משרד הכלכלה והתעשייה/סיוע לעסקים קטנים ובינוניים

 ♦ . .מבוא .לעסקים קטנים ובינוניים (להלן - עסקים קטנים) יש חשיבות רבה בהתפתחותן הכלכלית של מדינות. הם נתפסים כיחידות דינמיות, חדשניות, בעלות יכולת תגובה מהירה ובעלות כושר הסתגלות לדרישות המשתנות של השווקים וכן כמקור ליצירת מקומות תעסוקה חדשים. חשיבות העסקים ה קטנים גדלה בתקופות של מיתון, שכן הם אפיק תעסוקה אפשרי למובטלים . עיקר היתרונות של מגזר זה הם גמישות תפעולית ופתיחות לחדשנות ולשינויים 2 . ההכרה בתרומתם הרבה של עסקים קטנים לפיתוחם ולצמיחתם של משקים מפותחים דרבנה מדינות מתקדמות כגון יפן, צרפת, אנגליה וארצות הב רית לגבש מדיניות תמיכה בעסקים קטנים. תמיכה זו ניתנת בכמה דרכים. למשל, חקיקת מערכת חוקים מיוחדת להגנה על עסקים קטנים (באנגליה למשל שיעור המס המוטל על עסקים קטנים קטן מזה המוטל על עסקים גדולים); בניית מערכת של תמיכה ממשלתית המורכבת בעיקרה ממרכזי מידע, מיועצי ם ומחונכים מקצועיים; מתן הלוואות בתנאי אשראי נוחים; יצירת מסגרת לשיתוף פעולה במטרה לנצל יתרונות לגודל בייחוד בתחומי המחקר, הפיתוח והשיווק3. ביולי 2010 היו בישראל כ- 450,000 עסקים קטנים4 . במועד זה כלל מגזר העסקים הקטנים כ-%98 מכלל העסקים בישראל והעסיק כ-%55 מכלל העובדים במשק5 . .__________________ .2 מתוך מצגת על עסקים קטנים ויזמות עסקית שהכינה הרשות לעסקים קטנים, פברואר 2010. .3 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 55 ב( 2005 '), "עידוד עסקים קטנים", עמ763. .4 כפי שיפורט להלן, אין הגדרה בחקיקה הישראלית ל"עסק קטן" ו"עסק בינוני". לפיכך הנתונים המובאים בפרק זה נסמכים על הגדרות ש קבע כל אחד מהגופים שעשה מחקרים בנושא. .5 "הנתונים נלקחו מתוך מצגת שהציגה הסוכנות לעסקים קטנים ב"יום העסקים הקטנים בכנסת ביולי 2010 . הנתונים במצגת מתבססים על הנתונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, של הכנסת ושל מינהל התכנון במשרד התמ"ת. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1225 . בכל אחת מהשנים 2003 -2009 נפתחו בין 40,000 ל- 50,000 עסקים קטנים חדשים, וכ - 40,000 עסקים נסגרו 6 . להלן נתוני התפלגות העסקים הקטנים לפי ענפי תעשייה ולפי אזורים: .__________________ .6 סיכום שערך אגף כלכלה ומסים באיגוד לשכות המסחר ב- 31.8.09 . 1226 דוח שנתי61ב החסמים העיקריים העומדים לפני לעסקים הקטנים הם מחסור באשראי, ביורוקרטיה (סר בול בהליך קבלת רישיון עסק), קשיי ניהול והחיסרון בשל קטנותם7. הבנק העולמי מדרג בכל שנה את מדינות העולם לפי מידת הידידותיות שלהם לעסקים. בחודשים יוני 2008 עד מאי 2009 דירג הבנק8 לצורך כך183 מדינות על פי אמות המידה האלה: פתיחת עסק, קבלת אשראי, העסקת עובדים, אכיפת חוזים, תשלום מסים, טיפול באישורי בנייה, רישום בלשכת רישום מקרקעין, מסחר בחו"ל, הגנה על משקיעים וסגירת העסק. במחקר שנעשה באותה שנה .__________________ .7 ראו הערה2. .8 המחקר פורסם באתר האינטרנט www.doingbusiness.org/EconomyRanking. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1227 .דורגה ישראל במקום ה -29 . עם זאת, לפי אמות המידה שלהלן דורגה ישראל במקומות נמוכים מאוד: רישום בלשכת רישום מקרקעין ( 147,) טיפול באישורי בנייה (120 ( ), אכיפת חוזים99 ( ), העסקת עובדים90 ( ) ותשלום מסים83.) בדוח שנתי 55ב9 (להלן- הדוח הקודם) סקר משרד מבקר המדינה את הסיוע שנתנה מדינת ישראל לעסקים קטנים באמצעות שלושה גופים: הרשות לעסקים קטנים ובינוניים בישראל (להלן - הרשות לעסקים קטנים), תכנית החונכות שהפעיל באותה עת מינהל המימון במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) וקרן הסיוע לעסקים קטנים. הביקורת העלתה כי מתן סיוע לעסקים קטנים באמצעות שלושה גופים ממשלתיים ולא במרוכז יוצר אי-אחידות וכפילות; כתוצאה מכך עלול עסק קטן שלא לקבל במועד את מלוא הסיוע שהוא יכול לקבל ואין ניצול יעיל של המשאבים. במצב דברים זה אין גוף המעריך את האפקטיביות של כל מרכיבי הסיוע לעסקים קטנים. באוגוסט 2007 , לאחר הדוח הקודם, החליטה הממשלה10 כי שרי התמ"ת והאוצר ירכזו את התמיכה בעסקים קטנים ברשות פנים-ממשלת ית אחת (הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים; להלן - הסוכנות לעסקים קטנים או הסוכנות) במשרד התמ"ת, ובכלל זה את תכנית החונכות וכל תכנית סיוע ותמיכה שמפעילים משרד התמ"ת והרשות לעסקים קטנים. בתכנית העבודה של משרד התמ"ת לשנים 2009 -2010 הוקצו לעידוד העסקים הקטנים (לר בות התקציב שיועד לסוכנות לעסקים קטנים) כ-135 מיליון ש"ח לשנת 2009 וכ-208 מיליון ש"ח לשנת 2010 . להשוואה יצוין שבשנת 2008 הוקצו לנושא כ-47 מיליון ש"ח בלבד, ותקציב דומה הוקצה לשם כך גם בשנים שקדמו לשנה זו. משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר -ספטמבר 2010 את הסי וע שניתן לעסקים קטנים. בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד התמ"ת (הסוכנות לעסקים קטנים, מינהל המימון, יחידת המטה לפיתוח הנגב והגליל, מינהל סחר חוץ ומרכז ההשקעות), המכון הישראלי ליצוא ולשיתוף פעולה בינלאומי, משרד האוצר (אגף התקציבים, אגף להלן [ החשב הכללי - החשכ ומינהל הרכש הממשלתי), ]"ל המשרד לקליטת העלייה (אגף כלכלה ויזמות ואגף הביקורת), משרד התיירות (האגף לתיירות כפרית), משרד החקלאות ופיתוח הכפר (רשות התכנון), משרד ראש הממשלה (הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים), נציבות שירות המדינה (אגף בחינות ומכרזים) והרשות לעסקים קטנים. כן נעשו בדיקות השלמה במוסד לביטוח לאומי (אגף גמלאות מחליפות שכר). .התשתית הנורמטיבית .שלא כבמדינות מתקדמות אחרות, במדינת ישראל אין חוק המסדיר את נושא העסקים הקטנים, והדין הישראלי כמעט אינו מייחד עסקים קטנים מעסקים גדולים. נוסף על כך, אין הגד רות אחידות בדין הישראלי ל"עסק קטן" ול"עסק בינוני". הגדרות להם מופיעות בהחלטת ממשלה מאוגוסט 2007 בעניין ייעול ומיקוד הסיוע .__________________ .9 ראו הערה3. .10 'החלטת ממשלה מס 2190 מ- 12.8.07 .בעניין ייעול הסיוע לעסקים קטנים ומיקודו 1228 דוח שנתי61ב .לעסקים קטנים 11 , אך כמעט שום גוף אינו פועל לפיהן, וחלק מהגופים אף אינם ערים לקיומן. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי יש שמונה גופים ממשלתיים המסייעים לעסקים קטנים, לכל גוף יש כמה וכמה תכניות סיוע, ולכל אחת מהתכניות יש הגדרה משלה למונחים אלו. לדוגמה, קרן הסיוע לעסקים קטנים מגדירה "עסק קטן" לצורך קבלת הלוואה .__________________ .11 החלטת הממשלה מ- 12.8.07 מגדירה "עסק זעיר" כחברה או עוסק המעסיקים עד חמישה עובדים ומחזור מכירותיו קטן מ-10 מיליון ש"ח בשנה; "עסק קטן" הוא חברה או עוסק המעסיקים עד 50 עובדים ומחזור מכירותיו קטן מ -25 ;מיליון ש"ח בשנה "עסק בינוני" - חברה או עוסק המעסיקים עד 100 עובדים ומחזור מכירותיו קטן מ- 100 .מיליון ש"ח בשנה משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1229 . כזה שמחזור המכירות השנתי שלו הוא עד22 "מיליון ש"ח; תכנית "חממות תיירות של משרד התיירות מגדירה "עסק קטן" כזה המעסיק עד 15 .עובדים נוסף על כך, הדין במדינת ישראל אינו מחייב לבחון את השפעתה של חקיקה חדשה על מגזר העסקים הקטנים12 , שלא כמו הדין בארצות הברית, למשל, שבה מחייב ה-) RFA Regulatory Flexibility Act (13 להגיש דוח והמלצות לתיקון על יזמות חקיקה העלולות לפגוע במגזר זה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהסוכנות לעסקים קטנים - המרכזת את התמיכה בהם - תפעל להחלת הגדרות אחידות על כל הגופים והתכניות המסייעים לעסקים קטנים. קביעת הגדרות אחידות תאפשר איסוף מידע על עסקים קטנים ותכנון של מדיניות ממשלתית ברורה בנושא ותבהיר לגופים הממשלתיים מהו עסק קטן לצורך מילוי הוראות החשכ"ל (הפירוט להלן) וכל נוהל או הסדר אחר. קביעת הגדרות כאמור גם תקל על עסקים קטנים לאתר את הפעילויות הממשלתיות הנוגעות להם. נוסף על כך, על משרד התמ"ת לשקול ליזום תיקוני חקיקה שיקלו את הקמתם ואת התקיימותם של עסקים קטנים וכן לשקול ליזום תזכיר של הצעת חוק המחייב לבחון את השפעתה של חקיקה חדשה על מגזר העסקים הקטנים. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 הודיע משרד התמ"ת כי בשנת 2011 בכוונתו להביא לחקיקת חוק עסקים קטנים ובינוניים שיגדיר "עסק ק טן" ו"עסק בינוני". בין היתר, יגדיר החוק את הסוכנות כגוף האמון על מתן חוות דעת כלכלית בדבר השפעתה של חקיקה חדשה על מגזר זה. הוועדה לבחינת חסמים לעסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי ממשלת ישראל היא הקניין הגדול ביותר במשק. אף שמגזר העסקים הקטנים כולל כ-98% מהעסקים במשק, עד יולי 2010 סיפק מגזר זה לממשלה רק 5%-3% מהטובין והשירותים שרכשה 14 . באוגוסט 2005 הוקמה ועדה לבחינת חסמים לעסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי; את הוועדה הקימו מנכ"ל משרד התמ"ת דאז, מר רענן דינור, והחשכ"ל דאז, ד"ר ירון זליכה. בראש הוועדה עמד מר אבי דור, מנהל מינהל הרכש הממשלתי דאז, וחבריה היו נציג משרד התמ"ת, נציגי מינהל הרכש הממשלתי ונציג החשכ"ל. תפקידה של הוועדה היה לבחון את החסמים המונעים נגישות של העסקים הקטנים למכרזים ממשלתיים. במסגרת .__________________ .12 ראו לדוגמה סעיף 1 לחוק הרשות לקידום מעמד האשה, התשנ"ח - 1998 , לפיו "מטרות חוק זה... הן להבטיח כי בהליכי החקיקה ייבחנו השלכות החקיקה המוצעת על השוויון בין נשים לגברים..."; וכן סעיפים 138א ו-138 ג לתקנון הכנסת העוסקים בחקיקה המחייבת הקצאת תקציב. .13 החוק חוקק לראשונה ב- 1980 ותוקן על ידי Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act ב- 1996. .14 הנתונים הוצגו על ידי להב- לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל (ע"ר) - ביום העסקים הקטנים בכנסת ביולי 2010. 1230 דוח שנתי61ב .תפקידה בדקה הוועדה מהם חסמי הכניסה 15, סקרה את הדרכים המיטבי ות להסרת חסמים שנוקטות מדינות מתקדמות16 וגיבשה .__________________ .15 בחסמי הכניסה אפשר למנות את אי-הידיעה על קיומם של מכרזים, חוסר ידע בהגשת הצעות למכרזים, אי-ודאות לגבי היקף ההתקשרות, תנאי סף מיותרים, דרישת ערבות כתנאי סף במכרז וערבות ביצוע בסכומי כסף גדולים. .16 לדוגמה, כדי לפתור את הבעיה של דרישת ערבויות בסכומי כסף גדולים , מדינות מתקדמות רבות מעודדות שתי גישות: האחת, הסרת המכשולים שעומדים לפני עסקים קטנים מלגשת כהתאגדות מסוג זה או אחר, או מתן אפשרות לפיזור האחריות הנזיקית בין העסקים השונים הניגשים יחד למכרז; והשנייה, עידוד עסקים קטנים לתור אחר הזדמנויות לשמש ספקי משנה של ספקים גדולים. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1231 .המלצות להסרה או לכל הפחות להפחתה של חסמים אלו 17 . בשל מחלוקת שהתגלעה בין חבריה, החליטה הוועדה שלא לנקוט גישה של העדפה מתקנת לעסקים קטנים ברכש הממשלתי18 . באפריל 2006 הוגש דוח הוועדה למקימיה. לא נמצא שמשרדי התמ"ת והאוצר דנו בהמלצות הוועדה, אך כפי שיפורט בהמשך אומצו בחקיקה ההמלצות האלה: קביעת תנאי סף רלוונטיים להתקשרות, הגבלת תנאי האשראי שהמדינה דורשת מהספקים, הקטנת העלות של מסמכי המכרז וקידום השימוש בסחר אלקטרוני והנהגת ערבות ביצוע פוחתת לפי תקופת החשיפה של עורך המכרז. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , כארבע שנים וחצי לאחר הגשתן, לא אומצו המלצות הוועדה הללו: שימוש במסמכי מכרז והסכמי התקשרות סטנדרדיים, גמישות בנוגע לדרישות הנזיקין והביטוח ומתן עדיפות להשתתפותם של עסקים קטנים ברכש גומלין19. הפחתת החסמים ברכש הממשלתי בשנים האחרונות הופחתו החסמים העומדים לפני מציעים - שבהם גם עסקים קטנים - המתמודדים במכרזים ממשלתיים. תיקון חקיקה ראשית בתיקון האחרון לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 199220 , נוסף סעיף 2 א לחוק 21 ולפיו עורך המכרז22 לא יקבע תנאי סף שאינם מתחייבים מאופיו או ממהותו של המכרז. עוד קובע הסעיף כי אם קבע עורך המכרז תנאי סף בנושאי ותק, ניסיון קודם, היקף המחזור הכספי או היקף הייצור או ההספקה, המציבים דרישה מחמירה יותר מזו הכתובה בתוספת לחוק או תנאי הדורש ניסיון מוכח בעבודה עם עורך המכרז, ינמק את החלטתו במסמכי המכרז. סעיף זה ע שוי להקל על השתתפותם של עסקים קטנים או חדשים במכרזים ממשלתיים. תיקון חקיקת המשנה בתיקון האחרון לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג- 199323 , תוקנו בין היתר תקנות 15 ו-17 המסדירות את פרסום ההודעות על מכרזים פומביים ואת הפצת מסמכי המכרזים גם באינטרנט או תמורת תשלום סביר. תיקונים אלו לא רק מנגישים את המכרזים הממשלתיים לעסקים קטנים אלא גם מקלים את ההשתתפות בהם. .__________________ .17 .ההמלצות שגיבשה הוועדה דומות לפתרונות שנקטו מדינות מתקדמות .18 בין הכלים הקיימים כיום בעולם להעדפה מתקנת אפשר למנות קביעת מכסה קשיחה של התקשרות לגופים הרוכשים, אופציה למכסה של התקשרות עם עסקים קטנים וקביעת מתן עדיפות במכרזים לרכישה מעסקים קטנים. .19 בהקשר זה יצוין כי העדפה מתקנת כלפי עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים מקובלת במדינות רבות. בארצות הברית למשל יש חקיקה פדרלית המבטיחה 23% מסך הרכש לעסקים קטנים. החקיקה במדינת קליפורניה גם מזכה עסקים קטנים ב -5% נוספים בציון הסופי במכרזים רק בשל גודלם, וכךגדלים סיכוייהם לזכות בהם. .20 'תיקון מס19 מ- 27.3.08 שנכנס לתוקפו ב- 27.5.08. .21 'נוסח הסעיף שולב גם בהוראת החשב הכללי מס 7.4.6 בעניין קביעת תנאים להשתתפות במכרז. .22 המדינה, כל תאגיד ממשלתי, תאגיד מקומי, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה. .23 התיקוןנכנס לתוקפו ב - 1.6.09. 1232 דוח שנתי61ב . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1233 . פרסום הוראות החשכ"ל בשנתיים שקדמו למועד הביקורת פורסמו שתי הוראות של החשכ"ל המקלות את השתתפותם של עסקים קטנים במכרזים ממשלתיים. הראשונה, הוראה בעניין מועדי התש לום24. השנייה, הוראה בעניין ערבויות 25 שלפיה ככלל, במכרזים להתקשרות ששווייה כולל מע"מ הוא עד 300,000 ש"ח אין לדרוש ערבות כתנאי סף, וערבות ביצוע תופחת בהתאם לאבני דרך המשקפות את קצב התקדמות העבודה נשוא ההתקשרות ואת הסיכונים הכרוכים בהפחתתה. נוסף על כך, בשל המשבר הכלכלי העולמי האחרון פורסמה בסוף נובמבר 2009 הוראה זמנית מיוחדת של החשכ"ל (להלן- ההוראה הזמנית) בעניין שילוב עסקים קטנים ובינוניים במכרזים ממשלתיים 26 ברוח המלצות הוועדה לבחינת חסמים לעסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי. על פי ההוראה הזמנית, קודם לקיום מכרז או הליך תחרותי אחר (להלן - מכרז) להתקשרות תאסוף ועדת המכרזים מידע על הענף שבו מתקיים המכרז, תבדוק את היקף הפעילות בו, את מידת התחרות בו ואת מידת הרלוונטיות של שילוב עסקים קטנים במכרז. על סמך הבדיקה תבחן ועדת המכרזים את מאפייני המכרז ותנתח את השפעתם של הצעדים הבאים על עלות ההתקשרות הצפויה ועל איכותה: א. פיצול סלי מוצרים במכרז לסלי משנה כדי לאפשר לעסקים קטנים להתחרות על סל ייחודי; ב. התאמת תנאי הסף להיקף ההתקשרות הצפוי של כל סל (הגדרת תנאי סף שונים לכל סל; הגמשת תנאי הסף בענפים שהסיכון והחשיפה בהם מעטים; הגדרת תנאי סף משוקללים ועוד); ג. התאמות נוספות בנוגע לקביעת משקלות לאמות המידה ותנאים למתן השירותים. על פי ההוראה, על ועדות המכרזים של משרדי הממשלה ויחידות הסמך - באמצעות החשבים שלהם - להעביר למינהל הרכש הממשלתי אחת לרבעון דוח מפורט על אודות יישום ההנחיות המפורטות בהוראה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בניגוד לאמור בהוראה הזמנית, בשעת פרסומה לא העבירו החשבים של משרדי הממשלה למינהל הרכש הממשלתי דוחות רבעוניים כנדרש. ביוני 2010 שלח מנהל מינהל הרכש הממשלתי, מר ליאור אגאי, הודעה לכ-50 חשבים של משרדיםממשלתיים ויחידות סמך בעניין העברת דוחות על התקופה שחלפה ממועד פרסום ההוראה ועד יולי 2010 . באוגוסט 2010 נשלחה הודעה נוספת בעניין. אולם למרות הודעות חוזרות ונשנות בדבר העברת הדוחות למינהל הרכש הממשלתי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , התקבלו דוחות מ -16 חשבים בלבד. לפיכך אין לדעת אם ועדות המכרזים המשרדיות מיישמות לאמִתו של דבר את ההוראה הזמנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הסוכנות לעסקים קטנים לדון בהמלצות הוועדה לבחינת חסמים לעסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי שטרם יושמו, ולהחליט אלו מהן לאמץ, ועל מינהל הרכש המ משלתי לפעול ליישום הוראת החשכ"ל הזמנית, והכול - כדי להגדיל את נתח הפעילות של העסקים הקטנים ברכש הממשלתי. .