משרד האוצר/פרויקט מרכב_ה - יישומו וניהולו

 ♦ . .מבוא .פרויקט מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה (להלן גם הפרויקט או המערכת) - הוא פרויקט שיזם אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) בשנת 2000 לצורך הקמה והטמעה של מערכת מחשוב רוחבית ואחידה במשרדי הממשלה, שתנהל א ת המשאבים בתחומים הבאים: כספים, כוח אדם, רכש (לוגיסטיקה) ונכסים, ותבצע פעולות נוספות כגון פניות לקבלת תמיכות והקצאתן 10 . אגף החשכ"ל החליט ליישם את מערכת המחשוב הרוחבית באמצעות תכנה לניהול משאבי הארגון (להלן - ERP11 ). מכרז לרכישת .ERP פורסם באוגוסט 2000 , ובאוגו סט 2001 הוכרז על החברה הזוכה, חברת "נס טכנולוגיות", והוחל בפיתוח מערכת מרכב"ה בניהולו ובפיקוחו של אגף החשכ"ל. באמצע שנת 2004 הובא לראשונה פרויקט מרכב"ה לאישור הממשלה. ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה החליטה לאמץ את תכנית העבודה לפרויקט מרכב"ה 12 (להלן- התכנית מ - 2004 ) "לביצוע הפרויקטים המפורטים בהתאם לשלבים, ליעדים ולתפוקות" (להלן- החלטת הממשלה). על פי התכנית מ- 2004 הפרויקט היה אמור להסתיים עד סוף שנת 2006 , ועלותו נאמדה ב-375 מיליון ש"ח לשנים 2003 -2006 .במחירים שוטפים בהקמת פרויקט מרכב"ה מעורבים גופים רבים ו בהם משרדי הממשלה וגופים ממשלתיים נוספים; במהלך שנת 2004 התגבש מבנה גופי ההיגוי של הפרויקט: ועדת היגוי עליונה בראשות החשכ"ל, ד"ר ירון זליכה, מינהלת השינוי13 וועדות היגוי מקצועיות. השר במשרד .__________________ .10 התכנה והמערכת הקשורות לכל תחום משאבים יכונו להלן גם בשם מֹודּול. 11 ERP - Enterprise Resource Planning. 12 /החלטה מס' חכ83 מ- 4.5.04. 13 מינהלת שהוקמה על ידי החשכ"ל ותפקידה היה "להוביל, להנחות, לתאם ולכוון את המימד משרד האוצר 115 .האוצר, מר מאיר שטרית, מינה את סגן החשכ"ל ויו"ר הוועדה המרכזית לענייני תקשוב, מר יצחק כהן, בפברואר 2004 "למנהל פרויקט "ממשל זמין14 ולאחראי לניהול פרויקט מרכב"ה ולפיקוח עליו (להלן - האחראי לפרויקט). מר יצחק כהן הפקיד את מר ראובן כהן על ניהול הפרויקט ותתי-הפרויקטים שבמסגרתו (להלן - מנהל הפרויקט). בחודשים נובמבר 2005- אוקטובר 2006 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את יישומו של הפרויקט, את ההתקדמות בביצוע הפרויקט ביחס לתכנון ואת הבקרה על ביצועו; נבדקו הגופים המנהלים את הפרויקט, פעולות ההיגוי והפעולות שנעשו לצורך השגת יעדיו. הביקורת נעשתה במשרד האוצר: באגף החשכ"ל, באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), ובדיקות השלמה נעשו בכמה משרדי ממשלה. ממצאי ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה (להלן - הביקורת הקודמת) על הפרויקט פורסמו בדוח במאי 200515 . .מצב הפרויקט והשינויים בו .תכנית העבודה שאישרה הממשלה 1. בתכנית מ - 2004 פורטו היחידות והמשרדים הממשלתיים שבהם תיושם מערכת מרכב"ה בשנים 2003 -2006 . על פי התכנית מ - 2004 הפרויקט היה אמור להסתיים בסוף שנת 2006 , לאחר יישום המערכת ב-55 יחידות ומשרדים ממשלתיים16. משרד מבקר המדינה מצא שבשנים 2005 -2006 תכנן אגף החשכ"ל מחדש את תכניות העבודה ש ל הפרויקט ושינה את אומדני העלויות שלו (להלן - התכנית החדשה). השינויים התבטאו בגידול באומדן העלויות שלו, בהארכת מִשכו ובשינוי מספר הגופים הכלולים בו. מהנתונים שנמסרו עולה שעד נובמבר 2006 הופעל ("עלה לאוויר") פרויקט מרכב"ה ב-2217 יחידות ומשרדים ממשלתיים בלבד . יוצא אפוא שבמועד שבו על פי התכנית מ- 2004 כבר היה הפרויקט אמור לעלות לאוויר במרבית המשרדים, הוא עלה לאוויר בפחות ממחציתם. בהתאם לתכנית החדשה הוצאו מהפרויקט כמה משרדים ויחידות, ובהם גופים גדולים, שנכללו בתכנית מ - 2004 : המוסד לביטוח לאומי, משרד הביטחון וגוף ביטחוני מסוים. בגוף ביטחוני נוסף ובמשטרת ישראל ייושם פרויקט מרכב"ה . .הארגוני תרבותי בקרב כל ציוותי היישום ועובדי המשרדים המטמיעים את המרכב"ה". 14 תשתית טכנולוגית המאפשרת מתן מידע, ביצוע תשלומים ושירותים ממשלתיים נוספים באמצעות האינטרנט. 15 דוח שנתי55 ב של מבקר המדינה( 2005 '), בפרק "פרויקט המרכב"ה ותקצובו", עמ297. 16 מתוך הנתונים שהובאו לאישור הממשלה. מספר זה כולל גם יחידות בתוך משרדי ממשלה, כגון מינהל הגמלאות והיחידה לשיקום נכים במשרד האוצר והמרכז למיפוי ישראל. כמו כן כולל מספר זה שלוש קבוצות של בתי חולים ממשלתיים שהיו אמורים להיות משולבים בפרויקט בסדר הבא: שניים ב- 2004 , חמישה ב- 2005 וארבעה ב- 2006 ,. כל קבוצה כזו נספרה כמשרד/יחידה בנפרד כאמור בהחלטת הממשלה. 17 מספר זה כולל גם חלק ממשרד או מיחידה, אם לא כל המשרד עלה לאוויר בבת אחת אלא לפי מודּולים. 116 דוח שנתי58א .בפרויקט נפרד המכונה מרכב"ה ביטחונית. בעקבות הוצאת גופים אלה צומצם היקף הפרויקט באופן מהותי וחל שינוי בתכנית שלו. רק בדצמבר 2006 הובאו השינויים האמורים לאישור ועדת ההיגוי העליונה. מאז 2004 לא דיווח אגף החשכ"ל לממשלה על שינויים בתכולת התכנית המאושרת, בלוחות הזמנים ובאומדן העלויות שלה, ולא ביקש לקבל את אישורה לכך, אף שבפועל נעשו שינויים מפליגים, מה שלא עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. בתשובת החשכ"ל ממאי 2007 נאמר כי במהלך ינואר 2007 הועברו לל שכת שר האוצר התכנית החדשה ונוסח ההצעה להחלטת ממשלה בגינה. פרויקט מרכב"ה, כמו כל פרויקט מחשוב, אמור להתנהל על פי תכנית מאושרת שנקבעו לה לוח זמנים ותוצרים שיפותחו במהל ך הפרויקט. הפרויקט לא עמד בתנאי התכנית ובלוח הזמנים, ותהליכי הפיתוח התמשכו. הדבר גרם להגדלת עלות הפרויקט ולהעסקה של צוות הפרויקט למשך תקופה ארוכה יותר מן המתוכנן. כמו כן נדחתה הפקת התועלת מן הפרויקט. 2. בטבלה1 שלהלן מוצגים נתונים על תקציב מרכב"ה (כולל השינויים) ונתוני ביצוע תקציב מרכב"ה18 לשנים 2006- 2003 במחירים שוטפים, ולצדם נתונים על אומדן העלויות כפי שהובאו בתכנית מ- 2004 .)במחירים שוטפים (במיליוני ש"ח מעוגלים .__________________ .18 בדבר הוצאות נוספות בשנים 2001 -2003 .ראו להלן משרד האוצר 117 . טבלה1 תקציב פרויקט מרכב"ה וביצועו .נתוני התקציב וביצועו (נתונים מסוכמים) אומדן עלויות .מרכב"ה .על פי התכנית .שאישרה .הממשלה .ב- 2004 שנה ביצוע .ההרשאה .להתחייב תקציב .ההרשאה .להתחייב ההוצאה .למעשה תקציב .ההרשאה .להוצאה .24.7 23.3 19.9 23.2 70 2003 .63.1 65.8 51.7 62.2 60 2004 .72.8 88.0 61.5 100.8 120 2005 .77.7 87.7 77.1 94.6 125 2006 .238.3 264.8 210.2 280.8 375 ס"ה הנתונים שבטבלה מצביעים על פער גדול בין אומדן העלויות לפי התכנית מ - 2004 לבין הביצוע בפועל של הפרויקט. הֶספק הביצוע של הפרויקט לשנה היה נמוך ביחס לאומדן העלויות שאישרה הממשלה ואף ביחס לתקציב שהוקצה לו, ובשנים 2005 ו- 2006 הסתכם בכ- 60-80 .מיליון ש"ח לשנה שינויים בלוח הזמנים ובאומדן העלויות 1. אומדן העלויות הכולל של הפרויקט, שהסתכם ב-375 מיליון ש"ח באישור הממשלה, גדל מאוד, ולמעשה נוצרה סטייה מהותית מן התכנון. משנת 2004 עד יוני 2006 לא עמד אגף החשכ"ל ביעדים האופרטיביי ם ובלוחות הזמנים של הפרויקט. לפי התכנית החדשה, הפרויקט יימשך עד שנת 2010 , ואומדן העלויות הכולל עד למועד זה ( 2003 -2010 ) גדל לסך של כ-635 מיליון ש"ח. ראוי לציין שהאומדן שהציג אגף החשכ"ל בראשית 2006 היה אף גבוה יותר, אך הוא הקטין אותו כמה פעמים בעקבות דרישת אג"ת ודיונים שנערכו עמו. בטבלה 2 שלהלן מוצגים נתונים על אומדן עלויות מרכב"ה ועל נתוני הביצוע של הפרויקט במחירים שוטפים כפי שהובאו בעדכון לתכנית החדשה 19 מאוקטובר 2006 שהכין אגף החשכ"ל, ולעומתם הנתונים המצויים בתכנית מ - 2004 במחירים שוטפים (במיליוני ש"ח מעוגלים). .__________________ .19 ההוצאות מהתקציב נרשמות על בסיס מזומן, ואילו ההוצאות במערכת של התכנית החדשה נרשמות בשיטה הקרובה יותר לבסיס מצטבר, ולכן יש הבדל בין הנתונים. 118 דוח שנתי58א .טבלה 2 אומדני העלות והביצוע של פרויקט מרכב"ה לפי התכנית החדשה .רישיונות .משתמשים .לפי דוח .אגף .החשכ"ל .מעודכן .ליום .24.10.06 נתוני ביצוע בתכנית החדשה .לפי דוח אגף החשכ"ל .מעודכן ליום 24.10.06 אומדן העלויות בתכנית .החדשה ."בסיס מאושר" .לפי דוח אגף החשכ"ל .מעודכן ליום 24.10.06 אומדן .העלויות .בתכנית .שאישרה .הממשלה .ב- 2004 שנה שוטף(2) הקמה(1) ס"ה שוטף(2) הקמה(1) ס"ה .294 4.4 41.7 46.1 2.6 56.3 58.9 70 2003 .418 4.2 41.1 45.3 4.9 38.9 43.8 60 2004 .1,259 9.4 43.5 52.9 12.6 35.6 48.2 120 2005 .619 33.1 29.5 62.6 29.6 52.7 82.3 125 2006 .1,181 49.8 52.1 101.9 2007 .700 73.0 29.0 102.0 2008 .1,889 63.0 39.5 102.5 2009 . 58.6 0.9 59.5 2010 .6,360 51.1 155.8 206.9 294.1 305.0 599.13 375 ס"ה .1. הקמה- לרבות פיתוח היישומים ורכישת רישיונות. 2. שוטף- לרבות תחזוקה ותקורה. 3. לסך הכול אומדן העלות בתכנית החדשה יש להוסיף35 .מיליון ש"ח המיועדים למשטרת ישראל .מהנתונים המוצגים בטבלה 2 עולה שאומדן עלויות פרויקט מרכב"ה בתכנית החדשה לשנים 2003 -2006 קטן מאומדן עלויות הפרויקט לאותה התקופה כפי שהובא לאישור הממשלה ב- 2004 , בשעה שאומדן העלויות הכולל של הפרויקט לשנים 2003 -2010 גדול בהרבה מהאומדן הכולל שאושר ב- 2004. עוד עולה מהנתונים שאומדן העלות השוטפת של מרכב"ה לשנים 2008 -2009 גבוה יותר מאומדן העלות השוטפת לשנת 2010 (לאחר ההקמה): כ-73 וכ-63 מיליון ש"ח לעומת כ-59 מיליון ש"ח בהתאמה. למשרד מבקר המדינה לא ניתן הסבר לאומדן הגבוה של העלות השוטפת לשנים 2008 ו- 2009 לעומת העלות השוטפת לשנת 2010 . 