רשות המיסים בישראל/פיקוח רשות המסים על העמידה בתנאי החוק לעידוד השקעות הון

 ♦ . .מבוא .אחד הכלים העיקריים לעידוד השקעות במפעלים בישראל הוא החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 , (להלן- החוק). מטרת החוק היא משיכת הון לישראל ועידוד יזמה כלכלית באמצעות מתן מענקים והטבות מס. על פי החוק הוקם מרכז ההשקעות (להלן - המרכז) והוא פועל במסגרת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. לאחר שהמרכז מאשר את תכנית ההשקעות שהגיש משקיע המבקש הטבות, ניתן למשקיע "כתב אישור", הקובע את תנאי התכנית שאושרה. על פי דוח של מינהל הכנסות המדינה לשנת 2006 , הסתכמו הטבות המס מכח החוק למפעלים מאושרים בשנת 2003 בכ-2.2 מיליארד ש "ח, וזאת בנוסף לכ -563 מליון ש "ח שניתנו במענקים. עד שנת 2005 פעלו לפי החוק שני מסלולי הטבות למשקיעי הון בישראל1 : 1 . .מסלול הכולל מענקים והטבות מס 2 . מסלול הכולל הטבות מס בלבד המיועד למשקיעים שוויתרו על קבלת מענקים (להלן- המסלול החלופי). הטבות המס ניתנות על הכנסה שהושגה בשבע השנים המתחילות מהשנה הראשונה שבה הייתה למפעל הכנסה חייבת במס, ובלבד שלא עברו 14 שנים מהשנה שבה ניתן האישור או 12 .שנים מהשנה שבה הופעל המפעל לרשות המסים בישראל (להלן - הרשות) נציג במרכז שהוא בעל זכות הצבעה בדיונים שבהם נקבע אם יאושרו תכניות השקעה. במשך השנים הוציאה הרשות למשרדי השומה כמה הוראות ביצוע בעניין מתן הטבות מס למפעלים מאושרים. היא קבעה, בין השאר, כי משרדי השומה נדרשים לוודא שמקבלי האישורים עומדים בתנאים שקבע המרכז. תכנית העבודה השנתית הרשות קובעת בתחילת כל שנת מס תכנית לעבודת השומה שיבצעו משרדי השומה האזוריים. בשנים האחרונות חלה ירידה מתמשכת במספר תיקי הנישומים שנקבע כי יש לבדקם במסגרת תכנית העבודה. עד שנת 2004 נכללו בתכנית השנתית כ-65 אלף תיקים, בכל אחת מהשנים 2005 ו- 2006 נכללו בתכנית כ-41 אלף תיקים ובשנת 2007 נכללים בה כ-38 אלף תיקים. מספר התיקים שבודקים משרדי השומה קטן אף מזה שנקבע בתכנית. נמצא כי קיים פער בכל אחת מהשנים, של למעלה מ- 2000 תיקים ב- 2005 ולמעלה מ- 5000 תיקים ב- 2006 , בין מספר התיקים שנכללו בתכנית העבודה לביצוע בפועל ע"י משרדי השומה. .__________________ .1 בשנת 2005 נחקק תיקון60 .לחוק ובמסגרתו בוצעו כמה שינויים במסלולי ההטבות משרד האוצר 271 . בתשובתהרשות מספטמבר 2007 נאמר כי "הפער בין המתוכנן לביצוע בפועל נובע מסיבות שונות כגון: שינויים בכח אדם, מבצעים שונים וכו'. במסגרת התיקים המטופלים נקבעים סדרי עדיפויות מעת לעת... בשנים האחרונות חלה ירידה גבוהה מאוד בהיקף כח האדם המטפל בשומות, שהשפיעה בהכרח על היקף הביקורות". תיקי מפעלים מאושרים נכללו בתכניות העבודה השנתיות האמורות, ואולם עד שנת 2004 ניתנה עדיפות נמוכה יחסית לטיפול בתיקים אלה. בתכנית העבודה לשנת 2005 נקבע לראשונה כי תינתן עדיפות גבוהה לטיפול בתיקי מפעלים מאושרים. התברר כי בשנת 2005 נכללו בתכנית העבודה 386 תיקים של מפעלים מאושרים ואולם בפועל טופלו במסגרתה רק 111 תיקים, וכי בשנת 2006 נכללו בתכנית232 תיקים ואולם בפועל טופלו במסגרתה רק 88 .