ועדת החוקה, חוק ומשפט, כנסת 17, פרוטוקול מספר 405, 2008-01-02 09:00

מנחם בן-ששון: אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט.

מנחם בן-ששון: בשלב מסוים אצטרך לצאת לישיבת ועדת הכנסת ואז חברי הכנסת יצחק לוי ומשה שרוני ימשיכו את הדיון ואני אחזור אליכם.

מנחם בן-ששון: אנחנו נמצאים בפרק החקיקה.

מנחם בן-ששון: שוחחנו בפעם הקודמת על חקיקת משנה והגדרנו איך אנחנו רואים את חקיקת המשנה, עסקנו בשאלה של מי הם הגופים וביקשנו להכניס את הרשויות המקומיות, אם אני זוכר נכון.

אייל זנדברג: נכון.

מנחם בן-ששון: נדמה לי שעצרנו בשאלות ההסמכה.

אייל זנדברג: כן.

מנחם בן-ששון: זה קרה לנו השבוע עת עסקנו בהתקנת תקנות ושוב חזרנו לסוגיה האם אפשר למצוא דרך ששר יתקן תקנות והכנסת לא תראה אותן.

מנחם בן-ששון: חזרנו לתפיסת העולם העקרונית עליה דיברנו לפני שבוע.

אייל זנדברג: אנחנו בסעיפים על חקיקת משנה.

אייל זנדברג: בישיבה הקודמת תיארנו את המהות של חקיקת המשנה ודיברנו רבות על המושגים.

אייל זנדברג: אני אתייחס עכשיו למה שמופיע בפניכם כסעיף 9(ב) שהוא הסעיף שמגדיר מי בעצם יכול להתקין חקיקת משנה ולאיזה עניינים.

אייל זנדברג: אפשר להציג נימוקים ארוכים, אבל לא אעשה זאת כרגע, מדוע חושבים שחקיקת המשנה תיעשה בידי הממשלה ולפחות תיעשה בצורה כזאת ששר בממשלה מעורב בהכנתה מטעמים בהם דובר בישיבה הקודמת והקשר בין הכנסת לממשלה, רשות מחוקקת, העברת סמכות החקיקה לגוף אחר ועד כמה רוצים להתרחק מכוחה של הכנסת או כוחה של הממשלה, האחריות הציבורית וכן הלאה.

אייל זנדברג: סעיף קטן (ב) בעצם יקבע בחוקה מגבלות על הכוח לחוקק חקיקת משנה.

אייל זנדברג: המגבלה בעצם, אם חושבים על זה נכון, היא מגבלה על הכנסת.

אייל זנדברג: כאשר הכנסת מחוקקת חוק ורוצה להסמיך פלוני לחוקק חקיקת משנה, מכוח הסעיף הזה היא תצטרך לבחון האם אותו פלוני עומד באמות המידה הקבועות כאן.

אייל זנדברג: למרות הטעמים שאם הוועדה תרצה אני אוכל להציג אותם שמצדיקים שככלל שרי הממשלה הם אלה שיתקינו, וככלל יהיו אלה רק גופים ציבוריים במעורבות של שרי הממשלה, צריך גם לזכור שהמגוון של הנושאים, ההקשרים והנסיבות בהם חקיקת המשנה עוסקת הוא לא אומר אין סופי אבל הוא רב עד מאוד והגמישות שנדרשים לה עת מטפלים בחקיקת משנה היא רבה.

אייל זנדברג: לכן צריך להיזהר שהסעיף כאן לא יגרום לסוג של תקלה או סוג של מגבלה בעתיד, כך שיימנע מהכנסת להטיל על בעל תפקיד לחוקק חקיקת משנה – תקנות או כללים – מסוג כזה או אחר.

אייל זנדברג: איפה לדעתי צריכים להיות הגבולות ואני אציע לוועדה על בסיס מה שכתוב כאן.

אייל זנדברג: האזכור של הממשלה, חבר הממשלה זאת האמירה הברורה.

מנחם בן-ששון: אני בכל זאת רוצה לשאול שאלה מקנטרת.

מנחם בן-ששון: בפעם הקודמת ענית לי והתשובה הייתה מספקת והחלטית.

מנחם בן-ששון: אין דרך למצוא איזשהו ניסוח שחבר ממשלה מוציא, הממשלה מוציאה או משהו אחר.

מנחם בן-ששון: אין דבר כזה.

מנחם בן-ששון: זה ברור שאנחנו חייבים את שני הדברים.

מנחם בן-ששון: אתם הסברתם את זה ואין ניסוח חלופי.

מנחם בן-ששון: אנחנו נצטרך את זה גם במקומות אחרים ולכן אני שואל.

אייל זנדברג: הממשלה זה מושג שמשתמשים בו בחקיקה.

אייל זנדברג: אומרים הממשלה ויש מקרים נדירים שחקיקת משנה נעשית בידי הממשלה.

אייל זנדברג: כתוב שהממשלה ממונה על ביצוע חוק זה – הממשלה ולא שר מסוים בממשלה.

מנחם בן-ששון: תן לי את חוקי היסוד ואני אומר לך למה אני שואל.

מנחם בן-ששון: זה היה הוויכוח של שר המשפטים בסוגיה של חוקי היסוד.

אייל זנדברג: אם אני זוכר נכון, בפקודה כתוב שהממשלה ממונה.

אייל זנדברג: יש כמה דוגמאות.

אייל זנדברג: בדרך כלל זה בחקיקה ישנה יותר.

אייל זנדברג: היום התפיסה היא ששר עצמו, יש לו את המומחיות ואת המנגנון, אבל קיימות דוגמאות.

אייל זנדברג: הממשלה וחבר הממשלה.

מנחם בן-ששון: בחוק יסוד השפיטה, בפרק ג', סעיף 15(ד)(2) נאמר: "מבלי לקבוע בכלליות ההוראות שבסעיף קטן (ג) מוסמך בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ – כאן אני עובר לסעיף (ד) - לתת צווים לרשויות המדינה, לרשויות מקומיות, לפקידיהן, לגופים ואנשים וכן הלאה".

מנחם בן-ששון: אני מניח שבית המשפט העליון מפרש היום את רשויות המדינה, גם כנסת.

אייל זנדברג: כן.

מנחם בן-ששון: וממשלה.

אייל זנדברג: נכון.

מנחם בן-ששון: ושר בממשלה.

אייל זנדברג: יש המשך.

אייל זנדברג: יש פקידיהם, גופים וכולי.

מנחם בן-ששון: אני לא רוצה להתווכח עכשיו עם נוסח הסעיף הזה, האם בית המשפט רשאי ליתן צו לגבי הכנסת.

מנחם בן-ששון: אלה הוויכוחים העקרוניים, אבל אני כן רוצה לומר שאם כאן הניסוח – ואני חוזר רק לעניין הניסוח – הוא ניסוח שמשתמש במושגים כוללניים וניסוח שפותר את הבעיה, למה לא אאמץ אותו ואומר שחוק יכול שיסמיך את רשויות המדינה, רשויות מקומיות.

מנחם בן-ששון: אני יכול להגיע לפירוט, אם צריך פירוט.

מנחם בן-ששון: אני מדבר על האסתטיקה ולא על שום דבר אחר.

יצחק לוי: החוק יכול שיסמיך רשות מרשויות השלטון.

אייל זנדברג: הייתי באמצע הסבר מהותי שאולי יענה גם על זה.

יצחק לוי: אולי זה יותר כוללני.

יצחק לוי: רשויות השלטון זה הממשלה, זה חבר ממשלה, זה ראש יחידה בממשלה.

מנחם בן-ששון: אתה שכללת את זה.

יצחק לוי: זה החוק הסמיך.

יצחק לוי: אתה לא חייב להסמיך.

אייל זנדברג: לפני שאנחנו מתפזרים - נלך לפי הסדר.

מנחם בן-ששון: היועץ המשפטי אומר שאם היינו מקשיבים לו בסבלנות, היינו מקבלים תשובה לשאלה הזאת ולא צריך לרוץ לחוק יסוד השפיטה.

אייל זנדברג: לעניין חוק יסוד השפיטה, גם הביטויים שמופיעים שם, שהם ביטויים ותיקים, ראויים לבחינה ובהצעת החוקה אכן סברנו שצריך להחליף את הביטוי לרשויות השלטון כפי שהציע עכשיו חבר הכנסת לוי.

אייל זנדברג: רשויות השלטון הוא מושג כוללני ורחב.

אייל זנדברג: עם זאת, כיוון שהוא כוללני ורחב, יכולות להתעורר עמימויות את מי הוא כולל, האם רשויות השלטון הן כל הרשויות, האם זה כולל את מבקר המדינה, האם זה כולל את השלטון המקומי, האם זאת רשות שלטונית, סברנו שאולי לא ראוי להזכיר את השלטון המקומי בנפרד כדי שיהיה ברור שזה כולל אותו.

אייל זנדברג: זה אכן מושג רחב ונאה.

אייל זנדברג: בהקשר של חקיקת משנה, כיוון שהסעיף נותן סוג של הנחיה לכנסת וכיוון שעיקר החקיקה ראוי וצריכה להיעשות בידי שרים, ואולי גם בידי הממשלה, ולא בידי גופים אחרים – מטעמים שאני יכול לפרט אותם, ודיברנו עליהם בישיבה הקודמת ואפשר לחזור עליהם – אני חושב שראוי שסעיף בחוקה יאמר את הדבר שהוא קודם כל דרך המלך: מי שיכול לחוקק חקיקת משנה, חוק יכול שיסמיך את הממשלה וחבר הממשלה, הם אלה שמחוקקים חקיקת משנה, ואז רשות מרשויות השלטון, כיוון שגם רשויות אחרות יכולות להתקין חקיקת משנה, ואז לגבי אותם פקידים שדיברת אני חושב שהם לא כלולים ברשויות השלטון וצריך לכלול אותם במפורט.

