L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique (n° 1802, 1924).
J’ai reçu de M. Christian Jacob et des membres du groupe Les Républicains une motion de rejet préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 5, du règlement. La parole est à M. Olivier Marleix.
Une fois de plus, le Gouvernement vient vers nous avec un texte au titre un peu ronflant : « Transformation de la fonction publique » – rien que cela ! Et, une fois de plus, nous avons le sentiment, après avoir lu les dispositions de ce texte, d’une sorte de tartarinade. Pour nous, il n’y a qu’une seule question : comment réduire la dépense publique tout en conservant un service public de qualité, peut-être plus équitable, au service des Français ? Votre texte n’apporte aucun début de réponse à cette question. Il ne propose, tout d’abord, aucune réforme systémique de la fonction publique. Il ne s’interroge pas sur les missions, celles d’une importance telle qu’elles doivent impérativement relever du statut de fonctionnaire, et celles, plus communes, plus proches du privé, qui pourraient être exercées sous un mode contractuel. Cette approche par missions n’est pourtant pas impossible. D’autres pays l’ont adoptée. En Italie, par exemple, des réformes intervenues dans les années 1990 ont changé radicalement le système en vigueur. Désormais, les agents publics sont, pour la plupart, soumis au droit commun du travail, à l’exception des magistrats, des militaires, des policiers, des diplomates, des membres du corps préfectoral et des universitaires. La vie professionnelle des autres agents est réglée par des conventions collectives spécifiques. Je ne dis pas que c’est le modèle, je dis qu’il s’agit là d’une véritable transformation. Plus récemment, au Portugal, une loi a procédé en 2007 à un rapprochement du statut des fonctionnaires et du droit commun du travail, à l’exception, de nouveau, des agents chargés de fonctions régaliennes. Le régime de retraite des fonctionnaires a été aligné sur celui des autres salariés : c’est là aussi, monsieur le secrétaire d’État, une vraie réforme. En Allemagne, une réforme a donné compétence, en 2006, aux Länder pour la gestion et la rémunération des fonctionnaires qu’ils emploient. Chacun d’eux négocie sa convention collective. Nous, nous en sommes toujours à légiférer, dans cet hémicycle, pour déterminer le statut des agents de la bibliothèque municipale d’Annonay, par exemple. Je les salue au passage, mais pourquoi ne pas faire confiance au maire d’Annonay ?
Il est très bien.
J’arrête là le benchmarking : mes exemples suffisent à mesurer le peu d’ambition réformatrice de votre projet de loi. J’ai lu ce matin dans la presse : « Les députés s’attaquent au statut des fonctionnaires ». Diantre ! Vous avez, monsieur le secrétaire d’État, une très bonne attachée de presse ! En fait, vous vous attaquez aux CAP – commissions administratives paritaires : c’est à peu près tout. Aucune réflexion sur les missions, aucune réflexion non plus sur une simplification statutaire : le livre blanc sur l’avenir de la fonction publique remis en 2008 par Jean-Ludovic Silicani préconisait la mise en place d’une fonction publique de métiers, à travers le remplacement des quelque 500 corps par une cinquantaine. Cette logique de métiers pourrait, enfin, réellement faciliter la mobilité entre les ministères, comme entre les trois versants de la fonction publique. Or votre texte ne prévoit aucune évolution sur ce point. Vous facilitez, assurément, les allers-retours avec le privé ; demain, il sera cependant toujours aussi compliqué, voire impossible, de passer d’une fonction publique à une autre – il n’y a quasiment aucune disposition dans le texte sur le sujet –, ou d’un ministère à un autre, voire, au sein d’un même ministère, d’une région à une autre, puisqu’il n’y aura plus de CAP. En dépit des quelques heures que nous avons passées ensemble en commission des lois, je n’ai toujours pas compris par quelle instance seraient remplacées les CAP sur les mutations. Il n’y a par ailleurs aucune disposition relative au temps de travail dans votre texte. Ah si : vous décidez courageusement, vingt ans après – on se croirait dans Hibernatus – d’appliquer la loi Aubry, alors que le vrai sujet du temps de travail devrait être celui d’un retour aux 39 heures, après bien sûr en avoir défini les conditions et dans la concertation. Je tiens à rappeler que repasser de 35 à 39 heures dans la fonction publique permettrait d’économiser 400 000 postes et 10 milliards d’euros. Dans la fonction publique allemande, la durée hebdomadaire du travail s’élève à 41 heures. Je le concède : il s’agit d’un chantier bien plus difficile que celui auquel vous vous êtes attaqué. Toutefois, les premières victimes de votre manque de courage sont les fonctionnaires eux-mêmes, dont le pouvoir d’achat – une étude de l’Institut Montaigne l’a révélé il y a peu – a été réduit de 10 % en dix ans : sujet sur lequel vous êtes, nous sommes totalement incapables de formuler des propositions d’évolution à court ou moyen terme. Je pense en particulier aux agents de la catégorie C, dont les régimes indemnitaires sont généralement les plus modestes et ne permettent pas de compenser le gel du point d’indice : c’est aussi, monsieur le secrétaire d’État, un des messages envoyés par les gilets jaunes dans la crise que nous venons de traverser. C’est la raison pour laquelle nous vous proposons de réfléchir à un dispositif temporaire autorisant une évolution différenciée du point d’indice, ouvrant sur un rattrapage des catégories C et B sans pour autant aggraver la charge publique. Plus généralement, alors que vous avez déjà renoncé à la réduction des 120 000 emplois de fonctionnaires annoncée par Emmanuel Macron durant sa campagne,…
Ce n’est pas vrai !
…vous ne prévoyez dans ce texte aucune mesure permettant de réduire la dépense publique, ce qui devrait pourtant constituer le premier objectif de toute réforme en la matière. Les dépenses publiques de fonctionnement représentent, je le rappelle, 18 % du PIB dans notre pays. Au contraire, le recours accru à des agents contractuels, notamment sur des emplois de cadres comme vous le proposez, aura mécaniquement un effet inflationniste et alourdira encore plus le coût de la fonction publique dans notre pays. Vous ne traitez pas non plus la question des plus hautes rémunérations de la fonction publique. Je me suis étonné en commission des lois que 70 000 fonctionnaires de la seule fonction publique d’État soient rémunérés hors échelle lettre, c’est-à-dire, en comptant les primes, plus de 5 000 euros nets par mois. Le pire est que ce chiffre n’était que de 25 000 en 1985, c’est-à-dire avant la décentralisation. Depuis la décentralisation, le nombre des fonctionnaires rémunérés hors échelle lettre est donc passé de 25 000 à 70 000 ! J’ai calculé approximativement que, si l’on réduisait leur nombre de 10 %, on réaliserait une économie d’1 milliard d’euros. Ce serait une approche nouvelle de la diminution de la dépense publique, alors qu’on tape toujours en bout de chaîne, là où les Français ont le plus besoin de services publics de proximité. J’avoue que j’ai été surpris, monsieur le secrétaire d’État, par le chiffre que vous nous avez donné en commission des lois : la moyenne des rémunérations des fonctionnaires appartenant au dernier centile – les mieux payés – serait de 9 500 euros par mois. Il faudra que vous nous précisiez la base que vous prenez pour calculer ce centile : en effet, si elle correspond aux 2,4 millions de fonctionnaires civils, cela fait beaucoup de monde ! Ces chiffres sont à mes yeux assez surprenants. En fait, votre texte se limite à deux évolutions : faciliter le recours au contrat et vider de leur contenu les CAP. Et sur ces deux évolutions, il apporte des garanties si peu précises que vous avez réussi l’exploit de vous mettre à dos toutes les organisations représentatives au cours des conseils supérieurs de la fonction publique. S’agissant du recours au contrat, ce n’est assurément pas le grand soir : vous vous contentez d’ajouter du dérogatoire au principe du recrutement sous statut. II existe déjà cinq cas de dérogation au statut : vous en ajoutez trois. Ces perspectives, je le reconnais, sont plutôt bonnes à prendre : le contrat est un outil de souplesse, apprécié par les employeurs publics. Elles posent toutefois des problèmes auxquels votre texte n’apporte pas de solution. Ainsi, l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen proclame « l’égal accès aux emplois publics ». Le concours permet de respecter ce principe. Concrètement, comment cette égalité d’accès sera-t-elle assurée dans le cadre d’un système qui entend banaliser le recours au contrat de gré à gré ? Le fait de vous contenter de recopier dans la loi ce principe déjà inscrit dans le bloc de constitutionnalité me paraît quelque peu superfétatoire, monsieur le secrétaire d’État. La loi devrait, comme le prévoit l’article 34 de la Constitution, fixer les règles garantissant le respect de ce principe. À ce stade, vous ne le faites pas, et il me semble que notre assemblée sera dans « l’incompétence négative », pour reprendre la terminologie employée par le Conseil constitutionnel. Le recours aux contrats de projet, que vous créez à l’article 8, s’il correspond probablement à un besoin pour des fonctions d’encadrement ou des fonctions très techniques, ne convient pas, à l’évidence, au recrutement des personnels de catégorie C. Vous ne ferez finalement qu’ajouter de la précarité, alors que vous prétendez la combattre par ailleurs. Je note que le Gouvernement est, du reste, en pleine contradiction : il propose aux partenaires sociaux, dans le secteur privé, de pénaliser le recours aux CDD, mais facilite, dans le secteur public, le recours aux mêmes contrats courts.
Il a raison !
Enfin, les cas d’ouverture au contrat que vous ajoutez risquent de se traduire par un manque d’attrait des concours de la fonction publique auprès des jeunes. Je pense en particulier aux postes de direction dans les collectivités locales, qui sont aujourd’hui l’apanage des lauréats du concours d’ingénieur ou d’attaché, à l’exception des emplois dits fonctionnels. Ces postes seront désormais ouverts au contrat. Quel intérêt auront dès lors des jeunes à préparer ces concours s’ils se retrouvent quelques années plus tard en concurrence avec des agents contractuels ? Enfin, vous ne changez rien à la dualité entre contractuels et statutaires. Pire, vous aggravez la dualité entre CDI et CDD. Nous, nous vous proposerons au cours de la discussion un amendement visant à expérimenter dans la fonction publique hospitalière, qui est sans doute celle qui aurait le plus besoin d’envisager des modes nouveaux de coopération avec le secteur privé, le contrat unique d’embauche à droits progressifs, tel que l’a théorisé le prix Nobel d’économie Jean Tirole. C’est la vocation de la puissance publique que d’imaginer et d’expérimenter des solutions, avant de les proposer, le cas échéant, aux partenaires sociaux du secteur privé. Là encore, votre projet nous paraît bien peu réformiste. Vous réduisez, par ailleurs, le rôle des CAP comme peau de chagrin, puisqu’elles ne seront plus compétentes en matière de mobilité ou d’avancement. D’où vient cette demande ? Je ne l’ai toujours pas compris. Les associations d’élus employeurs semblent plutôt considérer que la CAP est un lieu utile, qui garantit l’examen équitable de la situation de chaque agent dans les collectivités territoriales : c’est un outil de management qui permet de construire la paix sociale dans une collectivité. Je comprends bien qu’au sein de certains ministères, notamment celui de l’éducation nationale, le système des CAP puisse paraître bien lourd. Toutefois, les avancements peuvent se déconcentrer. Ils le sont parfois déjà, et on peut sans doute aller plus loin. La mesure radicale que vous prévoyez de prendre soulève pour sa part des inquiétudes auxquelles votre texte n’apporte pas de réponse. Quelles garanties apporterez-vous aux enseignants ou aux fonctionnaires de police ? Quelles règles d’équité ? Je pense notamment aux mutations d’une région à l’autre. C’est un sujet qui inquiète beaucoup et sur lequel je ne trouve pas, pour l’instant, de réponse dans votre texte. J’ai bien lu que des lignes directrices seraient établies : j’avoue toutefois être resté sur ma faim, y compris, monsieur le secrétaire d’État, au terme de notre débat sur le sujet en commission. Je souhaite vraiment que notre débat permette d’éclairer un peu plus nos concitoyens. Le risque d’arbitraire existe plus dans la fonction publique qu’ailleurs, parce que l’absence de critères de rentabilité conduit parfois à des décisions de management pas toujours rationnelles. S’y ajoutent des risques liés aux alternances politiques. Il faut avoir le souci de garantir l’équité aux fonctionnaires les plus exposés. Votre texte n’apporte pas non plus de réponses sur ce point. Je note que, dans son avis, le Conseil d’État vous met en garde contre un risque d’appauvrissement du dialogue social. Au fond, il serait dommage de casser quelque chose qui marche simplement pour régler le problème de l’éducation nationale. Un point nous satisfait quand même dans ce texte : celui de la déontologie de la haute fonction publique et de l’encadrement des conflits d’intérêts. Le groupe Les Républicains, avec d’autres, s’est mobilisé depuis deux ans sur le sujet. Nous nous étions émus, en juillet 2017, que le texte de moralisation de la vie publique borne ses ambitions à la moralisation de la vie politique, sans s’intéresser à la question de la prévention des conflits d’intérêts dans la haute fonction publique, où l’entre-soi est pourtant un sujet réel – nous avons tous des exemples en tête. Avec mon collègue Fabien Matras, nous avions fait, dans un rapport de janvier 2018, un certain nombre de propositions, les deux principales étant l’intégration de la commission de déontologie de la fonction publique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et la publicité des avis que la Haute Autorité serait amenée à émettre dans les situations de pantouflage. Ces propositions ont été adoptées à l’unanimité par la commission des lois. Je me réjouis que Mme la rapporteure ait eu la volonté d’inscrire les principales d’entre elles dans ce projet de loi. Je forme le vœu que, grâce à l’écoute de Mme la rapporteure et de la majorité, nous puissions retrouver, sur ces sujets, l’unanimité qui avait accueilli notre rapport en commission des lois. Comme quoi, monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement gagnerait toujours à écouter l’opposition. Il est dommage que vous ne l’ayez pas fait davantage, car le reste du projet de loi ne nous a pas convaincus. Ce texte crée plus d’incertitudes qu’il ne réforme. C’est pourquoi je vous invite, mes chers collègues, à voter cette motion de rejet préalable.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LR. – M. Ugo Bernalicis applaudit aussi]]
Sur la motion de rejet préalable, je suis saisie par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. La parole est à M. le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics.
Personne n’en sera surpris, le Gouvernement est défavorable à cette motion de rejet préalable. Monsieur Marleix, je ne vous cache pas que son dépôt m’a surpris, car les débats en commission des lois nous avaient permis d’avancer et laissaient présager une discussion apaisée, qui puisse aller à son terme sans être interrompue par l’éventuelle adoption d’une telle motion. En réalité, il n’existe pas de véritables arguments justifiant cette adoption : vous avez évoqué des désaccords avec certaines dispositions qui, à mon sens, ne justifient pas une motion de rejet préalable. Je note surtout une forme de contradiction dans vos propos. Vous nous reprochez de ne pas suffisamment nous attaquer au statut et de ne pas aller dans la direction prise par certains pays, qui ont dressé de manière claire une liste des fonctions qui relèveraient du secteur privé et de celles qui relèveraient du secteur public. Nous avons effectivement fait le choix du maintien du statut et de l’article 3, qui pose le principe d’occupation des emplois permanents par des agents titulaires, ce qui est l’un de nos points de désaccord. Alors même que vous nous reprochez de ne pas libéraliser la fonction publique comme vous souhaiteriez le faire, vous nous reprochez dans le même temps de remettre en question l’organisation de certaines procédures et d’instances très spécifiques à la fonction publique française, dont nous savons qu’elles sont facteurs de lourdeurs et dont la réforme nous permettra d’avancer un peu plus vite. Le deuxième point qui me gêne dans votre argumentation concerne la priorité absolue donnée à la question des dépenses publiques. Il ne s’agit pas d’une réforme comptable : nous souhaitons améliorer la gestion des ressources humaines et la fonction publique. Dans la présentation de la motion, vous n’avez pas répondu à la question que je vous avais posée en commission des lois, mais vous avez été un peu plus clair : lorsque le groupe LR propose que les fonctionnaires français passent de 35 à 39 heures, est-ce 39 heures payées 35, ou 39 heures payées 39 ? En commission, vous avez répondu que cela relevait du dialogue social. Vous avez indiqué à l’instant qu’il s’agissait d’un chantier extrêmement compliqué et que cela pouvait permettre environ 10 milliards d’euros d’économies. Je retiens donc que vous proposez que les fonctionnaires français et les agents publics travaillent 39 heures payées 35. Je ne suis pas convaincu que cela aille dans le sens de l’histoire, du progrès, ni dans le sens des attentes des organisations syndicales. Pour ces deux raisons, le Gouvernement est défavorable à cette motion de rejet préalable.
La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
Je trouve cette motion assez dure. Nous pouvons avoir des regards politiques différents, mais je suis profondément gênée par votre approche. D’abord, c’est une approche quasiment exclusivement comptable. Vous parlez de déficit public, faisant ainsi écho à la proposition de votre candidat à l’élection présidentielle de supprimer 500 000 postes de fonctionnaires. Vous prônez à demi-mot une réduction extrême du périmètre des fonctions publiques statutaires, alors que tout l’enjeu du statut est de préserver la neutralité, la compétence et l’intégrité des agents. Je suis d’autant plus surprise de vous entendre parler ainsi que vous connaissez très bien ces sujets. Vous évoquez l’insuffisance du temps de travail et la nécessité de passer de 35 à 39 heures, à la différence des autres Français. Cela m’étonne ! En réalité, vous opposez contractuels et fonctionnaires, sphère privée et sphère publique. Je le regrette : nous nous opposons à ce clivage. Cette approche, qui prévaut depuis une bonne dizaine d’années, contribue au « fonctionnaire bashing », avec ses sous-entendus difficilement audibles. Les agents de la fonction publique, c’est la conviction, l’engagement, la proximité, le quotidien pour tous les Français. Notre approche consiste plutôt à faire confiance aux agents et aux employeurs publics pour leurs choix de recrutement, à laisser la possibilité de choisir son destin professionnel, à réunir la sphère publique et la sphère privée autour du travail, plutôt qu’à diviser. Enfin, notre approche, c’est l’accompagnement accru, la reconnaissance de la précarité, la constitution d’outils de management, la formation, la reconnaissance des attentes des élus locaux. En définitive, notre approche, c’est l’adaptation à l’évolution de notre société, ce qui nous paraît beaucoup plus humain que ce que vous proposez dans votre motion. Avis défavorable.
Dans les explications de vote sur la motion, la parole est à Mme Laurence Vichnievsky.
Presque tout ayant été dit, je tiens à mon tour à faire part de ma surprise. Je n’imaginais pas que notre excellent collègue Olivier Marleix, spécialiste de la fonction publique, déposerait aujourd’hui une motion de rejet préalable, car je me souviens de nos débats en commission, qui ont été extrêmement apaisés et constructifs. Nous devons reconnaître que M. le secrétaire d’État nous a apporté et vous a apporté, monsieur Marleix, de nombreuses réponses. Au demeurant, certains de vos arguments peuvent être considérés comme des arguments en faveur de ce texte, et non en faveur d’une motion de rejet. Certes, le choix a été fait de ne pas toucher au statut de la fonction publique, et c’est peut-être votre reproche principal. Le texte prévoit de l’adapter et de le faire évoluer au regard de notre changement de culture et de l’évolution des parcours professionnels. Vous aviez ici beaucoup à apporter. Vous avez ensuite développé des arguments sur les CAP et sur la contractualisation. Vous savez cependant comme nous que 80 à 90 % des décisions rendues par les CAP le sont sans observations. Il est donc plus judicieux de réserver le travail de cette instance aux cas qui présentent des difficultés, et c’est le sens du texte du Gouvernement. S’agissant de la contractualisation, qui est l’un des sujets majeurs de ce texte, vous avez prôné la souplesse. C’est un outil dont nous avons tous besoin. Enfin, nous nous sommes largement inspirés du rapport que vous avez rédigé avec Fabien Matras pour travailler de façon efficace et tout à fait transpartisane sur la déontologie. Vos arguments sont donc plutôt en faveur de ce texte. Le groupe MODEM votera contre cette motion de rejet préalable.[[Applaudissements sur quelques bancs du groupe MODEM]]
La parole est à M. Pascal Brindeau.
