רשות מקרקעי ישראל/קבורה אזרחית ביישובים חקלאיים

 ♦ . .מבוא .נוסח [ את הקבורה בישראל מסדירים, בין היתר, חוק שירותי הדת היהודיים , התשל"א]משולב- 1971 (להלן- חוק שירותי הדת), חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית5, התשנ"ו- 1996 (להלן- חוק קבורה אזרחית) ותקנותיהם, והיא באחריות הענף לשירותי קבורה במשרד לשירותי דת (להלן - המשרד6 ). אגף שְׂאֵרים והבטחת קיום במוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי), משרד הבריאות, מינהל התכנון שבמשרד הפנים (לה לן - מינהל התכנון), מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י או המינהל) במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 , .והרשויות המקומיות מעורבים, כל אחד בתחומו, בעניינים שונים הנוגעים לקבורה .__________________ .5 .בהתאם לחוק, בבית עלמין אזרחי תהיה הקבורה על פי השקפתו של אדם 6 המשרד היה עד ינואר 2008 ,הרשות הארצית לשירותי דת שבמשרד ראש הממשלה ומינואר 2008 - .המשרד לשירותי דת 388 דוח שנתי60ב .על פי תקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו - 1976 , הביטוח הלאומי משלם את הוצ אות הקבורה של אדם שנפטר בישראל או תושב ישראל שנפטר בחוץ לארץ. שירותי הקבורה עצמם ניתנים בעיקר על ידי חברות קבורה7 בהתאם לתקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לענייני קבורה), תשכ"ז - 1966 (להלן- תקנות שירותי הדת) ולתקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נוהלי קבורה), התשנ"ט - 1998 . הביטוח הלאומי כורת הסכמי הפעלה עם חברות הקבורה שבהם נקבעים תחום הקבורה והכללים שעל פיהם חייבת כל חברה לפעול. מדיניות הקבורה בישראל מושפעת, בין היתר, מהיצע הקרקע. קרקע פנויה היא משאב מוגבל ההולך ופוחת. הקצאת קרקע לבית עלמין היא מעשה לדורות: אין אפשרות לשנות ייעוד של קרקע שהוקצתה לקבורה. לכן קיבלה ממשלת ישראל מספר החלטות בדבר הקמת בתי עלמין אזוריים ובדבר עידוד קבורה רוויה 8 במטרה לנצל באופן מיטבי את הקרקע9. מדיניות הקבורה בישראל מושפעת גם מהצורך בקבורה שאינה דתית - קבורה אזרחית - של ציבור המבקש לקבור את מֵתָיו על פי השקפתו. יצוין כי קבורת אדם הנחשב חסר -דת אפשרית בחלקה מיוחדת בכל בית עלמין וגם בבתי עלמין אזרחיים. בחוק הקבורה האזרחית נקבע כי השר הממונה על המשרד יקבע מקומות להקמת בתי עלמין אזרחיים חלופיים. בינואר 2001 החליטה הממשלה לממן את בתי העלמין לקבורה אזרחית חלופית ברחבי הארץ בהתאם לצרכים ולתקציב שיוגדרו על ידי השר לענייני דתות ושר האוצר. אולם מאז נחקק החוק חלפו כ -13 שנה, ומאז החלטת הממשלה חלפו כשמונה שנים שבמהלכן העניק המשרד לעמותות שמטרתן הפעלת בתי עלמין א זרחיים 5.8 ,מיליון ש"ח בלבד מהם 3.5 מיליון ש"ח רק לאחר עתירה לבית המשפט העליון. במהלך השנים הוקמו שני בתי עלמין בלבד לקבורה אזרחית חלופית. בשנת 1999 נחנך בית עלמין אזרחי חלופי בבאר שבע במימון המשרד, ובמאי 2009 נחנך בית עלמין אזרחי חלופי בכפר סבא במימון העמותה שמפעילה אותו. עד מועד סיום הביקורת לא הוקצה שטח נוסף לקבורה אזרחית במרכז הארץ. נראה כי ההיצע המצומצם של קרקעות שסיפקה המדינה לקבורה אזרחית הגביר את הביקוש לה ביישובים חקלאיים. אלה החלו לעסוק בכך ללא רישיון, ללא הסמכה, ללא הסדרה ובניגוד לחוק. קרקעות בת י העלמין ביישובים החקלאיים הן חלק מקרקעות המדינה שלגביהן נחתם חוזה בין ממ"י לבין הישובים החקלאיים (להלן - חוזה המשבצת). על פי חוזה המשבצת, הקרקעות מיועדות לחקלאות או לצרכים ציבוריים של חברי היישוב החקלאי או למגוריהם. על פי החלטה 949 של ממ"י (בעת הביקורת - החלטה 1163 ), רשאי היישוב החקלאי לפעול לשינוי הייעוד של חלק מן המוחכר על ידי עסקה לייעוד לא חקלאי, ובלבד שהשימוש תואם את הייעוד התכנוני של הקרקע ובכפוף לתנאים ולמגבלות הקבועים בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל, בין היתר, תשלום דמי חכירה על פי השיעור הנהוג לאותו ייעוד. דמי החכירה בעבור פעילות חקלאית או ציבורית נמוכים מדמי החכירה בעבור פעילות מסחרית. .__________________ .7 חברה קדישא או כל אדם העוסק בקבורת נפטרים יהודיים. 8 .מכלול של שיטות קבורה המאפשרות קבורה בניצולת גבוהה של קרקע 9 ,"ראו "מצוקת הקבורה בגוש דןדוח שנתי 59 ב' של מבקר המדינה, עמ' 1030 . מינהל מקרקעי ישראל 389 . בתי העלמין בישובים החקלאיים הוקמו על קרקע לצורכי ציבור, ועל פי החוזה שנחתם בינם לבין ממ"י, הם נועדו לקבורת חברי היישוב החקלאי ובני משפחותיהם בלבד. למרות זאת הקבורה האזרחית באחד עשר יישובים חקלאיים (להלן - יישובים חקלאיים) הפכה להיות עסק מסחרי - נמכרות חלקות לקבורת נפטרים שאינם חברי היישוב החקלאי או בני משפחותיהם תמורת תשלום גבוה החורג מהתעריפים שנקבעו בתקנות. הסכום שנגבה בעבור כל קבר הוא בין 7,000 ש"ח ל- 24,000 ש"ח, וזאת - נוסף על דמי קבורה בסך של כ - 3,500 ש"ח שאותם משלם הביטוח לאומי. הממשלה החליטה להפעיל את הסמכויות שהוקנו לממ"י בחוק כדי לשמור על קרקעות הלאום. ב- 8.8.04 קיבלה הממשלה החלטה 10 בדבר מניעת מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לנפטרים שאינם בני המקום והמשכתה רק בתנאים מסוימים 11 . בחודשים ינואר-יולי 2009 ,בדק מבקר המדינה את הקבורה ביישובים החקלאיים את החלופות לקבורה דתית ואת הפיקוח והבקרה שמקיימים ממ"י, הביטוח לאומי והמשרד על הפעלת בתי העלמין ביישובים אלו. .הזכות לקבורה אזרחית חלופית .