Danach könnten nach dem NVwKostG für Amtshandlungen nur dann Gebühren erhoben werden, wenn die Beteiligten besonderen Anlass zu einer rechtmäßigen Amtshandlung gegeben haben, wie sich aus [REF] wKostG ergebe. Zu der Routinekontrolle habe sie keinen Anlass gegeben. Die allgemeinen Überwachungsmaßnahmen, wie hier die Routinekontrolle, sollten kostenfrei bleiben. Dieser Grundsatz der Differenzierung zwischen allgemeinen Kontrollen und solchen aus besonderem Anlass sei bereits vom Nds. Oberverwaltungsgericht noch unter Geltung des alten LMBG entwickelt worden und werde seit Geltung des [REF] sgeber, durch den Erlass einer Gebührenordnung die gesetzlichen Voraussetzungen des NVwKostG einer anlassbezogenen Kostenerhebung aufzuheben. Dies verbiete der aus dem Rechtsstaats und Demokratieprinzip folgende Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der insbesondere bei Grundrechtseingriffen zu beachten sei. Die Gebührenerhebung für anlasslose Kontrollen sei auch nicht mit dem gewandelten bundesrechtlichen Gebührenbegriff in Einklang zu bringen, wie er im Jahr [DATE] Eingang in das BGebG gefunden habe. Das Bundesverfassungsgericht definiere Gebühren in ständiger Rechtsprechung als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass einer individuell zurechenbaren, besonderen öffentlichen Leistung gesetzlich auferlegt würden. Nach § 0 Abs. 0 Nr. 0 des BGebG, der für Routinekontrollen einzig in Betracht käme, sei gebührenrechtlich eine Leistung nur individuell zurechenbar, wenn unter anderem ein Anknüpfungspunkt im Pflichtenkreis des von der Leistung Betroffenen rechtlich begründet ist; für anlasslose Stichprobenkontrollen Gebühren gelte dies nur, soweit diese Kontrollen besonders angeordnet seien und von dem Gegenstand der Kontrolle eine erhebliche Gefahr ausgehe. Diese verfassungsrechtlich gebotene Differenzierung sähen das NVwKostG oder die GOVV nicht vor. Zudem sei die Routinekontrolle nicht konkret durch das LFBG oder lebensmittelrechtliche Regelungen der EU angeordnet gewesen. Von ihrer Betriebsstätte sei keine erhebliche Gefahr ausgegangen. Dem Verordnungsgeber der GOVV sei ein Gebührenansatz für anlasslose Routinekontrollen im Lebensmittelrecht mangels konkreter bundes und europarechtlicher Vorgaben und des Vorliegens einer konkreten erheblichen Gefahr verwehrt. Mit Feuerstättenkontrollen oder HU-Untersuchungen von Kfz seien die lebensmittelrechtlichen Routinekontrollen nicht vergleichbar, da dort für die Betroffenen fest vorhersehbare, turnusmäßige Kontrollen stattfänden. Die lebensmittelrechtlichen Routinekontrollen ließen sich vielmehr mit Verkehrskontrollen vergleichen, für die keine Gebühren erhoben würden. Die hier maßgeblichen Regelungen der GOVV seien außerdem zu unbestimmt. Nach dem Bestimmtheitsgebot des [REF] müsse der Landesgesetzgeber zwecks Vorhersehbarkeit etwaiger Regelungen selbst die Entscheidung treffen, welche Fragen durch die Verordnung geregelt werden sollten , er müsse die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen , und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen solle . Es bestünden bereits Zweifel an der Bestimmtheit der § [REF] wKostG. Jedenfalls verstießen die Regelungen des § 0 Nr. 0 a) i.V.m. Ziffer XIII.0 der Anlage gegen das Bestimmtheitsgebot. Das Nds. Oberverwaltungsgericht habe ausgeführt, dass ein generalklauselartiger Auffangtatbestand, in dem ein sehr weiter Gebührenrahmen für nicht näher konkretisierte Amtshandlungen vorgesehen sei, nicht dem Rechtsstaatsprinzip genüge. Für den Bürger müsse vorhersehbar sein, ob und in welcher Höhe eine von ihm veranlasste Amtshandlung eine Gebührenpflicht auslöse. Im hier einschlägigen Fall würden die möglichen Unterschiede sowohl im Umfang als auch in der zeitlichen Kontrolldichte in der Gebührenziffer nicht abgebildet. Es sei nicht möglich, die zu erwartenden Gebühren abzuschätzen. Es fehle insbesondere an einer Höchstgrenze. Den vom Nds. Oberverwaltungsgericht im Urteil v. [DATE] herausgearbeiteten Grundsätzen für die Bestimmtheit genügten die Gebührenziffern nicht. Die Einordnung mit 0 von 0 Risikopunkten sei völlig willkürlich. Der im Internet veröffentlichte Leitfaden der Bundesanstalt für Landwirtschaft , an dem sich diese Einordnung offensichtlich orientiere, entfalte keine Außenwirkung. Zudem könne die Bestimmung der Kriterien nicht der vom Verordnungsgeber nicht kontrollierten BLE überlassen werden. Es handele sich um eine interne Verwaltungsvorschrift. Er enthalte auch keine Höchstgebührenregelung, sondern nur Anhaltspunkte für die Kontrolldichte. Der Leitfaden sei in der Vergangenheit bereits mehrfach geändert worden und könne weiterhin jederzeit ergänzt oder entfernt werden. Auch eine willkürliche Erhöhung zur Verbesserung der Haushaltssituation sei denkbar. Auf eine bestimmte Version des Leitfadens oder ein bestimmtes Veröffentlichungsdatum werde nicht abgestellt. Damit bleibe die jeweilige Bezugsversion des Leitfadens unklar. Schließlich genüge der Leitfaden nicht den Anforderungen des Art. 0 der VO Nr. 0/0. Dort werde in Art. 0 