最早提出耗羡归公建议，但遭到了康熙帝的斥责而未果。雍正时山西巡抚诺岷、布政使高成龄请提解火耗归公。雍正元年（1723年）十一月正式实施耗羡归公，最早在山西推行，当年就有湖广、河南、山东等省份奏报实施耗羡归公。雍正二年（1724年）七月，正式推广至全国，将明朝以降的“耗羡”附加税改为法定正税，并制度养廉银，用意在打击地方官吏的任意摊派行为。耗羡归公终究是陋规合法化成为正税的结果，难免有“加赋”之嫌。干隆帝继位，对耗羡归公和养廉银的政策颇有异议，与臣下商讨是否继续实行政策。有官员表示希望恢复耗羡私征制度，但