משרד האנרגייה/הבטחת אספקת גז טבעי

 ♦ . . מבוא .הגז הטבעי10 (להלן גם- גז) משמש מקור אנרגיה יעיל11 ונקי בתחנות כוח, מתקני התפלה ומפעלי תעשייה, חומר גלם לתעשייה הכימית והפטרוכימית וחומר לתדלוק כלי רכב. בשל יתרונותיו הסביבתיים, מחירו הנמוך יחסית ויעילותו הרבה, התעשייה ומשק החשמל בישראל נמצאים בעיצומו של תהליך הסבת מערכי הייצור לגז טבעי, בעידודה של ממשלת ישראל. מאגרי הגז שהתגלו במים הכלכליים 12 של מדינת ישראל משנת 1999 ואילך (ובעיקר ב - 2009 ), הם משאב טבע לאומי העשוי לספק למדינה עצמאות וביטחון אנרגטי ולחזק את הכלכלה ואת התעשייה. ב- 2010 הגיע שיעור החשמל המופק מגז לכ-40% . על פי הערכות משרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה), המעבר לשימוש בגז טבעי חסך למשק הישראלי בשנים 2004 -2012 כ-30 .מיליארד ש"ח משרד האנרגיה הוא האחראי המרכזי מטעם הממשלה ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, ובכלל זה פיתוח משק הגז הטבעי. מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה, הפועל מכוח חוק הנפט, התשי"ב - 195213 (להלן- חוק הנפט), אחראי בין היתר להענקת זכויות לחיפוש ולהפקת גז ולמעקב אחר מימוש זכויות אלה. הסדרת הפעילות במשק הגז מיושמת על ידי רשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה (להלן - רשות הגז) הפועלת מכוח חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב- 2002 (להלן- חוק הגז). תפקידה של רשות הגז הוא קידום מטרות חוק הגז, ובהן יצירת תנאים לפיתוח ענף הגז הטבעי בישראל באמצעות המגזר הפרטי, הסדרת הפעילות במשק הגז באופן שיאפשר השקעות בו ומתן שירותים שאיכותם, אמינותם וזמינותם נאותים, שמירה על הבטיחות בפעילויות במשק הגז וקביעת תעריפים ואמות מידה לשירות שייתנו בעלי הרישיונות לחלוקת גז. על אף האמור לעיל, הפעילות בתחומים מהותיים הנוגעים לאספקת הגז הטבעי למשק רוכזו במשך השנים על ידי גופים אחרים, כגון משרד ראש הממשלה, משרד האוצר, המשרד להגנת הסביבה, המועצה הארצית לתכנון ולבנייה של משרד הפנים ורשות ההגבלים העסקיים. ב- 2004 העניק שר האנרגיה והמים (להלן - שר האנרגיה) דאז לחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ (להלן - נתג"ז) רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת הולכת גז טבעי בלחץ גבוה14. ב- 2009 החלו גם ההליכים לפריסת רשת החלוקה, שתפקידה לספק גז בלחץ נמוך .__________________ .10 על פי חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב- 2002 , גז טבעי הואתערובת של גזים פחמימניים ולא - פחמימניים המכילה כמות גדולה של גז מתאן ( CH4 ) אשר בטמפרטורה של C °15 ובלחץ אטמוספרי נמצאת במצב צבירה של גז. הגז נקרא "טבעי" היות שאינו עובר תהליך זיקוק. 11 ערכו הקלורי של גז טבעי (כמות האנרגיה המופקת מ -1 ק"ג של דלק) גבוה בכ -80% מערכו הקלורי של פחם, בכ-15% מערכו הקלורי של מזוט ובכ-10% .מערכו הקלורי של סולר 12 בתזכיר הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"א - 2011 , נאמר כי המשפט הבינלאומי מאפשר למדינה להכר יז על "אזור כלכלי בלעדי", שבו יהיו למדינה זכויות מחקר וזכויות כלכליות בתחומים שונים. אזור זה אפשר שישתרע עד למרחק של 200 מייל ימיים מהחוף. ואולם, מרחק זה כפוף לזכויות מדינות אחרות אשר חלק מאותם 200 .מייל מצויים אף בתחומן 13 ס"ח109 ( ,, התשי"ב 31.8.1952), עמ' 322 ". בחוק זה "נפט- לרבות גז טבעי. 14 לחץ גבוה הוא לחץ של יותר16 .בר. צרכנים גדולים, כגון תחנות כוח, צורכים גז בלחץ גבוה 256 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . למפעלים. תכנון משק הגז מתבצע בהיעדר תכנית אב למשק האנרגיה, הקובעת מדיניות לניהול משק זה לשם הבטחת אמינות גבוהה של אספקת אנרגיה לכל הצרכנים בעת רגיעה ובעת חירום, בטווח הקצר והארוך ובעלויות מזעריות למשק - זאת בהתחשב בצורך לצמצם את התלות במקורות אספקה זרים ולגוון את מקורות האנרגיה" 15 . משרד האנרגיה פועל לגיבוש תכנית כזאת זה כמה שנים. באוקטובר 2011 ,מינו ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, ושר האנרגיה דאז, ד"ר עוזי לנדאו את הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה, מר שאול צמח (להלן - ועדת צמח). על פי כתב המינוי, בחנה ועדת צמח את המדיניות הנהוגה במשקי הגז הטבעי בעולם במטרה להמליץ לממשלה על מדיניות בנוגע למשק הגז הטבעי בישראל. מסקנות הוועדה הוגשו בספטמבר 2012 , אך עד מאי 2013, כ-5 .חודשים לאחר מועד סיום הביקורת טרם החליטה הממשלה אם לאמצן משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אפריל-דצמבר 2012 (להלן גם- מועד סיום הביקורת) את נושא הבטחת אספקת הגז הטבעי למדינת ישראל16 . בביקורת נבדקו פעולותיהם של משרד האנרגיה, רשות הגז הטבעי (להלן - רשות הגז), משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת 17 ), משרד האוצר, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה ונתג"ז. כן נעשו בדיקות השלמה במשרד ראש הממשלה, במשרד החוץ, ברשות ההגבלים העסקיים, בחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י), בחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ, באיגוד ערים אזור באר -שבע (שירותי כבאות), במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצה האזורית חוף הכרמל. . .מקורות אספקת הגז הטבעי .להלן סקירת מקורות אספקת הגז הטבעי שעמדו לרשות מדינת ישראל בשנים 2009 -2012 : מאגר "מארי B:" על אף הניסיונות הרבים למציאת מאגרי גז טבעי בישראל, רק ב- 1999 מצאה שותפות המחזיקה בכמה מאגרים באותו אזור (להלן- שותפות מס' 1 ) גז טבעי במאגר "מארי B " שבמים הכלכליים של מדינת ישראל בכמות משמעותית וכדאית להפקה מן הבחינה הכלכלית. על פי הערכות שותפות מס' 1, ב - 2004 , עת החלה הפקת הגז ממאגר "מארי B ", הכיל המאגר כמות המוערכת בכ- 32 BCM18. עם גילויו של מאגר "מארי B " החלו צרכני אנרגיה גדולים 19 , ובראשם חח"י, בתהליכים להסבת מערכי הייצור שלהם לפעולה באמצעות גז טבעי. בשנים 2004 -2012 סיפק המאגר את רוב הצריכה המשקית של הגז הטבעי. על פ י הערכות עדכניות מסוף 2012 שסיפקה לרשות הגז חברת ייעוץ בין-לאומית, במהלך 2013 .צפוי המאגר להתרוקן .__________________ .15 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א ( 2012 ') עמ99. 16 דוח זה אינו עוסק בנושאים הקשורים לאבטחת מתקני הגז. המוכנות וההיערכות להשפעות סביבתיות של קידוחי גז ונפט בים נדונה בקובץ דוחות זה, עמ' 463. 17 ב- 14.4.13 'החליטה הממשלה על שינוי שמו של המשרד ל"משרד הכלכלה" (החלטה מס29 .) ."בדוח זה יכונה המשרד "משרד התמ"ת 18 BCM - .מיליארד מטר מעוקב 19 .לדוגמא: יצרני חשמל פרטיים ומפעלי תעשייה משרד האנרגיה והמים 257 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . : הגז ממצרים בד בבד עם גילוי מאגר "מארי B " החלה המדינה לנהל מגעים עם מצרים לאספקת גז טבעי באמצעות חברה פרטית זרה, וזאת כדי להגדיל את היתירות וליצור תחרות בין הספקים 20 . ביוני 2005 נחתם מזכר הבנות בין ממשלת ישראל לממשלת מצרים לאספקת גז טבעי ממצרים באמצעות חברה פרטית, בכמות של כ- BCM 7 לשנה במשך15 שנים21 . בפועל, בשנים 2008 -2011 סיפק הספק המצרי (להלן- הספק המצרי) לסירוגין, בסך הכול כ- 4.5 BCM . בפברואר 2011 החלו הפסקות באספקת הגז ממצרים (בשל חבלות בצינור הגז), ובמרץ 2012 .היא הופסקה לחלוטין מאגרי הגז "תמר" ו"לווייתן": במהלך 2009 התגלו במים הכלכליים של מדינת ישראל כמה מאגרים המכילים כמויות גדולות של גז טבעי. במפה שלהלן ניתן לראות את מקומם של המאגרים. . כל הזכויות שמורות למשרד האנרגיה. המפה הודפסה בהיתר משרד האנרגיה .__________________ .20 החלטת ממשלה מס' 2920, מ- 19.12.04 , בעניין שיתוף פעולה עם מדינות וספקי גז בתחום הגז הטבעי. 21 ב- 2005 חתמה חח"י על הסכם עם הספק המצרי לאספקת BCM 25 במשך15 שנה (כ - BCM1.65 .לשנה), עם אופציה להארכה בחמש שנים נוספות 258 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מאגר "תמר" הוא מאגר משמעותי הנמצא בשלבי פיתוחו האחרונים על ידי שותפות מסוימת (להלן - שותפות מס' 2 ), ועל פי הערכות22 , מכיל כמות של BCM 287 גז. אספקת הגז ממאגר זה החלה בסוף מרץ 2013 . במים הכלכליים של מדינת ישראל יש עוד כמה מאגרים שטרם פותחו - ובראשם מאגר "לווייתן" - המכילים על פי הערכות23 כ- BCM 520 .גז מתקן לייבוא גז נוזלי L N G )24(: כמות הגז הקטנה שסיפק הספק המצרי למשק מחד גיסא, וגידול בצריכת הגז הטבעי במשק מאידך גיסא, הביאו את ממשלת ישראל להחליט על רכישת גז טבעי נוזלי (להלן - גט"ן) והקמת מתקן לייבוא גט"ן באחת השיטות: שיטת המזח25 או שיטת המצוף הימי26 (להלן- מתקן גט"ן)27 ". בעקבות גילוי מאגרי הגז "תמר ו"לווייתן" הוקפאה התכנית לרכישת גט"ן שמחירו ג בוה יותר מזה של הגז מהמאגרים, אך הפעולות להקמת מתקן הגט"ן28 שאמור לתת מענה למחסור הצפוי בגז, על פי הערכות רשות הגז, ב- 2023 ., נמשכו עקב משבר הגז שהחל בפברואר 2011 עם ההפסקות באספקת הגז ממצרים, החליט משרד האנרגיה להאיץ את קידומה של תכנית להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שמשך הזמן להקמתו קצר ביותר משנתיים מזה של מתקן גט"ן בשיטת המזח. לאחר עבודת מטה ארוכה של רשות הגז שהחלה בטרם פרץ משבר הגז, הוטל על נתג"ז להתחיל בצעדים מעשיים להקמת מתקן גט"ן בשיטת המצוף הימי שצפוי לספק BCM 1-1.5 לשנה, לעומת מתקן גט"ן בשיטת המזח שהיה אמור לספק כ- BCM4 "לשנה. המצוף הימי נועד לצמצם את המחסור בגז עד לחיבורו של מאגר "תמר למערכת ההולכה וכן לשמש גיבוי בעת תקלות. בד בבד, הוטל על חח"י לפעול להזמנת עשרה משלוחי גט"ן באמצעות חברה פרטית (להלן - החברה לאספקת גט"ן) וחכירת אנייה מגזזת29 שתספק גז באמצעות המצוף הימי למערכת ההולכה. במועד סיום הביקורת עדיין לא נעשו פעולות לקידום הקמתו של מתקן גט"ן בשיטת המזח, שהיה מועדף על ידי ועדת המכרזים הבין-משרדית שטיפלה בנושא, וגם לא התקבלה שום החלטה אחרת בעניינו. מאגר "עזה מארין": המאגר התגלה בשנת 2000 מול חופי עזה. הוא מכיל על פי הערכות כ- 32 BCM30 גז טבעי. מסיבות שונות, במועד סיום הביקורת טרם ניתן אישור לבעל הרישיון, חברת גז זרה (להלן - החברה הזרה), לפתח את המאגר. .__________________ .22 'במועד סיום הביקורת ההערכות שעליהן דיווחה שותפות מס1 התייחסו להסתברות של50% ( למציאת גז טבעי בכמות זו 2P - Probable ). על פי אותן הערכות, יש הסתברות של 90% שמאגר "תמר" מכיל BCM 196 ( גז 1P - Proved .) 