Refonder le service public

Autres points sur l'organisation de l'Etat et des services publics : Je me limite ici à quelques recommandations. Quelles responsabilités de l’UE ?  Pour beaucoup d’acteurs en France, l’UE est vue comme le fossoyeur des services publics, tant elle est apparue comme porteuse de mises en cause essentielles d’une conception faisant des services publics la clé de la citoyenneté ; dans d’autres pays comme l’Espagne, l’UE apparaît comme une opportunité de leur modernisation après la longue période franquiste ; dans les pays d’Europe centrale et orientale, telle la Slovaquie, l’UE apparaît comme une perspective pour sortir de l’économie administrée, uniformisante et inefficace, et pour répondre aux besoins des populations ; dans les Etats fédéraux, comme l’Allemagne, l’UE est souvent considérée comme un moyen de défense et de promotion de la subsidiarité. Ces attentes multi-valentes ont été la toile de fond du processus d’européanisation des services publics – services d’intérêt général. Elles se sont retrouvées dans les difficultés que les Etats membres ont eues à définir des orientations communes, à définir des règles communes, à organiser des coopérations pour édifier le territoire européen. En fait, on l’a vu, les Etats membres ont d’abord cherché à défendre leurs intérêts spécifiques ou les intérêt de leurs « champions nationaux », bien davantage qu’à rechercher de solutions permettant de conjuguer l’intérêt commun qu’ils pouvaient avoir et les attentes de chacun. Il a fallu beaucoup de temps pour dépasser les blocages initiaux et engager un processus progressif d’européanisation fondé sur la levée des obstacles aux quatre libertés fondamentales de circulation dans lequel chacun pouvait espérer tirer avantage. Pourtant, dans la mondialisation telle qu’elle se déploie aujourd’hui, l’UE est aujourd’hui l’espace pertinent pour affermir et moderniser un mode de vie et de civilisation, fondé sur la recherche d’un équilibre évolutif entre Etat et marché, entre l’économique, le social et l’environnemental, entre propriété publique, privée ou d’économie sociale, entre droits et devoirs, entre libertés et solidarités, entre centralisation et décentralisation, … Chaque Etat qui compose l’UE n’est plus à même de participer seul à la structuration d’un monde multipolaire. C’est ensemble que les Etats européens peuvent être à même de continuer à peser, à défendre et promouvoir leurs valeurs. Cette démarche, initiée aux lendemains de la Seconde guerre mondiale et développée depuis en traversant bien des difficultés et crises, est la seule stratégie possible pour l’avenir :  -	toujours rechercher les intérêts qui peuvent être communs ;  -	toujours en faire découler des objectifs et politiques communs, ainsi que des outils pour les mettre en œuvre ;  -	toujours mettre l’accent sur la « valeur ajoutée » que peut représenter l’action communautaire par rapport à l’action de chaque Etat agissant séparément ;  -	toujours viser à conjuguer unité (de ce que l’on fait ensemble) et diversité des moyens de mise en œuvre sur le territoire européen, au niveau national, régional et local ;  -	toujours se concentrer sur l’essentiel, sans se laisser emporter par des logiques bureaucratiques ou pointillistes.  Ces lignes de force impliquent de remettre l’UE à sa place, rien que sa place, mais toute sa place, en réexaminant ce qui dans les politiques et normes européennes ne correspond pas ou plus aux besoins d’aujourd’hui ; en promouvant des réponses et solutions intégrant les orientations impliquées par l’urgence de la situation environnementale de la planète et par les effets persistant de la crise financière, économique et sociale ouverte en 2008. Les règles européennes ne consistent pas à mettre en œuvre un « modèle » pré-établi, mais à définir de manière pragmatique les meilleures solutions pour conjuguer l’intérêt commun et les intérêts spécifiques de chaque Etat membre, de conjuguer unité et diversité de chaque secteur, de chaque Etat membre, de l’UE elle-même. On ne saurait considérer l’UE telle qu’elle existe aujourd’hui comme un « super Etat-nation » qui viendrait remplacer ou chapeauter les Etats-nation européens, qui imposerait un modèle uniforme en tout point du territoire européen et lui appliquer mécaniquement les mêmes problématiques.  Depuis le traité de Rome de 1957 et l’Acte unique de 1986, les objectifs, missions et compétences de la construction européenne se sont développés quantitativement comme qualitativement (la cohésion, les réseaux transeuropéens, la protection des consommateurs, l’Union de l’énergie et la lutte contre le changement climatique, la Charte des droits fondamentaux et la Socle des droits sociaux, …), autant d’éléments qui doivent amener à compléter, réviser, transformer les réglementations souvent élaborées dans un tout autre contexte.  