大的封地，又不愿分封太多的异姓诸侯，导致“有许多地方既非王畿又无适当的人可封”，这些土地“悬而未决”，只能暂时派人管理，等待有合适的人来封，称为“悬之”，后来就演化成了“县”。春秋时期诸侯兼并，大国灭掉小国之后如不愿将该地分封给贵族，也会设置为县。如楚国就先后将权国、陈国、蔡国灭掉立县。晋国也曾将大夫的封地划分出一块设置为县以加强中央集权。设县主要原因是国君想扩大自己的权力，而不愿意将土地分封给其他贵族，所以设置县，交给受国君任命的县尹、县令、县公、县大夫管辖，“使其成为独立的地方政治单位而直属于中央”