U型潜艇不必顾忌《捕获法案》的约束，采取更具有进攻性的战术对付所有的（无论是协约国还是中立国的）商船，一经发现全部击沉。根据这一新的法案，为了防止目标的逃脱，U型潜艇可以在潜航状态下发起攻击，从而大大提高了杀伤效果。德国政府高层中也有人反对该项法案，包括首相贝特曼-霍尔维格、海军参谋长冯·波尔（Von Pohl）海军上将，他们担心这种做法将会激怒中立国，特别是美国。第一次世界大战中，潜艇作为新生力量发挥了重要作用。战后，世界各国更加重视潜艇的发展。到第二次世界大战爆发时，各国共拥有九百余艘潜艇，其中美国