民国10年（1921年）7月3日，北洋政府颁布《》，将「市」分为「普通市」与「特别市」两种，均为法人；普通市隶属于县，特别市则与县同级、其设置由内务部呈请大总统以命令定之；而作为首都的京都特别市（今北京市）较为特别，是直接受中央的内务总长（等同现今的内政部部长）监督。市的最高行政机关称为「自治公所」，功能类似今日的市政府。中国各市均未採用。
国府与政府迁台前.国民政府以国民革命军北伐统一中国后，在民国17年（1928年）颁布《》和《》，并将全市最高行政机关定名为「市政府」、最高民