Casser le millefeuille territorial pour une nouvelle étape de décentralisation

Que pensez-vous de l'organisation de l'Etat et des administrations en France ? De quelle manière cette organisation devrait-elle évoluer ? C''est toute notre organisation qui est en cause : 36 769 communes, 15 903 syndicats intercommunaux, 13 régions, 101 départements, 240 préfectures,... A la fin, ce sont plus de 50 000 échelons qui font exploser les dépenses, les effectifs, les missions publiques sans qu'on puisse comprendre qui fait quoi. On remarque que malgré la mise en place du statut de commune nouvelle en décembre 2010, le bilan est consternant : 2 regroupements au 1/1/2012, 7 au 1/1/2013. Pourtant, en 30 ans, l'Allemagne est passée de plus de 30 000 à 12 996 communes et ce, malgré la réunification. Tout au long du XXé siècle, la Suède est passée de 2532 à 290 communes, notamment en augmentant le nombre minimum d’habitants par commune à 500. Enfin, le Royaume-Uni, en supprimant les échelons administratifs régionaux et communaux, est géré par 409 « autorités locales » en charge des politiques publiques non centralisées. La France concentre 40% des collectivités de l'Union européenne alors que nous ne représentons que 12,8% de la population totale. Nous sommes donc très en retard, la faute à des micro- communes qui jouent la carte de la proximité plutôt que celle de l’efficacité dans l’application des services publics. Depuis 15 ans, le champ de compétences des intercommunalités s'est élargi, mais sans abandon du périmètre d'intervention des communes. Par exemple l’assainissement : cela peut-être une compétence de la commune et de l’intercommunalité. Entre 2000 et 2008, les effectifs des intercommunalités ont augmenté de 64% (contre 3% dans les communes). Le bilan n'est donc pas défendable et si ces regroupements ont bien permis d'amener des infrastructures et de nouveaux services dans certaines communes isolées, cela s'est toujours fait au prix d’une hausse de la fiscalité locale, de coûts de fonctionnement supplémentaires et d’un enchevêtrement des compétences incompréhensible pour le contribuable. Hélas, l'attitude des élus est ambigüe: la clause générale de compétences qui accorde aux collectivités une capacité d'intervention générale a été supprimée en décembre 2010, puis restaurée en janvier 2014 pour les départements et les régions. Quelques avancées sont cependant à noter : les 13 nouvelles régions devraient à priori exercer exclusivement les compétences qui leur sont attribuées par la loi (c'est-à-dire qu'aucune autre collectivité ne peut les exercer) comme le développement économique et le développement équilibré des territoires, la gestion des lycées et des collèges, les transports ( interurbain et scolaire), les routes. Mais cela ne suffit pas, il faut revoir et simplifier la carte et les compétences de chacun. Une réduction à 13 régions implique nécessairement de revoir l'organisation de l'Etat, de la Sécurité sociale, des départements et des communes. Or, sur tous ces points, la dernière réforme territoriale aboutit à une impasse. Les départements sont maintenus contre les recommandations de tous. La réforme territoriale est en marche, mais dont l'échec est malheureusement probable, au moins par rapport aux ambitions affichées. Une vraie réforme territoriale devrait nous permettre de sortir de cette organisation en "silos", illisible par les citoyens, coûteuse, inefficace et héritée d'un cadre administratif du 18éme siècle.     Le dimensionnement du millefeuille territorial exerce un effet direct sur le nombre des élus. La France compte 618 384 élus locaux et nationaux ; cela représente un mandat électif pour 104 habitants : 577 députés, 74 députés européens, 348 sénateurs, 2040 conseillers régionaux, 51 membres de l'Assemblée territoriale de Corse, 131 membres de l’Assemblée de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie et de Wallis et Futuna, 4054 conseillers    généraux, 36 785 maires, environ 356 519 conseillers municipaux, et plus de 38000 élus intercommunaux. On parle le plus des parlementaires : on en dénombre 1 pour 7000 habitants. En guise de comparaison, aux USA, le ratio est de 1 parlementaire pour 600 000 habitants.  ** Alors comment opérer ?  Une réforme radicale du millefeuille territorial s'impose avec différents niveaux de gouvernement se superposant et empiétant les uns sur les autres. D'un côté, l'Etat décentralise sans renoncer totalement à exercer des responsabilités de l'autre, les régions ne bénéficient pas d'un statut de "chef de file" leur permettant de coordonner l'action des communes et des intercommunalités. Dans le champ des transports, les régions sont responsables des services du chemin de fer TER, les départements des lignes de car et les communes des transports urbains sans qu'un raisonnement multimodal puisse être réellement posé au niveau régional. La Cour des comptes a montré que, dans de nombreux domaines, il y a cumul d'interventions entre les services de l’Etat et ceux des différents niveaux de collectivités locales, notamment dans les domaines sociaux ( personnes âgées, handicap, enfance, formation professionnelle, aides au logement et logement social), économiques ( développement, aide à la création d'entreprises, commerce extérieur), mais aussi culturels, sportifs et du Tourisme. Egalement