Une adoption de la motion de rejet préalable conduirait au rejet de la totalité du texte, et nous ne le souhaitons pas, notamment parce que le débat en commission s’est en effet révélé très constructif. Néanmoins, le groupe UDI, Agir et indépendants s’associe au reproche formulé par Olivier Marleix : le Gouvernement n’a pas fait de choix clairs sur l’avenir de la fonction publique. À ce stade, nous ne répondons pas à la question suivante : la fonction publique de demain doit-elle être une fonction publique de statut, grignotée de toutes parts par le recours au contrat, comme le prévoit le texte ? Car les dispositions prévues contredisent, d’une certaine façon, l’objectif du Gouvernement, qui est d’affirmer la permanence du statut : vous proposez en effet, y compris pour des emplois permanents, de recourir au contrat. C’est aller contre la logique du statut. De notre point de vue, il y a un problème de méthode. Il aurait fallu un débat très clair, d’abord avec les organisations syndicales représentatives, ensuite avec les Français, par le biais d’un débat public, enfin au Parlement, pour savoir quels emplois pourraient demain, compte tenu de l’évolution de la fonction publique, des missions, des contraintes, y compris budgétaires, de l’État et des collectivités territoriales, être pourvus hors statut. La protection, la neutralité et la laïcité sont protégées et garanties par le statut, mais elles ne s’appliquent pas de la même manière à un jardinier dans une collectivité territoriale, à un brancardier à l’hôpital ou à un ouvrier dans certains services de l’État. Aujourd’hui, le texte ne présente pas clairement ce débat et ses solutions. C’est notre point de convergence avec le groupe Les Républicains, mais nous ne soutenons pas pour autant la motion de rejet préalable.
La parole est à Mme Caroline Fiat.
Madame la rapporteure, vous avez dit que la motion de rejet préalable vous gênait, mais je vous retourne le compliment : moi aussi, je suis gênée, voire embêtée. Monsieur le secrétaire d’État, vous dites que les agents de la fonction publique attendent ce texte ; je dois donc mal comprendre l’actualité. Le service des urgences de l’hôpital de Bordeaux est le trente-deuxième à se mettre en grève : est-ce parce que les personnels attendent ce texte avec trop d’impatience ? Les enseignants du mouvement des stylos rouges se sont-ils mis en grève pour accélérer l’adoption de ce texte ? Tous les autres fonctionnaires qui se sont mis en grève sont-ils impatients de voir arriver ce projet de loi ? Je ne le pense pas. On croirait presque que vous nous prenez pour des imbéciles, parce que lorsqu’on discute du quotidien avec ces agents de la fonction publique, on comprend que ce n’est vraiment pas ce qu’ils attendent. En général, les fonctionnaires travaillent pour l’État, pour les autres ; ils attendent de pouvoir rendre un vrai service public aux autres, et certainement pas un service public amoindri, comme vous le proposez avec ce texte. Quand je rencontre les fonctionnaires de la fonction publique hospitalière, un peu partout en grève – j’ai souvent évoqué ici mes collègues soignants, mais il faudrait mentionner également les agents des services techniques –, ils attendent des moyens supplémentaires, des moyens humains et financiers pour en finir avec la maltraitance institutionnelle. Quand j’entends les agents territoriaux – les personnels des crèches vont se mettre en grève parce qu’on va désormais demander à une personne de s’occuper de dix nourrissons –, bizarrement, ils ne me disent pas attendre ce texte avec impatience ; ils nous rappellent qu’on leur demande toujours plus avec toujours moins et que leur travail devient tout simplement impossible. Quant aux agents de la fonction publique d’État, on pense aux fonctionnaires de police, épuisés après tous ces week-ends… Vous allez répondre que c’est la faute des gilets jaunes, sauf que si les policiers étaient en nombre suffisant, ils organiseraient des roulements grâce auxquels ils pourraient se reposer. Je suis donc moi aussi gênée, et c’est pourquoi nous voterons en faveur de la motion de rejet préalable défendue par notre collègue Marleix.[[Applaudissements sur les bancs du groupe FI]]
Bravo ! Très bien !
La parole est à M. Stéphane Peu.
J’ai écouté attentivement Olivier Marleix. Il y a beaucoup de ses positions que je ne partage pas, mais je suis d’accord avec l’accent qu’il met sur le pouvoir d’achat des fonctionnaires, que n’évoque nullement le projet de loi. Une diminution de 10 % en dix ans, c’est pourtant considérable ! Si, en plus d’un pouvoir d’achat qui se dégrade et d’un salaire très bas, on instaure dans la fonction publique la précarisation du statut et donc de l’emploi, c’est bel et bien une double peine qui risque de leur être réservée. Surtout, à défaut de voter en faveur des propos d’Olivier Marleix, je voterai sans réserve en faveur d’une motion de rejet de ce projet de loi. Certes, le texte n’a pas pris de front le statut de la fonction publique, comme on pouvait le craindre à la lecture du rapport CAP22 : il y a visiblement eu un recul face au mécontentement du pays, face aux inquiétudes de la fonction publique, face au rejet unanime du texte par les organisations syndicales.[[M. Ugo Bernalicis applaudit]] Reste qu’en ce qui concerne le fondement de la fonction publique, à savoir son statut, avec ce qu’il implique de probité, de garantie de la laïcité – alors que d’autres pays ont cassé ce statut pour appliquer à la fonction publique les recettes du secteur privé –, le texte est pernicieux en ce qu’il ouvre massivement le recrutement de contractuels. Il attaque en effet de manière oblique le statut en question en jouant sur la durée, sur son extinction au terme d’un effacement progressif. On a vu le procédé à l’œuvre chez France Télécom, pour évoquer l’actualité récente. On a aussi connu cela dans les organismes publics d’habitations à loyers modéré, dont le changement de statut a rendu le recrutement de fonctionnaires impossible, puisqu’on ne pouvait embaucher que des personnels sous contrat de droit privé. C’est ainsi que s’éteint progressivement le statut de fonctionnaire dans des pans entiers de missions de service public. Voilà pourquoi les députés du groupe de la Gauche démocrate et républicaine sont radicalement opposés au projet de loi. Si nous en avions eu l’occasion, nous aurions déposé une motion de rejet préalable ; mais il se trouve que c’était au tour des députés du groupe LR. Pour me résumer : nous ne voterons pas en faveur de leurs propos, mais de leur motion.[[Applaudissements sur les bancs du groupe GDR. M. Ugo Bernalicis applaudit également]]
Excellente synthèse !
La parole est à Mme Sylvia Pinel.
Plusieurs de nos collègues du groupe Libertés et territoires et moi-même considérons que le projet de loi de transformation de la fonction publique présente des dangers pour l’avenir des services publics. En dépit de l’apparente marche arrière du Président de la République sur la suppression annoncée de 120 000 postes de fonctionnaires, nous ne sommes pas dupes : le texte définit de fait le cadre d’une réduction des effectifs de fonctionnaires à plus ou moins brève échéance. Sous couvert de davantage de mobilité, entre les trois fonctions publiques mais aussi avec le secteur privé, vous pressurez les agents publics avec des mécanismes managériaux issus du privé qui ne correspondent pas, qui ne s’adaptent pas à l’esprit du service public. Le Gouvernement promet l’amélioration des conditions de travail, la valorisation de l’engagement professionnel, mais il en ira tout autrement si ce texte est adopté. La réalité des personnels de la fonction publique sera rythmée par des restructurations, des privatisations de services, elle sera régie par des règles statutaires moins protectrices des droits collectifs et individuels des agents, moins protectrices de leur indépendance. Alors que les territoires ont au contraire besoin du retour des services publics, que nos concitoyens attendent plus et mieux de la part de l’État et des collectivités territoriales, le Gouvernement organise le déménagement des services publics et la précarisation des personnels de la fonction publique. C’est pourquoi plusieurs députés de mon groupe et moi-même voterons la motion de rejet préalable, quand bien même nos motifs ne coïncident pas tous avec ceux invoqués par les députés du groupe LR. Nous considérons en effet qu’à travers ce texte, vous allez fragiliser la fonction publique.
La parole est à M. Guillaume Gouffier-Cha.
Cher collègue Marleix, comme Laurence Vichnievsky, j’ai été assez surpris par le dépôt d’une motion de rejet préalable qui ne reflète pas les réflexions que nous avons pu échanger en commission ou ailleurs, ni les avancées auxquelles nous sommes parvenus au cours de l’examen du texte en commission et que vous avez soulignées vous-même, en particulier en ce qui concerne le développement dans tout le pays d’une culture de la déontologie. Sans doute cette motion vous permet-elle de nous présenter à nouveau la vision du parti Les Républicains de l’évolution de la fonction publique, vision avec laquelle nous sommes en profond désaccord, une vision libérale par laquelle, d’une certaine manière, vous assumez le fait de vouloir la fin du statut de la fonction publique avec la suppression de centaines de milliers de postes de fonctionnaires, l’augmentation drastique du temps de travail pour le porter à 39 heures hebdomadaires. Vous ne semblez prendre en compte ni les attentes des agents de la fonction publique, qu’ils soient titulaires ou contractuels, ni celles des employeurs. Vous passez sur toutes les avancées que permet le texte et qui sont attendues sur le terrain et que nous, nous entendons quand nous échangeons avec les agents, qu’il s’agisse du dialogue social, qui selon eux doit être davantage centré sur des questions stratégiques que sur des questions individuelles,…
Alors, nous n’entendons pas la même chose…
…qu’il s’agisse de l’ouverture de davantage de postes aux contractuels pour répondre aux enjeux d’attractivité et de réactivité, pour que les employeurs puissent recruter des compétences rares, spécifiques, pour répondre à des enjeux de mobilité, de formation professionnelle, pour répondre à des enjeux d’égalité professionnelle, pour répondre à des enjeux relatifs à la déontologie… Ce texte peut certes être aménagé, et nous nous y efforçons depuis l’examen en commission, qui a duré plus de dix-huit heures et au cours duquel nous avons bel et bien apporté des améliorations, la rapporteure le soulignait tout à l’heure, sur l’encadrement de la détermination des rémunérations des contractuels, sur la question de la déontologie, en fusionnant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique – HATVP – et la commission de déontologie de la fonction publique, des améliorations en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, ou encore sur la transparence des rémunérations. Nous pourrons en apporter d’autres encore au cours de l’examen du texte en séance publique. C’est pourquoi les députés du groupe La République en marche ne voteront pas la motion de rejet préalable.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM]]
La parole est à M. Jean-Louis Masson.
Il est vrai que, depuis deux ans, nous sommes habitués à vos arguments, assez pauvres – un verbiage creux – dès lors qu’il s’agit de critiquer l’opposition. Vous critiquez l’intervention d’Olivier Marleix, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteure, mais vous avez tort de douter de notre connaissance de la fonction publique. Nous sommes tous issus de la fonction publique sur nos bancs. Vous avez mentionné les employeurs, les élus ; eh bien, nous sommes tous d’anciens élus locaux.
Pas nous !
Pas moi !
Vous pouvez ainsi mesurer la vacuité de vos explications. D’ailleurs, si vous étiez attentifs à ce que disent les oppositions, vous vous rendriez compte que, malgré nos différences, nous sommes en train de vous dire : attention, ce texte est un rendez-vous raté. C’est clair ; c’est ce que nous pensons. Olivier Marleix a bien montré votre renoncement à vraiment réformer la fonction publique. C’est un texte petit bras, qui ne répond ni aux attentes des fonctionnaires, ni même à celles des usagers. J’observe du reste que ces derniers n’apparaissent aucunement dans le texte : à aucun moment on ne s’y pose la question de savoir quelles sont leurs attentes.
C’est très vrai !
Comme l’a souligné Olivier Marleix, vous n’offrez aucune perspective de réduction de la dépense publique, ce qui est ennuyeux à un moment où il s’agit d’un sujet crucial. Pour ce qui me concerne, je ressens de plus en plus mal vos façons de faire, comme celle consistant à nous demander des explications sur le projet de François Fillon. Il faudrait arrêter de vouloir refaire l’élection présidentielle de 2017. C’est vous qui aujourd’hui êtes la majorité, êtes au Gouvernement, c’est donc vous qui proposez des textes et c’est nous qui vous apportons la critique. Il est inacceptable de revenir systématiquement sur des épisodes antérieurs. C’est votre texte et vous seriez bien avisés d’écouter un peu les critiques des oppositions.[[Sourires sur les bancs du groupe LaREM]] [[Applaudissements sur les bancs du groupe LR]]
Je mets aux voix la motion de rejet préalable
Voici le résultat du scrutin : Nombre de votants 72 Nombre de suffrages exprimés 67 Majorité absolue 34 Pour l’adoption 20 Contre 47
J’ai reçu de M. Christian Jacob et des membres du groupe Les Républicains une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 6, du règlement. La parole est à M. Jean-Louis Masson.
Dans le texte que vous soumettez à notre examen, vous affichez votre prétention à transformer la fonction publique, monsieur le secrétaire d’État. Il s’agit en réalité d’un enchevêtrement de dispositions techniques qui se résument à des ajustements technocratiques tendant, dans le meilleur des cas, à transformer le rôle des syndicats au sein de la fonction publique. Nous sommes lassés par vos manœuvres. Depuis bientôt deux ans, le scénario est invariable : vous pratiquez un bougisme politique dont les gesticulations tournent autour du triptyque « examen accéléré-ordonnances-effets d’annonce pour faire hurler les extrêmes ». Malheureusement, ces stratagèmes politiciens engluent le pays dans un mortifère surplace, voire l’engagent dans une régression tant ses possibilités de redressement sont grevées par la faiblesse de votre crédit politique, abîmé jusqu’à l’anéantissement par vos pratiques. Il faut rompre avec cette caricature de débat démocratique. Nous n’avons assisté à rien d’autre qu’à un enchaînement ininterrompu de tromperies. Ainsi la loi pour la confiance dans la vie politique a-t-elle fait presque complètement l’impasse sur les conflits d’intérêts. Elle n’a en aucun cas contribué à restaurer la confiance, comme le montre la réaction épidermique à un récent recrutement à La Française des jeux. La loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, n’a pas réduit significativement les délais d’instruction et a élargi les possibilités d’immigration légale, notamment avec le regroupement familial. La loi ELAN, ou loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, a provoqué un choc de l’offre inversé, avec un effondrement des mises en chantier de logements. Quant au prélèvement à la source, pensez-vous qu’il s’agisse d’une réforme fiscale ? Non : c’est de la pure ingénierie, tandis que la loi anticasseurs, ou loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations, repoussée par les sénateurs du groupe LaREM avant d’être reprise ici par opportunisme, elle est déférée à l’examen du Conseil constitutionnel par le Président de la République lui-même. Il y a plus discret en termes de tentative de manipulation de l’opinion ! Plus on entend parler de « révolution », de « transformation en profondeur », et d’« effet waouh », plus nous subissons la stagnation et l’effet « pschitt » de timides ajustements de curseurs. Votre verbiage défie le sens des mots. Il nous rappelle ce passage des Caractères de La Bruyère : « Il y a en vous une chose de trop, qui est l’opinion d’en avoir plus que les autres ; voilà la source de votre pompeux galimatias, de vos phrases embrouillées et de vos grands mots qui ne signifient rien. » En l’occurrence, le texte sur la fonction publique, déjà frileux, a été édulcoré en commission. Vous ne gouvernez pas, vous tâtonnez. Au bout de deux ans, vous en êtes toujours à multiplier les consultations et à commander des rapports pour en enterrer d’autres – au fait, que contenait exactement le rapport CAP22 que vous avez refusé de publier ? En fait de modernisation et de gouvernance 2.0, vous déclinez à merveille l’administration dépeinte par Courteline en 1893 dans Messieurs les ronds-de-cuir . On perdrait son temps à débusquer le moindre commencement de clarification et de simplification. Or, les Français ne sont pas dupes de la vacuité de votre grandiloquence. Les écarts entre l’affichage, la réalité et les résultats provoquent l’immense défiance à laquelle vous devez désormais faire face. Conjugués à l’arrogance présidentielle, ils ont plongé le pays dans une crise qui s’éternise et qui coûte « un pognon de dingue ». Il en ira ainsi tant que vous refuserez de travailler au fond vos dossiers. Vous préférez la pensée en silos du marketing politique. Vous juxtaposez des dispositions, sans vous soucier d’un cap, d’une cohérence d’ensemble. Vos raisonnements ressemblent à la déambulation d’un poulet sans tête. Aussi, d’une part, ne faudra-t-il pas vous étonner de devoir traquer les angles morts de vos choix ou, plutôt, de vos non-choix. Pour le texte qui nous concerne, gageons que d’ici quelque temps, vous aurez à reparler par exemple de l’absentéisme, de l’attractivité de la fonction publique, de la paupérisation de la recherche publique ou des entraves matérielles à la mobilité.[[Rires et exclamations sur quelques bancs du groupe LaREM]] D’autre part, nous nous épuiserions à chercher des dispositions innovantes. Le recours aux contractuels est déjà en vigueur, tout comme le départ volontaire : vous n’en modifiez même pas la nature, mais seulement les modalités. Ce sont des occasions manquées de s’interroger sur les modalités de la rémunération des agents publics et d’y introduire – pourquoi pas ? – l’esprit de l’intéressement et de la participation. Où sont les questions de fond ? Peut-on réformer la fonction publique sans réfléchir à la dépense publique ? Il y a précisément urgence à la réduire, tant pour notre souveraineté que pour ce que nous devons aux générations futures. Peut-on réformer utilement la fonction publique sans redéfinir auparavant le périmètre d’action de l’État, les structures et les moyens les plus efficaces pour assurer les missions de service public qui en découlent ? Peut-on réformer la fonction publique territoriale sans clarification préalable des compétences des administrations locales ? Peut-on réformer la fonction publique sans considération de proximité et, partant, sans une approche territoriale du sujet ? Peut-on réformer la fonction publique hospitalière en devançant l’adoption d’une loi présumée porter une conception aboutie de la santé du XXIᵉ siècle, chère à Mme Buzyn ? De ces questions fondamentales, dont tout dépend, il n’est nullement question dans votre texte. En resserrant le focus, d’autres interrogations structurantes apparaissent. Doit-on avoir le même statut lorsqu’on juge, qu’on garantit l’ordre, qu’on enseigne, qu’on compte, qu’on administre ou qu’on anime un centre aéré ou une maison de quartier ? Il faut appliquer ici une distinction selon des critères de souveraineté, et non d’honorabilité. Faisons un pas de côté pour éviter un faux procès, sinon un faux pas. Envisageons un angle différent : soigne-t-on mieux, moins bien ou différemment selon qu’on est médecin, infirmière ou aide-soignante statutaire, agent contractuel – public ou privé – ou libéral ? Les mêmes interrogations se posent lorsque l’on conçoit ou que l’on entretient un espace public. Les réponses à ces questions dépendent davantage de la qualité individuelle et collective des personnes qui assurent ces missions que du statut dont elles bénéficient. Quoi qu’il en soit, il paraît curieux de ne pas trancher sur ces points avant de se lancer dans une réforme efficace, juste et moderne de la fonction publique. Pourtant, comme trop de leurs prédécesseurs, c’est la facilité à laquelle cèdent le Président de la République et son gouvernement. Laissons ces principes directeurs pour essayer de nous en tenir à celui du pragmatisme, de l’efficacité et de la tenue des engagements présidentiels. Un constat d’insuffisance tombe immédiatement. En effet, je le répète, la loi de transformation de la fonction publique porte bien mal son nom. Elle élude la question du statut et de son périmètre d’attribution. Soit, mais en outre, rompt-elle avec le principe de l’avancement à l’ancienneté ? Fait-elle la chasse à la multitude des statuts particuliers, alors qu’on souhaite par ailleurs, à juste titre, unifier les régimes de retraite ? Pose-t-elle la question du temps de travail, du pantouflage, du cumul de fonctions et de responsabilités, ou du cumul de rémunérations – lequel diffère de la problématique de leur encadrement ? Aborde-t-elle les zones grises constituées par la multiplication des structures satellitaires qui permettent de contourner les règles de plafonnement des salaires publics ? Pose-t-elle la question de la répartition entre fonctions support et fonctions opérationnelles ? Rien de tout cela, et rien qui nous autorise à penser que les objectifs du candidat Macron, à savoir la suppression de 120 000 postes, ont la moindre chance d’être tenus ! Au contraire, le renoncement à cet engagement par le Président de la République n’est qu’un demi-aveu, tant cette reculade est déjà contenue dans la non-réforme que vous nous avez présentée. On pourrait objecter habilement que certaines dispositions relèvent du pouvoir réglementaire. Certes, mais n’était-ce pas justement l’occasion de restreindre cette possibilité exorbitante qui met les fonctionnaires en position d’édicter eux-mêmes les règles qui les concernent ? Une nouvelle fois, on se gargarise de mots et on braque le projecteur sur des mesures qui se veulent symboliques. Le dispositif des départs volontaires existe déjà et ne fonctionne pas. Les ajustements prévus n’auront pas davantage d’effet, dans la mesure où, par exemple, on ne s’inquiète pas de réformer en profondeur les règles de la disponibilité. Qui irait lâcher son statut quand il lui est loisible d’exercer jusqu’à dix ans, soit 25 % de sa carrière, ses talents hors de l’administration tout en conservant ses droits, notamment celui d’être réintégré d’office ? En outre, réinterroge-t-on la pertinence de la mesure ? N’est-ce pas là, en effet, un risque de subventionner le départ des meilleurs éléments et de travestir des retraites anticipées ? De fait, il est plus aisé de prendre la décision de lâcher votre statut lorsque vous avez un profil qui vous assure de vous recaser. Organiser la fuite des meilleurs à coups de deniers publics serait d’une cocasserie dramatique dans une période durable de ressources contraintes. L’ouverture élargit le recrutement de contractuels. Le Conseil d’État rappelle utilement que les possibilités sont déjà nombreuses et s’inquiète de l’opacité des nouveaux critères prévus par le texte. Par ailleurs, on use ici de la même ruse stérile qui consiste à gesticuler autour du totem des 35 heures sans, bien sûr, jamais y toucher. On veut faire comprendre l’objectif de la dévitalisation du statut à une frange de l’électorat qui y est hostile en titillant les syndicats. Or, le Conseil d’État souligne clairement la réalité : la loi ne remet pas en cause « les grands principes qui gouvernent la fonction publique française, en particulier l’existence de statuts ». En outre, cette mesure, ciblée essentiellement sur l’encadrement, ne posera-t-elle pas un problème d’attractivité et d’évolution de carrière pour les meilleurs profils ? Pourquoi passer un concours pour se faire souffler les postes par des profils venus du privé ? Je n’y vois aucun problème de fond, sinon que la portée pratique est insuffisamment réfléchie. Autre grand absent de la loi : l’usager. Passons sur l’évidente absence de concertation, pour constater amèrement que l’intérêt des administrés ne semble tenir aucune place dans ce texte – on en chercherait d’ailleurs vainement la trace dans l’exposé des motifs de la loi. Le Gouvernement s’apprête donc à nous soumettre une loi d’ajustement technique, comme le constate également la Fédération nationale des centres de gestion de la fonction publique territoriale. Dans le meilleur des cas, elle aboutira à la fluidification du dialogue social et à la consolidation des droits des fonctionnaires ou à leur renforcement, pour ce qui concerne en particulier le handicap, ce dont nous nous satisfaisons pour eux, mais sans pouvoir garantir par ailleurs que cela améliorera la qualité du service public, ce qui devrait pourtant être, je le rappelle, sa finalité prioritaire – et d’autant plus prioritaire que l’on se fait une haute idée du service de l’intérêt général, ce qui le cas des Républicains. Nul doute que cela ait stimulé l’esprit combatif des parlementaires du groupe LR, qui saisissent l’occasion de déverrouiller le débat, en particulier de réintégrer dans la discussion le cas de la haute fonction publique, laissé de côté par le projet de loi – curiosité qui ne s’explique que par le calcul politique ou, pire, par la capitulation anticipée. La pratique du rétro-pantouflage – départ dans le privé et retour dans l’orbite de l’État – a démultiplié un entre-soi décisionnel insupportable. Il y avait un niveau d’exigence minimale, auquel vous n’êtes pas parvenus à vous hisser : celui de l’engagement de l’écrasante majorité des agents publics au service de l’intérêt général. En outre, nous savons déjà que votre politique de Gribouille, qui n’arrangera rien, coûtera plus cher au contribuable, puisque vous avez notamment cédé aux syndicats des primes de précarité et un encadrement plus strict des ruptures conventionnelles. C’est pourquoi nous réclamons le renvoi en commission de ce texte inabouti et impropre à entraîner la transformation que méritent le pays, ses administrés et ses fonctionnaires. Merci de votre écoute attentive et disciplinée.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LR]]
La parole est à M. le secrétaire d’État.
