ועדת החוקה, חוק ומשפט, כנסת 18, פרוטוקול מספר 514, 2012-01-01 10:00

דוד רותם: בוקר טוב.

דוד רותם: תקנות לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור (תיקון), התשע"א-2011, משרד המשפטים בבקשה.

איה דביר: בוקר טוב.

איה דביר: אני עורכת-דין במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים.

איה דביר: מדובר בתקנות שאנחנו עובדים עליהן כבר כארבע שנים.

איה דביר: הן מגיעות בעקבות תיקון לחוק לעידוד טוהר המידות.

דוד רותם: כמה אתם עובדים עליהן, ארבע שנים?

איה דביר: קרוב לארבע שנים, מייד אני אפרט למה.

איה דביר: מדובר בתיקון לתקנות שכבר קיימות, שמטפלות בפרוצדורה להפעלתו של חוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור.

איה דביר: החוק חוקק ב-1992, והוא לא הופעל מעולם ככל הנראה, לפי הידוע לנו.

איה דביר: זה מה ששמענו בדיונים בוועדה לביקורת המדינה.

איה דביר: נעשו בו תיקונים לאורך השנים – ב-1998 תוקן פעם אחת, ואחר-כך שוב ב-2007, מן הטעם שחשבו שאולי הוא לא מספיק ברור, ולכן יש קושי להפעיל אותו.

איה דביר: ובכל תיקון המנגנונים בו הורחבו מעט.

איה דביר: מאז התיקון של 2007, שבמסגרתו בין היתר שינו את ההגדרות בחוק, מהמינוח "תלונה מוצדקת" עברו למינוח "תלונה מבוססת", אנחנו מקבלים פעם אחר פעם מכתבים מתנועות שמטפלות בשחיתויות ובשמירה על איכות השלטון בטענה שאי-תיקון התקנות מונע את היישום שלו, ולכן התקנות האלה תוקנו.

איה דביר: במקור המחשבה היתה רק להתאים את המינוחים לתיקון שחל בחוק, אבל במשך הזמן, כאשר ניסינו לרדת לעומק הסיבה שבשלה החוק הזה איננו מופעל, הבנו שהרשויות שנדרשות להפעיל אותו מעט מתקשות.

איה דביר: קודם כול מתקשות בהתמקדות במתלונן.

איה דביר: החוק הזה עוסק במתלונן שמסר את התלונה, והרשויות האוכפות והבודקות הן בדרך כלל מתמקדות בנאשם, במי שביצע את מעשה השחיתות או את המעשה הפוגע בטוהר המידות, ולכן הן מתקשות לקבוע לגבי המתלונן שתלונתו מבוססת.

איה דביר: אלה רשויות שמורגלות להכרעה שיפוטית, שנעשית בידי מערכת בתי המשפט או בית הדין המשמעתי, ואין אינן נוטות לחלק ציונים לתלונות בעצמן.

איה דביר: גם מבחינת המועד שבו צריך לתת את האישור הזה, הן מתקשות לתת אישור שתלונה היא מבוססת באמצע ההליכים.

איה דביר: היות שהדברים לא היו ברורים כל צורכם בתקנות הישנות, חשבנו שהדרך הנכונה לטפל בתקנות האלה היא להבנות מסלולים מאוד-מאוד ברורים, שיבהירו ויפקיעו את שיקול הדעת המעין שיפוטי שהרשות הבודקת צריכה להפעיל פה, ותחתיה יבנו מנגנון שהוא כמעט טכנוקרטי, שקובע מושגים ברורים מתי מקבלים תעודת ממצאים.

איה דביר: זה מצריך מינימום של מתן אינפורמציה בידי הגוף הבודק בעצמו ויותר הסתמכות על הכרעות שכבר התקבלו במסגרת הכרעות שיפוטיות, ככל שהתיק הועבר אליהן, ככל שהתלונה טופלה על ידן.

איה דביר: במסגרת התיקון גם ניסינו להתמודד עם בעיה נוספת, לפי מה שהבנו – התייעצנו עם הרבה מאוד גופים לפני שגיבשנו את הנוסח הזה – והיא, שאנשים התלוננו על כך שהזכאות היא לאותו מתלונן שחשף את מעשה השחיתות או המעשה של פגיעה בטוהר המידות, לא לכל העדים בתיק, ותוך השתלשלות הטיפול והעברת התיק מגוף אחד לגוף אחר הרבה פעמים לא יודעים מי המתלונן הראשון.

