使日本做出让步。在谈判期间，日本以“换防”为名，增兵大连、青岛、塘沽等地，进行武力威胁。至5月7日，日本政府向袁世凯政府发出最后通牒，限令于5月9日前答复，其中仅把原来的第五号内容改为日后另行协商。在日本的最后通牒之下，袁世凯被迫派外交总长陆征祥及次长曹汝霖签署接受二十一条部分条款，史上称为「五九国耻」，虽然如此，但正是袁世凯本人在签订后，为告诫国民，亲自将这一天定为“国耻日”。