1912年，十三世达赖喇嘛发布《告民众书》，西藏事实独立。西藏由于与中国发生康藏边界纠纷，希望能与中国解决边界问题。民国政府在1912年宣佈把西藏改为内务部所管理，英国表示反对，警告中国不得改其为行省以及对西藏增兵。而由于西藏位于印度北面，可作为印度的缓冲地区，英国希望西藏作为印度的屏障，以及阻止俄国势力南下。由于欧洲局势紧张，英国为求尽快解决西藏问题而要求召开会议，解决西藏问题。为了确保既得商业利益，1912年英国出兵藏南，直接占领了麦克马洪线以南的达旺等地区，并成功获得了当地部落的支持，建立了地方政府。