נושאים מערכתיים/היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות - דוח מיוחד

 מ .הצורך בטיפול במצוקת הדיור נמצא על סדר היום הציבורי. העלייה הניכרת במחירי הדיור .במדינה משנת 2008 הכבידה את נטל ההוצאה על משקי הבית, בעיקר מהמעמד החברתי-כלכלי .הנמוך וממעמד הביניים, וחוללה משבר בתחום הדיור. מינואר 2008 עד דצמבר2020 עלה מדד .מחירי הדירות בכ - 103% במונחים ריאליים1, ובתוך כך בכ -34% מאוקטובר2013 , המועד שבו .החליטה הממשלה על קידום החתימה על הסכמי גג עם הרשויות המקומיות לשם הסרת חסמי .שיווק ופיתוח (ראו להלן). אחד הגורמים לעליית מחירי הדירות הוא מחסור בעשרות אלפי דירות, .שנוצר עקב היקפן המצומצם של התחלות בנייה יחסית לגידול שחל במספר משקי הבית 2 . . מתוך כוונה לעודד את הרשויות המקומיות לקדם בתחום שיפוטן פיתוח שכונות מגורים חדשות .ושיווק של יחידות דיור (להלן - יח"ד) בהיקף נרחב ובקצב מהיר החליטה הממשלה באוקטובר .2013 החלטה שכותרתה "הסכמי גג עם רשויותמקומיות לטובת הסרת חסמי שיווק ופיתוח" .(להלן - החלטת הממשלה על הסכמי הגג) 3 , שנתנה תוקף להחלטה בנושא של ועדת שרים .לענייני תכנון, בנייה מקרקעין ודיור דאז (להלן ועדת השרים הרלוונטית לנושא הדיור - "קבינט .הדיור"). בהחלטה נקבע כי על משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) 4 . ורשות מקרקעי ישראל (להלן- רמ"י) 5 להתקשר עם רשויות מקומיות בהסכמים לפיתוח ולשיווק .של קרקעות למגורים בתחום שיפוטן (להלן - הסכמי גג). מטרת ההחלטה הייתה ליצור "ארגז .כלים" המאפשר שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה הקשורים לפיתוח תשתיות בנייה למגורים, .להסיר חששות ולצמצם אי-ודאות מצד הרשויות המקומיות לגבי פיתוח תשתיות ומבני ציבור .החיוניים לאכלוס של יחידות הדיור הנבנות בתחום שיפוטן6 . . יצוין בהקשר זה כי הצורך בעידוד הרשויות המקומיות לאפשר שיווק יח"ד בתחום שיפוטן נבע .בין היתר ממוטיבציה נמוכה של הרשויות המקומיות לקדם בינוי בהיקף גדול של יח"ד בשטחן. .זאת בין היתר משום שסכום הארנונה המוטלת על יח"ד בישראל קטן מסכום הארנונה המוטלת .על קרקעות מבני מסחר ותעסוקה באותו השטח, וככלל ההוצאה של הרשות על יח"ד ועל .הדיירים המתגוררים בה עקב מימון שירותים מוניציפליים בתחומי החינוך, הרווחה, התרבות, .התברואה ועוד גבוהה מההכנסות מארנונה מאותה יח"ד. דברים אלה כוחם יפה בייחוד לגבי .רשויות החתומות על הסכמי הגג בשל הגידול המשמעותי הצפוי במספר התושבים ברשויות אלה .בפרק זמן של שנים ספורות. .1 נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בעיבוד משרד מבקר המדינה; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סדרה .120010 , מדד המחירים לצרכן- כללי ; סדרה 040010 - .מחירי דירות .2 ,בנק ישראלדוח שנתי 2019 (2020 '), עמ141 . .3 החלטת ממשלה768 ( 9.10.13 ). לאחר מכן עדכנה הממשלה את ההחלטהכמה פעמים: החלטה 1535 ( 3.4.14 ;) . החלטה1028 ( 21.1.16 ); החלטה2337 ( 21.1.17 ); החלטה2997 ( 31.8.17 ); החלטה2998 ( 31.8.17 ); החלטה3260 .( 15.12.17 ); והחלטה4846 ( 30.1.20 .) .4 .משרד הבינוי ממונה על ייזום וביצוע של מדיניות הממשלה בתחום הבנייה למגורים .5 רמ"י מנהלת כ-93% מהקרקעות במדינה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך -1960 , רמ"י מופקדת על ניהול .המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קיימת לישראל. .6 פרוטוקול של ישיבת ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה, מקרקעין ודיור ב- 29.9.13 ', עמ5. . .| 394 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבעו העקרונות להסכמים: הסכמי הגג ייחתמו עם רשויות .מקומיות אשר בתחום שיפוטן חלות תוכניות מפורטות שניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה7 בהיקף .שלא יפחת מ- 5,000 יח"ד, או תוכניות כאמור אשר צפויות להיות מאושרות על ידי מוסדות התכנון .המוסמכים לכך בתוך לא יותר מ-18 חודשים ממועד חתימת ההסכם (להלן- תוכניות בשלבי .תכנון); הרשות המקומ ית תתחייב לאפשר שיווק קרקע בתחומה בקצב שיווק שלא יפחת .מ- 2,000 יח"ד לשנה (להלן- קצב השיווק) ולהיות ערוכה מקצועית לאשר בקשות להיתרי בנייה .בתוך 90 יום ממועד הגשת בקשה8 ; עוד נקבעו בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג עקרונות .למימון וליישום של ההסכמים. בהתאם להחלטת הממשלה, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל 9 . (להלן- המועצה) החלטות בנושא "עקרונות להסכמי גג עם רשויות מקומיות לצורך הסרת חסמי .שיווק ופיתוח", לצורך מימוש החלטת הממשלה 10. . נוסף על כך, כדי לעודד רשויות מקומיות לחתום על הסכמי גג קיבלו הממשלה והמועצה .החלטות שונות בעניין זה המקנות תקציביים ייעודיים לרשות מקומית החתומה על הסכם גג לגבי .שיווק קרקעות שלא במסגרת זו. למשל, לגבי רשויות מקומיות החתומות על הסכמי הגג נקבע .כי הן יקבלו מימון מוגדל יחסית לרשויות שאינן חתומות על הסכמי גג לצורך הקמת "מוסדות .ציבור רשות", הכוללי ם מעונות יום, מקוואות, בתי כנסת, אולמות ומגרשי ספורט, מתנ"סים .וספריות 11 (להלן- מוסדות ציבור) עבור יחה"ד החדשות וכן לצורך שדרוג התשתיות במרקם .הישן של היישוב, וזאת מהתקבולים שיתקבלו משיווק הקרקעות לבנייה למגורים בשכונות .חדשות (להלן - "ישן מול חדש") 12. כמו כן, בהחלטת ממשלה משנת 201413 נקבעו לגבי הרשויות .החתומות על הסכמי גג תנאים ייחודיים לקבלת מענק בעד הוצאת היתרי בנייה בשטחן. .מנובמבר 2013 ועד סוף שנת2020 נחתמו הסכמי גג עם32 רשויות מקומיות- 20 מהן חתמו על .ההסכמים עם רמ"י, ו-12 עם משרד הבינוי, ועל כולם חתום גם החשב הכללי במשרד האוצר .(להלן - החשכ"ל), כמורשה חתימה של המדינה. בכל הסכם גג נקבעו בין היתר התוכניות .שלגביהן הוא יחול (לבניית יח"ד או לבניית שטחי מסחר ותעסוקה), תשתיות-העל והתשתיות .הצמודות14 , מוסדות החינוך 15 ומוסדות הציבור הנדרשים לרשות המקומית בראייה כוללת .בעקבות הבנייה המתוכננת במסגרת יישום ההסכם ואומדן העלויות הצפויות להקמת תשתיות- .7 לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 . .8 ראו סעיף2 .להחלטת הממשלה על הסכמי הגג .9 מועצת מקרקעי ישראל הוקמה על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 . המועצה היא הקובעת את המדיניות .הקרקעית שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל. היא מפקחת על פעולתה של רמ"י וקובעת אם לאשר את תקציבה. .10 ראו בפרק3.5 .לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל .11 החלטת הממשלה768 ( 9.10.13 .) .12 סעיפים3.3 ו-3.4 .לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל .13 החלטת הממשלה1533 ( 3.4.14 ), אשר תוקנה לאחר כחצי שנה בהחלטה2039 ( 1.10.14 ).כמו כן, תוקף המנגנון .שנקבע בהחלטה 1533 הוארך בהחלטת ממשלה 2143 ( 8.12.16.) .14 תשתיות-על - תשתיות המשרתות את כלל תחום התוכנית או את התוכניות שעליהן חל ההסכם, ולא מתחם מסוים .בלבד בתחום התוכנית או התוכניות האמורות, לרבות דרכים ראשיות, מחלפים, מערכות מים וניקוז, מערכות ביוב .אזוריות, תיעול ותחנות שאיבה; תשתיות צמודות - תשתיות הנמצאות בשטח התוכנית או התוכניות שעליהן חל .ההסכם, ומשרתות את אותן תוכניות בלבד, לרבות מגרשים ציבוריים בתחום התוכנית, סלילת כבישים, מדרכות .ושבילים, התקנה וחיבור של קווי ביוב למערכת האזורית, ניקוז ותיעול מים, קווי תאורה ופיתוח סביבתי משלים. .15 מוסדות החינוך כוללים את כל מוסדות החינוך מכל סוג ולכל אוכלוסיית יעד, אשר הקמתם מחויבת על פי פרוגרמות .ותקנים של משרד החינוך. .| 395 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 העל. ככלל, בהסכמים התחייבו הרשויות המקומיות לתכנן ולבצע את עבודות הפיתוח ולהקים .את מוסדות הציבור והחינוך המפורטים בהסכם 16 , וכן נקבע בהם סכום העמלה שתקבל הרשות .תמורת התכנון והביצוע של עבודות הפיתוח. .להלן בלוח 1 :יוצגו נתונים לגבי הסכמי הגג שנחתמו עם כמה מהרשויות המקומיות .לוח 1: נתונים עיקריים לגבי הסכמי הגג שנחתמו עם כמה רשויות מקומיות .הרשות המקומית הרצלייה .(רמ"י) יבנה .(רמ"י) נתניה .(רמ"י) נתיבות .(רמ"י) קריית .ביאליק .(רמ"י) ראש .העין .(משרד .הבינוי) .מועד החתימה ינואר .2016 אוגוסט .2016 אפריל .2016 דצמבר .2017 אפריל .2014 פברואר .2014 . מספר יח"ד בהסכם 7,443 12,699 12,288 13,103 7,253 13,636 . שיעור הקרקעות .למגורים ששווקו .בהצלחה (ביח"ד) .מתוך הקרקעות .שנקבע כי ישווקו .בהתאם לקצב .השיווק 17 15% 26% 16% 74% 13% 48% . שטחים למסחר או .לתעסוקה בהסכם .במ"ר 277,492 331,450 1,778,707 86,000 14,000 13,696 . שיעור השיווק .בהצלחה של .שטחים למסחר או .לתעסוקה 18 54% 4% 5% 25% 29% 0% .16 למעט הסכמי גג שבמסגרתם נקבע שמשרד הבינוי אחראי לביצוע עבודות הפיתוח במקום הרשות המקומית. הסדר .זה הוחל באלעד, בבית שמש, בדימונה, במגדל העמק, בנהרייה, בעכו, ובחלק מהמתחמים שבראש העין. .17 לפי הנתונים העדכניים ליוני 2020 לגבי הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם עם משרד הבינוי, ולפי הנתונים .העדכניים לדצמבר 2020 ,לגבי הרשויות שחתמו על הסכם גג עם רמ"י. כמפורט להלן, לגבי כל אחד מההסכמים .חושב קצב השיווק לפי 2,000 .יח"ד לשנה, החל ממועד החתימה ועד המועד העדכני של הנתונים כאמור .18 לפי הנתונים העדכניים ליוני2020 . . .| 396 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות .הרשות המקומית הרצלייה .(רמ"י) יבנה .(רמ"י) נתניה .(רמ"י) נתיבות .(רמ"י) קריית .ביאליק .(רמ"י) ראש .העין .(משרד .הבינוי) .עלות הפיתוח של .תשתיות-העל .והתשתיות .הצמודות .(במיליוני ש"ח) 1,078 1,905 1,843 1,965 1,155 3,198 .תשתיות- על .עיקריות הכלולות .בהסכם בניית .מחלפים .וגשרים .ופיתוח .פארק .רובעי בניית .מחלף, .שיקוע .מסילת .רכבת, .שדרוג .כבישים בניית .גשר, .מעבר .משוקע, .בניית .רמפות, .סלילת .כביש .עוקף .נתניה הסדרת .כניסה .נוספת .לעיר, .סלילת .כבישים הקמת .מחלף, .הטמנת .קווי מתח .עליון .וגבוה, .הקמת .מתקן .טיהור .שפכים, .הסטת .נחל נעמן סלילת .כבישים .ומעברים .תת- .קרקעיים, .פיתוח .פארק .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי בעיבוד משרד מבקר המדינה .כאמור, הממשלה עדכנה מפעם לפעם את ההחלטה על הסכמי הגג. בכלל זה, בין היתר, .עדכנה הממשלה את היעד למספר יח"ד שייכללו בתוכניות הכלולות בהסכמי הגג. לפי העדכון .האחרון מינואר 2020 הוא הסתכם ב- 475,000 יח"דשייכללו בהסכמים שייחתמו עד סוף שנת .202019 . להלן במפה1 יוצגו היישובים שלגביהם נחתם הסכם גג ומס' יח"ד שבתוכניות בכל .הסכם: .19 החלטת ממשלה1535 ( 3.4.14 ), והחלטת ממשלה4846 ( 30.1.20.) .| 397 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מפה1: יישובים שלגביהם נחתם הסכם גג ומס' יח"ד שבתוכניות .בכל הסכם 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .על פי נתוני רמ "י ומשרד הבינוי בעיבוד משרד מבקר המדינה. .20 מטעמי קיצור, להלן בדוח זה "יהוד-מונוסון" תיקרא "יהוד" ו"מודיעין מכבים רעות" תיקרא "מודיעין". . .| 398 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מהמפה עולה כי המספר הגדול ביותר של יח"ד נכלל בהסכמים עם הרשויות המקומיות במחוז .דרום, והקטן ביותר במחוז תל אביב - כעשירית ממחוז דרום. .הסכמי הגג מעמידים את התשתית המשפטית והביצועית העיקרית לפיתוח ולבנייה בהיקפים .נרחבים בישראל בשנים האחרונות, והם הגורם העיקרי לכך שרשויות מקומיות רבות - 32 , צפויות .לצמוח בשנים הקרובות בהיקפים משמעותיים 21 . להלן בתרשים1 יפורט שיעור התוספת הצפויה .של יח"ד ב-20 מ-32 ,הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם גג לפי התוכניות שנכללו בהסכם .לעומת מספר יח"ד בהן בשנה שבה נחתם ההסכם: .21 ,משרד הפניםהסכמי גג ברשויות מקומיות כהזדמנות לצמיחה (2018 '), עמ19 . .| 399 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים1: שיעור התוספת הצפויה של יח"ד ב-20 מ-32 רשויות המקומיות .שחתמו על הסכם גג לפי התוכניות שנכללו בהסכם, לעומת מספר יח"ד בהן .בשנה שבה נחתם ההסכם .על פי נתוני בנק ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .כפי שעולה מהתרשים, השיעור של הגידול במספר יחה"ד בעקבות יישום הסכמי הגג .בישובים שפורטו נע בין כ -7% (בירושלים) ל - 218% (בבאר יעקב). בחמישה יישובים .לפחות צפויה הכפלה ויותר מכך של מספר יחה"ד בהם בעקבות יישום ההסכמים. . . .| 400 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות לפי נתונים עדכניים לסוף שנת 2020 , בתוכניות שבהסכמי הגג נכללו כ- 441,000 יח"ד, כ-93% . מהיעד שקבעה הממשלה. יודגש כי תוכניות אלה כוללות תוכניות בשלבי תכנון, באופן שלאחר .אישורן הסטטוטורי, מספר יחה"ד הכלול בהן עשוי להיות שונה מהמספר שנקבע בהסכם הגג. .זאת ועוד, גורמי המקצוע החליטו שלא לקדם כלל את אישורן של כמה תוכניות (ראו להלן בפרק ."קצב שיווק הקרקעות למגורים"). .אומדני עלויות הסכמי הגג: המקורות התקציביים ליישום ההסכמים כוללים תקציבים .שהרשות המקומית זכאית להם מכוח הסכם הגג - תקציבים למימון הוצאות הפיתוח ותוספת .תקציב ל"ישן מול חדש" ולבניית מוסדות ציבור 22 , וזאת בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי .ישראל בעניין, שבהן נקבעו התנאים לקבלת התקציבים 23 . כמו כן מקבלת הרשות המקומית .תקציבים ממקורות חיצוניים להסכם הגג - למשל, משרד החינוך מתקצב בניית כיתות לימוד, .ומשרדי ממשלה נוספים משתתפים בתקצוב בנייתם של מוסדות ציבור. למשל, משרד הכלכלה .והתעשייה מקצה, ככלל, תקציב להקמת מעונות יום לילדים עד גיל שלוש. נוסף על כך, הוקצה .מתקציב המדינה תקציב ייעודי לבניית תשתיות-על בתחום התחבורה, הדרושות בין היתר ליישום .הסכמי גג 24 . . בשנת2015 הקימה הממשלה במשרד האוצר את הוועדה לתכנון ופיתוח (להלן - הוות"פ)25 .שבראשה ראש מטה הדיור הלאומי26 (להלן- מטה הדיור) וחבריה הם נציגי משרד האוצר, רמ"י .ומשרד הבינוי 27. הוות"פ הוקמה בין היתר כדי לתאם את פעילות כלל הגורמים המפתחים .בממשלה, ובין סמכויותיה - להורות לכל אחד מהגופים המפתחים והמתכננים עם אילו רשויות .מקומיות ובאילו מתחמים לערוך הסכמי פיתוח, לרבות הסכמי גג, ולאשר את עלויות הפיתוח .עבור כלל גופי הממשלה העוסקים בפיתוח, ובכלל זה את עלויות הפיתוח במסגרת הסכמי הגג. .כך, הוות"פ מאשרת את עלות הפיתוח הצפויה בכל אחד מהסכמי הגג בהתבסס על אומדני .עלות הפיתוח שמעבירים לאישורה רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין (להלן - עלות הפיתוח .הצפויה28 .) .22 ככלל, במסגרת שיווק הקרקע ליזמים, התשלום שהמדינה מקבלת מהיזם בעד הקרקע כולל רכיב לכיסויעלויות .הפיתוח ורכיב עבור שווי הקרקע. .23 סעיפים3.3 ו-3.4 .לקובץ ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל .24 בשנת2016 גיבש אגף תקציבים במשרד האוצר תוכנית חמש- שנתית להקמת תשתיות התחבורה הדרושות להקמת .מתחמי דיור חדשים, ולמימושה הקצה משרד האוצר תקציב של 5 מיליארד ש"ח, וזאת בהתאם לסיכום תקציבי לשנים .2017 ו-2018 בינו למשרד התחבורה. ההסדר התקציבי שקדם לו היה "נתיב לדירה" משנת2014 , שבמסגרתו הוקצה .תקציב של כ -4 מיליארד ש"ח מתקציב רמ"י, משרד הבינוי ומשרד התחבורה לצורך הקמת תשתיות תחבורה בשנים .2014 - 2020 , בכלל זה תשתיות תחבורה הכלולות בהסכמי הגג שנחתמו ביבנה, באשקלון ובהרצלייה. .25 החלטת הממשלה125 ( 25.6.15 .) .26 מטה הדיור הלאומי הוקם במסגרת החלטת הממשלה16 ( 19.5.15 ) כגוף במשרד האוצר, כדי להבטיח את "יישום .מדיניות הממשלה בתחום הדיור". בהחלטת הממשלה 35 ( 31.5.20 ) נקבע כי תחומי הפעילות של מטה הדיור שהוקם .במשרד האוצר יועברו למשרד הבינוי (למעט כמה נושאים שבסמכות שר הפנים). .27 מנהל רמ"י או מי מטעמו, מנכ"ל משרד הבינוי או מי מטעמו, מנהלת מינהל התכנון או מי מטעמה (בהחלטת הממשלה .125 [ 25.6.15 הוחלט על העברת מינהל התכנון למשרד האוצר), נציג א] .גף תקציבים ונציג החשכ"ל במשרד האוצר .28 עלות הפיתוח הצפויה אינה כוללת עלויות שמממנים משרדי ממשלה אחרים, כמו המימון שמקצה משרד החינוך .לבניית כיתות לימוד. .| 401 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 לפי נתונים של רמ"י ומשרד הבינוי מיוני2020 , עלות הפיתוח הצפויה מסתכמת בכ-95 מיליארד .