משרד ראש הממשלה/היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

 ♦ . .מבוא .הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס) משמשת הגוף המרכזי במדינה לביצוע פעולות סטטיסטיות ולפרסום תוצאותיהן בנוגע לאוכלוסייה ולפעילויותיה בתחומי החברה, הבריאות, הכלכלה והתעשייה ועוד. הלמ"ס הוקמה חודשים אחדים לאחר קום המדינה, והיא משרד ראש הממשלה 235 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 יחידת סמך במשרד ראש הממשלה. בראש הלמ"ס עומד הסטטיסטיקן הממשלתי המשמש גם מנהל הלמ"ס. באפריל 2013 'התמנה לתפקיד זה פרופ' דניאל פפרמן, אשר החליף את פרופ שלמה יצחקי שכיהן בתפקיד מאוקטובר 2001 . הלמ", התשל"ב ]נוסח חדש [ ס פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה - 1972 (להלן- פקודת הסטטיסטיקה), שבה מוגדרים תפקידיה, א ופן עבודתה, שיתוף הפעולה הנדרש בינה ובין מוסדות מדינה 2 אחרים (להלן - מוסדות המדינה) שעושים פעולות סטטיסטיות, וכן חובתה לפרסם את תוצאות עבודתה. תוצרי עבודת הלמ"ס מתפרסמים בעיקר בשנתון הסטטיסטי לישראל (להלן - השנתון), בהודעות לעיתונות ובאתר האינטרנט שלה ועומדים לרשות קובעי המדיניות במגזר הציבורי וכלל העובדים בו, המגזר הפרטי והציבור הרחב. בשנת 2012 היה תקציבה של הלמ"ס כ-272 מיליון ש"ח, והועסקו בה כ- 1,100 .עובדים ליד הלמ"ס פועלת מכוח פקודת הסטטיסטיקה המועצה הציבורית לסטטיסטיקה (להלן - המועצה). המועצה מורכבת מנציגי מוסדות המדינה, מוסדות להשכלה גבוהה, גופים ציבוריים ומומחים לסטטיסטיקה ולתחומי משק וחברה. מתפקידי המועצה לייעץ לסטטיסטיקן הממשלתי ולמוסדות המדינה בעניינים הנוגעים לפעולות הסטטיסטיות שעושים הלמ"ס ומוסדות המדינה. בחודשים ינואר-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לעבודת הלמ"ס והמועצה הציבורית לסטטיסטיקה. הבדיקה נעשתה בלמ"ס. בדיקות השלמה נעשו במשרדי הבריאות, הפנים, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד ה תחבורה), ובאגף התקציבים במשרד האוצר. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: פעילות המועצה; הסתמכות הלמ"ס על מידע סטטיסטי של מוסדות מדינה אחרים וטיב שיתוף הפעולה עמם; הכנת תכניות סטטיסטיות רב-שנתיות של מוסדות המדינה; ריכוז מידע על פעולות סטטיסטיות של מוסדות המדינה ופרסומו; התייעצות עם הסטטיסטיקן הממשלתי; עמידה בעקרונות סטטיסטיים מקצועיים. .פעילות המועצה הציבורית לסטטיסטיקה .לפי פקודת הסטטיסטיקה, ראש הממשלה ימנה מועצה ציבורית לסטטיסטיקה שתהא מורכבת מנציגים של מוסדות המדינה, מוסדות להשכלה גבוהה ולמחקר, גופים ציבוריים ו מומחים לסטטיסטיקה ולתחומי המשק והחברה; המועצה תקבע בתקנון את סדרי עבודתה, והוא יפורסם ברשומות (להלן - התקנון). תפקידי המועצה נקבעו בפקודת הסטטיסטיקה ובתקנון, והם כוללים, בין השאר, ייעוץ לראש הממשלה ולשרי הממשלה בעניינים הנוגעים לפעולות סטטיסטיות של מוסדות המדינה; ייעוץ לסטטיסטיקן הממשלתי בעניינים הנוגעים לפעולות הסטטיסטיות שהלמ"ס מבצעת; הצעת הצעות לייעולן ולפיתוחן של הפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה. .__________________ .2 מוסדות מדינה מוגדרים בפקודת הסטטיסטיקה כ"משרדי הממשלה לרבות רשויות מקומיות וכן רשויות, תאגידים או מוסדות אחרים שהוקמו בחיקוק או שהממשלה החליטה עליהם לעניין חוק זה" (כגון מוסדות להשכלה גבוהה ומוסדות מחקר שאושרו לצורך זה על ידי הסטטיסטיקן הממשלתי). 236 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לפי התקנון, המועצה תהיה בת50 עד80 חברים. מתחילת 2009 מנתה המועצה49 .חברים במשך כחמש שנים (מאוגוסט 2007 ועד סוף 2012 ) כיהן מר דוד ברודט כיו"ר המועצה (להלן - יו"ר המועצה הקודם). עוד נקבע בתקנון שהמועצה תקים ועדה מרכזת בהרכב של שבעה חברים בראשות יו"ר המועצה, שאחד מתפקידיה הוא לנהל את פעולות המועצה בתקופות שבין ישיבות המועצה. 1. על פי התקנון, על ראש הממשלה למנות יו"ר למועצה. נמצא כי רק באוקטובר 2013 ,, כתשעה חודשים לאחר סיום כהונתו של יו"ר המועצה הקודם מונה יו"ר חדש למועצה. 2. על פי פקודת הסטטיסטיקה, על המועצה לקבל ממוסדות המדינה את תכניותיהם לביצוע פעולות סטטיסטיות. זאת, על מנת לבחון את התיאום בין המוסדות ולהציע הצעות לייעולו, כך שהציבור לא יוטרד יתר על המידה וייחסכו כספי ציבור. נמצא כי המועצה לא פנתה למוסדות המדינה כדי לקבל מהם את תכניותיהם לביצוע פעולות סטטיסטיות, לא קיבלה מהם תכניות כאלה, וגם לא בחנה את התיאום בין המוסדות בכל הנוגע לפעולות הסטטיסטיות שהם מבצעים. 3. .לפי תקנון המועצה עליה להתכנס לפי הצורך, ולפחות פעמיים בשנה בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנים 2012 -2009 התכנסה המועצה רק פעם אחת בכל שנה. מעיון בסיכומים הכתובים של שש הישיבות של מליאת המועצה בשנים 2012 -2008 עלה שהיא קיבלה שלוש החלטות בסך הכול- החלטה בנוגע להרחבת הרכב הוועדה המרכזת ושתי החלטות לגבי סקרים שעשתה הלמ"ס. 4. לפי התקנון, על יו"ר המועצה להביא לפני מליאת המועצה את הדוחות על פעילות המועצה. נמצא כי היו"ר הקודם לא הגיש למליאת המועצה דיווח כזה בשנות כהונתו בתפקיד ( 2012 -2007 .) 5. המועצה פועלת בהתאם לתקנון גם באמצעות הוועדה המרכזת וועדות קבועות או מיוחדות שהיא מקימה (להלן - הוועדות המיוחדות). הוועדות המיוחדות ממונות לשם בירור כל נושא המצוי בתחום תפקידיה של המועצה 3 , וחברי הוועדות הללו הם חברי מועצה, עובדי למ"ס ומומחים נוספים בתחום הרלוונטי. על פי התקנון, תפקידי הוועדה המרכזת שבראשה עומד יו"ר המועצה הם, בין השאר, לנהל את פעילות המועצה בתקופה שבין ישיבות המועצה; ליזום נושאים לדיון בישיבות המועצה; להקים ועדות לטיפול בנושאים מסוימים ולעקוב אחר יישום החלטות המועצה וועדותיה. מעיון בפרוטוקולים של הוועדה המרכזת עולה כי היא .