Kartellrecht: Kommission konsultiert Interessenträger

Kartellrecht: Kommission konsultiert Interessenträger zu einem möglichen neuen Wettbewerbsinstrument

Die Europäische Kommission hat heute zu einem möglichen neuen Wettbewerbsinstrument, mit dem strukturelle Wettbewerbsprobleme frühzeitig und wirksam angegangen werden könnten, eine Folgenabschätzung in der Anfangsphase veröffentlicht und eine öffentliche Konsultation eingeleitet, in deren Rahmen sie um Stellungnahmen bittet. Interessenträger haben nun die Möglichkeit, bis zum 30. Juni 2020 zu der Folgenabschätzung Stellung zu nehmen und bis zum 8. September 2020 an der öffentlichen Konsultation teilzunehmen.

Die für Wettbewerbspolitik zuständige Exekutiv-Vizepräsidentin der Kommission Margrethe Vestager erklärte dazu: „Die Welt verändert sich schnell, und es ist wichtig, dass die Wettbewerbsvorschriften mit diesen Veränderungen Schritt halten. Unsere Vorschriften sind flexibel gestaltet, damit wir gegen ganz unterschiedliche wettbewerbswidrige Verhaltensweisen auf allen Märkten vorgehen können. Wir müssen jedoch feststellen, dass bestimmte strukturelle Risiken für den Wettbewerb bestehen, wie z. B. Markt-Tipping, die von den geltenden Vorschriften nicht erfasst werden. Wir bitten Interessenträger um Stellungnahme zu einem möglichen neuen Wettbewerbsinstrument, mit dem solche strukturellen Wettbewerbsprobleme frühzeitig und wirksam angegangen werden können, um faire und wettbewerbsfähige Märkte in allen Branchen zu gewährleisten.“

Erforderlichkeit eines neuen Wettbewerbsinstruments

In den vergangenen Jahren hat die Kommission Überlegungen dazu angestellt, welche Rolle der Wettbewerbspolitik zukommt und wie sie dieser Rolle in einer sich rasch verändernden, zunehmend digitalisierten und globalisierten Welt, die umweltfreundlicher werden muss, gerecht werden kann. Dieser Reflexionsprozess ist Teil einer weiter gefassten politischen Debatte darüber, inwiefern der derzeitige wettbewerbsrechtliche Rahmen geändert werden muss, damit die Durchsetzungsbehörden weltweit auch weiterhin für wettbewerbsfähige Märkte sorgen können. Verschiedene Interessenträger haben sich an der Debatte beteiligt und in Berichten und Studien Vorschläge zur Anpassung oder Ausweitung des Wettbewerbsinstrumentariums beigesteuert.

Vor diesem Hintergrund ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit und reibungslos funktionierender Märkte in allen Branchen voraussichtlich ein ganzheitlicher und umfassender Ansatz erforderlich ist, der sich auf drei Säulen stützt:

1) die fortgesetzte konsequente Durchsetzung der geltenden Wettbewerbsvorschriften unter Anwendung der Artikel 101 und 102 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), einschließlich einstweiliger und wiederherstellender Maßnahmen, sofern dies angezeigt ist;

2) eine mögliche Ex-ante-Regulierung digitaler Plattformen, einschließlich zusätzlicher Anforderungen für Plattformen mit einer Torwächter-Rolle;

3) ein mögliches neues Wettbewerbsinstrument zur Bewältigung struktureller Wettbewerbsprobleme auf allen Märkten, die mit den geltenden Wettbewerbsvorschriften nicht behoben oder angegangen werden können (z. B. Verhinderung von Markt-Tipping).

Die parallel dazu vorgelegte Folgenabschätzung zur plattformspezifischen Ex-ante-Regulierung, zu der heute eine gesonderte Konsultation der Interessenträger eingeleitet wurde, deckt die zweite Säule ab, während sich diese Konsultation auf die dritte Säule bezieht.

Die Erfahrungen der Kommission mit der Durchsetzung des EU-Wettbewerbsrechts in digitalen und anderen Märkten und der Reflexionsprozess der Kommission und der nationalen Wettbewerbsbehörden über die Eignung der bestehenden Wettbewerbsvorschriften haben der Kommission dabei geholfen, bestimmte strukturelle Wettbewerbsprobleme zu ermitteln, die mit den derzeitigen Vorschriften nicht behoben oder angegangen werden können.