ש"ח, בכלל זה עלויות פיתוח תשתיות -העל והתשתיות הצמודות הצפויות הן כ -67 מיליארד .ש"ח 29 , והיתר - כ-28 מיליארד ש"ח- הן בעד הקמת מוסדות ציבור ו"ישן מול חדש". להלן .בתרשים 2 יוצגו עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות-העל והתשתיות הצמודות בכל אחד מהסכמי .הגג 30 :)(במיליוני ש"ח .29 לא כולל עלות התשתיות במסגרת הסכם הגג עם קריית אתא שנחתם בפברואר2020 , שכן לא התקבלו נתונים .לגביו. .30 פרט להסכם עם קריית אתא שנחתם בפברואר2020 , שכן לא התקבלו נתונים מלאים לגביו. . .| 402 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 2: עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות- העל והתשתיות הצמודות .בהסכמי הגג (במיליוני ש"ח) .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי בעיבוד משרד מבקר המדינה (יוני 2020 .) .| 403 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות - העל והתשתיות הצמודות .בהסכמים היא בין כ-783 מיליון ש"ח באור יהודה לכ-5 .מיליארד ש"ח באשדוד .יצוין כי ההבדלים בין ההסכמים בעלויות הפיתוח הצפויות יכולים לנבוע בין היתר מהבדלים .בהיקף הבינוי של יחה"ד ושטחי המסחר והתעסוקה, בהיקף התשתיות הנדרש למימוש התוכניות .שבהסכם ובמאפייני הקרקע והטופוגרפיה. למשל, אם בגלל מצב התשתיות ביישוב נ דרש .להקים מחלף או מתקן לטיהור שפכים כתנאי לאכלוס שכונה חדשה, הרי שעלות הפיתוח .הצפויה תהיה גבוהה מזו של שכונה דומה שהתשתיות בה מתאימות לצורכי התושבים. .מהשוואה של היחס שבין עלויות הפיתוח הצפויות של התשתיות למספר יחה"ד הכלולות בכל .הסכם, עולה כי ההסכמים נבדלים ביניהם בעניין זה31 . בתרשים3 להלן תפורט עלות הפיתוח .הצפויה של תשתיות -העל ושל התשתיות הצמודות בגין כל יח"ד שבתוכניות 32 שבכל אחד .מההסכמים 33 :)(באלפי ש"ח .31 לעניין ייחוס עלויות הפיתוח ליח"ד, מספר יחה"ד כולל נתון "שווה ערך" של שטחי מסחר, מלונאות, דיור מוגן .ותעסוקה הכלולים בהסכם. מאחר שחלק מעלויות הפיתוח משמשות לבניית תשתיות המשרת ות גם את אותם .שטחים, הם מומרים ל"יח"ד" לצורך חישוב עלות הפיתוח הרלוונטית לקרקעות אלה מתוך סך עלויות הפיתוח. .32 כולל "שווה ערך" ליח"ד ולפני אישור הקלות (הגדלת מספר יח"ד מעבר לקבוע בתוכנית) בוועדות התכנון, לפי חוק .התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. .33 למעט הסכם-הג ג עם קריית אתא שנחתם בפברואר 2020. . .| 404 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 3: עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות- העל והתשתיות הצמודות בגין .כל יח"ד בתוכניות שבכל אחד מההסכמים (באלפי ש"ח) 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . על פי נתונים שהתקבלו מרמ"י ומשרד הבינוי מיוני2020 בעיבוד משרד מבקר המדינה. .34 לפי משרד הבינוי, לגבי בית שמש עלות תשתיות-העל אינה מופרדת מעלויות הפיתוח, ולכן בנתון לגבי בית שמש .אין הפרדה בין עלות התשתיות הצמודות לעלויות תשתיות-העל. .| 405 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הצפויה של תשתיות-העל והתשתיות הצמודות בגין כל .יח"ד היא בין כ - 48,000 ש"ח (באלעד) לכ - 215,000 ש"ח (בבית שמש), ובממוצע .כ- 116,000 .ש"ח ליח"ד .כמו כן, קיימים הבדלים בעלויות הפיתוח הצפויות של התשתיות בגין כל יח"ד לפי ההסכמים .בחתך השיוך הגיאוגרפי של היישוב. בתרשים 4 להלן מוצגות עלויות הפיתוח הצפויות של .התשתיות (באלפי ש"ח) בגין כל יח"ד הכלולה בהסכמים, לפי המחוזות הגיאוגרפיים שבהן .נמצאות יחה"ד 35 : . תרשים4: עלות הפיתוח הצפויה של התשתיות (באלפי ש"ח) בגין כל יח"ד .לפי ההסכם, לפי מחוזות .על פי נתונים שהתקבלו מרמ"י ומשרד הבינוי מיוני 2020 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הממוצעת הנמוכה ביותר של תשתיות-העל והתשתיות .הצמודות ליח"ד היא ביישובים שבמחוז מרכז (כ - 88,000 ש"ח), והגבוהה ביותר- ביישובים .שבמחוז חיפה (כ- 150,000 )ש"ח- פי 1.7 .מהעלות ביישובים שבמחוז מרכז .35 .החלוקה היא לפי השתייכות היישובים למחוזות משרד הפנים . .| 406 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 5: עלות הפיתוח הממוצעת הצפויה של התשתיות ליח"ד, לפי המדד .החברתי-כלכלי 36 של האוכלוסייה ברשות המקומית37 )(באלפי ש"ח .על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה .מהתרשים עולה כי עלות הפיתוח הצפויה של כל יח"ד גבוהה ביישובים שבהם הדירוג .החברתי-כלכלי של האוכלוסייה נמוך יחסית לעלות הצפויה ביישובים שבהם הדירוג .גבוה. .סך התשלומים בפועל: לפי נתונים של רמ"י ומשרד הבינוי מיוני 2020 , רמ"י ומשרד הבינוי .שילמו לשם יישום הסכמי הגג כ - 11.85 מיליארד ש"ח (כ - 12.5% ) מעלויות הפיתוח הצפויות .המסתכמות בכ-95 מיליארד ש"ח, ובממוצע כ-370 .מיליון ש"ח בעד כל הסכם .בתמונות שלהלן יוצגו פרויקטים שנכללו במסגרת הסכמי הגג: .36 המדד החברתי -כלכלי שמפרסמת הלמ"ס מדרג את היישובים השונים בהתאם לרמה החברתית -כלכלית של .אוכלוסייתם. בין הנתונים שלפיהם נמדדת רמת החיים: ההכנסות של משקי הבית ממגוון מקורות, ההוצאות של .משקי הבית על מוצרים ושירותים, הבעלות של משקי הבית על מוצרים בני -קיימה וכן נתונים על דיור. .37 המדד החברתי-כלכלי של כל רשות החתומה על הסכם גג נקבע על פי פרסום הלמ"ס בשנים 2015 או2017 (הקרוב .יותר לשנת החתימה). .| 407 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תמונה1: מתחם מגורים שהוקם במסגרת הסכם הגג בקריית ביאליק .צולם על ידי צוות הביקורת במאי 2021 . . .| 408 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תמונה 2: מתחם בפיתוח ובהקמה במסגרת הסכם הגג בבאר יעקב .צולם על ידי צוות הביקורת במאי 2021 . תמונה3: מתחם בפיתוח ובהקמה במסגרת הסכם הגג בבאר יעקב .צולם על ידי צוות הביקורת במאי 2021 . .| 409 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 פעולות הביקורת .בחודשים מרץ 2020 - ינואר2021 בדק מבקר המדינה כמה היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם .רשויות מקומיות בשנים 2013 - 2020 . בין היתר נבדקו שיעור העמידה בקצב שיווק הקרקעות .למגורים, ההשפעות של הסכמי הגג על מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות, מידת ההלימה .בין הסכמי הגג לעקרונות התוכנית האסטרטגית לדיור, היתרי בנייה שהונפקו במסגרת הסכמי .הגג, ומנגנונים להפחתת עלויות הפיתוח. הביקורת נעשתה ברמ"י ובמשרד הבינוי. בדיקות .השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד הפנים, ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית (להלן .- הרשות להתחדשות עירונית) ובכמה רשויות מקומיות 38 . . . מידת ההלימה בין הסכמי הגג לעקרונות .התוכנית האסטרטגית לדיור .בשנת 2015 הוקם צוות "אסטרטגיה דיור" בראשות מינהל התכנון, ובהשתתפות המועצה .הלאומית לכלכלה ומשרד הבינוי (להלן - הצוות) כדי לקדם מענה איכותי לצורכי הדיור .העתידיים של אוכלוסיית ישראל בעשורים הבאים ועל מנת שימליץ על הצעדים שיש לנקוט .בטווח הבינוני והארוך כדי שייווצר שוק דיור מתפקד, המציע מוצר איכותי במחיר סביר, אשר .נתמך על ידי כלל התשתיות הנדרשות. זאת על מנת למנוע מחסור תכנוני בעתיד, לשפר את .יכולת התגובה של השוק והממשלה לאירועים לא צפויים וליצור סנכרון בין הקמת התשתיות .להקמת מבני המגורים39 . . בהחלטת הממשלה ממרץ 201740 בנושא "תוכנית אסטרטגית לדיור" (להלן - ההחלטה על .התוכנית האסטרטגית) אומצה תחזית צורכי הדיור של הצוות אשר הוצגה לקבינט הדיור .בפברואר 2017 , ולפיה בשנים2017 - 2040 נדרשת בנייתן של כ-1.5 מיליון יח"ד כדי לספק את .צורכי הדיור של האוכלוסייה בישראל. בהחלטה נקבעו יעדים בנושא מספר יחה"ד שתאשר .מערכת התכנון, באופן שבשנים 2017 - 2040 יתוכננו2.6 מיליון יח"ד, בחלוקה לפי תקופות, אזור .גיאוגרפי, מגזר (יהודי או ערבי) ואופי הבנייה (התחדשות עירונית או בנייה חדשה) 41 . במאי2017 .פרסם הצוות שהקימה הממשלה דוח בנושא "תוכנית אסטרטגית לדיור 2017 - 2040 " (להלן- .התוכנית האסטרטגית לדיור). .בהחלטה על התוכנית האסטרטגית נקבע גם כי על מנת להבטיח את קידום ההתיישבות ופיתוח .הפריפריה מחד גיסא, ונוכח העובדה כי הקרקעות צפויות לאזול באזור המרכז והרצון למקסום .38 באר יעקב, הרצלייה, יבנה, נתניה, נתיבות, קריית ביאליק, ראשהעין ורמלה. .39 מתוך המועצה הלאומית לכלכלה, "התוכנית האסטרטגית לדיור לשנים2017 - 2040 " (מאי2017 '), עמ7 . ראו גם .החלטת ממשלה 5208 ( 4.11.12 ) והחלטת ממשלה149 ( 25.6.15 .) .40 החלטת הממשלה2457 ( 2.3.17.) .41 יעדים אלו נקבעו בהתאם לצורכי הדיור העתידיים החזויים, ל פחת במערכת התכנון ולמשך שרשרת הייצור, .ובהתחשב במחסור הנוכחי ובצורך במלאי תכנוני-אסטרטגי. . .| 410 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות היתרונות הגלומים בציפוף אזור זה מאידך גיסא, תפרוסת יח"ד בין המחוזות השונים במדינה .תותאם בין היתר לעקרונות אלה: .1. "הכוונת יחה"ד החדשות בדגש על ארבע המטרופולינים42 (תל אביב, חיפה, ירושלים ובאר .שבע)". .2. .האצה ניכרת של קצב ההתחדשות העירונית .3. הסטת חלק מהביקושים החזויים ממחוז המרכז לנפות אשקלון, חיפהובאר שבע 43 . . משרד מבקר המדינה בדק את מידת ההלימה בין העקרונות לעיל שנקבעו בהחלטה על התוכנית .האסטרטגית לבין מימושם במסגרת הסכמי הגג - אחד הכלים המשמעותיים של הממשלה .לקידום הבנייה של יח"ד. כאמור, נכון לסוף 2020 , נחתמו הסכמי גג הכוללים תוכניות להקמת .כ- 441,000 יח"ד, כאשר נדרשת בנייה של כ-1.5 מיליון יח"ד עד שנת2040 :. להלן פירוט .הכוונת יחה"ד החדשות בדגש על ארבע המטרופולינים: בתרשים 6 להלן מוצגת .התפלגות מספר יחה"ד ( 240,407 יח"ד) הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג שנחתמו בשנים2017 .- 2020 , לאחר מועד קבלת ההחלטה על התוכנית האסטרטגית, ושיעורן מכלל יחה"ד הכלולות .בתוכניות שבהסכמים כאמור, בהתאם להשתייכותן למטרופולינים כאמור לעיל: .42 לפי הלמ"ס בישראל יש ארבעמטרופולינים : תל אביב, ירושלים, חיפה ובאר שבע. לפי הלמ"ס, המטרופולין היא .אזור עירוני הכולל כמה ערים ויישובים והיא בגדר ישות עירונית אחת מהבחינה התפקודית. מטרופולין היא ישות .לתכנון עירוני ולקידום הפיתוח הכלכלי המקומי. בין היישובים במטרופולין מתקיימים קשרי גומלין רבים. כל .מטרופולין יכולה לכלול כמה נפות - ראו להלן. .43 לפי החלטת ממשלה, המדינה מחולקת בחלוקה מינהלית לשישהמחוזות : מחוז ירושלים, מחוז הצפון, מחוז חיפה, .מחוז המרכז, מחוז תל אביב ומחוז הדרום. ששת המחוזות מחולקים ל-15 .נפות .| 411 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים6: מספר יחה"ד שבתוכניות שבהסכמי גג שנחתמו החל ממרץ 2017 , . ושיעורן מכלל יחה"ד שבתוכניות שבהסכמים כאמור, בשיוך לפי .מטרופולינים 44 . . . . . . . . . .על פי נ תוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי כ - 187,000 (כ-77% ) מיחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג .שנחתמו לאחר שהתקבלה ההחלטה על התוכנית האסטרטגית נכללים ביישובים .המשתייכים למטרופולינים חיפה, תל אביב וירושלים, בהתאם להחלטה כאמור. אשר .למטרופולין באר שבע, יצוין כי הסכם הגג עם באר שבע נחתם לפני שהתקבלה החלטת .הממשלה משנת 2017 . .:הסטת חלק מהביקושים החזויים ממחוז המרכז לנפות אשקלון, חיפה ובאר שבע .בתרשים 7 ( להלן מוצג מספר יחה"ד 240,407 יח"ד) הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג שנחתמו .בשנים 2017 - 2020 , לאחר קבלת ההחלטה על התוכנית האסטרטגית, ושיעורןמכלל יחה"ד .הכלולות בתוכניות שבהסכמים בהתאם להשתייכותן למחוז מרכז ולנפות, כאמור לעיל, ולשאר .חלקי הארץ: .44 ,השיוך המטרופוליני של היישובים מתבסס על נתוני אתר המפות של הלמ"ספרופיל יישובים בישראל לשנת .2017 . . .| 412 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 7: מספר יחה"ד שבתוכניות הכלולות בהסכמי גג בחלוקה לפי מחוז .מרכז, נפות אשקלון, חיפה ובאר שבע ושאר חלקי הארץ, ושיעורן מכלל .יחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכ מים 45 . . . . . . . . .על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי כ - 119,000 (כ-50% ) מיחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג .שנחתמו לאחר שהתקבלה ההחלטה על התוכנית האסטרטגית משתייכות לנפות באר .שבע, אשקלון וחיפה, וכי כ- 42,000 (17% ) מיחה"ד שוכנותביישובים המשתייכים למחוז .מרכז. .התחדשות עירונית: בתוכנית האסטרטגית לדיור נקבע כי ללא התחדשות עירונית בהיקפים .גדולים, תעמוד מדינת ישראל בפני קושי תכנוני ממשי של אזילת הקרקעות הפנויות המיועדות .לבינוי במרכז הארץ, ואם יימשך הבינוי של פרויקטים להתחדשות עירונית בקצב הקיים כיום, .צפוי מחסור של כ- 420,000 יח"ד עד שנת204046 . . בהתאם לכך נקבע בהחלטה על התוכנית האסטרטגית כי שיעור מסוים מיחה"ד שיאשרו .מוסדות התכנון עד שנת 2040 יהיו במסגרת תוכניות להתחדשות עירונית. להלן בלוח2 יפורט .שיעור ההתחדשות העירונית מתוך יעדי התכנון המחוזיים השנתיים, לפי תקופות: .45 ,השיוך של היישובים לנפות מתבסס על נתוני אתר המפות של הלמ"ספרופיל יישובים בישראל לשנת 2017 . .46 ,"צוות "אסטרטגיה דיורהתוכנית האסטרטגית לדיור (2017 '), עמ23. .| 413 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 לוח2: ,שיעור ההתחדשות העירונית מתוך יעדי התכנון המחוזיים השנתיים .לפי תקופות .המחוז שנים .2017 - 2020 שנים .2021 - 2025 שנים .2026 - 2030 שנים .2031 - 2040 . צפון 10% - 1,800 .יח"ד 15% - 2,775 יח"ד 20% - 3,520 יח"ד 20% - 3,760 יח"ד .חיפה 20% - 2,600 .יח"ד 30% - 3,570 יח"ד 40% - 5,000 יח"ד 40% - 5,640 יח"ד .מרכז 20% - 5,500 .יח"ד 30% - 7,650 יח"ד 40% - 9,800 יח"ד 40% - 10,920 יח"ד .תל אביב 40% - 6,200 .יח"ד 50% - 8,200 יח"ד 60% - 10,620 יח"ד 60% - 12,240 יח"ד .ירושלים 12% - 1,380 .יח"ד 20% - 2,460 יח"ד 30% - 3,600 יח"ד 30% - 3,900 יח"ד .דרום 8% - 1,480 יח"ד 12% - 2,328 יח"ד 17% - 3,434 יח"ד 17% - 3,706 יח"ד .סה"כ 18,960 יח"ד 26,983 יח"ד 35,974 יח"ד 40,166 יח"ד .על פי נתוני לוח 3 להחלטה על התוכנית האסטרטגית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי ב -16 מ-32 הסכמי הגג שנחתמו עד סוף שנת202047 . נקבע, בנושא ההתחדשות העירונית, כי הרשויות המקומיות ורמ"י או משרד הבינוי יפעלו, לפי .העניין, לקידום הקצאה של מגרשי השלמה 48 ברשות המקומית, לצורך מימוש תוכניות .להתחדשות עירונית. לפי החלטת המועצה בעניין49 , רמ"י רשאית, בהמלצת הרשות להתחדשות .עירונית, להקצות מגרש השלמה אם אין כדאיות כלכלית50 ,למימוש תוכנית להתחדשות עירונית .והקצאת המגרש ובנייה עליו תהפוך את התוכנית לבעלת כדאיות כלכלית, בכפוף לכמה תנאים .שנקבעו בהחלטה. עוד נקבע בהחלטה כי ברשות מקומית שחתמה על הסכם גג, רשאית רמ"י .להקצות לביצוע פרויקטים להתחדשות עירוני ת עד 10% ,ממספר יחה"ד הנכללות בהסכם .כמגרש השלמה. קצב הקצאת יחה"ד נתון לשיקול דעתה הבלעדי של רמ"י ויושפע, בין השאר, .ממצבו התכנוני של המתחם וממספר יחה"ד ששווקו בפועל. בהסכמים האמורים נקבע ככלל כי .47 ,אופקים, אלעד, אשדוד, אשקלון, באר יעקב, יבנה, יהוד, ירושלים, מגדל העמק, נהרייה, נתיבות, נתניה, עפולה .ראשון לציון, רמלה ורמת גן. .48 .קרקע הנדרשת כתוספת לתוכנית להתחדשות עירונית, כדי שהתוכנית תהיה כדאית מהבחינה הכלכלית .49 החלטת המועצה1519 ( 18.9.17 .) .50 לפי החלטת המועצה, כדאיות כלכלית היא "סף הרווחיות המזערי המקובל במיזמי התחדשות עירונית המלווים על .ידי הרשות להתחדשות עירונית ובהם לא נדרשים מגרשי השלמה". . .| 414 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות לבקשת הרשות המקומית תמומש החלטתה האמורה של המועצה באופן שרמ"י תסכים, לאחר .התייעצות עם הרשות להתחדשות עירונית ואם יהיה צורך בכך, להקצות כמגרשי השלמה עד .10% .ממספר יחה"ד שבתוכניות הכלולות בהסכם .מנתונים שנמסרו ממשרד הבינוי, מהרשות להתחדשות עירונית ומרשויות מקומיות עלה כי ב-13 .(81%) מ-16 הרשויות המקומיות שבהסכם איתן הייתה התייחסות לנושא ההתחדשות העירונית 51 . התקיימו דיונים בעניין, בין היתר בין הרשות המקומית לרשות להתחדשות עירונית בדבר קידום .התחדשות עירונית באמצעות הקצאת מגרש השלמה אולם טרם התקבלו החלטות בדבר .