东、西突厥、高句丽等，使初唐时期建立起很辽阔的边疆区。中央朝廷为加强对边疆的控制、巩固边防和统理异族，便于唐玄宗开元十年（722年）在边地设十个兵镇，由九个节度使和一个经略使管理。然而，此等每以数州为一镇的节度使不单管理军事，而且因兼领按察使、安抚使、节度使等职而兼管辖区内的行政、财政、人民户口、土地等大权，令原为地方长官之州刺史变为其部属。据《新唐书·志第四十·兵》言：“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋。”军事与行政的统合使得节度使因而雄据一方，成为唐室隐忧。
外重内