משרד ראש הממשלה/הקצאת תקציבים לחיזוק הצפון - משרד ראש הממשלה

 ♦ . .מבוא .בתום מלחמת לבנון השנייה קיבלה הממשלה כמה החלטות שעניינן תכני ות לחיזוק ופיתוח הצפון וחיפה. לשם מימוש התכניות הוקמו, בין היתר, הקבינט לחיזוק הצפון בראשות ראש הממשלה וועדת היגוי לגיבוש תכניות תקציביות, הכוללת כמה צוותי יישום, ונקבעו המסגרות התקציביות. בחודשים יוני-דצמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את ההחלטות הנוגעות לחיזוק הצפון וחיפה ואת יישומן. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רוה"מ), באגף בתקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה, במשרד המשנה לראש הממשלה (להלן - משרד המשנה לרוה"מ), במשרד הפנים, במשרד התשתיות, במשרד הבריאות, במשרד החינוך ובמשרד התיירות. .החלטות הממשלה .1. באוגוסט 2006 , בתום מלחמת לבנון השנייה, החליטה הממשלה כי היא מעמידה בראש סדר עדיפויותיה את חיזוק ופיתוח הצפון וחיפה ורואה ביעד זה משימה לאומית. כמו כן החליטה הממשלה "לגבש תכנית מקיפה שתכליותיה הן החזרת התושבים והיישובים לשגרה בטווח זמן המיידי והמשך חיזוק הצפון וחיפה"1 (להלן- התכנית לחיזוק הצפון, או התכנית). לשם כך הקימה הממשלה את הקבינט לחיזוק הצפון (להלן - הקבינט) ש"יתווה את המדיניות, יאשר תכניות לחיזוקם ופיתוח הצפון וחיפה ויקיים מעקב ובקרה אחר י ישום התכניות שיגובשו על ידי צוותי המשימה השונים". בהחלטה נקבע כי תוקם ועדת היגוי כוללת בראשות מנכ"ל משרד רוה"מ ובהשתתפות כמה מנכ"לים של משרדי ממשלה2 והממונה על התקציבים במשרד האוצר. על הוועדה הוטל לגבש תכנית כוללת ומתואמת לחיזוק הצפון וחיפה, ובה יפורטו הן תכניות העבודה של כל המשרדים הנוגעים בדבר והיישובים שייכללו בה, והן תכניות תקציביות מפורטות, הכוללות את תקציבי המשרדים ותקציבים תוספתיים. עוד הוחלט להקים שלושה צוותים שיגבשו המלצות בדבר כלים כלכליים לסיוע לתושבים ולעסקים בצפון הניתנים ליישום בטווח הארוך ו המיידי, טיפול באוכלוסיה בעלת צרכים מיוחדים ו בנפגעי חרדה, וכן תכנית לחיזוק הרשויות המקומיות שנועדה לסייע להן בפתרון הבעיות שהן מתמודדות אתן בעקבות ימי הלחימה. על צוות נוסף בראשות מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז, גב' אפרת דובדבני, ש חבריו הם נציגי משרדי ממשלה ו כן מנכ"ל .__________________ .1 החלטה393 מ- 20.8.06. 2 משרדהמשנה לרוה"מ, משרד האוצר, משרד הבריאות, משרד הפנים, משרד החינוך, משרד התעשייה המסחר והתעסוקה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר. 128 דוח שנתי58ב .הסוכנות היהודית, מנכ"ל הקרן הקיימת לישראל ומנכ"ל החטיבה להתיישבות, הוטל לרכז את עבודת הממשלה בכל הנוגע לביצועם של פרויקטים לפיתוח וחיזוק הצפון וחיפה ; לרבות סקירת התכניות הקיימות במשרדי הממשלה, גיבוש המלצות בדבר תכניות חדשות ותכניות הניתנות ליישום מידי. כמו כן, הוחלט על " איגום המשאבים ה נדרשים, לרבות התקציבים התוספתיים לשנים 2006-2007 ". נקבע כי המלצות הצוותים יוגשו ל וועדת ההיגוי , וכי משרד רוה"מ "ימנה נציג בכיר של ועדת ההיגוי אשר ימוקם באופן קבוע בצפון וישמש כתובת בלתי אמצעית לראשי הרשויות המקומיות". 2. בספטמבר 2006 החליטה הממשלה 3 לאשראת המלצ ות ועדת ההיגוי בדבר תכנית לחיזוק הצפון וחיפה ותכנית סיוע משלימה לשדרות וליישובי עוטף עזה ואשקלון. תקציבן הכולל של שתי התכניות האמורות הועמד על 2.8 מיליארד ש"ח - 1.2 מיליארד ש"ח שמקורם בתקציבי המשרדים ו-1.6 מיליארד ש"ח שיועברו כתקציב תוספתי בהוצאה ו"לפי הצורך בהרשאה להתחייב". כמו כן נקבע כי אופן הקצאתו של התקציב התוספתי יהיה כלהלן: 200 מיליון ש"ח יוקצו בשנת 2006 ,800 מיליון ש"ח בשנת 2007 והיתרה בשנת 2008 . הוחלט כיבכל שנה "יוקצה התקציב התוספתי לכל משרד ומשרד על פי יחסו מסך התקציב התוספתי באותה שנה. חלוקת תקציבי המשרדים בפריסה לשנים 2006 -2008 תקבע על ידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה בתיאום עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר לא יאוחר מהגשת הצעת תקציב המדינה לשנת 2007 "לכנסת. הממונה על התקציבים השיב בנובמבר 2007 למשרד מבקר המד ינה כי ההקצאה השנתית תוכננה באופן שונה: "ראשית נבחנו התכניות בהן ניתן ורצוי ליצור תכניות רב שנתיות על פי הרשאה להתחייב... ולאלה הוקצה תקציב מזומן נמוך יותר בשנת 2007 , אך תקציב ההרשאה תוקצב במלואו בשנת תקציב זו. כך לדוגמה במרכז מו"פ לחברות רב לאומיות ניתנה הרשאה בסך 69 .מש"ח ללא כל תקציב המזומן לנושא זה, שייפרס על פני חמש שנות תקציב לפחות זאת מתוך ההבנה כי האמור בהחלטת הממשלה (תקצוב יחסי) יגרום לבעיות הקצאה ועיתוי. לדוגמה סבסוד לסיוע משפטי, או שיווק מתקן לתיירות נכנסת לא יהיו רלוונטיים בשנת 2008 לעומת סלילתכביש או סבסוד מט"ש 4 ."שתשלום עבור התקנתם ייערך מספר שנים לדעת משרד מבקר המדינה, היה ראוי שעוד בשלבי גיבוש התכנית תבחן הממשלה בקפידה את נושא הקצאת הכספים ואת אופן חלוקתם למשרדים במשך השנים ותגביר את שיתוף הפעולה עם אגף התקציבים כדי לייעל את הקצאת המשאבים ולנצלם באופן מיטבי. 3. בתכנית ארבעה תחומים עיקריים: חינוך, תעסוקה ככלי לצמצום פערים, איכות חיים וקהילה וכן טיפול באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים. בתכנית פורט ו הפרויקטים שיבצע כל אחד מה משרדים וכן פורטו בה מקורותיו של כל פרויקט - מהתקציב התוספתי ו מתקציב המשרד. עוד כוללת התכנית סיוע לרשויות המקומיות (ובכללן שדרות ויישובי עוטף עזה), וכן החלטה בדבר הכנת תכנית ייעודית לקידום התעסוקה, התיירות ו התעשייה בחיפה שהיקפה יהיה 90 מיליון ש"ח לפחות; כמו כן נקבע בתכנית תקציב להפקת אירועי תיירות ותרבות בסך 15 מיליוןש"ח (תכנית "מאירים את הצפון"); ותקציב בסך 30 מיליוןש"ח לקידום וחיזוק התיירות באשקלון. בהחלטה נקבע כי תקציבי התכנית לחיזוק הצפון, לרבות הסכומים שהוקצו לכל משרד לצורך ביצוען, יוצגו בתכניות תקציב נפרדות בתקציבי המשרדים ויפורטו ברמת תקנות תקציביות. .__________________ .3 החלטה561 מ- 28.9.06. 4 מט"ש- מכון טיהור שפכים. משרד ראש הממשלה 129 .לעניין תיאום מעקב ובק רה הוחלט כי ועדת ההיגוי תלווה את ביצוע התכנית, ותהיה מוסמכת לשנות ולעדכן את מרכיבי ה לפי קצב התקדמות ה, וכי אחת לרבעון היא תדווח לקבינט על התקדמות ביצוע ה של התכנית . על אגף תיאום ובקרה במשרד רוה"מ (להלן - אגף תיאום ובקרה) הוטל לבצע מעקב ובקרה על אופן יישום התכנית, ובכלל זה לפעול "להסרת חסמים " ולפקח על "אופן הקצאת המשאבים למגזר היהודי ולמגזר המיעוטים ". 