הקצאת מגרש כאמור; לגבי שתי רשויות 52 לא התקיימה התייעצות עם הרשות להתחדשות .עירונית, ולפי הערכת הרשות להתחדשות עירונית, ערכי הקרקע בהן נמוכים ועל כן ספק אם .למגרש השלמה ערך של ממש שיש בו כדי לתת מענה לחוסר הכדאיות הכלכלית שבייזום .התחדשות עירונית. רשות אחת - עיריית ראשון לציון - חתמה בדצמבר 2014 (לאחר שנחתם .הסכם הגג) על הסכם נוסף עם רמ"י, שעניינו הקצאת מגרש השלמה עבור פרויקט התחדשות .עירונית בשכונת רמת אליהו ביישוב. .יוצא אפוא כי לפי יעדי התכנון הממשלתי לשנים 2017 - 2020 , התכנון בתחום ההתחדשות .העירונית יהיה בהיקף של כ- 76,000 יח"ד, כ-18% מיעד התכנון הכולל לשנים אלו (אשר .מרביתן מרוכזות במחוזות תל אביב ומרכז). לפי החלטת המועצה כאמור, בהסכמי הגג .התאפשר לרמ"י להקצות מגרש השלמה לעד כ- 44,000 (כ-10% ) מיח"ד שהקמתן תוכננה .בהסכמי הגג לטובת התחדשות עירונית. בהמשך לכך, עלה כי במחצית מהסכמי הגג .נידון מפורשות נושא ההתחדשות העירונית. עם זאת, בפועל, עד סוף שנת 2020 הוקצו .מגרשי השלמה רק באחד מהיישובים שלגביהם נחתם הסכם גג - ראשון לציון - בהיקף .של 460 יח"ד במסגרת הסכם להקמתן של 3,500 יח"ד (הסכם לגבי כ- 0.8% בלבד מכלל .יח"ד שבהסכמי הגג). כלומר, ההסכמים לא שימשו ככלי מרכזי ליישום פרויקטים של .התחדשות עירונית. .מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יבחנו בשיתוף הרשות להתחדשות עירונית דרכים אפשריות .לקידום פרויקטים להתחדשות עירונית ברשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג, .ובפרט - במקרים שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי שתהיה היתכנות כלכלית ויגבשו תוכנית .רב-שנתית שתאפשר לרשויות לעמוד ביעדי יח"ד לעניין תכנון בהתחדשות עירונית. .משרד הבינוי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 (להלן- תשובת משרד הבינוי) .כי הוא מקבל את ההמלצה לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית שבהם ערך הקרקע נמוך .מכדי שתהיה היתכנות כלכלית לביצועם. .הרשות להתחדשות עירונית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 כי בשנה .האחרונה היא ביצעה עבודת מטה מקיפה עם רמ"י כדי לסכם את תנאי הסף והקריטריונים .למכרז קרקע משלימה ולהתגבר על הקשיים הכרוכים במימוש החלטת המועצה בעניין. הרשות .להתחדשות עירונית, משרד הבינוי ורמ"י מסרו בתשובותיהם מיולי 2021 כי ביוני2021 קיבלה .51 אופקים, אשקלון, אשדוד, באר יעקב, יבנה, יהוד, ירושלים, מגדל העמק, נהרייה, נתיבות, נתניה, רמלה ורמת גן. .52 .אלעד ועפולה .| 415 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 המועצה החלטה, שעדיין טעונה אישור של שר האוצר, שלפיה יתאפשר לקיים פיילוט .שבמסגרתו במקום הקצאת מגרשי השלמה למיזמי התחדשות עירונית, ישווקו מגרשי ההשלמה .במכרז לכל המרבה במחיר, והכספים שיתקבלו משיווק מגרשי ההשלמה יוקצו למיזמים שייבחרו .בהליך תחרותי בהתאם לקריטריונים שייקבעו. עוד מסרו משרד הבינוי ורמ"י שהדבר יאפשר את .שיווקם של מגרשים רבים אשר שוריינו כמגרשי השלמה, ותמורתם תוקצה בהתאם לכללים .כאמור. . .צורכי הדיור של האוכלוסייה ביישובי המיעוטים - .הסכמי גג ייעודיים .בהחלטה ב נושא התוכנית האסטרטגית נקבעו יעדים לגבי מספר יחה"ד שתאשר מערכת .התכנון, בין היתר לפי מגזר - יהודי או ערבי, כדי לספק את צורכי הדיור של האוכלוסייה ביישובי .המגזר הערבי53 . למשל, נקבע כי בשנים2017 - 2020 יהיו 84,000 (כ-20%) מ- 416,000 יחה"ד .שנכללו בתוכניות שיאשרו מוסדות התכנון ביישובי המגזר הערבי. .זאת בהמשך להחלטת הממשלה מדצמבר 2015 בנושא "פעילות הממשלה לפיתוח כלכלי .באוכלוסיית המיעוטים בשנים 2020-2016 " (להלן- ההחלטה בנושא הפיתוח עבור אוכלוסיית .המיעוטים) 54, ובה נקבעו כמה צעדים לקידום פתרונות דיור ביישובי המיעוטים. בין היתר החליטה .הממשלה להנחות את אגף תקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף תקציבים) ומשרד הבינוי .לפעול לאיתור רשות מקומית מיישובי המיעוטים שניתן יהיה לגבש אתה הסכם גג לפי .הפרמטרים הקבועים בהחלטות הממשלה בנושא55 . . עלה כי בינואר2021 , מועד סיום הביקורת, טרם חתמו משרד הבינוי או רמ"י על הסכם גג .עם רשות מקומית מיישובי המיעוטים, אף שהממשלה ייחסה חשיבות לכך ולקידום הבנייה .ביישובי המיעוטים, כפי שעולה מההחלטה בנושא הפיתוח עבור אוכלוסיית המיעוטים .ומההחלטה על התוכנית האסטרטגית 56. . יצוין כי בספטמבר2021 (לאחר מועד סיום הביקורת) חתמה רמ"י על הסכם גג עם עיריית אום .אל-פחם הכולל תוכניות לכ - 15,000 יח"ד ביישוב, מהן כ- 5,300 .על אדמות מדינה .53 לפי החלטת הממשלה922 ( 30.12.15 ), יישובי המגזר הערבי הם יישובים שבהם שיעור האוכלוסייה הערבית הוא .80% לפחות מכלל האוכלוסייה. בסוף שנת2019 מנתה אוכלוסיית המיעוטים כ-1.94 מיליון נפש, שיעור הערבים .המוסלמים היה כ- 83.5% מכלל המיעוטים, שיעור הערבים הנוצרים היה כ- 9.1% מהם, ושיעור הדרוזים והצ'רקסים- .כ- 7.4% ,מהם. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה השנתון הסטטיסטי לישראל 2020 יולי2020 לוח2.2 , ..""אוכלוסייה, לפי דת .54 החלטת הממשלה922 ( 30.12.15.) .55 סעיף20 להחלטת הממשלה922 ( 30.12.15 .) .56 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 69 ב (2019,) '"פעולות הממשלה בנושא מצוקת הדיור ביישובי המיעוטים", עמ586. . .| 416 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות משרד הבינוי ורמ"י מסרו למשרד מבקר המדינה כי במועד סיום הביקורת הם ניהלו משא ומתן .לחתימת הסכם גג עם כמה רשויות מקומיות מיישובי המיעוטים , נוסף על אום אל-פחם - טמרה .וג'ודידה -מכר. .רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 (להלן- תשובת רמ"י) כי מרבית .המקרקעין ביישובי המיעוטים הם בבעלות פרטית, ומאחר שקידום התכנון והשיווק על ידי רמ"י .יכול להתבצע ככלל במקרקעין שבניהולה, ההיתכנות לחתימה על הסכם גג עם יישובים אלה .בתנאים שנקבעו אינו סביר. .עיריית אום אל-פחם מסרה בתשובתה מיולי 2021 כי להערכתה ההסכםהמתגבש עונה בצורה .מיטבית על כמה אתגרים שאיתם מתמודדת העיר, והוא יאפשר מתן מענה בתחום הדיור .לצעירים מהעיר, הרחבת שטחי התעסוקה והמסחר ופיתוח המרקם הוותיק והתשתיות בעיר. .משרד הבינוי מסר בתשובתו כי טיוטות של הסכמים שגובשו עם עיריית טמרה (בדבר כ- 5,700 .יח״ד) ועם המועצה המקומית ג׳ודידה-מכר (בדבר כ - 15,000 יח׳׳ד) לא הבשילו לכדי חתימה, בין .היתר מכיוון שאין לגבי תחום השיפוט של יישובים אלה תוכניות בהיקפים הנדרשים הצפויות .לקבל תוקף בתוך 18 חודש, בהתאם להחלטת הממשלה על הסכמי הגג. משרד הבינוי גם ציין .שמגבלה המקשה על חתימה עם רשות מקומית מיישובי המיעוטים היא מיעוט קרקעות מדינה .זמינות בתחום השיפוט שלהם. .אגף תקציבים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 (להלן- תשובת אגף תקציבים) .כי הוא, רמ"י ומשרד הבינוי פועלים לקידום הסכמי גג בנוגע ליישובי המיעוטים. .מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יפעלו עם משרדי ממשלה ורשויות מדינה אחרות ובשיתוף .הרשויות המקומיות הרלוונטיות לקידום החתימה על הסכ מי גג עם רשו יות מקומי ות .מיישובי המיעוטים, נוסף על ההסכם עם עיריית אום אל-פחם . . .צורכי הדיור של האוכלוסייה החרדית - הסכמי הגג .באוגוסט 2016 "קיבלה הממשלה החלטה בנושא "תכנון ושיווק מקרקעין לאוכלוסייה החרדית57 . שמטרתה לקדם יצירת פתרונות דיור ייעודיים למגזר החרדי לנוכח אומדן ולפיו לאוכלוסייה זו .נדרשות 200,000 יח"ד בשנים2016 - 203558 (להלן- החלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה .החרדית). .בהחלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית נקבע בין היתר כי כדי לקדם הקמת שכונות .חרדיות ביישובים הטרוגניים - יישובים שבהם השיעור המרבי של האוכלוסייה החרדית הוא 15% .57 החלטת הממשלה1823 ( 11.8.16.) .58 לפי אומדן עדכני משנת2019 של המועצה הלאומית לכלכלה נדרשות 218,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בתקופה .זו. ראו משרד הבינוי, תוכניות דיור ממשלתיות עבור המגזר החרדי, תמונת מצב, דצמבר 2019 (פורסם בשנת .2019 '), עמ23 . .| 417 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מכלל האוכלוסייה- על מנכ"ל משרד הבינוי, מנהל רמ"י, יו"ר מטה הדיור והממונה על התקציבים .במשרד האוצר לפעול להכללת תכנון ושיווק של שכונות חרדיות במסגרת הסכמי גג והסכמי .פיתוח הנחתמים עם הרשויות המקומיות של אותם יישובים, ובלבד שיש בהם גרעין קיים של .אוכלוסייה כאמור ובסמיכות לגרעין זה, באופן שהשכונות החדשות יוכלו להסתמך, בין היתר, .על מוסדות ציבור המשרתים את הגרעין הקיים, והשכונות ישווקו באופן שלא יחולל שינוי ניכר .בתמהיל האוכלוסייה ביישוב כולו. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי לצורך יישום האמור יגבש .מנכ"ל משרד הבינוי, בתיאום עם יו"ר מטה הדיור והממונה על התקציבים, בתוך 90 ימים, מערכת .תמריצים הולמת שתאפשר את הכללתן של שכונות חרדיות בהסכמי גג ובהסכמי פיתוח כאמור, .תוך התחשבות בצרכים של האוכלוסי יה הקולטת והאוכלוסייה הנקלטת. .גם בהחלטת הממשלה על התוכנית האסטרטגית משנת 2017 ניתנה הדעת על צורכי הדיור של .האוכלוסייה החרדית, ונקבע בה כי משרד הבינוי אחראי לפעול, בתיאום עם המועצה הלאומית .לכלכלה, להגדרת יעדי תכנון יח"ד לשנים 2019 - 2040 , באופן שיינתן מענהלצורכי הגידול .הדמוגרפי ולתוספת משקי הבית הצפויה במגזר החרדי. .אגף תקציבים מסר בתשובתו כי בהצעת החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת .שעה) (תיקון מס' 7 ), התשפ"א-2021 , המקודמת בימים אלו (יולי2021 ), מוצע להוסיף מסלול .ייעודי לתכנון מהיר עבור המגזר החרדי, דבר שיאפשר להגדיל את היצע הדיור למגזר זה ולספק .את המענה כאמור לצורכי הדיור שלו. .1. הכללת תכנון שכונות חרדיות ושיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית ביישובים .הטרוגניים שלגביהם נחתם הסכם גג .כפי שיפורט להלן, לפי נתוני משרד הבינוי, נכון לאפריל 2021 התכנון של שכונות חרדיות .והשיווק של יח"ד לאוכלוסייה החרדית ברשויות רמלה, נתיבות ועכו שחתומות על הסכם .גג, בהתאם להחלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית, נמצאים בשלבים שונים .ובלא שהגיעו לכדי שיווק יח"ד. נוסף על כך מתבצע תכנון של יח"ד לאוכלוסייה החרדית .באשדוד, שבה ש יעור האוכלוסייה החרדית בשנת 2017 היה כרבע מכלל התושבים 59 , . ומכאן שהעיר אינה עונה להגדרה של יישוב הטרוגני לפי החלטת הממשלה לגבי הדיור .לאוכלוסייה החרדית, גם יח"ד אלה טרם שווקו. ההערכה של משרד הבינוי היא שביישובים .אלה יש פוטנציאל להקמת כמה אלפי יח"ד לאוכלוסייה החרדית. להלן פירוט: .א . רמלה: לדברי משרד הבינוי, בתחילת שנת 2019 הציעה עיריית רמלה להקים שכונה .חרדית במסגרת תוכנית "רמלה מערב" הכלולה בהסכם הגג, אולם השכונה לא שווקה .כי היא לא תוכננה באופן שיתאים לאוכלוסייה החרדית. נכון לאפריל 2021 התוכנית .מתוכננת מחדש, והיא צפויה לכלול 650 יח"ד לאוכלוסייה החרדית. להערכת משרד .הבינוי, שינוי התוכנית צפוי לעכב במידה ניכרת את שיווק הקרקעות לאוכלוסייה .החרדית60. .ב. נתיבות: לדברי משרד הבינוי, בדומה לרמלה, בתחילת שנת 2019 הציעה עיריית .נתיבות להקים שכונה חרדית הכוללת כ- 1,700 יח"ד במסגרת תוכנית "רמות מאיר", .59 ,איתן רגב וגבריאל גורדוןשוק הדיור החרדי ופרישתה הגאוגרפית של האוכלוסייה החרדית בישראל (2020 ,) . 'עמ28 - 29. .60 ,משרד הבינויתוכניות דיור ממשלתיות עבור המגזר החרדי, תמונת מצב, דצמבר 2019 (2019 '), עמ77. . .| 418 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות אולם נכון לאפריל 2021 הקרקעות בשכונה טרם שווקו. לפי משרד הבינוי, עיריית .נתיבות מעוניינת לייעד את השכונה לאוכלוסייה חרדית, אולם לא מבוצע תכנון מחדש .של השכונה שכן העירייה מעריכה שצפויה להתגורר בשכונה אוכלוסייה חרדית גם .אם לא יבוצע תכנון מחדש, והיא אינה מעוניינת כי יבוצע תכנון מחדש שיעכב את .מימוש התוכנית. משרד הבינוי מסר שהוא יפעל לקדם שיווק של השכונה. .ג. עכו: לדברי משרד הבינוי, נכון לאפריל 2021 התקיימו מגעים עם עיריית עכו לגבי .שיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית כחלק מתוכנית "שערי עכו" הכוללת כ- 8,000 ,יח"ד .אולם התוכנית אינה מותאמת לאוכלוסייה זו. נכון למועד האמור בוחן משרד הבינוי את .האפשרות שבשלב ראשון תתוכנן מחדש חלק מהתוכנית כדי להתאימה לאוכלוסייה .החרדית. .ד. אשדוד: כאמור, אשדוד אינה יישוב הטרוגני. אולם בהסכם הגג עם עיריית אשדוד .משנת 2016 נקבע כי במסגרת כלל התוכניות יוקצו יח"ד למגזר החרדי, כפי שיוסכם .בין הצדדים ובהתאם להחלטה לגבי האוכלוסייה החרדית. לדברי משרד הבינוי, נוכח .האמור תוכננו 2,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בשכונת קריית חלוצים בעיר מתוך .7,000 יחה"ד המתוכננות בשכונה. להערכת משרד הבינוי מדצמבר 2020 , התוכנית .תאושר בסוף שנת 202161 . . עוד מסר משרד הבינוי למשרד מבקר המדינה באפריל2021 כי הוא ניסה לקדם הקמת .שכונות חרדיות ביישובים הטרוגניים נוספים שלגביהם נחתם הסכם גג (ובהם מגדל העמק, .קריית אתא, ובאר שבע), אך הדבר לא צלח. .מהאמור עולה כי על אף הצורך בהקמת 200,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בשנים .2016 - 2035 , נכון למועד סיום הביקורת עדיין לא שווקה שכונה חרדית בשום עיר .הטרוגנית שלגביה נחתם הסכם גג, וכי בשלוש רשויות נמצאות בשלבי תכנון שונים .שכונות המיועדות לאוכלוסייה החרדית - בהיקף של כ- 2,350 ,יח"ד ברמלה ונתיבות .וכן בעכו כחלק מהתוכנית "שערי עכו" הכוללת כ- 8,000 .יח"ד לכלל האוכלוסייה .במועד סיום הביקורת תוכניות אלו טרם קודמו לכדי שיווק. .על משרד הבינוי ורמ"י לקדם שיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית בכלל הרשויות .המקומיות הרלוונטיות שעימן נחתמו הסכמי גג, בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה .לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית. .61 :ראומשרד הבינוי, תוכניות דיור ממשלתיות עבור המגזר החרדי, תמונת מצב, דצמבר 2019 (2019 '), עמ76 . . .| 419 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 2. גיבוש מערכת תמריצים שתאפשר לכלול שכונות חרדיות בהסכמי גג .כאמור, הממשלה קבעה כי מנכ"ל משרד הבינוי, בתיאום עם יו"ר מטה הדיור והממונה על .התקציבים במשרד האוצר, יגבש מערכת תמריצים הולמת שתאפשר לכלול בהסכמי גג .שכונות לאוכלוסייה החרדית. .משרד הבינוי מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2021 כי הוא גיבש הצעה למערכת .תמריצים כאמור, אולם אגף תקציבים לא הסכים להצעה של המשרד. עוד מסר המשרד .כי נבחנות אפשרויות אחרות לתמרוץ, אולם נכון לאפריל 2021 מדובר בשלבים ראשוניים .של התהליך. .מן האמור עולה כי במועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר שהתקבלה .החלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית, טרם גיבשו משרד הבינוי ואגף .תקציבים מערכת תמריצים שתאפשר לכלול במסגרת הסכמי הגג גם שכונות .לאוכלוסייה החרדית. .על משרד הבינוי ואגף תקציבים להשלים גיבוש של מערכת תמריצים שתאפשר .לתמרץ רשויות מקומיות של יישובים הטרוגניים שחתומים על הסכם גג לשלב בהם .שכונות לאוכלוסייה החרדית, בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה לגבי הדיור .לאוכלוסייה החרדית. .משרד הבינוי מסר בתשובתו כי הוא מאמץ את ההמלצה להשלים עם משרד האוצר את .גיבושה של מערכת תמריצים לרשויות מקומיות של יישובים הטרוגניים, כדי לשלב בהן .שכונות לאוכלוסייה החרדית. .3. חתימת הסכם גג עם רשות מקומית חרדית- רכסים .לדברי משרד הבינוי, בשנים האחרונות התקיימו מגעים לחתימה על הסכם גג עם הרשות .המקומית רכסים, שבשנת 2017 מנתה כ- 12,000 תושבים, כ - 82% מהם חרדים62 . המשרד .מינה צוות לבחינת ניסוח סופי של הסכם הגג, והוא צפוי לסיים את עבודתו בשנת 2021 . . המועצה המקומית רכסים מסרה בתשובתה מיוני2021 כי טיוטת הסכם עם ההמלצות שלה .הועברה למשרד הבינוי במרץ 2021 , וכי היא ערוכה לפעול למימוש ההסכם אם יתקבלו .המלצותיה. .מומלץ כי משרד הבינוי ישלים את החתימה על הסכם הגג עם רכסים כדי לקדם בינוי של .יח"ד לאוכלוסייה החרדית ביישוב, וכי הוא יבחן את האפשרות לקידום הסכמי גג נוספים .