日本冈田内阁又制定《对中国新政策》，决定在加紧对中国进行经济扩张的同时，削弱国民党在华北的势力，使其日益缩小，从而在华北“形成不同于南京政权的形势”。冈田政府还明确表示，要在华北建立新的亲日政权，实现“华北分治”。这一对华新政策提出后，日本关东军和天津驻屯军先后召开会议，商讨实施“华北分治”的具体办法。到1935年4月，关东军司令南次郎与日本华北驻屯军司令梅津美治郎最后确定具体方案。这一方案就是在内蒙古地区建立蒙古自治政权的同时，“在华北地区制造自治政权”，使华北五省“脱离南京政府，建立一个在日本领导下同‘