战乱之中。于是孙中山在《建国大纲》中规划，在军政时期，一切制度悉隶于军政之下，政府一面用兵力以扫除国内之障碍、一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一；直到一省完全底定之日，则为训政开始之时、而军政停止之日。
训政.由中国国民党代为行使政府职权，以党治国。并派出训练有素之官员协助各省县筹备自治，与办实业。
宪政.当过半省份完成自治，即准备宪政，而中国国民党亦功成身退，并由人民行使政权，以宪法治理国家。鉴于当时中国人口众多，以及普遍民智未开，因此宪法在