后来，工部局成为一个拥有军队、警员、监狱和法庭的租界行政机构，又有征税、审判、管理市政设施、教育、卫生等各项权力，成爲租界事实上的政府。这套制度在上海完善后，被推广到其他口岸。1876年中英《烟台条约》使之合法化。中国公共租界出现了近代历史上具有警察意义的公务员——“巡捕”。巡捕的组成不仅包括租界使用国公民，印度人、越南人、中国人也有担任巡捕的纪录。巡捕以租界使用国的法律为基准，加上部分中国籍巡捕存在有针对本国公民滥用职权等违法行爲，故而经常被当地人称爲“汉奸”、“走狗”等具有民族主义情绪的称唿。