ועדת החוקה, חוק ומשפט, כנסת 17, פרוטוקול מספר 394, 2007-12-26 09:00

מנחם בן-ששון: אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט.

מנחם בן-ששון: הדיון הוא דיון חוקתי אבל מפאת אופיו, אפילו אם חברי הכנסת לא יוכלו להישאר במשך כל הדיון, אני אשתדל לסיים את הדיון בשעה 11:00 ולא אפסיק אותו אפילו אם חברי הכנסת נאלצים לצאת.

אייל זנדברג: בוקר טוב.

אייל זנדברג: בישיבה הקודמת הוועדה סיימה לדון במה שמופיע כסעיף 5, חקיקה תקציבית, ולפני שנגיע לנושא של חקיקת משנה אנחנו בסעיף 7 שכותרתו נוסח משולב או נוסח חדש ונוסח משולב.

אייל זנדברג: הסעיף הזה עוסק בסוגיה לכאורה נידחת אך בעלת חשיבות של קביעת נוסח מחייב של חוקים שלא בדרך הרגילה של שלוש קריאות בכנסת ומכאן החשיבות של האזכור החוקתי שלו.

אייל זנדברג: כיום קובע סעיף 16 לפקודת סדרי השלטון והמשפט את המנגנון בו קובעים נוסח מחייב באחת משתיים: או נוסח חדש או נוסח משולב.

אייל זנדברג: לפני שאני אומר מה ההבדל בין השניים, המנגנון הוא כזה שהיוזמה באה מצד השר, והאישור, ההליך והבירורים נעשים בוועדה של הכנסת.

אייל זנדברג: במקרים שזה קורה, לא מדובר בהליך חקיקה רגיל של שלוש קריאות של המליאה.

יצחק לוי: אבל זה לא חייב להגיע לכנסת.

יצחק לוי: יש תקנות שאפשר להתקין בלי הכנסת.

אייל זנדברג: אנחנו לא עוסקים כרגע בחקיקת משנה.

אייל זנדברג: אנחנו עוסקים בשאלה של נוסח חדש או נוסח משולב, שזה נושאו של סעיף 16 לפקודת סדרי השלטון והמשפט.

אייל זנדברג: נוסח חדש, כשמו כן הוא, הוא ניסוח מחדש של חוקים או פקודות שהיו קיימות ערב הקמת המדינה כאשר המטרה העיקרית היא כיוון שהמשפט המנדטורי, משפט שנהג בארץ ערב הקמת המדינה, הפך להיות חלק מהדין הישראלי בשינויים מסוימים.

אייל זנדברג: הנוסחים המחייבים הם הנוסחים האנגלים ובחלוף השנים לפעמים רצו לייצר נוסח חדש וברור שיהיה גם נוסח מחייב כדי למנוע מחלוקות, אי-בהירויות, כדי להפנים את כל ההתאמות שאולי לא תמיד היו כתובות עלי ספר, וזה הרעיון של נוסח חדש שהוא גם מתפרסם או התפרסם בעבר בחוברת נפרדת שהבאתי לכאן רק כדי להרשים מהצבע הוורוד והיפה שלה שבשנים מסוימות של המדינה הייתה סדרה נפרדת בתוך רשומות של פרסומים של נוסח חדש.

אייל זנדברג: אנחנו אולי נשמע אחר כך מנציגת משרד המשפטים שאמונה על כך, אבל הפרקטיקה הזאת שנהגה, הייתה מאוד נפוצה בשנים המוקדמות יותר להקמת המדינה, אבל היא הצטמצמה עד שנות ה-90 ונדמה לי שהנוסחים החדשים האחרונים נעשו מתי שהוא במהלך מחצית שנות ה-90, אפשר לומר סוף המאה הקודמת.

מנחם בן-ששון: השאלה שלי היא עד כמה זה חיוני שזה יהיה בחוקה.

מנחם בן-ששון: אני מבין שזה חיוני.

אייל זנדברג: נתתי את הדוגמה כדי שיבינו אם זה חיוני או לא חיוני ויכולה להיות מחלוקת קטנה בעניין.

מנחם בן-ששון: האמת היא שכל הנוכחים כאן בטח יודעים במה מדובר כי הם אנשי משפט מובהקים.

אייל זנדברג: לנוסח חדש יש מטרה אחת.

אייל זנדברג: הוא עוסק בפקודות מנדטוריות, אם לומר את זה בצורה יותר פשוטה.

אייל זנדברג: הוא לוקח ומלביש את הנוסח האנגלי בנוסח עברי מתוקן ומחייב.

אייל זנדברג: כיוון שפקודת סדרי שלטון ומשפט, הדין היום קובע שהנוסח החדש הוא נוסח מחייב, הרי שבעצם יש כאן אלמנט של חקיקה או מסלול שהוא עוקף לא במובן הנגטיבי אלא במובן שהוא אחר מהחקיקה הרגילה.

אייל זנדברג: אף על פי שנוסח חדש לא אמור ליצור שינויים מהותיים בנוסח למעט שינויים שנובעים מהקמת המדינה וכן הלאה, גם אם היה שינוי כזה, ולפעמים על קוצו של יוד יכול להיווצר שינוי, הנוסח כפי שגובש הוא המחייב ואין עוררין עליו, גם אם בדיעבד יסתבר שבעצם היה שינוי מהותי שלא התכוונו לו או שהתכוונו לו ולכאורה הוא לא בסמכות וכן הלאה.

יצחק לוי: איך מאושר נוסח חדש?

אייל זנדברג: נוסח חדש מאושר בוועדת החוקה.

יצחק לוי: ללא קריאות.

אייל זנדברג: ללא קריאות.

אייל זנדברג: הנוסח המשולב דומה כאשר במתכונת שלו גם הוא ללא קריאות.

אייל זנדברג: לפי סעיף 16: "ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת תדון בהצעות שהובאו לפניה לפי סעיף זה ותקבע כל נוסח חדש וכל נוסח משולב והם יפורסמו ברשומות בחתימת שר המשפטים תוך המועד שקבע.

אייל זנדברג: משנתפרסם נוסח, יהיה הוא מיום הפרסום החוק המחייב ולא יהיה עוד תוקף לכל נוסח אחר של אותו חוק ולא תשמע טענה שהנוסח משנה מתוכנו של החוק המקורי".

מנחם בן-ששון: אין הנחה או משהו כזה?

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, אפשר לעשות את זה בהצבעה?

אייל זנדברג: חזקה על הכנסת שלא תעשה מעשה כלשהו, בוודאי לא מעשה כל כך מורכב ורגיש של חקיקה, באופן מיידי.

מנחם בן-ששון: אם אתה אומר שהפרוצדורה היא פרוצדורה כזאת, אז עושים זאת בהצבעה.

אייל זנדברג: אם השאלה היא לגבי דרישת קוורום, התשובה היא שאין.

אייל זנדברג: כמו בהליך חקיקה רגיל.

אייל זנדברג: גם הליך חקיקה רגיל יכול לעבור.

יצחק לוי: מדובר בסעיף חדש?

אייל זנדברג: לא, מדובר בסעיף מאוד מאוד ותיק בפקודת סדרי השלטון והמשפט שפורסם בעיתון הרשמי וזאת בעצם הפקודה הראשונה שגם היא דרך אגב, עד כמה שאני זוכר, כבר עצמה רטרואקטיבית כי היא הוחלה ממועד ההכרזה על הקמת המדינה.

אייל זנדברג: אלה היסודות.

אייל זנדברג: פקודת סדרי המשפט הייתה בעצם הטקסט, לא אומר החוקתי אבל המכונן של סדרי המשפט, של אותם דברים בהם אנחנו עוסקים כאן ושאורם אנחנו פועלים קרוב ל-60 שנים.

אייל זנדברג: היא קיימת, מכוחה פעלו, נוסחים משולבים שאתם מכירים מחוקים שונים שרואים לפי הסוגריים המרובעים שכתוב בהם נוסח חדש או נוסח משולב, קיימים לאורך השנים.

אייל זנדברג: אני שוב מדגיש שנוסח חדש, הפסיקו את הפרקטיקה אבל הפרוצדורה קיימת.

יצחק לוי: נוסח משולב זה כאשר בעצם ניסחנו מחדש את כל חוק הביטוח הלאומי.

מנחם בן-ששון: אם עשית חקיקה חדשה, היית צריך אישור של הכנסת.

יצחק לוי: היו מאה תיקונים שהתקבלו בכנסת ואז החליטו לעשות נוסח משולב.

אייל זנדברג: נוסח משולב, לפי הסעיף של החוק עצמו, לא חייב לבוא למליאה, ויתקנו אותי אם אני טועה.

אייל זנדברג: הנוסח המשולב הוא באמת משלב תיקונים שנעשו לאורך השנים.

יצחק לוי: כבר עשינו את זה.

אייל זנדברג: הרבה פעמים.

אייל זנדברג: עשו זאת פעמים רבות.

אייל זנדברג: נוסח משולב יכול לשלב גם נוסחים מנדטוריים אבל זאת לא מטרתו העיקרית.

אייל זנדברג: מטרתו בעצם להבהיר את הדין ולעשות האחדות באותם מצבים בהם לאורך השנים יש יותר מדי טלאים.

אייל זנדברג: יש מדינות בהן גם אם זה לא נקבע כנוסח רשמי, הפרלמנט מפרסם כל תיקון של חוק ומשלב אותו בחוק הקיים.

אייל זנדברג: בישראל בעצם גם השילובים הפשוטים היום, שהם לא נוסח משולב, נעשים על ידי גורמים עסקיים.

אייל זנדברג: בוודאי ובוודאי שחיקוקים שעומדים בפני עצמם וצריך לשלב אותם, והיום יש תחומים כמו סדר הדין הפלילי, והפנו את תשומת לבי שנעשה, חיקוקים חיקוקים, כל חוק עומד בנפרד, ובעצם יש לעשות מעין קודיפיקציה.

אייל זנדברג: זה נוסח משולב.

יצחק לוי: התוקף שלו כמו כל החוקים.

אייל זנדברג: אמת.

קריאה: אם אני לא טועה, זה החוק הראשון שלנו.

יצחק לוי: אפשר לשנות בשלוש קריאות.

אייל זנדברג: כן, זה חוק.

אייל זנדברג: צריך לזכור שבימי ראשית המדינה הפקודות הראשונות נקראות פקודות למרות שהן כבר חוקים.

אייל זנדברג: זה ההסדר הקיים היום בחוק ובהסדר הזה, מכוחו, מוציאים נוסחים חדשים ונוסחים משולבים.

אייל זנדברג: שואלים למה זה צריך להיות כלול בחוקה.

אייל זנדברג: הטעם הראשון והברור הוא שככל שמתאפשר לקבוע נוסח מחייב שתוקפו כחוק ואין עוררין עליו והוא לא נקבע בשלוש קריאות במליאה, זאת סתירה.

מנחם בן-ששון: זה ברור וזאת שאלה מיותרת.

אייל זנדברג: איפה יכול להיות בכל זאת איזשהו ספק לטעמי – בהבדל בין נוסח משולב ונוסח חדש.

אייל זנדברג: נוסח משולב, לעולם מדינה תצטרך לשלב חוקים או יכול שתצטרך וזה הגיוני.

אייל זנדברג: נוסח חדש, ככל שהוא בא להתקין בשפה העברית ובנוסח ברור פקודות מנדטוריות, ואני קורא שוב בסעיף 16(א) לפקודת סדרי שלטון ומשפט האומר ש"שר המשפטים רשאי לפרסם הצעת נוסח חדש של כל חוק או חלק של חוק לרבות דבר המלך במועצה שהיה קיים בארץ ישראל ערב הקמת המדינה ואשר עודנו בר תוקף במדינה.

אייל זנדברג: נוסח חדש יחיל את כל השינויים הנובעים מהקמת המדינה ורשויותיה וכל השינויים שחלו באותו חוק מכוח חקיקה לאחר הקמת המדינה".

אייל זנדברג: זאת אומרת, הוא גם מתאים לעצם הקמת המדינה וגם אם חלו שינויים, הוא מפנים אותם.

אייל זנדברג: נשאלת השאלה האם עולה הצורך בפני שר המשפטים או בפני ועדת הכנסת וסבורים שהגיע הזמן להתקין נוסח חדש לפקודה מנדטורית, האם לא ראוי - בחלוף 60 שנה ולאור המשמעות הסמלית ובוודאי המעשית – שהכנסת תתכנס ותחוקק מחדש את החוק, זאת אומרת, תדון באופן מהותי האם לא ראוי לשנות את ההסדרים ולא תסתפק בהתאמות לשוניות ותרגומים של חוק שהוא בעצם חוק אנגלי, שנחקק פה לא על ידי מדינת ישראל הריבונית.

אייל זנדברג: נוסח חדש לוקח חוק שלא נחקק על ידי מוסד ריבוני של מדינת ישראל ובדרך ניסוחית לשונית הופך אותו לחוק תקף.

מנחם בן-ששון: אם יש לנו חקיקה מנדטורית, ויש לנו עדיין חקיקה מנדטורית אפילו בדברים מאוד רגישים כמו הוראות שעה בענייני ביטחון או מצב חירום, אולי מן הדין שבכל זאת נאמר משהו בחוקה על הזיקה שבין שינוי חקיקה כזו לבין דרך חקיקה אחרת?

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, באותו סעיף.

אייל זנדברג: אתה מתכוון לכך שצריך לומר משהו על תוקפם של הדינים האלה בלי שייערך בהם שינוי?

מנחם בן-ששון: לא.

מנחם בן-ששון: מבחינתי אין צורך בשינוי, אבל לסגור מעטפת.

מנחם בן-ששון: לא הייתי רוצה לומר איך זה נעשה מבחינה זאת שזה ייעשה בחוק, אבל חוסר המודעות יכול לגרום לכך שאנחנו ניתקל בבעיה כאשר נבוא לחוקק חוקים על דרך הפיכתה של חקיקה מנדטורית ולא נרצה לצורך העניין אולי להעביר אותה במסלול רגיל של חקיקה.

מנחם בן-ששון: האמת היא שמן הדין היה להעביר אותה במסלול רגיל, להעביר חקיקה מנדטורית אלינו במסלול סביר יותר.

אייל זנדברג: אדוני ציין את טיעון הנגד שחבריי ממשרד המשפטים הציגו.

יצחק לוי: אני בכלל מסופק אם צריך לעשות זאת בחוקה ואומר מדוע.

יצחק לוי: אם אנחנו משאירים את זה לפי הפקודה כהחלטת הוועדה, לדעתי לא צריך לעשות זאת בחוקה.

יצחק לוי: זאת אומרת שהפקודה רואה את זה כדבר טכני לגמרי.