איה דביר: גם אם רוצים לתת לו תעודת ממצאים לא יודעים מיהו הזכאי לקבל אותה.

איה דביר: ועל כן הצענו בתקנות האלה להבנות טופס של תלונה, שאותו אדם שמבקש לקבל תעודת ממצאים יוכל למלא בה את פרטיו, בהנחה שהטופס הזה יוכל ללוות את התיק, להתקדם אתו במעבר בין רשות לרשות, ובסופו של יום, כשיש זכאות לתעודה, אפשר יהיה להתחקות אחר הזכאי לה ולהעניק לו את התעודה שהוא חפץ לקבל.

איה דביר: זה, בגדול, רוח התיקונים.

איה דביר: אני יכולה עוד מעט לפרט על כך שקבענו חמישה מסלולים של זכאות לתעודת ממצאים.

איה דביר: המסלול הראשון הוא המסלול שבו תלונה הועברה לטיפולו של גוף בודק.

איה דביר: גוף בודק אצלנו בתקנות מוגדר בצורה רחבה, הוא יכול להיות משטרה, הוא יכול להיות פרקליטות, אגף משמעת.

איה דביר: ההנחה היא שהגורם האחרון שמטפל בתיק הוא זה שחייב במתן התעודה.

איה דביר: במסלול הראשון, במקרה שיש הרשאה של עובד ציבור בפסק דין חלוט, משמעתי או פלילי, שקובע שהוא ביצע מעשה שחיתות או מעשה שכרוכה בו פגיעה אחרת בטוהר המידות, המתלונן שחשף את מעשה השחיתות יהיה זכאי לקבל תעודת ממצאים.

איה דביר: זהו המסלול הראשון.

דוד רותם: האם בדקתם כמה שנים לוקח מרגע שמוגשת תלונה ועד שהאדם מורשע?

איה דביר: התהליך הוא מאוד-מאוד ארוך.

איה דביר: אנחנו יודעים מה הממוצע בבתי המשפט באופן כללי.

איה דביר: התהליך הוא ארוך.

איה דביר: הוא יכול לקחת לדעתי חמש או שש שנים, אפילו יותר לפעמים.

איה דביר: עם זאת, כל הבדיקות עם הפרקליטים הצביעו על כך שהם לא מסוגלים לתת אישור על כך שתלונה מבוססת כאשר ההליך המשפטי תלוי ועומד.

איה דביר: אנחנו סבורים שזה חלק מהדבר שסיכל את הפעלת החוק עד היום.

איה דביר: ולכן בחרנו בברירה שמצד אחד תאפשר את מתן התעודה, ומצד שני היא באמת כרוכה בשיהוי במתן התעודה.

איה דביר: שיהוי של המתנה עד תום ההליך הפלילי.

איה דביר: עם זאת, אנחנו סבורים שבלי להמתין לסוף ההליך הפלילי יהיה מאוד-מאוד קשה לפרקליט לכתוב, כשהתיק עדיין תלוי ועומד ולא ברור שתיקבע אשמתו של הנאשם – יהיה לו קשה מאוד לתת למתלונן תעודה שקובעת שתלונתו מבוססת.

איה דביר: זה מה שעומד ברוח הדברים.

דוד רותם: עצם העובדה שפרקליט החליט להגיש כתב אישום, פירושו של דבר שיש בשר בתיק.

דוד רותם: לא מדובר על כך שהתלונה צריכה להיות מוכחת.

דוד רותם: צריכה להיות תלונה מבוססת.

דוד רותם: אני חושב שפרקליט, עד שהוא מגיש כתב אישום, צריך שיהיה לו חומר מבוסס בתיק, אחרת הוא לא מגיש כתב אישום.

איה דביר: נכון.

איה דביר: זה היה המצב המשפטי ערב התיקון הזה של התקנות.

איה דביר: בתקנות דחינו את מועד מתן התעודה בכך שקבענו שפסק הדין יהיה התעודה, ובפועל התקנות לא יושמו.

