限于监察，还有黜陟之权，以及兵权，可带兵镇压叛乱，有时朝廷会派遣使者监督刺史领兵作战，刺史逐步成为郡守的上司。但毕竟刺史治官不治民，不参与地方行政，所以州仍属于监察区，不算是地方一级行政机构。东汉末年，黄巾起义，四方多事。朝廷为有效镇压黄巾军，遂接受刘焉的建议提升部分刺史称为州牧，同时赋予民政和军政权力。刺史、州牧遂集民政、军政、监察大权于一身，可全力镇压黄巾军，史称“州牧出镇”，州也由监察区逐渐变成了行政区，地方行政制度由郡县二级制度变成州郡县三级制。董卓专权，各地握有兵权的刺史、太守纷纷起兵造反。这