משרד התחבורה והבטיחות בדרכים/הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים_

 ♦ . 560 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מבוא .בשנת 1998 אישרה הממשלה תכנית אב לתחבורה ציבורית בירושלים שבבסיסה הפעלת רכבת קלה, הכוללת גם בניית נתיבי תחבורה ציבורית. "צוות תכנית אב לתחבורה", הפועל במסגרת "העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים", מונה להכין את התכנית לקו הראשון לרכבת הקלה (מתוך כמה קווים המתוכננים במסגרת הפרויקט). באוקטובר 2002 נבחרה בהליך מכרז קבוצת "סיטיפס" להקמת הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים ולהפעלתה בשיטת BOT5 . בנובמבר באותה שנה חתם החשב הכללי במשרד האוצר עם הזכיין על חוזה זיכיון - מסמך היסוד המחייב את הצדדים בכל הנוגע להקמתה ולהפעלתה של הרכבת הקלה. נקבע בו שתקופת הזיכיון תהיה 30 שנה, ומועד תחילת הפעלתה של הרכבת הקלה יהיה עד סוף 2006. ב- 2004 נחתם הסכם מחודש עם הזכיין, ומועד הפעלת הרכבת נקבע לתחילת 2009. הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים אורכו13.8 ק"מ: מפסגת זאב, לכל אורך רחוב יפו דרך התחנה המרכזית ועד הר הרצל. מתוכנן שבעתיד יוארך הקו עד נווה יעקב בצפון ועד בית החולים "הדסה עין כרם" בדרום. לפיקוח על ביצוע החוזה ולתיאום בין הגופים השונים הוקמה "מינהלת תחבורה ציבורית בירושלים". במרץ 2003 מינה החשכ"ל ליו"ר המינהלה את המשנהלמנכ"ל משרד התחבורה, ולחבריה מונו סגן בכיר לחשכ"ל ומנכ"ל עיריית ירושלים. ביוני באותה שנה מינתה המינהלה את "יחידת המהנדס" (להלן - המהנדס). יחידה זו פועלת במסגרת הצוות, ותפקידה לפקח על עבודת הזכיין ולעזור לו בעת הצורך בקידום הפרויקט. הרכבת הקלה החלה לפעול באוגוסט 2011 . בתחילה הייתה ההפעלה ניסיונית, ללא תשלום של הנוסעים, בתדירות נמוכה ובטווחי זמן מצומצמים. בסוף נובמבר 2011 החלה הרכבת לגבות מן הנוסעים דמי נסיעה ולפעול בתדירות גבוהה יותר. משרד מבקר המדינה פרסם ארבעה דוחות בעניינים הנוגעים לרכבת הקלה: ב - 2002 נבדק תהליך קבלת ההחלטות על הקמת הפרויקט, ב- 2007 ,נבדקה ההוצאה לפועל של חוזה הזיכיון ב- 2010 תוארו המרכיבים שנוספו לתכנון הראשוני של הפרויקט ועלותם, וב- 2012 נבדקו פעילות העמותה וההסכמים עם יועציה. ממצאי הביקורת פורסמו בדוחות השנתיים 54 ,ב58 ,ב 60ב ו-64 .א בהתאמה .פעולות ביקורת .בחודשים פברואר-דצמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את פיקוח המדינה על הפעלת הרכבת הקלה, ובייחוד את הנושאים הנוגעים לשירות לנוסע. הבדיקה נעשתה במשרד התחבורה ובצוות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובעיריית ירושלים. .__________________ .5 Build, Operate, Transfer . לפי שיטה זו, זכיין מהמגזר הפרטי יופקד על הקמת הרכבת, על הפעלתה ועל גביית דמי הנסיעה בה, ולאחר תקופת הזיכיון תועבר הבעלות על הרכבת למדינה. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 561 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 חוזה הזיכיון .על פי חוזה הזיכיון עם הזכיין, המגזר הציבורי יבצע, בין היתר, את עבודות התשתית ויקים גשר וחניונים לנוסעים. הזכיין יניח את המסילות, יתקין את המערכות הדרושות, ירכוש קרונות ויפעיל את הרכבת 27 שנה6 . בחוזה נכללו גם תנאים הנוגעים לשירות לנוסע, כגון תדירות הפעלת הרכבת, הצפיפות המו תרת, שירות המידע לנוסע ותחזוקת הרכבת. בחוזה הובטח לזכיין מענק הקמה בסכום של 1.4 .מיליארד ש"ח, שישולם בסוף תקופת ההקמה המדינה התחייבה לתת לזכיין גם "רשת ביטחון" שנועדה להבטיח לו רמת הכנסה מזערית אם הביקוש לנסיעות ברכבת הקלה יהיה נמוך מהביקוש הצפוי לפי החוזה. לעומת זאת, כך נקבע בחוזה, אם הביקוש בפועל יהיה גבוה מהביקוש החזוי, תקבל המדינה מהזכיין שיעור מסוים מהכנסותיו. בדוח 58 ב מתח מבקר המדינה ביקורת על המינהלה בשל דרך קבלת החלטותיה בנושא שינוי החוזה, שכלל החלטות בעלות השפעות משפטיות וכספיות נכבדות. עוד נמתחה ביקורת על הדחיות בהפעלת הפרויקט, ופורטו כשלים (ארגוניים, תכנוניים, טכניים, איכותיים ובטיחותיים) שנמצאו בתכנון הפרויקט ובביצועו, כשלים המלמדים על התארגנות לקויה של הגופים המופקדים על הפרויקט. עוד צוין בדוח 58 ב כי "מקובל להניח שאחד היתרונות של ביצוע פרויקט בשיטת BOT הוא שתקציב הפרויקט שבמימון המדינה המועבר לזכיין נקבע במכרז וידוע מראש, ולכן ההסתברות לחריגה מתקציב זה אמורה להיות נמוכה. ואולם ממצאי הביקורת מלמדים שההנחה לא עמדה במקרה זה במבחן המציאות". מתן מעמד של בלעדיות לזכיין בחוזה נקבע כי המדינה תפעל למנוע את קיומם של קווי אוטובוסים במקביל למסלול הרכבת. התחייבות זאת חלה גם על תכנון קווי אוטובוסים עתידיים. לפי החוזה, שום קו אוטובוס לא יתחרה ברכבת הקלה, אלא אם הוא מקצר את זמן הנסיעה ב-30% ;לפחות לעומת הרכבת והמדינה תפצה את הזכיין אם תפר את החוזה בנוגע למניעת תחרות7 . אחד מתפקידי ו העיקריים של משרד התחבורה הוא תכנון והקמ ה של מערכות להסעת המונים באזורים שונים בארץ לפי צורכי הציבור. במתן בלעדיות זו לזכיין גזרה המדינה על עצמה מגבלה קשה ביכולתה לבצע שינויים בתחבורה הציבורית בירושלים למען הציבור. 1. מכיוון שהרכבת הקלה תוכננה להיות השדרה המרכזית של מערך התחבורה הציבורית בירושלים, יש צורך במערכת יעילה להזנת נוסעים אליה, ובעיקר קווי שירות באוטובוסים. לכן התחייבה המדינה בחוזה להסדיר שירות קווי אוטובוסים להזנת הרכבת הקלה (קווים מזינים) באופן שיסוכם עם הזכי ין. הכוונה הייתה לספק קווי אוטובוסים כאלה בשלב הראשון בשני מקומות: בהר הרצל ובפסגת זאב (להלן - "הפעימה הדרומית" ו"הפעימה הצפונית", בהתאמה). עוד לפני ההפעלה המסחרית של הרכבת שונו מסלוליהם של קווי אוטובוס רבים, בעיקר בדרום-מערב העיר: קווים שקודם לכן הגיעו למרכז העיר קוצרו כדי שתחנתם האחרונה .__________________ .6 אמנם החוזה הוא ל-30 .שנה, אך מתוכן שלוש שנים נועדו, על פי התכנון, להקמת הרכבת הקלה 7 ראו בדוח זה בפרק "ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים", עמ' 579. 562 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 .תהיה סמוכה לתחנה של הרכבת הקלה כמו-כן אישר משרד התחבורה מסלולים ארוכים ומפותלים של קווי האוטובוסים כדי שלא יקבילו למסלול הרכבת הקלה. נמצא כי עד לסיום הביקורת לא יושמה התכנית לקווים מזינים בצפון ירושלים (הפעימה הצפונית). המינהלה הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 כי "העיכוב בביצוע הפעימה הצפונית נעשה גם הוא בהסכמה עם הזכיין ובאופן מכוון וזאת על מנת לא לפגוע ברמת השירות של משתמשי התחבורה הציבורית בשכונות הצפוניות בעיר". 2. יש להיערך היערכות מקדימה להפסקה או לשיבוש של פעילות הרכבת הקלה ולהסדיר בהתאם את מערך השירות של התחבורה הציבורית8 . בישיבת המינהלה באוקטובר 2011 הוחלט לגבש תכנית פעולה למצב של הפסקת פעילות הרכבת מכל סיבה שהיא. האחריות לעניין זה הוטלה על אגף תחבורה ציבורית של משרד התחבורה. בישיבת המינהלה באפריל 2012 הוחלט שוב להיערך להפעלתה של תחבורה ציבורית חלופית בירושלים למקרה שבו תופסק פעילותה של הרכבת. גם בישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה ביולי 2012 התבקש משרד התחבורה לתרגל הפעלה של אמצעי תחבורה חלופיים לעת השבתת הרכבת. משרד התחבורה, עיריית ירושלים והצוות הכינו טיוטת נוהל למצב של הפסקת פעילות הרכבת אך עד למועד סיום הביקורת בדצמבר 2013 ,היא טרם אושרה וממילא לא תורגלה הפעלתם של אמצעי תחבורה חלופיים. בטיוטה מוצעות, בין היתר, חלופות פעולה למקרים של השבתה חלקית או מוחלטת של הרכבת הקלה. הביקורת העלתה כי משרד התח בורה לא אמד אומדן כספי את עלות הפעלתה של כל חלופה ולא קבע את מקור המימון שלה. .