__________________ .3 למשל, כאשר הלמ"ס מחליטה על ביצוע סקר חדש, המועצה נוהגת להרכיב ועדה מקצועית אד- הוק, על מנת לסייע בגיבוש תוואי הסקר והשאלונים. משרד ראש הממשלה 237 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 עסקה בנושאים שונים שהיה בהם כדי לקדם את פעילות הלמ"ס כמו שימוש בנתונים כספיים ובנתוני רכש של הממשלה כדי לאמוד את השפעת פעילות הממשלה על המשק ובסיוע ללמ"ס לקבל נתונים חיוניים לעבודתה ממוסד ממשלתי אחר. בישיבה הראשונה של הוועדה המרכזת בתקופת כהונתו של יו"ר המועצה הקודם, שהתקיימה ביוני 2008 ., נקבע שהיא תתכנס שלוש פעמים בשנה נמצא כי בתקופת כהונתו של יו"ר המועצה הקודם (בשנים 2012 -2007 ) התכנסה הוועדה המרכזת שלוש פעמים בלבד, וישיבתה האחרונה התקיימה באפריל 2010 . 6. על פי התקנון, יו"ר ועדה מיוחדת שהוקמה על ידי המועצה ידווח למועצה על פעולות הוועדה. בשנים 2012 -2010 הוקמו14 ועדות מיוחדות, ונמצא כי בשנים האלה קיבלה הוועדה המרכזת דיווח רק על ועדה מיוחדת אחת, אשר פעילותה הסתיימה זמן רב קודם לכן - ב- 2005 . בישיבת הוועדה המרכזת מינואר 2009 עלה לדיון הצורך לקבל דיווח על פעילות הוועדות המיוחדות, וסוכם כי בישיבה הבאה תינתן סקירה על פעילות הוועדות. אולם, גם בישיבה הבאה והאחרונה של הוועדה המרכזת, לא דווח לחב ריה על פעילות הוועדות. כמו כן לא הועבר אליה דיווח שוטף של הוועדות המיוחדות על פעילותן והיא לא עקבה אחר יישום החלטותיהן, כנדרש ממנה לפי התקנון. . . אחד מתפקידיה המרכזיים של המועצה הציבורית לסטטיסטיקה נוגע לתיאום בין הלמ"ס ובין מוסדות המדינה שעושים פעולות סטטיסטיות; תיאום זה נחוץ לקידום הפעילות הסטטיסטית של מוסדות המדינה. בביקורת הועלתה חולשה בתיאום בין הלמ"ס למוסדות המדינה האחרים כפי שיפורט להלן. משום כך, גוברת חשיבות תפקידה זה של המועצה. אולם פעילות מליאת המועצה והוועדה המרכזת שלה דלה ואינה משיגה את תכליתה. על יו"ר המועצה הציבורית לפעול לשינוי דרך פעולתה של המועצה כדי להבטיח שהיא תפעל בתדירות הנדרשת ותקבל החלטות אשר ייצקו תוכן לפעילותה, וכן תמלא את תפקידיה על פי פקודת הסטטיסטיקה: תקבל את תכניותיהם הסטטיסטיות של מוסדות המדינה ותציע הצעות לייעולן ולפיתוחן של הפעולות הסטטיסטיות שהם מקיימים. כמו כן, יש להבטיח שהוועדות המיוחדות יעבירו דיווח שוטף וממצה על פעילותן למליאת המועצה. 238 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 התיאום ושיתוף הפעולה בין הלמ"ס למוסדות מדינה .פקודת הסטטיסטיקה נחקקה לראשונה בשנת 1947 , והיא תוקנה בשנת 1978 . על פי דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת הסטטיסטיקה (להלן - דברי ההסבר להצעת החוק), נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס ליתר מוסדות המדינה: על משרדי הממשלה ומוסדות המדינה לתאם מראש עם הלמ"ס פעולות של איסוף נתונים; על הלמ"ס לרכז ולפרסם ידיעות על פעולות סטטיסטיות של מוסדות המדינה כדי להביא ליתר יעילות וחיסכון, למנוע כפילויות של פעילות בין המשרדים ואוספי הנתונים ולהביא לניצול טוב יותר של המידע שנאסף, וכן כדי למנוע הטרדות אזרחים ומוסדות, שהם ספקי המידע הסטטיסטי. ברוח דברי ההסבר להצעת החוק נכתב בפקודת הסטטיסטיקה כי על הלמ"ס להכין תכניות כלליות רב - שנתיות לפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה ולרכז ולפרסם ידיעות על פעולות סטטיסטיות הנערכות והמתוכננות בידי הלמ"ס ובידי מוסדות המדינה; על מוסדות המדינה להתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי, שהוא הסמכות המקצועית בתחום הסטטיסטיקה, לפני ביצוע פעולות סטטיסטיות בדרך של פנייה לציבור. .הסתמכות הלמ"ס על מידע סטטיסטי של מוסדות אחרים .1. ;בחזון הלמ"ס נכתב כי הלמ"ס היא הגוף המרכזי שמבצע סטטיסטיקה רשמית במדינה היא עושה שימוש בשיטות עבודה מדעיות ופועלת על פי קריטריונים מקצועיים ותקנים בין- לאומיים מקובלים בהכנת נתונים מרכזיים של המשק הישראלי. היא אחראית על הסטטיסטיקה הרשמית של מדינת ישראל ומחויבת לספק מידע סטטיסטי עדכני, איכותי ובלתי תלוי למגוון משתמשים, דבר המתיישב גם עם כללי מינהל תקין. הבטחת איכות המידע הסטטיסטי חשובה בעיקר משום שעל מידע זה מתבססים קובעי מדיניות בממשלה לשם קבלת החלטות וכן גופי מחקר בתחומים שונים. למידע זה עשויות להיות אפוא השפעות על פעולות שונות, חלקן יסודיות, המתקיימות בתחומי המשק והחברה. לשם הבטחת איכות המידע הסטטיסטי שהיא מפרסמת קיבלה עליה הלמ"ס עקרונות מנחים בין-לאומיים להפקת מידע סטטיסטי איכותי של ה- EUROSTAT4 (להלן- העקרונות הבין- לאומיים) (ראו להלן), לרבות הקפדה על כך שהמידע יהיה רלוונטי למשתמשים בו, ישקף ככל האפשר את הערכים האמתיים באוכלוסייה, יציג את כל הנתונים הנחוצים לצורך הבנתו, יאפשר השוואה לאורך זמן בין אזורים גאוגרפיים וקבוצות אוכלוסייה ויהיה נגיש למשתמשים בו. כן קיבלה עליה הלמ"ס להקפיד על סטנדרדיזציה של מידע המתקבל ממקורות אחרים. 2. משנת 1951 ,מפרסמת הלמ"ס מדי שנה בשנה שנתון סטטיסטי ובו נתונים על החברה הכלכלה והמשק בישראל. חלק מהנתונים, ובהם נתונים מרכזיים על המשק הישראלי, עיבדה הלמ"ס, ו חלק מהם עיבדו מוסדות מדינה אחרים. ללמ"ס קשרי עבודה עם מוסדות מדינה רבים. בשנתון נרשם מהו מקור הנתונים המוצגים. כדי שמידע זה יעמוד בעקרונות הבין - לאומיים להבטחת איכות שהלמ"ס החילה על עצמה, נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס .__________________ .4 ה- EUROSTAT הוא המשרד הסטטיסטי המרכזי של האיחוד האירופי וחלקמההנהלה הכללית של הגוף הביצועי של האיחוד. תפקידו לספק לאיחוד האירופי סטטיסטיקה המאפשרת השוואה בין מדינות ואזורים שונים. משרד ראש הממשלה 239 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לאותם מוסדות, כאמור בפקודת הסטטיס טיקה. באמצעות שיתוף הפעולה ניתן לברר באילו שיטות נאספו הנתונים על ידי המוסדות האחרים, כיצד הם עובדו והאם דרכי עבודה אלו מבטיחות עמידה בעקרונות הבין-לאומיים. בעניין זה מסר למשרד מבקר המדינה יו"ר המועצה הקודם שעל הלמ"ס לאסוף את התשתית העיקרית של הנתונים, ועל המוסדות האחרים לאסוף את המידע המשלים. אם גוף אחר הוא שאוסף את הנתונים, על הלמ"ס לוודא שהם נאספים ומעובדים בצורה נכונה מהבחינה המתודולוגית ושהמידע אינו מוטה מטעמים שונים לרבות טעמים פוליטיים. יובהר כי בדיקת משרד מבקר המדינה לא עסקה באיכות הנתונים שמסרו לל מ"ס מוסדות מדינה אחרים, אלא למידת קיומה של בקרה על ידי הלמ"ס על הנתונים האלה והמידע שהיה לפניה בדבר עמידת הנתונים בסטנדרדים הסטטיסטיים המקצועיים שהיא אימצה. (א) נמצא כי הלמ"ס פרסמה בשנתון לוחות נתונים מעובדים שמסרו לה מוסדות מדינה אחרים, בלא שבדקה כיצד נאספו ועובדו נתונים אלה. על פי המדען הראשי של הלמ"ס, היא אינה מעורבת בהכנת הנתונים הסטטיסטיים שנמסרים לה על ידי משרדי ממשלה אחרים, לרבות שיטות עיבוד הנתונים ואופן פרסומם. (ב) המשנה לסטטיסטיקן הממשלתי מסר למשרד מבקר המדינה כי מוסדות המדינה השונים לא קיבלו עלי הם את העקרונות הבין -לאומיים כפי שעשתה הלמ"ס, ובשל כך מפורסמים בשנתון נתונים שלא קיבלו את הגושפנקה המקצועית והאיכותית של הלמ"ס. על פי נציגי הלמ"ס, היא לא גיבשה דרכי פעולה להערכת איכות המידע הסטטיסטי שנאסף ומעובד בלמ"ס ובמוסדות המדינה השונים, ולמותר לציין כי לא פעלה להערכת איכות מידע זה. (ג) מרבית הלוחות המופיעים בשנתון עובדו על ידי הלמ"ס. חלק מהלוחות התקבלו ממוסדות מדינה שונים לרבות משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה, רשות המים והביוב וחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חברת החשמל) ופורסמו בשנתון כפי שהתקבלו, בלי שללמ"ס היה מידע על שיטות איסוף הנתונים ועיבודם ובלי שבדקה האם הם עומדים בסטנדרדים המקצועיים שהיא אימצה. הלמ"ס מסרה בנוגע ללוחות האמורים כי הם הועתקו לשנתון מלוחות שהעבירו המוסדות ללמ"ס. לדבריה, אין היא מכירה את בסיסי הנתונים שלפיהם הוכנו, אין לה גישה אליהם והיא אינה יודעת באילו שיטות מתודולוגיות הם נאספו ועובדו. עוד מסרה הלמ"ס כי בלי לימוד מסודר של מקורות הנתונים וצבירת ניסיון בעבודה עמם, אין היא יכולה לבקר את הלוחות המוכנים שנמסרים לה מלבד בדיקות בסיסיות של השוואתם לנתונים מקבילים משנים קודמות. רשות המים והביוב השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 שהיא לא התבקשה לאפשר גישה למאגרי המידע שלה או להסביר מה הן שיטות איסוף הנתונים ואת אופן עיבודם. לדברי הרשות, אם דרישה כזאת הייתה מוצגת היא הייתה נענית בחיוב ובשיתוף פעולה מלא. חברת החשמל השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 כי הלוח שהיא גיבשה ופורסם בשנתון הוכן לבקשת הלמ"ס, וכי הלמ"ס לא פנתה לקבל הסבר על הנתונים. החברה הוסיפה כי תמסור כל מידע שיתבקש ממנה על מקורות הנתונים ומתודולוגיית איסופם ועיבודם. 240 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 כאשר הלמ"ס מפרסמת בשנתון גם נתונים ממוסדות מדינה אחרים, בלי לדעת כיצד נאספו, מה מקורם ובאילו שיטות מתודולוגיות השתמש המוסד שמסר את הנתונים ובלי לבדוק את תקפותם המקצועית, נפגמת היכולת שלה לוודא שהיא מספקת סטטיסטיקה איכותית ומהימנה עבור מקבלי ההחלטות או כל גורם הזקוק לנתונים האלה. במקרים מסוימים היעדר פיקוח זה עלול להוביל לכך שמידע סטטיסטי שמפרסמת הלמ"ס לא יעמוד בסטנדרדים מקצועיים. על הנהלת הלמ"ס לנקוט פעולות אשר יבטיחו שנתונים שהיא מפרסמת תוך התבססות על עיבודים שעשו גופים אחרים, יעמדו בדרישות האיכות שהיא קבעה לעצמה. עליה להנחות את הגופים המקצועיים שמהם היא מקבלת נתונים מה הם הכללים המקצועיים שלפיהם עליהם לפעול. לשם כך נדרשים תיאום ושיתוף פעולה של הלמ"ס עם מוסדות מדינה אחרים, ואותם מוסדות נדרשים לאפשר ללמ"ס גישה ללימוד ולבחינה של מאגרי המידע הרלוונטיים ושל שיטות איסופם ועיבודם. .שיתוף הפעולה בין הלמ"ס למוסדות מדינה .לפי פקודת הסטטיסטיקה על הלמ"ס לשתף פעולה עם מוסדות המדינה בביצוע פעולות סטטיסטיות ובפרסום תוצאותיהן. במרץ 2006 פרסמה קרן המטבע הבין-לאומית ( IMF)5 דוח הערכה על הסטטיסטיקה המקרו- כלכלית של ישראל, בהשוואה לנהלים סטטיסטיים מקובלים בעולם. קרן המטבע הבין-לאומית המליצה בדוח על כינון מנגנון של שיתוף פעולה בין הלמ"ס למוסדות המדינה: "הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, יחד עם בנק ישראל, משרד האוצר וגופים רלוונטיים אחרים, צריכים לשפר את התיאום ביניהם, ובין היתר, להקים קבוצות עבודה לצורך סטנדרטיזציה של הפקת הסטטיסטיקה הלאומית... המנדט ושיטת העבודה בקבוצות אלו, צריכים להיקבע פורמאלית, כדי לנצל טוב יותר סינרגיה אפשרית בתהליכים סטטיסטיים". על דרך לשיתוף פעולה אפשרי בין הלמ" ס למוסד מדינה ניתן ללמוד ממזכר הבנות שעליו חתמו הלמ"ס ובנק ישראל בספטמבר 2008 . המזכר נועד לעגן את מערכת הקשרים בין שני הגופים ולהגדיר באופן מסודר ומוסכם תחומי אחריות, תהליכי עבודה משותפים ואת אופן שיתוף הפעולה בפיתוח נושאים חדשים, ולהקים מנגנון לניהול מחלוקות. 1. הסטטיסטיקן הממשלתי לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2013 כי אין תיאום בין משרדי הממשלה ללמ"ס. הלמ"ס מסרה למשרד מבקר המדינה, שאין לה מידע בנוגע לעבודות הסטטיסטיות שנעשות במשרדי הממשלה; יש לה מידע חלקי בלבד על האיכות הסטטיסטית של הנתונים שמפרסם משרד הבריאות; שיתוף פעולה מקצועי בינה ובין משרדי ממשלה מתרחש רק כאשר יש יחסים בין -אישיים טובים בין העובדים בשני הגופים, המאפשרים תהליכי עבודה טובים וחלקים יותר. .