Des Changements apportés depuis 1884 à la législation sur les fabriques des églises, par M. Léon Aucoc,...
Aucoc, Léon (1828-1910)
A. Picard et fils, 1893

Jes changements apportes depuis 1884 a la legislationSURM: fabriques des églisesPAR -
M: LÉON ATXGOG '
MEMBRE DE L’INSTITUT’ParisALPHONSE.'.iVIGARD- ET. FILS, ÉDITEURSV 82,.'BUK BONAPAKTE, 6*2■■ :''''' ; ■■ ' ! >"■ 1893 ;:v '■"'. ;■ '■"' '■■ ; ■"■' . -,
DES CHANGEMENTS APPORTÉS DEPUIS 1884A LA LÉGISLATIONSURLes fabriques des églisesPAR
M. LÉON ATJCOC
MEMBRE DE L’INSTITUTParis
ALPHONSE PICARD ET FILS, ÉDITEURS
82, BUE BONAPARTE, 821893
lie l’Académie des sciences morales et politiques
EXTRAIT DU COMPTE RENDU(INSTITUT DK FRANCS) PA* MM. HKNRT VERGÉ »T P. DE BOUTAREL
Saut la direction de M. le Secrétaire perpétuel de VAcadémieDES CHANGEMENTS APPORTÉS DEPUIS 1884
A LA LÉGISLATION
SURLes fabriques des églises.
Il ne faut pas juger de l’importance des questions par la
situation des personnages entre lesquels elles se discutent
et par l’étendue des territoires dans lesquels elles se soulèvent.
La question des rapports de l’Église et de l’État et
des charges du budget national pour les traitements des
ministres du culte se retrouve dans chaque commune,
petite ou grande, pour les dépenses du matériel et du
personnel du culte laissées à la charge des localités.

Il y a, on le sait, à côté de l’administration municipale
chargée de pourvoir à l’ensemble des besoins collectifs des
habitants de son territoire, plusieurs administrations
spéciales qui ont une mission particulièrer-ainsi l’administration
des hospices et hôpitaux, les bureaux de bienfaisance,
les fabriques des églises catholiques, les consistoires
des églises protestantes, les synagogues israélites.

Ces administrations spéciales sont constituées à l’état
de personnes civiles, elles ont des ressources particulières.

L’homme éminent qui a présidé à la réorganisation des
cultes en France, depuis l’an IX jusqu’en 1808, un des
auteurs du Concordat, Portalis, expliquait que si les
fabriques ont été créées avec une existence distincte de la
commune et avec.des ressources propres et si elles ont été
_ 4 _
placées sous la direction des évêques, c’est afin que les
nécessités du culte, surtout ses nécessités quotidiennes.,
soient appréciées par des administrateurs spécialement
dévoués à cette oeuvre, afin que le libre exercice du culte
ne soit pas entravé, faute de moyens d’action, sous l’influence
de sentiments hostiles à la religion ou des préoccupations
d’une économie exagérée et mal entendue.

« On a compris dans tous les temps, disait Portalis dans
un rapport à l’Empereur (Juillet 1806) , que l’arbitrage de
ce qui est honnête, décent et convenable, dans les temples
destinés au culte et dans les choses destinées au service
divin ne pouvait appartenir qu’aux évêques. Des maires,
des fonctionnaires laïques qui ne trouvent souvent rien
d’assez brillant pour la décoration de leur maison particulière,
crient au luxe et à la dilapidation, quand il s’agit
de laplus légère dépense pour orner le temple du Seigneur.
Cependant s’il est un genre de pompe et de décoration qui
n’humilie personne, c’est le luxe innocent que l’on consacre
à^la majesté divine et qui devient en quelque sorte le bien
et la jouissance du peuple, c’est-à-dire de tous les fidèles,
petits ou grands, riches ou pauvres, qui ont tous, sans
exception, la libre entrée du temple.

« Sans doute, il ne faut point de dépenses exagérées ;
mais il faut dépenser ce qui est nécessaire pour conserver
la dignité des choses saintes. Une économie sordide et
déplacée dégraderait la religion et nous serions évidemment
menacés de ce danger si des hommes peu religieux ou
indifférents présidaient à des choses qu’ils n’aimeraient pas
ou qu’ils mépriseraient peut-être (1). >

Telle est la pensée qui a fait reconstituer les fabriques
par les auteurs du Concordat.

Mais en même temps le législateur a prévu que, dans
bien, des cas, les ressources propres des Fabriques, com(1) 
Portalis, Discours, rapports et travaux sur le Concordat, p. 408.
— 5 —
posées en partie de dons volontaires, quêtes, oblations,
fondations, seraient insuffisantes même pour les dépenses
les plus nécessaires-et il a imposé aux administrations
municipales l’obligation de venir en aide aux fabriques,
comme aux autres administrations préposées au service du
culte.

