רשות שדות התעופה/סדרי פרישת עובדים ברשות שדות התעופה

 1252 דוח שנתי60ב .מבוא .רשות שדות התעופה (להלן - הרשות) היא תאגיד סטטוטורי הפועל מכוח חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 (להלן- החוק). סעיף 25 (ב) לחוק קובע ש"תנאי עבודתם של עובדי הרשות ושכרם ייקבעו בהסכם בין הרשות ובין ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של עובדי הרשות ובאישור הממשלה". סעיף 25 (ג) לחוק קובע ש"המועצה רשאית, באישור שרי התחבורה והאוצר ולאחר שהביאה זאת לידיעת ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע משרות או סוגים של משרות שעליהן לא תחול הוראת סעיף קטן (ב)". הרשות היא גוף מתוקצב, וחל עליה סעיף 29 "(א) לחוק יסודות התקציב, התשמה- 1985 ,, שבו נקבע כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". שר האוצר אצל את סמכויותיו בנושא זה לממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר. הסדרים בעניין תנאי פרישה , התש"ל]נוסח משולב[ )של עובדי מדינה נקבעו בחוק שירות המדינה (גימלאות- 1970 (להלן- חוק שירות המדינה), ובהוראות התקשי"ר, ולפיהם בדרך כלל עם פרישתו של העובד מוענקות לו או לשאיריו הטבות פרישה שונות, לרוב פיצויי פיטורים או גמלאות. על פי רוב מי שיוצא לגמלאות אינו מקבל פיצויי פיטורים, אך אם צבר יותר מ-35 .שנות ותק יקבל פיצויי פיטורים על השנים העודפות על פי סעיף 26 לחוק, הרשות קיבלה עליה את שמירת זכויות עובדי הרשות שהועברו לשירותה הנובעות מעבודתם כעובדי מדינה ובכלל זה זכאותם לפנסיה תקציבית. נוסף על כך בהסכמי העבודה של הרשות נקבע שעובדים שקיבלו מעמד של עובד קבוע עד 1.1.94 יזכו לפנסיה תקציבית לפי הזכויות שנקבעו בחוק שירות המדינה, וגמלתם תשולם מכספי הרשות המיועדים למטרה זו (להלן - היעודה). בגין זכויות הפנסיה של עובדים אלה נרשמת בדוחות הכספיים של הרשות עתודה לפנסיה תקציבית, המשקפת את החבות הפנסיונית הכוללת של הרשות לטווח ארוך. במרס 2009 היו זכאים לפנסיה תקציבית 1,275 מעובדי הרשות, מהם648 עובדים פעילים ו-627 .גמלאים שאר העובדים, שקיבלו מעמד של עובד קבוע מ - 1.1.94 , מבוטחים בקרנות פנסיה ובחברות ביטוח חיצוניות שאינן בשליטת הרשות (להלן - פנסיה צוברת), וגמלתם משולמת על ידי קרנות הפנסיה וחברות הביטוח, על פי תקנותיהן. תשעה מעובדי הרשות, רובם בעלי תפקידים בכירים, מועסקים על פי הסכמי עבודה אישיים, ותנאי פרישתם נקבעו בהסכמי העבודה עמם. להלן נתוני הרשות על מספר עובדיה בשנים 2005 -2008 : .2008 2007 2006 2005 .1,386 1,353 1,317 1,259 עובדים קבועים .1,809 1,665 1,608 1,679 עובדים ארעיים .3,195 3,018 2,925 2,938 סה"כ רשות שדות התעופה 1253 .בחודשים אפריל -ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי פרישתם של עובדים ברשות. בביקורת נבדק תהליך קבלת ההחלטות ברשות בעניין תנאי הפרישה של עובדיה, הן עובדים הזכאים לפנסיה תקציבית או לפנסיה צוברת והן עובדים שנחתמו עמם הסכמי עבודה אישיים. כמו כן נבדק הליך הקמתה של קופת גמל מרכזית לקצבה לעובדי הרשות ולגמלאיה הזכאים לפנסיה תקציבית. הבדיקה נעשתה ברשות, ובדיקות השלמה נעשו באגף השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר). .תכניות פרישה .כאמור, בהסכמי העבודה החלים על עובדי הרשות נקבע כי חלק מהעובדים זכאים לפנסיה תקציבית, על פי חוק שירות המדינה. בחוק זה נקבעו, בין היתר, הזכאות לקבלת קצבה, אופן החישוב של סכום הגמלאות שהעובד הפורש או שאיריו זכאים לו והזכאות לקבל מענק נוסף בעת הפרישה. כדי לייעל את עבודתה ולחסוך בהוצאותיה הנהלת הרשות מציעה לעובדיה מדי פעם בפעם, על דעת הממונה על השכר, תכנ יות פרישה מרצון המעניקות תנאי פרישה משופרים. בינואר 2005 חתמו הרשות, הסתדרות העובדים הכללית החדשה וועד העובדים הכללי ברשות על "הסכם קיבוצי מיוחד, בעניין התייעלות 2004 -2007 ". בהסכם נקבע כי העובדים יקבלו תוספות שכר, וכי בשנים שבהן יחול ההסכם יפרשו 70 עובדיםקבועים ויימחקו 30 .