Des sections de commune et des biens communaux qui leur appartiennent...
Aucoc, Léon (1828-1910)

Edition 2
P. Dupont, 1864




DESSections de communeETDes biens communauxQUI LEUR APPARTIENNENTCUCHY. — Impr. de Maurice Loignon et C’e, rue du Bac-d’Asnières,DESSections s jl eETDes biens communauxQUI LEUR APPARTIENNENTDE L ORIGINE, DE LA CONSTITUTION,DES DROITS, DES CHARGES, DES RESSOURCES PROPRES DES SECTIONS,DE LA GESTION, DE L’ALIÉNATION, DU PARTAGE DE LEURS RIENSET DE LA REPRÉSENTATION DE LEURS INTÉRÊTS
LEON AUCOC
E DES REQUETES AU CONSEIL D ETATDEUXIÈME ÉDITIONREFONDUE ET CONSIDÉRABLEMENT AUGMENTÉEParisLIBRAIRIE ADMINISTRATIVE DE PAUL DUPONT4 !>, RUE DE GRENELLE-SA1NT-HONORÉ18641363 •■
Table des chapitresAVANT-PROPOS pag. 1INTRODUCTION.1. Caractère de la commune. — En quoi les sections s’en distinguent.
— Les mots sections de commune ne désignent pas exclusivement
les portions de commune qui ont des droits distincts.—
. 2. Ils sont aussi employés pour désigner les portions habitées du
territoire d’une commune qu’il s’agit de placer dans une autre
commune. — 3. Et pour désigner des circonscriptions électorales.
— 4. Et encore pour désigner une division du territoire étailie
en vue de l’assiette de la contribution foncière. — S. Ils s’emploient
aussi, dans la pratique, pour désigner les portions de
commune dans lesquelles on institue un adjoint spécial pour
remplir les fonctions d’officier de l’état civil. — 6. Les communes
sont aussi fractionnées pour le service du culte. — 7. Dans
certains cas rares, elles peuvent l’être également pour le service
de l’assistance publique à domicile. — 8. Objet et plan de l’ouvrage
o
CHAPITRE PREMIER.
DE L’ORIGINE DES SECTIONS AVANT ET APRÈS 1789.
I. Origine des sections de commune avant 1989.§ 1er. NAISSANCE ET CONSTITUTION DES COMMUNAUTÉS D’HABITANTS
DE LA CAMPAGNE.9. Intérêt des recherches sur l’origine des sections. — 10. Origines
et constitution des municipalités urbaines. — 11. Origines et
développements des municipalités rurales et des communautés
d’habitants de la campagne. — Créalion successive, à dater
des premiers siècles du moyen âge, du plus grand nombre des— VI —villag s qui existent aujourd’hui. — Organisation de l’administration
dans ces villages. — 12. Assimilation du régime administratif
des communes urbaines et des communes rurales. —
13. Circonscription des communautés d’Iiïbilants de la campagne.
— Preuves qui tendent à établir que c’était celle des paroisses.
— La mime circonscription servait à l’assiette dél’impôt.—14.
Droit qui appartenait à l’autorité roya'e de modifier
la circonscripliou des communautés. — 15. Fractionnement des
paroisses en villages et hameaux, séparés 1552. ORIGINE DES BIENS COMMUNAUX.16. La question a élé très-controversée avant comme après 1789.
— Solution donnée à cette question par les jurisconsultes et par
la législation avant 1789, pour les biens communaux et pour les
terres vaines et vagues. — 17. Solution contraire qui sert de
de base à la législation révolutionnaire. — 18. Une solution
nouvelle résulte de recherches récentes. — 19. Exploitation collective
de la propriété d’ans les Gaules avant tes Romains. — 20.
Législation romaine sur les biens communaux. —21. Résultats
de l’invasion des Barbares. Partage d’une certaine étendue des
biens communaux. Création de nouveaux biens communaux.
Usages des tribus germaines. — 22. Absorption des biens communaux
par le clergé, les monastères et les seigneurs du vu* au
xie siècle. —23. Reconstitution des biens communaux à partir
du xie siècle. — Concessions des seigneurs. — 24. Transformation
en droits de propriété des droits d’usage concédés aux
communautés rurales par les seigneurs. — 25. Communautés
agricoles du moyen âge. — Conjectures sur la part que les
propriétés indivises de ces associations ont pu avoir dans l’a
constitution des biens communaux.' — 26. Résumé de l’origine
des biens communaux 30S 3. ATTRIBUTION DE DROITS EXCLUSIFS D USAGE ET DE PROPRIETE:
A DES l’IUCTIONS DE COMMUNAUTÉS D’HABITANTS. *27. Présomptions qui font supposer l’attribution de droits distincts
au profit de fractions de communautés. — 28. Preuves tirées
des dispositions île l’ordonnance d’août 1669, sur les droits
d’usage dans les forêts. — 29. Preuves tirées des anciennes coutumes,
notamment des dispositions de celles de la Marche et de
l’Auvergne, relatives à la propriété et à la jouissance des pâturages.
— 30. Discussion du l’opinion de M. Caffin sur la portée
de ces dispositions des conlumes. — 31. Confirmation de ces
preuves par l’opinion généralement reçue encore aujourd’hui
dans les pays du centre de la France, et qui est
constatée par des délibérations de plusieurs conseils généraux.
— 32. Preuves tirées do l’existence des communs-consorls. —
33. Résumé de l’origine et de l’état dos sections de commune
avant 1789 ,. 47VIIXI. Origine des sections de commune après 1989.S l°t. EFFETS DES MODIFICATIONS DE LA CIRCONSCRIPTION DES
COMMUNES CRÉÉES EN 1789.34. Constitution des communes sur tout le territoire de la France
en 1789. — Leur nombre. — 35. Tendance à la réunion des
petites municipalités. — Motifs de cette tendance.— 36. Réduction
du nombre des communes provenant des réunions prononcées
par le pouvoir législatif et le gouvernement depuis 1789 jusqu’à
1860. — Histoire et statistique de. ces réunions. — 37. Modifications
des circonscriptions des communes provenant de distractions
de hameaux transportés dans une autre commune et de
délimitations. — 38. Réserve des droits des communes réunies
ou des fractions de commune déplacées 63S 2. EFFETS DE LA LOI DU 10 JUIN-1793 ET LIBÉRALITÉS FAITES A
DES FRACTIONS DE COMMUNE.39. Dispositions de la loi des 28 aoùl-14 septembre 1792, et de la
loi du 10 juin 1793 sur les terres vaines et vagues. — 40. Portée
de ces dispositions quant aux droits des sections dans le territoire
desquelles se trouvent des terres vaines et vagues. — 41.
Circonstances qui constituaient aux sections un territoire distinct.
Résultats de la différence existant entre la circonscription des
seigneuries avant 1789 et celle des communes telle qu’elle était
constituée eu 1793. Jurisprudence de la Cour de cassation. —
42. Transformation des droits d’usage dont jouissaient les sections
avant 1789 en droits de propriété. Opinion de M. Trolley à cet
égard. Jurisprudence de la cour de Caen. Discussion d’un jugement
du tribunal de Fontainebleau qui s’est prononcé en sens
contraire. — 43. Libéralités faites, depuis 1789, à des fraclions
de-commune. —• 44. Evaluation présumée du nombre des sections
créées, depuis 1789, par les diverses causes qui viennent
d’être indiquées 76§ 3. CONSÉCRATION DE L’EXISTENCE DES SECTIONS PAR UNE SÉRIE
DE DISPOSITIONS LÉGISLATIVES DEPUIS 1793.45. Dispositions des lois du 7 vendémiaire an iv, du 3 frimaire
an vu, du 14 ventôse an vu, de l’arrêté du 24 germinal an xi.
Silence du Codé Napoléon. Dispositions du code forestier, delà
loi du 18 juillet 1837, de la loi du 28 juillet 1860 87- VIII —
CHAPITRE DEUXIEME.
DE LA CONSTITUTION DES SECTIONS ET DES MOYENS
DE RECONNAÎTRE LEUR EXISTENCE.S 1er. CARACTÈRES CONSTITUTIFS DE LA SECTION DE COMMUNE.42. La section est une communauté territoriale et un être moral
comme la commune. — 43. Différence-entre la commune et la
section, quant à la détermination de leur territoire. — 44. La
section existe par la force des choses indépendamment de tout
acte administratif. — 45. Discussion du système de M. Fressinaud-Saint-Romain,
qui soutient que la section n’est pas un être
moral 91§ 2. DES MOYENS DE DISTINGUER UNE SECTIOX DE COMMUNE D’UNE
COLLECTION DE PROPRIÉTAIRES AYANT DES DROITS DANS L’iNDIVlSION.46. Divers- cas dans lesquels la question s’est élevée. — Actions à
intenter ou à soutenir ut singuli ou ut universi. ■— 47. Usurpations
de biens communaux sous prétexte de partage. — 48Système
soutenu par le conseil général du département de la
■Haute-Vienne. — 49. Caractères qui distinguent une section de
commune d’une collection de propriétaires ayant des droits
dans l’indivision. — 50. Jurisprudence du Conseil d’Etat. —
51. Jurisprudence des tribunaux civils et de la Cour de cassation
101§ 3. DES MOYENS DE DISTINGUER LES DROITS D’UNE SECTION.DE CEUX
DE LA COMMUNE DONT ELLE DÉPEND.52. Le fait de la jouissance actuelle d’un pâturage par les habitants
d’un village ne suffit pas pour établir les droits exclusifs
d’une section. — 53. Nécessité pour lasection de justifier sa possession
exclusive. — 54. Des diverses preuves que les sections
peuvent produire pour justifier leurs droits. — 55. Discussion
du système de M. Caffin, qui soutient que la possession nepeut
servir à établir les droits des sections 120S 4. DE L’EXTINCTION DES SECTIONS.56. La section pourrait subsister, lors même qu’elle serait réduite
à un seul habitant. — 57. Discussion du système de M. Dessalles,
qui soutient que, dans ce cas, les biens de la section se
fondraient dans les propriétés du dernier habitant. — 58. Du— IX—.cas où le village cesserait complètement d’être habité. — Attribution
des biens de la section aux propriétaires des terres comprises
dans la circonscription de la section. — 59. Renvoi pour
les questions de compétence relatives à l’existence tt aux limites
des sections 141
CHAPITRE TROISIEME.
ESSAI DE STATISTIQUE DES SECTIONS DE COMMUNE.60. 11 n’existe pas de statistique officielle. —61. Documents d’où
l’on peut tirer des renseignements approximatifs : Tableau des
propriétés communales dressé, en 1848, au ministère de l’Intérieur.
Tableau dressé, en 1860, par la direction des contributions
directes. Délibérations des conseils généraux de plusieurs
départements du centre de la France. Documents émanés de
plusieurs préfectures. Etats des coupes à asseoir dans les bois
communaux. — 62. Indication des départements dans lesquels
le nombre total des communes et sections propriétaires, d’après
le tableau dressé en 1860, est plus considérable que celui des
communes du département. — 63. Renseignements à ajouter à
ceux qui ressortent de ce tableau pour les départements qui y
sont compris. — 64. Renseignements approximatifs pour les
départements qui n’y sont pas compris. — 65. Nombre des sections
dans les départements de la Corréze, de la Creuse et de la
Lozère. — 66. Conclusion de ces divers renseignements. 67.
Nombre des sections par chaque commune dans les départements
de Saône-et-Loire, de la Nièvre, du Puy-de-Dôme, du
Cantal et de la Haute-Loire. —68. Renseignements approximatifs
sur l’étendue des biens communaux possédés par les sections
— 69. Renseignements sur la nature des biens communaux possédés
par les sections 147
CHAPITRE QUATRIÈME.
REPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS DES SECTIONS.§ 1er. CAS DANS LESQUELS LES SECTIONS ONT UNE REPRÉSENTATION
SPÉCIALE.70. Les sections n’ont pas une représentation permanente de leurs
intérêts. Motifs de cet état de choses. — 71. Commi ssion syndi
cale instituée pour intenter ou soutenir une action judiciaire.— X —Renvoi. — 72. Commission syndicale instituée pour délibérer
snr une modification du territoire d’une commune. Règles à
suivre pour les opérations électorales. — 73. Commission syndicale
instituée pour donner son avis sur la mise en valeur des
marais et des terres incultes appartenant aux sections. —Propositions-faites
en 1850 de donner aux sections des représentants
spéciaux en cas de changement de mode de jouissance des biens
abandonnés à la jouissance commune. — 74. Commission syndicale
instituée pour délibérer sur l’emploi, au profit de la commune,
du produit des ventes ou des amodiations des biens des
sections. — 75. Plus imposés appelés à délibérer sur les impositions
extraordinaires qui doivent peser sur une section.. 167$ 2. CAS DANS LESQUELS LES SECTIONS SONT REPRÉSENTÉES PAR LE
MAIRE ET LE CONSEIL MUNICIPAL.76. Le conseil municipal a l’administration des biens de la seclion,
et même le pouvoir de les aliéner. — 77. Jurisprudence
du ministère de l’intérieur et du Conseil d’Etat, qui reconnaît
aux conseils municipaux le pouvoir de fixer le mode de jouissance
et d’administration des biens des sections. — 78. Jurisprudence
du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation sur le
pouvoir des conseils municipaux relativement à l’aliénation des
biens des sections. — 79. Garanties données aux intérêts des
sections. — Fractionnement des communes en seclions électorales,
pour donner aux sections de commune des défenseurs de
leurs intérêts dans le conseil municipal. — Recommandations
du ministre de l’intérieur. — Exemple qui prouve la nécessité
de cette mesure. — Obligation pour les préfets de tenir
comptedu nombre des électeurs dans ce fractionnement des communes.
— 80. Garantie résultant de l’institution d’une commission
syndicale dans le cas de mise en valeur des terres incultes,
en vertu de la loi du 28 juillet 1860, et des enquêtes qui précèdent
les amodiations et aliénations. — 81. Contrôle exercé
' sur les délibérations des conseils municipaux par l’autorité supérieure
: les préfels, le ministre de l’intérieur, le chef de l’Etat.
■— Recours ouvert devant le Conseil d’Etat par la voie contentieuse.
— 82. Garantie spéciale pour le cas d’acceptation de dons
et legs faits à une section. — Droit de l’autorité supérieure
d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs qui seraient
refusés par le conseil municipal. — 83. Compétence de l’autorité
administrative pour statuer sur les réclamations des sections
contre les actes du conseil municipal, relatifs à la gestion et à
la disposition de leurs biens. — Pourvoi direct devant le Conseil
d’Etat. — Pourvoi devant le minisire de l’intérieur, sauf recours
au Conseil d’Etat. — Le recours n’est pas ouvert devant le Conseil
d’Etat, quand les pouvoirs du conseil municipal ne sont pas
contesté- ;. — 84. Inutilité d’une action introduite devant l’autorité
judiciaire. -—Jurisprudence du Conseil d’Etat sur ce point.
—. 85. Résumé des règles de compétence 179— XI —
CHAPITRE CINQUIÈME.
DROITS DES SECTIONS,S 1". ÉTAT DES CHOSES AVANT LA LOI DU 18 JUILLET 1837. DISPOSITIONS
DE CETTE LOI. LEUR ESPRIT.86. Droits des sections consacrés avant la loi de 1837 par des
dispositions législatives. Renvoi à un précédent chapitre. — 87.
Réserves faites dans les actes du Gouvernement qui ont réuni
des communes. — 88. Jurisprudence de l’administration sur
les effets des changements de circonscriptions territoriales,
quant à la propriété des biens communaux. — 89. Etat des
choses a\ant la loi du 18 juillet 1837. — 90. Esprit des dispositions
nouvelles de la loi de 1837. — 91. Exposé des opinions
diverses qui ont été soutenues dans la discussion. Extraits d’un
discours prononcé par M. Gillon en 1837 ; -— du rapport de
M. le baron Mounier, à la Chambre des pairs, en 1835 ; — de
l’exposé des motifs présenté par le Gouvernement en 1836 ; —
du rapport fait par M. Vivien, en 1837 ; — du dernier rapport
de M. le baron Mounier, en 1837. — 92. Texte des articles 5, 6
et 7 de la loi de 1837. — 93. Questions que le législateur a omis
do résoudre. — 94. Les dispositions précitées régissent les
droits des sections de commune 207§2. DES BIENS QUE LES SECTIONS POSSÈDENT A TITRE PRIVATIF.95. Division du sujet 226I. — Immeubles servant à usage public.96. Us appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle
ils sont situés. — 97. Application de cette règle faite par la jurisprudence
de l’autorité judiciaire. — 98. Elle ne s’appliquerait
pas à un immeuble affecté à usage public qui ne serait pas la
propriété de la commune avant le changement de circonscription.
— 99. De l’indemnité qui peut être due par suite de cette
attribution de propriété.-— Extraits des rapports de M. le baron
Mounier et de M. Vivien sur cette question. — Instructions données
par le ministre de l’intérieur. — Exemple offert par une loi
récente. —100. Les règles établies par la loi de 1837 régissentelles
tous les immeubles affectés à usage public qui étaient et
qui seraient possédés par des sections de commune ? — 101.
Jouissance des immeubles affectés à usage public 227II. — Biens qui donnent lieu à une jouissance en nature.102. Droit exclusif de propriété et de jouissance attribué aux sections.—103.
Le mode de jouissance peut néanmoins être changé ,
par le conseil municipal , 233— XII —Itl. — Biens qui donnent lieu à une perception de revenus, et
biens aliénés.104. Position des diverses questions à examiner. — 105. Droit do
propriété des sections. — Opinions contraires de MM. Trolley et
Migneret. —Discussion de ces opinions.—106. Affectation du
revenu de ces biens. — Distinction à établir. — 107. Jurisprudence
de l’administration établie dans le silence de la loi. — Emploi
de ce revenu au profit de la commune, sauf le cas où la
section éprouve des besoins particuliers. — 108. Cas exceptionnel
où les revenus en argent sont répartis entre les habitants
des sections. Renvoi à l’Appendice. — 109. Droits des sections
à la jouissance du revenu des biens dont les habitants avaient
la jouissance en nature au moment de leur réunion à la commune
dont elles font partie. Opinions émises lors de la discussion
de la loi à la Chambre des pairs. Première jurisprudence
du ministère de l’intérieur — 110. Jurisprudence du Conseil d’Etat
qui établit que les produits de l’amodiation de ces biens doivent
profiler exclusivement aux sections.— 111. Suite de la jurisprudence
qui a établi que les droits des sections peuvent être
respectés, quoiqu’on emploie les produits de ces biens à des dépenses
qui intéressent toute la-commune, si la section ne paye
que sa part de ces dépense-. — 112. Nouvelle jurisprudence du
ministère de l’intérieur, conforme à la jurisprudence du Conseil
d’Etat.—113. Opinion des auteurs. Discussion de l’opinion de
M. Serrigny et de M- Caffin, qui ont combat tu la jurisprudence du
Conseil.—114. Consécration de la jurisprudence du Conseil par
une décision du Sénat prise en 1860, au sujet d’une pétition, et
par les. observations contenues dans le rapport fait au Corps
législatif, en 1860, an nom de la commission chargée d’examiner
le projet de loi sur la mise en valeur des terrains communaux.
—115. Droits des sections sur le produit de la vente de leurs
biens. — Principes résultant de la loi. Jurisprudence du ministère
de l’intérieur et de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat.
— 116. Opinions émises en sens contraire par plusieurs auteurs,
notamment par M. Caftin. Discussion de leurs opinions.—
117. Résumé 234§ 3. DES BIENS QUE LES SECTIONS POSSÈDENT PAR INDIVIS, ET
DU PARTAGE DE CES BIENS.I. — Cas dans lesquels les sections ont des droits dans
l’indivision.118. Les sections peuvent posséder des biens par Indivis avec
d’autres sections ou des communes. —119. Des portions de commune,
qui n’avaient pas d’existence distincte au sein de la commune
dont elles sont séparées, peuvent constituer des sections
par suite de cette séparation, et posséder des biens dans l’indivision.
— 120. Reconnaissance de ce principe par la jurisprudence
antérieure à la loi de 1837. La section ou la portion de
commune détachée de la commune dont elle dépendait conserve— XIII —tous ses droits de copropriété et de jouissance sur les biens de
cette commune, notamment ses droits à l’affouage, ses droits sur
le quart en réserve des bois communaux. —121. Par réciprocité,
la section ou portion de commune réunie n’acquiert aucun droit
sur les biens de la commune à laquelle elle est réunie. Ce principe
est vrai, même pour un seul domaine qui serait réuni à une
commune. — 122. Consécration du même principe par la jurisprudence
postérieure à la loi du 18 juillet 1837-. Décision du
Conseil d’Etat contraire à cette jurisprudence. Examen de cette
décision. — 123 Effets des modifications de circonscriptions
quant au droit de parcours et- de vaine pâture. Règles spéciales
posées par la loi des 28 septembre-6 octobre 1791.—124. Effets
des modifications de circonscriptions quant au droit de recueillir
le varech ou goémon de rive. Règles spéciales résultant de la
' nature-de ce droit. —125. Effets des modifications de circonscription
quant aux ressources affectées à la distribution de secours
aux indigents. — Respect des fondations. — Jurisprudence de
la Cour, de cassation sur ce-point.. -…-.-..-..-..-…-. .-.- 276II.— Règles du partage des biens, indivis appartenant aux
sections.126. Les sections et les communes qui ont-des biens indivis ont
la faculté d’en demander le partage, sauf l’approbation de l’autorité
supérieure. En cas de changement de circonscription de commune,
le partage immédiat n’est prescrit que pour les biens mobiliers.—
127. Une commune ne serait pas fondée à demander devant
l’autorité judiciaire le partage des biens du bureau de bienfaisance
de la commune dont elle aurait été distraite.—128. Rases
du partage des biens indivis. La base posée par la législation est
celle du partage par feux. — 129. Exception lorsque les parties
invoquent des litres ou la possession. —130. Opinion de M. Trolley,
qui soutient que la règle du partage par feux n’est pas applicable
lorsqu’il s’agit de partager des biens patrimoniaux. Discussion
de cette opinion. Jurisprudence du Conseil d’Etat et du
ministère de l’intérieur. — 131. Règle spéciale admise dans le
cas de partage de biens donnés, ou légués pour procurer des secours
aux indigents.—132. Licitation dans le cas où l’immeuble
indivis ne serait pas de nature, à être partagé. — 1.33. Rases du
partage dans le cas où les biens appartiennent par indivis à une
section et à un particulier, ou bien à. un établissement, public.
— 134. Formes à suivre pour le partage.. 303§ 4. QUESTIONS DE COMPÉTENCE RELATIVES AUX DROITS , A
L’EXISTENCE ET AUX LIMITES DES SECTIONS.I. — Questions de compétence relatives aux droits des
. . sections.135. Division du sujet 317Contestations relatives à la reconnaissance des: droits de propriété,
de jouissance et d’usage : — 136. En règle générale,- Xl\l’autorité judiciaire est compétente pour prononcer sur les litiges
relatifs à la reconnaissance des droits de propriété des sections.
Jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation. —
137. Jurisprudence qui établit la compétence de la même autorité
pour reconnaître les droits de jouissance ou d’usage contestés
entre une section et une commune ou des tiers. — 138. La
compétence de l’autorité judiciaire ne cesserait pas, lors même
qu’il s’agirait de statuer sur les effets des lois ou décrets qui modifient
la circonscription des communes relativement aux droits
des sections. Jurisprudence de la Cour de cassation et du Conseil
d’Etat. —139. Compétence de l’autorité judiciaire pour statuer
sur l’aptitude personnelle des habitants des sections à la
jouissance des biens communaux. Ancienne et nouvelle jurisprudence
du Conseil d’Etat à ce sujet.— Compétence de l’autorité
administrative pour reconnaître d’une manière générale le mode
de jouissance des biens communaux. Jurisprudence du Conseil
d’Etat 320Contestations relatives aupartage des biens indivis:— 140.Compétence
de l’autorité judiciaire pour statuer sur certaines questions
relatives au partage des biens indivis entre les sections et
les communes.— 141. Compétence de l’autorité administrative
pour statuer sur les opérations du partage et sur les difficultés
relatives au mode de partage. Pouvoirs du conseil de préfecture.
Pouvoirs du préfet et du ministre de l’intérieur. — 142. Règles
spéciales de compétence pour le. partage des fonds restant en
caisse, en cas de distraction d’une portion de commune. — 143.
Opinion de M. Trolley sur la compétence exclusive des tribunaux
civils pour régler le partage des -biens patrimoniaux.
Discussion de cette opinion. — 144. Compétence de l’autorité judiciaire
pour statuer sur le partage des biens indivis entre des
communes ou sections, et des particuliers ou des établissements
publics 341Contestations relatives à l’usurpation des biens communaux : —
145. Compétence exceptionnelle de l’autorité administrative pour
statuer sur les usurpations de biens communaux dans les cas
prévus par l’avis du Conseil d’Etat du 18 juin 1809. Jurisprudence
du Conseil d’Etat qui limite la compétence des conseils de
préfecture. Compétence de l’autorité judiciaire pour les autres
cas 352Contestations relatives aux indemnités qtii peuvent être dues à
une commune à raison de la perte d’immeubles affectés à usage
public en cas de changement de circonscription. — 146. Compétence
de l’autorité administrative pour statuer à cet égard. Jurisprudence
de la Cour de cassation. Jurisprudence du Conseil
d’Elat 356Contestations relatives au droit de récolter le varech ou goémon
sur le rivage de la mer : — Compétence de l’autorité administrative
pour apprécier les droits des habitants des communes riveraines
de la mer à la jouissance du varech ou goémon de rive.— XV —Ancienne jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour rie cassation.
Nouvelle jurisprudence du Conseil 358II. — Questions de compétence relatives à l’existence des
sections.148. Compétence dei'autorité judiciaire pour reconnaître l’existence
des sections. — 149. L’autorité administrative peut, dans certains
cas, se prononcera cet égard ; mais sa décision ne tranche jamais
définitivement la question 365III. — Questions de compétence relatives aux limites des sections
de commune.150. L’autorité judiciaire est seule compétente pour reconnaître les
limites des sections. — Différence entre la délimitation des communes
et celle des sections. —151. Jurisprudence de la Cour de
cassation en ce sens. — 152. Jurisprudence du Conseil d’Etat en
sens contraire. Discussion de cette jurisprudence 367
CHAPITRE SIXIEME.
DES CHARGES ET DES RESSOURCES DES SECTIONS.
I. Charges des sections.S 1er. CHARGES PARTICULIÈRES AUX SECTIONS ET RÉSULTANT
DE LEURS DROITS EXCLUSIFS.153. Les sections ont des charges et des ressources propres. —
154. Division des charges des sections. — 155. Contributions
directes assises sur les biens des sections et taxe des biens de
mainmorte. — Application de la loi du 26 germinal an xi pour
l’acquittement de l’impôt foncier assis sur ces biens.— Jurisprudence
du ministère de l’intérieur.,— Jurisprudence du Conseil
d’Etat.— 156. Frais d’administration des biens. — 157. Ces
charges ne pèsent sur la section seule que dans le cas où elle
a seule la jouissance des biens, à l’exclusion des autres parties
de la commune. — 158. Dettes résultant d’un changement de
circonscription territoriale. — Jurisprudence du ministère de
l’intérieur. — Décision du Conseil d’Etat contraire à cette jurisprudence.—
159. Les indemnités qui peuvent être dues à des
communes, par suite de changements de circonscription, à raison
de la perte d’édifices affectés à un usage public, ne sont
pas à la charge des sections. — 160. Frais des plans produits
à l’appui des demandes de modification de territoires. —161. Frais
de procès. — Quelles sont les dépenses qui peuvent être imposées
aux sections à ce titre. — 162. Responsabilité pour les— XVI —contraventions, et délits forestiers, commis, par les. pâtres des
troupeaux communs dans les bois grevés de droits d’usage… 373S 2. CHARGES DES SECTIONS DE COMMUNE RÉSULTANT DE LA CRÉATION
D’UN SERVICE PUBLIC SPÉCIAL OU DE DÉPENSES DIVERSES D’UTILITÉ
PUBLIQUE.163. Cette espèce de. charges n’est pas ; spéciale aux sections qui
ont des biens et des droits propres.— 164. Dépenses du. culte.—
Dans l’ancienne jurisprudence du Conseil d’Etat, c’était une occasion
fréquente de dépenses particulières pour les sections. —
Cette jurisprudence a été abandonnée-récemment..— 165. Motifs
sur lesquels se fondait l’ancienne jurisprudence.— Précédents
du Conseil en ce sens. — 166. Motifs de la nouvelle jurispru dence.
 — 167. Discussion de ces motifs. — Inconvénients qu’elle
peut entraîner.'— 168. Diverses dépenses d’utilité publique peuvent
être encore acquittées spécialement 1 par les sections. — 169.
Motifs de la jurisprudence qui 1 admet cette dérogation à la règle
de l’unité communale. — 170. Jurisprudence du Conseil d’Etat
et du ministère de l’intérieur à ce sujet.— Création de fonlaines
publiques et de rues ; acquisitions de cimetière faites aux frais
des sections de commune.— 171. Caractère de la jurisprudence
sur ce point , 391§ 3. PARTICIPATION AUX CHARGES DE LA COMMUNE.172. Dans quel sens on peut dire que les sections participent aux
charges générales de la,commune.— 173. Principe de la répartition
proportionnelle des charges entre les diverses sections
d’une commune. Jurisprudence du. ministère de l’intérieur.— 174.
Rases de la répartition. — Variations de la jurisprudence. — La
répartition doil être faite en raison du montant des contributions
directes payées dans chaque section.— 175. Exception à
ces règles 408II. Ressources des sections.176. Les sections: de commune ont des ressources.prppres.— 177.
Revenus des biiens. propres des sections. Cas dans lesquels les
sections ont un droit sur ces revenus.— 178. Taxes d’affouage et
de pâturage. Pouvoir des oonseils municipaux pour l’établissement
de ces taxes. Affectation des taxes d’affouage et de pâturage.—
179. Produit de l’aliénation des biens- des sections — L80. Impositions,
extraordinaires.etemprunts.— 181. Dons et legs.— 182.
Souscriptions recueillies parmi Ies ; habitants…. …… 414III. Questions de compétence^183. L’autorité judiciaire n’est pas compétente poitr résoudre les
difficultés qui peuvent s’élever au sujet de la répartition des
charges et de la création des ressources des sections.— 184.— XVII —Compétence de l’autorité administrative en ce qui touche les
charges des sections. Distinction à faire.— 185. Les d cLions
prises an sujet de la répartition des charges communales ne
peuvent être, de la part des sections agissant en corps l’objet
d’un recours par la voie contenlieuse, sauf dans le cas d’excès
de pouvoirs du conseil municipal.— 186. La même fin de non
recevoir serait opposable aux habitants agissant individuellement.—
Le Conseil d’Etat n’a pas été appelé à se prononcer
sur ces questions de compétence 187. Les décisions relatives
aux charges spéciales que des dispositions de lui ont imposées
aux sections peuvent être attaquées par la voie contenlieuse.—
Droit des sections et des habitants agissant individuellement.—
188. Autorité compétente pour statuer sur les réclamations
relatives à la création des ressources des sections.— Cas
dans lesquels un recours par la voie contentieuse est ouvert,
soit à la section, soit aux habitants.— 189. Cas dans lesquels
les sections ou les habilants ne peuvent réclamer que par la
voie administrative 420
CHAPITRE SEPTIÈME
DE L’ADMINISTRATION, DE L’ALIÉNATION ET DU PARTAGE
BES BIENS DES SECTIONS.S1er. OBJET SPÉCIAL DE' CE CHAPITRE.190. Renvoi aux explications données dans les chapitres précédents
sur les pouvoirs du conseil municipal et sur les droits propres
des sections. — 191. Les formes à suivre pour l’adminislration
et l’aliénation des biens des sections ne diffèrent en rien des
formes établies pour l’administration et l’aliénation des biens
des communes. —192. L’objet de ce chapitre est l’histoire et l’appréciation
du mérite des systèmes de mise en valeur de* biens
communaux établis par la législation ou proposés pour la compléter
427S 2. LÉGISLATION ANTÉRIEURE A 1789.193. L’origine et la destination primitive des biens communaux
avaient conduit à faire déclarer que ces biens étaient inaliénables
« t devaient rester à l’état de pâturages. — 194. Disposition de
l’ordonnance de 1669 qui autorise la location des parties de ces
biens inutiles pour la dépaissance dés bestiaux. — Dispositions
de la législation qui permettaient l’aliénation avec l’autorisation
du roi. —195. Partages de jouissance et partages du fonds
autorisés par plusieurs édils auxvm » siècle. — 196. Opinions
-émises sur l’état des biens communaux et l’utilité des partages
par CHABROL et par le comte dTîssûiLES 429— XVIII —S 3. LOIS DU 14 AOUT 1792 ET DU 10 JUIN 1793 ET MESURES
PRISES A LA SUITE DE CES LOIS JUSQU'A CELLE DU 18 JUILLET
1837.197. Motifs qui ont inspiré les lois du 14 août 1792 et du 10 juin
1793. Dispositions de ces lois. — 198. Abrogation implicite des
dispositions de la loi du 10 juin 1793 relatives au partage des
biens communaux.— Loi du 21 prairial an îv.— Loi du2 prairial
an v. Portée de cette loi. — Discussions dans le Conseil, des CinqCents
au sujet du partage.— Loi dû 9 ventôse an xn qui rétablit
les vrais principes sur le droit de propriété des communes. Décret
du 9 brumaire an xm. A partir de cette époque, les partages
à titre gratuit ont été interdits. — 199. Combinaisons mixtes,
admises dans l’intérêt de la paix publique. Partages de jouissance
admis dès 1806.— A celte occasion, le Conseil d’Etat abroge
la règle du partage par tête et y substitue celle du partage par
feux. Avis du 20 juin 1806, du 20 juillet 1807 et du 26 avril
1808. — 200. Aliénation des biens communaux par voie de
répartition entre les habitants. •— 201. Tendance de l’administration
à pousser les communes à tirer des revenus des biens
communaux. Ordonnance du 7 octobre 1818 435§ 4. LOI DU 18 JUILLET 1837 ET RÉSUMÉ DE LA LÉGISLATION EN
VIGUEUR A CETTE ÉPOQUE.202. Dispositions de la loi du 18 juillet 1837 sur le règlement du
mode de jouissance des biens communaux.— 203. Dispositions
de cette loi sur l’amodiation.— 204. Dispositions relatives à
l’aliénation.— 205. Silence de là loi au sujet du partage entre
habitants.— Analyse des propositions et des discussions relatives
au partage et à la suite desquelles la question a été ré•
servée.— 206. Maintien de la jurisprudence du Conseil d’Etat
qui intordit le partage gratuit, mais qui admet des concessions
a titre onéreux faites par lots aux habitants des communes.—
207. Résumé de la législation relative aux divers moyens d’utiliser
Ifs biens communaux. 445§ 5. PROJETS ÉTUDIÉS DE 1837 A 1852.— LOI DU 19 JUIN 1857,
SUR LES LANDES DE GASCOGNE.— LOI DU 28 JUILLET 1860, SUR
LA MISE EN VALEUR DES MARAIS ET TERRES INCULTES.208. Étendue considérable de terres laissées par les communes à
l’état de friches. — 209. Voeux exprimés par les conseils généraux
de 1836 à 1847.— Pétitions adressées aux Chambres.—210. Projet présenté par le gouvernement le 16 février 1848.—211. Propositions soumises à l’Assemblée constituante.—Rapport
de M. Tendret.— Propositions soumises à l’Assemblée législative.—
Rapport de M. de Montigny.— Commencement de
discussion.— 212. Résultats obtenus dans la pratique par plusieurs
préfets.^ Aliénations isolées de biens communaux.—
213. Loi du 19 juin 1857, sur les landes de Gascogne.— SonXIX —esprit.— Sa mise à exécution.— 214. Loi du 28 juillet 1860,
sur la mise en valeur des marais et terres inculte*. Esprit de
la loi. — Se ; dispositions.— 215. La loi ne tend pas à supprimer
radicalement la jouissance en commun.— 216. La loi ne contient
pas une solution complète de la question des biens communaux.
Lacunes qu’elle laisse subsister -. . 456S 6. NOUVELLES MESURES PROPOSÉES POUR LES BIENS DES SECTIONS
DÉ COMMUNE . — DU PARTAGE DE CES BIENS ENT1SE LES
HABITANTS.217. Exposé d« 'S faits spéciaux aux biens des sections de com mune
 dans les départements où elles sont très-nombreuses.—
Analyse du rapport de M. du Mirai.— 218. Nécessilé de mesures
particulières pour les sections, afin de concilier l’intérêt des
habitants avec l’intérêt des communes.— 219. Amendements
proposés par la commission du Corps législatif en 1860, entendant
à autoriser le partage des biens des sections entre les
habitants.— 220. Voeux des conseils généraux des déparlements
de la Creuse, de la Haute-Vienne, et de plusieurs départements
voisins.— Opinions de plusieurs pub'icistes.— 221. Discussion
de ces opinions.— Position de la question.— 222. Du partage
à titre gratuit. Raisons qui s’y opposent.— 223. Du partage à
titre onéreux.— Objections faites à ce système.— 224. Réponses
à ces objections. 11 s’agit d’une mesure spéciale motivée par un
état de choses exceptionnel.— 225. [Nécessité de procurer une
compensation aux habitants qu’on priverait des pâturages communs.—
226. Embarras qui résultent de la nécessité de respecter
les droits propres de sections très-nombreuses sur le produit
des biens amodiés ou aliénés.— 227. Discussion des bases du
partage.— Partage par feux.— Partage moitié en raison de la
contribution foncière, moitié en raison du nombre des membres
de la famille.— 228. Résumé et conclusion 469
CHAPITRE HUITIÈME.
DES PROCÈS OU LES SECTIONS DE COMMUNE SONT
INTÉRESSÉES.§ 1er. REPRÉSENTATION DE LA SECTION.I.— Historique de la législation.229. Les actions à intenter ou à soutenir par les sections de commune
sont généralement régies par les mêmes règles que les actions
des communes. Il n’existe guère de règles spéciales que
pour la représentation des sections.— 230. Législation antérieure
à 1837.— 231. Dispositions de la loi du 18 juillet 1837… 493— XX —II.— Litiges engagés avec un adversaire autre que la commune
dont la section dépend, ou iwie autre section de cette cornmune.232. C’est le maire et le conseil municipal qui, dans ce cas, représentent
la section.— 233. Les dispositions de la loi de 1837
ont été l’objet d’une vive discussion enire le Gouvernement, la.
Chambre des députés et la Chambre des pairs. Analyse de cette
discussion.— 234. Moyens auxquels les sections pouïraient recourir
pour la défense de leurs "droits si le conseil municipal
les négligeait. Droit des contribuables de la section d’intenter
ou de soutenir l’action en son nom.— 235. Le décret du 25
pluviôse an xut serait-il encore applicable ? — 236. Jurisprudence
qui a admis les ministres ou les préfets à agir au nom
des sections, soit directement, soit par dos délégués.— Jurisprudence
établie en sens contraire.— Opinions des auteurs.—
237. Cas exceptionnel de représentation d’une commune ou section
par le préfet. — Application de la loi du 6 décembre 1850,
sur la procédure relative au partage des terres vaiiws et vagues
dans les départe.hents composant l’ancienne province de Bretagne
497III.— Litiges engagés avec la commune dont une section dépend
ou avec une autre section de cette commune.238. Les sections sont représentées, dans ce cas, par une commission
syndicale. — 239. C’est le préfet qui en choisit les membres.
— Etendue des pouvoirs du préfet. — Questions qui s’élèvent
à cet égard. — 240. Appartienl-il au préfet d’apprécier
si c’est au nom d’une section que la demande est formée ? Décision
du Conseil d’E at sur cette question. Examen de celle
décision. — 241. Le préfet peut-il apprécer les chances de succès
du litige que la section se propose d’engager ou de soutenir ?
Jurisprudence du Conseil d’Etat. — 242. La solution de la
question est la même, que le litige soit porté devant les tribunaux
civils, ou qu’il soit soumis aux tribunaux administratifs.
Décisions du Conseil d’Etat sur ce point.— 243. Désignation des
membres de la commission. — 244. Désignatio.i du syndic
chargé de suivre l’action. Le maire ou l’adjoint pourraient-ils
être chargés des fonctions de syndic ? — 245. Composition spéciale
du conseil municipal en cas de litige entre l » commune et
la section. — 246. Les autres règles de la matière sont généralement
applicables aux communes en même temps qu’aux sections
… 507§ 2. EXERCICE DES ACTIONS.I. — Nécessité de la délibération du conseil municipal ou delà
commission syndicale.247. C’est au maire ou au synlic à représenter la section : niais
il ne peut agir sans l’autorisation du conseil .municipal on de la— XXI —commission syndicale. — 248. Cette règle est généralement mal
observée, surtout devant les juridictions administratives. —249.
Etude de la jurisprudence du Conseil d’Etat à ce sujet. Pourvois
et interventions qui avaient été présentés par les maires sans
autorisation, déclarés non recevables. — 250. La délibération
.est nécessaire quand il s’agit de défendre à une action comme
lorsqu’il s’agitd’en intenter une. — 251. La délibération du conseil
municipal doit être régulière. — 252. Il suffit qu’elle intervienne
avant qu’il soit statué sur l’action intentée ou soutenue
par le maire. — 253. Conséquence de l’inobservation de ces règles
: 1° à l’égard des maires : condamnation personnelle aux
frais de l’instance ; 2° à l’égard dos communes: les délais de
l’action peuvent être expirés. En cas de défense, la décision serait
considérée comme rendue par défaut 519IL — De l’autorisation de plaider.254. L’autorisation de plaider est nécessaire en principe. — 255.
Par exception, elle n’est pas nécessaire dans trois cas. — 256.
D’abord pour lés actions possessoires, excepté en cas de pourvoi
devant la Cour de cassation. — 257. Elle n’est pas nécessaire,
quand une section est assignée comme défenderesse solidaire ou
secondaire en matière criminelle ou correctionnelle. —• 258. Elle
ne l’est pas non plus pour les actions portées devant les juridictions
administratives. — 259. L’autorisation doit être demandée
par le maire ou le syndic. Est-il nécessaire que le conseil
municipal ou la commission syndicale autorise le maire à la demander ?
— 260. C’est le conseil de préfecture qui statue sur la
demande.— 261. Il n’est pas nécessaireque la demande soit accompagnée
d’une consultation de triis jurisconsultes. — 262.
Recours ouvert contre la décision du conseil de préfecture devant
le Conseil d’Etal. Formes dans lesquelles le recours doit
être introduit et jugé. — 263. Les tiers sont sans qualité pour
attaquer les décisions des conseils de préfecture, sauf les cas
d’excès de pouvoirs , 525III. — Action exercée par un contribuable au nom de la
section.264. Droit accordé aux contribuables par l’article 49 de la loi de
1837.—Ce droit appartient exclusivement aux contribuables de la
section. — 265. L’autorisation du conseil de préfecture est-elle
nécessaire aux contribuables quand leur action estportée devant
les juridictions administratives ? — Jurisprudence du Conseil
d’Etat délibérant au contentieux. —Jurisprudence de la section
de législation.— 266. Le contribuable ne peut agir si la section,
représentée par son organe légal, n’a pas refusé ou négligé
d’exercer l’action 532XX.llIV. — Formalités imposées au demandeur adversaire d’une
section.2c’7. Obligation d’adresser préalablement au préfet un mémoire
exposant les motifs de la réclamation. Transmission du mémoire
aux représentants de la section pour qu’ils aient à en délibérer.
Si l’on se trouve dans un cas où la section doit avoir
un organe spécial, le préfet crée la commission syndicale et lui
transmet le mémoire. — 268. Délai pendant lequel l’exercice de
l’action est suspendu 538V. — Frais des procès.269. Renvoi aux explications données dans le chapitre relatif aux
charges des sections. Le maire ou le syndic délivre les mandats
nécessaires au payement des dépenses. — 270. Les frais
sont exclusivement supportés par les contribuables, quand c’est
par eux que l’action a été exercée. 540 •VI. — Actions exercées par les habitants ut singuli.271, Faculté pour les habilants d’agir individuellement, alin de
faire respecter leurs droils à la jouissance des biens communs.
— Jurisprudence du Conseil d’Etal, qui a admis des actions de
cette nature. — 272. Ce mode de procéder né peut être suivi,
d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat et celle de la Cour
de cassation, quand le fond du droit est contesté 541VII. TRANSACTIONS, DÉSISTEMENTS ET ACQUIESCEMENTS.273. Les sections sont représentées pour les transactions comme
pour les procès, tanlôt par le Conseil municipal, tantôt par une
commission syndicale. — 274. Formes à suivre pour les transactions.
— 275. C’e^t au préfet, statuant en conseil de prélecture,
qu’il appartient de les homologuer. — 276. Les désistements
et les acquiescements doivent également être autorisés parle
préfet en conseil de préfecture. — Opinions diverses émises
à ce sujet. — Exception établie par la pratique du Conseil
d’Etat pour les désistements 544XXIII
APPENDICE.
I. Origine des dispositions de la loi du 18 juillet 1837 (art. 5, 6 et
7) , relatives aux effets des changements des circonscriptions
territoriales sur les droits des communes et sections de commune
551Extrait du projet de loi sur les communes, rédigé en 1850 par le
Conseil d’Etat 557IL État des biens des sections de commune dans le département
de la Lozère, et mode de jouissance particulier de ces biens. 558III. Principales dispositions législatives applicables aux sections
de comrnarrÇTTrr^K, 563TABLB'^^tYT« iuE,ET/Aj*iIABÉTIQUE DES MATIÈRES 573ERRA/T5M ,£.. .'■£.&*. .v*.\ 587

AVANT-PROPOS

Lorsque l’on considère la multiplicité des communes
entre lesquelles le territoire de la France est
divisé depuis la loi du 22 décembre 1789 ; quand on
voit qu’il a été créé, à cette époque, 44,000 municipalités
et qu’il en subsiste encore près de 37,000, on
est porté à croire que le principe de l’unité communale
a dû présider, d’une manière absolue, à la
constitution de ces petites sociétés déjà si nombreuses.

Mais le respect dû aux droits acquis et la force
des choses n’ont pas permis de réaliser complètement
l’unité communale. Parmi les villages et hameaux
qui sont groupés ensemble pour former des communes,
il en est un grand nombre qui ont une existence
distincte, à certains égards, de celle des communes
dont ils font partie.

Cette existence distincte, que le législateur a voulu
maintenir, ne laisse pas que d’être la source de
fréquentes difficultés. Les conseils municipaux tendent
souvent à méconnaître ou à sacrifier les droits ou
les intérêts de ces sections de commune, et,, de leur
côté, les sections sont portées à s’exagérer l’étendue
de leurs droits exclusifs de propriété.

C’est une matière généralement peu connue. Elle
n’a pas encore fait l’objet d’un travail d’ensemble ; et,
le plus souvent, les auteurs qui, en traitant de
différents points de l’administration des communes,

1 -

— 2 -
ont touché aux droits et aux intérêts des sections,
y consacrent à peine quelques pages. Il faut dire
aussi que les lois n’ont posé à ce sujet qu’un très
petit nombre de règles, et ont laissé beaucoup à
faire à la jurisprudence de l’autorité administrative et
de l’autorité judiciaire. Une étude spéciale et approfondie
nous a paru utile pour préciser les conditions
de la vie propre des sections de commune. C’est ce
but que nous avons essayé d’atteindre dans notre
travail, dont les principaux éléments ont déjà été
publiés par Y École des Communes en 1852, 1853,
1856 et 1857.

Nous ne pouvons parler de ce recueil, dans lequel
nous écrivons depuis plusieurs années, sous la direction
de MM. Boula tignier et Alfred Blanche, conseillers
d’État, sans dire combien nous sommes redevable à
nos savants maîtres. Depuis notre passage à l’École
d’administration en 1848, ils n’ont cessé de nous
honorer de leurs conseils et de leurs encouragements.
Nous sommes heureux de saisir cette première occasion
de leur offrir l’hommage public de notre vive
gratitude.
Août 1858.
En publiant une nouvelle édition de ce livre, nous
n’avons pas élargi le cadre que nous avions cherché
à remplir ; mais nous avons profondément remanié
notre travail.

Nous ne nous sommes pas borné à le revoir et à
le retoucher pour le rendre plus exact et le mettre
au courant de la législation et de la jurisprudence,
notamment pour y faire entrer les dispositions de la

— 3 —
loi du 28 juillet 1860, sur la mise en valeur des marais
et des terres incultes appartenant aux communes
et aux sections de commune.

Nous avons été amené, par l’étude de livres récemment
publiés, à refondre complètement et à développer
d’une manière notable certaines parties
de notre ouvrage, de façon à donner plus de place
aux questions historiques et surtout aux questions
de droit civil que soulève la propriété des biens communaux.
On le verra dans les chapitres relatifs à
l’origine des sections et aux moyens de reconnaître
leur existence. Nous avons aussi profité de documents
statistiques nouvellement recueillis pour mettre
en lumière le nombre des sections de commune et
l’étendue de leurs biens propres. Enfin, le chapitre
relatif à l’administration, à l’aliénation et au partage
des biens des sections, où nous examinons les mesures
spéciales proposées par les conseils généraux de
plusieurs départements du centre de la France, est
complètement nouveau.

Peut-être, ce livre, ainsi remanié, répondra-t-il
mieux aux besoins de la pratique et sera-t-il plus
digne de l’accueil bienveillant dont il a été l’objet.
. . . Juillet 1863.Conformément à l’usage généralement adopté, nous avons
désigné sous le nom d’Arrêts du conseil (en abrégé, Arr.
cons.)  les ordonnances et décrets rendus au contentieux SUE
l’avis du Conseil d’État. Ces décisions sont rapportées dans
leur ordre chronologique, depuis l’an vm (1800) par le Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat et par le Journal du Palais
{jurisprudence -administrative.) Les ordonnances et décrets rendus en matière d’autorisation
de plaider se trouvent aussi rapportés dans le môme ordre par
le Recueil des arrêts du Conseil d’État.Depuis 1840, ils occupent
une partie spéciale du volume de chaque année.Nous avons cité plusieurs avis donnés par le Conseil d’État
en assemblée générale administrative et par le comité ou la
section de l’intérieur de ce conseil. Ces avis se trouvent aux
archives du Conseil d’État.Pour les arrêts de la Cour de cassation et des cours impériales,
nous rehvojons, soit m Répertoire méthodique et alphabétique
de législation et de jurisprudence de MM. Dalloz, dont
les tomes IX et X sont presque entièrement consacrés aux
communes, soit au Recueil périodique de jurisprudence
des mêmes auteurs. (Dalloz, 1844,1,28 signifie : Dalloz, Recueil
périodique, année 1844, première partie, page 28.) IntroductionSommaireï. Caractères de la commune. — En quoi les sections s’en distinguent.
— Les mots section de commune ne désignent pas exclusivement
les portions de commune qui ont des droits distincts. —
2. Ils sont aussi employés pour désigner les portions habitées du
territoire d’une commune qu’il s’agit de placer dans une autre
commune. — 3. Et pour désigner des circonscriptions électorales.
—4. Et encore pour désigner une division du territoire établie en
vue de l’assiette de la contribution foncière. —5. Ils s’emploient
a,ussi dans la pratique pour désigner les portions de -commune
dans lesquelles on institue un adjoint spécial pour remplir les
fonctions d’officier de l’état civil. — 6. Les communes sont aussi
fractionnées pour le service du culte. — 7. Dans certains cas
rares, elles peuvent l’être également pour le service de l’assistance
publique à domicile. —8. Objet et plan de l’ouvrage.
1. La commune a, dans notre législation actuelle,
trois caractères bien distincts. Elle forme la dernière
des circonscriptions administratives entre lesquelles
est partagé le territoire de l’empire. C’est aussi une
sorte de société politique qui, dans certaines limites,
prélève des impôts sur ses membres ; qui a son gouvernement,
sa police et sa législation. Enfin, c’est un

— 6 —.,
être moral qui a des biens et des droits communs
aux citoyens qui la composent. La constitution des
3-14 septembre 1791, titre II, art. 8 et 9, et la loi
du 10 juin 1793, titre Ier, art. 2, résument ces divers
caractères, peut-être d’une manière insuffisante, en
définissant la commune « une société de citoyens unis
par des relations locales. »

En tant qu’être moral, la commune peut se subdiviser
en sections, c’est-à-dire qu’il peut exister des
villages, des hameaux qui, faisant partie de la circonscription
d’une commune et régis par les mêmes
magistrats municipaux, possèdent des biens et des
droits exclusivement communs à leurs habitants. Cet
état de choses se rencontre assez fréquemment.

Mais les mots section de commune ne désignent
pas seulement les portions de commune qui ont des
biens, des droits distincts"'de ceux de la commune
dont elles dépendent. Ils ont encore d’autres, acceptions
que nous devons indiquer pour préciser l’objet
de notre travail.

2. Ainsi, la loi du 18 juillet 1837 qui porte, dans
son article 6 : « La section de commune érigée en commune
séparée, ou réunie à une autre commune, emportera
la propriété des biens qui lui appartenaient
exclusivement », et qui emploie ici ces mots dans
l’acception que nous venons de foire connaître, leur
donne un sens plus étendu dans l’article 3." Cetarticle,
relatif aux formalités à suivre pour l’instruction des
projets de réunion, de division ou de formation de
communes, « st ainsi conçu : « Si le projet concerne
une section de commune, il sera créé, pour cette

section, une commission syndicale. Un arrêté du
préfet déterminera le nombre des membres de la
commission. Ils seront élus par les électeurs municipaux
domiciliés dans la section, et, si le nombre
des électeurs n’est pas double de celui des membres
à élire, la commission sera con posée des plus
imposés de la Section » Or, d’après les explications
qu’a données, dans son rapport (déposé le
26 avril 1836) , M. Vivien, organe de la commission de
la Chambre des députés chargée d’examiner le projet
de loi adopté en 1837, il faut entendre ici par section
de commune « toute portion habitée du territoire
communal, qu’elle ait ou non des droits, des propriétés
spéciales, ou une origine distincte. » On peut
se demander s’il n’eût pas été préférable, pour éviter
toute équivoque, de ne pas donner au mot section de
commune ce nouveau sens, et ti la pensée du législateur
n’aurait pas été plus clairement exprimée par
d’autres termes qui n’auraient pas eu besoin de commentaire.
Mais, en regrettant ce fait, nous devons le
constater.

3. En troisième lieu, plusieurs lois ont divisé ou
autorisé l’administration à diviser les communes en
sections, en vue des opérations électorales. Cette
mesure avait été appliquée aux élections municipales
parla loi du 14 décembre 1789 sur la constitution
des municipalités (art. 6 à 11, et 18 à 20) , et par la loi
des 21 mai 27 juin 1790 sur l’organisation de la
municipalité de Paris (articles 6, 7, 8 et suivants).
Mais les sections avaient en même temps, surtout
dans les villes, le caractère de circonscriptions poli-

- S —
tiques. On connaît l’histoire des sections de la commune
de Paris (1).

La loi du 21 mars 1831 (art. 44 à 47) a remis en
vigueur cette disposition, abandonnée pendarTt longtemps,
qui a été reproduite dans la loi du 7 juillet
1852 (art. 3) , et dans celle du 5 mai 1855 (art. 7).
« Le préfet peut, porte ce dernier article, par un arrêté
pris en conseil de préfecture, diviser les communes
en sections électorales. — Il peut, parle même
arrêté, répartir entre les sections le nombre des conseillers
à élire, en tenant compte du nombre des électeurs
inscrits. » Le décret organique du 2 février
1852 a étendu l’application de cette mesure aux
élections des députés au Corps législatif (art. 3).
Cette division des communes n’a d’effet qu’en ce qui
concerne les opérations électorales ; elle peut être
modifiée, selon les circonstances, par l’autorité qui
l’a établie.

4. Dans les lois et règlements sur la contribution
foncière et le cadastre, les mots section de commune
désignent une division du territoire des communes
qui a pour objet de faciliter la confection, du plan
cadastral et la répartition de la contribution foncière.
L’article 38 de la loi du 3 frimaire an vu, renouvelant
les prescriptions de l’article 1er du titre II du
décret des 23 novembre-ler décembre 1790, porte:
« Lorsqu’il s’agira de renouveler une matrice de rôle
ou d’en former une dans des communes où il n’en
existerait point, les répartiteurs feront un tableau in(1) 
C’est de cette espèce de sections qu’il s’agit dans la loi des
18-22 mai 1791 et dans le décret du 17 novembre 1792.
-- 9 —
dicatif du nom et des limites des différentes divisions
du territoire de la commune, s’il y en a de connues
qu’ils estiment devoir conserver, ou de celles qu’ils
croiront devoir déterminer eux-mêmes. Ces divisions
s’appelleront sections… » Le B.ecueil méthodique des
lois et règlements sur le cadastre, publié en 1811
par le ministère des finances, ajoute, dans son article
105 : «  La division de la commune en sections n’intéressant
en rien ni le droit de territoire ni la propriété,
le géomètre (chargé de la délimitation) doit, de
l’avis du maire, s’attacher aux convenances, aux habitudes
et surtout aux limites naturelles et invariables. »

5. Il y a plusieurs autres cas dans lesquels les communes
peuvent être fractionnées et qu’il nous parait
utile d’indiquer ici, parce que, dans la pratique, sinon
dans la législation, on emploie, pour désigner les fractions
ainsi formées, les mots de section de commune.

En premier lieu, l’article 3 de la loi du 5 mai 1855,
qui reproduit, en y ajoutant une nouvelle disposition,
le § 2 de l’article 2 de la loi du 21 mars 1831, porte :
« Lorsque la mer ou quelque autre obstacle rend
difficiles,dangereuses ou momentanémentimpossibles
les communications entre le chef-lieu et une fraction
de commune (1) , un adjoint spécial, pris parmi les
habitants de cette fraction, est nommé en sus du
nombre ordinaire ; cet adjoint spécial remplit les
fonctions d’officier de l’étatcivil et peut être chargé de
l’exécution des lois et règlements de police dans celte
partie de la commune. » Généralement, les décrets
rendus pour l’exécution de cetle disposition de la loi,
(1) La loi de 1S32 disail une portion de commune.
— 10 —
et qui ne sont pas rares, désignent sous le nom de
section le village pour lequel il est institué un adjoint
spécial (1).

6. Il arrive plus fréquemment encore que les communes
sont fractionnées pour le service du culte. La
circonscription des paroisses est loin de correspondre
exactement à celle des communes : souvent
plusieurs communes sont réunies pour former une
seule paroisse ; souvent aussi, à l’inverse, il existe dans
une seule commune plusieurs paroisses, ou une chapelle
ayant son territoire propre à côté d’une cure
ou succursale ; quelquefois même une paroisse est
composée de fractions de plusieurs communes.

Nous aurons à expliquer plus loin quels sont les
cas dans lesquels ce fractionnement de la commune
en plusieurs circonscriptions religieuses entraîne
une distinction d’intérêts entre les diverses fractions,
qu’on appelle aussi sections, à raison de cette seule
distinction d’intérêts, lors même qu’elles n’auraient
pas des biens et des droits particuliers.

7. Enfin il arrive, dans quelques cas assez rares, que,
pour le service delà distribution des secours à domicile,
le territoire d’une commune est fractionné d’une
manière analogue, et qu’il existe un bureau de bienfaisance
spécial pour une section.

Nous ne parlons pas ici de l’organisation des secours
spéciale à la ville de Paris, ni de celle de plusieurs
grandes villes, dans lesquelles l’administration
( !) Cette mesure a été prise dans 40 communes, de 1830 à 1845.
28 décrets de la même nature ont été rendus de 1852 à 1860 (Voir
les Complesrendvs des travaux du Conseil d’Etat, dressés en 1833,
1839, 1845 et 1862.
a organisé, à côté d’un bureau central qui a seul le
pouvoir de gérer les biens des pauvres et de disposer
des revenus, et qui est seul responsable de cette
administration, des bureaux auxiliaires, qui ne sont
que des agences d’exécution préposées à l’oeuvre de
la répartition des secours dans les divers quartiers
de la ville (1). Nous faisons allusion à une organisation
exceptionnelle, établie dans des communes rurales
où il a été institué un bureau de bienfaisance pour
chacune des sections de la commune, avec le pouvoir
non-seulement de distribuer des secours, mais
de gérer les biens donnés exclusivement aux pauvres
de chaque section.

Nous pouvons citer quatre affaires de ce genre qui
ont été soumises au Conseil d’État.

La première, qui a été examinée en 1835, se présentait
dans les circonstances suivantes:

Le desservant de la succursale de Mousteiret, dont
le territoire ne comprenait qu’une portion de la commune
de Brusquet (Hautes-Alpes) avait fait une donation
aux pauvres de sa paroisse. Le préfet avait
créé dans la section de Mousteiret un bureau de
bienfaisance pour accepter et administrer la donation
(2). Ce bureau ayant demandé l’autorisation
d’accepter la donation, autorisation qui, d’après la
législation de cette époque, ne pouvait être accordée
(1) Voir la circulaire du ministre de l’intérieur du 8 février 1823,
38 partie, titre I", chap. î".(2) A cette époque, l’administration centrale laissait aux préfets
le soin de créer des bureaux de bienfaisance. Depuis le décret du
25 mars 1852, on est revenu aux vrais principes d’après lesquels
nul établissement public ne peut être créé et recevoir la vie civile
qu’en vertu d’un acte du clief de l’Etal.
- 12 —
que par le gouvernement (1) , le ministre de l’intérieur,
dans le rapport joint à un projet d’ordonnance
royale soumis à l’examen du comité de l’intérieur
du Conseil d’État, avait exprimé l’opinion qu’il était
contraire à la législation sur la matière de créer deux
bureaux de bienfaisance dans une même commune,
et qu’en conséquence c’était par le bureau institué
pour la commune de Brusquet que la donation faite
aux pauvres de la paroisse de Mousteiret devait être
acceptée et administrée. Mais le comité de l’intérieur a
émis, à la date du 25 août 1835, un avis en sens contraire,
motivé ainsi qu’il suit :

« Considérant que rien n’indique, dans la loi du
7 frimaire an v, ni dans l’ordonnance royale du 31 décembre
1821, qu’il ne doive y avoir nécessairement
qu’un seul bureau de bienfaisance par commune
 ; que si, en général, il est mieux de n’y en
établir qu’un seul, il est des circonstances où il y a
lieu de déroger à ce principe ;

« Considérant que, dans l’acte de donation, le donateur
a formellement exprimé le désir qu’il soit établi
un bureau de bienfaisance dans la section de Mousteiret,
et qu’il impose diverses charges aux administrateurs
de cet établissement ;

« Que la donation faite à la section de Mousteiret
est assez importante pour que ses intentions soient
remplies ;
«  Que les deux sections de cette commune sont
déjà séparées pour le culte, et que le donateur est
(1 ) On sait qu’il n’en est plus de même dans tous les cas, d’après
ie décret du 25 mars 1852.
- 13 -
desservant de la succursale de Mousteiret ; que, dès
lors, rien ne parait motiver le refus d’établir un bureau
de bienfaisance pour la section de Mousteiret. »

Des exceptions semblables ont été récemment admises,
conformément à l’avis du Conseil d’État en
assemblée générale.

Un décret, en date du 25 janvier 1860, a autorisé
la création d’un bureau de bienfaisance dans la commune
de Mont-Saint-Éloy (Pas-de-Calais) pour la
section d’Écoivres.

Il existait déjà deux bureaux de bienfaisance dans
cette commune, formée par la réunion de trois anciennes
communes, et ce qui a conduit à en créer
un pour la section d’Écoivres, c’est, d’une part, qu’il
avait été fait, en 1858, une donation d’immeubles
aux pauvres de cette section, et, d’autre part, qu’il
existait une dislance assez considérable entre la section
et le chef-lieu de la commune.

Un autre décret, du 14 décembre 1861, a autorisé,
dans la commune de Longwy (Moselle) la création
d’un bureau de bienfaisance pour la section de
Longwy-Bas. Cette création a été motivée par une
donation d’une rente de 500 francs qui avait été
faite aux pauvres de cette section, pour le cas où il
y serait institué un bureau de bienfaisance spécial.

Enfin, la même mesure a été prise dans des circonstances
semblables, par un décret du 21 juillet
1862, pour la section d’Elbes, dépendant de la commune
de Martial (Aveyron).

Tels sont les divers cas dans lesquels les communes
sonl fractionnées en sections.

— 14 -
8. Notre travail a pour objet exclusif d’exposer les
règles relatives aux sections de commune qui possèdent
des biens et des droits distincts. Nous traiterons
successivement ; l°de l’origine des sections ; 2° de leur
constitution et des moyens de reconnaître leur existence ;
3° de leur nombre et de l’étendue des biens
qu’elles possèdent ; 4° de la représentation de leurs
intérêts ; 5° des droits qui leur appartiennent ; 6° de
leurs charges et de leurs ressources ; 7° de l’administration,
de l’aliénation et du partage de leurs biens ;
8° du mode de procéder à suivre dans les contestations
où elles sont intéressées.
DESSections de commune
CHAPITRE PREMIER
DE L’ORIGINE DES SECTIONS AVANT ET APRÈS 1789I. — ORIGINE DES SECTIONS DE COMMUNE AVANT 1789Sommaire§ 1. Naissance et constitution des communautés d’habitants de lacampagne.
§ 2. Origine des biens communaux.
§ 3. Attribution de droits exclusifs d’usage et de propriété àdes fractions de communautés d’habitants.§ 1. NAISSANCE ET CONSTITUTION DES COMMUNAUTÉS D’HABITANTS
DE LA CAMPAGNE.9. Intérêt des recherches sur l’origine des sections.—10. Origines
et constitution des municipalités urbaines. — 11. Origines et
développements des municipalités rurales et des communautés
d’habitants de la campagne. — Créations successives, à dater des
premiers siècles du moyen âge, du plus grand nombre des villages
qui existent aujourd’hui. — Organisation de l’administration
dans ces villages. — 12. Assimilation du régime administratif
des communes urbaines et des communes rurales. —
13. Circonscription des communautés d’habitants de la campagne..
— Preuves qui tendent à établir que c’était celle des
paroisses. — La même circonscription servait à l’assiette de
l’impôt. — 14. Droit qui appartenait à l’autorité royale de modifier
la circonscription des communautés. — 15. Fractionnement
des paroisses en villages et hameaux séparés.
L’origine des sections remonte souvent à des temps
fort reculés, et si nous nous appliquons.à la rechercher,
ce-n’esl p.ns seulement à raison de l’intérêt qui s’attache

- 10 —

à loute étude historique, c’est principalement à raison des
conséquences pratiques que nous devons tirer de cette
étude. Les sections n’existent en effet que lorsqu’elles
ontdes droits propres ; rechercher leur origine, c’est donc
rechercher l’origine de leurs droits, et, en quelque sorte,
leurs titres de propriété. Nous verrons en effet plus loin
combien il importe, dans beaucoup de cas, pour une
section qui se trouve en contestation avec la commune
dont elle dépend au sujet des biens dont elle se prétend
propriétaire à titre exclusif, de pouvoir prouver qu’elle
avait, avant 1789, une existence distincte de celle de la
commune.

C’est en étudiant la naissance et la constitution des
communautés d’habitants qui existaient dans les campagnes
avant 1789, et l’origine des biens communaux, que
nous pourrons trouver les causes du fractionnement des
communes en sections, et expliquer comment ces communautés
comprenaient des portions de territoire dont
les habitants avaient des droits collectifs, distincts de
ceux des autres habitants.

10. On sait que toutes les communes urbaines
n’avaient pas la même origine, ni le même caractère.
Pour un certain nombre de vieilles cités, surtout celles
du midi de la France, les traditions de la vie municipale
remontaient à l’établissement des Romains dans les
Caules, et elles avaient persisté, avec des fortunes diverses
et dans une mesure plus ou moins restreinte,
malgré les invasions des Barbares et malgré la pression
du pouvoir féodal. Le grand mouvement du xne siècle,
qui commença la réaction contre la féodalité, les restaura
et les développa : brisant le joug de leurs seigneurs, ces
cités se constituèrent en républiques indépendantes. Ce
même mouvement fit surgir au nord de la France une
autre forme d’association municipale, la commune jurée,

qui conquit le plus souvent son indépendance par l’insurrection
des bourgeois contre les seigneurs, et l’obtint
quelquefois par des transactions ou à prix d’argent.

Pour ces deux sortes de municipalités libres, le mouvement
insurrectionnel ne consacra pas seulement
d’une manière définitive, au profit de leurs habitants, la
liberté civile, l’affranchissement des personnes et des
biens, et le droit d’administrer leurs affaires communes
par des mandataires de leur choix ; il leur fit obtenir des
privilèges politiques, la souveraineté que les seigneurs
exerçaient sur leurs domaines, et notamment la juridiction
altachée à cette souveraineté.

Le plus grand nombre des villes, entre autres celles
du centre de la France, tout en profitant dans une mesure
assez large, en ce qui touche la liberté civile, du mouvement
auquel on a peut-être trop exclusivement donné le
nom d’affranchissement des communes, ne conquit pas
la liberté politique. L’administration municipale plus ou
moins libre, que ces villes conservèrent ou qu’elles obtinrent
sous des formes très-diverses, n’étendit généralement
pas ses pouvoirs en dehors de la gestion des intérêts
communs et de la police locale. Encore la police
resta le plus souvent entre les mains des seigneurs ou
des officiers du roi. Quant à la juridiction, elle ne fut
presque jamais attribuée, surtout dans sa plénitude, aux
magistrats municipaux de ces villes.

Enfin les villes de bourgeoisie, telles que Lorris en
Gâtinais, dont les coutumes ont été si célèbres, très-favorisées
au point de vue de la liberté civile, n’eurent pas
d’administration municipale (1).
\i)  M. Augustin Thierry a présenté, dans son Essai sur l’histoire
du Tiers Etat, t. I« r, p. 20', un admirable résumé de cette vaste
thèse historique, que ses travaux successifs ont tant contribué à
éclaircir. — Il faut aussi consulter le Tableau de l’ancienne
- f8 —
îï. Les communautés d’habitants de la campagne
retirèrent des avantages de la révolution municipale du
xne siècle, bien qu’elles soient généralement restées
pendant plusieurs siècles dans les mains des seigneurs,
comme leurs habitants : hommes de corps, serfs, du bien
hommes de poésie (in potestate) , c’est-à-dire vilains
libres, mais sujets et contribuables (1).
France municipale, publié à la suite de cette histoire, t. II, p. 38.M. Béchard vient de publier tout récemment un travail considérable
sur le Droit municipal au moyen âge, où il met en lumière
les variétés du régime municipal dans les diverses parties
de la France.(1). Le régime des communautés d’habitants qui existaient dans
les campagnes avant 1789 n’est encore connu que d’une manière
imparfaite. L’origine et les développements des mun:cipalités
rurales en France ont fait l’objet d’un savant travail de M. Beugnot,
inséré dans la Revue française (août, septembre et octobre 1838) ,
et qui paraît malheureusement être resté inachevé. — Dans son
Histoire des biens communaux en France, depuis leur origine
jusqu’au xme siècle, ouvrage couronné par l’Académie des inscriptions
et belles-lettres en 1835, M. Armand Rivière a consacré
de remarquables chapitres aux communautés d’habitants de la
campagne ; mais ce travail, comme celui de M. Beugnot, s’arrête
au xme siècle.M. Augustin Thierry a' résumé en quelques mots l’histoire des
communes rurales dans son JSssai sur l’histoire du Tiers Etat
(Ch, i, et m. Edition in-18, t.I" », p. 12, 31 et 88).Ce sujet a été également traité par M. Léopold Delisle dans ses
Etudes sur la condition de la classe agricole en Normandie au
moyen âge, ch. vr, et par M. Dareste de La Chavanns, dans son
Histoire des classes agricoles en France, 2" édition, p. 14, SO, 102,
et surtout p. 162 et p. 372. La première édition de cet ouvrage
était la reproduction d’un mémoire couronné par l’Académie des
sciences morales et politiques en 1853. L’auteur a donné de nouveaux
et considérables développements à son travail dans la 2e édition.
Nous pouvons encore citer l’Histoire des clauses rurales en
France, par M. Doniol (p. 72 et 129).Enfin M. Serrigny, professeur de droit administratif à la faculté
de Dijon, vient de publier un Mémoire sur le régime municipal
en France dans les communautés villageoises depuis les Romains
jusqu’à nos jours. Ce mémoire forme un appendice de
l’ouvrage du même auteur sur le droit public et administratif
romain.Mais ces études, d’ailleurs si approfondies, portent beaucoup plus
sur la. création de ces communautés et sur la condition des personnes
et des biens de ceux qui les composaient que sur leur ré-
— 19 -

Le plus souvent, d’ailleurs, c’était aux seigneurs
qu’elles devaient leur existence.

Les immenses forêts dont le sol de notre pays était encore
couvert sous la domination romaine ne laissaient pas
de place pour un grand nombre de villages. Les agglomérations
de cultivateurs, désignées sous les divers noms
de vici, villoe, castella,mansiones, étaient éparses ça et
là, et souvent à de grandes distances les unes des autres.
D’autre part, dans les derniers temps de l’Empire romain,
la fiscalité avait amené un effroyable dépeuplement
des campagnes. C’était principalement dans les
campagnes que s’étaient fait sentir les ravages causés
par le brigandage des Bagaudes, qui dura cent cinquante
ans. C’étaient encore les campagnes qui avaient le plus
souffert des invasions des Barbares, au ve siècle, et, au
ixe siècle, des incursions des Normands. Après chacune
de ces crises, les paysans, violemment dispersés, ont dû
se grouper autour de quelque chef, de quelque personnage
puissant, pour fonder de nouveaux villages.

Tous les écrivains qui ont touché à l’histoire des communes
indiquent la création relativement récente des
villages établis dans les campagnes, et plus les anciens
documents historiques sont étudiés, plus ce fait est mis
en lumière. Il nous paraît utile d’emprunter quelques citations
aux travaux qui résument sur ce point l’état de
la science, parce qu’on doit en tirer des conclusions pour
établir la véritable origine d’une grande partie des biens
communaux, question dont nous aurons à nous occuper
plus loin.
gîme administratif On trouve quelques indications à cet égard
dans le Traité du gouvernement des biens des communautés d’habitants
par La Poix de Fréminville. Nous avons aussi consulté
utilement l’Histoire critique du pouvoir municipal par M. Leber.
(Voir notamment pages 328, 496 et 549.) 
se Beaucoup de villages ou de bourgs de la France actuelle,
dit M. Dareste dans son Histoire des classes
agricoles en France (1) , datent des premiers siècles du
moyen âge. Les uns doivent leur origine à l’établissement
d’un propriétaire germain, d’autres à la contraction
d’une église, d’un monastère, d’une abbaye,
d’un moulin ou d’une grange seigneuriale. Ce fut surtout
dans le nord, dans l’est et dans les parties montagneuses
de la France que la création des monastères
de bénédictins, qui étaient autant de colonies agricoles,
multiplia les centres de population. En suivant
l’histoire de ces fondations au vne siècle, dans laFlandre,
dans les Ardennes, dans la Lorraine, on peut, jusqu’à
un certain point, se rendre compte des progrès de la population
et de ceux de la culture. » Plus loin, il ajoute
qu’à l’époque des courses des Normands, «  la plupart,
des anciens bourgs ouverts se transformèrent en ehâteaux,
et les châteaux de récente construction devinrent
à leur tour le centre de bourgs et de villages nouveaux
(2). »

M. Augustin Thierry, dans son Essai sur l’histoire du
Tiers Etat, constate, au ixe siècle, « l’accélération du
mouvement qui, depuis trois siècles, changeait la face
des campagnes par la formation de villages nouveaux,
l’agrandissement des anciens et l’érection d’églises paroissiales,
centres de nouvelles circonscriptions à la fois
religieuses et politiques. Des causes extérieures et fortuites,
ajoute-t-il, contribuèrent à ce progrès ; les dévastations
des Normands et la crainte qu’ils inspiraient
firent ceindre de murailles et de défenses les parties habitées
des grands domaines ; d’un côté elles multiplièrent
les châteaux, de l’autre, elles accrurent beaucoup le nom(1) 
2e édition, p. 163. — (2) Ibid., p. 167.
-- 21 -

bre des bourgs fortifiés. La population laborieuse et dépendante
s’aggloméra dans ces lieux de refuge, dont les habitants
passèrent de la vie rurale proprement dite à des commencements
plus ou moins grossiers de vie urbaine (1). »

Plus loin, il indique que « le xne siècle vit s’opérer un
défrichement inouï jusque-là des forêts et des terres incultes
(2). » C’était l’époque de l’affranchissement des
communes qui amena encore la création de nouveaux
villages. « Les barons et surtout les abbés, dit M. Rivière
dans son Histoire des biens communaux, pour
couvrir le déficit qu’occasionnait à leur détriment l’émancipation
de leurs serfs et la diminution de leurs redevances,
et pour pouvoir augmenter leurs revenus et
rivaliser de puissance et de prospérité avec les nouvelles
municipalités, appelèrent à eux les habitants de la campagne
en leur offrant des terres et des privilèges. Partout
les défrichements se multiplièrent et des villes
neuves, des bourgs et des villages nombreux s’élevèrent
d’un bout de la France à l’autre (3). »

Et ce mouvement se continua encore longtemps. Curasson,
dans ses notes sur le Traité des droits d’usage de
Proudhon, rapporte que « l’académie de Besançon ayant
proposé d’indiquer les différents lieux du comté de Bourgogne
dont l’existence, au xiue siècle, était attestée par
des monuments, l’auteur du mémoire qui a remporté le
prix en 1789, l’abbé Baverel, homme très-versé dans
les recherches historiques, démontre qu’au xm" siècle
il n’existait dans la province que 930 villes, bourgs
et villages, dont la plupart devaient leur existence
(1) Chap. i« . Edition in-18, .p. 18.(2) Chap. ier, p. 36.(3) Histoire des biens communaux en France, . depuis leur
origine jusqu’à la fin du Xll/° siècle, par M. Rivière, p. 290.— Voir
■ ussi Béchard, Droit municipal au moyen âge, t. Ier,p.262 elsuiv.
à un château ou à un monastère, ce qui ne fait guère
que le tiers des communes qui composent les trois
départements de la Franche-Comté (1). »

Ces villages ainsi créés ne demeurèrent pas étrangers
au mouvement des municipalités urbaines.

Dans quelques lieux du nord, ou vit, au xne siècle, la
nouvelle constitution municipale,la commune jurée, s’appliquer
tant bien que mal à de simples villages ou à des
associations de plusieurs villages (2). On rencontre aussi
dans le midi quelques associations de villages érigées en
municipalités consulaires (3). Mais ce ne fut guère qu’une
exception. Le plus souvent, les seigneurs ecclésiastiques
ou laïques, inspirés par des sentiments chrétiens ou par
une sage politique, et pour retenir leurs vassaux qui
allaient chercher un asile dans les communes urbaines,
prirent l’initiative, et, sans attendre les réclamations,
leur donnèrent des chartes de commune ou de coutume.

Le principal objet de ces chartes, qui se multiplièrent
surtout au xin" siècle, fut de limiter et de fixer les redevances
dues aux seigneurs. Les habitants des campagnes
n’obtinrent pas et ne cherchaient pas à obtenir la liberté
politique, ni même tout d’abord la liberté civile,
le droit de disposer de leur personne et de leurs
biens, la suppression de la main morte ou du formariage.
C’est seulement vers le milieu du xme siècle que
l’abolition du servage commença à faire des progrès sérieux,
et ce n’est qu’au xive que le mouvement d’affranchissement
des personnes, sinon d’affranchissement
du travail, devint général. Mais,en réglant les rede(1) 
Traité des droits d’usage, n° 747.(2) Augustin Thierry, Essai sur l’histoire du Tiers Etat,
t. I", p. 31.(3) Beugnot, De l’Origine et des Développements des municipalités
rurales en France. — Revue française, octobre 1838.— 23 -
vances qui leur étaient dues, les seigneurs organisèrent
l’administration des communautés rurales. Les chartes reconnaissent
généralement un pouvoir qui représente l’ensemble
des habitants vis-à-vis du seigneur, qui administre
les biens collectifs et perçoit ou acquitte les redevances
dues. Ces maires, consuls, jurés, échevins, prud’hommes,
le plus souvent nommés par le seigneur, parfois élus
par les habitants, sauf l’institution par le seigneur, joignaient
souvent à. leurs attributions administratives une
juridiction civile et de police plus ou moins restreinte ( ;).
L’institution d’une sorte d’autorité municipale chargée
de pourvoir à la gestion des intérêts collectifs des communautés
rurales, et d’exécuter les décisions prises par
l’assemblée des habitants sur les mesures les plus importantes
, les aliénations, les emprunts, les procès, paraît
s’être étendue peu à peu dans les campagnes, indépendamment
des chartes. On pourrait du moins l’induire
des dispositions des articles 6, 7 et 8 du titre II de la
coutume d’Auvergne, rédigée en l’année, 1510. Ces articles
règlent les assemblées des habitants qui ne sont
pas constitués en municipalité, « qui n’ont corps commun
ne consulat, » et qui n’en nomment pas moins des
luminiers ou jurés pour l’administration des affaires du
village ou de la paroisse(2).
(1) Voir les chartes rapportées par M. Rivière, Histoire des
Mens communaux, p. 285 9t suiv., et par M. Serrigny, mémoire
sur le régime municipal, etc., p. 469 et suiv. Consulter aussi M. Doniol,
Histoire des classes rurales, p .130.(2) Des dispositions aussi explicites que celles de la coutume
d’Auvergne sont rares dans les anciennes coutumes ; il est bon
de les citer. L’on y remarque des règles différentes pour le haut
pays et pour le bas pays.T. II, art. 6. — « Les habitants d’aucune iustice qui n’ont corps
commun, ne consulat ne se peuvent assembler pour leurs af« 
faires communes sans demander licence à leur seigneur iuslicier
« ou aux officiers du lieu dont ils sont subjects, sur peine d’à-— 24 —
Néanmoins, jusqu’au xvme siècle, il resta encore UH
assez grand nombre de communautés rurales qui n’avaient
pas de représentants permanents et où les affaires se
faisaient, sous la direction du seigneur ou de ses officiers,
par l’assemblée des habitants (1).

A dater du xive siècle, les municipalités libres furent
peu à peu dépouillées de leurs privilèges, de leur puissance
militaire d’abord, puis successivement de leurs juridictions
commerciale, criminelle et civile. Leur régime
tendit alors de plus en plus à se rapprocher de celui des
communautés de campagne qui avaient été organisées en
municipalités.

Les mesures prises au xviie siècle, sous l’administration
de Colbert, pour contrôler la gestion financière des
communes, pour liquider leurs dettes, pour les faire
rentrer en possession des biens qu’elles avaient été contraintes
de vendre à vil prix, s’appliquaient aux communautés
de la campagne aussi bien qu’à celles des villes.
On peut voir,les difficultés que les intendants rencontraient
dans la liquidation des dettes des communautés
villageoises, par quelques lettres de Colbert et des inten« 
mende qui doit estre arbitrée par le juge, selon l’exigence
a des cas.« Art. 7. La licence par eux requise (en déclarant le- cas pour
u lequel se veulent assembler) , si leur est refusée,, se pourront
«  assembler nonobstant le refus, pourveu que, sous couleur de
ladite assemblée, ils ne traitent chose qui ne soit licite et honte
neste.« Art. 8. — Et quant au département des deniers royaux, en
ce useront comme ils ont accoustumé ; — etont lieulesdits deux ar« 
ticles précédents au bas pays d’Auvergne, car au hault, les
« habitants en iceluy se peuvent assembler sans auctorité de
iustice pour faire luminiers ou iurez qui ont l’administration
des affaires communes des lieux, villages ou paroisses dudit
a pays. »(1) Voir notamment l’Histoire critique du pouvoir municipal,
par M. Leber, p. 496.
- 25 -

dants rapportées au Recueil de la correspondance administrative
sous Louis XIV (1).

Au commencement du xvur 3 siècle, lorsque les villes
avaient perdu, en vertu del’édit d’août 1692, jusqu’à l’élection
de leurs officiers municipaux, un édit de mars
1702 établit, dans chaque paroisse où il n’y avait pas de
maire, un syndic perpétuel nommé par le roi pour avoir
le soin et l’administration des affaires des communautés.
Mais ces charges procuraient trop peu d’avantages pour
trouver des acquéreurs ; elles furent bientôt supprimées,
et les syndics continuèrent à être élus dans des assemblées
générales d’habitants (2).

13. La circonscription de ces communautés d’habitants
de la campagne paraît avoir été généralement celle des
paroisses. Dans un grand nombre d’actes de l’autorité
royale qui datent des xvie, xvne et xviue siècles, les
deux mots semblent employés indifféremment l’un pour
l’autre, et même le mot de paroisse est celui qui se rencontre
le plus fréquemment (3).
(1) Ce recueil, mis en ordre par M. Depping, fait partie de la
Collection des documents inédits sur l’histoire de France,
publiée par les soins du ministre de l’instruction publique. —
Voir les lettres de l’intendant Bouchut à Colbert, datées de Dijon,
le 20 novembre 1662 (t. III, p. 13) et le 17 février 1664
,t. Ier, p. 667)  ; celle de l’intendant d’Herbigny à Colbert, datée
de Bignicourt, près Vitry, le 2 septembre 1665 (t. Ier, p. 758)  ;
la circulaire de Colbert aux commissaires, députés et intendants
des généralités et pays d’élections, en date du 12 décembre 1670
(t. III, p. 23)  ; la lettre de Colbert à l’intendant Bouchut, en date
du 20 juin 1671 (t. III, p. 216).(2) M. de Tocqueville, dans son livre sur l’Ancien Régime et la
Révolution, met en lumière l’état de l’administration des communes
rurales au xviiie siècle, chap. m, page 75 et suiv., et la
note p. 380 ; chap. xn, p. 185 et suiv.(3) On le voit notamment dans l’édit du 27 avril 1567 et dans
celui de mars 1600, art. 37 ; — dans la déclaration du 22 juin 1659.'
dans l’édit d’avril 1667, art. 1, 4 et 5 ; — dans l’ordonnance
d’avril 1669, t. XIX, art. 3, 4, 6, 13, et t. XXV, art. 1, 5,8, 9,
16, 18 ; — dans l’ordonnance d’août 1681, liv. IV, 1. VI, art, 1 el 5 ;•— 26 -
Il en est de môme chez les auteurs. Guyot, dans son
Répertoire de jurisprudence, v° Communautés d’habitants,
s’exprime ainsi : « Quoiqu’il ne puisse s’établir
dans le royaume aucune communauté sans lettres patentes,
cependant les habitants de chaque ville, bourg ou
paroisse forment entre eux une communauté, quand
même ils n’auraient point de charte de commune (1). »

Dans la Collection de décisions nouvelles, etc., par
Denisart (édition de 1786) , il est dit: « On donne le nom
de communauté d’habitants à l’universalité des personnes
qui habitent, ou la môme ville, ou le même bourg, ou la
même paroisse. »

Aussi les marguilliers, préposés à l’administration de
l’église de chaque paroisse sont quelquefois considérés
par le législateur comme les représentants ou les chefs
de la communauté, à défaut des syndics (2).

Ce qui confirme encore les inductions que nous tirons
de la législation de cette époque, c’est que, dans les prot.
XI, art 1 et 2 ;—dans l’édit de mars 1702 ;—dans celui de mai 1771,
art. 6 et 7, — et enfin dans l’ordonnance du grand maître des eaux
et forêts de Paris sur l’administration des biens communs des
paroisses, en date du 4 janvier 1747.(Les édits, ordonnances et déclarations du roi se trouvent
dans la collection des lois nouvelles et anciennes d’Isambert.
L’ordonnance du grand maître des eaux et forêts a été rapportée
par Baudrillart, dans son Traité général des eaux et forêts,
tome 1er, p. 31.6.) (1) Il ajoute : K L’objet de cette communauté consiste seulement
à pouvoir s’assembler pour délibérer de leurs affaires côm munes
 et à avoir-un lieu destiné à cet effet ; à nommer des
maires e,t échevins, consuls et syndics ou autres officiers, suivant
l’usage des lieux, pour administrer les affaires communes ;
des assesseurs et collecteurs dans les lieux taillables pour l’assiette
et le recouvrement de la taille ; des messiers et autres préposés
pour la garde des moissons, des vignes et autres fruits. »(2) Ordonnance d’août 1669, t. XXV, art. 8 ; — ordonnance
d’août 1681, liv. IV, titre XI, art. 2 ;—édit d’avril 1683 ;— déclaration
du 2 août 1687 ; — déclaration du 17 février 1688, art. 3 ;
— déclaration du 30 mai 1731, titre II, art. 2 et 3.— 27 —
jets et les essais de réforme des institutions provinciales
et municipales qui se sont produits dans la seconde partie
du xvme siècle, à la veille de la révolution de 1789,
dans le projet de Turgot, en 1776, dans le mémoire de
Galonné, en 1787, enfin dans l’édit de juin 1787, on avait
pris aussi les paroisses comme circonscriptions élémentaires
pourles municipalités des campagnes. Le règlement
fait pour l’exécution de l’édit de 1787 dans la province
de Champagne, règlement qui fut reproduit à peu près
exactement pour les autres provinces, portait que les
municipalités alors existantes étaient provisoirement
maintenues, et que les paroisses qui n’avaient pas d’assemblée
en formeraient une qui serait composée du seigneur
et du curé, membres de droit, et de trois, six où
neuf membres élus, suivant le nombre des feux ; qu’il y
aurait, en outre, un syndic également élu qui serait chargé
de l’exécution des résolutions de l’assemblée. Le droit
électoral appartenait à tous ceux qui payaient, dans-ja
paroisse, dix livres d’imposition foncière ou personnelle,
de quelque état ou condition qu’ils fussent (1)  ;; >:

Les communautés ou paroisses n’étaient d’ailleurs’pas
seulement groupées en vue de la satisfaction des besoins
collectifs de leurs habitants et de la police locale ;
elles étaient aussi des circonscriptions administratives
qui servaient pour l’assiette de l’impôt perçu au Jprofit
de l’État. - ;/

L’ordonnance du 21 novembre 1379 (art. 5) ' donne
aux habitants des villes et paroisses assujettis., ! payer
(1) Les divers projets antérieurs à l’édit de 1787 olw'élé analysés
dans le travail de M. le vicomte de Luçay, auditeur au
Conseil d’Etat, sur les Assemblées provinciales sousïBiuis XVI,
oùil expose l’histoire des assemblées créées par les édilHles 1.2 juillet
1778, 11 juillet 1779 et juin 1787. ;S-28 -
l’impôt foncier (frraage) le droit d’élire les asséeurs ou
collecteurs de l’impôt (1).

Il est inutile de relever les nombreux édits relatifs
aux tailles et autres impôts directs, où les mêmes indications
se retrouvent. Citons seulement l’édit de
mai 1687. Le roi, voulant pourvoir «  à ce que les tailles
soient assises dans les paroisses avec égalité et se« 
Ion les facultés d’un chacun, » décide qu’un habitant
de chaque paroisse choisi par lui (moyennant finances) 
aura droit d’assister à l’assiette de l’impôt faite par le
collecteur, et de veiller aux abus qui s’y commettent pour
en donner avis aux substituts du procureur général en
l’élection dans le ressort de laquelle sera située la paroisse.


Toutefois, dans les pays où, par exception, la taille
était réelle et non personnelle, c’est-à-dire où elle s’imposait
sur les biens-fonds exclusivement, sauf les terres
nobles, mais sans qu’on eût égard à la qualité des possesseurs,
îa communauté ou mandement taiilable ne
correspondait pas à la paroisse ; c’était une circonscription
établie spécialement pour l’assiette de l’impôt- et
composée d’un certain nombre de feux (2).
(1) « Encore pour la pitié et cause devant dite, deffendons que
les eleuz ou autres des diz officiers ne s’entremettent de mettre
volluntairement ez villes et parroisses de plat païs, ordonnez
à payer foûages, asséeurs des diz fouages ou collecteurs ; ruais
seront eleuz par les habitants mesnies des villes et parroisses
ou par la plus saine et greigneure partie, tels et tant comme
bon leur semblera en leurs périlz J>(2) Il en était ainsi dans les pays d’états, excepté en Bourgogne
et dans quelques pays d’élections, à savoir: les généralités
de Montauban, de Grenoble et. d’Aucb, et les élections
d’Agen et de Condom, qui dépendaient de la généralité deBordeaux.On peut voir cette différence dans l’Etat de la France,
extrait des mémoires dressés par les intendants du royaume par
ordre du roi Louis XIV, à la sollicitation du duc de Bourgogne,
ouvrage publié par le comte de Boatainvilliers en 1728. On y
— 29 -

14. La circonscription des communautés pouvait d’ailleurs
être modifiée par des actes du pouvoir royal.
Nous en avons un témoignage dans une lettre du duc
de Beaufort à Colbert, datée de Toulon le 1er juin 1669,
par laquelle il transmet au ministre un placet des habitants
de Saint-Nazaire, vulgairement nommé Sanuary,
en Provence, qui demandent « à se détacher de la communauté
d’Ollioules, dont ils dépendent, pour faire
corps à part, comme d’autres de leurs voisins ont faict,
qui se sont accrus depuis peu d’années. » Ces habitants
proposaient de se charger de la dépense nécessaire
pour faire rétablir un port ; mais ils avaientbesoin,
pour accomplir leur oeuvre, d’une existence, distincte ;
leur réunion à la communauté d’Ollioules était la cause
de difficultés déjà anciennes (1).

15. On voit en outre par là que les communautés se
fractionnaient intérieurement. En effet, les paroisses
comprenaient souvent dans leur territoire plusieurs villages
ou hameaux. Le Notweau Coutumier général de
Bourdot de Riehebourg (1724) donne, à la suite des
Coutumes du bailliage de Troyes (2) , un état très-détaillé
de tous les sièges royaux et autres juridictions
ressortissant à ce bailliage et des villes, villages, paroisses,
lieux et hameaux qui en dépendent ; et si l’on y remarque
que parfois une paroisse est érigée dans un hameau
composé à peine de quelques maifons, on y voit
plus souvent que quatre, cinq, six et jusqu’à dix villages
faisaient partie d’une même paroisse.

Ces villages et hameaux avaient fréquemment des
trouve ordinairement la statistique des villes et paroisses de
chaque généralité.(1) Correspondance administrative sous le règne de Lords XIV,
l: IV, p. 55.(2) T. III, p. 298 à 309.— 30 —
droits distincts. C’est un fait qui s’explique aisément,
lorsqu’on se rend compte de l’origine des biens communaux.

§ 2. OMGIXE DES BIEXS COMMDXAUX.16. La question a été très-controversée avant ; comme après
1789.— Solution donnée à cette question par les jurisconsultes
et par la législation avant 1789, pour les biens communaux et
pour les terres vaines et vagues. — 17. Solution contraire qui
sert de base à. la législation révolutionnaire.— 18. Une solution
nouvelle résulte de recherches récentes.— 19. Exploitation collective
de la propriété dans les Gaules avant les Romains. —
20. Législation romaine sur les biens communaux.— 21. Résultats
de l’invasion des Barbares. Partage d’une certaine étendue
des biens communaux. Création de nouveaux biens communaux.
Usages des tribus germaines. — 22. Absorption des biens communaux
par le clergé, les monastères elles seigneurs du vn« au
xie siècle. — 23. Reconstitution des biens communaux à partir
du xic siècle.— Concessions des seigneurs.— 24. Transformation
en droits de propriété des droits d’usage concédés aux communautés
rurales par les seigneurs. — 25. Communautés agricoles du
moyen âge. — Conjectures sur la part que les propriétés indivises
de ces associations ont pu avoir dans la constitution des
biens communaux. — 26. Résumé de l’origine des biens communaux.
16. Cette question est une de celles qui ont le plus
divisé les historiens et les jurisconsultes. Elle était discutée
bien avant 1789, et elle avait alors un intérêt pratique
immense, parce qu’on avait fondé sur la théorie
qui avait prévalu toute une législation très-favorable aux
seigneurs, très-préjudiciable aux communautés d’habitants.


La plupart des jurisconsultes soutenaient, soit en invoquant
les traditions historiques, soit en droit et par
application de la maxime : Nulle terre sans seigneur, qui
était reçue dans un assez grand nombre de provinces, que
toutes les propriétés communales avaient leur origine

— 31 -
dans une concession des seigneurs (1). Mettant le poids
de leur autorité du côté de cette théorie, les seigneurs
en avaient profité pour faire reconnaître par la jurisprudence
le droit qu’ils s’attribuaient de prélever à leur
profit le tiers des biens communaux, du moins pour
ceux qui auraient été concédés gratuitement, sauf à eux
à renoncer à la part de jouissance qu’ils avaient conservée,
malgré la concession, en leur qualité de premiers
habitants de la communauté ; c’est ce qu’on appelait le
droit de triage. Cette prétention, dont on aperçoit facilement
l’iniquité, puisque c’était à tout le moins une manière
de reprendre en partie ce qui avait été donné aux
communes, avait amené de tels abus, que l’ordonnance
de 1667 abolit tous les triages opérés depuis 1630. Mais
l’ordonnance du mois d’août 1669, dans ses articles 4 et
8, confirma et régularisa le droit de triage, en le subordonnant
à certaines conditions.

Dans le système de cette ordonnance, il y avait présomption
légale que les biens communaux, « bois, prés,
marais, îles, pâtis, landes, bruyères et grasses pâtures, »
provenaient de concessionsdes seigneurs et même de
concessions gratuites. Et c’était aux habitants à détruire
celte présomption et à prouver, soit que la concession
n’était pas gratuite, soit que les biens avaient une autre
origine.

Cette doctrine découlait d’ailleurs de la même spurce
que celle qui attribuait aux seigneurs les ferres vaines
et vagues, les vacants situés dans l’étendue de leur jus(1) 
Dumoulin, sur l’article 67 delà Coutume de Paris, glose %
n° 8. — D’Argentré, sur l’article 277 de la Coutume de Bretagne,
somm. G. n° i. — Guy Coquille, Questions, réponses et méditations
sur les articles des coutumes, question 303. — La
Poix deFréniimille, Traité du gouvernement des biens et affaires
des communautés d’habitants, p. 3. — Guyot, Répertoire
de jurisprudence, v° Usage (article de Merlin) , etc.— 32 —
lice et qui était consacrée par toutes les coutumes (1).
Seulement ici, comme le fait remarquer M. Henrion de
Pansey, dans son Traité des biens communaux (2) , le
droit des seigneurs était justifié en équité par la charge
des frais de justice qui pesait sur eux, et par l’obligation
d’entretenir les entants trouvés.

Cependant, plusieurs jurisconsultes protestaient contre
cette théorie. Ils soutenaient que les biens communaux
remontaient en généra ! à une époque antérieure à la
constitution des seigneuries ; que * c’étaient des terrains
mis en commun par les habitants des villages pour la
nourriture des bestiaux (3)  » que, « de toute ancienneté
et avant la création des rois, les forêts étaient publiques
et communes au peuple (4) , » et ces auteurs invoquaient
le droit romain et l’autorité d’Isidore de Sévïlle, qui enseigne
dans ses Etymologies, sorte d’encyclopédie qui
résume l’état de la science au vie siècle, que ceux qui
ont procédé au partage des terres ont eu soin, le plus
souvent, de laisser des pâturages dans l’indivision (S).

C’est sur cette dernière opinion que se fonda la législation
révolutionnaire qui réagit si violemment contre
(1) Toutefois la coutume d’Auvergne attribuait aux habitants
le droit de pâturage dans les vacants aussi bien que dans les
communaux (titre XXVIII, art. 3)  ; mais, d’après quelques commentateurs,
le droit de propriété du seigneur n’en était pas moins
reconnu. (Chabrol, Commentaire de la coutume d’Auvergne, t. 3,
p. 5861.(2) Chap. H.(3) Basmaison, auteur d’une paraphrase sur la Coutume d’Auvergne
publiée en 1608.(4) Salvaing, Traité de l’usage des fiefs, chap. xcvi.
Legrand, — Commentaire de la coutume de Troyes, sur l’article
168, glose 2, no 15.(5) « Plerumque otim a divisoribus agrorum ager compaseuus
relictus est ad pascendum communiter vicinis. » (Livre II,
chap. xni.) Loyseau, dans son Traité des seigneuries, chap. xn, n° 120, cite
également ce passage d’Isidore.— 33 —
les doctrines et les lois féodales, et qui, pour punir des
abus, commit elle-même des injustices.

D’abord la loi des 15 - 28 mars 1790 (art. 20 et 31) 
abolit pour l’avenir le droit de triage et, faisant remonter
ses effets dans le passé, révoqua les triages opérés depuis
trente ans en dehors des conditions de l’ordonnance
de 1669,

Plus tard, la loi des 28 août 14-septembre 1792 prit
une série démesures pour réintégrer les communes dans
les propriétés et droits dont elles avaient été dépouillées
par l’effet de la puissance féodale, L’article l*r de cette
loi, revenant sur les triages, prononce la révocation de
tous ceux qui avaient été opérés depuis l’ordonnance de
1669, et cela même dans les cas autorisés par l’ordonnance.


L’article 6 permet aux tribunaux de réviser, casser,
ou réformer tous les cantonnements et tous les arpentements
et bornages exécutés entre les communautés et
les seigneurs, et les arrêts du conseil, jugements et
transactions qui, à ce sujet, auraient adjugé des revenants-bons
aux seigneurs.

L’article 8 autorise les communes qui justifieraient
avoir anciennement possédé des biens ou des droits d’usage
quelconques, dont elles auraient été dépouillées en
totalité ou en partie par des ci-devant seigneurs, à se
faire réintégrer dans la propriété et la possession desdits
biens et droits d’usage, à moins que les seigneurs ne représentent
un acte authentique constatant qu’ils avaient
légitimement acheté lesdits biens.

Ce ne fut pas tout. La loi des 13-20 avril 1791 (art. 7,
•8 et 9) avait enlevé aux seigneurs pour l’avenir le droit
de s’approprier les terres vaines et vagues ou gastes,
landes, biens hermes ou vacants, garrigues, etc., parle
motif que les seigneurs étaient, depuis le décret du 4 avril
3— 34 —
1789, déchargés de l’entretien des enfants trouvés.
Quant aux vacants que les seigueurs ne s’étaient pas encore
appropriés, elle n’en avait pas disposé. Elle se
bornait, par son article 19, à réserver les droits de propriété
ou d’usage que les communautés d’habitants pouvaient
avoir sur ces terrains, et chargeait, les comités de
constitution, des domaines et d’agriculture de lui présenter
leurs vues sur la nature des preuves d’après lesquelles
devaient être fixés ces droits.

Bientôt après, la loi des 28 avril -14 septembre 1792
déclara, dans son article 9, que les terres vaines et vagues
ou gastes, landes, hernies ou vacants, garrigues, dont
les communautés ne pourraient pas justifier avoir été
anciennement en possession, étaient censées leur appartenir
et leur seraient adjugées parles tribunaux… « à
moins que les ci-devants seigneurs ne prouvassent par
titres ou par possession exclusive, continuée paisiblement
et sans trouble pendant quarante ans, qu’ils en
avaient la propriété. » .

Enfin la loi du 10 juin 1793, allant jusqu’au bout dans
cette voie de réaction, effaça toute distinction entre les
terres vaines et vagues et les biens communaux. L’article
1er du titre IV de cette loi dispose que : «  Tous les
biens communaux en général, connus dans toute la république
sous les divers noms de terres vaines et vagues,
gasles, garrigues, landes, pacages, pâtis, ajoncs,
bruyères, bois communs, hernies, vacants, palus, marais,
marécages, montagnes et sous toute autre dénomination
quelconque, sont et appartiennent, de leur nature,
à la généralité des habitants ou membres des communes
ou des sections de commune dans le territoire desquelles
ces communaux sont situés, et que, comme tels,
lesdites communes ou sections de commune sont fondées
et autorisées à les revendiquer sous les restrictions

— 35 —
et modifications portées par les articles suivants. »

Celte loi contient le dernier mot de la législation révolutionnaire
sur l’origine des biens communaux. L’ordonnance
de 1669 était fondée sur la présomption qu’ils
provenaient des concessions des seigneurs. La loi
de 1793 affirme qu’ils appartenaient, de leur nature,
aux habitants des communes, et que les seigneurs les
ont usurpés.

18. Mais de quel côté est la vérité ? La théorie sur laquelle
repose la législation révolutionnaire a été soutenue
avec force par Proudhon clans son Traité des droits d’usage
(1). Elle a été combattue par M. Henrion de Pansey
dans son Traité des biens communaux (2)  ; par
M. Curasson, le savant annotateur de l’ouvrage de Proudhon ;
par M. Dalloz, dans son Répertoire de législation
et de jurisprudence (3)  ; par M. Béchard, dans son ou
vrage sur le Droit municipal au moyen âge (4). Les
recherches récentes, provoquées par les concours que
l’Académie des inscriptions et belles-lettres et l’Académie
des sciences morales et politiques ont ouverts sur l’histoire
des biens communaux et sur celle des classes rurales,
recherches consignées dans les travaux déjà cités
de MM. Rivière, Dareste et Doniol, ont fourni de
nouveaux éléments à la solution de cette question (S).

En combinant les résultats de ces divers travaux, et
en y mêlant ceux de nos propres recherches, nous avons
(1) Chap. i, H, vi.(2) T. IV, chap. ii.(3) V° Commune, n° 10, p. 118.(4) T. II, p. « 6 et suiv.(5) En mettant au concours, pour, l’année 1855, la question de
l’histoire des biens communaux en France depuis leur origine
jusqu’à la fin du xme siècle, l’Académie des inscriptions et belleslettres
avait demandé que la question fût étudiée à l’aide des
anciens diplômes et des premières coutumes, en dehors des sys’èmes
et des lois modernes.— 3G -
été amené à reconnaître que les biens communaux ont
diverses origines, ce qui était déjà indiqué parles thèses
contradictoires que nous avons résumées, et, de plus
que les biens communaux des communes rurales ont
généralement une origine autre que les biens des communes
urbaines.

49. Qu’il ait existé de tout temps des Mens communaux,
ou plutôt des biens communs, ce n’est pas douteux. Les
nécessités de l’agriculture, surtout de celle des temps
primitifs, où la vie pastorale dominait, en faisaient aux
sociétés naissantes une loi impérieuse. Mais, quand on
étudie une question de droit, il faut se garder des généralités
 ; et il faut tenir compte non-seulement des législations
successives sur l’état des personnes et des propriétés,
mais aussi de l’époque à laquelle les personnes
morales, dont on veut constater les droits, ont pu naître
et recevoir la capacité civile.

Ainsi, M. Dareste, qui, dans son Histoire des classes
agricoles, a poussé les recherches plus avant que les
écrivains que nous avons cités etquiest remonté jusqu’à
l’état des Gaules avant les Romains, énonce que, dans
le principe, la propriété a été collective pour les tribus et
lesfamilles. aïïn territoire, dit-il, appartenait à une tribu,
à un clan, à une famille, à une communauté. Généralement
les pâturages, les eaux, les bois, restaient dans
l’indivision. One certaine étendue de champs faisait seule
l’objet d’une répartition entre les familles ; et cette répartition
avait lieu à des époques régulières, ordinairement
tous les ans (i). » Faut-il voir dans ce fait, qui,
selon l’auteur, a été général en Europe ; qui existe encore
eu Russie comme dans les tribus arabes de l’Algérie,
et qui tient intimement à certaines conditions de
(1) 2e édition, p. 14.— 37 —
l’économie sociale propres aux sociétés primitives ;
faut-il y voir l’origine des biens communaux d’aujourd’hui ?
Mais combien y a-t-il de communes d’aujourd’hui
qui puissent se prétendre les successeurs en ligne
directe des tribus et des clans d’alors ? On pourrait
tout aussi bien en conclure que les propriétés privées
de nos jours proviennent de concessions faites par les
chefs des clans et des tribus gauloises.

Mais suivons les vicissitudes de ces biens communs.

Quand la propriété privée s’est peu à peu assise, les
nécessités de l’agriculture ont fait maintenir à la collection
des habitants la jouissance commune des bois et
des pâturages.

20. L’établissement des Romains dans les Gaules n’a
pas fait disparaître ces usages.

La législation romaine'reconnaissait aux municipalités
le caractère de personnes morales, capables d’être propriétaires,
et les auteurs qui ont traité de l’agriculture
parlent souvent de biens communaux, qu’ils désignent
sous le nom de communia ou communalia (l). Or, le
régime municipal n’était pas exclusivement propre aux
villes. Le savant jurisconsulte Godefroy, dans son commentaire
du Gode Théodosien, indique que les bourgs et
les villages avaient leur curie. M. Serrigny, dans son
Mémoire sur le régime municipal des communautés
villageoises, conclut des textes sur lesquels Godefroy
fonde son opinion, que, au ve siècle, les villages d’une
certaine importance avaient une municipalité propre, et
que ceux d’une moindre importance étaient réunis sous
une même municipalité, qui était celle du chef-lieu, appelée
metrocomia. Et il compare la metrocomia soit à une
agglomération de sections de commune, soit aux mu(1) 
M. Rivière, Histoire des biens communaux, p. 58 à 82.—
M. Serrigny, Droit public et administratif romain, t. II, p. 61.
« icipalilés de canton créées par la constitution du 22 fructidor
an in, et qui ont disparu avec elle (1).

La fiscalité impériale accrut les propriétés des niunicipes
en y joignant les terres abandonnées par les propriétaires
qui, faute de bras, ne pouvaient plus iejs cultiver
et payer l’impôt. iv x

Ce n’était pas une reconnaissance du droit primitif dete
communes sur ces terres, ni une concession gratuite :
l’Empereur n’attribuait la terre à la municipalité que pour
avoir un contribuable sur qui le Trésor pût exercer un
recours (2).

21. Mais les biens communaux des municipalités,
dont elles étaient d’ailleurs hors d’état de tirer parti à
cause de leur immense étendue et de la dépopulation
des campagnes, furent notablement diminués lors de
l’invasion des Barbares. Les rois barbares s’attribuèrent
les domaines du fisc romain et se réservèrent les forêts
et les terres incultes ; les terres communales servirent
souvent à doter leurs guerriers (3).

Il est vrai que le partage des terres entre les Germains
amena la création de nouvelles propriétés communales.
D’après M. Dareste, les Germains laissaient dans l’indivision
une partie du territoire, qui comprenait non-seulement
les bois, les pâturages, les eaux et les chemins,
mais même les terres arables dont la jouissance était
commune et réglée par l’autorité publique, c’est-à-dire
par le conseil des habitants de la communauté (4). .
(-1) Voici le passage, de Godefroy, rapporté par M. Serrigny
dans son mémoire précité, p. 454. e Civitates, seu orbes, oppida,
« municipia, quin et vici, mansïones etiam qoacdam, item cas« 
tella, non soltiin plebem habnere (oui deenriones opponuntnr) ,
« verum etiam suum quemdam sënatum habnere, qui curia di« 
cebatur. » (ad. Cod. Theodos. tit de Déeurionibus.) (2) H. Rivière, Histoire des tient communaux, p. 86 et suiv.(3) M. Dareste, Histoire des classes agricoles, p. 87. — M. RiTrière,
p. 203.(*) 2e édition, p. 89.
— 39 -

Les lois des Barbares renferment, sur la jouissance et
le partage des communaux, de nombreuses dispositions
(1).

22. Mais, dès le vne siècle, la propriété communale
commença à se fondre dans la propriété ecclésiastique,
par suite de l’influence qu’exerçaient sur les municipalités
les évêques, qui en étaient devenus, presque partout,
les magistrats suprêmes et les protecteurs (2).

L’établissement de la féodalité, qui modifia si profondément
les conditions des diverses classes de 11 société, et
qui plaça dans les mains des seigneurs laïques et ecclésiastiques
non-seulement l’autorité et la juridiction, mais
même la propriété, le dominiam direction, fit disparaître
la majeure partie des biens communaux et enleva aux
communes la propriété de ceux dont les seigneurs leur
laissaient encore l’usage.

Ce n’étaient d’ailleurs pas seulement les principes du
droit féodal qui favorisaient cette absorption des biens
des communes ; les lois barbares attribuaient au gouvernement,
au pouvoir souverain, un droit de protection
à l’égard des biens communaux. Peu à peu, le gouvernement
transforma ce droit de protection en un droit de
disposition, de propriété, et, quand les seigneuries se
formèrent, elles héritèrent des pouvoirs et des droits du
gouvernement royal (3). On avait trouvé naturel, dit
M. Dareste, de rattacher cette propriété publique à la
puissance publique, et cette idée fut d’autant plus facilement
acceptée que les villages conservaient souvent la
(1) Ibid,, p. 113. — Consulter aussi M. Rivière, p. 202.(2) M. Rivière a donné sur ce fait et sur l’administration des
biens ecclésiastiques par l’évèque, de concert avec les chefs des
municipalités, des détails nouveaux et remarquables, p. 207 à
212 et 220 à 242.(3) M. Dareste, p. - !57.— 40 —
faculté de se servir des bois, des eaux et des pâturages
communs (1)  »

Enfin les biens vacants avaient été donnés par les rois
ou furent donnés parles seigneurs aux moines, quiles
ont défrichés, et, comme le dit M. Rivière, jamais occupation,
jamais appropriation ne fut plus légitime que
celles de ces pionniers de l’agriculture et de la civilisation,
qui ont créé des bourgs et des villages innombrables,
dans lesquels on jouissait de plus de bien-être et
de liberté que partout ailleurs {%.

En somme, c’est à peine s’il restait, au xie siècle, quelques
débris des biens communaux que les municipalités
de la Gaule avaient possédés à l’époque romaine, et dont
la propriété s’était maintenue sous la domination franque.
Encore les communes avaient-elles été assujetties à
payer, pour en jouir, des droits, des cens, des corvées ou
des services personnels en reconnaissance de la souveraineté
de leur seigneur.

23. Mais à partir de cette époque commence le travail
de reconstitution des biens communaux. Les anciennes
municipalités romaines, en devenant des communes
libres, reconquirent la propriété pleine et entière
des communaux dont elles avaient conservé la
jouissance (3).

Quant aux villes et aux villages d’origine nouvelle, et
nous avons vu que, pour les villages, le plus grand nombre
date au plus tôt des premiers siècles du moyen âge,
d’où leur seraient venus leurs biens, si ce n’est des seigneurs,
qui avaient absorbé les propriétés communes, ou
des moines, qui avaient défriché les terres incultes
(1) Id-, p. 372.(2) Ouvrage précité, p. 242.(3) M. Rivière, p. 334 et suiv.
- 41 —

que les rois ou les seigneurs leur concédaient et qui s’efforçaient
d’attirer des habitants sur leurs terres ?

Aussi les chartes de communes ou de coutumes contiennent-elles
toujours des concessions de pâturages, et si
beaucoup d’entre elles indiquent qu’elles ne font que
consacrer un état de choses antérieur, il ne s’ensuit pas
que l’usage de ces biens ne provînt pas de la concession
des seigneurs ; cela prouve seulement que la concession
remontait à une époque antérieure à la constitution de la
municipalité ou de la communauté rurale.

C’est la conclusion qu’on peut tirer des faits mis eulumièrepar
M. Rivière. Seulement, selenlui,ily avait entre les
communes jurées, constituées à l’état de municipalité, et
les communautés de campagne qui n’étaient pas, comme
les premières, composées d’hommes libres, mais dont les
habitants étaient tenanciers des seigneurs, hommes de
poeste, incapables de posséder en pleine propriété, cette
différence considérable que, pour les communautés de
campagne, les concessions n’avaient consisté ordinairement
qu’en droits d’usage (1). Ce fait nous paraît solidement
établi par les chartes qu’a citées M. Rivière.