הקצאת קרקע להקמת בתי עלמין אזרחיים חלופיים 1. בשנת 1996 נחקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית הקובע כי "אדם זכאי להיקבר על פי השקפתו בבית עלמין אזרחי חלופי אם בחר בכך ". נקבע בו כי "השר יקבע מקום אשר ייועד, בכפוף לכל דין, לשמש כבית עלמין אזרחי חלופי לפי חוק זה; מקום כאמור יכול שיהיה חלק מבית עלמין אחר. בתי העלמין יהיו באזורי הארץ השונים, ומרחקים סבירים ביניהם". עוד קבע החוק כי "בית עלמין אזרחי חלופי ינוהל בידי תאגיד לענייני קבורה". בסמוך לחקיקת החוק החליט השר הממונה על המשרד לענייני דתות (להלן - השר) בהחלטה מנהלית על הקמת ארבעה בתי עלמין אזרחיים חלופיים בשלב הראשון - בבאר שבע, בירושלים, בתל רגב בחיפה ובאזור המרכז. בהתאם לכך הוא החליט להקצות קרקע לבית עלמין חלופי בבאר שבע, ובשנים 1997 -1998 הקצה המשרד לעמותה האחראית להפעלתו כ-2.3 .מיליון ש"ח להקמתו 2. בשנים 2000 -2002 קיבלה הממשלה מספר החלטות לי ישום חוק הזכות לקבורה אזרחית, ולפיהן בכל בית עלמין חדש או מורחב יוקצה שטח לקבורה כזאת; 10% מן השטח המורחב של בית עלמין ירקון יוקצו לקבורה אזרחית חלופית; ממ"י וחברות קדישא יפעלו ללא דיחוי להקצאת חלקות לקבורה אזרחית חלופית בארץ בכלל ובבית עלמין ירקון בפרט. בתקופת הביקורת התקיימו דיונים לשינוי תמ"א 1912 .בדבר הקצאת אזורי הקבורה לבית עלמין אזרחי בכל מחוז .__________________ .10 /קבר12 שקיבלה ב- 26.8.04 'תוקף של החלטת ממשלה (מס 2514.) 11. בין השאר, יישום החלטה949 .וקבלת אישור ממשרד הדתות 12 .תכנית מתאר ארצית לבתי עלמין 390 דוח שנתי60ב .בשנת 2003 עתרו שתי עמותות שעוסקות בזכות לקבורה אזרחית חלופית לבית המשפט העליון13 בבקשה לקבל צו על תנאי נגד ממ"י שיורה לו להסביר מדוע לא יוקצה "מיד" שטח של כ-30 דונם עבור קבורה אזרחית חלופית בשטח בית עלמין ירקון, וצו ביניים נגד המשרד שימנע ממנו להיכנס ולעשות כל עבודת פיתוח או כל עבודה אחרת בשטחי בית העלמין על מנת שלא לפגום באפשרות המימוש של החלטת הממשלה. ממ"י ביקשה להעביר את המשך הדיון לוועדת השרים והעמותות משכו א ת העתירה. בנובמבר 2004 החליטה וועדת השרים כי בבית עלמין ירקון יוקצו לשם כך 15 דונם, ובבית עלמין בגן רווה יוקצו30 דונם למטרה זו. מאז ועד מועד סיום הביקורת המשיכו העותרות לנהל משא ומתן עם ממ"י לקבלת השטחים הללו או שטחים חלופיים במרכז הארץ, למשל באזור קיבוץ שפיים, אולם לא נחלו הצלחה. בתשובתו למבקר המדינה מאוקטובר 2009 הסביר מנהל ממ"י כי בספטמבר 2009 התקיים דיון במשרדו, ובו סוכם כי אם מועצת עיריית פתח תקווה תאשר את הבקשה להקצאה ישירה בבית עלמין ירקון לעמותת "מנוחה נכונה", יפעל המינהל להקצאה ישירה בהתאם להודעה זו. לגבי השטח בגן רווה ציין מנהל ממ"י כי נמצאו בו ממצאים ארכיאולוגיים. הוא ציין כי ממ"י פועל לייחוד שטח לקבורה אזרחית בשפיים, והעניין נמצא בשלבי ניסוח הסכם סופי. תקצוב קבורה אזרחית חלופית בינואר 2001 החליטה הממשלה לממן את בתי העלמין לקבורה אזרחית חלופית ברחבי הארץ בהתאם לצרכים ולתקציב שיוגדרו על ידי השר לענייני דתות ושר האוצר. על פי סעיף 3 א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), למימון הקמת בית עלמין אזרחי חלופי ניתן לפנות למשרד לקבלת תמיכה. מוסד ציבורי שהוא גוף שאינו מוסד ממוסדות המדינה, הפועל בין השאר למטרות דת, זכאי לתמיכה. שיעור התמיכה לא יעלה על 90% .מהעלות הכוללת המבחנים לחלוקת התמיכות יפורסמו ברשומות. הליך הקצאת התקציבים כרוך בהגשת בקשות לתמיכה לוועדת התמיכות המשרדית. משנת 2002 ועד סיום מועד הביקורת פעלו עמותות האחראיות לקבורה אזרחית באזורים שונים בארץ לקבלת תמיכות להקמת בתי עלמין אזרחיים חלופיים. 1. בשנת 2002 לא הקצה המשרד תקציב לבתי עלמין אזרחיים מאחר שלא הכין ולא פרסם מבחנים לקבלת תמיכות. שתי עמותות (עמותת מנוחה נכונה - באר שבע והסביבה ועמותת מנוחה נכונה חיפה והצפון) עתרו בעני ין זה לבג"ץ 14 ובעקבות העתירה פרסם המשרד את מבחני התמיכה באוגוסט 2003 . בשנת 2004 הגישו תשעה גופים ציבוריים ובכללן שלוש עמותות בקשות לתמיכה. את כל הבקשות לרבות אלה של שתי העמותות שנזכרו לעיל דחתה ועדת התמיכות, מאחר שהיה להן רישיון קבורה לחמש שנים ולא פחות, כפי שנדרש בתנאי הסף .__________________ .13 בג"ץ 5130/03 עמותה מנוחה נכונה תל אביב והסביבה ועמותת מנוחה נכונה ישראל נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח'. 14 בג"ץ 1285/02 עמותת "מנוחה נכונה- באר שבע והסביבה" נ' השר לענייני דתות ואח' (לא פורסם).בג "ץ 6542/02 עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" נ' השר לענייני דתות ואח' (לא פורסם). מינהל מקרקעי ישראל 391 . לקבלת תמיכה. שתי העמותות פנו שוב לבג"ץ ובמרס 2006 פסק בית המשפט העליון כי כל אחת מהן תקבל מכספי התמיכה 1.75 .מיליון ש"ח 2. בשנת 2005 היה הסכום בתקנה התקציבית להקמת בתי עלמין אזרחיים13 ,מיליון ש"ח 11 ,מיליון ש"ח יותר מאשר בשנים שעברו בהתאם להסכמים הקואליציוניים באותה שנה. לוועדת התמיכות הוגשו שבע בקשות תמיכה, שנכללו בהן בקשות משלוש עמותות נוספות (ביניהן עמותת מנוחה נכונה חיפה והצפון ועמותת מנוחה נכונה כפר סבא). את כל הבקשות דחתה ועדת התמיכות, מאחר שלעמותות מסוימות לא הייתה קרקע בבעלותן ולאחרות לא היו אישורים מתאימים או הוצאות. בעקבות דחיית הבקשות עתרו שתי העמותות לבג"ץ 15 . ביולי 2006 פסק השופט אדמונד לוי כי "תהליך אישור התמיכה הקיים מקשה עד למאוד על העותרות, ובמידה רבה כרוכה בו סכנה שהוא יסכל את ביצוע החוק. חרף האמור, לא ראיתי מקום להציע לחברותיי הנכבדות להושיט לעותרות סעד קונקרטי, הואיל וסבורני כי נכון להעניק למשיבים פסק זמן שלא יעלה על שישה חודשים מיום פסק הדין כדי לתקן את הטעון תיקון, ובדרך זו לאפשר להגשים את מטרת החוק הלכה למעשה". 