2. מהנתונים המוצגים בטבלה2 עולה גם שהיקף הפעולות האמורות להיעשות במסגרת הפרויקט בשנים 2007 -2009 גדול הן מהיקף כל הפעולות שכבר נעשו בפרויקט והן מהֶספק הביצוע שלו בשנים 2003 - 2006 , כפי שהדבר בא לידי ביטוי באומדן העלויות. להלן הפרטים: העלויות של הפרויק ט בשנים 2003 -2006 הסתכמו בכ -207 מיליון ש"ח, ואילו אומדן העלויות שנותר לביצוע בשנים 2007 -2010 מסתכם בכ -392 מיליון ש"ח. מכאן שעלות הפעילות הנותרת בתכנית החדשה גבוהה בהרבה מעלות הפעילות שכבר בוצעה. עם זאת, מצבת כוח האדם המתוכננת לשנים 2007 -2010 , ואשר אמורה לב צע כ -65% מאומדן משרד האוצר 119 . העלויות הכולל של התכנית החדשה, היא553 ""חודשי משרה20 , בשעה שמצבת כוח האדם בשנים 2003 -2006 , שביצעה כ-35% מאומדן העלויות של הפרויקט, הייתה438 .""חודשי משרה יוצא אפוא שלצורך ביצוע חלק גדול יותר של הפרויקט מיועד כוח אדם בהיקף קטן יותר יחסית (עלויות כוח האדם של הפרויקט הן החלק העיקרי מסך העלויות שלו. לפי נתוני אגף החשכ"ל שיעורן הוא כ - 75% מסך עלויות הפרויקט). כדי לעמוד ביעד זה יש לייעל את הפרויקט ולהגדיל את תפוקותיו והספקיו. יתר על כן, אגף החשכ"ל מתכנן בין דצמבר 2006 לסוף שנת 2009 להפעיל את מערכת מרכב"ה ב - 2421 יחידות ומשרדים נוספים. לפי הנתונים שבדוחות שהמציא אגף החשכ"ל באוקטובר 2006 עולה שמספר רישיונות המשתמשים במשרדים שיצורפו בשנים האלה גדול בשיעור של כ - 46% ממספר רישיונות המשתמשים במשרדים שכבר הטמיעו את המערכת, והוא מסתכם ב- 3,770 לעומת 2,590, בהתאמה. יתר על כן, ב -10 מ-45 היחידות והמשרדים הכלולים בתכנית החדשה, ואשר אומדן עלות הפרויקט בהם הוא כ-73 מיליון ש"ח, טרם החלה פעילות הפרויקט עד אוקטובר 2006 , מועד סיום הביקורת. עוד עולה מנתוני התכנית החדשה כי ברוב המשרדים הגדולים בפרויקט, שבהם אומדן העלויות גבוה במיוחד, 10 ,מיליון ש"ח ומעלה, טרם הופעלה המערכת, ובהם משרד החינוך שירות בתי הסוהר, משרד התמ"ת, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד הבינוי והשיכון. רק בשני משרדים גדולים כבר הופעלה המערכת: משרד הבריאות ומשרד התחבורה22. יוצא אפוא שבשש השנים שחלפו מאז יצא הפרויקט לדרך, בוצע רק חלק מזערי ממנו במשרדים הגדולים, ורוב הפעולות במשרדים אלה - כ- 75% מאומדן העלויות בהם - מתוכננות להתבצע בשנים 2007 -2010 . מהנתונים עולה כי בפרק הזמן שנותר לביצוע התכנית החדשה נדרש הספק גדול יותר מזה שהגיעו אליו מאז תחילת הפרויקט. לדעת משרד מבקר ה מדינה, כדי שהפרויקט יצליח לספק את התפוקות המתוכננות על פי אומדן העלויות ולוח הזמנים של התכנית החדשה, נדרשת היערכות מיוחדת לביצועה. בנוסף, יש לפעול בקפידה כדי לוודא שהתכנון נאות, שהאומדנים מבוססים ושהתפוקות מבוקרות, ונדרש פיקוח על ההוצאות ועל הביצוע לפי לוח הזמנים המתוכנן. הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שיש להשלים את ההיערכות של מנגנוני הניהול של הפרויקט כדי לענות על הדרישות שתוארו. .__________________ .20 ""חודש משרה- לפי הסברי אגף החשכ"ל, הנתונים מתקבלים על ידי חלוקת שעות העבודה ב- 176 .שעות176 .שעות מייצגות את מספר שעות העבודה בחודש 21 מספר זה כולל גם חלק ממשרד או מיחידה, אם לא כל המשרד עלה לאוויר בבת אחת, אלא לפי מודּולים. 22 אומדן העלות הכוללת של משרדים אלה על פי התכנית החדשה במיליוני ש"ח: משרד החינוך 19.6 ; שירות בתי הסוהר 17.3 ; משרד הבינוי והשיכון 14.8 ; משרד הפנים 12.1 ; מינהל מקרקעי ישראל 11.9 ; משרד התמ"ת10.7 ; ומשרד החקלאות10 . אומדן העלות הכוללת של משרד הבריאות 39.1 מיליוני ש"ח ושל משרד התחבורה11.2 .מיליוני ש"ח 120 דוח שנתי58א .הבקרה על התקדמות הפרויקט כתנאי לניהול תקין של הפרויקט מתחייבת קודם כול הצגת תכנית עבודה מפורטת לפי תפוקות שייקבעו מראש ואבני דרך על ציר זמן, וכן אישור התכנית בדרג המוסמך. בראשיתו של כל פרויקט גודלו של רכיב האי-ודאות מרבי, אך עם התקדמות הביצוע מתעדכנים נתוני הפרויקט, וניתן לבסס את התכניות ולשפר את האומדנים. בעקבות השוואת נתוני הביצוע לנתוני התכנון ניתן להעריך ביתר ד יוק את התוצאות והיעדים שהושגו ואת התועלת שהניבה ההוצאה מתקציב המדינה. בהחלטת הממשלה נקבע, בין היתר, כי אגף החשכ"ל יסיים את ביצוע הפרויקט עד סוף שנת 2006 , והממונה על התקציבים יקצה את התקציבים לפרויקט בהתאם "לעמידה ביעדים ובתפוקות התכנית". בהמשך להחלטת הממשלה חתמו במאי 2004 סגן הממונה על התקציבים והאחראי לפרויקט על מסמך שבו נאמר כי תוקם מינהלת בקרה שתנחה את אגף התקציבים להעמיד, בתחילת כל רבעון, את התקציב הנדרש לביצוע התכנית מ- 2004 בכפוף לעמידת אגף החשכ"ל ביעדים, בתפוקות ובמסגרת תקציבית מוגדרת. 1. דיווחי אגף החשכ"ל והבקרה שעשה אג"ת: עד אפריל 2005 לא נקבעה מתכונת לדיווח על התקדמות הפרויקט שתאפשר לקבוע אם אגף החשכ"ל עמד ביעדים של הפרויקט וסיפק את התפוקות. הביקורת העלתה כי בנוגע לשנים 2004 ו- 2005 היו בתיקי אג"ת רק שני דוחות רבעוניים על הפרויקט, האחד מאוגוסט 2004 והשנימאפריל 2005 . רק בעקבות דיונים שקיים אג"ת עם אגף החשכ"ל הוסכם, באפריל 2005 , על מתכונת הדיווח, אך הביקורת העלתה כי גם לאחר שנקבעה מתכונת הדיווח טרם הועברו דיווחים על הפרויקט עד יוני 2006 :במתכונת שהוסכם עליה. להלן פירוט הממצאים (א) באפריל 2005 בחן אג"ת את הדיווח לרבעון הראשון של שנת 2005 בדבר התקדמות הפרויקט בהתאם ליעדים ולתפוקות, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. אג"ת מצא שהפרויקט לא עמד ביעדים והחליט שלא להפשיר את מלוא העתודה שהוקצתה בתקציב הפרויקט לרבעון השני של שנת 2005 . באותו חודש התקיים בעניין זה דיון ביןאגף החשכ"ל ונציגי הפרויקט לבין אג"ת. בסיכום הדיון נקבעה המתכונת המוסכמת לדיווח על תכניות הפרויקט ומבנה הדוח שיגיש אגף החשכ"ל לאג"ת על מצב הפרויקט, כולל דיווח על משאבי כוח אדם לאורך ציר של זמן; תקציב מפורט לאורך ציר של זמן; לוח זמנים לביצוע תכנית העבודה כולל חלוקה למשרדים וליחידות; לוח זמנים המפרט את כניסת פרויקט מרכב"ה למשרדים ונתונים על כוח האדם בכל משרד; ופירוט התאמות תכנה. עוד נקבע שהתכנית תפרט את העבודה המתוכננת לפי צוותים, כגון צוות השקה, צוות הדרכה, צוות הטמעה, צוות פיתוח, צוות המערכת והחומרה ועוד. כמו כן נקבע שבחינה מחודשת והמשך תקצוב הפרויקט מותנים בקיום הסיכום, ושאג"ת יפשיר 15 מיליון ש"ח מתקציב העתודה כדי לאפשר פעילויות הכרחיות עד ליוני 2005. במשך שנה, עד סוף יוני 2006 , אגף החשכ"ל לא הגיש את הדוחות במתכונת שנקבעה (ראו פירוט להלן). אף שהעמידה בתנאים שנקבעו הייתה התנאי להמשך שחרור סכומי כסף מתקציב העתודה, שִחרר אג"ת סכומים מתקציב העתודה לפני שמולאו התנאים שנקבעו23. .__________________ .23 התקציב המקורי של העתודה לפרויקט בשנת 2005 היה בסך כ-70.6 מיליון ש"ח, ובשנת 2006 משרד האוצר 121 . הביקורת העלתה כי בהיעדר מתכונת אחידה לדיווח, הדיווחים של החשכ"ל לאג"ת לא סיפקו מידע המאפשר לעקוב אחר ביצוע הפרויקט ביחס לתכנון על פי יעדים, משימות, תפוקות, תשומות, תקציב ולוח זמנים. שני הדוחות היו תיאוריים והתייחסו לפרק הזמן הנדון, ולא אִפשרו השוואה בין ביצוע הפרויקט בפועל לבין התכנית המאושרת על שלביה השונים, ובין הביצוע לבין התכנון על בסיס משותף, וגם לא אִפשרו בחינה של התקדמות הפרויקט על ציר של זמן. במהלך הבדיקה מסר האחראי לפרויקט למשרד מבקר המדינה מסמך נוסף שכותרתו "קידום פרויקט מרכב"ה עדכון נכון ל - 12.4.05 ". המסמך הנוסף לא נמצא בתיקי אג"ת. גם אופן הדיווח במסמך זה אינו מאפשר השוואה עם הדוחות שצוינו לעיל או מעקב אחר התקדמות הפרויקט. האחראי לפר ויקט הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 כי נמסרו דיווחים מילוליים על הפרויקט בכל הפגישות של ועדת ההיגוי העליונה. עוד הסביר בתשובתו כי הדוחות נכתבו על ידי אנשים שונים בהפרשים של שנה ויותר. האחראי לפרויקט הסכים עם הערות הביקורת, שיש צורך לקבוע מונחים אחידים לדיווח ולקבלת החלטות, ושיש "להנחות את צוות הפרויקט להכין מילון מונחים מוסכם שישמש בכל הדיווחים בהמשך הפרויקט". (ב) עוד נקבע בסיכום הדיון עם אג"ת מאפריל 2005 שכל הנתונים על הפרויקט ירוכזו בדוח ביצוע שבו שתי טבלאות מסכמות: האחת ברמת המשרדים והיחידות ו השנייה ברמת הצוותים, ועל הטבלאות האמורות לכלול נתוני תכנון מול ביצוע ולאפשר משיכת נתונים מידית כל אימת שתעלה דרישה כזאת. אחת לחודש יוגש דוח הביצוע. נוסף על כך נקבע שמינואר 2008 ,(התקופה שלאחר סיום עבודות ההקמה בפרויקט) יפורטו נתוני השגרה. לפי הסיכום הפרויקט היה אמור להסתיים בסוף 2007. הביקורת העלתה כי גם לאחר ההחלטה האמורה טרם הועברו דיווחים על הפרויקט במתכונת שהוסכם עליה. אף על פי שהפרויקט נמשך כבר כמה שנים, מ- 2001 , לא הציגו האחראים לפרויקט נתונים מפורטים ושלמים על הפרויקט, על עלויותיו ועל תפוקותיו ברמת ה פירוט הראויה. אף לא היה דיווח על התקדמותו ועל עמידתו "ביעדים ובתפוקות התכנית" כפי שחייבה החלטת הממשלה. בכך נמנע מעקב שיטתי על התקדמות הפרויקט. מידע במתכונת שנקבעה היה אמור להיות מדּווח לוועדת ההיגוי העליונה ולאג"ת ולהיבדק על ידיהם באופן שוטף, אך הדבר לא נעשה. (ג) אגף החשכ"ל הסביר ביוני 2006 למשרד מבקר המדינה שלא הייתה לו מערכת דיווח על תכניות מרכב"ה ועל ביצוען ההולמת את דרישות אג"ת. עוד הסביר האגף שבמהלך 2005 דרש אג"ת לקבל דיווח מפורט על עמידת הפרויקט ביעדים במתכונת של תכנון מול ביצוע, כמקובל במערך דיווח על פרויקטים; פסל את הדיווח שקיבל עד אז ואת מתכונתו; ואף החליט להקפיא את שחרור התקציב מתקנת העתודה. לפיכך במהלך שנת 2005 בנה אגף החשכ"ל מחדש את מערך התכנון והדיווח של הפרויקט. . .