4. בדצמבר 2006 החליטה הממשלה לבצע כמה שינויים קלים בתכנית5 . בהחלטה האמורה נקבע כי יוקצה לחיפה סיוע בסך 105 מיליוןש"ח. עוד הוחלט כי "משרדי הממשלה יישמו את התכנית בהתאם לתכניות המפורטות, כפי שהוכנו על ידם בכפוף לשיקולים הרלוונטיים לכל תחום פעולה והקריטריונים הקבועים לגביו, בתיאום עם משרד רוה"מ, משרד המשנה וועדת ההיגוי". בטבלה שלהלן מפורטים התקציבים שאישרה הממשלה לתכנית לשנים 2006 -2008 :)(במיליוני ש"ח .__________________ .5 החלטה914 מ- 24.12.06 130 דוח שנתי58ב .טבלה 1 : התקציבים לחיזוק ופיתוח הצפון וחיפה לשנים 2006 -2008 : .הפרויקטים העיקריים סה"כ תוספת .תקציב תקציב .המשרד המשרד .מסלול תעסוקה ומענקי .עידוד 418 184 234 משרד התמ"ת .תעסוקה והכשרת עולים 12.8 8.2 4.6 המשרד לקליטת העלייה .מענקים לפיתוח גורמי .ייצור חקלאיים 113.2 61.2 52 משרד החקלאות ופיתוח .הכפר .פיתוח תשתיות תיירות 109 67 42 משרד התיירות .תשתיות ביוב 170 50 120 משרד התשתיות הלאומיות .כבישים עירוניים 145 45 100 משרד התחבורה .מנופי פיתוח 36 30 6 החטיבה להתיישבות .שיקום שכונות פיזי וחברתי 136 55 81 משרד הבינוי והשיכון .בתי חולים בצפון 141.9 69.9 72 משרד הבריאות .שיקום נחלים 51.6 39 12.6 המשרד להגנת הסביבה .תגבור פעילויות במוסדות .תרבות וברשויות 79.3 15 64.3 משרד המדע, התרבות .והספורט .פרויקטים בתחום הרווחה .בקהילה 43.7 20 23.7 משרד הרווחה .תכנית "שמים את הלב .בצפון" 364.3 244.3 012 משרד החינוך .פרויקט "עיר ללא אלימות" 15.7 15.7 0 המשרד לביטחון הפנים .חיזוק רשויות מקומיות 650 450 200 משרד הפנים .סיוע משפטי 26.4 0.4 26 משרד המשפטים .פרויקטים למשרד המשנה .לרוה"מ, תכנית לאשקלון, .תכנית לחיפה, סיוע .לגמלאים, בקרה ופרסום. 246 216 30 כללי- משרד רוה"מ . 2,758.9 1,570.7 1,188.2 סה"כ .הקצאת הכספים לתכנית לחיזוק הצפון .1. במסמכים של משרד רוה"מ ומשרד האוצר שהובאו לידיעת הציבור בספטמבר 2006 הוצגה התכנית לחיזוק הצפון בהיקף כספי של כ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ-1.5 מיליארד ש"ח מתרומות. משרד ראש הממשלה 131 . בתשובתו של מנכ"למשרד רוה"מ, מר רענן דינור, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 צוין כי "בישיבת הממשלה שהתקיימה ביום 12.9.06 , הוצגה תכנית בהיקף כולל של 4.2 מיליארד ש"ח. מתוכם1.5 ."מיליארד ש"ח ממקורות חוץ ממשלתיים לדעת משרד מבקר המדינה, הצגת התכנית בהיקף כספי של כ-4 ,מיליארד ש"ח כשלמעשה היקפה ממקורות ממשלתיים הוא כ -2.8 מיליארד ש"ח בלבד (שחלק מהם נועד לחיזוק הדרום ועוטף עזה) אינה משקפת את התקציב הוודאי שיועד לתכנית. נוסף על כך, הסתמכות הממשלה על תרומות אינה ראויה מאחר והתניית ביצוע חלק חשוב מהתכנית בגיוס תרומות מתנה יישום החלטות מ מלכתיות בגורמים פרטיים עליהם אין לגופים הממלכתיים שליטה תוך סיכון של פגיעה בשיקולי מדיניות ובסדרי עדיפויות. כמו כן, אין לממשלה ערובה שאכן התרומות יתקבלו, מאחר והתורם עלול לחזור בו מהתחייבותו. מנכ"ל משרד רוה"מ מסר בתשובתו כי התכנית הוצגה בהיקף של 4.2 מיליארד ש"ח מאחר שהגופים התורמים שפעלו בצפון בעת המלחמה רצו "להמשיך ולפעול באזור זה באופן מסודר ומאורגן ולצורך כך ביקשו לפעול בשיתוף עם משרדי הממשלה, בתחומי החינוך, רווחה, בריאות ופנאי", אך עם זאת הממשלה "לא נדרשה בהחלטותיה האמורות לאשר את תקציב התרומות". 2. למעשה, התקציב בסך 2.8 מיליארד ש"ח שאישרה הממשלה הוקצה לשתי מטרות - התכנית לחיזוק הצפון ותכנית הסיוע המשלימה לשדרות וליישובי עוטף עזה ואשקלון. בהחלטות הממשלה לא פורטו בנפרד סכומי התקציב המוקצים לחיזוק הצפון והסכומים המוקצים לדרום. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנ ת להגביר את השקיפות, היה ראוי שהממשלה תפרט מידע זה בהחלטותיה. בתשובתו של מנכ"ל משרד רוה"מ נמסר כי החלטת ממשלה 914 מדצמבר 2006 כללה אף את התקציב לתכנית הסיוע לדרום בסך כ -150 מיליון ש"ח שקבעה הממשלה בנובמבר 20066 . מתברר כי התקציב שהוקצה לדרום במסגרת החלטה 914 גדול מ -150 מיליון ש"ח, מאחר שאינו כולל תקציב נוסף בסך 30 מיליון ש"ח שהוקצה לאשקלון במסגרת החלטה זו. כמו כן, סכומים אלה אינם כוללים הטבות נוספות לדרום המפורטות בהחלטה 746 ובהן מענקים מוגברים לחקלאים, תעסוקה והכשרה של עולים, חיזוק משפחות עולים וחיזוק תשתיות פיזיות עבור גמלאים. אף שהטבות אלה עשויות להסתכם בעשרות מיליוני ש"ח, סכום ההטבות שהוקצה לדרום לא צוין בנפרד מסכום ההטבות שהוקצה לצפון אלא נכלל במסגרת התקציב הכולל של התכנית שנקבע בהחלטה 914 . יצוין, כי החלטת ממשלה746 אינה מוזכרת כלל בהחלטה 914. 3. יתר על כן, חלק מהתקציבים שנקבעו בתכנית לחיזוק הצפון אינם מיועדים לצפון בלבד. למשל, התקציבים המושקעים בשיווק במסגרת התכנית אינם מיועדים באופן ספציפי לחיזוק הצפון אלא לעידוד תיירות נכנסת בכלל. במכתבו של מנכ"ל משרד התיירות לראש אגף תיאום .__________________ .6 החלטה746 מ- 27.11.06 132 דוח שנתי58ב .ובקרה מדצמבר 2006 " צוין כי תוספת תקציב זו לא הוקצתה לחיזוק הצפון בלבד, אלא ייעודה היה ליצירת קמפיינים שיווקיים במטרה לעודד את התיירות הנכנסת לישראל". בתשובתו של מנכ"ל משרד התיירות, מר שאול צמח, למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2007 צוין כי "בתיירות נכנסת אין אופי הפעילות, קהלי היעד וסוג המוצר מאפשרים בהכרח שיווק ישיר ובלעדי לצפון אלא כחלק ממכלול רחב יותר בהם הצפון מהווה עוגן משמעותי". מהאמור לעיל וכפי שיפורט להלן עולה כי אופן הצגת התכנית עלול היה ליצור בקרב הציבור בכלל ובקרב תושבי הצפון בפרט ציפיות, שלא יתממשו בדבר היקף השקעת משאבים בצפון. .קבלת תרומות .1. הנוהג המקובל הוא שהממשלה מתירה לקבל תרומה במסגרת החלטת ממשלה, כאשר זהות התורם והיקף התרומה ידועים. נמצא, כי בעת סיום הביקורת - דצמבר 2007 , משרד המשפטים מגבש נוהל בדבר אישור תרומות למשרדי ממשלה (להלן - הנוהל), וכי נקבע שהנוהל אינו חל על בתי חולים ממשלתיים ותאגידים סטטוטוריים; יצוין כי במועד האמור עדיין לא אושר הנוהל ולא הופץ למשרדים. 2. על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 , משרד המשנה לרוה"מ היה אמור "לרכז את פעולות גיוס המשאבים מהעם היהודי, בתאום עם הגורמים הפועלים בתחום זה, לרבות הסוכנות היהוד ית, לעניין חיזוק הצפון וחיפה ואת פעולת הקצאת המשאבים בתאום בין התורמים, לרבות הסוכנות היהודית, לרשויות המקומיות והממשלה, בתאום עם ועדת ההיגוי ויגיש לאישור הקבינט הצעה לתכנית הקצאה, בין במימון תרומות מלא אם במימון חלקי". מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי אין בידי משרד המשנה לרוה"מ, המופקד על גיוס התרומות לפי החלטת הממשלה, בידיו של משרד האוצר או כל גורם מתאם אחר מטעם הממשלה לפי האמנה 7 מידע על היקף התרומות הכולל שהתקבל, וכי לא ידוע להם לאן הועברו התרומות שהתקבלו מרחבי העולם בעקבות המלחמה. מידע זה נדרש לשם הקצאה נכונה ויעילה של המשאבים מתקציב המדינה, לפי החלטות הממשלה, היעדרו של המידע עלול לגרום לכפילויות ולהקצאה לא יעילה של התקציבים שמקבלים חלק מהגופים ואינו מאפשר לבצע בחינה כוללת של הכספים והמשאבים שהועברו לצפון בעקבות המלחמה. מנכ"ל משרד רוה"מ השיב כי "החלטת הממשלה אינה מסמיכה את אגף תיאום ובקרה במשרד רוה"מ, או במשרד האוצר לעסוק בגיוס תרומות. הגורם האחראי לעניין זה היה משנה לראש .