Le concours de ces deux bourses entraîne nécessairement
des débats, des froissements. Le débiteur subsidiaire
cherche à discuter la situation du débiteur principal pour
écarter la charge qu’on entend lui imposer.

Nous avons étudié, d’une manière approfondie, il y a
longtemps, les règles relatives aux rapports des communes
et des fabriques et à la comptabilité des fabriques (1). Ces
questions soulevaient de vives polémiques. Le Conseil
d’État n’était pas d’accord avec la Cour de cassation ;
beaucoup d’auteurs, la plupart d’entre eux, combattaient la
jurisprudence du Conseil qui, dans la pratique, faisait loi. Il
avait fallu examiner la législation, la jurisprudence et la
doctrine à quatre périodes différentes : avant 1789, de
1789 jusqu’au décret du 30 décembre 1809 qui a réorganisé
les fabriques, de 1809 à 1837, enfin sous le régime de la loi
municipale du 18 juillet 1837. Nous avions apporté dans
cette polémique des éléments nouveaux tirés de documents
'inédits qui se trouvaient aux archives du Conseil d’État,
les exposés des motifs et les rapports qui avaient préparé
le décret du 30 décembre 1809. Ces documents nous avaient
permis de rétablir le sens des dispositions du décret de
1809 dans lequel on avait cru voir des erreurs de rédaclion
(1) Des obligations respectives des fabriques et des communes relativement
aux dépenses du culte catholique, et en particulier au logement des
curés et desservants (1858). — Fabriques d’église. Comptabilité. Contestations
entre le trésorier et la fabrique. Compétence (1863).Ces deux études ont été publiées dans la Revue critique de législation et
de jurisprudence.— 6 —
ou des contradictions. Nous avions ensuite constaté que les
auteurs de la loi du 18 juillet 1837 sur l’administration
municipale,-après une discussion approfondie, après quelques
dissentiments entre la Chambre des députés" et la
Chambre des pairs, s’étaient décidés à maintenir sans
changements le décret de 1809.

Nous sommes obligé de dire aujourd’hui que tous ces
travaux, toutes ces recherches historiques, toutes ces polémiques
n’ont plus aucun intérêt pratique. Le législateur^
tranché formellement les questions si vivement débattues,
autrefois, et c’est sur des textes nouveaux que doivent
désormais porter les commentaires.

D’une part, la loi municipale du 5 avril 1884 a statué sur
les cas dans lesquels la fabrique pourrait recourir à la
commune, et en confirmant sur certains points la juris^
prudence du Conseil d’État, elle a notablement modifié le
décret de 1809 et la loi de 1837. D’autre part, en vertu d’une
loi postérieure du 26 janvier 1892, un décret.du 27 mars
1893 a établi pour la comptabilité des fabriques un régime
semblable à celui des autres établissements publics.

Il n’est pas sans intérêt de signaler l’esprit de cette nouvelle
législation. De grands principes y sont engagés.

Nous trouvons les principaux éléments de cette étude
dans les discussions parlementaires de 1884 et de 1892 et
dans un ouvrage tout récent de MM. Pierre Marques di
Braga, conseiller d’État et Tissier, auditeur au Conseil
d’État que les auteurs nous ont demandé d’offrir à l’Académie.
Cet ouvrage, sous le titre de Manuel théorique et
pratique de la comptabilité des fabriques, est surtout un
commentaire du décret du 27 mars 1893 à la préparation
duquelMM. Marques di Braga et Tissier ont pris une part
active. Mais il traite avec ampleur la législation financière
des fabriques et son histoire.

D’autre part, au moment même où parait cet ouvrage
qui s’applique à justifier le décret du 27 mars 1893 et à en

— .refaire
ressortir la modération, une voix éloquente vient de
protester avec éclat contre la législation nouvelle. M. Emile
Ollivier vajusqu’à blâmerl’épiscopat d’avoir laissé s’accomplir
en-silence une usurpation sur les droits de l’Église (1).
La question mérite d’être examinée.
I
Parlons d’abord de la loi municipale du 5 avril 1884.

Cette loi a modifié gravement, à l’avantage des communes
et au préjudice des fabriques, la nomenclature des
dépenses obligatoires concernant le service du culte.

Déjà en 1836, lors de la discussion de la loi municipale,
une disposition analogue avait été adoptée par la Chambre
des députés, mais avait été abandonnée devant la résistance
de la Chambre des pairs.

