光绪十七年（1891年），蔡乃煌中举人。1908年接替梁浩如任苏松道道员，1910年由刘燕翼接任。到任之后，蔡乃煌随即盘下《中外日报》，收买上海舆论。1910年4月，秉承两江总督张人骏之意，向李平书拨借官款创建闸北水电厂。中华民国成立后，蔡乃煌成为袁世凯的亲信。曾任蓟、赣、粤专卖鸦片委员，广东鸦片专事局局长，后来被袁世凯派往广东监视龙济光。袁世凯称帝后，1916年，两广地区反袁的将领迫使龙济光宣布独立。同年4月12日，广东护国军司令徐勤在海珠警察署内召开联席会议（史称海珠会议），遭到龙济光警卫军统领颜启