יצחק לוי: מה שאתה אומר זה משהו אחר, כי אתה כן מבקש לכלול את רשויות השלטון.

אייל זנדברג: מטעמים נוספים.

יצחק לוי: מה שאתה אומר כאן זה עניין של אסתטיקה והדגשים.

אייל זנדברג: זאת הייתה השאלה.

יצחק לוי: אני חוזר למה שאמר היושב-ראש, זה רק עניין של אסתטיקה והדגשים.

יצחק לוי: השאלה אם אנחנו מעדיפים לכתוב סעיף הרבה יותר כוללני, רשות מרשויות השלטון ואז זה כולל את הכל, או שאתה אומר שמכיוון שבדרך כלל התקנות מותקנות על ידי חבר הממשלה, אני הייתי נוטה לנוסח הכוללני.

מנחם בן-ששון: אני אסתטית נוטה לו.

מנחם בן-ששון: אם אתה אומר שאני יכול לחיות אתו, אני חושב שאני מעדיף אותו.

אייל זנדברג: אני לא רואה בזה תקלה נוראית.

מנחם בן-ששון: התקלה הנוראית יכולה להיות אם מישהו יבוא פעם להתקין תקנות משנה ואנחנו נאמר לו שבחוקה כתוב שהוא לא יכול כי הוא לא מופיע בסעיף הזה, אבל אם אתה אומר שהוא יכול, אז הוא יכול.

אייל זנדברג: אני יכול להעריך שהפרשנות הסבירה של רשויות השלטון תכלול גם את הרשות המבצעת.

משה שרוני: למה פרשנות?

משה שרוני: כל אחד מפרש כפי שנוח לו.

משה שרוני: למה?

יצחק לוי: הבעיה היא שהפרשנות לא בידינו.

אייל זנדברג: היא לא קיימת בכל הקשר.

אייל זנדברג: בהקשר הזה אני חושב שהבעיה אינה קיימת.

אייל זנדברג: לא נראה לי שכאן יש חשש.

אייל זנדברג: אם נותנים את הצד האסתטי, נדמה לי שגם בתזכיר הממשלתי שהופץ, ראתה הממשלה לכלול את הביטוי ממשלה וחבר הממשלה ואולי אם זאת סוגיה חשובה לוועדה, נשמע בקצרה מה היה הטעם לכך.

איילת גאדי: מהטעם שאמר אייל, שבאמת הממשלה היא הרשות העיקרית שראוי שהיא תתקין את חקיקת המשנה וגם בגלל הריבוי של החקיקה שנעשית בידי הממשלה או שר בממשלה.

מנחם בן-ששון: צריך לשנות את חוק בתי המשפט.

אייל זנדברג: כן, גם שם משנים, בוודאי.

אייל זנדברג: במסגרת החוקה הנוסח ההוא ישתנה.

מנחם בן-ששון: אני חושב שהנוסח שם טוב יותר.

יצחק לוי: לא, הנוסח שלנו טוב יותר.

אייל זנדברג: שם לא מופיעה רשות מרשויות השלטון.

מנחם בן-ששון: אני מדבר על רשויות ואני לא רוצה את הפירוט.

יצחק לוי: הנוסח החדש טוב יותר.

מנחם בן-ששון: אני שואל עוד הפעם את השאלה באמת ברמה הפרקטית.

מנחם בן-ששון: אם אני כותב את הדברים, אם אני כותב רשות מרשויות השלטון, אני לא כותב שר א' או שר ב' או שר ג' או שר בלי תיק שגם הוא רשאי, האם לכם תהיה בעיה?

איילת גאדי: לא.

מנחם בן-ששון: אם כן, הסכמנו פה אחד.

אייל זנדברג: מבחינה מהותית, רשות מרשויות השלטון, אני אזכיר שיש את הטיעון האסתטי, מופיע כבר היום ומשם גזרנו את הביטוי בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו הסעיף החשוב מאוד שקובע בעצם מי חייב לכבד את הזכויות.

אייל זנדברג: הוא קובע: כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד.

אייל זנדברג: אם כן, המושג קיים.

אייל זנדברג: השאלה היא עד כמה להגמיש את האפשרות למחוקק בעתיד להטיל לצורך העניין על אדם פרטי לחלוטין, פרטי כשאין לו תפקיד ציבורי כי כאשר יש לו תפקיד ציבורי זה דבר אחר.

יצחק לוי: סיימנו את הדיון על רשות מרשויות השלטון.

אייל זנדברג: השאלה האם לאפשר ואני מציע שלא, אלא לשים איזשהו גבול שאומר שרק מי שהוא או רשות מרשויות השלטון או כפי שמופיע בגרסה ב', גוף או רשות שהוקמו בדין, למשל תאגיד סטטורי, המועצה להשכלה גבוהה למשל.

מנחם בן-ששון: נושא משרה או ממלא תפקיד.

אייל זנדברג: נכון.

אייל זנדברג: נושא משרה או ממלא תפקיד אבל זה קודם כל מתייחס להבחנה בין רשויות השלטון לבין גופים שהם גופים ציבוריים.

יצחק לוי: מה מקובל היום?

אייל זנדברג: כדי לאפשר את המקובל היום צריך לאפשר גם לתאגידים שהוקמו בחוק.

יצחק לוי: הצבא זה רשות מרשויות השלטון?

אייל זנדברג: בהחלט.

מנחם בן-ששון: האוניברסיטאות?

אייל זנדברג: האוניברסיטאות לא אבל המועצה להשכלה גבוהה.

מנחם בן-ששון: אבל יש להם חוקים ותקנות.

אייל זנדברג: זאת לא חקיקת משנה.

אייל זנדברג: יש אין סוף תאגידים שהוקמו בחוק ומתקינים היום תקנים.

אייל זנדברג: נסתכל על גרסה ב' ואני אסביר איך היא תואמת את המצב הקיים.

אייל זנדברג: גרסה ב' אומרת בנוסף לרשות מרשויות השלטון, גוף או רשות שהוקמו בדין או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם.

אייל זנדברג: כיום מי שקובע תקנות, כללים וכן הלאה, גם תאגידים שהוקמו בחוק כמו למשל המועצה להשכלה גבוהה וכל תאגיד אחר שהוקם בחוק.

אייל זנדברג: בדרך כלל החוק מסמיך אותו לקבוע את אותה חקיקת משנה שרלוונטית לפעילותו.

אייל זנדברג: אם רוצים לאפשר את זה, צריך שהחוקה לא תמנע את זה.

אייל זנדברג: היום בפסיקה, בשיח המשפטי, קיימת התייחסות למה שקרוי גוף דו-מהותי, אותם גופים שהם לא חלק מהמינהל הציבורי אבל בגלל האופי הציבורי של פעילותם – למשל הם מעניקים שירותים חיוניים, למשל הם מעניקים שירותים רחבי היקף והם כמעט מונופול וכן הלאה וכן הלאה – מחילים עליהם דינים מסוימים מהמינהל הציבורי.

אייל זנדברג: אני לא חושב שאפשר לקרוא להם רשות מרשויות השלטון, הם לא גוף שהוקם בדין ולמעשה אולי גם לא צריך לאפשר להם לחוקק חקיקת משנה ולכן צריך שהם לא ייכללו כאן.

אייל זנדברג: הסעיף הזה צריך לתפוס את מה שנוהג היום, כך נדמה לי.

יצחק לוי: גרסה ב' תופסת את מה שנוהג היום?

אייל זנדברג: להבנתי כן.

מנחם בן-ששון: עוד פעם, בדו-מהותיים אתה לא תוכל לחוקק.

אייל זנדברג: היום הם לא מחוקקים.

אייל זנדברג: אוניברסיטה, בגלל שהיא פתוחה לציבור ומקבלת תקציבים מהמדינה וכן הלאה.

יצחק לוי: זאת לא חקיקת משנה אלא זאת חקיקה לעצמה.

אייל זנדברג: במהות זה לא משנה את המצב המשפטי.

אייל זנדברג: לפי המצב המשפטי, אני לא חושב שהוא נתון בספק שהם מתקינים.

אייל זנדברג: יש גם גורמים פרטיים שאולי בעתיד ירצו.

מנחם בן-ששון: לשם כך תצטרך 80 חברי כנסת, כדי לשנות את החוקה.

אייל זנדברג: אם יהיה גוף פרטי?

אייל זנדברג: לא, אני אומר דבר אחר.

אייל זנדברג: אני אומר שאם יהיה גוף פרטי שמפוקח בידי משרד ממשלתי באיזשהו אופן, השר יתקין.

אייל זנדברג: דיברנו על זה בישיבה הקודמת.

אייל זנדברג: למעשה אפשר היה להציע את המנגנון הזה גם לגבי התאגידים הציבוריים.

יצחק לוי: זה דבר פשוט.

יצחק לוי: גרסה ב' לא משנה את המצב הקיים.

מנחם בן-ששון: זה מקובל.

אייל זנדברג: אפשר היה לומר שגם תאגיד ציבורי, בעצם ההתקנה תיעשה בידי השר בהתייעצות, אבל זה לא המצב היום.

אייל זנדברג: לשכת עורכי הדין כלולה בגרסה ב', זה גוף שהוקם כדין.

מנחם בן-ששון: זה גוף סטטוטורי.

מנחם בן-ששון: אגב, ארגונים רבים היו רוצים לקבל את הפרורוגטיבה הזאת.

קריאה: גילדה ייחודית, עם כל החובות הכרוכות בכך.

מנחם בן-ששון: אמת.

מנחם בן-ששון: בזמן האחרון אנחנו יושבים אתם כאן לא מעט על החוקים שלהם.

אייל זנדברג: הסיפא של גרסה ב', נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, הוא ראוי לדיון וגם הוא בעצם משקף מצב קיים בו - הדוגמה של משרד הבריאות היא דוגמה שכיחה ויש דוגמאות אחרות – לא השר הוא זה שמתקין את התקנות או קובע את הכללים אלא בעצם בעל תפקיד בתוך המשרד.