23 'הערכות שעליהן דיווחה במועד סיום הביקורת שותפות מס1 המתייחסות להסתברות של50% ( למציאת גז2P.) 24 Liquefied Natural Gas - .גז טבעי נוזלי 25 אניית CARRIER LNG משנעת גז טבעי נוזלי, מתחברת לפלטפורמה קבועה ומעבירה גז נוזלי לאנייה נייחת ( FSRU ,)אשר משמשת מקור אחסנה וגיזוז למערכת ההולכה. 26 אנייה מגזזת ( FSRU ) משנעת גז טבעי נוזלי, מתחברת למתקן צף ( BOEY ,) מגזזת את הגז ממצב צבירה נוזלי לגז ומחדירה למערכת ההולכה. 27 'החלטת ממשלה מס 2178, מ- 12.8.07 , בעניין הסרת חסמים במשק האנרגיה; החלטת ממשלה מס' 3260, מ - 13.3.08 , בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן. 28 'החלטת ממשלה מס 177, מ - 12.5.09 , בעניי ן הסדרת פעילות ועדת המכרזים הבין -משרדית להקמת מתקן גט"ן. 29 .אנייה המובילה גז בצורה נוזלית (גט"ן) ומסוגלת להפוך אותו לגז נדיף 30 .נתונים שמסר משרד האנרגיה משרד האנרגיה והמים 259 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . שדה "מגד 5:" הוא שדה נפט יבשתי, המכיל גם כמות קטנה של גז טבעי המוערכת בכ- 0.02 BCM. עד מועד סיום הביקורת לא נעשה בו שימוש בשל היעדר תשתית להולכת הגז אל הצרכנים. גיוון מקורות אספקת הגז החל מ- 2001 פועל משרד האנרגיה להקמת שתי יחידות לייצור חשמל המוסקות בפחם (להלן - תחנה D ). על פי תכנית הפיתוח המקורית, תוכננה תחנה D לספק כ- 1,300 מגה ואט חשמל החל מ- 2008 , אך נוכח קשיים שונים, במועד סיום הביקורת טרם החלה הקמתה31. ב- 2004 החליטה הממשלה32 לאתר ספקי גז נוספים. על אף המלצותיה של רשות הגז בנוגע להבטחת אספקת גז ממקורות נוספים, המשא ומתן שהתנהל עם החברה הזרה בשנים 2006 - 2008 לשם רכישת גז ממאגר "עזה מארין" לא צלח. בשל כך נותר המשק תלוי בשני ספקי גז בלבד, וללא תחנה D לאספקת חשמל ממקור אנרגיה חלופי לגז. גורמים מקצועיים במשרד האנרגיה וברשות הגז הביעו את הסתייגותם מהגדלת שיעור החשמל המיוצר מגז טבעי מ - %50 ל-%70 "ואף הגדירו זאת מעשה "מסוכן ולא אחראי33. ב- 2007 הכינהרשות הגז תחזית ביקושים ומקורות לגז טבעי לפי כמה תרחישים. לפי תחזית זו, הקמת תחנה D עשויה למתן את הביקוש של חח"י לגז טבעי ולגוון את תמהיל הדלקים להפקת חשמל. מהתחזית, שהייתה מבוססת על ההנחה שנוסף על מאגר "מארי B " יספק הספק המצרי רק BCM 5 גז לשנה , עולה כי בלי מקור אספקת גז נוסף היה צפוי מחסור בגז טבעי כבר ב- 2012 . תרחיש זה (להלן- תרחיש מס' 1 .) מתואר בגרף שלהלן .__________________ .31 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי 59ב ( 2009 '), עמ 1197 ,; מבקר המדינה דוח שנתי 63א ( 2012 '), עמ99. 32 ראוהערה 20. 33 ,מבקר המדינהדוח שנתי 63א ( 2012 '), עמ99. 260 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . 'מתרחיש מס1 עולה כי ב- 2007 היה ידוע שבמצב שבו יש למדינת ישראל שני מקורות גז בלבד ("מארי B " והספק המצרי), צפוי מחסור בגז החל מ - 2012 , ויש להסתמך על הק מת מתקן גט"ן כדי להתגבר על המחסור. כפי שמשתקף מתרחיש נוסף מ- 2007 (להלן- תרחיש מס' 2 ) המתואר בגרף להלן, רשות הגז העריכה כי הקמת תחנה D , אספקת גז על ידי הספק המצרי בכמות מרבית של BCM 5 לשנה והפקת גז ממאגר "עזה מארין" על ידי החברה הזרה היו דוחות את המחסור בג ז ל - 2016 . 'הקמת מתקן גט"ן צפויה לפתור את המחסור החזוי (תרחיש מס2.) . . על מנת לגוון את מקורות הגז, להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות אספקת הגז, פעלה רשות הגז בנחרצות משנת 2005 מול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, לחתימת הסכם עם החברה הזרה כדי שתפתח את מאגר "עזה מארין" שיחובר לרשת ההולכה הארצית. משרד האוצר ריכז את רוב הפעולות הכרוכות בניהול המשא ומתן עם החברה הזרה לרכישת גז מ"עזה מארין"34 ,, אולם, לדברי רשות הגז ב- 2008 חזרה בה הממשלה מכוונתה לבצע את העסקה משיקולים כלכליים בלבד. ניסיונות שנעשו על יד ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז נוספים לא צלחו. בד בבד אי הצלחת משא ומתן עם החברה הזרה, משא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה וחברת גז רוסית ב- 2008 בקשר לאספקת גז בצנרת תת-ימית, הוקפא אף הוא עקב אי -כדאיות כלכלית. במרץ 2008 התקבלה החלטת ממשלה35, ולפיה יש לקדם הקמת מתקן גט" ן שיתחיל לפעול עד 2015 . בפברואר 2009 ,, כשמונה חודשים לאחר תחילת אספקת הגז על ידי הספק המצרי ציינה רשות הגז מפורשות לפני שרי האנרגיה והאוצר כי "למרות היותה של אופציה זו זולה .__________________ .34 בעניין סמכותו של משרד האוצר לנהל ולהכריע בתכנון ובקידום תשתיות במשק ראו מבקר .המדינה, דוח שנתי 60ב ( 2010 '), עמ15. 35 'החלטת ממשלה מס 3260, מ- 13.3.08, בעניין הגדלת היצע ספקי הגז הטבעי למשק הישראלי ובעניין הקמת מתקן גט"ן. משרד האנרגיה והמים 261 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . וזמינה מבחינת תשתית, קיימת רמה גבוהה של אי-ודאות לגבי אמינותה ". בתחזית מ- 2010 , " ציינה רשות הגז כי לאורהיקף הביקושים והאספקה עלול להיווצר מחסור זמני בגז בשנים 2012-2013 ". לפי אותה התחזית, המשתקפת בתרשים שלהלן, בעיית המחסור בגז בשנים 2013 -2015 , שצפוי להגיע לכ- BCM2 לשנה, נותרה בעינה על אף גילוי גז במאגר "תמר". בשנים 2011 -2013 התממש המחסור ואף החמיר עקב הפסקת הגז ממצרים. על פי הערכות חח"י - צרכן הגז הטבעי הגדול ביותר במשק - ההפסד הכלכלי הישיר שנגרם לה כתוצאה ממחסור בגז טבעי ומשימוש בדלקים חלופיים בתקופת המחסור בגז בשנים 2011 -2012 , נאמד בכ-2.3 מיליארד ש"ח לכל BCM .גז טבעי שלא סופק, והעלות הושתה על הצרכנים בתגובתו של החשב הכללי במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 , עולה כי המשא ומתן עם החברה הזרה לא צלח, מאחר ששני הצדדים לא הצליחו להגיע להסכמה על התנאים המסחריים של ההסכם. משרד האוצר לא המציא מסמכים התומכים בטענה זו, ועל כן לא ניתן היה לעמוד על מלוא הסיבות לאי-הצלחת המשא ומתן. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור התחזיות בדבר מחסור בגז ב - 2016 , היעדר מקורות זמינים ואמינים נוספים לאספקת גז טבעי וההמלצות המקצועיות של רשות הגז, היה על משרד האוצר לפעול ביתר שאת למימושה של העסקה לרכישת גז ממאגר "עזה מארין". פיתוחו של משק הגז הטבעי בהתבסס על שני ספקים בלבד (מאגר "מארי B " והספק המצרי) והיעדר מתן משקל ראוי לצרכים האסטרטגיים של משק האנרגיה מלמדים על ניהול סיכונים בלתי מספק שהביא בסופו של דבר למחסור חמור בגז כבר בשנים 2011 -2012 . : הקמת המצוף הימי אף על פי שלפי התכנון המקורי מפברואר 2011 המצוף הימי היה אמור להתחיל לפעול בפברואר 2013 , ברישיו ן שניתן לנתג"ז נקבע שהפעלת המצוף 262 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מתוכננת לדצמבר 201236 . עקב דחיפות השלמת הפרויקט, במהלך שנת 2012 משרד האנרגיה, רשות הגז ונתג"ז העריכו שהמצוף יחל לפעול כבר בנובמבר 2012 . על בסיס האמור ומסמכים נוספים שהגיעו למשרד מבקר המדינה, חח"י חתמה באוגוסט 2012 ,על חוזה שבו התחייבה לשלם בגין השירותים שתספק החברה לאספקת גט"ן. על פי החוזה, שקיבל את אישורה של רשות החשמל, עלויות השירותים שיסופקו על ידי החברה לאספקת גט"ן יושתו על צרכני הגז והחשמל. החל מאמצע נובמבר 2012 האנייה המגזזת, ועליה משלוח ראשון של גט"ן, עגנה מול חופי ישראל והמתינה להפעלתו של המצוף הימי. בפועל, בשל עיכובים טכניים בהקמת המצוף הימי ובניהולו ובשל תנאי מזג האוויר הסוערים בים, הוא הופעל רק כחודשיים מאוחר יותר, באמצע ינואר 2013 . חח"י מעריכה כי ההוצאות שנגרמו בשל העיכוב בהקמתו של המצוף היו כדלקמן: עלות חכירת האנייה המגזזת כ - 250,000 דולר ליום; עלות אבטחת האנייה; ביטוחים וחכירת אניות שירות; וכן תשלום של כ-47 מיליון ש"ח בגין ביטול אחד המשלוחים. ב ד בבד, עקב השימוש בדלקים חלופיים, לייצור חשמל הייתה עלותו באותה התקופה גבוהה בכ-500 מיליון ש"ח לעומת עלות ייצורו בגט"ן. בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 , כתב משרד האנרגיה כי המועד שנקבע להפעלת המצוף היה פברואר 2013 מועד הקרוב ביו]ה[ וכי "נתג"ז רשמה אתתר האפשרי אמצע נובמבר [ לתחילת האספקה 2012 פברואר[ ולא את המועד הסביר לתחילת האספקה] 2013 ". עוד כתב המשרד כי "הלקח הנכון מניהול הפרויקט, כפי שנוהל, הוא להתחייב ] למועדים ריאליים ולא למועדים אופטימאליים, שאינם מביאים בחשבון עיכובים טכניים בהקמה ובניהול ותנאי מזג אויר סוער בים". משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד האנרגיה וגורמים נוספים המציאו אסמכתאות, ולפיהן המועד המקורי להפעלת המצוף היה אמצע נובמבר 2012. על אף פעילותם הנמרצת של משרד האנרגיה ונתג"ז להקמת המצוף הימי, אי - ההתאמה בין המועד שבו האנייה המגזזת הוזמנה להגי ע, כשעליה המשלוחים הראשונים של גט"ן, לבין מועד הפעלת המצוף בפועל גררו הוצאות כבדות שיושתו על צרכני החשמל והגז. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפגיעה בציבור עקב העלייה בתעריפי החשמל והשימוש מוגבר בדלקים מזהמים, על משרד האנרגיה ונתג"ז להפיק לקחים מפרויקט זה וליישמם בפרויקטים משותפים בעתיד. התכלות מאגר "מארי B" בדצמבר 2010 פרסם המשרד להגנת הסביבה הוראות למניעת מפגעים מתחנות הכוח של חח"י (להלן - ההוראות לחח"י), לפי הסמכות הקבועה בסעיף 8 ,לחוק מניעת מפגעים התשכ"א- 1961 . בהוראות אלו נקבע שבמערך הייצור של חח"י המבוססעל גז טבעי תהיה חח"י רשאית להשתמש בדלקי גיבוי 37 ,, בין היתר, "במקרה של תקלה במערכת ההפקה ההולכה ואספקת גז למערך היצור שאינה מאפשרת שימוש בגז". אולם אין בהוראות כל אזכור לשיקולים השונים הקשורים לניהול מאגרי הגז או ולשיקולים המחייבים התערבות מקצועית של משרד האנרגיה. על פי תחזית הביקושים של משרד האנרגיה מ - 2007 , עם תחילת אספקת הגז ממצרים ב - 2008 , ניתן היה למתן את קצב ההפקה ממאגר "מארי"B עד ל- BCM3 ,לשנה לכל היותר ובכך לשמר את הגז הנמצא בו עד למיצויו ב- 2017 . אולם הנחת היסוד, ולפיה תימשך אספקה .__________________ .36 נתג"ז אחראית על ניהול הקמתו של המצוף הימיץ 37 .