצמצמו את תלותם באדם אחד, בייחוד ביו"ר הע"ל - בעל התפקיד הבכיר והמשפיע ביותר בהע"ל המשמש גם יו"ר הוועד המנהל, אשר פעילותו בניהולה השוטף של הע"ל אמורה להיות נתונה לפיקוחם של שאר חברי הוועד. כמו כן יש לקבוע הליכי בקרה כדי לוודא מפעם לפעם שהוועד המנהל מאויש כנדרש. על חברי המועצה הארצית להיות מעורבים בנושא ובין היתר להקפיד ולאשר מינוי לוועד המנהל או שינוי בהרכבו רק לאחר שווידאו כי קיבלו את מלוא המידע הנוגע להחלטה. 2. : תלות כלכלית בהע"ל ובמוסדות העזר עובדים של הע"ל ושל מוסדות העזר מתוך היכרותם היומיומית את הארגונים הללו, עשויים לתרום רבות לדיוני הוועד המנהל. עם זאת התלות הכלכלית של חברי ועד אלו בהע "ל ובמוסדות העזר עלולה ליצור אצלם חשש לבקר את הנהלת הע"ל ואת פעילות מוסדות העזר. מסיבות דומות נקבעה בחוק החברות, התשנ"ט- 1999 (להלן- חוק החברות), מגבלה שלפיה עד רבע מחברי דירקטוריון בחברה לתועלת הציבור 19 אפשר שיהיועובדי החברה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי עד אוקטובר 2006 , בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות, היו מרבית חברי הוועד המנהל עובדי קופ "ח לאומית. באוקטובר 2006 מונה ועד מנהל שרק מקצת חבריו (2 מ-12 ) היו עובדי מוסדות עזר, והיתר לא עבדו בהע"ל או במוסדות עזר. בתקופת ההנהלה החדשה - בפברואר 2007 נבחר ועד מנהל שמחצית חבריו היו עובדי הע"ל או מוסדות העזר. במאי 2009 נבחר ועד מנהל שפחות ממחצית חבריו (5 מ-12 ) הם עובדי הע"ל או מוסדות העזר. .__________________ .18 .בעניין איוש זה ראו להלן 19 חברה לתועלת הציבור היא חברה שבתקנונה נקבעו מטרות ציבוריות בלבד וכן נאסרה חלוקת רווחים או חלוקה אחרת לבעלי מניו תיה, כפי שנקבע כאמור בחוקת הע"ל. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1217 . לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות הע"ל לקבוע בחוקה את המספר המרבי של עובדי הע"ל ועובדי מוסדות העזר בוועד המנהל כדי להבטיח את עצמאותו של הוועד המנהל. בתגובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 ציינה ההנהלה החדשה כי במועד תגובתה רק רבע מחברי הוועד המנהל (3 מ-12 ) היו עובדי הע"ל או מוסד עזר20 . עם זאת היא הודיעה כי "הצעת המבקר לקביעת מספר מקסימאלי של עובדים מהע"ל ומוסדות העזר שיכולים להתמנות כחברים בוועד המנהל תידון בוועדת חוקה[21] ". בנובמבר 2011 ,, בעת שביצע משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב הודיעה לו ההנהלה החדשה כי ועדת חוקה טרם גיבשה המלצות בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר להע"ל על התמשכות טיפולה בנושא ועל הצורך לסיימו בהקדם. 3. גמול : בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה במרץ 2007 העלה היו"ר החדש נושא של תשלום "שכר דירקטורים" לחברי הוועד המנהל. הוא הסביר כי מאחר שמקובל לכנס את הוועד המנהל לישיבות בשעות הבוקר יש לשלם שכר לחברי הוועד המנהל שאינם עובדי הע"ל. הדיון בנושא הסתיים ללא החלטה. לאחר כחודשיים, במאי 2007 , שוב הועלה הנושא בישיבת הוועד המנהל, והפעם החליט הוועד המנהל פה אחד לשלם לכל אחד מחבריו שאינם עובדי הע"ל או עובדי מ וסדות העזר גמול כספי בסך 610 ש"ח לישיבה. בישיבה צוין כי סכום הגמול שעליו הוחלט נקבע לפי חוק החברות, אך לא ניתן כל פירוט בעניין. אחד מחברי הוועד העיר כי ההחלטה בנושא מצריכה אישור של ועדה (בפרוטוקול לא מצוין באיזו ועדה מדובר), והיו"ר החדש השיב לו כי "שכר דירקטור מועבר לאסיפה כללית פעם בשנה והסמכות של הוועד המנהל לפסוק". כעבור חודש, ביוני 2007 , דנה בנושא גם ועדת הכספים, שהיא ועדת משנה של הוועד המנהל (להלן - ועדת הכספים). באותה העת היו חברים בה חמישה מחברי הוועד המנהל, בהם היו"ר החדש. בפתח הישיבה הוסבר כי מתוך הכרה בחשיבות ישיבות הוועד המנהל האריכה ההנהלה החדשה את ישיבות הוועד ליום שלם, ולכן הוחלט לבדוק מהו הגמול שראוי לתת לחברי הוועד. כן הוסבר כי הגמול שאפשר לתת לדירקטורים לפי הוראות החוקים בנושא זה לגבי עמותות וחברות לתועלת הציבור בעלות מחזור פעילות דומה לזה של הע"ל הוא 610 ש"ח עד 1,225 ש"ח לישיבה. בהמלצת היו"ר החדש החליטה הוועדה פה אחד לאשר תשלום גמול בסך 800 ש"ח לחבר לישיבה, ובכלל זה ישיבות ועדת הכספים וועדת הביקורת. הועלה .__________________ .20 ביולי 2010 חתמו הממשלה וקופ"ח לאומית על הסכם לשינוי המשטר התאגידי בקופ"ח לאומית; משמעות יישום ההסכם היא ניתוק השפעתה המכרעת של הע"ל על פעילותה של קופ"ח לאומית וניהולה. בין חמשת עובדי הע"ל ומוסדות העזר שמונו במאי 2009 כחברים בוועד המנהל נמנו שני עובדים של קופ"ח לאומית. על כן, לאור חתימת ההסכם האמור, בתגובתה מינואר 2011 טענה ההנהלה החדשה כי בוועד המנהל מכהנים נכון למועד התגובה רק שלושה עובדי הע"ל או מוסדות העזר על אף שלא חל שינוי בהרכב הוועד מאז שנת 2009. 21 ועדה שהקים היו"ר החדש בדצמבר 2009 שמטרתה להציע לפי הצורך למוסדות המנהלים של הע"ל לאשר שינויים שיתאימו את חוקת הע"ל לפעילותה הנוכחית; לראש הוועדה מינה היו"ר החדש את עצמו וכחברים נוספים מינה את אב בית הדין של הע"ל, מנכ"ל הע"ל, שלושה סמנכ"לים בהע"ל ויועץ התקשורת שלה. 1218 דוח שנתי62 .כי הוועד המנהל לא הסמיך את ועדת הכספים לדון בנושא הגמול 22 וכי הדיון שקיימה הוועדה בנושא וההחלטה שקיבלה לא הוצגו בישיבות הוועד המנהל. עוד הועלה כי בפועל חברי הוועד המנהל שאינם עובדי הע"ל או מוסדות העזר קיבלו בשנים 2007 -2010 גמול בסך 610 .ש"ח לישיבה, כפי שהחליט הוועד המנהל לפיכך לא ברורה משמעות מעורבותה של ועדת הכספים בנושא הגמול. בספטמבר 2010 אישר הוועד המנהל פה אחד כי גמול בסך 610 ש"ח לישיבה ישולם גם בגין השתתפות בוועדות של הוועד המנהל. יצוין כי לפי דיווחי ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2009 ומינואר 2011 , שני חברי ועד מנהל שמונו בשנים 2007 ו- 2009 ויתרו מרצונם על הגמול וממלאים את תפקידם בוועד המנהל בהתנדבות. הביקורת העלתה כי במשך כשלוש שנים וחצי, עד ספטמבר 2010 , לא הובאה החלטת הוועד המנהל בנושא הגמול לדיון במועצה הארצית ולאישורה, אף שהיו"ר החדש מסר כאמור שהדבר ייעשה. יצוין כי לפי חוק החברות וחוק העמותות, התש"ם- 1980 (להלן- חוק העמותות), תשלום גמול לדירקטורים או לחברי ועד, לפי העניין, מחייב אישור של האספה הכללית. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שההכרעה בעניין מתן הגמול לחברי ועד מנהל, לרבות סכום התשלום, תתקבל בידי הוועד המנהל בלבד. על הוועד המנהל להביא בהקדם נושא זה לדיון בישיבת המועצה הארצית ולפעול על פי החלטתה. בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי באותו חודש הקים היו"ר החדש ועדה ציבורית אשר בסמכותה, בין היתר, לדון ולהמליץ בפני המועצה הארצית בנושא "גמול לחברי הוועד המנהל בגין ישיבותיו, כמו כן גמול לדח"צים [23] אשר מכהנים בוועדות מטעם הוועד המנהל; הוועדה תביא המלצותיה למועצה לאישור בכל עת שיעלה הצורך לשנות איזה מתנאים אלו בכל היבט שהוא"; בוועדה יכהנו אב בית הדין של הע"ל, נציג מוסדות הע"ל ואיש ציבור (להלן - הוועדה הציבורית). בבדיקה המעקב שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי בהמשך חודש ינואר 2011 , לאחר העברת התגובה האמורה למשרד מבקר המדינה, אישרה המועצה הארצית את החלטת הוועד המנהל לשלם לחבריו שאינם עובדי הע"ל או עובדי מוסדות העזר גמול כספי בסך 610 ש"ח לישיבה, וזאת עד קבלת המלצות הוועדה הציבורית בנושא. לפי הודעת ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, בפברואר 2012 .הוועדה הציבורית טרם גיבשה את המלצותיה בנושא לדעת משרד מבקר המדינה, על הע"ל לפעול לסיום התהליך לבדיקת מתן גמול לחברי הוועד המנהל, כולל דח"צים, ולקבלת הכרעה בנושא. .__________________ .22 יצוין כי באותו המועד טרם הגדיר הוועד המנהל את סמכויות ועדת הכספים. בעניין זה ראו להלן גם עמ' 1219. 23 .דירקטורים חיצוניים. בעניין מינוי דח"צים בוועד המנהל, ראו להלן הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1219 . כשירות חברי הוועד המנהל יכולתם של חברי הוועד המנהל לבצע את תפקידם כראוי תלויה, בין היתר, בכישוריהם המקצועיים ובהכרתם את הנושאים והגופים שבתחומי אחריותם. 1. תנאי סף לכהונה : בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת לא נקבעו תנאי כשירות מקצועיים (השכלה וניסיון) לחברות בוועד המנהל. התנאי היחיד שנדרש הוא שחברי הוועד ייבחרו מבין חברי המועצה הארצית. חברי הוועד המנהל שכיהנו בשנים 2000 -2006 בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות, וחברי הוועד המנהל שמינתה ההנהלה החדשה בפברואר 2007 היו בעלי מיומנות וניסיון מקצועי במגוון תחומים, אולם רובם היו חסרי השכלה וניסיון בתחום הכלכלי או המשפטי. כאמור, בד בבד עם פעילותה של הע"ל כארגון עובדים, קיימו חלק ממוסדות העזר שלה פעילות כלכלית, לעתים ענפה ביותר. בשנת 2004 הע"ל הייתה לגוף העומד בראש קבוצת חברות כלכליות (מעין קונצרן) ובמשך תקופה מסוימת לאחר מכן אף הייתה בעלת השליטה 24 בחברה הציבורית דש -איפקס - אחד מבתי ההשקעות הפרטיים הגדולים במשק. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות האמורות היה על הע"ל לשקול למנות לוועד המנהל גם חברים בעלי השכלה וניסיון בתחומים כלכליים ומשפטיים; זאת כדי להבטיח כי הפעילות הכלכלית של גופים הקשורים להע"ל תפוקח על ידי הנהלה בעלת יכולת להתמודד עם המורכבות הכרוכה בכך מן הבחינה הכלכלית, המשפטית והניהולית. במאי 2009 , בתגובה על הערת משרד מבקר המדינה האמורה, המליץ היו"ר החדש למועצה הארצית להוסיף לחוקת הע"ל תיקון ולפיו עד 5 מ-12 חברי הוועד המנהל (לא כולל יו"ר הע"ל) לא ייבחרו מבין חברי המועצה אלא יהיו דירקטורים חיצוניים (להלן - דח"צים) כהגדרתם בחוק החברות25 . היו"ר החדש הסביר לחברי המועצה כי מטרות התיקון הן לשלב בוועד המנהל מועמדים מתחומים שונים בעלי כשירות וניסיון שיוכלו לתרום לקידום הע"ל ולפיתוחה, ו"ליישם את השקיפות של ש[ ...מה שקורה בהע"ל. אפשרות מינוי נציג שאינו חלק מהאורגניזם של המקום ]ל ע"פ חוק החברות - גורם ניטרלי נטול אינטרס". המועצה קיבלה את המלצתו פה אחד, והחוקה תוקנה. בהמשך הישיבה האמורה המליץ היו"ר החדש לסיים את כהונת הוועד המנהל הקיים ולבחור ועד מנהל חדש שבכללו דח"צים. גם את ההמלצה הזאת קיבלה המועצה פה אחד. השינוי שנעשה בהרכב הוועד המנהל לפי המלצת היו"ר החדש הוא שהופסקה כהונתם של שלושה חברים (כולם עובדים בגופים שאינם קשורים להע"ל), מונו שישה חברים חדשים (שני עובדי קופ"ח לאומית וארבעה חברים על תקן דח"צים), ושישה חברים מהוועד הקיים המשיכו לכהן בוועד המנהל החדש. .__________________ .24 כמשמעות המונחבחוק ניירות ערך, התשכ"ח - 1968. 25 חוק החברות קובע, בין היתר, תנאי כשירות לדח"צים. לפי חוק זה, לדח"צימונה מי שבמועד המינוי ובשנתיים שקדמו לו לא הייתה לו או לקרובו זיקה לגוף שהוא מועמד לשמש בו כדח"צ וכן בעל כשירות מקצועית או מומחיות חשבונאית ופיננסית כהגדרתן בתקנות שהותקנו בנושא מכוח חוק החברות. 1220 דוח שנתי62 . הביקורת העלתה כי הנושא של סיום כהונת הוועד המנהל הקיים ובחירת ועד מנהל חדש לא נכלל בסדר היום שנשלח לחברי המועצה לקראת הישיבה האמורה (להלן - סדר היום), וממילא רשימת חברי הוועד המוצעים לא צורפה בעוד מועד לסדר היום, כפי שראוי היה לעשות. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בספטמבר 2010 הסביר היו"ר החדש כי מטרת בחירתו של ועד מנהל חדש הייתה לצרף דח"צים לוועד המנהל וכי הוא נמנע מלכלול את הנושא בסדר היום בשל חשש שחברי הוועד המנהל שהוא הציע לפטרם ינסו לסכל את השינוי ולמנוע את פיטוריהם לו ידעו על כוונותיו בעוד מועד. עוד מסר היו"ר החדש כי ההצבעה על בחירת הוועד המנהל החדש נעשתה רק לאחר שהמנכ"ל החדש הקריא בישיבה את קורות החיים של המועמדים החדשים ולנוכחים בישיבה ניתנה הזדמנות להעלות שאלות. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להס תיר עד מועד הישיבה הצעת החלטה בנושא כה מהותי - החלפת ועד מנהל - ולפעול לקבלת הכרעה לגביה בחפזה. המועצה אינה מחויבת לקבל את עמדותיו של יו"ר הע"ל, בין השאר בעניין הרכב הוועד המנהל, ואין זה תקין שהיו"ר החדש מנע מחברי הוועד המנהל המועמדים לפיטורים את האפשרות ל הסביר בעוד מועד לחברי המועצה את עמדתם בנושא או לפעול בכל דרך חוקית אחרת לדחיית ההצעה. ייתכן שלו נכלל הנושא בסדר היום היו חברי מועצה שלא נכחו בישיבה מגיעים לישיבה ומשפיעים על ההכרעה בנושא. נוסף על כך, הדבר היה מאפשר לחברי המועצה לבסס את ההכרעה על התייעצויות ובחינה נרחבת יותר של הנושא. יצוין כי היו דרכים נוספות לשילובם של הדח"צים שהוצעו בוועד המנהל. כך, לדוגמה, מאחר שבאותו המועד כיהנו בוועד המנהל רק עשרה חברים, בהם היו"ר החדש - כלומר, לוועד המנהל חסרו שלושה חברים26 (כאמור, המועצה לא יודעה על כך) - היה אפשר לפטר חבר אחד בלבד לצורך מינוי ארבעה דח"צים. כמו כן היו"ר החדש היה יכול לנצל את הסמכות המוענקת לו בחוקה להציע למועצה להגדיל את מניין חברי הוועד המנהל וכך למנות את הדח"צים בלי לפטר אף חבר ועד מנהל. היו"ר החדש לא הסביר בישיבה מדוע בחר בדרך הפעולה שהציע ומדוע הציע לפטר חברי ועד מסוימים. כאמור, כל שלושת המפוטרים לא עבדו בהע"ל או במוסדות העזר. בנסיבות המתוארות לעיל מן הראוי היה כי חברי המועצה ידחו את קבלת ההחלטה בנושא זה עד שילמדוהו כהלכה. זאת ועוד - ברשימת הדח"צים שהציע היו"ר החדש ואישרה המועצה היו רשומים חמישה דח"צים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי אחד מחמשת הדח"צים הוא חבר הע"ל שכיהן במועצה הארצית ובוועד המנהל עוד מפברואר 2007 , ועד כשנה לפני הצגת מועמדותו לדח"צ, חברה שבבעלות אביו סיפקה .__________________ .26 'בעניין ליקוי זה ראו לעיל, עמ 1214. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1221 .להע"ל שירותי מחשוב. נוכח זיקות אלה אי -אפשר היה למנות חבר זה כדח"צ בהע"ל לפי חוק החברות. על כן אם היו"ר החדש והמועצה הארצית מעוניינים שאותו חבר הע"ל ימשיך לכהן בוועד המנהל ואינם מעוניינים למנות במקומו דח"צ העומד בדרישות החוקה, שאימצה את הוראות חוק החברות בעניין דח"צים, עליהם להגדירו "חבר רגיל" ולא דח"צ. כמו כן על היו"ר להפיק לקחים ממקרה זה, ולהבא - לוודא כי המועמד שעליו הוא ממליץ עומד בדרישות החוקה בנושא. בספטמבר 2010 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת הדח"צים [ לא ייכלל ברשימת ]אותו חבר הע"ל [ את הערותיו בנושא וכי "מעתה ". משרד מבקר המדינה העיר להנה]בוועד המנהללה החדשה באותו חודש כי לפי החוקה יש להביא את הנושא לדיון ולהכרעה במועצה הארצית. כאמור, בשנת 2011 התכנסה המועצה הארצית פעמיים ובאותן ישיבות הנושא לא הובא להכרעה. בפברואר 2012 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, כי הנושא "יובא בפני המועצה הארצית בהתכנסות הקרובה הראשונה בשנת 2012." משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יזמתו של היו"ר החדש להעברת תיקון בחוקת הע"ל המאפשר מינוי דח"צים לוועד המנהל. צירופם של מועמדים בעלי כישורים אלו הוא ראוי ויש בו כדי לתרום להבטחת תקינות פעילותה של הע"ל. עם זאת מהאמור לעיל עולה כי במסגרת יישום תיקון זה פעל היו"ר החדש בחוסר שקיפות וללא הנמקות כנדרש לשינוי הרכב הוועד המנהל, באופן שאינו מתחייב מן התיקון. הממצאים שלעיל ממחישים את הצורך במעורבותם של חברי המועצה במינוי של מועמדים לוועד המנהל ובפיטורים של חברי הוועד. בין היתר, עליהם לדרוש מיו"ר הע"ל בעוד מועד את כל המידע הנוגע לשינויים בהרכב הוועד המנהל: הסיבה למינויים ופיטורים של חברים, קשריהם של המועמדים עם הע"ל ועם גופים הקשורים אליה - אם קיימים - ועוד. 2. הדרכה באשר לסמכויות הוועד המנהל והקפדה על השימוש בהן: (א) הביקורת העלתה כי עם מינוים של חברי ועד מנהל בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות לא המציאה להם הע"ל העתק של חוקת הע"ל לעיונם ואף לא הסברים על סמכויותיהם ואחריותם לפי החוקה. בפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם חלקם התברר כי הם לא הכירו תפקידים מסוימים שהיו מוטלים עליהם כחברי הוועד המנהל. חברי הוועד המנהל שמונו בפברואר 2007 לאחר בחירת ההנהלה החדשה נשלחו לקורס דירקטורים, ולפי הודעת ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 "משנת 2007 עותקי החוקה נמסרים לחברי הוועד המנהל". בישיבת הוועד המנהל ביוני 2009 , לאחר מינוי ועד מנהל חדש, ציין המנכ"ל כי תפקיד הוועד המנהל חשוב מאוד וכי הוא מפורט בחוקה אשר "נמצאת בלשכה למי שמעוניין". 