אייל זנדברג: למשל, מנכ"ל משרד הבריאות.

אייל זנדברג: אני כבר אומר שהדוגמה הזאת היא לא דוגמה עדכנית במובן הזה שהמקור שלה היא היסטורי וכיום אפשר לומר מקובל שיש תקנות שהן בתוך משרד ממשלתי, מי שהוא בעל הסמכות הוא השר ולא פקיד בתוך המשרד.

אייל זנדברג: גם בתאגידים סטטוטוריים יכול להיות שיושב-ראש הרשות הוא לא הרשות עצמה, יושב-ראש המועצה ולא המועצה.

יצחק לוי: לא.

יצחק לוי: יש משרדי ממשלה שהפקיד גובר על השר בסמכות שלו אלא אם כן השר נוטל סמכויות ואז זה תהליך מסוים שצריך להודיע עליו.

יצחק לוי: זה קרה לי כאשר סגרנו את כביש בר-אילן, שהמפקח על התעבורה לא רצה לתקן תקנות, לקחתי את סמכויותיו והתקנתי אני, אבל הייתי צריך לקבל אישור מהיועץ המשפטי וכן הלאה.

אייל זנדברג: השאלה אם זה מצב רצוי שחקיקת המשנה תיעשה בידי מי שכפוף לשר .

יצחק לוי: אם החוק קובע, החוק קובע.

יצחק לוי: אנחנו קובעים ולא יכולים להסיר את זה מהחוק.

יצחק לוי: הרי הכל כאן זאת קביעה בחוק.

יצחק לוי: אני הייתי נותן לראש מינהל התעופה במשרד התחבורה לתקן תקנות בנושא תעופה.

מנחם בן-ששון: והוא היה שולח את התקנות אלינו?

יצחק לוי: אני לא חושב שהן היו צריכות את אישור הכנסת.

יצחק לוי: אלה תקנות שעברו את משרד המשפטים.

מנחם בן-ששון: זה לא מוצא חן בעיניי.

מנחם בן-ששון: למה שהשר לא יחתום עליהן?

מנחם בן-ששון: אני רוצה לומר לך משהו ברמה העקרונית.

מנחם בן-ששון: תפיסת העולם נשארה כי אנחנו מחוקקים.

מנחם בן-ששון: כאשר אתה נותן סמכות כשר לפקיד, לקחת את הסמכות שגם כך צריכים להסביר אותה שלשר יש, כאשר חלק מהשרים אינם חברי כנסת ובכל זאת נתנו להם סמכות חקיקתית, ואתה נותן אותה לאדם שלא נבחר.

מנחם בן-ששון: זה לא נראה לי תקין.

מנחם בן-ששון: מבחינתי יתכבד השר, הוא חותם על מאה ניירות, אז שיחתום על עוד נייר.

יצחק לוי: קודם כל בוא נראה מה המצב היום ונראה אם אנחנו רוצים לשנות.

יצחק לוי: המצב היום הוא מצב שיש פקידים מסוימים – אולי גם באוצר, אבל אני לא יודע כי אני לא מכיר את משרד האוצר, אבל במשרדים אחרים זה קיים – שיש להם סמכות של חקיקת משנה.

אייל זנדברג: זה חריג.

אייל זנדברג: זה לא השכיח.

יצחק לוי: חקיקת משנה זה יכול להיות גם תקנה של הסמנכ"ל לענייני תעבורה יבשתית להתקין רמזור או להתקין תמרור או לשנות תמרור ברחוב או לתת סמכות לעירייה לשנות תמרורים או כל מיני דברים כאלה, שגם זה נובע מאיזו סמכות של חוק שמשרשרת סמכות.

יצחק לוי: כלומר, יש סמכות בחוק, החוק נותן את זה למפקח על התעבורה, המפקח על התעבורה נותן את זה לרשות והרשות נותנת את זה הלאה.

יצחק לוי: כלומר, יש לפעמים שרשור סמכות ואני לא חושב שהשר צריך לחתום על כל תמרור עצור בדימונה.

מנחם בן-ששון: לשם כך לא צריך תקנות ולא על זה מדובר.

יצחק לוי: זאת חקיקת משנה.

יצחק לוי: אולי זה לא נקרא תקנות אבל זה נקרא צו או זה כלל.

יצחק לוי: יש כל מיני סוגים של חקיקת משנה.

יצחק לוי: אתה מדבר על התקנות אבל יש הרבה מאוד דברים אחרים.

יצחק לוי: יש כל מיני דברים אחרים שאני רואה שהמנכ"ל או השר חתום.

מנחם בן-ששון: השאלה שלי היא כמה נזק אנחנו מביאים למערכות הממשלתיות אם אנחנו משנים את המהלך הזה.

מנחם בן-ששון: מבחינה עקרונית אני חושב שאני צודק והשאלה אם באמת עשיית תמרור בדימונה היא בגדר חקיקה או חקיקת משנה.

יצחק לוי: זאת גם לא תקנה.

יצחק לוי: חקיקת משנה.

יצחק לוי: זה יכול להיות צו או הוראה.

מנחם בן-ששון: אני מדבר על חקיקת משנה.

מנחם בן-ששון: השם לא חשוב.

אייל זנדברג: השם כרגע לא חשוב כי השאלה כאן היא המהות.

מנחם בן-ששון: קודם בעניין העקרוני.

מנחם בן-ששון: בעניין העקרוני תפיסתי היא שחקיקה יש לגוף אחד, הגוף הזה משרה את החקיקה הזאת כי אחרת יהיה כאוס גדול, הוא נותן לממשלה זכויות חקיקת משנה והממשלה שומרת אותן.

יצחק לוי: אני חושב שלא צריך לסרבל את פעולות הממשלה.

מנחם בן-ששון: השאלה שלי היא למה אני אגרום היום כתוצאה מזה ש-60 שנים פקיד מסוים, ראש רשות מסוים או מנכ"ל מסוים חותם על תקנות.

יצחק לוי: תגרום לבירוקרטיה מיותרת.

יצחק לוי: כלומר, כל דבר צריך לחזור לשר.

יצחק לוי: כיוון שאנחנו יודעים מה זה לחזור לשר, אז אנחנו יודעים.

מנחם בן-ששון: הדוגמה שנתת הייתה נפלאה.

מנחם בן-ששון: יש לך פקיד שלא חתם על תקנות תעופה והיה צריך להביא אותן אליך, ולשם כך היית צריך אישור מיוחד.

יצחק לוי: לא, כי הייתה לי מחלוקת אתו.

יצחק לוי: הוא לא רצה לסגור את בר-אילן ואני רציתי לסגור אותו.

יצחק לוי: היה לי ויכוח ענייני ומהותי אתו.

יצחק לוי: תמיד השר יכול ליטול סמכויות וזה בכל מקום ובכל משרד.

מנחם בן-ששון: או שלא.

מנחם בן-ששון: יאמר לך היועץ המשפטי לא.

יצחק לוי: לא, היום החוק הוא כזה.

יצחק לוי: אני יכול להעביר סמכויות, אני יכול לומר שממחר הוא לא יהיה המפקח על התעבורה אלא הוא יחלק תה במשרד ומישהו אחר יהיה המפקח על התעבורה.

יצחק לוי: ודאי שלשר יש יכולת להעביר סמכויות.

אייל זנדברג: למעט סמכות להתקין תקנות.

יצחק לוי: להתקין תקנות בלי אישור הוועדה.

אייל זנדברג: לא, להתקין תקנות זאת סמכות שהשר אינו רשאי לאצול לעובד ציבור.

יצחק לוי: נכון.

מנחם בן-ששון: לסגן שר אמרנו שאפשר.

מנחם בן-ששון: זה שינוי.

אייל זנדברג: זה עדיין לא הוכרע.

מנחם בן-ששון: אני חושב שעל זה הייתה הסכמה בוועדה.

יצחק לוי: רמות חקיקות המשנה הן רמות שונות ולפעמים הן יורדות לפרטי פרטים.

יצחק לוי: אני לא חושב שאנחנו צריכים להעמיד כרגע על לשכות השרים.

איילת גאדי: דיברתם על ההחלטה להציב תמרור בדימונה, אבל זאת לא תקנה במובן של תקנה אלא זאת הוראת מינהל.

יצחק לוי: אני מדבר גם על הוראות.

יצחק לוי: אני יכול לתת דוגמאות אחרות מרשות שדות התעופה ומרשות הנמלים, שם יש כל מיני הוראות שניתנות לרשות לתקן.

מנחם בן-ששון: תסכים אתי שאם נקבל רשימה ואתה תראה שהרשימה היא רשימה שלא משנה סדרי בראשית, לא צריך יהיה להשעות את זה.

יצחק לוי: בסדר.

אייל זנדברג: אפשר לתת עכשיו דוגמאות.

מנחם בן-ששון: לא דוגמאות.

מנחם בן-ששון: האמירה שלנו שאנחנו לא מאשרים את הסמכות הזאת היא חשובה.

יצחק לוי: אני לא מדבר על כאוס כי זאת מילה גדולה עבור סעיף כזה.

יצחק לוי: אני מדבר על כאוס במקרה של ראש-ממשלה שיוצא למלחמה לא מתוכננת.

יצחק לוי: אנחנו צריכים לבדוק קודם כל את העומס של התקנה, והדבר השני שהייתי בודק הוא האם כיום המצב הזה יוצר תקלות.

יצחק לוי: החוקה מעיקרה באה לשנות דברים כדי לשפר אותם אבל אם נניח המצב הקיים הוא מצב תקין ואין לנו בעיה עם זה, כלומר, לא נתקלנו בבעיות עם זה, לא בבג"צים גדולים ולא בפקידים שהגזימו בסמכותם וכן הלאה, אז למה לא?

מנחם בן-ששון: ברמה העקרונית יש לנו ויכוח?

אייל זנדברג: לא.

