冗官，改善行政与经济问题，设置观察使来监督地方官，使律令全面重建。但是在809年时，平城天皇因为身体病弱，长期治疗都无法改善，最后让位于胞弟神野亲王（嵯峨天皇），自己则隐居在平城京。
与藤原药子.平城天皇登基以前，纳藤原绳主与藤原药子所生的女儿为东宫妃，但却传出皇太子与身为岳母的药子有暧昧的丑闻，愤怒的桓武天皇便将药子赶出东宫。待平城天皇一即位，又将药子召回宫里，并命藤原药子出任尚侍一职。此时的药子因有天皇做其后盾，让其兄藤原仲成一起入宫干预政事。之后平城天皇因为病弱而让位为太上天