הסדרים שנקבעו לקראת תחילת ההפעל ה של הרכבת הקלה .הסדר ליישום הוראת הבוררים מאז החלו עבודות התשתית להקמת הרכבת הקלה שובשה פעילות המסחר והתחבורה במרכז העיר. באמצע 2011 עמדו משרד התחבורה, משרד האוצר ועיריית ירושלים לפני דילמה: מצד אחד, לחצו תושבי ירושלים להפעיל את הרכבת הקלה, ומצד אחר, לטענת המינהלה, טרם הושלמו כל התנאים הנדרשים להפעלתה. האפשרויות היו אפוא: להמתין להשלמת הדרישות שנקבעו בחוזה, וכך יימשך שיבוש הפעילות במרכז העיר, או לאפשר הפעלה ללא עמידה ברמת השירות שנקבעה בחוזה. בחוזה נקבע כי מחלוקות בין המדינה לזכיין ייושבו באמצעות הליך בוררות (ראו להלן בפרק "מנגנון ליישוב סכסוכים") . באפריל 2008 פנו המדינה והזכיין לבוררים שעליהם הסכימו הצדדים כדי ליישב את חילוקי הדעות. באוגוסט 2011 הורו הבוררים לצדדים, בין היתר, להתחיל כעבור ימים ספורים בהפעלה מצומצמת - של 14 רכבות, במקום21 רכבות כנדרש בחוזה - ובכפוף לאישורו הסופי של יועץ בטיחות בלת י תלוי. בהחלטת הבוררים צוין כי .__________________ .8 ראו הרחבה בנושא זה בדוח הנזכר בהערה7 .לעיל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 563 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 "ההסדרים שסוכמו בין הצדדים הביאו בחשבון באופן מיוחד את האינטרס של תושבי ירושלים". בנובמבר 2011 , שלושה חודשים לאחר הפעלת הרכבת, חתמו שני סגנים בכירים לחשכ"ל ונציגי הזכיין על "הסדר ליישום הוראת הבוררים". עיקרי ההסדר: בתקופת הה פעלה המצומצמת לא ייגבה תשלום מהנוסעים; המדינה תיתן לזכיין הקלות בתנאֵי החוזה הקשורים לרמת השירות והתחזוקה ברכבת, ובכלל זה בנוגע להטלת קנסות בגין אי-עמידה בתנאי השירות; המדינה תממן חלק מעלות התפעול והתחזוקה בתקופת ההפעלה המצומצמת; תשולם לזכיין יתרת המענק (כ -440 מיליון ש"ח) בכפוף להשלמתן של אבני הדרך; יועלו סכומי הערבויות הנדרשים מן הזכיין; תוקף ההסדר יפוג עם תחילת גבייתם של דמי הנסיעה ברכבת, כלומר בתום שלושה חודשים. באותו המועד חתמו הצדדים על הסכם נוסף להפעלת מערכת הכרטוס המסדירה את סוגי הכרטיסים שיימכרו. בתשובת המינהלה מפברואר 2014 למשרד מבקר המדינה צוין כי "ההסדר ליישום הוראות הבוררים מנובמבר 2011 נוצר כהנחיה ברורה של הבוררים. מתכונת ההפעלה ההדרגתית היא שאפשרה ותרמה הן לצמצום הפגיעה בציבור והן להשלמת הפרויקט ולשיפור הדרגתי של רמת השירות לציבור הנוסעים". הסכם על תעריף אחיד במטרופולין ירושלים בינואר 2010 החל משרד התחבורה ליישם רפורמה בתעריפי הנסיעה בתחבורה הציבורית בירושלים. בשלב הראשון ניתן לנסוע ולעבור באופן חופשי בין הרכבת לקווי האוטובוסים בתוך טווח זמן מסוים, וכל זאת בתעריף קבוע. לכן בנובמבר 2011 (במקביל להסדר שלעיל) חתמו שני סגנים בכירים לחשכ"ל והזכיין על "הסכם תעריף אחיד במטרופולין ירושלים עם סיטיפס", המסדיר תעריף אחיד לנסיעות המשלבות אוטובוסים עם הרכבת הקלה למשך 90 דקות. בהסכם נקבע מנגנון פיצוי לזכיין בגין אבדן הכנסה פוטנציאלית, ועל פיו תשלם לו המדינה מקדמה חודשית של עד 10.4 מיליון ש"ח לחודש עד סוף מאי 2012 . עוד נקבע כי אחת לרבעון תיעשה התחשבנות ביניהם. .תוספות לחוזה .התוספת הראשונה לחוזה (יוני 2008 ) הקמת הפרויקט התעכבה לעומת המתוכנן. הזכיין טען כי חלק מהעיכובים היו באחריות המדינה מאחר שהיא דרשה שינויים ותוספות לאחר חתימת החוזה (ראו בדוח 60ב9 ). ביוני 2008 חתמו החשכ"ל, סגן בכיר שלו והזכיין על תוספת לחוזה, ובמסגרתה סוכם: המדינה תשלם לזכיין, לפי "אבני דרך", סך של 150 מיליון ש"ח; הזכיין ישלם למדינה בגין חלקו בעיכובים סך של 15 מיליון ש"ח; המדינה תכיר ב חובו הלוואה שתוחזר במהלך קיום הפרויקט; תחילת ההפעלה תידחה לספטמבר 2010 . .__________________ .9 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ30. 564 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 התוספת השנייה לחוזה (מרץ 2012) הזכיין החל בהפעלה המסחרית בנובמבר 2011 , אך תדירותה הייתה נמוכה מזו שנקבעה בחוזה, משך הנסיעה היה ארוך מהקבוע בחוזה ובתכניות ההפעלה, והיו קשיים בהליך רכישת הכרטיסים ותיקופם 10 .גם מערכות אחרות לא פעלו כנדרש (בקרה, תקשורת, עדיפות ברמזורים ועוד). בין המינהלה לזכיין התגלעו חילוקי דעות בדבר מהות הכשלים, האחריות להם והדרך לפתרונם. כדי ליישב את חילוקי הדעות ולאפשר את קבלת אישור ההפעלה לרכבת הקלה, חתמו שני סגנים בכירים לחשכ"ל והזכיין במרץ 2012 על התוספת השנייה לחוזה, לאחר אישור המינהלה, ותוקפה היה עד סוף אוגוסט 2012 . בתוספת זו אישרה המדינה לזכיין להפעיל את כל 21 הרכבות, וזאת "לפנים משורת הדין" ו"על תנאי" . התנאי היה שהזכיין ישלים בתקופת התוספת שורה של דרישות הכלולות בחוזה - "27 "הנקודות- והנוגעות, בין היתר, לתחומים האלה: בטיחות, מערכות בקרה, תקשורת, כרטוס, הפעלה, חשמל, תאורה, תיאום רמזורים ותחנות נוסעים. לטענת המינהלה, לעשר נקודות מתוכן חשיבות רבה, ואילו לטענת הזכיין, כל הנקודות בעלות חשיבות מעטה או כבר הושלמו. לכל תחום נקבעו מועד השלמתו וערבות ביצוע, והערבויות הסתכמו ב -45 מיליון ש"ח. בתוספת זו התחייבה המדינה לשלם את יתרת מענק ההקמה (כ -84 )מיליון ש"ח שהובטחה בתוספת הראשונה. כמו כן הסכימה המדינה שתדירות נסיעות הרכבת בשעות השיא תהיה אחת ל-6 דקות11 , שלא כנדרש בתכנית ההפעלה של הזכיין מ- 2006 (אחתל-4.5 דקות). אחת הסיבות לכך הייתה שמערכת הרמזורים לא נתנה עדיפות מלאה לרכבת הקלה. עוד סוכם בתוספת זו לדחות את הארגון מחדש של מערך התחבורה בצפון העיר (הפעימה הצפונית) עד לאוגוסט 2012. בתוספת זו נקבע כי מדי חודש בחודשו תשלם המדינה לזכיין את ההפרש בין "הכנסה מובטחת" של 15 מיליון ש"ח לבין הכנסותיו בפועל12 .סכום "ההכנסה המובטחת" מבוסס בעיקר על כמות הנוסעים הצפויה, על חלקה של המדינה ב"רשת הביטחון" ועל תוספת תשלום בגין העלאת תדירות נסיעות הרכבת מעבר לקבוע בחוזה (בעניין התשלומים בגין "ההכנסה המובטחת" ראו בפרק "תשלומים לזכיין"). התוספת השלישית לחוזה (ספטמבר 2012 ) והארכות תוקפה 1. בישיבת המינהלה מספטמבר 2012 העירוכמה מחבריה כי לדעתם קיימים כשלים מצד הזכיין הפוגעים ברמת השירות לנוסע, וכי לטענת הזכיין, יש כשלים מצד המדינה המונעים ממנו לקיים א ת התחייבויותיו על פי החוזה. במהלך הישיבה הוצע לחלט ערבויות של הזכיין, אך המינהלה החליטה להיפגש עמו ולתת לו הזדמנות נוספת להשלמת התחייבויותיו. בפועל, חתמו שני סגנים בכירים של החשכ"ל ומנכ"ל הזכיין בספטמבר 2012 על התוספת השלישית לחוזה, שתוקפה עד סוף דצמבר 2012 . לפי הנספח, על הזכיין להשלים 20 מתוך27 הדרישות שצוינו בתוספת השנייה. באוקטובר 2012 אישרה המינהלה את התוספת השלישית להסכם. .__________________ .10 .קריאה אלקטרונית של כרטיס הנסיעה במערכת המותקנת בקרונות הרכבת 11 לפי הנתונים שבתוספת, שעות השיא היו 9:00-6:30 בבוקר ו- 16:30 -15:00 .בערב 12 למעט45 הימים הראשונים בהם תושלם ההכנסה לסך של 14.25 .מיליון ש"ח לחודש משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 565 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בתוספת זו סוכם: עקב עליית הביקוש לנסיעות בפועל ועקב בקשת המינהלה תועלה תדירות הנסיעות ל-5.5 דקות בשעות השיא; תועלה ההכנסה המובטח ת לזכיין ל -18 מיליון ש"ח לחודש13; והפעימה הצפונית תידחה לינואר 2013 . 