משרד הביטחון/בניין הכוח לכיבוי שרפות מהאוויר - מערכת הביטחון

 ♦ . .מבוא .למענה מהיר ויעיל לכיבוי שרפות יער נודעת חשיבות מרובה למניעת התפשטות האש ולמידת הצלחתם של כוחות הכיבוי וההצלה להתמודד עימה. על כוחות הכיבוי וההצלה המגיעים לזירת השרפה להחליט, בין היתר, האם יש להזניק, נוסף על כוח הכיבוי הקרקעי, גם את כוח הכיבוי האווירי, ובאיזה היקף. מערכת הביטחון 487 .על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 , מופקדות רשויות הכבאות5 (להלן- כב"ה) על כיבוי שרפות, מניעתן או מניעת התפשטותן ועל הצלת נפש ורכוש. בחלק משרפות היער והחורש נעזר כב"ה בכיבוי אווירי באמצעות כלי טיס, מטוסים או מסוקים, הנושאים מים או חומרים מעכבי בעירה. הכיבוי האווירי נועד להשלים את מאמצי כוח הכיבוי הקרקעי ולחזקו כמכפיל כוח: הוא משמש בעיקר לסיוע בכיבוי שרפות בתנאי שטח קשים שאליהם מתקשים להגיע רכבי כיבוי ובשרפות ענק. כיבוי אווירי יכול להגיע למקום השרפה במהירות, ובכך למנוע את המשך התפשטותה והתרחבותה. אירוע השרפה בכרמל בדצמבר 2010 חשף ליקויים חמורים בהיערכות מערך הכיבוי בישראל ובהפעלתו, בכלל זה של מערך הכיבוי האווירי, ושב והעלה את הצורך לבחון מחדש גם את סוגיית הכיבוי האווירי. בחודשים יוני עד נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להקמת היחידה לכיבוי אווירי כמענה הביניים (מענה זמני לטווח הקצר) לכיבוי האווירי של מדינת ישראל לשנים 2011 ו- 2012 , וכן לתהליכי בניין הכוח להקמת המענה הקבוע של הכיבוי האווירי לטווח הארוך. משרד מבקר המדינה לא בדק את הפעלת מערך הכיבוי המוטס6 ולא בחן את תורת ההפעלה של המערך ואת הכשרת הטייסים. ביקורת זו נערכה בהמשך לבדיקה של משרד מבקר המדינה בעניין השרפה בכרמל 7 שאירעה בדצמבר 2010. הביקורת נערכה בעיקר במשרד הביטחון, בצה"ל - בחיל האוויר ובאגף התכנון (אג"ת), במשרד ראש הממשלה, במשרד לביטחון הפנים ובכב"ה. כיבוי אווירי - סקירה היסטורית ביוני 1988 , בעקבות גל שרפות שהיה בארץ, מינה ראש הממשלה דאז, מר יצחק שמיר, ועדת היגוי בין-משרדית (להלן - הוועדה לשרפות יער), והטיל עליה לרכז ולתאם את הטיפול בכל הקשור לשרפות ביערות, בחורשות ובשטחים פתוחים. הוועדה לשרפות יער מינתה ועדת מש נה מטעמה בראשות נציג כב"ה ובהשתתפות, בין היתר, נציגים של חיל האוויר, כדי לבחון את סוגיית הכיבוי האווירי של דלקות יער וחורש. ועדת המשנה המליצה על מספר פתרונות, וביניהם שכירת שירותים של מטוסי ריסוס קלים וכן שימוש במסוקי "יסעור" של חיל האוויר לצורך כיבוי אווירי. בעקבות המלצות הוועדה לשרפות יער, החל חיל האוויר לסייע לכב"ה בכיבוי שרפות מהאוויר באמצעות מסוקי "יסעור", שאליהם חוברו דליים בקיבולת של 3,000 -5,000 .ליטר, ובאמצעותם שאבו המסוקים מים מהכינרת או מהים .__________________ .5 על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 , "רשות כבאות- (1 ) לגבי תחום איגוד ערים ששירותי כבאות כלולים בתפקידיו - אותו איגוד ערים, ( 2 ) לגבי תחום רשות מקומית שאינה מאוגדת באיגוד ערים כאמור - אותה רשות מקומית". 6 ,כך, למשל, לא נבדקו נסיבות התרחשותן של שתי תאונות אוויר של שני מטוסי כיבוי שאירעו במרץ 2012 ובמאי 2012. 7 ,מבקר המדינהדוח ביקורת על השרפה בכרמל - דצמבר 2010 , מחדלים כשלים ומסקנות, שפורסם ב- 20.6.12. 488 דוח ביקורת שנתי63א .בנובמבר 1994 מינה נציב כבאות והצלה 8 דאז, רב -טפסר אורי מנ וס, ועדה לבחינת נושא כיבוי שרפות יער מהאוויר. הוועדה המליצה, בין היתר, להכין תקציב למימון הוצאות ההפעלה של .__________________ .8 נציבות כבאות והצלה (להלן- נציבות הכבאות) היא יחידת מטה מקצועית שהייתה באחריות משרד הפנים עד אפריל 2011 , ומאז עברה לאחריות המשרד לביטחון הפנים (מכוח החלטת ממשלה מינואר 2011 ), ותפקידיה, בין היתר, להנחות את שירותי הכבאות ולפקח עליהם, לנהל את פעולותיהם המשותפות ולקבוע להם הוראות לעזרה הדדית. בחוק הכבאות נקבע, כי שר הפנים ימנה מפקח כבאות ראשי ויקבע את תפקידיו וסמכויותיו. הסמכויות של מפקח הכבאות הראשי שנקבעו בחוק הכבאות הוקנו לנציב כבאות והצלה העומד בראש נציבות הכבאות (להלן - נציב הכבאות). מערכת הביטחון 489 . ,אמצעי כיבוי אווירי ולקבוע נוהלי הפעלה של כיבוי אווירי. עוד המליצה הוועדה שבעת כיבוי מהאוויר ייעשה שימוש בחומרים מעכבי בעירה, וכי בזמן שרפה רחבת היקף יש להשתמש במסוק שיוכל להעביר לכוחות הכיבוי על הקרקע תמונת מצב על המתרחש. בעקבות המלצת הוועדה נחתם הסכם בין נציבות כב"ה וקרן קיימת לישראל (קק"ל) לבין חברה המפעילה 13 מטוסי ריסוס בעלי קיבולת של 1,500 .ליטר המשמשים, על פי הצורך, גם לסיוע בכיבוי שרפות ביולי 1995 , לאחר שרפה גדולה שהתחוללה בהרי יהודה באותה שנה, מינה שר הפנים דאז, מר דוד ליבאי, ועדת בירור בראשות אלוף (מיל') עמוס לפידות (להלן - ועדת לפידות) לבחינת כיבוי דלקות יער וחורש מהאוויר. ועדת לפידות המליצה, בין היתר, לשפר ולייעל את מערך הכיבוי האווירי על ידי שימוש במסוקים ובמטוסי ריסוס. בנובמבר 1995 ,החליטה הממשלה לאמץ את המסקנות של ועדת לפידות ובעקבות זאת מינה בדצמבר 1995 שר הפנים דאז, מר חיים רמון, ועדה בין - משרדית ליישום המלצותיה של ועדת לפידות. על בסיס המלצות ועדת לפידות הקים משרד הפנים בקיץ 1996 קרן לכוננות וסיוע בכיבוי אש מהאוויר (להלן - הקרן לכיבוי אווירי), שבמימונה שותפים משרד הפנים באמצעות נציבות הכבאות (60% ( ), קק"ל30% ) והרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (רט"ג) ( 10% ). הקרן לכיבוי אווירי הוקמה במטרה להיות הגורם האחראי לכיבוי מהאוויר של שרפות ביערות, בשמורות טבע, בשטחים פתוחים, ביעדים אסטרטגיים לאומיים וביישובים שבפריפריה. הקרן לכיבוי אווירי מפעילה את הכיבוי האווירי באמצעות מטוסי ריסוס חקלאי של חברות פרטיות. בעקבות הדוח של ועדת לפידות ובהתאם להחלטת הממשלה מנובמבר 1995 '(מס 6326 ) מינה במרץ 1996 שר הפנים דאז, מר חיים רמון, ועדת היגוי נוספת בראשות מר יוסי גינוסר ליישום המלצות ועדת לפידות 9 (להלן- ועדת גינוסר). באוגוסט 1998 הגישה ועדת גינוסר לשר הפנים דאז, מר אליהו סוויסה, דוח מסכם הקובע, בין היתר, כי המבנה של מערך הכבאות אינו יעיל בהתמודדות עם שרפות גדולות ורחבות היקף כמו שרפות יער, וכי בעת שרפות גדולות, הדורשות הפעלת כוחות כיבוי גדולים יותר מאשר כוח כיבוי של איגוד כבאות יחיד, נוצרות בעיות של חוסר בתיאום, בפיקוד ובשליטה, וכן חוסר באמצעי כיבוי מתאימים ובמערכות קשר אמינות. במרץ 1999 'החליטה הממשלה (מס 4937) .לאמץ את דוח ועדת גינוסר ועדת משנה10 לכיבוי אש מהאוויר שמינה נציב כבאות ראשי דאז, רב-טפסר משה ורדי, הגישה את מסקנותיה בפברואר 1999 . על הוועדה, שבראשה עמד סגן נציב כבאות והצלה, טפסר מאיר הראל (להלן - ועדת הראל), הוטל לבחון את המצב הקיים בנושא כיבוי אש מהאוו יר, לבחון את ההצעות בנושא כיבוי אש מהאוויר שהוגשו לנציבות כב"ה לאחר אירוע שרפה שהתחוללה באוקטובר 1998 , ולהמליץ "על סדרי עדיפות להיערכות לכיבוי אש מהאוויר בטווח הזמן המיידי ולטווח הקרוב". ועדת הראל המליצה, בין היתר, "להשאיר ולשמר את יכולת חיל האוויר לסיוע ב כיבוי אש מהאוויר על בסיס הדליים הקיימים עד למציאת פתרון חלופי וקבעה כי לא ניתן להמליץ על ה'במבי בקט' [11] לאור בעיות תפעוליות של המערכת". כמו כן, המליצה הוועדה להביא לארץ להדגמה שני מטוסי כיבוי מסוג "בומברדיר" 215-CL של חברת "קנדאייר" הקנדית, שהפעלתם תיבחן ב קיץ .__________________ .9 ב- 6.8.98 תיקן שר הפנים דאז, מר אליהו סויסה, את כתב המ ינוי שניתן לוועדה, ומאותה עת היא נקראה "ועדה לבחינה ותכנון מערך הכבאות". 10 ועדת המשנה של הוועדה הבין-משרדית לשרפות יער וחורש. 11 .סל נשיאה למים שניתן לחברו למסוק 490 דוח ביקורת שנתי63א .1999 ", ו"על בסיס הלקחים שיילמדו תתקבל החלטה אם להמשיך את הפעלתם12 . עוד המליצה ועדת הראל, כי בנוגע למטוסי כיבוי קלים עם קיבולת של 3,000 ,ליטר מסוג "אייר-טרקטור", "יש לבחון .__________________ .12 הוועדה העירה בנוגע למטוסים אלה, ש"נציג משטרת ישראל מתנגד להמלצות עקב העובדה, כי הנושא לא ה וצג לוועדה באופן סדור, לא נבדקו היבטים תעופתיים אינו שלם, בלשון המעטה, ]נציג המשטרה[ ...מקצועיים, עקב המחיר הגבוה הנדרש עם תהליך כניסת החברה לתחום וקבלת הצעתה ללא בדיקה יסודית. נציג חיל האוויר בוועדה מצטרף להתנגדות". מערכת הביטחון 491 . את הנושא בטווח הזמן הקרוב לאור לקחי הפעלת מטוסי CL-215 ". כמו כן, להגדיל את היקף הקרן לכיבוי אש מהאוויר למטוסי כיבוי אזרחיים ו"לבחון רכש בין 2 ל-4 ."מטוסי כיבוי/ריסוס משופרים בהתאם להמלצות של ועדת הראל, נמשך הסיוע לכיבוי שרפות באמצעות מסוקים של חיל האוויר, וכן הובאו לארץ על ידי נציג חברת "קנדאייר" בארץ שני מטו סי כיבוי ייעודיים מסוג "בומברדיר" להדגמה. מטוסים אלו לא נרכשו לאחר ההדגמה. .בפברואר 2002 הודיע שר הביטחון לשר הפנים על הפסקת הסיוע לכיבוי שרפות מהאוויר שנתן צה"ל באמצעות מסוקים, עקב תקלות שהתגלו במסוקים ואשר נגרמו כתוצאה מנשיאת דליי מים לצורך משימות הכיבוי. עקב כך, השיב שר הפנים לשר הביטחון באפריל 2002 , כי "מקובל כי יש לבחון חלופות לכיבוי מהאוויר. יחד עם זאת, לשלב בחינת החלופות, יש להשאיר נוהל הסיוע על כנו ולא לבטל... אבקש להנחות את צה"ל להמשיך ולסייע בכיבוי מהאוויר ובמקביל להשתתף עם משרד הפנים בבחינת החלופות". בדיון שנערך באמצע יוני 2002 בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא "שרפות ענק ומסוקי כיבוי" החליטה הוועדה לדרוש "מנציבות כבאות והצלה לזרז מיידית רכישת המטוסים עליהם הוחלט ובפרק זמן קצר. הוועדה סבורה כי לא ייתכן להסתפק ב-10 של חברת 'כים[ מטוסים בלבד- כאשר מספר השרפות ]'ניר לא פחת. הוועדה דורשת משר הפנים... לבדוק את העובדה שרק חברה אחת עוסקת בנושא כיבוי אש מהאוויר - הוועדה סבורה כי יש לחזק את ההתקשרות עם החברה או לבדוק אפשרויות נוספות". החלטת ועדת הפנים והגנת הסביבה לא הגיעה לכדי מימוש - לא נרכשו מטוסי כיבוי, ולא הוגדל היקף הסיוע האווירי לכיבוי שרפות. ביוני 2002 הגיש שר הפנים דאז "הצעה להחלטה" לממשלה "להורות למשרד הביטחון ולצה"ל להמשיך לסייע לכוחות הכיבוי וההצלה בכיבוי מן האוויר באמצעות מסוקים". בדברי ההסבר להצעה נרשם, כי ביטול הסיוע של מסוקי צה"ל "גרם לכך שבשלב זה אין תשובות לכיבוי שרפות יער ולכיבוי שרפות במקומות בלתי נגישים והנזקים כתוצאה מכך עלולים להיות גבוהים ביותר". בעקבות ההצעה החליטה הממשלה ב - 25.6.02 '(מס 2087 ) "להורות למשרד הביטחון ולצה"ל להמשיך ולסייע לכוחות הכיבוי וההצלה בכיבוי מן האוויר באמצעות מסוקים במקום שבו יידרש כיבוי שכזה". כפי שעלה בביקורת, חיל האוויר התנגד להמשיך בסיוע לכיבוי שרפות באמצעות מסוקים מחמת נזקים שנגרמו למסוקים בעת ביצוע משימות הכיבוי האווירי. ב - 27.6.02 ביקש שר הביטחון ממזכיר הממשלה להניח על סדר יומה של הממשלה הצעת החלטה לבטל את החלטת הממשלה האמורה לכיבוי שרפות על ידי מסוקי צה"ל, ונימק כי "הצעת הביטול הינה לאור הנתונים שהוצגו בדיון מהם עולה כי אין בידי צה"ל ומשרד הביטחון לסייע לעניין זה". בהצעת ההחלטה לבטל את הסיוע של מסוקי צה"ל בכיבוי שרפות נרשם, כי ביטול סיוע זה "נבע מגילויה של תקלה בטיחותית במסוקים אשר נגרמה מנשיאת דליי מים לצורך משימות כיבוי... מסוקי היסעור שברשות צה"ל מקורקעים ואינם כשירים נכון להיום בשל התקלה האמורה... לאור הנתונים הנוספים כאמור, ויתר משרד הפנים על דרישתו מצה"ל וממשרד הביטחון, ויפעל לאיתור פתרונות אחרים לסוגיה זו". עקב כך, ב- 30.6.02 'החליטה הממשלה (מס 2129" ) 'לבטל את החלטת הממשלה מס 2087 מיום 25.6.02 ,, שכותרתה 'מערך הכבאות'", וראש הממשלה דאז, מר אריאל שרון הנחה "לטפל בסוגיית כיבוי שרפות בסיוע אווירי". 