מטלות רוחב/הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי

 מבוא .מדינת ישראל ידועה בעולם כ"אומת הסטארט -אפ" ( Start-up nation ), בין היתר בשל כמות חברות ההזנק שקמו במדינה, מספר מרכזי המחקר והפיתוח (להלן -המו"פ) הבין -לאומיים הפועלים בארץ ומספר ה -"אקזיטים" 1 שביצעו חברות ישראליות. ישראל הפכה ממדינה שכלכלתה מבוססת על חקלאות ותעשייה מסורתית למדינה בעלת מעמד מוביל בעולם בכל הנוגע לחדשנות, יזמות וכלכלה מבוססת ידע. שינוי זה הושג, בין היתר, הודות לתרבות עסקית שעודדה חדשנות ונטילת סיכונים של יזמים והודות למדיניות של ממשלות ישראל שתמכו באמצעות מענקים ביוזמות אלה, בין השאר, על ידי המדען הראשי במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן -הכלכלה). שותפות בין המגזר הממשלתי, האקדמי והעסקי הולידה טכנולוגיות משרד פורצות דרך בתחומי המים, החקלאות, התקשורת, מדעי החיים, החלל ועוד. ההוצאה הלאומית על מו"פ אזרחי בישראל בשנת 2017 הסתכמה בכ-58 מיליארד ש"ח, שהם כ- 4.5% מהתוצר המקומי הגולמי (להלן-התמ"ג) 2. מרבית ההוצאה (כ -86% ) מומנה על ידי המגזר הפרטי, והיתר מומן על ידי משרדי הממשלה, יחידות הסמך הממשלתיות, המוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות ללא כוונת רווח. .1 לרוב הכוונה היא למכירת המניות או הפעילות של חברות ההזנק לחברות היי-טק יצרניות. 2 בשנת2018 הסתכם התמ"ג בישראל ב- 1,288 .מיליארד ש"ח מדינת ישראל -360 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 1 : שיעור ההוצאות למו"פ עסקי מהתמ"ג במדינות ה OECD - בשנת 2016 לתוצר הוא הגבוה מבין המדינות המפותחות, שיעור ההוצאה בישראל על מו"פ אזרחי ביחס כפי שניתן לראות בתרשים שלעיל המתייחס לנתוני שנת 2016. .הקמתה של רשות החדשנות ופעילותה .לחקיקתו של הביאהההכרה של ממשלות ישראל בחשיבות המחקר והפיתוח כמנוע צמיחה החוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית בתעשיה, התשמ"ד-1984 (להלן-חוק המו"פ ; יצירת עידוד מחקר ופיתוח בתעשייה; פיתוח תעשייה עתירת מדעמטרת החוק היא או החוק). יצירת תשואה עודפת למשק הישראלי; ;כוח אדם מדעי וטכנולוגי שיקלטומקומות עבודה ה הגדלת הפריון וקידום החדשנות הטכנולוגית בתעשייה בישראל, ובכלל ז ;עידוד הצמיחה בנגב ובגליל; ושיפור מאזן התשלומים של המדינה. לפני התיקון לחוק פעל המדען הראשי תחת משרד הכלכלה3 כזרוע המבצעת של הממשלה לעידוד מו"פ בתעשייה. פעילותו זו התאימה לתקופה של סוף המאה העשרים והעשור הראשון של המאה העשרים ואחת. ואולם השינויים המהירים המאפיינים את עולם הטכנולוגיה בארץ ובעולם הביאו להבנה כי יש צורך בהתאמת הזרוע הממשלתית והכלים לעידוד החדשנות .3 ,שמו של המשרד שונה כמה פעמיםכיום נקרא המשרד משרד הכלכלה והתעשייה. מדינת ישראל -361 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי והמו"פ להתפתחויות הטכנולוגיות המהירות של ענף הטכנולוגיה העילית (להלן -היי -טק)4 . מסיבה זו התקבלה בשנת2014 החלטת ממשלה5 על שינוי חוק המו"פ ועל הקמתה של הרשות הלאומית לחדשנות טכנולוגית (להלן -רשות החדשנות או הרשות), אשר תהיה עצמאית ותאחד את פעילות לשכת המדען הראשי במשרד הכלכלה וכן את פעילות מרכז התעשייה הישראלית למחקר ופיתוח 6 . תפקידי הרשות כפי שנקבעו בחוק הם עידוד החדשנות הטכנולוגית בתעשייה, קידומה ותמיכה בה ופית וח התשתיות הנדרשות לשם כך בין השאר באמצעות מתן הטבות7 . בהתאם להוראות החוק מונתה לרשות מועצה אשר תפקידה לפעול ליישום מדיניות הממשלה ולפקח על התנהלותה היעילה והתקינה של הרשות. בראש הרשות עומד המדען הראשי. תפקידו של המדען הראשי הוא לייעץ לממשלה, לעקוב אחר התהליכים והשינויים הטכנולוגיים בתעשייה בישראל ומחוצה לה, להמליץ על מתן הטבות העשויות לסייע בהגשמת החוק ולדווח לממשלה על ממצאיו והמלצותיו בנוגע לפעילות הרשות בתחום. פעילותה של רשות החדשנות במתכונת החדשה אמורה לאפשר תהליך קבלת החלטות גמיש ם והמסלולים של ההשקעה הממשלתית בתעשיית ההייומהיר יותר לגבי היעדי -טק, והתמודדות יעילה יותר עם חסמים ואתגרים העומדים לפני התעשייה בכלל והתעשייה עתירת הידע בפרט. הרשות פועלת בכמה זירות לשם מתן מענה יעיל בתחומים שונים, לקהלי יעד ובהיקפים שונים, בהתאם שונים ולכל שלבי ההתפתחות של החברות ונותנת סיוע בכלים לזירות הפעולה ותוכניות הסיוע השונות. ככלל, חברה אשר קיבלה סיוע מהמדינה באמצעות רשות החדשנות ואשר פעילות הפיתוח שלה נשאה פרי נדרשת לשלם תמלוגים למדינה. רשות החדשנות גובה את התמלוגים מהחברות באמצעות "קרן תמורה"8. .4 ,התנאים למתן מענקים למו"פ על ידי המדען הראשי במשרד הכלכלה נקבעו בחקיקה או בתקנות. כפועל יוצא כל שינוי בתנאי המענקים חייב תיקוני חקיקה, דבר שהוביל לעיכובים בתהליך שינוי המענקים. לדוגמה, על מנת את החוק. נוסף על כך, בשל לישראל, נדרש לתקןלאפשר הוצאת ידע לחו"ל בתמורה לידע חליפי שיועבר מנגנון מסורבל שהיה כרוך בניהול מתן המענקים והיעדר גמישות בתנאי המענקים הניתנים נרתעו חברות רבות מקבלת תמיכה של המדען והעדיפו חלופות אחרות. 5 החלטת ממשלה2032 , "הקמת הרשות הלאומית למחקר, לפיתוח ולחדשנות טכנולוגית" (ספטמבר2014.) 6 מרכז התעשייה הישראלית למחקר ופיתוח היה עמותה ממשלתית שפעלה לקידום שיתופי פעולה טכנולוגיים תעשייתיים בין-לאומיים והפעילה תוכניות עבור יזמים מתחילים וחברות המבצעים מחקר משותף. 7 ,הקלות וערבויות שלא לפי בהתאם לחוק המו"פ, הטבות אלו יכולות להיות מענקים, הלוואות, פטורים, הנחות חוק ערבויות מטעם המדינה התשי"ח-1958. 8 קרן תמורה היא היחידה ברשות החדשנות האחראית לגביית התמלוגים . לפי סעיף 21 לחוק המו"פ. חברה שהסתייעה במענקי רשות החדשנות מחויבת בתשלום תמלוגים בגין הכנסותיה ממוצרים המתבססים על הידע שהתקבל בעקבות הסיוע. התמלוגים נגבים על פי כללים שנקבעו בהוראות לעניין שיעור התמלוגים וכללים לתשלומם. תשלום התמלוגים מבוסס על העיקרון ולפיו במקרים של הצלחה מסחרית המדינה זכאית להחזר המענקים בתמורה להשתתפותה בסיכון. שיעור התמלוגים שעל החברה לשלם למדינה בתמורה לסיוע שקיבלה מחושב ביחס למכירות הישירות הנובעות מהמוצר המפותח, ומשתנה מחברה לחברה. מדינת ישראל -362 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי מרכזיות שבהן פועלת הרשות:להלן פירוט של הזירות ה מדינת ישראל -363 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי בשנת 2018 היה תקציב הרשות כ-1.7 מיליארד ש"ח9:, לפי החלוקה שלהלן תרשים 2 : תקציב רשות החדשנות לשנת 2018 )(במיליוני ש"ח מקור: רשות החדשנות .נוסף על פעילותה של רשות החדשנות לעידוד הפיתוח והמחקר בתעשיות השונות במדינה, ממשלתיים לקידום חדשנות בענפי המשק השונים, לרבות חדשנות שמקורה אינו פועלים גופים במו"פ. למשל, משרד הכלכלה פועל לקידום חדשנות שמקורה אינו במו"פ בכלל ענפי התעשייה והמסחר ומשתף פעולה עם רשות החדשנות כדי להטמיע חדשנות טכנולוגית בענפים אלה. .פעולות הביקורת .בחודשים אוגוסט 2018 - מרץ 2019 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של הממשלה לשמירת היתרון הטכנולוגי של המדינה, לרבות האתגרים של מדינת ישראל בשמירת היתרון הטכנולוגי בתחום ההיי -טק; פיתוח ההון האנשי; חשיבות של מכוני מחקר והקשר בין האקדמיה לתעשייה; פיתוח אקוסיסטם ( ecosystem)10 לקידום מו"פ בפריפריה; פעולות שנעשו .9 יצוין כי קרן תמורה גבתה בשנת2018 כ-450 מיליון ש"ח, וסכום זה חזר לתקציב המדינה, כך שבפועל ההוצאה הריאלית של המדינה בשנת 2018 הייתה כ-1.25 .מיליארד ש"ח 10 באזור מסוים המספקים תשתית מתאימה ליוזמה וחדשנות. ראו עוד בעניין הכוונה למערכת שלמה של מוסדות זה להלן בפרק "פיתוח אקוסיסטם מיטבי לקידום חדשנות בפריפריה". מדינת ישראל -364 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי לקידום מו"פ בענפים ומגזרים אחרים במשק11 ; אסטרטגיה ממשלתית לקידום מו"פ. הביקורת נעשתה ברשות החדשנות, במשרד הכלכלה, במועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן -אג"ת), ברשות שוק ההון, ביטוח ברשות לניירות ערך, במשרד לשוויון חברתי, במועצה הלאומית למחקר ולפיתוח וחיסכון, אזרחי הפועלת במשרד המדע והטכנולוגיה (להלן -המולמו"פ) ובוועדה לתכנון ולתקצוב הפועלת במסגרת המועצה להשכלה גבוהה בישראל (להלן -הות"ת). ביקורת השלמה וח ירושלים (להלן נעשתה בעיריות חיפה ובאר שבע, ברשות לפית -הרל"י) ואצל החשב הכללי במשרד האוצר (להלן -החשכ"ל). .האתגרים של תעשיית ההיי-טק בשמירת היתרון הטכנולוגי .תמהיל ההשקעות בהיי-טק הישראלי .כדי לבצע מו"פ יש צורך בהשקעות כספיות ניכרות, וליזמים אין בדרך כלל יכולת לממן ההשקעה במו"פ היא מסוכנת, ומרבית הפרויקטים נכשלים. השקעות אלה ממקורות עצמיים. ואולם הידע שמצטבר במהלכם משמש תשומה לפרויקטים אחרים. דרך ההשקעה המקובלת של המשקיעים היא השקעה באמצעות קרנות הון סיכון בכמה פרויקטים, במטרה לפזר את לים על ההפסדים הסיכון. פרויקטים שמצליחים מניבים למשקיעים רווחים גבוהים העו מהפרויקטים האחרים. קרנות הון סיכון ישראליות וזרות מתמחות בזיהוי פרויקטים עם פוטנציאל להצלחה רבה, בגיוס כספים בהיקפים ניכרים ממשקיעים ובייצור רווחים מהחברות המקבלות סיוע. .שיעור המימון הממשלתי .התשעים של המאה העשרים השקעות ממשלתיות ניכרות ביזמות ובמו"פ בתחילת שנות בצירוף גידול ניכר בכוח אדם בעל השכלה וכישורים טכנולוגיים12 הובילו את תעשיית ההיי-טק להיות גורם המוביל את הכלכלה הישראלית ואחת התעשיות החדשניות והמתקדמות בעולם. פעולות הממשלה הציבו את מדינת ישראל בשנים 1995 - 2017 במקום הראשון בקרב המדינות המפותחות בהוצאה על מו"פ כשיעור מהתוצר; מספר המועסקים בענף בשנים אלה עלה מ- 100,000 לכ- 290,000 , שהם כ - 8.3% מכלל המועסקים במשק בשנת 2017 ; ויצוא מוצרי ההיי-טק היה בשנת 2017 כ-40% מכלל היצוא. הרחבת הפעילות בענף ההיי -טק הביאה לוח לגידול בהכנסות המדינה ממיסים. 1 מתאר את הכנסות המדינה ממיסים בענף ההיי-טק בשנים 2015 - 2018 שהסתכמו לכ-55 .מילארד ש"ח .11 משרד מבקר המדינה פרסם בעבר כמה דוחות ביקורת אשר עסקו בפעילות המדען הראשי (לפני הקמת רשות מבקר המדינה, החדשנות) ובסיוע שניתן לחברות העוסקות במו"פ. ראו דוח שנתי 57ב (2007 ,"), "קרן תמורה עמ' 691 - 693 ; דוח שנתי63א (2012 ,"), "סיוע ממשלתי למחקר ופיתוח תעשייתיעמ' 135 - 158. 12 גידול זה נבע בין היתר מזמינות של עובדים מקצועיים שפרשו מהתעשיות הביטחוניות, בעקבות סגירתו של פרויקט הלביא; מגל העלייה מחבר העמים שבעקבותיו הגיעו לארץ אלפי מהנדסים וחוקרים מיומנים בעלי ו ניסיון ביחידות הטכנולוגיות בצה"ל. השכלה גבוהה בתחומים טכנולוגיים; וכן מפרישת עובדים שצבר מדינת ישראל -365 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי לוח 1 : הכנסות המדינה ממיסים בענף ההיי-טק באלפי ש"ח ( 2015 - 2018) השנה מס הכנסה ומס חברות ניכויים (שכר, דיבידנדים וכו') 2015 4,761,925 7,094,517 2016 5,340,311 8,282,376 2017 6,074,106 8,728,210 2018 6,853,900 10,379,907 .מקור: רשות המיסים (מערכת שע"ם). הנתונים הם נומינאליים ולא כוללים חברות היי-טק בענף התעשייה. .בשנת 2017 היקף ההשקעות של המגזר הפרטי בהיי -טק הישראלי היה כ -86% מכלל ההשקעות בהיי -הכלכליות של ענף ההייטק. השפעותיו -טק על המשק הישראלי היו בין הגורמים המרכזיים להחלטות להעלאת דירוג האשראי של מדינת ישראל13. לצד הישגים אלו החלו בשנים האחרונות להתעורר אתגרים חדשים אשר חייבו היערכות מחדש של מדיניות החדשנות בישראל. למשל, כפי שעולה מתרשים 3, כ- 29.5% מההוצאה על המו"פ האזרחי בשנת 2016 מומנה על ידי המגזר העסקי הישראלי, לעומת 55.6% אשר מומנה על ידי משקיעים מחו"ל, דבר היוצר תלות במשקיעים הזרים; יצוין שמשנת 2005 היקף המימון השנתי הממוצע של המגזר הממשלתי היה כ-13% מסך ההשקעות במו"פ בעוד שהתקציב הממוצע של רשות החדשנות (ולפני הקמתה, המדען הראשי במשרד הכלכלה) היה בשנים אלה כ - 1.5 מיליארד ש"ח לשנה -שהם פחות מ -2% מסך ההשקעות במו"פ. להלן תרשים המתאר את ההוצאה הלאומית למו"פ לפי חלוקה למקורות מימון: .13 באוגוסט2018 ציינה חברת דירוג האשראי S&P במפורש את תרומתו של ההיי -טק ואת מדיניות התמיכה הממשלתית כגורמים להעלאת הדירוג של ישראל ל-"A+." מדינת ישראל -366 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 3 : חלוקת ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי לפי מקורות מימון ( 2000 - 2016) ,מימון ההשקעות במו"פ על ידי משקיעים זרים הוא הגבוה ביותר בין כל המדינות המפותחות כפי שניתן לראות בתרשים שלהלן: תרשים 4 : שיעור המימון מחו"ל של מו"פ עסקי -במדינות ה OECD ( 2015 - 2016) . מדינת ישראל -367 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי בין השנים 1995 עד2007 הייתה עליה מצטברת של כ-2% בהוצאה הלאומית על מו"פ ביחס לתמ"ג, והיא הייתה גבוהה משמעותית בהשוואה למדינות אחרות. ואולם בין השנים 2007 ל-2009 חלה ירידה ביחס זה. נכון לשנת2017 , שיעור ההשקעה של ישראל במו"פ עומד על כ- 4.5% מהתמ"ג, שהוא זהה לשיעור ההשקעה במו"פ בשנת 2007 . הדבר נובע בין היתר מעליה משמעותית בהשקעות של משקיעים זרים בהיי-טק בישראל, על אף ירידה בהשקעה של המגזר הפרטי המקומי, ומקיפאון בהשקעה הממשלתית במו"פ. צמצום מעורבות ממשלתית בהשקעות בהיי -השקעה במו"פ קטן, טק מעלה חשש כי היתרון של ישראל בתחום ה וייחודיותה כמובילה בתחום המו"פ ברמה העולמית יפגעו. להלן תרשים על שיעור ההוצאה על מו"פ כאחוז מהתוצר בישראל לעומת קוריאה הדרומית, מדינות מה- OECD ומדינות נבחרות בין השנים 1995 ל-2017: תרשים5 : שיעור ההוצאה על מו"פ מהתוצר במדינות נבחרות ות הובמדינ - OECD ( 1995 - 2017) :המקור OECD . מהתרשים ניתן ללמוד כי שיעור העליה בהוצאה הלאומית על מו"פ שהתרחשה לפני שנת 2001 , נבלמה בשני העשורים האחרונים. בשנת 2014 שיעור ההוצאה על מו"פ בקוריאה הדרומית היה גדול משיעור ההוצאה על מו"פ בישראל. האתגרים העומדים לפתחו של ענף ההיי-טק בשנים הקרובות, לרבות התחרות הגוברת מול מדינות אחרות שמשקיעות תקציבים ניכרים לשכנע יזמים תאגידים בין -לאומיים לפעול בתחומם, משפיעים על יכולתה של המדינה להמשיך ולהיות מובילה בתחום החדשנות והמו"פ חדשנות העלו נושא זה בדוחות השנתיים המוגשים לממשלה, העולמי. המדען הראשי ורשות ה אשר התריעו עוד ב-2017 על הצורך בהיערכות מתאימה ומתן מענה לסוגיות אלו ולהשפעות העומק שלהן. אולם הטיפול בנושא זה טרם החל ובהתאם ליעדים האסטרטגיים שהציבה רשות החדשנות, הוא יטופל בין השנים 2024-2019 . מדינת ישראל -368 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ללי המיסוי במדינות השינויי כ - OECD וארצות הברית .ההתפתחות הטכנולוגית הביאה להתרחבות הפעילות העולמית, ובאמצעות האינטרנט נעשות עסקאות בין תאגידים זרים ולקוחות שמקום מושבם אינו מוגבל גיאוגרפית ומרביתם אינם אזרחי לות המו"פ נעשתה במדינה המדינה שבה פועל התאגיד. גלובליזציה זו הביאה לכך שאף שפעי מסוימת, הקניין הרוחני שנוצר בעקבותיה יכול שיירשם במדינה אחרת שמדיניות המיסוי בה אטרקטיבית יותר. ממשלות שונות פועלות לייצר מנגנוני מס שיספקו מענה הולם לגלובליזציה הטכנולוגית עם תופעה זו פרסם בשנת ויבטיחו חלוקה שוויונית יותר של ההכנסות ממיסים. כדי להתמודד 2016 ארגון ה- OECD דוחות סופיים של דרכי הפעולה BEPS 14 , שמטרתם לעודד רישום קניין רוחני במדינה שבה הוא מפותח, ובכך לצמצם את הסטת הרווחים למקלטי מס ולהבטיח מיסוי ריאלי על רווחים במדינות שבהן נוצר הרווח. בעקבות פרסום אותו קובץ דוחות הוקם בישראל צוות שבראשו עמד מנכ"ל משרד האוצר ושכלל את מנהל רשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים) דאז. הצוות בחן את סוגיית מיסוי החברות בתחום התעשייה עתירת הידע סוגיית רישום הבעלות של הקניין וההכנסות המיוחסות אליו. הצוות המליץ בישראל ואת 15 להקים במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט -1959 (להלן-החוק לעידוד השקעות הון), מסלול מיוחד לחברות היי -טק המבוססות על קניין רוחני שנרשם בישראל ולקבוע משלת ישראל אימצה את דרכי הפעולה שנקבעו במסגרת מסלול זה שיעורי מס מופחתים. מ ב- OECD ואת המלצות הצוות ופעלה לשנות את חוקי המיסוי כדי להמשיך להיות אטרקטיבים לחברות ההיי-טק16 . כללי ה-BEPS אומצו על ידי הממשלה בהחלטת ממשלה1859 מאוגוסט2016 . כמו כן הוחלט על תיקון החוק לעידוד השקעות הון17 , ועל קביעתמסלול שיאפשר עידוד יבוא ורישום קניין רוחני בישראל. בסוף שנת 2017 הכריזה ממשלת ארצות הברית על רפורמה בתחום המיסוי18 , שנועדה למשוך לארצות הברית את הפעילות הכלכלית של החברות האמריקאיות הגלובליות, לרבות חברות טכנולוגיה. הרפורמה צפויה לשנות את מאזן הכוחות בין המדינות ולהשפיע בין השאר גם על ההשקעות בהיי-טק בישראל. .14 BEPS (Base Erosion and Profits shifting) היא תוכנית שיזם פורום ה-20G בשיתוף ה- OECD ואשר מטרתה מאבק בתכנוני המס. בדברי ההסבר שפורסמו עם הדוחות הסופיים נאמר כי החבילה של 13 הדוחות מהווה סטנדרט בין-לאומי חדש, כמו גם מתן כלים למדינות להילחם בתופעת הסטת הרווחים. 15 "תהליך המיסוי על התעשייה עתירת הידע בישראל -ינוי מדיניות המס בקרב איומים והזדמנויות כתוצאה מש המדינות המפותחות" (אוגוסט 2018.) 16 ,רשות המיסיםדוח סיכום פעילות 2017 (2018 ,); רשות החדשנותחדשנות בישראל 2018 - 2019 - תמונת מצב ( 2019). 17 'תיקון מס73 לחוק לעידוד השקעות הון תשי"ט-1959 . התיקון נכנס לתוקפו בינואר2017. 