2. בינואר 2013 חתמו הצדדים עלהארכה של התוספת השלישית עד למרץ 2013 . המועד שנקבע ליישום הפעימה הצפונית נדחה שוב, לאפריל 2013 , וסוכם להעלות ב-250 אלף ש"ח את ההכנסה המובטחת לזכיין ל- 18.25 מיליון ש"ח לחודש. מאפריל 2013 האריכו הצדדים מדי פעם את תוקפה של התוספת השלישית עד מאי 2014 . לפי תרשומת מישיבת המינהלה באפריל 2013 , הארכות לתקופות קצרות נועדו "לבחון את האפשרות להגיע לסיכום לטווח ארוך עם הזכיין לגבי הסוגיות השונות המצויות על הפרק". נציג משרד התחבורה ציין "שיש לקנוס את הזכיין בגין אי-עמידה ברמת השירות - בתחבורה [ כפי שקונסים את יתר המפעיליםה שאינם עומדים בתנאי ]ציבורית רישיון קו". בישיבת המינהלה ביוני 2013 נדונו, בין היתר, חילוט הערבויות של הזכיין והארכת תוקף התוספת. 3 . באוגוסט 2013 בפגישה בין נציגי החשכ"ל למהנדס הוחלט לשלוח התראה לזכיין לפני חילוט ערבויות. בתחילת ספטמבר 2013 שלח המהנדס מכתב אל הזכיין בנושא השלמת הדרישות בתוספות ממרץ ומספטמבר 2012 ובהארכותיהן. במכתב פורטו 17 דרישות שטרם הושלמו, וצוין כי אם עד אוקטובר 2013 לא ישלים הזכיין את כולן, בכוונת המדינה לחלט את ערבויותיו או לקזז סכומים מהתשלומים שהמדינה חייבת לו. בנובמבר 2013 קיבל הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים אישור בטיחות מיועץ בטיחות בלתי תלוי. בתוספת השנייה לחוזה נכלל אישור זה בדרישות העיקריות שנדרש להשלימן. בסיכום פגישה בין הצדדים בינואר 2014 צוין כי נותרו להשלמה עוד15 דרישות. מכאן עולה שאחרי יותר משנתיים מתחילת הפעלתה של הרכבת הקלה עדיין לא הושלמו כל הדרישות שבחוזה. נציגי החשכ"ל מסרו בפברואר 2014 בתגובהלממצאי מבקר המדינה כי "חלק מן הסוגיות הושלמו, ובחלקן נדרשות השלמות מעטות באופן יחסי למצב הקודם". את עיכוב החילוט של ערבויות הזכיין נימקו נציגי החשכ"ל בהתקדמות המתמדת בתהליך (אם כי לא בקצב הנדרש); בצורך הניהולי-טקטי בשיתוף פעולה כדי לקדם את טיפול הזכיין בדרישות הנותרות; ובצורך למצות את הליך הבוררות ( שטרם הסתיים) במחלוקות שבגינן מוחזקות הערבויות. הזכיין השיב למשרד מבקר המדינה בפברואר 2014 בנושא התוספות לחוזה כי "על מנת לתת מענה לפערים בין התכנון שבא לידי ביטוי בהסכם הזיכיון לבין המציאות היום בפועל - הצליחו הצדדים על אף חילוקי הדעות וההליכים המשפטיים המתקיימים ביניהם, להגיע ביחד להבנות אשר יאפשרו מתן שירות מיטבי לתושבי ירושלים". בתשובת המינהלה נמסר עוד כי "הארכות הסכם מרץ 2012 בוצעו בצורה מבוקרת תוך תחקור, למידה והסקת מסקנות מתקופת העבר. ההסכמים הוכיחו את עצמם בכך שהצליחו להביא את הזכיין לשפר את רמת השרות הניתנת לציבור הנוסעים, ובחלק משעות היממה, גם מעבר לדרישות הסכם הזיכיון תוך עדכון הדרגתי של התמורה הנורמטיבית בהתאם לגידול בביקושי הנסיעה ברכבת". .__________________ .13 למעט23 הימים הראשונים בהם תושלם ההכנסה לסך17.5 .מיליון ש"ח לחודש 566 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 בתגובתו למשרד מבקר המדינהמפברואר 2014 ציין משרד התחבורה, בין היתר, כי הוא מקבל את ממצאי הביקורת ופועל להפיק מהם לקחים כדי ליישמם בפרויקטים דומים המתוכננים בארץ. עוד ציין כי חלק מהליקויים שנמצאו כבר תוקנו, ואחרים מצויים בשלבי תיקון. 4. במרץ 2014 לאחר קבלת טיוטת דוח הביקורת של משרד מבקר המדינה, התקיים דיון בלשכת מנכ"ל משרד התחבורה בהשתתפות נציגי משרד התחבורה ומשרד האוצר, ונאמר בו כי "במצב הנוכחי התמריצים הכלולים במסגרת הסכם הזיכיון אינם מקבלים ביטוי בגלל האדנדום ]התוספת[ ועמדת המדינה". גם סוכם כי החל מיוני 2014 , חוזרים לפעול לפי תנאי החוזה. במאי 2014 הוציאההמינהלה מכתב לזכיין בנושא "תום תקופת התוספת מרץ 2012 - הפעלה ותחזוקה של פרויקטהרק"ל בהתאם להוראות חוזה הזיכיון (מתכונת BOT"), ובו הודיעה כי עומד לפוג תוקף התוספות לחוזה. המינהלה ציינה כי מיוני 2014 לא יפעלו עוד הצדדים בהתאם להסדר הזמני (התוספות ), וממילא יחולו הוראות החוזה במלואן. זאת מכיוון ש"סבורה המדינה כי בשלו התנאים והגיעה העת להפעיל את הפרויקט בהתאם למתכונת המתחייבת מהוראות הסכם הזיכיון והדין". עוד הודיעה המינהלה כי בכוונתה לקיים מגעים עם הזכיין לצורך הסדרת הנושאים שבמחלוקת , ובהם : תכנית הפעלה שתפתור את בעיית עומסי הנסיעה ברכבת פתרון מלא ומיטבי ; הסדרת אופן חישוב העלויות של תוספות השירות שמעבר לבסיס השירות המינימלי הקבוע בחוזה; אופן חישוב הקנסות בגין השירות המפורטים בחוזה; אופן ספירת הנוסעים; בחינת הפעולות הנדרשות לביצוע שינויים נוספים בפריסת התחבורה הציבורית בעיר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי התחבורה והאוצר כי מהתוספות האמורות לחוזה עולה שהמדינה הסכימה שהזכיין יפעיל את הרכבת הקלה אף שלכאורה לא כל הדרישות שבחוזה הושלמו. המינהלה התעתדה לפעול לפי התוספות לחוזה רק למשך תקופות קצרות - בתחילה שלושה חודשים ולאחר מכן חודש - אך למעשה תקופות אלה הוארכו לסירוגין. מהמתואר לעיל עולה כי רק כשנתיים וחצי לאחר תחילת הפעלתה המסחרית של הרכבת הקלה על פי הסדרים זמניים, תוספות לחוזה ותשלום של מאות מיליוני ש"ח (ראו להלן בפרק "תשלומים לזכיין") החליטה המדינה כי בשלו התנאים להפעלת הרכבת הקלה על פי חוזה הזיכיון. לדעת משרד מבקר המדינה, על המדינה לבחון את האופן שבו פעלה מול הזכיין. המדינה הייתה צריכה לאזן בין רצונה לקדם את הפרויקט ולספק את צורכיהם של תושבי העיר והמבקרים בה ובין חובתה לעשות את כל הנדרש כדי שהחוזה ייושם במלואו ובתוך פרק זמן סביר . זאת ועוד, קו הרכבת שמפעיל הזכיין הוא הקו הראשון במערכת הקווים של הרכבת הקלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לקראת הקמתם והפעלתם של מיזמים דומים בתחום התחבורה הציבורית , על המדינה להפיק את הלקחים מן הקשיים שהתעוררו במסגרת התקשרות זו. 5. החשכ"ל החל להוביל את הפרויקט עוד ב - 1999 מעת שוועדה בין -משרדית בראשותו פרסמה את המכרז להקמתו ולתפעולו של הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים. ב- משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 567 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 2002 חתם החשכ"ל בשם המדינה על חוזה הזיכיון14 ומילא תפקיד מרכזי גם בבחינת תכולת הפרויקט ושינוייו ובקבלת ההחלטות בנושא, המשפיעות על עלות הפרויקט ועל היקף ההוצאה התקציבית. כמו -כן אגף החשכ"ל הוא למעשה הגוף המרכזי בהובלת המגעים עם הזכיין לקידום הפרויקט. בדוח 60ב15 נכתב כי "על הממשלה להורות לשרים האחראים לתחומים הרלוונטיים להטיל על גורמים האמורים [ מקצועייםלהיות הגוף בעל האחריות הכוללת של אותו תחום תשתית] לנהל את כל התהליכים הקשורים לקידומן של תכניות הפיתוח על כל מרכיביהן (להלן - גופים מנהלים). הגופים המנהלים יתאמו בין הגורמים המעורבים... יעקבו ויפקחו אחר ביצוע הפרויקטים בידי הגורמים המבצעים; יקבלו, יבדקו ויאשרו תכניות, מסמכים והסכמים לאורך כל שלבי ה תכנון, ההקמה והתפעול של הפרויקטים המוקמים, במסגרת תכניות הפיתוח שאותן ינהלו". מתרשומות המינהלה עולה כי לעתים היו חילוקי דעות בין חבריה, למשל בנושא הטלת קנסות על הזכיין ובנושא חילוט הערבויות, ולרוב התקבלה עמדתו של נציג החשכ"ל. לדוגמא: (1 ) ביוני 2012 דנה המינהלה באפשרות לחלט ערבויות לנוכח אי -עמידת הזכיין בהתחייבויותיו. על פי תרשומת הדיון, ציינו היועצים המשפטיים של המינהלה "שעד כה המדינה נהגה עמו לפנים משורת הדין תוך מתן הזדמנויות חוזרות לתקן הפרותיו". נציגים של משרד התחבורה, של העירייה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר, היו בדעה כי יש לנקוט סנקציות נגד הזכיין ולחלט את הערבויות. לעומת זאת טען נציג החשכ"ל כי אמנם אין לוותר לזכיין על חובה כלשהי, אך יש לעכב את החילוט עד לעריכת בירור עם הזכיין. בסוף הוחלט לקיים ישיבה מקצועית לבחינת טענות הזכיין בטרם תחלט המדינה ערבויות. (2 ) דיון דומה התקיים בספטמבר 2012 וגם בו נציגי החשכ"ל היו בדעה שיש לדחות את חילוט הערבויות. כאמור, נציג בכיר של אגף החשכ"ל הוא חבר במינהלה שהוקמה על פי החוזה ואשר אמורה ל הוציא לפועל את החוזה עם הזכיין. מהמתואר לעיל עולה שמאז שלבי ההקמה ועד להפעלה של הרכבת הקלה היו שינויים בפרויקט, עיכובים בביצועו וסכסוכים רבים בין הצדדים. אגף החשכ"ל היה גורם מרכזי בקידום הפרויקט ו פעל ל פתרון הבעיות שהתגלעו במסגרת הקמתו והפעלתו . כבר בדוח 60 ב בנושא ייזומן ומימושן של תכניות פיתוח בתחום התשתיות העיר משרד מבקר המדינה כי אגף החשכ"ל אמור לשמש שומר הסף העיקרי של הוצאות הממשלה מאחר ששר האוצר הסמיך אותו לפקח על ביצוע התקציב. במצב הקיים - שבו אגף החשכ"ל הוא גורם מרכזי המקדם את הפרויקט - מתעורר חשש שהפרדת הסמכויות תיפגע, וכי לא תישמר מערכת האיזונים והבלמים במסגרת ה פיקוח והבקרה התקציבית על הפרויקט. 