里（直至19世纪末），政府的管理职能十分有限，主要是维护社会秩序，充当「守夜人」的角色。公职人员的任用仍以任命为主。在君主制国家，官职由国王恩赐、贵族委任或世袭；在共和制国家，则由总统等行政长官委任，国家之元首百官，为人民之公仆，服役于民。现代资产阶级政党制度建立后，政党政治操纵着国家权力的分配，政府公职人员也随着执政党的更替而不断变动。恩赐官职与政党分赃导致了大量贪污腐败。在这样的背景下，国家公职人员的管理并没有形成法律的规范与相应的制度。
创立.19世纪的后30年里，在两次工业