无法解决财政恶化、通货膨胀、农村土地兼併和城市无业流动人口增加等问题，这导致整体上其威信逐渐下滑。但另一方面，随着18世纪中叶水户学等皇国主张的国学派兴起，已没落数百年的京都朝廷声望逐渐抬升，已不再像过去任意受幕府摆布，同时一些不受幕府节制的西南外藩如长州藩、萨摩藩、土佐藩与肥前藩等改革成功，政治经济实力大为增强，成为足以与幕府权威抗衡的雄藩。于是在幕末时政治上已从幕府统治的一元政治体系逐渐转为主权上由朝廷与幕府并立，行政上幕藩二元的体制。外部局势上，18世纪后期俄国探险家在远东探险，多次进出库页岛与虾