En 1879 et 1880 un projet de loi d’initiative parlementaire
et un projet du gouvernement avaient soulevé la question
de réorganisation des fabriques, l’initiative parlementaire
allant à des solutions extrêmes, le Gouvernement proposant
des réformes modérées. L’initiative parlementaire
ne reculait pas devant l’idée de faire des fabriques une
délégation du Conseil municipal et d’écarter pour leur administration
tout contrôle de l’autorité ecclésiastique, ou
bien, à l’inverse, elle proposait une séparation absolue
entre les recettes et les dépenses de la fabrique, et les
recettes et dépenses de la commune.

Ces projets qui n’avaient pas abouti, sans donner lieu à
une discussion publique, ont été repris lors de l’examen de
la loi municipale en 1884.

La discussion à la Chambre des députés et au Sénat a été
d’une grande vivacité et s’est reproduite a plusieurs
reprises. La Chambre des députés avait été jusqu’à supprimer
complètement tout concours obligatoire des communes
(1) Journal Le Figaro du 27 juin 1893.
— 8 -
aux dépenses du culte, sauf les grosses réparations des
églises qui sont leur propriété. Ses orateurs soutenaient
qu’on ne trouvait pas dans le Concordat la basé d’une
pareille obligation. Ils ne dissimulaient pas qu’ils voulaient
arriver à la séparation de l’Église et de l’État et qu’ils préparaient
ce résultat par l’établissement de la4 neutralité
religieuse dans les communes et de la liberté absolue des
administrations municipales en cette matière.

Un des arguments principaux que faisaient valoir les
défenseurs les plus modérés de ce système, c’est qu’il était
contraire aux convenances et à la dignité de la religion de
laisser les Conseils municipaux, quand ils étaient appelés à
délibérer sur les demandes présentées par les fabriques, en
cas d’insuffisance de leurs revenus, discuter à leur tour
l’utilité de dépenses telles que les frais des cérémonies
du culte dont l’appréciation, à raison de leur nature
toute spéciale, devait être réservée aux fabriques et aux
évêques. La perte d’argent était ainsi compensée par
l’indépendance.

Au Sénat, ce système fut combattu dans des discours
éloquents de M. de Pressensé et de M. Bardoux. M. de
Pressensé qui avait cependant, on le sait, plus de sympathie
pour la séparation de l’Église et de l’État que pour le
Concordat, était blessé de voir méconnaître l’esprit d’un
contrat qui s’était constamment pratiqué en ce sens depuis
le commencement du siècle et qu’on devait, selon lui,
exécuter loyalement si on ne le dénonçait pas. Élargissant
le sujet, il combattait les tendances qui s’étaient manifestées
à la Chambre des députés ; il déclarait qu’il ne voulait pas
plus d’une philosophie et d’une irréligion d’État que d’une
théocratie. M. Bardoux, dans un langage non moins élevé,
réclamait au nom de la liberté de conscience et au nom de
la modération. Il soutenait que, dans un grand nombre de
petites communes, les fabriques ne seraient pas en mesure
de payer les dépenses indispensables du culte et qu’ainsi

— 9 —

beaucoup de pauvres gens seraient privés d’accomplir leurs
devoirs religieux. Le Sénat s’était laissé persuader. Il avait
rétabli, à une faible majorité, il est vrai, les dispositions du
décret de 1809 confirmées par la loi du 18 juillet 1837. Mais
sur l’insistance de la Chambre des députés, il n’a maintenu,
malgré de nouveaux efforts de M. Batbie, qu’une partie de
l’ancienne législation (1).

Pour faire comprendre la situation nouvelle faite aux
fabriques, nous devons entrer dans quelques détails.

Il y a quatre cas, d’après la législation de 1809 et de 1837
et la jurisprudence du Conseil d’État, dans lesquels les
communes avaient à pourvoir à l’insuffisance des ressources
des fabriques pour les dépenses du culte.

En première ligne venaient les frais nécessaires du
culte, tels qu’ils sont énumérés dans l’artiele 37 du décret
de 1809 avec un soin minutieux, à savoir, les dépenses des
objets affectés à la célébration des offices religieux, tels que
les ornements, les vases sacrés, etc., et le traitement des
vicaires et des employés de l’église, puis les honoraires des
prédicateurs extraordinaires, les dépenses de décoration
et d’embellissement intérieur de l’église, enfin les frais
d’entretien des églises et presbytères.

En second lieu, elles devaient fournir au curé ou desservant
un presbytère ou un logement ou subsidiairement une
indemnité pécuniaire.

Elles devaient fournir aux grosses réparations des édifices
consacrés au culte.

Enfin elles avaient à pourvoir à l’entretien des cimetières.