בסך כ-66 מיליון ש"ח. בסוף שנת 2005 , לאחר שחרור סכומים מהעתודה, היה תקציב העתודה לאחר השינויים 17.4 מיליון ש"ח. בשנת 2006 .נוצל תקציב העתודה במלואו 122 דוח שנתי58א .עוד עולה מן ההסבר האמור של אגף החשכ"ל, שכדי לעמוד בדרישות אג"ת החלה הנהלת הפרויקט בתחילת הרבעון השלישי של שנת 2005 לאסוף נתונים רלוונטיים בכל המשרדים שבהם אמורה המערכת להיות מוטמעת, ולהכין תכניות עבודה מעודכנות לכלל המשרדים. עיבוד הנתונים והתכנון ארכו כמה חודשים ונעשו בסיוע הכלי הממוחשב שהיה בשימוש הנהלת הפרויקט (תכנת .MS-PROJECT ). לדבר י מנהלי פרויקט מרכב"ה, היו להם "בעיות טכניות קשות ביישום הכלי הממוחשב", ולפיכך החליטו לאתר כלי ממוחשב אחר שיענה על הדרישות. בתחילת 2006 בחרה הנהלת הפרויקט בכלי אחר - תכנת "פרימוורה" - והחלה להזין אליה את הנתונים. ביוני 2006 היה אגף החשכ"ל, לדבריו, בשלב הסופי של טיוב הנתונים ודיווח על "התכנון המחייב" ועל הביצוע בפועל עד סוף מאי 2006 . האחראי לפרויקט הסביר בתשובתו ממאי 2007 כי מיוני 2005 עד יוני 2006 ,"הופקו, אכן דוחות מעטים עבור אגף התקציבים שכן המערכות הקיימות לא היו מדויקות יותר והמערכת החדשה עדיין לא הושלמה". החשכ"ל הסביר בתשובתו ממאי 2007 כי הפיקוח והבקרה על "ביצוע תוכנית העבודה של האחראי [ הפרויקט נוהל בשלוש רמות: (א) דוח ביצוע שנתי שמגיש בסוף כל שנה . הדוח מוצג בפני כל הנהלת החשב הכללי וכולל סקירה של ביצוע תוכנית העבודה ]לפרויקט תוך התייחסות לעמידה בל וחות הזמנים שנקבעו במסגרות התוכנית. (ב) דוחות ביצוע תקופתיים בתוך שנת העבודה המוגשים לחשב הכללי וכוללים סקירה מפורטת של ההתקדמות בביצוע תוכנית העבודה, הן בהיבט של עמידה ביעדים התקופתיים ביחס לתכנון באותה תקופה והן בהיבט של עמידה בתוכנית העבודה השנתית. (ג) מעקב שוטף של החשב הכללי במסגרת במהלכן נבדקת ההתקדמות בביצוע תוכנית ]האחראי לפרויקט[ פגישות עבודה דו שבועיות עם העבודה". לדעת משרד מבקר המדינה, האמצעים שנקט אגף החשכ"ל לא עמדו בדרישות הפיקוח על ביצוע הפרויקט ועל התקדמותו, ולא נעשו לפי מתודולוגיה שיטתית של בקרת פרויקטים. כדי לנהל פרויקט מִחשוב מורכב ועתיר עלויות החולש על פעילויות רבות במשרדי ממשלה ובגופים נוספים, יש לנהל מערך תכנון מפורט ומערך דיווח אמין ויעיל שיספק מידע מהימן ומלא על הפרויקט בזמן אמת. על אף ממצאי הביקורת הקודמת, שהצביעו כבר אז על היעדר מערך דיווח המכיל מידע אמין ומלא כנדרש, מערך כזה לא הוקם, דבר שאיפשר הוצאה של מיליוני ש"ח בלי לוודא שמושגות התפוקות הראויות. רק בעקבות דרישתו העקבית של אג"ת הוחל באיסוף הנתונים ובהכנה של תכנית עבודה מפורטת במתכונת שנקבעה בסיכומים מאפריל 2005 . פעולה זו נמשכהזמן רב - למעלה משנה - וביוני 2006 הגיש אגף החשכ"ל לראשונה את התכנית החדשה של הפרויקט ואת אומדן העלויות לביצועה. יוצא אפוא כי שש שנים לאחר שהוחל בביצוע הפרויקט ולאחר שהוצא סך של כ-200 .מיליון ש"ח, הוחל בדיווח עליו במתכונת מוסכמת בתשובתו של אג"ת ממאי 2007 נאמר כי "נכון להיום קיימת תכנית עבודה חתומה לפרויקט, כולל תקציב ולוחות זמנים. שחרור תקציב הפרויקט מבוצע אחת לרבעון, לאחר בחינת עמידה ביעדי תכולה, לוחות זמנים ותקציב עפ"י דו"חות מערכת ניהול הפרויקט ('פרימוורה') המותקנת אצל האחראים על הנושא באגף התקציבים, וישיבת ביקורת עם אנשי הפרויקט". ניהול מערך דיווח מחייב הזנה מתמדת ועקבית של נתונים והכנת מילון מונחים המפרט את ההגדרות ומנחה את מי שמזינים את הנתונים למערכת המידע הממוחשבת. מילון מונחים דרוש כדי להבטיח עקביות ואחידות ולקבוע באופן חד -חד-ערכי את אופן הייחוס של הנתונים משרד האוצר 123 . בדיווחים על הפרויקט. באין מילון מונחים לא ניתן לבדוק אם נתוני התכנון ונתוני הביצוע הוזנו כמתחייב לפי ההגדרות, ואם הם מלאים. הביקורת העלתה כי אף על פי שאגף החשכ"ל הקים מערך דיווח חדש ("פרימוורה") שנועד לאפשר דיווח ובקרה על נתוני הפרויקט, הוא לא הכין מילון מונחים. אישור שינויים ותוספות בפרויקט במהלך הפיתוח של כל פרויקט מחשוב, ובכלל זה מרכב"ה, מתקבלות החלטות רבות על תוספות ושינויים בתכניות הפיתוח, העשויות להשפיע על עמידת הפרויקט בלוח הזמנים המתוכנן ועל התקציב. כלומר החלטות בדבר שינויים ותוספות בפיתוח פרויקט מרכב"ה עשויות להשפיע על התכנית שאישרה הממשלה ועל משאבי הפרויקט. לפיכך יש לקיים תהליך מובנה של קבלת החלטות בדבר שינויים ותוספות, לרבות הגדרת הגורמים המוסמכים לאשר שינויים והגדרת סמכויותיהם, וכן הפעלת בקרה על ההחלטות. מנהל הפרויקט אישר נוהל בינואר 2003 , המפרט את תהליך הטיפול בבקשות של משתמשי מרכב"ה לשינויים ולתוספות בפרויקט (להלן - נוהל השינויים). בנוהל השינויים נאמר כי משתמשי מרכב"ה יעבירו את הבקשות לשינויים לגורמים מסוימים בצוות הפרויקט, והגורמים הללו יוסיפו את הערותיהם באשר לצורך בשינוי המבוקש ולעלּותו. בהמשך יובאו הבקשות להחלטה להנהלת צוות הפרויקט 24 , שהוא גורם הביצוע של הפרויקט, או לוועדת ההיגוי המקצועית הרלוונטית (על ועדות ההיגוי המקצועיות ראו להלן). נוהל השינויים לא אושר בידי ועדת היגוי עליונה או גורם מוסמך אחר, ואין בנוהל הפרדה בין הגורם המאשר שינויים ותוספות לבין הגורם המבצע אותם. בנוהל השינויים לא מפורט אילו בקשות לשינוי יועברו לוועדת ההיגוי המקצועית ואילו להחלטה של הנהלת צוות הפרויקט. העובדים בצוות הפרויקט, להוציא מנהל הפרויקט, אינם עובדי מדינה. זאת ועוד, אין בנוהל השינויים אבחנה בין שינוי מזערי לבין שינוי שיש לו השפעה מהותית על המשאבים ועל לוח הזמנים, והוא אינו קובע דרכי טיפול המותאמות לגודל השינוי. לדעת משרד מבקר המדינה, לא תקין שהחלטות על שינויים שיש להם השפעה מהותית יופקדו בידי גורם הביצוע של הפרויקט, ומן הראוי היה שהחלטות כאלה יתקבלו על ידי גורם מוסמך. ביולי 2006 מסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה דוח על מצב הפיתוח והתאמת התכנה לצורכי המשתמשים. מהדוח עולה כי מבין 61 פעילויות25 ,שנזכרו בו16 לא נמנו בתכנית מ- 2004 . לפיכך, אותן16 הפעילויות הן בגדר תוספות לתכנית מ- 2004. משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קבלת ההחלטות לגבי כמה מהפעילויות האמורות שנוספו לתכנית מ - 2004 , .ושמרביתן גם יושמו, ומצא שוועדת ההיגוי העליונה לא אישרה שינויים ותוספות אלה .__________________ .24 מורכבת ממנהלי תתי-הפרויקטים המרכזיים בפרויקט ומאנשי מטה ובראשה עומד מנהל הפרויקט. מכונה בנהלים ובאמנת היסוד "מינהלת הפרויקט" או "מטה מנהל הפרויקט". 25 בתכנית מ - 2004 חולק כל מודּול (פיננסי, לוגיסטי, משאבי אנוש וכו') לתתי -נושאים שחולקו לפעילויות. לדוגמה, בנושא משאבי אנוש נכללו פעילויות כגון מישק שכר למלם, בקרה תקציבית, הערכת עובדים וכו'. 124 דוח שנתי58א .ועדת ההיגוי העליונה קבעה באוקטובר 2004 כי הגרסה הנוכחית של פרויקט מרכב"ה היא הגרסה שתיכנס, עם ההתאמות הדרושות, לכל המשרדים בשנת 2005 , וכי שינויים לגרסה זו יאושרו רק על ידיה. ועדת ההיגוי העליונה לא פעלה כדי לוודא כי קביעתה זו בנוגע לשינויים ולתוספות תירשם כנוהל של הפרויקט ותיושם בעבודה השוטפת. מן הראוי היה שגורם מוסמך יקבע נוהל לאישור שינויים ולביצועם ויפרט בו את סדרי הגשת הבקשה, הדיון בה והגורמים המאשרים. עוד יש לקבוע בנוהל שכל בקשה לשינוי או לתוספת תידון בהסתמך על נתונים מבוססים כמו אומדן העלויות שלה; השפעתה על לוח הזמנים של הפרויקט; והשפעתה הארגונית על תהליכי העבודה. זאת ועוד, נוהל השינויים מאפשר למעשה שינוי בתכולת הפרויקט, שעלול לגרום לחריגה בעלויות הפרויקט ולשינוי בלוחות הזמנים, ללא דיווח על המשמעות התקציבית של השינויים ומבלי לקבל אישור של אג"ת ושל ועדת ההיגוי העליונה. לפיכך התהליך שנקבע בנוהל השינויים מאפשר לכאורה חריגה מהחלטת הממשלה, שלפיה הגורם שיקצה את התקציבים לפרויקט בהתאם ל"עמידה ביעדים ובתפוקות התכנית" הוא אג"ת. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 טען אגף החשכ"ל כי התוספות והשינויים מקורם בפערים המתגלים במהלך הטמעת המערכת במשרדים, ולדבריו "אינן מהוות תוספת לפרויקט". לדעת משרד מבקר המדינה, גם שינויים ותוספ ות שמקורם "בפערים שהתגלו" מחייבים הליך מבוקר. כללי המינהל התקין מחייבים כי כל הצעה לתוספת או לשינוי תאושר לפי נוהל המאפשר בקרה של דרג מוסמך ותלּווה בנתונים רלוונטיים, לרבות אומדן השלכותיו של השינוי המבוקש על העלויות ועל לוח הזמנים של הפרויקט. הדיווח התקציבי על מרכב"ה ושקיפותו 1. עבודות ההקמה והפיתוח של הפרויקט החלו כבר בשנים 2001 ו- 2002 . בביקורת הקודמת צוין כי על פי הדיווחים שמסר אגף החשכ"ל לא היה ניתן לדעת מהי עלותו המצטברת האמיתית של הפרויקט, ונדרשה לשם כך בדיקה מעמיקה ומקיפה26 . עוד צוין שנמצא פער בין ההוצאות שעליהן דיווח אגף החשכ"ל לבין ההוצאות שמצא משרד מבקר המדינה 27 : אגף החשכ"ל דיווח בשנים 2001 -2002 בתקנות מרכב"ה על הוצאות בסך 14.6 ,מיליון ש"ח אולם משרד מבקר המדינה מצא שהיו הוצאות נוספות שנלקחו מתקנות תקציב שלא יועדו לפרויקט, בסך של עוד 36 מיליון ש"ח לפ חות בשנים 2001 -2003 (שמהם הוצאו בשנים 2001 -2002 לפחות עוד 35 מיליון ש"ח), וכי מאחר שמדובר בבדיקה מדגמית, ייתכן שהסכום אף גדול יותר. במהלך הביקורת הנוכחית פנה משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל וביקש לפרט אם נמצאו, בעקבות הביקורת הקודמת ובדיקת אגף החשכ"ל, הוצאות נוספות שנזקפו לתקנות תקציב שאינן שייכות לפרויקט, ואם נכללו בתכנית החדשה העלויות מלפני שנת 2003 , ובכלל זה גם אלה שאיתר משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת. .