La seduta è aperta (ore 9,30). Si dia lettura del processo verbale. SIBILIA, segretario, dà lettura del processo verbale della seduta antimeridiana del giorno precedente.
Domando di parlare.
Ne ha facoltà.
SANTANGELO (M5S). Signora Presidente, chiedo la votazione del processo verbale, previa verifica del numero legale. Verifica del numero legale
Invito il senatore Segretario a verificare se la richiesta risulta appoggiata dal prescritto numero di senatori, mediante procedimento elettronico. (La richiesta risulta appoggiata). Invito pertanto i senatori a far constatare la loro presenza mediante procedimento elettronico. (Segue la verifica del numero legale). Il Senato è in numero legale. Ripresa della discussione sul processo verbale PRESIDENTE. Metto ai voti il processo verbale. È approvato.
L'elenco dei senatori in congedo e assenti per incarico ricevuto dal Senato, nonché ulteriori comunicazioni all'Assemblea saranno pubblicati nell'allegato B al Resoconto della seduta odierna.
Avverto che nel corso della seduta odierna potranno essere effettuate votazioni qualificate mediante il procedimento elettronico. Pertanto decorre da questo momento il termine di venti minuti dal preavviso previsto dall'articolo 119, comma 1, del Regolamento (ore 9,35).
L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 1678. Il relatore, senatore Esposito Stefano, ha chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta. Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore.
Signora Presidente, il lavoro che abbiamo svolto in questi mesi per il recepimento delle direttive europee ci consente, oggi, di portare in Aula un testo da sottoporre all'approvazione dell'Assemblea che ci permetterà di modificare, attraverso la delega data al Governo, uno degli strumenti principali del Paese nella gestione degli appalti pubblici. L'8ᵃ Commissione ha consentito ai due relatori di lavorare alla costruzione di un disegno di legge delega che indirizzi la scrittura di un nuovo codice degli appalti e del nuovo regolamento. Vorrei ricordare che sono attualmente in vigore un codice degli appalti, emanato nel 2006, e il relativo regolamento di attuazione, emanato nel 2010. Questa discrepanza di tempi è una delle ragioni principali per le quali l'attuale strumento di regolazione degli appalti ha prodotto in questo Paese molti problemi che purtroppo verifichiamo quotidianamente anche grazie alle inchieste della magistratura. Pertanto, il lavoro che ci apprestiamo a fare, cioè il disegno di legge delega che quest'Assemblea si appresta a discutere e a licenziare, è uno strumento fondamentale per ridare credibilità al Paese, per avere certezza e finalmente costi certi nella realizzazione delle opere; nonché per lottare e contrastare la corruzione. Il primo punto su cui ci siamo concentrati è avere, finalmente, quando verranno emanati i decreti - o, meglio, quando sarà emanato il decreto attuativo di questa legge delega, dopo il passaggio che ovviamente sarà fatto alla Camera dei deputati - un codice degli appalti ed un contestuale regolamento di attuazione, evitando quindi la doppia tempistica che citavo prima. Questo è fondamentale per garantire una drastica riduzione degli attuali articoli presenti nel codice degli appalti, ed è un primo elemento di semplificazione, che consentirà alle imprese di avere certezza delle norme e alle stazioni appaltanti di operare all'interno di una cornice certa di norme e regole. Per questa ragione, la proposta di legge delega parla espressamente di abolizione dell'attuale codice degli appalti e di sostituzione con un nuovo codice. In tutto questo, noi ci siamo ovviamente orientati sui principi espressi dalle direttive europee, che si richiamano fortissimamente ai temi della concorrenza, della semplificazione amministrativa e della valorizzazione del sistema della piccola e media impresa, per andare ad un mercato che, oltre ad essere concorrente, sia anche molto più efficace ed efficiente. Naturalmente, muovendo dalle direttive europee ci siamo poi confrontati con la realtà italiana ed abbiamo previsto di superare quella malattia tutta italiana dell'affidamento dei contratti attraverso le procedure derogatorie. Sappiamo - lo vediamo nella cronaca di questi giorni - che le procedure derogatorie, la somma urgenza e l'emergenza non producono qualità nei lavori pubblici, ma - anzi - sono soprattutto una porta spalancata alla corruzione. Ci siamo dedicati con grande attenzione - credo che tutta la Commissione abbia svolto un ottimo lavoro - al riconoscere casi molto, ma molto limitati, in cui queste procedure emergenziali possono essere utilizzate. Si tratta, naturalmente, dei casi legati ad urgenze di protezione civile. Anche in questo caso, però, proponiamo adeguati meccanismi di controllo pubblico e di tracciabilità degli atti compiuti attraverso le procedure di emergenza per le calamità naturali. Il tema che viene immediatamente dopo è l'armonizzazione delle norme in materia di trasparenza e di pubblicità degli atti di procedura e di gara. La tracciabilità è un elemento su cui ci siamo molto concentrati: una tracciabilità che consenta di seguire l'appalto dal momento della sua indizione fino al termine dei lavori. Se questa proposta verrà approvata, il cambiamento sarà epocale. Noi scegliamo, come meccanismo di appalto in via non solo preferenziale, ma anche ordinaria, la logica della gara con l'offerta economicamente più vantaggiosa. E lasciamo al Governo, che dovrà scrivere i decreti che costituiranno il nuovo codice degli appalti, un margine stretto e definito per l'utilizzo della procedura del massimo ribasso che - come sapete - in questo Paese, per gli appalti di lavoro, ha generato tanti, ma davvero tanti guasti. Si tratta di un punto decisivo nella scrittura del nuovo codice degli appalti. Riteniamo che sia necessario spiegare con attenzione che la procedura dell'offerta economicamente più vantaggiosa consentirà una qualità nella realizzazione delle opere nettamente superiore a quella che oggi vediamo esserci attraverso gare che, molto spesso, arrivano a ribassi del 60-70 per cento. Per accompagnare questo processo interveniamo sulla fase progettuale, prevedendo quindi espressamente - a differenza di quanto può avvenire oggi - che i progetti messi a gara saranno esecutivi, superando quella stortura, che il nostro Paese purtroppo conosce troppo bene, degli appalti affidati attraverso progetti preliminari o definitivi. La qualità del progetto è centrale nella scrittura della nuova normativa. Si tratta di un tema che voglio sottolineare ai colleghi. Per questo motivo intendiamo superare e vietare l'utilizzo della procedura del massimo ribasso per le gare di progettazione. Se nella realizzazione di un'opera cominciamo a costruire il progetto con il massimo ribasso, è evidente che il resto della procedura non potrà che essere complicato - nella migliore delle ipotesi - o fallace, nella peggiore delle ipotesi. Quindi, offriamo anche una grande opportunità al sistema delle professioni italiane, per cimentarsi sulla qualità e non sul prezzo. Per porre un freno alla corruzione e aiutare le stazioni appaltanti ad avere commissioni di gara qualificate, proponiamo di attribuire all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) il compito di istituire presso essa stessa un albo nazionale dei commissari di gare, quindi, di qualificare tali operatori. Detto albo sarà a disposizione delle stazioni appaltanti italiane - sulla riduzione e la qualificazione delle stazioni appaltanti tornerò successivamente, perché si tratta di un tema fondamentale - le quali, quando dovranno fare una gara, si rivolgeranno all'ANAC, chiedendo il numero di commissari necessari per comporre la commissione. L'ANAC offrirà il doppio o il triplo dei nomi necessari e, in sede locale, la stazione appaltante effettuerà il sorteggio. Ciò garantirà non solo la qualità e la qualificazione degli operatori, di cui si occuperà, a monte, la stessa Autorità nazionale, ma anche il fatto di non avere una commissione - come si dice - di parte. Questa attribuzione all'ANAC comprende anche un lavoro per noi importantissimo, che peraltro, sotto la direzione del dottor Cantone, ha già in qualche modo avviato, che è quello di costruire degli atti di indirizzo e delle linee guida e, in particolare, dei bandi tipo, dei contratti tipo e degli strumenti di regolamentazione flessibile. Si tratta di un passaggio fondamentale: poter avere una struttura che costruisce bandi tipo e contratti tipo, a cui le stazioni appaltanti devono fare riferimento, significa terminare la giungla degli appalti fatti dalle singole stazioni appaltanti, di testa propria. Occorre tener presente che, nel nostro Paese, il numero delle stazioni appaltanti non è conosciuto: la Commissione parlamentare antimafia parla di 27.000 stazioni appaltanti, altri parlano di 8.000 e altri ancora di 36.000. Quello della loro qualificazione e della loro riduzione è un tema centrale di discussione, che mi auguro l'Assemblea voglia affrontare. In Commissione lo abbiamo sviscerato, ci ha appassionato e riteniamo di aver avanzato una proposta, che può essere ovviamente migliorata. E ne voglio parlare, perché è uno dei temi su cui credo questa Assemblea possa dare uno straordinario contributo, per la loro riduzione. Sappiamo che da anni, in tutti i convegni e nelle varie iniziative in materia, si parla della riduzione del numero delle stazioni appaltanti. E, quindi, insieme all'altro relatore del provvedimento, il collega Pagnoncelli, abbiamo avanzato una proposta per una loro riduzione drastica consapevoli naturalmente che si parte da essa per provare a costruire le condizioni per avere un sistema territoriale funzionale, magari basato su livelli provinciali, che consenta però alle stazioni appaltanti di essere altamente qualificate e per poter predisporre bandi di gara corrispondenti ai necessari elementi di semplificazione e di qualità. Invito i colleghi davvero a leggere il provvedimento, perché su questo tema non sarà indifferente il contributo che l'Assemblea naturalmente potrà offrire alla nostra proposta iniziale. Altro punto importantissimo è la riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti. Sappiamo che oggi le imprese sono chiamate a produrre carta, carta e carta. Ecco, noi diamo una serie di linee guida per la scrittura del nuovo codice, che parta dalla riduzione ma utilizzi il più possibile anche gli strumenti informatici. Le gare elettroniche possono essere uno strumento di grande semplificazione, ed è per questo che chiediamo una revisione importante dell'attuale sistema dell'AVCPASS che, se funzionasse davvero, potrebbe essere di grande sostegno per il sistema delle imprese. Oggi non sempre funziona, e la revisione di detto strumento è un passaggio fondamentale per essere in perfetta linea con le indicazioni delle direttive europee e per fare dell'Italia un Paese che non tartassa le imprese e garantisce qualità negli appalti dei lavori, di forniture e di servizi. Per questa ragione, le procedure di appalto della più grande stazione appaltante italiana, la CONSIP, richiedono un efficientamento. Oggi sappiamo che la più grande stazione appaltante italiana stenta a garantire un servizio efficace, e soprattutto in tempi certi. Questo è un tema sul quale, naturalmente, è necessario che si cimenti il Parlamento, ma anche chi oggi ha il compito e l'onore di dirigere quella struttura. L'altro grande tema che interessa anche la cronaca quotidiana concerne le misure volte a contenere drasticamente le variazioni progettuali in corso d'opera, sapendo che noi dobbiamo distinguere le varianti progettuali legate ad una cattiva progettazione, come oggi avviene. È inutile lamentarsi delle varianti quando si porta in gara un progetto preliminare o un progetto definitivo di scarsa qualità. Su questo interveniamo - come ho detto - inserendo il progetto esecutivo come unico progetto da poter portare in gara, ma è evidente che oggi le varianti sono figlie anche di una cattiva progettazione. Con una migliore qualità del progetto, con una migliore qualificazione delle stazioni appaltanti e con i bandi tipo scritti in maniera puntuale, le varianti si possono ridurre. Tuttavia - lo voglio dire anche per evitare campagne giornalistiche che molto spesso tendono a dare un'idea sbagliata - ci sono varianti progettuali che servono, ma devono essere puntualmente dimostrate e giustificate. Oggi, nel mare magnum in cui i progetti preliminari e definitivi vanno a gara, la variante è lo strumento principale. Con progetti migliori sarà un'eccezione. Il Governo ha un compito importante nella scrittura del codice, nel definire con puntualità quali sono queste possibilità. Vi ho detto che il tema del rapporto qualità-prezzo, e quindi del superamento del massimo ribasso, è uno dei punti qualificanti, soprattutto per quanto riguarda il superamento del massimo ribasso per i contratti pubblici relativi alle forniture ai servizi sociali. Faccio un esempio. Con molti colleghi in Commissione - alcuni naturalmente erano più informati - abbiamo scoperto che il massimo ribasso in questo Paese è utilizzato anche per la fornitura dei pasti per le scuole, per le mense, per gli ospedali, e questo non è accettabile. Permettetemi, allora, di darvi un elemento: è evidente che il superamento del massimo ribasso per tutta una serie di appalti di lavoro, di fornitura di beni e servizi produce e produrrà un aumento del costo per la pubblica amministrazione, la quale sta utilizzando a piene mani il massimo ribasso per servizi che non dovrebbero essere trattati in tal modo. Ma attenzione: l'apparente aumento di costi iniziale garantisce un risparmio a valle, ma soprattutto noi - la Commissione lo ha riconosciuto unanimemente - da legislatori non possiamo permetterci l'idea che, dietro ad una logica economica, facciamo passare servizi indispensabili per i cittadini di scarsa qualità. Per questo cancelliamo il massimo ribasso anche per gli appalti di servizio ad alta intensità di manodopera. Questo è stato uno dei problemi italiani degli ultimi anni, e anche in questo caso la pubblica amministrazione non ha dato una grande prova. Sappiamo che sono stati appaltati servizi che riguardavano, in particolare, la pulizia nelle scuole, i servizi di controllo negli ospedali o i servizi di assistenza alla persona con il massimo ribasso. Si tratta di servizi in cui la qualità è importante, ma il vero cuore dell'appalto sono le persone, coloro che lavorano e, quindi, il loro stipendio. Quando c'è un ribasso, in quegli appalti, del 60-70 per cento, significa che si scarica esclusivamente sulla paga oraria di chi lavora, oltre ovviamente ad incidere sulla qualità del servizio. Si è arrivati a situazioni nelle quali lavoratori svolgono la propria attività a 2,50 euro l'ora. Con l'approvazione di questa disegno di legge, se quest'Aula ed il Parlamento la riterranno accettabile, non avremo più una tale vergogna. E soprattutto, poiché nella giungla dei contratti che consente di arrivare a paghe da terzo mondo le responsabilità sono diffuse, e anche tra le associazioni di rappresentanza dei lavoratori e delle imprese, al fine di aiutare il loro percorso inseriamo una norma che prevede l'applicazione del miglior contratto che tutela il lavoratore, il contratto nazionale sul settore merceologico più favorevole al lavoratore. Questo è un passaggio importante, perché ricorderete tutti il tema del sistema della cooperazione che ha dato il proprio contributo, negli anni, sulla pulizia nelle scuole - tema sul quale un anno e mezzo fa ci fu una violenta discussione - ma soprattutto ridiamo a centinaia di migliaia di lavoratori la dignità di un lavoro pagato degnamente. È un punto sul quale c'è stata una discussione non semplice con il sistema di rappresentanza della pubblica amministrazione. Ma dobbiamo decidere se fare la spending review in questo Paese sulle spese superflue o sulla pelle di chi lavora e, soprattutto, sulla pelle dei cittadini che di quei servizi si trovano a dover usufruire. Questo è il punto su cui siamo chiamati a svolgere una discussione e a fare una scelta. In Commissione la scelta è stata fatta, come dimostra il testo a vostra disposizione. Un altro grande tema che pure è stato oggetto, purtroppo, di cronache giudiziarie è l'affidamento dei lavori attraverso il contraente generale. È una procedura che esiste e, rispetto alla quale, abbiamo fatto una scelta drastica. Come sapete, oggi il contraente generale che riceve un affidamento si sceglie direttamente il direttore dei lavori. Con l'approvazione di questo provvedimento - sottolineo della legge delega e non del decreto attuativo - non sarà più possibile per i lavori affidati attraverso il contraente generale che lo stesso si scelga il direttore dei lavori. Per questo costituiamo un albo presso il Ministero delle infrastrutture, che qualificherà il direttore dei lavori e le stazioni appaltanti che decidessero di affidare, attraverso il contraente generale, la realizzazione di un'opera dovranno individuare in quell'albo il direttore dei lavori, con un'ampia rotazione: non sarà più possibile avere un direttore dei lavori impegnato su cinque cantieri diversi, nominato dalla stessa stazione appaltante. Questo è un punto qualificante, un punto di innovazione fondamentale e ad esso si accompagna anche l'albo dei collaudatori delle opere. Sappiamo, infatti, cosa avviene quando i collaudatori sono figure che non hanno tutte le necessarie qualità. E gli albi nazionali che andiamo a costituire sui diversi segmenti possono apparire uno strumento pesante, ma esso garantirà la qualità e che non vi siano - ci auguriamo - i problemi che abbiamo visto negli ultimi mesi, in particolare per quanto riguarda le vicende legate all'ANAS (viadotti, strade e quant'altro). Permettetemi ancora un passaggio sulla qualificazione. Abbiamo parlato delle stazioni appaltanti, ma noi lavoriamo anche sulla qualificazione degli operatori economici e delle imprese. È necessario che vi sia una trasparenza rispetto alle competenze tecniche e professionali delle imprese: non possiamo più avere imprese che non siano qualificate per la partecipazione agli appalti. È uno sforzo che chiediamo al sistema delle imprese, ma sappiamo che esso è favorevole ad avere imprese che partecipano ad appalti con i giusti requisiti. Deve essere chiaro che la qualificazione tecnica è importante, ma è importante anche avere un rating di legalità di queste imprese, che significa non solo il rispetto del codice penale, ma anche avere a che fare con imprese che passino il loro tempo nei cantieri e non nei tribunali amministrativi; imprese che garantiscano la certezza dei tempi di consegna dei lavori; imprese che garantiscano il pagamento ai subappaltatori; imprese che applichino i contratti nazionali di lavoro. È una richiesta che ci è arrivata fortissima. Inseriamo, a questo proposito, un punto che riguarda l'edilizia in maniera fondamentale: non sarà più possibile l'utilizzo di contratti esteri pagati il 40‑50 per cento in meno sul territorio italiano. È una norma che ci viene richiesta sia dalle organizzazioni dei lavoratori che dalle organizzazioni di imprese. E questo è un altro fatto politicamente e qualitativamente importantissimo contenuto all'interno della proposta di codice degli appalti. Arriviamo ora ad un tema che, naturalmente, è stato molto discusso: la disciplina organica per affidare i contratti di concessione. Parliamo di tutte le concessioni, ma sappiamo bene - quest'Assemblea è stata attraversata da una discussione importante, quando discutemmo lo sblocca Italia e l'articolo 5 - che in questo caso, nel recepimento della direttiva n. 23 del 2014, che applichiamo integralmente, facciamo la scelta di dire con chiarezza che le concessioni devono essere affidate attraverso una gara. Non è nostro compito il formale superamento dell'articolo 5 dello sblocca Italia, ma è evidente che in questa proposta di legge - e devo dire che al riguardo vi è stata perfetta e totale sintonia con il Governo, con il vice ministro Nencini e con il ministro Delrio - noi diamo un segnale molto preciso: le concessioni autostradali vengono assegnate attraverso gara. C'è un'unica possibilità alternativa, prevista dalla citata direttiva europea n. 23 - non dall'Italia - all'articolo 17: l'affidamento senza gara di concessioni a società che siano controllate al cento per cento dal pubblico. In Italia abbiamo due unici casi: lasciamo la possibilità e la valutazione al Governo di poter utilizzare l'articolo 17 su questi due casi. Ma siamo, comunque, in perfetta sintonia con quanto previsto dall'Europa. Non c'è alcuna procedura derogatoria definita dall'Italia. Per essere chiari e trasparenti, stiamo parlando, in particolare, del Brennero e di una norma contenuta nell'articolo 17. Lo sottolineo perché tutti noi colleghi della Commissione abbiamo discusso e concordiamo sul fatto che rappresenta il superamento di una situazione che ci ha creato difficoltà. Al riguardo credo che il lavoro svolto dalla Commissione e dal Governo sia stato produttivo e consegna finalmente all'Italia uno strumento chiaro e definito nel settore delle concessioni autostradali. A questo accompagniamo un altro elemento, che è quello di istituire anche in Italia, per i concessionari pubblici e privati autostradali, l'obbligo di indire gare ad evidenza pubblica per l'affidamento dei lavori sulla rete in concessione. Come sapete, oggi vi è una normativa europea che prevede che i lavori vengano assegnati in via diretta senza gara per il 40 per cento e per il 60 per cento attraverso una gara. Ma questo strumento non ha funzionato. Attraverso esso, non si è riusciti a garantire la concorrenza e, siccome fra i più importanti principi richiamati dalle direttive europee vi è quello secondo cui è necessario garantire ed ampliare la concorrenza, prevediamo in maniera chiara, netta e indiscutibile che un mercato importante dal punto di vista economico debba essere aperto e i concessionari siano chiamati ad espletare delle gare d'appalto per l'affidamento dei lavori (escludendo i servizi), mentre per le forniture lasciamo loro uno spazio di indipendenza ed autonomia fino a 150.000 euro. È inutile nascondere che questo è un tema che ha creato grandi tensioni e sul quale l'Assemblea è chiamata a discutere. Non nascondo neppure, pur rispettando i messaggi ed i segnali pervenuti, che sono tutti leciti e trasparenti, che al riguardo abbiamo fatto una scelta: una scelta di coerenza con quanto dicevo prima rispetto all'apertura, finalmente, del mercato delle concessioni attraverso le gare ad evidenza pubblica. Inutile parlare di livelli minimi di concorrenzialità se non siamo in grado neanche di garantire la concorrenzialità. Noi vogliamo livelli massimi di concorrenzialità, perché questo Paese ne ha uno straordinario bisogno. Come ha bisogno di uno strumento che in alcuni Paesi già esiste e che noi abbiamo previsto nel disegno di legge in esame, dopo tanti anni di discussione: mi riferisco alla previsione di forme di dibattito pubblico, che siano certe nel loro percorso e garantiscano il confronto con le realtà locali quando si decide di realizzare sia una grande infrastruttura che opere medie. Ci siamo cimentati in una discussione su come far sì che questo dibattito pubblico sia non solo un esercizio, ma anche uno strumento utile, vincolante sia per il proponente che per chi decide di sedersi a quel tavolo per intraprendere il percorso di analisi dell'opera. Su questo tema disegni di legge sono incardinati in Commissione. Ovviamente, noi diamo solo un indirizzo al Governo perché non è possibile fare altro, ma è un tema di innovazione della legislazione italiana e, se riusciremo a dare una certezza, faremo compiere al nostro Paese un significativo passo in avanti rispetto a molte situazioni nelle quali risulta bloccato per incapacità, spesso per l'arroganza dei proponenti o per atteggiamenti sbagliati assunti dalle comunità locali. Signora Presidente, concludo il mio intervento invitando i colleghi a riflettere su un punto. Purtroppo, stiamo attraversando di nuovo una fase nella quale la politica è sui giornali per l'incapacità di gestire la cosa pubblica. Noi questa mattina iniziamo la discussione su un provvedimento che può drasticamente cambiare il sistema dell'affidamento dei lavori pubblici in questo Paese. Mi auguro, Presidente, che la passione, il tempo e la grande qualità che l'8ᵃ Commissione ha messo in campo possano servire ai colleghi di questa Aula per licenziare e migliorare il testo, laddove è possibile, perché siamo sicuri di aver fatto molto, ma il contributo dell'Aula può essere fondamentale. Se approviamo un buon testo, la politica potrebbe dare, al di là dell'appartenenza, una risposta, che non è solo quella di dividersi i 50 centesimi o l'euro sulle persone disperate che arrivano in Italia. [[Applausi dal Gruppo PD e dei senatori Pagnoncelli, Buemi e Barani.]]