__________________ .7 באמנה בין ממשלת ישראל וביןהסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות היהודית) נאמר כי "בכל התחומים בהם חלה אמנה זו תיפעל הסוכנות היהודית על יסוד תכניות מוסכמות מראש עם הממשלה או תכניות המומלצות על ידי ועדת התיאום". חברי ועדת התיאום מהם נציגי הסוכנות והממשלה, ותפקיד הוועדה לתאם בין פעילויות הממשלה לאלה של הסוכנות היהודית ולמנוע כפילויות בכל התחומים שעליהם חלה האמנה. יצוין, כי לפי האמנה ראש הממשלה יהיה יו"ר הוועדה, ובהיעדרו - ראש הנהלת ההסתדרות הציונית. משרד ראש הממשלה 133 . הממשלה דאז... על פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 - ,הוטל על משרד המשנה לרה"מ לרכז את פעולות גיוס המשאבים מהעם היהודי בתאום עם גורמים הפועלים בתחום זה". בינואר 2008 השיבה מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז, גב' אפרת דובדבני, למשרד מבקר המדינה כי "הגורם המוסמך היחיד מטעם הממשלה לקבל את היקף התרומות לסוכנות היהודית ולהסתדרות הציונית הינו משרד האוצר. ללא קבלת נתונים ממשרד האוצר אין למשרד המשנה לראש הממשלה או לכל למשרד ממשלתי אחר יכולת לכוון את פעולת הקצאת המשאבים". עוד ציינה המנכ"לית בתשובתה כי משרד המשנה לרוה"מ פעל "אל מול הסוכנות היהודית והמגבית בצפון אמריקה במגמה לקבל מידע מרבי ולהגיע לתיאום המתאפשר מהנסיבות כדי למנוע כפילויות ועיוות בהקצאת המשאבים". מנכ"ל הסוכנות היהודית השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי "הסוכנות היהודית אינה רשאית לתת תרומות לממשלת ישראל עצמה... במהלך המלחמה האחרונה בצפון השקיעה הסוכנות מאמץ מיוחד בתיאום שוטף עם משרדי הממשלה ועם גופים אחרים מהמגזר השלישי, כדי לייעד את התרומות שהושגו על ידה למטרות הנחוצות, תוך ראייה כוללת של הצרכים. הסוכנות גם העבירה לתורמיה מידע על הצרכים בשטח ועל התכניות שגובשו על ידי הממשלה". מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז ציינה בתשובתה, כי "החלטת הממשלה מאוגוסט 2006 היא המלצה (עמדת הממשלה) לוועדה לתיאו ם, שתפקידה על פי 'חוק המעמד' והאמנה בין הממשלה לסוכנות היהודית לתאם בין פעילויות הממשלה לבין פעילויות ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית ולמנוע כפילויות... המשנה לראש הממשלה ביקש מראש הממשלה וממזכירות הממשלה להביא את הנושא לדיון ולהכרעה למוסד לתיאום כדי שתתאפשר פעולה יעילה אך העניין לא הוצב על סדר היום". תרומות לפרויקטים בתחום החינוך 1. בהמשך להחלטות הממשלה, נקבע כי תרומות, בהיקף כולל של340 ,מיליון ש"ח, יממנו באופן חלקי, פרויקטים בתחום החינוך בצפון, בחיפה וביישובי עוטף עזה. אולם בפועל 110 מיליון ש"ח מסכוםזה, שנועדו לבניית כיתות לימוד, לא התקבלו. בסיכום תקציבי שנחתם בין משרד החינוך, משרד רוה"מ ואג"ת ב- 12.9.06 צוין כי סכום התרומות "מגובה ע"י משרד רה"מ (120 ,מיליון ש"ח שגייס משרד החינוך220 .")מיליון ש"ח יגויסו ע"י משרד רה"מ בנובמבר 2007 הסבירו נציגי משרד החי נוך למשרד מבקר המדינה כי כבר במועד גיבוש התכנית הם התריעו שתהיה בעיה בגיוס תרומות לבניית כיתות לימוד. בדצמבר 2007 השיב סמנכ"ל משרד החינוך כי "תקציב הבינוי מכספים חיצוניים לא התקבל". נמצא כי בכמה מקרים נסמכו החלטות הממשלה ותכניותיה על כספי תרומות שבפועל לא התקבלו, וכי לעתים התעורר קושי בביצוע הפרויקט כולו. 2. בתכנית נקבע כי משרד החינוך ישקיע בבניית כיתות לימוד230 מיליון ש"ח: מהם120 .מיליון ש"ח יוקצו במסגרת תקציב תוספתי, והיתר היה אמור להתקבל מתרומות, כאמור לדברי נציגי משרד החינוך, אג"ת הודיע להם כי התקצי ב התוספתי ייכלל בתכנית חומש לבניית כיתות לימוד בכל הארץ. בהחלטת ממשלה מס' 1410 מ- 18.3.07 בנושא "תכנית החומש לבניית כיתות הלימוד בשנים 2007 -2011 " נקבע, כי בשנים אלה ייבנו 8,000 כיתות לימוד בעלות כוללת של 4.64 מיליארד ש"ח. המקורות למימון התכנית אכן כוללים את התקציב התוספתי שמוקצה במסגרת התכנית לחיזוק הצפון ואף את המקורות החוץ-תקציביים שמוקצים במסגרת התכנית. 134 דוח שנתי58ב .מתברר כי אין תקציב תוספתי מיוחד לצפון שמיועד לבניית כיתות לימוד, וכי הצפון יקבל את חלקו למטרה זו במסגרת התכנית הרב-שנתית לבניית כיתות לימוד, בדומה לאזורים אחרים. תרומות לבתי חולים ממשלתיים 1. בהמשך להחלטת ממשלה561 מספטמבר 2006 קיבלה הממשלה ביוני 2007 החלטה8 שעניינה "חיזוק הצפון, חיפה ואשקלון- הקמה, שדרוג ופיתוח יחידות בבתי חולים". בהחלטה נקבע כי יוקמו או ישודרגו חדרי מיון ויוכנו שטחי אשפוז מוגנים בבתי ה חולים בנהרייה, בפורייה, בחיפה (רמב"ם) ובאשקלון (ברזילי). ההיקף הכספי הכולל של התכנית היה 479 מיליון ש"ח, מהם כ-130 מיליון ש"ח שיינתנו כתוספת הרשאה להתחייב למשרד הבריאות, כ- 137 מיליון ש"ח מתקציב משרד הבריאות וקרנות המחקרים או חוגי הידידים שליד בתי החולים הממשלתיים, והיתרה בסך 212 מיליון ש"ח מתרומות. עוד נקבע בהחלטה כי אם לא יתקבלו המקורות החוץ -ממשלתיים כאמור, תבוצע התאמה של היקף התכנית למקורות התקציביים. עוד נקבע כי ההחלטה תבוצע בשנים 2007 -2011 . בדיון ביוני 2007 קבע מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר רענן דינור, כי " הרשאות להתחייב יינתנו רק כנגד התחייבויות חוזיות כלפי המדינה". נמצא כי משרד האוצר לא הסכים לתת הרשאה להתחייב על מלוא הסכום אלא רק על חלקה של הממשלה בתכנית, וכנגד התחייבויות חוזיות כלפי המדינה בלבד. בכך הסירה מעליה את האחריות לתכנית כולה והתחייבה לתת רק את חלקה בתכנית כמו התורמים האחרים. למעשה נוצר מצב בו הממשלה אינה מבצעת את התכנית שהיא עצמה החליטה עליה אלא רק מקצה לה תקציב חלקי. לדעת משרד מבקר המדינה, אף אם החלטותיה של הממשלה נקבעות בהסתמך על כך שתקבל תרומות, מן הראוי שהיא זו שתהיה מופקדת על יישום התכנית ואופן ביצועה כדי להבטיח שיושגו היעדים החיוניים שהיא עצמה קבעה. עוד מתברר כי בהחלטת הממשלה לא צוין כיצד תבוצע פריסת התקציב במשך השנים. היעדר לוחות זמנים ברורים לשם מימון ההחלטה הקשה את גיוס הכספים. מנהל המרכז הרפואי רמב"ם בחיפה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 כי "גיוס תורמים פוטנציאליים ... הפך להיות משימה קשה ביותר. שהרי כל תורם נושא את עיניו ליום בו פירות תרומתו יתממשו לעיני כל, מצב אשר לא ניתן היה להבטיח בהעדרם של לוחות זמנים למימון המשלים". 