日置益从日本返回中国，绕过外交部长陆征祥，以“回任所拜见大总统”为由，请求与袁世凯直接密谈。在密谈中，日置益向袁世凯直接提出了二十一条要求，并要求中国对此绝对保密。1915年1月至4月期间，北洋政府外交部一方面同日本谈判，一方面暗中逐步将条约的部分内容向报界洩露，希望获得英美两国支持抗衡日本。当美、英、法三国驻日大使向日本政府提出质询时，日本外务省既不便公然抵赖，又不敢全部公开，于是只承认了第一、二号的11条。2月9日，日本外相加藤高明又向美国驻日大使格思类承认了第三、四号的存在，却对性质最恶劣的第五号七条