L’innovation capitale introduite dans la loi du 5 avril 1884,
c’est la suppression de toute obligation des communes à
l’égard des frais nécessaires du culte, des dépenses du personnel,
enfin des frais d’entretien des églises et presby(1) 
Voir les discussions dans les séances du 16 février, du 13 mars et
du 30 mars 1884.
— 10 —

tères (1). C’est sur ce point qu’avaient porté principalement
.les efforts de M. de Pressensé et de M. Bardoux dont le
succès a été éphémère et plus tard ceux de M. Batbie, qui
ont été inutiles.

Pour le presbytère ou l’indemnité de logement due au
curé ou desservant, les charges de la commune ont été
maintenues en cas d’insuffisance des.revenus des fabriques.

Il en a été de même pour les grosses réparations. des
églises consacrées au culte, mais seulement pour celles
dont les communes seraient propriétaires.

Quant aux cimetières toutes les charges d’entretien ont
été imposées aux communes, parce que la loi de 1884 a
attribué aux communes tous les revenus qui pouvaient en
provenir.

Dans la nouvelle combinaison les fabriques ont subi,
d’après leurs défenseurs, un préjudice considérable. Il
résulte d’un document émané du Ministère de l’intérieur,
et cité par M. Bardoux dans la discussion, que la somme
demandée par les fabriques pauvres pour les frais nécessaires
du culte s’élevait annuellement à plus de 400.000 fr.
et les traitements des vicaires à 1.400.000 fr.

En ce qui concerne les grosses réparations des églises, le
concours des communes ne peut être réclamé par les
fabriques que s’il s’agit de bâtiments dont la commune
serait propriétaire. C’est encore une diminution des avantages
accordés antérieurement aux fabriques. La jurisprudence
les admettait à s’adresser aux communes pour les
réparations de tous les édifices régulièrement affectés au
culte paroissial.

Dans une des phases de la discussion, les chambres
avaient adopté une disposition qui dégageait les fabriques
de toute contribution aux grosses réparations des églises.
(1) Il n’y a d’exception que pour la ville do Paris à laquelle la loi de
1884 n’est pas applicable.
— 11 —

C’était une compensation du préjudice qu’elles subissaient
à l’égard des dépenses nécessaires du culte. Mais au dernier
moment cette compensation leur à été enlevée.

Toutefois le Sénat a entendu donner aux fabriques une
garantie en stipulant qu’elles n’auraient à affecter à ces
réparations que leurs revenus et ressources disponibles. Il
leur réservait donc le droit d’affecter préalablement leurs
revenus et ressources à leurs autres dépenses.

L’administration des cultes soulève à ce sujet une question
très grave. Elle soutient que s’il existe parmi les ressources
des fabriques des valeurs mobilières ou des pro- >
priétés non grevées de charges spéciales, les fabriques
doivent aliéner ces valeurs ou ces immeubles avant de
demander le concours des communes pour les dépenses des
grosses réparations des églises. Cette doctrine a été
repoussée par le Conseil d’État notamment dans un avis du
2 juillet 1884. Il l’a considérée avec raison comme contraire
au texte et à l’esprit de la nouvelle loi, aux déclarations
faites devant le parlement, au commentaire de la loi
municipale donné par le Ministre de l’intérieur après la
promulgation de la loi. Malgré cet avis, la prétention de
l’administration des cultes subsiste encore et elle vient
d’être l’objet de vives réclamations de la part des consistoires
protestants qui se trouvent dans la même situation
que les fabriques des églises catholiques.

Ainsi la loi nouvelle enlève aux fabriques tout recours
contre la commune en cas d’insuffisance de leurs revenus
pour satisfaire aux dépenses ordinaires et nécessaires du
culte. La disposition de l’article 31 de la loi du 18 juillet
1837 qui consacrait ce recours a été abrogée. Mais on a
repris dans la législation et dans la jurisprudence du Conseil
d’État, nous venons de le voir, l’obligation imposée aux
fabriques de donner leur concours pour les dépenses du
logement des curés et desservants et pour les grosses réparations
des églises. Les conseils municipaux sont dès lors

— 12 —

autorisés, comme autrefois, à discuter les budgets et les
comptes des fabriques quand elles allèguent l’insuffisance
de leurs ressources, sauf au gouvernement à trancher le
débat par un décret (1).

Il y a plus : alors même que les fabriques ne demandent
aucun secours aux communes, les conseils municipaux sont
toujours appelés à donner leur avis, d’après l’article 70 de
la loi de 1884, sur les budgets et comptes des fabriques et
autres administrations préposées aux cultes dont les
ministres sont salariés par l’État. C’est une aggravation
de la loi de 1837 qui s’explique mal si on la rapproche des
tendances dont le projet primitif s’était inspiré.

