1073年1月，后三条天皇让位予白河天皇，却开设「院厅」，意图以上皇之姿重新掌控朝政；却在1073年6月病死。院政的确立，从白河天皇才真正开始。
制度确立.白河天皇为对抗摄关政治，退位为太上天皇，居住在白河院，依靠中下层武士招募军队、建立朝廷百官，频频颁布院宣，成为政务的仲裁者；最后出家为太上法皇，仍掌握大权。以后天皇多遵循此例。白河天皇在白河院中设置了各种官职，并组织北面武士作为亲卫武装力量。白河院的官员多为上皇的近臣，多是中下级官僚。代表了皇权与贵族的分立。上皇颁布的院宣，