__________________ .26 'שם, עמ315. 27 'שם, עמ314. משרד האוצר 125 . במענה לפניית משרד מבקר המדינה השיב אגף החשכ"ל ש"הוצאות הפרויקט שהוצאו בשנים 2001 -2002 הינן חלק מהעלות ההיסטורית של הפרויקט. ביצועי הפרויקט ועמידה במסגרת התקציב שאושרה בממשלה נמדדים משנת 2003." הביקורת העלתה שאגף החשכ"ל לא תיקן את רישומי ההוצאות שהוצאו בעבר עבור הפרויקט מתקנות שלא יועדו לפרויקט, כדי לשקף את ההוצאה האמיתית בגין הפרויקט מתחילת הקמתו. כשלא מתקנים רישומים בתקנות התקציב, נוצרת הצגה מעוותת של הוצאות הממשלה: הוצאות בגין פרויקט מרכב"ה נותרו בתקנות תקציב אחרות, כך שהוצאות פרויקט מרכב"ה רשומות בחסר, ובתקנות האחרות שבהן השתמשו להוצאות פרויקט מרכב"ה, כגון פרויקט "ממשל זמין", ההוצאות גדולות מהביצוע בפועל. ב תשובתו לא ציין אגף החשכ"ל מה היו ההוצאות המתוקנות בשנים 2001 -2003 . יוצא אפוא שנתוני ביצוע התקציב של הפרויקט אינם משקפים את ההוצאה המצטברת האמיתית של הפרויקט מתחילת הקמתו. 2. אף על פי שמדובר בפרויקט ייחודי שעלותו גבוהה והיקפו נרחב, והוא אמור להימשך עשר שני ם, ניתנו דברי הסבר מועטים על אודותיו בהצעות התקציב לשנים 2006 ו- 2007 . בהצעות התקציב האמורות חסרו דברי הסבר חיוניים, כגון אומדן העלויות הרב-שנתי הכולל של הפרויקט; השינויים המהותיים שחלו בלוחות הזמנים ובתכולת תכנית העבודה; וכן ההוצאה המצטברת בפועל בגין הפרוי קט. ממצאים בעניין זה כבר הובאו בביקורת הקודמת 28 . מהממצאים הנוכחיים עולה שעל אף הערות הביקורת, משרד האוצר לא שיפר את אופן הצגת נתוני התקציב של הפרויקט, והמשיך להציג את תקציב הפרויקט בצורה שאינה משקפת את התכנית הרב-שנתית. זאת ועוד, משרדי ממשלה וגופים אחרים שאצלם מיושמת מערכת מרכב"ה מוציאים סכומי כסף נוספים כנדרש מהם בעקבות הטמעת המערכת, עבור התאמת תשתיות, רכישת מחשבים ועוד. הוצאות אלה אינן כלולות בתקנות התקציב של הפרויקט, והן נלקחות מתקציבי המחשוב של המשרדים. משרד האוצר לא הציג נתונים על ההיקף המצטבר של תקציבים אלה כדי לתת תמונה מלאה של העלויות הנובעות מהטמעת פרויקט מרכב"ה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי עליו לעשות את כל הפעולות הנדרשות כדי להגיע לשקיפות ולהציג מידע אמין ומלא על הפרויקט: דיווח על ההוצאות במלואן, אומדן העלות הכוללת של הפרויקט, שינויים שחלו על פני זמן באומדני העלות וכן ההוצאה המצטברת שהוצאה בפועל בגינו - הן מתקציבו הייעודי והן מתקציבי המחשוב של משרדי הממשלה. בתשובתו ממאי 2007 ציין הממונה על התקציבים כי "ככלל, אגף התקציבים מקבל את הביקורת על אופן התקצוב והבקרה התקציבית בפרויקט מרכב"ה". בעניי ן השקיפות התקציבית הסביר כי "פירוט נוסף לפרויקט ייכלל בחוברת עיקרי התקציב לשנת 2008 ... נציגי אגף התקציבים חוזרים ומבהירים בכל ישיבת ועדת היגוי כי תכנית העבודה העדכנית הנה זו המחייבת וכל שינוי ו/או תוספת מחויבים באישור תקציבי ובאישור ועדת היגוי עליונה. נושא כיעד ]ראו להלן[ זה הנו אחד הנושאים המרכזיים שהוגדרו לצוותי הביקורת החיצונית לבדיקה". .__________________ .28 'שם, עמ312. 126 דוח שנתי58א . הקמת מינהלת בקרה 1. מתחילת הפרויקט ועד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2006 , עדיין לא פעלו מנגנונים יעילים לפיקוח ולבקרה על הפרויקט. רק במאי 2004 , כשלוש שנים לאחר תחילת הפרויקט, קבעו אג"ת ואגף החשכ"ל כי תוקם מינהלת בקרה שתפקידיה, בין היתר, לבדוק איזו תועלת תצמח מיישום הפרויקט ולסייע לאג"ת בבקרה על שחרור כספים למימון הפרויקט בהתאם ל"עמידה ביעדים ובתפוקות התכנית" כאמור בהחלטת הממשלה . אולם המינהלת לא הוקמה. תחת זאת מינה החשכ"ל במרס 2005 ועדת היגוי מקצועית לענייני בקרה (להלן- ועדת הבקרה) בראשות מנהל יחידת הביקורת של החשכ"ל, מר איתן קשמון 29 . לדעת משרד מבקר המדינה, יש להקים את מינהלת הבקרה, כדי שתשמש גוף בקרה חיצוני, ולהבטיח ככל האפשר את אי-התלות שלה. רק כשנכנס לתפקידו רכז מקרו באג" ת בתחילת שנת 2005 , הוא הביא לראשונה לעיצוב מתכונת של דיווח ובקרה על תכניות הפרויקט, כולל החובה לקיימה כדי לקבל תקציבים מאג"ת. עד לאותו המועד לא דרש אג"ת לקיים מתכונת זו. כדי שהחלת נוהלי הבקרה, אישור התקציב ומתכונת הדיווח יחייבו את כל הגורמים המופקדים על תקצוב הפרויקט ומימונו, יש להתניע מהלך שיטתי ומסודר באג"ת המעוגן בנהלים, שיחייב הפקת דוחות ביצוע במתכונת שנקבעה ושימוש בנתונים שבהם למטרות בקרה. הביקורת העלתה כי מאז מינויה של ועדת הבקרה (מרס 2005 ) היא לא קיימה ישיבות, וממילא לא קבעה את סדר יומה ואת דרכי פעולתה הייעודיות. יתר על כן, תהליך בקרה בלתי תלוי על הפרויקט טרם הופעל. עם זאת, ראוי לציין שתי יזמות של יו"ר ועדת הבקרה, ששימשו נדבך חשוב בתהליך הבקרה: האחת היא התקשרּות עם משרד רואי חשבון לצורך ביצוע ביקורת חשבונות בפרויקט, 30 והשנייה היא הכנת מכרז פומבי לרכישת שירותי בקרה וביקורת על הפרויקט. החשכ"ל ציין בתשובתו כי מאז פרסום הביקורת הקודמת עשתה יחידת הביקורת של החשכ"ל ביקורת מקיפה בנושא התקשרויות הפרויקט בתחום הרכש והעסקת היועצים, וכי ביקורת זו החלה בסוף שנת 2005 , ולאחר תהליך בדיקה מעמיק הגישה, בפברואר 2007 , אתממצאיה והמלצותיה; הממצאים וההמלצות נדונו בוועדת הביקורת של החשכ"ל, והנהלת הפרויקט שקדה במאי 2007 .על השלמת יישומם 2. : מכרז לרכישת שירותי בקרה וביקורת על הפרויקט בשנת 2005 הכין אגף החשכ"ל טיוטה של מכרז לבחירת חברה שתעסוק "בהיבטי בקרה של הפרויקט". בדצמבר 2005 החליט אגף החשכ"ל כי האחראי לפרויקט ונציגים מטעמו לא ישתתפו יותר בדיונים בנושא המכרז הנדון, כדי להסיר חשש לניגוד עניינים. התברר כי המכרז לא פורסם, ונּוסח מכרז אחר. בספטמבר 2006 פִּרסם אגף החשכ"ל מכרז חדש לאספקת שני סוגי שירותים: שירות א' - שירותי בקרה וב יקורת על ניהול הפרויקט, .__________________ .29 "בוועדה חברים נציגי אגף התקציבים, המבקר הפנימי של משרד האוצר, נציג חברת "ענבל ורואה חשבון המשמש יועץ חיצוני. 30 יו"ר ועדת הבקרה מסר למשרד מבקר המדינה שטיוטת דוח ביקורת בנושא זה הועברה לתגובתו של האחראי לפרויקט. משרד האוצר 127 . לרבות תכנון לוחות זמנים, תהליכי עבודה, תקצוב הפרויקט וניתוח וניהול סיכונים ניהוליים בו. שירות ב' - שירותי בקרה וביקורת מערכות מידע ממוחשבות על תפקוד מערכת התכנה של מרכב"ה ועל תהליכי העבודה המיושמים במשרדים וכן ניתוח וניהול הסיכונים התפעוליים בהטמעת מערכת ERP .במשרדי הממשלה יוצא אפוא שביצוען של פעולות בקרה חיוניות רבות יופקד למעשה בידי הזוכים במכרז. פעולות כאלה לא נעשו על ידי גורם בקרה בלתי תלוי בהנהלת הפרויקט מתחילת הפעלתו ועד שנת 2007 , בזמן שהמערכת כבר פעלה, כאמור, ב -22 משרדים ויחידות. תהליך הבקרה על הפרויקט החל באיחור רב. ממצאי הביקורת שיעלו הגופים שייבחרו במכרז יועברו לוועדת הבקרה, והיא אמורה ליזום פעולות בהתאם לממצאים. נוכח זאת העירה הביקורת שיש חשיבות רבה לסיום הליכי המכרז, להתנעת מהלכי בקרה יעילים ותכליתיים ולניהול פעולות אלה ב אחריותה של מינהלת בקרה פעילה ובלתי תלויה במקביל ליישום המערכת. בתשובתו ממאי 2007 ציין החשכ"ל כי "פרסום המכרז לבקרה חיצונית על פרויקט מרכב"ה התארך מעבר למתוכנן, אך אין להתעלם מהעובדה כי מדובר במכרז מורכב וייחודי שכמוהו לא פורסם עד היום בארץ. נבחרו 2 משרדי רו"ח מהמובילים בארץ בתחומי הבקרה והביקורת הנדרשים והם החלו בעבודת הביקורת והבקרה באופן מיידי". בתשובתו מאפריל 2007 ציין יו"ר ועדת הבקרה שהעיכוב בפרסום המכרז "נעוץ בסיבות אובייקטיביות וענייניות ... נוכח המורכבות של הפרויקט נוצר חשש שאם ]ההדגשה במקור[ נצא למכרז בו נבקש שירותי בקרה על הפרויקט ונשלם בעבור שירותים אלה על בסיס שעות עבודה של המציעים, נגרום להוצאה לא יעילה על בקרת הפרויקט... בחרנו להשקיע זמן ומשאבים בעריכת המכרז בו דרשנו לקבל הצעות 'גלובליות' ביחס לשני סוגי שירותים... משרדי רוה"ח כבר החלו בעבודתם ונפ גשו עם מובילי הפרויקט ועם נציגי ועדת הבקרה וצפויים בעוד כארבעה חודשים להגיש דוח ראשוני... גם ועדת הבקרה בראשותי ומשנבחרו משרדי רוה"ח הזקוקים להנחייתה, פועלת במרץ בעבודה". גם אג"ת ציין בתשובתו ממאי 2007 כי "בימים אילו מתחילים בעבודתם שני צוותי ביקורת חיצונ אשר יבדקו את ניהול הפרויקט מחד ואת ]שנבחרו במכרז הבקרה[ )יים (משרדי רו"ח איכות התוצרים מאידך". 3. פרויקט מרכב"ה כרוך בהוצאה גדולה מתקציב המדינה. זהו פרויקט מורכב שמעורבים בו גופים רבים ובהם משרדי הממשלה וגופים ממשלתיים נוספים; החשכ"ל וועדת היגוי עליונה (ה מתווה את האסטרטגיה של הפרויקט); אגף התקציבים; מינהלת השינוי הארגוני; שבע ועדות היגוי מקצועיות; סגן החשכ"ל (האחראי לפרויקט); ומנהל הפרויקט וצוות הפרויקט (המבצע פיתוח, השקה, הטמעה, הדרכה, תמיכה וליווי למערכת במשרדי הממשלה על ידי כ-180 עובדים, נכון לסוף יוני 2006 .) התברר שאין בהוראות התכ"ם 31 נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל, והחשכ"ל גם לא הוציא הוראות שעה מִשקיות לעניין פרויקט מרכב"ה בפרט. לעניין פרויקטים של מחשוב דרושים נהלים האמורים לכלול הגדרת סמכויות, כללי זרימת מידע וסדרי דיווח על השגת .