Abs. 0 vorgeschrieben, dass die Kriterien allgemeinverbindlich im Voraus im Rahmen eines ordentlichen Normsetzungsverfahrens abstrakt festzulegen seien. Die zu erwartende Gebührenlast werde nicht hinreichend konkretisiert. Eine etwaige rückwirkende Änderung der GOVV würde die rechtsstaatlichen Defizite nicht beseitigen, da die Grundlagen der Gebührenerhebung nicht rückwirkend verändert oder ausgetauscht werden dürften. Schließlich sei der Ansatz nach einer Pauschalgebühr anhand einer gewissen Anzahl statischer Risikopunkte unabhängig von Dauer und Aufwand des jeweiligen Kontrollbesuchs gleichheitswidrig und verstieße gegen [REF] , insbesondere bestünden nicht zu vernachlässigende Unterschiede bei den Kontrollen. Auch bei anlassbezogenen Kontrollen werde nach der Dauer der Untersuchung differenziert, es sei kein Grund ersichtlich, warum das nicht auch bei Konformitätskontrollen möglich sei. Zudem sei fraglich, wieso andere Branchen, wie etwa Kosmetik oder Spielwaren, nicht mit Gebühren belastet würden. Die nach der GOVV vorgesehene Gebührenfestsetzung für anlasslose Kontrollen sei zudem abstrakt unverhältnismäßig. Sie ermögliche es den Behörden nach ihrem Ermessen, weit über das erforderliche Maß hinaus Kontrollbesuche durchzuführen, da die GOVV keinerlei Beschränkungen der turnusmäßigen Häufigkeit solcher Kontrollen vorsähen. Zudem sei nicht ersichtlich, warum der Aufwand für die Routinekontrollen nicht aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert werde. Den Entscheidungen des erkennenden Gerichts zum Futtermittelrecht ließe sich nicht der allgemeine Grundsatz ableiten, Gebühren für Routinekontrollen seien stets verhältnismäßig. Zudem seien die dort angestellten Verhältnismäßigkeitsprüfungen nicht übertragbar, da die Lebensmittelhändler erheblich geringere Umsatzstärke aufwiesen. Nach den Urteilen des VG Hannover vom [DATE] würden die dort einschlägigen Gebührenziffern die unterschiedlichen Betriebs und Umsatzgrößen nicht hinreichend abbilden. Im hier vorliegenden Fall würden die Gebührenziffern die Betriebs und Umsatzgröße überhaupt nicht abbilden. Aufgrund ihres Eigenkontrollsystems sei die Gebührenfestsetzung auch im konkreten Fall unverhältnismäßig, da sie nicht erforderlich gewesen sei. Sie sei über die Edeka Handelsgesellschaft an ein umfassendes Eigenkontroll und Qualitätssicherungssystem angeschlossen. Zudem würden regelmäßig externe Kontrollen durch neutrale Prüfinstitute stattfinden. Bei der Konformitätskontrolle von Obst und Gemüse am [DATE] habe es sich um eine reine Routinekontrolle ohne jeglichen Verdacht auf Rechtsverstöße gehandelt. Schließlich sei sie aufgrund der finanziellen Belastung durch die nunmehr regelmäßig zu erwartenden Kosten in unschätzbarer Höhe in unangemessener Weise betroffen. Sie sei durch die regelmäßigen Kostenbelastungen in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus [REF] und in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus [REF] verletzt. Diese enthielten darüber hinaus einen speziellen Gesetzesvorbehalt für diesbezügliche Eingriffe. Schließlich könne die Kalkulation des Beklagten nicht nachvollzogen werden. Die Angaben zum durchschnittlichen Prüfaufwand von 0 Stunden und 0 Minuten pro Kontrolle zuzüglich Fahrzeit seien erkennbar überhöht. Insbesondere dürften kein Vorbereitungsaufwand von 0 Minuten und kein Nachbereitungsaufwand von 0 Minuten anfallen. Auch der Stundensatz KTS 0-0 könne nicht überprüft werden. Auch sei nicht nachvollziehbar, wieso sie in die Gruppe von 0-0 statischen Risikopunkten eingeordnet worden sei. Der Hinweis des Beklagten auf die Einstufung der Bezirksregierung aus dem Jahre [DATE] könne nicht genügen.

Die Klägerin, die einen Schlachthof betreibt, wendet sich gegen die Heranziehung zu Gebühren für die Tierkennzeichnung nach der Viehverkehrsordnung durch den Beklagten. Der Beklagte ist aufgrund des Erlasses des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom [DATE] die beauftragte Stelle des Landes Niedersachsen zur Wahrnehmung der Aufgaben der Zentralen Rinderdatenbank nach [REF] Nr. 0/0. Nach dieser Vorschrift ist er insbesondere zuständig, Anzeigen der Tierhalter über Veränderungen ihres Rinderbestandes nach [REF] und [REF] Nr. 0/0 entgegenzunehmen und zu bearbeiten. Mit Bescheid vom [DATE] erhob der Beklagte von der Klägerin für das Jahr [DATE] Gebühren in Höhe von 0 DM. Dem lagen 0 Anzeigen über Bestandsveränderungen, die die Klägerin direkt an die Zentrale Rinderdatenbank übermittelt hatte, zugrunde. Für deren Bearbeitung setzte der Beklagte jeweils einen Betrag von 0 DM an. Zuzüglich einer Verwaltungsgebühr von 0 DM und 0 % Mehrwertsteuer errechnet sich hieraus der festgesetzte Betrag von 0 DM. Entsprechend der dem Gebührenbescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung erhob die Klägerin gegen den Bescheid Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom [DATE] als unbegründet zurückwies. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Rechtsgrundlage für die im Veranlagungsjahr [DATE] erhobenen Gebühren sei die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung. Gemäß Beleihungserlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom [DATE] sei er als beauftragte Stelle u.a. für die Anzeige von Bestandsveränderungen nach [REF] benannt und könne die ihm hieraus entstehenden Aufwendungen, die nicht von der Niedersächsischen Tierseuchenkasse übernommen würden, nach der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung in Rechnung stellen. Danach sei für Amtshandlungen oder Dienstleistungen, die im Gebührenverzeichnis nicht näher bezeichnet seien, eine Mindestgebühr von 0, DM und eine Höchstgebühr von 0, DM festzusetzen. Er habe den konkreten Aufwand, der mit der Bearbeitung der Meldungen verbunden sei, kalkuliert und dabei den konkreten Verwaltungsaufwand auch nach der Art des Meldeweges differenziert. Unter Berücksichtigung des ermittelten Verwaltungsaufwandes sowie unter Beachtung des Kostendeckungsprinzips sei es im vorliegenden Fall gerechtfertigt, die in der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung festgesetzte Mindestgebühr zu unterschreiten. Nach pflichtgemäßem Ermessen habe er Meldungen je geschlachtetes Tier direkt an die HI-Tier mit 0 DM und Meldungen je geschlachtetes Tier über die Regionalstelle mit 0 DM berechnet und für die Bescheiderstellung 0 DM festgesetzt. Am [DATE] hat die Klägerin Klage erhoben und vorgetragen: Die Gebührenerhebung für das Jahr [DATE] sei ohne hinreichende Rechtsgrundlage erfolgt. Die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung enthalte erst seit Ende des Jahres [DATE] spezielle Gebührentatbestände für die Meldungen an die Datenbank des Beklagten. Eine Rückwirkung für das Jahr [DATE] sei nicht angeordnet worden. Soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung nunmehr auf den Abschnitt XIII „Allgemeines“ abstelle, ergebe sich auch daraus keine Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung. Darüber hinaus bestreite sie, dass der Beklagte den konkreten Aufwand, der mit der Bearbeitung der Meldungen verbunden sei, kalkuliert habe. Sie bestreite auch die Beachtung des Kostendeckungsprinzips. Schließlich sei der Gebührenbescheid rechtswidrig, weil sich die Meldepflicht des [REF] an Tierhalter wende. Sie befasse sich aber nicht mit der Haltung von Tieren, sondern ausschließlich mit deren Schlachtung. Er hat entgegnet: Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung der im Jahre [DATE] erbrachten Leistungen sei [REF] Nr. 0/0 i.V.m. dem Abschnitt 0 c der Viehverkehrsordnung und dem Niedersächsischen Durchführungserlass vom [DATE] , der auf die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung verweise. Der konkrete Gebührentatbestand befinde sich im Abschnitt XIII des Gebührenverzeichnisses. Ob ein Gebührentatbestand hinreichend bestimmt sei, sei im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln. Hier sei zu berücksichtigen, dass Ermächtigungsgrundlage der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung u.a. § 0 a LMBG und § 0 FlHG seien. Die Rinderdatenbank diene gleichermaßen dem Verbraucherschutz. Deshalb sei es zulässig, auf einen Auffangtatbestand zurückzugreifen, der naturgemäß eine konkrete Amtshandlung nicht bezeichne. Die Klägerin werde durch die Unterschreitung des für den Auffangtatbestand festgelegten Gebührenrahmens nicht beschwert. Wenn dieser eingehalten worden wäre, hätte er gegen das Kostendeckungs und das Äquivalenzprinzip verstoßen. Im Übrigen seien auch Schlachtbetriebe Tierhalter i.S. von [REF] . Die Klägerin berücksichtige Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht hinreichend. Die BSE-Krise habe die Schwäche der unterschiedlichen Kennzeichnungs und Registrierungssysteme in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gezeigt. Durch die Verordnung Nr. 0/0 seien einheitliche rechtliche Vorschriften für ein System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern geschaffen worden, durch die nunmehr der gesamte „Lebensweg“ eines Rindes nachvollzogen werden könne, wenn alle tatsächlichen Aufenthaltsorte bekannt seien. Den Schlachtbetrieben komme im Hinblick auf das Etikettierungssystem eine Schlüsselfunktion im Meldesystem zu, da gewährleistet werden müsse, dass zwischen der Kennzeichnung des Schlachtkörpers, der Schlachtkörperviertel oder der Fleischstücke und dem Einzeltier eine Verbindung hergestellt werden könne. Nach der Legaldefinition in [REF] Nr. 0/0 sei jede natürliche oder juristische Person, die vorübergehend oder ständig, auch beim Tiertransport oder auf dem Viehmarkt, für Tiere verantwortlich sei, als Tierhalter anzusehen. Im Abschnitt 0 c der VVVO werde ausdrücklich auf diese Bestimmung des Gemeinschaftsrechts Bezug genommen. Damit sei die gemeinschaftsrechtliche Legaldefinition des Tierhalters auch in das deutsche Recht übernommen worden. Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom [DATE] stattgegeben. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide des Beklagten seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten. Der Gebührenerhebung fehle die erforderliche rechtliche Grundlage. Diese sei insbesondere nicht in der Gebührenordnung für das Veterinärwesen vom [DATE] in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch Verordnung vom [DATE] enthalten. Nach [REF] Vet würden Gebühren für Amtshandlungen der Veterinärverwaltung nach dem Gebührenverzeichnis in der Anlage erhoben. [REF] Vet bestimme u.a., dass kostendeckende Gebühren für Amtshandlungen nach den aufgrund des Tierseuchengesetzes erlassenen Rechtsvorschriften hierzu zähle auch die VVVO erhoben werden dürften. Die Beteiligten gingen zu Recht davon aus, dass im Jahre [DATE] ein Gebührenverzeichnis zur GOVet für die hier in Rede stehenden Amtshandlungen spezielle Tatbestände nicht enthalten habe. Solche Regelungen seien erst durch die Verordnung vom [DATE] geschaffen worden, die am [DATE] in Kraft getreten sei und keine Rückwirkung entfalte. Nach Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet, auf den sich der Beklagte berufe, seien für alle Amtshandlungen oder Dienstleistungen, die nicht im Einzelnen bezeichnet seien, Gebühren in Höhe von 0, DM bis 0, DM zu erheben. Dieser Auffangtatbestand sei jedoch wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam, denn nach [REF] wKostG seien die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollten, und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen zu bestimmen. Daraus folge, dass in der Gebührenordnung die gebührenpflichtigen Amtshandlungen im Einzelnen aufgeführt sein müssten. Ein Tatbestand, der jede beliebige Amtshandlung in einem Verwaltungsbereich erfasse, genüge den gesetzlichen Anforderungen nicht, denn der Bürger, der eine Amtshandlung veranlasse, solle ohne weiteres erkennen können, ob und ggf. in welcher Höhe dadurch eine Gebührenpflicht ausgelöst werde. Insoweit sei [REF] wKostG Ausdruck des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebotes. Soweit der Beklagte darauf verweise, dass die Entgegennahme und Bearbeitung der Meldungen nach [REF] dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Verbraucherschutz diene, rechtfertige dies keine andere Beurteilung. Die Rechtmäßigkeit einer Amtshandlung und damit auch ihre Gebührenpflicht setze stets voraus, dass sie legitime Zwecke verfolge. [REF] wKostG verlange aus den dargelegten Gründen jedoch zusätzlich, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in einer Gebührenordnung konkret bestimmt würden. Insoweit könnten auch dann nicht geringere Anforderungen gestellt werden, wenn die in Rede stehende Amtshandlung sich als besonders bedeutsam erweise. Zudem führe die Anwendung des Auffangtatbestandes hinsichtlich der Entgegennahme und Bearbeitung von Anzeigen nach [REF] zu einem Verstoß gegen das aus dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip. Danach sei eine Gebühr dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten Gebührenzwecken stehe. Der Verwaltungsaufwand für die Entgegennahme und Bearbeitung der Anzeigen nach [REF] betrage nach den Berechnungen des Beklagten lediglich jeweils 0 DM. Die in Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses der GOVet vorgesehene Mindestgebühr in Höhe von 0, DM übersteige diesen Betrag erheblich. In diesem Zusammenhang könne der Beklagte sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er zugunsten der Klägerin unterhalb der vorgesehenen Mindestgebühr geblieben sei. Denn bei Anwendung des hier in Rede stehenden Gebührentatbestandes wäre er nach [REF] wKostG nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet gewesen, für jede Entgegennahme und Bearbeitung einer Anzeige nach [REF] mindestens 0, DM festzusetzen. Schließlich sei die streitige Gebührenerhebung auch deshalb rechtlich zu beanstanden, weil der Beklagte eine juristische Person des privaten Rechts sei und deshalb keine Befugnis habe, hoheitlich tätig zu werden. Die durch Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom [DATE] verfügte Beleihung des Beklagten sei unwirksam, denn die Beleihung einer Person des privaten Rechts setze voraus, dass diese sich auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lasse. Daran fehle es. Zwar sehe [REF] vor, dass Bestandsveränderungen auch einer von der zuständigen Behörde beauftragten Stelle angezeigt werden dürften, diese Regelung sei jedoch im Hinblick auf [REF] unwirksam. Die zahlreichen im TierSG vorhandenen Verordnungsermächtigungen ermöglichten eine Beleihung nicht. Auch [REF] Nr. 0/0 sehe vor, dass die Mitteilung über die Umsetzung von Tieren an die zuständige „Behörde“ zu richten sei. Das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz ermächtige zur Beleihung einer Privatperson ebenfalls nicht. Schließlich hat das Verwaltungsgericht in einem Obiter dictum ausgeführt, dass die Klägerin auch als Schlachthofbetreiberin Tierhalterin i.S. des [REF] und damit verpflichtet sei, Tierbestandsveränderungen anzuzeigen. Gegen diese Entscheidung führt der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung, zu deren Begründung er vorträgt: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Auffangtatbestand in Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam sei, da entgegen [REF] wKostG die einzelnen Gebührentatbestände nicht aufgeführt seien. Für den Bürger sei durchaus erkennbar, dass es sich bei der Meldung um eine gebührenpflichtige Amtshandlung handele. Dies ergebe sich bereits aus dem Beleihungserlass, der zum Zwecke der Gebührenerhebung auf die GOVet verweise. Der Bürger könne nicht erwarten, dass es sich bei der Meldung um eine gebührenfreie Amtshandlung handele. Da es sich bei dem Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet um einen Auffangtatbestand handele, seien naturgemäß keine Gebührentatbestände im Einzelnen aufgeführt. Für die ausreichende Bestimmtheit des Gebührentatbestandes sei es allerdings ausreichend, wenn dieser im Wege der Auslegung unter Berücksichtigung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung ermittelt werden könne. Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung seien u.a. § 0 a des Lebensmittel und Bedarfsgegenständegesetzes LMBG und [REF] es FlHG . Denselben Schutzzweck wie die beiden genannten Vorschriften verfolge das von der EU durch die Verordnung Nr. 0/0 in Verbindung mit der Viehverkehrsverordnung eingeführte Kennzeichnungs und Registrierungssystem. Um zum Schutze des Verbrauchers den Lebenslauf eines Rindes lückenlos von der Geburt bis zum Abgang durch Tötung verfolgen zu können, seien Kennzeichnungs-, Kontroll und Nachweispflichten normiert. Die Entgegennahme von Meldungen nach [REF] diene dem Verbraucherschutz. Die für diese Amtshandlung berechneten Gebühren seien unter Beachtung des Kostendeckungsprinzips ermittelt und im Rahmen des ihm einzuräumenden Gestaltungsspielraums festgesetzt worden. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass der Auffangtatbestand des Abschnittes XIV Nr. 0 der Anlage zur GOVet im vorliegenden Fall nicht passend oder jedenfalls hinreichend bestimmt sei, da der Gebührentatbestand nicht für Amtshandlungen mit einem derartig geringen Kostenaufwand konzipiert sei. Dieser Auffangtatbestand gelte für Amtshandlungen, die in den vorangegangenen Abschnitten der Anlage zur GOVet nicht erfasst worden seien. Soweit das Verwaltungsgericht ausführe, [REF] wKostG verlange zusätzlich, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen in einer Gebührenordnung konkret bestimmt seien, übersehe das Gericht, dass die Gebührenerhebung auch dann hinreichend konkret bestimmt werde, wenn die Auslegung des Gebührensystems sich unter Beachtung von Inhalt und Schutzzweck des Gebührensystems ermitteln lasse. Auch wenn die Gesetzeshistorie und die Gesetzesmaterialien dem Bürger üblicherweise verschlossen blieben, sei es ausreichend, wenn sich aus der Gesetzessystematik, ihrer Entstehungsgeschichte und dem Zweck ergebe, dass die konkrete Amtshandlung üblicherweise gegen Entgelt erfolge. Zu Unrecht nehme das Verwaltungsgericht an, dass die Unterschreitung des Gebührenrahmens zu einem Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip führe. Abgesehen davon, dass bei der Bemessung der Gebührenhöhe ein Gestaltungsspielraum bestehe, der nur begrenzt überprüfbar sei, liege ein Verstoß gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip dann nicht vor, wenn die erhobenen Gebühren streng nach dem Kostendeckungsprinzip unter Wahrung des Äquivalenzprinzips ermittelt worden seien. Er hätte sicherlich ermessensfehlerhaft gehandelt, wenn er die Gebühren innerhalb des Gebührenrahmens festgesetzt und diesen nicht unterschritten hätte. Die Unterschreitung sei aber für den Adressaten des Gebührenbescheides nicht nachteilig, sondern entspreche den gesetzlichen Vorgaben zur Gebührenbemessung. Soweit das Verwaltungsgericht seine abweisende Entscheidung darauf gestützt habe, dass er als juristische Person des Privatrechts keine Befugnis habe, hoheitlich tätig zu werden, da die durch Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom [DATE] verfügte Beleihung unwirksam sei, weil sie sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage zurückführen lasse, sei den Ausführungen des Gerichts nicht zu folgen, weil sich die gesetzliche Grundlage für die Beleihung aus § 0 a TierSG ergebe. Unabhängig davon sei zwischenzeitlich eine wesentliche Änderung der Rechtslage eingetreten. Durch das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Tierkörperbeseitigungsgesetz und des Ausführungsgesetzes zum Tierseuchengesetz vom [DATE] sei [REF] zum Tierseuchengesetz eingefügt worden, wonach das Fachministerium nunmehr auch rückwirkend bis zum [DATE] juristischen Personen des privaten Rechts mit ihrem Einverständnis durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag die Befugnis verleihen könne, Aufgaben der zuständigen Behörde im Sinne der Abschnitte 0 bis 0 e der Viehverkehrsverordnung und die zugehörige Erhebung von Verwaltungskosten im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen, wenn die Beleihung im öffentlichen Interesse liege und die Beliehene die Gewähr für eine sachgerechte Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben biete. Das zuständige Fachministerium habe zudem durch Erlass vom [DATE] zur Durchführung der Viehverkehrsverordnung geregelt, dass seine mit vorhergehenden Erlassregelungen erfolgte Beleihung auch nach § 0 a AGTierSG im bisherigen Umfang fortgelte. Damit sei er auf der Grundlage eines wirksamen Ermächtigungsgesetzes für den hier maßgeblichen Zeitraum ordnungsgemäß beliehen und als zuständige Behörde berechtigt gewesen, den streitgegenständlichen Gebührenbescheid zu erlassen. Schließlich sei Abschnitt XIV der Anlage zur GOVet durch die Verordnung zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom [DATE] rückwirkend mit Wirkung vom [DATE] in Kraft gesetzt worden. Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Entscheidungsgründe Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom [DATE] in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom [DATE] ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten . 0 Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß [REF] zulässig. Dabei kann für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits offen bleiben, ob der Beklagte als juristische Person des privaten Rechts im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides zur Gebührenerhebung und damit zu hoheitlicher Tätigkeit ermächtigt war. Zwar ist die Beleihung des Beklagten durch den Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom [DATE] 0/0-0 , die der Senat in seinem Beschluss vom [DATE] [REF] als nicht wirksam angesehen hatte, mittlerweile durch [REF] es zum Tierseuchengesetz AGTierSG i.d.F. vom [DATE] , zuletzt geändert durch Art. 0 des Gesetzes vom [DATE] , geregelt. Nach dieser Vorschrift kann das Fachministerium auch rückwirkend bis zum [DATE] juristischen Personen des privaten Rechts mit ihrem Einverständnis durch Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag die Befugnis verleihen, Aufgaben der zuständigen Behörde im Sinne der Abschnitte 0 bis 0 e der Viehverkehrsverordnung und die dazugehörige Erhebung von Verwaltungskosten im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen, wenn die Beleihung im öffentlichen Interesse liegt und die Beliehene die Gewähr für eine sachgerechte Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben bietet. In Ergänzung hierzu ist durch den Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom [DATE] die Fortgeltung der aufgrund vorhergehender Erlasse erfolgten Beleihung des Beklagten geregelt. Ob die mit Rückwirkung versehene Beleihung des Beklagten rechtmäßig ist, bedarf hier jedoch keiner Entscheidung, weil für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage allein darauf abzustellen ist, wie der Bürger als Empfänger eines mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Gebührenbescheides diesen verstehen durfte. Der Empfänger eines Gebührenbescheides braucht, was die weitere Rechtsverfolgung angeht, nicht „klüger“ zu sein, als die den Bescheid oder den Widerspruchsbescheid erlassende Stelle . Hiernach ist für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage unerheblich, ob der Beklagte bei Erlass der angefochtenen Bescheide wirksam beliehen war und hoheitlich handeln konnte, oder ob ihm diese Befugnis als juristische Person des Privatrechts rückwirkend nicht übertragen werden konnte. 0 Der an die Klägerin gerichtete Jahresgebührenbescheid [DATE] ist rechtswidrig, weil es an der für eine Gebührenerhebung erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt. Die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung löst nicht automatisch eine Gebührenpflicht aus, Gebühren dürfen vielmehr nur erhoben werden, wenn die gebührenpflichtigen Tatbestände und Art und Umfang der Gebühr entweder im Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz NVwKostG vom [DATE] , zuletzt geändert durch Art. 0 des Gesetzes vom [DATE] , oder in Gebührenordnungen festgelegt sind. Daran fehlt es hier. Auf die im Gebührenbescheid vom [DATE] genannte Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung GOVet vom [DATE] lässt sich die Gebührenerhebung nicht stützen, weil diese erst am [DATE] in Kraft getreten ist und Abschnitt XIV der Anlage, der die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach der Verordnung Nr. 0/ [DATE] und der Viehverkehrsverordnung betrifft, eine Rückwirkung zunächst nicht beigemessen worden ist. 0 Soweit im Widerspruchsbescheid als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung die GOVet vom 0. [DATE] i.d.F. der Verordnung vom [DATE] genannt ist, kommt diese als Rechtsgrundlage ebenfalls nicht in Betracht. Nach [REF] Vet werden für Amtshandlungen und Leistungen der Veterinärverwaltung einschließlich der Lebensmittelüberwachung Gebühren nach dem Gebührenverzeichnis erhoben. [REF] Vet bestimmt u.a., dass kostendeckende Gebühren für Amtshandlungen nach den aufgrund des Tierseuchengesetzes erlassenen Rechtsvorschriften hierzu zählt auch die VVVO erhoben werden dürfen. In dem Widerspruchsbescheid vom [DATE] stützt der Beklagte seine Gebührenforderung auf Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet, wonach für Amtshandlungen oder