en matière de ressources humaines, il y a une absence de gestion cohérente des effectifs entre les services de l'Etat et les différents niveaux de collectivités locales, d'où résulte une lourdeur dans les les procédures de mobilité des agents. A-t-on encore aujourd'hui besoin de sous- préfectures? Et pourquoi ne pas envisager la suppression du département dont les compétences seraient alors reprises et organisées par la région? Au total, c'est une réduction structurelle importante de la dépense publique qui pourrait être obtenue , sans préjudice pour la qualité de l'intervention publique considérée dans son ensemble et qui pourrait même s’améliorer, tout au moins sur la question de sa lisibilité par le citoyen. A titre d'exemple, la fusion département/intercommunalité pour les villes de Lyon, Marseille et Paris ainsi que la petite couronne pourrait permettre d’économiser plus de 20 000 postes de fonctionnaires territoriaux. Cela constituerait une réduction substantielle du budget de l’Etat alloué à ces collectivités. Une maladie insidieuse de la décentralisation mérite d'être traitée d'urgence : il s'agit du transfert de responsabilités au niveau de l'intercommunalité qu'on voit se traduire par une montée des effectifs au niveau intercommunal mais aussi communal. On assiste à un empilement des niveaux d’administration qui s’accompagne de l'irresponsabilité fiscale d' élus locaux dont les ressources proviennent pour une bonne partie de l’Etat. Réforme des blocs de compétences, en assignant à chaque niveau d'administration une compétence pleine et entière,attribution d’une recette fiscale propre à chaque niveau administratif maintenu, règles impératives de consolidation des effectifs quand des fonctions sont mutualisées, rationalisation des tâches administratives par création de centres de services partagés, fusion des organismes redondants, ... tels sont les quelques principes qui devront guider la nécessaire réforme territoriale. De façon plus concrète, elle peut se décliner en considérant 3 objectifs:  *** Objectif 1 : mener la revue des missions publiques de l'Etat, des régions et des communes et les répartir en supprimant les doublons. Pour ce faire, il faut supprimer la clause générale de compétence à tous les niveaux et répartir les missions publiques ( ce point est traité plus bas), transférer aux opérateurs de l'Etat les missions moins essentielles ( météo, contrôle aérien, SNCF, RATP, contrôle des exploitations agricoles, les universités,  etc,) et adapter le réseau déconcentré de l'Etat à la nouvelle carte des régions et à la suppression de l'échelon départemental. Pour cela, il faudrait conserver seulement 13 préfectures régionales (Corse comprise), ce qui n'empêcherait en rien de conserver des services publics de proximité ( exemple : utilisation du réseau de la Poste et de ses 17 000 points de contact pour retirer les documents d'identité, les cartes d'immatriculation, les permis de conduire...).  *** Objectif 2 : Finir la réforme inachevée de l'Etat Réduction de 4 400 environ à 1100 structures les services déconcentrés de l'Etat. Seraient conservées les trésoreries spécialisées, les services des impôts des particuliers et des entreprises, les services de la publicité foncière qui pourraient être transférés ensuite au niveau régional. Réduction du nombre d'opérateurs de l'Etat de 1 240 à 800 environ. L'enjeu ne se limite pas seulement à la fusion de toutes ces agences, mais dans les limites à mettre à leur autonomie de gestion : interdiction temporaire de recruter, plafond d'emplois, gestion de la trésorerie et du patrimoine ou plafonnement des taxes affectées, tout en les poussant à développer des ressources propres avec des gains de productivité alignés sur ceux du privé, comme en Suède. Les autorités administratives indépendantes devraient être obligées de publier leurs comptes. Les EPIC (établissements publics industriels et commerciaux) doivent développer une stratégie permettant de faire en sorte que les ressources propres soient plus importantes que les subventions pour charge de service public. La réflexion doit aussi s’appliquer à la taille et à la configuration du réseau diplomatique (ambassades, consulats, patrimoine foncier).  *** Objectif 3 : 5000 super-communes à un horizon de 10 ans Fusionner les intercommunalités et les communes françaises en 5000 super-communes. Dans un premier temps, un regroupement des communes et des intercommunalités au niveau de chaque canton pourrait être un mouvement volontaire mais fortement accéléré et encouragé par la mise en place d'un bonus/malus pour les communes qui participeraient à ce mouvement. Ce système de bonus/malus fonctionnerait sur la base d'incitations budgétaires ( dotations de l'Etat) pour les petites communes selon les objectifs de rationalisation atteints ( fonctionnement et investissement). Pour les communes de plus de 5 000 habitants, ce système pourrait se focaliser uniquement sur la baisse des dépenses de fonctionnement. Les communes conserveraient toujours des compétences larges( aménagement et urbanisme, habitat, environnement, traitement de l'eau et des déchets, transports scolaires, assistance sociale, culture) et des compétences nouvelles dans l'éducation avec la gestion des bâtiments et du personnel des lycées, collèges et écoles.  ** Cette réforme territoriale va se traduire par un important mouvement de décentralisation des missions au plus proche du terrain. L'éducation en fournit une excellente illustration. Des agences seraient créées pour gérer l'éducation au niveau des régions en fusionnant les 127 académies et directions académiques dans l’administration régionale. Ces agences seraient chargées de financer la politique éducative et la masse salariale des enseignants et donc de subventionner les 5 000 communes responsables du recrutement. Les agences régionales seraient aussi chargées de la passation des contrats avec davantage d'établissements privés. En parallèle, seraient renforcés les effectifs liés aux contrôles internes (contrôles pédagogiques et administratifs)dans le cadre d'un corps d'inspection unifié. L'Etat, quant à lui, conserverait ses compétences pour la fixation des programmes. Les 5000 super-communes disposeraient de la gestion des bâtiments des écoles, collèges et lycées, de la masse salariale du personnel non enseignant et du recrutement des enseignants en coordination avec les établissements. Une plus grande autonomie dans le recrutement et la gestion serait donnée aux chefs d'établissement et aux directeurs d’écoles qui seraient les supérieurs directs , à la fois du corps enseignant et du personnel technique.  ** La réforme territoriale doit s’inscrire dans le cadre plus large d’un profond changement des institutions. C’est le sens de la proposition de loi (diminution du nombre de parlementaires, évolution du mode d’élection) annoncée par le pouvoir élu en Mai 2017. L’élection des exécutifs locaux doit se faire au niveau des 5000 super-communes. Il faut profiter de cette réforme du bloc communal pour réduire massivement le nombre d’élus recevant une indemnité de fonction. Cette mutation institutionnelle est la seule chance d’enrayer la dérive financière de ce bloc. La Cour des comptes propose que, chaque année, le gouvernement adopte une loi de finances des collectivités locales fixant des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses, du solde financier et du niveau de leur dette. C'est un impératif si on veut que les collectivités locales partagent le fardeau du retour des finances publiques à l’équilibre.
L'Etat doit-il aujourd'hui transférer de nouvelles missions aux collectivités territoriales ? Oui
Si oui, lesquelles ? Dans le cadre du nouveau schéma décrit plus haut, la nouvelle répartition des missions pourrait prendre la forme suivante: - formation professionnelle & apprentissage: l'Etat définit la politique nationale, les régions ont en charge la définition de la politique régionale et la mise en oeuvre des services publics. - enseignement: la politique éducative ( réglementation, inspection et programmes) est du ressort de l'Etat, les universités ( bâtiments et personnel) et les agences régionales éducatives chargées du financement sont rattachées aux  régions, le secteur communal prend en charge la gestion des lycées, collèges et écoles ( bâtiments et personnel). - Culture , vie sociale, jeunesse, sports et loisirs: l'Etat gère les Archives nationales et les Musées nationaux, le secteur communal s'occupe des bibliothèques, des musées , de l'enfance ( crèches, centres de loisirs) et des sports. - Action sociale et médico-sociale: l'Etat définit la réglementation et le schéma régional des opérateurs, les régions ont la responsabilité de l'organisation des structures ( PMI, ASE, MSA) et du versement des prestations, le secteur communal gère les centres d'hébergement et de réinsertion sociale. - urbanisme: l'Etat s'occupe des projets d'intérêt général et des opérations d'intérêt national, les régions gèrent les directions territoriales d'aménagement et le secteur communal prend en charge ( et/ou accorde) les PLUT, les SCOT, les permis de construire et les ZAC. - aménagement du territoire ( grands équipements et environnement): l'Etat définit la politique d'administration territoriale du pays ( voies navigables et équipements d'intérêt national) et l réglementation sur l'eau et les énergies, les régions ont en charge le schéma régional d'aménagement ( ports maritimes, de commercent de pêche, aérodromes) et la gestion des espaces naturels régionaux, le secteur communal s'occupe de la gestion des déchets ( collecte et traitement) et de l'eau ( distribution et assainissement). - voirie et transports: la réglementation est du ressort de l'Etat, les régions élaborent le schéma régional avec intégration des voies départementales et nationales, des transports ferroviaires régionaux et du transport hors secteur communal; ce dernier gère les transports urbains et scolaires. - communication: cette responsabilité est partagée entre l'Etat ( définition de la réglementation) et les régions ( gestion des réseaux). - logement et habitat: le secteur communal prend en charge le financement du programme local d'habitat. - développement économique: l'Etat élabore la politique économique et les régions assurent le versement des aides directes et indirectes. - sécurité: l'Etat établit la politique générale et gère les polices spécifiques, les régions ont en charge les groupements d'intervention régionale, incendie et secours, le secteur communal s'occupe de la police municipale, de la circulation et du stationnement et de la prévention de la délinquance.
