28人案的案情最重、人数最多，被定为第一案。彭真多次主持研究起诉书制作，中央明确指示不用苏联的起诉书格式，仍用中国革命根据地一贯采用的起诉书格式。经中央领导直接指导，六易其稿，形成十多万字的起诉书送审稿。不久，中共中央办公厅通知将各案的起诉书送审稿送往东交民巷台基厂，在彭真家审定，相关人员一同前往。其中，第一案放到最后研究。贾潜庭长率最高人民法院、军事法院相关人员，李甫山率最高人民检察院、军事检察院相关人员，来到彭真家。当夜，周恩来夜审送审稿，次日上午审完。周恩来还提议请语言学家吕叔湘为送审稿文字把关。