Dichiaro aperta la discussione generale. È iscritta a parlare la senatrice Orrù. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, onorevoli colleghi, rappresentante del Governo, il disegno di legge di iniziativa governativa di cui stiamo discutendo oggi e che ci apprestiamo a votare, definito più brevemente delega al Governo per la riforma del codice degli appalti, è frutto di un approfondito e lungo lavoro condotto in 8ᵃ Commissione e per il quale ringrazio i relatori e tutti i colleghi. Il disegno di legge, presentato dal Governo il 18 novembre 2014, è stato riformulato in un nuovo testo, adottato l'8 aprile 2015, a seguito dell'ampia discussione avvenuta in Commissione e del ciclo di audizioni dei soggetti interessati. Il testo parte dalla necessità di dare attuazione alle direttive europee all'indomani della presentazione, nel 2011, da parte della Commissione europea del cosiddetto pacchetto direttive appalti pubblici, in materia di appalti pubblici e concessioni, allo scopo di favorire il perfezionamento ed il completamento del mercato unico, in attuazione di quanto previsto nell'Atto per il mercato unico - Dodici leve. L'obiettivo di tali direttive è di rendere più semplici e flessibili le procedure degli appalti pubblici, di agevolare l'accesso delle imprese - in particolar modo alle medie e piccole medie imprese - agli appalti pubblici. Le tre proposte di direttive riguardanti, rispettivamente, l'aggiudicazione dei contratti di concessione, gli appalti pubblici e le procedure di appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, sono state approvate prima dal Consiglio e, successivamente, dal Parlamento europeo. Entrate in vigore il 18 aprile 2014, esse dovranno essere recepite nell'ordinamento interno degli Stati membri entro il 18 aprile 2016. Come accennavo, tuttavia, la finalità del provvedimento è più ampia del mero recepimento delle direttive. Infatti, come chiarito nella relazione illustrativa e come ben chiarito dal relatore: «Il recepimento della nuova normativa europea costituisce un'importante occasione per rivedere e razionalizzare la materia nel suo complesso, al fine di creare un sistema più snello, trasparente ed efficace, necessario per garantire la certezza giuridica nel settore e assicurare un'effettiva concorrenza e condizioni di parità tra gli operatori economie». Tenendo conto delle migliori pratiche adottate in altri Paesi dell'Unione europea, la nuova disciplina mira, pertanto, ad offrire un approccio alla materia degli appalti e delle concessioni sostanzialmente diverso da quello attuale. Al fine di realizzare i suddetti obiettivi, la delega prevede la redazione di un unico testo normativo denominato «Codice degli appalti pubblici e delle concessioni», che conterrà le disposizioni legislative in materia di appalti pubblici e concessioni delle tre direttive, atteso da tempo e che finalmente normerà in maniera organica un settore per troppo tempo costretto a sottostare ad una giungla di norme non sempre coerenti fra loro. In estrema sintesi, le principali questioni affrontate e che caratterizzano il provvedimento riguardano: la qualificazione della fase progettuale come elemento fondamentale di connotazione e qualificazione della successiva aggiudicazione; la drastica limitazione delle gare al massimo ribasso per l'opacità ed i meccanismi distortivi che esso porta con sé nel campo dei lavori pubblici e che determina frequentemente la compressione, talvolta inaccettabile, delle condizioni di lavoro nei casi di appalti di servizi in cui la componente lavoro è molto rilevante, se non prevalente; la sistematica e certa terzietà delle commissioni di gara (al riguardo è stato ipotizzato anche il criterio dell'estrazione a sorte dei nominativi attinti da un apposito registro di onorabilità e competenza); la drastica riduzione delle stazioni appaltanti, oggi in numero eccessivo (si parla di oltre 36.000), e la loro necessaria qualificazione; la revisione del sistema di certificazione e la qualificazione tramite le SOA, introducendo alla base degli elementi di valutazione criteri reputazionali oggettivi e parametri misurabili; l'introduzione di una normativa di soft law, essenzialmente affidata all'ANAC e dedicata espressamente alla definizione delle procedure standard, dai bandi tipo, al rating di legalità per le imprese, ad altre forme di criteri reputazionali; la tracciabilità di tutte le fasi che precedono e seguono il momento di aggiudicazione della gara; la previsione di un'autorità centrale con poteri veri e riconosciuti per intervenire e sostituirsi alla stazione appaltante, per rimuovere le cause che pregiudicano la realizzazione dei lavori, con poteri dissuasivi, ma anche sanzionatori; la non possibilità di aggiudicare l'esecuzione di un'opera sulla base di un suo progetto preliminare, attraverso i meccanismi dell'appalto integrato, che troppo spesso dà luogo a varianti in corso d'opera, contenziosi, utilizzo eccessivo di quote di riserva e così via; il superamento del meccanismo che affida al general contractor la individuazione del direttore dei lavori; la previsione di procedure chiuse e non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e riduzione dei tempi di realizzazione delle opere; la previsione che il ricorso alle varianti in corso d'opera debba essere sempre motivata e giustificata da condizioni impreviste ed imprevedibili; il rafforzamento dei sistemi di controllo di staticità e sicurezza delle opere pubbliche e previsione di sanzioni penali ed amministrative in caso di mancati o inadeguati controlli da parte dei soggetti preposti; la previsione del risarcimento in caso di esecuzione di opere pubbliche non conformi al progetto esecutivo e ai criteri di sicurezza e staticità delle opere; il riordino e la semplificazione delle disposizioni relative ad interventi di protezione civile (emergenze) e di mitigazione del rischio idrogeologico; la previsione per i concessionari autostradali di criteri volti a vincolare la concessione alla piena attuazione del piano finanziario e il rispetto dei tempi per la realizzazione degli investimenti; la previsione per ogni opera, nell'ambito del partenariato pubblico privato, della valutazione preventiva di fattibilità, con il ricorso a finanziamenti privati. Più in generale, le modifiche introdotte al testo base, frutto del lavoro della Commissione, hanno riguardato i tempi, i contenuti e le modalità di esercizio della delega. Particolare rilievo assumono i principi e i criteri relativi alla semplificazione delle disposizioni legislative, di trasparenza e di contrasto alla corruzione nell'ambito degli appalti, nonché quelli volti alla valorizzazione della fase progettuale, all'affidamento dei contratti mediante procedura di evidenza pubblica, alla forte limitazione di deroghe al codice e all'esclusione delle varianti. Vengono delineati, poi, i requisiti minimi richiesti agli operatori economici per partecipare alle gare e i criteri per il ricorso al subappalto. Per rendere maggiormente efficiente il settore degli appalti, vengono previsti criteri per l'interoperabilità delle banche dati e l'utilizzo delle procedure telematiche. PRESIDENTE. La prego di concludere, senatrice. ORRU' (PD). Signora Presidente, se mi autorizza ad allegare il testo integrale dell'intervento al Resoconto della seduta odierna, passo direttamente alle conclusioni. PRESIDENTE. La Presidenza l'autorizza in tal senso. Le ricordo che ha ancora a disposizione trenta secondi. ORRU' (PD). La ringrazio, Presidente. Concludo dicendo che finalmente, con l'adozione del codice unico sugli appalti, si mette un ulteriore tassello all'obiettivo assunto dal Governo di far ripartire i cantieri nel Paese, dimostrando che in Italia si possono fare opere pubbliche, quelle che servono, senza corruzione e rispettando i preventivi. [[Applausi dal Gruppo PD]]
È iscritto a parlare il senatore Malan. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, onorevoli colleghi, voglio innanzi tutto ringraziare entrambi i relatori, i senatori Stefano Esposito e Pagnoncelli, per il lavoro svolto in Commissione e la disponibilità data ad un esame reale e approfondito delle proposte emendative presentate per l'Aula in numero tutto sommato ragionevole, considerata l'importanza di questo provvedimento. Una disciplina efficace sulla materia relativa alle procedure di appalto è estremamente importante sotto diversi aspetti, tra i quali l'aspetto economico in se, perché un appalto ben fatto consente allo Stato e alle pubbliche amministrazioni di avere lavori fatti meglio, più in fretta e a costo inferiore. Ma è ancora più importante l'effetto positivo sul mercato in generale, che consisterebbe nel generare la convinzione che anche in Italia, nei lavori frutto di concessione di appalti da parte del Governo, è possibile una reale concorrenza. Chi lavora meglio, e in modo più efficiente e più intelligente, in modo da rendere il servizio migliore, ha più possibilità di lavorare, e lavorare bene credo sia più importante dell'intrallazzo, dell'amicizia, dell'aggancio e di tutte quelle cose che si sentono un po' in ogni periodo, sia nelle chiacchierare quotidiane che nelle cronache e, di questi tempi, anche nelle cronache giudiziarie che parlano di arresti, indagini e quant'altro. È estremamente importante superare tutti i nascondigli e le pieghe contenute nelle norme oggi in vigore che consentono ancora, nonostante le norme italiane ma anche europee, di affidare i lavori o senza gara d'appalto oppure con gare d'appalto sartoriali (quando, cioè, si sa già chi deve vincere, le gare vengono ritagliate, appunto, come un abito fatto da un buon sarto, che va bene ad una sola persona e chiunque altro lo indossasse apparirebbe inelegantemente vestito). In questo senso, il lavoro svolto in Commissione e il testo che ci viene presentato fa grandi passi avanti. Non dimentichiamo, a questo proposito, una vicenda che è sotto gli occhi di tutti relativa all'Expo, dove tutti i servizi di ristorazione sono stati affidati ad una certa ditta - prestigiosissima, per carità - senza appalto. Che ciò sia stato fatto proprio per l'Expo e proprio per un servizio che attiene all'argomento centrale di detta esposizione, è emblematico di una imperfezione non soltanto nelle norme ma anche in chi dovrebbe attuarle. Il messaggio, quindi, deve essere chiaro a tutti: la tentazione di fare le cose affidandole ad certa persona, ad una certa azienda, anche con le migliori intenzioni (si ha fiducia in tale azienda e talvolta, dietro essa, si nasconde qualcos'altro), è sempre presente e, quindi, le norme devono essere stringenti. Per questo ho presentato anch'io, insieme a diversi altri colleghi del mio Gruppo, alcune proposte di ulteriore miglioramento del testo al nostro esame. Per esempio, una norma riguarda l'obbligo di affidare tutti i contratti per lavori relativi alle concessioni mediante procedura ad evidenza pubblica. Io credo che in questa previsione andrà inserita una indicazione per il periodo transitorio. Se, infatti, dalle prossime gare d'appalto si introdurrà tale previsione - ed è giusto, perché sarebbe un ulteriore stimolo alla concorrenza e all'efficienza - per gli appalti già affidati rischiamo di andare contro la libertà di contratto e anche contro la convenienza. Alla fine, infatti, rischiamo di avere un allungamento delle procedure, che poi causerebbe problemi anche in sede di completamento dell'opera. Ci sono altre proposte che ho ritenuto di presentare - per esempio - sulla questione dell'affidamento della direzione dei lavori e di altri compiti consimili traendoli da un albo. Il problema è che si passa da un'arbitrarietà ad un'altra. Pertanto, o il sorteggio viene fatto tra tutti gli appartenenti a questi albi oppure, anziché avere l'arbitrarietà di qualcuno, avremo in un caso l'arbitrarietà dell'Autorità nazionale anticorruzione e, nell'altro, del Ministero. Se la direzione dei lavori deve essere fatta su sorteggio e occorre sorteggiare due persone su quattro indicate dal Ministero, con tutta la fiducia nei confronti del Ministero stesso, di chi è al suo vertice e dei suoi funzionari, la scelta appare pur sempre arbitraria. Se è un sorteggio, deve essere fatto fra tutti, con ciò intendendo tutti coloro che sono qualificati per quel determinato lavoro, perché non tutti sicuramente sono qualificati per ogni tipo di lavoro. Un'altra proposta che ho presentato, in un certo senso forse superata, è dire esplicitamente che l'articolo 5 del cosiddetto decreto sblocca Italia va soppresso. È vero che la proroga sta andando in scadenza, ma proprio in questi giorni vi potrebbe essere una clamorosa smentita di quanto si vuole stabilire con questa legge, se entro il 30 giugno viene presentata qualche proposta - e francamente non so se ne sono già state presentate - finalizzata al prolungamento di concessioni, che autorevoli fonti e centri studi (peraltro vicini agli ambienti del Partito Democratico e, quindi, non dovrebbero essere sospettati di pregiudiziale ostilità verso il Governo) calcolano in un regalo di 16 miliardi a persone che hanno in gestione importantissime strutture del nostro Paese senza aver mai vinto una gara fino ad oggi. Credo che al riguardo vada fatta una riflessione, proprio per evitare che, mentre si sta approvando una norma che va certamente nella direzione giusta, si riesca poi a fare ancora qualche colpaccio, che magari garantisce qualche altro decennio di gestione, che va esattamente in direzione opposta. Certamente è importante svolgere una discussione approfondita e seria. Le premesse ci sono tutte. Ringrazio ancora i relatori per il lavoro svolto. Forza Italia lavorerà per ulteriori miglioramenti del testo così importante per lo sviluppo del Paese. Il Paese non si migliora con i proclami, con i buoni intendimenti o magari tentando, con qualche pregiudizio di base, di ripartire meglio la torta della ricchezza nazionale, ma lo si fa aumentando questa ricchezza, consentendo e incoraggiando lo sviluppo, la concorrenza, il lavoro fatto bene. L'Italia riparte se ciascuno svolge bene il proprio lavoro e chi farà bene il proprio lavoro si vedrà premiato non soltanto dal mercato, ove è competente, ma anche dallo Stato, competente come in questo caso. I primi a dover far bene il proprio lavoro sono i legislatori. Il Parlamento, e il Senato in questo caso, deve rivendicare il proprio ruolo di legislatore a tutti gli effetti, perché l'articolo 70 della Costituzione non è cambiato. È importante il ruolo del Governo, ma il Parlamento deve essere il centro della legislazione non soltanto formalmente ma anche nella sostanza. [[Applausi dal Gruppo FI-PdL XVII. Congratulazioni]]
È iscritto a parlare il senatore Margiotta. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, il rilancio delle infrastrutture nel nostro Paese è una classica misura che, in momenti di crisi economica, porta benefici. È una misura che determina ripresa economica del prodotto interno lordo, tipicamente anticiclica e antirecessiva. Esistono tre problematicità perché ciò accada: mancanza di finanziamenti, ritardi di pagamenti da parte della pubblica amministrazione e farraginosità della normativa. Dal decreto legislativo n. 163 del 2006 ad oggi vi sono stati numerosissimi interventi spot del Parlamento che hanno modificato la normativa sui lavori pubblici, rendendola troppe volte poco chiara da interpretare da parte della pubblica amministrazione. È, dunque, necessario porre mano alla materia attraverso una riforma del codice degli appalti, e bene ha fatto il Governo ad approfittare delle direttive dell'Unione europea per occuparsi della materia tout court. Do atto per altro al vice ministro Nencini di aver lavorato benissimo insieme alla Commissione ed ai relatori, per migliorare il testo di legge pervenuto in Parlamento e credo di poter dire che molti aspetti positivi si siano aggiunti nel lavoro della Commissione. Francamente, è ancora tutto da dimostrare se sarà vinta o meno la scommessa che a questo lavoro, ottimamente svolto sul piano della legalità massima, possano corrispondere contemporaneamente efficacia, efficienza, dinamismo e velocità nella realizzazione delle infrastrutture: su questo, forse, qualche altro piccolo miglioramento si potrà apportare in Aula. Il relatore ha parlato degli aspetti più qualificanti, che citerò brevemente: maggiori poteri, anche sanzionatori, all'ANAC e riduzione del numero delle stazioni appaltanti (a tale proposito, spero che l'Aula trovi un modus in rebus, perché 36.000 stazioni appaltanti sono troppe e forse scendere a 20 significherebbe un eccesso); l'offerta economicamente più vantaggiosa, ma con commissari sempre sorteggiati da un albo dell'ANAC; il ricorso a varianti in corso d'opera molto contenuto; la disciplina specifica per gli appalti ad alta intensità di manodopera; la previsione di forme di dibattito pubblico francesi o anglosassoni (aspetto sul quale tornerò); centralità, qualificazione ed autonomia della fase progettuale; superamento progressivo del general contractor e, comunque, con direzione dei lavori mai più affidata dallo stesso contraente generale; una distinzione precisa tra lavori, servizi e forniture; divieto di deroghe (fatti salvi i casi della protezione civile e delle emergenze ed urgenze). Ho presentato in Commissione diversi emendamenti, alcuni dei quali hanno trovato accoglimento da parte dei relatori e del Governo, e di questo li ringrazio. Alcuni di questi emendamenti, nati più dalla mia esperienza professionale che da quella politica, sono importanti e ne cito qualcuno. Introduciamo i costi standard, decidendo cioè che ogni anno si debba sapere, grosso modo, quanto possa costare un'opera pubblica, in modo tale che, se si nota che costa molto di più o che la variante la porta ad un prezzo molto più elevato, scatti un allarme da parte dell'amministrazione, che possa immediatamente individuare una qualche anomalia. Introduciamo criteri di sostenibilità energetica ed ambientale ed importanti cause d'incompatibilità e rotazione nelle Commissioni giudicatrici ed il fatto che non debbano esservi conflitti d'interesse nella validazione. A mio parere, parimenti molto importante è l'aver stabilito, una volta per tutte, che l'avvalimento sia per servizi che per lavori possa riguardare i requisiti economici, ma mai la qualificazione professionale e l'esperienza tecnico-professionale. Ho provato a presentare anche in Aula alcuni emendamenti, che desidero esporre brevemente prima di concludere. Il primo di essi, sul quale ho avuto anche un ufficioso incoraggiamento da parte del relatore e del Governo, riguarda le procedure decisionali, comprese forme di dibattito pubblico, come diceva prima il relatore. A me interessa che vi sia un principio, ossia che si stabilisca il massimo coinvolgimento possibile dei tecnici, delle amministrazioni, dei diversi enti locali interessati e della pubblica opinione, anche attraverso tali forme. Ad un certo punto, però, la decisione, una volta presa, dev'essere tale, perché - come direbbe Renzi, che ha usato quest'espressione in un'altra circostanza - non si tratta di un Monopoli in cui si torna sempre alla casella di partenza. Occorre, dunque, avere la certezza che, una volta che il Paese ha deciso che un'opera è strategica, la si faccia. Ho presentato una correzione all'emendamento dei relatori, troppo tecnico da spiegare, ma che produrrebbe molti problemi, relativamente al fatto di dover indicare i subappaltatori prima della gara: in tal modo, le imprese locali non riuscirebbero mai più a lavorare, perché la grande impresa, dovendo scegliere all'inizio le imprese di cui fidarsi, non avrebbe il tempo di andarle a cercare sul territorio in cui la grande opera si deve realizzare. Spero, dunque, che su questo aspetto vi sia attenzione da parte del Governo. Concludo anche io sul tema molto delicato delle concessioni. Bene fanno i relatori e il Governo a chiedere il massimo della trasparenza possibile nelle gare future e a dire che tutti i lavori devono essere appaltati attraverso gare ad evidenza pubblica. Quello in esame, però, è un disegno di legge delega. Si conferisca quindi al Governo, nell'atto in cui deve scrivere il decreto legislativo, la facoltà di capire di quali concessioni si tratta, distinguendo le grandi dalle piccole, e lavori e forniture da servizi. C'è una posizione dell'ANCI molto forte su questo tema e, pertanto, ho suggerito di sostituire la parola «tutti» con la parola: «prevalentemente». Si da così la possibilità, nella delega che il Governo deve esercitare, di fare pulizia sulla materia, anche distinguendo le concessioni già assunte, con piani tecnico-economici e finanziari già redatti, che con l'emendamento dei relatori vedrebbero cambiare le regole in corso d'opera, ovviamente con contenziosi immaginabili e - a mio parere - quasi sicuramente persi da parte del Paese. Concludo con Keynes, di cui mi piace citare una frase che si adatta bene al dibattito in corso. Egli sosteneva, infatti, che la più grande difficoltà nasce non tanto dal persuadere la gente ad accettare le nuove idee, ma dal persuaderla ad abbandonare le vecchie. Con il disegno di legge in esame speriamo di riuscirci. [[Applausi dal Gruppo PD]]