1222 דוח שנתי62 .)(ב בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש עשו לבדם כמה פעולות משמעותיות בהע"ל שלפי הוראות החוקה הן בסמכותו של הוועד המנהל. לעתים דיווח היו"ר החדש לוועד המנהל על פעולות אלו כבדרך אגב, ובכל הדיווחים האלה הוא הציגן כעובדה מוגמרת. לדוגמה: (1 ) בחוקה בנוסחה בעת הביקורת נקבע כאמור כי הוועד המנהל ימנה את מנהלי המחוזות ומנהלי המחלקות בהע"ל, על פי המלצת יו"ר הע"ל. נמצא כי בשנים 2007 -2008 מינו היו"ר החדש והמנ כ"ל החדש את מרבית מנהלי המחלקות בהע"ל (שישה משמונה) לפי שיקול דעתם הבלעדי ללא קבלת אישור הוועד המנהל. המנכ"ל החדש מינה על דעת היו"ר החדש, וללא אישור הוועד, גם שניים משלושת מנהלי המחוזות בהע"ל. היו"ר החדש דיווח בישיבות הוועד המנהל על שלושת המינויים שמינה כב דרך אגב ובדיעבד 27 . בספטמבר 2010 , לאחר שמשרד מבקר המדינה הציג לפניה את הממצאים האמורים, הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "להבא יובאו כל המינויים מסוג זה לאישור הוועד המנהל כנדרש בחוקה". בינואר 2011 הוסיפה ההנהלה החדשה כי כל פעולותיה בנושא "נעשו מתוך לשם ]הע"ל[ כוונה אמיתית לקדם את פעילות שיקומה בטווח המיידי, ככל הניתן... לא היה ולו שמץ של מחשבה או רצון להעלים עניינים או נושאים כלשהם מהוועד המנהל". יצוין כי בינואר 2011 , במסגרת השינויים בחוקה, נמחקה סמכות הוועד המנהל למנות את מנהלי מחלקות ומחוזות בהע"ל מסמכויותיו של הוועד. (2 ) נמצא כי בנובמבר 2009 קבע היו"ר החדש לפי שיקול דעתו הבלעדי את סמכויות ועדת הכספים, שהיא כאמור ועדת משנה של הוועד המנהל. רק בעקבות הערות משרד מבקר המדינה הובאו סמכויות אלה לדיון ולאישור הוועד המנהל בישיבתו בדצמבר 201028. לדעת משרדמבקר המדינה, על הע "ל לעגן בהקדם בנוהל הוראה שלפיה חברי הוועד המנהל יקבלו עם מינוים הסברים מלאים על אודות חובותיהם, זכויותיהם ואחריותם וסמכויות יתר המוסדות ובעלי התפקידים בהע"ל לפי החוקה, ובכלל זה יקבלו העתק של החוקה ומסעיפי החוק הנוגעים לכך. על חברי הוועד המנהל להקפיד לקבל את כל המידע בעניין סמכויותיהם ולוודא, ככל שניתן, כי בעל תפקיד או מוסד אחר בהע"ל לא יעשה בהם שימוש. בינואר 2011 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "לאור הערת בין [ המבקר, הוחלט לארגן תיק ייעודי עבור כל חבר ועד מנהל שיתמנה... שיכיל הית לרבות ]הע"ל[ מסמך המתאר את המבנה הארגוני של]ו[ עותק מן החוקה]ר מוסדות העזר... ומידע רלוונטי על כל יחידה". .__________________ .27 יצוין כי משרד מבקר המדינה לא בדק את כל ההיבטים של הליכי המינויים האמורים אלא רק את זהות הגורם הממנה. 28 דוגמה נוספת לשימושו של היו"ר החדש בסמכויות הוועד המנהל בנושאים הנוגעים לביקורת הפנימית בהע"ל, ראו להלן, עמ' 1229. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1223 .כינוס ישיבות הוועד המנהל בחוקת הע "ל בנוסחה בעת הביקורת נקבעה התדירות המינימלית של התכנסות הוועידה הארצית והמועצה הארצית, אך לא צוינה בה התדירות המי נימלית של התכנסות הוועד המנהל. כל שנקבע בעניין זה הוא ש"יו"ר הוועד המנהל יודיע על כינוס הוועד המנהל". בשנים 2000 -2006 , שבהן כיהנו ההנהלות הקודמות, התכנס הוועד המנהל חמש עד שמונה פעמים בשנה במרווחי זמן שונים, ולעתים חלפו ארבעה או חמישה חודשים בין ישיבה לישיבה. בשנים 2007 -2010 ,, שבהן כיהנה ההנהלה החדשה פחתה תדירות התכנסותו של הוועד המנהל ככל שחלף הזמן: בשנת 2007 הוא התכנס שבע פעמים, בכל אחת מהשנים 2008 ו- 2009 ,הוא התכנס חמש פעמים ובשנת 2010 .הוא התכנס ארבע פעמים יצוין כי לפי הוראות החוקה בנוסחה בעת הביקורת, על הוועד המנהל לקבל מהנהלות מוסדות העזר דוח מלא על פעילותן לפחות אחת לשלושה חודשים29 . לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשאיר גם את כינוס הוועד המנהל לשיקול דעתו הבלעדי של יו"ר הע"ל. כדי להבטיח את פעילותו השוטפת של הוועד המנהל יש לקבוע בחוקה את תדירות התכנסותו המינימלית וכן את האפשרות לכנסו גם ביזמת שיעור מסוים של חבריו. בספטמבר 2010 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי ההמלצה לדרוש דיון לאלתר ]שיוכל[ "לקבוע בחוקה אחוז מסוים מחברי הוועד המנהל ת חוקה [בנושא מסוים תידון בוועד 30 ". בבדיקת המעקב שעשה משרד מבקר ] המדינה בנובמבר 2011 , הודיעה לו ההנהלה החדשה כי ועדת חוקה טרם גיבשה המלצות בנושא. לגבי תדירות התכנסותו המינימלית של הוועד המנהל הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , כי הוועד המנהל המליץ בתחילת אותו חודש למועצה הארצית לאשר תיקון לחוקה ולפיו הוועד המ נהל יתכנס לפחות שש פעמים בשנה. בהמשך החודש אישרה המועצה תיקון זה. בפברואר 2012 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2011 .התכנס הוועד המנהל (דירקטוריון הע"ל, בשמו החדש) שבע פעמים פיקוח הוועד המנהל על מוסדות העזר כאמור, להע"ל יש מוסדות עזר - חברות ועמותות - ובאמצעותם היא נותנת מגוון של שירותים לחבריה. הע"ל מממנת כמה מן המוסדות הללו, וכמה מהם משמשים עבורה מקור הכנסה פוטנציאלי. לפיכך נקבע בחוקת הע "ל כי גופים אלה יהיו נתונים לפיקוח ולמרות של המוסדות הארציים של הע"ל. הוועד המנהל הוא המוסד העיקרי שעליו הוטלה האחריות לפקח באופן שוטף על הנעשה במוסדות העזר. .__________________ .29 נמצא כי בשנת 2008 לא נענה היו"ר החדש לבקשתם של ארבעה מחברי הוועד המנהל לכנס ישיבה דחופה לשם דיון בכמה נושאים אף שהוא אישר כי הנושאים ראויים לדיון. בעניין זה ראו להלן, עמ' 1223. 30 'בעניין ועדה זו ראו לעיל, עמ 1215 . 1224 דוח שנתי62 .1. הכרת מוסדות העזר : הביקורת העלתה כי חברי הוועד המנהל שכיהנו בתקופת ההנהלות הקודמות לא קיבלו סמוך למינוים הסבר על מוסדות העזר של הע"ל ולא נאמר להם מי הם נציגי הע"ל והמנהלים במוסדות אלה, כפי שראוי היה לעשות. בפגישות שקיימו עובדי משרד מבקר המדינה עם כמה מחברי הוועד המנהל שכיהנו בשנות כהונתן של ההנהלות הקודמות הם טענו כי במשך שנים הם לא היו ערים לדבר קיומה או לפעילותה של חברת ה.ע.ל. תשורה, שכאמור הייתה בבעלותה המלאה של הע"ל וניהלה פעילות כלכלית ענפה בהיקף כספי גדול. זמן קצר לאחר כניסתה של ההנהלה החדשה לתפקידה היא הציגה לפני חברי הוועד המנהל שמונו בפברואר 2007 מידע על פעילותן של העמותות מיסודה של הע"ל, חברת סלע וקרן הע"ל ופירטה את שמותיהם של נציגי הע"ל במוסדות אלה. אולם הועלה כי ההנהלה החדשה לא הציגה לחברי הוועד סמוך למינוים מידע לגבי ה.ע.ל. תשורה והגופים שבשליטתה ולגבי קופ"ח לאומית. עוד הועלה כי גם חברי הוועד המנהל שמונו במאי 2009 לא קיבלו סמוך למינוים מידע על כמה ממוסדות העזר של הע"ל, בהם קרן וולקר, קופת עלום וקופ"ח לאומית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע "ל לעגן בנוהל חובה שלפיה עם מינוים יקבלו חברי הוועד המנהל הסברים ברורים, בעל פה ובכתב, אודות כל מוסדות העזר, לרבות מבנה הבעלות עליהם, נציגי הע "ל באספה הכללית שלהם, מנהליהם ותקנוניהם. לפי הודעת ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 , התיק הייעודי שיאורגן עבור כל חבר ועד מנהל, יכלול גם את המבנה הארגוני של מוסדות העזר, עותק של תקנוניהם ודוחות כספיים אחרונים שלהם. 2. מינוי נציגים במוסדות העזר : מכוח היותה בעלים של מוסדות העזר זכאית הע"ל למנות נציגים שייצגו אותה באספות הכלליות שלהם. בחוקת הע"ל נקבע כי הסמכות לקבוע את זהותם של נציגים אלה נתונה לוועד המנהל. נמצא כי הן בשנות כהונתן של ההנהלות הקודמות והן בשנות כהונתה של ההנהלה החדשה מינה הוועד המנהל נציגים לאספות הכלליות של מוסדות עזר בלי להגדיר את היקף ייפוי הכוח של הנציגים ואת חובותיהם כלפי הע"ל. על פי רוב, הנציגים ניהלו את מוסדות העזר לפי ראות עיניהם. בין היתר, במרבית מוסדות העזר בחרו הנציגים את חברי הדירקטוריון או הוועד לפי שיקול דעתם הבלעדי. כמה מהנציגים מונו גם לתפקיד יו"ר דירקטוריון החברה או ועד העמותה, ולעתים קיבלו החלטות בעלות השפעה כלכלית ניכרת על מוסד העזר ללא קבלת אישור הוועד המנהל של הע"ל מראש. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1225 . ,לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשמור על האינטרסים של הע"ל כראוי נוסף על הסדרת מנגנוני פיקוח שוטף על הנעשה במוסדות העזר31 , על הוועד המנהל להגדיר לנציגי הע"ל באספות הכלליות של מוסדות העזר, עם מינוים ובהתאם לדינים הרלוונטיים, את היקף ייפוי הכוח הניתן להם מבחינת סמכויותיהם וחובותיהם; באילו נושאים הם רשאים לקבל באופן עצמאי החלטות ובאילו נושאים הם נדרשים לקבל מראש הנחיות מהוועד המנהל (הבחנה זו יכולה להיעשות לפי מהות העניין או גובה הסכומים הכרוכים בפעילויות שבעניינן מתקבלות ה החלטות), חובתם להימנע מקבלת החלטות בניגוד עניינים באספה הכללית ועוד. 3. דיווחים על הנעשה במוסדות העזר : (א) דוחות כספיים - מדוח כספי של חברה או עמותה אפשר ללמוד, בין היתר, על נכסים, מחזור הכנסות, התחייבויות, רווחים, גירעונות ושינויים משנים קודמות. לפי חוק החברות, חברה פרטית חייבת להציג את דוחותיה הכספיים באסיפה השנתית של בעלי מניותיה, ובעלי המניות זכאים לקבל את העתקי הדוחות. לפי חוק העמותות, עמותה חייבת לקבל את אישור האספה הכללית של חבריה לדוחותיה הכספיים, והדוחות האמורים פתוחים לעיון כל חברי העמותה. מן הפרו טוקולים של ישיבות הוועד המנהל עולה כי בשנים 2000 -2006 , שבהן כיהנו ההנהלות הקודמות, לא הוצגו לפני הוועד המנהל הדוחות הכספיים של מוסדות העזר. בביקורת לא נמצא כי מי מחברי הוועד המנהל שכיהנו בשנים האמורות ביקש לקבל העתק של הדוחות האמורים. ליקוי זה התקיים גם בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה32 . בספטמבר 2010 , לאחר שמשרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה על הליקוי האמור, הודיע היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה כי הוא הנחה את אגף הכספים של הע"ל ואת רואה החשבון שלה לוודא כי דוחותיה הכספיים של הע"ל לשנת 2009 ולשנים הבאות יהיו דוחות מאוחדים עם דוחות מוסדות העזר 33 . לדעת משרד מבקר המדינה, הכנת דוחות מאוחדים היא חשובה אך אינה תחליף להצגת הדוחות הכספיים של מוסדות העזר לפני הוועד המנהל שכן בדוחות הכספיים של מוסדות העזר יש מידע רב ומקיף יותר מבדוחות מאוחדים, והם עשויים לתת לוועד המנהל תמונת מצב ברורה יותר לגבי פעילותם של מוסדות העזר והאפשרות לבקש דיבידנד ממוסדות העזר שהם חברות34 . .__________________ .31 'בעניין חובה זו ראו להלן, עמ 1222. 32 יצוין כי בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה במאי 2010 הוצגו כמה נתונים מהדוחות הכספיים של סלע לשנת 2009. 33 בדוחותיה הכספיים של הע"ל לשנים 2006 -2008 , שאושרו בעת כהונתה של ההנהלה החדשה, נכתבה הסתייגות בעניין אי -איחודם של הדוחות. 34 'בעניין זה ראו להלן, עמ 1232. 1226 דוח שנתי62 . בינואר 2011 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי להבא הדוחות הכספיים התקופתיים של מוסדות העזר יוצגו בפני הוועד המנהל. (ב) דיווחים שוטפים : (1 ) חוקת הע"ל מטילה על הנהלות מוסדות העזר חובה למסור כאמור לוועד המנהל דוח מלא על פעולתן אחת לשלושה חודשים לפחות, מכפיפה את מוסדות העזר לפיקוח מוסדות הע"ל ולמרותם, ואף נקבע בה כי כל מוסד עזר יגיש את חוקתו או תקנונו לאישור הוועד המנהל של הע"ל לא יאוחר משבועיים מיום היווסדו. אולם במועד עריכת ביקורת המדינה בהע"ל, לא היו בתקנוני מוסדות העזר הוראות כאלה. ההנהלות הקודמות של הע"ל שהיו מודעות לבעייתיות האמורה משנת 2000 .לפחות, לא השלימו את טיפולן בנושא ההנהלה החדשה, אשר נכנסה לתפקידה כאמור בפברואר 2007 , עמדה אף היא על הבעיה האמורה, וביולי 2007 הודיעה למשרד מבקר המדינה כי הקימה צוות שיעסוק בתיקון התקנונים של מוסדות העזר. כעבור שנתיים, ביולי 2009 , הודיעה הע"ל למשרד מבקר המדינה כי הוכנו לעמותות תקנונים חדשים הכוללים חובת דיווח להע"ל כנדרש בחוקה. עד דצמבר 2009 רק עמותת אמילי - חממה לקטנטנים (לשעבר נילי) ועמותת הנוער הלאומי העובד והלומד אישרו את התקנונים החדשים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע"ל לעשות בהקדם את כל הדרוש כדי שכל מוסדות העזר ישלימו את ההליכים לתיקון תקנוניהם כאמור לעיל. בתגובתה מינואר 2011 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדי נה כי "בשנת 2008 נשלחו לרשם העמותות נסחים חדשים לאישורו, מאת העמותות אמילי ונוער לאומי , ]יתר העמותות מיסודה של הע"ל [ , ואלה אכן אושרו. לגבי מתקיימת זה מכבר פעילות נמרצת של היועצת המשפטית שלהם, לקבלת אישור כנ"ל מרשם העמותות" (ההדגשה במקור). (2) מהפרוטוקוליםשל ישיבות הוועד המנהל עולה כי בשנים 2000 -2006 , שבהן כיהנו ההנהלות הקודמות, לא קיבל הוועד המנהל דיווחים בכתב מהנהלות מוסדות העזר על פעולתן; דיווחים בעל פה נמסרו לגבי חלק מהמוסדות בלבד בתדירות לא קבועה, על פי רוב פחות מפעם ברבעון. כמה מן הדיווחים לא תועדו בפרוטוקול, ולכן אין לדעת מה הייתה רמת הפירוט שלהם. יצוין שבלא מעט מקרים הדיווחים נמסרו בעקבות בקשה מהע"ל לתמיכה כספית או לאישור פורמלי לביצוע פעולה, המתחייב על פי דין. אף שהפיקוח על מוסדות העזר הוא מתפקידיו המרכזיים של הוועד המנהל, לא נמצא כי חברי הוועד שכיה נו בשנים 2000 -2006 , בתקופת ההנהלות הקודמות, דרשו לקבל דיווחים שוטפים ומלאים על הנעשה במוסדות. באפריל 2007 הסב משרד מבקר המדינה את תשומת לבה של ההנהלה החדשה לצורך בקיום הוראות החוקה בעניין פיקוח הוועד המנהל על מוסדות העזר. בעקבות זאת, כבר במאי 2007 היא ביק שה מן העמותות שימסרו לה דיווחים בכתב על פעילותן. ביולי 2007 הדגיש משרד מבקר המדינה בפני ההנהלה הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1227 . החדשה את חשיבות הפיקוח של הע"ל גם על פעילות החברות שבבעלותה וכן את האחריות המוטלת על הע"ל כבעלת מניות. ביוני 2008 , לאחר שבדיקות שעשה אגף שוק ההון העלו חששות לליקויים חמורים שנעשו בעבר בפעילותה של קרן פנסיה שבה החזיקה הע"ל, החליט הוועד המנהל להסמיך את היו"ר החדש למנות ועדה לפיקוח ובקרה על מוסדות העזר, שתמסד את הקשר בין הוועד המנהל למוסדות העזר. ביולי 2008 פנו ארבעה מחברי הוועד המנהל (שאינם עובדים של הע"ל או מוסדות העזר) ליו"ר החדש בבקשה כי יכנס לאלתר את הוועד המנהל לישיבה לשם דיון בכמה נושאים, בהם מוסדות העזר וכי לצורך הדיון יוצגו בין היתר החזקות הע"ל במוסדות ושמות נושאי המשרה בהם וכן יימסר דוח של היו"ר החדש על אופן בדיקת פעילותם של מוסדות העזר. באותו החודש השיב ה יו"ר החדש לאחד הפונים כי הנושאים שלאורם ביקשו לכנס את הוועד המנהל לישיבה ראויים לדיון, אך הודיע כי אינו סבור ש"נושאים עקרוניים וחשובים, המצויים בראש סולם העדיפויות, יידונו כולם בישיבה אחת... על מועד כינוסו של הוועד המנהל, העתיד [ לדון בכל אחד ואחד מהנושאים תצא הודעה נפרדת". ]שהועלו בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה בפברואר 2009 העיר חבר הוועד המנהל אליו שתעסוק [ הפנה היו"ר החדש את תשובתו הנ"ל כי "בזמנו הוחלט להקים ועדה הטיפול בקרן [ נהלי דיווח. הוועדה לא קמה". היו"ר החדש השיב כי "כשנסיים את]ב הפנסיה אשר לגבי פעילות ה בעבר העלה אגף שוק ההון חששות לליקויים ... נמסד את זה". יצוין כי בנובמבר ]חמורים 2009 הסתיים טיפול הע"ל באותה קרן. הועלה כי עד ספטמבר 2010 לא כונסה ישיבה של הוועד המנהל לדיון בהחזקות הע"ל במוסדות העזר, כפי שהבטיח היו"ר החדש ביולי 2008 , ולא מונתה ועדה לפיקוח ובקרה על מוסדות העזר כאמור בהחלטת הוועד המנהל מיוני 2008 . עוד הועלה כי גם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה לא קיבל הוועד המנהל דיווחים על פעילותן של הנהלות מוסדות העזר, כנדרש בחוקה, אלא קיבל דיווחים לגבי כמה מהמוסדות בלבד בתדירות לא קבועה, ולעתים חלפה יותר משנ ה בין דיווחיו של מוסד עזר. כמה מהדיווחים לא תועדו בפרוטוקולי הישיבות, ולכן אין לדעת מה הייתה רמת הפירוט שלהם. יצוין כי בדצמבר 2008- יולי 2009 פנו המנכ"ל החדש והיו"ר החדש למוסדות העזר וביקשו מהם להעביר להע"ל דיווחים רבעוניים, שנתיים ושוטפים על פעילותם, וכמה מן המוסדות העבירו דיווחים כמבוקש. נמצא כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לא העבירו לוועד המנהל את הדיווחים שהם קיבלו ממוסדות עזר. בדצמבר 2010 , כמה ימים לאחר שמשרד מבקר