Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste . Hiernach bedarf es im Zusammenhang mit dem Betrieb eines öffentlichen Hafens spezieller gesetzlicher Regelungen etwa bezüglich der Ermächtigung zur Gefahrenabwehr sowie der Zulassung von Häfen und Anlagen sowie der Konzessionierung von Seeverkehrsleistungen. Entsprechende Rechtsgrundlagen sehen § 0 und [REF] vor. Ihr Fehlen würde gegen den Gesetzesvorbehalt verstoßen. Anders liegt es bei der Frage der Widmung und Entwidmung. Die Entscheidung der zuständigen Behörde über die Frage des „Ob“ eines öffentlichen Hafens greift nicht unmittelbar in Grundrechte ein. Weder mit der Widmung noch mit der Entwidmung werden Rechte oder rechtlich erhebliche Vorteile unmittelbar zugesprochen oder abgesprochen . Es begegnet im Hinblick auf den Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes deshalb keinen Bedenken, als Rechtsgrundlage die gewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze des öffentlichen Sachenrechts heranzuziehen.

Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberbayern vom [DATE] in der Fassung des Planergänzungsbeschlusses vom [DATE] für die Erweiterung des Verkehrsflughafens München durch die Anlage und den Betrieb einer dritten Start und Landebahn. Der Verwaltungsgerichtshof hat ihre Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die auf [REF] gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision. II Die Klägerin hält die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob das Institut der Planrechtfertigung als materielle Voraussetzung der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen vereinbar ist. Sie möchte wissen, ob ein Grundrechtseingriff durch eine luftverkehrsrechtliche Planfeststellung zulässig sein kann, auch wenn der Bedarf für das Vorhaben nicht durch ein formelles Gesetz festgestellt worden ist . Die Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil sie sich, soweit sie sich vorliegend stellt, ohne Weiteres schon im Verfahren der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bejahen lässt. Nach der Rechtsprechung des Senats können Gemeinden im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss unter Berufung auf [REF] eine Prüfung der Planrechtfertigung beanspruchen, wenn sie gegen das planfestgestellte Vorhaben substantiiert einwenden, es entziehe wesentliche Teile des Gemeindegebiets der gemeindeeigenen Planung . Unter derselben Voraussetzung können sie auch das Erfordernis einer gesetzlichen Bedarfsfeststellung geltend machen. Dagegen können sie sich auf [REF] und [REF] nicht berufen, weil sie nicht Träger von Grundrechten sind . Der Senat hat bislang nicht gefordert, dass der Bedarf für ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben als Rechtfertigung für den Plan aus verfassungsrechtlichen Gründen durch ein Gesetz festgestellt werden muss . Für die von der Klägerin angemahnte "kritische Prüfung" in einem Revisionsverfahren sieht er keinen Anlass. Zu Unrecht bemüht die Klägerin die Wesentlichkeitstheorie und den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste. Zu berücksichtigen ist im Übrigen auch, dass die in [REF] als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden . Das gilt vor allem für die staatliche Planung, die nicht von vornherein der Legislative , sondern als Fachplanung üblicherweise der Exekutive zuzuordnen ist, die dafür den erforderlichen Verwaltungsapparat und Sachverstand besitzt . Die Klägerin legt nicht dar, dass die Zulassung von Luftverkehr an einem bestimmten Standort für die Wahrnehmung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts stets von wesentlicher Bedeutung ist. Sollten die Auswirkungen des Luftverkehrs massiv sein und das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht mehr als nur