Justice fiscale et entreprises

Que faudrait-il faire pour rendre la fiscalité plus juste et plus efficace ? — Un « grand débat » plein de tabous. Le gouvernement veut bien discuter fiscalité, mais en évitant des pans majeurs de la fiscalité française. On a vu comment patrimoines et successions étaient exclus du débat. Il en va de même de la fiscalité des entreprises. Cette question est pourtant centrale compte tenu de l’effort consenti depuis 2011 par l’État.  Elle est d’autant plus centrale que, depuis 2011, ce sont déjà les revenus des ménages qui ont dû supporter à la fois la baisse de la fiscalité des entreprises et la consolidation budgétaire. Du reste, ceux qui ne cessent de se lamenter sur la lenteur de cette consolidation feraient bien de s’interroger sur le poids des crédits d’impôts, subventions, aides diverses et réductions d’impôts accordés aux entreprises dans cette lenteur. L’ensemble de ce soutien a été évalué à 150 milliards d’euros par an par le ministre de l’action et des comptes publics Gérald Darmanin lui-même en mai dernier. Rappelons qu’à son plus haut point nominal en 2010, le déficit français se situait à 149 milliards d’euros et qu’il s’est établi en 2017 à 67,7 milliards d’euros, soit plus de deux fois moins que le montant de ces transferts aux entreprises.  Depuis 2011, les cotisations sociales payées par l’employeur restent stables rapportées au PIB, selon Eurostat, autour de 11,3 % du PIB. Il en est de même pour les impôts sur la production corrigés des subventions versées (autour de 13,5 % du PIB). Le seul impôt sur les sociétés (IS), qui frappe le bénéfice des entreprises, a vu son rendement reculer de 44 milliards d’euros en 2013 à 35 milliards d’euros en 2017. Et cela ne prend pas en compte les nombreuses dépenses fiscales versées aux entreprises, comme le célèbre crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), 20 milliards d’euros par an, et le crédit impôt recherche (CIR), qui coûte un peu moins de 7 milliards d’euros chaque année.  Avec un tel poids accroché à ses pieds, le budget français a bien du mal à retrouver l’équilibre, sauf à aller chercher d’autres ressources dans les poches des classes moyennes et populaires, et des services publics. Et l’on trouve là une des sources de ce fameux « ras-le-bol fiscal ».  On pourrait donc être relativement loin du récit défendu par le gouvernement depuis 2017 et selon lequel le « ras-le-bol fiscal » s’expliquerait par une hypertrophie d’un État mal organisé et captateur. Logiquement, le débat s’organise en évitant de toucher à la question des entreprises : Emmanuel Macron n’a cessé de marteler que l’on ne peut « demander moins d’impôts et plus de services publics » et le site du « grand débat » propose, comme l’avait suggéré le ministre de l’économie et des finances Bruno Le Maire, de choisir la baisse de la dépense publique que l’on préfère.  Pendant ce temps, les facilités fiscales aux entreprises sont confirmées. Certes, on a repoussé d’un an la baisse attendue du taux de l’impôt sur les sociétés, mais la perspective de fixer ce taux à 25 % en 2022 est maintenue, alors même que, comme on l’a vu, le rendement de cet impôt est déjà très affaibli. Surtout, on a confirmé la transformation du CICE en baisse de cotisation dès 2019, année au cours de laquelle les entreprises toucheront le dernier CICE. Le coût pour le budget est de 0,9 point de PIB qui viendra alourdir la dette publique. La loi Pacte va encore réduire un certain nombre d’impôts sur les entreprises, notamment sur le versement de la participation. La ligne est donc confirmée.  