__________________ .31 .תקנות כספים ומשק שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר 128 דוח שנתי58א .יעדי הפרויקט, התקדמותו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות. הוראות מסוג זה היה ראוי שייכללו בהוראות תכ"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, לשם המשך ניהולו התקין של פרויקט מרכב"ה ופרויקטים דומים, מן הראוי שאגף החשכ"ל ישקול לנסח נוהל במתואם ע ם הוראות רלוונטיות בנוהל מפת"ח32 , שישולב בהוראות התכ"ם, ובו כללים מחייבים לניהול פרויקט מחשוב, לרבות חובת קיום הבקרה עליו ודרכי יישומה; מעקב אחר התקדמות הפרויקט ודיווח על כך; עלויותיו, תוצריו והשגת המטרות והיעדים שנקבעו לו; פירוט הגופים המפקחים על הפרויקט - הגופים הפנימיים המנהלים אותו והגופים החיצוניים - ועל מי מוטלת החובה לוודא שהיעדים יושגו, ומהי מתכונת הדיווח על כך. זאת ועוד, נוכח מכלול התפקידים והפעולות הכרוכים בפרויקט מחשוב רוחבי דוגמת מרכב"ה, היה ראוי שאגף החשכ"ל יבחן ויקבע איזו היערכות ארגונית דרושה לניהול הפרויקט ולביצועו, ואילו תהליכי עבודה דרושים לשם כך. בתשובתו ציין החשכ"ל כי "במסגרת הפרויקט לעדכון וכתיבה מחדש של הוראות התכ"ם המתנהל עתה, הנחיתי להקדיש פרק נפרד לפרויקטי המחשוב בכלל ולמרכב"ה בפרט ולהגדיר בין היתר נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על ניהול הפרויקט, התקדמות בביצועו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות". עוד ציין החשכ"ל כי במסגרת פרויקט עדכון וכתיבת הוראות התכ"ם ההוראות נכתבות מחדש תוך התייחסות לשינויים הארגוניים במשרדי הממשלה עקב הטמעת מערכת מרכב"ה וכן תוך התייחסות לשינויים בתהליכי העבודה ובסדרי המינהל המתרחשים בעקבות זאת. כוח האדם המועסק בפרויקט 1. לצורך ביצוע הפרויקט גייס החשכ"ל יועצים ועובדים באמצעות בתי תכנה, וחברות כוח אדם (להלן - כוח אדם חיצוני או עובדים חיצוניים). בין מנהלי הפרויקט רק שניים הם עובדי מדינה33. סיכום הדיון מאפריל 2005 ,שנערך בין אג"ת לבין אגף החשכ"ל כלל, בין היתר דרישה לדיווח מבוקר על כוח האדם המועסק בפרויקט. לשם כך נקבע שייבנה "עץ ארגוני" המפרט את התפלגות כוח האדם בפרויקט. עוד נקבע שם שהעץ הארגוני יתעדכן בהתאם לתכנית העבודה שתפורט בטבלה, כלומר בכל נקודת זמן יוצג עץ ארגוני המפרט את מספרם הכולל של העובדים המועסקים בפרויקט ותפקידיהם. גם בעניין זה לא מסר אגף החשכ"ל לוועדת ההיגוי העליונה ולאג"ת דיווח במבנה ובמתכונת שנקבעו. בתשובתו ציין האחראי לפרויקט כי "בעת הקמת מערך ניהול תוכניות העבודה ב- primavera לגיבוש התוכנית המעודכנת שאושרה בועדת ההיגוי ביום 3.12.2006 הנהלת הפרויקט נדרשה לעדכן את כל התשומות עם העלויות שלהן באופן מפורט, תוך שיוך העובדים לצוותים ולמנהלים העומדים בראשם". .__________________ .32 )נוהל מפת"ח (מסגרת פיתוח ותחזוקה- נוהל מסגרת שקבע החשב הכללי במשרד האוצר לפיתוח ולתחזוקה של מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה. הנוהל מפרט מהם השלבים בחיי המערכת הממוחשבת ומהם התוצרים הנדרשים בכל אחד מהשלבים. הנוהל נקבע על פי החלטת ועדת השרים לכלכלה מאוקטובר 1991 ,, שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה, ועל פי הוראות התכ"ם והוא נוהל מחייב במשרדי הממשלה. 33 .האחראי לפרויקט ומנהל הפרויקט משרד האוצר 129 .2. בהיעדר דיווחים המכילים נתונים על הפרויקט והתקדמותו, פנה משרד מבקר המדינה לאגף החשכ"ל בתחילת 2006 וביקש נתונים על עלויות הפרויקט בשנים 2004 ו- 2005 לפי תחומי תשלומים כגון תשתיות, חמרה ותכנה וכוח האדם המועסק בפרויקט. במרס 2006 נתקבלו הנתונים, ומהם עולה שעלויות כוח האדם בשנים 2004 -2005 הסתכמו בכ -89.4 מיליון ש"ח34 , ואילו יתר עלויות הפרויקט לאותן שנים הסתכמובכ-23.3 .מיליון ש"ח עוד התברר שהיקף כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט גדל משנה לשנה. לפי נתונים מאמצע 2006 שמסר אגף החשכ"ל, מצבת כוח האדם החיצוני בסוף שנת 2003 הייתה86 עובדים; בסוף שנת 2004 - 130 עובדים; בסוף שנת 2005 - 186 עובדים; ובסוף יוני 2006 - 180 עובדים. לפי נתונים של אגף החשכ"ל שהוצגו לוועדת ההיגוי העליונה בפברואר 2006 , היקף כוח האדם שיועסק בפרויקט בשנים הבאות ילך ויגדל ויגיע לשיאו בתחילת שנת 2008 , ולאחר מכן תחול ירידת מה. לעומת זאת, לפי הנתונים בתכנית החדשה,35 תחול משנת 2007 ירידה במצבת כוח האדם שיועסק בפרויקט לעומת 2006 , אך גם לאחר הירידה יהיה מספר העובדים עד שנת 2010 גדול ממספרם בשנים 2003 -2005 . כבר בביקורת הקודמת ציין משרד מבקר המדינה את ההיקף הגדול של כוח האדם החיצוני שהועסק בפרויקט והעלה כי "באגף החשכ"ל משנת ]פועלת[ 2002 מעין יחידת מחשב ליישום המערכת במשרדי הממשלה... מבלי שהקמתה נדונה ואושרה בידי גורם מוסמך"36 . למעשה יחידה מעין זו פועלת כבר שש שנים, ואמורה לפעול לפחות שלוש שנים נוספות בהתאם לתכנית החדשה שהתגבשה. עם סיום הפרויקט בשנת 2010 יימשכו הפעולות השוטפות של תפעול פרויקט מרכב"ה, שאף הן מצריכות כוח אדם, אך היקפו ומתכונת הפעלתו של מערך התפעול השוטף טרם נקבעו וטרם אושרו. סוגיות אלה כבר היו צריכות להיבחן, ומן הראוי היה שייפתרו. 3. בביקורת הקודמת נמצא37 כי בניגוד להחלטה שהתקבלה אצל סגן הממונה על התקציבים בדבר הטמעת המערכת במשרדים השונים על ידי גו רמים חיצוניים שייבחרו באמצעות מכרזים, בפועל לא נערכו מכרזים. בתשובתו לממצאי הביקורת הקודמת בעניין זה ציין האחראי לפרויקט כי בכוונת משרד האוצר להטמיע את המערכת במשרדי הממשלה על ידי חברות פרטיות שייבחרו באמצעות מכרז, וכי פעולת החברות תנוהל, תיתמך ותתואם על ידי צוות פרויקט מרכב"ה. עוד ציין האחראי כי המכרזים להטמעה בקבוצות משרדים יתפרסמו "בקרוב", ובדרך זו מתכוונת הממשלה לקצר את משך הזמן להפעלת הפרויקט בכל משרדי הממשלה ומוסדותיה. הביקורת הנוכחית העלתה שעד אוקטובר 2006 ההטמעה של פרויקט מרכב"ה טרם החלה להתבצע על ידי ספקים חיצוניים, וטרם פורסמו מכרזים לרכישת שירותיהם. .__________________ .34 עלויות כוח האדם הסתכמו בשנת 2004 בכ-36.7 מיליון ש"ח, ובשנת 2005 בכ-52.7 מיליון ש"ח. 35 בגרסה המעודכנת ל- 24.10.06. 36 'בעניין תנאי העסקת העובדים ראו בפרק "פרויקט מרכבה ותקציבו", שם, עמ 319-326 . 37 'שם, עמ326. 130 דוח שנתי58א .בתשובתם ממאי 2007 השיבו החשכ"ל והאחראי לפרויקט שמימוש ההחלטה על פרסום המכרז להדרכה ולהטמעה אכן ארך זמן רב מהמתוכנן, אך בימים אלה המכרז הערוך מועבר לאישור ועדת המכרזים, ויפורסם מיד לאחר אישורה. עד תחיל ת יולי 2007 טרם פורסם המכרז. 4. עקב מדיניותה של הממשלה להעביר שירותים שהיא נותנת ותפקידים שהיא מבצעת לגורמים חוץ-ממשלתיים, התפתחו במשרדי הממשלה במשך השנים צורות העסקה המבוססות על רכישת שירותים ממקורות חוץ ( outsourcing )וקניית שירותי כוח אדם מחברות כוח אדם. כדי שלא ליצור יחסי עובד -מעביד בין המדינה לבין העובדים ששירותיהם נרכשים לביצוע פרויקט מרכב"ה, אין העובדים משולבים במערכת המקצועית והמינהלית של משרד האוצר. העסקת עובדי חברות כוח אדם מבוססת על ההנחה (המקובלת במספר רב של מדינות בעולם) שרכישת שירותים מן הסקטור הפרטי כתחליף להעסקת עובדי מדינה נוספים מפחיתה את עלות השירותים ומשפרת את איכותם. יתרה מזו, רכישת השירותים עשויה להרחיב את הגמישות הניהולית של משרדי הממשלה. בעניין העסקת עובדים של חברות כוח אדם ציין מבקר המדינה בדוח קודם 38 "שהגידול במספרם של עובדי חברות כוח אדם לא לווה בעבודת מטה מסודרת של נש"מ ואג"ת... לא נבחנו, אפוא, התועלות בהעסקתם של עובדי חברות כוח אדם במיוחד בכל הנוגע לגמישות הניהולית שצורת העסקה זו נועדה לאפשר, לעומת עלויות העסקתם". ועדה בנושא העסקת קבלנים שמינה נציב שירות המדינה קבעה שעל עבודה שמבצעי ם עובדי קבלן יש להפעיל שיטות פיקוח ובקרה דומות במהותן לאלה המופעלות על עבודות שמבצעים עובדי מדינה39 . העסקת עובדים חיצוניים כה רבים בפרויקט מרכב"ה ובמשך תקופה כה ממושכת מחייבת בדיקה והיערכות שתבטיח פיקוח על התפוקה ועל איכות התוצרים. בשיטה של העסקת עובדים חי צוניים בפרויקט כל הסיכון הכרוך בתוצאות הפרויקט וכל האחריות לניהול כוח האדם, לערך התפוקה ולעלויות הפרויקט חלים על הלקוח, שהוא הממשלה. רמת הסיכון והאחריות גבוהים במיוחד כשמדובר בפרויקט גדול ומורכב הכרוך בהעסקת עובדים חיצוניים בהיקף גדול והמחייב מוטת שליטה רחבה. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, הממשלה אחראית גם לבחינת תפקודו ויעילותו של כוח האדם החיצוני ולקביעת המדדים לכך, ולשם כך עליה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על התפוקה בזמן אמת ובפרקי זמן קצובים וקבועים מראש. לחלופין קיימת האפשרות של התקשרות עם ספק שנבחר במכרז ומנהל בעצמו את הפרויקט. יציאה למכרז הייתה מחייבת הגדרה מפורטת של התוצרים המבוקשים, קביעת לוחות זמנים והגדרת עלויות. היא גם הייתה מאפשרת לממשלה לצמצם את הסיכונים, משום שהייתה מחייבת את הספק, בהתקשרות חוזית הדדית, לעמוד בהתחייבויותיו כלפיה ולקיים את תנאי החוזה. שיטה זו לא יושמה בפרויקט מרכב"ה, ואף לא נמצא שהשיטה נבחנה והתברר שהיא נחותה מהשיטה של גיוס כוח אדם חיצוני. .__________________ .38 דוח שנתי 55 ב' של מבקר המדינה ( 2005 " ), בפרק העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ' 51-52. 