人满为患，扩大地界；借口维护华洋杂居现象后的治安，设立员警和法庭；这些原本只属于国家机关的行政机构不断发展，并最终形成“工部局”（Municipal Council的中文译名）。后来，工部局成为一个拥有军队、警员、监狱和法庭的租界行政机构，又有征税、审判、管理市政设施、教育、卫生等各项权力，成爲租界事实上的政府。这套制度在上海完善后，被推广到其他口岸。1876年中英《烟台条约》使之合法化。中国公共租界出现了近代历史上具有警察意义的公务员——“巡捕”。巡捕的组成不仅包括租界使用国公民，印度人、越南人、