Contribution débat national-Décentralisation

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? voir texte ci-dessous
L'Etat doit-il aujourd'hui transférer de nouvelles missions aux collectivités territoriales ? Oui
Estimez-vous avoir accès aux services publics dont vous avez besoin ? Oui
Avez-vous déjà utilisé certaines de ces nouvelles formes de services publics ? Non
Connaissez-vous le « droit à l'erreur » ? Oui
Si oui, avez-vous déjà utilisé ce droit à l'erreur ? Non
Faut-il donner plus d'autonomie aux fonctionnaires de terrain ? Non
Faut-il revoir le fonctionnement et la formation de l'administration ? Oui
Si oui, comment ? Savoir être à l'écoute du monde et des gens : ça s'apprend, ce n'est pas inné...
Comment l'Etat et les collectivités territoriales peuvent-ils mieux répondre aux défis des territoires en difficulté ? cf dernière réponse
Préparer votre retraite — satisfactions ou difficultés rencontrées : La carsat m'a demandé trois fois les mêmes fiches de paie... La caisse des dépots avait perdu les 350  000 euros environ de cotisations retraites que j'avais versé à la trésorerie municipales de Valence ! Mon dossier a mis 18 mois pour être bouclé. J'ai du faire appel au médiateur et je n'ai touché ma première retraite qu'en juillet 2015, alors que j'avais cessé mon activité en février 2015
Autres points sur l'organisation de l'Etat et des services publics : 1 –  La décentralisation 1.1 – Le contexte La décentralisation de Gaston Defferre était une excellente chose. La France ne faisait que rattraper son retard dans une Europe occidentale largement décentralisée depuis longtemps. Malheureusement, la décentralisation à la française est une décentralisation très particulière, sans commune mesure avec celle de nos voisins, tant l’administration d’État – et sa technostructure – ont déformé les choses. En France, on parle d’ailleurs de « décentralisation centralisée » pour définir notre système . L’équipe de la sociologie des organisations de Michel Crozier a largement démontré comment les administrations d’État  ont reconquis par la norme et la réglementation ce qu’elles avaient perdu au plan décisionnel. Un chercheur de ladite école a montré que la France transcrit bien plus lentement et de manière beaucoup plus compliquée les directives européennes que    … la Suisse ! Ladite suisse qui ne fait pas partie de la communauté européenne… Ayant travaillé dans les services de l’État en connexion avec les administrations centrales, j’ai pu mesurer comment ces administrations s’ingénient à complexifier les normes pour récupérer des parcelles de pouvoir. Elles se considèrent au-dessus de tout le monde, détentrices d’un intérêt général qu’elles seraient seules en mesure d’édicter. Il nous faut citer l’historien Jules Michelet : « Le centre [l’État] qui se sait et sait tout le reste » et qui considère que « la vertu d’action est aux extrémités, l’intelligence est au centre » . Les choses n’ont pas vraiment changé depuis 1875 ! Il serait intéressant un jour de mesurer ce que nous coûte en points de PIB le poids des procédures et autres règlements imposées aux collectivités locales et aux agents économiques par la  technostructure de l’État. Le Grenelle de l’environnement a d’ailleurs été une occasion rêvée pour l’administration de reprendre la main… 1.2 – Ma proposition est double  1 – Que l’État n’édicte que des lois-cadre, assez générales, en laissant le soin au couple région/collectivités locales de définir les règles d’application concrètes et opérationnelles.  À l’État de dire les grands principes, aux instances territoriales d’en définir l’applicatif, en tenant compte des particularités régionales, de la situation propre de chaque territoire, des enjeux spécifiques des espaces locaux ou régionaux, etc.. Il ne serait pas malsain que la mise en œuvre des règles puisse avoir des traductions sensiblement différentes selon que l’on est dans les Alpes, le Nord de la France ou l’Aquitaine… L’unité de la France  – credo habituel des centralisateurs – n’en serait pas pour autant menacée ! Il  est enfin temps que l’on donne au niveau régional un pouvoir législatif afin que les régions soient en capacités de dire comment les règles nationales – et j’insiste pour dire qu’elles doivent être strictement générales –  doivent s’appliquer au niveau local. Rien de révolutionnaire là-dedans : c’est la situation chez tous nos pays voisins, qui constituent le socle occidental de l’Europe.  Avoir des politiques publiques qui s’adaptent aux particularités locales est aussi source de pragmatisme, de proximité sociale et de légitimité pour l’action publique. Nombre d’observateurs soulignent que l’aveuglement de la bureaucratie – qui est le bras armé de la technostructure – par son indifférence au réel et à la proximité envers les gens nourrit le ressentiment contre les institutions et produit électoralement des réflexes populistes. C’est d’ailleurs l’avertissement que dressait en 2014 Anne-Marie Thiesse dans l’article précité.  