תיקים לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול כנגד הירידה המתמדת במספר התיקים של מפעלים מאושרים הנבדקים בכל שנה. על הרשות לעקוב באופן שוטף אחר הטיפול בתיקים אלה. אם תגלה שמספר התיקים שנבדקו בפועל קטן במידה ניכרת מזה שנקבע בתכנית, עליה לפנות למשרדי השומה על מנת לבדוק את הסיבות לאי העמידה ביעד של מספר התיקים שתוכנן לבדוק. בתשובתה הודיעה הרשות כי תערוך "היזון חוזר" בין תכנית העבודה המתוכננת לבין תכנית העבודה בפועל, בתום כל שנה. .פיקוח הרשות על מפעלים מאושרים .1. :ההטבות הניתנות למפעלים מאושרים נועדו לקדם מטרות לאומיות חשובות וביניהן פיתוח כושר הייצור של המשק, הגדלת היצוא, פיזור האוכלוסיה על פני שטח המדינה ויצירת מקורות עבודה חדשים. בכתבי האישור הניתנים למפעלים המאושרים קובע המרכז את התנאים שעליהם למלא, ובכללם העמידה בתכנית השיווק שהגיש המפעל למרכז. אם נמצא כי לא קוימו הוראות החוק או תנאי מתנאי האישור, רשאי המרכז לעכב הטבות, להתלות אישור, לבטלו או לדרוש את תשלום המסים שלגביהם ניתנו ההטבות. בהוראת ביצוע 32/92 של הרשות צוין: "יש להקפיד על ביצוע תכנית השיווק על כל מרכיביה, שכן במרכז הארץ זהו בדרך כלל, הבסיס למתן האישור". מכאן, שעל מפקחי המס לעיין בתכניות אלה כדי לבדוק אם המפעלים עמדו בהן. בביקורת שבוצעה בשני משרדי השומה נבדקו 25 .תיקים של מפעלים מאושרים הבדיקה העלתה שבאף אחד מהתיקים האמורים לא נמצאו העתקים מתכניות השיווק, ומכאן שמפעלים אלה נהנו מהטבות אף שהרשות לא וידאה שהם עמדו בתנאים שקבע המרכז. בתשובתה הודיעה הרשות כי תחזור ותורה למפקחים לוודא שרק מפעלים שעמדו בתנאים הנלווים לכתב האישור יקבלו הטבות מס, וכי היא תרחיב את "ממשק העברת המידע" בין המרכז לרשות, באופן שהמידע הנחוץ לעבודת השומה יהיה זמין במשרדי השומה. 272 דוחשנתי 58ב .2. על משרדי השומה לבדוק את הדוחות השנתיים של מפעלים מאושרים, הן כדי לוודא שהם עמדו בתנאים שנקבעו בכתב האישור; והן כדי לוודא שסכומי ההכנסות הרגילות וסכומי ההכנסות של מפעל מאושר שדווח עליהן חושבו במדויק. בשנת 1992 הוחלט ברשות כי מפעלים הזכאים להטבות במסלול החלופי יגישו לה דוח שנתי מפורט, על עמידתם בתנאי כתב האישור, וכי רואה חשבון יאשר את הדוח האמור. הביקורת העלתה, כי החלטת הרשות לא יושמה. בהעדר מידע עדכני, אין הרשות יכולה לחייב במס, בסמיכות לאירועים, מפעלים שלא עמדו בתנאים שנקבעו; ואין היא יכולה לעדכן בשלב מוקדם את שיעור תשלום מקדמות המס של המפעלים האמורים. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח החשיבות הייחודית שיש לתיקי מפע לים מאושרים, על הרשות לעשות לכך שהמשרדים ימלאו אחר תוכנית העבודה לבדיקת תיקים אלה. בנוסף על הרשות לפעול לכך שהמפעלים המאושרים ימסרו לה מידע עדכני על פעילותם וידווחו לה אם הם עמדו בתנאים שנקבעו בכתב האישור, כדי שהיא תוכל לשפר את הבקרה על המפעלים האמורים. שומות סופיות של מפעלים מאושרים בתוך שלוש שנים מתום שנת המס שבה נמסר לפקיד השומה דוח שנתי על הכנסה (באישור מנהל הרשות - תוך ארבע שנים), רשאי פקיד השומה לעשות אחד מאלה: לאשר את השומה העצמית שהוגשה; להגיע לידי הסכם חתום עם הנישום על סכום הכנסתו; לקבוע לפי מיטב שפיטתו את סכום ההכנסה. אם פקיד השומה לא עושה אחד מאלה בתקופה האמורה, תיחשב השומה העצמית שהגיש הנישום לשומה סופית ולא יהיה ניתן עוד לדון בה או לשנות את סכום השומה. 1. מנתוני הרשות באשר לשומות שהוצאו למפעלים מאושרים, עולה כי בשנים 1999 - 2002 הוצאו למפעלים 2,795 שומות מסוגים שונים. התברר כי משרדי השומה לא בדקו 1,273 (46% ) מכלל השומות הללו, שהן שומות עצמיות, ולפיכך הן הפכו לשומות סופיות ב- 31.12.06 . התוצאה היא שהרשות לא בדקה אם המפעלים עמדו בתנאים שנקבעו בכתב האישור שניתן להם. יש לציין כי חלק מתיקי המפעלים נכל לו כבר שנים לפני כן בתכנית העבודה השנתית של הנציבות אך לא נבדקו. לדעת משרד מבקר המדינה, זהו שיעור גבוה מדי, בהתחשב בהטבות שקיבלו המפעלים. 2. בביקורת שעשה משרד מבקר המדינה במשרד השומה בפתח תקווה אותרו שלושה תיקי מפעלים שנהנו מהטבות במסגרת החוק ושמשרד השומה החל לטפל בתיקיהם בשנים 2001 - 2003 . נמצא כי פקיד השומה פנה בכתב לנציגי הנישומים האמורים וביקש מהם להמציא לו מסמכים שונים ואף קיים אתם דיונים, ולמרות זאת לא הושלם הטיפול השומתי בתיקים, בלא שהדבר נומק בכתב. גם במקרים אלה הפכו השומות העצמיות שהגישו המפעלים לשנות המס שעד 2002 , לשומות סופיות ב- 31.12.06. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם מצב ששומות עצמיות של מפעלים מאושרים רבים לא נבדקו והפכו לשומות סופיות, שכן הדבר עלול לגרום לאבדן מס בסכומים ניכרים לאוצר המדינה. בתשובת הרשות מספטמבר 2007 נאמר, בין היתר, כי בכוונתה להוציא הוראת ביצוע עדכנית בנוגע לטיפול בדוחות שבהם נדרשות הטבות מס מכוח החוק. משרד האוצר 273 . . הביקורת העלתה כי רשות המסים בישראל, במסגרת שומות שהיא עושה למפעלים מאושרים, אינה מקיימת בקרה מספקת על עמידתם בתנאים שנקבעו להם. עקב כך מתעורר חשש כי המדינה מאבדת הכנסות ממסים בסכום ניכר. על הרשות לבחון את הממצאים שהועלו בדוח זה ולגבש מדיניות חדשה לטיפול שומתי במפעלים מאושרים שבמסגרתה ישופרו סדרי בדיקות השומות של המפעלים המאושרים. .