__________________ .5 - International Monetary Foundation ארגון שבו חברות188 מדינות, הפועל לעידוד שיתוף הפעולה המוניטרי הבין -לאומי, להבטחת יציבות פיננסית, להקלה על מסחר בין-לאומי, לעידוד תעסוקה גבוהה והתפתחות כלכלית ולהפחתת העוני בעולם. ישראל התקבלה לקרן בינואר 1954. משרד ראש הממשלה 241 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. בביקורת הועלה ניסיון להביא לידי שיפור בתיאום: עקב שיתוף פעולה מצומצם ביותר בין הלמ"ס למשרד התחבורה, החליטו ההנהלות של שני הגופים באפריל 2011 להקים ועדה מייעצת באמצעות המועצה, שתעסוק בהגברת שיתוף הפעולה בין שני הגופים, ועל הקמת ועדה מייעצת נוספת לעיסוק בנושא מקצועי-סטטיסטי מסוים. אולם הניסיון לא צלח: שתי הוועדות האמורות לעיל לא הוקמו, ולא התקיים שיתוף פעולה שוטף וקבוע בין שני הגופים. משרד התחבורה השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 כי לאחרונה חודש שיתוף הפעולה עם הלמ"ס, התקיימו שתי ישיבות עבודה והוחלט להקים צוות היגוי לליבון ולקידום של נושאים משותפים. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי עליה למסד את קש רי הגומלין בינה ובין מוסדות המדינה ולהסדירם גם במסמך שתוכנו יוסכם בין הצדדים. על הלמ"ס לפעול על מנת להבטיח עמידה בעקרונות ובתנאים שייקבעו בכל הסדר. דרך עבודה כזו תאפשר ללמ"ס לעשות את הבדיקות המקצועיות הנחוצות כדי לוודא שהנתונים הסטטיסטיים הרשמיים של הממשלה המפורסמים גם לציבור יעמדו באיכות הנדרשת על פי סטנדרדים מקצועיים. למותר לציין כי אין להותיר את קיומם של קשרי הגומלין כפועל יוצא של טיב היחסים הבין -אישיים בין העובדים בלמ"ס ובין העובדים במוסדות האחרים. .הכנת תכניות סטטיסטיות רב-שנתיות למוסדות המדינה .עוד בשנות ה -60 של המאה העשרים התמודדה הלמ"ס עם הצורך לגבש תכנון רב-שנתי של פעולות סטטיסטיות של מוסדות המדינה. וכך נכתב במסמך רשמי של הלמ"ס מאותה תקופה6 : הלמ"ס נדרשה לספק נתונים בתחומים רבים. כתוצאה מכך, נוצרו קשיים בבחירת הנושאים שייכנסו לתכנית העבודה ובקביעת סדר עדיפויות, גם מהבחינה התקציבית. לשם כך היה צורך לקבוע תכנית לאומית לסטטיסטיקה רשמית לטווח הארוך. בתכנית כזו אפשר היה להבטיח שיסופקו נתונים סטטיסטיים הדרושים לציבור, למנגנון הממשלתי, למוסדות מחקר ולאנשי עסקים לשם ידיעה, ניהול ותכנון פעולותיהם, וממנה היו נ גזרות התכניות השנתיות. הליך עבודה כזה עשוי היה להבטיח כיסוי מלא ככל האפשר של התחומים שלגביהם נאסף מידע ולמנוע כפילויות בין עבודות של משרדים שונים. עוד העלתה הלמ"ס קשיים למצוא מימון לפעולות סטטיסטיות בעלות חשיבות מכרעת. דוגמה בעניין זה: הלמ"ס לא הצליחה באותה תקופה לקבוע לוח זמנים לקיום מפקדים בסיסיים שהם אבני יסוד לסטטיסטיקה לאומית, כמו בתחום החקלאות (בנוגע למפקד זה - ראו להלן) ובתחום התעשייה. מפקד כזה טעון תכנון מורכב, גם לשם הכשרת כוח אדם מתאים לאיסוף החומר וניתוחו. כל אלה מחייבים עריכת תכניות וקביעת מועדים לביצוע. .__________________ .6 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהסטטיסטיקה רשמית בישראל , 1963 ', ע81. 242 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 לפי פקודת הסטטיסטיקה על הלמ"ס להכין, בהתייעצות עם המועצה, תכניות כלליות רב - שנתיות לפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה; על המועצה לקבל ממוסדות המדינה את תכניותיהם לביצוע פעולות סטטיסטיות ולחוות דעה על התיאום בין המוסדות לעניין תכניות אלה. נמצא שהלמ"ס לא הכינה תכניות כלליות רב -שנתיות לפעילותם הסטטיסטית של מוסדות המדינה כנדרש, ולא וידאה שיחולקו תחומי האחריות ביניהם. המועצה לא העירה ללמ"ס על כך שלא הוכנו התכניות האמורות. כאמור המועצה גם לא פנתה למוסדות המדינה כדי לקבל מהם את תכניותיהם לעריכת פעולות סטטיסטיות, לא קיבלה מהם תכניות כאלה וגם לא חיוותה את דעתה על התיאום בין המוסדות. על הלמ"ס, בהתייעצות עם המועצה, לפעול על פי הנדרש בפקודת הסטטיסטיקה ולהכין תכניות כלליות רב -שנתיות. כמו כן, יש להבטיח כי קיימים המקורות התקציביים למימוש התכניות. ככל שמסתמנים חוסרים בעניין זה, נדרשים הלמ"ס ומשרד האוצר לסכם את ההיערכות התקציבית אשר תבטיח את קיום הוראת הדין בעניין זה. .ריכוז ופרסום מידע על פעולות סטטיסטיות .בפקודת הסטטיסטיקה נכתב כי על הלמ"ס לרכז ולפרסם ידיעות על פעולות סטטיסטיות המתוכננות והמבוצעות בידיה ובידי מוסדות המדינה או עבורם. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי מטרת סעיף זה היא להביא ליעילות ולחיסכון, למנוע כפילויות בין הגופים בתחום איסוף הנתונים הסטטיסטיים ולהביא לניצול טוב יותר של המידע שנאסף. 1. הסטטיסטיקן הממשלתי לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2013 כי אין במדינה ואף לא בלמ"ס גוף שמרכז מידע על כל הפעולות הסטטיסטיות שעושים מוסדות המדינה. 2. הלמ"ס מפרסמת את כתב העת "פעולות ופרסומים סטטיסטיים חדשים בישראל", הכולל מידע על פרסומים של עבודות סטטיסטיות שמבצעים הלמ"ס, מוסדות המדינה, מוסדות מחקר ומוסדות נוספים. מטרת הפרסום היא להביא לידיעת המוסדות האלה והציבור הרחב מידע על פעולות סטטיסטיות חדשות הנעשות בישראל, וגם כדי למנוע כפילויות בביצוע סקרים ומחקרים. הבדיקה העלתה כי ככלל, מוסדות המדינה לא דיווחו ללמ"ס על פעולות סטטיסטיות שהם ביצעו. הלמ"ס גם לא פנתה אל מוסדות המדינה באופן ישיר ולא ביקשה מהם שידווחו לה על פעולות סטטיסטיות שהם מבצעים או מתכננים לבצע. הלמ"ס הסבירה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2013 כי בתחילת המאה ה-21 , עם המעבר לעידן המקוון, לא היה עוד צורך לפנות למוסדות המדינה, והיא החלה לאתר מידע על עבודות סטטיסטיות באתרי האינטרנט של המוסדות. המידע המופיע כיום בכתב העת מתבסס על מידע שמפרסמים מוסדות המדינה באינטרנט ועל דיווחים של כמה מוסדות. הלמ"ס הסבירה גם שהיא אינה מדווחת עוד על מחקרים הנמצאים בשלב התכנון בגלל המספר הגדול של המחקרים האלה והשינוי שחל בשיטות העבודה. משרד ראש הממשלה 243 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 נמצא כי הפסקת הפנייה של הלמ"ס למוסדות המדינה נעשתה בלא שנבחנו כיאות ההשלכות של החלטה זו על יכולתה של הלמ"ס לרכז את מרב המידע על פעולות סטטיסטיות שמבוצעות על ידי מוסדות המדינה. גם הפסקת הדיווח על מחקרים בשלב תכנון, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, נעשתה ללא קיום בחינה ממשית. פעולות אלה פגמו ביעילות איסוף הנתונים הסטטיסטיים ובאפשרות להשתמש במידע שנאסף. 