דלקי גיבוי (דלקים חלופיים) הם מזוט או סולר משרד האנרגיה והמים 263 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . סדירה של גז ממצרים, לא התממשה בפועל, כאמור, ובמהלך ההפסקות באספקת הגז ממצרים ב- 2011 נאלצה חח"י להשתמש בכמויות גדולות של גז ממאגר "מאריB." להלן תרשים המתאר את כמויות הגז הטבעי שסופקו בפועל ממאגר "מאריB " והספק המצרי בשנים 2004 -2012 (להלן- תרשמי הכמויות): 264 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מפברואר 2011 האיצו חח"י ומינהל החשמל במשרד האנרגיה (להלן - מינהל החשמל)38 את פניותיהם אל המשרד להגנת הסביבה בבקשה לאשר את הפעלת מערכי הייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מן המותר לפי ההוראות לחח"י39 . בשל התמשכותן של החבלות בצינור הגז ממצרים, מסוף מאי 2011 פנה מינהל החשמל כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה בבקשה שיאשר להפעיל את מערכי הייצור בדלקי גיבוי ללא המגבלה של שימוש מרבי בגז מ"מארי .B." מינהל החשמלהסביר את בקשתו בכך שנדרש לדעתו לעשות שימוש מדוד בגז הטבעי מ"מארי B " ולדחות את התכלות הגז הנמצא בו, כדי לאפשר פריסה על פני תקופה ארוכה יותר של העלות העודפת וזיהום האוויר הנגרמים בשל השימוש בדלקי גיבוי, עד להגעתו של הגז מ"תמר". לבקשת המשרד להגנת הסביבה, העבירה אליו חח"י תרחישים שונים המדמים שימוש מוגבר בדלקי גיבוי, כדי שיוכל לנתח את רמת זיהום האוויר העלול להיווצר בכל אחד מהתרחישים הללו. נוסף על כך, בישיבה שהתקיימה בספטמבר 2011 בהשתתפות מנכ"לי משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה ציין מנכ"ל משרד האנרגיה כי כמות הגז המופקת ממאגר "מארי B " גדולה בכ-50% מהכמות המתוכננת, ולכן ספק אם יימצא גז במאגר לקראת קיץ 2012 . כמו כן, ציין מנכ"ל משרד האנרגיה כ י " המבנה הגיאולוגי ]של המאגר [נפגע" ו" בגלל הסיכון ההנדסי המשרד הורה להקטין את הקצב". רק בנובמבר 2011 אישר המשרד להגנת הסביבה להפעיל מערכי ייצור בדלקי גיבוי לפרקי זמן ארוכים מכפי שנקבע בהוראות לחח"י, ובעקבות זאת התמתנה הפקת הגז ממאגר "מארי .B." מנתוני משרד ה אנרגיה ותרשמי הכמויות עולה כי בחודשים פברואר -נובמבר 2011 חלה עלייה בהפקת גז טבעי ממאגר "מארי B ", ובאותם חודשים נצרכו כ- BCM3.7 גז טבעי. אילו נשמר חלק מכמות זו, היה ניתן להשתמש בו בצורה מושכלת בעת משבר הגז בקיץ 2012. ב- 2012 הזמין משרד האנרגיה דוח מחברת ייעוץ בין-לאומית שמטרתו לבחון את האפשרות להפוך את מאגר "מארי B " למאגר אחסון גז. בין היתר בחנה חברת הייעו ץ את הסיבות לפגיעה במבנה הגאולוגי של המאגר, את הגורמים לקריסת חלק מהקידוחים ואת הדרכים להתמודד עמם לשם הפיכתו של המאגר למאגר אחסון. לדעת חברת הייעוץ, עד שיו פסק השימוש במאגר יופקו ממנו עד כ-%85 מתכולתו40 . כמו כן ציינה החברה כי הקריסות לא נבעו משאיבה מוגברת אלא מטעות בתכנון הקידוחים. בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 טען הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה כי על אף ממצאי חברת הייעוץ, אחת הסיבות להתכווצות המהירה של שכבת הגז והשקיעה המוגברת של האסדה היא שאיבה מוגברת מהמאגר שהובילה לאיבוד חלק מהגז ולסיכון הנדסי ובטיחותי של ההפקה באתר. בתגובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 ציין המשרד להגנת הסביבה כי ממצאי חברת הייעוץ מחזקים את הצורך באיסוף נרחב, שיטתי ותקופתי של נתונים על מצבם הפיזי של המאגרים ועל השינויים שחלים בהם, כמויות הגז הנותרות בהם ועל הקצב המיטבי להפקתו. משרד האנרגיה ציין בתשובתו מאפריל 2013 .כי נתונים כאמור נאספים על ידו באופן קבוע .__________________ .38 מתחילת 2010 , כשנה לפני פרסום ההוראות לחח"י, פנה משרד האנרגיה כמה פעמים למשרד להגנת הסביבה בעניין הצורך בהסדרת הפעלת יחידות ייצור חשמל בדלק ים חלופיים בעתות משבר ותקלות מתמשכות. 39 בדרך כלל10 .ימים בלבד 40 נתוני ההפקה ב"מאריB ." גבוהים בהשוואה לנתוני ההפקה המקובלים בעולם משרד האנרגיה והמים 265 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בתגובתו למשרד מבקר המדינה ממרץ 2013 ציין אגף התקציבים במשרד האוצר כי "חשוב להבטיח את אספקת החשמל הסדירה גם במחיר של הגברה זמנית של שימוש בדלקים פחות נקיים" וכי הוא "יפעל להסדרת מנגנון לאישור שימוש בדלקים חלופיים בעת הצורך, זאת תוך הסתכלות כוללת על ההיבטים השונים במשק האנרגיה". לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק חייב היערכות מתאימה של משק החשמל וניהול מאוזן ואחראי של מאגר "מארי B " באותה עת. על משרד האנרגיה, כאחראי המרכזי ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, לגבש בשיתוף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה מדיניות מאוזנת ואחראית לשימוש בגז ובדלקים חלופיים לייצור חשמל בעתות משבר, תוך שמירה על יציבותו של משק האנרגיה ועל האינטרסים הכלכליים והסביבתיים של מדינת ישראל. פיתוח המאגרים בהתאם לרישיונות חוק הנפט מסמיך את מינהל אוצרות טבע לחייב את היזם לפתח כל שדה המצוי בגבולות החזקה שקיבל, ואף קובע מסגרת זמן שבמהלכה על היזם להתחיל בפיתוח המאגר ובהפקת הגז שבו בטרם יידרש להחזיר את הרישיון למדינה. חוק הנפט אינו דורש את אישורו של הממונה על ענייני נפט במשרד האנרגיה (להלן - הממונה על ענייני נפט) לתכניות פיתוח של היזמים. משרד האנרגיה פועל, לדבריו, להבטיח את אישורו באמצעות שטרי החזקה שיינתנו ליזמים במאגרים החדשים. משיקולים כלכליים היזמים מעדיפים להשקיע בחיפוש ובפיתוח של מאגרי גז גדולים ולדחות פיתוח של מאגרי גז קטנים. מדינות שבהן מפיקים גז בים מחייבות את היזמים למצות את מלוא הפוטנציאל של תגליות הגז הנמצאות בחזקתם כל עוד קיימת היתכנות כלכלית לכך41. אחת הדוגמאות לכך היא החזקה במאגר "אור", המכיל לפי הערכות כ- BCM1.2 . חזקה זו ניתנה ב- 2000 ליזם פרטי, אך רק ב- 2011 הפעיל משרד האנרגיה את סמכותו לחייב את היזם להפיק גז מהמאגר, כפי שהתחייב. היזם נמנע מפיתוח מאגר "אור" משיקולים כלכליים והחזיר את שטר החזקה ב- 2012. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם, תוך יצירת תנאים עסקיים מתאימים או לחלופין לדרוש את החזרת הזכויות במאגר למדינה. מטרת המהלך היא להבטיח אספקת גז טבעי לפי צורכי המשק. הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי ועדת צמח הגישה כאמור את מסקנותיה לממשלה בספטמבר 2012 , אך עד מאי 2013, כ-5 חודשים לאחר מועד סיום הביקורת טרם אומצו על ידה. אחד הפרמטרים המשמעותיים לקביעת המלצות על ידי הוועדה היה אופן הערכת משאבי הגז המצויים במים הכלכליים של מדינת ישראל. הוועדה קבעה את המלצותיה על סמך כמויות הגז הצפויות והמותנות. המלצות .__________________ .41 ( לדוגמא, מדיניות השדות הקטנים של ממשלת הולנד 1973.) 266 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . הוועדה נוגעות לסוגיית יצוא גז ועשויה להיות להן השפעה מכרעת על התפתחות משק הגז הטבעי בישראל. יצוין כי המשרד להגנת הסביבה וגורמים מקצועיים במשרד האנרגיה התנגדו לדרך שבה העריכה הוועדה את כמות משאבי הגז ואת הצריכה העתידית במשק. בתגובת משרד התמ"ת למשרד מבקר המדינה בפברואר 2013 " צוין כי משרד התמ"ת לא צורף ולא היה שותף לוועדת צמח שבחנה והגדירה, בין השאר, את השימושים וההיקפים של הגז בתעשייה וגזרה מהן מסקנות שונות". משק הגז מאופיין באי-ודאות גדולה ובסיכונים כלכליים ניכרים ליזמים. סיכונים אלו עלולים להשפיע על כמויות הגז המופקות על ידיהם. הקושי בהערכת כמות משאבי הגז והצריכה המשקית הצפויה ב -25 השנים הבאות מחייבים נקיטת מדיניות מאוזנת וזהירה בשיתוף כל המשרדים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האלה לגבש לאלתר מדיניות ברורה ומוסכמת בנוגע להערכת כמויות הגז בהתבסס על הכלים המקובלים בעולם ועל היקפי הצריכה העתידיים, כדי לאפשר תכנון בר קיימא של משק הגז וליצור ודאות רבה יותר ליזמים. .מתן הרשאה לחיפוש גז טבעי ולהפקתו .בחינת האיתנות הפיננסית של בעל ההרשאה חיפוש גז בים והפקתו הם תהליך ארוך ויקר המבוסס על ניתוחים גאולוגיים, הערכות סטטיסטיות וקידוחי אימות יקרים. החיפוש וההפקה מוסדרים בחוק הנפט. על פי חוק זה, "לא יחפש אדם נפט42 אלא על פי היתר מוקדם43, על פי רישיון44 או על פי שטר חזקה45 " (להלן- הרשאה). לפי החוק, שר האנרגיה רשאי לקבוע עקרונות בדבר היקף ההשקעה הכספית המזערית הדרושה לקבלת ר ישיון, ומבקש הרישיון חייב לפרט את ההון העומד לרשותו לביצוע תכנית העבודה לחיפוש הגז ולהפקתו. גם תקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים), התשס"ו - 2006 , קובעות כי מבקש רישיון לחיפוש גז בים ולהפקתו נדרש להוכיח איתנות פיננסית כדי יכולת לממן מחצית מהעלות המשוערת של תכנית העבודה שאושרה לרישיון. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי האיתנות הפיננסית של מבקש הרישיון נבדקת רק בעת הגשת הבקשה לרישיון. במהלך תקופת הרישיון (שלוש עד עשר שנים) בעל הרישיון אינו נדרש להגיש דוחות כספיים או דוחות פיננסיים אחרים לממונה על ענייני נפט. הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף, אלא רק אם עולה חשש לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית. זאת ועוד, חוק הנפט קובע כי בעל רישיון שהגיע לתגלית בשטח שעליו חל הרישיון והגיש בתקופת הרישיון בקשה לפי החוק, זכאי לקבל מהממונה על ענייני נפט שטר חזקה על כל .__________________ .42 "כאמור, בחוק זה "נפט- לרבות גז טבעי. 43 היתר לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגלות גז, למעט קדיחות ניסיון. 44 רישיון מקנה לבעליו זכות לחפש גז; זכות, בתנאים שייקבעו, לערוך פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרישוי שיש בהן כדי לעמוד על סיכויי הגז שבשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו גז; זכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי. 45 חזקה מקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק גז בשטח החזקה כל ימי תוקפה של החזקה. משרד האנרגיה והמים 267 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .שטח שיבחר בתוך השטח שעליו חל הרישיון. החזקה תהיה כפופה לתנאים שנקבעו ברישיון מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי גם במהלך תקופת החזקה (תקופה ארוכה מאוד - 30- 50 .שנה) בעל החזקה אינו מחויב לדווח לממונה על מצבו הפיננסי בהקשר זה יצוין כי חברת גז אמריקאית (המחזיקה ב-5% מרישיונות למאגרים מסוימים במים הכלכליים ומשמשת מפעילת הרישיונות) וחברת הבת הישראלית שלה (המחזיקה ב -35% מרישיונות אלה) נקלעו לקשיים כלכליים באוגוסט 2012 . חברת האם קיבלה צו הקפאת הליכים בארה"ב, ומאוחר יותר אושרה בקשתה להגנה מפני נושיה 46 . לנכסי חברת הבת הישראלית מונה נאמן. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי מצבן של החברות הללו התחוור לממונה על ענייני נפט בתחילת אוגוסט 2012 , והוא קיים פגישה עם נציגי החברה האמריקאית בסוף אותו חודש, כדי להבין מהו מצבה המשפטי של החברה. מלבד זאת לא נקט הממונה צעד אקטיבי כלשהו, אלא נתן לכוחות השוק לפעול. בתגובתו מפברואר 2013 למשרד מבקר המדינה ציין משרד האנרגיה כי במהלך 2011 נבדקו דוחותיה הפיננסיים של החברה האמריקאית בשנית, ונמצא כי היא עומדת בהנחיות המשרד בעניין רכוש נזיל והון עצמי. בדיקה רציפה ותמידית של האיתנות הפיננסית של בעלי רישיון תחייב הגדלת כוח האדם באגף הכלכלה במשרד והקצאת תקציב מתאים. עוד ציין משרד האנרגיה כי השותפות ברישיון יוכלו להשתלט על חלקה של החברה האמריקאית, או שהחברה תעביר את זכויותיה לגוף אחר שייבדק על ידי הממונה על ענייני נפט. כל פעולה אחרת של הממונה, כגון נטילת הרישיון מהחברה, אינה מקובלת, ועלולה לפגוע בתכנית העבודה יותר מאשר להועיל. לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול אחראי של משק האנרגיה מחייב את הממונה על ענייני נפט לבדוק מפעם לפעם את איתנותם הפיננסית של בעלי ההרשאות, לכל אורך תקופת ההרשאה, ולהכין תכנית פעולה אם יתעוררו קשיים כלכליים אצל בעל הרשאה, העלולים לעכב את פיתוח המאגר או את הפקת הגז ממנו. מצב זה בעייתי במיוחד כיום, מפני שחלק הארי של מאגרי הגז במים הכלכליים של מדינת ישראל מוחזקים בידי קבוצה אחת של בעלי הרשאות. במידת הצורך, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו החוקית ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם או להחזיר את ההרשאה לממונה. העברת הרשאה לאחר חוק הנפט קובע כי הרשאה היא אישית ואי-אפשר לשעבדה או להעבירה בכל דרך שהיא, חוץ מהורשה, אלא באישור הממונה על ענייני נפט, לאחר שהתייעץ עם מועצת הנפט 47 . במרץ 2010 פרסם הממונה על ענייני נפט הודעה, ולפיהבבקשות להעברת זכויות שניתנו לפי חוק הנפט, תיבדק מחדש היכולת המקצועית והכלכלית של הקבוצה בעלת ההרשאה, על פי ההרכב .__________________ .46 המשמעות היא שהחברה קיבלה הגנה לתקופה של18 חודשים, ובמהלך תקופה זו היא מקבלת הלוואה של 617 מיליון דולר לצורך המשך פעולותיה ורה -ארגון. יצוין כי ההלוואה היא אישית ואינה ניתנת להעברה לחברת הבת הישראלית. 47 מועצה של15 חברים המתמנה על ידי שר האנרגיה והמייעצת לשר ולממונה על ענייני נפט בכל עניין המובא לפניה. 268 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . החדש המוצע של הקבוצה, ולכן יש לצרף לבקשה את המסמכים הנדרשים להוכחת היכולת המקצועית והכלכלית, כאילו מדובר בבקשה ראשונה לקבלת הרשאה. ממאי 2011 ועד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , שוקד מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגיה על הכנת טיוטת תקנות הנפט (העברת זכויות נפט), התשע"ב - 2011 , שתכליתן הסדרת נושא העברת הרשאה לאחר48 . בתגובתו למשרד מבקר המדינה מאפריל 2013 ציין משרד האנרגיה כי החברות מכירות את טיוטת התקנות ועובדות לפיה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי יחידת הממונה על ענייני נפט מאפשרת לחברות הליך של חוות דעת מקדמית ("פרה-רולינג") בעניין ההערכה שתאושר העברת הרשאה לאחר. קידוחי הניסיון (אקספלורציה) הם פעילות רבת סיכון הדורשת משאבים עצומים. לדעת משרד מבקר המדינה, חוות דעת מקדמית היא הליך מבורך, אך לא די בהליך אד-הוק כזה כדי ליצור את הוודאות והשקיפות הנדרשות בשוק קידוחי הניסיון. יש לסיים בלוח זמנים קצר את הכנתן של תקנות ברורות וסדורות, כדי שהגופים הפועלים בשוק קידוחי הניסיון יוכלו לדעת - מתי ובאילו תנאים ניתן להעביר הרשאה לאחר. קבלת אישורים ממאסדרים שונים לחיפוש גז ולהפקתו על בעל רישיון לקבל אישורים ממאסדרים שונים כדי לחפש ולהפיק גז טבעי. לאחרונה הותקנו תקנות הנפט (הרשאה לסטייה מחוק התכנון והבנייה), התשע"ב - 2012 ,, המסדירות בין היתר, את קבלת האישורים מהמאסדרים השונים לצורך הגשת בקשה לרישיון לחיפוש ולהפקה של גז ביבשה ובמים הטריטוריאליים של מדינת ישראל. התקנות קובעות כי על בעל הרישיון להגיש בקשה לאישור קידוח לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ולצרף לה, בין היתר, מסמך סביבתי, על פי הנחיות משרד האנרגיה בהתייעצות עם המשרד להגנת הסביבה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בנוגע לקבלת אישורים מהמאסדרים השונים לצורך חיפוש והפקה של גז במים הכלכליים של מדינת ישראל יש רק פרקטיקה נוהגת: יש לפנות למשרד להגנת הסביבה ולקבל היתר הזרמת שפכים לים; למשרד הביטחון - לצורך הגנה על הקידוח; ולמשרד החוץ - בעניין יחסי החוץ עם מדינות שכנות. דהיינו, במועד סיום הביקורת, כ-14 שנים לאחר שגילו לראשונה גז במים הכלכליים של מדינת ישראל, קבלת אישורים מהמאסדרים השונים עדיין אינה מוסדרת בחקיקה. זאת ועוד, מהבדיקה עולה כי אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים השונים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש ולהפקה. מבקש הרישיון נאלץ להתרוצץ בין כל המאסדרים, ומשרד האנרגיה מנסה לתאם ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להסדיר בחקיקה את קבלת האישורים מהמאסדרים השונים לצורך חיפוש גז במים הכלכליים של המדינה ולצורך הפקתו. יש לדאוג לתיאום בין המאסדרים או להסמיך מאסדר אחד שירכז את הטיפול בכלל האישורים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה. בתגובתו ציין המשרד להגנת הסביבה כי השר להגנת הסביבה פנה בנושא בעייתי זה לשר המשפטים באפריל 2012 . הנושא אף נדון בפגישה משותפת של מנכ"לית המשרד עם מנכ"ל משרד האנרגיה בדצמבר 2012 ., אך עד מועד סיום הביקורת לא קודמה החקיקה בעניין .__________________ .48 "על פי הטיוטה, "העברה- בכל דרך שהיא, למעט הורשה, בתמורה ושלא בתמורה. משרד האנרגיה והמים 269 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .אסדרה במשק הגז .בין השנים 2008- 1996 העניק משרד האנרגיה כ-20 רישיונות לחיפוש נפט וגז טבעי49 . אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב- 1999 , רק ב- 2009 החל משרד האנרגיה לגבש אמות מידה ותנאים שעל הזכיין לעמוד בהם כדי לקבל רישיון להפקת גז. בין השנים 2009 -2012 פעלו משרדי האנרגיה, האוצר, משרד ראש הממשלה ורשות ההגבלים העסקיים להסדרת שטרי חזקה במאגרים, לגיבוש כללים לתשלום תמלוגים, לגיבוש מדיניות בנוגע למשק הגז ולשימושים בו וכן להסדרת תשתיות ההולכה והחלוקה אל הצרכנים. במהלך תקופת הביקורת נדרשו גופים אלה להסדיר סוגיות שונות, ובהן מגבלת הקיבולת בצינור הגז ואישורים סטאטוטוריים למאגרי אחסון ולמתקני קבלת גז, כדי לשפר את היתירות ולצמצם את הפער בין הביקוש לגז טבעי ובין ההיצע שלו. אולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו במלואם ענייני הגז. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האנרגיה, האוצר, משרד ראש הממשלה ורשות ההגבלים העסקיים כי אסדרה חלקית בלבד של ניהול משק הגז גרמה לחוסר ודאות של השחקנים בשוק הגז. אסדרה חלקית עלולה לעכב ואף לטרפד את מימון פיתוח מאגרי הגז הטבעי, וכפועל יוצא עלול להיווצר גם חוסר ודאות בכל שרשרת האספקה של משק הגז. .חיבור המאגרים "תמר" ו"דלית" למערכת הולכת הגז (תמ"א 37)/ח .חשיבותה של תחנת קבלת גז נוספת לארץ במועד סיום הביקורת הגז הטבעי ממאגר "מארי B ", הנמצא מול חופי אשקלון, מגיע לארץ דרך תחנת קבלת גז50 פעילה יחידה- תחנת הקבלה באשדוד (להלן - התחנה הדרומית). לאור הגידול הצפוי בביקוש והיצע לגז טבעי, יש חשיבות רבה לתכנונה ולהקמתה של תחנת קבלת גז נוספת על זו הדרומית, בין היתר לצורך אמינות האספקה, יתירות במערכת (הן מבחינה תפעולית והן מבחינה אסטרטגית) ומיצוי נפחים בתחנה הדרומית. הספק המצרי השתמש בתחנת קבלה שבמועד סיום הביקורת אינה פעילה עוד - תחנת הקבלה באשקלון. באוקטובר 2010 התקיימה פגישה בין שר האנרגיה דאז מר עוזי לנדאו לנציגי מפעילת הקידוחים בשותפות מס' 2 , ובה סוכם כי מאגר "תמר" יתחבר באמצעות צינור לתחנת הקבלה באשקלון (נוסף לתחנה הדרומית) שכבר יש לה תמ"א מאושרת. על אף הסיכום, לא .__________________ .49 מ- 2009 העניק משרד האנרגיה עוד כ-30 רישיונות נוספים לחיפוש נפט וגז טבעי. 50 תחנת קבלה היא מתקן הנדסי הקולט גז טבעי גולמי המגיע משדות הפקה (לאחר שעבר הפחתת לחץ במתקן הפחתת לחץ), מפריד את הנוזלים שבו, מטפל בו עד לרמת איכות על פי התקן הישראלי ומעבירו למערכת ההולכה הארצית. 270 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . בוצעו פעולות ממשיות לפריסת צינור מהמאגר לתחנה באשקלון ולהשמשת תחנה זו. לא נמצאו מסמכים המעידים על התערבותה של רשות הגז בנושא. בדצמבר 2011 הודיעה שותפות מס' 2 לרשות הגז כי בכוונתה לבחון פתרון אחר. החל מהרבעון ה שני של 2012 החלה השותפות להציג לוחות זמנים המראים כי הקמת המדחסים 51 בתחנה הדרומית תהא מהירה יותר מהשמשת התחנה באשקלון52. מסירת הכנת התמ"א לידי יזם פרטי בינואר 2009 התגלו מאגרי הגז "תמר" ו"דלית" במים הכלכליים של מדינת ישראל, כ-90 ו- 60 ק"מ בהתאמה מחופי חיפה וחדרה. במאי 2009 פרסמה המועצה הארצית הוראה על הכנת תכנית מתאר ארצית (להלן- תמ"א) חלקית ברמה מפורטת לחיבור קידוחי הגז הטבעי "תמר" ו"דלית" למערכת ההולכה הארצית (הוראה להכנת תמ"א 37 ,/ח). מטרת התכנית היא להקים תשתית שתאפשר אספקת גז טבעי המופק מהמאגרים, למערכת ההולכה הארצית לצורך שימוש בגז בהקדם האפשרי. בהוראה צוין כי משרד האנרגיה הודיע על נכונותו להכין את התמ"א, וכי זו תוגש תוך חצי שנה לדיון במועצה הארצית לצורך העברתה להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור. ביוני 2009 המליץ מנכ"ל משרד האנרגיה, כי יזם פרטי- מפעיל הקידוחים במאגרים (להלן - היזם) - יכין את התמ"א בליווי נציגי משרד האנרגיה. זאת מאחר שהיזם הוא מומחה בתחום ויוכל לעשות זאת בלוח זמנים קצר יותר. בישיבת המועצה הארצית ביולי 2009 נבחנה המלצת מנכ"ל משרד האנרגיה כי היזם יכין את התמ"א. בדיון הובהר על ידי היועצת המשפטית של המועצה כי גם כאשר התכנון נעשה בידי יזם פרטי, האחריות לבצע את הוראות המועצה עודה מוטלת על המשרד הממשלתי הנוגע לדבר. המועצה קיבלה את המלצת מנכ"ל משרד האנרגיה והחליטה כי היזם יכין את התמ"א בפיקוח משרד האנרגיה. עם זאת ביקשה המועצה מהיועץ המשפטי של משרד הפנים לבחון את סוגיית הגורם המוסמך להכין תמ"אות ולהמליץ מתי ניתן להטיל על יזם פרטי להכין תכנית. בישיבת המועצה הארצית בנובמבר 2009 העיר בא -כוח הרשויות המקומיות זיכרון יעקב, פורדיס וחוף הכרמל כי לא מצא חוות דעת משפטית המתירה ליזם פרטי להכין תמ"א. באותה הישיבה ניתנה חוות דעתה של היועצת המשפטית של המועצה, ולפיה אין כל מניעה שהיזמה להכנת תמ"א תהיה של גוף פרטי המבקש ליזום ולקדם רעיון. ההחלטה אם לקדמו היא בידי המועצה, והיא המחליטה על ההוראות בעניינו. הבדיקה והליווי של קיום הוראות המועצה נעשים על ידי מינהל התכ ועל ידי ועדות ההיגוי המקיימים בקרה גם ]במשרד הפנים [ נון באמצעות יועצים. עוד נקבע בחוות הדעת כי במקרים אלו יש חשיבות רבה והכרח שהמשרד הממשלתי הנוגע בדבר ילווה אף הוא את התכנון, כדי שניתן יהיה להבטיח שהתכנית תבטא את האינטרסים של מדיניות הממשלה. בתגובותיהם למשרד מבקר המדינה מסרו משרד האנרגיה ומשרד הפנים כי הפרקטיקה הנהוגה מאפשרת הכנת תמ"אות לפרויקטים מסוימים על ידי יזמים פרטיים, והדבר נעשה בפועל לא פעם. .