יצחק לוי: אפילו לא מיידעים את הכנסת, אפילו לא מניחים את זה על שולחן הכנסת, אפילו לא באים ואומרים כמו כל אמנה או כמו בהרבה מאוד הליכים או כמו בכל סעיף בתקנון כאשר נותנים 14 יום לערער על זה.

יצחק לוי: אין אפילו את ההליך המינימלי לומר לחברי הכנסת שעשינו נוסח חדש, עשינו נוסח משולב, מניחים את זה על שולחן הכנסת, אם למישהו יש ערעור הוא יכול להגיש אותו תוך 14 יום ועם הערעור הזה נעשה כך או כך.

יצחק לוי: כלומר, זה לא איזה סוג של חקיקה שהוא חשוב בכלל כי כך אנחנו לא מחשיבים את זה.

יצחק לוי: נשב פה שלושתנו עכשיו, ניקח סעיף וננסח אותו בעברית צחה ונכניס אותו לחוק ונגמר העניין.

יצחק לוי: כלומר, לא צריך שום דבר אחר.

יצחק לוי: את זה לא צריך להכניס לחוקה.

יצחק לוי: אם אנחנו רוצים לעשות שינוי בחקיקת הנוסח החדש והנוסח המשולב, ואני חושב שזאת ההזדמנות לעשות שינוי, אז יכול להיות שכן, שנחשוב מה אנחנו רוצים.

יצחק לוי: לא הייתי מכניס את הסעיף כמות שהוא לחוקה בשום אופן.

יצחק לוי: אני מדבר על ההליך.

יצחק לוי: אני חושב שאנחנו צריכים גם בנוסח החדש וגם בנוסח המשולב להגדיר את ההליך.

יצחק לוי: כלומר, לא להשאיר את זה לשניים נגד אחד בוועדת חוקה אלא להגדיר את ההליך הזה.

אייל זנדברג: יש מסלול של ועדה מייעצת שמוקמת והיא עושה את כל הבדיקות והיא זו שמביאה בפני הוועדה.

אייל זנדברג: זאת לא יוזמה ששני חברי כנסת יכולים ליזום אלא זה תהליך ארוך שמקבל גם פומביות.

יצחק לוי: זה בנוסח המשולב.

אייל זנדברג: לא, בנוסח החדש.

אייל זנדברג: יש פירוט לגבי הוועדה.

יצחק לוי: אני חושב שאנחנו צריכים להקדים דיון לגבי המהות.

יצחק לוי: לאחר שנסכם אם אנחנו רוצים לשנות את המהות או לא, נראה אם יש מקום בחוקה או לא.

יצחק לוי: כלומר, קודם נקיים דיון לגבי המהות, אם אנחנו רוצים להשאיר את ההסדר כמו שהוא היום או שאנחנו רוצים לשנות.

יצחק לוי: אני חושב שכדאי לשנות את ההסדר.

יצחק לוי: אני חושב שנכון הדבר.

יצחק לוי: כלומר, אני לא הייתי ער לזה על אף שעסקנו בנוסח משולב אבל בוודאי שכאשר דיברנו על זה ראינו נפקויות בנוסחים ובשילוב לגבי החוק ולגבי התוצאות של החוק וכן הלאה.

יצחק לוי: כלומר, זה לא דבר כל כך פשוט לבוא ולקחת חוק ביטוח לאומי ולקחת מאה תיקונים ולשלב אותם לחשוב שזאת רק עבודה טכנית גם אם יש לך ייעוץ חיצוני וגם ייעוץ של הביטוח הלאומי.

יצחק לוי: לכן אני אומר שאנחנו צריכים להביא לכך שההליך יהיה מקוצר לקריאה אחת או שההליך יהיה מקוצר להערות או שההליך יהיה לאישור מליאת הכנסת.

יצחק לוי: כלומר, הליך מסוים שישלים את העניין.

יצחק לוי: זה הדבר הנכון למרות שבמשך 60 שנה לא נהגנו כך.

יצחק לוי: צריך לעשות עוד איזה הליך ואני חושב שצריך להיות הליך של הצבעה בכנסת, של הגשת המסמך שהוא הליך דומה לתקנון הכנסת, מניחים על השולחן, מאפשרים הערות של חברי כנסת במשך תקופה מסוימת ולאחר מכן מביאים את זה להצבעה אחת.

יצחק לוי: אם יש הערות – יש דיון, אם אין הערות – אין דיון, או שהדיונים בוועדה או שהדיונים במליאה, ואז אתה אומר שיש לך כאן סוג אחר של חקיקה יותר מובנה ואז יכול להיות שכן צריך לאפשר אותו.

אייל זנדברג: ממילא צריך שהחוקה תאפשר.

יצחק לוי: בחוקה אתה לא מזכיר תקנונים.

אייל זנדברג: תקנון הכנסת כנראה ייזכר.

מנחם בן-ששון: אתה צריך את חוק יסוד הכנסת.

יצחק לוי: את חוק יסוד הכנסת, כן.

יצחק לוי: אולי בחלקים מסוימים.

יצחק לוי: אנחנו רוצים לאפשר את החקיקה הזאת ואני מציע קצת להרחיב אותה.

מנחם בן-ששון: אני רוצה לתת את ההיפכא מסתברא לא משום שאני תומך בו.

מנחם בן-ששון: בשאלה שלי הבעתי עמדה ערכית, כאשר שאלתי על אבחת הצבעה.

מנחם בן-ששון: נראה היה לי שכל עריכה יש בה יציקת תוכן חדש לטקסט.

מנחם בן-ששון: אגב, גם בכל תרגום יש יציקת תוכן חדש ואלה לא דברים טריביאליים.

מנחם בן-ששון: אנחנו בכלל כנסת פתוחה יותר מאשר הייתה ב-1948.

מנחם בן-ששון: הרבה דברים שנעשו קודם בחקיקת משנה – נגיע עוד מעט לסעיף הזה ונראה שהם נעשו במשרדים ואילו אנחנו עושים את הדבר הנכון לדעתי ומביאים את זה לשולחן הוועדות ולא מוציאים מידינו כל כך מהר חקיקה.

מנחם בן-ששון: אני חושש מדבר אחד.

מנחם בן-ששון: יש לנו אינטרס זהה לשני הדברים, גם בנוסח משולב וגם בנוסח חדש.

מנחם בן-ששון: האינטרס שלנו להעביר עד כמה שאפשר דברים שיש בהם בעיות או לשוניות או של טלאי על גבי טלאי למערכת מגוהצת, למערכת קודיפיקטיבית מאורגנת.

מנחם בן-ששון: בזה שאנחנו נעביר את המהלך הזה דרך מכבש שהוא הצבעות, אנשים יחשבו פעמיים.

מנחם בן-ששון: אני מדבר גם על שרי ממשלה וגם על יועצים לענייני חקיקה שיאמרו שכך זה עובד וזה תקין.

מנחם בן-ששון: אתה רוצה לגהץ והגיהוץ יש לו משמעות חשובה מאוד, ואנחנו מכירים את זה גם בשלבים שנעשו כמה וכמה פעמים עבודות בהיסטוריה של המשפט.

מנחם בן-ששון: אם אתה לא תיתן לנו את המעבר החלק וחבר הכנסת יוכל להפוך את חוק הביטוח הלאומי או שאני אצליח להיכנס עכשיו למערכת יחסים קואליציה-אופוזיציה – אתה מדבר בחוקים כבדים ולא בחוקים שהם דבר של מה בכך, בוודאי בנוסחים משולבים – אז יאמר השר שהוא לא רוצה את זה, לא צריך טובות וישאיר את זה כך.

מנחם בן-ששון: זה לא דבר אידיאולוגי.

מנחם בן-ששון: אתה רוצה חוק תקין לא היית מגיע לקודקס של יוסטיניאנוס במאה השישית.

יצחק לוי: אתה לא צריך כל כך לחשוש כיוון שאתה לא בא כאן עם שינוי חקיקה אלא אתה בא כאן עם עריכה.

יצחק לוי: אז אין חשש שמישהו ירצה לעשות מחטף כי אין לו אפשרות לעשות מחטף ואין אפשרות להוסיף אפילו מילה.

יצחק לוי: איל: אבל הוא יכול לבלום.

מנחם בן-ששון: הוא יכול לעצור.

מנחם בן-ששון: הוא לא יוכל לבלום את החיים כך שתישאר עם החוק המשולב.

יצחק לוי: למה שיבלום?

יצחק לוי: כמו שבתקנון כמעט שלא בולמים.

מנחם בן-ששון: ברמה המהותית אתה בוודאי צודק, אבל ברמה הפרקטית משרד המשפטים יאמר את דברו.

טל גיז: לגבי הצורך לכלול את ההוראה בחוקה ולא משנה מה המנגנון, ברגע שקובעים פרק של חקיקה והליכי חקיקה, זה בעצם שתי דרכים נוספות לקבוע נוסח מחייב של חוב.

טל גיז: לכן נראה לי שהחוקה כן צריכה לתת את הדעת ולאפשר את זה בחוק רגיל, לקבוע סדרים לעניין הזה.

טל גיז: לגבי השימוש בטכניקות האלה, לגבי נוסח משולב, כבר היום כאשר אנחנו מחוקקים אנחנו חושבים על אפשרות לעשות בעתיד נוסח משולב.

טל גיז: למשל, יש מחשבה להחליף את פקודת המשטרה אבל אין עדיין הסכמה לגבי כל הסעיפים שלה, ואז מה שהחליטו לעשות זה לחוקק חוקים נפרדים, למשל הסדירו את נושא המשמעת מחדש ויצרו חוק המשטרה (משמעת) והכוונה היא ליצור כמה וכמה חוקים כאלה ובסופו של דבר לאחד אותם כאשר שלב האיחוד באמת לא אמור לבוא ולפתוח מחדש את הסעיפים להצבעות המליאה.

טל גיז: לכן באמת להביא אותם עוד פעם להליך של שלוש קריאות, זה לא.

טל גיז: יכול להיות שקריאה אחת.

יצחק לוי: אני הצעתי הצבעת אישור.

2634: יש הצבעה חיובית ויש הצבעה של אישור בדרך אי תגובה.

מנחם בן-ששון: ברירת המחדל היא שזה מאושר כמו תקנות.

יצחק לוי: משאירים את זה 14 יום על שולחן הכנסת ואם אין הערות, אין הערות, ואם יש הערות, יש דיון.

טל גיז: הרעיון הוא לא לפתוח את העניינים המהותיים.

מנחם בן-ששון: את חוששת מהעניין הטכני אבל את מסכימה לעניין המהותי שהרב לוי אמר.

טל גיז: כן.

טל גיז: לגבי נוסח חדש, הטענה שהיום, אחרי 60 שנה, אין צורך להתאים את ההוראה של התאמת חקיקה למדינה, היא נכונה, אבל הדבר העיקרי שנשאר לנו בנוסח חדש זה אפשרות התרגום בעברית.

טל גיז: אם תראו, הנוסח שכתוב כאן הוא הדרכים לקביעת נוסח חדש בעברית.

טל גיז: כל עוד לא נעשה נוסח חדש, בעצם הנוסח המחייב, אף שיש תרגום לעברית, הוא הנוסח האנגלי.

טל גיז: אם יש סתירות בין הנוסח בעברית לנוסח באנגלית, הולכים לנוסח באנגלית.

טל גיז: השאלה אם ירצו בעתיד לעשות איזשהו מפעל של תרגום חקיקה בלי לפתוח עניינים מהותיים, האם לא כדאי לאפשר את זה בחוקה.

טל גיז: יש הרבה מאוד פקודות שמייצגות איזשהו סטטוס-קוו ואני לא יודעת אם היו רוצים לפתוח.

טל גיז: למשל, פקודת עדות המרה או פקודת רישום נישואין ו גירושין.

טל גיז: כל מיני פקודות שהן פקודות מנדטוריות ועדיין לא נעשה להן נוסח חדש והשאלה באמת אם לא רוצים לתת איזשהו פתח לאפשרות הזאת.

מנחם בן-ששון: אני חושב שכן וצריך לכתוב את זה.

עמיר אברמוביץ: לפי דעתי מה שעומד על סדר היום זה באיזה דרך תקבע הכנסת לאשר את הנוסח המשולב או את הנוסח החדש.

עמיר אברמוביץ: לא איך עושים את זה אלא מה החוקה אומרת לגבי הדרך.

עמיר אברמוביץ: אני חושב שהאמירה שהדרך היא קביעה בחוק.

עמיר אברמוביץ: זאת אומרת, בחוק שתחוקק הכנסת אתה יכול לקבוע שזה אישור בקריאה ראשונה, שלוש קריאות וכל מה שתחליטו אבל החוקה חייבת להתייחס לדרך בה הכנסת תכריע.

אייל זנדברג: אלא אם כן מחליטים שנוסח חדש זה דבר שלא רוצים אותו.

אייל זנדברג: אם רוצים, בוודאי שהחוקה צריכה לאפשר.

2634: לדעתי יש תשובה פשוטה.

2634: בחוקה יהיה כתוב שהדרכים לנוסח חדש ולנוסח משולב ייקבעו בחוק.

מנחם בן-ששון: אנחנו בדרך להכניס את זה לחוקה, אלא אם כן אתה מתנגד.

2634: לא.

2634: אבל בלי להיכנס לפרטים בחוקה.

בתוכן של התיקונים יכולים להיות רעיונות כאלה ואחרים כדי להשלים את אותן לקונות שאדוני היושב-ראש דיבר עליהן.

מנחם בן-ששון: הרב לוי רוצה לשנות את החוק, אנחנו נדון בו אבל זה לא הדבר הדחוף היום.

גם התיקון של חוק היסוד הוא משנת 1980.

יצחק לוי: הייתי שמח לו הוועדה הייתה מתייחסת גם לשינוי בחוק.

יצחק לוי: השאלה אם זה הזמן או לא.

מנחם בן-ששון: לא, אנחנו עוברים להארכת תוקפה של חקיקה.

השינוי שהיה בזמנו לגבי הלקונה של המשפט העברי וכולי, כל הדברים האלה אי אפשר למצוא כרגע אולי ביטוי אפילו בניסוח ההצהרתי הכללי של החוקה.

מנחם בן-ששון: אתה רוצה את חוק יסודות המשפט תש"מ?

כן.

אני אומר שזה קשור בצורה של השלמת הלקונות שאנחנו מדברים עליהן, איך אנחנו מכניסים גם בנוסח משולב וגם בחקיקה כזאת ואחרת את אותם דברים שבחקיקה עקרונית כן צריכים לקחת בחשבון במקום לפנות לכל מיני מקורות זרים.

מנחם בן-ששון: הרעיון הוא יפה אבל אני לא זוכר שרשמתם אותו בזמנו בטיוטות.

