律令制设立太政官制，以太政官为国政最高机关。此时的政府组织还在摸索制度，曾进行多次修正。1873年（明治6年）的官制改革，由太政官正院的太政大臣与参议组成合议体制「内阁」，为国政的最高决策机关（太政官内阁制）。原先採取参议与各省大臣的省卿分离机制，在明治六年政变后改为参议省卿兼任制。这项改革将内阁对天皇的辅弼与执行一体化，影响了之后的内阁制度。1881年（明治14年）10月12日，明治天皇颁布《》，目标在1890年（明治23年）开设「国会」（议会）。企图完善立宪主义体制的伊藤博文等人也在拟定新的政府架构