88年），刘焉提案于各州设牧；设置西园八校尉，袁绍、曹操受封校尉；皇甫嵩、董卓讨伐王国；公孙瓒打败张纯。汉灵帝採纳刘焉建议，让刺史拥有地方军政权力，加强控制各郡。并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任，以刘表为荆州，贾琮 (汉朝)为冀州。这个措施使州正式成为一级行政区，有利于镇压各地叛乱。然而当朝廷的威信减弱时，掌握地方实权的州牧及刺史就会割据一方，不受朝廷指挥。后来刘虞被袁绍利用，差点当上皇帝，而刘焉也在四川做皇帝梦。刘焉为割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁佔领汉中，切断与朝廷的沟通。为了稳定国家而制定