18 US Tax Cuts and Jobs Act of 2017 . מדינת ישראל -369 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי לרפורמת המס של ארצות הברית יש השפעות ניכרות על התנהלות המשקיעים בתחום ההיי- טק בעולם ובישראל. במסגרת רפורמה זו הופחת שיעור מס החברות הפדרלי19 , דבר שצמצם את הפער בין שיעורי המס בישראל לשיעורי המס בארצות הבר ית והפחית בכך את מידת האטרקטיביות של ישראל למשקיעים האמריקאים. רפורמה זו נועדה לשמש תמריץ שלילי למשקיעים אמריקאים להשקעה בחברות מחוץ לארצות הברית, ובהתאם יש לה השפעה ישירה על היקף ההשקעות של קרנות הון סיכון אמריקאיות מחוץ לגבולות ארצות הברית. לעיתים קרנות מתנות את השקעתן בחברה ישראלית בהקמה של חברה אמריקאית שתחזיק בבעלות מלאה בחברה הישראלית (חברת אם אמריקאית)20. על פי נתוני הרשות, היקף ההשקעות הסיניות בחברות ההיי-טק הישראליות נמצא בשנים 2013 -2018 בעלייה, ובשנת2018 הסתכמו ההשקעות הסיניות בחברות אלה בכ-325 .מיליון דולר אי-ודאות לגבי מקום רישום הקניין הרוחני והקושי שעלול להיווצר לחברות שגייסו כסף מקרנות עם שותפות סינית עלולים ליצור קשיים בגיוס השקעות ממקורות אחרים וקושי בחשיפה לשווקים אמריקאים, שאליהם שואפות להגיע מרבית חברות ההיי-טק. לדברי רשות החדשנות, ת סחר בין ארצות הברית לסין, אשר החלה בשנת מלחמ 2018 , גרמה לצמצום של כ -90% בהשקעות של סין בארצות הברית, והיא מגבירה את אי -הוודאות בתעשיית הטכנולוגיה העולמית21 . שינוי נוסף שחל בשנת2018 הוא הקביעה של ארגון ה- OECD כי הערך הכלכלי נוצר לא רק במקום שבו ממוקמת הפעילות המרכזית של החברה, לרבות פעילות המו"פ שלה, אלא גם במקום שבו יושבים המשתמשים שמייצרים מידע דיגיטלי שמייצר הכנסות וערך מוסף לחברה. גישה זו צפויה להשפיע על חברות טכנולוגיות רבות, ובהן חברות ישראליות. אף שעד מרץ 2019 (להלן-מועד סיום הביקורת) ארגון ה - OECD לאגיבש כללים ברורים ליישום החלטה זו, הרעיון אומץ, כפתרון זמני, על ידי הנציבות האירופית שפועלת להטיל מס ישיר על הכנסות אלה22. רגישותו ותלותו של ענף ההיי-טק במשקיעים בין -לאומיים או בשווקים שמצויים לרוב בארצות הברית או באירופה, אי -המיסוי במדינות שבהן מצויים ות הוודאות הכלכלית ושינויים במדיני המשקיעים או השווקים המרכזיים של ההיי -טק הישראלי -כל אלה עלולים להשפיע על היכולות של היזמים הישראלים לגייס הון להמשך פעילות, להקים חברות חדשות או להימכר לחברות בין -לאומיות. בעשור האחרון פעלה הממשלה במספר מישורים כדי לסייע ליזמים .19 מס החברות הפדרלי בארצות הברית שונה ממס מדורג שנע בין15% ל-35% למס קבוע של21% . למס זה יש להוסיף מס חברות מדינתי, כך שמס החברות הכולל בארצות הברית יהיה לאחר הרפורמה כ-27% .בממוצע בישראל מס חברות הוא 23% . 20 סים פרסמה "מסלול ירוק", על מנת לפשט את התהליך לחברות המעוניינות בהקמת חברת אם יצוין כי רשות המי אמריקאית בעתיד. 21 בשנת2018 הטילה ארצות הברית מכסים בסכום של250 .מיליארד דולר על מוצרים טכנולוגיים המיוצרים בסין 22 OECD - Tax Challenges Arising from Digitalization - Interim Report 2018. מדינת ישראל -370 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי למשוך משקיעים בהיי -טק. כך היא יצרה תמריצים בצורת הטבות מס למשקיעים בחברות מוטות טכנולוגיה, לרבות "חוק האנג'לים"23 ושינוי בפקודת מס הכנסה24. רשות המיסים מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי ההחלטה להטיל מס על הכנסות הנובעות משימוש דיגיטלי של חברות הפועלות בתחום הטכנולוגיה טרם התקבלה באיחוד האירופי, בהיעדר הסכמה בנושא. עוד מסרה רשות המיסים כי במסגרת "המסלול הירוק"25 תתאפשר העברה פשוטה של בעלות על חברה מבעלים ישראלים לחברה זרה שבעליה ישראלים. מסלול זה צפוי להפחית את חששם של המשקיעים להשקיע בחברו ת הישראליות בעקבות רפורמות מס בארצות הברית. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הדרך המיטבית לקבוע את מידת ההשקעה של ישראל במו"פ היא על פי שיעור ההשקעה הלאומית 26 ,למו"פ לעומת התמ"ג שיעור שהוא הגבוה בעולם. ומספר הגיוסים של חברות ההיי -נקטה טק והיקפם. הממשלה צעדים מוצלחים שהביאו לגידול במספרם של המשקיעים הפרטיים ובהיקף השקעותיהם בהיי- טק הישראלי. אילו לא נקטה הממשלה צעדים אלו, לא היה ביכולתה להעמיד לטובת תעשיית ההיי-טק את המשאבים שהשקיעו בה המשקיעים הפרטיים. ככול שמתרחב שוק המימון צורך במימון ממשלתי ישיר של תחום זה. כתוצאה מכך השקעות התחרותי של המו"פ, יורד ה הממשלתיות ממוקדות בתחומים שבהם קיים כשל שוק והמשקיעים הפרטיים נמנעים מהשקעה בהם, תהליך המצביע על עבודה ממשלתית יעילה וממוקדת המאפשרת להגדיל את פעה זו עשויות להיות תכולת העבודה ברשות ללא הגדלת התקציב הייעודי לכך. עם זאת לתו גם השפעות שיש להיות ערים להן, כגון רמת ריכוזיות גבוהה של סוג ההון ומקורו. לכן יש לפעול על מנת לגוון את מקורות המימון בענף, הן מבחינת אופן המימון והן מבחינת הגיוון הגיאוגרפי של מקורות המימון. עוד מסר אג"ת למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי בימים אלה נלמדת רפורמת המס בארצות הברית, ולכן אין לקבל החלטות בנושא זה בטרם ייבחנו תגובותיהן של מדינות נוספות על רפורמה זו. נוסף על כך, משטר המס בישראל והחוק לעידוד השקעות הון מיטיבים מאוד עם חברות ההיי-לו הן מדיניות . הטבות אבהשוואה לנעשה במדינות אחרות בעולםטק בישראל ממשלתית בטוחה יותר, שכן הן מחייבות השתתפות של המדינה רק במקרה שהחברה מרוויחה, לעומת חלוקת מענקים שהיא הוצאה ממשלתית בעלת סיכון גבוה וסיכויי הצלחה נמוכים, דבר המאפיין השקעות מו"פ. .23 חוק האנג'לים הוא כינוי שניתן לסעיף 20 לחוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 ,)(תיקוני חקיקה התשע"א-2011 . חוק זה מאפשר למשקיעים בחברות היי-טק מוטות מו"פ להכיר בהשקעה שביצעו בניכוי שוטף טריונים מסודרים לסיווג החברות המזכות וכן ועל ידי כך להקטין את חבות המס שלהן. בחוק זה נקבעו קרי נקבעו התנאים לניכוי ההשקעה. המסלול משפיע בעיקר על משקיעים זרים. 24 סעיף]נוסח חדש [ פקודת מס הכנסה 92 א יצר תמריץ למשקיעים להשתתף בהנפקות של חברות טכנולוגיה בבורסה. הסעיף הקדים את ההכרה בהפסד ההון של חברות היי-בעת רכישתן .טק כבר 25 המסלול נוגע ל"היפוך שרוול" (העברת מלוא הזכויות על חברה בבעלות ישראלים לחברה זרה בהתאם לסעיף 104 .]נוסח חדש[ ב(א) לפקודת מס הכנסה 26 .ההשקעה הפרטית והממשלתית יחד מדינת ישראל -371 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היא פועלת להקמ ת יחידה שתעסוק באסדרה בין-לאומית, וכי היא מבצעת עבודה משותפת עם משרד הכלכלה, משרד האוצר ורשות המיסים כדי לבחון מענים רגולטוריים בנוגע לשינויים במיסוי בין-לאומי. עלייה בהיקף ההשקעות של המשקיעים הזרים בתעשיית ההיי -טק הישראלית היא מבורכת ומצביעה על האמון הרב שהם נותנים בתעשייה זו. עם זאת, הרפורמות שבוצעו בארצות הברית ובמדינות ה - OECD והשינויים בכלכלה העולמית מהווים אתגר למקבלי ההחלטות בישראל. היקף ההשקעות הזרות בחברות ההיי -טק בישראל והתלות של חברות ההזנק בהשקעות הזרות מחייבים את רשות החדשנות, משרד הכלכלה, משרד האוצר ורשות המיסים לבחינה מעמיקה של נושא זה, ובכלל זה לבחינת כלים שייתנו מענה אסדרתי במצב שבו יצומצמו ההשקעות הזרות בתעשיית ההיי-טק הישראלית. .השקעות של גופים מוסדיים27 בהיי-טק .הגופים בשני העשורים האחרונים עבר שוק ההון הישראלי שינויים מבניים, לרבות הרחבת מגוון המוסדיים, הסרת חסמים והרחבת אפיקי השקעה. בשנים אלה חל שינוי בהרכב תיק נכסי הגופים המוסדיים נוכח התפתחות כלים פיננסיים חדשים וירידה בהיקף אגרות החוב (להלן - אג"ח) מיועדות28 המונפקות על ידי הממשלה לקרנות הפנסיה. על אף הגידול בהשקעה של הגופים המוסדיים במניות ואג"ח קונצרניות, בענף ההיי -טק לא נרשמו השקעות ניכרות. יתרה מכך, בשני העשורים האחרונים היקף ההשקעות של הגופים המוסדיים הישראלים בחברות ההיי-טק לא עלה על 0.3% מנכסיהם. גם הבורסה הישראלית אינה משמשת חלופה של ממש למימון ענף היי-את האפשרויות לגיוס השקעות באמצעותה. טק, ועל כן הענף אינו מנצל נוכח המשבר הכלכלי בשנת 2008 והקשיים של חברות בגיוס השקעות למימון פעילות המו"פ שלהן, החליטה הממשלה בשנת 201029 על צעדים לעידוד גופים מוסדיים להגדיל את השקעותיהם בענף ההיי -ם טק הישראלי. בהחלטה הוטל על החשכ"ל למנות ועדת מכרזי מיוחדת אשר תפעל לגיבוש מנגנון להשתתפות המדינה בחלק מהסיכון הגלום בהשקעות בתעשיית ההיי -טק. בעקבות החלטה זו פורסמה בינואר 2011 "הזמנה להשתתף בתוכנית לעידוד השקעות של הגופים המוסדיים הישראליים בתעשיות עתירות ידע". יקף ההשקעות של הגופים המוסדיים התוכנית לא הצליחה מסיבות שונות להרחיב את ה בחברות ההיי-טק, ומספר ההשקעות של גופים אלה בחברות ההיי -טק נותר נמוך. בתשובה של החשכ"ל למשרד מבקר המדינה מאפריל 2019 צוין כי לתוכנית הצטרפו בסופו של דבר שבעה גופים מוסדיים כאמור לעיל, ואלה השקיעו כ-300 מיליון ש"ח בקרנות הון סיכון שלפחות 85% מהונן מושקע בחברות מו״פ ישראליות. באמצעות התוכנית לעידוד השקעות .27 וץ השקעות, בשיווק הכוונה לחברות מנהלות, קרנות השקעה וחברות ביטוח כהגדרתן בחוק הסדרת העיסוק בייע השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995. 28 .אג"ח מיועדות הן אגרות חוב שהמדינה מנפיקה לקרנות הפנסייה בלבד, ויש להן תשואה שנתית מובטחת 29 'החלטת ממשלה מס1988 ( "בנושא "עידוד השקעות גופים מוסדיים בתעשייה עתירת הידע 15.7.10 .) מדינת ישראל -372 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי גופים מוסדיים העניק אגף החשכ"ל רשת הגנה מפני הפסדים שנועדה לתת מענה לסיכון הגלום בהשקעה מסוג זה. עוד מסר החשכ"ל כי החלטת הממשלה אינה מפרטת יעדים מדידים בקשר למנגנון, להיקפי קעות של הגופים המוסדיים, למשך הזמן של השקעות הגופים ולגידול הנדרש בהשקעות ההש לעומת מצב המוצא. לדברי החשכ"ל, לא הוגדרו יעדים מדידים אחרים לתוכנית, ולפיכך ניתן לומר כי התוכנית עמדה בהצלחה במטרות שהוגדרו בהחלטת הממשלה. מוצע לחשכ"ל לקבוע מדדים לצורך יישום התוכניו ת להרחבת ההשקעות של הגופים המוסדיים המשקיעים כספי ציבור בחברות היי -טק, כדי שיהיה ניתן לבחון את יעילות התוכניות מסוג זה ולאפשר בקרה על מידת השגת יעדיהן. בשנת 2014 פורסמו המלצות הוועדה "לקידום השקעות בחברות ציבוריות הפועלות בתחום המחקר והפיתוח" 30 (להלן-הוועדה לקידום השקעות), שמטרתה להמליץ על צעדים שונים אשר יש בהם כדי לעודד השקעה בחברות היי-טק באמצעות הבורסה, תוך שמירת האינטרסים של ציבור המשקיעים ושמירת תקינות המסחר. הוועדה המליצה בין היתר על צעדים שיש בישראל, כדי לעודד מימון חוץלנקוט כדי לעודד רישום של חברות מו"פ בבורסה -בורסאי וכדי לעודד השקעות של גופים מוסדיים בהיי-טק. הרשות לניירות ערך אימצה את מסקנות הוועדה ופעלה ליישמן, לרבות בנוגע לתוכנית אנליזה לחברות היי-טק, תוכנית למימון המונים, הקלות בחובות הגילוי וחובת הדיווח של חברות היי -המלצות הוועדה הציבה הרשות טק. נוסף על לניירות ערך בתוכנית האסטרטגית שלה יעדים לשילוב משמעותי יותר של תעשיית ההיי-טק הישראלית בשוק ההון הישראלי. כמו כן, הרשות לניירות ערך מקדמת יוזמות למימון של פעילות בהיי- טק ומובילה את המאמץ להקמתה של בורסה משנית שנועדה להקל על גיוסים של חברות היי-טק קטנות. בספטמבר 2016 התקין שר האוצר את תקנות השקעות משותפות בנאמנות (קרן טכנולוגיה עילית), התשע"ז -2016 . תקנות אלה מסדירות את פעילותן של קרנות להשקעות משותפות בנאמנות (להלן -ת קרנות טכנולוגיה עילית), ונקבע בהן בין היתר, שקרנות אלה ישקיעו לפחו 30% .משוויין בעת הקמתן בחברות ישראליות למחקר ופיתוח כהגדרתן בתקנות ובעקבות תמיכת המדינה בהקמת קרנות בהתאם להמלצות הוועדה לקידום השקעות טכנולוגיה עילית, פרסם בשנת 2017 החשכ"ל, בשיתוף הרשות לניירות ערך, מכרז למתן הגנה להשקעות של קרנות טכנולוגיה עילית. מטרת המכרז הייתה לאפשר לגופים המוסדיים ולמשקיעים פרטיים להשתתף בהשקעות בענף ההיי -טק באמצעות אותן הקרנות, שהניהול שלהן הוא מקצועי, עלויות הניהול שלהן נמוכות, פיזור הסיכונים בהן מיטבי, וקיימת שקיפות מלאה של הפעילות בהן. הרשות לניירות ערך מסרה למשרד מבקר המדינה במרץ 2019 כי רק מעט מחברות ההזנק מניבות תשואה חיובית, וכי פרופיל ההשקעה בהן אינו תואם את פרופיל הסיכון של משקיעים .30 ה ביוזמתה של הרשות לניירות ערך והבורסה לניירות ערך, והשתתפו בה בין היתר נציגי אג"ת, הוועדה הוקמ רשות שוק ההון, רשות המיסים, המועצה הלאומית לכלכלה, משרד המשפטים והחשכ"ל. מדינת ישראל -373 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי רבים, ולכן השקעה בחברות אלה מחייבת מומחיות ייחודית כדי לקבל החלטות השקעה והגופים המוסדיים, המנהלים כספי ציבור, בחברות היי מושכלות. הגדלת השקעות הציבור -טק בתחילת דרכן היא אפוא אתגר מורכב. הרשות ציינה כי פעלה מעבר להמלצות הוועדה על מנת להתאים את מבנה הקרן לדרישות ולצרכים של הגופים המוסדיים. בהתאם להוראות המכרז, ארבע קרנות שיצליחו לגייס הון של 400 מיליון ש"ח יקבלו הגנה מהמדינה בשיעור של 20% מההפסדים הפוטנציאליים. עד סוף שנת2018 הצליחה רק קרן אחת מבין חמש שניגשו למכרז לגייס את ההון הדרוש. לדברי הרשות לניירות ערך, גיוס סכום כזה, בעיקר מהגופים המוסדיים, איננו דבר של מה בכך, והצלחה או כישלון של המהלך יצטרכו להיב חן לאורך זמן. אם הקרן שזכתה במכרז תצליח להניב תשואה מספקת, יוקמו בעקבותיה קרנות נוספות מסוג זה. נוכח הקשיים בגיוס השקעות הון כאמור פועלת רשות החדשנות לבחינת החסמים של המשקיעים המוסדיים בענף ההיי-טק ומסייעת בגיבוש כלים שיסייעו לפתח תחום זה. לדוגמה, שנות מסייעת במימון חלקי של ביצוע אנליזות מקצועיות לענף ההיירשות החד -טק באמצעות חברות חיצוניות שיש להן הניסיון הדרוש לכך. החשכ"ל מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי מנגנון הקרן שנקבע במכרז שפרסם אגף החשכ"ל מבטיח את המשך פעילותה של הקרן שקמה גם לאחר מועד תום הגנת המדינה, כך שתתאפשר תקופת פעילות וחשיפה של השוק להשקעות באמצעות הקרן גם ללא מעורבותה של המדינה במתן הגנות להקטנת הסיכון. "יחד עם זאת תוכנית זו הצליחה באופן חלקי כיוון שהוקמה לבסוף קרן השקעה אחת שתשקיע בחברות מו״פ ישראליות. ובכל מקרה לאור האמור לעיל ונוכח העו בדה שטרם עברה שנה ממועד הקמת הקרן, הרי שמוקדם להכריע האם התוכנית יצרה שינוי משמעותי". רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי התוכנית שלה ליצירת כלים נוספים לעידוד השקעות בהיי-טק על יד הגופים המוסדיים, בשיתוף הרשות לניירות ערך, רשות האוצר, נמצאת בשלב מתקדם וצפויה להגיע לאישור מועצת הרשות בשנת שוק ההון ומשרד 2020. רשות שוק הון מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2019 כי יש לנהוג במשנה זהירות בכספי החוסכים לפנסיה, המנוהלים על ידי הגופים המוסדיים. ככלל, השקעות הגופים המוסדיים עבור עמיתיהם יהיו כאלו שיש בהן כדי לתרום באופן חיובי לתשואה שניתן להשיג בהתחשב בהשפעה על סיכון תיק ההשקעות, או השקעות שיש בהן כדי להפחית את יחס הסיכון - תשואה באמצעות מבנה יעיל ומפוזר יותר של תיק ההשקעות. השקעות ראויות בטכנולוגיה שוק ההון רואה תועלת עילית, כמו השקעות אחרות, עשויות להיכלל בעיקרון זה. לפיכך רשות בהיוועצות בה כדי לבחון אם קיימות מגבלות המונעות השקעה של הגופים המוסדיים .בטכנולוגיה עילית, בכפוף לכללי ההשקעה המשרתים את טובת ציבור החוסכים בישראל מדינת ישראל -374 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי הפעולות שנקטו משרד האוצר והרשות לניירות ערך משנת 2011 ליצירת כלים שיאפשרו מסלולי השקעה בהיי-טק על ידי הגופים המוסדיים עדיין לא השיגו את מטרותיהן, ובפועל לא חל שינוי של ממש בהיקפי ההשקעה של הגופים המוסדיים בענף זה, והתוכנית להקמת קרנות ייעודיות לא הצליחה להביא לשינוי ניכר בשלב זה. נוכח החשיבות הרבה שיש לגיוון אפיקי ההשקעה, על אגף החשכ"ל במשרד האוצר והרשות לניירות ערך, בהתייעצות עם רשות שוק ההון, רשות החדשנות ורשות המיסים, לבחון בכל תקופה אם הקרנות המשקיעות בהיי-טק משיגות את יעדיהן וכן לבחון את הפעולות הנדרשות להצלחת התוכנית. כמו כן, על רשות שוק ההון לוודא שלגופים המוסדיים יש כלים הנדרשים לבצע השקעות בענף ההיי -טק, ולנקוט את כל הצעדים הנחוצים כדי להקטין את הסיכון לקרנות הפנסייה ולכספי הציבור מההשקעה בתחום זה. .הון אנושי ואינטלקטואלי .כוח אדם בתעשיית ההיי-טק .הישגיה של מדינת ישראל בתחום החדשנות מבוססים בראש ובראשונה על ההון האנושי הקיים במדינה, אשר לצד השכלה והכשרה ברמה גבוהה מאופיין ביוזמה ובחשיבה יצירתית מפותחת. גל העלייה הגדול ממדינות חבר העמים בשנות התשעים של המאה העשרים סייע אף הוא לביסוס ההיי-י המשק העיקריים של הכלכלה הישראלית. טק כאחד מענפ הגידול המואץ בשני העשורים שקדמו למועד סיום הביקורת בתחום הטכנולוגיה העילית ומספר החברות שהוקמו במדינה לצד מרכזי מו"פ בין-לאומיים הביאו לביקוש גבוה לעובדים מיומנים דסת מחשבים והנדסת בתחומי הליבה של הענף ובעיקר בתחומי המחשב (מדעי המחשב, הנ אלקטרוניקה), בדגש על תפקידי מחקר ופיתוח. המשברים בענף ההיי-טק בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת הביאו לירידה ניכרת במספר המסיימים את לימודיהם בתחומים הרלוונטיים, ובפרט באוניברסיטאות המובילות. אף שמשנת 2009 יש מגמת עלייה בכלל המוסדות להשכלה גבוהה במספר המסיימים את לימודיהם במקצועות הרלוונטיים, הביקוש בענף ההיי -טק לעובדים מיומנים, שמרביתם בוגרי האוניברסיטאות המובילות, נותר בעינו. בתרשים שלהלן פירוט מספר הבוגרים במקצועות היי-טק31 בשנים1991 - 2017. .31 הכוונה לתחומי מדעי המחשב, המתמטיקה,הסטטיסטיקה הנדסת חשמל ואלקטרוניקה, הנדסת מערכות תוכנה, הנדסת אופטיקה והנדסת מערכות מידע. תקשורת, הנדסת מדינת ישראל -375 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 6 : מספר בוגרי תואר ראשון במקצועות ההיי-קט ובמכללות בישראל ( באוניברסיטאות 1991 - 2017) .