Tels sont les remaniements que la loi de 1884 a introduits
dans les règles relatives aux rapports financiers des
fabriques et des communes.

On avait projeté au début de sortir complètement du
cadre de la législation antérieure. On y est rentré purement
et simplement en aggravant la situation des fabriques et
en diminuant les ressources qui leur étaient précédemment
assurées. La pratique seule peut désormais éclairer le
gouvernement et le législateur sur la valeur du nouveau
système.
II
La réforme de la comptabilité des fabriques a suivi de
près celle des rapports financiers des fabriques avec les
communes.

Le principe de cette réforme a été posé dans l’article 78
de la loi de finances du 26 janvier 1892, sur la proposition
d’un député, M. César Duval. La discussion a été fort
courte à la Chambre des députés et au Sénat (2).
(1) Loi du 5 avril 1884, art. 136, n » 5 11 et 12.(2) Chambre des députés, séance du 15 décembre .1891. — Sénat,
Béanco du 9 janvier 1892.
— 13 —

Bien que les cas dans lesquels les fabriques peuvent
recourir aux communes lorsque leurs revenus sont insuffisants
aient été notablement réduits par la loi de 1884, on a
fait valoir que les communes avaient peine à trouver dans
les budgets et les comptes qui leur étaient communiqués les
éléments de leur appréciation. La loi dispose que les
comptes et budgets des fabriques seront soumis à toutes
règles de la comptabilité des autres établissements publics
et qu’un règlement d’administration publique déterminera
les conditions d’application de cette mesure.

La formule très générale de la loi devait causer, on en
conviendra, beaucoup d’inquiétudes aux membres des conseils
de fabrique et aussi aux évêques chargés par le décret
du 30 décembre 1809 de vérifier les comptes. Quelle était la
portée de cette législation ? Les trésoriers des fabriques
seraient-ils dépouillés de leurs attributions et les recettes et
les dépenses de ces établissements allaient-ils être nécessairement
effectués par les soins des percepteurs ? N’y auraitTÏl
pas là une main mise de l’État sur les deniers des fabriques,
comme le disait Mgr Freppel à la Chambre des députés ?
D’autre part si les trésoriers des fabriques conservaient le
rôle qui leur était attribué jusque-là, leurs fonctions ne
leur seraient-elles pas rendues impossibles par les exigences
de la législation sur la comptabilité publique, par une
assiduité journalière qu’on ne peut réclamer d’eux alors
qu’ils remplissent une fonction gratuite, par l’hypothèque
légale qui pèserait sur leurs biens ? Enfin la substitution
des conseils de préfecture et de la Cour des comptes aux
. évêques pour le règlement des comptes des fabriques
n’aurait-elle pas pour résultat de dépouiller les évêques du
droit qui ne leur avait jamais été contesté de contrôler les
dépenses nécessaires du culte ?

Aujourd’hui que la réforme est accomplie par le décret
du 27 mars 1893 qui en a réglé les détails, il s’agit de savoir
si les inquiétudes que soulevait le principe posé en termes

— 14 -

généraux doivent disparaître. Il s’agit de vérifier si l’application
des règles de la comptabilité publique aux budgets
et comptes des fabriques devait avoir toutes les conséquences
qu’on avait pu redouter au premier moment, et si
le Conseil d’État char'gé d’approprier les règles générales à
la situation spéciale des fabriques y a apporté les ménagements
qu’exigeait la nature même de ces questions si
délicates.

MM. Marques di Braga et Tissier, dans le livre que nous
avons signalé, s’attachent à démontrer que les pouvoirs
des fabriques et des évêques pour l’appréciation de l’utilité
et de la convenance des dépenses du culte sont restés intacts,
que la réforme porte exclusivement sur la régularité
extérieure du mouvement des fonds appartenant aux fabriques,
et que, dans la mise en oeuvre du principe, le Conseil
d’État, loin d’appliquer dans leur rigueur les règles
de la comptabilité publique, a pris à tâche d’y déroger sur
'plusieurs points importants pour ne pas apporter de trouble
dans la marche du service des fabriques.

Il convient d’y regarder de près. L’impression pénible
qu’avait produite dans le clergé la loi du 26 janvier 1892
n’a pas disparu à la première lecture du décret du
27 mars 1893. Nous en avons un témoignage dans la protestation
très vive dont nous parlions au début de notre
travail.

Après un examen attentif, nous ne pouvons, en nous
plaçant sur le terrain juridique, nous associer à ces impressions
et à ces critiques.