המדינה הציג לפני ההנהלה החדשה את הממצאים האמורים בנושא, העלה היו"ר החדש לפני הוועד המנהל הצעה לבטל את ההחלטה מיוני 2008 למנות ועדה לפיקוח ובקרה על מוסדות העזר. היו"ר נימק את הצעתו בכך שמאז שנת 2008 הוא עשה שינוי מהותי בנושא 1228 דוח שנתי62 . וכיום יש פיקוח הדוק יותר על מוסדות העזר, באמצעות סמנכ"ל הכספים של הע"ל וביקורות שעושה המבקר הפנימי של הע"ל במוסדות העזר. בנסיבות אלה, הסביר היו"ר החדש, הקמת ועדה "רק תסרבל" את הטיפול בנושא. לאחר נימוקים אלה וללא שאלות, אישר הוועד המנהל פה אחד את הצעת ביטול ההחלטה. גם בתגובתה מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה טענה ההנהלה החדשה כי פיקוח הע"ל על מוסדות העזר הוא משמעותי ומספק: היא חזרה על ההסברים שהעלה היו"ר החדש בישיבה בדצמבר 2010 והוסיפה כי היו"ר והמנכ"ל החדש מקבלים ממוסדות העזר דיווחים שוטפים ותקופתיים לפי נוהל שאישר המנכ"ל החדש, וכי לכל העמותות יש אישור ניהול תקין מרשם העמותות שבמשרד המשפטים (להלן - רשם העמותות). לדעת משרד מבקר המדינ ה, פעולותיהם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש להסדרת פיקוח מצדם על הנעשה במוסדות העזר אינן תחליף לפיקוח שהוועד המנהל נדרש להפעיל בעניין מוסדות העזר לפי החוקה. פרשת הע"ל ונילי והסמכויות הרחבות ממילא הנתונות ליו"ר הע"ל בנושאים אחרים מדגישות את החשיבות שבהסדרת מנגנוני פיקוח ובקרה שוטפים של הוועד המנהל על מוסדות העזר ובזרימת מידע ממוסדת בין המוסדות לבינו, על פי המותר בדין. פעולות אלה יסייעו לוועד המנהל לוודא את תקינות פעילותם של המוסדות ולקבל החלטות נאותות לגביהם (כגון: הגדלת או הקטנת תקצוב, בקשה למשיכת דיבידנדים או מכירת מניות במקרה של חברה, והחלפת נציגי הע"ל באספה הכללית של המוסד או נושאי משרה בו), כשהדבר יידרש. דברים אלה נכונים ביתר שאת ככל שמדובר בחברות פרטיות שבבעלות הע"ל, מאחר שאלה אינן נתונות לפיקוח חיצוני ממשי, למעט חובות דיווח מינימליות לרשם החברות. . בתגובתה מינואר 2011 על ממצאי הביקורת הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי הוועד המנהל "החליט להגיש הצעת החלטה באופן שוטף ]הע"ל[ למועצה הארצית לשינוי מבני, לפיו הגוף המנהל את יהיה המנכ"ל, הסמנכ"לים ומנהלי האגפים והמחוזות, ואילו הוועד המנהל יהפוך מגוף מנהל לגוף מפקח, ושמו אף יוחלף לדירקטוריון... ותפקידיו יהיו זהים לתפקידי דירקטוריון בחברה, בשינויים המתחייבים מצורת . הדירקטוריון... יתכנס ]הע"ל[ המבנה הארגוני של 6 פעמים לפחות בשנה ויקיים פיקוח צמוד יותר על פעילות ההנהלה". ההנהלה החדשה הוסיפה כי היא "פועלת בהתמדה לשיפור העשייה בכל התחומים, ובכללם שהתיקונים המוצעים למועצה יגרמו ]ומקווה[ גם בתפקוד הוועד המנהל לשיפור בתפקוד הוועד המנהל, לשם הגברת הפיקוח והשליטה על ובמוסדות העזר". בהמשך אותו חודש המועצה הארצית ]בהע"ל[ העשייה אישרה את השינוי האמור בחוקה. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1229 .לדעת משרד מבקר המדינה, על הע "ל להמשיך ולנקוט פעולות לשיפור תפקודו של הוועד המנהל. בין היתר, מן הראוי כי תשקול לעגן בחוקה את אחריות חברי הוועד המנהל, כדוגמת חובות האמון והזהירות החלות על דירקטורים בחברה. יצוין כי שינויי חוקה שנעשים לחיזוק פעילותו של הוועד המנהל הם משמעותיים. עם זאת המבחן הוא ביישומם. על הוועד המנהל להפנים את האחריות המוטלת עליו ולהקפיד למלא את תפקידיו כראוי. .מנכ"ל הע"ל .1. בחוקת הע"ל בנוסחה בעת הביקורת נקבע כאמור כי משרת מנכ"ל הע"ל תהיה משרת אמון אישי שיעניק יו"ר הע"ל לאדם שיחפוץ בו וכי יו"ר הע"ל יהיה גם רשאי לפטרו. עוד נקבע כי תנאי העסקתו של מנכ"ל הע"ל יקבעו בידי יו"ר הע"ל באישור הוועד המנהל. נוסף על כך, בחוקה נקבע כי במסגרת ביצוע תפקידו יהיה מנכ"ל הע"ל כפוף במישרין ליו"ר הע"ל ויישמע להוראותיו וכי עליו לדווח דיווחים שוטפים ליו"ר הע"ל ולוועד המנהל. מהאמור לעיל עולה כי הוראות החוקה יוצרות תלות גדולה מאוד של מנכ"ל הע"ל ביו"ר הע"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, תלות זו אינה ראויה: היא מעצימה את כוחו של יו"ר הע"ל, הגדול ממילא, ועלולה להציב את המנכ"ל במקרים מסוימים במצבים של ניגוד עניינים בין מחויבותו ליו"ר לחובותיו להע"ל בכלל ולוועד המנהל בפרט. תלות זו בעייתית במיוחד משום שיו"ר הע"ל עוסק בניהול השוטף של הע"ל, ותפקיד מנכ"ל הע"ל, סמכויותיו ותחומי אחריותו אינם מוגדרים במסמך כלשהו, ולמעשה חלוקת סמכויות הניהול בין השניים מעורפלת. בפועל נמצא כי המנכ"ל החדש תלוי כמעט לחלוטי ן ביו"ר החדש ופועל לפי הנחיותיו35 . בדצמבר 2009 , כמה ימים בלבד לאחר שמשרד מבקר המדינה הציג לה את הממצאים האמורים, הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "נוסחו מסמכים להגדרת תפקידים ליו"ר ולמנכ"ל הע"ל, אשר ימחישו את חלוקת התפקידים ביניהם". הועלה כי במסמך המגדיר את תפקידי יו"ר הע"ל נקבע כי ליו"ר נתונות סמכויות שלפי החוקה הן נתונות למוסדות אחרים בהע"ל. למשל: בחוקה נקבע כי הרכב בית הדין של הע"ל ייבחר בידי הוועידה הארצית, ואילו במסמך האמור נקבע כי אחד מתפקידי יו"ר הע"ל הוא לבחור את הרכב בית הדין; בחוקה נקבע כי יו"ר הע"ל יקבע את תנאי העסקת המנכ"ל באישור הוועד המנהל, ואילו במסמך האמור .__________________ .35 מערכת היחסים בין המנכ"ל לשעבר מר רוסו ליו"ר לשעבר מר הירשזון נדונה בבית המשפט. משרד מבקר המדינה לא בדק נושא זה. 1230 דוח שנתי62 . נקבע רק כי היו"ר יקבע את תנאי העסקתו של המנכ"ל; בחוקה נקבע כי הוועד המנהל יאשר את תכנית העבודה השנתית של המבקר הפנימי של הע"ל, ואילו במסמך האמור נקבע כי היו"ר יאשר תכנית עבודה זו. עוד הועלה כי היו"ר החדש חתם על מסמכי הגדרת התפקידים האמורים ואישר אותם בלי להביאם לדיון בישיבת הוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שמסמך המגדיר את תפקידי יו"ר הע"ל יאושר בידי היו"ר עצמו. בתגובה על הערות משרד מבקר המדינה בנושא הודיעה ההנהלה החדש ה בספטמבר 2010 כי "תיאור התפקידים של היו"ר והמנכ"ל שהובאו בפניכם, נערכו כרקע לדיונים ושינויים מקיפים בחוקת הע"ל... כל השינויים שיוחלט עליהם בוועדת החוקה יוצגו לדיון, להחלטה ולאישור של הוועד המנהל בטרם הצגתם לאישור ]המועצה הארצית[ ."כנדרש בחוקה הגדרת התפקידים של יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה יש בה כדי להשפיע על פעילותה של הע"ל. על כן על הע"ל להסדיר נושא זה כראוי בהקדם האפשרי ולקבל את אישור הוועד המנהל להגדרת התפקידים. נוסף על כך, יש להקפיד כי הגדרת התפקידים שתאושר לא תסתור את חוקת הע"ל וכל דין ומן הראוי כי תעלה בקנה אחד עם ההמלצות שבדוח ביקורת זה. 2. תפקודו של כל גוף תלוי במידה לא מועטה בכישורי הניהול המקצועיים של המנכ"ל. הועלה כי עד דצמבר 2009 לא נקבעו בהע"ל תנאי סף לתפקיד המנכ"ל המיועדים להבטיח שלתפקיד זה ייבחר מועמד בעל ניסיון וכישורי ניהול מתאימים. בדצמבר 2009, כמה ימים בלבד לאחר שמשרד מבקר המדינה הציג לה את עיקרי הממצאים בנושא, הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "ערכנו מסמך המגדיר את דרישות התפקיד והכישורים של מנכ"ל הע"ל". עיון במסמך האמור העלה כי דרישות הסף בעניין עיסוקיו וכישוריו של המועמד לתפקיד המנכ" ל אינן מוגדרות היטב, וחלקן כלליות מאוד. בין היתר, לא נקבעה בבירור רמת ההשכלה הפורמלית הנדרשת (תואר ראשון, תואר שני או רמת השכלה אחרת) ולא נקבעו הוותק המינימלי של הניסיון המקצועי הנדרש ובכירות התפקידים הקודמים הנדרשת. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1231 .למנכ"ל של גוף יש תפקיד מפתח בניהולו: עליו לספק לקובעי המדיניות בגוף את המידע הדרוש להם לקבלת ההחלטות וליישם את המדיניות שקבעו בדרך היעילה והטובה ביותר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר למנכ"ל הע"ל לנהל את הע"ל כראוי לטובת הארגון וחבריו יש לתת בידיו כלים טובים מאלה שהיו בידיו במועד סיום הביקורת. בין היתר, יש להפחית את תלותו ביו"ר הע"ל (בין השאר מבחינת קביעת תנאי ההעסקה), ולהגדיל את מחויבותו לוועד המנהל. עוד ראוי כי דרישות הסף מן המועמד לתפקיד המנכ"ל, שקבעה הע"ל בעקבות הערות משרד מבקר המדינה, יהיו נהירות יותר. בתגובה על הערות הביקורת האמורות, בינ ואר 2011 המליץ הוועד המנהל והמועצה הארצית אישרה, עריכת שינויים בחוקה שמטרתם למנוע את "תלות מחויבותו של המנכ"ל לוועד המנהל". בין היתר הוגדר ]להגדיל את[המנכ"ל ביו"ר ו תהיה מורכבת מהמנכ"ל אשר יעמוד בראשה, ]הע"ל[ כאמור בחוקה כי "הנהלת מהסמנכ"לים ומנהלי המחוזות " ונקבע כי "למנכ"ל תהיינה כל סמכויות הניהול והוא אחראי לניהול השוטף של ]הע"ל[ והביצוע הנוגעות לפעילות השוטפת של וכפוף להנחיותיו"; ]שיתווה הוועד המנהל [ במסגרת המדיניות ]הע"ל[ ענייני הסמכות למנות או לפטר את המנכ"ל הוענקה לוועד המנהל לפי המלצת היו"ר, ונקבע כי הוועד המנהל יאשר את שכר המנכ"ל ויפקח על פעולות המנכ"ל. לצד זאת, נדרש המנכ"ל לדווח באופן שוטף ליו"ר הע"ל על אודות ניהול הע"ל וכן לפי דרישה. באשר לקביעת תנאי סף לתפקיד מנכ"ל הע"ל הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, בינואר 2011 , כי "דרישות העיסוק והכישורים של המנכ"ל יידונו מחדש ויוגדרו". .ביקורת פנימית .ביקורת פנימית נועדה להבטיח ניהול תקין, טוהר מידות ותפקוד ראוי של הארגון בו היא פועלת. ביקורת שוטפת על אירועים מרכזיים הנעשית סמוך למועד התרחשותם חיונית לפעילותו התקינה של הארגון ויש בה כדי לסייע למנהליו לשאת באחריות המוטלת עליהם. 1. : הוראות החוקה זה זמן רב, לפחות מתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות, מעוגנת בחוקת הע"ל החובה לקיים בה ביקורת פנימית, אף שנכון לנובמבר 2011 .אין חוק המטיל על הע"ל חובה זו עם זאת הועלה כי רבות מהוראות חוקת הע"ל הנוגעות לביקורת פנימית אינן ברורות או לוקות בחסר. למשל, לפי חוקת הע"ל, הביקורת הפנימית בהע"ל אמורה להתבצע בידי ועדת ביקורת ומבקר פנימי, ועליהם לקבוע את חלוקת עבודת הביקורת ביניהם; על ועדת הביקורת והמבקר הפנימי חלות חובות שונות בעת ביצוע הביקורת: המבקר הפנימי מחויב לפעול מכוח החוקה לפי חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב - 1992 (להלן- חוק הביקורת הפנימית), ואילו ועדת הביקורת אינה מחויבת מכוח החוקה 1232 דוח שנתי62 . לפעול על פי הוראות החוק האמור; חסרות בחוקה הוראות לגבי כישוריהם של חברי ועדת הביקורת, סמכויותיהם, חובתם לשמירת סודיות, מניעת ניגוד עניינים בפעילותם ועוד. 2. : הביקורת בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות לא מונה מבקר פנימי בהע"ל. הביקורת הפנימית נעשתה רק על ידי ועדת ביקורת שחבריה מונו בידי הוועידה הארצית או המועצה הארצית. בחוקת הע"ל נקבע כי בסמכות ועדת הביקורת לבקר, בין היתר, את פעולות הוועד המנהל ומנכ"ל הע"ל וכן את מוסדות העזר, אלא אם כן פועלת בהם ועדת ביקורת כדין. עוד נקבע בחוקה כי על ועדת הביקורת להגיש מפעם לפעם דוחות על פעולותיה לוועד המנהל ולהגיש אחת לשנה דוח למועצה הארצית. הועלה כי בשנים 2002 -2006 הגישה ועדת הביקורת לוועד המנהל שני דוחות דו - שנתיים (לשנים 2002 -2003 ולשנים 2004 -2005 ) ודוח ביניים בנושא גירעונות נילי. הדוחות הדו-שנתיים עסקו, בין היתר, בניהול נכסים, בשימוש ברכב, בפיקוח על שעות עבודה של עובדים ובנושאים הקשורים לעמותות. לא נמצא שהוגשו דוחות אשר עסקו בגופים ובממלאי תפקידים מרכזיים כמו הוועד המנהל, המנכ"ל ומוסדות עזר כלכליים דאז, בהם ה.ע.ל. תשורה וסלע. יו"ר ועדת הביקורת בשנים 2005 -2006 הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי הוא שימש באותן שנים חשב חברת סלע, ועבודתו בוועדת הביקורת לא הייתה פעילותו העיקרית. לדבריו, ועדת הביקורת נהגה לבדוק בעיקר את המאזנים של הע"ל ולעקוב אחר נושאים שנבדקו בעבר. יו"ר הוועדה דאז מסר כי לא ידע על קיומה ופעילותה של ה.ע.ל. תשורה אף שמדובר כאמור במוסד עזר שהיה בעל פעילות כלכלית ענפה באותה העת. לעומתו, יו"ר תשורה דאז טען כי אין בסי ס לטענות יו"ר ועדת הביקורת דאז בעניין תשורה. 3. : הביקורת בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה בפברואר 2007 , עם תחילת כהונתה של ההנהלה החדשה בהע"ל, בחרה הוועידה הארצית בוועדת ביקורת חדשה שבה שלושה חברים. ביוני וביולי 2007 הסב משרד מבקר המדינה את תשומת לבה של ההנ הלה החדשה לחשיבות ביצועה של ביקורת בידי מבקר פנימי מקצועי בהנחיית ועדת ביקורת ובפיקוחה ולבעייתיות שבחלוקת עבודת הביקורת הפנימית בין ועדת הביקורת למבקר הפנימי בהע"ל כפי שנקבעה בחוקה. כעבור כשמונה חודשים, במרץ 2008 , מונה בהע"ל מבקר פנימי, רואה חשבון במקצועו, בעל תואר של מבקר פנימי מוסמך, אשר שימש בעבר נשיא לשכת המבקרים הפנימיים בישראל (להלן - המבקר הפנימי). המבקר הפנימי מונה גם לנציב תלונות הציבור והעובדים בהע"ל, ובשנת 2009 הוא מונה למבקר פנים גם במוסדות העזר. מכניסתו לתפקיד בדק המבקר הפנימי נושאים שונים בהע"ל ובמוסדות עזר שלה, ועד מאי 2010 ערך יותר מ -40 דוחות ביקורת. לדברי המבקר הפנימי, הנהלת הע"ל משתפת עמו פעולה באופן מלא וקשובה להמלצותיו. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1233 . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעילות ההנהלה החדשה שהביאה לכך שבהע"ל יש לראשונה זה שנים רבות מבקר פנימי. עם זאת נמצאו כמה ליקויים בעניין זה: (א) בחוקת הע"ל נקבע כי המבקר הפנימי ימונה בידי הוועד המנהל. הועלה כי בניגוד להוראות החוקה, היו"ר החדש הוא שמינה את המבקר הפנימי וקבע את תפקידיו, סמכויותיו ותנאי העסקתו, והוא דיווח לוועד המנהל על המינוי בדיעבד. בתגובה על הממצאים האמורים הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי תנאי העסקתו של המבקר הפנימי יובאו לדיון בוועדת הכספים תידון המלצת ועדת ]אשר תתקיים לאחר מכן [ הוועד המנהל ]ת[וכי "בישיב ותאושר כפי שהוועד המנהל ימצא לנכון". בבדיקת המעקב ]בנושא[ הכספים שעשה משרד מב קר המדינה נמצא כי במרץ 2011 דנה ועדת הכספים בתנאי העסקתו של המבקר הפנימי והמליצה כי הוועד המנהל יאשר הסכם עבודה חדש עם המבקר הפנימי בתנאים שונים מאלה שהיו עד אותה עת; באפריל 2011 דן הוועד המנהל בהסכם המוצע ואישר אותו. יצוין כי במסגרת השינויים בחוקה שעליהם המליץ הוועד המנהל ושאותם אישרה המועצה הארצית בינואר 2011 הובהר כי הוועד המנהל הוא שאחראי לאישור שכרו של המבקר הפנימי, ללא כל סייג. עם זאת, לא ברור מהי הדרך שנקבעה לאישור מינוי המבקר הפנימי ופיטוריו. מצד אחד בפרק בחוקה שעוסק בתפקידי הוועד המנהל נקבע כי הוועד המנהל "יאשר את מינוי המבקר הפנימי או פיטוריו "; ומצד אחר בפרק בחוקה שעוסק בביקורת נותרה ]הע"ל[ בהתאם להמלצת יו"ר ההוראה ולפיה הוועד המנהל ימנה את המבקר הפנימי, ללא חובה לקבל את המלצת היו"ר לכך. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל ולמועצה הארצית כי עליהם לדון בסתירה זו, להכריע בעניינה ולפעול להבהרת הנושא בחוקה. (ב) בחוקת הע"ל נקבע כי אחת לשנה יגיש המבקר הפנימי תכנית ביקורת לאישור הוועד המנהל. הועלה כי בכתב המינוי שהיו"ר החדש מסר למבקר הפנימי ובהסכם העבודה עמו נקבע כי עליו להגיש ליו"ר החדש הצעה לתכנית ביקורת שנתית, ורק לאחר שיאשרה יעבירה המבקר הפנימי לאישור ועדת הביקורת. לפיכך, בניגוד להוראות החוקה, בשנים 2008 -2010 הוועד המנהל לא היה מעורב באישור תכניות הביקורת השנתיות ואף לא קיבל דיווח על התכניות שאושרו. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2010 הודיעה ההנהלההחדשה כי מכאן ואילך "נקפיד להביא לדיון ולאישור הוועד המנהל את תכנית הביקורת הפנימית". בהתאם לכך בינואר 2011 אישר הוועד המנהל את תכנית העבודה של המבקר הפנימי לאותה שנה. (ג) בחוקת הע"ל נקבע כי מפעם לפעם יגיש המבקר הפנימי לוועד המנהל דוחות על פעולותיו. 1234 דוח שנתי62 .