24. Mais il indique, en outre, que cette distinction, qui
existait au xni* siècle, se serait maintenue dans les
siècles suivants jusqu’à la révolution de 1789 (2). Nous
doutons beaucoup que si l’auteur, qui n’avait à étudier
l’histoire des biens communaux que jusqu’au xine siècle,
et qui, dans ces limites, l’a approfondie avec tant de
soin, eût suivi avec la même sagacité et la même patience
cette histoire jusqu’à la révolution de 1789, il eût
maintenu son assertion, du moins d’une manière aussi
générale.

En effet, à partir de la réformation des coutumes
(1) P. 380 et suiv., et p. 391.
(2) /Md.,p.393.
— 42 —
au xvie siècle, les rapports des seigneurs et de leurs
tenanciers sont profondément modifiés. On peut dire
que, dans cette nouvelle législation, il n’y a plus de
fiefs, qu’il n’y a que des patrimoines ; que ce qui subsiste
de la seigneurie, la directe, n’est plus qu’un titre de redevance
sur les territoires et les habitants vilains ; que le
vilain n’est plus homme de poésie et qu’il peut devenir
propriétaire (1). Et, dès lors, quelle est la raison qui
s’oppose à ce. que les communautés, composées désormais
de gens capables d’être propriétaires, deviennent,
elles aussi, propriétaires de leurs biens communaux ?
M. Rivière indique lui-même que, dans de nombreuses
occasions, les seigneurs ont, par des cantonnements,
soustrait aux droits d’usage des communautés une partie
des territoires grevés de ces droits, en abandonnant la
propriété pleine et entière du surplus. Et, en effet, dans
le Languedoc, le droit de propriété des paroisses sur les
biens communaux paraît avoir été tout à fait reconnu aux
xive et xve siècles (2)..

Voici, d’autre part, en quels termes s’explique Lcgrand,
dans son Commentaire de la coutume de Troyes,
publié en 1661 (art. 168, glose 2)  : « Il n’y a quasi point
de village, en France, qui n’ait des usages appelés communes,
pasquages et communaux…. Ces usages appartiennent
ut singuli à chaque habitant en particulier,
pour en jouir sans que la communauté puisse les
vendre, bailler à ferme ou louage…. En ce faisant,
chaque particulier serait frustré de son droit d’usage. »

Il s’agit bien là de propriétés communales ; le mot
$ usages employé par Fauteur ne doit pas f.lire prendre le
change : il est suffisamment expliqué par les développe(1) 
M. Henry Doniol, dans son Histoire des classes rurales,
fait un remarquable ' exposé de la condition des. serfs, des vilains
et de leurs transformations successives.(2) M. Dareste, Histoire des classes agricoles, p. 371.
— 13ments

qui suivent (1). L’on en trouve encore une preuve
manifeste dans la déclaration du roi du 22 juin 1659,
qui, en autorisant les communautés d’habitants de la
Champagne à rentrer en possession des biens communaux
dont elles ont été dépouillées, sous forme de
ventes, dans des temps de détresse, constate « que la
plupart des communautés et villages d’icelle (province) 
ont été portées à vendre et aliéner à des personnes puissantes,
comme seigneurs des lieux, juges et magistrats
ou principaux habitants des villes, leurs biens, usages,
bois et communaux, et les ont vendus sans cause légitime
et à des sommes très-modiques…. »

On pourrait ajouter, s’il en était besoin, que l’ordonnance
du mois d’août 1669 sur les eaux et forêts contient
un titre spécial, titre XXV, relatif aux « bois, prés,
marais, landes, pâtis et autres biens appartenant aux
communautés et habitants des paroisses. »

Ce qui était vrai au xme siècle ne l’était donc plus
au xvne. Les communautés rurales avaient, à cette dernière
époque, outre leurs droits d’usage, des biens communaux
en toute propriété. Et ces biens provenaient fréquemment
des concessions des seigneurs.

Ira-t-on maintenant rechercher à travers les siècles si,
à sa naissance, la propriété des seigneurs était exempte
de violence ou de fraude ? Autant vaudrait discuter la légitimité
de la conquête des Gaules par les Francs, et du
partage des terres entre les guerriers germains. Est-ce
d’ailleurs aux communes gratifiées par les concessions
des seigneurs ou des moines, et qui, le plus souvent,
n’existaient pas avant ces concessions, à examiner d’où
viennent les biens qui leur ont été donnés ? En somme,
(1) Voir, sur le sens du mot usages communaux dans l’ancienne
législation, les observations de Proudhon , Traité des
droits d’usage, lit. IV, chap. v. •— 44 —.
le fait des concessions des seigneurs laïques et ecclésias
tiques est établi d’une manière incontestable.

2S. Mais ne peut-on pas assigner encore une autre
origine aux biens communaux ? Basmaison, qui commentait
la Coutume d’Auvergne en 1608, pense, nous l’avons
dit plus haut, que c’étaient des terres laissées en commun
par les habitants pour la nourriture des bestiaux. Ne
serait-on pas fondé à soutenir que ce fait, qui s’est
produit dans les sociétés primitives, s’est produit de
nouveau sur une large échelle au moyen âge ?

On sait, en effet, qu’à cette époque les paysans avaient
souvent cherché dans l’association un adoucissement du
servage, le moyen d’échapper aux charges principales de
la mainmorte, en même temps que la sécurité et les
ressources nécessaires pour l’exploitation des terres qu’ils
cultivaient. A côté des sociétés serviles, il existait aussi
des sociétés d’hommes libres, soumises à un régime
analogue (1).

D’après M. Dareste et M. Doniol, qui, dans les travaux
que nous avons déjà mentionnés, mettent en relief
l’influence de ces communautés sur la condition des
classes agricoles, il faut voir dans cette exploitation collective
des terres la renaissance ou le maintien des
usages des tribus gauloises et des communes germaines
que nous avons indiqués plus haut. Les communautés,
dit M. Dareste, étaient avantageuses tout à la fois pour
les seigneurs et pour les paysans. Les premiers aimaient
mieux faire des concessions de terre à des associations
qu’à des individus, parce qu’ils avaient recours contre
l’association entière pour le payement de leurs rede(1) 
Ces communautés ont fait l’objet do travaux considérables
des anciens jurisconsultes.M. Troplong a exposé le régime de ces associations dans la
préface de son commentaire du Contrat de société.— 45 —
vances. D’un autre côté, les parsonniers ou associés,
quand ils étaient mainmortables, y trouvaient l’avantage
de s’assurer, indirectement du moins, des droits de successibilité
que les coutumes leur refusaient autrement. En
effet, les mainmortables qui vivaient en commun pouvaient
tester et se succéder les uns aux autres (1).
Quant aux hommes libres, ils furent conduits à cette
organisation du travail par les difficultés que rencontraient
les entreprises individuelles, en raison des troubles
de ce temps et de la lenteur des progrès de l’agriculture.
Et ce ne fut pas une institution éphémère ni particulière
à quelques contrées de la France. « Dans la
Picardie, la Normandie et la Bretagne ; dans la Bourgogne,
le Dauphiné, la Champagne, le Nivernais, le
Berri, la Marche, le Bourbonnais, l’Auvergne, la
Guienne, au nord, au centre et au midi, les textes
attestent son existence bien avant le xme siècle et bien
après (2). »

Ces communautés, dont les inconvénients, et le plus
saillant de tous était l’absence d’intérêt individuel,
devenaient plus sensibles à mesure que les classes rurales
obtenaient plus de sécurité, plus de liberté et se
créaient plus de ressources, ont généralement disparu
vers le xvmc siècle, mais non sans laisser des traces
profondes de leur existence (3). « Jusque dans le
xvine siècle, dit M. Doniol, les titres s’occupent fréquemment
des communautés agricoles ; les terriers et les
(1) Histoire des classes agricoles, p. 235.(2) M. Doniol, Histoire des classes rurales, p. 81.(3) M. Dupin aîné, dans sa notice sur le Morvan, fait connaître
qu’en 1840 il existait encore une communauté de cette nature
fondée au xve siècle, la communauté des Jault. M. Leplay,
dans son ouvrage sur (es ouvriers européens (XXXI, noteB,
p. 247) , a donné de nombreux détails sur cette communauté, qui
a été dissoute on 1816.
- 46 -
partages de cens mentionnent un grand nombre de
consorts et communs en biens. A d’autres indications
encore, il est facile d’y reconnaître les traces d’indivisions
anciennes récemment rompues. La majeure partie
des villages, mas, hameaux, beaucoup de ténements
même, désignés sur les cartes ou dans les usages locaux
par des noms précédés de l’article les, quand ces
noms ne rappellent pas uniquement un accident particulier
du sol, représentent dans nos campagnes ces associations
disparues (1). »

Or, n’est-il pas vraisemblable que ces associations, qui
possédaient et exploitaient en commun des terres, ont dû,
pour le besoin de leurs exploitations, constituer des pâturages
communs, en outre des droits d’usage qui pouvaient
leur avoir été concédés, et n’est-il pas probable
que, lorsque,, après avoir duré plusieurs siècles, ces associations
se sont peu à peu dissoutes et que les associés se
sont transformés en voisins, habitant le même village,
l’usage commun des pâturages s’est maintenu pour les
habitants, sans qu’on recherchât quels étaient ceux
dont les auteurs avaient primitivement fait partie de 'la
communauté ? Nous trouvons cette opinion indiquée dans
un remarquable rapport,présenté en 1843 au conseil général
du Bas-Rhin, au nom d’une commission chargée de
proposer un voeu sur la législation relative aux biens
communaux. En repoussant l’idée du partage des communaux,
par le motif que, dans notre législation actuelle,
la commune est une personne morale constituée en vue
de la satisfaction de besoins publics et non dans l’intérêt
privé de ceux qui la composent, la commission reconnaît
cependant qu’il n’en a pas toujours été ainsi : «  Beaucoup
de communes, dit-elle, n’étaient, dans l’origine,
 !l\ Histoire des classes rurales en France, p. 151.— il —
qu’une association privée, et le patrimoine communal
n’était qu’une copropriété indivise entre les familles qui
avaient originairement formé cette association. « Puis la
commission rappelle qu’on trouve encore aujourd’hui,
dans certains départements, des associations de cette nature
qui ont conservé un caractère entièrement privé,
et elle mentionne les renseignements donnés par M- Dupin
aîné, sur la communauté des Jault, qui existait à cette
épocpie dans le Morvan (1). On retrouvera plus loin
quelques autres documents qui nous paraissent confirmer
notre pensée sur ce point.

Telles sont donc les diverses origines des biens communaux
avant 1789 : la répartition primitive du sol au
temps où dominait la vie pastorale ; l’attribution des
terres vacantes faite aux municipalités romaines par les
empereurs ; mais surtout, et à peu près exclusivement
pour les communautés rurales, les concessions à titre
gratuit ou à titre onéreux des seigneurs ecclésiastiques
et laïques, eUes débris des propriétés indivises des communautés
agricoles du moyen âge. '
§ 3 ATTRIBUTION UE DROITS EXCLUSIFS D’USAGE ET DE PROPRIÉTÉ
A DES FRACTIONS DE COMMUNAUTÉS D’HABITANTS.27. Présomptions qui font supposer l’attribution de droits distincts
au profit de fractions de communautés. — 28. Preuves tirées
des dispositions de l’ordonnance d’août 1669, sur les droits
d’usage dans les forêts. — 29. Preuves tirées des anciennes coutumes,
notamment des dispositions de celles de la Marche et del’Auvergne,
relatives à la propriété et à la jouissance des pâturages.
— 30. Discussion do l’opinion de M. Caffm sur la portée
de ces dispositions des coutumes. — 31. Confirmation de
ces preuves par l’opinion généralement reçue encore aujourd’hui
dans les pays du centre de la France, et qui est constatée par
des délibérations de plusieurs conseils généraux. — 32. Preuves(1) Reciieil des voeux des conseils généraux au sujet de la
législation sur lesbiens communaux (imprimé en 184S) , p. 151..— 48 —tirées de l’existence des communs-consorts. — 33. Résumé de
l’origine et de l’état des sections de commune avant 1789.
27. Les concessions faites par les seigneurs s’étaientelles
adressées ordinairement à la généralité des habitants
de toute une paroisse, qui souvent comprenait, comme
nous l’avons vu, plusieurs villages distincts ? Nous ne le
pensons pas. La nature des choses devait conduire et
conduisit, en effet, les seigneurs à attribuer plus souvent
leurs concessions à un groupe d’habitants isolé, qu’ils
voulaient créer ou développer. L’individualité de la commune
rurale n’était pas constituée, surtout au moyen âge,
comme celle des communes urbaines, et quand il
s’agissait de procurer aux habitants des campagnes des
avantages personnels, des moyens de bâtir leurs maisons,
de se chauffer, de faire pacager leurs bestiaux, chaque
village qui obtenait une concession, et l’acquérait parfois
à titre onéreux, agissait à son profit exclusif. C’est surtout
dans les pays montagneux, où les villages étaient
très-disséminés, que les choses devaient se passer ainsi.
Et, d’autre part, quand les habitants d’un village mettaient
dans l’indivision une partie des terrains dont ils
disposaient ou laissaient subsister la jouissance commune
sur des pâturages indivis, après la dissolution d’une communauté,
n’était-ce pas au profit de leur village seulement
plutôt qu’au profit de la paroisse tout entière qu’ils se
dépouillaient ?

28. Nous trouvons, dans l’ordonnance royale d’août
1669 sur les eaux et forêts, la preuve qu’il existait, au
sein des communautés d’habitants, des communautés
plus petites qui avaient, à certains égards, une existence
distincte. On y voit que des paroisses, des villages, des
hameaux peuvent avoir des droits d’usage propres à
chacun d’eux, et il s’agit si bien de droits distincts que
chacun a sa représentation spéciale : les paroisses sont
— 4y —
représentées par des procureurs d’office ou leurs syndics ;
les villages et les hameaux, par leurs principauxhabitants.

L’article 3 du titre XIX de cette ordonnance porte :
« Les officiers assigneront à chacune paroisse, hameau,
village ou communauté usagère, une contrée particulière,
la plus commode qu’il se pourra, en laquelle, es
lieux défensables seulement, les bestiaux puissent être
menés et gardés séparément sans mélange de troupeau
d’autres lieux.

« Art. 6. Tous les,bestiaux appartenant aux usagers
d’une même paroisse ou hameau ayant droit d’usage,
seront marqués d’une même marque, dont l’empreinte
sera mise au greffe avant que de pouvoir les envoyer
au pâturage, et chacun jour assemblés en un lieu qui
sera destiné pour chacun bourg, village ou hameau,
en un seul troupeau, et conduit par un seul chemin….

« Art. 9. Les pâtres et gardes seront choisis et nommis
annuellement à la diligence des procureurs, d’office
ou syndics de chacune paroisse, ou principaux habitants
des hameaux et villages, par les habitants assemblés,
en présence du juge des lieux qui en délivrera acte. »

Et, pour confirmer le caractère que nous attribuons à
la distinction faite entre les droits des paroisses et ceux
des hameaux et villages, il faut dire que ces dispositions
de l’ordonnance de 1669, sauf celle de l’article 9, ont été
presque textuellement reproduites. dans les articles 72,
73 et 74 du Code forestier, qui substituent, seulement les
mots de communes et sections de commune à ceux de
piroisses, hameaux, villages et communautés.

29. Ce qui est vrai des droits d’usage l’^ait-il des
droits de propriété ? Les coutumes de plus’ours pays permettent
de l’affirmer.

C’est un fait singulier que beaucoup les anciennes
coutumes de France ne parlent pas des biens communaux,
— 50 —
quoiqu’il en existât dans toutes les provinces une étendue
considérable (1). Presque toutes règlent les droits de vaine
pâture et de parcours ; mais quant aux vives et grasses
pâtures, aux communaux, il en est rarement question. La
plupart même de celles qui touchent à cette matière se
bornent à quelques mots. Ainsi, la coutume d’Orléans,
rédigée en 1583, ne contient que la disposition suivante
dans l’article 149 du chapitre v : « Es prairies, pastis,
pasturages et buissons appartenans à une communauté
ou estans au public, l’usage sera libre à un chacun
pour y mener pasturer son bestial. » De plus, les coutumes
se servent ordinairement de termes fort vagues
pour désigner ceux qui ont le droit d’en jouir, c’est
tantôt « un chacun » ou bien « les habitants et demeurants
aux finages où elles sont assises, » ou encore « les
habitants des lieux. »

Mais plusieurs coutumes emploient des termes plus
précis, et nous trouvons, à côté de coutumes oii les pâturages
sont limités par paroisses, d’autres coutumes oii
ils se limitent par villages.

Ainsi, dans les coutumes de pays de La Bourt, dont
Bayonne était le chef-lieu, nous trouvons, au titre III (articles
1 et 2) , des dispositions ainsi conçues :

« 1. En la terre de La Bourt, chacune paroisse a et
possède ses terres communes et voisines entre tous les
paroissiens d’icelle par indivis, distinctes et séparées
des autres paroisses, comme appert par bornes et
limites.

« 2. Chacun paroissien, es terres communes de la
paroisse d’où il est paroissien, peut indifféremment
tenir et pas’urer son bestail, gros et menu, de quelque
(1) Voir le Traité politique et économique des communes, publié
en 1770, sans nom d’auteur, par le comte d’Essuiles.— âl —
qualité et nombre qu’il soit, en tout temps de jour et
de nuit. »

Au contraire, on vûit dans les coutumes de la Marche
{chap. xxix, art. 353 et 360) que, « les champs communs,
pasturages et marehages, tant de champs que de
bois, es lieux ou il y a bois communs ou vergiers destiné*
à pasturages, se limitent par villages.
«  Et ne peuvent les habitants d’un village aller mener
paistre et pasturager leur bestail es pasturages de
l’autre village, et si ledit bestail y est trouvé, esehet
meffaite coustumière ou dommage donné, sinon que
les habitants desdits villages ayent par commun entre
eux aucun droit de marehage (1). »

Les coutumes générales et locales d’Auvergne nous
offrent les dispositions les plus diverses, qui font ressortir
encore mieux la distinction que nous venons
d’établir.

D’abord, les coutumes générales posent des règles différentes
pour le haut pays et le bas pays.

Au titre XXVIII des Coutumes générales, il est dit :

« 1. Les pasturages sont limitez en la Limaigne et bas
pays d’Auvergne par justices, en manière qu’il n’est
leu ne permis à aucun pasturer en aultruy justice

« 3. Mais quant aux habitans d’une mesme justice, il
leur est leu et permis faire pasturer leur bestail quelconque
es pasturages communs et terres hermes et
vacquans, situez en ladite justice, en tout temps et saison
de l’an. »
(1) Ragueau, dans son Glossaire du droit français^. II, p, 93) ,
définit le marehage « le droit qu’ont les habitants d’une justice,
d’un mas, gàtine, village, ténement ou paroisse, de faire marcher
et paître leur bétail en une autre justice et village. » A cette
explication, Chabrol, dans son Commentaire de la Coutume d’Auvergne
(t. III, p. 539) , ajoute que ce droit ne pouvait s’acquérir
par prescription, qu’il n’existait qu’en vertu de titres spéciaux
et notamment des concessions des seigneurs.
Les justices avaient dans cette partie du pays des territoires
fort restreints : le plus souvent, dit Chabrol,
conseiller d’État, dans son Commentaire sur la Coutume,
d’Auvergne, elles ne comprenaient que partie
d’une ,paroisse,.tandis que, dans les montagnes, elles
étaient d’une vaste étendue et renfermaient parfois un
grand nombre de villages (1). Aussi, dans les montagnes,
la division des pâturages n’était pas la même.

Voici, en effet, ce que porte l’article 5 du même titre :

.« ..5. Au haut pays d’Auvergne et es montaignes du
bas pays* lesdits pasturages, se limitent’ par mas et villages,
tellement qu’il n’est leu ne permis es habitans
en aucun village, jaçoit qu’il soit de même justice,
faire pasturer leur bestail, quel qu’il soit, dans les appartenances
d’aultruy village, sur, peine ; d’amende pour
chacune garde. »

Le mot de mas, dont la coutume se sert, n’est pas absolument
synonyme de village : il désigne évidemment
un hameau moins considérable. Telle est l’opinion de
Chabrol, dans son Commentaire déjà cité (2).

Les coutumes locales du haut et du bas pays d’Auvergne
semblent ajouter encore à ce fractionnement des
communautés (3).
(1) T. III, p. 530, . , ""(2) T. III, p. 584,Le mas, max ou mex « est le ténement et héritage mainmortable
des personnes de servile condition et de main morte.  »
(Glossaire du droit français, par Ragueau, revu par de Laurière,
v° Meix). C’est le mansus qui constitue la division fondamentale
de la propriété au IXe siècle, ainsi que l’a expliqué
M. Guérard, dans les savants prolégomènes dont il a fait précéder
le Polyplique de l’abbé Irminon, p. 578 et suivantes.(3) Dans le ressort des châtellenies de Combi-aille, de Menât et
autres, « les pasturages se limitent par villages, mas et ténements.
 » Dans la chàtellenie de Vodable, « les pasturages se li-— 53 —
Dans certaines coutumes locales, nous trouvons les
pâturages divisés par paroisses et subdivisés par villages.
Ainsi, « les pasturages de la paroisse de Saint-Martin -
des-Olmes se limitent par village, » et encore dans la
chàtellenie de Mozun, « les pasturages de ladite chastel •
lenie se limitent par paroisses, et ceux de chacune
paroisse se limitent par village, posé que soient de
même justice »

30. Mais ces dispositions des coutumes de la Marche et
des coutumes d’Auvergne avaient-elles pour objet de
consacrer au profit des villages, des mas, non-seulement
des droits de jouissance exclusive sur les pâturages, mais
des droits de propriété ?

On l’a contesté récemment. Dans une brochure publiée
en 1861, à l’appui d’un livre relatif aux droits de
propriété des communes et des sections de commune
sur les biens communaux, et qui porte le même titre
que ce livre, M. Caffin, sous-préfet de l’arrondissement
de Rochechouart,s’est efforcé d’atténuer la portée de ces
dispositions des coutumes. Le livre de S !. Caffin, qui
contient une étude approfondie et très-instructive de
l’état des biens communaux dans le département de la
Haute-Vienne, et dont nous aurons plus tard à discuter
les deux thèses principales, est inspiré, nous pouvons le
dire immédiatement, par une préoccupation, à notre sens,'
un peu exclusive des inconvénients qu’entraîne, dans la
mitent en ladite chastellenie et villages 0d’icelle par gastines,
en telle manière que le bétail d’une gastine ne peut pasturer
dedans l’autre, sur peine de clame et droit de gastine, posé
que soit de mesme justice. » Chabrol, dans son Commentaire,
t. IV, p. 604, explique que le mot gastine vient de celui de
gastier, et le gastier est la même chose que le messier, dont la
dénomination dérive à son tour de messis. Ce sont, dit-il, des
préposés d’une justice ou paroisse pour veiller et empêcher les
dégâts dans les récolles.
pratique de l’administration municipale, le respect des
.droits des sections. Pour faire disparaître ees inconvénients,
l’auteur semble s’être attaché à faire disparaître,,
autant que possible, les droits mêmes des sections. Aussi,.
bien qu’il re ?onnaisse que, avant 17.89, des concessions
avaient été faites exclusivement dans diverses circonstances
à des fractions de paroisse, n’a-t-il pu admettre
volontiers que les articles des coutumes que nous venons
de rapporter eussent constitué ou reconnu, d’une manière
générale, dans le ressort où elles s’appliquent, des droite
de propriété au profit des villages ou mas à qui la jouissance
des pâturages est exclusivement attribuée.

« Ces dispositions, dit-il, ne formeraient, dans leur
ensemble, suivant les explications de Chabrol, qui les
a commentées, qu’un règlement général, comme on en
fait de nos jours ; elles établissaient une police, un
ordre public dans l’usage des pâturages (1).

Pour le prouver, il fait d’abord remarquer qu’il y aurait
une contradiction étrange entre les coutumes du
haut et du bas pays d’Auvergne, puisque si, dans le haut
pays, les pâturages se limitent par mas et villages, ils se
limitent par justice dans le bas pays, et les justices, ditil,
embrassaient généralement une communauté et quelquefois
plusieurs. Mais il y a là une confusion. Nous
avons indiqué plus haut, d’après Chabrol, que, dans le
bas. pays d’Auvergne, les justices ne comprenaient généralement
que partie d’une paroisse ; et c’est, au contraire,
dans la montagne qu’elles renfermaient parfois un grand
nombre de villages. Par conséquent, limiter les pâturages
par justices. dans le bas pays et par villages dans
le haut pays, c’était prescrire la même mesure sous deux
formes différentes. D’ailleurs, la différence des coutumes
\i) Des droits de propriété, etc., brochure in-18, p. 10.
— 55 —

dans deux pays dont la configuration est essentiellement
différente aurait pu, au besoin, être justifiée.

Un second motif, qui prouverait encore mieux, selon
M. Caffin, qu’il ne s’agit que de régler l’usage des pâturages,
c’est que la disposition déjà citée de la coutume
locale de la chàtellenie de Mozun, d’après laquelle les
pâturages de cette chàtellenie se limitent par paroisses, et
ceux de chaque paroisse se limitent par villages, porte
que cette limitation par paroisses et villages n’a lieu que
depuis la fête de Notre-Dame de mars jusqu’à la fête de
Saint-Martin d’hiver, et que, depuis la fête de Saint-Martin
jusqu’à, la Notre-Dame de mars, tous les pâturages
de cette chàtellenie sont communs. Mais cette disposition,
qui, d’ailleurs, est à peu près isolée dans les coutumes
locales d’Auvergne, n’a rien qui exclue les droits
de propriété des villages sur les pâturages qui leur
étaient assignés. Elle établit seulement sur ces mêmes
terrains un droit d’usage au profit des habitants de toute
la chàtellenie pendant l’hiver, époque où l’on tire peu de
profit des pâturages. C’est ce que l’on voit clairement
dans une disposition analogue, mais formulée en d’autres
termes, de la coutume de la chàtellenie de Montmorin :
« Chacun village, y est-il dit, a son pâturage séparé, qui
est seulement défensable depuis la Notre-Dame de mars
jusqu’à la Saint-Martin d’hiver. Mais après sont communs
et peuvent marcher et pâturer l’un dans l’autre. »

Ainsi le pâturage de chaque village est défensable
pendant le printemps et l’été comme les propriétés privées
elles-mêmes, et soumis ensuite comme elles à la
servitude de vaine pâture. Et cette même combinaison
est prévue également dans l’article des coutumes de la
Marche que nous avons cité précédemment ;

Quant à l’opinion de Chabrol, que M. Caffin invoque,
elle nous paraît loin de fournir un appui à son opinion.
— 56 —
Lorsqu’il dit que : « La coutume forme un règlement
général, qu’elle établit une police, un ordre public
dans l’usage des pacages, » est-ce pour nier les droits
de propriété des villages ? Nullement. C’est pou-' établir
que les habitants d’une justice ou d’un village ne peuvent
acquérir, par la possession, le droit de faire pacager leurs
bestiaux dans une autre justice ou un autre village. « La
coutume, dit-il, en indiquant qu’il n’est loisible ni permis
d’user du pacage dans le lieu qu’elle indique, contient
une prohibition absolue, et l’on ne peut prescrire
contre la prohibition de la loi. En défendant d’user du
pacage, elle défend de le posséder, et l’on ne prescrit
pas sans possession, et sans possession valable. » C’est
dans cet ordre d’idées qu’il caractérise la coutume
comme une règle d’ordre public et qu’il ajoute : « La
nature d’une telle décision ne permet pas de ia subordonner
à des usages contraires ; la loi réclame toujours ;
la possession n’en est que l’infraction (1). »

Mais il ne fait pas de doute que les communaux ne
soient la propriété des villages qui en ont la jouissance
exclusive. En effet, quelques pages plus loin, discutant
la question de savoir si les communaux peuvent être
« convertis à d’autres usages que le pâturage et si les
habitants sont en droit de les partager, » il combat la
jurisprudence établie en Auvergne qui interdit le partage
et soutient « qu’un communal est un bien "entièrement
perdu pour l’État, presque inutile aux habitants à qui il
appartient et souvent pernicieux pour eux ; » qu’au contraire,
l’intérêt public et les intérêts privés trouveraient
une satisfaction considérable dans le partage des communaux ;
et il fait valoir, à titre de précédent, l’édit de
juin 1769, qui autorise le partage des biens communaux
(1) Commentaire de la Coutume d’Auvergne, t. 111, p. 531.
— 57 —

dans le pays des Trois-Évêchés (1). Or, en émettant ce
voeu en faveur du partage des communaux entre les habitants
à qui ils appartiennent, Chabrol n’eût-il pas indiqué
qu’il s’agissait des habitants de toute la-paroisse et
non des habitants du village qui avaient la jouissance
exclusive d’un communal,, si telle eût été son opinion ?
La question avait une trop grande importance pour qu’il
eût omis de la résoudre si, elle s’était soulevée. Son silence
à cet égard indique évidemment qu’elle ne se soulevait
pas, et que les habitants qui jouissaient des pâturages
étaient aussi ceux qui auraient eu droit au partage (2).

31. Ce sont donc les droits de propriété exclusifs que les
coutumes consacrent au profit des villages, mas et téne
ments compris dans la circonscription des paroisses.

C’est bien ainsi qu’on l’entend encore aujourd’hui dans
les contrées montagneuses du centre de la France, dont
plusieurs étaientrégiesparles coutumes que nous venons
de rapporter, et nous pouvons assurément prendre comme
témoignage de l’opinion commune à cet égard les voeux
émis par les conseils généraux de ces départements.

Ainsi, dans sa session de 1837, le conseil général du département
de la Creuse (ressort de l’ancienne coutume de
la Marche) , demandait qu’une loi autorisât le partage des
biens communaux entre les habitants, et il disait, à l’appui
de ce voeu: « Ce partage ne violerait, pas le droit d’un
(1) CommentUre de là Coutume d’Auvergne, t. III, p. 553.(2) Aussi, ce n’est pas sans intention, nous le croyons, que
les éJits ou lettres patentes de juin 1769, janvier 1774 et novembre
1779, qui autorisent le partage des communaux entre les
habitants des communautés des provinces des Trois-Evêchés, de
Kourgogne et d’Artois, disposent que le partage aura lieu entre
les habitants domiciliés dans le lieu. On n’a pas employé le mot
ds paroisse, comme on le fait ordinairement dans les érlits relatifs
aux communes rurales, parce que la jouissance, et, par suite,
In droit an partage des biens communaux pouvaient appartenir
exclusivement à des fractions du paroisse.
— 58 —

être moral appelé commune, et ayant en commun des
intérêts et des droits étrangers à la propriété communale ;
car il est de fait que l’ancien mas ou ténement, qui est
propriétaire des communaux, ne connaît de communauté
que relativement à ces biens. » Et il ajoutait : « La
propriété et la jouissance des communaux sont des
sources intarissables de procès et de rixes. Les titres qui
s’y rapportent s’anéantissent chaque jour ; les délimitations
par mas et ténement disparaissent dans le souvenir
et sous les nouvelles circonscriptions cadastrales. Il est
déjà impossible en plusieurs cas de reconnaître ces anciennes
délimitations, qui doivent décider du droit de propriété
des communaux, soit entre les communautés
d’habitants, soit entre ces communautés et les particuliers
(1). »

En 1843, dans une discussion sur le même sujet au
sein du conseil général du département du Puy-de-Dôme
(formé d’une partie de l’ancienne province d’Auvergne) ,
un membre de ce conseil énonçait, sans trouver de contradicteur,
ce fait, que les communaux appartenant à des
sections de commune étaient bien plus nombreux dans le
département que ceux qui appartenaient à des communes
entières, et -le conseil général était partagé sur la question
de savoir s’il convenait, en repoussant le principe du
partage pour les biens appartenant à une commune, de
l’admettre pour les biens appartenant à des sections (2).

Dans le département de la Haute-Vienne, nous voyons
la même opinion professée au sein du conseil général.
Voici les termes d’un rapport présenté, en 1857, à ce
conseil, au nom d’une commission chargée de proposer
(1) Recueil des voeux des conseils généraux de département au
sujet de la législation relative aux biens communaux, p. 36
et’,37.(2) Môme recueil, p. 135.
— 59 —

un voeu sur la législation relative aux biens communaux:

« Dans les départements du nord, les communaux appartiennent
tous à la commune, à l’agrégation entière.
Dans les départements du centre, au contraire, ces biens
appartiennent, non plus à la commune, mais à des sections
ou dépendances de certains territoires appelés autrefois
mas ou ténemenls (1). »

Nous retrouvons là, comme dans le voeu du conseil
général du département de la Creuse, non-seulement les
faits consacrés par les anciennes coutumes, mais en outre
les mots mêmes qu’elles emploient.

Et dans un voeu émis antérieurement, en 1846, par le
conseil général du département de la Haute-Vienne, cette
même opinion était encore plus accentuée :

« En admettant, dit le conseil, ainsi que le prétendent
certaines personnes, qu’il existe des propriétés affectées
à toujours à certains corps moraux qu’on appelle communes,
ces propriétés n’existent pas dans le département
de la Haute-Vienne ; celles qu’on y connaît sous le nom
de communaux n’appartiennent nulle part à des com
munes entières, mais seulement à des villages qui les
possèdent, exclusivement et quelquefois promiscûment
avec un ou deux villages voisins. »

Le conseil général va même, dans ce voeu, jusqu’à soutenir
que ces communaux constituent des propriétés indivises ;
que cela ressort de ce qu’ils sont affectés spécialement
à tels ou tels villages, à l’exclusion de toutes les autres
parties de la commune, et il ajoute « qu’il serait facile
de justifier, par des actes très-anciens, dont plusieurs ont
été mis sous les yeux du conseil général, que tantôt ces
propriétés ont été cédées nommément, à titre onéreux,
(I) Ce rapport a été inséré dans le procès-verbal des séances
du conseil général pour l’année 1857.— 60 -
à tous les individus qui habitaient alors les villages dont
elles dépendent aujourd’hui, ou seulement à quelquesuns
de ces habitants, et que tantôt elles sont restées dans
l’indivision à la suite de partages exécutés dans des familles
qui possédaient, en tout ou en partie, la circonscription
de ces villages… (1). »

Le dernier fait que signale le conseil général du département
de la Haute-Vienne ne peut-il pas être invoqué
à l’appui des conjectures que nous avons faites à
l’occasion des associations agricoles du moyen âge ? Ne
nous autorise-t-il pas à supposer qu’après la dissolution
le ces communautés, une partie de leurs propriétés indi/ises,
notamment leurs pâturages, a pu rester dans l’indivision
et se transformer en biens communaux ?

32. Nous inclinerions encore à trouver la preuve de
la constitution de droits de propriété au profit de fractions
de communautés d’habitants dans un fait de la même
nature et qui pourrait recevoir la même explication, dans
l’existence des consorts ou communs-consorts auxquelsLa
Poix de Fréminville consacre le chapitre III de son Traité
général d’t gouvernement CIJS biens et affaires des
communautés d’habitants des villes, bourgs, villages et
paroisses du royaume. II désigne ainsi des places communes
ou terrains communs, destinés au pacage des bestiaux,
qui n’appartiennent pas, dit-il, « au général d’une
communauté, paroisse ou justice, » mais aux propriétaires
de domaines voisins qui les ontformés aux dépens
de leurs héritages, et qui constituent, à cet égard, une
sorte de société, d’oii le nom de consorts. Nous devons
reproduire ici ses savantes explications qui ont une auto(1) 
Recueil précité des voeux des conseils généraux, p. 190.—
Nous aurons à examiner plus loin l’appréciation du caractère
des sections que le conseil général de la Haute-Vienne a fondée
sur ces faits.
— 61 —

rite toute particulière, à raison des travaux considérables
auxquels il s’était livré sur les droits seigneuriaux
(1).

« Pour comprendre aisément ce que c’est qu’un consort
et qu’il ne peut appartenir à la communauté des habitants,
il faut remarquer que tous les pays ne se ressemblent
pas, soit pour les situations, cultures et domiciles.
Dans plusieurs provinces, par exemple, toute une petite
ville, bourg ou paroisse, est rassemblée, même souvent
entourée de murs, et il n’y a quelquefois ni domaine ni
métairie séparés dans le reste de la paroisse et justice ; il
y a d’autres pays où, indépendamment de la ville, bourg
ou village, il y a des vingt, trente et quarante domaines,
fermes Ou métairies éparses à la campagne dans l’étendue
de la justice, laquelle aura quelquefois deux lieues
de diamètre de tous côtés ; or, il est certain que s’il y a
des places communes aux extrémités des limites, ceux
qui sont de l’autre côté n’iront pas à deux lieues, plus ou
moins, y conduire leurs bestiaux pour les faire paître dans
cette place ; l’on doit donc dire que cette place n’est destinée
que pour les maisons et métairies voisines de ces
places, lesquelles les ont formées de leurs propres héritages
pour leur commodité ; et je connais un grand
nombre de belles seigneuries qui ont des vingt et trente
places communes qui ne servent que pour les bestiaux
des maisons du voisinage et qu’on appelle les communsconsorts,
parce qu’ils appartiennent en propriété aux
propriétaires des domaines et métairies qui les entourent,
et dans lesquelles le seigneur n’a pas droit d’y rien prétendre,
parce que ces places n’appartiennent pas à toute
(1) Le même auteur a publié un traité en 4 volumes in-4°,
intitulé : la Pratique universelle sur la rénovation des terriers
et des droits seigneuriaux, qui a eu plusieurs éditions.
Le Traité général du gouvernement des biens et affaires des
mmuiLoulés d’h.ibilants, etc., a été publié en 1760.— 62 —
la communauté des habitants, où il ne peut être regardé
par conséquent comme y ayant droit.

« On doit donc regarder les communs-consorts

comme un droit et une propriété réelle attachés à des
domaines, métairies et villages de la campagne, aux propriétaires
desquels il passe par acquisition et succession ;
nuls autres que ceux qui ont droit dans ces places ne
peuvent en user, comme il est précisément porté en l’ordonnance
de 1.516, art. 47. »

11 ne faudrait pas conclure de ces derniers mots qu’il
s’agit ici de propriétés purement privées, indivises entre
plusieurs ayants-droit. Si Fréminville s’exprime ainsi,
c’est pour repousser le droit de triage que le seigneur
prétendait exercer sur ces terrains en vertu de l’ordonnance
de 1669 ; mais il est loin de vouloir leur enlever
le caractère de propriétés d’une communauté territoriale,
car il invoque ensuite les dispositions de l’article 5 du
titre XXVIII de la Coutume d’Auvergne, que nous avons
cité : « au haut pays d’Auvergne et es montagnes du bas
pays, lesdits pasturages se limitent par mas et villages.
 » pour établir que les consorts peuvent appartenir
à plusieurs domaines ou villages. Après cette
citation, il termine en disant : « Nous rapportons cet article
seulement, y en ayant plusieurs autres qui déterminent
également que les places communes qui ne sont
en société que pour deux ou trois métairies ou villages
ne sont que des consorts communs qui appartiennent à
ces métairies ou villages et non au général de la communauté
des habitants de la paroisse ou de la justice. »

33. Ainsi, nous voyons la législation antérieure: à 1789
reconnaître à des fractions du territoire des communautés,
à des villages dépendant d’une paroisse, non-seulement
des droits d’usage, mais des droits à la propriété
des pâturages dont les habitants de ces villages, mas ou

— 63 -
ténements, jouissent à l’exclusion des autres habitants de
la paroisse. Et ces droits proviennent soit des concessions
des seigneurs, soit du fait des habitants qui ont mis dans
l’indivision des pâturages destinés à la nourriture de leurs
bestiaux.
II. — ORIGINE DES SECTIONS DE COMMUNE APRES 1789.SommaireS 1. Effets des modifications de la circonscription des communes
créées en 1789.§ 2. Effets de la loi du 10 juin 1793, et libéralités faites à des
fractions de commune.§ 3. Consécration de l’existence des sections par une série de
dispositions législatives depuis 1793.§ 1. EFFETS DES MODIFICATIONS DE LA CIRCOXSCRIPT10S DES
COMMIMES CRÉÉES EX 1789.34. Constitution des communes siir tout le territoire de la
France en 1789. — Leur nombre. — 35. Tendance à la réunion
des petites municipalités. — Motifs de cette tendance. — 36. Réduction
du nombre des communes provenant des réunions prononcées
par le pouvoir législatif et le gouvernement depuis 1789
jusqu’à 1860. — Histoire et statistique de ces réunions. — 37.
Modifications des circonscriptions des communes provenant de
distractions de hameaux transportés dans une autre commune
et de délimitations. — 38. Réserve des droits des communes
réunies ou des fractions de communes déplacées.
34. La principale cause qui, depuis 1789, a donné
naissance à des sections de commune, c’est la modification
de la circonscription territoriale des communes créées
par la loi du 22 décembre 1789. Cette loi, qui établit les
circonscriptions administratives de la France moderne,
porte, dans son article 7 : « Il y aura une municipalité
— 64 —
dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de
campagne. » Sans avoir recherché si toutes les communautés
d’habitants, existant sOus des titres divers et
avec des régimes différents, offraient les éléments d’une
administration municipale, le législateur créait ainsi
environ 44,000 municipalités (1).
. (1) Le savant M Daunou, dans un discours prononcé en 1831
à la Chambre des députés, lors de la discussion de la loi sur l’organisation
municipale, a donné le chiffre de 39,000. M. le baron
Mounier, dans l’un de ses rapports à la Chambre des pairs, sur
le projet de loi relatif aux attributions municipales, qui est devenu
la loi du 18 juillet 1837 (rapport déposé à la séance du
19 mars 1835) , a donné celui de 39,000. D’après M. Vivien (rapport
à la Chambre des députés sur le même projet de loi, présenté
dans la séance du 26 avril 1836) , le nombre des communes
créées par l’Assemblée constituante aurait été de 40,000. Nous
croyons que le chiffre de44,000 se rapproche plus de la vérité.
Voici comment nous l’avons trouvé.Quoiqu’un décret du 30 juin 1790 eût ordonné le recensement
des communes, il n’en a pas été fait avant 1793. C’est seulement
au mois de février de cette année que le ministre de l’intérieur
demanda aux directoires de départements de lui adresser l’état
de toutes les municipalités. Ce travail fut achevé et imprimé en
l’an II ; mais le calcul du nombre des municipalités n’y a pa« 
été fait.Le chiffre de 44,000 est donné dans le rapport fait à la Convention,
le 9 août 1793, au nom de la commission chargée de
recueillir les procès-verbaux d’acceptation de l’acte constitutionnel
du 24 juin 1793, soumis à la sanction du peuple. — C’est
encore le chiffre que donne Boissy d’Anglas dans le discours préliminaire
au projet de constitution (celle du 5 fructidor an m) 
prononcé par lui dans la séance du 5 messidor an m (Moniteur
du 14 messidor p. 284). Il est vrai qu’on doit faire sur ce chiffre
certaines réductions, parce que, de 1789 à 1793, les limites de
la France s’étaient étendues. Ainsi, Avignon et le Comlat Vonaissin,
qui ont formé en grande partie lé département de Vaucluse,
n’ont été réunis à la France que le 14 septembre 1791. La
Savoie, le pays de Porentruy (Suisse) , le comté de Nice et la
principauté dé Monaco ont été réunis à la fin de 1792 et au commencement
de 1793, sous les noms de départements du MontBlanc,
du Mont-Terrible et des Alpes-Maritimes. Mais, d’après le
relevé que nous avons fait sur l’état dressé, en l’an n par le ministre
de l’intérieur, il n’y avait que 874 communes dans ces
trois départements, et, 134 dans le département deVaucluse, dont
101 seulement provenaient des territoires annexés en 1791. Quant
à la Belgique, elle ne ligure pas dans ce- recensement. Conquise
— 65 -

Il Faut dire, à la vérité, qu’en érigeant en municipalités
lés paroisses de la campagne, on ne faisait que confirmer
là règle posée par l’édit de juin 1787, dont nous avons
indiqué plus haut les dispositions à cet égard. Il y
avait là des liens formés depuis longtemps entre les
habitants des localités. On trouvait naturel de les
consacrer.

35. Mais on sentit promptement les inconvénients qui
pouvaient résulter de la disposition précitée de la loi du
22 décembre 1789. Dans la séance du 7 janvier 1790,
Target vint proposer, au nom du comité de constitution,
une disposition ainsi conçue : « Les maisons, fermes, hameaux
dépendant d’une paroisse ne formeront qu’une seule
municipalité avec le chef-lieu, et tout village qui aura
cinquante feux réunira les lieux qui en auront moins. »

Une discussion assez confuse s’éleva à ce sujet. Maury
fit observer que les circonscriptions des paroisses étaient
d’une étendue trop variée pour pouvoir servir de base à
la constitution des municipalités. Il proposait de décider
qu’une réunion d’au moins 250 habitants serait nécessaire
pour former une municipalité. D’autres orateurs proposèrent
de fixer le. minimum à soixante, quarante ou même
trente familles. Enfin,- l’Assemblée décida « que les questions
d’union et de division des municipalités, d’après les
convenances locales et l’intérêt public, seraient renvoyées
aux assemblées de département (1). » Aussi, danslaloi, en
formé d’instruction, des 12-20 août 1790, où l’Assemblée
constituante trace les devoirs des administrations de déà
la fin de l’année 1792, abandonnée en mars 1793, elle ne fut
réunie définitivement à la France que par décret du 9 vendémiaire
an IV.En somme, si l’on tient compte des réunions de communes
qui furent prononcées dès 1790, on voit que le nombre des municipalités
créées par la loi du 22 décembre 1789 devait être à
peu près égal à, 44,000. ■(1) Moniteur du 9 "janvier 1790.
parlement, elle prévoit déjà les réunions de communes
et elle les encourage en ces termes (tit. I, § 3)  : « Il peut
être à la convenance de plusieurs communes de se réunir
en une municipalité ; l’administration doit tendre à provoquer
ces réunions et les multiplier par tous les moyens
qui sont en son pouvoir. C’est par elles qu’un plus grand
nombre de citoyens se trouvera lié sous le même régime ;
que l’administration municipale prendra un caractère
plus imposant, et qu’on obtiendra deux avantages
toujours essentiels à acquérir : la simplicité et l’économie. »


Quelque respect que mérite l’individualité des anciennes
communautés et quel que soit le goût (on peut, dire
souvent la passion) des habitants pour le maintien de
cette individualité, on ne peut méconnaître, en effet, qu’il
y aurait de grands avantages pour l’administration municipale
à ce que les communes fussent moins multipliées.
Dans une population restreinte, il est plus difficile de
trouver des habitants qui soient à tous égards en état de
se charger de la gestion des affaires communes et d’être
-les organes du pouvoir central pour l’exécution des lois
de police et d’intérêt général ; d’autre part, les dépenses
qu’exigent les services municipaux, par exemple, les frais
• de construction et d’entretien des mairies, des maisons
d’école, des églises et des presbytères s’accroissent sans
utilité en raison du nombre des communes, et les ressources
qu’une petite commune peut se procurer par les
contributions de ses habitants sont toujours insuffisantes
pour assurer la marche des services les plus nécessaires.


36. L’Assemblée constituante, malgré la délégation
qu’elle avait donnée aux administrations de département,
prononça elle-même quelques réunions de communes sur
les propositions que lui fit, dans des circonstances excep-
—. 67 —
tionnelles et urgentes, le comité qu’elle avait chargé de la
division du territoire (1).

11 semble même que la constitution des 3-14 septembre
1791 ait voulu réserver au pouvoir législatif le droit de
prononcer sur les changements de circonscription des
communes, et, à plus forte raison, sur leur suppression.
L’article 8 de cette constitution porte ; « Les citoyens
français, considérés sous le rapport des relations qui
missent de leurs réunions dans les villes et dans de certains
arrondissements du territoire des campagnes,
forment les communes.

« Le pouvoir législatif pourra fixer l’étendue de l’arrondissement
de chaque commune. »

C’est, du reste, en ce sens que cette disposition de la
constitution a été interprétée par l’Assemblée législative
dans une loi du 14 avril 1792, qui, faisant droit à une
réclamation des habitants de la commune de Margency,
annule un arrêté du directoire du département de Seineet-Oise
portant réunion de cette commune à la municipalité
d’Andely. Cette loi, on pourrait dire cette décision,
est fondée sur ce que la « constitution assure à toutes les
communes le droit de former une municipalité, et que le
directoire du département n’avait pas le droit de l’en
priver. »

Mais l’Assemblée législative n’abandonna pas les traditions
de l’Assemblée constituante relativement à la
réunion des petites communes. Au contraire, elle les
rappelait expressément dans une loi des 8-18 juillet
1792, relative aux communes de Saint-Jean-Auboin et de
(1) Lois des 4-9 septembre 1790, commune de Tonneins. —
13-19 octobre 1790, paroisses de Notre-Dame, Saint-Pierre,
Saint-Léonard, Durtal et Couis. — 14-19 octobre 1790, municipalités
de Fresnoy et de Irey-les-Prés. — 9-17 novembre 1790,
paroisses de Bouillaysses, Rodilhou, Caissargues et Garoux. -*12-18
 lévrier 1791, bourg de La Guillotière.
■^ 08 —
La Rivière, qui est motivée dans les ternies suivants:
« Considérant combien il est avantageux pour les habitants
des petites paroisses de se réunir ; que, d’ailleurs,
cette réunion a déjà été fixée (c’est-à-dire reconnue nécessaire) 
par le décret de l’Assemblée constituante du
12 août 1190 (1). »

On trouve aussi parmi les actes dé la Convention quelques
lois relatives à des réunions de communes (2).

Sous l’empire même de la constitution du 5 fructidor
an ni, qui n’établissait de municipalité qu’aux chefs-lieux
de canton, et ne laissait dans les autres communes qu’un
agent chargé de la police et un adjoint, une loi du
1% nivôse an vi disposa « que les administrations centrales
étaient autorisées, pour ne pas multiplier inutilement
les fonctionnaires, à réunir en une seule commune
plusieurs bourgs, villages ou habitations, afin qu’il n’y
eût que quatre ou cinq communes dans l’étendue d’un
canton rural. »

La loi du 28 pluviôse an vnr rendît à toutes les communes
leur individualité. Elle disposait (art. 12 et 15) que
dans chaque ville,, bourg ou autre lieu où il existait, sous
le précédent régime, un agent municipal et un adjoint, il
y aurait un maire, un adjoint et un conseil municipal.
Biais le gouvernement ne tarda pas à se préoccuper
de la réunion des petites communes où l’administration
municipale ne pouvait que très-difficilement fonctionner.
'
(1) Voir aussi la loi des 24-30 novembre 1791, municipalité de
la foraine de Saint-Flour, et la loi des 18-22 juillet 1792, paroisse
et municipalité du Temple.(2) 13 prairial an u , communes de Plainville et d’Armentières.
— 28 prairial an u, art. 3, communes de Neuf-Saarverde et deBouquenon.
— 4 messidor an u, municipalités de Montleau et de
Montcoupot. — 7 messidor an u, municipalités d’Ornolac, Quée,
Arignac, Bonpas et Arnave. — 4 vendémiaire an m, commune de
Dourier. — 29'vendémiaire an m, hameau de la-Gravière et commune
de Tagis. .— Cl) -
C’est seulement à dater de 1830 que tous les actes du
gouvernement, en pareille matière, ont été insérés au
Bulletin des lois, et que nous pouvons en suivre la série
complète et en constater les effets. Mais nous sommes
autorisés à affirmer, d’après les indications partielles que
nous avons rencontrées pour l’Empire et pour la Restauration,
que les tendances du gouvernement ont constamment
été les mêmes.
•Ainsi, dans le département de la Moselle, de 1809 à
1814, il a été supprimé près de 300 communes qui
avaient été rétablies par la loi du 28 pluviôse aa vm, et
dont un certain nombre comptaient moins de 100 habitants,
quelquefois même moins de 50 (1) ,

Dans le département du Gers, de 1821 à 1825, il n’y
a pas eu moins de 144 communes supprimées (2).

Pendant les cinq dernières années de la Restauration,
sur tout l’ensemble du territoire de la France, on compte
530 suppressions de communes (3).

Ce mouvement s’est continué de 1830 à 1848 ; il s’est
sensiblement ralenti à partir de 1848 : le nombre des
communes supprimées pendant la première de ces deux
périodes est de 911* ; de 1848 à 1852, il aété seulement
de 23 ; enfin, de 1852 à 1860, il ne s’élève pas à plus
(1) Dans une remarquable étude historique et statistique sur le
département de la Moselle, publiée on 1860, par M. de Chastelux_,
■conseiller de préfecture, on trouve l’énumération de ces communes
avec la date de l’acte qui prononce la suppression.(2) Voir dans VAnimai: e du département du Gers, pour l’anaée
1844, une notice sur les communes de ce département qui
ont été supprimées de 1821 à 1844.,(3) M. le baron Mounier, dans l’un de ses rapports à la
Chambre des pairs, sur le projet de loi relatif aux attributions
municipales, indique, sans doute d’après les renseignements qui
lui avaient été donnés au ministère de l’intérieur, que, de 1823 à
1*35, 776 communes ont été supprimées.,Or, il résulte des statistiques
régulièrement dressées à partir de 1830 que, de 1830 à
1835, il y a eu 246 suppressions ; il resle donc, pour les années
1825 à 1830, le chiffre de 530.
- 70 -
de 99 (1). Nous comptons au total, pour la période comprise
entre 1,825 et 1860, 1563 suppressions de communes.

On a considéré, en règle générale, qu’il était dé-irable
de faire disparaître, au moyen de réunions, les communes
dont la population était inférieure à 300 habitants (2).
C’est pour faciliter la suppression de ces petites communes
que la loi du 18 juillet 1837, qui réserve, en
général, au législateur le pouvoir de prononcer les
réunions de communes, dans le cas où les conseils
municipaux intéressés ne consentent pas à cette mesure,
a décidé, dans son article 4, qu’une ordonnance royale
(aujourd’hui un décret de l’Empereur) peut statuer sur
la réunion des communes qui n’ont pas 300 habitants,
lors même que les conseils municipaux refusent d’y consentir,
si, d’autre paît, le conseil général du département
émet, à cet égard, un avis favorable.

Mais on est loin d’avoir supprimé toutes les communes
qui ont moins de 300 habitants. Il faut même dire que les
progrès qui avaient été faits dans cette voie depuis 1837
sont aujourd’hui réduits à néant, par suite du mouvement
à peu près irrésistible qui porte les populations des campagnes
vers les villes.
. , .(1) Nous avons trouvé ces chiffres, soit en consultant le Bulletin
des lois, soit en ayant recours aux archives du ministère de
l’intérieur et du Conseil d’État et aux Comptes-rendus des Iravaux
du Conseil d’Etat, publiés en 1835, 1839, 1845 et 1862.(2) Voici, notamment à ce sujet, les termes de la circulaire du ministère
de l’intérieur, en date du 29 août 1849 (Bulletinofficiel, p.383,i.« En principe, monsieur le préfet, vous devez rechercher l’ot casion
 de provoquer la suppression des communes de moins do.
300 habitants, et leur réunion aux communes voisines, quand
la situation topographique des localités ne s’y oppose pas
rigoureusement. Ces communes ne satisfont, en effet, que très-imparfaitement
à leurs dépenses obligatoires et sont forcées de recourir
à des impositions extraordinaires qui surchargent les contribuables.
D’un autre côté, le petit nombre dj leurs habitants ne
permet que difficilement d’y trouver des administrateurs municipaux
éclairés ou pouvant donner un temps suffisant aux travaux
de la mairie. »
- 71 —

Ainsi, en 1838, sur 37,141 communes, il y en avait
7,565 qui avaient moins de 300 habitants. Ce total se
subdivisait ainsi qu’il suit :

4,301 communes de 299 à 200 habitants.
1,601 — ^ de 199 à 150 —
1,132 — de 149 à 100 —
470 — de 99à 50 —
61 — au-dessous de 50 habitants.
Dans cette dernière catégorie, il y en avait plusieurs
qui n’avaient que 14 et 12 habitants ; il en était même
une qui ne contenait que 8 habitants (1).

En 1851, sur 36,835 communes, il n’y en avait plus
que 7,150 dont la population fût inférieure à 300 habitants,
ce qui donne une différence de 415 sur le nombre
de ces petites communes.
4,157, au lieu de 4,301, avaient de 200 à 300 habitants,
2,560, au lieu de 2,733, en avaient de 100 à 200,

433, au lieu de 531, en avaient moins de 100 (2).
Mais, dans ces derniers temps, le mouvement de
réunion des communes ayant diminué, tandis que le
dépeuplement des campagnes allait toujours croissant, le
•chiffre des petites communes a tendu à s’accroître.

D’après les résultats du recensement de 1861, le nombre
des communes dont la population n’atteint pas 30Q.
habitants est de 7,887, qui se décompose ainsi :
4,512 ont de 201 à 300 habitants ;
2,864 en ont de 100 à 200 ;
511 en ont moins de 100 (3).
(1) Ces chiffres, extraits d’un relevé dressé au ministère de l’intérieur
en 1838, ont été publiés pour ta première fois dans l’Ecole
des Communes 1838, p. 280.(2) Statistique de la France, 2e série, t. IL Territoire et popu
lation.(3) Il n’est pas inutile d’ajouter que le nombre des communes
qui ont de 300 à 400 habitants, et dont la situation n’est pas très*
différenle de celles que nous venons d’.énumérer est de 6634. Nous— 72 —
Et il ne faut pas croire que les communes dont la population
est inférieure à 300 habitants ne se rencontrent
en grand nombre 'que dans les pays de montagnes où
la configuration et la nature du sol expliquent la dispersion
des habitations et ne permettent que difficilement,
de grouper les communes déjàtrès-fractionnées.—Parmi
les départements traversés par de grandes chaînes de
montagnes, il n’y en a que 10 qui renferment plus d’une
centaine de ces petites communes. Ainsi l’on en compte
106 dans le département des Basses-Alpes, 102 dans
celui de l’Ariège, 150 dans l’Aude, 348 dans le Doubs,
103danslaDrôme,162 dans la Haute-Garonne, 257 dans
le Jura,113 dans les Basses-Pyrénées,207 dans les HautesPyrénées,
161 dans les Vosges. Les autres départements
montagneux n’en renferment qu’un petit nombre, et
plusieurs figurent parmi ceux où- il en existe le moins.
Ainsi on en trouve encore 50 dans les Hautes-Alpes,
51 dans l’Isère, 69 d.ins les Pyrénées-Orientales, 66 dans
la Haute-Saône. Mais l’Aveyron n’en compte que 3, le
Cantal 20, la Corrèze 15, la Creuse, 14, la Haute-Loire
20, la Lozère 35, le Puy-de-Dôme 22, la Savoie 36,
la Haute-Savoie 31, la Haute-Vienne 6.

La plus grande partie de ces petites communes se
trouve, soit dans des pays dont le sol est plus ou moins
accidenté, sans qu’il s’y rencontre à proprement parler
dei chaînes de montagnes, soit même dans des pays
où les plaines dominent..

Voici la nomenclature des départements placés dans
l’une de ces catégories qui en renferment plus de 100 :
Aisne, 270 ; — Ardennes, 107 ; — Aube, 152 ; — Calvados,
276 ; — Côte-d’Or, 304 ; — Eure, 233 ; —
Gers, 127 ; — Manche, 102 ; — Marne, 323 ; — Hauteavons
fait nous-mème ces relevés sur les tableaux de recensement
de la population.— 73 —
Marne, 246 ; — Meurthe, 247 ; — Meuse, 205 ; — Moselle,
128 ;—Oise, 293 ;—Pas-de-Calais, 230 ;—Saône
et-Loire, 210 ; — Seine-Inférieure, 136 ; — Seine et
Oise, 209 ; —Somme, 229.

. La tâche que i'administration s’était proposée avec
raison est donc loin d’être achevée. Néanmoins le résultat
de ses efforts paraît déjà considérable, si l’on compare
l’état des choses en 1789, à l’état actuel. Ainsi, au lieu
des 44,000 municipalités de1789, il n’en existait plus, en
1861, que37,510 ; e', si l’on déduit 721 communes nouvelles
provenant de l’annexion de la Savoie et du comté de
Nice, on ne trouve, pour l’ancien territoire de la France
avant l’annexion, que 36,789 communes. Le nombre des
communes a donc diminué de plus de 7,000.

Encore ce chiffre ne donne pas une idée tout à fait
exacte du nombre des communes supprimées, parce que
diverses circonstances, notamment le développement de
la population sur certains points du territoire ou de
vives discordes entre les habitants des communes qui
avaient été réunies, ont conduit soit à créer de nouvelles
communes, soit à rendre à d’anciennes communes leur
individualité. C’est surtout depuis 1830 que ce mouvement
est prononcé. De 1830 à 1860, il a été créé ou
rétabli 426 communes (1)  ; et il est à remarquer que dans
la période comprise entre 1852 et 1860, le nombre des
créations de communes, qui est de 73, est presque
égal à celui des suppressions, qui est de 93.
(1) Ce chiffre se décompose ainsi : de 1830 à 1848, 310 ; de 1848
à 1852, 43 ; de 1852 à 1860, 73.Par suite de ce double mouvement en sens inverse, depuis 1836
jusqu’à 1861 (en ne tenant compte que de l’ancien territoire de la
France) , le nombre des communes n’a diminué que de 351. En
1836, il était de 37,140 ; en 1841, de 37,040 ; en 1816, de 36,819 ;
en 1851, de 36,835 ; en 1856, de 36,826 ; en 1861, de 36,789 (et
avec les communes provenant de l’annexion, il est, comme l’otra
vu, de 37,510).- 74 —
37. La suppression de communes n’a pas été le seul
mode de changement des circonscriptions communales.
Dans de nombreuses occasions, et afin de" faciliter les
relations locales, qui constituent la vie communale, des
hameaux ont été enlevés à la commune dont ils dépendaient,
pour être réunis à une autre commune.

De plus les opérations du cadastre ont très-fréquemment
amené la modification des limites des communes,
qu’on sentait le besoin de régulariser, au moment où on
les constatait officiellement, et les modifications de cette
espèce n’ont pas toujours porté uniquement sur des
terrains non habités ; elles ont eu souvent pour objet
des hameaux tout entiers, qui se trouvaient ainsi transférés,
avec leur population, d’une commune dans une autre.

38. Mais toutes ces modifications de territoire, faites uniquement
en vue d’une meilleure organisation administrative,
ne pouvaient sans injustice porter atteinte aux droits
de propriété et de jouissance des habitants. Il a donc été
admis que ces fractions,dé commune conserveraient leurs
droits propres, et continueraient à avoir des intérêts
distincts dans le sein de la commune dont elles devaient
désormais faire partie.

Dans l’instruction donnée par l’Assemblée constituante
pour l’application de la loi des 23 novembre-ier décembre
1790, sur la contribution foncière, il est dit, à l’occasion
dés changements de limites des communes, qui avaient
été prononcés, ou qui pourraient l’être : « Les communautés
n’ont rien à craindre de ces délimitations, puisqu’elles
n’auront d’effet que pour la répartition de la

contribution foncière Ces limites ne préjudicieront

point aux droits de pâturage, parcours, usages, chaumage
et glanage, qui appartiennent à chaque communaulé
et dont elles jouiront comme par le passé. »

Le même principe s’appliquait de .plein droit aux.
— /b —
réunions de communes. Aussi l’on ne trouve pas dans
les lois émanées de l’Assemblée constituante, de l’Assemblée
législative, de la Convention, la réserve expresse
des droits propres à chacune des communes réunies.
Mais l’esprit de la législation de cette époque se révèle
par les considérants d’un arrêté du directoire du département
du Jura, en date du 4 octobre 1790, qui prononce
la réunion des communes de Montliboz, Chàtelet
et les Granges-des-Prés-de-Crans à celle de'Foncine et
les Planches, à l’effet de ne former qu’une seule municipalité.
Le directoire « invite les deux derniers villages
à se prêter à cette réunion, avec déclaration, au
surplus, que cette association n’emporte pas avec elle
la confusion des bois et autres communaux particuliers
à chacun des villages, mais que, au contraire, chacun
d’eux les conservera en propre, et en jouira exclusivement
aux autres, de la manière et ainsi qu’il en
jouissait par le p:issé (1). »

Plus tard le gouvernemjnt a cru bon de faire cette
même réserve d’une manière expresse, et l’on trouve
notamment dans divers décrets et ordonnances portant
réunion de communes rendus à la date des 9 mai 1811,
29 juillet 1811, 5 avril 1813, 30 octobre 1813 et l 01'
septembre 1819, un article spéchlqui est généralement
ainsi conçu : « Lesdiles communes continueront à jouir
séparément des droits de propriété, usage et autres
qui pourraient leur appartenir. » À partir de 1823,
la formule employée soit dans les lois, soit dans les
ordonnances ou décrets, s’est légèrement modifiée ; le
•mot de propriété a disparu ; on se borne à réserver
les droits d’usage ou autres qui pourraient être respecti'
vement acquis ; mais nous verrons plus tard qu’il n’entaut
tirer aucune conséquence.
(1) Cet arrêté se trouve dans les archives de la commune.
,— 76 -

Enfin la loi du 18 juillet 1837, dans ses articles 5, 6
et 7, a consacré, d’une manière expresse, les droits propres
des communes réunies et des sections de commune.

Nous reviendrons, dans le chapitre V, sur l’étendue
des droits que ces dispositions assurent aux sections ;
nous devons nous borner ici à en indiquer l’origine.
S 2. EFFETS DE LA LOI DU 10 JUIN 1793 ET LIBÉRALITÉS FAITES A
DES FRACTIONS DE COMMUNE.39. Dispositions de la loi des 28 août-14 septembre 1792, et de la
loi du 10 juin 1793 sur les terres vaines et vagues. — 40. Portée
de ces dispositions quant aux droits des sections dans le territoire
desquelles se trouvent des terres vaines et vagues. —
41. Circonstances qui constituaient aux sections, un territoire
distinct. — Résultats de la différence existant enlre la circonscription
des seigneuries avant 1789 et celle des communes
telle qu’elle était constituée en 1793. — Jurisprudence de la
Cour de cassation. — 42. Transformation des droits d’usage
dont jouissaient les sections avant 1789 en droits de propriété.
— Opinion de M. Trolley à cet égard. — Jurisprudence de la
cour de Caen. — Discussion d’un jugement du tribunal de Fontainebleau
qui s’est prononcé en sens contraire. — 43. Libéralités
faites, depuis 1789, à des fractions de commune. — 44.
Evaluation présumée du nombre des secions créées, depuis
1789, par les diverses causes qui viennent d’être indiquées.
39. Ce ne sont pas seulement les modifications de circonscriptions
territoriales des communes qui ont donné
naissance, depuis 1789, à des sections de commune. Il y
en a un certain nombre qui doivent leur origine aux
dispositions de la loi du 10 juin 1793, que nous avons
déjà mentionnées, et dont il est nécessaire d’approfondir
la portée.

La loi du 10 juin 1793, comme celle du 28 août 1792,
dont elle a étendu les effets, a créé une nouvelle catégorie
de biens communaux, en atttribuant aux communes
les terres vaines et vagues. Mais une partie de
ces biens a été attribuée aux sections.
— Il —
La loi des 28 août-14 septembre 1792, qui avait pour
but, comme l’indique son titre, de rétablir les communeset
les citoyens dans les propriétés et droits dont ils
avaient été dépouillés par l’effet de la puissance féodale,
dispose, dans son article 8, que « les terres vaines et
vagues ou gastes, landes, biens hermes ou vacants, garrigues,
dont les communautés ne pourraient pas justifier
avoir été anciennement en possession, sont censées leur
appartenir et leur seront adjugées par les tribunaux, si
elles forment leur action dans l’espace de cinq ans, à moins
que les ci-devant seigneurs ne prouvent, par titre ou
par possession exclusive, continuée paisiblement et sans
trouble pendant quarante ans, qu’ils en ont la propriété. »

La loi du 10 juin 1793, qui est principalement relative
au partage des biens communaux, confirme, en les accentuant
davantage, les droits des communes dans l’article
1er du titre IV, et elle nomme expressément les
sections de commune, qui, d’ailleurs, étaient impbcitement
désignées, en même temps que les communes, par
la loi du 28 avril 1792, sous le nom générique de communautés.


Elle consacre déjà l’existence des sections dans les articles
1er et 2 du titre I". L’article 1er du titre Ier porte :
« Les biens communaux sont ceux sur la propriété ou le
produit desquels tous les habitants d’une ou plusieurs
communes ou d’une section de commune ont un droit
commun ; » et l’article 2 r … Si une municipalité est
composée de plusieurs sections différentes et que chacune
d’elles ait des biens communaux séparés,, les habitants
seuls de la section qui jouissait du bien communal
auront droit au partage. » -

Puis vient, dans l’article 1" du titre IV, la déclaration
de l’étendue des droits des communes et dés sections :
« Tous les biens communaux en général, connus dans

toute la république sous les divers noms de terres vaines
et vagues, gastes, garrigues, landes, pacages, pâtis,
ajoncs, bruyères, bois communs, hernies, palus, marais,
marécages, montagnes, et sous toute autre dénomination
quelconque, sont et appartiennent, de leur nature, à la
généralité des habitants ou membres des communes ou
des sections de commune dans le territoire desquelles
ces communaux sont situés, et comme tels, lesdites communes
et sections de commune sont fondées et au'orisées
à les revendiquer, sous les restrictions et modific
ttions portées dans les articles suivants. »

il est bon d’ajouter que, aux termes de l’article 8 du
même titre, la possession de quarante ans exigée par la
loi du 28 août 1792 pour justifier ta propriété des cidevant
seigneurs sur les terres vaines et vagues ne peut,
en aucun cas, suppléer le titre légitime, et que Je titre
légitime ne peut être celui qui émanerait de la puissance
féodale, mais seulement un acte authentique qui
constate qu’ils ont légitimement acheté lesdits biens,
conformément à l’article 8 du décret du 28 avril 1792.

Le législateur ne commettait-il pas une erreur historique,
une erreur de droit et une injustice en généralisant
ainsi ce principe de la propriété des communes et
sections sur les terres vaines et vagues situées dans leur
territoire, et, après avoir puni les usurpations des seigneurs,
n’allait-il pas à son tour jusqu’à commettre une
usurp:tion sur leurs droits légitimes ? On a pu en juger
par l’exposé que nous avons fait de l’origine des biens
communaux.

Quant aux conditions mises par la loi à l’exercice du
droit de revendication des communes et sections, elles
n’ont plus aujourd’hui assez d’intérêt pratique pour qu’il
soit utile d’y insister (1).
Cl) La principale de ces conditions, telle qu’elle a été formulée
- 79 -

Ce qu’il importe de rechercher, c’est le sens de la disposition
de la loi de 1793 qui attribue aux communes et sections
de commune les biens communaux, terres vaines
et vagues, garrigues, etc., situés dans leur territoire.

40. Remarquons d’abord que le législateur de cette
époque n’a pu vouloir rien changer aux droits antérieurement
établis, soit au profit des communes entières,
soit au profit de villages, sur les biens communaux proprement
dits. Mettant à néant la distinction qui existait,
dans la législation antérieure à 1789, entre les biens
communaux sur lesquels les paroisses ou les villages
avaient des droits de propriété, et les terres vaines et
vagues qui étaient attribuées aux seigneurs en raison de
leur justice, et sur lesquelles les communautés avaient
souvent des droits d’usage, il déclare que les terres
vaines et vagues, biens hennés et vacants, sont des communaux,
par leur nature, au même titre que les pacages,
pâtis, bois communs et marais ; mais il ne fait, en
ce qui touche les biens communaux d’ancienne origine,
que consacrer les droits acquis.

C’est seulement à l’égard des terres vaines et vagues
qu’il innove en donnant une certaine extension aux dispositions
de l’article 8 de la loi du 28 août 1792, et en
exigeant de nouvelles et plus rigoureuses justifications
par la jurisprudence, c’était que II demande de la commune ou
section tendant à être mise en possession des terrains, fut formée
dans le délai de cinq ans à dater de la promulgation de la loi, si
la commune ou section n’était pas alors en possession, à titre de
propriétaire, et dans le délai de cinq ans à dater du jour où elle
a été dépossédée, si elle possédait, à titre de propriétaire, au moment
de la promulgation de la loi (Voir de nombreux arrêts de la Cour
de cassation rapportés dans le Répertoire de Dalloz, v Commune,
n> 2151) On avait soutenu que la loi du 10 juin 1793, qui ne rappelle
pas le délai de cinq ans exigé par la loi de 1792, supprimait
cette condition ; la Cour de cassation a repoussé celte prétention
(Dalloz, Répertoire, v » Commune, n » 2147).- 80 —
de la part des seigneurs qui se prétendraient légitimes
propriétaires des terres vaines et vagues.

• En attribuant la propriété de ces terrains aux communes
et sections de commune dans le territoire desquelles ils
seraient situés, a-t-il voulu que, dans toutes les communes
où il existait plusieurs villages séparés, chaque
village put s’approprier les terres vaines et vagues qui
se trouvaient dans le voisinage des habitations ' ! Évidemment
non. Nous aurons dans un chapitre spécial à étudier
d’une manière approfondie la constitution des seclions
de commune, leur caractère et leur territoire
comparé à celui des communes ; mais nous pouvons dire
dès maintenant qu’un village ne peut être considéré
comme une section de commune que lorsqu’il a des
droits propres qui lui constituent une existence distincte
de celle du reste de la commune dont il dépend, et qu’il
n’a de territoire que lorsque des circonstances spéciales,
se rattachant ordinairement à la création de ses droits
propres, le lui ont formé.

Mais le territoire distinct des sections, au point de vue
de l’application de la loi du 10 juin 1793, pouvait résulter
de diverses circonstances, qui ont dû encore se rencontrer
fréquemment.

Le législateur de 1792 et de 1793 avait la pensée de
•restituer aux communes les biens dont il présumiit
qu’elles avaient été dépouillées par les seigneurs. C’est
donc, non pas au territoire des communes à l’époque de
la promulgation de la loi de 1793, mais au ressort des
seigneuries qu’il a fallu s’attacher pour reconnaître quelles
étaient les communes qui profitaient des dispositions de
la loi. Or, la circonscription des seigneuries ne concordait
pas avec celle des communes, et les différences,
sensibles déjà en 1789, devaient l’être davantage en
1793, après les modifications de circonscriptions terrilo-

- 81 —

riales provoquées par l’Assemblée constituante dans la
loi, en forme d’instruction, des 12-20 août 1790. Une
commune pouvait comprendre, en 1793, des villages qui
avaient dépendu de différents fiefs, soit qu’un fief ne fût
• composé que d’une fraction de paroisse, soit que son
territoire eût été divisé entre plusieurs communes. Chacun
de ces villages avait, par conséquent, à ce point de vue,
un territoire distinct et recueillait seul les terres vaines et
vagues de la seigneurie dont il avait dépendu ou la part
qui lui en était attribuée.

Cette manière d’entendre la loi a été consacrée par un
arrêt de la Cour de cassation, en date du 25 juin 1838,
rendu, dans les circonstances suivantes :

La commune de Sceaux (Yonne) se prétendait seule
propriétaire de terres vaines et vagues qui étaient exclusivement
renfermées dans son territoire, et qui avaient
appartenu à l’ancienne seigneurie de Sceaux.

Les hameaux de TrévillylaRoucherasseetdeMontjalhn,
faisant partie des communes de Trévilly et de Sauvigny,et
qui avaient dépendu de la seigneurie de Sceaux, prétendaientavoirdroitàune
partiede cesterres vaines et vagues,
sur lesquelles ils avaient des droits d’usage, antérieurement
à 17S9, concurremment avec la paroisse de Sceaux.

Le tribunal d’Avallon et la cour de Paris ont repoussé
la prétention de la commune de Sceaux, et maintenu le
droit des sections de Trévilly et de Montjallin. Et la
commune de Sceaux s’étant pourvue devant la Cour de
cassation contre l’arrêt de la cour de Paris, son pourvoi
a été rejeté par les motifs suivants :

« Attendu que la loi du 10 juin 1793, en prononçant
que les terrains vains et vagues, connus sous le nom de
vacants, etc., étaient la propriété des communes dms le
territoire desquels ils étaient situés, eut pour but de
dépouiller les seigneurs de la propriété de ces biens dont

,- ;
— 82 —
ils s’étaient emparés, par abus de la puissance féodale,
au profit des communautés d’habitants sur lesquels ils
étaient présumés avoir été usurpés ;

« A'tcndu que cette disposition de la loi, toute en opposition
aux anciennes lois, arrêts et prétentions en
faveur des anciens seigneurs, ne peut avoir pour résultat
de conférer exclusivement aux habitants des seules communes
dans lesquelles ils seraient situés la propriété de
ces vacants, landes et communaux, au préjudice d’autres
communes, sections de commune, ou communautés
d’habitants faisant partie des anciennes seigneuries desquelles
dépendaient ces communaux et qui en auraient
eu l’usage promiscùment avec les habitants des municipalités
dans le périmètre desquelles ils se trouvent renfermés
aujourd’hui ;

« Attendu qu’il résultait des titres et des faits de la
' cause que le champ du Pommier qui fait l’objet du' litige,
quoique situé dans le périmètre actuel de la commune de
Sceaux, dépendait de la seigneurie de ce nom, qui
s’étendait sur les villages de Trévilly la Boucherasse et
Montjailin, auxquels avait été concédé l’usage de ce
champ du Pommier promiscùment avec les habitants de
Seeaux… , ;

« Attendu qu’en jugeant que les hameaux de Trévilly
la Boucherasse et Montjailin avaient un droit égal à celui
de la commune de Sceaux au champ du Pommier, dont
ils jouissaient en commun, et que la loi avait eu pour
but de remettre aux communautés d’habitants la propriété
des biens communaux dépendant des seigneuries dans
lesquelles ils étaient situés, indépendamment des limites
données au périmètre des communes ou municipalités
créées par la loi d’avril 1790, l’arrêt dénoncé a fait une
saine interprétation de l’article 1, section IV, de la loi du

— 83 —
10'juin 1793, et l’a justement appliqué à la cause
actuelle… »

L’on voit comment, par suite de la différence du ressort
des seigneuries et de la circonscription des communes en
juin 1793, la loi de 1793 a dû faire naître un certain
nombre de sections.

42. Cette même loi a de plus étendu les droits d’un
grand nombre de sections qui existaient déjà. En effet,
dans le ressort des seigneuries, des villages pouvaient avoir
joui de droits exclusifs sur une partie des terres vaines et
vagues appartenant à leurs seigneurs. C’était le cas
notamment dans l’Auvergne, où nous avons vu que la
coutume, par son article 3, attribuait aux habitants des
justices dans le bas pays, et des villages ou mas dans le
haut pays, le droit exclusif de faire paître leurs bestiaux
non-seulement dans les communaux dépendant de leur
justices ou village, mais aussi dans les vacants appartenant
au seigneur. 0', nous ne doutons pas que cette
possession exclusive n’ait été consacrée par la loi de
1793, et que le droit de jouissance ne se soit transformé
au profit des villages en droit de propriété.

Cette opinion est également soutenue par M. Trolley,
dans son Traité de la hiérarchie administrative (1).

« La loi de \ 793, dit-il, n’attribue pas à la commune
tout entière la propriété de la lande ou du marais dont un
village jouissait exclusivement. Les possesseurs n’auraient
pas pardonné à la Révolution de les dépouiller au nom
d’un’principe : pour les masses, le fait, c’est le droit. »
' Et il invoque en ce sens deux arrêts de la.cour de Caen,
en date des 8 juin 1836 et 14 août 1839.

Le tribunal de Fontainebleau s’est prononcé en sens
contraire, dans un jugement en date du 22 février
(1) T. IV, p. 345.— 84 —
1860 (1) , qui décide que les villages ou sections ont
conservé, à la suite de la loi de 1793, les droits d’usage
dont ils jouissaient antérieurement sur des terres appartenant
aux seigneurs ; mais que les droits d’usage ne
se sont pas transformés en droits de propriété, et que la
propriété a passé des seigneurs aux communes.

Voici comment s’était engagé le litige qui a donné lieu
à ce jugement. La commune de Souppes avait fait
abattre des arbres et fait pratiquer des fouilles dans des
pâturages et aulnaies, où les habitants des hameaux de
Varennes et de Mocpois, hameaux dépendant de cette
commune, envoyaient paître leurs bestiaux depuis un
lemps immémorial. Les habitants des deux hameaux
revendiquèrent la propriété des pâturages et aulnaies et,
par suite, demandèrent que la commune fût condamnée
à leur rendre les arbres abattus avec dommages-intérêts,
et à combler les excavations qui nuisaient à l’exercice
de leurs droits de pâturage. Ils invoquaient, à l’appui de
leurs prétentions, une charte de 1276, divers documents
d’où résultait la reconnaissance constante de leurs droits
exclusifs, notamment une délibération du conseil municipal
de la commune de Souppes, en date du 21 ventôse
an u, qui constatait qu’un jugement, du tribunal du district
de Nemours, en date du 3 mai 1792, rendu entre ladite
commune et les habitants de Mocpois, avait confirmé les
droits de ces habitants à la possession des pâtures. Ils
justifiaient, en outre, qu’ils avaient continué à en jouir
conformément à leur titre et qu’ils payaient, à raison de
ces pâtures et aulnaies, l’impôt foncier et la taxe des biens
de mainmorte.

La commune se fondait exclusivement sur la loi du
10 juin 1793, pour contester à la section de Varennes et
(1) Ce jugement a élé reproduit dans le journal le Droit, n » du
21 avril 1860.
— 85 -

Mocpois, non-seulement le droit à la propriété, mais même
le droit à la jouissance exclusive des terrains litigieux.
Elle prétendait que les terrains appartenant autrefois aux
seigneurs, et compris dans son territoire, avaient été
attribués par cette loi à la généralité de ses habitants.

Le tribunal, appréciant les titres produits par les habitants
de la section de Varennes et Mocpois, n’y a pas
trouvé la preuve que ces habitants fussent fondés à ré -
clamer la pleine propriété des immeubles par eux revendiqués,
mais il a décidé qu’ils établissaient d’une manière
certaine qu’ils avaient le droit d’y faire pâturer
leurs bestiaux. Et, quant à l’argument tiré par la commune
de la loi de 1793, il y a fait droit en partie par les
motifs suivants :

« Attendu que la commune de Souppes invoque vainement
pour contester ce droit (le droit exclusif des habitants
de la section à la jouissance des pâturages) ,
l’article 1, section IV, de la loi du 10 juin 1793, qui déclare
que tous les biens communaux en général, connus
sous les divers noms de terres vaines et vagues, landes,
pacages, pâtis, appartiennent, de leur nature, aux
communes ou sections de commune dans le territoire
desquelles ils sont situés ;

« Que cette disposition, introduite en haine du régime
féodal, n’a pu avoir pour effet d’anéantir les droits conférés
autrefois par les seigneurs à des tiers, et surtout
aux communautés d’habitants ;

« Qu’on doit seulement induire de cette loi, que la
commune de Souppes, dans le territoire de laquelle sont
situées les pâtures, et non la section de Varennes, qui
en dépend, laquelle ne justifie pas avoir, en dehors de
ce hameau, de circonscription distincte de celle de la
commune, étant substituée au seigneur d’Egreville,
auteur de la concession de 1276, peut, réclamer comme

-86-,
ce dernier, sur le domaine dont il s’agît, la propriété du
fonds ; .

« Attendu qu’il résulte du même titre que les habitants
de Mocpois et de Varennes, n’ayant qu’un droit de
pâture aux aulnaies dépendant de la concession, ne
sauraient prétendre à la propriété des plantations, qui
peuvent exister sur'les dits terrains, lesquelles plantations
doivent être déclarées appartenir à la commune ;

« que, dans ces circonstances, c’est à'bondroit
que M. le maire de Souppes a disposé, au nom de
celle-ci, des arbres plantés sur ces Immeubles, et qu’il
doit seulement faire combler les fouilles qu’il a fait pratiquer ;


« Par ces motifs, dit, etc. »

Nous ne croyons pas que la loi du 10 juin 1793
puisse recevoir une semblable interprétation. Le législateur
de 1793 pouvait-il avoir la pensée de donner aux
communes la propriété de biens dont les sections
avaient et devaient conserver la jouissance ? Evidemment
non. Car dans le second article de celte loi, qui, il
ne faut pas l’oublier, avait pour objet principal le partage
des biens communaux, il établissait « que si une
municipalité était composée de plusieurs sections différentes
et si chacune d’elles avait des biens communaux
séparés, les habitants seuls delà section qui jouissait du
bien communal auraient droit au partage. » —Lors donc
que, dans un article subséquent, il attribue les terres
vaines et vagues aux communes et sections, dans le territoire
desquelles elles sont situées, nefaut-ilpas reconnaître
qu’il a entendu consacrer d’une manière définitive
les jouissances, les possessions antérieures ; et peut-on
dire, comme le fait le tribunal de Fontainebleau, qu’un

- 87 -

hameau qui justifie, par des titres, que ses habitants ont
des droits exclusifs à la jouissance de communaux, n’a
pas, dans le sens de la loi de 1793, un territoire distinct
de celui de la commune dont il dépend ?…

Le véritable sens de la loi de 1793 est donc, selon
nous, celui qu’indique M. Trolley, et qu’a consacré la
jurisprudence de la cour de Caen ; les dispositions précitées
de cette loi ont eu pour effet de transformer en droits
de propriété les droits d’usage concédés à un grand nombre
de sections de commune.

43. Enfin, aux deux origines des sections de commune
que nous venons d’exposer, il faut ajouter les libéralités,
soit en meubles, soit en immeubles qui ont pu
être faites depuis 1789, à des fractions de commune.
Mais ce dernier cas doit avoir été assez rare.

44. En somme, les modifications apportées depuis
1789 au territoire des communes dont un certain nombre .
pouvaient avoir des biens communaux, l’attribution des
terres vaines et vagues faite par la loi du 10 juin 1793
aux communes et sections de commune, et quelques
dons et legs ont dû amener la création de plusieurs
milliers de sections de commune. Mais quand on verra
plus tard quel en est le nombre total, on reconnaîtra ai -
sèment que l’existence de la plus grande partie des sections
remonte à une époque antérieure à 1789.
S 3. CONSÉCRATION DE L’EXISTENCE DES SECTIONS PAR UNE SÉRIE
DE DISPOSITIONS LÉGISLATIVES DEPUIS 1793.45. Dispositions de la loi du 7 vendémiaire an iv, — du 3 frimaire
an vu, — du 14 ventôse an vu, — de l’arrêté du 24 germinal
an xi. — Silence du Code Napoléon. — Dispositions du
code forestier, —- de la loi du 18 juillet 1837, — de la loi du
28 juillet 1860.
45. Cette existence distincte des sections a été d’ail-

— 88 -

leurs reconnue et consacrée, d’une manière générale, nonseulement
par les dispositions de la loi du.10 juin 1793
que nous avons rapportées tout à l’heure, mais par une
série de dispositions législatives postérieures.

Ainsi le décret du 7 vendémiaire an iv, sur l’exercice et
la police extérieure des cultes, dispose dans son article 4:

« Les communes ou sections de commune ne pourront,
en nom collectif, acquérir ni louer de local pour
l’exercice des cultes. »

La loi du 3 frimaire an vu, sur la contribution foncière,
porte dans son article 46 : « Les propriétés appartenant
à des communes, portions de commune, à des
hospices ou- autres établissements publics, seront aussi
désignées de la même manière (que celles des particuliers) ,
et portées dans les états de sections au. compte
desdites communes, portions de commune, hospices ou
autres établissements ; » et dans son article 109 : « La
contribution due pour des terrains qui ne seraient
communs qu’à certaine portion des habitants d’une
commune sera acquittée par ces habitants. »

La loi du 14 ventôse an vu, sur les domaines engagés,
rappelle encore les droits des sections dans son article
34 : « Il n’est, par la présente, porté aucune atteinte à
l’exécution des lois des 28 août 1792, 10 juin 1793, et
autres relatives aux biens appartenant aux communes ou
sections de commune, et aux revendications de biens
usurpés par la puissance féodale. »

L’arrêté consulaire du 24 germinal an xi règle le mode
d’après lequel les contestations entre sections d’une même
commune seront suivies devant les tribunaux.

On a remarqué que l’a ticle 542 du Code Napoléon,
en définissant les’biens communaux dans les mêmes
termes que l’article 1er dé la loi de 1793, ne mentionne
plus les sections de commune. Mais il est impossible de

— 89 -

conclure de là que, par son silence, le législateur d’alors
a entendu anéantir les droits des sections. C’est l’observation
que font Merlin, au Répertoire, v° Communaux,
§ 1er, et Proudhon, Traité des droits d’usage, n° 725(1).

Le Code forestier nomme d’ailleurs les sections comme,
propriétaires et usagères dans ses articles 1", 72 et 73.

La loi du 18 juillet 1837 a consacré et développé les
dispositions antérieures dans ses articles 5, 6 et 7, et 49
à 58, en donnant quelques garanties nouvelles aux droits
des sections.

Enfin la loi récente*du 2-5 juillet 1860 sur la mise en
valeur des marais et des terres incultes appartenant aux
communes et aux sections a encore rappelé leur .existence
et leurs droits. Nous devons même signaler à ce
sujet un fait caractéristique. Dans le projet du gouvernement,
il n’était question que des marais et des terres
incultes appartenant aux communes ; non pas qu’on eût
l’intention d’excepter des mesures qui faisaient l’objet du
projet de loi les biens des sections de commune ; mais
on avait cru désigner par là d’une manière suffisante
tous les biens compris sous la dénomination générale de
communaux. La commission du Corps législatif chargée
de l’examen du projet de loi a cru nécessaire de rappeler
les sections de commune à côté des communes dans
l’article 1" du projet de loi, et le rapporteur, l’honorable
M. Du Mirai, en expliquant l’amendement qu’elle avait
proposé dans ce but et qui avait été accepté par le Conseil
d’État, fait ressortir son intention dans les termes
(1) Les auteurs du Code cioil sarde, qui, sur beaucoup de points,
ont reproduit les dispositions du Code Napoléon, n’ont pas laissé
subsister la lacune que nous signalons ici. L’article 43-i de ce
code est ainsi conçu : « Les biens communaux sont ceux dont la
propriété appartient à une ou plusieurs communes ou à une section
de commune, et au produit et à l’utilité desquels ont droit
les individus composant la commune ou la section de commune. »-- 90 —
suivants : « Il est donc nettement entendu que ce projet
s’applique aux biens des sections comme à ceux des
communes, et que, à l’exemple de toutes les législations
antérieures, il maintient et confirme le droit exclusif des
sections aux communaux dont elles jouissent. »

Nous verrons plus loin que la loi ne s’est pas bornée
à consacrer les droits des sections, et qu’elle a pris des
dispositions nouvelles en vue de les protéger.
Chapitre deuxièmeDE LA CONSTITUTION DES SECTIONS ET DES MOYENS DÉ
RECONNAITRE LEUR EXISTENCE.SommaireS 1. Caractères constitutifs de la section de commune.S 2. Des moyens de distinguer une section de commune d’unecollection de propriétaires ayant des droits dans l’indivision.
5 3. Des moyens de' distinguer les droits d’une section de ceuxde la commune dont elle dépend.
S 4. De l’extinction des sections.S 1. CARACTÈRES CONSTITUTIFS DE LA SECTION DE COMMUNE.42. La section est une communauté territoriale et un être moral
comme la commune. — 43. Différence entre la commune et la
section, quant à la détermination de leur territoire. — 44. La
section existe par la force des choses, indépendamment de tout
acte administratif, — 43. Discussion du système de M. Fressinaud-Saint-Romain,
qui soutient que la section n’est pas un
être moral.
42. Quels sont les caractères constitutifs de la section
de commune ? Quels sont les signes auxquels on reconnaît
son existence ?

La section de commune n’ayant d’existence qu’à raison
des biens dont ceux qui la composent ont le droit exclusif
de jouir en commun, son caractère doit se déterminer par
la nature des biens communaux. Or, il est de principe que
c’est à l’habitation sur le territoire de la commune qu’est
attaché et subordonné le droit à la jouissance de ces biens.
Quand on ne réside pas sur ce territoire, fût-on propriétaire

- 92 —

de la plus grande partie des terres qui la composent, on
n’a aucun droit à cette jouissance ; quand, après y avoir
participé, on transporte sa résidence ailleurs, on perd tous
les droits qu’on avait acquis par cette résidence.

C’est ce qui résulte expressément de la définition que
l’article 542 du Code Napoléon donne des biens communaux
: « Les biens communaux sont ceux à la propriété
ou au produit desquels les habitants d’une ou de plusieurs
communes ont un droit acquis (1). » Et cette règle est
trop universellement admise pour qu’il soit nécessaire d’y
insister.

La législation a-t-elle assimilé, à cet égard, les sections
et les communes ? On ne peut en douter. Les droits
collectifs des habitants des sections ont été constitués
dans les mêmes conditions que ceux des habitants des
communes. La seule différence qui existe entre eux consiste
dans la limitation du nombre des individus appelés à
en jouir. C’est un village au lieu d’une commune tout
. entière. Mais c’est toujours à la collection des habitants
actuels et futurs du village, comme à la collection des
habitants actuels et futurs de la commune, que les biens
sont attribués. Aussi, l’article 1er du titre Ier delà loi du
10 juin 1793, que nous avons déjà cité et qui donnait
des biens communaux une définition qui diffère peu de
celle du Code Napoléon, y avait nommé les sections de
commune à côté des communes. « Les biens communaux,
porte cet article, sont ceux sur la propriété ou le produit
desquels tous les habitants d’une ou de plusieurs com(1) 
On a justement fait remarquer qu’il n’est pas exact de dire
que les habitants aient droit à.la propriété comme ils ont droit
à la jouissance. La propriété est au corps moral, la jouissance
seule aux habitants. A ce point de vue, la définition des biens
communaux donnée par l’article 434 du Code civil sarde, que
nous avons reproduit-- page 89, est plus satisfaisante que celle du
Code Napoléon.
- 93 —
munes ou d’une section de commune ont un droit commun.
 » Et l’article 2 de la même loi, développant cette
pensée, ajoute : « Une commune est une société de
citoyens unis par des relations locales, soit qu’elle forme
une municipalité particulière, soit qu’elle fasse partie d’une
autre municipalité ; de manière que si une municipalité
est composée de plusieurs sections différentes, et que
chacune d’elles ait des biens communaux séparés, les
habitants seuls de la section qui jouissait du bien communal
auront droit au partage. »

Les articles 1 et 72 du Code forestier, qui rappellent les
droits des sections de commune en même temps que ceux
des communes, ne font entre elles aucune distinction.

La même assimilation se retrouve encore dans les dispositions
de la loi du 18 juillet 1837 comme dans celles de
la loi du 28 juillet 1860, que nous avons déjà mentionnées.
Et c’est toujours en ce sens que se sont prononcées l’administration
dans sa pratique, le Conseil d’Etat et la Cour
de cassation dans leur jurisprudence, ainsi que nous le
verrons dans toute la suite de ce livre.

La section de commune est donc, comme la commune,
une communauté territoriale ; c’est à l’habitation sur le
territoire de la section qu’est attaché le droit à la jouissance
de ses biens, dont la propriété repose sur la tète de la
collection des habitants formant un corps moral.

43. Seulement, il y a entre les communes et les sections
cette différence que, pour les communes, leur territoire a
une assiette certaine et officiellement déterminée, tandis que
le plus souvent il n’en est pas de même pour les sections.

La circonscription des communes est ordinairement,
celle des anciennes villes, bourgs, paroisses ou communautés
de campagne, qui ont été constituées en municilités
par la loi du 22 décembre 1789, sauf les accroissements
qu’a pu entraîner l’article 2 du litre lor de la loi

— 94 —

des 26 février-4 mars 1790, qui dispose que les villes
emportent le territoire soumis à l’administration directe
de leurs municipalités et que les communautés de campagne
comprennent de même tout le territoire, tous les
hameaux, toutes les maisons isolées dont les. habitants
sont cotisés sur les rôles d’imposition du chef-lieu (1).
Elle s’est trouvée constatée et consacrée par les opérations
.cadastrales. Les modifications qui y ont été apportées résultent,
selon les temps et selon les cas, soit de lois spéciales,
de décrets ou ordonnances, de décisions dès administrations
de département rendues entre l’année 1790 et l’année
1800, s’il s’agit de réunion ou de fractionnement de communes
(2) , soit de décisions dès administrations de district
et de décisions de préfets, s’il s’agit desimpie rectification
de limites (3).

Quant à la circonscription des sections, elle n’est fixée
par des actes administratifs ou des lois spéciales que
lorsqu’il s’agit de sections qui se sont trouvées constituées
par les changements du territoire des communes opérés
aprèsl789, etnous avons vu que c’est le plus petit nombre.
Pour les sections dont l’origine est antérieure à 1789,
leur circonscription ne résulte que d’anciens litres ou
d’anciens usages. On a vu par la délibération du conseil
(1) Il faut ajouter que, aux termes du décret du 21 janvier
1790, dont l’application a dû être assez rare, les villes,
villages, paroisses ou communautés qui avaient été jusqu’alors
mi-partie entre différentes provinces, ont dû se réunir pour ne
former qu’une seule et même municipalité, dont l’assemblée devait
se tenir dans le lieu où était le clocher.(2) Les administrations du département ont eu ce pouvoir
pendant un certain temps’, en vertu de la loi, en forme d’instruction,
des 12-20 août 1790, et de la loi du 12 nivôse an vi. Nous
l’avons indiqué plus haut p. 66 et 68.(3) Aux termes de l’article 8 de la loi des 19-20 avril 1790, les
limites contestées entre les communautés seront réglées par les
administrations de district. Ce pouvoir est exercé actuellement par
les préfets, en vertu de l’ordonnance du 3 octobre 1821 et des règleme
ts du 10 octobre 1821 et du 15 mars 1827, sur le cadastre.
— 95 —

général de la Creuse, que nous avons citée précédemment
(page 57) que ces anciennes délimitations ne laissent
pas que d’être parfois assez difficiles à retrouver.

44. Il n’est donc pas nécessaire que l’autorité administrative
intervienne pour donner le caractère de section à
une portion du territoire d’une commune. La qualité de
section appartient par la force des choses, et indépendamment
des actes administratifs, à toute société d’habitants
unis par des droits privatifs ; que l’origine de
cette communauté soit ancienne ou récente et que les limites
de son territoire aient ou n’aient pas été préalablement
déterminées.

Aussi est-ce avec raison qu’il a été décidé qu’une commune
serait mal fondée à opposer à un certain nombre
de ses habitants qui prétendraient former une section,
que le hameau auquel ils appartenaient n’avait jamais
été érigé en section par aucun acte administratif, et que
même il ne figurait pas sur l’état des sections dressé
pour la répartition de la contribution foncière ; d’autant
que cette division du territoire qui résulte des opérations
cadastrales n’a d’autre but, ainsi que nous l’avons
dit, que de faciliter la confection et l’usage du cadastre.
(Arr. cour de Bourges, 19 décembre 1838. Commune
de Nansay c. hameau de Souesmes (1). ) *"

45. Nous avons dit que la section est une communauté
territoriale et un être moral. Ce. dernier point a été contesté
dans un travail de M. Fressinaud-Saint-Romain, intitulé
: la Question des communaux discutée devant le
conseil général de la Creus ?, travail qui a en effet et élu
par son auteur, dans une séance du conseil général de ce
département, dont il est membre, et qui tend à établir
la légitimité du partage des biens des sections entre les
habitants.
(1) Dalloz, Répertoire, v° Commune, t. X, p. 34.— 9(3 —
L’auteur reconnaît que la section de commune est
une communauté territoriale ; mais il insiste sur les différences
qui existent entre la circonscription de la commune
et celle de la section : il fait remarquer « que le
territoire et la circonscription de la section n’étant
. que ie rayon essentiellement variable de la propriété
individuelle attachée par la culture à l’habitation de
ses membres, et dépendant du fait de cette habitation,
fiottent au gré de la fortune qui étend ou restreint la
propriété, des instabilités humaines qui transplantent
les populations, et même de la main du temps ou des
coups de vent qui anéantissent leurs demeures. »

Il ajoute que la section n’a pas, comme la commune,
un domaine public à côté de son domaine privé, qu’elle
n’est pas, comme la commune, constituée en vue de pourvoir
à des services publics, qu’elle n’a pas de place dans
l’organisation politique et administrative de l’empire,
qu’elle, n’existe qu’en raison des biens qu’elle possède
et. il conclut de toutes ces différences que si la commune,
par sa raison d’être et par la destination de ses
biens, comprend les populations à naître et les populalions
actuelles ; — au contraire, « la section de commune,
indépendante de l’organisme social et périssable
comme la famille, comme l’association particulière,
comme le simple, individu, sans qu’il y ait atteinte à
cet organisme, gît tout entière dans le présent, n’a
en elle même ni dans lès biens qu’elle possède rien
qui la rattache à l’avenir et qui doive l’obliger plus
que l’individu, que l’association particulière, que la
famille envers les générations qui doivent succéder il
celle qui la constiiue (l). »

Il s’efforce ensuite de tirer parti du silence que l’ar(i) 
 !>. 12.
— 97 —

ticle 542 du Code Napoléon, qui définit les biens communaux,
garde sur les sections de commune, pour soutenir
que les biens des sections ne sont pas des biens
communaux proprement dits.

Enfin, s’appuyant sur les termes de l’article 1er du
titre IV de la loi du 10 juin 1793, qui dispose que tous
les biens communaux en général, connus sous les divers
noms de terres vaines et vagues, etc., sont et appartiennent
de leur nature à la généralité des habitants ou
membres des communes ou des sections de commune
dans le territoire desquels ces communaux sont, situés,
il soutient « que la propriété des communaux de simples
sections de commune réside dans la main de leurs
habitants, et que, par cela seul que ces biens leur
appartiennent, ils ont le droit d’en disposer de la manière
la plus absolue, conformément à l’article 537 du
Code Napoléon, et ne peuvent être contraints ni à les
laisser dans l’indivision, ni à les conserver pour les
rendre à ceux qui viendront après eux (1). »

Toutefois il reconnaît que ce droit diffère de celui
de chaque habitant sur ses biens ordinaires par des
règles spéciales relatives à la manière de l’exercer. 11
s’agit ici, d’une part, des règles prescrites par la loi du
10 juin 1793, que l’auteur considère comme étant toujours
en vigueur, et d’autre part, de celles qu’établit la loi du
18 juillet 1837, notamment la nécessité d’une approbation
de l’administration supérieure. U reconnaît aussi qu’il en
diffère par l’incertitude du quantum de la part afférente
à chacun des ayants droit : la loi du 10 juin 1793 ayant
ordonné le partage par tête, tandis que des avis du Conseil
d’État approuvés par l’empereur le 20 juillet 1807 et
]&%&< avr5rH808, disposent qu’il ne peut se faire que par

— 98 —
feux. Mais, dit-il, en terminant sur ce point : « La nature
du droit de tous est indépendante de la quotité du droit
de chacun ; et la manière de l’exercer, les formes et
les règles suivant lesquelles il peut ou doit être exercé,
ne changent rien à son caractère intrinsèque (1). »

Nous avouons qu’il nous est impossible de trouver une
base solide dans notre législation pour ce système qui,
tout en admettant que la section de commune n’est pas
une simple association de particuliers tenant leurs biens
dans l’indivision, ne veut pas la soumettre au régime
des communautés territoriales dont les membres n’ont,
par la force des choses, que la jouissance des biens appartenant
au corps moral.

Si l’article 542 du Code Napoléon a omis de rappeler
les droits des sections de commune, il n’a pas
entendu les supprimer, ni changer le caractère des sections ;
et cette omission est suffisamment réparée par
les termes dès lois qui ont précédé et suivi le Code
Napoléon : la loi du 10 juin 1793, le Code forestier, la
loi du 10 juillet 1837, qui ont, comme nous l’avons vu,
assimilé les communes et les sections.

La loi du 10 juin 1793, sur laquelle se fonde l’auteur,
parle des communaux qui appartiennent aux sections de
commune. Les biens de sections sont donc de véritables
biens communaux. Et si le droit à la jouissance de ces
biens s’acquiert par le seul fait de l’habitation dans le
village formant section de commune (M. FressinaudSaint-Romain
le reconnaît formellement) , nous ne voyons
pas comment les habitants actuels auraient le droit de
priver les habitants futurs de cette jouissance.

Ce n’est pas parce que la commune est une circonscription
administrative et une société politique, que ceux
(i) P. as.
- 99 —

<fle ses biens qui ne sont pas affectés à un service publie
doivent se transmettre de génération en génération, ou
que le produit qu’on en retire par la location ou l’aliénation
doit entrer dans la caisse municipale ; c’est parce que
c’est un être moral, et parce que les biens appartiennent
à l’être moral, à la collection des habitants présents et à
venir. Quand ces biens ont été concédés aux communes
aussi bien qu’aux sections, on ne songeait qu’aux besoins
de l’agriculture. C’est en invoquant cette destination des
biens communaux, en rappelant qu’ils avaient été concédés
« pour demeurer inséparablement attachés aux
habitations des lieux, pour donner moyen aux habitants
de nourrir des bestiaux et de fertiliser leurs terres par
les engrais (1) , » que des édits de Henri IV, de Louis XIII
.et Louis XIV, rendus en 1600, 1629, 1639, 1667, autorisaient
les communautés et paroisses à rentrer dans les
biens dont elles avaient été dépouillées violemment, et
•qu’elles s’étaient vues contraintes d’abandonner à vil prix.
L’origine et la destination première des biens communaux
des communes ne différaient donc en rien de ceux des biens
des sections. Sans doute, depuis cette époque, les progrès
de l’agriculture ont fait trouver plus d’inconvénients
•que d’avantages dans les biens communaux ; le développement
des services publics dont la gestion est confiée aux
municipalités (service du culte, de l’instruction primaire,
de la voirie -vicinale, etc.) , a conduit fréquemment à
amodier et même à aliéner ces biens pour trouver les
ressources nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs
des habitants. Mais on ne voit pas pourquoi une
transformation semblable ne pourrait pas s’opérer, en cas
tie besoin, dans les biens des sections, en respectant les
droits exclusifs de leurs habitants, et pourquoi la géné(1) 
Préambule de l’édit d’avril 166".— ' !() () —
ration actuelle voudrait disposer à son profit des biens
qui ont servi aux générations passés et qui doivent servir,
sous une forme ou sous une autre, aux générations
futures (1).

Nous croyons donc que ce système n’est pas conforme
à notre législation, et qu’il faut reconnaître que la section
est une communauté territoriale et un être moral au
même titre que la commune.
(1) Nous étudierons plus loin les difficultés auxquelles peut
donner lieu l’emploi du produit de l’amodiation ou de l’aliénation
des biens des sections. Mais il nous paraît à propos de constater
ici que le système que nous venons de soutenir a été adopié
formellement par le conseil général du département du Puy-deDôme,,
qui compte un très-grand nombre de sections. 'Voici les termes du rapport présenté en 1846 à. ce conseil par
une commission chargée de préparer un voeu sur la législation
relative aux biens communaux, rapport dont les conclusions ont
été adoptées :« Sur la question qui a divisé le conseil en 1843, savoir si le
partage peut être admis pour les sections de commune, "vutre
commission pense qu’il convient de l’examiner de nom eau.« Dans notre opinion, il n’y a aucune distinction à faire entre
les communaux appartenant à des communes entières, et ceux
qui sont la propriété exclusive des sections. 11 ne faut pas perdre
de vue qu’il s’agit ici de biens possédés par les habitants ut universi.
Comment pourrait-on adm ttre une règle, un droit différent,
lorsque le groupe des ayants droit se nomme section au
lieu de commune ? Ce qu’il faut considérer avant tout, c’est la
nature et l’origine du communal. S’il est vrai que ce soit un terrain
réservé, de temps immémorial, pour la jouissance en commun,
serail-il possible, sans enlever son caractère essentiel à
cette nature de propriété, de le livrer sans condition aux habitanls
actuels de la section, ce que vous avez voulu refuser à
ceux de la commune ? Ne serait-ce pas une spoliation des générations
futures ? » (Recueil des voeux, des conseils générauxsur In législation relative aux biens communaux, p. 139.) 
— 101 —
§ 2. DES MOYENS DE DISTINGUER UNE SECTION DE COMMUNE D’UNE
COLLECTION DE PROPRIÉTAIRES AYANT DES DROITS DANS L’iNDIVISION.46. Divers *as dans lesquels la question s’est élevée. — Actions
à intenter ou à soutenir ut singuli ou ul universi. — 47. Usurpations
des biens communaux sous prétexte de partage. — 48.
Système soutenu par le conseil général du département de la
Haute-Vienne. — 49. Caractères qui distinguent une section
de commune d’une collection de propriétaires ayant des droits
dans l’indivision. — 30. Jurisprudence du Conseil d’Etat. —
51. Jurisprudence des tribunaux civils et de la Cour de cassation.
46. On a fréquemment confondu ou tenté de faire
confondre une section de commune avec une collection
de propriétaires ayant dans l’indivision des droits de
propriété ou d’usage.

Tantôt c’était une simple question de procédure. Il
s’agissait de savoir si des particuliers, qui avaient un intérêt
commun à l’exercice de droits de propriété ou d’usage
devaient être actionnés, ou intenter une action ut singuli,
individuellement, ou si, au contraire, ils devaient
être représentés soit par un syndic, soit par l’administration
municipale de la commune dont ils dépendaient.

47. Dans d’autres cas, c’était le fond même du droit qui
était en discussion. Des habitants d’un village se présentaient
devant les tribunaux civils, en se prétendant
propriétaires par indivis du bois ou du pâturage dont ils
jouissaient, en commun ; et, se fondant sur ce que, aux
termes de l’article 815 du Code Napoléon, nul n’est tenu
de demeurer dans l’indivision, ils demandaient que le
partage fût opéré entre eux. Ce dernier fait s’est
produit fréquemment, surtout dans les pays où les
sections de commune sont nombreuses. Une circulaire
du ministre de l’intérieur, en date du 10 octobre 1842,
provoquée par l’adminis !ration des forêts, signale ce mode

— 102 —■

d’usurpation, comme pratiqué dans plusieurs localités.-
Parmi les départements auxquels le ministre fait
allusion, nous pouvons citer ceux du Cantal, de la
Nièvre et du Jura. Ainsi, dans un voeu émis par le conseil
général du département du Cantal pendant sa session
de 1843, on trouve ce qui suit : « Les habitants des
communes ou sections de commune s’entendent pour
considérer les communaux comme des indivis ou propriétés
particulières auxquelles ils ont tous un droit égal.
Plusieurs d’entre eux,, ayant parfois le maire en tête,
demandent,, contre les autres,, le partage de ces prétendus
indivis ; ceux-ci consentent au partage, unjugement
passé d’expédient l’ordonne ; le partage est
fait, et le corps moral de la commune (ou de la section) 
est ainsi dépouillé au profit des possesseurs actuels (1). »
Des manoeuvres du même genre se sont pratiquées
dans le département de la Nièvre. C’était particulièrement
aux bois communaux, que s’attaquaient les usurpateurs,
et voici comment ils procédaient. Un petit nombre
de propriétaires,, parmi lesquels figurait quelquefois le
maire ou plusieurs conseillers municipaux, se faisaient
céder, à prix d’argent,, par les autres habitants, leur
droit à l’affouage, droit qui ne peut cependant être
aliéné, puisqu’il est attaché exclusivement à la qualité
d’habitant ; et quand ils avaient concentré dans leurs
mains, en vertu d’actes qu’ils avaient soin de faire passer
devant notaire,, le droit k la jouissance du bois, ils
s’en prétendaient propriétaires par indivis, à titre privé,
et, produisant leurs actes d’acquisition, ils demandaient
au tribunal de consacrer leur prétention. Le plus souvent
la commune ou la section, dont plusieurs représentants’
étaient parties intéressées au procès, ne défendait pas À
(1) Recueil des voeux des conseils généraux sur la législation
relative aux biens communaux, p. 19.
— 103 —

cette action, et, faute de contradiction, le tribunal déclarait
que le bois était la propriété privée des demandeurs.
Une circulaire du préfet du département de la Nièvre, en
date du 12 juin 1854, signala ces manoeuvres à la vigilance
des maires, et l’on voit, dans une autre circulaire
du même préfet, en date du 28 juin 1859, que les communes
et sections avaient obtenu gain de cause dans de
nombreux procès intentés contre elles par les habitants
qui voulaient s’approprier de cette manière les bois communaux.


Curasson, dans ses notes sur le Traité des droits
d’usage de Proudhon, fait connaître des faits semblables
qui avaient donné lieu à des procès dans le département
du Jura. Il explique à ce sujet que, dans les communes
qui sont composées de plusieurs sections ou hameaux
réunis, il est d’autant plus facile de se méprendre sur la
nature des biens communaux que souvent le hameau ne
s’est formé que par l’établissement d’une seule famille
(1).

48. Cette prétention, élevée le plus souvent de mauvaise
foi et en vue d’usurper les biens communaux, a été
soutenue en principe et érigée en théorie par le conseil
général du département de la Haute-Vienne, dans un
voeu que nous avons déjà cité en partie, lorsque nous
avons traité de l’origine des sections, et qu’il est nécessaire
de reproduire ici intégralement pour le discuter.
Voulant justifier le voeu qu’il émet en faveur du partage
des biens communaux entre les habitants, le' conseil général
s’exprime ainsi : « En admettant, ainsi que le prétendent
quelques personnes, qu’il existe des propriétés
affectées, à toujours, à certains corps moraux qu’on
appelle communes, ces propriétés n’existent pas dans le
(1) Titre IV, chap. i« , n » 732. .
.— 104 —

département de la Haute-Vienne ; celles qu’on y connaît
sous le nom de communaux n’appartiennent nulle part
à des communes entières, mais seulement à des villages
qui les possèdent exclusivement, et quelquefois promiscûment
avec un ou deux villages voisins.

« Ces communaux, loin d’avoir le caractère de promiscuité
perpétuelle, ne sont autre chose que des propriétés
indivises, dont le droit commun suffirait à autoriser
le partage, sur la demande des parties intéressées,
si de fausses idées, nées de la confusion de choses qui
devraient être soigneusement distinguées, ne prévalaient
pas sur la vérité des faits, et sur les conséquences qu’ils
devraient produire.

« Ce caractère de propriétés indivises ne ressort pas
seulement de leur affectation spéciale à tels ou tels villages
à l’exclusion de toutes les autres parties de la commune ;
elle résulte encore de ce que, dans quelques
localités, à côté de communaux appartenant à la généralité
des h ibitants, il en est d’autres qui n’appartiennent
qu’à deux ou trois personnes ; enfin, dans quelques villages,
composés d’un certain nombre d’exploitations appartenant
toutes à un même propriétaire, se trouvent des
propriétés qui n’ont évidemment que le nom de propriétés
communales, puisque, si elles sont jouies promiscûment
par les divers colons du même maître, le droit
qui réside tout entier dans les mains de ce dernier ne lui
est commun avec personne.

« Indépendamment de ces raisons, tirées de la nature
même des propriétés communales, il en est d’autres qui
reposent sur des faits encore plus précis. Il serait facile
de justifier par des actes très-anciens, dont plusieurs ont
été mis sous les yeux du conseil général, que tantôt ces
propriétés ont été cédées nommément, à titre onéreux, à
tous les individus qui habitaient alors les villages dont ils

— 105 —

dépendent aujourd’hui, ou seulement à quelques-uns
de ces habitants, et que tantôt elles sont restées dans un
état d’indivision, à la suite de partages exécutés dans
des familles qui possédaient en tout ou en partie la circonscription
de ces hameaux (1). »

Dans la session de 1857, le conseil général du département
de la Haute-Vienne reproduisait encore le voeu
qu’il avait émis en 1846, et le rapporteur de la commission
chargée de proposer ce voeu, opposant aux biens
des communes les communaux de sections, disait :
« Ces biens ont un caractère privé ; il proviennent
même, pour la plupart, de démembrements récents
de propriétés particulières (2)  ; ils sont affectés à des
intérêts et à des besoins individuels. Ils ne sont pas la
propriété de tous les membres de la famille communale ;
ils sont la propriété de quelques-uns, et appartiennent
aux seuls habitants des villages dans le territoire desquels
ils sont compris, sans droit aucun pour la commune
proprement dite (3).