Nous comprenons assurément qu’on puisse voir, quand
on n’y est pas habitué, des mesures de défiance presque
blessantes dans l’obligation de recueillir et de produire
pour toute recette et toute dépense des pièces justificatives,
dans la nécessité de réunir plusieurs personnes, dont chacune
a sa clé, pour ouvrir les caisses où sont déposés les
deniers de la fabrique. Mais ces mesures de précaution

— 15 —

sont de l’essence de toute comptabilité régulière. Plusieurs
d’entre elles se trouvent dans le décret de 1809. La véritable
question est de savoir si, comme on l’a dit, la nouvelle
réforme attente aux libertés légitimes de l’Église.

Le principe d’une législation laïque sur les fabriques
peut-il être contesté ? S’il en était ainsi, ce n’est pas seulement
la loi du 26 janvier 1892 et le décret du 27 mars 1893
qui seraient contestables, c’est aussi le décret du 30 décembre
1809 qui a organisé les fabriques et réglé toute leur
administration. On a rappelé que ce décret, bien que signé
le 30 décembre 1809, n’avait été promulgué que six mois
après, par suite des observations du cardinal Fesch qui
soutenait qu’il n’appartenait qu’aux évêques, chacun pour
son diocèse, d’organiser les fabriques.

Qu’il y ait eu sur ce point une controverse, nous le
savons, mais le Gouvernement a passé outre et jamais depuis
1809, à notre connaissance, la question n’a été soulevée.
D’ailleurs sur quel point portait la controverse ?
Nous en avons la trace dans un rapport de Portalis, fait au
mois de juillet 1806, que nous avons déjà cité. Au moment
où le décret du 30 décembre 1809 s’élaborait dans le Conseil
d’État, Portalis, ministre des cultes, exprimait le regret
qu’on fit un règlement général applicable à des administrations
qui différaient beaucoup d’importance. Il rappelait
que l’article 76 de la loi du 18 Germinal an X, annexée au
Concordat, avait prévu le rétablissement des fabriques,
qu’une décision du Gouvernement, en date du 9 floréal
an XI, avait autorisé les évêques à rédiger des projets de
règlements sur les fabriques et que ces règlements avaient
été rédigés et mis à exécution. Il ne voyait pas d’avantages à
faire une loi uniforme. Mais il ne contestait pas le droit du
Gouvernement de statuer sur cette matière. Dans son rapport
sur les articles organiques, il avait rappelé que, avant 1789,
les règlements des fabriques qu’on avait toujours réputées

— 16 —

corps laïques, ne .pouvaient être exécutés sans avoir été
approuvés et homologués par les cours souveraines et la
décision du 9 floréal an XI, en déléguant aux évêques le
pouvoir de faire des règlements, avait disposé qu’ils seraient
soumis à l’approbation du Gouvernement. C’était une question
de convenance et d’opportunité, non une question de
principe qui se posait en 1809 ;

Assurément l’évêque d’Hermopolis, ministre des affaires
ecclésiastiques en 1827, n’avait pas de scrupules sur les
pouvoirs du Gouvernement puisqu’il avait projeté de
réunir les fonctions de trésorier des fabriques à celles des
percepteurs. Le projet communiqué aux évêques n’eut pas
de suite parce qu’il avait été en général mal accueilli ;
mais dans la circulaire par laquelle il annonçait l’abandon
de son projet, Mgr Frayssinous s’attachait à expliquer que
la véritable portée de la mesure n’avait pas été bien comprise
et il ne paraît pas avoir rencontré une objection de
principe contre l’intervention du législateur laïque en cette
matière.

C’est dans les mêmes conditions que les formules de budgets
et comptes des fabriques préparées par l’administration
des cultes à plusieurs reprises depuis 1809 ont été
acceptées sans difficultés.

Venons maintenant au fond.

Les attributions des fabriques ont-elles été modifiées ?
La gestion de leurs finances est-elle subordonnée à des
conditions qui doivent détourner les trésoriers de continuer
à remplir leurs fonctions et qui doivent amener les
fabriques à mettre nécessairement leurs fonds entre les
mains des percepteurs ? Les pouvoirs de l’évêque pour le
contrôle des comptes ont-ils disparu et sont-ils complètement
transportés aux conseils de préfecture et à la Cour
des comptes ?

Nous ne le voyons pas.

Il n’y a rien de changé dans les dispositions du décret du

— 17 —
30 décembre 1809 qui donnent au .conseil de fabrique le
droit de délibérer sur son budget, de voter ses recettes et
ses dépenses (1).

Rien de changé dans celles qui portent que le budget
sera envoyé, avec l’état des dépenses de la célébration du
culte dressé par le curé ou desservant, à l’évêque diocésain
pour avoir sur le tout son approbation (2).

Quant à ia situation du trésorier qu’est-elle devenue ?
S’est-elle aggravée au point d’amener les titulaires de ces
fonctions à les déserter et à les abandonner aux percep'
teurs ?

Il paraît au contraire que la législation générale a été
modifiée sur plusieurs points importants en vue de concilier
ce qu’il y a d’essentiel dans les règles de la comptabilité
publique avec la condition habituelle des trésoriers,
la gratuité de leurs fonctions et les exigences spéciales du
service des fabriques.

MM. Marques di Braga et Tissier le font ressortir dans
les plus grands détails. Signalons ici les principaux. Les
trésoriers des fabriques ne sont pas assujettis à fournir un
cautionnement (art. 15). Leurs fonctions sont compatibles
avec une profession quelconque (art. 8). Quant à l’hypothèque
légale qui est établie par l’article 2121 du code civil
sur les biens des comptables des établissements publics et
qui, il ne faut pas l’oublier, n’a d’efficacité qu’en vertu de
l’inscription, à la différence de l’hypothèque légale des
mineurs et des femmes mariées (3) , le décret de 1893, dans
son article 17, ne permet pas de l’inscrire si elle n’est pas
autorisée par une décision spéciale du juge du compte, en
cas d’irrégularité constatée. Ces dispositions restrictives
sont de nature à diminuer beaucoup les préoccupations

(1) Art. 12, aft. 45 et 46.
(2) Art47- /^njx(3) Code civil, art. 2134 et 21^.^ LoiW>5 septembre 1807, srt. 6.
— 18 —

que pouvait faire naître l’application de l’hypothèque (1).

D’autres mesures ont été prises pour faciliter la perception
journalière des droits établis à l’occasion des cérémonies
du culte (art. 3).

Aussi bien, à défaut du consentement du trésorier, la
fabrique peut, confier les fonctions de comptable à un
receveur spécial désigné par elle. C’est seulement faute de
trésorier et de receveur spécial qu’elles sont remplies par
le percepteur (art. 5).

Nous ne voyons donc pas là une main mise de l’État sur
les deniers des fabriques.

Pour le règlement des comptes il y a, à la vérité, un
changement grave ; mais il faut bien en préciser la portée.

Le décret du 30 décembre 1809, dans son article 87,
(1) Il est vrai que la question de savoir si l’article 2121 du Code
civil qui établit l’hypothèque légale sur les biens des comptables de
l’Etat, des communes et des établissements publics est applicable aux
trésoriers des fabriques a été controversée.Aucun arrêt de la Cour de cassation ni des Cours d’appel n’a tranché
cette question. On cite seulement, dans le sens de la négative, un jugement
du tribunal civil de Langres du 23 mai 1864. Plusieurs auteurs se
sont prononeés en ce sens à raison du mode de nomination des conseils
de fabrique et de la spécialité des intérêts qu’ils ont à gérer. (Gaudry,
Traité de la législation des cultes, t. III, p. 352. — De Champeaux »
Code des fabriques, t. II, p. 473. — Aubry et Rau, Cours de droit civil
français, t. III, p. 249. — Paul Pont, Des privilèges et hypothèques, t. I,
p. 541.Mais, d’après la tradition constante du Conseil d’État, adoptée dans
tous les traités sur l’ensemble du droit administratif, les fabriques ont
toujours été comprises au nombre des établissements publics. Aussi
plusieurs auteurs ont soutenu que l’article 2121 du Code civil était
applicable aux trésoriers. On peut citer en ce sens M* 1 Affre, archevêque
de Paris, Traité de Vadministration temporelle des paroisses, 5" édition,
1845, p. 105. — Dalloz, Répertoire, v* Culte, n » 534. — Carré, Traité du
gouvernement des paroisses, n° 482. — Batbie, Traité de droit public et
administratif, 2* édition, t. V, p. 207.
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donnait à l’évêque le pouvoir de nommer un commissaire
pour assister en son nom au compte annuel ; il disposait en
outre que l’évêque ou ses vicaires-généraux, dans leurs
tournées, pouvaient se faire représenter les comptes et
vérifier l’état de la caisse. Mais la vérification permanente
n’était pas organisée nettement. Il y avait des controverses
sur lepoint de savoir quelle était l’autorité compétente pour
statuer sur les articles des comptes qui donnaient lieu à des
débats. Nous avons signalé à ce sujet, dans un travail
publié en 1863, quatre opinions différentes soutenues par
■divers auteurs et nous avions cru pouvoir en présenter
une cinquième.