על מנת לעמוד ביעדי הממשלה בכל הנוגע לשיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית. .62 ראו הערה59 . . .| 420 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות קצב שיווק הקרקעות למגורים .שרשרת הייצור של יחה"ד נחלקת לכמה תהליכים עיקריים: הראשון, התכנון הסטטוטורי, ובכלל .זה הכנת התוכנית המפורטת על ידי הגוף היוזם את התכנון ואישור תוכנית מפורטת שהיא הבסיס .למתן היתרי בנייה; לאחר אישור התוכנית המפורטת במוסדות התכנון ניתן להתחיל בפיתוח .הקרקע, לרבות הקמת התשתיות הנדרשות ומבני הציבור, ובשיווק הקרקע, וזאת כדי לממש את .התוכנית 63 . . לפי הנתונים העדכניים ליוני2020 לגבי הרשויות המקומיות שחתמו על הסכם עם משרד הבינוי .ולפי הנתונים העדכניים לדצמבר 2020 לגבי הרשויות שחתמו על הסכם גג עם רמ"י (להלן בפרק .זה - הנתונים העדכניים), במסגרת הסכמי הגג שווקו בהצלחה 64 קרקעות שלפי התוכניות שחלו .עליהן ניתן היה לבנות בהן כ- 80,000 יח"ד (כ-18%) מכ- 441,000 יחה"ד שבתוכניות הכלולות .בהסכמי הגג. .לפי החלטת הממשלה על הסכמי הגג, קצב השיווק נקבע על 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת .מהרשויות 65 . כלומר, נכון למחצית השנייה של שנת2020 היו אמורות להיות משווקות קרקעות .שלפי התוכניות החלות עליהן ניתן לבנות בהן כ- 241,000 יח"ד, וזאת לפי קצב השיווק כאמור66 . .נמצא כי בפועל שווקו בהצלחה קרקעות לבניית כ- 80,000 יח"ד, שהן כ-33% מהקרקעות .שהיו משווקות לו נעשה השיווק בהתאם לקצב השיווק שנקבע, מבחינת מספר יח"ד שניתן .לבנות בהן. .בתרשים 8 להלן יפורט שיעור השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים (ביח"ד) יחסית לקצב .השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה בכל אחת מהרשויות המקומיות, לפי הנתונים העדכניים: .63 ,ראו מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד (2015,) '"משבר הדיור", עמ123 . .64 הנתון נוגע לשיווקים שצלחו, כלומר פורסם מכרז ונחתמה עם יזם עסקה לבנייה של יח"ד על הקרקע בהתאם לתנאי .המכרז. לעיתים מפורסם מכרז, אך בעקבות כך לא נחתמת עסקה, כלומר השיווק לא צלח. שיווקים שלא צלחו אינם .כלולים בנתון זה. .65 ראו סעיף2 להחלטת הממשלה על הסכמי הגגשכותרתו "קצב שיווק ולו"ז למתן היתרי בנייה". .66 לגבי כל אחד מההסכמים, חושב קצב השיווק לפי 2,000 יח"ד לשנה, החל ממועד החתימה ועד ל- 30.6.20 בהסכמים .עם משרד הבינוי ועד ל- 31.12.20 בהסכמים עם רמ"י. השיווק חושב לפי קצב של 2,000 יח"ד לשנה, הן בהסכמים .עם משרד הבינוי (התקפים ממועד החתימה ועד 30.6.20 ), והן בהסכמים עם רמ"י (ממועד החתימה ועד 31.12.20 .) .| 421 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים8: שיעור השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים (ביח"ד) יחסית לקצב .השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה בכל אחת מהרשויות המקומיות, לפי .הנתונים העדכניים .(מספר יח"ד בסוגריים מציין את מספר יח"ד הנכללות בהסכם ) .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .| 422 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מהתרשים עולה כי שיעור העמידה בקצב השיווק היה בין 0% ביהוד, ברמת גן ובקריית .אתא, שחתמו על הסכמי הגג בשנים 2019 ו-2020 , ובאשדוד שחתמה על הסכם הגג .בשנת 2017, לכ-95% באשקלון, שחתמה על הסכם הגג בשנת2015. . בתרשים9 להלן יפורט שיעור השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים (ביח"ד) במסגרת הסכמי .הגג לפי קצב השיווק, בכל אחד ממחוזות משרד הפנים, לפי הנתונים העדכניים: .תרשים 9: שיעור השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים (ביח"ד) במסגרת .הסכמי הגג לפי קצב השיווק בכל אחד ממחוזות משרד הפנים, לפי הנתונים .העדכניים .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי במחוזות תל אביב, חיפה, צפון ומרכז (21 רשויות מקומיות) שיעור .השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים היה קטן מהשיעור הממוצע של השיווק בהצלחה .(33% ( ); במחוזות דרום וירושלים11 רשויות מקומיות בסה"כ) שיעור השיווק בהצלחה של .קרקעות למגורים היה גדול מהממוצע. במחוז ירושלים שיעור השיווק בהצלחה היה הגדול .ביותר (62% .), אך גם הוא לא השיג את קצב השיווק .הפער בין היקפי השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים לבין קצב השיווק עלול להיווצר עקב .כמה גורמים העשויים לעכב את השיווק בשלבי התכנון, הפיתוח או השיווק, כמפורט להלן: . .| 423 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 עיכובים בשלב תכנון הקרקע .כאמור, לפי החלטת הממשלה על הסכמי הגג, ההסכמים יכללו תוכניות מאושרות ותוכניות .שמוסדות התכנון צפויים לאשר בתוך 18 חודשים ממועד חתימת ההסכם (להלן- מועד האישור .המיועד). אישור התוכניות במוסדות התכנון הוא תנאי מקדים להתחלת עבודות הפיתוח והשיווק .של הקרקעות. בין גופי השלטון שיוזמים ומבצעים תכנון של קרקעות למגורים נמנים רמ"י, משרד .הבינוי והרשויות המקומיות. .בביקורת עלה כי לפי הנתונים העדכניים לתחילת דצמבר 2020 ,49 תוכניות שנכללו .ב-1667 הסכמי הגג ולא היו מאושרות במועד החתימה על ההסכמים (להלן- תוכניות .שאינן מאושרות), שכללו כ- 98,000 יח"ד, טרם אושרו עד מועד האישור המיועד (להלן - .תוכניות מעוכבות), כשתוכניות אלה נמצאו בשלבי תכנון שונים, לרבות בשלב הכנת .התוכנית טרם הגשתה למוסדות התכנון; עוד עלה כי פרק הזמן שעבר ממועד האישור .המיועד עד תחילת דצמבר 2020 היה בין חודשים ספורים לבין חמש שנים ויותר, ובממוצע .29 חודשים, ומשך זמן זה עשוי להתארך עוד. לגבי ארבע מהתוכניות שכללו יחד כ- 6,300 . יח"ד החליטה רמ"י שלא לקדמן כלל, בין היתר בעקבות בקשת הרשות המקומית שלא .לקדם את התכנון ועקב הימצאות עתיקות בשטח התוכנית. להלן בתרשים 10 תוצג .התפלגות מספר יחה"ד הכלולות בתוכניות מעוכבות ושיעורן של מס פר יחה"ד מכלל .יחה"ד בתוכניות מעוכבות בחלוקה לפי משך הזמן שחלף מהמועד המיועד לאישורן, נכון .לדצמבר 2020. .67 ,הסכמי הגג שנחתמו עם אילת, אשדוד, אשקלון, בית שמש, חיפה, טירת כרמל, יבנה, לוד, מודיעין, נהרייה, נתניה .עכו, עפולה, קריית גת, ראשון לציון ורמלה. . .| 424 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 10: התפלגות מספר יחה"ד הכלולות בתוכניות מעוכבות ושיעורן של .מספר יחה"ד מכלל יחה"ד בתוכניות מעוכבות בחלוקה, לפי משך הזמן .שחלף מהמועד המיועד לאישורן, נכון לדצמבר 2020 .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי לגבי כמחצית (49%) מכ- 98,000 יחה"ד בתוכניות המעוכבות נמשך .העיכוב יותר משנתיים, והעיכוב לגבי 68% .מהן נמשך יותר משלוש שנים .רמ"י ומשרד הבינוי מסרו למשרד מבקר המדינה כי עיכוב בקידום תוכנית נגרם, בין היתר, .ממחלוקות לגבי אישור התוכניות שהתקיימו בעניינן הליכים משפטיים; מאי -הסדרת התניות .לקידום הכנת התוכנית ומהתנגדות של רשויות מקומיות לקדם תכנון שטחים בתחום שיפוטן. .להלן כמה דוגמאות: .1. :הסכם הגג עם נהרייה בהסכם הגג שחתם משרד הבינוי עם נהרייה באוקטובר 2017 .נכללה תוכנית לא מאושרת שכללה כ- 1,400 יח"ד במתחם המכונה "סער 2 ". אולם תכנון .המתחם התעכב בין היתר בשל סוגיות הנוגעות למחלוקות עם יישובים סמוכים בנוגע .לקרקע. בדצמבר 2020 - יותר משלוש שנים לאחר שנחתם הסכם הגג- התוכנית עדיין .בתהליכי תכנון וטרם הוגשה למוסדות התכנון לאישור סטטוטורי. משרד הבינוי מסר .למשרד מבקר המדינה כי ספק אם התוכנית תאושר לפני שנת 2023 , קרי שש שנים לאחר .מועד החתימה על הסכם הגג. .2. :הסכם הגג עם טירת כרמל בהסכם הגג שחתם משרד הבינוי עם טירת כרמל .בספטמבר 2016 , נכללה תוכנית לא מאושרת שכונתה "מתחם תע"ש", שתכנונה נמצא .באחריות רמ"י וצפויה הייתה לכלול 5,000 יח"ד (כ-53%) מכ - 9,500 יחה"ד הכלולות .בתוכניות שבהסכם הגג. בהסכם נכתב כי התוכנית נמצאת בשלב התכנון, וכי המועד .| 425 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 הצפוי לאישורה הוא שנת 2018. יצוין כי ללא הכללת התוכנית בהסכם הגג הרשות .המקומית לא הייתה עומדת בתנאי הסף לחתימה על הסכם הגג ולפיו ייכללו בתוכניות .5,000 .יח"ד לפחותבפברואר 2021 , יותר מארבע שנים לאחר שנחתם הסכם הגג, התוכנית .עדיין בתהליכי תכנון ברמ"י, והיא טרם הובאה לאישור סטטוטורי של מוסדות התכנון. יצוין .כי גורמי המקצוע ברמ"י מסרו למשרד מבקר המדינה כי להערכתם היישום המלא של .התוכנית, לרבות הפיתוח והשיווק של הקרקעות בה, תלוי בהשלמת צעדים נוספים, ובהם: .פינוי מחנה צבאי הנמצא בשטח התוכנית והשלמת הטיפול בזיהומי מים וקרקע בשטח .התוכנית. יצוין כי ללא שיווק הקרקעות ב"מתחם תע"ש" לא ניתן יהיה לעמוד בקצב השיווק .בטירת כרמל, שלפי הנתונים העדכניים היה 29% , כמפורטלעיל. .3. :הסכם הגג עם הרצלייה בהסכם הגג שחתמה רמ"י עם הרצלייה בינואר 2016 נכללה .תוכנית לא מאושרת שכללה כ- 2,700 "יח"ד במתחם המכונה "אפולוניה68 . באוגוסט2016 . אישרה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן- הוותמ"ל)69 . את התוכנית. לאחר אישור התוכנית בוותמ"ל הגישו גופים התומכים בהגנה על הסביבה, .עיריית הרצלייה, בעלים של קרקעות בתחום התוכנית ואחרים עתירות נגד הוותמ"ל וגופים .אחרים לביטול אישור התוכנית, בין היתר בנימוק שהתוכנית אושרה לפני שבוצע סקר .סיכונים סביבתי בנוגע למתחם, הכולל קרקעות ומי תהום מזוהמים. במאי 2021 , כארבע .וחצי שנים לאחר אישור התוכנית ויותר מחמש שנים לאחר שנחתם הסכם הגג, פסק בית .המשפט העליון כי יש לבטל את החלטות הוותמ"ל להפקיד ולאשר את תוכנית "אפולוניה", .והורה על החזרת הדיון בנושא למוסד התכנון המוסמך לצורך דיון מחדש בשאלת הפקדת .התוכנית 70 . . להלן בלוח3 :ריכוז נתונים עיקריים לגבי התוכניות המעוכבות שהובאו בדוגמאות לעיל .לוח 3: ריכוז נתונים עיקריים לגבי התוכניות המעוכבות שפורטו .בדוגמאות לעיל .הרשות המקומית .(מועד החתימה) נהרייה .(אוקטובר 2017) טירת כרמל .(ספטמבר 2016) הרצלייה .(ינואר 2016 ) . מספר יחה"ד הכלולות .בהסכם 71 10,151 9,539 7,443 . מספר יחה"ד .המעוכבות בתוכנית .כמפורט לעיל 1,440 . (סער2 ) 5,000 . )(מתחם תע"ש 2,687 . )(אפולוניה .68 מדובר בכ-36% מכלל כ- 7,400 .יחה"ד שבהסכם הגג .69 הוותמ"ל הוקמה בשנת2014 מתוקף החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 , . .בין היתר לשם הגדלת היצע יחידות הדיור במהירות .70 דנ"ם 4753/19 עיריית הרצלייה נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (פורסם במאגר ממוחשב, 6.5.21.) .71 .לרבות יח"ד לשיווק בקרקע שבבעלות המדינה ובקרקע פרטית, ובכלל זה דיון מוגן או דיור מיוחד . .| 426 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות הרשות המקומית .(מועד החתימה) נהרייה .(אוקטובר 2017) טירת כרמל .(ספטמבר 2016) הרצלייה .(ינואר 2016 ) . צפי להשלמת תכנון .התוכנית כמפורט .לעיל לפי ההסכם 12/2019 2018 2017 . צפי לסיום העיכוב .לגבי התוכנית כפי .שנמסר למשרד מבקר .המדינה בתחילת שנת .2021 שנת2023 - אישור .התוכנית אין צפי אין צפי. בית המשפט ביטל .את אישור התוכנית במאי .2021 והורה על החזרת .התוכנית לדיון במוסדות .התכנון .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה .מהאמור לעיל עולה כי אף שלפי החלטת הממשלה על הסכמי הגג ניתן היה לכלול .בהסכמים גם תוכניות שאינן מאושרות אך כאלה שצפויות היו להיות מאושרות על ידי .מוסדות התכנון בתוך 18 חודשים ממועד חתימת ההסכם, הרי שלפי הנתונים העדכניים .לדצמבר 2020 תוכניות הכוללות כ- 98,000 יח"ד לא אושרו במסגרת פרק הזמן האמור- .לגבי חלקן מדובר בעיכוב של כמה שנים. עיכוב ניכר באישור תוכנית עלול לפגוע ביכולת .העמידה בקצב השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג. .מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי, לפי העניין, יפעלו בשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות .לגיבוש תוכניות חלופיות לתוכניות שבוטלו או יבוטלו באותן רשויות. .רמ״י מסרה בתשובתה כי היא בוחנת את הדרכים האפשריות כדי לאתר חלופות לתוכניות .מעוכבות. . עיכובים בשלב פיתוח הקרקע .פיתוח הקרקע הוא תהליך עתיר משאבים, בעיקר בהיבט התקציבי. עבודות הפיתוח מערבות .גופים רבים האחראים לתכנון, לביצוע ולתקצוב של התשתיות הדרושות, ובכלל זה תשתיות .תחבורה, תשתיות מים וניקוז, מתקני טיהור שפכים וחיבור לחשמל. נוסף על התשתיות, לשם .מתן מענה לצרכים בתחום הדיור נדרשת לעיתים קרובות בניית מוסדות ציבור וכיתות לימוד, .בהתאם לקריטריונים שקבעו משרדי הממשלה הרלוונטיים. .לפי 25 מ-32 הסכמי הגג שנחתמו עד סוף שנת2020 (כ-80% ) הרשות המקומית אחראית לפתח .את הקרקע שבתחומה מבוצע הפרויקט, באמצעות התקשרות במכרזים עם גופים מב צעים, .ובשבע 72 .מהרשויות שחתומות על הסכם עם משרד הבינוי, המשרד אחראי לפתח את הקרקע .72 משרד הבינוי אחראי לפיתוח ברשויות אלעד, בית שמש, דימונה, מגדל העמק, נהרייה ועכו, וכן בחלק מהמתחמים .שבראש העין. רמ"י אינה אחראית לפיתוח במסגרת הסכמי גג שהיא חתומה עליהם. .| 427 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 פיתוח הקרקע במסגרת תוכנית מאושרת דורש פעמים רבות מעורבות של גופים רבים. זאת הן .לצורך פינוי הקרקע מתשתיות קיימות והעתקתן לקרקע חלופית כתנאי מקדים להקמת תשתיות .חדשות, והן בשלב הקמת התשתיות שבמהלכו כל גוף אמור לבצע את המוטל עליו בתחומו, .למשל, לטפל בתשתיות החשמל, המים, האנרגייה והתחבורה. לעיתים מדובר בתהליכים .מורכבים מהבחינה ההנדסית או בתהליכים שעלותם גבוהה. .בביקורת נמצא כי יש תוכניות שנכללו בהסכמי הגג שבשלב פיתוח הקרקעות בתחום שיפוטן .התעוררו בעניינן קשיים שגרמו לעיכוב הפיתוח. להלן דוגמה: .הסכם הגג עם יבנה, תוכנית "שורק" (יבנה מזרח, תמ"ל 1049:) הסכם הגג בין רמ"י .ליבנה שנחתם באוגוסט 2016 כלל ארבע תוכניות ובהן 12,700 יח"ד. התוכנית המרכזית שנכללה .בהסכם היא תוכנית "שורק" שחלה על ק רקעות במזרח יבנה, מזרחית לכביש 42 ולמסילת .רכבת, שיוצרים חיץ בין הקרקעות שבתוכנית למרקם העירוני הקיים. התוכנית הייתה בתהליכי .תכנון, ולפי המפורט בהסכם אמורה הייתה לכלול 10,000 יח"ד73 . במרץ2019 אושרה תוכנית ."שורק" בהיקף של כ - 12,500 יח"ד וכן שטחי מסחר ותעסוקה , מוסדות ציבור ושטחי ציבור .פתוחים (להלן - הרובע העתידי). כדי לחבר את הרובע העתידי למרקם העירוני הקיים ולהתגבר .על החיץ הנוצר עקב תשתיות התחבורה כאמור, נקבע כי תשתיות התחבורה יימצאו במפלס .תחתון, ומעליהם ייבנה שטח מקורה שיחבר את שני חלקי העיר במפלס הקרקע. נקבע כי השטח .המקורה יכלול בין היתר מבנה תחנת רכבת, ומבני תעסוקה. על פי התוכנית קבלת היתר בנייה .תותנה בין היתר בביצוע פרויקט תחבורתי לגבי כביש 42 , בשיקוע מסילת הרכבת ובבניית שני .מחלפים על כביש 410 . כמו כן, כדי שניתן יהיה להקים את התשתיות לפי התוכנית נדרש בין .היתר להעתיק תשתיות קיימות של חשמל, מים ואנרגייה למקום חלופי. נכון לפברואר 2021 , . העלות של תכנון המטלה התחבורתית וביצועה בתוספת עלות העתקת התשתיות נאמדה .בכ-1.5 מיליארד ש"ח. יצוין כי לפי התוכנית, רשאית הוועדה המקומית לתת היתרי בנייה של עד .2,500 .יח"ד, אם יינתנו לגבי אותן יח"ד פתרונות תשתיתיים זמניים טרם ביצוע הקירוי כאמור .73 בהסכם נכללו עוד שלוש תוכניות שכללו כ- 2,700 יח"ד, מהן אחת מאושרת בהיקף של כ- 2,300 )"יח"ד ("נאות שמיר .ושתי תוכניות לא מאושרות שכללו כ-400 .יח"ד . .| 428 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 11: תוכנית תמ"ל 1049 - יבנה מזרח- שורק .מתוך סקירה של רמ"י. .בביקורת עלה כי התקיימו דיונים בין רמ"י, חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת) .ומשרדי התחבורה והאוצר בדבר האופן שבו יש לפתח את התשתיות התחבורתיות. על מנת .לקדם את פיתוח הפרויקט התקיימו דיונים בנושא גם בראשות סמנכ"ל תשתיות ופיתוח במשרד .התחבורה ובהשתתפות נציגי הגופים האמורים. חברת הרכבת טענה בין היתר כי התנאים .התחבורתיים שנקבעו בתוכנית אינם מאפשרים ליישם מרכיבים בתוכנית הפיתוח הרב -שנתית .שלה בלוחות הזמנים שנקבעו בתוכנית הפיתוח, ולפיה יש לבצע את הכפלת המסילה עד סוף .שנת 2024 . . רמ"י מסרה בתשובתה כי תוכנית יבנה מזרח היא תוכנית מורכבת. רמ"י הוסיפה כי עבודות למתן .