Un État garant de la cohérence des pouvoirs publics, pilotant une France décentralisée

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? La France a construit au fil des siècles un État puissant et centralisé. Cela fait partie de sa « culture » politique. C’est une force. Et parfois une faiblesse. Elle doit conserver le meilleur de cette tradition en s’efforçant d’en limiter handicaps et lourdeurs, par exemple:  1)	en poursuivant la politique de décentralisation commencée en 1982 et timidement élargie depuis par touches successives homéopathiques ; 2)	en relançant la politique de « modernisation » des services publics initiée par le premier ministre Michel Rocard en 1989 ayant pour objectifs majeurs : l’amélioration de l’accueil et du service à l’égard des usagers, la rénovation des relations du travail (par une gestion plus dynamique des personnels et le développement du dialogue social), le développement des responsabilités (par la mise en œuvre de projets de service), une évaluation des politiques publiques ; 3)	en modernisant les administrations pour les rendre plus efficaces et plus accessibles par le développement de projets de service  s’appuyant sur la participation et l’initiative des usagers et des salariés ; 4)	en développant une culture de l’évaluation des politiques publiques pour qu’elle constitue un outil de pilotage de la décentralisation des pouvoirs publics.  Je voudrais insister sur un aspect des propositions ci-dessus (car je ne vois pas où placer cette contribution de façon plus cohérente). Ma réflexion porte ici non seulement sur « l’organisation de l’État et des services publics » mais aussi sur « Démocratie et citoyenneté » et plus exactement sur les relations existant entre les deux.  Le travail occupe une place centrale dans la vie de ceux qui ont la chance de ne pas en être privé. Or, les relations de travail sont assez rarement en congruence avec un modèle de démocratie, et a fortiori de démocratie participative. En relation avec le thème « Démocratie et Citoyenneté », j’avance l’idée qu’un des moyens de vivifier la démocratie et de favoriser une évolution vers des modalités de démocratie participative est de favoriser au sein des entreprises un type d’organisation et un style de direction démocratiques. A cet égard, l’État (et au-delà les pouvoirs publics), qui est le premier employeur, devrait prendre la tête d’un mouvement d’évolution dans cette direction. Ma proposition ci-dessous s’inscrit dans cette perspective. La politique de rénovation des services publics initiée par M. Rocard en 89 repose sur une nouvelle conception des grandes administrations et services publics : renouvellement du modèle « bureaucratique », notamment de l’élaboration des « normes » (traditionnellement entièrement édictées par le haut y compris avec leur mode d’emploi),  des pratiques de direction (s’inscrivant traditionnellement dans une chaîne hiérarchique le long de laquelle se transmettent les normes et se vérifient leur mise en œuvre), et donc des relations de travail.  Je prendrai l’exemple du développement dans l’Éducation nationale des projets d’établissement, à partir de 1982 dans les collèges puis 1989 dans les lycées. Il s’agit d’élaborer une politique pluriannuelle en y associant les personnels, les usagers et les partenaires ; cette politique doit s’inscrire bien sûr dans les grandes orientations de l’Éducation nationale mais elle doit aussi tenir compte du contexte particulier de l’établissement. La notion de projet d’établissement est en cohérence forte avec la politique dite de « rénovation des services publics » lancée en 89 (qui avance la notion de «projet de service» qui concerne tout type d’administration publique). Quel bilan peut-on faire de cette politique : dans quelle mesure a-t-elle été effectivement mise en œuvre, comment a-t-elle été suivie, des bilans d’étapes ont-ils été faits, des correctifs de trajectoire en ont-ils résulté, comment les différents ministres de l’Éducation nationale ont-ils considéré cette orientation ? Outre ces questions « techniques » (de management), se posent des questions directement politiques, par exemple : comment une décision qui vise une évolution de l’organisation de l’État et des services publics peut-elle s’inscrire dans la durée (car c’est une condition nécessaire pour produire des effets) ? La décision d’un ministre (Rocard en l’occurrence) sera-t-elle suivie par son successeur ? Dès lors qu’on se fixe comme but de faire évoluer le modèle des grandes administrations et services publics (un modèle « démocratique » de préférence à un modèle « bureaucratique »), donc le style de direction et de management (un style « démocratique » favorisant la participation, de préférence à un style « hiérarchique » supposant l’obéissance dans l’application), se pose la question  des conditions politiques permettant d’engager une action publique dans une direction cohérente et sur le long terme (plusieurs années) ? Se pose aussi la question des conditions techniques pour soutenir cette évolution (outils de management, notamment méthode et outils d’une évaluation de cette politique…)
