Relancer la décentralisation

Autres points sur l'organisation de l'Etat et des services publics : « Toutes choses sont dites déjà, mais comme personne n'écoute, il faut sans cesse recommencer »      André Gide.   Notre pays traverse une crise sociale majeure et inédite. Ses conséquences pourraient contribuer à aggraver le déclassement de la France dans le monde. Je fais néanmoins le pari que les propositions formulées par les Français – simples citoyens ou experts – en réponse à l'appel au débat lancé par le Président de la République, seront « écoutées » et pourquoi pas, pour certaines, entendues, voire prises en compte.   Administrateur Territorial à la retraite, j'ai exercé de 1977 à 2012 des missions de direction générale au service, successivement, d'une Commune moyenne ( 24000 hab.), d'un District Urbain ( 60000 hab.) et des structures de coopération intercommunales rattachées ( Syndicat d'Assainissement, S.EM. de production et de distribution d'eau, Syndicat Mixte d'Aménagement) ainsi que que de deux Offices Publics H.L.M. Départementaux.  Bien que le mot apparaisse aujourd'hui désuet, j'oserai dire que ma carrière dans la Fonction Publique Territoriale répondait à une vocation. Une vocation née, en premier lieu, de l'envie «  d'imiter le père, un homme qui avait lui même consacré, avec passion, 44 années à la tête des services d'une Commune de 40000 habitants, en y trouvant un épanouissement suscitant l'émulation. Mon engagement s'est aussi nourri de convictions forgées durant mes études de Droit Public et de mes lectures ( il faut relire Tocqueville «  l'Ancien Régime et la Révolution », « de la Démocratie en Amérique », Jean de Savigny «  l' Etat contre les Communes », ou encore J.François Gravier « Paris et le désert français ») Et l'expérience acquise au cours de ma vie professionnelle m'a définitivement conforté dans cette certitude : il faut en finir avec l' Etat centralisé !  A quand remonte l'extrême centralisation de la France ? Tocqueville évoque Louis XI en tant qu'initiateur du mouvement séculaire de centralisation de notre pays. Il constate que, depuis le 15e siècle jusqu'à la Révolution, l'Etat n'a cessé d'oeuvrer à l'affaiblissement et à la disparition des corps intermédiaires. Et les Révolutionnaires ont encore amplifié le phénomène de concentration des pouvoirs vers Paris. Rien n'a véritablement changé depuis lors.  Aujourd'hui personne ne s'étonne, ni ne s'émeut  que le « Prince » qui nous gouverne puisse être directement interpellé sous les projecteurs des médias pour le règlement des problèmes personnels d'un individu. Souvenons-nous de l'épisode Léonarda Dibrani qui avait défrayé la chronique, en 2013. Aucune Institution, aucun médiateur, aucun Service Public local ou d' Etat n'avait été en capacité de se saisir du problème de cette famille, l'ancien Président de la République ayant crû devoir s'en saisir personnellement ( avec le succès que l'on sait …).  Et si le Président n'est pas jugé capable de répondre aux attentes d'une catégorie de citoyens, il suffit de demander sa démission !...     Il semble bien que la quasi-disparition ou l'inertie des corps intermédiaires, le discrédit des élites et des experts explique, pour une large part, le malaise qui paralyse notre pays.     Souhaitant répondre aux questions par lesquelles le Président nous invite lui-même à ouvrir le débat dans sa lettre aux Français, je crois pouvoir affirmer :  oui, il y a trop d'échelons administratifs ou de niveaux de collectivités locales, oui, il faut renforcer la décentralisation et donner plus de pouvoirs de décision et d'action au plus près des citoyens.  La commune - « Ecole de la Démocratie »- est la cellule de base de notre organisation administrative. Nos 36000 Communes sont les héritières des anciennes paroisses de l'Ancien Régime. Pour la plupart, leur existence et leurs limites territoriales remontent au Moyen-Age ! Plus de la moitié d'entre elles possèdent moins de 500 habitants et 85% des Communes en comptent moins de 2000 , quand 250 seulement en totalisent plus de 10000 !  La France est, en Europe, le pays qui compte le plus grand nombre de Communes.  