他拒绝按事先约定把曾由朱滔驻军的属于成德的深州划给卢龙，而是将成德所属七州分成三个小藩镇。率先臣服于朱滔的成德主将张孝忠助其攻打李惟岳，被任为新设的易定沧节度使，辖三州；另各划两州给王武俊和另一臣服朝廷的成德将领康日知，任他们为团练使。德宗表面上将德州、棣州（今山东滨州）划给卢龙，其实这两处都在李纳控制下。朱滔因德宗不给他分封成德镇的领地（尤其是深州）却要求他自己去打两个城而生气，王武俊因杀了李惟岳，也不满仅仅被德宗封在一个难于把守的地方为团练使。田悦趁机策反朱滔、王武俊，联合对抗朝廷。当时刘怦受朱滔命知幽