3. כתב העת שפרסמה הלמ"ס ביולי 2012 כלל מידע על כ -250 ,מחקרים סטטיסטיים לרבות פרסומים של הלמ"ס. פרסומים נוספים של סקרי הלמ"ס שלא הופיעו בכתב העת הופיעו באתר האינטרנט שלה. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי עליה לרכז את המידע שברשותה בדבר המחקרים הסטטיסטיים ולפרסם אותם במקובץ. אפשר שהפרסום יהיה באתר האינטרנט שלה. על הנהלת הלמ"ס, בהתייעצות עם המועצה הציבורית, ללבן את הסוגיה העקרונית בדבר המחקרים הסטטיסטיים שעליה לפרסם, לגבש החלטה מנומקת ולפעול לפיה. במידת הצורך, עליה ליזום תיקון של הוראת פקודת הסטטיסטיקה בעניין זה. .התייעצות עם הסטטיסטיקן הממשלתי .פקודת הסטטיסטיקה קובעת שבטרם ייעשו פעולות סטטיסטיות בדרך של פנייה לציבור או חלק ממנו על ידי מוסד ממוסדות המדינה או בשבילו, תתקיים התייעצות בעניין עם הסטטיסטיקן הממשלתי. זאת כדי להבטיח שהפעולה הסטטיסטית תבוצע רק לאחר התייעצות עם הגוף המתמחה בנושא וגם לשם מניעת בזבוז כספי הציבור והטרדת הציבור שלא לצורך. הוראות אלה שבפקודת הסטטיסטיקה עוגנו גם בתקנון כספים ומשק (תכ"ם) שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר. בדיון של המועצה שהתקיים במרץ 2008 ציין הסטטיסטיקן הממשלתי דאז כי במשך עשרים השנים האחרונות לא התייעצו מוסדות המדינה עם הסטטיסטיקן הממשלתי בנוגע לפעולות הסטטיסטיות שהם עושים. להלן מקרים שהועלו בבדיקה לעניין קיום חובת ההתייעצות של שני משרדי ממשלה. משרד הבריאות 1. משרד הבריאות והמרכז הלאומי לבקרת מחלות שבמשרד הבריאות (להלן- המלב"ם) ערכו שבעה מחקרים סטטיסטיים בדרך של פנייה לציבור. הועלה כי המלב"ם לא התייעץ עם הלמ"ס לפני ביצוע העבודות האלה כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, וכי אין הוא נוהג להתייעץ עם הלמ"ס לפני ביצוע סקרים שבהם הוא פונה לציבור. סמנכ"ל מידע ומחשוב דאז במשרד הבריאות מסר במאי 2013 שלרשות המשרד עומדים סטטיסטיקאים שמבצעים בעצמם פעולות סטטיסטיות והם אינם זקוקים לייעוץ חיצוני. הסמנכ"ל דאז הוסיף כי אם קיימת סמכות ללמ"ס בעניין זה, הרי היא אינה באה לידי ביטוי בפעולותיה מול משרד הבריאות. 244 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 בתשובת משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 הוסבר כי המשרד לא התייעץ עם הלמ"ס, בין השאר משום שהלמ"ס לא יזמה בעצמה התייעצויות כאלה ומשום שהיא לא הקימה מנגנון להתייעצות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבר יאות כי עליו להקפיד לקיים את חובת ההתייעצות, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה. ככל שסבור משרד הבריאות שיש מקום לקבוע סדרי עבודה בנושא זה, עליו להעלות זאת לפני הלמ"ס. 2. )(א המדינה נדרשת להעביר מדי פעם בפעם נתונים בנושא הרגלי העישון של האוכלוסייה לארגון ה- OECD7. בשנת 2010 ערכו הלמ"ס והמלב"ם, כל גוף בעצמו, סקר הרגלי עישון בדרך של פנייה לציבור. המלב"ם לא התייעץ עם הלמ"ס טרם ביצוע הסקר, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה. נמצא כי היה פער בין ממצאי שני הגופים: הלמ"ס העלתה שכ- 32% מהגברים מעשנים סיגריה אחת ביום לפחות, ואילו המלב"םהעלה כי 25% מהגברים מעשנים באותה תדירות. הפער נבע בחלקו מהשיטה המתודולוגית לאיסוף הנתונים שנקט המלב"ם. המלב"ם קיבל את הערת הלמ"ס בעניין השיטה שנקט, והודיע שבעתיד יעשה בה את השינוי הנדרש. כיוון שהמלב"ם עשה סקרים כאלה גם בשנים קודמות, ועל פי דרישות ארגון ה- OECD נדרש רצף של נתונים במשך כמה שנים, נתוני המלב"ם הם שנמסרו על ידי הלמ"ס לארגון. יוצא אפוא שנמסרו ל - OECD נתונים רשמיים של מדינת ישראל, שבשל טעות מתודולוגית באופן איסופם, פחתה מידת הדיוק שלהם. על המלב"ם להקפיד להתייעץ עם הלמ"ס בכל הנוגע לסקרים שנעשים בדרך של פנייה לציבור. (ב) בשנים 2008 ו- 2010 ביצעו הלמ"ס והמלב"ם, כל גוף בעצמו, סקרים בדרך של פנייה לציבור בנושא בדיקות שומות ונקודות חן. המלב"ם לא התייעץ עם הלמ"ס לפני ביצוע הסקר8. ממצאי הסקרים היו שונים: המלב"ם העלה שכ -%24 מהנסקרים דיווחו על ביצוע בדיקות שומות ונקודות חן בשנתיים שקדמו לסקר, והלמ"ס העלתה שכ -18% מהאוכלוסייה עברו בדיקה זו בחמש השנים שקדמו לסקר. הלמ"ס מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2013 כי ההבדלים בין תוצאות שני הסקרים אכן מהותיים. נמצא כי נתוני שני הגופים הופיעו בפרסומים רשמיים של כל אחד מהגופים. שני המקרים המובאים לעיל מלמדים על חוסר תיאום בין הלמ"ס למשרד הבריאות, על כפילות בביצוע סקרים, על הימנעות של משרד הבריאות מלהתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, ועל פרסום נתונים רשמיים שונים באותו עניין, אשר עלול לגרום לפגיעה באמינות הנתונ ים שמפרסמת הממשלה. על משרד הבריאות להקפיד להתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי בכל הנוגע לסקרים שנעשים בדרך של פנייה לציבור. על שני הגופים מוטל לשתף פעולה כדי למנוע מקרים דומים בעתיד. .