Ik heet Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Constantijn, die in de voorzittersloge zit, van harte welkom. Hij is vandaag in de Kamer aanwezig op uitnodiging van de Kamer. Ik wil hem graag bedanken voor het feit dat hij zijn ideeën over verantwoording vandaag met ons heeft gedeeld. Ik heet ook de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer van harte welkom, alsmede de mensen op de publieke tribune. Ook de scholieren van Aventus uit Deventer — ik weet niet waar ze precies zitten; ja, ik zie ze nu zwaaien! — heet ik van harte welkom. Zij krijgen vandaag hier in de Tweede Kamer les over de verantwoording van de overheid. Ik geef nu het woord aan de minister van Financiën.
Mevrouw de voorzitter. Dit is de vijfde keer dat ik hier voor u sta tijdens Verantwoordingsdag. Wie al die Verantwoordingsdagen naast elkaar legt, ziet een duidelijke ontwikkeling. Over 2012 was de sombere boodschap nog: we kregen het afgelopen jaar weinig cadeau. Over 2015 waren de overheidsfinanciën al veel sterker, maar konden we nog niet spreken over een topconditie als die van Dafne Schippers. Om in deze sfeer te blijven, zou je kunnen zeggen dat onze economie het afgelopen jaar de ausdauer van Tom Dumoulin had, al heeft de samenleving nog niet de opgewektheid van Churandy Martina. Met die ausdauer bereikten we vorig jaar weer de voorkant van het peloton na een lange klim. In 2016 zette het economisch herstel fors door, met een groeicijfer van 2,2%. Die groei had een brede basis: binnenlandse vraag, export en bedrijfsinvesteringen deden het goed. Er is volop vertrouwen in onze economie. Een recordaantal van 215.000 huizen werd verkocht. Het aantal onderwaterhypotheken zakt snel. Er kwamen zo'n 110.000 banen bij. De werkloosheid daalde daardoor van bijna 7% in 2015 naar 6% in 2016. De koopkracht nam vorig jaar voor een doorsneehuishouden met 2,7% toe. De overheidsfinanciën waren in 2016 een stuk gezonder dan het kabinet had durven hopen toen het aantrad. In de Startnota van eind 2012 gingen we voor 2016 nog uit van een tekort van 1,9%. Het werd een overschot van 0,4%, oftewel 2,9 miljard. Nog meer goed nieuws: de overheidsschuld daalde in 2016 tot 434 miljard euro, 32 miljard lager dan verwacht. Als percentage van het bbp daalde de schuld van de geraamde 70,4% tot uiteindelijk 62,3% van het bbp. Nederland voldeed op alle punten aan de begrotingsregels die wij onszelf opleggen en die de Europese landen onderling afspraken. De uitgaven aan werkloosheid waren in 2016 bijna een miljard lager dan verwacht. We gaven wel, zoals ieder jaar, meer uit aan de zorg, namelijk 72,6 miljard in totaal. Dat is een enorme hoeveelheid geld, maar het was 2 miljard minder dan verwacht. De zorgkosten laten ook zien dat het goed gaat met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn, want in tegenstelling tot eerdere voorspellingen bleef de groei van de zorguitgaven in 2016 onder de groei van de economie. Dat is uitzonderlijk, want de hard groeiende zorguitgaven hingen jaren als een donkere wolk boven de houdbaarheid van onze financiën. In dit laatste succes schuilt echter ook een waarschuwing, want houdbaarheid vereist constante discipline. Met het oog op alle onzekerheden in de wereld is behoedzaamheid raadzaam, ook in de toekomst. Het verschil tussen verwachting en realiteit pakte dus vaak goed uit voor het budget, maar niet altijd. We maakten ook keuzes omdat ze gewoon nodig waren, ongeacht de gevolgen voor het budget. Zo besloot het kabinet in 2016 tot een verdere verlaging van de gaswinning in Groningen voor de veiligheid en om schade te voorkomen. De opbrengsten uit de gaswinning vielen mede daardoor in totaal 3,8 miljard lager uit dan begroot. Ten opzichte van de Startnota uit 2012 waren die ruim 13 miljard minder dan verwacht. Ik kom op het financieel management. De