国10年（1921年），以广州为基地统辖南方各省的中华民国军政府研议将广州改设独立的行政区划，并研议制定相关法规。民国10年（1921年）2月，广东省议会通过《广州市暂行条例》，并于同年2月15日公佈施行，广州市政厅正式成立，并由孙科任首任广州市市长，广州市乃成为全中国第一个「市」。同年3月，原隶属广东省澄海县的汕头，仿照广州的模式制定《汕头市暂行条例》，以此成立汕头市，至此开启了全国各地实施市制的风潮。民国10年（1921年）7月3日，北洋政府颁布《》，将「市」分为「普通市」与「特别市」两种，均为法人；