先后获得国立台湾大学法律学系法学士、康乃尔大学法学院法学硕士以及伦敦大学政治经济学院法学博士的学位，并曾任教于国立政治大学法学院和东吴大学法学院。1986年，她参与世界贸易组织等国际谈判，获得政府赏识。在李登辉政府时期，她是国安会谘询委员，为「特殊的国与国关系」理论的主要起草人。2000年陈水扁政府上台后，她以无党籍学者身分担任陆委会主委。2004年，她加入民进党担任不分区立法委员。2006年，她担任苏贞昌内阁的行政院副院长，直到隔年总辞。2008年，民进党因总统选举败选下野，她在党声势低落时当选党