966年文化大革命爆发以后，国家主席刘少奇因为与毛泽东之间的严重分歧，被作为头号打击对象而迅速失势。在1968年的中共八届十二中全会上，刘少奇被免去党内外一切职务，开除出党；次年，刘少奇受迫害致死。刘少奇被罢免后，国家主席的位置空缺，当时两位国家副主席宋庆龄和董必武代理主席职务，却没有以副主席的身份继任国家主席。
问题发端.1969年中共九大之后，毛泽东决定召开四届全国人大，并起草新宪法。1970年3月，周恩来给毛泽东写信汇报宪法草案，毛泽东读完之后，作出“改变国家体制，不设国家主