39 דין וחשבון הוועדה בנושא העסקת קבלנים, ירושלים (התשנ"א - 1991 '), עמ23. משרד האוצר 131 .היגוי פרויקט מרכב"ה .ועדת ההיגוי העליונה : ביולי 2004 ,מינה שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו "ועדת היגוי להובלת תהליך השינוי הארגוני והתרבותי בעידן מרכב"ה" בראשות החשכ"ל, ד"ר ירון זליכה. החברים בה היו נציב שירות המדינה, מר שמואל הולנדר, הממונה על התקציבים, מר קובי הבר ונציג ציבור. תפקידי הוועדה היו גיבוש תפיסת הניהול החדשה בעידן מרכב"ה והנהגתה במשרדי הממשלה; קבלת החלטות אסטרטגיות בנושא תהליכ י העבודה; שינוי תקנות ותקנים ממשלתיים וייזום חקיקה שיאפשרו תמיכה בהחלטות אלו. בפועל צורף גם הממונה על השכר לוועדת ההיגוי העליונה, והוא או נציגיו השתתפו בישיבותיה. ועדת היגוי עליונה קודמת פעלה מאוקטובר 2001 ועד אמצע שנת 2003.40 יוצא אפוא שמאמצע שנת 2003 ועד אמצע שנת 2004 נמשך הפרויקט בלא שפעלה ועדת היגוי עליונה כנדרש. לאחר מינויו ליו"ר ועדת ההיגוי העליונה הקים החשכ"ל כמה גופים נוספים לצורך הטיפול בהיבטים הארגוניים ובתהליכי העבודה המושפעים מפרויקט מרכב"ה ומהטמעתו: 1. : מינהלת השינוי מונתה באוגוסט 2004 . בכתב המינוי שלה נקבע כי תפעל לפי הנחיות החשכ"ל "ותשאב את סמכותה" מוועדת ההיגוי העליונה. תפקידיה היו להוביל, להנחות, לתאם ולכוון את הפן הארגוני -תרבותי בקרב כל צוותי היישום ועובדי המשרדים המטמיעים את מערכת מרכב"ה; לעצב תהליכי עבודה לפי האסטרטגיה שנקבעה ובהתאם למטרות השינוי; ליצור אינטגרציה בין -משרדית וטרמינולוגיה אחידה לתהליכי העבודה, לנהלים ולתקנים ולנתונים המשותפים; להעביר ידע בין המשרדים ולתמוך בהשגת יעדים אסטרטגיים; לסייע בקביעת מדדים כמותיים שיאפשרו למקבלי ההחלטות לכמת את התועלת המתקבלת ממרכב"ה ולמדוד אותה באופן שוטף. ליו"ר מינהלת השינוי מונה מר רוני פרידמן, המשנה למנכ"ל משרד האוצר. .2. : ועדות היגוי מקצועיות במרס 2005 מינה החשכ"ל שבע ועדות היגוי מקצועיות: ועדה פיננסית, ועדת משאבי אנוש, ועדת הדרכה, ועדת נדל"ן, ועדת לוגיסטיקה, ועדת סדרי כניסת משרדים לפרויקט מרכב"ה וועדת בקרה. כל ועדה אמורה לשמש סמכות מקצועית עליונה בתחומי הידע שהיא מייצגת עבור אנשי פרויקט מרכב"ה והמשרדים. כתבי המינוי, למעט זה של ועדת משאבי אנוש, מפרטים גם את תוצרי עבודת הוועדות: "גיבוש והצגת ההחלטות שיתקבלו לגבי ההיבטים הארגוניים (תהליכים, מבנה, א נשים ותרבות) ותיעוד התהליך שקדם להן; הצגת דרכי יישום ההחלטות שיתקבלו; הצגת אופן מימוש החזון והשגת היעדים האסטרטגיים, בתחום התוכן של הוועדה, על בסיס תוצרי עבודתה". השגת המטרות האסטרטגיות של פרויקט מרכב"ה ההשקעה בפיתוחן ובהטמעתן של מערכות מידע ממוחשבות מוצדקת אם היא נועדה לתמוך בהשגת מטרותיו של הארגון שמערכות אלה משרתות, ואם היא מביאה לשיפור פעולותיו של הארגון. באמנת היסוד של הפרויקט 41 (להלן- האמנה) ובמסמך של ועדת ההיגוי העליונה .__________________ .40 משרד מבקר המדינה התייחס לאופן פעולת הוועדה בדוח שנתי 53ב של מבקר המדינה ( 2002 ,) בפרק "השימוש בטכנולוגיית התקשוב למתן שירותים ממשלתיים לציבור", עמ' 206-207 . 41 אמנת היסוד של פרויקט מרכב"ה- מסמך שנכתב בנובמבר 2001 , כשהפרויקט יצא לדרך ואושר על ידי החשכ"ל דאז, מר ניר גלעד. האמנה מגדירה את מטרות הפרויקט, מבנהו הארגוני, 132 דוח שנתי58א .מאוקטובר 2004 , שכותרתו "הובלת מרכב"ה ליעדיה האסטרטגיים" (להלן - המסמך האסטרטגי) מפורטות המטרות האסטרטגיות של פרויקט מרכב"ה. נאמר שם שהמערכת שתפותח תאפשר "הקטנת הוצאות בביצוע הפעילות הממשלתית במיוחד בתחומי הנכסים הפיסיים, מלאי, רכש ותחזוקה, שיפור ברמת השירות ע"י קיצור תהליכים". בתחום הכספי תאפשר מערכת מרכב"ה ליישם את הרפורמה בחשבונאות הממשלתית42. ועדת ההיגוי העליונה קבעה שמערכת מרכב"ה תאפשר גם אינטגרציה בין תחומי פעילות שונים כגון כספים, ניהול נכסי דלא ניידי ומשאבי אנוש וכן תאפשר הפעלת מישקים למערכות מידע ייעודיות הפועלות במשרדים; אינטגרציה תוך -משרדית ובין -משרדית; ותמיכה בתהליכים חוצי ארגון43. עוד נאמר באמנה כי ייקבעו מדדים שייגזרו ממטרות הפרויקט, וכי המדידה תתבצע בתקופות שונות כדי לקבוע איך מתַפקד הארגון בעקבות הטמעת המערכת. באמנה אף הוצעו מדדים אפשריים לשיקוף הביצועים הארגוניים (ולא רק ביצועי המערכת הממוחשבת), כגון רמות מלאי, עלויות הרכש, איכות הרכש, עמידה בזמני אספקה ושביעות רצון המשתמשים מפרויקט מרכב"ה. מעיון בפרוטוקולים של גופי ההיגוי עולה כי הם לא קבעו הגדרות קונקרטיות בנות מדידה למטרות האסטרטגיות הכלליות, לא קשרו אותן לתהליכי עבודה במשרדי הממשלה וגם לא קבעו מדדים שיאפשרו לכמת את השיפורים שיחולו בהם בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה. ועדת ההיגוי העליונה גם לא וידאה שמינהלת השינוי והוועדות המקצועיות יפעלו בעניין זה. כאשר לא נקבעים תהליכים שבהם יחולו שינויים, נפגעת היכולת למדוד שיפורים בביצועי הארגון ולכוון בהתאם לתוצאות המדידה את ההשקעות בהטמעת המערכת. בעקבות בדיקת פעילותן של שתי ועדות היגוי מקצועיות מההיבט של השגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, העלה משרד מבקר המדינה את הממצאים האלה: השגת המטרות האסטרטגיות בתחום הפיננסי הוועדה הפיננסית בראשות סגן החשכ"ל, מר עמי לנדאו, קבעה בדצמבר 2005 כי הטמ עת מערכת מרכב"ה והרפורמה בחשבונאות הממשלתית יאפשרו לחשבּות הממשלתית להפוך מגוף מזין מידע לגוף האחראי לבקרת המידע המוזן למערכת. הוועדה תיארה את השינויים התפקודיים והארגוניים שיחולו בחשבות ואת השלכותיהם על איכות העובדים בחשבויות, כישוריהם וכמותם. במאי 2006 החליט החשכ"ל, בעקבות הצגת ההמלצות בפניו, על סקר מבנים ארגוניים בחשבויות שיימשך עד יולי 2007 ועל עריכת פרויקט חלוץ במהלך בניית תקציב 2007 לצורך בחינת השינויים בתהליך התקצוב. למשרד מבקר המדינה נמסר כי פרויקט החלוץ לא יָצא לפועל, היות שלוח הזמנים להכנת תקציב 2007 .השתבש בשל מלחמת לבנון השנייה . .אסטרטגיית הביצוע שלו, תשתיתו הטכנולוגית והמתודולוגיה שלפיה ינוהל. 42 באמצע שנות התשעים של המאה העשרים החל משרד האוצר לגבש רפורמה מקיפה במערכת החשבונאות הממשלתית; ביולי 2000 החליטה הממשלה לבצע רפורמה בחשבונאות הממשלתית שעיקרה מעבר הדרגתי מבסיס מזומנים לבסיס מצטבר. 43 תהליכים שביצועם דורש שיתוף פעולה בין גורמים השייכים לפונקציות שונות בארגון או לארגונים שונים. משרד האוצר 133 . רק בדצמבר 2006 , כשנה לאחר גיבוש ההמלצות, הציג יו"ר הוועדה הפיננסית את מסקנות הוועדה בפני ועדת ההיגוי העליונה. לא התקיים דיון במסקנות, ובסיכום הדיון לא נקבע אם ועדת ההיגוי אישרה או דחתה אותן. יוצא אפוא שאף על פי שיישום מ ערכת מרכב"ה מתבצע במשרדים זה ארבע שנים, עדיין אין תכנית פעולה מאושרת המגדירה ומפרטת את השינויים במבנה הארגוני ובתהליכי העבודה בתחום הפיננסי שהטמעת המערכת מאפשרת. ראוי לציין שהמלצות הוועדה הפיננסית אינן מגדירות במונחים כמותיים את השיפור שיחול בעקבות הנהגת השינויים בתהליכי העבודה, ואינן קובעות מדדים לשיפור. .בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 ציין המשנה לחשכ"ל ויו"ר הוועדה הפיננסית כי מערכת מרכב"ה היא מערכת אינטגרטיבית, ולכן יש משמעות לקביעת המדדים רק לאחר הצגת כלל התוצרים של עבודת ועדות ההיגוי המקצועיות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, לאחר שהמערכת כבר הוטמעה ב -22 ,משרדים שיוגדרו המדדים אשר יבטאו באופן כמותי יעדים שיש להשיג כדי לאמוד את תועלת הפרויקט, ולוודא שהמטרות האסטרטגיות שלו אכן יושגו. מימוש מטרות אסטרטגיות בתחום משאבי אנוש באמנה ובמסמך האסטרטגי הי ו אמירות כלליות שלפיהן המערכת תסייע בהעצמת העובדים והמנהלים ותביא למיצוי גבוה יותר של יכולותיהם, אך לא צוינו מטרות ספציפיות ויעדים לשיפור בנושא משאבי אנוש. מתחילת 2002 פעלה במסגרת הפרויקט ועדת היגוי מקצועית לתחום משאבי אנוש, שמונתה על ידי החשב הכללי דאז, מר ניר גלעד, ומשנת 2003 עמד בראשה מר יעקב ברגר, המשנה לנציב שירות המדינה. כאמור, במרס 2005 מינו החשכ"ל ונציב שירות המדינה ועדת משאבי אנוש חדשה (הוועדה שמונתה ב - 2002 המשיכה לפעול). גם בראש ועדה זו עמד המשנה לנציב. מדיוני הוועדה למשאבי אנוש שמונתה ב - 2002 עולה כי הוועדה והגורמים שהגדירו את הדרישות לפרויקט מרכב"ה מטעם נש"מ רצו לשמר במרכב"ה את תהליכי העבודה במשאבי אנוש כפי שהיו לפני שהחל הפרויקט. בישיבת ועדת ההיגוי העליונה בנובמבר 2005 טען נציג אג"ת כי הפוטנציאל הקיים בפרויקט מרכב"ה בתחום משאבי האנוש לא נוצל לה שגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, ובהן ייעול תהליכי עבודה. ועדת ההיגוי העליונה לא דנה בטענת אג"ת האמורה. מעיון בפרוטוקולים של שתי ועדות ההיגוי המקצועיות למשאבי אנוש עולה כי הן התמקדו בגיבוש פתרונות לבעיות שהתעוררו נוכח יישום מוֹדּול משאבי האנוש של מרכב"ה, אך הן לא יזמו פעילות שתכליתה לאפשר שיפור בתהליכי העבודה בתחום משאבי אנוש, תוך ניצול מערכת מרכב"ה והכלים שהיא מעמידה, ובכך לתרום להשגת המטרות האסטרטגיות של הפרויקט. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 מסר המשנה לנציב שירות המדינה שעמד בראש ועדות משאבי האנוש כי "איננו יכולים לגרום לשינויים מהותיים בנוהלי עבודה שלנו במידה 134 דוח שנתי58א .