מנחם בן-ששון: כיוון שחוק יסודות המשפט העברי הפך להיות לאות מתה, חיה אולי בחלק מהפקולטות, נרשום לעצמנו את זה בצד.

מנחם בן-ששון: כאשר אנחנו עוסקים בפרק הזה שנקרא פרק החקיקה, אולי נצליח לשדרג מחדש כי זה לא חוק יסוד.

מנחם בן-ששון: אנחנו לא נכנסים לפירוט, אבל בהחלט יש מקום.

מנחם בן-ששון: אנחנו עוסקים עכשיו קודם בסעיפים שהוכנו לנו והם עוסקים בשאלה של חקיקת משנה.

מנחם בן-ששון: משהו התרחש בחיי המשפט שלנו ב-27 השנים האחרונות ומה שאתה מעיר לו הוא במקום, לטעמי האישי בוודאי.

מנחם בן-ששון: אני רוצה להציג בפני הוועדה את האתגר הזה, אבל תן לי לתרגם את זה ואני לא אעשה את זה לבד אלא בעזרת הייעוץ המשפטי שלנו.

אייל זנדברג: אנחנו לא מדברים על לקונה.

אייל זנדברג: נוסח משולב לא משלים לקונות.

מנחם בן-ששון: אני רוצה להכניס עוד דבר אחד שאני לא מעונין לדון בו אבל אתמול עסקנו בו במסגרת הדיונים המתונים שלנו על תקנות רואי החשבון.

מנחם בן-ששון: עסקנו בשאלה של שאילת חומר ממשפט אחר, טכניקת שאילת חומר.

מנחם בן-ששון: אני הזכרתי דבר שנדמה היה לי שהוא נכון וזה שאנחנו שאלנו מהמשפט הדרוזי של דרום רמת הגולן חלק מענייני האישות והתייחסנו לזה במפורש במשפט שלנו.

מנחם בן-ששון: אני יודע שנזקקנו לשאלה הזאת בדיון תיאורטי שהוא היה בעקבות דיון כללי בוועדה, האם אנחנו כן רוצים או לא רוצים להזדקק למשפט הירדני בענייני אישות שיכול אולי לעזור לנו או לסייע לנשים בישראל.

מנחם בן-ששון: אני רוצה לשאול את השאלה, אבל לא היום.

מנחם בן-ששון: זה צד אחר לשאלה ששאל אותה חבר הכנסת מיכאלי.

אייל זנדברג: אם אני מבין נכון, הוועדה מבקשת להשאיר שהחוקה תתייחס ותאפשר למחוקק לקבוע בחוק גם התקנת נוסח חדש וגם התקנת נוסח משולב מבלי להתייחס לפרוצדורה ולפי הנוסח שהנוסח החדש יהיה נוסח חדש בעברית של חוקים ופקודות שקדמו להקמת המדינה, ונוסח משולב הוא נוסח משולב.

אייל זנדברג: ההוראות ייקבעו בחוק ולעת הזאת המשאלה של הרב לוי לשנות את פקודת סדרי השלטון והמשפט, החוקה תאפשר את זה.

מנחם בן-ששון: לא היום.

מנחם בן-ששון: הניסוח יכול להיות כמו שפרופסור שטרית משדך לנו האחד עם השני.

אייל זנדברג: נדמה לי שזה קיים כבר היום בנוסח אבל בוודאי נלך לפי הצעתו של פרופסור שטרית.

אייל זנדברג: סעיף 8 עוסק בעוד פינה חביבה בספר החוקים שלנו.

אייל זנדברג: כותרת הסעיף היא הארכת תוקפה של חקיקה.

אייל זנדברג: הוא בעצם בא להחליף או מתבסס על סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת.

אייל זנדברג: סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת קובע הסדר ייחודי להארכת תוקפם של חיקוקים שהם חיקוקים זמניים לאותם מצבים בהם החיקוק אמור היה לפקוע, נכנה את זה הוראות שעה שאמורות היו לפקוע, שמועדן הגיע בסמוך לבחירות וכיוון שמועד הפקיעה הגיע בסמוך לבחירות, הניחה הכנסת שחוקקה את סעיף 38 כי הכנסת בתקופת בחירות אינה יכולה לתת את דעתה, לפחות לתת את דעתה כראוי, לצורך לחוקק מחדש את אותו חוק או להאריך את תוקפה של הוראת השעה.

אייל זנדברג: מכיוון שכך יצאה מנגנון אוטומטי להארכת תוקף של הוראת שעה שאמורה לפקוע בסמוך לתקופת הבחירות.

מנחם בן-ששון: על זה אני שואל את היועץ המשפטי האמנם.

אייל זנדברג: האמנם זה המצב המשפטי?

אייל זנדברג: האמנם זה רצוי?

מנחם בן-ששון: לא, האמנם זה מה שהיה בחיים?

מנחם בן-ששון: לפי דעתי התאספתם ערב בחירות, חוקקתם, חידשתם.

אייל זנדברג: יש דוגמאות דווקא טובות לזה.

אייל זנדברג: קודם כל, כן, הדבר קרה.

אייל זנדברג: הנוסח עצמו כמו שהוא הוא קצת מורכב ואני אקרא אותו במהירות כדי להדגיש את שני השינויים שהוצעו בנוסח של הוועדה: "כל חיקוק שתוקפו היה פוקע – וכאן המועדים – תוך שני החודשים האחרונים לתקופת כהונתה של הכנסת היוצאת או תוך ארבעה חודשים לאחר שהכנסת החליטה להתפזר או תוך שלושת החודשים הראשונים לתקופת כהונתה של הכנסת הנכנסת – אלה תחומי הזמן בו הוראת השעה הייתה פוקעת ועליה תחול הנורמה – יעמוד בתוקפו עד תום שלושת החודשים האמורים".

אייל זנדברג: השאלה הראשונה היא כמובן שאלה עקרונית, האם הדבר הזה הוא נכון ונדרש.

אייל זנדברג: בהנחה שכן, ההצעה שמונחת כאן כהצעת הוועדה, הצעה שהמכון לדמוקרטיה הציע קרובה יותר לנוסח הקיים בסעיף 38 ונדמה לי שהם לא הציעו שינויים.

מנחם בן-ששון: לא.

מנחם בן-ששון: זה מילה במילה סעיף 38.

אייל זנדברג: כתבתי כנוסחו.

אייל זנדברג: ההצעה הראשונית היא לצמצם את ריבוי התקופות האלה, לאתר תקופה, בהנחה שיש עיקרון נכון שסביב תקופת בחירות, סביב מועד הבחירות יש תקופה בה הכנסת לא פעילה או מתקשה לטפל בהוראות שעה, להגדיר את התקופה הזאת לפי איזה שהם איקס ימים לפני ואיקס ימים אחרי.

אייל זנדברג: כאן מוצע היום ה-80 לפני יום בחירות.

אייל זנדברג: זה קשור למועדים וזה קשור גם לאיזשהו הגיון שהוועדה צריכה לתת את הדעת מה מתרחש במציאות.

אייל זנדברג: השאלה הראשונה היא האם זה נדרש ואני אוכל לרגע להציג נימוקים אם צריך או לא צריך את זה בחוקה.

אייל זנדברג: אם כן, אני מציע לבנות את המועדים בצורה קצת יותר הגיונית וסבירה ולא שלושה מועדים לא ברורים אלא לקבוע תקופה מסוימת לפני הבחירות ותקופה מסוימת אחרי הבחירות.

יצחק לוי: למה שלא נשאיר את המועדים לחוק רגיל?

יצחק לוי: בחוקה נתחיל לדבר על ימים?

יצחק לוי: צריך להביע אפשרות להאריך סמוך לבחירות לכנסת לפני או אחרי.

מנחם בן-ששון: וזה ייקבע בחוק.

מנחם בן-ששון: אם אתם רוצים להוציא את זה, בסדר.

מנחם בן-ששון: אם אתם משאירים את זה בחוקה, אני רוצה לומר משהו.

יצחק לוי: הכנסת החליטה על חצי שנה.

יצחק לוי: יש לך שלושה חודשים לפני ושלושה חודשים אחרי.

יצחק לוי: אתה רוצה בחוקה להיכנס לפרטים האלה של 80 יום או 90 יום?

יצחק לוי: ואם הכנסת תחליט לקצר ב-20 יום, נצטרך לעשות שינוי חוקה?

יצחק לוי: צריך לקבוע הוראה כללית שנוגעת לזמנים הסמוכים לבחירות לכנסת ואת הפרטים נשאיר לאחר כך.

אייל זנדברג: אכן זה יכול לקצר את הטקסט.

אייל זנדברג: נחזור לשאלה הבסיסית, האם בכלל הדבר הזה דרוש.

יצחק לוי: נדון בזה כאשר נדון במשולב.

אייל זנדברג: ברגע שהחוקה תתייחס לזה ואומרת שזה אפשרי, זה לא עניין קל ערך.

אייל זנדברג: צריך לחשוב קודם כל אם ההסדר הזה אכן רצוי והאם הוא בכלל נדרש בחוקה.

יצחק לוי: יש לך מקרים שהוא נדרש?

אייל זנדברג: רציתי לדון בנקודה הראשונה.

אפשר לדון בזה במסגרת אותו חוק ואותן תקנות.

למה להיכנס לזה בחוקה?

אייל זנדברג: יש דוגמאות שזה קרה.

אייל זנדברג: הדוגמה הבולטת שקראתי היא דווקא של חוק לא קונטרברסיאלי ורגוע כמו חוק האזרחות והכניסה לישראל, אותו תיקון שזכה להרבה מאוד מתחים ודיונים בבית המשפט.

אייל זנדברג: מסתבר שהחוק הזה שהוארך בכל מיני דרכים, לרבות הארכה בצו, קרי, לא בשלוש קריאות שזה מנגנון לדעתי פסול ולא ראוי שהכנסת תנהג לפיו, אבל החוק הזה הוארך בכל מיני דרכים שונות ומשונות, ואז הגיע מועד תוקפו ונקבע בהוראת השעה האחרונה שהתוקף שלה עד ה-31 במרץ 2006.

אייל זנדברג: אז, מכוח הוראת סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת, התוקף הוארך בשלושה חודשים נוספים.

אייל זנדברג: בתום שלושת החודשים קבעו צו שמאריך, אבל צריך להבחין בין לא צריך את זה בחוקה לבין לאסור על זה.

אייל זנדברג: כי אם לא נכתוב את זה בחוקה, להבנתי חוק רגיל יכול לקבוע דבר כזה.

מנחם בן-ששון: זה לא איכפת לי.

אייל זנדברג: אז צריך לדון במהות.

מנחם בן-ששון: אני אחלק את המהות.

מנחם בן-ששון: במהות אני חושב ש-80 יום זה יותר מדי זמן ונעשית כאן פעילות.

מנחם בן-ששון: אני חושב שאפשר לצמצם את זה לחודש לפני הבחירות, אפשר לצמצם את זה מבחינת העומס.

מנחם בן-ששון: אני גם יודע שוועדות עבדו.

מנחם בן-ששון: לא הייתי בכנסת, אבל הייתי בכמה הזדמנויות עם היושב-ראש היוצא ושאלתי אותו אפילו כי התעניינתי בפעילות הוועדה הזאת דווקא ויכולתי לעקוב אחרי זה שהוועדה עבדה, לא במלוא הקצב אבל כדרכה של ועדת חוקה, עבדה יותר מוועדות אחרות.

מנחם בן-ששון: הנקודה השנייה.

מנחם בן-ששון: אני מעדיף שזה לא יהיה בחוקה משום שכמו שאתה אמרת בדברי ההסבר זאת אמירה מסוימת לגבי מהלך שהוא בלתי תקין ובלית ברירה.

מנחם בן-ששון: תנסה למצוא לו פתרון אחר.

מנחם בן-ששון: אם אין ברירה ואני חייב להכשיר אותו בחוקה, טוב, אבל אם אני יכול להכשיר אותו בחוק ולא בחוקה, די לי בכך.

יצחק לוי: אני חושב כמוך.

יצחק לוי: אמרתי קודם שלא צריך להיכנס לפרטים.

יצחק לוי: אם יש צורך כדי לאפשר, צריך לכתוב אותו כאפשרות בלי להיכנס לימים.

יצחק לוי: את זה נעשה בחוק רגיל.

ואם לא נכתוב את זה, לא נוכל לעשות את זה בחוקים?

יצחק לוי: זאת השאלה.

מנחם בן-ששון: זאת השאלה שאני שואל.

אני חושב שכן.

אני חושב שלא צריכה להיות מניעה.

2634: לדעתי המודל של היושב-ראש ושל הרב לוי להציג את זה כאפשרות אבל בלי להיכנס לפרטים, הוא נדרש משום שכל מה שקשור בהסדר ראשוני, זה סוג של הסדר ראשוני, אבל זה סוג של הסדר ראשוני שאם לא נתייחס אליו בחוקה, הוא יכול להתחסל על ידי פרשנות שיפוטית.

2634: לכן, למען הסרת ספק, עדיף לגבי מועד, לגבי סוגיה של הארכת תוקף עקב סמיכות לבחירות, שיהיה כתוב.

מנחם בן-ששון: אני רואה שמשרד המשפטים גם הוא רוצה שזה יהיה כך.

אייל זנדברג: אין לי קושי גדל עם זה שזה יהיה, אבל אני מדבר מבחינת הצד המשפטי.

אייל זנדברג: נדמה לי שגם אם ההוראה לא תיכלל, לא תהיה מניעה משפטית.

אייל זנדברג: אני מסכים שזה יפה יותר או נקי יותר לטפל בכל אותם הסדרים שמעמידים בתוקף חקיקה ושהם יופיעו בחוקה בגלל הראשוניות, אבל הביטוי הסדרים ראשוניים מרמז כאילו אולי המחוקק לא יוכל לעשות את זה אבל אלה דברים מסוג שהמחוקק יכול לעשות.

אייל זנדברג: חוק יכול לומר לגבי עצמו שהוא עומד בתוקף עד יום איקס ואם יתרחש תנאי מסוים, הוא יעמוד בתוקף עד שנה בחלוף האיקס.

אייל זנדברג: אם חוק יכול לומר את זה לגבי עצמו, לכאורה הוא יכול לומר את זה גם לגבי חוק אחר.

אייל זנדברג: בצורה כזאת אני מגיע למצב שחוק כללי, חוק רגיל יכול יהיה לעשות את הפעולה הזאת.

2634: שלטון החוק המהותי מחייב.

אייל זנדברג: אני מסכים שאפשר לכלול.

אייל זנדברג: משהוחלט כפי שאני מבין לכלול את זה, נסתכל לרגע על הפרטנות ועל התקופות.

