Une autre justice civile et administrative

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? Incontestable source d'inspiration du droit et de finesse intellectuelle depuis 200 ans, la dualité des ordres de juridictions, administratif (Conseil d'Etat) et judiciaire (Cour de cassation), est devenue -en plus de donner lieu à des escarmouches entre mousquetaires de chaque camp, sans aucun intérêt pour le débat- une dentelle aux mille contours, autrement dit un cauchemar pour les usagers. Elle permet aussi au Conseil d'Etat de jouer un rôle ambigü et peu démocratique, de « pilier des institutions », au carrefour de tous les pouvoirs, alors qu'il ne procède d'aucune légitimité démocratique. Si la justice judiciaire a à peine davantage de légitimité, sinon celle de son recrutement « ad hoc » et de l’intervention d’un conseil supérieur indépendant, du moins ne se mêle-t-elle pas de régir tous les rouages de la République et d’y occuper tous les postes décisionnels. Il importe, dans un premier temps qui pourrait suffire, d’en détacher sa section du contentieux, devenant une cour administrative de cassation qui siégera aux côtés de la Cour judiciaire de cassation, pourquoi pas dans les mêmes locaux et en tout cas avec les mêmes magistrats, qui seraient affectés à l'une ou à l'autre des deux cours et effectivement écartés des missions de conseil au gouvernement.
Si non, quels types de services publics vous manquent dans votre territoire ? A Redéfinir l’objectif que le droit européen dénomme « l’accès au juge » par la création d'un tribunal d'accès direct  Il est fondamental de pouvoir trouver son juge du premier coup, dès lors qu'on en a incontestablement besoin. Les compétences sont pour l’heure réparties entre les divers types de juridictions selon des critères abscons et contradictoires. Quand on débute un procès, on ne sait avec certitude que deux choses : qui on attaque –quelqu’un à qui on a eu affaire directement, ou à l’inverse une abstraction-, et si on veut prendre un avocat ou se risquer seul devant le juge. Il faut répartir le travail entre les juridictions uniquement en fonction du type de « défendeur » -physiquement identifiable ou au contraire dépersonnalisé et lointain -, et en fonction de la représentation -ou pas- par avocat, autrement dit qu'il définisse la compétence par type de procédure et non par matières du droit. L'idée est celle d'un Tribunal d'accès direct (TAD), donnant sans intermédiaires des solutions simples à l’issue d’une procédure simple, à côté des juridictions actuelles, où la représentation par avocat et la spécialisation offriraient d’autres avantages.   B– Aller vite en procédure pour les usagers qui le veulent  L'autre valeur forte qui, comme l’accès simple au juge ou l’indépendance de la Justice, nous vient de l'Europe, c'est l'exigence de célérité. Les plaideurs n’y mettent pas toujours du leur, quitte à se plaindre ensuite : exigence de rencontre personnelle avec le juge, dossiers mal constitués, instruction (au civil, au social ou au commercial, autant qu’au pénal) interminablement jalonnée d’escarmouches, exercice jusqu’au-boutiste des recours.   1 Au pénal, les parquets doivent être massivement délestés, en direction des officiers de police judiciaire, notamment pour la mise en oeuvre des alternatives aux poursuites. L’équipe en place n’a rien proposé à ce jour, sinon de faire conduire les détenus depuis les prisons vers les palais de justice par la gendarmerie plutôt que par les agents pénitentiaires : maigre attribution nouvelle ! Au pénal encore, le formalisme écrasant de l'enquête doit être remplacé massivement par le recours à la vidéo : les atteintes anormales aux droits seront mieux jugées que par les procédures dites « d'exceptions » actuellement offertes par le code de procédure pénale. Plus tard dans le processus répressif, il faut dissocier la déclaration de culpabilité -qui peut se faire dès la fin de l'enquête, au grand bénéfice de la présomption d'innocence- et l'examen de la peine et des intérêts civils, phase qui appelle la mise en œuvre de techniques juridiques, et qui tient compte aussi des contingences des services d'exécution. Quand une instruction est décidée, les délais de son déroulement -donc celui des mesures de contrôle et de détention, s'il en est ordonné- doivent devenir impératifs, sous le contrôle rapproché du tribunal et des parties, et non du juge d'instruction et de « sa » chambre de l'instruction. Pour accélérer là où c'est possible, il faut des audiences plus nombreuses : les juges administratifs, commerciaux et prudhommaux ainsi que les magistrats honoraires et des citoyens tirés au sort parmi les électeurs ayant voté aux scrutins nationaux, doivent participer aux collégialités de jugement sur la culpabilité.  2 Au civil, commercial et social, ni la saisine des juridictions (par internet, par lettre recommandée, par acte d’huissier de justice), ni la procédure (sur pièces ou avec audience ; rapide ou longue), ni l’appel (sur dossier ou avec remise à plat complète du premier jugement), ni le pourvoi en cassation ne laissent assez de place au choix des parties. Certaines d’entre elles voudraient pourtant aller vite et l’absence de choix de sa procédure est anormal en démocratie. Il faut mettre en place, en première instance, la possibilité de choisir –irréversiblement, bien sûr- une procédure rapide : un seul écrit de chaque partie, pas de phase orale, un délibéré dont la durée -homogène pour toute procédure de ce type- est fixée par l’assemblée générale de la cour d'appel pour l'année civile, selon les réalités locales. Il faut proposer, en appel, un processus de pure réformation, "à dossier constant", avec là encore un simple échange de conclusions ou de mémoires et normalement sans audience, comme le fait la Cour de cassation elle-même sur des dossiers pourtant réputés difficiles. Il faut proposer aussi un "appel transaction", qui suspende l'exécution de certains aspects du premier jugement et les remette en discussion, moyennant l'exécution immédiate du reste. Enfin, il faut étendre la mission de la Cour de cassation au jugement sur le fond quand elle a cassé un arrêt de cour d’appel : la section du contentieux du Conseil d’Etat le fait bien et la justice ne s’en porte pas plus mal. Quant à l'exécution des décisions de justice, hors le champ pénal, elle est un droit fondamental consacré par la Cour européenne des droits de l’homme : il est temps d’envisager de généraliser les sanctions pénales de l'inexécution volontaire des décisions de justice, comme on le fait en matière familiale mais pas dans les autres hypothèses, et comme on le fait dans bien des pays voisins du nôtre.