492 דוח ביקורת שנתי63א .בביקורת לא נמצאו סימוכין לכך שסוגיית כיבוי שרפות בסיוע אווירי טופלה, כאמור בהחלטת הממשלה מ- 30.6.02 , באופן שהביא לכדי מימוש חלופות לסיוע בכיבוי האווירי של חיל האוויר, שכאמור בוטל. בינואר 2004 ,הוגש דוח הוועדה לכיבוי אש מהאוויר שמינה נציב כבאות ראשי דאז רב-טפסר שמעון רומח. ועדה זו, שבראשה עמד טפסר מאיר הראל, בחנה את בתחום [ "היכולות הקיימות מערכת הביטחון 493 . והאם ה]כיבוי אש מהאווירן עונות על הנדרש", וכן בחרה את "החלופה הרצויה לכיבוי אש מהאוויר בישראל, מטוסים או מסוקים". הוועדה המליצה, בין היתר, שחיל האוויר ישמר את יכולת הכיבוי האווירי למקרה חירום לאומי להצלת נפש ורכוש, כולל כיבוי לילה עם המסוקים הקיימים; אין כדאיות כלכלית שמדינת ישראל תרכוש מטוסי כיבוי כבדים וניתן לקשור סיוע עם מדינות שכנות שלהן כוחות וצי מטוסים כבדים; יש לבחון יכולת שימוש במסוקים אזרחיים בעתיד כשימוש משני, כאשר תהיה יכולת כזו לגוף אזרחי; החברה המספקת כיבוי אווירי תחזיק ברשותה לפחות ארבעה מטוסים; יש לאמץ המלצות של ועדות קודמות להצטיידות במטוסי כיבוי ייעודיים קלים עד 3,000 ליטר (הכוונה להמלצות לעיל, מ- 1999 ,, בין היתר בנוגע לתגבור המערך על ידי מטוסי כיבוי מסוג "אייר-טרקטור") כתוספת למערך הכיבוי הקיים. בביקורת לא נמצא, כי המלצות הוועדה מינואר 2004 :הגיעו לכדי מימוש חיל האוויר לא שימר את יכולת הכיבוי האווירי, לא נקשרו קשרי סיוע עם מדינות שכנות שברשותן מטוסי כיבוי, ולא נרכשו מטוסי כיבוי ייעודיים קלים. הקרן לכיבוי אווירי המשיכה להפעיל, בהתאם לצרכים ולתקציב שעמד לרשותה, מטוסי ריסוס אזרחיים קלים לכיבוי שרפות עם קיבולת נשיאה של כ- 1,500 ליטר. יש לציין, כי רק במאי 2011 , בעקבות השרפה בכרמל שאירעה בדצמבר 2010 , הוקמה יחידת כיבוי אווירי בחיל האוויר המפעילה מטוסי כיבוי ייעודיים של חברה אזרחית (שזכתה במכרז שפרסם משרד הביטחון) מסוג "אייר-טרקטור", עם קיבולת גדולה יותר - כ- 2,700 ליטר (ראובהמשך). החל משנת 2009 מפעילה הקרן לכיבוי אווירי, נוסף על מטוסי ריסוס חקלאי של חברת "כים-ניר", גם מטוסי ריסוס חקלאי של חברת "תלם" לצורך קבלת שירותי כיבוי אווירי. בעניין הכיבוי המוטס יש לציין, כי בדוח מבקר המדינה מ- 2007 על מלחמת לבנון השנייה13 נקבע, בין היתר , כי "כבר מהיום הראשון למלחמה נדרשה הפעלה רציפה של מטוסים לכיבוי שרפות יער מהאוויר, בעיקר לנוכח העובדה שמרבית הכבאים הוקצו למתן מענה לנפילת הרקטות באזורים העירוניים ולנוכח אי-יכולתם של רכבי הכיבוי להגיע לאתרים הרריים ולמוקדי שרפה מנותקים. נוסף על כך, קיים מחסור חמור באתרים למילוי מים באזורי היערות... כבר לאחר שבוע של . בגלל היעדר תקציב למימון ]הקרן לכיבוי אווירי [ מלחמה נגמר תקציב הקרן להשביתם".]נציב כבאות ראשי[ הפעלת המטוסים הורה הנציב בסיכום שנת 2009 שערכה הקרן לכיבוי אווירי נרשם, בין היתר, כי "נקבעו גבולות גזרה גיאוגרפיים שעיקרם: חברת 'כים -ניר' תפעל בדרום הארץ ומרכזה וחברת 'תלם' בצפון הארץ... נושא נוסף שהוסדר... הוא האפשרות להפעיל את שתי החברות באירוע אחד במידת הצורך/הנדרש". מזכיר הממשלה, מר צביקה האוזר, מסר באוקטובר 2011 ,בשם ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, בתגובה לטיוטת דוח מבקר המדינה על השרפה בכרמל, בין היתר, כי "בעקבות ביקור ביוון באוגוסט 2010 בו חזה ראש הממשלה נתניהו בפעולת כיבוי אווירי של שרפת יער, הנחה ראש הממשלה את מנכ"ל משרדו להורות לנציב הכבאות וההצלה לקבל בהקדם האפשרי את התייחסות נציבות .__________________ .13 ,דוח מבקר המדינההיערכות העורף ותפקו דו במלחמת לבנון השנייה ( 2007 '), עמ 149-163 . 494 דוח ביקורת שנתי63א .הכבאות למידת המענה של המטוסים הללו לצורכי מערך הכבאות בשגרה ובעת התמודדות עם שרפות ענק". עוד מסר מזכיר הממשלה, כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז שלח "מכתב בחודש יולי 2010 לנציב הכבאות, לשם בחינת היתכנות הקמת טייסת כזו... מכתב זה לא נענה". מערכת הביטחון 495 . מבקר המדינה מציין, כי בביקורת לא נמצא שהגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר בחנו במשך שנים, במשולב ובמתואם, את איום הייחוס לעורף14 ,ואת תרחישי השרפות האפשריים בעתות חירום ובשגרה וממילא לא הכינו על פיהם דרישה מבצעית לבניין מערך כיבוי אווירי למדינת ישראל (בסוגיות אלו ראו להלן), ובכלל זה קבלת סיוע ממדינות אחרות המפעילות מערך כיבוי אווירי. מבקר המדינה מעיר כלהלן: האיום על העורף של מדינת ישראל החריף במשך השנים, ובעת לחימה צפוי ירי של מאות מטחי רקטות מדי יום ביומו לרחבי הארץ, ותיתכן פגיעה נרחבת, רב-מוקדית ומתמשכת בעורף - בנפש וברכוש. למרות זאת ואף שהיה ברור משך שנים הצורך בחיזוק מערך הכיבוי האווירי בישראל לסיוע בכיבוי שרפות, ההמלצות של הוועדות שמינו ראש ממשלה ושרי הפנים לשעבר לא הבשילו ברובן לכדי גיבוש פתרונות מעשיים, לרבות לעניין קבלת סיוע ממדינות אחרות. זאת ועוד, מאז החליטה הממשלה ב- 30.6.02 על ביטול הסיוע של צה"ל לכב"ה בכיבוי מהאוויר באמצעות מסוקים, לא רק שלא חל שיפור ביכולת מערך הכיבוי האווירי, אלא יכולת זו אף נחלשה. בפועל לא נעשה שינוי מהותי, ומצב זה מעיד על מחדל מתמשך בטיפול בתחום זה עד להקמת יחידת הכיבוי האווירי בחיל האוויר, בעקבות השרפה בכרמל בדצמבר 2010 , ושהחלה לפעול ממאי 2011. הקמת יחידת הכיבוי האווירי השרפה בכרמל פרצה ב- 2.12.10 והסתיימה ב- 6.12.10 . השרפה פרצה ביישוב עוספיא שבכרמל, והתפשטה במהירות לשטחים נרחבים. בשרפה בכרמל נודעה חשיבות מיוחדת לכיבוי המוטס מהארץ ומחו"ל נוכח עוצמת האש והתפשטו תה המהירה. סמוך לאחר פרוץ השרפה פנה אישית ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, לראשי מדינות ולגורמים נוספים לצורך קבלת סיוע בכיבוי אווירי; בעקבות הפנייה נשלחו לישראל כוחות כיבוי ומטוסי כיבוי מכ -20 מדינות. כמו כן שכרה מדינת ישראל מחברה פרטית שבאריזונה, ארצות הברית, את מטוס הכיבוי הגדול בעולם - "סופר-טנקר". הכיבוי האווירי סייע במניעת התפשטות האש ובהגנה על יישובים. במהלך השרפה בכרמל יזם ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, צעדים להקמת מערך כיבוי אווירי בצה"ל. בעניין זה סקר באוגוסט 2011 המזכיר הצבאי של ראש הממשלה, אלוף יוחנ ן לוקר (להלן - מזכ"ץ ראה"ם), בפני ביקורת המדינה את השתלשלות הדברים: "במהלך השרפה בכרמל הנחה ראה"ם את המזכ"ץ להניע תהליך של מענה לכיבוי האווירי בישראל. הנחיית ראה"ם הדגישה שהכיבוי האווירי חייב להיות בצה"ל ויהיה ייעודי לכיבוי בלבד... עוד במהלך השרפה נבדקו המודלים השונים של הכיבוי האווירי במדינות ששלחו לישראל סיוע של מטוסי כיבוי... לאור האמור לעיל, פנה מזכ"ץ ראש הממשלה בתאריכים 13.12.10 וב- 22.12.10 למערכת הביטחון והנחה להציג לראש הממשלה חלופות לכיבוי אווירי. ב - .__________________ .14 "איום הייחוס לעורף - החלטה ניהולית של שר הביטחון/ממשלת ישראל, המגדירה את מצרף האיומים המרכזיים (עוין, טבע, תאונה, תקלות) על העורף, והמהווה את הבסיס לבניין הכוח ולהיערכות העורף". מתוך חוברת "איום הייחוס הלאומי לעורף לשנים 2009 -2012 '", שפרסמה רשות החירום הלאומית (רח"ל) (עמ5.) 496 דוח ביקורת שנתי63א .26.12.10 התקיימה ישיבה אצל ראש הממשלה במהלכה הסביר ו נציגי מערכת הביטחון, כי תהליך הרכש של מטוסי כיבוי ייארך מספר שנים. משכך, הנחה ראש הממשלה להציג לו חלופות עד 6.1.11 לרכישה או לחכירה של מטוסי כיבוי, תוך שחזר והדגיש את חשיבות הקמת הטייסת בצה"ל. בעקבות זאת התקבלה החלטת הממשלה מ- 9.1.11 בעניין מענה זמני לטווח ביניים ומענה קבוע בהמשך". מערכת הביטחון 497 . עקב הנחיות ראש הממשלה, כאמור, הגישו משרד הביטחון וצה"ל את המלצותיהם להקמת טייסת כיבוי בישראל. בעקבות המלצותיהם, קיבלה הממשלה ב- 9.1.11 'החלטה (מס 2699 ) על "שיפור היערכות העורף, למקרי חירום ואסונות וקביעת המקורות התקציביים להחלטה זו". בהחלטה נקבע, בין היתר, "להטיל על שר הביטחון להציג לראש הממשלה חלופות להקמת יכולת כיבוי אש מהאוויר בחיל האוויר בתוך 14 ימים. החלופות שיציג משרד הביטחון תתייחסנה להישענות על כלי טיס קיימים של חיל האוויר, הסבת כלי טיס קיימים, לאפשרויות חכירה ורכישה של מטוסים ומסוקים, להיבטי שיתוף פעולה עם מדינות אחרות, לעלויות, ללוחות הזמנים להקמת היכולת וליכולת כיבוי האש מהאוויר בלילה. כמו כן, תהיה התייחסות בחלופות לכשירות המטוסים וצוותי הכיבוי"; "לטובת הפעלת יכולת כיבוי האש מהאוויר יוקצו 100 מלש"ח למשך שנתיים; ההיערכות תושלם באופן שיכולת כיבוי האש מהאוויר תהיה כשירה מבצעית החל ממרץ 2011 "; "החלופות האמורות מטרתן לתת מענה ביניים לשנים 2011 -2012 עד להקמת מענה קבוע שדיון על תקציבו יתקיים בנפרד". בהמשך להחלטת הממשלה בדבר הקמת מענה הביניים - מענה זמני לטווח הקצר - למערך הכיבו י המוטס, העביר מזכ"ץ ראה"ם הבהרות בעניין זה למשרד הביטחון. במכתבו של מזכ"ץ ראה"ם מ- 12.1.11 למזכ"ץ שר הביטחון נרשם, בין היתר, כי "מענה לטווח הקצר יינתן על ידי חכירת מטוסים ובמידת הצורך צוותים, אשר יופעלו כבר במרץ 2011 ... יש להתרכז בשלב הראשון בטיפול וקידום מהיר לחלופה לטווח הקצר ולהציגה לראש הממשלה תוך 14 ."