È iscritta a parlare la senatrice Cantini. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, onorevoli colleghi, onorevoli colleghe, il disegno di legge che discutiamo in quest'Aula è un esempio di buona politica, qualcosa che i cittadini, le imprese e le amministrazioni aspettano da tempo. Infatti, semplificare, snellire, digitalizzare i processi che sono alla base degli appalti pubblici è un bisogno reale del Paese e non possiamo nasconderci che molti dei casi di cronaca che leggiamo sui giornali, e che riguardano sistemi corruttivi estesi, nascono e proliferano su un sistema normativo farraginoso, conflittuale e privo di trasparenza. Non possiamo neanche nasconderci che l'Italia ha peggiorato le sue performance nei tempi di realizzazione delle opere pubbliche. Il codice che, con questa delega al Governo, basata sul recepimento delle direttive europee nn. 23 e 24 del 2014, vedremo nascere sostituirà una legge composta da ben 259 articoli ed un regolamento di altri 359 articoli, per un totale di 616 articoli e 58 allegati. Lo ricordo per non ripetere gli errori fatti. Questa, infatti, è la mole dell'attuale codice degli appalti, che è stato modificato 44 volte in sette anni con riferimento ad ipotesi cosiddette speciali. Si tratta di un codice che non trova confronto con altre realtà europee, dove gli articoli per trasporre la direttiva europea del 2004 erano stati invece 300 per Spagna e Francia, 49 per la Gran Bretagna e solo 38 per la Germania. Lo stesso dottor Cantone, presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, ci ricordava, intervenendo in Commissione, che questa peculiarità del codice si è accompagnata con una serie di adempimenti che, spesso, sono apparsi burocratici agli operatori ed ha reso le procedure particolarmente lunghe, giustificando nella pratica il ricorso frequente a normative speciali, con la previsione di deroghe per molte opere e per alcune grandi opere pubbliche, come 1'Expo, per la cui realizzazione vi sono state ordinanze del Presidente del Consiglio e successivamente una legge ad hoc che ha introdotto la possibilità di derogare ben 85 articoli del codice. Insomma, l'eccezione allo stato attuale si è fatta regola e queste deroghe che nascono in un rivolo continuo di produzione normativa rendono il quadro normativo generale di difficilissima interpretazione e, perciò, utilizzabile dal malaffare e da chi tenta di trarre vantaggi economici, facendo lievitare i costi delle opere. L'eccessivo formalismo, a cui spesso le procedure di aggiudicazione degli appalti sono improntate nella normativa del codice che vorremmo superare, ha inoltre incentivato il proliferare del contenzioso amministrativo legato alla violazione o falsa applicazione di regole talmente puntuali da risultare pressoché inapplicabili, senza un margine di errore. Inoltre, di frequente, regole non incidenti sugli aspetti sostanziali dell'affidamento dell'appalto spesso determinano il blocco dei cantieri per sentenze sospensive, in attesa di risolvere i numerosi contenziosi che nascono tra stazioni appaltanti e imprese, con conseguenti danni ai territori che non ricevono in cambio le infrastrutture necessarie al benessere e allo sviluppo delle comunità. In questo quadro voglio ricordare due principi innovativi che, come Commissione, abbiamo inserito nella delega per la trasposizione delle nuove direttive: in primo luogo come ricordato anche da altri colleghi, il divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie, ad eccezione di singole fattispecie connesse ad urgenze, che abbiamo identificato espressamente; in secondo luogo l'attribuzione all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di più ampie funzioni di promozione dell'efficienza, di sostegno allo sviluppo delle migliori pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti e di vigilanza. Si tratta, pertanto, non solo di poteri di controllo, ma anche di poteri di indirizzo. Nella delega abbiamo inserito, come criterio direttivo, anche l'introduzione di misure volte a contenere il ricorso a variazioni progettuali in corso d'opera, distinguendo, in modo dettagliato, tra variazioni sostanziali e non sostanziali. Indichiamo al Governo di inserire nel codice la previsione che ogni variazione in corso d'opera debba essere motivata e giustificata da condizioni imprevedibili e impreviste, con particolare riguardo all'effetto sostitutivo dell'approvazione della variazione rispetto a tutte le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati e assicurando sempre - lo sottolineo - la possibilità per l'amministrazione committente di procedere alla rescissione del contratto quando le variazioni superino determinate soglie rispetto all'importo originario, garantendo al contempo qualità progettuale e responsabilità del progettista in caso di errori. Anche in questo caso, raccomando al Governo di salvaguardare sempre la priorità che deve avere in ogni caso il proseguo dell'opera, dando effettivo valore e preminenza all'interesse pubblico che all'opera è connesso. Mi riferisco a quell'interesse pubblico che oggi, purtroppo, si trova ad essere l'ultimo degli interessi tutelati, anche rispetto agli interessi, seppur legittimi, dei singoli. Basta riferirsi agli esempi degli espropri, che bloccano spesso opere necessarie ai territori. L'altro rilevante oggetto che ho cercato di mettere in evidenza anche con un emendamento a mia prima firma, approvato nel corso della discussione in Commissione, è quello relativo ai tempi, aggiungendo, come criterio qualificante da inserire nella costruzione del nuovo codice, quello temporale, affinché la semplificazione ed il riordino del quadro normativo vigente portino a procedure chiuse e non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessione e ad una significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alla realizzazione delle opere stesse. Infatti, un territorio, un Comune e i cittadini che vi abitano non possono aspettare per decenni che un'opera si compia. È giusto che tutti siano responsabilizzati in materia di tempistica. Deve esserci certezza di una conclusione. In ultimo, e molto sommariamente, voglio ricordare quanto la trasparenza e la digitalizzazione in tema di procedure di gara siano importanti, perché conoscenza e trasparenza sono terreno arido per fenomeni di corruzione. Con questa legge delega ci proponiamo obiettivi ambiziosi, ma solo attraverso la loro realizzazione, che sono sicura il Governo saprà conseguire, l'Italia potrà recuperare i molti punti di PIL persi per opere bloccate o mai iniziate, facendo invece degli appalti pubblici una leva strategica della politica economica, che è elemento essenziale di tutto il sistema Paese. Infine, una discussione rimasta aperta in Commissione è quella del numero delle stazioni appaltanti. Concordo con la necessità di ridurne sensibilmente il numero, ma passare dalle 36.000 circa a poche decine rischia di far naufragare il nuovo codice nell'inapplicabilità o, peggio ancora, di rallentare ulteriormente la realizzazione delle opere pubbliche, di cui invece il Paese ha bisogno per la sua ripresa economica, sapendo che, per come è fatta l'Italia, la ripresa economica non può che avvenire se non grazie al concorso di investimenti piccoli, medi e grandi, diffusi su tutto il territorio nazionale. [[Applausi dal Gruppo PD]]
È iscritto a parlare il senatore Borioli. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, desidero iniziare il mio intervento con una noterella: anche guardando l'Assemblea questa mattina, mi viene infatti da dire che a volte è molto più succulento e appare più stimolante discutere della materia degli appalti quando si ha a che fare con le sanzioni penali e con i reati, mentre anche i media dedicano minore attenzione a questa materia quando si tratta di parlarne per cercare di correggere il sistema e individuare quei meccanismi che possano prevenire ed evitare di precipitare verso esiti di illegalità e verso le conseguenti sanzioni di carattere penale. È già stata sottolineata da chi mi ha preceduto l'importanza del provvedimento, per il quale credo debba essere rivolto un ringraziamento non retorico, ma sincero, nei confronti dei relatori, di tutta la Commissione e - mi si lasci dire - anche del Presidente, che ha guidato un lavoro importante, che ha consentito di consegnare all'Assemblea un testo che ha una sua coerenza, percepibile e leggibile, laddove una materia come questa, per l'addensarsi di interessi convergenti e allo stesso tempo divergenti (se mi si passa l'ossimoro) che si concentrano intorno al tema degli appalti, avrebbe potuto implodere in un coacervo di norme senza una loro chiara fisionomia e identità. Invece non è così e credo che la legalità, la trasparenza, la semplificazione, l'efficienza e la qualità siano i pilastri fondamentali che questo testo consegna alla nostra discussione e spero anche alla nostra approvazione. Negli interventi che mi hanno preceduto sono già stati ricordati alcuni elementi. Ne voglio evidenziare alcuni: per ciò che riguarda la legalità e la trasparenza è importante aver eliminato alcuni dei meccanismi che giustamente il dottor Cantone ha definito criminogeni, quali la facoltà del general contractor di nominare la direzione dei lavori nelle grande opere o il ricorso sistematico al meccanismo del massimo ribasso. Si sono dunque intaccati gli ingranaggi che hanno consentito il proliferare degli elementi corruttivi e il moltiplicarsi dei costi delle opere. Naturalmente il provvedimento non riguarda solo le opere pubbliche, ma mi soffermo particolarmente su questo aspetto, perché è quello che conosco meglio. Altrettanto importante, come è già stato ricordato, è la parte del provvedimento che mira, non solo a diminuire il numero delle stazioni appaltanti e a spezzare la catena che molto spesso lega le commissioni giudicatrici a coloro che presentano domanda nei bandi per ottenere l'aggiudicazione dei lavori, ma a conseguire l'obiettivo di diminuire e al tempo stesso riqualificare le stazioni appaltanti. Perché la grande questione posta dal provvedimento non ha soltanto a che fare con la prevenzione dei fenomeni di corruzione e di contiguità tra malavita, criminalità organizzata e sistema degli appalti, ma mira anche a restituire efficacia ed efficienza ad un sistema che purtroppo ci vede, per molto aspetti, delle cenerentole nel panorama europeo. Quindi, lo sforzo compiuto nella direzione della qualificazione delle stazioni appaltanti è davvero molto rilevante. Le cose da ricordare sarebbero moltissime: mi voglio soffermare, per concludere, su un paio di aspetti che ritengo cruciali. Il primo riguarda un passaggio a mio giudizio molto rilevante contenuto nel provvedimento in esame. Mi riferisco - e ne parlo, perché fui io a svolgere la dichiarazione di voto del Gruppo del Partito Democratico sul cosiddetto sblocca Italia - al salto di qualità che oggi viene compiuto rispetto al sistema delle concessioni autostradali, che costituisce certamente una grande questione per questo Paese, anche se non la sola. Ora, aver coraggiosamente deciso di introdurre sostanzialmente il 100 per cento dell'evidenza pubblica in tutti i meccanismi che i concessionari in esercizio pongono in essere per effettuare i lavori, credo sia un salto di qualità nel segno della trasparenza molto importante, ma che aiuta anche l'organizzazione e la crescita del sistema delle imprese, questione altrettanto rilevante: sollecita, cioè, le imprese a confrontarsi con il mercato, a rafforzarsi e a crescere, anziché dedicare il proprio tempo a rintracciare i percorsi più utili per legarsi a cordate predeterminate che le collochino nella condizione di poter lavorare. Questo è un elemento fondamentale per il salto di qualità del nostro sistema. È molto importante anche avere stabilito che questo Paese deve arrivare a regime ad affidare le concessioni autostradali attraverso gare ad evidenza pubblica. Mi permetto di sottolineare, però, su questo punto, una necessità al Vice Ministro. Noi abbiamo bisogno di ripristinare con più solidità ed efficacia il sistema dei controlli e della vigilanza sulle concessioni autostradali; un sistema che, da quando è stato smantellato IVCA, è di fatto dormiente. Lo dico perché altrimenti possiamo prevedere i migliori meccanismi per l'affidamento delle concessioni, ma se poi nessuno controlla in maniera incisiva come le concessioni vengono svolte non risolviamo il problema. Affronto un ultimo aspetto, e concludo. Come credo si sarà notato - e io condivido questo approccio - in questo testo si affida un ruolo rilevante all'Autorità anticorruzione, e credo sia importante perché il sistema degli appalti purtroppo oggi registra una patologia grave che richiede questo esubero del ruolo di ANAC rispetto alle normali funzioni di controllo e di vigilanza, anche nel concorrere operosamente allo svolgimento e al funzionamento del sistema. Poiché le norme si fanno anche nella situazione contingente, condivido moltissimo questo approccio, ma voglio riprendere un'osservazione che ho fatto anche in Commissione. L'auspicio che io formulo è che questa terapia intensiva, cui oggi si ricorre mettendo mano a questo strumento e a questo coinvolgimento di ANAC, serva a portare nel più rapido tempo possibile il paziente fuori dalla condizione di malattia grave in cui oggi si trova per ritornare ad un sistema in cui oggi chi deve vigilare e controllare fa quello, e complessivamente un migliorato, semplificato e riqualificato sistema di stazioni appaltanti riesce a svolgere con piena autonomia il proprio mestiere. Questo sarebbe, infatti, l'indicatore migliore che l'Italia è guarita da una malattia che la trascina in fondo alle classifiche dell'Europa anche su questo versante, e finalmente è diventato un Paese normale in cui le imprese possono competere su un mercato trasparente e concorrere con l'amministrazione pubblica alla crescita complessiva del Paese e alla realizzazione di opere di buona qualità fatte in tempi certi, con costi certi e nella migliore armonizzazione con i territori in cui si vanno a collocare. Il provvedimento al nostro esame ci aiuta ad andare in questa direzione, e quindi mi pare vada accolto con tutta la positività del caso. [[Applausi dal Gruppo PD e del senatore Pagnoncelli]]
È iscritto a parlare il senatore Crosio. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, la prima cosa che mi viene da dire su questo provvedimento è: era ora che anche il nostro Paese scendesse su questa terra! Tuttavia, pur condividendo le affermazioni del relatore Stefano Esposito, io sarei cauto nel suonare la grancassa, perché, appunto, arriviamo in ritardo su tutto per quanto riguarda il codice degli appalti. Personalmente sono sempre stato critico da questo punto di vista, anche rispetto al precedente Governo e a quelli che sono venuti prima È un po' come quando ANAS ti invita ad inaugurare una galleria, com'è stato fatto dalle mie parti: una galleria di quattro chilometri per la quale ci sono voluti vent'anni. Se si fa il calcolo, sono 50 centimetri al giorno: invece di inaugurarla forse bisogna chiedere scusa ai cittadini; probabilmente sarebbe stato meglio appaltarla ai sette nani e avremmo fatto prima. Battute a parte, è un momento importante per il Parlamento che vuole conferire questa legge delega al Governo, un Governo al quale riconosco che ha avuto un approccio che definirei onesto. Credo che il vice ministro Nencini abbia ben interpretato la volontà della Commissione, e di conseguenza del Parlamento, di compiere questo importante passo. Per quanto ci riguarda, posso affermare che il Gruppo della Lega Nord ha dato un contributo fondamentale nello scrivere e nel riscrivere questa legge delega e lo vedremo magari più avanti nel prosieguo del nostro dibattito. È importante che il nostro Paese esca da questo che io definirei ginepraio unico di norme e normative che hanno caratterizzato tutto il sistema pubblico e tutto il sistema imprenditoriale specialmente nella realizzazione delle grandi infrastrutture del nostro Paese. Basti pensare che sicuramente non esiste - lo dico sommessamente, non come politico ma come professionista - in Europa una condizione come quella che abbiamo nel nostro Paese, dove ci sono imprese e studi di progettazione che hanno più avvocati che tecnici. [[Applausi dal Gruppo LN-Aut.]] Questa è la verità, questa è la realtà plastica del nostro Paese e non va bene, perché da professionista posso dire che l'avvocato lo assumo come ultima ratio se ho un problema. In Italia invece questa è una consuetudine, infatti arriveremo a dire che è l'unico Paese dove esiste la professione del riservista, che è il soggetto pagato dalle imprese per fare le riserve e su questo punto tornerò più avanti. Vorrei fare una puntualizzazione per quanto riguarda il disastro che il sistema degli appalti nel nostro Paese ha creato anche sull'economia pubblica. Vi sembra normale che sia consuetudine che nel nostro Paese i ribassi d'asta si aggirino tra il 40 ed il 50 per cento? C'è qualcosa che non funziona: o è sbagliato il progetto o non so che cosa. Tra l'altro questo genera un problema di economie all'interno delle amministrazioni dello Stato, perché sappiamo che per fare un appalto c'è bisogno della copertura finanziaria e non è logico che si metta a disposizione un miliardo di euro per realizzare un'opera quando si sa già in partenza che se ne useranno 500 o 600 milioni. Questo crea un grande problema, perché non essendo nel privato bisogna spostare risorse da una parte all'altra e questo ha generato, nel corso degli anni, un disastro ed ha tra l'altro creato la possibilità di effettuare manovre ben poco chiare. Questa è una condizione unica, presente solo nel nostro Paese. Parlavo prima dei riservisti. Il relatore, probabilmente per pudore, ma anche per onestà intellettuale, ha omesso di parlare della legge obiettivo ed è stato bravo, ma ne parlerò io. La legge obiettivo, che alla sua nascita avevo condiviso, ha generato - anche questa - un delirio nel nostro Paese e noi vogliamo superarla, perché riteniamo che sia giusto farlo, ma è chiaro che dobbiamo creare le condizioni affinché le opere seguano una procedura umana, la definisco così perché altrimenti non ci capiamo. Credo che la mission sia quella di riuscire ad avere delle procedure sufficientemente snelle e trasparenti e ce lo chiede l'Europa (una delle poche cose che l'Europa ci chiede seriamente) di adeguarci a uno standard più europeo. Su questo punto, mi preme sottolineare un importante contributo che abbiamo portato e che all'inizio ha generato una sorta di impasse generale, quando abbiamo evidenziato come sia importante che l'utilizzo dell'appalto integrato in questo Paese venga limitato il più possibile. Credo sia fondamentale - e su questo abbiamo posto l'accento - che il primo appalto, il primo incarico che viene conferito per un'opera sia quello della progettazione. Non si può demandare a chi deve realizzare l'opera - nell'appalto integrato, in modo particolare - il compito di definire in maniera puntuale quali saranno le lavorazioni e la qualità finale della progettazione dell'opera (a suo uso e consumo, alla fine), perché all'interno delle amministrazioni pubbliche non vi è qualcuno che possa dare certezza (anche se ci sono le validazioni del progetto) che il progetto venga analizzato in maniera seria. Siccome il nostro Paese istruisce e crea professionisti seri, che all'estero lavorano seriamente, perché non li facciamo lavorare, invece di metterli sotto il giogo delle imprese che andranno a fare le opere? Rendiamoli responsabili su tutto. Per quanto concerne i riservisti, non è possibile che in un Paese come il nostro, su un appalto di 480 milioni di euro, come le due gallerie della Variante di valico, siamo in ritardo di un anno e mezzo e abbiamo riserve per 530 milioni di euro, senza avere la certezza che quest'opera abbia le qualità che sono state richieste e la durabilità che è stata richiesta e senza sapere bene quanti soldi spenderemo. Queste cose non possono e non devono più succedere. Non deve succedere che per opere a ridosso del confine (mi riferisco ad una fondamentale opera ferroviaria del nostro Paese, una adduttrice alla grande linea Alp transit del Gottardo) una certa impresa realizzi l'opera nella Confederazione elvetica, la termina in minor tempo, addirittura portando a casa un bonus (perché in un Paese serio è previsto un bonus e un malus per la realizzazione di un'opera) e la stessa impresa nel nostro Paese sia ancora all'età della pietra nella progettazione. Ma non è colpa dell'impresa; non voglio difendere l'impresa, ci mancherebbe, ma chi conosce i fatti - e mi dispiace che si sia allontanato il vice ministro Nencini che conosce bene questa problematica - sa che si tratta di una questione paradossale. Non so dove andremo a finire. Mi resta poco tempo. Ho parlato della questione dell'appalto integrato ed è bene sottolineare che è ora di finire in questo Paese di parlare di massimo ribasso, che è stata l'origine di tutti i problemi; forse è bene che l'offerta più vantaggiosa, ma sulla base di una progettazione seria, possa essere attuata. Non ho mai visto, anche per esperienza personale, che quello che deve controllare, ossia il direttore dei lavori, sia nominato da chi fa il lavoro. Una volta - quando mio nonno faceva il capomastro - esisteva l'assistente contrario, che era quello che garantiva alla committenza la qualità del lavoro. Dobbiamo adeguarci, perché tutto il mondo è così. Non esiste che il direttore del lavoro venga nominato dall'impresa, magari per tutti i cantieri: è fuori di testa. Siamo contenti che venga istituto un albo nazionale dei commissari di gara. Abbiamo chiesto - forse non sarà possibile, lo vedremo con il relatore - una bad list per le imprese che ricorrono, ad uso e consumo, alle riserve... PRESIDENTE. Senatore, concluda. CROSIO (LN-Aut). Vado a concludere, signora Presidente. Voglio solo fare una considerazione e la ripeterò anche in dichiarazione di voto. Abbiamo lavorato a quattro mani su questo importante passaggio, dando una temporanea fiducia al Governo, nella persona del vice ministro Nencini; in Commissione è stato fatto un lavoro serio, per il quale ringrazio il presidente Matteoli e tutti i colleghi. Abbiamo veramente lavorato con la volontà di dare una svolta a questo Paese, che riteniamo fondamentale, e abbiamo portato il nostro importante contributo. Io mi auguro che non verremo delusi, e vedremo nel nostro percorso cosa vorrà fare il Governo. Dico però, in maniera molto distaccata, che abbiamo l'occasione di uscire da una situazione veramente, non solo imbarazzante, ma davvero molto pericolosa per il nostro Paese. Pertanto, il Governo faccia buon uso del lavoro svolto in Commissione, e comunque, lo verificheremo alla prova dei fatti. [[Applausi dal Gruppo LN-Aut]]
È iscritto a parlare il senatore Sonego. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, egregi colleghi, voglio esordire dando innanzitutto atto al Governo e al relatore di un lavoro importante compiuto in queste settimane, certo con il conforto consistente e appassionato della Commissione; quel conforto, però, nulla toglie all'impegno dell'Esecutivo e del collega Stefano Esposito. Si tratta di un impegno importante, per un provvedimento destinato a influire in maniera significativa sulla vita dell'intero Paese, perché la materia della quale stiamo parlando concerne l'attività dello Stato centrale, delle Regioni, delle Province autonome e di tutti gli enti locali. Stiamo parlando di una materia che è, in maniera diretta ed esplicita, oppure indiretta ed implicita, motivo di cronaca, non sempre commendevole, ogni giorno sugli organi di stampa. Stiamo parlando di una materia che influisce in maniera significativa sulle possibilità di crescita economica, di sviluppo dell'occupazione in tutto il Paese. Dunque, il provvedimento che ci accingiamo a licenziare oggi è una grande riforma economica e sociale della Repubblica. È in questo spirito e con questa prospettiva che si svolge la discussione odierna, che sta per svolgersi anche il dibattito e stanno per svolgersi le operazioni di votazione sugli emendamenti, oltre che sul provvedimento nel suo complesso. Desidero sottolineare alcuni aspetti, sui quali si sono già soffermati altri colleghi, ma che a me pare importante tornare a percorrere, con lo scopo di enfatizzarne il rilievo. In primo luogo, noi introduciamo delle norme, seppure con la procedura della delega al Governo, che oggettivamente semplificano le modalità con le quali la pubblica amministrazione del nostro Paese assegna gli appalti di opere pubbliche, le concessioni e gli appalti dei servizi. Semplificazione in primo luogo, e questo è un passo importante. In secondo luogo, facciamo un passo che consente all'ordinamento giuridico del nostro Paese in questa materia di essere maggiormente europeo. Questo, da un lato, ci inorgoglisce. Da un altro lato, invece, dobbiamo essere consapevoli che ciò implica il fatto che saremo maggiormente esposti alla competizione europea. Ovvero, con queste norme noi diventiamo un Paese nel quale anche imprese di altri Paesi membri possono contendere, con maggiore facilità e maggiore trasparenza, le procedure e le assegnazioni degli appalti di lavori pubblici, di servizi e le concessioni che vengono bandite nel nostro Paese. Siamo dunque orgogliosamente più europei e questo, ovviamente, implica da parte nostra la consapevolezza che le risorse pubbliche stanziate per lavori, concessioni e servizi potranno essere più facilmente contendibili da parte di imprese non italiane. Ulteriore elemento è l'introduzione delle regole che disciplinano (e a me sembra un grande salto di civiltà) in maniera più convincente la materia delle assegnazioni in ambiti nei quali il costo del lavoro ha un peso importante rispetto al volume complessivo delle assegnazioni messe in gara. Lo facciamo introducendo due tipi di guarentigia: in primo luogo, il ricorso, erga omnes, alla procedura della condizione economica maggiormente favorevole, dell'offerta economicamente più vantaggiosa; dall'altro lato, si prevedono specifiche guarentigie - si è parlato di clausola sociale - per le assegnazioni nelle quali il costo del lavoro supera, rispetto all'importo di gara, il 70 per cento. Dunque, si compie un salto di civiltà. Questo implicherà nuove opportunità e l'innalzamento del livello della sfida, perché - lo ha sottolineato il relatore Stefano Esposito nella sua introduzione - tutto questo significa che - non è scontato ma è possibile - che ci possa essere, soprattutto nella fase di prima applicazione di questo nuovo ordinamento, un aumento dei costi di qualche servizio pubblico. Il risultato complessivo però sarà nettamente positivo. In questa dicotomia tra opportunità e rischi introduciamo un elemento di maggior certezza nelle procedure di assegnazione delle concessioni, dei lavori e dei servizi, però il regime che stiamo per inaugurare implica anche una sfida per il mondo delle imprese. Ci saranno meno nicchie protezionistiche; le imprese dovranno essere in grado di manifestare una maggior capacità di competizione, non solo perché le assegnazioni avranno una maggior contendibilità per quanto riguarda la partecipazione di imprese straniere, ma anche perché ci saranno meno protezionismi anche nell'ambito nazionale. Dunque, il provvedimento per molti aspetti fa fare un passo avanti. Si tratta di una legge delega effettivamente riformatrice e credo che il sistema Paese debba premere il pedale dell'acceleratore proprio con l'intento di cogliere l'opportunità, minimizzando i rischi. Concludo associandomi a considerazioni che anche altri colleghi hanno fatto e aggiungo due brevissime notazioni. Mi pare utile la disciplina che viene introdotta per le regole che presiederanno al rinnovo delle concessioni delle autostrade a totale controllo pubblico; anche qui siamo nuovamente nell'ambito della dicotomia tra opportunità e rischi. Quella che si sta per varare è una disciplina con molte opportunità. Gli enti territoriali - parlo delle Regioni e delle Province autonome interessate - che potranno avvalersi di questa facoltà lo potranno fare, ma deve essere chiaro che questa facoltà implica per quelle Regioni e Province autonome un innalzamento del livello della sfida di Governo. Dobbiamo esserne consapevole. È una grande opportunità che richiede una grandissima e intelligente capacità di Governo. Torniamo alla pubblicità degli aspetti cui ho fatto riferimento. Non voglio aggiungere altro. Ringrazio per l'attenzione. Credo che la fase degli emendamenti potrà consentirci di fare qualche ulteriore miglioramento accettando alcune delle proposte che sono già state presentate. PRESIDENTE. È iscritta a parlare la senatrice De Petris. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, oggi arriva in Aula un disegno di legge delega. Avremmo preferito che non si trattasse di una delega, ma il provvedimento è molto atteso perché, dopo tanta discussione sul nuovo codice degli appalti, sulla necessità e l'urgenza per il nostro Paese di mettere mano a tutte le procedure, è certamente un momento importante. Vorrei anche dire che è un elemento che può sicuramente dare un impulso - questo sì - a porre mano finalmente in modo chiaro e trasparente alla materia, tenuto conto di tutti i punti critici che le stesse indagini della magistratura ci hanno segnalato anche con riferimento alle vicende degli ultimi tempi. Oltre al discorso della trasparenza, penso che tutto questo possa poi dare un impulso vero anche dal punto di vista della ripresa economica del Paese, perché dovrebbe metterci nella condizione di essere allineati con tutte le normative europee. Il testo che è uscito dalla Commissione - lo voglio dire con molta chiarezza - contiene certamente degli spunti molto interessanti. È stato fatto un lavoro importante; sono state recepite anche alcune richieste e si è tenuto conto di alcune precise esigenze che erano emerse, tra l'altro, anche durante le audizioni, nonché per sollecitazione del mio Gruppo. Rimangono tuttavia due punti critici - ed arrivo così al dunque, rivolgendomi al Vice Ministro e al relatore, che mi spiace in questo momento non sia presente - che non sono banali o secondari. Per quanto riguarda la prima questione, abbiamo ascoltato in tutti questi mesi le dichiarazioni di Cantone, ma anche le dichiarazioni programmatiche del nuovo ministro alle infrastrutture Delrio che nelle settimane scorse ha detto - e questo ci lasciava ben sperare - che ci sarebbe stato indubbiamente il superamento della legge obiettivo e la sua abrogazione. Si tratta di una questione non banale e non secondaria perché, com'è evidente a tutti - per la verità noi lo diciamo da molto tempo e la stessa definizione di legge criminogena è nostra, ancor prima che Cantone la riprendesse e l'ampliasse - le procedure e i meccanismi messi in campo con quella legge hanno portato a delle conseguenze che era fatale che si verificassero. A voler essere eufemistici potremmo parlare di scarsa trasparenza degli appalti, ma, come abbiamo visto dalle inchieste - penso al MOSE, all'Alta velocità - proprio i meccanismi che si sono determinati sono stati l'elemento su cui si è innescata, come conseguenza, non solo la corruzione, ma anche e soprattutto la mancata realizzazione delle opere. Voglio ricordare che la legge obiettivo fu presentata all'epoca come quella che avrebbe dato finalmente al Paese la possibilità di fare le opere bene e rapidamente. È successo esattamente il contrario, per cui dell'iniziale elenco - tra l'altro sterminato - di opere, ne abbiamo visto alla fine realizzate solo l'8-10 per cento; in compenso, abbiamo avuto un meccanismo pazzesco di lievitazione dei prezzi, con tutte le varianti in corso d'opera, cui si sono affiancati meccanismi di corruzione molto estesa. In particolare, per il meccanismo fondamentale del general contractor non vi era ovviamente più distinzione tra controllato e controllore, visto che era tra l'altro lo stesso general contractor al quale era affidata l'opera a nominare il direttore dei lavori. Il testo in esame contiene una delega fatta di principi e di altro, ma non riteniamo che con il testo che è oggi alla nostra attenzione, per quanto migliorato, si sia intervenuti sulla legge obiettivo. Tra i criteri di delega non è assolutamente chiaro, infatti, quanto è stato invece dichiarato sul piano programmatico dal Ministro stesso circa il superamento e l'abrogazione della legge obiettivo. Nel testo, a conferma dell'ambiguità, alle lettere f ) e v ) si chiede addirittura di distinguere, per i limiti alle varianti in corso d'opera, tra opere strategiche e non, quindi si vuole confermare, di fatto, il mantenimento della legge obiettivo. Dunque non solo non è indicato come principio direttivo chiaro il superamento di questa legge, nonostante tutte le dichiarazioni, ma addirittura, nelle pieghe del testo, permangono delle ambiguità che fanno chiaramente pensare che invece si voglia addirittura confermare il mantenimento della legge stessa. Per questo motivo noi riteniamo questo punto, per quanto ci riguarda, uno degli elementi discriminanti per giudicare, poi, il testo al nostro esame. In questo senso abbiamo presentato alcuni emendamenti e ovviamente torneremo sulla materia. Legato al superamento e all'abrogazione della legge obiettivo vi è un altro elemento fondamentale che riguarda, in generale, l'elenco delle opere che sarebbe necessario ripulire per effettuare una selezione vera che individui quelle che sono effettivamente prioritarie. Inoltre, nel momento in cui andiamo verso il recepimento della direttiva europea, vi è una questione relativa alla valutazione ambientale strategica sulle grandi opere. Questo è l'altro elemento che noi riteniamo assolutamente fondamentale. Vi è poi un altro punto, nel testo che ci è pervenuto, che contiene riferimenti relativi alle concessionarie autostradali e che, secondo noi, non è ambiguo ma qualcosa di più: non funziona. Infatti, anche in questo caso, sono stati fatti alcuni passi in avanti ma l'obbligo di gara - così è indicato nel testo - vale sempre tranne in regime transitorio per le gare già scadute o di imminente scadenza. Questo non va bene. Questo non è affatto, parliamoci chiaro, il superamento del famoso articolo 5 del cosiddetto sblocca Italia. Non è così per ovvi motivi. Sapete perfettamente, infatti, che nel testo si parla chiaramente del fatto che debbano essere avviate le procedure ad evidenza pubblica per l'affidamento delle nuove concessioni autostradali ma, nella lettera successiva, bbb ), si prevede un regime transitorio specificatamente per quelle in scadenza o che siano già scadute. A questo punto, dato che ce ne sono molte e ne potrei fare un lungo elenco, distinguere il regime transitorio equivarrebbe a dire (e anche in questo caso entriamo in contrasto con l'Europa) che su alcune opere contenute nell'elenco - è chiaro, è davanti ai nostri occhi - in qualche modo si arriverà ad un regime che non è certamente quello della gara e si rischia di prefigurare ancora una volta una possibilità di proroga. Vorrei chiedere ora, proprio perché il regime transitorio credo debba essere cancellato, come si possa pensare ad una possibilità di proroga per alcune concessioni in scadenza. Quelle concessioni, quelle proroghe, infatti, lo dico anche al Vice Ministro, non erano previste nei bandi di gara e nei contratti conseguenti che, tra l'altro, contenevano già un'ampia possibilità di proroga. Da questo punto di vista - vedo che il relatore fa cenni - è chiaro a tutti che quando si dice che valgono per quelle future e si prevede un regime transitorio per quelle in scadenza o che stanno per scadere, è evidente che su questo non ci siamo. Infatti, nell'indicare gli obiettivi, se vogliamo davvero cambiare completamente pagina, le concessioni autostradali devono essere tutte quante sottoposte, senza ombra di dubbio e senza regime transitorio, a procedura di evidenza pubblica. [[Applausi dal Gruppo Misto-SEL]]
È iscritta a parlare la senatrice Cardinali. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, finalmente arriva in Aula un provvedimento molto atteso non soltanto perché recepisce direttive europee, seppure questo sia importante, ma perché utilizza recepimento e direttive - e bene ha fatto il Governo - per andare a riscrivere il nostro codice appalti che, come diceva poc'anzi la collega Cantini, è stato modificato in 44 occasioni in pochi anni, producendo oltre 600 modifiche, e in presenza di un regolamento ancora più corposo del codice. Quindi è un'ulteriore contraddizione. Interveniamo sul codice sapendo bene che la farraginosità della normativa, lo dicevano prima i colleghi, ha peraltro prodotto un altro dato, da molti rilevato, che è l'aumento del contenzioso, che risulta anche inefficace. Vorrei si sottolineasse che parliamo per lo più di spesa pubblica e quindi, poiché il tema dell'efficientamento della spesa pubblica è serio e importante, avere contraddittori e contenziosi che si protraggono nel tempo (interruzioni di lavoro, blocco di alcuni servizi) significa andare contro uno dei nostri obiettivi fondamentali; l'efficienza della spesa. Le direttive si prefiggono sostanzialmente, come molti hanno già detto, di rendere più semplici e flessibili le procedure, di agevolare l'accesso soprattutto di piccole medie imprese e di favorire anche l'interoperabilità elettronica nel mercato. È evidente che questo non può che avere un effetto positivo. Il lavoro svolto in Commissione ha cercato di tenere insieme due cose apparentemente contraddittorie: da un lato, l'esigenza dello snellimento e della semplificazione, dall'altro, l'esigenza di intervenire per arginare fenomeni di corruzione purtroppo molto spesso presenti in questo settore. Non sono invece contraddittorie se pensiamo agli interventi della Commissione sul testo del Governo che, attraverso emendamenti in parte accolti dalla Commissione, sono stati anche amplificati. Per fare ciò interveniamo su tutti i soggetti che hanno a che vedere non solo con le opere pubbliche ma con la concessione di servizi, su cui vorrei porre l'accento trattandosi di un altro tema importante. Andremo a realizzare infatti un unico codice che racchiuderà le opere pubbliche e le varie concessioni. Anche questa è una semplificazione non di poco conto. Come dicevo, interveniamo su tutti i soggetti interessati, quindi enti pubblici, imprese, ma anche professionisti. Qualcuno diceva - mi sembra fosse il collega Crosio - che anche i professionisti vengono spinti positivamente in questa direzione al fine di migliorare in termini di competitività, dal momento che si dà molta importanza all'aspetto progettuale. Il progetto assume una dimensione importante in alcuni tratti e al riguardo si cita anche la valenza architettonica. Credo che questo sia rilevante. Quanto al tema delle piccole e medie imprese, relativamente ai limiti di fatturato per accedere agli appalti, sosteniamo che questo limite non può essere più del doppio del valore del contratto. Sosteniamo la necessità della certezza dei tempi, che per un'impresa che vuole investire - ricordo che in questo codice lavoriamo anche sull'incentivazione del rapporto pubblico-privato - è fondamentale. Molti di voi avranno sentito tante imprese lamentarsi di questo. Tempi certi significa determinazione certa dei costi. Un altro elemento da rilevare è il fatto che il progetto deve arrivare in fase esecutiva per l'appalto. Troppo spesso infatti i costi lievitano e i tempi si allungano perché ci sono troppe varianti in corso d'opera: si parte con un costo ed una previsione iniziali e si arriva con un progetto completamente diverso. Arginare tutto questo, come diceva bene il relatore in relazione al tema delle deroghe, è necessario. Troppe deroghe difficilmente riescono a produrre un buon lavoro, non solo in termini di costi ma anche perché nelle pieghe delle deroghe si possono annidare tentazioni pericolose. Prevedere quindi che le deroghe siano possibili solo per casi specifici - e penso al tema della protezione civile, quindi ai casi di calamità naturali - credo sia un altro passo in avanti molto importante. La valorizzazione del progetto e l'offerta economicamente più vantaggiosa, invece del massimo ribasso, sappiamo tutti cosa possano rappresentare nella scelta e nell'aggiudicazione di un appalto. La qualificazione delle imprese passa, sì, per la digitalizzazione del progetto e della sua qualità, ma anche per il riconoscimento di alcuni valori e parametri oggettivamente misurabili, ma meritori: il fatto che un'impresa consegni il lavoro in tempo e che rispetti i contratti costituiscono per gli enti una serie di elementi riconoscibili - non scontati e che già vigono, perché sappiamo che chi non rispetta il contratto nazionale non può neanche partecipare - come quelli che l'Europa ci dice (mi riferisco al limite di non prevedere ulteriori norme rispetto a quelle che la normativa europea già pone, in base al cosiddetto gold plating ). Seguono l'unico testo, il riordino delle norme, la pubblicità e la tracciabilità di quello che si fa non solo in fase di aggiudicazione, bensì in tutte le fasi che accompagnano la realizzazione dell'opera o l'espletamento di un servizio, che spesso appunto passa in secondo piano. Certamente vi sono ancora nodi da sciogliere, come ha detto il relatore: sul tema delle stazioni appaltanti ci vuole un po' di coraggio perché è evidente che, se sono 36.000, diventa assolutamente complicato controllarle tutte, anche a voler fare un lavoro certosino. Non so se la dimensione regionale sia eccessivamente ristretta, ma forse su quella provinciale si può lavorare, altrimenti ci prendiamo in giro e non è possibile farlo. Non sono d'accordo con chi ha detto che il potenziamento del ruolo dell'ANAC rende discrezionale l'albo, fatto da un altro soggetto, perché ci si atterrà a determinati criteri circa le caratteristiche dei progettisti, ma non solo; penso ad esempio all'albo che sarà in capo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sui vari soggetti che si occuperanno delle varie fasi, dalla direzione dei lavori alla responsabilità dei lavori. Anche su questo, infatti, alcuni nodi devono essere sciolti, come l'accentramento di incarichi in un'unica persona. Desidero infine concludere su un paio di aspetti che mi sembrano interessanti, legati alla concessione di servizi. Penso a tutti quei servizi in cui la manodopera ha un ruolo importante, in cui vi è un 50 per cento di manodopera con utilizzo di personale: il tema della clausola sociale, quando si dice di garantire il posto di lavoro a quelle persone e che si sceglierà il contratto più favorevole al dipendente, non è cosa di poco conto. Anche in questo caso, tra realtà e leggenda si dice che, se paghiamo X ad una determinata cooperativa, poi il lavoratore prende una miseria. Incidere e agire su questo credo sia una tutela importante. Lo stesso vale per quanto riguarda l'aspetto legato alla comunità ed al rapporto con essa: nella mia esperienza amministrativa ho compreso l'importanza del rapporto con le comunità. Voglio affermare con chiarezza che valutare, sentire ed ascoltare la comunità sull'impatto di un'opera che si va a realizzazione non vuol dire però, per chi si assume la responsabilità di governare e di fare opere, andare dietro alle spinte del comitato sotto casa che tende a far prevalere l'obiettivo del proprio orto - mi si passi la dizione - per bypassare invece quello più generale. Sull'introduzione del débat public, però, alcuni colleghi - i senatori Borioli, in testa, e Vaccari - hanno presentato un disegno di legge, perché si introduca anche questo elemento di partecipazione e condivisione, che non significa un altro ostacolo. Non dobbiamo vederlo come tale, ma come un momento di ascolto che non ci deve però sottrarre alle nostre responsabilità di decidere e portare avanti le opere pubbliche. Desidero infine concludere con un ringraziamento non formale, ma sostanziale al Presidente della Commissione e ai relatori. Abbiamo ascoltato oltre cinquanta soggetti e potete ben immaginare quanto ciascuno di questi abbia provato a portare il proprio interesse. Dico purtroppo, signora Presidente, con un po' di tristezza: in un momento in cui ognuno di noi deve fare la propria parte per un obiettivo comune, che è quello di portare a casa il risultato, le opere e i servizi, e di lavorare al meglio, troppe volte in audizioni di ogni ambito e ordine ho sentito dire: «Sì, va bene, dobbiamo migliorare, però comincia dal mio vicino». Questo non può più funzionare. È stato dunque complicato e complesso per il Presidente e i relatori anche provare a coordinare tutto questo lavoro. Ringrazio anche il Governo non solo per la sua presenza, ma anche per la collaborazione vera: non dimentichiamoci che parliamo di una delega che diamo al Governo; nonostante ciò, siamo andati molto nel dettaglio, senza sconfinare nell'eccesso di delega. Però il Governo ci ha permesso, con il suo accordo e il suo lavoro costante e quotidiano, di far dare alla Commissione tanti indirizzi, di scendere nelle pieghe del provvedimento, come raramente si fa nelle deleghe e di ciò lo ringrazio. Spero che in Senato riusciremo ad approvare velocemente questo testo e che anche alla Camera il suo esame venga portato a termine, perché il Paese e le imprese lo aspettano con ansia per la ripresa dell'economia. [[Applausi dal Gruppo PD]] . Congratulazioni). PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Lumia. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, signor rappresentante del Governo, colleghi, vorrei preliminarmente esprimere il mio apprezzamento per l'ottimo cammino che il Governo, la Commissione, i relatori e tutti i Gruppi parlamentari, di maggioranza e opposizione hanno saputo seguire, sia nel metodo che nei contenuti. Certo, colleghi, la sfida non è facile: sembra una sorta di missione impossibile, guardando il panorama del sistema degli appalti nel nostro Paese, dove albergano mafia e corruzione e spesso anche opere fatte male e con ritardi paurosi. Dobbiamo però avere la convinzione che questa è una sfida avvincente e decisiva per il futuro del nostro Paese. Nel sistema degli appalti, colleghi, più leggi, più autorizzazioni, più deroghe, più riserve, più varianti, più somme urgenze spalancano porte e finestre alla intermediazione, alla maledetta intermediazione burocratica e politica, che si trasforma in intermediazione spesso affaristico clientelare o corruttiva e mafiosa. Dicevo che bisogna voltare pagina con coraggio e sistematicità ed il lavoro svolto è in grado di fare questo salto di qualità. Ho notato che il principio base è quello di sottoporre il sistema degli appalti al criterio della legalità e dello sviluppo. Colleghi, parto dallo sviluppo: bisogna fare bene e in modo veloce. Dobbiamo riportare le nostre imprese nei cantieri, all'ingegno ed alla capacità di progettare e realizzare l'opera: ingegneria e ingegneri, produttività e lavoratori; basta con gli avvocati, con le riserve, i contenziosi infiniti e ricattatori. E mi fermo qui. Naturalmente ci sono delle proposte, già valutate ed inserite, che chiedo ai relatori e al Governo di prendere in considerazione in dettaglio. È stato un bene eliminare il massimo ribasso, ma anche nell'offerta economicamente più vantaggiosa c'è giustamente un certo ribasso: è inevitabile, è giusto che ci sia. Governo, relatori, proviamo a dividere in tre quote e restituiamo all'impresa quando essa è capace di accorciare, in quota ogni tre mesi, i tempi di realizzazione. In questo modo la realizzazione dell'opera diventa più veloce, così il sistema del cantiere diventa protagonista dell'opera e si sposta l'interesse concreto dell'impresa dagli uffici legali al cantiere. Per quanto riguarda i subappalti, ho molto apprezzato la disciplina che è stata prevista: segnalare prima, fare in modo che anche loro siano responsabilizzati, ma bisogna anche rendere conveniente questa presenza sul piano dello sviluppo; bisogna riconoscere alle imprese subappaltatrici i costi fissi per il lavoro, per i costi d'azienda e prevedere un minimo riconoscimento del profitto d'impresa. In questo modo quel sistema si qualifica, diventa produttivo e le piccole imprese sono in grado di fare il salto di qualità e non, come oggi, di essere loro a finanziare fallendo, specialmente con il sistema oggi previsto dalla legge obiettivo. Inoltre, bisogna fare in modo che l'opera sia fatta bene, rafforzando la qualità, ponendo i direttori dei lavori sotto il controllo dell'ANAC; penso ad una squadra di ingegneri che bisogna sì dare all'ANAC da utilizzare per poter controllare la qualità dell'opera ed evitare quei ribassi che in questo momento - invito il Governo a monitorare - si stanno realizzando per le imprese che devono controllare, ad esempio, la qualità del cemento, della terra che bisogna utilizzare, del materiale. È per questo che anche su questo punto bisogna fare un salto di qualità. Adesso faccio delle proposte per quanto riguarda l'aspetto legale delle opere, che mi provengono anche dalla mia esperienza nella Commissione antimafia. Chiedo ai relatori un po' di attenzione per quanto riguarda, anzitutto, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti. Sono d'accordo con l'impostazione che hanno dato i relatori: meno stazioni appaltanti meglio è. Ad esempio, relatori, la proposta che potete prendere in considerazione è quella di radicare queste stazioni appaltanti nelle prefetture (nella versione ridotta di prefetture su cui oggi il Governo sta lavorando), facendo in modo che l'ANAC qualifichi queste stazioni appaltanti con dei funzionari specificatamente formati ed addestrati, con un raccordo specifico con la DIA, in modo tale che, con le centrali ridotte interconnesse con un sistema informatizzato omogeneo, si possa avere un controllo di legalità adeguato alle forze e alle energie che il nostro Paese ha. Inoltre, ho apprezzato molto, per quanto riguarda l'ANAC, il potenziare la sua funzione con contratti tipo, bandi tipo, poteri diretti, qualificazione dei commissari di gara e intervento sulle stazioni appaltanti. Chiedo al Governo di prestare attenzione, in modo particolare, su due questioni. Anzitutto, nei vari punti non è prevista la denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive. Penso che vada prevista una fattispecie di questo tipo e mi sono permesso anche di sottoporre alla valutazione dei relatori una previsione di questo tipo, di cui do lettura: «Previsione di un sistema amministrativo, regolato sotto la direzione dell'ANAC, di penalità e premialità della denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive da parte delle imprese titolari di appalti pubblici e di servizi, comprese le imprese subappaltatrici e le imprese fornitrici di materiali, opere e servizi». Consegnerò questa formulazione ai relatori. Allo stesso modo, un altro punto molto importante e delicato è quello che in Commissione antimafia abbiamo da tempo sottoposto ad esame, che oggi è legge e che deve essere ripreso nella delega. Faccio riferimento al cosiddetto conto dedicato dei flussi, su cui poi le imprese debbono trarre tutte le operazioni che devono fare verso i fornitori, le imprese e i lavoratori. Anche su questo tema do lettura di una formulazione: «prevedere ricorso a conti delicati per le imprese aggiudicatrici di appalti pubblici da dove regolare tutto il flusso finanziario dei pagamenti verso tutti i prestatori d'opera e di lavoro e verso tutte le imprese che entrano a vario titolo in rapporto con l'impresa aggiudicatrice in relazione all'appalto». Si tratta di proposte che potrebbero potenziare il controllo di legalità senza metterlo in contrapposizione con l'altra grande sfida, che è quella dello sviluppo del nostro sistema di appalti. Con queste proposte potremmo superare quella soglia e vincere, finalmente, questa sfida. Lo dobbiamo al Paese. Questo Parlamento deve avere questo coraggio. Penso che le condizioni ci siano tutte e, con fiducia, consegno anche queste proposte ai relatori.