אייל זנדברג: ראשית, נוח לי יותר להתחיל מהתקופה שלאחר הבחירות כי אדוני היושב-ראש, דיברת על כך שהוועדות פועלות וכן הלאה.

אייל זנדברג: צריך לזכור שמדובר לא רק בוועדות אלא גם במליאה.

אייל זנדברג: אם מדובר בהצעות חוק בעייתיות, הטיעון הוא לשני הכיוונים אמנם, אולי יהיה קשה להעביר אותן למליאה כאשר צריך רוב גדול או חברי כנסת רוצים לבוא ולא תמיד יכולים לבוא לפני הבחירות כי הליך הבחירות הוא גם חלק מההליך הדמוקרטי.

אייל זנדברג: זה לא עניין פרטי של חבר הכנסת שרץ לשכנע בוחרים.

אייל זנדברג: לגבי התקופה שלאחר הבחירות, הקושי הוא גדול אף יותר כיוון שהכנסת לא התכנסה, מהותית הכנסת החדשה כבר בתוקף, אבל סדרי הבית עדיין לא ברורים עד הסוף ולא כדאי ליצור שם איזושהי תקלה.

אייל זנדברג: זאת אומרת, התקופה שאחרי הבחירות, אני כן הייתי נוקב באיזושהי תקופה ואם אנחנו רוצים כבר לכלול את זה בחוקה, אולי כן לכתוב את התקופות ולא בדרך הארוכה של סעיף 38 דהיום אלא לומר שאיקס חודשים לפני, ואי חודשים אחרי, זה לא מאריך הרבה וזה לפחות עושה איזשהו כלל מכוון, שאם לא כן, המחוקק, הכנסת תחשוב שהיא יכולה לקבוע מנגנונים כאלה לגבי נושאים מסוימים שאולי רוצים שההארכה שלהם תהיה למשך זמן רב או רוב מסוים יצליח לחוקק הוראת שעה.

אייל זנדברג: האמת שבמה שאני אומר עכשיו אני אסתור את עצמי.

אייל זנדברג: ככלל היה רצוי שהוראות השעה האלה לא יהיו לתקופות ממושכות מדי ולכן ראוי שהחוקה תקצוב את הזמן.

אייל זנדברג: לא לאפשר לכנסת לקבוע מנגנון שאומר שהארכה אוטומטית תהיה לשנה בחלוף הבחירות אלא צריך איזשהו זמן סביר.

אייל זנדברג: אם החוקה נוגעת בזה, אני מציע גם לכלול במשפט אחד קצר כמה חודשים לפני וכמה חודשים אחרי.

מנחם בן-ששון: חזרנו לסעיף 38.

אייל זנדברג: לא.

אייל זנדברג: סעיף 38 מדבר על שלוש תקופות שונות.

מנחם בן-ששון: לגבי ההכרעה, אני מבין.

מנחם בן-ששון: אני מבין משום שאני רואה לנגד עיני ממשלה שרוצה בהוראת שעה לעשות משהו כמו חוק האזרחות ולתת לו אורכה קצרה לשנתיים וחצי או הוראות שעה אחרות שעשינו.

מנחם בן-ששון: אני בהחלט רואה מקום.

מנחם בן-ששון: השאלה היא איך אני יכול לכתוב את זה ואתה אומר לי לכתוב חודש או חודשיים.

אייל זנדברג: זה כתוב.

אייל זנדברג: "חוק או חקיקת משנה שתוקפם היה פוקע בתקופה שבין – עד עכשיו אי אפשר לוותר על דברים – היום ה-80 לפני יום הבחירות לכנסת והיום ה-90 שלאחר יום הבחירות".

אייל זנדברג: זה המשפט עליו אנחנו מדברים, האם לכתוב את זה או לכתוב במקום זה "בתקופה שתיקבע בחוק".

מנחם בן-ששון: אז יש את הבעיה של ממשלה שתקבע לך בחוק דברים מסוימים שיגברו.

מנחם בן-ששון: בחוק רגיל תכתוב 18 חודשים.

יצחק לוי: כל העניין של חוקה הוא שמדובר בסעיפים שקשה מאוד לשנות אותם ולכן לא צריך להיכנס לפרטים שאולי נרצה לשנות, אולי נרצה לבטל ולא נרצה להאריך.

מנחם בן-ששון: אז תאריך הוראת שעה כהוראת שעה ואל תאריך אותה מתוקף זה.

אייל זנדברג: זולת אם נקבע אחרת בחוק.

אייל זנדברג: זאת התוספת שאני מציע להוסיף לסעיף 38.

יצחק לוי: מה זאת אומרת זולת אם נקבע אחרת בחוק?

יצחק לוי: שאפשר להאריך.

אייל זנדברג: שאפשר גם וגם.

מנחם בן-ששון: אני לא הייתי כותב את הסיפא.

יצחק לוי: הוויכוח כרגע הוא אסתטי.

יצחק לוי: אם זה כך, כבר אין ויכוח.

מנחם בן-ששון: אז האסתטיקה אומרת לא לעשות תאריכים אלא להשאיר את הכל לחוק.

מאז חוק היסוד היה פעם שינוי בחוק לגבי התאריכים שנקבעו בחוק היסוד?

אייל זנדברג: לא.

אייל זנדברג: הסעיף לא תוקן מעולם.

מנחם בן-ששון: אני אומר למה אני לא רוצה את הסיפא ותכף היועץ המשפטי יאמר למה הוא צריך אותה.

מנחם בן-ששון: אני אומר שאם אין לך זמן, יש לך 90 יום, בבקשה, תן הארכה להוראת שעה.

מנחם בן-ששון: אם אין לך, היא תפקע.

מנחם בן-ששון: זאת הסיבה היחידה שאני רוצה תאריכים כי אחרת אני לא רוצה תאריכים.

יצחק לוי: אם אנחנו פעם נראה שהיה ניצול לרעה ב-90 ימים וזה דבר שהוא בציפור הנפש של ציבור מסוים בארץ, אנחנו נחליט שאנחנו רוצים לקצר מ-90 ל-20, נצטרך לעשות שינוי חוקה.

יצחק לוי: אני לא חושב שצריך לעשות שינוי חוקה למספר ימים.

יצחק לוי: יש חוקות בעולם שיש מגבלות של ימים?

אייל זנדברג: לא פגשתי סעיף כזה.

אייל זנדברג: לגבי הסיפא, הנימוק הוא דווקא הפוך.

אייל זנדברג: אני מציע להוסיף את הסיפא לא מהטעם שירצו לקבוע תקופה אחרת אלא בעיקר מהטעם שירצו למנוע את המנגנון האוטומטי.

אייל זנדברג: לכן הסיפא הכרחית.

אייל זנדברג: כבר נתקלנו במצב – נדמה לי זה היה לגבי ציד חוגלות – כאשר הייתה הוראה שאמורה הייתה לפקוע והייתה שאלה פרשנית.

אייל זנדברג: הכנסת מחוקקת הוראת שעה והיא רוצה בהסכמה ברורה לכולם שזה יהיה לשנה בלבד.

אייל זנדברג: גם אם יהיו בחירות הכנסת אומרת שזה רק לשנה ולא יותר משנה.

אייל זנדברג: ההוראה היום בסעיף 38 יוצרת מנגנון אוטומטי שלכאורה לא מאפשר שזה בוודאי לא הגיוני, זה לא משיג את התכלית ולא רצוי.

אייל זנדברג: מכאן הסיפא נדרשת.

מנחם בן-ששון: "חוק או חקיקת משנה שתוקפם היה פוקע בתקופה של יום הבחירות, אפשר יהיה להאריך אותה" או משהו כזה.

אייל זנדברג: זה צריך להיות בתקופה שבסמוך לבחירות כפי שייקבע בחוק.

מנחם בן-ששון: במועדים שייקבעו בחוק.

עמיר אברמוביץ: אבל זה לא מחייב.

מנחם בן-ששון: לא, זה לא מחייב.

אייל זנדברג: אם כן, בלי המועדים המפורטים.

אייל זנדברג: האם אנחנו לא רוצים לקבוע איזשהו רף מקסימלי?

מנחם בן-ששון: לא.

אייל זנדברג: בנקודות רגישות בהן מאפשרים למחוקק לקבוע גמישות, לפעמים אומרים שנקבע איזשהו רוב שלא יעלה על 61, נקבע תקופה שלא תעלה על איקס חודשים מעבר לבחירות או לפני הבחירות.

מנחם בן-ששון: ברגע שאמרת זולת אם נקבע אחרת בחוק כפתח מפלט, הוא אומר, ובצדק, שהוא בפתח המפלט.

אייל זנדברג: אני סברתי שגם את המועדים צריך לקבוע.

מנחם בן-ששון: החוק יקבע אותם.

אייל זנדברג: יש הבדל אם החוקה כותבת שלושה חודשים אחרי הבחירות ובא החוק ואומר שלוש שנים.

אייל זנדברג: זה בסיס לביקורת שיפוטית וגם ביקורת ציבורית וגם ריסון עצמי של חברי הכנסת שאין לשכוח אותו.

אייל זנדברג: אם החוקה לא קובעת תקופות, אומרים שגם שנתיים אולי זה סביר.

אייל זנדברג: בהסדר הזה, שנתיים זה זמן קצר או באותה תקופה הייתה גם מלחמה והיו גם בחירות, לכן צריך שנתיים.

אייל זנדברג: גם אם לא קובעים את הפרטים, אני מבין שהוועדה לא מעונינת בכך, אפשר לקבוע איזשהו גג, איזשהו רף מקסימלי.

מנחם בן-ששון: הייתי מוכן לחזור לזה שלא צריך בכלל את הסעיף הזה בחוקה.

מנחם בן-ששון: אני מקבל את זה שצריך משום שזה בכל אופן סוג של חקיקה ולכן צריך לסדר אותה, אבל בינתיים נשאיר את זה כך.

מנחם בן-ששון: השאלה תישאר אולי לקריאה שנייה ושלישית.

אייל זנדברג: חקיקת משנה, זאת סוגיה גדולה שהצעת החוקה עוסקת בה בשני סעיפים.

אייל זנדברג: סעיף 9 עוסק בחקיקת המשנה והגדרתה.

אייל זנדברג: סעיף 10 מדבר על הפיקוח על חקיקת המשנה.

אייל זנדברג: כיוון שהסוגיה מורכבת, אני אנסה להציג בצורה מאוד כללית את השאלות לדיון ואז נפרט אולי סוגיה סוגיה ואולי כאשר נגיע לפרטים יהיו גם חברי כנסת נוספים כדי שלא נחזור על הדברים בפעם הבאה.

אייל זנדברג: השאלה הראשונה היא מהי חקיקת משנה, לא כשאלה לדיון שאפשר לדון בה הרבה אלא זוהי אמירה שצריך להתייחס אליה בחוקה.

אייל זנדברג: צריך להבהיר את מהותה ואת אופייה כיוון שחקיקת משנה היא בעצם משהו קצת משונה מבחינה עיונית, היא חקיקה שנעשית לא בידי הרשות המחוקקת, הגם שהיא לכאורה משונה מבחינה עיונית, היא דבר שכמעט אי אפשר בלעדיו כי הרבה מאוד פרטים, הסדרים ונורמות נקבעים היום בידי הרשות המבצעת.

אייל זנדברג: אם הכנסת הייתה צריכה לחוקק את כל אלה, הדבר היה כמעט בלתי אפשרי.

אייל זנדברג: לכן צריך לזהות את חקיקת המשנה על פי אופייה.

אייל זנדברג: שנית, וקשור לזה, צריך לקבוע או להתייחס לשאלה מי יכול לקבוע חקיקת משנה, מי מבעלי הסמכות.

אייל זנדברג: החוקה, לפי ההצעה, תקבע שהכנסת היא הרשות המחוקקת, דבר שהיום לא מופיע בחוק יסוד הכנסת אלא בהוראות מעבר.

אייל זנדברג: חוק יסוד הכנסת היום דווקא מדגיש את היותה בית הנבחרים.

אייל זנדברג: האמירה הברורה בחוקה שהכנסת היא הרשות המחוקקת והמדרג הנורמטיבי שהחוק לא יכול לסתור חוקה וחקיקת משנה לא יכולה לסתור חוק, מדגישה את העובדה שכל הרחקה של פעולת חקיקה מהכנסת היא איזושהי סטייה מהמודל הבסיסי של החוקה, וכדי שלא תהיה סטייה גם מההוראות האופרטיביות של החוקה, אנחנו דנים בסעיפים שהם מאפשרים את זה.

אייל זנדברג: כאשר שואלים למי לתת את הסמכות, צריך לזכור את עיקרון היסוד ועיקרון היסוד הוא קודם כל שהכנסת היא מחוקקת, הכנסת אמורה לטפל באותם הסדרים ראשוניים של החקיקה – ואני אפרט בהמשך מה הכוונה ומה המשמעות של הדבר – ורק מתוך אילוץ של יעילות, פרטנות, גמישות, התאמה וכן הלאה, מעבירה הכנסת – יהיו שיאמרו מתפרקת הכנסת – מסמכות החקיקה שלה אבל היא לא יכולה להתפרק לגמרי ולכן היא מעבירה רק את אותם נתחים שהכרחי להעביר וגם עליהם היא מפקחת.

אייל זנדברג: השאלה מי היא שאלה רלוונטית.

אייל זנדברג: לא דין שר או הממשלה כדין מנכ"ל משרד או כדין בעל תפקיד בתאגיד ציבורי.

אייל זנדברג: כאשר נגיע לדוגמאות, נראה שהיום יש גיוון רב.

אייל זנדברג: השאלה הנוספת היא עד כמה.

אייל זנדברג: מה אפשר להסדיר בחקיקת משנה.

אייל זנדברג: אני כבר אומר שאני לא מציע לקבוע בחוקה את ההגבלה הבסיסית ביותר שמופיעה בספרות בארץ ובעולם ומופיעה בפסיקה, לאחרונה בפסק דין הידוע של השופט רובינשטיין, בעניין גיוס בחורי הישיבות.

אייל זנדברג: אני לא מציע לקבוע את אמת המידה של הסדרים ראשוניים והסדרים משניים ולתחום קו ברור כי הדבר הוא קשה וייצור אולי נוקשות במקום שגמישות מתאימה.

מנחם בן-ששון: למרות שהיא התקדשה בעיני חלק מהאנשים.

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, בדיפרנציאציה הזאת אוטומטית משתמשים בה בשעה שמגדירים את השניים.

אייל זנדברג: נכון, אבל כאשר חופרים לעומק, כאמירה בסיסית היא בוודאי נכונה, היא אכן מושכלות היסוד ואכן אפשר למצוא מאמרים של מורנו כפי שהוא מכונה, פרופסור קלינגהופר, שמצוטט ופסקי הדין חוזרים וחוזרים, אבל אם יורדים לפרטנות דקה יותר, מגלים שבעצם מדובר היום בחזקה שניתנת לסתירה, והחזקה הזאת אולי התחזקה קצת בעקבות חוקי היסוד כפי שהשופט ברק אומר אבל היא עדיין חזקה.