מנחם בן-ששון: אני מבקש שבינתיים יהיה רשום בלי המסגרת הרחבה אלא אך ורק בעלי הסמכות והא ותו לא.

אייל זנדברג: אנחנו מדברים על הביטוי "או נושא משרה הממלא תפקיד בהם".

מנחם בן-ששון: נכון.

מנחם בן-ששון: לא נכניס את זה אלא אם כן יסתבר לי שנשתרשו הרגלים.

אייל זנדברג: אולי אפשר להביא כבר עכשיו דוגמאות.

אייל זנדברג: אני מנסה לברר מהו המידע העודף.

אייל זנדברג: הרי הסקירה יכולה להביא חמש דוגמאות ואפשר להביא חמישים דוגמאות.

אייל זנדברג: ברור שהיום במצב הנוהג, הדבר הזה קיים.

מנחם בן-ששון: השאלה אם יש אלפיים או יש מאתיים.

דב רבינוביץ: אם זה המצב הקיים, הוא נוהג על פי היסוד הקיים שהנוסח שלו כאן.

דב רבינוביץ: זאת אומרת, חוק היסוד הקיים מאפשר לו.

אייל זנדברג: היום אין שום התייחסות לדבר הזה.

אייל זנדברג: היום אין מגבלות על המחוקק שהוא קובע מי יחוקק משנה.

אייל זנדברג: המחוקק יכול לקבוע שאדם פרטי.

אייל זנדברג: יש הגיון חקיקתי ויש הגיון של הכנסת.

אייל זנדברג: היום אין מגבלות על הדבר.

דב רבינוביץ: סעיף ב' הוא לא מתוך חוק היסוד הקיים?

אייל זנדברג: יש הסדרים אם השר קיבל את הסמכות, האם הוא יכול להעביר אותה הלאה, אבל מלכתחילה הכנסת היא ריבונית.

יצחק לוי: כפי שאמר היושב-ראש חשוב כאן גם המספר אבל חשוב גם העומס.

יצחק לוי: גם אם המספר הוא קטן, חשוב העומס שהוא מטיל על השר.

יצחק לוי: לא נכריע בזה.

יהודית קורן: חוץ מסעיף אחד לחוק החברות, בתחום הציבורי יש איזושהי הגדרה למונח נושא משרה?

אייל זנדברג: אני מניח שבחיקוקים מחיקוקים שונים יכול להיות שיש אבל הרעיון של נושא משרה או ממלא תפקיד, אלה שני מושגים שחשבנו שיחד הם מכילים הכל.

אייל זנדברג: הכוונה היא לכל אדם שממלא איזשהו תפקיד ונושא משרה נשמע כמישהו שאולי נבחר וממונה, ובעל תפקיד זה מושג כוללני יותר.

אייל זנדברג: לכאורה אפשר להתייחס לבעל תפקיד בלבד ונושא המשרה אולי פותר את הבעיה כאשר מדובר למשל על יושב-ראש הכנסת שקובע כללים לפי חוק הספרים.

אייל זנדברג: יש לו סמכות מוזרה.

אייל זנדברג: או מבקר המדינה.

אייל זנדברג: האם לומר שהוא בעל תפקיד?

אייל זנדברג: נושא משרה, אני חושב שזה מתייחס לאנשים שהם גם נבחרים או ממונים אבל הם בראש הפירמידה.

אייל זנדברג: את רומזת לכך שהכפילות כאן מיותרת?

יהודית קורן: לא.

יהודית קורן: ההגדרה רחבה.

מנחם בן-ששון: נתקלת בבעיה בחוק החברות למשל?

יהודית קורן: המונח רחב מאוד בכוונה כדי להטיל חובות מסוימות.

יהודית קורן: כאן הרוחב הזה מעניק סמכויות.

אייל זנדברג: הוא לא מעניק סמכויות אלא הוא מעניק סמכות לכנסת.

אייל זנדברג: הוא מעניק לכנסת את האפשרות ולשיטת הרב לוי לא ראוי בחוקה להגדיר מהו נושא משרה, ושנית, בהקשר הזה, יתכן שלמשרה פלונית זה יהיה מנכ"ל ובהקשר אחר זה יהיה סמנכ"ל לצורך משהו או אפילו בעל תפקיד ביחידת סמך כמו מנהל הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

אייל זנדברג: אני לוקח דוגמאות קצת מוזרות אבל הלשכה המרכזית היא יחידת סמך והיא לא רשות עצמאית.

אייל זנדברג: עדיין יכול להיות שירצו שהוא יתקין איזה שהם כללים.

מנחם בן-ששון: שאלתה של עורכת-דין קורן במקומה אבל לא זה המקום לתקן את זה.

מנחם בן-ששון: אני חושב שצריך לבקש מהמחוקק או מהחברים והחברות שעוזרים לו שיחוקק את זה ויגדיר את זה.

יצחק לוי: הנגיד הוא נושא משרה.

יצחק לוי: אז אני צריך את זה בשביל הנגיד.

אייל זנדברג: ההערה אמרה שנושא משרה יכול להיות גם מישהו מאוד זוטר במערכת.

יצחק לוי: לגבי הוויכוח הקודם, הוא למשל נכנס בגרסה ב'.

מנחם בן-ששון: כן.

אייל זנדברג: אני מניח שאפשר היום לפרש שרשות שלטונית זה גם האורגנים שהם האורגנים של הרשות והנגיד אל מול בנק ישראל זה לא כמו מנכ"ל משרד אל מול המשרד.

אייל זנדברג: השר הוא האורגן של המשרד.

יצחק לוי: זה עניין של פרשנות.

מנחם בן-ששון: נשאיר את גרסה ב'.

מנחם בן-ששון: שינינו קצת ב-א'.

מנחם בן-ששון: את סיפא של גרסה ב' אני רוצה לבדוק.

מנחם בן-ששון: אני לא רוצה אותה, הרב לוי רוצה אותה ובטח בסוף יהיה כמו שהרב לוי ביקש.

אייל זנדברג: חוק ככל שיסמיך רשות מרשויות השלטון.

אייל זנדברג: כאן למען הבהירות עדיף לכלול ולהבהיר שגם רשות מקומית יכולה.

אייל זנדברג: גוף או רשות, נושא משרה וממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות.

אייל זנדברג: גרסה ד' מתייתרת לאור מה שהוחלט בסעיף א'.

אייל זנדברג: לקראת הסיפא "לשם ביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה של החוק".

אייל זנדברג: כאשר נגיע בהמשך לעניין הפיקוח, ויכול להיות שהגמישות שהוועדה הותירה כרגע להסמיך מחוקקי משנה שהם לא השרים אלא הם בעלי תפקיד זוטרים יותר, יכול להיות שאיזון לדבר הזה יימצא בסעיף הפיקוח הפרלמנטרי.

יצחק לוי: לא הבנתי למה גרסה ד' מתייתרת.

אייל זנדברג: כי בסעיף קטן (א) שנדון בישיבה הקודמת הוחלט שהוא בעצם מדבר על תקנות ותקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק באמצעות פועל תחיקתי.

יצחק לוי: זה כולל הכל.

מנחם בן-ששון: כך אמרנו.

מנחם בן-ששון: גם מחקנו את זה.

אייל זנדברג: ההנחה של גרסה ד' הייתה שאם מדובר על חקיקת משנה אבל עדיין ירצו לשמר את המושגים המקובלים, יהיה בדרך של תקנות וכן הלאה.

אייל זנדברג: אם התקנות לא נזכרות שם, עדיין אפשר לקחת משהו מגרסה ד'.

יצחק לוי: אנחנו לא מבטלים את החקיקה שיש לנו היום, את חקיקת המשנה.

אייל זנדברג: לא.

אייל זנדברג: תקנות, צו וכללים, אם הם מקיימים את המאפיין שהם בני פועל תחיקתי, שמם אינו רלוונטי.

אייל זנדברג: צריך להבהיר לוועדה שהשימוש במונח תקנות בסעיף 9(א) בלבד, בלי להתייחס לכללים, צווים וכן הלאה, וההוראות האחרות של הסעיפים האלה בחוקה יתייחסו לתקנות, זה יעורר שאלה פרשנית שאני חושב שתיפתר בקלות, איך אפשר לכנות את כללי הרשות השנייה כללים ולא תקנות.

אייל זנדברג: לכאורה זה עניין של השם.

אייל זנדברג: אני לא חושב שזה יפגע בסמכות אבל זה יעורר בעיה של צורך בהנחיה שמבהירה שהשם אינו רלוונטי.

יצחק לוי: השם גם היום לא רלוונטי.

אייל זנדברג: היום זה לא מעוגן בחוק יסוד.

יצחק לוי: זה לא אומר שתקנה או צו או הוראה זה על משקל אחר.

אייל זנדברג: הוראת מינהל, כן.

יצחק לוי: אבל צו ותקנה זה אותו הדבר.

מנחם בן-ששון: המהות קובעת.

אייל זנדברג: אלא שהשם החדש שיהיה בחוקה, יכול לעורר שאלה האם החוקה דיברה כבר על תקנות וידעה שיש כללים, מדוע היא לא אמרה תקנות, כללים וכל הוראה אחרת.

מנחם בן-ששון: היא לא אמרה משום שהיא רוצה להבהיר את רצונה שניישר את המושגים ונפסיק לאט לאט להשתמש במושגים האחרים.

מנחם בן-ששון: לאט לאט נתיישר לשימוש במושג תקנות, אבל עד שזה לא יהיה, הכל כשר.

מנחם בן-ששון: בעתיד נסחי החוק יגהצו את הדברים וכל פעם כאשר יגיע אלינו חוק או הגדרות חוקתיות אחרות, אנשים ישתמשו יותר ויותר במושג תקנות ופחות במושג הוראות.

אייל זנדברג: בעצם מנסים לצבוע באמצעות השם.

אייל זנדברג: זה לא במובן ששתיהן מחייבות, ששתיהן בנות תוקף, ואני לא חושב שיש הבדל בתוקף ביניהם.