3. לאור פסיקת בית המשפט, פרסם המשרד את מבחני התמיכה לשנת 2007 באפריל אותה שנה. יתרת התקציב שנותרה משנת 2006 להקמת בתי עלמין אזרחיים, 11.5 מיליון ש"ח, הועברה לתקציב לשנת 2007 , אולם לוועדת התמיכות לא הוגשו בקשות כלל. בינואר 2008 החליט משרד האוצר להחזיר את הסכום הנ"ל לתקציב המדינה ולבטל את התקנה התקציבית לפיתוח בתי עלמין אזרחיים חלופיים. באותו חודש הגישה אחת העמותות עתירה לבג"ץ16 בבקשה שלא לבטל את התקנה ולא להשיב את התקציב שלא נוצל בשנת 2007 אלא להעביר אותו לתקציב של שנת 2008 . .בעת סיום הביקורת הייתה העתירה תלויה ועומדת בבית המשפט העליון 4. עד מועד סיום הביקורת לא תוקצבה התקנה להקמת בתי עלמין אזרחיים לשנת 2008 . באותה שנה הוגשו שלוש בקשות לתמיכה, אולם ועדת התמיכות דחתה את כולן, גם את בקשתה של העמותה מנוחה נכונה חיפה והצפון, מאחר שבניגוד לנדרש במבחני התמיכה, שיעור הוצאות ההנהלה שלה ושיעור הוצאותיה הכלליות לשנים 2007 -2008 שהיה כ- 4,000 ש"ח, גדול מ-22% ממחזור הפעילות הכספי שלה לאותה תקופה - שהיה כ - 2,500 ש"ח. העמותה טענה כי מדובר בסכומים זניחים מאוד שאינם מצדיקים את דחיית הבקשה, אולם המשרד לא שינה את החלטתו. העמותה פנתה בתלונה למשרד המשפטים, ובינואר 2009 הודיע לה משרד המשפטים על תמיכתו בהחלטת המשרד. מתשובת המשרד למשרד מבקר המדינה עולה כי באוקטובר 2009 נערך דיון בוועדת השרים בעניין רצינות כוונותיה של עמותת מנוחה נכונה חיפה והצפון ונדונה האפשרות להעביר את הפיתוח באתר לגורם אחר. .__________________ .15 בג"ץ 11480/05 'עמותת "מנוחה נכונה חיפה והצפון" נ' ראש הממשלה ואח(לא פורסם) ובג "ץ 11908/05 עמותת "מנוחה נכונה ישראל" נ' שר האוצר ומנהל הרשות לשירותי דת (לא פורסם). 16 בג"ץ 125/08 מנוחה נכונה ישראל נ' שרהאוצר (טרם הוכרע). 392 דוח שנתי60ב .מתשובת עמותת מנוחה נכונה חיפה והצפון למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 עולה כי 1.75 מיליון ש"ח, סכום התמיכה עבור שנת 2002 , הועבר אליה רק בתחילת שנת 2008. 5. בשנת 2009 פרסם המשרד הודעה על אפשרות לקבלת תמיכה אולם טרם תוקצבה תקנה להקמת בתי עלמין אזרחיים. לוועדת התמיכות הוגשה בקשה של עמותת מנוחה נכונה כפר סבא. בקשתה נדחתה מאחר שלא היו בידיה אישור ניהול תקין, אישור על ספרים, אישור ניכוי מס במקור ודוח תקציב מול ביצוע. מאז חקיקת החוק חלפו כ-13 שנה, שבמהלכן הקצה המשרד להקמת בתי עלמין אזרחיים 5.8 מיליון ש"ח, מהם3.5 מיליון ש"ח רק לאחר עתירה לבית המשפט העליון. כ -4 מיליון ש"ח הקצה המשרד לעמותת מנוחה נכונה באר שבע והסביבה שהקימה בשנת 1999 בית עלמין אזרחי חלופי בבאר שבע. 1.75 מיליון ש"ח הקצה המשרד לעמותת מנוחה נכונה חיפה והצפון אשר ביקשה להקים בית עלמין אזרחי חלופי בתל רגב. בשנת 2007 הקצתה ממ"י כ-23 דונם לעמותה זו, אולם עד מועד סיום הביקורת לא הוכשר השטח לקבורה. במאי 2009 נחנך בית עלמין אזרחי בכפר סבא ללא עזרתו של המשרד, במימון פרטי. התמשכות הליכי יישום חוק הקבורה האזרחית כמתואר לעיל, אי-מימוש החלטות הממשלה בהיקף הנדרש והיעדר היצע של מקומות לקבורה אזרחית עלולים להגביר את הביקוש לקבורה אזרחית ביישובים חקלאיים. קבורה ביישובים חקלאיים 1. מנתונים של הביטוח הלאומי לשנים 2006 -2008 בדבר מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים חקלאיים ומנתוני ממ"י והמשרד עולה שכאמור, אחד עשר יישובים חקלאיים משתמשים בבתי העלמין בשטחיהם לקבורה מסחרית , ונקברו בהם באותן שנים יותר מחמש מאות נפטרים בשנה. הממצאים שלהלן נוגעים ליישובים אלה בלבד, אף שאפשר שיישובים נוספים מקיימים קבורה מסחרית. 2. לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נוהלי קבורה), התשנ"ט- 1998 (להלן- תקנות הזכות לקבורה אזרחית), חברת קבורה המבקשת לעסוק בקבורה בבית עלמין אזרחי חלופי, חייבת ברישיון לכך. תוקף הרישיון הוא שנתיים. על החברה לחתום על הסכם הפעלה עם הביטוח הלאומי. בתשובה למבקר המדינה טענו היישובים החקלאיים אשר אפשרו קבורה של נפטרים שאינם בני היישוב או קרוביהם כי בכך הם מהווים חלופה לקבורה אזרחית הנחוצה כל כך. אולם הביקורת העלתה כי רק שניים מהיישובים החקלאיים שמקיימים קבורה מסחרית מחזיקים ברישיון לעסוק בקבורה אזרחית. שאר היישובים החקלאיים הנדונים בדוח לא הוכרו כבתי עלמין אזרחיים חלופיים בהתאם להוראות חוק הקבורה האזרחית ותקנותיו. 3. לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית ולפי תקנות שירותי הדת היהודיים, חברת הקבורה לא תגבה תשלום בעבור הקבורה אלא בהתאם לחוק או על פיו. עבור מינהל מקרקעי ישראל 393 . רכישת קבר לאדם בעודו בחיים תגבה חברת הקבורה תשלום לפי תעריפי חוק שירותי הדת היהודיים, 4,254 ש"ח. מתלונות שהתקבלו בביטוח הלאומי בשנים 2004 -2008 עולה כי חברות הקבורה ביישובים חקלאיים גבו ממשפחות הנפטרים עבור הקבורה סכומים הנעים בין 7,500 ל- 24,000 ש"ח; עבור רכישה בחיים של קבר הן גבו סכומים שנעו בין 16,000 ל- 23,000 .ש"ח נראה כי ההיצע המצומצם של קרקעות שסיפקה המדינה לקבורה אזרחית עודד את הכניסה של יישובים חקלאיים לתחום זה - ביישובים חקלאיים מסוימים הפכה הקבורה לחלק מפעילות כלכלית -עסקית - אולם הדבר נעשה בלא שהוסדר כדין. בתשובתו למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין משרד הדתות כי המשרד מתכוון להגביר את פעילותו בתחום הסדרת הקבורה האזרחית החלופית, ובהתאם לזאת הנחה השר את עובדי המשרד להתחיל בעבודת מטה במטרה לקבוע אם צריך להקים לשם כך בתי עלמין אזוריים נוספים. המשרד הודיע כי בשלב מתקדם יותר בכוונתו לנהל שיג ושיח עם כל הגופים הרלוונטיי ם לקידום העניין. שלא כבעבר נציגיו לוקחים חלק פעיל בדיונים על שינויים בתמ"א 19. לדעת משרד מבקר המדינה, יישום חוק הקבורה האזרחית יאפשר לספק את הביקוש לקבורה על פי השקפת עולמו של אדם. בדרך זו תתאפשר קבורה אזרחית בהיקף גדול יותר ובמרחק סביר בין בית עלמין אחד למשנהו ובעלות נמוכה, בהתאם להוראות החוק. .