בהנחיית היו"ר החדש הגיש המבקר הפנימי ליו"ר החדש ולמנכ"ל החדש את דוחות הביקורת שלו באופן שוטף, ואילו לוועד המנהל הוא מסר אחת לארבעה עד שמונה חודשים סקירות של ממצאים עיקריים שהעלה בחלק מן הנושאים שבדק בלי לצרף את הדוחות עצמם. בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה בפברואר 2009 טען אחד מחברי הוועד המנהל כי אין די בסקירה שמכין המבקר הפנימי לוועד המנהל וביקש כי יוצגו לוועד תכנית העבודה של המבקר הפנימי ודוחות הביקורת עצמם. היו"ר החדש דחה את הבקשה ואמר כי דוחות הביקורת אינם צריכים להימסר לוועד המנהל. הוא הוסיף כי "יש ועדת ביקורת, הוועדה תסיים את העבודה והיא תציג לוועד המנהל ונאשר תקרא את כל דוחות הביקורת". ]מנהלת הלשכה של המנכ"ל ו[ במועצה. תקבע עם בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי גם ועדת הביקורת, כמו הוועד המנהל, מקבלת רק סקירות של עיקרי הממצאים בחלק מן הנושאים שבדק המבקר הפנימי ושל הטיפול בהם ואינה מקבלת את דוחות הביקורת עצמם. לדעת משרד מבקר המדינה, בעניין קבלת דוחות הביקורת אין מקום להבחנה בין יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה לבין הוועד המנהל וועדת ביקורת, ומן הראוי כי כל הדוחות יוגשו במלואם הן לוועד המנהל והן לוועדת ביקורת. בפגישה בספטמבר 2010 לאחר שמשרד מבקר המדינה הפנה את תשומת ליבו לנושא, הודיע היו"ר החדש כי הוא יורה למבקר הפנימי להעביר את דוחות הביקורת גם לוועד המנהל; עם זאת בתגובתה מינואר 2011 הודיעה ההנהלה בדצמבר [ החדשה למשרד מבקר המדינה כי "בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה 2010 מבקר] .]משרד מבקר המדינה[ הפנים העלה בפני חברי הוועד את הערת הוועד המנהל סמך את ידו על דוחות הפעילות המוגשים ע"י מבקר הפנים לישיבותיו. מבקר הפנים ביקש להודיע כי דוחות הביקורת המפורטים נשמרים במשרדו, מי מחברי הוועד המנהל שיהיה מעוניין לעיין בדוח ביקורת ספציפי בקשתו תיענה באופן מיידי". הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1235 . .לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועד המנהל לשקול שוב את הנושא כאמור, לפי חוקת הע"ל, הוועד המנהל הוא הנושא באחריות הכוללת לפעילותם התקינה של הע"ל ומוסדות העזר, ודוחותיו המלאים של המבקר הפנימי הם כלי בעל ערך רב לבקרה ולתיקון ליקויים. סקירות של ממצאי ביקורת אינן יכולות לשמש תחליף לדוחות הביקורת משום שמוצגים בהן עיקרי הממצאים החשובים לדעתו של המבקר הפנימי בהתייחס לחלק מהדוחות בלבד, ולעתים ממצאים שאינם מפורטים בהן עשויים להכיל מידע בעל עניין עבור חברי הוועד המנהל וועדת הביקורת, שיסייע להם למלא את תפקידם באופן מיטבי 36 . מתן אפשרות לכל חבר ועד מנהל לעיין לפי שיקול דעתו בדוחות המלאים במשרדו של המבקר הפנימי הופכת את הבקרה המהותית של חברי הוועד המנהל באמצעות דוחות הביקורת לעניין סמלי גרדא. בוודאי יש להבטיח שהדוחות יוגשו לוועדת ביקורת, שבין מטרותיה לל וות באופן שוטף את עבודת המבקר הפנימי, להנחות אותו, לפקח על עבודתו ולהציע לוועד המנהל דרכים לתיקון ליקויים על בסיס הדוחות שערך. (ד) נמצא כי מפעם לפעם ביקשו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש מן המבקר הפנימי ליטול חלק במגוון פעילויות בנושאים ביצועיים כגון ייעוץ, כתיבת נהלים, הכנת ניירות עמדה פנימיים וניסוח מכתבים עבורם לצד שלישי, וכן ביקשו שייקח חלק בפעילות הוועד המנהל שאינה נוגעת לענייני ביקורת. בחוק הביקורת הפנימית נקבע כי מבק ר פנימי ל א י מלא בגוף שבו הוא משמש מבקר תפקיד נוסף על הביקורת הפנימית זולת תפקיד הממונה על תלונות הציבור או על תלונות העובדים, ואף זאת - רק אם מילוי תפקיד נוסף זה לא יפגע במילוי תפקידו העיקרי. כמו כן בדוח ביקורת על גוף מבוקר אחר העיר מבקר המדינה שמבקר פנימי אינו יכול להשתתף במנגנון הביצוע של הגוף שבו הוא מועסק משום שהדבר יקשה עליו לבקר פעולות שהיה שותף לביצוען 37 . בדצמבר 2009 העיר משרד מבקר המדינה להנהלה החדשה כי עליה להימנע מלהעסיק מבקר פנימי בתפקידי ביצוע אחרים מלבד ביקורת ובירור תלונות כאמור. כעבור כמה ימים הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "המבקר הפנימי יעסוק מעתה ואילך בפעילות הנוגעת לביקורת פנים בלבד. המנכ"ל יעביר הנחיות ברוח זו לנושאי משרה בארגון". .__________________ .36 דוגמה לחשיבות הגשתם של דוחות הביקורת המלאים לוועדת ביקורת ולוועד המנהל ראו להלן, עמ' 1246 .)(הדוח על כרטיסי אשראי 37 ,ראו מבקר המדינהדוח ביקורת על מערכת ההשכלה הגבוהה (מרס 2009 '), עמ 252 . 1236 דוח שנתי62 . בבדיקה נוספת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2010 עלה כי עדיין לא הייתה הקפדה מלאה בהע"ל על כך שהמבקר הפנימי יועסק רק בביצוע ביקורת פנימית (לדוגמה באותה שנה השתתף המבקר הפנימי בהליך בחירת סמנכ"ל כספים). על הע"ל לוודא שהמבקר הפנימי לא יועסק עוד בתפקידים שאינם נוגעים לביקורת ולהבהיר זאת מפורשות, בין היתר בהסכם העבודה שלו38 . בספטמבר 2010 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי היא מקבלת את ההערה ותפעל ליישום מלא שלה. בינואר 2011 הוסיפה ההנהלה החדשה ומסרה, בין היתר, כי תפעל להתאמת ניסוח הסכם העבודה של המבקר הפנימי לכך בעת חידושו. (ה) נמצא כי בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה ועדת הביקורת אינה עושה ביקורות, אלא משמשת, כמקובל, גוף המנחה את המבקר הפנימי בעבודתו ומפקח עליה. עם זאת עד ספטמבר 2010 נשארו בחוקה הו ראות שלפיהן על ועדת ביקורת לעשות ביקורות. על הע"ל להתאים את הוראות החוקה לפעילותה הנוכחית של ועדת הביקורת בהיותה גוף שנועד לסייע לוועד המנהל להשתמש בפעילות הביקורת הפנימית לטיוב פעילותה של הע"ל. בתגובתה מינואר 2011 הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "הנושא יידון בוועדת חוקה". 4. : קיום ביקורת פנימית באגודות עותמאניות בדצמבר 2007 הגיש ח"כ זבולון אורלב הצעת חוק שלפיה חוק הביקורת הפנימית יחול גם על אגודות עותמאניות39 . ביולי 2009 , לאחר הבחירות לכנסת ה-18 , הוא הגיש את ההצעה שנית. בינואר 2010 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה להתנגד להצעת החוק, ובפברואר 2010 קיבלה החלטת ועדת השרים האמורה תוקף של החלטת ממשלה. .__________________ .38 נכון לנובמבר 2009 היה בהסכם העבודה של המבקר הפנימי סעיף המאפשר לכאורה להעסיקו בתפקידים שאינם נוגעים לביקורת. באותו סעיף נקבע כ י המבקר הפנימי "יכהן כמבקר הפנים של הע"ל, התאגידים בשליטתה והקשורים להע"ל ובנושאים נוספים כפי שיתבקש לכך על ידי יו"ר הע"ל, במסגרת ובתנאים אותם יקבע יו"ר הע"ל". מנגד נקבע באותו הסכם כי המבקר הפנימי "לא ימלא כל תפקיד נוסף בהע"ל מעבר לתפקידו כמבקר פנים". 39 הצעת החוק הוגשה, בין היתר, בעקבות דיון של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת שהתקיים באוקטובר 2007 , לאחר חשיפת המעילות בהע"ל על ידי הגב' מעיין אגם, ועסק בנושא הגנה על חושפי שחיתויות. בדיון זה הועלה אגב אורחא נושא הדינים החלים על עמותות ואגודות עותמאניות, וח"כ זבולון אורלב, יו"ר הוועדה דאז, אמר: "התברר שבחוק העמותות יש חובה למנות מבקר פנימי או ועדת ביקורת, תלוי בהיקף. באגודות העותמאניות אין חובה כזאת וגם את זה אנחנו רוצים לתקן. יש כאן לקונה שהתגלתה אפרופו הדיון כאן... יש גופים שמגלגלים מאות מיליוני שקלים ואין מבקר פנימי". ]בהם[ חובה למנות הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1237 . לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו מתאפשרת פעילות גופים כמו ארגוני עובדים, שבמהותם אינם שונים מעמותות או חברות לתועלת הציבור, לפי חקיקה עותמאנית שאינה מחייבת ל קיים בהם ביקורת פנימית, מצריך תיקון. על משרד המשפטים, הממונה על יישום חוק העמותות, לפעול בשיתוף משרד הפנים - הממונה, בעת הביקורת, על אגודות עותמאניות - למיפוי הפערים הקיימים בתחום הביקורת הפנימית בגופים אלה ולשינוי אשר יבטיח מתן מענה לאותם פערים40 . .שמירה על אינטרסים כלכליים של הע"ל .כאמור בשנים 2003 -2004 ובשנים 2006 -2008 היו להע"ל גירעונות. על כן מפעם לפעם קיבל הוועד המנהל החלטות על קיצוצים ניכרים בהוצאות הע"ל: בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות החליט הוועד המנהל, בין היתר, להפסיק לתקופה מסוימת את הפרשות הכספים לקרן ההשתלמות של עובדי הע"ל ואת התשלום של תוספות שכר עקב צבירת ותק (דרגות) וכן לקצץ את תקציבי העמותות מיסודה של הע"ל; בעת כהונתה של ההנהלה החדשה החליט הוועד המנהל, בין היתר, לפטר עובדים ולבצע קיצוצי שכר. מלבד הקיצוצים תרו הנהלות הע"ל השונות אחר מקורות לה גדלת ההכנסה. מקורות ההכנסה העיקריים של הע"ל בשנים אלו היו כאמור מסי חבר, דמי שכירות מהשכרת נכסי מקרקעין לקופ "ח לאומית ודיבידנדים מחברות שבבעלותה. להלן יתוארו ממצאים בעניין שמירתה של הע"ל על אינטרסים כלכליים שלה בתקופת כהונתן של ההנהלות הקודמות ושל ההנהלה החדשה: .דיבידנדים .לפי חוק החברות, לבעל מניות יש זכות לקבל דיבידנד אם החברה החליטה על כך. חברה רשאית לחלק כספים מתוך רווחיה, ובלבד שאין חשש סביר שהחלוקה תמנע מהחברה לעמוד בהתחייבויותיה הקיימות והצפויות לכשיגיע המועד לקיימן. דיבידנדים מה.ע.ל. תשורה 1. פעילות ההנהלות הקודמות בנושא: בסוף שנת 2002 הקימה הע"ל את חברת ה.ע.ל. תשורה, בבעלותה המלאה. על פי דוחותיה הכספיים, בשנים 2004 -2006 הצטברו בה.ע.ל תשורה יתרות רווח בסך של כ -2.1 מיליון .__________________ .40 בעניין המלצת משרד מבקר המדינה להחלת נורמות ציבוריות מסוימות על ארגוני עובדים ראו להלן, עמ' 1255. 1238 דוח שנתי62 .ש"ח, כ -8.3 מיליון ש"ח וכ -89 מיליון ש"ח, בהתאמה. בשנים אלה הע "ל קיבלה מה.ע.ל. תשורה דיבידנדים בסך כולל של כ-1.7 .מיליון ש"ח מהביקורת עלה כי על אף המצוקה הכספית של הע"ל, לא נקט הוועד המנהל בשנים 2004 -2006 אמצעים הדרושים כדי לקבל מידע מבוסס ומהימן על אודות הרווחים של ה.ע.ל. תשורה והאפשרות לקבל ממנה דיבידנד, בהם קבלת הדוחות הכספיים שלה41 . 2. : פעילות ההנהלה החדשה בנושא מכניסתו לתפקיד פעל היו"ר החדש לקבל מידע על האפשרות לקבל מה.ע.ל. תשורה דיבידנדים. בעקבות זאת בשנים 2007 -2008 העבירה ה.ע.ל. תשורה להע"ל כ -2.6 מיליון ש"ח וכ -4.5 מיליון ש"ח, בהתאמה42 . ביוני 2008 מסר היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה כי חשוב לו שדיבידנדים שיתקבלו מחברות הבת של הע"ל ישמשו לרווחת חברי הע"ל. כדוגמה הוא ציין שהע"ל הקימה מרכז לייעוץ פנסיוני לעובדים בכספי דיבידנד שקיבלה. פעילותו של היו"ר החדש לקבלת מידע על מצבה הכספי של ה.ע.ל. תשורה ולבירור האפשרות לקבל ממנה דיבידנדים היא ראויה, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליו לשתף בעוד מועד את הוועד המנהל במידע שקיבל כאמור בנושא, דבר שלא עשה. נוסף על כך, היה עליו להקפיד שהוועד המנהל הוא שיקבל את ההחלטות המתחייבות, ולא לקבל לבדו החלטות בעניין זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהוועד המנ הל אחראי לפיקוח על מוסדות העזר, יש מקום שהוא יקיים אחת לתקופה שתיקבע דיון על מצבה הכספי של כל אחת מהחברות שבבעלות הע"ל, שבו יוצג המידע הרלוונטי וייבחנו האפשרות והצורך לבקש דיבידנדים. דיבידנדים מעמרי סוכנות לביטוח בע"מ חברת סלע, ממוסדות העזר של הע"ל, עוסקת בביצוע, בייזום ובניהול של פרויקטים בתחום הבנייה. משנת 1994 החזיקה סלע ב-40% ממניות עמרי סוכנות לביטוח בע"מ (להלן - עמרי), ומשנת 2001 היא מחזיקה בכ-66% .ממניותיה בדוחות הכספיים של הע"ל לשנים 2004 -2006 מצוינות הכנסות מדיבידנד ללא פירוט מקורן. בבדיקה שעשה מ שרד מבקר המדינה עלה כי כמה מהדיבידנדים שקיבלה הע"ל בשנים אלה - 180,000 -300,000 ש"ח לשנה - מקורם בעמרי. בביאורים לטיוטת הדוח הכספי של הע"ל לשנת 2008 , שהעבירה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, צוין כי הע"ל מחזיקה ב-40% ממניות עמרי וכי .__________________ .41 'בעניין זה ראו לעיל, עמ 1221 .)(דיווחים על הנעשה במוסדות העזר 42 בביאורים לדוחות הכספיים של הע"ל לשנת 2008 נכתב כי סכ ומים אלה הועברו להע"ל "על חשבון דיבידנד שיתקבל ויועבר לאחר הסדרת התנאים לחלוקה על פי חוק". הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1239 .מניות אלה "מוחזקות בנאמנו" ]סלע[ ת על ידי43 . הערה דומה מופיעה גם בביאורים לדוחות הכספיים המבוקרים של הע"ל לשנים 2007- 200144 . ואולם הועלה כי בנוסח הסופי של הדוח הכספי של הע"ל לשנת 2008 , שאושר בנובמבר 2009 , נמחק הביאור בעניין עמרי. ההנהלה החדשה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי שינוי זה נעש ה משום שברישומי רשם החברות שבמשרד המשפטים (להלן - רשם החברות) רשומה סלע כבעלים של עמרי ללא כל הסתייגות, ואין בהע"ל מסמכים המעידים כי היא בעלת מניות בעמרי. בבדיקה נוספת שעשה משרד מבקר המדינה בדצמבר 2009 נמצאו פרוטוקולים של ישיבות הוועד המנהל בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות ומסמכים נוספים, שמהם עולה האפשרות שחלק ממניות עמרי שבהן מחזיקה סלע שייכות להע"ל אף על פי שאינן רשומות על שמה בפנקסי הרישום של המדינה (בעניין דפוס פעולה דומה של הע"ל לגבי רישום נכסי מקרקעין שלה ראו להלן בפרק הבא). לבעלות על חברה יש משמעויות נרחבות, בהן חובת הפיקוח על הנעשה בה והזכות לקבל ממנה דיבידנדים וכן היא עשויה להשפיע באופן מהותי על מצב הנכסים של בעליה וכפועל יוצא על ההון שלו. על כן, משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי עליה לבדוק ביסודיות אם מניות עמרי המוחזקות בידי סלע שייכות, ולו בחלקן, להע"ל. בדצמבר 2009 , בתגובה על הערות משרד מבקר המדינה האמורות, הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "עניין מניות עומרי המוחזקות על תוצאותיה".]נודיעכם[ בנאמנות בחברת סלע ייבדק. בתום הבדיקה בינואר 2011 עדכנה ההנהלה החדשה את משרד מבקר המדינה כי "ביקו רת שתתבצע בדיקה ]אשר המליץ [ ראשונית של הנושא נערכה ע"י מבקר הפנים היו"ר [ .מקיפה ע"י גורם חיצוני בלתי תלוי שיביא את מסקנותיו להחלטת ההנהלה קבלו את המלצת מבקר הפנים והחליטו לקבל חוו"ד משפטית ]סלע[ ויו"ר]החדש חיצונית בנושא. נכון לעכשיו, המניות נמצאות בסלע". עמרי מסרה באותו החודש למשרד מבקר המדינה כי על-פי הסכם הקצאת המניות שלה לסלע בשנת 1994 והסכם רכישת מניות נוספות של עמרי בידי סלע בשנת 2001 "כל מניות עמרי הוקצו או נרכשו ע"י סלע ואין כל איזכור בהם בדבר היותה של סלע מחזיקה בהן . ככל שקיימים]הע"ל[ בעקיפין עבור חילוקי דעות בדבר הבעלות על מניות אלו הרי שעמרי אינה צד להם". סלע הודיעה באותו החודש למשרד מבקר המדינה כי "לא ... ]הע"ל[ בפועל הינו השקעה של ]חלק ממניות עמרי [ מצאנו כל סימוכין לכך כי לצורך בדיקת סוגיה זו". ]הע"ל[ הסכמנו לשתף פעולה עם בפברואר 2012 מסרה ההנה לה החדשה למשרד מבקר המדינה כי על פי חוות דעת משפטית שהע"ל קיבלה "מן הבחינה הקניינית, המניות הנדונות נרכשו מכתחילה על ידי סלע ונותרו בבעלותה עד עצם היום הזה". בישיבת דירקטוריון הע"ל בספטמבר 2011 "לאחר שחוות הדעת הועברה לעיון חברי הדירקטוריון מבעוד מועד, ולאחר שניתנה בפניהם סקירה מפורטת באשר לחוות הדעת כמו גם .__________________ .43 הכוונה היא ל-40% מתוך66% .ממניות עומרי בהן מחזיקה סלע 44 הדוחות הכספיים של הע"ל לשנים 2006 -2007 נחתמו ואושרו בידי ההנהלה החדשה. יצוין כי לפי הודעת סלע למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 "הפעם הראשונה שהופיע ביאור כזה... היה בדוח של 1998 ." 1240 דוח שנתי62 . החומרים שביססו אותה, ולאחר שהתקיים דיון מעמיק בעניינה, החליט הדירקטוריון לאשר את מסקנותיה. החלטת הדירקטוריון דווחה באסיפת המועצה בדצמבר [ 2011."] .פעילות כלכלית באמצעות מוסדות העזר .במהלך השנים קיימה הע"ל פעילות כלכלית ענפה באמצעות כמה ממוסדות העזר שלה, והיו תקופות שבהן גופים הקשורים אליה ניהלו כספי ציבור בסכום כולל של עשרות מיליארדי ש"ח. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסדות המנהלים של הע"ל ידונו בשאלה אם יש מקום ראוי וכדאי שגוף כדוגמת הע"ל, שמטרתו לעסוק בנושאים הנוגעים לארגון עובדים, יחזיק - במישרין ובעקיפין - בגופים בעלי אופי כלכלי - פיננסי על כל האחריות המשתמעת מכך ויתוו מדיניות ברורה בנושא. בתגובתה למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה כי בשנים 2009 -2010 "מתוך חשיבה מעמיקה ואחראית" היא הובי לה "מהלך משמעותי, [ בעל השלכות ציבוריות נכבדות, של ויתור על שליטה בנכסים כלכליים - חברת ה.ע.ל. תשורה, קרן הע"ל וחברות הקשורות בהן וכן קופ"ח לאומית - כיום ]כך ש באופן ישיר בגופים בעלי נפח כלכלי פיננסי משמעותי ביחס ]הע"ל[ לא שולטת לפעילותה העיקרית". .זכויות בנכסי מקרקעין .במשך שנים רבות נוהלו נכסי המקרקעין והכספים של קופ "ח לאומית והע"ל בערבוב מוחלט. בשנת 1979 התריע מבקר המדינה על מצב לא תקין זה45 , ושני הגופים החלו לפעול להפרדה בין הרישומים והמשאבים של כל אחד מהם. פעילות זו התגברה לאחר חקיקת חוק ביטוח בריאות ממל כתי, התשכ"ד - 1994 , שחייב רישום נפרד ומסודר של כספי קופ"ח לאומית ונכסיה. פעילות ההנהלות הקודמות בנושא מאחר שלא עלה בידי הע"ל וקופ"ח לאומית להגיע לידי הסכמה בדבר חלוקת נכסי מקרקעין, בשנת 1996 הם החליטו לפנות לבוררות חיצונית בנושא לפני שופט (בדימוס). .