Il y a entre les divers l’ait ? énoncés et mêlés dans le
voeu du conseil général du département de la HauteVienne,
des distinctions à établir, et ceci nous amène à
exposer les caractères qui permettent de reconnaître la
section de commune, et de ne pas la confondre avec une
société de propriétaires placés dans l’indivision.

49. Quand il existe des titres qui constatent que la
propriété a été acquise par une réunion de particuliers
stipulant chacun pour son compte, ou qu’elle a été
(1) Recueil des voeux des conseils généraux sur la législation
relative aux biens communaux, p. 190.(2) Dans le voeu émis en 18i6. il était dit seulement que plusieurs
actes très-anciens établissaient ce fait. Mais on ne parlait
pas do démembrements récents do pr prictés paniculiëres, et on
ne disait pas que ce l’ait se présemài dans la plupart des cas.(3) Procès-verbal des séances du conseil gé.iéral du département
de la lîaulc-Vienne pour l’année 1857.
— 106 —

mise dans l’indivision au même titre ; quand on voit que
les droits de propriété ou de jouissance se sont transmis
par succession, donation, ou vente, sans qu’on eût à
considérer si les nouveaux co-intéressés habitaient ou
n’habitaient pas la commune ou le village formant section,
on se trouve évidemment en face d’une propriété
indivise, soumise au régime des propriétés privées.

Il n’y a pas de doute en sens contraire, si les titres
constatent que les droits ont été constitués au profit delà
collection des habitants présents et futurs du village.

En l’absence de titres qui indiquent la nature de la
propriété, et les titres sont rares, si l’on voit que les
droits à la jouissance des biens se sont acquis par le fait
seul de l’habitation dans le village, si l’on voit, comme
l’expose Proudhon dans son Traité des droits d’usage
(n° 726)  : « que, à mesure qu’il y a eu des mutations de
domicile dans les hameaux, ceux qui ont cessé d’y résider
ont cessé aussi de participer au produit de tels ou tels
fonds, tandis que les particuliers qui sont, au contraire,
venus établir leur résidence dans ce lieu ont été admis à
en recueillir leur part, on doit dire que ces fonds sont
de véritables communaux, puisque le seul incoiat a été
reconnu tout à la fois comme titre suffisant pour en
partager la jouissance et comme titre nécessaire pour y
conserver un droit de participation. »

Et, dans bien des cas, il faut combiner la possession
et les divers signes qui la constatent, notamment le payement
des impôts, avec les titres, parce que, ainsi que
nous l’avons vu en traitant de l’origine des sections, il
n’est pas rare que des propriétés privées indivises se
soient transformées en communaux, et quand cette transformation
a été consacrée par plusieurs siècles de possession,
elle ne peut assurément plus être remise en question.

Ainsi donc, le fait de « l’affectation spéciale d’une pro-

— 107 —

priété à tels ou tels villages, à l’exclusion de toutes les^
autres parties de la commune, » pour reprendre les termes
du voeu émis par le conseil général de la Haute-Vienne,
n’établit pas que le fonds dont il s’agit soit une propriété
privée indivise, si, d’ailleurs, pour en jouir, il est nécessaire
et il suffit d’avoir la qualité d’habitant du village.
Quant aux biens pour lesquels on produirait des titres qui
prouveraient qu’ils ont été concédés nommément à tous
les individus qui habitaient alors le village ou à quelquesuns
d’entre eux, ou bien encore que la propriété a été
mise dans l’indivision à la suite d’un partage de famille,
on doit reconnaître, si la transmission de la propriété et la
possession sont conformes aux titres, que ce sont des propriétés
indivises ; mais il est impossible de tirer de ces
faits spéciaux des conclusions générales sur la nature de
tous les biens qui appartiennent aux sections de commune.

Telle est la doctrine qui nous paraît consacrée par la
jurisprudence du Conseil d’État et par celle des tribunaux
civils et de la Cour de cassation.

50. La jurisprudence du Conseil d’État résulte de décisions
prises sur des recours dirigés contre des arrêtés de
conseils de préfecture en matière d’autorisation de plaider.

La première concernait une réunion de particuliers qui
avaient des propriétés dans la commune de Vallenay, mais
dont plusieurs n’y habitaient pas,et qui soutenaient que le
droit de jouir en commun d’unboisétait attaché à leurs propriétés
et se transmettait à ceux qui, par succession ou
autrement, devenaient acquéreurs desdits fonds. Se considérant
comme une section de la commune de Vallenay,.
ils avaient demandé au conseil de préfecture du département
du Cher l’autorisation d’actionner la commune
en dommages-intérêts, à raison du préjudice qu’elle leur
aurait causé, en vendant la totalité du quart en réserve
du bois, dont ils revendiquaient la jouissance exclusive-

— 108 —

Le conseil de préfecture avait accordé l’autorisation qui
lui était demandée et désigné un des réclamants, le sieur
Raviou, pour représenter la section. Puis, par un autre
arrêté, il avait accordé à la commune l’autorisation de
défendre à cette action, et désigné le maire pour représenter
la commune. Devant le tribunal civil, on avait
soutenu que le maire ne pouvait représenter la commune
dans un prorès engagé contre la section (nous ne voyons
pas quel motif on avait pu invoquer, car le maire n’était
pas au nombre des intéressés). Le tribunal avait sursis à
staluer jusqu’à ce que la commune produisît une autorisation
régulière. Le sieur Raviou avait saisi le conseil
de préfecture, en lui demandant de désigner une autre
personne que le maire pour représenter la commune, et
le conseil de préfecture ayant écarté sa demande, en déclarant
qu’il n’y avait lieu à statuer à cet égard, il avait,
déféré sa décision au Conseil d’État.

Devant, le Conseil d’Etat, le ministre de l’intérieur, à
qui le pourvoi avait été communiqué, avait exprimé l’avis
que l’arrêté du conseil de préfecture, qui faisait l’objet du
pourvoi, n’était susceptible d’aucune critique : que c’était
bien au maire qu’il appartenait de défendre la commune.
Mais il pensait qu’il y avait lieu d’annuler, dans l’intérêt
des principes, le premier arrêté du conseil de préfecture,
qui avait à tort considéré les réclamants comme
formant une section de commune, et qui avait, en outre,
désigné le sieur Raviou pour représenter la prétendue
section, contrairement aux dispositions de l’arrêté du
24 germinal an xi, qui laisse à la commission syndicale,
organe de la section, le soin de désigner le syndic. Il insistait
particulièrement sur le premier motif d’annulation
qu’il indiquait, et s’exprimait à cet égard en ces termes :
« Il ne suffit pas, pour constituer une section, qu’une
partie des individus qui composent la commune aient

— 109 —

des droits à eux propres, indépendants de ceux du
- reste des habitants ; car, d’après ce système, des individus
achetant ensemble une propriété dans l’indivision
formeraient une section, ce qui est inadmissible ;
il faut encore qu’ils possèdent sous le nom d’une communauté
ou fraction de communauté distincte ayant
un territoire déterminé ; il faut que leurs droits de
propriété et de jouissance communale soient attachés à
l’habitation, à la résidence sur ce territoire ; car tel est
le caractère distinctif des propriétés communales : on
en jouit par cela seul qu’on a son domicile dans la
commune ; si on transporte son domicile ailleurs, on n’y
a plus aucun droit. »

Le Conseil d’État a rejeté le recours formé par le
sieur Raviou, et a annulé en même temps le premier
arrêté du conseil de préfecture par les deux motifs indiqués
dans l’avis du ministre de l’intérieur, et notamment
par le motif « qu’il n’était pas établi que les
habitants ci-dessus dénommés formassent section de
commune. » (Ordonnance du 17 juin 1829, liaviou.) 

Dans une autre affaire, il s’agissait d’un litige relatif à
des droits d’usage, qui appartenaient exclusivement (il
y avait à cet égard chose jugée) à ceux des. habitants de
la commune d’Houlbec-Cocherel, qui, à la date du 4 août
1789, avaient maison bâlie dans la commune de Coeherel,
ou à leurs représentants et ayants cause. Le maire de
la commune d’Houlbec-Cocherel avait demandé au conseil
de préfecture du département de l’Eure l’autorisation
' d’intenter une action au nom de cette collection d’habitants,
qu’il considérait comme une seclion de commune.

Le conseil de préfecture avait refusé celte autorisation.
Le recours formé par le maire contre l’arrêté du conseil
de préfecture a été rejeté par une ordonnance royale, en
date du 18 janvier 1845, ainsi conçue : « Considérant.

— 110 —

qu’il résulte de l’instruction, et notamment des jugement
et arrêt de 1835 et 1836, ci-dessus visés, que l’action
que le maire d’Houlbec-Cocherel demande à intenter
ne concerne pas une section de ladite commune, mais
seulement un certain nombre de propriétaires de la section
d’Houlbec, et que, dès lors, il n’y a pas lieu d’autoriser
le maire à plaider pour ces propriétaires. »

51. C’est aussi dans ce sens que se prononce l’autorité judiciaire.
Nous en pouvons citer d’assez nombreux exemples.

En voici d’abord deux qui sont rapportés par Curasson,
dans ses notes sur le Traité des droits d’usage, de Proudhon
(1).

La première de ces deux affaires n’était pas sans délicatesse,
par suite des circonstances assez anormales dans
lesquelles elle se présentait. « Les habitants du hameau de
la Chapelle-Mijoux, faisant partie de la commune de la
Cluze, arrondissement de Pontarlier, jouissaient en commun,
de temps immémorial, de quelques propriétés qui
n’avaient jamais été soumises au régime municipal, et
d’une forêt assez considérable dont l’ancienne maîtrise et
les agents forestiers n’avaient jamais eu l’administration.
C’était un des particuliers du hameau qui administrait les
biens communs et qui en rendait compte aux habitants
ass-emblés. Ils avaient un marteau particulier déposé au
greffe, lequel portait la lettre initiale du nom de la principale
famille, et le bois, marqué et exploité comme celui
de tout propriétaire, était néanmoins distribué annuellement
aux résidants, moyennant une taxe destinée à supporter
les charges communes, telles que les frais de déserte
d’une annexe existant dans ce hameau.

« Par un premier arrêt, la cour de Besançon, sur la
demande du plus grand nombre des habitants, avait or(IV
Titre IV, chap. i« , n° 732.
— 111 —

donné le partage de la forêt comme étant une propriété
particulière.

« Mais sur la tierce opposition, formée au nom du hameau
par le maire du chef-lieu, je faisais observer, dit
M. Curasson, que l’administration particulière d’un bien
communal, quelque longue qu’elle eût été, ne pouvait
être d’aucune influence sur la nature d’une pareille propriété ;
c’étaient les relations locales, le mode de participation
aux fruits distribués exclusivement aux résidants
et le défaut de transmission de la propriété par voie de
succession ou de vente, qui devaient caractériser un bien
communal et le distinguer d’une propriété possédée par
indivis. Sur ces raisons, la cour, par arrêt du 27 février
1826, admettant la tierce opposition du maire, a débouté
les particuliers de leur demande en partage de la forêt,
laquelle a été considérée comme appartenant à la section
ou hameau de la Chapelle-Mijoux. »

La seconde affaire, rapportée par le même auteur, offre
aussi des circonstances singulières.

« La commune de P.-F., qui dépend<ait autrefois de
deux seigneuries différentes, forme, en conséquence,
deux sections, dont chacune a des bois particuliers et attachés
à telles et telles habitations. Les habitants de cette
commune, ayant trouvé bon de s’approprier les bois
communaux, s’y sont pris de la manière suivante : sur le
rapport fait contre quelques membres d’une section qui
étaient allés couper du bois dans la forêt qui en dépend,
ceux-ci ont élevé la question de propriété ; prenant pour
trouble le procès-verbal de délit, ils ont assigné en complainte
le maire, qui, loin de défendre la commune, est
convenu de la propriété et possession ; et, maintenus en
possession, ces particuliers ont assigné en partage de la
forêt tous les habitants de la section, qui n’ont pas manqué
de consentir à ce partage.

— 112 —

« Mais des difficultés se sont élevées sur l’exécution :
les uns voulant que le partage fût fait par feux, et les
autres qu’il fût fait en raison de la propriété des maisons.
Une enquête ordonnée par le tribunal a éveillé l’attention
 ; on a vu par la déposition des témoins, et par certains
actes, que les produits du bois dont il s’agit avricnt
toujours été distribués suivant les formes communales.
Le magistrat qui remplissait les fonctions du ministère
public crut devoir en conséquence requérir la mise en
cause du maire, et avertir le préfet de la spoliation projetée
contre la commune.

« Le conseil municipal, composé en grande partie d’habitants
qui étaient, parties au procès, déclara que la section
n’avait pas à intervenir, parce que le bois était une
propriété particulière… Mais le conseil de préfecture autorisa
le maire à revendiquer, au nom de la section, la
propriété de la forêt en litige. Je fus chargé, dit M. Curasson,
de défendre, bon gré mal gré, l’administration
municipale, et la propriété communale fut démontrée
d’une manière si claire, que les particuliers qui demandaient
le partage osèrent à peine y insister. Le tribunal
les débouta de leur demande, en déclarant la section de
commune propriétaire (1). »

Nous pouvons citer encore un arrêt de la cour de
Nancy, (11 juin 1846, Frégeville c. Bijedn) jrenia à propos
d’une simple question de procédure, la question de la
régularité d’une action introduite par plusieurs usagers
pris individuellement, et qui rappelle très-nettement le
caractère des biens communaux.

En vertu d’un acte de concession, remontant à l’année
1270, les habitants de la commune de Ruppel jouissaient
de droits d’usage dans une forêt, à charge de prestations
(1) M. Curasson n’indique pas la date de ce jugement.
- 113 -

et redevances. Ces redevances n’étant pas régulièrement
acquittées, le marquis de Frégeville, ayant cause du concessionnaire,
fit assigner en payement quelques-uns des
Usagers ut singuli. La commune intervint au procès ; elle
prétendait qu’il s’agissait d’une redevance communale
intéressant le corps de la commune et non les habitants
privativemenUl).

La cour de Nancy, devant qui l’affaire fut portée, décida
que l’action devait être formée contre la commune et non
contre les habitants individuellement, et voici quels
étaient les motifs de son arrêt :

« Attendu que tout droit utile, dont la participation
s’acquiert par le seul fait de l’habitation dans une commune,
constitue par cela même un véritable 1 ien communal,
et que les charges et redevances auxquelles il est
subordonné prennent nécessairement le même caractère,
lorsqu’il suffit du même fait pour produire l’obligation de
les payer ;

« Que la nature d’un tel droit et dlune telle charge, une
fois fixée par cette condition fondamentale, ne peut changer
ni s’altérer par l’effet des inégalités introduites dans
la jouissance commune, ni par le mode convenu et adopté
pour la répartition, entre les habitants, des redevances
à payer ;

« Que, sous ce rapport, le plus ou moins de conformité
entre ce qui a été convenu ou pratiqué dans les temps
anciens et ce qui est réglé aujourd’hui par la législation
sur les biens communaux, ne peut rien contre le fait essentiel
d’où dérive la nature d’un bien communal ; qu’il
importe aussi peu que la concession primitive d’un pareil
(1) Il s’agit ici d’une commune et non d’une section ; .mais
nous trouvons dans cette affaire ce que nous cherchons à établir:
■la différence entre une communauté d’habitants-formant un corps
moral et des propriétaires ou usagers placés dans l’indivision.
— 114 —

droit ait été faite à une simple agrégation d’individus avant
son érection en commune, et sans qu’il apparaisse de l’accomplissement
des formalités alors en usage ou introduites
plus tard pour la régularité des transactions de
cette espèce, puisque, d’une part, l’objet du procès actuel
n’est pas de contester la validité de la concession faite en
1270 aux habitants de Ruppel par Ferry Duchâtelet, et
que, d’autre part, l’acte qui, ultérieurement, aurait constitué
en commune l’agrégation concessionnaire, n’aurait
pu produire cette transformation quant aux individus, sans
l’effectuer aussi quant à leurs biens communs, qui, dès
lors, auraient dû devenir communaux, ainsi que les
charges dont ils étaient grevés ;

« Attendu que, d’après les stipulations de l’acte primitif
de concession de 1270 et de l’acte récognitif du
3 août 1538, et aussi d’après les aveux et déclarations de
l’appelant à l’audience d’hier, les droits accordés par ces
actes aux hommes, manants et habitants de la ville de
Ruppel l’ont été non-seulement à tous ceux qui existaient
alors, mais encore à tous ceux qui sont venus ou qui
viendront s’y établir ultérieurement »

Un jugement du tribunal de Rodez, en date du 8 janvier
1850, rendu à l’occasion d’une demande en partage
de terrains, qu’une section revendiquait comme biens
communaux, a décidé que ces terrains devaient, au contraire,
être considérés comme propriété indivise : d’abord,
parce qu’ils avaient été concédés nommément à certains
habitants du. village à l’exclusion de certains autres ; en
second lieu, parce que la jouissance avait été conforme à
cette constitution de la propriété, et que les détenteurs
avaient payé les impôts par portions inégales, sans aucun
rapport avec la valeur de leurs autres propriétés. ; enfin,
parce que les immeubles litigieux avaient, à diverses
reprises el dans tous les temps, été l’objet de ventes,

— 115 -

d*échanges, de partages, de baux et de diverses transactions
particulières (1}.
(1) Les nombreux considérants de ce jugement, qui a été rapporié
par M. Bost dans son Code formulaire de la constitution
des communes, p. 87, nous paraissent trop instructifs pour que
nous ne croyions pas nécessaire de les reproduire en entier.* Attendu qu’il importe, avant tout, de se fixer sur la question
de savoir si les immeubles dont le partage a été demandé dans
l’ajournement du 14 avril 1843 forment une propriété privée
et indivise ou une propriété communale, puisque, dans ce dernier
cas, le tribunal serait incompétent pour en ordonner te
partage ;<t Attendu, sur cette question, qu’il résulte des reconnaissances
seigneuriales, en date du 5 juin 1385, 1534 et 4 mars 1736, que
certains habitants d’Espinassettes et d’autres villages voisins reconnaissent
tenir, d’abord du comte d’Armagnac, plus tard du
roi de Navarre, devenu comte de Rodez, enfin du roi do France,
après l’adjonction du comté à la couronne, l’entier mas’ige d’Espinassettes,
dépendant de la chàtellenie de Gamboulas, en emphytéose
et perpétuelle pagésie, moyennant certaines redevances ;
qu’il est même dit, dans le dernier de ces actes, que Laurent Coulanges
et Marie Portai, quoique habitants dudit village d’Espinassettes,
n’ont aucun droit sur les terres possédées en commun ;
que cette exclusion n’aurait aucune cause et n’aurait pu être
faite, s’il s’était agi de biens communaux ;« Attendu que, dans une reconnaissance générale, faite à la même
époque par les consuls de la chàtellenie de Camboulas, ils déclarent
n’avoir dans leur branche aucuns pacages, fraus ou pàtus
communaux, mais seulement avoir dans quelques endroits desdils
villages, parmi lesquels se trouve celui d’Espinassettes, des
■ pâturages et pâtus communs, que lesdits manants et habitants,
chacun endroit soi et en particulier, déclarent tenir de Sa
Majesté ;« Attendu qu’on doit induire de ces diverses reconnaissances
que les terres d’Espinassettes ont été, dans le principe, baillées
en emphytéose à divers individus, qui ont fait le partage de quelques-unes
et qui eu ont laissé d’autres en état d’indivision pour en
jouir en commun ; que ce qui vient encore à l’appui de celte présomption’sur
l’origine de la propriété, c’est qu’on a toujours pris
soin d’exclure de- cette jouissance les habitants du village qui
n’avaient pas droit et cause des emphytéotes ; qu’à la vérité
les titres dont il \ient d’être parlé ne sont pas produits en
ïorme probante, mais que l’état matériel des cahiers dans lesquels
ils se trouvent copiés ne permet pas d’élever des doutes
sur leur existence et sur l’exactitude des copies ;i Attendu que les demandeurs produisent le cadastre de 1494 ;« Attendu que les ténements dont le partage est demandé y
sont nllivrés sous le nom de fraus mégies, qu’on indique même
— 116 —

Deux arrêts récents de la Cour de cassation, tous deux
émanés de la chambre civile, ont consacré les mêmes
principes.
une inégalité dans les droits des divers cotenanciers sur les
fraus dits Tampestat et R'payro ; que, dans le langage du pays,
la signification du mot mégies, dérivant du mot latin médius, ne
saurait s’appliquer à des propriétés communales ; que ce qui prouve
que le rédacteur du cadastre- a parfaiiement compris la signification
du mot, c’est qu’il Ta employé en opposition avec les mots
fraus communs dont il s’est quelquefois servi, et que, dans le
même article, il appelle lerro megiaro une terre indivise entre
plusieurs propriétaires ; que, sans doute, le cadastre ne peut pas
servir à lui seul de titre de propriété, mais qu’il faut reconnaître
que les énonciations qu’il renferme sont d’une haute
portée, lorsque surtout, comme dans l’espèce, sa confection
remonte à des temps fort reculés et que ces énonciations,.
d’ailleurs claires et non équivoques, se trouvent en harmonie
complète avec les antres titres et documents anciens et avec la
possession ;« Attendu que s’il pouvait s’élever encore des doutes sur la
nature des propriétés dont il s’agit, ils seraient levés par le mode
de jouissance dont elles ont été l’objet ; qu’en effet, les impositions
ont toujours été et sont encore pajées en partie, par
portions inégales, et sans rapport avec la valeur des propriétés
des cotenanciers ; qu’il résuite des titres et documents produits
par les demandeurs, et notamment des aeles des 20 juillet 1544,
20 décembre 1630, 19 avril 1791, frimaire an vi, et d’un rapport
d’experts du 11 mars 1744, que les droits aux immeubles dont il
s’agit ont été, à diverses reprises et dans tous.les temps, l’objet
de ventes et d’échanges, de partages, de baux et de diversestransactions
particulières ;« Attendu que vainement, pour détruire les preuves irrésistibles
qui résultent des documents ci-dessus rappelés, les défendeurs
excipent du cadastre de 1669, d’un jugement du tribunal de district
de Rodez du 4 août 1792, d’une sentence antérieure émanant
du sénéchal ;«  Qu’en effet les énonciations du cadastre de 1669, portant que
les habitants d’Espinassettes tiennent en commun les fraus dont
il s’agit, impliquent tout aussi bien l’idée d’une propriété indivise
que d’une propriété communale ;« Que si l’on examine, soit la sentence du sénéchal, soit le jugement
du tribunal de district, qui statuent dans deux espèces analogues,
l’on voit qu’il s’agissait uniquement de décider la question
desavoir si des étrangers au village d’Espinassettes pouvaient,
par suite des ventes à. eux consenties par des habitants dudit village,
exercer sur les fraus un droit de dépaissanc, ce qui était
contesté par les habitants, qui prétendaient que, pour avoir ce
droit, il fallait résider réellement dans le village ;
— 117 —

Le premier portait principalement sur la question de
savoir si l’autorité judiciaire était compétente pour déclare"
qu’un hameau formait ou ne formait pas une section
de commune, et que, par suite, les actions intentées
dans l’intérêt collectif des habitants de ce hameau étaient
ou n’étaient pas assujetties aux formalités prescrites
par les articles 56 et 57 de la loi du 18 juillet 1837. Mais
à l’occasion de cette contestation sur la compétence, la
Cour apprécie également le point de droit qui faisait le
fond de l’affaire.

La Cour de cissation décide que la question de savoir
si plusieurs habitants, introduisant une action en
justice, agissent dans un intérêt collectif qui leur est
propre, ou comme exerçant des droits appartenant à la
commune ou section de commune, est une qnestion de
fait et de droit, que les tribunaux saisis de l’affaire sont
compétents pour résoudre d’après les documents
du procès et les circonstances de la cause ; puis elle
ajoute :

« Attendu que, s’agissant de savoir si les défendeurs
à la cassation, habitants du hameau des Cueillis, avaient
revendiqué la possession des cours, mares et placeaux
situés au centre de ce hameau, comme formant une sec« 
Qu’en supposant même (ce qui n’est pas) que les auteurs des
parties au procès eussent alors prétendu que les biens dont s’agit
étaient communaux, l’on ne pourrait pas tirer argument de cette
circonstance contre les demandeurs, puisqu’ils auraient eu, à cette
époque, intérêt commun avec les défendeurs à proposer celte
exception, pour faire rejeter les prétentions de Caubel et autres ;« Que les juges, se plaçant dans l’hypothèse la plus défavorable
audit Caubel, l’ont maintenu dans son droit de dépaissance ; que
c’est là tout ce qu’on peut induire des jugements ; mais qu’on ne
peut pas évidemment en déduire qu’il y a chose jugée sur-la question
qu’il s’agit d’apprécier en ce moment ;« Attendu qu’il résulte des diverses considérations ci-dessus développées
que les immeubles confrontés dans la citation sont une
propriété privée indivise, et que, dès lors, aux termes de l’article
815 du Code civil, le partage doit en être ordonné »
— 118 —

tion de com nune et au profit de cette section, le tribunal
de première instance d’Auxerre a pu apprécier en fait,
d’une part, que, par leur exploit introductif d’instance,
ils avaient agi seulement comme propriétaires coïntéressés
et en leurs noms ; d’autre part, qu’il n’existait aucun
titre, ni document, dont on pût inférer que le hameau des
Cueillis eût jamais constitué une section de commune ;
d’autre part, enfin, que chacun des habitants figurant dans
la cause avait personnellement récolté sa part des fruits
et produits des biens litigieux, et que, dans les actes de
transmission des habitations du hameau, il était fait mention
du droit à la jouissance des cours, chemins, mares
et placeaux, comme accessoires de la propriété ; qu’en
tirant de ces faits la conséquence en droit que le hameau
des Cueillis ne constituait pas une section de commune,
et que Vallée et consorts avaient agi dans un intérêt individuel,
l’arrêt attaqué n’a violé aucune loi. » {Arr. 16 février
1859. Prieur c. Vallée et consorts (1). ) 

Le second arrêt, rendu dans le menu sens, n’a pas
besoin d’explication. Il suffit de transcrire ses motifs qui
sont ainsi conçus :

« x\ttendu que le jugement attaqué constate en fait
que Mauplot et consorts ne forment pas une société
d’habitants unis par des relations locales ; que ceux d’entre
eux qui ont cessé de résider dans la commune de Tony,
hameau des Grands-Nains, ont continué à prendre part au
produit des fonds (terrains ou cours communes) dont ils
demandaient à être maintenus en possession ; qu’enfin ils
ont produit, à l’appui de cette demande, divers titres d’acquisition
desdits fonds ; que de ces faits il a été autorisé à
conclure que ce n’était pas comme habitants de ce hameau
et dans un intérêt communal qu’ils agissaient, mais dans
(I) DAIXOZ. 1859, I, .>3.
— 119 —

un intérêt personnel et privé, et que, en repoussant la fin
de non-recevoir tirée de ce qu’ils auraient dû procéder par
l’entremise d’une commission syndicale, il n’a contrevenu
ni à l’article 542 du Code Napoléon, ni aux articles 10,
49 et 56 de la loi du 18 juillet 1837. » {An. 6 avril 1859,
commune de Tony c. Mauplot et consorts (1).) 

On pourrait penser, au premier abord, que cette doctrine
est contredite par un arrêt dans lequel la Cour de
cassation a reconnu le caractère de section de commune
à la communauté des habitants de deux hameaux qui réclamaient
des droits d’usage dans une forêt, en se présentant
comme successeurs de cinq concessionnaires
auxquels les concessions avaient été faites par acte de
1626, tant pour eux que pour leurs successeurs, à feux
croissants et décroissants {Arr. du 30 mai 1837, marquise
d’Aubigny c. maire de la commune de la Chapelle du
Mont-de-France (2).) Mais dans l’espèce, il était reconnu
que tous les habitants des deux hameaux étaient
les successeurs des concessionnaires primitifs. Puis l’État
étant devenu, à la suite de la Révolution, propriétaire de
la forêt, les habitants des hameaux s’étaient adressés au
conseil de préfecture, conformément à la loi du 19 germinal
an xi, pour lui soumettre leurs titres et faire reconnaître
leurs droits, et un arrêté du conseil de préfecture,
approuvé par le ministre des finances, les avait
maintenus ut universi dans les droits concédés à leurs
auteurs par l’acte de 1626. Toutes ces circonstances ont
pu paraître donner à ces hameaux le caractère de sections
de commune, et les autoriser à intenter une action par
l’organe du maire de la commune dont ils dépendaient.
On peut môme voir là un nouvel exemple de la trans(1) 
DALLOZ, 1859, I, 2-24.(2) DALLOZ, Répertoire, v » Commune, t. X, p. 33.
_ 120 -

formation de propriétés privées affectées à des jouissances
communes, en propriétés communales de sections.

Nous croyons avoir établi que les sections ne sont pas
des associations de propriétaires, possédant leurs biens
dans l’indivision, et avoir indiqué les moyens de les distinguer
des associations de cette espèce.
S 3. DES MOYENS DE DISTINGUER LES DROITS D’UNE SECTION DÉ CEUX
DE LA COMMUNE DONT ELLE DÉPEND.52. Le fait de la jouissance actuelle d’un pâlurage par les habitants
d’un village ne suffit pas pour établir les droits exclusifs
d’une section. — 53. Nécessité pour Ja section de justifier sa
possession exclusive. — 54. Des diverses preuves que les sections
peuvent produire pour justifier leurs droits. — 55. Discussion
du système de M. Caftin, qui soutient que la possession
ne peut servir à établir les droits des sections.
52. Mais, s’il importe de savoir distinguer une section
de commune d’une collection de propriétaires ayant des
droits dans l’indivision, il n’est pas moins intéressant de
chercher les moyens de reconnaître l’existence de la section
au regard de la commune dont elle fait partie.

Le fait seul de la jouissance actuelle d’un pâturage par
les habitants d’un village ne suffit pas pour prouver que le
village a la propriété, et, par suite, le droit à la jouissance
exclusive de ce pâturage. Il a pu arriver, en effet, que,
dans une commune dotée de biens communaux qui avaient
une assez grande étendue, les habitants des divers villages,
plus ou moins éloignés lés uns des antres, qui faisaient
partie de la commune, aient pris l’habitude d’envoyer
exclusivement leurs bestiaux au communal le plus proche
d’eux, sans que cette jouissance exclusive constituât un
droit propre à la section. Dans ce cas, les habitants du
illi ?e n’ont exercé que les droits qui leur appartenaient

— 121 —

comme membres de la commune, et leur jouissance, en
cette qualité, n’a pu servir de base à la prescription et
faire acquérir à leur village des droits dislincts de ceux
de la commune, pas plus qu’elle n’aurait pu leur faire acquérir
individuellement des droits de propriété privée sur
le communal.

53. Dans un litige de cette nature entre une commune
et des sections, la cour d’Orléans a décidé, par un arrêt
en date du 27 août 1842, que la présomption de droit est
que tout bien communal appartient à la généralité des
habitants, et que c’est aux sections à détruire cette présomption
par la preuve de leur possession exclusive.

Voici dans quelles circonstances cet arrêt a été rendu :

Le conseil municipal de la commune de Baule avait
décidé la mise en ferme de pâturages sur lesquels les
sections de Baule et de Baulette prétendaient avoir des
droits exclusifs. Ces sections revendiquèrent leurs droits
devant les tribunaux. Elles excipaient d’une possession
immémoriale, et d’une ancienne transaction, du 29 juin
1605, par laquelle les seigneurs de Baule et de Bauletie
avaient cédé aux auteurs des habitants actuels les droits
d’usage dont il s’agit. Elles ajoutaient que les lois de 1792
et 1793 les ayant trouvées en possession, c’était elles qui
avaient recueilli le bénéfice de la réintégration prononcée
par cette loi.

La commune de Baule niait la possession exclusive alléguée
par les sections ; elle soutenait que rien n’établissait
que les droits d’usage eussent été exercés par les
sections à titre privatif, ou leur eussent, été exclusivement
cédés dans la transaction de 1605. Elle produisait, en
outre, plusieurs titres antérieurs à 1793 qui prouvaient
que les usages appartenaient à la généralité des habitants.

La cour d^Orléans a donné gain de cause à la commune
de Baule par un arrêt ainsi conçu :

- 122 -

« Considérant que les lois de 1792 et 1793 n’ont réglé
que les rapports entre les seigneurs et les communes
quant aux biens communaux ; que, par l’effet de l’abolition
de la féodalité, les communes ont repris la propriété
de ces mêmes biens soumis au régime féodal, et que ces
lois ont restitué ce droit à la généralité des habitants ; que
ces mêmes lois, tout en admettant, dans certains cas,
l’existence des sections de commune distinctes de la municipalité,
ne règlent pourtant pas les rapports qui existent
entre les unes et les autres ; qu’en principe, la présomption
de droit est donc que tout bien communal appartient
à la généralité des habitants ; qu’ainsi, pour établir un
droit exclusif, les hameaux de Baule et de Baulette auraient,
dû détruire cette présomption de droit en prouvant
qu’en 1793 les biens, relevant des fiefs de Baule et Baulette,
étaient par eux possédés exclusivement, et qu’ils
avaient à cet égard une existence distincte et indépendante
delà commune ; que cette preuve ne résulte d’aucun
des faits de la cause ; que le contraire est établi par plusieurs
actes produits en 1657 et 1733, et par un plan des
lieux dressé en 1790, qui prouvent que tous les usages
appartenaient à la commune tout entière ; que c’est donc
en sa faveur que les lois de 1792 et 1793 ont fait cesser
la propriété du seigneur et réintégré la commune dans
ses droits primitifs. »

Les sections de Baule et Baulette avaient déféré cet
arrêt à la Cour de cassation, en soutenant que le principe
de cette présomption de droit en faveur des communes
n’est établi par aucune loi. Et, en effet, la loi de 1793 ne
dit pas que les biens communaux appartiennent en principe
à la généralité des habitants ; elle attribue les biens
« à la généralité des habitants ou membres des communes
ou des sections de commune dans le territoire desquels ils
sont situés. » Mais, comme la cour d’Orléans avait de plus

— 123 -

jugé en fait que les droits de la commune étaient établis
par des actes produits au procès, la Cour de cassation a
rejeté le pourvoi, par le motif que la décision de la cour
d’appel, fondée sur une appréciation souveraine d’actes
et de faits, était à l’abri de sa censure. (Arrêt du 19 novembre
1843 (1).) 

Il ne faut pas, d’ailleurs, exagérer la portée de la présomption
de droit établie en faveur des communes par
l’arrêt que nous venons de rapporter. Quand on rapproche
les différentes parties de l’arrêt, on voit qu’elle signifie
simplement que le seul fait de la jouissance en
commun d’un pâturage par les habitants d’un village ne
prouve pas que les habitants aient un droit exclusif à
cette jouissance. En effet, d’après la cour d’Orléans,
pour détruire cette présomption, il faut et il suffit que les
villages justifient « que. les biens étaient par eux possédés
exclusivement, et qu’ils avaient, à cet égard, une
existence distincte et indépendante de la commune. »
Mais telle est la condition faite dans le droit commun à
tout détenteur qui veut se faire maintenir en possession ;
il faut, aux termes de l’article 2229 du Code Napoléon,
qu’e sa possession ait été publique, non équivoque, et à
titre de propriétaire.

54. Recherchons donc, en laissant de côté cette présomption
de droit, par quels moyens peuvent s’établir
les droits exclusifs d’une section au regard de la commune.


Il ne pourrait s’élever de doute si ces droits étaient
prouvés par d’anciens titres. Il en serait de même si la
section devait son origine à un changement de circonscription
de communes opéré postérieurement à 1789.
Nous avons dit, en effet, que les droits d’usage et de pro(1) 
DALLOZ, 1844, I, 163.— 124 —
priété, respectivement acquis par les communes ou fractions
de commune réunies, ont toujours été réservés de
plein droit en pareil cas.

A défaut de titres ou de changements dans la circonscription
de la commune, des faits de diverse nature pourraient,
soit à eux seuls, soit par leur réunion, établir la
possession exclusive de la section, possession qui, si elle
remontait à trente ans, conduirait à la propriété.

En premier lieu, il faut citer le payement des impôts,
avant 1789, ou depuis cette époque ; et nous croyons
nécessaire d’entrer à cet égard dans quelques détails.

Avant 1789, il y avait deux impôts territoriaux analogues
à la contribution foncière actuelle : la taille et les
vingtièmes.

Les biens communaux n’étaient pas assujettis à la
taille, soit, dans les pays (et c’était le plus grand nombre) 
où elle était personnelle ou mixte, c’est-à-dire imposée
sur les personnes à qui leur qualité ne donnait pas droit
à l’exemption, et ce, en raison de leurs biens et facultés et
de leur industrie, soit dans la partie de la France où elle
était réelle, c’est-à-dire imposée à raison de la nature des
fonds et non de la qualité des personnes. On distinguait,
en effet, dans ces derniers pays, notamment dans la généralité
de Montauban, les fonds roturiers ou ruraux
assujettis à la taille, les fonds nobles qui en étaient
exempts par leur nature, et les fonds immunes qui en
étaient dispensés, à raison de leur affectation à l’usage du
public, mais qui devenaient, imposables si leur destination
changeait. Dans cette dernière catégorie étaient rangés
les biens communaux (1). On peut cependant trouver des
indications utiles sur l’existence des biens des communes
et des sections dans les cadastres qui ont été dressés à
(1) MOREAU DE BEAUMONT, Mémoires sur les impositions en
Europe, t, II, p. 91.
— 125 —

différentes époques dans divers pays, soit de taille réelle,
soit même de taille personnelle, et qui comprenaient une
énumération détaillée et un arpentement • général de
tous les fonds situés dans l’étendue de chaque communauté.


Ces pays sont encore assez nombreux. Ainsi, le Dauphiné
avait un cadastre ou péréquaire dressé avant la
réunion de cette province à la France, et qui fut refait en
1461 (1). Celui de la Provence existait dès 1471 (2). Le
Languedoc avait un compoix terrier, et une déclaration
du roi, du 20 janvier 1736, art. 7, attribuait à la Cour
des comptes, aides et finances de Montpellier le pouvoir
de statuer sur les contestations qui s’élevaient au sujet de
la confection ou du renouvellement de ce cadastre (3). Il
existait aussi dans les généralités de Montauban et
d’Auch un compoix terrier qui fut révisé en vertu d’un
arrêt du Conseil de 1664 (4). Dans l’élection d’Agen,
qui dépendait de la généralité de Bordeaux, il avait été
.dressé un cadastre vers 1621. Un peu plus tard, en 1671,
on avait pris la mîme mesure dans l’élection de Condom,
qui dépendait de la même généralité (5). Le pays de Foix
(1) On a formé du Dauphiné, en 1790, les départements de
l’Isère, de la Drôme et des Hautes-Alpes.(2) Le territoire de la Provence a été partagé entre les départements
des Bouches-du-Rhône, du Var, des Basses-Alpes. Il en
est entré une partie dans le département de Vauclu-se.(3) Le Languedoc correspond à huit déparlements actuels :
Haute-Garonne, Tarn, Aude, Hérault, Gard, Lozère, Ardeclie et
Haute-Loire.(4) La généralité de Montauban correspond aux départements
de l’Aveyron et du Lot et à une partie du département de Tarnel-Garonne.
— La généralité d’Auch correspond à la plus grande
partie du département du Gers, et à une partie des départements
de la Haute-Garonne, de Lot-et-Garonne et de Tarn-et-Garonne.(5) L’élection d’Agen a formé une grande partie du département
de Lot-et-Garonne et une partie de celui de la Dordogno.Le territoire de l’élection de Condom a été partagé entre les
départements du Gers, des Landes et de Lot-rl-Garonne.— -T26 —
avait aussi son cadastre (1). Dans l’Artois (2) , il existait
un document analogue, appelé cahier de centième, à
cause du nom primitif de l’imposition, analogue à la taille,
que ce pays supportait avant sa réunion à la France.
Dans la Flandre Wallone, la Flandre Maritime et le
Hainaut (3) , la taille était également répartie d’après une
espèce de cadastre qui remontait aux premières années
du xvme siècle.

A dater de 1738, on avait fait un recensement général
des immeubles, dans les généralités de Limoges et de
Châlons (4) , pour y établir la taille tarifée qui prêtait
moins à l’arbitraire que la taille personnelle. La valeur
de tous les biens-fonds avait été constatée dans la généralité
de Limoges, soit par un arpentement, suivi d’une
estimation par experts, soit par les déclarations que les
propriétaires avaient faites de la quantité et de la valeur
des terrains qu’ils possédaient, déclarations débattues par
les autres contribuables. Dans la généralité de Châlons,
on s’en était exclusivement rapporté aux déclarations des
propriétaires, soumises à la contradiction des autres
contribuables.

L’édit de novembre 1763, qui ordonna la confection
d’un cadastre général de tous les biens-fonds situés dans
le royaume, et la déclaration du 7 février 1768, qui
(1) Le pays deFoix a formé le département de l’Ariége.(2) L’Artois correspond à peu près au département du Pas-deCalais.(3) La Flandre Wallone, la Flandre maritime et le Hainaut
ont composé le département du Nord et une partie de celui des
Ardennes.(4) La généralité de Limoges s’étendait sur une partie du territoire
actuel des départements de la Haute-Vienne, de la Creuse,
de la Charente,'de la Dordogne et sur la totalité du territoire du
département de la Corrèze.La généralité de Châlons comprenait à peu près le territoire
des départements des Ardennes, de l’Aube, de la Marne et de
la Haute-Marne.
— 127 —

étendit à toutes les généralités le mode de recensement
des biens-fonds et de la répartition de la taille mis en
pratique dans celles de Limoges et de Châlons, restèrent
malheureusement à peu près à l’état de lettre morte pour
la plus grande partie de la France. Cependant la déclaration
de 17.68 reçut son exécution dans un petit nombre
de généralités, notamment celle de Paris (1).

Tous ces documents, dressés à des époques et dans
des conditions fort diverses, peuvent fournir, pour la moitié
environ de nos départements actuels, des renseignements
qui ne doivent pas être négligés.

On peut en trouver de plus précis dans les documents
qui servaient à l’établissement de l’impôt des vingtièmes.
Les biens communaux étaient, en effet, assujettis à l’impôt
du dixième du revenu établi par un édit royal du
14 octob/e 1710, supprimé plus tard et remplacé par l’impôt
du vingtième, auquel se joignirent ensuite temporairement
un second et un troisième vingtième. L’article 6
de l’édil de 1710, dont les termes ont été reproduits par
les édits relatifs aux vingtièmes, porte ce qui suit : « Déclarons
sujets à la levée du dixième ordonnée par les présentes…,
les octrois et revenus patrimoniaux, communaux,
et autres biens et héritages des villes, bourgs, villages,
hameaux et communautés. » Cet impôt était perçu
primitivement d’après la déclaration des propriétaires.
Néanmoins, il avait été procédé par les soins de la direction
des vingtièmes, sous le contrôle des intendants, à
des vérifications générales des biens-fonds et droits réels
Mir lesquels portait l’impôt (2).
(li Nous avons puisé la plupart de ces indications dans les
Mémoires de Moreau de Beaumont sur les impositions en Europe,
t. II.(2) Ces vérifications avaient été commencées en 1749. Elles
ont été prescrites de nouveau par un édit du mois de novembre
1771 et par un arrêt du Conseil du 2 novembre 1777.
— 128 —

En outre de ces impôts annuels, les communes avaient
à payer au trésor royal, en qualité de communautés de
mainmorte, les droits d’amortissement et les droits de
nouvel acquêt. Le droit d’amortissement était, en quelque
sorte, la compensation du préjudice que causaient les
communautés de mainmorte au fisc royal, en acquérant
des propriétés qu’elles conservaient indéfiniment et sur
lesquelles le fisc n’avait plus l’occasion de percevoir les
droits de mutation, comme il le faisait sur les propriétés
des particuliers, chaque fois qu’elles changeaient de main.
Ce droit aurait dû être payé à chaque acquisition ; mais
bien souvent le fisc négligeait de l’exiger, et plusieurs
édits, rendus au xvne siècle, ordonnèrent en conséquence
une sorte de recensement général des propriétés des gens
de mainmorte, qui étaient forcés d’acquitter le droit
d’amortissement pour tous les biens qu’ils possédaient.
C’est ainsi que la déclaration du 19 avril 1639 ordonne
que, « par des commissaires députés par le roi à cet effet,
il sera procédé à la recherche, taxe et liquidation des droits
d’amortissement, et que, pour y parvenir, les ecclésiastiques,
bénéficiées maires et consuls des villes,

bourgs, bourgades et villages, et généralement tous gens
de mainmorte, seront tenus de fournir au greffe de la
commission les déclarations exactes et détaillées, accompagnées
de pièces justificatives des maisons, héritage
5, rentes foncières, usages, aisances, et généralement
de tous autres droits et biens immeubles qu’ils possèdent,
non compris dans les amortissements particuliers et en
bonne forme qu’ils ont pu obtenir antérieurement, et pour
lesquels il n’aura été payé finance. » On peut citer encore
une déclaration semblable du 5 juillet 1689.

Le droit de nouvel acquêt ou de nouveaux acquêts, qui,
primitivement, se payait, concurremment avec le droit
d’amortissement, sur tous les biens et droits réels des

— 129 —

gens de mainmorte, ne fut plus exigé, à partir de 1691,
que sur les biens dont ils avaient seulement l’usufruit ou
l’usage.

Pour l’acquittement de ce droit, dont la quotité fut fixée
par un arrêt du Conseil, du 23 janvier 1691, et une déclaration
du roi, du 9 mars 1700 (art. 9) , à une année de
revenu pour vingt années de jouissance, « les maires,
échevins, consuls, jurais -ou syndics des villes, bourgs,
bourgades, paroisses, villages et hameaux qui possédaient
des droits de glanage, pacage, chauffage, pâturage, et tous
autres droits d’usage généralement quelconques… étaient
tenus d’en fournir des déclarations, signées d’un ou de
deux des principaux habitants, contenant les usages qui
leur appartenaient de tout temps, l’étendue et la qualité
des terres, bois et autres fonds qui y étaient sujets. »
C’est d’après ces déclarations que le droit de nouvel acquêt
était fixé.

Ces déclarations devaient même être renouvelées tous
les dix ans et enregistrées au greffe des gens de mainmorte,
faute de quoi les biens pouvaient être saisis (1).

Et il importe de remarquer que, d’après les termes des
édits et arrêts du Conseil que nous venons de rapporter,
on devait déclarer les propriétés et les droits d’usage des
bourgs, bourgades, villages et hameaux, ce qui permettrait
de constater l’existence des droits propres à chaque
fraction de paroisse.

Nous n’attribuons pas, d’ailleurs, à tous ces documents
une valeur autre que celle d’indications destinées à confirmer
une ancienne possession et à établir son caractère.
£1 faut même dire, dans l’intérêt des sections qui pourraient
avoir à les invoquer, que ces documents étaient
. (1) Édit du mois de décembre 1691, art. 14. — Air.ï, du Con eil
(tes 18 mars, 19 juillet, 2 septembre 1692 et 26 janvier 1695. —
Déclaration du 6 mai 1704.
— 130 —

assez souvent inexacts quand ils ne reposaient que sur
la déclaration des contribuables, qui étaient tous également
intéressés à laisser ignorer aux agents du fisc la
véritable étendue et la véritable valeur des propriétéscommunales
(1).

Le payement des impôts, depuis 1789, est généralement
constaté d’une manière plus précise et plus exacte
qu’il ne l’était avant la Révolution. Le cadastre, commencé
en 1807, est exécuté aujourd’hui sur la totalité du
territoire de l’Empire.. Les propriétés communales, productives
de revenus, ont dû être imposées à la contribution
foncière comme les immeubles appartenant aux particuliers.


Cette règle était posée par la loi des 23- novembre1er
décembre 1790. L’article 1er du titre Ier disposait que
la contribution foncière porterait sur toutes les propriétés
foncières, sans autre exception que celles qui étaient déterminées
parles intérêts de l’agriculture,, et les biens communaux
n’étaient pas compris dans l’exception. De plus,
l’article 3 du titre H prescrivait aux commissaires, chargésde
dresser un état indicatif des différentes propriétés renfermées
dans chacune des divisions du territoire dites
sections (2) , d’y comprendre les biens appartenant aux
communautés elles-mêmes, et l’article 4 du titre III annonçait
qu’il serait établi des règles spéciales pour l’acquittement
de la cotisation des biens communaux.
(1) On en voit la preuve dans le Traité politique et économique
des communes, publié en 1770 par le comte d’Essuiles. Voici
notamment un fait saillant qu’il indique : «  705 communautés
de la généralité de Soissons ont déclaré des biens communs 'r
cependant plus de 900 en possèdent. La quantité déclarée est
de 33,231 arpents, 72 perches ; la quantité réelle eu excède
120,000, soit en marais, soit en friches. » (P. 49).(2) Nous avons indiqué que cette- divisioiiy spécialement faite
en vue de l’assiette de l’impôt, ne correspond pas aux. sectionsde
commune qui font l’objet de ce livre (P. S.) 
-- 131 —

La loi du 3 frimaire an vu ne s’est pas servie du terme
générique de communautés d’habitants, qui s’appliquait
également aux communes et aux sections de commune.
L’article 56 de cette loi porte que « les propriétés appartenant
à des communes, portions de commune* à des
hospices ou autres établissements publics seront désignées
de la même manière (que celle des particuliers) et portées
dans les états de sections au compte desdites communes,
portions de commune, hospices ou autres établissements.
Et l’article 109 ajoute : « La contribution due par des
terrains qui ne seraient communs qu’à certaine portion
des habitants d’une commune sera acquittée par ces
habitants. »

A l’impôt foncier est. venu se joindre, depuis la loi du
â0 février 1849, la taxe dite des biens de mainmorte. Cette
■taxe annuelle, représentative des dreits de transmission
■entre vifs et par décès, qui rappelle le droit d’amortissement
perçu avant 1789, est établie « sur les Mens immeubles
passibles de la contribution foncière appartenant
■aux départements, communes, hospices, séminaires…..
■et tous établissements publics légalement autorisés… »
Les sections de commune ne sont pas nominativement
nlésignées dans la loi ; mais elles sont comprises dans
■l’indication générale qui termine rénumération, et la loi
leur a en effet été appliquée.

Au payement des impôts, soit sous l’ancien régime, soit
depuis 1789, on peut ajouter encore le l’ait que les habitants
des villages auraient supporté, à eux seuls, les frais
d’aménagement, d’entretien, de garde des biens dont ils
Jouissaient.

Quelquefois même la situation des. lieux marque à
« lie seule l’origine et la destination du communal. Quand
n communal est près d’un groupe d’habitations et
'isolé- du reste des propriétés communales, tout porte

— 132 —

à penser qu’il appartient exclusivement aux habitants
du village. On peut se rappeler, à ce sujet, les ex
plications que donne La Poix de Fréminville sur les
ccmmuns-consorts, et que nous avons citées précédemment
(1).

Une possession immémoriale, accompagnée de plusieurs
de ces faits ou de l’un d’eux, établirait, à notre sens, que
la section a une existence distincte et indépendante dé
celle de la commune, et justifierait, par conséquent, ses
droits exclusifs.

55. Ces principes ont été récemment contestés avec
une grande vivacité par M. Caffin, dans un ouvrage sur
les droits de propriété des communes et des sections de
commune, dont nous avons déjà indiqué les tendances.
M. Caffin s’efforce d’établir qu’il y a présomption de droit
que, de toits temps, les communes ont été propriétaires
des biens communaux compris dans leur territoire, et il
donne à celte présomption de droit une valeur telle que,
selon lui, elle ne peut tomber que devant des titres ou
devant les réserves faites lors des réunions de communes
ou autres changements de circonscriptions territorialesfaits
postérieurement à 1789.

Pour établir cette thèse, à laquelle il a consacré la
moitié de son ouvrage, et que nous devons par conséquent
discuter avec soin, M. Caffin remonie à l’origine
des communes ; il y voit, dès les temps les plus reculés,
une circonscription déterminée, celle de la paroisse, dansles
limites de laquelle les villages seraient venus successivement
se grouper autour du chef-lieu. 11 induit de là
que les communes seules avaient dû participer à la répartiiion
primitive des terres, d’où provient, suivant lui,
une grande partie de leurs biens communaux ; que c’est
à elles seules qu’ont dû être attribués ensuite les biens
( ?.) P.61.
— 133 —
vacants et sans maître, les latifundia abandonnés au
fisc romain par leurs propriétaires ; il expose « que le
régime féodal a pu en dépouiller quelques-unes ; mais
que le plus grand nombre d’entre elles ont conservé
leurs biens de première origine ; » que de nouveaux
biens leur ont ensuite été concédés par les seigneurs, et
qu’enfin les lois qui ont 'aboli la féodalité sont venues les
maintenir et les réintégrer dans leurs propriétés de
vieille origine et leur en attribuer de nouvelles. Il admet
que des concessions de biens communaux ou plutôt de
droits d’usage ont été faites à des villages qui faisaient
partie d’une communauté ; mais, selon lui, c’est une
exception.

La nature des choses, la constitution des municipalités,
Fhistoire de la formation du domaine communal, tout,
suivant M. Caffin, conduit à penser que les biens communaux
doivent être présumés la propriété de la commune
entière. Celte présomption lui parait encore consacrée
par l’article 1er du titre IV de la loi du 10 juin 1793,
qui attribue les biens communaux de toute nature aux
communes, et ne réserve les droits des sections que lorsqu’elles
avaient un territoire distinct.

Ainsi établie, cette présomption ne peut tomber que
devant des titres ou devant les réserves faites lors des
changements de circonscription territoriale. Car la jouissance
exclusive de certains villages pourra toujours être
considérée comme une jouissance démembres de la communauté
sur les biens de la communauté, et une possession
de cette nature, si longue qu’elle soit, ne peut,
comme nous l’avons dit, servir de point de départ à la
prescription.

Cependant, il ne peut s’empêcher de reconnaître que,
dans certains cas, la situation seule des communaux indique
leur destination et les droits exclusifs des sections ;

- 134 —

par exemple, lorsqu’il s’agit d’un terrain renfermé dans
un village, et formant sinon une place publique, au
moins un espace facilitant l’accès et la desserte des
habitations, ou bien encore de certains pâturages resserrés
entre les habitations d’un hameau. Pour ces biens
de peu d’étendue, il croit pouvoir se relâcher de sa rigueur
et admettre, qu’en l’absence de titres, l’état des
biens et d’autres documents prévaudront quelquefois sur
la présomption légale que la commune peut invoquer à
leur égard {l) '.

Il admet encore que les inscriptions des communaux,
au nom des villages ou sections sur d’anciens cadastres,
sur les états de sections dressés en 1791 pour l’assiette
de la contribution foncière et sur les matrices cadastrales
pourraient peut-être, par leur rapprochement,
équivaloir à des titres au profit des sections (2).

Mais il croit que ces justifications ne peuvent être
faites que dans des circonstances très-rares, parce qu’il
faut qu’elles soient précises et concordantes, et il montre
qu’elle ne le sont pas pour les biens communaux du
département de la Haute-Vienne,, du moins pour l’arrondissement
de Rochechouart, dans lequel la jouissance des
communaux est divisée de temps immémorial entré les
divers villages de chaque commune. Ainsi il expose que,
en dépouillant des états généraux d’immeubles dressés
de 1740 à 1749 pour la répartition de l’impôt, il n’a
trouvé qu’un très-petit nombre de communaux désignés
comme appartenant à des villages. A la vérité, ces états
ne comprennent pas les communaux appartenant aux parroisses
 ; mais c’est sans doute, dit M. Caffin,' parce que
les communaux de cette espèce n’étaient pas assujettis
aux charges publiques. Il indique ensuite que, dans l’état
(I) P. G2„
(2Ï P. 03..
— 135 —

actuel, la jouissance ne correspond presque jamais exactement
au nom que portent les communaux sur les matrices
cadastrales dressées de 1822 à 1841 dans l’arrondissement
de Rochechouart, ni à l’assiette de l’impôt payé
pour ces biens ; que beaucoup de communaux désignés
sous le nom d’un village à proximité duquel ils se trouvent
ne sont pas réservés exclusivement pour ce village ;
•que parfois deux ou trois villages ont le droit d’y envoyer
leurs bestiaux ; enfin il allègue que ces dénominations
des communaux sont le fait des agents de l’administration
des contributions directes, qui ont cru devoir,
à des époques récentes et en dehors de l’action de l’autorité
municpale, mettre les impôts à la charge des seclions
qui jouissaient plus particulièrement des communaux,
afin d’en faciliter la perception (1) , Tous ces faits
iui paraissent établir que si les habitants de certains villages
jouissent exclusivement de certains communaux,
■c’est uniquement parce que ces communaux sont à
proximité de leur village et sont éloignés des autres
hameaux de la commune, et ce n’est pas une jouissance
semblable qui peut servir de base aux droits exclusifs des
sections, lorsque les biens communaux sont présumés
appartenir à la commune dans le .territoire de laquelle ils
sont compris.

L’application de la doctrine soutenue par M. Caffin, et
il ne le dissimule pas, aurait de graves conséquences. En
effet, le plus souvent, les villages isolés qui ont, depuis un
temps immémorial, la jouissance exclusive de biens communaux,
et qui ont toujours fait partie de la même commune,
ne peuvent, produire de titres pour justifier leurs
droits. La rareté des titres s’explique, d’ailleurs, facilement,
quand on songe d’abord au temps qui s’est écoulé
(0 P. C". à 70.
- 130 —

depuis la constitution des biens communaux, et ensuite
aux ravages dont les archives des familles seigneuriales
et des communes ont été l’objet pendant les troubles de
la Révolution. Et, de plus, dans maintes circonstances,
nous l’avons montré, les biens communaux ont pu être
mis dans l’indivision sans qu’un titre ait constaté un
abandon fait par les propriétaires à la communauté. Si
les biens, dont les sections jouissent sans titre, étaient
censés appartenir à la commune entière, la plupart des
sections se trouveraient supprimées.

Mais celte doctrine est-elle fondée ? Nous ne le pensons
pas. Nous croyons d’abord que M. Caffin attache une
importance beaucoup trop grande à établir, en faveur
des communes, une présomption légale de propriété sur
les biens communaux de toute origine.

Il ne nous parait pas cependant inutile de faire remarquer
combien les bases historiques de sa thèse s’écartent
des faits que nous avons exposés d’après les écrivains les
plus autorisés et les recherches les plus récentes. Attribuer
aux paroisses ou communes rurales d’avant 1789 un
territoire nettement circonscrit dès leur fondation, et y
faire naître ensuite les villages autour du chef lieu, c’est,
ce nous semble, introduire dans le développement de ces
communautés, qui sont sorties si péniblement et dans des
conditions si variies des étreintes du pouvoir féodal, des
éléments d’organisation régulière qui ressemblent trop à
notre organisation moderne pour être vraisemblables
quand on les place dans le chaos de ces temps reculés.

Pour ce qui est des biens provenant de la répartition
primitive du sol, et des biens vacants et sans maître
attribués par les empereurs romains aux municipalités,
on n’apas oublié que bien peu de communes d’aujourd’hui
peuvent faire remonter aussi haut l’origine de leur domaine,
puisqu’elles ne sont nées, au plus tôt, que dans les

- 137 -

premiers siècles du moyen âge, et que beaucoup d’entre
elles n’existaient pas avant le xn" siècle. On se rappelle
qu’en réalité c’est aux concessions des seigneurs et. au
fait des habitants qui ont placé dans l’indivision des pâturages
communs, que les biens communaux de la plupart
des communes actuelles doivent leur origine.

Nous avons vu, en outre, que la nature des choses
avait le plus souvent amené la constitution de droits exclusifs
au profit de portions de paroisse, de villages, mas
et ténements ; nous en avons trouvé la preuve dans l’ordonnance
d’août 1669, dans les anciennes coutumes de la
Marche et de l’Auvergne, et dans les traditions qui se sont
maintenues parmi les populations du centre de la France.

Quant à la loi du 10 juin 1793, nous avons vu qu’en
effet cette loi n’avait accordé de nouveaux droits qu’aux
sections qui avaient un territoire distinct ; mais nous
croyons avoir établi que ce territoire distinct résultait de
circonstances assez fréquentes, soit de la différence qui
existait entre le territoire des seigneuries et le territoire
des communes en 1793, soit de la possession exclusive
de droits d’usage antérieurement à cette loi.

Mais, en admettant qu’il en fût fout autrement et que
la constitution de droits exclusifs, au profit des sections,fût
aussi rare qu’elle nous parait avoir été fréquente, pourrait-on
en conclure que la possession exclusive et immémoriale,
établie par le payement des impôts et par les
autres signes que nous avons indiques plus haut, ne peut
servir à prouver les droits de propriété des sections ? Nous
ne le croyons pas. Siir ce point, qui est le point capital,
M. Caffin s’est moins attaché à justifier sa thèse en droit
qu’à prouver que les sections de commune de l’arrondissement
de Rochechouart ne seraient pas en état de produire
des preuves suffisantes de leur possession exclusive.

S’il était établi que la législation a toujours empêché

— 138 —

l’existence des sections de commune, qu’elle a voulu que
les biens communaux appartinssent toujours à la généralité
des habitants,nous comprendrions que la jouissance,
si prolongée, si exclusive qu’elle fût, d’un village, ne pût
lui constituer des. droits propres. Mais, puisque la loi
reconnaît et a toujours reconnu l’existence des sections
de commune, comment peut-on interdire à une section de
prouver qu’elle a possédé, non pas en qualité de membre
de la communauté dont elle faisait partie, mais en qualité
de propriétaire exclusif ? La prescription fondée sur une
longue possession n’est-elle pas instituée précisément
pour suppléer à l’absence des titres ?

M. Caffin invoque, à l’appui de sa thèse, l’arrêt de la
cour d’Orléans du 27 août 1842 {sections de Baule et
de Baulelte c. commune de Baule) , que nous avons
rapporté plus haut. Mais si cet arrêt proclame une présomption
légale de propriété au profit des communes, il
n’impose aux sections, pour la faire tomber, que l’obligation
de prouver que les biens litigieux étaient par elles
possédés exclusivement, et qu’elles avaient à cet égard
(par le fait de la possession exclusive) une existence
distincte et indépendante de la commune.

Il invoque encore l’opinion émise par Trolley, dans
. son Traité de la hiérarchie administrative. Mais nous
avons cité précédemment un passage de cet auteur qui,
tout en reconnaissant que le fractionnement d’une commune
en sections est une exception, et que, en cas de
litige entre une commune et une section sur la propriété
d’un bien communal, le doute doit être résolu en faveur
de la commune, établit que la possession peut suffire pour
prouver les droits des sections, tels qu’ils sont consacrés
par la loi de 1793 (1) ,
(1) P. Si.
— 139 -

Ainsi, nous ne pouvons admettre que les sections ne
soient pas recevables à justifier leur propriété par leur
possession, à la condition que cette possession ait tous les
caractères que la loi exige pour qu’elle puisse conduire à
la propriété.

Si, maintenant, nous suivons M. Caffin sur le terrain du
fait, nous admettrons sans peine qu’il y ait, dans les documents
qu’il a consultés relativement aux biens communaux
de l’arrondissement de Rochechouart, des faits qui se
contredisent, des preuves insuffisantes. Toutefois, ce
fait que, dans beaucoup de cas, un village serait seul
imposé pour un communal dont plusieurs villages auraient
la jouissance, peut fort bien s’expliquer, et n’avoir
rien que de légitime. La coutume de la Marche, qui disposait,
dans l’article 359 du chapitre xxix, que les
pâturages se limitaient par village, admettait une dérogation
à cette règle quand plusieurs villages avaient un
droit de marchage, c’est-à-dire un droit d’usage constitué
par titres sur les biens d’un autre village. Cette situation
s’est sans doute maintenue, et il est très-naturel que le
village qui a la propriété du communal soit seul imposé
à la contribution foncière, à l’exclusion des autres villages
qui n’ont qu’un droit d’usage sur ce terrain. D’ailleurs,
cette explication ne fùt-ellç pas aussi juste que nous le
croyons, rien n’autoriserait à tirer de certaines irrégularités
qui peuvent exister dans l’arrondissement de Rochechouart
des conclusions sur la situation des biens des
sections dans tous les départements.

Quant aux documents anciens, nous avons vu qu’on
peut en trouver, non-seulement pour le reste de la
France, mais même pour le département de la HauteVienne,
beaucoup d’autres que les états d’immeubles
dressés de 1740 à 1750 pour la répartition de la taille
dans la généralité de Limoges, à savoir d’anciens cadas--

— 140 —

1res faits à d’autres époques, et les documents relatifsau
recouvrement, soit de l’impôt des vingtièmes, soit des
droits d’amortissement et de nouvel acquêt auxquels les
biens communaux étaient assujettis (1).

Pour ce qui est des documents récents, nous croyons
qu’il est rare qu’on rencontre des faits pareils à ceux qu’a
indiqués M. Caffin. Il ne nous parait pas probable que,
dans beaucoup de départements, les dispositions des lois
des 23 novembre-lcr décembre 1790, et du 3 frimaire
an vu, qui prescrivent d’imposer à la contribution foncière
les biens communaux, soient, restées à peu près inexécutées
jusqu’à la confection du cadastre. Nous ne sommes pas
non plus porté à admettre qu’au moment où ces biens ont
été imposés, les administrations municipales aient souvent
laissé les agents de l’administration des contributions
directes libres de donner aux biens communaux des dénominations
impliquantdes droits exclusifs pour un village,
ou bien encore d’imposer des villages qui participent à la
jouissance de ces biens, en dégrevant les habitants des
autres villages qui en jouissent également, à moins quj
les uns ne soient propriétaires et les aulres usagers.

Aussi les choses se sont passées autrement dans le département
de la Lozère, d’après les indications que donne
une lettre du préfet de ce département, adressée au ministre
de l’intérieur le 31 janvier 1853. Après avoir fait
connaître que les biens communaux de ce pays proviennent
de concessions des seigneurs faites, à charge de redevance,
aux habitants des villages et hameaux qui forment aujourd’hui
autant de sections de commune, le préfet s’exprime
ainsi : « Lors de la suppression des droits-féodaux, les
habitants des lieux qui avaient obtenu de pareilles concessions
de la part des seigneurs ou des corporations
(1) P. 124 et suiv.
— 141 -

religieuses, cessèrent de payer la censive et devinrent propriétaires
iucommutables des biens qui en étaient grevés.
Ces biens furent portés sur les matrices dressées en exécution
de la loi des 23 novembre-l" décembre 1790, pour
servir à la répartition de l’impôt foncier, au nom de la
communauté des habitants des sections propriétaires.
Plus tard, ils ont été inscrits sur les matrices cadastrales
au même titre, et chaque collection d’habitants a continué
à payer les contributions de ceux qui lui appartiennent. »

Il est bien probable que la loi de 1790 et celle de
l’an vu ont dû recevoir leur exécution de cette manière
dans la plus grande partie de la Fjrance.

En résumé, en cas de contestation entre une section
et la commune dont elle dépend sur la propriété des biens
communaux, la section peut établir ses droits exclusifs,
soit en produisant des titres, soit en produisant l’acte de
l’administration, ou la loi qui l’a réunie à la commune
dont elle fait partie, et qui, par suite, a réservé explicitement
ou implicitement les droits dont elle jouissait avant
celte réunion, soit en justifiant, non pas simplement
d’une jouissance ancienne, mais d’une possession exclusive,
à titre de propriétaire, prouvée par les divers faits
qui sont de nature à établir celle possession.
§ 4. DE L EXTINCTION DES SECTIONS DE COMMUNE.50. La section pourrait subsister lors même qu’elle serait réduite
à un seul habitant. — 57. Discussion du système de M. Dessalles,
qui soutient que, dans ce cas, les biens de la section
deviendraient la propriété du dernier habitant. — 38. Du cas
où lo village cesserait complètement d’être habité. — Attribution
des biens de la section aux propriétaires des terres comprises
dans la circonscription do la section. — 59. Renvoi poulies.questions
de compétence relatives à l’existence et aux limites
des sections.
56. Les sections de commune sont fréquemment com-

— 142 —

posées d’un petit nombre de feux, et il n’est pas sans
exemple que deux familles, deux habitants, forment à
eux seuls une section. Nous trouvons ce fait constaté
dans deux affaires soumises au Conseil d’État, l’une en
1833, l’autre en 1839 (1). Il pourrait donc arriver que,
par suite du déplacement de la population, une section
se trouvât réduite à un seul habitant.

Cette circonstance ferait-elle disparaître la section, et
les biens communaux deviendraient-ils la propriété de cet
habitant unique ? Nous ne le pensons pas. L’être moral
subsiste toujours, et l’habitant ne jouit des biens communaux
qu’à titre de communiste. Si, postérieurement,
un autre habitant venait s’établir sur le territoire de la
section, il aurait le droit de prendre sa part de la jouissance
de ces biens.

C’est aussi l’opinion de M. Serrigny. Dans son ouvrage
sur le Droit public et administratif romain (2) , il cite
un texte du Digeste, qui pose en principe que, « la commune
formant une corporation, il s’ensuit qu’elle continue
de subsister, quand même tous ses membres viendraient
à changer et qu’il n’en existerait plus qu’un
seul. ».

Puis il ajoute : « C’est là un point important à noter
pour nos sections de commune, dont les biens communaux
conserveraient leur caractère, même lorsqu’un
seul individu deviendrait propriétaire des maisons et
des biens-fonds possédés ut singuli : ainsi les bois
communaux de cette section continueraient d’être assujettis
au régime forestier, et le proprfétaire, unique habitant,
ne pourrait plaider librement en justice au sujet
(1) Voir, dans le Recueil des arrêts du Conseil, l’analyse des
faits sur lesquels ont été rendus les arrêts du 19 juillet 1833
(Hyot c. la commune de Mazerat) , et du 19 décembre. 1839
(Giliot.) (2) T. I, p. 243.
— 143 -

de ces biens ; il faudrait observer les formes prescrites
par la loi pour les procès des sections de commune. »

57. On comprend que cette solution ne soit pas
admise par ceux qui considèrent les biens des sections
comme des propriétés indivises entre les habitants des
villages auxquels ils appartiennent. En effet, dans une
étude substantielle et ingénieuse sur les communaux
en Limousin, M. Dessalles, prenant pour point de départ
la thèse soutenue par le conseil général du département
de la Haute-Vienne, que nous avons discutée précédemment,
soutient que si, dans un village qui avait la
jouissance exclusive d’un communal, il ne reste plus
qu’un habitant qui soit, en même temps propriétaire de
tous les biens privés compris dans la circonscription du
village, cet habitant deviendra propriétaire du communal,
qui ne se distinguera plus de ses biens propres. Selon lui,
ce ne sera plus un communal, parce que la communauté
suppose la pluralité, et une fois la consolidation opérée, le
communal ne pourrait plus revivre que par la volonté de
l’acquéreur, lors même qu’il se formerait un nouveau
groupe d’habitants sur le territoire du village (1).

Mais, nous trouvant en désaccord avec l’auteur sur le
point de départ de sa théorie, nous devons naturellement
être en désaccord avec lui sur les conséquences
qu’il en tire. Ce qui serait vrai, si les biens communaux
des sections étaient des propriétés indivises, ne peut pas
l’être, puisque ce sont, comme nous l’avons démontré,
des biens communaux, ayant le même caractère que s’ils
appartenaient à des communes. Sans doute la communauté
suppose la pluralité ; mais, à défaut de la pluralité
dans le présent, quand le village est réduit à un habitant,
nous avons la pluralité en expectative dans l’avenir, et c’est
(1) Des communaux en Limousin, par M. Louis Dessalles,
avocat à la cour impériale de Limoges (1800) , p. 22 et 23.
- 144 -

pour l’avenir que doivent être réservés les droits des
communistes.

58. Mais qu’arriverait-il si le village doté ainsi de
biens communaux cessait d’être habité ? Faudrait-il attribuer
les biens de la section à l’État comme biens
vacants et sans maître, conformément à l’article 539 du
Code Napoléon ? Faudrait-il les attribuer à la commune,
afin de leur donner une destination qui se rapprocherait,
davantage de celle en vue de laquelle ils avaient été attribués
à la section ?

Ni l’une ni l’autre de ces solutions n’étaient admises
suus l’ancienne législation. Voici les explications que donnait
à cet égard Chabrol, dans son commentaire de la
Coutume d’Auvergne. On y verra en même temps la
confirmation de l’opinion que nous venons d’émettre sur
la précédente question.

S’occupant d’abord du cas où il s’agit de droit de
pacage constitué à titre de servitude, il expose que, si le
village cesse d’être habité, la servitude cesse, et que le
droit de pâturage concédé aux habitants se réunit naturellement
à la propriété qui en était grevée. Puis il
continue en ces termes : « Il y a plus de difficulté pour
les communaux qui se trouveraient dans les appartenances
d’un village inhabité. Les communaux n’appartiennent
à personne en particulier ; on ne pourrait donc
pas dire que la désertion du village y fait cesser le droit
de pâturage par la réunion à la propriété ; mais que
deviendra donc le pacage commun ? Il va lieu de dire
néanmoins qu’il demeurera réuni aussi avec la propriété ;
il ne s’agit donc plus que de savoir à qui cette propriété
est déférée par l’extinction des habitants auxquels elle
appartenait ut universi. Il est évident que c’est à
celui qui y possède des propriétés particulières ; s’il n’y
a qu’un seul propriétaire dans le village, c’est donc à lui
— 145 —
que la propriété du communal appartiendra, et cette
propriété deviendra dès lors un bien particulier à sa
personne ; s’il y a plusieurs propriétaires, les communaux
appartiendront à chacun, au prorata de sa propriété,
par représentation et par suite du pacage qu’il y
exerçait.

« Mais s’il n’en exerçait point, par exemple si l’un était
forain et l’autre habitant, les communaux appartiendraient-ils
au dernier qui habiterait, comme dans une
tontine ou loterie, au dernier vivant ? Il semble que
celui qui a été le dernier habitant, ne jouissant exclusivement
des communaux qu’à ce titre, a cessé d’avoir
une propriété universelle dans le moment où ce titre lui
a manqué. Il ne jouissait qu’en qualité d’habitant ; son
droit a donc cessé avec cette qualité ; dès lors, le communal
doit être réparti entre tous les propriétaires.
Mais si, dans les trente ans de cette espèce de partage,
l’un d’eux, ou tout autre possesseur du mas, venait à y
construire une habitation, la totalité des communaux lui
appartiendrait, et il pourrait évincer les possesseurs,
parce qu’il ferait cesser leur titre et leur qualité ; par ce
changement, le village renaîtrait et il reprendrait ses droits
comme jure postliminii (1). »

Il nous semble que la solution proposée par Chabrol,
le partage entre les propriétaires au prorata de l’étendue
de leurs biens, est encore la plus conforme à l’origine et
à la destination primitive des biens communaux. Ces biens
étaient destinés, avant tout, à donner aux habitants le
moyen de nourrir les bestiaux et de fertiliser leurs terres
par les engrais ; souvent même ils avaient été concédés
aux habitants possédant des biens à l’exclusion. de ceux
qui n’étaient pas propriétaires. Les réunir aux propriétés,
(1) CllABItOL, t. III, p. 549. '10
— 146 —

dont ils étaient une sorte d’annexé, quand les habitants
viennent à manquer, paraît donc plus naturel et plus
logique que de les attribuer à la commune, qui n’y a
jamais eu aucun droit, ou à l’État, qui ne doit être appelé
à recueillir les biens vacants que lorsqu’il est impossible
de leur trouver un maître. Cette solution serait, en
outre, la plus favorable aux progrès de l’agriculture.

Cet anéantissement possible de la section n’autorise
pas à contester que ce soit un être moral de la même
nature que la commune. Seulement, comme la commune
a d’autres caractères que celui d’être moral, comme elle
est en outre une circonscription administrative et une société
politique, elle a d’autres éléments de vie et de durée
que la section.

59. Nous aurions maintenant à rechercher à quelle autorité
il appartient de reconnaître l’existence et les limites
des sections. Mais il nous paraît préférable d’ajourner
l’étude de cette question de compétence jusqu’au moment
où nous aurons établi quelle est l’autorité qui doit statuer
sur les droits des sections. Ces deux questions sont, en
effet, étroitement liées l’une à l’autre, et doivent être
traitées d’ensemble.
Chapitre troisièmeESSAI DE STATISTIQUE DES SECTIONS DE COMMUNESommaire60. Il n’existe pas de statistique officielle. — 61. Documents d’où
l’on peut tirer des renseignements approximatifs : Tableau des
propriétés communales dressé, en 1848, au ministère de l’intérieur.
Tableau dressé, en 1860, par la direction des contributions
directes. Délibérations des conseils généraux de plusieurs
départements du centre de la France. Documents émanés de
plusieurs préfectures. Etats des coupes à asseoir dans les bois
communaux. — 62. Indication des départements dans lesquels
le nombre total des communes et sections propriétaires, d’après
le tableau dressé en 1860, est plus considérable que celui des
communes du département.—63. Renseignements à ajouter à
ceux qui ressortent de ce tableau pour les départements qui
y sont compris. — 64. Renseignements approximatifs pour les
départements qui n’y sont pas compris. — 65. Nombre des sections
dans les départements de la Corrèze, de la Creuse et de la
Lozère. — 66. Conclusion de ces divers renseignements. — 67.
Nombre des sections par chaque commune dans les départements
de Saône-et-Loire, de la Nièvre, du Puy-de-Dôme, du Cantal et
de la Haute-Loire. — 68. Renseignements approximatifs sur
l’étendue des biens communaux possédés par les sections. — 69.
Renseignements sur la nature des biens communaux possédés
par les sections.
60. Il serait intéressant, il serait utile de connaître le
nombre des sections qui jouissent ainsi d’une existence
distincte et l’étendue des biens communaux qui leur appartiennent.
L’administration ne paraît pas avoir jamais
fait, sur ce point, d’études d’ensemble, et il n’existe pas
de recensement officiel des sections de commune et de
leurs biens (1).
(1) Ce travail était sous presse lorsque, par un arrêté, en date
du 2-4 mars 1863, le ministre de l’intérieur a constitué une commission,
dont nous avons l’honneur d’être membre, pour examiner
les questions que soulève la situation des biens des sections de— U8 —
61. Mais voici les sources diverses auxquelles nous
avons puisé pour recueillir au moins des renseignements
approximatifs sur ces faits qui, jusqu’ici, étaient généralement
inconnus.

Il a été dressé, en 1848, au ministère de l’intérieur,
d’après des documents émanés des préfectures, un tableau
des propriétés appartenant aux communes et sections de
commune ; mais il n’a pas été possible d’y distinguer les
communes des sections. En outre, une note du tableau
indique que, « dans quelques départements, l’on n’acompté
que la commune seule comme propriétaire des biens possédés
en commun, soit par tous les habitants, soit par les
habitants d’une section, d’un village ou d’un hameau
seulement ; que, ailleurs, on a compté les sections, villages
et hameaux possédant des communs comme autant
de propriétaires particuliers, en sorte que le total de la
dernière colonne présente un chiffre supérieur à celui
des communes propriétaires et inférieur à celui des communes
réunies aux sections. » Nous ne pouvons tirer que
peu de profit de ce tableau.

En 1860, à la suite de l’exposé des motifs du projet de
la loi sur la mise en valeur des marais et terres incultes
appartenant aux communes (projet qui est devenu la loi du
28 juillet 1860) , le Gouvernement a soumis au Corps législatif
un tableau des propriétés communales, dressé par l’administration
générale des contributions directes, d’après
commune et des biens communaux en général. Sur la proposition
de cette commission, le ministre a décidé qu’une statistique des
sections de commune et de leurs biens serait dressée par les soins
des préfets, et, à la date du 8 juin, il a envoyé aux préfets les
cadres des tableaux qu’ils auront à remplir et une série de questions
sur lesquelles ils devront fournir des explications. Comme ces
recherches peuvent demander un certain temps, nous n’avons pas
cru devoir renoncer à donner le résultat do celles que nous avions
faites. Mais nous reproduirons la statistique officielle dans un appendice
de notre travail, si elle est mise à notre disposition avant
que l’impression en soit terminée.
- 149 -

les matrices des rôles de la taxe des biens de mainmorte,,
établie par la loi du 20 février 1849, qui est en quelque
sorte une annexe de la contribution foncière (1). Ce tableau
contient aussi une colonne indiquant le nombre des
communes ou sections de commune propriétaires. Mais
une note avertit que les chiffres portés dans cette colonne
sont ceux des articles des rôles ; que, lorsqu’une commune
ou une section a des propriétés sur le territoire
de plusieurs communes, elle est comptée plusieurs fois, et
que l’administration ne connaît pas le nombre des doubles
emplois qui résultent de cette manière d’opérer, non plus
que le nombre des sections confondues dans cette colonne
avec les communes.

Depuis la publication de ce tableau, l’administration des
contributions directes a fait rectifier ces chiffres, de façon à
foire disparaître les doubles emplois qu’elle avait remarqués,
et, grâce à une bienveillante communication des
documents centralisés, en 1862, à la direction générale
des contributions directes, nous pouvons donner, pour
un assez grand nombre de départements, le véritable
total des communes et des sections propriétaires ; mais la
distinction du nombre des sections et du nombre des
communes n’est pas encore faite.

De plus, le tableau, même avec ces rectifications et
dans ces limites, n’est pas encore complètement exact.
Nous avons trouvé, dans les délibérations des conseils généraux
et dans divers documents émanés des préfectures
de plusieurs départements du centre de la France, l’indi(1) 
La loi du 20 février 1849 établit une taxe annuelle, représentative
des droits de transmission entre vifs et par décès, sur les biens
immeubles passibles de la contribution foncière appartenant aux
départements, communes, hospices, séminaires, fabriques, congrégations
religieuses, consistoires, établissements de charité, bureaux
de bienfaisance, sociétés anonymes et tous établissements publics
légalement autorisés. Les sections de commune se trouvent implicitement
comprises dans cette nomenclature des personnes morales.
— 150 —

cation de l’existence d’un très-grand nombre de sections
de commune, et le tableau ne donne pour ces départements
qu’un total inférieur, ou tout au plus égal, à celui
des communes du département.

Enfin, nous avons eu recours aux renseignements plus
précis, mais partiels, que fournissent les états des coupes
à asseoir dans les bois des communes, états dressés annuellement
par l’administration forestière et dans lesquels
les sections de commune, propriétaires de bois, sont nominativement
désignées.

Les indications qu’on peut tirer de tous ces documents
réunis nous autorisent à penser qu’il existe environ
30,000 sections de commune.

Voici comment nous sommes arrivés à ce chiffre considérable.


62. Si, d’abord, l’on extrait des tableaux dressés, en
1860, par l’administration des contributions directes, et
rectifiés comme nous l’avons dit, l’état des départements
où le nombre total des communes et sections propriétaires
dépasse celui des communes, tel qu’il a été fixé d’après
le recensement fait en 1861, et dont les résultats ont
été déclarés authentiques par un décret du 11 janvier
1862, l’on trouve les chiffres suivants :
Nombre Nombre dede communes DifférenceDÉPARTEMENTS. communes ou sections de endu commune plus,département, propriétaires.Allier. 317 771 454Alpes (Hautes-). 189 329 140Ardèche. 339 690 351Ariège. 336 340 iAube. 446 499 S3Aveyron. 282 1,632 1,350A reporter… 2,352
— 151 —
Nombre Nombre dede communes DifférenceDÉPARTEMENTS. communes ou sections de endu commune plus,
département, propriétaires.Report 2,352Cantal. 259 2,878 ■ 2,619Côte-d’Or. 717 943 226Doubs. 639 641 2Gard. 348 438 90Gers. 466 480 14Hérault. 331 436 105Indre. 245 762 517Jura. 583 761 178ioire. 320 833 513Zoire (Haute-). 260 2,952 (1) 2,692Loire-Inférieure. 208 336 128Moselle. 629 665 36Nièvre. 314 710 396Puy de-Dôme. 443 4,396 3,953Rhin (Bas-). 542 559 17Rhin (Haut-). 490 501 11Rhône. 258 268 10Saône (Haute-). 583 590 7Saône-et-Loire. 583 722 139Savoie. 325 396 71Tarn-et-Garonne. 193 331 138Vaucluse. 149 166 17Vendée. 298 1,143 845Vienne {Haute-). 200 1,799 1,599Vosges. 458 760 212TOTAL 16,887(2) (1) Nous maintenons ici le chiffre de l’état dressé en 1860, bien
qu’il comprenne tous les articles des rôles,parce que, lors de la rectification
opérée en 1861, on est tombé dans un extrême opposé qui
s’éloigne bien plus de la vérité. Tout en constatant l’existence
d’un très-grand nombre de sections entre lesquelles se répartissent
les biens communaux, l’administration locale a cru devoir ne
compter qu’un seul établissement propriétaire par commune. En
comptant à part 20 communes et 129 sections qui possèdent des
biens indivis avec des communes ou des particuliers, elle arrive
an chiffre de 407.(2) 11 n’est pas inutile de montrer, par quelques exemples, corn-
— 152 —

63. Le total de la troisième colonne (16,887) indique
des sections de commune. Mais il est loin d’indiquer toutes
celles qui existent, et en voici les raisons :

D’abord, il est possible que, dans les départements portés
sur l’état qui précède, toutes les communes ne soient pas
propriétaires, et que, par suite, la différence entre les
chiffres de la lre colonne et celui de la 2e n’indique pas
le nombre vrai des sections. Ceci n’est pas une simple
hypothèse. Nous avons la preuve qu’il en est ainsi dans
plusieurs départements. En ne tenant compte que de la
différence portée à la 3° colonne, nous n’aurions que 36
sections dans le département de la Moselle et 139 dans le
département de Saône-et-Loire. Or, nous avons constaté,
par un relevé fait sur les états des coupes à asseoir
dans les bois communaux., qu’il existe dans le département
de la Moselle 115 sections, et dans celui de
Saône-et-Loire 1.95 sections, et il ne s’agit ici que des
sections qui possèdent des bois. D’autre part, pour le
département du Gers, nous n’avons que 14 sections. Or,
bien ces chiffres diffèrent, soit de ceux du tableau dressé en 1860,
et annexé au projet de loi sur la mise en valeur des marais et
terres incultes, soit de ceux du tableau dressé en 1848. Nous avons
indiqué pour le département de la Côle-d’Or un total de 940 communes
ou sections propriétaires. Le tableau de 1860 donnait un
total de 1064 ; celui de 1848 un total de 721. Pour le département
du Jura, nous avons comme total dans notre tableau 760 ; celui de
1860 donnait 984 ; celui de 1848, 732. Pour le département de la
Haute-Saône, le chiffre vrai est 590 ; dans le tableau de 1860, il était
de 794. Le tableau de 1848 donnait pour ce département le chiffre
de 593 ; il était probablement exact à l’époque où il a été dressé.
Mais ce même tableau ne donnait, pour les départements de
l’Ardèche, de l’Aveyron, du Cantal, do la Haute-Loire, de la Nièvre,
du Puy de-Dôme, de Saône-et-Loire, de la Vendée, de la HauteVienne
et des Vosges, où l’on a vu que les sections sont très-nombreuses,
que des chiffres inférieurs au nombre des communes’do
ces départements, à savoir 227, 252, 197, 159, 307, 440, 566, 199,
197 et 542. Pour quelques départements, il donnait des chiffres plus
élevés que ceux du tableau dressé en 1860, notamment pour la
Moselle, où le total aurait été de 870 au lieu de 065.
— 153 -
il a été supprimé, dans ce département, 216 communes
entre l’année 1821 et l’année 1843 (1). Il faudrait que
presque aucune des communes, ainsi supprimées et
réunies à d’autres, n’eût possédé des biens communaux
pour que ces réunions n’eussent pas donné naissance à
plus de 14 sections.

Il y a même des départements où la.propriété des biens
communaux ne repose presque jamais sur la tête de la
commune et se trouve à peu près exclusivement entre les
mains des sections. On se- rappelle le passage que nous
avons extrait d’un rapport fait au conseil général de
la Haute-Vienne, en 1857, au nom d’une commission
spéciale chargée d’étudier les questions que soulève
la situation particulière des biens communaux de ce
pays. Nous empruntons une nouvelle citation à ce rapport
: « Dans le département de la Haute-Vienne, y estil
dit, sur 19,727 hectares de biens communaux, on
compte 19,712 hectares appartenant à des sections de
commune, se subdivisant en 1808 sections ; on ne compte
que 13 hectares appartenant aux communes (2). » Ainsi, ce
serait à tort que nous aurions déduit du chiffre de 1,799,
porté dans la 2e colonne de notre tableau (3) , le chiffre
de 200 qui représente le nombre des communes du département
de la Haute-Vienne, puisqu’il n’y a qu’un trèspetit
nombre de ces communes qui soient propriétaires.

Ge même fait doit se reproduire dans la plupart des
départements montagneux du centre de la France, dans
(1) Voir Y Annuaire du département du Gers pour l’année 1844,
p. 118.(2) Ce rapport a été reproduit dans le procès-yerbal des séances
du conseil général du département de la Haute-Vienne pour l’année
1857.(3) On aperçoit qu’il y aurait une légère rectification à faire au
chiffre porté dans le tableau ou à celui que donne le rapport fait
au conseil général.
- 154 —

l’Aveyron, le Cantal, la Haute-Loire, le Puy-de Dôme,
où l’on a vu que les sections sont très-nombreuses, et
dans la Corrèze, la Creuse, la Lozère, pour lesquels nous
allons donner des renseignements spéciaux. Cela tient à
la constitution géologique de ces départements, ainsi
que l’expliquait, avec beaucoup d’autorité, l’honorable
M. du Mirai, député.au Corps législatif, dans son rapport
présenté à la chambre le 9 juillet 1860, sur le projet de
loi relatif à la mise en valeur des marais et terres incultes
appartenant aux communes. « Ces départements, disaitil,
dépendant de nos grandes chaînes de montagnes, présentent,
en totalité ou en partie, le caractère montueux, et
reposent presque invariablement sur une base granitique
Cette constitution géologique a produit, dans

l’ordre agricole, comme conséquence nécessaire, le régime
pastoral… Mais la nature granitique du sol n’apas engendré
seulement le régime pastoral et le pâturage promiscu ;
elle a eu, en outre, pour résultat non moins invariable,
la dispersion des habitations et des exploitations-rurales,
la création de nombreux hameaux, d’une population restreinte,
une constitution physique spéciale de la commune.
Celle-ci n’y est, en effet, jamais formée que par l’agrégation
d’une multitude de villages ; son chef-lieu ne renferme
souvent que l’église, le presbytère et quelques maisons ;
on n’y rencontre point les agglomérations propres aux pays
plus favorisés et où la densité de la population se lie à
l’intensité de la culture. Au point de vue du sujet qui
nous occupe, une conséquence importante de cette division
des communes en -villages ou sections, c’est que les
pâturages communaux n’appartiennent pas à la commune
tout entière, mais, sauf de bien rares exceptions,
aux sections qui la composent ; c’est ce qu’attestent
plusieurs délibérations des conseils généraux et de nombreux
documents administratifs, conformes en cela aux

— 155 -

notions personnelles de plusieurs de vos commissaires. »
En tenant compte de cette observation, on élèverait au
moins d’un millier le total du tableau des sections que
nous avons extrait des documents fournis par l’administration
des contributions directes.

64. Mais on doit l’élever encore bien davantage pour
deux autres motifs.

L’énumération que nous venons de faire ne comprend
que 31 départements sur 89. Or, dans les autres départements,
du moins dans plusieurs d’entre eux, qui sont
très-riches en biens communaux, il y a certainement des
sections de commune dont il nous est impossible de
constater le nombre, parce qu’il n’a pas été fait de distinction
entre les communes et les sections dans les
tableaux que nous avons consultés. Ainsi, lors de la discussion
qui a eu lieu au Sénat dans la séance du 2 mai
1860, à l’occasion d’une pétition relative aux droits des
sections de commune, un membre du Sénat, S. Em. le
cardinal Donnet, archevêque de Bordeaux, indiquait que,
dans les départements de la Gironde et de la Dordogne,
il y a souvent de vives contestations entre les sections et
les communes au sujet de la joaissance des biens propres
aux sections. Les départements de la Gironde et de la Dordogne
ne figurent cependant pas dans l’état que nous ayons
dressé. Nous pourrions ajouter que le Conseil d’Etat, statuant
au contentieux, a été saisi de plusieurs contestations
relatives à des sections de commune du département d’Indre-et-Loire
et du département de l’Eure, qui ne sont pas
compris non plus dans notre énumération. Nous avons
même, pour le département de l’Eure, une raison de croire
que les sections doivent y être assez nombreuses ; c’est que
le nombre des communes de ce département, qui était de
880 en 1789, est aujourd’hui réduit à 700. Il faut aussi
mentionner le département des Gôtes-du-Nord, où, d’après
— 156 —
les indications que donne M. Caffin dans son livre sur les
droits de propriété des communes et des sections de commune
,& existe un certain nombre de sections. Et l’on pourrait
présumer que le fait signalé ainsi pour le département .
des Côtes-du-Nord, et constaté par notre tableau pour le
département de la Loire-Inférieure, se reproduit dans les
autres départements composant l’ancienne province de Bretagne
: Ille-et-Vilaine, Finistère, Morbihan ; car dans ces
trois damiers déparlements, comme dans les deux premiers,
le territoire des communes est extrêmement étendu
et la population très-disséminée. Ainsi, d’après les tableaux
du recensement de la population, on voit que, dans ces
départements, il existe des communes, en assez grand
nombre, qui ont 3,000, 4,000 et jusqu’à 5,000 âmes de
population et dans lesquelles la population agglomérée,
c’est-à-dire celle du chef-lieu, varie entre 700 et 200
âmes et descend même quelquefois au-dessous de ce
chiffre. Dans le Finistère notamment, on trouve des communes
qui ont une population totale de 2,000 et 3,000
habitants et dont le chef-lieu ne compte que 95, 87, 83
et même 45 habitants. Il est vraisemblable que des villages
et hameaux aussi multipliés et aussi séparés les uns
des autres ont des droits distincts sur les communaux
dont ils jouissent. Enfin, pour le département de la HauteSavoie,
les états des coupes à asseoir dans les bois communaux
indiquent qu’il existe 31 sections propriétaires
de bois, et il est probable que le nombre en est plus
considérable, car, d’après les tableaux du recensement
de la population, la constitution des communes est à peu
près la même que celle qui vient d’être constatée pour les
départements de l’ancienne Bretagne, et, d’ailleurs, la
nature montagneuse du pays a dû entraîner la dispersion
des habitations et la formation de nombreux villages
ayant des intérêts particuliers.

— 157 —

65. En outre, et c’est notre second motif pour grossirle
chiffre des sections, il y a plusieurs départements pour
lesquels le tableau de l’administration des contributions
directes donne des chiffres inexacts, ce sont les départements
de la Corrèze, de la Creuse et de la Lozère.

Pour la Corrèze, il indique 245 communes et sections
propriétaires sur 286 communes. Pour la Creuse, le chiffre
est le même dans les deux colonnes, à savoir 261. Pour
la Lozère, le tableau indique 181 communes propriétaires
sur 193. Or, divers documents nous permettent d’affirmer
que, dans ces trois départements, il existe un très-grand
nombre de sections, comme on pouvait le présumer
d’après les observations de M. du Mirai, que nous venons
de rapporter, et que, si le tableau n’en indique pas l’existence,
c’est qu’on aura groupé les sections sous le nom
de la commune dont elles dépendent.

Ainsi, en ce qui concerne la Corrèze, voici ce que le
conseil général disait de l’état des biens communaux
dans ce département, en émettant, dans sa session de
1843, un voeu au sujet de la législation qui régit la
matière: « Ils ne sont presque nulle part la propriété d’une
commune entière. Dans ce pays peu riche, et dont la population
est prodigieusement disséminée, chaque commune
se compose d’un grand nombre de villages ou de hameaux
dont chacun a ses communaux particuliers (1). »

Cette délibération ne donne malheureusement pas de
chiffres. Biais on peut, sans craindre de se tromper, présumer
qu’il varie entre 2,000 et 3,000, en tenant compte
des termes de la délibération qui dit que chaque commune
se compose d’un grand nombre de villages, et en
raisonnant par analogie avec les départements voisins
dont la constitution géologique est la même.
(1) Recueil des voeux des conseils généraux au sujet de la législation
relative aux biens communaux, p. 24.
— 158 —

Quant au département de la Creuse, nous avons déjà
cité, en traitant de l’origine des sections, une délibération
très-caractéristique du conseil général dans sa session de
1837. Le procès-verbal des délibérations du même conseil
général, en 1846, rendant compte d’une discussion sur la
question de savoir s’il convenait d’autoriser le partage en
nature des communaux entre les habitants, porte ce qui
suit : « Tous les membres qui prennent part au débat sont
unanimes à admettre le principe du partage, surtout dans
ce pays, où il n’y a presque pas de communaux proprement
dits appartenant à l’agglomération appelée commune,
mais seulement des terrains qui sont la propriété
de villages ou sections (1). »

Mais pour ce département nous ne sommes pas réduit
à des présomptions. En 1860, le préfet du département
de la Creuse a fait dresser un état indiquant les sections
de commune existant dans le département, l’étendue et
la nature de leurs propriétés. Il résulte de cet état, qui
avait été mis sous les yeux du conseil général, et que
M. le préfet a bien voulu nous communiquer, qu’il existe
dans de département de la Creuse 4,394 sections de
commune (2).

Enfin, en ce qui concerne le département de la Lozère,
il est énoncé dans une lettre du préfet de ce département
au ministre de l’intérieur, en date du 31 janvier 1853,
qu’il existe des biens communaux dans 177 communes,
et que ces biens, qui consistent en pâturages, se divisent
entre 1,519 sections, y compris les villages chefs-lieux de
commune qui ont aussi, comme sections, leurs biens
(1) Recueil des voeux, des conseils généraux au sujet de la législation
relative aux biens communaux, p. 38.(2) Elles se répartissent entre les arrondissements delà manière
suivante : arrondissement de Guéret, 1,602 ; arrondissement de
Boussac, 960 ; arrondissement d’Aubusson, 1,555 ; arrondissement
de Bourganeuf, 547.
- 159 -

particuliers ; en sorte qu’il n’y a généralement que les
immeubles affectés aux services publics, mairies, écoles,
églises qui appartiennent à la commune entière.

66. Ainsi, au chiffre de 16,887 sections que nous avons
déduit du tableau des communes et sections imposées à la
taxe des biens de mainmorte, il faut joindre environ 2,500
sections pour le département de la Corrèze, 4,394 pour le
département de la Creuse, 1,519 pour le département de
la Lozère ; ce qui donnerait déjà un total de plus de
25,000.

Si l’on tient compte des différentes causes qui nous
empêchent d’arriver au nombre vrai des sections pour
les départements que nous avons énumérés dans notre
tableau, et de connaître celles qui existent dans les autres
départements ; si l’on tient compte en outre de ce que les
tableaux d’où nos renseignements sont extraits n’indiquent
que les communes ou sections qui ont des propriétés, tandis
qu’il suffit d’un droit d’usage privatif pour constituer une
section de commune, on trouvera sans doute que nous
n’exagérons rien en portant à 30,000 le nombre des seclions
de commune.

Mais on a pu remarquer que ces sections sont trèsinégalement
réparties entre les quatre-vingt-neuf départements.
Il n’y a guère que vingt départements qui en
comptent plus de 100 ; il n’y en a que onze, tous groupés
au centre de la France, qui en comptent plus de 500, et
ces onze départements renferment à eux seuls plus de
23,000 sections.

67. Les étals des coupes à asseoir dans les bois com
munaux nous ont permis en outre de constater, d’une
manière précise, le fractionnement des communes dans
les pays où les sections sont nombreuses. Dans le département
de Saône-et-Loire, il y a souvent 3 ou 4 sections
par commune. Dans le département de la Nièvre, il n’y

— 160 —

en a le plus souvent que deux ou trois ; mais quelques
communes sont très-divisées. Ainsi, l’a commune de
Saint-Martin-du-Puits, dont la population est de 1,408
habitants, compte 10 sections ; celle de Dun-les-Places
(lj787 habitants) en compte 12 ; celle d’Alligny (1,824
habitants) en a 15.

Dans le département du Puy-de-Dôme, le nombre des,
sections de chaque commune varie souvent entre 4 et 8,
mais il atteint parfois le chiffre de 13, 17, 19,21, et jusqu’à
24. Les communes les plus divisées sont celles de
Saint-Donat, dont la population est de 1,011 habitants ;
de Picherande (743 habitants)  ; de Saint-Anthême (3,350
habitants)  ; deValcivières(l,652habitants)  ; de Chastreix
(1,019 habitants).

Dans le département du Cantal, on trouve fréquemment
des communes divisées en 5, 6, 7 et 8 sections.
Les communes de Colandre (986 habitants) , de ChaMgnac
(1,276 habitants) , d’Anglards (2,270 habitants) ,
en comptent de 11 à 13 ; celle de Saint-Paul-de-Salers
(1,021 habitants) en compte 17 ; enfin, dans celle de
Condat (3,096 habitants) , il existe 21 sections.

La situation est à peu près la même dans le département
de la Haute-Loiïe.

Elle doit être semblable dans les autres départements
montagneux du centre de la France, les départements de
l’Aveyron, de la Corrèze, de la Creuse, de la Lozère, de
la Haute-Vienne, où nous avons trouvé de 1,500 à 4,000
sections pour un nombre de communes qui varie entre
193 et 282. Dans le département de la Creuse, par
exemple, la moyenne serait de 16 sections par commune.

Ce fractionnement, parfois si considérable, des communes
est une circonstance qu’il importe de noter, parce
qu’il doit exercer de l’influence sur les mesures à prendre
au sujet de la gestion des biens communaux, quand on

— 161 -

veut supprimer le pâturage commun qui s’y pratique
depuis des siècles.

68. Nous avons maintenant, pour terminer cette espèce
de statistique des sections de commune, à rechercher
quelle est l’étendue des biens communaux qu’elles possèdent.


Les tableaux qui ont été publiés en 1848 et en 1860,
ne distinguent pas, nous l’avons déjà indiqué, les
communes des sections ; par conséquent, nous ne pouvons
pas plus avoir de renseignements précis sur les
propriétés des sections que sur leur nombre. Mais nous
pouvons du moins constater ce fait, que le grand nombre
des sections de commune ne coïncide pas toujours avec
une étendue considérable de biens communaux, et que
même les départements où nous avons constaté le plus
grand nombre de sections ne figurent pas parmi les départements
les plus riches en biens communaux.

Voici en effet comment se répartissent ces propriétés,
d’après le tableau dressé en 1860 par l’administration
des contributions directes, et auquel nous nous sommes
déjà référé. (1) 

Il y a quatre départements dans lesquels l’étendue
totale des biens communaux de toute nature dépasse
200,000 hectares, à savoir les départements des HautesAlpes,
de la Corse, des Landes et des Basses-Pyrénées.
Un seul figure dans notre tableau des sections, le département
des Hautes-Alpes, et pourunpetitnombreseulement.

Dans quinze départements, l’étendue des biens communaux
varie entre 100,000 et 200,000 hectares. Ce
(1) Nous avons cherché à compléter ce tableau par les renseignements
relatifs aux trois départements qui ont été annexés à la
France dans le courant de l’année 1860. Nous avons pu le faire
pour les départements des Alpes-Maritimes et de la Savoie ; mais
l’étendue des propriétés communales dans le département de la
Haute-Savoie n’a pas encore été constatée.il
— 162 —

sont les départements des Basses-Alpes, de l’Aude, de la
Côte-d’Or, du Doubs, de la Gironde, de l’Isère, du Jura,
de la Haute-Marne, de la Meuse, de la Moselle, des
Hautes-Pyrénées, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin, de la
Haute-Saône, des Vosges. Parmi ces quinze départements,
ceux de la Côte-d’Or, du Jura, de la Moselle et
des Vosges sont les seuls où nous ayons constaté un certain
nombre de sections.

La plupart de ceux qui en contiennent un grand
nombre, à savoir l’Aveyron, le Cantal, la Corrèze, la
Creuse, la Lozère, le Puy-de-Dôme figurent avec ceux de
l’Ain, des Ardennes, de la Drôme, du Gard, de l’Hérault,
de la Meurthe, des Pyrénées-Orientales, de la Savoie et
du Var, dans une troisième catégorie, qui comprend les
départements où il existe de 50,000 à 100,000 hectares
de biens communaux.

Une quatrième catégorie, composée des départements
qui contiennent de 20,000 à 50,000 hectares de biens
communaux, comprendrait plusieurs des départements
où il existe un certain nombre de sections : l’Ardêche,
l’Aube, la Haute-Loire, la Nièvre, Saône-et-Loire et Vaucluse,
en même temps que ceux des Alpes-Maritimes, des
Bouches-du-Rhône, du Cher, de la Haute-Garonne, de la
Manche, de laMarne, duMorhiban, du Tarn et de l’Yonne.

Enfin, il est remarquable que parmi les départements
qui contiennent moins de 20,000 hectares de biens communaux
(1) , on en rencontre plusieurs où les sections
sont très-nombreuses : d’abord le département de la
Haute-Vienne, où les communes et les sections ne pos(1) 
Ces départements sont les suivants :Aisne, Allier, Calvados, Charente, Charente-Inférieure, Côtes-duNord,
Dordogne, Eure, Eure-et-Loir, Finistère, Gers, Ille-etVilaine,
Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loire, Loire-Inférieure,
Loiret, Lot, Lot-et-Garonne, Maine-et-Loire, Mayenne, Nord,Oise,
- 163 -

sèdent que 19,251 hectares de propriétés, puis les
départements de l’Indre, de la Loire, et enfin ceux de la
Vendée et de l’Allier, où il n’existe pas beaucoup plus de
7,000 hectares de biens communaux. Le département de
Tarn-et-Garonne, qui n’en contient que 1,414 hectares,
figure, dans notre tableau des sections, pour 135 sections
sur 193 communes.

On comprend du reste aisément que le nombre des
sections tient moins à l’étendue des biens communaux
qu’à la configuration et à la nature du sol, ou bien encore
au mode de culture, qui entraîne la dispersion des habitations
dont se compose une commune.

69. Si l’on s’attache à la nature des propriétés communales,
on aura des résultats différents. Sur 4,809,283
hectares qui forment la contenance totale des propriétés
communales, il existe 2,706,671 hectares de pâtures,
terres vaines, landes, bruyères et sables. La plupart des
départements où les communes sont le plus fractionnées,
figurent presque au premier rang parmi ceux qui contiennent
le plus de pâtures et de terres vaines et vagues.

Voici, en effet, l’énumération des 24 départements qui
contiennent à eux seuls 2,112,943 hectares de terrés incultes,
environ les quatre cinquièmes des biens communaux
de cette nature : Landes, Hautes-Alpes, Basses-Pyrénées,
Basses-Alpes, Gironde, Hautes-Pyrénées, Isère, Aude,
Corse, Creuse, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Orientales, Cantal,
Hérault, Doubs, Jura, Lozère, Ariège, Corrèze^
Aveyron, Drôme, Gard, Var, Haute-Loire, Les six premiers
en contiennent de 100 à 200,000 hectares. Le
dernier en compte plus de 35,000.
Orne, Pas-de-Calais, Rhône, Sarthe, Seine, Seine-Inférieure, Seine- .
et-Marne, Seine-et-Oise, Deux-Sèvres, Somme, Tarn-et-Garonne,
Vendée, Vienne. Il faut même dire qu’il n’y en a que cinq qui
contiennent plus de 10,000 hectares de biens communaux. Plusieurs
en contiennent moins de 2,000.
— 164 —

Les départements de l’Ardèche, de l’Indre, de la HauteVienne,
de la Loire, de l’Allier, qui renferment un assez
grand nombre de sections (le département de la HauteVienne
est même un de ceux qui en comptent le plus) ,
quoique l’étendue des biens communaux n’y soit pas
considérable, contiennent aussi une quantité notable de
terres vaines et de pâtures proportionnellement à l’étendue
totale des propriétés communales dans ces départements.


On se rendra, du reste, un compte approximatif de la
richesse des sections et de l’importance relative des diverses
natures de propriétés dont elles jouissent, par le tableau
suivant, extrait de celui qu’apublié l’administration des contributions
directes en 1860, et qui indique, pour les départements
où il nous a été possible de constater d’une
manière précise l’existence des sections, la contenance
des propriétés communales de toute nature, puis la con
tenance des terres vaines et pâtures, celle des bois, et,
enfin, celle des terres labourables, jardins, vergers,
vignes, prés et herbages (1).
t (1) Nous n’avons pas cru devoir faire figurer dans ce tableau les
départements de la Gironde, de la Dordogne, de l’Eure, d’Indreet-Loire,
des Côtes-du-Nord, du Morbihan, du Finistère, et d’Ille-etVillaine,
parce que les indications que nous avons recueillies sur
l’existence des sections dans ces départements (voir p. 155) sont
trop vagues.
— 165 —
_ …. Pâtures, Terrescm- terres labourablesom u- vaines, „ . ' jardins,BipiniEMENTS. nales Imdes ; Bois. ^^„-.t„r,> bruyères ; vignes.présnature- sables. herbages.hect. heot. hect. hect.Allier. 7,250 5,551 473 1,205Alpes (Hautes-.) 256,164 197,474 58,332 349Ardèche. 29,484 18,822 8,139 2,504Ariège. ' 73,806 50,359 23,267 173Aube. 39,153 13,102 24,078 1,967Aveyron. 51,900 40,814 6,681 4,393Cantal. 83,514 68,059 13,144 2,296Corrèze. 51,858 48,714 2,607 533Côte-d’Or. 126,805 24,534 97,679 4,567Creuse. 91,552 81,503 1,776 8,267Doubs. 158,730 63,277 92,832 2,589Gard. 79,961 38,657 40,257 1,032Gers. 3,583 1,200 2,113 262Hérault. 78,048 66,159 11,593 280Indre. 14,719 12,567 1,062 1,081Jura. 129,731 53,201 74,418 2,086Loire. 10,197 8,889 1,000 301Loire (Haute-). 38,341 35,037 2,180 1,111Loire-Inférieure. 7,018 6,288 9 709Lozère. 79,185 51,828 6,392 20,957Moselle. 72,518 4,714 47,441 20,301Nièvre. 28,545 5,012 22,807 712Puy-de-Dôme. 88,181 76,494 9,456 2,217Rhin (Bas-). -103,738 12,660 74,274 16,780Rhin (Haut-). 122,052 25,913 87,880 8,203Rhône. 2,074 1,600 44 399Saône (Haute-). 130,273 13,577 111,107 5,565Saône-et-Loire. 32,548 1,716 28,280 2,536Savoie. 87,519 56,487 20,1S7 10,837Tarn-et-Garonne. -1,414 1,090 232 117Vaucluse. 46,971 24,427 '21,783 748Vendée. 7,0.72 2,792 9 4,245Vienne (Haute-). 19,521 11,927 507 7,082Vosges ; 150,654 28,813 1015,32 16,469■ - • " ^
On voit par ce tableau que, dans la plupart des déparle-

~ 166 —
ments entre lesquels sont réparties les 25,000 à 30,000
sections de commune dont nous avons constaté l’existence,
les terres vaines et vagues constituent la plus grande
partie des biens communaux.

Cependant les bois dominent dans les départements de
l’Aube, de la Côte-d’Or, du Doubs, du Gard, du Gers,
du Jurd, de la Moselle, de la Nièvre, du Bas-Rhin, du
Haut-Rhin, de la Haute-Saône,de Saône-et-Loire et des
Vosges. On remarque de plus une quantité notable de
bois dans les départements des Hautes-Alpes, de lu
Corrèze, du Cantal, de l’Hérault, du Puy-de-Dôme, de
la Savoie et de Vaucluse.

Enfin, les terres labourables, prés et herbages ont une
certaine importance, du moins une importance relative
dans quelques départements, ceux de la Creuse, de la
Lozère, de la Moselle, du Bas-Rhin, de la Savoie, de la
Haute-Vienne et des Vosges. Dans le département de la
Vendée, elles constituent la portion la plus considérable
des propriétés communales.

Nous ne faisons ici que constater les faits. Nous
verrons plus loin quelles conclusions on peut tirer de
ces chiffres.

CHAPITRE QUATRIEME
REPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS DES SECTIONS.Sommaire§ 1er. Cas dans lesquels les sections ont une représentation
spéciale.§ 2. Cas dans lesquels les sections sont représentées par le
maire et le conseil municipal.§ 1". CAS DANS LESQUELS LES SECTIONS ONT UNE REPRÉSENTATION
SPÉCIALE.70. Les sections n’ont pas une représentation permanente de leurs
intérêts. Motifs de cet état de choses. —71. Commission syndicale
instituée pour intenter ou soutenir une action judiciaire.
Renvoi. — 72. Commission syndicale instituée pour délibérer
sur une modification du territoire d’une commune. Règles à
suivre pour les opérations électorales. — 73. Commission syndicale
instituée pour donner son avis sur la mise en valeur des
marais et des terres incultes appartenant aux sections.— Propositions
faites en 1850 de donner aux sections des représentants
spéciaux en cas de changement du mode de jouissance des biens
abandonnés à la jouissance commune. — 74. Commission spéciale
instituée pour délibérer sur l’emploi au profit de la commune
du produit des ventes ou des amodiations des biens des
sections. — 75. Plus imposés appelés à délibérer sur les impositions
extraordinaires qui doivent peser sur une section.
70. Il semble qu’après avoir reconnu l’existence et les
droits distincts des sections, le législateur aurait dû leur
constituer des représentants spéciaux chargés de gérer
leurs biens et de défendre leurs droits.

Mais il faut considérer que les sections n’ont une existence
distincte de celle de la commune' à laquelle elles
appartiennent que pour quelques-unes des relations
locales qui constituent les communes, c’est-à-dire pour

— 168 —

leurs biens et droits privatifs. Pour tous les autres actes
de la vie communale, elles ne sont que des fractions de
la commune et ne se distinguent en rien des autres villages
qui sont compris dans la même circonscription et
sont régis par les mêmes magistrats municipaux. Or, il
serait à craindre que si les sections avaient des représentants
spéciaux et permanents chargés de veiller à leurs
intérêts, leur séparation d’avec les autres parties de la
commune ne fût trop marquée et que l’unité communale
n’eût à en souffrir.

Tout d’abord, et en l’absence d’une disposition contraire,
les conseils municipaux des communes dans lesquelles
se trouvaient les sections ont été considérés
comme les représentants des intérêts des sections aussi
bien que ceux des intérêts de la commune entière.
Cependant la pratique a révélé les inconvénients de cet
état de choses, dans les cas où les intérêts d’une section
se trouvent évidemment en opposition avec ceux de la
commune dont elle fait partie, ou avec ceux d’autres sections
de la commune. On s’est attaché à faire disparaître
ces inconvénients. Mais le législateur n’a pas voulu
donner aux sections une représentation permanente.
Dans la discussion de la loi du 18 juillet 1837 à la chambre
des pairs, M. le comte de Montlosier proposait d’autoriser
les sections à établir un syndic particulier pour la
gestion et pour la surveillance de leurs biens. Il se fondait
sur l’état d’abandon dans lequel les maires laissaient les
biens des sections, qui restaient sans défense contre les
usurpations. Cette proposition a été repoussée dans la
séance du 27 mars 1835.