יום ממסמך של סיכום פגישה שהתקיימה ב - 18.1.11 בין הרמטכ"ל, רב -אלוף גבי אשכנזי, לסגנו, אלוף יאיר נווה, ובהשתתפות אחרים, עולה כי רמ"ח תכנון באג"ת הציג את ההמלצה של צה"ל בדבר מענה הביניים, "כפי שגובשה על ידי סגן הרמטכ"ל" ואושרה על ידי הרמטכ"ל, כלהלן: "החלופה המוצעת לאחר בחינת כלל האפשרויות, היא רכש/חכירה של 6 מטוסים מסוג 'אייר -טרקטור' [ Air Tractor בקיבולת]2.7 טון ויכולת פיזור רסס/כיבוי... רכש/חכירת המטוסים כפי שיסוכם, יבוצע על ידי משרד הביטחון". בעקבות המלצת צה"ל הודיע מזכ"ץ ראה"ם למזכ"ץ שר הביטחון ב- 27.1.11 , בין היתר, כי "ראש הממשלה מקבל את המענה לטווח הקצר, באמצעות חכירת מטוסים, כפי שהוצג על ידי סגן הרמטכ"ל". מזכ"ץ ראה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 , כי "מערכת הביטחון הציגה לראה"ם המלצה לטווח הקצר של חכירת המטוסים מסוג Air Tractor ." כפי שעלה, בעקבות החלטת הממשלה, כאמור, הקימה מערכת הביטחון- צה"ל ומשרד הביטחון - יחידת כיבוי אווירי בחיל האוויר, שתהיה אחראית למשימות הכיבוי האווירי, והחל ממאי 2011 היא מפעילה מטוסי כיבוי ייעודיים קלים של חברה אזרחית שעימה התקשרה בחוזה (ראו בהמשך). יש לציין, כי נכון למועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 , מטוסי הריסוס שמפעילה הקרן לכיבוי אווירי, ואשר אינם שייכים ליחידת הכיבוי האווירי שבחיל האוויר, עדיין מסייעים, במידת הצורך, בכיבוי שרפות. משרד ראש הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "הטייסת כבר כיבתה ]יחידת הכיבוי האווירי ומטוסי הכיבוי הייעודיים שהיא מפעילה [ בהצלחה כ-160 ."שרפות, כשבכללן השרפה הגדולה ביער ירושלים 498 דוח ביקורת שנתי63א .עבודת המטה להקמת מערך הכיבוי האווירי .משרד מבקר המדינה בחן את תהליך יישום החלטת הממשלה בנוגע להקמת יכולת כיבוי אש מהאוויר ולהקמתה של יחידת הכיבוי האווירי. להלן השתלשלות האירועים והממצאים שעלו בנוגע מערכת הביטחון 499 . לעבודת המטה להקמת יכולת כיבוי אווירי כמענה זמני לטווח הקצר לשנים 2011 ו- 2012 (מענה הביניים) ובנוגע להיערכות להקמת מערך כיבוי אש מהאוויר כמענה קבוע לטווח הארוך. מהמסמכים עולה, כי בעקבות הנחיות ראש הממשלה, במהלך השרפה בכרמל בדצמבר 2010 החל צה"ל בעבודת מטה לבחינת הקמה של מערך כיבוי אווירי כמענה זמני לטווח הקצר וכמענה קבוע לטווח הארוך, וכי ב - 13.12.10 , שבוע לאחר תום השרפה בכרמל, כבר השלים צה"ל עבודה זו. באותו מועד העבירה חטיבת התכנון באג"ת לראש מטה חיל האוויר (ולידיעת סגן הרמטכ"ל ואחרים) סיכום של עבודת המטה בעניין "המענה המרכזי לכיבוי אש מהאוויר", כדי "להציג את עיקרי עבודת המטה הראשונית שבוצעה ולהנחות על המשך הפעילות למימוש הנחיות הדרג המדיני" בנוגע להקמת מערך כיבוי אש אווירי עצמאי למדינת ישראל. בסיכום עבודת המטה צוין, בין היתר, כלהלן: צה"ל ומשרד הביטחון המליצו ש"המענה המרכזי לכיבוי אש מהאוויר יתבסס על מערך ייעודי ע"ב רכש 6 מטוסי בומברדיר מדגם 415-CL15 שייקלטו במסגרת אזרחית כחלק אינטגרלי ממערך כיבוי האש של מדינת ישראל"; "ראה"ם ק יבל את החלופה לרכש 6 מטוסי בומברדיר מדגם CL-415 , אך הנחה כי המטוסים יירכשו וייקלטו על ידי צה"ל (ולא במסגרת אזרחית)". העלויות הראשוניות לקליטת המטוסים בצה"ל נאמדו בכ - 1.110 מיליארד ש"ח, בכלל זה 80 מיליון ש"ח בעבור חכירת שלושה מטוסים מדגם ישן 215-CL16 כמענה מג שר על פני תקופת ביניים עד להספקתם של המטוסים מדגם CL-415 . עלות הקיום השנתית השוטפת של הטייסת נאמדה בכ- 42 מיליון ש"ח. כמו כן, נקבע כי לוח הזמנים לקליטה יהיה הדרגתי, החל מאמצע 2012 ועד תחילת 2014. המלצות עבודת המטה היו, בין היתר: א. "הצורך בהקמת מערך כיבוי אש אווירי עצמאי למדינת ישראל הינו ברור, מובהק, מתחדד לאור האירועים האחרונים ויש לממשו ללא דיחוי"; ב. "בהתאם להנחיות הדרג המדיני, המטוסים יירכשו וייקלטו על ידי צה"ל". ב- 12.1.11 פנה מזכ"ץ ראה"ם למזכ"ץ שר הביטחון (ולידיעת הרמטכ"ל, מנכ"ל משרד הביטחון, מנכ"ל משרד ראש הממשלה ולאחרים) כדי להבהיר את החלטת הממשלה (מס' 2699) מ- 9.1.11 .על הקמת מערך כיבוי אש מהאוויר בחיל האוויר במכתבו ציין מזכ"ץ ראה"ם, בין היתר, כי "מענה לטווח הקצר יינתן על ידי חכירת מטוסים ובמידת הצורך צוותים, אשר יופעלו כבר במרץ 2011 ; חכירת המטוסים אמורה לתת מענה ביניים עד לרכישת מטוסים, שהספקתם צפויה בעוד שנתיים לפחות, ולבניית יידע ויכולת בחיל האוויר; ממשלת ישראל תקצבה את המענה לטווח הקצר, חכירה לשנים 2011 -2012 , בתקציב של100 ,מש"ח". עוד הוא ציין כי "לאור המלצת חיל האוויר על סוג המטוס, פנה ראש הממשלה לראש ממשלת קנדה בבקשה לרכישת שישה מטוסים מסוג 'בומברדיר' CL-415 ולסיוע ממשלת קנדה בפריסת התשלומים". מסיכום דיון של סגן הרמטכ"ל, בעקבות התייעצות שערך ב - 17.1.11 ,עם אג"ת חיל האוויר ומשרד הביטחון בעניין מערך כיבוי אש אווירי עולה, כי בניגוד להמלצות שעלו כאמור, בעבודת המטה של צה"ל שלפיה מענה הביניים לשנים 2011 -2012 .__________________ .15 מטוס כיבוי אמפיבי דו-מנועי מתוצרת קנדה, שפותח בשנות התשעים. בעל קיבולת של 6,100 ליטר, והוא החליף את מטוסי הבוכנה הישנים מדגם CL-215 , בעלי אותה קיבולת, שיוצרו עד 1990. 16 דגם זה נדחה בהמשך על ידי חיל האוויר עקב בעיות של בטיחות טיסה. 500 דוח ביקורת שנתי63א .יתבסס על חכירת הדגם הישן של מטוסי "בומברדיר" מדגם 215-CL17 , לא נכון יהיה לחכור מטוסים אלה במקומם של המטוסים מדגם .CL-415 שאינם זמינים במלאי. זאת, כיוון שאינם עונים לדרישות חיל האוויר בתחומי האחז קה ובטיחות הטיסה. לפיכך, אימץ סגן הרמטכ"ל את המלצת חיל האוויר לפעול לחכירה (ובהמשך .__________________ .17 ועדת ורדי המליצה על מטוסי "בומברדיר" מדגם CL-215 שהובאו להדגמה בארץ. נציג משטרת ישראל בוועדה התנגד להמלצות אלה, כיוון שלטענתו, הנושא לא הוצג לוועדה באופן סדור ולא נבדקו היבטים תעופתיים מקצועיים, ועקב המחיר הגבוה הנדרש וקבלת הצעתה של החברה ללא בדיקה יסודית. נציג חיל האוויר בוועדה הצטרף אף הוא להתנגדות. מערכת הביטחון 501 . ייתכן גם לרכישה) של שישה מטוסי כיבוי ייעודיים קלים מתוצרת ארה"ב מסוג "אייר-טרקטור" או "פייר -טראש" עם קיבולת של 2.7 טון, וזאת נוכח העלות האטרקטיבית שלהם והתאמתם לצורך. ממסמך סיכום דיון שהתקיים ב - 24.1.11 ,בין סגן הרמטכ"ל לבין הרמטכ"ל, חזר סגן הרמטכ"ל על עיקרי הדברים לעיל והוסיף, כי "לטווח הארוך, מסתמן המענה של רכש ה'בומברדיר 415 '", וכי "בקשה בנושא הועברה מלשכת ראש הממשלה לראש ממשלת קנדה". במכתבו של מנכ"ל משרד הביטחון מ- 30.5.1 1 למזכ"ץ ראה"ם (ושהופנה לידיעת סגן הרמטכ"ל ולאחרים) ציין המנכ"ל, בין היתר, כי "ב-15 בפברואר 2011 העבירה ממשלת קנדה הצעה לרכוש עבורנו 4-6 מטוסי כיבוי מסוג ,CL-415 בהמשך לבקשתו של ראש הממשלה", במחירים שבין 140 ל-213 ,מיליון דולר בהתאמה עם תנאי תשלום התואמים את קצב ההתקדמות של הספקת המטוסים. מבין מסקנות מנכ"ל משרד הביטחון עולה, בין היתר, כי בניגוד לפתרון שהסתמן בדיון אצל סגן הרמטכ"ל בדבר רכישת מטוסי "בומברדיר" מדגם CL-415 , הוא מציע להימנע מקביעת החלטה בשלב זה בנוגע למתכונת העתידית לרכישת מטוסים, בין היתר מהנימ וקים כלהלן: "בהתחשב בעובדה שלא נקבל מענק, נכון יהיה לבחון אופציות נוספות"; "לעת עתה יש פתרון לארבע השנים הקרובות"; "נכון להמתין לצבירת ניסיון תפעולי, לפחות לחצי שנה, במתכונת הנוכחית (עד יעבור הקיץ) בטרם נקבל החלטת להמשך" - הכוונה ליחידת הכיבוי שהוקמה בחיל האוויר במאי 2011 כמענה הביניים, המבוססת על מטוסי כיבוי ייעודיים קלים מסוג "אייר - טרקטור". בדיון האמור לא התקבלה החלטה בנוגע למתכונת העתידית של יחידת הכיבוי האווירי. יצוין, שממסמכים שמסר למשרד מבקר המדינה ראש מטה תכניות מטוסים במינהל ההרכשה והייצור במשרד הבי טחון (להלן - מנה"ר), מר שמואל רויטר, המנהל מטעם משרד הביטחון את פרויקט הרכש של מטוסי הכיבוי, עולה, כי מחירו של מטוס כיבוי מדגם "בומברדיר" CL-415 הוא כ-35 מיליון דולר, שעה שמחירו של מטוס כיבוי מסוג "אייר -טרקטור" הוא כ -2 מיליון דולר 18 . היינו, העלות של מטוס "בומברדיר" מדגם CL-415 שקולה לרכישה של כ -17 מטוסי כיבוי מסוג "אייר - טרקטור". יצוין עוד, כי ממסמכי חיל האוויר בנוגע להפעלת יחידת הכיבוי האווירי מיום הקמתה במאי 2011 ועד אוגוסט 2011 עולה, כי מספר המטוסים שנרכשו (בעניין זה ראו בהמשך) לא ענה על הצרכים מבחינת סדר הכוחות (להלן - סד"כ) הנדרש, ואולם יעילותם המבצעית של המטוסים שהופעלו בכיבוי אש מהאוויר הייתה טובה. מזכ"ץ ראה"ם הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 , בין היתר, כי "לאור אי- ניתן מנדט למשרד הביטחון לערוך ]"רכש מטוסי "בומברדיר[ מיצוי הערוץ הקנדי בחינה מחודשת של המענה לטווח הארוך (פתרון הקבע), למרות המלצתם הראשונית על ה'בומברדיר'". עוד הודיע מזכ"ץ ראה"ם, "כי גם אם יתקבל מימון בתנאים נוחים (קרי מענק) מממשלת קנדה ייתכן שלא יירכש המטוס, כיוון שהפתרון ייקבע רק לאחר שמשרד הביטחון יסיים את עבודת המטה ויגיש את המלצותיו על בסיס הניסיון שהצטבר בעניין פתרון הקבע לכיבוי האווירי". בביקורת עלה, כי שעה שמשרד הביטחון וצה"ל נדרשו לקיים עבודת מטה להקמת יחידת כיבוי אווירי, לא היו בידי כב"ה מסמכי היסוד הדרושים - תרחיש ייחוס .__________________ .18 מחירו של מטוס מסוג "פייר-טראש" דומה למחירו של מטוס מסוג "אייר -טרקטור". 502 דוח ביקורת שנתי63א .ענפי19 ודמ"ץ (דרישה מבצעית) (בעניין זה ראו בהמשך) של המענה הדרוש לכיבוי אווירי (ראו להלן) - הנדרשים למשרד הביטחון ובעיקר לחיל האוויר כדי שניתן יהיה לקיים בחינה מורכבת של מכלול ההיבטים הכרוכים בהקמת טייסת כיבוי. אשר על כן, נדרש חיל האוויר לבצע את חקר הצרכים הדרושים בלוח זמנים קצר וללא נתוני היסוד הבסיסיים. .