Des collectivités locales dont la taille et le nombre d'habitants constituent d'emblée des obstacles à une gestion efficace des Services Publics locaux et à l'émergence de projets d'équipement adaptés aux besoins des populations.  Pour tenter de réduire leur nombre, le Gouvernement a lancé, en 1971( loi Marcellin ), une politique d'incitation aux fusions de Communes, sur la base du volontariat. Avec des résultats très décevant ( environ un millier de fusions seulement ).   En 1981-1982, les lois de Décentralisation ( lois Defferre ) adoptent le principe de la libre administration des Collectivités Locales (Régions, Départements, Communes deviennent des Collectivités Territoriales ) qui supprime le contrôle « a priori » de l'Etat sur leurs délibérations et leur reconnaît des compétences propres garanties par la Constitution. Malheureusement - c'est une occasion manquée- l'Etat ne se résout  toujours pas à contraindre les Communes à fusionner ou à se regrouper. Il faudra attendre 1999 ( loi Chevènement ) pour que la loi incite les Communes à se regrouper sous des formes  nouvelles d 'Etablissements  de coopération intercommunales ( les E.P.C.I : Communautés d'Agglomération, Communautés de Communes et Métropoles ). Ceux-ci se sont substitués aux anciennes formules d'E.P.C.I. (( Districts Urbains, Communautés Urbaines ) qui n'avaient pas connu un franc succès, en dépit de l'efficacité reconnue au fonctionnement des rares structures   qui s'étaient ainsi constituées :  Communautés Urbaines de Lille-Roubaix-Tourcoing, de Strasbourg, de Lyon...  Le bon sens aurait voulu qu'une politique volontariste de réduction du nombre des Communes, ou à tout le moins, de forte incitation à leur regroupement, précède ou accompagne la reconnaissance de leur »Libre Administration ». Car, la décentralisation engagée en 1981 a donné aux Maires des 30000 Communes de moins de 2000 habitants des pouvoirs qu'ils ne pouvaient, en réalité, pas exercer.     L'émergence récente des nouvelles structures de coopération intercommunales ( dont le développement est inégalement réparti au plan national ) n'a pas globalement contribué au renforcement des capacités d'action des collectivités locales. Au contraire, le « Mille-Feuilles «  administratif français s'est encore accru d'une couche de techno-structures supplémentaires puisque les  Communautés d'Agglomération, Communautés de Communes, Métropoles sont venues s'ajouter aux collectivités existantes : Communes, Syndicats de Communes, Régions et Départements.  Le principal défaut des E.P.C.I.réside dans le fait qu'ils ne sont pas dirigés par des élus au Suffrage Universel direct. Ce sont les élus des Communes membres qui siègent dans les Conseils Communautaires. La nécessité de concilier les points de vue de chaque Commune membre ( en occultant trop souvent l'intérêt général du groupement ) prend le pas sur l'efficacité de la prise de décision et crée une carence de bonne administration et de démocratie.  En outre, la complexité du Mille-Feuilles territorial et la multiplicité des centres de décision qui en découle, se traduisent inévitablement par des surcoûts de fonctionnement. D'autre part, la superposition et les croisements de compétences entre Communes, E.P.C.I., Départements et Régions occasionnent des doublons et des incohérences dans les politiques d'aménagement du territoire et la programmation des équipements publics locaux.  Dans ces conditions, les villes françaises ne peuvent prétendre rivaliser, en termes démographiques,économiques ou politiques avec leurs consoeurs européennes dont les limites géographiques et les prérogatives ont été, depuis longtemps, étendues à l'échelle de leurs agglomérations urbaines.  Cette observation s'applique, du reste, également aux Régions françaises qui, en dépit de la dernière réforme les concernant, demeurent des «  naines » en comparaison des Länder allemands ou des régions espagnoles et italiennes.   En cette période de crise de marquée par le discrédit des élus nationaux, des experts et de la plupart des détenteurs d'autorité, les Maires - parce qu'ils leurs sont plus proches- conservent la confiance des Français.  