港政府鲜有为低下阶层制订房屋政策（仅模范邨、上李屋邨率先提供出租单位，为全港首两个公共屋邨），所以很多难民在山边搭建木屋来居住，但这些木屋设备简陋，卫生环境恶劣，加上木屋的密度高，所以经常发生火警。于1953年12月25日晚，石硖尾木屋区发生了史无前例的大火，造成3死51伤，并导致58,203人无家可归，促使政府直接介入房屋供应，市政局成立「徒置事务紧急小组委员会」，1954年2月，在灾场原址兴建首批两层高的包宁平房，以安置火灾灾民。1954年4月，政府设立徙置专员一职，「徙置事务紧急小组委员会」建议政