L'Etat doit-il aujourd'hui transférer de nouvelles missions aux collectivités territoriales ? Oui
Si oui, lesquelles ? L’État devrait déléguer de nouvelles missions aux collectivités territoriales en inscrivant ce transfert dans un  cadre clair de relations avec les collectivités : à l’État la définition des grands objectifs et du cadre général des missions ; aux collectivités leur mise en œuvre et le compte rendu de l’action. Dans cette perspective, l’État devrait exercer une mission d’évaluation globale des politiques publiques, ce qui suppose qu’il soit doté dans ce domaine d’une expertise solide et incontestable. Cette évaluation devrait être partagée et discutée avec les collectivités concernées avant de donner lieu à des débats publics, notamment devant la représentation nationale, mais au-delà il faudrait que les Français en soient informés et qu’ils soient sollicités de façon plus participative (à ce niveau on peut penser à des assemblées tirées au sort, de taille ad hoc et pour une durée ad hoc).  Le citoyen qui souhaite une avancée de la décentralisation est souvent déçu (sinon irrité) d’assister périodiquement à des passes d’armes ou à des polémiques secondaires entre l’État et les collectivités territoriales (par exemple sur le niveau des dotations) sans qu’il n’y ait jamais de débats approfondis sur les évolutions de fond à privilégier dans l’équilibre des pouvoirs publics, sur les objectifs à moyen ou long terme de l’évolution de la décentralisation, sur les missions et les moyens transférés aux collectivités, sur leurs moyens propres et leur autonomie, sur les résultats et les évolutions souhaitables de cette politique...  Exemple de ces polémiques irritantes : la réforme récente qui a abouti au redécoupage des régions s’est résumée à modifier la carte sans que le problème de la répartition des compétences entre collectivités et de leur équilibre ait été traité.   Pourtant les questions sur l’organisation des pouvoirs publics ne manquent pas. En partant de la base, on peut se demander quelle est le « bon » format pour la commune ? 36 000 ? Quelles sont les conséquences de l’intercommunalité sur cette question ? Faut-il reconfigurer les communes et comment ? Quels bilans peut-on faire des regroupements, du développement des « pays » ? Pourquoi assiste-t-on à une désaffection pour la fonction de maire ? Faut-il faire évoluer les missions du maire ? Faut-il en tirer des conséquences sur les évolutions administratives ? Mon propos ici n’est pas de faire une liste de questions (d’autant qu’il faudrait inclure le département et la région), mais je veux souligner que, faute d’un débat public bien mené visant notamment à éclairer (et pourquoi pas à associer) le citoyen, ce dernier se trouve dans un brouillard épais et il a le sentiment d’un sur-place décourageant du débat public et de l’action publique (et d’une certaine impuissance de l’État sur ce qui touche à son organisation et à son évolution). En résumé : Préparer l’acte III de la décentralisation par des états généraux destinés à en évaluer les actes I et II en associant les élus territoriaux, les citoyens, des observateurs compétents. Renforcer le rôle de l’État dans le domaine du pilotage global  de la décentralisation, notamment en mettant en œuvre des évaluations des politiques publiques sur lesquelles les transferts de compétences aux collectivités ont été décidés. Relancer une politique de modernisation des administrations et des services publics en s’appuyant sur des « projets de service ». Associer les citoyens de façon plus participative à ce processus. Par exemple en créant sur ce sujet une assemblée de citoyens tirés au sort ayant pour mission de dialoguer avec les collectivités et avec l’État.
Estimez-vous avoir accès aux services publics dont vous avez besoin ? Oui
Si non, quels types de services publics vous manquent dans votre territoire ? Je vis dans l’agglomération bordelaise, j’ai le sentiment d’avoir accès à tous les services publics dont j’ai besoin et de me trouver de ce point de vue dans une situation très satisfaisante et très enviable (c’est la « qualité France »), notamment en matière de soins et de prise en charge médicale.