6. נציגי החשכ"ל מסר ו בתשובתם מפברואר 2014 , בין היתר, כי "כל הארכה של הסדר נחתמה רק לאחר הסכמה וחתימה של כל חברי המינהלה על מסמך מאשר. החתימה של שני סגני החשכ"ל הינה ברמה חוזית ולאחר קבלת החלטה משותפת, ונגזרת מהנחיות חוק נכסי המדינה. כל ההחלטות מועברות לזכיין בכתב, ונחתמות ע"י שלושת נציגי המנהלת". .__________________ .14 ,על תפקידו של אגף החשכ"ל בקידום פרויקטים בתחומי תשתיות שונים ראו מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ 36-33 . 15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ35. 568 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המינהלה מסרה בתשובתה מפברואר 2014 למשרד מבקר המדינה כי "ההחלטות במנהלת מתקבלות בהסכמה, לאחר דיונים משותפים וסיעור מוחות", וכי כל גוף המיוצג במינהלה הוא הדומיננטי והמכריע בדיון בעניינים שבתחום אחריותו. לדעת משרד מבקר המדינה, על ההנהלות של משרד התחבורה, של משרד האוצר ושל עיריית ירושלים לבחון את המצב הקיים, להגדיר בבירור את תחומי האחריות של כל אחד מהם ולהגדיר עבור כל אחד מהגופים הציבוריים המעורבים בפרויקט את סמכויותיו ואת חובותיו. כמו כן, על המדינה לבחון את המקרים שבהם נציגי אגף החשכ"ל משתתפים בגופים המקבלים החלטות במסגרת ביצוע פרויקטים מטעם המדינה, ולעמוד על הפרדת הסמכויות של החשכ"ל בפרויקטים לבין תפקידו כשומר סף בנוגע לביצוע תקציב המדינה וכאחראי לנכסי המדינה. .מנגנון ליישוב סכסוכים .1. בחוזה נקבע שמחלוקות בין הצדדים יוסדרו באמצעות בוררות לפי חוק הבוררות, התשכ"ח- 1968, ונקבעו הנושאים שהבוררים רשאים לדון בהם, אופן בחירת הבוררים ודרכי עבודתם. באפריל 2008 , לנוכח העיכוב בביצוע הפרויקט והתביעות ההדדיות של הצדדים בגינו (ראו לעיל), פנו הצדדים להליך בוררות. נקבע כי הבוררים רשאים להתייעץ עם מומחים, והם בחרו מומחה כלכלי ומומחה הנדסי. הוחלט כי שני הצדדים ישלמו בחלקים שווים את שכר הבוררים. 2. עוד נקבע בחוזה כיהמינהלה והזכיין ימנו מומחה בלתי תלוי לתקופת ההקמה של הרכבת הקלה, ואילו לפני מתן אישור ההפעלה ימונה מומחה בלתי תלוי אחר לתקופת ההפעלה והתחזוקה. הכרעתו של המומחה תהיה סופית ומחייבת, חוץ מנושאים הניתנים לערעור בהליך בוררות, בתנאים שנקבעו בחוזה. הכרעת המומחה נועדה לפ תור באופן מסודר ומובנה מראש חילוקי דעות וסכסוכים בין הצדדים ולחסוך בוררות והליכים משפטיים, שהם בדרך כלל ממושכים ויקרים. הביקורת העלתה כי הצדדים לא מינו מומחה בלתי תלוי בשלבים הראשונים של הפרויקט, כפי שנקבע בחוזה, אלא הבוררים הם שמינו מומחה להמליץ לפניהם. מכאן שעבודתו הייתה חלק מהליך הבוררות, אף שהייתה אמורה להיות שלב מקדים לו. הצדדים לא נעזרו אפוא במומחה מקצועי או במנגנון אחר ליישוב הסכסוכים הרבים, שהתגלעו ביניהם כבר בשלביו הראשונים של הפרויקט. המינהלה מסרה בתשובתה שלעיל מפברואר 2014 , בין היתר, כי "המדינה לא הפסידה זמן בשל השינוי, ההיפך הוא הנכון, בפועל לוח הזמנים לבירור ומתן החלטות על ידי הבוררים הינו מהיר באופן ניכר מלוח הזמנים של המומחה". משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 569 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 נציגי החשכ"ל מסר ו בתשובתם מפברואר 2014 , בין היתר, כי "המדינה קיבלה החלטה ניהולית במסגרתה העדיפה לא להיות חשופה להכרעות של מומחה הנדסי מקצועי בסוגיות משפטיות מבלי יכולת הבוררים (או בית משפט) לבקר את החלטותיו, ועל כך הגיעה להסכמה עם הזכיין". למשרד מבקר המדינה לא הוגשו מסמכים המלמדים על אופן קבלת ההחלטה שלא להיזקק למומחה בלתי תלוי, על השיקולים שנשקלו ועל החלופות שנבדקו. לדעת משרד מבקר המדינה, בשלבי ו הראשונים של הפרויקט היה על הצדדים למצות את הליכי ההידברות הישירה טרם הפנייה להליך הבוררות ולנסות ליישב את המחלוקות באופן מובנה ב אמצעות מומחים מקצועיים (הנדסיים וכלכליים). תיתכן הפרדה בין החלטה מקצועית-הנדסית לבין הכרעה משפטית, והכפפת חוות הדעת המקצועית להליך הבוררות, לפחות באשר לחלק מהמחלוקות, אינה מתחייבת. 3. ממאי 2009 .החלו המדינה והזכיין להגיש לבוררים את תביעותיהם הסוגיות שהוגדרו בבוררות זו הן משלושה סוגים: אכיפה והתמשכות, חריגים ו"מניעויות " (ראו להלן). א. תביעות ההתמשכות ההדדיות נגעו לנזקים שנגרמו לצדדים בגין התמשכות הפרויקט. לפי חוות דעתו של המומחה ההנדסי הבלתי תלוי מפברואר 2010, חלקן שלהמדינה ושל עיריית ירושלים בעיכוב הפרויקט היה בשיעור של 70% , ובעקבות זאת נדחה סיום הפרויקט עד לסוף אפריל 2011 . אשר לנושאים שבאחריות הזכיין, המומחה לא הביע את דעתו עקב היעדר נתונים. במאי 2012 עדכנו הצדדים את תביעותיהם בנוגע לתקופה שנמשכה עד לחתימה על התוספת השנייה ותחילת ההפעלה המלאה של הרכבת. התביעות הסתכמו במיליארד ש"ח בקירוב מכל צד בגין הנזקים שנגרמו לו עקב התמשכות ביצוע הפרויקט. לפי החלטת הבוררים בדצמבר 2012 ,היה על המומחה הבלתי תלוי למסור באותה העת את חוות דעתו על הסיבות לעיכובים בפרויקט עד ההפעלה המלאה, אבל ניתנה לו ארכה להגישה עד לסוף 2013 .עד אפריל 2014 לא הגיש המומחה את חוות דעתו. ב. תביעות בגין "החריגים" ( תביעות כספיות בגין נושאים נקודתיים) - במועד סיום הביקורת היו 22 תביעות (מתוך24 .שהוגשו) בשלבים שונים של טיפול ג. "מניעויות " (בקשות לסעד זמני כדי לפתור בעיות המעכבות את ביצוע הפרויקט) - הצדדים הגישו למעלה מ -100 מניעויות, ורובן (כ-60% ) הסתיימו בהוראות ממוקדות של הבוררים לכל צד לבצע פעולות. לפיכך ועקב ריבוי הסכסוכים וחילוקי הדעות בין הצדדים בנושאים הנוגעים כמעט לכל תחום בפרויקט, נהפכו הליכי הבוררות לעתים קרובות להליכי ניהול הפרויקט. לעתים הורו הבוררים הוראות לאחד הצדדים או לשניהם כדי להמשיך ולקדם את הפרויקט, ולעתים הוקפאו הליכי הבוררות. הצדדים ניהלו משא ומתן ישיר, ובעקבות זאת סוכמו חלק מהתוספות והארכותיהן. במערכות התחבורה הציבוריות נהוג שיתוף פעולה יומיומי בין הגוף המפעיל את אמצעי התחבורה לבין הגוף המלווה והמפקח עליו, שהוא גם 570 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 המייצג את המשתמשים בתחבורה זו. סדרי עבודה משותפים ורציפים מאפשרים מתן שירות ברמה המיטבית. לדעת משרד מבקר המדינה, המחלוקות הבלתי פוסקות והעברת נושאים רבים לבוררות מעידות על ניהול בסיסי לקוי של כל מערכת ההסכמים של המינהלה עם הזכיין ועל מערכת יחסים לקויה ביניהם, דבר המצריך תיקון ללא דיחוי. זאת ועוד, הצדדים הסיטו את המחלוקות המקצועיות אל הליך משפטי מתווך - הליך הבוררות - ויישבו אותן באמצעות הכרעה משפטית. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המדינה להפריד בין המחלוקות המשפטיות למחלוקות המקצועיות ; ובתחומים שאינם משפטיים, מן הראוי היה למצות הליך מקצועי מקדים ליישוב המחלוקות עם הזכיין. .בקרה על פעולות הזכיין .המהנדס מבצע מטעם המינהלה את הבקרה על פעילות הזכיין ועל עמידתו בדרישות חוזה הזיכיון. ביחידת המהנדס שלושה עובדים, והיא נעזרת בכעשרים יועצים חיצוניים בתחומים: הנדסה, בקרת איכות, הפעלה, בטיחות, כספים ומשפטים. לפי נתוני הצוות, עלות העסקתם של יועצים אלה בחודשים ינואר 2011 - אוגוסט 2013 הסתכמה בכ-52.3 מיליון ש"ח16 . המהנדס מפקח על ההוצאה לפועל של החוזה בכמה דרכים, ובהן: אישור תכניות הזכיין; בקרה ופיקוח על הפעלת המערכים; בקרה על תחזוקת הרכיבים; מעקב על עמידת הזכיין בלוח הזמנים; ניתוח תאונות; בדיקת דיווחי הזכיין ואיסוף נתונים על ידי המהנדס עצמו בשטח; פגישות עבודה והתכתבות עם הזכיין. המהנדס מדווח למינהלה על פעולותיו ועל תוצאות בדיקותיו. הזכיין נדרש להפעיל את הרכבת הקלה על פי המדדים שנקבעו בחוזה, ובהם: שעות פעילותה בכל יום בשבוע; תדירות הנסיעות (בשעות השיא ובשעות האחרות); הצפיפות בקרונות; שירות המידע לנוסע. נקבעו גם דרישות בתחום תחזוקת הפרויקט, הנוגעות בעיקר לקרונות, למסילות, לתחנות, למבנים ולמערכות השונות. על הזכיין גם לרשום ולשמור נתונים על פעולותיו ולדווח למהנ דס. אלה עיקר נושאי הדיווחים: מספר הנוסעים; עיכובים (קצרים או ארוכים); מספר הקנסות שהוטלו על הנוסעים; מספר פניות הציבור (מתוך ציון נושאי הפניות ומספר הפניות שנענו); תקינות מכונות הכרטוס והתיקוף; הצפיפות בקרונות. דיווחים אלה הם בסיס המעקב של המהנדס על עמידת הזכיין בהתחייבויותיו. נקבע גם כי המינהלה רשאית לבצע בעצמה בדיקות, ספירות ובקרה על הפעלת הרכבת ועל פעולות הזכיין. כאמור, הזכיין הפעיל את הרכבת באופן ניסיוני וללא תשלום דמי נסיעה מאוגוסט 2011 , ובתשלום- מנובמבר 2011 ; אך כנדרש בתוספת ממרץ 2012 , הוא החל לדווח למהנדס רק במאי 2012 .. עד יולי היו הדוחות חלקיים בעקבות בדיקותיו שלח המהנדס לזכיין התרעות בגין חריגות מתנאי החוזה, ובהן: ליקויים במערכות הכרטוס והתיקוף; איתור הרכבות והכריזה; אי-עמידה בלוחות הזמנים; אי -עמידה בתנאי הנוחות שנקבעו (טמפרטורה); אי-אמינות של די ווחים או דיווחים חלקיים. מההתכתבות .__________________ .16 ,מבקר המדינהדוח שנתי 64 ,אבפרק "סדרי ניהול העמותה", עמ' 715. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 571 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ,בין המהנדס לזכיין עלו חילוקי דעות בנושאים שוניםלמשל בנושא הגדרתם של קריטריונים בחלק מהמדדים. הביקורת העלתה כי בחוזה ובתכניות הפרטניות לא הוגדרו בבירור מדדים לרמת השירות בתחומים מסוימים, למשל מדדים לתקינות מכונות הכרטוס והתיקוף, להגדרה של "תקלה", להגדרה של איחור קל או ניכר ולאופן מדידת הטמפרטורה בקרונות. קביעת מדדים ברורים נועדה גם לפיקוח על עמידת הזכיין ברמת השירות שנקבעה וגם להטלת סנקציות עליו אם אינו עומד בה. עד מועד סיום הביקורת לא לובנו המחלוקות בין הצדדים ולא נקבעו מדדים ברורים, דבר שגרם לקשיים בקביעת רמת השירות. המינהלה מסרה בתשובתה, בין היתר, כי "בעת הכנת ההסכם הוגדרו בו מדדים ברורים בהתאם לנהוג בעולם... לאחר תחילת הפעלת המערכת, התגלו היבטים ייחודים למערכת בירושלים שהשפיעו על המדדים השונים , לדוגמה הבעייתיות הייחודי ת הנובעת מההשלכות של גילוי חפצים חשודים... למרות הקשיים האמורים וההיבטים הייחודים במבחן המציאות, לפעול בהתאם למוטל עליה".]המהנדס[ הקושי בהגדרת מדדים מוסכמים לא מנע מהיחידה לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לפעול לקביעה ברורה ומוסכמת של המדדים לבחינת רמת השירות ברכבת הקלה. .הרכב קבוצת הזכיין .עקב מורכבות הפרויקט - הכרוך בהקמתה, בתפעולה ובתחזוקתה של הרכבת הקלה שנים רבות - מן ההכרח היה שבמכלול החברות המרכיבות את הזכיין יהיו קיימים המומחיות והניסיון הנדרשים לכך. בעת הביקורת, הזכיין מורכב מחמש חברות, חלקן בתחום התשתיות ובתחום הרכבות וחלקן בתחום הפיננסי. חלקן השתתפו בהקמתה, בהפעלתה ובתחזוקתה של הרכבת הקלה. ב- 2008 הוציא אגף החשכ"ל מסמך פנימי בנושא "הפקת לקחים בעקבות הקשיים שהתגלו בפרויקט רק"ל ירושלים מרץ 2007 - מאי 2008 ". במסמך צוין, בין היתר: "דומה היה כי ברמת הזכיין אין ניהול משותף וכי כל אחד ממרכי בי המשולש בקונסורציום פועל מתוך ראייתו הצרה בלבד. התפקיד אותו אמורים היו למלא אנשי הזכיין לא מולא, ובעצם הזכיין התנהל כמערכת של ישויות נפרדות ללא ראיה אינטגרטיבית אחת". מבנה הזכיין והשפעתו על ניהול הפרויקט, ובייחוד על פיקוח המדינה, השתקף גם במסמך שהכין המהנדס ביוני 2013 ."בנושא "שיפור ההתנהלות השוטפת בין יחידת המהנדס לזכיין במסמך הוא מציין את הבעיות האלה: קיים ניגוד אינטרסים בין הקבלנים, וכך למעשה אין מטעם הזכיין כתובת אחת; אין יכולת לממש תהליכים טכניים באמצעות הזכיין עצמו שלא באמצעות הקבלנים; הזכיין אינו מעוניין לגייס את התשומות הנחוצות לביצוע הדרוש, בין השאר בשל רצון קבלן ההקמה לסיים את מעורבותו בפרויקט. במהלך הביקורת מסר המהנדס כי מסמך זה לא נדון במינהלה. 572 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לבחון דרכים לשיפור ההתנהלות השוטפת עם הזכיין, כדי להתגבר על הקשיים הכרוכים במבנהו. כמו -כן, כדי למנוע עיכובים וסכסוכים במיזמים דומים בעתיד, חשוב להפיק לקחים בעניין מבנה הבעלות של זכיינים שעמם תתקשר המדינה לביצוע פרויקטים של תחבורה ציבורית, ובייחוד של הקמת רכבת קלה עירונית, כך שיהיה ניהול משותף ומתואם של כל הגופים המרכיבים את הזכיין. .תשלומים לזכיין .החלק בתקציב המדינה המיועד לפרויקט הרכבת הקלה רשום בשני סעיפי תקציב: בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה בסעיף "ירושלים - מערכת הסעת המונים" עבור השתתפות המדינה בהקמת הפרויקט, ובתקציב "תמיכות שונות" בעיקר עבור התחייבויות המדינה בגין הבטחת הכנסתו של הזכיין, שנקבעו בחוזה ובתוספותיו. 1. להלן נתונים על ביצוע תקציב המדינה בתכנית "מענק הקמה למערכת הסעת המונים בירושלים" לשנים 2012 -2008 :)(במיליוני ש"ח .לוח 1 . מענק הקמה בגין הרכבת הקלה בירושלים לשנים 2012 -2008 )(במיליוני ש"ח .שנה 2008 2009 2010 2011 2012 סה"כ .מענק 674 285 241 496 240 1,936 מענק ההקמה שהמדינה נתנה לזכיין בסך כ-1.9 מיליארד ש"ח כולל מענק הקמה של1.4 מיליארד ש"ח, מע"מ והפרשי שער בסך380 מיליון ש"ח בגין המענק (בעניין זה ראו דוח 58 ב של מבקר המדינה17 ) ופיצויים בסך150 מיליון ש"ח שהמדינה הסכימה לשלם לו ב- 2008 . 2 . החלבאפריל 2012 משרד התחבורה מעביר בכל חודש כספים לזכיין בגין ההכנסה המובטחת כפי שנקבע בתוספות לחוזה. הכספים מועברים לזכיין על סמך דיווחיו (בחתימת סמנכ"ל הכספים שלו) למשרד התחבורה על היקף מכ ירת הכרטיסים, לפי סוגיהם. רואה חשבון מטעם המשרד בודק את הדיווחים, ולאחר אישורו של מנהל אגף התחבורה הציבורית במשרד מועברים הכספים לזכיין. מוצגים להלן נתונים על התשלומים השנתיים ששולמו מאפריל 2012 עד אוקטובר 2013 לפי רישומי מערכת החשבונות של משרד התחבורה: .__________________ .17 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1194. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 573 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 לוח2 .תשלומים ששולמו לזכיין במסגרת התמיכה ברכבת הקלה לחודשים אפריל 2012 - אוקטובר 2013 (באלפיש"ח) .