ואימוצם עלול להביאנו באי עמידה בהנחיות החוק". עוד הדגיש המשנה לנציב כי במועד ביצוע הביקורת חלק לא מבוטל מהמשרדים טרם שולב בפרויקט, וכי לא נשלמה הטמעתם של כל הנושאים במודול משאבי אנוש, וגם שילוב מטה נש"מ בפרויקט עדיין לא החל. לדעת משרד מבקר המדינה, שיפור תהליכי העבודה על ידי קיצור תהליכים ואינטגרציה בין תחומים שונים נמנו עם היעדים האסטרטגיים של הפרויקט, ומובן שהשגתם אמורה להתבצע באופן התואם את הנחיות החוק. מינהלת השינוי וועדת ההדרכה 1. מינהלת השינוי החליטה באוקטובר 2004 לתעד את כל ההחלטות שהתקבלו במסגרת הפרויקט עד אז לגבי תהליכי העבודה המרכזיים במודּולים השונים, ולתרגם אותן להוראות שעה שיפרסם החשכ"ל, ושיחייבו את משרדי הממשלה ויקלו את הטמעת מערכת מרכב"ה בהם. עוד נקבע שהוראות השעה ייכתבו על ידי צוותי עבודה מתוך הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוקטובר 2006 לא יזמה מינהלת השינוי את כתיבתן של הוראות שעה הנגזרות מן ההחלטות שהתקבלו לגבי תהליכי העבודה המרכזיים שהפרויקט השפיע עליהם. גם בנושאים שלגביהם קיימות כבר המלצות של ועדת ההיגוי המקצועית הכוללות שינוי תהליכים, כגון בתחום פעולת החשבות במשרדי הממשלה, טרם פורסמו נהלים ותקנות, כיוון שוועדת ההיגוי העליונה טרם אישרה את השינויים. 2. ועדת ההדרכה שמונתה במרס 2005 בחנה את מערך ההדרכה וההטמעה בפרויקט מרכב"ה. הבחינה נעשתה בסיוע צוות מקצועי שמנה עד ארבעה יועצים וכונה "צוות קידום מרכב"ה" (להלן - צוות הקידום). במסמך מינואר 2006 אִּפיין הצוות את הבעיות במערך ההדרכה בפרויקט מרכב"ה וציין כי הבעיות הן בעיקר בתחום הלוגיסטי ובמידה פחותה בתחום הפיננסי ובתחום משאבי אנוש. עיקר הבעיות: ההדרכה מתמקדת בצדדים התפעוליים של התכנה החדשה ואינה מקנה מידע על התהליכים החדשים וידע נדרש כגון חוקים, תקנות, נהלים ומיומנויות טכנולוגיות; לא הכינו את המשתמשים מבחינה מנטלית לשינויים שיחולו בתפקידיהם בעקבות קליטת המערכת; המנהלים אינם מודעים לקיומם של דוחות מנהלים ולשימוש שאפשר לעשות בהם; הדוחות מסורבלים וערוכים בגֹופן זעיר, והמשתמשים מתקשים להתאימם לצורכיהם; לא הוגדרו יעדים ומדדים כמותיים להדרכה בפרויקט ולפרויקט עצמו, מה שלא מעודד הנעה להצלחה ולא מאפשר לבדוק את איכות ההדרכה ואת תפקוד המשתמשים. ועדת ההדרכה מצאה שיש צורך בהשתלמות מידית כדי להתמודד עם פערי ידע ועם קשיים מקצועיים המֹונעים ממשתמשי מרכב"ה לנצל את האפשרויות שמציעה המערכת לשיפור תהליכי העבודה במשרדים, בעיקר בתהליכי הרכש, והחלה לפתח השתלמויות רכש קצרות. ביולי 2006 ביקש יו"ר מינהלת השינוי, שכיהן גם כיו"ר ועדת ההדרכה, ממנהל הפרויקט כי ייקח על עצמו את האחריות לביצוע השתלמויות הרכש הקצרות. באוקטובר 2006 חזר והמליץ יו"ר מינהלת השינוי לוועדת ההיגוי העליונה כי האחריות להשתלמויות הרכש הקצרות תעבור לצוות פרויקט מרכב"ה, שילמד את המודל שהכינה ועדת ההדרכה ויישמֹו ללא דיחוי. ואכן, ועדת ההיגוי הע ליונה החליטה באותה ישיבה להטיל את האחריות להשתלמויות הרכש הקצרות על צוות שהורכב מאנשי מרכב"ה ומיו"ר מינהלת השינוי. משרד האוצר 135 . ועדת ההיגוי העליונה לא קבעה לוח זמנים לביצוע ההשתלמויות במשרדי הממשלה, ואילו ועדת ההדרכה, שהחלה לפעול במרס 2005 להכנת השתלמויות קצרות בנושא רכש, הכריזה על סיום פעילותה באוגוסט 2006 בלא שנערכו, עד מועד סיום הביקורת, השתלמויות כאלה במשרדי הממשלה. נוסף על השתלמויות הרכש הקצרות הכינה ועדת ההדרכה סדרת קורסים בסיסיים להכשרה מקצועית לאנשי הרכש במשרדי הממשלה, שייתנו מענה לשינויים שחלו בתפקידיהם עם הטמעת מרכב"ה, וביולי 2006 פורסם מכרז לביצועם. ועדת ההיגוי העליונה הקימה באוקטובר 2006 צוות שיבדוק אם יש מקום לערוך שינויים במערך ההכשרות המקצועיות בתחום משאבי אנוש. יוצא אפוא כי ועדת ההדרכה שמונתה במרס 2005 התמקדה עד אוקטובר 2006 בהכנת קורסים בסיסיים להכשרה מקצועית בתחום הרכש, ולא הכינה קורסי הכשרה בסיסיים בתחומים נוספים המושפעים ממרכב"ה, כגון תחום משאבי אנוש. 3. במסמכי ועדת ההדרכה נאמר שמרבית הדוחות הקיימים במרכב"ה אינם ידידותיים למשתמש, חסר בהם מידע ניהולי מתומצת ותומך -החלטה, והם אינם מתאימים למנהלים, ובמיוחד לא למנהלים בדרג בכיר, וכי יש להציע למנהל במשרד ממשלתי כלי שיאפשר לו לנתח נתונים ולהפיק מידע ניהולי שיתמוך בקבלת החלטות ניהוליות, ולהכשירו להשתמש בו. ועדת ההיגוי העליונה התלבטה בינואר 2006 אם לבסס את הכשרת המנהלים בממשלה על הדוחות הקיימים במרכב"ה או להשהות את ההכשרה עד לפיתוח פורטן 44 . הוועדה החליטה כי יש להמתין לפיתוח פורטן במסגרת מרכב"ה עד סוף יולי 2006 , וכי לפני כן, עד סוף פברואר 2006 ., יוכן "סילבוס לקורס מנהלים בפורטל", אך לא קבעה מי הגורם האחראי לכך הבדיקה העלתה כי עד אוקטובר 2006 טרם הוקם הפורטן. ועדת ההיגוי העליונה החליטה באוקטובר 2006 להקים צוות לגיבוש תוכני הפורטן למנהלים, אך לא קבעה לוח זמנים להקמת הפורטן ולהכשרת המנהלים. יוצא אפוא שפרויקט מרכב"ה עדיין לא מספק אמצעי זה, אף על פי שמערכת מרכב"ה פועלת בכ-20 ממשרדי הממשלה ויחידותיה, בחלקם כבר כשלוששנים. 4. ועדת ההיגוי העליונה הטילה באוקטובר 2006 על צוות הפרויקט להעביר למנהל מינהל הרכש במשרד האוצר, לחשב משרד המדע, התרבות והספורט 45 ולמנהל יחידת ההדרכה בנש"מ, כל אחד בתחומו, דוחות המפרטים את הפנִּיות של משרדי הממשלה למרכז התמיכה של הפרויקט, כדי שינתחו אותן ויאתרו, על סמך פניות חוזרות ונשנות, נושאים שלגביהם יש לקיים הכשרות. הוועדה לא קבעה לוח זמנים לביצוע הפעילות. 5. באוגוסט 2006 הודיע יו"ר מינהלת השינוי לחשכ"ל כי מינהלת השינוי סיימה את פעילותה במחצית הראשונה של שנת 2006 , ּוועדת ההדרכה מסיימת את תפקידה באות ו חודש, וכי בכך יש משום "סיום הפעילות הארגונית בפרויקט מרכב"ה". .__________________ .44 )פורטן (פורטל- אתר אינטרנט שהוא שער כניסה לאתרים אחרים. 45 .חשב משרד המדע, התרבות והספורט התמחה בנושא התמיכות 136 דוח שנתי58א .באוקטובר 2006 הטילה ועדת ההיגוי העליונה על כמה מנהלים במשרד האוצר את האחריות לטיפול בכל אחד מתוצרי ועדת ההדרכה, אך לא קבעה גורם שימשיך לשאת באחריות הכוללת לנושא השינוי הארגוני ולנושא ההדרכה בִ מקום הגופים שהודיעו כי סיימו את תפקידם. משרד מבקר המדינה לא מצא שהפעילות בתחום השינוי הארגוני בפרויקט מרכב"ה, ששימשה הצדקה להקמתן של מינהלת השינוי ושל ועדת ההדרכה ולפעולתן, אכן מוצתה. יוזמיו של פרויקט מרכב"ה ומנהליו הכריזו מתחילת הפרויקט על יעדים אסטרטגיים שהפרויקט נועד לסייע במימושם. מינהלת השינוי הוקמה משום שהטמעת המערכת אמורה להיות מלּווה בשינויים ארגוניים ומינהליים המחייבים היגוי והכוונה של גורם מרכזי בכיר. אך מהממצאים עולה שמינהלת השינוי וועדת ההדרכה פעלו במשך כשנה וחצי בלבד. מרבית התוצרים שהציגו בפני ועדת ההיגוי העליונה באוקטובר 2006 היו מודלים שצריך עדיין לפתחם וליישמם במשרדי הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, האטת הפעולות בנושא ההדרכה והטמעת השינויים הארגוניים והמינהליים עשויה לעכב ואף לסכן את השגת התועלת המצופה מן הפרויקט ובכך לפגום במאזן העלות -תועלת ש לו ולעכב את השגת מטרותיו האסטרטגיות. ייעול תהליכים בתחום משאבי אנוש בקרה תקציבית על כוח אדם ושכר הביקורת העלתה שבסוגיות מסוימות התמשך טיפולן של הוועדות המקצועיות למשאבי אנוש זמן רב, וכתוצאה מכך התעכבו פעולות הפיתוח ונדחתה הפקת התועלת ממערכת מרכב"ה: מטה השכר באגף החשכ"ל מקיים בקרה תקציבית ממוחשבת וידנית על חריגות מתקציב השכר במספר נושאים46 . שלושה נושאים אופיינו לצורך הטמעה במערכת מרכב"ה: "שיא כוח אדם", "כמות חודשי עבודה" המכונה גם "עבודה בלתי צמיתה" ו"שעות עבודה"47 . הבקרה התקציבית הייתה אמורה להתבצע על מספר המשרות המאושרות במסגרת התקציב ועל השכר של המועסקים במשרות אלה. במהלך הדיונים בנושא הבקרה התקציבית בוועדות ההיגוי בתחום משאבי אנוש, שהחלו עוד בתחילת שנת 2004 , נאמר כמה פעמים כי יש לטייב את נתוני תקנות התקציב, וכי ללא טיפול בבעיה לא ניתן יהיה ליישם את הבקרה על השכר. התעוררו חילוקי דעות בין נציגי אג"ת לנציגי נש"מ והמשרדים לגבי תגובת המערכת כאשר מדווחות אליה פעולות שבעקבותיהן נוצרת חריגה משיא כוח אדם או מהמגבלה הכספית. חילוקי הדעות עיכבו את המשך פיתוח הבקרה התקציבית והטמעתה במערכת, ובשל כך הוחלט באוגוסט 2005 להעביר את הנושא להכרעת ועדת ההיגוי העליונה. בנובמבר 2005 החליטה ועדת ההיגוי העליונה כי בעת חריגה מהשכר או משיא כוח אדם תהיה התראה לפני חסימה, ויוקם צוות שיבדוק את הנתונים שבידי אג"ת ואת נתוני נש"מ וכן .__________________ .46 "שיא כוח אדם", "עבודה בלתי צמיתה", "החזר הוצאות רכב", "תשלומים בגין פרישה", "שכר עידוד", "כוננויות ושעות נוספות". 47 בתקציב המדינה יש תקנות לתקצוב כוח אדם, שהכמויות בהן נספרות בשעות עבודה ולא במשרות. תקנות אלו מיועדות לאוכלוסיות מיוחדות שחלקיּות ההעסקה שלהן אינה קבועה, כגון סטודנטים או בוחני נהיגה. משרד האוצר 137 .יבדוק שהתקנים בתקציב המדינה תואמים את התקנים הקיימים בפו על במשרדי הממשלה. הצוות היה אמור לסיים את הבדיקה עד ינואר 2006 . לשכת החשכ"ל מסרה למשרד מבקר המדינה באוקטובר 2006 .כי בשלב זה נדחה יישום נושא הבקרה על השכר .