אייל זנדברג: הכללים לא כפופים לתקנות.

מנחם בן-ששון: מי הגוף המתקין אחרי שיש לך רק שני גופים?

אייל זנדברג: בדרך כלל כללים, מייחדים את המושג כללים לחקיקת משנה שמותקנת בידי גוף סטטוטורי שהוא לא שר, תקנות זה בידי שר ממש, וצווים זה כבר משהו אחר.

מנחם בן-ששון: המושגים הם מושגים של ניסוחי חוק והשאלה היא השאלה המהותית.

אייל זנדברג: הרב לוי שאל למה גרסה ד' מיותרת.

אייל זנדברג: היא לא בהכרח מיותרת.

אייל זנדברג: אפשר לשייר משהו מתוכה ולומר להתקין תקנות, כללים, צווים או הוראות בשם אחר שהם לא פועל תחיקתי.

אייל זנדברג: אפשר היה לומר את זה ואז השמות נשארים.

מנחם בן-ששון: אני לא רוצה.

מנחם בן-ששון: בשאיפה נוח לי בכינוס לתוך הגדרות מדויקות.

מנחם בן-ששון: יכול להיות שתהיה לך כאן התוויה.

אייל זנדברג: אנחנו מגיעים אל הסיפא – "לשם ביצוע חוק ולעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק".

אייל זנדברג: כאן נדרשת הבהרה לגבי היחס בין חקיקת משנה לחקיקה ראשית.

אייל זנדברג: אני אזכיר שבפרק החקיקה בחוקה שכבר עברנו אותו, דובר על המדרג הנורמטיבי האמיתי שקובע שחקיקת משנה לא תסתור חוק ולא תסתור את החוקה.

אייל זנדברג: ההגיון הבריא אומר שמחוקק ראשי אמנם לא יכול לחרוג ממה שהמחוקק הסמיך אותו אלא שבאופן מפתיע – אבל כבר היו מקרים בעבר שגם הם חריגים מאוד – המחוקק עצמו קבע שחקיקת משנה מכוח החוק יכולה לסתור את החוק או בעצם לגבור או להיות במעמד שגובר על החוק.

דוד רותם: מי קבע את זה?

אייל זנדברג: הכנסת, כמו פיקוח על מצרכים ושירותים.

אייל זנדברג: המחוקק בעצם הסמיך את מחוקק המשנה אבל הוא הסמיך אותו גם לגבור על ההוראה של המחוקק עצמו.

אייל זנדברג: יש כאן איזשהו מעגל לוגי.

אייל זנדברג: אם המחוקק, אם הכנסת בחרה לעשות כן, מה הקושי?

אייל זנדברג: מה הבעיה עם זה?

אייל זנדברג: הקושי הוא בכל זאת קושי של מדרג נורמטיבי ושל פיקוח על חקיקת משנה.

אייל זנדברג: אני אומר את הדברים בקיצור כי הדברים הוזכרו בישיבה הקודמת אבל יש טעמים רבים לכך שהוראות שהן לא הוראות מינהל, שהן משנות את המצב המשפטי, שהן חלות על קבוצה בלתי מסוימת, על קבוצה גדולה של אזרחים, הוראות כאלה ייעשו בצורה מפוקחת וראוי שככל שהוראות כאלה אינן נעשות בידי המחוקק הראשי, מחוקק המשנה יתעסק בהסדרים משניים ולא בהסדרים ראשוניים.

אייל זנדברג: ההבחנה בין הסדרים משניים והסדרים ראשוניים היא הבחנה קשה אבל היא מוכרת והיא נוגעת לחשיבות ההסדרים, עד כמה זה נוגע לזכויות אדם, עד כמה זה מקיף, עד כמה זה מקיף בתחולה, עד כמה מדובר בפרטנות שאינה מתאימה לחוק או בנושאים עקרוניים וכן הלא והלאה מאפיינים.

אייל זנדברג: אני חושב שיחסית ברור לכל מי שמתבונן בחוק, שהוא יכול לומר שזה דבר רציני שהמחוקק צריך לטפל בו.

אייל זנדברג: מכאן שמחוקק המשנה, הגזרה שהחוקה והשיטה המשפטית היום עוד לפני החוקה מגדירה למחוקק המשנה, אלה הסדרים משניים בלבד.

אייל זנדברג: אם אלה הם הסדרים משניים, הם לא יכולים, הם לא צריכים לגבור על הסדרים ראשיים שקבועים בחוק אלא הם צריכים לפעול במסגרת החוק ולא בניגוד לחוק.

אייל זנדברג: מכאן שחקיקת משנה יכולה לפי הסיווג המקובל להיות אחת משלוש.

אייל זנדברג: היא יכולה להיות הוראות לביצוע החוק שאלה ההוראות הפשוטות.

אייל זנדברג: החוק קובע עיקרון או איזושהי הוראה כללית וחקיקת המשנה צריכה לפרט לפרטים.

אייל זנדברג: אלה הוראות שהן בביצוע החוק.

אייל זנדברג: חקיקת משנה יכולה להיות מחוץ לחוק וזה אומר שזה לא לביצוע הוראות שבחוק אבל המחוקק הסמיך את מחוקק המשנה להסדיר עוד עניין.

אייל זנדברג: יש צווים שמסדירים תחומי פעילות שלמים במשק החל מהקמה של הכור הגרעיני, הקמה ובנייה, וכלה בתחום המוסכים ובתווך משק החלב ומה שרק רוצים.

אייל זנדברג: זה לא לביצוע בדיוק של החוק, אלא זה נושא שהוא מעבר לחוק אבל הוא לא סותר את החוק.

אייל זנדברג: הקטגוריה השלישית של חקיקת המשנה היא שחקיקת משנה יכולה להיות בניגוד לחוק.

אייל זנדברג: זאת הדוגמה שהייתה פעם בחוק פיקוח על מצרכים, שירותים ובוטלה, שצו מכוח החוק יכול בעצם לגבור על הוראה בחוק.

אייל זנדברג: אני חוזר לסעיף 9(ב) לסיפא.

אייל זנדברג: השאלה אם החוקה רוצה להגביל את הכנסת כאשר היא מטילה את הכלים על מחוקק המשנה.

אייל זנדברג: לשם ביצוע החוק, זה פשיטה.

אייל זנדברג: זה הדבר הרגיל וזה באמת למה שחקיקת המשנה נועדה.

אייל זנדברג: לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק, זה נועד קודם כל לקבוצה שתיארתי כחקיקה מחוץ לחוק.

אייל זנדברג: זאת אומרת, זה לא חייב להיות לביצוע.

אייל זנדברג: אני לא רוצה שבית המשפט יבחן עתירות על כל חוק, האם ההסמכה הייתה בדיוק לביצוע או זה קצת מעבר לביצוע.

אייל זנדברג: צריכה להיות כאן גמישות.

אייל זנדברג: הכנסת רוצה להטיל תפקידים על מחוקק המשנה שהם מעבר לביצוע פרופר.

מנחם בן-ששון: חוקה מסדירה דברים ולא צריך לרוץ מיד לבית המשפט לשאול שאלות.

מנחם בן-ששון: באחד הדיונים הייתה שאלה למה הוזכר שמו של בית המשפט בהקשר של דיון בחוקה ואני אמרתי שהשאלה צריכה להיות לכתחילה ולא שאלות של בדיעבד.

אייל זנדברג: חזקה על המחוקק, על הכנסת, שידע לא להתפרק מסמכויותיו.

אייל זנדברג: אנחנו מגיעים לנקודה המשמעותית.

אייל זנדברג: ראשית, האם הוועדה סבורה שצריך לאפשר לכנסת לעתיד לבוא להסמיך מחוקק משנה להתקין תקנות בניגוד לחוק.

אייל זנדברג: כלומר, לגבור על חוק.

אייל זנדברג: אני מודה שאני נוקט כאן עמדה ואני חושב שהדבר יהיה לא נכון.

אייל זנדברג: אם זאת הכוונה, עדיין רוצים להשאיר גמישות ושההוראות לא יהיו רק לשם ביצוע כדי לא להיתפס לאיזו פלפלנות.

אייל זנדברג: אלה עניינים נוספים שלא סותרים את החוק אבל הם לא רק מפרטים את החוק.

דוד רותם: ההצעה להגשמת התכליות הקבועות כאן, היא ראויה כי היא בעצם מגבילה את זה.

מנחם בן-ששון: אך ורק לתכלית החוק.

מנחם בן-ששון: תשנה את החוק אם אתה רוצה, אבל אל תעשה את זה באמצעים.

דוד רותם: נכון, אל תביא לי מנכ"ל משרד שהוא ישנה חוק שאני קבעתי.

מנחם בן-ששון: הבנתי את התפיסה אלא שאני שואל את עצמי אם אני לא מגביל את הממשלה במקרה הזה.

אייל זנדברג: השאלה המהותית היא איפה שמים את הגבול.

מנחם בן-ששון: אני רוצה שתסבירו לי למה לא לתת את הגמישות בידי שר לבוא ולתקן תקנות שנוגדות חוק.

מנחם בן-ששון: אתה אומר שאם אתה ככנסת רוצה לאשר לו, תחוקק את החוק אחרת ואל תיתן בידיו את האפשרות הזאת.

דוד רותם: לא.

מנחם בן-ששון: הדילמה של היא דילמת הגמישות.

דוד רותם: החקיקה זה לא דבר שהוא דבר פשוט.

דוד רותם: בעצם המחוקק הראשי היא הכנסת והיא אמורה לחוקק.

דוד רותם: מכיוון שאנחנו לא יכולים לחוקק כל דבר ואנחנו מבזבזים יותר מדיי זמן על אישור צווים של רשויות מקומיות, כאשר מעלים את הקנס מ-132 שקלים ל-148 שקלים.

דוד רותם: לכן זה מגיע לידי אבסורד.