השנה 2012 2013 סה"כ .התשלומים 100,293* 119,357** 219,650 .* לחודשים אפריל-דצמבר 2012. ** לחודשים ינואר-אוקטובר 2013. . על פי המתואר לעיל, מעת הפעלתה המסחרית של הרכבת הקלה הסכימה המדינה בתוספות השונות לחוזה לשלם לזכיין את ההפרש בין "ההכנסה המובטחת"18 להכנסותיו בפועל. מחישובים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי בכל אחד מהחודשים אפריל 2012 - אוקטובר 2013 שילמה המדינה לזכיין 79%-57% מההכנסה המובטחת. החלק העיקרי של התשלומים ניתן עבור חלקו של הזכיין בנסיעות המשותפות שביצעו נוסעים ברכבת הקלה אשר רכשו את כרטיסי הנסיעה אצל מפעילי תחבורה אחרים (ראו לעיל בפרק "הסכם על תעריף אחיד במטרופולין ירושלים"). כאמור, פרויקט הרכבת הקלה הוקם בשיטת BOT ,ואחד מעקרונות השיטה הוא שהתקציב שהמדינה מעבירה לזכיין עבור ההקמה הוא בגדר מענק קבוע וידוע. אמנם כבר בחוזה נכללה גם רשת הביטחון, שהתשלומים בגינה אינם ידועים מראש, אך בתוספות לחוזה נוספו התשלומים בגין הבטחת הכנסה, שעצם קיומם לא נצפה מראש בעת הכנת המכרז והחתימה על החוזה. זאת ועוד, מספר הנוסעים בפועל בשנת 2013 קרוב למספר הנוסעים שבגינו לא הייתה המדינה אמורה לשלם לזכיין בעד רשת הביטחון 19 . בנושא זה העלתה הביקורת כי המינהלה לא חישבה את ההפרש בין הסכומים ששילמה לזכיין מדי חודש עבור התוספות לחוזה ובין הסכום שהייתה משלמת לזכיין אילו היה מפעיל את הפרויקט בהתאם למתכונת המתחייבת מהוראות החוזה. בעקבות קבלת הערות משרד מבקר המדינה, מסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה תרשומת של דיון שהתקיים במרץ 2014 בלשכת מנכ"למשרד התחבורה. בדיון נאמר כי "במצב הנוכחי התמריצים הכלולים במסגרת הסכם הזיכיון אינם מקבלים ביטוי בגלל האדנדום ]התוספת[ ועמדת המדינה". נראה כי הבטחת ההכנסה לזכיין על פי התוספות לחוזה לא עודדה אותו להתייעל. 3 . בדוח58 ב של מבקר המדינה20 נכתב כי "באוקטובר 2007 הודיע סגן הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה, כי בעתיד יובא בדברי ההסבר לתקציב המדינה אומדן סביר של הסכום שתידרש המדינה לשלם אם יהיה עליה לממש את התחייבותה להבטיח את הכנסת הזכיין בפרויקט הרכבת הק לה בירושלים ובפרויקטים דומים לו". .__________________ .18 התחשיב שלההכנסה המובטחת מבוסס בעיקר על כמות הנוסעים הצפויה, על השתתפות המדינה ב"רשת הביטחון" ועל תשלום בגין תוספות שירות מעבר לדרישות החוזיות (ראו לעיל בפרק על התוספות לחוזה). 19 לאחר סיום הביקורת עלה מספר הנוסעים לכ- 130,000 ליום לעומת כ - 152,000 , המספר המינימלי של נוסעים שעבורו התחייבה המדינה לשלם במסגרת רשת הביטחון. 20 ,מבקר המדינהדוח שנתי 58ב ( 2008 '), עמ 1195. 574 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 הביקורת הנוכחית העלתה כי בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים 2014 - 2013 לא נאמר דבר על הסובסידיה לרכבת הקלה ועל היקפה הצפוי. משרד מבקר המדינה שב ומעיר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה כי יש להציג בפירוט לפני הכנסת ובדברי ההסבר להצעות התקציב השנתיות את היקף הסובסידיה הצפויה לרכבת הקלה. .הטלת קנסות על הזכיין .בחוזה נקבע כי חריגות מתנאיו יהיו נתונות להטלת קנסות כמוגדר בו. הנימוקים להטלת הקנסות, סכומיהם או אופן חישובם מפורטים בחוזה. למשל, בנושא האיחורים - הקנסות מחושבים לפי נוסחאות מסוימות מתוך הבחנה בין איחורים "קלים" לאיחורים "משמעותיים"; בנושא הניקיון והנוחות - הקנסות הם מ - 5,000 ש"ח עד 10,000 ש"ח; ובנושא תקינות מכונות הכרטוס והתיקוף - הקנסות הם מ - 10,000 ש"ח עד 50,000 ש"ח, בהתאם לסוג התקלה. 1. המינהלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי ביולי 2012 קיזזה המדינה לזכיין סך של130 אלף ש"ח בגין אי -מינוי סגן מנהל תפעול. למשרד מבקר המדינה לא הוגשו מסמכים בקשר לקיזוז הזה. בספטמבר 2012 קיזזה המדינה כ-437 אלף ש"ח מהתשלום החודשי לזכיין עבור חודש יולי בגין חריגות ברמת השירות ברכבת. 2. באוגוסט 2012 החל המהנדסלשלוח לזכיין דרישות לתשלום קנסות בגין חריגות מהחוזה ומהתוספות, בעיקר בשל עיכובים בנסיעות הרכבת. לפי מכתבי המהנדס, נמסר לזכיין בין היתר, כי אם הוא חולק על הנתונים ועל אופן חישוב הקנסות, עליו לפנות אל המהנדס וללבן את המחלוקות, שאם לא כן ייראה סכום הקנס מקובל על הזכיין, ויהיה עליו לשלמו בתוך ימים מספר. כמו -כן כתב המהנדס לזכיין כי זכותה של המדינה לקזז את סכומי הקנסות מהכספים שהיא חייבת לו. בתשובותיו שלל הזכיין את קביעות המהנדס ואת הנתונים לביסוס הקנסות. סך הדרישות לתשלום קנסות הגיעו בפברואר 2013 לכ-3 מיליון ש"ח. נושא הטלת הקנסות על הזכיין נדון בישיבות המינהלה שהתקיימו למן המחצית השנייה של שנת 2012 . מהתרשומות של הישיבות התברר כי המינהלה עיכבה את קיזוז הקנסות עד לקבלת הסברי הזכיין לאיחורים, וכי המדינה נערכה להגשת חומר לבוררות על אי- עמידת הזכיין ברמת השירות הנדרשת. בישיבת המינהלה במאי 2013 קבע היו"ר כי יש להודיע לזכיין שבחודש הקרוב יקוזזו הקנסות מתשלומי המדינה. ואכן, ביוני 2013 נשלחה לזכיין הודעה כאמור, והוא נדרש לשלם מיד כ-3 מיליון ש"ח, לפי פירוט שצורף, עבור מאי 2012 - פברואר 2013 . הזכיין חזר וחלק על עמדת המינהלה בנושא וביקש להמשיך ולמצות את הליך ההידברות ולא לקזז את הקנסות, שאם לא כן ייאלץ לפנות לבוררות. בתחילת יולי 2013 , בפגישה שהתקיימה בין הצדדים, העביר הזכיין למהנדס חומר ומסמכים מעודכנים על הסיבות לאיחורים בהפעלת הרכבת. בבדיקת המסמכים העלה המהנדס, בין היתר, כי חלק מהאיחורים נבעו מאירועים שאינם באחריות הזכיין, כגון גילוי חפצים חשודים, והוחלט משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 575 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 שלא להטיל קנסות בגינם. לכן באמצע אוגוסט 2013 קיזז משרד התחבורה כמיליון ש"ח מהתשלום החודשי לזכיין, במקום כ-3 .מיליון ש"ח שנדרשו תחילה מהמתואר לעיל עולה כי המינהלה דחתה שוב ושוב ולפרק זמן ממושך - כשנה - את קיזוז הקנסות מתשלומי המדינה לזכיין. בתשובתם למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 ציינו נציגי החשכ"ל כי "חשוב לזכור שהסנקציות העומדות בפני המדינה אינן רק הטלת 'עונש' כספי. המדינה השתמשה פעמים רבות בזכותה לבקש מהזכיין הבהרות ואי מתן אישורים עד להשלמת נושאים... המדינה גם דרשה הגדלת ערבויות בנקאיות של הזכיין מעבר לנדרש בהסכם הזיכיון... אשר נושאות עלויות כספיות גדולות לזכיין כאמור, ומהוות 'קנס' מעצם קיומן". הזכיין מסר בתגובתו מפברואר 2014 לממצאי משרד מבקר המדינה, בין היתר, כי "מרבית האיחורים לכאורה נגרמו כתוצאה מאירועים שאינם באחריות הזכיין (כדוגמת אירועי חפץ חשוד)... גם לשיטת המדינה, במהלך כל שנת 2013 לא חרג הזכיין מרמת השרות הנדרשת ולפיכך גם לא נקנס ע"י המדינה". לדעת משרד מבקר המדינה, על חברי המינהלה לגבש דרך פעולה אפקטיבית כדי לאכוף על הזכיין את ביצוע החוזה במלואו ולהבטיח רמת שירות נאותה לציבור, גם באמצעות הטלה וגבייה של קנסות, כפי שמשרד התחבורה אוכף ביצוע חוזים על גופים אחרים ה מפעילים תחבורה ציבורית. זאת ועוד: מן הראוי לבחון את גובה הקנסות הרשומים בחוזה כסכום נקוב (שאינו מתעדכן מפעם לפעם), לבדוק אם יש בהם כדי להרתיע את הזכיין, ואם אין בהם כדי הרתעה יש לשקול שימוש באמצעים אחרים. 