本帝国海军首度使用航空兵协助战斗始于1914年青岛战役，当时若宫号水上飞机母舰搭载的水上飞机操作效率受到严重的气候干扰，在1915年与1916年的演习中历任若宫号的舰长均一再提及海上气候干扰水上飞机操作效率的问题，并再三建议海军要有一种可以让飞机以普通起落架起降的船只。凤翔号建造预算规划在1918年(大正七年)“八六舰队”编列，1918年3月22日第40次帝国议会通过造舰方案，首年拨款12万日圆。本舰在造舰计画中以特务舰名义增建（暂定舰名为“第七号特务船”））水上飞机母舰，因此初期规划舰名为「龙飞」，同