不平等条约。1918年9月在外蒙古自治政府要求下，北洋政府派遣少量军队进驻库伦协防。1919年7月25日，苏维埃俄国发表对蒙古声明，称外蒙古是一个独立的国家，要求与之建立外交关系。1919年2月、3月间召开大乌里会议名为「蒙古国体运动」又称「泛蒙古主义」或「泛蒙运动」，主张内外蒙古结合并与唿伦贝尔（政务厅厅长凌陞）、布里亚特等势力组联合政府布里亚特-蒙古国。5月、6月泛蒙运动到达高峰，在海拉尔建立政府，逼迫外蒙古表明立场。1919年10月1日，外蒙古自治政府外交部长车林与库伦都护使陈毅会谈达成共识