佛教在西藏盛行，喇嘛很多，有的喇嘛在噶厦、商上任职，而僧官又分国师、禅师、札萨克大喇嘛、札萨克喇嘛、大喇嘛、副喇嘛等，专掌教事。干隆五十八年（1793年）清政府出兵打败入侵西藏的廓尔喀（尼泊尔）后颁行《藏内善后章程》二十九条，对西藏的宗教事务、外事、军事、行政和司法等做出详细的规定，并加强驻藏大臣的权力。驻藏大臣与达赖、班禅的地位是平等的，而达赖与班禅之间则互为师徒。驻藏大臣作为清政府的代表，可直接向皇帝上奏。达赖、班禅上奏事宜必须通过驻藏大臣转奏。此外，达赖、班禅及以下唿图克图十八人、沙布隆十二人等活