unerheblich beeinträchtigen, sind sie im Rahmen der Abwägung nach [REF] es LuftVG i.d.F. der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch [REF] l. I S. 0), dem zu gewichtenden Bedarf gegenüberzustellen und gegebenenfalls nach [REF] zu bewältigen. Die Klägerin zeigt ferner nicht auf, warum der Gesetzgeber besser als die qualifiziert besetzten Planfeststellungsbehörden in der Lage sein sollte, den Bedarf für luftverkehrsrechtliche Vorhaben zu ermitteln und zu bewerten. Die Klägerin sieht ferner grundsätzlichen Klärungsbedarf hinsichtlich der Frage, ob es mit dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus [REF] vereinbar ist, wenn es für die Überprüfung der Richtigkeit der luftverkehrsrechtlichen Bedarfsprognose im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die Kenntnis der Ausgangsdaten nicht ankommen soll . Damit löst sie die Zulassung der Revision nicht aus, weil es eine nicht allgemeingültig zu beantwortende Frage der Beweiswürdigung ist, ob und inwieweit die Ausgangsdaten und die Verarbeitungsschritte einer Verkehrsprognose dokumentiert werden müssen, um deren Verwertbarkeit gerichtlich überprüfen zu können . Es gibt keine allgemeine Beweisregel des Inhalts, dass die richterliche Überzeugung von der Richtigkeit der Ausgangsdaten die Kenntnis dieser Ausgangsdaten erfordert . In Übereinstimmung hiermit hat der Verwaltungsgerichtshof seine Überzeugung von der Eignung der gewählten Methode und ihrer tatsächlichen Anwendung aus einer anderen Erkenntnisquelle, nämlich den Darlegungen der Qualitätssicherung geschöpft . Die Kritik der Klägerin gibt dem Senat keine Veranlassung, seine gefestigte Rechtsprechung in einem Revisionsverfahren auf den Prüfstand zu stellen. Die Revision ist auch nicht zur Klärung der Frage zuzulassen, ob ein Lärmschutzkonzept für einen internationalen Großflughafen mit dem Gebot der Konfliktbewältigung vereinbar ist, wenn es aus aktiven Maßnahmen besteht, im Übrigen jedoch die betroffenen Anwohner pauschal und ausnahmslos auf das Regelungssystem des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm verwiesen werden, ohne dass im Einzelfall weitergehender passiver Lärmschutz gewährt wird . Die Frage ist durch das Senatsurteil vom [DATE] geklärt. Der Anspruch auf passiven Schallschutz ist gemäß § 0 Abs. 0, 0 und 0 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm Fluglärmschutzgesetz FluglärmG i.d.F. der Bekanntmachung vom [DATE] an die Belegenheit der Grundstücke in der Tag oder Nacht-Schutzzone und damit an das Überschreiten der in § 0 Abs. 0 Satz 0 Nr. 0 FluglärmG jeweils für die Tag und Nacht-Schutzzone gesondert geregelten Auslösewerte geknüpft. Das Fluglärmschutzgesetz ist insoweit ein Spezialgesetz zu [REF] , der anordnet, dass dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen sind, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Die jeweils anwendbaren Werte des § 0 Abs. 0 FluglärmG bestimmen die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle und damit die Auslösewerte, bei deren Überschreiten der Vorhabenträger die Benutzung der benachbarten Grundstücke durch Erstattung der Aufwendungen für Maßnahmen des passiven Schallschutzes sicherzustellen sowie Entschädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs zu leisten hat. Die Planfeststellungsbehörde ist deshalb weder generell berechtigt noch gar verpflichtet, auf der Grundlage des [REF] weiterreichenden baulichen Schallschutz unterhalb der Auslösewerte des Fluglärmschutzgesetzes anzuordnen. [REF] steht hierfür als Rechtsgrundlage nicht zur Verfügung. Soweit die Lärmschutzbelange vom Regelungsanspruch des Fluglärmschutzgesetzes erfasst sind, decken dessen Lärmgrenzwerte alle Schutzziele ab, die in der lärmmedizinischen Literatur diskutiert werden. Damit ist die