Des arguments faibles pour préserver l’entreprise  Pourtant, comme on vient de le voir, la fiscalité des entreprises est au cœur de la justice fiscale. Et le grand débat doit traiter de la justice fiscale. Il faut donc passer en revue cette question, fondamentale. Pour éviter soigneusement ce débat, l’argument est toujours le même et a été avancé par Emmanuel Macron : c’est celui de la compétitivité. Il faut épargner les entreprises et continuer les exemptions fiscales et les aides pour permettre à l’économie française de gagner la compétition internationale. Libérées du « fardeau fiscal » et des « charges », les entreprises seront plus à même d’ajuster leurs prix à la baisse sur les marchés internationaux et ainsi de gagner des parts de marché.  Sous l’apparence du bon sens, cette vision est cependant très fortement contestable. Le prix des exportations française n’a jamais trahi une envolée qui traduirait cette supposée charge fiscale. L’indice des prix relatifs des exportations françaises au regard de la zone euro n’a cessé de reculer depuis vingt ans et c’est le cas face à l’Allemagne depuis dix ans. Jouer la compétition fiscale pour dynamiser le commerce extérieur ne semble pas forcément une bonne recette. Du reste, depuis 2014, tout a été fait fiscalement, comme on l’a vu, pour épargner les entreprises. Et la France a continué à perdre des parts de marché.  C’est donc bien que le problème de la compétitivité est ailleurs. Du reste, le gouvernement lui-même l’admet : l’enjeu pour le secteur exportateur français est la montée de gamme. On pourrait ajouter également l’expansion de la base productive, autrement dit la diversification de l’offre française. Ces enjeux réclament des investissements importants. Dès lors surgit un nouvel argument : la baisse des impôts et contributions des employeurs est autant de moyens libérés pour cet investissement.  Seulement voilà, cela ne marche pas davantage. Malgré cette pression fiscale censée étrangler les entreprises françaises, le taux d’investissement des sociétés non financières françaises est plutôt élevé, à 23,51 % du PIB en 2017, soit près de deux points de plus qu’en 2006. Il est supérieur à la moyenne de la zone euro (22,87 %) et dépasse de 3,5 points celui de l’Allemagne. Et pourtant, malgré cette intensité d’investissement, les exportations françaises restent dans les limbes.  Là encore, le problème ne saurait être un problème de financement (par ailleurs abondant compte tenu des mesures monétaires de la BCE) ou de capacité d’investissement. C’est un problème de qualité et de pertinence de l’offre. Penser comme on l’a fait avec le CICE qu’il suffisait simplement de réduire les impôts des entreprises pour améliorer la compétitivité est largement erroné. Au reste, toutes les évaluations empiriques n’ont montré, par exemple, aucun effet positif du CICE sur la compétitivité et les exportations. La réalité, c’est bien que les choix entrepreneuriaux français sont erronés. Doit-on alors continuer à subventionner ceux qui ont fait ces erreurs ?  Emplois, croissance : des certitudes fragiles  Reste un dernier argument : celui de l’emploi. Moins d’argent pour l’État, ce serait plus de possibilités de créer des emplois. Là encore, la vision est angélique et naïve et elle fait abstraction de ce qui détermine la création d’emploi : l’existence d’une demande pour les biens produits ou les services proposés. Mais c’est une vision ancrée comme une évidence dans le discours politique depuis le début des années 1990. Pourtant, là encore, les faits ne viennent pas vraiment étayer cette certitude. Les études empiriques ont plutôt montré, on y reviendra, que les baisses d’impôts sur les entreprises ne favorisaient ni la croissance, ni l’emploi. Sur le cas spécifique de la France, les évaluations du CICE ont montré ou bien une très faible création d’emploi, de 200 000 emplois au maximum en trois ans, ou bien aucun effet.  