המקור: רשות החדשנות ו- Start-up Nation Central .בהסתמך על נתוני הוות"ת והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה .כעולה מהתרשים, מספר בוגרי האוניברסיטאות בתחומים הרלוונטיים צנח מכ - 3,000 בוגרים בשנת 2003 לכ- 2,200 בוגרים שסיימו את לימודיהם בשנת 2008 ; בשנת 2017 סיימו רק כ - 2,500 .בוגרים את לימודיהם בתחומים אלה באוניברסיטאות בעקבות פנייתו בשנת 2011 של שר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז למועצה הלאומית לכלכלה, הוקם צוות בין-משרדי בראשות פרופ' יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה צוות קבע כבר בשנת דאז. ה 2012 כי עיקר המחסור הוא בבוגרי אוניברסיטאות מצטיינים בעלי ניסיון תעסוקתי בתחום החומרה והתוכנה. עוד קבע הצוות כי המחסור נובע מירידה במספר הסטודנטים במקצועות הנדרשים, מאיכות לא מיטבית של ההכשרה וכן מניצול לא מיטבי של כוח האדם. הצוות ציין כי כבר במהלך עבודתו חל שיפור בתחום ההכשרה והמליץ על כמה צעדים, ובהם הקמת ועדת היגוי שתפעל להגדלת כוח האדם במקצועות הנדרשים בטווח הקצר באמצעות "השבת מוחות" מחו"ל32 , באמצעות הכשרה באוניברסיטאות ובאמצעות דגש שתשים מערכת החינוך בנושא זה. מהנדסים ותיקיםפרישתם לגמלאות של 33 והירידה במספר הבוגרים במקצועות ההיי -טק באוניברסיטאות הביאו לכך שבשנת 2018 , על פי הערכות רשות החדשנות והמועצה הלאומית לכלכלה, ההיי-טק הישראלי אינו ממצה את מלוא הפוטנציאל הכלכלי האפשרי, מפני שקיימות .32 הכוונה לבעלי תואר שלישי, מתכנתים, מהנדסים ובעלי מקצועות מבוקשים נוספים שהעתיקו את מקום מגוריהם ועיסוקם לחו"ל. 33 .מרביתם מהנדסים שעלו לארץ בשנות התשעים של המאה הקודמת בגל העלייה הגדול ממדינות חבר העמים מדינת ישראל -376 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי בשוק כ- 15,000 משרות בתחומי החומרה והתוכנה34 שאינן מאוישות. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי המחסור הקיים בכוח אדם מיומן הביא לעלייה בשכר של אנשי ההיי- טק ושחק במידה רבה את יכולת התחרות של ההיי-טק בישראל מול מקומות אחרים בעולם. שהקימו שלוחות כמו כן, בעקבות המחסור בכוח אדם מיומן גדל מספרן של חברות ישראליות במדינות אחרות שבהן קיים היצע גדול של אנשי מקצוע ברמה נאותה, ועלויות השכר בהן נמוכות באופן ניכר לעומת ישראל. לדברי אג"ת, המחסור בכוח אדם מיומן בתעשיית ההיי-טק הוא מהגורמים המרכזיים המקשים על ענף זה להתפתח ולהגדיל את שיעור ההשקעה בו. לה בהחלטת ממש 2292 מינואר201735 נקבע שיש להקים צוות מקצועי לנושא "כוח אדם לתעשיית ההיי -טק", בראשות ראש המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה, הממונה על התעסוקה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים והמדען הראשי י מדיניות במטרה להגדיל את במשרד הכלכלה. תפקידו של הצוות הוא בין היתר ליזום צעד כוח האדם המיומן בתעשיית ההיי-טק ולקדם לשם כך עבודת מטה ויישום של תוכניות בין - משרדיות בנושא זה. באותה ההחלטה צוינה הודעת הות"ת כי היא תפעל לגידול של 40% במספר הסטודנטים באוניברסיטאות "במקצועות הרלוונטיים להיי -טק". החלטה זו מצטרפת עבודת מטה של ועדת היגוי שהוקמה במהלך שנת ל 2016 בוות"ת במטרה לקבוע יעדים, דרכי פעולה ותכנית מקיפה להגדלת מספר הסטודנטים בתחומי ההי -טק במוסדות להשכלה גבוהה36 . ראש המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון ציין לפני צוות הביקורת בנובמבר 2018 כי הוא רואה בהגדלת כוחהאדם בענף ההיי -טק אתגר מרכזי, וכי היעד שנקבע בהחלטת הממשלה -גידול של 40% במספר הסטודנטים באוניברסיטאות במקצועות הרלוונטיים להיי- טק -יושג לפני שנת 2022 , המועד שנקבע בהחלטה. באוגוסט2018 פרסמה "הוועדה להגדלת מספר הסטודנטים במקצועות היי-ות"ת את מסקנותיה, ובכללן דרכים טק אקדמיים" בראשות ה להשגת היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היא משתפת פעולה עם הות"ת והמועצה הלאומית לכלכלה כדי לתת מענה לבעיית כוח האדם בהיי -טק, אולם ההכשרות הנדרשות באקדמיה הן באחריות הות"ת. לאומית לכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי המועצה ה 2019 כי היעד של40% לא נועד לפתור באופן מלא את בעיית המשרות הפתוחות במשק במקצועות החומרה והתכנה, אלא נועד לצמצם את המחסור במסגרת המשאבים שעומדים לרשות האוניברסיטאות. מדוח של Start-up Nation Central ורשות החדשנות מדצמבר 201837 עולה כי על אף הגידול במספר הסטודנטים, צפוי כי גידול זה לא יספק את צורכי ענף ההיי-טק. יתרה מכך, מניתוח שהובא בדוח ניתן ללמוד כי שיעור ניכר מהסטודנטים המתחילים את לימודיהם במקצועות .34 החדשנות ורשות - Start-Up Nation Central , Human Capital Survey Report 2018 (2018.) 35 החלטת ממשלה בנושא "תוכנית לאומית להגדלת כח אדם מיומן לתעשיית ההיי-טק". 36 , המועצה להשכלה גבוהה, משרד האוצר ונציגי ציבור מתחום ההייבוועדה השתתפו נציגים מהות"ת -טק מהמגזר , השלישי ומהתעשייה. כמו כן השתתפו נציגים מקצועיים ממשרדי הממשלה הרלוונטים ובהם משרד העבודה , הרשות לחדשנות ומשרד ראש הממשלה. הרווחה והשירותים החברתיים 37 רשות החדשנות ו- Start-Up Nation Central , Human Capital Survey Report 2018 (2018.) מדינת ישראל -377 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי הרלוונטיים להיי -ונות, על אף טק אינם עובדים לאחר שש שנים במקצועות אלה, מסיבות ש המחסור בעובדים כאמור. מנגד, בדוח של אוניברסיטת חיפה ומוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית (להלן -מוסד שמואל נאמן) 38 צוין כי הנתונים שעל בסיסם הוערך היקף המחסור בכוח האדם בהיי-טק אינם מבוססים ואף עלולים ליצור הטיה של המסקנות שיתקבלו מניתוחם. ות"ת מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר הו 2019 כי היא אינה מכירה נתונים אלה, וכי הם אינם תואמים את הנתונים שברשותה. הוות"ת הוסיפה כי מסקר שביצעה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן -הלמ"ס) בשנת 2018 בקרב סטודנטים שהחלו את לימודיהם בשנת 2011 עולה כי75% מהסטודנטים שלמדו מקצועות בתחום ההיי -טק עבדו בענף זה. הרשות סייעה בניתוח סוגיות שונות הקשורות לתת-ייצוג של אוכלוסיות שונות בהיי -טק ובקיום קורסים והסבות של עובדים ממקצועות אחרים במטרה להגדיל את מספר המועסקים בענף. לשם כך פעלה הרשות להגדלת מספר המסגרות החוץ-מקצועות המחשב אקדמיות ללימודי (סיירות תוכנה - coding boot camps ). מטרת מסגרות אלה לאפשר לאקדמאים בעלי רקע מדעי ומיומנויות המתאימות לתחום ההיי -טק לעבור הסבה מקצועית ולהשתלב בתעשייה זו. הרשות מעודדת את מפעילי הקורסים לשלב נשים באמצעות מענק מוגדל בשיעור של 25% מעבר למענק הרגיל עבור אישה שתשולב בתעשייה לאחר סיום הקורס. כמו כן, פעלה הרשות לפתיחתו של קורס ייעודי לאוכלוסייה הערבית. לצד פעילות הרשות בתחום ההכשרות המקצועיות, פעלה גם ות"ת להגדלת היקף כוח האדם בענף ההיי -פתחו טק, זאת בין היתר באמצעות מתן תמריצים כספיים למוסדות אקדמיים שי תוכניות לימודים בתחום ההיי -טק במתכונת מקוצרת או יבצעו הכשרה דיגיטלית (באמצעות המרשתת) לאוכלוסיות שונות. בסקר שביצעה הרשות לגבי מספר העובדים בני יותר מ-45 המועסקים בהיי-טק וההשפעה של הגיל על מספר המועסקים בתחום, עלה כי ככול שעולה גיל המועסקים, מספרם בענף ההיי-טק יורד. לפי הסקר, שיעור העובדים המבוגרים (בני 45 ומעלה) שפוטרו ממקום עבודתם בהיי-טק39 וטרם מצאו מקום עבודה חלופי גבוה במידה ניכרת משיעור העובדים בני 45 ומטה שעזבו מקום עבודה בנסיבות דומות40 . ואולם לאחר שיחות שקיימה הרשות עם גורמים בענף ההיי-טק היא גיבשה דעה ולפיה הירידה במספר המועסקים בני 45 ומעלה נובעת מציפיותיהם מהמעסיקים בנושאי שכר ואופי העבודה. להלן תרשים המתאר את התפלגות עזיבת העובדים בהיי-טק לפי גיל. .38 אוניברסיטת חיפה ומוסד שמואל נאמן, האם קיים מחסור בבעלי תארים אקדמיים במדע וטכנולוגיה? (2016.) 39 .פיטורים ישירים או בשל סגירת החברה שבה עבדו 40 מפוטרים בקרב בני על פי רשות החדשנות, תוצאות הסקר אינן מלמדות בהכרח כי יש יותר 45 ומעלה לעומת מפוטרים בני פחות מ-45 ., אלא אפשר שחלק מהמפוטרים המבוגרים מתקשים במציאת עבודה חדשה מדינת ישראל -378 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 7 : התפלגות עזיבת עובדים בהיי-טק לפי גיל העובד ( 2018) מהתרשים לעיל ניתן ללמוד כי שיעור העובדים המפוטרים בני יותר מ -45 גבוה בכ -20% משיעור המפוטרים הצעירים יותר. לעומת זאת, עובדים בני פחות מ-45 עוזבים מרצון את מקום העבודה בשיעור הגבוה ב-20% מעובדים בני יותר מ-45. על אף התופעה של עזיבה מוגברת של עובדים מבוגרים את ענף ההיי-טק, אין לרשות מידע מלא על היקפה וסיבותיה למרות שמידע זה דרוש לשם גיבוש כלים לצמצומה. החזרת אוכלוסיה זו למעגל המועסקים בענף ההיי-עשויה להשיב עובדים עם ניסיון רב בתחום, טק, אף כי לא יתן מענה לבעיית מחסור כוח האדם בכל הענף. כדי לתת מענה ראשוני לסוגיה זו פעל משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, בשיתוף ג'וינט ישראל -תבת41 ,והטכניון בשנת 2017 לקיומו של ניסוי באזור המרכז לריענון טכנולוגי למהנדסי תוכנה. לדברי מארגניו, חלק מבוגריו חזרו למעגל העבודה אולם לא ניתן היה לייחס זאת לכך שסיימו את הקורס. היום הקורסים מופעלים במתכונות אחרות כאשר יש חברת היי -טק מלווה שבסוף התהליך אף קולטת את בוגריו לעבודה. אי המועצה הלאומית לכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה במ 2019 כי לדעתה מרבית הנפלטים מההיי-טק הם עובדים בדרג הניהולי שלא מעוניינים לעסוק בפיתוח. אף ששילובם של עובדים ותיקים בענף ההיי-טק לא יפתור את בעיית מחסור כוח האדם בענף, על רשות החדשנות לבחון את היקף התופעה של אי-העסקתם של עובדים אלה בענף ההיי-טק ולהציע, בשיתוף משרדי ממשלה רלוונטיים, דרכים למיצוי הפוטנציאל של אוכלוסייה מיומנת זו ולשילובה מחדש במעגל העבודה בתחום. זאת במטרה לנצל את הניסיון הטכנולוגי הרב של עובדים אלה ואת ההבנה המעמיקה שלהם בענף ההיי-טק ולצמצם במידת מה את בעיית המחסור בכוח אדם בענף. .41 ג'וינט-תבת היא שותפות של ג'וינט ישראל וממשלת ישראל לשם פיתוח תוכניות לשילוב וקידום בתעסוקה של נמוך. אוכלוסיות מגוונות ששיעור השתתפותן בשוק העבודה מדינת ישראל -379 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי השפעות העסקתם של מהנדסים במרכזי מו"פ בין-לאומיים .בישראל פועלים יותר מ-300 מרכזי מו"פ בין-אשר יותר מלאומיים, -50% מההשקעות במשק בתחום המו"פ מופנות אליהם. יותר מ -90% ממרכזי המו"פ הם בתחום התוכנה, וכ -70% מהמשרות המאוישות בהם מוגדרות משרות בתחום המו"פ42 . במחקר שערך הכלכלן הראשי במשרד האוצר נמצא כי העובדים במרכזי המו"פ הבין-לאומיים בארץ הם בעלי כושר השתכרות גבוה יותר מהמקבילים להם המועסקים בחברות מקומיות43 . עוד נמצא כי הצמיחה של חברות הזנק שנוסדו על ידי "בוגרי" חברות רב-לאומיות גבוהה יותר (בהיבטים של כוח אדם ושכר), לעומת הצמיחה של חברות שהקימו יזמים שהועסקו בחברות מקומיות בלבד. מרכזי מו"פ בין -ערך טכנולוגי רב והם בעלי השפעה ניכרת על המשק לאומיים מייצרים משנתהישראלי. מנתוני רשות החדשנות עולה כי 2005 ועד לשנת2017 גדל משקלם של מרכזי המו"פ בסך ההוצאה למו"פ במגזר העסקי מ-29% ל-47%. הגידול בפעילותם של מרכזים אלה היה מקור הצמיחה העיקרי של המו"פ העסקי בישראל בעשור האחרון. בהתאם יש הכרה כי מרכזי המו"פ הם בעלי השפעה חיובית על הכלכלה בהיבטי פריון ושכר, אולם הקניין הרוחני הנוצר ממו"פ וההכנסות הנובעות ממנו אינם נשארים בישראל. מספר העובדים במרכזי המו"פ הבין-לאומיים עלה בשנים 2005 - 2017 בקצב שנתי ממוצע של 14% לעומת5% בשנהבממוצע בחברות אחרות במשק העוסקות במו"פ. כמו כן, מרכזי המו"פ הבין-לאומיים הפועלים בארץ מושכים אליהם את מירב ומיטב כוח האדם בעל הכישורים המתאימים44 , ומהווים מוקד משיכה למהנדסים איכותיים שללא מרכזי מו"פ אלה היו עוזבים את ישראל לטובת עבודה בחו"ל. ואולם מצד שני, הם מגבירים את המחסור בעובדים ברמה גבוהה בחברות מו"פ ישראליות. להקמתם של מרכזי מו"פ בין -לאומיים יש חשיבות רבה נוכח ההשפעות החיצוניות החיוביות שלהם על כלל המשק. עם זאת, על מנת שישראל תמשיך להיות מובילה בתחום החדשנות הזנק מקומיות, שהן ליבת החדשנות והיוזמה העולמית חשוב שמרכזים אלו יפעלו לצד חברות הישראלית. הביקוש הגדל למהנדסים ומתכנתים ברמה גבוהה במרכזי המו"פ הבין -לאומיים הביא לעלייה בשכרם של העובדים בענף ולפגיעה עקיפה בתחרותיות של ההיי-טק הישראלי. מרכזי המו"פ הביןמסיבה זו כל עוד היצע המהנדסים אינו גדל במידה ניכרת, הביקוש של - לאומיים הגדולים הפועלים בישראל מביא למחסור בעובדים מקצועיים ברמה גבוהה בחברות ההזנק המקומיות, אשר מקומן בזירת החדשנות הישראלית הכרחי. על מנת לתת פתרון לפעילות של מרכזי המו"פ הבין -לאומיים ולחברות מו"פ מקומיות, יש ח האדם הרלוונטי יעד לאומי שמחייב שיתוף פעולה בין כל לראות ביעד של הגדלת היצע כו משרדי הממשלה ובין משרדי הממשלה לאקדמיה, תוך איגום משאבים, על מנת שענף ההיי- טק הישראלי ישמור על היתרון הטכנולוגי של ישראל בזירה הבין-לאומית. .42 ,רשות החדשנותחדשנות בישראל 2017 - תמונת מצב. 43 במחקר נמצא כי קיים פער של8.4% בשכר של עובד בחברת היי-טק רב -לאומית, לעומת עובד בחברת היי -טק מקומית. 44 ( "אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, "תרומת חברות רב לאומיות לפריון העובד בישראל2016.) מדינת ישראל -380 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי המועצה הלאומית לכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היאפועלת לגיבוש מדיניות בסוגיה זו. המועצה הוסיפה כי היא עורכת כמה מחקרים בנושא זה, מזמינה מחקרים מחברות ייעוץ ונמצאת בקשר עם גופים ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים קשורים. על רשות החדשנות, כגורם האמון על תחום הפיתוח והחדשנות במשק הישראלי, לבחון באופן תדיר את הצרכים המשתנים בענף ההיי -טק ואת המגמות העתידיות בהתפתחות הטכנולוגית, ובכלל זה את המגמות העתידיות בתחומים שלמדינת ישראל עשוי להיות בהם יתרון יחסי ובתחומים שיש בהם פוטנציאל עסקי רב. על רשות החדשנות ללוות את הפעולות של המועצה הלאומית לכלכלה והות"ת להערכת היקף כוח האדם הנחוץ ולגיבוש ההכשרות הנדרשות בענף ההיי -טק כדי להמשיך ולקיים תעשייה תחרותית, משגשגת ומתפתחת במדינת ישראל. .הקשר בין האקדמיה לתעשיית ההיי-טק .חברות ההזנק מתבססות על פי רוב על רעיון חדשני המשמש בסיס לפיתוח מוצר או יישום ק הוא המחקר הבסיסי באקדמיה. חדש. מקור אפשרי למו"פ יישומי בחברות הזנ מחקר אמריקאי שפורסם בשנת 201545 העלה כי חברות הצומחות מתוך האקדמיה נוטות ברובן המכריע להותיר את מרכז הפיתוח והפעילות שלהן בסמוך לאקדמיה. לתופעה זו יש השפעה חיובית נרחבת על קידום חדשנות, פיתוח אקוסיסטם וגידול בתעסוקה במרחב האזורי הסמוך לאקדמיה. לאוניברסיטאות בישראל יש בעלות על קניין רוחני רחב היקף בתחומים שונים, שכולל ידע שנוצר כחלק מהמחקר האוניברסיטאי. החברות למסחור ידע בישראל (להלן -חברות היישום) הן חברות בבעלות מלאה של האוניברסיטאות46, ומטרתן היא מסחור הקניין הרוחני והגנה עליו באמצעות רישום פטנטים ופעילות למסחור ידע. גם בבתי החולים נעשה מחקר אקדמי, ובהם קיים ידע מצטבר שיש קושי ליישמו בתעשייה. בדוח מבקר המדינה משנת 2012 "בנושא "היבטים בניהול הקניין הרוחני באוניברסיטאות 47 (להלן-דוח מבקר המדינה משנת 2012 ) צוין כי קיים פוטנציאל ליצ ירת ערך כלכלי וחברתי למדינת ישראל משימוש בקניין הרוחני הנוצר באוניברסיטאות. אף על פי כן, בהיעדר מדיניות ברורה של האוניברסיטאות הן בנושא העברת טכנולוגיה מהאוניברסיטה לתעשייה והן בתחום הקניין הרוחני שברשותן, חברות היישום הן הגורם שקובע את המדיניות בתחומים אלה. עוד צוין כי חברות היישום מתקשות במסחורם של פטנטים רבים הממתינים למסחור, ועל כן המצאות רבות עלולות לרדת לטמיון. כן צוין כי חלק מהחוקרים באוניברסיטאות אינם מיומנים בזיהוי הפוטנציאל היישומי של מחקריהם, אינם בקיאים בצורכי התעשייה ובאפשרויות הקיימות .45 The AUTM Briefing Book (2015). 46 לרבות חברות יישום של בתי החולים, מכוני המחקר והמכללות. יובהר כי לכל גורם מגופים אלה חברת יישום עצמאית בבעלותו. 47 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א (2012 '), "היבטים בניהול הקניין הרוחני באוניברסיטאות", עמ185 - 239. מדינת ישראל -381 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי מצאתם ואינם מודעים לאפשרות לגישור על הפער הקיים בין הידע הגולמי שברשותם ליישום ה לבין תוצר המחקר הבסיסי שערכו. במחקרים שבוצעו בשנים 201548 ו-201649 עבור המולמו"פ נמצא כי קיים חסך בתחום שיתוף הפעולה בין התעשייה50 לגורמי מחקר ומדע מסיבות שונות, ובהן הקשר המועט בין החוקרים באקדמיה לחוקרים בתעשייה בנוגע לכיווני המחקר הנדרשים51 ; רתיעה של התעשייה משיתוף פעולה עם האקדמיה, מאחר שהתעשייה אינה ערוכה להשקיע במחקרים ארוכי טווח; התעשייה המסורתית52 הקלסית אינה גורם משיכה לחוקרים באקדמיה; פער ניכר בין התוצר האקדמי לרמת הבשלות הנדרשת על ידי התעשייה ותלות של האוניברסיטאות בחברות היישום שמביאה לכך שנושאים רבים בעלי פוטנציאל מסחור אינם זוכים לטיפול וקידום הולמים; חילוקי דעות על רקע סוגיות של קניין רוחני. בלוח 2 שלהלן מובאים נתוני הלמ"ס 53 לשנים2016 ו-2017 בדבר צבירת משפחות פטנטים בתיק ההמצ אות הפעילות 54 , היקף הסכמי הרישיון שנחתמו והמעורבות של חברות היישום בהקמת חברות הזנק: לוח 2 : ,צבירת משפחות פטנטים בחברות היישום של האוניברסיטאות היקף הסכמי הרישיון שנחתמו והמעורבות של חברות היישום בהקמת חברות הזנק ( 2016 - 2017) 2016 2017 מספר משפחותהפטנטים הרשומות בתיק ההמצאות הפעילות 4,467 4,516 מספר הסכמי הרישיון החדשים עם חברות חיצוניות 234 267 מספר הפטנטים שהפכו ליישומיים ושימשו חברות הזנק שהוקמו 34 39 . המקור: עיבוד לנתוני למ"ס-"סקר חברות למיסחור ידע בישראל 2017" . .48 ,מוסד שמואל נאמןידום המו"פ והחדשנות בפריפריה בישראלק ( 2015 ). יש לציין כי מסמך זה עסק בקידום החדשנות בפריפריה, לרבות הקשר עם האקדמיה בעניין זה. 49 ,המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחימכוני מו"פ יישומי בישראל ( 2016.) 