在1855年签订的日俄和亲通好条约中库页岛为两国共管，故常发生主权冲突的问题，故黑田清隆主张放弃遥远的库页岛，以免和俄罗斯有进一步冲突，并力促早日开发北海道作为防俄基地。在1875年并和俄罗斯商讨两国在库页岛的交界问题，派出榎本武扬作为特命全权公使出使圣彼得堡，负责和俄国人谈判缔结库页岛和千岛群岛方面的条约。由于库页岛和千岛群岛同是北海道开荒使的管辖范围，受理和让出当中的领土属黑田清隆的职务，故此黑田清隆竭力强迫虾夷族由北海道迁居至国境外的库页岛。而和他不合反对强迫迁居的官员，如札幌总厅的松本十郎便因此事而