Une note récente du Centre d’analyse économique (CAE), organisme qui conseille le gouvernement et qui en est proche intellectuellement, a indiqué que l’effet des baisses de cotisations sur l’emploi était inexistant au-delà de 1,6 Smic. Cela rend la logique du CICE très discutable. Le CAE défend l’idée que la corrélation est forte avec l’emploi en deçà, sans convaincre complètement dans la mesure où les baisses de cotisations n’ont fait que s’amplifier depuis 1993 sans réellement conduire à un renforcement majeur de l’emploi, les évaluations du CICE n'étant guère convaincantes. Du reste, l’hypothèse heureuse du CAE est que les baisses de cotisations qui viendront remplacer le CICE finiront par « sauver ou créer » 80 000 à 200 000 emplois. Il y a en France plus de 5,6 millions de demandeurs d’emplois en catégories A, B et C et 29 millions d’actifs. Une goutte d’eau, mais une goutte d’eau très chère pour les finances publiques.  Emplois, croissance : des certitudes fragiles Reste un dernier argument : celui de l’emploi. Moins d’argent pour l’État, ce serait plus de possibilités de créer des emplois. Là encore, la vision est angélique et naïve et elle fait abstraction de ce qui détermine la création d’emploi : l’existence d’une demande pour les biens produits ou les services proposés. Mais c’est une vision ancrée comme une évidence dans le discours politique depuis le début des années 1990. Pourtant, là encore, les faits ne viennent pas vraiment étayer cette certitude. Les études empiriques ont plutôt montré, on y reviendra, que les baisses d’impôts sur les entreprises ne favorisaient ni la croissance, ni l’emploi. Sur le cas spécifique de la France, les évaluations du CICE ont montré ou bien une très faible création d’emploi, de 200 000 emplois au maximum en trois ans, ou bien aucun effet.  Une note récente du Centre d’analyse économique (CAE), organisme qui conseille le gouvernement et qui en est proche intellectuellement, a indiqué que l’effet des baisses de cotisations sur l’emploi était inexistant au-delà de 1,6 Smic. Cela rend la logique du CICE très discutable. Le CAE défend l’idée que la corrélation est forte avec l’emploi en deçà, sans convaincre complètement dans la mesure où les baisses de cotisations n’ont fait que s’amplifier depuis 1993 sans réellement conduire à un renforcement majeur de l’emploi, les évaluations du CICE n'étant guère convaincantes. Du reste, l’hypothèse heureuse du CAE est que les baisses de cotisations qui viendront remplacer le CICE finiront par « sauver ou créer » 80 000 à 200 000 emplois. Il y a en France plus de 5,6 millions de demandeurs d’emplois en catégories A, B et C et 29 millions d’actifs. Une goutte d’eau, mais une goutte d’eau très chère pour les finances publiques.  En outre, même en acceptant ce résultat, la question d’une subvention massive directe (par les baisses de cotisations) et indirecte (par la prime d’activité) des bas salaires mérite d’être posée dans un pays qui cherche à monter en gamme. Le risque d’une « trappe à bas salaire » au bout du compte plus nuisible au reste de l’économie que profitable est une question à examiner. Si les emplois créés ne sont que des emplois à bas salaire, l’économie ne sera pas plus productive et c’est bien la croissance à long terme qu’on risque de pénaliser dans le contexte (qui n’était pas celui de l’Allemagne de 2003) d’un affaiblissement de la base productive. On aurait alors le dilemme suivant : favoriser les hauts salaires pour des résultats nuls ou favoriser les bas salaires et se maintenir dans un niveau de gamme inadapté.  Un impact faible sur la croissance  De façon globale, les arguments pour ces formes d’aides fiscales aux entreprises sont donc peu convaincants. Une étude de 2013, rédigée à partir du cas étasunien par Karen Mertens et Morten Ravn, économistes respectivement à Cornell aux États-Unis et à l’UCL de Londres, a montré que les baisses d’impôts sur les entreprises étaient les moins efficaces. Cette étude s’appuie sur des résultats empiriques et arrive à la conclusion qu’une baisse d’un point de pourcentage de l’impôt sur le revenu produit une hausse de 1,8 % du PIB par habitant sur trois trimestres, tandis qu’une même baisse de l’impôt sur les sociétés conduit à une hausse de 0,6 % du PIB par habitant.  