È iscritta a parlare la senatrice Puppato. Ne ha facoltà.
Signora Presidente, anch'io mi associo a quanto detto adesso dai colleghi, con un ringraziamento non formale a tutti i colleghi che hanno collaborato alla stesura di questa delega al Governo per la realizzazione del codice degli appalti, con il richiamo ad alcune direttive molto importanti, che credo siano state messe molto bene in luce finora. Per parte mia, quindi, cercherò di recuperare una parte del tempo, andando ad elencare tre questioni che mi pare siano state non sufficientemente sottolineate. Inizierei con il dire che è vero che l'abito non fa il monaco e che, quindi, la corruzione non si annida automaticamente in relazione al sistema degli appalti che si sceglie. Questo certamente no; però i dati, oggi, ci dicono che la corruzione viene favorita da un sistema che mette in campo appalti farraginosi, opachi, poco accurati in fase di stesura e troppo leggeri e, magari, un sistema di concessioni che parte dal favorire l'uno piuttosto che l'altro. Un collega ha correttamente parlato stamattina di abiti su misura, cioè di appalti formulati proprio per l'azienda che si vuole garantire. Per ciò che riguarda gli affidamenti diretti, abbiamo visto i casi dei progetti di finanza o del MOSE. Tutto ciò ha reso evidente un sistema di corruttele nel Paese che ci ha portato decisamente agli ultimi posti in Europa e tra i Paesi occidentali - come è stato ricordato - per ciò che riguarda il sistema dei servizi e degli appalti. Senza gara, troppa gara: queste sono le due misure che sono state individuate come responsabili di tale sistema, dell'aumento dei costo pubblici e del malaffare, secondo un'assodata analisi, che ha portato a sovraccosti, ad aumenti e a un' escalation che ha investito il nostro Belpaese in questi decenni, via via, in modo sempre più evidente. Grazie a queste tre direttive europee - le nn. 23, 24 e 25 del 2014 - che accogliamo nel nostro ordinamento legislativo, attueremo un sistema che blocca l'attuale legge sugli appalti e consentiremo al Governo di mettere in fila le condizioni per realizzare un nuovo testo normativo, denominato codice degli appalti pubblici e delle concessioni. In un recente convegno, alla presenza di molti esperti, dei rappresentanti del Governo e del rappresentante dell'ANAC, Cantone, ci si è chiesto quanto possano fare modelli di appalto diversi, che tengano in adeguato conto la prevenzione, la trasparenza e la semplificazione, associati a progetti esecutivi, rispetto alle modalità con cui si è proceduto fino ad ora. La risposta, alla fine di questo incontro, in cui si sono succedute diverse voci, è stata che possono fare praticamente tutto. C'è infatti una relazione strettissima tra cattiva esecuzione delle opere, grande speculazione e rete di corruttele. I casi sono talmente numerosi, che non è il caso di elencarli, ma l'esempio che voglio citare è quello relativo ai recenti e ripetuti crolli nella costruzione di viadotti dell'autostrada siciliana, che dimostrano anche l'importanza, enormemente sottovalutata nel nostro Paese, delle analisi stratigrafiche di suolo e sottosuolo. La mancanza di analisi geologiche è spesso la responsabile delle peggiori tragedie del nostro Paese. Proprio la fragilità del sistema Italia, dovuta anche alla diversità del territorio anche tra luoghi molto vicini, è tale che ci obbliga a considerarlo come un fatto preventivo e obbligatorio. (ore 11,45) ( Segue PUPPATO). Come è stato già detto dai colleghi, è importante aver inserito in questa legge delega il no al massimo ribasso e alla giungla degli appalti. Ad esempio è stata appaltata un' opera, facendo riferimento ad una legge del 1908. È veramente un panorama impressionante di varietà legislativa quello che dobbiamo mettere a punto e rettificare. Voglio ricordare ancora l'importanza, evidenziata poco fa dalla collega senatrice Cardinali, che questa legge può avere per eliminare la riduzione di reddito dei lavoratori, messa in campo da molti appalti. Voglio inoltre soffermarmi su due elementi, non scontati e non sufficientemente pubblicizzati in questo dibattito, il primo dei quali riguarda la reputazione. A me ha fatto particolare piacere che si richiami questo termine - che in fondo è un termine antico - ponendolo a garanzia della qualità della realizzazione. Oggi, in termine moderni, si parla di rating di qualità, che vale per i progettisti e per le imprese, ma che vale anche per il committente. Faccio in questo caso riferimento al ritardo, in qualche caso persino mortale per le imprese italiane, dei pagamenti della pubblica amministrazione. Il fallimento viene considerato un atto persino penalmente perseguibile negli altri Paesi europei, perché sintomatico di sprovvedutezza, di inaccettabile rischio fatto pagare agli altri, ai committenti e al cittadino. In Italia, al contrario, in moltissimi casi il fallimento delle imprese è troppo spesso da mettere in relazione al mancato pagamento delle pubbliche amministrazioni. I suicidi di imprenditori, a questo dovuti, fanno riflettere e obbligano ad un pesante cambiamento di passo, con l'impegno e la determinazione, che il Governo sta portando avanti da tempo, da mesi, da due anni, di portare a zero il debito accumulato nel corso di questi anni nei confronti delle imprese: altra causa di ritardi, contenziosi, tensioni sociali, mancato interesse da parte delle imprese sane, degli investitori stranieri al nostro mercato degli appalti; cosa nient'affatto neutra, se ci ha permesso di essere sollecitati da parte dell'Unione europea a quella sana concorrenza a cui oggi ci si richiama in forza di volere realizzare. Altro tema contenuto in questo disegno di legge è l'istituzione di un albo dei commissari di gara, direttori dei lavori e progettisti, dai quali recuperare il know-how che serve senza più le commistioni nei conflitti di interesse, troppe volte causa di sovraccosti e corruzione; ancora, la partecipazione come elemento produttivo, elemento nel quale gli stakeholder, ovvero i portatori di interessi qualificati, possono portare un incremento di qualità ai progetti che si vanno a fare. Come diceva prima anche il collega Crosio - i dati sono spaventosi - nel decennio 2001-2011 la legge obiettivo ha fatto passare la consegna di opere oltre i 200 milioni di euro dagli undici anni ai quattordici anni di media, con solo l'otto per cento delle opere eseguite. Una finta scorciatoia ha avuto il demerito di allungare i tempi, dare origine a contenziosi infiniti e fare annidare il peggiore dei malaffari. Si è parlato di ANAC. Bene, dunque, che ci sia il timbro e la verifica di ANAC sui grandi interventi. I commissariamenti recentemente avvenuti - il caso di Expo lo cito solo per il nome - hanno dimostrato che, per esempio, piccole e medie imprese che non si erano mai avvicinate alla pubblica amministrazione, specialisti che magari oggi, presentandosi in ATI hanno trovato uno spazio di ascolto, hanno potuto favorire grande esperienza e qualità. Questo è il compito del nuovo codice degli appalti. Da ultimo - e concludo - l'appalto innovativo. Mi preoccupo perché ho visto alcuni emendamenti volti ad eliminarlo. L'Europa ci chiede di inserire l'appalto innovativo tra i sistemi di appalto che noi dobbiamo andare ad istituire. Per appalto innovativo si intende il pre-appalto commerciale, ovverosia quel modello di appalto che preventivamente mette in gara più imprese capaci di realizzare ricerca, sviluppo e innovazione al fine di determinare poi un affidamento all'impresa che è riuscita, attraverso questo meccanismo, a creare le migliori opportunità. Voglio solo ricordare che la Spagna, solo su questo elemento, è riuscita a fare crescere la propria ricerca dall'1,8 al 3 per cento. I nemici di questo disegno di legge credo siano diversi: alcuni sono anche tra di noi, altri sono dentro il mercato. Direi che hanno un nome, anzi due: uno si chiama conservazione, l'altro si chiama grande convenienza personale. Il prezzo - abbiamo detto - è troppo alto, e noi non siamo più disponibili a pagarlo. Da qui il modello molto rivoluzionario che vorremmo vedere finalmente applicato in questo Paese, dove l'onestà divenga anche merito. [[Applausi dal Gruppo PD. Congratulazioni]]
È iscritta a parlare la senatrice Saggese. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, rappresentante del Governo, colleghi, in un momento così importante e delicato per la politica italiana, siamo chiamati ad esaminare una materia che - penso - rappresenti una sfida per il Governo, per la maggioranza, ma oserei dire più in generale per l'intera legislatura. Il testo su cui l'Assemblea del Senato è chiamata ad esprimersi non si limita solo all'attuazione delle direttive europee, ma l'occasione è ghiotta - e la stiamo utilmente sfruttando - per il riordino complessivo di una materia, quella degli appalti, che rappresenta circa il 19 per cento dell'intero PIL europeo e che quindi diventa strategico soprattutto in un periodo di crisi economica. Anch'io voglio associarmi al ringraziamento che i colleghi hanno fatto prima di me al relatore, alla Commissione ed al Governo per l'eccellente lavoro svolto. Il testo del disegno di legge predispone una disciplina ricca e complessa e per tale ragione limiterò il mio intervento ad alcuni aspetti che riguardano in particolare la semplificazione e gli enti locali. Per quanto riguarda il tema della semplificazione, innanzitutto il recepimento delle direttive deve essere l'occasione per un nuovo approccio alla materia degli appalti. Lo hanno detto i colleghi prima di me: stiamo intervenendo su un tessuto normativo costituito da una disciplina pregressa molto minuziosa, che ha dato luogo ad un codice pesante che ha irrigidito i comportamenti delle pubbliche amministrazioni, completato a distanza di ben quattro anni da un regolamento altrettanto farraginoso ed entrambi - codice e regolamento - volti a fornire una disciplina minuta e particolareggiata. Le nuove direttive, invece, esprimono un orientamento più favorevole verso una maggiore flessibilità dell'azione pubblica, perciò dobbiamo fare uno sforzo per scrivere un codice che contenga disposizioni generali, chiare ed organiche e che riduca massimamente i formalismi non strettamente necessari. Nel disegno di legge questo principio di riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti è stato ben recepito sia con la previsione chiara ed esplicita del cosiddetto soccorso istruttorio e addirittura con la previsione di un'unica banca dati centralizzata relativa ai requisiti generali di qualificazione. Sempre nella medesima direzione vanno anche le norme che prevedono il riordino del quadro normativo con l'obiettivo di predisporre procedure chiuse e non derogabili e di conseguire una significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alla realizzazione delle opere pubbliche. Va infatti evidenziato che il Codice degli appalti è stato sinora utilizzato essenzialmente per le gare di scarso valore; per il resto ci è stato un eccessivo ricorso a deroghe e procedure speciali. Tuttavia, la logica della semplificazione esige esattamente l'opposto, e cioè che si codifichino norme chiare, semplici, facilmente comprensibili ad operatori e cittadini, universalmente applicabili e che quindi possano trovare spazio nella generalità dei casi, senza deroghe ed eccezioni. Un secondo aspetto sul quale desidero soffermarmi è la lotta alla corruzione. Come hanno detto i colleghi intervenuti prima di me, non soltanto si assegnano all'ANAC maggiori poteri di vigilanza sulla regolarità delle procedure, anche attraverso l'adozione di atti di indirizzo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, ma ritrovo la ferma volontà di combattere la corruzione anche in altri aspetti apparentemente di dettaglio, ma che a mio parere sono in realtà di primaria importanza. Mi riferisco, in particolare, alle norme in materia di trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedura di gara e di tutte le fasi prodromiche e successive. A tal fine, è previsto che solo in casi tassativamente indicati la procedura possa avviarsi senza la previa pubblicazione di un bando di gara, che le banche dati operanti nel settore debbano essere unificate e che le procedure di gara debbano essere disciplinate con l'obiettivo di evitare i conflitti di interesse, nonché garantire la trasparenza, la digitalizzazione e la tracciabilità, elementi a mio parere fondamentali per una vera lotta alla corruzione. Altro elemento fondamentale è la fase di progettazione. Uno dei principali motivi che in questi anni hanno determinato inefficienze, sprechi e scarsa trasparenza negli appalti è proprio la frequente mediocre progettazione non solo per i lavori ma anche per i servizi. Serve perciò necessariamente che alla base di ogni appalto vi sia una progettazione certa e credibile (ciò ovviamente ridurrebbe anche il ricorso alle famigerate varianti). Anche questo criterio mi sembra ben definito nel testo che stiamo per approvare, laddove si prevede la promozione della qualità architettonica e tecnico-funzionale, anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione, ma limitando il ricorso all'appalto integrato e privilegiando la messa a gara del progetto esecutivo o definitivo. Vorrei fare un'ultima riflessione sul tema della centralizzazione delle committenze: è sicuramente utile favorire la riduzione del numero delle stazioni appaltanti, sia per ottenere economie di scala sia per agevolare i controlli (in funzione antimafia ed anticorruzione) sia perché l'accresciuta discrezionalità prevista dalle nuove direttive richiede alle stazioni appaltanti maggiori conoscenze e competenze che difficilmente si possono riscontrare nelle migliaia di stazioni appaltanti operanti nel nostro ordinamento. Bene, quindi, lo sviluppo dell'istituto delle centrali di committenza con la previsione di un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, al fine della gestione di appalti di maggiore e minore complessità. Qui faccio un appunto: occorre scrivere norme chiare ed esaurienti che consentano di individuare i soggetti titolari delle funzioni e delle materie da accentrare ed aggregare, superando ambiguità normative che si riflettono sul corretto funzionamento delle aggregazioni. Su questo dobbiamo essere attenti. Ovviamente il risvolto della medaglia è che il criterio dell'aggregazione potrebbe implicare un limite per le piccole e medie imprese locali (a causa della maggiore portata dei contratti), ma la direttiva va nella direzione di tentare anche di preservare e tutelare le piccole e medie imprese nella partecipazione alle selezioni. A questo proposito, il disegno di legge ha una previsione, a mio avviso molto utile, ossia l'introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei confronti di imprese che operano nel proprio territorio. Si privilegiano così gli aspetti della territorialità e della filiera corta, mostrando sensibilità ed attenzione verso le tante piccole e medie imprese che rappresentano il vero tessuto produttivo e la vera forza dell'Italia. Concludo con la consapevolezza che l'occasione che abbiamo davanti è davvero importante. È una sfida importantissima, l'invito a tutti noi è a non sprecarla. ( [[Applausi dai Gruppi PD e AP (NCD-UDC).]]