2. בדצמבר 2007 נחתם סיכום תקציבי בין משרד האוצר למשרד הבריאות שנועד להסדיר "פערי מימון בסך 128 ,מיליון ש"ח שקוזזו בתכנית לחיזוק הצפון ואשקלון". בסיכום נקבע בין היתר, כי היקפה הכולל של התכנית יסתכם ב-461 מיליון ש"ח ולא ב-479 מיליון ש"ח כפי שנקבע בתכנית המקורית; כי משרד האוצר יגדיל את חלקו במימון התכנית מ-130 מיליון ש"ח ל -209 מיליון ש"ח; וכי יתרת הסכום תמומן מתרומות ממקורות של בתי החולים ומקורות משרד הבריאות. עוד הוסכם כי "מימוש התכנית יתבצע באחריות משרד הבריאות ולשם כך תתוקצב בתקציב הפיתוח של המשרד תוספת של 344 מיליון ש"ח בהרשאה .__________________ .8 'החלטה מס 1853 מיום 24.6.07. משרד ראש הממשלה 135 .להתחייב", וכי "פריסת תקצוב ההרשאה ותקצוב המזומנים תסוכם בין משרד הבריאות לבין אגף התקציבים". לדעת משרד מבקר המדינה, האפשרות שהתרומות לא יתקבלו כמתוכנן והקטנת היקף התכנית עקב כך מצביע על הבעייתיות הקיימת בהסתמכות על תרומות. נוסף על כך, לא ראוי כי הקטנת היקף התכנית תתבצע במסגרת סיכום תקציבי, שאינו נדון כלל בממשלה, מאחר שבכך הופכים את החלטת הממשלה המקורית לאות מתה9 . עוד נמצא כי בתקציב לשנת 2008 שאושר בדצמבר 2007 לא ניתנה למשרד הבריאות הרשאה להתחייב, שלא כמוסכם. יצוין כי הממונה על התקציבים כבר דן בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 בסיכום שבין משרד האוצר ובין משרד הבריאות בנוגע לשינוי החלטת הממשלה, אף שבפועל נחתם הסיכום התקציבי רק ב - 24.12.07 . משרד מבקר המדינה מעיר כי העיכוב בחתימה על הסיכום עלול היה להרחיק תורמים פוטנציאליים שרצו לתרום כבר בשנת 2007 . כבר ביוני 2007 , בעת גיבוש החלטת הממשלה, ציין נציג הסוכנות היהודית כי "על מנת שיהיה ניתן להשתמש בכספים אשר נתרמו... מבוקש להתחיל ביישום התכנית במהלך שנת 2007 , שכן לאחר מכן קיים חשש כי לא ניתן יהיה לעשות שימוש בכספי התרומות". בנובמבר 2007 השיב מנהל המרכז הרפואי ע"ש ברזילי באשקלון למשרד מבקר המדינה כי "ויכוחים רבים נוהלו עם גורמים שונים על כך שמוסד כמו המרכז הרפואי ברזילי, מוסד רפואי שנמצא בקו עימות בטווח הקאסמים, אינו יכול להתבסס על תרומות אפילו לא בצורה חלקית. התרומות הן דבר יפה אך הן אינן יכולות להיות חלק מתקציב ההפעלה בצורה כה בוטה כפי שהסתבר מתכנית הבינוי של חדרי המיון". בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי בחירת בתי החולים בצפון שישתתפו בתכנית השדרוג נעשתה בין היתר לפי שיקולים הנוגעים ליכולתם לגייס תורמים. למעשה, הרצון לגייס תרומות לשדרוג בתי החולים גרמה בפועל להסטת משאבים שלא על פי סדרי עדיפות ושיקול דעת מקצועי. מנכ"ל הסוכנות היהודית ציין בתשובתו כי "הסוכנות היהודית... השיגה תרומות למיגון שלושה בתי חולים: גליל מערבי, רמב"ם וביה"ח זיו בצפת. בתי חולים אלו נבחרו בשל מיקומם בצפון הארץ ובטווח האש. תרומות אלו הושגו בתיאום מלא ובהתאם לתכנית של הממשלה למיגון בתי החולים הצפון". .__________________ .9 בסעיף5 להחלטת ממשלה 1853 נקבע כי "אם לא יתקבלו המקורות החוץ -ממשלתיים כאמור בסעיף 4 ד להחלטת הממשלה לעיל במלואם (בסך50 מיליון ש"ח), תבוצע התאמה של היקף התכנית למקורות התקציבים". סעיף זה אינו דן במחסור במקורות המצוינים בסעיפים אחרים של ההחלטה. כך לא התקבלו כל המקורות המפורטים בסעיף 4 ג להחלטה שהיקפו162 ,מיליון ש"ח מאחר שחלקה של קרן רש"י צומצם ב-78 .מיליון ש"ח 136 דוח שנתי58ב .השתתפות מקבילה - מצ'ינג במנשר שיצא לתורמים פוטנציאליים מטעם קרן רש"י 10, משרד רוה"מ, וועידת התביעות 11 :נכתב כי ."And only if the philanthropies act as a coalition to deliver $39 million will they be able to wield the funding power to leverage over $70 million from the Israeli Government" יוצא אפוא שהתורמים נדרשים לגייס כסף כדי ל"מנף" את הממשלה להקצות כספים לתכנית. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להקצות כספים למימונן של תכניות החיוניות לציבור בלא להתנות זאת בגיוס כספי תורמים. מנהל המרכז הרפואי רמב"ם בחיפה צירף לתשובתו את פנייתו לרוה"מ מאותו החודש ובה ציין, בין היתר, כי "תורמים מוכנים לתת כתף למען קידום פרוייקטים, קשה מאוד לשכנע אותם, ובצדק מבחינתם, לתרום למען פיתוח תשתיות חירום. זו היא מטלה של המדינה". לדעת משרד מבקר המדינה, כפי שיובהר להלן, יש בעייתיות בהתניית מתן תקציב למטרה מסוימת בגיוס תרומות או בהשתתפות מקבילה (להלן - מצ'ינג) מצד הגוף המתוקצב. מנהל המרכז הרפואי ע"ש ברזילי באשקלון הסביר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי "מונח 'המצ'ינג' הפך להיות מעזרה ממשלתית להשלמת תקציב להתניה, שבתי החולים לא יכולים לעמוד בו. גם גופים אחרים החלו להשתמש בכך לצורכי הפעלת לחץ עלינו כבתי חולים, כמו למשל ועידת התביעות שדרשה מאיתנו מצ'ינג מהממשלה". מנכ"ל המרכז הרפואי רמב"ם ציין בתשובתו כי "גיוס תורמים פוטנציאליים להיכנס להרפתקת מצ'ינג אשר החלק הוודאי היחיד בה הוא נכונותם שלהם לתרום למען המטרה החיונית, הפך להיות משימה קשה ביותר". זאת ועוד, לפעמים דווקא גופים חזקים מקבלים את כספי המצ'ינג ואילו גופים חלשים שאינם יכולים לעמוד בתנאיו אינם מקבלים דבר. לדוגמה, רשויות מקומיות במגזר הלא יהודי וכן רשויות מקומיות חלשות נוספות, כדוגמת צפת, הנדרשות למצ'ינג לביצוע פרויקט מסוים, אינן יכולות לעמוד בו, ואילו רשויות חזקות יכולות לעשות כן. גזבר עיריית צפת הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 כי "עיריית צפת אינה מסוגלת לגייס כספים למצ'ינג וניתן לומר בוודאות שאם לא יהיו תקציבי פיתוח ממשרד הפנים עיריית צפת לא מסוגלת לבצע כל פרויקט שמקורו ממשרד התחבורה או ממשרד התיירות ששינה מדיניות ומבקש מצ'ינג". .__________________ .10 מוסד ללא כוונת רווח (מלכ"ר) העוסק בין היתר בניהול של מיזמים בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה. 11 ועידת התביעות הוקמה בשנת 1951 בניו יורק על ידי 23 ארגונים יהודיים, ביזמת ממשלת ישראל, והיא נועד ה לסייע לממשלת ישראל לקיים עם גרמניה משא ומתן בנושא התביעות החומריות בעניינם של ניצולי שואה. משרד ראש הממשלה 137 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון את שיטת הקצאת הכספים באמצעות מצ'ינג בכל מקרה לגופו ולוודא כי הקצאת הכספים בדרך זו אינה פוגעת דווקא בגופים חלשים. התחייבות התורמים ורישום התרומות בתקציב המדינה נמצא כי משרד האוצר לא הנחה את המשרדים אילו ממסמכי התורמים ייחשבו כהתחייבות לתרום כספים באמצעות הממשלה ובאיזה שלב של תהליך מתן התרומה יש לתת לה ביטוי בתקציב: האם כאשר קיבל אותה המשרד בפועל או כאשר קיבל התחייבות לקבלה. לחלק מהתרומות שמועברות דרך הממשלה לפרויקטים השונים ניתן ביטוי בתקציב המדינה. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לרישום תרומות בתקציב המדינה עולה כי אג"ת לא קבע מתודולוגיה לרישומן, ומכאן שאין אחידות בנושא זה גם בתקציבי המשרדים. הממונה על התקציבים הסביר בתשובתו כי בימים אלה מתגבשת טיוטת נוהל בידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה והגורמים המקצועיים מאג"ת, מאגף החשב הכללי ומהלשכה המשפטית במשרד האוצר, ונמצאת בשלבים מתקדמים. הוא הוסיף כי הנוהל אמור להסדיר את סוגיית רישום התרומות בתקציב המדינה ולהבטיח הן את השקיפות הנדרשת והן את הפיקוח התקציבי. .יעדי התכנית ומדדי ביצוע .1. בהחלטת הממשלה393 צוין כי "הממשלה תפעל לחיזוק, ופיתוח הצפון וחיפה ותגבש תכנית מקיפה שתכליותיה: א. החזרת התושבים והיישובים לשגרה בטווח הזמן המיידי. ב. המשך פיתוח הצפון וחיפ ה". בהחלטה 561 נקבע כי "התכנית מורכבת מארבעה תחומים מרכזיים: חינוך, תעסוקה ככלי לצמצום פערים, איכות חיים וקהילה, וטיפול באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים - המיועדים להביא להגשמת יעדיה של התכנית, כפי שהוגדרו בהחלטה מס' 393." בישיבת הקבינט מספטמבר 2007 הסביר רוה"מ את ההבדל בין תכנית זו ובין הצעדים שנקטו ממשלות קודמות במסגרת הטיפול בצפון, וציין כי "הפעם ממשלת ישראל מקצה את הכספים ויוצרת אפשרות שאין לה תקדים". לעומת זאת המנכ"לית דאז של משרד המשנה לרוה"מ טענה בישיבת ועדת הפנים של הכנסת במרס 2007 כי התכנית היא תכנית חירום בלבד, ואינה תכנית אסטרטגית כללית לטיפול בצפון. בישיבת הקבינט מדצמבר 2006 ציין רוה"מ כי באמצע שנת 2007 .תובא לאישור הקבינט תכנית אסטרטגית לחיזוק הצפון וחיפה מנכ"ל משרד רוה"מ השיב כי משרדו "מוביל גיבוש תכנית אסטרטגית לפיתוח הצפון.... תכנית זו צפויה לה גיע לאישורו של הקבינט לחיזוק הצפון ברבעון הראשון של 2008 . במסגרת הכנתה של תכנית זו נערך משרד ראש הממשלה ליישום הלקחים הנובעים מהתכנית הנוכחית, לרבות קביעת מדדים להצלחת התכנית". 138 דוח שנתי58ב .2. בהחלטות הממשלה השונות בעניין התכנית לא נקבעו כל מדדי ביצוע. בישיבת הקבינט מ- 29.8.06 מוזכרים "מדדי התוצאה לטווח המיידי - לוודא שאין עלייה בשיעור האבטלה בצפון ובחיפה; גידול ההכנסה לנפש; גידול בשיעור השתתפות בשוק העבודה וקיטון בנושא האבטלה; צמצום הפערים בין המגזר היהודי לבין מגזר המיעוטים". במצגת של משרד רוה"מ מספטמבר 2006 , שהוצגהבמפגש של המנכ"לים של משרדי הממשלה וראשי רשויות מקומיות ערביות בצפון, צוינה "הדגמה למדדי ביצוע לתכנית" - עלייה במספר המועסקים עליה בשיעור השתתפות בכוח העבודה, ירידה בשיעורי האבטלה, האצת הטיפול באוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים, הפחתת מידת התלות של אוכלוסיות מו חלשות בתקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש תכנית כה נרחבת ובתקציבים משמעותיים ללא קביעת יעדים ברורים ומוגדרים ומדדי ביצוע מדידים עלולה להביא להתמוססות התכנית. עוד עולה, כי לא נבחן הסכום הכולל שהוקצה לצפון במסגרת התכנית לעומת התקציבים שהושקעו בצפון ב עבר בכלל או לעומת הסכומים שכל אחד מהמשרדים הקצה לצפון בשנים קודמות. מתברר כי משרדי ממשלה לא ראו עצמם מחויבים לתכנית ולא שינו את סדרי העדיפויות הפנימיים שלהם בעקבות גיבושה, והדברים יפורטו להלן. בדצמבר 2007 השיב גזבר עיריית קריית שמונה למשרד מבקר המדינה, כי "כל הסיוע לשיקום הצפון מכסה גרעונות שנבעו מקיצוצי המשרד בשנים שקדמו למלחמה". בתשובתו ציין מנכ"ל משרד רוה"מ כי "אכן לא נקבעו לתכנית מדדים כמותיים. לקח זה הינו אחד הלקחים המרכזים שהפיק משרד רוה"מ מהתכנית. המשרד פועל להכנסת תיקון ברוח זו לתקנון עבודת הממשלה שלפיו בכל החלטת ממשלה בהיקף תקציבי משמעותי יוגדרו יעדים ברורים ומדדי ביצוע כמותיים". .שיטת התקצוב של התכנית .1. כאמור, בהחלטת הממשלה נקבע כי מדי שנה יוקצה התקציב התוספתי לכל משרד ומשרד על פי יחסו מסך התקציב התוספתי באותה שנה. בפועל תקצבו משרד רוה"מ ומשרד האוצר את תוספת התקציב לשנת 2007 בסעיף תקציב "משרד ראש הממשלה". בפברואר 2007 הועברו רוב סכומי התקציב מסעיף זה לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית" וממנו לתכניות הייעודיות במשרדים הנוגעים בדבר. בתשובתו ציין הממונה על התקציבים כי "התקציב התוספתי השנתי תוקצב במשרד רוה" מ בתקנה ייעודית רק במקביל להשלמת העברת תקציבים של המשרדים לתכנית הייעודית כפי שנקבע בהחלטת הממשלה" וכי "שיטה זו אפשרה גם מעקב על החזרת הכסף לתכניות השוטפות של המשרד... גם פניות כאלה אושרו מראש על ידי ראש אגף תיאום ובקרה, והן על ידי וועדת הכספים". מנכ"ל מש רד רוה"מ הסביר בתשובתו כי משרדי הממשלה הונחו "לפתוח תקנות ייעודיות לטובת תכנית הצפון, וזאת על מנת להבטיח המשאבים לביצוע התכנית מחד, ולאפשר בצוע מעקב ובקרה ממוקדים מאידך". משרד ראש הממשלה 139 . החלטת הממשלה אינה קובעת כי התקציב התוספתי יועבר למשרדים רק לאחר שהם יעבירו את תקציבם לתכנית התקציב הייעודית. משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים הועבר התקציב התוספתי למשרדים הגם שהם לא העבירו את תקציביהם במקביל. עוד נמצא כי אף במקרים שבהם נפתחו תקנות ייעודיות לתכנית לחיזוק הצפון, העבירו חלק מהמשרדים את התקציבים שקיבלו במסגרתן לתכניות תקציב שאינן כלולות במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. בכך למעשה ייתכן וייעשה שימוש בחלק מתקציבי התכנית לחיזוק הצפון שלא למטרתם המקורית. 2. בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי מקצת המשרדים שלא ביצעו את הפרויקטים המתוקצבים בשנת 2007 השיבו במהלך דצמבר 2007 תקציבים שלא נו צלו מהתכניות הייעודיות לחיזוק הצפון לסעיף תקציב "הרזרבה הכללית". מתברר כי חלק מהמשרדים לא הצליחו לבצע את התכנית במועד שנקבע לה, וכי חלק מהתכנית לא יצא לפועל כלל. לפיכך סביר שיוותרו בתקציבי המשרדים בסוף שנת הכספים עודפי תקציב לא מנוצלים 12. משרד רוה"מ לא קבע הנחיה בדבר השימוש שייעשה בעודפי התקציב בשנת הכספים העוקבת - האם יועברו לשימוש המשרד שבו נותר העודף או לשימוש של משרד אחר לצורך מימון התכנית לחיזוק הצפון, ושמא לא יועברו לשנת הכספים העוקבת, ובכך למעשה ייגרעו מהתכנית. מנכ"ל משרד רוה"מ הסביר כי "חלק נרחב מהתכנית הינו השקעה בתשתיות ובמרכיבים אשר אינם ניתנים לביצוע מיידי ומצריכים תכנון לצורך ביצוע ארוך טווח" וכי "מנתוני משרד ראש הממשלה עולה כי חלקה של התכנית אשר ניתן לביצוע מיידי בוצע - עד כמה שניתן בהתאם ללוח הזמנים מיום החלטת הממשלה". הממונה על התקציבים הסביר כי "כידוע לנו רוב התכניות נמצאות בשלב כזה או אחר של ביצוע. תכנית אשר לגביהן ברור כי לא יתקיימו... הועבר תקציבן לנושאים אחרים על פי סעיף 9 ."