bedrijfsvoering van het Rijk voldeed het afgelopen jaar aan de norm van 99% die wij onszelf stellen. Vrijwel alle verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk waren rechtmatig. De Belastingdienst haalde nog nooit zo veel op: 258,8 miljard euro. Men slaagde daarin ondanks grote organisatieproblemen. Dat stelt gerust maar niet voldoende, want dat er aan de organisatie van de Belastingdienst nog veel schort, toonde de commissie-Borstlap/Joustra al aan. De bevindingen en aanbevelingen van die commissie zijn dan ook terug te vinden in de acht onvolkomenheden die de Algemene Rekenkamer voor de Belastingdienst aanwijst. De noodzakelijke verbouwing van de Belastingdienst is groter dan een paar jaar geleden nog werd ingeschat. We hebben een grote klus te klaren. Dat geldt ook voor de andere departementen waarbij de Rekenkamer onvolkomenheden aantrof. Tegelijkertijd stel ik vast dat de drie kwalificaties "ernstige onvolkomenheid" van vorig jaar zijn weggewerkt. De afgelopen vier verantwoordingsjaren werd mijn verhaal over de overheidsfinanciën steeds positiever. De cijfers bewogen bij iedere seizoenswisseling verder richting groen. De economie won jaar na jaar aan kracht. Toch is de klus niet klaar; die is nooit klaar. Immers, hoe vergroten we de kansen voor onze economie? En, nog belangrijker, hoe vergroten we de kansen voor alle mensen? In het lopende jaar werken we daar gewoon aan door, want 2017 kan nog beter worden dan 2016. Zeker, de economische ausdauer van de afgelopen jaren geeft vertrouwen voor de toekomst, maar dan moeten we behoedzaam blijven en kansen creëren voor iedereen en dus, net als Tom Dumoulin, onverstoorbaar doortrappen. Met die gedachte wil ik u graag het financieel jaarverslag van het Rijk over 2016 en de andere verantwoordingsstukken aanbieden.
Dank u wel. Dan geef ik nu het woord aan de president van de Algemene Rekenkamer.
Mevrouw de voorzitter, mijnheer de minister. Allereerst feliciteer ik u, leden van de Tweede Kamer, met uw verkiezing tot volksvertegenwoordiger. Het is de komende jaren aan u om namens alle Nederlanders te controleren of het belastinggeld zinnig, zuinig en zorgvuldig wordt besteed. Maar daarvoor moet u zicht hebben op de effecten van publiek geld. De doelstelling van publieke verantwoording is immers zien, leren en verbeteren. Wij ondersteunen u bij die taak graag met ons onafhankelijke oordeel. Vandaag is de eerste Verantwoordingsdag van deze Tweede Kamer. Ongetwijfeld zit u vol ambitie. Het is tevens, vermoed ik, de laatste verantwoording van dit kabinet. Wat treft u eigenlijk aan? Wat is de stand van het land? In welke mate zijn uw voorgangers erin geslaagd om hun ambities te verwezenlijken? Wat is de nalatenschap van dit kabinet? Verantwoordingsdag is het moment waarop u daar inzicht in krijgt. U kunt de balans opmaken van de afgelopen periode. U kunt zien wat u daarvan kunt leren voor de volgende periode. Uw taak is geborgd in uw grondwettelijke recht op informatie. Dat recht is niet toevallig tegelijk met de ministeriële verantwoordelijkheid terechtgekomen in de Grondwet in 1848, want de ministeriële verantwoordelijkheid en uw recht op informatie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Alles draait om transparantie, openheid en het open gesprek tussen Kamer en kabinet hierover: publieke middelen, publieke controle. De rol van de Algemene Rekenkamer daarbij is die van onafhankelijk controleur. Wij helpen u bij de duiding. Wij controleren de verantwoording voor u, de volksvertegenwoordiging, zodat u decharge kunt verlenen. Ten behoeve van die controle en dat onderzoek stellen wij drie vragen. Een: hebben de ministers het geld in 2016 volgens de regels geïnd en uitgegeven? Twee: zijn de zaken goed georganiseerd op de ministeries? Drie: hebben ministers voldoende zicht op de effecten van het