时的上海道台和上海县也没有把消防列入城市建设的范围。深受火灾之苦的市民为了自保自救，纷纷仿效租界火政模式，按路段、行业、社区等为要素组织公益性质的救火社。1907年，上海县城厢内外按地区分片，建立了下东、南、西、中四区设立救火团体。1907年，上海城厢内外总工程局总董李平书联合当时沪南救火会会长毛子坚、宗教慈善家王一亭等人一道倡议改良内地火政。1907年9月25日晚，召开上海城厢内外救火联合会成立大会，宣布将华界39处救火社会合并成统一的“上海城厢内外救火联合会”，并推举李平书为第一任会长，毛子坚、穆杼斋