71. Les sections ont aujourd’hui, dans, cinq cas, une
représentation spéciale'.

1° Elles en ont une, lorsqu’elles sont dans le cas d’intenter
ou de soutenir une action judiciaire contre la com-

— 169 —

mune ou contre une section de la. même commune. C’est
le cas qui s’était présenté le premier, et il avait été réglé
par l’arrêté consulaire en date du 24 germinal anxi, qui,
rendu pour une affaire particulière, avait été appliqué
comme règle générale. La loi du 18 juillet 1837 a modifié
lesdispositions de l’arrêté du 24 germinal an xr, et, d’après
les articles 06 et 57 de cette loi, une commission syndicale
de trois ou cinq membres, désignés par le préfet, délibère
sur les intérêts de la section et nomme un de ses membres
pour suivre, s’il y a lieu, l’action en justice. Nous
consacrons plus loin un chapitre spécial aux formes à
suivre pour les procès des sections. Nous devons donc
ici nous borner à indiquer que les sections ont, dans ce
cas, des organes spéciaux.

72. 2°. Il en est de même lorsque les sections sont
intéressées dans des modifications de circonscription
ayant pour but de les distraire d’une commune, soit pour
les réunir à une autre, soit pour les ériger en communes
séparées. Aux termes de l’article 3 de la loi de 1837,
« si le projet (qui tend à modifier la circonscription d’une
commune) concerne une section de commune, il est créé,
pour cette section, une commission syndicale. Les membres
de cette commission, dont le nomb'e est fixé par le préfet,
sont élus par les électeurs municipaux domiciliés dans la
section, à moins que le nombre des électeurs ne soit pas
double de celui des membres à élire. Dans ce cas, la
commission se compose des plus imposés de la section. »
L’établissement du suffrage universel a implicitement
abrogé la dernière partie de cet article, qui était nécessaire
sous un régime où le nombre des électeurs municipaux
était assez limité. Il n’y a plus aujourd’hui à prévoir le
cas où le nombre des électeurs ne serait pas double de
celui des membres à élire. Le ministère de l’intérieur l’a
fait remarquer dans une circulaire en date dû 29 août 1849.

— 170 —

Nous avons dit précédemment que le législateur avait
entendu, dans cet article, désigner, par le mot section,
« toute, portion habitée du territoire. » Cette disposition
ne s’applique donc pas exclusivement aux sections de
commune dont nous traitons ici, mais elle leur est, à
plus forte raison, applicable.

Dans une circulaire, en date du 30 avril 1838, le ministre
de l’intérieur explique que, d’après un avisduConseil
d’Etat, en date du 28 février précédent, bien que la ioi
du 18 juillet 1837 ait statué en termes généraux pour tous
les cas de fractionnement de communes, elle n’a pas eu
pour objet de modifier les formes précédemment suivies
pour la suppression des enclaves et terrains prolongés, ou
pour les simples rectifications de limites qui ont lieu chaque
jour par suite des opérations cadastrales, et d’enlever aux
préfets ouau chef de l’Etatlepouvoir destatuerà cet égard.

Mais il ajoute que, lorsqu’il s’agit d’une section de
commune ou bien d’une portion de territoire qui, sans
porter ce nom, est cependant assez considérable et assez
peuplée pour que la distraction n’en puisse être opérée
sans altérer sensiblement l’existence et la constitution de
la commune, il est nécessaire, alors même que cette
portion serait enclavée, d’accomplir toutes les formalités
prescrites par le titre Ier de la loi du 18 juillet 1837.

Cette manière d’entendre la loi a été consacrée par
un décret, rendu au contentieux le 26 août 1858,
{commune de Poix). Dans l’affaire sur laquelle le décret
a statué, le principe n’était pas contesté. Il’ s’agissait
seulement d’en faire l’application. Un décret impérial
avait distrait de la commune de Poix, qui a une population
de 1995 habitants, le territoire du hameau du Petit-Poix,
pour le réunir à la commune d’Englefontaine.
La commune de Poix s’est pourvue contre ce décret en
soutenant qu’elle n’avait pas donné son consentement

— 171 -

à la distraction telle qu’elle avait été réalisée, qu’elle n’avait
consenti à abandonner qu’une contenance de 42
hectares, tandis que le décret lui enlevait une contenance
de 149 hectares. Dans ces-conditions, disait-elle, c’était
seulement par une loi que la distraction pouvait être prononcée.
Le ministre de l’intérieur combattait le pourvoi
en se fondant sur ce que le conseil municipal et les plus
imposés avaient consenti à la distraction de la partie habitée
du territoire du hameau ; que si la distraction avait été
étendue à la portion non habitée, on ne pouvait en faire
un grief qui entraînât l’annulation du décret ; car il n’est
pas nécessaire de suivre les formalités établies par les articles
1 à 4 de la loi de 1837 pour les simples retifications
de limites qui portent sur des territoires non habités.

Le Conseil d’Etat n’a pas admis que l’opération pût être
scindée en deux parties distinctes, comme l’aurait voulu
le ministre, et le décret impérial a été rapporté.

Voici les termes de la décision :

« Considérant que, aux termes de l’article 4 de la loi
du 18 juillet 1837, la distraction des parties habitées
d’une commune, dont la population dépasse 300 habitants,
ne peut être prononcée que par une loi, dans le cas où
le conseil municipal, délibérant avec les plus imposés,
ne consent pas à la distraction ;

« Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment
de la délibération ci-dessus visée, du conseil municipal
de la commune de Poix, en date du 17 février 1856,
que ce conseil et les plus imposés, délibérant avec lui, ne
consentaient, pas à la distraction du territoire du hameau
du Petit-Poix, d’une contenance de 149 hectares, mais
seulement à la distraction de la partie du territoire de ce
hameau désignée sous le nom de canton de Petit-Poix, et
qui ne contient que 42 hectares ;

« Considérant que la commune de Poix renferme une

— 172 -

population de plus de 300 habitants ; que, dès lors, à
défaut du consentement du conseil municipal et des plus
imposés de la commune de Poix, la distraction de la totalité
du territoire du hameau du Petit-Poix ne pouvait
être prononcée par notre décret en date du 27 mai 1857. »

On a pu remarquer que, dans le cas prévu par l’article
3 de la loi du 18 juillet 1837, la commission syndicale,
chargée de représenter la section, n’est pas constituée de
la même manière que dans le cas où il s’agit de soutenir
un procès. Ce n’est pas le préfet qui désigne les membres
de la commission, il ne peut que fixer le nombre des
membres dont elle sera composée ; ce sont lés électeurs
municipaux domiciliés dans la section qui nomment leurs
représentants.

La loi n’a pas établi de conditions d’éligibilité. Mais il
ne nous paraîtrait pas conforme à son esprit d’admettre
qu’il n’y en ait aucune et que le choix des électeurs
puisse se porter sur d’autres personnes que sur les électeurs
domiciliés dans la section. D’ailleurs, leur intérêt
les conduira sans doute à ne pas s’écarter de cette règle.
.La loi n’a pas fixé non plus les règles à suivre pour les
opérations électorales et pour la solution des difficultés
auxquelles ces opérations donneraient lieu ; elle n’a indiqué
ni la juridiction compétente pour en connaître, ni les formes
et les délais dans lesquelles les réclamations devraient
être présentées. Mais on chercherait vainement quelles
règles pourraient être appliquées en pareil cas, si ce n’est
celles qui régissent les élections municipales.. En effet, il
y a ici une analogie complète. Aussi le Conseil d’Etat,
saisi en 1843 d’un recours contre un arrêté de conseil de
préfecture qui avait rejeté des protestations dirigées contre
des opérations électorales de cette nature, ne paraît pas
avoir hésité à connaître de l’affaire, par application de la
loi du 21 mars 1831, qui régissait alors les élections

-173 —
municipales, et à statuer sur les griefs dirigés contre
l’élection des membres de la commission syndicale {Arr.
Cons. 31 mars 1843, Hédouin et consorts). On verra
tout à l’heure qu’aujourd’hui il appliquerait, sans hésiter
davantage, les dispositions de la loi du 5 mai 1855.

73. 3° Les sections de commune ont encore une représentation
spéciale lorsqu’il s’agit de mettre en valeur
les terres incultes qui leur appartiennent, conformément
à la loi du 28 juillet 1860.

L’article 1er de cette loi porte : « Seront desséchés,
assainis, rendus propres à la culture ou plantés en bois,
les marais et terres incultes appartenant aux communes
ou sections de commune, dont la mise en valeur aura
été reconnue utile. » Et l’article 2 est ainsi conçu :
« Lorsque le préfet estime qu’il y a lieu d’appliquer aux
marais ou terres incultes d’une commune les dispositions
de l’article ,1er, il invite le conseil municipal à délibérer :
« 1° Sur la partie des biens h. laisser à l’état de jouissance
commune ;
« 2° Sur le mode de mise en valeur du surplus ;
3° Sur la question de savoir si la commune entend
pourvoir par elle-même h cette mise en valeur.

« S’il s’agit de biens appartenant à une section de
commune, une commission syndicale, nommée conformément
à l’article 3 de la loi du 18 juillet 1837, est préalablement
consultée. »

Nous avons indiqué tout à l’heure les termes de l’article
3 de la loi du 18 juillet 1837. On se rappelle que la commission
syndicale doit être nommée par les électeurs
domiciliés dans la section, et que c’est au préfet qu’il
appartient de fixer le nombre de ses membres. Nous
devons nous référer aussi à ce que nous avons dit, à l’occasion
de cet article, sur les conditions d’éligibilité aux
fonctions des membres de la commission syndicale, sur

— 174 —

les formes des opérations électorales et sur le jugement
des réclamations que pourraient soulever ces opérations.
Ajoutons que le Conseil d’Etat a été récemment saisi d’un
recours contre un arrêté de conseil de préfecture qui
avait rejeté des protestations dirigées contre les opérations
électorales auxquelles il avait été procédé pour la nomination
d’une commission syndicale, formée en vertu de
l’article 2 de la loi du 28 juillet 1860. Il a rejeté le recours,
par le motif que les protestations avaient été formées en
dehors du délai fixé par l’article 45 de la loi du 5 mai
1855, c’est-à-dire plus de 5 jours après les élections.
{An. 29 avril 1863, Foudeville et autres).

Il importe de remarquer que la commission syndicale,
instituée en vertu de l’article 2 de la loi de 1860, n’est appelée
qu’à donner un avis sur le projet de mise en valeur des
biens de la section, et que le législateur n’a pas voulu
enlever au conseil municipal, organe habituel des sections,
le pouvoir de délibérer sur le changement de mode
de jouissance de leurs biens.

A une autre époque, et lorsque la législation sur l’administration
municipale et sur les biens communaux était
soumise à une révision complète, il avait été question de
modifier, d’une manière plus grave, les règles sur la
représentation des intérêts des sections pour le cas
d’amodiation ou de vente de leurs biens.

En préparant le projet de loi sur l’administration intérieure
eh 1850, la section de législation du Conseil d’Etat,
présidée alors par le regrettable M. Vivien, avait été
frappée de ce qu’aucune disposition des lois antérieures
ne donnait aux sections de commune une garantie pour le
cas où il s’agissait de changer le mode de jouissance de
biens dont leurs habitants jouissaient en nature. Elle
pensa que le vote du conseil municipal à ce sujet pouvait
être dicté, dans certaines circonstances, par des considé-

— 175 —

rations étrangères, sinon opposées aux intérêts de la section,
et, en conséquence, elle proposait de donner, dans ce
cas, un organe spécial à la section.

L’article 94 du projet présenté à l’assemblée générale
du Conseil d’Etat (2e lecture) était ainsi conçu :

« Le mode d’administration des biens dont la jouissance
s’exerce en commun, et qui appartiennent à une section
de commune, ne peut être changé que sur l’avis conforme
d’une commission syndicale nommée pour la
section, conformément à l’article 3.

« Si ces biens sont amodiés, le revenu qui en résulte
doit être exclusivement appliqué dans le budget aux
dépenses de la section. »

Cette disposition ne fut pas acceptéeparleConseild’Etat.
On fit observer que l’article proposé serait mieux à sa
place dans un projet de loi sur les biens communaux.

Le rapport adopté par le Conseil d’Etat, au mois de décembre
1850, et adressé par lui à l’Assemblée législative
comme une sorte d’exposé des motifs du projet de loisur
l’administration municipale, paraîtrait indiquer que la
valeur même de ces innovations avait été contestée.
« Quel serait, dit le rapport, le résultat de ces dispositions
nouvelles ? Elles permettraient tout au plus aux sections
de défendre, par la voie contentieuse, des intérêts
que l’action purement administrative des préfets suffit pour
protéger et sauvegarder. Elles auraient l’inconvénient de
faire naître, entre les communes et les sections, des causes
perpétuelles et permanentes de division, d’exciter des
procès longs et dispendieux. »

Mais ces objections ne semblent pas *pouvoir être
adressées à la constitution d’une représentation spéciale
des sections pour le cas de changement du mode de
jouissance de leurs biens ; car il est évident que cette
garantie donnée aux sections préviendrait les procès, au

— 176 —-

lieu de risquer d’en faire naître. Aussi, à la même époque,
une commission de l’Assemblée législative, qui était chargée
d’examiner la proposition faite par M. Dufournel sur le
mode de jouissance des biens communaux, avait eu une
pensée analogue à celle de la section de législation.

Dans le projet adopté par cette commission, et soumis
à l’Assemblée avec un rapport de M. de Montigny, le
26 juillet 1850, on avait donné aussi aux sections de commune
une représentation et des garanties spéciales.

L’article 8 portait : « Si les terrains appartiennent à
une section de commune, il sera créé pour cette section,
conformément à l’article 3 de la loi du 18 juillet 1837,
une commission syndicale qui exercera les attributions
conférées par la présente loi au conseil municipal,
lequel sera appelé aussi à délibérer. » (Ces attributions
consistaient à délibérer sur le meilleur mode d’utiliser les
biens communaux dont la jouissance s’exerçait en commun,
etc.) 

« Si la commission syndicale et le conseil municipal
sont complètement d’accord, les dispositions des articles
4 et 5 seront applicables. En cas de désaccord, il sera
statué par le conseil général (1). »

La proposition, dans laquelle ces articles étaient compris,
n’a pas abouti.

La différence entre les projets discutés en 1850 et la
disposition de l’article 2 de la loi du 28 juillet 1860, est
assez saillante. Mais c’est, encore une garantie pour les
sections d’avoir des mandataires spéciaux chargés de
discuter leurs intérêts auprès du conseil municipal et
auprès de l’autorité supérieure.
(1) Moniteur de 1850, p. 2714.Le pouvoir assez anormal donné au conseil général de département
dans cette proposition, se rattachait à un système de décentralisation
administrative qui avait trouvé une certaine faveur
dons l’Assemblée législative.
— 177 —

74. En outre de ces trois cas, pour lesquels la loi ellemême
a donné aux sections le droit de se faire représenter
par des mandataires spéciaux, il y a deux circonstances
où la jurisprudence du ministère de l’intérieur et de la
section de l’intérieur du Conseil d’Etat leur a reconnu le
même droit.

' 4° Nous verrons plus tard que les sections de commune
ont un droit exclusif au produit delà vente de leurs
biens propres, et qu’il en est de même, dans certains cas,
du produit de l’amodiation de ces biens ; que, par suite,
les sommes provenant des ventes ou des locations doivent
être employées à leur profit et non au profit de la commune
entière. C’est au conseil municipal, comme nous
l’exposerons tout à l’heure avec quelque développement,
qu’il appartient, sous le contrôle de l’autorité supérieure,
de décider la vente ou l’amodiation des biens des sections
et de fixer l’affectation des produits qu’on en retire.
Toutefois, si cette affectation ne doit pas tourner exclusivement
au profit de la section, si la commune doit
en retirer un avantage, il est nécessaire que la section y
donne son consentement. Dans ce cas, ce n’est plus le
conseil municipal qui peut représenter la section, puisque
ses intérêts et ceux de la commune sont en opposition.
Il faut que la section ait pour organe une commission
syndicale nommée conformément aux prescriptions de
l’article 3 de la loi du 18 juillet 1837.

Cette règle a été posée tout récemment par le ministre
de l’intérieur, à l’occasion d’une affaire dans laquelle il
s’agissait d’employer à la reconstruction d’une église
dans une section de la ville de Chalons-sur-Saône le
produit de l’aliénation de terrains appartenant à cette section,
concurremment avec une imposition extraordinaire
qui pesait sur les habitants de toute la commune. Comme
les habitants de la section contribuaient doublement à la
12
— 178 —

dépense, d’une part en apportant le produit de l’aliénation
de leurs biens, d’autre part en supportant l’imposition
extraordinaire comme les autes habitants, il a paru
uécessaire d’obtenir, pour l’affectation du prix de la vente,
lé consentement d’une commission syndicale représentant
la section. Aucune objection n’a été faite à ce mode de
procéder par la section de l’intérieur du Conseil d’Etat
lorsqu’elle a examiné, dans sa séance du 24 juin 1862,
le projet de décret qui autorisait l’aliénation et l’affectation
du produit ainsi votées (1).

La même règle nous paraîtrait devoir s’appliquer pour
l’affectation, au profit de la commune, des produits de
l’amodiation des biens des sections, dans le cas où les
sections ont un droit exclusif à ces ressources. Nous aurons
à revenir sur ce point en traitant des droits et des charges
des sections.

75. 5° Enfin, les sections ont encore une représentation
spéciale dans le cas où il s’agit d’établir une imposition
extraordinaire qui doit peser exclusivement sur leurs habitants,
parce qu’elle est destinée à acquitter des dépenses
qui sont exclusivement à leur charge ; par exemple, les
frais d’un procès engagé pour la défense des droits de la
section. Dans ce cas, c’est le conseil municipal qui vote
l’imposition ; mais les plus imposés qui doivent, d’après
l’article 42 de la loi du 18 juillet 1837, être appelés à la
. délibération en nombre égal à celui des membres en exercice
du conseil municipal, sont pris exclusivement parmi
les plus imposés de la section.

Cette garantie pour les intérêts des sections a été introduite
par un avis du comité de l’intérieur du Conseil d’Etat
(12 janvier 1831 ; section d’Espinassoles, dépendant de
la commune de Crespin) , et consacrée par une jurispru(1) 
Voir Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1862,
nage 314.
— 179 —

dence constante du ministère de l’intérieur et du conseil
d’Etat. (Circulaires du 27 mars 1837 et du 19 mai 1845.
— Avis de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, en
date du 8 février 1854 ; commune de Saint-Paulien.) 

Ce sont là les seules circonstances où les sections de
commune soient admises à se faire représenter par des
mandataires spéciaux.
$ 2. CAS DANS LESQUELS LES SECTIONS SONT REPRÉSENTÉES PAR LE
MAIRE ET LE CONSEIL MUNICIPAL.76. Le conseil municipal a l’administration des biens de la section,
et même le pouvoir de les aliéner. — 77. Jurisprudence
du ministère de l’intérieur et du Conseil d’état, qui reconnaît
aux conseils municipaux le pouvoir de fixer le mode de jouissance
et d’administration des biens des sections. — 78. Jurisprudence
du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation sur le
pouvoir des conseils municipaux relativement à l’aliénation des
biens des sections. — 79. Garanties données aux intérêts des
sections. — Fractionnement des communes en sections électorales,
pour donner aux sections de commune des défenseurs
tle leurs intérêts dans le conseil municipal. — Recommandations
du ministre de l’intérieur. — Exemples qui prouvent la nécessité
de cette mesure. — Obligation pour les préfets de tenir
compte du nombre des électeurs dans ce fractionnement des communes.
— 80. Garanties résultant de l’institution d’une commission
syndicale dans le cas de mise en valeur des terres incultes,
en vertu de la loi du 28 juillet 1860, et des enquêtes qui précèdent
les amodiations et aliénations. — 81. Contrôle exercé
sur les délibérations des conseils municipaux par l’autorité supérieure
: les préfets, le ministre de l’intérieur, le chef de l’Etat.
— Recours ouvert devant le Conseil d’Etat par la voie contentieuse.
— 82. Garantie spéciale pour le cas d’acceptation de dons
et legs faits à une section. — Droit de l’autorité supérieure
d’autoriser d’office l’acceptation des dons et legs qui seraient
refusés par le conseil municipal. — 83. Compétence de l’autorité
administrative pour statuer sur les réclamations des sections
contre les actes du conseil municipal, relatifs à la gestion et à
la disposition de leurs biens. — Pourvoi direct devant le Conseil
d’Etat. — Pourvoi devant le ministre de l’intérieur, sauf recours
au Conseil d’Etat.— Le recours n’est pas ouvert devant le Conseil
d’Etat quand les pouvoirs du conseil municipal ne sont pas
— 180 —
contestés. — 84. Inutilité d’une action introduite devant l’autorité
judiciaire. — Jurisprudence du Conseil d’Etat sur ce point.
— 85. Résumé des règles de compétence.
76. C’est au conseil municipal de la commune qu’il
appartient exclusivement de gérer les biens de la section
et, par conséquent, de délibérer sur le changement
du mode de jouissance, et même sur l’aliénation de ces
biens.

La loi du 18 juillet 1837 ne contient pas, à ce sujet, de
disposition expresse. Dans l’article 17, elle attribue aux
conseils municipaux le pouvoir de régler le mode d’administration
des biens communaux, les conditions des baux
à ferme ou à loyer dont la durée n’excède pas dix-huit
ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens,
le mode de jouissance et la répartition des pâturages et
fruits communaux ; dans l’article 19, elle leur donne le
pouvoir de délibérer sur les acquisitions, aliénations et
échanges des propriétés communales. Elle ne nomme. les
sections de commune que dans le n° 4 de l’article 19, aux
termes duquel le conseil municipal délibère sur la délimitation
ou le partage des biens indivis entre deux ou plusieurs
communes ou sections de commune. Mais en ne donnant
pas de représentant spécial aux sections 1 pour tous les
actes d’administration et de disposition de leurs biens,
qui ont le caractère de biens communaux, elle a, par cela
même, consacré le pouvoir du conseil municipal à cet
égard.

La loi du 28 juillet 1860 confirme cette interprétation
de la loi du 18 juillet 1837, lorsqu’elle dispose, dans son
article 2 déjà cité, que, lorsqu’il s’agit de mettre en valeur
les terres incultes et marais appartenant à une section,
une commission syndicale est consultée préalablement à
la délibération du conseil municipal.

Mais, longtemps avant cette dernière loi, la jurispru-

dence de l’administration, celle du Conseil d’État et celle
de la Cour de cas’sation s’accordaient à reconnaître
les pouvoirs des conseils municipaux pour administrer
les biens des sections, et même pour en disposer.

77. Mode de jouissance et d’administration. —Ainsi,
le ministre de l’intérieur a-décidé plusieurs fois que c’est
aux conseils municipaux qu’il appartient, sous le contrôle
de l’autorité supérieure, de régler le mode d’administration
et de jouissance des biens communaux appartenant
soit aux communes, soit aux sections de commune,
et, par exemple, de décider que des biens communaux
appartenant à une section, qui étaient abandonnés à la
jouissance en commun des habitants, seraient amodiés (1).

Le Conseil d’État, statuant au contentieux, a consacré
ces principes ; à plusieurs reprises, on a attaqué devant
lui, pour excès de pouvoirs, des arrêtés de préfets portant
approbation des délibérations de conseils municipaux qui
votaient l’amodiation de biens appartenant à des sections.
Dans certains cas, il a annulé ces arrêtés et les délibérations
qu’ils "approuvaient, pour violation des droits des
sections, à raison de l’emploi que les conseils municipaux
voulaient faire du produit des amodiations ; mais il a toujours
expressément reconnu aux conseils municipaux le
pouvoir de régler le mode de jouissance des biens des
sections, et de les donner à bail (Arrêts duM janvier 1856,
section de Saint-Louand c. commune de Beaumont ; —
du 17 mars 1857, Lemoine, Pelletier et consorts c. com~
mune de Louviers, etc. (2).

En vertu de cette même règle, le comité de l’intérieur
(1) Décision du 31 janvier 1839, insérée au Bulletin officiel du
ministère de l’intérieur, 1839, p. 331. — Décision du 3 avril 1839,
insérée au Bulletin en 1840, p. 155 ; autres décisions sans date,
insérées au Bulletin en 1857, p. 215, en 1858, p. 177, en 1861,
p. 254,(2) Nous rapporterons plus loin le texte de ces décisions et de
- 182 —
du Conseil d’État a reconnu, dans un avis du 17 août 1832
{section de By, commune de Bégadan) , que l’autorité
supérieure ne pouvait autoriser une section de commune
à changer le mode de jouissance d’un bien communal
dont elle était propriétaire, si le conseil municipal n’en
avait fait lui-même la demande (1).,

78. Aliénation. — Le conseil municipal a également
le pouvoir d’aliéner les biens des sections de commune,
de les céder, de les échanger. Cette règle est consacrée
par un arrêté du Gouvernement rendu en Conseil d’État,
le 25 mars 1848, sur une demande d’autorisation de
plaider formée par le sieur Fonteilles, au nom et comme
syndic des sections de Burdon et de Jarrig (Nous rapportons
cet arrêté à la fin du présent chapitre). La Cour
de cassation l’a proclamée de son côté, après la cour d’Orléans,
en repoussant la demande des habitants d’une section
qui soutenaient que des baux et des ventes de biens
de la section passés par le maire, après délibération du
conseil municipal, étaient nuls pour défaut de pouvoirs
du maire et du conseil municipal. {Arrêt du 23 avril 1855,
commune d’Huismes c. section de Saint-Mexm.es.) 

Dans cet arrêt, rendu sur le rapport de M. le conseiller

Laborie, la cour a rappelé les principes qui régissent les

relations des communes, et des sections en des termes

qu’il est bon de reproduire textuellement :

« La Cour , attendu que, dans la hiérarchie admiplusieurs
autres décisions semblables, en traitant des droits des
sections.Voir aussi, dans ce sens, Ecole des Communes’, 1839, p. 226, et
1840, p. 50..(1) Nous devons toutefois noter ici que, en appliquant la législation
en ce sens, le comité de l’intérieur, dans son avis, exprimait
l’opinion que cette organisation ne donnait pas aux intérêts
des sections une garantie suffisante. Le texte de cette partie de
l’avis est rapporté dans le Recueil de principes d’administration,
publié en 1837, par MM ; Vuillefroy et Monnier, p. 24.
- 183 —

nistrative, la commune, comme société locale, a son existence
propre, et constitue l’unité à laquelle se réduit la
division territoriale du pays ; que, si elle peut se fractionner
en sections, ce n’est que pour certains intérêts de
propriété et de jouissance ; mais que, à cet égard même,
la section ne forme pas un corps isolé ayant droit à une
représentation particulière, si ce n’est accidentellement
et aux conditions restrictivement déterminées par le législateur
 ; qu’ainsi, en règle générale, l’unité communale a
pour conséquence l’unité administrative ;

« Attendu, en effet, que la section ne saurait être assimilée
à un simple membre de la communauté, et n’a pas,
à ce titre, l’exercice du droit de propriété dans sa plénitude ;
que ses intérêts ayant, comme les intérêts de la
commune elle-même, un caractère collectif, sont soumis
aux mêmes restrictions et aux mêmes garanties de tutelle
administrative ; en telle sorte que la section, tout comme
la commune dont elle fait partie, ne peut gérer, administrer,
agir en ce qui concerne ses biens propres, que par
des représentants légaux, lesquels ont tout pouvoir à cet
effet, à condition de se renfermer dans les limites de leur
mandat, et d’observer les formes destinées à en régulariser
l’exercice ;

« Attendu que la section étant à la commune ce que la
partie est au tout, il ne se peut, en général du moins,
que l’administrateur ou le représentant légal de la commune
ne le soit pas en même temps de la section ; que
l’administration municipale, en effet, représente au même
titre, avec les mêmes attributions et les mêmes pouvoirs,
toutes les fractions de l’unité communale, nonobstant la
diversité de leurs origines ou de leurs intérêts ;

« Attendu que si, par dérogation à ce principe d’unité,
la loi consent à distinguer la section de la commune ellemême,
et à lui donner un organe autre que celui de la

- 184 —

commune, cette nécessité exceptionnelle d’une représentation
particulière n’est admise par les articles 56 et 57
de la loi du 18 juillet 1837, qu’en matière d’actions judiciaires
et de transactions, et dans les seuls cas d’antagonisme
entre la commune et la section (1)  ; qu’en toute
autre matière et en dehors de ces conditions, la règle générale
conserve son empire et ne permet pas à la section
de former un centre d’administration locale ;

« Attendu que, dans le système de la loi, les garanties
de la section pour la gestion ou la disposition de ses
biens propres, consistent dans les formes à observer,
dans la publicité qui précède et accompagne les adjudications
à titre de bail ou à titre de vente, dans les enquêtes
où tous les intérêts sont appelés à déposer leurs
motifs de réclamation ou d’opposition, enfin et surtout,
dans lahaute tutelle de l’autorité supérieure, chargée d’apprécier
la convenance et l’utilité de ces actes de gestion
ou d’aliénation (2)  ;
i Attendu, dès lors, que les baux et les ventes dont il
s’agit dans l’espèce ayant été l’objet d’adjudications régulières
de la part de l’administration municipale, dans
les limites et dans les formes assignées à l’exercice de
son mandat, et sans opposition ni réclamation de la part
des membres de la section de Saint-Mexmes, ne peuvent,
vis-à-vis des adjudicataires, donner prétexte à aucune
critique ;

« Attendu, d’ailleurs, que, selon les constatations mêmes
de l’arrêt dénoncé, il s’est agi entre la section demanderesse
et la commune d’Huismes, non d’une question de
propriété, mais de l’étendue des pouvoirs de fadminis(1) 
Nous avons indiqué que, dans plusieurs autres cas, la section
a des représentants spéciaux, p. 169 et suiv.(2) Ces garanties ne sont pas les seules ; nous le montrerons
.plus loin.
- 185 — ."
tration municipale, à l’effet d’affermer ou d’aliéner les
biens de la section pour sa part contributive dans l’acquittement
des charges extraordinaires de la commune et
de la proportion dans laquelle la section pouvait être
tenue de concourir, sur les prix des baux ou des aliénations,
aux dépenses communes ; que ces questions sont
essentiellement de la compétence administrative ;

« D’où il suit qu’en déclarant, dans l’état des faits de
la cause, la section demanderesse non recevable et mal
fondée, soit en son action en nullité des actes de bail et
de vente dont il s’agit au procès, soit en ses conclusions
tendant à sa réintégration dans la possession des biens
affermés ou vendus, la cour impériale d’Orléans, loin de
violer les articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837 et
l’art. 1599 du Code Napoléon, a fait une juste application
des principes et des lois en cette matière ; rejette, etc. »
' 79. Mais si les sections n’ont pas" d’autre représentant
que le conseil municipal de la commune lorsqu’il
s’agit de gérer leurs biens, et même d’en disposer, elles
ne sont cependant pas dénuées de toute garantie à cet
égard.

D’abord, elles ont en général un ou plusieurs défenseurs-nés
de leurs intérêts au sein du conseil municipal.
En effet, d’après les dispositions des art. 44 à 47 de la loi
du 21 mars 1831, que la loi du 7 juill. 1852 (art. 3) et la loi
du 5 mai 1855 (art. 7) ont reproduites en les étendant, le
préfet peut, pour l’élection des membres des conseils municipaux,
diviser les communes en sections électorales qui
nomment chacune un certain nombre de conseillers municipaux ;
et cette division qui, dans les communes d’une population
un peu considérable, est surtout une mesure
d’ordre, s’opère principalement, dans les communes
rurales,en vue défaire représenter dans le conseil municipal
chacun des intérêts distincts qui existent dans la

— 186 —

commune. Le ministère de l’intérieur a plusieurs fois insisté
sur ce point dans ses instructions (1).

Ainsi, dans la circulaire du 29 août 1849, après avoir
recommandé aux préfets de chercher les occasions de
provoquer la suppression des communes dont la population
est inférieure à 300 habitants et de s’opposer à l’érection
de communes nouvelles qui n’auraient pas une
population plus nombreuse, le ministre ajoute : « Un
grand nombre de sections motivent leur demande d’érection
en commune sur ce fait que leurs intérêts matériels
sont systématiquement négligés par l’autorité municipale,
et que toutes les ressources de la commune sont dépensées
au profit du chef-lieu. Il arrive très-souvent que ces
griefs sont fondés. Dans ce cas, avant de donner suite à
la demande en distraction, vous devez intervenir auprès
de l’autorité municipale, et vous efforcer d’obtenir qu’il
soit satisfait aux besoins légitimes de la localité qui se
prétend lésée. Vous pouvez même, si une intervention
officieuse de votre part restait sans résultat, user de la
faculté que vous donne l’article 45 de la loi du 21 mars
1831, pour procurer à cette localité un plus grand nombre
de représentants au sein du conseil municipal, de manière
à assurer une gestion plus équitable de ses intérêts.
 »

L’état de choses qui préoccupait le ministre de l’intérieur
et la nécessité de la mesure qu’il indiquait sont
exposés d’une manière très-saillante dans une circulaire
adressée, le 1er janvier 1853, par le préfet du département
du Jura (c’était alors M. de Chambrun) , aux maires de ce
département, où l’on a vu qu’il existe un grand nombre
de sections de commune.

Le préfet, passant en revue les actes de son adminis(1) 
Voir les circulaires du 28 mars 1831, du 29 août 1849 et du
24 juin 1855.
— 187 —

tration, rend compte des difficultés qu’avait soulevées la
situation des sections de commune, et de la manière dont
il a été donné satisfaction à leurs intérêts.

« Depuis longtemps les sections étaient en lutte

avec les chefs-lieux de leurs communes. De nombreux
dossiers de demandes en disjonction de la part des sections
attestaient la profondeur du mal. Il n’était pas une
section qui ne demandât à se séparer de la commune à
laquelle elle est réunie.
«  Toutes ces demandes étaient basées sur le même
motif : l’abandon dans lequel les conseils municipaux
laissaient ces sections. Oublieux des besoins de ces dernières,
parcimonieux à leur égard dans la répartition des
avantages, les conseils municipaux semblaient leur dénier
tous titres, tous droits à la participation de la vie
communale.

« La situation qu’on faisait ainsi aux populations des
hameaux justifiait-elle leurs plaintes ? Incontestablement
oui ; niais l’érection en communes séparées eût-elle atteint
le but proposé ? Était-ce bien là le remède au mal ?
Là était toute la question. C’est sur ce point que devait
porter ma'sollicitude attentive.

« Un examen approfondi de chaque dossier m’a conduit,
messieurs, à cette conviction, que si nous ne pouvions
rien en dehors d’une distraction, il fallait maintenir la
réunion : les inconvénients, pourtant réels, résultant du
déplorable état de choses qui nous occupe, ne sont, rien,
en effet, si on les compare aux embarras financiers, aux
pénibles et nombreux sacrifices auxquels est condamnée
une commune naissante.

« L’érection en commune, pour les populations qui la
demandent, c’est l’affranchissement, c’est la faculté de
s’administrer, de se conduire. Mais ce dont il faut tenir
compte, messieurs, et ce dont on ne se préoccupe pas

— 188 —
assez, c’est des exigences qu’entraîne cette situation nouvelle.
Quelle que soit l’étendue du territoire, quelle que
soit la population d’une commune, ses obligations sont
les mêmes. La commune, si peu importante qu’elle soit,
doit entretenir sa mairie, son instituteur, son garde
champêtre, pourvoir à toutes les dépenses sans lesquelles
elle ne peut exister à l’état de commune. Il faut à toute
commune qui se fonde les bâtiments nécessaires aux services
publics. Si cette commune est fort riche, si, à défaut,
sa population est assez considérable pour supporter
des impositions indispensables, soit pour construire ou
acquérir, soit pour subvenir à tous ses services annuels,
rien ne fera regretter la séparation ; mais s’il en est autrement,
si elle compte 300 habitants à peine, comment
ces malheureux habitants supporteront-ils des impositions
qui viendront doubler, tripler même les impositions annuelles ?
Ils redemanderont une réunion qui pourrait leur
donner les mêmes bienfaits sans qu’on exigeât d’eux
autre chose qu’un concours proportionnel. *,.

« Ces considérations, vous le comprenez, messieurs,
ont été déterminantes pour moi, et j’ai dû ne donner aucune
suite aux demandes en disjonction, puisque aucune
section ne renfermait une population de 300 habitants ;
que celles qui approchaient le plus de ce chiffre n’étaient
pas dans les conditions réglementaires ; qu’il n’en était
pas une qui pût subvenir à son entretien sans s’imposer
annuellement un nombre de centimes très-considérable ;
qu’enfin je n’aurais pas seulement fait ériger des communes
dans l’impossibilité de se soutenir, mais encore réduit
à la même impossibilité celles actuellement existantes, et
qui ne peuvent supporter les charges municipales que
grâce à leur réunion avec les sections sollicitant leur séparation.


« Cependant l’abus existait, et j’en avais trouvé la

— 189 —

cause : les sections n’étaient pas représentées au sein des
conseils municipaux. Un, deux membres au plus, nommés
par elles, étaient impuissants à défendre leurs intérêts.
C’est alors, messieurs, que je publiai ma circulaire du
10 août. Reconnaissant tout ce qu’avaient de légitime et
de fondé les plaintes des sections, j’y insistais pour qu’à
l’avenir elles eussent une plus large part dans la représentation
municipale. J’annonçais que, dans le cas où il
en serait autrement, j’étais décidé à sévir, en provoquant
la dissolution des conseils municipaux, et en attribuant,
ainsi que la loi m’en donnait le droit, dans les élections
nouvelles, un nombre plus ou moins fort de conseillers
aux sections, sans tenir compte d’ailleurs de la population
(1). Ma voix a été entendue partout dans les élections
municipales qui ont suivi. Partout aujourd’hui les sections
ont, dans les conseils municipaux, des soutiens ou
des appuis, et ces conseils comprennent que les hameaux
ont, comme les chefs-lieux eux-mêmes, des droits à la
sollicitude du conseil municipal.

« La mesure a donc donné satisfaction à des intérêts
depuis trop longtemps méconnus, et je me félicite d’un
succès dû, en définitive, au patriotisme des conseils municipaux
autant qu’au bon esprit dont les électeurs ont
fait preuve en cette circonstance. Je me loue surtout de
l’harmonie que ce concours de tant de bon vouloir a rétablie
dans toutes nos communes, et, je le-répète en finissant
cette partie de notre revue, la question des disjonctions
est résolue. »

Pour mieux assurer la représentation des intérêts
spéciaux de chaque section, le ministre de l’intérieur
avait admis que la répartition, entre les diverses sections,
(lj On va voir que la législation actuelle ne laisse plus aux
préfets la liberté de ne pas tenir compte de la population.
— 190 —

des membres du conseil municipal à élire, pouvait être
faite sans que le préfet eût égard à la population des
diverses fractions de la commune, ou, du moins, sans
qu’il en tînt un compte exclusif. L’article 45 de la loi du
21 mars 1831 avait, en effet, laissé toute latitude au préfet.

La loi du 7 juillet 1852 et celle du 5 mai 1855 ont
mis des limites à ce pouvoir. L’article 7 de cette dernière
loi porte : « Le préfet peut, par un arrêté pris en
conseil de préfecture, diviser les communes en sections
électorales et répartir entre ces sections le nombre des
conseillers municipaux à élire, en tenant compte du
nombre des électeurs inscrits.

Le ministre de l’intérieur n’avait cependant pas considéré
cette restriction comme une disposition exclusive.
Il pensait que, tout en ayant égard au nombre des électeurs,
l’administration pouvait aussi avoir à tenir compte
d’autres éléments de décision, notamment de la circonstance
que la commune se composait de deux anciennes
communes réunies. On pouvait faire remarquer à
l’appui de Cette opinion que le texte primitif de l’article
7 de la loi de 1855, tel qu’il avait été présenté par le
gouvernement au Corps législatif, ne mettait aucune condition
à l’exercice du pouvoir accordé au préfet ; que la
commission du Corps législatif avait, par un amendement,
demandé que la répartition fût faite eh proportion
des électeurs inscrits, mais que, tout en acceptant
l’amendement, le Conseil d’Etat l’avait modifié en ce sens,
que le préfet devait seulement tenir compte du nombre
des électeurs inscrits, ce qui ne paraissait pas l’obliger à
faire une répartition rigoureusement proportionnelle.

Le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, n’a pas admis
cette interprétation de la loi. C’est en statuant sur la validité
d’élections municipales qu’il a été appelé à résoudre
cette question. Des élections étaient attaquées comme

- 191 -

irrégulières, par le motif que le préfet avait commis un
excès de pouvoirs en répartissant entre plusieurs sections
les membres à élire du conseil municipal, sans tenir un
compte exact de la population. Le Conseil, se fondant sur
les termes de l’article 7 de la loi du 5 mai 1855, a décidé
que le préfet avait excédé ses pouvoirs et que, par
suite, les élections devaient être annulées.

Dans la première affaire, la commune avait été divisée
en deux sections, dont chacune avait à élire huit membres
du conseil municipal. Mais la première section ne comptait
que 304 électeurs inscrits, la seconde en comptait 375. Le
partage égal des membres du conseil municipal entre ces
deux sections a paru une violation de la loi. Et cependant il
faut remarquer que l’attribution de 9 conseillers sur 16 à
la section qui comptait 375 électeurs sur 679, n’était pas
non plus rigoureusement exacte ; mais le conseil a jugé
que le préfet aurait dû s’y arrêter, parce qu’elle se rapprochait
plus de la vérité que le partage égal entre les
deux sections {An. Cons., 2 mai 1861, élections de la
commune de Matha). ■

Dans la seconde affaire, l’une des sections comprenait.
786 électeurs inscrits, l’autre en comptait 555. Le préfet
avait attribué 12 conseillers municipaux à la première
et 11 à la seconde. Cette répartition a été aussi jugée
contraire aux prescriptions de la loi {An.,Cons., ,23 mai
1861, élections de la commune dePlouaret).

Enfin, dans une dernière affaire, le préfet du département
de la Seine-Inférieure avait fait un partage égal
entre la section de Tocqueville, qui ne comprenait que
74 électeurs, et celle de Bénarville, qui en comprenait
104. Son arrêté a été également considéré comme vicié
d’excès de pouvoirs {An. Cons., 6 août 1861, élections de
la commune de Tocqueville-BénarvUle.) 

Cette jurisprudence apporte une certaine restriction

— 192 —

au'c garanties que la division des communes en sections
électorales permettait de donner aux sections de commune
qui ont des intérêts distincts. Néanmoins, elle les
laisse encore subsister dans une assez large mesure.

80. Une autre garantie, que nous avons déjà indiquée,
résulte de la disposition de l’article 2 de la loi du 28 juillet
1860, qui appelle une commission syndicale, élue par
les électeurs de la section, à donner son avis sur les projets
démise en valeur des terres incultes, appartenant aux
sections, avant que ces projets soient soumis au conseil
municipal.

En outre, les projets de mise en ferme, ou d’aliénation
des biens communaux sont, comme l’indique l’arrêt
de la Cour de cassation du 23 avril 1855, que nous avons
rapporté plus haut, soumis à des enquêtes dans lesquelles
les/habitants des sections peuvent individuellement exprimer
leurs voeux, qui sont ainsi portés à la connaissance
du conseil municipal et de l’autorité supérieure chargée
de contrôler les actes de ce conseil.

81. Enfin, si les conseils municipaux abusaient de leurs
pouvoirs, l’autorité administrative supérieure, avertie par
les plaintes des intéressés, annulerait les délibérations
qui auraient pour résultat de grever injustement une section
ou de la dépouiller au profit de la commune.

On sait, en effet, que les délibérations des conseils municipaux
relatives à l’administration et à l’aliénation des
biens communaux sont soumises, les unes au contrôle,
les autres à l’approbation de l’autorité supérieure.

Les délibérations relatives au mode d’administration
des biens communaux, — aux conditions des baux à
ferme ou à loyer dont la durée n’excède pas dix-huitans,
pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens,
— et au mode de jouissance des biens communaux,
n’ont pas besoin, pour être exécutoires, de l’approbation

— 193 -

du préfet, mais elles doivent lui être adressées pour
qu’il les examine, et, d’après l’article 18 de la loi du
18 juillet 1837, le préfet peut les annuler, soit d’office,
pour violation de la loi, soit sur la réclamation de toute
partie intéressée.

Les délibérations relatives aux conditions des baux à
ferme ou à loyer, dont la durée excède dix-huit ans pour
les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens,—aux
aliénations et échanges des propriétés communales, ne
sont exécutoires que sur l’approbation du préfet, conformément
à l’article 20 de la même loi ; sauf les cas où
l’approbation par le ministre compétent ou par le chef
de l’État est prescrite par les lois ou les règlements
d’administration publique.

Avant le décret du 25 mars 1852, l’approbation des
baux et des acquisitions, aliénations et échanges devait,
dans le plus grand nombre des cas, être donnée par le
chef de l’État, aux termes des dispositions des articles
46 et 47 de la loi de 1837. Le décret du 25 mars 1852
(Tableau A, nos 41 et 44) a, au contraire, délégué en principe
ce pouvoir aux préfets ; Désormais, c’est aux préfets
seuls qu’il appartient d’approuver les baux des biens communaux,
sauf le recours devant le ministre de l’intérieur,
qui est réservé aux intéressés par l’article 6 du décret
précité. Cette règle ne souffre aucune exception. On a
vainement essayé de soutenir, devant le Conseil d’État
statuant au contentieux, que les anciens modes de
jouissance, qui n’avaient pas été changés en exécution
de la loi. du 10 juin 1793, ne pouvaient être changés
qu’avec l’approbation du chef de l’État, conformément
au décret du 9 brumaire an xm. Le Conseil a décidé
que le décret du 9 brumaire an xm était abrogé par
les dispositifs de l’article 1er du décret du 25 mars
1852 et des n 03 40 et 55 du tableau A annexé à ce
13
— 194 —

décret {Arr. Cons., 17 mars 1857, Lemoine, Pelletier et
consorts c. ville de Louviers).

II n’en est pas absolument de même des projets d’aliénation
et d’échange ; ils doivent encore, dans un certain
nombre de cas, être soumis à l’approbation de l’Empe-.
reur. D’abord la disposition du décret du 25 mars 1852
ne s’applique pas aux aliénations et échanges des bois
communaux, qui sont placés sous un régime différent de
celui des autres biens des communes. Cette exception
a été établie par un avis du Conseil d’État, en date du
11 novembre 1852, adopté par le ministre de l’intérieur.
L’exception a été et a dû être étendue aux projets d’aliénation
ou d’échange des biens communaux autres que les
bois, quand ils se rattachent à des affaires pour lesquelles
la décision ne peut être prise que par l’Empereur,
par exemple quand l’abénation est destinée à fournir,
soit seule, soit concurremment avec une imposition
extraordinaire, les ressources nécessaires pour l’exécution
d’un travail qu’il s’agit de déclarer d’Utilité
publique.

Ainsi, une délibération d’un conseil municipal relative
à l’amodiation, à l’aliénation ou à l’échange d’un bien
appartenant à une section ne pouvant être exécutée sans
avoir été soumise, soit au contrôle, soit à l’approbation
de l’autorité supérieure, le plus souvent du préfet, dans
certains cas, de l’Empereur (et lorsque la décision doit
être prise par l’Empereur, la section de l’intérieur du
Conseil d’État est toujours consultée) , les sections n’ont
pas à craindre que leurs droits ne soient lésés.

Nous pourrions citer, en effet, un certain nombre de
décisions du ministre de l’intérieur et d’avis de la section
de l’intérieur du Conseil d’État, qui, à l’occasion de diverses
affaires soumises au chef de l’État, ont posé en principe
que les biens d’une section ne pouvaient être alié-

— 195 —

nés en vue de payer la totalité d’une dépense dont la
commune tout entière devait profiter (1).

Nous iie faisons qu’indiquer ici cette jurisprudence ;
nous aurons à la reprendre quand nous traiterons des
droits des sections.

Ajoutons que si l’autorité chargée de contrôler etd’approuver
les délibérations des conseils municipaux n’annulait
pas une délibération de conseil municipal qui porterait
atteinte aux droits d’une section, celle-ci aurait encore
un recours devant l’Empereur, en Conseil d’État, par la
voie contentieuse.

Nous rapporterons, en traitant des droits des sections ;
une série de décisions du Conseil d’État, statuant au contentieux,
qui ont annulé, pour excès de pouvoks, des
arrêtés de préfets portant approbation de délibérations
de conseils municipaux qui avaient voté, l’amodiation de
biens dont les habitants de sections jouissaient en nature,
et qui, sans tenir compte des droits exclusifs qui appartiennent
aux sections sur ces biens, avaient décidé que
le produit des amodiations serait employé, en totalité, à
la satisfaction des besoins généraux de la commune (2).

Nous nous bornons ici à mentionner ces décisions, pour
montrer comment peuvent être défendus les droits des
sections de commune.

82. Les principes que nous avons précédemment expo(1) 
Avis du comité de l’intérieur du Conseil d’État, du 9 janvier
1833, commune de Castera- Verduzan ; — du 18 février 1834,
commune de Bois-Arnault. — Décision du ministre de l’intérieur,
du 3 avril 1839, insérée au Bulletin officiel, 1840, p. 155, etc.(2) Arr. Cons., 4 septembre 1856, section de Parilly c. commune
de Chinon ; — 17 mars 1857, section de Saint-Jean-de-Louviers
c. commune de Louviers ; — 10 février 1859, section de
Paisy c. commune de Paisy-Cosdon ; — 5 mai 1859, section de
Massonay c. commune de la Chapelle-de-Guinchay ; — 2 février
1860, section de Saint-Louand c. commune de Beaumont-enVerron.
— 196 —
ses conduisent à décider que c’est aussi au conseil municipal
qu’il appartient de représenter les sections, lorsqu’il
s’agit de l’acceptation des dons et legs qui leur sont faits.

Mais on sait qu’ici, en vertu des principes qui régissent
la matière des dons et legs faits aux établissements
publics, les sections ont une garantie particulière, pour
le cas où le conseil municipal refuserait d’accepter une
libéralité qui leur serait avantageuse. L’autorité supérieure
peut, en effet, autoriser d’office l’acceptation
d’une donation ou d’un legs que le conseil municipal refuserait.


Ce pouvoir est une conséquence de la tutelle attribuée
à l’autorité administrative sur les établissements publics.
En effet, cette tutelle, qui s’exerce en vertu de l’article
910 du Code Napoléon, à l’occasion des dons et legs
faits aux établissements publics, n’est pas seulement instituée
en vue de l’intérêt général, pour empêcher l’agglomération
des immeubles dans le patrimoine des établissements
de mainmorte, et en vue de l’intérêt des
familles placées dans une situation précaire et dont les
espérances légitimes auraient été déçues. Elle a aussi
pour but de défendre ces établissements contre les erreurs
et les faiblesses de leurs administrateurs. Il est vrai qu’en
règle générale, l’autorité supérieure ne peut substituer
son initiative à celle de l’administration municipale, pour
faire ce qu’elle croirait le plus profitable à la commune.
Mais on a considéré le refus fait par le conseil municipal
d’accepter un legs fait à la commune comme une sorte
d’aliénation d’un bien communal, qui ne peut être consommée
sans l’approbation du Gouvernement. Aussi la
loi du 18 juillet 1837, dans son article 48, dispose que les
délibérations des conseils municipaux, qui porteraient refus
des dons et legs, ne seront exécutoires qu’en vertu
d’une ordonnance du roi.

— 197 -

Mais le Gouvernement exerçait déjà ce pouvoir avant
la loi du 18 juillet 1837.

Nous en avons précisément un exemple dans une affaire
qui intéressait une section de commune, le hameau de
Vaulichères, dépendant de la commune de Tonnerre.

Un terrain destiné à servir de cimetière avait été donné
à ce hameau, dont l’église était érigée en succursale, et qui
était séparé de la commune par une distance de 4 kilomètres.
Le conseil municipal avait refusé d’accepter la
donation. Le comité de l’intérieur du Conseil d’État a reconnu
que la délibération du eonseil municipal n’était pas
conforme aux intérêts de la seetion de Vaulichères, et il
a exprimé l’avis que le maire devait être autorisé d’office
à accepter la donation {Avis du 23 décembre 1834).

Conformément à cet avis, et à la date du 26 février
1835, est intervenue une ordonnance royale ainsi
conçue :

« Louis-Philippe , sur le rapport de notre ministre

secrétaire d’État au département de l’intérieur,

« Vu la délibération du conseil municipal de Tonnerre
 ;

« Vu le procès-verbal d’enquête de commodo et inwmmodo
 ;

« Vu l’acte de donation du 14 janvier 1834 ;

« Vu les avis du préfet de l’Yonne et du sous-préfet de
Tonnerre ;

« Considérant que les habitants de Vaulichères ayant
une église érigée en succursale et étant séparés de Tonnerre
par la distance d’une lieue, l’établissement d’un
cimetière est convenable et utile, et que la donation faite
à titre gratuit d’un terrain suffisant, sous la seule condition
de lui donner la destination ci-dessus indiquée, est
d’un avantage incontestable ;

< Considérant que l’avis du conseil municipal de Ton-

— 198 —

nerre n’est pas conformé aux intérêts du hameau de Vaulichères ;

«  Considérant, en fait, que la clôture du terrain donné
à cette section de commune a déjà été faite à ses frais ;
<L Notre Conseil d’État entendu,
<i Nous avons ordonné, etc. :

ART. 1er.
« Le maire de la ville de Tonnerre (Yonne) est autorisé
à accepter, pour le hameau de Vaulichères, la donation
d’un terrain qui lui est faite par le sieur d’Audigier, aux
clauses et conditions imposées par le donateur.

ART. 2.
« Notre ministre, etc. (1). »

L’assemblée générale du Conseil d’État émit encore un
avis semblable, le 25 février 1835, au sujet d’un legs
que le bureau de bienfaisance de Calais était d’avis de
répudier. Mais, dans cette espèce, et à raison des circonstances
de l’affaire, le Gouvernement ne crut pas devoir
suivre l’avis du Conseil.

Après la promulgation de la loi du 18 juillet 1837, le
ministre de l’intérieur, ayant à préparer un projet d’ordonnance
royale relatif à une donation que le conseil municipal
de la commune de Sauteyrargues refusait d’accepter,
soumit la question de doctrine en même temps
que la question de fait au comité de l’intérieur, qui donna,
le 22 mai 1838, un avis ainsi conçu :
a Les membres du Conseil d’État composant le comité
de l’intérieur,
(1) Le dispositif de cette ordonnance a été seul reproduit au
Bulletin des lois. Le texte que nous donnons a été collationné
aux archives du ministère de l’intérieur.
— 199 —

,« Quant à la question de savoir si le Gouvernement
peut autoriser d’office l’acceptation d’un don ou legs fait à
une commune : — Considérant que ce droit, déjà admis et
appliqué à plusieurs reprises sous la législation antérieure
à la loi du 18 juillet 1837, peut encore moins être contesté
sous l’empire de cette législation nouvelle ;

« Que la reconnaissance implicite dudit droit ressort
avec évidence des dispositions et des termes de l’article
48 de la loi précitée, puisqu’en effet cet article statue que
les délibérations des conseils municipaux qui porteraient
refus de dons et legs ne sont exécutoires qu’en vertu
d’une ordonnance du roi ; qu’il est impossible d’admettre
qu’au moyen de cette disposition, le législateur n’ait eu
en vue que d’imposer au Gouvernement l’obligation d’approuver
solennellement les décisions des conseils municipaux,
en lui interdisant la faculté d’en apprécier l’utilité
et le mérite et de les réformer s’il les juge contraires à
l’intérêt des communes ; que, au contraire, on ne saurait
mettre en doute que l’intention positive du législateur ait
été d’empêcher que l’intérêt général d’une commune pût
jamais être sacrifié, à l’occasion d’un legs ou d’une donation,
à l’intérêt privé des membres de son conseil municipal ;
que cette présomption acquiert un nouveau degré
d’évidence par cette considération que les délibérations
des conseils municipaux, ayant pour objet l’acceptation
des dons et legs, sont exécutoires en vertu d’un simple
arrêté du préfet, lorsqu’il s’agit d’objets mobiliers ou de
sommes d’argent dont la valeur n’excède pas 3,000 fr.,
tandis que, conformément à l’article 48, les délibérations
portant refus de dons et legs ne sont jamais exécutoires
qu’en vertu d’une ordonnance du roi, même lorsqu’il
s’agit de sommes d’argent ou d’objets mobiliers de la valeur
la plus minime (1)  ;
(1) Aujourd’hui, en vertu du décret du 25 mars 1852 (art. !« ■
— 200 —

•r D’où l’on doit conclure qu’en établissant cette distinction,
qui n’existait point sous l’ancienne législation,
l’intention du législateur a été d’assurer les garanties les
plus étendues aux communes, même pour des intérêts
d’une faible importance, garanties qui seraient complètement
illusoires si le droit du Gouvernement devait se
borner à sanctionner d’une manière obligatoire les décisions
des conseils municipaux ;

« Considérant d’ailleurs, qu’indépendamment même des
conséquences à tirer de l’interprétation de l’article 48
précité, l’existence du droit en discussion doit être reconnue
comme résultant virtuellement de cet autre droit
du Gouvernement, qui consiste à refuser à une commune,
s’il le juge convenable, l’autorisation d’accepter une libéralité
dont le conseil municipal a demandé l’acceptation ;
puisqu’en effet l’un et l’autre doit reposer sur la
même base, c’est-à-dire sur le droit qui appartient au
Gouvernement de statuer sur un legs ou une donation
dans un sens contraire au vote du conseil municipal ;

« Considérant, enfin, que l’intérêt évident des communes
réclame la reconnaissance du droit en discussion,
et que, par tous les motifs ci-dessus énoncés, on ne saurait
en méconnaître, l’existence ;

« Sont d’avis que le Gouvernement a le droit d’autoriser

d’office l’acceptation d’une libéralité offerte à une commune,

et que le conseil municipal de la commune a déclaré re'

fuser sans de justes motifs.
 »
S 42 et v. du tableau A) , l’autorité supérieure n’est plus appelée
à statuer sur les dons et legs faits aux communes que dans Je cas
où les libéralités soulèvent des réclamations des familles. Mais
l’argument que nous rapportons n’en a pas moins conservé toute
sa force au point de vue de l’interprétation de la loi du 18 juillet
1837, qui consacre le droit de l’administration, dont l’exercice est
délégué aux préfets dans une plus large mesure.
— 201 —

Conformément à cet avis, une ordonnance royale, en
date du 5 juillet 1838, a autorisé d’office la commune de
Sauteyrargues à accepter la donation entre-vifs que le
conseil municipal avait refusée.

Plusieurs ordonnances et décrets postérieurs ont appliqué
le même principe. Nous citerons notamment une
ordonnance royale du 1er février 1844 {communes de
Saint-Didier-sous-Beaujeu et de Vernay) , et un décret du
30 novembre 1852 {commune de Villers-Canivet). Une
ordonnance royale du 7 nov.1839 a encore autorisé d’office
l’acceptation d’un legs fait à la fabrique d’une des églises
paroissiales de Lyon. La section d’administration duConseil
d’État, dans un avis en date du 29 juillet 1851, avait également
proposé de prendre cette mesure pour un legs répudié
par la fabrique de l’église de Montain. Cet avis n’a pas été
adopté par le chef de l’État. Mais le droit du Gouverne ■
ment était reconnu par le ministre, qui proposait de ne pas
faire usage de ce pouvoir à cause des circonstances de
l’espèce (1).

Le ministre de l’intérieur a encore rappelé et appliqué
cette règle dans plusieurs décisions insérées au Bulletin
officiel en 1857, 1858, 1861 et 1862 (2).

Dans une des décisions rendues en 1858, le ministre indique
que la disposition du décret du 25 mars 1852 (tableau
A, § 42) , qui attribue aux préfets le pouvoir de statuer
sur les dons et legs faits aux communes, quand les familles
ne réclament pas, a eu pour effet d’abroger l’article 48 de
la loi du 18 juillet 1837, d’après lequel un acte du chel de
l’État était toujours nécessaire pour approuver une délibération
de conseil municipal portant refus d’une libéralité
(1) Les ordonnances, décrets et avis que nous venons de citer
sont rapportés textuellement dans deux articles insérés dans
l’Ecole des Communes, 1844, p. 300, et 1855, p. 348.
, '2) 1857, p. 284 ; — 1858, p. 131 et 315: — 1861, p. 417 ; —
1862, p. 34.
— 202 —
faite à la commune, et qu’ainsi les préfets peuvent, lorsqu’ils
le jugent convenable, autoriser d’office l’acceptation
de ces libéralités.

La décision rendue en 1861 nous parait mériter d’être
rapportée intégralement, parce qu’elle s’applique à une
- section de commune. Voici, d’après le Bulletin officiel,
dans quelles circonstances se présentait l’affaire :

Le village de Ch…, qui dépend de la commune de S…
et qui compte 500 habitants, se trouve séparé du chef-lieu
par une distance de plus de 4 kilomètres. Ch… est, en
outre, situé dans le fond d’une vallée, tandis que le cheflieu
de la commune occupe le haut d’une montagne, et il en
résulte, entre les deux agglomérations, une difficulté de
communication qui a motivé l’érection en succursale d’une
chapelle que possède la première. Dans la prévision de
cette mesure et pour la compléter, les sieurs D… et
autres ont acquis, au moyen de souscriptions, et donné au
hameau de Ch… suivant acte public, un presbytère, un
bâtiment qui pourra plus tard être transformé en église,
enfin, un terrain destiné à servir de cimetière, le tout d’une
valeur de 10,000 francs.

Le conseil municipal de S---, appelé à délibérer sur
cette libéralité, a refusé d’en voter l’acceptation, en s’appuyant
principalement sur ce qu’elle serait de nature à
entraîner ultérieurement, pour la commune, des dépenses
considérables qui ne lui sont pas imposées par la loi.

Le préfet du département n’a pas partagé cette manière
de voir ; il a pensé qu’il y avait lieu d’autoriser d’office
l’acceptation de la donation faite au hameau de Gh… ;
seulement, avant de prendre cette décision, il avait cru
devoir demander des instructions au ministre de l’in
térieur.

Le ministre a répondu « que la donation n’était pas
moins avantageuse pour la commune de S… que pour
— 203 —
la section deCh…, et qu’en conséquence l’administration
municipale devait être autorisée à l’accepter d’office.

« En effet, porte la décision, du moment où la chapelle
de cette section a été régulièrement érigée en succursale,
la commune se trouve tenue, d’après les dispositions du
décret du 30 décembre 1809, de pourvoir, à défaut des
ressources de la fabrique, à toutes les dépenses relatives
à l’exercice du culte, c’est-à-dire, notamment, de con »
struire une église plus vaste si la nécessité en est reconnue
plus tard, et de fournir un logement convenable au desservant.
Elle a donc un intérêt évident à accepter une
donation qui lui facilite les moyens de remplir cette double
obligation.

« Quant à la création d’un cimetière spécial pour Ch…,
elle constitue, sans doute, une dérogation à la règle générale,
d’après laquelle il ne doit y avoir qu’un lieu d’inhumation
dans chaque commune ; mais elle paraît suffisamment
justifiée par la situation exceptionnelle du hameau (1). »

83. — Questions de compétence. —Devant quelle autorité
doivent être portées les réclamations formées par '
les sections de commune contre les actes faits par le
conseil municipal et le maire pour l’administration de
leurs biens ?

Si la section soutient que le conseil municipal a excédé
ses pouvoirs, elle peut attaquer la délibération directement
devant le Conseil d’Etat au contentieux. C’est ainsi qu’il a
été procédé dans l’affaire de la section de Parilly contre
la commune de Chinon, jugée par l’arrêt précité du
4 septembre 1856, et dans plusieurs autres affaires. Nous
l’avons déjà indiqué.

On peut suivre une marche moins directe, mais qui a
souvent l’avantage d’épargner les frais d’un pourvoi de(1) 
Bulletin officiel, 1861, p. 417.— 204 —
vant le Conseil d’Etat. La réclamation peut être portée
devant le préfet, sauf recours au ministre de l’intérieur ; si
le ministre n’y fait pas droit, on peut recourir encore au
Conseil d’Etat. C’est la marche qui a été suivie dans
l’affaire de la section de Saint-Jean-de-Louviers contre
la commune de Louviers, jugée par l’arrêt du 17 mars
1857.

C’est également la marche qui devrait être suivie si la
section, sans contester les pouvoirs du conseil municipal,
prétendait que ses droits exclusifs de jouissance ont
été violés.

Mais si elle se borne à critiquer la mesure adoptée par
le conseil municipal, comme inopportune et mal combinée,
elle ne peut réclamer que devant le préfet, sauf recours
au ministre. Le recours au Conseil d’État par la
voie contentieuse ne serait pas ouvert dans ce dernier
cas. II ne s’agit plus en effet que d’apprécier une mesure
d’administration, et d’examiner si les intérêts des sections
ont été lésés. Il n’y a plus là matière à un débat au contentieux.


84. Des sections ont tenté d’attaquer par une autre
voie les déliber .tions du conseil municipal relatives à la
gestion ou à la disposition de leurs biens. Elles ont diféré
à l’autorité judiciaire, non pas les débbérations
mêmes du conseil municipal, mais les actes passés par le
maire, en vertu de ces délibérations, pour l’amodiation ou
l’aliénation de leurs propriétés. C’est ce qui a été fait notamment
dans l’affaire de la section de Saint-Mexmes
contre la commune d’Huismes, sur laquelle sont intervenus
les arrêts de la cour d’Orléans, du 7 juin 1851, et de la
Cour de cassation, du 23 avril 1855, que nous avons cités
plus haut (p. 182). On sait quel a été le sort des prétentions
de la section. Assurément l’autorité judiciaire était com
pétente pour apprécier la validité des actes de vente et

- 205 —

des baux qui lui étaient déférés ; car ces actes, lors même
qu’ils eussent été passés par le maire, dans la forme administrative
et sans l’intervention d’un notaire, étaient
des actes de droit civil. Mais en réalité ce n’était pas la
régularité des actes qui était en question ; ce que l’on
contestait, c’était le droit du conseil municipal pour
administrer les biens de la section. Or, la Cour de cassation
ne pouvait méconnaître les pouvoirs du conseil municipal,
et, dès lors, elle a dû décider que les actes attaqués
étaient valables. Aussi, comme l’autorité judiciaire
ne peut jamais statuer sur la seule question qui soit engagée
au fond de ces sortes d’affaires, est-il préférable
que les conseils de préfecture n’accordent pas l’autorisation
de porter de semblables litiges devant les tribunaux
civils. Telle est la doctrine qui résulte d’un arrêté du
Gouvernement, rendu en Conseil d’État, le- 25 mars 1848
{Fonteilles) , dans les circonstances suivantes :

Les sections de Burdon et de Jarrig, faisant partie de
la commune de Riom-ès-Montagnes, demandaient l’autorisation
d’intenter devant l’autorité judiciaire une action
en nullité d’actes par lesquels le maire de la commune
avait cédé à des particuliers diverses parcelles de terrain
appartenant aux sections en échange d’autres parcelles
livrées par eux pour l’établissement d’un chemin vicinal.
L’autorisation de plaider avait été refusée par le conseil
de préfecture du Cantal.

Sur le pourvoi formé devant le Conseil d’État, statuant
en la forme administrative, par le sieur Fonteilles, au
, nom des sections, le refus a été maintenu par une décision
ainsi motivée :
«  Considérant que l’action que le sieur Fonteilles,
syndic des sections de Burdon et de Jarrig, demande à .
intenter contre la commune de Riom-ès-Montagnes
(Cantal) , n’a pas pour objet de faire juger les droits de
— 206 —
propriété desdites sections sur les biens communaux à eux
appartenant, lesquels droits ne sont pas contestés ;
qu’elle n’a pas non plus pour objet de déterminer le
droit que ces sections, dans le cas de leur séparation
avec la commune, pourraient avoir à une indemnité, en
raison de l’aliénation desdits biens ;

« Considérant que l’action porte exclusivement sur
les actes par lesquels le conseil municipal a disposé de
ces biens ;

« Considérant que ces actes ont été faits dans un intérêt
communal, dans l’exercice des pouvoirs confiés au
conseil municipal avec le concours de l’autorité supérieure,
et que les contestations, auxquelles ils peuvent
donner lieu, ne sont pas de nature à être portées devant

les tribunaux

 »

85. Ainsi, l’autorité administrative peut seule être appelée
à statuer sur les réclamations formées par les sections
et leurs habitants contre les délibérations du conseil
municipal qui ont pour objet d’administrer les biens
des sections ou d’en disposer. La réclamation peut être
présentée par la voie contentieuse, lorsqu’elle est fondée
sur un excès de pouvoirs du conseil municipal ou sur la
violation des droits exclusifs de jouissance qui appartiennent
à la section. Dans les autres cas, elle ne peut
être soumise qu’au préfet et au ministre de l’intérieur.

CHAPITRE CINQUIEME
DROITS DES SECTIONSSommaire$ 1. Etal des choses avant la loi du 18 juillet 1837. Dispositions
de cette loi. Leur esprit.S 2. Des biens que les sections possèdent à titre privatif. —
Biens affectés à un usage public. — Biens donnant lieu à
une jouissance en nature. — Biens donnant lieu à une perception
de revenus et biens aliénés.S 3. Des biens que les sections possèdent par indivis avec d’autres
sections ou avec des communes.—Du partage de ces biens.
S 4. Questions de compétence relatives aux droits, à l’existence
et aux limites des sections.$ 1. ÉTAT DES CHOSES AVANT LA LOI DU 18 JUILLET 1837. DISPOSITIONS
DE CETTE LOI. LEUR ESPRIT.86. Droits des sections consacrés avant la loi de 1837 par des
dispositions législatives. Renvoi au précédent chapitre. — 87.
Réserves faites dans les actes du Gouvernement qui ont réuni
des communes. — 88. Jurisprudence de l’administration sur
les effets des changements de circonscriptions territoriales,
quant à la propriété des biens communaux. — 89. Etat des
choses avant la loi du 18 juillet 1837. — 90. Esprit des dispositions
nouvelles de la loi de 1837. — 91. Exposé des opinions
opposées qui ont été soutenues dans la discussion. Extraits d’un1 discours prononcé par M. Gillon en 1837 ; — du rapport de
M. le baron Mounier, à la Chambre des pairs, en 1835 ; — de
l’exposé des motifs présenté par le Gouvernement en 1836 ; —
du rapport fait par M. Vivien, en 1837 ; — du dernier rapport
de M. le baron Mounier, en 1837. — 92. Texte des articles 5, 6
et 7 de la loi de 1837. — 93. Questions que le législateur a omis
de résoudre.—94. Les dispositions précitées régissent les droits
de ? sections de commune.
86. Nous avons déjà indiqué, en traitant de l’origine
des sections, les dispositions de la législation ancienne
et de la législation moderne qui ont créé, reconnu ou

— 208 —
consacré les droits privatifs des sections. On a vu, notamment,
les effets des lois du 28 août 1792 et 10 juin 1793 (1).

87. On a vu encore avec quel soin l’administration
avait réservé ces droits, lorsqu’elle avait été appelée à
modifier les circonscriptions des communes.

Pour bien préciser le sens des dispositions de la loi du
18 juillet 1837, sur les effets des changements de circonscription
des communes, il est bon de rappeler quelles
étaient les traditions établies avant cette loi.

88. La question des effets des changements de circonscriptions
territoriales, quant à la propriété des biens
communaux, fut examinée solennellement en Conseil
d’État au sujet d’une contestation entre les habitants
du hameau des Soupois et la commune de Tourmont,
jugée par un décret rendu au contentieux, le 17 janvier
1813.

Le préfet du département du Jura avait pris un arrêté
pour enjoindre au maire de la commune de Tourmont
de comprendre, dans la distribution de l’affouage de
cette commune, les habitants du hameau des Soupois,
hameau réuni à cette commune par arrêté de l’administration
municipale du canton de Grozon, en date du
20 thermidor ah iv.

La commune demandait à l’Empereur, en Conseil d’État,
l’annulation de cet arrêté du préfet. Elle soutenait que
la réunion, qui avait été prononcée au point de vue de
l’administration, ne donnait aux habitants du hameau
aucun droit sur les propriétés de la commune. Cette
affaire fut à deux reprises l’objet de l’examen du Conseil.
Un rapport fut fait au nom de la commission du
contentieux ; un second rapport au nom de la section de
l’intérieur (ce dernier travail, où la législation de la
(1) Chap. i« , p. 76 et .*uiv.
— 209 —

matière et les précédents étaient soigneusement relevés,
a été imprimé) et, après cette étude approfondie, la contestation
fut jugée dans les termes suivants :

« Napoléon, etc.. Vu, etc..

« Considérant que, en principe général, la réunion des
communes ne doit porter aucune atteinte à leurs droits
respectifs de propriété, et que, s’il se présentait quelque
cas d’exception, il devrait être consacré par un décret
spécial ;

« Considérant que les habitants du hameau des Soupois
ne présentent, indépendamment de l’acte, de leur
réunion à la commune de Tourmont, aucun titre qui
les constitue copropriétaires des bois appartenant à
cette dernière commune ;

« Qu’en conséquence, leur prétention à la distribution
de l’affouage dont il s’agit n’est pas fondée ;

i Que, par suite, et en vertu du même principe, les
habitants du hameau des Soupois ne doivent être assujettis
à aucune portion des charges inhérentes aux bois
appartenant à la commune.de Tourmont ;

« Notre Conseil d’État entendu,

« Nous avons décrété et décrétons ce qui suit :

« ART. 1er. — L’arrêté du préfet du département du
Jura, du 29 novembre 1810, est annulé.

« ART. 2. — Les habitants du hameau des Soupois
sont renvoyés devant le préfet, à l’effet de faire, par
lui, procéder, s’il y a lieu, au dégrèvement en leur
faveur des sommes qui pourraient leur être indûment
imposées à litre de part contributive aux charges inhérentes
aux propriétés de la commune de Tourmont.

« Toutefois, le conseil municipal de Tourmont sera
autorisé à délibérer sur la question de savoir s’il convient
à cette commune de faire participer les habitants
du hameau des Soupois à h distribution de l’affouage, à
14- 210 -
la charge, par ces derniers, de supporter une part proportionnelle
des contributions et des frais (1). »

Ce décret, cpii ne faisait que statuer sur une contestation
entre deux parties, et qui ne pouvait dès lors avoir
forcé de chose jugée qu’entre elles, a été inséré au Bulletin
des lois, pour servir de règle générale.

Les principes qu’il pose ont, en effet, servi de base à de
nombreuses décisions administratives et judiciaires ; et,
dans une circulaire, en date du 7 avril 1828, relative aux
changements de circonscription des communes, le ministre
de l’intérieur les rappelait encore. Aussi, M. Dupin
aîné, dans son rapport à la Chambre des députés,
au nom de la commission chargée d’examiner le projet
de loi relatif à l’administration des communes, présenté
en 1829 par M. de Martignac, disait :

« Il est certain que, dans le cas où il y a réunion (de
communes) , les droits de propriété précédemment
acquis demeurent inviolables, et que chaque partie
conserve la jouissance des biens particuliers qu’elle
possédait avant la réunion ; de même qu’en cas de séparation,
chaque section doit emporter avec elle les
biens qui reposent, à son égard, sur des titres particuliers.
Cela nous a paru si évident, que nous n’avons
pas cru devoir en faire l’objet d’un amendement (2). »
En effet, le projet de loi ne contenait aucune disposition
à céttëgard.
(1) On a dit .souvent, en traitant de la juridiction administrative,
que le chef de l’Etat, lorsqu’il prononce, en Conseil d’Etat, sur IPS
litiges qui rentrent dans le contentieux administratif, administre
en jugeant. Le second article de ce décret nous en offre un exemple
remarquable, et tel, nous pouvons le dire, qu’on n’en rencontre plus
de pareil aujourd’hui.(2) Moniteur, 1829, p. 387. M. Dupiu avait déjà professé la
même doctrine dans son introduction au recueil de textes intitulé:
Lois des Communes : « Chacune, soit en cas de rémiion, soit en
x cas de séparation, conserve la jouissance distincte des biens qui
« lui appartiennent en propre. » (P. 41.j
— 21L —

89.. En vertu de ces principes, les sections ont conservé,
jusqu’à la loi du 18 juillet 1837, la propriété et
la jouissance exclusive de leurs biens et.droits de toute
nature, quel que fût le mode de cette jouissance. Il
n’était pas rare, à cette époque, de voir des communes
dans lesquelles un hameau subvenait à ses besoins particuliers,
et payait sa part des charges communales
avec le produit de la mise en ferme de ses biens, ou les
arrérages de rentes qui lui appartenaient en propre,
tandis que les autres hameaux pourvoyaient à ces dépenses
en recourant à des impositions extraordinaires.

90. La loi du 18 juillet 1837, par ses articles 5 et 6, a
modifié, dans une certaine mesure, cet état de choses.

Lors de la discussion de cette loi, deux opinions opposées
se trouvèrent en présence. Les uns voulaient
conserver aux sections la propriété et la jouissance de
tous leurs biens, de quelque nature qu’ils fussent, et
quel que fût le mode de jouissance ; les autres voulaient
fondre absolument les sections dans la commune et ne
plus leur laisser aucun droit distinct. De cette lutte est
sortie une transaction. Le législateur a considéré qu’il
devait, lorsqu’une réunion était prononcée, s’attacher à
favoriser la fusion des intérêts et faire en sorte d’établir
une communauté définitive et complète. Mais il n’a mis
en commun que ce qui, de sa nature, pouvait être mis
en commun sans froisser trop directement d’anciennes
habitudes.

91. La lutte qui s’est terminée par cette transaction
a été d’une extrême vivacité. Les dispositions relatives
aux sections de commune sont peut-être celles
qui, dans les discussions successives auxquelles la loi
sur les attributions municipales a donné lieu, de 1831
à 1837, ont été le plus fréquemment remises en question.
Il n’est pas inutile, pour se rendre compte de

— 212 —

l’esprit qui a guidé le législateur, d’étudier les onze rédactions
successives qui ont été discutées à la Chambre
des députés et à la Chambre des pairs. Mais le caractère
de cette étude nous a porté à en faire l’objet d’une note
spéciale qui formera un appendice de ce chapitre (1).

Il nous suffira ici, pour préciser les termes de la discussion
et faire ressortir le sens de la solution qui a
prévalu, de reproduire un discours fait par M. Gillon,
au nom de la commission de la Chambre des députés,
le 30 janvier 1837, et quelques passages d’un exposé
des motifs du Gouvernement et’des rapports faits à la
Chambre des députés par M. Vivien, et à la Chambre
des pairs par M. le baron Mounier. On comprendra l’utilité
de ces citations, qui pourraient paraître longues,
quand on verra les interprétations diverses dont la loi a
été l’objet, et les doutes qu’elle laisse sur beaucoup de
points importants.

Et d’abord, le discours de M. Gillon tendait à faire décider
que les sections de commune conserveraient nonseulement
la propriété, mais la jouissance de leurs
biens, quel que fût le mode de jouissance.

Le projet adopté primitivement par la commission, et
joint au rapport de M. Vivien présenté dans la séance
du 26 avril 1836, ne réservait, dans son article 6, aux
communes ou sections réunies à d’autres communes, un
droit de jouissance exclusive que sur les biens dont
les fruits étaient perçus en nature ; et quant aux revenus
des autres biens meubles et immeubles, ils devaient être
compris au budget de la nouvelle commune (2).

A la suite d’une première discussion de ce projet, les
articles 5, 6 et 7 avaient été renvoyés à la commission
pour être remaniés. Mais l’article 6 n’avait pas été tout
(1) Voir à Y Appendice, note lre.(2) Voir ce projet à Y Appendice.
— 2 ï 3 —

d’abord modifié dans la nouvelle rédaction. Avant que ce
nouveau projet fût discuté, et sur les instances d’un
certain nombre de députés appartenant à des départements
où les sections de commune étaient nombreuses,
la commission modifia aussi l’article 6, et elle proposait
la rédaction suivante :

« La commune ou section réunie à une autre com
mune conservera la propriété et la jouissance de ses biens.

« Néanmoins, les édifices et les immeubles servant à
un usage public deviendront la propriété de la nouvelle
commune. »

Or, voici dans quels termes, en l’absence du rapporteur,
M. Vivien, M. Gillon exposait les motifs de cette
nouvelle proposition (1).

« Nous nous sommes décidés à effacer la distinction

entre les meubles et les immeubles De même, nous

avons repoussé la distinction entre la jouissance en nature
et la jouissance en loyers…

« Il y a une foule de petites communes riches en
revenus et renfermant des populations extrêmement faibles.
On y arrive difficilement à composer convenablement
un conseil municipal. Il importerait, pour le bien
de l’administration, pour placer à la tête de l’administration
des citoyens plus capables, que ces communes
fussent réunies à des communes voisines ; car alors on
aurait une latitude plus grande pour le choix du personnel.

<c Vous comprenez que si vous voulez faire (si je puis
me servir de cette expression) ce mariage communal
entre une section de commune qui possède beaucoup et
une autre qui ne possède rien, la section qui possède
beaucoup se refusera à cette alliance. En effet, que' gagnerait-elle
à cette union ? Rien, car ses revenus suffi(1) 
Séance du 30 janvier 1837, Moniteur du 31, p. 212 et 213.
— 214 —
saient pour ses besoins ; elle n’avait pas la nécessité de
se frapper de centimes facultatifs ou extraordinaires,
tandis que vous allez l’agréger à une commune qui ne
possède rien, d’où l’obligation, pour la section réunie,
de supporter des impôts qui lui avaient été épargnés
jusqu’à présent.

« Comme l’alliance des communes est chose souhaitable,
il faut, autant que possible, écarter de suite ce
qui pourrait faire obstacle aux réunions, et, pour cela,
déclarer que la commune ou section de commune conserve
la propriété de tous les biens qui lui appartiennent,
sans aucune distinction possible autre que l’exception
relative aux immeubles servant à une utilité
communale.

« Mais il y a une objection. On a dit : Il faudra donc
faire deux budgets ?

« D’abord, remarquez que deux budgets ne seront
pas toujours indispensables, et il ne faut pas être un
habile administrateur pour le comprendre. D’ailleurs, il
est incontestable qu’il y a déjà dans le royaume une
foule de communes qui présentent cette administration
bicéphale, passez-moi le mot (1). En effet, dans les
communes qui se composent de plusieurs sections, on
trouve fréquemment cette singularité, c’est qu’une section
de commune a eu le bonheur de trouver un bienfaiteur
qui l’a mise à même de pourvoir à ses besoins.

« Elle a des revenus en rentes dont elle profite exclusivement
: et pourquoi ? Parce que son bienfaiteur a voulu
la doter et l’enrichir elle seule et non pas la commune
(1) Nous regrettons ce mot, parce qu’il était loin d’être nécessaire
et qu’il a rendu la pensée de l’orateur d’une manière qui pouvait
soulever des inquiétudes sur l’état de choses qu’il dépeignait.
Des chapitres ou des articles séparés dans un budget voté
par un seul conseil municipal ne constituent pas une administration
bicéphale.
— âl5 —
toutentière, qui, souvent, se compose de plusieurs villages.

« Dans ce cas, fait-on deux budgets ? On suit la règle
générale. La section qui possède des revenus contribue
à une portion des charges communales sur ses revenus
sans s’imposer de centimes facultatifs, tandis que cette
charge des centimes est supportée par les autres villages
de la commune qui ne possèdent rien (1).

« Eh bien ! messieurs, ce qui existe déjà pour des
communes anciennes, vous le tolérerez pour les communes
nouvelles. Il n’en peut pas être autrement ; vous
ne voudrez pas qu’une section de commune, parce
qu’elle aura des revenus, paye les dépenses de celle
qui n’en a pas.

« Sans doute les alliances de communes sont un bien
réel, mais le désir que nous avons de rendre l’administration
plus facile ne doit pas nous entraîner jusqu’à
dépouiller une commune pour en enrichir une autre ; ce
serait là un aveuglement qu’on’devrait qualifier d’iniquité.

« Tel est le langage qu’une foule de nos collègues
ont fait entendre à l’entrée de cette séance, et que nous
avons consenti à reproduire à cette tribune.

« Le texte serait donc réduit à ces termes..,, (nous
les avons cités plus haut.) 

« Ces dispositions nous ont semblé concilier parfaitement
bien le respect dû à la propriété, même au profit
des communes, avec ce désir si légitime dont nous
sommes tous animés, de rendre facile l’agglomération
des communes, »

Cette proposion de la commission fut vivement com1,1) 
M. Charlemagne, dans le cours de la même discussion, déclarait
aussi que l’état de choses signalé par M. Gillon se pré
sentait fréquemment, ce II y a en ce moment, disait-il, un grand
« nombre de sections de commune, surtout dans l’Est, qui jouis« 
sent privativement de leurs revenus en nature et en argent. »
(moniteur du 2 février 1837, p. 223).
— 216 —
battue. On soutint, dans le sens contraire, que réserver
aux sections la jouissance non-seulement des produits en
nature de leurs biens, mais même des produits en argent,
c’était créer plusieurs communes au sein de la commune ;
que, d’ailleurs, les-réunions des communes avaient pour
objet de créer, par cette association, les ressources nécessaires
pour acquitter les charges communales.

M. Gillon, dans sa réplique, s’attachait à démontrer
que les nécessités de l’administration municipale pouvaient
être satisfaites sans que les droits des sections
fussent sacrifiés.

« Quand vous proposerez de réunir une section riche à
à une commune pauvre, disait-il, si vous offrez comme
excitation à l’alliance communale de réserver à la section
ses revenus,elle ne fera pas de difficulté de s’unir. Je
sais bien qu’en définitive il faut pourvoir aux frais de
l’administration ; mais la section qui est riche abandonnera
une portion de ses revenus pour sa part proportionnelle
de ces frais, ou bien elle gardera ses revenus
tout entière et se laissera imposer pour fournir son contingent
dans les frais d’administration. Quelle plainte
pourra faire entendre à ce sujet la commune pauvre ?
Son sort n’est pas empiré ; il s’en faut, puisque la section
vient à son aide.

« La distinction entre les revenus en nature et en
argent n’a pas un fondement bien solide ; j’en appelle
aux députés dont les départements offrent beaucoup de
prairies et de pâturages ; il arrive souvent que les habitants
d’une commune louent une partie de ces propriétés
pour subvenir à des dépenses, suivant que l’intérêt de la
commune l’exige, et que tantôt ils récoltent en nature,
par exemple, en faisant faire pâturage ; comment réglerez-vous
le sort de ces biens-là (1)  ? »
(1) Moniteur du 31 janvier 1837, p. 215.- 217 —
Ces considérations qui, à diverses reprises, avaient
paru obtenir l’assentiment de la Chambre des députés,
n’ont point définitivement prévalu.

Elles avaient été soutenues également à la Chambre
des pairs. Nous en trouvons le témoignage dans le rapport
fait à cette Chambre, le 19 mars 1835, par M. le
baron Mounier, au nom de la commission chargée d’examiner
le projet de loi sur les attributions municipales,
et qui aboutit à des conclusions diamétralement opposées.
Voici les explications données par le rapporteur :

« Les deux projets, celui du Gouvernement comme
celui de l’autre Chambre, décident également qu’en cas
de réunion ou de fractionnement, chaque section conservera
les biens, droits et usages qui lui appartenaient privativement.
L’application de ce principe a donné lieu à
de vives discussions dans la Chambre des députés ; elles
se sont renouvelées dans le sein de votre commission.

« Trois systèmes y ont été soutenus. Plusieurs membres
ont demandé qu’on adoptât celui du projet de
l’autre Chambre que le Gouvernement a approuvé ; il
consiste à établir que les habitants de chaque section
conservent la jouissance exclusive des fruits qui se percevaient
en nature, tandis que les revenus qui étaient
portés au budget de l’ancienne commune passeront à
celui de la nouvelle.

« On a objecté que cette disposition était évidemment
en contradiction avec le principe énoncé en tète de l’article.
Il y est dit que chaque portion de commune conserve
les biens, droits et usages qui lui appartenaient.
Cependant, on ne laisse à ses habitants que les fruits
perçus en nature ; tous les produits de ses autres biens
tournent au profit de la nouvelle agrégation. Il en résulte
que si une commune avait affermé, à la veille de sa réunion,
ses biens communaux, ses habitants ne conserve-

— 218 —

raient aucun avantage particulier ; tandis que s’ils avaient
laissé en pâturages ces mômes biens, ils en conserveraient
la jouissance exclusive.

« D’autres membres, frappés de la force de cette objection,
ont demandé que le principe portât toutes ses conséquences,
et qu’à cet effet il fût déclaré que la section
conserverait la propriété et la jouissance de tous ses
biens, revenus, droits et usages.

« Mais on a fait alors remarquer que si la section conservait
ainsi la libre disposition de ses revenus, sans
être obligée d’en rien appliquer aux dépenses communales,
elle se trouverait plus riche qu’avant sa réunion.
L’équité ne veut-elle pas que la section affecte aux dépenses
faites dans l’intérêt général une partie de ses
propres revenus, comme elle le faisait quand elle était
commune distincte, comme le fait la commune à laquelle
elle est réunie ?

« Toutefois, il a été avancé que, comme les dispositions
de la loi ne sauraient prévoir toutes les combinaisons
qui découleraient de la réunion et de la distraction
de communes ou de sections placées dans des conditions
si diverses, on devrait se contenter d’écrire dans la loi
que la section contribuerait à raison de ses biens propres,
pour une certaine, part, aux dépenses de la commune. Ce
serait aux actes spéciaux qui statueront sur les réunions
à déterminer, d’après lès circonstances, les conditions
qu’il conviendrait d’imposer aux parties intéressées, ainsi
que le mode d’administration et de jouissance de leurs
biens, droits et usages.

« Cette proposition n’a pas non plus réuni les suffrages.
On a été touché de cette considération, qu’il était
impossible de lier l’avenir et d’établir une proportion de
charges d’une manière fixe et stable, lorsque les ressources
pouvaient varier chaque année ; qu’il l’était en-

- 219 —

core moins de régler à l’avance, et pour un temps indéterminé,
le mode de jouissance des biens appartenant
aux différentes sections.

« En définitive, la majorité est revenue au principe
du projet ; mais elle a pensé que, pour éviter l’apparence
de contradiction que nous avons fait remarquer,
il était nécessaire de modifier la rédaction de l’article
présenté.

c On déclarerait simplement que les habitants de l’ancienne
commune auraient leurs droits aux fruits qu’ils
percevaient en nature, tandis que les revenus qui étaient
portés au budget passeront à celui de la nouvelle commune.

« Sans doute, cette disposition ne respecte pas complètement
le principe que chaque section doit conserver
la propriété dés biens qu’elle possédait ; mais vous observerez
que si ce principe paraît conforme à la justice, sa
stricte application entraînerait de fâcheux résultats. Rien
n’est plus contraire à la constitution de la commune, plus
fâcheux pour son administration, plus propre à diviser
ses habitants, que ces propriétés qui ne sont pas celles
de tous, que ces avantages appartenant à une fraction de
la communauté.

« La commune est une association née du besoin d’une
assistance mutuelle et de la gestion des communs intérêts.
Du moment que les intérêts se divisent, qu’ils peuvent
se choque \ elle est attaquée dans son essence ; et
si le nom subsiste encore, la chose n’est plus: Réunir
des communes sans fondre leurs droits, laisser à chaque
section la jouissance de propriétés distinctes, c’est juxtaposer
ces portions du territoire et les assujettir à l’administration
d’une même municipalité ; mais ce n’est pas
former une commune.

« Il est donc à désirer qu’à moins de circonstances
impérieuses, qui se font rarement sentir, les communes
- 220 -
qui possèdent des biens dont chacune voudrait conserver
la propriété particulière conservent aussi leur existence
indépendante. Nous pouvons nous en rapporter, à cet
égard, au discernement des conseils élus par les citoyens
dans les communes, les arrondissements et les départements,
et à la vigilance du Gouvernement ; et quant aux
réunions qui auraient pu déjà être opérées, l’administration
emploiera sans doute tous les moyens qui sont à sa
disposition pour confondre les intérêts séparés et obtenir
par là une véritable union des fractions du même tout. »

On ne peut se dissimuler que, dans son désir de simplifier
l’administration municipale, la commission de la
Chambre des pairs tendait, à cette époque, à anéantir
non-seulement la jouissance, mais la propriété privative
des sections ; et toutefois, comme elle sentait quelle grave
atteinte elle aurait porté aux droits acquis de ces portions
de commune, elle était obligée de conclure qu’il fallait
éviter désormais de réunir plusieurs communes en une
seule municipalité. Mais elle tombait ainsi dans un autre
excès, et elle oubliait que des nécessités administratives
de l’ordre le plus élevé qui, nous l’avons vu, avaient
frappé l’Assemblée constituante dès le lendemain,du jour
où elle avait créé les nouvelles municipalités, commandent
fréquemment ces modifications de territoire.

Le Gouvernement paraissait aussi disposé, en 1836, à
supprimer les droits des sections. On lit en effet dans
l’exposé des motifs présenté par le ministre de l’intérieur
à la Chambre des députés, dans la séance du
27 janvier 1836 :

« D’une part, les principes absolus du droit

semblent exiger qu’en cas de distraction, la fraclion
distraite emporte sa quote-part de toutes les propriétés
communales, et qu’en cas de réunion, chacune des
communes ou fractions de commune réunies conserve
— 221 —
la jouissance exclusive de tous ses biens. Mais, d’un
autre côté, comment opérer ce partage exact des biens
meubles et immeubles entre les diverses parties d’une
commune fractionnée ? Gomment conserver la séparation
des revenus après la réunion des territoires ? Comment
opérer la formation d’une unité communale, lorsqu’on
maintient la distinction des intérêts ?

« Ces considérations nous ont conduits, messieurs,
à vous présenter une rédacl’on qui s’éloigne peu des
bases adoptées par les deux Chambres. En cas de distraction,
nous décidons que chaque fraction conservera
la propriété des biens qui lui appartenaient privativement
comme section et celle des édifices servant
à usage public situés sur son territoire. Quant aux
autres droits, nous ne pensons pas que le partage
puisse en être réglé par la loi d’une manière générale,
et nous réservons au pouvoir royal le soin de prononcer
sur chaque espèce particulière. En cas de réunion,
nous confondons toutes les propriétés, et nous ne conservons
à chacune des communes ou fractions de commune
réunies que la jouissance exclusive des fruits
perçus en nature. »

La commission de la Chambre des députés, lors
même qu’elle adoptait une opinion différente de celle
qu’elle a proposée dans la séance du 30 janvier 1837,
et que nous avons indiquée plus haut, réservait toujours
d’une manière expresse les droits de propriété des seclions.
Elle ne restreignait que leur jouissance exclusive.


Voici comment s’exprime à ce sujet M. Vivien, dans
son rapport lu à la séance du 26 avril 1836 :

« Les conséquences de la réunion et de la distraction
doivent, autant que possible, être déterminées par la loi
elle-même
— 222 T■« 
Des faits de deux ordres doivent être considérés. Il
est nécessaire crae la loi détermine les droits de la seclion
distraite, et qu’elle indique les propriétés que cette
section conservera ; elle doit fixer ensuite le sort des
biens dont la section ou commune réunie apportera la
propriété dans la nouvelle commune. »

Le rapporteur, après avoir examiné le premier point,
aborde en ces termes le second :

<t Les conséquences de la réunion sont plus faciles à
régler que celles de la séparation.

« La commune ou section réunie conserve la propriété
de ses biens. C’est un principe juste que la loi doit consacrer
pour le cas où une séparation ultérieure viendrait
à être prononcée ; mais il y est fait exception pour les
édifices et immeubles affectés au service public. Ceux-ci
deviennent propriété de la nouvelle commune qui les
emploiera à son propre usage, et qui supportera en même .
temps toutes les charges de la propriété.

« Mais si la commune ou section réunie demeure propriétaire
de tous les biens qu’elle apporte, la jouissance
ne peut lui en être exclusivement attribuée. Elle conservera
celle des biens dont les fruits étaient perçus en nature ;
cette jouissance a un caractère spécial : elle profite
aux habitants personnellement et individuellement,
et point à l’être collectif et moral qui forme la commune ;
les habitants ont un droit direct et exclusif aux fruits
qu’ils percevaient précédemment.

« Quant aux biens qui rapportent un revenu en ar^-
gent, tels que des fermes, des fonds de terre, des rentes,
leur produit entrera au budget de la nouvelle commune,
il contribuera à ses charges ; cette affectation constituera,
si l’on peut ainsi s’exprimer, la dot de la section ou commune
réunie ; on n’aurait pu lui conserver la jouissance
exclusive de ces sortes de revenus sans détruire tous les

— 223 -
effets de la réunion ; c’eût été maintenir à jamais des intérêts
et des droits distincts, rendre nécessaires deux
bugets, deux comptabilités et presque deux conseils
municipaux (1).

« Quand la réunion est prononcée, la loi doit s’attaeher
à effacer toutes les causes de séparation ; la réunion
n’est avantageuse qu’autant que les diverses fractions
réunies peuvent se fondre entièrement ensemble et établir
une communauté définitive et complète.

« Les mêmes principes s’appliqueront, sans qu’il soit
besoin de l’exprimer, aux deux communes ou sections
précédemment distinctes, et que la réunion aura confondues
en une seule. Chacune se trouve à l’égard de l’autre
dans une position semblable.

•« Ces explications prouvent toutes les difficultés d’une
réunion et d’une séparation de communes. Elles démontrent
avec quelle réserve une telle mesure doit être prise,
et elles achèvent de justifier l’opinion de la commission,
qui exige dans tous les cas l’intervention de la loi. »
.-: Enfin, la commission de la Chambre des pairs se ralliait
à ces principes, comme le montre le passage suivant
du rapport fait en son nom par M. le baron Mounier,
àla séance du 27 mars 1837 ;
: « Les principes qui ont surmonté les débats nous semblent
se résumer ainsi qu’il suit :
'."•'« ■ Les habitants d’une communauté qui cesse d’exister
doivent conserver les avantages individuels dont ils jouissaient.
La participation aux propriétés servant en com -
mun à l’usage de tous, qu’ils perdent, se trouve compensée
par leur admission à la même participation dans
la nouvelle communauté (2).
{D On a vu, dans l’extrait que nous avons précédemment donné
du discours de M. Gillon, que les droits des sections peuvent être
respectés sans qu’il en résulte une pareille complication.(2) Ce passage pourrait prêter à l’équivoque. Mais en se repor-
— 224 —

« Ces habitants doivent donc continuer à jouir des
fruits qu’ils percevaient en nature, tandis que les biens
dont les revenus étaient appliqués aux dépenses générales
de la communauté doivent être réunis à ceux de
la nouvelle commune. — Toutefois, lorsqu’une section
de commune possédait des biens qui lui appartenaient en
propre et exclusivement, il n’y a pas de raison de changer
son état : elle conservera avec la nouvelle communauté
dont elle fera partie les mêmes rapports que ceux
qu’elle avait avec celle dont elle est séparée.

« Les circonstances sont d’ailleurs trop diverses, les
usages sont trop variés, les intérêts trop différents, pour
que l’on puisse prétendre régir à l’avance les conditions
des réunions ou des séparations.

« La loi ne posera que des principes. Ces conditions
seront chaque fois déterminées dans la limite légale par
les actes mêmes qui réuniront ou diviseront la commune.
 »

92. Les dispositions de la loi du 18 juillet 1837, sur
les points qui ont fait l’objet de cette discussion, sont
ainsi conçues :

<t Art. S. Les habitants de la commune réunie à une
autre commune conserveront la jouissance exclusive des
biens dont les fruits étaient perçus en nature.

« Les édifices et autres, immeubles servant à usage public
deviendront propriété de la commune à laquelle sera
faite la réunion. »

« Art. 6. La section de commune érigée en commune
séparée ou réunie à une autre commune emportera la
propriété des biens qui lui appartenaient exclusivement.
tant aux termes des projets, on voit que le rapporteur, en parlant
des propriétés servant en commun à l’usage de tous, a voulu parler
non des biens communaux, mais des immeubles qui font partie
du domaine public municipal.
- 225 —

K Les édifices et autres immeubles à usage public situés
•sur son territoire deviendront propriété de la nouvelle
« commune ou de la commune à laquelle sera faite la
réunion. »

« Art. 7. Les autres conditions d$la réunion ou de la
distraction seront fixées par l’acte qui la prononcera.
Lorsqu’elle sera prononcée par une loi, cette fixation
pourra être renvoyée à une ordonnance royale ultérieure,
sauf réserve, dans tous les cas, de toutes les questions
de propriété. »

93. On peut remarquer dans ces articles des lacunes
considérables.

Dans l’article S, le législateur ne statue pas sur la
propriété des biens productifs de revenus qui appartenaient
à chacune des communes réunies. Il réserve aux •
habitants la jouissance exclusive des biens dont les fruits
étaient perçus en nature. Il ne règle que par son silence
la jouissance des biens dont les fruits étaient perçus en
argent. Il ne prévoit pas davantage le cas de changement
de mode de jouissance après la réunion.

Dans l’article 6, la propriété des biens est réglée ; la
jouissance ne l’est pas.

Il n’est pas statué non plus sur les droits que les sections
pouvaient posséder par indivis avec la commune
dont elles sont distraites. Même silence sur la position
des fractions de commune qui sont détachées de la commune
à laquelle elles appartenaient pour être réunies à
une autre, et qui, jusque-là, n’avaient point de droits
privatifs, mais avaient seulement leur part de propriété
et de jouissance des biens de la commune à laquelle elles
sont enlevées (1).
(1) Aussi, le Conseil d’Etat, lorsqu’il a été appelé, en 1850, à
rédiger un projet de loi sur l’administration intérieure, avait-il,
dans le livre relatif à l’administration communale, remanié le15— 226 —
Mais la pensée du législateur s’est assez révélée dans
les discussions pour qu’on puisse combler ces lacunes,
d’autant plus que les situations réglées dans les articles
S et 6 sont, à notre sens, tout à fait identiques, et qu’ainsi
ces articles peuvent se compléter l’un par l’autre.

94. Ces dispositions régissent, on le voit, les droits
des sections de commune.

En effet, il s’agit, dans l’article 5, de la réunion d’une
commune à une autre commune, ce qui donne naissance
à deux sections ; et dans l’article 6, de l’érection d’une
section en commune séparée, puis de la réunion d’une
section à une autre commune que celle dont elle dépendait.

Nous traiterons en premier lieu des biens sur lesquels
les sections ont des droits exclusifs, et ensuite de ceux
sur lesquels elles ont des droits par indivis avec d’autres
sections ou avec des communes.- La loi s’est prononcée
expressément au sujet des premiers ; elle a laissé subsister
le droit commun à l’égard des seconds.
§ II. — BIENS QUE LES SECTIONS POSSÈDENT A TITRE PRIVATIF.95. Division du sujet: — I. Immeubles servant à usage public. —II. Immeubles donnant lieu à une jouissance en nature. —III. Immeubles donnant lieu à une perception de revenus et
immeubles aliénés.
95. Parmi les biens des sections il faut faire trois catégories
: 1° Les biens qui servent à usage public ; 2° ceux
qui donnent lieu à une jouissance en nature ; 3° ceux
qui donnent lieu à une perception de revenus, ou qui sont
aliénés.

A l’égard de ces trois catégories de biens, la loi avait
texte des articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837 de façon à
combler ces lacunes. Cependant, toutes les questions que nous
indiquons n’avaient pas été tranchées dans ce projet. On en trouvera
le texte dans l’Appendice, à la fin de la note sur l’origine des
articles S. 6 et 7 de la loi de 1837.— 227 -
à régler l’attribution de la propriété et celle de la jouissance,
et elle n’a pas toujours posé des règles uniformes

.pour les deux cas.
 »I.— Immeuble » servant à usage public.$6. Ils appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle ils
sont situés. — 97. Application de cette règle faite par la jurisprudence
de l’autorité judiciaire. — 98. Elle ne s’appliquerait
pas à un immeuble affecté à usage public qui ne serait pas la
propriété de la commune avant le changement de circonscription.
— 99. De l’indemnité qui peut être due par suite de cette attribution
de propriété. — Extraits des rapports de M. le baron
Moimier et de M. Vivien sur cette question. — Instructions données
par le ministre de l’intérieur. — Exemple Offert par une
loi récente. — 100. Les règles établies par la loi de 1837 régissent-elles
tous les immeubles affectés à usage public qui étaient
et qui seraient possédés par des sections de commune ? —
101. Jouissance des immeubles affectés à usage public.
96. Les édifices et autres immeubles affectés à usage
public (par exemple les églises, les maisons d’école, les
fontaines, les cimetières, les chemins publics) , appartiennent,
en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juilletl837,
à la commune sur le-territoire de laquelle ils sont situés.

Ainsi, la section érigée en commune séparée emporte
et conserve les biens de cette nature qui sont sur son
territoire. « Il y aurait de l’inconvénient, disait M. Vivien
dans son rapport présenté à la Chambre des députés, le
26 mai 1836, à ce que la commune, dont la section est
distraite, possédât des édifices publics hors de sa circonscription ;
elle n’en jouirait qu’en exerçant sur la nouvelle
coînmune une espèce de droit de servitude dont
l’usage donnerait souvent naissance à des contestations.
D’un autre côté, la section ou la commune réunie à une
autre commune apporte avec elle ces immeubles ; mais
on a pensé qu’il y avait principalement des charges attachées
à cette propriété, et la loi décide que ces immeubles
deviendront propriété de la nouvelle commune, qui les
emploiera à l’usage général. »

— 228 —

97. La loi est si claire, qu’il ne pouvait guère s’élever
de difficultés sur l’application de cet article. Toutefois,
il s’en est présenté une à l’occasion d’arbres plantés
sur une route, parce que Ton discutait sur le point de
savoir si ces arbres pouvaient être considérés comme des
• immeubles affectés à usage public.

Voici dans quelles circonstances le litige était né : La
commune de Saint-Gervais, qui, en 1803, avait été réunie
à la commune de Blois, en avait été distraite en 1828,
et les limites des deux communes avaient été fixées par
une ordonnance royale du 2 avril 1835, qui avait pris
pour ligne de démarcation l’axe de la route qui conduit
de Saint-Gervais à Blois. La commune de Saint-Gervais
ayant voulu ébrancher les arbres plantés sur le côté de
la route qui se trouvait compris dans son territoire, la
commune de Blois prétendit que ces arbres, plantés et
payés par elle avant la réunion des deux communes, en
1803, étaient demeurés sa propriété exclusive, et forma
une demande en revendication. Subsidiairement, elle
demandait qu’il fût procédé au partage de la plantation,
proportionnellement à l’importance respective des deux
communes dans la communauté dissoute. Ses conclusions
principales et subsidiaires ont été successivement rejetées
par le tribunal de Blois et la cour d’Orléans. L’arrêt de
la cour d’Orléans, en date du 15 décembre 1848, est
fondé sur ce que « les arbres, tant qu’ils tiennent au sol
par racines, doivent être considérés comme immeubles ;
que les arbres plantés sur une route sont plutôt un objet
d’usage public qu’un objet de rapport pour la commune
qui les possède ; que dès lors ils appartiennent, en vertu
de l’article 5 de la loi du 18 juillet 1837, à la commune
sur le territoire de laquelle ils sont plantés (1). »
(1) DALLOZ, 1849, 2, 163. ,
— 229 —

98. Il est évident d’ailleurs que les immeubles servant
à usage public, dont la loi règle ici la propriété, sont exclusivement
ceux qui appartenaient à la commune ou à
la section avant le changement du territoire. Mais, par
exemple, s’il s’agissait d’une église ou d’un presbytère
qui, au lieu d’être la propriété de la commune comme
lui ayant été rendu par l’État en exécution de la loi du
18 germinal an x, fût. exceptionnellement la propriété
d’une fabrique qui l’aurait acquis, soit à titre gratuit,
soit à titre onéreux, ou qui l’aurait fait bâtir de ses
deniers, les droits de la fabrique ne seraient en rien
modifiés (1).

99. Cette attribution de propriété, par suite de laquelle
les droits existant avant le changement de circonscription
sont souvent modifies, peut donner lieu à une indemnité
au profit de la commune ou de la section qui perd ses
droits.

Cette indemnité était prévue dans plusieurs des projets
de loi qui ont été successivement discutés dans les
Chambres (2). Il n’en est plus question dans les articles
5, 6 et 7 de la loi ; mais les rapports présentés à la
Chambre des députés et à la Chambre des pairs ne
peuvent laisser aucun doute sur l’intention du législateur.

« On a considéré, disait M. le baron Mounier dans le
rapport fait à la Chambre des pairs, dans la séance du
27 mars 1837, que lorsqu’un édifice important pour une
commune, une église, par exemple, lui serait enlevé avec
la section sur le territoire de laquelle cet édifice était
placé, il serait juste d’indemniser la commune d’une perte
qu’elle serait peut-être obligée de remplacer à grands
(1) Nous avons analysé la législation et la jurisprudence sur la
propriété des églises et des presbytères dans un travail publié
par l’Ecole des Communes, 1854, p. 197 et 252.(2) Voir l’Appendice.
— 230 -
frais. Le projet de loi a admis, en conséquence, le principe
du payement d’une indemnité ; mais, en l’énonçant,
le projet n’est point entré dans les moyens d’exécution ;,
il ne parle point de l’évaluation de cette indemnité ; il ne
déclare point sur qui retomberait la charge ; nous pensons
qu’on y rencontrerait de grandes difficultés.

« Une section peu considérable est distraite d’une
commune ; les habitants de cette section seront-ils tenus
de payer la valeur d’un édifice public construit sur son
sol ? Ce serait leur imposer un fardeau accablant et arriver
parfois à l’impossible. A la vérité, dans notre système,
qui fait passer la propriété de l’édifice à la nouvelle
commune, ce serait à elle à supporter le payement
de l’indemnité ; il n’y aurait plus la même impossibilitéMais
nous ferons remarquer que les cas de cette nature
seront évidemment bien rares ; qu’il ne faut pas s’en ;
préoccuper, et mentionner dans la loi une mesure d’une
application difficile et qui éveillerait tant de prétentions.

« Si l’on peut supposer des circonstances dans lesquelles
il serait équitable d’indemniser une commune de
la privation de certains immeubles servant au public, ce
serait dans l’acte de séparation qu’on stipulerait cette
indemnité, soit en en fixant immédiatement la quotité, soit
en annonçant qu’elle serait fixée dans des formes déterminées.
 »

Et M. Vivien, dans son dernier rapport à la Chambre
des députés (séance du 16 mai 1837) , s’exprimait ainsi :

« Les derniers articles du titre Ier ont subi quelques
changements. Le principe de l’indemnité que vous aviez
voulu consacrer au profit de la commune à qui la distraction
d’une partie de son territoire enlevait un de ses
édifices publics, ne se trouve plus écrit dans la loi, mais
il n’est pas contesté. Les cas où l’indemnité sera due se
présenteront très-rarement :. ils pourront être réglés par

— 231 —

l’acte même qui opérera la distraction, et peut-être une
disposition générale et expresse aurait, comme on l’a
craint, encouragé de nombreuses prétentions, le plus
souvent dénuées de tout fondement. »

Aussi, le ministre de l’intérieur, dans une circulaire
en date du 29 janvier 1848, relative aux changements de
circonscription, prescrit aux préfets de faire procéder à
une instruction spéciale sur ce point, lorsqu’ils ont à préparer
des projets de réunion ou d’érection de communes.
<i A l’égard des édifices servant à usage public, dit-il, et
qui, aux termes de la loi, doivent suivre le sort du territoire
sur lequel ils se trouvent situés, les indemnités
ou compensations auxquelles leur délaissement forcé
pourra peut-être donner lieu dans quelques circonstances
extraordinaires, devront être réglées par l’ordonnance
royale (ou par la loi) qui changera la circonscription.
A cet égard, il n’existe aucune règle précise. Le législateur
a eu l’intention évidente de tout laisser à l’appréciation
de l’autorité administrative, parce qu’il n’était pas
possible de régler à priori les cas, si divers, qui peuvent
se présenter, ni même de rappeler des principes généraux
dont l’application pût servir à résoudre les difficultés nées
de la séparation. Ce sera donc à vous, monsieur le préfet,
à examiner, dans chaque espèce, d’après les demandes
des parties, et surtout d’après les circonstances qui auront
précédé ou déterminé le projet de séparation, ce
qu’il serait juste ou convenable de décider en môme
temps qu’on la prononcerait. Cette appréciation sera
souvent très délicate et exigera de la part de l’administration
une attention toute particulière. Je vous recommande
d’y apporter un très-grand soin, afin que vos
propositions soient toujours motivées sur des faits positifs.
Plus le pouvoir attribué, en cette matière, à l’autorité
administrative est indéfini, plus elle doit s’attacher

— 232 —
a ce que ses décisions ne soient jamais fondées que sur
une stricte équité. »

Ces traditions administratives ont reçu récemment la
consécration du législateur lui-même. Une loi du 4 juin
1859 a réuni à la commune de Granville (Manche) une
partie du territoire des communes de Saint-Nicolas et de
Domville, entre lesquelles cette commune, bordée de
l’autre côté par la mer, se trouvait resserrée. Par suite
de l’application de l’article 5 de la loi de 1837, la modification
des circonscriptions communales enlevait à la
commune de Saint-Nicolas un presbytère bâti récemment
sur la partie de son territoire qu’elle perdait. Un article
spécial de la loi de réunion a disposé que la commune de
Granville demeure chargée de payer à la commune de
Saint-Nicolas une indemnité égale au préjudice qu’elle
éprouvera par la privation de son presbytère et qui sera
réglée administrativement.

Telles sont les règles établies par la législation actuelle,
relativement à la propriété des immeubles servant
à usage public.

100. Suit-il de là qu’il n’existe plus, depuis la loi du
18 juillet 1837, aucun immeuble de cette nature qui soit
la propriété d’une section, et qu’en vertu de cette loi,
tous ces immeubles aient dû devenir la propriété des
communes dont les sections dépendent ?

Nous inclinerions à penser que la loi n’a pu avoir et
n’a pas eu cette sorte d’effet rétroactif.

D’autre part, la règle posée parla loi du 18 juillet 1837
devrait-elle désormais être appliquée à toute acquisition
d’immeuble affecté à usage public qui serait faite par
une section ? Nous ne serions pas plus porté à l’admettre.
Cette règle est une dérogation au droit commun ; elle
n’a été établie que pour faciliter les modifications de cireonscriptions
territoriales ; elle doit donc être restreinte
— 233 —
aux cas pour lesquels elle a été expressément faite.

A notre avis, l’état ancien des choses a été maintenu,
et rien n’empêche que si, aujourd’hui, une section acquérait,
à titre gratuit ou à titre onéreux, un immeuble
de ce genre, elle n’en conservât exclusivement la propriété
jusqu’au jour où elle serait distraite de la commune
à laquelle elle appartient.

Ce n’est d’ailleurs pas dans un pur intérêt théorique
que nous examinons cette question ; la propriété entraîne
des bénéfices et des charges, et nous estimons par suite
que la section jouirait des uns et supporterait les autres
à elle seule, à moins qu’elle ne voulût partager avec la
commune et les bénéfices et les charges.

101. Quant à la jouissance des immeubles servant- à
usage public, dont la loi attribue la propriété à la commune
sur le territoire de laquelle ils se trouvent, la loi
ne la règle pas ; mais, évidemment, tous les habitants de
la commune y ont droit, et les habitants de la commune
ou section réunie participent, lors même qu’ils n’apporteraient
aucun bien de cette nature, à la jouissance de
ceux de ces biens qu’ils trouvent dans la commune à
laquelle ils sont réunis. C’est une des conditions essentielles
de l’association communale.
II.'— Biens qui donnent lieu à une jouissance en nature.102. Droit exclusif de propriété et de jouissance attribué aux
sections. — 103. Le mode de jouissance peut néanmoins être
changé par le conseil municipal.
102. Les biens qui donnent lieu à une jouissance en
nature sont exclusivement attribués, pour la propriété et
là jouissance, aux sections qui les possèdent. La loi ne
semble pas le dire expressément ; dans l’article 5, elle ne
parle que de la jouissance, et dans l’article 6, elle ne décide
que sur la propriété,, et ces deux articles traitent de
— 234 -
deux cas distincts de modifications de circonscriptions
territoriales ; mais ces deux cas sont au fond tellement
analogues, et la discussion a été si nette sur ce point,
qu’il n’y a pas de place pour le doute.

