于公共租界内的行政权分属租借各国，治权划分可能存在分歧，利于他人在租界之中进行不正当甚至是违法活动。
成因.1845年11月29日，中国上海出现了第一块租界。由于与被割让的领土不同，租界在名义上其领土仍属出租国，并且自身不具备治外法权的属性。1842年中英《南京条约》内文列明英国人有权居住在上海，南京条约《善后事宜清册附粘和约》（即《五口通商附粘善后条款》或称《虎门条约》）规定「……中华地方官应与英国管事官各就地方民情地势，议定界址，不许逾越，以期永久彼此相安。……」「……中华地方