דוד רותם: אני אומר שהרשות המבצעת שזאת הממשלה, אני מעניק לה בחוק סמכויות להתקין תקנות אבל אני לא רוצה להעניק את אותן סמכויות לפקיד בדרג שלישי או רביעי.

מנחם בן-ששון: זה לא נתתי.

דוד רותם: ישבנו כאן לפני שבוע לגבי סמכויות היועץ המשפטי, אם להעביר אותן.

מנחם בן-ששון: השר לוי רצה אולי, אבל אני ביקשתי שלא והשארנו על זה כוכבית לבדוק.

דוד רותם: לכן אני אומר שאנחנו צריכים להקפיד שחקיקת המשנה תהיה באמת בידי מי שאנחנו מחליטים לתת ולא להעביר אותה עוד ועוד ועוד.

דוד רותם: לא יכול להיות שאנחנו נחוקק חוק ונאפשר לשר או לכל רשות מבצעת אחרת כי אחרת למה אנחנו מחוקקים את החוק?

יצחק לוי: זה ברור.

יצחק לוי: לזה אני מסכים.

דוד רותם: למה אנחנו צריכים לחוקק את החוק?

דוד רותם: בוא נתפרק לחלוטין.

דוד רותם: נחליט שהרשות המבצעת היא גם זו שמחוקקת.

מנחם בן-ששון: אני כשר צריך את זה.

דוד רותם: אין לך שום בעיה.

דוד רותם: ביום שני לא יהיה לך זמן לחוקק את זה, אבל ביום שלישי-רביעי כן תחוקק את זה.

אייל זנדברג: השר צריך להסתכל על מה שכתוב בחוק.

מנחם בן-ששון: אין לי ספק שברמה העקרונית אתם צודקים.

מנחם בן-ששון: אני מנסה לחפש את המקרה שבו שר בממשלה רוצה לעשות דבר מסוים והוא מנוגד לחוק אבל בכל זאת הוא צריך לעשות אותו אבל אני בלמתי אותו.

מנחם בן-ששון: אני בכל זאת רוצה לחשוב על המקרה המסוים הזה שהייתי צריך ולא קיבלתי.

דוד רותם: אבל חוקה היא דבר שכל הזמן כובל ידיים.

מנחם בן-ששון: אני מסכים, אני לא מתווכח על העיקרון אלא אני מחפש את המקרה.

חמי אבנרי: זומנתי בעיקר לנושא של שלטון מקומי ואני רוצה להתייחס לזה עוד מעט גם בהקשר לסעיף הזה, אבל קודם כל לגבי ההערה של אייל והשאלה שלך.

חמי אבנרי: במקרה הבעייתי יותר שהוא בניגוד לחוק, נדמה לי שהחריג שבעבר היה מוכר והבעיה שעשו בו שימוש לרעה זה בשעת חירום.

חמי אבנרי: בתקנות לשעת חירום בהם השתמשו, הבעיה שהרחיבו את זה מאוד גם לפיקוח על המחירים.

חמי אבנרי: בהיבט של תקנות בניגוד לחוק, מה שלא כתוב כאן כרגע אבל כתוב בסעיף הבא שלגבי ענישה אפשר יהיה לעשות חריג.

חמי אבנרי: לעצם קביעת התקנות לשעת חירום, במקרה של שעת חירום, הרשות תסמיך.

מנחם בן-ששון: מה שאמרת קודם, שמעתי גם בקריאת הביניים ולזה התייחסתי באמירה חטופה.

מנחם בן-ששון: שעת חירום היא סוגייה בעייתית ושנית, היא אמורה להיות פרק בחוקה או לפחות סעיפים מסוימים מקובצים בחוקה משום שהיא החריג, הבוטה, ואתה צריך לשאול את עצמך איך אתה מבטא אותו.

מנחם בן-ששון: אם כך, אני מקבל את עמדתכם.

מנחם בן-ששון: חבל לי להתווכח.

מנחם בן-ששון: שכנעתם אותי.

מנחם בן-ששון: השאלה היא רק מה ההבדל בין הסגנונות.

חמי אבנרי: מחוץ לחוק, זה נושא הרבה יותר מרוכב כי גם ההגדרה שיש פה לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה מה זה בדיוק מפורש ומה זה הסמכה, זה נוגע גם לגבי עניינים אחרים.

חמי אבנרי: קלינגהופר במאמר על חקיקת משנה מדבר על כך שלפעמים נקבע במפורש, זה לא שכתוב במפורש את המלים מחוץ לחוק אלא די בכך שבעצם החוק אומר במפורש שרשות מוסמכת לטפל בעניין, לא רק להשתמש במילה ביצוע, ואפילו במקרים בהם אומרים לביצוע אבל החוק לא מסדיר, כדי לפתוח את הדלת לאותה רשות להסדיר את מה שהמחוקק לא הסדיר, לא בניגוד אלא מחוץ.

חמי אבנרי: לכן השאלה איך בדיוק תוגדר אותה הסמכה היא שאלה.

מנחם בן-ששון: היועץ המשפטי בדיוק בדרך להסביר את זה, את ההבדל בין שני הנוסחים, הנוסח למעלה והנוסח של המכון לדמוקרטיה.

אייל זנדברג: הנקודה הבעייתית ביותר היא לא ביצוע החוק שזה הדבר הפשוט אלא התווך בין בניגוד לחוק לבין ביצוע החוק.

מנחם בן-ששון: בניגוד החלטנו שלא.

אייל זנדברג: נכון.

אייל זנדברג: עכשיו אנחנו בקו הבעייתי יותר וכאן יש דוגמאות מדוגמאות שונות שלפעמים המחוקק מסדיר הסדרים והוא בעצם שולח למחוקק המשנה לא רק להשלים אותה בפרטים אלא להסדיר עוד נושא שנזכר בחוק, שנוגע לחוק, אבל חקיקת המשנה לא רק פורטת אותו.

אייל זנדברג: אפשר לנקוט בגישה מחמירה יותר, שהיא מחמירה עם הכנסת, אבל אולי יש לה גם תועלות, שאומרת שהמחוקק מסדיר תחום מסוים, רצוי שהוא יסדיר את כל העניינים החשובים הראשוניים והעקרוניים, והוא ישאיר באמת רק פרטים לביצוע בידי מחוקק המשנה.

אייל זנדברג: אם כך הדבר, הרי שלא צריך את הסיפא, אף לא אחת מהסיפא, לא בדרך של הגשמת תכליות ולא עניין אחר שנקבע בו.

איילת גאדי: אבל אגרות למשל לא נחשבות תקנות לביצוע.

אייל זנדברג: יהיה לנו סעיף נפרד לגבי אגרות, אבל נכון, יכול להיות שאת צודקת שגם כאן צריכה להיכנס הסמכה.

אייל זנדברג: יש סעיף נפרד אבל יכול להיות שגם כאן צריך לכלול את זה.

איילת גאדי: הסיפא לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק, המחוקק הראשי מעונין להסמיך את מחוקק המשנה לומר משהו שהוא מעבר לביצוע והוא קובע את זה בחוק הספציפי עצמו.

איילת גאדי: אני חושבת שזה ראוי.

מנחם בן-ששון: למה אני צריך את זה?

מנחם בן-ששון: זה ייקרא ביצוע החוק.

מנחם בן-ששון: אם המחוקק קבע במפורש שהשר יתקין תקנה.

אייל זנדברג: לא, המושג ביצוע הוא מושג צר יותר כפי שהוא קיים כאן.

אייל זנדברג: זה אומר פרטנות של הוראות שכבר קבועות בחוק.

אייל זנדברג: קבועה בחוק איזושהי נורמה וצריך לפרק אותה.

אייל זנדברג: המשרד להגנת הסביבה צריך לקבוע את רמת הדציבלים כי החוק קובע שאסור להרעיש בשעות כאלה וכאלה ברמה פוגעת ואז חקיקת המשנה אולי קובעת את הרמה.

אייל זנדברג: החוק קובע שכדי לקבל רישוי מסוים צריך להציג תעודות, והתקנות מסדירות מה הן התעודות ואיך אתה מציג אותן.

אייל זנדברג: החוק אומר שיש תחומים שהם פעילויות ומתן שירותים שהם מפוקחים, ואז הצו קובע את כל מנגנון הרישוי של אותו תחום פעילות כמו מוסכים וכן הלאה, זה לא לביצוע בדיוק.

אייל זנדברג: אי אפשר שכדי לבצע את החוק שאומר שיהיו שירותים שמפוקחים, הצו קובע מהו מוסך ומה ן התעודות ומהי ההסמכה, ואם יש עבר פלילי כן או לא.

אייל זנדברג: זה כבר לא לביצוע כאן אלא זה משהו שיש לו מעמד משל עצמו.

אייל זנדברג: השאלה אם רוצים את זה ואם צריך לאפשר את זה.

מנחם בן-ששון: אני חושב שצריך לאפשר.

מנחם בן-ששון: אני הייתי מנסח את זה עכשיו בהגדרה שלילית שאני לא אוהב אותה, אבל אולי זה פרט שאיננו סותר את מגמת החוק.

מנחם בן-ששון: אני צריך לצאת לוועדת הכנסת.

אייל זנדברג: לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק, המחוקק צריך לתת את דעתו .

אייל זנדברג: מרגע שהוא נתן את דעתו וכתב מפורשות, מותר לו ואין בעיה.

אייל זנדברג: הנוסח האחר להגשמת התכליות הקבועות בו מנסה לשים איזשהו סייג.

אייל זנדברג: הוא אומר שגם כאשר המחוקק נותן את הדעת – כך אני מבין את זה – הוא לא יכול לקבוע הסמכה בכל עניין שהוא וגם אם לא מדובר בהוראות לביצוע, חקיקת המשנה הזאת צריכה איכשהו להגשים את התכליות של החוק, היא באה לכיוון שהחוק מדבר עליו.