Ainsi les sections ont un droit exclusif de propriété
et de jouissance sur les biens, donnant lieu à une jouissance
en nature, qui leur appartiennent en propre.

103. Mais, en consacrant le droit exclusif de jouissance
des sections, la loi n’a pas entendu que ces biens resteraient
à tout jamais dans ces mêmes conditions et que
le mode de jouissance n’en pourrait être changé. Une
pareille immutabilité d’affectation serait souvent contraire
aux intérêts mêmes des sections, et l’intérêt général
du pays exige que, à moins de circonstances
exceptionnelles, la jouissance en commun des pâtures
communales disparaisse pour faire place à une exploitation
plus fructueuse des terrains. Il suffit à cet égard de
rappeler que la loi du 28 juillet 1860, sur la mise en
valeur des biens communaux, s’applique aux biens des
sections de même qu’à ceux des communes.

Nous avons vu, en traitant de la représentation des
intérêts des sections, que les conseils municipaux ont en
effet le pouvoir de changer le mode de jouissance des
biens des sections, et d’affermer ou même de vendre les
biens abandonnés jusque-là à la jouissance en nature.
Seulement, une pareille mesure ne doit pas porter préjudice
aux droits exclusifs des sections. Nous allons donner
quelques développements sur cette règle dans le paragraphe
suivant.
III. — Biens qui donnent lieu à une perception de revenus, et
biens aliénés.104. Position des diverses questions à examiner. — 105. Droit de
propriété des sections. —106. Opinions contraires de MM. Trolley
et Migneret. — Discussion de ces opinions. — 106. Affecta-- 235 —tion du revenu de ces biens. Distinctions à établir. — 107. Jurisprudence
de l’administration établie dans le silence de la
loi. — Emploi de ces produits au profit de la commune, sauf
le cas où la section éprouve des besoins particuliers. — 108.
Cas exceptionnel où les revenus en argent sont répartis entre
les habitants des sections. Renvoi à l’Appendice.—109. Droits de
la section à la jouissance du revenu des biens dont les habitants
avaient la jouissance en nature au momentde sa réunion à la commune
dont elle fait partie. Opinions émises lors de la discussion
de la loi à la Chambre des pairs. Première jurisprudence du ministère
de l’intérieur. — 110. Jurisprudence du Conseil d’État qui
établit que les produits de l’amodiation de ces biens doivent profiter
exclusivement aux sections. — 111. Suite de la jurisprudence
qui a établi que les droits des sections peuvent être respectés,
quoiqu’on emploie les produits de ces biens à des dépenses
qui intéressent toute la commune, si la section ne paye que sa
part de ces dépenses.—112. Nouvelle jurisprudence du ministère
de l’intérieur conforme à lajurisprudence du Conseil d’Etat.—113.
Opinions des auteurs. Discussion de l’opinion de M.Serrigny et de
M. Caffin qui ont combattu la jurisprudence du Conseil. — 114.
Consécration de la jurisprudence du Conseil par une décision
du Sénat prise en 1860, au sujet d’une pétition, et par les observations
contenues dans le rapport fait au Corps législatif en 1862,
au nom de la commission chargée d’examiner le projet de loi sur
la mise en valeur des terrains communaux.— 115. Droits des
sections sur le produit de la vente de leurs biens.—Principes résultant
de la loi. — Jurisprudence du ministère de l’intérieur
et de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat. — 116. Opinions
émises en sens contraire par plusieurs auteurs, notamment
par M. Caffin. — Discussion de leurs opinions. — 117. Résumé.
104. Quant aux biens qui donnent lieu à une perception
de revenus, les sections en ont-elles la propriété et
la jouissance exclusive ? Il y a à cet égard des distinctions
à établir.

Examinons successivement les règles relatives à la
propriété, et les règles relatives à la jouissance.

105. En ce qui concerne la propriété, la question
semble tranchée en faveur des sections par l’article 6 de
la loi du 18 juillet 1837, qui dispose que la section de
commune érigée en commune séparée ou réunie à une
autre commune emportera la propriété des biens qui lui
appartenaient exclusivement. A la vérité, la loi, dont nous
avons signalé la rédaction défectueuse et incomplète, ne
— 236 —
dit pas que la section conserve la propriété des biens
qu’elle emporte. Mais il ne -peut rester de doute sur ce
point en présence des explications que MM. Vivien et
Mounier ont données dans leurs rapports à la Chambre
des députés et à la Chambre des pairs (1).

106. Cependant cette opinion n’est pas acceptée par
tous les auteurs. M. Trolley, dans son Traité de la hiérarchie
administrative, soutient qu’une section de commune
ne peut être propriétaire à titre privatif que de
biens communaux proprement dits," c’est-à-dire de ceux
de ces biens dont la jouissance est abandonnée aux habitants,
les pâtis, les bruyères, les marais, les bois et les
droits d’usage ; mais que, quant aux biens patrimoniaux,
c’est-à-dire ceux qui donnent des revenus, immeubles,
rentes ou créances, ils appartiennent de plein droit,
comme les immeubles affectés à un service public, à la
commune dont la section dépend. Il conclut même
de là que, si une donation ou un legs de biens patrimoniaux
est fait à une section, c’est la commune qui en
profite.

« L’indivisibilité de la commune, dit-il, voilà la règle
générale, le fractionnement en sections, c’est un accident,
une exception. Il faut un texte qui le consacre, or
nous n’en trouvons que pour les biens communaux ;
cela suffit (2). »

Et plus loin il exprime l’opinion que lorsqu’une commune
est réunie à une autre commune (ce qui la transforme
en section) , les biens patrimoniaux, les immeubles
affermés, les rentes et les créances de la commune réunie
deviennent ipso jure la propriété de la nouvelle commune.
Selon lui, la commune, par sa réunion, a été
(1) Voir un extrait du rapport de M.Vivien, p. 222, et un extrait
du rapport de M. le baron Mounier, p. 223.(2) Traité de la hiérarchie administrative, t. I« r, p. 62 et suiv.— 237 —
frappée de mort civile ; elle a été absorbée par une autre
commune. Comme section, elle ne peut posséder de biens
patrimoniaux (1).

De son côté, M.Migneret, dans son Traité de l’affouage,
admet en partie la même opinion. Il pense que, dans le
cas de réunion de deux communes, les propriétés mobilières,
rentes, capitaux mobiliers, etc., se confondent dans
une seule et même masse (2).

Nous cherchons yainement quelle est la disposition
de la loi sur laquelle seraient fondées ces opinions. L’article
5, qui prévoit le cas de formation de sections par suite
de la réunion de deux ou plusieurs communes, ne parle
que de la jouissance des biens dont les fruits sont perçus
- en nature, et de la propriété des immeubles affectés à
usage public ; on l’a déjà remarqué. L’article 6 dispose,
en termes exprès, que la section de commune réunie à
une autre commune emporte la propriété des biens qui
lui appartiennent exclusivement, et c’est seulement pour
les édifices et autres immeubles servant à usage public
qu’elle en attribue la propriété à la commune à laquelle
est faite la réunion. Il suit de là que la section conserve
la propriété de tous les autres biens qu’elle a emportés ;
la loi ne fait aucune distinction entre les biens communaux
proprement dits et les biens patrimoniaux. Cette
distinction toute. doctrinale, rappelée encore dans l’article
3 du titre Ier de la loi du 10 juin 1793, sans qu’on
en ait d’ailleurs tiré aucune conséquence, n’est même
plus mentionnée dans l’article 642 du Code Napoléon.
Peut-on d’ailleu s admettre, comme le voudrait M. Trolley,
que le silence de la loi suffit pour supprimer les
droits qu’elle ne consacre pas ? Les droits de propriété des
(Il Traité de la hiérarchie administrative, t. I", p. 77.
(2) P. 362.
— 238 —
sections sont consacrés par le droit commun comme
ceux des individus, et ils ne sont pas moins respectables.
La législation spéciale aux communes ne les modifie
pas ; ils subsistent par conséquent dans leur entier.

Sans doute, nous le verrons tout à l’heure, la loi n’a
pas attribué, dans tous les cas, aux sections la jouissance
exclusive des biens qui donnent lieu à une perception
de revenus. Mais s’il a pu paraître nécessaire,
pour maintenir l’unité communale, de restreindre, dans
une certaine mesure, les droits de jouissance des sections,
rien n’exigeait que leurs droits de propriété leur
fussent enlevés.

II était juste, au contraire, que la propriété leur
restât, afin que, le jour où une section serait réunie à*-
une autre commune ou érigée en commune séparée,
(ce qui n’est pas sans exemple) , elle emportât avec
elle les biens patrimoniaux qu’elle avait apportés, comme
elle emporte, de l’aveu de M. Trolley, les biens dits communaux.


Enfin il n’y a pas de raison pour que les sections formées
par la réunion de deux communes soient traitées
autrement qu’une section transportée du territoire d’une
commune dans le territoire d’une autre. L’article 5, relatif
aux réunions de communes, n’ayant pas réglé la
question de propriété des biens patrimoniaux ou communaux,
il faut appliquer par analogie les dispositions de
l’article 6. C’est du reste la doctrine suivie par le ministre
de l’intérieur dans sa circulaire du 29 janvier 1848 ;
M. J,èze, dans l’article COMMUNE, inséré au Dictionnaire
général d’administration, se prononce dans le même
sens (1) , et cette opinion est également partagée par
M. Caffin dans son ouvrage sur les Droits de propriété
(1) P. 436.
— 239 —
des communes et des sections sur les biens communaux
(1).

Ainsi les sections ont la propriété exclusive des
biens qui donnent lieu à une perception de revenus.

106. Il n’en est pas toujours de même pour la jouissance
de ces biens. A cet égard, il faut distinguer entre les
revenus que produisaient les biens meubles ou immeubles
de la section avant qu’elle fût réunie à la commune
dont elle dépend et les revenus qu’on retirerait d’un nouveau
mode de jouissance des biens qui, à l’époque où la
réunion a été prononcée, étaient laissés à la jouissance
en nature des habitants.

107. En ce qui concerne les revenus en argent que la
section percevait sous cette forme avant sa réunion à la
commune dont elle dépend, c’est-à-dire, par exemple, à
l’époque où elle constituait une commune ayant une
existence propre, la loi paraît ne contenir aucune disposition,
et ce silence est d’autant plus remarquable que,
dans plusieurs des projets qui ont été successivement
adoptés par les Chambres, de 1831 à 1837, à la suite de
la disposition de l’article 6, qui réserve aux sections la
jouissance exclusive des biens dont les fruits sont perçus
en nature, se trouvait un paragraphe portant : « Les revenus
des autres biens meubles et immeubles entreront
au budget de la nouvelle commune (2). »

Mais il faut reconnaître qu’en se bornant à donner aux
sections la jouissance exclusive des biens dont les fruits
étaient perçus en nature, la loi semble avoir voulu exclure
la jouissance privative des biens qui donnaient lieu à une
perception de revenus. Les explications contenues dans
lès rapports, et celles qui ont été échangées dans la dis(1) 
P. 93 et suiv.(2) Voir l’Appendice, note 1.— 240 —
cussion conduisent à cette conclusion. L’unité d’administration,
a-t-on dit, emporte l’unité de budget et de
caisse. Les revenus des biens des sections doivent être
versés dans la caisse municipale, portés au budget et employés
en principe à la satisfaction des besoins généraux
de la commune. « Cette affectation, disait M. Vivien dans
l’un de ses rapports déjà cité, constitue, si l’on peut
s’exprimer ainsi, la dot de la section ou commune réunie. »

Cependant, comme la loi ne s’est pas formellement
prononcée sur ce point, tout en admettant ce principe,
on doit admettre également que, lorsque les sections
éprouvent des besoins qui leur sont propres, il est juste
d’y appliquer autant que possible le produit de leurs biens.

Telle était la jurisprudence du ministère de l’intérieur,
avant la promulgation de la loi du 18 juillet 1837, et
cette jurisprudence a été maintenue depuis cette époque.

Une lettre du ministre de l’intérieur, en date du 15 février
1834(1) , porte ce qui suit: « L’unité d’administration
municipale, d’où résulte celle de la comptabilité et du
budget dans une commune complexe, quels que soient
le nombre et les droits distincts des sections dont elle
se compose, ne permet pas d’admettre le concours de
deux caisses communales différentes ; et il est de principe,
il est naturel que les deniers de revenus versés
dans la commune caisse servent aux besoins généraux
de la communauté, comme il est de règle aussi que les
revenus ordinaires soient employés avant toutes ressources
extraordinaires, telles que la vente et l’impôt.
La section propriétaire est d’ailleurs obligée de contribuer,
pour sa part, aux dépenses d’administration commune,
et, à cet égard, elle n’a point à se plaindre de la
destination que reçoivent ses revenus libres.
(1) Ecole ds’S Commîmes, 1840, p. 50.
— 241 —

■« Mais, d’un autre côté, si cette même section éprouve
des besoins réels qui lui soient propres, il n’est pas
moins juste et naturel qu’elle puisse y pourvoir sur ses
propres ressources. C’est alors que, réalisant les avantages
de sa position particulière, elle profite effectivement
de sa propriété ; c’est en ce sens que doit être comprise
la distinction établie par les instructions ministérielles. »

M. Davenne, ancien chef de la division de l’administration
communale au ministère de l’intérieur, cite, dans
son traité du Régime administratif et financier des communes,
deux lettres analogues du ministre de l’intérieur,
l’une, en date du 1er février 1837, l’autre, en date du

28 Juin 1844(1).

Nous pouvons encore citer une décision rapportée
dans le Bulletin officiel du ministère de l’intérieur
en 1862 (2).

On pourrait voir une application de cette doctrine
dans une ordonnance rendue au contentieux le 3 février
1843 (Communes d’Harprich et de Vallerange).

Les deux communes d’Harprich et de Vallerange
avaient été réunies en 1813. En 1832, elles avaient de
nouveau été érigées en communes distinctes. Par suite
de la séparation, il avait été procédé à une liquidation
des dettes et créances de la communauté dissoute, et
cette liquidation avait donné un reliquat de 11,750 francs

29 centimes. Il s’agissait de partager ce reliquat. La
commune d’Harprich prétendait qu’elle avait le droit de
prélever une somme de 6,561 francs 43 centimes qui
provenait de plusieurs coupes effectuées dans les bois
qui lui appartenaient exclusivement. Elle ne contestait
pas que ces ressources n’eussent été dans l’indivision
(1) P. 224.(2) P. 259.16- 242 —
pendant la réunion des deux communes ; mais elle soutenait
que, par suite de la séparation, elles cessaient
d’être affectées aux besoins communs et devaient lui
revenir intégralement en même temps que ses propriétés.


Le Conseil d’État a repoussé cette prétention, par le
motif « qu’au moment de la séparation des deux communes
d’Harprich et de Vallerange,, les fonds restant
libres dans la caisse communale étaient, quelle que fût
leur origine, indivis entre les deux communes, et que,
d’après les dispositions des avis du Conseil d’État des
20 juillet 1807 et 26 avril 1808, le partage des biens indivis
entre plusieurs communes doit être fait en raison
du nombre des feux de chacune d’elles. »

Il est à remarquer d’ailleurs que la loi du 18 juillet
1837 n’est pas visée dans cet arrêt, qui, bien qu’il ait
été rendu après la promulgation de cette loi, n’a pas eu
à en faire l’application, attendu qu’il s’agissait d’interpréter
et d’exécuter une ordonnance rendue en 1832, par
conséquent avant la loi.

108. Il existe en outre des cas exceptionnels dans
lesquels, conformément à d’anciens usages, très-antérieurs
à 1789, le produit en argent des biens des sections
est réparti, suivant certaines règles, entre les habitants ;
et l’administration a toléré ce mode de jouissance depuis
la loi du 18 juillet 1837, comme elle l’avait fait auparavant,
se conformant en cela à la pensée du législateur
exprimée dans ce passage du dernier rapport de M. le
baron Mounier : « Les habitants d’une communauté qui
cesse d’exister doivent conserver les avantages individuels
dont ils jouissaient. »

Il en est ainsi dans le département de la Lozère. Nous
avons cru devoir mentionner ce cas pour ne rien omettre.
Mais il est tellement en dehors des règles générales qui
- 243 -
régissent la jouissance des biens communaux, qu’il nous
paraît préférable de renvoyer à l’Appendice les détails
qu’il demande (1).

109. Voyons maintenant quels sont les droits des sections,
lorsqu’il s’agit des revenus de biens dont les habi
tants jouissaient en nature à l’époque où la section a été
réunie à la commune dont elle fait partie.
' L’article 5 de la loi de 1837 dispose, on l’a déjà dit,
que les habitants des sections conservent la jouissance
exclusive des biens dont les fruits étaient perçus en nature
au moment de la réunion. Ces droits de jouissance
exclusive devraient-ils disparaître dans le cas où, après
la réunion, les biens seraient affermés ?

M. le vicomte du Bouchage posait cette question,
lors de la discussion de la loi à la Chambre des pairs,
dans la séance du 28 mars 1835 (2). Il s’exprimait
ainsi :

« A qui appartiendront les fermages que pourra se
créer la section ou la fraction de commune nouvellement
réunie, lorsque cette section voudra affermer, postérieurement
à la réunion, tout ou partie de ses pacages ? Prenez
garde, ces pacages seraient condamnés à rester éternellement
en friches, si le produit de leur fermage ne
devait pas rester toujours à jamais à la section à laquelle
appartenait cette propriété avant la réunion, pour servir
aux besoins et usages de cette section, soit à l’entretien
de ses chemins vicinaux, soit à la décharge de ses centimes
additionnels, etc. La fraction propriétaire aurait
" un intérêt perpétuel à conserver ses propriétés en pacage
pour n’en pas partager le produit avec la totalité de la
commune. Vous ne voulez pas vouer ces propriétés,
(1) Voir l’Appendice, note 2.{i) Moniteur du 29 mars 1335, p. 652.- 244 —
qui sont fort considérables en terres, à rester éternellement
en friches. »

Ces observations paraissent s’être perdues au milieu
d’une discussion confuse ; l’article débattu fut renvoyé à
la commission, qui, en rapportant une nouvelle rédaction
à la Chambre, ne présenta pas de disposition spéciale
sur ce point.

La question fut portée de nouveau devant la Chambre
des pairs par M. le baron Feutrier, dans la séance du
31 mars 1837 (1). Mais M. le baron Feutrier paraissait
être d’avis de la résoudre dans un sens contraire à celui
qu’avait indiqué M. le vicomte du Bouchage. Le rapporteur
de la commission n’a pas donné de réponse positive.
L’amendement proposé par M. le baron Feutrier a été
mal compris et n’a pas été adopté.

M. Duvergier a soutenu, dans ses notes sur l’article 5
de la loi du 18 juillet 1837, que le changement qui se
produit, en pareil cas, dans le mode de jouissance des
biens, ne peut anéantir les droits exclusifs de la section,
et M. Dalloz, dans son Répertoire, se prononce dans le
même sens (2).

Toutefois, la jurisprudence n’a pas été tout d’abord
favorable aux sections.

Pendant un certain temps, de 1837 jusqu’en 1856, le
ministre de l’intérieur ne paraissait pas admettre qu’il y
eût aucune distinction à faire entre les revenus produits
par un changement de mode de jouissance des biens des
sections, et ceux qui étaient déjà perçus sous cette
forme à l’époque de la réunion des sections à la commune
dont elles dépendaient. Ainsi, dans une décision
du 3 avril 1839, insérée au Bulletin officiel (3) , où il
(1) Moniteur du 1« avril, p, 737.(2) T. X, v » Communes, n° 1823.(3) 1840, p. 155, quest. 3« et 4*:— 245 —
résout une série de questions relatives à l’établissement
de taxes d’affouage, à l’amodiation et à la vente des biens
des sections, il admet que si une commune a besoin de
s’imposer de grands sacrifices pour faire face à quelques
dépenses d’une urgente nécessité, telles que la construction
d’une maison d’école, la reconstruction d’une église,
le conseil municipal peut délibérer que les biens communaux
en nature de pâturage, dont les habitants d’une
section jouissent isolément, seront affermés aux enchères
pour contribuer à l’acquittement de cette dépense. Seulement,
il fait remarquer que l’on doit toujours observer
une juste proportion dans les charges de chaque section,
et que, dans aucun cas, les droits séparés des sections
ne peuvent être confondus, en ce sens que les biens d’une
seule section serviraient à l’acquittement des obligations
de la commune entière. Cette réserve, un peu vague
d’ailleurs, a même quelquefois été perdue de vue, et
dans un ouvrage publié en 1844, M. Davenne, alors chef
de division au ministère de l’intérieur, résumait la jurisprudence
en disant que, si les biens d’une section étaient
amodiés, les produits de la mise en ferme devaient être
versés dans la caisse municipale et employés aux dépenses
générales de la commune ; que toutefois, si la section
avait des besoins particuliers, le produit de ses
biens devrait, autant que possible, y être appliqué (1).
De son côté, M. Jèze, qui a rempli les mêmes fonctions
que M. Davenne, dit également dans l’article COMMUNE,
inséré au Dictionnaire général d’administration, que,
-d’après les instructions du ministère de l’intérieur, l’emploi
des deniers provenant de biens sectionnaires doit
être réglé par le conseil municipal, sous l’approbation du
il) Régime administratif et financier des communes, p. 223.- - 246 —
préfet, d’après les besoins généraux de la commune
plutôt que d’après le droit privatif de la section (1).
■ Mais cette jurisprudence était-elle conforme à l’esprit
des dispositions des articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet
1837 ?

Si le législateur a maintenu la jouissance exclusive
des habitants des sections sur les biens dont les fruits
sont perçus en nature, c’est pour ne pas amener des occasions
de trouble dans les communes et ne pas créer
d’obstacles aux réunions par une fusion trop absolue des
droits des sections ? Or, que deviendraient ces droits
exclusifs, si le changement de mode de jouissance de ces
biens suffisait pour en attribuer les produits à la commune
tout entière ? Nous avons vu que c’est au conseil
municipal seul qu’il appartient de délibérer sur la gestion
des biens des sections. Le conseil municipal pourrait
donc, le lendemain de la réunion, anéantir les droits
exclusifs de la section, en faisant cesser la jouissance en
nature et en amodiant ou en vendant les biens. Il eût
été dérisoire de reconnaître des droits aussi précaires. On
ne peut, sans doute, prétendre que les biens des sections
doivent toujours être abandonnés à la jouissance en
nature, si ce mode de jouissance était établi au moment
de la réunion. Rien dans la loi n’autorise cette prétention,
et les intérêts de l’agriculture doivent la faire écarter.
Mais il faut que le nouveau mode de jouissance ne
porte pas atteinte aux droits exclusifs de la section.

110. La question a été soulevée, pour la première fois,
en 1856, devant le Conseil d’État, statuant au contentieux,
et elle a été résolue en faveur des sections par un
arrêt du 4 septembre 1856 [habitants de la section de
Parilly c. commune de Chinon). La même doctrine a
(1) P. 437.— 2'17 —
été consacrée postérieurement par quatre nouvelles déci
sions, dont la dernière est du 2 février 1860 (1).

Voici dans quelles circonstances se présentait l’affaire
où le principe de la persistance des droits exclusifs des
sections a été posé pour la première fois.

Le conseil municipal de la commune de Chinon (Indre
et-Loire) , dont la section de Parilly fait partie depuis
1792, avait volé l’amodiation des prairies dont les habitants
de la section de Parilly avaient eu constamment la
jouissance en nature, avant comme après leur réunion
à la commune de Chinon, et il avait décidé que le produit
de l’amodiation serait affecté à l’acquittement des
charges et dettes de la commune. La délibération avait
été approuvée par le préfet. Des habitants de la commune
de Parilly se sont pourvus, pour excès de pouvoirs,
devant le Conseil d’État, contre la délibération du conseil
municipal et l’arrêté du préfet. Ils soutenaient que,
d’après les articles 2 et 12 de la loi du 10 juin 1793,
et d’après l’article 5 de la loi du 18 juillet 1837, ils
ne pouvaient être dépouillés de la jouissance en nature
de leurs biens, et subsidiairemcnt que, si le conseil municipal
pouvait amodier ces biens, c’était au profit exclusif
des habitants de la seclion que les produits de l’amodiation
devaient être employés

La commune répondait que le conseil municipal avait
le pouvoir, sous le contrôle de l’autorité supérieure,
d’administrer les biens communaux appartenant soit à
la commune, soit à une section de la commune, et qu’en
(1) 17 mai 1857 (habitants de la section de Saint-Jean de
Louviers c. ville de Louviers). —10 février 1859 (habitants de
la section de Paisy c. commune de Paisy-Cusdon). — 5 mai 1859
(habitants de la section de Massonuy c. commune de La Chapelle-de-Guinchay
•. — 2 février 1860 (habitants de la section de
Sîint-Louand c. commune de Beaumonl-en-Verron\— 248 -
indiquant l’emploi qui serait fait du prix du fermage, lepréfet
avait réservé les droits des tiers.

Le ministre de l’intérieur combattait le pourvoi par
une fin de non-recevoir ; il soutenait que, d’après la jurisprudence
du Conseil d’État et de la Cour de cassation,.
la délibération du conseil municipal votant l’amodiation,
et l’arrêté du préfet qui approuvait cette délibération,,
étaient des actes de pure administration qui n’étaient pas
susceptibles d’être attaqués ■■ devant le Conseil d’État par
la voie contentieuse.

Cette fin de non-recevoir devrait, en effet, être
opposée aux habitants d’une commune, s’ils prétendaient
que le conseil municipal a mal apprécié les intérêts
de la commune et les besoins des habitants, en substituant
tel mode de jouissance à tel autre mode. Elle ne
pouvait faire écarter le pourvoi des habitants de la section,
qui ne soulevaient pas une simple question d’opportunité
et de convenance, mais qui prétendaient, que
le conseil municipal et le préfet avaient violé les droits
qui leur étaient expressément attribués par la loi de
1837, et avaient par là excédé leurs pouvoirs.

Le Conseil d’État n’a pas admis que les habitants des
sections eussent le droit de conserver indéfiniment la
jouissance en nature de leurs biens ; mais en reconnaissant
aux conseils municipaux le pouvoir d’amodier ces
biens, il a décidé que les revenus provenant du nouveau
mode de jouissance devraient encore profiter exclusivement
à la section.

La décision est ainsi motivée :

« Considérant que, aux termes des articles 5 et 6 de
la loi du 18 juillet 1837, les sections de commune réunies
à une autre commune conservent la propriété de
tous les biens qui leur appartenaient exclusivement et la
jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient per-

— 249 -

çus en nature au moment de leur réunion à la commune
dont elles font partie ; que si, d’après les dispositions des
articles 17 et 18 de la même loi, les conseils municipaux
ont le droit, sous le contrôle de l’autorité supérieure, de
régler le mode de jouissance et d’administration des
biens appartenant soit aux communes, soit.aux sections
de commune, l’exercice de ce pouvoir ne peut aller jusqu’à
transférer à la commune entière la jotiissance
qui, dans le cas prévu par l’article 5 de la même loi,
est réservée exclusivement à la section ;

c Considérant que le conseil municipal de la commune
de Chinon, par une délibération du 27 décembre
1855, se fondant sur ce que la section de Parilly doit
contribuer à l’acquittement des charges et dettes dont
la commune est grevée, a décidé qu’une partie des
biens communaux qu’il reconnaît être la propriété de la
section de Parilly, et dont les habitants de cette section
jouissaient exclusivement en nature avant leur réunion
à la commune de Chinon, seraient affermés pour six ans ;
qu’à la suite de cette délibération, le préfet d’Indre-etLoire,
par son arrêté ci-dessus visé, a autorisé le maire
de Chinon à procéder à l’adjudication de la mise en ferme
de ces biens, et a décidé que le produit de ces fermages
serait versé dans la caisse municipale et affecté au payement
des charges et dettes de la commune ; que, par
les dispositions précitées, le conseil municipal et le
préfet ont méconnu les droite de la section de Parilly,
et qu’ils ont, dès lors, excédé la limite de leurs pouvoirs.
 »

La décision rendue en 1857 consacre les mêmes principes ;
il est bon toutefois de la citer, parce' qu’elle
montre comment les droits des sections peuvent être respectés
sans que la jouissance eu nature soit maintenue
à perpétuité.
— 250 —
Plusieurs habitants de la section de Saint-Jean de Louviers
attaquaient, comme violant les droits de la section,
une délibération du conseil municipal de la commune de
Louviers, approuvée par le préfet, qui avait décidé l’amodiation
d’une prairie dont les habitants de la section
jouissaient en nature de temps immémorial. Ils soutenaient
que celte jouissance en nature ne pouvait leur être
enlevée.

Le maire de la commune répondait, en défendant à ce
pourvoi, que, si le conseil municipal avait voté la mise en
ferme de la prairie, c’était parce qu’il avait été reconnu
que la jouissance en nature ne profitait qu’à un petit
nombre des habitants de la section, et qu’au contraire les
revenus en argent, qu’on tirerait de l’amodiation, permettraient
de procurer à la généralité de ses habitants
des avaniages spéciaux ; il citait notamment la création
de lavoirs publics/

Le Conseil a rejeté le pourvoi. Dans sa décision il rappelle,
à peu près dans les termes que nous rapportions
tout à l’heure, les pouvoirs des conseils municipaux pou ?
la gestion des biens des sections de commune, et les
droits que l’article 5 de la loi du 18 juillet 1837 attribue
aux sections ; puis, appréciant les faits de l’espèce,
il conclut ainsi :

« Mais considérant que le conseil municipal de Louviers,
en décidant que la prairie des Jonquets, propriété
de la section de Saint-Jean, serait affermée, a déclaré
qu’il prenait cette mesure dans le but d’employer le produit
de l’amodiation à la satisfaction des besoins des habitants
de la section de Saint-Jean, et que le préfet de
l’Eure a approuvé la délibération du conseil municipal
en se fondant principalement sur l’affecta lion spéciale
que ce conseil déclarait vouloir donner aux produits de
l’amodiation ;

— 251 —

« Qu’ainsi les droits de jouissance exclusive attribués
à la section par les articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet
1837 ont été expressément réservés, et que les habitants
de la section ne seraient fondés à réclamer que dans
le cas où les produits de l’amodiation ne recevraient pas
la destination qui leur a été assignée par la délibération
du conseil municipal. (Arrêt du 11 mars 1857, Lemoine
et Pelletier c. commune de Louviers.) 

111. A la suite de ces deux décisions, une question
nouvelle s’est présentée. Pour que les droits attribués
aux sections soient respectés, est-il nécessaire que le
conseil municipal affecte exclusivement le produit des
biens à la satisfaction des besoins spéciaux delà section ?
S’il en devait être ainsi, il arriverait un moment où, les
besoins particuliers de la section étant satisfaits, le produit
de ses biens ne pourrait plus recevoir aucun emploi.
Or, faudrait-il, dans ce cas, capitaliser les revenus, ou
faudrait-il en faire la distribution aux habitants des sections ?
Dans la première édition de notre livre, où nous
avons soulevé cette question, nous émettions la pensée
qu’elle pouvait être résolue d’une autre manière, qui
était préférable dans l’intérêt des communes et qui ne
lésait pas les droits des sections : c’était l’affectation du
surplus de ces revenus à l’acquittement de la part des
sections dans les dépenses générales de la commune.
Seulement, nous ajoutions que les ressources spéciales
de la section ne devaient pas être employées purement
et simplement à combler le déficit de la caisse municipale ;
qu’il faudrait que la section ne contribuât réellement
à ces dépenses que pour sa part, et que les autres
sections de la commune vinssent fournir leur contingent
avec des ressources analogues ou d’une autre nature.
Nous invoquions, à l’appui de cette opinion, la jurisprudence
du ministère de l’intérieur.

- 252 —

La question a été résolue dans ce sens par un arrêt
du Conseil d’État en date du 10 février 1859, qui a con
firme, en la précisant, la jurisprudence de l’administration.
Voici dans quelles circonstances cette décision a
été rendue :

Les habitants de la section de Paisy et des Chaînettes,
dépendant de la commune de Paisy-Cosdon (Aube) ,
jouissaient en nature, depuis.le xvie siècle, d’une prairie
dite le Marais. Ils n’avaient été jusque-là assujettis à au
cune taxe pour le pacage, lorsque, en 1857, le conseil
municipal, usant du pouvoir qui lui est attribué par l’article
17 de la loi du 18 juillet 1837, de régler le mode
de jouissance des pâturages communaux et les conditions
à imposer aux parties prenantes, décida que les habitants
de la section, qui envoyaient leurs bestiaux au pâturage
dans le pré, dit le Marais, payeraient une taxe annuelle
de 5 fr. par tête de vache ou de taureau, et que
cette somme serait payable entre les mains du receveur
municipal. Le préfet du département de l’Aube avait approuvé
purement et simplement cette délibération.

On voit qu’il ne s’agissait pas là d’un changement radical
du mode de jouissance des biens des sections ; qu’il
s’agissait seulement de grever d’une redevance la jouissance
en nature qui était maintenue ; mais il s’agissait
toujours du droit des sections au revenu en argent tiré
de leurs biens.

Un grand nombre d’habitants de la section de Paisy
et des Chaînettes s’étaient alors pourvus devant le ministre
de l’intérieur contre la décision du préfet. Ils prétendaient
qu’en admettant que le conseil municipal eût
le pouvoir de changer un mode de jouissance établi depuis
un temps immémorial, il ne pouvait faire verser
dans la caisse municipale le produit de la taxe de pacage
qui appartenait exclusivement aux habitants de la section.
— 253 —
Le ministre de l’intérieur avait rejeté ce recours en se
fondant : 1° sur ce que le conseil municipal avait agi
dans la limite des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article
17 de la loi du 18 juillet 1837 ; 2° sur ce que la
taxe dont il s’agissait ne saurait être, par sa nature, la
propriété des habitants de la section, et que le préfet
avait d’ailleurs, sur la communication qui lui avait été
donnée du recours des habitants, exprimé l’intention
d’appliquer, lorsqu’il aurait à statuer sur l’emploi du
produit de la taxe, la règle en vertu de laquelle les revenus
des biens des sections doivent être employés, en
premier lieu, à satisfaire les besoins des sections propriétaires,
et ensuite à concourir aux dépenses qui intéressent
toute la commune pour une part proportionnelle
au chiffre des quatre contributions directes payées par
les habitants de la section.

Les habitants de la section avaient déféré au Conseil
d’État là décision du ministre de l’intérieur, l’arrêté du
préfet et la délibération du conseil municipal. Ils soutenaient
que les droits exclusifs qui leur étaient réservés
en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juillet 1837 n’avaient
pas été respectés complètement par le ministre
de l’intérieur ; qu’ils étaient encore violés par l’affectation
d’une partie du produit de la taxe au payement
des dépenses générales de la commune.

La commune de Paisy-Cosdon répondait que si les droits
de la section n’avaient pas été réservés par la délibération
du conseil municipal, ils étaient complètement sauvegardés
par la décision du ministre de l’intérieur ; qu’en
effet, si une partie du produit de la taxe devait être
employée à acquitter la part de la section dans les dépenses
générales de la commune, les habitants de la section
seraient déchargés par là des contributions que
les autres habitants de la commune auraient à supporter.
— 254 —
Le ministre de l’intérieur estimait, par les mêmes
motifs, que sa décision devait être maintenue.

Le Conseil d’État, prenant acte des déclarations faites
par le ministre et par la commune et qui assuraient le
respect des droits de la section, a rejeté le pourvoi.

Les premiers considérants de.la décision rappellent,
d’une part, le pouvoir qui appartient au conseil municipal
de régler le mode de jouissance des biens des sections
de commune et de fixer les conditions à imposer
aux parties prenantes, d’autre part, les droits exclusifs
attribués aux sections par les articles 5 et 6 de la loi de
1837. Il est inutile de les reproduire. Puis, le Conseil
applique ces principes aux faits de l’espèce dans les termes
suivants :

« Considérant que le conseil municipal de la commune
de Paisy-Cosdon, en décidant que les habitants de la section
de Paisy, qui envoyaient leurs bestiaux au pâturage
dans le pré, dit le Marais, appartenant à cette section, seraient
assujettis à payer une taxe annuelle de 5 francs
par tête de vache ou de taureau, et que cette taxe serait
payable entre les mains du receveur municipal, n’a pas
réservé les droits de la section sur le produit de cette taxe ;

« Mais que le ministre de l’intérieur n’a maintenu la
décision du préfet, qui a homologué cette délibération,
qu’en se fondant sur ce que le préfet avait déclaré qu’il
veillerait à ce que le produit de la taxe fût employé, en
premier lieu, à la satisfaction des besoins particuliers de
la section, et, lorsque ces besoins seraient satisfaits, à
contribuer au payement des dépenses générales de la
commune, pour une part proportionnelle au montant
des quatre contributions directes payées par les habitants
de la section, en déchargeant ces habitants, jusqu’à
due concurrence, des contributions établies pour
faire face aux dépenses communales ;

— 255 —

« Que, devant nous, la commune déclare qu’elle entend
faire du produit de la taxe un emploi conforme à la
décision du ministre,, et qui tourne au profit exclusif des
habitants de la section ;

« Qu’ainsi les droits de jouissance exclusive attribués
à la section par l’article 5 de la loi du 18 juillet 1837 sont
expressément réservés, et que les habitants de la section ne
seraient fondés à réclamer que dans le cas où les produits
de la taxe ne recevraient pas la destination qui leur a été
assignée par la décision de notre ministre de l’intérieur. »

La même règle est expressément reproduite dans
l’arrêt du 5 mai 1859 (habitants de la section de Massonay
c. la commune de la Chapelle de' Guinchay) , et
dans l’arrêt du 2 février 1860 (habitants de la section
de Saint-Louand c. la commune de Beaumont-enVerron).
Dans ces deux affaires, la question était soulevée
à l’occasion de l’amodiation de biens des sections.
. Il nous paraît suffisant de citer une partie de cette
dernière décision, où plusieurs questions, étrangères à
celle qui nous occupe, étaient résolues, pour montrer
quelle importance le conseil a attachée à préciser les
droits réservés aux sections :

« Considérant que, par sa seconde décision du 11 juillet
1857, qui rejette le nouveau recours formé devant
lui par les habitants sus-nommés de la section de SaintLouand
contre ces mêmes délibération et arrêté (délibération
du conseil municipal votant l’amodiation des
biens de la section de Saint-Louand et arrêté approbatif
du préfet) , notre ministre ne s’est pas borné à maintenir
les amodiations attaquées et à ordonner, en réservant
les droits de la section, que le produit des amodiations
serait versé dans la caisse municipale ; que notre minisire
a autorisé, en outre, le conseil municipal de
Beaumont à employer le produit desdites amodiations .

— 256 -

au payement des dépenses générales de la commune,
bien que celle-ci eût reconnu devant le tribunal de
Chinon que les prés affermés appartiennent exclusivement
à la section de Saint-Louand, et que notre ministre
s’est fondé, pour autoriser cet emploi, sur ce que le produit
des fermages n’excédait pas la part que la section
doit supporter dans lesdites dépenses, d’après le principal
des quatre contributions directes payées par les
habitants de Saint-Louand ;

« Considérant que cette dernière disposition n’a pas
eu pour objet de décharger jusqu’à due concurrence les
habitants de Saint-Louand des contributions auxquelles
ils auraient été imposés pour le payement des dépenses
générales de la commune ; qu’ainsi la décision attaquée
aurait pour résultat de faire profiter tous les habitants
de la commune, sans distinction, du fermage des prés
dont la section de Saint-Louand est propriétaire, et, par
suite, de priver la section du bénéfice d’une jouissance
exclusive de ce fermage ; d’où il suit que notre ministre
a méconnu les dispositions des articles 5 et 6 de la loi
du 18 juillet 1837 et qu’il a excédé ses pouvoirs. »

112. Cette jurisprudence est aujourd’hui complètement
acceptée par le ministre de l’intérieur. On la trouve
rappelée et appliquée dans plusieurs décisions insérées
au Bulletin officiel en 1857, 1858, 1860 et 1862 (1).
Dans une des décisions rendues en 1862, le ministre
avait à prononcer sur la question de savoir si, dans le cas
où les sections, après un changement de mode de jouissance
de leurs biens, doivent profiter exclusivement des
revenus de ces biens, il est nécessaire d’établir un budget
et un compte par section. Le ministre répond que cette
(1) 1857, p. 215 ; — 1858, p. 228 ; — 1860, p 119 ; — l ?p<"
p. 159, 193 et 488.— 257 —
mesure est inadmissible. « Elle aurait pour résultat,
dit-il, de compliquer sans nécessité la comptabilité. De
même qu’il n’y a qu’une caisse pour la commune, il ne
doit y avoir qu’un budget et un compte de gestion. Il
convient donc de ne rien changer sous ce rapport à ce
qui existe, sauf à l’administration supérieure, lorsqu’elle
règle le budget, à ajouter aux articles des recettes et
des dépenses certaines annotations qui permettent de
distinguer l’intérêt sectionnaire de l’intérêt’ communal
proprement dit (1). »

Cette dernière décision fait voir combien, lors de la
discussion de la loi de 1837, on s’était exagéré les difficultés
que pouvait entraîner dans la pratique le respect
des droits des sections.

113. La doctrine établie par les arrêts du Conseil que
nous venons de citer a été approuvée par M. Dalloz dans
son Recueil périodique de législation et de jurisprudence
(2) , et vivement défendue par M. Chauveau
(Adolphe) , professeur de droit administratif à la faculté
de Toulouse (3).

Mais elle a rencontré des contradicteurs. Ainsi, M. Serrigny,
professeur de droit administratif à la faculté de
Dijon, l’a combattue dans la Revue critique de législation
et de jurisprudence (4).

Toutefois, nous devons dire que sa discussion n’a porté
que sur l’arrêt du 4 septembre 1856, le premier de ceux
que nous avons cités, et qu’il lui a prêté en partie un
sens différent de celui qu’il lui aurait incontestablement
reconnu s’il avait pu le comparer avec les arrêts posté(1) 
11 est également nécessaire, ce nous semble, que cette distinction
soit faite par l’administration municipale, lorsqu’elle propose
et qu’elle vote le budget.(2) 1857, p. 31.(3) Journal de droit administratif, 1858, p. 216.
{*)  1857, p. 199.47
— 253 -

rieurs, qui ont confirmé, précisé et développé la jurisprudence
du Conseil. Ainsi, il paraît croire que cet arrêt
interdit d’une manière absolue le bail à ferme des biens
ruraux appartenant aux sections de commune, lorsque
les habitants en avaient la jouissance en nature. S’il en
était ainsi, l’arrêt serait contraire à la loi ; mais on a vu
que tel n’est pas le sens de la décision, et qu’elle reconnaît
aux conseils municipaux le pouvoir de changer
le mode de jouissance de ce.s biens, à la condition que
les produits du nouveau mode de jouissance seront exclusivement
employés dans l’intérêt des sections.

Il est vrai que, sur ce dernier point, M. Serrigny, sans
être aussi affirmatif que sur le premier, incline cependant
dans un sens contraire à la jurisprudence du Conseil.
« S’il s’agissait d’un prix de vente, dit-il, je comprends
qu’il y aurait excès de pouvoir à dire qu’il servira à payer
les charges et dettes de la commune ; mais il me semble
qu’il doit en être autrement des fermages. Ces fermages
ne sont que des fruits, et si les fruits perçus en nature
appartenaient aux habitants de la section, on aurait tort
d’en induire qu’il doit en être de même des fermages.
Donner à la section un droit de suite sur de simples
fermages, ce serait, comme le disait M. Vivien dans son
rapport, maintenir à jamais des intérêts et des droits
distincts, rendre, nécessaires deux budgets, deux comptabilités
et presque deux conseils municipaux. »

Mais, à ces craintes exagérées de divisions intestines
au sein des communes, nous pourrions répondre que le
meilleur moyen d’établir de bons rapports entre les
différentes sections d’une commune n’est pas de substituer
à une jouissance en nature, qui profitait exclusivement
aux habitants de la section, une amodiation dont le
produit tournerait au profit de l’ensemble de la commune.
Que les habitants des sections soient dépouillés

— 259 —
de leur jouissance par une amodiation ou par une vente,
ils n’en sont ni plus ni moins dépouillés. Ces fusions violentes
d’intérêts, que le législateur de 1837 n’avait pas
prévues, seraient plutôt faites pour exciter l’hostilité
entre les différentes sections que pour établir une communauté
définitive et complète.

La jurisprudence du Conseil a rencontré un adversaire
plus décidé dans M. Caffin, auteur d’un livre sur les
droits de propriété des communes et des- sections de
commune que nous avons déjà cité et discuté. Selon lui,
le Conseil d’État, en statuant sur cette question, aurait
empiété sur les attributions de l’administration active,
qui est seule juge des difficultés que peut soulever la
gestion des biens communaux et l’emploi des produits de
« es biens ; il aurait, en outre, empiété sur les pouvoirs
de l’autorité judiciaire, seule compétente pour prononcer
sur les droits que les sections pourraient prétendre à la
propriété ou à la jouissance des biens communaux.

En admettant même la compétence du Conseil d’État,
M. Caffin soutient que la doctrine qui résulte de ses décisions
est contraire aux principes de l’ancien droit, —
aux traditions suivies jusqu’en 1837, — à la loi du
18 juilletl837, tellequ’elle a été expliquée par les rapporteurs
à la Chambre des députés et à la Chambre des
pairs, —à la jurisprudence antérieure du Conseil d’État
lui-même, — enfin, à la jurisprudence constante du ministère
de l’intérieur.

La réfutation de ces critiques si graves et si multipliées
se trouve déjà faite par avance dans l’exposé qui précède.
Cependant, nous croyons devoir passer rapidement en revue
ces griefs sur lesquels M. Caffin a insisté dans une
brochure publiée en 1861 pour la défense de son livre.

Et d’abord, la compétence du Conseil d’État, pour statuer
sur les questions qui lui étaient soumises, ne nous
— 260 —
paraît pas contestable. Le Conseil n’a pas usurpé les
attributions de l’administration active ; nous l’avons montré
en discutant l’avis émis par le ministre de l’intérieur
dans l’affaire des habitants de la section de Parilly,
jugée par l’arrêt du 4 septembre 1856. En effet, il n’a pas
statué sur la convenance ou l’opportunité d’une mesure
d’administration votée par un conseil municipal ; il a statué
sur la question de savoir si les délibérations des conseils
municipaux et les arrêtés des préfets qui lui étaient
déférés avaient violé les droits exclusifs réservés aux
sections de commune par la loi. M. Caffin soutient, il est
vrai, que les sections n’ont pas de droits en pareil cas ;
mais c’est précisément la question qu’il s’agit de résoudre,
et, comme le Conseil d’État a reconnu que la loi
avait maintenu les droits des sections, il était compétent
pour les faire respecter et pour annuler les décisions
qui y avaient porté atteinte.

Le Conseil d’Élat n’a pas empiété davantage sur les
attributions des tribunaux civils. En effet, devant lui, les
communes ne contestaient pas que les sections eussent la
propriété des biens dont le revenu avait été affecté aux
payement des dépenses générales. La question de l’emploi
des revenus était seule en discussion.

Or, nous pouvons répondre à M. Caffin avec un arrêt
de la Cour de cassation, en date du 23 avril 1855 (commune
d’Huismes c. section de Saint-Mexmes) , que
nous avons déjà rapporté et qu’il cite lui-même dans un
autre endroit :

« Qu’il s’agissait non d’une question de propriété,

mais de l’étendue des pouvoirs de l’administration municipale,
à l’effet d’affermer ou d’aliéner les biens de la
section pour sa part contributive dans l’acquittement des
charges extraordinaires de la commune, et de la proportion
dans laquelle la section pouvait être tenue de

— 261 -

i
concourir, sur les prix des baux ou des aliénations, aux
dépenses communes ; que ces questions sont essentiellement
de la compétence administrative. »

Au fond, peut-on dire que les principes de l’ancien
droit avaient établi, d’une manière formelle, que les revenus
en argent des biens des villages étaient toujours
affectés aux besoins généraux de toute la communauté,
de la paroisse dont les villages faisaient partie ? Les
vagues indications que jM. Caffin a puisées dans les Répertoires
de Denizart, de Guyot et de Merlin ne tranchent
pas la question. Ces auteurs ne mentionnent pas
les droits des sections, des villages ; ils ne les excluent
pas par leur silence.

Pour nous, malgré de longues recherches dans les anciens
auteurs, qui sont généralement peu explicites sur
l’administration des biens communaux, nous n’avons pu
rien découvrir qui établît la règle qu’énonce M. Caffin.

Ce qui nous porterait à croire qu’elle n’existait pas,
c’est que, de 1789 jusqu’à 1837, nous ne voyons pas
qu’elle ait passé ni dans la pratique, ni dans la doctrine,
ni dans la législation.

Le silence que la loi du 9 ventôse an XH et l’ordonnance
du 7 octobre 1818 ont gardé sur les droits des
sections ne peut rien prouver contre ces droits. Quant
aux deux décrets du 10 octobre 1811 et du 17 janvier
1813, qui, en prononçant la réunion de deux
communes, n’auraient réservé aux sections créées par
cette réunion que leurs biens communaux et leurs droits
d’usage, on ne peut pas en induire qu’ils aient réservé
exclusivement les fruits perçus en nature, car la formule
employée dans ces décrets, comme dans beaucoup,
d’autres de la même époque, que M. Caffin aurait pu
citer, consacrait expressément les droits de propriété
des sections sans les restreindre. Ainsi un décret du

— 262 -
S avril 1813, portant réunion de quatre hameaux à te
commune d’Arezzo, contenait la disposition suivante :
« Lesdits hameaux continueront toutefois à jouir séparément
des droits de propriété, usage et autres qui pourraient
leur appartenir. »

En exposant, au commencement de ce chapitre, l’état
de choses antérieur à la loi du 18 juillet 1837 et la discussion
de cette loi, nous avons montré que les sections
ne conservaient pas seulement la jouissance des biens
dont les fruits étaient perçus en nature ; qu’elles avaient
aussi la jouissance des revenus en argent ; que ce fait
avait été affirmé devant la Chambre des députés à plusieurs
reprises : par M. Chailemagne en 1834, par
M. Gillon en 1837, et M. Gillon déclarait qu’il s’était
fait l’organe d’un grand nombre de ses collègues (1).
Nous n’avons pas besoin de reproduire les citations qui
établissent que les règles posées par les arrêts récents du
Conseil d’État ne datent pas seulement de ces dernières
années, et que, ni les principes du droit, ni les nécessités
de l’administration municipale ne s’opposent à ce
que les sections conservent la jouissance des revenus en
argent de leurs biens.

Maintenant, la loi du 18 juillet 1837 a-t-elle modifié
les droits des sections ? Là est en somme la véritable
question. Nous reconnaissons bien que le législateur,
qui voyait, en général, avec inquiétude les droits des sections,
n’a pas cru devoir leur laisser la jouissance des
revenus en argent qu’elles retiraient de leurs immeubles
avant leur réunion en une seule commune.

Mais faut-il conclure de là que, malgré les termes de
l’article 5, qui conserve aux habitants des sections la
jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient
(1) V. p. 214 et 215.— 263 -perçus en nature au moment de la réunion à la commune
dont elles font partie, cette jouissance doit cesser quand
cesse la jouissance en nature ? Nous ne croyons pas que
rien, dans le texte de cet article, ni dans la discussion à
laquelle il a donné lieu, autorise une telle conclusion.
Pour qu’on pût interpréter ainsi le texte, il faudrait qu’il
eût été dit que les habitants des sections conserveraient
la jouissance exclusive des biens dont les fruits seraient
perçus en nature.

La question des effets du changement de mode de
jouissance de ces biens n’avait pas été aperçue par les
rapporteurs. Elle a été soulevée à deux fois clans la
Chambre des pairs sans être résolue ; nous l’avons déjà
indiqué.

Mais M. le baron Mounier déclarait formellement, dans
son rapport fait à la séance du 27 mars 1837, que « les
habitants d’une communauté qui cesse d’exister doivent
conserver les avantages individuels dont ils jouissaient..,
que ces habitants doivent continuer à jouir des fruits
qu’ils percevaient en nature, tandis que les biens dont
les revenus étaient appliqués aux dépenses générales de
la communauté doivent être réunis à ceux de la nouvelle
commune. » Or, en fin de compte, il faut dire, pour se
conformer au texte de l’article 5 de la loi de 1837 et aux
intentions de ses auteurs, ou bien que la jouissance en
nature ne peut pas être enlevée aux habitants des sections,
ou bien que, si elle cesse, les revenus en argent
doivent profiter exclusivement à ces habitants. Il n’y a
que ces deux moyens de leur conserver, pour prendre
les paroles de M. le baron Mounier, les avantages individuels
dont ils jouissaient au moment de la réunion.

Sans doute, on arrive ainsi à donner aux habitants des
sections des droits plus étendus que ceux qui leur sont
attribués à l’égard des biens dont les produits étaient
— 264 —
perçus en argent au moment de leur réunion à la commune
dont ils dépendent ; mais il ne faut pas oublier que
leur situation est très-différente dans les deux cas, et que
les avantages accordés à ces habitants, comme condition
de la réunion, seraient illusoires, si le conseil municipal
avait, le droit d’augmenter les revenus de la commune, en
privant les habitants des sections de la jouissance en
nature.

Aussi, lorsque le Conseil d’État a été chargé, en 1850,
de préparer un projet de loi sur l’administration intérieurej
et s’est trouvé amené à reprendre une à une les
dispositions de la loi de 1837, la section de législation,
présidée par le regrettable M. Vivien, qui avait été le
principal rapporteur de cette loi à la Chambre des députés,
loin de proposer de restreindre les droits exclusifs
des sections, avait voulu donner à ces droits de nouvelles
garanties et préciser davantage les principes sur
lesquels la loi pouvait laisser planer quelques doutes.

Nous avons déjà dit qu’elle avait proposé, -lors de la
deuxième lecture du projet de loi sur l’administration des
communes, une disposition ainsi conçue, qui aurait formé
l’article 94 : « Le mode d’administration des biens dont
la jouissance s’exerce en commun, et qui appartiennent
à une section de commune, ne peut être changé que sur
l’avis conforme d’une commission syndicale nommée par
la section, conformément à l’article 3. Si ces biens sont
amodiés, le revenu qui en résulte doit être exclusivement
appliqué dans le budget aux dépenses de la section. »

L’article fut écarté par l’assemblée générale du Conseil.
Mais une commission de l’Assemblée législative,
chargée d’examiner une proposition de M. Dufournel sur
les biens communaux, et qui avait eu connaissance de la
discussion du Conseil, reprit la même pensée qu’elle
soumettait au vote de l’assemblée dans les termes sui-
— 265 —
vants : a Lorsque les biens retirés de la jouissance en
commun en vertu de la présente loi, appartiendront à
une section de commune, il sera fait emploi des revenus
dans l’intérêt de la section, et les dépenses relatives à
cet emploi seront, s’il y a lieu, inscrites d’office au budget
de la commune, comme en matière de dépenses obligatoires.
 » (Projet rectifié présenté le 24 décembre 1850.) 
On sait que ce projet n’a pas abouti. Après de vifs débats
dans les séances du 4 et du 6 janvier 1851, l’assemblée
repoussa le principe sur lequel il reposait, à
savoir, le droit donné, au, conseil général du département
d’imposer à un conseil municipal un mode de jouissance
des terrains vagues de la commune. Le projet a été renvoyé
à la commission et n’a pas eu de suite.

Mais on voit par ces deux projets que la pensée de dépouiller
les sections des revenus qu’on retirerait de leurs
biens, quand on leur en enlevait la jouissance en nature,
avait été formellement écartée.

Enfin, M. Caffin a opposé aux arrêts du Conseil que
nous avons rapportés quelques arrêts antérieurs. Mais,
parmi ces décisions, la seule qui ait directement rapport
à la question qui nous occupe, à savoir, le décret rendu
au contentieux, le 24 janvier 1856 (section de SaintLouand
c. commune de Beaumont) , n’a rejeté le recours
formé contre la délibération du conseil municipal de
Beaumont, qui votait l’amodiation des biens de la section
de Saint-Louand, que parce que le préfet avait expressément
réservé les droits de la section à la jouissance des
fermages. Ainsi, le Conseil d’État n’a pas varié dans ses
doctrines.

Quant à la jurisprudence du ministère de l’intérieur,
nous avons indiqué qu’après avoir reconnu, d’une manière
moins explicite toutefois que le Conseil d’État, les droits
des sections, elle les avait abandonnés à la discrétion des
— 266 —
conseils municipaux, sous la surveillance de l’autorité
supérieure ; mais que, depuis plusieurs années, elle est
entièrement conforme à la jurisprudence du Conseil d’État.

114. La jurisprudence du Conseil a été consacrée, nous
croyons pouvoir le dire, par une délibération récente du
Sénat.

Le Sénat s’est trouvé saisi, en 1860, de la question
des droits exclusifs des sections par une pétition d’un
maire du département de Saône-et-Loire, qui demandait
que les sections ne pussent avoir la jouissance exclusive
de leurs biens communaux qu’autant que l’acte qui aurait
prononcé leur réunion à la commune dont elles dépendaient
aurait formellement réservé cette jouissance à
leur profit. La commission du Sénat chargée d’examiner
cette pétition proposait de l’écarter par l’ordre du jour.
Le rapporteur rappelait que les droits des sections à la
propriété et à la jouissance de leurs biens, quel que fût
le mode de jouissance, étaient consacrés par la loi du
18 juillet 1837 et par la jurisprudence du Conseil d’État,
et que ces droits étaient aussi inviolables que les droits
de propriété des particuliers. Conformément à la proposition
de la commission, le Sénat a passé à l’ordre du
jour (1).

Enfin, cette jurisprudence a reçu encore une sorte de
consécration législative, lors de la discussion de la loi du
28 juillet 1860, sur la mise en valeur des marais et terres
incultes appartenant aux communes.

Dans le rapport fait par l’honorable M. du Mirai, au
nom de la commission du Corps législatif chargée d’examiner
ce projet de loi, on voit en plusieurs endroits les
droits des sections rappelés avec une grande netteté, et
notamment leur droit exclusif à' la jouissance des produits
<1) Moniteur du 3 mai 1860.— 267 —
du fermage de leurs biens, dans le cas où la jouissance
en nature viendrait à être supprimée. La commission signalait
même les entraves que ces droits pouvaient apporter
à la mise en valeur des biens communaux par les
procédés actuellement employés, et elle en concluait que,
dans les pays où les sections étaient nombreuses, il serait
nécessaire de recourir au partage des biens communaux.


Le rapporteur indiquait d’abord les difficultés qu’on
rencontrerait en cas de vente, et voici comment il s’exprimait
: « En dehors des cas de dépenses communales
nécessaires, auxquelles les habitants des sections peuvent
préférer de contribuer par la vente d’une portion
de leurs communaux plutôt que par une imposition extraordinaire,
comment et pourquoi pourrait-on vendre
les pâturages qui leur sont propres ? Si c’était pour en
verser le prix à la caisse communale qui n’y a aucun
droit, ce serait encore aujourd’hui, comme du temps du
conventionnel Baraillon (1) , une véritable spoliation, une
perturbation agricole sans excuse. Si c’était pour en distribuer
le prix aux habitants de la section, on procurerait,
sans aucun motif, un bénéfice aux habitants les plus
riches, qui seuls pourraient acheter ; on exposerait les
moins fortunés à dissiper la somme mobilière qui leur
reviendrait ; on jetterait le désordre dans les exploitations
rurales, et on se trouverait, pour la distribuiion du
prix, en face des difficultés qui se présentent pour le
partage des fonds. La vente sur une grande échelle aurait
d’ailleurs l’inconvénient grave d’avilir la propriété
privée. »
(1) Baraillon, député de la Creuse à la Convention nationale,
fit, le 20 thermidor an ni, une molion tendant à l’abrogation de la
loi du 10 juin 1793, qui autorisait le partage d- s biens communaux
par tête entre tous les habitants.— 268 —
Passant ensuite à l’amodiation, le rapporteur disait :
« Le fermage ne serait ni moins irrationnel, ni moins impraticable.
En admettant que les habitants des sections
se décidassent, ce qui est improbable, à devenir fermiers
des biens dont ils sont au moins les usufruitiers, ou que
des étrangers à la section se risquassent, malgré l’éloignement
de leurs exploitations, et contre le gré des possesseurs,
à en prendre la location, que ferait-on du prix
de fermage ? N’est-il pas évident qu’on rencontrerait
alors les mêmes embarras qu’en cas de vente ; que si on
distribuait la rente aux habitants, on se livrerait à une
puérile comédie ; qu’en ce cas, la location ne serait
qu’un partage temporaire déguisé ; que si, au contraire,
on veFsait le prix dans la caisse municipale, on ne l’enrichirait
qu’en en dépouillant les habitants ? Aucune
mesure, dans les pays pastoraux, ne saurait être plus
inique, plus anti-agricole, plus impopulaire, plus impolitique,
plus révolutionnaire dans le mauvais sens du
mot ; car ce serait une confiscation de jouissance équivalant
à une confiscation de propriété. »

Voilà comment la commission du Corps législatif qualifiait
le système qu’a également condamné la jurisprudence
du Conseil d’État. Nous ne croyons pas avoir
besoin d’insister davantage à cet égard.

115. Mais après avoir examiné quels sont les.droits
des Sections sur le produit de l’amodiation de leurs propriétés,
nous avons à rechercher quels sont leurs droits
sur le produit de la vente de ces biens.

Les règles relatives à l’emploi du produit des revenus
sont-elles applicables au prix de vente ?

On vient de voir que, dans l’opinion de la commission
du Corps législatif chargée d’examiner le projet de loi
sur la mise en valeur des bieus communaux, discuté
en 1860, les sections ont un droit exclusif au prix de

— 269 -

vente de leurs biens. Cette opinion est-elle conforme aux
principes et à la jurisprudence ?

Nous croyons tout d’abord qu’elle est conforme aux
principes. La loi de 1837 ne contient aucune disposition
qui tranche la question. Mais ne suffit-il pas qu’elle
consacre le droit de propriété des sections pour qu’on
en doive conclure que les immeubles appartenant aux
sections ne peuvent être vendus au profit des communes ?
Il faudrait une disposition expresse pour autoriser
la commune à dépouiller la section, et cette disposition
n’existe pas.

, La jurisprudence du ministère de l’intérieur s’est prononcée
depuis longtemps en ce sens. Dans une décision
du 3 avril 1839, insérée au Bulletin officiel (1) , et dont
nous avons déjà cité des passages, le ministre examinait
la question de savoir si le conseil municipal pouvait
proposer l’aliénation des biens communaux appartenant
à une section pour employer le produit de la veute à
l’amortissement de la dette communale, et il répondait :
« Non, parce qu’une seule section n’est pas tenue de
subvenir au payement d’une dette qui porte sur toute
la commune. Elle ne doit y contribuer que dans la proportion,
soit du nombre de ses feux, soit du montant
de ses contributions, suivant la nature de l’obligation.
 »

Le ministre ne faisait en cela qu’appliquer une doctrine
consignée dans plusieurs avis antérieurs du comité
de l’intérieur du Conseil d’État. Dans plusieurs circonstances,
le comité, délibérant sur des projets d’ordonnance
qui étaient soumis à son examen, avait émis l’avis
qu’il n’y avait pas lieu d’autoriser les conseils municipaux
à aliéner des immeubles ou des rentes appartenant
(1) 1840, p. 155, qui'St. V« .— 270 —
exclusivement à des sections de commune et dont le
produit était destiné à payer la totalité de la dépense de
la construction d’une maison d’école ou de halles dont
la commune tout entière devait profiter. La justice lui
avait paru exiger que chacune des fractions de la commune
contribuât, pour sa part, à une dépense d’intérêt
général (Avis du 9 janvier 1833, commune
de Castéra-V'erduzan. — 18 juillet 1836, commune de
Bois-Arnault).

Cette jurisprudence est toujours en vigueur. Nous
en pouvons citer plusieurs exemples récents. En 1858,
le ministre de l’intérieur soumit à la section de l’intérieur
un projet de décret qui autorisait l’aliénation d’une
centaine d’hectares de bois et terrains boisés appartenant
à la section de Saint-Broing, dépendant de la commune
de Faverolles.

Le ministre, dans son rapport à l’appui du projet de
décret, exposait que ces immeubles étaient grevés de
charges qui absorbaient la plus grande partie des revenus
(c’est-à-dire d’un droit d’affouage au profit des habitants) ,
et que la vente procurerait à la commune les ressources
dont elle avait besoin pour la réparation de ses
édifices publics, et pour l’amélioration des voies de communication
de la section de Saint-Broing.

La section de l’intérieur, dans un avis en date du
18 novembre 1858, a exprimé l’opinion qu’il n’y avait
pas lieu de donner suite au projet de décret, et l’un des
principaux motifs sur lesquels elle s’est fondée, c’est que
« l’utilité du projet d’aliénation pouvait être contestée,
puisqu’il n’était pas allégué qu’elle fût nécessitée par les
besoins de la section de Saint-Broing, et que la commune
de Faverolles ne saurait en appliquer le produit à ses
besoins particuliers. »

Un autre décret, adopté par la section de l’intérieur du

— 271 —

Conseil d’État, le 25 avril 1862, a fait application du
même principe. La commune de Pionnat, composée d’un
assez grand nombre de sections, avait besoin de ressources
extraordinaires pour pourvoir aux dépenses de
construction d’une maison d’école avec salle de mairie,
de travaux de réparations à l’église et au cimetière, et
de travaux à exécuter sur les chemins vicinaux. Plusieurs
des sections de la commune avaient des biens communaux,
d’autres n’en avaient pas. Le décret autorise l’aliénation,
aux enchères publiques, de 100 hectares
47 ares 18,centiares de biens communaux appartenant
à plusieurs sections, et il autorise en même temps une
imposition extraordinaire qui doit porter exclusivement
survies habitants des autres sections. Chacune des fractions
de la commune fournit ainsi sa part de la dépense
avec ses ressources propres.

Il est vrai que, dans un projet de décret plus récent,
adopté par la section de l’intérieur, le 24 juin 1862, et que
nous avons déjà mentionné en traitant de la représentation
des intérêts des sections (1) , on a autorisé, pour
subvenir aux frais de la reconstruction d’une des églises
de la ville de Chàlons(Saône-et-Loire) , c’est-à-dire d’une
dépense qui était à la charge de la commune entière, la
vente de biens appartenant à une section, en même temps
que l’établissement d’une imposition extraordinaire pesant
sur les habitants de toute la commune, et dont ceux
de la section n’étaient pas dispensés. Mais ce décret confirme
encore la jurisprudence, bien loin d’y déroger ; car
il n’a autorisé l’aliénation des biens de la section dans de
pareilles conditions que parce que l’emploi du produit de
l’aliénation à cette dépense, qui, d’ailleurs, intéressait
particulièrement la section, avait été approuvé, après le
( !) V. chap. iv, p. 177.— 272 -
vote du conseil municipal, par une commission syndicale
représentant la section et constituée à cet effet en vertu
d’instructions spéciales du ministre de l’intérieur.

Le droit de la section avait donc été reconnu, puisqu’on
lui avait demandé d’en faire le sacrifice, et qu’elle avait
consenti à l’abandonner.

Le Conseil d’État, statuant au contentieux, n’a pas eu à
se prononcer sur cette question. Mais il nous semble que
les règles qu’il a posées au sujet du revenu des biens
retirés de la jouissance en nature seraient à plus forte
raison applicables au prix de vente des biens des sections.


116. Nous devons dire toutefois que cette jurisprudence
n’est pas acceptée par tous les auteurs. Ainsi
M. Davenne, qui, ainsi que nous l’avons déjà indiqué,
n’admet pas que les sections aient, dans aucun cas, un
droit exclusif à la jouissance du revenu de leurs biens,
émet la même opinion pour le prix de la vente des
biens des sections, et il estime que les sommes qui proviennent
de la vente, comme celles qu’on retire de l’amodiation,
doivent être employées aux dépenses générales
de la commune, sauf le cas où la section aurait des besoins
particuliers (1).

M. Trolley, dans son Traité de la hiérarchie administrative,
enseigne aussi que, a si la section vend, afferme
son communal ou impose quelque taxe aux parties
prenantes, le capital, le revenu ou les taxes tombent
dans la caisse municipale (2). »

De son côté, M. Caffin, dont nous avons déjà plusieurs
fois discuté les opinions, ne fait aucune distinction entre
le prix de la vente des biens des sections et le produit de
(1) Régime administratif et financier des communes, p. 223.(2) T. I,p. 78.- 273 —■
l’amodiation (1). Il les met à la disposition des conseils
municipaux, sous le contrôle de l’autorité supérieure, sans
reconnaître aucun droit propre aux sections. Il invoque
le passage du rapport de M. Vivien, que nous avons
déjà cité, dans lequel il est dit que l’on ne pourrait conserver
à une section la jouissance des revenus en argent
que produisaient ses biens à l’époque de sa réunion à la
commune dont elle fait partie, sans détruire les effets
delà réunion, sans rendre nécessaires deux budgets, deux
comptabilités et presque deux conseils municipaux ; et,
faisant remarquer que l’on éprouverait les mêmes embarras
si l’on voulait attribuer à la section un droit exclusif
sur le prix de l’aliénation de ses biens, il en conclut
que, pour se conformer à l’esprit de la loi, il faut
refuser aux sections un pareil droit. Selon M. Caffin,
l’esprit des articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837
peut se résumer ainsi : « Il est bien vrai que les- communes
ou sections ne perdent pas en se réunissant la
propriété de leurs immeubles ; mais leurs droits sur
ces biens ne restent pourtant plus entiers. Le conseil
municipal de la nouvelle commune peut les anéantir
par des aliénations. De certains qu’ils étaient, ils sont
devenus éventuels, ainsi que l’ont expliqué les auteurs
de la loi (2). »

Or, nous ne voyons nulle part dans la loi une disposition
qui autorise une pareille conclusion. La loi consacre,
au contraire, formellement le droit de propriété
des sections. Quant aux rapporteurs à la Chambre des députés
et à la Chambre des pairs, ils ne paraissent pas
avoir prévu ou du moins avoir voulu régler le cas de vente
(1) Des droits de propriété des communes, etc., p. 176.(2) Brochure publiée en 1861 sous le même titre que l’ouvrage
précédemment cité, p. 42.18— 274 —
des biens des sections. Sans doute ils ont témoigné la
crainte que l’administration municipale ne devînt très-compliquée
dans le cas où l’on réserverait aux sections la jouissance
du produit des biens qui donnaient des revenus
en argent au moment de leur réunion à la commune
dont elles font partie. Mais on ne peut nullement s’autoriser
de ces craintes, dont nous avons montré déjà
l’exagération, pour conclure que le législateur a voulu
enlever aux sections le droit exclusif à la jouissance du
produit de la vente de leurs biens. En effet, la situation
est toute différente ; on peut comprendre que le droit de
propriété des sections subsiste, quoique les revenus provenant
de leurs biens soient affectés à une destination
qui ne leur profite pas exclusivement. Mais que resterait-il
de ce droit de propriété, si la commune pouvait
vendre le bien à son profit ? Et, d’autre part, la somme
provenant d’une vente est ordinairement employée à une
dépense extraordinaire ; et cet emploi, une fois fait, n’entraîne
pas dans la comptabilité la complication qu’on peut
craindre pour l’emploi de revenus annuels, en admettant
qu’il y ait là une complication sérieuse.

La question de l’emploi du prix de vente des biens des
sections a été soulevée, lors de la discussion de la loi du
28 juillet 1860, sur la mise en valeur des biens communaux.
Elle n’a pas été résolue dans la loi elle-même. En
réponse à l’interpellation qui lui était adressée, M. le
président du Conseil d’État s’est borné à s’en référer à
la jurisprudence (1).

117. En résumé, les sections conservent la propriété des
biens meubles ou immeubles qui produisent des revenus.

Quant aux revenus, il faut distinguer. S’il s’agit de
biens qui produisaient déjà des revenus en argent avant
(1) Voir le Moniteur du 21 juillet 1S60.
- '275 —

la réunion de la section à la commune dont elle dépend,
la jouissance n’en appartient pas exclusivement à
la section. La commune peut en employer les revenus à
la satisfaction de ses besoins généraux, sauf à accorder
la préférence à la section, si celle-ci a des besoins particuliers.
Mais l’emploi des sommes, dans ce cas, ne soulève
que des questions de convenance et d’équité, et non
une question de droit.

S’il s’agit, au contraire, de biens dont les habitants
jouissaient en nature et que le conseil municipal juge
convenable d’amodier, ou dont il croit devoir tirer un
produit sous quelque forme que ce soit, par exemple
au moyen de l’établissement d’une taxe de pâturage, la
section a droit à ce que les revenus résultant de ce changement
dans le mode de jouissance tournent exclusivement
à son profit.

Seulement, elle ne serait pas fondée à exiger que les
revenus soient dépensés exclusivement en travaux sur son
territoire on d’une manière quelconque à la satisfaction
de ses besoins propres. Ses droits peuvent être respectés
par l’affectation de la totalité ou d’une partie des revenus au
payement des dépenses générales de la commune, pourvu
que ses habitants ne payent que leur part de ces dépenses
et qu’ils soient déchargés jusqu’à due concurrence
des contributions extrordinaires imposées, en vue d’y
faire face, aux habitants de la commune.

Enfin, le produit de la vente des biens des sections
doit toujours être employé exclusivement au profit des
sections propriétaires, dans les conditions que nous venons
d’indiquer.

Telles sont les règles qui résultent des principes du
droit, de la loi du 18 juillet 1837, des traditions de l’administration
et de la jurisprudence du Conseil d’État.

Sans doute il serait plus aisé pour les administrations
— 276 —
municipales et pour l’autorité supérieure, qui les contrôle
et les dirige, de fondre ensemble et d’appliquer
sans distinction aux besoins généraux de la commune
les revenus et même, le cas échéant, le prix de la vente
de tous les biens communaux dont les sections ont la
propriété et la jouissance. Mais la loi n’a pas voulu
anéantir ainsi les droits propres des sections, et, en admettant
que cela fût possible, cela n’eût été ni sage ni
juste. Que si le respect de ces droits peut entraîner
certaines complications dans les pays où les sections sont
très-nombreuses, c’est par des transactions, par des accommodements
ménagés à l’amiable que l’administration
pourra concilier tous les intérêts. Mais, dans une
question de droit, ce n’est pas une difficulté pratique qui
peut empêcher l’application de la loi.
§ III. — DES BIENS QUE LES SECTIONS POSSÈDENT PAR INDIVIS
ET DU PARTAGE DE CES BIENS.I. Cas dans lesquels les sections ont des droits dans l’indivision.118. Les sections peuvent posséder des biens par indivis avec
d’autres sections ou des communes. — 119. Des portions de
commune qui n’avaient pas d’existence dislincie au sein de la
commune dont elles sont séparées, peuvent constituer des sections
par suite de celte séparation, et posséder des biens dans
l’indivision. — 120. Reconnaissance de ce principe par la jurisprudence
antérieure à la loi de 1837. La section ou la portion
de commune détachée de la commune dont elle dépendait conserve
tous ses droits de copropriété et de jouissance sur les
biens de celte commune ; notamment, ses droits à l’affouage, ses
droits sur le quart en réserve des bois communaux. —- 121. Par
réciprocité, la section ou portion de commune réunie n’acquiert
aucun droit sur les biens de la commune à laquelle elle est
réunie. Ce principe est vrai, même pour un seul domaine qui
serait réuni à une commune. — 122. Consécration du même
principe par la jurisprudence postérieure à la loi du 18 juillet
1S37 ; Décision du Conseil d’État contraire à cette jurisprudence.— 277 —Examen de cette décision. — 123. Effets des modifications de
circonscriptions quant au droit de parcours et de vaine pâture.
Règles spéciales posées par la loi des 28 septembre-6 octobre
1791. — 124. Effets des modifications de circonscriptions quant
au droit de recueillir le varech ou goëmon de rive. Règles spéciales
résultant de la nature de ce droit. — 125. Effets des modifications
de circonscription quant aux ressources affectées à la
distribution de secours aux indigents.— Respect des fondations.
— Jurisprudence de la Cour de cassation sur ce point.
118. On a vu que, d’après les articles 5 et 6 de la loi
du 18 juillet 1837, les sections de commune ont la propriété
et la jouissance exclusive des biens qui donnent
lieu à une jouissance en nature, et qu’elles ont aussi la
propriété et, dans certains cas, la jouissance des biens
qui donnent heu à une perception de revenus.

L’état d’indivision dans lequel elles pourraient se trouver
à l’égard de ces biens avec d’autres sections ou des
communes ne nuit en rien à leurs droits. Aussi, en cas
de distraction, elles emportent ces droits, soit de propriété,
soit d’usage, sur les. immeubles comme sur les
meubles, à moins qu’il n’ait été procédé préalablement à
un partage, d’après les règles que nous aurons à examiner
plus loin.

La loi de 1837 laisse subsister à cet égard le droit
commun, en faisant, par son article 7, « réserve, dans
tous les cas, de toutes les questions de propriété. »

119.' Ce que nous disons des sections doit évidemment
s’appliquer aux portions de commune qui n’avaient pas
d’existence distincte au sein de la commune dont elles
faisaient partie, et qui en sont distraites pour être réunies
à une autre commune. Ce changement de territoire les
constitue à l’état de sections. Dès lors, elles seraient
fondées à revendiquer leur part dans la. propriété des
biens donnant lieu à une perception de revenus et des
biens qui donnent lieu à une jouissance en nature.

M. Persil l’expliquait fort nettement dans des observa-

tions qu’il soumeUaità la Chambre des députés, en 1834,
comme rapporteur de la commission chargée d’examiner
le projet de loi présenté en 1833 (1).

« Supposez, disait-il, que ce ne soit pas une section
entière, mais une portion de cette section qu’il s’agisse
de réunir : alors, quels seront les droits de cette portion
de section ?

« Les principes, à cet égard, sont absolument les.
mêmes (que dans le cas où une section entière est séparée
d’une commune et réunie à une autre).

« Si ce sont des droits de propriété sur un bois, sur un
champ, sur un pré, il y aura propriété indivise entre la
portion de section qu’on sépare et la portion de section
qui reste. Cela est conforme au principe de notre article,
qui consiste à dire qu’il n’appartient pas à la loi de juger
les questions de propriété.

« Ainsi, quand’ toute une section est propriétaire et
qu’on sépare Ja moitié de la section, la propriété est possédée
par indivis. Si les deux portions de section veulent
partager et que le partage soit possible, on le fera, ou bien
on licitera d’après les formes établies par la loi. En tout
état de choses, on agira entre commune et section de
commune comme on agit entre simples particuliers qui
sont propriétaires.

« Il y aura indivision des droits de pâturage comme il
y aura indivision des droits de propriété ; on les partagera
et on les licitera de la même manière. »

120. Ce principe était déjà reconnu par l’autorité
administrative et par l’autorité judiciaire avant la loi du
18 juillet 1837.

La Cour dé cassation et plusieurs cours d’appel avaient
(1) Séance du 27 février 1S34. Moniteur du 28, p. 438.
— 279 —
décidé que les habitants d’une section ou d’une portion
de commune incorporée à une autre commune conservent
tous leurs droits de copropriété et de jouissance sur
les biens de la commune dont ils ont été distraits, par
exemple, leurs droits d’affouage.

Ainsi, la commune de Fontenay prétendait que les hameaux
de Trémeurs et du Haut-du-Mont, ayant été détachés
de son territoire et incorporés à celui de la commune
de Trémonzey, et se trouvant, par cette séparation,
dispensés de toute participation aux charges communales,
ne pouvaient plus jouir des bénéfices de l’affouage. Cette
prétention fut repoussée par un jugement, que la cour de
Nancy confirma en ces termes :

« Attendu que les ïameaux, quoique ayant cessé, depuis
l’arrêté du 12 avril 1824, de faire partie de la commune
de Fontenay pour être réunis à celle de Trémonzey,
n’ont pas perdu les droits qu’ils avaient antérieurement
sur les forêts situées sur le ban de Fontenay ; qu’il esl
reconnu, en principe fondé sur la justice et le droit commun,
que la réunion des communes ne doit porter aucune
atteinte à leurs droits respectifs de propriété, etc. » (Arrêt
du 18 avril 1826.) 

Le pourvoi formé contre cet arrêt a été rejeté par la
Cour de cassation (Arrêt du 13 mai 1828) (1).

Un arrêt de la cour de Besançon, en date du 31 juillet
1835 (commune d’Oselle c. Gueydans)  (2) , a consacré
la même doctrine au sujet des droits d’affouage.

Une section garde également ses droits de copropriété
et de jouissance sur le quart en réserve des bois de la
commune dont elle dépendait antérieurement. La cour de
Nancy et la Cour de cassation l’ont décidé dans les cir(1) 
DALLOZ, 1828, I, 243.
(3) M, 1837, I. 193.— 280 —
constances suivantes : « La commune de Ronceux refu
sait à une section de la ville de Neufchâteau, qui avait
antérieurement fait partie de la commune de Ronceux,
sa part du prix du quart en réserve des bois de la commune,
en prétendant qu’il fallait distinguer, parmi les
biens des communes, entre les biens communaux et les
biens patrimoniaux ; que, pour les premiers, l’usage et le
produit en appartenaient à tous les habitants et à chacun
d’eux, et que, sans doute, les modifications du territoire
ne portaient pas atteinte aux droits des habitants sur
ces biens ; mais qu’il n’en était pas de -même pour les
biens patrimoniaux, dont le produit n’appartenait pas aux
habitants, mais était employé par l’administration municipale
aux besoins de la commune.

Le tribunal de Neufchâteau, et après lui la cour de
Nancy, avaient rejeté cette prétention, en se fondant sur
ce que « la réunion des communes ou sections de commune
ne porte aucune atteinte à leurs droits respectifs ;
qu’une section de commune conserve ceux dont elle
jouissait avant son incorporation, et que l’article 562 du
Code Napoléon n’admet aucune distinction entre les diverses
espèces de biens communaux. »

La Cour de cassation, reprenant les mêmes motifs, a rejeté
le pourvoi formé contre l’arrêt de la cour de Nancy
(Arrêt du 30 janvier 1831) (1).

Le comité de l’intérieur du Conseil d’État avait également
reconnu, dans un avis en date du 13 février 1833
(communes de Fry et de Beauvoir) , que la section détachée
d’une commune emporte avec elle et conserve
tous les droits réels de propriété et de jouissance, séparés
ou indivis qu’elle exerçait sur le territoire de son ancienne
commune ; que, dès lors, si une portion des biens
(\)  DALLOZ, Répertoire v° Commune, n" 1818, note 3.
— 281 +-
communaux sur laquelle elle exerçait des droits indivis
vient à être aliénée après la séparation, elle est fondée à
demander le partage du prix de ces biens qui a été versé
dans la caisse municipale.

121. Par une juste réciprocité, il était de jurisprudence,
avant la loi de 1837, que la réunion d’une section à une
commune ne fait acquérir à la section aucun droit sur les
biens de même nature qui appartenaient à cette commune.
C’est ce qu’avaient décidé, spécialement au sujet
des droits d’affouage, l’arrêt du Conseil d’État du

17 juin 1813 (commune de Tourment c. hameau des
Soupois) , dont nous avons rappelé les termes (1) , et l’arrêt
du 27 mai 1816 (commune de Tréveray) , rendu dans
des circonstances analogues.

La Cour de cassation avait jugé, par arrêt du

18 avril 1815 (commune de Roquefort c. commune
de Montpezat) , que la réunion de deux communes ne
faisait acquérir ni à l’une ni à l’autre des anciennes communes
devenues sections aucun droit de copropriété sur
les biens qu’elles possédaient respectivement avant leur
réunion, et notamment sur les terres vaines et vagues
situées dans le territoire de chacune d’elles (2).

Et ce principe, vrai pour un hameau, pour un groupe
d’habitations, est également vrai pour un domaine, pour
une seule habitation. Quelque petite que soit la fraction
de territoire jointe à une commune, ses habitants n’acquièrent
par leur réunion aucun droit de copropriété ni
de jouissance sur les biens de cette commune.

Le ministre de l’intérieur s’était prononcé en sens
contraire dans deux décisions, en date du 23 vendémiaire
an xi, et du 16 juin 1814, portant que les acquéreurs
(1) Voir plus haut, p. 209.(2) DALLOZ, Répertoire v° Commune, n° 1818, t. X, p. 122.
de biens du clergé, qui, avant la Révolution, ne faisaient
partie du territoire d’aucune commune, devaient être
admis à jouir des affouages de la commune dans le territoire
de laquelle ces domaines avaient été compris (1).

Mais la circonstance sur laquelle le ministre se fondait
pour motiver une exception au principe établi si nettement
dans l’arrêt du Conseil d’État du 17 janvier 1813
est assurément indifférente. Que ces domaines fissent ou
non partie d’une commune antérieurement à leur réunion
à la commune dont ils dépendaient, les habitants de ces
fractions de territoire ne pouvaient acquérir, sur les biens
de la commune, les droits qui, au contraire, n’auraient
pu leur être contestés s’ils étaient venus s’établir sur
l’ancien territoire de cette commune.

La cour de Besançon a consacré ce principe dans un
arrêt en date du 28 février 1828 (Bonnet c. commune de
Champagney (2). Il s’agissait, dans cette affaire, d’un
domaine qui avait été séparé d’une commune pour être
réuni à une autre. Les habitants du domaine prétendaient
avoir droit à l’affouage, et la cour a repoussé leur
demande, en se fondant sur ce qu’il n’y avait aucune
raison de différence entre le cas de l’espèce et celui où un
village ou hameau devient, par l’effet d’une réunion semblable,
section d’une commune.

Le comité de l’intérieur a également reconnu, dans un
avis du 25 octobre 1833 (commune de Puilly) , que la
réunion à cette commune d’une fraction de territoire qui
ne renfermait qu’une maison ne donnait à l’habitant de
cette maison aucun droit sur les biens de la commune.

Cet avis a été rendu au sujet d’une réclamation formée
par le conseil municipal de la commune de Puilly devant
(1) Ces décisions sont rapportées par Proudhon, dans son
Traité des droits d’usage, n° 966, où il les combat vivement.(2) DALLOZ, Répertoire v° Commune, n° 181S, t. X, p. 124.— 283 —
le ministre de l’intérieur, contre un arrêté du préfet du
département des Ardennes, qui autorisait le sieur Lustoubourg,
dont la ferme avait été réunie à la commune par
ordonnance royale du 8 février 1832, à participer à la
distribution des affouages de cette commune. Le ministre
de l’intérieur avait consulté le comité sur cette
affaire, et le comité a pensé qu’il y avait lieu d’annuler
l’arrêté du préfet par les motifs suivants :

« Considérant que l’ordonnance qui a prononcé la
réunion de la ferme du sieur Lustoubourg à la commune
de Puilly a expressément statué que cette réunion
avait lieu sans préjudice des droits d’usage et autres réciproquement
acquis ; qu’aux termes de la loi du 10 juin
1793 et du décret du 17 janvier 1813, le bénéfice des
fruits communaux appartient exclusivement, sauf titres
ou usages contraires, aux habitants demeurant sur le
territoire de la commune ou de la section de commune
propriétaire du fonds ; que le sieur Lustoubourg ne produit
aucun titre et n’allègue aucun usage dans la commune
de Puilly qui puissent appuyer sa prétention, et
qu’en fait la ferme du sieur Lustoubourg, composée de
plusieurs bâtiments, ne peut être considérée que comme
une section réunie au corps de la commune de Puilly
pour l’ordre de l’administration, mais n’ayant.acquis par
cette réunion aucun droit sur les propriétés qui appartenaient
à la commune avant la réunion. »

122. La loi du 18 juillet 1837 n’a en rien modifié la
doctrine qui résulte de cette longue jurisprudence et qui
a été adoptée unanimement par les auteurs (1) , et constamment
suivie par l’administration.
(1) Voir notamment Dictionnaire général d’administration,
v » Commune, p. 398. — PROUDHON, Traité des droits d’usage,
n° 860, 730 et 966 à 975. — MIGNERET, Traité des droits d’affouage,
p. 366, etc.- 284 -
Nous pouvons citer dans le même sens un arrêt récent
de la Cour de cassation. Voici dans quelles circonstances
il a été rendu :

Une ordonnance royale du 23 décembre 1832 a distrait
une partie du territoire de la commune de Poussay,
pour le joindre à celui de la ville de Mirecourt. L’article
2 de cette ordonnance porte que la réunion a lieu
sans préjudice des droits d’usage et autres qui seraient
réciproquement acquis.

Cette portion du territoire de Poussay, connue sous le
nom de Maisons-Rouges, jouissait, lors de la réunion, de
l’affouage dans les bois de la commune, et elle a continué
à user de ce droit jusqu’en 1848. Mais, depuis
cette dernière époque, la commune de Poussay a cessé
de comprendre les habitants de Maisons-Rouges dans le
rôle des affouages.

L’administration municipale de Mirecourt ayant actionné
la commune de Poussay devant le tribunal de
Mirecourt, pour faire rétablir les habitants de la section
de Maisons-Rouges dans le droit d’affouage dont ils jouissaient
jusqu’alors, la commune de Poussay avait décliné
la compétence du tribunal civil.

Le tribunal se déclara compétent, et, au fond, reconnut
en principe le droit des habitants de Maisons-Rouges
à l’affouage dans la forêt de Poussay, mais restreignit ce
droit aux seuls habitants des maisons existantes au moment
de la réunion de Maisons-Rouges au territoire de
la ville de Mirecourt.

La cour impériale de Nancy avait infirme le jugement
sur ce dernier chef. Elle avait décidé que le droit aux
affouages devait être reconnu à tous les habitants actuels
et futurs de la section de Maisons-Rouges, remplissant
d’ailleurs les conditions fixées par la loi, notamment
pir l’article 105 du Code forestier.
— 285 —
Devant la Cour de cassation, la commune de Poussay
soutenait : 1° que la cour de Nancy avait excédé ses
pouvoirs en appréciant les effets d’une ordonnance qui,
prononçait la distraction d’une section de commune, et
sa réunion à une commune différente ; 2° qu’elle avait
violé l’article 105 du Code forestier et l’article 542 du
Code Napoléon, et faussement appliqué les articles 5
et 6 de la loi du 18 juillet 1837, en décidant que les habitants
d’une section distraite d’une commune conservent,
après, la distraction, leurs droits à l’affouage dans les bois
de la commune dont cette section a cessé de faire partie, et
que ce droitappartient même aux individus qui viendraient
habiter ladite section postérieurement à la distraction.

La Cour de cassation a maintenu la compétence de
l’autorité judiciaire dans des termes que nous rapportons
plus loin ; puis elle a statué ainsi qu’il suit sur les droits
de la section : « Attendu que l’affouage n’est qu’un mode
particulier de la jouissance des produits de la chose commune
et indivise ; que, sous ce rapport, l’exercice du
droit d’affouage n’est que l’exercice même du droit de
propriété ; attendu que le décret du 17 janvier 1813 décide
en termes exprès que la réunion des communes ne
doit porter aucune atteinte à leurs droits de propriété
respectifs ;

« Attendu que les décisions de l’autorité publique, qui,
par des considérations purement administratives, réunissent
ou divisent plusieurs communes ou sections de commune
ne peuvent, en effet, exercer aucune influence
sur les droits de propriété ou de copropriété qui leur appartenaient
avant les décrets qui règlent les nouvelles
circonscriptions communales ; qu’il résulte de ce principe
que la section de commune réunie à une commune voisine
n’acquiert aucun droit sur les biens de cette commune
dont les produits se perçoivent en nature, et que
- 286 —
par suite, elle doit, conserver tous ses droits sur les biens
de la communanté dont elle est administrativement séparée
 ; que, d’après ce qui précède, il est manifeste que
l’arrêt attaqué, en décidant que la section de MaisonsRouges
conservera pour l’avenir son droit aux affouages
de Poussay, et que le bénéfice en sera étendu à toutes les
maisons construites sur son territoire, a fait une saine application
des règles de droit en cette matière, et qu’il y
a lieu de rejeter le pourvoi. » (Arr. du 18 juillet 1861,
commune de Poussay c. ville de Mirecourt (1).) 

Une partie de ce système paraît cependant en contradiction
avec une décision assez récente du Conseil d’État.
Dans une espèce où des habitants d’une section réclamaient
leur admission à l’affouage dans la commune dont
celte section avait été séparée, le Conseil a décidé que les
droits d’affouage étant inhérents à la qualité d’habitant,
la réserve des droits d’usage ou autres faite dans la loi
qui avait détaché cette section de la commune dont elle
dépendait précédemment, ne s’appliquait pas à ces droits,
dont les réclamants ne jouissaient qu’en qualité d’habitants
de la commune, et que, par suite, les habitants de
la section ne pouvaient participer à la jouissance et à la
distribution des affouages appartenant à leur ancienne
commune. (Arr. cons., 7 février 1848, commune de
Jandun). Mais nous devons faire remarquer que cette
décision est isolée, et qu’elle nous paraît s’écarter des
vrais principes consacrés par les arrêts du Conseil et par
ceux de la Cour de cassation et des cours d’appel que nous
citions tout à l’heure. Il nous est donc permis de penser
qu’elle ne passera pas en jurisprudence. En effet, ce
qu’elle dit des droits d’affouage, il faudrait le dire des
droits de vive pâture et des divers droits d’usage exercés
(1) DAIXOZ, 1862, I, 83.- 287 —
par les habitants des communes, soit dans les forêts de
l’État, soit dans les forêts des particuliers. Tous ces droits
sont inhérents à la qualité d’habitants des communes, et
dès lors les habitants des sections s’en trouveraient dé
pouillés par suite des distractions. On comprend que les
. habitants d’une commune qui cessent d’y résider perdent
les droits attachés à l’habitation de son territoire ;
mais ici c’est le territoire lui-même qui est divisé : les
droits doivent donc se diviser en même temps ou rester
indivis si le partage n’a pas lieu. D’autre part, dans ce
nouveau système, il faudrait, par compensation, donner
aux habitants des sections, ainsi dépouillés, des droits
de jouissance analogues dans la commune à laquelle ils
se trouveraient réunis. Or, le législateur a voulu, au
contraire, conserver aux habitants des territoires déplacés
les avantages individuels dont ils jouissaient ; et de
pareils résultats apporteraient à la réunion des petites
communes, mesure souvent utile, et considérée comme
telle par le législateur de 1837, des obstacles que la loi a
précisément eu en vue d’écarter.

Nous nous croyons donc fondé à dire que, en principe,
les sections peuvent avoir des droits de propriété
ou d’usage indivis avec d’autres sections ou des com
munes, et que les changements de circonscriptions territoriales
dans lesquelles elles se trouvent intéressées n’y
apportent aucune modification.

123. Toutefois, il y a deux espèces de droit d’usage
d’une nature particulière pour lesquels cette règle ne
s’applique pas, et qui peuvent être modifiés par suite du
changement des circonscriptions ; c’est d’abord le droit
de vaine pâture ;'c’est, en second lieu, le droit de recueillir
le varech ou goëmon sur les rochers attenant au
rivage de la mer.

Le droit de vaine pâture n’est pas, on le sait, un droit

— 288 —

d’usage sur les biens communaux, quoique le conseil
municipal soit appelé, par la loi des 28 septembre-6 octobre
1791 (titre Ier, section iv, art. 13) , et par la loi
du 18 juillet 1837, art. 19, à en régler l’exercice, sous
l’approbation du préfet et dans les limites fixées par la
loi de 1791 ; c’est une servitude qui pèse, en vertu de
titres ou d’anciennes coutumes, sur les propriétés privées ;
c’est le droit de mener paître les troupeaux sur
les terres non closes, lorsqu’elles sont dépouillées de leurs
récoltes ; et ce droit s’appelle parcours lorsqu’il est
exercé, non plus sur le territoire de la commune où l’on
est, soit habitant, soit propriétaire, mais sur le territoire
d’une commune voisine. La loi des 28 septembre-6 octobre
1791, prévoyant le cas de changement de circonscriptions
territoriales, règle ainsi ses effets en ce qui
touche la vaine pâture et le parcours. L’article 18 de la
section iv du titre Ier de cette loi porte : « Si quelques
sections de paroisse se trouvent réunies à des paroisses
soumises à des usages différents des leurs, soit relativement
à la vaine pâture, soit relativement au troupeau en
commun, la plus petite partie dans la réunion suivra
la loi de la plus grande, et les corps administratifs décideront
des contestations qui naîtraient à ce sujet. Cependant,
si une propriété n’était point enclavée dans les
autres, et qu’elle ne gênât point le droit provisoire de
parcours ou de vaine pâture auquel elle n’était point
soumise, elle serait exceptée de cette règle. »

L’exception qui termine celte disposition fait ressortir
les motifs qui ont amené à poser la règle. Quoique le
législateur de 1790 considère et avec raison la liberté de
la culture comme un principe fondamental, et la servitude
de vaine pâture et de parcours comme un obstacle regrettable
au développement de l’agriculture, il n’en veut
pas moins établir, autant que possible, l’ordre dans
— 289 —
l’exercice de cette servitude, et il croit nécessaire, dans
ce but, de ne pas laisser subsister sur le territoire d’une
même commune des usages différents. La plus petite
partie dans la réunion devra donc, en général, suivre la
loi de la plus grande. Par suite, il est possible que, en
vertu de cette disposition, une modification de circonscription
entraîne la suppression du droit de parcours ou
de vaine pâture dont jouissaient leshabitants.d’une section
de commune, ou bien qu’elle amène l’extension de ce droit
et même le crée au profit de ceux qui n’en jouissaient pas.

Ainsi, dit à ce sujet M. Jèze (1) , si la vaine pâture
n’est pas en usage dans la nouvelle commune, la section
réunie ne pourra pas l’y exercer, et elle n’aura plus le
droit de l’exercer dans son ancienne commune. Il est
vrai que, par compensation, les propriétés situées sur le
territoire de cette section se trouveront affranchies de la
servitude du parcours ; mais les habitants non propriétaires
qui avaient le droit, en vertu de l’article 14 de la
section IV de la loi du 6 octobre 1791, d’envoyer à la
vaine pâture six moutons, une vache et son veau, le perdent
complètement. M. Jèze indique que l’application de
la disposition de la loi de 1791 a été faite en ce sens dans
une décision ministérielle adressée au préfet du département
de l’Oise, au mois de novembre 1842.

Il y a là, on le voit, une dérogation formelle à la règle
qu’avait posée l’Assemblée constituante dans son instruction
déjà citée, placée à la suite de la loi des 23 novembre1er
décembre 1790, où il était dit que les délimitations
des communes « ne préjudicieraient pas aux droits de
pâturage, parcours, usages, chaumage et glanage, dont
elles jouiraient comme par le passé. »
• Toutefois, de ce que la loi de 1791 a voulu que, dans
(1) Dictionnaire général d’administration, vvCommune, p.442.19— 290 —
le cas où deux communes réunies auraient des usages
différents quant à la vaine pâture ou au troupeau commun,
la plus petite partie dans la réunion suivît la loi de la
plus grande, faut-il en conclure que, dans le cas où les
usages sont les mêmes, il doive également s’opérer une
fusion complète entre les deux parties de la commune
pour l’exercice de la vaine pâture, et que les habitants
de la fraction nouvellement réunie acquièrent le droit
d’envoyer leurs troupeaux à la vaine pâture -sur tout le
territoire de la commune dont ils font désormais partie,
en perdant ce droit sur le territoire de la commune à
laquelle ils appartenaient ?

La disposition de la loi de 1791 nous paraît trop exceptionnelle
pour comporter une telle extension. C’est
en ce sens que la question semble avoir été tranchée par
un arrêt du Conseil d’État en date du 17 mars 1835
(Carpentier et eonsorts c. Camusat de Thony) , qui a
décidé, peut-être d’une manière trop absolue, que les
délimitations des communes n’ont aucune influence sur
l’exercice du droit de vaine pâture.

Voici dans quelles circonstances cette décision a été
rendue :

Les habitants du hameau de Polhay, dépendant de la
commune d’Achy, attaquaient, pour excès de pouvoirs,
un arrêté du préfet du département de l’Oise, en date du
5 septembre 1807, qui avait fixé les limites respectives
des territoires des communes d’Achy et de Marseilles, et
qui, en conséquence de cette délimitation, avait attribué
aux habitants de la commune de Marseilles l’exercice du
droit de vaine pâture sur les terrains compris dans son
territoire. Il s’agissait de deux communes où la vaine
pâture était également en usage. On soutenait qu’il n’appartenait
pas au préfet de trancher des questions de propriété
et de servitude.
— 291 —
Le Conseil d’État a statué ainsi qu’il suit : « Gonsidé'-
rant que s’il appartient à l’autorité administrative de reconnaître
et de déclarer les limites des territoires de deux
communes voisines, ces délimitations, purement administratives
, n’ont aucune influence sur l’exercice du droit
de vaine pâture -que des sections de ces communes ont
à prétendre respectivement sur tout ou partie de ces territoires,
lesquels droits ne peuvent être apprécias que
par l’autorité judiciaire, d’après les titres anciens et les
règles du droit commun ;

« Que, par son arrêté du 5 septembre 1807, le préfet
du département de l’Oise ne s’est pas borné à reconnaître
et déclarer les limites des territoires des communes de
Marseilles et d’Achy ; mais qu’il a réglé entre deux sections
de ces mêmes communes, d’après ces limites, le droit
de vaine pâture respectivement prétendu par les contendants
sur les terrains litigieux, en quoi il a excédé sa compétence
et commis un excès de pouvoirs. »

On peut soutenir, il est vrai, que la question du fond,
qui comprend l’appréciation des effets de la délimitation
sur l’exercice du droit de vaine pâture, n’était pas de la
compétence du Conseil d’État, qui renvoie le jugement
de la contestation aux tribunaux civils.

. On peut dire aussi que le Conseil a tranché cette question
sans tenir aucun compte des dispositions spéciales
de l’article 18 de la section IV de la loi des 28 septembre6
octobre 1791, qui n’est même pas visée dans la décision,
et comme s’il s’agissait exclusivement d’appliquer
les principes généraux en matière de changement de
circonscriptions de communes.

D’autre part, il faut dire que la Cour de cassation semble
avoir posé une règle contraire à celle qui résulterait
de cet arrêt du Conseil, dans un arrêt postérieur qui porte
que les habitants d’une section de commune peuvent
— 292 —
mener paître leur troupeau sur la totalité du territoire de
la commune, surtout lorsqu’il n’existe aucune prohibition
à cet égard dans l’acte administratif qui règle le droit de
vaine pâture. (Arr. ch. crim., 28 avril 1848, Godet (1).) 

En tout cas, la pratique semble s’être établie en ce
sens, puisque la commission de l’Assemblée législative
chargée d’examiner le projet ^e loi sur l’administration
intérieure, rédigé en 1850 par le Conseil d’État, avait
proposé une disposition expresse pour modifier cette pratique
et revenir à des principes qu’elle croyait plus justes,
c’est-à-dire pour maintenir aux habitants des communes
réunies ou fractionnées leurs droits à la vaine pâture et
même au glanage, dans les conditions oii ils les exerçaient
avant la modification des circonscriptions territoriales.
En vue de consacrer cette règle méconnue à tort,
suivant elle, la commission proposait de rédiger un des
paragraphes de l’article 4 du projet de loi présenté par
le Conseil d’État dans les termes suivants : « Les habitants
de la commune ou section de commune réunie à
une autre commune conservent la jouissance exclusive
de tous les biens dont les fruits étaient perçus en nature. »
Et voici les explications que donnait à cet égard le rapporteur
du projet de loi, M. de Vatimesnil.

« Les deux premiers paragraphes de cet article (l’article
4) nous paraissent devoir être adoptés sans modification.


<t Nous proposons d’insérer dans le troisième le mot
tous, et de dire tous les biens au lieu des biens. Voici le
motif de cette addition. Des difficultés se sont élevées
sur les mots des biens qui se trouvaient dans la loi
de 1837 (art. 5). On a prétendu que ces expressions ne
(1) DALLOZ, 1848, V, 363. Cependant ies recueils de jurisprudence,qui
reproduisent simplement le texte de l’arrêt, ne permettent
pas d’en apprécier exactement la portée.— 293 —
s’appliquaient ni à la vaine pâture ni au glanage ; que
chacune des communes réunies ne conservait pas l’exercice
séparé de ces droits ; que le fait de la réunion en
opérait, au contraire, la promiscuité. Cette interprétation
a paru à votre commission complètement erronée ;
il est évident, en outre, qu’elle serait sujette à de graves
inconvénients, si elle était admise. Dans les campagnes,
il est impossible de changer les habitudes établies et la
possession existante, relativement aux droits dont nous
venons de parler et autres de même nature, sans exciter
des mécontentements qui dégénèrent quelquefois en inimitiés
violentes et en rixes. Il importe done que la réunion
laisse les choses complètement intactes relativement
à la vaine pâture, au glanage, et, en général, aux
jouissances ou perceptions de fruits quelconques, à moins
que, d’après le consentement des communes dont la réunion
était proposée à l’Assemblée nationale, la loi spéciale
de réunion n’ait consacré la promiscuité »

On sait que le projet de la commission n’a pas eu de
suite. Nous comprenons les préoccupations qui animaient
la commission de l’Assemblée législative, et le désir qu’elle
avait de maintenir, autant que possible, les usages établis
relativement à la vaine pâture et au glanage. Peutêtre
une disposition formelle de loi, abrogeant la disposition
de la loi de 1791 et consacrant la pensée de la
commission, eût-elle été utile, si la vaine pâture n’est
pas destinée à disparaître. Mais ce qui nous semble difficile
à admettre, c’est que cette pensée ait été celle du législateur
1 de 1837, et même qu’elle eût été clairement
exprimée par la rédaction que proposait la commission
de 1851. En effet, il s’agit dans l’article 5 de la loi du
18 juillet 1837, et il s’agissait dans le troisième paragraphe
de l’article 4 du projet de loi de 1851, des biens
communaux, et quand la loi dit que les habitants de la
— 291 —
commune réunie à une autre commune conservent la
jouissance exclusive des biens (ou de tous les biens) communaux
dont les fruits étaient perçus en nature, il ne
s’ensuit nullement qu’ils doivent conserver dans les mêmes
conditions la jouissance de la vaine pâture, servitude
qui s’exerce sur les propriétés particulières.

On ne peut donc pas dire que l’article 5 de la loi de
1837 régisse les effets des changements de circonscription
en ce qui touche la vaine pâture.

On ne pourrait appliquer cet article que par analogie,
en dehors des cas qui sont réglés par la disposition expresse
et non abrogée de l’article 18, section IV, de la
loi des 28 septembre-6 octobre 1791.

Ajoutons, à l’égard du glanage, que ce n’est pas, à
proprement parler, un droit ni même une servitude, que
c’est plutôt une tolérance accordée, en vertu d’anciens
usages consacrés par une ordonnance de 1554, et par
l’article 21 du titre II de la loi des 28 septembre-6 octobre
1791, aux vieillards , aux indigents infirmes et aux
enfants ; que, par suite, en peut encore moins y appliquer
les articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837. Néanmoins,
nous pensons que les anciennes jouissances
doivent être maintenues, malgré les changements de
circonscriptions, en vertu du texte formel déjà cité de
l’instruction placée par l’Assemblée constituante à la suite
de la loi des 23 novembre-ler décembre 1790.

124. Quant au droit de recueillir le varech ou goémon
sur les rochers attenants au rivage de la mer, ce n’est
pas par suite d’une disposition spéciale de loi, c’est par
suite de la nature même de ce droit que lqs changements
de circonscription territoriale peuvent le faire perdre ou
le faire acquérir aux habitants des communes.

On désigne sous les noms de varech, goémon ou sart,
diverses herbes marines qui croissent sur les rochers et
— 295 —
qui sont employées par les riverains, soit comme engrais
pour les terres, soit pour fabriquer de la soude. La législation
en a fait trois catégories pour lesquelles elle a
établi des règles différentes. Elle distingue les goémons
tenant à la rive, à savoir : ceux qui attiennent à la partie
du littoral que la mer découvre aux basses mers d’équinoxe
 ; les goémons venant épaves à la côte, où ils sont
journellement, portés par le flot ; et les goémons poussant
en mer, c’est-à-dire ceux qui, tenant aux fonds et
aux rochers, ne peuvent être atteints de pied sec aux
basses mers d’équinoxe.

Toute personne peut recueillir les goémons épaves jetés
à la mer, et tout marin inscrit peut aller récolter, les
goémons poussant en mer. Biais le goémon de rive est
exclusivement attribué aux habitants des communes riveraines
de la mer.

Cette concession leur a été faite par l’ordonnance
d’août 1681 (titre X) , et elle a été consacrée par les déclarations
du roi du 30 mai 1731 et du 30 octobre 1772,
sous certaines conditions destinées à assurer la conservation
du poisson dont le frai est déposé parmi ces herbes
pendant une partie de l’année. Au milieu des troubles
de la Révolution, un représentant du peuple, envoyé en
mission dans le département de la Manche, avait rendu,
le 12 vendémiaire an n, un arrêté qui enlevait ce droit
exclusif aux communes riveraines de ce département,
par le motif que l’exclusion des communes non limitrophes
était injurieuse à l’égalité, préjudiciable à la fécondité
de la terre, et qu’il en résultait une déperdition
sensible du varech dont le surplus n’était pas consommé
par les privilégiés. Cette décision révolutionnaire, qui
abrogeait des ordonnances et déclarations du roi, a été
annulée par un arrêté du Gouvernement, en date du
18 thermidor an x, qui donnait aux préfets le pouvoir
— 296 —
de déterminer, par des règlements conformes aux lois,
tout ce qui était relatif à la pêche en goémon et varech.
Le droit exclusif des riverains a été maintenu, en
principe, par les décrets du 4 juillet 1853, rendus en
exécution de l’article 3 du décret ayant force de loi, en
date du 9 janvier 1852, et qui portent règlement sur la pêche
maritime côtière dans chacun des quatre arrondissements
maritimes. Ainsi, l’article 105 du décret rendu
pour le premier arrondissement maritime porte : « Abandon
est fait exclusivement aux habitants de chaque commune,
du goémon attenant au rivage de cette commune. »
A la vérité, le Gouvernement s’est reconnu le droit de
modifier, dans certains cas, le privilège accordé aux riverains,,
lorsque leurs besoins étaient complètement satisfaits.
Ainsi il a dérogé à l’article 105 de ce décret par
deux décrets successifs, en date, l’un, du 17 octobrel857,
l’autre, du 17 mai 1859, qui accordent aux habitants de
cinq communes du département de la Manche, dont le
territoire ne touche pas la mer, l’autorisation de participer,
avec les habitants des communes riveraines, à la
récolte du goémon de rive, en réservant à ces derniers
les dix premiers jours de coupe. Mais la règle n’en subsiste
pas moins dans sa généralité, et en conséquence, si,
par suite d’une modification de circonscription communale,
une fraction de territoire se trouvait détachée d’une
commune riveraine de la mer, les habitants de cette fraction
de territoire perdraient le droit de recueillir le goémon
de rive, à moins qu’il n’en fût décidé autrement par
un acte exprès du chef de l’État, ou par la loi qui autoriserait
la modification de territoire. Et à l’inverse, si une
fraction de territoire se trouvait réunie à nouveau à une
commune riveraine de la mer, ses habitants acquerraient
le droit de récolter le goémon de rive.
C’est en ce sens que s’est prononcé le Conseil d’État
— 297 —
dans un arrêt du 21 octobre 1835 (Commune de Siouville
c. commune de Flamanville) , par lequel il a annulé
un arrêté du conseil de préfecture du département de la
Manche, qui décidait que la commune de Flamanville
avait conservé le droit de recueillir le varech, bien qu’une
nouvelle délimitation lui eût enlevé, au profit de la commune
de Siouville, la portion de son territoire qui bordait
la mer et qui formait enclave dans celui de la commune
de Siouville.

• Il est d’autant plus nécessaire de rapporter les termes
de cette décision et d’expliquer dans quelles circonstances
elle a été rendue, que la solution n’y est pas trèsexplicitement
dégagée.

A la suite des opérations du cadastre qui réunissaient
à la commune de Siouville la portion du territoire
de Flamanville, riveraine de la mer, qui formait enclave
dans le territoire de la commune de Siouville, les habitants
de cette dernière commune s’étaient mis en possession
du droit de récolter le goémon sur les rochers
attenants à leur nouveau territoire. Les habitants de la
commune de Flamanville avaient soutenu qu’ils n’avaient
pas perdu leurs droits.

La contestation avait été portée devant le conseil de
préfecture, qui, sans attendre que la délimitation nouvelle
fût approuvée par une ordonnance royale, conformément
à l’article 3 de l’ordonnance du 3 octobre 1821, sur le
cadastre, avait décidé que la modification des territoires
respectifs des deux communes était définitive, mais
qu’elle ne pouvait porter aucune atteinte aux droits de
la commune de Siouville.

On pourrait se demander à quel titre le conseil de

préfecture avait été saisi de cette contestation. Mais cette
S
question de compétence ne paraît pas avoir été soulevée.

Et comme, pendant l’instruction de l’affaire, une ordonr
— 298 — .
nance royale avait fixé définitivement les limites des deux
communes, le Conseil d’État a sans doute préféré trancher
la question du fond. Le conseil juge que le changement
des limites des deux communes, en enlevant à celle
de Flamanville la partie de son territoire qui bordait la
mer, lui a fait perdre tous droits à la récolte du goémon,
et qu’il ne peut plus s’élever de débat que sur la question
de- savoir si elle a droit à une indemnité, à raison de ce
que ses habitants ont été privés de récolter le goémon
avant que l’ordonnance précitée eût rendu définitive la
modification des territoires. Voici les termes de la décision :

« Considérant que, à l’époque où est intervenu l’arrêté
du conseil de préfecture qui nous est déféré, la délimitation
cadastrale des communes intéressées n’était
encore qu’un projet ; — que, depuis, cette délimitation
a été modifiée et homologuée par notre ordonnance du
5 septembre 1834, ci-dessus visée ; — que cette ordonnance
a fixé définitivement les limites desdites communes
sur les côtes et rivages de la mer, où se récolte le varech,
et qu’il n’existe aucune contestation relative à ces limites ;
— que, dès lors, la question se réduit à celle de l’indemnité
qui pourrait êtredue pour la jouissance antérieure
à cette ordonnance, et que cette question est de la compétence
des tribunaux ;

« Art. 1er. L’arrêté du conseil de préfecture du département
de la Manche, en date du 30 janvier 1829, est
annulé. — Art. 2. Les parties sont renvoyées devant les
tribunaux sur la question d’indemnité. »

Il paraît, d’ailleurs, que dans le département du Finistère,
où les questions de varech ont une grande importance,
à cause de l’abondance de ces herbes marines, lors de la
création des nouvelles municipalités, en vertu de la loi
du 22 décembre 1789, les parties des anciennes paroisses
détachées des communes riveraines de la mer ont près
— 299 —
que toutes subi, sans réclamer, la privation du droit de
récolter le varech, qu’entraînait leur nouvelle situation.
En 1858, il n’existait plus qu’une seule commune non riveraine
qui eût conservé la participation à la jouissance de
la récolte du varech. Ce fait est affirmé dans un rapport
du préfet du département du Finistère qui se trouvait
joint au dossier d’une affaire récemment soumise au Conseil
d’État et dans laquelle une fin de non-recevoir péremptoire
a empêché de juger le fond.
. Et les fractions de commune détachées de la commune
riveraine ne peuvent pas se prévaloir, pour conserver
leurs droits, de leur longue possession ; car, à cause de
la nature particulière du droit de récolter le varech ou
goëmon, droit qui s’exerce sur le rivage de la mer, partie
intégrante du domaine public, on ne peut invoquer en
pareil cas la prescription : c’est une règle que l’autorité
judiciaire et le Conseil d’État ont proclamée tour à tour
et sur laquelle nous aurons à insister quand nous rechercherons
quelle est l’autorité compétente pour statuer sur
les contestations de cette nature (1).