__________________ .51 .המדחסים נועדו להגדלת קיבולת הצינור על ידי הגדלת לחץ הגז 52 על פי הערכת השותפות במאגר "תמר", הקמת המדחסים צפויה להסתיים ברבעון הראשון של 2015 ., בעוד שהשמשת תחנת הקבלה באשקלון צפויה להיארך כארבע שנים משרד האנרגיה והמים 271 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תמ"אות על ידי יזם פרטי שהוא בעל עניין מעלה סוגיות שונות, במיוחד בנוגע לדרכי הה תמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים הציבוריים. מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות, שיוחלו במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א, לרבות אמות מידה למקרים אלה. הכנת התמ"א על ידי היזם מיולי 2009 ועד יולי 2010 בחן היזם, בליווי מוסדות התכנון, כעשרים חלופות יבשתיות וימיות למיקום מתקן קבלת גז. בנובמבר 2009 החליטה המועצה הארצית כי תסקיר ההשפעה על הסביבה 53 יבחן פיתוח המשלב תחנת קבלה מצפון לחדרה בד בבד עם תחנת הקבלה הקיימת. באפריל 2010 אימצה המועצה הארצית חלק מהמלצות ועדת העורכים54 ממרץ 2010 שקראה לבחון שש חלופות למיקום תחנת קבלה יבשתית במסגרת פרקים א'-ב' לתסקיר ההשפעה על הסביבה55 . המועצה לא קיבלה את המלצת ועדת העורכים לבחון חלופה של טיפול בגז שתיעשה במלואה בים (להלן - חלופת טיפול מלא בים), ובמקומה קיבלה חלופה אחרת שנפסלה בעבר - חלופת מחצבת עין איילה. לאורך תקופת הכנת התמ"א על ידי היזם הייתה התנגדות עזה להקמת תחנת קבלה יבשתית56 מצד התושבים המתגוררים בסביבת החלופות המוצעות, וזאת מטעמי בטיחות, איכות הסביבה ופגיעה בתיירות ובחקלאות. התושבים תמכו בחלופת טיפול מלא בים. דחיית ה תמ"א של היזם על ידי המועצה הארצית ביולי 2010 , כשנה וחודשיים לאחר מתן ההוראה על ידי המועצה הארצית, קבעה המועצה כי שום חלופה מבין השש שהוצעו בישיבתה הקודמת אינה מיטבית. לאחר דיון ארוך ורב - משתתפים הורתה המועצה על הכנת הנחיות לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה (פרקים א'- ב') לשתי חלופות שונות מהשש שנבחנו, חלופות שכבר הוצגו בעבר על ידי ועדת העורכים ונפסלו: שטח בסמוך למפעל בעכו וטיפול מלא בים57 . עוד החליטה המועצה כי בדיקת החלופה .__________________ .53 תסקיר השפעה על הסביבה הוא חלק מפעילות מערכת התכנון והבנייה, ומטרתו לשלב היבטים סביבתיים בהליך קבלת ההחלטות במוסדות התכנון והבנייה. באמצעות ההליך ניתן לבחון חלופות מיקום וחלופות לתכנון הפרויקט המוצע. כמו כן ניתן לקבוע אמצעים למניעת מפגעים וסיכונים ודרכי טיפול בפגיעה נופית. ראו אתר המשרד להגנת הסביבה - www.sviva.gov.il . 54 ועדת העורכים היא ועדת משנה של המועצה הארצית ומורכבת מנציגי משרד הפנים, משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה. 55 דור מרכז, דור צפון, מחלף קיסריה, מט"ש חדרה, מחצבת עין איילה ותחנת הקבלה הדרומית בקיבולת מלאה, דהיינו תחנת קבלה נוספת על זו הקיימת. 56 גודלו של מתקן קבלה יבשתי, שדובר עליו באותו שלב, הוא כ-240 .דונם 57 רשות הגז ומשרד האנרגיה הציגו עמדה חד-משמעית, ולפיה לא ניתן להסתמך על מתקן טיפול בגז על גבי אסדה בים כמתקן אספקה יחיד, בשל רמת האמינות הפחותה של מתקן זה ביחס למתקנים יבשתיים ובשל העובדה שקידוחי "תמר" ו"דלית" צפויים להיות מקורות אספקת הגז העיקריים בעתיד. כמו כן, רשות הגז מסרה לוועדה נתונים, ולפיהם גם במקרה של טיפול בגז על גבי אסדה יידרש מתקן יבשתי בשטח משמעותי. לאור זאת נפסלה חלופת האסדה על ידי ועדת העורכים בישיבתה ביולי 2010. 272 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . השנייה תתבצע על ידי צוות מומחים בלתי תלוי, באחריות משרד האנרגיה. משמעותה של החלטת המועצה היא שהמדינה - ולא היזם - היא שתכין את התמ"א. לאור החלטת המועצה הארצית להוריד מהפרק את תכנית היזם הבהיר היזם לרשות הגז בספטמבר 2010 כי נוצר עיכוב בהליך התכנון. עיכוב זה מצטרף לעיכוב שנוצר עד אותה עת בשל הימשכות הליכי התכנון, ושניהם יוצרים עיכוב של ממש בלוח הזמנים המקורי של חיבור קידוחי הגז למערכת ההולכה. כדי לתת מענה בלוח זמנים המתאים לצורכי משק האנרגיה הציע היזם פתרון המתבסס על מערך סטטוטורי קיים: בניית אסדה נוספת (להלן - אסדת "תמר") בסמוך לאסדת "מארי B ", הנמצאת כאמור כ -30 ק"מ מול חופי אשקלון, ואליה תחובר צנרת שאורכה כ-150 ק"מ ממאגר "תמר", הנמצא כ-90 .ק"מ מול חופי חיפה וחדרה על גבי אסדת "תמר", ובשילוב מערכי הייצור והשירותים הקיימים באסדת "מארי B ," ,יתקיימו תהליכי הטיפול בגז. הגז המטופל יועבר בצנרת הקיימת לתחנת הקבלה הדרומית שייבנו בה מערכי טיפול נוספים על אלה הק יימים כיום. עם זאת היזם הדגיש במכתבו כי הפתרון החלופי, שהתוואי שלו ארוך הרבה יותר מהתוואי המקורי ואשר מציב בעיות של קיבולת בלתי מספיקה והיעדר יתירות, אינו יכול להיות תחליף קבוע ובוודאי שאינו מייתר את המשך קידום תמ"א 37 /ח- הבטחת תחנת קבלה צפונית. הפתרון שהוצע על ידי היזם אושר על ידי משרד האנרגיה. לאחר סיום הביקורת, בסוף מרץ 2013 .", הושקה מערכת הזרמת הגז ממאגר "תמר החלטת המועצה מיולי 2010 והפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה- חיבור מאגר "תמר" לתחנת הקבלה הדרומית - הובילו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה. אספקת הגז לצפון, כל עוד לא הוקמה תחנת קבלה נוספת ולא הוקם הקו המזרחי של מערכת ההולכה58 , מתבססת כולה על צינור ימי אחד. לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף מרץ 2013 , החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר". הכנת התמ"א על ידי משרד האנרגיה בהתאם להחלטת המועצה מיולי 2010 ולפיה משרד האנרגיה יכין את התמ"א, פרסמה רשות הגז באוקטובר 2010 מכרז פומבי דו-שלבי לתכנון וייעוץ תכנוני בנושא מתקנים לקבלת גז טבעי גולמי ולטיפול בו עד לכניסתו אל מערכת ההולכה. לקראת סיו ם הליכי המכרז, כשהתקבלה הצעתו החלופית של היזם (ראו לעיל), שונתה מטרתו של המכרז כך שיטפל בחיבורם של מאגרי גז אחרים - חלקם עתידיים - למערכת ההולכה, דרך תחנת קבלה חדשה שתוקם. בדצמבר 2010 נבחר זוכה במכרז - משרד אדריכלים ומתכנני ערים (להלן - המתכנן), ובינואר 2011 נחתם הסכם בינו לבין משרד האנרגיה. משרד מבקר המדינה מציין כי רשות הגז קידמה באופן מהיר מכרז מורכב זה. במכרז נקבעו חמשת שלבי הפרויקט ולוח זמנים מצטבר מתחילת העבודה ועד לסיום ביצוע כל שלב ושלב. על פי המכרז, לוח הזמנים הכולל לביצוע הפרויקט הוא שנתיים ממועד תחילת העבודה. על פי ההסכם המצורף למכרז, המתכנן יבצע את העבודה נשוא המכרז, ונציג מטעם רשות הגז יפקח על הביצוע. .__________________ .58 מערכת הולכה יבשתית נתב"ג לאורך כביש6 .עד לתחנת הכוח חגית אשר תגבה את הצינור הימי משרד האנרגיה והמים 273 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . באפריל 2011 החליטה המועצה הארצית כי במסגרת הכנת התכנית ייבחנו חלופות למיקום המתקנים הנדרשים בים וביבשה, לרבות חלופות למיקום מרב התשתיות הנדרשות בים כולל טיפול מלא בים. עוד החליטה המועצה כי התכנית תוגש לדיון במועצה עד מרץ 2013 , וזאת לצורך העברת התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור. במרץ 2012 החליטה המועצה הארצית לאמץ את התפיסה, ולפיה יש לקדם תכנון לשני מערכי טיפול בגז. כל מערך יכלול מתקנים ב ים, צנרת כניסה ומתקנים יבשתיים. המערכים יהיו נפרדים וימוקמו מצפון למערכים הקיימים (כאשר אחד מהם לפחות יהיה מצפון לחדרה). באפריל 2012 החליטה המועצה הארצית כי אתר המפעל בעכו לא ייבחן כחלופה במסגרת פרקים א'-ב' של התסקיר. במאי 2012 החליטה המועצה הארצית כי יש צ ורך בקיצור משמעותי בלוח זמנים לאישור התכנית לחיבור המאגרים, כך שההליכים יסתיימו בתוך כשנה, ולא ב - 2014 כפי שתוכנן מראש. ביוני 2012 התקבלה החלטת ממשלה 59 , ולפיה, בין היתר, המועצה הארצית תדון בתכנית ובתוצאות התסקיר ותחליט אם להעביר את התכנית להערות הוועדות המחו זיות ולהשגות הציבור, לא יאוחר ממרץ 2013 . המועצה הארצית תדון בהערות הוועדות המחוזיות ובהשגות הציבור על התכנית, ולאחר קבלת החלטות בעניינן היא תעביר אותן לאישור הממשלה לא יאוחר מסוף אוגוסט 2013 . הממשלה תדון בתכנית ותחליט בעניינה לא יאוחר מחלוף14 ימים מיום שהתכנית הוגשה למזכירות הממשלה. בהתאם לשלב ב' במכרז ולהחלטת הממשלה מיוני 2012 , החליטה המועצה הארצית בנובמבר 2012 לבחור שני אתרים יבשתיים למיתקני כניסת גז: אתר "חגית" ומט"ש מרץ. בינואר 2013 בחרה המועצה, בהתאמה 60 :, שני אתרים להקמת מתחמים ימיים למיתקני טיפול בגז חבצלת השרון וחדרה. ממתקני הטיפול בגז תועבר צנרת לכיוון חוף הים באזורים שבהם יוקמו מתקני הטיפול המשלים בגז ביבשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה ולמוסדות התכנון כי השינוי במטרתו של המכרז לא בא לידי ביטוי בדחיית לוח הזמנים שנקבע במכרז, וככל הנראה הפרויקט גם לא יעמוד בלוח הזמנים שנקבע בהחלטת המועצה ממאי 2012 ובהחלטת הממשלה מיוני 2012. .אסדרת אספקת הגז .פער בין הביקוש לגז טבעי ובין ההיצע שלו לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף מרץ 2013 , החלה הזרמת הגז הטבעי ממאגר "תמר". עד להקמתן של תחנות קבלה נוספות לקליטת גז ולחיבורן למאגרים נוספים, מאגר זה הוא המקור היחיד המסוגל לספק גז למשק הישראלי בכמות גדולה וברציפות. קיבולת הצינור המוביל גז .