beleid? Uiteindelijk moet het antwoord op die drie vragen het antwoord geven op de vraag of belastinggeld goed georganiseerd, op de juist plek aangekomen, het beoogde effect bereikt. Dat wilt u weten. Voordat ik verder inga op die vraag, neem ik u mee naar het Frankrijk van de negentiende eeuw. Daar speelt zich het tragische leven af van madame Bovary, de hoofdpersoon uit de gelijknamige roman van Gustave Flaubert. De jonge Emma is getrouwd met een plattelandsdokter, Bovary. Ze is verveeld en wil ontsnappen aan haar saaie bestaan. Ergens in het boek beschrijft Flaubert hoe Emma Bovary samen met een andere man dan haar echtgenoot in de koets stapt, waarna de gordijnen gesloten blijven tijdens de rit. Wat zich daar afspeelde laat zich raden; het wordt niet verteld. Maar dat raadsel was wel de reden om de auteur strafrechtelijk te vervolgen en het boek lange tijd te verbieden. Het zou onzedelijk zijn. Daarmee trapte men in de literaire val die door Flaubert was gezet. Hij wilde namelijk bewust wat in die koets gebeurde aan de verbeelding overlaten. Degenen die het onzedelijk noemen en afkeuren, verraden zichzelf. Die vergelijking gebruik ik om het belang van informatie en het delen ervan te onderstrepen. Immers, wie een deel van het verhaal niet vertelt, loopt het risico dat een ander het invult en misschien wel iets vertelt wat niet waar is. Fantasie mag dan leuk zijn in een roman, maar dat risico mag je niet lopen als het gaat om de besteding van publieke middelen. Wat dat betreft behoort de politiek fantasieloos te zijn. Ik zei het al: openheid en transparantie en geen speculatie, geen gesloten gordijnen. Het gaat vandaag om de spanning tussen weten en niet weten. Met die insteek komen we bij het antwoord op de drie vragen. Het antwoord op vraag een, namelijk of het geld volgens de regels is besteed, is goed te geven. In 2016 waren de uitgaven van de rijksoverheid voor 99,6% rechtmatig en waren de inkomsten zelfs voor 99,9% rechtmatig. Wij keuren de rekening dus goed. Dat is echter niet het hele verhaal. Er is spanning tussen wat we wel weten over de rechtmatigheid van publiek geld en wat we niet weten over de maatschappelijke effecten van publiek geld. Dus net als vorig jaar zeg ik er wel bij dat die rechtmatigheid in veel gevallen niet meer betekent dan dat de minister het juiste bedrag op het juiste rekeningnummer heeft overgemaakt. Dus kijken we verder en dan komen we bij het antwoord op vraag 2, namelijk of de zaken goed zijn geregeld op de ministeries. We constateren dit jaar dat er op 36 plaatsen in de bedrijfsvoering iets misgaat. We noemen dat onvolkomenheden. Die 36 is een stijging ten opzichte van vorig jaar. Tegelijk, vorig jaar stond ik hier en zei ik: drie ernstige onvolkomenheden. Die zijn door hard werken van de departementen van Veiligheid en Justitie, van Defensie en van Financiën teruggebracht naar gewone onvolkomenheden, en dat verdient een compliment. Ik voeg er wel iets aan toe. Problemen kunnen pas worden opgelost als ze bekend zijn en als ze worden onderkend door bewindslieden. Die werkelijkheid is soms anders. Zo zijn er dit jaar voorbeelden van bewindslieden die problemen in de bedrijfsvoering niet of niet ronduit erkennen. Als voorbeeld daarvan kan ons oordeel over de beveiliging van informatie dienen. Twee jaar geleden stelden we dat de informatiebeveiliging weliswaar bestuurlijke aandacht kreeg, maar te weinig en te laat. Daarom hebben we er nu breed onderzoek naar gedaan. We hebben gekeken naar de zogenaamde kritieke systemen. De veiligheid van gevoelige data over burgers en bedrijven die de overheid beheert, zou altijd gegarandeerd moeten zijn, maar niet alle departementen hebben daarvoor de benodigde maatregelen genomen. Helaas blijkt uit de reacties van de ministers van VWS, van EZ en ook van Defensie dat ze zich niet herkennen in de