Le « multiplicateur » du soutien aux entreprises est donc négatif : on y gagne moins que ce que l’on offre. Et c’est bien le point faible essentiel de cette logique : si ces aides massives aux entreprises étaient aussi efficaces qu’on le prétend dans les cercles technocratiques hexagonaux, la croissance du PIB et celle de la productivité devraient s’envoler. Or, ces deux critères ne cessent de ralentir. Le gouvernement lui-même l’avoue implicitement : dans sa trajectoire budgétaire, il a indiqué que, malgré ses baisses d’impôts massives aux entreprises, la croissance resterait la même. En attendant, elle a même commencé à sérieusement piquer du nez en 2018… Telle étude peut se réjouir d’un nombre estimé d’emplois « créés ou sauvés », mais si, in fine, dans le circuit économique, la dynamique est trop faible, cette politique est plus nuisible que souhaitable.  Face à ces piètres résultats, il serait logique de réfléchir, au nom de l’efficacité et de la justice fiscale, à ces dispositifs. Cela ne veut pas dire rayer d’un coup de plume les 150 milliards d’euros d’aides, dont certaines ont une utilité, mais cela veut dire faire une revue sérieuse, documentée et complète des dispositifs. C’est ce que propose dans une tribune publiée le 23 janvier par Le Monde Clément Carbonnier, maître de conférences à l’université de Cergy-Pontoise et co-directeur d’un des deux laboratoires chargés de l’évaluation du CICE. Il identifie jusqu’à 18 milliards d’euros par an d’économie sur les mesures socio-fiscales visant à créer des emplois qui seraient inefficaces et propose de lancer une grande étude sur l’ensemble de ces dépenses, estimées à 66 milliards d’euros. On pourrait y ajouter les aides directes et la baisse de l’impôt sur les sociétés.  Ces sommes dégagées pourraient être réallouées à la consolidation budgétaire ou à des politiques à plus forts multiplicateurs, sans chercher à couper par ailleurs puisqu’elles fourniraient les moyens de baisser les déficits : il serait alors possible, contrairement au discours gouvernemental, de « baisser les impôts et maintenir les services publics ». Le problème du déficit français, c’est qu’il est plombé par des politiques inefficaces qui ne sont pas les politiques sociales (qui jouent un rôle essentiel dans le combat contre les inégalités), mais les politiques de soutien au secteur privé.  Quelle réponse à l’optimisation fiscale ? Néanmoins, la question de la justice de la fiscalité des entreprises ne saurait se réduire à celle des aides, pas davantage qu’à la différence de traitement entre les entreprises et les ménages. L’enjeu est également de rétablir la justice entre les entreprises et particulièrement entre les grandes et les petites. Pourquoi ? Pour une raison très simple : les multinationales françaises peuvent optimiser leur note fiscale et ne s’en privent pas ; les PME ne le peuvent guère. Or les PME sont souvent doublement perdantes : obligées de payer les taux légaux, elles doivent aussi accepter les pressions sur les prix des multinationales qui, elles, bénéficient de traitement de faveur. C’est clairement là un des problèmes de l’économie française dans laquelle les PME peinent à grandir.  Selon la direction du Trésor, le taux effectif d’imposition des grandes entreprises est ainsi de 6 points inférieurs à celui des PME (26 % contre 32 %). Mais un rapport publié le 22 janvier dernier du groupe écologiste au parlement européen a donné une estimation du taux effectif réel d’impôt sur les sociétés payé par les entreprises multinationales en France entre 2011 et 2015 encore plus basse. Sur un panel de pas moins de 20 498 sociétés, ce taux ressort à 17 %, soit 16 points de moins que le taux nominal légal. C’est trois points de moins que pour l’Allemagne et 13 points de moins que pour l’Italie, par exemple. Si donc le taux nominal légal de l’IS est le plus élevé de l’UE après Malte et la Belgique, le taux réel pour ces entreprises est beaucoup plus faible, la France étant juste au-dessus de l’Irlande (qui affiche un taux effectif de 16 %). Cela signifie que les plus grandes entreprises échappent davantage que les autres à l’impôt.  