אייל זנדברג: היתרון הוא בכך שזה מצמצם את הגדר ומקרב אותה.

אייל זנדברג: החסרון הוא בכך שהמושג הוא לא מספיק ברור, כי מהי תכלית החוק, אנחנו מכירים אותה מההקשרים של פסקת ההגבלה ובית המשפט פחות נדרש לו בביקורת החוקתית אבל הוא מושג עמום.

אייל זנדברג: מהי תכלית החוק – תכליות החוק יכולות להיות רבות, יכול להיות בפרק אחד ככה ובפרק אחד אחרת.

יצחק לוי: בסופו של דבר אי אפשר להגיע להגדרה מאוד מדויקת.

יצחק לוי: אין אפשרות כזאת.

יצחק לוי: המחוקק, ברגע שהוא יחוקק, הוא יצטרך להתמודד עם הוראה החוקתית ולבחון את העניין.

יצחק לוי: אני חושב שההגדרה של הגשמת התכליות הקבועות היא הוראה מנחה למחוקק כאשר הוא מסמיך לומר שצריך לשים לב אם זה לתכלית הקבועה או לא לתכלית הקבועה, וגם הוראה למחוקק המשנה לא לחרוג מהתכליות הקבועות.

יצחק לוי: כמובן שאין לנו כאן אפשרות לבוא ולפרט איפה תהיינה מפורטות התכליות או מה הן התכליות, אבל זה לפחות מכניס את זה למסגרת מנחה.

אייל זנדברג: ניקח את הדוגמה של חוק הפיקוח.

אייל זנדברג: חוק הפיקוח, מטרתו, תכליתו – אני לא זוכר אם זה כתוב בחוק עצמו – להסדיר שירותים חיוניים שראויים לפיקוח והוא קובע שכל שירות יוכרז כשירות בר פיקוח והשרים הרלוונטיים יקבעו בצווים את הסדרתם של אותם שירותים ומוצרים.

אייל זנדברג: אז מוציאים צו בדבר הפעלה.

אייל זנדברג: יש צו של עשרה עמודים.

יצחק לוי: השר יצטרך להתלבט בזה ולחשוב האם הדבר הזה הוא לתכלית או לא.

אייל זנדברג: הכנסת.

אייל זנדברג: לא השר.

אייל זנדברג: הכנסת היא זו שקובעת את הסמכות.

יצחק לוי: לא, אם אתה כותב סמכות כללית ואחר כך בחקיקת המשנה השר יבוא ויכניס בתוך הסמכות הכללית הזאת את תקנות המוסכים, השר יצטרך להתמודד עם זה ואחר כך, אם זה לא ימצא חן בעיני מישהו, הוועדה תצטרך להתמודד עם זה.

אייל זנדברג: נדמה לי שהנקודה כאן היא מה הכנסת תוכל לעשות.

אייל זנדברג: מרגע שהכנסת תסמיך מפורשות את שר התעשייה להתקין תקנות בעניינים של מוסכים, תהיה לו סמכות להתקין את התקנות כל עוד הן לא סותרות את החוק.

אייל זנדברג: הוא לא יצטרך לבחון אם זה תואם את התכלית של החוק.

יצחק לוי: במקרה של פיקוח על מוצרים הכנסת תחוקק סעיף כללי והיא לא תציין מוצרים.

יצחק לוי: אני חושב שזה גם היום כך.

יצחק לוי: שר התעשייה יחליט שהלחם הוא מוצר בפיקוח ואגב ההחלטה הזאת הוא יכניס עוד 72 תקנות על בעלי המאפיות.

יצחק לוי: אנחנו נצטרך לבחון את זה.

יצחק לוי: הבג"ץ יבחן את זה.

יצחק לוי: הכנסת אמרה בסדר, כלומר, נתנה לו אפשרות לבחון איזה מוצרים.

יצחק לוי: הוא יצטרך לראות האם זה לתכלית הקבועה או לא וזה יצטרך להיבחן.

יצחק לוי: כלומר, אני לא רואה דרך אחרת להגדיר את זה בחוקה אלא אם יש לך הצעה.

אייל זנדברג: אני לא חולק.

אייל זנדברג: אני מצביע על הנפקות של הנוסח הזה.

אייל זנדברג: אתה מתייחס לשלב של מחוקק המשנה ואילו אני רוצה להפנות את אור הזרקורים למחוקק הראשי.

אייל זנדברג: המחוקק הראשי, כשהוא יקבע בחוק איך הוא מסמיך את מחוקק המשנה, הוא עצמו יצטרך להגביל את עצמו בתכליות הקבועות בו.

אייל זנדברג: השר פועל מכוח החוק מכל וכל.

יצחק לוי: זה צריך להיבחן בשתי רמות.

יצחק לוי: זה צריך להיבחן ברמת הכנסת ואחר כך ברמת מחוקק המשנה.

יצחק לוי: זה בסדר גמור.

יצחק לוי: אז אנחנו משיגים את העניין שלא תהיה שום חקיקת משנה שתסתור את ההוראות.

יצחק לוי: לפי דעתנו ולפי רוחב או צמצום דעתנו, בעת חקיקת החוק אנחנו ננסח ניסוח סעיף חקיקת המשנה הסמכה ולאחר מכן, מי שקובע יצטרך לבחון את זה.

יצחק לוי: כלומר, אם יש לך הצעה אחרת, אני חושב שהניסוח השני הוא מצמצם אבל הוא מנחה.

יצחק לוי: הוא משאיר גמישות ומנחה.

אייל זנדברג: אני מסכים שהוא מצמצם.

יצחק לוי: הוא מצמצם אבל לא מצמצם לגמרי.

יצחק לוי: כלומר, הוא מאפשר עדיין מספיק גמישות אבל יש בו הנחיה ברורה כאשר אנחנו אומרים שהכל צריך להיות לתכלית ביצוע החוק.

יצחק לוי: תכלית ביצוע החוק, זה לא אומר ביצוע החוק אלא תכלית ביצוע החוק.

אייל זנדברג: מבחינה לוגית יש פה סוג של מעגל כי מרגע שהחוק בחר להסמיך דבר מסוים, הרי הוא ביקש להשיג את התכלית באמצעות ההוראה הזאת ואז הבחינה של התכליות היא קצת מעגלית.

אייל זנדברג: הרי המחוקק קבע את ההוראה שמסמיכה את מחוקק המשנה וסימן שזו הייתה אחת מתכליותיו.

יצחק לוי: יש הנחיה.

דב רבינוביץ: אם אין הסמכה מפורשת בחוק, מחוקק המשנה לא יכול לחוקק את התקנות או להתקין את התקנות.

אייל זנדברג: זה נכון לעולם.

דב רבינוביץ: לא.

דב רבינוביץ: אתה כותב לשם ביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק.

דב רבינוביץ: לפי דעתי זה מצמצם יותר מאשר לשם ביצוע החוק או להגשמת התכליות הקבועות בו.

דב רבינוביץ: גם אם אתה לא מציין את זה במפורש, מחוקק המשנה יוכל.

אייל זנדברג: אתה מצביע על נקודה שבאמת ראויה לדיון.

אייל זנדברג: אם זאת המשמעות, זה ראוי לדיון נוסף כי לא כאן היה המוקד.

דב רבינוביץ: כך אני קורא את זה.

אייל זנדברג: אני מקבל את ההערה.

אייל זנדברג: לשם ביצוע החוק, אם אנחנו באמת מחברים את המשפטים ולא עושים את החיבור, או להגשמת תכליות הקבועות בו, יש כאן בעיה משני הכיוונים.

יצחק לוי: המחוקק לא מוגבל.

יצחק לוי: זה מאפשר הכל.

יצחק לוי: כלומר, המחוקק יכול לציין, יכול לא לציין, יכול לפרט, יכול לא לפרט, המחוקק יכול הכל.

אייל זנדברג: אם המחוקק לא קובע איזושהי הוראה, אין סמכות מכוח החוקה למחוקק המשנה להתקין תקנות לצורך תכליות החוק.

דב רבינוביץ: זה בסדר.

אייל זנדברג: ההערה שלך היא לא נכונה ואני חוזר בי מהקבלה שלה.

אייל זנדברג: עדיין המחוקק הראשי יצטרך לתת את הדעת וההגבלה היא על המחוקק הרשמי.

דב רבינוביץ: צריך להסמיך.

דב רבינוביץ: החוק יצטרך להסמיך אבל גם אם הוא לא מסמיך במפורש פעולה מסוימת, מחוקק המשנה יכול לחוקק תקנות בתחום הזה או להטיל תקנות בתחום הזה בתנאי שהן מגשימות את התכליות הקבועות בחוק.

יצחק לוי: אנחנו בסך הכל מסתובבים סביב שני עניינים.

יצחק לוי: פחות או יותר בתחילה דאגנו יותר לאפשרות שמחוקק המשנה יחרוג.

יצחק לוי: עכשיו אנחנו שמים את הפוקוס על המחוקק הראשי ולא על מחוקק המשנה, איך הוא יוכל להתנהג לפי הניסוחים האלה.

יצחק לוי: העניין, לאחר שנבדק במפורש, הוא מאוד מצמצם.

אייל זנדברג: כי זה לעניינים שהם מעבר לביצוע החוק.

אייל זנדברג: הטענה שההסמכה אכן תהיה מפורשת.

אייל זנדברג: לטעמי גם אם לא כתוב במפורש, הסמכה צריכה להיות ברורה.

יצחק לוי: מצד שני זה נותן אפשרות למחוקק לאפשר למחוקק המשנה לחרוג מהחוק.

אייל זנדברג: זאת הנקודה האחרונה.

יצחק לוי: אבל את זה אתה מאפשר לו.

יצחק לוי: מצד שני בניסוח השני שנראה קצת יותר פתוח, אבל הוא יותר ממוקד בענייני החוק.

אייל זנדברג: לדעתי שניהם משאירים את הפתח הזה וזאת הנקודה האחרונה שרציתי להציג.

