铁道省先后从美国、英国、瑞士引进了ED10、ED11、ED12、EF50、EF51等各种形式的电力机车。然而，这些进口电力机车可靠程度不一，而且车型众多，各种车型数量也不大，对检修维护造成了一定困难。与此同时，日立制作所已经在1925年成功试制了ED15型电力机车，证明日本具有研制国产电力机车的生产能力。在此背景之下，铁道省于1925年作出了开发标准化国产电力机车的决定，并以运用情况良好、从美国进口的EF51、ED53型电力机车为基础。新型电力机车由日立制作所、芝浦制作所、汽车制造、三菱电机、川崎车辆等