__________________ .24 'הוראה מס 1.4.3 שתוקפה מ- 1.8.08. .25 'הוראה מס 7.4.16 שתוקפה מ- 29.7.09 ועדכון להוראה זו שתוקפו מ- 20.7.10. .26 'הוראה זמנית מס 7.12.7 שתוקפה מ- 1.12.09 עד 1.12.10 . תוקף ההוראה הוארך ב- 5.1.11 עד 1.12.11. 1234 דוח שנתי61ב .בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי בכוונתו לבחון את מסקנות הוועדה ואת השפעת הכלים השונים שהופעלו כתוצאה מן הדוח שלה. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב אגף החשכ"ל כי בימים אלה הוא פועל להשלמת הדיווחים הנדרשים ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך לצורך בחינה מחודשת של ההוראה, ישימותה, התועלת הנובעת ממנה וכן לצורך שיפורה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1235 . בתגובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 השיב אגף התקציבים במש רד האוצר כי בעקבות החלטת הממשלה מיוני 2009 בנושא שיפור וייעול תהליכי עשיית עסקים בישראל 27 פועלת ועדה בין -משרדית בנושא בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר. הוועדה פועלת להסרת חסמים העומדים לפני עסקים בהקמה, וכפועל יוצא מעבודתה כוללת התכנית הכלכלית לשנים 2011-2012 שתי הצעות: הצעה לשיפור הטיפול הממשלתי במגזר העסקים הקטנים על יסוד העיקרון שלפיו הקמת עסק חדש תתבצע, ככל האפשר, על ידי כל הגופים המספקים שירות לעסקים, והצעה לקיצור משך תקופת ההליכים וייעול עבודת השומה לפי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963. .רישוי עסקים .על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח - 1968 , רשאי שר הפנים לקבוע בצווים סוגי עסקים המחויבים ברישיון ולהגדירם כדי להבטיח אחת או יותר מתכליות אלה: איכות הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים, מניעת סכנות לשלום הציבור ואבטחה מפני שוד והתפרצות, בטיחות של הנמצאים בעסק או בסביבתו, מניעת סכנות ממחלות של בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים, בריאות הציבור וקיום דינים הנוגעים לתכנון ובנייה ולשירותי הכבאות. עסקים שנקבעו כמחויבי רישוי צריכים להגיש בקשה לרישיון - המצריכה תשלום אגרה - לרשות הרישוי28 . בסוגי עסקים מסוימים יש לחדש את הרישיון - תמורת תשלום אגרה - מדי כמה שנים לפי סוג העסק. הפעלת עסק ללא רישיון היא עברה פלילית. על פי החוק, לבקשה לרישיון עסק יש לצרף תרשים סביבה, מפה מצבית29 ותכנית עסק. רשות הרישוי המטפלת בבקשה מעבירה אותה לכל הגורמים שצריכים לאשרה: היחידה המקומית לרישוי ופיתוח עסקים, היחידה המקומית לתכנון ובנייה והיחידה המקומית לאיכות הסביבה. כמו כן, הבקשה צריכה לקבל אישור של אחד או יותר מהגופים האלו, הכול לפי מאפייניו של העסק: משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד התמ"ת, משטרת ישראל, מכבי ה אש, השירות הווטרינרי, איגוד ערים לביוב, איגוד ערים לאיכות הסביבה ועוד. 93% מכלל העסקים נדרשים לאישור של יותר משני גורמים, ו -58% מהעסקים נדרשים לאישור של יותר מארבעה גורמים 30 . לעתים יש כפילות בבדיקות, שכן הן המשרד להגנת הסביבה, הן היחידה המקומית לאיכות הסביבה והן מינהל בריאות הסביבה שבמשרד הבריאות דורשים בדיקות הנוגעות לאיכות הסביבה; דרישות הנוגעות לפתחי מילוט מגיעות הן ממשטרת ישראל והן ממכבי .__________________ .27 'החלטה מס452. .28 על פי סעיף 5 לחוק, בתחום של רשות מקומית ראש הרשות המקומית הוא רשות הרישוי או מי שהוא הסמיכו לכך; מחוץ לתחומה של הרשות המקומית -- מי ששר הפנים הסמיכו לכך. .29 על פי תקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א- 2000 , מפה מצבית מתארת את שטח הקרקע שבו ינוהל העסק וגבולותיו, את מיקומו של העסק בתוך הבניין שבו הוא מצוי ואת מיקום הבניין בתוך החלקה שבה הוא מצוי, קווי צנרת לאספקת מים וביוב, מתקנים לסילוק אשפה, מכלי גז, דלק או חומרים מסוכנים אחרים הקשורים לעסק והצנרת להובלתם, מערכות לכיבוי אש, חדרים ושטחים המשרתים את העסק שאינם צמודים אליו. .30 ,"אהרון כהן מוהליבר ודוד דביר, "תכנית עמיתי קרן קורתמחקרי מדיניות כלכלית לשיפור פני המשק בישראל לשנת 2006 , 'מחקר מס1 - רישוי עסקים בישראל ( 2006 '), עמ7. 1236 דוח שנתי61ב .האש31 . חידוש של רישיון עסק מצריך בדיקה מחודשת ואישור של כל הגופים המאשרים. .__________________ .31 'שם, עמ4. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1237 .הטיפול בבקשה לקבלת רישיון עסק או חידושו עלו ל לגזול מבעל העסק שעות עבודה רבות והחזקת מנגנון ביורוקרטי גדול. שינוי התקנות לרישוי עסקים מפעם לפעם עלול להשית עלויות כבדות על העסקים. על פי נתונים שהציגה הסוכנות לעסקים קטנים ב"יום העסקים הקטנים" בכנסת ביולי 2010 , קבלת רישיון עסק בישראל נמשכת בממוצע219 ימים (לעומת 147 ימים בממוצע במדינות ה - OECD - ארגון המדינות המפותחות לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח), והעלות של מנגנון הרישוי למדינה נאמדת בכ -1.5 מיליארד ש"ח בשנה. יצוין כי הביורוקרטיה הכרוכה בהליך של קבלת רישיון עסק הביאה לפריחתם של גורמים חיצוניים המספקים שירות של הגשת בקשה לרישיון עסק וטיפול בה. בנובמבר 2010 , לאחר מועד סיום הביקורת, התקבל בכנסת חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 27 ), התשע"א- 2010 . על פי החוק, שר הפנים רשאי לקבוע בצו סוגי עסקים המחויבים ברישיון, ורשות הרישוי תיתן היתר לעסוק בהם בהליך מזורז עוד קודם למתן רישיון העסק (להלן - היתר מזורז) לפי תנאים המפורטים בהצעת החוק. היתר מזורז יעמוד בתוקפו עד תום שנה ממועד נתינתו או עד החלטת רשות הרישוי בעניין מתן רישיון לאותו עסק, לפי המוקדם. עוד נקבע בחוק כי יפורסם באינטרנט מפרט המאחד את כל המסמכים והתנאים הדרושים לקבלת רישיון עסק, היתר זמני או היתר מזורז, לפי סוגי העסקים. ההליך המייגע של קבלת רישיון עסק עלול להרתיע יזם מהקמת עסק או לגרום לו לקטוע את ההליך בעודו באִּבו ֹ. כשמדובר בעסק קטן שמשאביו מוגבלים, בעיית הביורוקרטיה חמורה פי כמה. בשל העלות הכספית לא אחת העסק אינו מסוגל להיעזר בשירות חיצוני של הגשת בקשה לרישיון עסק וטיפול בה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לבחון דרכים נוספות לפשט את ההליך כדי להקל על עסקים בכלל ועל עסקים קטנים בפרט. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי בכוונתו להשתתף בקיד ום השינוי שיחולל התיקון לחוק רישוי עסקים המפורט לעיל כדי להפחית הפחתה ניכרת את מספר הימים שנמשך הליך קבלת רישיון עסק. .שירות המילואים של בעלי עסקים קטנים ועובדיהם .חוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008 נחקק מתוך הכרה במערך המילואים בתור נדבך חשוב ובלתי נפרד מצבא ההגנה לישראל והכרה בתרומתו למדינה. בה בעת הבשילה ההבנה שיש לתגמל את אנשי המילואים ולמצוא דרכים להקל עליהם ככל האפשר. בשנת 2009 הייתה התפלגות מקבלי גמלת המילואים כדלקמן32 :%75.8 ,שכירים 9.4% ,עצמאיים 0.4% ,שכירים ועצמאיים גם יחד 14.4% ,אחרים (סטודנטים חברי קיבוצים ועוד). נוסף על הקשיים המשותפים לכל המשרתים במילואים, לכל .__________________ .32 ,"אילן ביטון, "שירות מילואים על ידי בעלי עסקים קטנים ועובדיהם הכנסת, מרכ ז המחקר והמידע, המחלקה לפיקוח תקציבי ( 7.6.10 '), עמ3. 1238 דוח שנתי61ב .אדם קשיים ייחודיים בתקופה זו. כ-85% מהעסקיםהקטנים במשק אינם מעסיקים עובדים כלל או מעסיקים עד חמישה עובדים 33. סביר שהניתוק ממהלך העסקים השוטף בשל שירות המילואים משפיע על בעלי העסקים השפעה ניכ רת, משום שהם הרוח .__________________ .33 'שם, עמ4. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1239 . החיה ולעתים היחידה בעסק. אלה מתקשים למצוא מחליף לעצמם או לעובדיהם המשרתים במילואים - אם יש להם עובדים - כדי להמשיך את הפעילות השוטפת של העסק. הבעיה מחריפה כשמדובר בבעלי תפקידים בכירים במילואים כגון מג"דים, שחוץ מימי המילואים הרבים הם נדרשים גם לפעולות הכשרה ולהכנה, שמתקיימות על חשבון ימי העבודה. השבתת פעילות העסק בתקופת שירות המילואים או הפעלתו בצמצום עלולות לגרום לקשיים הללו: פגיעה ברמת השירות ללקוחות העסק ואיבודם; קשיים בגביית חובות; אי-יכולת להשתתף במכרזים; אי - איזון בפעילות העסק מול מתחריו; פגיעה בעמידה במחויבות לתשלומים קבועים של העסק, כגון שכר דירה, ארנונה והוצאות שוטפות אחרות. התגמול מהמוסד לביטוח לאומי לעצמאי המשרת במילואים נקבע על פי הכנסתו החייבת בגמלה בלא התחשבות בהוצאות הקבועות של העסק. ביוני 2010 התכנסה ועדת המשנה לעסקים קטנים בכנסת, בראשות חבר הכנסת אלכס מילר, והחליטה להקים ועדת הידברות (להלן - הוועדה) בין פורום המג"דים, המח"טים והטייסים במילואים (להלן - הפורום)34 ובין משרדי הממשלה וצה"ל שתדון בבעיות שצוינו לעיל ותציג את מסקנותיה בתוך כמה חודשים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ביוני 2010 התקיימה פגישה ראשונה של הוועדה. בפגישה נכחו נציגים של הפורום, להב - לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל (ע"ר), התאחדות התעשיינים והתאחדות המלאכה והתעשייה בישראל. נציגי משרד התמ"ת, משרד האוצר וצה"ל נעדרו מהפגישה אף על פי שהוזמנו. פגישה נוספת התקיימה ביולי 2010 בנוכחות נציג הפורום ומנהל הסוכנות לעסקים קטנים. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 ., טרם הוגשו מסקנות הוועדה לדעת משרד מבקר המדינה, על הסוכנות לעסקים קטנים לפעול לקידום הטיפול בנושא ולגיבוש מסקנות מוקדם ככל האפשר. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי במרוצת החודשים הקרובים יפרסם שורה של הקלות לבעלי עסקים המשרתים במילואים וזקוקים לכלי הסיוע שמפעילה הסוכנות. בתגובתו למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 השיב ראש מחלקת הבקרה בלשכת סגן הרמטכ"ל כי קשה עד מאוד לכונן נוסחת פיצוי נאותה הכוללת את כל המרכיבים הכלכליים בהתחשבנות לאורך זמן. נכון לפעול לפי ההיגיון של חוק שירות המילואים, התשס"ח - 2008 , המעניק תגמול לפי מספר ימי המילואים של המשרת כדי שמי שמשרת ימי מילואים רבים יותר יקבל תגמול גדול יותר. הסיוע אמור להינתן לעצמאים לפי מספר ימי המילואים ששירתו, ולעסקים - לפי מספר ימי המילואים של עובדיהם שנצברו בתקופה מסוימת. הסיוע יכול להינתן גם בדרכים האלה: הקלות במס על פי מדרגות קבועות; סבסוד לפי מספר ימי המילואים; הקלות באגרות ממשלתיות ובארנונה. .__________________ .34 הפורום הוקם בשנת 1995 כדי להתמודד עם בעיית הירידה במוטיבציה לשרת במילואים ומאז פועל לשיפור תנאי המשרתים במילואים. 1240 דוח שנתי61ב .הסוכנות לעסקים קטנים .הקמת הסוכנות כאמור, על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2007 בעניין ייעול ומיקוד הסיוע לעסקים קטנים, על שרי התמ"ת והאוצר לרכז את התמיכה בעסקים קטנים בסוכנות לעסקים קטנים במשרד התמ"ת, לרבות תכנית החונכות וכל תכנית סיוע ותמיכה שמפעילים משרד התמ"ת והרשות לעסקים קטנים. השרים יפעילו את כלי הסיוע בעזרת גורמים חוץ-ממשלתיים. עוד נקבע בהחלטה כי יש להעביר למשרד התמ"ת עד ה- 30.9.0935 את כל התקציב הממשלתי המשמש את הרשות לעסקים קטנים לצורך תמיכה בהם. מנהל הסוכנות יהיה ממונה על קביעת הפעולות; משרד התמ"ת יממן את הפעולות על פי שיקול דעתו, והן ייעשו באמצעות הרשות לעסקים קטנים מ - 1.10.09 עד שמנהל הסוכנות יקבע כי הגיעה לתפקוד מלא, ובכוחה לבצע את הפעילויות שהרשות לעסקים קטנים עשתה. אף שהממשלה החליטה על הקמת הסוכנות באוגוסט 2007 , הסוכנות הוקמה רק בדצמבר 2009 ., כשנתיים ורבע לאחר מכן, עם מינויו של מנהלה, מר רן קויתי נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות) פרסמה מכרז פנימי במשרד התמ"ת לתפקיד מנהל הסוכנות רק כשנה ורבע לאחר החלטת הממשלה, בסוף דצמבר 2008 . בשל בקשה של משרד התמ"ת שנבעה משיקולים שונים, נקבע מועד ההתכנסות של ועדת המכרזים שבחנה את המועמדים לתפקיד לסוף נובמבר 2009 ,11 .חודשים לאחר פרסום המכרז הפנימי מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרדי הממשלה מפעילים מגוון של תכניות סיוע לעסקים קטנים 36 . במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , ריכזה הסוכנות את תכניות הסיוע לעסקים קטנים של הרשות לעסקים קטנים, את תכניות מינהל המימון ואת תכניות יחידת המטה לפיתוח הנגב והגליל שבמשרד התמ"ת, אך לא ריכזה את כל תכניות הסיוע והתמיכה לעסקים קטנים שמפעיל משרד התמ"ת37 . נוסף על כך, הסוכנות מעורבת בפעילות של קרן הסיוע לעסקים קטנים ושל קרן הסיוע ליצואנים ובתכניות הסיוע של משרד ראש הממשלה, אולם היא אינה מעורב ת כלל בפעילויות של קרן הסיוע לעסקים בינוניים ושל קרן לעולה העצמאי וגם לא בתכניות הסיוע של משרדי קליטת העלייה, התיירות, החקלאות ופיתוח הכפר, ולעתים אף אינה ערה להן. בתגובתו למשרד מבקר המדינה בינואר 2011 השיב משרד התמ"ת כי הסוכנות אינה צריכה לרכז את תכנית הסיוע של מרכז ההשקעות. ההחלטה אם לרכז את תכנית הסיוע של מינהל סחר חוץ נדחית למועד מאוחר יותר. תקציבה של הרשות לעסקים קטנים מועבר לסוכנות משנת 2010 . אולם מאחר שלא אוישו כל התפקידים בסוכנות (כפי שיפורט להלן), עד סוף דצמבר 2010 המשיכה הרשות לפעול מכוח פטור ממכ רז להתקשרות עמה שנתן לה משרד התמ"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התמ"ת והאוצר ליישם את החלטת הממשלה במלואה, לרבות ריכוז תכניות הסיוע של מינהל סחר .__________________ .35 לאחר כמה דחיות נקבע תאריך זה בהחלטת ממשלה מ- 26.2.09. .36 ראו פירוט להלן בפרקים "תכניות הסיוע לעסקים קטנים" ו"קרנות הסיוע לעסקים קטנים". .37 ."ראו פירוט להלן בפרק "תכניות הסיוע לעסקים קטנים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1241 . חוץ ומרכז ההשקעות. יתרה מזו, חשוב עד מאוד שהסוכנות תאסוף מידע רב ככל האפשר על העסקים הקטנים, תבחן את צורכיהם ותרכז את כלל הפעילות הענפה בשאר משרדי הממשלה בנושא עסקים קטנים תחת קורת גג אחת. כך יתאפשר איגום של ידע וניסיון ותיווצר אחידות בגישה לעסקים קטנים. 1242 דוח שנתי61ב .המבנה הארגוני של הסוכנות בדצמבר 2009 הוחלט בפגישה עם מנכ"ל משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, ועם יועציו, סמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש, מר משה לביאן, מנהל הסוכנות, מר רן קויתי, ויועצי שר התמ"ת דאז, מר בנימין בן-אליעזר, כי לקידום הקמת הסוכנות יכין מנהלּה את שני המכרזים האלו: מכרז לייעוץ אסטרטגי (שיאפשר לסוכנות לבחון את צרכיה, להגדיר את המבנה הארגוני שלה ולהגדיר את אסטרטגיית הפעילות שלה) ולמיפוי של מגזר העסקים הקטנים בישראל (באמצעותו יהיה אפשר להכין תכניות עבודה לסוכנות); מכרז ליחסי ציבור לפעילות הסוכנות. נוסף על כך, בינואר 2010 הוחלט בפגישה עם מנכ"ל משרד התמ"ת, עם מנהל הסוכנות ועם יועצי שר התמ"ת והמנכ"ל, כי מנהל הסוכנות יקדם - בשיתוף סמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש - את פרסום המכרזים לבחירת יועץ משפטי, חשב וכן עובדי ליבה נוספים בארגון. בשלב הראשון יותאמו התפקידים למבנה ארגוני מצומצם, עד סיום עבודתה של החברה לייעוץ אסטרטגי. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי המכרז לייעוץ אסטרטגי פורסם רק בסוף יוני 2010 , כחצי שנה לאחר ההחלטה על פרסומו, ובספטמבר 2010 , מועד סיום הביקורת, טרם נבחר בו זוכה. המכרז ליחסי ציבור לסוכנות - כחלק מהמכרז ליחסי ציבור למשרד התמ"ת כולו - פורסם באפריל 2010 , כארבעה חודשים לאחר ההחלטה על פרסומו, ונבחר בו זוכה. נוסף על כך, במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , יותר משמונה חודשים לאחר ההחלטה על קידום הפרסום של מכרזים לשבעה תפקידי ליבה בסוכנות וכשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה בדבר הקמת הסוכנות, טרם אוישו בה התפקידים. מכרזים לאיושם של שלושה תפקידי ליבה התפרסמו עד מועד סיום הביקורת; על פרסומו של מכרז לאיוש תפקיד ליבה נוסף כבר סוכם עם הנציבות; ולגבי שלושה תפקידי ליבה נוספים טרם סוכמו עם הנציבות תנאי המשרות (דירוג ודרגה) ומתכונתן (משרה מלאה או חצי משרה). בבד עם הקמת הסוכנות הייתה מתוכננת לקום ועדת היגוי, שתפקידיה קביעת מדדי ביצוע לסוכנות וקיום של מערכות בקרה וביקורת. מאחר שוועדת ההיגוי טרם הוקמה, אין לסוכנות מדדים לבדיקת ביצועיה ואין לה מערכות בקרה וביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות ועל הסוכנות לפעול במהירות האפשרית כדי לסיים את הליכי המכרז לאיוש תפקידי הליבה בסוכנות כדי שזו תוכל לבצעם במלואם. על משרדי התמ"ת והאוצר לפעול לאלתר להקמתה של ועדת היגוי כדי לאפשר פעילות יעילה ותקינה של הסוכנות. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי הקמת ועדת ההיגוי לקראת סיום, והיא צפויה לקיים דיון ראשון בשבועות הקרובים. בתגובתה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2010 השיבה הנציבות כי היא מקיימת שיתוף פעולה מלא עם משרד התמ"ת לסיום הליכי המכרז לאיוש תפקידי הליבה בסוכנות. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1243 . תכניות הסיוע לעסקים קטנים .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי שמונה גופים ממשלתיים מסייעים לעסקים קטנים, ולכל אחד יש כמה וכמה תכניות סיוע,38 .כמפורט בטבלה להלן .מהות התכנית שם התכנית משרד/ יחידה .ריכוז תכניות הרשות לעסקים .קטנים וחלק מתכניות המשרד, .מעורבות בפעילות שתי קרנות .סיוע משרד התמ"ת - הסוכנות .לעסקים קטנים .ייעוץ עסקי מסובסד לבעלי .עסקים חונכות עסקית משרד התמ"ת - מינהל .המימון .סיוע מסובסד לחדשנות .ולרעיונות יצירתיים תכנית "ניצוץ" משרד התמ"ת - מינהל .המימון .סיוע מסובסד לפיתוח מוצר או .קו חדש של מוצרים תכנית עיצוב משרד התמ"ת - מינהל .המימון .סיוע מסובסד להטמ עת שיטות .ניהול מתקדמות ניהול איכותי משרד התמ"ת - מינהל .המימון .סיוע ליצואנים במימון הוצאות .קידום ושיווק לשווקים או .מוצרים חדשים תכנית "מאגדים " משרד התמ"ת - מינהל .המימון .סיוע מסובסד ואסטרטגיה .לשיווק לחו"ל ליווי לשיווק- הגנות .מט"ח משרד התמ"ת - מינהל .המימון .קורסים לעסקים בפריפריה .באמצעות האינטרנט תכנית "למידה מרחוק " משרד התמ"ת - יחידת .המטה לפיתוח הנגב והגליל .מרכזים שהם מעין חממה .עסקית תומכת מרכזי עסקים משרד התמ"ת - יחידת .המטה לפיתוח הנגב והגליל .עידוד יזמות והקניית כלים .לפיתוחה מרכזי יזמות .סטודנטיאליים משרד התמ"ת - יחידת .המטה לפיתוח הנגב והגליל .פיתוח תשתיות, כלים והגדלת .מעגל השיווק באמצעות שיווק ."מרחוק " תכנית "עסקים מרחוק " משרד התמ"ת - יחידת .המטה לפיתוח הנגב והגליל .הקמת מרכזי טיפוח יזמות .(להלן - מט"י) למגזר הבדווי .בנגב משרד התמ"ת - יחידת .המטה לפיתוח הנגב והגליל .הכפלת היצוא של 200 עסקים .קטנים ב-3 שנים בעזרת כלי .סיוע של משרד התמ"ת פרויקט "200 פי2" משרד התמ"ת - מינהל סחר .חוץ .סבסוד שכר עבודה באזורי .עדיפות לאומית ולמגזרים עם .שיעור העסקה נמוך "מסלול תעסוקה " משרד התמ"ת - מרכז .ההשקעות .__________________ .38 חלק מהתכניות אינן ייעודיות לעסקים קטנים, אך הלכה למעשה הן משמשות בעיקר או גם לעסקים קטנים. 1244 דוח שנתי61ב .מהות התכנית שם התכנית משרד/ יחידה .עשרות תכניות לעסקים .באמצעות מט"ים הרשות לעסקים קטנים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1245 . .מהות התכנית שם התכנית משרד/ יחידה .הלוואות בערבות מדינה עד .750,000 ש"ח קרן סיוע לעסקים .קטנים משרד האוצר - חשכ"ל .הלוואות בערבות מדינה עד 16 .מיליון ש"ח קרן סיוע לעסקים .בינוניים משרד האוצר - חשכ"ל .הלוואות עד מיליון דולר קרן סיוע ליצואנים משרד האוצר - חשכ"ל . מימון פרטי וממשלתי עבור .השקעות ופיתוח של עסקים .במגזר המיעוטים קרן השקעות בעסקים .במגזר המיעוטים משרד ראש הממשלה - .הרשות לפיתוח כלכלי של .מגזר המיעוטים .עידוד יצואנים במגזר המיעוטים תכנית "תבל" הרשות לפיתוח כלכלי של .מגזר המיעוטים (בשיתוף .מכון היצוא) .הנגשה והתאמ ה של כלי סיוע .קיימים למגזר המיעוטים הרשות לפיתוח כלכלי של .מגזר המיעוטים .ייעוץ וליווי עסקי, בדיקת .כדאיות כלכלית ובניית תכנית .עסקית סיוע מהמשרד או .ממט"י המשרד לקליטת העלייה - .אגף כלכלה ויזמות .הלוואה עד 100,000 ש"ח .לפתיחת עסק או קידומו הקרן לעולה העצמאי המשרד לקליטת העלייה - .אגף כלכלה ויזמות .סבסוד של ייעוץ וחונכות .לעסקים בענף התיירות תכנית "חממות .תיירות" משרד התיירות - האגף .לתיירות כפרית (בשיתוף .גופים נוספים) .מענקים להקמת עסקים .תיירותיים בכפרי הנגב ויחידות .אירוח בהם ובישובי הדרוזים .והצ'רקסים שבגליל מענקים מינהליים משרד התיירות - האגף .לתיירות כפרית .סיוע לחקלאים בהכנת תכנית .עסקית ובקשות להלוואות .בערבות מדינה משרד החקלאות ופיתוח .הכפר - רשות התכנון . מדדים לבדיקת ביצוען של תכניות הסיוע מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למעט פרויקט " 200 פי2 ", "מסלול תעסוקה", תכנית "חממות תיירות" והסיוע מהמשרד לקליטת העלייה או מהמט"י, לשאר תכניות הסיוע אין מדדים שיאפשרו לבדוק את הצלחתן, ומעולם לא נבדקה יעילותן. זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , לא בדקו הסוכנות לעסקים קטנים, וקודם להקמתה - משרד התמ"ת את היעילות של מרבית התכניות, את נחיצותן ואם יש בהן כפילויות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הסוכנות לעסקים קטנים להנחות את המנהלים של תכניות הסיוע לגבש מדדי ביצוע לבדיקת הצלחתן. לאחר גיבושם על הסוכנות לבדוק את יעילות התכניות השונות, את נחיצותן ואם יש בהן כפילויות. 1246 דוח שנתי61ב .בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקט ובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי יש לייעל את תכניות הסיוע הקיימות. ואכן, בימים אלה נמצאת הסוכנות בשלבים מתקדמים של שינוי תכניות הסיוע של מינהל המימון שבמשרד התמ"ת . משרד התמ"ת הוסיף כי הסוכנות התקשרה עם חברת ייעוץ שתבחן, בין היתר, את מגזר העסקים הקטנים, את הכלים הקיימים ואת מידת יעילותם ובתוך כך תעשה מחקר שישווה את הנעשה בארץ למקובל בעולם. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1247 . שיתוף פעולה ותיאום בין תכניות הסיוע כמפורט לעיל, יש שפע של תכניות סיוע לעסקים קטנים. חלק מהתכניות מתמקדות במגזר מסוים (מגזר המיעוטים, עולים חדשים ותושבים חוזרים) או באזור מסוים (הנגב והגליל). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בדרך כלל אין קשרי עבודה, תיאום ושיתוף פעולה בין הגופים השונים ובין תכניות הסיוע השונות, אף שיש ציפייה לקשרים כאלה בשל מהות התכניות. לדוגמה, פרויקט " 200 פי2 " של מינהל סחר חוץ במשרד התמ"ת הוא ניסוי חלוץ (פיילוט) לאזורי הנגב והגליל. ואכן, מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי 94 מבין124 העסקים שהשתתפותם בתכנית אושרה (כ- 76% ) הם מהנגב והגליל. אמנם, יחידת המטה לפיתוח הנגב והגליל שבמשרד התמ"ת השתתפה במימון התכנית, אך לא השתתפה בגיבושה או בהפעלתה. דוגמה נוספת היא תכנית "חממות התיירות" של משרד התיירות, אשר 70% מהעסקים המקבלים ממנה סיוע הם מהנגב והגליל. למרות זאת יחידת המטה לפיתוח הנגב והגליל שבמשרד התמ"ת אינה שותפה לתכנית ואף אינה מקבלת דיווח על העסקים הכלולים בה ועל מצבם. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי חלק מתכניות הסיוע אינן ממוחשבות; אין מערכת ממוחשבת משותפת לתכניות הסיוע שהופעלו עד הקמתה של הסוכנות לעסקים קטנים על ידי מינהל המימון שבמשרד התמ"ת; אין מערכת ממוחשבת משותפת לכל תכניות הסיוע שמפעיל משרד התמ"ת; אין מערכת ממוחשבת משותפת לתכניות הסיוע שמפעילים שאר משרדי הממשלה . הלכה למעשה אי - אפשר לדעת ב"לחיצת כפתור" מהו הסיוע הממשלתי שמקבל עסק מסוים. נוסף על כך, מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין כיום אתר אינטרנט אחד שיש בו מידע שלם על אודות כל תכניות הסיוע לעסקים קטנים. המידע מפוזר באתרי אינטרנט רבים - ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים - והדבר אינו מאפשר לבעל עסק לקבל את כל המידע הנוגע לו ממקור אחד. לדעת משרד מבקר המדינה, ריבוי גופים ממשלתיים המסייעים לעסקים קטנים, שלכל אחד מהם הגדרה שונה ל"עסק קטן", ולרוב הם אינם מתואמים ביניהם ואינם משתפים פעולה זה עם זה, גורם למדיניות בלתי- אחידה בנושא , לעומס תקורות, לכפילויות ולאי -יעילות. על הסוכנות לעסקים קטנים לקבוע מדיניות אחידה בנושא; עליה לרכז את כל תכניות הסיוע הממשלתיות תחת קורת גג אחת39 ; עליה לפקח על פעילותן, לקבל מהן דיווח שוטף ולתאם את התכניות בין הגופים הרלוונטיים כדי להביאם לידי שיתוף פעולה. בהיעדר מערכת ממוחשבת משותפת לתכניות סיוע כה רבות, ייתכנו כפילות בהגשת הסיוע לעסקים ואי -יעילות בהקצאת המשאבים. מן הראוי שהסוכנות תשקול להקים מערכת ממוחשבת משותפת לכל תכניות הסיוע שתצייר תמונה שלמה על אודות הסיוע הממשלתי הניתן לכל עסק ועסק. נוסף על כך, מן הראוי שהסוכנות תפעל להקמת אתר אינטרנט שיכיל את כל המידע הרלוונטי הנחוץ לעסקים קטנים. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב משרד התמ"ת כי פעילות משרדי הממשלה בנושא הסיוע לעסקים קטנים היא תוצאה של חלל ריק. מגזר זה לא טופל כהלכה קודם הקמתה של הסוכנות, ועם הקמתה על הסוכנות להפעיל את .__________________ .39 One Stop Shop. 1248 דוח שנתי61ב .כל הכלים הממשלתיים בנושא זה. המשרד הודיע שבשבועות הקרובים הוא ייצור קשר עם משרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לבחון דרכים אפשריות לקידום הנושא. הוא ציין כי בחודש הקרוב ייקלטו בסוכנות שלושה עובדי מחשוב, שיסייעו להקים מערכת אחת לכל פעי לויות הסוכנות. נוסף על כך, במסגרת המכרז לייעוץ אסטרטגי שפרסמה הסוכנות (ראו לעיל), תרכז החברה הזוכה במכרז עבור הסוכנות את כל המידע הדרוש לעסקים קטנים, והוא יפורסם באתר אינטרנט אחד. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1249 . בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב שר התמ"ת דאז, מר בנימין בן-אליעזר, כי בכוונתו להציג בשנת 2011 תכנית שלמה שתכליתה קידום מגזר העסקים הקטנים בישראל. סיוע לעסקים במצוקה בדוח שנתי 55ב40 הובאו ממצאי משרד מבקר המדינה על פעילותה של קרן הסיוע למפעלים במצוקה, שהוקמה בשלהי שנת 2001 עקב המשבר הכלכלי העולמי דאז, לשם מתן הלוואות למפעלים שנקלעו למצוקה כספית. הביקורת העלתה כי לאחר שלוש שנות פעילות נוצלו רק כ-30% מהתקציב המקורי של הקרן, והמטרות העיקריות שלמענן הוקמה - שמירה על התעסוקה במפעלים והישרדותם - לא הושגו. לאחר מועד הסיום של אותה ביקורת, באוגוסט 2004 , החליטה הממשלה לסגור את הקרן. בד בבד עם סגירת הקרן הוקמה קרן חדשה - "הקרן להבראת מפעלים עתירי עבודה". גם היא לא נשאה פרי ונסגרה. לדברי אגף החשכ"ל, הקרן כשלה דווקא בשל השיפור במצב הכלכלי במשק ומשום שתנאי ההלוואות שנתנה היו אטרקטיביים פחות מתנאי ההלוואות שהציעו הבנקים המסחריים. אמנם החלטת הממשלה ממאי 200941 (להלן- החלטת הממשלה) עוררה דיונים בין משרד האוצר, התאחדות התעשיינים וההסתדרות החדשה בנוגע להקמת קרן חדשה לסיוע לעסקים במצוקה. ואולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , כשנה ורבע לאחר פרוץ המשבר הכלכלי העולמי וכשנה ורבע לאחר החלטת הממשלה, עדיין אין מענה ממשלתי לעסקים שנקלעו למצוקה כספית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תשקול לייחד פתרונות לעסקים במצוקה על פי אמות מידה שייקבעו במסגרת הקרנות או בתכניות הסיוע הממשלתיות הקיימות או בכל מתכונת אחרת. הקמה של קרן סיוע לעסקים במצוקה חודשים ארוכים לאחר פרוץ משבר כלכלי אין בכוחה לתת מענה ּבַּזמן לעסקים הזקוקים לסיוע מידי. בתגובותיהם למשרד מבקר המדינה באוקטובר ובנובמבר 2010 השיבו אגף החשכ"ל ואגף התקציבים במשרד האוצר כי הצדדים הגיעו לידי הסכמה שיישומה מצריך שינויים בחקיקה ובהחלטות ממשלה, ובכוונתם לפעול לעשותם בזמן הקרוב כדי לאפשר את הקמת הקרן והפעלתה. .קרנות הסיוע לעסקים קטנים .קרן הסיוע לעסקים קטנים וקרן הסיוע לעסקים בינוניים משנת 2003 .מעמידה קרן הסיוע לעסקים קטנים הלוואות בשלושה מסלולים: א הלוואות להון חוזר; ב. הלוואות להקמת עסק חדש ולהרחבת עסק קיים; ג. .__________________ .40 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 55 ב( 2005 '), "קרן סיוע למפעלים במצוקה", עמ777. .41 'החלטת ממשלה מס150 מיום 12.5.09 בעניין קרן סיוע למפעלים בתקופת המשבר הכלכלי, שתוקנה ב- 12.7.09. 1250 דוח שנתי61ב .מסלול משולב. ההלוואות ניתנות לעסקים קטנים שיש להם פוטנציאל להתפתח וליצור מקומות עבודה חדשים, ויש מקום לסייע להם במימון בערבות המדינה. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1251 . בסוף ינואר 2009 , עקב המשבר הכלכלי העולמי האחרון וכדי להתגבר על המחנק באשראי, החליטה המדינה להק ים קרן סיוע 42 לעסקים בינוניים שיש הצדקה כלכלית לקיומם ויש להם פוטנציאל להתפתח וליצור מקומות עבודה חדשים, וראוי לסייע להם במימון בערבות המדינה. מלכתחילה הוחלט שהקרן תפעל עד סוף שנת 2010 :. ההלוואות בקרן ניתנות בשני מסלולים א. הלוואות להון חוזר; ב. הלוואות להרחבת עסק. ההלוואות בקרנות ניתנות באמצעות שלושה בנקים מסחריים לתקופה של חמש שנים (מזה חצי שנה - שנה "גרייס", כלומר תקופה שבה יכול הלווה לדחות את תשלום הקרן ולשלם ריבית בלבד). הריבית ניתנת בתנאי השוק, אך הלווה נהנה מ-%70 ערבות מדינה, והוא עצמו מחויב להעמיד עד %25 ביטחונות בלבד43 וכן ערבות אישית של הבעלים. מתחילת הרבעון האחרון של שנת 2003 (תחילת פעילותה של קרן הסיוע לעסקים קטנים) ועד סוף הרבעון הראשון של שנת 2010 אושרו 4,386 בקשות להלוואות בסכום של כ-1.3 מיליארד ש"ח, כלומר כ- 303,000 ש"ח בממוצע לבקשה44. מפברואר 2009 (מועד הקמת קרן הסיוע לעסקים בינוניים) עד יוני 2010 אושרו 394 בקשות להלוואות שסכומן כ-1.09 מיליארד ש"ח; ניתנו בפועל337 הלוואות שסכומן כ-896 מיליון ש"ח, דהיינו כ-2.66 .מיליון ש"ח בממוצע לבקשה משך הטיפול בבקשה לקבלת הלוואות מהקרנות כאמור, ביולי 2010 היו בישראל כ- 450,000 עסקים קטנים. משרד מבקר המדינה בדק את 7,475 הבקשות שהוגשו מינואר 2005 ועד מרס 2010 לקרן לעסקים קטנים ואת 1,211 הבקשות שהוגשו מפברואר 2009 ועד יוני 2010 לקרן לעסקים בינוניים. בתרשימים שלהלן מוצגות תוצאות הבדיקה: .__________________ .42 כספי ההלוואות משתי הקרנות מקורם בבנקים, והמדינה העמידה פיקדון למימוש הערבות. .43 בנק מסחרי מבקש לרוב כ -80% ביטחונות מגובה ההלוואה. על פי ההסכם בין הבנקים לבין התאחדות התעשיינים, ההתאחדות מעמידה ערבות של 20% מן הערבות שצריך הלווה להעמיד לבנק, אם העסק חבר בהתאחדות. .44 ,הגוף המתאםקרן הסיוע לעסקים קטנים בערבות מדינה, סיכום תקופתי - רבעון ראשון 2010 ,, מוגש לחשב הכללי במשרד האוצר ולמינהל המימון במשרד התמ"ת עמ' 3. 1252 דוח שנתי61ב מהתרשימים עולה כי כ-46% מן הבקשות להלוואות מהקרן לעסקים קטנים וכ - 33% מן הבקשות מהקרן לעסקים בינוניים מאושרות. אם ינוכו מספר הבקשות שמגישיהן טרם הגישו תכנית עסקית (27% ) מן הבקשות המוגשות לקרן לעסקים בינוניים, יתברר כי כ-45% מהבקשות להלוואות מקרן זו מאושרות. 1. עד פברואר 2010 לא הייתה במסמכי המכרז לבחירת גוף מתאם בין הממשלה לקרן הסיוע לעסקים קטנים (להלן - הגוף המתאם) או במסמך אחר הוראה מפורשת לגבי הזמן המרבי לטיפול בבקשה. על פי מסמכי המכרז לבחירת הגוף המתאם משנת 200945 , אשר ההסכם המצורף לו בין .__________________ .45 .נספח ז' מפרט את מטלות הגוף המתאם משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1253 .משרד האוצר לגוף המתאם נחתם בפבר ואר 2010 , יקבע הגוף המתאם ביקור בעסק בתוך שלושה ימי עבודה מיום הגשת התכנית העסקית; חוות הדעת (להלן - המלצה) תוגש לבנק בתוך שבוע ימים מהביקור בעסק וממועד קבלת כל המסמכים שביקש הגוף המתאם46. לפיכך משך הזמן המרבי מהגשת התכנית העסקית ועד העברת ההמלצה לבנק אמור להיות עשרה ימים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בתקופת פעילות הקרן טיפל הגוף המתאם בקרן לעסקים קטנים בבקשה כ-28 ימים בממוצע מהגשת התכנית העסקית ועד העברת ההמלצה לוועדת האשראי של הקרן. החציון הוא 18 .ימים במסמכי המכרז או בנספח להסכם שבין המדינה לבנקים המלו וים משנת 2003 המפרט את נוהל הפעולה של ועדת האשראי של הקרן (להלן - נוהל ועדת האשראי), לא הייתה הוראה מפורשת לגבי זמן הטיפול המרבי של הבנקים בבקשה להלוואה מהקרן לעסקים קטנים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בתקופת פעילות הקרן טיפלו הבנקים בבקשה כ-44 ימים בממוצע ממועד קבלת ההמלצה מהגוף המתאם ועד ההחלטה. החציון הוא 36 ימים. הטיפול בבקשה לקבלת הלוואה מהקרן לעסקים קטנים שהגיעה לוועדת האשראי נמשך אפוא בממוצע כ-72 ימים, והחציון הוא53 .