הפיקוח של המוסד לביטוח לאומי ., התשנ"ה ]נוסח משולב [ חוק ביטוח לאומי - 1995 (להלן- חוק ביטוח לאומי), , התשל"ו]דמי קבורה[ והתקנות שהותקנו על פיו, תקנות הביטוח הלאומי- 1976 , מסדירים את תשלום דמי הקבורה לחברת הקבורה בגין הטיפול בנפטר (להלן- תקנות דמי קבורה). לפי תקנות דמי קבורה, תנאי ההתקשרות בין הביטוח הלאומי לחברת הקבורה, לרבות הכללים בדבר מתן שירותי קבורה ותשלום דמי הקבורה לחברת הקבורה בידי המוסד לביטוח הלאומי, ייקבעו ביניהם בהסכם. מדי שנה מקבל הביטוח הלאומי בקשות לתשלום דמי קבורה מחברות קבורה של יישובים חקלאיים. בקשות אלו מאפשרות לו לדעת את מספר הנקברים השנתי שם, ואולם מרגע שהוא מבטל את ההסכם עם חברת הקבורה ומפסיק לשלם לה דמי קבורה היא מפסיקה לדווח לו על מספר הנקברים בבית העלמין אשר באחריותה. דמי קבורה לפי חוק ביטוח לאומי, לחברת הקבורה אסור לגבות ממשפחת הנפטר כל תשלום בקשר לקבורה, אלא בהתאם להוראות אותו חוק, ודמי הקבורה ישולמו לחברת 394 דוח שנתי60ב .הקבורה על ידי הביטוח הלאומי בהתאם לתנאים שנקבעו שם. לפי תקנות דמי קבורה, חברת הקבורה יכולה לגבות דמי קבורה רק במקרים האלה: הנפטר נקבר בחלקה שאושרה כחריגה על ידי המוסד לביטוח לאומי; הנפטר נקבר בבית עלמין שהוכרז כסגור בשל מיעוט חלקות לקבורה; הנפטר נקבר שלא במקום מגוריו. תנאים נוספים אלו אינם רלוונטיים לגבי בתי עלמין ביישובים חקלאיים מאחר שבהם אין חלקות חריגות, הם לא הוכרזו כסגורים ובהתאם לחוזה החכירה בין היישוב החקלאי למינהל, אסור לקבור מי שאינם בני המקום בבית העלמין של היישוב החקלאי. גם תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נוהלי קבורה), התשנ"ט - 1998 , וגם תקנות שירותי הדת אינן מתירות לחברת קבורה לגבות אלא את הסכומים שהותר לגבותם בהתאם לתקנות דמי קבורה. תלונות ממשפחות נפטרים 1. בבדיקת תיקי יישובים חקלאיים בביטוח הלאומי נמצא שמשפחות נפטרים התלוננו בשנים 2004 -2008 על גביית סכומים שנעו בין 7,500 ש"ח ל- 24,000 .ש"ח, בניגוד לחוק ביטוח לאומי ולתקנותיו ובניגוד להסכם הביטוח הלאומי מצא כי התלונות מוצדקות ופנה לחברות הקבורה בטענה כי גביית תשלום בגין קבורה היא עברה על החוק והפרת ההסכם, דבר העלול להביא לעיכוב העברת דמי הקבורה מהביטוח הלאומי אליהן ולביטול ההסכם ורישיון הקבורה ודרש מהן להחזיר את הכסף למשפחות הנפטרים. למרבית משפחות הנפטרים השיבו חברות הקבורה את הכספים שגבו מהן. פעילותו של הביטוח הלאומי להחזרת התשלומים שגבו חברות הקבורה אמנם סייעה למשפחות שהתלוננו, אולם התופעה טרם נפסקה. יצוין כי חברות הקבורה השיבו את הכסף למשפחות שהתלוננו ללא הצמדה גם כאשר נגבה מספר שנים קודם לכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בבואו לדרוש החזר תשלומים מהחברות על הביטוח הלאומי לשקול אם באפשרותו לפעול לפי כלל שדומה להסדר בחוק שירותי הדת היהודיים, שלפיו רשאי הרוכש בחייו חלקת קבר לחזור בו מן העסקה ולקבל את כספו בחזרה מחברת הקבורה בצירוף הפרשי הצמדה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לשקול את שינוי החוק כך שהתשלומים העודפים יוחזרו בצירוף הפרשי הצמדה. אכיפת תשלום דמי קבורה לפי ההסכם ולפי תקנות דמי קבורה, חברת הקבורה מתחייבת לנהל מערכת חשבונאות ודיווח לרבות מאזן הכנסות והוצאות בהתאם לכללים ולהנחיות של הביטוח הלאומי. החברה תאפשר לביטוח הלאומי לעיין בספריה ובמסמכיה לרבות במערכת החשבונות שלה בכל הנוגע לקבורה. אם הופר תנאי מתנאי ההסכם על ידי חברת הקבורה, רשאי הביטוח הלאומי לעכב כספים המגיעים לה, לא לשלם לה דמי קבורה בקשר לנפטר שלגבי הבאתו לקבורה הופר תנאי מתנאי ההסכם ואף לבטל את ההסכם. מינהל מקרקעי ישראל 395 . קבלת הצהרות מחברות הקבורה כדי לוודא כי חברות הקבורה של היישובים החקלאיים מקיימות את פרטי ההסכם שנחתם עמן, קיבל הביטוח הלאומי בשנים 2004 -2008 מחברות קבורה של ארבעה יישובים חקלאיים הצהרות שאינן גובות כל תשלום בקשר לקבורה בבית העלמין מלבד תשלום על פי התעריף המותר בגין רכישת אחוזת קבר לאדם בעודו בחיים. התברר שהצהרות שמסרו יישובים חקלאיים לא מנעו מהם להמשיך ולגבות תעריף גבוה מהמותר ולעשות שימוש מסחרי בבתי העלמין שלהם, כפי שניתן ללמוד ממספר הנקברים הרשומים בדוח הביטוח הלאומי. ביטול ההסכם עם הביטוח הלאומי בשנת 2006 ביטלהביטוח הלאומי את ההסכם עם שניים מהיישובים החקלאיים מאחר שגבו תשלום בגין קבורה וסירבו להשיב אותו למשפחות הנפטרים. מאותה עת צמצמו הישובים החקלאיים הללו את דיווחיהם על קבורת נפטרים בבתי העלמין אשר בשטחיהם, ובשנים הבאות אף הפסיקו לדווח על כך לחלוטין. כאשר חברת הקבורה מפרה את החוק, את התקנות ואת ההסכם עם הביטוח הלאומי, יש לפעול לאכיפת ההסכם, ובהעדר אפשרות אחרת - לבטלו ולהפסיק להעביר לה דמי הקבורה. אלא שביטול ההסכם ואי - העברת דמי הקבורה אינם מונעים מהיישובים החקלאיים להמשיך לקבור ולגבות תשלומים ממשפחות הנפטרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הביטוח הלאומי להמליץ על ביטול הרישיון של חברת הקבורה אם היא מפרה את ההסכם. יש לציין כי עם הפסקת העברת דמי הקבורה לחברת הקבורה היא מפסיקה לדווח לביטוח הלאומי על מספר הנקברים בבית העלמין אשר בשטחה, ומאותה עת נתוני הקבורה בבית העלמין אשר בו היא קוברת אינם מדויקים ברישומי המוסד לביטוח לאומי. בדיקת רואה חשבון חיצוני בדוח הביקורת הפנימית של הביטוח הלאומי לחודשים ינואר-יולי 2006 צוין כי "יש חשיבות עליונה לביצוע פעולות המסדירות את הפיקוח והבקרה על החברות... ביצוע פעולות פיקוח ובקרה וקבלת די ווחים שנתיים יכולים ללמד האם החברה עומדת בתנאי ההסכם ואינה גובה כספים שלא כדין מהמבוטחים... פעילות כזו יכולה להיות... גורם הרתעתי...". בספטמבר 2008 בדק הביטוח הלאומי באמצעות רואה חשבון חיצוני את ההכנסות של תשע חברות קבורה ביישובים חקלאיים בשנים 2007 -2008 מבתי העלמין אשר בשטחיהם. באפריל 2009 התקבלו הממצאים: חמישה יישובים לא מסרו עד 396 דוח שנתי60ב .