Dienstleistungen, die sonst nicht im Einzelnen bezeichnet sind, Gebühren in Höhe von 0, DM bis 0, DM zu erheben sind. Dieser Auffangtatbestand ist jedoch wegen Verstoßes gegen [REF] wKostG, wonach die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden sollen, und die Höhe der Gebühren in Gebührenordnungen zu bestimmen sind, unwirksam. Ein generalklauselartiger Auffangtatbestand, in dem ein sehr weiter Gebührenrahmen für nicht näher konkretisierte Amtshandlungen vorgesehen ist, genügt nicht dem Rechtsstaatsprinzip. Gesetzliche Grundlagen decken den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes nur dann, wenn sie in Parallele zu dem, was [REF] bei Verordnungsermächtigungen fordert nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind . Unterbleibt die rechtssatzmäßige Festlegung der Gebühr, so ist die Ausfüllung des Rahmens letztlich dem Ermessen der Verwaltung überlassen. Damit fehlt es jedenfalls bei einem so weit gesteckten Gebührenrahmen wie in Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet auch unter Berücksichtigung von [REF] wKostG an der Vorhersehbarkeit für den Bürger, ob und ggf. in welcher Höhe eine von ihm veranlasste Amtshandlung eine Gebührenpflicht auslöst. Selbst wenn mit dem Beklagten davon auszugehen wäre, dass der die konkrete Amtshandlung veranlassende Bürger ohne weiteres erkennen könne, dass die Amtshandlung üblicherweise gegen Entgelt erfolge, würde dies an der Unwirksamkeit des Auffangtatbestandes nichts ändern, da auch dann die in Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet vorgesehene Rahmengebühr von 0, DM bis 0, DM keine zuverlässige Feststellung der für die Amtshandlung festzusetzenden Gebühr ermöglichen würde. Zu Recht führt deshalb das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts aus, ein Tatbestand, der jede beliebige Amtshandlung in einem Verwaltungsbereich erfasst, genüge den gesetzlichen Anforderungen nicht. 0 Zudem räumt der Beklagte selbst ein, dass die Anwendung des o.g. Auffangtatbestandes auf die Entgegennahme und Bearbeitung von Anzeigen nach [REF] letztlich nicht passt und zu einem Verstoß gegen das aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitende Äquivalenzprinzip führen würde. Danach ist eine Gebühr dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht . Die Erhebung der in Abschnitt XIV Nr. 0 des Gebührenverzeichnisses der GOVet vorgesehenen Mindestgebühr von 0, DM würde den nach den Berechnungen des Beklagten mit 0 DM ermittelten Verwaltungsaufwand für die Entgegennahme und Bearbeitung der Anzeigen nach [REF] um ein Vielfaches übersteigen. Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Klägerin sei zu einem weit unterhalb der Mindestgebühr liegenden Betrag veranlagt worden, denn diese Praxis widerspricht der aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung folgenden und in [REF] wKostG niedergelegten Kostenerhebungspflicht, von der nur in gesetzlich geregelten Ausnahmefällen abgewichen werden kann. Schließlich hat der angefochtene Jahresgebührenbescheid [DATE] auch durch den gemäß [REF] zur Änderung der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung vom [DATE] rückwirkend zum [DATE] in Kraft getretenen Abschnitt XIV der Anlage eine ausreichende Rechtsgrundlage nicht erhalten, denn diese Regelung ist mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Rückwirkungsverbot nicht zu vereinbaren. 0 Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips gehört die Rechtssicherheit. Für den Bürger bedeutet Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz. Der Staatsbürger soll sich grundsätzlich darauf verlassen können, dass der Gesetzgeber an abgeschlossene Tatbestände keine ungünstigeren Folgen knüpft, als im Zeitpunkt der Vollendung dieser Tatbestände voraussehbar war ; demgemäß sind belastende Gesetze, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen, wegen Verstoßes gegen das im Rechtsstaatsprinzip enthaltene Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes in aller Regel verfassungswidrig . Das Vertrauen des Bürgers kann ferner unter Umständen Schutz dagegen beanspruchen, dass seine Rechtsposition nachträglich durch Vorschriften im Ganzen entwertet wird, die lediglich auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirken . Auch bei unechter Rückwirkung kann der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes je nach der Lage des Einzelfalls der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers Schranken setzen . 0 [REF] zur Änderung der GOVet vom [DATE] hat, soweit Abschnitt XIV der Anlage rückwirkend zum [DATE] in Kraft tritt, eine echte Rückwirkung zur Folge, denn die Bestimmung greift nachträglich ändernd in vor ihrem Inkrafttreten bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein und knüpft an diese nunmehr eine andere Rechtsfolge. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Mit der Einführung eines differenzierten Gebührensystems für die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach der Verordnung Nr. 0/ [DATE] und der Viehverkehrsverordnung durch die Verordnung zur Änderung der GOVet vom [DATE] hat der Verordnungsgeber darauf verzichtet, Abschnitt XIV rückwirkend in Kraft zu setzen und damit davon abgesehen, die vom [DATE] bis zum [DATE] verwirklichten Amtshandlungen einer Gebührenpflicht zu unterwerfen. Dem lässt sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, hierbei habe es sich um ein bloßes Versehen des Verordnungsgebers gehandelt. Gegen diese Annahme spricht, dass der Verordnungsgeber die Möglichkeit eines rückwirkenden Inkraftsetzens der Norm durchaus gesehen und in [REF] für andere Abschnitte davon mit Wirkung vom [DATE] Gebrauch gemacht hat. Zudem war dem Verordnungsgeber aufgrund seines Beleihungserlasses vom [DATE] bekannt, dass der Beklagte seine Tätigkeit mit Wirkung vom [DATE] aufgenommen hatte. Es kann deshalb nicht zweifelhaft sein, dass der Verordnungsgeber mit der Einführung des differenzierten Gebührentatbestands in Abschnitt XIV der Anlage zur GOVet und der in [REF] zur Änderung der GOVet vom [DATE] getroffenen Entscheidung hinsichtlich des Inkrafttretens der Verordnung am Tage nach ihrer Verkündung zugleich die Entscheidung getroffen hat, die nach Abschnitt XIV verwirklichten Gebührentatbestände für den Zeitraum vom [DATE] bis zum [DATE] einer Gebührenpflicht nicht zu unterwerfen. Diese Entscheidung hat der Verordnungsgeber durch die Verordnung zur Änderung der GOVet vom [DATE] revidiert, indem er in der Vergangenheit liegende, abgeschlossen geregelte Sachverhalte nunmehr einer anderen Regelung zuführt und die unter Abschnitt XIV fallenden Amtshandlungen, die den Zeitraum vom [DATE] bis zum [DATE] betreffen, einer Gebührenpflicht unterwirft. Gegenüber diesem Wegfall der Begünstigung verdient der Bürger in seinem Vertrauen auf die bestehende Rechtsordnung den gleichen Schutz wie gegen die rückwirkende Belastung mit einem neu begründeten Gebührentatbestand . Weder war das geltende Recht bis zum Erlass der Verordnung zur Änderung der GOVet vom [DATE] unklar und verworren, denn gerade durch die Verordnung zur Änderung der GOVet vom [DATE] ist die bis zu diesem Zeitpunkt möglicherweise bestehende Unklarheit über die anzuwendenden Gebührentatbestände beseitigt worden, noch musste der Bürger im Hinblick auf die im [DATE] mit ex-nunc-Wirkung erfolgte Einführung eines differenzierten Gebührensystems mit der Neuregelung rechnen . Schließlich rechtfertigen auch zwingende, dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnete Gründe des gemeinen Wohls die Rückwirkung im vorliegenden Fall nicht. Die vom Beklagten hervorgehobene besondere Bedeutung des Verbraucherschutzes rechtfertigt das rückwirkende Inkraftsetzen der Änderungsverordnung zur GOVet nicht, denn der Verbraucherschutz wird gewährleistet durch das durch die Verordnung Nr. 0/0 in Verbindung mit der Viehverkehrsverordnung eingeführte Kennzeichnungs und Registrierungssystem und wird durch die Frage der Zulässigkeit einer rückwirkenden Gebührenerhebung nicht berührt. Da weitere Gründe des Gemeinwohls weder vom Beklagten vorgetragen noch sonst ersichtlich sind, verdient der Bürger in seinem Vertrauen auf die bestehende Rechtsordnung gegenüber dem rückwirkenden Wegfall eines ihn begünstigenden Gebührentatbestandes Schutz. Selbst wenn mit dem Beklagten davon auszugehen wäre, dass es sich bei der Regelung in [REF] zur Änderung der GOVet vom [DATE] um den Fall einer unechten Rückwirkung handeln sollte, wäre für das Berufungsbegehren des Beklagten nichts gewonnen. In einem solchen Fall wäre das Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen und nur wenn eine solche Abwägung ergäbe, dass das Vertrauen auf die Sicherheit der bestehenden Lage den Vorrang verdiente, erwiese sich die Rückwirkung als unzulässig . Ein solcher Fall liegt hier vor. Die von der Gebührenerhebung betroffenen Tierhalter mussten nach der Einführung eines differenzierten Gebührensystems durch die Verordnung zur Änderung der GOVet vom [DATE] nicht mit einer rückwirkenden Inkraftsetzung des die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern nach der Verordnung Nr. 0/ [DATE] und der Viehverkehrsverordnung betreffenden Abschnitts XIV rechnen, nachdem der Verordnungsgeber in [REF] bestimmte andere Abschnitte rückwirkend in Kraft gesetzt hatte, für den Abschnitt XIV indes davon abgesehen hatte, obwohl ihm bekannt war, dass der Beklagte seine Tätigkeit bereits im [DATE] aufgenommen hatte. Vor diesem Hintergrund mussten sie davon ausgehen, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers eine Veranlagung zu Gebühren auf der Grundlage des neuen differenzierten Gebührentatbestandes nur in den Fällen erfolgen sollte, die nach Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom [DATE] verwirklicht wurden. Mit einem rückwirkenden Inkraftsetzen nahezu vier Jahre nach Inkrafttreten der Änderungsverordnung mussten sie nicht mehr rechnen, so dass ihr Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts auch bei Annahme einer unechten Rückwirkung geschützt ist. Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE0&psml=bsndprod.psml&max=true