Pourquoi, comment faut-il diminuer le nombre de communes

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? Pourquoi faut-il diminuer  le nombre de communes françaises ?   La France de 2014 compte comme depuis la révolution + de 36 000 communes héritées des paroisses traditionnelles de l’ancien régime.  Parmi ces communes, environ 25 000 comptent moins de 1000 habitants.  36 681 communes dont plus de 31 500 ont moins de 2 000 habitants et près de 20 000 ont moins de 500 habitants. À l’inverse, 947 communes seulement comptent plus de 10 000 habitants représentant près de 50 % de la population.  Une commune de moins de 1 000 habitants est censée avoir les mêmes missions et obligations que les autres, alors qu’elle n’en a pas les moyens.  Ces communes coutent cher et ne rendent pas ou peu de services à leurs populations, qui auraient intérêt à être « couvertes » par des communes plus vastes dotées de meilleurs budgets et de moyens humains quantitativement et qualitativement plus importants….  Que coute une commune rurale ? D’abord un bâtiment (l’hôtel de ville - Mairie), qu’il faut entretenir, chauffer, alimenter en fluides, assurer ; comptons pas moins de 3000 € par an. Les indemnités du Maire (environ 1 200 € mensuels), et des adjoints (env. 300 € mensuels – 3 adjoints en moyenne), ce qui représente 25 200 € par an. Les salaires et charges du ou des agents territoriaux  (2 200 € mensuels de cout salarial en moyenne pour un temps complet. Comptons un poste : c’est parfois moins et souvent plus). Ce qui représente 26 400 € par an. Nous arrivons donc à un cout minimal pour la collectivité nationale (sans compter le cout des élections tous les six ans, difficile à chiffrer), de 54 600 € par an et par commune de moins de 1 000 habitants, soit pour l’ensemble de ces communes, environ 1 365 000 000 € par an !  Comment sont financées les communes rurales ? Les sources de financement sont diverses : Les impôts et taxes (une part des quatre grands impôts directs locaux, qui forment le noyau dur de ce qu’on appelle les impôts locaux, -taxe d’habitation et les deux taxes foncières- ainsi que la contribution économique territoriale héritière de la taxe professionnelle) et les concours de l’État (composés de trois parties : les dotations de l’État aux collectivités territoriales, les dégrèvements d’impôts locaux et les subventions spécifiques versées par les ministères ; et la fiscalité transférée pour laquelle le législateur détermine une part locale d’assiette) en constituent la majeure partie. L’emprunt, les fonds européens et/ou les financements croisés de projets et les participations des usagers aux services rendus les complètent. La dotation globale de fonctionnement (DGF), créée en 1979, est la plus importante contribution de l’État aux collectivités.  Les communes peuvent-elles se regrouper ? Les modes de regroupement susceptibles de permettre le développement de services et de projets dans un cadre économique maitrisé, sont nombreux, mais peu (ou mal) utilisés. Il s’agit d’abord, aujourd’hui, de l’intercommunalité (communautés de communes en milieu rural, voire communauté d’agglomération en cas de ville-centre). Alors que ces EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) ont été créés dans les années 80 pour rationaliser le développement et la gestion des projets locaux, un récent rapport de la cour des comptes indique qu’ils ont conduit non à une mutualisation, mais à un développement des dépenses ! On peut constater, ici ou là, que le premier (et parfois le seul) projet a consisté à construire un hôtel de communauté…. Les maires qui gèrent eux-mêmes la communauté de communes, n’ont le plus souvent comme priorité que de la vider de son contenu, pour conserver à la commune des prérogatives qu’elle n’est pourtant pas en mesure de gérer elle-même : les mêmes qui se plaignent de la complexité de la tâche, sont les premiers à refuser son transfert.  Là encore, le volontarisme et la raison sont peu à l’œuvre : la réforme territoriale de 2010 porte à 5000 habitants le seuil plancher des EPCI. Ainsi nombreuses sont les communautés qui ont enfin fusionnées au 1er janvier 2014. Les habitants concernés par ces fusions (pour certaines, déjà anciennes, et préalables à l’obligation législative précitée) bénéficient-ils de moins de services, sont-ils moins écoutés, moins bien représentés ? L’ « identité locale » (souvent invoquée pour justifier un nombre et des tailles de communes, uniques en Europe), est-elle suspendue à l’organisation administrative et condamnée à s’éteindre dès lors que l’administration évolue ? Des syndicats intercommunaux (à vocation unique ou multiple), permettent à plusieurs (au moins deux) communes de gérer en commun un investissement ou un service (la maison de retraite, le service des eaux, l’animation rurale…). Outre qu’il n’est pas toujours aisé de comprendre pourquoi ces compétences ne sont pas transférées aux EPCI, il a été constaté pour le