משרות מתקני הרשות תכנית הפרישה לשנת 2005 ב- 4.1.05 אישר סגן בכיר לממונה על השכר, מר אהרון עוזיאלי (להלן - סגן הממונה על השכר), תכנית לעידוד פרישה של עובדי הרשות בני 50-63 . לתכנית היו שני שלבים: עד 28.2.05 (להלן- חלון הזמנים הראשון) נית נו תנאי פרישה טובים, ומ - 1.3.05 עד 30.4.05 (להלן- חלון הזמנים השני) ניתנו תנאי פרישה טובים פחות. בתכנית נקבע כי תנאי הפרישה המיועדים לפורשים בחלון הזמנים הראשון מותנים בפרישה של לפחות 50 עובדים בני גילים אלו, וכי אם הרשות לא תעמוד בתנאי זה, יקבלו כל העובדים את תנאי הפרישה המיועדים לפורשים בחלון הזמנים השני. על פי התכנית, בתום חלון הזמנים הראשון על הרשות להגיש לממונה על השכר דוח ובו שמות הפורשים, תפקידם ותנאי הפרישה שניתנו להם. ההטבות לעובדים הזכאים לפנסיה תקציבית שפרשו בחלון הזמנים הראשון היו: הגדלת שיעור הקצבה ב- 4%-8% ; מתן חצי דרגת פרישה לפחות (ועד שתי דרגות פרישה); מתן מענק הסתגלות ל -10 חודשים; מתן מענק פרישה בסך 20,000 - 50,000 ש"ח. ההטבות נקבעו על פי השתכרות העובד יחסית לשכר הממוצע במשק. לעובדים הזכאים לפנסיה צוברת שפרשו בחלון הזמנים הראשון ניתנו, נוסף על הכספים שהצטברו בקופת התגמולים, פיצויים מוגדלים בשיעור 100%- 180% ומענק הסתגלות לחודש אחד עד ארבעה חודשים. שיעורי ההטבות שנקבעו לפורשים בחלון הזמנים השני היו נמוכים יותר. 1254 דוח שנתי60ב .1. הביקורת העלתה שלקראת הצעת תכנית הפרישה לשנת 2005 לא הכינה הרשות תחשיב מעודכן ומרוכז של היקף החיסכון מהתכנית המוצעת, ובו השוואת ההוצאות הנוספות שיהיו לה בשל תשלום תנאים משופרים לחיסכון בהוצאות השכר בשל פרישת העובדים. על כן אי-אפשר לדעת אם היא אכן הביאה לידי חיסכון ובאיזו מידה. נתון זה גם לא נדרש על ידי הממונה על השכר, ולמותר לציין שהוא לא הוצג למועצת הרשות (להלן - המועצה). יצוין כי התחשיב האחרון של החיסכון הממוצע מפרישת עובד שהיה בידי הרשות נעשה בשנת 2003 על בסיס נתוני השכר של שנת 2002. 2. בתחילת מרס 2005 אישר סגן הממונה על השכר את בקשת הרשות להאריך את חלון הזמנים הראשון עד סוף החודש ולהגדיל את מספר החודשים שעבורם ניתן מענק הסתגלות לעובדים בעלי פנסיה צוברת. ב- 11.4.05 אישר סגן הממונה על השכר להאריך את חלון הזמנים הראשון פעם נוספת - עד 15.4.05. הוא הוסיף שאם משרה אינה מתבטלת לאחר פרישת העובד בשל חיוניותה, על הרשות לבטל משרה אחרת ולהביא זאת ליד יעתו בדוח שתמסור בתום חלון הזמנים הראשון. חלון הזמנים הראשון הוארך בפעם השלישית עד ספטמבר 2005 . 3. לפי נתוני הרשות, על אף ההארכות החוזרות ונשנות של חלון הזמנים הראשון בתכנית הפרישה, רק 31 עובדים פרשו במסגרתה - רוב רובם בעלי פנסיה תקציבית והיתר בעלי פנסיה צוברת. הביקורת העלתה כי הרשות לא קיימה את התנאי שהציב הממונה על השכר, ולפיו אם לא יפרשו 50 עובדים בחלון הזמנים הראשון, יקבלו הפורשים את ההטבות המופחתות שנקבעו לחלון הזמנים השני, ובניגוד להחלטה המקורית, ניתנו לפורשים ההטבות המוגדלות שנקבעו לחלון הזמנים הראשון. לאחר שהסתיימה תכנית הפרישה לשנת 2005 לא בחנה הנהלת הרשות מדוע לא הושגו יעדיה ומדוע היא לא יושמה כהלכה, כדי לאתר בה כשלים וקשיים ולהפיק לקחים לעתיד. 4. כאמור, תנאי תכנית הפרישה נועדו לפורשים בני 50-63 . לפי נתוני הרשות, שבעה מ-31 העובדים שפרשו בתכנית הפרישה היו בני 64 ומעלה, ולמרות זאת נתנה להם הרשות את ההטבות. לכל אחד משבעת עובדים אלה שולמו מענקי פרישה בסך 7,500 -185,000 ש"ח, שהסתכמו בכמיליון ש"ח. זאת ועוד, שישה מהם קיבלו גם תוספת דרגת פרישה (בין חצי דרגה לשתי דרגות), שמשמעותה תוספת ניכרת לשכר הפנסיונ י. לפי נתוני הרשות, תוספת של דרגה אחת בדירוג התעופתי מעלה את שכר היסוד בכ-8%- 10% , ותוספת של דרגה אחת בדירוג הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים מעלה את שכר היסוד בכ - 13%-15% . לפי חישובים של הרשות משנת 2006 , ערכה של תוספת חצי דרגת פרישה בדירוגים אלו (לפי שיעור ריבית להיוון של 5% ) הוא כ- 26,000 -68,000 ש"ח לעובד. לפיכך עלות פרישת העובדים שקיבלו הטבות חריגות גדולה עוד יותר. לדעת משרד רשות שדות התעופה 1255 . מבקר המדינה, מאחר שאין כל חיסכון בהקדמת פרישתם של עובדים המתקרבים לגיל הפרישה, אין טעם לתת להם הטבות לעידוד פרישתם בטרם עת. במקרה זה מתן הה טבות חמור במיוחד משום שהוא נעשה בניגוד לתנאים שקבע סגן הממונה על השכר. יצוין כי בספטמבר 2005 בדק הממונה על השכר את תנאי הפרישה של כמה מעובדי הרשות והעלה שהרשות נתנה הטבות חריגות לשבעה עובדים (בהם חמישה משבעת העובדים שהוזכרו לעיל) שפרשו בתכנית הפרישה לשנת 2005 . בעקבות זאת בחודשים מרס-מאי 2006 הפחיתה הרשות 25,000 -50,000 ש"ח מסכום הפיצויים שקיבל כל אחד מן הפורשים הללו. 5. משרד מבקר המדינה בדק תיקים של 14 מ-31 העובדים שפרשו בשנת 2005 , מהם13 .