פתרונות זמניים לגבי התשתיות הנדרשות כיום (יולי 2021) מצויות בתהליך ביצוע, כדי לאפשר .מתן היתרי בנייה ל- 2,500 יח"ד, בהתאם לתוכנית. עוד מסרה רמ"י כי במאי2021 היא פרסמה .מודעה על כוונתה לפרסם חוברת מכרז לשיווק קרקעות במסגרת התוכנית לבניית 2,500 ,יח״ד .וכי החוברת תפורסם בהקדם האפשרי לאחר אישור תקציב הפרויקט בוות"פ. רמ"י גם ציינה כי .להערכתה הזהירה, תחל בניית יח"ד בתוך שלוש עד ארבע שנים (בשנים 2024 - 2025.) . חברת הרכבת מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי2021 כי היא מסייעת לרמ"י בתכנון .ובביצוע של שיקוע המסילה. .| 429 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 יוצא כי כחמש שנים לאחר שנחתם הסכם הגג עם יבנה, הקרקעות הכלולות בתוכנית ."שורק" - התוכנית העיקרית שנכללה בהסכם, הכוללת 12,500 יח"ד- טרם שווקו. גם .לאחר שתשווק רמ"י קרקעות לבניית 2,500 יח"ד, הבנייה עליהן תחל בשנים2024 - 2025 .- כפי שעולה מתשובתה של רמ"י למשרד מבקר המדינה, ולגבי 80% מהקרקעות .הכלולות בתוכנית לבניית 10,000 יח"ד, טרם נקבע מועד לשיווקן. למעשה, בדצמבר2020 . היה שיעור השיווק בהצלחה בהסכם גג יבנה לעומת קצב השיווק26% בלבד, ובמועד .סיום הביקורת לא נותרו קרקעות זמינות לשיווק בהיקף שיאפשר עמידה בקצב השיווק .שנקבע. עיכובים בשלב שיווק הקרקע .רמ"י ומשרד הבינוי משווקים את הקרקעות לבניית יח"ד שעליהן חלות התוכניות הכלולות .בהסכמי הגג. שיווק קרקע למגורים מבוצע, ככלל, באמצעות מכרז, באופן המאפשר לכל אדם .הזדמנות שווה להשתתף במכרז ולזכות בו74 . .משרד מבקר המדינה בדק את סטטוס שיו וקי הקרקעות לבניית יח"ד במסגרת התוכניות .הכלולות בהסכמי הגג של שש רשויות מקומיות - אשקלון, בית שמש, ירושלים, מגדל העמק, .עפולה וקריית גת. להלן בתרשים 12 )יפורט שיעור השיווק בהצלחה מכלל השיווקים (ביח"ד .בכל אחת משש הרשויות האמורות, לפי הנתונים העדכניים לינואר 202175. .74 על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 , ותקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 , בנסיבות מיוחדות רמ"י פטורה .מביצוע מכרז להקצאת קרקע המיועדת למגורים, לתעשייה או לתיירות. .75 .חלק מהקרקעות ששווקו בהצלחה היו קרקעות שניסיון קודם לשווקן לא צלח . .| 430 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 12: שיעור השיווק בהצלחה מכלל השיווקים (ביח"ד) בשש רשויות .מקומיות שחתומות על הסכם גג, לפי הנתונים העדכניים לינואר 2021 .( מספר יח"ד בסוגריים מציין את מספר כלל השיווקים בעיר) .נתוני רמ"י ומשרד הבינוי בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי שיעור השיווק בהצלחה היה בין כ -30% בעפולה לכמעט 100% . .בקריית גת .להערכת גורמי המקצוע ברמ"י, לעיתים שיווקי הקרקע ביישובים האמורים נכשלים משום .שלהערכת היזמים במועד שבו פורסם הפרויקט לא הייתה לו כדאיות כלכלית. ככלל, כאשר .שיווק קרקע אינו מצליח, רמ"י ומשרד הבינוי, לפי העניין, מפרסמים מכרז חדש לאותה קרקע, .לעיתים תוך שינוי תנאי המכרז ולעיתים באותם תנאים. .בדוח מבקר המדינה משנת 202076 צוין לגבי תהליך הפקת הלקחים שביצעו רמ"י ומשרד הבינוי .בנוגע למכרזים שנכשלו, שנבדק במסגרת אותו דוח, כי לרוב התהליך עסק בבחינת הכדאיות .הכלכלית ליזמים במכרזים שנכשלו. לפיכך ההמלצות שניתנו בעקבות התהליך התמקדו בדרך .כלל במציאת דרכים לשיפור האטרקטיביות הכלכלית של המכרז, למשל באמצעות הפחתה .נוספת של מחיר הקרקע או סבסוד עלויות הפיתוח. עוד צוין בדוח כי שני הגופים לא קבעו כללים .להליך מובנה של הפקת לקחים ולא תמיד הקפידו על תיעוד ההליך שבוצע וכי מדובר בתהליך .הפקת לקחים חסר, שכן לא נבחנו בו היבטים אחרים שיש בהם כדי להשפיע על כישלון השיווק, .כגון היבטים הנוגעים למצבו התכנוני של הפרויקט או להיצע ולביקוש באזור השיווק, ובכלל זה .מלאי הדירות שנבנו על מקרקעי ישראל ועל קרקעות בבעלות פרטית. .76 ,מבקר המדינהדוח שנתי 70א (2020 '), בפרק "היבטים בתוכנית הממשלתית לדיור 'מחיר למשתכן'", עמ735 . .| 431 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 בביקורת עלה כי בשש הרשויות שנבדקו שווקו בהצלחה קרקעות שניתן לפי התוכניות .שחלו עליהן לבנות כ- 24,000 יח"ד מתוך קרקעות לכ- 29,500 יח"ד שנעשה ניסיון לשווקן .(כ-81% ). אשר לקרקעות ששיווקן לא צלח- כ-19% מהקרקעות שכללותוכניות לבניית .כ- 5,500 יח"ד- רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין, הציעו אותן ליזמים, לאחר שהתכנון .הושלם ונפתרו הסוגיות הנוגעות לפיתוח הקרקע באופן שמאפשר את שיווקן, אולם שום .גורם לא הגיש הצעה לרכוש את הזכויות בהן. יוצא כי הבנייה של יח"ד על קרקעות אלה .מתעכבת. .רמ"י מסרה בתשובתה כי היא שיווקה קרקעות לבניית יח"ד בהיקף ניכר, אולם לחלקן לא היה .ביקוש, והן יוצעו לשיווק חדש עד שיימצא להן רוכש. עוד מסרה רמ"י כי היענות לשיווק אינה .דבר התלוי בה. . .הדיווח על יישום החלטת הממשלה על הסכמי הגג דיווח לממשלה .הממשלה הכירה בחשיבות קבלת דיווח על ביצוע החלטותיה, בפרט לגבי ההחלטות הביצועיות .או הניהוליות אשר מניעות תהליכי עבודה ומאפשרות מעקב אחר ביצוען. נוכח זאת, תקנון עבודת .הממשלה קובע מנגנון מעקב ודיווח לגבי החלטות שעל פי מהותן טעונות מעקב. לפי הנקבע .בתקנון לגבי החלטות מסוג זה, "הממשלה תקבע בהחלטתה את השר או השרים שיהיו אחראים .המנהל הכללי של המשרד שבראשו עומד שר האחראי על מעקב ]ו[ ...למעקב אחר ביצועה .אחר ביצוע החלטה ידווח למנהל הכללי של משרד ראש הממשלה על יישום ההחלטה" 77 . .למשל, בהחלטת הממשלה על התוכנית האסטרטגית נקבע כי אחת לשנה ימסרו ראש מטה .הדיור ומנהלת מינהל התכנון עדכון לקבינט הדיור בדבר העמידה ביעדים שהוגדרו בהחלטה 78 . . בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבע כי "ביצוע ויישום ההסכמים יפוקח ויבוקר על .ידי רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין, בהתאם לכללים המקובלים". ואולם לא נקבע .בהחלטה מנגנון למסירת דיווח לממשלה או לקבינט הדיור על אופן יישום ההחלטה. .יצוין כי בדוח המעקב השנתי שפרסם משרד ראש הממשלה על ביצוע החלטות הממשלה בשנים .2015 - 201879 , המרכז את דיווחי משרדי הממשלה על כל הסעיפים למעקב בהחלטות .שהתקבלו, לא נכלל עדכון סטטוס יישום ההחלטה על הסכמי גג 80. .77 ,מזכירות הממשלההתקנון לעבודת הממשלה , אושר בהחלטה 13 של הממשלה ה- 33 ( 7.4.13 ), סעיף88 . .78 סעיף11 .להחלטה על התוכנית האסטרטגית .79 במועד סיום הביקורת, מאי2021 , טרם פורסם דוח מסכםבנושא הביצוע על החלטות ממשלה לשנים 2019 ו-2020. .80 ,משרד ראש הממשלהדוח מסכם דיווחי ביצוע על החלטות ממשלה לשנים 2015 - 2018 (פורסם בשנת .2020 .) . .| 432 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מזכירות הממשלה מסרה בתשובתה מאוגוסט 2021 כי לשיטתה, נקבע בהחלטת הממשלה על .הסכמי הגג שרמ"י ומשרד הבינוי, לפי העניין, יהיו גורמי הביצוע של ההחלטה ומבצעי המעקב .אחר יישומה, וכי תכלית המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה היא לוודא כי הן מיושמות .כהלכה. עוד מסרה מזכירות הממשלה כי כמפורט בדוח זה, הממשלה עדכנה את החלטתה על .הסכמי הגג כמה פעמים במשך השנים, דבר המצביע על מעורבותה בכל הקשור ליישום החלטת .הממשלה, וכי ב- 8.8.21 הקימה הממשלה ועדת שרים לענייני דיור ותחבורה בראשות שר הבינוי .והשיכון, אשר בין היתר תשמש גורם עוקב ומקדם לגבי כל נושא מצוקת הדיור. .מומלץ ששר הבינוי והשיכון (להלן - שר הבינוי), בתפקידו כיו"ר ועדת השרים לענייני דיור .ותחבורה, יכנס את הוועדה כדי לבחון את האפשרות לקבוע מנגנון דיווח לוועדה או .לממשלה על יישום החלטת הממשלה על הסכמי הגג, תוך מיקוד הדיווח בקצב השיווק .של הקרקעות למגורים. דיווח למועצה .החלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול .מקרקעין - לרבות הקניית זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם. לפי חוק רשות .מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 , על המועצה לפקח על פעולות רמ"י. אחד מאמצעי הפיקוח הוא .דוח שנתי שמגישה רמ"י למועצה בדבר הפעולות שנקטה בתחומי אחריותה81 . . כאמור לעיל, בהתאם להחלטות הממשלה על הסכמי גג קיבלה המועצה החלטות ובהן פירטה .את העקרונות לחתימה על הסכמי הגג עם הרשויות המקומיות וכן החלטות שונות הקובעות את .התנאים להקצאת תקציבים ייעודיים לרשות מקומית החתומה על הסכם גג. .היות שרמ"י או משרד הבינוי חותמים על הסכמי גג משנת 2013 , מצופה היה כי המועצה תדון .מפעם לפעם באופן היישום של הסכמי הגג, ובפרט בחסמים בשלבי התכנון, השיווק והפיתוח .כמפורט לעיל. יש לכך משנה תוקף לנוכח העובדה ששיעור השיווק בהצלחה היה כ -33% ביחס .למספר יחה"ד שצפוי היה שישווקו בהתאם להחלטת הממשלה על הסכמי הגג ולהחלטת .המועצה בעניין. בהתאמה, היה מצופה כי הדוחות השנתיים שמגישה רמ"י למועצה יכללו בין .היתר פירוט לגבי מידת העמידה של רמ"י בקצב השיווק ולגבי החסמים ביישום הסכמי הגג. .81 סעיפים3 ו-4 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960. .| 433 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 בביקורת עלה כי בשנים2013 - 2020 לא דנה המועצה בנושא אי-העמידה בקצב השיווק .בהתאם להסכמי הגג ובחסמים המונעים את העמידה בו. כמו כן עלה כי הדוחות השנתיים .לשנים 2013 - 2019 שהגישה רמ"י למועצה82 כללו דיווח על הסכמי הגג שנחתמו בשנים .הרלוונטיות, ולע יתים הם כללו פירוט של מספר יחה"ד ששווקו ודיווח על הסכמים שצפויים .להיחתם. אולם לא היה בהם דיווח על החסמים ביישום ההסכם או על הפער בין השיווק .בפועל לבין השיווק לפי קצב השיווק שנקבע. .רמ"י מסרה בתשובתה כי בדוח השנתי יש התייחסות לנושאים הנוגעים להסכמי הגג, למש ל, .נתונים על קידום תכנון, פיתוח ושיווק. רמ"י הוסיפה כי חברי המועצה חשופים למידע נרחב .ומפורט הכלול בדוחות הכספיים של הממשלה, ובכלל זה של רמ״י, המפורסמים על ידי החשב .הכללי וכוללים פירוט נרחב לגבי הסכמי הגג. עוד מסרה רמ"י כי היא מקיימת מעקב שוטף אחר .יישום הסכמי הגג ונותנת לכך ביטוי גם בדוחות המונחים לפני הממשלה. רמ"י הוסיפה כי במשך .השנים פעלו כמה פורומים לדיון ומעקב אחר חסמים לשיווק ופיתוח, בהשתתפות כלל הגורמים .הממשלתיים הנוגעים בדבר. .מומלץ שרמ"י תכלול בדוח השנתי למועצה נתונים ומידע מקיפים בנוגע לחסמים המונעים .עמידה בקצב השיווק לגבי הסכמי הגג. עוד מומלץ שיו"ר המועצה, דהיינו שר הבינוי, יכנס .את המועצה לדיון תקופתי בעניין יישום הסכמי הגג, תוך התמקדות בנושא קצב השיווק .של הקרקעות למגורים במסגרת הסכמי הגג ובנושא החסמים לשיווקן. .✰ .החלטת הממשלה על הסכמי הגג, שבמסגרתה ננקטו פעולות והושקעו משאבים כדי .להתמודד עם משבר הדיור, הייתה יוזמה נדרשת וחשובה נוכח ה תמשכות המשבר . .הסכמי הגג נועדו ליצור "ארגז כלים" המאפשר שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה כדי .להאיץ את קצב שיווק הקרקעות לבניית יח"ד וכפועל יוצא מכך להאיץ את בנייתן. אולם .מהאמור לעיל עולה כי קשיים וחסמים שונים לאורך שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק .מקשים את העמידה בקצב השיווק שנקבע בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג, דהיינו .שיווק קרקע לבניית 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת מהרשויות המקומיות החתומות על .הסכמי הגג. בפועל עד סוף ש נת 2020 שווקו קרקעות שניתן לבנות עליהן כ - 80,000 .(33%) מ- 241,000 יחה"ד שהיו אמורות להיות משווקות לפי קצב השיווק שנקבע. בכך לא .תוגשם היכולת של הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה בהיקף של כ-1.5 מיליון .יח"ד בשנים 2017 - 2040 ,הצרכים שציינה הממשלה בהחלטתה על ה תוכנית .האסטרטגית. .82 ,ראו רשות מקרקעי ישראלדין וחשבון על פעולות רשות מקרקעי י שראל לשנת 2013 (פורסם בשנת2014 ,) . דין וחשבון על פעולות רשות מקרקעי ישראל לשנת 2014 (פורסם בשנת2015 ,) דין וחשבון על פעולות .רשות מקרקעי ישראל לשנת 2015 (פורסם בשנת2016 ,) דין וחשבון על פעולות רשות מקרקעי ישראל לשנת .2017 (פורסם בשנת2018 ,) דין וחשבון על פעולות רשות מקרקעי ישראל לשנת 2019 (פורסם בשנת2020 .) . לא הוגש דוח לשנת2016. . .| 434 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות רמ"י מסרה בתשובתה כי אכן קיים פער בין מספר יח"ד אשר היו מיועדות לשיווק במסגרת .הסכמי הגג ובין מספר יח"ד אשר שווקו בפועל , והסיבה לפער זה היא חסמים רבים אשר רמ"י .פועלת כל העת להסרתם. עוד מסרה רמ"י כי קיימים חסמים רבים בשלבי התכנון והפיתוח , ויש .עיכובים בשלב שיווק הקרקע. רמ"י הוסיפה כי פעמים רבות לשם מימוש התוכנית ושיווק הקרקע .יש לתת מענה לחסמים שונים אשר היא אינה רשאית לשאת במימון הכרוך בהסרתם על פי .הכללים התקציביים החלים עליה , וכי חסמים אלו והיעדר הגמישות התקציבית שנדרשת לה .לשם הסרת חסמים מיידיים המונעים את שיווקה של הקרקע הם הטעם העיקרי לפער המצוין .בדוח זה בעניין קצב השיווק. .משרד הבינוי מסר בתשובתו כי הוא עוקב בהתמדה אחרי קצב שיווק יח״ד על פי הסכמי הגג, .וכי הוא משקיע מאמצים רבים בהסרת חסמים באמצעות תיאום שוטף עם משרדי ממשלה .אחרים ורשויות שונות. ואולם הטיפול בחסמים רבים הכלולים כהתניות לבנייה אינו בסמכות .המשרד, והטיפול בהם נפגע במידה ניכרת בשנים 2020 - 2021 בהיעדר תקציב מדינה מאושר. .עוד מסר משרד הבינוי כי התגייסות משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים ל הסרת החסמים .המונעים את הקידום והשיווק של הפרויקטים תסייע למאמצים של משרד הבינוי ושל רמ״י לתת .את ה מענה הנדרש. .מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יעקבו אחר מידת העמידה בקצב שיווק יחה"ד בהתאם .להחלטת הממשלה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים .והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם .חסמים ו להתגברות על אותם קשיים. מומלץ כי בתהליך זה ישותפו נציגי הגורמים .הרלוונטיים לנושא, לרבות משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות שנדרשת מעורבותן .בכך ונציגי השלטון המקומי. מומלץ כי תוצרי התהליך יוצגו לשר הבינוי, ייד ונו במועצה .ובמידת הצורך יגובשו פתרונות חלופיים לקידום יעדי הממשלה למתן מענה לצורכי הדיור. .מומלץ גם כי במסגרת תהליך קבלת ההחלטות בעניין היקף יח"ד שיש לקדם בכל רשות .ינותחו עלויות הפיתוח ושווי הקרקעות ותיבחן האפשרות לקביעת עלות בסיס לפיתוח בין .היתר בהתבסס על מקדמים הנוגעים לתנאי הקרקע ועל משתנים רלוונטיים אחרים. . .| 435 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 ההשפעות של הסכמי הגג על מצבן הפיננסי .של הרשויות המקומיות .ככלל, בהסכמי הגג נכלל גם שיווק של קרקעות המיועדות לבניית מבנים המשמשים למסחר .ולתעסוקה (להלן - קרקעות למסחר ותעסוקה), ובכך יכול להינ תן מענה לצורכי התושבים .בתחום זה, בד בבד עם הגדלתם של מקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות מארנונה על .מבנים אלה. .לפי דוח בנק ישראל משנת 201883 , הרשויות המקומיות מעוניינות למשוך לתחומיהן עסקים רבים .ככל האפשר ואינן ששות לפתח קרקעות למגורים, בין היתר בגלל היבטים הקשורים למבנה .המיסוי המוניציפלי: המרכיב העיקרי בהכנסות העצמיות של הרשות84 הוא תשלומי הארנונה. .סכום הארנונה המוטלת על יח"ד קטן מזה המוטל על נכסים המשמשים למסחר ותעסוקה (להלן .- ארנונה עסקית) 85 באותו השטח, וסכום הארנונה הממוצע המוטלת על יח"ד קטן מההוצאה של .הרשות בגין אותה יח"ד והדיירים בה, בין היתר בגין שירותים כמו חינוך, רווחה, תרבות, תחבורה .ותברואה שמקבלים התושבים מהרשות המקומית. כמו כן, מהבחינה הפיננסית יש עדיפות .לארנונה מעסקים, שכן כ־ 20% מהתושבים זכאים לפטור או להנחה בארנונה למגורים 86 , ולא כך .בארנונה עסקית, ובפועל ש יעורי הגבייה של הארנונה העסקית גדולים מאלה של הארנונה .למגורים. מאחר שעסקים אינם צורכים את מרבית השירותים המוניציפליים אך משלמים ארנונה .גבוהה יחסית, הם מאפשרים ״סבסוד צולב״ של השירותים הניתנים למשקי הבית. .לפי הערכה של משרד הפנים משנת 2020, ההכנסה הממוצעתהשוטפת של הרשות המקומית .מארנונה המוטלת על כל יח"ד מסתכמת בכ- 5,200 ש"ח לשנה , ולעומת זאת ההוצאה הממוצעת .