Monsieur le député, vous nous avez finalement assez peu parlé du texte, soit que vous le trouviez assez abouti, soit au contraire que vous ne souscriviez à rien de ce qu’y s’y trouve. Je relevais tout à l’heure une contradiction dans certains aspects de l’argumentaire de M. Marleix. Je dois avouer qu’en termes de contradictions, vous nous avez servis ! Au cours des quelques minutes de votre intervention que vous avez consacrées au texte, vous avez dit que nous n’allions pas assez loin, qu’il fallait ouvrir davantage, libéraliser et casser le statut. Or, vous avez défendu voilà quinze jours, en commission des lois, des amendements qui disaient exactement l’inverse. Peut-être le renvoi en commission que vous appelez de vos vœux aurait-il pour seule utilité de vous permettre de résoudre cette contradiction avec vous-même. Le Gouvernement y est défavorable.[[Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM]] [[Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM]]
La parole est à Mme la rapporteure.
Monsieur le député, vous dites qu’il n’y a rien de nouveau dans ce texte, tandis que de l’autre côté de l’hémicycle, on nous a dit à l’occasion de la motion de rejet précédente à quel point cette réforme était un cataclysme. Cela me laisse penser que notre texte n’est peut-être pas si mal positionné que cela. Vous avez évoqué tout ce qu’il n’y a pas dans ce texte. J’ai aussi entendu nombre de questions de votre part, mais je n’ai pas non plus trouvé dans votre intervention de réponses qui pourraient être assimilées à des propositions. Cher collègue, à chacun sa vacuité.[[Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM]]
Sur la motion de renvoi en commission, je suis saisie par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale. La parole est à Mme Laurence Vichnievsky, pour une explication de vote.
J’essaie toujours de m’attacher aux motifs qui peuvent justifier une motion de rejet préalable ou de renvoi en commission. Dans le cas présent, cher collègue, pardonnez-moi de vous dire que je n’ai entendu de votre part aucun argument qui puisse justifier un renvoi en commission. Ce que j’ai entendu, c’est une opposition tous azimuts, qui ne concerne pas seulement le texte dont nous allons discuter tout à l’heure, ainsi qu’une agression – pour ne pas dire une agressivité – assez forte sur des thèmes qui concernent certes la fonction publique, mais pas uniquement. En revanche, s’agissant du travail insuffisant qui aurait été celui de la commission, rien ! Nous avons bien compris que nous n’avions pas la même conception de ce que devait être le statut de la fonction publique, et surtout que nous divergions sur la nécessité de le maintenir ou non. Pour ce qui nous concerne, nous sommes attachés au maintien de ce statut. Il s’agit simplement, pour vous et pour nous, de débattre de manière apaisée d’une position politique différente. Pour le reste, je le répète, je n’ai entendu aucun argument qui justifierait un renvoi en commission. C’est pourquoi le groupe du Mouvement démocrate et apparentés ne votera pas ce renvoi en commission.
La parole est à M. Hervé Saulignac.
Il nous sera assez difficile d’adhérer aux propos de notre collègue Masson, mais reconnaissons-lui le mérite de la cohérence idéologique : l’ensemble de son exposé, avec une habileté certaine, a consisté à dire que ce texte ne va pas assez loin sur le statut de la fonction publique, qui serait trop protecteur ; pas assez loin sur la nécessité de recourir aux contractuels ; pas assez loin sur la nécessité de brider les syndicats ;...
Exactement !
...pas assez loin s’agissant de la suppression de 120 000 postes – il semble regretter que cette suppression ne soit qu’hypothétique et aurait préféré que cet engagement ne le soit pas ! Si nous ne pouvons partager, sur le fond, l’ensemble de ses arguments – il s’agirait selon lui de gesticulation, de tromperie –, on ne peut néanmoins considérer que ce texte ne mériterait pas d’être renvoyé en commission, la motion de rejet n’ayant pas été adoptée. Il paraît nécessaire de voter le renvoi en commission pour au moins trois raisons. Première raison, l’ensemble des organisations syndicales y sont hostiles, ce qui devrait nous inviter à reconsidérer ce texte. Deuxième raison, vous introduisez le ver dans le fruit du service public : M. Masson considère peut-être qu’il n’y a pas assez de vers pour rendre ce texte vertueux à ses yeux, mais nous considérons que ce projet de loi en recèle un gros, porteur d’un danger certain. Troisième raison, enfin, vous malmenez plus que vous ne transformez la fonction publique à travers ce texte. C’est pourquoi, sans partager les propos qui ont pu être tenus, le groupe Socialistes et apparentés votera cette motion de renvoi en commission.[[Applaudissements sur les bancs du groupe SOC]]
La parole est à M. Pascal Brindeau.
Si les membres du groupe UDI, Agir et indépendants avaient à défendre une motion de renvoi en commission, nombre d’arguments pourraient être utilisés à l’appui d’une telle motion. Nous aurions par exemple regretté un recours trop systématique aux ordonnances – c’est une méthode gouvernementale depuis le début du quinquennat –, qui dessaisit les parlementaires de certains sujets, et non des moindres, dans ce texte relatif à la fonction publique. Certes, le ministre s’est engagé à associer la représentation nationale à l’élaboration de ces ordonnances, mais nous veillerons à ce que cette association ne se limite pas aux parlementaires de la majorité. Nous aurions également pu souligner la difficulté que soulève le dépôt d’un certain nombre d’amendements gouvernementaux en séance. N’ayant pu être examinés par la commission, ils démontrent, s’il en était besoin, que ce texte, lorsqu’il a été présenté en conseil des ministres, puis examiné en commission, n’était en réalité pas abouti, sécurisé, stabilisé. Le travail en commission a été bénéfique sur un certain nombre de points ; pour les sujets restant en suspens ou en discussion, un retour en commission pourrait également être bénéfique. Par ailleurs, ce texte et son calendrier ont volé en éclats à la suite des annonces présidentielles à la fin du grand débat. Celles-ci entrent en contradiction avec les déclarations originelles du Gouvernement, il y a quinze mois : l’objectif de réduction de 120 000 fonctionnaires semble aujourd’hui abandonné, alors que le recours massif aux contractuels est l’un des moyens de parvenir à diminuer le nombre de fonctionnaires en douceur. Enfin, l’opposition des partenaires sociaux, des syndicats est totale alors que ce texte a fait l’objet d’une concertation de plus de quinze mois. Il existe ainsi un certain nombre d’arguments en faveur du renvoi en commission, même s’ils ne sont pas ceux utilisés par notre collègue Masson. Les députés du groupe UDI, Agir et indépendants seront donc libres de leur vote sur cette motion.
La parole est à M. Ugo Bernalicis.
Monsieur le secrétaire d’État transfuge auprès du ministre de l’action et des comptes publics, le groupe La France insoumise votera cette motion de renvoi en commission pour de nombreuses raisons. Certaines ont déjà été présentées, la première étant qu’il faut poursuivre la consultation, la concertation, la négociation, la discussion – appelez cela comme vous voulez – avec les organisations syndicales. Quinze mois pour se mettre tout le monde à dos, c’est une belle performance, une belle prouesse ! Votre collègue Nicole Belloubet avait réussi la même chose sur le projet de loi justice : vous êtes des multirécidivistes quand il s’agit de vous mettre à dos les corps intermédiaires ! Au moment où le Président de la République dit vouloir renouer avec eux, c’est un peu raté ! Autre raison, le recours massif aux ordonnances : il y a peut-être moyen de préciser ce que vous allez mettre dedans ! Nous pourrions salutairement retourner en commission pour creuser les seules ordonnances. Il pourrait ainsi être intéressant d’examiner les ordonnances destinées à revisiter la formation initiale et continue, les concours, les grandes écoles de l’administration, plutôt que de nous renvoyer à une consultation – une consultation qui durera quinze ou dix-sept mois, tout cela pour vous mettre à nouveau tout le monde à dos : cela ne rime à rien !
C’est vrai !
Travaillons, examinons le fond, écrivons les textes, discutons-les, votons pour, votons contre, enfin avançons, plutôt que de mener tout le monde par le bout du nez en disant aux gens : « Je vais vous mettre dans un groupe de travail, vous allez voir, ce sera trop bien ! », tout cela pour dire à la fin :« J’ai travaillé avec tout le monde, tous les syndicats, tous les parlementaires ! » et, encore une fois, vous mettre tout le monde à dos. Ce n’est franchement pas la bonne méthode, sauf si vous voulez être sûrs de perdre en 2022, et je vous le souhaite ! Cette motion de renvoi en commission est le meilleur moyen d’aller au bout du débat et de ne pas vous cacher derrière votre petit doigt en faisant semblant de ne pas vouloir en finir avec le statut de la fonction publique. Bien sûr que vous voulez en finir avec le statut de la fonction publique ! Il est pour vous un carcan, un verrou, une rigidité, une contrainte, un poids, une lourdeur – vous connaissez tout le vocabulaire, que vous récitez à longueur de colonnes dans les journaux et à longueur de discours ! Voilà une bonne raison supplémentaire de voter cette motion de renvoi en commission.[[Applaudissements sur les bancs du groupe FI]]
La parole est à M. André Chassaigne.
Je suis vraiment convaincu de la nécessité d’un renvoi en commission, pour le texte, bien sûr, mais surtout pour que les membres de la commission des lois, comme mon collègue Stéphane Peu, puissent convaincre le groupe Les Républicains que ce texte est beaucoup plus à droite qu’il ne le croit. Ce texte est extrêmement régressif et extrêmement conservateur. Stéphane Peu, Pierre Dharréville et moi-même démontrerons dans nos différentes interventions que ce texte est une entreprise de démolition du statut du service public.[[Applaudissements sur les bancs du groupe FI]]
Tout à fait !
C’est sarkozyste !
C’est, dans ce texte, la conception française du service public qui est remise en cause, et nous en ferons la démonstration dans la discussion générale et lors des débats qui suivront dans les jours qui viennent. Il existe d’autres raisons, en dehors de notre volonté de vous convaincre – cela ne nous demandera pas beaucoup de travail, parce que vous pensez certainement que ce texte propose des mesures que vous auriez aimé prendre mais que vous n’avez peut-être pas eu le courage politique d’assumer. Parmi les sujets que nous pourrions évoquer, nous pourrions par exemple essayer de comprendre pourquoi le parcours a été aussi chaotique : après l’abandon de CAP22 – Comité action publique 2022 –, des mois et des mois de tergiversations ont été nécessaires pour tenter de sortir un texte, certes boiteux mais décisif quand même. Nous pourrions travailler sur le recours massif aux ordonnances, avec la multiplication de renvois en commission – un gros boulot à faire en commission ! Nous pourrions aussi préparer le travail du Conseil d’État, puisqu’il faudra conduire un énorme travail d’écriture des décrets. Enfin, il serait vraiment intéressant que vous nous donniez la définition de votre conception de l’idéologie managériale, qui constitue en fait le socle de ce texte.[[Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et FI]]
La parole est à M. Michel Castellani.
Le groupe Libertés et territoires considère qu’une réforme de la fonction publique ne doit pas être envisagée selon la seule logique comptable – une logique froide, technique –, même si ce sont des éléments qu’il convient de prendre en compte. Ce n’est pas un objectif de réduction des dépenses publiques qui doit nous guider, mais un impératif de proximité et d’efficacité des services publics, ainsi que la reconnaissance due aux fonctionnaires pour le travail qu’ils fournissent au quotidien, au service de l’intérêt général. La mobilisation de jeudi dernier a d’ailleurs démontré qu’il existait de véritables craintes, et nous espérons quant à nous que vous saurez les entendre, monsieur le secrétaire d’État. Pour une réforme ambitieuse, permettant de conforter notre service public et de l’adapter aux défis nouveaux auxquels il est confronté, notre groupe estime indispensable de répondre à une question préalable : la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Cette question ne peut être tranchée que par un nouveau choc de décentralisation et des responsabilités plus importantes confiées aux territoires : c’est en tout cas notre sensibilité. Il semble en effet impensable que nous puissions collectivement imaginer la fonction publique de demain, comme vous nous y invitez dans ce texte, sans avoir répondu à cette question. À l’issue du grand débat national, le Président de la République a fait des annonces, souvent floues, qui nous interpellent alors que nous débutons l’examen de ce texte. Je pense à l’abandon de l’objectif de suppression de 120 000 postes de fonctionnaires, à laquelle il s’était engagé, à l’arrêt de la fermeture d’écoles ou d’hôpitaux, ou encore à l’annonce d’un mouvement de décentralisation et de différenciation. Sans précisions sur ces annonces, sans avancées concrètes, sans un acte fort, il est difficile de se prononcer : il faut éclaircir les choses. C’est donc dans cette perspective que notre groupe votera en faveur de cette motion de renvoi en commission.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LT]]
La parole est à M. Sacha Houlié.
Jusqu’à présent, dans l’hémicycle, nous avons entendu un dogme répondre à un autre dogme : celui de l’État tout-puissant, qui pourrait embaucher la nation entière, et celui de l’État qui pourrait se passer de chacun de ses collaborateurs puisqu’ils sont si inutiles ou si oisifs.
Caricature !
L’un et l’autre se heurtent au mur froid de l’implacable réalité que vivent nos fonctionnaires sur le terrain. Dans les quinze mois de négociations que vous avez jugés inexistants, ces fonctionnaires ont participé. Ils ont dit, dans le cadre du dialogue social, les difficultés et les réalités du quotidien. Ils ont dit les discriminations que vivent les femmes dans l’évolution des carrières.
À la fin, ils ont dit « stop » !
Ils ont dit la précarité que rencontrent certains contractuels et à laquelle nous avons répondu.
Ils n’attendent pas cette réponse-là !
Il n’y a rien dans le texte !
Ils ont dit également leurs parcours, leurs difficultés d’évolution et les mobilités qu’ils ne voyaient pas venir. Or tout cela, vous ne l’avez pas abordé parce que vous avez choisi, dans cette motion de renvoi en commission, de traiter de ce qui ne figurait pas dans le texte. Et pourtant, nous avons mis dans le texte des propositions : sur le statut, qui n’a pas vocation à disparaître et que nous maintenons ; sur l’avancement et l’ancienneté, puisque la mobilité y répond ; sur le temps de travail, puisqu’il reste, et c’est bien normal, à 35 heures ;...
C’est bien normal pour l’ancien socialiste que vous êtes !
...sur les retraites, pour lesquelles nous avons déjà annoncé que nous réviserions les régimes spéciaux dans la réforme qui sera présentée cet été. Il n’y a pas de polémique sur ces sujets. En revanche, vous avez parlé du seul objectif qui vous intéresse : le dogme de la suppression des agents de la fonction publique. Là encore, permettez-nous de vous renvoyer au programme qui était le vôtre : 500 000 suppressions de postes, non seulement c’est stupide, mais en plus c’est irréalisable ! Nous, nous avons pris un engagement réaliste de 120 000, mais qui n’est pas un absolu.
Il faut de bons adducteurs !
En effet, la politique publique que nous voulons conduire ne vise pas à détruire le service public : elle vise à le rendre plus performant et à réduire les inégalités entre les agents de la fonction publique et les salariés du privé. C’est pour cela que nous poursuivons l’alignement des régimes sur le dialogue social, sur les carrières, sur la mobilité, sur l’égalité salariale : tout cela, nous le faisons ! Et en même temps , nous poursuivons la réduction du nombre d’agents que nous avons entreprise.[[Sourires et exclamations sur quelques bancs]] D’ailleurs, ce n’est pas nous qui la poursuivons : ce sont les collectivités…
Elles n’ont pas le choix ! Vous la leur imposez !
…dont les élus sont de votre bord, avec le non-renouvellement de 12 000 à 15 000 agents par an. Par la contractualisation, monsieur Saulignac, nous allons réduire de 70 000 le nombre des agents publics dans la fonction publique territoriale. C’est de cette façon, et par des réformes ambitieuses telles que le prélèvement à la source ou la télédéclaration, que nous allons réduire le nombre des agents tout en maintenant les services publics. De ce point de vue, non seulement nous faisons évoluer la fonction publique et la structure de l’État…
Argument socialiste ! Vous faites des économies avec l’argent des autres !
…mais en plus nous sommes performants dans la dépense publique, et c’est pour cela que vous êtes jaloux de l’action publique que nous conduisons.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM]]
Commedia dell’arte !
La parole est à M. Arnaud Viala.
