量军队进驻库伦协防。1919年7月25日，苏维埃俄国发表对蒙古声明，称外蒙古是一个独立的国家，要求与之建立外交关系。1919年2月、3月间召开大乌里会议名为「蒙古国体运动」又称「泛蒙古主义」或「泛蒙运动」，主张内外蒙古结合并与唿伦贝尔（政务厅厅长凌陞）、布里亚特等势力组联合政府布里亚特-蒙古国。5月、6月泛蒙运动到达高峰，在海拉尔建立政府，逼迫外蒙古表明立场。1919年10月1日，外蒙古自治政府外交部长车林与库伦都护使陈毅会谈达成共识，特派库伦都护使衙门秘书黄成垿带着六十三条外蒙撤治善后条例到北京