איה דביר: כשניסינו לבדוק עם פרקליטות המדינה ועם אגף המשמעת ועם כל הגופים שאמונים על הטיפול בנושא הזה מה הקושי, אחד הקשיים היה שהם שבו וחזרו על כך שהם מתקשים לקבוע שתלונה היא מבוססת כשההליך עדיין תלוי ועומד.

איה דביר: את הטענה שהעלית גם אנחנו העלינו, אבל השתכנענו שהם לא מצליחים לעשות את זה בלי זה, ולכן פנינו לערוץ הזה.

איה דביר: אילו יכלו לעשות את זה בלי זה, אני מתארת לעצמי שהתיקון הזה לא היה כל כך נחוץ, כיוון שהם פשוט היו מקיימים את הוראות החוק כפי שהן.

דוד רותם: הגשתם לנו תקנות לאישור, אני אאשר אותן, אבל אין פה כלום.

דוד רותם: מאז שאני יושב בבית הזה עוד לא ראיתי תקנות שהן בהן שום דבר כמו התקנות האלה.

דוד רותם: פשוט כלום.

דוד רותם: בזבוז זמן, חבל על ארבע השנים שישבתם.

דוד רותם: זה לא ייתן שום דבר, זה לא מחזק הגנה.

דוד רותם: ומעניינת אותי התעודה?

דוד רותם: אחרי עשר שנים שהתלוננתי אני אקבל תעודה, אני כבר לא זוכר על מה התלוננתי.

דוד רותם: זה כלום.

דוד רותם: אבל לשם תפארת המליצה התקנתם תקנות ויש תקנות.

דוד רותם: לא יקרה אתן כלום, אף אחד לא יקבל תעודה, החוק לא יוגשם, אבל זה בסדר, משרד המשפטים הגיש תקנות.

דן אורן: אני רוצה להגיד פה שניים-שלושה דברים דווקא בהקשר היותר רחב.

דן אורן: קודם כול, בהקשר הספציפי של התקנות, כפי שאדוני היושב-ראש שומע, באמת השקענו את כל המאמצים וקיימנו את כל הדיונים, ואני חושב שבאמת נוכל לשים יד על הלב ולהגיד שבעולם של האפשרויות שניתנות עשינו את כל מה שניתן.

דן אורן: ההקשר הרחב הוא שהחוק הזה מבחינת ההגנה על חושפי שחיתויות הוא לא חוק שעומד לבדו.

דן אורן: כדאי לזכור את זה.

דן אורן: כמובן מדובר בחוק שצריך ליישם אותו כשלעצמו, אבל יש חוקים אחרים, שאנחנו כמשרד המשפטים מאוד מעורבים בהם, במיוחד חוק שעבר והתקבל באמצע שנות ה-90, "חוק הגנה על חושפי שחיתויות", זה הכינוי הנפוץ שלו, חוק הגנה על עובדים, שמגן על חושפי שחיתויות גם במגזר הציבורי וגם במגזר הפרטי ונותן סעדים של ממש לפנות לבית הדין במקרים של התנכלות אגב הגשת תלונה.

דן אורן: ושם לא צריך להמתין עד סוף ההליך, והסעדים שניתנים הם סעדים של ממש כאשר מדובר בתלונה או בתביעה שמוגשת בתום לב על הפרת חיקוק, ואם מדובר במגזר הציבורי גם לעניין פגיעה בטוהר המידות.

דן אורן: יש גם הוראה שמיושמת על-ידי מבקר המדינה בקשר לגופים המבוקרים, שמסמיכה אותו, לפי חוק מבקר המדינה, לבטל פיטורים במקרה של התנכלות לאדם שחושף שחיתויות.

דן אורן: כן צריך לראות את החוק ואת התקנות האלה בהקשר רחב של כמה דברי חקיקה, שאנחנו מאוד מעורבים בהם ומעוניינים להגיע ליישום מקסימלי שלהם.

דוד רותם: עורך-הדין אורן, יש לי שאלה אליך, אולי אתה תסביר לי, כי קשה לי, אבל אם מסבירים לי לאט אני מבין.

דוד רותם: חוקקנו את התקנות האלה, מה משתנה בעולם?