Planfeststellungsbehörde im Interesse einer Verbesserung der Rechtssicherheit und der Verfahrensbeschleunigung in Zukunft grundsätzlich der Verpflichtung enthoben, jedenfalls bei der Bestimmung der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenze Erkenntnissen der Lärmmedizin und der Lärmwirkungsforschung nachzugehen . Lediglich für atypische, vom Regelungsanspruch des Fluglärmschutzgesetzes nicht erfasste Situationen darf die Planfeststellungsbehörde Schutzanforderungen in ihr Lärmschutzkonzept einbauen. Dass die Werte des § 0 FluglärmG zu hoch angesetzt wären und die Vorschrift deshalb gegen [REF] verstieße , legt die Klägerin nicht hinreichend konkret dar . Abgesehen davon, dass Gemeinden nicht Grundrechtsträger sind, ist für eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten auch nichts ersichtlich. Das ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt . Die Richtlinie [DATE] /0/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm Umgebungslärm-RL zwingt die Planfeststellungsbehörden entgegen der Ansicht der Klägerin nicht dazu, die Zumutbarkeitsgrenze niedriger zu ziehen und bereits bei geringeren Lärmwerten als denjenigen des § 0 FluglärmG passiven Lärmschutz zu gewähren. Art. 0 Umgebungslärm-RL, der mittlerweile durch § 0d des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge i.d.F. der Bekanntmachung vom [DATE] , zuletzt geändert durch [REF] l. I S. 0), in nationales Recht umgesetzt ist, verpflichtet die Mitgliedstaaten, für eine Lärmaktionsplanung zu sorgen. Die Festlegung von Grenzwerten, die mit einer solchen Planung durchgesetzt werden sollen, überlässt sie den Mitgliedstaaten . Die im Anhang VI zur Umgebungslärm-RL unter den Nummern 0 und 0 genannten Werte bestimmen die Personenkreise, deren geschätzte Größen der Kommission nach Art. 0 Umgebungslärm-RL zu übermitteln sind, markieren aber keine Zumutbarkeitsgrenzen. Ob und inwieweit sich die Existenz ruhiger Gebiete, die gegen die Zunahme von Lärm geschützt werden sollen , auf die fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenzen auswirkt, ist ohne Bedeutung, weil der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hat, dass Teile des Gemeindegebiets betroffen sind, welche die Klägerin in einem Lärmaktionsplan als ruhige Gebiete dargestellt hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheidet die Zulassung der Revision aber aus, wenn der Vorderrichter eine Tatsache nicht festgestellt hat, die für die Entscheidung der angesprochenen Rechtsfrage erheblich sein würde, sondern lediglich die Möglichkeit besteht, dass die Rechtsfrage nach Zurückverweisung der Sache aufgrund weiterer Sachaufklärung entscheidungserheblich werden könnte . Schließlich rechtfertigt die Frage nicht die Zulassung der Revision, ob es dem Gebot gerechter Abwägung in der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung entspricht, bei der Ermittlung und Bewertung der vorhabenbedingten Luftschadstoffimmissionen nur solche Schadstoffe zu berücksichtigen, die in der 0. BImSchV aufgeführt sind . Auf sie lässt sich antworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Nach der Rechtsprechung des Senats sind die durch ein Planvorhaben verursachten Luftverunreinigungen an der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen 0. BImSchV vom [DATE] zu messen, mit der auf der Grundlage des [REF] einschlägiges Unionsrecht umgesetzt worden ist . Die 0. BImSchV führt in ihren [REF] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über Luftqualität und saubere Luft für Europa Luftreinhalte-RL und der Richtlinie [DATE] /0/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom [DATE] über Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe in der Luft Arsen-RL Stoffe auf, die als Schadstoffe nach der Definition in § 0 Nr. 0 0. BImSchV schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit haben können, und setzt für sie zum Schutz der menschlichen Gesundheit Immissionsgrenzwerte und Zielwerte fest. Es kann nicht zweifelhaft sein, dass die Planfeststellungsbehörde weitere Stoffe im Planfeststellungsverfahren berücksichtigen muss, wenn zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses ihre Gesundheitsschädlichkeit allgemein anerkannt ist. Allgemeine Anerkennung bedeutet zwar nicht Einstimmigkeit in der wissenschaftlichen Öffentlichkeit. Ein neuer Stand der Wissenschaft ist jedoch nicht erreicht, solange bisher anerkannte wissenschaftliche Annahmen kritisch hinterfragt und kontrovers diskutiert werden, ohne dass sich in der Forschung bereits ein neuer Grundkonsens abzeichnet . Besteht noch Forschungsbedarf, ist es nicht Sache der Planfeststellungsbehörde, durch weitere Untersuchungen Fortschritte des wissenschaftlichen Erkenntnisstandes anzustreben . Mehr ist verallgemeinernd nicht zu sagen. Ob die Gesundheitsschädlichkeit der von der Klägerin bezeichneten Luftschadstoffe allgemein anerkannt ist, ist eine Tat und keine Rechtsfrage. Die Klägerin rügt als Verstoß gegen die Pflicht zur Klärung des Sachverhalts , dass der Verwaltungsgerichtshof ihren Beweisantrag abgelehnt hat, der Anteil der Treibstoffkosten an den Kosten des Flugbetriebs betrage mindestens 0 % . Die Rüge ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem Gutachter der Beigeladenen bescheinigt, nachvollziehbar dargelegt zu haben, dass sich der Treibstoffkostenanteil, an den Gesamtkosten am Flughafen München gemessen, im Jahr [DATE] auf 0 % und im Prognosejahr [DATE] auf 0 % belaufen werde. Zwar verträten auch die qualitätssichernden Gutachter der Technischen Universität Hamburg-Harburg mit der Klägerin und entgegen der Auffassung des Gutachters der Beigeladenen die Ansicht, der Treibstoffkostenanteil sei nicht auf die Gesamtkosten an einem Flughafen, sondern nur auf die operativen Kosten einer Fluggesellschaft zu beziehen. Dieser Meinungsunterschied könne aber dahinstehen, da der Gutachter der Beigeladenen auch nach Auffassung der Qualitätssicherung im Wege einer Vergleichsrechnung nachvollziehbar darstellen könne, dass ein höherer angenommener durchschnittlicher Treibstoffkostenanteil von 0 %, bezogen auf die operativen Kosten, in München nur marginale Effekte im vorliegend verwendeten Modell hätte . Da die Klägerin die plausiblen Annahmen der Luftverkehrsprognose der Beigeladenen zum zu erwartenden Anteil der Treibstoffkosten an den Flugbetriebskosten bis zum Prognosejahr [DATE] nicht ernsthaft erschüttert habe, sei ihr Beweisantrag abzulehnen. Gegen [REF] verstößt dieses Vorgehen nicht. Die Einholung zusätzlicher Sachverständigengutachten oder gutachtlicher Stellungnahmen liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gemäß [REF] im Ermessen des Tatsachengerichts. Dieses Ermessen wird nur dann verfahrensfehlerhaft ausgeübt, wenn das Gericht von der Einholung zusätzlicher Gutachten absieht, obwohl sich ihm die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung hätte aufdrängen müssen. Das ist dann der Fall, wenn es zu der Überzeugung gelangen muss, dass die Grundvoraussetzungen nicht gegeben sind, die für die Verwertbarkeit von Gutachten im Allgemeinen oder nach den besonderen Verhältnissen des konkreten Falles gegeben sein müssen, weil die vorliegenden Gutachten oder gutachtlichen Stellungnahmen offen erkennbare Mängel enthalten, von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgehen oder unlösbare Widersprüche aufweisen, wenn sich aus ihnen Zweifel an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit der Gutachter ergeben oder wenn sich herausstellt, dass es sich um eine besonders schwierige Fachfrage