家政权仅设置县政权。县以下，在唐朝以前以乡里制管理，明清时以保甲制管理。乡、镇的行政职能由胥吏、差役及里甲、乡地、保甲人员管理。此类人员均非政府行政人员。清末，立宪运动时期，清政府开始推行新的地方管理体制，创建乡镇级地方自治行政机构。研究者认为，清末至北洋政府时，中国乡镇管理者的身份属于“绅”，而不是“官”。1929年6月，国民政府颂布《》，其中规定：在区、乡（镇）实行自治制度（乡镇之下为闾、邻），区长、乡（镇）长直接民选。在1930年代起，国民政府由于剿共需要，实际上以保甲制取代了乡镇自治制度。S