特区成立后，港府一直未有落实为二十三条立法，社会上对立法的忧虑也不明显。不过到2002年中，时任中国国务院副总理钱其琛表示中央人民政府（国务院）希望香港尽快落实基本法第23条立法。香港特别行政区行政长官董建华继而开展草拟法例，随即引起香港大律师公会和香港记者协会等多个组织的强烈关注。2002年9月24日，香港特区政府颁佈了《实施基本法第23条谘询文件》，除了把现时法律已经涵盖但过时的法例进行修订外，还就原来《香港法例》没有的分裂国家行为与颠覆国家罪提案作出谘询。外界认为此举反映行政长官董建华是受到北京政府的