45年之间、圣武天皇又在短短几年间将皇宫迁至恭仁京（京都府木津川市）、难波京（大坂府大坂市）、紫香乐宫（滋贺县甲贺市信乐）等地。
时代特征.在平城京迁都的过程中，右大臣藤原不比等发挥了重要的作用。平城京是个据说模仿中国当时的都城长安的格局兴建的政治首都，公卿占据住民的大部分。平城京迁都之前编纂并得以实施的大宝律令，依照日本当时的国情作了多方面的调整，经过几代人的反复摸索，使得整个社会向以天皇为中心的律令制国家过渡。这一时期的律令制国家通过户籍制度和记账等方式将农民固定在土地上，