50 הכוונה לכלל התעשייה על ענפיה השונים-לרבות ענף ההיי -. טק 51 מרבית החוקרים מכוונים את מחקריהם למחקר אקדמי בסיסי (לצורך פרסום מאמרים בכתבי עת מדעיים), ולא למחקר יישומי. 52 ,התעשייה המסורתית כוללת תעשיות בתחום המזון, המשקאות, הטבק, הטקסטיל, ההלבשה, העור, העץ ומוצריו הנייר ומוצריו והדפוס. 53 יקה, הלשכה המרכזית לסטטיסטסקר חברות למסחור ידע בישראל - 2017( ,2018 .) 54 .הכוונה למלאי פטנטים בתוקף שצברו חברות היישום ושווקו או שעדיין ניתן לשווקם מדינת ישראל -382 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי כעולה מנתוני הלמ"ס, בשנת 2017 נחתמו הסכמי רישיון עם חברות חיצוניות רק בנוגע ל- 6% מכלל משפחות הפטנטים הרשומות בתיק ההמצאות הפעילות. מספר הפטנטים שהפכו ליישומיים ושימשו חברות הזנק שהוקמו היה פחות מאחוז ממספר משפחות הפטנטים הרשומות בתיק ההמצאות הפעילות. ת החדשנות לשנת דוגמה לכך ניתנה בדוח השנתי של רשו 201855 . בפרק העוסק בפוטנציאל הגלום בתחום הביו-פארמה ציינה הרשות כי במשך השנים לא מימשה תעשיית הביו -פארמה בישראל את הפוטנציאל המדעי הגדול שלה, ומרבית התרופות שהתגלו בארץ פותחו על ידי התרופות לא נעשו חברות זרות מחוץ לישראל, דבר שהוביל לכך שהמחקר היישומי וייצור בארץ, ובכך לא מומש הפוטנציאל להרחבת מעגל התעסוקה בתחום ולהקמתן של חברות אשר יכלו לתרום למשק. הרשות ציינה כי מאחר שרבות מפריצות הדרך בנוגע לגילוי תרופות מתבצעות באקדמיה, יש להבטיח שתהליכי העברת הידע מהאקדמיה לתעשייה יתבצעו כראוי. ר את שיתוף הפעולה בין האקדמיה לתעשייה, לרבות ענף הייכדי להגבי -טק, מנהלת הרשות מסלולי תמיכה כדלהלן: מסלול נופר 56, מסלול קמי"ן 57, מסלול מאגדי מגנ"ט 58 ומסלול מגנטון59 . משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 כי הוא פועל לחיזוק התעשייה המסורתית והטמעת טכנולוגיות של ייצור מתקדם בתעשייה זו. לשם כך גיבש משרד הכלכלה תוכנית אסטרטגית שאחת מהמלצותיה המרכזיות היא הקמת מכון לייצור מתקדם. המכון יסייע לתעשייה להטמיע טכנולוגיות של ייצור מתקדם וכן יסייע להעברת ידע בין התעשייה לאקדמיה. חיבור מעין זה עשוי אף לעודד מחקר יישומי באקדמיה. משרד הכלכלה הוסיף כי הוא תומך גם בהקמת מכון מזון באזור קריית שמונה, שישמש מקור לחיבור בין האקדמיה לתעשייה בתחום המזון. בדוחות של מולמו"פ 60 ומוסד שמואל נאמן מהשנים 2015 ו-2016 צוינו לחיוב המסלולים האמורים המעודדים שיתוף פעולה, אולם צוין בהם שהפערים בהעמדת יכולת מחקרית אקדמית לטובת התעשייה נותרו בעינם (הן מבחינת ידע מחקרי הנדרש כמענה לדרישות .55 ,רשות החדשנותחדשנות בישראל 2018 - תמונת מצב( 2019.) 56 היתכנות טכנולוגית, אשר יש להן מיועד לתמיכה במחקר היישומי באקדמיה. מסלול זה מכוון להצעות בעלות מחקר בסיסי מקדים, והן זקוקות למימון לצורך גישור על הפער בין הידע הנמצא באקדמיה לצורכי התעשייה. 57 המסלול מיועד לקבוצות מחקר ממוסדות מחקר בישראל המעוניינות לבצע מחקר יישומי כהמשך למחקר בסיסי קודם. 58 הישראלית שמפתחות מוצרים תחרותיים ומעוניינות בפיתוח של טכנולוגיות המסלול מיועד לחברות בתעשייה חדשות לצורך פיתוח דור חדש של המוצר וכן לקבוצות מחקר אקדמיות ישראליות העוסקות במחקר בתחום מדעי או טכנולוגי ומעוניינות בקידום מחקר יישומי, שיתוף פעולה עם התעשייה ולמידה של צורכי השוק. 59 ל מיועד ליצור שיתופי פעולה בין חברות ישראליות לקבוצות מחקר אקדמיות. המסלול מכוון לחברות המסלו בתעשייה המעוניינות לקלוט טכנולוגיות חדשניות שפותחו באקדמיה ושואפות לפתח מוצר או לשפר מוצר קיים על בסיס מחקרים עדכניים ורלוונטיים לתחום פעילותן. 60 ופיתוח אזרחי, המועצה הלאומית למחקר מכוני מו"פ יישומי בישראל( 2016 ). יצוין כי מסמך זה פורסם טרם הקמת רשות החדשנות במתכונתה הנוכחית. מדינת ישראל -383 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי דחופות ומוגדרות של השוק, והן מבחינת הבשלות הבסיסית של המחקר האקדמי הנדרש על ידי התעשייה). לה של עוד עולה מדוחות אלה כי ההצעות לעידוד חדשנות בתעשייה באמצעות מעורבות פעי מוסד אקדמי, הקמת מסגרת מחקרית לשיתוף פעולה בין האוניברסיטה לתעשייה, גיבוש נוסח אחיד של הסכמים לפישוט המשא ומתן של חברות עם חברות היישום, יצירת מנגנוני תמרוץ והצבת יעדים לחברות היישום ולאוניברסיטאות בעניין היקף ההסכמים עם חברות במשק -כל במשך השנים לכדי פתרון מעשי ומוסדר אלה לא הבשילו 61 . יצוין כי שיתופי פעולה בין האקדמיה וחברות היישום לתעשיית ההיי-טק המקומית בירושלים נעשים בהתבסס על קשרי עבודה בין הצדדים שפותחו במשך השנים. ואולם שיתופי פעולה אלה לא גובשו לכדי מנגנון ישם במטרופולינים האחרות. יצויין כי לעמדת ות"ת, מוסדר, וממילא לא למתכונת שהיה ניתן לי אין מקום לחייב מתודולוגיית עבודה אחידה של חברות היישום על מנת לאפשר להן גמישות בתהליך זה. משרד המדע והטכנולוגיה (להלן -משרד המדע), אשר המולמו"פ מצוי באחריותו, מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הוא מסכים כי קיים צורך בתוכנית ישימה אשר תגשר בין המחקר הבסיסי ליישומי ותביא למיצוי הידע אשר נוצר במחקרי האקדמיה. משרד המדע ציין כי הוא והמולמו"פ פועלים לחבר בין המחקר האקדמי הישראלי לבין פיתוחים טכנולוגיים תעשייתיים וכן פועלים באופן ממוקד לשיפור תשתיות הידע והמחקר במדינה, במטרה למקסם את התועלת מהידע הצבור אצל החוקרים במוסדות המחקר בארץ ולמען מחקר בעל פוטנציאל יישום ריאלי -כל זאת במסגרת תוכנית התשתיות 62 של משרד המדע. במסגרת תוכנית התשתיות מימן המשרד 85 מחקרים בשנת 2018 בנושאים הקשורים למדעי החיים והרפואה, מדעי הסביבה, החקלאות והמים, מדעים מדויקים, טכנולוגיה וחדשנות למען הגיל השלישי, מדעי הרוח והחברה ותחום החלל. בשנת 2019 יתמקד המשרד במחקרים בנושאים הקשורים למדעי החיים והרפואה, מדעי הסביבה והחקלאות, מדעי הרוח והחברה, המדעים המדויקים ותחום החלל. מחסור יחסי בתקציבי ר המדינה ציין משרד המדע כי הוא זיהה כמו כן, בתשובתו למשרד מבק המחקר במדעי ההנדסה, אשר גרם לכך שמספר הפרסומים והחוקרים בתחום זה הוא קטן לעומת המחקר הבסיסי. נוכח המלצות המולמו״פ הוקמה הקרן למחקר הנדסי יישומי (מי״ה), המייעדת כיום תקציבים למחקרים מסוג זה. מודד עם הקושי האמור כללה הוות"ת בתוכניות שגיבשה מרכיבים המעודדים בניסיון להת שיתופי פעולה בין האקדמיה לתעשייה, תוך התייחסות לסוגיית הקניין הרוחני 63 ,. כמו כן כ-11% מתקציב המחקר באוניברסיטאות הוא ממקורות מימון חוץ -אוניברסיטאיים, לרבות חברות תעשייתיות, דבר המעודד את הקשר בין האקדמיה לתעשייה. .61 .הצעה דומה הועלתה גם על ידי התעשייה, אולם לא גובשה לכדי תוכנית אופרטיבית 62 התשתיות היא לזהות ולתמוך בהזדמנויות מחקר ופיתוח עסקיות ומחקריות בעלות פוטנציאל יישומי מטרת תוכנית וכלכלי ברמה הלאומית במטרה, בין השאר, לעודד ולקדם דו-שיח פורה בין התעשייה לאקדמיה. 63 כך בתוכניות הרב - שנתיות בתחומי המחקר (מענקי מחקר ברפואה מותאמת אישית ומענקי מחקר במדע וטכנולוגיה קוונטיים) והתוכנית להקמת מרכזי מחקר במדעי הנתונים. מדינת ישראל -384 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי בתשובתה מדצמבר 2019 לטיוטת דוח הביקורת ציינה הות"ת כי הקשר בין האקדמיה לתעשייה השתפר בשנים האחרונות נוכח המעורבות הרבה של אנשי הסגל מתחום מדעי הנתונים והבינה המלאכותית בתעשיית ההיי-טק, ותהליכי עבודה משופרים בחברות היישום. עוד ציינה הוות"ת כי בתקופה האחרונה היא פועלת עם המועצה להשכלה גבוהה במישורים רבים לחיזוק בפעולות אלה הקשרים בין האקדמיה לתעשייה ולמיצוי פוטנציאל שיתוף הידע ביניהן, וכי הושקעו תקציבים רבים. פעולותיה כוללות בין היתר הקמה של חברה למסחור ידע במכללות המתוקצבות, הקמת מרכזי יזמות והקמת צוות חשיבה ייעודי בשיתוף רשות החדשנות ומשרד האוצר. במסגרת צוות זה התקיים פורום שולחן עגול בהשתתפות נציגי התעשייה, מנכ"לי ר באקדמיה וראשי מרכזי היזמות, לצורך דיון בחסמים להעברת ידע מהאקדמיה חברות המסחו לתעשייה וגיבוש פתרונות לכך, כגון קביעת עקרונות מדיניות משותפים, פישוט הליכים משפטיים ומתן תמריצים. נוסף על כך הומלץ להקים קרן למחקר תרגומי, כדי לתת מענה טנציאל יישומי שקיים במחקרים המתבצעים במוסדות להיעדר מנגנון יעיל ומקצועי שיזהה פו להשכלה גבוהה, בבתי החולים ובמכוני המחקר. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היא מקיימת פגישות עם הגורמים הרלוונטיים, לרבות ראשי האקדמיה, כדי לבחון דרכי פעולה אפשריות לצמצום הבעיה, וכי היא צופה שעד סוף שנת 2019 .תגובש תוכנית עבודה בנושא זה אג"ת והמועצה הלאומית לכלכלה מסרו למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 ,כי הם בוחנים בשיתוף הות"ת, הרשות לחדשנות והמולמו"פ וכן בשיתוף חברה בין-לאומית לייעוץ 64 , צעדים להתמודדות עם הקשיים בהעברת הידע בין האקדמיה לתעשייה, על מ נת לגבש מענים אופרטיביים. נוכח תרומתו האפשרית של הנושא למשק, משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה מייחסים לו חשיבות רבה. בתשובתה מדצמבר 2019 עדכנה הוות"ת כי הפורום האמור הגיש באוקטובר2019 , לאחר מועד סיום הביקורת, את מסקנותיו ליו"ר הוות"ת וליו"ר רשות החדשנות. הוות"ת ציינה כי בעקבות המלצות הצוות המשותף הוחלט על קיום סבב פגישות עם הנהלות האוניברסיטאות המבצעות מחקרים. סבב הפגישות צפוי להסתיים ברבעון הראשון של שנת 2020 , ולאחר סיומו יגובשו המלצות לפעולה ויובאו לדיון בוות"ת. נמצא כי חרף תוכניות הרשות לעידוד שיתוף הפעולה בין האקדמיה לתעשיית ההיי-טק, עיקר הבעיות שעליהן הצביעו המחקרים שבחנו את העברת הידע בין האקדמיה לתעשייה וכן דוח מבקר המדינה משנת 2012 בעניין זה נותרו בעינן. אף שרשות החדשנות, הות"ת וגורמים בממשלה מודעים לבעיות אלה, לרבות בעיית הפו טנציאל הלא ממומש של הידע האקדמי, הם טרם סיימו לגבש תוכנית ישימה אשר תגשר בין המחקר הבסיסי ליישומי ותביא למיצוי הידע אשר נוצר במחקרים של האקדמיה ובמערכת הבריאות. .64 ,חברה מובילה לשירותי ייעוץ ניהולי, ייעוץ אסטרטגי, ייעוץ כלכלי, ייעוץ בניהול סיכונים, וייעוץ בענייני מס חשבונאות וביקורת. מדינת ישראל -385 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המדע להבטיח כי תוכניותיו מתואמות עם התוכניות של רשות החדשנות וה ות"ת להרחבת היקף השימוש בקניין הרוחני הנוצר באוניברסיטאות ומיצוי הידע האקדמי אשר נוצר במחקרים של האקדמיה. נוסף על כך, על משרד המדע לקבוע קריטריונים מדידים אשר יסייעו לקבוע אם תוכניות אלה סייעו לגשר על הפער בין המחקר הבסיסי ליישומי. .החשיבות של מכוני מחקר .דינות רבות בעולם אומץ המודל של מכוני מחקר יישומי (במ RTO - Research and Technology Organizations)65 כמענה לפערים הבלתי מגושרים בין האקדמיה לתעשייה. מודל מכוני המחקר נותן מענה לחסמים בפיתוח יכולות מו"פ בתוך המפעלים היצרניים, בעיקר בתעשייה המסורתית והמעורבת-מסורתית 66 , שיכולת המו"פ שלהן מוגבלת או שהן זקוקות למו"פ שלא בתחום הליבה של עבודתן. שירותי מו"פ ממקור חיצוני, כמכוני מחקר, נותנים לגופים אלה מענה מקצועי בתשומות נמוכות יחסית. התוצר של שירותי המו"פ הניתנים לחברות על ידי מכוני המחקר הוא פיתוח טכנולוגי חדשני פנים -ארגוני התורם לחדשנות הלאומית ולאינטרס הציבורי. י למחקר חדשני ומתקדם שלממשלה מכוני המחקר הממשלתיים יכולים להיות מקור בלתי תלו יש עניין בו, תוך הרחבת מעגל המועסקים ואנשי המחקר. שיתוף פעולה נכון בין גורמי המחקר לגורמים היישומיים יכול לאפשר הכפלת כוח ליצירת טכנולוגיות חדשניות המותאמות בין היתר ים ומגוונים בשלל לצרכים בעלי היתכנות מסחרית ויצירת מקומות תעסוקה בתחומים חדשני תחומי החיים. בישראל יש כמה מכוני מחקר יישומיים אשר פועלים זה עשרות שנים בתחומים שונים, חלקם בבעלות ממשלתית ואף מתוקצבים מתקציב המדינה. בין המכונים ניתן למנות את מכוני המחקר בבתי החולים, מינהל המחקר החקלאי -מרכז וולקני 67 , המכון הלאומי לאוקיאנוגרפיה 68, מכון המתכות הישראלי69, מרכז הפלסטיקה והגומי לישראל בע"מ70 , המכון .65 נות אחרות, ובהן שוודיה, המכונים הראשונים הוקמו לאחר מלחמת העולם השנייה בגרמניה ובהמשך במדי פינלנד, צרפת, הולנד, בלגייה, סינגפור, טייוואן, דרום קוריאה, קנדה וארצות הברית. באירופה פרוסים כיום מאות מכוני מחקר המבצעים אלפי מחקרים מדי שנה בשנה. למכוני מחקר אלה יש השפעה כלכלית שנתית המוערכת בעשרות מיליארדי אירו. 66 התעשייה המעורבת-מסורתית כוללת תעשיות בתחום מוצרי הנפט הגולמי, הגומי, הפלסטיק, הקרמיקה, חומרי הבניין והמתכת ומוצריה. 67 עוסק במחקר חקלאי. תפקידיו העיקריים הם סיוע לחקלאי ישראל בפתרון בעיות שונות וקיום מחקר ופיתוח בנושאים חדשים בתחומי החקלאות ומדעי המזון. 68 עוסק במחקר ופיתוח בנושא מדעי הים ומספק מידע וייעוץ מקצועי לממשלה, למגזר הציבורי ולמגזר הפרטי בהקשר של ניצול ושימור של משאבי הים והחופים של ישראל. 69 נועד לקדם מחקר בתחומים הקשורים לטכנולוגיות המתכת. 70 , הגומי והפלסטיקה לתעשיות שונות. מכון מחקר העוסק במחקר ופיתוח יישומי בתחום הפולימרים מדינת ישראל -386 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי הישראלי לקרמיקה וסיליקטים71 )ומרכז ידע גליל עליון (מיג"ל 72 . בנוסף, בהחלטת ממשלה מס' 226273 הוחלט על הקמת מכונים נוספים בתחום המזון והייצור המתקדם. ואולם, מכוני המחקר הקיימים אינם נותנים מענה לכל הצרכים של התעשייה. המולמו"פ עמד אף הוא על המחסור במכוני מחקר יישומי במדינה וציין כי עד לפני כמה שנים פיצה מערך המו"פ בתעשייה הטכנולוגית הישראלית על המחסור במכוני מחקר. ואולם במדינה המהפכה הטכנולוגית והקמתן של מאות חברות קטנות מחייבות שינוי במערך המו"פ והתאמתו לסביבה המתפתחת74 . בהתאם לכך הציע המולמו"פ להקים מכוני מו"פ בתחומי מדע וטכנולוגיה מוגדרים75. בדוח הוועדה הציבורית לחיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית משנת201876 צוין כי יש מקום לביצוע שינויים במתכונת מכוני המחקר הפועלים בישראל, על מנת שלא ישמשו רק ספקי שירותים, אלא יהיו גורמים מרכזיים מאגדי משאבים וידע, המייצרים ידע חדש באופן עצמאי ומקדמים שיתופי פעולה רלוונטיים. הפוטנציאל של המרכז לחקלאות ימית באילת (להלן -המרכז לחקלאות ימית) הוא דוגמה והתעסוקתית של להשפעה האפשרית של מכוני המחקר על החדשנות ולתרומה העסקית מכונים כאלה. המרכז הלאומי לחקלאות ימית עסק עד לשנת 2008 במחקר יישומי בנוגע לגידול דגי מאכל באופן המנצל את משאבי הסביבה וממקסם את הפוטנציאל העסקי בגידול הדגים77 . בשיחה שקיים צוות הביקורת עם המרכז לחקלאות ימית צוין כי סוגיות הנוגעות לאסדרה בנושאים של הגנת הסביבה אילצו את המרכז לחקלאות ימית לצמצם את הפעילות היישומית, דבר שפגע באופן ישיר גם בפעילות המחקרית ובפיתוח העסקי הטמון בטכנולוגיות החדשות שפותחו במרכז. לדברי המרכז לחקלאות ימית, פוטנציאל ההעסקה האזורי בתחומים יישומיים שפיתח עשוי למשוך לאזור אוכלוסייה רחבה בעלת השכלה אקדמית ולשמש מנוף כלכלי ליישובי הסביבה. פוטנציאל זה והיתרונות הגלומים בפעילות מכוני המחקר למשק .71 מכון הקרמיקה נמצא בבעלות משותפת של כמה חברות בתעשייה, של הטכניון ושל מדינת ישראל, באמצעות משרד הכלכלה. המכון עוסק במחקר בתחום הקרמיקה והנדסת הזכוכית. על מכון הקרמיקה ראו מבקר המדינה, דוח שנתי 68א (2017 ) "היבטים בפעילותםשל גופים ציבוריים זעירים", עמ' 421-389. 72 עוסק בין השאר במחקר בתחומי הביולוגיה, הכימיה, החקלאות, הסביבה והביוטכנולוגיה. 73 מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה" (בנושא "פיתוח כלכלי של 8.1.17.) 74 ,המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחימכוני מו"פ יישומי בישראל ( 2016.) 75 בין התחומים שהוצע להקים עבורם מכוני מחקר: רובוטיקה; אלגוריתמיקה מתקדמת וחישוביות מדעית; תהליכים תעשייתיים ואוטומציה תעשייתית; ננו-וגיה יישומית; כימיה אנליטית; סנסורים ואלגוריתמים למכשור רפואי; טכנול אופטיקה; פיזיקה שימושית; הדפסות רכיבים (אלקטרוניקה ומכניקה); תאי גזע; אנרגיות מתחדשות, גז ודלק; מדעי החיים. 76 הוועדה בראשות מנכ"ל משרד האוצר הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה 2261 מינואר2012 , ועניינה "גיבוש תוכנית לחיזוק התעשייה הישראלית". בוועדה היו חברים נציגים מגופים שונים, ובהם משרד האוצר, רשות החדשנות, משרד הכלכלה, רשות המיסים, בנק ישראל ומשרד ראש הממשלה, וכן נציגים מאיגודים שונים בתעשייה. 