__________________ .45 ,מבקר המדינהדוח על הביקורת בקופת החולים לעובדים לאומיים של הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל ( 1979.) הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1241 .לקראת הבוררות עשתה הע"ל בדיקה מקיפה בה היא איתרה 174 נכסים השייכים לכאורה להע"ל ולקופ"ח לאומית במשותף וכן נכסים נוספים של הע"ל. עם זאת, שלא כמו קופ"ח לאומית, שניהלה רישום מסודר וממוחשב של הנכסים והעסיקה אדם שהיה אמון על ניהולם השוטף עבורה, הע"ל לא ניהלה רישומים מ סודרים ולא העסיקה אדם לשם ניהולם. על כן במהלך הבוררות התקשתה הע"ל להוכיח את תביעתה ונאלצה להסתמך על רישומי קופ "ח לאומית אשר טענה כי להע"ל אין זכויות ברבים מהנכסים הנתבעים. באוגוסט 1998 הכריע הבורר לגבי חלוקת הזכויות בנכסים וקבע כי להע"ל זכויות בעלות בשיעורים של עד 50% בחלק מן הנכסים בלבד (להלן- בוררות 1998 .) הבורר קבע, בין היתר, כי "עתה משנקבעו הזכויות בנכסים יוכלו באי כוח בעלי הדין, בלא קושי מיוחד, להגיע לכלל הסכמות, תוך התחשבנות הדדית, באשר לרישום הנכסים בפועל ובאשר לתשלום דמי שכירות או דמי שימוש אחד למשנהו". באוקטובר 1998 העריך שמאי מקרקעין, שהיה מקובל על הצדדים, כי סך דמי השכירות החודשיים שהע"ל זכאית לקבל מקופ "ח לאומית בגין 76 נכסים שבהם החזיקה קופ "ח לאומית והבורר הכריע כי גם להע"ל זכויות בעלות בהם הוא כ - 89,000 .דולר לא כולל מע"מ הביקורת העלתה כי גם לאח ר בוררות 1998 וקבלת חוות הדעת של השמאי לא ניהלו ההנהלות הקודמות של הע"ל כראוי את המידע על נכסי המקרקעין שלה, ובכלל זה המידע על השימוש בהם, ולא השלימו את רישום זכויותיה בהם בפנקסי הרישום של המדינה. מחדלים אלה מנעו ניצול מיטבי של הנכסים בידי הע"ל למימוש יעדיה. בין היתר, בשל אי - רישום זכויותיה בנכסים היא לא יכלה למכור את חלקה בהם ולהשתמש בתמורה או לשעבד את חלקה בהם לשם נטילת הלוואות. מינואר 2001 התגלעו מחלוקות חדשות בין הע"ל לקופ "ח לאומית, בין השאר בעניין דמי שכירות שהע"ל זכאית לקבל מקופ"ח לאומית. בדוח ועדת הב יקורת של הע"ל לשנים 2002 -2003 התריעה הוועדה, בין היתר, כי יש להשלים את המהלכים לרישום נכסי מקרקעין על שם הע"ל בפנקסי הרישום של המדינה, על פי ההכרעה בבוררות 1998. פעילות ההנהלה החדשה בנושא כדי לאתר את כל נכסיה, לקבל מידע מהימן על הנעשה בהם ולהשביחם התקשרה ההנהלה החדשה של הע"ל עם חברה לאיתור נכסים בספטמבר 2007 . החברה מצאה כי מרבית נכסי המקרקעין של הע"ל אותרו בבדיקה שביצעה הע"ל לקראת בוררות 1998 , אך התריעה על כך שגם לאחר מכן הע"ל לא הקפידה על רישום נכסיה כדין ולא עקבה כראוי אחר הנעשה בהם. ביולי 2008 התקשרההע"ל עם סלע בהסכם לקבלת שירותי ניהול לנכסי המקרקעין שלה. 1242 דוח שנתי62 .1. בספטמבר 2008 החלו הע"ל וקופ"ח לאומית הליך של בוררות נוספת בנושא נכסי המקרקעין לפני שופט (בדימוס) 46 . בוררות זו נסבה על מחלוקות כספיות שהתגלעו לאחר בוררות 1998 בין הע"ל לקופ"ח לאומית בעניין חובותיהןזו לזו בשל שימוש בנכסים בעבר ודמי השכירות הראויים שעל קופ "ח לאומית לשלם להע"ל בעתיד. נוסף על כך, נדונה חלוקת הזכויות בין שני הגופים לגבי כמה נכסים (להלן - בוררות 2008.) מאחר שכאמור גם לאחר בוררות 1998 לא ניהלו ההנהלות הקודמות כראוי את נכסי הע"ל ולא רשמו אותם כנדרש בפנקסי הרישום של המדינה, גם בבוררות 2008 נאלצו נציגי הע"ל להיעזר בעיקר בנתוני קופ"ח לאומית על השימוש בנכסים והתשלומים בגינם בעבר. הביקורת העלתה כי את ההחלטה לקיים את בוררות 2008 קיבל היו"ר החדש וכי הבוררות התחילה בלא שהוועד המנהל אישר הליך זה. היקף נכסי המקרקעין שבהם מדובר, משמעותם מבחינת הניהול הכלכלי של הע"ל והתמשכות המחלוקות בין הע"ל לקופ"ח לאומית לגבי הנכסים, הביאו לכך שדרך ההתמודדות של הע"ל עם מחלוקות אלה דרשה קביעת מדיניות. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על היו"ר החדש להציג לפני הוועד המנה ל את מלוא המידע בנושא ובכלל זה את החלופות לטיפול במחלוקות, עלויותיהן, משכן הצפוי והתוצאה המשוערת של כל אחת מהן, ולבקש את אישור הוועד המנהל לחלופה הכדאית ביותר לדעתו בטרם יישומה. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , ניתנו בבוררות כמה פסקי ביניים בנושאים עיקריים שנדונו בה. 2. ההנהלה החדשה מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 כי "כל עוד לא זכויות הע"ל [ לא ניתן לפעול לרישום]לאומית להע"ל[ הסתיימה הבוררות בין קופ"ח , שכן ישנן מחלוקות תלויות ועומדות לגבי הזכויות בנכסים והסדרת דרך ]בנכסים הרישום המשותף בהם.. רישום מסודר ]הע"ל[ כיום, מנהלת סלע עבור]עם זאת[ . ומקצועי לגבי כל הנכסים הנמצאים בהליך הבוררות כך שמתקיים מעקב מסודר בנכסים. בנוסף, מתכנסת מדי מספר שבועות ]הע"ל[ מאוד על כל הנכסים וזכויות , לרבות חוזי שכירות". ]הע"ל[ ועדת נכסים שדנה בהיבטים שוטפים של נכסיעל כך הוסיפה סלע בהודעתה למשרד מבקר המדינה באותו החודש כי "הוועד המנהל על תמונת המצב, עדכוני סטאטוס ועל ]יו"ר סלע [ מעודכן באופן שוטף ע"י ".]בבוררות[ ההתקדמות והמחלוקות משרד מבקר המדינה העיר להע"ל על כך שעד מועד סיום הביקורת היא לא פעלה לרישום הערות אזהרה ב פנקסי הרישום של המדינה שימנע פגיעה אפשרית בזכויותיה בנכסים בנסיבות האמורות, ולהסרת שעבודים שהוטלו בעבר על נכסי הע"ל לטובת גופים אחרים. בהודעתה של סלע למשרד מבקר המדינה היא ציינה כי "תיבדק האפשרות לרישום הערת אזהרה לטובת הע"ל גם במצב הנוכחי". 3. בישיבת ועדת הכספים של הע"ל שהתקיימה ביוני 2011 ציין סמנכ"ל הכספים של הע"ל כי הדוחות הכספיים של הע"ל לשנת 2009 "מצביעים על שיפור בהיקף .__________________ .46 מדובר בשופט אחר מזה שפסק בבוררות 1998. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1243 . הגירעונות מקשים ]עם זאת [ ...הנכסים, בתוצאות הפעילות ובקיטון הגרעון בהון עלינו מאוד בפעילות מול בנקים וחברות ביטוח. יש לפעול להצגת ת מונה נכונה . יש לזכור כי כל הנכסים המשותפים עם קופ"ח ]הע"ל[ יותר של מצב הנכסים של לא באים לידי ביטוי ברכוש הקבוע וגם הנכסים הבודדים שרשומים לא ]לאומית[ משוערכים. יש לבדוק את האפשרות להביא לדוחות את כלל הנכסים המשותפים וכן לבדוק האפשרות לשערך נכסים אלו על מנת לפתור את בעיית הגרעון בהון". בהמשך לדברים אלה החליטה הוועדה "להיערך לשערוך הנכסים לקראת דוחות 2010 ." . נכסי מקרקעין המנוהלים במקצועיות וביעילות יכולים לשמש מקור הכנסה בעל ערך לשם השגה מיטבית של מטרות הגוף שהם בבעלותו: אפשר להשכירם, לשעבדם בעת נטילת הל וואות או למכרם, ויש בהם להשפיע על ההון המיוחס לבעליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ההנהלה החדשה לנקוט בכל הדרוש על מנת שפעולות שבהן החלה למיצוי זכויותיה הקנייניות והכספיות של הע"ל בנכסים המשותפים לה ולקופ"ח לאומית ורישומן בפנקסי המדינה, יסתיימו בהקדם האפשרי, וכן לטפל כראוי בנכסי הע"ל אחרים. על הוועד המנהל לפקח על הנעשה בנושא. .המידע על מספר החברים .מספר חברי הע"ל הוא נתון מהותי להע"ל משום שהוא משפיע על היקף פעילותה ועל הכנסותיה. לפי חוקת הע"ל, חבר בהע"ל הוא מי שמילא את התנאים המצטברים האלה: עובד שמלאו לו 18 שנים וקיבל עליו את משמעת הע"ל ומוסדותיה המנהלים; מילא בקשה להתקבל כחבר; התקבל כחבר; ומשלם דמי חבר להע"ל. עוד נקבע בחוקה כי חבר זכאי לבחור למוסדות הע"ל לאחר 12 חודשי חברות ולהיבחר למוסדותיה לאחר 24 חודשי חברות וכי חבר שלא שילם את דמי החבר במשך שישה חודשים רצופים, חברותו תפקע אוטומטית. לפי החוק העותומאני, כל אגודה עותמאנית חייבת להחזיק פנקס שבו יירשמו שמות חבריה ותאריך קבלתם אליה. לפיכך בחוקת הע"ל נקבע כי הע"ל תנהל פנקס חברים ובו יירשמו שמו של כל חבר, מענו, מספר זהותו, תאריך תחילת חברותו ותאריך פקיעתה. פעילות הנהלה קודמת בנושא 1. באוקטובר ובנובמבר 2006 התקבלו במשרד מבקר המדינה שתי תלונות על אי-סדרים לכאורה הנוגעים להצגת מספר חברי הע "ל. בתלונה אחת (אנונימית) 1244 דוח שנתי62 . נטען כי הנתונים שהע"ל מפרסמת לגבי מספר החברים בה אינם מקבלים ביטוי בדוחותיה הכספיים, והועלה חשד להיעלמ ות כ -90 .מיליון ש"ח מדמי החבר בתלונה אחרת נטען כי מספר החברים הרשומים בפנקס הבוחרים של הע"ל קטן בשיעור ניכר ממספר החברים אותו היא מפרסמת בציבור, והועלה חשש כי לצורכי הבחירות בהע"ל שנקבעו לדצמבר 2006 "הועלם" מספר רב של חברים. את התלונה הזאת הגיש מר שמחי, לי מים היו"ר החדש, שכאמור התמודד באותה העת על ראשות הע"ל ונבחר לתפקיד בפברואר 2007. 2. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעקבות התלונות האמורות התברר כי ההנהלות הקודמות ניהלו שלושה קובצי מידע לגבי חברי הע"ל: בקובץ אחד נכלל כל מי ששילם דמי חבר להע"ל במועד כלשהו משנ ת 1995 , לרבות מי שהפסיק לשלם דמי חבר במשך יותר משישה חודשים רצופים ולא הגיש בקשה בכתב להפסיק את חברותו, כלומר גם מי שאינו חבר על פי חוקת הע"ל; בקובץ אחר רשום כל מי שנחשב לחבר הע"ל לפי חוקתה, כלומר כל מי שמשלם דמי חבר כנדרש בחוקה; ובקובץ נוסף רשומים רק בעלי זכות הבחירה מבין חברי הע"ל, כלומר מי שמשלם דמי חבר כנדרש ובעל ותק של 12 .חודשי חברות לפחות הביקורת העלתה כי בעת הצגת פעילותה של הע"ל לפני הציבור ומוסדות מדינה השתמשה ההנהלה הקודמת בראשות מר אשכנזי ומר רוסו בנתוני הקובץ הראשון, אף שהוא כולל מספר רב של אנש ים שאינם חברים בהע"ל לפי החוקה. בתגובתו למשרד מבקר המדינה בפברואר 2011 טען מר אשכנזי כי "מעולם לא בנוגע ]תי[ באיסוף הנתונים ובניהול קבצי המחשב... הנתונים שמסר ]תי[עסק ודווחו לחברי ההנהלה על]לי[ למספר החברים היו... הנתונים שנמסרו-ידי המנכ"ל והגורמים המקצועיים". פעילות ההנהלה החדשה בנושא באוגוסט 2007 , כמה חודשים לאחר תחילת כהונתה של ההנהלה החדשה, פנה אליה משרד מבקר המדינה בבקשה לקבל נתונים בדבר מספר חברי הע"ל העדכני והפעולות שנקטה לתיקון האי-סדרים בנושא זה. באוקטובר 2007 השיב היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה כי "כמי שהעלה את הנושא על סדר היום הציבורי, ואף יזם את הפנייה בנושא למשרד מבקר המדינה, וכמי שביקש למנוע הפצת מספרים סתמיים, הגובלת במצג שווא ביחס למספרם הנכון של חברי הע"ל, ראיתי לנכון להציב את הנושא בראש סדר העדיפויות שלי כיו"ר החדש של הע "ל. הנושא מטופל על -ידי באופן אישי... כשהיעד שהצבתי לעצמי הוא גיבוש רשימה אמיתית של חברי הע "ל... בשלב זה אני בהחלט יכול , שעליו דווחה הנהלת הע ]של החברים [ לעדכנך, כי המספר המוגזם "ל הקודמת בשעתו, אכן לא היה ולא נברא. עם סיום הטיפול בנושא... תועבר על -ידי הצעה מתאימה למשרד מבקר המדינה". בתלונה ששלח היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2006 , טרם בחירתו לתפקיד יו"ר הע"ל, שבה טען כאמור כי יש אי-סדרים בנושא מספר חברי הע"ל, הוא ציין בין היתר כי: "בהיותה אגודה עותמאנית הפועלת ע"פ החוק ומכוחו, הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1245 . , כגוף]הע"ל[ ובהיותה ארגון עובדים, חלים עלציבורי, כללי המשפט המנהלי... על החובות המוטלות על גוף ציבורי נמנית גם החובה ליתן מידע נכון, אמין ובדוק". .למרות זאת, הביקורת העלתה כי באתר האינטרנט שההנהלה החדשה השיקה בדצמבר 2008 היא פרסמה נתון שגוי לגבי מספר החברים בהע"ל, הגדול בהרבה ממספר העובדים שהיא העריכה כי חברים בה. בינואר 2009 , עם גילוי הממצא האמור, העיר משרד מבקר המדינה להנהלה החדשה על כך, והיא הודיעה כי תפעל לתיקון העניין. עוד מסרה ההנהלה החדשה כי היא נמצאת בשלבים מתקדמים של בדיקת מספר החברים בהע"ל והעברת הנתונים בנושא למדיה מגנטית, אשר לאחריהם יהיו בידיה נתונים מדויקים שיאפשרו לה לעקוב אחר שינויים במצבת החברים ולנהל טוב יותר את הקשר עם חברי הע"ל. בפברואר ובאוקטובר 2009 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה את מספר החברים בה על פי נתוני המערכת החדשה שהופעלה בהע"ל. הביקורת העלתה כי למרות האמור לעיל, באוקטובר 2009 עדיין פורסם באתר האינטרנט של הע"ל מספר שגוי של החברים בה, שהיה גדול בהרבה מהנתון שהיא מסרה למשרד מבקר המדינה באותו החודש בנושא זה. בדצמבר 2009 שוב העיר משרד מבקר המדינה להנהלה החדשה על הליקוי האמור. בבדיקה נוספת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2010 נמצא כי הפרסום השגוי הוסר מאתר האינטרנט של הע"ל. מספר חברי הע"ל הוא נושא הנוגע לשורש קיומה של הע"ל ומשמש, בין היתר, אמצעי לבקרה על נאותות היקף הכנסות הע"ל מתשלומי המס של חבריה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הע"ל להקפיד על ספירה מדויקת של חבריה ורישומם התקין, לשמור מידע זה כראוי, לעקוב אחריו מפעם לפעם ולוודא כי המידע שהיא מפרסמת בעניין זה יהיה מהימן. בתגובתה מינואר 2011 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי "כיום מתנהל, בין היתר, רישום הפרטים של ]הע"ל[ במערכת עיבוד הנתונים של החברים... המערכת מתעדכנת לגבי התנועות והשינויים הן במספר החברים והן בהכנסות מדמי חבר. מתקיים מעקב תמידי בעניין זה". . .הליכי אישור תנאי העסקה של בכירים בהנהלה החדשה והפיקוח בנושא .במועד עריכת הביקורת בהע"ל לא היו בחוקת הע"ל ובנהליה הוראות בדבר אופן אישור תנאי העסקתם של בכירים בהע"ל, חוץ ממנכ"ל הע"ל. 1246 דוח שנתי62 . ההיבט הפלילי והפגיעה בכללי מינהל תקין בכל הקשור לאופן שבו בעלי תפקידים בכירים בהנהלות הקודמות של הע"ל נטלו מקופתה כספים במסגרת תנאי העסקה מסוימים נדונו בהרחבה בבתי משפט 47 . משרד מבקר המדינה לא עסק בכך בביקורת זו. להלן ממצאים שהעלתה הביקורת בעניין הליכי אישור שכר בכירים והוצאותיהם וכן הפיקוח הפנימי בהע"ל בנושא זה בתקופת ההנהלה החדשה: הליכי אישור שכר 1. : התשתית העובדתית ואמות המידה לקבלת ההחלטות סמוך לבחירתה נקטה ההנהלה החדשה הליך של אישור שכר בכירים בוועדת הכספים (להלן גם - הוועדה). הישיבה בנ ושא זה התקיימה ביוני 2007 , ולפי הפרוטוקול שלה, באותה העת כיהנו בוועדת הכספים היו"ר החדש וארבעה חברי ועד מנהל אחרים - יו"ר האגף לאיגוד מקצועי בהע"ל דאז (להלן - יו"ר אג"מ), מנהלת מחלקת כוח אדם בהע"ל דאז (להלן - מנהלת מחלקת כ"א), יו"ר סלע ויו"ר ועד עובדים מסוים. כן הוזמן לישיבה והשתתף בה המנכ"ל החדש. הדיון בשכרו של היו"ר החדש נכרך בדיון בשכרם של המנכ"ל החדש ויו"ר אג"מ. שלושתם יצאו מהישיבה לפני הדיון בשכרם, ואולם טרם יציאתם מסר היו"ר החדש לחברי הוועדה את דעתו לגבי השכר שראוי לפסוק לשלושתם. היו"ר החדש ציין כי בבדיקה שעשה בשירות הציבורי הוא לא מצא תפקיד דומה לזה של יו"ר הע"ל, אולם הוא העלה כי מנכ"לים של חברות בשירות הציבורי משתכרים בין 30,000 ש"ח ליותר מ - 80,000 ש"ח בחודש, לפי גודל החברה. היו"ר החדש לא הציג בישיבה מסמכים המבססים את המידע שמסר. את דבריו הוא סיכם במילים אלו: הינו ]הע"ל[ "מתוך ראיה מערכתית אני סבור שהשכר הראוי ליו"ר50 אלף ש"ח ]אג"מ[ ויו"ר]הע"ל[ ברוטו ולמנכ"ל33 ."אלף ש"ח לחודש לאחר ששלושת הבכירים האמורים יצאו מהישיבה אמר יו"ר סלע כי "לדעתי לגבי שכר הבכירים הייתה מאוד צנועה. א]היו"ר החדש[ הקביעה שלני סבור שיש בקופ[ להקביל את שכר הבכירים לזה הנהוג" ולכן יש להקביל את שכר ]ח לאומית קופ[ לזה של מנכ"ל]היו"ר החדש[" ומכאן סך של]ח לאומית60 אלף ש"ח לחודש בקופ[ . סמנכ"ל]החדש[ הינו שכר ראוי בשלב זה ליו"ר" משתכר כ ]ח לאומית-45 אלף ש"ח בחודש ולכן יש להקביל את שכ לשכר ]אג"מ[ ויו"ר]המנכ"ל החדש [ ר בקופ[ הסמנכ"ל". אני סבור ששכר של ]ח לאומית43 אלף ש"ח לחודש לתפקידים קופ[ אלה ראוי בשלב זה. יש לזכור שמבחינת סדרי גודל היקפי הפעילות של"ח ולכן ההקבלה האמורה". גם יו"ר סלע לא הציג ]הע"ל[ גדולים מאלה של]לאומית מסמך המאשש את הנתונים שמסר. לפי פרוטוקול הישיבה, חברת הוועדה ששימשה כיו"ר ועד עובדים מסוים ציינה כי "הבכירים רצו להיות צנועים ואני בדעה ", ולאחר מכן הוחלט פה אחד כי שכרו של היו"ר החדש יהיה ]יו"ר סלע [ של 60,000 ש"ח (ברוטו) לחודש וכי גם המנכ"ל החדש וגם יו"ר אג"מ יקבלו 43,000 .ש"ח (ברוטו) לחודש יצוין כי בתגובתה מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה טענה חברת הוועדה ששימשה כיו"ר ועד עובדים מסוים כי היא מעולם לא ראתה את פרוטוקול הישיבה .