Quels nouveaux services ou quelles démarches souhaitez-vous voir développés sur Internet en priorité ? La priorité pour les services sur Internet serait d’accompagner leur développement par la possibilité d’accéder facilement à un contact téléphonique pour une aide à la résolution de problèmes (problèmes techniques ou problèmes liés à une situation personnelle particulière nécessitant des explications ou un suivi personnalisé). Aux yeux du citoyen, la priorité du développement des services administratifs sur Internet semble être de faire des économies à tout prix au lieu de mettre au centre de cette réflexion l’usager et la qualité du service qui lui est rendu.  Selon mon expérience et mon analyse, le principal danger du développement de ces services sur Internet est la dépersonnalisation des relations usager-administration, et donc du développement chez l’usager d’un sentiment d’abandon.  Mon expérience (nécessairement limitée) me permet de dire que le développement du numérique et de la communication dépersonnalisée par le truchement de la seule machine (ordinateur, internet…) présente de nombreux inconvénients qui sont, à l’heure actuelle, insuffisamment identifiés comme problématiques. Je donnerai pour seul exemple une expérience banale qu’a pu faire n’importe qui : celle du sentiment très basique et répandu de l’impuissance de l’usager qui a une réclamation à faire ou simplement une demande d’information à formuler ; après un long temps passé en recherche dans un labyrinthe de menus, de fenêtres, de liens, s’il éprouve le besoin d’une aide humaine et veut contacter un agent par téléphone pour avoir une explication ou une aide, il se heurte généralement au monologue d’un robot qui le fait attendre interminablement et finit par lui demander de rappeler. Le recours massif à ce type de communication produit une déshumanisation de la relation administré-administration, et sans doute une forme de désengagement, peut-être même de déresponsabilisation, des fonctionnaires. Il est donc urgent que dans ses efforts de modernisation, l’État réfléchisse aux effets négatifs de l’usage d’Internet, à ses limites, aux correctifs à lui apporter pour en limiter les risques et proposer des contre-feux, car dans leur développement actuel les services en ligne présentent nombre des pires travers de la bureaucratie (service pensé par en haut, pour répondre d’abord aux nécessités dictées par le haut dans une logique de « rationalité » bureaucratique ignorant largement les besoins des usagers). Autre exemple de besoin élémentaire à prendre en considération et aujourd’hui largement ignoré : lorsque un usager se trouve dans une situation délicate présentant des difficultés inhabituelles, il devrait avoir la possibilité d’un suivi personnalisé et donc d’un contact avec un agent clairement identifié.  En particulier, tout courriel envoyé à une administration devrait faire l’objet d’un accusé de réception immédiat comportant un engagement sur le délai de réponse, etc. et identifier une personne chargée du suivi. Plus largement que ces dernières observations, pour penser une stratégie de développement du recours à Internet dans les services, il faudrait privilégier une dynamique de « projets de service » à laquelle devraient être associés tant les usagers que les salariés (fonctionnaires ou contractuels). Dans ce cas, des groupes de travail temporaires pourraient être constitués pour servir de ressources (exprimer des attentes, analyser les besoins de façon approfondie, donner des idées) et contribuer à l’évaluation des réponses techniques.  Dans cette perspective, personnaliser (dans un premier temps humaniser) les relations entre l’administration et les administrés-usagers-citoyens devrait être un objectif prioritaire de la « modernisation » par Internet. Cette technologie automatise des procédures et peut donc libérer des emplois pour répondre à la nécessité d’une personnalisation du contact et d’une individualisation du traitement. Cette orientation aurait également l’avantage de valoriser l’engagement du fonctionnaire dans la prise en charge des attentes des usagers.  Or, valoriser l’engagement citoyen des fonctionnaires (d’État ou territoriaux) travaillant dans les administrations ayant une fonction d’aide ou relationnelle devrait être, à mon avis, un objectif majeur pour une politique de modernisation des services publics.
Avez-vous déjà utilisé certaines de ces nouvelles formes de services publics ? Non
Quelles améliorations préconiseriez-vous ? Je n’ai pas utilisé ces nouvelles formes de services publics. Mais elles me semblent intéressantes et prometteuses, notamment pour lutter contre la «désertification» de certains territoires et la disparition des services publics qui en résulte.  Cette idée pourrait donner lieu à des projets de service en s’appuyant sur des groupes pluricatégoriels d’agents publics et sur des usagers concernés par ces nouvelles formes de services publics.
Quels services publics ont évolué de manière positive ces dernières années ? Je n’ai pas l’expérience suffisante pour apprécier quels sont les services publics qui ont évolué plus ou moins positivement. Mais il me semble urgent que l’État se donne le moyen de répondre à cette question. L’État se doit d’assumer une véritable fonction d’évaluation.  C’est une condition nécessaire d’une modernisation des services publics.