3. במסמך הפקת לקחים שהכין אגף החשכ"ל ב - 2008 , הדן בין היתר בסעיפים מהותיים שיש לכלול בחוזים עם זכיינים דומים בעתיד, הוא ממליץ לקבוע בנוגע לתביעת פיצוי מהזכיין כלהלן: "יש להגדיר בהסכם הזיכיון את הנזקים שנגרמים לסקטור הציבורי כתוצאה מהתנהלות הזכיין ואת הפיצוי שעל הזכיין לשלם בגין נזקים הנגרמים כתוצאה מכשל בהתנהלותו. כמו כן הגדרת מנגנון תשלום והתחשבנות בין הצדדים כתוצאה מהוראות גריעה של תכולות עבודה מהזכיין". עוד צוין במסמך כי "אנו מודעים לעובדה שדרישה כזו עלולה להרתיע זכיינים ישראלים ובינלאומיים מלהשתתף במכרז. נכ ון להיום יש לכאורה בהסכם הזיכיון מספיק כלים לביטול החוזה והותרת הזכיין ללא כל תשלום על השקעותיו ותוך חילוט ערבויות". לדעת משרד מבקר המדינה, נושא זה הוא בעל חשיבות רבה, ועל המדינה לשקול לכלול אותו בחוזים עם זכיינים על פרויקטים דומים בעתיד. .תלונות הציבור .1. משרד מבקר המדינה ריכז נתונים מדיווחיו החודשיים של הזכיין מאוגוסט 2012 לאוגוסט 2013 ומצא מגמת שיפור בתחומים רבים: מספר הנוסעים עלה מכ -2 מיליון לכ -2.9 576 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 מיליון בחודש, בהתאמה; מערכת הכרטוס תקינה מבעבר; תדירות הנסיעות עלתה; מספר הקנסות שהטיל הזכיין על הנוסעים ירד במידה ניכרת - מכ- 2,700 לכ-400 ,בחודש בהתאמה; ומספר פניות הציבור ירד ירידה של ממש - מכ- 11,600 לכ- 2,500 פניות בחודש. עיקר הפניות היו בגין הטלת קנסות על הנוסעים, אי -תקינות מכונות כרטוס ותיקוף, היעדר אפשרות לרכוש כרטיס חד-פעמי בהנחה לאזרח ותיק, אי -עמידת ה רכבת בלוח הזמנים, הפסקות ממושכות של פעילות רכבות עקב קשיי תפעול שונים (כגון עקב טיפול בחפצים חשודים או עקב תאונות דרכים קלות), קשיים בקבלת מידע כללי והתנהגות לא ראויה של פקחי הזכיין. תושבים התלוננו שכדי להגיע ליעדם הם נאלצו להחליף כמה אמצעי תחבורה, ובשל כך התארך זמן נסיעתם. ממסמכי המהנדס עולה כי זמן נסיעת הרכבת בין תחנות הקצה התקצר, אך עדיין היה ארוך מהזמן המתוכנן. המהנדס הסביר למשרד מבקר המדינה כי הסיבה לכך היא היעדר אופטימיזציה של מערכת הרמזורים והארכת זמן שהִייתה בתחנות. 2. במסגרת פעולות הבקרה על רמת השירות עושה המהנדס מדי פעם בפעם סקרים בשטח. ממצאי הסקרים משמשים להשוואות עם נתוני הזכיין, להסקת מסקנות, להגשת בקשות לשינויים ולהטלת קנסות על הזכיין. במאי 2013 הכין המהנדס דוח על צפיפות הנוסעים בתחנות ובקרונות על סמך סקר שעשה מספטמבר 2011 עד אפריל 2013, לסירוגין. הממצאים העלו, בין היתר, כי אף שמספר הרכבות עלה במרץ 2012 מ-18 ל-21 רכבות, רמת הצפיפות בהן הוסיפה להיות גבוהה יחסית בשעות מסוימות ועוד עלתה בחגים ובחופשות. רמות גבוהות של צפיפות נמצאו בארבע תחנות באזור מרכז העיר. בעקבות ממצאי הסקר העלה הזכיין את תדירות הנסיעות בשעות שנמצאה בהן צפיפות גבוהה, נוסף לשעות השיא, בתיאום עם המדינה ותמורת תשלום נוסף. 3. ברכבת הקלה הייתה צפויה תנועת נוסעים בהיקף רחב, המחייבת רכישה ותיקוף של הכרטיסים באופן אוטומטי בעת הנסיעה. לכן נדרש להגביר את הרתעת הנוסעים מאי - תשלום דמי הנסיעה, וזאת באמצעות דרישת פיצוי כספי. בתיקון לפקודת מסילות הברזל , התשל"ב]נוסח חדש[- 1972, מ- 2011 (ראו להלן) נקבע הפיצוי הכספי המרבי שהזכיין יכול לגבות בשל אי-תשלום דמי הנסיעה: 180 .ש"ח תלונות רבות הוגשו בנוגע להטלת דרישות לתשלום מוגדל (קנסות) באופן שרירותי וללא הפעלת שיקול דעת. כך, לדוגמה, הוטלו קנסות כשנוסעים רכשו מינוי חודשי לנסיעה, אך לא העבירו אותו או לא העבירו נכון במכונות התיקוף בתחילת נסיעה או כשנוצרו אי- הבנות אחרות (לדוגמה, שימוש בכרטיס רב-קו של ילד בשביל אחיו). תלונות רבות העלו טענות בדבר יחס עוין ואף אלים מצד פקחי הרכבת (שהם עובדי הזכיין). 4. בספטמבר 2012 הכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסמך בנושא פעולות פקחי הרכבת הקלה בירושלים, בעיקר בקשר להתנהגותם בעת הטלת קנסות. לפי המסמך, בחודשים ינואר-יוני 2012 הטיל הזכיין 17,974 קנסות, ועיקרם בגין היעדר כרטיס ( 65% ) או בגין אי-תיקופו ( 29% ). באותה תקופה הוגשו לזכיין 8,564 בקשות לביטול קנסות, והוא נענה וביטל 5,236 ( מהם61% .) במסמך צוין כי הפקחים היו להוטים לכאורה להטיל קנסות, ויחסם הקשוח כלפי הנוסעים "גורם לנוסעים רבים להרגיש ממורמרים ומושפלים ... נוסעים רבים לא ידעו את אופן השימוש במערכות האלקטרוניות ברציפי הרכבת ובקרונות ההדגשה [ במקור] ."וקיבלו דרישות לתשלום מוגדל למרות שקנו כרטיס נסיעה עוד נכתב כי כמחצית משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 577 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 ממקבלי הקנסות פנו בבקשה לבטלם, מה שמעיד כי שררה תחושה כללית שהקנסות לא היו מוצדקים. 5. בעקבות מסמך זה ותלונותיהם של נוסעים רבים התקבל בכנסת בנובמבר 2012 תיקון פקודת מסילות הברזל (מס' 7 ,)), (השגה וערר על הדרישה לתשלום חיוב מוגדל התשע"ג- 201221 , בעניין חיוב מוגדל בשל נסיעה ללא כרטיס ברכבת מקומית- הפחתת הסכום וערר. התיקון הסדיר את הקמתו של מנגנון השגה וערר על הטלת תשלום מוגדל על נוסע ברכבת הקלה. על פי התיקון לפקודה, נוסע המבקש לערור על ההחלטה בהשגה יהיה רשאי להגיש ערר לוועדת ערעור. על החלטתה הסופית יהיה אפשר לערער בבית המשפט המחוזי. הביקורת העלתה כי רק באוקטובר 2013 , כשנה לאחר תיקון הפקודה, מונו חברי ועדת הערר. 6. במאי 2012 ביקשו כמה מנוסעי הרכבת הקלה לאשר תביעה ייצוגית נגד מדיניות הקנסות של הזכיין22 . טענתם המרכזית היא כי אין בסיס חוקי ל"חיוב מוגדל" בגין נסיעות ברכבת הקלה, וכי התקנות המאפשרות את גביית החיוב לוקות בחוסר סבירות בהיעדר הבחנה בין שיעורי החיוב במצבים שונים. עד אפריל 2014 .טרם ניתנה הכרעה בתביעה זו .הפיקוח של משרד התחבורה על הפעלת הרכבת הקלה .1. ,, צווים]נוסח חדש[ התחבורה הציבורית בישראל פועלת בעיקר מתוקף פקודת תעבורה הסכמים ורישיונות להפעלתה שנתנה ממשלת ישראל למפעילי תחבורה ציבורית. רכבת מקומית כמו הרכבת הקלה בירושלים - הנעה על מסילת ברזל מקומית באמצעות חשמל ומשתלבת בתנועה לצד אמצעי התחבורה היבשתיים האחרים - היא אמצעי תחבורה חדש בישראל. פקודת מסילות הברזל (נוסח חדש), התשל"ב- 1972 , היא החקיקה המסדירה את פעילות הרכבת הקלה. כדי להסדיר הסדרה מלאה את פעילותו של אמצעי תחבורה חדש זה נדרש לעדכן ולהתאים את החקיקה הקיימת. בינואר 2011 הגישה הממשלה לוועדת הכלכלה של הכנסת הצעת חוק לתיקון פקודת מסילות הברזל (מס' 6 ), התשע"א- 2011 :, ועיקריה קביעת חובת רישוי לשם הפעלת מסילת ברזל מקומית ולשם נהיגה ברכבת מקומית, הוראות בעניין הפעלתה התקינה של מסילת ברזל מקומית, פיקוח על מפעיליה והפעלת סנקציות במקרים של הפרת הפקודה מצ ד בעל היתר להפעלת רכבת מקומית. ההצעה לתיקון הפקודה כללה פרק בנושא עיצום כספי על בעל היתר בגין הפרת חובותיו על פי הפקודה, כגון העיצום המוטל על מפעילים אחרים של תחבורה ציבורית. באוגוסט 2011 אישרה הכנסת את התיקון . הפרק בנושא העיצום הכספי לא נכלל בו ונמצא עדיין בטיפול משרד התחבורה. העיצום הכספי הוא אמצעי אכיפה רגולטורי הנתון בידי הרשות המינהלית, ומטרתו להרתיע ולהגביר את הציות להוראות החוק. .__________________ .21 סעיף46 , התשל"ב]נוסח חדש[ לפקודת מסילות הברזל- 1972. 