עובדים שפרשו בתכנית הפרישה ועובד אחד שפרש מטעמי גיל להלן הממצאים: (א) לפי התכנית שאישר סגן הממונה על השכר, מתן דרגת פרישה הותנה בגובה שכר העובד יחסית לשכר הממוצע במשק ובאי-קבלת דרגה בשנה שקדמה לפרישה. הביקורת העלתה שלשמונה מ -13 העובדים שפרשו במסגרת תכנית הפרישה העניקה הרשות תוספת של דרגה אחת או שתיים, אף שלא עמדו בתנאים לק בלתן. כאמור, מתן דרגה נוספת מתבטא בתוספת ניכרת לשכר בכל תקופת הפנסיה. (ב) הביקורת העלתה שהרשות נתנה לפורשים הטבות שלא נכללו בהטבות שאישר הממונה על השכר - כרטיס טיסה או נופש, ביטוח טיפולי שיניים, ביטוח בריאות ו"מענק הכשרה" (ראו להלן). נמצא שגם בעבר נהגה הרשות לתת הטבות אלו לעובדים שפרשו. לדברי הנהלת הרשות, ההטבות ניתנו על סמך החלטתה, אך לא נמצאו מסמכים המתעדים החלטה זו: (1) כרטיס טיסה או נופש בארץ בשווי 1 , 0 0 0 דולר : הרשות נתנה תוספת זו ל-16 עובדים שפרשו בשנת 2005 הן בתכנית הפרישה והן מטעמי גיל. (2) ביטוח שיניים וביטוח בריאות : לפי הנתונים בתיקים שנבדקו, הרשות נהגה להעניק תוספות אלו לעובדים שפרשו בתכנית הפרישה ומטעמי גיל. לפי נתוני הרשות, העלות של ביטוח בריאות היא 133 ש"ח לחודש לעובד (כ - 1,600 ש"ח לשנה), ועלות ביטוח שיניים היא 87 ש"ח לחודש לעובד (כ - 1,000 ש"חלשנה). הביקורת העלתה שהיו הבדלים באורכי תקופות הביטוח שהעניקה הרשות לעובדים שפרשו בתכנית הפרישה לשנת 2005 . כך, למשל, היו שקיבלו ביטוח שיניים לחמש שנים, ואחרים קיבלו ביטוח זה לתקופות קצרות יותר. (3) : מענק הכשרה הביקורת העלתה של-13 הפורשים הנ"ל נתנה הרשות "מענק הכשרה" בסך 7,500 ש"ח. לפי הוראות התקשי"ר, "הכשרה" היא הכשרה מקצועית המוגדרת על ידי המעסיק כחיונית למילוי תפקידו של העובד או למילוי תפקיד שהעובד מיועד למלא, על פי דרישת המשרה ומסלול הקידום של העובד. מאחר שסכום כסף זה לא ניתן כנגד אישור לימודים, ויתרה מזו, הוא ניתן לעובד העומד לפרוש שלא ימלא עוד שום תפקיד ברשות, הרי הוא מענק לכל דבר. 1256 דוח שנתי60ב .ההטבות המתוארות לעיל לא נכללו בתכנית הפרישה שאישר סגן הממונה על השכר, ובהענקתן חרגה הרשות מתנאי התכנית ופעלה בניגוד להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. יצוין כי הטבות אלה אינן נהוגות אצל כלל עובדי המדינה. בדצמבר 2006 הודיע כלכלן בכיר ברשות המטפל בתכניות פרישה (להלן- כלכלן הרשות) למי שמטפלים בנושא במחלקת משאבי אנוש שברשות כי באותו החודש אישר הממונה על השכר לתת לעובד שפורש מענק הסתגלות וכיסוי לביטוח שיניים, אך לא אישר הענקת כר טיס טיסה או נופש. במהלך הביקורת, הסביר כלכלן הרשות למשרד מבקר המדינה שאישור זה ניתן, למיטב זיכרונו, לאחר שפנה, כנראה בעל פה, לממונה על השכר בבקשה שיאשר מתן הטבות פרישה נוספות על ההטבות שנתנה הרשות בעבר (ראו לעיל). לדעת משרד מבקר המדינה, על פי סדרי מינהל תקין ראוי היה שבקשה כגון זו תוגש בכתב. 6. הביקורת העלתה שאין בידי הרשות נתונים בעניין מספר תקני המשרות שבוטלו בעקבות ביצוע תכנית הפרישה. מלבד זאת לאחר יישום התכנית לא דיווחה הרשות לממונה על השכר על המשרות שבוטלו למרות דרישתו שתעשה כן. במהלך הביקורת הסביר כלכלן הרשות למשרד מבקר המדינה שאין לרשות נתונים בעניין זה משום שכל הזמן חלים שינויים בתפקידים של העובדים ובהגדרותיהם. לפי חישובי הרשות מיולי 2003 ,בנושא חיסכון אקטוארי בעקבות פרישה מרצון החיסכון הממוצע מפרישת עובד ומחיקת התקן שלו הוא 115,600 ש"ח, ובלבד שאין קולטים עובדים ארעיים במקומו. במסמך של הרשות צוין: "אם קולטים עובד ארעי יש הפסד על כל עובד בממוצע". לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהרשות לא אספה נתונים בעניין התקנים שבוטלו והעובדים הארעיים שנקלטו במקום העובדים שפרשו, ולא בדקה אם הושגו יעדיה של תכנית הפרישה כדי להפיק לקחים לעתיד, היא פעלה בניגוד לכללי מינהל תקין. תכנית הפרישה לשנת 2007 ב- 28.12.06 אישר סגן הממונה על השכר, על סמך ההסכם הקיבוצי שנחתם בינואר 2005 , את יישומה של תכנית חדשה לעידוד פרישתם של עובדי הרשות בינואר-אפריל 2007 . באישור צוין שלפי הערכת הרשות יפרשו במסגרת התכנית 35 עובדים לפחות. כמו כן נכתב בו: "האישור הינו חריג וניתן בניגוד למדיניות העכשווית לפיה פרישת עובדים תתבצע ללא הגדלת המחויבות האקטוארית (הגדלת תקופת שירות ודרגות)". ב- 15.1.07 פרסמה הנהלת הרשות את תכנית הפרישה לעובדים. לפי מסמכי הרשות, במסגרת תכנית הפרישה פרשו חמישה עובדים בלבד - ארבעה בעלי פנסיה תקציבית ואחד בעל פנסיה צוברת, זאת, כאמור, לעומת צפי של 35 .