入中国共产党。1941年起任中央北方局群委秘书、偏城县工作团团长、中共夏津地委书记、湖南省土地改革委员会委员兼中共益阳地委书记等职。1952年，担任中共湖南省委常委、省委书记处书记和省委常务副书记等职。庐山会议上，因周惠和湖南省委第一书记周小舟坚持支持彭德怀，被批为“彭黄张周周”。后毛泽东勾去第二个“周”，使得周惠得免“反党集团”，但其仍然停职被批。1977年，周惠任交通部副部长、党组副书记。1978年，任中共内蒙古自治区委第二书记兼内蒙古自治区革委会副主任，同年担任第一书记。1987年，当选为中顾委委员。