אייל זנדברג: מה שהוועדה תעשה כאן, אם זה ייקבע בחוקה, היא עשויה להפוך את זה מחזקה פרשנית לאמירה נחרצת שמונעת בעצם העברה של נושאים מסוימים ומכאן תהיה הנוקשות.

2634: הרשות היחידה שאינה כפופה למגבלה של הסדר ראשוני אלה הם השופטים.

2634: רק השופטים יכולים לקבוע בפסק דין הסדר ראשוני בלי לעבור על החוקה.

2634: אם אתה קובע את העיקרון הזה, כדאי שגם השופטים יהיו כפופים.

מנחם בן-ששון: יכול להיות, אבל אני לא צריך לעסוק בסוגיה הזאת עכשיו.

מנחם בן-ששון: התחלתי בהגדרות כלליות.

מנחם בן-ששון: חוקה, חוק וחקיקת משנה.

מנחם בן-ששון: רק אמרתי שלגבי הטרמינולוגיה שנשתגרה, היא יצרה זהות בין חוק והסדר ראשוני לבין חקיקת משנה והסדר משני.

מנחם בן-ששון: אני מניח שזה דבר שמופיע גם בהלכות בית המשפט.

מנחם בן-ששון: אני לפחות מכיר אותו מקריאה אקראית.

אייל זנדברג: כן, ההבחנה הזאת קיימת.

מנחם בן-ששון: צריך יהיה להתמודד עם השאלה הזאת.

אייל זנדברג: אני הצעתי לא לטפל בזה בחוקה.

מנחם בן-ששון: בכל זאת צריך להבהיר את השאלה אבל לא עכשיו.

מנחם בן-ששון: כאשר נגיע להתגברות, אפשר לעסוק בסוגיה הזאת שם או בזיקה שבין המוסדות.

מנחם בן-ששון: לא אכפת לי מתי, אבל באיזושהי צורה צריך להבהיר לעצמנו את השאלה.

אייל זנדברג: השאלה היא עד כמה יכול מחוקק המשנה להרחיק לכת ממקור הסמכות שהיא הכנסת והיא עולה בכמה היבטים כאשר ההיבט הראשון נוגע למושגים, לתקנות לביצוע לעומת מה קרוי תקנות לביצוע או תקנות מכוח חוק, תקנות מחוץ לחוק ותקנות בניגוד לחוק.

אייל זנדברג: לא ניכנס כרגע אולי למינוחים המאוד משפטיים אבל הדבר יבוא לידי ביטוי כאשר ננסח את סעיף ההסמכה.

אייל זנדברג: גם כאן יש שונות רבה לאורך ההיסטוריה בפרקטיקה שנהג המחוקק והיום יש איזשהו ריסון והמחוקק משתדל לא להסמיך חקיקת משנה לסתור את החוק עצמו, אבל זאת שאלה שראויה לדיון.

אייל זנדברג: סוגיה נוספת היא סוגיית הפיקוח.

אייל זנדברג: הצורך בה וגם ההסדרים עצמם לגבי הסדרי הפיקוח של הכנסת, מחוקק המשנה, נובעים מאותה נקודה בה פתחתי שהכנסת היא הרשות המחוקקת והיא אוצלת לידי אחר את סמכותה שלה ולכן ראוי שהיא תפקח עליו וזה לא סתם שהיא אוצלת בידי אחר אלא זו העברה מרשות מחוקקת לרשות מבצעת.

אייל זנדברג: מדובר בסוגיות שמסדירות את חיי האזרחים, מדובר בהעברה מגוף נבחר לגוף שאינו נבחר, לפעמים לא רק לשרים אלא גם לפקידי ממשלה וכן הלאה.

אייל זנדברג: מכאן שהרגישות רבה וכאשר נגיע לסעיף הפיקוח, אני אציג שוב את הטעמים מדוע הפיקוח הוא חשוב.

אייל זנדברג: השאלה היא איך ייעשה הפיקוח, מאזן או גורם מוביל להתנגשות, בין טעמים חוקתיים עקרוניים לבין טעמי יעילות.

אייל זנדברג: הכנסת כידוע נמצאת בעומס רב של עבודה, מדובר בעיקר על ועדות הכנסת, ואם כל חקיקת המשנה הייתה מגיעה לאישור רגיל של ועדות הכנסת, הדיון שאדוני הזכיר מתקנות רואי החשבון היה חוזר על עצמו, מכפיל ומשלש ולא היה ניתן בעצם לבצע את עבודת הכנסת.

אייל זנדברג: מכאן שלגבי מנגנוני הפיקוח צריכים להיות גם שיקולי יעילות ושיקולים נוספים.

אייל זנדברג: בתוך סוגיית הפיקוח הוועדה תצטרך לתת את הדעת גם לשאלה של חקיקת משנה פלילית.

אייל זנדברג: אני בכוונה אומר פלילית כי לא ברור איפה נקבעת הפליליות, אם בחוק הראשי או בחקיקת המשנה ובאיזו מידה.

אייל זנדברג: לגבי חקיקת משנה שקובעת תשלומי חובה, זו סוגיה נפרדת שגם מחייבת אולי סוג אחר של פיקוח.

אייל זנדברג: בתחום ההגבלות, אני אזכיר גם נושא של חקיקת משנה מוניציפאלית שהיא בפני עצמה.

אייל זנדברג: אני מבין שלפי סדר היום אולי לא נגיע לכך היום אבל זו סוגיה גדולה בפני עצמה שמערבת גם שיקולים של טכניקה, איך לפקח והאם הכנסת יכולה לפקח ובאיזו צורה, וגם שאלה הרבה יותר משמעותית שהיא מה היחס בכלל בין חוקי עזר לבין חקיקה ראשית, נושאים שעולים בוועדת חוקה בהקשר של עבירות קנס פעם אחר פעם או משתקפים שם, אם לא נדונים לגופם, מה כוחו של גוף נבחר ברשות מקומית לעומת כוחו של גוף נבחר בשלטון המרכזי.

אייל זנדברג: במדינת ישראל מקובל לתת דגש – זו גם הפרקטיקה והחקיקה נותנת דגש – וכוח רב יותר לשלטון המרכזי, אבל זה לא עניין פשוט לומר שאדם הולך לקלפי אמנם בהפרשי זמנים, אבל הוא בוחר לו את נציגיו בשלטון המקומי שיחליטו איך תיראה סביבת המגורים שלו, הוא בוחר את נציגיו – את שניהם הוא בוחר בהליך דמוקרטי – לשלטון המרכזי והגוף הנבחר האחד קובע הוראות שסותרות את הגוף הנבחר האחר או לא תואמות או לא מסתדרות.

אייל זנדברג: כאשר נגיע לזה, אני אביא דוגמאות שבחלקן אולי הן משעשעות אבל הן בעייתיות.

אייל זנדברג: זאת שאלה מאוד עמוקה שיכול להיות שחלקה ישתקף יותר בשלטון המקומי אבל כיוון שעוסקים כאן היום בחקיקת המשנה, אני חושב שהוועדה תצטרך לתת את הדעת גם לשאלה של חוקי עזר בכלל.

אייל זנדברג: סוגיה נוספת היא סוגיית תקנות שעת חירום.

אייל זנדברג: אני אציע לא לטפל בפרק הזה כי חייב שיהיה פרק שעוסק בשעת החירום ושם אנחנו נעשה את ההחרגות המתאימות לעניין תקנות שעת חירום שעל פי שמן הן תקנות ועל פי המתקין אותן הן אכן חקיקת משנה.

אייל זנדברג: הן נקבעות בידי הממשלה אבל על פי מהותן הן בעצם יכולות לגבור על חקיקה ראשית, התוקף שלהן הוא משמעותי ולכן הן ראויות להסדר אחר.

מנחם בן-ששון: אפילו על דברים חוקתיים, על חופש, על חיים.

אייל זנדברג: אמת, אבל לא את החוקה עצמה.

אייל זנדברג: זאת תהיה שאלה כמה התקנות יכולות לגרוע מהוראות החוקה.

אייל זנדברג: כיום, בגלל המעמד הלא אחיד – ואני מרשה לעצמי לומר גם לא ברור – של חוקי היסוד, הגם שיש אמירות אחרות בפסקי הדין, לא כל חוקי היסוד נחקקו כחקיקה חוקתית.

2634: פשוט אף אחד לא הגיש בג"ץ לפסול את כל חקיקת החירום לאור זה שהיא סותרת את חוקי היסוד.

2634: אם מישהו יגיש, השופטים יצטרכו או לסייג את הפסיקה שלהם או לבטל.

מנחם בן-ששון: או להמתין עד שנסיים את הפרקים הרלוונטיים בחוקה.

2634: זה אפשרי אבל אז הם צריכים ללכת על מודל קלפי המיקוח.

אייל זנדברג: הפתרון הפשוט, כך נדמה לי, שתקנות שעת החירום אינן בתוקף כי הן פוקעות בחלוף זמן.

2634: יש חקיקות אחרות.

אייל זנדברג: אלה לא תקנות שעת חירום.

אייל זנדברג: יש חקיקת חירום שתלויה בהכרזה על מצב חירום וכפי שכולם יודעים יש עתירה תלויה ועומדת משנת 1999, אם אני לא טועה.

אייל זנדברג: זה לא קשור לתקנות שעת חירום מכוח חוק היסוד אלא חקיקת חירום שקלטה את עצמה עם הכרזה על מצב חירום.

אייל זנדברג: אלה הסוגיות המרכזיות ואני מניח שנעבור אחת לאחת, כך שנלך לרזולוציה יותר פרטנית.

אייל זנדברג: חקיקת משנה.

מנחם בן-ששון: ברור לי שהסעיף צריך להיכלל בחוקה.

מנחם בן-ששון: יש מישהו שמציע שהוא לא ייכלל?

מנחם בן-ששון: מה הייתה הדילמה?

אייל זנדברג: זאת הייתה דינמיקה יותר מאשר דילמה.

אייל זנדברג: בישיבה בוועדת החוקה לפני שלוש שנים, כאשר עלה הנושא לדיון, נדמה לי שהמושג בנות פועל תחיקתי גרם לאיזושהי אי-נוחות או אי-בהירות ומכאן לאי-נוחות וריבוי המשתתפים גרם לכך שזה נשמע כמו מושג משפטי שאין לכלול אותו, כך שנוצרה איזו המולה ולכן עלו רעיונות מרעיונות שונים שמקבלים את הביטוי בנוסחים שלפניכם.

אייל זנדברג: גם ההחלפה של תקנות חקיקת משנה, הגם שזאת כבר שאלה טובה יותר.

אייל זנדברג: בקיצור, הדינמיקה של הדיון הקודם היא גרמה לריבוי הנוסחים.

אייל זנדברג: אני חושב שהשאלה כאן האם צריך לכלול או לא, כפי שאמר אדוני שצריך לכלול, היא אמירה חשובה.

אייל זנדברג: זאת עוד מדרגה או קומה במדרג הנורמטיבי ואחד הדברים החשובים שחוקה תעשה, היא תבהיר לנו את אותו מדרג ולא הייתי משמיט אותו מה גם שההוראות האלה מופיעות בצורה כזו או אחרת היום בחקיקה.

אייל זנדברג: השאלה היותר מצומצמת היא האם לכנות את אותה חקיקת משנה בשם חקיקת משנה או בשם תקנות ואני אסביר במה מדובר.

אייל זנדברג: בתחום חקיקת המשנה יש גיוון רב והגיוון מתחיל אפילו בשם – תקנות, צווים, כללים.

אייל זנדברג: יתקנו אותי העושות במלאכה במשרד המשפטים יום יום וגם הממונה על חקיקת המשנה.

אייל זנדברג: יש ריבוי כותרות וזה מופיע כאן בדברי ההסבר.

אייל זנדברג: לכן האמירה תקנות כשלעצמה עלולה לכאורה להשמיט את מה שקרוי כללים.

אייל זנדברג: אני לא בטוח שזה אכן יוביל לתוצאה כי המושג תקנות הוא ידוע.

אייל זנדברג: אני לא מציע לטפל ולשנות את סעיף קטן (ב).

אייל זנדברג: המאפיינים המהותיים, הוראה הניתנת מכוח חוק והיא בעלת פועל תחיקתי תיצור האחדה שכל דבר שהוא מכוח חוק, הוא בעל פועל תחיקתי, הרי הוא מכונה תקנה.

אייל זנדברג: מרגע זה, זוהי תקנה והשם שלה לא יהיה רלוונטי.

אייל זנדברג: הטעם לתמוך בזה הוא מאחר שהמושג תקנות הוא מושג קיים, הוא גם קנה לו אחיזה לא רק בשיח המשפטי אלא גם בקובץ התקנות ששם מפרסמים גם את הכללים וגם את הצווים ככל שהם עולים כדי חקיקת משנה של תקנות.

אייל זנדברג: הטעם האחר הוא שאם כבר עושים סדר ומדברים על חוקה, חקיקה, הרי שיש חקיקת משנה המתארת בצורה נכונה ומדויקת יותר את המעמד בתוך המדרג הנורמטיבי.

אייל זנדברג: אם יכנו את זה חקיקת משנה, אפשר יהיה גם – אם כי אז תהיה כפילות – להזכיר בעוד מקום, או בסעיף הזה שזה בעצם הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה שאומרת תקנות הן חקיקת משנה ואז נשתמש בשניהם, או להזכיר את זה בהמשך.

אייל זנדברג: אני חושב שאז תיווצר כפילות כי הביטוי חקיקת משנה משקף את המאפיינים שזה מכוח חוק, זאת המשניות, וחקיקה בעלת פועל תחיקתי.

אייל זנדברג: לומר שזה בעל פועל תחיקתי, חקיקת משנה וגם תקנות, אולי אין בזה צורך אבל זה קצת משחק מלים ובסופו של דבר הייתי אומר שחקיקת משנה זה כבר יותר נקי ויותר מסודר מבחינה חוקתית למרות שמלכתחילה להמשיך במושג תקנות ששירת אותנו, חשבתי שהוא הנכון.

מנחם בן-ששון: במילון הישראלי החדש, אני מניח שיש למילה תקנות כל מיני משמעויות ואחת מהן היא חקיקת משנה.

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, כאן אין שאלה.

מנחם בן-ששון: המושג התקדש.

אייל זנדברג: כן, אבל אני לא בטוח שהמילון הוא רלוונטי כי יש לנו בכל זאת מסורת של עבודה.

מנחם בן-ששון: לזה אני מתכוון.