עובדים רשות שדות התעופה 1257 . באוקטובר 2009 הסבירה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא הפיקה לקחים ממיעוט הפורשים בתכניות הפרישה של שנת 2005 ושנת 2007 , וכי במשא ומתן עתידי על הסכמי עבודה לא יינתנו תוספות שכר תמורת פרישת עובדים. כמו כן הסבירה הרשות כי במשא ומתן המתקיים בינה ובין משרד האוצר בעניין תכנית פרישה לעובדים קבועים היא מתכוונת להציע שלפורש יינתן מענק בלבד ואף זאת רק אם ייפגעו תנאי משרתו או דירוגו. בדצמבר 2009 הודיע הממונה על השכר למשרד מבקר המדינה כי כדי להבטיח עמידה ביעד של מספר הפורשים הוצע כי ייקבעו מכסת פורשים ותקופת הרשמה, ורק לאחר שתמולא המכסה תצא התכנית לפועל. .פרישת עובדים בכירים .1. באוגוסט 1990 קבעה ועדת השרים לענייני כלכלה עקרונות לעניין הסדרי הגמלאות של עובדים בכירים בתאגידים סטטוטוריים ובחברות ממשלתיות ובהם: (א) עובדים המועסקים על פי הסכמים אישיים לא יהיו זכאים לפנסיה תקציבית, אלא יבוטחו בביטוח מנהלים או בקרן פנסיה, לפי הכללים המקובלים בחברות ממשלתיות לגבי עובדים ברמות דומות. עיקרון זה חל גם על עובד תאגיד שהיה זכאי לפנסיה תקציבית וחתם על הסכם עבודה אישי; (ב) ההסכמים האישיים של עובדים בכירים יהיו טעונים אישור של הממונה על השכר. 2. שנים רבות היה ברשות נוסח סטנדרטי של הסכם עבודה אישי, ובו פורטו, בין היתר, תקופת ההסכם, השכר, חובות העובד ותשלומים אחרים. לגבי נושאים של גמל ופיצויים צוין שחוק שירות המדינה לא יחול על תקופת עבודתו של העובד לפי הסכם זה, וכי זכותו של העובד לגמל ולפיצויים תבוטח בחברת ביטוח או בקופת גמל מוכרת, שאליהן תפריש הרשות שיעור של 13.33 % ממשכורתו של העובד (מהם 8.33% פיצויי פיטורים), העובד יפריש5% , ובסך הכול יופרשו למטרה זו 18.33 % ממשכורת העובד. בהסכם צוין גם כי בתקופת עבודתו לא יהיה זכאי העובד לזכויות פנסיה, פיצויים או ביטוח, מלבד אלה המפורטות בהסכם. עוד צוין כי בעת סיום יחסי העבודה בין הרשות לעובד תהיה המועצה רשאית לאשר פיצוי בשיעור של עד משכורת של חודש לכל שנת עבודה ברשות. בדיון בעניין תנאי פרישה של עובדים בכירים המועסקים על פי הסכמים אישיים שהתקיים ביולי 2003 החליטה המועצה כי הפרמטרים לתשלום פיצויים לעובדים בכירים יהיו כדלהלן: אופן תפקוד העובד בתקופת העסקתו; משך תקופת העסקתו; אופן סיום העסקתו; פרק הזמן שנותר לו עד גיל הפרישה על פי החוק ושיקול דעתו של מנכ"ל הרשות. פרמטרים אלה מבטאים את הצורך בדיון ממצה בכל מקרה לגופו. 3. משרד מבקר המדינה בדק את הסדרי הפרישה של שבעת העובדים הבכירים שהועסקו על פי הסכמים אישיים ופרשו בשנים 2005 -2008 . .על פי נתוני הרשות, היא שילמה לכל אחד משבעת העובדים הללו בין כ- 84,000 ש"ח ל-1.44 מיליון ש"ח, שהם שווי ערך לתשלומי פרישה בשיעור 82%-248% עבור כל אחת משנות עבודתו של העובד. סכומים אלה כוללים כספים 1258 דוח שנתי60ב .שהצטברו בקופות הגמל בעקבות הפרשות הרשות וסכ ומים אחרים (תשלום פיצוי בשיעור משכורת של חודש עבור כל שנת עבודה, תשלום בגין פרק הזמן שבין המועד המחייב למתן הודעה מוקדמת על הפסקת להלן [ עבודה ובין מועד הפסקת העבודה - ]תקופת ההודעה המוקדמת ופדיון ימי חופשה החורגים מן המכסה שנקבעה), נוסף על המתחייב מן ההסכמים האישיים. 