形成北京政府强大的压力，不得不在1915年1月7日正式照会英日两国公使，声明取消战区，恢复中立状态，并要求佔领胶澳铁路的日军撤回至胶澳租借地内。然而日本反借此指控中国「独断处置」、「轻视国际信义」、「不顾邦交」，之后又在18日以国家「受辱」之名，提出「二十一条」要求，不仅第一号第一至第四款要求北京政府承认日本接收德国此前于胶州湾的所有殖民权益，还想佔领整个山东省，而第五号更是企图控制中国的军警系统，将整个中国沦为殖民地。北京政府只得进行多次的交涉和谈判，日军为使中方接受不惜动员军队威吓，日俄战争胜利后驻扎于