了中央集权，避免藩镇割据，地方上的节度使、观察使都只是虚衔，仅设知州直属中央，但知州所辖范围较小，不能处理较大区域事务，所以必要时由朝廷派遣中央官员为安抚使来管理较大区域，如宋真宗时曾以王钦若（时为翰林学士）为四川安抚使，以直秘阁以上充，掌一路兵民之事，北宋时许多沿边地区多设置此官以防边。北宋偶有派枢密院大臣或政事堂大臣出巡地方，掌抚绥边境、安慰百姓及统护将帅、督视军旅之事，称宣慰使，演变为战时管辖一路或数路军队的军事统帅。南宋军兴，几乎各地遍设，权力也较大，设在边区的称经略安抚使，旧制，安抚总一路