4. עובדים המועסקים על פי הסכמים אישיים הם בדרך כלל בעלי תפקידים בכירים, ומן הראוי שלגוף ציבורי כמו הרשות יהיו נהלים ברורים לטיפול בהליך פרישתם. על הנהלים לפרט, בין היתר, את הנושאים הללו: מי מוסמך לטפל בפרישת בעלי התפקידים הבכירים; כיצד תינתן הודעת הפרישה במקרים שונים - העובד מודיע על הפסקת עבודתו, הרשות החליטה להפסיק את עבודתו או שהחוזה תם; נוסח טיוטת הסכם הפרישה ותוכנו; הקריטריונים למתן המלצה למועצה לאשר פיצויים נוספים; הליך העברת נוסח ההחלטה המתגבשת לאישור ועדת מינהל של המועצה ולממונה על השכר ובעלי הסמכות לחתימת הסכם הפרישה עם העובד. אשר לפיטורי עובד, יש לציין את בעלי התפקידים המוסמכים לקבל את ההחלטה, את הליך אישורה ואת אפשרות השימוע. הביקורת העלתה שאין ברשות נהלים בעניין הטיפול בפרישת עובד המועסק על פי הסכם עבודה אישי. בעקבות הביקורת הודיע המ בקר הפנימי של הרשות למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 כי סמנכ"ל למינהל וארגון ברשות החליט להוציא מסמך הנחיות שיגדיר את עקרונות הטיפול בפרישת עובדים המועסקים על פי הסכמים אישיים על בסיס התהליכים המתקיימים בפועל. 5. כאמור לעיל, המועצה קבעה פרמטרים לתשלום פיצוי ים לעובדים הבכירים, נוסף על אלה הקבועים בהסכמי העבודה עמם. לא נמצאו מסמכים המתעדים נימוקים של הנהלת הרשות להמלצות על מתן תשלומים לעובדים בכירים שפורשים. בהיעדר נימוקים כאלה אי -אפשר לדעת אם אכן הובאו בחשבון הפרמטרים שקבעה המועצה לקבלת ההטבות הנוספות. 6. נמצאו ליקויים בטיפול בתנאי פרישה של שלושה עובדים המועסקים על פי הסכמי עבודה אישיים להלן הפרטים: (א) עובד א הועסק ברשות מ- 1993 ,. תנאי העסקתו נקבעו בהסכם עבודה אישי ותוקף ההסכם הוארך כמה פעמים עד 15.1.07 . במאי 2005 שילמה לו הרשות פיצויים בסך כ- 684,500 ש"ח, מהםכ- 461,000 ש"ח פיצויי פיטורים מוגדלים וכ- 223,500 ש"ח פיצויים עבור תקופת הודעה מוקדמת של שישה חודשים (נוסף על הכספים שהפרישה עבורו הרשות לקופת גמל או לחברת ביטוח). הביקורת העלתה שהנהלת הרשות לא הביאה לאישור המועצה את תשלום הפיצויים לעובד א, כמתחייב מהסכם הע בודה (כאמור לעיל), ולמותר לציין כי המועצה לא אישרה את תשלום הפיצויים המוגדלים. רשות שדות התעופה 1259 .)(ב עובד ב החל לעבוד ברשות ב- 1994 ,. הוא הועסק על פי הסכם עבודה אישי שתוקפו הוארך עד ינואר 2009 . באמצע שנת 2006 ביקש מנכ"ל הרשות לסיים את העסקתו. לפי ההסכם, היה העובד זכאי לכספים שהצטברו עבורו בקופת גמל או בחברת ביטוח. בתגובה על פנייה של מנכ"ל הרשות לממונה על השכר כתב לו המשנה לממונה על השכר בספטמבר 2006 שהוא מוכן להמליץ לפני הממונה על השכר להעניק לעובד ב פיצויים בשיעור של %1001 בכפוף לאישור המועצה, תשלום עבור שישה חודשים בגין תקופת ההודעה המוקדמת ופדיון של עד 22 ימי חופשה, נוסף על55 .ימים צבורים משנים קודמות באוקטובר 2006 חתמו עובד ב ומנכ"ל הרשות על הסכם סיום עבודה בכפוף לאישורם של הממונה על השכר והמועצה. בהסכם זה נקבע, בין היתר, כי ישולמו לעובד פיצויי פיטורים בשווי משכורת של חו דש עבור כל שנת עבודה ושכר של שישה חודשים בגין תקופת ההודעה המוקדמת. כמו כן סוכם שהרשות תפדה לעובד 99 .ימי חופשה צבורה באותו החודש דנה המועצה בהסכם סיום העבודה של עובד ב ואישרה אותו. אחרי כן אישר גם הממונה על השכר את הסכם סיום העסקתו של עובד ב. באמצע 2007 שילמה הרשות לעובד פדיון של99 .ימי חופשה הביקורת העלתה כי אין ברשות אמות מידה לפדיון של יותר מ -55 ימי חופשה צבורים. בתשובתה מנובמבר 2009 מסרה הרשות כי לעניין פדיון של יותר מ -55 ימי חופשה שנצברו היא פועלת על פי הוראות התקשי"ר, המקנות למנהלים הכלליים סמכויות בנושא, ועל פי הנחיות החשב הכללי, וכי אין היא רואה צורך לקבוע אמות מידה נוספות בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו נימוקים לפדיון ימי חופשה צבורים של יותר מ-55 יום. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תקפיד לקבוע אמות מידה לזכאותו של עובד לפדיון של ימי חופשה רבים מהמקובל. (ג) מר גבי אופיר כיהן כמנכ"ל הרשות מ- 16.9.01 .והועסק על פי הסכם אישי ב- 7.9.07 הוא סיים את תפקידו בהחלטת שר התחבורה. לפי מכתבו של מנהל חטיבת משאבי אנוש ברשות (להלן - מנהל משאבי אנוש) אל מר אופיר מ- 9.9.07 , הוא היה זכאי לקבל, בין היתר, שכר עבור שלושה חודשים בגין תקופת ההודעה המוקדמת ופדיון של 55 .ימי חופשה ב- 10.9.07 כתב סגן הממונה על השכר לממלא מקום מנכ"ל הרשות דאז, מר שמואל קנדל, שבהמשך לפניות שקיבל בנושא ו"בהתאם לאישורים שניתנו בעבר", אפשר לאשר למר אופיר פיצויים מוגדלים של עד חודש אחד לכל שנת עבודה ופדיון של יותר מ-55 ימי חופשה, וזאת בכפוף לאישור המועצה. ב- 11.9.07 השיב .__________________ .1 .נוסף על הכספים שהצטברו לזכותו בקופת גמל או בחברת ביטוח 1260 דוח שנתי60ב .