饥荒和瘟疫屡次发生，桓武天皇近亲相继离奇去世，朝廷认定这是先前藤原种继暗杀事件中的怨灵作祟，因此在和气清麻吕等人的建议下再次迁都。794年（延历13年）新都落成，新都所在的山背国改名为山城国，新都也被称作平安京。随着这次迁都，所谓“奈良时代”正式结束，平安时代到来。
向律令制国家的过渡.奈良时代的前半段、等人编撰，于701年（大宝元年）完成并施行的大宝律令是国家组织的基本法典。718年（养老2年），藤原不比等等人奉命新编养老律令。相比于之前的大宝律令，虽然养老律令只是在语句方面