reforme administrative de la Direction Generale de l'Aviation Civile

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? Le Grand Débat National vient d’être lancé. Il se déroulera jusqu’ au 15 mars prochain.  L’organisation de l’État est l’un des quatre sujets que le Président de la République a identifiés dans sa lettre de lancement. A cette occasion, la question de l’organisation de l’administration de l’aviation civile en France et en particulier celle des services de la navigation aérienne mériterait d’être soulevée. Même s’il s’agit d’un sujet très particulier, connu d’un nombre limité de nos concitoyens, il est un exemple criant de la difficulté de l’État français à se réformer. Tous les pays européens ont transformé leurs services de la navigation aérienne, sauf la France… Depuis la création d’un budget annexe de la navigation aérienne, devenu budget annexe de l’aviation civile, il y a environ quarante ans, une réforme plus profonde de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) et en particulier de ses services de navigation aérienne a été régulièrement évoquée, notamment par la Cour des comptes ; mais elle a toujours été repoussée. Avec son budget annexe, la DGAC reste une administration de l’État privilégiée ;  des protocoles d’accord sont négociés tous les 3 ans depuis 1988 avec les organisations syndicales : ils octroient des avantages exorbitants en matière de salaires et de primes pas seulement aux contrôleurs aériens ; les contreparties qui devraient accompagnées ces avantages sont purement symboliques ; elles ne se traduisent pas par une amélioration des performances de la navigation aérienne.  Un rapport récent du Sénat a qualifié "d'alarmante" la situation du contrôle du trafic aérien en France, le malade de l'Europe à la fois sur les plans opérationnel et technique. Le bilan de l'année 2018 des retards dus à cette mauvaise performance confirme malheureusement ce triste constat. Malgré son aisance financière, ou peut-être à cause d’elle, et sans réel processus de régulation,  la DGAC est une administration  à réformer. Le pouvoir politique devrait entreprendre cette réforme, et le débat public qui s'est engagé peut être l'occasion de le mobiliser sur ce sujet.
L'Etat doit-il aujourd'hui transférer de nouvelles missions aux collectivités territoriales ? Oui
Estimez-vous avoir accès aux services publics dont vous avez besoin ? Oui
Connaissez-vous le « droit à l'erreur » ? Oui
Si oui, avez-vous déjà utilisé ce droit à l'erreur ? Non
Faut-il donner plus d'autonomie aux fonctionnaires de terrain ? Non
Faut-il revoir le fonctionnement et la formation de l'administration ? Oui
Si oui, comment ? reforme de l
Autres points sur l'organisation de l'Etat et des services publics : Reforme de  l’ASECNA, Agence pour la Sécurité de la Navigation Aérienne, en Afrique et à Madagascar, mais dont la France est encore membre.    L’ASECNA  est  l’un des exemples d’une politique de la  France-Afrique à reformer comme le souhaite le président de la République.  Créée il y a 60 ans, elle  est devenue au fil du temps une  structure du passé  dont il  conviendrait de repenser le rôle de la France. Elle regroupe 17 pays africains qui lui ont confié la gestion de leur espace aérien mais aussi la France qui elle, ne l’a jamais  fait.  Si cette situation était  pleinement justifiée lors de la création de l’agence, elle est devenue aujourd’hui une anomalie : la présence de la France, nécessaire lors de la création de cette institution, n’a plus aucune raison d’être.  Pour mieux comprendre cette problématique, il n’est pas inutile de rappeler l’histoire de cette agence.     1-Le texte fondateur, la Convention de Saint-Louis  Le retour au pouvoir du général de Gaulle en 1958 met fin au système colonial. Conscient du mouvement général d’’émancipation, le général fait inclure dans la nouvelle constitution, qui crée  la Ve  République, une formule souple pour préserver les liens entre la France et les territoires d’outre-mer déjà autonomes et susceptibles de devenir indépendants : la Communauté.  La constitution de 1958 est acceptée par tous les territoires d’outre-mer, à l‘exception de la Guinée qui accède immédiatement à l’indépendance. Cette constitution prévoit la création de structures nouvelles. C’est ainsi qu’est alors créé le secrétariat des Affaires africaines et malgaches (géré à l’Elysée à l’origine par Jacques Foccart), le Fonds d’aide et de coopération, la future Agence Française de Développement, et une agence de navigation aérienne, l’ASECNA (Agence pour la Sécurité de la Navigation Aérienne).  L’acte fondateur de cette agence, est la convention signée le 12 décembre 1959 à Saint-Louis du Sénégal par la France, onze Etats africains (Centrafrique, Congo, Côte d’Ivoire, Dahomey, Gabon, Haute-Volta, Mauritanie, Niger, Sénégal, Soudan, Tchad) et l’Etat malgache.  La Convention de Saint Louis est introduite dans le droit français par sa publication au Journal officiel du 16 juin 1960, ordonnée par décret présidentiel du 3 juin 1960. Cette convention crée un établissement public de droit purement français, géré par un conseil d’administration de 24 membres ; 12 pour la France et un pour chacun des autres Etats. Le ministère des Transports assure sa tutelle en France. Mais dès sa création, avec la poussée des indépendances, la Communauté est devenue une « notion dépassée ». Comment l’ASECNA va elle vivre cette évolution ?  