Vous nous demandez nos raisons de présenter cette motion de renvoi en commission. Je vais vous en donner cinq. Premièrement, le titre du texte ne reflète pas du tout son contenu. On parle pompeusement de réforme de la fonction publique, alors qu’il s’agit de l’addition de quelques mesurettes qui ne changeront pas du tout la fonction publique de notre pays. Deuxièmement, il y a un grand absent dans ce texte : le citoyen usager. Les propos tenus à l’instant par M. Houlié montrent à quel point vous avez peu de considération pour le service public et pour ceux qui sont au bout de la chaîne : nos concitoyens voient le nombre d’agents des collectivités territoriales se réduire par force, puisqu’il n’y a plus les moyens de maintenir un certain nombre de postes, mais ils ne comprennent pas où vous voulez en venir avec les services de proximité, dont ils ont besoin au quotidien. Ce texte ne fait qu’enfoncer ce clou, qui demain sera mortifère pour un grand nombre de territoires. Troisièmement, si vous prétendez maintenir un statut de la fonction publique, vous organisez une forme de mitage de ce statut par la création de multiples formes de contrats qui vont empiéter sur la façon dont le service est rendu. C’est un choix politique, que vous aurez à assumer. Surtout, vous ne répondez à aucune des questions qui se posent sur les postes de la fonction publique, que ce soit en termes d’attractivité, de carrières ou de rémunération. Dans certaines disciplines, il n’y a presque plus de candidats aux concours de l’éducation nationale ; pendant ce temps, les familles s’émeuvent à chaque rentrée quand elles voient que non seulement il n’y a pas d’enseignants titulaires devant les classes, mais qu’en plus il n’y a même pas la perspective d’un remplacement. Ce texte répond-il à ces questions ? C’est de cela que les Français ont besoin en matière de réforme de la fonction publique ! Quatrièmement, comment peut-on proposer un grand texte de réforme de la fonction publique sans aborder la question de l’évolution des carrières ? Alors que nous aborderons la question des retraites dans quelques semaines, nous n’apportons aucune réponse à la grande majorité des agents de la fonction publique et, demain, des contractuels de droit privé exerçant des fonctions au sein du service public, qui doivent pouvoir évoluer au fil de leur carrière. On imagine pourtant mal qu’une personne reste quarante-deux ans au même poste ! Vous n’apportez aucune réponse à ces questions. Enfin, c’est la sagesse même de renvoyer le texte en commission, puisque les seules maigres avancées qui ont été obtenues depuis l’examen en commission l’ont été à l’initiative du groupe LR, notamment en matière de déontologie . Cela nous laisse à penser qu’un retour devant la commission permettrait à nos autres propositions d’être enfin entendues par votre majorité.[[Sourires sur les bancs du groupe LaREM]] [[Applaudissements sur les bancs du groupe LR]]
Je mets aux voix la motion de renvoi en commission.
Voici le résultat du scrutin : Nombre de votants 79 Nombre de suffrages exprimés 79 Majorité absolue 40 Pour l’adoption 26 Contre 53
Dans la discussion générale, la parole est à Mme Laurence Vichnievsky.
Le texte que nous nous apprêtons à examiner est un texte ambitieux, qui répond à un engagement fort du Président de la République. Il est également, il faut le souligner, l’aboutissement de plusieurs mois de discussions avec l’ensemble des acteurs concernés. Il a été, n’en déplaise à nos collègues du groupe Les Républicains, largement retravaillé en commission dans un esprit constructif. Je tenais en premier lieu à souligner la qualité de nos débats en commission, laquelle s’est tenue de manière constructive sur de nombreux points. Je tiens également à vous remercier, monsieur le secrétaire d’État, pour les réponses précises et les éclaircissements que vous nous avez apportés régulièrement au cours de cet examen, ainsi que pour les engagements que vous avez pris devant la commission et respectés. Nous sommes tous attachés aux services publics ; il faut en garantir l’efficacité et la continuité, en donnant aux administrations et aux agents les moyens et les outils d’organisation adéquats. C’est là l’objectif principal de ce texte, qui rénove les instances de dialogue social afin d’apporter de la souplesse dans la gestion des ressources humaines, tout en améliorant les déroulés de carrière et en apportant de nouvelles garanties. Le statut de la fonction publique est une spécificité française. Par nombre de ses dispositions, il constitue une protection nécessaire à l’accomplissement des missions de service public de manière transparente et impartiale. Ce projet de loi a fait le choix de ne pas le remettre en cause, mais plutôt de le faire évoluer et de l’adapter à notre époque. Ainsi, l’un des points forts de ce texte est de permettre un recours accru à la contractualisation. Loin d’opposer fonctionnaires et contractuels, il faut au contraire créer les conditions pour que les uns et les autres agissent en complémentarité, avec leurs forces et compétences propres. Cette contractualisation accrue, nous la voyons comme une souplesse de gestion, permettant de recruter le profil le plus adapté au poste à pourvoir et de trouver plus facilement des compétences qui ne figurent pas forcément dans le vivier de la fonction publique. C’est notamment l’objet du contrat de projet, créé par l’article 8 du projet de loi, un outil qui répond à une demande des collectivités et des administrations. Toutefois, nous ne sommes toujours pas convaincus de la pertinence d’ouvrir ce type de contrat aux emplois de catégorie C. Je crois, mon cher collègue Marleix, que vous étiez d’accord sur ce point, et c’est un de vos apports au cours de l’examen du texte en commission. Afin d’éviter tout dévoiement et pour s’aligner davantage sur le modèle du contrat à objet défini existant dans le privé, nous vous proposerons de restreindre ce dispositif aux emplois de catégories A et B. Dans ce domaine, notre groupe se montrera très vigilant sur la sécurisation des fins de contrat court et l’allocation d’indemnités proportionnées. Vous nous avez dit, monsieur le secrétaire d’État, que vous alliez nous proposer un dispositif concernant au moins les contrats de moins d’un an, et je vous en remercie : l’employeur public ne peut être moins-disant que le secteur privé. Ce texte propose par ailleurs des simplifications en matière de mobilité particulièrement bienvenues. Vous le savez, les déroulés de carrière ont beaucoup évolué ces dernières années. Celles-ci sont moins monolithiques et permettent souvent de diversifier les expériences. Il me semble important et naturel que la fonction publique s’adapte à ces changements de mentalité, de modèles, de culture et offre des possibilités de respiration dans les carrières des fonctionnaires. Faciliter la mobilité entre les différents versants de la fonction publique, permettre à des fonctionnaires de rejoindre, dans des conditions équitables, le secteur privé : ce sont des outils qui sont attendus par tous. Cette fluidité des parcours doit nécessairement s’accompagner d’un renforcement du contrôle déontologique, à la sortie comme à l’éventuel retour dans la fonction publique, mais aussi lors du recrutement de contractuels, avec une indépendance renforcée de l’organe en charge de ce contrôle. Dans cette approche, nous avons adopté en commission un amendement, inspiré de l’excellent rapport de MM. Marleix et Matras, actant la fusion de la commission de déontologie de la fonction publique et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Dès le départ, le groupe MODEM s’est prononcé en faveur du collège unique, qui donnait toute sa portée au principe de la fusion. Nous n’étions pas les seuls. Nous remercions Mme la rapporteure d’avoir engagé sur ce point et sur celui de la composition du collège un travail transpartisan qui s’est déroulé dans un esprit constructif et qui a pu aboutir entre la commission et la séance, même si je sais qu’un sous-amendement nous sera proposé, répondant à des considérations que nous pouvons entendre. C’est ainsi que nous sommes nombreux à avoir déposé un amendement identique, issu de cette concertation, qui permet d’aller au bout de la logique de fusion, avec un seul président et un seul collège, composé à parts égales de magistrats et de personnalités qualifiées, en tout cas à ce stade. Le groupe MODEM considère que le transfert à la Haute Autorité de compétences en matière de contrôle déontologique est une garantie d’indépendance et permettra l’élaboration d’une doctrine claire et transparente. Nous sommes très satisfaits de l’adoption en commission d’amendements prévoyant que ses décisions seront contraignantes et ses avis publics. Par ailleurs, la Haute Autorité devra assurer un rôle d’animation du réseau des référents déontologues, afin d’assurer dans l’ensemble de la fonction publique la diffusion d’une culture déontologique, nécessaire pour prévenir les conflits d’intérêts et lutter contre la corruption. Enfin, ce projet de loi est l’occasion d’aborder un thème cher au groupe MODEM, celui de la transparence. Lors des travaux en commission, nous avons adopté, en matière de publicité des rémunérations dans la haute fonction publique et d’encadrement des rémunérations des présidents d’autorités administratives indépendantes, plusieurs dispositions significatives qui vont dans ce sens. Nous vous proposerons au cours des débats plusieurs amendements visant à compléter ces dispositifs, pour rapprocher les obligations en matière de transparence des plus hautes rémunérations de celles en vigueur dans le privé, ou encore pour empêcher le cumul emploi-retraite intégral au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Les attentes de nos concitoyens en la matière sont fortes et nous ne pouvons pas les décevoir. J’espère que nos débats dans l’hémicycle seront aussi constructifs qu’ils l’ont été en commission et qu’ils permettront de nourrir utilement ce projet de loi de transformation de la fonction publique, auquel le groupe MODEM apporte son entier soutien.[[Applaudissements sur les bancs du groupe MODEM et sur plusieurs bancs du groupe LaREM]]
La parole est à M. Boris Vallaud.
L’histoire de la fonction publique est une histoire longue, avec ses tergiversations, ses zigzags et ses hoquets ; une histoire équivoque, complexe, fertile, qui passe la République et ses principes au gueuloir, qui la forge, qui doit nous convaincre qu’aucune réforme ne saurait être placée sous le signe de l’évidence et que le pragmatisme, dont bien souvent l’exécutif se drape, est une science un peu courte pour traiter de problèmes complexes. Car qui l’eût cru, notre histoire républicaine commence par une « utopie libérale, celle d’un gouvernement à bon marché », selon l’expression de Pierre Rosanvallon, à rebours de l’administration pléthorique d’Ancien régime suspectée de faire obstacle au gouvernement direct de la volonté générale. Vive fut alors la critique des funestes « bureaux », dénoncés par Saint-Just comme une survivance masquée du monarchisme, brutale la dénonciation du parasitisme comme entreprise de domination au travers de laquelle les puissants oppriment les peuples. C’est dire si, intrinsèquement, dès l’origine, la fonction publique a quelque chose à voir avec la volonté générale et la souveraineté populaire, contre sa confiscation, contre l’absolutisme. La jeune Troisième République, née de la défaite de Sedan, celle de Gambetta, de Ferry ou de Favre, se construisit aussi contre l’État bonapartiste, contre la « supermonarchie administrative » napoléonienne, les soldats, les trésoriers généraux, les curés, incarnations de la réaction et du cléricalisme honnis. Quant au Conseil national de la Résistance, à ses inspirateurs comme à ses serviteurs, après Vichy – de sinistre mémoire –, ils aspirèrent à faire de l’État une force incarnant l’esprit de la Résistance et de la fonction publique son bras armé. C’est le sens et l’essence même de la grande loi de 1946 et des principes qui fondent le statut général de la fonction publique, dont la loi de 1983 est, au fond, l’aboutissement – un statut, d’ailleurs, qui n’avait rien d’une évidence, ni d’une conquête sociale : il comporte des droits, mais surtout des devoirs, des obligations. La République, comme les syndicats eux-mêmes, l’ont tour à tour combattu, espéré, revendiqué, défendu. C’est dire, une fois encore, si la fonction publique telle que nous la connaissons aujourd’hui a quelque chose à voir avec l’émancipation individuelle, avec le progrès politique, avec l’intérêt général, avec les libertés publiques, avec la conception française du service public, conception solidariste, duguiste. C’est la raison d’être du statut et des principes qui la fondent. Le premier d’entre eux, c’est l’égalité. L’entrée dans la fonction publique se fait par la voie du concours, qui garantit l’égal accès aux emplois publics et la sélection par la compétence. Le concours comme moyen conciliant la sélection des plus aptes et la démocratisation de la fonction publique, le concours comme meilleur rempart au copinage, au favoritisme et au clientélisme. Le deuxième principe, c’est l’indépendance. Les fonctionnaires doivent être protégés de la conjoncture et de l’arbitraire politiques. La fonction publique française repose donc sur le système dit de la carrière, où le grade est distinct de l’emploi. Le troisième principe, c’est la citoyenneté. Les fonctionnaires sont des citoyens qui disposent des mêmes droits que les autres citoyens : liberté d’opinion, droit syndical et droit de grève, tout cela se conciliant avec des obligations propres à la fonction publique en matière de neutralité, de déontologie, de discrétion ou d’information du public. L’administration, la République, selon les époques, s’en est défiée ou s’y est confiée. Elle s’est défiée d’une administration sur laquelle pesait, ici, le soupçon de la réaction, là, celui de la collaboration, toujours, celui de la confiscation du pouvoir étatique et de l’expression démocratique. Elle s’est confiée à une administration de hussards envoyés en mission dans la France des terroirs – jusqu’en Ardèche ! – avec en son cœur l’instruction publique comme ciment du « parti républicain ». L’histoire de la fonction publique est républicaine, faite de compromis patiemment construits. La fonction publique, pour reprendre les mots forts justes de Georges Labazée, est « partie prenante d’un puissant mouvement séculaire d’organisation et de socialisation de la société ». Elle a une place singulière en France dans l’ordre politique et social. C’est la raison pour laquelle il n’y a pas de réforme de la fonction publique qui ne contienne, intrinsèquement, une réforme de l’État. Votre réforme n’y fait pas exception car on ne saurait sérieusement, fondamentalement, penser la fonction publique sans penser, fût-ce en creux, l’action publique et la place de l’État. Sans doute eût-il été préférable, sur le plan du débat démocratique et de la cohérence, de rendre public le rapport Action publique 2022, de faire, d’une certaine manière, les choses dans l’ordre et d’assumer ainsi, devant les Français, votre vision de l’action publique et vos intentions. À défaut, c’est dans votre projet de « transformation de la fonction publique » que nous tâcherons de lire votre conception de l’État, du service public et, disons-le, de l’intérêt général. Sans doute, pour ne prendre que deux exemples, la suppression de postes dans la fonction publique – jusque dans l’éducation nationale –, la privatisation d’Aéroports de Paris – un monopole de fait et un service public national – nous disent d’ores et déjà quelque chose de votre conception de l’action publique, de ce que devrait être son périmètre, de votre rapport avec le marché, l’entreprise, de vos aspirations et, même, de vos inspirations. Il y a dans votre projet du Frédéric Bastiat et du Georges d’Avenel – si l’on tient à donner quelque filiation historique à votre politique –, du new public management anglo-saxon, à l’évidence. Votre loi manque de culture, de profondeur historique et, du même coup, de clairvoyance et de vision. Elle fragilise un édifice patiemment construit et passe à côté de l’essentiel. Le principal stigmate, on le trouve dans la multiplication des possibilités de recourir aux agents contractuels dans toutes les catégories d’emplois de la fonction publique. Vous en faites un parangon de modernité, le pivot de l’efficacité de l’action publique. J’y vois, à trop l’étendre, le risque de sa corruption. Le statut n’est pas d’abord protecteur des agents : il est avant tout protecteur de l’ordre républicain et de l’intérêt général, surtout au moment où il se trouve discuté, parfois attaqué, dans des formes radicalement nouvelles. Au fond, nous sommes face à une étape nouvelle de la sécularisation. Il ne s’agit plus tant de soustraire l’intérêt général, l’action publique, l’État à l’influence de l’Église – encore que… – qu’à la tyrannie du temps court qui dévore l’avenir, aux intérêts particuliers qui sapent jusqu’aux solidarités les plus établies en tenant l’intérêt général pour un simple compromis social entre intérêts divergents, ou aux abus de pouvoirs de la puissance privée dans des formes inédites à la faveur, notamment, de la révolution numérique. En ouvrant très largement le recours au contrat, vous n’abolissez certes pas le statut, mais vous faites le choix de la banalisation de la fonction publique, de l’exercice de l’État et, in fine , de l’affaiblissement de l’action publique. Il y a quelque chose de fondamentalement anachronique dans votre réforme. Avec le contrat, vous faites le choix du court terme alors que l’urgence climatique commande la continuité de l’action publique et appelle à reconsidérer le temps long, l’avenir, comme espace de projets. Le contrat, de ce point de vue, c’est l’antithèse de la fonction publique de carrière et de la logique de gestion prévisionnelle des emplois et de compétences. Avec le contrat ouvert à la très grande majorité des emplois de direction des trois versants de la fonction publique, vous prenez le risque de la confusion entre intérêts publics et intérêts privés, à la faveur du pantouflage ou du rétro-pantouflage, au moment même où les Français réclament plus de déontologie et de transparence. Avec le contrat et ses avatars, avec la possibilité de recourir aux ruptures conventionnelles ou de déplacer d’office certains fonctionnaires dans le privé en cas d’externalisation, vous ouvrez la voie au rétrécissement de l’action publique, là où se pose de façon inédite celle de son extension. Vous posez dans votre loi les bases du transfert de certaines missions au secteur privé, sans d’ailleurs que l’on sache de quoi il pourrait s’agir, quand se posent plutôt aujourd’hui de graves questions sur ce qui doit lui être soustrait, soustrait au marché et à ses règles, parce que l’intérêt général est atteint. C’est tout l’enjeu des biens communs qui surgissent avec force dans le débat public, de l’accaparement des terres, par exemple, d’un rapport renouvelé avec la propriété privée ou avec la liberté d’entreprendre. Avec le contrat, vous affaiblissez les principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité qui commandent la fonction publique dans un moment inédit de contestation de la puissance publique et de l’autorité de l’État. La fonction publique, dans sa forme républicaine, s’est aussi construite dans une tension entre libertés publiques et puissance publique. La grande affaire du XIXᵉ et du XXᵉ siècles a été de construire des États de droit garants des libertés publiques, de contenir la puissance publique dans ses excès et, parfois, dans sa violence, de prévenir ses abus de pouvoir. La grande affaire de notre temps, notre affaire à tous, consiste aujourd’hui à contenir les abus de la puissance privée et ses excès de pouvoir, en particulier du côté des multinationales. Dans ces conditions, peut-on sérieusement la confier à des agents dont la protection serait allégée ? Enfin, avec un contrat concurrent du concours, vous prenez le risque de l’arbitraire, de la rupture d’égalité, du clientélisme dans le recrutement. Vous prenez le risque de faire primer la complaisance sur la compétence, de signer le retour de l’agent public sujet contre le fonctionnaire citoyen, et de faire triompher l’autoritarisme hiérarchique que la loi pour une école de la confiance de M. Blanquer – est-ce un hasard ? – a remis au goût du jour, comme ses incessants rappels à l’ordre à la moindre voix dissonante et, parfois, au plus mince des tracts syndicaux, comme s’il n’était pas que les petits hommes pour craindre les petits écrits.
Excellent !
Cette loi aurait pu chercher à répondre à certains des enjeux que je viens d’évoquer – imaginer le service public de demain, la fonction publique du XXIe siècle – plutôt que de désarmer subrepticement l’action publique en tenant pour pas grand-chose une histoire longue et riche. Mais en avez-vous même conscience ? Vous prétendez que votre loi modernise le statut et permet son adaptation à la société et à ses attentes, ce que je ne crois pas une seconde. Elle esquive l’essentiel des grandes questions de notre temps et, pourtant, la République a encore besoin de tant de hussards ! Aujourd’hui comme hier – les mots sont d’Anicet Le Pors –, on ne sert pas l’État comme on sert une entreprise privée. Avec votre projet, vous semblez penser l’inverse et considérer même que l’on doit désormais gérer l’État comme on gère une entreprise – et encore, pas selon les meilleures pratiques du capitalisme éclairé par la codétermination ou par la prise en compte des parties prenantes. Non, votre loi s’inspire trait pour trait du modèle rétrograde du dialogue social tel que formulé dans les ordonnances de Mme Pénicaud dont j’ai le triste honneur d’être le co-rapporteur d’évaluation de l’application. Si je pouvais d’une formule me faire l’écho des premières auditions et si la représentation nationale pouvait tenir cet écho pour une alarme, à la question de savoir si la réforme a renforcé le dialogue social…
Bien sûr que non !
