国的土地及依附于土地的人民都属于公家——即天皇所有，朝廷根据在册户籍为平民提供班田；赋税则包括租庸调及其他各种徭役。公地公民制被学界认为是古代律令制的形成过程中最重要的一种经济制度。742年（天平14年）大宰府被废除。翌年，在筑紫国设置了“”，而在745年（天平17年）又恢复了太宰府。随着对虾夷的征伐及对东北地区的逐步开发，则陆续设立了多贺城及等。
垦田政策和律令制国家的发展.为了维持律令制国家高度体系化的官僚体制，必须保证国家稳定的税收。由于之前颁布的班田收授法中没有对于