__________________ .19 "תרחיש ייחוס ענפי- תיאור סיפורי של התפתחות אפשרית של מתקפה, אירוע חירום או משבר בעורף, הכולל משך זמן והמענה הנדרש. מטרתם העיקרית היא לקבוע תכנית עבודה לתכנון ההיערכות, תורת ההפעל ה, סד"כ, רמות מלאי ואמצעים. תרחיש ייחוס ייכתב על ידי הארגונים הרלוונטיים לעורף (ארגוני החירום, משרדי הממשלה, רשויות מקומיות) כנגזר מאיום הייחוס ובהתייחס אליו". מתוך חוברת האמורה שפרסמה רח"ל. מערכת הביטחון 503 . מחלקתתוא"ר (תכנון וארגון) בחיל האוויר מסרה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 , כי "בעקבות המחסור בתרחיש ייחוס ודמ"צ ובעקבות הצורך להציג פתרון מיידי, החל חיל האוויר בניתוח הצורך המבצעי בהיסמך על הנתונים שהיו קיימים באותה עת ובהתייעצות עם כב"ה, קק"ל וגורמי חוץ אשר שהו בארץ לצורך מתן סיוע בכיבוי השרפה בכרמל, נבנה מתאר ייחוס, אשר נראה בזמנו, מייצג... נוכח הדחיפות למתן מענה לקיץ 2011 ובהתאם להנחיה כי הפתרון צריך להיקלט בחיל האוויר (יש לציין כי באותה עת לא עלה הרעיון לאזרוח מטוסי הכיבוי) בוצע סקר למטוסי הכיבוי המופעלים ע"י צבאות אחרים בעולם. מטוס ה - .AIR-TRACTOR אשר נבחר לבסוף אינו משרת בצבאות אחרים ולכן לא עלה במסגרת סקר השוק שבוצע בתחילת התהליך. פתרון זה של אזרוח המענה לכיבוי שרפות ושימוש במטוס הנ"ל ניתן רק לאחר שנפסלו שאר הפתרונות שבחן חיל האוויר ולאחר שהיה ברור כי זה אחד מבין הפתרונות הבודדים אשר מסוגל לתת מענה בקבוע זמן קצר". בפגישה שקיים עם צוות הביקורת בנובמבר 2011 , מסר ראש מטה חיל האוויר דאז, תא"ל נמרוד שפר, כי "בתחילה המליץ חיל האוויר, על מטוסים גדולים כיוון שאלו הובאו להדגמה בארץ. בסופו של דבר ומכיוון שהיה צורך בפתרון מהיר, הגיע חיל האוויר למסקנה שנכון להפעיל מטוסים קטנים. הגורם המרכזי שדחף את פרויקט הכיבוי האווירי היה הלו"ז הקצר, שאינו אופייני לפרויקט רכישת מטוסים... הלו"ז הקצר גרם לחיל האוויר למצוא מענה לכיבוי אווירי בפרקי זמן קצרים מאוד מאלו הקיימים בדרך כלל בפרויקטי בניין כוח, רכש מטוסים ובניית יכולת מבצעית... בתחילה המליץ חיל האוויר על מטוסי 'בומברדיר' כמענה לכיבוי אווירי, כיוון שלצורך בחירת הפתרון לטווח הקצר נעשתה עבודת מטה בלו"ז קצר והמטוסים הראשונים שראה חיל האוויר היו ה'בומברדיר'. עם זאת, חיל האוויר הבין מיד שיש בעיה בטיחותית עם מטוסי ה'בומברדיר' 215 ולכן שלל אותם מהרגע הראשון והמליץ על ה'בומברדיר' 415 '. במידה ומטוסי 'בומברדיר415 היו זמינים מיידית ייתכן וזה היה המענה שהיה ממומש באותה עת. בסופו של דבר פתרון זה לא התממש מאחר ולא היו מטוסים זמינים למכירה". בנוסף על כך, בביקורת עלה, כי כב"ה, שהוא הגורם המקצועי האחראי לכיבוי שרפות בישראל, לא שותף כנדרש בכל שלבי עבודת המטה. להלן דוגמאות: טפסר אמיר לוי, מפקד שירותי כבאות והצלה גליל מערבי ונציג כב"ה לעניין הכיבוי המוטס, כתב למר יעקב גנות, מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים דאז20, ב- 27.1.11 , ,בנוגע להקמת טייסת הכיבוי כמענה זמני לטווח הקצר, כלהלן: "באופן פרדוכסלי שרותי הכבאות כמעט ולא לקחו חלק בתהליך", וחשוב "שמערך הכבאות יהיה חלק אינטגרלי בעבודת המטה וקולו יישמע בדיונים אצל מקבלי ההחלטות. לא כך הדבר כיום". ב - 13.2.11 פנה רב -טפסר שמעון רומח, נציב כבאות והצלה דאז, לשר להגנת העורף, מר מתן וילנאי, וציין, כי הוא "מצר על כך שדעת כב"ה כמעט לא ולה יש את המומחים ]הקמת טייסת לכיבוי אווירי [ נשמעה בנושא שבאחריותה בעלי הניסיון המצטבר". גם מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים דאז, מר יעקב גנות, פנה ב - 27.2.11 בנושא הקמת יחידת הכיבוי האווירי למנכ"ל משרד הביטחון, אלוף (מיל') אודי שני, וכתב לו, בין היתר, כלהלן: "לגבי מערך הכיבוי מהאוויר בכלל, לא ברור כיצד ועל ידי מי בוצעה עבודת המטה, אך ידוע כי נציגי מערך הכבאות וההצלה לקחו חלק זניח, דבר שאינו סביר ומחייב חשיבה בתהליך. למען הסר ספק, ההחלטות שהתקבלו .__________________ .20 רב-גונדר (בדימוס) יעקב גנות כיהן בתפקיד מנכ"ל המשרד לביטחון הפ נים מינואר 2011 עד אפריל 2012. 504 דוח ביקורת שנתי63א .לאור העמ"ט, הן לשלב הביניים והן לטווח הארוך, אינן תואמות את עמדת מערך הכבאות וההצלה ואינן נותנות מענה מבצעי נדרש". נציב כבאות והצלה, רב -טפסר שחר איילון, מסר בפגישתו עם צוות הביקורת בנובמבר 2011 , כי "מעורבות כב"ה בע של חיל האוויר להקמת ]עבודת מטה[ מ"ט יחידת כיבוי אוויר חלשה. יש צורך להבין שמדובר בהפעלת פלטפורמה אווירית הכוללת מכלול נושאים, שאחד מהם הוא טייסת מערכת הביטחון 505 . ,הכיבוי. יש צורך בהתייחסות למרכיבים רבים, כמו מטוסים גדולים יותר, מסוקים יום ולילה, שטח אורבני, חילוץ והצלה, הפעלת טייסים, הכשרתם ואימונם, התעסקות עם חומרים מעכבי בעירה, תרגולים, שליטה ובקרה, הפעלת תצפיות ואמצעי חוזי ועוד ועוד. בתחילתה כב"ה לא היה שותף לעמ"ט של חיל האוויר להקמת המענה האווירי הקיים ורק לאחר מכן שולב נציג של כב"ה בעמ"ט. גם כיום השיתוף של כב"ה בעמ"ט אינו נושא פירות. השתתפות כב"ה בעמ"ט אינה משפיעה מספיק על התהליך. מדובר בהשתתפות של נציג אחד, טפסר אמיר לוי, שמציג את הדרישות של כב"ה, אך הן לא נענות. חיל האוויר סבור שלא צריך מסוקים והוא קובע שלא יהיו מסוקים במערך הכיבוי האווירי במסגרת המענה לטווח הארוך. השיתוף של כב"ה בעמ"ט של חיל האוויר הוא למראית עין בלבד ויכולת ההשפעה של כב"ה בעמ"ט מוגבלת ביותר. יש לכב"ה דרישות קבועות שלא משתנות זמן רב, אך מתעלמים מהדרישות שלנו. אין היום במסגרת העמ"ט ראייה כוללת של כל נושא הפלטפורמה האווירית ויש כיום פער קריטי במענה המ יידי הקיים בתחום הכיבוי האווירי... ייתכן שלא תהיה ברירה וכמענה חלקי ומוגבל כב"ה יבדוק אפשרות להפעלת מסוקים באופן עצמאי ובמנותק מחיל האוויר. הפתרון של הכיבוי האווירי לא יהיה מושלם ללא הפעלת מסוקי כיבוי". בהתייחס להחלטה שלא לרכוש את המטוסים מסוג "בומברדיר" מסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 ]בדוח הביקורת [ , כי "מפורטים השיקולים המקצועיים והכספיים שעמוד בבסיס ההחלטה שלא לרכוש מטוסים מסוג 'בומברדיר', שהובאו במכתבו של מנכ"ל משרד הביטחון למזכ"ץ מיום 30.5.11." המשרד להגנת העורף ורשות חירום לאומית (להלן - רח"ל) מסרו למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "אכן פנה בתאריך 14.2.2011 רב-טפסר שמעון רומח, נציב כבאות והצלה דאז, לשר להגנת העורף. בעקבות פנייתו הנושא הועלה בתאריך 20.2.11 לפגישת עבודה בין השר להגנת העורף למנכ"ל משרד הביטחון אשר נקבע דאז כמי שמוביל את עבודת המטה לבניית הטייסת". צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "לאור היכולות הטובות שהוצגו על ידי המטוסים הבינוניים בשרפה בכרמל, ולאור המלצות מדינות רבות על שימוש במטוסי ה - CL-415 , המליץ חיל האוויר על חלופה המבוססת על ]""בומברדיר[ שימוש במטוסים אלו... בעתהאמורה, ההנחיה הייתה להתמקד בחלופה הנקלטת בתוך חיל האוויר, כך שבשלב זה לא נבחנה קניית מטוסים קלים נוספים מעבר למטוסי הקרן לכבאות... כב"ה היו שותפים מלאים בתהליך והכירו את כל עמדות והמלצותיו".]חיל האוויר[ החיל נציבות כבאות והצלה מסרה למשרד מבקר המדינה באפר יל 2012 , כי "שופרה עבודת המטה של חיל האוויר בעיקר בהיבט של שיתוף כב"ה בתהליך". מבקר המדינה מעיר כלהלן: כאמור, יכולת מערך הכיבוי האווירי בישראל נחלשה עם השנים, אף על פי שהאיום על העורף בחירום החריף. במהלך השרפה בכרמל שאירעה בדצמבר 2010 יזם ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, את הקמת מערך הכיבוי המוטס הייעודי בדחיפות, ובהתאם לכך קצבה הממשלה לשר הביטחון 14 ימים להציג לראש הממשלה "חלופות להקמת יכולת כיבוי אש מהאוויר בחיל האוויר". מבקר המדינה ער לדחיפות ולחיוניות של הקמת מערך כיבוי מוטס ייעודי שיסייע לכיבוי שרפות בעת שגרה ובעת חירום, כפי שהדברים באו לידי ביטוי בהחלטת ראש הממשלה והממשלה. 506 דוח ביקורת שנתי63א . עם זאת, למרות לוח הזמנים הקצר שקצבה הממשלה למערכת הביטחון לקיום עבודת המטה להקמת יכולת כיבוי אש מהאוויר, הרי שנוכח היעדר נתוני יסוד חיוניים, שהיו דרושים לחיל האוויר, ונוכח חוסר ההיכרות של חיל האוויר עם כל ההיבטים של התחום המקצועי של כיבוי מוטס, המלצת צה"ל לרכש מיידי של מטוסי "בומברדיר" מדגם .CL-415 , שהיה כרוך בהשקעה של כ- 1.110 מיליארד ש"ח, מעלה ספקות האם חיל האוויר יכול היה למצות עבודת מטה מיטבית בזמן הנתון בנושא זה חרף המאמץ שהשקיע. זאת גם נוכח העובדה, שבעקבות בדיקה נוספת ולא ממושכת שנערכה בנושא הנדון - לאחר שצה"ל המליץ לרכוש מטוסי "בומברדיר" - המליץ צה"ל לבסוף על הפעלת מטוסים קלים (מסוג "אייר-טרקטור"), כפי שהמליצו גם ועדות שונות בעבר. יתרה מזו, בביקורת לא נמצא שחיל האוויר הביא לידיעת הרמטכ"ל ושצה"ל העלה לידיעת שר הביטחון, מגבלות הנובעות מהזמן הקצר שהוקצב לביצוע עבודת המטה ושעלולות לפגוע ביכולת לקבל החלטות מיטביות בנושא זה. יש להדגיש, כי בעקבות המלצת צה"ל הראשונה לרכש מטוסי "בומברדיר" מדגם CL-415 פנה ראש הממשלה כבר בינואר 2011 לראש ממשלת קנדה בבקשה לסייע ברכש של אותם מטוסים, ורק עקב חוסר במלאי, ערך חיל האוויר בדיקה נוספת בנוגע למטוסים הנדרשים ונמנעה הוצאה כספית משמעותית ומיותרת. כפי שעלה בפועל בהמשך, המטוסים הקלים מסוג "אייר -טרקטור", שעליהם המליץ צה"ל לבסוף, הוכיחו בתקופת הפעלתם בישראל יכולת מבצעית טובה בכיבוי שרפות. עוד מעיר מבקר המדינה, כי טענות כב"ה בנוגע למעורבות כב"ה בעמ"ט להקמת יחידת הכיבוי, וחילוקי הדעות בין חיל האוויר, שהוא חסר את המומחיות והידע הנדרשים בתחום הכיבוי האווירי, לבין כב"ה, שהוא הגורם המקצועי האחראי לכיבוי שרפות בישר אל ולהגדרת מתארי השרפות שאליהן נדרש מענה, מלמדות על בעיה מהותית. לדעת מבקר המדינה, חשוב שכל הגופים ומשרדי הממשלה הנוגעים בסוגיה זו ישותפו בעבודת המטה להקמת מערך כיבוי אווירי, ובפרט כב"ה, שהוא הגורם המקצועי בנושא כיבוי שרפות. .תיאום כללי ומרכזי לנושא הכיבוי האווירי .הקמת טייסת כיבוי כמענה זמני לטווח הקצר וכמענה קבוע לטווח הארוך למדינת ישראל בעתות שגרה ובעתות חירום, כפי שהנחה ראש הממשלה, קשורה בפעילותם של גופים רבים וביניהם: מערכת הביטחון - צה"ל ומשרד הביטחון, האחראים להקמה ולהפעלה של טייסת הכיבוי בחיל האוויר ; הקרן לכיבוי אווירי ששוכרת מחברות פרטיות מטוסי ריסוס לצורכי כיבוי אש מהאוויר; משרדי ממשלה, ובעיקר המשרד לביטחון הפנים בהיותו הממונה על כב"ה, המשרד להגנת העורף, ורח"ל האחראית, בין היתר, לקביעת איום הייחוס לעורף ולתרחישי הייחוס הענפיים על פי קביעתם של הגופי ם המוסמכים, לתיאום בין משרדי הממשלה וגופים אחרים בנוגע לפעילות במצבי חירום שונים, ולהנחיית גופי הסיוע וההצלה בנושא ההיערכות למצבי החירום השונים ואופן הטיפול בהם לאחר שהתרחשו. מערכת הביטחון 507 . בנוסף על כך, להקמת יחידת כיבוי אווירי, כמענה זמני לטווח הקצר וכמענה קבוע לטווח הארוך, נדרשת בחינה מקצועית של המשמעויות הנובעות מהנושאים כלהלן: תרחיש ייחוס ענפי שעל כב"ה להכין במסגרת ההיערכות הנדרשת ממנו לכיבוי אש במתארי השרפות הצפויים בעורף ולפי מרחבי 508 דוח ביקורת שנתי63א .הסיכון השונים, גודלן, פיזורן ומשכן המשוער של השרפות; היקף הסד"כ הקרקעי הקיים וניתוח המשאבים שהוקצו לכב"ה או שיוקצו לו מבחינת היקפי כוח אדם וציוד כיבוי21 ; היכולת לקיים שיתוף פעולה לכיבוי אווירי עם מדינות זרות; והערכת הפעילות של החברות הפרטיות שמפעילה הקרן לכיבוי אווירי מתקציבה. זאת ועוד, נדרשת בחינה והערכה של הסוגיות המקצועיות הנובעות ממאפייני המענה הדרוש להקמת מערך כיבוי אווירי, כגון: פעילות בשעות היום והלילה, כיבוי באמצעות דליית מי -ים ואגמים (להלן - "סקופינג"), יכולות כיבוי בשטח עירוני 22 , .