由刘姓宗室或重臣担任，以刘表为荆州，贾琮 (汉朝)为冀州。这个措施使州正式成为一级行政区，有利于镇压各地叛乱。然而当朝廷的威信减弱时，掌握地方实权的州牧及刺史就会割据一方，不受朝廷指挥。后来刘虞被袁绍利用，差点当上皇帝，而刘焉也在四川做皇帝梦。刘焉为割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁佔领汉中，切断与朝廷的沟通。为了稳定国家而制定的州牧制度，反而将东汉推往群雄割据局面。中平六年（189年）四月，汉灵帝死，何皇后所生少帝即位，外戚何进掌握实权。戚宦之争又起。蹇硕等宦官意图杀害外戚何进，改立太子刘辩的弟弟陈留王刘