五年（188年），汉朝政权衰落天下大乱之时，刘焉向朝廷提出了一个影响三国历史的重大建议，即用宗室、重臣为州牧，在地方上凌驾于刺史、太守之上，独揽大权以安定百姓，史称“废史立牧”。朝廷采纳了这一建议。南梁的刘昭认为设立州牧是天下大乱的原因。当时益州刺史郄俭在益州大事聚敛，贪婪成风。本来想求领交阯牧避祸的刘焉因为听侍中广汉董扶说益州有天子之气，改向朝廷请求为益州牧。于是刘焉被封阳城侯，前往益州整饬吏治。董扶亦求为蜀郡属国都尉，及太仓令巴西赵韪、吴壹等举家随刘焉入蜀。俱随刘焉。吕乂儿时送刘焉入蜀，因道路阻塞留