שיתוף פעולה בסיוע מחו"ל ויכולות הנדרשות לסיוע, לחילוץ ולהצלה יש לציין, כי למרות המורכבות הכרוכה בהקמ ת מערך כיבוי אווירי כמענה זמני לטווח הקצר וכמענה קבוע לטווח הארוך, בביקורת לא נמצא שתפקיד התיאום הכללי והמרכזי הוטל במפורש על גוף כלשהו, ובפועל נמצאו ליקויים בתיאום הכללי והמרכזי של נושא הכיבוי האווירי בכללותו - תיאום האמור להביא לכדי מיצוי את כל הטיפול המקצועי בתחום הקמת מערך כיבוי אווירי בראייה בין -ארגונית. ראש מטה חיל האוויר דאז, תא"ל נמרוד שפר, מסר בעניין זה לצוות הביקורת בנובמבר 2011 ,כלהלן: "כב"ה הם האחראים לנושא כיבוי אש בישראל. עם זאת מאחר שחיל האוויר קיבל את המשימה להקמת יכולת לכיבוי אווירי, הוא ר ואה עצמו אחראי לנושא זה. בניגוד למשל למשימת הגנת שמי המדינה שהינה משימה של חיל האוויר בלבד, הרי שבמשימת הקמת מערך כיבוי אווירי מעורבים גופים רבים שאינם כפופים לחיל האוויר. חיל האוויר מבין שהוא אחראי לכיבוי האווירי בישראל ומשכך הוא מבין כי עליו לעבוד בשיתוף פעולה עם כב"ה, המשטרה, רשות הטבע והגנים ועוד. הדבר מתבצע בפועל - כל הגופים המעורבים בסוגיית הכיבוי האווירי מוזמנים לחיל האוויר לדיוני גיבוש הפתרון לטווח הארוך. חיל האוויר רואה עצמו כאחראי לזמן את כל הגופים המעורבים ולתאם ביניהם בהתאם לצורך הנקודתי". צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "לאור הלו"ז שהוצב לחיל האוויר... לא בוצעו מפגשים עם כל הגופים בעלי העניין (כגון רח"ל), אלא הונחו הנחות על סמך המידע שהועבר מכב"ה... חיל האוויר יחד עם משרד הביטחון מרכזים ומתאמים את כלל ההיבטים הנדרשים לטובת המענה ארוך ה טווח. במסגרת זו בוצעו פגישות תיאום מול כל הגורמים הרלוונטיים לנושא... והמענה הכולל שיופץ לנושא הכיבוי מהאוויר יהיה מתואם ומוסכם עם כל בעלי העניין". מבקר המדינה מציין, כי על אף שראש מטה חיל האוויר, כאמור לעיל, מסר, כי חיל האוויר רואה עצמו אחראי לנושא הכיבוי האווירי בישראל, הרי שבפועל חיל האוויר לא פעל כמתאם כללי ומרכזי לנושא הכיבוי האווירי בכללותו. יש לציין, כי גם המשרד לביטחון הפנים וכב"ה, שהוא הגורם המקצועי לעניין כיבוי שרפות, לא פעלו כמתאם כללי ומרכזי המביא לכדי מיצוי את כל הטיפול המקצועי בתחום זה בראייה בין-ארגונית. גם יחידת הכיבוי האווירי שהוקמה בחיל האוויר, המפעילה מטוסים אזרחיים החל ממאי 2011, לא נבחנה על ידי חיל האוויר בראייה מערכתית, שלמה וכוללת של מאפייני המענה הדרוש. .__________________ .21 תפיסת היכולת הנדרשת מסיוע כיבוי אווירי נגזרת, בין היתר, מגודלם, יכולותיהם וכשירותם של מערכי הכיבוי הקרקעיים בכב"ה ובפיקוד העורף, בכוח אדם ובאמצעים. 22 סגן הרמטכ"ל הנחה ב - 3.5.11 את חיל האוויר ואג"ת לבחון את "האופציות לכיבו י אווירי בשטח בנוי כחלק מההבנה שבחירום נידרש כנראה למצבים מסוג זה". מערכת הביטחון 509 . דוגמה לכך שחיל האוויר לא פעל כמתאם כללי ומרכזי של סוגיית המענה לכיבוי אווירי עולה מדברי תא"ל (מיל') זאב צוק-רם, ראש רח"ל לשעבר, שמסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 , כי 510 דוח ביקורת שנתי63א ."רח"ל23 קיימה מפגש עם המשרד לביטחון הפנים, חיל האוויר ושירותי כב"ה בכדי ללמוד את תהליך הקמת המערך האווירי לכיבוי. נציג המשרד לביטחון הפנים, אשר היה שותף לדיון, ציין שהמשרד לביטחון הפנים פועל ישירות מול משרד הביטחון, וכי מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים מוביל את התהליך. רח"ל קיימה את הדיון בכדי ללמוד את תפיסת ההפעלה של המערך האווירי לכיבוי ואת תהליך בניין הכוח, אולם מכיוון שהנושא טופל ישירות בין מנכ"ל משרד הביטחון למנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, רח"ל לא עסקה בכך בפועל". יצוין לעניין זה, כי במכתבו של מזכ"ץ ראה"ם למשרד מבקר המדינה מאוגוסט 2011 הוא ציין, כי "על כל הגורמים המעורבים בנושא הכיבוי האווירי להיות מתואמים ביניהם, כדי להבטיח ראייה רחבה לאומית בנוגע למערך הכיבוי האווירי בישראל". במכתב מאוגוסט 2011 של רב -טפסר שחר איילון, נציב כבאות והצלה, לטפסר אמיר לוי, מפקד שירותי כבאות גליל מערבי, המשמש גם כנציג כב"ה בעבודת המטה בחיל האוויר, נרשם בנוגע להצעה שהכין חיל האוויר לצורך המבצעי לטווח הארוך, כלהלן: "הניתוח המוצג נתפס בעיני כשטחי ובלתי מקצועי. כיבוי מהאוויר אינו מטפל רק ביערות. לא נבדקו מתארי ייחוס הקשורים לאזורי תעשייה, מבנים גבוהים, מכלי דלק וכו'". מחלקת תוא"ר בחיל האוויר מסרה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2011 , כי "האחריות לכיבוי שרפות במדינת ישראל מוטלת על המשרד לביטחון הפנים באמצעות כב"ה. חיל האוויר נדרש לקלוט את משימת הכיבוי מהאוויר ולא את כלל משימת הכיבוי, הכוללת את התיאום מול כל הגורמים... לא התקיים ממשק עבודה מול רח"ל והמשרד להגנת העורף". משרד ראש הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "ראש הממשלה, כאמור במכתבו של המזכיר הצבאי של ראש הממשלה... מיום 1.1.12 , הטיל על השר לביטחון פנים לבחון את גיבוש המענה הקבוע לכיבוי אווירי, תוך ראייה כוללת של המענה לכיבוי שרפות, הנמצא תחת אחריותו. לפיכך, קיים גורם אחראי ומתכלל לעניין הכיבוי האווירי... השר לביטחון פנים כגורם אחראי לנושא, יגבש את המלצת ו ויביאה בפני ראש הממשלה... ככל שיתקיימו חילוקי דעות מקצועיים בין הגורמים השונים, אלה יטופלו ברמת השר לביטחון פנים, שהוא הגורם האחראי, וככל שיש צורך בכך, תובא המחלוקת בפני ראש הממשלה". המשרד להגנת העורף ורח"ל מסרו למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "אכן צודק המבקר שאין זה מן הראוי שהגוף המקצועי - נציבות הכבאות, המשרד לביטחון הפנים ורח"ל לא שותפו בתהליך עבודת המטה לבניין הכוח האווירי... ביוזמת רח"ל התקיים מפגש עם המשרד לביטחון הפנים, חיל האוויר ושירותי כב"ה בכדי ללמוד את תהליך הקמת המערך האווירי לכיבוי. נציג המ שרד לביטחון הפנים... ציין שהמשרד לביטחון הפנים פועל ישירות מול משרד הביטחון... מכיוון שהנושא טופל ישירות בין מנכ"ל משרד הביטחון למנכ"ל המשרד לביטחון הפנים, רח"ל לא עסקה בכך בפועל". משרד הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 סיכום של מנכ"ל משרד הביטחון מדיון שהתקיים ב - 4.3.12 בנושא "מערך הכיבוי האווירי- בחינת פתרון קבע", שלפיו "האחריות להפעלת המערך צריכה להיות במשרד לביטחון הפנים. .__________________ .23 הממשלה החליטה ב- 19.12.07 /(מס' ב43 ), כי תפקידי רח"ל בזמן רגיעה הם, בין היתר, לרכז עבודת מטה בעניין "ההיערכות והמענה הנדרשים של הארגונים ומשרדי הממשלה בעורף במצבי החירום השונים". מערכת הביטחון 511 . במסגרת מימוש האחריות, המשרד לביטחון הפנים צריך לייצר מוקד הפעלה מבצעי שיידע לעבוד מול כלל הרשויות האזרחיות. במידה ויהיה צורך, מ שרד עד למציאת פתרון קבע. השנה השנייה למיסוד ]רכש[ הביטחון יסייע בסוגיות המערך תתמקד בנושאים הבאים: ... היערכות להעברת אחריות - באחריות המשרד לביטחון הפנים. השנה השלישית למיסוד המערך תוקדש למימוש העברת האחריות לגורם שיוחלט על ידי הממשלה". 512 דוח ביקורת שנתי63א .משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי "משרד הפנים שותף להמלצות... בכל הנוגע לצורך הדחוף שכל הגופים ומשרדי הממשלה שמטפלים בהקמת מערך הכיבוי האווירי, ישותפו בעבודת המטה כדי שיינתן המענה המיטבי לנושא". מבקר המדינה מעיר, כי להקמת מערך כיבוי אווירי בישראל כמענה קבוע לשעת רגיעה ולשעת חירום נדרשת בחינה מקצועית של המשמעויות הנובעות מנושאים רבים וביניהם: תמהיל כלי הטיס הדרושים, פעילות בשעות היום והלילה, כיבוי באמצעות דליית מי -ים ואגמים ("סקופינג"), כיבוי בשטח עירוני, שיתוף פעולה בסיוע מחו"ל, הפעלת חוזי אווירי ויכולות הנדר שות לסיוע, לחילוץ ולהצלה. עקב המורכבות הכרוכה בהקמת מערך כיבוי אווירי כמענה לטווח הארוך, ראוי היה כי הדרג המדיני יקבע כבר בעת ההחלטה על הקמת המערך, גורם מתאם כללי ומרכזי אחד, כדי שיביא לכדי מיצוי את כל הטיפול המקצועי בתחום זה בראייה בין-ארגונית. רק ב - 1.1.1 2 , כנאמר בתגובת משרד ראש הממשלה דלעיל, הטיל ראש הממשלה משימה זו על השר לביטחון הפנים. עוד מעיר מבקר המדינה, כי למרות החלטת הממשלה, כאמור, שרח"ל אחראית לקביעת איום הייחוס הלאומי לעורף, כבסיס לבניין הכוח ולהיערכות משרדי הממשלה, רח"ל לא הייתה מעורבת בנושא הכ יבוי האווירי. אי -שיתופה של רח"ל בנושא הקמת מערך הכיבוי האווירי, כפי שציין גם ראש רח"ל לשעבר, אינו עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה. לדעת מבקר המדינה, חשוב שכל הגופים ומשרדי הממשלה הנוגעים בסוגיה זו ישותפו בעבודת המטה להקמת מערך כיבוי אווירי כמענה קבוע. במקרים של חילוקי דעות בעניינים מהותיים שאינם באים לכדי פתרון בין הגופים הקשורים בהקמת מערך הכיבוי המוטס, כמו בעניין הפעלת מסוקי כיבוי, ראוי שהם יועלו להכרעת הדרג המדיני העוסק בכך: שר הביטחון והשר לביטחון הפנים, ועל פי הצורך יועלו על ידי השרים גם להכרעת ראש הממשל ה. הדבר יאפשר לקבוע מהו המענה המיטבי הדרוש למדינת ישראל בתחום הכיבוי האווירי ומהם האמצעים הנדרשים. .היערכות כב"ה - תרחיש הייחוס .מדינת ישראל נערכת לקראת אירועי חירום, משברים או אסונות מסוגים שונים על פי איום הייחוס לעורף, ובהתאם לכך על משרדי הממשלה וגופים אחרים להכין תרחיש ייחוס ענפי שיהווה בסיס להיערכותם. לפי הנחיות רח"ל 24 , בבסיס ההחלטה על המתארים האמורים להיכלל באיום הייחוס הכללי לעורף, עומד הקשר בין שלושה שיקולים מרכזיים: סבירות ההתרחשות של האירוע הצפוי, חומרת הנזק הצפוי מהאירוע ועלות המענה להתגוננות. זא ת, כדי לקבל תוצאה המאפשרת לאמוד עד כמה רלוונטי מבחינת המשאבים הקיימים להציב את האיום בסדר עדיפויות המתבסס על הנזק הצפוי ממנו. .__________________ .24 חוברת תפיסת היסוד להפעלת העורף במצבי חירום שפרסמה רח"ל באפריל 2010 , 'עמ 10-45. מערכת הביטחון 513 .על פי חוק שירותי הכבאות, התשי"ט- 1959 , מופקדות רשויות הכבאות על כיבוי שרפות, מניעתן או מניעת התפשטותן ועל הצלת נפש ורכוש. לפי איום הייחוס לעורף25 , על רשויות הכבאות להיערך בשעת מלחמה לתקיפות טילים ורקטות ולהפצצות מטוסי אויב ולהיערך למצבי חירום בשגרה של .__________________ .25 'על פי החוברת האמורה שפרסמה רח"ל (עמ 34 ), יש להציב את איום המלחמה ובעיקר ירי טילים בראש סדר היום הלאומי למוכנות למצבי חירום. 514 דוח ביקורת שנתי63א .