Quels services publics ont évolué de manière positive ces dernières années ? La justice non pénale a été révolutionnée à  sa base. C'est plutôt son sommet ainsi que l'insertion de ce sommet dans le tissu politique qui sont sclérosés.   – Organiser la communication entre la Justice et les Assemblées  La Justice en France communique, plus ou moins bien d’ailleurs, avec les médias, qui ne devraient pas exercer de pouvoir sur elle, et avec l'Exécutif, qui n'en exerce que trop. Mais elle ne le fait pas avec les députés et sénateurs, dont les tribunaux sont le relais, serait-il statutairement indépendants du Législatif. Faisons faire des stages obligatoires par les magistrats dans les Assemblées, et accueillons des élus en observateurs dans les tribunaux. Laissons une place systématique dans l’ordre du jour des Assemblées aux propositions de réforme de textes faites par la Cour de cassation ou par le Conseil d'Etat, plutôt bien placés pour relever les anomalies ou les insuffisances de nos lois et règlements. Et l'indépendance n'y perdra rien : c'est la mésestime, la défiance, ou l’ignorance des uns par les autres, qui aujourd'hui s'installent.  - Améliorer significativement la prévisibilité des décisions de la justice judiciaire par un renforcement du poids de la Cour judiciaire de cassation, la mise en œuvre de sa réforme attendue et une réorientation des référendaires dans les cours d'appel  La justice judiciaire déteste la « prédictivité », les citoyens eux-mêmes sont ambigüs sur le sujet. Et puis d’archaïques pesanteurs opposent cours d'appel et Cour de cassation.  Le résultat est, pour rester aux euphémismes, une forte imprévisibilité des décisions et une dispersion géographique des pratiques, qui felurent bon l’Ancien Régime. A propos de notre Cour de cassation, la réforme des modes d'examen des pourvois est préconisée et détaillée dans un rapport officiel tout récent, dont la mise en œuvre est impérative et urgente.  L'influence de la Cour de cassation en régions est en outre une clé de la qualité des décisions rendues. Faisons des juges les plus jeunes de cette cour, les “référendaires”, si mal utilisés à ce jour, des missi dominici, affectés -après leurs quatre ou cinq premières années à la Cour de cassation, pas davantage-, dans les cours d'appel et les tribunaux pour relire les projets de décision, faire les observations qui s'imposent, débroussailler les pourvois en cassation.