ב להחלטת הממשלה המקורית יצוין כי סעיף 9 ב להחלטת הממשלה המקורית קובע כי וועדת ההיגוי תלווה את ביצוע התכנית ותהיה מוסמכת לשנות את מרכיבי התכנית בהתאם לביצוע ושינויי הנסיבות. לא נמצא כי ועדת ההיגוי התכנסה וממילא לא הוציאה הנחיות כיצד לפעול לפי סעיף 9 .ב להחלטה אשר לעודפים הלא מחויבים לצפון ציין מנכ"ל משרד רוה"מ כי "על מנת לשמר תקציבים אלו לטובת פעולות לחיזוק הצפון פועל מש מול משרד האוצר לאגם תקציבים ]הממשלה[ רד ראש אלה ולהקצותם מחדש ע"פ הצורך לטובת חיזוק ישובי הצפון". .__________________ .12 ,אגף התקציבים נוהג להעביר עודפי תקציב מחויבים (עודפים שיש בגינם התחייבות) משנה לשנה אך אינו נוהג להעביר עודפי תקציב שאין בגינם התחייבות. יצוין כי סעיף 13 לחוקיסודות התקציב מקנה לשר האוצר סמכות להעביר עודפי תקציב משנה לשנה (בהודעה לוועדת הכספים), אך אינו מבחין בין עודפים מחויבים לעודפים שאינם מחויבים (בעניין זה ראו בדוח שנתי 57 ב של מבקר המדינה בפרק "ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה", עמ' 231 .) 140 דוח שנתי58ב .לדעת משרד מבקר המדינה, כבר בזמן גיבוש התכנית, היה מקום להסדיר את הקצאתם מחדש של עודפי התקציב הלא מחויבים במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. 3. בהחלטת הממשלה נקבע כי תקציבי תכנית זו , לרבות תקציב ו של כל משרד ומשרד , יירשמו בתכניות תקציב נפרדות בתקציבי המשרדים ויפורטו ברמת תקנות תקציביות. פתיחת תכניות ותקנות תקציב נפרדות למעשה "צובעות" את הכספים המוקצים לתכנית המיועדת למטרה ספציפית. ל"צביעת" כמה מטרות הכספים, ובהן איתור מ ידי של הכספים המוקצים לתכנית לצורך פיקוח, בקרה ובחינה כוללת של התכנית וכן ניתן, במידת הצורך, להחריג את הכספים שהוקצו למימון התכנית באופן פשוט בקיצוצים עתידיים במידה ויוחלט על כך. יצוין כי היועצת הכלכלית של ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) העירה בדיון בוועדת הכספים ביוני 2007 על היעדרן של תקנות ייעודיות לצפון מהן ברור שהכסף מוקצה לצפון, והצביעה על כך שהדבר נדרש בכדי שיהיה אפשר לאתר "כמה נתנו לצפון". הערה דומה העירה היועצת לגבי תקציב מיגון עוטף עזה: "האם לא כדאי שיהיה סעיף תקציבי נפרד עם השם מיגון עוטף עזה? אחר כך שנתחיל לחפש כמה נתנו לכל הנושא הזה, לעולם לא נוכל למצוא את זה פה". משרד מבקר המדינה מעיר כי קשה לאתר את התקנות והתכניות התקציביות שנפתחו במשרדים מאחר והשמות של התקנות והתכניות שונים ממשרד למשרד ולא נקבעה שיטה המאפשרת לאתר את כספי התכנית. בנ סיבות אלה קשה מאוד לבצע פיקוח ובקרה על סך הכספים שנזקפו לתכנית בכל משרד ועל התשלומים שהעבירו המשרדים למימושה. למשל, בתקציב לשנת 2006 הוקצו לתכנית200 מיליון ש"ח, אולם בדוח ביצוע התקציב לא היה אפשר להתחקות אחר התשלומים שהוקצו בגין במסגרת ביצוע התכנית. בתשובתו ציין הממונה על התקציבים כי "התקציב בשנת 2006 אכן הוצא שלא דרך תקנות ייעודיות בשל ההוצאה הדחופה בשנה זו... והרצון לא להעמיס חסמים בירוקרטים ופתיחת תקנות חדשות בסוף השנה". עוד ציין הממונה כי "הפיקוח על ביצוע תקציב המדינה מתבצע על ידי חשבי המשרדים אשר מפני ם אותו לנושאי התכניות והתקנות. כל שינוי בהוצאה מתכנית הצפון לתכניות אחרות חויב באישור אגף בקרה ומעקב במשרד רוה"מ, בנוסף לאישורים המתחייבים על פי חוק יסודות התקציב". בדיון בוועדת הכספים מ- 15.1.07 פירט ראש אגף תיאום ובקרה דאז לפני הוועדה שתי סיבות "לצביעת הכ ספים" של משרדי הממשלה 13 : "אני חושב שתמיד ראוי לצבוע גם את החלק היחסי של משרד. כשאתה עושה זאת אתה משריין אותו בפני קיצוצים14 ... סיבה נוספת היא שצביעה של תקציבי המשרדים בהכרח אומרת שינוי בסדרי העדיפויות של המשרד. אם משרד כיוון עד עכשיו לתת X לצפון, כשאני צובעאת התקציב שלו הוא מחויב לתת X פלוסY." 4. בהחלטות הממשלה לא נקבע שהמשרדים חייבים להסיט תקציבים קיימים ולשנות את סדר עדיפויותיהם לטובת התכנית. בדיקה בכמה משרדי ממשלה 15 העלתה כי במשרדים שנבדקו לא השתנו סדרי העדיפויות באופן ממשי, בחלקם לא .__________________ .13 יצוין כי החלטה בדבר "צביעת" הכספים נעשית בשלב תכנון התכנית ולא בשלב המעקב והבקרה. 14 בתשובתו ציין מנכ"ל רוה"מ כי בגלל צביעת הכספים "הקיצוץ המצטבר בשיעור של 18.5% אשר הושט על תקציבי המשרדים, לא הוחל על התכנית לחיזוק הצפון". גם הממונה על התקציבים באוצר השיב ברוח זו. 15 .משרד התחבורה, משרד התשתיות, ומשרד הפנים משרד ראש הממשלה 141 ."נצבעו" כלל תקציבים ל תכנית לחיזוק הצפון, ובחלקם "נצבעו" תקציבים שממילא היו מיועדים לצפון, ועליהם נוספו התקציבים התוספתיים. עוד נמצא כי לעתים משרדים העבירו תקציבים שתוקצבו בתכניות ייעודיות של התכנית לחיזוק הצפון לתכניות אחרות, ובכך, נוסף על החשש שמא תקציבים אלה לא ישמשו למטרתם המקורית, ייחשפו תקציבים אלו לקיצוץ. מנכ"ל משרד התשתיות, מר חזי קוגלר, השיב בנובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי "המינהל לפיתוח תשתיות ביוב, פעל על פי החלטת הממשלה והסיט תקציבים לטובת מימוש החלטות הממשלה. עם זאת, ניתן לומר שמאחר ולא כל התקציב למימוש החלטות הממשלה היה תוספתי, ברור הוא שממילא חלק מהתקציב היה במקורו לפיתוח תשתיות ביוב גם ביישובי הצפון". בתשובתו ציין מנכ"ל משרד רוה"מ כי "כל משרד הכלול בתכנית שהיה בכוונתו להעמיד סכום מסוים לצפון העמיד סכום גדול יותר - בעקבות ההחלטה באותם סעיפים תקציביים הכלולים בתכנית. תקציבו כלל עתה לא רק את סכום הבסיס שכוון לצפון אלא גם את הסכום התוספתי שקיבל המשרד במסגרת התכנית". לדעת משרד מבקר המדינה, צביעת תקציבים קיימים שהוקצו לצפון והצגתם כחלק מהתכנית יוצרת "תמונה מעוותת של ההיקף התקציבי הכולל של התכנית16." 5. במסגרת הודעה מ - 14.9.06 של משרד רוה"מ לציבור צוין כי משרד הבריאות יקבל במסגרת התכנית תוספת תקציב של כ -70 מיליון ש"ח "אשר יסייעו בבניית אגפים בבתי חולים ומוסדות רפואיים אחרים". בהחלטות הממשלה נקבע כי בתי החולים ייהנו מתוספת תקציב של 50 מיליון ש"ח. מבדיקות ומעיון במסמכים במש רד רוה"מ עולה, כי תוספת התקציב האמורה נועדה לבינוי ושדרוג בתי חולים בצפון. לעומת זאת, בסיכום בין נציג אג"ת ובין נציג משרד הבריאות מאוקטובר 2006 נכתב כי התקציב שנקבע בהחלטת הממשלה מיועד לכיסוי גירעונות של בתי החולים שנוצר בעקבות המלחמה, ולא לשם בינוי ושדרוג של בתי חולים. וכי למעשה הועברו לבתי החולים בשנת 2006 כ-50 .