ממלא מקום המנכ"ל לסגן הממונה על השכר כי "אם מר אופיר מבקש לקבל מעבר לתנאים העומדים לזכותו עפ"י החוזה האמור, עליו לפנות ליו"ר המועצה בבקשה לקבל תנאים שאינם מצויים בחוזה ולנמק את בקשתו". ב- 16.9.07 פנה מנהל משאבי אנוש אל יו"ר ועדת מינהל של המועצה בבקשה להעלות את נושא תנאי סיום העסקתו של מר אופיר לפני ועדת מינהל לדיון, אך הנושא לא הועלה. בינואר 2008 ביקש מר אופיר מיו"ר המועצה לאשר לו, כנהוג ברשות ועל פי אישור סגן הממונה על השכר, פיצויים נוספים של 100% לכל שנת עבודה ופדיון של יותר מ-55 .ימי חופשה הביקורת העלתה שבקשה זו לא הובאה לפני המועצה לדיון. לא נמצאו בתיקי הרשות מסמכים המבהירים מדוע לא נידונו פניותיו של מר אופיר בישיבותיהן של ועדת מינהל והמועצה. בפברואר 2008 ,כתב היועץ המשפטי של הרשות אל המנכ"ל המכהן של הרשות מר קובי מור, שמאחר שכל התשלומים שעמדו לזכות מר אופיר שולמו לו כדין, מינואר [ "ואילו דרישתו עפ"י המכתב שבסימוכין 2008 , הינה לקבלת]המצוין לעיל כספים לפנים משורת הדין, הרי יש להעלות פניה זו לדיון בוועדת מינהל באחת מישיבותיה הקרובות". הביקורת העלתה שלמרות המלצת היועץ המשפטי של הרשות לא הובאה בקשתו של מר אופיר לפני המועצה לדיון, ולמותר לציין כי היא לא אושרה על ידה. בתיקי הרשות לא נמצאו מסמכים המנמקים זאת, ולא ניתנה למר אופיר תשובה בכתב בעניין זה. הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה שהנושא לא הועלה לדיון במועצה משום שההנהלה הייתה סבורה שאין לתת למר אופיר הטבות שלא נקבעו בהסכם העבודה האישי שלו. לדעת משרד מבקר המדינה, הדרך שבה נהגה הרשות אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין של גוף ציבורי, שלפיהם על הגוף להתייחס כראוי לפניות של עובדים, קל וחומר לגבי פניות מנכ"ל לשעבר, תהא אשר תהא ההחלטה בעניינן. בעקבות הביקורת הודיעה הרשות למר אופיר בנובמבר 2009 , שנתיים לאחר פרישתו, כי הנהלת הרשות החלי טה שלא להמליץ למועצה על מתן הטבות או תשלום כספים מלבד אלו שהוא זכאי להם על פי דין עקב נסיבות סיום עבודתו. ב- 25.11.09 , בעקבות פניית עורך דינו של מר אופיר, דנה המועצה בבקשתו לפיצויים מוגדלים ולפדיון של יותר מ-55 .ימי חופשה צבורים והחליטה לדחותה 7. תשלומים שאינם רשומים בהסכמי עבודה : בהסכמי העבודה האישיים נכללים התשלומים שהעובד זכאי לקבל בתקופת עבודתו מלבד שכרו. הביקורת העלתה שהרשות שילמה לעובד ג שפרש תשלומים שלא נכללו בהסכם עמו, בלי לקבל את האישורים הנדרשים מהממונה על השכר ומהמועצה: רשות שדות התעופה 1261 .עובד ג הועסק ברשות על פי הסכם עבודה אישי מינואר 2001 עד מרס 2005 . בתחילת פברואר 2005 הודיעה לו הרשות על הפסקת עבודתו. באותו החודש פנה העובד לממלא מקום סמנכ"ל מינהל וארגון (להלן - ממלא מקום הסמנכ"ל) בבקשה שימליץ לשלם לו החזרים בגין תשלומי אגרות רישוי רכב, ביטוח חובה וביטוח מקיף בת קופת עבודתו. לדבריו, נמסר לו שעובדים בדרגתו ובתפקידו הוגדרו כבעלי מעמד שווה לזה של ראשי מחלקה, הזכאים להחזר תשלומים אלה. באותו החודש המליץ היועץ המשפטי של הרשות לאשר את בקשת העובד, ובעקבות זאת פנה ממלא מקום הסמנכ"ל אל מנהל משאבי אנוש לאישור התשלום. מנהל משאבי אנוש התנגד לכך, כיוון שבהסכם האישי של עובד ג לא נכללים תשלומים אלה. זאת ועוד, בסעיף 4 (ד) להסכם האישי צוין שהעובד לא יהיה זכאי לקבל כל תשלום נוסף על המשכורת והתשלומים האחרים שפורטו בהסכם. למרות זאת אישר ממלא מקום הסמנכ"ל את תשלום ההחזרים וציין ש"זה סוכם בתנאי הפרישה". לא נמצא במסמכי הרשות מסמך המתעד סיכום זה. באפריל 2005 שילמה הרשות לעובד ג כ- 17,500 ש"ח בגין הוצאות ביטוח חובה, ביטוח מקיף ורישיון רכב ב - 1.6.02 - 31.3.05 . לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לפעול על פי הסכמי העבודה האישיים ככתבם וכלשונם, וכל חריגה מהם חייבה אישור מוקדם של הממונה על השכר ושל המועצה. 8. : הודעה מוקדמת בנוסח הסטנדרטי של הסכמי העבודה האישיים נקבע בסעיף הדן בנושא פיטורים, התפטרות ופקיעת הסכם כי שני הצדדים מחויבים להודיע מראש על הפסקת עבודה. בהסכמים הישנים נקבע שיש להודיע על כך שישה חודשים מראש, ואילו בהסכמים החדשים נקבע פרק זמן של שלושה חודשים לעניין ההודעה המוקדמת. ההודעה המוקדמת נדרשת, בין היתר, כדי להיערך למציאת מחליף לעובד ולביצוע חפיפה. הביקורת העלתה שהרשות נהגה לאפשר לעובד הפורש עקב פיטורים, התפטרות או פקיעת הסכם לצאת לחופשה ב תשלום בפרק הזמן שהוגדר בהסכם עמו כתקופת ההודעה המוקדמת. מבדיקת תנאי הפרישה של שבעה עובדים שהועסקו בהסכמים אישיים עלה שארבעה מהם יצאו לחופשה בתקופת ההודעה המוקדמת וקיבלו עבורה שכר בהיקף כולל של כ- 691,000 .