125. Ce n’est pas seulement leurs droits à.la propriété
et à la jouissance des biens communaux proprement dits
et leurs droits d’usage, sauf les exceptions qui viennent
d’être signalées, que les fractions détachées d’une commune
conservent et emportent malgré les changements
de circonscriptions ; il en est de même pour la propriété
et la jouissance des biens meubles ou immeubles légués
à une commune en vue d’assurer la distribution de
secours publics.

Nous en pouvons citer un exemple récent où la règle
(1) Arr. de la cour de Caen, du 11 décembre 1840, confirmé par
arr. de laCour de cassation du 2 février 1842. (SIREY, 1842, I, S47.) 
— Arr, de Caen, 21 novembre 1836. (DALLOZ, 1836, V, 477.) —
Décret sur conflit en date du 14 décembre 1837. (Communes du
Taulé et d’Heuvic.) — 300 —
a été appliquée par l’autorité administrative et par l’autorité
judiciaire :

Un sieur Morin avait légué à la commune de Lagord
ses immeubles et ses tableaux. Aux termes du testament,
ce legs était destiné au bien-être et à la prospérité de la
commune, au soulagement des pauvres qui y étaient nés
et domiciliés, par des secours de toute sorte, à l’ouverture
annuelle d’ateliers de charité ; enfin, tous les trois ans, une
somme de 600 francs devait être prélevée sur le revenu
des immeubles pour doter deux jeunes gens de la classe
la plus indigente de la commune.

Postérieurement à l’acceptation de cette libéralité
par la commune de Lagord, le village de Puilboreau
en a été détaché et a été réuni à une autre commune.

Après la distraction, le préfet avait demandé au mi
nistre de l’intérieur si le village formant section devait
emporter une partie des bénéfices de la libéralité du
sieur Morin. Le ministre avait répondu dans les termes
suivants : « La libéralité a été faite à toute la commune
de Lagord, c’est-à-dire aux diverses sections qui la composaient
à l’époque du décès du testateur. Le village de
Puilboreau, l’une de ces sections, avait donc droit à une
part indivise dans le legs en question, lorsqu’est intervenue
la loi qui a distrait ce village de la commune. Or,
aucune clause du testament n’exige qu’elle continue à
dépendre de la commune de Lagord pour la conservation
de l’exercice de ce droit. D’un autre côté, il ne lui a pas
été enlevé par l’acte législatif qui l’a réunie à une autre
commune, et, d’après l’esprit des dispositions de la loi
du 18 juillet 1837 (art. 5 et 6) , la section distraite emporte
tous ses droits non-seulement sur les biens qui
lui appartiennent exclusivement, mais aussi sur ceux, non
affectés à un service public, qu’elle possédait indivisément
avec le reste de la commune. D’où il suit que,
— 301 —
dans l’espèce, la section de Puilboreau, comme chacune
des autres sections comprises dans la commune de Lagord
à l’époque du décès du testateur, serait fondée à
revendiquer une part indivise des biens légués, avec les
avantages et les charges qui y sont attachés. Il appartient
au préfet, en conséquence, de provoquer, s’il y a lieu,
un arrangement qui serait de nature à assurer l’exécution
des intentions du testateur, conformément aux droits
respectifs des différentes sections (1). »

L’arrangement amiable provoqué par le préfet n’a pu
avoir lieu ; la commune de Lagord a voulu soutenir, devant
les tribunaux civils, qu’elle seule avait été gratifiée
par le testateur et que les habitants du village qui avait
été distrait de sa circonscription cessaient d’avoir droit
aux bénéfices de la libéralité du sieur Morin. La prétention
de la commune avait été accueillie favorablement
par le tribunal de première instance ; mais elle a été repoussée
par la cour impériale de Poitiers, dans un arrêt
en date du 8 janvier 1862, qui reproduit, en les développant,
les motifs de la décision du ministre de l’intérieur
que nous avons rapportée. Cet arrêt conclut ainsi :

« Attendu donc que c’est à tort que les premiers juges
ont attribué à la commune de Lagord la totalité des biens
légués par le sieur Morin ; qu’une portion de ces biens
appartient à la section de Puilboreau, comprise dans la
commune du même nom, mais qu’au Gouvernement seul
il échoit de déterminer la quotité de cette portion ; que
la cour, en fixant les bases d’un partage, empiéterait sur
les attributions de l’administration et sur le droit que le
Gouvernement s’est réservé, par la loi même qui a créé
la commune de Puilboreau, de régler administrativement
et suivant l’équité, les conditions de sa formation par la
(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1860, p. 73.— 302 —
séparation d’une partie de la commune de Lagord, dit
qu’il a été mal jugé, etc. (1). »

L’arrêt de la cour de Poitiers a été déféré à la Cour de
cassation. Mais le pourvoi a été rejeté par un arrêt, en
date du 24 mars 1863, que nous rapporterons plus loin,
en traitant des questions de compétence relatives aux
droits des sections, et qui reconnaît que c’est avec raison
que la Cour de Poitiers a vu dans cette affaire une question
de propriété qu’il lui appartenait de trancher, et
qu’elle a ordonné le partage des biens légués, sauf à laisser
à l’autorité administrative le soin de régler la quotité
de la portion de ces biens, qui doit appartenir à la section
de Puilboreau.

On ne peut néanmoins conclure de là que, en principe,
les habitants d’une commune qui vient à être réunie
à une autre commune où il existe un bureau de
bienfaisance soient nécessairement exclus des secours
distribués par ce bureau. En effet, les ressources des
bureaux de bienfaisance ont diverses origines : elles ne
se composent pas seulement des libéralités faites par donation
ou autrement qui peuvent avoir une affectation
spéciale. On y compte aussi des ressources qui se renouvellent
chaque année, comme des quêtes ou des souscriptions.
Il n’y aurait aucun motif de ne pas affecter
cette seconde catégorie de revenus à la distribution de
secours aux indigents de toute la commune, sans distinction
entre ses diverses fractions. C’est en ce sens que
s’était prononcé le comité de l’intérieur, antérieurement
à la loi du 18 juillet 1837, dans un avis du 24 septembre
1836 (Sections de Rocq et Requignie, département
du Nord).
(1) SIREY, 1862,11e partie, p. 293.— 303 —II. — Règles du partage des biens indivis appartenant
aux sections.126. Les sections et les communes qui ont des biens indivis ont
lafaculté d’en demander le partage, sauf l’approbation de l’autorité
supérieure.—En cas de changement de circonscription de commune,
le partage immédiat n’est prescrit que pour les biens mobiliers.—-127.
Une commune ne serait pas fondée à demander devant
l’autorité judiciaire le partage des biens du bureau de bienfaisance
de la commune dont elle aurait été distraite. — 128. Bases
du partage des biens indivis. — La base posée par la législation
est-celle du partage par feux.—129. Exception lorsque les parties
invoquent des titres ou lapossession.—130. Opinion de M. Trolley,
qui soutient que la règle du partage par feux n’est pas applicable
lorsqu’il s’agit de partager des biens patrimoniaux. —
— Discussion de cette opinion. — Jurisprudence du Conseil
d’Etat et du ministère de l’intérieur. — 131. Règle spéciale admise
dans le cas de partage de biens donnés ou légués pour
■procurer des secours aux indigents. — 132. Licitation dans le
cas où l’immeuble indivis ne serait pas de nature à être partagé.
—• 133. Bases du partage dans le cas où les biens appartiennent
par indivis à une section et à un particulier ou bien à
un établissement public. — 134. Formes à suivre pour le
partage.
128. Nous venons de reconnaître que les sections de
commune peuvent avoir des biens indivis soit entre
elles, soit avec des communes, et nous pouvons ajouter
qu’elles peuvent avoir également des biens indivis avec
d’autres établissements publics ou des particuliers. Mais
nous avons, en plusieurs endroits, fait allusion au partage
de ces biens, et nous avons maintenant à expliquer
comment il doit être procédé à ce partage, et comment
sont réglés, dans ce cas, les droits des sections.

L’indivision est un état gênant pour la gestion et pour
l’aliénation de la propriété et une source de fréquentes
difficultés. Aussi le législateur a-t-il posé en principe,
dans l’article 815 du Code Napoléon, que nul n’est tenu
de rester dans l’indivision. Cette règle de droit civil est
applicable à tous les propriétaires, aux communes et aux
sections aussi bien qu’aux mrticuliers.
— 304 —
Les sections et les communes peuvent donc, lorsqu’elles
le jugent convenable, demander le partage de leurs biens
indivis, et la demande d’un seul des copropriétaires suffit
pour rendre le partage nécessaire. L’article 92 du Code
forestier a rappelé et consacré cette règle à l’égard des
bois communaux.

Aux termes de l’article 19, n° 4, de la loi du 18 juillet
1837, c’est au conseil municipal qu’il appartient de
prendre l’initiative de cette demande. Seulement les communes
et sections ne sont pas absolument dans la même
situation que les particuliers, en ce sens que les conseils
municipaux qui les représentent ne peuvent agir que
sous le contrôle de l’autorité administrative supérieure.
Ainsi, en vertu de l’article 20 de la loi du 18 juillet
1837 et du décret du 25 mars 1852 (tableau A, n° 41) , les
délibérations des conseils municipaux qui demandent
le partage des biens indivis ne sont exécutoires qu’autant
qu’elles ont été approuvées par le préfet, qui peut, s’il le
croit préférable dans l’intérêt des communes ou sections,
laisser subsister l’indivision. — La décision du préfet,
en pareil cas, pourrait, d’ailleurs, être attaquée devant
le ministre de l’intérieur.

Lorsqu’il s’agit de bois soumis au régime forestier,
les dispositions du n° 41 du tableau A, annexé au décret
du 25 mars 1852, ne sont pas applicables, ainsi que l’a
reconnu le Conseil d’État, dans un avis du 11 novembre
1852. Il faut donc encore, dans ce cas, un décret de l’Empereur
pour autoriser le partage (1).
(1) L’avis du Conseil d’Etat, en date du 11 "novembre 1852, a
principalement été donné sur la question de savoir si les dispositions
du décret du 23 mars 1832, relatives à l’aliénation des
biens communaux, avaient pour effet de donner aux préfets le
pouvoir d’autoriser l’aliénation des bois soumis au régime'forostier.
Mais le partage des biens indivis participe de l’aliénation,
et d’ailleurs la plupart des motifs de cet avis s’appliquaient aux— 30b —
Dans une circulaire en date du 29 janvier 1848, où il
donne des instructions aux préfets sur les règles à suivre
en cas de changements de circonscriptions territoriales,
le ministre de l’intérieur indique « qu’il n’est pas absolument
nécessaire que le partage des biens immeubles
appartenant aux communes fractionnées soit toujours
opéré en même temps que le changement de territoire.
Car, dit-il, il peut y avoir des cas où le maintien de l’indivision
soit préférable dans l’intérêt des deux parties.
Mais elles doivent être mises en demeure d’exprimer leurs
intentions à cet égard… En ce qui concerne les biens
mobiliers, notamment les rentes, créances et deniers, le
partage doit être réglé en même temps que la séparation,
parce qu’il serait sans avantage et qu’il pourrait n’être
pas sans inconvénient de les conserver dans l’indivision. »

127. Une commune serait-elle fondée à demander, à
l’occasion d’un changement de circonscription, le partage
des biens du bureau de bienfaisance établi dans la commune
démembrée ? La question s’est posée récemment
devant la Cour de cassation.

La commune de Tanneron, qui avait été séparée de la
commune deCarlian et érigée en commune distincte, demandait
le partage des biens du bureau de bienfaisance,
institué avant la séparation dans la commune de Carlian,
et dont les ressources avaient servi jusque-là à secourir
les indigents de toute la commune. Cette demande avait
été repoussée par le tribunal de première instance et par
la cour impériale d’Aix. La cour se fondait sur ee « qu’aucune
loi ne règle le sort des bureaux de bienfaisance
dans le cas où la commune dont ils dépendent estmorcepartages
comme aux aliénations. — Aussi, dans la pratique, on
n’a fait à cet égard aucune distinction. Voir notamment une décision
du ministre de l’intérieur insérée au Rulletin officiel 1856,
page 57,20— 306 —
lée. » Elle ajoutait que l’administration pouvait équitablement
consacrer le principe d’un partage au profit de
la commune demanderesse, ou lui faire payer par la commune
défenderesse une indemnité en échange de sa privation
de toute participation aux ressources du bureau
de bienfaisance.

Cet arrêt a été attaqué devant la Cour de cassation,
qui a rejeté le pourvoi par les motifs suivants :

« Sur le moyen unique tiré de la violation des articles 6
et 7 de la loi du 18 juillet 1837, et des lois des 16-24 août
1790, et du 16 fructidor an m, sur la séparation des
pouvoirs :

« Attendu, sous le premier rapport, qu’il s’agit de
biens légués privativement au bureau de bienfaisance de
Carlian, avant que la commune de Tanneron fût séparée
de celle de Carlian ;

« Attendu que les biens des bureaux de bienfaisance ne
peuvent être confondus avec les biens communaux ; que
les bureaux de bienfaisance, dont l’organisation est réglée
par la loi du 7 frimaire an v, ont une existence indépendante,
une administration et une dotation spéciales
qui ne se confondent pas avec celles des communes ;

« Que, sans doute, aux termes des articles 6 et 7 de la
loi du 18 juillet 1837, en cas de distraction de commune,
tous les biens productifs de revenus, à l’exception de ceux
affectés au domaine public communal, doivent être partagés,
mais que les effets de cette décision ne peuvent
s’appliquer que lorsqu’il s’agit de biens appartenant à la
commune ;

« Qu’ainsi c’est à bon droit que la cour d’Aix a déclaré
le maire de la commune de Tanneron mal fondé
dans sa demande en partage ;

« Sous le deuxième rapport : attendu que la cour
'Aix a été régulièrement saisie de la demande formée
— 307 —
par ia commune de Tanneron, et que c’est régulièrement
aussi qu’elle a prononcé sur cette demande ;

« Qu’en effet, la demande tendant au partage des biens
du bureau de bienfaisance de Carlian impliquait nécessairement
une question de propriété, et qu’il est de principe
incontestable que toutes les questions de propriété*
qui ne peuvent être résolues que par les règles du droit
civil, sont de la compétence exclusive des tribunaux judiciaires
 ;

« Que c’est donc sans fondement que la commune
demanderesse reproche à l’arrêt attaqué d’avoir contrevenu
à la loi des 16-24 août 1790 et à celle du 16 fructidor
an m. » (Arr., 7 janvier 1863.) 

On remarquera que la Cour de cassation a reconnu
qu’il y avait une question de propriété engagée dans les
affaires de cette nature, ainsi qu’elle l’a fait dans l’arrêt
déjà cité du 24 mars 1863 (commune de Lagord). Aussi
nous pensons que si, au lieu de demander à l’autorité
judiciaire d’ordonner le partage des biens du bureau de
bienfaisance de Carlian, la commune de Tanneron fût
venue lui demander de décider que, malgré le démembrement
de la commune de Carlian, les pauvres habitants
de cette portion de son ancien territoire avaient droit à
recevoir des secours sur le montant de libéralités faites
à ce bureau, alors que la commune de Carlian n’avait pas
été divisée, l’autorité judiciaire aurait dû consacrer cette
prétention, parce qu’elle a le droit aussi bien que le devoir
d’interpréter et de foire respecter les volontés des
donateurs ou testateurs.

Mais, dans le silence de la législation relative aux bureaux
de bienfaisance, la Cour de cassation ne pouvait
pas casser, pour violation de la loi, un arrêt qui rejetait
une demande en partage des biens d’un bureau de bienfaisance,
formée en conséquence d’une modification de
— 308 -
circonscription communale. Il est évident que les articles 5
et 6 de la loi du 18 juillet 1837 n’ont pas prévu ce cas,
et ne concernent que les biens des communes et des sections.


128. Quelles sont les bases d’après lesquelles on doit
procéder au partage des biens indivis des communes et
des sections ?

Est-ce en raison de l’étendue des territoires, ou en
raison de la population, ou en raison de ces deux éléments
combinés que doivent être fixés les droits de chacune
des parties ?

Le législateur a posé une règle générale. Il a écarté
la base de l’étendue des territoires ; c’est uniquement à
la population qu’il s’attache ; mais le calcul de la population
est fait d’une manière spéciale.

L’article 2 de la section IV de la loi du 10 juin 1793,
interprété ou complété par une loi du 19 brumaire an H,
disposait que le partage des biens indivis entre deux ou
plusieurs communes se ferait comme le partage des
biens d’une commune ou d’une section entre ses habitants,
c’est-à-dire par tête. Cette disposition de la loi
de 1793 a été abrogée par un avis du conseil d’État,
approuvé par l’Empereur, le 20 juillet 1807, et inséré
au Bulletin des lois, et qui, par conséquent, a force de
loi. Revenant à des traditions établies antérieurement
à la Révolution en matière de jouissance et de partage
des biens communaux, cet avis porte que le partage des
biens indivis entre communes aura lieu en raison du
nombre de feux, et l’on désigne ainsi les chefs de famille
ayant domicile réel et fixe dans la commune. Un
autre avis du conseil, approuvé par l’Empereur, le 26
avril 1808, a décidé que la même règle était applicable
au partage des bois indivis entre plusieurs communes ou
sections.
— 309 —
Cette règle a été constamment suivie depuis 1807. Le
Conseil d’État et la Cour de cassation ont toujours été
d’accord à cet égard, ainsi que nous le verrons quand
nous étudierons les questions de compétence qui peuvent
s’élever à ce sujet.

Il a été également reconnu que c’est le nombre des
feux au moment où le partage est demandé qui doit servir
de base au partage.

129. Mais il a été admis non moins unanimement que
dans le cas où les titres des parties déterminaient leurs
droits respectifs d’une manière différente de celle qu’établit
la législation, il fallait suivre le mode de partage
déterminé par les titres.

Nous pouvons citer en ce sens plusieurs arrêts de la
Cour de cassation, notamment ceux du 13 mai 1840
(commune de Dun-le-Roi) , du 14 février 1841 (commune
de Colonne) , du 12 avril 1841 (commune de Pomarez) ,
et du 21 janvier 1852 (commune d’Eysus (1).

La possession pourrait-elle suppléer aux titres ? La
question avait été posée en 1825 devant le conseil d’État.
Les deux communes de Richecourt et de Lahayeville
avaient joui de temps immémorial par moitié d’un bois dont
elles étaient copropriétaires ; elles avaient payé de même
la contribution foncière par moitié. Néanmoins la commune
de Richecourt, dont la population était la plus forte,
demandait le partage en raison du nombre des feux.
L’autre commune s’y opposait ; mais le conseil de préfecture
avait rejeté sa prétention, et le partage avait été opéré
par feux. La commune de Lahayeville avait attaqué, devant
le Conseil d’État, l’ordonnance qui autorisait le partage
sur ces bases ; elle soutenait qu’il y avait là une
(1) DALLOZ, Recueil périodique, 1830, I, 221 ; — 1841, I, 135
172 ; — 1852, I, 276.— 310 —
question de propriété qui devait être jugée par les tribunaux
civils.

Le Conseil d’État a rejeté le recours de la commune de
Lahayeville par les motifs suivants :

« Considérant que la commune de Lahayeville n’a produit
ai/CMW litre dé propriété kl’appui de ses prétentions
à une plus forte portion que celle qui lui était assignée
dans le projet de partage ; que, dès lors, le partage devait
être fait par acte administratif, aux termes de la loi
du 10 juin 1793, et des avis du Conseil d’État des 20 juillet
1807 et 26 avril 1808 ;

« Que l’ordonnance royale du 13 février 1822 a fait le
partage par feux conformément aux règles posées par les
lois et avis précités. »

Ainsi, d’après cette décision, la possession n’aurait
pas une valeur équivalente aux titres et ne pourrait entraîner
une dérogation à la règle du partage par feux.
Toutefois, nous devons dire que cette doctrine n’est pas
admise par l’autorité judiciaire qui est, en définitive, le
véritable juge des questions de propriété. Nous trouvons,
en effet, dans un des arrêts de la Cour de cassation, cités
plus haut (arr. du Si janvier 1852, commune d’Eysus) ,
un considérant ainsi conçu :

« Attendu qu’en s’appuyant sur l’ensemble des titres
et actes produits, sur les faits de reconnaissance et de
possession, et sur des présomptions graves, précises et
concordantes pour déterminer les parts respectives des
communes dans le droit de dépaissance, l’arrêt attaqué
n’a violé aucune loi ; qu’il n’a pas violé notamment les
a,vis du Conseil d’État des 20 juillet 1807 et 26 avril 1808,
applicables seulement au partage des biens qui sont indivis
entre des communes, et non à la détermination des parts
qui sont déclarées appartenir à chacune d’elles en vertu
de titres produits et de preuves régulièrement faites. »
— 311 —
On pourrait encore citer plusieurs arrêts antérieurs
dans le même sens. Cette doctrine a été soutenue par
Proudhon, dans son Traité des droits d’usage (nos 832
à 835) , et nous ne voyons pas, en effet, pourquoi la possession
ne pourrait pas avoir en cette matière l’effet
qu’elle a, pour toutes les choses prescriptibles, de conduire
à la propriété quand elle réunit les qualités exigées
à cet effet par la loi.

Mais il faut ajouter que la Cour de cassation exige que
celui des deux copropriétaires qui prétend avoir acquis
par sa possession une part plus forte que celle qui lui
reviendrait, d’après les règles générales de la législation,
justifie que sa possession a été, pendant tout le temps
requis pour prescrire, exclusive de tous actes de possession
de la part de l’autre copropriétaire. (Arrêt du
26 août 1856, commune de Saint-Maurice-de-Remaux
c. section de Châtillon-la-Palud (1).) 

130. Les règles que nous venons d’exposer s’appliquent-elles
au partage de tous les biens indivis appartenant
aux communes ou aux sections ?

M. Trolley, dans son Traité de la hiérarchie administrative
(1) , exprime l’opinion qu’il faut distinguer
entre le cas où les biens indivis sont des biens communaux
proprement dits, c’est-à-dire ceux dont les habitants
jouissent en nature, et celui où ce sont des biens
patrimoniaux, c’est à-dire des biens qui produisent des
revenus en argent, les fonds de terre ou les maisons
louées, les rentes, capitaux, etc.

H pense que les dispositions de la loi du 10 juin 1793et
des avis du Conseil d’État, approuvés par l’Empereur,
le 20 juillet 1807 et le 26 avril 1808 ne sont pas ap
(1) DALLOZ, 1856, I, 340.
O) T. IV, p. 249 et 256.— 312 —
plicables aux biens patrimoniaux ; que la règle du partage
par feux ne peut être suivie lorsqu’il ne s’agit pas de
biens dont les habitants jouissent en nature, et que si
les titres se bornent à attribuer les immeubles aux deux
communes, elles sont réputées propriétaires chacune par
moitié.

Cette distinction peut paraître logique au premier
abord ; mais nous ne la croyons pas complètement fondée.
Il faut reconnaître, en effet, que, parmi les biens dits patrimoniaux,
il y en a, et c’est la plus grande partie, qui
ne sont autre chose que des communaux transformés,
soit par l’amodiation, soif par la vente. Les prairies ou
les terres labourables cultivées ont généralement commencé
par être des communaux dont la jouissance en
nature était laissée aux habitants ; les capitaux, les rentes
proviennent surtout de la vente des communaux. Pourquoi
donc, en pareil cas, ne partagerait-on pas lé bien
patrimonial comme l’on eût fait s’il était resté à l’état de
communal ? La distinction ne pourrait subsister que pour
les capitaux ou rentes provenant de donations ou legs,
et pour les maisons, usines et autres propriétés patrimoniales,
qui n’ont jamais été de nature à être abandonnées
à la jouissance en commun.

Mais nous ne voyons pas que cette distinction ait été
faite par le législateur. La loi du 10 juin 1793, dans
l’article 3 de la section lre, disait elle-même : « Tous
les biens appartenant aux communes, soit communaux,
soit patrimoniaux, de quelque nature qu’ils puissent être,
' pourront être partagés, s’ils sont susceptibles départage,
et sauf les exceptions qui seront prononcées. » Par conséquent,
on ne peut pas dire que, en réglant le partage
des biens communaux, elle n’ait voulu régler que le partage
de celles des propriétés communales dont la jouissance
en nature était abandonnée aux habitants. D’autre
— 313 —
part, l’article 542 du Code Napoléon, dans la définition
qu’il donne des biens communaux, ne reproduit plus la
distinction toute doctrinale existant entre les biens communaux
proprement dits et les biens patrimoniaux. Le
Conseil d’État en a tiré argument dans l’avis approuvé
par l’Empereur le 26 avril 1808, relatif au mode de
partage des bois indivis entre communes et sections.
Ainsi, la règle établie pour le partage des communaux
proprement dits doit être également suivie pour les biens
patrimoniaux des communes et sections.

Telle est, du reste, la jurisprudence du Conseil d’État
et celle du ministère de l’intérieur. Ainsi, dans un arrêt
en date du 18 mars 1841 (commune de Ronceux c. ville
de Neufchâteau)  le Conseil d’État a décidé que le produit
de la vente du quart en réserve des bois de la commune
de Ronceux, sur lequel des droits de copropriété
avaient été reconnus à une fraction de la commune, qui
en avait été détachée pour être réunie à la commune de
Neufchâteau, devait être partagé entre cette section et
la commune de Ronceux, d’après le nombre des feux.

Il a jugé de même dans un arrêt du 3 février 1843,
relatif à une contestation qui s’était élevée entre les
communes d’Harprich et de Vallerange, au sujet du partage
des fonds restant libres dans la caisse de l’ancienne
commune de Vallerange, dont celle d’Harprich venait '
d’être distraite.

Les traditions du ministère de l’intérieur sont conformes
à ces arrêts. En effet, dans une circulaire du 29
janvier 1848, où le ministre donne des instructions aux
préfets sur les questions que soulèvent les changements
de circonscription des communes, il s’exprime ainsi au
sujet du partage des biens indivis : « Vous savez que ces
sortes de partages doivent se faire à raison du nombre de
feux existant dans chaque section, à moins qu’il n’y ait
— 314 —
des titres ou des usages contraires. A l’égard des biens
mobiliers, notamment des rentes, créances et deniers, le
partage doit en être réglé en même temps que la séparation
Du reste, la règle du partage de ces biens est

la même que pour les biens immobiliers. »

131. Nous devons dire cependant que le ministère de
l’intérieur n’applique pas cette règle lorsqu’il s’agit de
partager, en cas de fractionnement d’une commune, les
biens qui avaient été légués ou donnés à cette commune

* en vue du soulagement des indigents. Dans ce cas, et à
raison de l’affectation spéciale de ces biens, on fait le
partage en tenant compte, non pas du nombre des chefs
de famille domiciliés, mais du nombre total des habitants
(1).

132. Il nous semble nécessaire d’apporter encore une
restriction à la règle générale que nous avons énoncée.
S’il s’agissait, en effet, d’un bien patrimonial qui ne fût
pas de nature à être partagé, ou du moins à l’être commodément,
par exemple, une maison, une usine, une
carrière, et les communes ont parfois des propriétés de
cette espèce, il nous semble évident qu’on devrait appliquer
la règle de droit commun établie par l’article 827
du Code Napoléon et procéder pour cet immeuble à la
vente par licitation.

133. Enfin, si les biens étaient indivis entre une commune
ou une section et un particulier ou un établissement
public, par exemple un hospice, les règles posées
par la loi du 10 juin 1793 et les avis du Conseil d’Etat
de 1807 et 1808 ne seraient pas applicables ; car ces lois
n’ont statué que pour le partage des biens indivis entre
communes et sections. En l’absence de titres fixant les
(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1860, p. 73,
numéro 5.— 315 —
droits respectifs de la commune ou section et du particulier
ou de l’établissement public copropriétaire, le partage
devrait avoir lieu par moitié, conformément aux
règles du droit commun. C’est ce que reconnaissent les
auteurs, notamment Proudhon (1) , M. Foucart (2) et
M. Trolley (3).

134. Quant aux formes à suivre en matière de partage
de biens indivis entre communes et sections, la législation
ne contient à cet égard qu’un petit nombre de
règles spéciales. L’article 3 de la section IV de la loi du
10 juin 1793 porte que les communes copropriétaires
nommeront chacune leur expert, et l’article 4 ajoute
que, en cas de division entre ces experts, un tiers expert
sera nommé par le Directoire (aujourd’hui le préfet) du
département.

Nous croyons que les dispositions de ces articles sont
encore en vigueur, et qu’un préfet ne pourrait pas nommer
les experts sans avoir mis chacune des communes en demeure
de désigner le sien.

Mais comment devrait-on procéder dans le cas où cinq
ou six communes seraient copropriétaires d’un bien indivis
 ? Nous ne pensons pas que chacune d’elles dût désigner
son expert. Une tierce expertise serait impossible,
s’il y avait plus de deux experts nommés par les communes
 ; elles devraient donc s’entendre pour désigner
deux experts, et ce serait seulement au cas où elles ne
se seraient pas entendues, que le préfet pourrait désigner
ces deux experts et, en outre, au besoin, le tiers
expert.

Les lois spéciales n’indiquent pas comment doivent

•
(1) Traité des droits d’usage, numéro 829.(2) Eléments de droit public et administratif, 4e édition,
tome III, page 512.(3) Traité de la hiérarchie administrative, tome IV, p. 237.— 316 —
être formés les lots, et s’ils doivent être tirés au sort.
Peut-on dire que, dans le silence des lois spéciales, ilfaut
suivre les règles de droit civil établies pour les partages
de biens indivis par les articles 832 à 835 du Code Napoléon ?
Ces règles, on le sait, se résument ainsi : on doit,
dans la composition des lots, faire entrer autant que possible
ia même quantité d’immeubles ou de meubles de
même nature et valeur. L’inégalité des lots en nature se
compense par un retour ou soulte, soit en rente, soit en
argent. Enfin, si les copropriétaires sont d’accord, les lots
peuvent être faits en raison des convenances de chacun
d’eux et répartis par voie d’attribution. Mais s’il n’y a pas
accord, ils doivent être tirés au sort. Telle est, en effet,
la manière dont l’article 834 du Code Napoléon est appliqué
par la Cour de cassation (1).

Nous hésiterions à admettre d’une manière absolue
que ces règles doivent être strictement appliquées quand
il s’agit de partager des biens indivis entre des communes
ou sections. La situation spéciale des communes
et sections, qui ne sont pas maîtresses de leurs ressources
comme les particuliers et qui ne peuvent sans
inconvénient avoir des propriétés sur le territoire de
communes voisines, surtout quand il s’agit de propriétés
dont la jouissance en nature est laissée aux habitants,
doit entraîner des dérogations aux règles du droit commun.


Ainsi le ministre de l’intérieur a recommandé, dans sa
circulaire du 5 mai 1852, d’éviter une composition des
. lots qui entraînerait le payement de soultes considérables
en argent.

Ainsi encore, dans bien des cas, le tirage des lots au
(1) Voir notamment : arrêts du 27 février 1838 et du 19 mars 1844.
(DALLOZ, 1838, 1, 139,-1844, I, 189.) — 317 —
sort aurait pour résultat d’enchevêtrer d’une manière
fâcheuse.les propriétés des communes copartageantes
et de donner à chacune d’elles le lot qui serait le plus
éloigné de son territoire. Subordonner le partage par
attribution de lots au consentement de toutes les communes
intéressées serait poser une condition qui serait
souvent impossible à remplir dans les cas où ce mode de
procéder serait le plus nécessaire, c’est-à-dire dans le
cas où les communes ou sections copartageantes sont le
plus nombreuses.

Nous croyons que l’administration supérieure qui a, dans
cette matière, une certaine autorité propre, ainsi que
nous le verrons plus loin en étudiant les règles de compétence
relatives aux droits des sections, n’est pas fiée par
les dispositions du Code Napoléon sur ces divers points,
et qu’elle doit être libre de suivre le mode qui lui
parait le plus propre à satisfaire les intérêts des parties.

Ajoutons que le projet de partage doit être soumis à
une enquête de commodo et incommodo, comme tous
les projets d’amodiation, échange, aliénation des biens
communaux. Le ministre de l’intérieur l’a rappelé dans
sa circulaire précitée du 5 mai 1852 (1).
5 IV. — (QUESTIONS DE COMPÉTENCE RELATIVES AUX DROITS, A
L’EXISTENCE ET AUX LIMITES DES SECTIONS.1. Questions de compétence relatives aux droits des sections : —
135. Division du sujet.Contestations relatives à la reconnaissance des droits de propriété,
de jouissance et d’usage : — 136. En règle générale,
l’autorité judiciaire est compétente pour prononcer sur les liti(1) Voir le modèle d’arrêté numéro 27.— 318 —v ges relatifs à la reconnaissance des droits de propriété des sections.
— Jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.
— 137. Jurisprudence qui établit la compétence de la
même autorité pour reconnaître les droits de jouissance ou d’usage
contestés entre une section et une commune ou des tiers.— 138 . La compétence de l’autorité judiciaire ne cesserait pas,
lors même qu’il s’agirait de statuer sur les effets des lois ou
décrets qui modifient la circonscription des communes relativement
aux droits des sections. — Jurisprudence de la Cour de
cassation et du conseil d’Etat. — 139. Compétence de l’autorité
judiciaire pour statuer sur l’aptitude personnelle des habitants
des sections à la jouissance des biens communaux. — Ancienne
et nouvelle jurisprudence du Conseil d’Etat à ce sujet. — Compétence
de l’autorité administrative pour reconnaître d’une manière
générale le mode de jouissance des biens communaux. —
Jurisprudence du Conseil d’Etat.Contestations relatives au partage des biens indivis : —140. Compétence
de l’autorité judiciaire pour statuer sur certaines questions
relatives au partage des biens indivis entre les sections et
les communes. — 141. Compétence de l’autorité administrative
pour statuer sur les opérations du partage et sur les difficultés
relatives au mode départage. — Pouvoirs du conseil de préfecture.— Pouvoirs du préfet et du ministre de l’intérieur. —142. Règles
spéciales de compétence pour le partage des fonds restant
en caisse en cas de distraction d’une portion de commune. —
143. Opinion de M. Trolley sur la compétence exclusive des tribunaux
civils pour régler le partage des biens patrimoniaux. —
Discussion de cette opinion. — 144. Compétence de l’autorité
judiciaire pour statuer sur le partage des biens indivis entre
des communes ou sections et des particuliers ou des établissements
publics.Contestations relatives à l’usurpation des biens communaux :— 145. Compétence exceptionnelle de l’autorité administrative
pour statuer sur les usurpations de biens communaux dans les
cas prévus par l’avis du Conseil d’Etat du 18 juin 1809. — Jurisprudence
duConseil d’Etat qui limite la compétence des conseils
de préfecture. — Compétence de l’autorité judiciaire pour les
autres cas.Contestations relatives aux indemnités qui peuvent être dues à
une commune à raison de la perte d’immeubles affectés à
usage public en cas de changement de circonscription. —
146. Compétence de l’autorité administrative pour statuer à cet
égard. — Jurisprudence de la cour de Cassation. — Jurisprudence
du Conseil d’Etat.Contestations relatives au droit de récolter le varech ou goémon
sur le rivage de la mer :—147. Compétence de l’autorité administrative
pour apprécier les droits des habitants des communes
riveraines de la mer à la jouissance du varech ou goëmon de
rive. — Ancienne jurisprudence du Conseil d’Etat et de la Cour
de cassation. — Nouvelle jurisprudence du conseil.— 319 —
135. En principe, les contestations qui s’élèvent entre
les communes et les sections ou entre les sections et les
' tiers au sujet de la reconnaissance des droits des sections
sur leurs biens meubles ou immeubles et des droits d’usage
dont leurs habitants ont la jouissance doivent être
portées devant l’autorité judiciaire.

La loi des 16-24 août 1790, titre IV, article 4, attribue
d’une manière générale à l’autorité judiciaire le jugement
des contestations relatives aux droits de propriété, sans
distinguer si le litige a lieu entre particuliers ou entre
communes et sections de commune. Les lois postérieures,
notamment celles du 10 juin 1793, du 9 ventôse
an xii et du 18 juillet 1837, ont confirmé ce principe,
d’une manière générale, en ce qui touche les communes
et sections. Néanmoins, la loi du 10 juin 1793 et celle
du.9 ventôse an xn y ont dérogé pour certains litiges
relatifs au partage des biens communaux. La loi du 9 ventôse
an xn, interprétée par l’avis du Conseil d’État, ap
prouvé le 18 juin 1809, y a apporté une nouvelle dérogation
pour le cas d’usurpation des biens communaux.
Quelques autres exceptions dérivent encore de la nature
spéciale des droits en litige.

Nous avons à étudier les applications du principe et
les exceptions qu’il comporte. Nous verrons successivement
les règles de compétence concernant les contestations
qui peuvent s’élever au sujet : 1° de la reconnaissance
des droits de propriété, de jouissance et d’usage ;
2° du partage des biens indivis ; 3° de l’usurpation des
biens communaux ; 4° des indemnités dues à une commune
à raison de la perte d’immeubles affectés à usage
public, qui lui sont enlevés par suite d’un changement
de circonscription ; 5° de la récolte du varech ou goémon
sur le rivage de la mer.
— 320 —Contestations relatives à la reconnaissance des droits
de propriété, de jouissance et d’usage.

136. Droits de propriété. — Nous avons dit que,
aux termes de la loi des 16-24 août 1790, titre IV,
article 4, toutes les contestations relatives aux droits de
propriété doivent être soumises à l’autorité judiciaire, et
que les lois postérieures n’ont dérogé à cette règle, en ce
qui concerne les communes et les sections, que pour certains
cas exceptionnels.

Le Conseil d’État et la Cour de cassation ont été constamment
d’accord à cet égard. Nous allons brièvement
rappeler leur jurisprudence.

Mais auparavant il nous paraît utile de faire remarquer
qu’il ne s’agit ici que des contestations relatives à
l’existence même des droits des sections, et non de toutes
celles qui peuvent s’élever à l’occasion de ces droits. En
effet, nous avons déjà vu que lorsqu’il s’agit d’apprécier
quelles doivent être les conséquences des droits propres
dés sections au point de vue de l’emploi des revenus de
leurs biens par l’administration municipale, la question
n’est plus du domaine de l’autorité judiciaire, à raison
tant de la nature des questions qui se trouvent débattues,
que de la nature des actes qui peuvent être attaqués.
Nous n’avons qu’à nous référer sur ce point aux
explications que nous avons données en terminant le chapitre
IV, et en discutant dans le présent chapitre les
droits des sections sur le produit de l’amodiation ou de
la vente de leurs biens (1). Nous rappellerons seulement
que les sections en sont pas dénuées de garanties, puisqu’elles
peuvent attaquer devant le préfet, devant le mi(1) 
Voir p. 203 et 259.— 321 —
nistre de l’intérieur, et au besoin devant le Conseil
d’État, statuant au contentieux, les délibérations des
conseils municipaux qui violeraient leurs droits en faisant
profiter la commune entière des revenus ou du prix de
vente des biens dont elles doivent avoir la jouissance
exclusive.

La compétence de l’autorité judiciaire pour statuer sur
l’existence des droits de propriété des sections de commune
a été reconnue par de nombreuses décisions du
Conseil d’État. Nous pouvons citer d’abord un arrêt du
13 mai 1809 par lequel il annule un arrêté du conseil de
préfecture du département de l’Allier, et une décision du
ministre des finances, qui avaient attribué à la commune
de la Lizolle un bois qui, d’après la prétention des habitants
de la section de Bourg, appartenait exclusivement à
cette section.

« Considérant, porte la décision, que, de droit commun,
toutes les contestations relatives à la propriété
doivent être soumises aux tribunaux ordinaires, qu’on
ne pourrait déroger à ce principe dans un cas particulier,
qu’autant qu’il y aurait à cet égard une disposition
formelle ;

« Considérant, au contraire, qu’aux termes des lois
précitées (lois du 10 juin 1793 et du 9 ventôse an xn) ,
les contestations relatives à des droits de propriété, qu
se trouvent exister entre des communes ou les différentes
sections d’une même commune, ne peuvent être
jugées que par les tribunaux ordinaires (1). »
(1) On dirait aujourd’hui les tribunaux civils. Le Conseil d’Etat
et la plupart des auteurs tiennent pour constant que, d’après les
principes sur la séparation des pouvoirs, admis en France d’une
manière définitive depuis 1789, les juridictions administratives
sont des juridictions ordinaires pour les contestaions qui rentrent
dans le contentieux administratif, comme les tribunaux civils le
sont pour les contestations sur lesquelles il leur appartient de
prononcer.2t— 322 —
Le Conseil d’État, se fondant sur les mêmes motifs, a
encore annulé, pour incompétence, un arrêté du conseil de
préfecture du département de la Nièvre qui avait déclaré
propriété communale un bois dont les habitants des hameaux
de Jussy, de Sirveau et de Brasse se prétendaient
propriétaires par indivis, à l’exclusion des autres habitants
des communes dont ils dépendaient. (Arr. 28 mai 1812.) 

Il a fait de même pour un arrêté du conseil de préfecture
du département de la Creuse qui avait statué sur la
propriété d’un pâturage que les habitants du village de
Lascoux disputaient à ceux du village de Fraisse, dépendant,
comme le premier, de la commune de Vallières, et
qui avait nommé des commissaires pour placer les bornes
indicatives des limites du terrain litigieux. (Arr., 20 novembre
1815.) 

Il a également décidé que lorsqu’un maire poursuit devant
le conseil de préfecture, comme usurpateurs d’un
bien qu’il soutient être communal, des particuliers qui
prétendent former une section de commune et jouir du
terrain revendiqué par la commune en vertu d’un partage
fait entre les habitants de la section avant la loi du
10 juin 1793, le conseil de préfecture doit surseoir à
statuer jusqu’à ce que la question de propriété, débattue
entre la commune et la section, ait été jugée par les tribunaux
civils. (Arr. cons., 1er août 1834, Vernada.) 

Le même principe est consacré par les arrêts du
21 mars 1821 (habitants de Couchas) , du 23 juillet 1823
(hameau de Nogent) , du 14 janvier 1824 (commune de
Balmelles) ,iu 19 juillet 1833 (Hyot c. la commune de
Mazerat (1).) 
(1) Dans cette affaire, le sieur Hyot, poursuivi comme usurpateur
d’un bien communal dit le chaume de Mazeau, prétendait
avoir, conjointement avec un sieur Manegrand, des droits exclusifs
à la jouissance de ce pâturage, qui, selon lui, avait appartenu— 323 —
Le Conseil d’État a décidé, par suite, que si, devant
un conseil de préfecture et à l’occasion d’une demande
en nullité d’un partage de biens communaux effectué
entre les différentes sections d’une commune, une de ces
sections prétend qu’elle est exclusivement propriétaire
d’une portion desdits biens, en vertu de sa possession
immémoriale, le conseil de préfecture doit surseoir à statuer
sur la demande en nullité du partage, en ce qui
concerne cette portion, jusqu’à ce qu’il ait été prononcé
par les tribunaux civils sur la question de propriété.
(Arr. cons. 28 janvier 1848, commune de Dampierre.) 

Parmi les décisions de l’autorité judiciaire qui ont reconnu
le même principe, il nous suffira d’indiquer l’arrêt
de la Cour de cassation du 30 avril 1831 (commune de
Ronceux)  que nous avons déjà cité (1) , et deux autres
arrêts de la même cour, en date, l’un, du27 janvier 1851
(commune de Fontenay - le-Château c. commune de
Trémonzay.) , l’autre, du 29 juillet 1856 (section de Marnezay
c. section de Chambéria (2).) 

Nous reviendrons sur ces deux derniers arrêts.

137. Droits de jouissance et d’usage. — Il en est des
difficultés qui s’élèvent entre les sections et les communes
relativement aux droits de jouissance des habitants
sur les biens communaux, et des autres droits d’usage,
comme de celles qui s’élèvent au sujet des droits de propriété.
Les droits de jouissance des habitants sur les
biens communaux sont en effet une conséquence du
droit de propriété de la commune ou de la section ; les
droits d’usage sont des démembrements de la propriété.
de temps immémorial au hameau de la Bergerette, dont les sieurs
Hyot et Manegrand étaient les seuls habitants.(1) P. 280.(2) DALLOZ, 1854, I, 334. —1856, I, 411.— 324 —
La jurisprudence et aussi constante et aussi unanime sur
ce second point que sur le premier.

Nous pourrions en citer de nombreux exemples. Nous
nous bornerons aux plus saillants.

Ainsi plusieurs habitants d’une partie du village du
Courneau, dépendant de la commune de Saint-Géours,
les sieurs Dubroca et consorts, avaient demandé à parti■
ciper au partage des bruyères et ajoncs, croissant sur
une lande communale, et servant à l’engrais des terres.
La commune de Poyanne et l’autre partie du village du
Courneau prétendaient, au contraire, avoir un droit exclusif
au partage de ces bruyères et ajoncs, en vertu de
titres anciens et d’une possession immémoriale. Elles soutenaient
que les auteurs des réclamants avaient obtenu
une concession ou un cantonnement de landes pour leur
tenir lieu de biens communaux. Le préfet du département
des Landes avait pris un arrêté qui faisait droit à
la demande des sieurs Dubroca et consorts. Sur le pourvoi
de la commune de Poyanne et de la partie du village
du Courneau, dont les intérêts étaient opposés à ceux
du sieur Dubroca et autres, l’arrêté du préfet à été annulé
pour incompétence, par le motif que « les contestations
relatives à dés droits de propriété qui peuvent
exister entre des communes ou les différentes sections
d’une même commune ne peuvent être jugées que par
les tribunaux civils. » (Arr. cons., 18 juillet 1821, commune
de Poyanne c. Dubroca et consorts.) 

Dans une affaire, jugée par arrêt du Conseil, en date
du 7 août 1843, la commune de Leutenheim refusait
d’admettre à la jouissance des biens communaux les habitants
du hameau de Koenigsbruck, en se fondant sur ce
que cette section n’avait aucun droit à la propriété des
communaux, qui appartenaient à la commune avant que
le hameau lui eût été réuni. Le conseil de préfecture du
— 323 -
département du Bas-Rhin avait décidé que les habitants
du hameau seraient compris au nombre des habitants de
la commune ayant droit à la jouissance des biens communaux,
et nous croyons devoir reproduire les motifs de
sa décision pour bien montrer le caractère de la question
qu’il s’agissait de résoudre :

« Considérant que s’il est vrai qu’avant 1789 le territoire
de l’abbaye de Koenigsbruck faisait partie d’un
autre bailliage que la commune de Leutenheim et d’une
autre paroisse, il est constant que, par la nouvelle division
du royaume en communes, cantons, arrondissements,
départements, la circonscription de la commune deLeuten
heim a embrassé le territoire occupé par la susdite abbaye ;

« Considérant que c’est par suite de la suppression
de cet établissement religieux et de la vente, comme bien
national, des terrains qui en dépendaient, que des habitations
se formèrent sur l’ancien emplacement de l’abbaye
à une époque où cet emplacement faisait partie du territoire
de Leutenheim ;
«  Considérant que si on a attribué à ce groupe d’habitations
le nom de hameau de Koenigsbruck, annexe de Leutenheim,
ce ne peut être en ce sens qu’on devrait le distinguer
de cette dernière comme section ou autrement ;
qu’en effet, il y a une différence marquée entre un hameau
qui se forme successivement sur le territoire d’une
commune après la formation primitive,' et la réunion d’un
hameau ou d’une commune à une autre, par des décisions
de l’autorité supérieure ; que, dans ce dernier cas,
on pourrait comprendre que chacune conserve séparément
la jouissance de sa propriété ; mais qu’il n’en saurait
être ainsi quant aux habitants de Koenigsbruck. »

Le Conseil d’État a décidé qu’une semblable contestation,
relative à une question de propriété, ne pouvait
être jugée par le conseil de préfecture, et que. l’autorité
— 326 —
judiciaire était seule compétente pour en connaître.

Le Conseil s’est encore prononcé dans le même sens
par un arrêt du 9 août 1851, (ville de Lormes). Les
sieurs Robin et consorts, domiciliés dans la section de
la Maladrerie, demandaient à être compris aux rôles de
distribution des affouages de la ville de Lormes. Ils reconnaissaient
que les habitants de la ville avaient seuls
droit aux affouages, à l’exclusion des habitants des hameaux
compris dans la même circonscription communale,
mais ils prétendaient que le hameau de la Maladrerie,
nouvellement formé, était devenu un faubourg
de la ville et en faisait partie intégrante. La ville opposait
au contraire que la section de la Maladrerie avait de tout
temps été considérée comme un hameau n’ayant pas plus
de droit aux affouages qu’aucun des trente-trois autres
hameaux de la commune. La question avait été tranchée
par le conseil de préfecture du département de la Nièvre.
Le Conseil d’État a décidé « que cette contestation
soulevait une question de propriété ou de jouissance, de
la compétence des tribunaux civils, et qu’en statuant au
fond sur cette contestation, le conseil de préfecture avait
commis un excès de pouvoir. »

138. Les tribunaux civils cesseraient-ils d’être compétents
pour statuer sur les contestations entre communes
et sections de commune relatives à des droits de propriété
Ou d’usage, dans le cas où la difficulté porterait sur le
point de savoir quels sont, à l’égard de ces droits, les effets
des actes du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif
qui ont réuni ou divisé des communes ?

Il semble que la question n’ait pas un grand intérêt
pratique, puisque nous avons établi qu’aux termes des
articles 5, 6 et 7 de la loi du 18 juillet 1837, qui a consacré
sur ce point l’ancienne jurisprudence, les réunions ou
divisions de commune ne portent aucune atteinte aux
— 327 —
droits respectifs de propriété et d’usage des communes
et des sections réunies ou fractionnées, et qu’il n’y a d’exception
à cette règle que pour les édifices et autres immeubles
servant à usage public, qui appartiennent toujours
à la commune dans le territoire de laquelle ils se
trouvent compris. Néanmoins, si constante que soit cette
règle, il faut savoir quelle est l’autorité à laquelle il appartient
de la rappeler et de l’appliquer à ceux qui la
méconnaîtraient.

On pourrait penser que, en vertu du principe de la
séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif,
c’est à l’administration seule qu’il appartient de
reconnaître et de déclarer, en cas de contestation, le sens
et la portée des actes du chef de l’État qui modifient la
circonscription territoriale des communes, et qu’il en est
de même pour les lois qui prononcent des mesures de
cette nature, parce que ces lois, qui n’ont qu’un intérêt
local, et en quelque sorte individuel, sont plutôt des actes
d’administration soumis au contrôle du pouvoir législatif
que de véritables actes de législateur.
-,- Mais il faut remarquer que la loi du 18 juillet 1837, en
disposant que les conditions de la réunion ou du fractionnement
des communes autres que celles qui sont fixées
par les articles 5 et 6, seront réglées par l’acte qui modifiera
la circonscription territoriale, fait, conformément aux
principes fondamentaux posés dans la loi des 16-24 août
1790, « réserve, dans tous les cas, de toutes les questions
de propriété. » Or, il n’est pas douteux que l’autorité
administrative ne soit seule compétente pour statuer sur
les contestations qui s’élèvent à l’occasion de celles des
conditions de la réunion ou du fractionnement qui peuvent
être fixées par l’acte qui prononce le changement de
circonscription ; par exemple, la liquidation des fonds
libres restant en caisse et celle des dettes de la commu-
— 328 -
nauté dissoute. Mais peut-on en dire autant quand il s’agit
de questions sur lesquelles la loi spéciale ou l’acte du
Gouvernement ne doit exercer aucune influence ? S’il en
était ainsi, si l’on pouvait, sous prétexte de demander
l’interprétation de la loi ou du décret qui aurait modifié
la circonscription d’une commune, en réservant, conformément
à la loi, les droits d’usage ou autres respectivement
acquis, mettre en question devant la juridiction
administrative les droits de propriété ou d’usage des
communes réunies ou des fractions de commune séparées,
on arriverait à donner à l’administration le pouvoir
de trancher des questions que la loi a expressément voulu
maintenir dans le domaine de l’autorité judiciaire.

Aussi la juridiction civile ne paraît pas avoir jamais
hésité à statuer sur les questions de droit de propriété
ou de droit d’usage, lors même qu’on discutait sur les
conséquences des ordonnances, décrets ou lois qui avaient
modifié des circonscriptions communales. La plupart des
décisions que nous avons citées dans le paragraphe 3 de
ce chapitre, et qui établissent que les changements de
circonscription n’ont aucune influence sur les droits de
propriété ou d’usage des communes ou des sections, émanent
de l’autorité judiciaire. Nous n’avons qu’à rappeler
les arrêts de la Cour de cassation en date du 18 avril 1815
(commune de Roquefort) , du 13 mai 1828 (commune de
Fontenay) , du 30 janvier 1831 (commune de Ronceux,) 
et les arrêts de la cour de Besançon en date du 28 février
1828 (Bonnet c. commune de Champagney) , et du
31 juillet 1835 (commune d’Oselle c. Gueydans).

On pourrait se demander si cette jurisprudence n’est
pas contredite, au moins en partie, et pour les contestations
relatives au droit d’affouage, par un arrêt du Conseil
d’État en date du 7 février 1848 (commune de Jandun) ,
que nous avons déjà cité et combattu. Dans l’affaire
— 329 —
jugée par cet arrêt, il s’agissait de savoir si les habitants
de la section du Haut-Chemin, distraite de la commune
de Jandun, avaient, malgré cette distraction, conservé
leurs droits à l’affouage dans les bois de cette dernière
commune. Le conseil de préfecture s’était prononcé en
faveur des habitants de la section du Haut-Chemin, en
se fondant sur la réserve des droits d’usage et autres
respectivement acquis, réserve insérée dans la loi qui
prononçait la modification du territoire de la commune
de Jandun, comme elle l’est dans toutes les lois et tous
les décrets de la même nature. La commune de Jandun
s’était pourvue contre l’arrêté du conseil de préfecture, et
elle en demandait l’annulation pour incompétence et subsidiairement
pour mal jugé. En ce qui concerne la compétence,
elle soutenait que le conseil de préfecture ne
pouvait pas statuer sur la contestation, attendu que la
question à juger était de savoir, par interprétation d’un
titre de 1551, qu’elle produisait, si la section du HautChemin
avait des droits de copropriété dans les bois
communaux de Jandun, et cette question, disait-elle, était
du ressort exclusif de l’autorité judiciaire. Au fond, elle
soutenait que, par suite du changement de territoire
opéré par la loi, les habitants de la section du HautChemin
avaient perdu leurs droits à l’affouage dans les
bois de la commune dont ils ne faisaient plus partie. ■

Voici dans quels termes le Conseil d’État s’est prononcé
sur la question de compétence :

« Considérant qu’il n’est point contesté que, avant la
loi du 11 juin 1842, les membres de la section du HautChemin,
notamment les sieurs Champenois et Frérot,
eussent, comme habitants-et seulement en qualité d’habitants
de la commune de Jandun, droit à l’affouage ; que
la commune se borne à soutenir, contrairement aux prétentions
desdits sieurs, qu’ayant, par suite de la loi qui
— 330 —
a prononcé la réunion du territoire delà section du HautChemin
à la commune de Launois, perdu la qualité d’habitants
de la commune de Jandun, ils ont en même temps,
et par l’effet de ladite loi, perdu leurs droits à l’affouage
dans cette dernière commune ; qu’ainsi il ne s’agissait
pas, dans l’espèce, de statuer sur une question de propriété
ou de copropriété entre la section du Haut-Chemin
et la commune de Jandun, ni d’interpréter à cet égard
l’acte de 1551, mais uniquement de déclarer quel est, par
rapport aux siaurs Champenois et Frérot, habitants du
territoire du Haut-Chemin, l’effet de la séparation prononcée'par
la loi du 11 juin 1842, en ce qui concerne la
distribution des affouages de la commune ; que l’autorité
administrative est compétente pour apprécier sur ce point
les effets et les conséquences de ladite loi. »

Puis le Conseil statue au fond et donne gain de cause à
la commune de Jandun. Nous nous sommes déjà expliqué
sur cette dernière partie de la décision, et nous nous sommes
efforcé d’établir qu’elle était contraire aux principes
et à la jurisprudence (1).

Quant à la solution de la question de compétence, elle
ne nous semble pas en contradiction avec les principes
que nous avons posés.

' En effet, le Conseil déclare qu’il ne s’agissait pas de
statuer sur une question de propriété ou de copropriété
entre la section et la commune, qu’il s’agissait uniquement
de déclarer les effets du changement de territoire à
l’égard du droit que tels et tels habitants de la section
prétendaient avoir de participer à l’affouage de la commune.
On .peut penser que le Conseil avait déplacé la
question à juger, et il nous semble, en effet, qu’il s’agissait
non des droits de certains individus, mais du droit '
(1) P. 286.— 331 —
que la collection des habitants présents et futurs de toute
une fraction de territoire, détachée de la commune de
Jandun, prétendait avoir à conserver la copropriété et,
par suite, une part de la jouissance des bois de la commune
dont elle avait formé une partie intégrante. Nous
aurions donc, quant à nous, vu dans cette affaire une
contestation entre une section et une commune relativement
à des droits de propriété, qui devait être soumise à
l’autorité judiciaire. Mais le Conseil n’y ayant vu qu’une
réclamation d’individus qui prétendaient avoir droit à
l’affouage, il a pu donner une solution différente, conforme
d’ailleurs à la jurisprudence établie à cette époque
en matière d’affouage (1).

Quoi qu’il en soit, la Cour de cassation a maintenu sa jurisprudence
par un arrêt en date du 18 juillet 1861, dont
nous avons déjà cité une partie. Le débat portait sur le
point de savoir si les habitants de la portion de la commune
de Poussay, dite les Maisons-Rouges, détachés de cette
commune par ordonnance royale du 23 décembre 1832
pour être réunis à celle de Mirecourt, avaient, malgré cette
séparation, conservé le droit de jouir de l’affouage dans
les bois communaux de Poussay. La cour de Nancy avait
fait droit à la prétention des habitants de la section des
Maisons-Rouges. Cet arrêt était déféré à la Cour de
cassation pour violation des principes sur la compétence,
attendu que la cour de Nancy ne pouvait apprécier les
effets d’une ordonnance qui prononçait la distraction d’une
section de commune et sa réunion à une commune différente.
Le pourvoi a été rejeté par le motif qu’il s’agissait
d’une contestation relative à l’existence du droit d’affouage,
et que les tribunaux civils sont exclusivement
(1) Nous donnons plus loin quelques développements sur lesdiverses
phases de la jurisprudence relative à celte matière.— 332 —
compétents pour statuer sur toutes les questions de propriété.


Nous pouvons citer encore dans le même sens un arrêt
de la cour de Poitiers, en date du 8 janvier 1862
(commune de Lagord) , qui se trouve également rapporté
en partie dans le troisième paragraphe de ce chapitre, et
un arrêt delà Cour de cassation, en date du 24marsl863,
qui a rejeté le recours formé contre l’arrêt de la cour de
Poitiers’. On contestait la compétence de l’autorité judiciaire
pour statuer sur la question de savoir si une fraction
détachée de la commune de Lagord avait droit à la
copropriété de biens légués à cette commune avant la séparation,
et dont les revenus devaient être employés à
soulager les indigents. On prétendait qu’il s’agissait des
conséquences d’une mesure essentiellement administrative
 ; que le débat ne pouvait être jugé que par interprétation
de la loi qui avait modifié la circonscription de la
commune de Lagord, et que l’administration seule pouvait
donner cette interprétation. Voici dans quels termes
la cour de Poitiers a maintenu sa compétence :

« Attendu que les questions de propriété sont de la
compétence des tribunaux civils, si elles n’en ont pas été
distraites exceptionnellement ;

« Attendu que les divisions, réunions ou formations de
communes amènent toujours des difficultés nées de la séparation
d’intérêts longtemps confondus ; que la solution
de ces contestations donne lieu à des opérations complexes,
mmutieuses, qui ne sont subordonnées à aucune
règle absolue et dont les bases, de nature diverse, sont
généralement l’étendue des territoires, le revenu imposable,
la population, les ressources et les charges des
sections distraites et des communes qui se modifient ou
qui se forment ; que le législateur a laissé, avec raison,
au Gouvernement le soin de déterminer les conditions des
— 333 -
réunions et des divisions par l’acte qui les prononce ou
par un décret ultérieur, s’il a été statué par une loi ; mais
qu’en lui donnant ce pouvoir, la loi du 18 juillet 1837,
article 7, réserve toutes les questions de propriété pour
être déférées aux tribunaux ordinaires ;

« Attendu qu’il s’agit au procès de savoir si, d’après
l’intention du sieur Morin et leur nature, les biens, dont
il a disposé par son testament du 7 mai 1855, appartiennent
à la commune de Lagord seule, ou, pour portion, à la
section de cette commune enclavée depuis dans la nouvelle
commune de Puilboreau ; que cette question est
essentiellement de la compétence des tribunaux civils ordinaires.
 »

Le recours formé devant la Cour de cassation contre
cet arrêt a été rejeté dans les termes suivants :

« Sur le moyen unique tiré de la violation des’ articles
6 et 7 de la loi du 18 juillet 1837, d’un excès de
pouvoir et de la violation du principe de la séparation
des pouvoirs :

« Attendu qu’aux termes des articles 1er, 5, 6 et 7 de
la loi du 18 juillet 1837, lorsqu’une section de commune
est érigée en commune séparée ou réunie à une autre
commune, soit en vertu d’un décret de l’Empereur, soit
en vertu d’une loi, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient
de statuer sur les questions de propriété ;

« Que celte disposition formelle de la loi est conforme
aux principes généraux du droit, qui attribuent aux tribunaux
ordinaires le jugement des questions de propriété ;

« Attendu que la cour de Poitiers s’est maintenue dans
les limites de sa compétence en se bornant à juger une
question de propriété ;

« Qu’ainsi ce moyen, fondé sur l’incompétence de l’autorité
judiciaire, se trouve repoussé par les termes mêmes
de la loi
— 334 —
« Attendu que ces mêmes dispositions prouvent que la
cour de Poitiers n’a commis aucun excès de pouvoir ;

« Qu’en effet, aux termes de l’article 7, les conditions
de la distraction ou de la réunion des communes doivent être
fixées par l’autorité qui prononce cette distraction ou cette
réunion, mais que ce même article fait réserve, dans tous
les cas, de toutes les questions de propriété ;

« Attendu que la cour de Poitiers a constaté, par l’interprétation
des différentes clauses du testament du sieur
Morin, et par l’appréciation de sa volonté, que le testateur
avait fixé lui-même la destination de son legs ; qu’il
avait voulu que ses bienfaits s’étendissent à tous les pauvres
nés et domiciliés dans cette commune, dont la section
de Puilboreau formait, à l’époque du testament et de
la mort du sieur Morin, une notable fraction ; que son
intention avait été de faire bénéficier de sa libéralité tous
les habitants sans exception, et sans exclusion de ceux
d’une section qui cesserait d’appartenir à la commune de
Lagord ;

« Attendu qu’en jugeant par suite que la commune
de Puilboreau avait droit à la propriété d’une partie des
biens légués par le sieur Morin à la commune de Lagord,
et dont elles jouissaient en commun avant la distraction,
la cour de Poitiers n’a pas violé le principe de la séparation
des pouvoirs exécutif et judiciaire ;

« Qu’elle n’a réglé que ce qui se rapportait à la propriété,
sans déterminer la quotité de la portion revenant
à la commune de Puilboreau ;

« Qu’elle a reconnu qu’en fixant les bases du partage,
elle empiéterait sur les attributions de l’administration et
sur le droit que le Gouvernement s’est réservé, par la loi
même qui a créé la commune de Puilboreau, de régler les
conditions de sa formation par la séparation d’une partie
de la commune de Lagord. » (Arr. du 24 mars 1863.) 
- 335 —
139. Réclamations individuelles des habitants au sujet
de la jouissance des biens communaux.—Nous n’avons
indiqué jusqu’ici, on a pu le voir, que les règles de
compétence relatives aux contestations qui s’élèvent entre
les communes et les sections. Mais nous avons maintenant
à indiquer celles qui régissent les contestations sou- '
levées par les habitants, qui prétendent, en vertu de leur
qualité personnelle, avoir le droit d’être admis à la jouissance
des biens appartenant aux communes ou aux sections.


. Quant à ces réclamations individuelles, on sait que
l’autorité chargée de les apprécier n’est pas la même dans
tous les cas.

Pendant longtemps la jurisprudence du Conseil d’État
est restée fixée en ce sens que c’était au conseil de préfecture,
sauf recours au Conseil d’État, qu’il appartenait
de statuer sur les réclamations des particuliers qui prétendaient
avoir droit à une part dans les affouages ou
dans la jouissance des pâturages communaux.

Cette jurisprudence se fondait, d’une part, sur ce que les
articles 17 et 18 de la loi du 18 juillet 1837 ont chargé
les conseils municipaux du règlement des affouages et
de la jouissance des pâturages communaux ; et, d’autre
part, sur ce que l’article 1er de la section V de la loi du
10 juin 1793 attribuait au directoire de département, qui
réunissait alors les pouvoirs d’administration et de juridiction
répartis aujourd’hui entre le préfet et le conseil
de préfecture, le droit de statuer sur toutes les réclamations
qui pouvaient s’élever à raison du mode de partage,
soit du fonds des biens communaux, lorsqu’ils étaient susceptibles
de partage, soit des fruits de ces mêmes biens.

Elle réservait seulement à l’autorité judiciaire le pouvoir
de statuer sur les questions de propriété, de nationalité
ou d’état civil qui pouvaient s’élever à cette occa-
— 336 —
sion. (Voir notamment l’Ordonnance sur conflit, du 4 mai
1843, Clément, et les Arrêts du 15 janvier 1849, commune
de Courcelles-en-Montagne, et du 23 juillet 1849,
commune d’Offendorff.) 

Mais la Cour de cassation revendiquait d’une manière
exclusive pour l’autorité judiciaire le jugement de toutes
ces contestations ; elle ne voulait voir, dans toutes les
questions d’aptitude personnelle à la jouissance des biens
communaux que des questions de propriété. Le tribunal
des conflits, dans la courte période de son existence, a
consacré sur ce point la jurisprudence de l’autorité judiciaire ;
il a décidé que, si l’autorité administrative était
compétente pour statuer sur les contestations relatives
au mode de partage des biens communaux, elle ne l’était
pas pour trancher les questions d’aptitude personnelle,
lesquelles dérive le droit individuel à l’affouage ; et que
les dispositions précitées de la loi du 18 juillet 1837 n’avaient
pas eu pour but de modifier l’ordre des juridictions.
(Décisions au 10 avril 1850, Caillet ; et du 12 juin 1850,
Pierret.) 

Le Conseil d’État a accepté la règle posée par le tribunal
des conflits, et plusieurs arrêts récents ont reconnu
que, en cas de contestation entre une commune ou une
section et un habitant sur la question de savoir si celuici
remplit personnellement les conditions nécessaires
pour avoir droit à la jouissance des biens communaux,
par exemple s’il a le domicile exigé par l’article 105 du
Code forestier ou par d’anciens usages non contestés, ou
s’il doit être considéré comme chef de famille « ayant feu
séparé, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de prononcer
sur le droit du réclamant. (Arr. cons., 18 janvier
1851, Pracros ; — 8 décembre 1853, commune de
Selaincourt ; —décret sur conflit du.16 novembre 1854,
Faivre et Bouveret ; — an., 28 décembre 1854, coin-
— 337 —mime de Perrouse et Villers-le-Templec. Courtot ; —
25 juin 1855, Fondeyre (1).

Mais il faut bien remarquer que, même dans l’état actuel
de la jurisprudence, les questions d’aptitude personnelle
des habitants à la jouissance des biens communaux
sont seules du ressort exclusif de l’autorité judiciaire. Si,
à l’occasion d’une réclamation de cette nature, il s’élève
entre la commune ou la section et l’habitant une contestation
sur le mode de jouissance des biens communaux
et sur l’existence, la légalité ou la portée des conditions
spéciales d’admission à cette jouissance, qui auraient été
établies, soit par des règlements administratifs, soit par
d’anciens usages, c’est encore à l’autorité administrative
qu’il appartient, d’après les lois des 10 juin 1793 et 9 ventôse
an xn, et celles des 16-24 août 1790 et 16 fructidor
an m, de reconnaître le mode de jouissance, de statuer
sur sa légalité, de vérifier l’existence des conditions
contestées et d’en déclarer le sens et la portée. La Cour de
cassation n’avait pas accepté cette règleanciennement établie
par le Conseil d’Etat ; mais la jurisprudence du Conseil
a été consacrée, dans une certaine mesure, par une décision
du tribunal des conflits, en date du 5 décembre 1850
[Callaud) , et elle a été maintenue par une longue série
(1). M. Serrigny a vivement combattu cette jurisprudence dans
son livre intitulé Questions et traités de droit administratif,
(p. 35 et suiv.) Il persiste à penser que la répartition de ? affouages
est une opération administrative qui rentre, par sa nature,
aussi bien qu’en vertu des dispositions de la loi du 10 juin 1793
et de celle du 18 juillet 1837, dans les attributions de l’autorité
administrative. Il exprime le regret que le Conseil d’Etat ait abandonné
ses anciennes traditions. On peut s’associer aux regrets de
M. Serrigny, tout en comprenant que le Conseil d’Etat, qui avait
vu le tribunal des conflits consacrer sa jurisprudence sur presque
toutes les questions où elle était en désaccord avec celle de laCour
de cassation, ait cru convenable, pour ne pas renouveler les anciennes
luttes, d’accepter les décisions du tribunal des conflits sur
se point spécial où, par exception, la jurisprudence de la Cour de
cassation avait prévalu.22_ 338 —
d’arrêts du Conseil et de décrets sur conflits, rendus de
1851 à 1860.

Ainsi, d’après cette jurisprudence, c’est à l’autorité
administrative qu’il appartient de statuer sur la réclamation
d’habitants d’une commune qui prétendent que le
conseil municipal n’a pu modifier l’ancien usage d’après
lequel la futaie affouagère se distribuait entre les propriétaires
de maisons, àraison de l’étendue de leurs bâtiments,
et leur enlever les droits qu’ils prétendent tirer de cet
ancien usage (Décision du tribunal des conflits du 5 décembre
1850, Callaud). Le Conseil d’État a consacré
cette doctrine en décidant que c’était au conseil de préfecture
que cette réclamation devait être soumise (Arr.
du 7 mai 1863, commune de Nantilly).

C’est également au conseil de préfecture, sauf recours
au Conseil d’État, qu’il appartient de décider : 1° si, d’après
un ancien usage, les veufs ou célibataires n’auraient
droit qu’à une demi-part d’affouage (Arr. du 5 avril 1851,
■commune de Gillancourt ; —décret sur conflit du 25 mai
.1861, commune de Doulaîncourt)  ; 2° si, d’après les
anciens usages établis dans une commune, les étrangers
non naturalisés, mais autorisés à résider en France,
avaient le droit de participer à la jouissance des biens
communaux (An. cons., 28 mai 1852, Weber)  ; 3° s’il
existe dans une commune un usage ancien d’après lequel
les habitants non propriétaires seraient exclus de toute
participation à l’affouage (Arr. du 3 mars 1853, commune
de Saint-Loubes Amades)  ; 4° quelles sont les conditions
desquelles résulte-la qualité de chef de ménage
exigée parles anciens usages pour avoir droit à la jouissance
des prairies communales (Arr. du 14 avril 1853,
■commune d’Uchizy)  ; 5° si le payement d’un droit d’entrée
en commune et l’inscription sur un registre spécial
ont été-établis comme conditions d’admission à la jouis"
— 339 —
sance des biens communaux par des délibérations du
conseil municipal approuvées par l’autorité supérieure
(Décret sur conflit du 12 août 1854, commune de Catenon
c. Schantz)  ; 6° si, en vertu d’un usage ancien,
d’après lequel les futaies affouagères se distribuent en
raison du toisé des bâtiments, un maître de forges a droit
au partage des futaies en raison des bâtiments dans lesquels
il loge ses ouvriers (Arr. du 28 décembre 1854,
commune de Perrouse et Villers-le-Temple c. Spony).

C’est encore par application des mêmes principes que
les conseils de préfecture et le Conseil d’État ont constamment
statué, depuis la nouvelle jurisprudence comme
ils faisaient auparavant, sur les contestations dans lesquelles
il s’agissait d’apprécier le sens et la portée des arrêts
'du Conseil d’État ou édits royaux antérieurs à la Révolution
de 1789, qui ont établi dans certaines provinces,
notamment l’Artois et les Trois-Évêchés, un mode spécial
de jouissance des biens communaux (Arr. cons. 28 mai
1852, Demailly ; — 18 février 1858, Blondeau et consorts ;—27
févrierl862, Decloqucment ;—31 juillet 1862,
Maurois.

Et, dans ces affaires, le Conseil d’État ne s’est pas borné
à donner l’interprétation des dispositions des anciens
usages et des arrêts et édits qu’il s’agissait d’appliquer ;
il en a fait l’application aux cas particuliers qui lui étaientsoumis,
toutes les fois qu’il ne s’élevait pas une question
qui fut exclusivement du domaine de l’autorité judiciaire,
afin d’éviter un renvoi aux tribunaux qui n’aurait eu d’autre
résultat que de faire faire des frais inutiles aux parties.

Ainsi, dans la dernière des affaires que nous venons
de citer, le sieur Maurois, habitant de la commune d’Évin-Malmaison
(Pas-de-Calais) , où se trouvent des marais
dont les habitants jouissent dans des conditions spéciales
fixées par l’arrêt du Conseil du Roi du 25 février 1779.
— 340 —
soutenait qu’une portion des marais communaux devenue
vacante avait, à tort et par une fausse interprétation de
l’arrêt précité, été attribuée à la dame Lagache, comme
ayant acquis la qualité de chef de famine en 1826, époque
de son mariage avec le sieur Butruille, tandis qu’elle
n’avait pu l’acquérir que le 16 octobre 1849, jour du décès
de celui-ci ; et il ajoutait que cette portion de marais
devait lui être attribuée de préférence, comme étant domi.cijié
dans la commune depuis 1837, et ayant par suite
acquis la qualité de chef de famille dans la commune antérieurement
à la dame Lagache.

Le Conseil a d’abord jugé qu’il s’agissait de déterminer,
par interprétation de l’arrêt du Conseil du Roi du 25 février
1779, quelles sont les conditions du mode de partage
des marais communaux de l’ancienne province de
l’Artois, et que, dès lors, aux termes des lois du 10 juin
1793 et du 9 ventôse anxii, le conseil de préfecture était
compétent pour connaître de la demande du sieur Maurois.

Puis, interprétant l’arrêt précité du Conseil du Roi, il
a décidé que, aux termes de cet arrêt, la portion de marais
communal délaissée par un habitant qui meurt sans
héritier direct, doit faire retour à la commune pour être
attribuée au chef de famille le plus anciennement domicilié ;
que la femme qui n’a pas acquis la qualité de chef
de famille antérieurement à son mariage, ne peut plus
l’acquérir qu’au décès de son mari.

Et comme en fait, il résultait de l’instruction que le
mari de la dame Lagache n’étant mort qu’en 1849, cette
dame n’avait pu acquérir, qu’à dater de cette époque, la
qualité de chef de famille et que, au contraire, le sieur
Maurois avait acquis cette qualité en 1837, le Conseil a
annulé l’arrêté du conseil de préfecture qui avait attribué
à la dame "Lagache, par préférence au sieur Maurois, une
portion de marais communal devenue vacante.
— 341 —
Telles sont les règles générales dé compétence relatives
aux litiges qui s’élèvent sur les droits de propriété
Où d’usage des Sections de commune. On le voit, jusqu’ici
la compétence de l’autorité judiciaire est exclusive
ou an moins dominante. Il y a cependant quelques cas
qu’il nous reste à signaler, dans lesquels la compétence
de l’autorité administrative est établie à l’exclusion de
celle de l’autorité judiciaire.
Contestations relatives au partage des biens indivis
entre les sections et les communes^
140. Et d’abord les contestations qui s’élèvent au sujet
du partage de biens communaux indivis entre des communes
et des sections ne sont pas, dans tous les cas, portées
devant les tribunaux civils. Il y a toute une série de débats
relatifs aux opérations et au mode de partage'qui leur
sont enlevés par la législation spéciale de cette matière.

D’abord, quand une des communes ou sections copropriétaires
refuse de sortir de l’indivision, c’est l’autorité
judiciaire seule qui peut ordonner le partage, parce qu’il
s’agit d’appliquer la disposition de l’article 815 du Code
Napoléon, règle de droit civilapplicable à tous les propriétaires,
que ce soient des particuliers ou des établissements
publics. Toutefois, à côté de ce pouvoir de juridiction
de l’autorité judiciaire, se place le pouvoir de tutelle
de l’administration, qui peut, si elle le croit préférable
dans l’intérêt des communes ou sections copropriétaires,
ne pas autoriser le partage.

C’est aussi à l’autorité judiciaire qu’il appartient de
régler les droits de propriété prétendus par les communes
ou sections de commune sur les biens indivis entre elles.
L’article 4 de la section 5 de la loi du 10 juin 1793 le
déclare expressément. Et la jurisprudence du Conseil
— 342 —
d’État, comme celle de la Cour de cassation, ont constamment
appliqué cette règle.

Il nous suffira de citer, parmi les monuments de cette
jurisprudence, une décision récente du Conseil d’État.
Voici dans quelles circonstances elle a été rendue. Les
habitants de la section de Blessac, dépendant de la commune
de ce nom, jouissaient, par indivis, d’un bien com:
munal avec les sections de Courcelles et de Villesauveix,
qui faisaient partie, la première, delà commune de la Rochette,
la seconde, de la commune d’Ars. Deux des sections
ayant demandé à sortir de l’indivision, il s’était
élevé à ce sujet une contestation à la suite de laquelle le
tribunal civil d’Aubusson avait reconnu les droits de copropriété
des trois sections et avait ordonné qu’il serait
procédé au partage. Mais quand on avait voulu mettre ce
jugement à exécution, un nouveau débat s’était soulevé.
Les sections étaient bien d’accord pour procéder au partage
en raison du nombre de leurs feux. Mais les sections
de Courcelles et de Villesauveix prétendaient que, sous
le nom de section de Blessac, on ne devait comprendre
que le bourg chef-lieu de la commune qui portait ce nom ;
de son côté la section de Blessac prétendait que le droit
de copropriété sur les biens indivis appartenait nonseulement
au bourg, mais à tous les villages qui composaient
l’ancienne commune de Blessac, à laquelle, depuis
un certain nombre d’années, la commune de la Borne avait
été réunie. Les trois sections avaient demandé au conseil
de préfecture du département de la Creuse l’autorisation
de porter cette contestation devant le tribunal civil. Mais
le conseil de préfecture avait refusé l’autorisation de plaider,
par le motif que la contestation était du ressort de l’autorité
administrative, et, statuant immédiatement au fond
par le même arrêt, il avait décidé que le partage des biens
litigieux aurait lieu entre les trois sections d’après l’état
— 343 —
des feux qui serait dressé pour chacune d’elles, en comprenant
dans la section de Blessac tous les villages qui
composaient l’ancienne commune de ce nom avant que la
commune de la Borne y eût été réunie.

Les sections de Courcelles et de Villesauveix avaient
formé contre cet arrêté un double recours devant le
Conseil d’État. Elles s’étaient pourvues, par la voie ad
ministrative, conformément à l’article 51 de la loi du 18
juillet 1837, pour obtenir l’autorisation de plaider devant
les tribunaux civils. Elles s’étaient en second lieu pourvues
devant le Conseil d’État statuant au contentieux
eontre la disposition de l’arrêté du conseil de préfecture
qui avait statué au fond sur le litige. Il a été fait droit à
ces deux recours. Par un décret rendu le 12 mai 1862,
sur l’avis de la section de législation, l’autorisation
de plaider demandée par ces sections leur a été accordée..
Et d’autre part, un décret rendu au contentieux le 16
avril 1863, a annulé, pour excès de pouvoirs et incompétence,
la disposition de l’arrêté du conseil de préfecture
qui tranchait la question de propriété débattue entre les
sections.
Cette décision est motivée dans les termes suivants :
« Considérant que la contestation pendante entre la section
de Blessac et celles de Courcelles et de Villesauveix,
au sujet du partage des biens indivis entre elles et que
ces trois sections demandaient l’autorisation de soumettre
aux tribunaux civils, portait sur la question de savoir si
tous les villages composant l’ancienne commune de Blessac
avaient un droit de copropriété avec les sections de
Courcelles et de Villesauveix, sur les biens communaux
à partager, ou si ce droit n’appartenait qu’au bourg de
Blessac, et si, en conséquence, c’était en raison des
feux du bourg ou en raison des feux de l’ancienne commune
tout entière que devait être fixé le lot de la section
— 344 —
de Blessac dans le partage desdits biens communaux ;

« Considérant, qu’aux termes des lois ci-dessus visées,,
le conseil de préfecture n’était pas compétent pour prononcer
sur la question de propriété débattue entre les
sections de Blessac, de Courcelles et de Villesauveix (1). »

Et l’autorité judiciaire n’est pas seulement compétente
pour reconnaître quelles sont les communes ou sections
qui sont propriétaires par indivis ;- elle a aussi le pouvoir
de fixer la part à laquelle chacune d’elles a droit dans
le partage, lorsqu’elles invoquent des titres qui devraient
faire déroger à la règle générale du partage par feux
établie par l’avis du Conseil d’État, approuvé par l’Empereur,
le 20 juillet 1807.

Le Conseil d’État a reconnu la compétence de l’autorité
judiciaire en pareil cas, dans un arrêt en date du 28
novembre 1809 (commune de Vauvey). Cet arrêt annule
pour incompétence deux arrêtés du préfet du département
de la Gôte-d’Or, qui avaient décidé, malgré les réclamations
de la commune de Vauvey, que le partage des
bois indivis entre cette commune et celle de Villiers-laForét
se ferait par feux. Il est ainsi motivé : « Considérant
que les moyens opposés, par la commune de Vauvey, à la
demande de celle de Villiers- la-Forêt, présentent une question
différente de la simple application des lois et décrets
sur le partage des biens indivis entre des communes ;

« Considérant que cette question, relative à la propor.
(1) Le Conseil d’Etat pouvait se borner à ce motif d’annulation
de l’arrêté du conseil de préfecture. Mais il a eu devoir saisir
cette occasion pour établir une règle de conduite que les conseils
de préfecture doivent suivre lorsqu’ils statuent sur.les demandes,
d’autorisation de plaider. Il a ajouté ce qui suit :« Considérant que le conseil de préfecture, qui n’était appelé à
statuer que sur une demande en autorisation de plaider, ne pou« 
vait, après avoir refusé celte autorisation, statuer sur le fond du
«  litige qui ne lui a pas été soumis par les parties. »
— 345 —

tion des droits que l’une et l’autre commune peuvent
tirer respectivement de leurs titres et de la possession,
doit être soumise à. l’autorité judiciaire. » Cette doctrine
a été encore consacrée par deux arrêts du Conseil,
l’un en date du 7 mai 1823 (commune dé Lancié) , l’autre
en date du 20 juin 1844 (commune de Mairieux).

Elle l’est également par de nombreux arrêts de la Cour
xle. cassation, qui ont statué sur les questions de droit
engagées dans des questions de cette nature, sans que
la compétence des tribunaux civils fût contestée. Nous
avons déjà cité, entre autres, les arrêts du 13 mai
1840 (commune: de Dun-le-Roi) ,—14 février 1841 (commune
de Colonne) , — 12 avril 1841 (commune de Pomarez) ,
— 1 août 1849 (commune de Velly-en-Trodes) ,
—-21 janvier 1852 (commune d’Eysus)  (1). Telles sont les
attributions dei'autorité judiciaire en matière de partage
de biens indivis entre les communes et les sections.

141. Mais l’article ; 1er de la section v de la loi du lOjuin
1792 attribue expressément à l’autorité administrative
ïe pouvoir de procéder aux opérations dû partage des
biens communaux et la connaissance dès contestations
qui peuvent s’élever à raison du mode de partage. Le
tribunal des conflits l’a reconnu dans une décision en
date du 2 mai 1850 (communes d’Echillais, Lavallée et
autres)  et le Conseil d’État l’a établie de nouveau dans
un décret sut conflit en date du 14 mars 1860 (commune
de la Villeneuve). Dans l’affaire sur laquelle est
intervenue cette dernière décision, le tribunal civil, saisi
d’une demande de partage, ne s’était pas borné à régler '
les droits respectifs des communes en cause ; il avait
chargé des experts de procéder aux opérations du parti) 
DALLOZ, 1840, I, 221 ; — 1841, I, 135 et 192 ;—1849, I, 320 ;
— 1852, I, 276.
- 346 - .
tage, fixer les lots, dresser un rapport, déposer ce rap
port au greffe du tribunal, pour être ensuite, sur le vu de
ce rapport, par les parties requis et par le tribunal statué
ce qu’il appartiendrait. Il a été décidé que son pouvoir
se restreignait à la connaissance des questions de propriété
soulevées par les communes.

- Cette doctrine est complètement acceptée par la Cour
de cassation. On peut- citer notamment, en ce sens, deux
arrêts, l’un en date du 21 janvier 1852Xcommuned’Eysus) ,
l’autre en date du 26 août 1856 (commune de SaintMaurice
de Remens)  (1).

Maintenant, quel est celui des organes de l’autorité
administrative qui doit statuer sur les questions réservées
à cette autorité ? Ici il faut distinguer.

S’il s’agit, après que l’autorité judiciaire a prononcé
sur les droits des communes ou sections propriétaires
par indivis, de fixer les bases du partage, alors que les
parties n’invoquent pas de titres ou de moyens de droit
civil qui devraient faire déroger aux règles générales de
la législation, c’est au conseil de préfecture qu’il appartient
de prononcer sur les contestations qui s’élèveraient
à ce sujet, parce qu’il y a là un véritable litige, et que,
ainsi que nous l’avons dit, le conseil de préfecture a hérité
des attributions relatives aux matières contentieuses,
que la loi de 1793 avait données aux directoires de département.
Aussi le Conseil d’État, statuant sur un
conflit négatif, a renvoyé au conseil de préfecture du département
des Vosges le jugement de la contestation qui
existait entre la commune de Ronceux et une section de
cette commune réunie à la commune de Neufchâteau, sur
le point de savoir si le produit de la vente du quart en
réserve des bois de la commune de Ronceux, dont la
(1) DAIXOZ, 1832, I, 272 ; — 1836, I, 340.— 347 —
section avait été reconnue copropriétaire, devait être partagé
entre cette section et la commune de Ronceux
d’après le nombre des feux ou d’après les besoins respectifs
des deux localités (Arr. cons., 5 décembre 1837).

Il a appliqué la même règle dans une affaire où l’une
des communes essayait de contester la compétence du
conseil de préfecture, en se fondant sur ce que les droits
respectifs des deux communes copropriétaires étaient réglés
par un titre antérieur à 1789, mais ne produisait,
pour justifier son allégation, qu’un titre qui se bornait à
constater l’échange de deux parcelles indivises entre les
communautés.(Arr. cons.,Q mai 1858, commune de
Saulx-en-Barrois).

lia encore jugé que c’est au conseil de préfecture qu’il
appartient de reconnaître et de déclarer l’existence, la
validité et les effets d’un partage de biens indivis entre
plusieurs communes ou sections qui a été opéré par l’administration
(Arr. cons., 17 mai 1855, commune de Valergues
et autres).

Mais s’il s’agit, au contraire, de prescrire les opérations
administratives à effectuer pour parvenir au partage, de
désigner les experts chargés de préparer le partage, d’apprécier
les réclamations qui peuvent s’élever au sujet de
la formation des lots, de procéder à la distribution des
lots, le conseil de préfecture n’est plus compétent.

Avant le décret du 25 mars 1852, dit de décentralisation,
c’était au préfet ou au chef de l’État, selon la valeur
du bien à partager, qu’il appartenait de prononcer à cet
égard. Depuis ce décret, c’est le préfet qui statue dans
tous les cas, sauf recours devant le ministre de l’intérieur
(1). Le Conseil d’État l’a reconnu dans plusieurs
(1) Il y a toutefois une exception pour les partages de bois indivis ;
le décret du 23 mars 1832 ne s’applique pas à ce cas ; nous
l’avons indiqué plui haut, p. 304.— 348 —
arrêts en date des 7 mai 1823 (commune de Laucié) ,
25 janvier 1839 (commune de Continvoir) , 26 avril 1848
(commune de Rivière-Devant) ,, et 26 février 1863 (communes
de Bescatf Buzy et autres) *

Nous devons donner quelques explications sur ce dernier
arrêt, parce que, en .consacrant cette règle, il y a
ajouté une réserve importante.

Voici dans quels termes se présentait la question. Neuf
communes du département des Basses-Pyrénées formant
le syndicat du Bas-Ossau, les communes de Bescat, Buzy
et autres,, avaient demandé le partage, à raison du nombre
des feux, des terrains dont elles étaient, propriétaires
par indivis. Les experts chargés de procéder au partage
avaient proposé d’attribuer à chaque commune des lots
qu’ils avaient formés en tenant compte, tant du nombre
des feux de chaque commune, que de ses convenances.
Le projet de partage proposé par les experts-avait été accepté
par cinq des neuf communes. Les ; quatre autres
avaient refusé d’y adhérer, en soutenant qu’elles seraient
lésées par l’attribution des lots, tels qu’ils avaient été
formés, et elles demandaient qu’il fût procédé à la formation,
des lots de façon qu’ils pussent être tirés au sort.

Le préfet avait cru devoir renvoyer au conseil de préfecture
les délibérations de ceux des conseils municipaux
qui repoussaient le projet de partage, et ce conseil avait
décidé que les réclamations de ces communes étaient mal
fondées, et que le partage aurait lieu conformément au
projet des experts.

Sur le recours formé contre l’arrêté du conseil de préfecture,
le Conseil d’État a décidé que les communes étant
d’accord sur les bases du partage, puisqu’elles avaient
toutes consenti à ce qu’il fût fait à raison du nombre des
feux, les difficultés qui s’élevaient entre elles n’étaient
pas de nature à être soumises a~i conseil de préfecture,
— 349 —
par application de l’article 1er de la section V de la loi du
10 juin 1793, Il a ajouté que, aux termes des articles
19 et 20 de la loi du 18 juillet 1837, des articles 1 et 6
du décret du 25 mars 1852, et des dispositions du n° 41
du tableau A annexé à ce décret, il appartenait au préfet,
sauf recours au ministre de l’intérieur, de donner ou de
refuser son approbation aux délibérations des conseils
municipaux relatives au partage des biens indivis entre
.communes ; qu’en conséquence, c’est parle préfet du département
des Basses-Pyrénées, sauf recours au ministre,
qu’il devait être procédé à la répartition des lots entre
communes. Mais il n’a pas voulu laisser croire que toutes
les questions soulevées par la formation et la distribution
des lots pussent être tranchées d’une manière souveraine
par le ministre de l’intérieur après l’arrêté du préfet, et
il a terminé sa décision par la réserve suivante : « Que
toutefois l’arrêté du préfet et la décision du ministre ne
feront pas obstacle à ce que, si l’une ou quelques-unes
des communes soutiennent que les lots qui leur seraient
attribués n’ont pas une valeur proportionnée aux droits
qui leur appartiennent dans la propriété indivise du bien
à partager, cette contestation soit portée devant l’autorité
judiciaire. »

On comprend aisément les motifs de cette réserve. Il
appartient à l’administration de juger les questions de
convenance qui peuvent s’élever à l’occasion de la distribution
des lots ; il ne peut appartenir qu’aux tribunaux
civils de juger des contestations qui porteraient sur une
véritable question de propriété.

142. Les règles relatives à la compétence en matière
de partages de biens communaux doivent-elles être sui ■
vies quand il s’agit de partager, entre deux fractions de
communes qui sont séparées l’une de l’autre par un décret
ou par une loi, les fonds restant dans la caisse de la
— 350 —
commune ainsi divisée ? Le Conseil d’État avait paru se
prononcer pour l’affirmative dans un arrêt, en date du
3 février 1843, relatif à l’affaire des communes d’Harprich
et de Vallerange, que nous avons cité plus haut (1).
En effet, cette décision reconnaît au conseil de préfecture
le pouvoir d’opérer le partage des fonds restant libres
dans la caisse communale, au moment de la séparation de
ces deux communes, et elle ajoute que le partage doit
être fait en raison du nombre des feux de chaque fraction
de l’ancienne commune. Mais le Conseil semble être
revenu sur cette doctrine dans un arrêt en date du
18 mai 1854 {commune de Catillon c. commune de la
Groise). Les communes de Catillon et de la Groise, récemment
séparées, étaient en contestation au sujet de la
répartition : l°des fonds restant libres dans la caisse communale
et provenant du défrichement d’un bois ; 2° du
produit des fruits des biens communaux indivis entre elles,
qui avaient été perçus depuis la séparation. Le préfet du
département du Nord avait cru pouvoir procéder à ce
partage. Son arrêté a été annulé pour excès de pouvoir.
Mais ce n’est pas au conseil de préfecture que le Conseil
d’État a renvoyé la contestation. Il a décidé que c’était
par un décret impérial, rendu sur le rapport du ministre
de l’intérieur, qu’il devait être statué sur les prétentions
respectives des deux communes. Et cette manière de
procéder paraît, en effet, plus conforme aux dispositions
de l’article 7 de la loi du 18 juillet 1837, qui porte que
les conditions des changements de circonscriptions, autres
que celles qui résultent de ladite loi, seront fixées
par l’acte (loi ou décret) qui le prononcera, et que, si le
changement est ordonné par une loi, le règlement de ces
conditions pourra être laissé à un acte du chef de l’État.
(1) Voir p. 2« .— 351 —
143. Nous avons dit, en étudiant les règles du fond,
que l’un des auteurs qui ont écrit sur cette matière,
M. Trolley, soutient que les dispositions de la loi du
10 juin 1793 et des avis du Conseil d’État de 1807
et 1808 ne sont pas applicables au cas où il s’agit de
partager des biens patrimoniaux indivis entre des communes
et sections. Il a été, par suite, conduit également
à penser que les règles de compétence posées par la loi
du 10 juin 1793, pour le partage des biens communaux,
ne sont applicables, en aucun cas, au partage des biens
patrimoniaux, et que c’est aux tribunaux civils à prononcer
aussi bien sur les opérations que sur les bases
du partage (1). Nous avons combattu son opinion en ce
qui concerne les bases du partage (2)  ; les mêmes raisons
nous la font également repousser en ce qui touche la
compétence. Selon nous, cette distinction ne doit pas
être établie, et elle n’a pas été établie par la jurisprudence.

144. Mais nous avons reconnu que, pour le partage
des biens indivis entre des communes ou sections de
commune et des particuliers ou des établissements publics,
la loi du 10 juin 1793 ni les dispositions législatives
qui l’ont complétée et modifiée n’étaient applicables,
et qu’on devait suivre exclusivement les règles du
droit civil ; par suite, il ne nous parait pas douteux que
les tribunaux civils ne soient seuls compétents pour statuer,
en pareil cas, sur le principe, sur les bases et sur
toutes les opérations du partage. Telle est aussi l’opinion
exprimée par Proudhon, par M. Trolley et M. Foucart,
dans leso uvrages que nous avons cités plus haut (3).
(1) Traité de la hiérarchie administrative, t. IV, p. 256,(2) P. 311.
- (3) P. 31S.— 352 —Contestations relatives à l’usurpation des biens
communaux.

145. A l’égard des usurpations commises par les particuliers
sur les biens communaux des communes et des
sections, il y a, pour certains cas dont l’application tend
à devenir de plus en plus rare, une compétence exceptionnelle
attribuée aux conseils de préfecture par l’article
6 de la loi du 9 ventôse an xn, et par l’avis du
Conseil d’État du 18 juin 1809, avis approuvé par l’Empereur
et inséré au Bulletin des lois, et qui a, dès lors,
force de loi.

/La loi du 9 ventôse an xn, qui eut pour but de consacrer
les partages de biens communaux opérés conformément
à la loi du 10 juin 1793, et de régulariser ceux qui
s’étaient opérés en dehors et au mépris des règles établies
par cette loi, avait donné à l’autorité administrative
le pouvoir de statuer sur les contestations que soulèverait
l’exécution des mesures exceptionnelles qu’elle prescrivait
pour assurer la paix publique. L’article 6 de cette
loi portait.: « Toutes les contestations relatives à l’occupation
desdits biens qui pourront s’élever- entre les copartageants,
détenteurs ou occupants depuis la loi du
10 juin 1793, et les communes, soit sur les actes et les
preuves du partage des biens communaux, soit sur l’exécution
des conditions prescrites par l’article 3 de la présente
loi, seront jugées par le conseil de préfecture. »

Mais il s’éleva bientôt une difficulté sur le point de savoir
si l’article 6 de la loi du 9 ventôse an xn devait être
entendu en ce sens que les usurpateurs de biens communaux,
qui s’étaient emparés de ces biens en dehors de
tout partage, même irrégulier, pouvaient être actionnés à
fin d’éviction devant le conseil de préfecture, ou si, au
— 353 —
contraire, le litige ne devait pas être porté devant les tribunaux
civils.

C’est sur cette question que le Conseil d’État, chargé
par la constitution qui régissait alors la France d’interpréter
les lois, se prononça dans l’avis approuvé par
l’Empereur, le 18 juin 1809. Aux termes de cet avis,
« toutes les usurpations de biens communaux, depuis la
loi du 10 juin 1793 jusqu’à la loi du 9 ventôse an xn, soit
qu’il y ait eu ou n’y ait pas eu de partage exécuté, doivent
être jugées par les conseils de préfecture, lorsqu’il
s’agit de l’intérêt de la commune contre les usurpateurs. »

Cette matière a donné lieu à un nombre considérable
de décisions du Conseil d’État. Ce n’est pas ici le lieu de
les analyser ; nous devons nous borner à indiquer que la
jurisprudence du Conseil a tendu dès l’origine et tend de
plus en plus à resserrer dans d’étroites limites la compétence
exceptionnelle attribuée aux conseils de préfecture
par la loi du 9 ventôse an xn et par l’avis du
18 juin 1809 (1).

Et d’abord toutes les contestations relatives à des terrains
que les communes prétendent être des biens communaux
usurpés ne sont pas de la compétence des conseils
de préfecture, quels que soient les termes dans
lesquels le litige s’engage, quels que soient les titres e*
les moyens de défense invoqués par l’adversaire de la
commune.

Avant tout, il faut qu’il s’agisse incontestablement de
biens communaux. Si le détenteur, poursuivi pour usurpation,
conteste la qualité communale du terrain litigieux,
et se prétend propriétaire, en invoquant, d’une manière
précise, des titres, autres qu’un partage, et des moyens de
(1) Nous avons étudié avec quelques développements les diverses
phases de la jurisprudence du Conseil dans un article publié
par YEcole des communes, 1857, p. 253.23.- 354 —
droit commun, notamment la prescription, le conseil de
préfecture doit surseoir à statuer, et renvoyer les parties
devant les tribunaux civils pour-faire, statuer sur ces prétentions,
sauf à prononcer, après et selon le jugement des
tribunaux, sur la demande en réintégration de possession
formée par la commune. Cette règle a été établie par une
jurisprudence constante dont le premier monument est
un arrêt du 10 février 1816 (Guinier). Les plus récents
sont un arrêt du 20 mars 1852 {Marthiens)  et un arrêt
du 10 janvier 1856 {Anglade).

En second lieu, il faut que la revendication des communes
porte sur des biens communaux proprement dits,
susceptibles de partage en vertu de la loi du 10 juin 1793,
tels que des pâtures, des prés, des marais, etc., et non
sur des immeubles qui n’ont jamais pu être partagés et
qui étaient exceptés du partage par des dispositions formelles
de la loi précitée, par exemple des chemins publics,
des rues, etc. {Arr. cons., 13 mars 1856, Luco). En
effet, l’avis du 18 juin 1809, interprétatif de la loi du
9 ventôse an xn, n’a eu pour but que d’assurer la répression
des usurpations commises à la faveur de la loi qui
autorisait les partages de biens communaux.

Il est encore nécessaire, par les mêmes raisons, que
l’usurpation ait été commise sous la forme ou sous le
prétexte d’un partage et qu’il ne s’agisse pas d’un simple
empiétement commis par des propriétaires de terrains limitrophes
d’une prairie communale, en établissant les
clôtures de leurs terrains {Arr. cons., 2 août 1857, commune
de Vireux-Wallerand).

Enfin, et cette distinction n’est pas la moins importante,
les usurpations ne peuvent être réprimées par le
conseil de préfecture qu’autant qu’elles auraient été commises
dans la période comprise entre la loi du 10 juin 1793
- et celle du 9 ventôse an xn. Les termes de l’avis du Con-
— 355 —
-sell d’État du 18 juin 1809 ne peuvent laisser place an
doute. Ils sont formels à cet égard. Cette limite posée à
la compétence exceptionnelle des conseils de préfecture
n’a pas besoin d’être longuement expliquée. La loi du
â ventôse an xn consacrait définitivement les partages
régulièrement faits sous l’autorité de l’administration, et
donnait les moyens de régulariser tous ceux qu’on aurait
pu taxer d’usurpations ; aucun partage nouveau n’était
plus possible. Désormais, les usurpations n’avaient plus
de prétexte administratif, si nous pouvons ainsi parler.
Par suite, la compétence administrative n’avait plus de
raison d’être pour les usurpations qui seraient commises
après la loi du 9 ventôse an xn.

Cette doctrine a été récemment consacrée par plusieurs
arrêts du Conseil d’État. Plusieurs conseils de préfecture
lavaient méconnue, et ils paraissaient se fonder sur ce
que l’ordonnance royale du 23 juin 1819, qui prescrivait
d’une manière générale la recherche des biens d’origine
communale usurpés sur les communes, et qui rappelle,
dans son- dernier article, la compétence des conseils de
préfecture,, sans distinguer à quelle époque l’usurpation
aurait été commise, aurait effacé la limite indiquée dans
l’avis du 18 juin 1809, en ne la reproduisant pas. Mais le
Conseil d’État a reconnu que l’ordonnance du 23 juin 1819
n’avait eu ni pour but ni pour effet d’abroger en ce point les
lispositions de l’avis ayant force de loi, du 18 juin 1809,
et que les termes de cet avis, auxquels il n’a été dérogé
par aucune loi postérieure, ne permettaient pas à l’autorité
administrative de statuer sur des usurpations commises
postérieurement à l’an xn {Arr., 25 juin 1857,
Lucas de Peslouan ; —18 août 1857, Montet ; — 22 septembre
1859, Branger ; — 22 décembre 1859, commune
deNohanent ;—19 janvier 1860 ,Bertoux ;—13 juin1860,
commune de Lansargues ; — 27 mai 1863, Duplessis) ,
— 356 —
Toutes autres contestations relatives à l’usurpation
des biens des communes ou des sections doivent être
portées devant les tribunaux civils.
Règlement de l’indemnité due à une commune à raison
de la perte d’immeubles affectés à usage public.

146. On a vu que, par suite d’un changement apporté à
sa circonscription, une commune peut perdre des immeubles
affectés à usage public, église, maison d’école, etc.,
qu’elle avait élevés ou acquis de ses deniers, et qui sont
emportés par la section détachée de son territoire. Dans
certains cas, la perte de ces édifices peut donner lieu au
payement d’une indemnité (n° 99). La question de savoir
si cette indemnité est due, et quel en doit être le montant,
peut-elle être considérée comme une question de
propriété ? Évidemment, non. Il s’agit d’une question
d’équité beaucoup plus que d’une question de droit. Les
passages des rapports de MM. Vivien et Mounier, que
nous avons cités en commentant l’article 6 de la loi du
18 juillet 1837, l’indiquent assez pour qu’il ne soit pas
nécessaire d’y insister.

La loi précitée du 4 juin 1859, qui prononce la réunion
d’une partie du territoire des communes de Saint-Nicolas
et de Domville à la commune de Granville, et qui dispose,
comme nous l’avons vu, que la commune de Granville
sera tenue de payer à la commune de Saint-Nicolas une
indemnité égale au préjudice que cette dernière commune
éprouvera par suite de la privation de son presbytère,
déclare formellement que cette indemnité sera réglée
administrativement (1).

Avant cette loi, la Cour de cassation avait déjà établi ■
(1) P. 232.— 357 — .
les vrais principes à ce sujet, en décidant, par un arrêt
en date du 27 janvier 1851 {commune de Fontenay (1).) 
« que le règlement de telles indemnités constitue, non,
un jugement sur des questions de propriété, mais l’appréciation
et la détermination des conditions expresses ou
tacites, moyennant lesquelles un changement a été opéré
entre deux circonscriptions communales, et qu’il n’appartient
qu’à l’autorité administrative, appréciatrice et interprète
des actes administratifs (2) , de statuer sur les difficultés
qui peuvent s’élever à cet égard. »

La Cour a, par ces motifs, annulé pour incompétence
un arrêt de la cour de Nancy, qui avait jugé que des hameaux
distraits d’une commune conserveraient un droit
certain d’indemnité à l’égard des bâtiments, meubles et
propriétés appartenant à l’hospice et au bureau de bienfaisance,
et un droit éventuel à l’égard de la maison commune,
de la maison d’école et de leurs dépendances,
ainsi que des pompes à incendie et de leurs accessoires.

Mais ces demandes d’indemnité pourraient-elles être
soumises à une juridiction administrative ? Le Conseil
d’État s’est prononcé pour la négative. 11 s’est fondé sur
ce que les conditions de la distraction ou de la réunion
des communes doivent, aux termes de l’article 7 de la loi
de 1837, être fixées par l’autorité qui prononce cette distraction
ou cette réunion, c’est-à-dire par le législateur
ou par le chef de l’État, et qu’elles doivent l’être par un
acte du chef de l’État quand le législateur, prescrivant
(1) DALLOZ, 1834, I, 334.(2) D’après les termes de l’arrêt, la question ne semblerait résolue
en ce sens que pour le cas où le changement de circonscription
est prononcé par un décret et non pour le cas assez fréquent,
comme on le sait, où il est prononcé par une loi. Mais nous
avons déjà dit que l’on peut considérer ces lois d’intérêt local
plutôt comme des actes d’administration soumis au contrôle du
pouvoir législatif que comme de véritables actes de législateur.
La compétence de l’autorité administrative se trouverait donc également
justifiée dans les deux cas.— 358 —
un changement de circonscription, n’a pas cru devoir
s’expliquer à cet égard ; que, dès lors, ce n’est ni devant
le conseil de préfecture, ni devant le Conseil d’État par
la voie contentieuse, que ces demandes d’indemnité doivent
être portées, et qu’elles ne peuvent être soumises
qu’au chef de l’État statuant administrativement (Air.
cons., 25 août 1841, commune deSaint-Aybert).

Toutefois, quand une loi se borne à déclarer le droit à
indemnité pour l’une des communes intéressées sans en
fixer le montant, et qu’elle dispose, comme a fait celle du
4 juin 1859, que l’indemnité sera égale au préjudice résultant
de la privation d’un édifice public qu’elle désigne,
nous inclinons à penser que le chiffre de l’indemnité
pourrait être débattu par la voie contentieuse.
Contestations relatives au droit de récolter le goémon
ou varech sur le rivage de la mer.

147. Enfin, la règle, d’après laquelle l’autorité judiciaire
est seule compétente pour juger les contestations
relatives aux droits d’usage, ne peut s’appliquer, lorsqu’il
s’agit de contestations entre communes relatives au droit,
que l’ordonnance d’août 1681 et les décrets du 4 juillet
1853 attribuent aux habitants des communes riveraines
de la mer, de récolter le goémon ou varech attenant
au rivage au devant du territoire de ces communes.

La nature de ce droit spécial, que nous avons indiquée
plus haut (p. 294) , n’a pas toujours été bien
appréciée. On l’a, pendant longtemps, confondu avec
les droits d’usage qui appartiennent aux communes sur
les propriétés privées ou sur les biens dépendant du domaine
de l’État, et dont l’État jouit comme propriétaire.
Et, en se plaçant à ce point de vue, on était amené à re-
— 359 —
connaître que l’autorité judiciaire devait statuer sur les
contestations qui s’élevaient entre communes relativement
à l’existence de ce droit d’usage. On peut citer en
ce sens un arrêt du Conseil d’État du 25 juin 1817 {commune
de Condeville c. commune de Brehal). Dans cette
affaire, un arrêté du conseil de préfecture du départe-,
ment de la Manche, statuant d’après une enquête et par
des moyens tirés de la possession, avait décidé que le
droit de récolter le varech croissant sur le rocher Jouenne
appartenait en commun aux deux communes de Condeville
et de Brehal. Le Conseil d’État a annulé l’arrêté du
conseil de préfecture pour incompétence ; mais il n’a pas
fondé sa décision, comme il lui aurait suffi de le faire, sur
ce qu’aucune disposition de loi n’attribuait aux conseils
de préfecture le jugement d’une semblable contestation ;
il l’a motivée ainsi : « Considérant que, dans l’espèce, le
conseil de préfecture a excédé sa compétence en prononçant
sur une question de propriété dont la connaissance
appartient aux tribunaux ordinaires. » Et, en conséquence,
il a renvoyé les parties devant les tribunaux.

La jurisprudence du ministère de l’intérieur a été
longtemps établie dans le même sens. M. Jèze, ancien chef
de division à ce ministère, indique, dans le Dictionnaire
général d’administration (1) , que les instructions émanées
du ministère de l’intérieur ont, à plusieurs reprises,
renvoyé aux tribunaux les contestations sur le droit à la
récolte du varech, lorsqu’une des communes invoquait
une ancienne convention ou un usage immémorial ; et il
cite plusieurs décisions rendues en 1838 et 1844. Cette
doctrine a été également consacrée par plusieurs décisions
judiciaires, notamment deux arrêts de la cour de Caen en
date, l’un, du 11 décembre 1840, l’autre, du 21 novem(1) 
V° Commune, p. 444.— 360 —
bre 1851 ; et deux arrêts de la Cour, de cassation, rendus
•à la date du 5 juin 1839 et du 2 février 1842 (1).

Mais, dans ce système, on méconnaît la véritable nature
du droit à la récolte du goémon de rive. Ce droit
s’exerce, on l’a vu, sur la partie du littoral que la mer
découvre aux basses mers d’équinoxe. C’est donc sur le
domaine public qu’il s’exerce : c’est une concession, c’est
un abandon, pour prendre les termes de l’article 105 du
décret du 4 juillet 1853, des fruits provenant, du domaine
public, et le domaine public n’est pas susceptible d’appropriation
privée. Comme toute concession de partie ou
de dépendance du domaine public, cette concession est
même révocable. Non-seulement elle pourrait être retirée
ou restreinte dans l’intérêt public ; car l’ordonnance
d’août 1681 ne l’a faite, et les décrets du 4 juillet 1853
ne l’ont maintenue que parce qu’il a été reconnu que, en
limitant la récolte de ces herbes marines à certaines époques,
on n’avait pas à redouter la destruction du frai
qui s’y trouve déposé pendant une partie de l’année ;
mais elle peut être aussi restreinte dans l’intérêt des communes
non riveraines. Ainsi, le Gouvernement, qui en a
disposé d’une manière générale en faveur des communes
riveraines par les décrets du 4 juillet 1853, a cru pouvoir,
par de nouveaux décrets du 17 octobre 1857 et du
17 mai 1859, que nous avons déjà cités, accorder exceptionnellement
à cinq communes non riveraines du déparaient
de la Manche une part de cette récolte.

Par conséquent, il n’y pas là de droits qui puissent être
acquis par la possession et le long usage ; il n’y a pas là
de droits qui puissent être l’objet de conventions et de
transactions ; et lorsqu’il s’élève des contestations entre
(1) DALLOZ, 1839,1, 237 ;— SIREY, 1842, I, 547 ;—DALLOZ, 1856,
V, 477.— 361 —
communes sur l’existence de ce droit au profit de l’une
d’elles, c’est à l’administration seule qu’il appartient de
trancher la contestation.

Cette règle de compétence se trouve implicitement consacrée
par l’ordonnance rendue au contentieux, le 29 octobre
1835 {commune de Siouville c. commune de Flamanville) ,
que nous avons rapportée plus haut (p. 297)  ;
car cette ordonnance tranche la question, de savoir si la
nouvelle délimitation des communes entraîne, pour celle
qui n’est plus riveraine de la mer, la perte du droit de
récolter le varech.

C’est en s’inspirant de la même doctrine que le Conseil
d’État, par une décision du 15 mars 1851 {commune de
Trélèvent c. commune de Trévou-Tréguignec) , a attribué
le caractère d’un acte administratif, et non d’une
décision judiciaire, à une sentence de l’amirauté de Tréguier,
en date du 13 février 1693, qui, statuant sur des
contestations nées entre ces deux communes à l’occasion
du droit que chacune d’elles prétendait avoir à récolter le
varech sur certains rochers d’une île située en face de leurs
territoires, avait déterminé l’étendue et les limites de
leurs droits respectifs. En conséquence, il a reconnu, par
interprétation de cette sentence, les limites dans lesquelles
chaque commune pourrait exercer ses droits.

Mais le Conseil s’est prononcé d’une manière plus
expresse dans un décret sur conflit, rendu le 14 décem
bre 1857 {communes de Taulé et d’Henvic c. commune
de Carantec). Ce décréta été rendu dans les circonstances
suivantes : ■*

Avant 1789, ces trois communes, ne faisaient qu’une
seule communauté, une seule paroisse, et par conséquent
leurs habitants jouissaient, au même titre, du droit de
récolter le varech, dans l’étendue des côtes de la paroisse.
Par suite de la création des trois communes, celle de Ca-
— 362 —
rentec était seule riveraine de la mer. Néanmoins, les
habitants des communes de Taulé et d’Heuvic avaient
longtemps continué à jouir de la récolte du varech. Mais
la commune de Carantec ayant soutenu qu’elle seule y
avait droit, les deux autres communes l’avaient assignée
devant le tribunal de Morlaix, pour faire décider : 1 ? que
le droit à la récolte du goémon, existant au profit des
trois communes lorsqu’elles faisaient partie d’une seule
paroisse, n’avait pas cessé pour chacune d’elles, même
après la division de cette paroisse en trois communes
distinctes, et que, au besoin, il aurait été conservé sur la
partie litigieuse par leur longue possession depuis la séparation ;
2° que l’usage en eommun serait réglé par une
commission syndicale composée de délégués pris dans les
trois communes ; enfin, que la commune de Carantec
payerait aux deux autres communes une somme de six
mille francs pour trouble apporté à leur jouissance.

Le préfet du département du Finistère a revendiqué
le jugement de cette contestation pour l’autorité administrative.
Son déclinatoire ayant été rejeté, il a élevé le
conflit, qui a été confirmé par un décret ainsi motivé :

« Considérant que la possession ni le long usage ne
peuvent.être invoqués qu’autant que les droits qu’ils
tendent à maintenir sont susceptibles de propriété privée ;


« Considérant que l’abandon de la récolte des goémons
fait par les lois et règlements sus-visés {Ord. du
Boi d’août 1681 ; — déclar. du Boi des 30 mai 1731 et
30 octobre 1772 ; — décr. du 4 juillet 1853) aux habitants
des communes riveraines, ne constitue qu’une jouissance
de fruits qui proviennent du domaine public ;
<i Considérant que, dans les cas où la loi n’intervient
pas pour prononcer la séparation des communes, c’est à
l’autorité administrative que, aux termes de la loi du
— 363 —
18 juillet 1837 (art. 7) , il appartient de déterminer les
conditions dans lesquelles sont créées les communes nouvelles
et de régler les droits respectifs des communes
formées par la division de l’ancienne commune ;

« Considérant que, aux termes de ladite loi, l’autorité
judiciaire n’est compétente que lorsqu’il s’agit de statuer
entre les communes séparées sur des droits de propriété ;

« Considérant enfin, que la récolte des goémons doit
se faire sous la surveillance et l’autorité de l’administration
et que c’est à elle qu’il appartient de régler, conformément
aux lois, l’exercice de l’abandon fait aux habitants
des communes riveraines. »

Ainsi, ces décisions excluent la compétence de l’autorité
judiciaire.

