曾燃起迁回旧首都平城京的念头，但嵯峨天皇考虑了国家的安定，打消了此念头。所以，平安京被奠定为「万代宫」，永远的首都。但由于右京长安所处的地区多沼泽，因而逐渐荒废，城市的主要发展集中在左京洛阳。贵族住宅区密集于洛阳北部，贫民则开始居住在超越平安京东限的鸭川川边，引发了向东扩展的趋势。随着日本律令国家体系日渐崩溃，京中象征天皇权威的建筑因无人维护而废弃，980年，朱雀大路南端的罗城门（罗生门）倒塌，之后没有重建，大内里也在十二世纪后变为荒野，这使京城的范围更接近中世、近世的京都。
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