立分几个时期。
军事威胁与二十一条.1914年8月，日本违背条约规定将南满日军的一个支队移驻既不属南满洲, 又非铁路附属地的郑家屯, 并设置日本巡警署。1916年8月, 又制造郑家屯事件 , 迫使北洋政府被迫承认其驻兵权。第一次世界大战期间，日本趁机占领山东，陈兵胶济青岛。日本驻华公使日置益直接向袁世凯递交二十一条，并暗示若不同意将使用武力，袁世凯被迫派出代表陆征祥与曹汝霖与日本谈判，与此同时，日本向山东半岛及辽东半岛增兵，向北洋政府下达最后通牒。北洋政府不得不签订了《民四条约》和