下文提到的卿、大夫、元士的性质不同。“十一公”是新朝初年所封的十一位高官，按官职来説，包括四辅、三公、四将。新朝始建国元年正月朔（9年），王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中“四辅，位上公。”十一公列表如下：这十一公中，“王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十余人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。”“余皆拜为郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘为郡守，皆徙为谏大夫。”对于新封的四辅、三公所司职责，王莽在所发策命中称：四将中的更始将军仅在一年之后便为宁始将