מיליון ש"ח לכיסוי גירעונות לדעת משרד מבקר המדינה, אם כיסוי הגירעונות מומן מהתכנית לחיזוק הצפון, הרי שלא ניתן להקצות את תוספת התקציב האמורה לשדרוג בתי החולים, ואם לאו, מתעוררת השאלה מה מקור הכספים ששימשו לכיסוי הגירעונות. 6. כאמור, בהחלטה561 מספטמבר 2006 נקבע כי משרד התיירות ישקיע15 מיליון ש"ח בפרויקט "מאירים את הצפון". מטרת הפרויקט הייתה "לחזק את תושבי הצפון באמצעות יהוו מנוף מרכזי וחשוב לפעילות תיירותית כלכלית ]ש[..סדרה של אירועי תיירות ותרבות בצפון". מונה צוות היגוי בינמשרדי שתפקידו ללוות את התכנון והביצוע של הפרויקט. במועד ההחלטה משרד התיירות עדיין לא גיבש את הפרויקט; לצורך גיבושו התקשר המשרד עם .__________________ .16 הציטוט לקוח מתשובת מנכ"ל רוה"מ בה מפרט המנכ"ל את הסיבות שבגינן הוחלט לא לצבוע את כלל תקציבי הצפון של משרד התחבורה. אם אכן צביעת תקציבים קיימים מהווה "הצגת תמונה מעוותת" הרי שהדבר נכון לכלל התקציבים הק יימים ולא רק לגבי תקציבי משרד התחבורה (למרות שהיקפם רב יותר). 142 דוח שנתי58ב .אמרגן. בפברואר 2007 הציג נציג האמרגן בפני ועדת ההיגוי אירועים אפשריים במסגרת הפרויקט המתוכנן. מתברר כי הפרויקט עליו החליטה הממשלה לא יצא אל הפועל, והסכומים שהועברו לאמרגן שיתכנן את האירוע ירדו לטמיון. יתר הכספים שהיו מיועדים לפרויקט הוקצו למטרות אחרות ובהן מיגון17 . מנכ"ל משרד התיירות ציין בתשובתו כי "בהתאם להחלטת משרד ראש הממשלה, משרד התיירות תוקצב ב -5 מש"ח מתוך 15 מש"ח אשר יועדו במקור לפרויקט". מנכ"ל משרד רוה"מ הסביר כי "פרויקט 'מאירים את הצפון' נועד בראש ובראשונה להחזיר את תיירות הפנים לצפון ולשפר את מורל התושבים בצפון. בסוכות תשס"ז הסתבר שתיירות הפנים בצפון אינה נדרשת לחיזוק נוסף. בנוסף משרדי התיירות והמדע תרבות וספורט אשר היו אמונים על גיבוש התכנית לא הגיעו לתכנית מוסכמת. לפיכך הוחלט על ביטול התכנית". תשובתו של מנכ"ל משרד רוה"מ, לפיה בסוכות תשס"ז (אוקטובר 2006 ) התברר כי "תיירות הפנים בצפון אינה נדרשת לחיזוק נוסף" אינה עולה בקנה אחד עם המשך הליך בחירת האמרגן בנובמבר 2006 ועם החלטת הממשלה914 מדצמבר 2006 , לפיה מתוקצב הפרויקט האמור בסכום של15 .מיליון ש"ח .תקצוב ויידוע הרשויות המקומיות .1. בדיון בוועדת הפנים של הכנסת שהתקיים במרס 2007 , ציין ראש המועצה האזורית מטה אשר: "אין לנו תכנית מוגדרת. לי, לפחות, לא ידוע על כספים שאמורים להגיע". גם ראש המועצה האזורית מבואות חרמון ציין, כי בניגוד להחלטה 838 בענבי זעם שבה ידעו "מה יש לכל מועצה ולאן זה הולך הפעם אנחנו לא יודעים כלום". משרד מבקר המדינה העלה, כי רק מקצת העיריות והמועצות קיבלו דיווח ממשרד רוה"מ על הכספים שהי ו אמורות לקבל במסגרת התכנית, ואף דיווח זה לא היה מלא. בפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה בכמה רשויות מקומיות בצפון (קרית שמונה, נהריה, מעלות, וצפת) התברר כי הרשויות לא ידעו כמה כסף יועבר אליהן במישרין או בעקיפין במסגרת התכנית, ולפיכך לא יכלו להיערך לכך. מנכ"ל רוה"מ ציין בתשובתו כי "החלטת הממשלה לחיזוק הצפון עוסקת במשרדים השונים ובפרויקטים אשר על כל משרד לבצע ולא בחלוקה ע"פ רשויות. למרות זאת, רשות אשר פנתה אל מנכ"ל המשרד או אל ראש אגף תיאום ובקרה, קיבלה התייחסות מיידית בכתב, אשר כללה את פירוט חלקה בתכנית, בהתאם לנתונים הנמצאים בידי האגף". כמו כן ציינה ראש אגף תאום ובקרה בפגישה עם נציגי המשרד בדצמבר 2007 כי "בדיעבד יכול להיות שאילו היינו מודיעים מראש לרשויות מה חלקן בתכנית היה פחות בלבול, וכי לקראת ההערכות לתכנית ההמשך ובדיון הלקחים נבחן גם היבטים אלה". 2. במאי 2007 פרסם משרד הפנים (באתר האינטרנט שלו) את התקציבים שמיועדים לרשויות המקומיות במסגרת התכנית. בהקצאת התקציב חולקו הרשויות לשתי קבוצות עיקריות: רשויות שנמצאות בהליכי הבראה ורשויות שמצבן הכספי שפיר. לרשויות שנמצאו .__________________ .17 בהחלטת ממשלה 1878 מ- 1.7.07 ,בנוגע לשדרוג מקלטים ציבוריים בצפון הוחלט, בין היתר להעביר לשדרוג מקלטים 15 .מיליון ש"ח מהתכנית משרד ראש הממשלה 143 . בהליכי הבראה ניתנו מענקים בגין תכניותהבראה כשהכספים מוקצים בהתאם לעמידה באבני בוחן ואילו לרשויות האחרות ניתן מענק כפיצוי ארנונה. בינואר 2007 דיווח מנכ"ל משרד הפנים לשר הפנים דאז, מר רוני בראון, על היערכות משרד הפנים בנושא מקלוט ברשויות המקומיות. בדיווח צוין כי בדצמבר 2006 החל המשרד בהקצאת תק ציב הסיוע לרשויות המקומיות כחלק מהתכנית לחיזוק הצפון. במכתב שנשלח לרשויות המאוזנות הובהר כי "חלק מייעודו של תקציב הסיוע המיוחד הינו למטרת 'החזרה לכשירות של המקלטים הציבוריים'. כל רשות מקומית אשר נכנסת לתכנית הבראה, מחויבת כאבן דרך מותנית לשחרור מענקים להציג טיפול בנושא המיקלוט". בכירים18 ברשויות מקומיות שנמצאות בתהליך של תכנית הבראה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי לא נקבע שהקצאת תקציב למיגון ומקלוט היא אחת מאבני הבוחן של תכנית ההבראה. בכירים ברשויות שאינן בתכנית הבראה ציינו כי לא ידעו על קיומה של ההנחיה. בהחלטות הממשלה לא נקבע כי תקציבי הרשויות מיועדים גם למקלוט. מנכ"ל משרד רוה"מ ציין בתשובתו כי "מכיוון שהאחריות על הטיפול במקלטים הציבוריים... נמצאת בידיהן של הרשויות המקומיות, הנחה משרד הפנים במהלך חודש דצמבר 2006 את הרשויות המקומיות כי בחלק מתקציבי הסיוע שהועברו לרשויות לאחר המלחמה, עליהן לוודא השבת המקלטים לכשירות מלאה...". גם מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2007 תשובה ברוח זו. מנכ"ל משרד רוה"מ הוסיף בתשובתו כי הממשלה החליטה לבצע פרויקט שדרוג מקלטים בצפון על מנת להעמיד את המקל טים הציבוריים בצפון במצב ראוי ותקין במהירות האפשרית וציין כי הפרויקט בסך 75 מיליון ש"ח מבוצע ע"י משרד הביטחון. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות נושא המקלוט והמיגון ולאור הפערים והליקויים בנושא זה שנתגלו במהלך מלחמת לבנון השנייה, במידה ומטרות התכנית היו, בין היתר, חיזוק הרשויות וסיוע במיגון ובמקלוט, היה צריך לקבוע זאת במפורש כחלק מיעדי התכנית. נוסף כל כך, היה מקום לוודא כי הרשויות משתמשות בתקציב למטרות להן יועד. .