Tel n'est pas le cas, semble t-il, des élus d' E.P.C.I.et des Conseillers départementaux ou régionaux dont les citoyens, la plupart du temps, s'avèrent incapables de définir les compétences ( voire l'identité ) et qui ne bénéficient pas de la même reconnaissance.   Et pourtant, de plus en plus nombreux sont les Maires et les Conseillers municipaux des petites Communes rurales ( p.m. 30000 Communes de moins de 2000 hab.) qui déclarent vouloir jeter l'éponge. Nombre d'entre-eux s'estiment incapables d'agir face à la disparition des services de proximité qui accompagne l'exode rural ; quand les élus des petites communes péri-urbaines ne peuvent plus répondre aux attentes de création de services publics de leurs nouveaux habitants.  Enfin, force est de constater que nos 550000 élus locaux présents sur l'ensemble du territoire, n'ont pas été en mesure, malgré leur bonne volonté, de constituer, face à l'aveuglement de l' Etat, une force de proposition alternative capable de prévenir  une crise comparable à celle des « gilets jaunes ».     Dans un tel contexte, le moment paraît particulièrement favorable à la mise en œuvre d'une véritable réforme de décentralisation qui reposerait sur :    1/ Le renforcement des pouvoirs de décision et d'action des Communes en application du principe de subsidiarité, principe selon lequel une autorité centrale ne peut effectuer que les tâches qui ne peuvent être réalisées, avec plus d'efficacité, à l'échelon inférieur.        2/  La transformation simultanée et obligatoire en  Collectivités Territoriales  de plein exercice des E.P.C.I .situés en zones urbaines ( selon la définition de l'I.N.S.E.E.) par fusion des Communes membres. Les Communes non adhérentes ne pourraient prétendre aux subventions d' Etat. Les Conseillers et les Exécutifs de ces «  Communes nouvelles » seraient élus au Suffrage Universel direct. Selon leur taille, elles pourraient recevoir une nouvelle dénomination : Communauté d'Agglomération, Métropole.       3/  En zone rurale :     - le regroupement obligatoire des Communes n'ayant pas encore adhéré à un E.P.C.I. ;     - dans ces E.P.C.I. ruraux( Communautés de Communes ), l' adoption d'une répartition des compétences s'inspirant de l'ancienne distinction entre le Droit des Biens ( les équipements ) et le Droit des Personnes ( les services à la personne) ;    ce qui reviendrait à confier à ces nouveaux E.P.C.I. les investissements et la gestion des équipements publics ( eau, assainissement, transports, écoles primaires et maternelles,,,), la politique d'aménagement du territoire etc,    et à conserver au profit de certaines Communes membres ( de taille suffisante et/ou compte tenu de leur position géographique ) les missions de services publics de proximité liés à la personne ( antennes des services sociaux, maisons médicales, relais postaux, services d' Etat-Civil etc...).     4/ La suppression pure et simple des Départements ( entraînant celles des circonscriptions cantonales qui ne représentent plus rien aux yeux des citoyens des zones urbaines )   dont les compétences et les services pourraient assez aisément être répartis entre :   les Régions,  les nouvelles collectivités territoriales urbaines ( Ctés d'Agglomération et Métropoles ), et  des Agences régionales spécialisées ou des organismes tels les C.A.F....         5/  Le renforcement des compétences et des moyens d'action des Régions :          o  dans des domaines non-régaliens qui sont aujourd'hui du ressort de l' Etat comme l'Education Nationale, les Transports, l' Economie etc...dans le respect du principe de subsidiarité évoqué précédemment ;     o et résultant du transfert des Départements vers les Régions des compétences d'Action Sociale (gestion de l'A.P.A., du R.S.A....), de Sécurité Incendie, de gestion des collèges et des routes départementales...        Un réexamen de la récente pseudo réforme qui s'est réduite à un redécoupage arbitraire des limites géographiques des Régions et à la réduction de leur nombre ne devrait pas être écarté.    