战争爆发后，日军很快就占领了中国华北、华东、华南地区，仅剩以香港和越南海防等第三国港口转运之通路，其余直属国民政府的港口大都落入了日军的手中。为了避免剩余的两条转口线被封闭，因此中国应该要有一条后方的国际通道。居于此考虑，1937年8月，当时的云南省主席龙云向蒋中正提出「修改滇缅公路的计划」，建议各修一条通往印度洋的铁路和公路，蒋介石非常赞同。1937年10月，国民政府官员与云南省政府协商，确定滇缅公路由昆明经下关、保山、龙陵、芒市、畹町出境，在缅甸的腊戍与该国铁路网接通。11月，云南省政府主席龙云下达命令