הפיקוח על ביצוע התכנית .1. ,כאמורעל אגף תיאום ובקרה הוטל לנהל את המעקב והבקרה על אופן יישום התכנית, ובכלל זה לפעול להסרת חסמים ו לפקח על אופן הקצאת המשאבים למגזר היהודי ולמגזר המיעוטים. .__________________ .18 .מנכ"ל רשות מקומית וגזברים בשתי רשויות מקומיות 144 דוח שנתי58ב .בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי במאי 2007 פרסם אגף תיאום ובקרה מכרז למתן שירותי ייעוץ בנושא מעקב ובקרה אחר יישום התכנית, וכי חתם על ההסכם עם חברת הבקרה רק באוגוסט 2007 . בדיון שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם אגף פיקוח ובקרה בדצמבר 2007 ציינה ראש האגף כי הליך ההתקשרות עם חברת הבקרה היה ארוך מדי, וכי היא מתעתדת בזמן הקרוב לשנות ולייעל את ההליך המתקיים בוועדות המכרזים על מנת לקצר את לוח הזמנים וכי יתקיים דיון כדי ללמוד ולהפיק לקחים לעתיד. בהחלטת הממשלה נקבע לוח זמנים לביצוע התכנית. עם זאת, לוועדת ההיגוי ניתנה גמישות לשנות את לוחות הזמנים לביצוע בהתאם לקצב התקדמות התכנית. נמצא, כי במשרד רוה"מ אין נתונים על התקדמות ביצוע התכנית בשנים 2006 - 2007 בחלוקה על פי שנים. ל פיכך אין בידיו גם נתוני ביצוע לגבי שנת 2006 שהסתיימה זה מכבר. יצוין כי כאמור, מאחר שבשנת 2006 לא נפתחו בהכרח במשרדים תקנות מתאימות לתכנית לחיזוק הצפון, קשה מאוד להתחקות אחר הביצוע19. מנכ"ל משרד רוה"מ הסביר כי משרדו "עוסק במעקב אחר התקדמות ביצוע התכנית … המעקב אחר ביצוע מאות פרויקטים שחלקם הינם תקציבים שוטפים וחלקם תקציבים ארוכי טווח… הינו מורכב ומתבצע באופן שוטף ויסודי". נמצא כי הדוח הראשון של חברת הבקרה הוגש למשרד רוה"מ רק ב- 22.11.07 . ,הדוח, שהוכן בהתאם לדרישות אגף תיאום ובקרה, אינו כולל פירוט של תקנות הוא אינו כולל ביצוע בפועל אלא רק "אומדן ביצוע", ואין בו הפרדה בין התקציב והביצוע של שנת 2006 לשנת 2007 , למרות ששנת 2006 הסתיימה זה מכבר והנתונים בדבר הביצוע של אותה שנה סופיים ומוחלטים ואינם בגדר אומדן בלבד. כמו כן בתכנית העבודה של חברת הבקרה נקבע כי "לכל פרויקט שלא בוצע יפורטו הסיבות לאי ביצועם", אולם באשר לחלק מהפרויקטים לא נעשה הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, המעקב אחר יישום התכנית לא נעשה באופן שוטף ויסודי על ידי משרד רוה"מ. 2. ,כאמורבנושא תאום מעקב ובקרה החל יטה הממשלה כי ועדת ההיגוי תלווה את ביצוע התכנית, ותהיה מוסמכת לשנות ולעדכן את מרכיבי ה בהתאם לקצב התקדמות ביצועה ולנוכח שינויי הנסיבות . עוד נקבע כי הוועדה תדווח לקבינט על התקדמות ביצוע התכנית אחת לרבעון. בסיכום ישיבת הקבינט מ- 20.12.06 אמר רוה"מ כי החל משנת 2007 ואילך יתכנס הקבינט פעם ברבעון לפחות לצורך קבלת דיווח מעקב ובקרה. בדיון בוועדת הפנים של הכנסת מ- 6.3.07 'ציינה מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז, גב אפרת דובדבני, כי "הקבינט מתכנס בערך פעם בחודש וחצי והמטרה שלו היא לעקוב אחרי הדברים". .__________________ .19 כך למשל משרד הפנים הסביר למשרד מבקר המדינה כי היה ביצוע חלקי של המשרד, אולם בדוח ביצוע התקציב של המשרד לשנת 2006 לא ניתן להתחקות אחר הביצוע הואיל והתקציבים לא נרשמו בתכנית תקציב נפרדת. משרד ראש הממשלה 145 . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי מועד התכנסותו האחרונה של הקבינט היה פברואר 2007 , וכי מאז ועד מועד סיום הביקורת- דצמבר 2007 , לא התכנס הקבינט שוב, וממילא לא קיבל כל דיווח על התקדמות התכנית. 3. בישיבת ועדת הפנים של הכנסת ב - 6.3.2007 ציינה מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז, כי "הדבר החשוב ביותר... זה לראות שכסף מגיע, ויש את הנושא של מעקב, בקרה על יישום ההחלטות, פתיחת חסמים. החלטנו על ישיבה שתתקיים פעם בחודש בראשותי, יחד עם כל מנכ"לי משרדי הממשלה, יחד עם כל נציגי אגף התקציבים, והיועצים ונלך לעבודה שהיא דו כיוונית. נשמע בין המשרדים לבין עצמם איפה הדברים עומדים, איפה יש דברים שנתקעים, איפה יש חסמים, איך אפשר לפתור את החסמים... אנחנו נרצה לשמוע גם מהשטח, ואי לכך ובהתאם לזאת נזמן בכל ישיבה נציגים מהשטח..". מנכ"לית משרד המשנה לרוה"מ דאז ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "משרדי הממשלה קיבלו את התקציבים הייעודים בתחילת חודש מרס 2007 . לפיכך, פגישת המעקב הראשונה נערכה בסוף חודש אפריל מתוך רצון לאפשר למשרדים להתחיל ביישום התכנית לפחות כחודשיים...". יצוין כי במאי 2007 יצאה המנכ"לית לחופשה ולא שבה לתפקידה הקודם. ממלאת מקום המנכ"לית של המשרד לפיתוח הנגב והגליל, גב' אורלי יחזקאל, ציינה בתשובתה מד צמבר 2007 , כי "חלק ניכר מעובדי המשרד בתקופה הנדונה אינם מועסקים כיום במשרד לפיתוח הנגב והגליל, מאחר וסיימו את תפקידם עם חלופי השרים, על כן המשרד במתכונתו הנוכחית, אינו יכול להגיב בצורה עניינית ומקצועית לנאמר בטיוטת הדו"ח". לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי המשרד לפתוח הנגב והגליל ישתתף באופן פעיל ביישום התכנית לחיזוק הצפון, על אף החילופים הפרסונאליים שנעשו במשרד. 4. בתשובתו ציין מנכ"ל רוה"מ כי ב - 30.4.07 .התקיים דיון בנושא יישום תכנית הצפון הדיון התקיים בראשות מנכ"לית משרד המשנה לראש הממשלה דאז וראש אגף תיאום ובקרה דאז, ובהשתתפות מנכ"לים, משנה למנכ"ל, וסמנכ"לים של המשרדים השונים. לדעת משרד מבקר המדינה קיומו של דיון אחד בלבד על ידי הדרגים הבכירים בנושא התכנית לחיזוק הצפון, ואי -התכנסותו של הקבינט כאמור מצביעים על התנהלות לקויה של משרדי הממשלה והגורמים המופקדים בכל הנוגע לתוכנית לחיזוק הצפון. . .התכנית לחיזוק הצפון עוררה ציפיות רבות, בעיקר בקרב תושבי חיפה והצפון התכנית הלכה ודעכה והשפעתה כמעט ואינה ניכרת בצפון. הממשלה מבססת חלק ניכר מתכניותיה על קבלת תרומות. מדובר בהתנהלות בעייתית בבואה להוציא אל הפועל את היעדים החשובים והחיוניים שהציבה לעצמה הממשלה. 146 דוח שנתי58ב .ניתן היה לצפות כי אחרי מלחמה כה קשה שעברו תושבי הצפון וחיפה, הממשלה, על משרדיה הנוגעים בדבר, תירתם במלוא הכוח לפעול לשיקומם. אך ממצאי הביקורת מלמדים כי מעבר לקביעת מדיניות עקרונית והצהרות על התכנית, הממשלה לא נערכ ה כנדרש לביצועה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה ובראשה משרד רוה"מ ייערכו מחדש מבחינה ארגונית, תקציבית וניהולית לביצוע התכנית ויקבעו סדרי פיקוח ובקרה נאותים בעניינה לרבות קביעת יעדים ברורים ומדדי ביצוע, כדי לוודא שהתכנית תצא מן הכוח אל הפועל באופן יעיל ומועיל ובלא לחרוג מלוח הזמנים לביצועה. שיקום האוכלוסייה באזורים שסבלו וסובלים ממלחמות הוא אתגר חשוב מאוד לממשלה. על הממשלה לפעול כדי שתכניותיה והחלטותיה לא יהיו בבחינת "אות מתה".