__________________ .7 Organization of Economic Co -operation and Development - הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי. מטרת הארגון היא לקדם מדיניות שתשפר את הרווחה החברתית והכלכלית של אנשים בעולם. הארגון מספק פורום בין -לאומי שבו ממשלות יכולות להתייעץ ולנסות לפתור בעיות המשותפות למדינות רבות. 8 בעניין זה ראו בקובץ דוחות זה את הדוח "סרטן העור- מניעה, איתור וטיפול", עמ' 513. משרד ראש הממשלה 245 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 משרד הרווחה משרד הרווחה מבצע מחקרים וסקרים סטטיסטיים באמצעות מוסדות מחקר ואקדמיה, גם בדרך של פנייה לציבור. נמצא כי המשרד לא נהג להתייעץ עם הלמ"ס לפני ביצוע סקר בדרך של פנייה לציבור. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 כי בעקבות הביקורת יפעל המשרד על פי סעיפי החוק המחייבים התייעצות. על משרד הבריאות והמלב"ם ועל משרד הרווחה, וכלל מוסדות המדינה לקיים את האמור בפקודת הסטטיסטיקה ולהתייעץ עם הלמ"ס לפני כל סקר שבו יש פנייה לציבור. . . בתיקון פקודת הסטטיסטיקה ב- 1978 הכיר המחוקק בכך שמוסדות המדינה השונים מפיקים מידע סטטיסטי, וקבע כי נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס ובין אותם מוסדות. ממצאי הביקורת העלו ליקויים יסודיים בנוגע לשיתוף הפעולה בין הלמ"ס לשאר מוסדות המדינה, שבעטיים לא הובטחה א יכות המידע הסטטיסטי הרשמי של המדינה. על הלמ"ס לנקוט פעולות לשיפור שיתוף פעולה עם מוסדות המדינה, שתכליתו להבטיח שהמידע הסטטיסטי שהיא מפרסמת עומד בסטנדרדים המקצועיים הנדרשים בתחום הסטטיסטיקה. על מוסדות המדינה, לרבות אלה שנזכרו לעיל, לשתף פעולה עם הלמ"ס ולאפשר לה למלא את תפקידיה, וכן להביא לפניה מידע ולהתייעץ עמה ככל הנדרש על פי פקודת הסטטיסטיקה. .עמידה בעקרונות סטטיסטיים מקצועיים .כאמור, את הסטטיסטיקה הרשמית בישראל מפרסמים הלמ"ס ושאר מוסדות המדינה. על הלמ"ס הוטל בפקודת הסטטיסטיקה להנחות את המערכת הסטטיסטית במוסדות האחרים באמצעות הסטטיסטיקן הממשלתי העומד בראשה. בספטמבר 2011 אימץ ה - EUROSTAT ( קובץ הנחיות CODE OF PRACTICE ) במטרה להבטיח את האיכות של האיסוף, העיבוד וההפצה של המידע הסטטיסטי במערכת הסטטיסטית האירופית. בקובץ 15 עקרונות בהם עצמאות מקצועית, התחייבות לאיכות באמצעות תכנון הפעילות והערכתה, חוסר הטיה ואובייקטיביות, מתודולוגיה ברורה, רלוונטיות ואמינות. 246 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 הלמ"ס הצהירה שהיא פועלת להפקת מידע סטטיסטי על פי העקרונות הבין-לאומיים וגיבשה לפיהם שבעה עקרונות: (1 ) רלוונטיות - המידע מותאם לצורכי המשתמשים; (2 ) דיוק - המידע משקף, ככל האפשר, את הערכים האמתיים באוכלוסייה; (3 ) עדכניות, עיתוי ודייקנות - פרסום המידע סמוך ככל האפשר לתקופה הנמדדת והפצתו על פי לוחות זמנים מוגדרים מראש; (4 ) נגישות ובהירות של המידע; (5 ) השוואתיות - הגדרת נתונים אחידה המאפשרת השוואה; (6 ) עקביות - התאמת מידע המתקבל ממקורות שונים להגדרות אחידות של הלמ"ס; (7 ) שקיפות - הנגשת המידע הנוגע להפקת הסטטיסטיקה על פי אמות מידה מקצועיות ועקרונות אתיים מקובלים, כדי לאפשר את אמון הציבור באובייקטיביות של הסטטיסטיקה שמפרסמת המדינה. רלוונטיות המידע הסטטיסטי עקרון הרלוונטיות משמעותו שהמידע הסטטיסטי המגוון שאוספים מוסדות המדינה עונה על צורכי הציבור והמוסדות עצמם. בישיבת המועצה שהתקיימה במרץ 2008 ציין יו"ר המועצה דאז כי אחד האתגרים העומדים על הפרק הוא תכנון לטווח הבינוני והארוך של מיזמים חיוניים, וכי דרכי פעולה אפשריות לתכנון מיזמים כאלה הן ביצוע סקר צרכנים וסקר מפיקי סטטיסטיקה במגזר הציבורי וקיום מפגש עם פורום צרכנים רחב מדי פעם בפעם. המועצה לא פעלה לקידום עקרון הרלוונטיות ולא קיבלה החלטות שיבטיחו שיישמר העקרון הזה. הלמ"ס והמועצה לא עשו סקרי צרכנים שמהם תוכל הלמ"ס ללמוד על הצרכים של צרכני המידע הסטטיסטי. על הנהלת הלמ"ס לסקור מפעם לפעם את צורכי הציבור במידע סטטיסטי, לרבות מוסדות המדינה וגופי המחקר, ואם המידע שמפורסם אינו מקיים את עקרון הרלוונטיות - לעשות את השינויים הדרושים. הפצת העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים למוסדות המדינה כללי מינהל תקין מחייבים כי כלל הנתונים שמפרסמת הלמ"ס יהיו אמינים ובדוקים ויעמדו בסטנדרדים מקצועיים הולמים. בישיבת המועצה במרץ 2008 אמר הסטטיסטיקן הממשלתי דאז כי אחד מיעדי הלמ"ס הוא לממש את המנדט שניתן לה לתיאום הפעילות הסטטיסטית של מוסדות המדינה ולהערכת המידע הסטטיסטי, וכי אחת מדרכי הפעולה היא לקבוע סטנדרדים מתאימים. כאמור, נמצא כי הלמ"ס מפרסמת בשנתון לוחות נתונים שמוסרים לה מוסדות המדינה השונים, כאשר הם מעובדים ומוכנים לפרסום, אף שהיא לא בדקה כיצד נאספו ועובדו הנתונים שב הם. ומכאן, שבשנתון פורסמו נתונים שלא קיבלו את הגושפנקה המקצועית והאיכותית של הלמ"ס. נמצא גם כי הלמ"ס לא גיבשה דרכי פעולה להערכת איכות המידע הסטטיסטי שנאסף ומעובד בלמ"ס ובמוסדות המדינה השונים, ולמותר לציין כי לא פעלה להערכת איכות מידע זה. משרד ראש הממשלה 247 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על הנהלת הלמ"ס והמ ועצה לקבוע דרך פעולה להחלת העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים המקובלים על מוסדות המדינה. על מוסדות אלה, בסיוע הלמ"ס, לוודא שהמידע הסטטיסטי שהם מייצרים עומד באותם עקרונות. עדכניות, עיתוי ודייקנות המדד החברתי -כלכלי משרד הפנים, בהיותו הגורם המאסדר של פעילות הרשויות המקומיות, יזם מחקר שכותרתו "אפיון יחידות גיאוגרפיות וסיווגן לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה". זאת, לשם הקצאת משאבים מושכלת ל-257 הרשויות המקומיות בארץ. על פי תוצאות המחקר שביצעה הלמ"ס נקבע מדד המשמש כלי מסייע לתקצוב הרשויות המקומיות בישראל (להלן - המדד החברתי-כלכלי). לאחר חישוב המדד, סווגו היחידות הגאוגרפיות (יישובים או שכונות ביישובים) לאשכולות. המימון שיקבל כל יישוב מהמדינה נקבע בעיקר לפי האשכול שבו הוא מסווג. בשנת 2012 הוקצו כ -3 ,מיליארד ש"ח מתוך תקציב המדינה לרשויות המקומיות על פי כמה מדדים והעיקרי שבהם היה המדד החברתי-כלכלי. בשנת 2009 פרסמה הלמ"ס מדד חברתי-כלכלי מעודכן, ובאפריל 2013 .