1917年8月14日，中华民国北京政府国务总理段祺瑞向德国宣战，成为第一次世界大战的参战国。1918年初，日本向北洋政府提供了大量贷款，并协助组建和装备一支中国参战军，其贷款还被用于中华民国第二届国会（安福国会）庞大的贿选开支，由时任中华民国财政总长的曹汝霖经办。1918年9月24日，驻日公使章宗祥和日本外务大臣后藤新平交换了《中日参战借款合同》，作为借款的交换条件之一，又签署了《关于山东问题的换文》（又称「中日密约」），其主要内容为：“胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部队外，全部均调集于青岛。日军撤走