康熙五十四年（1715年）至六十一年（1722年）二月，直省亏空银九百一十三万两，米谷二百四十二万余石。康熙六十一年（1722年），川陕总督年羹尧和陕西巡抚噶什图最早提出耗羡归公建议，但遭到了康熙帝的斥责而未果。雍正时山西巡抚诺岷、布政使高成龄请提解火耗归公。雍正元年（1723年）十一月正式实施耗羡归公，最早在山西推行，当年就有湖广、河南、山东等省份奏报实施耗羡归公。雍正二年（1724年）七月，正式推广至全国，将明朝以降的“耗羡”附加税改为法定正税，并制度养廉银，用意在打击地方官吏的任意摊派行为。耗