77 משנת2008 עוסק המרכז לחקלאות ימית בפיתוח טכנולוגיות ימיות לגידול דגי מאכל, אצות ימיות ומזון לדגים. בטכנולוגיות אלה יש היבטים ייחודיים ופורצי דרך. מדינת ישראל -387 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי מעצימים את הצורך של מקבלי החלטות לבחון את שילובם של מכונים אלה בכל רובדי התעשייה. והתעשייה הישראלית למכוני מחקר בעולם תפקיד משמעותי בקידום המו"פ בתעשייה מסתייעת בהם במחקרים שונים. בשיחות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי רשות החדשנות בנובמבר 2018 צוין כי מספר לא מבוטל של חברות ישראליות נאלצו לפנות בתהליך המו"פ למכוני מחקר במדינות זרות, אולם אין בידי הרשות נתונים בדבר מספר החברות שנעזרו במכוני מחקר בחו"ל. כמו כן, אין מידע לגבי השפעת המו"פ שנעשה במכוני המחקר בחו"ל על היקף הייצור בפועל במדינות בהן בוצע המחקר. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי לדעתו קיימת חוסר בהירות לגבי התועלת של מכוני המחקר היישומיים הפועלים כיום בישראל. לדעת אג"ת, יש צורך לבצע בחינה סדורה של מידת תרומתם של המכונים למו"פ בתעשייה וכן בחינה של החסמים העומדים בפני המכונים. למכוני מחקר בעולם יש תפקיד חשוב בקידום המו"פ בתעשייה, והתעשייה הישראלית מסתייעת בהם במחקרים שונים. על משרד האוצר להוביל בחינה של מסקנות הוועדה הציבורית לחיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית, זאת נוכח השימוש שעושות חברות ישראליות בשירותים של מכוני מחקר בין-לאומיים. על משרד הכלכלה, בשיתוף רשות החדשנות, לעמוד על היקף הפניות של חברות ישראליות למכוני מחקר בין - לאומיים ולבחון את הצורך בהקמת מכוני מחקר בישראל, משום שמכוני מחקר כאלה עשויים לתרום לקידום החדשנות והמו"פ בתעשייה ולהגברת הפריון במשק. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היכולת לנטר פנייה של גופים פרטיים ישראליים לגופי מו"פ זרים היא מורכבת, וכי הרשות איננה מממנת פניות אלה. לדעת הרשות, לישראל יהיה קושי להתמודד עם המקצועיות והידע שקיימים במכוני מחקר בין - לאומיים. הרשות הוסיפה כי על אף הקושי היא תפעל לעריכת סקר בקרב חברות מרכזיות המסתייעות במכוני מחקר בין-לאומיים כדי לעמוד על היקף התופעה, תבחן כשלי שוק ותבחן לכלית לפתח יכולות נדרשות בישראל.באילו מקרים קיימת היתכנות כ .פיתוח "חברות שלמות" .מחזור החיים של חברות הזנק כולל כמה שלבים -שלב ייזום החברה על בסיס רעיון חדשני ותוכנית עסקית; שלב ה-seed78; שלב ה- startup79, שלב הצמיחה והבגרות80 ; ועד לדעיכה של חברות אשר לא קידמו טכנולוגיה חדשנית נוספת. חברות הזנק, המצויות בתחילת דרכן, .78 בשלב זה מגבש היזם את המוצר החדשני ומתחיל בעבודת שיווק לצורך קבלת השקעות ראשונות הנדרשות לצורך המשך המו"פ. 79 ו מימון חיצוני שהתקבל לצורך קידום המו"פ. בשלב זה פועלת החברה על פי רוב באמצעות מימון עצמי א 80 שלבים אלו מאופיינים בגידול משמעותי בהכנסות החברה, ברווחיותה ובמספר העובדים שלה. החברה פועלת על פי רוב למקסם את הכנסותיה באמצעות שיפור תהליכי העבודה והאפקטיביות שלהם ובאמצעות התמקדות בפעילות המניבה של החברה. מדינת ישראל -388 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי מעסיקות מטבע הדברים עובדים העוסקים באופן ישיר במו"פ, ואילו חברות המצויות בשלבים מתקדמים יותר במחזור החיים שלהן מעסיקות עובדים בתחומים מגוונים נוספים. חברות אשר וח הראשוני שבו עסקו הבשיל לכדי מוצר או שירות הנמכרים ללקוחות, מכונות "חברות הפית שלמות". חלק ניכר מהחברות המוקמות בישראל כחברות הזנק אינן מבשילות לכדי חברות בוגרות, וחלק מהחברות אשר צלחו את שלבי פיתוח המוצר ומגיעות לשלב הייצור נמנעות מטעמים סקית, מהקמת מערך ייצור בארץ. חלק מהחברות מוכרות את שונים, ובהם כדאיות ע הטכנולוגיה החדשנית שפיתחו לחברות זרות, ופעילותן נטמעת בפעילות חברות אלה, וחלקן מעבירות את פעילותן למדינה זרה, הן בנוגע לרישום הקניין הרוחני מחוץ לישראל והן בנוגע "פ. הנהנים הישירים מפעילותן של לפעילות החברה בשלבים המתקדמים שלאחר שלב המו חברות כאלה הם בעלי החברות ועובדיהן, המועסקים על פי רוב בתחומי הליבה של חברות אלה. על אף ההשפעות החיצוניות החיוביות של חברות אלה על החברה הישראלית, בשל ן חסמים שונים, ובהם חסמים מימוניים, הן אינן מממשות את הפוטנציאל המשמעותי שלה להגדלת מעגל הנהנים מקיומה של החברה -עובדים ישירים במגוון תחומי עיסוק ונותני שירותים בתחומים השונים. את הפער הקיים בין שלב המו"פ להפיכה לחברה שלמה שמייצרת בישראל נהוג לכנות "עמק המוות". הפער הזה מביא להפסד למשק של חברות יצרניות וכלוסיות שלמות. ולהפסד של מקומות תעסוקה לא משרד הכלכלה, רשות החדשנות והרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן - רשות ההשקעות)81 הכירו אף הן בפער הקיים בין שלב המו"פ לשלב הייצור ובקיומו של "עמק המוות", המביא להפסדים ישירים לכלכלה הישראלית ולהפסד פוטנציאלי של מקומות תעסוקה במקצועות הליבה ובמקצועות הנוגעים לשירותים הנלווים לפעילות המו"פ. ההערכות הן כי על כל עובד במו"פ בחברות שלמות יש בין שניים לשלושה עובדים82 בתחומים נוספים83 , ומכאן חשיבות קיומן של חברות שלמות המייצרות תעסוקה למעגל עובדים רחב. בשיחה שקיים צוות הביקורת עם מנהל רשות ההשקעות העריך מנהל רשות ההשקעות את ההפסד הכספי למשק במיליארדי ש"ח. על מנת לענות על הפער הקיים, גיבשה רשות ההשקעות בשנת 2018 , בשיתוף רשות החדשנות, מסלול במסגרת החוק לעידוד השקעות הון לסיוע לחברות הזנק המעוניינות לעבור לשלב הייצור84 . .81 רשות ההשקעות פועלת מכוח החוק לעידוד השקעות הון למתן מענקים והטבות לענפי התעשייה והשירותים העסקיים במשק, במטרה לעודד השקעות הון, לפתח את הפריפריה, ליצור מקומות עבודה ולקדם חדשנות ופריון . 82 עילותן מוגבלת למו"פ.לעומת שליש עד חצי משרה לכל היותר עבור כל עובד בתחום המו"פ בחברות שפ 83 .לרבות בתחומי השיווק, המכירות, התמיכה הטכנית, השירותים המשפטיים והשירותים החשבונאיים 84 במועד סיום הביקורת קיבלו שתי חברות מענקים בסכום כולל של14 .מיליון ש"ח מדינת ישראל -389 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי משרד מבקר המדינה מציין לטובה את גיבוש המסלול על ידי רשות ההשקעות ורשות החדשנות, כדי לסייע לחברות ההזנק לצלוח את "עמק המוות". ראוי כי לצד הפעלתו של מסלול זה יבחנו רשות החדשנות ומשרד הכלכלה, בשיתוף משרד האוצר, באופן תדיר את הסיבות למיעוט חברות ההזנק המתפתחות לחברות שלמות הפועלות בארץ ואת הפעולות שניתן לנקוט כדי להקטין את היקפה של תופעה זו. .תחומים עתידיים במפת החדשנות העולמית .המהפכה הדיגיטלית שהחלה בסוף המאה העשרים וממשיכה במאה העשרים ואחת מאופיינת על ידי גלים טכנולוגיים שהם בסיס למגוון מוצרים ושירותים טכנולוגיים. ניתוח של גלים אלה מאפשר הבנה עמוקה לגבי דעיכת הגל וירידה בקצב ההתחדשות שלו וכן הבנה לגבי השלב שבו גל טכנולוגי חדש מתחיל להיווצר. רשות החדשנות מציינת בדוח השנתי לשנת 2018 - 2019 כי הגלים הטכנולוגיים שאפשרו להיי -טק הישראלי להתפתח נמצאים בשלבי דעיכה, עקב גלים אלה הולכות ומצטמצמות. לפיכך הציבה רשות ואפשרויות החדשנות שהתפתחו החדשנות, כפי שעשו מדינות מפותחות אחרות, את תחום הבינה המלאכותית 85 , כיעד לגל הטכנולוגי הבא. כבר כיום מפתחות כמה מדינות אסטרטגיה לאומית לבינה מלאכותית ומשקיעות מיליארדי החדשנות, המדינות שיובילו את הגל דולרים להשגת המטרות בתחום זה. לגישת רשות הטכנולוגי של הבינה המלאכותית יזכו לרווחים הנובעים מגל זה86 . פיתוח טכנולוגיות חדשות מחייב נטילת סיכונים של היזמים והמשקיעים והקצאת משאבים חומריים שהשוק הפרטי נמנע מלהשקיע. תמיכתה של המדינה בתחומים אלה מאפשרת להקטין את הסיכונים שהם נוטלים ומעודדת משקיעים ויזמים נוספים ליזמים והמשקיעים לפתח טכנולוגיות חדשות. לכן מדינות שמבקשות להשתתף בתחרות על ההובלה הטכנולוגית של תחום הבינה המלאכותית משקיעות בתשתיות הקשורות לתחום זה. יצוין כי בד בבד עם ת בתחום האסדרה שיאפשרו את פיתוחו השקעה בתשתיות האמורות יש צורך בביצוע התאמו של התחום. בגלים הטכנולוגיים הקודמים של המהפכה הדיגיטלית הייתה ישראל בין המדינות המובילות. עם זאת יצוין, כי רשות החדשנות התריעה 87 שההשקעות הגבוהות שמשקיעות המדינות האחרות בתחום הבינה המלאכותית מציבות את ישראל בעמדת נחיתות במי רוץ להובלה בתחום זה. עוד ציינה הרשות כי ללא הכוונה ברורה ומרכזית לקידום ההובלה הישראלית בטכנולוגיה מבוססת בינה מלאכותית, הקצאת משאבים, הקצאת כוח אדם מיומן ופיתוח כלים משלימים לקידום החדשנות בתחום זה, תיוותר ישראל בפיגור אחרי מדינות אלה. הוועדה שהוקמה לבחינת המדיניות הישראלית בתחום הבינה המלאכותית, במועד סיום הביקורת טרם סיימה את עבודתה, ולכן טרם הוכנה לישראל תוכנית מגובשת של השקעות בתחום זה. להלן .85 .הכוונה לפיתוח יכולות מחשב לקבל החלטות המדמות התנהגויות אנושיות 86 ות החדשנות, רש חדשנות בישראל 2018 - 2019 - תמונת מצב. (2019.) 87 .שם מדינת ישראל -390 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים המתאר את היקפי ההשקעות שמתכננות ממשלות במדינות נבחרות להשקיע בבינה מלאכותית עד 2023. תרשים8 : היקף ההשקעות בתחום הבינה המלאכותית במדינות מובילות בתחום .המקור: רשות החדשנות. .באוגוסט 2018 פרסם המולמו"פ, בשיתוף מוסד שמואל נאמן, דוח 88 ביניים בנושא של בינה מלאכותית. בדוח הוגדרו תחומי המחקר בתחום הבינה המלאכותית, מופו ונסקרו הפעילויות בתחום זה בישראל, נסקרו החוזקות והחולשות של ישראל בתחום זה וצוינו המלצות לפעולה במסגרת תוכנית אסטרטגיה לאומית לתחום הבינה המלאכותית. המועצה הלאומית לכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי על פי הדוח של מוסד שמואל נאמן, כמחצית העובדים המועסקים בישראל בתחומי הבינה המלאכותית הם בעלי תארים מתקדמים במקצועות הרלוונטיים. אשר לאוניברסיטאות, אף שקיימים תקנים לכך, נוכח פערי השכר בין התעשייה לאקדמיה נתקלות האוניברסיטאות בקושי לגייס אנשי סגל בעלי תארים מתקדמים בתחום זה, ובכך נמנע מהאוניברסיטאות להגדיל את מספר הסטודנטים לתואר ראשון ושני בתחומי ההיי-טק הרלוונטיים לבינה מלאכותית. כדי לקדם את נושא הבינה המלאכותית ולהבטיח את הצטרפותה של ישראל לגל טכנולוגי זה הציבו רשות החדשנות ומשרד הכלכלה יעדים לשנים 2019 - 2024 , לרבות פיתוח והנגשה של תשתיות מו"פ לעידוד פיתוח תעשייתי של טכנולוגיות בתחום זה; פיתוח הון אנושי מומחה בשיתוף האקדמיה; וקידום שיתופי פעולה בין -לאומיים. כמו כן הוקמה ועדה בראשות פרופ' יצחק בן ישראל ופרופ' אביתר מתניה בנושא זיהוי מגמות טכנולוגיות עתידיות. עם זאת, מורכבות התחום, המשאבים הנדרשים לקידום ופיתוח הבינה המלאכותית וההשלכות של .88 ,מוסד שמואל נאמןבינה מלאכותית, מדעי הנתונים ורובוטיקה חכמה ( 2018.) מדינת ישראל -391 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ולוגיה זאת בענפי המשק השונים מחייב איגום משאבים בין משרדי הממשלה השימוש בטכנ ושיתוף פעולה בינהם לבין האקדמיה ותעשיית ההיי-טק. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי לצורך קידום נושאים טכנולוגיים עתידיים נדרשים התערבות ממשלתית וגיבוש אסטרטגיה אקטיבית לפיתוח תשתיות ייעודיות שיאפשרו לתעשייה לפתח מוצרים ושירותים מבוססי בינה מלאכותית בהתאם לביקוש בשווקים. אסטרטגיה זו אמורה לתת מענה לצורך בחיזוק תשתיות מחקר, לצורך בהפיכת האוניברסיטאות למרכזי מצוינות בתחום הבינה המלאכותית, לצורך בטיפוח ההון האנושי ולצורך בפיתוח תשתיות מו"פ משותפות לאקדמיה ולתעשייה. בידיה של הרשות לא מצויים כל הכלים הנדרשים להשגת היעדים שהציבה לעצמה בנוגע לפיתוח הטכנולוגיות העתידיות, והיא זקוקה לצורך כך לסיוע של משרדי הממשלה הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מציין כי האתגרים הטכנולוגיים העתידיים בנושא הבינה המלאכותית מחייבים "שילוב ידיים" של כל משרדי הממשלה ושלוחותיה. זאת כדי לאפשר חיזוק של תשתיות המחקר, שהן אבן יסוד לפיתוח יישומים תעשייתיים; הכשרה של הון אנושי מתאים בעל תארים מתקדמים; פיתוח תשתיות מו"פ מתאימות; והסרת חסמי אסדרה. על הרשות לחדשנות ומשרד הכלכלה, בסיוע המועצה הלאומית לכלכלה, לגבש מדיניות ממשלתית במטרה להתגבר על החסמים המבניים הקיימים במשק בתחום המו"פ, ולהביא לכך שהמשאבים שיוקצו למו"פ בתחום הבינה המלאכותית יהיו בהיקף הדרוש להבטחת הובלה טכנולוגית של ישראל בתחום זה. .נוספים במשקחדשנות בענפים ומגזרים .תעשיית ההיי-טק נהנית מפריחה ומשגשוג ותורמת כ -12% לתמ"ג של ישראל. העובדים בענף נהנים מתנאי עבודה משופרים ומשכר הגבוה בעשרות אחוזים מהשכר הממוצע במשק. אף שתעשיית ההיי-טק ייצרה במשך השנים מעגל תעסוקה איכותית בשכר גבוה, בעשור האחרון ישראל אינו גדל ונותר קבוע סביב משקלה בתעסוקה ב 8% מהמועסקים במשק. להלן תרשים המציג את שיעור המועסקים בהיי-טק מכלל המועסקים במשק בשנים 1995 - 2018. מדינת ישראל -392 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 9 : שיעור המועסקים בהיי-טק מכלל המועסקים במשק ( 1995 - 2018) ..המקור: משרד הכלכלה .פיתוח אקוסיסטם89 מיטבי לקידום מו"פ בפריפריה .אקוסיסטם הוא מערכת שלמה של תנאים פיזיים המתקיימים באזור גיאוגרפי מסוים המספקים תשתית מתאימה ליוזמה וחדשנות ומאפשרת אינטראקציה, שיתוף פעולה וקשרי גומלין בין רטים הגורמים המרכיבים אותה. בתחום היזמות הטכנולוגית נהוג לראות את התנאים המפו להלן כתנאים הנדרשים להיווצרות אקוסיסטם: קרבה למרכזים עירוניים, מקורות מימון, קרבה למוסדות אקדמיים ומוסדות מחקר, קרבה לחברות גדולות ולבתי חולים וקיום חממות טכנולוגיות ואקסלרטורים90 (מאיצים) המופעלים על ידי משרד הכלכלה91 . כזים את עיקר הפעילות הכלכלית ומושכים את מרבית בעולם כולו מרכזי המטרופולינים מר האוכלוסייה הצעירה והמשכילה בשל היתרון לגודל של מרכזים אלה. תוצאה ישירה של תופעה זו היא שבמרכזי הערים רמת הפריון גבוהה יותר לעומת יתר האזורים, בין היתר בשל רחבות בתחום התעסוקה; קיום היקף גדול של תשתיות שנדרשות לעסקים; אפשרויות היצע למידה הדדית של עסקים באותו ענף בנוגע לשיטות ייצור; גידול ברמת התחרות בשל הגידול במספר העסקים; ושירותי חינוך ובריאות טובים יותר92. ענפי ההיי-טק מחזקים את המגמה של .89 המונח אקוסיסטם( ecosystem) .)שאול מתחום הביולוגיה (קיצור של המונח מערכת אקולוגית 90 מציע מעטפת מקצועית תומכת, ליווי והכוונה בהקמת המיזם וקידומו אל עבר שוק המטרה, תוך האקסלרטור סיוע באיתור לקוחות, שיתופי פעולה וגיוס השקעה ראשונה . 91 ,יעל נאור, מרכז מילקן לחדשנות, מכון ירושלים למחקרי מדיניותאיך להפוך את אזור הסטרט -אפ לאומת הסטרט-ת לפיתוח יזמות טכנולוגית מחוץ למרכז הארץאפ? מסגרת מתודולוגי ( 2017.) 92 ,המועצה הלאומית לכלכלהלקראת 2040 - פיתוח כלכלה בראייה מטרופולינית( 2018 .) מדינת ישראל -393 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי היצע התעצמות המטרופולינים בשל קיומה של סביבה מעודדת חדשנות בערים הגדולות, כולל כוח אדם מיומן, מוסדות מחקר ברמה גבוהה וריכוז של משקיעים. נוסף על כך, מחקרים מלמדים כי למטרופולין יש השפעה חיובית על אזורים בסביבתה, מעבר לשטח הגיאוגרפי של אותה מטרופולין. .רקע -פיזור אוכלוסייה במדינת ישראל .דומות, של ריכוז אוכלוסייה בערים הגדולות, בישראל קיימת מגמה, התואמת מגמות עולמיות ובעיקר במרכז הארץ. הממשלה קבעה בתוכנית מתאר ארצית (תמ"א) 3593 יעדים לפיזור אוכלוסייה בפריפריה. כמו כן במסגרת התוכנית האסטרטגית של הממשלה בתחום הדיור מפברואר 201794 נקבעו יעדי פריסה אזורית של האוכלוסייה בישראל, על בסיס מדיניות ממשלתית לקידום ההתיישבות בפריפריה ועל בסיס התוכנית שגובשה במועצה הלאומית לכלכלה95 . בתוכנית של המועצה הלאומית לכלכלה צוין כי לפריסה הגיאוגרפית יש השפעות מרחיקות לכת על יחסי פריפריה-מרכז, על רמת אי -השוויון בהכנסות ועל הנגישות לשירותים פי כן יעדים אלו לא מומשו בעיקר בשל מגבלות של יכולת הממשלה לגבות חברתיים. אף על יעדים אלו ביצירת תעסוקה בהיקפים נרחבים בפריפריה (ובעיקר תעסוקה איכותית המתאפיינת בשכר גבוה, כמו תעסוקה בתחום ההיי-טק ובמתן שירותים פיננסיים ומקצועיים) 96 . ו"פ בשנת במחקר שביצע מוסד שמואל נאמן עבור המולמ 2015 בנושא "קידום המו"פ והחדשנות בפריפריה בישראל" צוין כי "לאזורים פריפריאליים שאינם חלק מהאזורים המטרופולינים, נחיתות מובנית, בין היתר, על רקע מחסור בהון אנושי מתאים, חסכי תשתית, מיעוט מוסדות השכלה ותרבות חברתית וארגונית שאינה מעודדת חדשנות". רם חשוב המשפיע על היקף הצמיחה הכלכלית של אזור מסויים ועל איכות החיים ורמת גו הפריון בו הוא התרחבות שירותי ההיי -טק באזור. במחקר שפרסם מכון ירושלים למחקרי מדיניות ביולי 201797, הוצג ניתוח ולפיו בישראל, ענף ההיי-טק מרוכז במידה רבה במרכז הארץ, גית (להבדיל מחברות הייומרכז היזמות הטכנולו -טק בוגרות) הוא באזור תל אביב. עקב כך השפעתו של ענף זה על מרבית האזורים המרוחקים ממרכז הארץ היא נמוכה. מנתונים מנתוני ארגון Start-up Nation Central שנתמכים על יד נתונים שפרסמה הלמ"ס במאי2018 עולה כי עיקר הפעילות של חברות ההזנק בישראל מתרכזת במחוזות תל אביב והמרכז: 77% מחברות ההזנק ו-78% ממשרות השכיר מרוכזות במחוזות אלה. להלן תרשים חברות הזנק בישראל לפי מחוזות בשנת 2018 : .93 "תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור", דצמבר2005. 94 /החלטת קבינט הדיור דר131 בנושא "התוכנית האסטרטגית לדיור2017 - 2040" מ- 31.2.17 . ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ב- 2.3.17 , ומספרה2457. 95 המועצה הלאומית לכלכלה, "התוכנית האסטרטגית לדיור לשנים2017 - 2040 ", מאי2017 . 96 ראו לעניין זה "לקראת2040- פיתוח כלכלה בראייה מטרופולינית", המועצה הלאומית לכלכלה, אפריל2018 . המועצה הלאומית לכלכלה ציינה בדוח שפורסם על ידה כי כ-27% מפער השכר בין המרכז לפריפריה נובע מרמות השכר הגבוהות בענף שירותי היי-טק במרכז. 