立法机关在法律上虽仍有立法权，但是从实质立法过程观察，一般都已失去真正立法(制定政策)的能力，而转为承担批评、监督、象征等角色。其原因有:一、行政机关是提案的主要来源。二、立法机关议事运作最重视正当程序。三、议员不以议事为唯一专业。四、议会幕僚组织和人力不足，无法协助议员深入了解政策问题和提出解决方案。
政务机关.立法机关无力承担政策制定，行政部门顶层的政务机关却无力完全负荷政策制定，其政治领导一般而言受到以下因素限制:一、任期不长。二、缺乏政策相关的专业