制国家，则由总统等行政长官委任，国家之元首百官，为人民之公仆，服役于民。现代资产阶级政党制度建立后，政党政治操纵着国家权力的分配，政府公职人员也随着执政党的更替而不断变动。恩赐官职与政党分赃导致了大量贪污腐败。在这样的背景下，国家公职人员的管理并没有形成法律的规范与相应的制度。
创立.19世纪的后30年里，在两次工业革命的推动下，工业生产迅速发展，资本主义进入垄断阶段。英国国会「议会至上」的时代结束了，随之而来的是「行政专横」。英国国家行政管理职能迅速增强，迫切需要改革公职任用制度