Estimez-vous avoir accès aux services publics dont vous avez besoin ? Oui
Quels nouveaux services ou quelles démarches souhaitez-vous voir développés sur Internet en priorité ? L'idée d'un "coffre-fort numérique" pour chaque citoyen qui en ferait la demande est une piste de réflexion.  Cela permettrait d'accéder à tous les documents ( carte d'identité, passeport, permis de conduire, carte grise, bulletins de paie, avis de retraite, documents notariés) et d'effectuer les démarches en ligne ( renouvellement, déclaration de perte ou vol). A terme, ce dispositif pourrait aussi centraliser tous les échanges de documents avec les administrations publiques ( impôts, Sécurité sociale, ...) et les entreprises du secteur public ( EDF, ....)
Avez-vous déjà utilisé certaines de ces nouvelles formes de services publics ? Non
Quelles améliorations préconiseriez-vous ? Pour les communes ayant connu la disparition des services publics au cours des dernières décennies: - imposer aux administrations publiques ( impôts, poste, caisses de SS) une présence partielle et à date fixe ( ex: 2 demies-journées par semaine) pour permettre aux habitants de la commune d'effectuer leurs démarches administratives : des conventions de service entre l'administration concernée et la collectivité territoriale compétente seraient signées avec indication de la forme et des modalités du service rendu . - encourager et rémunérer en conséquence les petits commerces existants au sein de la commune pour prendre en charge certains services ( exemple: courrier) des administrations publiques.
Quels services publics ont évolué de manière positive ces dernières années ? L'administration des Impôts et la Poste ont su, globalement, bien gérer la numérisation de leurs activités.
Quels sont les services publics qui doivent le plus évoluer ? Les caisses de Sécurité Sociale et Pôle emploi ont des progrès significatifs à accomplir pour améliorer la relation avec leurs administrés. La Poste doit réaliser des gains de productivité ( files d'attente) en ce qui concerne l'activité au sein de ses bureaux.
Connaissez-vous le « droit à l'erreur » ? Oui
Si oui, avez-vous déjà utilisé ce droit à l'erreur ? Non
Faut-il donner plus d'autonomie aux fonctionnaires de terrain ? Oui
Si oui, comment ? Par une plus grande décentralisation et une déconcentration des services de l'Etat. Par une clarification des missions de chaque échelon de l'organisation de l'Etat et attribution d'une compétence unique ( éviter les doublons). Par une révision des statuts des fonctionnaires et des modes de rémunération associés ( permettre le versement de primes de performances)
Faut-il revoir le fonctionnement et la formation de l'administration ? Oui
Si oui, comment ? Par une plus grande décentralisation et une déconcentration des services de l'Etat. Par une clarification des missions de chaque échelon de l'organisation de l'Etat et attribution d'une compétence unique ( éviter les doublons).
Comment l'Etat et les collectivités territoriales peuvent-ils mieux répondre aux défis des territoires en difficulté ? Il faut casser le millefeuille territorial en supprimant 2 échelons: suppression des départements et fusion des intercommunalités et communes en 5000 super-communes. L'Etat doit se concentrer sur ses missions régaliennes et , pour les autres échelons ( régions et intercommunalités), il faut définir les compétences ( uniques) de son ressort et associer une ressource budgétaire pérenne. Cette réforme territoriale va se traduire par un important mouvement de décentralisation des missions au plus proche du terrain et générer des économies budgétaires significatives ( 15 à 20 Milliards au terme de 10 années) en supprimant environ 600 000 postes de fonctionnaires dans la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale ( cf étude de l'IFRAP qui préconise un gel des embauches pendant 3 ans et le non-renouvellement d'un départ à la retraite sur 2 pendant 5 ans en profitant d'une pyramide des âges favorable).
Préparer votre retraite — satisfactions ou difficultés rencontrées : Mon dossier de départ en retraite a été géré par la CNAV dans le délai annoncé ( 4 mois). Par contre , cinq mois après ma date de départ effective, le dossier n'est pas toujours clôturé au niveau des caisses complémentaires ( Agirc/Arcco) et il est impossible d'obtenir des informations pertinentes sur le processus d'avancement.
Demander un remboursement de soins de santé — satisfactions ou difficultés rencontrées : Suite à un changement d'adresse, la démarche par Internet sur le site de la Sécurité sociale ( "Ameli"), réalisée à 2 reprises, n'a jamais abouti. Une intervention téléphonique a été nécessaire pour débloquer la situation.