980年代初期，东海道本线和山阳本线的行包列车仍然主要使用EF58型电力机车担当牵引任务，但由于EF58型电力机车日益老化而需要寻求替代机车。为满足行包列车乘务员室的冬季供暖需要，牵引机车必须设有蒸汽供暖锅炉或者列车供电系统。当时，搭载蒸汽锅炉的EF61型电力机车的数量不足以应付行包列车，作为东海道本线和山阳本线主力货运机车的EF65型电力机车并没有电气供暖功能，而具有列车供电系统的部分EF64型电力机车的运用也比较紧张。考虑到日本国铁的经营和财政状况持续恶化，新造电力机车已经被排除于选择范围外，尽量调剂利