97 ,יעל נאור, מרכז מילקן לחדשנות, מכון ירושלים למחקרי מדיניותאיך להפוך את אזור הסטרט -אפ לאומת הסטרט-וגית לפיתוח יזמות טכנולוגית מחוץ למרכז הארץאפ? מסגרת מתודול ( 2017.) מדינת ישראל -394 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 10 : ( חברות הזנק בישראל לפי מחוזות 2018) .המקור: רשות החדשנות ו- Startup Nation Central. . המדינה עולה כי היקף הסיוע הכספי של רשות החדשנות לחברות ההיימבדיקת משרד מבקר - טק בשנים 2016 - 2018 :, בחלוקה לאזורים שונים בישראל, הוא כמפורט להלן מדינת ישראל -395 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 11 : תמיכות רשות החדשנות בחברות ההיי-טק לפי אזורים ( 2016 - 2018) .המקור: רשות החדשנות בעיבוד משרד מבקר המדינה .מנתונים שנאספו על ידי הממשלה עולה כי בשנת 2013 היתה בכל האזורים בארץ למעט אזור תל אביב והמרכז הגירה שלילית של אוכלוסיה יהודית בגלאי 32 עד42 בעלי השכלה אקדמאית98 . כדי לשנות את דפוסי ההגירה מהפריפריה למרכז נדרש אפוא גידול בהיצע התעסוקה בשכר גבוה (בעיקר בתחומ י ההיי-טק והתעשייה העילית) באזורים שמחוץ למרכז הארץ, ומשכך הדבר יש חשיבות רבה לחיזוק הענפים המבוססים על הנכסים האזוריים והיתרונות היחסיים שלהם99 . .רשות החדשנות מכירה בכך שלמגמה של ריכוז ההיי-טק באזור המרכז ותל אביב, יש השפעות כלל-משקיות המציבות אתגרים כלכליים וחברתיים עבור המשק הישראלי, ובהם פערי פריון ניכרים בין המרכז לפריפריה. בשנת 2018 גיבשו רשות החדשנות ומשרד הכלכלה אסטרטגיה לקידום חדשנות טכנולו גית בפריפריה, ובכלל זה ארבעה יעדים מרכזיים: קידום חדשנות טכנולוגית בתעשיית הייצור ובענפי החקלאות והמזון בפריפריה; חיבור בין ההון האנושי בפריפריה ובין חברות היי -טק .98 .הנתונים נמספו על ידי הלמ"ס ועובדו על ידי הכלכלן הראשי במשרד האוצר 99 ,המועצה הלאומית לכלכלהלקראת 2040 - פיתוח כלכלה בראייה מטרופולינית( 2018.) מדינת ישראל -396 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי מובילות; עידוד יזמות מקומית הקשורה לעוגנים אזוריים; וכן חיזוק האקוסיסטם בתחום ההיי- ע, חיפה וירושליםטק בבאר שב 100. ,לצד פעילותה של הרשות, יש מסלולים מקבילים שמפעילים גורמי ממשלה אחרים. למשל הסוכנות לעסקים קטנים שבמשרד הכלכלה החל מ-2018 , מפעילה את תוכנית האקסלרטורים ליזמות טכנולוגית. משרד הכלכלה הוציא קול קורא לפריסת כ-20 אקסלרטורים ברחבי הארץ ולתפעולם101 , במטרה להנגיש את עולם היזמות הטכנולוגית לפריפריה. יצוין כי תוכנית האקסלרטורים של הסוכנות לעסקים קטנים אינה עולה בקנה אחד עם העמדה של רשות החדשנות, ולפיה יש להשקיע את המשאבים באזורי הפריפריה בתחומים שבהם יש יתרון יחסי לאזור, וכי יש לעודד יזמות בזיקה לעוגנים אזוריים קיימים. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2018 שאחת הדרכים לסייע לקידום חדשנות בכלל ובפריפריה בפרט היא באמצעות פיתוח כלכלי אזורי ויצירת אקוסיסטם. משרד הכלכלה הוסיף כי גיבש קווי מדיניות לפיתוח כלכלי אזורי בישראל, תוך התייחסות לשילובם של גופי ממשלה, גופי מגזר עסקי וגופי אקדמיה, לטובת קידום אזורים מסוימים. בעבודה האסטרטגית מ-2018 שביצע משרד הכלכלה במסגרת תוכנית הצפון עלה כי אחד ממנועי הצמיחה הפוטנציאלים המשמעותיים לאזור קריית שמונה הוא תחום החקלאות והפּוד-טק102 '. בעקבות החלטת ממשלה מס2262 מינואר 2017 בנושא "פיתוח כלכלי של מחוז הצפון" החליט משרד הכלכלה להשקיע באזור הצפון בתחום הפוד-טק, להקים מכון חדשנות למזון וכן להקים קהילה ארצית לחדשנות במזון שתפעל מאזור הצפון ותביא למשיכת משקיעים ולפיתוח התחום בארץ בכלל ובאזור קריית שמונה בפרט. בהחלטת ממשלה3740 מ- 15.4.18103 הוטל על משרד הכלכלה לגבש דרכי פעולה לתמיכה בתחום הפוד -טק בקריית שמונה. החלטת הממשלה כוללת הקמת מתחם מיקרו -תעשייה בתחום המזון, הקמת מכון לחקר המזון, קידום אזור תעשייה ייעודי, תיעדוף מיזמי הפוד-טק במסגרת תוכנית שכר גבוה ועוד. מסרה למשרד מבקר המדינה במאי רשות החדשנות 2019 כי פעלה במשך השנים לקידום חדשנות בפריפריה והשקיעה בשנים האחרונות כשליש מתקציבה במו"פ שמקורו בתעשייה באזורים אלה בסכום של כ-500 מיליון ש"ח לשנה. בעקבות בדיקה שערכה רשות החדשנות לשם גיבוש תמונת מצב עדכנית של מו"פ באזורים אלה ובחינת חלופות למדיניות הנוכחית גובשה אסטרטגיה שעיקריה הם קידום מו"פ בתעשיית הייצור ובענפי החקלאות והמזון בפריפריה; חיבור בין ההון האנושי בפריפריה לחברות היי-טק מובילות; עידוד יזמות מקומית בזיקה לעוגנים אזוריים. .100 רשות החדשנות, "כלכלה מוטת חדשנות בפריפריה-מית" (משימה לאו 2018.) 101 בין היישובים-אילת, אשדוד, אשקלון, בית שמש, חצור הגלילית, טבריה, כרמיאל, לוד, יישובי המועצה האזורית מטה בנימין, נהריה, עכו, עפולה, קריית גת, רמלה וקריית שמונה. 102 פוד-ולוגיים. התהליך כולל טק הוא התחום שבו משפרים תהליכי ייצור המזון התעשייתי והחקלאי באמצעים טכנ את כלל השלבים -הגידול, העיבוד, ההפצה והצריכה . 103 .""תוכנית להעצמה ולפיתוח היישובים קריית שמונה, שלומי ומטולה מדינת ישראל -397 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי לריכוז חברות ההיי -זור תל אביב והמרכז יש השפעה טק, ובייחוד חברות ההזנק, בא נרחבת על החברה הישראלית, ובכלל זה על הפערים הכלכליים ופערי ההשכלה. על מנת שההשפעה של ההיי -טק תהיה רחבה ככל האפשר ותתפרס על אזורים שונים במדינה, על המועצה הלאומית לכלכלה ומשרד הכלכלה, בשיתוף רשות החדשנות, לוודא כי התוכניות הממשלת יות לפיתוח הפריפריה והתוכניות השונות לעידוד יזמות וחדשנות בשלבים השונים מתואמות אלו עם אלו וכן מותאמות לסביבה שבה הן מופעלות וליתרון היחסי שלה, ולקבוע מדדים להצלחתן של התוכניות. .פיתוח מטרופולינים ברחבי המדינה .לפי הנתונים של רשות החדשנות יותר מ-50% מהשקעות ההון סיכון בעולם מרוכזות בעשר ערי מטרופולין, והנטייה של תעשייה זו היא לפעול בתחומן. בתוכנית האסטרטגית של הממשלה בתחום הדיור משנת 2017 עלתה החשיבות של פיתוח מטרופולין באזורים שונים ברחבי המדינה כמוקד צמיחה כלכלית ודמוגרפית ברמה האזורית אף מחוץ לגבולות המטרופולין. במסמך מדיניות שפרסמה רשות החדשנות 104 צוין כי בערים הגדולות ירושלים, חיפה ובאר שבע מתקיימים תנאי פתיחה חשובים לאקוסיסטם לענף ההיי -טק, לרבות אוניברסיטאות שעורכות מחקרים במדעים מדויקים ובהנדסה; בתי חולים אוניברסיטאיים ומחקריים; יזמות "פ של חברות גדולות ורבטכנולוגית ומרכזי מו -לאומיות; וכן פעילות ממשלתית ומוניציפלית לאספקת מערכת תומכת לפעילות היי-טק105 . ואולם למרות כל אלה באף אחת מערים אלו לא מתקיים אקוסיסטם שלם לענף ההיי-טק. לפיכך הצהירה הרשות על הצבת יעדים לשנת 2019 בתחום פיתוח האקוסיסטם בענף ההיי- טק בשלוש הערים, וזאת באמצעות קידום יזמות טכנולוגית, חיזוק שיתוף הפעולה בין השחקנים באקדמיה, ביחידות הצבא הטכנולוגיות, התעשייה ופיתוח תשתיות מו"פ חיוניות עבור התעשייה הישראלית בערים אלו, תוך עבודה משותפת עם השלטון המקומי. להלן פירוט בנוגע לקידום האקו-סיסטם לענף ההיי -טק בחיפה, באר שבע וירושלים: .1 . חיפה .העיר חיפה משמשת מרכז פעילות של חברות עתירות ידע ומרכזים אקדמיים טכנולוגיים והיא הגרעין של מטרופולין חיפה, ולכן יש לה פוטנציאל להפוך לאבן שואבת ליזמות ולפיתוח תעשיית היי-ויות חברות טכנולוגיה גדולות, אך טק מקומית. כמו כן, בעיר חיפה מצ חסרות בה חברות בינוניות וקטנות, ואין בעיר מענה מספק לצרכים של יזמים המעוניינים להישאר בעיר. כך חסרים חללי עבודה, משקיעים פוטנציאליים, תרבות יזמית וקיים קושי בגיוס כוח אדם מיומן. מסיבות אלו רק כ-4% מכלל חברות ההזנק בישראל נמצאות בעיר .104 רשות החדשנות, "כלכלה מוטת חדשנות בפריפריה-משימה לאומית" ( 2018.) 105 בחינוך והסעת המונים, עוגן לאזורים סובבים, הקצאת מתחמים ייעודיים, פעולות להתחדשות עירונית, השקעה הקמת מרכז תעסוקה אזורי וחיבור לתשתית הרכבת. מדינת ישראל -398 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי חיפה106 , וחלקן מתחילות את פעילותן היזמית בעיר אולם מעבירות את המשך הפעילות אל המרכז ובעקבות כך גם את מגורי היזמים והעובדים107 . ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד האוצר שהוקמה לשם גיבוש תוכנית לחיזוק ולביסוס מעמדה של חיפה כמוקד תעשייה עתירת ידע 108 , בחנה כמה חלופות לפיתוח תעשיית ההיי-טק בעיר והחליטה למקד את המלצותיה בהגדלת מספר חברות ההזנק והיוזמות הטכנולוגיות בחיפה, בדגש על רובע העיר התחתית 109 . תוכנית העבודה שעליה המליצה הוועדה כללה כמה מרכיבים, ובהם הפעלת תוכנית אקסלרציה וחללי עבודה; הובלת אירועים לפיתוח סביב ת ההיי -טק בעיר; מיפוי מערך החברות בעיר; חיזוק הקשר בין תעשיית ההיי-טק לאקדמיה; פעולות מיתוג ומתן מענקים. רשות החדשנות פרסמה מכרז לביצוע התוכנית בתקציב כולל של 25 .מיליון ש"ח בפריסה על פני כמה שנים ילויות תומכות בד בבד עם פעילותה של רשות החדשנות מנסה עיריית חיפה לקדם פע בחברות הזנק וחברות היי -טק במטרה ליצור אקוסיסטם בעיר. בין היתר מנסה העירייה לקדם שיתופי פעולה עם האקדמיה, בתי החולים והתעשייה הפועלת בעיר, תוך מתן דגש על תחומי הטכנולוגיה הימית והרפואה. ואולם פעילות זו של העירייה אינה מתואמת עם ל הנוגע לגיבוש מסלולי תמיכה ייעודיים או תמיכה מוגברת בחברות רשות החדשנות בכ בתחומים אלו שיפעלו בעיר. על מנת שהפעולות המקודמות לגיבוש אקוסיסטם יצלחו ויביאו להפיכתה של חיפה למטרופולין חשובה, מוצע לרשות החדשנות ולעיריית חיפה לפעול במשותף ולקדם תוכניות ייעודיות, בדומה למכרז שפרסמה הרשות. שיתוף פעולה כאמור יביא למינוף הפעילות שמבצע כל אחד מהגופים לחיזוקה של העיר כמטרופולין אזורית וכעוגן חשוב של חדשנות בתחומים שבהם יש לעיר יתרון יחסי. עיריית חיפה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היא פועלת לחיזוק הקשר עם הרשות לחדשנות, לטובת פיתוח האקוסיסטם היזמי בעיר חיפה ויצירת תשתיות אטרקטיביות ליזמים ולמשקיעים במטרופולין הצפונית. העירייה הוסיפה כי היא מבקשת לתת תמריצים לתחומים שבהם קיימים לעיר חיפה יתרונות יחסיים, כמו טכנולוגיות ימיות, בריאות דיגיטלית ומכשור רפואי. העירייה ציינה כי היא מתכוונת, באמצעות חברת הבת העירונית היי -סנטר, להגיש הצעה להליך התחרותי לביצוע פעילות לקידום יזמות טכנולוגית בעיר חיפה, שפורסם לאחרונה על ידי הרשות לחדשנות. .106 .הכוונה לחברות הזנק הפועלות בשטח השיפוט של העיר 107 "תוכנית עבודה לקידום יזמות טכנולוגית בעיר חיפה-דוח המלצות ועדת ההיגוי לחיזוק ולביסוס מעמדה של חיפה תירת ידע" (משרד האוצרכמוקד תעשייה ע -אוגוסט 2017 .) 108 'הוועדה הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה מס 2262 מ- 8.1.17 בנושא "פיתוח כלכלי של מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה". 109 משרד האוצר, "תוכנית עבודה לקידום יזמות טכנולוגית בעיר חיפה-דוח המלצות ועדת ההיגוי לחיזוק ולביסוס מדה של חיפה כמוקד תעשייה עתירת ידע" (מע 2017.) מדינת ישראל -399 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי 2 . באר שבע .שנים שקדמו למועד סיום הביקורת קיבלה ממשלת ישראל שורה של החלטותב 110 שנועדו לבסס את העיר באר שבע כמטרופולין אזור הנגב, ובכלל זה כמרכז ייחודי בתחום הסייבר111 . במסגרת זו הוחלט על קידום הקמתה של קריית סייבר לאומית שתשלב תעשייה מובילה בתחום הסייבר, מחקר אקדמי פורץ דרך, מסגרות חינוך והכשרה המתמחות בתחום הסייבר ופעילות גופים לאומיים בתחום -וכל אלה ייצרו יחד אקוסיסטם שלם. במסגרת הפעילות לקידום תחום הסייבר בישראל גיבשו רשות החדשנות, משרד הכלכלה ומערך הסייבר הלאומי במשרד ראש הממשלה תוכנית ייעודית לחיזוק תעשיית הסייבר ום של בסכ 90 מיליון ש"ח לתקופה של שלוש שנים. התוכנית כוללת בין היתר תמיכה מימונית בחברות שיקדמו טכנולוגיה פורצת דרך בתחום הגנת הסייבר ובחברות המצויות בשלב הפיילוט במוצר שפיתחו. מסלולים אלה אינם מיועדים רק לחברות הפועלות בעיר באר שבע112, על אף החלטות הממשלה והרצון לקדם את תחום הסייבר בעיר. ואולם על אף הכוונות למתג את העיר כמובילה בתחומה, המותג "עיר הסייבר" עדיין חסר תוכן של ממש. במועד סיום הביקורת היו באזור באר שבע והדרום 12 חברות בלבד העוסקות בתחום הסייבר, לעומת 324 חברות העוסקות בתחום זה בתל אביב והמרכז, וזאת למרות הניסיונות למתג את באר שבע כבירת הסייבר. חברות סייבר בדרום (כולל בעיר באר שבע), קיבלו בשנים 2018-2016 רק כ-4% .מהתקציב שניתן לכלל חברות הסייבר על אף ניסיונן של הממשלה ועיריית באר שבע למַצֵב את העיר כעיר הסייבר, היא טרם הצליחה למשוך כמות גדולה של חברות בתחום זה וליצור אקוסיסטם מלא. משרד מבקר המדינה ממליץ כי בד בבד עם ביצוע הפעולות שהחליטה עליהן הממשלה לביסוס העיר באר שבע כמטרופולין אזורית המרכזת מומחיות בתחום הסייבר, ראוי כי רשות החדשנות תבחן דרכים לעידוד חברות הפעילות בבאר שבע לפעול בתחום זה בשיתוף עיריית באר שבע. .110 'החלטת ממשלה מס5154 מ- 14.10.12 , בנושא "הכרזה על העיר באר שבע כיישוב בעל עדיפות לאומית לצורך ביסוסה כמטרופולין אזור הנגב"; החלטת ממשלה מס' 1815 מ- 6.7.14 בנושא "הקמת קריית הסייבר הלאומית והטבת מס לחברות סייבר בקריה"; החלטת ממשלה מס' 528 מ- 6.9.15 בנושא "הטבה למעסיקים בתחום הגנת הסייבר בקרית הסייבר הלאומית בבאר שבע". 111 המונח "סייבר" מתייחס למגוון הפעולות הנעשות על רשת האינטרנט. הגנת סייבר בהקשר זה היא הגנה על פעולות שנעשות על ידי שחקנים שונים במרחב זה. 112 ניתנת תמיכה נוספת בשיעור של10% מהמענק לחברות שפעילות המו"פ שלהן מבוצעת באזור עדיפות לאומית. ואולם כאמור לא ניתנת עדיפות לפעילות בתחומי העיר באר שבע. מדינת ישראל -400 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי 3 . ירושלים .בשנים שקדמו למועד סיום הביקורת התקבלו כמה החלטות ממשלה אשר עסקו בפיתוחה הכלכלי של ירושלים, לרבות באמצעות חיזוק תעשיית ההיי-טק113 . החלטת ממשלה1483 מ-2016 קבעה כי יופעלו תוכניות לקידום שיתופי פעולה מקומיים ובין-לאומיים בין התעשייה לאקדמיה, להגדלת מספר החברות הטכנולוגיות הפועלות בעיר ולעידוד יזמות טכנולוגית. בהתאם להחלטת הממשלה פועלות עיריית ירושלים והרל"י לעידוד מיזמי היי -טק בעיר ולקידום שיתוף הפעולה בין האקדמיה לתעשיית ההיי-בין היתר מסייעת הרל"י במתן טק. מענק לחברות הזנק הפעילות בעיר בגין העסקת עובדים בחברות אלה. התקציבים שיועדו לחיזוק ענף ההיי -טק בעיר לצד הפעילות הענפה של הרל"י ועמותות מקומיות בהקמת קהילות של יזמים, במתן מענקים ובייזום קשר עם האקדמיה הביאו לגידול ות ההזנק הפעילות בעיר. בשנים ניכר במספר חבר 2018-2012 גדל מספר חברות ההזנק בירושלים מ-25 ל-130 , וסכומי הכסף שגייסו חברות ההזנק הירושלמיות עלה באותן השנים מ-70 מיליון דולר ל-325 .מיליון דולר עם זאת, על אף הפעילות הרבה שנעשתה לקידום הענף ולמרות הגידול הניכר במספר ההזנק הפועלות בעיר, בעיות בתחומים שונים מקשות להקים אקוסיסטם שלם חברות בעיר, לרבות הגירה שלילית של צעירים, פערי שכר בין חברות בירושלים לחברות באזור המרכז, מחסור בעובדים מנוסים, היעדר חברות גלובליות, מחסור בשטחי עבודה ייעודיים וצורך בחיבור בין האקדמיה לתעשייה. ומשרדים, יוקר המחיה, קשיים תחבורתיים רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי תמשיך לקיים, בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים והרשויות המקומיות, חשיבה עמוקה בנושא נכסי החדשנות והחסמים לפיתוח אקוסיסטם שלם בחיפה, באר שבע וירושלים. ה למשרד מבקר המדינה במאי המועצה הלאומית לכלכלה מסר 2019 כי במטרה לפתח את הפריפריה הישראלית ולהרחיב את פריסת ההיי-טק באזורים שמחוץ לגוש דן, היא מובילה בשיתוף משרד הבינוי והשיכון, משרד הפנים, רשות מקרקעי ישראל, משרד האוצר ורשות החדשנות פרויקט לפיתוח וניהול של רובעי חדשנות ( innovation districts ) במטרופולינים הגדולות שמחוץ לגוש דן: חיפה, באר שבע וירושלים. הפרויקט, שמיושם בליווי צוות מומחים בין-לאומיים, מתמקד בשלב הראשון בבאר שבע ואחר כך יבוצע גם בירושלים ובחיפה. נה שהפוטנציאל לקיום אקוסיסטם מפותח של חדשנות והייזאת, מתוך ההב - טק מחוץ לגוש דן קיים קודם כל במטרופולינים הגדולות, שבהן יש אוניברסיטאות מחקר מובילות, בתי חולים אוניברסיטאיים וכן כמות גדולה של הון אנושי. .113 בין ההחלטות שהתקבלו-החלטת ממשלה מס' 3696 מ- 6.6.05 בנושא "תוכנית לחיזוקה של ירושלים"; החלטת ממשלה מס' 3238 מ- 29.5.11 בנושא "פיתוחה הכלכלי של ירושלים-ית מרום"; החלטת ממשלה מס' תוכנ 1483 מ- 2.6.16 ."בנושא "תוכנית היובל לפיתוחה הכלכלי של ירושלים מדינת ישראל -401 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי הגידול במספר חברות ההזנק בירושלים הוא תולדה של תוכנית עבודה ושיתוף פעולה בין העירייה, התעשייה ומשרדי הממשלה. בד בבד נעשות פעולות לפיתוח אקוסיסטם גם בחיפה ובבאר שבע. ראוי שהפעולות שמבצעים המועצה הלאומית לכלכלה, רשות החדשנות ומשרדי הממשלה לקידום אקוסיסטם במטרופולינים הגדולות יהיו מתואמות וייעשו בשיתוף הרשויות המקומיות, לשם מינוף ההשקעות, התקציבים והפעילות הנעשית בערים אלו ליצירת אקוסיסטם משמעותי ובעל יכולת למשוך חברות ופעילות יזמית חדשנית. שיתוף פעולה עם יזמים פוטנציאליים ובחינת החסמים המונעים מהם להשקיע במטרופולינים עשויים לסייע בפיתוח תעשיית ההיי -טק במקומות אלה. .השקעה בענפים נוספים .מו"פ בתעשייה המסורתית .