Quels sont les services publics qui doivent le plus évoluer ? En m’appuyant sur mon expérience professionnelle passée (45 ans de service comme enseignant puis personnel de direction en collège et lycée), je suis enclin à penser que l’Éducation nationale a grand besoin d’évoluer. Les indicateurs des grandes évaluations internationales mettent en évidence un déclin important, continu depuis plus de 10 ans. Il y a urgence. C’est un domaine où l’impuissance de l’État fait peine.
Connaissez-vous le « droit à l'erreur » ? Oui
Si oui, avez-vous déjà utilisé ce droit à l'erreur ? Non
Des règles administratives jugées inutiles ou trop complexes ? Je n’en ai pas gardé de souvenir suffisamment précis pour pouvoir le relater utilement.
Faut-il donner plus d'autonomie aux fonctionnaires de terrain ? Oui
Si oui, comment ? Dans la perspective d’une modernisation des services publics fondée sur un nouveau management, l’un des axes à privilégier serait une politique de relations du travail rénovée : en développant le dialogue social, en favorisant l’exercice des responsabilités des « fonctionnaires de terrain » dans le cadre de la mise en œuvre de projets de service, et en faisant évoluer la gestion des personnels dans un sens plus dynamique (gestion des carrières, formation continue).  Un des axes majeurs du développement de l’autonomie des fonctionnaires devrait être (toujours dans le cadre des projets de service) de valoriser leur engagement dans la prise en charge des attentes des usagers.
Faut-il revoir le fonctionnement et la formation de l'administration ? Oui
Si oui, comment ? En ce qui concerne le fonctionnement de l’administration, je renvoie à ma première réponse ci-dessus : revoir le fonctionnement de l’administration en s’appuyant sur une dynamique (participative) de projets de service.  Il me paraît évident que les choix en matière de fonctionnement doivent se traduire en matière de formation. Par exemple, pour reprendre la proposition développée ci-dessus de développement des projets d’établissement dans l’Éducation nationale, la formation des enseignants devrait inclure des modules relatifs à la connaissance du système éducatif et du service public (principes de fonctionnement, philosophie et objectifs d’une politique de management participatif dans le fonctionnement des services publics, moyens et outils de référence : exemples du projet de service ou du projet d’établissement).
Comment l'Etat et les collectivités territoriales peuvent-ils mieux répondre aux défis des territoires en difficulté ? Parmi les macros critères d’évaluation des politiques publiques, l’égalité doit impérativement figurer afin d’éclairer les disparités territoriales et leurs évolutions.  Dans les projets de service des grandes directions territoriales (par exemple le projet académique qu’un recteur devrait avoir en charge), la prise en compte de ce critère devrait se décliner en programmes d’actions adapté. Le ministre de l’Éducation nationale devrait dialoguer avec les recteurs et les directeurs départementaux en s’appuyant sur ces projets académiques.
Chercher une formation — satisfactions ou difficultés rencontrées : Je n’ai pas eu d’expérience de ce type.
Scolariser votre enfant — satisfactions ou difficultés rencontrées : Lors de la scolarisation de mon fils au lycée, j’ai observé la difficulté d’être entendu en cas de problème (qu’il soit relatif au cursus d’études ou à la vie scolaire). Ce dialogue avec l’établissement et ses personnels m’a semblé plus aisé au collège.  Après le bac, mon fils a opté pour une formation bac+3 dans les métiers du web.  Hélas, l’insuffisance considérable d’offre publique (en BTS ou IUT) dans ce domaine pourtant en plein développement nous a fait opter pour une école privée. En lisant la presse j’ai appris l’importante floraison d’écoles privées dans ce domaine en pleine expansion. Depuis que mon fils est étudiant dans cette école (il est actuellement en 2ème année du cycle conduisant en 3 ans au « bachelor »)  j’ai découvert une réalité choquante. Cette école privée, dont les frais d’inscription sont de 7000€, présente des faiblesses notoires dans l’organisation du cursus et dans l’accompagnement des étudiants. Le bachelor auquel elle prépare est reconnu » par le Ministère du travail, ce qui a été un critère déterminant du choix d’inscription de mon fils. Comment l’État organise-t-il le contrôle de la qualité de l’enseignement des écoles privées du supérieur ? Il devrait exister un mode de relation analogue à la formule du « contrat » existant dans le secondaire (ce qui donne à l’Éducation nationale des possibilités de contrôle). De quels recours disposent les étudiants et/ou leurs parents pour demander des comptes à l’école dès lors que l’étudiant souffre dans sa formation d’insuffisances démontrables ? A cet égard, un « médiateur » indépendant devrait permettre aux usagers-clients d’exprimer leurs demandes, questions, différends, plaintes…
Chercher un emploi — satisfactions ou difficultés rencontrées : Je n’ai pas eu d’expérience de ce type.
