是由地方小领主治理相对的，令制国则是由中央政府任命的国司治理。《日本书纪》中，有大化元年（645年）在推行大化革新之际，向东国派遣国司的记载。在飞鸟京迹中出土的削片上，也被发现记载有「」「（）」等字样，若採信《日本书纪》的记载，便可以推测出日本至少在迁都至藤原京之前，便已成立有一定程度上的令制国。然而，昭和42年（1967年）12月，在出土于藤原京北面外侧护城河的木简上，发现记载有文字「」（此处的己亥年为公元699年），为日本历史学界持续多年的郡论争划下了休止符，也证实了《日本书纪》中所述的在一些在