宣布东北易帜，除去北洋政府五色旗，改竖中国国民党所领导的国民政府的青天白日满地红旗，不过国民政府没有实际控制东北，该地实质上依旧是由张学良领导的奉系军阀统治。与此同时，诸如桂系军阀、晋系军阀、滇系军阀、西北军、新疆军阀、马家军等依附于国民政府的各派系军阀实力尚存形成的地方割据、中国共产党势力建立的革命根据地以及1931年中国东北沦陷下，建立的伪满州国等政权，国民政府命令不能于全国完全通行。同时还有未控制的西藏，日本统治下的台湾，事实独立的外蒙古，英国统治下的香港、葡萄牙统治下的澳门等领土都不能有效统治。