Préparer votre retraite — satisfactions ou difficultés rencontrées : J’ai fait toute ma carrière dans l’Éducation nationale qui est dotée d’un service des retraites efficace. La reconstitution de ma carrière n’a donc posé  aucune difficulté. Tout s’est passé de façon fluide.
Demander un remboursement de soins de santé — satisfactions ou difficultés rencontrées : Bien que je n’aie eu que rarement besoin de contacter la Sécurité sociale (pour être éclairé sur un remboursement ou solliciter une prise en charge particulière), je note que le développement des services en ligne s’accompagne d’une déshumanisation à cause de la grande difficulté de contact avec un agent (voir ci-dessus ma réponse à la question sur le développement des services par Internet). Cette remarque concerne d’ailleurs aussi les services fiscaux ou la gestion de l’électricité, et elle ne se limite pas – hélas ! – aux administrations et services publics, certaines entreprises privées montrent dans ce domaine un zèle superbe pour développer une bureaucratie efficace, épaisse et décourageante.  Voici un exemple précis et récent concernant un remboursement de soin de santé. En novembre 2018, mon fils, étudiant depuis un peu plus d’un an,  a consulté son médecin qui lui a prescrit un médicament simple. Il a fallu faire des démarches pour s’informer sur les procédures de remboursement propres à sa caisse de Sécurité et sociale ; il n’avait reçu aucune information au moment de son inscription (datant, à ce moment là, de plus d’un an). Je l’ai « accompagné » dans cette « petite » affaire. Je me suis vite rendu compte que sa mutuelle  n’avait aucun contact avec sa caisse principale ; il a fallu engager une démarche pour obtenir le remboursement complémentaire de la mutuelle : saisine, obtention auprès de la caisse principale et transmission à la mutuelle d’une attestation d’assuré social, envoi à la mutuelle d’un second exemplaire des actes justifiant la demande de remboursement, transmission des données bancaires. Suite à l’absence de réaction de la mutuelle (même sous la forme élémentaire d’un accusé de réception) il a fallu relancer et chercher des explications. A ce jour (mars), le remboursement de la mutuelle n’est toujours pas effectif.  En plus de 3 mois, j’ai compté que cette « petite affaire » a nécessité 6 courriers, plusieurs documents d’accompagnement à caractère administratif, de nombreuses consultations en ligne (dont la création d’un "espace personnel" sur la caisse principale et un autre sur la complémentaire, consultations de la messagerie propre à la complémentaire qui ne s'avère pas particulièrement ergonomique), plusieurs appels téléphoniques (dont un seul abouti). Nous avons fait une réclamation ; il nous a été expliqué (via un message type) qu’elle demandait une « instruction » (sans indication de délai de traitement). Je ne peux pas dire si cette petite expérience est représentative du fonctionnement général de cette mutuelle, je ne suis pas non plus en mesure d’analyser la cause de cette lourdeur et de cette surdité. C’est juste un témoignage ordinaire de l’extraordinaire ampleur du problème : comment une administration s’organise pour entendre les choses simples de la vie des usagers. Cette expérience souligne l’intérêt de la proposition que j’ai faite (supra), assez simple à mettre en œuvre et sans doute assez peu coûteuse, consistant à ce que toute administration soit dotée de groupes de travail, comprenant des usagers, chargés de contribuer à l’évaluation du fonctionnement en faisant remonter les problèmes rencontrés par les usagers, en les analysant et en participant à l’évaluation des solutions mises en œuvre (ceci pourrait faire l’objet d’un projet de service). Dans une perspective proche de celle-ci, toute administration devrait également disposer d’un médiateur chargé principalement de recevoir des usagers leurs témoignages, voire leurs plaintes, sur les difficultés et les différends qu’ils rencontrent dans leurs expériences d’administrés, usagers ou consommateurs-clients.
Demander une aide pour une situation de handicap — satisfactions ou difficultés rencontrées : Je n’ai pas eu d’expérience de ce type.
Créer une entreprise — satisfactions ou difficultés rencontrées : Je ne suis pas concerné par cet ensemble de questions. Je ne peux pas donner d’avis ou avancer de proposition.