州牧位三公，刺举怠解，师古曰：「解读曰懈。」更置牧监副，秩元士，冠法冠，行事如汉刺史。
以军领政改革.地皇元年（20年）莽见四方盗贼多，复欲厌之，又下书曰：「予之皇初祖考黄帝定天下，将兵为上将军，建华盖，立斗献，内设大将，外置大司马五人，大将军二十五人，偏将军百二十五人，裨将军千二百五十人，校尉万二千五百人，司马三万七千五百人，候十一万二千五百人，当百一十二万五千人，士吏四十五万人，士千三百五十万人，（晋灼曰：「自五大司马至此皆以五乗之也。」师古曰：「晋说非也。从上计之，或五或十，