能解决洪水氾滥的问题。794年10月22日桓武天皇迁都，翌11月8日下诏书把此都命名为平安京。810年，曾燃起迁回旧首都平城京的念头，但嵯峨天皇考虑了国家的安定，打消了此念头。所以，平安京被奠定为「万代宫」，永远的首都。但由于右京长安所处的地区多沼泽，因而逐渐荒废，城市的主要发展集中在左京洛阳。贵族住宅区密集于洛阳北部，贫民则开始居住在超越平安京东限的鸭川川边，引发了向东扩展的趋势。随着日本律令国家体系日渐崩溃，京中象征天皇权威的建筑因无人维护而废弃，980年，朱雀大路南端的罗城门（罗生门）倒塌，之