Les deux premières indiquent que la contestation doit
aboutir au Conseil d’État ; mais elles ne désignent pas
l’autorité qui doit statuer en premier ressort. Ce n’est
pas le conseil de préfecture, puisqu’aucune disposition de
loi ne lui attribue le pouvoir de statuer à cet égard. Aucune
juridiction n’étant indiquée par la loi, les principes
généraux nous conduiraient à reconnaître que la compétence
appartient au ministre qui est chargé de la surveillance
du domaine public maritime, et dans les attributions
duquel rentrent toutes les mesures à prendre
relativement a la récolte de ces herbes marines, c’està-dire
au ministre de la marine et des colonies.

Seulement, s’il s’agissait de régler les conséquences
de la modification du territoire d’une commune, prononcée
par une loi ou par un décret, c’est par la loi ou le
décret, suivant les cas, que la situation respective des
deux fractions séparées nous paraîtrait devoir être réglée,
conformément à l’article 7 de la loi du 18 juillet
1837.

Nous devons dire cependant, que la première des règles
— 364 —
que nous venons d’indiquer se trouve en contradiction
avec une décision du Conseil d’État, en date du 3 août
1849, qui porte que, dans le cas où deux communes contestent
sur les limites de la partie du littoral où leurs
habitants ont le droit de récolter le varech, c’est au préfet
qu’il appartient de fixer les limites contestées, et de régler
en conséquence les droits de chacune d’elles. Voici,
en effet, les termes de la décision du Conseil d’État du
3 août 1849 :

« Considérant que la contestation existant entre les
communes de Treflez et de Plounevez-Lochrist reposait sur
le droit, attribué par l’ordonnance de la marine du mois
d’août 1681, à chacune d’elles,.de récueillir, dans l’étendue
des côtes de leur territoire respectif, les herbes marines
connues sous le nom de varech et de goémon ; qu’aux termes
de l’article 8 de la loi des 19-20 avril 1790, il appartient
à l’administration de fixer les limites des territoires
des communes et au préfet de déterminer, par des règlements
conformes aux lois, en exécution de l’article 2 de
l’arrêté du 18 thermidor an x, tout ce qui est relatif à la
pêche en goémon.et varech ; qu’ainsi, en fixant, parles
arrêtés des 3 thermidor an xm et 23 avril 1815, les limites
des territoires des deux communes précitées, pour
déterminer et régler au profit de chacune d’elles la pèche
du goémon et du varech, le préfet du Finistère n’a ni dépassé
les limites de sa compétence, ni commis un excès
de pouvoirs. »

Mais cette décision, qui a pu faire, à l’époque où elle a
été rendue, une juste application de la législation alors
en vigueur, ne saurait, selon nous, servir encore aujourd’hui
de règle, en présence des dispositions des décrets
précités, du 4 juillet 1853, qui ont refondu et précisé la
législation de la matière.
En effet, l’article 2 de l’arrêté du 18 thermidor an xi
— 365 —
qui donnait aux préfets le pouvoir de déterminer, par des
règlements conformes aux lois, tout ce qui est relatif à
la pêche en goémon et varech, est implicitement abrogé
par les dispositions des décrets du 4 juillet 1853, qui ont
déterminé toutes les conditions de l’exercice du droit de
récolter le goémon, sauf celles qu’ils ont laissé à l’autorité
municipale le soin de fixer, sous le contrôle des préfets
(1).

Quant à la disposition de la loi des 19-20 avril 1790,
qui porte que les limites contestées entre les communautés
seront réglées par les administrations de district, il
nous paraît difficile de l’invoquer : d’abord, parce que c’est
aux sous-préfets, qui remplacent aujourd’hui les administrations
de district, et non aux préfets, qu’elle donne
compétence ; ensuite, parce qu’il s’agit, dans cette loi,
des limites du territoire des communes, et que, dans les
contestations relatives à la récolte du varech, il s’agit des
limites de la portion du littoral, du domaine public, qui
correspond au territoire de chaque commune, ce qui est
absolument différent. Nous inclinons done à penser que
les préfets n’ont plus aucun pouvoir de décision en matière
de difficultés relatives au goémon ou varech.
IL Questions de compétence relatives à l’existence des sections.148. Compétence de l’autorité judiciaire pour reconnaître l’existence
des sections. —149. L’autorité administrative peut, dans
certains cas, se prononcer à cet égard ; mais sa décision ne
tranche jamais définitivement la question.
148. Les sections n’ont d’existence que par les droits
qu’elles possèdent à l’exclusion des autres fractions de la
commune dont elles dépendent. Nous ne pouvions par
conséquent exposer quelle est l’autorité compétente pour
(1) Voir, pour le premier de ces décrets, les articles 103 à 121.— 366 —
reconnaître l’existence des sections de commune avant
d’avoir recherché à quelle autorité il appartient de déclarer
les droits des sections.

Après l’exposé qui précède, nous n’aurons pas besoin
d’insister pour établir que, en principe, c’est à l’autorité
judiciaire qu’il appartient de reconnaître l’existence d’une
section, lorsqu’il s’élève un litige à ce sujet, et de décider
si une collection de particuliers, qui prétend avoir
des droits communs, constitue une communauté territoriale.


C’est ce que la Cour de cassation a formellement reconnu
dans de nombreuses décisions, et notamment dans
les arrêts du 16 février 1859 {Prieur) , et du 6 avril 1859
{commune de Tony) , dont nous avons précédemment
rapporté les termes (1).

149. Toutefois cette question, qui est essentiellement
du domaine de l’autorité judiciaire, peut se trouver préjugée
ou plutôt appréciée à un point de vue spécial par
l’autorité administrative, dans l’exercice de son pouvoir
de tutelle.

Par exemple, dans le cas où une collection de particuliers,
prétendant former une section de commune, deman
derait l’autorisation de plaider devant les tribunaux civils
pour défendre ses droits communs, si le conseil de préfecture,
auquel il appartient de statuer sur ces demandes,
sauf recours au Conseil d’État, reconnaissait que ces particuliers
possèdent dans l’indivision des droits privés,
mais ne constituent pas une communauté territoriale, il
devrait refuser l’autorisation de plaider. C’est ce que le
Conseil d’État a fait dans deux ordonnances que nous
avons citées plus haut (17 juin 1829, Raviou ; — 10 janvier
1845, maire de Houlbec-Cocherel).
H )  Voir page 117 et 118.— 367 —
Mais, en somme, une pareille décision ne trancherait
pas définitivement le débat ; elle ne ferait pas obstacle à
ce que les tribunaux civils fussent saisis de la question
de savoir, si la section existe, et notamment, après une
décision du conseil de préfecture portant refus d’autorisation
de plaider au nom d’une section, les propriétaires
ou usagers coïntéressés pourraient intenter individuellement
ou collectivement une action ut singuli devant les
tribunaux civils, et ces tribunaux pourraient décider que
cette collection d’individus forme une section de commune.
III. Questions de compétence relatives aux limites des sections
de commune.150. L’autorité judiciaire est seule compétente pour reconnaître les
limites des sections. — Différence entre la délimitation des communes
et celle des sections. —151. Jurisprudence de la Cour de
cassation en ce sens. —152. Jurisprudence du Conseil d’Etat en
sens contraire. — Discussion de cette jurisprudence.
150. Les principes que nous venons d’établir semblent
devoir nous amener à conclure que l’autorité judiciaire,
qui seule peut reconnaître l’existence des sections et
leurs droits, est aussi seule compétente pour reconnaître
leurs limites. On a vu, en effet, que les sections ne constituent
pas des circonscriptions administratives, et qu’elles
ne se séparent de la commune dont elles font partie
qu’au point de vue des droits de propriété ou d’usage.
Reconnaître les limites d’une section de commune, c’est
donc décider quelle est la consistance de la fraction de
territoire dont les habitants ont certains droits de propriété,
de jouissance et d’usage.

Or, il nous paraît qu’il n’y a rien dans une pareille question
qui soit de la compétence de l’autorité administrative.

Ainsi, pour les communes, la jurisprudence établit une
— .368 —
distinction marquée entre la fixation des limites de leur
territoire et la délimitation de leurs propriétés. C’est à
l’administration qu’il appartient, en vertu de la loi des
19-20 avril 1790, de reconnaître les limites de leur territoire,
parce qu’il s’agit de déterminer une circonscription
administrative. Mais il est de principe que les délimitations
faites par les préfets et qui attribuent des
terrains litigieux à la circonscription d’une commune ne
portent pas atteinte aux droits que pourrait avoir une
commune voisine sur ces terrains, et ne font pas obstacle
à ce que l’autorité judiciaire statue ce qu’il appartiendra
sur les questions de propriété. C’est ce que le Conseil
d’État a reconnu dans deux arrêts : l’un du 18 novembre
1838 {commune de Ploumiliau) , l’autre du 4 septembre
1840 {commune de Fons). La compétence des
tribunaux civils en cette matière avait déjà été reconnue
par un arrêt du Conseil du 24 décembre 1810 {commune
de Zévaco) , et par un autre arrêt en date du 3 juin 1820
{commune de Chatel-Neuf). '

Pour les sections, qui n’existent, nous sommes obligé
de le répéter, que par leurs droits exclusifs de propriété
ou d’usage, et qui ne sont, par suite, que des êtres moraux,
il n’y a pas lieu, en général, à" faire une délimitation
administrative ; et, si leurs limites se trouvent parfois
indiquées dans les lois ou dans les actes du Gouvernement
qui modifient les circonscriptions des communes,
cette indication n’a évidemment ni pour but ni pour effet
de modifier leurs droits propres. Si donc les principes
peuvent exiger que, en cas de difficulté sur le sens et la
portée d’une semblable indication de limites, l’autorité
administrative soit appelée à en donner l’interprétation,
l’autorité judiciaire n’en serait pas moins seule
compétente, après que cette question préjudicielle aurait
été résolue, pour reconnaître les limites des sec-
- 369 —
lions,. au point de vue des droits de propriété et d’usage.


151. La Cour de cassation a consacré cette doctrine
dans un arrêt récent du 29 juillet 1856 {section de Marnezay
c. section de Chambéria.)  (1) Ces deux sections
étaient en contestation sur les limites de leurs propriétés
respectives, et l’arrêt de la cour de Besançon qui avait
fait cette délimitation était attaqué pour incompétence,
par le motif que la contestation ne pouvait être jugée
avant que l’autorité administrative eût procédé à la délimitation
des territoires des sections.

La Cour a rejeté le pourvoi, et il est bon de reproduire
les termes de son arrêt, qui est ainsi conçu :

« Attendu que les questions de propriété qui s’agitent
entre les communes limitrophes ou sections de commune
sont exclusivement de la compétence des tribunaux ; —
que le droit seul de délimitation administrative des communes
appartient à l’autorité préfectorale ; — que cette
délimitation, faite dans l’intérêt de l’administration communale,
ainsi que la réunion ou la séparation des sections
de commune et leur délimitation nouvelle ne changent
rien, aux termes des articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet
1837, lesquels ne sont que la reproduction des principes
précédemment admis, aux droits de propriété
patrimoniale des communes ou sections de commune
réunies ou séparées ; — qu’il suit de là que la délimitation
des communes limitrophes ou des sections réunies
ou séparées n’est point un préalable nécessaire pour statuer
sur les questions de propriété entre ces communes
ou sections de commune ;

« Attendu que la cour de Besançon, ainsi que l’expriment
les motifs de l’arrêt attaqué, a cherché à connaître
(1) DALLOZ, 1856, I, 411.24— 370 —
les divers renseignements de la cause qui pouvaient servir
à déterminer les limites patrimoniales des deux sections
de Chambéria et de Marnezay ; — que, si elle a
pensé que les anciennes limites de ces deux sections
pourraient aider à faire connaître la ligne séparative de
leurs propriétés respectives, elle a aussi interrogé les titres
et les autres documents produits ; —que la délimitation
à laquelle elle est arrivée, par le résultat de ses
recherches, s’applique seulement aux propriétés particulières
des deux sections ; — que les motifs et le dispositif
de son arrêt sont en opposition avec la pensée d’une
délimitation administrative ;.— qu’elle n’a voulu statuer
et n’a statué, en effet, que sur les questions de propriété
qui lui étaient soumises et qui étaient de sa compétence,
— rejette. »

152. Nous devons dire, toutefois, qu’il existe deux décisions
du Conseil d’État qui établissent une doctrine
contraire. Mais dans les deux affaires sur lesquelles il a
été statué par ces décisions, et surtout dans la première,
la question se présentait avec des circonstances qui ont
pu conduire à accepter un principe que nous ne croyons
pas exact.

La première décision est une ordonnance sur conflit
rendue le 2"8 novembre 1845 {héritiers Auribault et Bateau).
Les héritiers Auribault et Râteau avaient intenté
devant le tribunal-civil une action tendant à faire décider
qu’ils avaient droit, comme habitants de la section de Savault,
de prendre part aux affouages de cette section. Le
conseil municipal, représentant la section, contestait que
les habitations des sieurs Auribault et Râteau, et de leurs
héritiers, fussent situées dans la circonscription de la section
de Savault.

Or, à cette époque, et jusqu’à ce que le tribunal des
— 371 —
conflits eût été appelé à régler ce point de compétence (1) ,
on sait que la jurisprudence du Conseil d’État avait établi
que l’autorité administrative était seule compétente pour
décider si les particuliers qui prétendaient avoir droit aux
affouages remplissaient les conditions d’aptitude spéciale
exigées par les lois et règlements, à moins qu’il ne s’élevât
une question d’état civil ou de nationalité.

Cette seule raison suffisait pour faire maintenir l’arrêté
de conflit par lequel le préfet avait revendiqué pour l’autorité
administrative le droit de statuer sur la réclamation
des héritiers Auribault et Râteau.

Il parut cependant ulile„ pour ne laisser de doute sur
aucun des points du litige, d’ajouter « que d’ailleurs, aux
termes des lois des 19-20 avril 1790 et 18 juillet 1837,
il appartient pareillement à l’autorité administrative de
reconnaître les limites des communes et des sections de
commune. »

C’est seulement par analogie qu’on a pu trouver dans
les lois précitées le droit pour l’administration de reconnaître
les limites des sections de commune ; car la loi des
19-20 avril 1790 dispose, dans son article 8, que les limites
contestées entre les communautés seront réglées
par les administrations de district, et elle n’a sans doute
entendu désigner par ce terme général, emprunté au langage
d’avant 1789, que les communes et non les sections
 ; et, quant à la loi de 1837, elle ne parle ni des limites
des communes ni de celles des sections ; or, nous
croyons avoir établi que l’analogie n’existe pas entre la
circonscription des communes et celle des sections.

Peut-être aussi la pensée qu’il eût été fâcheux de diviser
le jugement d’un litige d’aussi peu d’importance
entre deux autorités n’a-t-elle pas été sans influence sur
(1) Voir plus haut, numéro 139, p. 335.— 372 —
la solution de cette seconde question. Quoi qu’il en soit,
cette doctrine, indiquée incidemment dans l’ordonnance
sur conflit du 28 novembre 1845, a été consacrée par un
arrêt du 18 janvier 1851 {Pracros).

11 s’agissait d’un litige de la même nature. Le sieur
Pracros demandait à être admis à la jouissance des biens
communaux de la section de Muratel, dépendant de la
commune de Briffons (Puy-de-Dôme) , et il y avait contestation
sur le point de savoir si l’habitation du sieur Pracros
se trouvait comprise dans les limites de la section de
Muratel.

Quant aux droits du sieur Pracros à la jouissance des
biens communaux, le Conseil a reconnu, conformément à
la jurisprudence du tribunal des conflits, que l’autorité
administrative était incompétente pour les apprécier.
Mais, malgré les conclusions fortement motivées du commissaire
du gouvernement (1) , il a prononcé, d’après les
éléments d’une instruction spéciale à laquelle il avait fait
procéder, sur les limites de la section de Muratel en ce
qui touchait l’habitation du sieur Pracros.

On a vu que la Cour de cassation, par son arrêt du
29 juillet 1856, ne s’est pas rangée à cette jurisprudence
du Conseil d’État. Il nous semble aussi qu’il y a une certaine
contradiction entre ces décisions et les arrêts du
Conseil de 1810, 1820, 1838 et 1840, que nous avons
cités plus haut (n° 150).

En somme, nous pensons que si l’on s’attache à se rendre
un compte exact du caractère propre des sections de
commune, on doit arriver à ne voir dans ces questions
de limites que -des questions de propriété dont la con_
naissance appartiendrait exclusivement à l’autorité judiciaire.

(1) Ces conclusions ont été analysées dans le Recueil des Arrêts
du Conseil, de M. Lebon, 1851, p. 39.Chapitre sixiemeDES CHARGES ET DES RESSOURCES DES SECTIONS.I. CHARGES DES SECTIONS.SommaireS 1er. Charges particulières aux sections et résultant de leurs
droits exclusifs.$ 2. Charges des sections de commune résultant de la créa
lion d’un service public spécial ou de dépenses diverses d’utilité
publique.S 3. Participation aux charges générales de la commune.S1er. CHARGES PARTICULIÈRES AUX SECTIONS ET RÉSULTANT
DE LEURS DROITS EXCLUSIFS.153. Les sections ont des charges et des ressources propres. —
154. Division des charges des sections.—155. Contributions directes
assises sur les biens des sections et taxe des biens de mainmorte.
— Application de la loi du 26 germinal an xi sur l’acquittement
de l’impôt foncier dû pour ces biens. — Jurisprudence
du ministère de l’intérieur. — Jurisprudence du Conseil
d’État. — 156. Frais d’administration des biens. — 157. Ces
charges ne pèsent sur la section seule que dans le cas où elle
a seule la jouissance des biens, à l’exclusion des autres parties
de la commune. — 158. Dettes résultant d’un changement de
circonscription territoriale. — Jurisprudence du ministère de
l’intérieur. — Décision du Conseil d’État contraire à cette jurisprudence.
— 159. Les indemnités qui peuvent être dues à des
communes, par suite de changements de circonscription, à raison
de la perte d’édifices affectés à un usage public, ne sont
pas à la charge des sections. — 160. Frais de plans produits à
l’appui des demandes de modification de terril oires. —161. Frais
de procès. —Quelles sont les dépenses qui peuvent être imposées
aux sections à ce titre. —'-162. Responsabilité pour les
contraventions et délits forestiers commis par les pâtres des
troupeaux communs dans les bois grevés de droits d’usage.— 374 —
153. Les sections de commune ont des droits privatifs
de propriété et d’usage distincts de ceux des communes
dont elles dépendent. Elles ont aussi des charges et des
ressources propres. C’est une conséquence naturelle de
l’existence.de leurs droits exclusifs.

Recherchons d’abord quelles sont les charges des sections.
Nous verrons ensuite quelles sont leurs ressources.

154. Les charges des sections sont de diverses natures.
D’abord les sections doivent faire face aux charges
qu’entraîne toute propriété, notamment, au payement des
impôts dus pour leurs biens, aux frais d’administration
de ces biens, etc.

Elles peuvent avoir à supporter les charges de certaines
dépenses d’utilité publique qu’elles auraient demandé
l’autorisation de faire pour la satisfaction de leurs besoins
propres.

Enfin, elles ont à participer aux charges générales de
la commune dont elles dépendent.

155. Contributions directes assises sur tes biens de la
section. —. Au premier rang des charges spéciales des
sections, qui résultent de leurs droits exclusifs, se trouvent
les contributions directes assises sur les biens communaux
dont elles ont la propriété et dont leurs habitants
ont la jouissance.

L’article 109 de la loi du 3 frimaire an vu, après avoir
établi que les communes doivent la contribution foncière
pour celles de leurs propriétés qui sont productives de
revenus, porte ce qui suit : « . La contribution due par des
terrains qui ne seraient communs qu’à certaine portion
des habitants d’une commune sera acquittée par ces habitants.
 » On voit que cet article désigne les sections de
commune. ' , .

Mais quel est le mode qui doit être suivi pour le payesement
de la dépense mise à la charge des sections ?
— 375 —
La loi du 26 germinal an xi a fixé les règles relatives
à l’acquittement de la contribution foncière due pour les
biens communaux. Elle dispose, dans son article 1er, que,
pour les biens mis en ferme ou donnés à bail, les fermiers
ou locataires seront tenus de payer, à la décharge
des communes, et en déduction du prix du bail, le montant
des impositions de tout genre assises sur ces propriétés.


Cette disposition, qui est devenue une clause habituelle
des baux passés pour la mise en ferme des communaux,
nous paraît applicable aux sections de commune aussi
bien qu’aux communes.

Mais s’il s’agit de biens communaux abandonnés à la
jouissance en nature, les règles établies par la foi de germinal
an xi sont différentes selon le mode de jouissance
pratiqué par les habitants. Voici quels sont les termes
des articles 2, 3 et 4.

« Art. 2. Lorsqu’une commune possédera des domaines
utiles dont chaque habitant profitera également
et qui ne seront pas susceptibles d’être affermés, comme
des bois, pacages et mirais communaux, ou des bâtiments
servant à l’usage commun (1) , et qu’elle n’aura
(1) A cette époque., les bâtiments affectés aux services publics
communaux, par exemple les mairies et les maisons d’école,
étaient assujettis à l’impôt foncier, par le motif que l’article 105
de la loi du 3 frimaire an vu n’exemptait que les domaines nationaux
non productifs de revenus et ' réservés pour un service
national. Depuis 1808, une jurisprudence libérale, qui s’est inspirée
plutôt de l’esprit que des termes de l’article 105 de la loi du
3 frimaire an vu et de l’article 4 du décret du 11 août 1808,
a considéré comme exempts de la contribution foncière tous les bâtiments
non productifs de'revenus affectés à un service public,
soit qu’ils appartiennent à l’Etat, soit qu’ils appartiennent aux départements,
aux communes, bureaux de bienfaisance, fabriques,
séminaires et autres, établissements publics proprement dits. Nous
avons indiqué l’urigine assez peu connue et les principaux monuments
de cette jurisprudence dans une note que îl. Lebon a bien
voulu insérer dans le Recueil des arrêts du Conseil d’Etat,
1856, p. 463.- 376 —
pas des revenus suffisants pour payer la contribution due
à raison desdits domaines, cette contribution sera répartie
en centimes additionnels sur les contributions foncière,
mobilière et somptuaire de tous les habitants.

« Art. 3. Lorsque tous les habitants n’auront pas un
droit égal à la jouissance du bien communal, la répartition
de la contribution assise sur ce bien sera faite par le
maire de la commune, avec l’autorisation du préfet, au
prorata de la part qui en appartiendra à chacun.

« Art. 4. Lorsqu’une partie seulement des habitants
aura droit à la jouissance, la répartition de la contribution
n’aura lieu qu’entre eux, et toujours proportionnellement
à leur jouissance respective. »

Ces deux derniers articles ne se trouvaient pas dans
le projet primitivement adopté par le Conseil d’État ; c’est
sur un amendement du tribunat qu’ils y ont été introduits.
On comprend la pensée d’équité qui les a inspirés.
Par exemple, dans les pays, comme le Pas-de-Calais, la
Moselle, où, en vertu d’édits royaux antérieurs à 1789,
les biens communaux, sans être aliénés, ont fait l’objet
de partages qui attribuaient des lots aux habitants et à
leurs descendants en ligne directe, avec droit de retour
au profit de la commune en cas d’extinction de la famille,
il ne serait pas juste que la contribution foncière due pour
le bien communal, dont une partie des habitants seulement
a la jouissance, fût payée soit sur les revenus ordinaires
de la commune, soit au moyen d’une imposition
extraordinaire pesant sur tous les habitants. .

L’article 4 faisait sans doute allusion à ce cas. Il faisait
aussi allusion aux biens des sections de commune ; car,
dans l’exposé des motifs présenté au Corps législatif,
les articles 2, 3 et 4 étaient résumés de la manière suivante
: « La répartition se fera sur tous, si tous profitent ;
également, si le bénéfice est égal ; au prorata de la part
— 377 -
de chacun, si elle est différente ; enfin, sur ceux seulement
auxquels le bien communal appartient, s’il n’est la
propriété que d’un certain nombre d’habitants (1). »

En 1845, le ministre de l’intérieur et le ministre des
finances, consultés sur des difficultés qui s’étaient élevées
au sujet de l’application de la loi de germinal an xi, ont
été d’accord pour admettre que le système de cette loi
avait été abrogé tant par les dispositions des articles 39,
40 et 42 de la loi de finances du 15 mai 1818 sur les impositions
communales, que par les articles 39 et 40 de la loi
du 18 juillet 1837. Ils pensaient que c’était seulement pour
garantir les droits du Trésor qu’on avait cru devoir, en
l’an xi, transporter sur tous et chacun des habitants des
communes l’obligation du corps moral contre lequel l’administration
supérieure n’avait pas alors les moyens de
coercition que donne la loi de 1837 ; mais qu’il y avait
heu désormais de considérer les contributions assises sur
les biens communaux comme une dette ordinaire, constituant
une dépense obligatoire ; et que, dès lors, à défaut
des ressources ordinaires des communes, cette dépense
devait être payée au moyen d’une imposition extraordinaire,
additionnelle à toutes les contributions directes
payées dans la commune, imposition qui serait
établie d’office si le conseil municipal se refusait à la
voter (2). .

Toutefois, le ministre de l’intérieur n’allait pas jusqu’à
mettre à la charge du budget communal la contribution
foncière due pour les biens des sections de commune.
D’ailleurs, l’article 109 de la loi du 3 frimaire an vu ne
le permet pas. Mais il substituait au mode de répartition
(1) Moniteur du 18 germinal an xi, p. 892.(2) Circulaire du ministre de l’intérieur du 9 mai 1845. — Voir
aussi l’instruction du ministre des finances sur le service et
la comptabilité des receveurs généraux, etc., en date du 20 juin
1859, article 65.— 378 —
de l’impôt établi par l’article 4 de la loi de germinal an xi
un mode différent, celui qu’indique l’article 2 de la même
loi. Voici comment il s’exprimait : « Si les contributions
dues au Trésor étaient assises sur des biens appartenant
privativementà une section de commune, l’addition (c’està-dire
l’imposition extraordinaire additionnelle aux quatre
contributions directes) ne devrait porter que sur les
cotes des habitants et propriétaires de cette section, au
moyen d’un rôle dressé par le directeur des contributions
directes, et non par le maire. La raison en est qu’en pareille
occurrence, chaque section doit être considérée
comme une commune distincte dont tous les habitants
jouissent également des biens communaux.

Le système établi par la jurisprudence du ministère de
l’intérieur et du ministère des finances est, assurément,
plus simple et d’une exécution plus facile que celui qu’avait
prescrit la loi de germinal an xi. Est-il à l’abri de
toute critique au point de vue de la légalité ? On pourrait
en douter. Nous ne contesterons pas la tradition de l’administration
et du Conseil d’État qui a établi que, depuis
la loi du 15 mai 1818, les impositions extraordinaires
destmées à faire face aux dépenses communales doivent
porter à la fois sur les quatre contributions directes, et
non sur une ou deux de ces contributions, et être acquittées
par les propriétaires forains comme par les habi
tants (1). Ainsi nous admettons sans difficulté que la
(1) C’est ainsi que le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a,
par un arrêt en date du 5 mai 1855 {Noguès)  décidé, conformément
à une longue jurisprudence de l’administration et du comité de
l’intérieur, que « si, d’après l’article 1er de la loi du 14 février
1810, les propriétaires forains ne devaient pas être compris aux
rôles des impositions extraordinaires destinées à couvrir les dépenses
annuelles de la célébration du culte, il résultait des articles
39, 40, 41, 42 et 43 de la loi du 15 mai 1818 que, en cas d’insuffisance
des cinq centimes additionnels ayant pour objet de
subvenir aux dépenses communales, lorsqu’il y a lieu de recourir
à une imposition extraordinaire, tous les contribuables inscrits— 379 —
disposition finale de l’article 2 de la loi du 26 germinal
an xi est modifiée en ce sens que l’imposition additionnelle
qu’elle prévoit doit porter sur les quatre contributions
directes, et que les propriétaires forains n’en sont
pas exemptés. Mais nous ne voyons rien dans la législation
postérieure à l’an xi qui doive faire, considérer
comme abrogées les dispositions des articles 3 et 4 de
cette loi. Il n’est pas exact de dire, comme l’a fait le ministre
de l’intérieur dans sa circulaire du 9 mai 1845, que
la.loi du 26 germinal an xi n’a été rendue qu’en vue de
garantir les droits du Trésor. C’était bien la seule pensée
du Gouvernement quand il a présenté le projet de loi.
Mais cette pensée s’était modifiée pendant l’examen du
projet, et les articles 3 et 4 qui y avaient été ajoutés répondaient
à une autre préoccupation. En effet, l’un des
orateurs du tribunat, discutant ce projet devant le Corps
législatif, exposait « que les lois des 3 et 7 frimaire
an vu étaient insuffisantes pour assurer la juste répartition
et le recouvrement de la contribution foncière assise
sur les biens communaux. La contribution foncière
assise sur un domaine communal, disait-il, doit être répartie
entre tous les habitants de la commune qui ont le
droit de jouir de ,ce domaine proportionnellement à ce
que chacun d’eux peut en retirer. Tel est le voeu de la
justice et de la raison.

« Cependant il est résulté souvent de l’application des
lois des 3 et 7 frimaire an vu, ces inconvénients que,
dans quelques communes, la contribution n’a pas été
payée et que, dans d’autres, celui qui ne profitait pas du
domaine commun ou qui en profitait le moins, a supporté
dans la contribution totale autant que celui qui en profiaux
rôles des quatre contributions directes dans la commune sont
passibles de ladite imposition. »— 380 —
tait le plus, parce que ces lois ont prescrit que la contribution
foncière duc sur les propriétés communales fût
considérée comme une dépense communale et acquittée
sur les recettes du même genre (1). »

Il expliquait ensuite que ce double inconvénient disparaîtrait,
grâce aux dispositions de la nouvelle loi.

Ainsi le législateur de l’an xi a voulu, dans l’intérêt
du Trésor, d’une part, et dans l’intérêt des contribuables
eux-mêmes, que la contribution foncière due pour les
biens communaux fût payée par les habitants qui jouissaient
de ces biens, et ce proportionnellement à leur
jouissance, quand tous les habitants n’y avaient pas droit
ou n’y avaient pas un droit égal.

Si le Trésor public peut aujourd’hui se passer des garanties
que la loi de l’an xi lui avait données, les autres
motifs qui avaient dicté les dispositions des articles 3 et 4
de la loi nous paraissent n’avoir rien perdu de leur force
depuis l’an xi, et, en tout cas, il faudrait qu’une loi nouvelle
eût abrogé plus ou moins explicitement ces articles,
pour qu’ils dussent cesser de recevoir leur exécution.

Nous sommes d’autant moins portés à admettre l’abrogation
complète de la loi du 26 germinal an xi, que le
Conseil d’État a eu récemment occasion de décider que
l’article 2 de cette loi est encore en vigueur. En effet,
par deux arrêts, en date, le premier, du 5 août 1855
{Queheille et consorts) , le second, du 4 mars 1858
[Forin et consorts) , il a décidé que les conseils municipaux
ne peuvent pas établir des taxes de pâturage, en
vue de se procurer les ressources nécessaires au payement
de la contribution foncière due pour les biens communaux,
lorsque tous les habitants ont un droit égal à la
(1) Procès-verbal des séances du Corps législatif, an xi, t. Il,
p. 696.— 381 —
jouissance de ces biens ; que, dans ce cas, on devait
appliquer l’article 2 de la loi du 26 germinal an xi,
et répartir le montant de l’impôt, entre tous les habitants,
en centimes additionnels aux contributions directes.


Dans la seconde de ces deux affaires, la question était
moins simple que dans la première. La taxe de pâturage,
dont les réclamants demandaient décharge, avait été établie,
en partie pour l’acquittement de la contribution
foncière, en partie pour le payement du salaire du pâtre
commun. Le ministre de l’intérieur soutenait, par les
raisons que nous avons analysées tout à l’heure, que la
loi de germinal an xi était abrogée, et que les conseils
municipaux étaient libres, en vertu de l’article 17 de la
loi du 18 juillet 1837, d’établir des taxes de pâturage et
d’en affecter le produit à telle dépense qu’ils jugeraient
convenable. Mais le Conseil d’État n’a pas cru que, en
l’absence d’un texte de loi formel, on pût considérer
comme abrogée la loi de germinal an xi, et il ne lui a
pas paru indifférent de maintenir l’application d’un système
dont le résultat était d’exonérer les indigents, qui
profitent des pâturages communaux, du payement de la
contribution foncière due pour ces biens.

Voici les termes de sa décision :
«  Considérant qu’il résulte de la délibération ci-dessus
visée, du conseil municipal de la commune de Decize, du
4 mai 1856, que la taxe à laquelle les requérants ont été
imposés en raison du nombre de leurs bestiaux, était
établie, en partie, pour acquitter la contribution foncière
assise sur les biens communaux, autres que les bois, à
la jouissance desquels tous les habitants ont un droit égal,
et, en partie, pour acquitter le salaire du pâtre communal
 ;

« En ce qui touche la partie de la taxe établie pour
— 382 —acquitter la contribution foncière due à raison des
biens communaux,:
« Considérant que, aux termes de l’article 2 de la loi
du 26 germinal an xi, lorsqu’une commune possède des
domaines utiles dont chaque habitant profite également,
comme des bois et des pacages communaux, et qu’elle
n’a pas des revenus suffisants pour payer la contribution
foncière due à raison desdits domaines, cette contribution
doit être répartie entre tous les habitants en centimes additionnels
à leurs contributions directes ; que le conseil
municipal de la commune de Decize a, au contraire, réparti
le montant de cette contribution entre ceux des habitants
qui envoyaient leurs bestiaux au pâturage, au
moyen d’une taxe établie en raison du nombre de leurs
bestiaux ; qu’ainsi, il a violé les dispositions de l’article 2
de la loi du 26 germinal an xi ; que, dès lors, les sieurs
Etienne Forin… sont fondés à demander la décharge de
cette partie de la taxe ;

« En ce qui touche la partie de la taxe établie pour
acquitter le salaire du pâtre communal :

« Considérant que, aux termes de l’article 17 de la loi
du 18 juillet 1837, les conseils municipaux peuvent établir
des taxes sur les habitants qui envoient leurs bestiaux
dans les pâturages communaux, et qu’aucune disposition
de loi ne fait obstacle à ce que ces taxes soient
destinées au payement du salaire du pâtre communal ;
qu’ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que
cette partie de la taxe a été illégalement établie. »

Au surplus, quelle que soit la valeur légale des instructions
données par le ministre de l’intérieur, en 1845, la
pratique n’est pas universellement établie dans ce sens.
Ainsi, il résulte de renseignements recueillis tout récemment
au sujet des sections de commune que, dans plusieurs
départements, l’impôtdû pour les biens des sections
— 383 —
est porté au budget de la commune et remboursé parles
habitants au moyen de taxes de pâturage ; que, dans
d’autres départements, les habitants se cotisent pour
payer le montant de l’impôt, et que la répartition de leur
quote-part est faite en raison de la jouissance ou par feux,
tantôt par le maire, tantôt par un des habitants qui est élu
à cet effet, et qui se charge ensuite de payer le percepteur.

Ce qui vient d’être dit pour la contribution foncière
est applicable à la taxe, dite des biens de mainmorte, qui
a été établie par la loi du 20 février. 1849 sur les biens
passibles de la contribution foncière, et qui est assise et
recouvrée dans les mêmes formes que cette dernière
contribution.

156. Frais d’administration des biens. — C’est également
la section qui doit pourvoir aux frais d’administration
des biens dont elle a la propriété, et aux frais
d’entretien des propriétés bâties, productives de revenus.

Les frais d’administration des bois soumis au régime
forestier, qui sont avancés par l’État, lui sont remboursés
par les communes, sections, hospices et autres établissements
publics, au moyen des prélèvements sur les ventes
et les délivrances en nature des produits des bois que
l’article 5 de la loi du 25 juin 1841 et l’article 6 de la loi
du 19 juillet 1845 ont établis, et que l’article 14 de la
loi de finances du 14 juillet 1856 a réglés de façon que
la somme remboursée ne puisse dépasser un franc par
hectare. Il faut ajouter aux frais d’administration le traitement
du garde des bois.

. 157. Mais il faut bien remarquer, en ce qui touche les
impôts et les frais d’administration des biens dont les
sections sont propriétaires, que ces charges ne pourraient
peser sur une section seule qu’autant qu’elle aurait
seule la jouissance de ses biens.
• Nous avons dit, en effet, en traitant des droits des sec-
— 384 —
tions, que si les habitants des sections ont la jouissance
exclusive des biens dont les fruits sont perçus en nature,
l’administration supérieure considère qu’elles n’ont pas
un droit absolu à la jouissance des revenus en argent ; et
si elle admet que, dans le cas où les sections auraient
des besoins particuliers à satisfaire, ces revenus doivent
y être particulièrement employés, cependant rien, dans
sa pensée, ne fait obstacle en principe à ce que ces revenus
servent à la satisfaction des besoins généraux de
la commune (1). La jurisprudence du Conseil d’État, que
nous avons analysée, ne réserve aux sections des droits
exclusifs sur les revenus en argent que dans le cas où
ces revenus auraient été créés par la substitution de
l’amodiation à la jouissance en nature, après la réunion
de la section à la commune dont elle dépend (2). Or, il
nous paraît évident que si une commune appliquait à ses
besoins généraux les revenus provenant des biens d’une
section, dans les cas où la jurisprudence le permet, les
contributions, frais d’administration et d’entretien qui
pèseraient sur ces biens, devraient par suite être portés
au budget de la commune ou couverts, en cas d’insuffisance
des revenus ordinaires, par des contributions additionnelles
imposées à tous les habitants de la commune.

158. Dettes résultant d’un changement de circonscriptions
territoriales. — On a vu que, aux termes des
articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837, les sections
de commune, distraites des communes dont elles dépendent
pour être réunies à d’autres communes, emportent
leurs droits de propriété ou de copropriété sur les biens
qui leur appartenaient exclusivement ou par indivis. Une
conséquence de cet état de choses, c’est qu’elles sont
. (1) V. n« 239, p. 103.
(2) V. n« 109, p. 243.— 385 —
grevées aussi de leur part proportionnelle des dettes que
pouvait avoir contractées la commune dont elles dépendaient,
pour des dépenses qui intéressaient l’ensemble de
ses habitants ; et, comme elles ne font point part à la commune
à laquelle elles sont nouvellement réunies de la
propriété de leurs biens, elles ne peuvent, par la même
raison, lui faire supporter une part de leurs dettes. Cette
règle est rappelée par le ministre de l’intérieur dans sa
circulaire, du 29 janvier 1848 (1).

Par une juste compensation, la section réunie à une
commune ne contribue pas à l’acquittement des dettes
contractées antérieurement à la réunion. Il en est de
même des communes qui perdent leur individualité et
deviennent, par leur réunion, des sections de commune.
Chacune d’elles supporte exclusivement la charge de ses
anciennes dettes. C’est, du moins, la règle à laquelle conduit
la logique, et que le ministère de l’intérieur a consa
crée par sa jurisprudence (2).

On pourrait toutefois citer, en sens contraire, un arrêt
du Conseil d’État en date du 7 juillet 1853 {de Benault
de Lublères) , rendu dans les circonstances suivantes :
La commune de Roquemartine avait été réunie à la commune
d’Eyguières par une ordonnance du 21 mars 1830
(1) D’après les traditions du ministère, la liquidation des dettes
doit être faite au centime le franc des contributions payées dans
chaque section au moment de la, séparation, sans qu’on ait à rechercher
si les dépenses qui ont donné lieu aux dettes ont profité
à une section plus qu’à l’autre. M. Jèze cite en ce sens une décision
ministérielle de 1844. (Dictionnaire général d’administration,
v°. Commune, p. 439).(2) Toutefois, dans la loi qui a annexé à la ville de Paris les
communes suburbaines comprises dans les limites des 'ortifications,
on a inséré, à titre d’exception, un article d’après lequel a. les
« dettes des communes supprimées qui ne seraient pas couvertes
par l’actif de ces communes, au moment de leur suppression,
doivent être acquittées par la ville de Paris. » (Art. 9 de la loi
du 16 juin 1859.) On comprend que celte disposition ait paru nécessaire
pour faciliter une opération aussi considérable.— 386 —
dont l’article 2 portait que s les communes réunies continueraient
à jouir séparément, comme sections de commune,
des droits d’usage ou autres qui pourraient leur
appartenir, sans pouvoir néanmoins se dispenser de
contribuer en commun aux charges municipales. »

Le sieur Benault de Lubières, habitant de la section
de Roquemartine, avait été imposé à une contribution
extraordinaire pour l’acquittement de dettes contractées
par l’ancienne commune d’Eyguières bien avant la réunion.
Il en demandait la décharge en invoquant les principes
que nous venons de rappeler et les traditions du
ministère de l’intérieur. L’espèce semblait peu favorable
à la section d’Eyguières, car les dettes dont il s’agissait
n’avaient pas pour objet la construction d’édifices publics
dont la nouvelle commune tout entière avait la jouissance,
mais le remboursement des contributions de la commune
avancées en 1789 et 1790 par les auteurs des
sieurs Pin et Cartier. Le ministre de l’intérieur appuyait
le pourvoi du sieur Benault de Lubières, et cependant le
pourvoi a été rejeté par le motif suivant :

« Considérant que l’ordonnance royale du 21 mars 1830
dispose que les deux communes réunies ne pourront se
dispenser de contribuer en commun aux" charges municipales,
et que ladite ordonnance ne contient aucune réserve
à l’égard des dettes particulières qui pouvaient
exister à la charge de chacune d’elles antérieurement à la
réunion… »

Cette décision est critiquée, comme contraire aux principes,
par plusieurs auteurs, notamment M. Dufour (1) 
et M. Foucart (2).

Nous sommes porté à penser qu’elle ne passerait pas
(1) Traité de droit administratif, 2e édition, t. III, p. 418.(2) Cours de droit public et administratif, 4e édition, t. 111,
p. 385.• — 387 —
en jurisprudence. En tout cas, le motif principal de la dé
eision ne pourrait plus être reproduit, car on n’emploie
généralement plus aujourd’hui, dans les lois ou décrets
portant réunion de communes, la clause relevée dans
l’arrêt du Conseil : « sans pouvoir se dispenser de contribuer
en commun aux charges municipales. »

159. Nous avons déjà dit qu’il peut y avoir lieu, dans
certains cas, à des indemnités par suite des changements
de circonscriptions, lorsqu’une section emporte avec elle,
en vertu de l’article 6 de la loi du 18 juillet 1837, des
édifices et immeubles affectés à un usage public, tels
qu’églises, presbytères, maisons d’école, à la construction
ou à l’acquisition desquels la commune dont elle se
sépare avait contribué (1).

Mais ces indemnités, lorsqu’il y a lieu d’en payer, ne
peuvent jamais être à la eharge de la section seule. Car,
aux termes de l’article 6, la section ne garde pas pour elle
la propriété de ces immeubles, comme elle fait pour ceux
qui produisent des revenus ; la loi en attribue la propriété
à la commune dont la section fait partie. C’est donc la
commune tout entière qui devra supporter les charges
de la propriété qu’elle acquiert.

160. Frais de plans produits à l’appui des demandes
de modification de territoires. —Au nombre des charges
imposées aux sections par suite des changements de circonscriptions
territoriales, nous devons mentionner les
frais des plans produits à l’appui des demandes de modification,
dans le cas où cette demande est faite par une
section. Ces frais ne sont pas elassés parmi les dépenses
•obligatoires des communes, et le ministre de l’intérieur,
ayant reconnu que le payement ne s’en faisait qu’avec
difficulté après la décision de l’autorité administrative ou
.(1) N° 99, p. 229.— 388 —
du législateur sur le projet de changement, a, par sa
circulaire du 29 août 1849, pris les mesures suivantes
pour prévenir le retour de ces difficultés. « Vous voudrez
bien, à l’avenir, lorsque l’initiative des projets sera prise
par des communes, des sections, des hameaux ou des
particuliers, mettre les auteurs de ces projets en demeure
de vous fournir, à leurs frais, en triple expédition, un
plan conforme aux indications que vous leur donnerez.
Lorsque vous croirez devoh* prendre l’initiative, monsieur
le préfet, au point de vue, soit de l’intérêt général, soit
de l’intérêt des localités, vous devrez demander au conseil
général de porter au budget départemental un crédit
qui vous permette d’acquitter les frais de plans (1). » Il
y a donc là encore une cause possible de dépenses pour
les sections de commune.

161. Frais de procès. —Pour soutenir ses droits propres,
une section de commune peut avoir à intenter ou
à soutenir un procès, soit contre la commune dont elle
fait partie ou une autre section de cette commune, soit
contre un tiers. Un semblable litige n’intéressant que la
section de commune, c’est elle seule qui doit supporter
les dépenses faites à cette occasion.

Cette règle résulte des principes généraux. Les mêmes
motifs ont conduit les auteurs de la loi du 18 juillet 1837
à décider que « la section qui aura obtenu une condamnation
contre la commune ou contre une autre section ne
sera point passible des charges ou contributions imposées
pour l’acquittement des frais et dommages-intérêts
qui résulteraient du procès (art. 58). »

Ce point avait été mis en question avant la loi du
(1) Nous doutons beaucoup que si le conseil général refusait
d’accepter une pareille dépense, elle pût lui être imposée. Nous
ne connaissons pas de texte de loi qui la mette à la charge du
département.— 389 —
18 juillet 1837, et les deux solutions contraires avaient
successivement été adoptées par la jurisprudence. En
présence du texte de la loi, il n’est pas besoin d’insister
davantage.

Quelles sont les dépenses qui doivent entrer dans les
frais de procès ? Pourrait-on y comprendre le prix du
port de lettres et paquets, et des indemnités au président
ou aux membres de la commission syndicale représentant
la section, pour les dédommager des frais de
voyages qu’ils auraient faits dans l’intérêt de: la section ?

Le ministre de l’intérieur, appelé à statuer sur cette
question, a décidé que les seuls frais qui pussent être mis
à la charge d’une section étaient ceux qu’avaient entraînés
les actes de procédure régulière accomplis dans le
cours de l’instance ; mais que les dépenses particulières’
faites par les membres de la commission syndicale, dans
l’espoir d’assurer le succès de l’instance, ne présentaient
pas le caractère de dettes liquides et exigibles qui
pouvait seul permettre de considérer les frais de procès
comme dépense obligatoire, en vertu de l’article 30,
n° 21, de la loi du 18 juillet 1837 (1). Cette décision
pourrait paraître rigoureuse. On comprend, toutefois,,
que le ministre ait redouté des abus faciles à prévoir, et
ait préféré restreindre le plus possible les dépenses dont
l’acquittement devait être mis à la charge des sections.

162. Besponsàbilité pour les contraventions et délits
forestiers commis par les gardiens des troupeaux communs
dans les bois grevés de droits d’usage. — On sait
les mesures restrictives que le législateur a cru devoir
prendre au sujet des droits d’usage exercés dans les bois
pour empêcher que cette servitude n’amenât, au grand
(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1856, p. 243,
n° 59.— 390 —
préjudice de l’État, des propriétaires de bois, et des usagers
eux-mêmes, le dépérissement et la destruction du
fonds qui en est grevé. Voulant assurer d’une manière
efficace la répression des contraventions et délits commis
dans l’exercice des droits d’usage, il a rendu les communes
et sections de commune usagères responsables
des contraventions et délits forestiers commis par les pâtres
communs.

L’article 72 du Gode forestier, qui est applicable tant
aux bois de l’État qu’aux bois de la couronne, à ceux
des communes et établissements publics et à ceux des
particuliers, porte ce qui suit :

« Le troupeau de chaque commune ou section de commune
devra être conduit par un ou plusieurs pâtres communs
choisis par l’autorité municipale : en conséquence,
les habitants des communes usagères ne pourront ni
conduire eux-mêmes ni faire conduire leurs bestiaux à
garde séparée, sous peine de 2 francs d’amende par tête
de bétail. — Les porcs ou bestiaux de chaque commune
ou section de commune usagère formeront un troupeau
particulier et sans mélange de bestiaux d’une autre commune
ou section, sous peine d’une amende de 5 à 10 francs
contre le pâtre, et d’un emprisonnement de cinq à dix
jours en cas de récidive. — Les communes et sections
de commune seront responsables des condamnations pécuniaires
qui pourront être prononcées contre lesdits
pâtres ou gardiens, tant pour les délits et contraventions
prévus par le présent titre, que pour tous autres délits
forestiers commis par eux pendant le temps de leur service
et dans les limites du parcours. » .
— 391 —§ 2. CHARGES DES SECTIONS DE COMMUNE RÉSULTANT DE LA CRÉATION
D’UN SERVICE PUBLIC SPÉCIAL OU DE DÉPENSES DIVERSES D’UTILITÉ
PUBLIQUE.163. Cette espèce de charges n’est pas spéciale aux sections qui
ont des biens et des droits propres.—164. Dépenses du culte. —
Dans l’ancienne jurisprudence du Conseil d’Etat, c’était une occasion
fréquente de dépenses particulières pour les sections.—Cette
jurisprudence a été abandonnée récemment. — 165. Motifs sur
lesquels se fondait l’ancienne jurisprudence. — Précédents du
Conseil en- ce sens.—166. Motifs de la nouvelle jurisprudence.
— 167. Discussion de ces motifs. — Inconvénients qu’elle peut
entraîner. — 168. Diverses dépenses d’utilité publique peuvent
être encore acquittées spécialement par les sections. — 169.
Motifs de la jurisprudence qui admet celte dérogation à la règle
de l’unité communale. —170. Jurisprudence du Conseil d’Etat et
du ministère de l’intérieur à ce sujet. — Création de fontaines
publiques et de rues ; acquisitions de cimetière faites aux
frais des sections de commune. — 171. Caractère de la jurisprudence
sur ce point.
163. Nous avons maintenant à étudier les charges qui
peuvent peser sur les sections de commune par suite de
la création d’un service public spécial ou de dépenses
diverses d’utilité publique. Mais ici nous devons tout
d’abord faire remarquer que ces dépenses ne sont pas
une conséquence des droits de propriété ou d’usage appartenant
aux sections, et que tout village séparé du
chef-lieu de la commune dont il dépend peut se trouver
dans le cas de supporter cette espèce de charge. Seulement,
les sections qui ont des biens propres, trouvant
plus facilement des ressources dans leurs biens, sont
plus portées à s’imposer ces dépenses spéciales.

164. Dans la première édition de ce travail, nous disions
que les dépenses du service du culte sont celles
qui demandent le plus fréquemment des sacrifices particuliers
aux sections de commune.

En effet, nous avons déjà indiqué que la circonscription
des cures, succursales ou chapelles ne correspond
— 392 —
pas exactement à la circonscription des communes ; que
souvent une commune renferme plusieurs paroisses ; que,
dans d’autres cas, une paroisse est composée de fractions
de plusieurs communes.

Or, jusqu’en 1854, le Conseil d’État et le ministère de
l’intérieur étaient d’accord pour reconnaître que, lorsqu’une
fraction de commune composait seule la circonscription
d’une succursale ou d’une chapelle, les dépenses
extraordinaires de reconstruction ou grosses réparations
des églises et des presbytères, et d’achat de cloches, devaient
porter exclusivement sur cette fraction de commune,
qui avait seule les bénéfices de la célébration du
culte dans l’église légalement instituée sur sa demande.
Et de même, quand une fraction de commune faisait partie
d’une paroisse autre que celle de la commune dont
elle dépendait, elle seule était appelée à fournir son contingent
pour les dépenses du culte dans sa paroisse.
• Toutefois, en 1854, une première atteinte avait été
portée à cette jurisprudence par un avis du comité de
l’intérieur qui repoussait un projet de décret tendant à
autoriser la section de Loqueffret à s’imposer extraordinairement
pour acquitter les dépenses de réparation de
l’église paroissiale de cette section, et qui indiquait que
la dépense devait être supportée par la commune tout
entière.

Mais la doctrine nouvelle ne nous paraissait pas encore
définitivement assise. Le ministère de l’intérieur admettait
une distinction entre les dépenses obligatoires et les
dépenses facultatives, et il décidait que cette dernière
catégorie de dépenses devait rester exclusivement à la
charge des sections (1). Nous pensions que l’opinion du
(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1856, p. 109,
110, 202 et 228— 393 —
Conseil d’État ne s’était pas encore assez clairement manifestée,
pour qu’on dût considérer l’ancienne jurisprudence
comme abandonnée.

Le Conseil d’État, en assemblée générale, s’est prononcé
dans un avis, en date du 9 décembre 1858, qui
porte, en résumé, que toutes les dépenses du culte, obligatoires
ou facultatives, frais de construction ou de réparations
d’églises ou de presbytères, doivent être supportées
par la commune dans la circonscription de laquelle
se trouve la succursale ou chapelle, et qu’une imposition
extraordinaire ne peut être établie pour ces dépenses sur
une section de commune. Et le ministre de l’intérieur a
accepté cette nouvelle règle (1).

Nous pourrions donc nous borner à indiquer que l’ancienne
jurisprudence a cessé d’être en vigueur, et que,
par suite, les dépenses du culte ne peuvent plus être une
occasion de charges spéciales pour les sections de commune.


Mais l’ancienne jurisprudence nous paraissait plus conforme
à l’esprit de la législation, et plus satisfaisante, au
point de vue de la pratique, que la doctrine qui est venue
la remplacer. Cette nouvelle doctrine a- déjà soulevé des
difficultés sérieuses, et nous paraît appelée à en soulever
de plus graves encore. Quelques-unes de ces difficultés
ont été signalées dans un remarquable article que
M. Marguerie, alors chef du bureau du contentieux des
communes au ministère de l’intérieur, a publié, en 1861,
dans l’École des communes (2) , et qu’il terminait en
émettant le voeu que la question fût soumise à un nouvel
examen.

Il ne nous paraît donc pas sans utilité de présenter un
(1) Bulletin officiel, 1859, p. 206. — 1860, p. 379. — 1862,
p. 102.(2) P. 29.. — 394 —
exposé succinct de l’ancienne jurisprudence avant de reproduire
les termes de l’avis du Conseil d’État qui l’a
renversée.

165. Dans l’ancien système, on pensait que les paroissiens
devaient seuls supporter les dépenses du culte dans
leur paroisse. Le premier motif, c’était qu’il semble conforme
à l’équité que les charges soient supportées par
ceux qui recueillent les bénéfices. A quel titre, en effet,
disait-on, l’autre portion de la commune qui entretient
déjà son église, dont elle profite, serait-elle appelée à
entretenir l’église de la section dont elle ne profite pas ?

On croyait encore que la législation spéciale sur le culte
conduisait à la même conclusion. Il est de principe, en
effet, la jurisprudence de l’administration et du Conseil
d’État l’a formellement établi (1 ) , que les fabriques sont les
premières obligées aux dépenses du culte, qu’elles sont
tenues d’y satisfaire jusqu’à concurrence de leurs revenus,
et que c’est seulement à défaut de ces revenus,
spécialement consacrés aux frais du culte, que la commune
peut être obligée de pourvoir à ces dépenses. Or,
que représente la fabrique ? Elle représente la paroisse,
les fidèles compris dans la circonscription de l’église.
Avec quelles ressources pourvoit-elle aux dépenses ? En
général, avec des ressources prélevées sur les paroissiens,
le produit des oblations, des quêtes, de la location
(1) Voir notamment en ce sens l’avis du Conseil d’Etat en date
du 21 août .1839, et les arrêts du Conseil en date du 21 avril
1848 (Fabrique de Saint-Epvre, de Nancy) , et du 14 mai 1858
(Fabrique de l’église d’Argentan). L’avis de 1839 a été rapporté
dans un travail de notre savant maître, M. le conseiller d’Etat
BOULATIGNIER, inséré dans l’Ecole des communes en 1845, p. 38.
Il a aussi été reproduit dans le Recueil des arrêts, de M. LEBON,
en même temps que l’arrêt de 1848.La jurisprudence de l’administration et du Conseil d’Etat a été
vivement combattue par un certain nombre d’auteurs. Nous l’avons
défendue dans un article pubUé par la Revue critique de législation
et de jurisprudence, au mois de juillet 1858.— 395 —
des chaises et bancs, etc. ? Si donc ces ressources viennent
à être insuffisantes, n’est-ce pas par un appel extraordinaire
à la même bourse, à la bourse des paroissiens,
qu’il doit être fait face à ce déficit ? C’est ainsi que
paraissait l’avoir entendu la loi du 14 février 1810, qui,
dans tous ses articles, fixe les règles à suivre pour les levées
extraordinaires qui devront être faites sur la paroisse,
en cas d’insuffisance des revenus de la fabrique et de la
commune.

Ce principe semblait encore consacré par l’avis du Conseil
d’État, approuvé par l’Empereur, le 14 décembre
1810, inséré au Bulletin des lois, et qui a, par conséquent,
force de loi. Cet avis porte, en effet, que les
communes dans lesquelles une chapelle est établie
et qui pourvoient, sur les ressources communales, au
traitement et au logement du chapelain, et à l’entretien
de l’église, ne doivent concourir en rien aux frais du
culte paroissial dans la cure ou succursale dont leur chapelle
dépend. Et cet avis est également fondé sur ce motif
qu’il ne serait pas juste d’imposer à ces communes
une double charge. Ce que l’avis du Conseil dit des communes
ne devait-il pas s’entendre aussi des sections de
commune, qui auraient obtenu l’érection d’une chapelle
ou d’une succursale ?

Toutefois, on reconnaissait que la situation des sections
de commune, au point de vue de la comptabilité, ne permettait
pas d’appliquer complètement ce principe, et qu’il
était nécessaire d’établir une distinction entre les dépenses
ordinaires ou annuelles et les dépenses extraordinaires.

Nulle commune ou section de commune ne peut obtenir
du Gouvernement l’érection d’une succursale sans
s’obliger à pourvoir aux dépenses de l’entretien du culte
sur les revenus ordinaires de la commune. Il en est de
même aujourd’hui pour les chapelles. Pendant long-
— 396 —
temps, l’Administration avait admis, conformément à
l’article 10 du décret du 30 septembre 1807, que cette
dépense pouvait être acquittée au moyen d’une contribution
spéciale. Mais le Conseil d’État a pensé que la loi du
15 mai 1818 et celle du 18 juillet 1837 ne permettaient
plus de recourir à un moyen extraordinaire pour subvenir
à une dépense permanente. Et des avis du comité de
l’intérieur, du comité de législation et du Conseil en assemblée
générale, dont les plus saillants sont ceux des
29 mars 1836,17 août 1837 et 13 avril 1840, ont établi
en principe qu’il devait être pourvu aux dépenses ordinaires
des chapelles sur les revenus ordinaires des communes.
Or, on sait, et nous y insisterons plus tard, que
les sections n’ont pas de ressources ordinaires, et que les
impositions extraordinaires sont à peu près le seul moyen
auquel elles puissent recourir pour acquitter les dépenses
qui sont à leur charge. Il suit de là que, lorsqu’une section
obtient l’érection d’une succursale ou d’une chapelle
pour son territoire, c’est sur les revenus ordinaires delà
commune que les dépenses de l’entretien du culte sont
payées.

Mais s’il s’agissait, au contraire, de dépenses extraordinaires,
de construction ou de reconstruction d’églises,
de presbytères, d’achats de cloches, la règle générale devait
reprendre son empire.

Tels sont les principes qui avaient été. consacrés par
une longue jurisprudence du Conseil d’État et du ministère
de l’intérieur.

Ainsi, le 26 avril 1836, le comité de l’intérieur, consulté
sur un projet d’ordonnance relatif à une imposition
extraordinaire destinée au payement des dépenses de la
construction d’une partie du clocher et de la toiture de
l’église de Vergezac, émettait l’avis que l’imposition extraordinaire
ne devait peser que sur les contribuables de
- 397 —
la circonscription de cette succursale, et il motivait son
avis en ces termes :

« Que si les revenus communaux sont, en cas d’insuffisance
des revenus des fabriques, les premiers fonds sur
lesquels il doit être pourvu aux dépenses du culte dans
une commune qui possède à la fois une cure ou succursale
et une chapelle vicariale, les impositions extraordinaires
destinées à suppléer au défaut des revenus communaux
eux-mêmes doivent être réparties, non sur le
principal des contributions de la commune entière,
mais par addition aux contributions de la circonscription,
soit de la cure ou succursale, soit de la chapelle
vicariale, selon les cas ;

« Que cette règle est fondée sur le principe que les charges
doivent être supportées seulement par ceux qui ont
les bénéfices ; qu’elle est dans l’esprit de l’avis du Conseil
d’État du 14 décembre 1810 ; qu’elle résulte, d’ailleurs,
clairement de la loi du 14 février de la même année. »

Le 27 mai 1831, le comité de l’intérieur avait adopté
un projet d’ordonnance qui autorisait une imposition extraordinaire
sur la section à'Espinassoles pour subvenir
à l’achat d’une cloche.

Le 10 décembre 1840, le Conseil d’État, en assemblée
générale, émettait, après discussion, un avis favorable
sur un projet d’ordonnance portant autorisation, pour le
maire de la commune de Barcugnan (Gers) , d’emprunter
pour la section de ce nom, formant la paroisse de Barcugnan,
une somme de 2,000 fr. destinée à concourir
aux frais de construction d’un presbytère. Les traces et
le résultat de la discussion du Conseil se retrouvent dans
une note ainsi conçue :

« Le comité pense que la section de Barcugnan, formant
la paroisse de ce nom, doit seule être imposée, par
les motifs :
— 398 —
« Que si les articles 1 et 6 de la loi du 18 juillet 1837
portent que tout édifice servant à un usage public est
communal, ladite loi n’a pas dérogé aux lois et. règlements
concernant les édifices consacrés au service du
culte, et qu’elle s’y réfère même spécialement dans son
article 30, § 16 ;

« Qu’enfin la loi du 14 février 1810, expliquant, confirmant
et corroborant le décret du 30 décembre 1809,
porte que les levées extraordinaires pour construction et
reconstruction de presbytères seront faites sur les paroissiens.
 »

166. A tous ces motifs, voici ceux qu’a opposés le Conseil
d’État dans l’avis du 9 décembre 1858.

Le Conseil n’était appelé à examiner qu’un projet de
décret ayant pour objet d’autoriser la section de Nieulle,
commune de Saint-Sornin (Charente-Inférieure) , à contracter
un emprunt et à s’imposer extraordinairement
pour la construction d’un presbytère ; mais il a examiné,
à cette occasion, la question de savoir si les dépenses du
culte, quelles qu’elles fussent, pouvaient être mises à la
charge des sections, et il s’est prononcé pour la négative
dans les termes suivants :

« Considérant qu’il existe dans la section de Nieulle,
dépendant de la commune de Saint-Sornin, une église érigée
en succursale, mais que cette section n’a point de
presbytère ;

« Considérant que, pour subvenir aux f.'ais de construction
d’un presbytère à Nieulle, le conseil municipal
de Saint-Sornin, assisté des plus imposés dudit Nieulle,
a voté un emprunt et une imposition extraordinaire à
percevoir sur les contribuables de cette section seulement ;

« Considérant que les sections de commune n’ont d’existence
distincte et séparée que dans les cas spécialement
déterminés par la loi ;
— 399 —
« Qu’aux termes de l’article 6 de la loi du 18 juillet 1837,
tous les édifices et autres immeubles servant au public et
situés sur le territoire d’une section, deviennent de plein
droit, parla réunion, propriété de la commune entière ;

« Que si les sections de commune sont autorisées à conserver,
même après leur réunion, la jouissance de certains
droits immobiliers, droits d’usage ou autres, qui
leur appartenaient exclusivement avant cette réunion, et
si cette situation particulière semble donner à une section
de commune une sorte d’existence séparée, il faut
bien se garder d’étendre à des cas non prévus ce que la
loi n’a admis que pour des cas exceptionnels ; qu’autrement
on arriverait à créer une commune dans la commune ;


« Considérant que la loi du 18 juillet 1837, dans ses
articles 2, 3, 6, 49 à 58, a prévu les cas dans lesquels les
sections peuvent agir en leur propre nom ;

« Que si le législateur de 1837 eût entendu qu’une
section pût, exclusivement au reste de la commune, être
imposée extraordinairement pour le payement de dépenses
du culte ou autres dépenses analogues, il eût exprimé
cette intention ;

« Considérant que le décret du 30 décembre 1809, sur
les fabriques, et la loi du 14 février 1810, sur leurs revenus,
ne contiennent aucune disposition concernant les
sections de commune dotées d’une église, et qui autorise
ces dernières à s’imposer pour les frais du culte, en cas
d’insuffisance des revenus de la fabrique ;

« Que ce décret et cette loi prescrivent au contraire,
dans ce cas, de recourir à la commune ;

« Que ce principe est aussi consigné dans l’article 2 du
décret du 5 mai 1806, relatif aux cultes réformés ;

« Qu’à la vérité, le décret de 1809 et la loi de 1810
admettent qu’en cas d’insuffisance des revenus de la fa-
— 400 —
brique et des revenus communaux, il peut être fait des
levées extraordinaires sur la paroisse, mais que l’exposé
des motifs de la loi de 1810, laquelle a interprété et
complété le décret de 1809, démontre que le législateur
a employé le mot paroisse dans le sens du mot commune
 ;

« Considérant que la distinction proposée par le ministre
de l’intérieur entre les dépenses obligatoires, qui
devraient peser sur la commune tout entière, et les dépenses
facultatives, qui pourraient être mises à la charge
d’une section de 'commune seule, en vertu du vote du
conseil municipal auquel seraient adjoints les plus imposés
de la section, ne saurait être admise ;

« Que cette distinction ne s’appuie sur aucune disposition
légale, et que les motifs qui s’opposent à ce
que les sections supportent des dépenses obligatoires
s’appliquent avec plus de force encore aux dépenses facultatives.
 »

167. On ne peut pas disconvenir que le Conseil d’État
ne soit fondé à soutenir que ni la loi du 14 février 1810
ni la loi du 18 juillet 1837 ne contiennent de dispositions
qui mettent, d’une manière expresse, les dépenses du
culte à la charge des sections de commune. Mais le
cas de fractionnement d’une commune en plusieurs paroisses
ne semble pas prévu par ces lois, et l’ancienne
jurisprudence se fondait sur l’esprit de la loi de 1810
plutôt que sur ses termes. Elle établissait une règle
spéciale en vue d’un service qui a une organisation spéciale.


Il faut dire ensuite que l’introduction de la nouvelle
règle établie par le Conseil d’État ne peut manquer de
soulever de vives réclamations. Quand une fraction de
commune, plus ou moins éloignée du chef-lieu, demande
que l’ancienne église qu’elle a conservée soit affectée
— 401 —
au culte avec le titre de chapelle ou de succursale, le
conseil municipal ne donne le plus souvent un avis favorable
à la demande qu’à la condition que la section supportera
seule les frais de la nouvelle paroisse et’que la
eommune n’en sera pas grevée. C’est ainsi du moins que
les choses se sont passées depuis de longues années. Or
ces espèces de conventions, qui n’ont pas à la vérité de
valeur légale, se trouvent anéanties par la nouvelle jurisprudence,
et les conseils municipaux ne verront pas sans
un vif déplaisir retomber sur la commune entière des
charges auxquelles ils avaient compté que les sections
pourvoiraient avec leurs propres ressources.

De plus les sections qui, sous l’empire de l’ancienne
jurisprudence, avaient fait des dépenses considérables
pour remettre à neuf leur église et les avaient faites à
elles seules, vont se trouver appelées à contribuer aux
frais de réparation de l’église d’une autre fraction de la
commune qui ne les a pas aidées.

La situation sera plus difficile encore s’il s’agit, non
plus de dépenses obligatoires, mais de dépenses’facultatives.
Une dépense obligatoire ne peut manquer d’être
faite ; car si le conseil municipal refuse de voter une imposition
extraordinaire, pesant sur la commune tout
entière, pour la réparation d’une église qui ne sert qu’aux
habitants de l’un des villages dont elle se compose, l’autorité
supérieure peut intervenir et imposer d’office la
commune, en vertu de l’article 39 de la loi du 18 juillet
1837.

Mais s’il s’agit d’une dépense facultative, par exemple,
de l’acquisition d’un presbytère, il ne suffira pas que les
habitants de la fraction de commune constituant une paroisse
soient disposés à s’imposer extraordinairement ; il
faudra que l’imposition extraordinaire soit consentie par
les représentants de toute la commune. Or, il pourra
26.— 402 —
se faire que ce consentement ne soit pas donné. Qu’arriyera-t-il
en pareil cas ? L’autorité supérieure ne pourra
intervenir. Par suite la dépense ne se fera pas, ou bien
il faudra que les habitants de la paroisse y pourvoient au
moyen de souscriptions volontaires ; mais ce mode de procéder,
qui ne fonctionne pas toujours facilement sous la direction
de l’administration, sera souvent inefficace quand
les habitants de la section se trouveront livrés à eux-mêmes.

Ajoutons que l’ancienne jurisprudence avait l’avantage
d’éviter des.difficultés pour le cas.de changement,
de circonscriptions. Lorsqu’une section est séparée de
la commune dont elle dépendait, elle emporte la propriété
des édifices publics situés sur son territoire. Telle
est la disposition de l’article 6 de la loi du 18 juillet
1837. Si la commune a contribué à construire ou réparer
des édifices, il peut y avoir lieu à un règlement d’indemnité
entre la section et la commune. Cela est de
jurisprudence et de toute justice. On sait combien ces
questions d’indemnité sont délicates ; n’est-il pas préférable
de prévenir les embarras auxquels elles peuvent
donner heu en laissant les sections se "charger seules de
la construction et de la réparation des édifices du culte
dont elles ont seules la jouissance ?

Toutes ces raisons nous porteraient à souhaiter un
. nouvel examen de la question qui amènerait, peut-être un
retour aux premières traditions du Conseil.

C’est du reste à l’ancienne jurisprudence que se sont
ralliés presque tous les auteurs : Davenne {Régime administratif
des communes (1) , le Dictionnaire général
d’administration (2) , Dalloz {Répertoire général de législation
et de jurisprudence)  (3) , Trolley (Traité de
la hiérarchie administrative)  (4).
(1) P. 141. — (2) V° Commune, p. 363. — (3) T. IX, p. 340,
no 427. - (4) t.TV, p. 450.— 403 —
168. Dépenses diverses d’utilité publique. — Existet-il
encore d’autres charges à l’occasion desquelles une
section ait une existence distincte de la commune dont
elle dépend ? Y a-t-il encore des cas dans lesquels les
besoins de la section soient satisfaits, non pas au moyen
des ressources communales, mais avec les ressources
spéciales de la section elle-même ?

L’administration supérieure a admis qu’une semblable
mesure pouvait quelquefois être justifiée. Elle a compris,
assurément, que cette dérogation au principe de l’unité
communale devait être maintenue à l’état d’exception et
ne pas effacer la règle ; mais elle n’a pas cru devoir s’opposer
à ce que, dans des circonstances particulières, une
section s’imposât un sacrifice volontaire, afin de satisfaire
un besoin qui lui était spécial, et auquel la commune
tout entière n’aurait pas été disposée à pourvoir sur les
fonds communaux.

169. Pour apprécier, le mérite de la jurisprudence que
nous allons rapporter, il n’est pas inutile d’étudier en
quelques mots les raisons sur lesquelles elle nous paraît
fondée.

Il faut bien se rendre compte de la situation respective
des communes et des sections. Nous avons vu qu’il y a
beaucoup de localités dans lesquelles le territoire des
communes est fort étendu relativement à la population
qu’elles renferment, et que, dans un certain nombre de
départements, les communes se composent fréquemment
de nombreux villages, assez éloignés les uns des autres,
qui ont souvent des droits propres, mais qui, en tous
cas, peuvent avoir souvent des besoins particuliers.

Or, quand une population est ainsi disséminée sur un
territoire étendu, ne comprend-on pas que, sans briser
le lien de l’unité communale, l’administration tolère qu’il
soit parfois quelque peu relâché ? Ne comprend-on pas
— 404 —
que si, dans l’un des hameaux d’une semblable commune,
les habitants sentent le besoin de créer un lavoir,
une fontaine à l’usage commun, l’administration consente
à ce que les habitants de ce hameau qui, à raison de
la distance qui les sépare des autres hameaux, jouiront
seuls des eaux de la fontaine et du lavoir, s’imposent
volontairement à eux seuls la dépense nécessaire
pour y pourvoir ? Les sections ont souvent quelque peine
à obtenir de la commune la satisfaction de leurs besoins
propres. Le ministre de l’intérieur en a fait la remarque
dans son instruction du 29 août 1849, relative aux changements
de circonscriptions territoriales (1) , et nous
avons rapporté plus haut une circulaire du préfet du département
du Jura qui signalait les dissensions que cet
état de choses avait amenées dans les communes de son
département (2). Cet état de choses résulte, tantôt d’un
oubli systématique des intérêts des sections, tantôt de
la modicité des ressources communales. Quoi qu’il en
soit à cet égard, lorsque les sections font un sacrifice
pour se procurer ce que la commune ne peut ou ne veut
pas leur donner sur les fonds communaux, il est facile
de comprendre que l’administration supérieure autorise
ce sacrifice.

Nous l’avons déjà dit (3) , et il est bon de le rappeler :
l’administration est loin d’avoir supprimé toutes les communes
qui n’ont pas 300 habitants, et même ces petites
communes qui, d’après les traditions constantes de l’administration,
ne sont pas considérées comme viables,
sont plus nombreuses aujourd’hui qu’elles ne l’étaient en
1838. En 1861, sur 37,510 communes, il y en avait
7,887 dont la population n’atteignait pas 300 habitants
(1) Bulletin officiel, p. 384.(2) V. p. 186.(3) V. p. 71., — 405 —
et, sur ce nombre, 2,864 communes n’avaient que 100 à
200 habitants et 511 en avaient moins de 100. Que des
réunions et de nombreuses réunions de communes soient
encore nécessaires, cela nous paraît incontestable ; mais
par quel moyen favorisera-t-on les réunions ? Comment
amènera-t-on les petites communes à renoncer à leur
individualité, et comment persuadera-t-on aux sections
de ne pas chercher à faire rétablir leur individualité
détruite ? Est-ce par une application rigoureuse, absolue
et sans ménagement, du principe de l’unité communale ?
'N’est-ce pas plutôt en donnant aux besoins des sections
une satisfaction spéciale dans certaines limites, en ne
cherchant à réaliser l’unité, à faire la fusion des intérêts,
que peu à peu et dans la mesure du nécessaire ? Nous
croyons que ce dernier parti est préférable ; c’est aussi
celui auquel le ministre de l’intérieur s’est arrêté, d’accord
en cela avec la section de l’intérieur du Conseil d’État.

170. Nous pouvons citer, en effet, sans remonter au
delà de ces dernières années, plusieurs exemples dans
ce sens.

Le 11 mai 1854, la section de l’intérieur adoptait un
projet de décret autorisant la commune de Saint-Paulien
(Haute-Loire) à emprunter une somme de 8,000 francs
destinée au payement des frais de construction d’une
fontaine publique dans la section de Saint-Paulien, et
qui devait être remboursée, soit sur le produit des immeubles
appartenant à cette section, soit, s’il était nécessaire,
au moyen d’une imposition extraordinaire pesant
exclusivement sur les habitants de cette section.

Le 8 mai 1855, elle a adopté deux projets de décret
semblables, autorisant tous deux des emprunts contractés
également pour subvenir à la construction de fontaines
publiques à l’usage de sections de commune. L’une de
ces affaires concernait la section de Menouiile, dépen-
— 406 —
dant de la commune de Cernon (Jura). Dans l’autre, trois
sections dépendant de la commune de Nébouzat (Puy-deDôme) 
étaient intéressées, et chacune des trois sections
contribuait, dans une proportion différente, au remboursement
de l’emprunt contracté au nom de la commune.
La section chef-lieu, portant le nom de Nébouzat, s’imposait
19 centimes additionnels pendant sept ans. Les
sections d’Antérioux et des Bramaux ne s’imposaient
que 12 centimes additionnels pendant six ans.

A la suite de ces affaires, il s’en est présenté d’autres
qui ont souffert un peu plus de difficultés.

La commune de Sierck (Moselle) demandait l’autorisation
d’acquérir une maison avec dépendances, sur le sol
de laquelle elle se proposait d’ouvrir une rue destinée à
faire communiquer la Grande-Rue de la ville et le quai ;
elle demandait de plus l’autorisation d’établir une imposition
extraordinaire pour faire face à cette dépense. Mais
le conseil municipal avait proposé de ne pas faire porter
l’imposition extraordinaire sur les habitants de la section
de Rustroff, dépendant de ladite commune. La section
de l’intérieur du Conseil d’État, ayant demandé quels
étaient les motifs qui avaient amené le conseil municipal
à exempter ainsi une partie de la commune de toute participation
à cette dépense, l’instruction fit connaître que
les habitants de Rustroff jouissaient de biens communaux
entièrement distincts de ceux que possédaient les habitants
du chef-lieu de la commune, et qu’ils ne participaient
en aucune manière à l’affouage attribué à ces derniers
 ; que les prestations fournies par les habitants pour
les chemins vicinaux étaient employées exclusivement
sur les chemins qui traversaient leur territoire ; qu’enfin
la section de Rustroff se trouvait à une distance de
1,500 mètres du chef-lieu, et que les transports de denrées
ne sortaient pas même du territoire de la section.
— 407 —
Dans ces, circonstances, la section de l’intérieur a
adopté le projet ; mais en précisant, dans les termes suivants,
le principe et les limites de l’exception qu’elle
croyait pouvoir admettre :

« Considérant que, bien qu’en principe les sections de
commune doivent participer aux dépenses d’intérêt communal,
il résulte de l’instruction et du plan de la ville
que la section de Rustroff est située à une distance de
1,500 mètres du centre de la commune de Siercli ; que
la commune chef-lieu doit seule profiter de l’ouverture
de la rue destinée à relier la Grande-Rue au quai de
Sierck. » {Avis du 23 octobre 1856.) 

En conséquence, l’article du projet de décret qui autorisait
l’imposition extraordinaire se terminait ainsi :
« Conformément à la demande du conseil municipal, les
contribuables de la section de Rustroff ne seront pas compris
au rôle de l’imposition extraordinaire ci-dessus autorisée.
 »

Enfin, plus-récemment, il s’agissait d’autoriser la section
des Martres-de-Veyres, faisant partie de la commune
du même nom (Puy-de-Dôme) , à acquérir des terrains
pour y transférer le cimetière servant aux inhumations
des habitants de la section, et à contracter un emprunt,
remboursable au moyen d’une imposition extraordinaire,.
pour pourvoir aux frais de cette acquisition. A la date
du 30 décembre 1856, la section de l’intérieur a émis un
avis favorable à ce projet. L’exception à la règle de l’unité
communale lui a paru justifiée dans l’espèce par le motif
que la section chef-lieu, qui demandait seule à s’imposer,
profiterait en effet seule du nouveau cimetière, l’autre
section de la commune possédant elle-même un cimetière
particulier.

171. Tel est, en résumé, le caractère de la jurisprudence
au sujet des dépenses que les sections demandent
— 408 —
l’autorisation de faire avec leurs propres ressources, en
dehors de celles que la législation leur impose ; c’est une
tolérance qui n’engage point les principes, et qui n’est
accordée qu’à titre d’exception.
§ III. PARTICIPATION AUX CHARGES DE LA COJIMiraE.172. Dans quel sens on peut dire que les sections participent
aux charges générales de la commune. — 173. Principe de la
répartition proportionnelle des charges entre les diverses sections
d’une commune. Jurisprudence du ministère de l’intérieur.
— 174. Base de la répartition. — Variations de la jurisprudence.
-^ La répartition doit être faite en raison du montant
des contributions directes payées dans chaque section.
— 175. Exception à ces règles.
172. Enfin, les habitants des sectjons doivent participer
aux charges générales de la commune. Au premier
aperçu, cette obligation semble ne pas rentrer dans l’objet
spécial de notre travail. Et, en effet, s’il n’était pourvu
aux besoins généraux des communes qu’au moyen de
centimes ordinaires ou extraordinaires, additionnels au
principal des contributions directes, ou au moyen de taxes
assises directement .sur les contribuables, en raison de
leurs ressources, comme la taxe des prestations, il n’y
aurait aucune distinction entre les habitants des diverses
sections qui peuvent composer une commune. Ainsi, il
a été décidé que les habitants d’une section ne pouvaient
demander la décharge de la taxe des prestations établie
pour l’entretien des chemins vicinaux de la commune
dont ils dépendaient, en se fondant sur ce que la section
n’aurait sur son territoire aucun chemin vicinal, et que
ses habitants ne feraient pas usage des chemins vicinaux
de la commune. {Arr.cons., 29 juillet 1852, de Fréminville.) 

Mais il est certaines ressources communales dont la
- 409 —
création impose des sacrifices inégaux aux habitants de
la commune, selon la richesse de la section dont ils font
partie, en sorte que l’on peut dire que la charge est imposée
à la section. Ainsi, une commune est composée de
deux sections qui possèdent chacune des pâturages d’une
étendue et d’une valeur très-différentes, dans lesquels les
habitants envoient paître leurs bestiaux. Pour subvenir
à des dépenses d’intérêt général, le conseil municipal, ne
croyant pas devoir recourir à une imposition extraordinaire,
veut affermer les pâturages. L’amodiation pourrat-elle
porter sur la totalité des pâturages de chacune des
sections, et le produit sera-t-il confondu dans la caisse
municipale ? Devra-t-on, au contraire, ne prendre cette
mesure que pour une portion égale ou proportionnelle
des biens de chaque section, et quelle sera la règle de la
répartition des charges ? Faudra-t-il s’attacher à la valeur
des biens dont chaque-section a la jouissance exclusive,
ou au nombre de ses habitants, ou au montant des
contributions directes payées dans la circonscription de
la section, ou enfin faudra-t-il combiner ces éléments ?

Il y a là, on le voit, des questions, et des questions
délicates, sur la participation des habitants des sections,
en cette qualité, aux charges générales de la commune.

173. En principe, dans les cas que nous venons d’indiquer,
les sections ne doivent contribuer que pour une
part proportionnelle aux charges communales. S’il en
était autrement, leurs droits seraient sacrifiés au profit
de la commune. Une décision du ministre de l’intérieur,
en date du 3 avril 1839, insérée au Bulletin officiel (1) ,
a nettement résolu dans ce sens une série de questions
sur l’établissement de taxes d’affouage, sur l’amodiation
(1) 1840, n° 155.— 410 —
et sur la vente des biens des sections, et la jurisprudence
a maintenu cette doctrine (1).

Nous devons rapporter ici les termes de la décision du
ministre, qui pose en même temps des règles pour l’administration
des biens des sections r

« 1° Les conseils municipaux peuvent-ils, aux termes
de l’article 109 du Code forestier, combiné avec l’article
31 de la loi du 18 juillet 1837, établir un impôt sur
les affouages distribués en nature, pour faire face aux
charges forestières et autres ? Si la commune se compose
de plusieurs sections, ayant chacune leur affouage séparé,
une des sections peut-elle refuser de laisser imposer son
affouage ? Si elle ne peut refuser, dans quelle proportion
l’impôt doit-il être établi sur l’affouage de chaque section ?

« — Non, les sections ne peuvent s’y refuser ; quant
à la redevance, elle doit être en proportion avec les frais
inhérents aux bois appartenant à chacune d’elles et avec
leur intérêt dans les dépenses générales auxquelles la
redevance devrait subvenir.

« 2°

« 3° Si une commune a besoin de s’imposer de grands
sacrifices pour faire face à quelques dépenses d’une urgente
nécessité, telles que celles d’une maison d’école,
delà reconstruction de l’église, etc.,le conseil municipal
peut-il, afin de diminuer le chiffre des imposilions extraordinaires
qu’il serait dans la nécessité de voter, délibérer
la vente de toutes les coupes affouagères des dif(1) 
Les monuments de cette jurisprudence ont déjà été rapportés
dans le chapitre où il est traité des droits des sections, p. 247 et 270.
Nous rappellerons notamment le décret, en date du 25 avril 1862,
qui, en vue de créer les ressources nécessaires pour construire
une maison d’école et réparer l’église de la commune de Pionnat
(Creuse) , autorise l’aliénation de biens communaux appartenant à
des sections de celte commune, et l’établissement d’une imposition
extraordinaire sur les autres sections de la même commune qui
n’avaient pas de biens communaux.— 411 —
férentes sections, sans égard à l’inégalité de valeur de
ces diverses coupes ? Peut-il faire vendre la coupe affouagère,
dans le cas où une seule section posséderait des
bois ? Doit-il, au contraire, faire une distinction entre les
hameaux, suivant leur richesse en bois, imposer ceux
qui en possèdent peu ou point, et obliger les autres à
vendre une partie ou la totalité de leur affouage au profit
de la commune ?

« — Non. La destination naturelle de l’affouage ne
permet pas qu’il soit vendu en totalité pour diminuer le
chiffre des impositions extraordinaires. Si l’on augmente
la redevance déjà établie pour subvenir au payement des
frais inhérents aux bois, ce ne peut être qu’avec beaucoup
de modération et de réserve. Dans aucun cas, les
droits séparés des sections ne peuvent être confondus, en
ce sens que les bois d’une seule section serviraient à
l’acquittement des obligations de la commune entière.

« 4° Le conseil municipal peut-il, dans les mêmes circonstances,
délibérer que les biens communaux, en nature '
de pâturage, dont les habitants d’une section jouissent
isolément, seront affermés aux enchères au profit de la
caisse communale ?

« — Oui, le conseil municipal a cette faculté pour
l’amodiation, sauf toujours à observer une juste proportion
dans les charges de la section (1).

« 5° Peut-il proposer l’aliénation des biens commu(1) 
Une autre question qui ne rentre pas dans l’objet de ce
chapitre était jointe à cette question. On demandait, si, dans ce
cas, le conseil municipal pourrait décider que les pâturages de la
section laissés en jouissance commune seraient distribués par
lots entre ses habitants, pour qu’ils en jouissent individuellement,
moyennant redevance, et ce lors même que les habitants de la
section demanderaient le maintien de l’ancien état de choses.
Le ministre répond que le conseil municipal ne peut contraindre
les habitants à subir un allolissement moyennant redevance, ce
dernier mode de jouissance supposant toujours l’adhésion des
parties prenantes.— 412 —
naux appartenant exclusivement à une section, pour employer
le produit de la vente à l’amortissement de la
dette communale ?

« — Non ; parce qu’une seule section n’est pas tenue
de subvenir au payement d’une dette qui porte sur toute
la commune. Elle ne doit y contribuer . que dans la
proportion soit du nombre de ses feux, soit du montant
de ses contributions, suivant la nature de l’obligation.
 »

La répartition doit donc être proportionnelle à l’intérêt
et aux ressources des sections. Mais quelle est la base
de cette répartition ?

174. Le ministre de l’intérieur avait d’abord pensé
qu’en pareil cas, chaque section devait contribuer aux
charges communales, en raison du produit net de ses
biens de toute nature, même de ceux qui seraient situés
dans une autre commune. C’est ce que porte une décision
de. 1832 {commune de Vernoy, section de Villenauxe-la-Petite) 
(l).Dans la décision de 1839, que nous
venons de reproduire, il indique (question 5) qu’on peut
prendre pour base, soit le nombre des feux de la section,
soit le montant des contributions de ses habitants, suivant
la nature de l’obligation. Mais, par une décision du
7 décembre 1844 {commune de Tanay, section de
Tanyot) , il s’est attaché exclusivement à cette dernière
base. Il a pensé que l’on ne doit pas tenir compte du
chiffre de la population, par le motif que la richesse des
habitants peut être en raison inverse de leur nombre ; il
lui a paru que l’on doit faire la répartition des charges en
raison du montant des contribulions directes payées dans
chaque section. Cette règle, disait-il, n’est pas toujours
(1) Cette décision est citée par M. Jèze, dans le Dictionnaire
général d’administration, \°Communes Sections de commune,
p. 438. »— 413 —
rigoureusement exacte ; mais elle est la moins imparfaite,
et de plus c’est celle qui sert généralement pour là répartition
des charges communales entre les habitants,
lorsque les revenus ordinaires des communes sont insuffisants
(1).

175. Néanmoins, dit à ce sujet M. Jèze (2) avec l’autorité
de sa longue expérience, « on ne peut pas toujours
suivre une exacte proportion dans la répartition des charges
communes entre plusieurs sections, parce que leur
position respective varie beaucoup et qu’il y a des cas où
la plus riche est nécessairement amenée à payer pour la
plus pauvre. Il importe donc que l’administration ait une
certaine latitude en cette matière, afin que les services
municipaux ne soient pas compromis par les impossibilités
où conduirait quelquefois une rigueur absolue de principes.
Par exemple, des deux sections qui composeraient
une commune, l’une pourrait posséder des biens communaux
considérables, tandis que l’autre n’en aurait pas du
tout et se trouverait déjà grevée d’impositions extraordinaires
jusqu’au maximum fixé par les règlements. Il faudrait
bien alors, si des besoins généraux survenaient,
qu’il y fût satisfait avec les seules ressources de la section
propriétaire. Mais l’autorité administrative doit veiller
avec le plus grand soin à ce que ces anomalies n’aient
lieu que dans le cas d’une absolue nécessité. »

Aux réserves très-formelles énoncées par M. Jèze,
nous devons en ajouter une autre, pour nous conformer
à la règle posée par le Conseil d’État dans les arrêts du
4 septembre 1856 (section de Parilly)  du 17 mars 1857
(section de Saint-Jean-de-Louviers)  et autres que nous
(1) Voir l’analyse de la décision du ministre dans la notice qui
précède l’arrêt du Conseil d’Etat du 18 août 1849 (Habitants de
Tanyot). — Recueil de M. LEBON, p. 508.(2) Dictionnaire, général d’administration, article précité,
p. 438.— 414 —
avons rapportés en traitant des droits des sections (1).

C’est que cette affectation du produit des biens de la
section aux besoins généraux de la commune ne pourrait
avoir lieu, sans le consentement de la section, s’il s’agissait
de biens dont les habitants avaient la jouissance en
nature au moment de leur réunion à la commune dont ils
font partie. Dans ce cas, en effet, l’article 5 de la loi du
18 juillet 1837 assure aux habitants de la section la jouissance
exclusive de ces biens ou de leurs produits. Le
consentement de la section au sacrifice de ses droits ne
pourrait émaner que d’une délibération d’une commission
syndicale nommée à cet effet. Nous en avons cité plus
haut un exemple récent (2).

Dans ces termes, nous croyons que l’exception indiquée
par M. Jèze peut être admise sans porter atteinte à la
règle générale de la répartition proportionnelle entre les
sections.
II. RESSOURCES DES SECTIONS.176. Les sections de commune ont des ressources propres. — 177.
Revenus des biens propres des sections. Cas dans lesquels les
sections ont un droit sur ces revenus. — Taxes d’affouage et de
pâturage. Pouvoir des conseils municipaux pour l’établissement
de ces taxes. Affectation des taxes d’affouage et de pâturage.— 179. Produit de l’aliénation des biens des sections. — 180.
Impositions extraordinaires et emprunts.— 181. Dons et legs.— 182. Souscriptions recueillies parmi les habitants.
176. Nous avons vu les charges qui pèsent, à divers
titres, sur les sections de commune. Il est donc nécessaire
que les sections aient des ressources pour faire face
à ces charges.

177. Bevenus des biens des sections. — Et d’abord
(1) P. 247 et suiv. — (2) P. 271.— 415 —
les sections peuvent-elles trouver une ressonrce propre
dans les sommes provenant des revenus de leurs biens
et qui seraient versées chaque année dans la caisse municipale ?
Nous croyons qu’il y a lieu de faire une distinction.


Lorsque nous avons eu à expliquer les dispositions des
articles 5, 6 et 7 de la loi du 18 juillet 1837, nous avons
dit que la loi, qui réserve aux sections la propriété et la
jouissance des biens dont les fruits étaient perçus en nature,
au moment de leur réunion, ne leur réserve que la
propriété des biens qui donnaient, à cette même époque,
des revenus en argent ; et le silence de la loi sur la jouissance
de cette seconde espèce de biens nous a conduit à
admettre la jurisprudence du ministère de l’intérieur,
d’après laquelle cette jouissance est attribuée en général
à la commune tout entière, sauf le cas où les sections
éprouvent des besoins particuliers (1).

Il suit de là qu’une section ne pourrait réclamer, à titre
de droit, que ces revenus fussent affectés à une dépense
faite exclusivement dans son intérêt. Mais elle pourrait
s’adresser à l’administration supérieure pour obtenir d’elle
qu’il fût donné satisfaction à ses besoins.

Seulement le ministre de l’intérieur n’admet pas que
des réclamations de cette nature puissent l’amener à
changer l’affectation de fonds déjà versés dans la caisse
municipale. Nous pouvons citer en ce sens une décision
du mois d’août 1842, indiquée par M. Jèze (2) ,et une décision
rendue, en 1853, rapportée dans l’Ecole des communes
(3). Cette jurisprudence se fonde sur ce que, en
vertu du principe de l’unité communale, les sommes ver(1) 
Chapitre V, p. 239.(2) Dictionnaire général d’administration, v° Commune^
p. 430.(3) 1853, p. 102.— 416 —
sées dans la caisse municipale sont affectées aux besoins
généraux de la commune, sans qu’il y ait heu de rechercher
leur origine, à moins qu’une réserve spéciale n’ait
été faite antérieurement.

On pourrait d’ailleurs ajouter dans ce sens qu’un mode
de procéder différent risquerait d’apporter un trouble
considérable dans les finances municipales, en enlevant à
la commune des ressources sur lesquelles elle' aurait dû
compter pour établir l’équilibre entre ses recettes et ses
dépenses. Aussi pensons-nous qu’il en serait de même,
pour les revenus des biens d’une section qui ne seraient
pas encore versés dans la caisse municipale, mais qui devraient
y être versés dans le cours de l’exercice, conformément
aux prévisions du budget.

Au contraire, la section a un droit exclusif aux
revenus des biens dont ses habitants avaient la jouissance
en nature au moment de leur réunion à la commune
dont ils font partie et que le conseil municipal a cru
devoir amodier. Le changement de mode de jouissance ne
peut, dans ce cas, porter atteinte au droit que l’article 5
de la loi du 18 juillet 1837 attribue aux habitants de la
section. Nous n’avons pas besoin de revenir sur ce point (1}.

Dans ce cas, ce n’est plus une affaire d’équité soumise
à l’appréciation de l’administration ; c’est une question de
droit qui, en cas de contestation, serait tranchée par la
juridiction administrative.

On a vu d’ailleurs que cette réserve des droits des sections
n’entraîne pas la nécessité de faire un budget spécial
pour elles ; il suffit de mentionner dans le budget de
la commune que tel article de recette et tel article de dépense
sont spéciaux à telle ou telle section (2).
(l) Voir p. 247 et suiv.(2) Voir en ce sens une décision du ministre de l’intérieur insérée
dans le Bulletin officiel, 1860, et citée p. 256.— 417 —
178. Taxes d’affouage et de pâturage. — Ces taxes
constituent une sorte de revenu des biens communaux.
Il est donc naturel de chercher la ressource qu’y peuvent
trouver les sections.

L’article 31 de la loi du 18 juillet 1837 place parmi les
recettes ordinaires des communes les cotisations imposées
annuellement sur les ayants-droit aux fruits des
biens communaux qui se perçoivent en nature. L’article
17 de la même loi autorise, en effet, les conseils municipaux
à régler par leurs délibérations…. 3° le mode de
jouissance et la répartition des pâturages et fruits communaux,
autres que les bois, ainsi que les conditions à
imposer aux parties prenantes, et 4° les affouages, en se
conformant aux lois forestières.

En vertu de ces dispositions, les conseils municipaux
peuvent établir des taxes de pâturage sur les habitants
. des sections qui envoient paître leurs bestiaux dans les
biens des sections laissés en jouissance commune ; ils
peuvent établir des taxes semblables sur les habitants qui
participent à l’affouage, ou encore à la jouissance de marais
tourbeux ou autres biens communaux.
. Dans sa circulaire du 5 mai 1852, où il prescrit les
mesures à prendre pour l’exécution du décret de décentralisation,
le ministre de l’intérieur a rappelé aux préfets
qu’il importe d’amener, par leurs conseils, les administrations
municipales à stipuler des redevances de cette
nature au profit de la caisse municipale. C’est, dit-il, un
moyen naturel et légitime d’accroître les revenus des
communes qui, dans un trop grand nombre de localités,
sont insuffisants pour subvenir aux dépenses les plus nécessaires
(1).

Nous avons déjà indiqué que ces taxes peuvent être
(1) Explications sur le § 40 du tableau A.— 418 —
destinées à acquitter la part de la section dans les dépenses
générales de la commune (1). A plus forte raison
pourraient-elles être affectées au payement de dépenses
spéciales à la section.

D’abord les taxes d’affouage sont nécessairement affectées,
jusqu’à due concurrence, à l’acquittement des charges
qu’entraînent la propriété et la jouissance des bois
d’où provient l’affouage, c’est-à-dire des contributions
dues au Trésor, des frais de garde et d’exploitation des
coupes. On sait que quand l’affouage s’exerce dans un
bois domanial, le montant de la taxe ne peut dépasser
celui des frais ; mais quand ce droit s’exerce dans un bois
communal, en cas de besoins extraordinaires, les communes
peuvent élever le taux de la taxe dans des limites
raisonnables et en affecter le produit à d’autres dépenses.
C’est ce qu’indiquent deux circulaires du ministre de l’intérieur,
en date du 10 janvier 1839 et du 25 août 1840.

Quant aux taxes de pâturage, elles n’ont ordinairement
pas d’affectation spéciale. Le plus souvent, elles sont
créées en vue de fournir les ressources nécessaires pour
acquitter le salaire du pâtre du troupeau commun. Nous
avons vu plus haut que ces taxes ne peuvent être établies
en vue de payer la contribution foncière établie sur les
biens’ communaux, dans le cas où tous les habitants auraient
un droit égal à la jouissance de ces biens (2).

Au surplus, quels que soient les besoins auxquels
puisse être affecté le produit des taxes de pâturage, toujours
est-il que ces taxes contituent pour les sections une
ressource dont elles peuvent user afin de satisfaire leurs
besoins spéciaux.

179. — Produit de l’aliénation des biens des sec(]) P.
410.
(2) P. 380.— 419 —.tiens. Le prix de vente des biens des sections est une
ressource qui leur est exclusivement propre. Nous l’avons
établi en traitant des droits des sections (1). Et ici il n’y
a plus lieu de distinguer, comme on le fait pour les revenus
des biens affermés, entre le cas où les biens étaient
abandonnés à la jouissance en nature avant la réunion de
la section à la commune dont elle dépend, et le cas où
ces biens produisaient à cette époque des revenus en argent.
Les sections ne peuvent perdre la propriété de
leurs biens sans que le prix de vente leur appartienne
exclusivement. S’il en était autrement, leur droit de propriété
serait illusoire.

180. — Impositions extraordinaires et emprunts. —
Une ressource dont les sections usent assez fréquemment,
c’est l’imposition extraordinaire établie sur les contribuables
de la section. Nous en avons cité, en traitant des
charges des sections, de nombreux exemples. Il est inutile
d’insister à ce sujet.

Nous avons dit aussi précédemment que le conseil municipal,
dans le cas où il vote une imposition extraordinaire
de cette nature, doit être assisté, non pas des plus
imposés de toute la commune, mais des plus imposés de
la section seule (2).

D’après les traditions du ministère de l’intérieur et de
la section de l’intérieur du Conseil d’État, quand les sections
ont besoin de réaliser immédiatement les ressources
nécessaires à l’acquittement d’une dépense, elles peuvent
faire un emprunt au remboursement duquel l’imposition
extraordinaire ou tout autre revenu annuel est affecté.
(Avis du conseil d’État du 10 décembre 1840, section
de Barcugnan (3)  ; — avis de la section de l’intérieur,
des 11 mai 1854, commune de Saint-Pàulien, —8 mai
(1) P. 268. — (2) P. 75. — (3) Cité p. 397.- 420 —
1855, section de Menouille ; — id., commune de Nébouzat,
(1)  ; — 30 décembre 1856, section des Martresde-Veyres
(2).

181. Dons et legs. — Les sections peuvent encore
trouver des ressources dans les dons et legs qui leur seraient
faits. Nous en awns cité des exemples en traitant
de la représentation des sections (3).

182. Souscriptions. — Enfin, à défaut de ressources
appartenant à la communauté elle-même, il pourrait être
pourvu aux charges spéciales des sections au moyen de
souscriptions recueillies parmi les habitants.
III. — QUESTIONS DE COMPÉTENCE.183. L’autorité judiciaire n’est pas compélente pour résoudre les
difficultés qui peuvent s’élever au sujet de la répartition des
charges et de la création des ressources des sections. — 184.
Compétence de l’autorité administrative en ce qui touche lès charges
des sections’. Distinction à faire. — 185. Les décisions prises au
sujet de la répartition des charges communales ne peuvent être,
de la part des sections agissant en corps, l’objet d’un recours
par la voie contentieuse, sauf dans le cas d’excès de pouvoirs
du conseil municipal. — 186. La même fin de non-recevoir
serait opposable aux habitants agissant individuellement. — Le
Conseil d’Etat n’a pas été appelé à se prononcer sur. ces questions
de compétence — 187. Les décisions relatives aux charges
spéciales que des dispositions de loi ont imposées aux sections
peuvent être attaquées par la voie contentieuse. — Droit des
sections et des habitants agissant individuellement. — 188. Autorité
compétente pour statuer sur les réclamations relatives à la
création des ressources des sections. —• Cas dans lesquels un
recours par la voie contentieuse est ouvert, soit à la section, soit
aux habitants. — 189. Cas dans lesquels les sections ou les
habitants ne peuvent réebimer que par la voie administrative.
183. Quelle est l’autorité compétente pour résoudre les
difficultés qui peuvent s’élever au sujet des charges et des
ressources des sections ?

On doit reconnaître tout d’abord qu’il ne peut y avoir là
de question qui soit du ressort de l’autorité judiciaire. La
(1.) Cités p.405. — (2) Cité p. 407 — (3) P, 196.
- 4:21 — ".

répartition des charges communales, la création des ressources
spéciales de la section sont des opérations
essentiellement administratives, et la Cour de cassation a
formellement reconnu l’incompétence de l’autorité judiciaire
pour statuer sur des questions élevées à ce sujet.
Nous avons rapporté les termes de l’arrêt du 23 avril 1855
(section de Saint-Mexmes-les-Champs c. commune
d’Huimes) , qui rappelle cette règle (1).

L’autorité administrative est donc seule compétente
pour prononcer sur les débats qui s’élèvent à ce sujet.
Mais ces débats sont-ils tous de nature à être soumis à la
juridiction administrative ? Et quel est celui des organes
de l’autorité administrative qui doit en être saisi ?

184. Voyons, en premier lieu, ce qui concerne les
charges des sections.

Il faut distinguer, d’abord, le cas où la contestation
porte sur la répartition des charges communales entre les
diverses sections de la même commune et celui où elle
est relative aux charges spéciales des sections.

185. Les contestations qui porteraient sur la répartition
des charges communales entre les diverses sections
de la même commune ne nous paraissent devoir soulever,
en général, que des questions d’appréciation d’intétérêt,
et non des questions de droit. La loi n’ayant pas
fixé les bases de cette répartition, c’est à l’administration
qu’il appartient d’y procéder, d’après les règles de
l’équité. C’est aussi à elle qu’il appartient de vérifier si
les intérêts de chaque section sont satisfaits ou sauvegardés.
Les réclamations formées p:ir des sections contre
les délibérations des conseils municipaux, prises à ce sujet,
devraient donc être soumises au préfet, sauf recours
au ministre de l’intérieur ; et la décision du ministre ne
(1) P. 182.— 422 —
pourrait être l’objet d’un recours devant le Conseil d’État
par la voie contentieuse.

Mais si le conseil municipal prétendait faire supporter
à une section la totalité des charges générales de la commune,
et affecter, par exemple, au payement d’une dette
communale le produit de la vente d’un bien appartenant
à une section, sans que les autres parties de la commune
eussent à fournir leur contingent dans cette dépense, il
y aurait un excès de pouvoirs qui pourrait donner lieu à
un recours devant le Conseil d’État statuant au contentieux,
en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790.

Voilà quels nous semblent être les principes quant aux
contestations qui pourraient s’élever entre les sections et
les communes.

186. En ce qui touche les habitants individuellement,
pourraient-ils, dans le cas où la charge imposée à la section
retomberait sur eux, par exemple, s’ils étaient assujettis
à une imposition extraordinaire ou à une taxe de
pâturage, discuter, par la voie contentieuse, les bases de
la répartition des charges communales ? Évidemment non.
La nature de la contestation est toujours la même ; elle
ne comporte pas un débat juridique.

Du reste, le Conseil d’État au contentieux n’a jamais
eu occasion de résoudre ces questions.

Une seule fois il a eu à statuer sur un recours individuel
formé, dans des circonstances de cette nature, par
plusieurs habitants d’une section, et il a repoussé le recours
comme prématuré.

Des habitants de la seclion de Tanyot avaient réclamé
devant le ministre de l’intérieur contre un arrêté par lequel
le préfet du département de la Côte-d’Or avait approuvé
une délibération du conseil municipal établissant
une taxe sur les habitants de la section qui envoyaient
leurs bestiaux au pâturage. Le produit de cette taxe de-
— 423 —
vait être employé à acquitter la part de la section de Tanyot
dans diverses dépenses d’intérêt communal.

Les habitants de la section soutenaient que plusieurs
de ces dépenses n’avaient pas d’intérêt pour la totalité de
la commune, et, subsidiairement, que la répartition entre
les deux sections n’avait pas été faite en raison de l’intérêt
de chacune d’elles aux travaux qu’il s’agissait d’exécuter.


Le ministre avait rejeté leur réclamation, mais, en
même temps, il avait décidé que la répartition des dépenses
devait être faite sur des bases différentes de celles
qu’avaient posées le conseil municipal et le préfet. Cette
décision ayant pour résultat d’augmenter la part des dépenses
mises à la charge des habitants de Tanyot, ceuxci
s’étaient pourvus devant le Conseil d’État.

Leur recours a été rejeté dans les termes suivants :

« En ce qui touche la décision duministreet l’arrêté
du préfet :
«  Considérant que la décision du ministre de l’intérieur
et l’arrêté du préfet ne constituent que des actes
d’instruction administrative qui ne sont pas susceptibles
d’être attaqués par la voie contentieuse ;

« En ce qui touche la délibération du conseil municipal
:

« Considérant que, aux termes de l’article 17 de la loi'
du 18 juillet 1837, les conseils communaux règlent, par
leurs délibérations, le mode de jouissance des pâturages
et fruits communs ; qu’aux termes de l’article 44, les
taxes dues par les propriétaires ou habitants sont réparties
par délibération du conseil municipal approuvée par
le préfet ;

« Considérant que la délibération prise par le conseil
municipal en exécution desdits articles n’est pas susceptible
d’être attaquée par la voie contentieuse, et qu’elle
- 424 -
ne fait d’ailleurs pas obstacle à ce que les habitants qui
se croiraient surtaxés se pourvoient dans la forme déterminée
par l’article précité. » {Arrêt du 18 août 1849,
habitants de la section de Tanyot.) 

Cette décision est fondée sur le principe qu’un recours
par la voie contentieuse n’est pas recevable lorsque le
réclamant n’est pas directement atteint par la mesure
contre laquelle il réclame. Les habitants de Tanyot devaient
attendre, pour se pourvoir, que la taxe qu’ils prétendaient
exagérée les eût frappés ; ils ne pouvaient être
admis à attaquer les mesures administratives, et en quelque
sorte préparatoires, qui n’avaient pour but que de
fixer les bases sur lesquelles serait assise l’imposition.
Mais on voit que les questions que nous cherchons à résoudre
n’ont pas été tranchées par cet arrêt.

En résumé, lorsqu’il s’agit de la répartition des charges
générales de la commune, les excès de pouvoirs commis
par le conseil municipal nous paraîtraient seuls donner
lieu à des recours devant le Conseil d’État par la voie
contentieuse.

187. Au contraire, les contestations qui s’élèveraient
au sujet des charges spéciales imposées aux sections par
une disposition de loi, seraient, en principe, de nature à
être portées devant la juridiction administrative. En effet,
quand une charge doit peser sur une section seule, les
autres fractions de la commune ont droit à ne pas en supporter
une partie. Elles ont droit, par exemple, à ce que
les frais du procès soutenu par une section soient acquittés
par elle seule. Si donc le conseil municipal voulait
à tort leur imposer cette dépense, les sections intéressées
seraient recevables et fondées à réclamer devant
le préfet et devant le ministre de l’intérieur, et, au besoin,
à former un recours devant le Conseil d’État par la
voie contentieuse.

- 425 -

De leur côté, les habitants qui seraient assujettis, à
cette occasion, à une contribution extraordinaire ou à
une taxe, pourraient en demander la décharge devant le
conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d’État.
C’est l’application des principes généraux que nous avons
eu souvent occasion de rappeler.

188. La création des ressources des sections de commune
peut-elle donner lieu à des difficultés qui soient de
nature à être portées devant la juridiction administrative
 ?

Nous n’en connaissons pas d’exemple ; il nous paraît
cependant qu’il peut s’en présenter. Ainsi, supposons
qu’un conseil municipal refuse à une section d’affecter
à ses besoins propres le revenu de ses biens dans les cas
où la section a droit à cette affectation spéciale, les droits
de la section seraient violés, et la section pourrait faire
valoir ces droits par la voie contentieuse.

Le Conseil d’État nous paraît avoû- indiqué la possibilité
d’un recours de ce genre dans l’arrêt déjà cité, du
17 mars 1857. {Lemoine et consorts c. commune de
Louviers.) 

En effet, celte décision rejette le recours formé, pour excès
de pouvoirs, par les habitants de la section deSaint-Jean
de Louviers contre une délibération du conseil municipal,
qui décidait l’amodiation de biens de la section laissés
jusque-là à la jouissance en nature, parce qu’il a été reconnu
que le conseil municipal avait déclaré qu’il prenait
cette mesure dans le but d’employer le produit de l’amodiation
à la satisfaction des besoins de la généralité des
habitants de la section de Saint-Jean, et qu’ainsi les droits
de jouissance exclusive de la section avaient été respectés.
Biais on a vu que le Conseil d’État, en terminant, a réservé
expressément aux habitants de la section le droit
de réclamer, dans le cas où les produits de l’amodiation
— 426 —
ne recevraient pas la destination qui leur avait été assignée
par le conseil municipal (1).

Aujourd’hui que la jurisprudence relative aux droits
des sections est bien établie, les réclamations que les
sections pourront avoir à former au sujet de leurs ressources
propres, seront fondées moins souvent sur la violation
de leurs droits que sur la lésion de leurs intérêts.

Ainsi elles peuvent se plaindre de ce que le conseil municipal,
auquel elles ont demandé de voter un emprunt et
une imposition extraordinaire pour leur créer les ressources
spéciales dont elles ont besoin, refuse de voter
ces ressources, et veut les contraindre à vendre ou à
amodier leurs biens, et réciproquement. Ici il s’agit exclusivement
d’apprécier les intérêts de la section. C’est
une mesure administrative qui ne peut être discutée par
la voie contentieuse. Mais les sections ne restent pas
sans garantie contre les actes du conseil municipal. Elle
peuvent réclamer devant le préfet, et, au besoin, devant
le ministre de l’intérieur.

Les mêmes règles seraient évidemment applicables au
.cas où la réclamation serait formée par un ou plusieurs
habitants de la section agissant individuellement.
<1) P.2M.
CHAPITRE SEPTIEME
DE L’ADMINISTRATION, DE L’ALIÉNATION ET DU
PARTAGE DES BIENS DES SECTIONS.SommaireS 1. Objet spécial de ce chapitre.§ 2. Législation antérieure à 1789.§ 3. Lois du 14 août 1792 et du 10 juin 1793 et mesures prises
à la suite de ces lois jusqu’à celle du 18 juillet 1837.S 4. Loi du 18 juillet 1837 et résumé de la législation en vigueur
à cette époque.S 5. Projets étudiés avant et après 1848. — Loi du 19 juin
1857 sur les landes de Gascogne, et loi du 28 juillet 1860 sur la
mise en valeur des,marais et terres incultes.S 6. Nouvelles mesures proposées pour les biens des sections
de commune. — Du partage de ces biens entre les habitants.SI.— OBJET SPÉCIAL DE CE CHAPITRE.190. Renvoi aux explications données dans les chapitres précédents
sur les pouvoirs du conseil municipal et sur les droits
propres des sections..— 191. Les formes à suivre pour l’administration
et l’aliénation des biens des sections ne diffèrent en
rien des formes établies pour l’administration et l’aliénation des
biens des communes. — 192. L’objet de ce chapitre est l’histoire
et l’appréciation du mérite des systèmes de mise en valeur des
biens communaux établis par la législation ou proposés pour
la compléter.
190. Nous avons déjà été amené à étudier dans quelques-uns
des chapitres précédents plusieurs des questions
que soulève l’administration des biens des sections
de commune.

Nous avons vu, dans le chapitre IV, les pouvoirs dont
— 428 -
■le conseil municipal est investi à cet égard, et les garanties
que la législation et la jurisprudence donnent,
aux droits et aux intérêts des sections.

Nous avons vu, dans les chapitres V et VI, quelle doit
être l’affectation du produit des biens des sections, et
dans quel cas elles ont droit à ce que les deniers qui en
proviennent soient employés exclusivement à leur profit.

191. Quant aux formes à suivre pour l’administration
des biens des sections, pour le règlement du mode de
jouissance en nature, pour l’amodiation, pour l’aliénation
et l’échange de ces biens, nous ne croyons pas avoir à
les exposer dans ce travail spécial aux sections de commune.
Il n’y a, en effet, à cet égard aucune différence
entre les communes et les sections. Les lois ont établi
des règles pour la gestion des biens communaux. Elles
n’ont pas distingué entre ceux qui appartiennent aux
communes et ceux qui appartiennent aux sections, parce
que le caractère de ces biens est le même. Nous l’avons
déjà indiqué (1)  ; il n’est pas nécessaire d’insister à cet
égard. Nous nous bornerons donc, pour rester dans le
cadre que nous nous sommes tracé, à renvoyer, sur ce
point, aux ouvrages qui traitent de l’administration municipale
(2).

192. Ce que nous nous proposons dans ce chapitre,
c’est d’exposer l’histoire et d’apprécier le mérite relatif des
différents systèmes qui ont été successivement appliqués
ou proposés pour lamise en valeur et la transformation des
biens communaux. La question n’est pas encore définiti(1) 
Chapitre II, p. 92, et chap. IV, p. 180.(2) On nous permettra d’indiquer que nous avons exposé,dans une
série d’articles insérés dans l’Ecole des Communes en 1861 et 1862,
les règles qui régissent l’aliénation des biens des communes : les
conditions dans lesquelles elle doit s’accomplir, — les formes à
suivre, — le caractère et les effets des actes de vente passés par
les maires. Ce dernier point donne lieu fréquemment à des difficultés.
— 429 —

vernent" résolue, et les conseils généraux de plusieursdépartements
où les sections sont très-nombreuses ont
émis le voeu que des mesures spéciales aux sections fussent
autorisées par une nouvelle loi. Il y a donc là une
étude que nous ne pouvons négliger, au point de vue où
nous sommes placé.
§ II. —LÉGISLATION ANTÉRIEURE A 1789.193. L’origine et la destination primitive des biens communaux
avaient conduite faire déclarer que ces biens étaient inaliénables
et devaient rester à l’état de pâturages. — 194. Disposition de
l’ordonnance de 1669 qui autorise la location des parties de ces
biens inutiles pour la dépaissance des bestiaux. —195. Dispositions
de la législation qui permettaient l’aliénation avec l’autorisation
du Roi. — 196. Partages de jouissance et partages du
fonds autorisés par plusieurs édits au XVIIIe siècle.— 197. Opinion
émise sur l’état des biens communaux et l’utilité des partages
par CHABROL et par le comte d’EssuiLES.
193. On a vu, dans le premier chapitre de ce livre,
quelle est l’origine des biens communaux appartenant
aux communes rurales et aux sections de commune. Nous
avons montré que ces biens provenaient, soit des concessions
faites à titre gratuit ou à titre onéreux par les
seigneurs ecclésiastiques ou laïques qui voulaient attirer
des habitants sur leurs domaines, soit de l’accord des
habitants qui avaient mis des pâturages dans l’indivision
et qui les y avaient laissés, après la dissolution des communautés
agricoles du moyen âge.