__________________ .47 )ת"פ (מחוזי ת"א 40138/08 'מ"י נ אברהם הירשזון; ת"פ (מחוזי ת"א) 40139/08 מ"י נ' עובדיה בן-סלים כהן ; ת"פ (מחוזי ת"א) 40138/08 מ"י נ' יצחק בן דוד רוסו; ע"פ 7641/09 אברהם הירשזון נ' מ"י. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1247 . האמורה ואף לא הייתה ערה לדבר קיומו, וכי הדברים המיוחסים לה בפרוטוקול אינם נכונים. לדבריה, למיטב זיכרונה, בישיבה סוכם על שכר נמוך הרבה יותר מזה שצוין בפרוטוקול כהחלטה. לעומת זאת, בתגובתו מינואר 2012 למשרד מבקר המדינה טען יו"ר סלע, שהשתתף כאמור בדיון ובהחלטה האמורים, כי "הפרוטוקול הכספים... ואת ]ועדת[ משקף בצורה נכונה ואמינה את מהלך הדיון של ישיבת ההתייחסיו"ר ועד העובדים [ ויות וההחלטות בישיבה של כל המשתתפים כולל של ". ]האמורה בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי את ההחלטה בעניין שכרם של היו"ר החדש, המנכ"ל החדש ויו"ר אג"מ קיבלו שני חברי ועד מנהל 48 , וכאמור שלא על סמך עבודת מטה מסודרת וללא הצגת מסמכים שיאששו את הנתונים ששימשו בסיס להחלטה ואת הרלוונטיות שלהם להע"ל, כפי שראוי היה לעשות בעניין מהותי זה. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה גם כי בינואר 2007 היה שכר מנכ"לים בחברות ממשלתיות ובחברות בת ממשלתיות כ - 20,000 ש"ח בחודש (בחברה לא עסקית בעלת מחזור הכנסות של פחות מ-10 מיליון ש"ח בשנה המעסיקה עשרות מעטות של עובדים) עד כ - 42,000 ש"ח בחודש (בחברה עסקית בעלת מחזור הכנסות של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה המעסיקה אלפי עובדים). על כן לא ברור מה מקור הנתונים הגבוהים שמסר היו"ר החדש לוועדה. נוסף על כך, לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום לה שוואה שנעשתה בוועדה בין שכר בכירים בהע"ל לשכר בכירים בקופ "ח לאומית, הגם במעמד שונה, שכן מדובר בגופים שהיקפי הפעילויות שלהם וסוגיהן שונים לחלוטין. יצוין כי במועד קבלת ההחלטה היה מחזור הפעילות השנתי הממוצע של קופ"ח לאומית גדול פי 100 .מזה של הע"ל 2. הגורם המ אשר: (א) בביקורת הועלה כי סמכויות ועדת הכספים כלל לא הוגדרו בשנים 2007 ו- 2008 . עוד הועלה כי ההחלטות שקיבלה ועדת הכספים בעניין שכר הבכירים יושמו בלא שהובאו לאישור הוועד המנהל, ואף לא דווחו לו. יודגש כי בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה ארבעה חודשים קודם לכן, בפברואר 2007 , ובה הודיע היו"ר החדש כי מינה את המנכ"ל החדש, הוא מסר כי תנאי העסקתו של המנכ"ל יובאו לאישור הוועד המנהל כנדרש בחוקה. (ב) הביקורת העלתה כי המנכ"ל החדש גם קיבל בינואר 2008 תוספת שכר בסכום של משכורת חודשית - "משכורת 13 "- ללא אישור של הוועד המנהל כנדרש בחוקה, ואף בלא שתוספת שכר זו דווחה לוועד המנהל. בספטמבר 2010 הסביר היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה כי ה"החלטה על משכורת 13 התקבלה בישיבת ועדת הכספים בתאריך ]החדש[ למנכ"ל .__________________ .48 יו"ר סלע וחברת ועד עובדים מסוים. לפי הודעותיהם של מנהלת מחלקת כ"א ויו"ר סלע למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 ובינואר 2011 , בהתאמה, מנהלת מחלקת כ"א שהייתה גם היא חברה בוועדה יצאה מהישיבה עוד בטרם הדיון על שכרם של היו"ר החדש, המנכ"ל החדש ויו"ר אג"מ, ולא השתתפה בו. 1248 דוח שנתי62 .14/1/2008 ". בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משכורת זו נכללה כבר בתלוש השכר של המנכ"ל החדש לחודש דצמבר 2007 ושולמה לו עד 6.1.08 . משמעות הדברים היא שמשכורת13 שולמה למנכ"ל החדש אפילו לפני שוועדת הכספים דנה באפשרות לאשרה. במצב זה לא ברור מי נתן לאגף הכספים של הע"ל את ההוראה לשלמה. יצוין כי מי שאישרו את משכורת 13 בישיבת ועדת הכספים (בדיעבד כאמור) הם היו"ר החדש ושני חברי ועד מנהל אחרים שעבדו בהע"ל והיו כפופים למנכ"ל החדש במסגרת עבודתם. בפרוטוקול הישיבה האמורה לא פורטו השיקולים לאישור זה. היו"ר החדש הודיע בישיבה כי "מקובל במערכת השירות הציבורי והעסקי שמנכ"ל מקבל משכורת 13 "המנכ[ . על פועלו של ובהתאם לנהוג ]ל החדש משכורת ]מנכ"ל החדש[כפי שהצגתי, אני מבקש לאשר ל13 ", והבקשה אושרה פה אחד. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק המנכ"ל החדש קיבל תוספת שכר מסוג זה בהע"ל בתקופת כהונת ההנהלה החדשה. 3. בדצמבר 2009 הציג משרד מבקר המדינה לפני ההנהלה החדשה אתעיקרי ממצאי הביקורת האמורים. כעבור כמה ימים הודיעה ההנהלה החדשה כי "שכר יובאו לאישור הוועד המנהל ע"י יו"ר ועדת ]היו"ר החדש [ ותנאי העסקה של הכספים". בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , תשעה חודשים לאחר ההודעה האמורה למשרד מבקר המדינה, טרם הוצגו שכרו ויתר תנאי העסקתו של היו"ר החדש לפני הוועד המנהל לשם בחינתם ואישורם. בספטמבר 2010 , בעקבות הערת הביקורת האמורה, הודיעה שוב ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי תנאי העסקתו של היו"ר החדש וגם תנאי העסקת המנכ"ל החדש יועלו לדיון בישיבת ועדת הכספים וכי "בישיבת הוועד ותאושר כפי ]בנושא[ תידון המלצת ועדת הכספים]לאחריה[ המנהל אשר מתוכננת שהוועד המנהל ימצא לנכון". הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1249 . לדעת משרד מבקר המדינה, לשם הגברת הפיקוח והבקרה בנושא והשמירה על שקיפות ומינהל תקין ראוי כי יהיה גוף שידון בשכר היו"ר ויאשרו, מלב ד הוועד המנהל, כפי שמקובל במוסדות אחרים בעלי מאפיינים ציבוריים ואף בחברות פרטיות. גוף שכזה יכול להיות המועצה הארצית או הרכב מצומצם שתמנה המועצה לעניין זה. על הע"ל לעגן בחוקה או בנוהל את התהליך לאישור שכרם ויתר תנאי העסקתם של יו"ר הע"ל ושל בכירים אחרים בהע" ל, בנוסף למנכ"ל, ולהקפיד על יישומו. בדיונים בענייני תנאי העסקה (כמו בדיונים בנושאים אחרים) יש לקבל את ההחלטות לאחר בחינת תשתית עובדתית ואמות מידה מבוססות ובהתחשב במלוא השיקולים הנוגעים בדבר, בהם מצבה הכספי של הע"ל. משרד מבקר המדינה העיר למוסדות הע"ל כי עלי הם לבחון את המתחייב מממצאי הביקורת שלעיל גם לגבי תנאי ההעסקה של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש. בתגובתה מינואר 2011 למשרד מבקר המדינה מסרה ההנהלה החדשה כי היא אינה חפה מטעויות, ]ו[ ,פעלה "בתקופה כאוסית וביצעה רפורמות היסטוריות רבות שנבעו, ככל הנראה, מחוסר תשומת לב מספקת בתקופה זו, ופועלת לתיקונן. ההנהלה החדשה קיבלה על עצמה להמשיך בדרך תיקון הליקויים במלוא העוצמה, ברוח הדברים אשר הועלו בטיוטת דוח מבקר המדינה תוך תיקון הליקויים... לאלתר" (ההדגשה במקור). בנושא תנאי ההעסקה של בכירים, בינואר 2011 אישרה המועצה בהמלצת הוו עד המנהל לתקן את החוקה באופן שייקבע בה כי הוועד המנהל יאשר את מדיניות השכר בהע"ל וכן את שכר יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה. נוסף על כך, בישיבת הוועד המנהל באותו החודש הודיע היו"ר החדש כי הוועדה הציבורית שהקים49 תדון בתנאי ההעסקה שלו ושל המנכ"ל החדש ותגיש לוועד המנהל המלצות בעניין; היו"ר גם הודיע כי עד שיתקיים דיון בתנאי העסקתו כאמור לעיל ותתקבל הכרעה בעניינם, הוא מפחית ביזמתו את שכרו באופן משמעותי לכ- 45,000 ש"ח (ברוטו). המנכ"ל החדש הודיע באותה ישיבה כי עד שתנאי העסקתו כאמור לעיל יידונו ויוכרעו, הוא מפחית בהסכמה את ש כרו לכ- 40,500 ש"ח (ברוטו) לחודש ויחזיר את משכורת ה-13 שקיבל בעבר. היו"ר החדש מסר באותה ישיבה כי הוועדה הציבורית תביא את המלצותיה לוועד המנהל עד 14.2.11 . כאמור, לפי הודעת ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, בפברואר 2012 הוועדה הציבורית טרם גיבשה המלצות בנושא. ה הנהלה החדשה מסרה למשרד מבקר המדינה כי "עבודת ועדה זו טרם הסתיימה, נוכח הרחבת סמכויותיה ביחס לכתב המינוי המקורי, כך שהיא עוסקת כיום גם בבחינת תנאי העסקתם של יתר בכירי הע"ל (סמנכ"לים ומנהלי מחוזות), וכן בבחינת קידומם ו/או קביעת שכרם של עובדים הנבחרים לכהן בדירקטוריון הע"ל". גילום דמי ביטוח לאומי וביטוח בריאות , התשנ"ה ]נוסח משולב [ לפי חוק הביטוח הלאומי - 1995 (להלן- חוק הביטוח הלאומי), ככלל, כל תושב ישראל שהוא עובד שכיר חייב לשלם דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות (להלן ביחד - דמי ביטוח). שיעורי דמי הביטוח קבועים בחוק .__________________ .49 'לפירוט הרכב הוועדה ראו לעיל עמ 1216. 1250 דוח שנתי62 . ביטוח לאומי על פי גובה ההכנסות של העובד. החוק גם קובע הכנסה מרבית החייבת בדמי ביטוח, כלומר הכנסה שחלק השכר שקטן ממנה או שווה לה חייב בתשלום דמי ביטוח וחלק השכר שגדול ממנה פטור מתשלום זה. שיעורי דמי הביטוח וההכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח משתנים מפ עם לפעם. על כל מעסיק לנכות את דמי הביטוח משכר עובדיו ולהעבירם למוסד לביטוח לאומי. באוגוסט 2009 הוכפל סכום ההכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח מסך של 38,415 ש"ח לחודש לסך של 76,830 ש"ח לחודש (להלן- השינוי). במועד האמור היו בהע"ל שלושה בעלי תפקידים ששכרם היה גבוה מ- 38,415 ש"ח לחודש, בהם היו"ר החדש והמנכ"ל החדש. עקב השינוי היה על שלושתם לשלם בכל חודש אלפי ש"ח נוספים עבור דמי ביטוח, ולכן שכרם נטו היה אמור להצטמצם. הביקורת העלתה כי מדי חודש בחודשו מאוקטובר 2009 קיבלו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש תוספות שכר קבועות בסך ש ל 7,974 ש"ח ו - 2,971 ש"ח בהתאמה בשל השינוי בהכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח. תוספות שכר אלו ניתנו להם גם רטרואקטיבית עבור חודשים אוגוסט וספטמבר 2009 . משמעות הדברים היא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש קבלו הטבה כספית במסגרתה הע"ל שילמה ממקורותיה תשלום שהם חייבים בו. בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה עוד כי המנכ"ל החדש הוא שהורה לאגף הכספים של הע"ל לשלם תוספות שכר אלה ליו"ר החדש ולו עצמו. הוראה זו לא קיבלה אישור של ועדת הכספים או הוועד המנהל, ותוספות השכר גם לא דווחו לוועדת הכספים או לוועד המנהל עד ספטמבר 2010 . בפגישה בס פטמבר 2010 משרד מבקר המדינה הציג ממצאים אלה לפני היו"ר החדש והמנכ"ל החדש. בתגובה טען המנכ"ל החדש כי הוא קיבל את ההחלטה על תוספות השכר האמורות בתום לב. לדבריו, לאחר שהתברר לו כי עליו לשלם דמי ביטוח גבוהים יותר בשל השינוי הוא ביקש מאחד העובדים הבכירים באגף הכספים לבדוק מה מקובל לעשות בעניין זה במקומות עבודה אחרים. לטענת המנכ"ל החדש, העובד מסר לו בעל פה כי מקובל שמעסיק מגלם לעובדיו את העלייה בדמי הביטוח הנובעת מהעלאת ההכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח. בעקבות זאת הורה המנכ"ל החדש לאגף הכספים לגלם לו וליו"ר החדש א ת העלייה בדמי הביטוח. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל החדש כי אין בהסבריו כדי להצדיק את פעולתו. נושא תפקיד בגוף בעל מאפיינים ציבוריים אינו יכול להחליט לתת לעצמו או לממונים עליו תוספת שכר כלשהי, אלא עליו להגיש לגורמים המוסמכים לכך בקשה בעניין, בשקיפות ובמסגרת הליך מסודר. בהקשר זה יצוין כי המנכ"ל החדש הורה להעניק את תוספת השכר רק לעצמו וליו"ר החדש ולא הורה להעניק תוספת שכזאת גם לבכיר השלישי שמשכורתו הייתה זהה למשכורתו של המנכ"ל החדש. עוד יובהר כי מצב בו מעסיק משלם במקום עובדיו את העלייה בדמי הביטוח בשל העלאה בהכנסה המרבית החייבת בדמי ביטוח אינו מקובל במגזר הציבורי כלל וכלל. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1251 . יודגש כי את ההחלטה בעניין זה קיבל המנכ"ל החדש בתקופה שבה פעלה הע"ל על פי תכנית הבראה שהוא הנהיג בעקבות מצבה הכלכלי הקשה של הע"ל, ושכללה, בין היתר, פיטורי עובדים, ביטול גילום שווי שימוש ברכב ובטלפון נייד, קיצוצים כבדים בהוצאות השוטפות, הפחתות שכר פרוגרסיביות לכל העובדים והקפאת הפרשות הע"ל לתכנית חיסכון של עובדיה. באותה העת עמדה הע"ל גם לפני תכנית הבראה נוספת של קיצוצים ופיטורים. תכנית זו, שיושמה החל במרץ 2010 , כללה פיטורים של עשרה עובדים. בפגישה בספטמבר 2010 אמר היו"ר החדש למשרד מבקר המדינה כי לא היה שותף להחלטה של המנכ"ל החדש בנושא וכלל לא ידע על ההחלטה ועל תוספת השכר ששולמה לו בעקבותיה. מקרה זה מעיד על כך שגם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה עדיין לא היו בהע"ל מערכות פיקוח ובקרה נאותות בקשר לנטילת כספים מקופתה בידי בכירים בה. בספטמבר 2010 המליץ משרד מבקר המדינה למנכ"ל החדש וליו"ר החדש להחזיר להע"ל לאלתר את כל תוספות השכר שקיבלו כאמור שלא כדין. יצוין כי סך כל הכספים שקיבלו השניים עד אוגוסט 2010 (כולל) בעקבות הוראתו של המנכ"ל החדש בעניין זה הסתכם בכ- 143,000 .ש"ח בתגובתו בכתב מספטמבר 2010 חזר היו"ר החדש על ההסבר שלפיו בנושא הנדון פעל המנכ"ל החדש בתום לב בהתבסס על מידע מטעה שנתן לו עובד באגף תוספת השכר [ הכספים, אך הודיע כי "מקובלת עלינו המלצתכם להחזיר את ששולמו בגין השינוי בהכנסה המרבית החייבת בדמי ביטו ... ניתנה הנחיה ]ח לסמנכ"ל הכספים לחשב את הסכומים ששולמו ולהתחיל לנכות אותם מהשכר". מתלושי השכר שההנהלה החדשה מסרה למשרד מבקר המדינה עולה כי בספטמבר 2010 הפסיקו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לקבל את תוספות השכר האמורות בגין דמי ביטוח. בינואר 2011 הודיעו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לוועד המנהל כי בדצמבר 2010 נוכו משכרם כל הסכומים שנזקפו לזכותם בחודשים אוגוסט 2009 עד אוגוסט 2010 כ"תוספת תקרת ביטוח לאומי", וכי מעתה ואילך בכל עת שיתעורר הצורך לקבוע את תנאי ההעסקה שלהם או לשנות תנאי מתנאים אלו בכל היבט שהוא, הם יביאו זאת לדיון בוועדה הציבורית על מנת שהיא תמליץ בנושא לוועד המנהל. יצוין כי מתלושי השכר שהמציאה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה עולה כי מאחר שסך כל תוספות השכר שקיבל היו"ר החדש בגין דמי הביטוח היו גבוהות מסכומן הכולל של שתי משכורות חודשיות שלו, הן נוכן משכרו גם בחודשים ינואר ופברואר 2011 . כרטיסי אשראי וקופה קטנה זה שנים מקובל בהע"ל לאפשר לעובדים לקבל החזר על הוצאות מסוימות - שאותן הם נדרשים להוציא לשם מילוי תפקידם וקידום ענייני הע"ל - באמצעות "קופות קטנות" של כסף מזומן הנמצאות במחלקות ובמחוזות. ההוצאות המותרות 1252 דוח שנתי62 .לתשלום מקופות אלה הן קטנות וכוללות בעיקר הוצאות חניה, כיבוד קל למשרד ואירוח עסקי. מטרת השימוש בקופות הקטנות היא להחזיר לעובדים הוצאות אלה, הנדרשות לצורכי עבודה מידיים, ללא סרבול יתר. גם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה נעשה בהע"ל שימוש בקופות קטנות. נוסף על כך בדצמבר 2008 הונפקו לחשבון בנק של הע"ל שני כרטיסי אשראי לשימושם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש (להלן - כרטיסי האשראי). הסדרת השימוש בכרטיסי אשראי 1. : האישור להנפקת כרטיסי האשראי היו"ר החדש מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2010 כי כרטיסי האשראי הונפקו בהמלצתו של המבקר הפנימי של הע"ל. במאי 2010 הסביר המבקר הפנימי למשרד מבקר המדינה כי הוא סבר שההוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש נדרשים להוציא לצורכי עבודה גדולות מדי להיקפי המזומן הנמצאים על פי רוב בקופה קטנה, ולכן המליץ כי במקום זאת הם ישתמשו בכרטיסי אשראי לאותן מטרות. הביקורת העלתה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אימצו את המלצת המבקר הפנימי והנפיקו לעצמם את כרטיסי האשראי ללא אישור הוועד המנהל כפי שראוי היה, ואף ללא ידיעתו. עוד הועלה כי אף שכרטיסי האשראי נועדו כאמור לשמש תחליף לקופה קטנה, נוסף על השימוש בהם המשיכו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לבקש ולקבל החזרי הוצאות מקופה קטנה. בפגישה בספטמבר 2010 הסביר המנכ"ל החדש למשרד מבקר המדינה כי המשך השימוש בקופה קטנה נבע מאי-קבלתו של כרטיס אשראי כאמצעי תשלום בכמה מן המקומות שבהם הוצאו ההוצאות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בפועל שילמו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש עבור אותן מטרות, ולעתים באותם מקומות, לסירוגין בכרטיסי האשראי ובכספם, שעליו קיבלו החזרים מקופה קטנה. כן הועלה שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש קיבלו לעתים החזרים מקופה קטנה עבור הוצאות שהוציאו באמצעות כרטיסי אשראי הפרטיים שלהם (כלומר, לא כרטיסי האשראי של הע"ל). 