יצחק לוי: לא, הצד השני סוגר אותו יותר כי הוא אומר שזה רק להגשמת התכליות הקבועות בחוק.

אייל זנדברג: אבל יכול להיות שלשם תכליות החוק צריך שחקיקת המשנה תגבור על החוק.

יצחק לוי: זה דבר לא הגיוני.

יצחק לוי: זה יכול להיות מאוד חריג ולא הגיוני.

יצחק לוי: כלומר, אם כך המחוקק ישים לבו לעניין ויחוקק כך שזה לא יסתור את החוק.

אייל זנדברג: אני מסכים שכך ראוי שיהיה אבל השאלה אם מבחינה פרשנית זה מונע את זה, אם המחוקק עצמו רצה שבעניין מסוים הוא מגיע למסקנה שבנסיבות מסוימות ראוי שהשר יתקין תקנות חורגות.

יצחק לוי: תוסיף, ובלבד שלא יסתור את החוק.

אייל זנדברג: בסדר.

אייל זנדברג: זאת נקודה לדיון.

אייל זנדברג: שני הנוסחים לדעתי סובלים את החשש הזה ואני חושב שאולי זאת פרשנות פחות סבירה ויש הוראה אחרת בחוקה, תהיה הוראה, שמדברת על הכפיפות של חקיקת משנה לחוק הראשי, אבל אם רוצים לסגור את זה לחלוטין, צריך להוסיף אולי איזושהי אמירה – ובלבד.

אייל זנדברג: אני לא בטוח שזה דרוש, אבל אני לא רואה את ההבדל בין הנוסחים כמשפיעים על הפתח הזה.

חמי אבנרי: אני חושב ששני הנוסחים לא מונעים את מה שבית המשפט יפריע לו למלא הוראות.

חמי אבנרי: אם נניח יקבעו חוק שיאמר שהמדינה מוסמכת להקים שירות ביטחון כללי או משרד החוץ ובחוק לא יהיה כתוב כלום אלא רק בסעיף 2 יאמר שאפשר לקבוע תקנות, בין אם יהיה כתוב בביצוע ובין אם יהיה כתוב תקנות להגשמת תכליות החוק, בשני המקרים האלה החוק הזה יוכל לאפשר למחוקק המשנה לעשות דברים שהם מעבר להסדרים אישיים.

חמי אבנרי: הניסיון והפתרון של זה בארצות-הברית היה הוראה אוסרת שאסרה לאצול סמכות חקיקה וגם שם זה לא עזר.

חמי אבנרי: אם רוצים לטפל בזה, צריך להתחיל להיכנס לעניין.

חמי אבנרי: קודם כל לפחות לציין כאן עניין של הסדרים אישיים שהוא קשה להגדרה, אבל לפחות מציינים אותו, כך שאפשר להתווכח עליו ואפשר לדון על הפרשנות שלו.

חמי אבנרי: בלי שמציינים את זה, משאירים את זה פתוח לגמרי גם לקביעת הסדרים ראשוניים.

יצחק לוי: מה זה הסדרים משנים?

חמי אבנרי: הסדרים משניים, הכוונה לדברים שהם באמת יותר מפורטים, שנוגעים יותר בהיבטים הטכניים, הפרוצודראליים, המקצועיים.

יצחק לוי: לפרט את זה בחוקה?

חמי אבנרי: לא, רק לקבוע שאי אפשר לחוקק חקיקת משנה להסדרים ראשוניים.

יצחק לוי: יש לך הגדרה של הסדר ראשוני והסדר משני?

חמי אבנרי: על זה יש כתיבה מכאן ועד להודעה חדשה, אבל אם מתעלמים מזה, משאירים את זה לגמרי פתוח.

יצחק לוי: מה רצית לומר לגבי רשויות מקומיות?

חמי אבנרי: לגבי רשויות מקומיות, יש כאן רמה אידיאלית ורמה כרגע לפי המציאות הנוכחית.

חמי אבנרי: הרמה האידיאלית צריכה דיון שלם על מה מעמד הרשויות המקומיות, ואם משווים את זה לארצות-הברית, זאת לא השאלה רק של חקיקת המשנה של הרשויות המקומיות אלא בכלל המעמד השלטוני שלהן.

יצחק לוי: לדעתי יש עכשיו חוק כזה בו.

חמי אבנרי: החוק הזה הוא לא חוק חוקתי.

חמי אבנרי: הוא לא נוגע בכלל בהיבט החוקתי.

חמי אבנרי: בארצות-הברית יש בהרבה מאוד חוקות שם קביעה שחקיקה מוניציפאלית יכולה לגבור על חקיקה מדינתית אבל זה דיון שלם שמשליך גם לפה ונוגע בשאלת המעמד השלטוני של הרשויות המקומיות.

חמי אבנרי: זה ברמת הידיעה.

חמי אבנרי: היום חוקי עזר למעשה מקבלים הסמכה מכוח פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות להסדיר נושאים שהם בעצם מחוץ לחוק כי הכנסת רק הגדירה שזה הנושא – דיור, תחבורה וכולי, רשימה ארוכה של נושאים - בלי לקבוע בהם בכלל הסדרים ראשוניים והסמיכו את הרשויות המקומיות לטפל בעניינים.

חמי אבנרי: למעשה מבחינה עובדתית זה אומר שהרשויות המקומיות עושות הסדרים ראשוניים.

חמי אבנרי: השאלה אם זה רצוי או לא, זאת כבר שאלה אחרת.

חמי אבנרי: אני חושב שזה רצוי כי אני דמוקרט.

יצחק לוי: השאלה אם זה קשור לפרק הזה של החוקה.

יצחק לוי: השאלה אם זה לא קשור לפרק של רשויות השלטון.

חמי אבנרי: אז צריך להפריד את חקיקת השלטון המקומי מחקיקת משנה אחרת.

יצחק לוי: אנחנו קודם כל צריכים להגדיר איזו רמה של הפרדה אנחנו רוצים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, איזו אוטונומיה רוצים לתת לשלטון המקומי, ואני חושב שזה לא נוגע לפרק הזה.

חמי אבנרי: כדי לומר שזה לא נוגע, בעצם צריך להוציא מכאן את הרשויות המקומיות.

יצחק לוי: לא, אנחנו לא נוציא כאן כלום כי אנחנו לא מציינים כאן את הרשויות המקומיות בצורה מפורטת.

אייל זנדברג: יושב-ראש הוועדה אמר הבוקר שבסעיף ב' שאנחנו עוסקים – רשות מקומית, גוף או רשות וכולי.

חמי אבנרי: הכוונה כן הייתה להכניס את חוקי העזר היום תחת המעטפת הכללית של חקיקת משנה.

חמי אבנרי: אז זה מצריך דיון בפני עצמו.

יצחק לוי: אתה צריך לרשום לפניך שבפרק הרשויות המקומיות נחזור לדון בזה.

יצחק לוי: כלומר, נצטרך לחזור לסעיף הזה ולראות.

חמי אבנרי: ואז אתה עושה הפרדה בין נושאי חקיקה.

יצחק לוי: אנחנו נראה את זה.

יצחק לוי: נבחן את זה אז.

יצחק לוי: אני רוצה לסכם את הדיון בנקודה הזאת.

יצחק לוי: אני חושב שאנחנו רואים ששני הניסוחים המוצעים כאן, בעצם בשניהם יש את אותה חולשה והחולשה היא שאנחנו לא סוגרים באופן הרמטי את היכולת לבוא ולתקן תקנות שהן סותרות את החוק.

יצחק לוי: לכן כדאי להוסיף.

יצחק לוי: אני מעדיף את הנוסח של הגשמת התכליות הקבועות שלדעתי הוא יותר מכוון את המחוקק, אבל אולי כדאי להוסיף את ובלבד שלא יסתור את הוראות החוק.

אייל זנדברג: במדרג הנורמטיבי כבר קיימת הוראה ולכאורה מכוח ההוראה ההיא, בית המשפט או הכנסת שתבחן את סמכויותיה ישוו בין הסעיפים.

אייל זנדברג: היחס בין הסעיפים יכול להוביל לכך שהמדרג הנורמטיבי גובר על סעיף 9(ב) והוא יכול גם להגיע למסקנה אחרת.

אייל זנדברג: דברים מפורשים כאן יכולים למנוע אי-בהירות יותר מכל דבר אחר.

אייל זנדברג: עניין ההסדרים הראשוניים והמשניים שעורך-דין אבנרי העיר עליהם, הבעיה היא בעיה.

אייל זנדברג: כפי שנאמר, מקלינגהופר דרך חשין ועד הכותבים היום באקדמיה בעניין אין הגדרה ברורה של הדבר.

אייל זנדברג: אני לא חושב שגם החוקה תוכל לתת מענה להבחנה.

אייל זנדברג: אולי ההוראות האלה מעט יצמצמו ויחייבו את המחוקק ואולי מבחינתה של הכנסת.

דב רבינוביץ: הסעיף הזה מתייחס למעשה לשני דיונים נפרדים, גם לתקנות בניגוד לחוק וגם לתקנות מחוץ לחוק.

דב רבינוביץ: לטעמי כל אחד מהנושאים הוא כל כך כבד שראוי לעשות אותו סעיף נפרד ולחשוב איך להתייחס אליו.

יצחק לוי: אנחנו כרגע נותנים הסמכה למחוקק במה להסמיך ואנחנו רוצים לשים את הגבולות.

יצחק לוי: אנחנו לא רוצים להסמיך תקנות בניגוד לחוק אלא אנחנו רוצים להסמיך הגמשה גם אם התקנה איננה ממש מפורשת אבל היא לתכלית.

יצחק לוי: יכול להיות שצריך פירוט נוסף.

יצחק לוי: אני חושב שבחוקה לא כדאי לפרט כל כך הרבה.

יצחק לוי: אנחנו סיימנו את הישיבה ואני נועל אותה.

יצחק לוי: אני מודה לכם.