ש"ח בספטמבר 2007 דנה ועדת מינהל של המועצה בשאלה אם ע ל עובד לעבוד בתקופת ההודעה המוקדמת או שהוא רשאי להפסיק לעבוד ולקבל משכורת. כלומר, אם לפרש את הסעיף האמור בהסכם כתקופת הסתגלות בשכר. מנהל משאבי אנוש ציין בדיון כי ברשות נהוג לשלם לעובד בכיר שפורש עבור תקופת ההודעה המוקדמת שנקבעה בהסכם עמו. הביקורת העלתה כי המועצה לא הגיעה לכלל החלטה בנושא זה ולא קבעה אמות מידה ברורות שלפיהן תוכל הנהלת הרשות להחליט אם העובדים הפורשים זכאים לצאת לחופשה בתקופה האמורה ולקבל שכר. 1262 דוח שנתי60ב .התחייבויות הרשות לפנסיה תקציבית .כאמור, בדוחות הכספיים של הרשות נרשמת עתודה לפנסיה תקציבית, המשקפת את החבות הפנסיונית הכוללת של הרשות לטווח ארוך בגין זכויות הפנסיה של עובדי הרשות. כספים שהרשות מפקידה בחשבונות הבנקים ומיועדים לכיסוי התחייבות זו נרשמים בדוחות הכספיים בסעיף "השקעות לזמן ארוך מיועדות" בהשקעות יעודה. מדי שנה בשנה מעדכנת הרשות את היעוד ה לתשלום פנסיה לעובדיה הזכאים לפנסיה תקציבית לפי חישובים אקטואריים שמבצע אקטואר חיצוני והנחות המבוססות, בין השאר, על מאפייני אוכלוסיית עובדי הרשות ועל כללים של המשק, ובהם שיעור הריבית הריאלי; העלייה הריאלית בשכר; שיעור הצבירה לשנה מהשכר הקובע לפנסיה וגיל הפרישה. על סמך נתונים אלה נקבע עוד בסוף שנות התשעים של המאה העשרים שהרשות תפריש 30% מהשכר הקובע לפנסיה של כל עובד. משנת 2005 חויבו העובדים, על פי חוק הגמלאות, להפריש2% מהשכר הקובע לפנסיה, ובסך הכול הופרשו לפנסיה 32%. להלן נתונים על התחייבויות לטווח ארוך בש ל סיום עבודתם של עובדים בעלי פנסיה תקציבית ועובדים אחרים, הפרשות הרשות ליעודה, תשלומי פנסיה במשך השנה, סך כל ההתחייבויות וסכום היעודה, על פי הדוחות הכספיים של הרשות לשנים 2006 -2008 :)(באלפי ש"ח רשות שדות התעופה 1263 . .2008 2007 2006 .2,312,452 2,302,516 ** 2,160,173 התחייבותלעובדים לתחילת .השנה* .240,936 66,636 182,602 הפרשות במשך השנה .( 57,422) ( 56,700) ( 57,403) תשלומי פנסיה במשך השנה .2,495,966 2,312,452 2,285,372 סך כל ההתחייבות לסוף השנה .2,504,543 2,318,805 2,297,387 יעודה לסוףהשנה*** .* ובכלל זה התחייבות לפנסיה תקציבית, מענקי אי-ניצול ימי מחלה, שי לחגים והשלמת חבות בגין פיצויי פרישה ופיטורים. ** ובכלל זה 17.144 .מיליון ש"ח בגין השפעה מצטברת של שינוי כללי החשבונאות *** אלה כספים המופקדים בבנקים והמיועדים לכיסוי ההתחייבויות לפנסיה. .בשנת 2007 החליטה הרשות לשנות אתהשיטה לחישוב החבות האקטוארית על פי תקן חשבונאות בין-לאומי מספר 19 - ( הטבות לעובדים IAS19 ). בעקבות זאת שונו גם ההנחות לגבי גיל הפרישה הממוצע, שיעור הצבירה הממוצע לכל שנה ושיעורי הריבית להיוון, שעליהן נסמך חישוב החבות האקטוארית. מהטבלה עולה שבשנת 2008 גדלו ההפרשות לפנסיה במידה ניכרת, והדבר נבע בעיקר משינוי ההנחה בעניין ריבית ההיוון באותה השנה. .קופת גמל מרכזית לקצבה .חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997 ,) התשנ"ז- 1996 , הטיל על הרשות חבות מסים2 , לרבות מסים על רווחי היעודה בגין החבות האקטוארית של עובדי הרשות. כבר באוקטובר 1996 דנו סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר וסמנכ"ל לכלכלה, כספים ומסחר ברשות בכמה סוגיות בעניין מיסוי הרשות, וקבעו, בין היתר, שכספי היעודה שנצברו עד 31.12.96 בגין החבות האקטוארית של העובדים הזכאים לפנסיה תקציבית יופק דו בקופת גמל שיאשרו אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר ונציבות מס הכנסה, והרשות תהיה פטורה מתשלום מס על רווחיהם. באותו החודש אישרו שר האוצר ושר התחבורה את עקרונות הסיכום האמור. על פי הוראות מעבר לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקצי ב לשנת 1997 ), התשנ"ז - 1996 , הוסמך נציב מס הכנסה לפטור את הרשות מתשלום מס על הסכומים שייעדה להפקדה בקופת גמל מרכזית לקצבה וכן על הריבית, הפרשי ההצמדה והרווחים האחרים שמקורם בסכומים שיופקדו בקופת גמל לקצבה בשנים 1997 - 2002 . ממסמכי הרשות עולה שמשרד האוצר התנה את המשך מתן הפטור ממס בצעדים ממשיים של הרשות להקמת קופת הגמל. עד מועד סיום הביקורת לא הוסדר נושא הפטור ממס. ממסמך של הרשות מתחילת שנת 2009 עולה שהמס .