מנחם בן-ששון: אם המילון עושה את זה, זאת אחריותו של המילון אבל אצלנו יש בבירור.

מנחם בן-ששון: כאשר אתה אומר תקנות, אנשים יודעים.

אייל זנדברג: לשם ההגינות נאמר שכאשר אתה אומר כללים, אנשים לא יודעים.

אייל זנדברג: אנשים שואלים אם כללים הם מתחת לתקנות, האם זה פחות מתקנות, האם זה חלש יותר.

מנחם בן-ששון: נכון.

מנחם בן-ששון: כך גם לגבי הצווים.

אייל זנדברג: צווים מסוג מסוים.

אייל זנדברג: הלא צווים זה מושג שהוא גם צווים אינדיבידואליים שהם בוודאי לא חקיקת משנה וגם צווים שיש להם את כל הנתונים של חקיקת משנה לרבות צווים שמאריכים תוקפו של חוק, שזה בכלל איזה יצור שאני מציע לכנסת לא לחזור עליו אבל הוא קיים.

אייל זנדברג: זאת אומרת, יש צווים שהם בהחלט חקיקת משנה ויש צווים שהם בהחלט לא חקיקת משנה אלא הוראות מינהל.

אייל זנדברג: לכן המושג צו הוא גם לא כל כך ברור.

אייל זנדברג: מושג חקיקת משנה לכאורה עושה סדר.

מנחם בן-ששון: ההנחה שלי שכיוון שהביטוי הזה הוא בן 60 שנה נניח ומשתמשים בו גם בתקנות וגם בחקיקת משנה, צריך ליצור לפחות את הלינק ביניהם כדי שאדם ידע שמדובר בזה שהוא זה.

אייל זנדברג: זה אני חושב שיהיה ברור.

אייל זנדברג: אני לא חושב שיש חשש שאם אני אומר חקיקת משנה, מישהו ישאל אחר כך מה עם תקנות.

אייל זנדברג: אני לא חושש שזה יהיה.

אייל זנדברג: החשש הוא אם החוקה תדבר על תקנות וישאלו מה עם כללים, וגם זה יובהר.

אייל זנדברג: אני לא חושב שזאת תקלה משפטית אלא זה יותר עניין של הבהרה.

מנחם בן-ששון: גם את זה צריך להבהיר בחוקה, אם אתה רוצה להגדיר אותו מבחינת המעמד שלו, אלא אם כן הוא נכנס לתוך הכותרת הכוללת של חקיקת משנה ולא של פעילות הנחיות לא חקיקתית.

אייל זנדברג: מרגע שמאפיינים חקיקת משנה כהוראה הניתנת מכוח חוק והיא בעלת פועל תחיקתי, אלה המאפיינים שהוגדרו גם עד היום למושג תקנות, זה ברור מבחינה משפטית, כך נדמה לי, שהחלפתי מושג במושג ומושג כולל ואחיד יותר.

אייל זנדברג: אני לא רואה בזה בעיה משפטית.

מנחם בן-ששון: אתה מעדיף את חלופה ב' למרות שאנשים נהגו עד היום הזה כמו חלופות ג' או המכון הישראלי לדמוקרטיה.

מנחם בן-ששון: אני מניח שזה ההבדל ביניהם.

אייל זנדברג: כן.

עמיר אברמוביץ: ספר החוקים מזכיר מספר רב של נושאים ואת המונח תקנות.

עמיר אברמוביץ: הוא מזכיר גם את המונחים צווים וכללים או שהשימוש בספר החוקים הוא יותר במונח תקנות?

אייל זנדברג: הוא מזכיר את כולם מעצם זה שיש חוקים מסוימים שמסמיכים את מחוקק המשנה לקבוע כללים.

עמיר אברמוביץ: הוא קורא לזה כללים.

אייל זנדברג: הוא קורא לזה כללים.

אייל זנדברג: אפשר להצביע על איזשהו קו מנחה.

אייל זנדברג: מנסים ליצור איזה שהן הנחיות ליצור אחידות, אבל איש לא יוכל להבטיח לך שיש אחידות מלאה.

אייל זנדברג: המושג קיים.

אייל זנדברג: אין ספק שהמושג תקנות הוא מושג נפוץ יותר והיום מושג תקנות משויך בדרך כלל לחקיקת משנה שנעשית בידי הממשלה או שר של הממשלה.

אייל זנדברג: כיוון שזו חקיקת משנה הנפוצה ביותר מבחינת ההיקף שלה, היא גם הנפוצה ביותר עלי ספר חוקים וגם קובץ תקנות קרוי קובץ תקנות ולא קובץ חקיקת משנה.

אייל זנדברג: אני מניח שזה איזשהו שרשור של המושג המנדטורי, הגם שלא חקרתי את זה ממש אבל אני בטוח שהמושג הגיע משם.

2634: אני קצת מוטרד מהמילה רזולוציה שלמעשה היא לא מתאימה לחוקה.

2634: חוקה צריכה לדבר בקומות גבוהות.

2634: אם אנחנו נכנסים לאיזו רזולוציה מאוד מדוקדקת, אני מתחיל להרגיש כאילו אני נותן עכשיו שיעור בחוק הפרשנות.

2634: יש פקודת הפירושים, פקודת הפרשנות וחוק הפרשנות.

2634: שלושה דורות.

2634: הדור הראשון של המנדטורי, הדור השני של המנדטורי, והדור החדש, חוק הפרשנות.

2634: אני רואה פה סוגיה של הגבלת מחוקק המשנה לסוגיו בסוגיית מיסוי ואני רואה פה הגבלה מהותית של מחוקק המשנה בסוגיות של ענישה פלילית.

2634: לדעתי הסוגיה של הסדר ראשוני לא נוכל לתת לה ביטוי נכון או בהיר או לא פרובלמטי מבחינת המגבלות.

2634: יש לנו כאן ראשית הסמכה, ושנית, מגבלה.

2634: לדעתי, אם היינו מצליחים לזקק את הסעיפים האלה להוראות שיקבעו את המגבלה, כי זה מה שמעניין אותנו.

2634: אם זה חוק עזר, כללים או תקנות או חקיקת משנה, זאת לא הסוגיה.

2634: מבחינת התרבות המשפטית אנחנו עכשיו נצליח ב-60 השנים הבאות לשנות בגלל שנכתוב חקיקת משנה או תקנות?

2634: הרי לא נוכל לעשות זאת.

2634: בעיריות מעכשיו ואילך לא יקראו לזה חוקי עזר?

2634: אתה תשגע אותם.

2634: הייתי בעירייה חמש שנים.

2634: או שאתה רוצה עכשיו לעשות איזו מין תרבות שלטונית שיותר לא ישתמשו במילה.

2634: מה זה תקנון?

2634: גם תקנון הוא בעצם סוג של חקיקת משנה במובנים מסוימים.

2634: אני לא יודע אם תקנון הממשלה הוא יותר מדי ברמה של סדר ניהול או סדר דיון.

2634: לכן לדעתי בפרק הזה או בחלק הזה כדאי לזקק ולומר מה החוקה מגבילה בנושא מיסוי, בנושא ענישה פלילית ובקטע של ההסמכה כאשר מצד אחד ההסמכה ומהצד השני ההגבלה.

2634: אם את זה פותרים, לדעתי הסוגיה אם קוראים לזה תקנות או קוראים לזה חקיקת משנה, גם העניין הזה של מתי צו הוא אינדיבידואלי כי הוא מופנה לאדם ולכן הוא לא בן פועל תחוקתי.

2634: לכן הסתבכתם בדיון שהזכרת אותו שכל האדרנלין המשפטי של אנשים בא לידי ביטוי כי זו סוגיה מאוד קריטית.

2634: לכן לדעתי צריך לזקק את המגבלות – וזה פלילי ומיסוי – ולקבוע את העניין של ההסמכה.

2634: לא כדאי שהחוקה תהפוך להיות סוג או וריאציה של חוק הפרשנות.

2634: לדעתי אנחנו מגיעים לסוג הדברים שחוקה לא צריכה לעסוק בהם.

אייל זנדברג: האם מה שתיארת הוא מה שנעשה בנוסח שלפניך?

2634: לא.

מנחם בן-ששון: הוא אומר שלא צריך את המילונאות.

2634: אתה התלבטת במשך שלוש דקות, אם הערכת הזמן שלי הייתה נכונה, האם לבחור במילה תקנות או לבחור בחקיקת משנה והמכון לדמוקרטיה רוצה להשתמש בשתיהן.

2634: אני הרגשתי שאני בשיעור פרשנות.

2634: אתה הולך עכשיו לפקודת הפירושים, לפקודת הפרשנות, לחוק הפרשנות ואתה יודע איזה סוגיות יש שם, מה זה דין וכולי.

2634: הכנסת אותנו ישר לתוך הסוגיה שגרמה להתרגשות גדולה בפעם הקודמת.

2634: אם מדלגים על זה, נשארים בזיקוק של הסמכה ועכשיו מה המונח שאתה בוחר, ובלבד שבסביבה המשפטית האינטלקטואלית, הסביבה הכוונתית שברק היה מתעלם ממנה או יורשיו האינטלקטואלים התעלמו ממנה, כי הרי הכוונה לא חשובה, אבל נגיד הסביבה הכוונתית היא חשובה.

2634: מה הסביבה הכווניתית?

2634: שאנחנו לא עוסקים בחקיקה ראשית.

2634: קובע שינוי במשפט הנוהג שמכוון לכלל, שזה אתה לא יכול לכתוב כי עוד פעם נכנסת לאלכסנדרוביץ, אז אתה נותן הסמכה, הגבלה, ואז אין לך כל כך הרבה טקסט ואתה תצטרך לרדת לטקסט מאוד רזה וכך צריכה להיות חוקה.

מנחם בן-ששון: אבל את ההסמכה אתה צריך.

מנחם בן-ששון: בלי הסמכה זה לא יעבור.

2634: אם אין לך הסמכה, יבוא מישהו ויאמר שבחוקה אין הסמכה.

אייל זנדברג: בוודאי, אין מחלוקת.

אילת גאדי: תקנות זה שם של חקיקת משנה שמתקין שר.

אילת גאדי: כללים הם חקיקת משנה שמתקין תאגיד סטטוטורי, כמו כללי לשכת עורכי-הדין, כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו והכל בגדר תקנות, הכל בגדר מעמד של תקנות.

אילת גאדי: כאשר משתמשים בחקיקת משנה בלשון צו, מכנים אותה צו כאשר החוק אומר שהשר יקבע צו למשל לשינוי התוספת בחוק.

אילת גאדי: שינוי של תוספת בחוק נעשית בדרך כלל על ידי צו.

אילת גאדי: אלה המונחים שמשמשים את חקיקת המשנה.

אילת גאדי: אני חושבת שהמונח חקיקת משנה יכול לסבול גם הוראות מינהל שהן לא בפועל תחיקתי, למרות שחקיקת משנה היא חקיקה ממש אבל זה יכול לכלול גם הוראות מינהל.

אילת גאדי: לכן אני כן הייתי מעדיפה את חלופה ג' שמדברת על תקנות.

אילת גאדי: זה גם המונח שרווח בכל החוקים ששר פלוני ממונה על ביצוע החוק יתקין תקנות לביצועו.

אילת גאדי: לכן דווקא כן הייתי בוחרת בחלופה ג'.

מנחם בן-ששון: אם לא נכתוב את זה בחוקה, אנחנו נביא לבלבול בעבודה של מה שנעשה במשך השנים?

אילת גאדי: לא שאם לא נכתוב את זה בחוקה זה יביא לבלבול אלא אם אנחנו כבר כן רוצים לאפיין את חקיקת המשנה, המונח תקנות לפי דעתי כן קולע למצב שרווח היום בחוקים.

מנחם בן-ששון: את זה אני מבין עוד קודם.

מנחם בן-ששון: אני מניח את הכללים ואת הצווים משום שהם לא נכנסים?

אילת גאדי: זאת תקנה.

אילת גאדי: התקנות זה גם המונח הרחב שכולל בתוכו גם כללים וצו.

אייל זנדברג: מכוח האפיון שיופיע בחלופה ג', הניתנות מכוח חוק.

אייל זנדברג: זה מענה לחשש של איילת לגבי הוראות מינהל שלא ייכנסו.

2634: מה זה בעלות פועל תחיקתי?

2634: תגדיר לי.

2634: אני רוצה שתגדיר לי את זה גם בחוקה.

2634: זאת לא הגדרה.

אייל זנדברג: מה זה שוויון?

אייל זנדברג: מה זה חירות?

אייל זנדברג: בחוקה יש עוד כמה מושגים.

2634: אם אתה רוצה כל הזמן להגדיר, תגדיר לי גם את זה.

2634: תקנות הן חקיקת משנה.

2634: כל הניסיון הזה נראה טכני מדי.

2634: אם יהיה כתוב שחבר ממשלה או תאגיד מוסמכים להתקין תקנות, אז עכשיו ילכו בחוקה לכתוב את כל ההגדרות של כל הדברים?

2634: אני מתאר לי שלא, כי אז אנחנו הופכים את החוקה למילון.

מנחם בן-ששון: העומס של עבודת חקיקת המשנה הוא כל כך גדול, הבעיה שהיא מעלה מבחינה מהותית בעבודתו של המחוקק או בעבודת הכנסת היא כל כך בסיסית, וההתפרסות שלה חובקת כל תחום מתחומי חיינו והשימוש או הטרמינולוגיה היא יום יומית – לך אין ספק מבחינת ההסמכה שאם נסמיך לעשות חקיקת משנה, אנשים יוכלו לעשות זאת תחת כל שם ושם אבל זה בשימוש ואתה גם צריך את זה לצורך הגדרת היחסים בין רמות שונות של חקיקה.

מנחם בן-ששון: לזה אסור לסתור את זה והשתמשת בזה בפרק המבוא.

2634: די לי בכך שאני כותב תקנות והנה כאן הוגדר שאלה גם צווים וגם כללים.

אייל זנדברג: פרופסור שטרית לוקח אותנו ליסודות ואולי ראוי להבהיר אותם.

אייל זנדברג: החוקה תקבע גם הוראות לגבי פיקוח של הכנסת ובזה אין ספק גם כהצעתך.

אייל זנדברג: השאלה המעשית ביום יום לגבי פרסום של משהו שרוצים לפרסם אותו, שיבואו למשרד המשפטים והגברת גאדי צריכה להחליט אם לפרסם אותו או לא.

אייל זנדברג: היא צריכה לבדוק אם זה עבר אישור או לא עבר אישור.

2634: לא הייתה צריכה להיות מחלקה כזאת, אבל זאת כבר בעיה אחרת.

2634: היום יש לך שתי סוגיות.