ימים 2. על פי ההסכם בין המדינה לבנקים המלווים בקרן לעסקים בינוניים, הטיפול של הג וף המתאם בבקשה לא יחרוג מ -12 ימים (ממועד קבלת המסמכים הנדרשים ממבקש ההלוואה 47 ועד מתן ההמלצה לוועדת האשראי). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגוף המתאם בקרן לעסקים בינוניים טיפל בבקשה כ-15 ימים בממוצע48 . החציון- 12 .ימים על פי ההסכם בין המדינה לבנקים המלווים בקרן לעסקים בינוניים, משך הטיפול של הבנקים בבקשה לא יחרוג מ -18 ימים (ממועד קבלת ההמלצה של הגוף המתאם ועד מתן ההחלטה). אולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הבנקים טיפלו בבקשה כ-30 ימים בממוצע49 . החציון- 21 ימים- הטיפול הכולל בבקשה לקבלת הלוואה נמשך כ -45 ימים בממוצע. יצוין כי בהסכם בין המדינה לבנקים המלווים אין סנקציה על חריגה מזמן הטיפול הקצוב. בתגובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2011 השיב אגף החשכ"ל כי לאור מורכבותם של העסקים המגישים בקשות להלוואות מהקרנות, לדעתו, זמן הטיפול החציוני בבקשה להלוואה מהקרנות הוא סביר. .__________________ .46 הנתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה כוללים את תאריך קבלת המסמך הראשון שהתקבל בתיק ולא את תאריך קבלת כל המסמכים שביקש הגוף המתאם. .47 הנתונים שנמסרו למשרד מבקר המדינה כוללים את תאריך קבלת המסמך הראשון שהתקבל בתיק ולא את תאריך קבלת כל המסמכים שביקש הגוף המתאם, דבר המאריך את תקופת הטיפול בתיק. אם דחתה ועדת האשראי את הבקשה להלוואה והמבקש פונה לבנק שני או שלישי, הגוף המתאם מציין את תאריך קבלת המסמך הראשון בתיק ואת תאריך הגשת ההמלצה לבנק האחרון (פרק זמן הכולל גם את השהות שממועד דחיית הבקשה על ידי ועדת האשראי ועד הפנייה לבנק השני או השלישי, דבר המאריך גם הוא את תקופת הטיפול בתיק). .48 למעשה מדובר בממוצע משוקלל המורכב מאלה: ממוצע של 11.2 ימים ל -173 חברות שפ נו לקבלת הלוואה מבנק שני או שלישי וממוצע של 16.8 ימים ל -560 .חברות שפנו לקבלת הלוואה מבנק אחד בלבד .49 גם כאן מדובר בממוצע משוקלל המורכב מממוצע של28.4 ימים ל-173 חברות שפנו לקבלת הלוואה מבנק שני או שלישי וממוצע של 30.9 ימים ל -530 חברות שפנו לקבלת הלוואה מבנק אחד בלבד. 1254 דוח שנתי61ב . לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול הממוצע בבקשה להלוואה מהקרנות ארוך מדי, אם נותנים את הדעת לעובדה שחלק מן ההלוואות נועדו לסייע לעסקים שנקלעו לקשיי נזילות (מסלול הלוואות להון חוזר). טיפול ממושך בבקשה להלוואה עלול לייתר את קבלתה, בסופו של דבר, מאחר שבעל עסק לא יכול להמתין זמן רב לקבלת ההלוואה. על משרד האוצר לפעול לקיצור זמן הטיפול בבקשות בקרנות; על הקרנות לקבוע מדדי ביצוע לבדיקת הצלחתן ויעילותן. מדדים אלו יאפשרו, בין היתר, לבדוק אם שיעור ההלוואות הניתנות על ידי הקרנות סביר או שמא יש לשנות את אמות המידה לקבלתן. אשראי בסיכון בקרן לעסקים קטנים האשראי שבסיכון עקב קשיי גבייה בקרן לעסקים קטנים מתחלק לארבע קבוצות בדרגת חומרה עולה: א. לווים שנקבע להם הסדר תשלומים; ב. לווים בפיגור שטרם דווח על תחילת הליכים משפטיים נגדם או שחובותיהם טרם נרשמו כחובות מסופקים; ג. לווים שהבנק החל נגדם בהליכים משפטיים והופרשו בגינם כספי חובות מסופקים; ד. לווים שבגין חובם חולטה ערבות המדינה לבנקים. מתחילת פעילותה של הקרן לעסקים קטנים ועד מרס 2010 (להלן- תקופת הבדיקה) נעשו 236 הסדרים מחודשים של פריסה כספית, לרבות הסדרים שהלווים לא עמדו בהם והועברו אחר כך להמשך גבייה או לחילוט. ב - 31.3.2010 נמצאה יתרת הלוואות של כ -13.8 מיליון ש"ח בפיגור, אך טרם נרשמה כחוב מסופק. יתרת הלוואות של כ-45.1 מיליון ש"ח נמצאת בהליכים משפטיים ונרשמה כחוב מסופק. בגין יתרת הלוואות של כ-12.9 מיליון ש"חחולטה ערבות המדינה לבנקים50 . שיעור האשראי שבסיכון (בלא החילוטים שנעשו) מסך האשראי שניתן עומד על כ -5% בתקופת הבדיקה. שיעור החילוטים מסך האשראי שניתן היה באותה תקופה 1.1%. על פי נוהל ועדת האשראי של הקרן לעסקים קטנים, הוועדה רשאית להתנות מלכתחילה את העמדת ההלו ואה בייעוץ עסקי ללווה. אולם בדרך כלל נמנעת הוועדה מלעשות זאת מכמה סיבות 51 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשבע שנות פעילותה לא המליצה הקרן על תכנית מתכניות הסיוע הממשלתיות לעסקים קטנים אפילו ללווים שקיבלו הלוואה ומתקשים בהחזר תשלומיה52 . במרס 2010 , לאחר בדי קת משרד מבקר המדינה בעניין, נדונה הסוגיה בוועדת ההיגוי של הקרן לעסקים קטנים. הוועדה גיבשה כמה נהלים לגבי לווים המתקשים להחזיר את תשלומי ההלוואה: א. יש לידע בעלי עסקים שקיבלו הלוואה, נקלעו לקשיים בהחזר התשלומים ואושר להם הסדר של פריסת תשלומים, על קיומה של תכנית החונכות. ב. רצוי שבעל עסק שקיבל הלוואה ונקלע לקשיים יפנה למט"י הקרוב אליו לקבלת ליווי מקצועי. ג. מאחר שהגוף הראשון המזהה שהעסק נקלע .__________________ .50 ראו הערה44. .51 התייחסות להתניה זו כדי לצאת ידי חובה, העמסה של הוצאה נוספת על עסק של בעל הון עצמי קטן או על עסק שיש לו קשיים בתזרים המזומנים, אי-יכולת לפקח על קיום ההתניה והפעלת סנקציות ממשיות נגד עסקים שלא כיבדו אותה, אי-רלוונטיות של ההתניה כאשר פונים לקרן באמצעות יועץ עסקי ועוד. .52 גם הקרן לעסקים בינוניים אינה ממליצה ללווים להסתייע בתכניות הסיוע הממשלתיות. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1255 . לקשיים הוא סניף הבנק שממנו לקח הלווה את ההלוואה, יש לצייד את מנהלי המחלקות העסקיות בסניפים במידע על תכנית החונכות ועל מ יקומו של המט"י הקרוב. ד. הגוף המתאם ידאג שבאתר האינטרנט שלו יהיה קישור המפנה אל תכנית החונכות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי נהלים אלו מיושמים. באוקטובר 2010 , לאחר מועד סיום הביקורת, התכנסה ועדת ההיגוי של הקרן לעסקים קטנים והחליטה כי כבר בפגישתם הראשונה יפרט הגוף המתאם ללווה את תכניות הסיוע הממשלתיות. 1256 דוח שנתי61ב .עוד עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי ממועד הקמתה של הקרן לעסקים קטנים ועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , לא אסף הגוף המתאם מידע על הנסיבות שבגינן נקלעו לווים לקשיים בהחזר תשלומי ההלוואות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת האשראי לפעול על פי הנוהל שלה ועל פי החלטת ועדת ההיגוי מאוקטובר 2010 ולהמליץ לעתים על תכניות סיוע מלכתחילה, בעת נטילת ההלוואה. זאת ועוד, מן הראוי שמשרד האוצר ינחה את הגוף המתאם לאיתור הסיבות לכישלונם העסקי של לווים שנקלעו לקשיים כדי לבחון אם צריך לשנות את התנאים לקבלת ההלוואה מהקרן או את סדרי פעולתה. ביקורת מעקב בעסקים באמצעות הגופים המתאמים 1. על פי הנוהל של ועדת האשראי של הקרן לעסקים קטנים, על הוועדה לבדוק בעזרת מדגם את השפעתה של ההלוואה על הלווים באמצעות ביקורים של הגוף המתאם ודיווחיו ולעשות מעק ב סטטיסטי על ההלוואות. על פי מסמכי המכרז לבחירת גוף מתאם בין הממשלה לקרן הסיוע לעסקים קטנים (להלן - המכרז), על הגוף המתאם לעקוב אחרי תיקי ההלוואות על פי שיעור הלווים בפניות שאושרו. לצורך כך יבחר הגוף המתאם מדגם שייצג את הענפים, האזורים וכדומה. היקף המעקבים בכל חודש מדורג. שיעור המעקבים השנתי על פי הדירוג הוא 30% . מטרות המעקב הן בחינה של תרומת הקרן לסיוע לעסקים קטנים; בחינה של השפעת ההלוואה על יצירת מקומות עבודה בעסקים; מעקב אחרי השינוי בהיקף המכירות, החבות והמצב הכללי כדי להעריך את שרידותם של העסקים ולבחון את מידת סיכון האשראי של המדינה בשל מתן הערבות; סקירה של שביעות הרצון של בעלי העסקים מההלוואה ותנאיה ושל מידת שביעות הרצון מתהליך אישורה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מתחילת פעילותה של הקרן לעסקים קטנים ועד מרס 2010 נעשו ביקורות מעקב בכ -%30 מהעסקים שאושר ה להם הלוואה53,. לפי מסמכי המכרז על הגוף המתאם בקרן לעסקים קטנים לבצע עד שלוש ביקורות מעקב בעסק, ותמורתן הוא זכאי לתשלום. ביקורת נוספת בעסק לא תזכה את הגוף המתאם בתשלום. משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שרוב הביקורות נעשו בתוך שנתיים ממועד קבלת הלוואה, והחזריה נפרסים על פני חמש שנים, לעתים בעלי עסקים מתחילים לפגר בהחזר תשלומיה רק לאחר שנעשו אצלם שלוש הביקורות, אך הגוף המתאם אינו עושה ביקורת נוספת משום שאין לו תמריץ כלכלי לעשותה. עוד עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה כי מתחילת פעילותה של הקרן לעסקים קטנים ועד יוני 2010 יש389 תיקי אשראי בסיכון ו -92 תיקים שבהם חולטה ערבות המדינה (להלן - תיקי חילוט). ב -240 מ-389 תיקים הנחשבים לאשראי בסיכון (כ-62% ) וב-62 מ-92 תיקי החילוט (כ-68% .) לא נעשו ביקורות מעקב כלל .