而多次出现将刺史改为州牧的现象。但刺史向州牧的转化并不是一蹴而就的，曾多次出现反复。无论是刺史变州牧，还是州牧变刺史，均不涉及辖区变化，也就是说监察区“刺史部”和行政区“州”是直接转换的，反映了两者在当时看来已经没有根本性差别。元始五年（公元5年），王莽主持进行了一次州制改革，提到当时十二个州的州名和辖区有很多不符合经典的地方，但考虑到汉朝的疆域远大于“二帝三王”时期的，因此九州的划分不能满足现实需求，应按照《尧典》的记载，使用十二州。此处的“十二州”之所以比十三刺史部少了一个，是因为朔方刺史部在元始元