2. : אישור הנהלים בנושא בנובמבר 2009 , כשנה לאחר הנפקת כרטיסי האשראי, אישר המנכ"ל החדש נוהל "שימוש בכרטיס מגנטי", שנועד להסדיר את השימוש בכרטיסי האשראי (להלן - נוהל כרטיסי אשראי). במועד זה אישר המנכ"ל החדש גם את נוהל קופה קטנה ובו נקבע, בין היתר, כי מנכ"ל הע"ל יקבע את הסכום המרבי של כל קופה (להלן - נוהל קופה קטנה). הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1253 . לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שבעל תפקיד בגוף בעל מאפיינים ציבוריים מאשר נוהל המסדיר בעיקר את פעילותו של אותו בעל תפקיד ושל הממונים עליו, וכל שכן כשמדובר בעניינים כספיים. על המנכ"ל החדש היה לבקש בעוד מועד את אישור הוועד המנהל לשימוש עקרוני בכרטיסי האשראי, וראוי היה שיציג לפני הוועד את נוהל כרטיסי אשראי ואת הסכום המרבי של הקופה הקטנה המיועדת לשימושו ולשימוש היו"ר החדש לשם בחינתם ואישורם, אך הוא לא עשה כן. 3. קביעת מסגרת האשראי והפיקוח על הוצאות שהוצאו: (א) בעקבות שאלות שהפנה משרד מבקר המדינה ליו"ר החדש בעניין השימוש בכרטיסי האשראי, באפריל 2010 בדק המבקר הפנימי של הע"ל לראשונה את הנושא. בבדיקה זו סקר המבקר הפנימי חשבוניות שהוגשו ורישומים שנרשמו באגף הכספים של הע"ל בקשר לכרטיסי האשראי במהלך שישה חודשים לא עוקבים בשנת 2009 . בדוח סיכום הבדיקה כתב המבקר הפנימי כי לא מצא שימוש חורג בכרטיסי האשראי. (ב) בדוח הסיכום של הבדיקה האמורה ציין המבקר הפנימי, בין היתר, כי לכרטיסי האשראי אין מסגרת אשראי וכי סכום העסקה המרבי של כל אחד מהכרטיסים הוא 1,000 ש"ח, והוא מותנה רק ביתרה מאושרת בחשבון. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לכל קופה קטנה יש מסגרת אשראי קבועה מראש, ולפי הנחיות של המנכ"ל החדש מינואר 2009 (להלן- ההנחיות מינואר 2009 ,) שעוגנו בנוהל קופה קטנה, סכום ההחזר המרבי של כל הוצאה מקופה קטנההוא 200 .ש"ח. החזר הוצאה גדולה יותר מחייב אישור של סמנכ"ל הכספים מהאמור לעיל עולה אפוא כי כשהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש החליטו להנפיק לעצמם את כרטיסי האשראי הם לא הגבילו את סכום ההוצאות החודשי שהם יכולים להוציא באמצעותם (מותנה ביתרה בחשבון). עוד הועלה כי בהע" ל לא נעשה מעקב אחר היקף ההוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש מוציאים באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה והנסיבות בהן הוצאו. הבדיקה היחידה שנעשתה בהע"ל בנושא זה היא בדיקה של אגף הכספים שסכומי ההחזר המבוקשים מקופה קטנה והסכומים שהוצאו באמצעות כרטיסי האשראי, תואמים את סכומי החשבוניות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש הגישו לאגף הכספים. (ג) עד מועד סיום הביקורת, נושא שימושם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בכרטיסי האשראי לא הובא לדיון בישיבת הוועד המנהל, וכלל לא דווח לוועד המנהל על ההוצאות שהשניים מוציאים באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה. יצוין כי בישיבת הוועד המנהל שהתקיימה בפברואר 2009 , שבה ניתנה סקירה על פעילות הביקורת הפנימית בשנת 2008 ,, מסר המבקר הפנימי כי הוא ערך נהלים בין היתר בעניין "שימוש בכרטיסי אשראי", אולם מפרוטוקול הישיבה עולה שלא התקיים דיון בנושא. 1254 דוח שנתי62 . עוד יצוין כי העתקדוח הבדיקה של המבקר הפנימי מאפריל 2010 בעניין השימוש בכרטיסי האשראי, כמו העתקי דוחות אחרים של המבקר הפנימי, לא הוצג לפני הוועד המנהל50 . אמנם בישיבה שהתקיימה במאי 2010 נכלל שם הדוח ("שימוש בכרטיסי אשראי") בדיווח בכתב על עיקרי הפעילות של הביקורת הפנימית בינואר עד אפריל 2010 , אולם הוא סווג עם דוחות ביקורת על "קופת ועד" מבלי שניתן מידע כלשהו לגבי מהותו, זהות המבוקרים בו וממצאיו. חברי הוועד המנהל לא שאלו שאלות על פשרו של הדוח, וגם לא ביקשו שיומצא לעיונם. אופן השימוש בכרטיסי האשראי ובקופה קטנה 1. השינוי בהיקף הה וצאות בעקבות השימוש בכרטיסי אשראי: לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה, מדצמבר 2008 עד ינואר 2010 הוציאו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש יחדיו 51 באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה כ- 3,600 ש"ח בממוצע לחודש, רוב רובם עבור מסעדות ובתי קפה. סכום זה גדול בכ-40% מהסכום החו דשי הממוצע שהוציאו השניים בתקופה קודמת שבה הם השתמשו רק בקופה קטנה, היינו מרץ 2007 עד נובמבר 2008 - כ- 2,600 .ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי גוף שמקור הכנסתו העיקרי הוא כספי ציבור ומטרותיו חברתיות יחסוך בהוצאותיו התפעוליות ככל האפשר, ובתקופה שבה יש לו גירעונות גדולים והוא פועל על פי תכנית הבראה על אחת כמה וכמה. 2. כאמור, כרטיסי האשראי נועדו לשמש תחליף לקופה קטנה. לפי ההנחיות מינואר 2009 , ההוצאות המותרות לתשלום מקופה קטנה הן הוצאות חניה, אירוח עסקי וכיבוד קל. הנחיות אלה עוגנו בנוהל קופה קטנה ובנוהל כרטיסי אשראי. בנוהל קופה קטנה צוין נוסף על האמור כי ההוצאות המותרות לתשלום הן הוצאות שנחוצות לעובד למילוי תפקידו. גם בנוהל כרטיסי אשראי הובהר כי השימוש בכרטיסי אשראי נועד רק לכיסוי הוצאות שנחוצות למילוי תפקידו של העובד שהכרטיס הונפק לשימושו לשם קידום מטרות הע"ל, וכי "אין להשתמש בכרטיס והעובד [ לתשלום הוצאה פרטית כלשהיא". כן צוין שם כי "הכרטיס הינו אישי לאחר בכל מקרה". כאמור, המנכ"ל ]אותו[ ... לא ימסור ]שלשימושו הוא הונפק החדש אישר הנחיות ונהלים אלה. בהנחיות ובנהלים האמורים נקבע כי במקרים של אירוח על העובד להגיש לאגף הכספים חשבונית ולפרט את נסיבות האירוח ואת שמות המשתתפים בו. .__________________ .50 'בעניין זה ראו לעיל, עמ 1229. 51 החישוב מתבסס עלנתונים שהמציא אגף הכספים של הע"ל למשרד מבקר המדינה. בחלק מהתקופה המבוקרת חלקו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש קופה קטנה אחת וההוצאות לא יוחסו לכל אחד מהם בנפרד, ובחלק מהתקופה נרשמו החשבוניות שהגישו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לאגף הכספים בהע"ל בגין השימוש בכרטיסי אשראי בכרטסת אחת בהנהלת החשבונות. על כן משרד מבקר המדינה חישב את הוצאותיהם יחד. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1255 .)(א בעייתיות בפיקוח על ההוצאות עקב אי -רישום פרטי אירוח: הביקורת העלתה כי בניגוד לנדרש ולמצופה, ככלל (למעט מקרה אחד שנמצא ומפורט להלן), היו"ר החדש והמנכ"ל החדש נהגו להגיש לאגף הכספים את ה חשבוניות בגין השימוש בכרטיסי האשראי ואת החשבוניות להחזרים מקופה קטנה, בלי לציין את שמות האורחים ואת נסיבות האירוח. אי -הרישום של פרטים אלה מנע פיקוח ובקרה שנועדו לוודא כי ההוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש מבקשים לקבל בגינן החזר מותרות לתשלום לפי ההנחיות והנה לים בנושא. בבדיקה אקראית שעשה משרד מבקר המדינה לגבי השנים 2008 -2010 נמצאו חשבוניות של הוצאות שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש ביקשו וקיבלו החזר בגינן, הממחישות את הבעייתיות שבאי -הדיווח על נסיבות הוצאתן. למשל: חשבונית שהגיש המנכ"ל החדש בגין כמה ארוחות שהוזמנו במהל ך ארבעה ימים רצופים מהלובי ומשירות החדרים של מלון באילת בידי שני אורחים (שזהותם כאמור לא ידועה) שהתאכסנו בחדר אחד במלון; ארבע חשבוניות שהגיש היו"ר החדש בגין ארוחות של כמה אנשים (שזהותם כאמור לא ידועה) בבתי קפה במוצאי שבת; חשבוניות שהגיש היו"ר החדש בגין שתי ארוחות צהרים של סועד יחיד במסעדות שונות באותו היום, ששולמו בהפרש של עשר דקות באמצעות אותו כרטיס אשראי; חשבונית שהגיש היו"ר החדש על ארוחה של יחיד אחרי שעת חצות; חשבונית שהגיש היו"ר החדש על ארוחה שבה הוזמנו, בין היתר, שלוש ארוחות ילדים. באוקטובר 2010 מסרהההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי הארוחה שבה הוזמנו שלוש מנות ילדים התקיימה בביקור עבודה של היו"ר החדש ומנהלים אחרים מהע"ל בצפון הארץ וכי כמה מן המנהלים (ששמותיהם לא פורטו) הזמינו ארוחות ילדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אילו היו"ר היה מפרט נסיבות אלה על גבי החשבונית כנדרש, הרי שלא היה מקבל החזר בגינן שכן על פי הנהלים וההנחיות של הע"ל הוצאות אלה אינן מזכות בהחזר. בפברואר 2012 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי החשבוניות בגין הוצאות בבתי קפה במוצאי שבת הוצאו במסגרת פגישות עבודה מבלי לפרט עם מי התקיימו ובאילו נושאים וללא כל אסמכתא לכך. יצוין כי בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי מנהלים אחרים בהע"ל רשמו פרטי אירוח על החשבוניות שהגישו לשם קבלת החזרים מקופה קטנה. (ב) כיסוי הוצאות אישיות: בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי היו"ר החדש השתמש בכרטיס האשראי, בין היתר, לשם תשלום עבור ארוחות שהוא אכל לבדו בבוקר ובצהריים מחוץ למשרדי הע"ל. כן הועלה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש ביקשו וקיבלו גם מקופה קטנה החזרים עבור ארוחות של סועד אחד מחוץ למשרדי הע"ל ועבור ארוחות צהריים שנשלחו למשרדי הע"ל בשביל סועד אחד. יצוין כי בדיווחים שהם הגי שו לאגף הכספים סיווגו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש את הארוחות שהוזמנו למשרדי הע"ל במשלוח כארוחות מחוץ למשרד. בביקורת נמצאה גם חשבונית אחת שהגיש המנכ"ל החדש בגין ארוחה שהתקיימה במסעדה הסמוכה למשרדי הע"ל ובה ציין בכתב ידו את נסיבות האירוח ואת שמות המשתתפים - פגישת עבודה שלו עם היו"ר החדש ועם עובד נוסף של הע"ל. 1256 דוח שנתי62 . מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש השתמשו בכרטיסי האשראי ובקופה קטנה גם לתשלום עבור ארוחות שהם אכלו לבדם - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות - או עם עובדים אחרים של הע"ל - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות של עוב דים אחרים. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר ולמנכ"ל כי הוצאות אלו כאמור אינן נמנות עם סוגי ההוצאות שמותר להוציא באמצעות כרטיסי האשראי או קופה קטנה לפי הנהלים וההנחיות של הע"ל אלא הן הטבות שכר, ולצורך קבלתן היה על היו"ר והמנכ"ל לבקש את אישור הוועד המנהל בעוד מועד ולשלם מס בגינן 52 , אך הדבר לא נעשה. בפגישה בספטמבר 2010 הסביר המנכ"ל החדש למשרד מבקר המדינה כי בעת מינויו לתפקיד נאמר לו כי אינו זכאי לקבל החזרים עבור ארוחות אישיות בזמן העבודה אך לדעתו אין זה תקין. לדבריו, כמנכ"ל הוא צריך לקבל החזר גם עבור ארוחות מסוג זה. מהאמור לעיל עולה כי המנכ"ל החדש הפר ביודעין במשך תקופה ארוכה את הכללים הנהוגים בהע"ל בעניין החזר הוצאות. הוא ידע עם מינויו למנכ"ל כי אינו זכאי לקבל החזרים עבור ארוחות אישיות, ואף כאמור אישר הנחיות ונהלים המאמצים איסור זה, ובכל זאת המנכ"ל החדש החליט על דעת עצמו להורות לאגף הכספים הכפוף לו לשלם לו החזרים בגין הוצאות אלה, ולא פעל לקבלת אישור לכך מראש מהוועד המנהל ולתשלום מס כנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על היו"ר החדש והמנכ"ל החדש להשיב להע"ל את כל הכספים שהוציאו בגין ארוחות אישיות שאכלו לבדם ובגין ארוחות שאכלו עם עובדים אחרים מהע"ל, ואשר אותם מימנה הע"ל. 3. משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי נוכח הממצאים האמורים ראוי כי הוועד המנהל יקיים בהקדם דיון בנושא שימוש בכרטיסי אשראי ובקופה קטנה. בדיון זה יש להורות שגורם בלתי תלוי ביו"ר החדש או במנכ"ל החדש יבדוק א ת ההוצאות שהם הוציאו באמצעות כרטיסי אשראי וקופה קטנה. בתום הבדיקה יש לוודא כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש ישיבו להע"ל את כל הכספים שהוציאו בניגוד למותר בהנחיות ובנהלים שהיו בתוקף בנושא זה. כמו כן נוכח הממצאים שלעיל על הוועד המנהל לשקול אם מעתה ואילך ראוי להתיר שימוש בכרטיסי אשראי בכלל, ובזמנים בהם מצבה הכלכלי של הע"ל לא טוב בפרט. אם יוחלט לאפשר שימוש בכרטיסי אשראי, יש לקבוע את ההוצאות המרביות שאפשר להוציא באמצעות אמצעי זה ולמסד מערכת פיקוח ובקרה שתבטיח שימוש סביר ונאות בו על פי ההנחיות. פעולות היו"ר החדש והמ נכ"ל החדש בעקבות הערות .__________________ .52 'לפי סע2(2 .)(א) לפקודת מס הכנסה הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1257 .הביקורת בנושא 1. בפגישה בספטמבר 2010 הציג משרד מבקר המדינה לראשונה את הממצאים המפורטים לעיל לפני היושב ראש החדש והמנכ"ל החדש. ממסמכים שהמציאה הע"ל בפברואר 2012 ,למשרד מבקר המדינה עולה כי היו"ר והמנכ"ל באמצעות המבקר הפנימי ויו"ר סלע, הביאו את נוהל כרטיסי אשראי לדיון בוועדת הכספים ובוועד המנהל, באוקטובר ובדצמבר 2010 , בהתאמה. הנוהל אושר בישיבות האמורות פה אחד. מפרוטוקולי הישיבות עולה, כי בשתי הישיבות הובהר כי המבקר הפנימי המליץ שהיו"ר והמנכ"ל ישתמשו בכרטיסי אשראי במקום לקבל החזרים בקופות קטנות וניתנו הסברים להמלצה זאת. אולם לא ניתן גילוי נאות לעובדה שמדצמבר 2008 היו"ר והמנכ"ל אימצו המלצה זו על דעת עצמם, ולפיכך מזה שנתיים הם משתמשים בכרטיסי האשראי. יתרה מזו, בישיבת הוועד המנהל מדצמבר 2010 שהמנכ"ל החדש וה [ טען יו"ר סלע כי "עד היום הנוהל היה יו"ר ". ]לחשבונם הפרטי[ משלמים הוצאות מכספם ומקבלים החזר בצ'ק]החדש מהפרוטוקולים עולה עוד כי בשתי הישיבות האמורות בעניין נוהל כרטיסי אשראי לא הוצגה גם העובדה שנוסף על שימושם בכרטיסי אשראי, היו"ר והמנכ"ל ממשיכים לבקש ולקבל החזרי הוצאות מקופות קטנות, והנוהל בנושא אושר מבלי שנקבעה מגבלה כלשהי בדבר סכום ההוצאות החודשי המרבי שניתן להוציא באמצעות כרטיסי האשראי. 2. בינואר 2011 , לאחר שקיבלו לתגובתם את טיוטת דוח הביקורת, הודיעו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לוועד המנהל כי ]היו"ר החדש[ של]תו["בשים לב להודע אודות הקמת ועדה ציבורית אשר תדון ותמליץ בפני הוועד המנהל על תנאי מפסיקים [ ... כולל שכר, הוצאות ורכב ]ההעסקה שלו ושל המנכ"ל החדש [ לאלתר כל שימוש בכרטיס אשראי אישי, שימוש]היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בקופה קטנה, החזר הוצאות אשל וכלכלה, וזאת עד לדיון בנושא במוסדות המוסמכים, לרבות הוועדה הציבורית " (ההדגשה במקור). ההודעות לא התייחסו לאופן הטיפול בהוצאות ששני הבכירים האמורים הוציאו באמצעות כרטיסי האשראי וקופה קטנה עד לאותו מועד. כאמור, לפי הודעת ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה, בפברואר 2012 .הוועדה הציבורית טרם גיבשה המלצות . .הוצאות רכב זה שנים נוהגת הע"ל לתת לרוב עובדיה על חשבונה הטבה של רכב לשימוש אישי (להלן - רכב צמוד). הרכב הניתן לעובדים נשכר בשיטה של "ליסינג תפעולי" 53 . העלות החודשית של כלי רכב אלה עבור הע"ל כוללת תשלום דמי חכירה לחברת הליסינג וגילום שווי השימוש ברכב. ככלל, דגמי הרכב שמקבלים העובדים נקבעים על פי דרגתם ושנות הוותק שלהם בהע"ל. לפי דוחותיה הכספיים, הוצאותיה של הע"ל בשנים 2000 -2009 על תחזוקת רכב ועל נסיעות, היו גדולות יחסית להוצאות אחרות שלה באותן שנים. 1. לפי נתוני הע"ל, במרץ 2008 קיבלו55 מעובדיה רכב צמוד שעלותו החודשית הממוצעת היא כ- 4,700 ש"ח כולל מע"מ. היו"ר החדש והמנכ"ל החדש קיבלו דגמי .__________________ .53 שיטת התקשרות להחכרת כלי רכב שלפיה חברת ההשכרה מספקת כלי רכב לעובדים לתקופה שנקבעה ואחראית לאחזקה השוטפת של כלי הרכב (ובכלל זה ביטוח, דלק, טיפולים ותיקונים) תמורת תשלום חודשי. 1258 דוח שנתי62 . רכב מפוארים בהשוואה לשאר העובדים: היו"ר החדש קיבל רכב שעלותו החודשית הייתה כ- 14,300 ש"ח כולל מע"מ, והמנכ"ל החדש קיבל רכב שעלותו החודשית הייתה כ - 10,600 ש"ח כולל מע"מ (המנכ"ל החדש גם הת קין ברכבו, במימון הע"ל, מערכת די-וי-די שעלותה הייתה כ - 1,000 .)ש"ח .בהע"ל לא נמצאו אסמכתאות המתעדות את ההחלטה לתת לעובדיה, בהם היו"ר החדש והמנכ"ל החדש, את כלי הרכב האמורים ואת השיקולים שעליהם התבססה. .2. ביוני 2008 "התחוור להנהלה החדשה מצבה הכלכלי הקשה של העל, שאיים על יכולתה להמשיך לפעול. לפיכך על פי תכניות ההבראה מיולי 2008 וממרץ 2010 :, פעלה ההנהלה החדשה, בין היתר, לצמצום ההוצאות על רכב צמוד הוחזרו כלי רכב של עובדים שפוטרו, ככלל בוטל גילום שווי השימוש ברכב צמוד54 , הופחתה רמת דגמי כלי הרכב של מרבית העובדים (להוציא חריגים שהיו מנימוקים מיוחדים לכך, כגון עובדים עם מוגבלויות פיזיות) ונחתם הסכם חדש עם חברת הליסינג, המפחית את הוצאות הע"ל על אחזקת רכב צמוד. לפי נתוני הע"ל, באוגוסט 2010 קיבלו38 מעובדיה רכב צמוד בעלות חודשית ממוצעת מופחתת בסך של כ- 2,500 ש"ח כולל מע"מ; הדגם של רכבו הצמוד של המנכ"ל החדש לא השתנה, אולם נפח המנוע שלו צומצם ועלותו החודשית הופחתה לכ- 6,600 ש"ח כולל מע"מ. דגם רכבו הצמוד של היו"ר החדש לא השתנה, אולם עלותו החודשית הופחתה לכ- 9,000 .