代官僚制度发源自明治维新时期，身份等级色彩浓厚，将官僚从高到低区分为亲任官、勅任官、奏任官以及判任官，前三类被称为高等官。日本现代化过程中，受到德国、奥地利等欧洲国家启发，决心建立为天皇服务、达到规范教育水平的国家公务员制度。日本于 1870 年代设立法学院，1876 年建立法律考试制度，1884 年建立司法官任用制度。约 1890 年代，日本形成公开竞争考试为主的官僚任用制度，推行文官普通考试、文官高等考试等考试，并逐渐取消此前东京帝国大学毕业生成为公务员的特权。高等文官考试内容以法律为主，合格者多为帝国