Les raisons en sont multiples. Il y a d’abord les nombreux crédits d’impôts, dont le Crédit d’impôt recherche qui est calibré pour profiter aux plus grandes entreprises. Mais une des raisons principales demeure les fameux « prix de transferts » qui permettent de « délocaliser » les profits vers des filiales situées dans des pays aux taxes plus favorables. Le récent rapport d’Attac, publié le 20 janvier dernier, signale ainsi que les entreprises du CAC 40 disposent de 2 500 filiales dans les paradis fiscaux. Évidemment, une PME ne peut guère se permettre ce type de détournement. Légales ou non, ces stratégies mettent à mal la justice fiscale et le consentement à l’impôt.  De ce point de vue, le gouvernement semble, officiellement du moins, avoir pris la mesure de cette difficulté. Bruno Le Maire ne cesse de s’indigner contre cette différence de traitement. Mais c’est surtout pour viser les « GAFAM », les géants du numérique, dont les pratiques sont, il est vrai, extrêmes dans ce domaine. Le ministre de l’économie et des finances a même annoncé une « taxe GAFAM » nationale devant l’incapacité de l’UE à prendre la même décision. Cette taxe qui ne concernera que les grandes sociétés du secteur numérique permettra de recueillir 500 millions d’euros par an. C’est très peu et cela ressemble davantage à une « transaction » qu’à une vraie taxe, d’autant que la base imposable restera largement soumise au bon vouloir des entreprises. Du reste, cette taxe limitée à un secteur ressemble bel et bien à de l’affichage dans la mesure où les géants du numérique ne sont certes pas les seuls à pratiquer l’optimisation fiscale.  Les raisons en sont multiples. Il y a d’abord les nombreux crédits d’impôts, dont le Crédit d’impôt recherche qui est calibré pour profiter aux plus grandes entreprises. Mais une des raisons principales demeure les fameux « prix de transferts » qui permettent de « délocaliser » les profits vers des filiales situées dans des pays aux taxes plus favorables. Le récent rapport d’Attac, publié le 20 janvier dernier, signale ainsi que les entreprises du CAC 40 disposent de 2 500 filiales dans les paradis fiscaux. Évidemment, une PME ne peut guère se permettre ce type de détournement. Légales ou non, ces stratégies mettent à mal la justice fiscale et le consentement à l’impôt.  De ce point de vue, le gouvernement semble, officiellement du moins, avoir pris la mesure de cette difficulté. Bruno Le Maire ne cesse de s’indigner contre cette différence de traitement. Mais c’est surtout pour viser les « GAFAM », les géants du numérique, dont les pratiques sont, il est vrai, extrêmes dans ce domaine. Le ministre de l’économie et des finances a même annoncé une « taxe GAFAM » nationale devant l’incapacité de l’UE à prendre la même décision. Cette taxe qui ne concernera que les grandes sociétés du secteur numérique permettra de recueillir 500 millions d’euros par an. C’est très peu et cela ressemble davantage à une « transaction » qu’à une vraie taxe, d’autant que la base imposable restera largement soumise au bon vouloir des entreprises. Du reste, cette taxe limitée à un secteur ressemble bel et bien à de l’affichage dans la mesure où les géants du numérique ne sont certes pas les seuls à pratiquer l’optimisation fiscale.  