אסונות טבע ואירועים חריגים כמו שרפות. בהתאם לכך, על נציבות הכבאות להכין תרחיש ייחוס ענפי עדכני הנגזר מאיום הייחוס, ולפעול על פיו לבני ין כוח שיוכל לתת מענה לצורכי כיבוי של שרפות גדולות וקטנות שיפרצו במוקדים רבים או מעטים בעקבות אירועים חריגים כמו מלחמות, התקפות ואסונות טבע. מהמסמכים ברח"ל עולה, כי במאי 2011 העביר ראש תחום אסטרטגיה ושיתוף פעולה ברח"ל לנציב כבאות והצלה ולראש רח"ל טיוטה של תרחיש ייחוס ענפי לכב"ה באירוע של מלחמה לשנים 2016- 2012 , שגובש במשותף עם נציגי כב"ה26 , כסיוע לנציבות הכבאות להכנת תרחיש ייחוס ענפי למלחמה. מהתרחיש עולה, כי בעת מלחמה צפוי ירי של טילים ורקטות לתחומי ישראל העשויים לחולל שרפות גדולות; יידרשו מאמצי כיבוי למשך י ממות; וצפויות שרפות בשטחים פתוחים מיוערים עם צמחייה, בשטחים אזרחיים בנויים ובאזורי תעשייה בשטחים שבהם מוחזקים חומרים מסוכנים. התרחיש כולל גם התייחסות מפורטת למענה שאליו צריך להיערך למלחמה בהיבטים של כבאות קרקעית - כמו כמויות כוח אדם וכלי רכב ייעודיים, ואול ם אין בו התייחסות לתרחיש שבו נדרש להיערך לסיוע ולמענה של כיבוי אש מהאוויר. כמו כן, אין הוא מתייחס לאפשרויות כי יידרש מענה כזה לאירועי חירום של שרפות העשויות להתרחש שלא במצב מלחמה אלא באירועי חירום בשגרה, דוגמת השרפה בכרמל. יצוין בעניין זה, כי מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים דאז, מר יעקב גנות, מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 , כי "מאז הקמת כב"ה לא היה לו תרחיש ייחוס", וכי הוא דרש שייכתב תרחיש ייחוס כדי שעל פיו ניתן יהיה לדרוש תקנים וחומרים מעכבי בעירה. טפסר אמיר לוי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 , כי "כיום, לאחר המעבר של כב"ה למשרד לביטחון הפנים, מתקיימים דיונים במשרד לביטחון הפנים בעניינים שונים הנוגעים לכב"ה, ואפילו יש תרחיש ייחוס לחירום שכתבה רח"ל". ראש מטה חיל האוויר דאז, תא"ל נמרוד שפר, מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 , כי "לצורך גיבוש הפתרון לטווח קצרלא היה תרחיש ייחוס ולא היה זמן לכתוב תרחיש. משכך, עשה חיל האוויר את המיטב והמליץ על המטוסים הרלוונטיים שממילא היו היחידים הזמינים במלאי. כעת מעורב חיל האוויר בבניית תרחיש ייחוס המפרט את כמות השרפות, מיקומן וכדומה. תרחיש ייחוס זה נכתב בשיתוף כל הגופים המעור בים בסוגיית הכיבוי האווירי. כנראה שנציב כב"ה הוא שיחתום על תרחיש הייחוס ואז חיל האוויר יתרגם זאת לבניין הכוח. תרחיש הייחוס שייכתב לא יהיה זהה בהכרח לתרחיש הייחוס שכתבה רח"ל, מאחר שתרחיש הייחוס צריך להיות מותאם למקורות התקציב ולהיות אפשרי למימוש. תרחיש הייח וס שייכתב יהיה כזה שניתן להתאים לו אמצעים בהתאם לתקציב שיינתן. סדר הדברים הוא שקודם נכתב תרחיש כללי ואז נבנית 'תמונת משאבים' ועל בסיס שני מסמכים אלו כותבים את תרחיש הייחוס ובהתאם מוקצים משאבים. חיל האוויר יכתוב את הדרישה המבצעית רק לאחר שיהיה ברור אלו משאב ים יינתנו". מהאמור לעיל עולה, כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 , לא פרסם כב"ה תרחיש ייחוס ענפי לצורך ניתוח מקיף של מכלול האיומים ותרחישי השרפות האפשריות בשעת חירום ובעת שגרה. עם זאת, מפקד יחידת הכיבוי בחיל האוויר מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 , כי בנוגע למענה לטווח הארוך, תרחיש הייחוס לחירום שכתבה רח"ל לדעתו, "אינו אפשרי, שכן לא ניתן לתת מענה ל-115 שרפות ביממה למשך21 .__________________ .26 תרחיש הייחוס לכב"ה למלחמה עוסק במלחמה בזירה הצפונ ית (נגד סוריה והחיזבאללה) עם מעורבות של הזירה הפלסטינית. מערכת הביטחון 515 . ימים רצופים, כפי שחוזה תרחיש הייחוס", וכי בנוגע ליכולת הכיבוי האווירי "מערך הכיבוי ייתן מענה למספר שרפות נקודתיות". משרד מבקר המדינה מציין, כי מהאמור לעיל עולה, כי גם במועד סיום הביקורת תרחיש הייחוס הענפי שאליו כב"ה צריך להיערך בבניין הכוח, מעלה ספקות בדבר היכולת לתת מענה מיטבי. 516 דוח ביקורת שנתי63א .המשרד להגנת העורף ורח"ל מסרו למשרד מבקר המדינה במרץ 2011 , כי "את תרחיש הייחוס הענפי למערך הכבאות, אחראית להכין נציבות הכבאות וזה אמור להיות מאושר על ידי נציב הכבאות ועל ידי השר/מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים בהיותם אחראיים על מערך הכבאות... כלקח מאירועי השרפה בכרמל, מתוך רצון לסייע בקידום העניין, סייע ראש תחום אסטרטגיה ושיתוף פעולה ברח"ל... בהכנת תרחיש הייחוס הענפי ש ל מערך הכבאות. אך אין בכך משום הסרת האחריות מנציבות הכבאות ו/או נטילת אחריות מצד רח"ל על תרחיש הייחוס הענפי של כב"ה". מבקר המדינה מעיר, כי למרות איום הייחוס הלאומי לעורף, ולפיו צפויות בעת מלחמה שרפות רבות באזורים שונים בארץ, ואף שבמשך שנים הפעיל כב"ה בסיוע הקרן לכיבוי אווירי כוח אווירי לכיבוי אש מהאוויר, לא הכינה נציבות הכבאות במשך שנים תרחיש ייחוס ענפי, וממילא לא ערכה את ניתוח המענה הדרוש להקמת מערך כיבוי אווירי כהיערכות לאיומים הצפויים. נציבות כבאות והצלה מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 , כי "נבנה ותוקף תרחיש הייחוס של כב"ה בשגרה ובחירום. תרחיש זה כולל את איום הייחוס של הכיבוי מהאוויר". .הכנת הדרישה המבצעית .מדינות נערכות לכיבוי שרפות לפי איומים ותרחישים האופייניים לכל מדינה, והן מתעדפות לפיהם הקמת טייסות כיבוי אש, הכוללות, כל מדינה כפי החלטתה, מסוקי כיבוי, מטוסי כיבוי כבדים וקלים ומטוסים בעלי יכולת "סקופינג". לחלק מהמדינות צי של כלי טיס לכיבוי אש מהאוויר המוחזקים על ידי רשויות שונות של המדינה, ובמדינות אחרות שוכרת המדינה שירותי כיבוי אש מהאוויר מחברות פרטיות. כדי לפתח אמצעי לחימה (אמל"ח) לכיבוי אווירי יש תחילה לאפיין את הדרישות המבצעיות של המשתמש. כך למשל, בחיל האוויר נקבע, כי כחלק מתהליך הפיתוח של אמצעי הלחימה יש להכין דרישה מבצעית שמטרתה "להגדיר לאחראי על הפיתוח את דרישות המשתמש המבצעי אשר עמידה בהן פירושה מילוי הצורך המבצעי"27. ,בביקורת עלה, כי כב"ה שהוא הגוף המקצועי בתחום כיבוי אש, לא הכין, כאמור, תרחיש ייחוס ענפי. כב"ה גם לא ערך עבודת מטה, בסיוע מקצועי של חיל האוויר בתחום התעופה, להכנת דרישה מבצעית לכוח הכיבוי האווירי הדרוש לפי מתארי השרפות בעתות חירום ובעתות שגרה, ולהגדרת הצורך בסיוע של מדינות זרו ת באמצעות מטוסי כיבוי בתרחישים מסוימים. הכנת דרישה מבצעית על ידי כב"ה היא הכרחית כדי לסכם את הצורך המבצעי של כב"ה בכיבוי אווירי כמענה משלים בתרחישי השרפות השונים. בין היתר על דרישה מבצעית לתאר כלהלן: הרקע הכללי לצורך המבצעי בטייסת כיבוי, המצב הקיים בתחום זה ערב הכנת דרישה מבצעית, היכולות המבצעיות הנדרשות מכלי הטיס השונים, בחירום ובשגרה, ביום .__________________ .27 הוראות זרוע האוויר (פרק 103.02.) מערכת הביטחון 517 . ובלילה, באילו תנאים על כלי הטיס לפעול, ומה התוצאות וההישגים שצריכים להתקבל מפעולותיהם של כלי הטיס. יצוין, כי בחינה כזו חייבת להתבסס, בין היתר, על ניסיון מהפעלת מטוסים לכיבוי אווירי בחו"ל ובארץ, בחינת סוגים של כלי הטיס המתאימים ותמהיל המטוסים העונה לצרכים: מטוסים גדולים או קטנים או שימוש משולב ביניהם ושימוש במסוקים. נוסף על כך, יש לבחון סוגיות, כגון הכשרה 518 דוח ביקורת שנתי63א .ורישוי של כלי טיס וטייסים, תחזוקה של כלי טיס, הצורך בהקמת מערך ח וזי מסייע; לבחון יכולות מקצועיות לכיבוי אש מהאוויר על ידי חומרים שונים28 , כגון: מי ים, מי אגמים וברכות, קצפים וג'לים, אבקות, רכז נוזלי; לבחון יעילות ואפקטיביות של הפעלה בשיטות שונות של כיבוי מהאוויר; לבחון מנחתים לקליטה ולהפעלה של המטוסים, הכשרה ואימון מקצו עי של הטייסים, סדרי שינוע, אחסון, ערבוב חומרים, העמסה ומעקב ופיקוח על קיום רמות מלאי29 .של חומרים מעכבי בעירה במכתבו של טפסר אמיר לוי מינואר 2011 למנכ"ל המשרד לביטחון הפנים צוין, כי עמדת כב"ה, כפי שגובשה בדיונים בראשות נציב כבאות והצלה דאז, רב -טפסר שמעון ר ומח, ונציגי הקרן לכיבוי אש מהאוויר, היא שכדי לתת מענה לתרחיש הייחוס ולמאפייני הסיכון, נדרשת יכולת אווירית משולבת כלהלן: א. 6-8 מטוסים בקיבולת של 4-5 ;מ"ק עם יכולת איסוף מים מהים או מאגמים ב. שני מטוסים בקיבולת של 10 מ"ק עם יכולת נשיאה והטלה של חומריםמעכבי בעירה; ג. 4-6 מסוקים (מסוג "ינשוף" או"בלאק הוק") עם מתקן תלוי לדליית מים בקיבולת של 2.5 מ"ק. מכאן, שלדעת טפסר אמיר לוי, גודלו הדרוש של המערך המוטס לכיבוי אווירי צריך לעמוד על 12-16 .כלי טיס מסוגים שונים ובעלי קיבולת שונה של מים המשרד להגנת העורף ורח"ל מסרו למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "היבטי בניין הכוח, לאור תרחיש הייחוס, אמורים להיבנות על ידי הגוף האחראי לכך במדינת ישראל, המשרד לביטחון הפנים, אשר לו האחריות והסמכות גם להגדיר את הדרישה המבצעית. רח"ל צריכה להיות מעורבת ולוודא שהתהליך הנ"ל מתקיים". משרד הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 סיכום של מנכ"ל משרד הביטחון מדיון שהתקיים ב- 4.3.12 בנושא "מערך הכיבוי האווירי- בחינת פתרון קבע", שלפיו "סיום הגדרת דרישה מבצעית... באחריות המשרד לביטחון הפנים. הקצאת משאבים נדרשים להמשך קיום המערך - באחריות המשרד לביטחון הפנים... יש צורך בקביעת תמהיל סד"כ כלי טייס... אחריות לקביעת התמהיל: המשרד לביטחון הפנים". צה"ל מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 ,, כי "לאור לוח הזמנים הקצר בוצעה 'למידה תוך כדי עשייה' וניתן פתרון ראשוני מבוסס מידע גם ללא צורך מבצעי. למרות זאת, הפתרון שניתן היה מבוסס על מידע אמין שנאסף מכב"ה ומהמתפעלים... וכלל מחקר ראשוני. במענה הקבע נערכת עבודה כוללת, אשר אחד מתוצריה יהיה גיבוש צורך מבצעי מתוקף ומאושר על ידי כב"ה". .__________________ . 28 .התאמת חומרים מעכבי בעירה לשימוש במטוסים מסוגים שונים היא סוגיה מורכבת בישראל משתמשים לכיבוי רק במטוסי ריסוס קלים עם חומרים המותאמים להשלכה ממטוס קל. מחקר של מי נהל המחקר החקלאי בבית דגן ושל אגף הייעור, הקרן הקיימת בישראל, "כימיקלים ללחימה בשרפות שדה ויער בישראל: היבטים יישומיים", יוני 2010 ', עמ17. 29 .המשרד לביטחון הפנים אחראי לרכש ולניהול רמות מלאי של חומרים מעכבי בעירה מערכת הביטחון 519 . מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהקמת טייסת כיבוי בחיל האוויר שתוכל לתת מענה מסייע ל צרכים המבצעיים של כב"ה לפי תרחישי השרפות החזויים בעתות חירום ושגרה, היא פרויקט הכרוך בהשקעה כספית של מאות מיליוני ש"ח, עולה ספק אם בהיעדר תרחיש ייחוס ענפי באותה עת, ושאותו היה על כב"ה לפרסם, ניתן היה לקבוע במבוסס ובאופן מיטבי את הדרישה המבצעית לבניין הכוח, כפי שהציגה כב"ה, כאמור לעיל. עתה, משכב"ה הודיע למשרד מבקר המדינה (באפריל 2012 , כאמור) כי "נבנה ותוקף תרחיש הייחוס של כב"ה בשגרה ובחירום", כולל איום הייחוס של הכיבוי האווירי, ראוי אפוא, שכב"ה והמשרד לביטחון הפנים, שהאחריות לכב"ה הועברה אליו, יגבשו, בסיוע חיל האוויר, כגורם המקצועי בתחום התעופה, דרישה מבצעית אשר תשקף נכונה את הצרכים מבחינת המבנה של מערך הכיבוי האווירי שיש להקים, הסד"כ והתמהיל של כלי הטיס הדרושים. .