实行君主立宪制，下令预备立宪，又派五大臣前往西方列国考察。1904年（光绪三十年）爆发日俄战争，战场正是在中国东北，慈禧太后对于这场在自己本土上的战争表示中立，而战争中大量东北地区平民遇难，使得中国的有识之士彻底看清清朝政府的腐败无能，决心进行变法或革命；与此同时，国内革命运动也愈发高涨。为了维持政权，慈禧作出要立宪的姿态。1905年（光绪三十一年）派五大臣出洋考察，1906年（光绪三十二年）又下诏预备立宪，1908（光绪三十四年）年颁布《钦定宪法大纲》，内容仿照德国和日本的宪法，维护皇帝“君上大权