…je répondrais ce que les représentants des organisations syndicales m’ont répondu : « non, en aucune manière. » Voilà pourquoi votre projet de loi affaiblira de manière inédite le dialogue social au sein de la fonction publique. D’une part, il fusionne certaines instances au détriment de celles compétentes en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail, alors même que la santé au travail est un enjeu primordial dans un contexte de restructurations. D’autre part, il réduit les attributions des commissions administratives paritaires, les CAP, qui sont aujourd’hui consultées sur toutes les décisions individuelles. Selon le Gouvernement, je le sais, ces instances sont sources de rigidité alors qu’elles n’ont aucun pouvoir décisionnel, qu’elles garantissent la transparence des décisions et qu’elles permettent souvent de renforcer leur acceptabilité auprès des agents. En affaiblissant ainsi le dialogue social, en affaiblissant les CHSCT, les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions du travail, qui sont dans le public, comme ils l’étaient dans le privé, une des instances qui fonctionnaient le mieux ; en réduisant à pas grand-chose les CAP et en laissant l’arbitraire s’immiscer dans l’avancement des agents publics, vous affaiblissez de fait les protections statutaires qui sont là pour garantir l’impartialité des agents et la bonne exécution de l’intérêt général. Je ne rentrerai pas plus avant dans le détail des mesures proposées par votre projet de loi, le débat nous en offrira l’occasion, et je ne voudrais pas donner le sentiment de souscrire à l’idée que votre loi n’est qu’une réforme technique : d’évidence, elle est politique. Je me contenterais simplement de constater que cette loi, que vous dites attendue de tous, fruit d’une prétendue « concertation intense », fait l’objet d’un rejet unanime de la part des neuf organisations syndicales de la fonction publique. À ceux qui pensent être modernes en proclamant qu’il y a trop de fonctionnaires, que le contrat vaut mieux que le statut, que ses règles sont un anachronisme, je dis qu’il n’y a rien de mieux partagé dans l’histoire que la caricature du fonctionnaire rond-de-cuir, la critique de la bureaucratie, la dénonciation de la marée montante du fonctionnarisme, ou les poncifs gestionnaires, rien de mieux partagé que les évidences de comptoir.[[Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et GDR. Mme Jeanine Dubié applaudit aussi]]
Très belle intervention !
La parole est à M. Pascal Brindeau.
La fonction publique est au cœur de notre vie démocratique – beaucoup l’ont déjà dit – mais aussi des attentes de nos concitoyens, comme les conclusions du grand débat l’ont une nouvelle fois prouvé. C’est pourquoi nous devons aborder sa réforme avec une vigilance et un soin particuliers, à la hauteur de ce qu’elle représente dans notre pays en matière de service rendu à nos concitoyens, d’emploi ou encore de cohésion sociale. Le projet de loi vise à transformer la fonction publique. Les trois versants de celle-ci recouvrent cependant des missions de service public très diverses, qui relèvent de corps et de métiers multiples. Malgré tout, il est possible et même indispensable de parler d’une fonction publique, dont la logique d’ensemble est la même : c’est le service public. Son histoire en France vient d’être largement rappelée, avec une grandiloquence dont je n’userai pas. Ses principes et sa finalité font du secteur public, de la fonction publique, un champ juridique et social bien particulier ; ils confèrent à ceux qui exercent ces missions des responsabilités particulières : neutralité, indépendance, laïcité, égalité de traitement des usagers sont à la fois des valeurs, des droits et des devoirs qui régissent, encadrent et protègent la mission des agents publics au quotidien. Le statut de la fonction publique a sa raison d’être : c’est un point qu’il ne faudra pas perdre de vue dans la suite de nos débats. Cependant, le groupe UDI, Agir et Indépendants ne le considère pas comme intangible ; il ne doit pas être figé. Personne ne conteste la nécessité de faire évoluer l’environnement, les métiers, les missions des agents de la fonction publique ; de nos jours, les mobilités, dans le temps et dans l’espace, sont de plus en plus souvent réclamées, et de nouveaux métiers ont vu le jour, nécessitant de nouvelles compétences. Ce sont là autant de nouveaux enjeux qui exigent de la fonction publique qu’elle change. De plus, les attentes de nos concitoyens, fortement exprimées ces derniers mois, d’une plus large intervention publique, d’un retour à des services publics de proximité, mais sans augmentation de la pression fiscale, font de l’avenir de la fonction publique un véritable défi. Il est indispensable d’agir ; le Gouvernement a choisi l’action, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter. Cependant, de manière fort regrettable, son action est aux antipodes de ce qu’elle devrait être. Ce qui nous a été présenté comme une grande concertation de plus d’un an a entraîné la crispation et l’opposition de l’ensemble des organisations syndicales. La méthode comme les objectifs ne sont pas clairs, et donc pas compris. À la lecture du projet de loi, on ne peut que constater des incohérences. S’agissant du recrutement des contractuels, vous dites vouloir attirer les talents, mais il faudra alors les rémunérer mieux que les fonctionnaires ; or vous dites aussi souhaiter faire des économies. Ensuite, vous semblez prendre le chemin de la pénalisation des contrats courts dans le secteur privé, tout en encourageant leur usage dans le secteur public, grâce notamment au nouveau contrat de projet. Sur de nombreux points, vous dites vouloir transposer le droit du travail, mais vous n’allez jamais au bout de votre logique, en particulier lorsque ce droit s’avère plus protecteur que celui de la fonction publique. Vous mettez en place une rupture conventionnelle pour les fonctionnaires, alors que leur emploi ne s’appuie nullement sur la logique du contrat. Le texte souffre également de certains manques. Le projet de loi qui nous est présenté est partiel et donne parfois le sentiment que le Gouvernement navigue à vue. Ainsi, vous n’abordez le recrutement que sous l’angle des contractuels, mais vous ne traitez ni des concours, ni de l’apprentissage, ni de l’attractivité de la fonction publique de demain. Vous n’abordez ni la question des grilles de salaire ni celle du pouvoir d’achat des fonctionnaires. Vous expliquez vouloir transformer la fonction publique ; mais le texte est muet sur ces points majeurs. De même, vous n’évoquez aucune logique d’ensemble du déroulement des parcours professionnels et de la formation. D’autres enjeux cruciaux, comme la protection sociale des agents, sont renvoyés aux ordonnances, ce dont nous ne pouvons nous satisfaire, même si, monsieur le secrétaire d’État, vous vous êtes déclaré ouvert à l’idée d’associer la représentation nationale à leur élaboration. Nous serons vigilants sur ce point, en espérant que cette association ne se limitera pas aux parlementaires de la majorité. Vouloir mener à bien une réforme de la fonction publique dans son ensemble, comme vous en avez l’ambition, n’est pas anodin et commande de s’astreindre à une particulière rigueur. Or vous nous avez présenté un texte à trous. Des éléments nouveaux ont été ajoutés en commission, ce dont nous nous félicitons, car ils ont amélioré le texte initial ; d’autres le seront en séance, à tel point que l’on finit par s’interroger sur le degré d’impréparation du texte. La discussion parlementaire est bien sûr là pour apporter modifications et améliorations, mais avouez qu’autant de modifications entre le texte présenté en conseil des ministres et celui qui résultera de sa première lecture laissent rêveur. Nous sommes plus proches d’un texte de gribouille que d’une vraie vision de la fonction publique du futur. Je voudrais également insister sur l’absence de réponse aux attentes de nos concitoyens. Vous n’avez pas voulu attendre quelques semaines de plus pour nous proposer un projet qui intègre les demandes du grand débat. La nécessité de résorber les déserts de service public n’est jamais évoquée ; vous n’apportez aucune solution pour développer les services dans les territoires. Pourtant, c’est bien cela, l’attente primordiale de nos concitoyens. Il ne reste finalement que les promesses des dernières annonces du Président de la République. Reconnaissez, de plus, que leur calendrier vient perturber celui de la discussion de ce texte, et permettez-moi d’être une nouvelle fois perplexe sur la méthode. Une lecture plus minutieuse du texte appelle l’attention sur certaines mesures, qu’elles soient positives ou sujettes à débat. Le titre Iᵉʳ vise à « promouvoir un dialogue social plus stratégique ». Mais, monsieur le secrétaire d’État, quelle est cette stratégie ? En effet, comme nous l’avons déjà évoqué en commission, vous videz quasiment les commissions administratives paritaires de leurs compétences, vous supprimez la spécificité des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et vous proposez des mesures par ordonnance. Ces procédés démontrent une grande volonté de rationalisation ; vous voulez opérer un copier-coller du droit du travail. Mais, ce faisant, vous n’obtiendrez nullement l’amélioration du dialogue social au sein de la fonction publique. En supprimant les compétences des CAP pour les mobilités, les mutations ou l’avancement, vous allez engager des rapports conflictuels, supprimer un modérateur et donner naissance à une méfiance qui n’existait pas jusqu’ici. Concernant la fusion des CHSCT et des comités techniques, vous prenez l’énorme risque de dévaloriser une instance spécialisée, certes récente dans la fonction publique, mais qui marche. Les risques psychosociaux n’ont jamais été si présents : dès lors, il n’apparaît pas opportun de fusionner les instances, car cela irait au détriment de leur efficacité et de leur spécificité. De plus, les CAP comme les CHSCT sont des instances vouées à traiter des questions individuelles et particulières ; elles sont précieuses par leur proximité avec les agents. Je ne m’attarderai pas plus sur ce chapitre, car mes arguments ne sont pas nouveaux : tous les syndicats ont évoqué ces questions, ainsi que tous les groupes en commission. Malheureusement, nous n’avons pas été entendus, et vous avez refusé d’infléchir votre position. Le groupe UDI, Agir et Indépendants a toutefois déposé de nouveau certains amendements, afin de relancer la discussion, car les difficultés qui seront engendrées par ce titre Iᵉʳ sont réelles. Concernant le recours au contrat, nous n’y sommes pas fermés, évidemment. Nous sommes conscients qu’ont émergé de nouveaux besoins, donc de nouveaux métiers et de nouvelles compétences. En revanche, nous demandons plus de garanties. Nous prenons acte de l’avancée concernant la rupture conventionnelle, désormais mieux encadrée, grâce au vote d’un amendement déposé par Mme la rapporteure. Cependant, le texte ne remédie pas à la précarité. La moindre des choses serait d’accorder une indemnité de précarité de manière systématique à tous les CDD – comme le code du travail le prévoit d’ailleurs. Il paraît assez incompréhensible d’en exclure les contrats de projet. Évidemment bloqués par les règles de recevabilité financière, nous ne pouvons déposer d’amendement en ce sens, mais nous avons fait en sorte que le débat puisse au moins avoir lieu. Cette nouvelle précarité ne sera jamais gage d’une plus grande efficacité de nos services publics. Les employeurs publics doivent, je le crois, être exemplaires sur ce point, pour ne jamais niveler la réglementation du travail par le bas. Les nouvelles marges de manœuvre qui leur sont offertes sont légitimes si elles s’inscrivent dans un cadre protecteur des agents publics. S’agissant de la déontologie, de la transparence et de l’égalité entre les femmes et les hommes, nous sommes bien sûr très favorables aux mesures contenues dans le projet de loi, ainsi qu’aux nouvelles avancées obtenues en commission. Il est temps que la haute fonction publique fasse l’objet de mesures permettant d’assurer la clarté de son fonctionnement. Toutefois, certains membres de notre groupe proposent d’aller encore plus loin dans ces évolutions. La transparence ou l’encadrement ne doit pas concerner que les autorités administratives indépendantes. De même, si l’on peut considérer qu’un écrêtement sur le cumul emploi-retraite serait une avancée, il nous paraît préférable d’interdire clairement ce cumul. Concernant l’égalité entre les femmes et les hommes, ces mesures sont si importantes que tous les agents doivent pouvoir en bénéficier. Nous proposerons des amendements en ce sens, même si je n’ignore pas que les dispositions qui nous sont proposées sont issues d’un accord avec les organisations syndicales. Mais décortiquer le texte mesure par mesure n’a en réalité pas vraiment de sens si l’on n’a pas une compréhension d’ensemble de ces mesures. Et c’est ici que le bât blesse, monsieur le secrétaire d’État : vous nous présentez un texte dont on peine à comprendre la portée politique réelle. Et vous ne l’expliquez pas ; lorsque la question vous est posée, vous l’éludez. Il est pourtant essentiel de mieux nous éclairer sur votre projet : il est important de savoir dès aujourd’hui ce que nous souhaitons soutenir ou rejeter à long terme. Vos choix politiques ne sont pas clairs ; quels sont vraiment vos objectifs ? Multiplier les recours au contrat, tout en affirmant préserver le statut, ce n’est pas transparent. Si l’on s’interroge sur les fonctionnaires, il faut assumer les conséquences des réponses qui peuvent être apportées. Car la question de la fonction publique n’est pas autonome ; elle engage celle de la présence ou du recul de l’État dans les territoires, et cette question-là engage à son tour la vision que nous avons du service public, et des réponses à apporter aux besoins quotidiens de nos concitoyens. Par exemple, le nouveau contrat de projet est-il là pour subvenir à quelques besoins pratiques nouveaux, ou devient-il une porte béante vers l’inconnu ? Si le recours au contractuel devenait la règle plutôt que l’exception, y mettriez-vous un coup d’arrêt, ou bien cette nouvelle fonction publique contractualisée, à l’image de celle du Royaume-Uni, vous conviendrait-elle ? En bref, quelle fonction publique souhaitez-vous pour demain ? La France a besoin d’un vrai débat sur l’avenir du secteur public, qui pose clairement les questions, y compris celles qui fâchent. C’est la raison pour laquelle l’UDI propose des assises nationales du secteur public et de la fonction publique, afin de mettre sur la table toutes les questions qui touchent à la carrière des fonctionnaires, au statut et à son avenir, à la rémunération, à la retraite, et afin d’apporter des réponses globales. Tous les agents publics doivent-ils être sous statut ? Tous les métiers du secteur public doivent-ils être sous statut ? Ce sont là des choix politiques qui méritent d’être exposés clairement, en toute transparence, devant les fonctionnaires et devant nos concitoyens. Pour assurer la modernité et l’avenir de la fonction publique, il faut mettre fin au discours dépréciatif selon lequel les fonctionnaires ne travailleraient pas suffisamment et ne seraient pas compétents. Le Gouvernement ne l’a pas fait, ce qui a soulevé des inquiétudes. Le Gouvernement soumet souvent des projets dont les titres sont évocateurs mais ne reflètent pas forcément la réalité du contenu. En l’espèce, la fonction publique ne sera pas réellement transformée mais subira plutôt des adaptations qui portent en germe de potentiels dangers si le texte ne remplit pas ses objectifs. Vous instillez des changements significatifs qui détricotent progressivement le statut sans présenter de vision politique d’ensemble. Le flou règne entre les fonctionnaires et les contractuels, l’externalisation ou la privatisation. En l’absence de choix clairement établi, vous contournez la nécessité de redonner du sens à l’engagement dans le secteur public et vous prenez le risque de mettre en concurrence tous les agents publics, ceux recrutés par concours, qui perdent peu à peu de leur intérêt, et ceux recrutés directement par contrat. De surcroît, les annonces du Président de la République ont ajouté à la confusion. Nous attendons beaucoup des débats, car le texte semble rester au milieu du gué. Vous n’aurez pas saisi l’occasion de réformer en profondeur la fonction publique.
La parole est à M. Ugo Bernalicis.
Ce projet va à l’encontre des souhaits des Français, en particulier les agents de la fonction publique. Les gilets jaunes n’auront pourtant pas manqué de le marteler : il faut davantage de services publics ! Vous me répondrez qu’ils n’ont pas réclamé plus de fonctionnaires. Néanmoins, les déserts médicaux, l’insuffisance des services publics de proximité, les difficultés d’accès à la justice de proximité, l’état de la sécurité du quotidien témoignent de la pénurie d’agents publics pour remplir ces missions. Hélas, nous aurons tous pu constater, à l’issue de sa dernière conférence de presse, qu’Emmanuel Macron est passé de « Cause toujours » à « Expliquez-moi vos besoins, je vous dirai comment vous en passer ». Et d’expliquer à ceux qui réclament davantage de services publics comment faire avec moins de fonctionnaires ! Voilà l’équation que ce texte tente de résoudre, en vain, puisque nous savons tous qu’il débouchera sur la dégradation des services publics proposés aux citoyens. En effet, c’est dans des conditions générales altérées depuis trop longtemps par les politiques libérales qui se sont succédé que l’on embrasse aujourd’hui cette mission d’intérêt général. Les fonctionnaires ne sont pas comptables des coupes budgétaires qui leur sont imposées. Allez dire à un aide-soignant qui doit gérer cinquante lits par heure à l’hôpital qu’il est un fainéant !
N’essayez pas !
Allez dire à un surveillant pénitentiaire qu’il ne remplit pas ses missions en coursive la nuit alors que son service peine à recruter les effectifs nécessaires. Allez dire aux greffiers des tribunaux qu’ils ne sont pas disponibles pour les justiciables alors que les procédures dont ils ont la charge explosent. Allez dire aux agents administratifs que les objectifs ne sont pas tenus alors que la révision générale des politiques publiques, la RGPP, puis la modernisation de l’action publique, la MAP, et enfin le comité action publique 2022, CAP 2022, ont abouti à réduire drastiquement le nombre de postes et à alourdir considérablement la charge de travail de ceux qui restaient, sans accompagnement ni contrepartie. Certes, quelques passages de ce texte ont pu retenir notre attention en ce que nous en partageons les objectifs : l’égalité entre les femmes et les hommes, une meilleure prise en considération du handicap, l’intégration de la commission de déontologie de la fonction publique dans la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Nous avons découvert, en commission, l’existence d’un débat au sein de la majorité autour de l’attribution d’une prime de précarité aux contractuels de la fonction publique. C’est un premier pas, et l’on voit combien vous peinez à faire passer cette réforme à laquelle s’opposent les neuf organisations syndicales. Il faut bien commencer à céder quelques avantages, n’est-ce pas, pour que les uns et les autres cessent de ne voir dans cette réforme que des inconvénients. Pourquoi, cependant, les titulaires d’un CDD de moins de un an seraient-ils les seuls à toucher cette prime ? Nous avons appris par la presse – et non dans l’hémicycle – que le secrétaire d’État promettait une prime de deux fois le SMIC. Pourquoi pas deux fois et demie ? Pourquoi cette limite de un an ? Nous avons bien compris que, du fait du développement du CDD de chantier, vous vouliez fixer une limite à l’acceptable. L’article des Échos fait état de 400 millions d’euros, ce qui est déjà beaucoup pour ce Gouvernement ! Mettez-vous à sa place ! Il a déjà dû céder 10 milliards, bientôt sept autres, peut-être. Il ne faudrait pas que l’addition soit trop lourde, car cela pourrait être du plus mauvais effet sur le chiffre de la dette, dont on nous rebat les oreilles matin, midi et soir. La lutte contre les discriminations témoigne d’une autre incohérence, liée à la limitation de la place des organisations syndicales dans la fonction publique et à la hausse du nombre de contractuels, ce qui multiplie les risques d’arbitraire. Dès lors que l’on peut librement fixer la rémunération d’un contractuel, les risques d’effets de bord sont réels, au détriment des femmes. C’est déjà le cas dans le privé dont vous voulez transposer au public les pires dispositions. En effet, votre texte n’est qu’un vulgaire copier-coller des ordonnances relatives à la réforme du code du travail du début de votre quinquennat. Par facilité, faute d’idées nouvelles, vous reprenez les anciennes. C’est vrai, il faut aller vite tout en étant efficace : réduire le nombre de fonctionnaires et de contractuels au service des consommateurs usagers. Ainsi, vous proposez de fusionner les instances syndicales, les comités techniques et les CHSCT en un futur comité social d’administration. L’expérience menée dans le privé n’a pas porté les fruits espérés. En revanche le risque, que nous avions dénoncé, d’amoindrir la capacité des salariés à se faire représenter et entendre est bien réel. En l’espèce, le résultat ne s’est pas fait attendre ! Une telle proposition témoigne d’un réel mépris à l’égard de la fonction publique actuelle. Combien de comités techniques s’achèvent sans avoir épuisé l’ordre du jour à vingt heures, voire plus tard, en ayant commencé dès neuf heures le matin, alors que le CHSCT se réunit en parallèle autour d’un ordre du jour spécifique ? Il arrive d’ailleurs qu’au sein même du CHSCT, des comités de veille réunissent les différentes organisations syndicales et les représentants de l’administration pour traiter de chaque sujet. Or vous prétendez fusionner ces organismes en une seule instance pour, selon vos termes, favoriser la transversalité et l’horizontalité, privilégier une vision globale. À votre avis, pourquoi avons-nous créé ces instances ? Pour compenser, justement, une vision trop éloignée du terrain en se donnant le temps d’analyser les situations particulières des agents concernés. Cette mesure conduira à aggraver la situation des plus fragiles et à renforcer les injustices. Pour ce qui est de la rupture conventionnelle, elle consiste en une nouveauté juridique pour les fonctionnaires, pour le moins baroque. Je ne sais ce qu’en pensera le Conseil constitutionnel, mais ce texte, tout comme les ordonnances travail, semble poursuivre un objectif abscons. Alors que les ordonnances relatives à la réforme du code du travail tendaient à « faciliter le licenciement pour améliorer l’embauche », ce texte vise à mettre de côté des fonctionnaires pour garantir le statut. Cette conception est d’autant plus étrange que les contractuels sont très nombreux dans les trois fonctions publiques : 18 %, dont 70 % de CDD en contrat court.
