明、清地方採省、道（府、州）、县三级制。至民国成立初期，沿袭前制，仍採三级制，惟中国一省范围极大，与欧洲各国相埒，且与自然疆界不符，自清末即有缩小及调整省区之议。至民国后乃有缩省运动，但牵连重大，有碍地方军阀势力，熊希龄、段祺瑞内阁对此均未能建功。迨至国民政府定都南京，对缩省议题亦仅停留至议论而无法施行，而国民政府成立採建国大纲，制定训政时期约法改採二级制。但地方採二级制，省对县的控制实际上力有未逮，因此在省县间建立一行政机制以联络、协调省县乃成为主流意见。故国民政府于民国十九年废道前后，各省基于现实需