דן אורן: מה שמשתנה בעולם זה שיש יותר בהירות איך ליישם את החוק.

דן אורן: כלומר, נציג בפניכם תמונה מלאה.

דן אורן: השאיפה שלנו – עשינו את המרב, אנחנו לא יכולים לנבא בדיוק מה יקרה – השאיפה שלנו היא להבהיר מה שאפשר להבהיר במצב הקיים.

דן אורן: וזה כשלעצמו אמור להיות שיפור ואמור להביא למקרים שבהם נותנים תעודות.

דן אורן: אני לא יכול להגיד שיש בו ערובה.

דוד רותם: הרצון שלנו שיהיו טקסים שבהם יחלקו תעודות ועל-ידי כך יעודדו אחרים – אתה יכול להגיד לי להערכתך, על-פי התקנות האלה, מתי אפשר שיהיה הטקס הראשון?

איה דביר: אני אענה קודם לשאלתך ישירות ואחר-כך אגיד ברשות

איה דביר: כם עוד כמה מלים להשלים את דבריו של דן אורן.

איה דביר: לפי סעיף התחילה והתחולה המוצעת החוק יופעל על כל תעודת הוקרה שתינתן או תעודת ממצאים החל מ-30 יום לאחר יום התחילה.

איה דביר: המשמעות היא שהליכים שכבר מתקיימים כמה שנים וכבר נמצאים בשלבי סיום שלהם, אם עדיין לא ניתנה לגביהם תעודת ממצאים, ניתן יהיה לתת אותה לפי התקנות החדשות, ולפיכך אנחנו מאמינים שאם באמת הרשויות ישתפו פעולה ותפעלנה את התקנות החדשות הן יוכלו לעשות את זה כבר במהלך השנה הזאת – לתת את התעודות הראשונות וגם להמליץ לנשיא על מקבל תעודת הוקרה מבין מקבלי תעודות הממצאים.

איה דביר: בהמשך לדברים שדן אורן אמר על כלל החוקים שמטפלים בנושא הזה של שחיתות, החוק הזה בשונה מחוקים אחרים אינו מבקש להגן על חושף השחיתויות, הוא לא מספק לו שום הגנה משמעותית, ולכן מעמדו הוא באמת מעמד דקלרטיבי של אמירה שחשיפת שחיתות איננה הלשנה, איננה מעשה פסול, לא ראוי לגנות אדם שחושף שחיתות, אלא להיפך, דווקא להוקיר את מעשיו.

איה דביר: ככזה הוא נמצא קצת בצד לעומת המערכת הכללית של החוקים האופרטיביים שמספקים הגנה של ממש, ועדיין הוא חוק מחוקק בספר החוקים.

איה דביר: חברי הכנסת הצביעו עליו ושר המשפטים אמון עליו, ואנחנו חיפשנו את הדרך למקסם את הסיכויים שהוא יופעל.

דוד רותם: כשאני קורא את התקנות אני מבין למה לקח לכם כל כך הרבה זמן – ארבע שנים, כי אלה תקנות שנורא קשה לכתוב אותן.

דוד רותם: זה מה ש"נקרא בעברית" – להיכנס לאוטו, לשים אותו בניוטרל ולתת פול גז.

דוד רותם: זה המצב.

איה דביר: נכון.

איה דביר: זה חוק שהרבה רשויות מתקשות להפעיל, והיינו צריכים לעשות הכול כדי לראות שאנחנו מייצרים מנגנון הפעלה מסוים שמירב הסיכויים שיצליחו לעמוד בו, ולכן ניסינו לצמצם להערות טכנוקרטיות פשוטות של מילוי טופס, צירוף מסמך ולשלוח למתלונן.

איה דביר: אם התקנות האלה לא יאפשרו יישום, אנחנו לא יודעים מה הפתרון היותר טוב מכך.

דוד רותם: אני מסכים אתך.

איה דביר: בזה מתמצית סקירת הרקע, אלא אם כן יש עוד שאלות שתרצו ללבן.

איה דביר: אם זה בסדר, אני אשמח לקרוא את התקנות.