מועד סיום הביקורת את הפרטים שדרש רואה החשבון; ארבעה יישובים קברו מאות נפטרים, מכרו מאות חלקות קבורה וגבו בין 12,000 ל- 17,000 .ש"ח בעבור כל חלקה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2009 ציין הביטוח הלאומי כי המליץ למשרד לבטל את הרישיונות של חברות קבורה שגבו תשלומים בגין הקבורה ולא החזירו את הכסף, וכי "כיום" הוא בודק שבע חברות קבורה נוספות. מממצאי הביקורת עולה כי הביטוח הלאומי אינו מנצל את סמכויותיו בחוקים ובתקנות לצורך אכיפתם. עד אפריל 2009 הוא הסתפק בקבלת הצהרות מיישובים חקלאיים שעליהם התקבלו תלונות ובהתראות שיעשה בהם בדיקות ויבטל את ההסכם עמם ואת הרישיונות שלהם. הביטוח הלאומי, אף שהגיעו אליו תלונות בנדון ואף שמספר הנקברים מעורר שאלות לגבי השימוש המסחרי שנעשה בבתי העלמין, לא דרש לקבל את הדוחות הכספיים שלהם, לא הפסיק את העברת דמי הקבורה ליישובים החקלאיים שהוזכרו בתלונות ולא מימש את אזהרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הביטוח הלאומי לשקול העברת דמי קבורה רק לאחר קבלת דוחות שנתיים מחברת הקבורה. שימוש בחברות אמבולנס פרטיות מן התלונות שהתקבלו במשרדי הביטוח הלאומי עולה כי יישוב חקלאי אחד התקשר עם משפחות נפטרים לצורך קבורה באמצעות חברת אמבולנס פרטית שגבתה מהן את התשלומים. בתשובת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2009 הוא ציין כי ביקש ממשרד רואה חשבון חיצוני "לבצע בדיקות עומק" ולבדוק את הקשר בין חברת האמבולנס ליישוב. מתשובת היישוב החקלאי האמור למשרד מבקר המדינה עולה כי בעקבות פניית הביטוח הלאומי, ממ"י ומשרד מבקר המדינה הוא הפסיק את התקשרותו עם החברה ואת הקבורה של מי שאינם תושבי המקום והטענות בנדון נבדקות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם אמנ ם עושה היישוב שימוש בחברה פרטית לעקיפת החוק, התקנות וההסכם - הדבר חמור מאוד. הביטוח הלאומי יכול היה לדעת זאת בוודאות לו הפעיל את סמכותו ודרש את הדוחות הכספיים של חברת הקבורה של היישוב ואת המסמכים הרלוונטיים להכנסות בית העלמין מידי שנה. מינהל מקרקעי ישראל 397 .הפיקוח של משרד הדתות17 .חלקת קבר לאדם בעודו בחיים על פי חוק שירותי הדת היהודיים, לפי חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית ובהתאם לתקנות חברות לענייני קבורה, המשרד הוא האחראי לענייני הקבורה בישראל לרבות רישוי חברות קבורה והפיקוח והבקרה עליהן וקביעת שירותיהן ותעריפיהן. לפי חוק שירותי הדת היהודיים, התעריף לרכישת חלקת קבר לאדם בעודו בחיים תלוי במקום בית העלמין והוא מפורט בתוספת לחוק (להלן - התוספת). על פי התוספת, תעריף רכישת קבר כזה נע בין כ- 4,000 ש"ח ל- 12,000 ש"ח; התעריף לחברות קבורה בישובים חקלאיים הוא 4,254 ש"ח. חריגה מהתעריף היא עברה פלילית. לפי תקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לענייני קבורה), התשכ"ז- 1966 , (להלן- תקנות חברות לענייני - קבורה), העוסק בקבורת נפטרים יהודיים ללא רישיון, דינו מאסר שלושה חודשים. גם לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נ והלי קבורה), התשנ"ט - 1998 , וגם לפי תקנות שירותי הדת חברת הקבורה לא תדרוש ולא תגבה כל סכום בעד רכישת קבר לאדם בעודו בחיים אלא לפי חוק שירותי הדת. הטיפול בתלונות מתלונות בדבר גביית תשלום החורג מן המותר בתוספת לחוק בגין רכישת חלקת קבר שהגיעו לביטוח הלאומי וה ועברו לטיפולו של ענף קבורה, עולה כי יישובים חקלאיים מסוימים גבו בין 6,000 ש"ח ל- 23,000 .ש"ח בגין חלקת קבר המשרד פנה ליישובים חקלאיים שעליהם התקבלו התלונות בשנים 2004 -2008 וביקש מהם להחזיר את הכסף בתוך30 יום לבל יישללו רישיונותיהם. עוד טען כי מדובר בעברה פלילית, בהתאם לחוק שירותי הדת, וקבע שעליהם לשלוח בתוך 14 .יום את פירוט התקבולים מרכישת חלקות קבר לבני אדם בעודם בחיים הביקורת העלתה כי אף שהיישובים החקלאיים שאליהם פנה המשרד לא החזירו את הכסף למשפחות ולא הגישו למשרד את המסמכים שדרש מהם, הוא לא בדק את תעריפי רכישת חלקת הקבר לאנשים בעודם בחיים ולא ביטל את רישיון הקבורה של יישובים חקלאיים אלה או פנה לערכאות משפטיות. מתשובת המשרד למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2009 עולה כי ביוני 2007 פנה מנכ"ל המשרד בחוזר לכל היישובים החקלאיים בישראל ודרש להפסיק לאלתר את מכירת הקברים למשפחות נפטרים או לאנשים בעודם בחיים אם אינם תושבי המקומות האלה. הוא הודיע ש"בימים אלו" הוא מגביר את מאמצי הפיקוח .__________________ .17 ראו גם דוח 59ב, "שירותי קבורה ליהודים ומצוקת הקבורה בגוש דן", עמ' 1007. 398 דוח שנתי60ב .