欲仿照蒙古分治的方法，将西藏分为自治的外藏和由中国管理的内藏，并使中国政府承认对西藏行使的只是宗主权而非主权。1914年7月西藏和英国签署了《西姆拉条约》，而北洋政府拒绝签署。此后历届中国政府都不承认“麦克马洪线”。1914年（民国三年）5月，中华民国大总统袁世凯公布《中华民国约法》，规定「中华民国之领土依从前帝国所有之疆域」。1918年，达赖喇嘛正式颁布雪山狮子旗为西藏国旗，规定以后藏军也只能使用国旗。
国民政府时期.1927年5月，苏联通过外蒙古代表团与西藏政府谈判，试