Das neue Wettbewerbsinstrument dürfte es der Kommission ermöglichen, Lücken in den derzeitigen Wettbewerbsvorschriften zu schließen sowie frühzeitig und wirksam gegen strukturelle Wettbewerbsprobleme auf den Märkten vorzugehen.

Wenn im Rahmen einer eingehenden Marktuntersuchung‚ bei der die Verteidigungsrechte in vollem Umfang gewahrt werden, ein strukturelles Wettbewerbsproblem festgestellt wird, soll das neue Instrument es der Kommission ermöglichen, verhaltensbezogene und gegebenenfalls strukturelle Abhilfemaßnahmen aufzuerlegen. Allerdings wird auf diesem Wege keine Zuwiderhandlung festgestellt und es werden auch keine Geldbußen gegen die beteiligten Marktteilnehmer verhängt.

Die Kommission konsultiert nun Interessenträger aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor, darunter Wettbewerbsbehörden und staatliche Stellen, Wissenschaftler sowie Rechts- und Wirtschaftsexperten. Diese haben die Möglichkeit, in der EU-Amtssprache ihrer Wahl bis zum 30. Juni 2020 zu der Folgenabschätzung in der Anfangsphase Stellung zu nehmen und bis zum 8. September 2020 an der öffentlichen Konsultation teilzunehmen. Vorbehaltlich der Ergebnisse der Folgenabschätzung ist für das 4. Quartal 2020 ein entsprechender Legislativvorschlag geplant.

Mithilfe des EU-Wettbewerbsrechts kann gegen wettbewerbswidrige Vereinbarungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen zwischen Unternehmen ( Artikel 101 AEUV ) sowie gegen die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung durch Unternehmen ( Artikel 102 AEUV ) vorgegangen werden. Einige strukturelle Wettbewerbsprobleme fallen jedoch nicht in den Anwendungsbereich der EU-Wettbewerbsvorschriften oder können auf diese Weise nicht wirksam angegangen werden.

Strukturelle Wettbewerbsprobleme können in vielen unterschiedlichen Szenarien auftreten, dabei jedoch in zwei Kategorien eingeteilt werden, je nachdem, ob der Markt bereits beeinträchtigt wurde oder erst beeinträchtigt werden wird.

Strukturelle Risiken für den Wettbewerb: Bestimmte Marktmerkmale (z. B. Netzwerk- und Skaleneffekte, unzureichendes Multi-Homing und Lock-in-Effekte) können in Verbindung mit dem Verhalten der auf diesen Märkten tätigen Unternehmen den Wettbewerb gefährden. Dies gilt insbesondere für Märkte, auf denen das Risiko eines „Tipping“ (Monopolisierungsgefahr) besteht. Die Risiken für den Wettbewerb ergeben sich durch das Entstehen mächtiger Marktteilnehmer mit einer gefestigten Markt- und/oder Torwächter-Position, was durch ein frühzeitiges Eingreifen verhindert werden könnte. Weitere Szenarien aus dieser Kategorie umfassen einseitige Strategien nicht marktbeherrschender Unternehmen zur Monopolisierung eines Marktes durch wettbewerbswidrige Verhaltensweisen.

Struktureller Mangel an Wettbewerb: Bestimmte Marktstrukturen verhindern wettbewerbsorientierte Ergebnisse (d. h. es liegt ein strukturelles Marktversagen vor), auch ohne dass Unternehmen sich wettbewerbswidrig verhalten würden. Zum Beispiel kann es aufgrund bestimmter struktureller Merkmale wie starker Konzentration, hoher Zutrittsschranken, Kundenbindung, mangelnden Datenzugangs oder Datenakkumulation zu einem systemischen Marktversagen kommen. In ähnlicher Weise erhöhen oligopolistische Marktstrukturen das Risiko stillschweigender Kollusion, so auch Märkte, die aufgrund algorithmusbasierter technologischer Lösungen eine erhöhte Transparenz aufweisen und zunehmend in allen Sektoren vertreten sind.

Die Folgenabschätzung bezüglich einer möglichen Initiative zur Schaffung eines neuen Wettbewerbsinstruments lässt die bestehenden sektorspezifischen Vorschriften und die der Kommission und den nationalen Wettbewerbsbehörden der EU-Mitgliedstaaten derzeit zur Verfügung stehenden Wettbewerbsinstrumente unberührt. Sie ergänzt die parallel dazu vorgelegte Folgenabschätzung der Kommission zur plattformspezifischen Ex-ante-Regulierung, die Teil des in der Mitteilung „ Gestaltung der digitalen Zukunft Europas “ angekündigten Legislativpakets über digitale Dienste ist.