而七道是指东海道（十五国）、东山道（八国）、北陆道（七国）、山阴道（八国）、山阳道（八国）、南海道（六国）、西海道（十一国）。根据各国的人口多寡、经济强弱等因素，68国分为由高到低的四个等级，其中有13个大国、35个上国、11个中国、9个下国，另又根据到京都的距离，将近畿以外的各令制国分为近国、中国、远国。日本在大化改新前，曾存在国造管理的“国”以及县主管理的“县”并存的局面。全面采用令制国制是大化改新中日本向唐朝学习行政制度的产物。律令制时代，朝廷在每个令制国设置国司进行管理，国司所在地称为国厅、国府、国