handelt, die ein spezielles Fachwissen erfordert, das bei den bisherigen Gutachtern nicht vorhanden ist . Eine Verpflichtung des Tatsachengerichts, zusätzlich zu den vorliegenden gutachtlichen Stellungnahmen weitere Gutachten einzuholen oder in sonstige Ermittlungen einzutreten, besteht hingegen nicht allein schon deshalb, weil ein Beteiligter die bisher vorliegenden Erkenntnisquellen im Ergebnis für unzutreffend hält . Es lässt sich nicht feststellen, dass die Behauptung der Klägerin zutrifft, die Annahmen des Gutachters der Beigeladenen zum Anteil der Treibstoffkosten beruhten auf offenkundig falschen Voraussetzungen . Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass nach Einschätzung der International Air Transport Association der Anteil der Treibstoffkosten 0 % betrage, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie die in Bezug genommene Verkehrsprognose vom [DATE] unvollständig wiedergibt und damit verfälscht. Aus der Verkehrsprognose ergibt sich, dass die IATA den Anteil der Treibstoffkosten an den Gesamtkosten der Luftverkehrsgesellschaften weltweit quantifiziert haben soll, in Europa der Anteil aufgrund der höheren Personalkosten und der moderneren Flotten jedoch deutlich niedriger liege und bei der Lufthansa im Jahr [DATE] bei 0 % gelegen habe. Die Behauptung der Klägerin, dass der Anteil bei der Lufthansa tatsächlich nicht 0 %, sondern 0 % betragen habe, ist nicht belegt. Den Lufthansa-Politikbrief, aus dem die Klägerin zitiert, hat sie nicht vorgelegt oder auch nur näher bezeichnet. Gleiches gilt für eine ins Feld geführte Veröffentlichung der Association of European Airlines , wonach sich der Anteil im Jahr [DATE] auf 0 % belaufen habe. Die vom Gutachter der Beigeladenen angenommenen künftigen Effizienzgewinne beim Treibstoffverbrauch hat der Verwaltungsgerichtshof einer Plausibilitätskontrolle unterworfen und dargelegt, aus welchen Gründen er den Prognosen des Gutachters folgt . Die unsubstantiierte Behauptung der Klägerin, die vom Gutachter unterstellten Effizienzgewinne vorinstanzlich in Frage gestellt zu haben, reicht zur Darlegung eines verfahrensfehlerhaften Verzichts des Verwaltungsgerichtshofs auf Einholung des beantragten Gutachtens nicht aus. Die von der Klägerin „unabhängig davon“ beanstandete Aussage, ein höherer angenommener durchschnittlicher Treibstoffkostenanteil von 0 % im Vergleich zum niedrigeren Treibstoffkostenanteil von 0 % habe nur einen marginalen Effekt im verwendeten Modell , hat mit dem Beweisthema, der Anteil der Treibstoffkosten an den Kosten des Flugbetriebs betrage mindestens 0 %, nichts zu tun. Einen weiteren Verstoß gegen [REF] sieht die Klägerin darin, dass der Verwaltungsgerichtshof ihrem Beweisantrag zu der Frage nicht entsprochen hat, ob ein gekippt geöffnetes Fenster ein Schalldämmmaß von 0 dB erreicht . Sie vermutet als Ergebnis der vermissten Beweisaufnahme, dass lediglich von einer Pegeldifferenz von 0 dB auszugehen sei . Die Rüge ist ebenfalls unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hatte keinen Anlass, den von der Klägerin beantragten Beweis zu erheben. Nach seiner materiell-rechtlichen Rechtsauffassung, auf die abzustellen ist, auch wenn sie rechtlich verfehlt sein sollte , war die Beweisfrage nicht entscheidungserheblich. Denn der Verwaltungsgerichtshof hat nicht nur auf die Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung abgestellt, welche die Klägerin durch ein Gutachten erschüttern lassen wollte, sondern seine Entscheidung auch insoweit selbständig tragend darauf gestützt, dass der Gesetzgeber für die Ermittlung von Fluglärm in der Anlage zu § 0 FluglärmG die verfassungsrechtlich unbedenkliche Regelung getroffen habe, dass zwischen außen und innen ein Pegelunterschied von 0 dB zu berücksichtigen sei .