刺史制度的变动，则是造成群雄割据的主因。刺史制度源自西汉武帝时期，本意是用等级低的官员监察等级高的官员，以达到制衡的目的（以六条问事制衡官员），尽管刺史的权力越来越大，但是始终没有统领一州的法定权力和信度。不过到了东汉灵帝时，因刺史多死于黄巾之乱、凉州之乱，他接受刘焉的建议，将各州刺史改称州牧。于是，刺史成为地方的官员，从原本的中央和郡、县之间加入州一级，成为中央、州、郡、县的四级结构。州牧位居郡守之上，掌握一州的军政大权。这样的情况持续的结果，使各个州牧纷纷利用天下大乱，名正言顺在地方割据势力，而