Certes, il ne faut pas voir mécaniquement ici une relation de cause à effet. La poussée populiste provient de causes multiples qui se combinent. Mais il n’en demeure pas moins que l’éloignement d’une technostructure vis-à-vis de la réalité du terrain, de ses préoccupations, de ses aspirations, produit des désenchantements aux effets redoutablement destructeurs. 2 – Qu’une loi, qui pourrait être constitutionnelle, instaure – un peu par analogie avec la QPC –, la possibilité pour un citoyen, une entreprise ou une collectivité de revenir stricto sensu à la règle européenne dès lors que l’on estime que la règle française est trop pénalisante ou trop excessive.  Cela éviterait que les administrations centrales françaises complexifient à l’infini normes, règles et procédures. Cela remettrait à sa juste valeur l’Europe, accusée à tord par les réflexes populistes d’être source de tous nos maux, alors que c’est souvent la technostructure bien française qui en est la cause. Cela mettrait de l’huile dans les rouages, en permettant de revenir à l’essentiel et aux objectifs centraux des Directives plutôt qu’à une surenchère réglementaire et normative ! 2 – Le fonctionnement de l’État déconcentré 2.1 – Le contexte J’ai un long passé de professionnel dans le monde de l’aménagement, et je ne peux que constater aujourd’hui à quel point les collectivités locales sont revenues sous tutelle. Dès lors qu’un acte en aménagement est engagé, elles doivent subir l’avis de la MRAe, de la CDNPS, de la CDPNAF, de la…, toutes commissions de l’administration d’État qui fonctionnent en contrôle a priori des actes des collectivités territoriales. Et que l’on ne dise pas qu’elles associent la société civile dans leur assemblée parce que quelques acteurs externes sont représentés : ces commissions fonctionnent comme des services de contrôle de l’État, ni plus ni moins.  2.1 – Ma proposition est là aussi double 1 – instaurer le principe que ces commissions ne sont que consultatives. 2 – instaurer le principe qu’elles sont collectivement sous le contrôle d’un conseil d’orientation de niveau départemental qui encadre leurs décisions par des orientations, pragmatiques et en rapport avec la réalité concrète que vivent les gens et les élus sur le terrain.  Le niveau départemental est le bon, tout d’abord parce que la plupart de ces instances sont de niveau départemental, mais aussi et surtout à cause d’un principe de subsidiarité et de proximité évident. Si l’on veut que cette commission d’orientation assume véritablement son rôle, elle doit n’être composée que d’élus locaux , et en petit nombre. Par ailleurs, son secrétariat ne doit surtout pas être assuré par le préfet, mais par les élus eux-mêmes. Pourquoi pas, par exemple par l’association départementale des maires, bien à même de porter ces principes de pragmatisme et de proximité.  Une possibilité d’évocation devant cette commission d’élus devrait aussi être donnée aux citoyens, aux agents économiques et aux collectivités locales lorsque les avis de l’administration paraissent trop rigides ou manquer de considération pour la réalité du terrain.  3 – Une suggestion de rédaction pour les différents codes Lorsque l’on lit le code de l’urbanisme ou le code de l’environnement, bien qu’étant du métier, il est parfois très difficile de comprendre ce que la loi veut dire. Les juristes ont aujourd’hui un langage loin du peuple, loin du sens commun, qui n’est pas abordable sauf par une minorité du sérail. C’est assurément introduire beaucoup de déficit dans la démocratie et dans le rapport de l’administration au peuple !  Et que l’on ne s’étonne pas ensuite qu’il y ait beaucoup de défiance de la part de la population vis-à-vis des institutions, et que celle-ci voit alors d’un bon œil les solutions des populistes, déjà évoquées plus haut. Il serait intéressant que l’on confie à des personnes de bon sens, hors du sérail et qui ont une posture d’empathie profonde avec le langage du grand public, de relire les codes ci-dessus évoqués, voire de faire des suggestions.  Il y a d’ailleurs sur le marché d’excellents bureaux d’études et de conseil sur la façon d’écrire pour le grand public, en référence aux mots et aux expressions du sens commun. 4– L’intercommunalité 4.1 – L’analyse Les analyses du chercheur Philippe Estèbe  sur la structuration des collectivités locales sont intéressantes à entendre. Il les a d’ailleurs présentés récemment devant l’Association des maires de France. S’agissant de la recomposition territoriale au niveau communal, Philippe Estèbe décrit deux voies. – Celle prônée par l’État qui vise à créer des intercommunalités toujours plus grandes, toujours plus englobantes, poussant ainsi à des ensembles abstraits bien loin des réalités socio-économiques et de la sensibilité des acteurs de terrain. Cela aboutit à des structures très technocratiques, loin des habitants, bien peu maîtrisées par les élus locaux et forcément non démocratiques (pas de suffrage universel). – Celle initiée par l’AMF, et notamment son président de l’époque Jacques Pélissard, en faveur de la commune nouvelle où des communes se regroupent par négociation entre elles. Le peuple reste souverain parce que l’on reste dans l’élection au suffrage universel direct, et c’est le grand mérite de ce système. D’autre part, la commune nouvelle est une collectivité territoriale à part entière, ce que ne sont pas les intercommunalités.  Certes, ce système est plus lent, et ne progresse dès lors que des communes ont pris l’habitude de bien fonctionner ensemble. J’ai été témoin de constitution de communes nouvelles où effectivement le travail collectif des maires était bien huilé en amont. Je pense par exemple à Annecy. Par contre, l’horizon est plus incertain s’agissant de communes qui ne s’entendent pas. Mais l’intercommunalité ne résout de toute façon pas mieux le problème ! Cela m’amène à privilégier effectivement la voie des communes nouvelles, et à l’antithèse de la constitution d’intercommunalités trop artificielles, trop technocratiques, bien théoriques parfois…. Ne nous méprenons pas : nous savons à quel point les petites communes n’ont plus les moyens techniques et d’expertise, ni encore moins financiers pour faire face aux défis de la transformation des espaces urbains aujourd’hui et de leur développement. Dans de nombreux domaines, et notamment celui de l’aménagement, elles ne constituent plus non plus la bonne échelle. L’intercommunalité a sont utilité, comme préfiguration de communes nouvelles, comme système de solidarité entre communes, comme nouvelle logique territoriale, mais à condition qu’elle ne soit pas imposée d’en haut. À ce titre, la faculté d’interactions techniques entre intercommunalités et communes n’est pas assez développée. Les intercommunalités devrait aussi être des services techniques pour les communes qu’elles regroupent dans une relation d’interface, et non pas dans une relation de tutelle comme cela se passe souvent aujourd’hui.  4.2 – Une suggestion Afin de garantir un système plus proche du terrain et de leurs différentes catégories  d’acteurs, ne devrait-on pas envisager que le conseil communautaire soit constitué de l’ensemble des maires concernés. Cela remettrait en valeur le rôle de proximité qu’exerce le maire vis-à-vis de la population. Pour résumer : – valorisation de la création de communes nouvelles par négociation avec une forte incitation financière ; –redéfinir le conseil de l’intercommunalité en faisant une assemblée des maires ce qui permettra de redonner du sens à la fonction de proximité et de favoriser la préparation vers une étape ultérieure.  5 – De la négociation comme système de gouvernance de la recomposition territoriale 5.1 – L’analyse La réforme Hollande sur les régions est l’archétype d’une réforme technocratique d’en haut, d’un État qui prétend tout savoir… À l’époque cependant, une autre voie avait été suggérée par quelques  observateurs : que les choses se fassent là aussi par la négociation entre collectivités. L’État, le préfet, n’ayant alors qu’un rôle d’encadrement pour éviter des erreurs grossières. Par exemple, la nouvelle région Auvergne-Rhône-Alpes que j’habite est un non-sens. Certains départements voisins au nord du Rhône souhaitaient la rejoindre parce qu’ils fonctionnaient déjà en symbiose avec Rhône-Alpes. En France il y avait d’autres cas semblables de départements qui souhaitaient rejoindre volontairement telle région voisine. Cela n’a pas été possible. Par contre, pour revenir à la région Auvergne-Rhône-Alpes, n’eût-il pas été préférable de favoriser la création d’une vraie région Massif Central, secteur qui a des enjeux et des problématiques qui mériteraient d’être traités par une seule entité ? Ma conclusion est que le préfet ou le ministère ne devrait plus avoir de rôle actif dans ce processus. Ils devraient être incitateur et conseil, à la limite gardes-fous. L’État devrait laisser jouer le travail de négociation entre collectivités, et cela quelque soit le niveau d’appariement : région/département/commune… Cela s’est d’ailleurs fait entre le département du Rhône et le Grand Lyon, et cela n’a pas si mal réussi. Bien que de tendances politiques différentes, les deux entités ont partagé une ambition de développement territorial. Notons aussi que ces processus de négociation sont beaucoup plus à l’ordre du jour chez nos pays voisins. Comme je l’ai indiqué plus haut, le territoire national n’a pas à être homogène. Le sera-t-il d’ailleurs jamais ?  Des départements peuvent avoir envie de se rapprocher de la région pour partager et coordonner leurs compétences en fonction des situations et des enjeux, et créer ainsi une sorte d’entité double, comme cela a pu se faire en Italie. Dans d’autres cas, ils pourront choisir de se fondre avec une grande métropole. Dans d’autres cas encore, choisir de fusionner ou disparaître dans la région. 5.2 – Ma proposition : Instaurer un principe constitutionnel que le remodelage territorial – nécessaire – doit se faire par négociation entre collectivités territoriales et qu’il ne peut y avoir de modèle archétypal imposé.   Voici quelques idées jetées rapidement sur le papier afin de rendre l’action publique dans le champ de l’aménagement et de la gestion des territoires moins dogmatique et plus pragmatique, moins théorique et plus proche des gens, moins jacobine et plus girondine, moins technocratique et plus démocratique. JCG