D'un point de vue général, une telle réforme présenterait le double avantage :  de diminuer les risques économiques et politiques cités précédemment : doublons dans la programmation des équipements, incohérence des décisions, illisibilité de l'action publique, surcoûts de fonctionnement, déséquilibres entre les territoires, défiance des citoyens à l'égard des élus... et de permettre, corrélativement, d'affecter une partie des économies de fonctionnement réalisées à terme ( par la réduction des postes en « back office » :Directions Générales, D.R.H., Dir. Informatique, Dir. Communication...) au financement d' emplois dans les                   services de proximité (pour la lutte contre la fracture numérique par exemple ) afin de                   réintroduire la dimension humaine dans les relations Services Publics / citoyens-usagers.  Bien sur, la réussite de la réforme suppose que l'Etat garantisse aux  Collectivités locales  des ressources budgétaires stables correspondant aux besoins à satisfaire dans le cadre de leurs nouvelles compétences.  Une remise à plat de la fiscalité locale constitue, dès lors, une autre condition nécessaire au succès de l'entreprise. La libre administration des Collectivités Locales ne peut se concevoir sans autonomie fiscale. C'est pourquoi le rétablissement d'une Taxe d'Habitation rénovée – s'appliquant à tous, tenant compte des revenus et basée sur des valeurs locatives foncières actualisées – s'avère incontournable.  Toutefois, de nombreux obstacles s'opposent à l'adaptation de nos institutions locales aux réalités de la France d'aujourd'hui.  En effet, les conservatismes demeurent trop souvent les plus forts :  L' Etat Jacobin est-il prêt à renoncer à son omnipotence ? Ne se satisfait-il pas, depuis des siècles, de l'émiettement et de la faiblesse des pouvoirs locaux, en vertu de l'adage « il faut diviser pour régner » ? Les élus locaux eux-mêmes, s'enferment dans leurs contradictions :                 déplorant leur incapacité à agir, par manque de moyens, ils n'hésitent pas, pour autant à                   cumuler les responsabilités et les mandats ( d'aucuns diraient : leurs prébendes !...). Peut-on espérer les voir sacrifier leur ego et leur appétit de pouvoir sur l'autel de l'intérêt général ?  -  Le parlement, de son coté, n'a jamais pu faire de proposition de loi contraignant les  Communes à se regrouper ou à fusionner. Le Sénat dont l'élection des  membres dépend des élus locaux ( les Grands Electeurs )  ne devrait pas être, avant longtemps, moteur de cette réforme.   La France s'exposerait à des risques sociaux toujours plus graves et répétés si elle ne se montrait pas capable de réconcilier les citoyens avec leurs institutions.     La concrétisation du projet décentralisateur- si longtemps retardée- représente bien, de mon point de vue, « la mère des réformes «  pour notre pays.  Pour l'entreprendre, il conviendra donc de surmonter les obstacles précités et recourir au Référendum ( afin notamment de contourner l'opposition du Sénat ).     Le thème de la décentralisation, présenté comme moyen d'améliorer la qualité des services de proximité en s'appuyant sur les compétences et les moyens renforcés des Maires, pourrait recueillir l'adhésion des électeurs.    Le Référendum devrait impérativement être lancé avant les élections municipales de 2020.      Il devrait également prévoir le regroupement, à une même date, de l'élection au Suffrage Universel direct des élus et des Présidents d'Exécutif de toutes les Collectivités Territoriales redéfinies comme évoqué précédemment ( Communes nouvelles- E.P.C.I. et Régions ).  Dans un soucis de réalisme, la mise en œuvre de la réforme nécessitant du temps, les mandats des élus locaux pourraient être reconduits pour une durée de 2 ans.   Conscient des faiblesses et des approximations de ma modeste contribution au Débat national en cours, j'ose néanmoins espérer qu'elle saura trouver un lecteur assez attentif pour y déceler une volonté sincère de participer à l'effort collectif visant à retrouver ce « bien vivre ensemble » qui nous fait aujourd'hui cruellement défaut.