《二十一条》条款，要求中国承认日本取代德国的特权，进一步扩大日本在满蒙的权益，并聘用日本人为行政顾问等职位。日本的要求接近于将中国沦为其保护国。1915年1至4月，袁世凯一面派外交总长陆征祥、次长曹汝霖与日本谈判，一方面暗中泄露二十一条内容，希望获得英美等国的支持以抵制日本。中国的谈判代表多次拒绝条约中的部份内容，迫使日本做出让步。在谈判期间，日本以“换防”为名，增兵大连、青岛、塘沽等地，进行武力威胁。至5月7日，日本政府向袁世凯政府发出最后通牒，限令于5月9日前答复，其中仅把原来的第五号内容改为日后另