חכירת שירותי כבאות אווירית .המכרז בעקבות המלצת צה"ל הודיע מזכ"ץ ראה"ם למזכ"ץ שר הביטחון ב- 27.1.11 , בין היתר, כי "ראש הממשלה מקבל את המענה לטווח הקצר, באמצעות חכירת מטוסים, כפי שהוצג על ידי סגן הרמטכ"ל. ראש הממשלה קובע כי יכולת שאיבת מים מהים היא חלק מהמענה שיבחר לטווח הקצר ולמענה הקבוע". כאמור, מזכ"ץ ראה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 , כי "מערכת הביטחון הציגה לראה"ם המלצה לטווח הקצר של חכירת המטוסים מסוג Air Tractor ." לאחר האישור של ראש הממשלה והנחיותיו, כאמור, החל מנה"ר בגיבוש מכרז לחכירת שירותי כיבוי אווירי (להלן - המכרז): ב - 23.1.11 פנה מנה"ר למספר חברות ב"הודעה לספקים בנושא מכרז לטובת רכש שי רותי כיבוי". בהודעה זו נרשם, בין היתר, כי "משרד הביטחון/מינהל ההרכשה והייצור מודיע בזאת על כוונתו לפרסם עד לתאריך 6 בפברואר 2011 מכרז לטובת רכש שירותי כיבוי בשיטת ליסינג תפעולי. התקשרות עם הספק הזוכה תתבסס על אחריות מלאה של הספק להצטיידות במטוסים, תפעול המ ערך, אחזקתו והטסתו, כולל הכשרת טייסים ישראליים... הספקים נדרשים להתבסס בהצעתם על אחד מ -2 סוגי [המטוסים30 שאושרו על ידי מערכת הביטחון לתקופת הביניים ונמצאו כמתאימים] לביצוע המשימה... מטרת מכתב זה הינו לאפשר לספקים המעוניינים להיערך בהתאם לקראת הגשת המענה". ב- 6.2.11 פרסם מנה"ר "בקשה להצעת מחיר לאספקת שירותי כיבוי אש באמצעות מטוסים" לפי מפרט ( SOW31 ) שהכין חיל האוויר. בתכולות העבודה של המכרז נדרש, בין היתר, כי החברה המציעה תחזיק "לפחות 7 ...מטוסים חדשים על פי אפיון המצורף בנספח א'. החברה תפעיל סוג אחד של מטוסי כיבוי". באפיון המטוס שפורט בנספח א' נרשם, בין היתר, כי מנוע המטוס יהיה מסוג " PT6A - .__________________ .30 מערכת הביטחון אישרה להתבסס על מטוסי "אייר-טרקטור" או "פייר -טראש". 31 Statement Of Work - .תכולת העבודה 520 דוח ביקורת שנתי63א .67(F) ". יש לציין, כי סוג המנוע שנקבע באפיון של המכרז מתאים למטוס מסוג "אייר-טרקטור". כפי שעלה בביקורת, המכרז לא היה בגדר מכרז פומבי כי אם מכרז "סגור", שהוא לפי תקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג - 1993 , "מכרז לצורותיו השונות, שבו הפנייה מערכת הביטחון 521 . להזמנת הצעות נעשית למציעים מסוימים בלבד". מלשכת היועץ המשפטי למערכת הביטחון נמסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 , כי "היציאה למכרז סגור נעשתה בהתאם לתקנה 5()(א10 ) לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג- 1993 , הקובעת כי לא תהיה חובה על משרד הביטחון לערוך מכרז פומבי, אלא מכרז סגור, לגבי עסקה לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים, כאשר משרד הביטחון מקיים תחרות על המחיר... לאור הדחיפות שהייתה ביציאה ל מכרז והרצון להפחית את הסיכון של המשרד בקיום המכרז, הוחלט לפנות לחברות שיש להן ניסיון בתחום התעופה ]הביטחון[ ."האזרחית ובתחום הריסוס החקלאי לוח הזמנים לקיום המכרז היה קצר, והמועד האחרון להגשת ההצעות של החברות המתמודדות נקבע ל - 20.2.11 . כפי שעלה, שלוש חברות ה גישו הצעות למכרז והחברה שזכתה בו הייתה "אלביט מערכות" (יחד עם שותפתה למכרז, חברת "כים-ניר") (להלן - החברה). הסכום שהציעה החברה היה קרוב מאוד לאמדן המוקדם שערך משרד הביטחון כמסמך פנימי. ההצעות של שתי החברות האחרות שהשתתפו במכרז היו גבוהות משמעותית מההצעה של החברה. ב- 23.2.11 בחר מנה"ר את ההצעה הזולה כהצעה הזוכה מבין שלוש ההצעות והודיע לחברה על זכייתה במכרז. להלן עיקרי החוזה שנחתם בין משרד הביטחון לבין החברה: החוזה כולל כיבוי אווירי באמצעות שבעה מטוסים מסוג "אייר -טרקטור", מתוכם שניים בעלי יכולת "סקופינג"; תקופת החוזה היא לארבע שנים עם אופציה להארכה לשנה נוספת וכן אפשרות לסיום החוזה לפני תום התקופה. החוזה הוא בשיטת "ליסינג" שבמסגרתו רוכש משרד הביטחון שעות טיסה לכיבוי ולימי כוננות, והחברה רוכשת את מטוסי הכיבוי, מקימה את התשתיות הנדרשות, מבצעת את התחזוקה הנדרשת ומחזיקה צוות טייסים. עלות חכירת שבעת מטוסי הכיבוי עומדת על סך של כ-78.4 מיליון ש"ח לתקופת החוזה, וכן נרכשה תוספת להסבת שני מטוסי כיבוי לבעלי יכולת "סקופניג"32 בסך של כ-16 מיליון ש"ח33. כאמור, במאי 2011 הוקמה בחיל האוויר יחידת הכיבוי האווירי המפעילה את מטוסי הכיבוי האזרחיים: חמישה מטוסי כיבוי פעילים ושניים שהמתינו לסיום הליכי רישוי מיוחדים ולהסבתם ליכולת "סקופינג". מטוסים ל"סקופינג" כאמור, במכתבו של מזכ"ץ ראה"ם מ - 27.1.11 למזכ"ץ שר הביטחון נכתב, בין היתר, כי "ראש הממשלה קובע כי יכולת שאיבת מים מהים היא חלק מהמענה", וכן נכתב, כי "מיותר לציין, שלאורכה של מדינת ישראל קיימת אפשרות לשאיבת מים בזמינות גבוהה מהים התיכון ובצפונה יש את אגם הכינרת וכי מדינות רבות, מנוסות מאיתנו בכיבוי שרפות, מצוידות ביכולת זאת". במסגרת המכרז נרכשה אפוא תוספת להסבת שני מטוסי כיבוי לבעלי יכולת "סקופינג" בסך של כ -16 מיליון ש"ח, כאמור. .__________________ .32 .אופציה זו כוללת עלויות של ציוד נלווה, הכשרות טייסים ועוד 33 .הסכומים כוללים מע"מ 522 דוח ביקורת שנתי63א .יש לציין, כי עלות מטוס "אייר-טרקטור" בודד ללא ערכת הסבה ל"סקופינג" הינה כ - 2 מיליון דולר, ומכאן שעלות ההסבה ל"סקופינג" היא יקרה יחסית ושוות ערך לעלות רכישת שני מטוסי כיבוי רגילים34. .__________________ .34 הדברים נכתבו במצגת "מערך כיבוי אש אווירי" מ- 9.3.11 .שערך חיל האוויר מערכת הביטחון 523 . בביקורת לא נמצא, כי קביעת ראש הממשלה בדבר הצורך לבסס את המענה גם על מטוסים בעלי יכולת "סקופינג", כאמור, הסתמכה על עבודת מטה או על המלצה מקצועית של משרד הביטחון וצה"ל, שבדקו את ההיבטים המקצועיים והכספיים הכרוכים בהפעלת מטוסי כיבוי בעלי יכולת "סקופינג". לפי תנאי המכרז ניתנה למשרד הביטח ון האפשרות להודיע על ביטול הצורך בהסבת שני מטוסים לבעלי יכולת "סקופינג" עד 3.3.11 . בביקורת עלה, כי זכות זו לא מומשה, ומשרד הביטחון רכש את ערכת ההסבה ל"סקופינג" עבור שני מטוסי כיבוי. זאת, למרות העובדה שמשרד הביטחון לא בחן עד אז את סוגיית יכולת ה"סקופינג" וכדאיותה המקצועית והכספית. כפי שעלה בביקורת, בפועל, רכש שני המטוסים בעלי יכולת ה"סקופינג" נמצאה בעייתית ומנוגדת לחוות הדעת המקצועית שערכו, מאוחר יותר, חיל האוויר ומשרד הביטחון. להלן הפרטים: ב- 6.3.11 ערכה מחלקת אמל"ח בחיל האוויר נייר עמדה בנושא "יכולת שאיבה ימית לטובת כיבוי אש מהאוויר", שהופנה, בין היתר, לראש חטיבת התכנון באג"ת35 . נייר העמדה מצביע על חסרונות וליקויים משמעותיים בשימוש ב"סקופינג", ובהם: יעילות המים נמוכה בכ-30% בכיבוי ישיר מאשר יעילות חומר מעכב בעירה; השימוש ב"סקופינג" מוגבל לגלים בגובה של עד 60 ס"מ שעה שגובה הגלים הממוצע בים התיכון בקיץ מאפשר "סקופינג" בפחות משליש מהימים; בעקבות הוספת ערכת "סקופינג" נפגעים ביצועי המטוס; ביצוע ה"סקופינג" מגדיל את הסיכון הבטיחותי של הטיסה; אחזקת מטוס המבצע "סקופינג" אינטנסיבית ומורכבת יותר. משכך, עמדת חיל האוויר הייתה, כי "ניתוח ביצועי המטוס, אפקטיביות המערכת והסיכונים הבטיחותיים, מראה כי ערכת ה'סקופינג' פוגעת ביכולות המטוס. עלות הערכה... היא כעלות מטוס נוסף אשר נותן דלתא מבצעית משמעותית לכיבוי שרפות מהאוויר... חיל האוויר ממליץ שלא להצטייד בערכות וביכולת ה'סקופינג' בעיתוי זה ולבחון את הנושא בטווח הארוך בלבד"36 . ממסמך מ - 15.3.11 של סיכום דיון של מפקד חיל האוויר שהתקיים ב - 9.3.11 בנושא "הקמת היחידה לכיבוי אש מהאוויר", נרשם, בין היתר, כי "המלצתו המקצועית של חיל האוויר היא לא לממש את יכולת ה'סקופינג' בשלב זה. במידה שייקבע אחרת יפעל החיל להטמעתה כנדרש". בסיכום דיון עם סגן הרמטכ"ל בנושא "מערך כיבוי האש האווירי" מ- 9.3.11 , שבו השתתף גם ראש מטה חיל האוויר, נרשם כי "סגן הרמטכ"ל מקבל עקרונית עמדת חיל האוויר, לפיו ניתן לוותר על יכולת ה -'סקופינג', בשל עלותה הגבוהה, חוסר יעילותה המבצעית והסיכונים הבטיחותיים. הגם שכך, לאור הנחיית הדרג המדיני, יש להמשיך ולקדם היכולת בשני המטוסים הראשונים, כפי שסוכם". על פי הנכתב במסמך של סיכום הדיון הנ"ל, הסיכום הועבר, בין היתר, לסמנכ"ל וראש מנה"ר במשרד הביטחון ולעוזר מנכ"ל משרד הביטחון. במכתבו של ראש מטה חיל האוויר .__________________ .35 ,המכתב הופנה גם לידיעת ראש אג"תמפקד חיל האוויר וראש לשכת סגן הרמטכ"ל. 36 סיבות נוספות נגד ההצטיידות במטוסים בעלי יכולת "סקופינג" היו כלהלן: במדינת ישראל מנחתים רבים, ולכן מכל מנחת אפשר להגיע לכל מוקד שרפה בתוך 7 ,דקות ומשכך מתייתר הצורך במטוסי "סקופינג"; יעילות השימוש במים לכיבוי שרפות נמוכה ב-30% מחומרי כיבוי; והוספה של ערכת ה"סקופינג" מגבילה את כמות המים ל - 2,400 ליטר במקום 3,100 .ליטר ועוד 524 דוח ביקורת שנתי63א .