民国10年（1921年）2月，广东省议会通过《广州市暂行条例》，并于同年2月15日公佈施行，广州市政厅正式成立，并由孙科任首任广州市市长，广州市乃成为全中国第一个「市」。同年3月，原隶属广东省澄海县的汕头，仿照广州的模式制定《汕头市暂行条例》，以此成立汕头市，至此开启了全国各地实施市制的风潮。民国10年（1921年）7月3日，北洋政府颁布《》，将「市」分为「普通市」与「特别市」两种，均为法人；普通市隶属于县，特别市则与县同级、其设置由内务部呈请大总统以命令定之；而作为首都的京都特别市（今北京市）较为特别，