69年设立开拓使之前，北海道的行政管理机关为设于箱馆（位于现在的函馆市）的。开拓使的地位与日本中央政府的各省同等级，首任开拓使长官是自幕府时代就主张应重视北方开发的前佐贺藩主，但其尚未至北海道就任即已辞职；其后接任开拓使长官的是在幕府时代末期发生的七卿落难事件之一的，其于1869年9月至北海道就任。当时原本北海道的人口及产业中心是箱馆，但考虑其在北海道的地理位置过于偏南，决定将开拓使的本厅设于北海道的中间区域，最初是由锅岛直派任的首席判官岛义勇选定将开拓使的临时办公场所设于（位于现在的小樽市），同时