הדיונים ביישום הבקרה התקציבית התמשכו, הועלו בעיות ולא התקבלו החלטות, מה שעיכב את השלמת הפיתוח וההטמעה של נושא הבקרה התקציבית בשנתיים, ובמקום ב - 2004 , כפי שנקבע, היא החלה לפעול באמצע 2006 , וגם אז באופן חלקי: הבקרה התקציבית הופעלה רק על מספר המשרות ולא על השכר של המועסקים במשרות אלה, ורק בנושאים "שיא כוח אדם" ו"כמות חודשי עבודה". הפעלת הבקרה התקציבית על נוש א "שעות העבודה" נדחתה למועד אחר, לאחר שיוטמע במשרדי הממשלה נושא נוכחות העובדים. לא נבחן יישום הבקרה התקציבית באמצעות מרכב"ה על רכיבי שכר נוספים. מכל האמור לעיל עולה כי יתרונותיה של מערכת מרכב"ה, המאפשרת ביצוע נוח ומהיר של תהליכי עבודה, נוצלו אך מעט בתחום י ישום הבקרה התקציבית על משאבי כוח אדם ושכר. ייעול תהליכי הדיווח על כוח אדם בדוח מ- 199848 , במסגרת הביקורת על פיקוח ובקרה על נתוני השכר של עובדי המדינה, מצא משרד מבקר המדינה כי הייתה כפילות בפעולות הדיווח: נתונים דווחו למערכת השכר הממוחשבת של עובדי המדינה (להלן - מערכת השכר), וחלק מאותם הנתונים דווחו למערכת הממוחשבת לניהול נתוני כוח אדם שבנציבות שירות המדינה (להלן - מערכת נש"מ), מה שגרם לבזבוז משאבים ולחוסר יעילות. משרד מבקר המדינה הביע את דעתו כי ראוי לבחון תהליכי עבודה שישלבו בין מערכת השכר למערכת נש"מ, כדי לצמצם כפילות בשל הזנת נתונים זהים. בתכנית מ - 2004 כלול נושא של הקמת מישק בין מערכת מרכב"ה לבין מערכת השכר שיאפשר העברת נתונים על כוח אדם בין המערכות והזנת נתונים גם על ידי חשבי השכר (להלן - מישק השכר). על פי התכנית מ- 2004 , היו אמורים להטמיע את מישק השכר במהלך שנת 2004 . עוד בשנת 2001 המליצה ועדה מטעם נש"מ והחשכ"ל שמחלקות משאבי האנוש יזינו את הרוב המכריע של נתוני כוח האדם הנוגעים לשכר, ומחלקות השכר יבקרו את שלמות הנתונים ונכונותם. ביולי 2003 הוצגו ההמלצות בפני הוועדה שמונתה ב- 2002 , ודווח כי ועד יחידות השכר במשרדי הממשלה התנגד להן. הנושא נדון שוב בישיבות הוועדה באוגוסט ובאוקטובר 2004 , ודווח שלא הייתה התקדמות. ועדה מקצועית נוספת שהחלה לפעול במרס 2005 הפסיקה לפעול בספטמבר, משום שמנהלי יחידות השכר "הקפיאו" את השתתפותם בדיוניה בשל חילוקי דעות בנוגע לשינויים בתהליכי עבודה. ועדת ההיגוי העליונה החליטה בנובמבר 2005 כי צוות משותף לנש"מ ולחשכ"ל יבחן את הדרך לקדם את נושא מישק השכר, כולל בחינת השלכותיו על השינויים .__________________ .48 דוח שנתי 48 של מבקר המדינה ( 1998 ), בפרק "פיקוח ובקרה על נתוני השכר של עובדי המדינה", עמ' 30 . 138 דוח שנתי58א .בהגדרת תפקיד מחלקות השכר ומחלקות משאבי האנוש. הוועדה לא קבעה מי אחראי למנות את הצוות ואת לוח הזמנים לפעולתו. מ דוח שהעבירה הנהלת הפרויקט למשרד מבקר המדינה ביולי 2006 עולה כי נושא מישק השכר עדיין המתין להחלטות ועדת ההיגוי. עד מועד סיום הביקורת לא חזרה ועדת ההיגוי העליונה לדון בנושא. בתשובתו למשרד מבקר המדינה ממאי 2007 מסר מטה השכר בחשכ"ל כי עדיין נמצא בטיפול "נושא ב חינת המשמעויות שיש לשינוי הגדרות התפקיד של מחלקות השכר מטופל באופן אישי בין... סגן בכיר לחשב הכללי (שכר ותנאי שירות)... וסגן נציב שירות המדינה (משרדי הממשלה ויחידות הסמך)". בתשובתו מיולי 2007 מסר ועד יחידות השכר כי "ההתנגדות שהייתה לשינויים הוסרה זה מכבר". עוד נאמר בתשובת מטה השכר כי נושא מישק השכר עדיין נמצא בטיפול עקב דיונים עם חברת מלם מערכות על הארכת ההתקשרות עמה. ניהול נתונים על כוח אדם חיצוני באמצעות פרויקט מרכב"ה במשך השנים הלך וגדל היקף ההעסקה של עובדי חברות כוח אדם וקבלנים לסוגיהם בשירות המדינה (להלן גם - כוח אדם חיצוני או עובדים חיצוניים). לנש"מ ולחשכ"ל לא היה רישום שיטתי ומרכזי לגביהם ולא מידע שלם על מספרם. משרד מבקר המדינה דן בדוח קודם 49 בנושא העסקה ותקינה של כוח אדם במשרדי הממשלה, והצביע על כך שקיים פער בשיעור של 18% בין מספר המשרות המיועדות לאיוש על ידי עובדי מדינה, כרשום בספר התקציב (שיא כוח האדם), לבין מספר העובדים בפועל בשירות המדינה הכולל גם כוח אדם חיצוני, פער המסתכם ב- 7,726 .משרות 1. נושא ניהול הנתונים על כוח אדם חיצוני הועלה לראשונה בדיוני הוועדות בתחום משאבי אנוש בדצמבר 2004 בוועדה שמונתה ב - 2002 , אז החליטה הוועדה שכל סוגי ההעסקה של עובדים בשירות המדינה יירשמו במערכת מרכב"ה. באותו דיון קבע יו"ר הוועדה כי ראוי שהנושא יסוכם במינהלת השינוי שבה משתתפים גם הנציגים הרלוונטיים ממשרד האוצר. הנושא לא הובא לדיון במינהלת השינוי. הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 הועלו בוועדת משאבי אנוש נושאים עקרוניים בנוגע לניהול נתונים על כוח אדם חיצוני הטעונים בירור וליבון נוסף, ובהם סוגיות משפטיות ומינהליות שחלקן שנויות במחלוקת בין גופי המטה הממשלתיים, אך לא התקבלו החלטות. בישיבת ועדת ההיגוי העליונה בדצמבר 2006 הוצג נושא "ניהול מאגר עובדי חוץ" כאחד הנושאים שעליהם יושם דגש בשנת 2007 , אך עדיין לא התקבלו החלטות מסכמות לגבי הנושאים העקרוניים. 2. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל, במערכת מרכב"ה שהופעלה במשרד הבריאות פּותח יישום לניהול נתונים על חלק מכוח האדם החיצוני המועסק במערכת הבריאות באמצעות .__________________ .49 דוח שנתי 55 ב של מבקר המדינה ( 2005 " ), בפרק העסקה ותקינת כוח אדם במשרדי הממשלה", עמ' 39. משרד האוצר 139 .האגודה לבריאות הציבור50 . ממסמכי משרד הבריאות עולה כי המשרד החליט לנהל באמצעות מערכת מרכב"ה נתונים על חלק מהעובדים הללו. משרד מבקר המדינה העלה כי הפתרון של ניהול נתונים על כוח אדם חיצוני במשרד הבריאות פּותח ללא אישורן של ועדת ההיגו י העליונה והוועדות המקצועיות. עם זאת, משהתברר שהפתרון יושם, היה מקום לבחון אם כדאי להטמיעו במשרדים אחרים המעסיקים כוח אדם חיצוני. . .מן הממצאים עולה כי חלו עיכובים משמעותיים ביישומן של מסקנות והמלצות בדבר השינויים הנדרשים במספר תהליכים בתחום משאבי אנוש. במקרים שבהם היו חילוקי דעות או התנגדות לשינויים התמשכו הדיונים, והצדדים לא הגיעו לפתרון מוסכם, אף על פי שבוועדת ההיגוי העליונה של מרכב"ה מכהנים זה כשנתיים כל גורמי המטה שבידם הסמכויות והמשאבים לקבל החלטות וליישם שינויים בתהליכי העבודה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת ההיגוי העליונה לבחון דרכים להגברת יעילותן ותכליתיותן של פעולותיה ושל פעולת הוועדות המקצועיות למשאבי אנוש הכפופות לה. זאת על מנת לשפר ולקצר את תהליכי קבלת ההחלטות ולממש את השינויים הארגוניים הנדרשים בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה. . המטרות האסטרטגיות שנקבעו לפרויקט מרכב"ה היו "להביא שיפור משמעותי וייעול בפעולות ממשלת ישראל באמצעות העמדת פתרונות ניהול וידע המבוססים על חזית הידע, לרשות משרדי הממשלה". פרויקט מחשוב כזה הוא הזדמנות לשיפור תהליכי העבודה, לשינוי דפוסים ולקפיצת מדרגה באיכות הניהול. אולם רק אם ימומשו היעדים האסטרטגיים תהיה הצדקה לקיומו של פרויקט כה נרחב בהיקפו ולתקציבים הגדולים שאושרו לו. מנהלי הפרויקט לא התקדמו בביצוע תכולת הפרויקט ובמימוש יעדיו על פי התכנית שאישרה הממשלה. נוסף על כך היו בפרויקט הן חריגות מהותיות בעלויות והן חריגות מלוח הזמנים, מעבר למתוכנן ולמאושר. במהלך שנת 2006 גובשה תכנית חדשה לפרויקט, שמשמעותה שינוי מהותי של תכולתו, אומדן עלויותיו ולוח הזמנים כפי שאושרו בממשלה ב- 2004 . הפרויקט נמשך זה שש שנים ומבוסס על טכנולוגיה מודרנית מן המעלה הראשונה, אך תהליכי העבודה, הנהלים והמנגנונים הממשלתיים המבצעים והמטמיעים אותו עדיין אינם ערוכים למצות את השינויים ואת ההתייעלות שהוא אמור להניב. טרם נעשו פעולות חיוניות לבדיקה ולמדידה של השגת המטרות האסטרטגיות, שהן ההצדקה לייזומו ולמימושו של הפרויקט. .__________________ .50 ,האגודה משמשת למשרד הבריאות כקבלן המספק אלפי עובדים, שירותי עזר, ניידות ציוד עזר חומרים הדרושים להשלמת עבודת העובדים ועוד. עובדי האגודה מועסקים ביחידות רבות של המשרד ופועלים לצד העובדים הקבועים, ולחלקם יש תפקידים בכירים במשרד. 140 דוח שנתי58א .יש חשיבות לניהולו השיטתי והמקצועי של הפרויקט, כבכל פרויקט גדול. הביקורת מצאה ליקויים בסדרי הניהול והדיווח ובבקרה על הפרויקט, המתבצע בין כתליו של אגף החשכ"ל ובאחריותו הישירה. ניהול הפרויקט מחייב יעילות ושקיפות, הגדרת הגורמים האחראים וקביעת סמכויותיהם, קביעת כללי דיווח ובקרה על תכניות ותפוקות, השגת היעדים וב יצוע התקציבים. אך כל אלה לא היו יעילים בפרויקט זה, והחובה ליישמם טרם נקבעה בהוראות מחייבות. עד מועד סיום הביקורת טרם נקבעו נהלים מחייבים לניהול ולפיקוח על ביצוע פרויקטים של מחשוב בכלל ופרויקט מרכב"ה בפרט. אף שהחשכ"ל הודיע לוועדה לענייני ביקורת המדינה בדיון שהתקיים ביולי 2005 כי נקט שורה של צעדים לשיפור הבקרה ולתיקון ליקויים בניהול הפרויקט שהעלה משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, הרי שהפעולות לתיקון הליקויים ולהפעלת מנגנוני בקרה חיצונית ובלתי תלויה התמשכו ובמאי 2007 נמסר שהחברות שזכו במכרז בקרה וביקורת החלו בעבודתן. החשכ"ל, שמתפקידו להוות גורם בקרה ופיקוח על תקציב המדינה בכללותו, לרבות תקציב הביצוע של פרויקטים ממשלתיים, הוא הגוף המוביל והמבצע את פרויקט מרכב"ה51 , על יעדיו האסטרטגיים, פעולות הפיתוח והניהול השוטף שלו. עליו להקפיד ולוודא שהתכנון נאות ושהאומדנים מבוססים ומבוקרים, ונדרשת היערכות מיוחדת כדי לבצע כראוי את תכניות הפרויקט וכדי לוודא שהמטרות האסטרטגיות של פרויקט חשוב זה יושגו. .__________________ .51 .במהלך הפרויקט הובילו אותו שני חשכ"לים: מר ניר גלעד, יוזם הפרויקט, וד"ר ירון זליכה