Dans le domaine des services d’intérêt général, nous ne sommes plus dans les années 1980 et les objectifs de l’Union européenne sont explicitement aujourd’hui à la fois économiques, sociaux, environnementaux, culturels, de sécurité et de solidarité internationales. C’est en conjuguant ces dimensions que l’on peut essayer de définir et d’engager de nouvelles démarches stratégiques pour les années 2020 : -	enrichir et réviser les politiques et normes élaborées depuis 30 ans dans un autre contexte, en intégrant, en interface avec les problématiques antérieures de « marchés intérieurs », les enjeux environnementaux, de lutte contre le changement climatique ou de soutenabilité à long terme dans les politiques de transports, d’énergie et de communication ; -	internaliser toutes les externalités positives et négatives de chaque solution technologique ou économique, afin de réexaminer les rapports économiques et financiers antérieurs (par exemple entre le rail et la route, entre énergies carbonées et renouvelables, entre les différents modes de communication) ; -	mettre en cause les démarches centralisées, hiérarchisées, sectorisées lorsqu’elles empêchent de définir des solutions permettant la satisfaction des différents besoins territorialisés qui sont ceux de transport-mobilité, d’énergie durable et accessible, de communication universelle et interactive ; -	non seulement proclamer les droits fondamentaux, le socle des droits sociaux, mais engager des démarches visant à les garantir effectivement pour chaque habitant et citoyen ; -	remettre à leur place les logiques de concurrence, qui sont des moyens positifs lorsqu’elles constituent un aiguillon pour l’innovation, l’efficacité ou l’efficience, mais qui génèrent spontanément des polarisations pouvant empêcher l’accomplissement des objectifs, missions et obligations d’intérêt général ; -	inciter le développement de démarches de régulation multi-niveaux et multi-acteurs, à chaque niveau territorial d’organisation – du local-territorial au niveau européen, en passant par les dimensions régionales et nationales -, en prenant en compte la diversité et interactions des intérêts des différents acteurs, l’entrechoc des objectifs et normes, en particulier entre règles de concurrence et objectifs d’intérêt général, dont la légitimité implique l’ouverture à l’expression de toutes les demandes, aspirations et plaintes ; -	impulser des dynamiques progressives d’évaluation participative, en commençant par l’établissement et la circulation des données, destinées non à classer ou sanctionner les services, les opérateurs ou les institutions, mais à promouvoir les solutions innovantes et efficaces et à tirer des leçons des difficultés ou échecs, afin de développer la libre circulation… des expériences, des pratiques et des idées ; -	promouvoir les valeurs communes des Services d’intérêt général que sont le respect du principe de subsidiarité et des pouvoirs nationaux et locaux, de la diversité des besoins, des préférences des utilisateurs, en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes, les objectifs communs de qualité, sécurité, caractère abordable, égalité de traitement, universalité, droits des utilisateurs. Une UE fondée sur le principe de subsidiarité, la conjugaison de l’unité et de la diversité, le déploiement des valeurs communes de l’Union et des Etats membres est la clé de mise en œuvre d’une conception moderne des services d’intérêt général, ancrée sur les acquis et répondant aux enjeux et besoins du XXIè siècle. L’UE devrait dès lors engager une démarche ouverte pour co-construire un nouveau paradigme européen des services d’intérêt général, le paradigme des valeurs. Quelles responsabilités des Etats membres ?  Pour que l’Union européenne engage de telles démarches stratégiques, il faut, compte tenu des modes de décision qui existent, l’accord ou du moins le consentement des Etats membres. Cela implique que les autorités publiques nationales, régionales et locales impulsent des objectifs convergents. Les services publics – services d’intérêt général n’existent que pour répondre aux besoins de chaque habitant comme de toute collectivité et des différents acteurs (économiques, sociaux, culturels, etc.).  Leur existence relève de décisions des autorités publiques nationales, régionales, locales et dorénavant européennes afin de permettre l’accès de chacun et de tous à des services considérés comme nécessaires au XXIè siècle, d’établir des rapports de solidarité et de cohésion, économique, sociale, territoriale, générationnelle, de réunir les conditions d’un développement soutenable à long terme.  C’est dire que leur champ, leur définition sont évolutifs dans le temps et l’espace. Ils relèvent de décisions et de choix « politiques » c’est-à-dire de la définition du « vivre ensemble » aujourd’hui et demain. Les autorités publiques doivent donc organiser l’expression des besoins de chaque utilisateur du service et de ses évolutions, de façon à pouvoir clairement définir les objectifs et missions de chaque service qui fondent son caractère de service public ou de service d’intérêt général. L’expression de la diversité des besoins permet de déterminer le territoire le plus pertinent pour organiser le service et, sur cette base de définir l’autorité organisatrice, qui, en interaction avec les niveaux amont et aval, est responsable in fine de la définition et de l’accomplissement des missions, donc de l’organisation de leur financement. Ces missions font l’objet de la définition, plus ou moins étendue, d’« obligations de