איה דביר: בתוקף סמכותי לפי סעיפים 5, 6 ו-7 לחוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב–1992 (להלן – החוק), בהתייעצות עם נשיא המדינה, ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:

איה דביר: לפני חודשים ספורים, במסגרת הצעת חוק פרטית, הושמטה סמכות מקבילה שהוענקה ליושב-ראש הכנסת להעניק תעודות הוקרה יחד עם נשיא המדינה.

איה דביר: הסמכות הזאת הוספה בתיקון מ-1998, כאשר נשיא המדינה לא נתן שום תעודת הוקרה, וסברו שאולי כדאי להסמיך גם את יושב-ראש הכנסת כדי שיוכל גם הוא להעניק תעודות הוקרה, אם ימצא לנכון.

איה דביר: חרף התיקון לא יושב-ראש הכנסת ולא הנשיא העניקו איזו תעודת הוקרה.

איה דביר: לפני כמה חודשים, בהסכמת יושב-ראש הכנסת, הוא ויתר על הסמכות הזאת בסוברו שדי בהסכמת הנשיא למטרה זו.

דוד רותם: יש לי בעיה, אני לא מבין איך אני יכול לאשר תקנות שלוקחות סמכויות מיושב-ראש הכנסת…

איה דביר: לוקחות אותן לבקשתו.

דן אורן: המחוקק הראשי הוא זה שלקח את הסמכות הזאת.

דוד רותם: חמור מאוד.

דוד רותם: לקחת סמכויות מיושב-ראש הכנסת.

דוד רותם: ..

דן אורן: כל מה שנוכל להגיד שזה תיקון שעבר בבית הזה.

דוד רותם: אתה אומר שזה לא חשוב, כי ממילא לא הוא נתן תעודות הוקרה ולא הנשיא נתן תעודות הוקרה.

דן אורן: אני לא אומר את זה, אני רק אומר שהפה שנתן הוא הפה שהסיר.

איה דביר: להמשיך?

דוד רותם: את הטפסים נקרא לבד.

דוד רותם: אני רק הייתי מציע לכם, כשאתם כותבים בכל מקום "מקום העבודה" בכתובת – אנשים גם עוזבים מקומות עבודה, אז יכול להיות שעד שתהיה תעודת ממצאים ועד שיגיע לי פרס אני כבר לא אהיה - - -

דן אורן: כתובת של הבית?

דוד רותם: הייתי מוסיף את כתובת הבית.

דוד רותם: זה יותר נכון.

דוד רותם: בכל הטפסים האלה.

איה דביר: הטופס הראשון, שהוא הטופס של מסירת התלונה - - -

דוד רותם: כתוב "כתובת למשלוח תעודת ממצאים".

איה דביר: כתוב בו כתובת הבית.

איה דביר: זה הטופס שילווה את התיק, והוא הולך עם התלונה.

איה דביר: בתעודת הממצאים אנחנו לא חושבים שנכון להכניס את פרטיו האישיים של האדם מלבד שמו.

דוד רותם: למה אתם כותבים "מקום העבודה" בכתובת?

דוד רותם: תכתבו: לכבוד מר, כתובתו, וזה הכול.

איה דביר: הסיבה שהכנסנו את הפרטים הנוספים של מקום העבודה, כי הוא חשף שחיתות במקום הזה.

איה דביר: זה מתאר את המקום שבו בוצע מעשה השחיתות שאותו חשף המתלונן.

איה דביר: את המעקב אחרי כתובתו של העובד, אנחנו משיגים - - -

דוד רותם: לאן ישלחו לו את זה?

איה דביר: לפי טופס 1, לפי הפרטים שהוא ימלא.

דוד רותם: לא למקום העבודה?

איה דביר: לא.

איה דביר: הפרטים נמצאים בטופס 1.

איה דביר: זה מאפשר מעקב אחריו ולדעת באמת לאן לשלוח.

איה דביר: גם ציינו, אם תראה בטופס 1, "כתובת למשלוח תעודת ממצאים", שהאדם ידע שמה שמצוין כאן זה המקום שאליו תדוור התעודה בהמשך.

דוד רותם: למישהו יש הערות?

דוד רותם: בעד אישור התקנות – פה אחד התקנות אושרו.

דוד רותם: אושר פה אחד.

דוד רותם: תודה רבה.

איה דביר: תודה רבה.