uitkomsten van ons onderzoek. Tegelijkertijd stelt de minister van BZK — dat is de minister die informatiebeveiliging rijksbreed beheert — dat die beveiliging wel degelijk tekortkomingen vertoont. Nogmaals, problemen kunnen pas worden opgelost als ze worden erkend, niet als ze worden ontkend of gebagatelliseerd. Ik vraag daarbij ook aandacht voor het personeel van de overheid. Uit ons onderzoek blijkt dat het Rijk mensen met financiële expertise of technische kennis van ICT moeilijk kan vinden, terwijl juist op die terreinen de uitdagingen groot zijn. We weten dat op vitale plaatsen een tekort aan expertise een organisatie parten kan spelen. We weten ook dat er een financiële taakstelling doorloopt van vorige kabinetten om het ambtenarenapparaat verder te verkleinen. Hoe die problemen worden opgelost? Het blijkt niet uit de plannen en het vraagt wel uw aandacht. Dan de Belastingdienst en het ministerie van Financiën. Zij staan voor een flinke opgave, zoals u net hoorde. Wij constateren dat er acht onvolkomenheden zijn die allemaal te maken hebben met de Belastingdienst. Die dienst staat ondanks pogingen tot modernisering nog steeds onder druk. Sterker, de investeringsagenda van de Belastingdienst stagneert, en dat is een serieus en niet te onderschatten probleem. Dat probleem moet u bekend zijn na de vele debatten die u met de bewindslieden voerde en de informatie die u de afgelopen tijd reeds kreeg. Ons onderzoek bevestigt wat u weet en verduidelijkt de plekken waar het aan schort. De bewindslieden herkennen en erkennen de problematiek en nemen de verantwoordelijkheid. U hebt dat ook net gehoord. Ze weten het en ze delen het. De Kamer weet het. De ervaring leert dat dit een cruciale stap is richting de oplossing. Nu komt het erop aan de juiste balans te vinden tussen enerzijds modernisering van de Belastingdienst en anderzijds de realisatie van nieuwe politieke ambities op fiscaal gebied. Ik kom bij vraag drie: heeft het beleid de gewenste effecten? Die vraag is moeilijk te beantwoorden, want net als de voorgaande jaren is onze boodschap dat heel veel niet duidelijk is. Of de burger waar voor zijn geld heeft gekregen, zou toch de hamvraag moeten zijn bij publieke verantwoording, is onze gedachte. Is het dan wenselijk om de effectiviteit van het beleid aan de verbeelding over te laten? Helaas moeten we net als de voorgaande jaren concluderen dat de gordijnen regelmatig gesloten blijven. Een voorbeeld hiervan is het beleid dat is gericht op kinderen die net wat meer nodig hebben om vooruit te komen in het onderwijs. In 2014 is voor hen het passend onderwijs ingevoerd. Het idee daarachter is om niet te focussen op beperkingen van leerlingen, maar op hun mogelijkheden. Scholen vroegen en scholen kregen meer ruimte om leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, die ook te geven. De gedachte was dat dit eenvoudiger is, voor minder bureaucratie zorgt en, niet onbelangrijk, meer zicht geeft op de effectiviteit van de middelen, ook aan het parlement. Wij hebben de uitwerking in de praktijk bekeken. We weten dat er 2,4 miljard euro beschikbaar is gesteld voor lichte en zware ondersteuning in het primair en het voortgezet onderwijs. Het inzicht in de besteding ervan is echter ondanks goede voornemens beperkt. Zo is niet duidelijk hoeveel kinderen in het regulier onderwijs behoefte hebben aan extra ondersteuning. Dit wordt niet bijgehouden, ondanks een motie van de Kamer om dat wel te doen. Er wordt wel bijgehouden hoeveel kinderen extra steun krijgen. We onderzochten het register waarin dat staat en we zagen dat het aantal leerlingen dat extra steun krijgt sinds de invoering van het passend onderwijs is gedaald. Maar of het klopt, is een vraagteken, want uit ons onderzoek blijkt ook dat de ene school een vinkje in het register zet, terwijl de andere school