__________________ .59 'החלטת ממשלה מס 4748 .בעניין קידום תכנית להקמת מערכי קליטת גז טבעי מתגליות בים 60 .יצוין כי לכל חלופה יבשתית קיים מתקן ימי לטיפול מקדים בגז 274 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מאסדת "תמר" אל תחנת הקבלה הדרומית היא מוגבלת61 , והדבר מחייב שינויים תשתיתיים ורגולטורים על מנת לענות על הביקושים לגז החל מ- 2013 . כמו כן כל עוד קיימת רק תחנת קבלה פעילה אחת אין יתירות, וכל תקלה בתחנת הקבלה עלולה להשבית את כל משק הגז ולפגוע במערך ייצור החשמל. כדי להגדיל את קיבולת הצינור שיזרים גז ממאגר "תמר" אישר שר האנרגיה דאז בנובמבר 2012 'לשותפות מס 2 "לשדרג את יכולת אספקת הגז ממאגר "תמר באמצעות הוספת מדחסים בתחנת הקבלה הדרומית62 . על פי הערכות של רשות הגז, הפרויקט צפוי להסתיים ברבעון הראשון של 2015. פתרון משלים לצמצום הפער בין ההיצע הצפוי של גז טבעי לבין הביקוש לו עלול להתחיל בשנת 2015 , הוא באמצעות אחסון גז. מטרתו העיקרית של פיתוח מאגר אחסון בישראל הוא לאפשר אספקת גז גמישה לצרכנים שכמות הגז הדרושה להם משתנה תדיר ( wingS)63. מאגר אחסון יבשתי יכול לספק פתרון כשהביקוש לגז מאמיר, ואף לגבות את אספקת הגז ממאגר "תמר" בשעת הצורך. בשנים 2009 -2012 רשות הגז ונתג"ז עשו כמה בדיקות והכינו כמה תרחישים כדי ל עמוד על הכדאיות התפעולית והכלכלית של הקמת מאגרים יבשתיים בהשוואה לחלופות, אך עד מועד סיום הביקורת טרם קיבלו החלטה בנושא. בדצמבר 2012 הגישה חברת ייעוץ בין-לאומית למשרד האנרגיה דוח בנושא השימוש במאגר "מארי B " לצורכי אחסון. על פי דוח חברת הייעוץ, הפיכתו של המאגר הימי למאגר אחסון ומילויו בכמות מספקת של גז צפויים לארוך כשנתיים מהמועד שבו יקבל הזכיין את רישיון האחסון. בדצמבר 2012 , הודיע שר האנרגיה דאז על החלטתו להעניק רישיו ן אחסון לשותפות, אולם עד מאי 2013, כ-5 חודשים לאחר מועד סיום הביקורת הרישיון עצמו טרם ניתן. זאת ועוד, רשות הגז טרם החלה בהליכים לגיבוש הקריטריונים להפיכת המאגר למאגר אחסון. כמו כן הגז שיאוחסן במאגר יסופק למשק באותו צינור שקיבולתו מוגבלת ודרך אותה תחנה קבלת גז שתשמש לאספקת הגז ממאגר "תמר". רשות הגז מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 " כיסוגיית מתן רישיון אחסון למאגר ימי מתכלה למונופול בתחום האספקה איננה פשוטה הן מבחינה הנדסית והן מבחינה רגולאטורית ומשפטית. יחד עם זאת, בכוונת הממשלה להסדיר את הנושא עוד לפני הזרמת הגז מתמר...". משרד מבקר המדינה מעיר כי במאי 2013 הנושא טרם הוסדר גם לאחר הזרמת הגז מ"תמר". התרשים שלהלן מתאר את הביקושים הצפויים במשק מול הקיבולת של צינור הגז ואת השפעת היישום של השדרוגים המוצעים. .__________________ .61 הקיבולת המרבית עד סוף 2014 נאמדת בכ- MMBTU 40,000 ( בשעה MMBTU היא יחידת מידה לאנרגיה שתכולתה כ-28 .)מ"ק גז טבעי 62 פרויקט הוספת המדחסים יגדיל את הקיבולת לכ- MMBTU 51,000 .בשעה 63 מרבית הגז במדינה מיועד כיום לייצור חשמל, ולכן יש שונות ניכרת בביקוש לגז בשעות שונות ובעונות שונות. משרד האנרגיה והמים 275 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . כדי לתת מענה חלקי לסוגיית הקיבולת של צינור הגז, יזמה רשות הגז מהלך שיבטיח לצרכנים אספקת גז סדירה לפי חלקם היחסי בקיבולת מערכת ההולכה. בסוף נובמבר 2012 קיבלה המועצה לענייני משק הגז הטבעי החלטה, ולפיה בכל שעה שבה הביקוש המצטבר של כלל הצרכנים והמשווקים להזרמת גז בצינור צפוי לעבור את הקיבולת המרבית, יפחיתו צרכני הגז את הצריכה לפי עקרון הפרו-רטה64, לפי החלק היחסי של קיבולתם במערכת ההולכה, בהתאם לנוסחה המפורטת בהחלטה 65 . המועצה הביעה את עמדתה ולפיה לאור הסדרת השימוש בקיבולת, שותפות מס' 2 לא תסרב לחתום על הסכם למכירה או לשיווק של גז. כמו כן שותפות מס' 2 לא תדחה צרכנים המעוניינים להתקשר איתה בחוזה רק בשל כך שההתקשרות תגרום לחריגה מהקיבולת המרבית של הצינור. תנאי ההתקשרות ייקבעו באופן שוויוני והוגן, הן מבחינת תנאי האספקה לצרכנים והן מבחינת מחיר הגז, דהיינו תנאי ההסכמים יהיו דומים לתנאי ההסכמים שכבר נחתמו עם צרכנים מאותו סוג. המועצה הדגישה שמימוש ההמלצות להגדלת קיבולת בצינור, ובראש ובראשונה הקמת המדחסים והפיכתו של מאגר "מארי B " .למאגר אחסון, יתרום תרומה מכרעת ליישום מלא ויעיל של ההחלטה בתגובותיה מפברואר ואפריל ב - 2013 למשרד מבקר המדינה ציינה רשות הגז כי לאור ההחלטה על הסדרת השימוש בקיבולת צינור הגז והקמתו של המצוף הימי לא צפוי מחסור משמעותי בגז טבעי בשנים הקרובות. .__________________ .64 ""פרו רטה- חלק כחלק, בפרופורציה. 65 לגבי צרכנים ומשווקים ברשת החלוקה, האמור בהחלטה יחול אך ורק לגבי הכמויות שאינן מוחרגות לפי ההחלטה. 276 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח הפער בין הביקוש הצפוי לגז טבעי בשנים הבאות ובין ההיצע שלו, על רשות הגז לוודא היענות מלאה של ספקי הגז לכלל הצרכנים באמצעות הכלים העומדים לרשותה. זאת, בין היתר, על ידי קביעת אמות מידה להפיכתו של "מארי B ," למאגר אחסון לרבות קביעת המסגרת החוקית לפעילותו, ולהבטחת השלמת כל הפעולות הנחוצות להגדלת קיבולת הצינור המוביל גז מאסדת "תמר" אל תחנת הקבלה הדרומית. פיקוח על מחירי הגז בנובמבר 2012 'הכריזה רשות ההגבלים העסקיים כי שותפות מס2 היא מונופול66 . רשות ההגבלים העסקיים ציינה בהחלט תה כי הפקת גז טבעי ממאגרים נוספים, ובהם מאגר "לווייתן", אינה צפויה להתרחש לפני 2016 וכי "לאור הקידוחים שכבר התבצעו ואלה הצפויים להתבצע במהלך השנים הקרובות, יעברו מספר שנים עד שספק גז טבעי חדש יוכל לחדור לשוק המקומי". לפי האמור בהחלטה, החל מיולי 2013 , וייתכן שאף קודם לכן, יספק מאגר "תמר" למעלה מ-50% מהגז הטבעי בישראל, ותמונת מצב זו אינה צפויה להשתנות בעתיד הנראה לעין. לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו - 1996 (להלן-חוק פיקוח על המחירים) שרי האוצר והאנרגיה (להלן - השרים) רשאים לפרסם צו המחיל פיקוח על מצרך או שירות בתחום האנרגיה שהוכרז מונופול לפי סעיף 26 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח - 1988 . במאי 2011 פנה משרד האנרגיה לוועדת המחירים67 כדי שתבחן את הצורך בהטלת פיקוח על מחירי הגז הטבעי בשל חשש לריכוזיות באספקת ו. באוקטובר 2012 החליטה ועדת המחירים להמליץ לשרים להחיל פיקוח על משק הגז, לפי פרק ז' לחוק הפיקוח על מחירים. מדובר ברמה הנמוכה ביותר של פיקוח, המחייבת את בעל המונופול לדווח על רווחיות ומחירים בלבד. בתגובתה ציינה רשות הגז כי " בינואר 2013 הועברה טיוטת הצו למשרד המשפטים ועם אישור הנוסח יועברו לחתימת שרי האנרגיה והאוצר". את הפעילות במשק הגז מממנים ומבצעים גורמים פרטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המאסדרים הנוגעים בדבר לנצל את הכלים שברשותם כדי להסדיר את משק הגז, לרבות פיקוח מתאים על המונופול שנוצר בתחום זה, לפי הנסיבות. זאת, בין היתר, כדי להביא בהקדם לה גברת השקיפות של עסקאות הגז ולצמצום החסמים המונעים מצרכנים פוטנציאליים לעבור לשימוש בגז טבעי. המודעות הציבורית לשימוש בגז טבעי מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בטרם החלו ההפסקות באספקת הגז ממצרים, בפברואר 2011 , פעלה רשות הגז להעלאת המודעות הציבורית לגז טבעי בדרכים שונות: הרשות הוציאה חוברת הסברה בנושא גז טבעי, ערכה כנסי הטמעה לצרכנים פוטנציאליים - גופים ציבוריים ותעשייה וקיימה פגישות ייעוץ עם צרכנים פוטנציאליים. לאחר שהחלו ההפסקות .__________________ .66 הכרזה על בעלי מונופולין לפי סעיף26 (א) לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח- 1988 : בעלות מונופולין באספקת גז טבעי לישראל החל מהמחצית השנייה של 2013. 67 שהוקמה לפי פרק ב' סעיף3 לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו- 1996. משרד האנרגיה והמים 277 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . באספקת הגז ממצרים, הפסיקה הרשות את ההסברה. המועצה הארצית ציינה לא פעם כי יש לקיים הליך של שיתוף הציבור ולצאת במסע הסברה (קמפיין) בנושא. במדינות ה- OECD , בקנדה ובארה"ב יש הסברה ענפה על סיכונים שונים בכלל, ועל הסיכונים הנובעים מגז טבעי בפרט 68 . באמצעות מדיניות מתוכננת של ניהול הסיכונים ניתן לקבל החלטות מושכלות יותר ולצמצם את התנגדויות הציבור להקמת מתקני קבלת גז. משרד מבקר המדינה סבור שהיות שהכשרת דעת הקהל בנוגע לגז הטבעי אורכת זמן, יש לשוב ולהעלות את המודעות הציבורית בנושא. .רשת החלוקה .מערכת הגז הטבעי מורכבת ממערכת ההולכה ומרשת החלוקה. מערכת ההולכה היא המערכת הראשית, שאורכה במועד סיום הביקורת כ -450 ק"מ, ותפקידה להוליך גז בלחץ גבוה (מעל 16 בר) מנקודות האספקה לצרכני גז הצורכים גז בלחץ גבוה, כגון תחנות כוח, ולנקודות האספקה לרשת החלוקה. נתג"ז, חברה ממשלתית שהוקמה במיוחד למטרה זו, היא היחידה שיש לה רישיון להקמה ולהפעלה של מערכת ההולכה. הרישיון נ יתן לה באוגוסט 2004 לתקופה של15 שנים עם אפשרות הארכה לתקופה של15 שנים נוספות, אם החברה תופרט לפני מועד זה. רשת החלוקה מוזנת על ידי מערכת ההולכה, מחוברת אליה בנקודות שונות באמצעות מתקנים למדידה ולהפחתת לחץ ( PRMS - Pressure Reduction & Metering System ), ו תפקידה לספק גז בלחץ נמוך (שאינו עולה על 16 בר), בעיקר לאזורי תעשייה וצרכנים קטנים. רשת החלוקה אינה מסומנת בתשריטי תמ"א 37 , והיא מוקמת על פי תכנון מפורט על ידי בעלי הרישיון להקמה ולהפעלה של רשת החלוקה (ראו להלן) על פי החקיקה הנוגעת לנושא69. ב- 2004 ביצעה רשות הגז לראשונה סקר מקיף של צרכני גז טבעי פוטנציאליים במגזרי התעשייה והשירותים70. ב- 2007 הודיע שר האנרגיה דאז, מר בנימין (פואד) בן אליעזר, על כוונתו לחלק את מדינת ישראל לשישה אזורי רישיונות (נגב, דרום, מרכז, ירושלים, חיפה והגליל, חדרה והעמקים), כשבכל אזור ייבח ר בעל רישיון חלוקה אחד שייהנה מבלעדיות בהקמה, בהפעלה ובתחזוקה של רשת החלוקה למשך 25 .שנה המכרזים לרישיונות הקמה והפעלה של רשת החלוקה באזורים השונים פורסמו בין דצמבר 2007 למרץ 2012 . עד מועד סיום הביקורת טרם ניתנו רישיונות לזוכים באזור חיפה והגליל ובאזור חדרה והעמקים. נוסף על כך עד מועד סיום הביקורת טרם החליטה רשות הגז מהי המתכונת שבה יינתן רישיון הקמה והפעלה באזור ירושלים. בנספח ג' למכרזי רשת החלוקה הציע כל בעל רישיון לוח זמנים להקמת רשת החלוקה ופריסתה לחיבור הצרכנים (להלן - הלו"ז). מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי פריסת רשת החלוקה באזור המרכז ובכמה מקטעים באזור הנגב אינה מתקדמת על פי לוח הזמנים, וזאת מטעמים שונים. אחד הטעמים הוא עיכובים בהקמת מתקני ה - PRMS באזור התעשייה רמת חובב, בנשר, ברידינג 2 .