השוטפת של הרשות המקומית בגין השירותים שהיא מספקת לתושבי כל יח"ד היא כ- 8,500 . ש"ח לשנה; כלומר לרשות המקומית נוצרבממוצע גירעון שנתי בסך כ- 3,300 ש"ח בממוצע בגין .כל יח"ד שנבנית בתחומה 87. . לפי דוח בנק ישראל משנת201888 , הסכמי הגג עם הרשויות המקומיות נועד ו להביא להגדלת .ההיצע בשוק הדיור באמצעות הפחתת התמריץ השלילי שיש לרשויות להגדיל את מספר יחה"ד .בשטחן. הסכמים אלה מיטיבים עם הרשויות המקומיות בשלב הראשון, ו לא זו בלבד ש הם .מאפשרים להן לבנות את התשתיות לשכונות חדשות , אלא שהם גם מאפשרים להן לפתח .83 ,בנק ישראלדין וחשבון 2017 (פורסם בשנת2018 '), עמ231. .84 להבדיל מהכנסות מהשתתפות ממשלתית : הכנסות שנועדו למימון שירותים ממלכתיים (חינוך ורווחה) וכן ממענק .האיזון שמשרד הפנים מעניק לרשויות לפי קריטריונים מסוימים. ראו: בנק ישראל, דין וחשבון 2017 (2018 '), עמ .231 . .85 תעריף המינימום כפול מתעריף המינימום למגורים ותעריף המקסימום גבוה מפי שלושה ממנו . ראו בנק ישראל, דין .וחשבון 2017 (פורסם בשנת2018 '), עמ232. .86 ביניהם אזרחים ותיקים, נכים ומעוטי הכנסה. .87 האמור נוגע לתקציב הרגיל המשמש למימון הפעילות השוטפת. התקציב הבלתי רגיל של הרשות מיועד לפיתוח .(למשל ל בניית תשתיות ומבני ציבור) ול מימון הוצאות חד־פעמיות, ולכל תקציב יש את מקורות ההכנסה הבלעדיים .לו. למשל, הכנסות הרשו ת מהיטל השבחה משמשות מקור תקציבי רק לתקציב הבלתי רגיל , ואילו תקבולי הארנונה .משמשים רק ל תקציב הרגיל. ראו בנק ישראל, דין וחשבון 2017 (פורסם בשנת2018 ,)עמ' 231. .88 ,בנק ישראלדין וחשבון 2017 ( פורסם בשנת2018), 'עמ231. . .| 436 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות ולחדש את התשתיות בשכונות הוותיקות. אך מנגד, בנייתן של יח"ד חדשות רבות עלולה להציב .לפני הרשות קושי תקציבי בעת אכלוס השכונות החדשות, שכן הרשות צריכה לספק שירותים .מוניציפליים למשקי הבית הרבים ש נוספים בפרק זמן קצר יחסית , אך תוספת ההכנסות .מהא רנונה למגורים אינה מכסה את תוספת ההוצאות הנחוצה להספקת השירותים ברמה .הקיימת. כדי שתוכל הרשות המקומית לספק שירותים הולמים יש לה עניין להוסיף שטחי .משרדים ומסחר כדי להגדיל את הכנסתה מארנונה . .עוד צוין בדוח בנק ישראל כי ב יישובים רבים שלגביהם נחתמו הסכמי גג אי א פשר להגדיל את .שטחי המשרדים והמסחר באופן פרופורציונלי למספר יח"ד שצפוי להתווסף ליישובים אלה, בין .היתר מפני שאותם יישובים קרובים ליישובים מרכזיים וגדולים יותר שבהם נמצאים מרכזי מסחר .ותעסוקה מבוססים עם התשתיות הנדרשות, הנותנים מענה לצורכי האוכלוסייה בסביבתם, .לדוגמה: טירת כרמל סמוכה לחיפה; יבנה לרחובות; ראש העין לפתח תקווה; ואופקים ונתיבות .לבאר שבע. קושי זה התעורר ביתר שאת כאשר נחתמו הסכמי גג עם כמה יישובים סמוכים - .באר יעקב, רמלה, לוד וראשון לציון. א ומנם מרבית הסכמי הגג כוללים גם תוכניות לתוספת .שטחי מסחר ותעסוקה, אך בדוח האמור עלתה השאלה אם יש היתכנות למימושם מבחינת .הביקוש העתידי לשטחים אלה. .דוח של משרד הפנים מספטמבר 2020 העריך את ה השפעות החזויות של הפיתוח המואץ .למגורים ברשויות מקומיות שונות, לרבות באמצעות הסכמי גג, על החוסן הכלכלי של אותן .רשויות בהתחשב בצפי האכלוס של יח"ד לעומת צפי המימוש של שטחי מסחר ותעסוקה, .בהתאם למודל חיזוי שפיתח משרד הפנים 89 . .מדוח משרד הפנים מספטמבר 2020 עולה כי בהתאם למודל החיזוי כאמור 24 (75% ) .מ-32 הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי גג צפויות ליר ידה ביכולתן הכספית לספק .את רמת השירות לתושב בעקבות תוספת יחידות הדיור ובהיעדר תוספת מספיקה של .ארנונה עסקית עקב מימוש שטחי מסחר ותעסוקה בהיקף קטן מהנדרש 90. עוד עולה .מהדוח כי סיכום הע רך הכספי של תוספת העלויות השנתית לתקצי ב הרגיל של 26 .מהרשויות המקומיות שחתמו על הסכם גג 91 ,שאינן מ כוסות מתוספת שטחי תע סוקה, .הוא כ-329 מיליון ש"ח בטווח של חמש השנים שבהן עסק הדוח (2020 - 2024 ,) שהוא .שווה ערך למימוש היקף של כ -2.9 מיליוןמ״ר שטחי תעסוקה הנדרשים ל כיסוי תוספת .עלויות לכ לל הרשויות שעליהן נסב הדוח. .89 המודל מתבסס על מספר ההיתרים שניתנו בפועל ב־4 השנים האחרונות ובשנה החמישית לתחשיבבהתבסס על .יעד השיווקים שנקבע בהסכם הגג ( 2,000 יח״ד לשנה). משרד הפנים, דיור מואץ וחוסן מוניצפלי, (2020 ,)עמ' .2 - 10 ,18 . .90 ,ראו גם בנק ישראלדין וחשבון 2017 ( פורסם בשנת2018 '), עמ231 - 234 . .91 לגבי הרשויות באר יעקב, הרצלייה, חיפה, יהוד, מודיעין ורמת גן - לטענת משרד הפנים לא היו לו די נתונים לצורך .קביעת ה שיעור הצפוי של מימוש שטחי התעסוקה והמסחר בשטחן, ולכן הן לא נכללו בתחשיב האמור . .| 437 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 שיווק שטחי מסחר ותעסוקה במסגרת הסכמי הגג .בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבע קצב השיווק לקרקעות למגורים בלבד - שיווק קרקע .לבניית 2,000 יח"ד בשנה- ולא נקבע קצב שיווק הקרקעות למסחר ותעסוקה. אולם כאמור .מאחר ששיווק קרקעות למסחר ותעסוקה חשוב לשמירה על חוסנה הפיננסי של הרשות .המקומית, יש לצפות כי קצב שיווק הקרקעות למגורים יהיה בהלימה לקצב השיווק של הקרקעות .למסחר ותעסוקה במסגרת הסכמי הגג. .בפועל, עד יוני 2020 שווקו בהצלחה רק כ-7% מהקרקעות למסחר ותעסוקה שנכללו .בתוכניות שבהסכמי הגג, במונחי מ"ר בנוי. .רמ"י מסרה בתשובתה כי היא פועלת לשיווק כלל שטחי המסחר והתעסוקה הזמינים בכפוף .לאישורם הסטטוטורי וזמינותם למימוש על פי התוכניות שבתוקף. .משרד מבקר המדינה בדק את שיעור השיווק של קרקעות למגורים לעומת שיעור השיווק של .קרקעות למסחר ותעסוקה ב-25 רשויות מקומיות שחתמו על הסכמי גג עד סוף שנת2017 , קרי .הסכמים שניתן היה לצפות כי במועד הבדיקה (יוני 2020 )- שנתיים וחצי לאחר החתימה - יהיו .בשלבי יישום מתקדמים יחסית. בתרשים 13 להלן מוצג שיעור הקרקעות למגורים ששווקו .בהצלחה (לפי מס' יח"ד) מתוך הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם ובהתאם להן 92 לעומת .שיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי מ"ר של שטח בנוי בהתאם לתוכניות) .מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכם, לפי הנתונים לשנת 2020 : .92 יצוין כי ]הרלוונטית לרשות שחתמה על הסכם הגג[ בהתאם להחלטת הממשלה על הסכמי הגג, "הוועדה המקומית .תביע תמיכה עקרונית לאישור הקלות לצורך הגדלת מספר יחידות הדיור...". בהתאם לכך, ככלל מספר יחה"ד .שנבנות גדול ממספרן בתוכניות לנוכח הקלות שניתנו. עקב כך הפער בין מספר יחה"ד שנבנו בפועל לבין שטחי .מסחר ותעסוקה במונחי מ"ר גדול יותר מאשר הפער בין מספר היחידות בפועל למספר התוכניות שנקבעו בתוכניות. . .| 438 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 13: שיעור שיווק קרקע ליח"דלעומת שיעור השיווק של קרקעות .למסחר ותעסוקה ברשויות מקומיות שחתמו על הסכם הגג עד סוף 2017 , . לפי נתונים מעודכנים לשנת 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . על פינתוני רמ"י , בעיבוד משרד מבקר המדינה. .| 439 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים 14: השיעור הממוצע של ה שיווק בהצלחה של שטחי מסחר ותעסוקה .לפי ה אשכול החברתי-כלכלי של הרשויות .על פי נתוני רמ"י והלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי ב-11 הרשויות המדורגות באשכול חברתי כלכלי93 1 עד3 ובאשכול חברתי .כלכלי 7 עד10 היהשיעור השיווק בהצלחה הממוצע של שטחי מסחר ותעסוקה בין 19% .ל-24% . לעומת זאת, ברשויות המדורגות באשכול חברתי כלכלי4 עד6 שיעור השיווק בהצלחה .הממוצע של שטחי מסחר ותעסוקה היה 5% .בלבד .מהנתונים עולה כי שווקו כ-1.3 מיליון מ"ר (כ-7% ) מכלל17.6 מיליון מ"ר של שטחי מסחר .ותעסוקה הנכללים בתוכניות שבהסכמי הגג. עוד עולה כי ב-13 (כ-52%) מ-25 הרשויות .שחתמו על הסכמי הגג עד סוף שנת 2017, שיעור הקרקעות למגורים ששווקו בהצלחה .(לפי מס' יח"ד) מכלל הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם היה גדול בכ-10% ויותר .משיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי מ"ר של שטח בנוי בהתאם .לתוכניות) מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכם 94 . לעומת .זאת, ב -5 (20% ) מהרשויות שיעור הקרקעות למסחר ותעסוקה ששווקו בהצלחה (לפי .מ"ר של שטח בנוי ל פי התוכניות) מתוך כלל הקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות .בתוכניות שבהסכם היה גדול משיעור הקרקעות למגורים ששווקו בהצלחה (לפי מס' .יח"ד) מתוך הקרקעות הנכללות בתוכניות שבהסכם95. .93 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדרגת את היישובים בישראל בעשרה אשכולות לפי מצבם החברתי-כלכלי של .תושביהם: מאשכול 1 הכולל את היישובים החלשים ביותר ועד לאשכול 10 .הכולל את היישובים החזקים ביותר .94 ברשויותאור יהודה, אשקלון, באר יעקב, באר שבע, יבנה, מגדל העמק, נהרייה, נתיבות, עכו, קריית גת, ראש העין, .ראשון לציון ורמלה. .95 .ברשויות טירת כרמל, קריית ביאליק, מודיעין, בית שמש והרצלייה . .| 440 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות עקב ההסתמכות של הרשויות במידה רבה על ההכנסות הצפויות להן מגביית ארנונה .עסקית, הדבר עלול לפגוע במצבן הפיננסי של הרשויות עקב הצורך לממן מתן שירותים .לאוכלוסיות גדולות שיתווספו בלי שיהיו להן מקורות הכנסה נוספים מארנונה עסקית, .ואף עלול לפגוע ביכולתן לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה. לפי המודל של משרד .הפנים לגבי 9 (%69) מ-13 הרשויותהאמורות 96 שהאוכלוסייה בהן מדורגת במדד .החברתי-כלכלי 3 - 7 ,צפוי כי בתוך חמש שנים לא תכוסה ההוצאה בגין תוספת יח"ד .בהיקף שנתי של כ-135 מיליון ש"ח וצפוי כי תיפגע יכולתן של הרשויות לספק שירות .לתושב, כאמור. .מנגנון תמרוץ לשיווק ולמימוש של קרקעות למסחר .ולתעסוקה .כדי לעודד שיווק של קרקעות למסחר ולתעסוקה ומימושן, החליטה הממשלה באפריל 201497 . כי ברשויות מקומיות - לרבות כאלה החתומות על הסכמי גג - העומדות בתנאים שנקבעו .בהחלטה 98 , יקבל היזם שהוקצתה לו קרקע למסחר ולתעסוקה סבסוד מהמדינה בגיןעלויות .הפיתוח בשיעור של עד 50% .מעלויות הפיתוח של הקרקע עוד נקבע כי לשם כך יוקצו לכלל .הרשויות עד 50 מיליוןש"ח לשנה בשנים 2016 - 2020 , ובסה"כ עד250 מיליון ש"ח, בגין קרקעות .שישווקו בשנים 2014 - 2018 . . בביקורת עלה כילא מומשה החלטת הממשלה לעידוד שיווק ומימוש של קרקעות למסחר .ולתעסוקה , וכי לא הוקצה ה תקציב שנקבע כי יוקצה לסבסוד עלויות הפיתוח של קרקעות .אלה בשום שנה מהשנים 2016 - 2020. מכאן עולה כי אף שהממשלה ייחסה חשיבות .לעידוד השיווק והמימוש של שטחי תעסוקה ומסחר ברשויות מקומיות, לרבות כאלה .החתומות על הסכמי גג, שבהן הדבר נדרש במיוחד, בפועל הדבר לא נעשה. .96 .באר יעקב, יבנה, מגדל העמק, נהרייה, נתיבות, עכו, קריית גת, ראש העין ורמלה .97 החלטת הממשלה1533 ( 3.4.14.) .98 רשות מקומיתאשר חיוב הארנונה שלא למגורים בשטחה קטן מ־55% מסך חיובי הארנונה בשטחה, סך ההכנסות .העצמיות של תושביה קטן מ־ 4,599 ש"ח, ומספר יחידות הדיור במקרקעי ישראל הצפוי להיות משווק בשטחה בשנים .2014 - 2016 גדול מ- 3,000. .| 441 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 . משרד הבינוי מסר למשרד מבקר המדינה כי יישום החלטת הממשלה היה באחריותו, וכי בחינה .שביצע בנושא העלתה כי תנאי הסף שנקבעו בהחלטה אינם מאפשרים לרשויות מקומיות רבות .לעמוד בהם, והמעטות שעמדו בהם הן דווקא רשויות חזקות , שלא נדרש בהן הסבסוד ; לעומת .זאת רשויות שבהן נדרש הסבסוד, אינן עומדת בתנאי הסף ולכן אין זכא ות לסבסוד בשטחן. .עוד מסר משרד הבינוי כי הוא פנה למשרד האוצר בניסיון לשנות את התנאים לסבסוד, אולם .ניסיון זה לא צלח. .אגף החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 (להלן- תשובת אגף החשכ"ל) .כי מלבד מנגנון סבסוד עלויות הפיתוח שנזכר בהחלטה, הממשל ה תומכת בפיתוח תעסוקה .ותעשייה במגוון דרכים ייעודיות אחרות, כגון מתן עידוד ותמריצים לביצוע השקעות הון ומתן .הטבות מס. .מומלץ כי משרדי הבינוי והאוצר , בשיתוף גורמים רלוונטיים נוספים, לרבות רמ"י ומשרד .הפנים, יבחנו יחד את התנאים שנקבעו לסבסוד עלויות הפיתוח של קרקעות למסחר .ותעסוקה. במסגרת זו מומלץ לבחון אם יש מקום לעדכנם באופן שיאפשר לעודד שיווק .ומימוש של קרקעות אלה ברשויות מקומיות הזקוקות לכך לנוכח מצבן הפיננסי, בהתאם .למטרה שלשמה הוחלט להקצות את התקציב. .✰ . .| 442 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות הסכמי הגג הם במהותם הסכמי פיתוח ושיווק, ואינם מביאים בחשבון את ההשפעות .האפשריות של הפיתוח המואץ של הרשות המקומית על חוסנה של הרשות שחתומה על .ההסכם. מכלל האמור לעיל, עולה כי ב-9 מ- 13 הרשויות המקומיות החתומות על הסכם .גג שהאוכלוסייה בהן מדורגת במדד החברתי-כלכלי 3 - 7 עלולהתוספת יח"ד רבות ללא .תוספת מספקת של מקורות ה כנסה נוספים, ובפרט ארנונה עסקית , לפגוע הן במצבן .הפיננסי והן ביכולתן לספק את רמת השירותים הקיימת לתושבים. כמו כן, כאמור החלטת .הממשלה לעידוד השיווק והמימוש של שטחי מסחר ותעסוקה לשנים 2016 - 2020 בהיקף .של עד 250 מיליון ש"חלא מומשה. .לנוכח האמור לעיל מומלץ כי משרד הבינוי, רמ"י ומשרד האוצר בשיתוף עם משרד הפנים .יבחנו באופן פרטני את ההשפעות של מימוש הסכמי גג על מצבה הפיננסי של כל אחת .מהרשויות ועל יכולתה לספק לתושבים את השירותים המוניציפליים ברמה נאותה, ובכלל .זה הם יבחנו את ההיתכנות של השיווק והמימוש של הקרקעות למסחר ולתעסוקה ואת .היכולת להסתמך על ההכנסה מארנונה עסקית בגינן. בהתאם לממצאי הבחינה מומלץ .כי יגבשו את המענה שיידרש לרשות לנוכח הפגיעה האפשרית במצבה הפיננסי בעקבות .מימוש הסכם הגג, כמפורט לעיל. .עוד מומלץ כי משרדי הפנים והאוצר, בשיתוף עם הרשויות המקומיות, יבחנו את הצרכים .הפיננסיים של הרשויות המקומיות שחתומות על הסכם גג, שמקורם במימוש ההסכם .ונדרשים להן במסגרת התקציב השוטף לצורך אספקת השירותים המוניציפליים לתושבים .ברמה נאותה, ובהתאם לכך יבחנו את האפשרות לגבש מענים עבור רשויות הזקוקות לכך .לנוכח האמור לעיל, אם אכן יעלה כי הדבר נדרש. כמו כן מומלץ כי הגורמים האמורים .יבחנו בשיתוף עם משרד הבינוי ורמ"י מנגנונים לקידום השיווק והמימוש של קרקעות .למסחר ותעסוקה בשטח רשויות אלה כדי להגדיל את הכנסתן מארנונה עסקית. נוסף .על כך מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יגבשו יעדים לשיווק קרקעות למסחר ותעסוקה בכלל .הרשויות אשר התקשרו בהסכמי הגג. .רמ"י מסרה בתשובתה כי אין ספק שלגידול באוכלוסיית ה יישובים יש השפעות כלכליות על .הרשויות המקומי ות שלהם, ונדרשת פעולה שלובה של משרדי הממשלה האחרים . רמ"י הוסיפה .כי תרומתה בהיבט זה היא בעיקר בשיווק קרקעות למטרות תעסוקה, וכי היא פועלת ביתר שאת .בחודשים האחרונים (יולי 2021 ) להגדיל את כמות הקרקעות המשווקות למטרה ז ו כאמצעי .משלים לשיווק קרקע לבניית יח"ד. רמ"י ציינה כי היא ומשרד הפנים החלו לאחרונה בדיונים כדי .ליישם שיתופי פעולה וכלים משותפים לסיוע לרשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג. .משרד הבינוי מסר בתשובתו כי הוא מקבל חלקית את ההמלצה לבחון את מצבן הפיננסי של .הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג , וכי גם כיום (יולי 2021 ) הוא עושה את כל .המאמצים האפשריים לקדם שיווק מתחמי תעסוקה ותעשייה בשטחי השיפוט של רשויות אלה, .כדי ליצור מקורות הכנסה מארנונה עסקית. .אגף תקציבים מסר בתשובתו כי היצע שטחי המסחר והתעסוקה בישראל עולה על הביקוש; כי .ההסתמכות של הרשויות המקומיות על ארנונה עסקית כמקור הכנסה עיקרי אינה מבטיחה את .יציבותן הפיננסית ; וכי יש דרכים אחרות להגדיל את הכנסותיה של הרשות, כמו העלאת תעריפי .הארנונה למגורים ב שכונות חדשות שבהן רמת החיים גבוהה יותר אולם תעריפי הארנונה .| 443 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 למגורים בהן אינםמשקפים זאת , מיצוי תהליכי הגבייה ופיתוח מקורות הכנסה נוספים, לרבות .השכרת מבנים. עוד מסר אגף תקציבים כי קיים עיוות בתמרי ץ של הרשויות המקומיות לקלוט .יח"ד בשטחי שיפוטן, לעומת שטחי מסחר ותעסוקה , עקב כשל בתעריפי הארנונה, ועל כן יש .