22 תצ (י-ם) 37820 -05-12 רז נ' סיטיפס בע"מ. 578 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 עם תיקון הפקודה עלה הצורך לעמוד בדרישות המסגרת הרגולטורית לצד עמידה בתנאי החוזה. כדי להתחשב בהוראות החוזה ובתנאיו תוקן בפקודה סעיף 60 , ונקבע בו כי "הפעלת סמכויות השר או המנהל... לגבי בעל זיכיון קיים, תיעשה בהתחשב בהוראות הזיכיון ותנאיו, אלא אם כן ראה השר או המנהל כי האינטרס הציבורי מחייב לדעתו שלא לעשות כן". בפברואר 2012 פנה משרד התחבורה אל ועדת הכלכלה וביקש להניח על סד ר יומה הצעת חוק לתיקון הפקודה, כדי להשלים את החקיקה בנוגע לאמצעי אכיפה מינהליים - עיצום כספי - שהמנהל רשאי להטיל על בעל היתר שהפר את הוראות הפקודה. ביולי 2013 עם כינונן של כנסת וממשלה חדשות הגיש מזכיר הממשלה למזכירות הכנסת את הצעת החוק לתיקון הפקודה. באותו חודש ביקש מייצג הזכיין משר התחבורה למשוך לאלתר את הצעת החוק. הוא טען, בין היתר, כי היא "מהווה הפרה יסודית של הסכם הזיכיון", וכי היא גובשה ללא התייעצות עם הזכיין. באוגוסט 2013 דחתה היועצת המשפטית של משרד התחבורה את טענות הזכיין. היא גם מסרה שבדעת המשרד לשוב ולבקש כי הצעת החוק תונח על סדר היום של מליאת הכנסת עם התכנסות מושב החורף. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 מסרה המינהלה כי"הסדרי החקיקה שיצאו בעקבות חוזה הזיכיון מעלים את הסוגיה העקרונית של חוזה מול חוק והאפשרות לשנות את תנאי הזיכיון באמצעות חקיקה". בהיעדר עיצום כספי על בעל היתר בגין הפרת הוראות הפקודה (כפי שנקבע בנוגע למפעילי תחבורה אחרים) חסר למדינה אמצעי אכיפה מינהלי, הנחשב לאמצעי מהיר ויעיל, ולכן הפקודה מאבדת מהשפעתה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי הממשלה, ובייחוד משרד התחבורה, יפעלו בהקד ם לקידום ההוספה של עיצום כספי לחוק, מתוך התחשבות בהסדרה הקיימת בחוזה עם הזכיין. כמו כן, בנוגע לחתימת חוזים דומים בעתיד לגבי פרויקטים מורכבים מעין זה, ראוי כי נציגי הממשלה ייתנו את דעתם לסוגיה זו עוד לפני החתימה. לפי מידע שמסר משרד התחבורה למשרד מבקר המדינה במאי 2014 , עברההצעת החוק בקריאה הראשונה והועברה לוועדת הכלכלה של הכנסת להכנה לקריאה השנייה והשלישית. 2. מ- 2002 ואילך מינה כל שר תחבורה בתורו, בתוקף סמכותו לפי הפקודה, עובד בכיר מן המשרד לתפקיד "המנהל" לעניין מסילת ברזל מקומית. במסגרת תפקידיו לפי הפקוד ה רשאי המנהל לתת היתר להפעלת מסילת ברזל מקומית. בספטמבר 2011 הוציא המנהל דאז היתר להפעלת מסילת ברזל מקומית בירושלים לחברת סיטיפס בע"מ. לפי התיקון לפקודה שלעיל, על המדינה לפקח פיקוח שוטף על פעילותו של בעל ההיתר ולהשתמש בסמכויותיה אם אינו עומד בתנאי הפקודה, התקנות או ההיתר. המנהל, כמי שמונה על פי חוק, אמור להסדיר את הכרוך בפעילות מסילת הברזל המקומית, בין היתר את ענייני הרישוי, הבטיחות, האכיפה והפיקוח . בפברואר 2013 הוסמכו שניים מעובדי מינהל היבשה שבמשרד למפקחים על הרכבת הקלה. עד דצמבר 2013 לא הוציא המינהל נהלים לפיקוח על הרכבת הקלה, והעובדים האלה לא החלו לפקח על ביצוע הוראות הפקודה על ידי בעל ההיתר כנדרש. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 579 .:שם הדוח משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2014 כי הוא "גיבש ואישר במהלך 2012 מבנה אירגוני חדש של אגף בכיר רכבות המחליף את האגף לרישוי מסילתי. בתחילת שנת 2013 החלה הקמת האגף במסגרת הרשות הארצית לתחבורה. מטרת השינוי הייתה תוספת תחומי פעילות לאגף, עיבוי וחיזוק הרובד המקצועי והמיומנויות המקצועיות הנדרשות לצורך אסדרה של ענף הרכבות הכולל רכבות מקומיות ורכבת ארצית". המשרד הוסיף כי הוא "נמצא מזה כשנה בהליכי גיוס של כ "א. עד כה נקלטו ביחידה כל מנהלי האגפים וכמה עובדים". 3. לפי הפקודה, על בעל ההיתר למנות מנהל תפעול לפי הכללים שנקבעו בה, ובהם קבלת רישיון העסקה מן המנהל במשרד התחבורה (להלן - המנהל) והחובה להודיע 30 יום מראש על הפסקת העסקתו. הפקודה מאפשרת למנהל להגביל את היתר ההפעלה או לבטלו, אם לא יתקיים אחד התנאים המפורטים בפקודה (סעיף 46 ט), ובהם חובת הזכיין להעסיק מנהל תפעול. באפריל 2012 זימן המנהל את נציגי הזכיין לשימוע והתלונן כי הזכיין לא מינה מנהל תפעול ולא הודיע על כך, וכי התנהלותו לוקה בחוסר שקיפות, שכן הוא אינו מספק למשרד דוחות תפעול שוטפים. לפי תרשומת השימוע, בהוראות שהוצאו בעקבות תיקון הפקודה לא הובהרו סוגי הדיווח ואופן הדיווח שהזכיין נדרש להגיש למנהל; חלוקת התפקידים בין המנהל למינהלה; ושיתוף הפעולה בעניין העברת המידע ביניהם. כל אחד מהעובדים שמּונה בתורו למנהל כיהן בעת כהונתו גם כיו"ר המינהלה. תפקידו של המנהל על פי הפקודה הוא לאכוף את הוראותיה על בעל היתר, ואילו המינהלה היא האחראית לפיקוח על ההוצאה לפועל של החוזה על ידי הזכיין. למעשה, המינהלה היא המפקחת פיקוח שוטף על פעילות הזכ יין באמצעות המהנדס, כמתואר לעיל. הביקורת העלתה כי משרד התחבורה והמינהלה לא קבעו כללים המגדירים בבירור את חלוקת התפקידים בין המנהל לפי הפקודה ובין המינהלה לפי החוזה ואת דרכי שיתוף הפעולה ביניהם. בתשובתו מסר משרד התחבורה כי העניין ייבדק במסגרת תכנית העבודה לשנת 2014 , ועל פי ממצאי הבדיקה יגובשו נהלים להסדרת הפעילות, דרכי הפעולה וממשקי העבודה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה ועל המינהלה לקבוע את מסגרת העבודה של המנהל - כבעל הסמכויות הרגולטוריות לעניין מסילת ברזל מקומית - ושל המינהלה - כרשות הממונה בעלת הסמכויות החוזיות כהגדרתה בחוזה הזיכיון; זאת כדי להסדיר את שיתוף הפעולה והתיאום בין הצדדים וכדי למנוע כפילויות בנושאים שניתנו בהם סמכויות הן למנהל והן למינהלה. 580 דוח שנתי65א .שם הדוח: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - הפיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים מסגרת הפרסום: דוח שנתי 65א שנת הפרסום: התשע"ה- 2014 סיכום .פרויקט הרכבת הקלה בירושלים הוא הראשון מסוגו בארץ וכולל מגוון רחב של עבודות תשתית, הקמה והפעלה בהיקף כספי גדול ובאזור עירוני צפוף. הפרויקט הביא לידי ביטוי את מדיניות הממשלה לקדם את התחבורה הציבורית. רכבת אחת מכילה 500 נוסעים, כלומר תכולה של עשרה אוטובוסים, ובהיעדרם מן הכבישים נחסכים מן הציבור פקקים וזיהום אווי ר, בייחוד בשעות השיא. מספר ה נוסעים הממוצע ליום הוא כ- 130,000 . פרויקט הרכבת הק לה הוא פרויקט BOT , ומשמעות הדבר היא שאת תפעולו השוטף היה אמור לממן הזכיין. ואולם בפועל, המדינה נאלצה להשתתף במימונו השוטף. לדעת משרד מבקר המדינה, המשך ניהול הפרויקט במתכונת זו אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות פרויקט BOT . ממרץ 2012 ועד לסיום הביקורת פעלה הרכבת הקלה במסגרת תוספות זמניות לחוזה, ובהן הסכימה המדינה שהזכיין יפעיל את הרכבת אף שלא עמד בכל הדרישות שנקבעו בחוזה, תוך העברת תשלומים נוספים לזכיין והימנעות מלהטיל עליו את הסנקציות העומדות לרשותה. הדבר פגע ברמת השירות לנוסע. לדעת משרד מבקר המדינה, להתנהלות זו השפעה על מערכת היחסים ארוכת הטווח עם הזכיין, אשר אמור להפעיל את הרכבת הקלה בירושלים במשך 27 .שניםהתנהלות זו היא גם בגדר דוגמה שלילית למפעילים אחרים של התחבורה הציבורית בבואם לנהל משא ומתן עם המדינה כזכיינים. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בנוגע ל אופן יישוב הסכסוכים. הצדדים לא מיצו את דרכי ההידברות הישירה ביניהם ולא פנו למנגנון מקצועי הנדסי בלתי תלוי הקבוע בחוזה ליישוב המחלוקות מיד עם התגלעותן . ואכן, מחלוקות רבות הופנו להליך בוררות והכרעה משפטית, וה שירות לנוסעים ברכבת הקלה נפגע פגיעה מתמשכת. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגופים הציבוריים המופקדים על הפרויקט לבחון את התנהלותם בנושא ולפעול להשלמת יישום החוזה כך שהשירות לציבור יהיה ברמה המיטבית. כמו כן, על הגופים הציבוריים להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בביקורת וליישמם בפרויקט זה ובפרויקטים דומים המתוכננים בארץ בשיתוף יזמים פרטיים.