皇自长冈京迁都平安京，并营建平安宫，即大内里。延历24年（805年）桓武天皇纳藤原绪嗣谏言，停止营造宫室以安顿百姓。弘仁9年（818年）将宫中殿名及门名改用唐风名称。贞观8年（866年）在应天门发生了纵火事件「应天门之变」，主谋大纳言伴善男诬指左大臣源信纵火，但最终失败。事后为源信辩护的藤原良房掌控朝政，许多公卿被流放。天德4年（960年）内里首次烧毁，此后不断发生火灾，天皇在平安京内里坊中营造临时住居，称为「里内里」。应和元年（961年）即重建，但在十五年后的贞元元年（978年）再度烧毁，此后