同反抗殖民统治，北美的13个原大英帝国殖民地通过《邦联条例》在名义上组成一个统一的联盟，但是由于《邦联条例》规定任何州都拥有对任何提议的否决权，并且也没有赋予邦联政府任何征税的权力：完全只能依赖各州自觉，而没有任何权力强制要求各州支付拖欠的费用。随着美国独立战争的胜利，各州开始为保护各自的利益而产生纠纷和争议。这此情况下，弗吉尼亚州的詹姆斯·麦迪逊建议各州政府派出专员“出于对各方共同利益和长久和谐统一的考量，并结合整个美利坚合众国各州间贸易的实际情况来决定所必须采取的措施。”在1786年9月召开的安纳波