dat niet nodig vindt. Die telling is daardoor niet betrouwbaar. Conclusie: niemand weet daardoor of de aanpassing, de aanpak van het passend onderwijs, doel treft. Hoe kun je nu leren van de prachtige projecten die opbloeien? Hoe kunt u bijsturen? We weten veel niet en dat opent de deur naar speculatie. Weer gesloten gordijnen. Een tweede voorbeeld is het beleid dat is gericht op de verbetering van de luchtkwaliteit door Rijk, provincie en gemeenten. De luchtkwaliteit in ons land is verbeterd, maar we hebben weinig zicht op de feitelijke besteding door de drie overheidslagen gezamenlijk. Is de schonere lucht die we hebben een direct gevolg van die maatregelen? We weten het niet. Misschien hadden we met minder geld hetzelfde kunnen bereiken. Misschien hadden we met hetzelfde geld meer kunnen bereiken. Wie zal het zeggen? Nu vraagt u zich af: wat is de oorzaak daarvan en hoe lossen we dit op? Een belangrijke verklaring is de manier waarop de overheid is georganiseerd. Terwijl de belastingen voor het overgrote deel nationaal worden geïnd, wordt de uitvoering elders georganiseerd, elders gecontroleerd en elders beoordeeld zonder eenduidige spelregels vooraf over informatievoorziening. Het kan dus zijn dat op de eerste vraag naar de rechtmatigheid en de tweede vraag naar de organisatie bij het Rijk in iedere gemeente, op iedere school positief wordt geantwoord, maar dat tegelijkertijd niemand een antwoord heeft op de derde vraag, die naar het maatschappelijk effect. Het is hierdoor niet denkbeeldig dat slechte resultaten of incidenten bij een ministerie, een paar scholen of enkele gemeenten leiden tot speculatie en te snel getrokken conclusies. Het gevaar daarvan is dat incidenten leiden tot een algemene aanpassing van beleid, terwijl dat niet nodig is, gewoon omdat we het antwoord op de derde vraag niet hebben georganiseerd. Terwijl vraag een naar de rechtmatigheid steeds hogere percentages oplevert, blijft het antwoord op vraag drie naar de effecten van het geld dus in nevelen gehuld, achter gesloten gordijnen. Heb ik daarmee betoogd dat het een rommeltje is in dit land, dat Nederland een slecht functionerende overheid heeft? Laat ik daarover duidelijk zijn: nee. De hoge rechtmatigheid — het gaat om meer dan 99% — is een prestatie om trots op te zijn. 36 onvolkomenheden bij al die departementen, die miljarden beheren en waar tienduizenden mensen werken, is ook een prestatie die positief afsteekt tegen het recente verleden. Het afgelopen halfjaar overleden mijn directe voorgangers Henk Koning en Saskia Stuiveling. Zij waren betrokken bij de Algemene Rekenkamer in de periode 1984-2015. In die tijd was het helemaal niet zo vanzelfsprekend dat jaarrekeningen snel en met hoge rechtmatigheid tot de Tweede Kamer kwamen. Daaraan is jarenlang gewerkt. Daarna kwam de verbetering van de bedrijfsvoering bij de departementen. Mijn verhaal is daarmee anders. De eerste twee vragen worden namelijk door de jaren heen steeds beter beantwoord. Onze boodschap vandaag aan u is dat de tijd is gekomen om te werken aan de derde vraag. Uw werk draait uiteindelijk om wat er echt gebeurt in Nederland. Hier biedt de kabinetsreactie op ons onderzoek en op onze conclusies uitweg en perspectief. Het kabinet omarmt nu de gedachte van een overheid die standaardiseert, begrippen uniformeert en zelf één taal spreekt en die de andere overheidslagen diezelfde taal laat spreken. Want het jeugdbeleid waarbij iedere gemeente een eigen definitie heeft van zwerfjongere kan best succesvol zijn, maar dat is niet zichtbaar te maken als 388 verschillende gemeenten onvergelijkbaar zijn. Het ontwikkelen van één taal en het slim gebruikmaken van technologieën uit het digitale tijdperk maken het mogelijk om de resultaten van overheidshandelen wel inzichtelijk te maken. Wanneer we daarin slagen, zijn we in