Il n’y a plus de doute possible aujourd’hui. D’après l’article
26 du décret du 27 mars 1893 et conformément à la loi
générale sur la matière, les comptes des comptables des
fabriques sont jugés et apurés par les Conseils de préfecture
où par la Cour des Comptes suivant les distinctions
applicables aux établissements de bienfaisance, c’est-àdire
suivant l’importance de leurs revenus.

Est-ce à dire toutefois que les évêques, qui, nous l’avons
vu, ont conservé leur contrôle sur les budgets des fabriques,
n’ont plus aucune autorité pour le règlement des comptes,
et que leurs pouvoirs pour l’appréciation des dépenses
faites ont passé aux Conseils de préfecture et à la Cour des
comptes ? Nullement.

Les lois sur la comptabilité publique établissent une
distinction essentielle entre les fonctionnaires qui ordonnent
les dépenses ou les recettes, qu’on appelle les ordonnateurs,
et ceux qui encaissent ou qui paient et qu’on appelle les
comptables. Chacun d’eux présente son compte à un point
de vue tout différent et devant des juges différents, l’un
compte moral ou d’administration, l’autre compte matériel.
Pour le premier, il s’agit de prouver qu’il a bien administré,
conformément aux lois, aux autorisations qui lui étaient
données et aux crédits qui lui étaient ouverts ; pour le

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second, il s’agit d’établir, par la production de pièces justificatives,
qu’il a encaissé tout ce qu’il devait encaisser,
qu’il a payé régulièrement ce qu’il devait payer.

Ainsi les ministres présentent leur compte d’administration
aux Chambres, les préfets aux Conseils généraux,
les maires aux conseils municipaux, et d’autre part les
comptables de l’État, des départements, des communes
présentent leur compte matériel aux Conseils de préfecture
et à la Cour des comptes. Le point de vue auquel doit se
placer le juge du compte matériel est tout différent de
celui auquel se place le juge du compte moral ou d’administration.


C’est le jugement des comptes matériels des comptables
des fabriques, dans les limites strictes que nous venons
d’indiquer, qui est déféré aux Conseils de préfecture et à la
Cour des comptes. Il n’appartient donc pas à ces autorités
d’apprécier l’utilité et la convenance des dépenses faites.
Elles n’ont qu’à vérifier" si le comptable, suivant la formule
consacrée, est quitte ou en avance ou en débet.
L’évêque reste toujours seul juge définitif de l’administration
du conseil de fabrique.

Il y a même, à 'cet égard, une innovation intéressante
dans le décret de 1893 et qu’il faut signaler parce qu’elle
met en lumière la distinction du compte d’administration
et du compte matériel. Le décret de 1893 exige, ce que ne
faisait pas la législation antérieure, que l’ordonnateur,
c’est-à-dire le président de la fabrique, présente un compte
d’administration qui doit être soumis au conseil de fabrique
et rapproché par ce conseil du compte matériel. Après
l’examen fait par le conseil de fabrique, le dernier mot sur
le compte d’administration de l’ordonnateur appartient à
l’évêque. Le décret de 1893 ne le dit pas expressément.
Mais l’opinion de MM. Marques di Braga et Tissier, opinion
très autorisée à raison de la part considérable qu’ils ont
eue à la préparation de ce décret, est formelle, et nous

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paraît très exacte. Ce droit dérive de celui qui est attribué
à l’évêque d’approuver le budget, droit établi par le décret
de 1809 et consacré par le décret de 1893 (1).

Voilà comment nous apparaît, et nous n’en indiquons ici
que les grandes lignes, la réforme de la comptabilité des
fabriques.

Elle a été mal accueillie au premier abord ; nous ne nous
en étonnons pas. Venant à la suite de la loi municipale du
5 avril 1884 qui a porté une atteinte grave aux intérêts des
fabriques, elle semblait inspirée par les mêmes dispositions
hostiles. Le principe établi par une formule très générale
et qui indiquait, en apparence, un changement radical dans
la législation, devait soulever des inquiétudes. Assurément
ce principe, appliqué avec rigueur, pouvait permettre de
rendre très difficile le fonctionnement de ces administrations
spéciales. Mais il a été appliqué avec-la modération qui est
traditionnelle au Conseil d’État.

On a pu combattre les dispositions de la loi de 1884 en
invoquant l’esprit du Concordat, la liberté de conscience,
l’équité et là logique. Nous ne croyons pas que le décret de
1893j) uisse être considéré comme une mesure dangereuse
pour les fabriques et leurs administrateurs, comme une
atteinte aux droits essentiels de l’épiscopat, comme une
laïcisation de l’église.
ORLÉANS. — IMP. PAUL GIBAB^OTi^V