לסגן הרמטכ"ל מ- 3.4.11 המתייחס לסיכום זה הוא ביקש "לחדד את עמדת חיל האוויר שהוצגה בדיון... לא לממש יכולת סקופינג עקב חוסר יעילות מבצעית". מערכת הביטחון 525 . יש לציין, כי בביקורת לא נמצא שצה"ל ומשרד הביטחון קיימו דיון משותף בנושא ההצטיידות בערכות הסבה ל"סקופינג" טרם רכישתן והרכבתן על המטוסים, בראשות שר הביטחון או בראשות מנכ"ל משרד הביטחון, שבו העלה צה"ל את הסתייגויותיו המקצועיות והכספיות של חיל האוויר, כאמור, כדי ששר הביטחון או משרד הביטחון ישמיעו את עמדתם בנושא. עוד עולה, כי שני המטוסים בעלי יכולת ה"סקופינג" לא הופעלו מאחר שלהטסתם נדרשה הכשרה ארוכה ומורכבת. ממסמכי חיל האוויר עולה, כי העובדה ששני המטוסים בעלי יכולת ה"סקופינג" לא הופעלו, כאמור, פגעה בהיערכות המבצעית ובמענה המבצעי של מערך הכיבוי האווירי לקיץ 2011 :. להלן הפרטים מפקד יחידת הכיבוי בחיל האוויר, מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 בעניין מבצעיות היחידה, כי "זמינות מטוסים לא מספקת (בין 4-5 ) עקב אי -הטסת או ]""סקופינג[ המטוסים הימיים אי-הסבתם למטוס יבשתי". במסמך "סטטוס היחידה לכיבוי אווירי" מיוני 2011 שערך חיל האוויר, נרשם, בין היתר, כי "2 מטוסים מתוך ה-7 הינם מטוסים בעלי יכולת איסוף מים מהים - נכון להיום אין כשירות מבצעית על המטוסים הללו לאור משך הכשרה ארוך ומורכב... נדרש להגדיל את הסד"כ המבצעי בהקדם - הסבת מטוס סקופינג (מטוס ימי) לתצורה יבשתית". בסיכום מיולי 2011 של דיון בנושא "מטוסי כיבוי אש" שנערך ביחידהלניהול הרכש עומדת בזמינות של ]אלביט[ של משרד הביטחון נכתב, בין היתר, כי "החברה 80% הנמוכה מהזמינות שהוגדרה בחוזה וזאת כיוון ששני מטוסי ה-'סקופינג' אינם מבצעיים מסיבות התלויות במשרד. סגן הרמטכ"ל אישר לפרק את קיט ה-'סקופינג' ממטוס אחד, עלות הפירוק מוערכת בכ - 300-400 אלף ש"ח". משרד הביטחון המליץ באותו דיון "להפוך לאלתר את שני המטוסים לתצורה יבשתית". גם נציג חיל האוויר שהשתתף בדיון האמור ציין, כי "נדרש לפרק מיידית את ה'סקופינג' משני המטוסים ולהגדיל בכך את הזמינות". בתחקיר פעילות חודשי מיולי 2011 שקיימה היחידה לכיבוי אווירי נרשם, בין היתר, כי קיים חוסר משמעותי במטוסים. מתחקיר מיולי 2011 של הפעלת יחידת הכיבוי האווירי בחיל האוויר שקיים מפקד היחידה, עולה, בין היתר, כי קיים "חוסר משמעותי בסד"כ"; "נדרש לבצע פעולות להגדלת כמות הסד"כ הזמין"; "מטוסי הקרן לכבאות (תלם וכים-ניר) הינם חלק מהסד"כ המשלים לכיבוי אווירי" 37 . טפסר אמיר לוי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2011 , כי כגורם המקצועי בכב"ה הוא סבור שיכולת ה"סקופינג" מיותרת בשל עלותה הגבוהה (כאמור, כ-16 מיליון ש"ח), והוא אף אמר זאת בדיון שהתקיים במשרד הביטחון, וציין כי במחיר ה"סקופינג" עדיף לרכוש שירותי כיבוי של מטוסים נוספים. עוד ציין, שייתכן של"סקופינג" יתרון במקרה של הפגזת מנחתים, אך מימוש יכולת זו היא מוגבלת ותלויה בגובה נמוך של הגלים. לדבריו, מאחר שמטוסי הכיבוי שמפעילה יחידת הכיבוי של חיל האוויר אינם כוללים את שני המטוסים הימיים ("סקופינג"), נוצר .__________________ .37 כאמור, כבר ביוני 2002 החליטה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לדרוש מנציבות כב"ה "לזרז מיידית רכישת מטוסי כיבוי ייעודיים בפרק זמן קצר מתוך שסברה, כי לא ייתכן להסתפק ב -10 של חברת "כים [ מטוסים בלבד - כאשר ]"ניר מספר השרפות לא פחת". 526 דוח ביקורת שנתי63א .חוסר במטוסי כיבוי, שכן יוצא שסד"כ המטוסים כולל בדרך כלל רק 5-4 מטוסים38 , .ולפיכך נדרש להפעיל גם מטוסי כיבוי של הקרן לכיבוי אש מהאוויר .__________________ .38 .אחד מהמטוסים נמצא בדרך כלל בסבב טכני בשל אחזקה או תקלות מערכת הביטחון 527 . יש לציין בעניין ה"סקופינג", כי מפקד יחידת הכיבוי האווירי מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 , כי "בע ה"אייר[ לון של המטוס - רשום שיכולת ]"טרקטור שאין בישראל".]סוג אגמים['סקופינג' נועדה ל מזכ"ץ ראה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2011 , "שלא נאמר לראש הממשלה שיש בעיה כלשהי עם ה'סקופינג'. בדיונים עם צה"ל ומשרד הביטחון לא נאמר שיש בעיה לגבי 'סקופינג', ואם יש ב עיה כזו, על משרד הביטחון להעלות אותה בפני ראש הממשלה". מזכ"ץ ראה"ם מסר עוד, כי "אם יוצג נייר עמדה של משרד הביטחון הקובע שיכולת ה'סקופינג' אינה נדרשת, הרי שראש הממשלה ידון בכך וישקול שוב את החלטתו בעניין הצורך ביכולת ה'סקופינג'". מפקד יחידת הכיבוי האווירי מסר למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 בעניין זה, כי "כיום ישנם חמישה מטוסי כיבוי פעילים. הייתה פנייה לראה"ם, פעם נוספת, למכור את ערכת ה'סקופינג' ולהסב את מטוסי הכיבוי הללו למטוסי כיבוי רגילים. גם השר לביטחון הפנים תומך בעמדה זו. הדבר נובע מכך שחסר סד"כ של מטוסי כיבוי. המחסור בסד"כ הוא אחד הלקחים המשמעותיים ביותר, והדבר עולה בתחקירים של הפעלת הטייסת... גם אם כל שבעת מטוסי הכיבוי היו פעילים כיום היה צריך עוד סד"כ... חיל האוויר מקיים דיונים משותפים עם כב"ה במטרה לשפר את הפעלת מערך הכיבוי המוטס, אך המחסור בסד"כ הוא הגורם העיקרי שמקשה על הפעילות". ראש מטה חיל האוויר דאז, תא"ל נמרוד שפר, מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2011 ', כי "בנוגע ל'סקופינג- חיל האוויר מסר את מיטב דעתו המקצועית לפיה אין לרכוש את ערכת ה'סקופינג', וגם לאחר סיכום סגן הרמטכ"ל שהחליט לרכוש את ה'סקופינג ', חזר חיל האוויר על דעתו אך קיבל הנחייה לרכוש את הערכה. לחיל האוויר היה ידוע, כי מטוסים עליהם מורכבת ערכת ה'סקופינג' מוגבלים במתאר הפעולה שלהם בגלל ערכה זו, ומשכך כיום מפרקים את הערכות משני המטוסים עליהם הן הותקנו... הסבת מטוסי ה'סקופינג' למטוסים רגילים תתבצע בתוך כחודש, וכן יירכש מטוס נוסף ללא צורך בהעמדת תקציב נוסף על זה שניתן לפרויקט. עמדת חיל האוויר בנוגע ל'סקופינג' הגיעה לסגן הרמטכ"ל ולשר הביטחון ובאופן בלתי רשמי ייתכן שהגיעה גם למזכ"ץ ראה"ם. עמדת חיל האוויר בנוגע ל'סקופינג' הופיעה במסמכים והייתה ידועה". ראש המטה אמר, כי אינו יודע מדוע הוחלט לרכוש את ערכות ה"סקופינג", וכי בסופו של דבר הוחלט לקבל את עמדת חיל האוויר. בנובמבר 2011 פנה נציב כבאות והצלה, רב-טפסר שחר איילון, למנכ"ל המשרד לביטחון הפנים דאז, מר יעקב גנות, בעניין כמות מטוסי כיבוי אש, וציין, כי בשרפה שפרצה ב- 13.11.11 באזור הכרמל פעלו ארבעה מטוסי כיבוי וכי "נאלצנו להזניק מטוסים נוספים של חברת 'תלם' המתואמים באמצעות הקרן לכיבוי אש מהאוויר. כמות מטוסי הכיבוי האווירי הזמינה, קרי - 4 מטוסים מבצעיים אינה מקובלת עלי ואני יודע שגם אינה מקובלת עליך. נרכשו 7 מטוסי כיבוי מהאוויר ואינני מבין מדוע לא ניתן להזניק ולהפעיל 7 מטוסים בו זמנית... בעבר ציינתי שאני זקוק ל -12 ."מטוסים מבצעיים בביקורת לא נמצא, כי משרד הביטחון או צה"ל ערכו אמדן של ההוצאות והנזקים בגין עלויות רכישת ערכות ה"סקופינג", התקנתן, פירוקן ואי-הפעלת שני המטוסים שעליהם הורכבו הערכות, שמשמעותה אבדן כשירותם של שניים מתוך שבעת מטוסי הכיבוי בקיץ 2011. משרד ראש הממשלה מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "בפגישה אצל כי לאור הידע שנצבר ]לידיעתו[ השר לביטחון פנים נדון גם נושא הסקופינג והובא במהלך השנה לצורך גיבוש המלצה על סוג המטוס, לדעת כל הגורמים המקצועיים 528 דוח ביקורת שנתי63א .נכון יותר לפעול ללא יכולת הסקופינג. עם סיום עבודת המטה המסודרת והמקיפה, יביא השר לביטחון פנים את המלצותיו בפני ראש הממשלה". עוד מסר משרד ראש הממשלה בעניין זה, כי "בדיונים שנערכו עם צה"ל ומשרד הביטחון לא נאמר שיש בעיה לגבי הסקופינג, ואם יש בעיה כזו, על משרד הביטחון להעלות אותה מערכת הביטחון 529 . מול ראש הממשלה... כעובדה לא הגיע כל מידע למזכ"ץ בנוגע לעמדת חיל האוויר לעניין הסקופינג". משרד הביטחון מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2012 , כי "עם קבלת ההנחיה להסב חזרה את שני מטוסי ה' סקופינג' לתצורה יבשתית (מאחר ולא מילאו את ייעודם) נוהל משא ומתן עם החברה, שבסיומו הוסבו שני המטוסים וכן עובה מערך הכיבוי באמצעות רכש מטוס נוסף (8 ."במספר) ללא תוספת תקציב רל"ש סגן הרמטכ"ל העביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2012 את "סיכומי סגן ממועדים ש [ הרמטכ"ל בנושא ]ונים scooping אשר הועברו לידיעת מנכ"ל שר הביטחון ואף למזכ"ץ ראש הממשלה". רל"ש סגן הרמטכ"ל ציין, כי "חשוב להבהיר הצבא והאמון על ]ראש מטה[ כי בסמכותו של סגן הרמטכ"ל מתוקף היותו רמ"ט בניין הכוח בצה"ל להחליט החלטות מסוג זה. הגם שכך, עקב העובדה שראש הממשלה התייחס ליכולת זו באופן אישי הובא הנושא כאמור... לידיעת מזכ"ץ ראש הממשלה". כאמור, במכתבו של מזכ"ץ ראה"ם מ - 27.1.11 למזכ"ץ שר הביטחון נכתב, כי "ראש הממשלה קובע כי יכולת שאיבת מים מהים היא חלק מהמענה". הגורמים המקצועיים והפיקודיים בצה"ל ובכב"ה הגיעו למסקנה, בהתבסס על נימוקים מקצועיים וכספיים כבדי משקל, כי יעילות הפתרון של התקנת ערכות "סקופינג" (כיבוי באמצעות דליית מי -ים ואגמים) במטוסי "אייר -טרקטור" העולה מיליונים רבים, מוטלת בספק. למרות זאת, המשיך משרד הביטחון ברכש שתי ערכות "סקופינג" למערך הכיבוי המוטס. מבקר המדינה מעיר, כי בביקורת לא נמצא שהמלצתם של צה"ל וכב"ה, ואחר כך גם של היחידה לניהול הרכש של משרד הביטחון, שלא להסב מטוסי כיבוי קיימים למטוסים בעלי יכולת "סקופינג", הוצגה בפני שר הביטחון והשר לביטחון הפנים, ולא נמצא שהנושא עלה לראש הממשלה כדי שישקול מחדש את החלטתו בעניין זה, וזאת טרם הסבת המטוסים לבעלי יכולת "סקופינג". דבר זה היה מונע את ההשקעה הכספית המיותרת, נוכח העובדה שלבסוף הוחלט לפרק את ערכת ה"סקופינג" מהמטוסים. .סיכום והמלצות .להקמת מערך כיבוי אווירי בישראל כמענה קבוע לשעת רגיעה ולשעת חירום נדרשת בחינה מקצועית של המשמעויות הנובעות מנושאים רבים, וביניהם: תמהיל כלי הטיס הדרושים, פעילות בשעות היום והלילה, כיבוי באמצעות דליית מי-ים ואגמים ("סקופינג"), כיבוי בשטח עירוני, שיתוף פעולה בסיוע מחו"ל, הפעלת חוזי אווירי ויכולות הנדרשות לסיוע, לחילוץ ולהצלה. עקב המורכבות הכרוכה בהקמת מערך כיבוי אווירי כמענה לטווח הארוך, ראוי היה כי הדרג המדיני יקבע כבר בעת ההחלטה על הקמת המערך, גורם מתאם כללי ומרכזי אחד, כדי שיביא לכדי מיצוי את כל הטיפול המקצועי בתחום זה בראייה בין-ארגונית. רק ב - 1.1.12 , כפי שצוין בתגובת משרד ראש המ משלה לדוח הביקורת, הטיל ראש הממשלה משימה זו על השר לביטחון הפנים. 530 דוח ביקורת שנתי63א . חשוב שכל הגופים ומשרדי הממשלה הנוגעים בסוגיה זו ישותפו בעבודת המטה להקמת מערך כיבוי אווירי כמענה קבוע. במקרים של חילוקי דעות בעניינים מהותיים שאינם באים לכדי פתרון בין הגופים הקשורים בהקמת מערך הכיבוי המוטס, כמו בעניין הפעלת מסוקי כיבוי, ראוי שיועלו להכרעת הדרג המדיני העוסק בכך - שר הביטחון והשר לביטחון הפנים - ועל פי הצורך יועלו על ידי השרים גם להכרעת ראש הממשלה. הדבר יאפשר לקבוע מהו המענה המיטבי הדרוש למדינת ישראל בתחום הכיבוי האווירי ומהם האמצעים הנדרשים. מאחר שהקמת טייסת כיבוי בחיל האוויר, שתוכל לתת מענה מסייע לצרכים המבצעיים של כב"ה לפי תרחישי השרפות החזויים בעתות חירום ושגרה, היא פרויקט הכרוך בהשקעה כספית של מאות מיליוני ש"ח, עולה ספק אם בהיעדר תרחיש ייחוס ענפי באותה עת, ושאותו היה על כב"ה לפרסם, ניתן היה לקבוע במבוסס ובאופן מיטבי את הדרישה המבצעית לבניין הכוח, כפי שהציגה כב"ה. עתה, משכב"ה הודיע למשרד מבקר המדינה (באפריל 2012 ) כי "נבנה ותוקף תרחיש הייחוס של כב"ה בשגרה ובחירום", כולל איום הייחוס של הכיבוי האווירי, ראוי אפוא, שכב"ה והמשרד לביטחון הפנים, שהאחריות לכב"ה הועברה אליו, יגבשו, בסיוע חיל האוויר, כגורם המקצועי בתחום התעופה, דרישה מבצעית אשר תשקף נכונה את הצרכים מבחינת המבנה של מערך הכיבוי האווירי שיש להקים, הסד"כ והתמהיל של כלי הטיס הדרושים.