Très court !
Je ne vois pas ce que vous voulez améliorer en aggravant encore la situation. Vous prévoyez également de réduire le rôle des commissions administratives paritaires dans les décisions individuelles. Laurence Vichnievsky déclarait tout à l’heure que, dans 90 % des cas – 92 % selon vous, monsieur le secrétaire d’État –, la décision ne pose pas de problème, qu’il s’agisse d’une mutation, d’un avancement ou de tout autre sujet. Mais c’est justement grâce à une vision globale de la situation que l’on peut s’attarder sur les 8 % restant, analyser chaque cas et tenter d’y répondre, par exemple en jonglant entre le départ de l’un et la mutation de l’autre. En revanche, si vous confirmez définitivement les décisions favorables à l’agent, du point de vue de l’administration du moins, quelle marge de manœuvre vous restera-t-il pour répondre aux 8 % restant qui contesteront la décision ? Vous empêchez toute discussion globale et collective. C’est par une vision d’ensemble que l’on peut régler les cas individuels. Que feront alors les responsables des ressources humaines ? Ils organiseront des CAP informels, tout simplement, avant de prendre leurs décisions. Ils consulteront les syndicats, sans cadre. Ils ne pourront pas gérer autrement ce type de problème. Comment pouvez-vous imaginer un seul instant que le directeur des ressources humaines prenne ces décisions, du haut de sa tour d’ivoire, en appliquant des lignes de gestion discutées collectivement pour établir un beau barème ? Vous rêvez ! Ce n’est pas ainsi que l’administration fonctionne, ni aujourd’hui ni demain. Les gens, d’une manière ou d’une autre, chercheront à contourner votre dispositif et engageront des discussions que vous avez supprimées, hélas dans le chaos le plus total – sans parler de la hausse inévitable du contentieux. S’il y a une mobilité à faire jouer en ce moment, c’est bien vers les services juridiques ! Vous avez beau, monsieur le secrétaire d’État, tenter de nous convaincre que cette réforme ne signe pas la fin du statut, vous ne leurrez personne. Votre objectif, je ne cesserai de le répéter tout au long de cette semaine, est bel et bien de marginaliser le statut de la fonction publique, que vous comptez éteindre à petit feu. Vous n’êtes pas suffisamment ambitieux – ou honnêtes – pour faire passer tout le monde au statut contractuel. Pourtant, cette mesure radicale simplifierait grandement la vie des gestionnaires des ressources humaines. Je cherche encore, en effet, en quoi il sera plus simple pour eux de gérer, demain, des contractuels, des CDD, des CDI, des fonctionnaires titulaires, d’anciens contractuels devenus titulaires, d’anciens titulaires devenus contractuels, des grilles différentes. Je n’ose imaginer l’usine à gaz que ce sera ! Ne serait-ce qu’aujourd’hui, les contractuels sont très mal gérés au sein de la fonction publique. Votre objectif, ne le cachons pas, est de passer d’une fonction publique de carrière à une fonction publique d’emploi. Il s’agira demain de servir un employeur, et non plus de remplir une mission de service public. Vous voulez des personnels dociles au service d’un employeur. Pourtant, la fonction publique puise sa force dans la continuité de gens loyaux qui, d’un gouvernement à l’autre, qu’il soit local ou national, servent l’intérêt général. Bien sûr, ils appliquent les décisions avec loyauté, mais ils ont surtout une fine connaissance de leur service qui sert à la prise de décision. On peut critiquer l’inertie de la haute fonction publique, décrier ces hauts fonctionnaires qui dirigeraient à la place des ministres. Pour ma part, je me refuse à jeter la pierre aux hauts fonctionnaires, car seul le manque de volonté des ministres me semble en cause. Les prochains à être remplacés par des contractuels, du fait de ce texte qui autorise le recrutement de contractuels à des postes de permanents, normalement pourvus sur concours, seront les emplois de direction. Le Président de la République a été formel : il voulait pouvoir confirmer ou non tous les directeurs d’administration centrale, selon leur loyauté au programme de La République en marche. C’est sûr que, a priori, il est plus simple, pour les hauts fonctionnaires qui dirigent une administration – même si je crois en leur loyauté –, d’appliquer le programme du Président et du Gouvernement s’ils l’approuvent. Finalement, le Président de la République a vu que la chose était un peu compliquée, qu’une certaine résistance lui était opposée au sein du vivier des fonctionnaires, si bien qu’il ne pouvait y trouver son compte. Et là, il s’est dit : « En fait, le mieux serait de placer les copains, ceux qui m’ont fait élire, ceux qui exercent depuis longtemps des fonctions de manager dans les grandes entreprises, ces entreprises profitables qui font réussir le pays et libèrent les énergies ! » Ceux-là, aujourd’hui, ne veulent pas travailler dans l’administration, car ils devraient le faire au tarif de l’administration et selon les règles de l’administration, le gel du point d’indice, la continuité du service public, le devoir de neutralité ou l’indépendance ! Quel embarras ! Un contractuel, c’est bien plus simple : on peut négocier sa rémunération, mettre les candidats en concurrence, confronter trois ou quatre CV avant de choisir celui qu’on avait prévu ! C’est bien tout le problème. On évoque le pantouflage, on incrimine ces hauts fonctionnaires qui passent du public au privé, retournent dans le public puis reviennent dans le privé. Mais on n’a pas l’exemple inverse, celui de gens qui, venus du privé, passent dans le public avant de retourner dans le privé ! En somme, pantoufler exige d’abord de passer un concours, de réussir l’ENA. Désormais, on pourra pratiquer le pantouflage à l’envers : c’est donnant-donnant ! De fait, ce n’était quand même pas juste, pour les copains qui n’ont pas passé le concours, de ne pas pouvoir profiter du système, de ne pouvoir en prendre les manettes au moment précis où le leader charismatique tant attendu arrive au pouvoir ! Je le dis aux directeurs d’administration centrale : le moment est venu de vous mobiliser. C’est à votre tour de passer à la casserole ! Jusqu’à présent, cela n’était réservé qu’aux catégories B et C. On externalisait les services, c’était réputé de bonne gestion, et l’on se disait : « De toute façon, là où je suis, je ne risque rien, jamais il ne m’arrivera quoi que ce soit ! » Eh non ! Preuve que, lorsque l’on ne défend pas l’idée du service public, on est le prochain à passer à la moulinette. Mesdames, messieurs les hauts fonctionnaires, il est donc temps de vous mobiliser. En fin de compte, les différentes mesures que vous proposez ne visent, ni plus ni moins, qu’à virer des fonctionnaires : en plus de la rupture conventionnelle, dont j’ai parlé, on peut évoquer, à cet égard, cette invention qu’est le détachement d’office. Jusqu’à présent, un fonctionnaire pouvait être détaché dans le privé. C’est le cas, d’ailleurs, d’un certain nombre de collaborateurs parlementaires, qui, engagés sous contrat de droit privé, peuvent retourner ensuite dans leur administration. C’est leur choix. Mais, en l’espèce, le détachement sera d’office. « Et si ça ne vous plaît pas », dit-on à l’intéressé, « vous pouvez de toute façon mettre fin à votre détachement et revenir dans votre administration d’origine, sous réserve d’un préavis de trois mois ». Mais, si l’agent a été détaché d’office, c’est précisément que son poste n’existe plus ! Que va-t-il faire, notamment dans la fonction publique territoriale ? Revenir au centre de gestion en attendant qu’un poste lui soit proposé ? C’est ça, le « new management » public, la prise en compte des désirs de mobilité de l’agent ? Non : c’est une violence supplémentaire qui lui est faite, au seul motif qu’il faut se débarrasser de fonctionnaires. Les fonctionnaires sous statut seront peu à peu placardisés, et les postes les plus attractifs, ouverts à la concurrence pour les contractuels. Il faudrait bien plutôt remettre le statut au cœur du système, le renforcer pour l’adapter aux besoins des usagers et usagères des services publics. Nous avons d’ailleurs déposé des amendements tendant à renforcer les droits syndicaux et sociaux, et à donner aux usagers un pouvoir de décision au sein des services publics. C’est peut-être eux qu’il faut intégrer à l’équation pour irriguer le service public, pour le rendre le plus adapté possible aux besoins des citoyennes et des citoyens, pour donner une traduction concrète au principe de mutabilité. D’autres amendements, déposés par nos soins, visent à plafonner le recours aux contractuels et à favoriser la titularisation. Voilà une mesure de simplification de la gestion administrative : la titularisation ! On finirait par croire que c’est un gros mot. Mais je connais au moins un établissement public administratif qui doit se dire : « Mon Dieu, comment allons-nous faire avec ce texte de réforme de la fonction publique, nous qui sommes en train de conférer aux personnels ouvriers des CROUS le statut de fonctionnaire titulaire ? Mince », doit-il se dire, « on est un peu à contre-courant ! » De fait, aux termes du texte dont nous débattons, il sera possible, dans les établissements qui relèvent de la fonction publique d’État, de recruter des contractuels du haut jusqu’en bas, de la catégorie A jusqu’à la catégorie C ! Ce n’était ni le bon tempo ni le bon créneau… Ceux-là, en tout cas, on va sans doute les dégoûter d’intégrer la fonction publique en leur faisant miroiter un statut de contractuel qui offre bien plus de souplesse et une bien meilleure rémunération : voilà la réalité. Je suis un peu plus long que prévu, et en profite, monsieur le secrétaire d’État, pour vous interroger, de façon directe, sur les mesures d’harmonisation horaire. Tout à l’heure, vous avez interpellé les membres du groupe Les Républicains, leur reprochant tantôt de défendre le service public, tantôt de prôner sa libéralisation, rappelant au passage que leur programme prévoyait la suppression de 500 000 postes, quand vous entendez vous en tenir à 120 000. À vous entendre, ils jouent donc sur les ambiguïtés et sur les contradictions. À ce propos, j’aimerais m’adresser à l’Olivier Dussopt de 2007 à 2017. Dans la commune d’Annonay, dont il était alors maire, un agent ayant quinze ans d’ancienneté bénéficiait d’un régime horaire annuel de 1 515 heures, au lieu de 1 607. Cette mesure, favorable à l’ancienneté, devait sans doute avoir de justes motifs ; d’ailleurs, le maire d’Annonay de l’époque refusait d’appliquer la journée de solidarité, instaurée par la droite, lui reprochant d’être injuste et inadaptée. Sans doute avait-il raison ; mais que dit celui qui fut maire d’Annonay de 2007 à 2017 au secrétaire d’État aujourd’hui ? Comment se défend-il face à un secrétaire d’État qui lui explique qu’il faut repasser à 1 607 heures ? J’aimerais avoir la réponse à cette contradiction interne, ou peut-être à cette évolution du maire devenu membre du Gouvernement et passé, en quelque sorte, de la gauche à la droite.
C’est une translation !
Dans le lot des réformes que comporte le texte, il en est une qui va de toute évidence à l’encontre de l’intérêt général : celle de la formation, en tout cas telle qu’on l’a décrite – puisque l’on ignore le contenu exact de l’ordonnance dont elle fera l’objet. Par exemple, vous prévoyez de ramener la cotisation versée par les employeurs territoriaux au CNFPT – Centre national de la fonction publique territoriale – de 0,9 % à 0,2 ou 0,3 %.
Où avez-vous vu ça ?
J’ai mes sources, monsieur le secrétaire d’État, en l’occurrence l’ensemble des syndicats du CNFPT.
Ils se sont trompés !
Tiens donc ! Fort bien ! Le taux de la contribution sera donc maintenu à 0,9 % ? Le CNFPT ne deviendra pas un établissement public à caractère industriel et commercial ? Il ne sera pas mis en concurrence avec les autres organismes formateurs ? Si je me suis trompé, c’est une très bonne nouvelle. Je vais d’ailleurs annoncer aux intéressés, qui nous écoutent peut-être ce soir, que le problème est réglé. Pas d’attaque contre le CNFPT : tant mieux ! Mais attention, monsieur le secrétaire d’État : je vous prends au mot ! Pourquoi les mobilités sont-elles de plus en plus difficiles dans la fonction publique ? Ce n’est pas compliqué : dès lors que vous diminuez le nombre de postes, que vous ne remplacez pas les départs en retraite, vous restreignez forcément les possibilités de mobilité ! Comment faire, si un poste auquel on voulait candidater est supprimé sitôt que celui ou celle qui l’occupait part en retraite ? Forcément, il n’y a plus grand-chose à se mettre sous la dent : cela sclérose tout le système. La mobilité devient possible dès lors que l’on crée des services, que l’on déploie l’administration, la fonction publique ! La plus belle mesure en faveur de la mobilité, c’est donc d’embaucher des fonctionnaires, d’ouvrir des postes. C’est alors que vous libérez les énergies, en quelque sorte. Plutôt que de supprimer 120 000 postes, embauchez donc 120 000 fonctionnaires ! À mon avis, quelques milliers de fonctionnaires supplémentaires pour lutter contre l’évasion fiscale, par exemple, ça ne ferait pas de mal. Finalement cette réforme, logique, s’inscrit dans la lignée des vagues successives anti-fonctionnaires : privatisation, désorganisation, rationalisation, mutualisation, RGPP, MAP, CAP 22. Vous y ajoutez le CDD de chantier ; on se demande pourquoi, d’ailleurs, vous n’en avez pas fait un CDI – mais, finalement, la démarche a le mérite de l’honnêteté. Ces contrats de projet ne feront qu’accroître la précarité des agents publics. Pour parachever cette œuvre, vous prévoyez de continuer à geler le point d’indice, alors que les fonctionnaires ont déjà fait tant d’efforts. Selon l’Institut Montaigne, cité tout à l’heure par un collègue, sur les dix dernières années, les fonctionnaires ont perdu 10 % de pouvoir d’achat ! Voilà la réalité : eux contribuent au désendettement, à l’intérêt général. Et les 57 milliards du CAC40, eux, à quoi contribuent-ils ? Et les « premiers de cordée », à quoi contribuent-ils, en dehors de la reconstruction de Notre-Dame, sous couvert d’une défiscalisation à 90 % ? Il serait peut-être temps, dans ce pays, de partager pour renforcer la fonction publique et défendre les fonctionnaires qui la composent, car c’est cela, au fond, cela et rien d’autre, qui fait vivre l’intérêt général.[[Applaudissements sur les bancs des groupes FI et GDR]]
La parole est à M. André Chassaigne.
De quoi est-il question aujourd’hui ? Il est d’abord question du peuple, du peuple dans son quotidien ; car les services publics sont, avant toute autre considération, une composante essentielle de la vie dans la société moderne, une société dans laquelle tout citoyen doit avoir les moyens de base pour s’inscrire dans des relations d’interdépendance avec les autres. C’est ce qui lui permet de disposer des conditions sociales de son indépendance, et par là même de sa dignité. C’est ce que Léon Bourgeois, sous la IIIᵉ République, appelait la « société de semblables ». Celle-ci ne peut résulter de l’addition des intérêts particuliers, non plus que de leur mise en concurrence : toutes deux conduisent inévitablement au rejet de l’autre et à l’exacerbation des conflits. Cette « société de semblables » nécessite au contraire le développement de systèmes de solidarité, l’accès effectif aux droits, la prise en charge de l’intérêt général et de biens communs, qui ne s’inscrivent pas dans les règles du marché et de la concurrence ; elle requiert des systèmes qui, comme le chantait Alain Leprest, échappent au « fric, [au] tout-fric, [à] la joncaille, [aux] talbins ». C’est précisément ce que sont les services publics. Et l’on peut constater qu’à peu près partout dans le monde il existe de tels systèmes, certes plus ou moins développés et structurés : des systèmes qui, en tout cas, répondent à ces critères et à ces finalités. Les services publics sont aussi un bouclier contre les crises par leur rôle d’amortisseur social, rôle renforcé par notre système de protection sociale. C’est ainsi qu’en 2008, ils ont permis de soutenir l’emploi public et de limiter l’explosion des inégalités en assurant des formes de redistribution à travers les services rendus, dans les domaines de l’éducation, de la santé ou des transports. Ce faisant, chacun le reconnaît, ils ont limité les conséquences de la crise dans notre pays. Contrairement à ce que psalmodient les thuriféraires du libéralisme, non seulement les services publics ne sont pas une vieillerie dépassée, mais ils conditionnent, plus que jamais, l’avenir de la société moderne, où le besoin qu’on en a ne fera que croître. La mondialisation fait en effet émerger la conscience qu’il existe des biens communs, elle fait grandir l’exigence d’orienter un certain nombre d’activités en fonction d’un intérêt général. La crise économique, sociale, environnementale que nous connaissons montre l’impasse du tout libéral et met en lumière la nécessité de régulation et le besoin de prise en charge démocratique des biens communs. De quoi est-il question aujourd’hui ? Il est aussi question de l’avenir d’un salarié sur cinq, de 5,5 millions de fonctionnaires, personnels des organismes publics recrutés sur la base du droit public, dont 1,3 million de contractuels, soit un agent sur cinq. Ces fonctionnaires sont répartis dans les trois versants de la fonction publique : 2,4 millions dans la fonction publique d’État, 1,9 million dans la fonction publique territoriale et 1,2 million dans la fonction publique hospitalière. Il n’est donc pas étonnant que chacun ait autour de soi un parent, un ami, une relation qui est agent de la fonction publique. Pour autant, la France n’est pas « suradministrée ». Elle se situe simplement dans la moyenne des pays développés, comme l’a démontré une récente étude de France Stratégie : on y compte 89 agents publics pour 1 000 habitants, bien loin derrière les pays scandinaves, derrière le Canada et juste devant le Royaume-Uni. En réalité, ce n’est pas l’ampleur des effectifs qui distingue la France des autres pays, mais le fait que les agents y sont protégés par la loi, dans le cadre d’un statut qui garantit une administration neutre et intègre. Quant à l’attachement des Français à leurs services publics et à la fonction publique, il reste fort, malgré le discours de tous ceux qui ne cessent de proclamer la mort prochaine du modèle social français, malgré les poncifs récurrents sur l’archaïsme qui caractériserait la fonction publique et les prétendus privilèges dont seraient dotés les fonctionnaires, malgré les comparaisons internationales simplificatrices à propos du nombre de ces derniers – malgré, dirai-je aussi, reprenant les mots de Jean Jaurès, « les applaudissements imbéciles et les huées fanatiques » de celles et ceux qui subissent, comme ici même, « la loi du mensonge triomphant ». De quoi est-il question aujourd’hui ? Il est avant tout question de l’intérêt général, au cœur de la notion de service public. La prise en considération de l’intérêt général est très ancienne dans notre histoire. « La plus honorable vacation est de servir au public et être utile à beaucoup », écrivait déjà Montaigne. Sous l’Ancien Régime, c’était le bien commun que le roi avait la charge de défendre pour son peuple. Vient ensuite l’utilité commune, évoquée dès l’article 1ᵉʳ de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune. » Quant à l’article 17, il évoque une notion voisine, celle de « nécessité publique ». C’est l’intérêt général qui permet de fonder en droit les relations entre l’État et la société, plus particulièrement la fonction publique française, aboutissement d’un processus pluriséculaire. On a considéré à l’origine qu’il y avait service public lorsqu’il y avait mission d’intérêt général – lequel est défini par le débat politique démocratique, donc par la loi –, mise en œuvre par une personne morale de droit public. Le service public devait être couvert par l’impôt et non par les prix, et disposer de prérogatives tenant à sa fonction éminente. Certes, l’interpénétration entre public et privé, notamment par la régie et la concession, s’est accompagnée d’une extension du champ du service public et de son hétérogénéité croissante. De plus, en retenant la notion de service économique d’intérêt général – SIEG –, l’Union européenne a exacerbé les contradictions, soulignant l’exception française du service public. C’est dans ce cadre général qu’il convient de situer la défense de la fonction publique et de ses statuts. De quoi est-il question aujourd’hui ? Il est surtout question du statut général des fonctionnaires. Après que la Révolution française a supprimé les privilèges et la vénalité des charges, l’idée d’un statut des fonctionnaires ne s’est pas imposée d’emblée. À la fin du XIXᵉ siècle, les fonctionnaires étaient régis par des règles disparates. Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, les projets de statut visaient essentiellement à traduire par des règles strictes le principe hiérarchique d’obéissance des fonctionnaires. Cependant, des droits importants ont été conquis au fil du temps. La loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires peut être regardée comme l’un des grands textes démocratiques et progressistes du lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Son élaboration, due à l’initiative du général de Gaulle, sera essentiellement le résultat d’un travail réalisé sous l’impulsion de Maurice Thorez, alors ministre d’État chargé de la fonction publique. Puis ce fut, en 1982 et 1983, l’extension considérable du champ statutaire, voulue par un autre communiste : le ministre de la fonction publique et des réformes administratives Anicet Le Pors. Cette nouvelle avancée était fondée sur les principes républicains définissant la conception française de la fonction publique. Grâce à ses « trois versants », celle-ci respectait les spécificités à la fois juridiques et professionnelles des différentes catégories concernées, qui font la richesse de nos services publics. Entraînant une plus grande hétérogénéité de l’ensemble des agents concernés, la réforme a assuré l’unité de la fonction publique en la fondant sur trois principes. D’abord, le principe d’égalité, par référence à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, lequel dispose que tous les citoyens peuvent accéder aux emplois publics sur la base de l’appréciation de leurs « vertus » et de leurs « talents », c’est-à-dire de leur « capacité » – j’insiste sur ces mots. Il en a été tiré la règle selon laquelle c’est par la voie du concours que l’on entre dans la fonction publique, l’esprit du concours devant rester présent au fil de la carrière et être mis en œuvre selon des modalités appropriées au fil de celle-ci. Ensuite, le principe d’indépendance du fonctionnaire vis-à-vis du pouvoir politique comme de l’arbitraire administratif. Cette indépendance est garantie par le système dit de la carrière, dans lequel le grade est propriété du fonctionnaire, et séparé de l’emploi qui est, lui, à la disposition de l’administration. Enfin, le principe de responsabilité, qui confère au fonctionnaire la plénitude des droits des citoyens. Sa source réside dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, lequel indique que chaque agent public doit rendre compte à son administration. Cette conception du fonctionnaire-citoyen est opposée à celle du fonctionnaire-sujet suivant laquelle « le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ». C’est donc sur ces trois principes qu’a été construite la fonction publique à trois versants, à la fois ensemble unifié et dispositif respectueux des différences. Depuis, le système achevé entre 1983 et 1986 a résisté face aux multiples attaques dont il a été l’objet – on compte 225 modifications législatives en trente ans, pour la plupart des tentatives de détricotage. De quoi est-il question aujourd’hui ? Il est question d’un projet de réforme, véritable contre-révolution, qui contrevient aux grands principes de notre fonction publique. Le contrat est opposé au statut. Or, si le fonctionnaire occupe une position statutaire et non contractuelle, c’est précisément parce qu’il est au service de l’intérêt général défini par la loi et le règlement. En étendant le recrutement d’agents publics par contrat, cette réforme contrevient au recrutement par voie de concours et, par là, au principe d’égalité. Le métier est opposé à la fonction. La notion de métier n’est pas neutre selon que les activités auxquelles elle s’applique sont régies par le marché ou relèvent d’une fonction publique. Dans l’économie de marché, le métier est la donnée de base des activités de production de biens et de services. Mais l’objectif de votre « transformation » de la fonction publique, monsieur le secrétaire d’État, est l’éclatement des fonctions en composantes parcellaires et instables afin de les confier à des contractuels exerçant des missions déterminées, ce qui vise à substituer une fonction publique d’emploi, soumise à une idéologie managériale, à une fonction publique de carrière échappant à l’arbitraire et au clientélisme. Cette mutation est contraire au principe d’indépendance. L’individualisation de la performance est opposée à la recherche de l’efficacité sociale. Personne n’a jamais contesté que le mérite, notion éminemment républicaine, est à prendre en considération pour évaluer les fonctionnaires.
