领土主权及修改宪法等中央政权交由国民大会行使，并将国民大会的宪法层级置于五院之上。如此一来，人民透过选举国民大会的代表于中央机关行使政权，进而控制政府施政的治权，使得政权与治权之间达到平衡，人民权益不受政府侵害，人民也得以享受政府所提供的一切功能。桂宏诚认为国民大会为孙中山规划中的政权机关，代表人民主权，他们委託专门人员，组成立法院，进行立法。由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论。李鸿禧等台湾学者认为这接近于民主集中制。
制宪与行宪.1946年初，政治协商会议决定，在增选