לפעול לשינוי מבנה התמריצים בכל הנוגע ל תמהיל תעריפי הארנונה שגובות הרשויות המקומיות .(צמצום הפער בין הארנונה למגורים לבין הארנונה משטחי המסחר והתעסוקה). . .משך המגעים והשקיפות לגבי הסכמי הגג .1. חתימה על הסכם גג ראשיתה בניהול משא ומתן בין הרשות המקומית למשרד הבינוי או .רמ"י, בין היתר לצורך סיכום התוכניות ותשתיות-העל שי י כללו בהסכם. אי לכך, חשוב .ביותר כי המגעים בין השלטון המרכזי לבין הרשות המקומית יבשילו במהירות לחתימה על .הסכם גג מיטבי כדי שניתן יהיה לבנות יח"ד בהיקף נרחב ובהקדם האפשרי בהתאם .ליעדים שקבעה הממשלה, תוך הבטחת ביצועה של עבודת מטה יסודית לצורך הקמת .התשתיות הנדרשות לתושבים הקיימים והעתידיים ביישוב ו שמירה על היכולת של הרשות .המקומית לספק את רמת השירותים הנדרשת. .בביקורת נבדקו משכי המשא ומתן (החל בראשיתם של המגעים בין הגופים ועד מועד .החתימה), שהתקיימו בנוגע ל- 23 (כ-70% ) מהסכמי הגגשלגביהם התקבל מידע בנושא .ממשרד הבינוי, מרמ"י ומכמה רשויות מקומיות. להלן בתרשים 15 יוצג משך המגעים בין .הרשויות המקומיות לרמ"י או למשרד הבינוי, לקראת החתימה על הסכמי הגג (בחודשים .בקירוב): . .| 444 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 15: משך המגעים בין רשויות מקומיות לרמ"י או למשרד הבינוי .לקראת חתימת הסכם גג (בחודשים ב קירוב) . .על פי נתוני משרד הבינוי, רמ"י ורשויות מקומיות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי משך המגעים הממוצע לחתימה על הסכם היה כ-20 חודשים, .והוא נמשך בין שישה חודשים (במגדל העמק ו בראש העין) ל -57 חודשים- כחמש .שנים (קריית אתא ). .נוכח ההבדלים שעלו מן הנתונים במשכי המשא ומתן בין הרשויות המקומיות .השונות, מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יבחנו את תהליכי ניהול המשא ומתן .שהתקיימו עם הרשויות ויקיימו תהליך הפקת לקחים כדי לבחון אם בעתיד יתאפשר .לקצר את משכו בלי לפגוע בטיב עבודת המטה לחתימה על ההסכם. .2. חשוב שרשויות המדינה יפרסמו לציבור מידע אשר ניתן לפרסמו לפי כל דין. שקיפות .הממשל מגבירה את אחריות הממשל לפעולותיו וכן מאפשרת לציבור להיות מעורב בנושא .ולהפיק תועלות כלכליות ואחרות מן המידע הממשלתי99. .לנוכח זאת חשוב שרמ"י ומשרד הבינוי יפרסמו לציבור באמצעות אתר האינטרנט .(המרשתת) שלהם את נוסחם המלא של הסכמי הגג, לרבות הנספחים שבהם מפורטים .פרטים מהותיים של ההסכם, כמו רשימת התשתיות הצמודות ותשתיות -העל הנכללות .בהסכם ופירוט של העבודות הנכללות בתקציב "ישן מול חדש". הדבר חשוב גם משום .שכך ה רשויות המקומיות המנהלות מגעים עם רמ"י או משרד הבינוי , במסגרת חתימת .99 ,ראו מבקר המדינהדוח שנתי 68ג (2018 ), "שקיפות הממשל- פעולות לקידום הממשל הפתוח", עמ' 17. .| 445 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 הסכם גג, יוכלו לדעת מה נכלל בהסכמים קודמים, בין היתר כדי להקנות להן מידע בנוגע .לאפשרויות העומדות לרשותן במסגרת ההסכם ואולי בכך אף לקצר את משך המשא ומ תן. .בביקורת עלה כי במועד הבדיקה (דצמבר 2020 ,) משרד הבינוי פרסם באתר .המרשתת שלו 11 מ-12 ההסכמים שהוא חתום עליהם, לרבות הנספחים. ההסכם .היחיד שלא פרסם היה ההסכם עם עיריית לוד, אולם הסכם זה פורסם באתר .המרשתת של העירייה במלואו, לרבות הנספחים. יצויין כי עם השלמת הביקורת .משרד הבינוי פרסם את ההסכם המלא עם עירית לוד. .לגבי רמ"י עלה כי במועד סיום הביקורת שלושה ( 15%) מ-20 ההסכמים שהיא .חתומה עליהם לא פורסמו כלל באתר המרשתת שלה 100 ;כי 14 (70% ) מההסכמים .פורסמו בלא נספחיהם, אף שהנספחים הם חלק מהותי מההסכם101; ורק שלושה .(15% ) מההסכמים פורסמו במלואם, בצירוף הנספחים 102 .נוסף על כך רמ"י .פרסמה עשרה הסכמים שמשרד הבינוי חתום עליהם, בצירוף הנספחים103. . מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יפרסמו באתריהמרשתת שלהם את כלל הסכמי הגג .שהם חתומים עליהם במלואם או שהם יחתמו עליהם בעתיד, לרבות את הנספחים, .כדי לאפשר לציבור בכללותו ולרשויות מקומיות אחרות לקבל את המידע המלא .לגבי ההסכמים. .רמ"י מסרה בתשובתה כי נכון ליולי 2021 , כל ההסכמים פורסמו באתר המרשתת החדש .שלה, ובתשובה מספטמבר 2021 הוסיפה כיבכוונת ה לפרסם באתר את כלל ההסכמים .ונספחיהם . . .היתרי בנייה במסגרת הסכמי הגג .הממשלה קבעה בהחלטתה על הסכמי הגג כי "רשות הרישוי המקומית תתחייב להיות ערוכה .מקצועית לאשר בקשות להיתרי בניה בתוך 90 יום ממועד הגשת הבקשה ". כמו כן נקבע ככלל .בהסכמי הגג כי הרשות המקומית מתחייבת להוציא היתרי בנייה מוקדם ככל הניתן ולא יאוחר .מ-90 ימים ממועד הגשת הבקשות להיתרים, לפי העניין, ובלבד שהבקשה להיתר הוגשה כנדרש .על פי דין וצורפו לה כל המסמכים הנדרשים על פי דין. . .100 .ההסכמים עם יהוד, קריית אתא ורמת גן .101 ההסכמים עם אופקים, אור יהודה, אילת, אשקלון, באריעקב, הרצלייה, חיפה, יבנה, נתיבות, נתניה, עפולה, קריית .ביאליק, ראשון לציון ורמלה. .102 .ההסכמים עם ירושלים, מודיעין וקריית גת .103 לגבי ההסכם עם לוד- באתר המרשתת של רמ"י מופיע קישור להסכם הגג, לרבות הנספחים, המתפרסם באתר .המרשתת של עיריית לוד. . .| 446 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות משרד מבקר המדינה בדק את מספר היתרי הבנייה שהונפקו ואת משך הזמן הממוצע למתן .היתר בנייה לגבי תוכניות הכלולות בהסכמי הגג ב-11 רשויות מקומיות שנבחרובאקראי 104. . תרשים16 להלן מציג את מספר יחה"ד שכל אחת מ -11 הרשויות המקומיות הנפיקה להן היתרי .בנייה נכון לסוף שנת 2020 ואת מועד החתימה על ההסכם של כל רשות: .תרשים 16 : מספר יחה"ד שהונפקו להן היתרי הבנייה ע"י הרשויות .המקומיות, נכון לסוף שנת 2020 , ומועד החתימה על ההסכם של כל רשות .על פי נתוני משרד הבינוי והרשויות המקומיות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי ב-11 הרשויות הונפקו היתרי בנייה לכ- 30,000 יח"ד נכון לסוף שנת 2020 - . מספר ההיתרים הנמוך היהכ-840 יח"ד(בבאר יעקב ) ומספרם המרבי היה כ- 8,600 יח"ד(בראש .העין), ובממוצע - כ- 2,700 .יח"ד לרשות .בתרשים 17 להלן פירוט שיעור היתרי הבנייה שהונפקו יחסית למספרן הכולל של יחה"ד .הכלולות בתוכניות שב-11 הסכמי הגג עם אותן רשויות, לפי הנתונים העדכניים לסוף שנת 2020 : .104 לעניין היתריהבנייה ראו מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2021 ), בפרק "ייעול הליכי רישוי .הבנייה" עמ' 989 . . .| 447 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים17: שיעור היתרי בנייה ליח"דמכלל יח"ד הכלולות בתוכניות שב-11 . מההסכמים , נכון לסוף שנת 2020 . על פינתוני משרד הבינוי והרשויות המקומיות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהתרשים עולה כי שיעור היתרי הבנייה מכלל יחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמים היה .בין 7% בבאר יעקב ל-58% בראש העין, שהיאאחת הרשויות הראשונות שחתמו על .הסכם גג. בממוצע הונפקו היתרי בנייה עבור 23% מכלל יחה"ד הנכללות בתוכניות .שבהסכמי גג של רשויות אלה. . .משך הזמן ממועד הגשת הבקשה להיתר בנייה ועד .מתן ההיתר .הליכי הרישוי נחלקים לשני תהליכים עיקריים - קבלת מידע הנדרש להיתר והגשת הבקשה .להיתר והכרעה לגביה. בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 , נקבעו מועדים להשלמתם של .חלק מהשלבים. לאורך כל התהליך יש ממשק של הרשות המנפיקה את ההיתר עם מגישי .הבקשה ועורכיה, הנדרשים לעיתים לתקן את הבקשה או להשלים מסמכים ואישורים. השלבים .שבאחריות מגיש הבקשה ועורכיה אינם קצובים בזמן. יצוין כי מלבד רשות הרישוי והוועדה .המקומית, מעורבים בתהליכי הרישוי גורמים נוספים רבים - גורמים שמוסרים מידע, ג ורמים .שאישורם נדרש, או שיש לתאם איתם את עבודות הבנייה ולקבל את חוות דעתם. ניתן למנות . .| 448 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות לפחות 15 גורמים מאשרים ומייעצים; מדובר במגוון גופיםהפועלים בנפרד ופזורים במקומות .שונים. עם זאת, לא בכל הבקשות נדרש לערב את כולם105 . . להלן בתרשים18 יוצג משך הזמן הממוצע ממועד הגשת הבקשה להיתר ועד מתן ההיתר (להלן .- משך ה זמן למתן היתר) לגבי קרקעות ששווקו במסגרת התוכניות הכלולות בהסכמי הגג בכל .אחת מעשר הרשויות המקומיות106 :שלגביהן התקבל המידע .תרשים 18: משךהזמן הממוצע למתן היתר (בימים) .על פי נתוני הרשויות מקומיות ומשרד הבינוי , בעיבוד משרד מבקר המדינה. .105 ,מינהל התכנוןמדריך לעבודת המידענים מול גורמים מאשרים וגורמים מוסרי מידע (אוגוסט 2019 ). במדריך .נמנים 15 ,גורמים מייעצים ומאשרים, ובהם בין היתר הרשות הארצית לכבאות והצלה, פיקוד העורף, משרד הבריאות .המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, רשות הטבע והגנים, רשות העתיקות וחברת חשמל .לישראל. .106 לא התקבלו נתונים לגבי משך הזמן למתן היתר במועצה המקומית באר יעקב. .| 449 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מהתרשים עולה כי משך הזמן הממוצע למתן היתר היה בין 132 יום בנתיבות ל-504 יום .בנתניה , ובממוצע 309 יום. יודגש כי משךהזמן למתן היתר תלוי בנסיבות שונות ובגורמים .שונים, לרבות במגישי הבקשה ו בעורכיה , ובכלל זה בנסיבות שאינן בשלי טת הרשות .המקומית או מוסד התכנון הרלוונטי. .עיריית נתניה מסרה בתשובתה מיולי 2021 כי משך הזמן הממוצע הנוגע לה נבע מכך שלגבי .אחת מחמש הבקשות שנכללו בחישוב התקיים הליך ממושך שכלל הליך ערר והגשת תוכניות .מתוקנות שנה וארבעה חודשים לאחריו. עיריית הרצליה מסרה בתשובתה מיולי 2021 כי כל .הבקשות להיתרים כללו הקלות, שהטיפול בהן נמשך באופן אינהרנטי זמן רב יותר. .עולה כי משך הזמן למתן היתרי בנייה בעשר הרשויות המקומיות שנבדקו היה ארוך מ -90 . .יום כפי שנקבע בהסכם הגג מנגנון לתמרוץ רשויות מקומיות למתן היתרי בניה .1. באפריל2014 החליטה הממשלה 107 על הפעלת מנגנון לתמרוץ הרשויות המקומיות .להוצאת היתרי בנייה ליח"ד. לפי ההחלטה , רשויות מקומיות יזכו למענק בעד הנפקת היתרי .בנייה ליח"ד בשטחן, אם הנפיקו היתרים ל-200 יח"ד לפחות באותה שנה וחל גידול של .10% לפחות במספר יחה"ד שניתנו היתרים לבנייתן לעומת שנים קודמות. בהחלטה גם .נקבע בנוגע לרשויות מקומיות החתומות על הסכמי גג כי גם אם הן לא יהיו זכאיות למענק .בגין יח"ד לפי התנאים שנקבעו לגבי כלל הרשויות, הן יהיו זכאיות למענק עבור כל יח"ד .שלגביה הנפיקו היתר, בהתקיים התנאים המפורטים בהחלטה 108 , וזאת לגבי היתרים .שהונפקו עד שנת 2017. . משרד הפנים הוא האחראילחלוקת המענקים לרשויות המקומיות הזכאיות לכך. מכוח .החלטת הממשלה חילק משרד הפנים עד שנת 2018 מענקים בסך של כ-490 ,מיליון ש"ח .כ-287 מיליון ש"ח מהם לרשויות המקומיות החתומות על הסכם גג. להלן בתרשים 19 .יפורט סכום המענקים שקיבלה מכוח החלטת הממשלה עד שנת 2018 כל אחת מהרשויות .המקומיות החתומות על הסכמי גג בעד היתרי בנייה שהנפיקה109. .107 החלטת הממשלה 1533 ( 3.4.14 ); החלטת הממשלה 2039 ( 1.10.14 ), שתיקנה אותה; והחלטת הממשלה 2143 .( 8.12.16 ) שהאריכה את תוקף מנגנון התמרוץ שנקבע בהחלטה1533 עד לסוף שנת2018. .108 אם מספר יחה"ד שצפוי להיות משווק ברשות המקומית כוללאת יחה"ד שיתווספו מכוח תקנות חוק התכנון והבניה, .התשכ"ה-1965 , במהלך התקופה הקובעת כפי שייקבע בהסכם הגג, גדול מ- 10,000 וכן מספר יחה"ד שההסכם חל .עליהן הוא יותר מ - 150% ממספר משקי הבית שהיו בתחום הרשות המקומית בתום שנת הכספים2012. .109 כולל בגין היתרי בנייה שהונפקו מכוח תוכניות שאינן כלולות בהסכמי הגג. . .| 450 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 19: סכום המענקים שקיבלה כל אחת מהרשויות המקומיות החתומות .על הסכמי גג עד שנת 2018 בעד היתרי בנייה שהנפיקה (במיליוני ש"ח) .על פי נתוני משרד הפנים בעיבוד משרד מבקר המדינה. .| 451 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מהתרשים עולה כי עד שנת 2018 משרד הפנים חילק לרשויות המקומיות החתומות .על הסכם גג מענקים לתמרוץ הנפקת היתרי בנייה בסך של עד כ-62 מיליון ש"ח .לרשות מקומית (בראש העין). .2. בהמשך להחלטת הממשלה כאמור, גיבש משרד הפנים "תוכנית לתמרוץ רשויות למתן .היתרי בנייה ליחידות דיור" לגבי היתרים שהונפקו בשנים 2018 ו-2019 (להלן- התוכנית של .משרד הפנים) 110. ,לפי התוכניתמשרד הפנים חילק לכלל הרשויות מענקים לפי עקרונות .דומים לאלו שנקבעו בהחלטת הממשלה האמורה לגבי הרשויות, קרי בהתאם למספר .היתרי הבנייה שהנפיקה הרשות המקומית (להלן - מענק היתרי בנייה). בשנים 2019 ו-2020 . חילק משרד הפניםמענקי היתרי הבנייה בסך 111 מיליון ש"ח ו-81 ,מיליון ש"ח בהתאמה .ובסה"כ 192 ,מיליון ש"חומכלל זה קיבלו הרשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג .מענקים בסך כ-140 .מיליון ש"ח .אשר לרשויות מקומיות שחתמו על הסכם הגג, בתוכנית של משרד הפנים נקבע כי מעבר .לזכותן לקבל מענק בדומה לכלל הרשויות כאמור, הן יקבלו "מענק תמרוץ היתרי בנייה .לרשויות שחתמו על הסכמי גג". אולם בתוכנית נקבע כי המענקים יינתנו לרשויות לא בעד .היתרי בנייה שהן הנפיקו, בדומה לתנאים שנקבעו בהחלטת הממשלה כאמור, אלא .בהתאם לגידול שחל באוכלוסייה באותן רשויות, וזאת ללא תלות במספר היתרי הבנייה .שהנפיקו בשנים האמורות (להלן - מענק הסכמי גג). מענקי הסכמי הגג שקיבלו רשויות .אלה בשנים 2019 ו-2020 היו75 מיליון ש"ח ו-54 מיליון ש"ח בהתאמה, ובסה"כ129 מיליון .ש"ח. למשל, רשות מקומית שחתמה על הסכם גג שאוכלוסייתה גדלה משנת 2016 עד .שנת 2019 בשיעור מסוים קיבלהעבור שנת 2019 מענקשחושב בהתאם ל אותו שיעור גידול .ולמספר התושבים שנוספו לרשות ולא בהתאם למספר היתרי הבנייה שהנפיקה. יצוין כי .התקציב למימוש התוכנית של משרד הפנים התקבל ממשרד האוצר בהתאם לסיכום בינו .לבין משרד הפנים, ואמות המידה לחלוקת המענקים לא נקבעו לפי החלטת הממשלה .האמורה. .יוצא שמענק הסכמי הגג בעלות של 129 מיליון ש"ח שניתן בשנים2019 - 2020 . לרשויות החתומות על הסכמי הגג היה לפי אמת מידה הנוגעת לגידול בהיקף .האוכלוסייה ברשות ולא לפי מספר היתרי בנייה שהנפיקה הרשות, אף שהתוכנית .של משרד הפנים הייתה "תוכנית לתמרוץ רשויות למתן היתרי בנייה ליחידות דיור". .עקב כך המענק לא שימש תמריץ להנפקת היתרי בנייה עבור רשויות אלה. .בתרשים 20 להלן מוצגים סכומי המענקים שחילק משרד הפנים לרשויות המקומיות .החתומות על הסכמי גג מכוח התוכנית של משרד הפנים בשנים 2019 ו-2020 , לפי מענקים .רגילים ומענקי הסכמי גג: .110 ,המינהל לשלטון מקומי במשרד הפניםתוכנית לתמרוץ רשויות למתן היתרי בנייה ליחידות דיור לשנת 2019 . (פורסם בשנת 2019 ;) ,המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים תוכנית לתמרוץ רשויות למתן היתרי בנייה .ליחידות דיור לשנת 2020 (פורסם בשנת 2020.) . .| 452 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות תרשים 20: סכומי המענקים שחילק משרד הפנים לרשויות המקומיות .החתומות על הסכמי גג מכוח ה תוכנית של משרד הפנים בשנים 2019 .ו- 2020, לפי מענקים רגילים ומענקי הסכמי גג (במיליוני ש"ח) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .על פי נתוני משרד הפנים בעיבוד משרד מבקר המדינה. .| 453 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 מהתרשים עולה כי מכוח התוכנית של משרד הפנים הוא חילק לרשויות המקומיות .החתומות על הסכם גג מענקים בסך של כ-0.5 מיליון ש"ח (ליהוד) עד כ-38 מיליון ש"ח .(לבית שמש ). .בביקורת עלה גם שהתוכנית של משרד הפנים בכל אחת מהשנים 2019 ו-2020 אושרה .בסוף השנה (בדצמבר 2019 ובדצמבר 2020, ,)בהתאמהולמעשה הרשויות המקומיות .ידעו על אישור התוכנית בדבר סכום המענקים והתנאים לקבלתם בתום השנה שלאחר .השנה שבעדה קיבלו את המענק. יוצא אפוא ש הרשויות המקומיות לא ידעו על התוכנית .של משרד הפנים במועד הרלוונטי להנפקת ההיתרים שבעדם ניתנו המענקים, ומכאן .שלמעשה הם לא שימשו עבורן תמריץ להנפקת היתרי בנייה. .משרד הפנים מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2021 כיהערת משרד מבקר המדינה .ולפיה הרשויות המקומיות ידעו על סכום המענקים והתנאים לקבלתם רק בתום השנה שלאחר .השנה שבעדה קיבלו את המענק - היא במקום, אך הסיבה לכך הייתה מועד אישור התקציב .בשנים אלה. עוד מסר משרד הפנים כי נוסחת חישוב המענק המסתמכת על הגברת קצב הוצאת .