seul département d’Ille-et-Vilaine, par exemple, que plus de 60 structures n’avaient aucune activité effective, le préfet (et la commission du schéma départemental de coopération intercommunale), étant amené à demander leurs suppressions, qui n’avaient pas été prononcées par les communes porteuses ! Enfin, les communes peuvent fusionner. Elles le peuvent librement (Il s’agit du principe de libre administration des communes qui gèrent leurs affaires par les délibérations du conseil municipal), et cela peut être suggéré par le préfet, notamment dans le cas d’absence de candidats à l’élection, au terme d’une procédure complexe. Ces fusions sont rarissimes, dans le cadre presque exclusivement incitatif, des « communes nouvelles » défini par la dernière loi, une douzaine de communes (seulement), ont fusionné depuis 2010. Les précédents dispositifs incitatifs (1971 - loi Marcellin « communes associées ») n’avaient pas rencontré plus de succès.  Y a-t-il un « Mille-feuille » administratif français ? Contrairement au discours (un peu simpliste) répandu, l’administration de la république, est schématiquement resserrée sur cinq niveaux (les communes, les intercommunalités, les départements, les régions et enfin l’état et ses services déconcentrés). Il n’y a donc pas pléthore dans cette structuration verticale, chacun ayant des compétences principales identifiées (construction et entretien des écoles élémentaires aux communes, des collèges aux départements, des lycées aux régions par exemple). La clause de compétence générale (qui veut que toute collectivité puisse intervenir dans tous les domaines), étant  néanmoins plus problématique, notamment quant à la lisibilité de la mission de chaque collectivité et à l’absence de guichet unique, qu’elle engendre. Le problème de la structuration française, réside donc dans son organisation horizontale (trop de communes, trop d’EPCI et de syndicats intercommunaux, trop de départements, trop de régions, des compétences à repréciser pour chaque niveau). Il ne convient pas de supprimer un niveau d’administration, mais d’homogénéiser chaque niveau par des regroupements, que justifient le pragmatisme, l’équité (pour permettre à chacun où qu’il réside de bénéficier d’une gamme équivalente de services publics), et (ce qui n’est pas négligeable dans la période actuelle), de ne pas dépenser de façon dispendieuse l’argent public, si nécessaire aux défis socioéconomiques du moment.  Le resserrement des collectivités est-il synonyme de diminution des effectifs, des services à la population et des investissements locaux ? Outre leur fonctionnement propre, dont nous avons souligné le cout ; les collectivités développent des services à la population, chacune notamment dans son domaine privilégié de compétences (périscolaire, école élémentaire et soutien de la vie associative pour les communes, action sociale pour les départements, infrastructures et développement économique pour les régions). Par ailleurs, elles investissent pour conduire leurs projets (construction d’écoles, salles des fêtes, EHPAD, locaux associatifs…). Ces services et ces investissements s’avèrent parfois « sous dimensionnés », voire non pertinents, faute de moyens suffisants. Pour autant, la fusion de collectivités, loin d’entrainer leur disparition automatique, est au contraire, à moyens constants, susceptible de favoriser des réponses mieux adaptées aux besoins des populations locales ; les missions (comme les effectifs, les charges et les produits) étant transmis à la nouvelle entité, dans le cadre de sa réorganisation et d’une redistribution des moyens. Pour sauver et développer le service public local, il convient de le moderniser.  Les nécessaires conditions de ces évolutions Un nième dispositif incitatif peut-il permettre d’aboutir dans un délai raisonnable ? A l’expérience tout le monde sait bien que non.  Seule une loi contraignante est susceptible d’aboutir à un résultat pertinent. La difficulté pour faire adopter une telle loi résidant essentiellement dans un certain « conflit d’intérêt » entre le pouvoir législatif et les exécutifs locaux (les sénateurs sont élus par les grands électeurs et ne peuvent pas se passer des voix des petits élus ruraux, trop de députés sont « députés-maires »). Néanmoins, les exigences du temps et l’impatience des électeurs qui s’exprime quant à tout ce qui apparait (à tort ou à raison), comme la préservation d’intérêts particuliers en politique, permettront peut-être que soient prises les mesures qui s’imposent. Pour en faciliter une plus large acceptation, le législateur serait bien inspiré de garantir (dans le même temps qu’il fixe des délais raisonnables et resserrés pour  parvenir aux fusions attendues), la conservation des crédits, le libre choix des regroupements, des mesures visant à développer et rendre obligatoire la mise en place de dispositifs de participation citoyenne, contrebalançant le resserrement de la représentation élective.