ובנתב"ג העיכובים בהקמת המתקנים נובעים מסיבות שונות, ובהן אי הסכמ ות מקצועיות בין נתג"ז .__________________ .68 OECD Studies in Risk Management . 69 דברי ההסבר לתמ"א37 המובאים באתר משרד הפנים- www.moin.gov.il. 70 הסקר התבסס על נתוני האגף לניהול מ שאבי תשתית ומינהל הדלק במשרד האנרגיה, וכן על נתונים מהצרכנים עצמם. ב- 2011 .נערך סקר נוסף שביצע עדכון לסקר הראשון 278 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לרשות הגז (שחלקן התעוררו לאחר תחילת הקמת המתקן), לרשות התעופה האזרחית ולרשות הרישוי למתקני גז טבעי בעיר תל-אביב שמולה מתנהל הליך ארוך ומורכב, וכן בקשת צרכן גז אחד לדחיית מועד תחילת עבודות ההקמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו מסמכי ם המעידים על התערבותה הממשית של רשות הגז בעניין אי -ההסכמות בין נתג"ז לגופים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות הגז לפעול במלוא המרץ כדי ליישב את המחלוקות בין רשויות המדינה ולהחליט בהקדם בדבר המתכונת שבה יינתן הרישיון באזור ירושלים, כדי להחיש את פריסת רשת החלוקה. דחיית פריסת רשת החלוקה פוגעת באמון הצרכנים בשוק הגז הטבעי, לצד הנזקים הכלכליים והסביבתיים הנגרמים מהעיכוב במעבר למקור אנרגיה יעיל וידידותי יותר לסביבה. בתגובתה מסרה רשות הגז כי היא קיימה דיונים ארוכים בנושא עם נציגים מעיריית ירושלים, ממשרדי האוצר והמשפטים ומרשות המים, ובסופם החליטו גופים אלה לאחרונה לפרסם מכרז בחודשים הקרובים. עוד ציינה רשות הגז כי אזור ירושלים הוא אזור מורכב ללא צרכני עוגן אמתיים, ולכן ייתכן ויידרש מענק הקמה ניכר מהמדינה כדי לעניין יזמים להשתתף במכרז לאזור זה. חסמים ביורוקרטים העומדים בפני בעלי הרישיונות להקמת רשת החלוקה והפעלתה על בעלי הרישיונות להניח את רשת החלוקה כך שתשתלב עם התשתיות הקיימות באותו אזור. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ברשותו של כל גוף תשתית יש מידע של התשתיות שרק הוא אחראי להן, וכן עולה כי לרשויות מקומיות רב ות אין מידע של כל התשתיות הקיימות באזור השיפוט שלהן (כבישים, צינורות מים, קווי חשמל, קווי טלפון, צינורות נפט, ועוד). יתרה מזאת, יש רשויות מקומיות המחזיקות במידע של תשתיות שאינו מעודכן. לפיכך בעלי הרישיונות באזור הנגב ובאזור הדרום יצרו מפת תשתיות בכוחות עצמם לצורך הגשת הצעותיהם למכרזים, עניין שהקשה עליהם בגיבוש הצעותיהם וגזל מהם זמן רב. לתגובתה צירפה רשות הגז מסמכים לפיהם הנחתה את נתג"ז, החל מיוני 2012 , להטמיע את מערכת ההולכה במערכת המידע הגאוגרפי (GIS ) של הרשויות המקומיות שבתחומן עוברת מערכת ההולכה. יצוין כי למרבית הרשויות המקומיות כלל לא הייתה מערכת GIS .באותה עת זאת ועוד, על פי תקנות משק הגז הטבעי (תכנית עבודה לרשת חלוקה), התשס"ז- 2006 (להלן - תקנות תכנית העבודה) 71 , כדי להניח רשת חלוקה על בעל הרישיון להגיש תכנית עבודה לרשות הרישוי המחוזית למתקני גז טבעי (להלן - רשות הרישוי), בצירוף הערותיהם של כל גופי התשתית והגופים הציבוריים שנושא אחריותם נמצא בתחום רשת החלוקה 72 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי קבלת הערות מגופים שונים נמשכת זמן רב, ככל הנראה בשל חוסר היכרות של הגופים עם תשתיות גז טבעי וחוסר מודעות מספקת לחשיבות הנושא: הליך קבלת אישור מחברת נתיבי ישראל נמשך כשנתיים, וטרם הסתיים. הליך קבלת אישור מאיגוד .__________________ .71 ק"ת 6543 'התשס"ז, עמ358. 72 מדובר במספר רב של גופים וביניהם חברת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ, חברת החשמל, בזק, רשות המים והביוב, רשות העתיקות, רשות הטבע והגנים ורשויות מקומיות. לאחר אישור תכנית העבודה על ידי רשות הרישוי ניתן להגיש לרשות בקשה להיתר בנייה. משרד האנרגיה והמים 279 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . ערים אזור באר-שבע (שירותי כבאות) (להלן - שירותי הכבאות) נמשך כשנה וחצי, ואף הוא טרם הסתיים. יתרה מזאת, כשבעה חודשים לאחר שבעל הרישיון המציא את המסמכים המבוקשים על ידי שירותי הכבאות, הוא התבקש על ידם להמציא מסמכים נוספים, אחרים, שלא התבקש להמציאם בראשונה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי תקנות תכנית העבודה, אם הגוף הנוגע בדבר לא העיר את הערותיו בתוך 30 יום ממועד קבלת תכנית העבודה- תוגש תכנית העבודה לרשות הרישוי ללא הערות, אולם התקנות אינן מסדירות את המצב המתואר לעיל, שבו הגוף הנוגע בדבר מטפל בתכנית העבודה, אך הטיפול נמשך זמן רב. בתגובתם מפברואר 2013 למשרד מבקר המדינה טענו שירותי הכבאות כי היעדר הנחיות של נציבות כבאות והצלה בנושא הגז הטבעי, נושא חדש בישראל, מנע טיפול מ תאים בתכניות העבודה. לאחר פרסום הנחיות מתאימות באוגוסט 2012 .טופלו התכניות ורובן אושרו בתגובתה מפברואר 2013 למשרד מבקר המדינה טענה חברת נתיבי ישראל כי ההליך מול בעל הרישיון אכן נמשך עד כה כשנתיים, אך זאת מאחר שלא קודם כנדרש על ידי בעל הרישיון. לטענתה, החברה לא עיכבה את מתן ההערות או היתר העבודה, והיא העמידה צוות מקצועי מלא כדי לאפשר בדיקה מהירה ויעילה של התכניות. מהביקורת עולה כי על אף מאמציה של רשות הגז עדיין עומדים כמה חסמים בפני בעלי הרישיונות. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות הגז להגביר את התיאום ואת שיתוף הפעולה עם גופים אחרים, ולפי הצורך גם לקדם תיקוני חקיקה או, לכל הפחות, נהלים פנימיים שיבטיחו צמצום חסמים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, צמצום החסמים יאיץ את הצטרפותם של צרכני גז נוספים לרשת החלוקה. פעילות נתג"ז בתחום שיועד לבעלי רישיונות החלוקה סעיף 2 לחוקהגז קובע קביעה עקרונית, ולפיה "הולכה" היא "העברת גז טבעי בלחץ גבוה דרך קווי צינורות", ו"חלוקה" היא "העברת גז טבעי בלחץ נמוך דרך קווי צינורות". הבחנה זו מקבלת משנה תוקף נוכח סעיף 8 לחוק הגז, הקובע כי לא יינתן רישיון חלוקה למי שהוא בעל רישיון הולכה, בעל שליט ה בו, וחברה שבעל רישיון הולכה שולט בה. מטרת קביעה זו היא, כפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת חוק הגז 73 , מניעת ריכוזיות בענף וניגוד עניינים. על פי סעיף 16 לרישיון הקמה והפעלה של מערכת ההולכה שניתן לנתג"ז (להלן- הרישיון), נתג"ז "תספק את שירותיה לצרכנים... ולמי שמבקש לצרוך גז בלחץ גבוה". סעיפים 51-52 לרישיון נמצאים בפרק "תנאים לאספקת שירותים". על פי סעיף51 לרישיון, "החברה תספק את שירותיה בהתאם להוראות החוק ותחבר ספקים, צרכנים, ומי שמבקש לצרוך גז בלחץ גבוה או לקבל שירותים מהחברה בלחץ גבוה...". על פי סעיף 52 ,לרישיון"על אף האמור בסעיף 51 , החברה תהיה רשאית לחבר רק צרכנים שביקושם יעלה על 2,000 מטר מעוקב לשעה ו-12 מיליון מטר מעוקב לשנה לחיבור ספציפי" (להלן- סף הצריכה המזערי). .__________________ .73 ה"ח 3011 , 13.6.01 ', עמ676. 280 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . מלשון סעיף52 עולה כי הוא נועד להוסיף עוד תנאי לאספקת שירותים על ידי נתג"ז, מעבר לתנאי הבסיסי ש ל לחץ הגז, והוא היקף הצריכה של הצרכן המבקש להתחבר למערכת ההולכה. על אף האמור לעיל, טענו נתג"ז ורשות הגז בפני משרד מבקר המדינה כי סעיף 52 דווקא מרחיב את היקף השירותים הניתנים על ידי נתג"ז, כך שהחברה רשאית לספק גם גז בלחץ נמוך, ובלבד שהיקף הצריכה של הצרכן עולה על סף הצריכה המזערי. לטענתם, הפרשנות האמורה מבוססת, בין היתר, על הגדרת המונח "מערכת הולכה" בחוק הגז - "קווי צינורות להולכה של גז טבעי בלחץ גבוה... לרבות מיתקנים להפחתת הלחץ ללחץ נמוך לצורך חיבור רשת חלוקה או מיתקן גז של אחר אליהם..." וכן על האמור בסעיף 51 לרישיון ולפיו ניתן לחבר גם "מי שמבקש... לקבל שירותים מהחברה בלחץ גבוה", דהיינו שירותים הכוללים, בין היתר, הולכת גז במערכת ההולכה מנקודת ההתחברות של הספק ועד לנקודת ההתחברות של הצרכן. מפרסומים שונים של רשות הגז, לרבות באתר האינטרנט שלה, עולה כי היא מקבלת פרשנות זו, המאפשרת עקרונית אספקת גז בלחץ נמוך על ידי נתג"ז לצרכנים שצריכתם עולה על סף הצריכה המזערי. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2009 -2011 סיפקה נתג"ז גז בלחץ נמוך לכמה מפעלים74 ולמפעל אחד- גם בכמות נמוכה מסף הצריכה המזערי. כל זאת בטרם נפרסה רשת החלוקה באזוריהם. ההסכמים עם אותם מפעלים נחתמו לתקופה ארוכה, של 6-15 שנים, עם אופציה להארכה בשנתיים - חמש שנים. בהסכמים אלו לא קיים סעיף המאפשר למפעל להשתחרר מההסכם כשרשת החלוקה תיפרס באזורו, וניתן יהיה להתקשר עם בעל רישיון חלוקה. עוד עולה מהבדיקה כי התערי ף לצרכן רשת החלוקה (מרכיב הזרמה בפועל) נמוך יותר מהתעריף לצרכן מערכת ההולכה (מרכיב קיבולת קבוע + מרכיב הזרמה בפועל). בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 טענה נתג"ז כי במקרה של צרכנים הזקוקים לגז גם בלחץ גבוה וגם בלחץ נמוך, אין היגיון כלכלי בכך שהם יידרשו להתחבר במקביל גם לרשת החלוקה, ולכן יש לאפשר לנתג"ז לספק להם גז בלחצים שונים. כן טענה נתג"ז שהסכמים מסחריים בתחום התשתיות מאופיינים בתקופות זמן ארוכות, וזאת לנוכח היקף ההשקעות ומשך הפרויקטים. נתג"ז הוסיפה וטענה כי מבחינה מעשית בעל רישיון חלוקה לא יקים תשתית חדשה למפעל שמחובר כבר לתשתית קיימת, והעברת מקטעי תשתית בין נתג"ז לבעל הרישיון אינה אפשרית מבחינה תפעולית ואופרטיבית. בתגובתה טענה רשות הגז כי חוק הגז מאפשר לחבר את מערכת ההולכה לצרכנים הדורשים גז בלחץ נמוך, דבר המשתקף מסעיף 37 (א) לחוק הגז, אשר מחייב את בעל רישיון ההולכה להקים גם "מיתקן הפחתת לחץ אם הדבר דרוש", בנקודות המעבר ממערכת ההולכה לרשות החלוקה או למתקן גז של צרכן. רשות הגז הוסיפה וטענה כי מקור החפיפה בין נתג"ז לבעלי הרישיונות הוא בקיומם של צרכני ענק הצורכים גז בלחץ נמוך וכן בעובדה כי נתג"ז קיימת מ- 2004 , ואילו רישיון חלוקה ראשון ניתן רק ב - 2009 . לטענתה, חפיפה זו עומדת להיעלם בקרוב היות שכל הצרכנים שיכולים להתחבר לרשת החלוקה ואשר באזורם נבחר בעל רישיון, יתחברו לרשת החלוקה. עוד טענה רשות הגז כי קביעת כללי הבחנה חד-חד-ערכיים בין הולכה לחלוקה עלולה לגרום לחוסר יעילות בפעילותם של בעלי הרישיונות. בעל רישיון שיוכל לחבר צרכנים מעל לרף ההתחברות למערכת ההולכה יתייעל ויציע שירותים לצרכנים שתכננו תחילה להתחבר למערכת ההולכה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי תשובת נתג"ז, כאשר היא מחברת צרכן למערכת ההולכה היא מצמצמת, הלכה למעשה, את היקף הפעילות העתידית של בעלי רישיונות החלוקה. .