1987年以前，香港代议政制发展循序渐进，在各阶段香港政府都审慎谘询公众意见，以确保所定政策尽可能获得广大支持。1970年代初叶，香港政府开始着重鼓励香港市民直接参与邻里及地区事务，应付迫切社会问题，展开清洁香港运动和扑灭罪行运动，成立互助委员会和业主立案法团，改善多层大厦管理和治安；社会贤达和有关政府部门代表又在港九各区组成民政区委员会，协助统筹有关工作，由社会各阶层人士组成当地之分区委员会从旁协助。1970年以前，新界早已存在一个正式谘询制度，透过村代表、乡事委员会和香港乡议局推行；至于市区，香港政府