Malgré sa bonne volonté affichée, le gouvernement peine à convaincre qu’il veut réellement faire face aux pratiques d’optimisation fiscale qui sont les conséquences logiques de la compétition fiscale. La seule réponse du gouvernement est en réalité d’accepter cette compétition et de s’y lancer tête baissée. Derrière les discours édifiants, la France accepte cette logique de la compétition fiscale en poursuivant la baisse du taux de l’IS ou encore en réduisant les taxes pour le secteur financier (comme la tranche supérieure de la taxe sur les salaires, qui concerne le secteur bancaire, et a été supprimée en 2018). La logique est donc, devant l’agressivité fiscale, de réduire encore les impôts pour ne pas faire « fuir » les grandes sociétés et d’apaiser la colère fiscale des petites. C’est un peu étonnant dans la mesure où l’optimisation fiscale apporte de l’injustice fiscale. Si les multinationales paient moitié moins d’impôt sur les sociétés que ce que la loi prévoit, et puisque le gouvernement avoue son impuissance à freiner ses pratiques, alors il serait logique, pour des raisons de justice fiscale, que le taux de l’impôt sur les sociétés de ces grandes soit revu à la hausse en compensation. On fait l’inverse, parce que l’on reste persuadé de cette égalité discutable entre faible imposition et prospérité.  Mais à ce jeu, tout le monde perd. L’optimisation fiscale, qui n’est pas un accident mais un élément central du capitalisme financiarisé moderne, demeure. Les petites entreprises paient toujours pour les grandes qui paient toujours moins et l’État voit ses ressources s’épuiser. C’est pourtant dans cette voie que s’enfonce la France. Et le « grand débat » mériterait sans doute que l’on s’interrogeât sur sa pertinence au regard de l’exigence de justice sociale.  Réfléchir à la fiscalité passe donc par une réflexion sur le lien entre l’État et l’entreprise. Comme sur tant de sujets, il est fâcheux que les idées arrêtées de l’exécutif empêchent une remise à plat pourtant nécessaire pour les finances publiques comme pour l’économie française. Malgré sa bonne volonté affichée, le gouvernement peine à convaincre qu’il veut réellement faire face aux pratiques d’optimisation fiscale qui sont les conséquences logiques de la compétition fiscale. La seule réponse du gouvernement est en réalité d’accepter cette compétition et de s’y lancer tête baissée. Derrière les discours édifiants, la France accepte cette logique de la compétition fiscale en poursuivant la baisse du taux de l’IS ou encore en réduisant les taxes pour le secteur financier (comme la tranche supérieure de la taxe sur les salaires, qui concerne le secteur bancaire, et a été supprimée en 2018). La logique est donc, devant l’agressivité fiscale, de réduire encore les impôts pour ne pas faire « fuir » les grandes sociétés et d’apaiser la colère fiscale des petites. C’est un peu étonnant dans la mesure où l’optimisation fiscale apporte de l’injustice fiscale. Si les multinationales paient moitié moins d’impôt sur les sociétés que ce que la loi prévoit, et puisque le gouvernement avoue son impuissance à freiner ses pratiques, alors il serait logique, pour des raisons de justice fiscale, que le taux de l’impôt sur les sociétés de ces grandes soit revu à la hausse en compensation. On fait l’inverse, parce que l’on reste persuadé de cette égalité discutable entre faible imposition et prospérité.  Mais à ce jeu, tout le monde perd. L’optimisation fiscale, qui n’est pas un accident mais un élément central du capitalisme financiarisé moderne, demeure. Les petites entreprises paient toujours pour les grandes qui paient toujours moins et l’État voit ses ressources s’épuiser. C’est pourtant dans cette voie que s’enfonce la France. Et le « grand débat » mériterait sans doute que l’on s’interrogeât sur sa pertinence au regard de l’exigence de justice sociale.  Réfléchir à la fiscalité passe donc par une réflexion sur le lien entre l’État et l’entreprise. Comme sur tant de sujets, il est fâcheux que les idées arrêtées de l’exécutif empêchent une remise à plat pourtant nécessaire pour les finances publiques comme pour l’économie française.