service public » (OSP) et/ou d’« obligations de service universel » (OSU). Pour accomplir ces missions, les autorités publiques sont amenées à faire relever les services publics – services d’intérêt général de règles et normes particulières, plus ou moins complémentaires du droit commun de la concurrence et des règles générales de marché. Car, on l’a vu, ces dernières conduisent spontanément à des polarisations économiques, sociales, territoriales, générationnelles et à des externalisations sur la société des effets négatifs de l’activité. Ce prérequis permet à l’autorité publique de déterminer le mode d’organisation de l’activité et du secteur concerné le plus adapté aux finalités retenues ; il peut faire l’objet d’un monopole – qui peut concerner une partie de l’activité (on l’a vu pour les réseaux d’infrastructures, qui relèvent d’un « monopole naturel ») ou l’ensemble du secteur– ou de formes de concurrence, qui peuvent être : -	dans le marché, avec des règles pouvant en définir les conditions d’entrée (licences, autorisations) ou d’exercice, -	pour un marché identifié dans le temps et l’espace, avec « cahier des charges », appel d’offres et un monopole temporaire et territorial pour l’opérateur retenu, Ces choix, entre monopole et concurrence et, dans ce cas, entre dans ou pour le marché, ne sont en rien dictés par des considérations techniques ou économiques ou idéologiques : il n’existe pas de solution qui aurait fait la preuve universellement de sa supériorité. Car la concurrence n’est pas un but en soi, mais un des moyens qu’ont les Hommes pour organiser et réguler leur vie en société. Il s’agit toujours de trouver dans chaque cas et à chaque moment la meilleure ou la moins mauvaise solution ; l’expérience montre qu’il est souhaitable de pouvoir organiser la réversibilité de ce choix, afin d’éviter de se laisser enfermé dans des logiques closes. Il peut exister des formes de coopération organisées par contrats entre les opérateurs, des formes de « coopétition » (conjuguant les avantages respectifs de la concurrence et de la coopération), qui nécessitent de fortes régulations. Il faut rétablir la hiérarchie des rapports sociétaux. Le primat est l’objectif d’intérêt général, la satisfaction des besoins, les finalités, les valeurs…  L’autorité publique organisatrice a dès lors à décider du mode de financement de l’activité et de la compensation des obligations (OSP ou OSU) qu’elle impose aux opérateurs. Il existe en la matière une large palette de choix possible, allant de la gratuité pour l’usager, qui implique un financement par la collectivité, au plein recouvrement des coûts sur les utilisateurs. Là aussi, il n’existe pas de solution ayant fait la preuve universelle de sa supériorité. Dans l’histoire et pour les services abordés ici, la plupart des pays européens avaient défini des financements mixtes, avec une part payée par les utilisateurs et une autre par l’autorité publique (que ce soit pour le financement des nouveaux investissements ou des compensations d’OSP-OSU, avec souvent des formes de péréquations territoriale et/ou sociales pour permettre l’accessibilité universelle). Mais ces dernières années on a vu se développer l’exigence d’un plein recouvrement des coûts et d’un désengagement des financements publics, sauf à assurer par le biais des politiques sociales le « filet de sécurité » permettant aux plus pauvres ou aux plus isolés, d’avoir accès au service. Les responsabilités des autorités publiques ne s’arrêtent pas à ces définitions et décisions. S’agissant d’enjeux évolutifs et de décisions qui ne relèvent pas de « lois » mais de recherche du meilleur rapport entre des formes ou organisations différentes, elles ont à définir les formes d’arbitrage des tensions qui vont exister entre tous les acteurs concernés. Cela amène à mettre en place des autorités de régulation, dont les fonctions et objectifs doivent être clairement définis (réguler la concurrence entre opérateurs – ce qui peut relever de l’autorité de contrôle de la concurrence -, et/ou assurer que les missions de service public, les OSP et OSU et leurs compensations sont effectivement assurés, ou avantager les nouveaux entrants afin de développer la concurrence). Elles ont aussi à organiser l’évaluation d’une part des résultats atteints par le mode d’organisation retenu, d’autre part des performances des opérateurs, enfin du traitement des plaintes, de façon à améliorer la satisfaction des besoins des utilisateurs.  Ces initiatives et responsabilités pour être menées à bien supposent de s’engager dans la complémentarité des approches « top down » et des approches « bottom up », dans des démarches de participation démocratique.  * Ces responsabilités des autorités publiques sont essentielles. Car leur essence est d’être porteuses de l’intérêt commun de leur collectivité, du temps long, de la soutenabilité, de l’intérêt général. Et cet intérêt général ne peut que conjuguer les différents sentiments d’appartenance, qui sont en référence à la fois au local, au régional, au national et à l’européen. L’intérêt général ne peut être que multi-niveaux et résulter de la participation de tous à la définition de son contenu, donc être multi-acteurs.