乡，乡下有里，乡设有秩、啬夫、乡佐、游徼等官员，里设有“里君”、“里人”等管理人员。其制度可以追溯至西周时期。《尚书·毕命》曰：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。顾炎武说：“汉时……爰延为外黄乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。”乡里组织体系起于秦汉，止于隋唐时期。秦汉至隋唐的「乡里制」，历经千余年，在历史变迁中有继承又有发展，各朝之间其具体形式不尽相同，但其实质内容都是一样的。其特点主要有以下三点：第一，职官与长者并用。既设立行政官吏，又注意发挥地方长老作用。第二，刑禁与教化并施。对居民既施行什伍