È iscritto a parlare il senatore Scibona. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, colleghi, abbiamo appena concluso in 8ᵃ Commissione la trattazione del codice appalti e già siamo in Aula a discuterlo; una volta avrei detto: «Bene, finalmente efficienza parlamentare»; ora invece mi chiedo: «Per quale motivo si corre così veloci su un tema tanto delicato?». Sì, perché in questi due anni di attività, in cui noi, Movimento 5 Stelle, siamo per la prima volta nelle Aule parlamentari, abbiamo visto utilizzare regolamenti, procedure e prassi diverse, a seconda che una norma toccasse certi interessi o non ne toccasse affatto. Alcune cose sono state licenziate alla velocità della luce, altre ristagnano da anni in chissà quali cassetti, ormai indirizzate verso un binario morto, prossime all'insabbiamento totale. Certamente la legge sugli appalti pubblici interessa molto il mondo imprenditoriale e delle grandi aziende. Infatti, con gli ingenti tagli orizzontali a sanità welfare e trasporti, gli appalti rappresentano ormai una delle poche voci di uscita per investimenti dello Stato e quindi fonte di reddito per molte realtà. Ma non sono soltanto i grandi interessi mossi da questo tema a preoccuparci; ormai siamo anche stufi di continuare a dirlo, perché siamo all'ennesima legge delega: viene chiesto alle Commissioni di trattare una questione, ma senza andare troppo nei particolari (quelli spettano al legislatore, cioè al Governo). Ma non era compito delle Camere? Almeno a Costituzione vigente, ben inteso, non a quella schifezza che vorreste approvare. Invece no. Non si vorrà mica che il sindaco d'Italia non possa dettare legge in Parlamento? Non sia mai! Se una volta c'era l'unto dal Signore ora abbiamo l'unto e basta: è lui stesso a produrre tutto, unto compreso. E poi sotto a scendere, tutti i suoi fidi scudieri (qui e in Commissione ne abbiamo degni rappresentanti). Polemiche a parte - che poi è la pura e semplice verità - torniamo a parlare del codice degli appalti. Come detto, gli appalti sono ormai l'unico capitolo dì spesa consistente dello Stato e, considerando tutte le vicende che segnaliamo da anni e che puntualmente riecheggiano agli onori delle cronache, sono un problema da attenzionare con molta cura. Infatti, bisogna correre perché i tempi sono stretti; non si vorrà mica che il Parlamento e le opposizioni riescano a fare il loro lavoro? Ah no, scusate avevo detto niente polemiche, ma ve le tirate quindi non ci riesco tanto. Il codice appalti tratta un grandissimo spettro di gare, appalti e contratti. Pensiamo al fatto che si passa dal cerotto, alla matita e alla gomma per cancellare, fino all'autostrada a tre corsie, passando per un inutile foro sotto le Alpi, oppure alle mense o alle pulizie; ovvero una varietà di lavorazioni e impegni finanziari diversi e specifici che quasi sembrano non avere la stessa paternità, ma che soggiacciono - o dovrebbero soggiacere - tutti ad una procedura di evidenza pubblica. La richiesta del Governo, cioè semplificare, è giusta ma bisogna stare attenti ai famosi problemi di cecità felina. Dalle innumerevoli audizioni, in verità spesso quasi individuali, vista la scarsa presenza di commissari che evidentemente preferivano dialoghi diretti, ci è stato rappresentato un quadro eterogeneo e denso di problematiche diversificate. Non è il caso ora di tediare i (pochi) presenti (perché stiamo già scappando) con una disamina del lavoro di Commissione, ma le questioni in gioco sono molteplici e di difficile soluzione. Visti i continui, quasi quotidiani, interessamenti della magistratura sui contratti pubblici, qualcosa andava fatto, ma chi decide fino a che punto è lecito fare varianti, ribassi? Come scegliere la ditta che porterà avanti il lavoro? Chi segue la cronaca giudiziaria con più attenzione potrebbe dire: facile, si danno lavori agli onesti. Ce ne fossero! No, ci mancherebbe altro, in Italia operano un sacco di onesti, ma il problema è che spesso sono le modalità di appalto a rendere impercorribile l'onestà. Ovvero, manca l'onesta di chi appalta. Spesso, a risalire la catena ci troviamo il politicante di turno che deve distribuire prebende, deve ungere la macchina elettorale oppure sistemare qualche amico. Ma queste sono cose che sappiamo già. Se si accettano per legge prezzi troppo bassi o progetti troppo superficiali, è normale che poi ci si ritrovi con aziende che falliscono o con le varianti in corso d'opera che superano in costo la cifra totale delle lavorazioni battute in partenza. Parliamo, quindi, di offerta economicamente più vantaggiosa, che è poi la linea passata in delega. Benissimo, noi concordiamo, ma chi decide i parametri? Una autorità, il Ministero? Vista l'attualità, meglio un organo terzo. Si è parlato molto di ANAC. Al di là dei componenti (bisogna affrontare gli organismi per quello che sono e non per chi li compone), ANAC è sicuramente un soggetto che potrebbe seguire e sciogliere molte delle problematiche di questo campo. Ma attenti a dare troppi compiti ad uno stesso soggetto. Verrebbe, a pensare male, che si vuole intasare una authority in modo da bloccare il lavoro che ha fatto e che deve fare, facendogli fare tutto da sola fino ad arrivare all'intasamento e alla capitolazione del sistema. Molto meglio riequilibrare, suddividere tra più soggetti e fare in modo che le sviste di uno possano essere notate da un altro. Ben venga un percorso semplificato e standardizzato il più possibile. Soft law e bandi tipo possono essere la soluzione ma, come dicevo prima, attenzione che l'onere di controllo non ricada tutto sugli stessi tavoli. Molto si potrebbe ancora dire, effettivamente, partendo dall'inadeguatezza della legge obiettivo, passando per le concessioni autostradali, fino alle proroghe selvagge, come procedure di gara, alle autorizzazioni semplificate, alle garanzie per i lavoratori e alle classificazioni qualificative aziendali. Ma avremo modo di parlarne in sede di voto. Io voglio sottolineare che, comunque, al di là dei risultati ottenuti, il lavoro di Commissione è stato costruttivo e che molte proposte esterne alla maggioranza e ai relatori, non solo nostre, sono state accolte e fatte proprie dai relatori. Rimane il fatto che stiamo parlando di una legge delega. Noi abbiamo imparato, esattamente come chi sta fuori dal Palazzo, a non fidarci di questo Esecutivo. Quello che uscirà da quest'Aula verrà sicuramente stravolto e questo a noi non piace, ma non dovrebbe piacere neanche ai colleghi che si sono impegnati affinché un tema tanto importante come gli appalti fosse blindato dal malaffare e reso funzionale alle necessità della collettività. [[Applausi dal Gruppo M5S]]
È iscritto a parlare il senatore Mirabelli. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, arriva in Aula oggi un testo importante, proposto dal Governo e migliorato dalla Commissione, che mi pare abbia in sé molte norme largamente condivise. Prendo atto del fatto che anche l'ultimo intervento del senatore Scibona discuta il metodo, ma non il merito, di questo provvedimento. Un provvedimento importante per tante ragioni, che può dare più certezze al mondo economico, alle imprese, ma anche un provvedimento che svolge un'opera importante, rivolta verso la trasparenza e tesa ad affrontare davvero la questione della pulizia degli appalti. Noi, di fronte alle inchieste che continuano a dimostrare quanto siano diffuse la corruzione e l'illegalità nel nostro Paese, credo che dobbiamo sapere che la politica e le istituzioni devono dare risposte ai cittadini, dimostrare di essere capaci di affrontare concretamente i guasti che tormentano la nostra vita pubblica. Anche le ultime elezioni ci raccontano di una diffusa disaffezione, di una delusione e di una sfiducia che sicuramente trovano origine anche negli spettacoli indecenti che emergono troppo spesso dalle cronache. Il nostro compito non è cercare di cavalcare le inchieste per qualche voto in più; il compito di tutti noi in questa Aula deve essere quello di ridare credibilità alla politica e alle istituzioni. In queste Aule serve approvare norme che prevengano e colpiscano i reati e che producano trasparenza e legalità. Questo è il compito che abbiamo. Questo compito lo abbiamo spesso svolto bene in questi mesi insieme al Governo. Lo abbiamo fatto approvando la legge sull'autoriciclaggio, votando le nuove norme contro la corruzione. Lo abbiamo fatto. So bene che é più facile comunicare problemi e scandali che le cose fatte, ma queste sono cose fatte e importanti. Lo stiamo facendo oggi discutendo e, spero, approvando questo disegno di legge che finalmente, dopo anni di tentativi, porta in Parlamento la questione della regolamentazione degli appalti, che è stata complicata e resa incomprensibile da decine di aggiustamenti che non hanno aiutato né la trasparenza né la chiarezza. È vero: tutto ciò si sta facendo in ritardo, ma è anche vero - e va valorizzato il fatto - che si sta facendo oggi. Oggi discutiamo di una legge delega che finalmente darà ordine e certezze su una materia su cui è decisivo intervenire per alzare le barriere contro la corruzione e il malaffare, una legge che descrive percorsi chiari, trasparenti e semplificati e insieme norme e strumenti che contrastano la corruzione, gli sprechi e le illegalità. La proposta che arriva in Aula fa giustizia innanzitutto di un'idea sbagliata, che vuole contrapposte tra loro l'esigenza di legalità e trasparenza da una parte e la necessità di realizzare le opere pubbliche in tempi rapidi e certi dall'altra. Oggi ragioniamo su un testo che, proprio semplificando le procedure e rendendole univoche e dando certezza sui tempi, dà più garanzie contro infiltrazioni, inquinamenti e trucchi, riducendo gli spazi per le deroghe, per le modifiche e per le varianti. Non solo si interviene su un punto che causa spesso gli enormi aumenti di spesa sulle opere pubbliche, ma si interviene anche su un punto che spesso - perché questo succede - annidandosi nelle varianti e nelle deroghe produce corruzione e illegalità. Questa è la prima cifra importante che voglio sottolineare. È la prima sfida che questa disegno di legge delega affronta. Accanto a ciò, voglio insistere sui numerosi interventi previsti che vanno nella direzione giusta, anche per il contrasto delle attività illecite e illegali. Sicuramente non sconfiggiamo le mafie solo con la legge sugli appalti pubblici. Ormai lo sappiamo e ce lo dicono le recenti inchieste sul Nord: la criminalità organizzata si sta infiltrando nell'economia privata in maniera significativa, ma certo combattere la corruzione è una faccia importante della battaglia che dobbiamo fare per sconfiggere le mafie perché c'è un legame stretto tra corruzione, illegalità e mafie. Ebbene, sugli interventi messi in campo da questa legge voglio velocemente concludere il mio intervento. Innanzitutto voglio sottolineare l'importanza di mettere al centro la questione dell'Autorità nazionale anticorruzione. Questa legge riconosce definitivamente il ruolo che sta assolvendo dalla sua costituzione tale Autorità. Il punto - è vero - non sono le persone, ma il ruolo, che va chiarito, e questa legge lo fa: chiarisce i poteri di vigilanza, di controllo e di raccomandazione dell'Autorità. La costituzione dell'ANAC ha rappresentato dall'inizio una novità che ha consentito di fare un importante salto di qualità perché, com'è unanimemente riconosciuto, l'istituzione dell'Autorità nazionale anticorruzione, con la sua attività, è stato l'intervento più forte contro la corruzione posto in essere dal nostro Paese in tanti anni. La novità è rappresentata dal fatto che si mette in campo un'Autorità che ha i poteri e le funzioni per svolgere un intervento preventivo, per fare quelle verifiche di cui parlava il senatore Scibona rispetto alle varianti e alle deroghe, guardando prima gli appalti, guardando prima i percorsi ed intervenendo per prevenire la corruzione. In secondo luogo, credo che sia importante anche da questo punto di vista il ragionamento che è contenuto nella legge per ridurre di molto gli spazi per le gare al massimo ribasso. Non c'è infatti solo il problema di garantire la qualità delle opere pubbliche; non c'è solo il problema di tutelare il lavoro e i lavoratori: bisogna sapere, infatti, che spesso le gare al massimo ribasso, in tutti i settori, sono una porta aperta per la criminalità perché chi ha più soldi - magari da riciclare - più facilmente riesce ad accedere agli appalti pubblici. Voglio poi richiamare - ed ho finito, Presidente - la questione della trasparenza. In molti interventi si è fatto riferimento alle norme per la trasparenza contenute in questo disegno di legge: mi riferisco a quelle sull'evidenza pubblica, sulla tracciabilità in tutte le fasi dei procedimenti, sulle banche dati, sulla digitalizzazione, sugli aspetti reputazionali, nonché alle proposte sui conti dedicati per il controllo dei flussi di denaro, che spero vengano accolte dal relatore. Per concludere, voglio dire che credo sia bene ragionare sull'accreditamento delle stazioni appaltanti come fa questo provvedimento. Se c'è un dibattito sulla necessità di ridurre le stazioni appaltanti, mi schiero tra coloro che dicono che bisogna ridurle e di tanto. Noi oggi stiamo affrontando una vicenda come quella del Comune di Roma che non credo sia estranea al fatto che nel Comune di Roma ci sono 290 centrali appaltanti, 290 uffici e persone che possono attribuire incarichi ed affidare appalti. È evidente che questo rischia di essere un sistema criminogeno e su questo bisogna intervenire. Con questo provvedimento facciamo un altro pezzo di quello che stiamo cercando di realizzare insieme al Governo in questi mesi: alzare le barriere contro la corruzione e contro l'illegalità. Questo disegno di legge, voluto dal Governo e sostenuto dal Parlamento, è un progetto che serve al Paese, serve a ridare fiducia ai cittadini e a rilanciare la crescita, resa spesso più difficile dal prezzo che dobbiamo pagare alla corruzione. [[Applausi dal Gruppo PD]]
È iscritto a parlare il senatore Carraro. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, colleghe e colleghi, ringrazio il relatore per l'appassionata seppur pacata relazione, così come ringrazio la Commissione che ha lavorato. Vorrei soffermarmi soprattutto su un punto. Sono molto rammaricato - dico la verità - dello strumento che il Governo ha deciso di usare, quello cioè della legge delega. Ricordo quando nel febbraio 2014 il Presidente del Consiglio venne in Senato a presentare il suo Governo. In quell'occasione fece un discorso che apprezzai e che mi sembrava felice, dicendo che bisognava smetterla col fatto che le imprese, una volta aggiudicatisi i lavori, si occupassero poi in realtà più della parte legale, vedendo più impegnati i legali a fare vertenze con il committente che non gli ingegneri che dovevano pensare a fare i lavori. In effetti in problema è reale. Allora io mi chiedo perché il Governo ha usato questo strumento. Il collega Scibona ha detto che non si fida del Governo. Io non ne faccio una questione di fiducia, ne faccio una questione di tempistica. Infatti se il Governo invece che presentarci questo disegno di legge nel novembre 2014 avesse aspettato due o tre mesi in più e si fosse presentato con un disegno di legge sugli appalti, la Commissione ci avrebbe messo un po' più di tempo, l'Aula avrebbe discusso (il Governo avrebbe anche potuto mettere la fiducia su un normale disegno di legge, cosa che non potrebbe fare con un disegno di legge delega) ma una volta presa la decisione, qui e alla Camera, avremmo avuto la legge. Oggi noi stiamo discutendo su una delega. Quando avremo dato la delega il lavoro non sarà terminato, ma comincerà. Tra l'altro, abbiamo acclarato in questi mesi, e credo se ne siano accorti tutti, che la struttura del Ministero, almeno secondo me, è molto meno affidabile del Governo perché devo dire che quello che abbiamo letto non è edificante. E allora dovranno poi realizzare questa delega la quale, in seguito, arriverà in Commissione e poi comincerà un rimpallo. Il Paese, quindi, avrà la nuova normativa nel giro di circa due anni mentre ne avrebbe bisogno in fretta. In questo modo, infatti, non andiamo avanti, non solo per gli scandali, ma soprattutto perché siamo bloccati. Abbiamo norme che rendono complicata la realizzazione di qualsiasi cosa. C'è lo strumento della Conferenza dei servizi; si fa una Conferenza dei servizi, si decide qualcosa, dopo di che un'impresa, per impiantare un cantiere, ha bisogno dell'autorizzazione per l'occupazione di suolo pubblico. Ma nel frattempo per ottenere tale permesso magari si ritrova con una causa intentata dal comitato di quartiere per cui è costretto ad affrontare altre discussioni e i lavori che si dovevano cominciare in un determinato giorno, in realtà iniziano due o tre mesi dopo solo per questo. Tutto questo significa non solo che le opere iniziano in ritardo ma che i costi si moltiplicano perché poi, come ha giustamente detto il Presidente del Consiglio nel febbraio 2014, le imprese di costruzioni, piccole, medie o grandi, non sono delle ONLUS, cercano di approfittare il più possibile e pertanto fanno riserve, riserve e riserve, dopo di che, sistematicamente, l'opera che doveva costare 10 in realtà viene a costare come minimo 20. I tempi si allungano e i cittadini si arrabbiano, giustamente. Mi sono soffermato su questo punto perché non è secondario. Spero di poter essere smentito sulla tempistica. Grosso modo, comunque, il lavoro che è stato fatto è serio. Penso che in fase di emendamenti ridiscuteremo di alcuni aspetti e avremo la possibilità di approfondire alcuni dettagli. Mi auguro di essere smentito e che una volta approvata la delega, essa venga esercitata rapidamente. Per esempio, in alcuni settori del cosiddetto jobs act, al di là del merito, la delega è stata realizzata rapidamente. In questo caso, però, non si può procedere per settori perché c'è bisogno di una revisione globale della materia. Non vi è dubbio, infatti, che è stata sbagliata la legge sui lavori pubblici promulgata nel 1993 ed è stato anche probabilmente sbagliato, lo dobbiamo dire a posteriori, il fatto che invece di rifare la normativa, ogni volta si è cercato, o attraverso una legge obiettivo o attraverso una serie di marchingegni, di bypassare le norme. In questa materia va operata una revisione globale. Da questo punto di vista penso sia giusto accingerci a tale revisione. Temo - ripeto -che lo strumento alla fine porterà ad una tempistica più lunga di quella che si sarebbe avuta seguendo la via maestra di un disegno di legge che entrasse nel dettaglio: avremmo impiegato sicuramente un po' più di tempo, ma la questione si sarebbe conclusa e chiarita definitivamente. Ringrazio la Commissione per il lavoro che è chiamata a svolgere e soprattutto spero che la delega, una volta operativa, venga esercitata rapidamente. Temo tuttavia che il Governo non avrà una grande struttura ministeriale su cui basarsi perché qualche problemino mi sembra che ci sia. [[Applausi dal Gruppo FI-PdL XVII]]
È iscritto a parlare il senatore Vaccari. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, rappresentanti del Governo, onorevoli colleghi, anch'io voglio unirmi, all'inizio del mio intervento, ai ringraziamenti al relatore, al Presidente della Commissione e a tutti i suoi componenti per il prezioso e importante lavoro svolto sul testo del provvedimento proposto dal Governo. La delega appalti, che quest'Aula ha iniziato a discutere e che rappresenta un provvedimento rivoluzionario in materia, come lo ha definito il relatore, tra i numerosi principi di cui i colleghi hanno parlato in relazione ai criteri direttivi contiene anche quello relativo alla revisione di forme di dibattito pubblico che coinvolgano le comunità locali e i portatori di interessi collettivi dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali aventi impatto sull'ambiente o sull'assetto del territorio. È un principio che è stato fortemente voluto dal relatore e che rappresenta indubbiamente un'assoluta novità nell'ambito delle procedure di realizzazione delle opere pubbliche nel nostro Paese. Un punto importante e qualificante, a mio avviso, come altri citati dai colleghi che sono intervenuti prima di me. Infatti, quando parliamo di politiche infrastrutturali in Italia, l'origine e lo sviluppo di situazioni di elevata conflittualità costituiscono un fenomeno ormai fisiologico: dove c'è un'opera potenziale c'è una contestazione, legittima sia chiaro, ma non sempre di merito. Siamo insomma davanti ad una delle cause dello stallo nella realizzazione dei progetti, siano essi impianti o infrastrutture, regolarmente approvati dalle istituzioni competenti, ma spesso mai realizzati perché frutto di decisioni calate dall'alto nonostante siano state assunte da rappresentanze democraticamente elette dai cittadini. Bastano alcuni dati per rendere evidente l'ampiezza del fenomeno. Secondo il rapporto 2014 su «I tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche», elaborato dal Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, negli ultimi tre anni i tempi di realizzazione delle opere sono in generale aumentati, passando in media da 4,4 a 4,5 anni. L'aumento però non è omogeneo e cresce al crescere dell'importo complessivo delle opere, arrivando a pesare per circa il 30 per cento in più negli interventi dal costo maggiore, cioè quelli d'importo superiore ai 100 milioni di euro, i cui tempi di realizzazione sono passati da 11,1 a 14,6 anni. Ed è paradossale che queste difficoltà si manifestino non solo verso le più tradizionali industrie inquinanti, ma anche per quelle che in teoria dovrebbero essere le industrie verdi e sostenibili del futuro. Alcuni recenti dati ci dicono che il 62,7 per cento delle opere contestate appartiene al comparto elettrico e che il fronte di opposizione più caldo è rappresentato dagli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili: tra le opere più controverse si annoverano le centrali a biomasse, le centrali idroelettriche e i parchi eolici Inoltre, è stato stimato che i costi del non fare ammonteranno tra il 2012 e il 2027 a complessivi 474 miliardi di euro, pari al 30 per cento del PIL. Si tratta di un costo che il nostro Paese non può e non deve permettersi e che sconta ogni giorno in termini di competitività rispetto a chi, invece, negli altri Paesi europei riesce a realizzare le opere progettate. È da qui che occorre ripartire, se davvero vogliamo colmare il gap infrastrutturale - non solo strade, ma ferrovie e impianti di energia da fonti rinnovabili - che, secondo i più accreditati osservatori, affligge il nostro Paese e rimettere così in moto la nostra economia, creando occupazione e stabilendo un nuovo clima di fiducia fra cittadini e amministratori. Si tratta di chiudere un'epoca per aprirne un'altra, attraverso la presa d'atto che il modello, asettico e tecnocratico, delle procedure autorizzative previste dalla normativa vigente (Conferenza dei servizi, VIA, AIA) è divenuto da solo insufficiente a dare garanzie sulla fattibilità concreta di un progetto e sulla sua sostenibilità. Quel modello riesce oggi - e non sempre - a garantire la legittimità di un iter e di una decisione finale, ma non anche l'effettiva completa realizzazione del progetto approvato. Consapevole di questo scenario e come corollario alla delega appalti che si stava discutendo in 8ᵃ Commissione, ho presentato con il relatore Esposito ed il collega Borioli uno specifico disegno di legge, con l'intento d'introdurre anche nel nostro Paese procedure obbligatorie di consultazione dei territori su cui andranno ad insistere infrastrutture e opere pubbliche. Lo abbiamo fatto prevedendo l'introduzione dello strumento del débat public francese, un dispositivo senza dubbio innovativo, che riconosce negli attori coinvolti non solo preferenze in conflitto, ma anche diverse logiche di azione, ipotizzando che, qualora esse siano riconosciute e fatte interagire, si possa aprire la strada a processi di progettazione più inclusivi e meno conflittuali rispetto ai classici. Nondimeno, il dibattito riesce a fare sintesi tra i territori e i proponenti l'opera, che vogliono conoscere in anticipo dove e come si può realizzare. È chiaro che il luogo ideale dove costruire questa sintesi non è durante il procedimento amministrativo, ma nella fase precedente, in cui il dibattito pubblico può creare una rappresentazione anticipata di quello che avverrà dopo. La buona prova di sé che il débat public ha dato nell'esperienza francese - da individuare nella sua capacità di superare momenti di conflitto, talora strumentale, tra le parti, conducendo ad esiti il più possibile costruttivi - lo rende conclusivamente un dispositivo partecipativo solido, facendone il luogo istituzionale ideale nel quale i soggetti in qualche modo coinvolti nella decisione finale si confrontano per selezionare le opzioni che meglio soddisfano le finalità pubbliche nel senso più alto, e allo stesso tempo più ampio, dell'espressione. Vi è anche l'esperienza inglese, naturalmente, a cui guardare. Naturalmente, non tutti gli interventi destinati a realizzarsi sul territorio scontano in egual misura prevedibili difficoltà di accettazione da parte delle popolazioni locali. Per questo motivo, il disegno di legge che abbiamo presentato rende obbligatorio indire un dibattito pubblico solo per le grandi opere e per quegli interventi che, pur non essendo dal legislatore individuati come grandi opere, comportano egualmente un forte impatto sociale, economico o ambientale (si pensi alle discariche e ai termovalorizzatori, solo per citare alcuni casi). Mirando a superare lo stallo decisionale che affligge la nostra economia, il dibattito pubblico può divenire uno degli elementi essenziali di un nuovo patto sociale che raccolga la sfida di tenere assieme ambiente, sviluppo, salute e lavoro. Vantaggi per i territori e i proponenti l'opera, dunque, procedure certe nei tempi - come ha sottolineato in precedenza la collega Cardinali - decisioni più consapevoli e condivise, aumento delle conoscenze da parte di tutti i soggetti coinvolti: ecco perché nel nostro Paese è fondamentale e non più rimandabile l'introduzione di norme per la consultazione e la partecipazione in materia di localizzazione e realizzazione di infrastrutture e opere pubbliche. Perché il legislatore, già passato dai procedimenti di VIA a quelli di VAS, ha compreso che adesso è giunto il momento di passare dalla VAS alla VIS, ossia la valutazione d'impatto sociale. Ci auguriamo che il Governo, nell'esercizio della delega che con questo provvedimento gli stiamo conferendo sul tema del dibattito pubblico, prenda a riferimento il nostro disegno di legge, così come quelli di altri gruppi parlamentari, per riuscire a definire in tempi rapidi per il nostro Paese una norma avanzata che lo collocherebbe pienamente in Europa, assieme a tutte la altre misure straordinarie e rivoluzionarie che questo disegno di legge contiene. [[Applausi dal Gruppo PD. Congratulazioni.]]