__________________ .2 מסים המושתים על הרשות בגין הכספים שהופרשו עבור פנסיה ולא הופקדו בקופה חיצונית המאושרת על ידי אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר ונציבות מס הכנסה. 1264 דוח שנתי60ב .על רווחי היעודה בשנים 2003 -2007 , שבהן הרשות לא הייתה פטורה מס, הוא 237 .מיליון ש"ח, והוא עדיין תלוי ועומד הביקורת העלתה שרק משנת 2006 עשתה הרשות צעדים ממשיים לקידום הקמתה של קופת גמל מרכזית לקצבה, ובהם: מינוי צוותים פנימיים להתוויית דרכי פעולה; שיתוף נציגי הוועדים של עובדי הרשות ושל הסתדרות העובדים החדשה בדיונים; שכירת שירותיו של משרד עורכי דין לכתיבת המכרז ותקנ ות קופת גמל מרכזית לקצבה ובחירת מחלקה אקטוארית של משרד רואה חשבון להכנת תחשיבים אקטואריים. בדיונים בנושא קופת הגמל נבחנו, בין היתר, הסוגיות האלה: אופן חישוב ההתחייבות האקטוארית ומאזן הפתיחה של הקופה; השארת האחריות והמחויבות לפנסיה תקציבית בידי הרשות; מידת המעורבות של הרשות בקבלת ההחלטות של החברה שתנהל את הקופה ואופן מעורבותה; שיעור דמי הניהול שת גבה חברת הניהול; התאמת ההשקעות הקיימות לתקנות מס הכנסה; אופן שיתופם של הסתדרות העובדים הכללית החדשה והעובדים בהליך הקמת הקופה ובוועדת ליווי שתגובש לאחר הקמתה; מנגנוני השלמה של גירעונות (אם ייווצרו בעתיד) ומדיניות הרשות לגבי כספים עודפים שיצטברו בקופה. באוקטובר 2006 קבע מנכ"ל הרשות שיש לשאוף להשלמת התהליך לא יאוחר מאוגוסט 2007 . בשנים 2007 ו- 2008 נדון הנושא כמה פעמים בוועדת הכספים ובוועדת מינהל של המועצה, אך לא חלה התקדמות של ממש בעניין. בדצמבר 2008 חתמו הרשות והסתדרות העובדים הכללית החדשה על הסכם קיבוצי שבו נקבע כי יש לקדם את הקמתה של קופת גמל מרכזית לקצבה, וכי הן יפעלו להשגת הסכם משותף בנושא בתוך שישה חודשים. בישיבת ועדת מינהל של המועצה שהתקיימה באפריל 2009 הוחלט כי תכונס ישיבה מורחבת לסקירת הנושא על ידי מומחים מקצועיים, וכי ההנהלה תגבש את הרכב הצוות המקצו עי שיקדם את הנושא מטעמה, ולקראת ניסוח התקנון תציג לפני הוועדה את הצוות האמור וכן את העקרונות ו"הקווים האדומים" שגובשו ואת הלקחים מניסיונם של גופים אחרים. ביולי 2009 התקיימה ישיבה משותפת לוועדת מינהל ולוועדת הכספים של המועצה, ונכחו בה נציגי הנהלת הרשות, נצי גי העובדים ובעלי מקצוע המתמחים בנושא. הוחלט שהמשך הדיון יתקיים בספטמבר 2009 , ובו יידונו, בין היתר, הליך בחירתה של חברת ניהול, הלקחים מתהליך דומה שעברה חברת החשמל, משימות ולוחות זמנים, טיוטות התקנון וההסכם והמחלוקות עם העובדים. באוקטובר 2009 הודיעה הרשות ל משרד מבקר המדינה כי היא הקימה צוות להובלת התהליך והוא יפעל בליווי המועצה, אך הצדדים עדיין לא הסכימו על נוסח התקנון לקופה. הרשות הוסיפה כי התקיימו פגישות עבודה עם אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר כדי לקדם את התהליך ככל האפשר, וכי הנושא מועלה תדיר בדיוני ועדת מינהל של המועצה. רשות שדות התעופה 1265 .סיכום .כדי לייעל את עבודתה ולהשיג חיסכון בהוצאותיה מציעה הנהלת הרשות לעובדיה מדי פעם בפעם תכניות פרישה מרצון, המעניקות תנאי פרישה משופרים. הפורשים בתכניות הפרישה לשנים 2005 ו- 2007 היו מעטים מהמצופה, ומן הבחינה הזאת לא הושגו מטרותיהן. נוסף על כך הרשות לא מילאה את התנאים שנקבעו בהן ואושרו בידי הממונה על השכר במשרד האוצר. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון מדוע לא הושגו מטרותיהן של תכניות אלה, ולהעריך מראש את מידת השגת המטרות של תכניות שיוצעו בעתיד. הרשות שילמה סכומים גבוהים לרבים מעובדיה הבכירים שפרשו והעניקה להם הטבות חריגות. סדרי האישור של תנאי פרישת עובדים המועסקים לפי הסכמי עבודה אישיים, לרוב עובדים בכירים, מעידים על תפקוד ארגוני לא תקין של הרשות. הדבר התבטא בעיקר בהיעדר אמות מידה ונהלים לקביעת תנאי פרישה חריגים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות לגבש מדיניות בעניין זה וכללים ברורים לכל שלב ושלב בהליך הפרישה של העובד.