שוב עדכנה הלמ"ס את המדד 1. תקציב הלמ"ס מיועד לביצוע סקרים ופעולות סטטיסטיות שהיא עורכת, על פי סדרי העדיפות של הפעולות הסטטיסטיות, ולשם כך נקבע ללמ"ס תקציב בסיס י. נוסף על כך מקבלת הלמ"ס תקציב מגורמים חיצוניים עבור עבודות סטטיסטיות שהם מזמינים ממנה. פעולותיה של הלמ"ס לחישוב המדד החברתי -כלכלי נערכות על פי הסדר בינה ובין משרד הפנים. על פי ההסדר לשנת 2012 נדרש משרד הפנים להעביר ללמ"ס לצורך זה כ- 100,000 .ש"ח עמדת הלמ"ס היא שלשם חישוב המדד החברתי -כלכלי על הממשלה להקצות לה במישרין את התקציב הנחוץ להכנתו, כדי שעדכון המדד ופרסומו לא יהיו תלויים בתקציב שיעביר לה משרד הפנים. בישיבת הוועדה המרכזת של המועצה שהתקיימה באפריל 2010 ביקש הסטטיסטיקן הממשלתי דאז את מעורבות הוועדה בנושא תקצוב המדד. הוחלט שנציגי משרד ראש הממשלה במועצה - יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה וסגנו - יקבעו עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז את תדירות הפרסום של המדד ואת המקורות למימון חישובו. המועצה הלאומית לכלכלה השיבה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2013 כי הבקשה האמורה לעיל הובאה לידיעתו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז וגם הועלתה בדיוני תקציב עם משרד האוצר, וכי לא נמצא לה פתרון בסדרי עדיפויות תקציביים באותה העת. יובהר כי לא נמצא מסמך המלמד על דיון כאמור. הסטטיסטיקן הממשלתי העלה אפוא בעיה ועל נציגי משרד ראש הממשלה במועצה הוטל לפעול לפתרונה. נכון למועד סיום עבודת הביקורת, עדיין לא נמצא פתרון לבעיית תדירות הפרסום ומימונו. כמו כן נציגי משרד ראש הממשלה לא דיווחו ללמ"ס על תוצאות הטיפול, והלמ"ס אף לא עקבה אחר יישום החלטת המועצה. על משרד ראש הממשלה, אשר לפי החלטת המועצה היה אמור להידרש לעניין, לסייע בהסדרת הנושא. 248 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 2. כאמור, אחד העקרונות המקצועיים שגיבשה הלמ"ס על פי העקרונות הבין-לאומיים הוא עדכניות, עיתוי ודייקנות, פרסום המידע סמוך ככל האפשר לתקופה הנמדדת והפצתו על פי לוחות זמנים מוגדרים מראש. עקרון זה נועד, בין השאר, להבטיח שהמידע הסטטיסטי יהיה אובייקטיבי, עדכני ולא מוטה מטעמים כאלה ואחרים. במאי 2012 השלימה הלמ"ס את הכנתו של המדד החברתי-כלכלי המעודכן. בדיון שהתקיים בספטמבר 2012 במינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים, דיווח נציג המינהל שהלמ"ס קבעה לוח זמנים לפרסום המדד החברתי -כלכלי המעודכן, ועל פיו המדד עתיד להתפרסם בסוף אוקטובר 2012 . באוקטובר 2012 כתב מנהל המינהל לשלטון מקומי לסטטיסטיקן הממשלתי דאז, שהוא מבקש לדחות את פרסום המדד לסוף הרבעון הראשון של 2013 , ולעשות בו שימוש ב - 2014 . מתשובת משרד הפנים למשרד מבקר המדינה עולה כי שר הפנים דאז, ח"כ אליהו ישי, הוא שהחליט שיש לדחות את פרסום המדד. מנהל המינהל לשלטון מקומי הסביר במכתבו האמור לסטטיסטיקן כי מבדיקה שעשה משרד הפנים עולה שליישום המדד החדש יהיו השפעות תקציביות משמעותיות על הרשויות המקומיות, וכי ללא היערכות מתאימה עלול עצם הפרסום להביא לידי "לחצים מיותרים על משרד הפנים". כעבור יומיים אישר הסטטיסטיקן דאז את דחיית פרסום המדד. הוא דיווח על המועד המתוקן באתר האינטרנט של הלמ"ס וציין כי הדחייה נעשתה על פי בקשת משרד הפנים. המדד החברתי-כלכלי משמש את משרד הפנים ומשרדי ממשלה אחרים להקצאת התקציבים לרשויות המקומיות. כאשר חל שינוי בשיוך של רשות לאשכול, ישתנה גם גובה התקציב שיקצה לה המשרד. ממצאי הביקורת מלמדים כי פרסום המדד המעודכן נדחה במשך כחצי שנה (מאוקטובר 2012 לאפריל 2013 ). בדחיית מועד הפרסום כאמור פעלו הלמ"ס ומשרד הפנים בניגוד לעקרון הסטטיסטי המקצועי שהתוותה הלמ"ס - עדכניות, עיתוי ודייקנות. יודגש כי משמעותה המעשית של דחיית מועד פרסום המדד היא תקצוב נרחב של רשויות מקומיות במדינת ישראל שלא על בסיס מערכת נתונים חברתית -כלכלית עדכנית ומהימנה. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי פרסום המדד המעודכן במועד המתוכנן היה עלול להביא לגירעונות משמעותיים בקרב רשויות שסמכו על מענק איזון גבוה יותר מזה שייתכן שהיו מקבלות לו היה מתעדכן המדד, וכי "עדיף מחיר כזה על פני מצב של שימוש במדד חברתי-כלכלי חדש מבלי ש לרשויות המקומיות היה את הזמן הראוי לתכנן את תקציבם בהתאם". משרד מבקר המדינה מעיר כי מועדי הפרסום של המדד החברתי -כלכלי צריכים להיקבע מראש על סמך שיקולים מקצועיים ובאופן שיבטיח את קיום העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים, לרבות עקרון העדכניות, העיתוי והדייקנות, שלפיו יש לפרסם את המדד על פי לוח זמנים מוגדר מראש וסמוך ככל האפשר לתקופה הנמדדת. יובהר כי לאחר פרסום המדד יכול משרד הפנים לקבל החלטה מינהלית ולפיה יישומו יידחה למועד מאוחר יותר. משרד ראש הממשלה 249 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 מִפקד החקלאות 1. מפקד חקלאות9 נדרש על מנת לקבל תמונה מלאה על מבנה ענף החקלאות בישראל ועל הרכבו. ארגון המזון והחקלאות של האו"ם ממליץ לערוך מפקד חקלאות אחת לעשר שנים, ומדינות החברות ב-AT EUROST 10 .אכן מחויבות לערוך מפקד כזה בכל עשר שנים מפקד חקלאות נעשה בישראל בשנים 1950 -1949 , ב - 1971, ו המפקד האחרון נעשה בשנת 1981 . מכאן שבמשך כמעט 30 שנה לא נעשה מפקד חקלאות בישראל. 