1918年初，日本向段祺瑞控制下的北洋政府提供了大量贷款，并协助组建和装备一支中国参战军，其贷款还被用于安福国会庞大的贿选开支。同年9月，北洋政府与日本交换了关于向日本借款的公文，作为借款的交换条件之一，又交换了关于山东问题的换文，其主要内容为： 1、胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部队外，全部均调集于青岛。2、关于胶济铁路沿线的警备：日军撤走，由日本人指挥的巡警队代替。 3、胶济铁路将由中日两国合办经营。 北京政府在换文中，对日本的提议「欣然同意」。驻日公使章宗祥向日本政府亲递换文，后被北京学生痛殴。