È iscritto a parlare il senatore Arrigoni. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, colleghi, signor Vice Ministro, la delega al Governo per l'emanazione di un decreto legislativo volto a dare attuazione alle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE concerne rispettivamente la disciplina dell'affidamento dei contratti di concessione - ed è la prima volta - le procedure relative agli appalti pubblici del settore ordinario (i servizi, i lavori e le forniture) ed inoltre le procedure d'appalto nei settori speciali (quali acqua, energia, trasporti e servizi postali): tutto ciò, abrogando le precedenti direttive, per giungere ad una riscrittura e dunque all'abrogazione dell'attuale codice dei contratti pubblici. Tra gli obiettivi principali delle nuove direttive si ritengono fondamentali: la semplificazione dell'attività contrattuale delle amministrazioni pubbliche, anche attraverso l'autodichiarazione sul possesso dei requisiti; l'accesso più facile per le piccole e medie imprese, attraverso la suddivisione in lotti delle commesse pubbliche, un obiettivo - questo - che a noi della Lega Nord sta molto a cuore; una maggiore efficienza nella spesa pubblica. Inoltre, come già detto, altri obiettivi riguardano la disciplina delle concessioni dei lavori pubblici e dei servizi sinora non disciplinate dalle direttive comunitarie; l'espressa preferenza per il criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, basato sul rapporto qualità/prezzo e non solo sul criterio del maggiore ribasso economico, consapevoli però che questa modalità abbatte, ma non azzera il rischio di corruzione e di pratiche opache, come diversi magistrati, anche antimafia, hanno ammesso. Ben vengano dunque i criteri che tengano anche conto di elementi come la qualità della prestazione, la sostenibilità ambientale e sociale, il costo relativo al ciclo di vita del prodotto. Infine, come ultimo obiettivo segnaliamo la preferenza per gli istituti connessi ai mezzi di aggregazione della domanda, come le centrali di committenza, per prevenire fenomeni di condizionamento da parte della criminalità organizzata. Da segnalare, come ha già fatto il mio collega Crosio, come il testo presentato dal Governo, che si compone di un unico articolo, in 8ᵃ Commissione sia stato molto arricchito con ulteriori criteri di delega, approvati con una proficua collaborazione tra Gruppi di maggioranza e di opposizione e a questo proposito certamente la Lega Nord non è mancata in fatto di contributi! Gli scandali cui abbiamo assistito negli ultimi tempi, anche quelli delle ultime ore, dove mediante l'istituto della trattativa privata si è arrivati persino a compiere illeciti nella ristrutturazione della sala consigliare del Campidoglio (è una vergogna!) [[Applausi dal Gruppo LN-Aut),]] le ripetute notizie su indagini della magistratura, dal G8 dell'Aquila, alla TAV, al MOSE, all'Expo, a Mafia Capitale, richiedono interventi urgenti e improcrastinabili per correggere quelle norme che permettono l'insinuarsi della criminalità e della collusione nelle opere pubbliche. I media evidenziano un mercato della corruzione e dei cartelli collusivi nel quale diversi attori (politici, amministratori e funzionari pubblici, imprenditori e professionisti) allacciano rapporti di scambio che hanno per oggetto la trasmissione di risorse, informazioni e decisioni relative all'esercizio dell'autorità pubblica. Negli ultimi tempi abbiamo avuto modo di conoscere una serie di espedienti utilizzati dalle imprese corrotte per truccare le gare attraverso cartelli di concorrenti che si mettono d'accordo per suddividersi le gare e aggiudicarsele, a rotazione, ad un prezzo più elevato, senza poi tralasciare le riserve o le varianti in corso d'opera, che oggi giorno raddoppiano, triplicano o perfino quadruplicano i costi iniziali degli appalti. In particolare, è stato evidenziato che sono le grandi opere strategiche e le ampie competenze attribuite al contraente generale ad agevolare il sistema fuori legge. Qualificanti, nel nuovo testo uscito dai lavori della Commissione, sono le seguenti disposizioni: al comma 8 viene introdotto, già dall'entrata in vigore della legge delega, il divieto di attribuire al contraente generale compiti di responsabile o di direttore dei lavori, un palese conflitto di interessi. Un'altra disposizione riguarda la creazione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un albo nazionale dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, tutto ciò prevedendo specifici requisiti di moralità, competenza e professionalità. Un'ulteriore disposizione vedrà in ANAC il fulcro del sistema. Infatti, all'ANAC vengono attribuite funzioni di vigilanza e di controllo, poteri di raccomandazione e di intervento cautelare, oltre alla possibilità concreta di intervento di deterrenza e sanzionatorio. L'ANAC, infatti, fino ad oggi poteva solamente segnalare un illecito, ma non aveva strumenti per obbligare la pubblica amministrazione ad allinearsi alla legalità e non poteva applicare sanzioni. Inoltre, in altre disposizioni sono poste come priorità la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, la semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti, il rafforzamento della progettazione e la valorizzazione delle qualità architettoniche e, soprattutto, il divieto di ricorrere a procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie. Inoltre, si prevede la limitazione degli appalti integrati, la tracciabilità e la semplificazione delle procedure, nonché criteri reputazioniali e meccanismi premiali per le imprese che abbiano sempre rispettato i tempi di consegna senza generare contenziosi. Prima di concludere, vorrei sottolineare, tra le proposte del Gruppo della Lega Nord accolte dalla Commissione lavori pubblici, le seguenti tre, che riteniamo più importanti rispetto ad altre. Quanto alla prima, faccio riferimento all'introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte presentate da imprese che operano nel proprio territorio, in ottemperanza ai principi di economicità dell'appalto, semplificazione, territorialità, filiera corta e aumento dell'occupazione. [[Applausi dal Gruppo LN-Aut]] Ciò per una maggiore garanzia di convenienza economica e di responsabilizzazione delle imprese nello svolgimento dei lavori. Si tratta, in sostanza, del principio dell'impresa "a chilometri zero". [[Applausi dal Gruppo LN-Aut]] La seconda proposta è la possibilità, per i Comuni diversi dai capoluoghi di Provincia, di appaltare lavori, forniture e servizi di importo inferiore a determinate soglie, nonostante la riduzione del numero delle stazioni appaltanti. Infatti, desidero segnalare che è assurdo, per esempio, quanto accade oggi nei piccoli Comuni sotto i 10.000 abitanti, i quali non possono procedere autonomamente per gli acquisti di beni e servizi di minima entità. La soglia di 40.000 euro, infatti, vale solo per i Comuni più grandi. Questo per i piccoli Comuni rappresenta la paralisi. La nostra terza proposta accolta riguarda la revisione radicale del sistema della garanzia globale di esecuzione, sulla base del principio del divieto dell'introduzione di regolazioni superiori a quanto previsto dalle direttive comunitarie. È stato infatti verificato che l'introduzione di tale sistema si traduce in un onere economico aggiuntivo a carico delle imprese, assolutamente non previsto dalla nuova normativa comunitaria. Pertanto, è importante e fondamentale che questa disposizione venga superata. Insomma, anche grazie al recepimento di molte - ripeto: molte - proposte del Gruppo della Lega Nord, riteniamo che il testo uscito dalla Commissione sia equilibrato e positivo. Pertanto, riteniamo di esprimere su tale testo un parere tecnico complessivamente favorevole. Certamente, però, non faremo mancare il nostro controllo sull'esercizio della delega affidata al Governo, nell'auspicio che il prodotto finale, che si auspica pervenga in tempi congrui, persegua efficacemente gli obiettivi prefissi, che sono un'assoluta esigenza del Paese: la semplicità, l'efficacia, l'efficienza, la trasparenza, la legalità e la certezza del diritto. Giova ricordare che il Paese ha assolutamente bisogno di sviluppo, attraverso nuove infrastrutture e impianti, ma anche di manutenzioni, straordinarie e ordinarie, e, soprattutto, di interventi a difesa del suolo per ridurre il rischio di dissesto idrogeologico. [[Applausi dal Gruppo LN-Aut]]
È iscritto a parlare il senatore Barani. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, anche per noi il giudizio su questa delega è positivo, anche perché viene da un ottimo lavoro fatto in Commissione. I relatori, senatori Stefano Esposito e Pagnoncelli, insieme alla Commissione e al suo Presidente, hanno ben lavorato. Devo fare i complimenti anche al Governo e al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che si è avvalso di consulenti preparati e tecnicamente all'altezza per risolvere un grosso problema; ne cito uno fra i tanti: il professor Chiti, che è stato un ottimo consulente, il quale ha portato degli ottimi suggerimenti che ho visto essere stati recepiti dalla Commissione. Di certo crediamo che la delega debba essere portata avanti con celerità. Sono convinto che, in tempi breve, una volta che il Senato e la Camera dei deputati l'abbiano approvata, il Governo si debba rimboccare le maniche per emanare il codice degli appalti. Sono tra coloro che giudicano positivamente anche la legge obiettivo, che ha fatto ripartire il Paese, perché un Paese senza infrastrutture e lavori pubblici è un Paese morto. Anche la penicillina, che ha debellato le malattie infettive, in alcuni casi può aver portato a intolleranza, ad allergia o addirittura a morte e anche se in alcuni casi sporadici essa è servita per commettere dei reati, non si può fare di ogni erba un fascio. Il Paese è ripartito ed è andato avanti: se abbiamo l'alta velocità lo dobbiamo alla legge obiettivo e se esso, a livello europeo, è stato all'altezza nelle suo opere pubbliche lo si deve sempre alla legge obiettivo. Critico invece la legge del 1993, che è stata una legge sbagliata, perché è venuta dalla pancia: si è seguita la falsa rivoluzione mediatico-giudiziaria chiamata Tangentopoli, guidata da Paesi stranieri che hanno voluto occupare l'Italia con i loro capitali e le loro imprese, e ci sono riusciti con la complicità di Presidenti della Repubblica, di Presidenti del Consiglio dei ministri e di partiti politici. Quella è stata una legge sbagliata, ma noi stiamo adesso ponendo rimedio a quegli errori, perché è una vergogna fare le gare al massimo ribasso. Nei servizi, soprattutto dove c'è prestazione d'opera, come si fa ad andare sotto il minimo sindacale che va dato ai lavoratori? È ovvio che alcune imprese italiane, che si aggiudicano più di ogni altra i lavori pubblici, hanno in organico più avvocati che personale tecnico, perché riescono a lucrare attraverso le riserve, le riserve delle riserve e le varianti in corso d'opera, vincendo gare al massimo ribasso ed essendo strutturalmente più competitive di tutte le altre. Il fatto di togliere il meccanismo del massimo ribasso sull'acquisto di beni e servizi credo sia qualificante. Credo che per molti Comuni sia necessario togliere la possibilità di dare il cottimo fiduciario, per certe cifre, per realizzare subito le opere. Concludendo, per questi motivi diamo un giudizio nettamente positivo al provvedimento e crediamo che il Governo, nell'attuazione della delega, debba porre attenzione ai progettisti. Vediamo infatti dei progettisti indicati come fiduciari, che sono incapaci e incompetenti, ed è proprio dal progetto sbagliato che arriva a cascata una serie di aumenti, di riserve, di varianti e di aumenti dei costi. Per i progettisti voglio richiamare uno slogan famoso, in cui credo: «meriti e bisogni». Bisogna puntare sui meriti di chi ha le qualità per progettare, la serietà e le competenza, scegliendo davvero progettisti capaci: credo che nella pubblica amministrazione ce ne siano veramente pochi e quindi occorre cercare di assegnare il più possibile tali compiti all'esterno, ma con la responsabilità civile per ogni variante che si dovesse rendere necessaria. Il mio giudizio sulla delega in esame, in toto, è dunque straordinariamente positivo. PRESIDENTE È iscritto a parlare il senatore Cervellini. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, anzitutto ringrazio davvero il relatore, per il lavoro che abbiamo svolto in Commissione, per la qualità del confronto e dell'ascolto reciproco, così come anche il vice ministro Nencini, la cui presenza - non c'è dubbio - non è stata formale, ma anzi densa anche di criticità esplicite su passaggi non secondari. Però c'è un «ma» - lo dico apertamente - perché qui non stiamo stabilendo come partecipare ad un pranzo di gala, bensì come tagliare rispetto al sistema che ha caratterizzato il potente Ministero dei lavori pubblici, il cosiddetto sistema Incalza. Stiamo ragionando e legiferando su come porre rimedio all'azione, in alcuni casi scellerata, prodotta dall'ANAS specialmente negli ultimi anni, che è sorda ad ogni puntuale critica, in speciale modo dell'opposizione, e che, fino a pochi mesi fa, per bocca del suo presidente, in audizioni ufficiali minimizzava rispetto ad uno squadernato orizzonte di disastri. Stiamo parlando di quei viadotti, che, come diceva la mia povera madre, hanno retto da Natale a Santo Stefano: inaugurati pochi giorni prima di Natale e crollati pochi giorni dopo, nello stesso anno; piloni crollati. Rispetto agli incidenti sulla Salerno-Reggio Calabria, dove recentemente sono crollati piloni causando la morte di lavoratori stranieri, il nostro cinismo ce li ha resi forse meno drammatici? Tutto ciò è avvenuto nel 2015. Oppure, pensiamo alla Tirrenica: nonostante il parere vasto, esteso, se non unanime, delle comunità locali, e le criticità esposte, si procede ottusamente, fino a prenderci le tirate d'orecchie dell'Unione europea, che noi siamo sempre pronti ad ascoltare, tranne che quando dice cose giuste. Quello che devono fare adesso la politica e le istituzioni non possono affidarlo alla magistratura, che sta lavorando e, io mi auguro, noi ci auguriamo, continui a farlo. C'è un'emergenza, cioè quella di superare l'emergenza, le procedure in deroga che hanno segnato tutto questo comparto strategico per il sistema Italia, per la capacità di sviluppo del nostro Paese. Il capolavoro lo avete fatto con lo sblocca Italia, e anche in quel caso ci sono state osservazioni, e non di maniera, da parte dell'Unione europea. Noi denunciammo i nomi, i cognomi, le contraddizioni che conteneva quel decreto sulle concessioni; lo ha detto prima di me la Presidente del nostro Gruppo, quindi non mi ci attardo. Dico solo che noi, in tempi non sospetti, abbiamo chiesto dei focus da parte dell'Autorità anticorruzione e del suo presidente, a cominciare dalla Tirrenica e passando per tutta una serie di opere cosiddette strategiche. È chiaro che tanta polvere è stata messa sotto il tappeto, perché altrimenti non si capisce l'ennesimo scandalo della legge obiettivo. Non si può venire qui a dire che si vuole superare il problema e poi però nella stessa Commissione - nel cui ambito ho appena finito di riconoscere il lavoro della Presidenza e del Vice Ministro - rispetto alle opere strategiche tagliate per fare fronte al malumore di pezzi ed esponenti della maggioranza, prevedere che a settembre saranno ripristinate. Non parlo di allusioni, ma di affermazioni che sono state fatte. Allora non ci siamo. In questo senso concordo con il senatore Carraro, quando parlava di debolezza rispetto al fatto di aver scelto lo strumento della delega. Non c'è dubbio che se ricorriamo a questo procedimento, ci affidiamo ad un Governo che aveva presentato un testo assai modesto, che è stato migliorato dal lavoro di tutta la Commissione, principalmente, com'è ovvio, degli esponenti della maggioranza, ma qualche contributo di merito mi pare che l'abbiamo dato anche noi e continuiamo a farlo in Aula. Se si è scelta la strada della delega, è del tutto evidente che non possiamo essere generici, perché dobbiamo dare un indirizzo chiaro che non può essere soggetto ad interpretazioni contraddittorie, che fanno sì che poi il testo debba tornare in Commissione e che si debba ricominciare daccapo quel lavoro prezioso ed utile, sebbene ancora limitato, che si è svolto in Commissione. Non posso perciò non ricordare che per contrastare a tutti gli effetti la corruzione è necessario separare nettamente la figura del controllore da quella del controllato, abolire quindi la legge obiettivo, assorbita dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, il cosiddetto codice degli appalti, condizione sine qua non per una riforma di reale impatto sistemico. Infatti, la definizione del contraente generale che propone la legge obiettivo è chiaramente una concessione, senza però responsabilità sulla gestione. Mi chiedo però perché non ci sappiamo liberare di tutto quello che ciò comporta, come le famose varianti di cui sempre si parla e di cui diciamo in tutte le occasioni: forse perché ce ne si dimentica? Occorre legare fortemente, in maniera indissolubile, qualità del progetto e definizione. Bene la riduzione delle stazioni appaltanti, assolutamente sì e in maniera drastica, a cominciare dall'efficientamento della CONSIP, come veniva ricordato dal relatore, e - aggiungo - dei controlli. Bene il superamento della logica del massimo ribasso: quando si hanno fenomeni diffusi come quello del ribasso del 60 per cento, a sbagliare sono o la società o il progettista. Non servirebbe nemmeno una legge, basterebbe il buonsenso, ma il nostro non è il Paese del buonsenso e allora dobbiamo avere leggi chiare, almeno al livello degli altri Paesi civili, fatte di poche norme, quindi drasticamente tagliate. È stato detto che siamo un Paese di avvocati, e devo dire che è abbastanza curioso, con tutto il rispetto per la professione e per chi la esercita: quando vengono importanti soggetti pubblici e privati che realizzano opere importanti e strategiche nel nostro Paese sono quasi tutti avvocati? Ci sono questioni che non sono di contorno, come la clausola sociale di salvaguardia, altrimenti vedremo ripetersi vicende come quella della Multiservizi di Roma, lo smantellamento sistematico nei confronti e a danno di migliaia di lavoratrici e lavoratori. A volte ci siamo occupati - e giustamente - di qualche decina o, al più, di qualche centinaio di soggetti produttivi. In questo caso parliamo di 2.700 lavoratrici e lavoratori in un settore delicatissimo, quale è il mondo dell'educazione e dell'istruzione, che non hanno salvaguardia, da questo punto di vista, rispetto alle leggi e alle gare che verranno poste in essere. È questo il luogo e il Governo ha la responsabilità di dare delle risposte, oggi che discutiamo di riforma del codice degli appalti; oggi, perché questa è la responsabilità che spetta alla politica e alle istituzioni. ( [[Richiami del Presidente).]] Per questo abbiamo accolto, in sede di elaborazione delle proposte emendative in Commissione lavori pubblici, tra le altre, anche le istanze del decalogo «Legalità e qualità nelle opere pubbliche» sottoscritto da Legambiente, Libera e CGIL, CISL e UIL, perché è un fatto non secondario, ma fondamentale. Occorre sfoltire, andarci giù forte, con il machete, perché è una delega e al Governo deve arrivare un segnale forte e chiaro. È anche nelle tante norme, nelle migliaia di norme, come è stato detto da qualche senatore che mi ha preceduto, che si annida la corruzione, l'impossibilità di accesso per una vera e libera concorrenza; anche lì si annidano le mafie, gli interessi, le organizzazioni criminali: altro che storie! Ci vuole coraggio, qui, oggi, ora, nei giorni che ci separeranno dall'approvazione di questa delega, per mandare un segnale al Governo chiaro, netto, preciso, che non possa essere equivocato nella stesura - che mi auguro non impieghi i due anni ricordati dal senatore Carraro - veloce e coerente della norma, rispetto alle indicazioni che questa delega dà. Infine, si è parlato di dibattito pubblico. Vi è un disegno di legge presentato e se ne potranno aggiungere altri. Io però dico subito una cosa: non c'è solo l'elemento vincolante. Discutere è bello per tutti, ma poi bisogna capire che cogenza diamo all'interlocuzione nei confronti delle associazioni e delle popolazioni. Occorre soprattutto far discutere e decidere, in maniera vincolante, rispetto a progetti chiari, che non cambino nel corso del loro percorso, come spesso è accaduto. Un esempio per tutti: l'autostrada tirrenica. Le amministrazioni, i Comuni, le Province che sono stati consultati intorno a un progetto, sul quale magari possono anche aver espresso pareri positivi, poi si trovano tutto un altro progetto. Non parliamo di ideologia, ma di un'autostrada: se un progetto è assolutamente diverso, possiamo pure continuare a chiamarla autostrada, ma è un'altra cosa; se il suo impatto sul territorio è devastante, è un'altra cosa. ( [[Applausi del senatore Barozzino).]]
