2年1月中国的上海事变以后，日本开始在上海组建“慰安妇团”并开始增加上海慰安所的数量。1937年12月，日军进佔南京之后随之而起的性侵案件不断，造成中国人更强烈的抗日意识，国际舆论也对日本激烈谴责。为此，日本开始在中国有组织地广泛推广上海的模式，标志着慰安妇制度的正式形成。
运营.慰安所大致分为「军直营」、「军专用」、「军利用」。「军直营」是由军方设置、运营、利用。「军专用」是军方设置、由民间业者负责经营、利用者限定为军人。「军利用」是民间的卖春设施、提供给军方军人使用。「军专用」