客运量都以惊人的速度激增。然而，由于煤炭产量的下降及煤炭质量的的劣化，蒸汽机车用煤面临一个很大的危机，使日本需要认真考虑能源的合理利用。1946年（昭和21年），运输省提出了车辆整备五年计划和电气化五年计划，开始国营铁路的重建和技术改造工作。虽然实行铁路电气化的规模和进度因战后物资和资金短缺而受到很大限制，但铁道部门认为在有效使用能源的前提下，铁路电气化是不可避免的，并决定尽快开发研制具有较高可靠性的新型电力机车。
研制.运输省决定在战时生产的EF13型电力机车的基础上，研制新一代