__________________ .74 .יש מפעלים שנתג"ז מספקת להם גז גם בלחץ גבוה וגם בלחץ נמוך משרד האנרגיה והמים 281 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . לפי חוק הגז ודברי ההסבר להצעת החוק, יש חשיבות רבה להבחנה העקרונית והמעשית בין מערכת ההולכה ומפעילה לרשת החלוקה ומפעיליה. כשנתג"ז מספקת במישרין לצרכנים גז בלחץ נמוך או בכמות נמוכה מסף הצריכה המזערי, נוצרת חפיפה בין תחום הפעילות שלה לתחום הפעילות של בעלי רישיונות החלוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, חפיפה זו אינה עולה בקנה אחד עם ההבחנה, על פי חוק, בין מערכת ההולכה לרשת החלוקה, עם מתן רישיון הולכה בלעדי לנתג"ז ועם חלוקת המדינה לשישה אזורי רישיונות חלוקה. על רשות הגז להידרש לנושא זה ולקבוע באופן ברור מה הם תחומי הפעילות של נתג"ז ושל זכייני בעלי הרישיונות. לחלופין, על רשות הגז לבחון אם המודל הקיים של מתן רישיון הולכה אחד לחברה הממשלתית, נתג"ז, וכמה רישיונות חלוקה, הוא המודל הרצוי לפיתוח משק הגז הטבעי, הנמצא בתחילת דרכו, וזאת בהתאם לתכלית החקיקה. היעדר קביעה ברורה בנושא עלול להוביל לזליגה של פעילות נתג"ז לתחום הפעילות של בעלי הרישיונות ובכך ביסוסם כספקי גז בלחץ נמוך עלול להיפגע ועקב כך התשלום בגין צריכת גז לצרכנים עלול להתייקר. עידוד המעבר לשימוש בגז טבעי החלטת הממשלה ממאי 200975 קובעת, בין היתר, כי יש לסייע לצרכני רשת החלוקה 76 במימון עלויות החיבור לרשת באמצעות תמיכה שיעניק משרד התמ"ת בהיקף של עד120 מיליון ש"ח. התמיכה תינתן עם הצגת הוצאות שהוצאו בפועל על החיבור לרשת החלוקה והסבת המערכות הפנימיות של מתקני הלקוח לשימוש בגז טבעי. לצורך כך הוטל על מנכ"ל משרד התמ"ת, לקבוע עד ליולי 2009 בתיאום עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר ועם מנהל רשות הגז הטבעי, הוראת מנכ"ל בנושא התמיכה. בדצמבר 2010 , כשנה וחצי אחרי קבלת ההחלטה, פורסמה הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת בנושא77. על פי ההוראה, ס כום הסיוע לכל חברה יהיה 250,000 ש"ח וההחלטה על מתן הסיוע תתקבל בידי ועדה למתן תמיכה כלכלית למימון עלויות חיבור והסבה למערכת חלוקת גז טבעי (להלן - ועדת הסיוע). בראש הוועדה יעמוד מנהל מרכז ההשקעות, וחבריה הנוספים יהיו הכלכלן הראשי של מרכז ההשקעות, נציג רשות הגז, נציג אגף התקציבים במשרד האוצר, ונציג החשבות של משרד התמ"ת. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בפועל, ההחלטות התקבלו על ידי ועדה הכוללת את מנהל מרכז ההשקעות (יו"ר), הכלכלן הראשי של מרכז ההשקעות ונציג רשות הגז בלבד. בתגובתו טען משרד התמ"ת כי "מסיבות שונות נציגי משרד האוצר ונציג החשבות של משרד [ ]התמ"ת נעדרו מהישיבה היחידה שנערכה, אולם הם שותפים מלאים ומעורבים בביצוע התכנית". .__________________ .75 'החלטת ממשלה מס175, מ- 12.5.09 ., בעניין הסדרת משק הגז הטבעי 76 תמיכה תינתן לצרכן גז טבעי הצורך יותר מ- 100,000 מ"ק גז טבעי בשנה (צרכן בינוני או צרכן גדול). 77 'הוראה מס4.5 , בעניין סיוע במימון עלויות חיבור למערכת חלוקת הגז הטבעי ובמימון עלויות הסבת מערכות פנימיות לשימוש בגז. 282 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמנכ"ל משרד התמ"ת הורה כי ההחלטה על מתן סיוע לצרכנים תתקבל בהשתתפות נציגי משרד האוצר וחשבות משרד התמ"ת, י ש לפעול לפי הוראתו, כל עוד לא שונתה או הוחלפה בהוראה תקפה אחרת. השתתפותם של נציגי משרד האוצר נחוצה לגיבוי תקציבי של החלטות המתקבלות בוועדת הסיוע בטרם מתן אישורים לחברות. במועד סיום הביקורת, הסיוע של משרד התמ"ת הוא הכלי הכלכלי היחיד ששימש את המדינה לעודד חברות המעוניינות בכך להתחבר לרשת חלוקת הגז הטבעי. אף שהתאחדות התעשיינים, מרכז ההשקעות ורשות הגז פרסמו בעבר באמצעי התקשורת ובכנסים מקצועיים את האפשרות לקבל מענק ממרכז ההשקעות, עד סוף 2012 ;הוגשו רק חמש בקשות למענק הוועדה אישרה ארבע מהן. על פי חישוב רשות הגז, סכום המענק הוא רק כ-6% מהסכום שעל החברות להשקיע כדי להתחבר לרשת החלוקה ולהסב את מתקניהן לשימוש בגז טבעי78 . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הוועדה המאשרת את מתן המענקים התכנסה במאי 2012 , וביוני אותה שנה נשלחו אישורי סיוע לחברות. אולם במועד סיום הביקורת, שבעה חודשים לאחר מתן אישורי סיוע לחברות, טרם העביר משרד האוצר את הכספים המובטחים לחברות אלה. במרץ 2013 .הועברו הכספים לארבע החברות בתגובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר 2013 מסרה רשות הגז כי במרץ צפויה ועדת הסיוע להתכנס כדי לדון בארבע בקשות נוספות לתמיכה. משרד התמ "ת מסר בתגובתו כי ההיענו ת המצומצמת של החברות לקבלת המענק נובעת מפריסה חלקית של רשת החלוקה וממחסור בגז טבעי. בינואר 2013 החל משרד התמ"ת לבחון שינויים אפשריים בתכניות השונות אשר יניעו יותר צרכנים להסב את מתקניהם לשימוש ב גז טבעי וינגישו את רשת החלוקה לצרכנים הנמצאים באזורי תעשי יה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור ההיענות המצומצמת לקבלת מענק ממרכז ההשקעות, על המדינה לבחון בהקדם דרכים נוספות לעודד צרכנים לעבור לשימוש בגז. בד בבד, על משרד האוצר להקפיד לבעביר את כספי הסיוע לצרכני רשת החלוקה בזמן, ולהתנות את ההעברה באישורים המתאימים. הגז הטבעי בתעשייה על פי תחזית הביקושים של משרד האנרגיה מ- 2011 , תחנות כוח ליצירת חשמל יצרכו בשנים הקרובות בשיא הביקוש כ-80% מהגז הטבעי המסופק למשק. על פי אותה תחזית, חלקה של התעשייה בצריכה הכוללת של גז טבעי עתיד לגדול מ-16% ב- 2010 ל-31% ב- 2020 , ועד 2040 צפויה עלייה שנתית ממוצעת של כ- 8.7% בצריכת הגז בתעשייה לעומת עלייה שנתית ממוצעת של כ- 4.5% .בצריכת הגז לייצור חשמל התרשים שלהלן מתאר את הביקוש של המגזרים השונים לגז טבעי בשנים 2011 -2040 , כפי שהציגה רשות הגז ב- 2011. .__________________ .78 עלות ההתחברות למערכת החלוקה על פי מסמך רשות הגז שכותרתו "גז טבעי - מדריך מעשי", היא כ-4.4 .מיליון ש"ח משרד האנרגיה והמים 283 .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רשות הגז הכינה את תחזית הביקושים בלי שקיבלה את תגובתו של משרד התמ"ת, ועל בסיס ההנחה שגז טבעי משמש בעיקר מקור אנרגיה. זאת ועוד, ועדת צמח הגדירה ב- 2012 את השימושים של הגז הטבעי בתעשייה ואת היקפם, גזרה מכך מסקנות שונות ואף הגדילה את תחזית השימוש בגז בתעשייה כחומר גלם לעומת התחזית מ- 2011 , אף זאת בלי התייחסותו של משרד התמ"ת. רק בנובמבר 2012 , כחודשיים לאחר פרסום מסקנותיה של ועדת צמח, העביר משרד התמ"ת למשרד האנרגיה מכתב מפורט העוסק בהרחבה בסוגיות הנוגעות למשק הגז ו לתעשייה . עד מועד סיום הביקורת לא בדק משרד התמ" ת את השימושים של גז טבעי כחומר גלם בתעשייה ואת מגוון התעשיות שניתן לפתח על בסיס חומר גלם זה. רק בסוף 2012 החל המשרד בבדיקה מעמיקה של הנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוסר מעורבותו של משרד התמ"ת בעניין שימושיו של הגז הטבעי בתעשייה עלול לפגוע בניצול מיטבי של המשאב, לגרום להגברת הזיהום הסביבתי, לעיכוב ואף למניעה של פיתוח תעשייה המבוססת על גז טבעי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת, בשיתוף הגופים האחראים לפיתוח משק הגז, ליזום הכנת תכנית לאומית לפיתוח שימושים שונים בגז, תוך ניהול נכון של משאב זה ומתוך התחשבות בצורכי המשק בדורות הבאים, ולפעול ליישומה של תכנית זו. תכנית לפיתוח השימושים בגז תאפשר את פריסת רשת החלוקה בדרך שתתאים גם לצרכים העתידיים ותמנע הוספת טלאי על טלאי לרשת ברבות השנים. 284 דוח שנתי64א .שם הדוח: שם הדוח: הבטחת אספקת גז טבעי מסגרת הפרסום: דוח שנתי 64א שנת פרסום: התשע"ג- 2013 . סיכום .הגז הטבעי הוא משאב טבע ששימושיו רבים ומגוונים: ייצור חשמל, הפקת אנרגיה לתעשייה, חומר גלם בתעשייה והנעת כלי רכב. מאגרי הגז הטבעי שהתגלו בשנים האחרונות במים הכלכליים של מדינת ישראל מחוללים שינוי במשק האנרגיה הישראלי, אולם ההתבססות על גז טבעי בשיעורים גבוהים מצד אחד, וחוסר ההצלחה בגיוון מקורות אנרגיה מצד אחר, חושפים את משק ה אנרגיה לסיכונים רבים ומצמצמים את היכולת להתמודד עם תקלות בעתות משבר. על אף הישגי משרד האנרגיה בפיתוח משק הגז ובניהול פרויקטים רחבי היקף בפרקי זמן קצרים, היעדר ראייה אסטרטגית מצד משרדי הממשלה הנוגעים בדבר הביא לנקיטת צעדים חלקיים וקצרי טווח לפיתוח משק הגז, ובסופו של דבר צעדים אלה גרמו למשבר בגז בשנים 2011 -2012 . במועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , היה משק הגז הטבעי נתון במשבר והחל בתהליך של יציאה ממנו כמה חודשים לאחר מכן, עם הזרמת הגז מ"תמר" וחיבורו של המצוף הימי. המחסור בגז גרר שימוש בדלקי גיבוי מזהמים לייצור חש מל, שעלותם גבוהה במיליארדי שקלים לעומת החלופה של שימוש בגז. מעבר מפעלים מרכזיים במשק הישראלי לשימוש בגז טבעי והדרישה הגדלה והולכת עקב כך למשאב, מחייבים השקעה מצד המדינה בניהול המאגרים ובייצור מנגנון להערכה תקופתית שלהם. על משרד האנרגיה לגבש מדיניות ארוכת טווח בנוגע לשימושים בגז טבעי ואסדרה ברורה של משק הגז הטבעי הנותנות מענה הולם לצורכי המשק הישראלי, תוך שמירה על האינטרסים הסביבתיים והכלכליים של מדינת ישראל, ובשיתוף המשרד להגנת הסביבה, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד התמ"ת. נוכח העובדה שמשק הגז ממומן ומופ על בעיקר על ידי המגזר הפרטי, על משרד האנרגיה להגביר את הפיקוח על היזמים, כדי להבטיח שעתודות הגז במאגרים ינוצלו בצורה מאוזנת, תוך הפעלת פיקוח מתאים על המונופול שנוצר בתחום זה. על משרד האנרגיה ומשרד הפנים לסיים בהקדם את הכנת התמ"א לחיבור מאגרי הגז למערכת הה ולכה כדי לשפר את אמינות אספקת הגז ולהגדיל את יתירות מקורות האספקה. על משרד האנרגיה לפעול לצמצום החסמים שעוד נותרו, המעכבים את פריסת רשת החלוקה. על הממשלה לבחון דרכים נוספות לעידוד צרכנים לשימוש בגז טבעי, כגון הגברת המודעות הציבורית לנושא וחיזוק ההסדרה הקשורה לשימוש בגז.