2634: אם אתה רוצה להוציא כסף, אתה הולך לאוצר, ואם אתה רוצה לעשות משהו בתחום שינוי נורמות, אתה הולך למשרד המשפטים.

2634: אולי היא עושה את זה ביומיים, אבל זה יכול לקחת גם שלוש שנים.

מנחם בן-ששון: יש נוסחים רבים.

2634: במשרד המשפטים?

מנחם בן-ששון: כן.

2634: יש גם שיקולים אחרים.

אייל זנדברג: אני צריך למחות על הדברים האלה.

אייל זנדברג: רוב משרדי הממשלה שמגישים חקיקת משנה למשרד המשפטים , אולי היא לא מגובשת דיה בגלל איזה תהליכים פנימיים ויכול להיות שאלה גורמים לעיכובים.

2634: אם היית עובד לפני שבאת לכאן במשרד אחר, היית מדבר אחרת.

2634: זה לא עניין של משרד אלא מי כתב.

אייל זנדברג: זה עניין של מומחיות שאולי ראוי שתהיה מרוכזת.

מנחם בן-ששון: יש לי גם תקנות שמגיעות לכאן ממשרד המשפטים.

2634: אם נשביח את היועצים המשפטיים של משרד הפנים, נעמיד אותם באותה דרגה של הגברת גאדי, זה היעד שלנו, אבל אז אתה פותר את העניין מקצועית.

2634: כאן זה עניין של שליטה ולא של מקצועיות.

מנחם בן-ששון: נכון, אבל זאת לא שאלת החוקה.

מנחם בן-ששון: בחוקה אתה אומר שיש לך עשרות אלפי תקנות ואתה רוצה שידעו למה הכוונה.

אייל זנדברג: השאלה היא שאלה מעשית משפטית מאוד.

אייל זנדברג: צריך להחליט האם צריך ללכת במסלול אחד או במסלול אחר ולכן ראוי שהחוקה תאפיין ולו את אמת המידה להבחין בין אלה לבין אלה.

אייל זנדברג: הנקודה היא חשובה.

אייל זנדברג: אני מפנה לסעיף קטן (ב), שאם לא רוצים, ואני לא מציע כך, לכלול בסעיף קטן (א) דברים שפרופסור שטרית מצביע עליהם.

מנחם בן-ששון: אני חושב שאנחנו נכליל ואם נרצה, נמחק אותם בעתיד.

אייל זנדברג: באותו אופן היה אפשר להפנים את הטקסט בסעיף קטן (ב) שהיה הופך להיות יותר סבוך בלשונו.

מנחם בן-ששון: אנחנו נשארים בסעיף (ג) או של המכון הישראלי לדמוקרטיה שחד הוא מבחינתי.

אייל זנדברג: אנחנו משאירים את זה כרגע עם שתי חלופות?

מנחם בן-ששון: לא.

מנחם בן-ששון: אחת מהשתיים.

מנחם בן-ששון: משרד המשפטים, אתם עוסקים בניסוח, מה אתם מעדיפים?

טל גיז: (ג).

מנחם בן-ששון: אז יהיה (ג).

אייל זנדברג: סעיף קטן (ב).

אייל זנדברג: אני אקרא את הסעיף ואסביר למה הוא מתייחס.

אייל זנדברג: "חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון, גוף או רשות שהוקמו בדין או נושא משרה ממלא תפקיד בהם, לחוקק חקיקת משנה לשם ביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק".

אייל זנדברג: התעלמתי מהגרסאות שהן כפילות עם סעיף קטן (א).

אייל זנדברג: הסעיף עצמו הוא סעיף ההסמכה.

אייל זנדברג: הוא בעצם אומר למחוקק – זה בעצם סעיף שמכוון למחוקק - שידע לו שהוא רשאי, למרות שהוא הרשות המחוקקת, להעביר סמכות חקיקת משנה לגופים אחרים ואני, החוקה, מונה לו מי הם אותם גופים והיא בעצם גם מונה לאיזה צורך.

אייל זנדברג: לגבי רשימת הגופים.

אייל זנדברג: יש הבדלי נוסח.

אייל זנדברג: למשל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ההבדל העיקרי שהוא מדבר עליו, מונה במפורש רשות מקומית.

אייל זנדברג: יש גם שאלה אם לכנות חבר ממשלה או שר שזה ממש ענייני נוסח קטנים יותר.

אייל זנדברג: האם להשתמש במושג רשות ברשויות השלטון או לתאר את זה כרשויות שלטון בדין.

אייל זנדברג: אלה שאלות נוסחיות מדרג שני.

אייל זנדברג: הדרג הראשון הוא עד כמה רוצים שחוקה תאפשר למחוקק לבחור לו את מחוקק המשנה.

אייל זנדברג: כדי להתייחס לזה, צריך לדבר לא על הצד הגבוה יותר של הספקטרום, של הפירמידה של חוקי המשנה, לא השר והממשלה, ששם אין מחלוקת שזוהי דרך המלך, אלא כמה נמוך מחוקק המשנה יכול להיות.

אייל זנדברג: האם זה יכול להיות מנכ"ל של משרד, האם זה יכול להיות גוף פרטי או חייב שיהיה גוף ממלא תפקיד על פי דין, האם זה יכול להיות תאגיד ציבורי, ואם זה תאגיד ציבורי, האם התאגיד עצמו, אולי זה השר אבל עצמאות התאגיד הציבורי תשתקף במתן אישור, התייעצות או כל דרך אחרת.

אייל זנדברג: זאת אומרת, זאת שאלה באמת חשובה.

אייל זנדברג: אחר כך נוכל לחזור ולומר איך מגדירים את זה, האם מנסחים את זה כרשות, כן או לא ולמה הכוונה כאשר שלטון מקומי הוא כמובן שאלה משמעותית כאן, אבל נדמה לי שאין עליה מחלוקת.

אייל זנדברג: זאת אומרת, המחלוקת היחידה לגבי שלטון מקומי יכולה להיות שרוצים לתת איזה ענף נפרד ועצמאי בגלל איזושהי תפיסה של דמוקרטיה של נבחרות שאפילו לא תיכנס כאן.

אייל זנדברג: אין מחלוקת שרשות מקומית צריכה שתיכתב בפרק אחר אם יהיה פרק מיוחד.

אייל זנדברג: זאת אומרת, אין מחלוקת שזה צריך להיות כאן.

אייל זנדברג: אני חושב שהוועדה צריכה להקדיש את הזמן קודם כל לברר כמה רחוק אפשר ואולי מעניין יהיה לשמוע מה הפרקטיקה היום כי יש כל מיני דוגמאות לדברים קצת מוזרים אפילו וצריך לשמוע עד כמה רחוק מגיעים היום.

אייל זנדברג: אני מדבר כרגע לגבי הזהות של מחוקק המשנה ואחר כך נגיע לאיזה עניינים.

אילת גאדי: יש כמובן את השר, יש תאגיד סטטוטורי, יש גם משהו שירשנו מהמנדטורי וזה מנכ"ל משרד הבריאות למשל שיש לו ממש סמכות להתקין תקנות.

מנחם בן-ששון: מה שנקרא פקודת הבריאות.

אילת גאדי: פקודת בריאות העם.

אילת גאדי: יש את מה שהיה קרוי נציב מס הכנסה – מנהל רשות המסים שגם הוא מוסמך להתקין כללים מכוח פקודת מס הכנסה, בעיקר טפסים אבל יש לו גם סמכויות יותר מהותיות.

אילת גאדי: לשכת עורכי-הדין הזכרנו.

אילת גאדי: את הרשות השנייה, הטלוויזיה ורדיו הזכרנו.

מנחם בן-ששון: האוניברסיטאות, החשב הכללי, הממונה על ההגבלים העסקיים.

אייל זנדברג: אני לא זוכר דוגמה לגבי האוניברסיטאות.

אייל זנדברג: יש את בית הספרים הלאומי שהוא שותף לחקיקת משנה אבל הוא לא מתקין בעצמו.

אייל זנדברג: הוא שותף יותר להתייעצות בחוק הספרים שזה גוף שהוא דוגמה.

אייל זנדברג: הוא קרוב לאוניברסיטה אבל הוא לא אוניברסיטה.

2634: יש התייעצות עם כל מיני ארגונים בדיני עבודה.

מנחם בן-ששון: האם אני צריך להזכיר את זה?

מנחם בן-ששון: האם אין איזו נקודה, מנקודת מבט לא של הרשות המחוקק אלא דווקא של הרשות המבצעת, שאומרת שהסבירות היא שלרשות המבצעת צריך להיות איזשהו חופש פעולה לעשות את מעשיה כאשר חלק ממעשיה הוא באמירת עשה ולא תעשה?

מנחם בן-ששון: עשה ולא תעשה הם אולי עשייה שיכולה להיראות כעשייה מחוקקת, אבל ביצוע באופן אוטומטי.

מנחם בן-ששון: בנית גדר, לא נתת לאחד להיכנס, שמת רמזור, הפעלת אותו באור אדום ולא נתת לעבור.

מנחם בן-ששון: זאת לא חקיקה.

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, אני מעונין לשחרר את עצמנו מכל מה שנראה סביר בהגדרת הביצוע היום יומי שמספיקה לו הרשאה עקרונית לביצוע שנותנת הכנסת לרשויות הביצוע, לרשויות הממשלתיות.

מנחם בן-ששון: יכול להיות שתאמרו לי שכל מעשה שכזה חייב בחיקוק ולכן כל פעם צריך יהיה לבוא ולומר מהו האינטרוול בין האדום לירוק.

מנחם בן-ששון: לקחתי את זה רחוק מדי.

אילת גאדי: יש דברים מאוד טכניים שדווקא כן ניתן לתת לפקיד, ולאו דווקא לשר, שהוא זה שיקבע את ההוראות.

אילת גאדי: באמת דברים מאוד מאוד טכניים.

מנחם בן-ששון: את רואה הבדל בין פקיד לשר?

אילת גאדי: כן.

מנחם בן-ששון: מבחינת תפיסה עקרונית.

2634: החוק רואה הבדל.

אייל זנדברג: בוודאי.

אייל זנדברג: כל השיטה מבוססת על זה.

2634: אפשר לאצול סמכויות.

מנחם בן-ששון: השר יכול לאצול לפקיד אבל הוא לא יכול לאצול לסגן שר למשל.

אייל זנדברג: השר הוא בפיקוח של הכנסת, הוא נושא באחריות כלפי ראש-הממשלה ובאחריות קולקטיבית כלפי הכנסת.

אייל זנדברג: לפקיד יש דיני משמעת אבל אין לו אחריות ציבורית.

מנחם בן-ששון: אני צריך את ההגדרה הזאת.

מנחם בן-ששון: באיזו נקודה אני מתפרק מאחריות שלי והשר מקבל אותה ובאיזו נקודה אני לא מעונין לקבל אפילו דיווח מהשר.

מנחם בן-ששון: אני חושב שבסופו של יום אני גם צריך לקבל דיווח מהשר לגבי האינטרוול של הרמזור, אם הוא גורם לתאונת דרכים.

מנחם בן-ששון: זאת לא שאלה תיאורטית.

מנחם בן-ששון: מהי תפיסת העולם הבסיסית שלכם כאן?

2634: אני מציע את ההצעה הבאה.

2634: אם היו שואלים אתכם האם אתם חושבים שמנכ"ל משרד הבריאות צריך לקבוע את סוג ההסדרים שהוא קובע היום, אני הייתי מניח שהייתם אומרים לא.

2634: גם אם זה נראה טכני, העיקרון של האחריות הדמוקרטית מחייב לעצור בנקודה שהיא לפני הפקיד, גם לפני הרשות המבצעת במובן מינהל.

2634: לרשות המבצעת יש מובן ממשלה שהיא בכל אופן, כפי שהסביר אייל, יש לה אחריות גם מיניסטריאלית, גם קולקטיבית, גם אישית, כלפי הפרלמנט וכך מתקיים העיקרון הדמוקרטי.

2634: קבוצה אחת היא השרים וצריך לעצור בדרג הנבחר.

2634: זה לא יכול לרדת בהוצאת הוראות שהן בנות פועל תחוקתי לדרג פקידותי.

2634: הוא יעביר לו את כל המערכת, יביא לו את הנימוקים, אבל ההחלטה צריכה להיות של הדרג הנבחר.

2634: אחר כך יש לנו היררכיה בכיוון של הרשות המקומית גם שם הם נבחרים.

2634: אחר כך יבואו רשויות על פי חוק שגם שם יש נבחרים.

2634: שם ברוב המקרים הממשלה ממנה את האנשים.

2634: עדיין יש איזה קו בו מסרת תחום מסוים להסדרה על ידי רשות.

2634: הסוכנויות, מאז הוקמו בשנות ה-20 או ה-30 בארצות-הברית והן הופכות להיות בעלות אחריות על תחומים מסוימים, בהגדרתן הן רגולטורי.

2634: אם כן, איך אתה יכול לומר שהם לא יוכלו להוציא תקנות שמסדירות דברים?

2634: את היכול לומר שכל המקרים האלה שהרשויות מוציאות, הן תמיד חוזרות לשר.

אייל זנדברג: אתה מציע שהן יחזרו לשר גם במובן הפורמלי.

2634: היום אין כללים – עד כמה שאני זוכר – למשל ברשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו וכל הכללים היו מגיעים לשר לחתום.

2634: הם היו מכינים אבל השר היה חותם, אלא אם כן שיניתם.

טל גיז: גם לערוץ 1 יש סמכות להתקין כללים.

מנחם בן-ששון: בלי אישור השר.

2634: לדעתי זאת ההזדמנות לומר לא.

2634: ברגע שיש לך היררכיה דמוקרטית, זה הקו שלך.

מנחם בן-ששון: מה שאתה מבקש, אני אומר את זה בלשון לא מקצועית.

מנחם בן-ששון: אתה מבקש להגדיר מה מקור הסמכות של הרשויות שאינן הנבחרות או הייצוגיות לקבוע כללים.

2634: אפילו לשכת עורכי-הדין זה באישור השר.

2634: גם תקנון רואי חשבון שהזכרתם קודם, השר צריך לאשר אותו או שזה מגיע אליכם.

מנחם בן-ששון: יכולתי ללכת בכיוון שלך ולבקש שהכל יגיע לכאן, אבל אני מחפש עכשיו את הכיוון ההפוך.

אייל זנדברג: הוא לא אומר לכאן אלא לשר.

מנחם בן-ששון: יש דברים שהם לא מענייני מבחינה עקרונית.

מנחם בן-ששון: זאת אומרת, למרות שזה מגביל את חייך כאזרח, זה לא קשור אלי.

מנחם בן-ששון: מבחינת תפיסת העולם זה קשור לרשות אחרת.

