914年11月，日本、英国联军发动青岛战役，经两月激战，击败德军，占领青岛。1915年1月7日，中华民国北洋政府要求日军撤退回国或暂照德国租借办法留驻胶州湾租借地。日本为了让军事占领合法化，并进一步在山东攫取更多的特权，借机向中华民国大总统袁世凯提出“二十一条”。其中四条内容中的一条就是关于山东问题的，要求中华民国政府承认日本继承德国在山东的一切权利，还增加筑路通商的特权。1915年5月25日，中日签订《关于山东省之条约》、《关于山东省事项之换文》、《关于山东开埠事项之换文》等文件，把日本军事侵略山东行为，