Le nouveau contexte politique est analysé lors de la deuxième réunion du conseil d’administration : l’agence va-t-elle disparaitre ou survivre du fait du contexte nouveau constaté ? Sous la pression de la France, ce conseil d’administration va décider de prolonger la structure en place depuis quelques mois ; l’ensemble des participants considère alors que la fin de la Communauté ne remet pas en cause la Convention de Saint-Louis, ni la présence française dans l’Agence, à cette époque très importante. Un certain nombre de décisions capitales sont alors adoptées, la France ne souhaitant pas abandonner cette agence, gouvernée de fait toujours par elle : •	l’ASECNA est confortée dans son organisation et avec l’équipe dirigeante structurée dans laquelle on ne trouve que peu d’africains encore; •	une politique dynamique de mise en place de redevances pour services rendus est décidée, qui permet à terme d’assurer l’autonomie financière  de l’Agence vis-à-vis de ses Etats membres et la dispense progressivement d’avoir à rechercher des subventions ou des aides extérieures.  Créée à l’époque de  la Communauté,  l’ ASECNA  passe ainsi  le cap de l’indépendance des Etats tout en restant elle-même.         2-  1974, la Convention de Dakar  Fondée sur l’esprit de la Communauté, l’ASECNA se doit cependant 15 ans plus tard, de suivre les évolutions politiques et institutionnelles. En particulier, la prédominance de la France dans la gouvernance de l’Agence ne peut se prolonger durablement. Un changement important intervient en 1974, avec la signature de la Convention de Dakar, préparée par la France et acceptée par ses partenaires. Un nouvel équilibre est trouvé entre tous les pays membres : le directeur général sera dorénavant africain, le président du conseil d’administration reste français, la direction générale est  déplacée de Paris à Dakar ; la composition du conseil d’administration est modifiée, la France n’y disposant plus  que d’une seule voix, comme les autres Etats membres ; enfin, un comité des ministres est institué.  En France, la tutelle de l’Agence passe alors du ministère chargé des transports à celui chargé de la coopération.  Par contre pour les pays africains, la tutelle de l’ASECNA a toujours été assurée par le ministère en charge de l’aviation civile et, au sein du conseil d’administration,  les Etats africains sont en général représentés par leur directeur de l’aviation civile. Ce n’est plus le cas de la France depuis 1974. La situation de la France reste  singulière dans cette agence depuis cette date de 1974. Elle en fait partie certes pour des raisons historiques mais, contrairement à tous les autres pays membres, aucun espace aérien ne lui a été confié, pas même celui des espaces associés au département de La Réunion ou celui de Mayotte. Les espaces aériens de ces aérodromes se situent pourtant dans l’espace de la FIR (Flight Information Region) confiée par l’OACI (Organisation de l’Aviation Civile Internationale) à Madagascar, pays membre de l’ASECNA, mais la France n’a pas souhaité lui confier la gestion de ces espaces. L’africanisation voulue et annoncée des cadres de l’agence se fait lentement du fait de la technicité très particulière de ses activités, mais avec la présence de nombreux africains dans l’Ecole Nationale de l’Aviation Civile, elle est engagée depuis 60 ans.           3-  La suite de l’histoire  Sur les bases de la Convention de 1974,  un équilibre fragile, certes, mais sans heurts majeurs se perpétue. Mais le poids de la France dans le fonctionnement de l’Agence se dissout naturellement au fil du temps, du fait notamment du départ  des français qui avaient participé à sa création et à son développement.  En 2002, la France tente d’en tirer les conséquences. Pour marquer  l’« appropriation africaine » de l’Agence, le choix est alors fait de s’en retirer, la France estimant qu’il est temps pour elle de laisser la gouvernance de l’institution aux seuls Africains. Mais la gestion de ce choix est catastrophique. Elle se fait  pendant une période de changement de gouvernement.  Mais aucune préparation diplomatique n’a accompagné cette décision importante : elle est une totale surprise pour les pays africains qui  pensent que la France va les abandonner. Ils craignent le risque d’éclatement brutal que cette décision hâtive pourrait faire fait naître, avec le risque pour certains états comme Madagascar ou la Mauritanie de quitter l’agence. Pour juguler cette crainte,  le président de la République du Sénégal prend l’initiative de demander au président du Sénégal, pays siège de l’agence, de demander  à la France de continuer à assurer la présidence du Conseil d’Administration.   Quelques années plus tard, la France a pris l’initiative de refonder l’ASECNA en lançant un grand chantier, intitulé « nouvelle convention ». Au cours de cette réflexion, la question de la place de la France dans la gouvernance de l’Agence n’a pas été  posée, les ambassadeurs du  ministère de la coopération souhaitant maintenir cette organisation.  Mais la présence de la France dans cette agence n’a plus aucune justification.  L’ASECNA  est  l’un des derniers restes de la  France-Afrique, celle de la « Communauté ». Elle est une structure du passé  qu’il conviendrait de repenser fondamentalement, dans le cadre des changements intervenus en France, voulus par le président de la République,   Une remise en cause de notre participation à l’ASECNA devrait, bien évidement, être  précédée d’une réflexion approfondie à la fois politique et technique, pour la présenter, non pas sous la forme d’un abandon, mais sous celle d’une nouvelle relation de partenariat à construire avec les pays membres de l’agence.  Philippe Jaquard, Ingénieur général de l’aviation civile,