拓使最初的移民政策是自民间募集民众，提供米、金钱、农具等补助，鼓励民众至北海道开垦；在1873年后，由于考虑到日本对北方的警备工作，开始实施制，同时兼顾开垦及警备的工作。1882年开拓使十年计画期满后，废除开拓使，改在北海道分别设立函馆县、札幌县、根室县三个县。