על פי דוחות משרד הכלכלה והרשות לחדשנות, בשנים האחרונות ניתן לזהות פערים ניכרים בין ענפי המשק עתירי הטכנולוגיה114 ;)לבין התעשייה המסורתית (המכונה גם תעשיית הייצור הפערים הניכרים באים לידי ביטוי בין היתר בפריון בין הענפים. לפערים אלה יש כמה סיבות, ובהן תהליכי גלובליזציה מואצים שפתחו את המשק לתחרות מצד מדינות מתפתחות המאופיינות בכוח עבודה זול, דבר שהביא להפחתה בכדאיות הייצור במדינה, וכן תמורות טכנולוגיות ניכרות שחלו בשנים האחרונות המחברות בין העולם הפיזי ולדיגיטלי המאפשרות הגברת יעילות, הטמעת חדשנות ויצירת ערך מוסף. תמורות אלו, המכונות בשם "המהפכה התעשייתית הרביעית" ( Industry 4.0 ,), הוטמעו במדינות שונות והביאו לייעול תהליכי העבודה לשיפורים טכנולוגיים ולתהליכי דיגיטציה בתעשייה. בישראל היא בין הגורמים המשפיעים על ההוצאה הנמוכה על מו"פ בתעשייה המסורתית הרמה הנמוכה של פריון העבודה בענפים הקשורים לתעשייה זו115 . בהתאם לנתונים שפרסם משרד הכלכלה בשנת 2018 , הערך המוסף הגולמי לשעת עבודה בתעשייה המסורתית והמסורתית-מעורבת בישראל הוא 26.9 דולר ו-32.4 דולר בהתאמה, לעומת63.1 דולרבענף ההיי-טק (תעשייה עלית) 116 . להלן תרשים המציג נתונים על הערך המוסף הגולמי לשעת עבודה בישראל בשנת 2018 בחלוקה לענפי התעשייה השונים ובהשוואה למדינות ה-: OECD .114 נהוג לחלק את התעשייה בישראל לארבע קבוצות טכנולוגיה-תעשייה מסורתית, תעשייה מסורתית מעורבת, תעשייה עלית מעורבת ותעשייה עילית. 115 ;הפריון בענפים מושפע מגורמים נוספים, ובהם המבנה הענפי ותחרותיות ענפי המשק; גמישות שוק העבודה המדיניות ממשלתית להכשרות מקצועיות; הרכב ההון האנושי וההון הפיזי. 116 ( "משרד הכלכלה והתעשייה, "תוכנית אסטרטגית לאומית לייצור מתקדם בתעשייה2018.) מדינת ישראל -402 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 12 : ( פריון העבודה בישראל בענפי התעשיה השונים 2018) לשעת עבודה בתעשייה הישראלית (כקיים פער גדול בין ערך מוסף גולמי ממוצע -40.5 ,)דולר לעומת ה - OECD (כ-56 דולר). הפער נובע בעיקר בגלל ערך מוסף גולמי נמוך בתעשייה המסורתית בישראל ביחס למדינות ה- OECD . כבר בשנת 2007 התריעה ועדה ממשלתית (המוכרת כ"וועדת מקוב") כי ענפי התעשייה המסורתית סובלים מחוסר השקעות במו"פ, ועקב כך הפריון בהם נמוך, דבר הגורם לחוסר יכולת להציג מוצרים חדשים בתחומם ולהתחרות בזירה הבין-לאומית 117 . פערי הפריון ועלויות כוח האדם מקשים על כלל התעשייה בישראל, ובעיקר על התעשייה תעשייה המסורתית, להתמודד עם התחרות הגלובלית ומביאים לא אחת לסגירתם של מפעלי או להעברת תהליכי הייצור למדינות זרות, כמוצג בתרשים שלהלן: .117 דה לבחינת אמצעים להעצמת הפריפריה והתעשייה המסורתית" ("דין וחשבון הוע 2007 .) מדינת ישראל -403 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 13 : הרחבת הפעילות של החברות הישראליות בחו"ל לעומת הקמת מפעלים חדשים בישראל המקור: התאחדות התעשיינים בישראל. .מהתרשים עולה כי בין השנים 2005 ל-2017 קיימת מגמת ירידה ברורה במספר המפעלים החדשים המוקמים בישראל לעומת זאת, יש עליה מתמדת במספר המפעלים הישראלים הקיימים שמרחיבים את הפעילות העסקית שלהם בחו"ל. הוועדה להעצמת התעשייה הקלסית התמקדה בדוח שפרסמה בשנת 2011118 בתעשיות הקלסיות הקטנות. הוועדה ציינה, כי מדובר בקבוצת תעשיות המייצגת מגזר משמעותי של כוח העבודה בישראל, המהווה צלע כואבת של "כלכלה דואלית" שנותרה מאחור, וחלקה הגדול לא יצליח לשרוד ללא שינוי בדרך הפעולה. הוועדה המליצה על גיבוש תוכנית לשדרוג התעשייה הקלסית, לרבות בתחום הטמעת טכנולוגיות חדשניות, בדגש על מפעלים קטנים. הוועדה הציבורית לחיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית ציינה בדוח שפרסמה בינואר 2018 כי יש לפעול להרחבת התוכניות לעידוד החדשנות בתעשייה המסורתית ולבחון את התאמתן גם לתעשייה היצרנית בשים לב למפעלים קטנים ובינוניים. כן המליצה ועדה זו לבדוק את אפקטיביות כלי הסיוע השונים הניתנים לתעשייה 119 . התוכנית האסטרטגית הלאומית לייצור מתקדם בתעשייה, שגיבש משרד הכלכלה, התמקדה בקושי של התעשייה המסורתית להטמיע חדשנות ולשלב מו"פ בפעילותה: "מפעלים רבים בתעשייה המייצרת שקועים במלחמת הישרדות יומיומית וחסרים את המשאבים הנדרשים, הן מבחינת הון פיננסי זמין .118 ( ""דוח סיכום המלצות הוועדה להעצמת התעשיות הקלסיות2011 .) 119 '"דוח הוועדה הציבורית לחיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית", עמ8 - 9. מדינת ישראל -404 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי להשקעה והן מבחינת משאבים ניהוליים ותשומות ארגוניות הדרושים על מנת להטמיע טכנולוגיות ייצור מתקדם במפעל. חסם נוסף הוא רמת הנגישות הנמוכה למידע באפשרויות ליכי עבודה חדשניים אפשריים בתהליכי הייצור. למרות הפרסומים להטמעת טכנולוגיות ותה והכנסים הרבים בתחום, מפעלים רבים נתקלים בקושי באיתור המידע הרלוונטי ובמציאת פתרונות בעלי ערך אמיתי עבורם מתוך מגוון הפרסומים, הטכנולוגיות והחברות הפועלות בתחום"120. תקציב להטמעת שיטות ייצור מתקדמות בתעשייה מדינות מפותחות גיבשו תוכניות עתירות המקומית121 . "המהפכה התעשייתית הרביעית", שהוטמעה במדינות שונות, נועדה להטמיע בתעשייה שיטות של ייצור מתקדם, באמצעות אוטומציה ודיגיטציה בתהליך הייצור ושילוב חדשנות מתמדת. התמורות הטכנולוגיות שחלו בעולם הביאו עימן אתגרים המחייבים התמודדות חדשה של התעשייה המסורתית בישראל בעולם הגלובלי התחרותי. מפעלים מהתעשייה המסורתית שלא יצטרפו לתהליכים של ייצור מתקדם והטמעת אוטומציה ודיגיטציה במפעל ולא ידעו להתמודד עם השינויים הטכנולוגיים, עלולים שלא להצליח ם ושינויים כאמור. יישום "המהפכה התעשייתית הרביעית" להתחרות במפעלים שיאמצו תהליכי באמצעות ביצוע מו"פ ויישומו ואימוץ תהליכי עבודה חדשניים, טכנולוגיות חדשניות ודיגיטציה עשוי לשמש גורם המכריע את עתידה של התעשייה היצרנית במדינה. אתגרים אלו מצריכים קוצר, הגברת פריון הייצור על ידי שיפור גמישות ומתן מענה מהיר לביקוש, תהליך ייצור מ בניסיון להתמודד עם הפערים בין תהליכים, הגברת איכות המוצר והפחתת הפחת בתהליך. סוגי התעשיות במדינה בנוגע להשקעה במו"פ הציבה רשות החדשנות יעדים להגדלת שיעור מפעלי הייצור המשקיעים במו"פ. לשם כך הקימה הרשות בינואר 2018 " אתזירת ייצור מתקדם", ובמסגרתה היא מפעילה כמה מסלולי122 השקעה בתעשייה היצרנית. נוסף על כך מנסה הרשות לקשר בין התעשייה היצרנית לטכנולוגיות חדשות אשר יכולות לסייע לשיפור תהליכי העבודה במפעלים. בהתאם לנתוני רשות החדשנות, בשנת 2018 תמכה הרשות ב -246 "פרויקטים של מו פ במסגרת זירת ייצור מתקדם בסכום כולל של 125 .מיליון ש"ח. חצי מהסכום הושקע בפריפריה ואולם רשות החדשנות מעידה על ביקוש נמוך יחסית למסלולים שהיא מפעילה בנושא זה ועל כך ששיעור אישור התוכניות המוגשות הוא כ-85% ., דבר שמעיד על קריטריונים מקילים יחסית עקב כך התעשי יה המסורתית, התורמת כ -38% מהתמ"ג, מנצלת רק כ -20% מהתמיכות הניתנות במסגרת קרן המו"פ לחברות היי-טק מבוססות. כעולה מהתרשים 2 לעיל, התמיכות שנתנה רשות החדשנות לתעשייה המסורתית במסגרת זירת ייצור מתקדם הן 7% בלבד מכלל התקציב וצפוי לעלות ל-8% בשנת2019. .120 ה (משרד הכלכלה, תוכנית אסטרטגית לאומית לייצור מתקדם בתעשיי2018.) 121 .למשל, ארצות הברית, מדינות שונות באירופה ואף סינגפור 122 לרבות המכינה למו"פ, המסייעת לחברות תעשייתיות ומסלול מופ"ת (מחקר ופיתוח בתעשייה), שנועד לעודד ח מפעלי תעשייה מוטי ייצור להטמיע תהליכי חדשנות טכנולוגית באמצעות ביצוע תוכניות מו"פ שמטרתן פיתו מוצרים חדשניים, שיפור מוצרים קיימים ושיפור תהליכי ייצור. מדינת ישראל -405 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי שות החדשנות גיבשה רשות ההשקעות שבמשרד הכלכלה בשנת נוסף על ר 2018 מסלול ייעודי למפעלים להטמעת טכנולוגיות ייצור מתקדם בסכום של 52 מיליון ש"ח לשנת2018 ו-40 מיליון ש"ח לכל אחת מהשנים2019 - 2021 . עם זאת, בדומה למסלולים של רשות החדשנות גם בנוגע למסלול זה היה ביקוש נמוך של מפעלים בשנת 2018 , ושיעור אישור הבקשות היה כ- 73% . יצוין כי גורמים נוספים שאינם ממשלתיים מפעילים אף הם תוכניות לסיוע לתעשייה היצרנית בכל הנוגע לאיתור תהליכים בעבודת המפעלים שבהם ניתן להטמיע חדשנות ולשפר את הפריון 123. ואולם חרף הניסיונות של רשות החדשנות להגי ע לקהל יעד רחב בתעשייה היצרנית ולעודד מפעלים לקדם ביצוע מו"פ ושיתופי פעולה עם חברות היי -טק כדי להטמיע כלים ותהליכי עבודה חדשניים, ולמרות שיתוף הפעולה הפורה עם רשות ההשקעות -מפעלים שיתוף רבים המנסים לשרוד בעולם התחרותי נרתעים מקידום טכנולוגיות חדשות ואף נמנעים מ הפעולה עם רשות החדשנות ורשות ההשקעות כנציגות הממשלה. אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי לדעתו, הכלים הקיימים ברשות החדשנות וברשות ההשקעות נותנים מענה הולם לצרכים של פיתוח החדשנות בתעשייה המסורתית, וכי אין צורך בפיתוח כלים חדשים, אלא בפיתוח יכולות של כל אחת מהרשויות ובהידוק הקשר ביניהן. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי בשנת2018 פורסמה התוכנית הלאומית האסטרטגית 124 לייצור מתקדם בתעשייה שיזם וגיבש משרד הכלכלה. מטרת התוכנית היא תמיכה בהטמעת טכנולוגיות ייצור מתקדמות בתעשייה באמצעות בניית תשתית לאומית תומכת וכן העמדת כלי סיוע ייעודיים למפעלים, דבר שיסייע בחיזוק מגזר התעשייה מוטת הייצור בישראל ובשיפור כושר התחרות שלה. משרד הכלכלה הוסיף כי הוא האחראי להכנסה לשימוש של פיתוחים טכנולוגיים בתעשייה המסורתית הישראלית ובענפי המסחר השונים. משלה החלטת מ 3392 משנת2018 - חיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית היא תולדה של ועדה משותפת שהקימו משרד הכלכלה, משרד האוצר והתאחדות התעשיינים; הוועדה דנה באתגרים ובהזדמנויות של התעשייה הישראלית מוטת הייצור בישראל. החלטת הממשלה , הגברת כושר התחרות של התעשייה המקומית שמה דגש בהעלאת רמת פריון העבודה במשק ובפרט התעשייה הקטנה והבינונית, הייצור המתקדם, פיתוח הון אנושי מיומן לתעשייה והפחתת הנטל הרגולטורי על המגזר העסקי. במסגרת ההחלטה הוקצו למשרד הכלכלה 626.7 מיליון ש״ח125 .תוספתיים לקידום החדשנות .123 למשל, תוכנית האקסלרטור i4 של התאחדות התעשיינים בישראל וכן מרכז ידע לחדשנות בתעשייה ובמחקר שהוקם על ידי הטכניון בשיתוף חברות עסקיות גדולות במשק. 124 ון ובהמשך הורחבה לכלל אזורי העדיפות הלאומית, תוכנית שבראשית דרכה פעלה בקרב מפעלי תעשייה בצפ במסגרת החלטת הממשלה 3392 ( "בעניין "חיזוק כושר התחרות של התעשייה הישראלית 11.1.18.) 125 כולל תקציבי הרשות לחדשנות בסך של315 .מיליון ש״ח מדינת ישראל -406 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ההתפתחות הטכנולוגית הניכרת, "המהפכה התעשייתית הרביעית", תהליכי הגלובליזציה והסרת חסמי היבוא -כל אלה מחייבים את התעשייה הישראלית המסורתית לאמץ מו"פ ותהליכים חדשניים, על מנת להישאר תחרותית ורלוונטית. יש לציין לחיוב את פעילותה של רשות החדשנות לקידום תהליכי מו"פ בתעשיות המסורתיות ואת שיתוף הפעולה עם רשות ההשקעות במשרד הכלכלה לקידום חדשנות ולהטמעה של טכנולוגיה חדשנית בתעשיית הייצור. עם זאת, הביקוש הנמוך לסיוע מהרשות החדשנות ורשות ההשקעות מעיד כי לא די בפעילות זו, וכי נדרשות פעולות אקטיביות נוספות ומאמץ משולב של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לרבות משרד האוצר, כדי לאפשר לתעשייה המסורתית לעבור לשלב הבא בעולם התעשייתי. לפיכך מוצע לרשות החדשנות ומשרד הכלכלה לפעול, בשיתוף משרד האוצר, למציאת דרכים נוספות ולהרחיב שיתופי פעולה עם גורמים נוספים להרחבת היקף המו"פ וקידום החדשנות בתעשייה המסורתית, אשר משמשת מקור תעסוקה לאוכלוסייה גדולה במדינה. .הטמעת מו"פ בענפי המסחר .ענף המסחר מורכב משני תתי -ענפים עיקריים: המסחר הקמעונאי והמסחר הסיטונאי, שהם כשני שלישים מפעילות המסחר. ענפי המשנה כוללים מסחר במזון, משקאות, טבק, מוצרי ענפי המסחר רוקחות ורפואה, הלבשה והנעלה, רהיטים, אלקטרוניקה, חומרי בניין ועוד. הפדיון בענפים אלה הוא כבכלכלה הישראלית, והשירותים הם בעלי משקל רב -30% מכלל הפדיון בענפי המשק, שיעורם כ -60% ,מהיקף הערך המוסף הגולמי במשק הישראלי ומועסקים בהם כ -78% מהמועסקים במגזר העסקי, שהם כ -13% .מכלל המועסקים במשק ואולם על אף היקף המועסקים בענף המסחר, הפריון של ענף זה נמוך לעומ ת יתר ענפי המשק, והחדשנות הטכנולוגית והתהליכית בו נמוכה מאוד126 . כמו כן, ההוצאה הלאומית על מו"פ בתחום זה היא אפסית, בניגוד למדינות אחרות בעולם127. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי לרבים מענפי המסחר והשירותים יש השפעה ישירה על יוקר המחייה (מסחר סיטונאי, מסחר קמעונאי, דואר ובלדרות, שירותי אירוח, אוכל ועוד). רמת הפריון של רבים מענפים אלה בישראל נמוכה, הן לעומת מדינות אחרות בעולם והן לעומת ענפי התעשייה. משרד הכלכלה הוסיף כי לשם בחינת הענפים וגיבוש כיווני פעולה לקידומם הוא יזם בדצמבר 2018 את הקמתה של ועדה ציבורית לקידום כלכלי של ענפי המסחר והשירותים שחברים בה נציגים ממשרדי ממשלה, ובהם משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, וכן נציגים מבנק ישראל מארגונים מהמגזר העסקי ומהמגזר השלישי. לדברי משרד הכלכלה, עבודת הוועדה, שהחלה א ת פעילותה בינואר 2019 , נמצאת בשלבים ראשונים, וטרם גובשו מסקנות כלשהן. .126 ,מוסד שמואל נאמןחדשנות במגזר השירותים ( 2012 .) 127 ,נורווגיה ובלגייה ההוצאה הלאומית על מו"פ בענף המסחר ושירותי האירוח והאוכל היא בפינלנד, ארצות הברית בין 7% ל-8% .מכלל ההוצאה הלאומית על מו"פ בענפי השירותים העסקיים. ראו בעניין זה שם מדינת ישראל -407 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי יצוין כי כחלק מפעילותה נותנת הסוכנות לעסקים קטנים במשרד הכלכלה סיוע128 לעסקים קטנים באזור הצפון, במסגרת תוכנית להגדלת הפריון והחדשנות בקרב עסקים קטנים ובינוניים בתחום המסחר והשירותים 129. ואו לם הסיוע שנותנת הסוכנות מיועד לעסקים קטנים בלבד ובאזור הצפון בלבד. יתרה מזו, אף שתקציב המסלול בשנת 2018 היה30 מיליון ש"ח, בשל ביקוש נמוך רק 10 מיליון ש"ח מתקציב זה נוצלו בפועל וניתנו כסיוע לעסקים בתחום המסחר והשירותים. בתוכנית האסטרטגית של רשות החדשנות לשנת 2019 זוהה הצורך בקידום מו"פ בענפים חדשים. בהתאם לכך קבעה הרשות כיעד להגדיל את הפריון באמצעות חדשנות טכנולוגית במגזר העסקי כולו, ונקבע יעד אסטרטגי של קידום שיתופי פעולה בין חברות עתירות ידע ובין חברות בענפים מסורתיים, בדגש על ענפי המסחר והשירותים. כן נקבע מדד לעלייה במספר החברות עתירות הידע בישראל שביצעו פיתוח משותף עם לקוחות מקומיים, בדגש על ענפי המסחר והשירותים. בסיכום התקציבי של רשות החדשנות ואג"ת לשנת 2019 , שגובש בשנת 2018 , נקבע כי "במהלך שנת2018 רשות החדשנות תבצעעבודת מטה לפיתוח כלי תמיכה בחדשנות טכנולוגית בענף/ ענפים בפריון נמוך, שאינם מענפי התעשייה, אשר תוצג לאג"ת. החל משנת 2019 תופנה תמיכה בסך20 ,מיליון ש"ח לענפים אלה מתקציב רשות החדשנות וזאת לאחר תיאום התוכנית עם אג"ת". ת, אולם, מסלולי הסיוע והתמיכה של הרשות מאז הוקמה פעלה רשות החדשנות בזירות שונו אינם כוללים מסלול ייעודי לקידום חדשנות טכנולוגית ומו"פ בענף המסחר. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי במועד סיום הביקורת היא מבצעת עבודת מחקר בנושא עידוד מו"פ בענף המסחר והשירותים. כמו כן, היא משתתפת בוו עדה בין -משרדית בראשות משרד הכלכלה ובהשתתפות נציגי המועצה הלאומית לכלכלה, שדנה בין היתר בדרכים להרחיב את היקף החדשנות בענפים אלה. הרשות הוסיפה כי היא מעוניינת לתמוך במו"פ בענפים אלה, אולם בשל היעדר משאבים ספק אם תוכל לפעול בעניין זה כנדרש. להטמעת החדשנות בכלל ענפי המשק לרבות בתחום המסחר וזאת משרד הכלכלה פועל בנוסף לצעדים של רשות החדשנות שמטרתם קידום מו"פ בתחום זה. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הוא בוחן הטמעת חדשנות, בין השאר באמצעות קהילות החדשנות שהן מנוע ליצירת אקוסיסטם חדשני בענפים נבחר ים. משרד הכלכלה הוסיף כי החדשנות שאותן הקהילות מתמרצות היא חדשנות עסקית, שיווקית ותהליכית, ולא רק חדשנות טכנולוגית. תחום הכלכלה עוד מסר משרד הכלכלה כי כיוון נוסף שאותו הוא בוחן בימים אלה הוא היצירתית130, שבמסגרתה חברות וארגונים מטמיעים תהליכי עיצוב ויצירתיו ת כמנוע צמיחה .128 התמיכה נועדה לסייע לעסקים קטנים במימון ההוצאות הכרוכות בהטמעה של טכנולוגיות חדשות; בשיפור נות מערך ניהול המלאי והספקים; במימון עלויות הרכש של מערכות הבקרה והאוטומציה; במימון העלויות חדש הכרוכות בשיפור מערך השיווק; ובמימון העלויות הכרוכות בהטמעת השימוש במערכת השיווק. 129 הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה 4.50 - סיוע להגדלת הפריון והחדשנות בקרב עסקים קטנים ובינונים "תוכנית בתחום המסחר והשירותים" (דצמבר 2017 .) 130 ,התעשיות היצירתיות כוללות את מקצועות העיצוב, הארכיטקטורה, האומנות, האופנה, הפרסום, הסרטים הווידאו, המוזיקה, משחקי המחשב, הטלוויזיה והרדיו. מדינת ישראל -408 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי אסטרטגי בפעילות העסקית. משרד הכלכלה הוסיף, כי תהליכי פיתוח טכנולוגיים מדגישים את הצד הפונקציונלי של התהליך, ואילו תהליכי פיתוח עיצוביים מדגישים הן את הצד הפונקציונלי והן את הצד החווייתי-לדברי משרד הכלכלה, תחום הכלכלה היצירתית הוא ערכי. כל המקור -3% אחוז מהתל״ג העולמי ו לבין 8% ל-12% מהתל״ג באירופה , ולפיכך פועל המשרד לגיבוש מדיניות סדורה וליצירת הסכמים ושיתופי פעולה עם מדינות אחרות לקידום תחום זה. המועצה הלאומית לכלכלה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי זיכוי מס על הוצאות מו"פ ( R&D tax credit) ה וא כלי הנמצא בשימוש בצורה זו או אחרת ברוב מדינות ה - OECD , .ומטרתו היא לעודד הוצאות מו"פ נוכח ההשפעות החיצוניות החיוביות של הוצאות אלה המועצה הוסיפה כי היא בוחנת כלי זה בשיתוף חברת ייעוץ בין-לאומית, ובכלל זה את התאמתו למטרות מדיניות כלכלית-חברתית בישראל. יצוין כי על אף ההסכמה של גורמי ממשלה בדבר הצורך בעידוד והטמעה של מו"פ בתחום המסחר, תחום אשר הפריון בו נמוך יחסית למדינות ה - OECD ולענפים אחרים בתעשייה, טרם החליטה מועצת הרשות על תוכנית פעולה לקידום מו"פ בתחום המסחר וממילא טרם גיבשה תוכנית פעולה כזאת. על הרשות לבחון את אפיקי הסיוע האפשריים להטמעת מו"פ בענפי המסחר ולוודא כי הפעולות להרחבת המו"פ בענפי המסחר מתואמות עם גורמים אחרים בממשלה, לרבות המועצה הלאומית לכלכלה ובראש ובראשונה עם משרד הכלכלה שבידיו האחריות המרכזית לפיתוח החדשנות בענף זה. .בענף ההייייצוג אוכלוסיות שונות -טק .מנתונים שפרסם הכלכלן הראשי של משרד האוצר בשנת 2017 על היקפי העסקה של אוכלוסיות שונות בענף ההיי -טק במקצועות בשכר גבוהה שנולדו בין השנים 1975 ל-1985 , עלה כי כ-74% מהמועסקים בענף ההיי-טק בשכר גבוה 131 הם גברים יהודים שאינם חרדים; כ- 24% הן נשים יהודיות לא חרדיות; וכ -2% מהמועסקים בהיי-טק בשכר גבוה הם גברים ונשים חרדים או ערבים132. התרשים שלהלן מתאר את שיעורי המועסקים בהיי-טק בשנת 2016 לפי מגזרים. .131 שכר של לפחות 16,77 2 ש"ח בחודש (בשנת 2014 ), שהוא השכר החציוני לשנה זו של העובדים בענפי ההיי-טק. יש להניח כי מרבית העובדים בהיי -טק המשתכרים שכר גבוה הם עובדים במו"פ. 132 הכלכלן הראשי, משרד האוצר, "סקירה כלכלית שבועית" (אוגוסט2017.) מדינת ישראל -409 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי תרשים 14 : שיעורי מועסקים בהיי-טק בשכר גבוה לפי מגדר של אוכלוסיות שנולדו בין 1975 ל- 1985. 1. :ערביםרשות החדשנות לשנת מנתוני 2016133 עולה כי שיעור המועסקים בהיי-טק מקרב האוכלוסייה הערבית הוא 5.7% , וכי פחות מ -2% מקרב האוכלוסייה הערבית מועסקים במו"פ. שיעור זה נמוך במידה ניכרת משיעור האוכלוסייה הערבית בישראל, שהוא 21% . הכלכלן הראשי במשרד האוצר ציין בעבודתו משנת 2017134 כי הסיכוי שגבר ערבי בעל כישורים גבוהים135 יעבוד בהיי-טק הוא 28% , לעומת שיעור של50% לגבי גבר יהודי. עוד ציין הכלכלן הראשי כי עד לשנת 2014 רק 2.3% מכלל בוגרי מקצועות ההיי-טק במערכת ההשכלה הגבוהה היו ערבים, וחרף הגידול הניכר במספר הסטודנטים הערבים במקצועות נשירה ניכרת, ועל כן יש לבחון כמה מהם אלה בשנים האחרונות, נתוני העבר מצביעים על כי נוסף על כך, יש לבחון את מידת יסיימו בפועל את לימודיהם. הכלכלן הראשי ציין השתלבותם של בוגרים מאוכלוסייה זו שיסיימו את לימודיהם בתעסוקה בענף ההיי -טק. הפערים הניכרים בין היקף ההשתתפות של האוכלוסייה היהודית בענף ההיי -לעומת טק האוכלוסייה הערבית נובעים גם מסיבות חברתיות ותרבותיות. האוכלוסייה היהודית במדינה נחשפת לעולם היזמות, החדשנות, ההיי -טק ולמודלים לחיקוי בתחום זה, וכן נחשפת למקצועות הטכנולוגיים בסביבת מגוריה או בשירותה הצבאי. לעומת זאת, האוכלוסייה .133 ,רשות החדשנותחדשנות בישראל 2016 - ת מצבתמונ . 134 הכלכלן הראשי, משרד האוצר, "סקירה כלכלית שבועית" (אוגוסט2017.) 135 כישורים גבוהים-ציון גבוה במבחן הכמותי בפסיכומטרי. מדינת ישראל -410 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ים, מרוחקת גיאוגרפית מריכוזי ההייהערבית חסרה מודלים דומ -טק בתל אביב והמרכז ומושפעת מחסמים תרבותיים המקשים את השתלבותה בענף זה. 2. :חרדיםמנתוני הכלכלן הראשי במשרד האוצר שפורסמו בשנת 2016 עולה כי שיעור החרדים המועסקים במו"פ בהיי -הוא פחות מ טק מכלל המועסקים בתחום -1% . אף שהיזמות של האוכלוסייה החרדית נמצאת בעלייה, מרביתה אינה חדשנית. בניתוח שנערך על ידי מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, על בסיס סקר שנערך על ידי ה - OECD136 , עלה כי עקב בקיאות נמוכה במקצועות היסוד של חלקים נרחבים באוכלוסייה החרדית, בטווח הקצר הפוטנציאל להעסקתם בהיי-טק בדרגות השכר הגבוהות נמוך ביותר137 . רשות החדשנות מפעילה מסלול ייעודי לערבים ולחרדים במסגרת מסלול "חברות מתחילות". מיזמים הזכאים לסיוע במסגרת המסלול זוכים לתנאים מועדפים של 75% מימון (לעומת מימון של 50% במסלולים המקבילים). במסגרת המסלול הושקעו משנת2014 ועד למועד סיום הביקורת כ-64 מיליון ש"ח ב-40 פרויקטים של מו"פ בחברות שהוקמו על ידי אוכלוסייה ערבית, ו-36 מיליון ש"ח ב-24 פרויקטים של מו"פ בחברות שהוקמו על ידי יזמים מהמגזר החרדי. עם זאת, יש לציין שבשנים 2014 - 2018 מספר הפניות של יזמים חרדים וערבים לרשות היה 166 בלבד (כ -7% מכלל הפניות), ומהן נענו והביאו למתן סיוע 64 פניות (כ -38% ). לשם השוואה, לקרן המו"פ הוגשו בשנים אלה 2,252 פניות, ומהן נענו והביאו למתן סיוע 1,071 פניות (כ -47% ). כמו כן, הרשות תומכת בחממה טכנולוגית המופעלת בנצרת ומיועדת לאוכלוסייה הערבית138. נוסף על כך, מעודדת הרשות חברות גדולות להקים סניפים ומרכזי פיתוח בקרבת נצרת, במטרה להרחיב את היקף התעסוקה של המגזר הערבי בענף ההיי- טק. המשרד לשיוויון חברתי מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הרשות לפיתוח כלכלי פועלת מאז הוקמה לפיתוח ולקידום של נושא ההיי-טק על כל תחומיו בקרב מגזרי המיעוטים. המשרד לשיוויון חברתי ציין כי הרשות פועלת לקידום נושא זה בשיתוף כלל המשרדים הממשלתיים ומעודדת גופים וולונטריים ופילנטרופיים להקמה והרחבה של סביבה תומכת בחדשנות. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הוא פועלבכמה דרכים כדי לצמצם את פערי הייצוג של אוכלוסיות שונות (לרבות נשים, האוכלוסייה הערבית והחרדים) בענף ההיי-טק. המשרד מפעיל כמה תוכניות שמטרתן עידוד העסקה של אוכלוסיות אלה בתעשייה עתירת הידע ובשכר גבוה -לרבות תוכנית המסייעת למשקיעים המעוניינים .136 ( סקר מיומנויות המבוגרים PIAAC ) של ארגון ה- OECD אשר נערך בשנים2012 ו-2015 בחן את רמת המיומנויות של האוכלוסייה בגילאים 16 עד65 בשלש מיומנויות יסוד: אוריינות קריאה, אוריינות מתמטית ופתרון בעיות בסביבה מתוקשבת. הסקר כולל גם מידע מקיף לגבי מגוון משתני רקע כמו השכלה, היקף התעסוקה ואופייה, גיל ומגדר. 137 ,מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראלדוח מצב המדינה 2018 , פרק בנושא "האם מדינת הסטארט אפ יכולה לגדול?" (2018.) 138 מאז הוקמה בשנת2002 תמכה החממה ב-34 חברות, ש-15 מהן הוקמו על ידי יזם מהמגזר הערבי ו-4 מהן הוקמו על בסיס שותפות של יזמים ערבים ויהודים. מדינת ישראל -411 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ב עסקים או להעתיקם לאזורי עדיפות לאומית או לירושלים להעסיק להקים או להרחי מועסקים בשכר גבוה; תוכנית לשילוב מתמחים מהאוכלוסייה הערבית בתעשייה עתירת הידע, המסייעת בהגברת שילוב סטודנטים מהאוכלוסייה הערבית הלומדים מקצועות טכנולוגיים בתעשייה עתירת ידע. מבקר המדינה במאי רשות החדשנות מסרה למשרד 2019 כי לא מתפקידה לדאוג לשילובם התעסוקתי של אוכלוסיות הערבים והחרדים. קשיים בשילובם של כלל האוכלוסיות בחברה הישראלית אינם נחלת תעשיית ההיי-טק בלבד, ובהתאם ננקטות פעולות שונות בניסיון לשלב אוכלוסיות אלו בכלל תחומי החיים של החברה הישראלית. להשתלבות מיטבית בתעשיית ההיי -טק נדרשות השכלה והכשרה מתאימות, אולם לאוכלוסיות שונות בחברה הישראלית חסרות המיומנויות הבסיסיות הנדרשות להשתלב בתעשייה זו. עד לשינוי ממשי של מצב זה מוצע לרשות החדשנות, כאחד הגורמים הפועלים להרחבת השתתפותן של אוכלוסיות אלה במקצועות ההיי-טק, להסתייע במשרדי הממשלה הרלוונטיים לרבות משרד הכלכלה כדי למפות את התחומים הטכנולוגיים שבהם יהיה ניתן לשלב את אוכלוסיות החרדים והערבים בתעסוקה איכותית, על מנת שיוכלו להשתתף בתהליכי החדשנות ולחזקם. 3 . :נשים על פי נתוני הכלכלן הראשי במשרד האוצר, בסוף שנת 2017 רק כ -24% מהמועסקות בענף ההיי -טק בשכר גבוה היו נשים, שיעור נמוך במידה ניכרת משיעור הנשים באוכלוסייה. דוח שפרסמו משרד העבודה ומשרד האוצר בחן בין השאר את הסיבות לשיעורן הנמוך של הנשים בענף ההיי -הנמוך יחסית בלימודים הרלוונטיים טק ולשיעורן לענף זה139 . מהדוח עולה כי שיעורן הנמוך יחסית של נשים במקצועות אלה נובע מנטייתן לבחור ללמוד מקצועות שלא בתחום ההיי-טק על אף שיש להן את המיומנויות הדרושות לענף. בדוח שפרסם הכלכלן הראשי במשרד האוצר צוין לעניין זה כי הסיבות לנטיית הנשים לבחור מקצועות שלא מתחום ההיי-טק הן חברתיות, סביבתיות ופסיכולוגיות 140 . כדי לעודד נשים ליטול סיכונים ולהקים חברות טכנולוגיות נפתח בינואר 2019 מסלול חדש ברשות החדשנות שנותן מענקים מוגדלים לחברות שמוקמות על יד נשים. ל משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה באפרי2019 כי גיבש בשנת2018 תוכנית ייעודית לקידום נשים בתעשייה, ביזמות ובעסקים, וכי תוכנית זו אף הוצגה לממשלה בראשית שנת 2019. נוכח הפוטנציאל הרב שיש לנשים להשתלב בענף ההיי -טק ולחזקו, מוצע לרשות החדשנות לבחון את יעילות הכלים הקיימים ובמידת הצורך לגבש כלים נוספים כדי לעודד נשים להשתלב בענף זה. .139 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד האוצר, "המקפצה להיי-טק" ( 2017.) 140 גף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, סקירה כלכלית שבועית, (מרץ א 2016.) מדינת ישראל -412 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי ראייה אסטרטגית ממשלתית בקידום מו"פ .בשנים האחרונות מתמודדת רשות החדשנות עם גידול בתחומים אשר דורשים מתן מענה במטרה לקדם בהם חדשנות. כמו כן נוספו לרשות משימות, וגדל מספר החברות המבקשות הריאלי של הרשות ללא שינוי בעשור האחרון.סיוע. למרות שינויים אלה נשאר התקציב רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הגידול במספר התחומים שבהם היא מעורבת באמצעות מתן תמיכות ומענקים מחייב חשיבה מחודשת בדבר היקפי התקציב שהיא מקצה לפעולות אלה. לדברי הרשות, תמיכה בחדשנות בתחומים חדשים במסגרת התקציב הנוכחי וללא היערכות תקציבית מתאימה אינה אפקטיבית. לדוגמה, אין בשלב זה די תקציב לפתח את ענף המסחר והשירותים, על אף הצורך בכך, כאמור לעיל, וההסכמה על חשיבות העניין בקרב כל הגורמים הממשלתיים. נוכח משימותיה הרבות של רשות החדשנות בכל הנוגע לגיבוש אסטרטגיה ופיתוח כלים לקידום חדשנות ונוכח הרחבת השפעתה לאוכלוסיות ומעגלים נוספים במדינה -מוצע לרשות למפות את הצרכים הנוגעים לכל אחת מהמשימות שהוטלו עליה ולהציג לממשלה את הפערים בנוגע למילוין. מלבד רשות החדשנות והמדען הראשי, יש גופים אחרים שהוקנו להם על פי חוק או החלטות ממשלה סמכויות ייעוץ לממשלה בנושאים הקשורים למו"פ, מדע וטכנולוגיה, ובהם המולמו"פ, בנק ישראל, הכלכלן הראשי במשרד האוצר, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים 141 , פורום המדענים הראשיים 142, הו ת"ת והמועצה הלאומית לכלכלה. גורמים אלה ניתחו במשך השנים את ענף ההיי-טק ופרסמו דוחות ובהם המלצות על הפעולות שיש לנקוט כדי לשמר את היתרון הטכנולוגי של מדינת ישראל. גם גורמים חוץ-ממשלתיים פרסמו דוחות מקיפים במשך השנים על ענף ההיי-חום החדשנות והאתגרים העומדים טק, מעמדה של ישראל כמובילה בת לפניה143 . חוק המו"פ שונה עם הקמתה של הרשות לחדשנות, כדי לאפשר לה לתת מענה מהיר ויעיל לאתגרים העומדים לפני ענף ההיי -טק ולכשלי השוק בענף זה. ואולם קיימים תחומים רבים ונדרש לכך שרשות החדשנות אינה יכולה להיות הגוף המוביל בפתרון כשלי השוק בהם, שיתוף פעולה בין גופים ומשרדים שונים. .141 הפועלת על פי חוק האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים, התשכ"א-1961 ובין השאר תפקידה לייעץ לממשלה בפעולות הנוגעות למחקר ולתכנון מדעי בעלי חשיבות לאומית. 142 פורום המדענים הראשיים פועל מתוקף החלטת ממשלה 2895 /(מט16 ) משנת 2000 . מתפקידיו של הפורום להביא לפני הממשלה דין וחשבון שנתי לגבי תוכניות המחקר הממשלתיות של משרדי הממשלה ולתאם בין תוכניות המחקר של המשרדים השונים. 143 ;בין הגופים הפועלים בישראל אשר פרסמו דוחות בעניין זה: מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל מכון ירושלים למחקרי מדיניות -מרכז מילקן לחדשנות; מוסד שמואל נאמן, Start-Up Nation Central . מדינת ישראל -413 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי אג"ת מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי אחת המטרות בהפיכתה של יחידת המדען הראשי במשרד הכלכלה לרשות עצמאית היא שתהיה לה יכולת לתכלל את תחום החדשנות ברמה ממשלתית. משרד המדע מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2019 כי הוא מסכים שיש צורך בגוף ממשלתי מרכזי מתכלל אחד אשר יבחן את האתגרים הקיימים ויפעל לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח. לדעת משרד המדע, המולמו"פ הוא הגוף שאמור למלא תפקיד זה. רשות החדשנות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2019 כי היא הגוף העיקרי שפועל לחיזוק ענף ההיי-וקידום החדשנות בענף, ולכן ראוי שתהיה הגוף המתכלל של נושאים אלה גם טק בעתיד. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2019 כיהוא מוביל במשך שנים רבות, וביתר שאת בשנים האחרונות, לרבות בתקופה שלאחר הקמת רשות החדשנות, את מרבית המהלכים החשובים להטמעת טכנולוגיות בענפי התעשייה המסורתית ובענף המסחר. משרד הכלכלה ציין כי רשות החדשנות שותפה לתהליכים אלו אך משרד הכלכלה הוא הגורם היוזם והמוביל בנוגע לקביעת מדיניות ויישומה בתחומים אלה. נוכח השינויים העולמיים בכלכלה וההשפעה הרבה שלהם על תעשיית ההיי -טק בישראל, יש חשיבות לכך שגוף ממשלתי בעל ראייה רחבה יבחן את האתגרים העומדים לפני תעשיית ההיי -טק בישראל, יפעל לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ויציע כלים מתאימים לשימור היכולות וההובלה של ישראל בענף זה. יש להבטיח כי לגוף זה תהיה היכולת לשתף פעולה ולהשפיע על כל הגופים הרלוונטיים, וכי יינתנו לו הסמכויות והמשאבים הנחוצים לקידום מדיניות בתחום ההיי-טק. גורם ממשלתי כזה יוכל למנף את היכולות הקיימות בישראל בתחום המו"פ, לסייע לחברות היי -טק בהתמודדות בשוק העולמי ולהעצים את השפעת ענף ההיי-טק על הכלכלה הישראלית. על גוף זה לקדם שיתופי פעולה עם גורמים אח רים של הממשלה המקדמים חדשנות בתחומים וענפים נוספים וכל זאת תוך שמירה על העצמאות של הות"ת ומערכת ההשכלה הגבוהה. במידה וקיימים חילוקי הדעות בין הגופים השונים לגבי חלוקת הסמכויות ביניהם ומידת יכולת ההשפעה שלהם על גופים אחרים, מוצע למשרד ראש הממשלה לבחון וליישב חילוקי דעות אלה, כפי שנעשה במקרים דומים בעבר. .סיכום .לתעשיית ההיי-טק הישראלית יש השפעה גדולה על כלכלת מדינת ישראל, על תעסוקה איכותית וכן על חוסן הכלכלה הישראלית על פי מדדים בין -לאומיים. ההישגים של התעשיית ההיי-טק והיקף המו"פ המבוצע במדינה הקנו לישראל מעמד של מדינה מובילה בעולם בחדשנות וביכולות הטכנולוגיות. ממשלות ישראל השקיעו בענף ההיי-טק תקציבים ניכרים, אולם אלה הלכו ופחתו עם השנים, ואת מקומם תפסו השקעות של משקיעים עסקיים, שחלק ניכר מהם זרים. מדינת ישראל -414 - , שנתי דוחמבקר המדינה70א .הבטחת היתרון והחדשנות הטכנולוגיים של המשק הישראלי רשות החדשנות היא הגורם הממשלתי המרכזי הפועל לקידום השקעות בתעשיית ההיי-טק, ורוב המשאבים המיועדים למטרה זו מצויים בידיה ומושקעים באמצעות כמה מסלולי סיוע. הפיכתה של הרשות לרשות עצמאית סייעה רבות בגיבוש ויישום של תוכניות סיוע חדשות ותאפשר לה לקדם חדשנות בענפים חדשים בעו לם ההיי -טק ובתעשיות המסורתיות. הרשות בוחנת את הצרכים של התעשייה, את המגמות העולמיות המשפיעות עליה וחסמים המונעים את התפתחותה ובהתאם מגבשת מסלולים לסיוע ולקידום החדשנות בענפים השונים. כדי לעמוד באתגרים אלה הציבה הרשות יעדים, שמרביתם מחייבים שיתוף פעולה בינה למשרדי ממשלה ורשויות ממשלתיות אחרות. ללא שיתוף פעולה של הגופים הרלוונטיים עלול להיווצר קושי בהתמודדות עם השינויים בעולם ההיי-טק ובריכוז המשאבים הלאומיים הנדרשים להצלחתו של הענף. המועצה הלאומית לכלכלה והרשות לחדשנות משקיעות מאמץ לקידום ענף ההיי -טק. ואולם ממצאי הביקורת מלמדים על פערים בתחומים שונים אשר עלולים להביא לאיבוד היתרון של ישראל בזירה הטכנולוגית ולהקשות על תעשיית ההיי-טק להתמודד עם אתגרי העתיד. כן מלמדים הממצאים על פערים ברמת החדשנות בין המרכז לפריפריה ובין מגזרים וענפים במשק. לפיכך יש חשיבות,בין ה יתר, לקביעת יעדים ארוכי טווח ברמה הלאומית, תוך ניתוח המגמות העתידיות הדורשות ריכוז משאבים. יש להכשיר כוח אדם איכותי ומיומן; לפעול למיצוי מרבי של פוטנציאל כוח האדם בקרב אוכלוסיות הנמצאות בתת-ייצוג בענף ההיי -ביבה טק; להרחיב את מקורות המימון של הענף; לפעול להקמת ס תומכת חדשנות, בין היתר, בכל המטרופולינים הגדולות; להרחיב את הקשר עם האקדמיה ומערכת הבריאות, לשם מיצוי הידע שהצטבר בעקבות המחקרים שהן ביצעו ויישומו בתעשייה; להמשיך לעודד השקעה במו"פ בענפי התעשייה המסורתית ובענפי המסחר והשירותים; ולהתאים את האסדרה ומסלו לי ההשקעות בהיי -טק לשינויים המתרחשים בעולם. יש להבטיח כי הכלים שעומדים לרשות הממשלה ויחידות הסמך שלה נותנים מענה מתואם, עדכני ומלא לצורך בהמשך החדשנות הטכנולוגית ושגשוגו של ענף ההיי-טק. על הממשלה להבטיח שיתוף פעולה מלא בין הגופים הנוגעים בדבר, להבטחת השגתה של מטרה זו. לשם כך ישנה חשיבות לקיומו של גוף ממשלתי בעל ראייה רחבה, יכולת תכלול וסמכויות לאיגום משאבים, אשר יבחן את השינויים העולמיים והשפעתם על הטכנולוגיה העילית הישראלית, יפעל לגבש אסטרטגיה ארוכת טווח ויציע כלים מתאימים כדי לשמר את היתרון הטכנולוגי של ישראל.