והאכיפה ומתכוון להתחיל בביקורות יזומות בהתאם לתכנית. אשר לטיפול בתלונות, ציין המשרד כי בכוונתו לשדרג את התחום באמצעות פיתוח מערכת שתאפשר הגשת תלונה ממוחשבת. רישיון קבורה 1. ;על פי תקנות חברות לענייני קבורה, חברת קבורה חייבת ברישיון מאת השר תוקף הרישיון הוא לשנתיים. רישיון קבורה יינתן לחברת קבורה בתנאי שתחתום על הסכם עם הביטוח הלאומי ולא תדרוש סכום כלשהו בקשר לקבורה, מלבד הסכום שנקבע בהסכם עם הביטוח הלאומי ובהתאם להוראות החוק והתקנות. (א) בפברואר 2008 טיפלו231 חברות קבורה בקיבוצים ו-129 חברות קבורה במושבים בקבורה ללא רישיון תקף. כ-89% מהקיבוצים וכ-78% מהמושבים החזיקו רישיון שתוקפו פג באוקטובר 200118. בתחילת 2008 החליט המשרד לחדש את הטיפו ל ברישיונות הקבורה. במאי 2008 הוא הודיע ליישובים חקלאיים כי הוא נערך להנפקה ולחידוש של רישיונות קבורה בהתאם לתקנות חברות לענייני קבורה, ועל כן עליהם להגיש בקשה להנפקת הרישיונות עם המסמכים והטפסים הרלוונטיים. עד אוגוסט 2008 הגישו בקשה לרישיונות רק 140 חברות קבורה של יישובים חקלאיים, אולם חלק מהם, ובכללם שישה ישובים שבדק משרד מבקר המדינה, לא הגישו את המסמכים הדרושים לקבלת רישיון בר -תוקף (דוחות כספיים, נתוני תקציב, כרטסות של פעילות בית העלמין השייכות למאזן המבוקר האחרון, אישור עסקאות גופים ציבוריים). עד מועד סיום הביקורת, למרות בקשותיו החוזרות ונשנות, לא קיבל המשרד מששת היישובים האמורים את המסמכים הדרושים להנפקת רישיון תקף. מתשובת המשרד למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 עולה כי פעל לחידוש רישיונות של 226 חברות קבורה - 69 רישיונות בשנת 2008, ו -157 רישיונות בשנת 2009 . עם זאת ציין המשרד כי מספר בלתי -מבוטל של חברות קבורה ובכללן של יישובים חקלאיים טרם הסדירו את העניין ועדיין לא הגישו את המסמכים הנדרשים לחידוש הרישיון למרות פניותיו החוזרות ונשנות אליהן. המשרד ציין כי הוא בוחן את אפשרויות האכיפה החוקיות שלרשותו. לפי חוק שירותי הדת ותקנותיו, חברת קבורה תגיש לשר מדי שנה דוח אשר יכלול בין השאר פירוט של הכנסותיה והוצאותיה בכל הנוגע לבית העלמין. המשרד לא מימש את סמכותו על פי החוק ולא דרש מהיישובים .__________________ .18 יש לציין שמדובר בתופעה שנוגעת לכל תאגידי הקבורה ולא רק לתאגידי היישובים החקלאיים שבהם עוסק הדוח. ראו גם דוח שנתי 59 ב' של מבקר המדינה , עמ' 1030. מינהל מקרקעי ישראל 399 . .החקלאיים מדי שנה דיווחים בדבר הכנסות בתי העלמין אשר בשטחיהם הוא דרש דיווחים אלו רק בעת מתן רישיון לחברת הקבורה, אולם מאחר שלא הקפיד על חידוש רישיונות חברות הקבורה במועד - כל שנתיים - גם לא הקפיד לקבל את הדוחות האמורים. מחדלו הנמשך של המשרד בטיפול בחידוש רישיונות תאגידי הקבורה אילץ את המוסד לביטוח לאומי להעביר את תשלומי דמי הקבורה גם לחברות קבורה שאינן מורשות כדין. לא למותר לציין כי עיסוק בקבורה ללא רישיון הוא עברה פלילית שדינה מאסר שלושה חודשים. (ב) בהקשר זה יש לציין כי באוגוסט 2009 סוכם בדיון בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי בתוך שלושה חודשים ייקבעו נוהלי העברת מידע בין ה מוסד לביטוח לאומי ובין המשרד, בין היתר, בעניין רישוי חברות הקבורה. נקבע כי בתום תקופת מעבר שתסוכם לא יועברו עוד דמי קבורה לחברה שאינה מחזיקה ברישיון תקף. נקבע גם כי במקביל יכין המשרד מתווה לתיקוני חקיקה שמטרתם לשפר את סמכויות הפיקוח על חברות הקבורה. 2. תקופת ההסכם שנחתם בין הביטוח הלאומי לחברות הקבורה אינה חופפת את תקופת הרישיון שניתן להן. המצאת רישיון בר-תוקף אינה תנאי לחתימה על ההסכם עם הביטוח הלאומי. לדעת משרד מבקר המדינה, הקפדה של הביטוח הלאומי על הסכם לתקופה שתהיה חופפת את תקופת הרישיון שניתן לחברת הקב ורה עשויה להמריץ את החברות לפעול לקבלת רישיון קבורה. 3. הרישיון שמנפיק משרד הדתות ליישובים החקלאיים אינו מוגבל רק לקבורת נפטרים בני המקום ובני משפחותיהם, כנדרש בהסכם עם הביטוח הלאומי. לדעת משרד מבקר המדינה, הגבלה מעין זאת עשויה לצמצם את הקבורה המסחרית ביישובים חקלאיים. בתשובת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה מספטמבר 2009 הוא ציין כי פנה למשרד בבקשה להתנות מתן רישיון לחברות קבורה ביישובים חקלאיים בקבורת תושבי המקום ובני משפחותיהם בלבד וכן מי שנפטר בתחום היישוב החקלאי. מתשובת המשרד עולה כי אימץ את הערת משרד מבקר המדינה ובכוונתו להוסיף תנאי זה לרישיונות הקבורה שיינתנו מאותו תאריך ליישובים חקלאיים. שימוש בחברת קבורה פרטית אחד היישובים החקלאיים חתם ביולי 2003 על הסכם עם חברת קבורה פרטית שתוקפו עד דצמבר 2026 . על פי ההסכם, החברה תפעיל, תנהל, תתחזק ותשווק את בית עלמין ששטחו ארבעה דונמים שהם חלק מהמשבצת ובתמורה תשלם ליישוב עבור כל קבורה תשלום שנקבע בהסכם. על פי ההסכם, קבורה כוללת גם רכישה בחיים של חלקת קבר. 400 דוח שנתי60ב .בין היישוב החקלאי לחברה הפרטית נחתם לכאורה הסכם למטרות רווח. המשרד לא בדק את משמעותו ואם הוא מהווה תמריץ לגביית תעריפים החורגים מאלו המאושרים בחוק. יתר על כן, על ממ"י לתת את דעתו להסכם זה שכן לכאורה מופר חוזה המשבצת במתן זכות לאחר ללא אישור המינהל ובניצול הקרקע למטרות מסחריות. מתשובת המשרד למבקר המדינה עולה כי הטיפול בבקשה לחידוש רישיון הקבורה של יישוב חקלאי זה הוקפא עד למיצוי הבירור. מודעות הציבור לזכויותיו עם המשתמשים בשירותי הקבורה ביישובים החקלאיים נמנים עולים חדשים שאינם מוכרים כיהודים לצורך קבלת שירותי הדת ובהם קבורה. מהתלונות שהתקבלו בביטוח הלאומי ניתן להבין כי משפחות הנפטרים אינן מודעות לזכויותיהן ולתעריפי השירותים בתשלום. חוק שירותי הדת היהודיים מטיל על המשרד לפקח על אופן מתן השירותים; בהתאם להוראות החוק, חברת קבורה תגלה לכל אדם המבקש לרכוש חלקת קבר בעודו בחיים בכתב טרם הרכישה כל פרט מהותי בעניין, לרבות הסכום שיש לשלם והנחות, והמידע יוצג במקום בולט במשרדי החברה. לפי תקנות הזכות לקבורה אזרחית, בפתח בית עלמין אזרחי חלופי יוצב שלט המודיע כי הוא אזרחי חלופי. בביקורת נמצא כי המשרד אינו ממלא את חובתו על פי חוק שירותי הדת היהודיים ואינו מפקח על קיום הוראות החוק בידי חברות הקבורה ועל הצגת הפרטים הרלוונטיים אצלן. בתשובת המשרד למבקר המדינה צוין כי הוא יפיץ חוזר מנכ"ל לרענון נהלים והנחיות שיכלול התייחסות מפורשת למחויבות להעמיד לציבור את מלוא המידע הרלוונטי. נוסף על כך, שוקד המשרד על הכנת חוברת מידע בעניין קבורה שתופץ חינם לציבור הרחב באתר האינטרנט שלו, במשרדי חברות קדישא, במוקדי רישום הלוויות, בלשכות הבריאות ועוד. .מדיניות הקבורה בישראל .מדיניות הקבורה בישראל מושפעת מהמחסור במשאבי קרקע, הבולט במיוחד באזור המרכז. הקצאת קרקע לבית עלמין היא מעשה לדורות: אין אפשרות לשנות מינהל מקרקעי ישראל 401 . ייעוד של קרקע שהוקצתה לקבורה. בשל מצוקת הקרקע קיבלההממשלה מספר החלטות המעודדות קבורה רוויה19. באוגוסט 2004 קיבלה הממשלה שלוש החלטות הנוגעות לקבורה ולפיהן לפחות 50% מהשטחים בבתי עלמין שיוקמו בעתיד או יורחבו ישמשו לקבורה רוויה; תוקם ועדה בין-משרדית לעידוד הקבורה הרוויה; לא תתאפשר מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לקבורת נפטרים שאינם בני המקום. בדברי ההסבר להחלטה צוין כי בתי העלמין, בעיקר ביישובים החקלאיים, נמצאים רובם בשטחים פתוחים ואיכותיים וניצולם לקבורה מסחרית גורם לפגיעה כלכלית וסביבתית בקרקעות המדינה, בין היתר, על ידי יצירת ביקוש בלתי-מוצדק להרחבתם. בינואר 2006 החליטה הממשלה להעלות את תעריפי קבורת השדה 20 באזור המרכז ובירושלים למימון בניית מבנים חדשים של קבורה רוויה בהתאם למדיניות עידוד הקבורה הרוויה. בשנת 2007 קיבלה הממשלה מספר החלטות נוספות לעידוד הקבורה הרוויה על ידי הגדלת מספר הקברים לדונם והוזלת הת עריפים לקבורה רוויה. בפברואר 2009 החליטה הממשלה לעדכן את ההגדרה של קבורה רוויה לקבורה שבה "לפחות 1,500 ."קברים לדונם במסגרת תכנון שינוי לתכנית מתאר ארצית לבתי עלמין (תמ"א 19 שינוי4 ) הכינה בינואר 2009 חברת אדריכלים פרטית עבור ממ"י הוראות לקבורה רוויה במטרה לנצל באופן יעיל את הקרקע בבתי עלמין. על פי המלצתה, בשל עלויות הבנייה הגבוהות תהיה קבורה רוויה רק בבתי עלמין המשרתים יותר מ- 20,000 .תושבים ההצעה נמצאת בדיונים וטרם התקבלה החלטה בנדון. יוצא אם כן שכדי לחסוך שטחי קבורה בישראל על הממשלה לפעול להרחבת בתי עלמין או להוספת בתי עלמין אזוריים ולעודד בהם קבורה רוויה. .הפיקוח של ממ"י .את סדרי עבודתו של ממ"י יש לראות על רקע אותן החלטות ממשלה דלעיל. 1. במאי 2004 דנה הנהלת ממ"י בקבורה ביישובים החקלאיים בעקבות "...התפשטותה של התופעה במסגרתה הקיבוצים הופכים את בית העלמין המיועד לצורכי הקיבוץ בלבד אשר מצוי בתחום המשבצת החקלאית, לבית עלמין מסחרי, תמורת גביית תשלום". במהלך הדיון הציגה מחלקת הפיקוח של ממ"י את ממצאיה ופירטה שמות של יישובים חקלאיים הגובים דמי קבורה שנעים בין 7,000 ש"ח ל- 20,000 ש"ח. בסיכום הדיון החליטה הנהלת ממ"י לאסור הרחבה או הקמה של בתי עלמין ביישובים חקלאיים ולהתנות המשך קבורה מסחרית בביצוע עסקה לפי .__________________ .19 'ראו הערת שוליים מס3 . 20 .קבורה במפלס קרקע אחד 402 דוח שנתי60ב .החלטה 94921 וביידוע היישובים החקלאיים כי המשכה הוא הפרת חוזה המשבצת. 2. כאמור לעיל, באוגוסט 2004 החליטה הממשלה למנוע מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לשם קבורת נפטרים שאינם בני המקום. .ביצוע החלטות הממשלה והנהלת ממ"י .הרחבת בתי עלמין בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2004 נקבע כי "המינהל יודיע לכל הקיבוצים כי אל להם להפוך את בית העלמין הפנימי של הקיבוץ לעסק מסחרי, וכי בכך הינם מפרים את חוזה המשבצת. לאור קביעת הממשלה כי יוקמו בתי עלמין אזוריים, יאסור המינהל הרחבת בתי עלמין מקומיים ותכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי הקיבוצים ויעודד הקמת בתי עלמין אזוריים". בבדיקת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י נמצאו שניים אשר הרחיבו את שטח בית העלמין שלהם בלא ידיעתו. תכנית להרחבת בית העלמין של יישוב חקלאי אחד בכ-11.4 דונם, מ-25.7 ל-37.1 דונם, נדונה במוסדות התכנון, ולפי תשובת מינהל התכנון למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2009 היא למעשה "לגליזציה של מצב קיים"; יישוב חקלאי אחר הרחיב ללא אישור את בית העלמין אשר בשטחו מ-5 ל- 20 .דונם ב- 2004 בדקה מחלקת הפיקוח של ממ"י שימושים חורגים ביישובים החקלאיים הללו והתברר לה שהם עוסקים בקבורה מסחרית. על אף זאת לא בדק המינהל אם בתי העלמין שבתחומם חרגו מהשטח שהותר להם לשימוש כבית עלמין ואם הבקשות להרחבתם אינן מבוססות על שיקולים מסחריים. בתיקי ממ"י של שני היישובים החקלאיים האמ ורים לא נמצא כל תיעוד באשר לתכניות שאושרו לבתי העלמין שלהם, להרחבתם או לחריגות משטחיהם. גביית כספים והסדרת הפעילות המסחרית בהחלטת הממשלה מאוגוסט 2004 נקבע כי "בגין הפעילות המסחרית שנעשתה שלא כדין עד כה, יגבה המינהל תמורה, וכן יותנה המשך הפעילות המסחרית שיקיימו ישובים חקלאיים, במסגרת שטח בית העלמין הקיים, בביצוע עסקה ותשלומים, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 949." לפי החלטת המועצה 949 מפברואר 2003 עדכונה האחרון בספטמבר [ 2008 ומספרה 1163 , מקרקעין שיוקצו לפעילות מסחרית יוצאו מהסכם המשבצת ] (הכולל רק שטחיקרקע המיועדים לפעילות חקלאית וציבורית של תושבי היישוב) .__________________ .21 .החלטה בדבר החכרת קרקע לפעילות מסחרית במשבצות של יישובים חקלאיים מינהל מקרקעי ישראל 403 . וייכללו בהסכם נפרד. בגין קרקע כזאת ישלם היישוב למינהל את כל דמי החכירה המהוונים. .בבדיקת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י נמצא כי מחלקת הפיקוח שלו דיווחה על שבעה יישובים חקלאיים אשר חרגו מהסכם המשבצת שחתמו עמו, עשו שימוש מסחרי בבתי העלמין שבשטחיהם וגבו סכומים שנעו בין 12,000 ל- 18,000 ש"ח בגין קבורה או בעבור מכירת חלקות קבר לאנשים שאינם חברי היישוב או קרוביהם. ממ"י אמנם ניהל משא ומתן עם יישובים אלו באמצעות המחלקה המשפטית והמחלקה לעסקאות חקלאיות, אולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא חתם עם יישוב חקלאי כלשהו על הסכם כפי שמחייבת החלטה 949. אף שהיה ידוע לממ"י כי היישובים החקלאיים מנצלים את הקרקע לקבורה מסחרית, הוא לא נקט צעדים של ממש כדי למנוע את התופעה הזאת ולהסדיר את החריגות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לנהוג מנהג בעלים בקרקע, ועל סמך המידע שבידו, ללא קשר ליתר החריגות, עליו להכין שומה לקרקע לשימוש מסחרי ולחייב את היישובים החקלאיים בתשלום דמי חכירה ודמי שימוש ראויים בגין תקופת השימוש, כמתחייב מהחלטה 949 ., בהתאם לחוק בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2009 "ציין ממי כי "בימים אלו" הוא פועל לקיים עסקה לפי החלטה 949 עם שניים מהיישובים החקלאיים. עוד הוסיף כי הקים בתיאום עם פרקליטות המדינה פרויקט משותף להגברת האכיפה נגד עברות מקרקעין ביישובים חקלאיים. מודל האכיפה צפוי לתת מענה לכל סוגי העברות לרבות קבורה מסחרית. תביעות משפטיות הממשלה החליטה עוד, כי "המינהל יפעל להגשת תביעות משפטיות נגד יישובים שלא יסדירו את נושא התשלום בגין כל הפעילות המסחרית שנעשתה עד כה בגין שימוש במקרקעי ישראל שלא כדין". לפי החלטת הממשלה והחלטת הנהלת ממ"י, על ממ"י לתבוע את היישובים החקלאיים אשר יקיימו קבורה מסחרית. באפריל 2004 המליצה מחלקת הפיקוח שלו להגיש תביעות נגד יישובים חקלאיים אלו גם באזורים שבהם טרם קיים בית קברות חלופי, שכן מדובר בעסק מסחרי לכל דבר ועניין. בתשובה למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין מנהל ממ"י כי לאחר קבלת טיוטת דוח זה ממבקר המ דינה הועבר הטיפול בחריגות של ארבעה יישובים חקלאיים לטיפול משפטי, ונגד ארבעה אחרים מנהל ממ"י הליכים משפטיים. 404 דוח שנתי60ב .פיקוח ואכיפה בהחלטת הממשלה נאמר כי מערך הפיקוח והאכיפה יופעל לאיתור פעולות בלתי- חוקיות בבתי העלמין ביישובים החקלאיים. מסקירת תיקי היישובים החקלאיים בממ"י עולה כי מחלקת הפיקוח שלו לא ידעה על ארבעה מהיישובים החקלאיים אשר עושים שימוש מסחרי בבתי העלמין אשר בשטחיהם, למרות שעל פי דוחות הביטוח הלאומי, בין השנים 2006 -2008 קברו ישובים אלה בין 20 ל-86 .נפטרים כל שנה; מרביתם לא היו חברי היישובים עצמם לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לבקש נתונים מהביטוח הלאומי בדבר מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים כדי שיהיו בידיה נתונים מהימנים על מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים ועל מנת שמחלקת הפיקוח שלה תוכל לבצע את עבודתה. בתשובה למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין מנהל ממ"י כי אין למחלקת הפיקוח שלו מערך מודיעיני או ניהולי המסוגל באופן שיטתי ליצור קשר עם גורמי אכיפה מקבילים ועם הרשויות לצורך השוואה בין מידע גלוי ובין מידע המתקבל במערכות דיווח מקבילות. הוא הודיע שממ"י מתכוון להקים חטיבה לשמירת קרקע אשר תעסוק בפיקוח ובאכיפת זכויות המדינה במקרקעין. נוסף על כך, פועל ממ"י לשינוי תהליכי עבודה וליצירת תשתית מחשובית לניהול המידע, ובהמשך יושם דגש על תכנון ועל קביעת סדרי עדיפויות. בתשובת המשרד למבקר המדינה מאוקטובר 2009 הוא ציין כי "החל תהליך של הידוק שיתוף פעולה עם שאר גור מי השלטון הרלוונטיים לתחום הקבורה, ובמסגרת זאת התקיימו כבר מספר פגישות עבודה עם נציגי המוסד לביטוח לאומי, נציגי מנהל התכנון במשרד הפנים, נציגי מינהל מקרקעי ישראל ונציגי רשם העמותות". עוד הוסיף כי באוקטובר 2009 ,כינס השר את ועדת השרים לקבורה ובתום הדיון קרא ה הוועדה לממ"י לקיים את החלטת הממשלה מאוגוסט 2004 ולהגביר את מאמצי הפיקוח והאכיפה נגד כל פעולה בלתי -חוקית המתרחשת ביישובים החקלאיים. . . החלטת הממשלה והחלטת הנהלת ממ"י מאוגוסט 2004 מטילות על ממ"י את האחריות למנוע את המשך השימוש המסחרי שעושים כמה יישובים חקלאיים בבתי העלמין שבשטחיהם ולבצע עסקאות על פי החלטה 949 . מתיקי ממ"י עולה כי הוא לא פעל להסדרת השימוש שעשו בבתי העלמין חלק מיישובים חקלאיים אלה. במחדלו זה אפשר ליישובים החקלאיים לעבור על החוק ולקבוע עובדות בשטח. מינהל מקרקעי ישראל 405 .סיכום .לפי החוק, שירותי הקבורה בישראל, לרב ות הקבורה בבתי עלמין אזרחיים חלופיים, הם באחריות המשרד. הקבורה ממומנת באמצעות הביטוח הלאומי במסגרת תקנות דמי קבורה וגם במסגרת תקנות הזכות לקבורה אזרחית וקשורה לממ"י במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960. חוק הזכות לקבורה חלופית נחקק כבר בשנת 1996 , ולמר ות זאת עד מועד סיום הביקורת הוקמו רק שני בתי עלמין אזרחיים חלופיים: בשנת 1999 - בבאר שבע, ובמאי 2009 - בכפר סבא. בהעדר פתרונות ראויים לקבורה אזרחית בבתי עלמין ברחבי הארץ גדל הביקוש לקבורה אזרחית ביישובים חקלאיים; מממצאי הביקורת נראה שלשם כך השתמשו אחד עשר יישובים חקלאיים בקרקעות המדינה למטרות מסחריות וגבו בעד הקבורה תשלומים גדולים בהרבה מאלו המותרים בחוק. היישובים החקלאיים הללו ממשיכים לעשות שימוש מסחרי בבתי העלמין אשר בשטחיהם בצורה בלתי-מוסדרת ושלא כדין תוך קבלת דמי קבורה מהביטוח הלאומי. משרד מבקר המדינה מצא כי ממ"י לא פיקח כראוי על יישובים חקלאיים אלו, הביטוח הלאומי לא הפסיק גביית כספים בגין קבורה, והמשרד לא הנפיק רישיונות לחברות הקבורה שלהם ולא מנע גביית תשלומי יתר בגין רכישת קבר לאדם בעודו בחיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים שנזכרו לעיל לפעול בשיתוף פעולה לשיפור מערך הבקרה, הפיקוח והאכיפה בעניין הקבורה ביישובים החקלאיים האמורים. מחד גיסא, על המדינה לקדם את הקבורה האזרחית החלופית, ומאידך גיסא, עליה לפעול כדי למנוע את הקבורה המסחרית הבלתי-חוקית בכמה יישובים חקלאיים ולהסדירה משום שאי -הסדרתה פוגעת בזכות תושבי ישראל החפצים בכך להיקבר על פי רוח חוק הקבורה האזרחית ומטרותיו.