__________________ .53 ,הגוף המתאםקרן הסיוע לעסקים קטנים, מעקב הלוואות תקופתי - דוח מסכם יוני 2010 ', מוגש לחשב הכללי במשרד האוצר ולמינהל המימון במשרד התמ"ת, עמ5 . משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1257 . לדעת משרד מבקר המדינה, אף שבמסמכי המכרז לבחירת גוף מתאם בקרן לעס קים קטנים הוטלה חובה לעשות ביקורת מעקב אצל 30% מהלווים, על משרד האוצר לדאוג שהגוף המתאם יעשה ביקורת אצל שיעור גדול מזה של לווים או לפעול לשינוי השיטה לבחירת התיקים הנבדקים. שינוי זה עשוי לעזור לזהות מבעוד מועד לווים המתקשים בהחזר תשלומי ההלוואות ויסייע לבחון בדייקנות רבה את יעילות הקרן. על משרד האוצר לשקול לאפשר ביקורות מעקב נוספות בעסק שמתקשה בהחזר תשלומי ההלוואות; אם לא יעשה כן עלולה להתרוקן ביקורת המעקב מתוכנה. על משרד האוצר לבחון את האפשרות לחייב את הגוף המתאם להשתמש בקביעות בשירותי מידע עסקי, שיספקו לו מידע עדכני על מצב העסק הלווה. 2. במסמכי הפנייה התחרותית לקבלת הצעות לגוף מתאם בין הממשלה לבנקים בקרן לעסקים בינוניים או בהסכם הנלווה לה לא הוטלה חובה על הגוף המתאם לעשות ביקורת מעקב אצל הלווים במהלך חיי ההלוואה (בניגוד לנוהל של ועדת האשראי של הקרן לעסקים קטנים). התמחותו של הגוף המתאם שנבחר בקרן לעסקים בינוניים היא במידע עסקי על עסקים. בשל התמחותו זו הוא מחובר למערכת הכוללת שירות התראות ("אורות אדומים" בנוגע לעסק הלווה), דיווח על "שינוי מגמה" (שינוי במצבו הפיננסי של העסק הלווה) ו"שירות ידיעות" (ידיעות עיתונאיות על העסק הלווה). מערכת זו מתעדכנת בזמן אמתי, מספקת מידע על הלווים לגוף המתאם וכך מייתרת את ביקורות המעקב בעסקים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ישקול לחייב את הזוכה בפנייה התחרותית שתפורסם בעתיד, אם תפורסם, לעשות ביקורות מעקב על הלווים במהלך חיי ההלוואה, בדומה למנגנון שנקבע בקרן לעסקים קטנים, או לחייבו להתחבר למערכת הכוללת שירות התראות. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב אגף החשכ"ל במשרד האוצר כי הקרן לעסקים בינוניים הוקמה כקרן זמנית (עד סוף שנת 2010 ). היות שמטרתה העיקרית של ביקורת המעקב היא לספק מידע וסטטיסטיקה לגבי הקרן, לא נדרש שירות זה מהזוכה בפנייה התחרותית. פירעון הלוואה קודמת בערבות המדינה על פי נוהלי הקרן לעסקים בינוניים, שעודכנו במרס 2010 , תנאי מוקדם לקבלת הלוואה מהקרן הוא פירעון מוקדם של כל אשראי אחר שניתן לעסק בערבות המדינה. על הלווה להצהיר כי לא נטל הלוואות קודמות בערבות המדינה. אם הלווה הצהיר כי נטל הלוואה כאמור, עליו להמציא אישור מהבנק על פירעון או על פירעון מוקדם. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין די שיתוף פעולה - ישיר או עקיף, בתיווכו של אגף החשכ"ל - בין הקרן לע סקים בינוניים ליתר הקרנות המלוות בערבות מדינה לגבי זהות הלווים מהן. 1258 דוח שנתי61ב .לדעת משרד מבקר המדינה, יש להגביר את שיתוף הפעולה בין הקרנות בעניין זהות הלווים כדי לאפשר להן לבדוק את הצהרת הלווה שאין לו הלוואות קודמות, וכדי למנוע מלווה ליטול הלוואה נוספת מהקרן לעסקים בינוניים בטרם פרע את ההלוואה הקודמת. בתגובתו למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2010 השיב אגף החשכ"ל במשרד האוצר כי החשכ"ל מפקח על קרנות האשראי, ואילו הגופים המתאמים - על הלווים בקרנות. פעמים רבות הובא לידיעת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1259 .אגף החשכ"ל כי יש כפילות של הלוואות בקרנות, ולכן התבקש הלווה להסדיר הלוואות אלו ולפרוע אותן לאלתר, כמתחייב מתנאי הקרן. הקרן לעולה העצמאי הקרן פועלת משנת 1981 ומעניקה הלוואות לעולים יזמים ולתושבים חוזרים 54 .המעוניינים לפתוח עסק או לקדמו ההלוואה היא חד-פעמית והיא ניתנת לתקופה של שש שנים בריבית של 2% .צמודה למדד כ-10% מן ההלוואה הם "הלוואה עומדת": כלומר אם העסק יפעל שלוש שנים לכל הפחות והלווה יחזיר את ההלוואה כסדרה, אזי 10% מן ההלוואה או 5,000 .ש"ח, הסכום הקטן מביניהם, יהיו מענק מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במסגרת הקרן המלווה כספי מדינה פועל בנק מלווה אחד משנת 1981 בעקבות הסכם בינו ובין החשכ"ל, בלא שהיה הליך תחרותי כלשהו - מכרז, או לכל הפחות פטור ממכרז - במרוצת השנים 55 . סכום עמלות הניהול השנתיות לבנק הוא כ - 200,000 .ש"ח. ההסכם אינו מוגבל בזמן דוח ביקורת פנימית של המשרד לקליטת העלייה משנת 2008 כבר התריע על כך שלא נערך הליך תחרותי, ואולם עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2010 , לא קידמו משרד האוצר או המשרד לקליטת העלייה הליך כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תחרות בין הבנקים השונים ב -30 ,השנים שחלפו פוגע במתן הזדמנות שווה ליתר הבנקים. יתרה מכך הדבר עלול לפגוע בתמריץ של ה בנק לשפר את השירות ולמנוע מן הנוגעים בדבר את ההתקשרות המיטבית, כלומר השגת שירות באיכות המרבית תמורת מחיר נמוך ככל האפשר. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לבחון האם צורכי העולים החדשים והתושבים החוזרים השתנו ברבות השנים ולתת לכך ביטוי בהליך התחרותי שיינקט. בתגובתם למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2010 ובינואר 2011 השיבו המשרד לקליטת עלייה ואגף החשכ"ל (בהתאמה) כי מאחר שההסכם עם הבנק המלווה הוא משנת 1981 , הם החליטו לקצוב את תוקפו, בהסכמת הבנק, עד לסוף 2011 , .בד בבד עם הסדרת המשך הפעלתו במסגרת הליך של פטור ממכרזנוסף על כך, בכוונתו של החשכ"ל לפעול לקיום מכרז לבחירת גוף שיטפל ביזמות עסקית של עולים ותושבים חוזרים. במסגרת הליכי המכרז יינתן ביטוי לתנאים המעודכנים ולצורכי העולים החדשים. .__________________ .54 המשרד מעניק סיוע ל"עולה זכאי" עד עשר שנים מיום קבלת מעמד עולה (עולה מאתיופיה - עד 15 "שנים מיום קבלת מעמד עולה), ול"תושב חוזר- אשר שהה לכל הפחות שלוש שנים בחו"ל ברציפות - עד שנתיים מיום קבלת מעמד של תושב חוזר. הנתונים נאספו מאתר המשרד לקליטת העלייה: www.moia.gov.il. .55 ,במרוצת השנים התקשר החשכ"ל עם שני בנקים נוספים לתקופות קצרות התקשרויות שנערכו אף הן ללא הליך תחרותי. 1260 דוח שנתי61ב .סיכום .לעסקים קטנים ובינוניים (להלן - עסקים קטנים) יש חשיבות רבה בהתפתחותן הכלכלית של מדינות . הם נתפסים כיחידות דינמיות, חדשניות, בעלות יכולת תגובה מהירה ובעלות כושר הסתגלות לדרישות המשתנות של השווקים וכמקור ליצירת מקומות תעסוקה חדשים. חשיבותם גדלה בתקופות של מיתון ואבטלה, שכן הם מהווים אפיק תעסוקתי למובטלים. כפי שנאמר בשני דוחות קודמים של מבקר המדינה משנת 2005 , הושטת סיוע לעסקים קטנים באמצעות גורמים רבים יוצרת אי-אחידות וכפילות, והמטרות המרכזיות שלמענן הוקמה קרן הסיוע למפעלים במצוקה לא הושגו. מדוח זה למדים כי גם בעת קיום הביקורת שממצאיה מוצגים כאן לא היה גוף אחד לריכוז הפעילות הממשלתית הענפה בנוש א העסקים הקטנים, לא היה תכנון כולל לשם כך, ולא היה די שיתוף פעולה בין מנהלי תכניות הסיוע. עד מועד סיום הביקורת לא ניתן מענה לעסקים במצוקה על פי אמות מידה ברורות. כדי לשפר את הסיוע הניתן לעסקים קטנים ולייעלו על הסוכנות לעסקים קטנים לאסוף מידע רב ככל האפשר ע ליהם ולבחון את צורכיהם; עליה לבחון אם תכניות הסיוע הממשלתיות מתאימות להם; לרכז את תכניות הסיוע ולתאם ביניהן ולהפנות לווים המתקשים בהחזר תשלומי ההלוואות מקרנות הסיוע לעסקים קטנים אל תכניות הסיוע; ולדאוג לפתרון הבעיות של מגזר זה. שר התמ"ת דאז, מר בנימין בן -אליעזר, ומשרדו הודיעו למשרד מבקר המדינה כי המלצותיו מקובלות עליהם במלואן, והם יפעלו במסגרת סמכויותיהם ליישומן. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה 1261 .