皇系政权的势力集团聚集的大和国，建造全新的天智天皇系的首都。但在区区9年后的793年1月，桓武天皇聚集群臣，再次迁都。地点是距离长冈京北东10公里、两川之间的山背国北部的葛野。迁都前，桓武天皇据说曾从京都市东山区的将军冢眺望葛野以确定此地是否适合建都。日本纪略中提到的「葛野是山川景致之地，四方人民聚集，交通水路便利的好地方」，据说是桓武天皇留下来的评语。平安京的营造先从宫城（大内里）开始、再建造其市街。贯彻全城中央的最北处矗立着大极殿，无论从哪个方向都清楚可见，这是为了宣扬天皇的权威而建的。首都傍的川边