虽然清中叶以后汉族大学士可与满族大学士分庭抗礼，然而决策权不在内阁，满族亲贵依然独揽大权。清军入关之初，清廷设立内三院，即为内弘文院、内国史院、内秘书院。内三院仿照明朝内阁制度 ，设置承政之职，同为承政，旗人承政为一品大员，汉人承政为五品小吏。来华传教士、中国官员汤若望指在清廷中较高的官缺都由一个满人和一个汉人掌握，但是「满人自然不能不略占优势，而主要工作则皆汉人担任了」。来中国旅游的日本人也洞悉到：「太祖兴满洲，一统汉土，不能信任汉人，诸官必并置满汉人，以持权衡。」顺治八年，内三院被撤销，改设六部