2. בכל שנה מפרסמת הלמ"ס נתונים על החקלאות בארץ, אולם על פי הלמ"ס המידע הקיים בידיה, המבוסס על קובצי נתונים שהיא מקבלת ולא על מפקד, חסר ולעתים אינו מדויק: לטענת הלמ"ס, הנתונים מבוססים בעיקר על דיווחי החקלאים לארגוני מגדלים חקלאיים, על מנת לקבל תמורה. הדיווחים הם סובייקטיביים ונועדו למטרות שונות כגון בקשות של חקלאים לאישור העסקת עובדים זרים, ובשל כך הקבצים שמקבלת הלמ"ס ממשרד החקלאות אינם כוללים את כל אוכלוסיית החקלאים; נתונים לגבי מחירי תוצרת חקלאית נאספים בידי משרד החקלאות ובידי מועצת הצמחים שלא באמצעות שיטות סטטיסטיות מקובלות; הלמ"ס מצאה סתירות בין קובצי הנתונים השונים שהעבירו אליה כמה ספקי נתונים. לאחר בדיקה שביצעו, וגם בשל שינויים מבניים שהתרחשו בענף החקלאות בישראל, החליטו בדצמבר 2009 משרד החקלאות, הלמ"ס ואגף התקציבים במשרד האוצר לבצע מפקד חקלאות. רק כעבור יותר משנתיים, בינואר 2012 ,, קיבלו משרדי האוצר והחקלאות והלמ"ס החלטות עקרוניות לעריכת המפקד, וגובשה טיוטת סיכום תקציבי לביצוע המפקד בידי הלמ"ס, בתקציב כולל של 5 .מיליון ש"ח לאחר גיבוש מסגרת התקציב כאמור התגלעה מחלוקת בין הלמ"ס לאגף התקציבים במשרד האוצר בנוגע לתקצוב שעות לכוננויות לעובדים במסגרת המפקד, ובמאי 2012 הודיעה הלמ"ס למנכ"ל משרד החקלאות דאז על דחיית המפקד. בסוף אותו חודש ביקש הסטטיסטיקן הממשלתי דאז מהממונה על התקציבים דאז במשרד האוצר את סיועו בפתרון המחלוקת, אולם גם לאחר מכן היא לא נפתרה. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 , לא נפתרו המחלוקות שבין אגף התקציבים ללמ"ס. משרד החקלאות, הלמ"ס ואגף התקציבים לא חתמו על הסיכום התקציבי, ולמותר לציין כי הלמ"ס לא החלה בביצוע המפקד. בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה הלמ"ס: "כל עוד אגף התקציבים אינו מאשר את התקציב, הלמ"ס דוחה את ביצוע המפקד". אגף התקציבים השיב בנובמבר 2013 שטרם הושג סיכום בנוגע ליישום מפקד החקלאות, וככל שזה יושג יפעל אגף התקציבים ליישומו. משרד החקלאות השיב באותו החודש כי ה משרד והלמ"ס חתמו על הסכם שלפיו תיערך בדיקה ניסיונית מקדימה למפקד. .__________________ .9 במפקד נאספים נתונים מכל האוכלוסייה הנבדקת, ובסקר- רק ממדגם מייצג של פרטים שנבחר בצורה מקרית. 10 ישראל אינה חברה ב- EUROSTAT אך היא חתמה על מזכר הבנות עמו, ולפיו ישראל מחויבת לספק לו נתונים על פי ההגדרות הבין-לאומיות. 250 דוח שנתי64ג .שם הדוח: היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 על חשיבות קיום מפקד החקלאות אין חולק. מפקד החקלאות נועד לספק "נקודת עוגן" מהימנה לנתונים שוטפים בתחום זה, ועל בסיסו אפשר לאסוף נתונים כוללים על כל המגזרים בענף החקלאות, במטרה לקבל תמונה מקיפ ה על מבנה ענף החקלאות בישראל והיקפו. בחלוף כמעט 30 שנה מהמפקד האחרון שנעשה בישראל, ובעקבות מצב של מחסור במידע מהימן, עדכני ומלא על פעילותו של ענף החקלאות בארץ, הסכימו כל הנוגעים בדבר עוד ב - 2009 שיש להתחיל לאלתר בהתארגנות למפקד, אולם עד יולי 2013 הוא לא נערך. מהאמור לעיל עולה שבכל הנוגע לנתוני מוסדות המדינה בתחום החקלאות לא נשמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים: רלוונטיות - המידע לא הותאם לצורכי המשתמשים (בעיקר משרד החקלאות); דיוק - המידע לא שיקף את הערכים האמתיים באוכלוסייה; עקביות - המידע שהתקבל ממקורות שונ ים לא הותאם להגדרות האחידות של הלמ"ס. נושא מפקד החקלאות משקף קושי יסודי ומשמעותי של הלמ"ס ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר להתחיל בביצועו של פרויקט סטטיסטי רחב ומקיף בתוך פרק זמן סביר מאז התקבלה החלטה בעניינו ולפתור מחלוקות בין השותפים לו. . . ממצאיו של פרק זה מדגישים את החשיבות שבמילוי הוראות פקודת הסטטיסטיקה שלפיהן נדרשת הלמ"ס להכין - בהתייעצות עם המועצה הציבורית לסטטיסטיקה, שבה חברים נציגי מוסדות המדינה - תכניות כלליות רב -שנתיות לפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה. בתכניות אלה יפורטו גם פרויקטים סטטיסטיים מרכזיים שהם חיוניים לבניית תשתית נתונים מהימנה ומלאה של מוסדות המדינה ומקורות המימון הנדרשים לביצועם. על הסטטיסטיקן הממשלתי לוודא שבסקרים ובמחקרים שעושה הלמ"ס יישמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים שהיא אימצה. עוד עליו, כמי שמופקד מכוח פקודת הסטטיסטיקה על הנחי ית המערכת הסטטיסטית במדינה, להפיץ למוסדות המדינה את העקרונות האמורים לעיל. על המוסדות הללו לפעול להטמעתם של עקרונות אלו. .סיכום .לשם קיומה של תשתית נתונים איכותית ומלאה נדרשים הקפדה על סטנדרדים סטטיסטיים מקצועיים ותיאום ושיתוף פעולה בין הגופים השונים שמפי קים את הנתונים. משרד ראש הממשלה 251 .:שם הדוח היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64ג שנת פרסום: התשע"ד- 2014 תמונת המצב שהועלתה בביקורת מלמדת על ליקויים בפעולות של הלמ"ס ושל חלק ממוסדות המדינה בכל הנוגע לגיבוש המידע הסטטיסטי. המועצה הציבורית לא מילאה את תפקידיה, ובכך פגעה בקידום הפעילות הסטטיסטית במדינה. כתוצאה מליקויים אלה, לא הובטחה האיכות של חלק מהמידע הסטטיסטי הרשמי של המדינה ולא הונחה תשתית מקצועית מספקת של נתונים לשימושם של מקבלי ההחלטות במשרדי הממשלה, של מכוני מחקר ושל הציבור הרחב. על הלמ"ס לנקוט פעולות הנדרשות לשם שיפור הפעילות המשותפת שלה עם מוסדות המדינה בדרך שתאפשר לה לוודא שהמידע הסטט יסטי שהיא מפרסמת עומד בסטנדרדים המקצועיים הנדרשים בתחום הסטטיסטיקה; על מוסדות המדינה לרבות אלה שנזכרו לעיל, לשתף פעולה עם הלמ"ס ולאפשר לה למלא את תפקידיה, וכן להביא לפניה מידע ולהתייעץ עמה ככל הנדרש על פי פקודת הסטטיסטיקה; על יו"ר המועצה לוודא שהיא תקבל הח לטות אשר ייצקו תוכן לפעילותה ותמלא את תפקידיה על פי פקודת הסטטיסטיקה.