È iscritta a parlare la senatrice Blundo. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, oggi parliamo della riscrittura di questo codice dei contratti pubblici, un testo che, seppur adottato da poco meno di dieci anni, ha fin dall'inizio fortemente deluso le aspettative, non assicurando né l'efficienza, né la trasparenza nelle procedure di affidamento, non penalizzando le opere incomplete, anzi favorendo questa tipologia, e dando spazio a vergognosi episodi di corruzione che hanno colpito tutte le grandi opere del nostro Paese. Basti pensare alla TAV, all'Expo e al MOSE. Fatta questa breve ma dovuta premessa, ciò che lascia perplessi è lo strumento utilizzato per recepire tali direttive, cioè quello della delega, che riconosce al Governo una libertà e una discrezionalità politica che francamente non meriterebbe, alla luce soprattutto degli innumerevoli scandali e corruttele che hanno recentemente investito il Ministero delle infrastrutture, con il coinvolgimento dell'ex ministro Lupi, di Ercole Incalza & company. La versione originaria della delega era estremamente ampia e riconosceva di fatto all'Esecutivo ampi margini di discrezionalità nella riscrittura del nuovo codice. L'esame parlamentare ha poi permesso, anche grazie al lavoro svolto dalla Commissione e all'importante contributo dei colleghi del M5S, di introdurre criteri e paletti più stringenti e di indirizzare più efficacemente il lavoro dell'Esecutivo in fase di scrittura dei decreti delegati. In quest'ottica, la direttiva regola anche la fattispecie del subappalto della concessione, stabilendo che l'osservanza da parte dei subappaltatori degli obblighi vigenti in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro, deve essere assicurata attraverso azioni appropriate da parte delle autorità nazionali competenti nell'ambito delle proprie responsabilità e competenze, come le agenzie di ispezione del lavoro o agenzie di protezione ambientale. Si tratta di norme che calzerebbero a pennello per numerosi servizi pubblici nazionali, ad esempio le concessioni autostradali, ma così non è, visto che nell'articolo 5 del decreto-legge n. 133 del 2014, meglio conosciuto come sblocca Italia, il Governo ha assicurato alle lobby dei concessionari un rinnovo automatico delle concessioni, impedendo che le stesse fossero oggetto di gara pubblica. Non è solo l'Europa a reclamare una riforma del settore delle concessioni autostradali, chiedendo una maggiore trasparenza nelle modalità di assegnazione e gestione delle concessioni, ma anche il presidente della Autorità nazionale anticorruzione, Cantone, che già nelle settimane che portarono all'approvazione dello sblocca Italia chiese espressamente al Governo di rivedere le norme del rinnovo automatico delle concessioni, perché contraria alla richiesta dell'Unione europea di una loro assegnazione con gara pubblica. Il settore, durante la legislatura, è stato al centro di numerose interrogazioni parlamentari, anche da parte mia, per i continui e pesanti incrementi delle tariffe, in media il 15 per cento, con il non rispetto dei contratti di servizio da parte dei concessionari. In Italia siamo - come dire - refrattari ad assegnare mediante regolari gare pubbliche gli appalti sui lavori pubblici e i servizi, e si continuano a privilegiare il sistema della trattativa privata, del rinnovo automatico delle concessioni, in deroga a quanto richiesto dall'Unione europea. Secondo l'Unione europea le gare sono assegnate con trattativa privata solo in situazioni di particolare eccezionalità. Se non riusciamo a dissociarci da questo modus operandi non potremo assolutamente evitare che avvengano corruzione e malaffare. La stessa ANAC ha denunciato questa cattiva pratica, rilevando, su un campione di 20 Comuni capoluogo di Regione, che l'80 per cento delle commesse di importo superiore ai 40.000 euro sono assegnate con trattativa privata, contravvenendo a quanto stabilito dalla norma europea. Il presidente del Consiglio Renzi continua, un giorno sì e l'altro pure, a propagandare il cambio di vento della politica e a sottolineare che c'è un cambiamento. Bene, è su questi rilievi mossi dall'ANAC che dovrebbe intervenire quando dovrà esercitare questa delega, ma le premesse non sono quelle giuste, se continuiamo ad andare avanti lungo il cammino avviato con lo sblocca Italia. [[Applausi dal Gruppo M5S]]
È iscritto a parlare il senatore Gibiino. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, oggi in quest'Aula si discute della delega che il Senato conferisce al Governo al fine di recepire le tre direttive adottate in sede europea concernenti l'aggiudicazione dei contratti di concessione, gli appalti pubblici e le procedure di appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali. La delega è volta infatti al riordino della disciplina vigente nel nostro ordinamento in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. L' iter legislativo ha visto coinvolti tutti gli organi dell'Unione europea: la Commissione come proponente, il Parlamento europeo e il Consiglio come colegislatori. L' iter in parola si è concluso con l'entrata in vigore delle direttive il 18 aprile 2014. Il provvedimento, se da un lato presenta elementi certamente condivisibili, dall'altro evidenzia rilevanti criticità. Delle direttive che verranno recepite nel corpus normativo interno ne condivido l'esigenza, ovvero quella di rivedere e razionalizzare la materia nel suo complesso, che peraltro nel nostro Paese spesso diventa un tema sensibile riconducibile a spiacevoli accadimenti; ne condivido l'obiettivo, che è quello di creare un sistema più snello, trasparente ed efficace, necessario per garantire la certezza giuridica nel settore e assicurare un'effettiva concorrenza e condizioni di parità tra gli operatori economici. La ratio che sta a fondamento degli atti europei, ovvero quella di modernizzare il settore degli appalti e delle concessioni, è sicuramente condivisibile, traccia la giusta strada per creare un sistema efficace ed efficiente, capace di contribuire alla realizzazione di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva, garantendo al tempo stesso l'uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici. L'ottimizzazione dell'utilizzo di risorse pubbliche è una priorità assoluta. Ciò si comprende meglio se si considerano i dati che emergono da uno studio comparato secondo cui le autorità pubbliche spendono circa il 18 per cento del PIL nazionale per appalti di forniture, opere o servizi. In tal senso, appare necessario garantire che i finanziamenti pubblici siano ben spesi, soprattutto agli occhi dei nostri cittadini che hanno il diritto di vedere il denaro pubblico utilizzato in modo efficiente. Al riguardo, accolgo con favore la previsione contenuta nella delega di predisporre forme di dibattito pubblico, ispirate al modello del débat public francese, delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali aventi impatto sull'ambiente o sull'assetto del territorio. Ne condivido l'intenzione, in quanto ritengo sia giusto e opportuno consultare e coinvolgere l'opinione pubblica. Certamente dovrebbero essere predisposti meccanismi idonei a garantire, da un lato, che venga presa in considerazione la voce delle comunità locali e, dall'altro, che il parere delle comunità non si traduca in sterili e strumentali contestazioni, il cui fine sarebbe esclusivamente quello di interrompere la realizzazione di grandi opere strategiche. Ulteriori aspetti positivi, che derivano dal dispositivo delle direttive e che trovano specifico riferimento nei principi e criteri direttivi cui deve attenersi il Governo nell'esercizio della delega, riguardano in primo luogo la partecipazione delle piccole e medie imprese grazie allo spacchettamento dei grandi appalti; in secondo luogo, lo snellimento degli oneri burocratici a carico degli operatori economici; infine, la stesura di un testo unico denominato codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione. Dividere i lavori in lotti più piccoli fa sì che anche le aziende minori possano partecipare alle gare. Nel testo della direttiva si legge che è opportuno che gli appalti siano adeguati alle necessità delle PMI. Più nello specifico, nella delega si fa riferimento anche alle microimprese e alle imprese di nuova costituzione, prevedendo, al fine di migliorare le condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici, il divieto di aggregazione artificiosa degli appalti al fine di garantire la loro effettiva possibilità di partecipazione. Riguardo agli oneri, nella delega si stabilisce la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti. Vengono anche stabiliti criteri per il ricorso in via principale a strumenti di pubblicità di tipo informatico degli avvisi e dei bandi di gara; è inoltre previsto il ricorso alle aste telematiche. Infine, trovo un'esigenza non più procrastinabile la stesura del testo unico. È un dato di fatto e coloro i quali hanno modo di seguire l'aggiudicazione degli appalti ne sono pienamente consapevoli. La stragrande maggioranza degli appalti pubblici in Italia avviene solo dopo aver apportato centinaia e centinaia di deroghe al codice degli appalti attualmente in vigore; si tratta di un codice di oltre trecento articoli ed un altrettanto corposo e complesso corpus di disposizioni contenute nel regolamento d'attuazione, a loro volta, corrette e modificate. È dunque necessario predisporre un testo snello, di facile consultazione, che non si perda in disposizioni farraginose destinate ad essere derogate. Se, da un lato, quanto detto finora fa sostanzialmente emergere una nostra apertura con riguardo al testo predisposto dalla Commissione (che contiene diversi emendamenti da noi proposti), dall'altro appare opportuno presentare in Aula ulteriori modifiche migliorative. Una tra le più importanti, oggetto di un nostro emendamento che a breve verrà votato, è quella relativa ai subappalti. Nel disegno di legge del Governo si legge che il concorrente ha l'obbligo di indicare in sede di offerta sia le parti dei lavori che intende subappaltare sia una terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di lavori prevista in progetto. Nella nostra proposta emendativa, invece, l'appaltatore è tenuto ad indicare il nominativo dei subappaltatori dopo l'aggiudicazione dell'appalto e, al più tardi, all'inizio dell'esecuzione del contratto di subappalto, in quanto è controproducente indicare già in fase di gara i subappaltatori, perché significa addossare agli operatori economici - soprattutto le piccole e medie imprese - un notevole onere, atteso altresì il notevole lasso di tempo che può intercorrere tra l'aggiudicazione del contratto e l'esecuzione dei lavori in subappalto. Urge definire i requisiti di capacità economico-finanziaria che gli operatori economici devono possedere per partecipare alle procedure di gara. A nostro avviso, occorre specificare che la possibilità di disciplinare i requisiti di qualificazione caso per caso, ovvero gara per gara, riguardi unicamente i contratti di servizi e forniture, per i quali, a differenza degli appalti di lavori, non esiste un sistema unico di qualificazione SOA che ha validità generale e pluriennale. D'altra parte è opportuno specificare i requisiti economico-finanziari degli operatori economici solo con riferimento agli appalti che superano la soglia dei 20 milioni di euro. Ancora da chiarire il sistema di qualificazione degli operatori economici. La delega traccia una linea che va verso la revisione del sistema vigente, in base, tra gli altri, ai criteri di trasparenza e verifica delle reali capacità organizzative, nonché criteri relativi alle attività effettivamente eseguite. Ebbene, la nostra proposta intende eliminare l'aggettivo «reali», con riferimento alle capacità realizzative dell'impresa, poiché sembrerebbe riferirsi al reale possesso di attrezzature specifiche, mentre per l'impresa potrebbe essere anche conveniente locare le attrezzature necessarie; inoltre intende eliminare l'avverbio «effettivamente», poiché potrebbe prestarsi ad un'interpretazione distorta volta a impedire che i lavori eseguiti tramite subappalto non possano essere utilizzati per la qualificazione. In conclusione, il nostro giudizio sui contenuti della delega è largamente positivo. L'auspicio è che il Governo nei decreti delegati si attenga ai principi e criteri direttivi e non stravolga l'impianto e gli obiettivi delle direttive europee, che rappresentano un volano da cui bisogna ripartire per riformare il nostro settore degli appalti pubblici. Infine, attraverso il controllo parlamentare faremo in modo che non vada sprecata l'occasione per rendere la disciplina più coerente con il contesto economico, e più efficace per garantire l'accesso alle piccole e medie imprese. [[Applausi del senatore Pagnoncelli]]
È iscritto a parlare il senatore Filippi. Ne ha facoltà.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor Vice Ministro, confesso anch'io che è un po' desolante, oltre che deprimente, intervenire in un'Aula pressoché deserta in occasione dell'esame di un provvedimento, quale la riforma del codice degli appalti, che costituisce un atto di delega al Governo in grado di connotare davvero un processo di riforma strutturale importante per il nostro Paese e di suscitare uno sviluppo più trasparente e più efficiente rispetto a quanto fino ad oggi, purtroppo, abbiamo registrato. Il lavoro fin qui condotto in Commissione e con il Governo si è mosso lungo due direttrici fondamentali: da un lato, riscrivere le norme per un'effettiva legalità nei processi di affidamento di lavori, servizi e forniture che avvengono con denaro pubblico, ed un effettivo maggiore controllo nella realizzazione delle prestazioni ottenute come corrispettivo; dall'altro, determinare un sistema di regole che produca maggiore efficienza nelle realizzazioni in termini di tempo e di dispendio di risorse: in una parola, lotta alla burocrazia inutile e agli sprechi e semplificazione delle norme. Queste due convinzioni, prima di ogni altra ragione, prendono le mosse dalla consapevolezza della cattiva prova che di sé hanno dato le norme esistenti, che hanno determinato e/o consentito negli anni che ci stanno alle spalle, la prolificazione di ingiustificati e ingiustificabili sistemi corruttivi, senza peraltro realizzare le opere attese e previste. Partire quindi dagli errori macroscopici presenti e passati per costruire un futuro sano e di speranza non è uno slogan, ma la condizione sine qua non per rimettere in bonis il Paese. Questa convinzione, peraltro, è stata rafforzata dal fatto che, oltre al rispetto di tempi certi in cui il processo riformatore deve avvenire, le nuove direttive comunitarie devono essere recepite entro il mese di aprile del prossimo anno. Ciò impone anche la consapevolezza che nel quadro attuale è impensabile limitarsi a recepirle in un corpus normativo di fatto già oggi ingestibile. Si pensi soltanto ai sistematici ricorsi alle deroghe per aggirare norme e cavilli che non determinano per alcuno nessuna certezza del diritto. Cito, ad esempio, la vicenda dell'Expo, solo l'ultimo, in termini temporali, degli eventi straordinari per il nostro Paese. Bene, per l'Expo ne sono state contabilizzate oltre ottanta, e a ciò si aggiunga il ruolo che si è dovuto prevedere per l'ANAC di Cantone al fine di risolvere contenziosi e sistemi corruttivi divenuti strutturali al sistema realizzativo dell'evento. C'è forse allora bisogno di ricordare che l'attuale codice si compone, tra norme primarie e regolamento attuativo, di oltre 600 articoli e di migliaia di commi o che il regolamento attuativo del codice, giunto a quattro anni di distanza dall'emanazione del codice stesso, ha prodotto una commistione di norme che non definiscono compiutamente ambiti e delimitazioni tra due strumenti e quindi tra norme primarie e secondarie? Come c'è forse bisogno di ricordare che il legislatore, a vari livelli, ma di certo tra i più influenti si sono distinti i gabinetti ministeriali e le potenti lobby del settore, in questi anni hanno prodotto oltre 50 riscritture al testo per più di 650 modifiche complessive al codice e al regolamento? E c'è infine bisogno di ricordare che per un lungo periodo, in questo Paese, se si doveva realizzare un'opera o un evento, il ricorso alla protezione civile e al suo connesso sistema derogatorio era la regola aurea per avere la certezza del risultato, come si diceva allora, costi quel che costi, tanto a pagare erano gli italiani? Ecco, il lavoro che oggi presentiamo è solo il primo tempo di una riforma complessa ma necessaria per cambiare le regole in un settore che, per certi aspetti, ha funzionato al contrario di come doveva. Il provvedimento di delega al Governo, voglio ancora sottolinearlo, prevede la riscrittura integrale dell'attuale codice perché il solo recepimento delle direttive comunitarie avrebbe prodotto l'effetto di conferire maggiore discrezionalità alla pubblica amministrazione, aspetto non certo praticabile a fronte dei fenomeni di corruzione di cui ogni giorno le cronache, purtroppo, danno triste testimonianza. Una maggiore discrezionalità nella pubblica amministrazione - come, di fatto, ci chiede l'Europa - nel nostro Paese, in questa fase, ha un senso soltanto se siamo in grado di imporre un salto culturale profondo nel modus operandi della nostra pubblica amministrazione. Un salto culturale che voglio riassumere così: occorre passare in fretta da una cultura degli atti ad una cultura dei fatti, dove il controllo formale degli incartamenti per le autorizzazioni a fare lasci il posto ad un controllo sostanziale delle realizzazioni e delle modalità realizzative: più controlli sui cantieri e meno carte negli uffici! È necessario passare da un formale adempimento nello svolgimento di una procedura di gara ad un sistema più complesso di trasparenza e pubblicità che sia in grado di monitorare anche ex ante ed ex post ciò che avviene a quel momento. In una parola, bisogna definire un sistema in grado di rendere tracciabili tutte le procedure di affidamento ma anche i soggetti che vi concorrono e le fasi realizzative successive, senza che ciò costituisca un dispendioso aggravio di spesa, ma che avvenga in tempi certi e con procedure semplificate. Nel merito, il provvedimento contiene molti principi di delega su cui il Governo è chiamato a riscrivere integralmente il nuovo codice degli appalti con un unico decreto legislativo e contestualmente - voglio sollecitare su questo punto, per quanto possibile, la vostra attenzione - anche il regolamento attuativo. Nel prendere a riferimento la relazione introduttiva del relatore, mi limito a richiamarne succintamente alcuni aspetti e a sottolineare gli elementi a mio avviso maggiormente qualificanti del provvedimento stesso, a partire da un nuovo sistema richiesto per la qualificazione delle imprese e delle stazioni appaltanti, elemento centrale del provvedimento che vuole combattere sia la compravendita dei titoli di qualificazione, come purtroppo avvenuto nella pratica corrente, ma anche ridurre significativamente i margini di discrezionalità delle stazioni appaltanti. Il provvedimento si propone di indicare al Governo anche una drastica riduzione del numero delle stazioni appaltanti, come è stato ben ricordato da chi mi ha preceduto, di cui nessuno, oggi, conosce il numero preciso, si mentova un numero che varia da 20.000 a oltre 36.000 A nostro avviso un numero che si aggiri tra le 250 e le 300 in tutto il Paese costituirebbe un numero congruo per consentirne un effettivo controllo e una sistematica qualificazione delle stesse, senza determinare fenomeni di congestionamento nell'evasione delle richieste di affidamento lavori. Con la delega si chiede al Governo la scrittura di norme che superino la logica diffusa nell'aggiudicazione del massimo ribasso, per accogliere il principio conforme alla direttiva, di un utilizzo prioritario dell'offerta economicamente più vantaggiosa in un quadro di chiarezza nel rapporto costo qualità della prestazione, del prodotto o del servizio, oggetto dell'affidamento. Logica conseguenza vuole che nella delega sia contenuta una specifica attenzione alla qualificazione del momento progettuale - aspetto richiamato da molti interventi - rispondendo a specifici standard architettonici e urbanistici e che soprattutto non sia vittima delle dinamiche economiche delle imprese realizzatrici, ma che costituisca al contrario un fattore di qualificazione del processo di affidamento e della successiva realizzazione. Con ciò si vuole determinare il concetto che l'affidamento non debba più avvenire sul progetto preliminare, se non debitamente motivato e giustificato da specifiche condizioni e per queste debitamente autorizzato, ma esclusivamente su progetto esecutivo o al massimo definitivo. Ne consegue che vengono limitate le varianti in corso d'opera ai soli casi per contingenze impreviste e imprevedibili e al solito sempre debitamente giustificate e preventivamente autorizzate. Altro aspetto qualificante del provvedimento è costituito dal principio di una maggiore selezione dei commissari di gara e della composizione delle commissioni aggiudicataci, prevedendo per i primi la tenuta di un apposito albo presso l'ANAC, con le condizioni di competenza richieste e le condizioni di incompatibilità, per le seconde, la previsione di un sistema di sorteggio che renda imprevedibile e indeterminabile da alcuno la composizione della commissione dì gara. Altra questione indicata nel provvedimento di delega riguarda la formula della tanto discussa, in questi mesi, fattispecie di appalto integrato e general contractor, soprattutto in ragione degli effetti che questa pratica ha prodotto in termini di commistione e corruzione tra imprese e pubblica amministrazione. Qui mi sento di sottolineare la profonda distanza tra quanto abbiamo scritto e quanto veniva menzionato in ragione della legge obiettivo. Le indicazioni vanno nel senso di prevedere che non sia più prerogativa del contraente generale la nomina del direttore lavori, ma torni ad essere titolarità della stazione appaltante. Lo stesso ricorso all'appalto integrato viene fortemente limitato a quelle fattispecie dove è giustificato da una presenza di lavori specialistici e ad alto valore di innovazione tecnologica superiore al 70 per cento dell'importo lavori. Una norma introdotta di grande valore è costituita dall'avere poi previsto la cancellazione del massimo ribasso per gli appalti di servizio ad alta intensità di manodopera; aspetto su cui molti interventi si sono concentrati. Nel testo vengono indicati quelli con percentuale superiore al 50 per cento dell'importo posto a base d'asta, per i quali si prevede anche l'applicazione di un contratto collettivo nazionale corrispondente allo svolgimento delle mansioni richieste. Non c'é nessun ammiccamento alle componenti sindacali, c'é soltanto la necessità di porre fine alla macelleria sociale di questi anni, compiuta indistintamente a destra, a sinistra e al centro. Come grande importanza è rivestita dalla norma che chiede al Governo una revisione profonda della disciplina del subappalto, nell'ottica di tutelare maggiormente le imprese utilizzate per tali fattispecie e che in questi anni sono state quelle che più di altre hanno fatto le spese per i contenziosi nati tra la centrale di committenza e l'impresa aggiudicataria dei lavori. Nel testo viene prevista l'indicazione della percentuale dei lavori da svolgere in subappalto, la loro tipologia e anche una percentuale in cui ci sia un esplicito riferimento alle ditte di cui s'intende avvalersi, così pure viene contemplata la possibilità di pagamento diretto della stazione appaltante alle ditte subappaltatrici ad esecuzione dei lavori avvenuti e debitamente certificati. Elemento di assoluta novità è poi costituito dall'avere previsto l'introduzione di un regime di soft law, che si propone di standardizzare massimamente le procedure per migliorarne i controlli e la tracciabilità, con la previsione e l'adozione per quanto possibile di bandi tipo. Così pure più rigorosa viene indicata la disciplina che deve regolare le commissioni di collaudo, con la previsione di specifici albi la cui tenuta è curata dal Ministero e dove anche qui siano rigorosi i criteri di esclusione e incompatibilità. Attenzione, infine, è stata posta ai tempi e ai termini in cui vengono definite - e richiamo l'intervento della collega Cantini - le procedure di affidamento e di esecuzione dei lavori, affinché il naturale processo di maggior accentramento a cui il provvedimento nel suo complesso è ispirato non faccia venire meno il presupposto dell'efficienza e dell'efficacia dei provvedimenti che vengono assunti. In conclusione, segnalo anche la previsione di applicazione di forme e strumenti partecipativi nella progettazione delle grandi opere che si richiamino all'esperienza francese del débat public, ad una revisione sostanziale della disciplina dell'avvalimento per correggere le distorsioni che si sono registrate in questi anni ed al tema di un'effettiva e praticabile previsione dell'istituto della garanzia globale, oggi fortemente preclusa. Discorso a parte meriterebbe l'istituto delle concessioni, che solo per economia di tempo risparmio alla discussione, evidenziando però che viene sancito, come ricordava il relatore, in linea ed in perfetta corrispondenza con la direttiva dell'Unione europea, il fatto che per ogni rinnovo debba essere prevista un'adeguata forma di procedura di evidenza pubblica. Voglio dare infine conto all'Assemblea di un lavoro straordinario compiuto dal Governo, dai relatori e dalla Commissione tutta, in un clima di grande positività e di leale confronto. Credo che anche il dibattito di oggi, per quanto l'Aula in qualche modo non ci abbia onorato, abbia però dato veramente testimonianza della qualità del confronto, che ha prodotto un processo di progressivo affinamento e miglioramento del testo in esame. Il merito è da ascrivere, prima che a tutti gli altri, al vice ministro Nencini, che ringrazio sinceramente, oltre che per la pazienza e l'assiduità della presenza, anche e soprattutto per il grande ed intelligente lavoro svolto sotto il profilo sia del metodo, con una straordinaria e inusuale disponibilità al confronto, sia del merito, con un iniziale testo - e qui mi differenzio dai colleghi ed amici di SEL - che, a mio avviso, costituiva già un'indubbia buona base di partenza. Parimenti, desidero dare conto anche del lavoro davvero esemplare svolto dai relatori, che hanno interpretato al meglio il loro ruolo, producendo modifiche sostanziali al testo nel costante rispetto del Governo e della Commissione. Un ringraziamento mi sia infine anche al Presidente della Commissione, non banale né scontato, che ha davvero guidato il lavoro dell'esame del provvedimento con saggezza politica, peraltro da una condizione politica di opposizione, non venendo mai al suo ruolo di garante istituzionale. Desidero infine formulare un altro ringraziamento, anch'esso non scontato, a tutti i colleghi per l'arricchimento che hanno prodotto al testo e per il confronto sincero e leale che non fa mai velo alle differenze in campo, ma le esalta e - quando ne è capace - produce sintesi in grado di generare risultati positivi per la collettività. Un ringraziamento doveroso agli Uffici per l'apporto fondamentale, non solo l'istruttoria impeccabile degli atti, ma anche per la loro costante affidabilità sotto il profilo della correttezza amministrativa e istituzionale. Adesso la palla passa alla Camera e poi al Governo, per la stesura definitiva del nuovo codice, che attendiamo conforme ai principi di delega e semplificato nella forma e nella struttura. Confidiamo di non perderci di vista, signor vice Ministro, per rivederci, secondo quanto prevede la procedura, nelle Commissioni di merito per un parere che possa costituire davvero una formalità in un lavoro che, a mio modo di vedere, fino a qui è stato davvero senza macchia. [[Applausi dal Gruppo PD.]]
Domando di parlare.
Ne ha facoltà.
DI BIAGIO (AP (NCD-UDC)). Signor Presidente, vice ministro Nencini, consapevole del ritardo, dovuto alla mia impossibilità di iscrivermi a parlare nei tempi dovuti, ma volenteroso di portare un mio contributo, chiedo l'autorizzazione ad allegare al Resoconto della seduta odierna il testo del mio intervento nella discussione generale sul disegno di legge delega in materia di appalti, cui mi auguro che il Governo presti attenzione.
La Presidenza l'autorizza in tal senso. Dichiaro chiusa la discussione generale. A questo punto, apprezzate le circostanze, rinvio il seguito della discussione del disegno di legge in titolo ad altra seduta.
Le mozioni, interpellanze e interrogazioni pervenute alla Presidenza saranno pubblicate nell'allegato B al Resoconto della seduta odierna.
Il Senato tornerà a riunirsi in seduta pubblica martedì 16 giugno, alle ore 16,30, con il seguente ordine del giorno: (Vedi ordine del giorno) La seduta è tolta (ore 13,33).