ההיתרים ל עומת השנים הקודמות מקפחת רשויות שקצב הוצאת ההיתרים אצלן גבוה, מאחר .שלצורך קביעת סכום המענק ההשוואה היא לקצב הוצאת ההיתרים בשנים הקודמות, ומאחר .שהוא כבר היה גבוה, ה מענק יהיה נמוך יותר. משרד הפנים הוסיף שמענקים בעלי אופי חד- .פעמי לתמרוץ הוצאת היתרי בנייה אינם נותנים את המענה המלא לפערים הנוצרים במצב הכספי .של הרשויות נוכח קצב שאינו מספק למימוש שטחים לתעסוקה . .מומלץ כי אם משרדי הפנים והאוצר יחליטו להמשיך לחלק מענקים לרשויות המקומיות .לצורך תמרוץ הנפקת היתרי בנייה, הם יבחנו את התנאים לקבלתם ויקדימו את מועד .פרסומם, באופן שמענקים אלה ישמשו עבור הרשויות המקומיות תמריץ להנפקת היתרי .בנייה. זאת בפרט נוכח הממצאים על מספר היתרי הבנייה שמנפיקות הרשויות ועל הזמן .הנדרש להן להפקת ההיתרים, כמפורט לעיל. .אגף תקציבים מסר בתשובתו כי בחינה כאמור התקיימה במועד מתן התשובה (יולי 2021 .) . . .| 454 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מנגנונים להפחתת עלויות הפיתוח .בהחלטה על הסכמי הגג קבעה הממשלה כי רמ"י או משרד הבינוי, לפי העניין, הם שיבצעו .בקרה ופיקוח על ה ביצוע והיישום של ההסכמים. .במקרים שבהם הרשות המקומית מפתחת את הקרקע עומדים לרשותה שני מנגנונים להפחתת .עלויות הפיתוח של הפרויקטים במסגרת הסכמי הגג עוד בשלב התכנון המפורט וקודם לביצוע .העבודות - מנגנון בקרה ומנגנון מכרזי. .בקרה על התכנון המפורט לפיתוח הקרקע .בשלב הראשון מבצעת הרשות המקומית תכנון מפורט לפיתוח הקרקע הכולל את הפן ההנדסי .של הפיתוח וכן אומדן של עלויות הפיתוח. התכנון המפורט מועבר לבדיקה של רמ"י או משרד .הבינוי, לפי העניין, הנעזרים לשם כך בחברות בקרה במיקור חוץ. הבדיקה מתבצעת תוך שיתוף .של הרשות המקומית, ובמסגרתה נבדקים ההיבטים ההנדסיים והכספיים של התכנון, ולעיתים .קרובות בשלב זה מבוצע שינוי בתכנון שהציעה הרשות המקומית בשני ההיבטים. לאחר הבדיקה .ומתן האישור לתכנון המפורט ע"י רמ"י או משרד הבינוי מועבר התכנון לוות"פ 111 , כדישתבחן .אם לאשרו, ואם מתקבל האישור יכולה הרשות המקומית להתחיל בפיתוח הקרקע. .משרד מבקר המדינה בדק אם הופחתו עלויות הפיתוח לעומת אומדן עלויות הפיתוח שחושב .במסגרת הבקרה בשבעה פרויקטים שביצעה רמ"י באמצעות חברת הבקרה מטעמה . להלן .בלוח 4 יפורט אומדן העלויות שהגישו הרשויות לעומת האומדן שאושר בוות"פ לאחר ביצוע .הבקרה וההפחתה שבוצעה בעקבות כך: . .111 החלטת המועצה1429 ( 29.6.15 .) .| 455 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 לוח4: בקרה על אומדן עלויות פיתוח - הסכום שהגישו הרשויות לעומת .הסכום שאישרה הוות"פ .הרשות .המקומית שם הפרויקט מועד .אישור .הוות"פ אומדן .העלויות .שהגישה .הרשות .המקומית .(במיליוני .ש"ח) אומדן .העלויות .שאושר .בוות "פ .(במיליוני .ש"ח) ההפחתה .בעלויות .(במיליוני .ש"ח) שיעור .ההפחתה .רמלה רמלה מערב מאי 2016 390 330 60 15% . יבנה שכונת נאות שמיר נובמבר 2016 901 439 462 51% .אשקלון עיר היין נובמבר 2016 1,676 1,311 365 22% . מודיעין שכונת מורשת דצמבר 2016 932 579 353 38% .אופקים אפיקי נחל נובמבר 2019 1,513 1,189 324 21% .רמת גן תמ"ל 1023 דצמבר 2019 292 205 87 30% . אילת שדה תעופה .מתפנה אפריל 2020 287 190 97 34% . נתניה נת 620 אפריל 2020 506 303 203 40% .סה"כ 6,497 4,546 1,951 30% . על פינתוני רמ"י , בעיבוד משרד מבקר המדינה. .מהלוח עולה כי בעקבות הבקרה שביצעה רמ "י על שבעת התכנונים המפורטים לביצוע .שהגישו הרשויות המקומיות שנבדקו, הופחתו כשני מיליארד ש"ח (כ-30%) מהסכומים .שנכללו בתכנונים של הרשויות המקומיות באותם שבעה פרויקטים. .יצוין כי בפרויקט שבעיר יבנה שיעור ההפחתה היה הגדול ביותר - 51% . הפחתת עלויותיו .של פרויקט זה הושגה, בין היתר, בזכות הפחתת עלויות הפיתוח של הרכיבים האלה: .הפחתה בסך של כ-34 מיליון ש"חבעלויות של פיתוח שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פים), .של גינון ושל השקיה; הפחתה בסך של כ-12 מיליון ש"חבעלויות תאורה; בסך של כ-15 . מיליון ש"חבעלויות של תשתיות למערכת פינוי פסולת פניאומטית; והפחתה בסך של .כ-13 מיליון ש"חבעלויות הפיתוח של פארק ציבורי. . .| 456 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מומלץ כי רמ"י תגבש עבור כלל הרשויות הנחיות לתכנון מפורט של פיתוח ואומדני עלויות .במסגרת הסכמי הגג ובדרך זו תייעל את ממשקי הבקרה בינה ובין הרשויות המקומיות .ואת משכי הזמן לאישור התכנון המפורט ותאפשר חיסכון בעלויות התכנון של פרויקטים .שהוות"פ אינו מכיר בהם. .אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי משרד האוצר פועל באופן עקבי עם שאר הגורמים הרלוונטיים, .כדי לשמו ר על קווים מנחים אחידים ככל הניתן בכל הקשור להוצאות הפיתוח, אולם עקב .ההבדלים בין הרשויות המקומיות השונות ב מצאי התשתיות הקיים, בצורכי הפיתוח החדש, .בהשפעות של שיפועים ותוואי השטח וכיוצא בזה, קיים קושי בקביעת הנחיות אחידות בתחום .הפיתוח ואומדני עלויות הפיתוח. עוד מסר אגף החשכ"ל כי כל הצעה לקביעת כללים להעמסת .הוצאות פיתוח כפופה לאישור הוות״פ. . השגת חיסכון בעלויות הפיתוח באמצעות מכרז .ככלל, לפי הקבוע בהסכמי הגג, לאחר אישור הוות"פ, הרשות המקומית מתקשרת עם קבלנים .לביצוע עבודות הפיתוח לאחר ביצוע מכרז, וכך נעשה שימוש גם במנגנון השוק לצורך השגת .החיסכון. קודם לפרסום המכרז פונה הרשות המקומית למשרד הבינוי או לרמ"י לצורך קבלת .אישור תקציבי להתקשרות כאמור, וכן לצורך אישור תנאי הסף של אותו מכרז. כמו כן, נציג של .משרד הבינוי או רמ"י, משמש משקי ף בוועדת המכרזים מטעם הרשות המ קומית. .בכל המכרזים שנבדקו הרשות המקומית פרסמה מכרזים בשיטת "בהנחה מאומדן", ובה .מתחרים המציעים על שיעור ההנחה יחסית לאומדן שבכתב הכמויות הנכלל במכרז, באופן .שבהצעה הזוכה תתומחר העבודה בהנחה הגדולה ביותר יחסית לאומדן שאושר בוות"פ. יצוין .כי ככלל במסגרת כל פרויקט מפורסמים כמה מכרזים לביצועו בהתאם לסוג העבודה ולשלב .שבו נמצא הפרויקט, למשל מכרז לפריצת דרכים ועבודות עפר ומכרז לביצוע עבודות תשתית .וריבוד. .להלן בלוח 5 יוצגו מספר מכרזים שפרסמו רשויות מקומיות לביצוע עבודות פיתוח בפרויקטים .שבתחום שיפוטן: .| 457 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 לוח5: מכרזים שפרסמו רשויות מקומיות לביצוע עבודות פיתוח בפרויקטים .שבתחום שיפוטן .הרשות .המקומית הפרויקט אומדן .עלויות .שאושר .בוות "פ .(במיליוני .ש"ח) המחיר .הסופי .במכרז .(במיליוני .ש"ח) החיסכון .בעלויות .(במיליוני .ש"ח) שיעור .החיסכון .רמלה רמלה מערב .עבודות עפר, כבישים .ופיתוח שטחים ציבוריים 32 25 7 22% .מכרז השלמת הפיתוח 62 57 5 8% . מודיעין שכונת מורשת .חוזה פריצת דרכים .ועבודות עפר 38 32 6 16% .חוזה תשתיות תת"ק, .ריבוד ראשון ותאורה .כולל 33 26 7 21% .מכרז להשלמת עבודות .עפר וקירות תומכים 27 24 3 11% . אשקלון עיר היין .עבודות עפר 102 49 53 52% . 'תשתיות צמודות שלב א 102 97 5 5% .תשתיות צמודות חלק ב' 65 51 14 22% .רמת גן תמ"ל 1023 .עבודות עפר, הכנה וניקוז 18 10 8 44% . אופקים אפיקי נחל .תשתיות צמודות, ראש .שטח, ריתוך והנחת צנרת .לגז טבעי והקמת גשר .כלי רכב 142 98 44 31% .סה"כ .621 469 152 24% . על פינתוני רמ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה . . .| 458 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות מהלוח עולה כי בעשרת המכרזים האמורים הושג חיסכון מצטבר של כ-152 מיליון ש"ח .(כ-24% .) מאומדן העלויות של העבודות בזכות הליכי המכרז .מהאמור לעיל עולה כי הבקרה על התכנון המפורט לפיתוח הקרקע וקיומו של מכרז .מפחיתים בשיעור ניכר את עלות הביצוע של עבודות הפיתוח יחסית לאומדן העלויות .שהציגה הרשות המקומית. .נוכח העלויות הניכרות של עבודות פיתוח מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יפיקו לקחים .מתהליכי הבקרה ופרסום המכרזים לביצוע העבודות כדי להגדיל את החיסכון בעלויות .הפיתוח ויישמו אותם בפרויקטים עתידיים. .רמ"י מסרה בתשובתה כי בדיונים ב וות״פ הופקו לקחים מתהליכי הבקרה ופרסום המכרזים .לביצוע עבודות הפיתוח, וכי מת קיים שיתוף פעולה פורה בין המשרדים השונים במסגרת הוות"פ, .במטרה לקדם נ והלי עבודה אחודים וסדורים . רמ"י הוסיפה כי נכון ליולי 2021 , נוהלי עבודה אלה .מצויים בשלבי סיום לקראת אישור. . .קדם-מימון .בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל נקבע כי רשויות מקומיות אשר תומכות בשיווק של קרקע ויש .צפי לשיווק הקרקע בתוך שנה מיום אישור התוכנית, יוכלו לקבל קדם-מימון לצורך ביצוע כלל .המטלות, ובהן ביצוע עבודות התכנון בקרקע, ביצוע אומדנים לעלויות הפיתוח, וביצוע של .תשתיות-על ושל תשתיות צמודות וכן קדם-מימון עבור תקורות הרשות המקומית שמקורן בביצוע .אותן עבודות , כל אלה בכפוף לאישור הוות"פ 112. מכוח החלטות אלה ניתן להקצות קדם-מימון .גם במסגרת הסכם גג, כאשר מתמלאים התנאים לכך. התשלום המועבר כקדם -מימון הוא .למעשה מקדמה על חשבון תשלומי הפיתוח שגובה רמ"י מהיזמים שהקרקע מוקצית להם בעת .השיווק. .ככלל, הרשויות המקומיות כגורם שאחראי לתכנון ו לפיתוח בתחום שיפוטן מגישות את הבקשות .לקבלת קדמי המימון לרמ"י או למשרד הבינוי לפי העניין , והן מועברות לוות"פ, כדי שתדון בהן .ותקבע אם לאשרן. בהסכמים שבהם האחריות לתכנון והפיתוח היא בידי משרד הבינוי, המשרד .הוא זה שמ גיש את הבקשה לקדם-המימון. .עד שנת 2020 אישרה הוות"פ קדמי מימון בסך שלכ-4 "מיליארד שח במסגרת הסכמי הגג. .להלן בתרשים 21 מפורטיםסכומי קדם-המימון שאושרו במסגרת הסכמי הגג עד שנת 2020 . בכל אחד מהסכמי הגג113 : .112 ,מועצת מקרקעי ישראלקודקס ההחלטות (2020 ), סעיף3.3.8 ,3.4.5 ו-3.5.3 עד 3.5.12 . .113 למעט ההסכם עם קריית אתא, שנחתם בפברואר2020. .| 459 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים21: סכומי קדם- המימון שאושרו לרשויות המקומיות במיליוני ש"ח .לשנת 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . על פינתוני רמ"י ומשרד הבינוי , בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .| 460 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות כפי שעולה מהתרשים, קיימים פערים גדולים בין סכומי קדם-המימון שאושרו לרשויות .השונות עד שנת 2020 - בין2 מיליון ש"חבמגדל העמק ו-8 מיליון ש"ח בדימונהל-597 . מיליון ש"חבקריית ביאליק ו-431 מיליון ש"ח לאשקלון- ובממוצע 124 .מיליון ש"חיצוין .כי סכום קדם-המימון שניתן לקריית ביאליק ה יה חריג - לטענת רמ"י, קדם-המימון שניתן .לקריית ביאליק נועד לממן עבודות תשתית לקידום זמינות הקרקע על מנת לאפשר שיווק .ופיתוח של הקרקע. מדובר בפרויקט מורכב הנדסית, שנמצא באזור עם קרקע ביצתית. .לכן עוד קודם לשי ווק הקרקע נדרש היה לבצע עבודות פיתוח מקדימות מורכבות ויקרות, .ובהן עבודות להכשרת הקרקע בעלות של 200 מיליון ש"ח והטמנת קווי מתח עליון בעלות .של 100 מיליון ש"ח. .להלן בתרשים 22 מוצג שיעור קדם-המימון שאושר עד שנת 2020 לכל רשות מקומית מסך .אומדן עלויות הפיתוח הכלול בהסכם הגג שנחתם איתה 114: .114 למעט ההסכם עם קריית אתא שנחתם בפברואר2020. .| 461 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 תרשים22: שיעורקדם- המימון שאושר עד שנת 2020 לכל רשות מקומית מסך .אומדן עלויות הפיתוח הכלול בהסכם הגג שנחתם איתה .על פי נתוני רמ"י ומשרד הבינוי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. . .| 462 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות .מהתרשים עולה כי שיעור קדם המימון שאישרה הוות"פ לרשויות המקומיות מסך אומדן .עלויות הפיתוח הוא בין 0.2% לדימונה ומגדל העמק ועד 52% לקריית ביאליק, ובממוצע .7%. עולה גם שלמעט קריית ביאליק שלגביה ניתן קדם-מימון בשיעור של 52%, לגביכל .יתר הרשויות המקומיות ניתן קדם-מימון בשיעור של 14% ( לכל היותר בהרצלי יה) .ובממוצע ללא קריית ביאליק מדובר בקדם-מימון בשיעור של 5.4%. . ,מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי, בשיתוף משרד האוצריבחנו מעת לעת את השימוש במנגנון .קדם-המימון, בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל בעניין, ויפעלו לטייבו, לפי הצורך, .לשם מימוש מהיר ויעיל ככל הניתן של הסכמי הגג. עוד מומלץ כי המועצה תבחן מדי .שנה את יישום החלטתה בדבר קדם-המימון על ידי רמ"י. .רמ"י מסרה בתשובתה כי היא בוחנת מעת לעת את השינויים הנדרשים בתהליכי עבודה, ובכלל .זאת ביצוע קדמי-ה מימון לפרויקטים. .אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי קדם-מימון הוא כלי שנעשה בו שימוש בכפוף להחלטות .פרטניות ובהתאם לשיקולים מקצועיים המצריכי ם שימוש בו. עוד מסר אגף החשכ"ל כי מנגנוני .קדם-המימון בר מ"י עברו תהליך טיוב ומבוקרים ברמה גבוהה; כי במשרד הבינוי מתקיימת בקרה .מעמיקה בנושא קדמי-ה מימון; וכי נבחנת אוטומציה מלאה של התהליך. .אגף תקציבים מסר בתשובתו כי קדמי-המימון נבחנים באופן פרטני במסגרת דיונ י הוות״פ. .| 463 | . ....ה | היבטיםבהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות | מבקר המדינהדוח ביקורת מיוחד התשפ" |ב-2021 סיכום .מינואר 2008 עד דצמבר 2020 עלה מדד מחירי הדירות בכ - 103% במונחים ריאליים ; .ומאוקטובר 2013 , המועד שבו החליטה הממשלה על קידום החתימה על הסכמי גג עם .הרשויות המקומיות, עלה המדד בכ -34%. הסכמי הגג שנחתמו בשנים האחרונות הם .הסכמי שיווק ופיתוח קרקע מורכבים ועתירי משאבים, שמסדירים את ה מסגרת העיקרית .לפיתוח ו לבנייה למגורים בהיקפים נרחבים לשנים הקרובות . הסכמי הגג שנחתמו בשנים .2013 - 2020 נועדו ליצור "ארגז כלים" לבניית יח"ד בהיקף גדול - תוכניות ל- 475,000 יח"ד .עד סוף שנת 2020 - בקצב שיווק של 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת מ-32 הרשויות שחתמו .עד סוף 2020 על הסכם גג, תוך הפחתת התמריץ השלילי של הרשויות המקומיות להגדיל .את מספר יחה"ד בתחום שיפוטן. למעשה, ניתן היה לצפות שהסכמי הגג יהיו אמצעי .מרכזי במילוי צורכי הדיור של האוכלוסייה בישראל, היות שלפי התוכנית האסטרטגית .לדיור נדרשים תכנונן של כ-2.6 מיליון יח"דובנייתן של כ-1.5 מיליון יח"ד עד לשנת 2040 . .בביקורת עלה כי קשיים וחסמים לאורך שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק מקשים על .הרשויות לעמוד בקצב השיווק, ובפועל עד סוף שנת 2020 שווקו קרקעות בהיקף של .כ- 80,000 יח"ד בכלל הרשויות, ששיעורן הממוצע כ-33% בלבד מההיקף הצפוי לפי קצב .השיווק. עקב כך לא תוכל הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה. עוד עלה כי עד .סוף שנת 2020 שווקו שטחי תעסוקה בהיקף של כ-1.3 מיליון מ"ר מתוך סך כולל של .כ-17.6 מיליון מ"ר של שטחי התעסוקה שנכללו בתוכניות שבהסכמי הגג (ששיעורם .כ-7% מכלל השטחים שנכללו בהסכמים). תוספת בנייה ניכרת של יח"ד ללא תוספת .מספקת של מקורות הכנסה נוספים, ובפרט ארנונה עסקית , עלולה לפגוע ביכולתן של .הרשויות לספק בעתיד שירות ים ברמה נאותה לתושבים. .נוכח האמור לעיל, מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יבצעו מעקב כדי לבחון אם הרשויות .עומדות בקצב שיווק יח"ד שנקבע בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף .עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו .יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם חסמים ולהתגברות על אותם קשיים. עוד מומלץ כי .תוצרי התהליך יוצגו לשר הבינוי, יידונו במועצה ובמידת הצורך יגובשו פתרונות חלופיים .לקידום יעדי הממשלה למתן פתרונות לצורכי הדיור. .מומלץ גם כי משרד הבינוי, רמ"י ומשרד האוצר בשיתוף עם משרד הפנים יבחנו באופן .פרטני את ההשפעות של מימוש הסכמי הגג על מצבה הפיננסי של הרשות ועל יכולתה .לספק לתושבים את השירותים המוניציפליים ברמה נאותה, ובהתאם לממצאי הבחינה .מומלץ כי הם יגבשו את המענה שיידרש לרשות עקב מימוש הסכם הגג. כמו כן מומלץ .כי משרדי הפנים והאוצר, בשיתוף עם הרשויות המקומיות, משרד הבינוי ורמ"י, יבחנו .מנגנונים לקידום השיווק ו המימוש של קרקעות למסחר ו לתעסוקה בשטח הרשויות .המקומיות הרלוונטיות כדי להגדיל את הכנסתן מארנונה עסקית. . . . .| 464 | . היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות . . . . . . . . . . . . .