立建国，激起中华民国政府的反对。1913年9月18日中华民国外交部长孙宝琦同俄国驻华公使库朋斯齐达成《中俄声明文件》，其内容对华更为不利，中国对蒙权力由主权沦为宗主权。1913年11月5日，袁世凯政府为换取沙俄的援助和承认，屈从沙俄的胁迫，与之签订了中俄蒙协约。沙俄表面上承认外蒙古为“中国领土的一部分”，但北洋政府承认了沙俄同外蒙签订的《俄蒙协约》的内容和外蒙古的“自治”，并不得在外蒙古设治、驻军、移民等，实际承认沙俄对外蒙古的控制权。1919年7月25日，列宁领导下的苏维埃政府发表「致中国国民及南北政府宣