真备）及僧人玄昉等的协助下接过朝廷大权。藤原宇合的长子藤原广嗣不服，打着除掉下道真备等人的旗号，于740年（天平12年）在九州举兵，但叛乱最终被平息，藤原广嗣也被捕杀（藤原广嗣之乱）。这次叛乱大大地动摇了朝廷在平城京的统治根基，此后圣武天皇又先后迁都至山背国的恭仁、摄津国的难波以及近江国的紫香楽等地。频繁的迁都耗费了大量的人力物力，此外疫病及各色天灾相继发生，使得当时社会毫无秩序可言，朝廷的统治岌岌可危。因此在之前就已笃信佛教的圣武天皇本着用“佛教”的思想，意图平息社会的动乱，于741年（天平13年）颁布国