אייל זנדברג: אתה מדבר על הרשות המחוקקת?

מנחם בן-ששון: אני מדבר על הרשות ה מבצעת.

מנחם בן-ששון: אני לא רוצה אותה ברשות המחוקקת.

אייל זנדברג: פרופסור שטרית מתייחס לרשות המבצעת.

2634: כל עוד השר מאשר.

מנחם בן-ששון: אני מחפש את התפיסה העקרונית.

מנחם בן-ששון: אגב, יש לי כבוד גדול לפרופסור שטרית ויש לי כבוד גדול לכל היושבים מסביב לשולחן, אבל אני אצטרך לדיון הזה עוד נפח של משתתפים שנזמין אותו.

טל גיז: אני רוצה לציין את הפרקטיקה ולומר מה קורה היום מבחינת מתן הסמכות.

טל גיז: כאשר מדובר בתקנות עקרוניות, תמיד אנחנו מבקשים שזה יהיה השר אבל יש הרבה מאוד פעמים שמדובר בהוראות טכניות מאוד מקצועיות כמו למשל נוהל בנקאי תקין, ואז נותנים סמכות לרשות המקצועית לקבוע את חקיקת המשנה ויש גם הקלות בנושא הפרסום.

מנחם בן-ששון: כך הייתי רוצה שזה יפעל.

מנחם בן-ששון: לא אחת קורה שחברי כנסת לוקחים תקנות, לוקחים חקיקת משנה והוראות ביצוע, והופכים אותה לחקיקה ראשית.

מנחם בן-ששון: התירוץ שלהם הוא שזה כתוב שם אבל רוצים לתת לזה מעמד כמו שזה היה כתוב שם וזה יתבצע טוב יותר או טוב פחות.

מנחם בן-ששון: הם רוצים לתת לזה מעמד גבוה יותר.

מנחם בן-ששון: לדוגמה, נוהל העסקת קרובים בתאגידים, דוגמה שאני חי אותה בעבודה אחרת של הוועדה.

מנחם בן-ששון: יש תאגיד וכמו שאומר חבר הכנסת חיים כץ, הוא אומר שבתעשייה האווירית יש נוהל העסקת קרובים ואי אפשר לחיות אתו.

מנחם בן-ששון: הוא היום ירוויח כתוצאה מזה שחבר הכנסת אורלב לקח את הנוהל ורצה לחוקק אותו בעקבות שני דוחות של מבקר המדינה – זה של 2005 וזה האחרון – ויעשה אותו מקל יותר או נוח יותר לחיים משום שהנה, ברגע הזה שאוסישקין נפטר, אפשר כבר לעשות עוד כמה דברים.

מנחם בן-ששון: נהפוך אותו לחקיקה ראשית אבל נוריד את העול.

מנחם בן-ששון: אז יאמר התאגיד שאנחנו לא צריכים להיות יותר דתיים מהאפיפיור, וכי אם שם כתוב שזה רק ברמת מפעל תעשייתי ולא ברמת הארגון כולו או ברמת מפעל משנה, אנחנו יכולים לחיות אתו.

מנחם בן-ששון: לכן כאן אני חוזר ושואל את השאלה העקרונית.

מנחם בן-ששון: את אומרת נכון, יש היום דברים שהתקדשו והם נעשים בחקיקה, בצווים, בצווי משנה, בפחות מחקיקה משנית, אבל אני מחפש את התפיסה העקרונית, מה לא יכירנו בחקיקה לא ראשונית ולא משנית.

מנחם בן-ששון: קיבלת סמכויות, לך תעבוד.

2634: את זה לא תוכל לדעתי לעשות כל עוד יש שיקול דעת לחבר הכנסת.

2634: לא תוכל למנוע את זה.

מנחם בן-ששון: אני לא אמנע, אבל אני רוצה לומר לחבר הכנסת שלא יחוקק את זה כי זה לא נוגע.

מנחם בן-ששון: היום אני לא יכול לעשות זאת כי אין לי את הקו המבדיל.

אייל זנדברג: השאלה העקרונית היא מי רוצים שיהיה מחוקק המשנה ודובר כאן על ההבחנה בין שר לבין פקיד, ועל הבחנה שהיא קצת אחרת בין שר לבין תאגיד שהוקם בחוק.

אייל זנדברג: אני חושב שהעיקרון צריך להיות לצמצם ככל הניתן.

אייל זנדברג: יחד עם זאת, אם לא תהיה איזושהי גמישות, רק בעלי התפקידים שיהיו מנויים כאן אפשר יהיה להטיל עליהם ולהעביר להם את הסמכות להתקין תקנות ולחוקק כמחוקק משנה.

אייל זנדברג: לכן הרצון של חבר הכנסת בחוק כזה או אחר יתנגש עם החוקה ולא יוכל לחצות אותה.

אייל זנדברג: לכן צריך להבחין פה בין דין רצוי לדין מצוי.

אייל זנדברג: העיקרון החוקתי הוא נכון ואני מסכים שצריך לצמצם בהקשרים האלה, אבל אולי צריך להסתכל טוב יותר לבחון טוב יותר את המגוון של הגופים שפועלים בשירות הציבורי היום כי המגוון הזה לא רק שהוא רב אלא הוא גם משתנה ודינאמי.

אייל זנדברג: מה שפעם היה מקובל כתאגידים ציבוריים, היום יש מחשבות שהופכות לפרקטיקה בחקיקה של הכנסת, לקחת חברות פרטיות ולהטיל עליהן תפקידים ציבוריים, זאת אומרת, תפקיד סטטוטורי מכוח החוק שזה גם איזה גוף חדש.

אייל זנדברג: זאת אומרת, יש גם שינויים בדרך בה הרשות המבצעת או המינהל הציבורי בכללותו רואה, בוודאי משנות ה-20 שהזכיר פרופסור שטרית, ועד ימינו.

אייל זנדברג: זה קורה גם במדינות אחרות כמו אנגליה וזה קורה לנגד עינינו גם בישראל כאשר לוקחים חברה ומטילים עליה לנהל עניינים של המדינה.

אייל זנדברג: נכסי השואה, בית התפוצות, כל מיני רעיונות שעולים.

אייל זנדברג: לכן אני חושב שלפני שקובעים מגבלה נוקשה שתואמת איזו מחשבה עיונית נקייה, צריך לבדוק את המגוון ואז צריך לחשוב האם הרשות המבצעת, בעצם המדינה, תוכל לעמוד במגבלה הנוקשה ולא להסתכל אחורה אלא להסתכל קדימה.

אייל זנדברג: אם היא תוכל לעמוד במגבלה, האם לומר למשל שהשר הוא זה שמאשר.

אייל זנדברג: זאת אומרת, אנחנו לא לוקחים מהמקצועיות של אותה רשות ולא מהמומחיות שלה אבל השר נותן את האישור.

אייל זנדברג: כמו שיש חתימה – בהקבלה לא מדויקת אבל רעיונית – על פעולה של נשיא המדינה, אחד הנימוקים הוא ששר המשפטים שיש לו את האחריות כלפי הכנסת כלפי הציבור, זה לא כמו נשיא המדינה, דיון שגם הוא נערך סביב השולחן הזה.

אייל זנדברג: באופן דומה אתה יכול לומר שהשר הוא זה שבסופו של דבר יש לו את האחריות ולכן הוא חותם על התקנות או מאשר אותן.

אייל זנדברג: כאמור, צריך קודם כל לבדוק את המגוון, ושנית, יכול להיות שאפשר לקבוע עיקרון בחוקה להשאיר איזשהו פתח עם אמות מידה מכוונות או בלי אמות מידה מכוונות לדברים נוספים.

מנחם בן-ששון: אני אומר לך מה אני מבין מהדיון הזה ואני חושב שאנחנו נעצור אותו כאן.

מנחם בן-ששון: אני צריך עוד תמונה יותר ברורה להיררכיה, מה הם הדברים שהם לא נכנסים לגדר סמכויות אישור אלא גוף יכול להכניס אותם ללא צורך בחתימה וללא צורך באישור, מה הם הדברים שחייבים אישור, זה הצד השני הברור יותר, וגם כאן ברור לי שלכנסת אסור לשמוט מידיה לפחות את מנגנון האישור והפיקוח.

מנחם בן-ששון: אז להגדיר הגדרה עקרונית מה נכנס עם אפשרות מילוט כמו שאמרת בהגדרה השלישית.

אייל זנדברג: אני לא מציע את זה.

מנחם בן-ששון: יש דברים שנשתגרו.

מנחם בן-ששון: בעתיד הייתי מחפש תפיסה עקרונית, שאדם ידע מה נועד לאיזה.

מנחם בן-ששון: את הדבר הזה עוד אין לי בהגדרות שנמצאות כאן.

אייל זנדברג: לכאורה זה מופיע כאן בנוסח הקצר שדובר על רשות, ממשלה, חבר ממשלה, שר, רשות מרשויות השלטון, ואפשר גוף או רשות שהוקמו בדין, שזאת השאלה שמתייחסים אליה.

אייל זנדברג: זאת אומרת, זה מודולרי אבל זה קיים.

אייל זנדברג: שאלה קשה יותר היא נושה משרה או ממלא תפקיד בהם וכאן התעוררו שאלות מתחום המשפט הציבורי, האם זה אורגן של אותו גוף

מנחם בן-ששון: אני ממש לא רוצה את נושא המשרה מתוך הנחה שזה טריביאלי.

מנחם בן-ששון: אני גם לא רוצה את גרסה ד' בדרך של כך וכך.

אייל זנדברג: זה חלופי.

מנחם בן-ששון: ברור לי שאת ד' אנחנו לא צריכים.

מנחם בן-ששון: אנחנו צריכים את התקנת התקנות כי השתמשנו בטרמינולוגיה ולכן אנחנו צריכים את ג'.

מנחם בן-ששון: לגבי ב', אני מעדיף לצמצם.

מנחם בן-ששון: לגבי רשויות מקומיות, אני חושב שהן צריכות סעיף נפרד.

אייל זנדברג: סעיף נפרד כאן או סעיף נפרד בפרק השלטון המקומי?

מנחם בן-ששון: או אזכור מפורש.

מנחם בן-ששון: זה קרה בתקנות רואי חשבון כאשר הם אמרו שתאגידים ממשלתיים כן ורשויות מקומיות לא.

מנחם בן-ששון: אני עוד רוצה הבהרה בשיחה נוספת על ההיררכיה, עם הדגמות, מה לא נכנס, מה הפלנו , מה השארנו בשטח אפור שצריך לטפל בו.

אייל זנדברג: מה שנעשה עד היום לא תמיד היה אחיד.

אייל זנדברג: הוא היה בידי הכנסת והוא לא היה אחיד וזאת ההזדמנות כאן לאחד.

מנחם בן-ששון: אני מאוד רוצה שיהיה ניסיון להאחדה.

אייל זנדברג: כרגע מדובר על ממשלה, חבר ממשלה, רשות מרשויות השלטון – מושג שראוי להבהרה – רשות מקומית.

מנחם בן-ששון: למה אומרים ממשלה וחבר ממשלה?

מנחם בן-ששון: האם לא מספיק שאני אומר ממשלה וזה כולל גם את חבר הממשלה?

אייל זנדברג: גם כאן יש פרקטיקה בחקיקות.

אייל זנדברג: יש חוקים, בעיקר ישנים, שמסמיכים את הממשלה כגוף ויש כאלה שמסמיכים שר.

מנחם בן-ששון: ואם אני אומר רשות מרשויות השלטון, הממשלה היא חלק?

אייל זנדברג: אפשר למנות את הממשלה כי בכל זאת היא הגוף העיקרי.

אייל זנדברג: החוקה היא גם מכוונת.

אייל זנדברג: הרצון לצמצם במלים הוא אולי רצון חשוב מטעמים רבים, לפעמים יש לו מחיר אחר.

אייל זנדברג: החוקה צריכה לכוון שככלל צריך להטיל על הממשלה, שיש חשיבות למה היא מחוקק המשנה, ולאחר מכן אפשר גם על גופים אחרים.

מנחם בן-ששון: אם תכתוב באיזשהו מקום בחוק יסוד הממשלה, ממשלה לרבות חבר ממשלה?

אייל זנדברג: לא.

אייל זנדברג: יש מצבים שזה רק ממשלה ויש מצבים שזה אולי רק שר.

אייל זנדברג: רשות מקומית, גוף או רשות שהוקמו בדין ולגבי נושא משרה ותפקיד בהם לא הוכרע כרגע.

מנחם בן-ששון: כי אני צריך לשמוע עוד גורמים.

אייל זנדברג: הוועדה נוטה כרגע לא לכלול.

2634: נקודת הבהרה.

2634: אדוני היושב-ראש, אתה העלית את הדוגמה שלצנינים בעיניך שימוש בחקיקה במקום שלא ראוי.

מנחם בן-ששון: לא, לא אמרתי.

2634: זאת ראי של הסוגיה של ההסמכה.

2634: זאת אומרת, אנחנו בדרך כלל מסמיכים ובהיעדר הסמכה אי אפשר לעשות.

2634: כאן אתה העלית את זה ואמרת שאתה לא מעונין שחברי הכנסת יכניסו לחקיקה דברים שבכלל לא מתאימים לחקיקה.

2634: זאת סוגיה שהיא שונה קצת במובן הזה שאתה עושה דבר שהמעמד הנורמטיבי שלו הוא כאילו יותר נמוך אבל אתה מעלה אותו קומה בחקיקה ראשית שלא לצורך.

2634: זאת אומרת, הוא יכול להיות מוסדר במערכת אחרת.

מנחם בן-ששון: הוא מוסדר.

2634: הוא כבר מוסדר ופתאום אתה מעלה אותו קומה ואתה אומר שאתה לא מסתפק בתקנות או אתה לא מסתפק אפילו בנוהל ואתה מעלה אותו לחקיקה.

2634: לדעתי זה יהיה קשה מאוד פרט לריסון עצמי של גוף כמו הכנסת שתאמר לה שהיא לא תעסוק בדבר שהוא מפורש מדי, דהיינו, במקום לומר שהכלל הוא שהתקנה לא תסדיר הסדר ראשוני, אתה אומר שחוק לא יסדיר הסדר שהוא הסדר משני.

2634: זה בעצם מה שאתה מנסה לומר.

מנחם בן-ששון: נכון.

2634: לא תוכל לעשות את זה משום שאמנם זה בעצם לא חכם, אבל הוא בשום פנים ואופן לא בלתי חוקתי והוא לא בלתי אפשרי.

מנחם בן-ששון: אתה צודק.

מנחם בן-ששון: אפשר להביע משהו מנהמת הלב אחרי שנמצאים כאן ורואים מה קורה.

מנחם בן-ששון: אני נועל את הדיון תודה רבה לכולכם.