新政策，最大得益者并非农民，而是贵族、大寺院和神社。这些集团掌握着政治权力以及社会财富。在开辟土地的事业上，他们佔有主要的农业生产工具，包括镐、镰等。政策给予这些利益集团更多机会扩大自己的地方势力，让他们借机大肆圈佔荒地和山林野地，并驱使农民进行大规模的开垦。这些利益集团往往在新开辟的土地中建立住宅和仓库，私家庄园由此而形成，不断为庄园主提供收入。庄园主为了进一步增强实力，于是採用强买或霸佔等方式，肆意侵吞周边的国有土地，以及原属农民的土地。开垦形成的庄园称为自垦地系庄园，由庄园主委派的庄官管理，生产者