Bien !
Mais, dans la doxa libérale, l’évocation du mérite vise davantage à culpabiliser ces derniers qu’à rendre plus efficace leur action sur le terrain. Elle recouvre en réalité une remise en cause des caractéristiques de la conception française de la fonction publique : l’organisation fonctionnelle en corps, la notion de travail collectif, la solidarité des travailleurs des fonctions publiques. À l’opposé de ces traits, le pilotage par objectifs voulu par votre projet, la mise en concurrence des agents et la rémunération « au mérite » sont un leurre porteur de grands dangers et très éloigné de garantir l’efficacité. Les exemples ne manquent pas. De quoi est-il surtout question aujourd’hui ? Ou plutôt : de quoi cette réforme est-elle le nom ? C’est le « grand soir statutaire » voulu par le Président de la République, un grand soir qui a pour objectif inavoué de parachever la réforme du code du travail entreprise par le gouvernement de Manuel Valls et imposant comme référence sociale majeure le contrat individuel de droit privé, négocié de gré à gré au plus bas de la hiérarchie des normes. Il restait à en généraliser l’application, dans le public comme dans le privé. C’est ce que met en œuvre le présent projet de loi, sous la forme de ce grand soir habillé d’un pragmatisme que je qualifierai de destructeur. Car la question n’est pas de savoir s’il faut évoluer ou non, mais bien de considérer si la conception française de la fonction publique est une création continue, au service de la démocratie et de l’efficacité sociale, et qu’il convient, plutôt que de la détruire, d’adapter en permanence aux besoins de la population, à l’évolution des techniques et à notre ouverture sur le monde. Car l’indispensable adaptation ne signifie pas la casse du statut général des fonctionnaires, atout majeur pour le progrès social, pour l’efficacité économique et pour la démocratie politique dans l’ensemble de la société. Adossée à une propriété publique étendue et financée par l’impôt, la fonction publique protège les activités qu’elle sépare de la marchandisation. Au service de l’intérêt général, elle contribue à la formation de la citoyenneté, par l’affirmation du principe d’égalité en son sein comme au service de la population et par l’exigence de responsabilité à tous les niveaux. Par là même, elle est une composante essentielle du pacte républicain ; elle est aussi la marque d’une civilisation. Monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, ce « grand soir statutaire » tourne le dos à la conception française de la fonction publique. Contre-productif, il ne permettra pas la rationalisation et l’amélioration d’une action publique orientée vers l’intérêt général. Il est également contraire à la morale républicaine qui donne la primauté à l’intérêt général sur les intérêts particuliers et qui affirme le principe d’égalité et l’éthique d’une citoyenneté responsable. D’ailleurs, le grand débat n’en a pas fait une priorité, tout simplement parce que la population française est attachée au service public et qu’elle estime les fonctionnaires. Quant aux organisations syndicales, elles s’opposent toutes au projet, quelle que soit leur sensibilité. Ce « grand soir statutaire » est une faute grave, une faute historique. Il doit être récusé.[[Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et SOC]]
La parole est à M. Philippe Vigier.
Monsieur le secrétaire d’État, vous défendez un texte difficile sur la fonction publique au lendemain du grand débat lancé dans le pays à la suite du mouvement des gilets jaunes. Au-delà de ce contexte, disons-le avec honnêteté, la question est souvent posée de l’efficacité des fonctions publiques, notamment de nos collectivités territoriales, qui composent la fonction publique au côté de l’hôpital et de l’État. L’éloignement des services publics est l’une des raisons des fréquentes critiques et marques de désaffection envers nos fonctionnaires. Les vagues de fermetures d’hôpitaux et de maternités, notamment, que nous avons connues au cours des dernières semaines et des derniers mois n’ont fait que verser un peu de sel sur des plaies douloureusement ressenties. Il ne s’agit pas pour moi de stigmatiser les fonctions publiques, bien au contraire. Mais il faut admettre que, si nous avons besoin de fonctionnaires, cela ne veut pas toujours dire plus de fonctionnaires ; cela veut plutôt dire que nous avons besoin de mieux. Je me souviens d’un ministre du quinquennat précédent qui nous expliquait qu’il fallait plus de fonctionnaires pour que les choses aillent mieux dans le pays ; deux ans plus tard, toujours au gouvernement, mais ayant changé de responsabilité ministérielle pour prendre en charge les finances, il nous disait que ce n’était pas parce que la dépense publique augmentait que la situation du pays s’améliorait. Ce ministre, c’était Michel Sapin. Nous avons besoin de fonctionnaires, c’est une évidence : qui imagine un pays sans policiers, sans gendarmes, sans militaires – j’ai une pensée particulière pour ceux qui viennent de tomber au champ d’honneur –, sans infirmiers dans les hôpitaux, sans pompiers, sans enseignants à l’école publique, sans agents territoriaux ? Comment déneiger à quatre heures du matin quand trente centimètres de neige sont tombés dans la nuit ?
Tout à fait !
Comment rallume-t-on la chaudière de l’école publique qui s’est arrêtée dans la nuit ? Lorsqu’on a eu la chance d’exercer la fonction de maire – c’est votre cas, monsieur le secrétaire d’État –, on sait ce qu’on doit aux fonctionnaires et ce qu’on peut leur demander. On sait qu’on peut les mobiliser. Les fonctionnaires jouent donc un rôle incontournable. Pour autant, du fait de ma culture politique et des valeurs auxquelles je crois profondément, je sais aussi que certaines tâches assumées par les fonctionnaires pourraient très bien être confiées au secteur privé. Arrêtons d’opposer les uns aux autres et voyons comment, dans un certain nombre de domaines, on peut avancer, être plus efficaces et faire en sorte que l’action publique soit perçue positivement par nos concitoyens. Un autre principe a été évoqué, notamment par Boris Vallaud et André Chassaigne : c’est la neutralité de la fonction publique. En tant que rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics », j’ai l’honneur de contrôler le budget de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel ou encore de l’Élysée. Dans mon dernier rapport, j’ai bien précisé qu’être fonctionnaire, c’est aussi respecter un principe de neutralité. Je le redis ici avec force, car ce principe est au cœur de nos fonctions publiques et du pacte républicain. Pour celles et ceux qui ont la chance d’être fonctionnaires et celles et ceux qui sont servis par ces derniers, ce principe revêt vraiment une importance particulière. Vous avez dit vous-même, monsieur le secrétaire d’État, que ce projet de loi était attendu. Pendant la campagne électorale, le Président de la République avait promis 120 000 suppressions de postes – d’autres candidats en avaient même promis 250 000 ou un peu plus. En tout cas, il est certain que nous ne pouvions pas conserver notre modèle actuel. Puis le grand débat est passé par là, et le Président de la République est revenu sur sa promesse. Cela a au moins le mérite de supprimer une contradiction, car on nous disait que, parmi ces 120 000 suppressions de postes, 50 000 devraient concerner l’État et 70 000 les collectivités territoriales, qui n’auraient qu’à se débrouiller.
C’est vrai !
Or nous sommes tous attachés à la libre administration des collectivités territoriales – je sais que vous l’êtes particulièrement, monsieur le secrétaire d’État. Vous conviendrez que ces paroles étaient blessantes pour nos collectivités, qui méritent d’être soutenues. Cela a déjà été dit, la France compte un peu plus de 5,5 millions de fonctionnaires, répartis dans les trois versants de la fonction publique. Par ailleurs, regardons les choses avec honnêteté : notre pays est le champion de la dépense publique. D’autres pays se sont transformés, et le service rendu aux citoyens est au moins d’aussi bonne qualité que chez nous. Je n’ai pas oublié le quinquennat de Nicolas Sarkozy, marqué par la RGPP : il s’agissait alors de supprimer 85 000 postes dans la fonction publique et de consacrer la moitié des économies ainsi réalisées à l’augmentation du pouvoir d’achat des fonctionnaires. Or nous nous sommes mordu les doigts de certaines suppressions de postes, notamment dans la gendarmerie, la police et la défense. À l’inverse, durant le quinquennat de François Hollande, on nous expliquait tous les mardis et tous les mercredis qu’il fallait créer des postes de fonctionnaires pour que le service s’améliore. C’est ainsi qu’on a créé 50 000 postes dans l’éducation nationale. Cependant, alors que l’écologie était déjà considérée comme une priorité, jamais les effectifs du ministère de la transition écologique n’ont autant chuté que lors du quinquennat précédent – les députés ayant la fibre écologique le savent très bien. J’ai les chiffres, mes chers collègues, et je les ai en toutes lettres, comme disait un humoriste célèbre. Je vous les donnerai si vous en doutez.[[Sourires]] Nous avons donc connu la RGPP, puis la MAP. Malheureusement, le projet de loi que nous examinons ce soir s’inscrit un peu dans cette droite ligne. On voit bien que c’est une logique comptable qui a animé l’élaboration de ce texte. Je le dis avec beaucoup de sincérité : nous devons transformer notre fonction publique, mieux répartir les fonctionnaires sur le terrain et rendre les carrières des fonctions publiques plus attractives. Dans mon département de l’Eure-et-Loir, qui n’est pas si loin d’ici, quarante postes sont vacants à la direction des territoires. De même, le colonel commandant le groupement de gendarmerie du département m’a appris qu’il avait cinquante postes vacants. Au centre de détention de Châteaudun, 20 % des postes sont vacants. Nous devons nous interroger sur les raisons de toutes ces vacances. Il ne convient pas seulement de faire des économies budgétaires, de supprimer 120 000 ou 50 000 postes et de s’envoyer tous ces chiffres à la figure… L’important, c’est d’accroître l’efficacité de la fonction publique et de donner à ses agents les moyens d’accomplir leur mission dans de bonnes conditions. Pour ce faire, nous devons changer de paradigme. Tout d’abord, il faut mettre un coup d’arrêt au mouvement de recentralisation – je crois que le Gouvernement l’a entendu. On ne peut pas mettre tous les moyens dans les villes préfectures et réduire les effectifs des sous-préfectures à la portion congrue. On ne peut pas se contenter de fermer des trésoreries, même s’il est vrai que la numérisation et le déploiement d’internet font évoluer les choses. Cela dit, on ne peut pas non plus rester dans un système complètement figé. Il ne s’agit pas d’opposer les progressistes et les tenants de l’immobilisme. Les missions évoluent, mais nous devons retenir un principe simple et clair : nos concitoyens sont attachés aux services de proximité. Pour nous, monsieur le secrétaire d’État, le retour des services publics dans les territoires passe d’abord par un nouvel acte de décentralisation. Après le grand débat, tout le monde appelle à plus de décentralisation – je rappelle que ce mouvement a été engagé en 1981 et que, par la suite, plusieurs gouvernements ont fait voter d’autres lois de décentralisation. Plus de décentralisation, c’est plus de pouvoir dans les territoires. C’est faire confiance aux acteurs locaux. L’État ne peut plus tout gouverner depuis Paris, comme il le fait trop.
Ce n’est plus possible !
La recentralisation à laquelle nous assistons depuis deux ans était rampante : elle n’a fait que s’accélérer. À votre volonté de transformer les fonctions publiques, que j’ai bien comprise, monsieur le secrétaire d’État, et pour laquelle vous vous montrez bien courageux, il faut donc ajouter ce mouvement de décentralisation, qui est attendu. Quels en seront les contours ? Tout le monde, à un moment ou à un autre, a déploré l’existence de doublons, la coexistence de deux, trois ou quatre décideurs.
C’est bien le problème !
On a parlé des fonds européens et des 900 millions d’euros que la France renvoie à Bruxelles. Quand allons-nous faire en sorte que les payeurs ne soient plus uniquement des agents de l’État et que le versement des aides passe sous le contrôle des régions ?
Très bien !
Je pourrais multiplier les exemples. Soyons honnêtes : nous savons très bien que certaines de ces rigidités coûtent très cher. Au sein du groupe Libertés et territoires, nous sommes très attachés à la différenciation des territoires – Paul Molac et Michel Castellani, présents dans notre hémicycle, ne diront pas le contraire. L’uniformité n’a pas de sens. Donnons un peu de souplesse aux collectivités territoriales, en respectant le cadre républicain et certaines règles – il ne s’agit pas de laisser faire tout et n’importe quoi –, mais laissons les acteurs du terrain prendre des initiatives ! Mettons en place des expérimentations ! Laissons-leur la capacité de répondre aux aspirations profondes des territoires ! La déconcentration doit être adaptée aux besoins des territoires. Je crois que le Gouvernement a entendu le message, mais je le répète : on ne peut pas concentrer la plupart des services de l’État dans les villes préfectures. Ce matin, nous avons encore appris que l’on continue de retirer les agents de la fonction publique d’État des départements pour les affecter dans les régions. Or ces grandes régions peuvent compter jusqu’à treize départements. Il en est de même pour les rectorats : comme je le disais à Jean-Michel Blanquer, les services du rectorat sont souvent implantés dans la métropole régionale, dans la capitale de la grande région, et 500 kilomètres peuvent séparer ces rectorats des sous-préfectures ou des écoles placées sous leur autorité. Ça, ce n’est pas possible ! Par ailleurs, j’ai eu la chance d’avoir des fonctionnaires territoriaux sous ma responsabilité, et j’ai pu constater combien la fonction publique comptait d’hommes et de femmes généreux, qui donnent du temps, qui veulent se former, progresser, embrasser des carrières et bénéficier de mobilité. Le cloisonnement des fonctions publiques me fait penser à une piste d’athlétisme : quand vous franchissez un couloir, vous êtes disqualifié. Qu’il est difficile de passer de la fonction publique hospitalière à la fonction publique d’État ou d’aller faire un tour dans la fonction publique territoriale ! Nos collègues les plus anciens se souviennent probablement qu’il y a quelques années, nous avons transféré 30 000 kilomètres de routes nationales aux départements, et que cela avait nécessité une partition des services des directions départementales de l’équipement, les DDE : se posait alors un problème de statut pour les fonctionnaires d’État qui allaient naturellement passer sous l’autorité des conseils départementaux. Pendant deux ou trois ans, c’était la psychose ! Il faut simplifier. Un directeur d’hôpital doit pouvoir devenir directeur général des services d’une grande ville avant de passer dans l’administration centrale ou déconcentrée de l’État. Nous devons créer des passerelles vivantes. Permettons aux agents de sortir de leur couloir ! Faisons en sorte qu’ils puissent s’épanouir dans une autre mission, qui les valorisera ! Je pense qu’André Chassaigne serait d’accord pour permettre aux fonctionnaires de découvrir de nouveaux métiers, de progresser, de se former, mais aussi être mieux rémunérés.
En restant fonctionnaires !
Un autre sujet important pour nous est le renforcement de la déontologie en vue d’une plus grande exemplarité, notamment dans la haute fonction publique. Ce doit être l’une de nos préoccupations majeures. Alors que les parlementaires ont vu leurs activités encadrées, notamment depuis le vote de la loi pour la confiance dans la vie publique – j’aurais d’ailleurs souhaité que nous allions plus loin sur un certain nombre de sujets –, nous devons également renforcer la lutte contre les conflits d’intérêts chez les très hauts fonctionnaires. Nous avons tous en tête certains exemples dont nous avons entendu parler ces derniers mois. Des livres formidables nous ont appris que d’anciens directeurs de cabinet de ministres se sont rués dans les conseils d’administration de grandes sociétés six mois, un an ou dix-huit mois après la fin de leurs fonctions.
C’est scandaleux !
On ne peut pas continuer comme cela. On ne peut pas demander l’exemplarité aux uns et ne pas la demander aux autres. Il ne s’agit pas d’une mise en cause collective : je fais simplement remarquer que le devoir d’exemplarité s’impose à tous, a fortiori aux hauts fonctionnaires qui exercent des responsabilités particulières et doivent avoir le principe de neutralité chevillé au corps. Cela fait partie des principes républicains. J’ai d’ailleurs déposé un amendement visant à interdire le cumul d’indemnités de retraite de la fonction publique avec l’exercice d’une mission publique. Alors que les revenus des parlementaires sont plafonnés, je ne vois pas pourquoi un très haut fonctionnaire exerçant une autre fonction échapperait à tout plafonnement.
Cela n’a pas de sens !
La déontologie s’applique à tout le monde ! Ce qui est bon pour les uns doit aussi l’être pour les autres. Je soutiens donc la fusion de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et du comité de déontologie de la fonction publique. Il me paraît important d’avancer sur ce sujet, avec l’ensemble des groupes parlementaires – c’est un appel que vous lance le groupe Libertés et territoires. Mes chers collègues, cette réforme doit permettre de clarifier les attentes des agents publics et de nos concitoyens, et d’y répondre. Quelle fonction publique voulons-nous ? Quel périmètre doit-elle avoir ? Qui fait quoi ? Le mérite n’est pas un gros mot, monsieur Chassaigne.
C’est ce que j’ai dit !