ש"ח כולל מע"מ ממסמכי הע"ל עולה כי את ההחלטות בעניין הרכב הצמוד קיבלו בשנת 2010 ועדת הרכב של הע"ל וועדת הכספים שלה. אולם בעוד שבישיבות ועדות אלה ההחלטות לגבי דגמי הרכב שיקבלו 38 מעובדי הע"ל התקבלו בתהליך קבלת החלטות מסודר ושקוף שהוצגו בו חלופות ושיקולים, הרי שדגמי הרכב של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אושרו בישיבת ועדת הכספים55 ללא פירוט של שיקולים וחלופות. בבדיקת משרד מבקר המדינה התברר כי ועדת הכספים אישרה את דגמי הרכב של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בשנת 2010 ., לפי בקשתם היו"ר החדש הסביר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 כי דגמי הרכב שלו ושל המנכ"ל החדש חשובים לדימוי של הע"ל וליכולתה להשיג בהצלחה את יעדיה והודיע כי אין בכוונתו לפגוע בדימוי זה. .__________________ .54 בפברואר 2012 הודיעה הע"ל למשרד מבקר המדינה, כי "גילום שווי השימוש ברכב צמוד, אשר בוטל בהתאם להסכם ההבראה משנת 2008 , הוחזר לעובדים הזוטרים, בעוד שביחס לבכירים, ובכלל זה היו"ר והמנכ"ל, נותר הביטול בעינו, באופן שמחייב אותם לשאת בנטל הכלכלי של החזקת הרכב" (ההדגשה במקור). 55 יצוין כי באותה עת כיהנו בוועדת הכספים שלושה חברי ועד מנהל, אחת מהם עובדת של הע"ל. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1259 . משרד מבקר המדינה העיר להנהלה החדשה כי החלטה בעניין הטבה שהע"ל מעניקה למי מעובדיה אסור שתוכרע בידי מקבלי ההטבה עצמם לפי ראות עיניהם או בידי הכפופים להם. לדעת משרד מבקר המדינה, ההחלטות גם בנושא כ לי הרכב של יו"ר הע"ל והמנכ"ל שלה צריכות להתקבל בתהליך קבלת החלטות מסודר לאחר בחינת חלופות ושיקולים, ובהתחשב בין היתר במצבה הכספי של הע"ל. יש להקפיד כי בתהליך זה לא ישתתפו עובדים של הע"ל וכי ההמלצות תובאנה לדיון בוועד המנהל ולאישורו. בישיבת הוועד המנהל בינ ואר 2011 הודיע היו"ר החדש כי הוא ביקש מהוועדה הציבורית לדון ולהמליץ לוועד המנהל גם בנושא הרכב שלו ושל המנכ"ל. כאמור, בפברואר 2012 הוועדה הציבורית טרם גיבשה המלצות. עם זאת בבדיקת המעקב שעשה משרד מבקר המדינה עלה כי כבר במרץ 2011 פנה היו"ר החדש לוועדת הרכב בב קשה להוזיל את העלות החודשית בה נושאת הע"ל בגין רכבו הצמוד, "וזאת משיקולים כלכליים ולשם חסכון בעלויות השוטפות בהע"ל". לאחר בדיקת הנושא ועדת רכב המליצה להחליף את רכבו של היו"ר החדש לדגם זול יותר שעלותו החודשית היא כ- 7,100 ש"ח. באפריל 2011 אישרו ועדת הכספים והוועד המנהל את ההמלצה האמורה. .שירותי מזכירות והחזר הוצאות לאחר פרישה לפי נוסח חוקת הע"ל בעת הביקורת, "מי שחדל לשמש כיו"ר יהיה זכאי, לבקשתו, הע[לקבל מ " לשכה, שירותי מזכירות והחזר הוצאות, כפי שיהיה מקובל לגבי ]ל היו"ר המכהן". הוספת הוראה זו בחוקה אושרה בישי בת המועצה הארצית שהתקיימה בספטמבר 2003 , כחצי שנה לאחר שמר הירשזון נבחר לתפקיד יו"ר ועדת הכספים של הכנסת, והוועד המנהל דאז מינה, לבקשתו, את מר אשכנזי לממלא מקומו בהע"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, הוראה זו, המאפשרת לבעל תפקיד בהע"ל, בכיר ככל שיהיה, לקבל ממנה לש כה, שירותי מזכירות והחזר הוצאות לאחר סיום תפקידו בה ללא הגבלת זמן כלשהי, ללא הגבלה ברורה של עלויותיהם וללא מתן סמכות לוועד המנהל או למועצה הארצית לסרב להעניק את ההטבות הללו או לצמצם את ההוצאות עליהן בנסיבות מסוימות, בהן נסיבות הפרישה ומצבה הכלכלי של הע "ל, אינה סבירה לחלוטין ואין לה מקום בגוף מסוגו של הע "ל. מן הראוי שהמוסדות המנהלים של הע"ל יבטלו הוראה זו לאלתר. בתגובה על הערת הביקורת האמורה, בינואר 2011 הודיע היו"ר החדש לוועד המנהל כי הוא מוותר על הזכות האמורה וביקש כי הוועד המנהל ימליץ למועצה הארצית לבטל את הוראת החוקה בנושא. בהמשך אותו החודש המועצה אישרה את המלצת הוועד המנהל בנושא, וההוראה בוטלה. . 1260 דוח שנתי62 . לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שהועלו בכל הנוגע להליכי אישור תנאי העסקתם של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש וכשלי הפיקוח בנושא מהווים חריגה מכללי מינהל תקין. חומרתה נובעת מכך שמדובר בנושאי המשרה הבכירים ביותר בהנהלה החדשה, שנבחרו לתפקידים אלה במטרה לשקם את הע"ל לאחר פרשה חמורה של מעילות שבוצעו לפני תקופתם, וחלק מהמעילות נגעו לאופן שבו כמה מבכירי הע"ל לשעבר קיבלו תנאי העסקה מסוימים. לכך מצטרפת העובדה כי מדובר בליקויים וכשלים הנוגעים לכמה נושאים של תנאי העסקה אשר חזרו ונשנו במשך כמה שנים, ממועד בחירתה של ההנהלה החדשה ועד מועד סיום הביקורת. התיקונים המשמעותיים שעשו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש בעקבות הערות משרד מבקר המדינה, בהם השבת חלק מהכספים שנטלו והפחתה יזומה של שכרם, כל זאת עד להכרעה בנושאים אלה במסגרת תהליך שנקבע לאישור תנאי העסקתם, ראויים לציון. כעת על הוועד המנהל לוודא כי הליך אישור תנאי ההעסקה של היו"ר החדש והמנכ"ל החדש, שנקבע בתגובה על הערות משרד מבקר המדינה, יסתיים בהקדם האפשרי תוך הקפדה על שקיפות וביסוס של ההחלטות שיתקבלו. כמו כן על הוועד המנהל לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו כי עובדים בהע"ל, בכירים ככל שיהיו, לא יוכלו לקבל תנאי העסקה שלא אושרו להם בידי הגורמים המוסמכים לכך וכי הוצאות שאושר להוציאן יוצאו באופן סביר, בהיקף ולמטרה שנקבעו מראש. נוכח מאפייניו הציבוריי ם של הארגון ומטרותיו החברתיות, ולנוכח הכשלים המתמשכים שנמצאו בנושא, ראוי שתישקל גם האפשרות להציג את מלוא תנאי העסקתם של בכירי הע"ל, בהם היו"ר, לפני ציבור חבריה, אם באמצעות העמדת העתקי דוחותיה הכספיים לעיון החברים ככל שייכלל בדוחות אלה מידע כאמור ואם בדרך אחרת, וכך ליישם את עקרון השקיפות בפעילותה. .מעמדה המשפטי של הע"ל .כאמור, מאז הקמתה בשנת 1934 מאוגדת הע"ל כאגודה עותמאנית על פי החוק העותומאני על האגודות משנת 1909 (להלן- החוק העותומאני). החוק העותומאני מיושן ואינו מסדיר כראוי את ניהול הכספים של אגודה עותמאנית ואת הפיקוח על פעילותה, ובכלל זה אינו כולל חובות בסיסיות הנדרשות מתאגידים מתקדמים יותר לשם הבטחת ניהולם התקין, כגון הכנת מאזנים ודוחות כספיים מבוקרים ומינוי מבקר פנימי וועדת ביקורת 56 . יצוין כי כבר בשנות השבעים של המאה העשרים נכתב שגם המגבלות המינימליות שקובע החוק העותומאני בעניין .__________________ .56 בעניין זה ראו את דברי ההסבר במבוא להצעת חוק העמותות- הצעת חוק 1392 , י"ט באדר התשל"ט, 18.3.1979 ומבקר המדינה, דוח שנת י 54 ב( 2004 '), עמ118. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1261 . פיקוח רשויות השלטון על פעילות האגודות - כגון החובה להודיע לממונה על המחוז במשרד הפנים על כל שינוי בתקנות האגודה - אינן מיושמות על ידי אגודות רבות ועל ידי הרשויות57. חוק העמותות שנחקק בשנת 1980 מטיל על עמותות חובות בנוגע להקמת מוסדות פנימיים מסוימים וניהול ענייניהן הכספיים וכן מסדיר מנגנוני פיקוח על פעילותן. חוק זה, שביטל את האפשרות להקים אגודות חדשות על פי החוק העותומאני, אפשר לאגודות שפעלו בעת חקיקתו להירשם כעמותות וקבע כי לרשם העמותות יש סמכות למחוק אגודות שלא יירשמו כעמותות. עם זאת אגודות שהן ארגוני עובדים או מעבידים קיימים או ארגונים כאמור שנוסדו לפני שחלפו שלוש שנים מיום תחילתו של החוק, בהם הע"ל, הופטרו מתחולת הוראותיו. 1. ההנהלות הקודמות של הע"ל החלו לנקוט צעדים כדי להפוך את הע"ל לעמותה, אולם הן לא השלימו אותם עד סיום כהונתן. בפברואר 2009 מסרה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי במרץ 2008 מונה בהע"ל כאמור מבקר פנימי וכי היא פועלת בשקיפות מלאה מול רשויות השלטון, אולם בשלב זה אין בכוונתה לשנות את מעמדה המשפטי של הע"ל. בדצמבר 2009 , לאחר שמשרד מבקר המדינה הפנה שוב את תשומת לבה של ההנהלה החדשה לנושא, היא הודיעה למשרד מבקר המדינה כי "עניין שינוי צורת ההתאגדות של הע"ל יידון בהנהלה ובמוסדות הע"ל". מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בספטמבר 2010 עלה כי בעת כהונתה של ההנהלה החדשה לא נדון כלל מעמדה המשפטי של הע"ל בישיבות הוועד המנהל, גם לא לאחר הודעתה האמורה של ההנהלה החדשה בדצמבר 2009 . בתגובה להערת משרד מבקר המדינה האמורה, מינה היו"ר החדש בדצמבר 2010 צוות המונה שניים מחברי הוועד המנהל אשר מטרתו לבחון את צורת ההתאגדות וכן ]ו[המתאימה ביותר להע"ל. הצוות נדרש, על פי כתב מינויו, "לקיים דיונים בעצמ פגישות עם בעלי מקצוע חיצוניים בתחומי המשפט, הכלכלה, המיסוי והפיננסיים לדיון ואישור הוועד המנהל בהקדם". הודעה על מינוי ]ו[ את המלצותי ]ולהגיש[ .הצוות נמסרה לוועד המנהל באותו החודש כשנה לאחר מכן, בינואר 2012 , עדכנה ההנהלה החדשה את משרד מבקר המדינה כי ממועד הק מתו הצוות קיים "מספר פגישות בכללן פגישות עם אנשי לשלב של גיבוש המלצות בנושא". ]הגיע[ מקצוע חיצוניים אך טרם 2. בעת הביקורת, הגורם השלטוני האחראי לניהול פנקס האגודות העותמאניות ולקבלת דיווחים מהן מכוח החוק העותומאני הוא הממונה על המחוז במשרד הפנים. באוקטובר 2007 , לאחר חשיפת פרשת המעילות בהע"ל, כתב סגן ממונה מחוז תל אביב במשרד הפנים למנכ"ל משרד הפנים מכתב שעניינו "פיקוח על פעילותן של .__________________ .57 'פרופ' יצחק זמיר, "הסדר תחיקתי לארגוני עובדים ומעבידים, תזכיר מס 1 : הצורך בחקיקה", עבודה וביטוח לאומי, ירחון משרד העבודה , גיליון 5 (מאי 1971 '), עמ 208 . 1262 דוח שנתי62 . אגודות עותמאניות". במכתב זה צוין, בין היתר, כי "מעת לעת אנו נחשפים למידע בגין פעילויות של אגודות עותמאניות אשר, לכאורה, אינן עו לות בקנה אחד עם מינהל תקין. החוק העותומאני... הינו שריד מהתקופה העותמאנית ואינו מקנה כל סמכות אפקטיבית שתאפשר פיקוח ובקרה על פעילותם של גופים אלו, אשר חלקם הינם גופים מרכזיים וגדולים במשק הישראלי... לשר הפנים ולממונה על המחוז אין סמכויות פיקוח ו/או בקרה אפ קטיביות לבדיקת פעילותן של אגודות אלה ואין הכלים לעשות כן". סגן הממונה הציע במכתבו לשקול יזמת חקיקה של משרד הפנים שעל פיה כל האגודות העותמאניות יהיו נתונות לפיקוחו של רשם העמותות. בשנת 2008 הקימו משרד הפנים ומשרד המשפטים ועדה משותפת לבחינת הליכי הטיפול באגודות העותמאניות והפיקוח על פעילותן, לרבות בחינת הדרכים לצמצום מספרן ואפשרות הפיכתן לעמותות (להלן - הוועדה). על הוועדה הוטל גם לבחון את הגוף הממשלתי שנכון יהיה להטיל עליו את הפיקוח על האגודות. כבסיס לקבלת החלטות בוועדה הוחלט כי משרד הפנים ימפה את האגודות הפע ילות, היקפי פעילותן, נכסיהן, סוגי פעילותן ועוד. ממסמכי משרד הפנים עולה כי "מדובר הקצאת משאבים מהותיים, הן בכוח אדם והן בתקציב, ]הדורש[ בפרויקט רחב לצורך יישומו". בינואר 2011 הודיע משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה כי הוא ממתין "לנתונים ממשרד הפנים. לאחר שיסתיימו דיוני הוועדה, יועבר הנושא לבחינה ולהערכה של הגורמים הבכירים במשרד המשפטים". במרץ 2011 הודיע משרד הפנים למשרד מבקר המדינה כי הוא "פועל להוצאת מחקר שמטרתו איסוף כי ההליך האמור יסייע ]בתקווה[ ...והקמת מסד נתונים על האגודות העותומניות לקידום הליך העברת האחריות". .סיכום .הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל (להלן - הע"ל) עברה שינויים וטלטלות בשנים האחרונות, נוכח ההליכים הפליליים ומיצוי הדין עם המעורבים בפרשת המעילות שאירעה בשנים עברו בה ובעמותה מיסודה, וכן בעקבות החקירות והבדיקות המעמיקות שביצעו כמה רשויות מדינה בגופים אחרים הקשורים להע"ל ובהתייחס לפעילות הכלכלית הענפה שקיימה והטיפול בממצאיהן. הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל 1263 . הע"ל כתבה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2012 , בין היתר, כי היא "עברה טלטלה קשה וזעזוע עמוק תחת ניהול כושל של ההנהלה הקודמת אשר למרבה הצער הביא את ההסתדרות לשפל שלא נראה כדוגמתו. עם היבחרה של ההנהלה החדשה בשנת 2007 ,... נכנסה הע"ל לתהליך ארוך מקיף ומעמיק לשיקום, במהלכו נערכו שינויים מבניים יסודיים בארגון, אשר שמו את עקרון השקיפות, הפיקוח והבקרה כערך עליון, והעלו את הארגון לדרך חדשה. אכן, ישנה עוד דרך ללכת, וישנה עוד עבודה לפנינו". עוד כתבה הע"ל בתשובתה כי כפי שצוין בדוח, הערות רבות של הארגון ]את[ משרד מבקר המדינה "כבר הוטמעו בארגון... בכדי לייעל ולהבטיח כי הכשלים ואי הסדרים שאפיינו אותו תחת ההנהלה הישנה, לא ישנו בעתיד... ההסתדרות פעלה ועודנה פועלת במלוא המרץ והיא לא תשקוט עד שיתוקן אחרון הליקויים, ויוטמעו כללים, הליכים ושיטות עבודה אשר יבטיחו כי התנהלות הארגון בהמשך תעמוד במלוא דרישות הדין והתנהלות תאגידית תקינה ונאותה". ראויות לציון פעולותיה ונכונותה של ההנהלה החדשה של הע"ל, שנבחרה בפברואר 2007, לתקן ליקויים ולהחיל נורמות ניהו ל ופיקוח מתקדמים בהע"ל, בין היתר בתגובה על ממצאי ביקורת המדינה שלעיל; משרד מבקר המדינה מביע תקווה כי ההנהלה תתמיד בדרך זו ותנקוט בפעולות הנדרשות כדי להבטיח את אי -הישנותם של הכשלים שהתרחשו בהע"ל בעבר. הליקויים העיקריים שהעלה משרד מבקר המדינה לגבי ניהולה של הע"ל בתקופה שבוצעו בה המעילות בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות הם ריכוז סמכויות בידי יו"ר הע"ל מכוח חוקת הע"ל ויכולת השפעה כמעט בלתי מוגבלת שלו על פעילותה, לצד היעדר פיקוח ובקרה מספקים של המוסדות המנהלים של הע"ל בנעשה בה ובגופים הקשורים אליה ואי - הקפדה שלהם על מימוש סמכויות שהוקנו להם בחוקה. ליקויים אלה אפשרו, או לפחות הקלו, על בעלי תפקידים בהע"ל בעת כהונתן של ההנהלות הקודמות להשתמש במשאבי הע"ל ומוסדות עזר שלה לטובתם האישית ולטובת המקורבים אליהם. לכך תרם גם מעמדה המשפטי הבעייתי של הע"ל, שטרם זכה לטיפול ראוי מצד ההנהלה החדשה של הע"ל ומצד רשויות מדינה: מאז הקמתה, הע"ל, כמו ארגוני עובדים נוספים, מאוגדת כאגודה עותמאנית ופועלת רק לפי מסמכי יסוד פנימיים שניתן לשנותם במהירות ובקלות במסגרת הארגון עצמו, לפי רצון העומדים בראשו, ללא כל חובה לעגן בהם מנגנונים פנימיים שיבטיח ו עמידה בכללי מינהל תקין וללא פיקוח חיצוני של ממש. בנסיבות אלה, גם בשנת 2012 תקינות פעילותם של ארגונים ציבוריים-חברתיים מסוגה של הע"ל והטמעת ערכים של ניהול, חיסכון, בקרה ושקיפות בקרבם תלויות בהסדרים וולונטריים לריסון עצמי ובמידת תשומת הלב שהארגונים והעומדים בראשם נותנים לאותם נושאים. 1264 דוח שנתי62 . לצורך מילוי תפקידיהם הוקנו לארגוני עובדים בישראל סמכויות רבות עצמה על פי חוק והם נאמנים לכספי ציבור. בין היתר, בסמכותם לגבות כספים מעובדים באמצעות ניכוי ממשכורתם 58 ; בסמכותם לנהל משא ומתן ולחתום על הסכמים קיבוציים בשם כלל העובדים במקומות עבודה ובענפים שבהם הם משמשים ארגון יציג59 ; על פי כמה חוקי עבודה, הם בעלי מעמד מיוחד המאפשר להם להגיש תביעות לבית הדין לעבודה בשם עובדים שנפגעו, ולעתים אף מוקנית להם הזכות להשמיע את עמדתם בבית הדין גם בלי להיות צד פורמלי בהליך60 . כמו כן יש ארגוני עובדים המנהלים מפעם לפעם כספי ציבור ששוויים רב, בין היתר באמצעות גופים הקשורים אליהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הפנים - המופקד, בעת הביקורת, על אגודות עותמאניות - ומשרד המשפטים יבחנו, לאחר שישמעו את עמדת ארגוני העובדים, את האפשרות לעגן ולהחיל בדרך הולמת נורמות שראוי שיחולו על ארגוני עובדים על מנת להבטיח את פעילותם התקינה בתחומי המינהל והכספים, לרבות סדרי פיקוח ובקרה בתחומים אלה. הסדרה כאמור צריכה להתבצע תוך שמירה על מאפייניהם המיוחדים של הארגונים ועל יכולתם לפעול באופן עצמאי להשגת המטרות החשובות שלשמ ן הם הוקמו בתחום האיגוד המקצועי ובתחום החברתי61. .__________________ .58 על פי חוק הגנת השכר, התשי"ח- 1958. 59 על פי חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז- 1957 . 60 למשל, על פי חוק שכר מינימום, התשמ"ז - 1987 ; חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 ; חוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו- 1996. 61 לעניין הצורך לאזן בין הפריבילגיות והחירות שמהן נהנים ארגוני עובדים ובין הצורך להבטיח כי הן יפעלו לפי כללי מינהל תקין, ראו: פרופ' פרנסס רדאי, "ארגוני עובדים - פריווילגיות ופיקוח", עיוני משפט, ט (התשמ"ד), עמ' 543.