一般性的法律制定，都交由政府专门人员来制定，不经过议会同意；在孙中山原始设计中，只有县级的事务，人民可以直接行使创制、复决，但在中央层级，人民不能直接进行创制，但人民可以间接透过国民大会，制定不足的法律（创制），以及否决不想要的法律（复决）。这被称为民主集中制或民主集权制，与欧洲所说的提案不尽相同。因此，创制、复决两权，并不是完全像西方的直接民主模式，先由公民提案，之后公民投票决定通过与否。在中央层级，它仍是一种间接民主形式。由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论，李鸿禧等人认为这部份接近于民主集中