日下达的《大总统袁世凯命令》和5月颁布的《中华民国约法》中强调对西藏的主权，而非英国所说的宗主权。1913年初，十三世达赖喇嘛返回拉萨，随即于2月13日发表圣地佛谕公告，宣布「藏区」独立，但未得到世界上大国的认可。达赖喇嘛实行的新政包括首次发行纸币，发行雪狮邮票，建立现代邮政系统等。中华民国政府之西藏宣抚使陈贻范、十三世达赖特使伦钦夏托拉以及英国政府之英印殖民政府外交政务秘书亨利·麦克马洪，于1913年10月13日在印度的西姆拉举行会议。英国欲仿照蒙古分治的方法，将西藏分为自治的外藏和由中国管理的内藏，