J’ai été maire, et j’ai vu comment les fonctionnaires de catégorie C sont payés – leurs revenus ont même été plafonnés lors des quatre dernières années, pendant le quinquennat de M. Hollande. Pour les faire progresser, les maires doivent écrire au centre de gestion de la fonction publique territoriale, mais combien d’agents gravissent un échelon supplémentaire ? Voilà la question qui se pose sur le terrain, au quotidien. Voilà ce qui décourage nos concitoyens et ce qui explique qu’ils n’embrassent plus la fonction publique territoriale, la fonction publique d’État ou la fonction publique hospitalière.
Nous sommes d’accord !
Connaissez-vous le salaire d’embauche d’une infirmière ou d’un masseur-kinésithérapeute à l’hôpital, ou encore d’un agent technique dans un conseil départemental ? Ces questions sont prégnantes.
Très juste !
Aussi, le mérite n’est pas un gros mot.
Nous le pensons aussi !
Vous l’avez bien compris, l’un des enjeux structurels de notre débat est de clarifier l’organisation de la fonction publique dans les territoires. Cela pose la question des compétences qui doivent être assumées par l’État et de celles qui doivent être exercées par les collectivités territoriales. Qui fait quoi ? Peut-être nous éclairerez-vous, monsieur le secrétaire d’État, dans la réponse que vous allez nous apporter, car cette question est intimement liée au texte que vous défendez. La crise des gilets jaunes est d’ailleurs révélatrice de la confusion qui règne s’agissant du rôle de chacun. J’en viens au recrutement des contractuels. Sur ce point, j’espère que nous essaierons de sortir des sentiers battus. L’État n’emploie-t-il pas déjà des contractuels ? Un ancien ministre de la fonction publique, François Sauvadet, pour lequel j’ai une pensée particulière, avait d’ailleurs permis aux contractuels les plus précaires d’accéder enfin au statut de CDI. À l’époque, il avait eu le courage de faire voter cette valorisation, de même que Pascal Brindeau, qui était le rapporteur du texte. Mais je sais, monsieur le secrétaire d’État, que vous connaissez parfaitement ce dossier. Les contrats de projet sont une bonne idée. Ils ne se caractérisent pas par une précarité absolue : il ne vous a pas échappé, monsieur le secrétaire d’État, que ces CDI « contrats de projet » ressemblent fortement aux CDI intérimaires proposés dans l’entreprise. Ils donnent une sécurité à ceux qui en bénéficient, qui peuvent ainsi obtenir un emprunt pour acheter une voiture ou un logement. Ces contrats de projet peuvent être très utiles aux collectivités de petite taille. Une agglomération de 200 000 habitants ne prend aucun risque, mais quand une commune de 2 800 habitants comme celle que j’ai gérée pendant dix-huit ans décide de construire une école, les travaux durent quatre ans, mais rien ne dit qu’au bout de ces quatre années, la collectivité aura toujours la possibilité de rémunérer les agents concernés. En revanche, pendant ces quatre années, je pourrai proposer un CDD de projet par intérim…
C’est un CDD !
C’est bien plus sécurisant que ce que fait l’État : toutes sensibilités politiques confondues, on a eu recours aux contractuels et on a maquillé certains contrats. On sait bien comment cela se passe dans les cabinets ministériels, dans les préfectures ou en administration centrale. Pléthore de contractuels ont été embauchés à un moment ou à un autre.
C’est vrai !
Il faut le reconnaître et tâcher d’être pragmatiques. Nous considérons cependant que votre texte n’apporte pas assez de garanties aux contractuels embauchés sur la base du contrat de projet que vous proposez, même s’il offre de la souplesse à l’employeur public. Aussi déposerons-nous des amendements visant à renforcer ces garanties. Nous sommes favorables à la rationalisation du dialogue social pour plus de réactivité et d’efficacité, et au principe de la création d’une instance unique, mais nous attendons des contreparties concrètes à cette fusion. Alors que les corps intermédiaires ont été un peu malmenés, je sais que vous avez voulu renouer les fils du dialogue. Je vous en donne acte ce soir, car il n’y a qu’avec les syndicats de fonctionnaires, quelles que soient les fonctions publiques, que l’on parviendra à redonner des perspectives aux agents publics. Il ne s’agit pas uniquement de défendre la protection d’un statut, mais de montrer quel cap vous voulez leur donner. Nous considérons également qu’il est important de prendre en compte la conversion numérique. Nous avons déposé un amendement relatif à la formation de tous les fonctionnaires au numérique. Permettez-moi de vous donner l’exemple de ce que je vis actuellement. Jean-Michel Blanquer, ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, a souhaité que tous les enfants soient scolarisés dès l’âge de trois ans. C’est quasiment déjà le cas partout, mais la mesure permettra de scolariser 20 ou 30 000 enfants supplémentaires. Toutefois, nous avons en France une double difficulté, l’une concerne la maîtrise des langues, l’autre celle du numérique. Nos enfants commencent trop tard l’apprentissage des langues. Le niveau de formation des Français est beaucoup plus faible que celui de nos voisins. Mais comment voulez-vous apprendre une langue vivante aux enfants de trois ou quatre ans s’il n’y a personne pour la leur enseigner ? Cette formation n’est pas dispensée aux enseignants eux-mêmes au cours de leur cursus. C’est la même chose pour le numérique. Il faut former notre fonction publique aux outils numériques qui permettent de révolutionner les modes de travail. Dans ma commune, nous avons la chance d’avoir une maison de services au public dans laquelle intervient un agent de l’État, une fois tous les quinze jours. Pour les vingt-cinq ou trente personnes qui utilisent alors ce service, c’est une véritable révolution. Nous devons faire de même dans de nombreux domaines comme celui des plaintes auprès de la gendarmerie, qui devraient être enregistrées en ligne. La question ne sera plus de savoir si la gendarmerie est fermée. Il faut évoluer, et cela ne passera que par le numérique. Si la révolution numérique entre dans notre vie de tous les jours, nous ne la subirons pas, nous l’accompagnerons et nous lui trouverons un certain nombre de bienfaits. Le groupe Libertés et territoires se positionnera en fonction du qui sera réservé à ses amendements sur le contrat de projet, sur la formation des fonctionnaires, sur les rémunérations ou sur la déontologie. Nous sommes attachés aux fonctions publiques, et nous pensons qu’il faut cesser d’opposer stérilement le public et le privé. On ne l’a que trop fait pour la santé, et l’on voit aujourd’hui où cela nous a conduits en matière de désertification médicale et d’accès aux soins, car cette situation est bien, en partie, la conséquence de cet antagonisme entre public et privé, entre l’hôpital et le cabinet privé. Ne recommençons pas ces erreurs ! Il nous appartient de créer une fonction publique du XXIᵉ siècle, moderne, attractive, utile, indépendante et neutre, car nous en avons besoin.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LT]]
La parole est à M. Guillaume Gouffier-Cha.
Dans notre pays, chaque jour, 5 millions de femmes et d’hommes assurent le fonctionnement de nos administrations, de nos écoles, de nos commissariats, de nos hôpitaux, de nos régions, nos départements et nos communes. Qu’ils soient titulaires de la fonction publique ou contractuels, ils sont au service de l’intérêt général pour assurer le fonctionnement de nos services publics, pour garantir notre sécurité, pour transmettre les connaissances, pour soigner et pour protéger celles et ceux qui sont dans le besoin, pour faire vivre notre diplomatie. Leurs compétences ne sont pas à démontrer. Leur loyauté n’est pas à questionner. Leur attachement aux valeurs de la République est inaliénable. Nous le savons toutes et tous. Ce projet de loi est fait pour ces femmes et ces hommes. Ce projet de loi renforce notre fonction publique, contrairement à ce que nous avons pu entendre, ici ou là, ce soir. Par là même, il renforce le fonctionnement de nos services publics sur tout le territoire. Vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, les lois qui touchent à la fonction publique sont rares, précieuses et complémentaires. Ce projet de loi vient s’inscrire dans la continuité des lois de 1946, 1983 et 1984 qui organisent notre fonction publique. Elle ne remet pas en question les grands principes qui ont été définis par ces textes, mais elle vient apporter des réponses aux inquiétudes et aux difficultés que rencontrent aujourd’hui les agents, inquiétudes et difficultés dont ils nous font part. Trop souvent, ils regrettent les lourdeurs administratives qui entravent leur travail et leur parcours professionnel – M. Philippe Vigier évoquait le sujet il y a un instant. Cette loi vise à redonner du sens à leurs missions et à fluidifier leurs parcours personnels. Cette loi vient également apporter des réponses aux employeurs publics qui, de plus en plus souvent, et depuis de nombreuses années, font part de leurs difficultés à constituer leurs équipes, à recruter des profils aux compétences particulières ou rares pour assurer le bon fonctionnement des services publics dans tous nos territoires. Est-il acceptable d’attendre plus d’une année pour pourvoir certains postes en tension ? Est-il normal de voir des talents partir vers le secteur privé sans pouvoir se battre pour les garder au sein de la fonction publique ? Non, ce n’est pas normal, en tout cas pas pour nous : pour nous, cela n’est plus acceptable. Le projet de loi ouvre la possibilité de recourir aux contractuels, y compris sur les fonctions de direction. Il propose de lever des lourdeurs administratives pour favoriser les mobilités professionnelles au sein de la fonction publique et entre ses versants. Ces mesures, nous ne les prenons pas par volonté d’affaiblir la fonction publique, mais, au contraire, parce que nous croyons en une fonction publique plus attractive et plus réactive, parce que nous avons l’ambition d’améliorer le fonctionnement des services publics dans tous nos territoires. Enfin, ce projet de loi permet à notre fonction publique de prendre en compte les enjeux propres à notre temps. Il réorganise le dialogue social afin de le repositionner sur les questions stratégiques d’organisation du travail et des conditions de travail. Le texte renforce aussi l’égalité entre les femmes et les hommes et permet de mieux lutter contre les violences sexistes et sexuelles au travail. Voilà l’esprit de ce projet de loi que le groupe La République en marche soutient avec force et conviction. La discussion en commission a permis de le renforcer. Main dans la main avec le Gouvernement et avec vous, monsieur le secrétaire d’État, nous avons approfondi les compétences des conseils sociaux en matière d’égalité entre les femmes et les hommes et de gestion des enjeux que représente le numérique pour l’organisation du travail, nous avons mieux encadré la définition des rémunérations des contractuels, fusionné la commission de déontologie et la HATVP – sur ce sujet, je tiens à saluer les travaux de Fabien Matras –, fait progresser la transparence sur les salaires des agents les mieux rémunérés et encadré les rémunérations des dirigeants des autorités administratives indépendantes. Nous poursuivrons ce travail durant les jours à venir, en particulier en améliorant la lutte contre la précarité des contractuels, grâce à la création d’une prime de précarité de l’ordre de 10 % de la rémunération pour les CDD de moins de un an. Il ne s’agit pas là d’une petite avancée, mais d’une importante victoire tant l’existence d’un déséquilibre entre secteur public et privé demeurait jusqu’à ce jour incompréhensible. Sur ce point, je tiens à saluer le travail effectué par notre rapporteure, Émilie Chalas et par le secrétaire d’État Olivier Dussopt. Nous poursuivrons également ce travail d’amélioration en habilitant le Gouvernement à créer un code la fonction publique, en précisant les modalités de fonctionnement de la nouvelle haute autorité dédiée à la transparence de la vie publique et de la déontologie, et en approfondissant plus précisément les règles de transparence applicables aux plus hautes rémunérations de la fonction publique ainsi qu’à celles des autorités administratives indépendantes. Chers collègues, tout comme en commission, les débats qui sont devant nous s’annoncent riches et passionnants. J’espère que nous aurons à cœur d’œuvrer ensemble à la modernisation de la fonction publique.[[Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM]]
La parole est à Mme Marietta Karamanli.
Alors qu’il est bientôt une heure du matin, il faut vraiment être passionné pour résister, et nous sommes encore nombreux dans l’hémicycle. Le projet de loi dont nous sommes saisis a pour objet de transformer notre fonction publique. Il appelle de nombreuses observations et critiques de notre part, concernant tant la méthode que le fond. Deux mots me viennent à l’esprit pour caractériser la méthode retenue : elle est fondée sur la défiance et elle est déficiente dans son outillage. Elle s’est construite, en effet, sur la défiance. D’une part, selon les organisations syndicales représentatives – qui constituent, je le rappelle, un élément de notre démocratie et qui participent à la transparence de certaines décisions –, s’il y a bien eu une cinquantaine de réunions de concertation, elles n’ont pas permis d’engager un véritable dialogue. D’autre part, sur un certain nombre de points, le projet renvoie à des ordonnances, ce que le groupe Socialistes et apparentés regrette tant sur le fond que sur la forme. Sur le fond, le débat public et contradictoire au sein de notre assemblée constitue un élément d’appropriation des enjeux et des dispositions, alors que le recours aux ordonnances vient contredire le principe de la discussion avec l’ensemble des agents. En l’espèce, des éléments importants feront l’objet de cette habilitation. Des sujets tels que la santé et la protection sociale, les conditions de travail et la formation sont ainsi sortis du texte. Si l’on veut changer le statut au fond, ce sont autant d’éléments essentiels de l’attractivité qui sont exclus d’une discussion collective. Enfin et une nouvelle fois, alors même que les discours évoquent le renforcement des droits du Parlement, le projet de loi est examiné en procédure accélérée, ce que nous regrettons. Ce qui devait constituer l’exception – la suppression de la double lecture dans chaque assemblée –, devient la norme, en contradiction avec l’article 45 de la Constitution. La méthode retenue est également déficiente dans son outillage. À bien y regarder, l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi est déficiente. Nous le savons, conformément au programme présidentiel, le Gouvernement a pour mission de réduire le nombre d’agents publics de 120 000. Le projet de loi est l’un des outils qui doit permettre d’atteindre cet objectif. Le texte repose donc sur le postulat que la fonction publique coûte cher, et qu’il convient de supprimer des emplois pérennes et de recruter des contractuels. Aussi étonnant que cela soit, le texte ne propose aucune vision des charges en cause ni des effets attendus tant au plan qualitatif qu’au niveau budgétaire des mesures qu’il comporte. J’ai relu attentivement l’étude d’impact et je ne citerai que quelques exemples. Concernant l’article 3, qui vise à créer une instance unique pour développer une vision intégrée des politiques de ressources humaines et des conditions de travail, la fusion conduit à la suppression de quelque 9 000 instances sous leur forme existante. L’étude indique que « l’impact de la réforme va dépendre d’un ensemble de paramètres complexes qui ne permettent pas d’inférer une évaluation ex ante précise. » Elle ajoute qu’une « évaluation fine de la réforme sera donc incontournable ». S’agissant de l’article 4, l’étude indique que « la réforme des CAP devrait se traduire par un impact budgétaire positif pour les finances publiques, bien que difficile à mesurer ». Pour l’article 7 relatif à l’élargissement du recours au contrat pour les emplois de direction, la seule référence citée par l’étude d’impact est le coût supplémentaire lié à l’externalisation de ces recrutements : « Pour la fonction publique territoriale, il convient de préciser que, dans les plus grandes collectivités, la pratique du recours à des prestataires extérieurs peut déjà exister pour le recrutement de fonctionnaires ou de contractuels dans les principaux emplois de direction. » L’article 8, crée un nouveau CDD de projet dans les trois versants de la fonction publique. L’étude note : « Cette mesure se traduit par des impacts économiques, financiers et budgétaires certains, bien qu’ils soient difficilement quantifiables puisque dépendant de la manière dont les employeurs publics s’empareront de ce nouveau type de contrat. » Et ce ne sont là que quelques exemples : l’étude d’impact en contient bien d’autres. Autrement dit, pour paraphraser la Cour des comptes à propos de l’analyse des quatre études d’impact sur les projets de loi concernant les ministères sociaux, qui a donné lieu à un référé au Premier ministre, l’étude d’impact accompagnant ce dernier projet de loi apparaît absolument « non éclairante ». L’absence de données objectivant a minima les constats, les objectifs et les effets du dispositif envisagé affaiblit à l’évidence l’objectif constitutionnel donné à l’étude d’impact, c’est-à-dire apporter une démonstration rigoureuse de la nécessité d’un nouveau texte et de la proportionnalité de la réponse juridique envisagée, afin d’assurer un bon équilibre entre les objectifs d’intérêt général qui inspirent la réforme et la prise en compte des différents intérêts particuliers en présence. Venons-en maintenant au fond. Ce texte est un projet d’affaiblissement du service public, une loi paramétrique qui fait l’impasse sur les enjeux de la qualification, de la qualité du service et de l’engagement, et donc de la confiance de l’État en ses propres agents. C’est une loi d’affaiblissement du service public, disais-je, parce qu’elle apparaît à bien des égards calculée à l’aune des seules économies qui en sont espérées, mais que l’on ne connaît pas encore. Valérie Rabault, Boris Vallaud, moi-même et d’autres collègues avons écrit dans une tribune : « En France, les services publics sont essentiels à notre vie collective : école, soins, justice, transports, sécurité ou encore régulation économique. Les principes qui les fondent restent modernes : égalité, continuité et adaptabilité. Cette place centrale est aujourd’hui remise en cause par le recul des services publics. Dans de nombreux territoires, ils disparaissent. Leur dématérialisation, loin de favoriser un rapprochement de ces services pour les usagers, éloigne au contraire de nombreux publics de l’accès aux droits. Le périmètre des services publics est également revu à la baisse. Dans ce contexte, les services publics ne seraient plus en mesure de répondre à leurs missions sans le professionnalisme, l’intégrité et le dévouement des femmes et des hommes qui les incarnent au quotidien. Ces femmes et ces hommes, ce sont avant tout les fonctionnaires. » Dans un rapport de France Stratégie établi en 2016, étaient critiquées les réformes dites paramétriques, celles qui sont de circonstance et entendent régler un problème, ici celui du nombre jugé trop important de fonctionnaires et de leur statut jugé trop rigide, en expliquant que l’on va régler une question bien plus large en ajoutant des dispositions complémentaires à des dispositions supplémentaires. Toujours sur le fond, je souhaite aussi porter à votre attention la réflexion suivante : réformer la fonction publique, c’est réformer un élément déterminant de l’État, ses ressources humaines permanentes et ses compétences administratives et techniques, alors que force est de constater que le texte ne traite que de la gestion de la fonction publique, avec de nombreuses dispositions visant seulement à supprimer des emplois pérennes et à recruter des contractuels, sans apporter aucune vision – cela a été rappelé à plusieurs reprises ici même – du sens de l’engagement de l’État et de ses agents. Supposer que le modèle de la fonction publique à la française est inadapté sans se demander pourquoi nos concitoyens choisissent d’y travailler et donnent ainsi un sens à leur activité professionnelle, avec souvent des rémunérations faibles malgré un niveau de qualification élevé, ne manque pas d’interroger. Il y a une crise des services publics et ce n’est pas le nouveau management public, promu ici, qui va la régler. À l’inverse, il y a un risque réel de déstabiliser le système en ne réglant pas la question de l’attractivité pour les meilleurs, ni celle d’une carrière où le service aux autres reste un élément d’engagement ou celle de la qualité des services. À cette absence de vision s’ajoute le problème de dispositions qui mettent à mal les valeurs et les principes du service public. Je pourrais prendre pour exemple l’article 4, qui vise à la recomposition du dialogue social. Mais, sans entrer dans les détails, puisque nous aurons l’occasion d’y revenir de manière plus approfondie, je dirai un mot de l’article 16, relatif à l’institutionnalisation de la commission de déontologie de la fonction publique auprès de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique : on ne trouve rien, dans sa version initiale, sur la limitation des allers et retours entre haute fonction publique et grandes entreprises privées, ce qui me paraît paradoxal lorsqu’on entend défendre la transparence et prévenir les conflits d’intérêts. Une autre réforme était possible pour moderniser le statut et favoriser l’attractivité des carrières publiques. Elle passait par une révision de la forme et du déroulement des concours afin de mieux ouvrir la fonction publique sur la société d’aujourd’hui ; elle passait par le renforcement de la formation continue pour permettre aux agents de mieux s’adapter aux inévitables mutations professionnelles ; elle passait par le rapprochement de l’organisation des trois versants de la fonction publique afin d’encourager les mobilités. Rien de cela ne figure dans le texte, qui apparaît pour ce qu’il est : un texte de circonstance pour diminuer la fonction publique, c’est-à-dire le nombre d’agents publics, sans engager une large réflexion sur son adaptation aux besoins des Français, notamment de ceux qui ont le plus besoin des services publics, à savoir nos concitoyens les plus modestes.[[Applaudissements sur les bancs du groupe SOC. – M. Ugo Bernalicis applaudit également]]
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures : Questions au Gouvernement ; Suite de la discussion du projet de loi de transformation de la fonction publique. La séance est levée.