后，清朝政府开始失去对外侨居留地的控制；此时上海英租界内已经设立有道路码头委员会（Committee of Roads and Jetties）进行市政管理，负责向租地外侨征收地税和规划实施租界内公共工程建设，是工部局机构的前身。由于太平天国李秀成冲击上海租界，1854年7月11日，上海租界根据纳税人会议会议结果，组建自治的代议制市政机构上海工部局，为工部局制度之始。此后上海工部局逐渐形成自己的警察、法庭、监狱等一套政府体系，进行市政建设、治安管理、征收赋税等行政活动，在实质上担任了租界自治政府的角色；