张举、张纯联合乌丸叛变，张举称帝。为因应各地暴动，皇族刘焉上奏朝廷强化各州刺史权限，称之为「牧」，于是刘焉被任命为益州牧，同是皇族的刘虞则为幽州牧。中平五年（188年），刘焉提案于各州设牧；设置西园八校尉，袁绍、曹操受封校尉；皇甫嵩、董卓讨伐王国；公孙瓒打败张纯。汉灵帝採纳刘焉建议，让刺史拥有地方军政权力，加强控制各郡。并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任，以刘表为荆州，贾琮 (汉朝)为冀州。这个措施使州正式成为一级行政区，有利于镇压各地叛乱。然而当朝廷的威信减弱时，掌握地方实权的州牧及刺史就会