Quels sont les services publics qui doivent le plus évoluer ? Mettre enfin en œuvre une refonte totale du statut de la magistrature, dans ses deux volets, siège et parquet  La Justice est une « autorité indépendante » dans la Constitution de la Vème République et dans le vécu des juges de toutes catégories comme dans celui des usagers à la recherche d’un tiers impartial ; elle est un « pouvoir » quand on considère sa place démesurée dans les médias et dans la vie publique ; elle est chargée d’une mission de « service public » pour les usagers et leurs avocats qui ont besoin d’un résultat concret et fondé sur la loi, et l’on inclut dans cette troisième acception les services éducatifs, policiers et pénitentiaires qui dépendent de la Chancellerie. Ce tryptique « Autorité-Pouvoir-Service public » légitime  le principe d’un statut plus protecteur que celui des fonctionnaires, offre un juste équilibre aux usagers comme aux magistrats et satisfait dans ses grandes lignes aux exigences européennes. Dans ses grandes lignes seulement car demeurent posées : --La question de l’indépendance des procureurs et de leurs collaborateurs. Cette fonction judiciaire n’a pas évolué statutairement depuis 1958. La France est la “dernière de la classe” en Europe. On y fait reposer sur la seule force de caractère des magistrats concernés, leur liberté d’appréciation. Leur nomination par un organe indépendant (qui serait naturellement le CSM) et non plus par l'administration centrale, est une urgence. Leur rattachement hiérarchique à un  procureur de la Nation, choisi par le Parlement comme le sont les présidents des autorités indépendantes et certains membres du Conseil constitutionnel, est une voie suivie par la plupart des démocraties voisines de la France. --La question des « obligations des juges du siège ». Il est inutile, et dangereux pour les usagers, d’exiger en contrepartie de l’indépendance qui assortit nécessairement la fonction de juger, des recherches de responsabilité personnelle des juges pour une mauvaise décision : on butera toujours sur une valeur plus précieuse et plus collective, qui est le besoin de décisions incontestables après les recours prévus. Ces décisions réordonnent les rapports humains et doivent à un certain moment devenir incontestables. C’est ce qu’on dénomme de manière éloquente l’autorité de la chose jugée. Mais les usagers, et la population générale, attendent aussi, et à bien plus juste titre, que  la dignité, les connaissances juridiques et le respect des droits de la défense -impartialité, contradictoire, ponctualité- soient absolues dans les textes et dans les pratiques, à peine de sanctions disciplinaires les plus sévères. Il est vrai que l'indépendance du juge a parfois ses revers, qui sont l'orgueil, l'arbitraire, la fantaisie des solutions, le dogmatisme, le mépris des délais raisonnables : les annales des barreaux et accessoirement du Conseil supérieur de la magistrature sont garnies de cas, réels ou supposés, d’ignorance persistante de la loi et de la jurisprudence ou des réalités psychologiques, économiques et sociales, de grossièreté, d’abus de pouvoir, de retards incompréhensibles ou de brutalité de juges parfaitement « indépendants ». C’est au renforcement de ces obligations et à la fermeté intraitable des manquements de cet ordre qu’il faut que Barreaux, chefs de juridiction, Chancellerie et Conseil supérieur s’attellent. Il pourrait même s’avérer utile de filmer certaines audiences, exclusivement bien entendu pour instruire les plaintes en ce domaine.
Si oui, comment ? Créer un métier d'assistants de justice et arrêter d'augmenter le nombre de magistrats.  La question des moyens de la Justice (hors Prisons) est mal posée en France. Dans les 40 dernières années, on n'a cessé de restreindre le champ du judiciaire sans gagner significativement en célérité ni en qualité. On n’a pas davantage attiré systématiquement vers la magistrature les meilleurs juristes de chaque génération, car l’amélioration significative des niveaux de rémunération n’a jamais pu se faire : un juge français a la rémunération d’un juge bulgare, soit entre 25 et 50 euros nets de l’heure selon son âge, sa puissance de travail et ses responsabilités. Les projets d'informatisation des procédures, au cœur du programme Macron-Belloubet, sont intéressants mais  n'offrent pas de mieux utiliser la matière grise disponible ni d’en trouver de la nouvelle. Nous n’avons absolument pas besoin de centaines de juges supplémentaires, qui soient comme leurs aînés des tâcherons, mi-arbitres à la va-vite mi-agents de bureau. Mais nous réclamons, n’en déplaise aux greffiers en chef qui s’y sont souvent montrés hostiles, des jeunes assistants (juristes, économistes, financiers, scientifiques) qui seconderaient les 8500 magistrats en poste, rendus à leur vocation et dignes de la formation –l’ENM est une filière réellement luxueuse- que leur offre la République. Nous réclamons, n’en déplaise à ceux des avocats qui veulent librement plaider, que la caricature du juge passant la moitié de son temps en audiences –heureusement- sans portée sur la solution du procès soit véritablement mise à mort par un recours systématique au juge unique -sauf enjeux particuliers- et par une réhabilitation de l’écrit par rapport à l’oral.
Si oui, comment ? Rendre obligatoires les alternatives aux procédures judiciaires avant de réviser la carte des implantations  La question de la démocratie judiciaire n'est pas mieux posée en France que celle des moyens. Nous ne réclamons pas d'avoir un juge au pas de notre porte et de lui soumettre toutes sortes d'accidents de la vie. La carte judiciaire ne saurait être  revue sans avoir d’abord pensé les missions du juge. Les perspectives annoncées, du même calibre que du temps de Madame Dati, ont de ce point de vue peu d’intérêt. Et le recours à des procédures administratives, notamment en matière de sanctions, ou à des forfaitisations, ne sont pas des pistes assez efficaces : les victimes n'y trouveraient pas leur compte, les débats ne seraient pas de qualité et les tribunaux administratifs seraient noyés sous les recours, ce qui ne fait rien gagner en qualité de service public. Ce sont les alternatives aux procédures, qu'il faut développer en les rendant obligatoires : pour le civil et le commercial, médiation et conciliation, barémisation et procédures participatives – ; pour le social, utilisation des prud’hommes dans les limites de leur vocation historique et de leur légitimité – concilier dès que surgit le différend – et recours à un juge unique spécialisé pour les hypothèses d’échec- ; pour le pénal, sanctions judiciaires alternatives à la saisine du juge d’instruction ou du tribunal correctionnel, qui foisonnent dans le code pénal et les autres textes de répression sans être assez utlisées.