三建议海军要有一种可以让飞机以普通起落架起降的船只。凤翔号建造预算规划在1918年(大正七年)“八六舰队”编列，1918年3月22日第40次帝国议会通过造舰方案，首年拨款12万日圆。本舰在造舰计画中以特务舰名义增建（暂定舰名为“第七号特务船”））水上飞机母舰，因此初期规划舰名为「龙飞」，同期造舰案还有一艘姊妹舰，规划舰名「翔鹤」。由于舰政本部对于「理想的飞机操作军舰」没有成熟见解，因此设计进度缓慢，只能要求日本驻英军事观察团提供更多观察资料。驻英国的日本海军武官们多度观察探访几艘英国当时用现役舰改造的航