staat om van de gedecentraliseerde eenheidsstaat ook een digitale eenheidsstaat te maken. Dan kunnen we informatie organiseren, delen en uitwisselen en daarmee gezamenlijk inzicht vergaren. Als dat gebeurt, gaan de gordijnen open. Dan ontstaan openheid en transparantie, die verantwoording verbeteren, uw controlerende taak helpen en uw budgetrecht versterken. Dat sluit aan op lopende initiatieven van uw kant. In de vorige periode heeft uw vaste commissie voor Financiën immers aan de methode-Duisenberg gewerkt, een werkwijze om uw controlerende rol te verstevigen. U ontvangt vandaag de Monitor Duurzaam Nederland, die wordt ontwikkeld tot de Monitor Brede Welvaart. Ook dit komt voort uit een initiatief van de Kamer. Daarnaast ligt er een advies waarvoor ik uw aandacht vraag: voorstellen om de financiële organisatie van het Rijk verder te ontwikkelen volgens een baten-lastenstelsel. Dat sluit hier naadloos op aan. Dankzij deze drie ontwikkelingen, die elkaar aanvullen, kan het parlementaire budgetrecht worden versterkt, mits er spelregels zijn op het vlak van standaardisering en uniformering. Dan verdwijnt de spanning tussen het antwoord op de drie vragen die nu nog steeds uit ons onderzoek blijken. Dit brengt mij naar de dag van vandaag. U staat aan het begin van een nieuwe periode, een tijd voor nieuwe ambities. De minister van Financiën heeft u laten zien hoe anders de situatie is die u aantreft, vergeleken met die van vier jaar geleden. Toen moest er vanwege de financieel-economische crisis in korte tijd heel veel besloten worden. Nu is het tijd voor nieuwe ambities, vermoed ik zo. Dit is het moment om te werken aan het antwoord op de derde vraag. Het cruciale verschil met toen is niet dat er nu financiële ruimte is, wel dat de tijdsdruk eraf is. Wij hebben afgelopen maandag begrepen dat u ook echt extra tijd wilt nemen. De minister heeft u de verantwoordingsstukken aangeboden. Ik doe daar de rapporten bij de jaarverslagen bij.
Ik dank de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer voor de aangeboden stukken inzake de verantwoording over de Rijksbegroting 2016. Het is de achttiende keer dat de Tweede Kamer de verantwoordingsdocumenten van alle ministers in ontvangst neemt plus de rapporten van de Algemene Rekenkamer die daarop betrekking hebben. En het is het tweede jaar dat de heer Arno Visser de rapporten van de Algemene Rekenkamer aanbiedt aan de Kamer. De eerste zestien jaar zijn deze stukken overhandigd door Saskia Stuiveling, die afgelopen maand is komen te overlijden. Mede dankzij haar, maar ook dankzij haar voorganger Henk Koning, is het werk van de Algemene Rekenkamer altijd vernieuwend geweest. De rapporten van de Rekenkamer vormen hierdoor ieder jaar een onmisbare basis voor de controlerende taak van het parlement. Ook de Kamer zoekt naar vernieuwing bij de verantwoording. Daarom zijn op initiatief van Pieter Duisenberg op maandag 22 mei 100 mensen uitgenodigd om zelf vragen te stellen over een aantal jaarverslagen; dat is al genoemd. Geachte leden, het hoofdlijnendebat over de vandaag gepresenteerde verantwoordingsstukken, het zogenoemde Verantwoordingsdebat, staat op de agenda voor woensdag 31 mei 2017. In de weken daarna worden de afzonderlijke jaarverslagen in de commissies behandeld. De afrondende besluitvorming over de jaarverslagen en de slotwetten alsmede het verlenen van decharge voor het door de ministers in 2016 gevoerde financiële beheer is voorzien in de laatste vergaderweek voor het aanstaande zomerreces. Tot slot wijs ik erop dat vandaag ook de jaarrapportage 2016 over de Regeling Grote Projecten aan de Kamer is aangeboden door de vaste commissie voor Financiën. Ik hoop dat de vandaag gepresenteerde rapporten behulpzaam zullen zijn bij de beoordeling van het beleid in het jaar 2016. Ik wens de Kamer daarbij heel veel succes.