C’est donc l’intérêt des habitants qui a fait constituer
les biens communaux, et si la propriété a été attribuée,
non aux habitants individuellement, mais à la collection
des habitants présents et futurs, c’a été pour maintenir
la population dans le même lieu, en assurant aux habitants
qui s’y succéderaient la perpétuité des avantages
qu’on pouvait en retirer. Le préambule de l’édit d’avril
— 430 —
1667 rappelait, avec raison, que les biens, communaux
avaient été concédés « pour demeurer inséparablement
attachés aux habitations des lieux, pour donner moyen
aux habitants de nourrir des bestiaux et de fertiliser leurs
terres par les engrais et plusieurs autres usages. »

Aussi était-il de règle primitivement que ces biens ne
pouvaient être aliénés, ni même donnés à ferme. Nous
avons déjà cité un passage du commentaire de la coutume
de Troyes, publié en 1661 par Legrand, dans lequel
cet auteur, parlant des communaux, dit « qu’ils
appartiennent ut singuli à chaque habitant en particulier,
pour en jouir sans que la communauté puisse les
vendre, bailler à ferme ou louage… car, dit-il, si elle le
faisait, chaque particulier serait frustré de son droit
d’usage (1). » Cette règle fut d’une grande utilité pour
protéger les communes contre les usurpateurs puissants
qui les dépouillaient, en se faisant vendre à vil prix ou
donner à bail emphytéotique les pâturages et bois communaux,
et nous avons rappelé qu’en effet plusieurs édits
rendus en 1600, 1629, 1659, 1667, ont fait rentrer les
communes dans leurs biens usurpés. Mais elle était également
établie pour sauvegarder contre les habitants euxmêmes
ce que l’on considérait comme un intérêt agricole
de premier ordre, la nourriture des bestiaux. On la poussait
même à cette rigueur d’interdire aux habitants de
transformer les pâtures en terres labourables. La Poix
de Fréminville, dans son Traité du Gouvernement des
biens des communautés d’habitants, en cite quelques
exemples (2).

- 194. Toutefois, les intérêts généraux de la communauté
ne pouvaient pas tarder à se faire leur place à côté
de l’intérêt privé de chaque habitant, et l’on reconnut,
(1) Voir p. 43.(2) P. 41.— 431 -
en effet, que lorsqu’il était nécessaire de se procurer des
ressources pour satisfaire quelque besoin collectif, i !
n’était pas sensé de négliger de tirer parti de ces biens
communaux dont l’étendue était considérable, et qui, par
suite, étaient souvent en partie inutiles. Aussi l’article 7
du titre XXV de l’ordonnance du mois d’août 1669, sur
les eaux et forêts, disposait que si, dans les pâturages,
marais, prés et pâtis communaux, « il se trouvait quelques
endroits inutiles et superflus dont la communauté
pût profiter sans incommoder le pâturage, ils pourraient
être donnés à ferme, après un résultat d’assemblée faite
dans les formes, pour une, deux ou trois années, par adjudication
des officiers des lieux, sans frais, et le prix
employé aux réparations des paroisses dont les habitants
sont tenus, ou autres urgentes affaires de la communauté.
 »

Les biens communaux pouvaient également être vendus
avec l’autorisation du Roi, en cas de nécessité. La déclaration
du Roi, du 22 juin 1659, contenait à ce sujet une
disposition expresse. L’édit d’avril 1667, dans son article
2, paraissait, il est vrai, interdire absolument « toute
aliénation, sous quelque cause et prétexte que ce puisse
être, et nonobstant les permissions qui pourraient avoir
été obtenues à cet effet. » Mais, dans la pratique, le Roi
n’en avait pas moins donné des permissions d’aliéner,
lorsque les communautés ne pouvaient trouver d’autres
moyens d’acquitter leurs charges.

195. Néanmoins, c’était par exception que la communauté
pouvait tirer un profit des biens communaux. L’intérêt
des habitants était toujours celui qui préoccupait le
plus le législateur. Aussi lorsque, dans le-milieu du
xviii 0 siècle, l’attention publique fut appelée sur le déplorable
état des communaux qui, le plus souvent, n’offraient
plus aucune ressource aux bestiaux pour lesquels
- 432 —
on s’attachait si soigneusement à les réserver, et que le
Gouvernement se décida à autoriser dans quelques localités
un changement d’affectation de ces biens, les nouvelles
mesures furent encore prises principalement en
vue de l’intérêt privé des habitants.

Dans plusieurs provinces, les habitants chefs de ménage
furent autorisés à se partager les biens communaux
pour en jouir, eux et leurs successeurs en ligne
directe, à titre d’usufruit, et sauf, en cas d’extinction de
la famille, le retour du lot à la commune, qui devait le
remettre au plus ancien chef de ménage non pourvu d’un
lot. Des partages de ce genre ont été opérés dans les
Trois-Évêchés, en vertu d’un édit de juin 1769, dans la
Bourgogne, en vertu d’un édit de janvier 1774, dans la
Flandre, en vertu de lettres patentes du 27 mars 1777,
dans l’Artois, en vertu d’un arrêt du Conseil du 13 novembre
1777. Mais les habitants auxquels la jouissance
héréditaire des biens communaux était ainsi attribuée
n’étaient assujettis à aucune redevance envers la communauté
(l).
(1) Cette législation spéciale est encore en vîgueur aujourd’hui.
Le Conseil d’Etat a môme considéré que les droits héréditaires
attribués aux habitants entre lesquels la jouissance avait été partagée
en vertu de ces édits avaient le caractère de droits privatifs
et que le conseil municipal qui, en vertu de l’article 17 de la
loi du 18 juillet 1837, a le pouvoir de changer le mode de jouissance
et le mode d’administration des biens communaux et n’est
pas tenu, en général, de respecter les anciens usages, était, par
exception, obligé de respecter les droits constitués en exécution de
ces édits.La question s’est présentée récemment pour deux communes
dont les biens avaient été l’objet d’un partage de jouissance opéré
en exécution de redit de juin 1769, relatif à la province des TroisÉvèchés.
Le conseil municipal voulait dépouiller de leurs lots les
habitants qui en jouissaient pour faire un nouveau partage entre
tous les habitants actuels. Le Conseil d’Etat a déddé qu’il n’avait
pas ce pouvoir. Sa décision est motivée ainsi qu’il suit : L’édit de
juin 1769, qualifié de perpétuel et d’irrévocable, a été rendu dans
le but de provoquer, par la certitude d’une longue et paisible
possession, des travaux de défrichement et de dessèchement ; il
a institué une jouissance individuelle et héréditaire et a déterminé
— 433 —

Dans quelques cas, on alla plus loin. Trois arrêts des
28 octobre 1771, 9 mai 1773 et 26 octobre 1777, permirent,
dans les généralités d’Auch et de Pau, le partage
des communaux par ménage, « pour les lots, être possédés
en propriété incommutable. » Seulement, dans ce
cas, comme la commune était complètement dépouillée,
on imposait aux copartageants « une redevance au profit
des habitants en commun. »

196. Ces mesures étaient vivement approuvées par
des écrivains autorisés. Ainsi, dans son Commentaire de
la coutume d’Auvergne, que nous avons plusieurs fois
cité, Chabrol demandait que les dispositions de l’édit de
1769 fussent étendues à l’Auvergne.

« Si on jette les yeux sur les communaux, disait-il, on
n’aperçoit de toute part que des friches couvertes de fougère
où il croît avec peine quelques plantes épuisées et
de mauvaise qualité ; ou ce sont des lieux inondés, dépôt
et réceptacle des eaux des environs qui n’ont aucun écoules
cas dans lesquels les lots, attribués par le partage, feraient
retour à la commune. De ces circonstances, il résulte que les habitants,
aujourd’hui pourvus de lots, ne peuvent être considérés
comme réduits à une jouissance précaire et révocable au gré de la
commune. Sans doute la commune, aux termes même de l’édit, a
conservé certains droits sur ces lots, et elle pourrait notamment,
à la condition d’y être régulièrement autorisée, changer le mode
d’attribution ou de jouissance des lots qui lui font retour. Mais
ses droits ne peuvent s’étendre jusqu’à devancer l’époque du retour
et faire cesser immédiatement une jouissance qui n’a été soumise,
par l’édit de 1769, qu’à certains cas déterminés d’extinction
(
Arr. Cons. 24 avril 1855, commune de Cheminot ;— 13 juillet
1857, commune d’Ennery.) Il a été encore jugé que le conseil municipal ne pourrait même
pas imposer aux détenteurs de lots de biens communaux partagés
en vertu d’un de ces édits, l’obligation de payer une redevance
au profit de la commune, si l’édit ne la leur avait pas imposée. Les
conditions de la jouissance de ces biens, telles qu’elles sont fixées
par les actes de l’autorité royale antérieurs à 1789, ne peuvent être
modifiées d’aucune manière par le conseil municipal. (Arr. Cons.
19 mai 1858, commune de Cheminot.) M. Legentil, juge au tribunal d’Àrras, a exposé et commenté
avec beaucoup de soin cette législation spéciale dans son ouvrage
intitulé: Traité de la législation des portions ménagères.28— 434 -
lement ; on y introduit quelques bestiaux et, bientôt après,
ces pâturages n’ont plus d’utilité présente… En un mot,
c’est une vérité certaine que ce qu’on appelle communal
est un bien entièrement perdu pour l’État, presque inutile
aux habitants à qui il appartient, et souvent pernicieux
pour eux (à cause de la communication des maladies contagieuses
dont les bestiaux peuvent être atteints).

« Si les communaux étaient partagés et devenaient des
biens particuliers, la valeur du sol et le produit augmenteraient
sans proportion par le secours de la charrue et
des engrais ; on verrait succéder des récoltes abondantes à
un produit presque nul (1 ). »

De son côté, le comte d’Essuiles publiait un Traité des
communes (on appelait ainsi les biens communaux) pour
démontrer, comme l’indique le titre de l’ouvrage, « leur
inutilité, le préjudice qu’elles font à l’agriculture et l’avantage
qu’on retirerait de leur aliénation ou partage. »

Il y dépeint d’abord avec une grande énergie le déplorable
état des biens communaux, et il est à cet égard complètement
d’accord avec La Poix de Fréminville. « En
quel état, dit-il pour se résumer, peuvent donc être des
biens pillés, dégradés, dévastés continuellement et jamais
réparés ? La pâture sèche se convertit en une friche aride
et nulle ; la prairie humide se change en marais fangeux
et de nul rapport ; le plus beau bois devient une bruyère
ou plutôt un champ inculte où l’on ne trouve plus que
quelques ronces et quelques épines. Cette vérité fâcheuse
ne peut être contestée par aucun de ceux qui ont habité
des campagnes et vu des biens communs (2)  »
(1) Commentaire de la coutume d’Auvergne (titre XXVIII,
art. 3) , t. III, p. 552.(2) P. 66.- 435 —
Il signale ensuite les graves inconvénients qui en résultent
au point de vue de l’accroissement de la population,
du développement de l’agriculture, de la nourriture des
bestiaux.

Il y démontre que les changements survenus dans les
moeurs et les besoins du pays exigent la transformation
de ces immenses pâturages ou plutôt de ces friches primitivement
destinées au pâturage, et dont l’étendue dépasse
le dixième des fonds propres à la culture.

Il y étudie enfin le moyen de partager ces biens entre
les habitants sans les aliéner, et conclut en proposant un
système qui se rapproche beaucoup du système de partage
de jouissance héréditaire mis en pratique dans les
Trois-Évêchés, en vertu de l’édit de 1769.

L’opinion publique était favorable à ces idées, comme
le prouvent les procès-verbaux des assemblées provinciales
tenues sous Louis XVI, lorsque survint la Révolution
de 1789.
§ 3. — LOIS DU 14 AOUT 1792 ET DU 10 JUIN 1793 ET MESURES
PRISES A LA SUITE DE CES LOIS JUSQU'A CELLE DU 18 JUILLET
1837.197. Motifs qui ont inspiré les lois du 14 août 1792 et du 10 juin
1793. — Dispositions de ces lois. — 198. Abrogation implicite
des dispositions de la loi du 10 juin 1793 relatives au partage
des biens communaux. — Loi du 21 prairial an iv. — Loi du
2 prairial an v ; portée de cette loi. — Discussions dans le Conseil
des .Cinq-Cents au sujet du partage. — Loi du 9 ventôse an
xu qui rétablit les vrais principes sur le droit de propriété des
communes. — Décret du 9 brumaire an xm. — À partir de cette
époque les partages à titre gratuit ont été interdits. — 199. Combinaisons
mixtes, admises dans l’intérêt de la paix publique. —
Partages de jouissance admis dès 1806. A cette occasion, le Conseil
d’Etat abroge la règle du partage par tête et y substitue celle
du partage par feux. — Avis du 20 juin 1806, du 20 juillet 1807
et du 26 avril 180S. — 200. Aliénation des biens communaux
par voie de répartition entre les habitants. — 201. Tendance de
l’administration à pousser les communes à tirer des revenus des
biens communaux. — Ordonnance du 7 octobre ISIS.
197. La Révolution de 1789 ne tarda pas à ajouter de
— 436 —
nouveaux motifs à ceux qui jusque-là avaient fait désirer
de tirer parti des biens communaux.

Les luttes violentes que fit naître la chute de l’ancien
régime et l’organisation d’un régime fondé sur l’égalité
de tous les citoyens amenèrent les assemblées de celte
époque à chercher tous les moyens de multiplier le
nombre des propriétaires qui devraient leur nouvelle
situation au nouvel état de choses et qui seraient ainsi
intéressés à le défendre.

Mais dans les mesures révolutionnaires qui furent
alors adoptées,- on dépassa le but ; et l’intérêt, disons
mieux, le droit des communes fut complètement sacrifié
à l’intérêt des habitants.

Un décret du 14 août 1792 décida que : « 1° Dès cette
année même, immédiatement après les récoltes, tous les
terrains et usages communaux, autres que les bois, seraient
partagés entre les citoyens de chaque commune ;
2° que ces citoyens jouiraient en toute propriété de leurs
portions respectives. »

La loi du 10 juin 1793 vint ensuite régler, en la modifiant,
l’exécution de cette, mesure. Elle déclara que le
partage des biens appartenant aux communes, soit communaux,
soit patrimoniaux, sauf les bois, les mines, les
carrières et les biens affectés à un service public, serait
fait par tête d’habitant domicilié, de tout âge et de
tout sexe, absent ou présent, et que les propriétaires
non habitants n’auraient aucun droit au partage
(titre II, art. 1 et 2).

Mais ce partage n’était pas obligatoire, ainsi que l’avait
déclaré la loi du 14 août 1792 ; il était facultatif. L’assemblée
des habitants de fout sexe ayant droit au partage
et âgés de 21 ans était appelée à délibérer à ce sujet
(litre III, art. 2 à 7). Toutefois, ce n’était pas la majorité
qui faisait la loi. Si le tiers des voix se prononçait
— 437 —
en faveur du partage, le partage devait être opéré (titre III,
art. 9).

L’assemblée pouvait encore voter la vente ou l’amodiation
d’un bien communal, ou encore décider qu’il continuerait
à être abandonné à la jouissance commune, et,
dans ce dernier cas, elle pouvait fixer les règles qu’elle
croirait les plus utiles à suivre pour l’exercice de la jouissance
en commun (titre III, art. 11 et 12).

Mais le législateur attachait tant de prix à favoriser
le partage, qu’il avait décidé que les délibérations, prises
dans ce but, seraient exécutoires sans aucune approbation
de l’autorité supérieure, tandis que les délibérations
relatives à la vente, à l’amodiation ou au mode de jouissance
en commun devaient être soumises à l’approbation
du directoire de département.

Ce que nous devons surtout faire remarquer comme
un des caractères de cette loi, c’est que, en cas de partage,
il n’y avait aucune redevance imposée aux habitants
qui devenaient propriétaires des biens communaux, au
heu et place de la commune ; et de même lorsqu’un bois
communal était vendu ou amodié, les fonds provenant
de la vente ou de l’amodiation ne devaient plus « être
mis en moins imposé ou employés à l’acquit des charges
locales ; ils devaient être partagés par tète dans la forme
prescrite pour le partage des biens communaux »
(titre III, art. 37).

Aux yeux des législateurs de celte époque, la personnalité
civile des communes et le droit des générations
à venir avaient complètement disparu. Mais il faut croire
que l’intérêt des ' habitants, qui avait été le seul mobile
du législateur, n’était pas satisfait, du moins dans toutes
les parties de la France, par les mesures nouvelles ; car
il y eut un grand nombre de départements où la loi ne
reçut pas d’exécution.

— 438 —

198. La loi du 10 juin 1793 n’a jamais été expressément
abrogée, et il faut dire qu’il y a plusieurs articles
de cette loi qui sont encore incontestablement en vigueur,
par exemple les articles du titre IV relatifs à l’attribution
des terres vaines et vagues aux communes et sections
de commune, et au partage des biens indivis entre communes,
et encore les premiprs articles [du titre V, relatifs
aux règles de compétence à suivre dans les contestations
que peut soulever le mode de partage des biens
communaux, soit entre les communes copropriétaires par
indivis, soit entre les habitants.

Toutefois les dispositions de cette loi qui autorisent le
partage gratuit et par tête des biens communaux, sur la
seule délibération de l’assemblée des habitants, se sont
trouvées successivement abrogées, sinon explicitement,
au moins d’une manière implicite, par des lois spéciales
ou par les dispositions générales de la législation sur l’administration
des communes.

Ces dispositions étaient déjà attaquées dès l’an m par
un député de la Creuse, Baraillon, comme spoliatrices de
la propriété privée dont les landes communales étaient
une annexe nécessaire dans les pays pastoraux, et comme
destructives de l’agriculture. D’autres attaques, qui se
produisaient à un point de vue différent, firent ordonner en
l’an iv qu’il serait sursis provisoirement à toutes actions
et poursuites résultant de l’exécution de la loi du 10 juin
1793. Les considérants de la loi du 21 prairial aniv semblaient
aller plus loin que son dispositif. Ils indiquaient
que « l’examen de toutes les difficultés qu’avait soulevées
cette loi et des mesures qui devaient être prises pour
concilier le respect dû aux propriétés privées avec l’intérêt
public, celui résultant d’un plus grand nombre de
défrichements et de l’amélioration de l’agriculture, exigeait
une discussion longue et tous les délais des formes con-

— 439 —

stitutionnelles ; que cependant il était instant d’arrêter les
funestes effets de l’exécution littérale de cette loi dont
plusieurs inconvénients majeurs s’étaient fait sentir. »

On a souvent cité la loi du 2 prairial an v comme interdisant
implicitement tout partage de biens communaux
sans l’autorisation du Corps législatif. Telle n’était
pas la portée de cette loi. Elle ne s’appliquait qu’aux
ventes proprement dites, qui pouvaient être faites, d’après
l’article 11 de la section m de la loi de 1793, sur la
simple autorisation du directoire de département. Le législateur
décidait qu’il ne serait plus fait aucune vente
ni aucun échange de biens des communes sans une loi
particulière.

Mais la question du partage se débattait encore à cette
époque dans le conseil des Cinq-Cents. Certains membres
demandaient l’abrogation de la loi de 1793 et même
l’annulation de ses résultats déjà consommés ; d’autres,
au contraire, maintenaient l’utilité du partage, sauf à le
faire opérer par feux ou ménages, et non par têtes. Après
de longues discussions, l’assemblée vota en principe,
dans la séance du 7 pluviôse an vu, le partage facultatif
par feux, et renvoya à la commission pour rédiger un
projet de loi (1). Mais ce projet ne fut jamais présenté.

Pendant que le législateur hésitait ainsi à se prononcer,
les partages de biens communaux s’opéraient plus
ou moins régulièrement, et de nombreuses usurpations
se commettaient sous prétexte de partage. La loi du
9 ventôse an xn fut rendue pour mettre un terme à ces
désordres. Elle consacra les partages effectués régulièrement
en vertu de la loi du 10 juin 1793 (art. 1). Puis
(1) Moniteur, an vu, p. 525.L’analyse de cette discussion a été présentée par M. Cauchy, ancien
maître des requêtes au Conseil d’Etat, dans sa brochure sur
la propriété communale et la mise en culture d, ;s communaux,
publiée en 1848.
— 440 -
elle permit aux habitants qui avaient partagé les biens
communaux sans en avoir fait dresser acte, et qui avaient
défriché ou planté leurs lots, ou qui y avaient fait des
constructions, de régulariser leur situation et de devenir
propriétaires, mais à la condition qu’ils se soumettraient
à payer à la commune une redevance annuelle,
rachetable en tout temps pour vingt fois la rente, et qui
serait fixée, d’après estimation, à la moitié du produit
annuel du bien ou du revenu dont il aurait été susceptible
au moment de l’occupation. L’aliénation définitive
de ces terrains devait être autorisée par une loi spéciale
(art. 3 et 4).

- Quant aux biens communaux qui ne seraient pas régulièrement
sortis du domaine communal en vertu de la
loi de 1793 ou de la nouvelle loi, ils devaient rentrer
dans les mains des communautés d’habitants.

Cette loi rétablissait les vrais principes, tout en respectant
les droits acquis plus ou moins régulièrement.
Désormais’ le droit de propriété de la commune, être
moral composé de la collection -des habitants présents et
futurs, était reconnu. La commune ne pouvait être dépouillée
de ses biens que par une aliénation, moyennant
un prix payé par les acquéreurs de ses biens, et qui tenait
îieu, pour la collection des habitants futurs, de la
valeur du bien aliéné.

Par là même, le conseil municipal de la commune
avait seul désormais le pouvoir de voter l’aliénation des
biens communaux.

Le décret du 9 brumaire an xm confirmait encore ces
règles, en disposant que le mode de jouissance des biens
communaux ne pouvait être changé que sur le vote du
conseil municipal et sous l’approbation de l’autorité supérieure,
à savoir du chef de l’État, si le mode de jouissance
antérieur à la loi de 1793 avait été maintenu, et du

- 441 —

préfet, s’il s’agissait d’un nouveau mode de jouissance établi
en exécution de l’art. 12 de la section m de cette loi.

A partir de cette époque, les partages gratuits de
biens communaux opérés en vertu de la loi de 1793, et
l’un des caractères essentiels du partage est d’être fait à
titre gratuit, ont cessé d’être permis. Nous ne disons pas
qu’il n’en a plus été opéré. Il est de fait, au contraire,
que des usurpations considérables ont été commises sur
le domaine communal depuis l’an xn, et ces usurpations
ont été souvent commises sous forme de partage, avec
l’adhésion de l’autorité municipale. Ces usurpations étaient
déjà si nombreuses en 1819, qu’une ordonnance royale
avait établi des règles spéciales pour faire rentrer les communes
dans la propriété des biens usurpés, ou plutôt pour
régulariser la situation des usurpateurs, à la charge par
eux de payer à la commune les quatre cinquièmes de la
valeur des biens dont ils resteraient propriétaires. Il en a
été commis de nouvelles à la suite des révolutions de 1830
et de 1848 : mais toutes les fois que l’administration centrale
en a été informée, elle a pris des mesures pour sauvegarder
les droits des communes, et elle n’a jamais
admis que des biens communaux pussent être partagés
comme auraient pu l’être des propriétés privées indivises,
sans que la commune en retirât aucun avantage.

199. Est-ce à dire toutefois que, à partir de la loi de
l’an xn, l’administration supérieure n’ait autorisé d’autre
mode de jouissance de ces biens que la jouissance commune,
et d’autre mode d’administration et d’aliénation
que la mise en ferme et la vente ou l’échange ? Non. Le
désir de ne pas rompre brusquement avec les usages et
les préjugés des habitants, l’intérêt même de la paix publique,
ont fait admettre diverses combinaisons mixtes.

Ainsi, lorsqu’un conseil municipal ne croyait pas devoir
priver les habitants de la jouissance commune dont
— 442 -
ils profitaient sans leur donner une compensation, et
voulait cependant rendre à la culture des terrains incultes
et marécageux, l’administration l’a autorisé à concéder
pour un temps, à chacun des "habitants, la jouissance
d’un lot des biens communaux, qu’il se chargeait de
cultiver. C’est une imitation des partagesd’wszt/rmiautorisés
par divers édits antérieurs à 1789, mais dégagés des
conditions d’hérédité qui étaient contraires à notre législation
moderne sur les successions, et qui, d’ailleurs,
avaient le tort d’engager indéfiniment la propriété communale
et de ne pas permettre de faire une part, si ce
n’est dans des circonstances assez rares, aux nouveaux
habitants qui venaient se fixer sur le territoire communal.
On en trouve un exemple remarquable dès 1806, et
ce qui doit en outre attirer l’attention sur ce précédent,
c’est qu’il a été, pour le Conseil d’État, l’occasion d’abroger
la règle ultra-démocratique du partage par tête
qu’avait posée la loi de 1793.

Cette règle s’appliquait, en effet, au partage des
fruits des biens communaux comme au partage du fonds ;
elle avait été étendue, par une loi du 26 nivôse an n, au
pari âge des coupes de bois communaux, et, par une loi
du 26 brumaire de la même année, au partage des biens
indivis entre les communes.

Après la loi du 9 ventôse an xn, le conseil de préfecture
du département du Calvados avait été appelé à statuer
sur la validité du partage du marais communal d’Écrameville,
qui avait été effectué sans titre, sous l’empire
de la loi de 1793. Il avait annulé ce partage et il y avait
substitué, conformément à la délibération du conseil municipal,
un partage de jouissance, mais en prenant pour
base la règle établie par l’ancienne coutume de Normandie,
c’est-à-dire l’étendue des terres appartenant à chaque
proprietaire.de la commune. Cette dernière disposition de

— 443 —
son arrêté fut annulée par un décret impérial rendu en
Conseil d’État le 20 juin 1806, qui décida que, « à l’avenir,
la base adoptée pour la jouissance du marais d’Écrameville
serait le nombre des feux ou chefs de famille. »

Deux avis postérieurs du Conseil d’État, approuvés par
l’Empereur le 20 juillet 1807 et le 26 avril 1808, ont décidé
que le partage des biens communaux indivis entre
plusieurs communes aurait lieu d’après les mêmes bases,
et la jurisprudence avait appliqué cette règle à la distribution
de l’affouage entre les habitants avant qu’elle eût été
consacrée de nouveau par l’article 105 du Code forestier.

De nombreux partages de jouissance par feux ont été
autorisés depuis 1806 avec diverses modifications. Tantôt
ces partages étaient viagers,-et chaque lot devenu vacant
devait être attribué au plus ancien chef de famille non
pourvu ; tantôt ils étaient faits seulement pour une durée
de 15, 20 ou 30 ans. Tantôt ils étaient gratuits ; tantôt
les détenteurs des lots étaient assujettis à payer une redevance
à la commune, et devenaient alors de véritables
fermiers.

200. Dans d’autres cas, les communes ont aliéné leurs
biens, et les habitants seuls ont été appelés à acquérir
ces biens divisés à cet effet en autant de lots qu’il y avait
de chefs de famille dans la commune. L’opération ressemblait
beaucoup à un partage, sauf en ce point que
chaque habitant était tenu de payer, en échange de son
lot, soit une redevance perpétuelle, soit plutôt un capital
divisé par annuités. Aussi pendant longtemps a-t-on
qualifié ces aliénations partages à titre onéreux, jusqu’à
ce qu’enfin, par un avis en date du 30 octobre 1835
{commune de Longueville) , le comité de l’intérieur du
Conseil d’Etat ait exprimé l’opinion que désormais il
était préférable de ne plus employer le mot de partage,
qui rappelait une législation abrogée.
- 444 -
Voilà comment, depuis l’an xn, les traditions de l’administration
ont rétabli et maintenu les droits des communes
sur les biens communaux (1).

201. Il faut même dire que l’intérêt des communes a
peu à peu tendu à devenir prépondérant dans la question
de l’emploi des biens communaux et que l’on s’est surtout
préoccupé d’en retirer des revenus pour permettre
aux communes d’acquitter les charges toujours croissantes
que leur imposaient le développement des services publics
dont la gestion était confiée à l’autorité municipale, les
services du culte paroissial, de l’instruction primaire, des
chemins vicinaux, etc.

C’est ainsi que l’ordonnance du 7 octobre 1818 a été
rendue dans le but de « faciliter la mise en ferme des
biens communaux, qui, n’étant pas nécessaires à la dépaissance
des troupeaux, pouvaient, par des locations
avantageuses, suppléer à l’insuffisance des revenus affectés
aux dépenses des communes. »

A cet effet, dérogeant au décret du 9 brumaire an xm,
elle disposait, dans son article lor, que les biens des
communautés d’habitants restés en jouissance commune
depuis la loi du 10 juin 1793, et que les conseils municipaux
ne jugeraient pas nécessaires à la dépaissance des
troupeaux, pouvaient être affermés sans qu’il fût besoin
de recourir à l’autorisation du chef de l’Etat, quand la
durée des baux n’excédait pas neuf années.
(1) Nous n’avons rien à dire ici de la loi du 20 mars 1813, qui,
dans le but de créer des ressources à l’Etat dans un moment de
crise, l’autorisait à vendre les propriétés des communes et à leur
donner en échange une rente égale au montant du revenu net des
biens cédés. Cette loi n’a reçu qu’une exécution partielle. Elle a
été abrogée par la loi du 26 avril 1816, qui a ordonné la remise aux
communes de leurs propriétés non vendues. En outre, elle ne s’appliquait
qu’aux biens patrimoniaux dont les communes tiraient un
revenu en argent. Les biens dont les habitants avaient la jouissance
en nature avaient été exceptés de la mesure.— 445 —
Depuis cette époque, l’administration s’est efforcée de
de plus en plus de pousser les communes dans cette voie,
leur conseillant même d’aliéner leurs biens plutôt que
de n’en pas tirer des ressources pour la caisse municipale
(1).

Tel était l’état des choses lorsqu’est intervenue la loi
du 18 juillet 1837. .
§ 4. —LOI DU 18 JUILLET 1837 ET RÉSUMÉ DE LA LÉGISLATION EN
VIGUEUR A CETTE ÉPOQUE.202. Dispositions de la loi du 18 juillet 1837 sur le règlement du
mode de jouissance des biens communaux. —203. Dispositions
de cette loi sur l’amodiation. — 204. Dispositions relatives à
l’aliénation. — 205. Silence de la loi au sujet du partage entre
habitants. — Analyse des propositions et des discussions relatives
au partage et à la suite desquelles la question a été réservée.
— 206. Maintien de la jurisprudence du Conseil d’Etat
qui interdit le partage gratuit, mais qui admet des concessions à
titre onéreux faites par lots aux habitants des communes. —
207. Résumé de la législation relative aux divers moyens d’utiliser
les biens communaux.
202. On sait., que, sur beaucoup de points, la loi du
18 juillet 1837 n’a pas innové ; qu’elle a eu pour objet
principal de déterminer les pouvoirs respectifs des maires,
des conseils municipaux et de l’autorité supérieure ; que,
pour le surplus, elle a été surtout une oeuvre de codification
et qu’elle a rarement touché aux règles qui régissaient
le fond des matières d’administration municipale.

Voici quelles sont les dispositions de cette loi en ce qui
concerne les biens communaux.

Dans son article 17, elle range parmi les objets que le
conseil municipal règle par ses délibérations :

« 3° Le mode de jouissance et la répartition des pâturages
et fruits communaux, autres que les bois, ainsi que
les conditions à imposer aux parties prenantes.
(1) Voir notamment la circulaire du Ministre de l’intérieur en
date du 10 novembre 1821.
— 446 —

« 4° Les affouages, en se conformant aux lois forestières.
 »

En conséquence, le conseil municipal peut fixer les
époques auxquelles les bestiaux sont envoyés au pâturage,
déterminer le nombre maximum des bêtes que
chaque habitant pourra y envoyer, de telle sorte que le
pâturage ne soit pas promptement épuisé, imposer des
taxes à ceux qui profitent des pâtures communales, etc.
II peut prendre des mesures analogues pour la coupe des
bruyères et ajoncs, pour l’extraction de la tourbe et de la
marne dans les tourbières et marnières communales.

Quant aux affouages, il a moins de liberté : il doit se
conformer aux lois forestières, qui prescrivent les règles
à suivre pour la jouissance et l’administration des bois
communaux.

On sait que les délibérations prises par les conseils
municipaux sur les objets qu’ils ont le pouvoir dérégler
n’ont pas besoin d’être approuvées par le préfet pour
être exécutoires. Aux termes de l’article 18 de la loi de
1837, elles sont soumises seulement au contrôle du
préfet et non à son approbation. Elles deviennent exécutoires,
si, dans le délai de 30 jours à dater du récépissé
qui en est délivré par le sous-préfet, elles n’ont pas été
annulées, soit d’office pour violation d’une loi ou d’un
règlement d’administration publique, soit sur la réclamation
de toute partie intéressée.

203. En second lieu, le conseil municipal peut amodier
les biens communaux. Et il est bon de remarquer
ici qu’il n’est pas hé par les anciens usages relatifs à la
jouissance en nature. L’administration municipale est
seule chargée, sous le contrôle du préfet, d’apprécier
s’il est préférable d’abandonner les biens à la jouissance
commune, ou d’en tirer un parti dans l’intérêt de la
communauté par une mise en ferme. Les habitants n’ont
— 447 —
pas, à cet égard, un droit irrévocable à conserver la jouissance
en nature. Ce pouvoir était déjà reconnu aux conseils
municipaux par le décret du 9 brumaire an xm et
l’ordonnance du 7 octobre 1818. Il n’a jamais été mis en
doute dans la pratique. On peut en voir plusieurs exemples
dans les arrêts du Conseil d’État en date du 24 janvier
1856,17 mars 1857 et autres que nous avons cités
en traitant de la représentation des intérêts des sections
(1).

Les pouvoirs respectifs du conseil municipal et de l’autorité
supérieure, en ce qui concerne l’amodiation, varient
suivant que les baux ont une durée plus ou moins longue.
Le conseil municipal règle, sous le contrôle du préfet,
conformément aux articles 17 et 18 que nous venons
d’analyser, « les conditions des baux à ferme ou à loyer
dont la durée n’excède pas dix-huit ans pour les biens
ruraux et neuf ans pour les autres biens. » Quand la
durée du bail est plus longue, le conseil municipal n’a
plus que le pouvoir d’en délibérer, aux termes de l’article
19, 5° ; et sa délibération n’est exécutoire qu’autant
qu’elle a été approuvée par l’autorité supérieure. L’article
47 de la loi de 1837 exigeait l’approbation du chef de
l’État pour les baux dont la durée devait excéder dixhuit
ans ; disons immédiatement que, en vertu du décret
du 25 mars 1852 (tableau A, n° 44) , il suffit de l’approbation
du préfet.

Mais il faut ajouter que, si le préfet a le pouvoir d’approuver
ces délibérations, il n’a pas le droit de substituer
son initiative à celle du conseil municipal. II ne peut donc
modifier ces délibérations qui, s’il n’en était pas ainsi,
n’auraient plus que la valeur d’un avis ; son droit se
borne à donner ou à refuser son approbation (2).
(1) P. 181.(2) C’est en ce sens que le Conseil d’Etat, statuant au conten-
— 448 —

204. Enfin, le conseil municipal peut, en vertu de l’article
19, n° 3, aliéner ou échanger les biens communaux.
Nous avons déjà indiqué les cas dans lesquels cette aliénation
peut être autorisée par le préfet, ceux dans lesquels
elle doit l’être par le chef de l’État (1). Il en est
d’ailleurs pour les aliénations et les échanges comme pour
les amodiations. L’initiative appartient exclusivement au
conseil municipal, sauf dans le cas où la vente serait provoquée
par un créancier porteur de titres exécutoires.
Dans ce cas, l’article 46 de la loi de 1837 donne à l’autorité,
supérieure le pouvoir d’ordonner d’office la vente
et d’en déterminer les formes.

Ainsi, tels sont les modes d’administration ou de disposition
des biens communaux prévus par la loi du
18 juillet 1837 : jouissance en commun, amodiation, aliénation
et échange. Mais, du reste, la loi ne s’explique
pas sur les différents systèmes d’amodiation et d’aliénation
qui peuvent être employés.

205. En outre, il est à remarquer qu’elle ne parle pas
du partage entre habitants. Ce n’est pas que la question
n’ait pas été soulevée dans la discussion.

A deux reprises, en 1833 et en 1834, la Chambre des
députés avait, sur la proposition de sa commission, introduit
dans le projet de loi alors en discussion un article
qui réglait la marche à suivre pour opérer le partage.
Cet article était ainsi conçu :

« Lorsque le conseil municipal aura jugé qu’il est de
l’intérêt de la commune d’opérer le partage des fonds de
tieux, a interprété les articles 19 et 20 de la loi du 18 juillet 1837
dans plusieurs affaires où il s’agissait non d’amodiations de biens
communaux, mais d’objets classés également par l’article 19 de la
loi de 1837 au nombre de ceux sur lesquels les conseils municipaux
sont appelés à délibérer. (Arr. 18 avril 1861, commune de
Koeur-la-Grande ;— 5 avril 1862, Fourniols, etc.) 
(1) Voir page 194.
.— 449 -

toute nature, terres vaines, vagues et autres qui sont
possédées en commun par les communes ou sections de
commune, le préfet ordonnera une enquête. Le conseil
municipal sera appelé à délibérer de nouveau sur l’enquête ;
il exprimera son voeu sur le mode et les conditions
du partage, et sa délibération ne pourra être mise
à exécution que sur l’avis conforme des conseils de département,
d’arrondissement, et après l’approbation par
ordonnance royale délibérée en Conseil d’État (1). »

Maisle Gouvernement et la Chambre des pairs n’avaient
pas accepté cette disposition. M. le baron Mounier, dans
son rapport présenté à la Ghambrcdes pairs, le 19 mars
1835, s’exprimait à ce sujet dans les termes suivants :
« Le partage des biens communaux est une des questions
les plus graves de l’administration. Il a souvent fixé l’attention
du législateur, et il a fait spécialement l’objet de
la loi du 10 juin 1793 et de celle du 9 ventôse an xn.
L’application de ces lois a donné naissance à de nombreuses
difficultés que des décrets et des ordonnances ont
cherché à résoudre. Une révision de la législation qui
touche à des intérêts si irritables a souvent été sollicitée ;
elle est même devenue dans cette enceinte l’objet d’une
proposition spéciale. Serait-il convenable de statuer immédiatement
sur une pareille matière, et d’introduire une
disposition nouvelle au milieu des dispositions existantes,
sans pouvoir les coordonner ? »

De son côté, le ministre de l’intérieur, dans l’exposé
des motifs présenté à la Chambre des députés, le 27 janvier
1836, déclarait que le Gouvernement n’avait pas cru
qu’il convint de traiter incidemment une question aussi
grave.
(1) Art. 56 du projet adopté par la Chambre des députés le
17 mai 1833, reproduit dans le projet adopté le 10 mars 1834
(art. 47).29
— 450 —.

Néanmoins, M. Legrand, député de la Creuse, s’efforça
de faire trancher la question. Dans la séance du
3 février 1837, il proposa d’ajouter, dans l’article 19, aux
matières sur lesquelles le conseil municipal pouvait délibérer,
« le partage facultatif des terres vaines et vagues
et autres fonds susceptibles d’être partagés. » Mais sur
la demande du ministre de l’intérieur, qui exprimait le
désir que la question fût réservée, l’amendement a été
rejeté (1).

206. De ce silence du législateur, le ministre de l’intérieur
avait d’abord conclu que les partages, du moins
les partages à titre onéreux, étaient encore permis. Il
avait exprimé cette opinion dans une circulaire en date
du 18 août 1837 ; mais le Conseil d’État a cru devoir,
au contraire, persister dans sa jurisprudence antérieure
qui n’admettait le partage ni au fond, ni dans la forme.
Il l’a fait notamment par un avis du 2i février 1838
{commune de Balgau) , complété par un avis du comité
de l’intérieur du 16 mars 1838 {communes de la Baguette
et de Vignats). D’après ces avis, le partage gratuit des
biens communaux était interdit, et les aliénations faites
à l’amiable au profit des habitants devaient porter le nom
de ventes et remplir les principales conditions des ventes.

Il nous paraît utile de rapporter ici le texte de l’avis
du comité de l’intérieur, en date du 16 mars 1838. On a
presque toujours cité exclusivement l’avis du 21 février
1838, parce qu’il a été délibéré par le Conseil d’État en
assemblée générale. Mais ce dernier avis, bien qu’il examine
d’une manière approfondie toutes les règles de la
législation relative aux biens communaux, s’appliquait,
dans sa conclusion, non à un partage définitif du fonds
des biens communaux, mais à un partage de jouissance
(1) Moniteur du 4 février 1837, p. 237.
— 451 —
viager, et il a écarté cette combinaison comme n’étant
ni une aliénation, ni un bail, et engageant indéfiniment
la commune sans lui procurer un avantage suffisant.
L’avis du comité de l’intérieur, du 16 mars 1838, s’applique,
au contraire, à de véritables aliénations faites sous
forme de partages à titre onéreux, et il reprend d’ailleurs
toute l’argumentation contenue dans l’avis du 21 février
précédent. Voici les termes de cet avis :

« Les membres du Conseil d’État composant le comité
de l’intérieur qui, sur le renvoi ordonné par M. le ministre
de l’intérieur, ont pris communication de trois
projets d’ordonnance tendant à autoriser les communes
de la Hoguette et de Vignats (département du Calvados) ,
et de Lauraguel (département de l’Aude) , à partager
entre les habitants chefs de ménage desdites communes
divers terrains communaux, à la charge par
chacun .des copartageants de rembourser le prix principal
de son lot, suivant l’estimation, dans le délai fixé
par les conseils municipaux, de servir l’intérêt légal de
ce prix jusqu’à parfaite libération, et de se soumettre
aux autres clauses et conditions déterminées par les délibérations
respectives des conseils municipaux de ces
communes ;

« Vu les pièces jointes auxdits projets d’ordonnance ;

« Vu la loi du 10 juin 1793, celle du 21 prairial an iv,
le décret du 9 brumaire an xm, et la loi du 18 juillet 1837
sur l’administration communale ;

« Vu l’avis du Conseil d’Etat du 21 février dernier au
sujet de la commune-de Balgau ;

« Considérant qu’aux termes des lois en vigueur et

depuis celle du 21 prairial an iv, il ne peut plus y avoir

lieu à partage de biens communaux ;

- « Qu’en effet, d’après les principes posés parces lois, la

propriété des biens communaux, sans distinction de ceux

— 452 -

qui sont mis en jouissance commune, ne peut être considérée
comme résidant sur la tête de chaque habitant et
comme susceptible de se diviser entre eux, mais que ces
biens constituent, quelles que soient leur nature et leur
origine, la propriété indivisible du corps de commune ;

« Considérant qu’il n’existe que quatre manières de
disposer de cette propriété, soit quant au fond, soit quant
à son affectation et à ses produits, savoir :

• 1° L’aliénation par voie de vente ou d’échange, réglée
par l’article 19 § 3, et par l’art. 46 de la loi du 18 juillet
1837,

2° L’affectation à un service public dans la forme prescrite
par l’article 19 § 3 de la même loi,

3° La jouissance en commun, à laquelle se rapportent
l’article 105 du Code forestier, et l’art. 17 § 3, etc., de la
loi du 18 juillet 1837,

4° Enfin, le bail à ferme ou à loyer dont parlent les
articles 17 § 2 et 19 § 8 de cette dernière loi ;

« Qu’il résulte de ce qui précède que les propositions
des conseils municipaux des communes de la Hoguette,
de Vignats et de Lauraguel ne sont pas susceptibles
d’être autorisées sous forme de partage ;

« Mais en même temps, considérant que l’intention évidente
de ces conseils municipaux a été d’aliéner à toujours
la propriété des terrains communaux dont il
s’agit, moyennant un prix basé sur une estimation régulière
desdits terrains et au profit d’acquéreurs entre
les mains desquels cette propriété deviendrait à l’instant
même aliénable et disponible ;

« Considérant que, dès lors, les dispositions délibérées
par les conseils municipaux de la Hoguette, de Vignats
et de Lauraguel présentent tous les caractères de véritables
ventes et paraissent susceptibles d’être autorisées
sous cette forme, si d’ailleurs elles offrent à ces commit-

— 453 -
nés des avantages qui puissent justifier une dispense de
la formalité des enchères ;

« Considérant, sous ce rapport, que les terrains dont
l’aliénation est proposée ont peu de valeur proportionnellement
à leur étendue ; que, dans l’état actuel, les
communes n’en tirent aucun produit ; que le défrichement
et la mise en valeur de ces terrains ne peut s’opérer '
promptement qu’autant qu’ils seront divisés en un grand
nombre de lots ; que ces ventes amiables et multiples
qui peuvent s’étendre à tous les chefs de famille, bien
qu’aucun d’eux ne doive être considéré comme ayant un
droit quelconque à les obtenir, ont l’avantage de faire
participer au bien-être résultant de l’accroissement de
la somme des propriétés particulières chacun de ceux
qui profitaient personnellement de la jouissance commune ;


« Considérant, d’autre part, qu’il résulte des renseignements
donnés par l’administration des contributions
directes que le prix d’estimation fixé par les experts
n’est pas éloigné de la valeur réelle des terrains dont
l’aliénation est demandée ;

« Que le délai accordé par chaque commune pour le
remboursement du prix principal des lots ne paraît pas
excessif, et que, en attendant, l’intérêt de ce prix devra
être payé au taux légal ;

« Que si ce prix est employé en acquisition de rentes
sur l’Etat au fur et à mesure des remboursements, il en
résultera pour les communes une ressource nouvelle qui
devra figurer en recette à leur budget ;

« Considérant enfin qu’à l’égard des lots dont l’aliénation
ne pourrait avoir lieu conformément aux vues
i ndiquées par les conseils municipaux, au profi t des acqu éreurs
dénommés dans leurs délibérations, il importe de
rentrer dans l’application des règles générales qui près-
— 454 -
crivent la mise aux enchères des biens communaux à
vendre ;

« Sont d’avis :

« 1° Que les propositions contenues dans les délibérations
des conseils municipaux des communes de la
Hoguette, de Vignats et de Lauraguel ne peuvent être
• autorisées comme partages de biens communaux ;

« 2° Qu’elles sont susceptibles d’être autorisées sous
forme de ventes faites amiablement à plusieurs dans les
termes indiqués par le projet d’ordonnance ci-joint ;

« 3° Que les lots à l’égard desquels les ventes amiables
ne pourraient pas avoir leur effet doivent être mis aux
enchères sur une mise à prix égale à ^estimation ;

« 4" Que le prix capital de ces ventes devra être employé
en achat de rentes sur l’État au nom des commu
nés venderesses. »

Le projet d’ordonnance royale, joint à cet avis, était
ainsi conçu :

« Louis PHILIPPE, Roi des Français, etc.

« Sur le rapport, etc.

« Art. 1er. La commune de la Hoguette (Calvados) est
autorisée à vendre par lots, aux acquéreurs dénommés
dans l’état visé par le maire le 31 juillet 1837, deux cent
trente-cinq hectares trente-six ares de terrains communaux,
moyennant la somme totale de trente mille quatre
cent quarante et un francs soixante centimes, prix d’estimation,
à la charge par chacun desdits acquéreurs de
payer le prix principal de son lot en trois termes égaux
dans un délai de 12 années, de servir l’intérêt légal de ce
prix jusqu’au payement, d’acquitter les frais faits pour
parvenir à la vente et en outre aux autres condilions
réglées par les délibérations du conseil municipal, en date
du 7 novembre 1836 et 31 juillet 1837 ;

— 455 —

« Art. 2. Les lots à l’égard desquels la vente à
l’amiable ci-dessus autorisée n’aurait pas son effet seront
vendus aux enchères publiques sur une mise à prix
égale au montant de leur estimation.

« Art. 3. Le prix provenant des aliénations autorisées
par les deux articles précédents sera, au fur et à mesure des
payements, employé en acquisition de rentes sur l’Etat. »

La règle établie par l’avis du Conseil d’Etat du 21 février
1838 et celui du comité de l’intérieur du 16 mars
suivant a été consacrée encore par un arrêt du Conseil en
date du 26 avril 1844 (commune de Cheminot) , qui porte
que, « aux termes des lois en vigueur et depuis la loi du
21 prairial an iv, il ne peut plus y avoir lieu au partage
des biens communaux. »

207. Mais du moins, en dehors du partage gratuit, il ne
manquait pas de moyens variés pour tirer parti des biens
communaux, suivant les besoinsdes populations, la nature
des terrains, l’état de l’agriculture et la constitution des
communes.

Ainsi la jouissance en commun pouvait être sagement
réglementée, dans le cas où il paraissait nécessaire de la
maintenir pour la nourriture des bestiaux, et le produit
des taxes imposées aux habitants qui envoyaient leurs
bestiaux au pâturage pouvait servir à faire des travaux
de drainage ou d’irrigation, afin d’entretenir les pacages
en bon état.

Dans le cas où il ne paraissait pas utile de maintenir
la jouissance en commun, on pouvait recourir au bail ou
à la vente, et là se présentaient diverses combinaisons.

On pouvait, pour l’amodiation, choisir entre le bail
aux enchères publiques et l’attribution par lots de la
jouissance des biens communaux, à chacun des chefs de
famille, pour une durée de quinze ans ou davantage, jusqu’à
trente au plus, et ce à charge de payer une redevance.

— 456 —

Pour l’aliénation, on pouvait également opter entre la
vente aux-enchères publiques, et ce mode de procéder
participant du partage et de la vente, qui consiste
à attribuer en toute propriété, à chacun des chefs
de famille habitant la commune, un lot de biens communaux,
moyennant un prix qui se rapproche plus ou moins
de la valeur actuelle des biens partagés (1).

Mais si les moyens de mise en valeur ne manquaient
pas, l’initiative des autorités municipales, qui craignaient
de troubler d’anciennes habitudes, faisait presque partout
complètement défaut.
S 5. — PROJETS ÉTODIÉS DE 1837 A 1852. — LOI DU 19 JUIN 1857,
SDR LES LANDES DE GASCOGNE. — LOI DU 28 JUILLET 1860, SOR
LA" MISE EN VALEUR DES MARAIS ET TERRES INCULTES.208. Etendue considérable de terres laissées par les communes à
l’état de friches. — 209. Voeux exprimés par les conseils généraux
de 1836 à 1847. — Pétitions adressées aux Chambres. —210. Projet présenté par le Gouvernement le 16 février 1848. —211. Propositions soumises à l’Assemblée constituante.— Rapport
de M. Tendret. — Propositions soumises à l’Assemblée législative.
— Rapport de M. de Montigny. — Commencement de
discussion. — 212. Résultats obtenus dans la pratique par plusieurs
préfets. — Aliénations isolées de biens communaux. —
213- Loi du 19 juin 1857, sur les landes de Gascogne. — Son
esprit. —.Sa mise à exécution. —214. Loi du 28 juillet 1860, sur
la mise en valeur des marais et terres incultes. Esprit de la loi.
— Ses dispositions. — La loi ne tend pas à supprimer radicalement
la jouissance en commun. — 216. La loi ne contient pas
une solution complète de la question des biens communaux. Lacunes
qu’elle laisse subsister.
208. Le Gouvernement était vivement préoccupé de la
stérilité d’une grande partie des biens communaux. Sans
(1) 11 a éié rendu un assez grand nombre d’ordonnances ou de
décrets semblables à celui que proposait le comité de l’intérieur à
la suite de son avis du 16 mars 1838.Les traditions de l’administration, à cet égard, ont été constatées
récemment dans le Bulletin officiel du ministère de l’intérieur,
1857, p. 25 ; — 1862, p. 312 ; — 1863, p. 67. Nous pourrions, en— 457 —
doute on ne pouvait plus dire, comme le faisait le comte
d’Essuiles en 1770, que les terres vaines et vagues appartenant
aux communes excédaient le dixième des fonds
propres à la culture ; néanmoins, malgré les partages
opérés plus ou moins régulièrement à la suite de la loi
du 10 juin 1793, malgré les usurpations qui s’étaient
pratiquées avant et après l’ordonnance du 23 juin 1819,
malgré les aliénations et les amodiations de diverses espèces
que les communes avaient opérées, il restait encore
une étendue considérable de biens communaux qui
présentaient le triste spectacle signalé par le comte d’Essuiles
et par La Poix de Fréminville avant 1789.

Voici en effet ce qu’écrivait, en 1831, au sujet des
communaux du département de la Creuse, M. Grellet-Dumazeau,
conseiller à la cour de Limoges : « 'Nos communaux
ne consistent pas seulement en bruyères, ils
présentent des pâturages précieux, et c’est là que se manifestent,
de la manière la plus déplorable, les abus du
régime communal. Des ruisseaux ravinent le sol. Des
sources ne produisent que de dangereux bourbiers. Un
pillage presque continuel dépouille ces malheureux terrains
de leurs gazons et de leurs engrais naturels. La
communauté entière vient y prendre sa terre à bâtir, et
y pratique des excavations qui ne se comblent jamais.
Les surfaces demeurées praticables aux voitures sont
sillonnées de chemins dans tous les sens, avec tout le
dédain, on pourrait dire toute la haine qu’inspirerait un
sol ennemi (1). Enfin si, malgré ces causes, le communal
outre, citer deux décrets adoptés par la section de l’intérieur du
Conseil d’Etat en 1861 et 1863. (11 mars 1861, commune de Gonaix ;
— 20 janvier 1863, commune de Balloy.) (1) 11 est à notre connaissance qu’il existe encore aujourd’hui
des chemins vicinaux classés régulièrement avec une largeur de
60 à 80 mètres. Ces chemins traversent des communaux. Mais la
révision de ces classements ne peut tarder à être faite.— 458 —
donne quelque chétive production, elle est livrée au pâturage
de manière à la détruire plutôt qu’à en profiter.
Le gros bétail, les bêtes à laine, les chèvres, les porcs
et les oies y sont jetés pêle-mêle, les uns ravageant et
infectant ce qui aurait pu être pâturé par les autres.
Ajoutons que ce terrain ne produit rien du tout pour le
particulier sage et soigneux qui craint de mêler son troupeau
à tant d’animaux nuisibles ou suspects de maladies
contagieuses. »

Cette peinture s’appliquait, avec des nuances qui variaient
selon les pays, à une étendue de terrain qu’on a
constamment évaluée, depuis trente ans, à environ
2,700,000 hectares, un peu plus de la moitié des propriétés
communales.

L’intérêt des communes, celui des habitants, celui de
l’État lui-même, ne permettaient pas de laisser frapper
de stérilité une telle masse de terrains qui pouvaient apporter
des ressources précieuses à l’alimentation publique.


209. En 1836, le Gouvernement avait consulté les conseils
généraux sur les modifications qu’il convenait d’apporter
à la législation qui régissait les biens communaux.
II avait de nouveau, en 1844 et 1846, appelé leur attention
et demandé leur avis sur cette question.

Le plus grand nombre de ces conseils pensa que le
meilleur moyen d’utiliser les biens communaux était de
les amodier aux enchères, et qu’il était bon, pour vaincre
l’inertie des conseils municipaux, de donner au Gouvernement
le pouvoir d’ordonner d’office l’amodiation
quand il le jugerait utile. 53 conseils généraux se prononçaient
en ce sens ; quelques-uns étaient d’avis qu’à
l’amodiation proprement dite, on pourrait utilement
joindre les partages de jouissance.

Quant au partage du fonds des biens communaux entre

— 459 -
les habitants, soit à titre gratuit, soit même à titre onéreux,
51 conseils généraux repoussaient cette mesure.
12 seulement la demandaient, quelques-uns comme la
seule mesure praticable dans leur département, d’autres
comme utile à employer concurremment avec la vente ou
l’amodiation.

D’autre part, la Chambre des députés et la Chambre
des pairs étaient saisies de pétitions qui sollicitaient l’intervention
du législateur. La Chambre des députés renvoya
au ministre de l’intérieur les pétitions qui lui étaient
adressées, à la suite d’un remarquable rapport fait par
M. Rouland, à la séance du 27 mars 1847. La Chambre
des pairs, dans sa séance du 1er avril 1847, passa, au
contraire, à l’ordre du jour sur une pétition qui demandait
que la moitié des biens communaux fût partagée
entre les habitants, et l’autre moitié amodiée. Mais la commission
des pétitions avait reconnu l’importance de la
question ; M. le comteDaruavait insisté à cet égard dans
un discours où les abus de la jouissance commune étaient
signalés d’une manière très-énergique, et le ministre de
l’intérieur avait déclaré que le Gouvernement préparait
un projet de loi sur la matière.

210. Le Gouvernement présenta, en effet, le 16 février
1848, à la Chambre des députés, un projet de loi qui autorisait
l’admiuistration supérieure à ordonner d’office
l’amodiation des biens communaux, quand les conseils
municipaux, mis en demeure d’en tirer parti, s’y seraient
refusés. La décision devait être prise par une ordonnance
royale rendue en Conseil d’État. Mais la révolution de
1848 empêcha qu’il fût donné suite à ce projet.

211. La question de la mise en valeur des biens communaux
fut encore soulevée devant l’Assemblée constituante
et devant l’Assemblée législative.

Des propositions assez diverses, émanées de l’initia-
— 460 —
tive parlementaire, furent faites à ces assemblées.

A la Constituante, M. de Ghampvans demandait le rétablissement
de la faculté de partage gratuit telle qu’elle
était donnée par la loi du 10 juin 1793. M. Huot voulait
faire affermer aux enchères un cinquième des biens communaux
susceptibles d’être cultivés, et faire opérer pour
le surplus un partage de jouissance périodiquement renouvelable
entre les chefs de famille domiciliés dans la
commune. Le comité d’administration départementale et
communale, dont M. Tendret était l’organe, repoussait
d’une manière absolue l’idée du partage des biens communaux,
comme violant le droit de la commune, être
moral ; et des générations à venir. Il écartait même la
pensée d’aliéner les biens communaux, tant qu’ils n’auraient
pas été mis en valeur, à moins d’une nécessité
impérieuse résultant de circonstances spéciales. Il proposait
de mettre les conseils municipaux en demeure de
cultiver, planter en bois ou amodier les biens communaux,
et, en cas de refus de leur part, de donner aux
préfets le pouvoir de les y contraindre, après avoir pris
l’avis du conseil général. Afin de ménager les intérêts
des habitants, en cas d’amodiation, la mise en ferme devait
avoir lieu, pour la première fois, non pas aux enchères,
mais par voie d’allotissement entre tous les chefs
de famille (1).

Devant l’Assemblée législative, MM. Fayolle, Guisard et
Moreau proposèrent d’autoriser les communes et sections
de commune à choisir entre le partage et l’amodiation
de leurs terres incultes. Ils ne demandaient d’ailleurs
pas, pour le partage, la remise en vigueur pure et
simple de la loi de 1793, comme l’avait fait M. de Champvans
: ils avaient apporté au système de cette loi des mo(1) 
Rapport déposé à la séance du 28 août 1848.
— 461 -
difications sensibles. Le partage ne pouvait être décidé
que par la majorité, soit du conseil municipal, soit de
l’assemblée des chefs de famille habitants des sections,
et devait avoir lieu par feux ; les copartageants étaient
assujettis au payement d’une redevance pendant vingt ans.
Néanmoins cette proposition ne fut pas prise en considération,
à la suite d’un rapport de M. de Montigny (1).
Un autre projet présenté par M. Dufournel, et qui tendait
à l’amodiation forcée du cinquième des terres incultes,
fut également l’objet d’un rapport de M. de Montigny.
La commission y substitua un projet plus large,
qui comprenait tous les moyens d’utiliser les biens communaux,
sauf le partage, et donnait au conseil général
le pouvoir que les précédents projets avaient donné au
Gouvernement ou au préfet, de contraindre les communes
à supprimer la jouissance en nature quand elle
n’était pas utile, et à mettre les terrains communaux en
valeur (2). Ce projet fut soumis à un commencement de
discussion dans les séances des 4 et 6 janvier 1851. La
majorité de l’Assemblée repoussa la pensée d’investir le
conseil général du droit de prononcer sur le mode de
jouissance ou de mise en valeur des biens communaux,
et renvoya le projet à la commission pour une nouvelle
étude. Les circonstances empêchèrent que la discussion
se rouvrît avant la dissolution de l’Assemblée. Aucun de
ces projets n’avait pu aboutir.

212. Il ne serait pas exact de dire que, pendant ces discussions,
la mise en valeur des terres vaines et vagues des
communes n’ait fait aucun progrès dans la pratique.
D’une part, l’initiative intelligente et la persévérance des
préfets de plusieurs départements avait, à diverses
(1) Rapport déposé à la séance du 5 février 1850.
(2). Rapport déposé à la séance du 26 juillet 1850. — Projet rectifié
déposé le 24 décembre 1850.- 462 —
époques, amené un grand nombre de conseils municipaux
à amodier les biens communaux. Nous pouvons citer notamment
le département de la Côte-d’Or, qui donnait cet
exemple dès 1845, sous l’administration de M. Chaper,
puis les départements du Doubs, du Puy-de-Dôme, de
la Haute-Saône, de la Somme.

D’autre part, chaque année, un certain nombre de
communes, poussées par la nécessité de réaliser des
ressources afin d’exécuter des travaux qui avaient
pour elles un intérêt considérable, par exemple, afin
de créer des chemins vicinaux, ou de bâtir des maisons
d’école, des églises, etc., ont aliéné des terres
vaines et vagues dont elles ne tiraient aucun revenu (1).

Mais c’est à peine si, grâce à l’action de ces deux
causes, 50 à 60,000 hectares de biens communaux
avaient été enfin arrachés à leur stérilité séculaire.

213. Néanmoins, l’état de choses auquel les projets
que nous avons énumérés avaient pour but de remédier
était trop fâcheux pour que le Gouvernement de l’Empereur
ne s’appliquât pas à résoudre une question depuis si
longtemps pendante.

D’abord une mesure spéciale a été prise pour l’assainissement
et la mise en valeur des immenses solitudes
qui formaient la majeure partie du département des
(1) D’après les renseignements que vient de recueillir le ministère
de l’intérieur, l’étendue des biens communaux qui ont été
aliénés de 1852 à 1862 peut être évalué en moyenne chaque année
de 3,000 à 4,000 hectares.Il y a certains départements dans lesquels l’étendue des propriétés
communales n’a presque pas varié. Voici l’énumérâtion de
ceux où l’étendue des terrains aliénés dépasse 400 hectares.Ain 493Allier 2,000Alpes (Bosses-).. 3,03GArdeche 600Calvados 611Cantal 400Côtes-du-Nord… 5,540
Corrèze 524Eure 1,190Finistère 800Garonne (Haute-) 4,368Manche 1,506Mayenne 1,-189MorMian.. 5,290Oise 800Puy-de-Dôme… Sir »Pyrénées (Hautes-) 004
Soône-et-Loire… 757Seine 482Tarn . 1,457Vaucluse 4,245Yonne 1,200— 463 —
Landes et une partie du département de la Gironde. La
loi du 19 juin 1857 a décidé que, dans ces deux départements,
les terrains communaux actuellement soumis au
parcours du bétail seraient assainis, et ensemencés ou
plantés en bois aux frais des communes ; et que, en cas
d’impossibilité ou de refus de la part des communes de
procéder à ces travaux, il y serait pourvu aux frais de
l’Etat, qui se rembourserait de ses avances sur le produit
des coupes et des exploitations (art. 1 et 2). Elle disposait
en outre que les parcelles de terrains communaux
qui seraient susceptibles d’être mises en culture seraient,
après avoir été assainies, vendues ou affermées par la
commune et que les avances qui auraient été effectuées
par l’Etat seraient prélevées sur le prix (art. 4).

Le succès de cette loi spéciale a conduit à généraliser
la mesure. Loin de paralyser, comme on pouvait le
craindre, l’exécution d’une loi qui ne peut apporter des
bienfaits qu’en troublant d’anciennes habitudes, les conseils
municipaux des communes des Landes et de la
Gironde ont apporté à l’administration supérieure un
concours empressé et pris l’initiative de l’aliénation d’un
tiers de leurs propriétés pour se procurer les ressources
nécessaires à l’amélioration du surplus de leurs biens (1) ,
en sorte que, dans beaucoup de cas, l’Etat n’a eu d’autres
déboursés à faire que ceux des frais de rédaction des
projets et de direction des travaux.
(1) 11 faut noter ici que l’aliénation des propriétés communales
n’a pas toujours eu lieu dans les conditions que nous avons déjà
indiquées. On a eu souvent recours soit à la vente proprement dite,
soit à la concession aux habitants, en divisant les biens en autant
de lots qu’il y avait d’habitants chefs déménage ; mais,, dans le
département des Landes notamment, où les ressources étaient rares,
on a cru que le meilleur moyen de trouver les capitaux dont les
communes avaient besoin pour assainir et améliorer le surplus
do leurs propriétés, c’était de faire les concessions en proportionnant
l’étendue des lots au montant de la contribution foncière
payée par chaque habitant.
— 461 —
214. Le Gouvernement a cru pouvoir conclure de l’expérience
faite dans les Landes, qu’il ne rencontrerait plus
dans les conseils municipaux cette force d’inertie qui,
pendant si longtemps, avait entravé toute amélioration
dans la situation des biens communaux, et qu’en offrant
aux communes le concours des fonds du Trésor public et
celui de la science des ingénieurs de l’État pour les tra
vaux d’assainissement, de reboisement et de défrichement
des terres incultes, on pourrait obtenir, sinon une transformation
complète de ces biens, au moins les progrès
que l’intérêt public devait faire le plus vivement désirer.
Cette pensée, indiquée dans la lettre impériale du 5 janvier
1860, a été réalisée dans la loi du 28 juillet 1860.
Cette loi ne touche pas à l’ensemble des biens communaux.
Elle n’est relative qu’aux marais et aux terres incultes.
Le Gouvernement avait même présenté un projet
plus restreint que celui qui est sorti des délibérations du
Corps législatif. Il ne songeait d’abord qu’à consacrer
une somme de dix millions aux travaux nécessaires pour
dessécher, assainir, rendre propres à la culture ou planter
en bois les marais et les terres incultes. Mais la commission
chargée d’examiner ce projet de loi a craint que les
dépenses faites par l’Etat ne fussent perdues si les communes
restaient absolument libres de disposer des ter •
rains desséchés et assainis aux frais du Trésor. Elle a cru
en outre qu’il serait fâcheux de ne pas saisir cette occasion
de mettre les conseils municipaux en demeure d’utiliser
les biens communaux, et de donner à l’adminis
tration supérieure, en cas de refus ou d’inertie de leur
part, le pouvoir d’ordonner l’amodiation des terrains
que les travaux dirigés ou effectués par l’Etat auraient
rendus propres à la culture. C’est de la combinaison de
ces deux pensées qu’est sortie la loi du 28 juillet 1860
dont les dispositions sont, ainsi conçues :

- 465 -

« Art. 1er. Seront desséchés, assainis, rendus propres
à la culture ou plantés en bois les marais et les terres incultes
appartenant aux communes, ou sections de commune,
dont la mise en valeur aura été reconnue utile.

« Art. 2. Lorsque le préfet estime qu’il y a lieu d’appliquer
aux marais ou terres incultes d’une commune les
dispositions de l’article 1er, il invite le conseil municipal
à délibérer :

« 1° Sur la partie des biens à laisser à l’état de jouissance
commune ;

« 2° Sur le mode de mise en valeur du surplus ;

« 3° Sur la question de savoir si la commune entend
pourvoir par elle-même à cette mise en valeur.

« S’il s’agit de biens appartenant à une section de
commune, une commission syndicale, nommée conformément
à l’article 3 de la loi du 18 juillet 1837, est préalablement
consultée.

« Art. 3. En cas de refus ou d’abstention par le conseil
municipal, comme en cas d’inexécution de la délibération
par lui prise, un décret impérial rendu en Conseil
d’État, après avis du conseil général, déclare l’utilité
des travaux et en règle le mode d’exécution. Ce décret
est précédé d’une enquête et d’une délibération du conseil
municipal prise avec l’adjonction des plus imposés.

« Art. 4. Les travaux sont exécutés aux frais de la
commune ou des sections propriétaires.

« Si les sommes nécessaires à ces dépenses ne sont
pas fournies par les communes, elles sont avancées par
l’Etat, qui se rembourse de ses avances, en principal et
intérêts, au moyen de la vente publique d’une partie des
terrains améliorés, opérée par lots, s’il y a lieu.

« Art. 5. Les communes peuvent s’exonérer de toute
répétition de la part de l’Etat, en faisant l’abandon de la
moitié des terrains mis en valeur.
30- 466 —
« Cet abandon est fait, sous peine de déchéance, dans
l’année qui suit l’achèvement des travaux.

« Dans le cas d’abandon, l’Etat vend les terrains à
lui délaissés, dans la forme déterminée par l’article précédent.


« Art. 6. Le découvert provenant des avances faites
par l’État pour l’exécution des travaux prescrits par la
présente loi ne pourra dépasser en principal la somme
de dix millions.

« Art. 7. Dans les cas prévus par l’article 3 ci-dessus,
le décret peut ordonner que les marais ou autres terrains
communaux soient affermés.

« La durée du bail ne peut excéder 27 ans.

« Art. 8. La loi du 10 juin 1854, relative au libre
écoulement des eaux provenant du drainage, est applicable
aux travaux qui seront exécutés en vertu de la présente
loi.

« Art. 9. Un règlement d’administration publique déterminera:


1° Les règles à observer pour l’exécution et la conservation
des travaux ;

2° Le mode de constatation des avances faites par
l’État, les mesures propres à assurer le remboursement
en principal et intérêts, et les règles à suivre pour l’abandon
des terrains que le premier paragraphe de l’article
5 autorise la commune à faire à l’Etat ;

3° Les formalités préalables à la mise en vente des
portions de terrain aliénées en vertu des articles qui
précèdent ;

4° Toutes les autres dispositions nécessaires à l’exécution
de la présente loi. »

Le règlement d’administration 'publique prévu par
l’article 9 de la loi a été rendu à la date du 6 février
1861 et le ministre de l’agriculture, du commerce et des
— 467 —
travaux publics en a commenté les dispositions dans une
circulaire en date du 24 mai suivant. La loi a déjà reçu
un commencement d’exécution dans certains départements^).


215. Il importe de remarquer, pour faire bien saisir la
portée de la loi, qu’elle n’a pas entendu supprimer
d’une manière absolue la jouissance en commun. Loin
de prendre une mesure aussi radicale, elle appelle expressément,
dans l’article 2, le conseil municipal à délibérer
sur la partie des biens à laisser à l’état de jouissance
commune, et, dans son rapport fait au nom de la
commission du Corps législatif chargée d’examiner le
projet de loi, M. du Mirai exposait dans les termes suivants
l’esprit de cette disposition :

« Il existe dans la condition des terrains communaux,
non-seulement dans nos diverses provinces, mais même
dans chaque commune, des différences infinies ; on ne
saurait les soumettre à un mode uniforme de transformation.


« La suppression des pâturages sera loin d’être constamment
possible ; il est des contrées où elle serait
désastreuse, d’autres où elle est impraticable ; elle ne
sera pas d’ailleurs toujours nécessaire pour réalise" des
améliorations sensibles ; il est des cas nombreux dans
lesquels leur conservation s’y prêtera. Ce régime est, en
effet, susceptible, dans beaucoup de lieux, d’innovations
avantageuses : l’institution des pâtres communs, la limitation
des têtes de bétail, l’établissement des taxes de
pâturage.
(1) On sait que, en outre, il a été rendu, à la même date du
28 juillet 1860, une. loi qui a pour objet d’encourager ou de faire
exécuter d’office le reboisement des montagnes. Cette loi a déjà
permis de reboiser une certaine étendue de biens communaux
placés sur le sommet ou la pente des montagnes, notamment dans
les départements dé la Lozère et du Puy-de-Dôme.— 468 —
« On pourra souvent, à l’aide de ces taxes, mettre et
entretenir à peu de frais, en bon état, ces pâturages, y
assurer le libre écoulement et la bonne distribution des
eaux.

« Ainsi réglée, la pâture commune, là où le sol n’est
pas susceptible d’être livré à une culture profitable,
n’aura que des avantages. »

216. D’autre part, il faut dire que le pouvoir de coercition
donné au Gouvernement par l’article 7, pour amener
l’amodiation des terrains communaux, ne s’applique
qu’au cas où il aurait été fait, en exécution de la loi, des
travaux d’assainissement ou de dessèchement, et que^
pour les terrains qui peuvent être cultivés sans qu’on
ait besoin d’opérer préalablement des travaux de cette
nature, la législation ancienne, qui réserve l’initiative de
l’amodiation au conseil municipal, n’a pas été modifiée (1).
La loi ne contient donc pas une solution complète de
la question de la mise en valeur des biens communaux,
C’est, du reste, avec intention que le législateur a res •
treint de cette manière la portée des nouvelles mesures ;
il a pensé qu’en allant pas à pas, en ne voulant pas tout
régler à la fois, on obtiendrait plus sûrement des résultats
sérieux.

Mais il est un autre point sur lequel la loi est encore
plus incomplète, d’après les indications données dans le
rapport déjà cité de l’honorable M. du Mirai, c’est en ce
qui concerne les biens des sections de commune, dans
les départements montagneux du centre de la France où
les sections sont très-nombreuses ; et ces biens forment
précisément la plus grande, partie des terres incultes à
(1) C’est ainsi, du reste, que la loi a été interprétée par le ministre
de l’intérieur, d’accord avec le ministre de l’agriculture, du
commerce et des travaux publics, ainsi que le constate une décision
insérée au Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1863,
rj. 67. n° 17.
- 469 -

mettre en valeur. Dans l’opinion de la commission, les
mesures nouvelles ne peuvent être qu’exceptionnellement
appliquées à cette catégorie des biens communaux ; le
partage entre les habitants est la seule mesure qui permette
de les arracher à la stérilité et de les mettre en
valeur. Elle a émis en conséquence le voeu que la loi fût
complétée dans ce sens.
Il nous reste maintenant à insister sur ce dernier point.
§ 6. — NOUVELLES MESURES PROPOSÉES PODR LES BIENS DES SECTIONS
DE COMMUNE. — DO PARTAGE DE CES BIENS ENTRE LES
HABITANTS.217. Exposédes faits spéciaux aux biens des sections de commune
dans les départements où elles sont très-nombreuses. — Analyse
du rapport de M. du Mirai. —218. Nécessité de mesures particulières
pour les sections, afin de concilier l’intérêt des habitants
avec l’intérêt des communes. — 219. Amendements proposés
par la commission du Corps législatif en 1860, et tendant à autoriser
le partage des biens des sections entre les habitants.—
2201 Voeux des conseils généraux des départements de la Creuse,
de la Haute-Vienne, et de plusieurs départements voisins. —
Opinions de plusieurs publicistes. — 221. Discussion de ces
opinions. — Position de la question. — 222. Du partage à titre
gratuit. Raisons qui s’y opposent. — 223. Du partage à titre
onéreux. — Objections faites à ce système. — 224. Réponses à
ces objections. Il s’agit d’une mesure spéciale molivée pur un état
de choses exceptionnel. — 223. Nécessité de procurer une compensation
aux habitants qu’on priverait des pâturages communs.
— 226. Embarras qui résultent de la nécessité de respecter les
droits propres de sections très-nombreuses sur le produit des
biens amodiés ou aliénés. — 227. Discussion des bases du partage.
— Partage par feux. — Partage moitié en raison de la contribution
foncière, moitié en raison du nombre des membres de
la famille. —22S. Résumé et conclusion.
217. Le rapport présenté par l’honorable M. du Mirai,
au nom de la commission chargée d’examiner le projet de
loi qui est devenu la loi du 28 juillet 1860, est le premier
document législatif dans lequel l’attention ait été
appelée sur la situation particulière des biens des sections
de commune dans les départements montagneux du
centre de la France.
— 470 —
Il y a des départements, et c’est le plus grand nombre,
nous l’avons vu dans le chapitre III, où les sections de
commune ne sont qu’une exception ; celles qui existent
dans ces pays se sont formées ordinairement par suite de
la modification des circonscriptions communales depuis
1789. Il y en a d’autres, au contraire, où la division des
biens communaux entre un très-grand nombre de villages
est la règle. Cet état de choses remonte à la constitution
de la propriété communale, ainsi qu’on en trouve
la preuve dans les coutumes d’Auvergne et de la Marche.
Nous n’avons pas besoin de revenir sur ce point (1).

Jamais jusqu’alors ces faits n’avaient été signalés avec
quelques développements dans les assemblées législatives.
D’ailleurs, ainsi que nous l’avons déjà indiqué, l’administration
centrale n’avait pas encore dressé une statistique
officielle des sections et de leurs biens. Plusieurs
conseils généraux, ceux des départements du Cantal, de
la Corrèze, de la Creuse, du Puy-de-Dôme, de la HauteLoire
et de la Haute-Vienne avaient, il est vrai, signalé,
dès 1836 et 1843, l’existence d’un nombre considérable
de sections qui étaient propriétaires de biens communaux
à l’exclusion des communes dont elles faisaient
partie, et quelques-uns d’entre eux avaient même demandé
des mesures spéciales pour leurs départements, à
raison de ces faits spéciaux (2). Mais le Gouvernement
ne paraissait pas avoir tenu compte de ces voeux, et les
auteurs des projets de 1848, 1849 et 1850 ne s’en étaient
pas non plus préoccupés.

La commission du Corps législatif chargée d’examiner
le projet de loi de 1860 comptait, parmi ses membres, plusieurs
députés des départements du centre de la France
entre autres l’honorable M. du Mirai, député du Puy-de
(1) Voir chapitre Ier, p. 51.(2) Nous avons cité ces voeux, p. 103, et p. 157 et 158.
— 471 —

Dôme et membre du conseil général de la Creuse. C’est à
cette circonstance que l’état des biens communaux dans
ces départements a dû d’être enfin mis en lumière.

Dans l’exposé des faits placé au début de son rapport,
M. du Mirai s’applique à établir que les terres vaines et
vagues appartenant aux communes et sections sont trèsinégalement
réparties entre les divers départements de
la France, et que la plupart de ceux qui en renferment
une étendue considérable'dépendent des grandes chaînes
de montagnes, présentent en totalité ou en partie le caractère
montueux, et reposent, presque invariablement
dans d’inégales proportions, sur une base granitique.
Nous n’avons pas besoin de revenir sur les chiffres qu’il
présente à ce sujet, après les détails que nous avons
donnés à la fin du chapitre sur la statistique des sections
(1).

Puis il caractérise en ces termes la situation agricole
de ces pays : « Il est une autre observation qui ne sera
contestée par personne, et que révèlent d’ailleurs avec
une suffisante puissance les chiffres ci-dessus rappelés :
c’est que la constitution géologique du plus grand nombre
des trente-deux départements que nous avons énumérés
a produit, dans l’ordre agricole, comme conséquence
nécessaire, le régime pastoral.

« Il faut donc tenir pour certain que les pâturages communaux,
là où ils atteignent un certain degré d’importance
relative, se relient intimement à ce régime pastoral dont
ils sont l’expression primitive, et qu’ils sont comme lui
la conséquence de l’infertilité du sol.

« Cela est si vrai que dans les départements du Puyde-Dôme,
de la Corrèze, de l’Isère (pour ne citer que
ceux-là) , composés de sols différents, de montagnes gra(1) 
V..p. 161 et suiv.— 472 -
nitiques pour la plus grande partie, et, pour le surplus,
d’alluvions fécondes ou de coteaux calcaires, il n’y a de
communaux que dans le granit, et que, s’ils apparaissent
parfois en dehors, ce n’est que dans une minime proportion.


« Cette nature granitique du sol n’a pas seulement engendré
le régime pastoral et le pâturage promiscu, elle
a eu en outre pour résultat non moins invariable, la dispersion
des habitations et des exploitations rurales, la
création de nombreux hameaux d’une population restreinte,
une constitution physique spéciale de la commune.
Celle-ci n’y est, en effet, jamais formée que par
l’agrégation d’une multitude de villages ; son chef-lieu
ne renferme souvent que l’église, le presbytère et quelques
maisons ; on n’y rencontre point les agglomérations
propres aux pays plus favorisés, où la densité de la population
se lie à l’intensité de la culture. Au point de
vue du sujet qui nous occupe, une conséquence importante
de cette division des communes en villages ou sections,
c’est que les pâturages communaux n’appartiennent
pas à la commune tout entière, mais, sauf de bien
-rares exceptions, aux sections qui la composeut ; c’est ce
qu’attestent plusieurs délibérations de conseils généraux
et de nombreux documents administratifs, conformes en
x cela aux notions personnelles de plusieurs de vos commissaires.
(1).

« Nous n’avons plus qu’un dernier fait à mettre en
lumière ; il résume la différence profonde qui existe, sous
le rapport des biens communaux, entre les contrées pastorales,
où la moyenne de ces biens est par département
(1) On a vu, en effet, dans le chapitre III, que, dans les départements
de l’Aveyron, du Cantal, de la Corrèze, de la Creuse, de la
Loire, de la Haute-Loire, de la Lozère, du Puy-de-Dôme et de la
Haute-Vienne, le nombre des sections varie « ntre 500 et 4,000.— 473 —
de plus de 100,000 hectares, et les régions plus nombreuses
où cette moyenne descend à 6,000 et à 1,400 hectares.

« Dans ces dernières, où le bétail, en général, est
abondamment nourri par les prairies artificielles et par
les racines, où règne la stabulation permanente, le communal
n’a aucune raison d’être, sa surface limitée n’y
permettrait la dépaissance utile que d’une bien minime
portion du bétail des habitants ; il n’est pas là l’annexe
de la propriété privée ; on l’y abandonne volontiers à la
vache ou à la chèvre du journalier.

« Mais il en est tout autrement dans les pays pastoraux
 ; là les pâtures communales, qui existent fréquemment
dans la proportion du quart des propriétés particulières,
sont pour elles une dépendance utile ;. elles sont
prises en sérieuse considéralion pour la fixation du prix
et de la valeur dans les acquisitions, dans les partages ;
le gros bétail y vit souvent ; les troupeaux de bêtes à
laine, sans le fumier desquelles la culture des céréales
deviendrait en partie impossible, y prennent habituellement
leur nourriture.

« Les quelques communaux qui existent encore dans les
régions fertiles ne représentent presque jamais, pour une
commune, une valeur un peu importante ; dans les régions
pastorales, au contraire, les sections réunies d’une agglomération
communale en possèdent souvent pour plus
d’un demi-million et quelquefois bien au delà. »

218. Et, plus loin, expliquant les amendements que la
commission avait proposés et insistant sur la pensée qu’il
était utile d’autoriser et d’inviter même les conseils municipaux,
non-seulement à amodier et à vendre les biens
communaux, mais aussi à les partager, il expose que
c’est principalement en vue des communaux appartenant
aux sections de commune que la commission a cru devoir
proposer d’autoriser le partage.
— 474 —
« Il est sans doute possible, dit-il, d’assainir, de
planter en bois les biens des sections de commune,
comme ceux des communes elles-mêmes, et de soumettre
les uns et les autres à des modes identiques de transformation
matérielle. Mais il en est tout autrement des modes
indirects de mise en valeur, qui, on ne doit pas l’oublier,
sont presque invariablement préférables. »

Ici, il explique que, dans sa pensée, et a raison tant de
la constitution propre des sections de commune que de
l’étendue des biens agglomérés entre leurs mains, on ne
pourrait utilement ni vendre, ni affermer les biens qui
leur appartiennent, et qu’il faut recourir, pour les utiliser,
au partage, moyennant des redevances annuelles, temporaires
ou perpétuelles.

Il expose, en outre, que les bases du partage peuvent
donner lieu à des difficultés ; que, selon la commission,
le partage par feux et le partage en raison de l’étendue
des propriétés ne peuvent être admis, le premier, parce
qu’il blesse les droits acquis, le second, parce qu’il ne ménage
pas assez les intérêts des familles nombreuses et
qu’il est préférable d’adopter un système mixte, à savoir:
de tenir compte, dans la formation des lots, pour moitié
de la contribution foncière et pour moitié du nombre des
personnes de chaque famille.

On sait que les amendements de la commission n’ont
pas été accueillis par le Conseil d’État, qui a cru devoir
ajourner l’examen définitif de la question du partage.


il- En terminant son rapport, M. du Mirai indiquait le véritable
point de vue auquel on devrait se placer pour résoudre
cette question.

Il nous paraît utile de reproduire ici les explications
qu’il donne au sujet des difficultés que présente « l’antagonisme
des intérêts, plus opposés pourtant en apparence

— 475 —

qu’en réalité, de l’être moral ou de la caisse municipale,
et des habitants qui jouissent des pâturages.

« Le premier de ces intérêts, dit-il, qui n’existait pas
à l’origine, contre lequel semble protester la définition des
biens communaux donnée par la loi de 1793 et l’article
542 du Code Napoléon, dont on ne s’était jamais préoccupé
avant la fin du siècle dernier, a, depuis le commencement
de celui-ci, pris une importance que personne ne saurait
nier et que votre commission se plaît à reconnaître. La
civilisation nouvelle a créé des besoins nouveaux qui doivent
être satisfaits ; ils ne le sont, dans beaucoup de
communes, qu’au moyen d’impositions extraordinaires,
non moins lourdes que regrettables.

« Si cet intérêt a été trop longtemps négligé, s’il est
au plus haut degré digne de sollicitude, il ne faudrait pas
cependant que l’administration, dont c’est la tendance,
lui accordât trop exclusivement son attention et ses préférences.


 » On ne doit pas méconnaître que les besoins administratifs,
qui ont un caractère universel, sont indépen •
dants de la propriété communale et s’acquittent au besoin
par les contributions des propriétés particulières.

« Quant au second de ces intérêts, celui des habitants,
il est bien loin de présenter la même uniformité ; insignifiant,
ainsi que nous l’avons vu, dans beaucoup de cas, il
. atteint dans de certaines contrées une importance de premier
ordre.

« La solution la meilleure, la solution vraie n’est pas
dans le sacrifice ou dans le triomphe exclusif de l’un ou
l’autre de ces intérêts ; elle est bien plutôt dans leur conciliation,
et cette conciliation est presque toujours possible.


« Pour la réaliser sagement, il’faut partir de ce double
principe: 1° que les besoins administratifs certains doi-
— 476 —
vent habituellement être satisfaits à l’aide des biens communaux
plutôt qu’à l’aide d’impôts extraordinaires ; 2° que
les habitants qui jouissent de ces biens ne doivent pas en
être dépossédés, lorsque cette jouissance a de l’importance,
sans obtenir une compensation équivalente à cette
jouissance.

« Lorsque les attributions faites à la caisse communale
ne dépassent pas les besoins sérieux, et qu’il s’agit de
biens de communes, les habitants propriétaires n’ont,
dans la réalité, aucun motif de se plaindre ; car cette attribution
les exonère d’autant de leur part contributive dans
les impôts extraordinaires ; les prolétaires, qui jouiraient
seuls, par la tolérance et l’indifférence de leurs concitoyens,
des biens dont la transformation opère la dévolution
à l’être collectif, sont alors les seuls qui en puissent
souffrir ; il ne peut s’agir, en ce qui les concerne,
de droit, mais seulement d’humanité ; ce dernier intérêt
doit être sacré pour l’administration ; de nombreux
moyens permettent de le satisfaire.
«  La situation n’est pas aussi simple en ce qui concerne
les biens des sections, par le double motif que l’être moral
n’a pas de droit sur ces biens (1) , et que les propriétés
communales des diverses sections ne sont pas dans un
rapport exact avec celui des propriétés privées de leurs
habitants ; mais on remédie à cette inégalité en faisant
contribuer les sections aux dépenses communales au prorata
des contributions que paye le territoire, entier de
chacune d’elles.

« Il est une autre remarque importante, c’est que si
l’équivalent de jouissance dont nous avons posé plus haut
le principe peut, sans inconvénients, se faire, sous une
(1) M. du Mirai parle sans doute ici de l’être moral commune ;
mais il ne nie pas que les sections constituent des êtres moraux.— 477 —
forme ou soiis une autre, dans les contrées où le communal
ne fait pas partie intégrante des exploitations privées, il
ne saurait en être de même là où il a incontestablement
ce caractère ; car un rachat mobilier de la jouissance ne
saurait empêcher la perturbation agricole que la cessation
de cette jouissance y causerait ; c’est pour cela que le partage
est, suivant nous, habituellement indispensable, au
point de vue agricole, dans les pays pastoraux divisés en
sections, et que la consolidation de la jouissance sur le
tout, en pleine propriété sur une partie, permet seule
d’éviter cette perturbation.

« Ce qui domine toutes ces observations, c’est que la
transformation des communaux doit, avant tout, être équitable ;
c’est qu’en augmentant notablement leur valeur et
leur production, elle doit permettre de satisfaire plus largement
les divers intérêts qui peuvent s’en disputer l’utilité ;
c’est qu’au moyen de cette augmentation de ressources,
une administration intelligente et conciliante peut
tout satisfaire sans rien sacrifier. »

219. Le projet de loi présenté par la commission du
Corps législatif à titre d’amendement et qui n’a pas été
accepté par le Conseil d’État était ainsi conçu :

« Art. 1er. Lorsqu’il n’y a pas de meilleur moyen de
mise en valeur, le partage peut être ordonné sur la demande
des intéressés.

« Il se fait administrativement entre les ayants-droit, sur
la double base de la contribution foncière et du nombre
des personnes de la famille, par moitié pour chaque base.
« Art. 2. Les lots sont faits par attribution ; ils comprennent
la double part afférente à la contribution et au
nombre ; ils appartiennent en propre au chef de famille.
« Chaque part peut être grevée, suivant les besoins des
communes, même alors que les biens appartiennent privativement
à des sections, de redevances annuelles, tem-

— 478 —
poraires ou perpétuelles, au profit de la caisse communale.


« Art. 3. N’est admissible au partage que le propriétaire
ayant feu dans la commune ou la section ; s’il n’est
pas domicilié, il ne prend part qu’en proportion de sa
contribution foncière.

. « Sont comptés comme membres de la famille tous
ceux qui ont même ménage et domicile, à l’exception des
serviteurs et autres salariés. »

220. Ce projet était conforme aux voeux exprimés depuis
de longues années par le conseil général du département
de la Creuse, sauf que ce conseil général subordonnait
l’obligation du payement d’une redevance pour les copartageànts
au cas où les communes auraient des besoins
extraordinaires, et n’admettait que des redevances temporaires.


Voici en effet le voeu que ce conseil exprimait dans la
session de 1853: « Le conseil émet le voeu que les mesures
suivantes soient adoptées au sujet des biens communaux
:
i Partage moitié au prorata de la contribution foncière,
moitié par feux et par familles, mais dans la proportion du
nombre des personnes qui les composent ;

« Lots d’attribution faits dans la forme administrative,
comprenant la part afférente à la contribution et eelle afférente
à la famille.

« Exception facultative : 1° pour les biens actuellement
affermés, dont le revenu est versé dans la caisse
municipale ; 2° pour ceux qui constituent plutôt des places
et des aisances que des pacages.

« Faculté, dans le cas où les communes auraient
des besoins d’une importance exceptionnelle, 1° de
vendre, pour la satisfaction de ces besoins, une portion
des communaux qui, dans aucun cas, ne pourrait excéder

— 479 —
le cinquième ; 2° de soumettre, dans le même but, à une
redevance annuelle qui ne pourrait excéder vingt années,
les lots attribués aux habitants, en vertu de délibérations
des conseils municipaux approuvées par le conseil général.

« Possibilité de laisser sous le régime forestier les corn- •
munaux qui y sont déjà soumis, ou de soumettre à ce régime
les portions de ces biens qui ne paraissent pas
susceptibles d’une destination aussi profitable que le reboisement.
 »

Dans la session de 1862, le conseil général a renouvelé
ce voeu, qu’il avait plusieurs fois reproduit depuis 1853.
Voici les termes de sa délibération :

« Le conseil, convaincu, par l’impuissance des efforts
tentés dans le département pour l’application de la loi du
28 juillet 1860, que cette loi ne peut y produire de résultat
utile et que son inefficacité tient essentiellement à
ce que la presque universalité des communaux appartiennent
à des sections de commune, demande qu’une loi
autorise le partage de ces biens entre les intéressés sur
les bases et aux conditions indiquées dans ses précédentes
délibérations. »

De son côté, le conseil général du département de la
Haute-Vienne, dont nous avons eu à examiner les voeux
quand nous avons étudié la constitution des sections de
commune, a, dans plusieurs sessions, demandé le partage
à titre gratuit et par feux des biens communaux appartenant
aux sections, et l’on se souvient que ce département
est un de ceux où les sections sont le plus nombreuses.

Dans sa session de 1857, il s’exprimait ainsi :
« Le conseil exprime le voeu :
1° Qu’une loi nouvelle ordonne immédiatement le
partage en nature de tous les biens composant le domaine
communal des sections ou villages ;
— 480 —
2° Que cette loi reconnaisse et proclame le droit distinct
et exclusif des sections de commune aux biens qui
leur appartiennent, et repousse, en conséquence, toute
forme de prélèvement au profit de la commune entière
. sur les communaux de la section ;

« 3° Que le partage soit fait par feux existants depuis un
an au moins avant la promulgation de la loi ;

« 4° Que la liçitation remplace le partage en nature .
chaque fois que le résultat du partage sera d’attribuer à
chaque ayant-droit une part inférieure à 15 ares ;

5° Que les partages effectués déjà soient maintenus, et
les servitudes acquises respectées ;

« 6° Enfin que les terrains communaux appelés courtillages
soient laissés dans l’indivision, comme nécessaires
à toutes les exploitations particulières. »

Dans sa session de 1862, il s’est encore référé à ce
voeu.

Plusieurs autres conseils généraux des départements
voisins, ceux des départements du Cantal, de la Corrèze,
de la Haute-Loire, s’étaient prononcés, à diverses époques,
en faveur du partage pour les biens des sections ; ils n’ont
pas reproduit leurs voeux à cet égard dans ces dernières
années.

Le conseil général du Puy-de-Dôme, dans sa session
de 1843, avait été divisé d’opinions sur le point de. savoir
si, en écartant le partage pour les biens des communes,
on devait l’admettre pour les biens des sections. Dans sa
session de 1844, il a repris la question et la majorité s’est
prononcée contre le partage.

L’idée du partage des biens des sections de commune
entreleurshabitants a été également soutenue dans divers
travaux publiés dans les départements de la Haute•
Vienne et de la Creuse.

Nous pouvons citer notamment les travaux de M. Fres-

— 481 -
sinaud-Saint-Romain, membre du conseil général du
département de la Creuse, et de M. Louis Dessalles, avocat
à la cour de Limoges, dont nous avons déjà eu occasion
d’examiner certaines théories (1).

221. Tel est l’état de la question. Pour l’examiner
avec l’attention spéciale qu’elle mérite, nous avons à rechercher
: 1° s’il est vrai qu’on ne puisse pas, dans les
départements montagneux du centre de la France, tirer
un parti utile des biens des sections de commune, en satisfaisant
aux intérêts légitimes des habitants, par les
moyens de mise en valeur ou de transformation qu’autorise
la législation actuellement en vigueur, et s’il faut
arriver à autoriser le partage, soit à titre gratuit, soit à
titre onéreux ; 2° en cas d’affirmative, quelles devraient
être les bases du partage.

Nous n’avons pas besoin de dire qu’il n’estpas question
d’appliquer ces mesures aux bois communaux soumis au
régime forestier. L’article 92 du Code forestier dispose
que la propriété des bois communaux ne peut jamais
donner lieu à aucun partage entre les habitants et nul ne
réclame contre cette interdiction, motivée par des raisons
spéciales à cette nature de biens.

Le caractère distinctif du partage, qu’il importe de signaler
au début de cette discussion, c’est, d’une part,
que ceux qui ont droit à la jouissance des biens communaux
sont seuls admis à participer à la répartition de ces
propriétés, et, d’autre part, que, en échange de l’attribution
d’une portion des biens communaux, ils ne sont
pas assujettis à payer une somme équivalente à la valeur
actuelle de leur lot.

Encore serait-il plus exact de dire que c’est cette dernière
circonstance seule qui carâctérisele partage ; car, dans
(1) V. p. 95 et 143.31- 482 -
les concessions à titre onéreux faites aux habitants, et qui
tiennent à la fois du partage et de la vente, comme nous
l’avons indiqué, les habitants seuls sont admis à prendre
une part des biens communaux ; seulement ils ont à payer
un capital qui représente la valeur du terrain qui leur est
attribué.

Le système du partage proprement dit, tel qu’il était
d’ailleurs autorisé par la loi du 10 juin 1793, irait au
contraire jusqu’à la répartition à titre purement gratuit
des biens communaux entre les ayants-droit à la jouissance.
Néanmoins un certain nombre de ceux qui demandent
le partage, et ce ne sont pas les moins autorisés, ne
croient pas que le caractère de cette opération soit altéré
par l’obligation imposée aux copartageantsde payer une
redevance ou même un capital, pourvu que la somme
qu’ils auraient à payer ne dépasse pas une portion déterminée
de la valeur du bien partagé.

222. Ceux qui demandent le partage à titre gratuit se
fondent sur ce que les biens des sections sont des propriétés
indivises entre leurs habitants et que, aux termes
de l’article 815 du Gode Napoléon, nul n’est tenu de
rester dans l’indivision, qu’ainsi les habitants des sections
ont le droit de procéder au partage.

Nous ne voulons pas revenir ici sur la discussion dans
laquelle nous sommes entré à ce sujet en examinant la
constitution des sections de commune, et les moyens de
reconnaître leur existence (1).

Nous croyons .avoir établi que les sections sont des
êtres moraux au même titre que les communes ; que les
habitants des sections n’ont pas plus de droit sur leurs
biens que les habitants des communes n’en ont sur ceux
(1) V. chapitre II, notamment p. 94 et suiv. et p. 103 etsuiv.,
l’examen de l’opinion soutenue par M. Fressinaud-Saint Romain et
parle conseil général de la Haute-Vienne.— 483 —
qui appartiennent à la commune entière ; que ces biens
sont, dans le premier cas comme dans le second, la propriété
de la collection des habitants présents et futurs,
qu’ainsi les habitants actuels n’ont pas le droit d’en disposer
gratuitement à leur profit, et que les générations à
venir, qui ne retrouveront plus en nature le bien appartenant
à la communauté, doivent retrouver son équivalent,
soit en rentes, soit en immeubles affectés à un usage public.

C’est par ces motifs que, depuis un assez grand nombre
d’années, le système du partage a été constamment
repoussé par l’administration centrale, par la plupart
des conseils généraux et par les commissions de l’Assemblée
constituante et de l’Assemblée législative, chargées
d’examiner les propositions qui avaient été faites d’autoriser
le partage des biens communaux.

223. La commission du Corps législatif, chargée d’étudier
le projet de loi qui est devenu la loi du 28 juillet
1860, avait, au contraire, dans les amendements que
nous avons reproduits plus haut et où elle admettait le
partage, proposé de soumettre les copartageants au
payement d’une redevance. Mais elle entendait que ces
redevances, temporaires ou perpétuelles, seraient toujours
sensiblement inférieures à la valeur du lot attribué à
ehacun des ayants-droit.

C’est ce second système que nous avons maintenant à
examiner. On peut se demander quelles sont les raisons
spéciales qui motiveraient cet avantage exceptionnel accordé
aux habitants des sections, et pourquoi, dans le cas
où les terres vaines et vagues ne sont plus nécessaires
au pâturage, l’on ne pourrait pas en tirer parti au moyen,
soit de l’amodiation, soit de la vente aux enchères, soit
de la concession à titre onéreux.

Il est évident, en effet, que l’amodiation aurait cet avantage
considérable, au point de vue de la communauté,
— 484 —
de conserver ces biens pour l’avenir et, si on devait les
aliéner plus tard, de leur donner leur véritable valeur.
Quant à la vente et à la concession à titre-onéreux, elles
aboutissent à faire payer par les acquéreurs ou les concessionnaires
un prix qui serait, pour les générations à
venir, l’équivalent du bien aliéné. Au contraire le partage,
même à titre onéreux, tel qu’on l’entend dans les projets
dont nous parlons, blesse, dans une certaine mesure, les
droits de la section en tant qu’être moral, quoiqu’il soit
moins contraire à ces droits que le partage à titre gratuit.

On peut dire encore qu’il est à craindre que les riches
seuls profitent du partage ; parce que les pauvres, à qui
un lot serait attribué, n’ayant pas à leur disposition le capital
nécessaire pour l’exploitation, le vendraient à vil prix
à celui qui leur offrirait de l’acquérir et dissiperaient rapidement
le prix de vente ; que si au contraire les pauvres
gardaient leur lot, la transformation s’opérerait fort lentement,
parce qu’ils ne seraient pas en état de faire les avances
nécessaires pour opérer les travaux de défrichement.

On peut ajouter qu’il n’est pas vraisemblable que
l’idée du partage soit accueillie plus favorablement aujourd’hui
qu’elle ne l’a été en 1793, à une époque où il suffisait
cependant du voeu d’un tiers des habitants pour
réaliser cette mesure.

Enfin il "paraît être difficile de ne pas tenir compte
des traditions administratives et législatives qui, depuis
un certain nombre d’années, sont opposées au système
du partage, même à titre onéreux.

224. À ces objections, voici ce qu’on oppose pour soutenir
le système du partage :

D’abord, il faut considérer qu’il s’agit, non d’une mesure
générale, mais d’une mesure spéciale à une certaine
partie de la France et qui répondrait à une constitution
particulière des communes et des biens communaux, à des
— 485 -
habitudes agricoles particulières commandées par la nature
du terrain.

Tous les esprits sages ont, depuis longtemps, admis
qu’il est impossible de tirer parti des biens communaux
par des procédés uniformes, et sans tenir compte des circonstances
locales qui sont si variées. On a reconnu qu’il
fallait, au contraire, ne négliger aucun des moyens praticables,
pour assurer le succès de la mise en valeur de
cette immense étendue déterres incultes (1).

Il ne faut donc pas, de ce que le plus grand nombre des
conseils généraux a repoussé le système du partage,
même à titre onéreux, conclure qu’il ne faut pas appliquer
ce système dans les départements où l’étude des besoins
spéciaux du pays a inspiré au conseil général un voeu en
sens contraire.

Or, les besoins des pays montagneux où les sections
de commune sont très-nombreuses doivent amener, en
effet, à préférer le système du partage à celui de l’amodiation,
de la vente aux enchères ou même de la concession
à titre onéreux.

225. D’abord dans ces pays, comme l’explique M. du
Mirai dans le rapport que nous citions plus haut, « la constitution
géologique du sol a produit, comme conséquence
nécessaire dans l’ordre agricole, le régime pastoral. Et par
suite les pâtures communes, qui existent fréquemment
dans la proportion du quart des propriétés particulières,
sont pour elles une dépendance utile ; le gros bétail y
vit souvent ; les troupeaux de bêtes à laine, sans le fumier
desquels la culture des céréales deviendrait en
partie impossible, y prennent habituellement leur nour-'
riture. » Sans doute, les habitants n’ont pas un droit
(1) Cette idée a été soutenue avec beaucoup d’autorité dans la
discussion do la loi du 2S juillet 1860, par M. te marquis de SaintHermine.- 486 —
irrévocable à la jouissance des biens communaux, mais
s’il a été de bonne administration de supprimer la jouissance
en commun, et de la remplacer par l’amodiation,
dans les pays où le. communal n’avait qu’une faible étendue
et était abandonné à- la vache ou à la chèvre du journalier,
il serait inique et imprudent.de bouleverser les habitudes
agricoles d’un pays où l’on tire un parti sérieux des
pâturages communs, sans donner une compensation à
ceux qu’on prive de ces avantages.

Or, cette compensation peut se trouver dans l’attribution
à chacun des ayants-droit d’une part des biens
communaux, parce que, bien que la jouissance de chacun
soit restreinte à une étendue relativement beaucoup
moindre de terrain, l’attribution en pleine propriété permet
de tirer du terrain un profit beaucoup plus considérable
que celui qu’on retire d’une jouissance en commun,
généralement mal réglée.

On ne peut donc, en pareil cas, recourir à l,'amodiationt
ni à la vente aux enchères publiques, qui supprimeraient
la jouissance en commun sans donner aucune compensation
personnelle à ceux qui profitaient de cette jouissance.
Quant à la concession à titre onéreux, aux habitants
exclusivement, moyennant un prix égal à la valeur
actuelle des biens partagés, on la repousse pour deux
raisons. On trouve qu’elle ne ménage pas assez les
intérêts des habitants accoutumés à la jouissance en commun,
parce qu’elle leur fait payer exactement la valeur de
cequi leur est donné. On ajoute qu’elle aie tort d’absorber
une grande masse de capitaux, lorsqu’il en faut réserver
pour les travaux, très-onéreux dans ces pays, de défrichement
et d’amélioration des terres.

226. Une autre objection qui s’oppose à la fois aux
systèmes de l’amodiation, de la vente et de la concession à
titre onéreux, c’est qu’on éprouverait un grand embarras
— 487 -
pour l’emploi des capitaux qui en proviendraient. En effet,
nous avons établi dans le chapitre V, avec la jurisprudence
du Conseil d’État et du ministère de l’intérieur, que, dans
le cas où les conseils municipaux suppriment la jouissance
en commun pour les biens des sections, le produit de
l’amodiation ou de l’aliénation des biens doit, en vertu
des dispositions des articles 5 et 6 de la loi du 18 juillet
1837, tourner exclusivement au profit des habitants
des sections. Nous avons indiqué qu’il peut être satisfait
à cette prescription de la loi de deux manières, soit en
employant le produit de l’amodiation ou de la vente à des
travaux intéressant spécialement la section, soit en
affectant ces ressources au payement de la part de la
section dans les dépenses générales de la commune, mais
à la condition, dans ce dernier cas, que les habitants de
la section seront déchargés, jusqu’à due concurrence, des
contributions qu’ils auraient, à payer pour les dépenses
communales (1).

Or, il est aisé de comprendre que, si ce système, qui
entraîne une certaine complication, est praticable quand
une commune ne renferme que deux ou trois sections, il
est impraticable dans les pays comme les départements duCantal,
delà Corrèze, de la Creuse, du Puy-de-Dôme, de
la Haute-Vienne, où nous avons vu que le nombre des
sections est souvent de 10, 15, 20, 25, et va quelquefois
jusqu’à 30 et 36 par commune. D’autre part, il ne serait
pas équitable de supprimer les droits propres des sections
' sur les produits de leurs biens, sous le prétexte que le
respect de ces droits entraîne des difficultés.

On arriverait, au contraire, à concilier les droits des
sections avec les nécessités de la pratique, si l’on ne faisait
payer aux habitants admis au partage qu’une partie
(1) Chapitre V, p. 246 et suiv.— 488 —
de la valeur des biens qui leur seraient attribués, et si,
par compensation, on admettait que les sommes versées
par eux seraient employées au payement des dépenses
générales de la commune, sans qu’on eût à tenir compte
de leur origine, et de la différence de valeur des biens de
chaque section.

On fait d’ailleurs remarquer que le système du partage
n’a pas, bien qu’il ait été consacréparlaloidulO juinl793,
le caractère d’une mesure purement révolutionnaire.
Il avait été procédé à des partages de diverse nature, en
vertu d’édits de nos anciens rois, et la loi de 1793 n’a fait
que pousser à l’extrême un principe bon en lui-même.
C’est précisément parce qu’elle avait poussé ce principe
à l’extrême, et qu’elle avait méconnu tous les droits
acquis, en décidant que le partage aurait lieu par tête,
qu’elle n’a pas reçu d’exécution dans une grande partie de
la France ; mais il n’en serait pas de même d’une loi qui,
pour fixer les bases du partage, tiendrait compte de l’état
actuel de la jouissance et des besoins de l’agriculture, tout
en faisant une part à l’intérêt des pauvres.

On écarte enfin les craintes exprimées par les adversaires
du partage au,sujet de l’intérêt- des pauvres, en
répondant que, dans le cas même où les pauvres ne sauraient
pas garder leur lot, ce "qui est peu probable, ils
auraient plus d’avantages à recueillir du développement
du travail et de l’augmentation des salaires, qui résulteraient
d’une transformation des terres, qu’ils n’en trouvent
dans l’état actuel des biens communaux.

227. Quant aux bases du partage, les partisans du
système ne sont pas complètement d’accord. Nul ne songe
à revenir au partage par tête, autorisé par la loi du
10 juin 1793 ; les vices de cette égalité absolue frappent
tous les yeux. Mais la plupart de ceux qui proposent le
partage pensent qu’il devrait être opéré par feux,c’est-à

— 489 —

dire entre les chefs de famille domiciliés dans la section,
conformément aux traditions établies par les édits de
1769 et autres que nous avons cités plus haut, et reproduites
par les avis du Conseil d’État des 20 juin 1806,
20 juillet 1807 et 26 avril 1808. C’est aussi sur ces bases
que l’administration a autorisé les communes à faire les
concessions à titre onéreux, qui se rapprochent sensiblement
du partage. Elle n’y a dérogé que dans le département
des Landes, où, comme nous l’avons vu, elle a autorisé
les communes à faire la concession d’une partie de
leurs biens aux propriétaires, au prorata de la contribution
foncière qu’ils payaient, afin d’éviter que les lots fussent
attribués à des habitants qui n’auraient pas le capital
nécessaire, soit pour en payer le prix, soit pour exploiter
leur lot.

Nous avons dit que la commission du Corps législatif,
dont M. du Mirai était l’organe, et le conseil général du
département de la Creuse proposent une base différente, à
savoir, de fixer le lot de chacun des ayants-droit en raison
tant de la contribution foncière qu’il paye dans la section
pour les propriétés qu’il y possède, que du nombre des
membres de sa famille domiciliés avec lui dans la section.

Pour justifier ce système, M. du Mirai, dans son rapport
sur le projet de loi de 1860, auquel nous avons déjà
fait plusieurs emprunts, s’exprimait ainsi :

« Le partage par feux ne tient compte ni de la différence
des droits, ni de celle des besoins ; il suppose les
uns et les autres égaux, contrairement à la vérité la plus
palpable ; il accorde une même surface au feu qui ne
renferme qu’un individu seul et à la famille de dix personnes ;
à l’exploitation qui compte deux têtes de bétail
et à celle qui en nourrit cent ; c’est l’uniformité la plus
aveugle, la moins équitable. Elle se comprend en matière
de produits forestiers, parce qu’en fait de combustible

- 490 —

les besoins des différents feux ne sont pas sensiblement
inégaux ; elle ne se comprend plus quand il s’agit de
pâtures, qui étaient inégalement jouies dans la proportion
très-variable des têtes de bétail attachées aux exploitations.


« Ce système ne serait tolérable que pour les contrées
non pastorales, dans lesquelles il a été pratiqué de 1762
à 1789 ; il blesserait ailleurs fréquemment les droits
acquis et causerait, à un moindre degré, la perturbation
agricole justement reprochée à la loi de 1793.

« Quant au partage au marc le franc de la propriété
foncière (conforme aux principes du droit romain et des
anciennes coutumes) , il a le tort, non de méconnaître les
droits, mais d’en dépasser la juste mesure en convertissant
en pleine propriété pour le tout une simple jouissance
de valeur fort inférieure, et de ne pas permettre l’amélioration
de la condition des habitants les moins riches,
conseillée par l’humanité et l’intérêt politique, précisément
parce qu’il apporte à la condition de ceux qui le
sont le plus une amélioration exagérée.

« Le système adopté par votre Commission aurait le
mérite, tout en donnant à la jouissance actuelle une satisfaction
complète par l’attribution en pleine propriété de la
moitié des biens, de satisfaire par la distribution de l’autre
moitié, les besoins des familles nombreuses et d’augmenter
ainsi, par la création de nouveaux propriétaires, les
éléments de prospérité sociale. »

228. Nous venons d’exposer les arguments invoqués de
part et d’autre au sujet du partage des biens des sections.
Quant à nous, nous ne dissimulerons pas que, si nous nous
attachions exclusivement aux principes, nous serions porté
à ne pas accepter plus l’idée du partage à titre onéreux que
nous n’acceptons celle du partage à titre gratuit. Toutefois,
à raison des circonstances spéciales aux pays pastoraux

— 491 —

où les sections de commune "sont très-nombreuses, nous
inclinerions à penser que le système du partage à titre
onéreux pourrait être utilement mis en pratique.

D’abord, il nous paraît indispensable d’obtenir le concours
des populations pour transformer la masse considérable
de terres vaines et vagues agglomérée dans ces
pays ; et que la loi du 28 juillet 1860 ne paraît pas propre
à améliorer. Or, pour obtenir ce concours, il faut faire
quelques sacrifices aux habitudes, aux préjugés même
des populations ; il faut donner une compensation à
ceux qu’on prive de la jouissance en nature. D’ailleurs,
on ne doit pas oublier que les biens communaux avaient
pour destination première l’intérêt de l’agriculture, et il
est juste, quand on croit devoir les transformer, de faire
la part de cet intérêt. Ensuite, il est nécessaire de laisser
entre les mains des cultivateurs, à qui seront attribués
les biens communaux, les capitaux nécessaires pour
les défricher et les mettre en valeur : et, dans les pays
montagneux qui nous occupent spécialement, ces travaux
de défrichement et de mise en valeur entraîneront
sans doute des dépenses considérables.

Enfin nous ne voyons pas comment on pourrait concilier
le respect dû aux droits propres de ces sections si
multipliées avec les nécessités de l’administration municipale,
si l’on ne procurait pas aux habitants des sections
un avantage qui les fit consentir à ce que le montant des
sommes par eux versées, en échange du lot qui leur sera
attribué, soit affecté au payement des dépenses générales
de la commune, au lieu d’être employé exclusivement à
leur profit.

Quant aux bases du partage, nous croyons que le législateur,
qui autorise le partage et qui pourrait ne pas
l’autoriser, ne serait pas lié par l’état actuel de la jouissance
en nature, et qu’il serait libre d’adopter celles qui

— 492 —
lui paraîtraient devoir conduire le plus promptement et
le plus sûrement à la transformation des biens communaux.
Par suite, il nous semble que le système proposé
par le conseil général du département de la Creuse et la
commission du Corps législatif en 1860, devrait obtenir
la préférence sur le système du partage par feux, quoiqu’il
soit moins simple à mettre en pratique. Il aurait, en effet,
cet avantage de proportionner, dans une certaine mesure,
l’étendue des lots à celle des exploitations actuelles dont
les ressources pourraient être plus facilement développées.
Sans doute le principe du partage est contraire à certaines
idées reçues, à des traditions pour lesquelles nous
professons le plus, grand respect. Mais, dans le système
auquel nous inclinerions à nous rallier, les inconvénients
qu’il présente sont sensiblement atténués. Et d’autre part,
quand-on connaîtra mieux la situation toute spéciale des
départements pour lesquels on demande cette mesure
exceptionnelle, peut-être sera-t-on disposé à l’admettre
plutôt que de vouer encore, pour de longues années, à
la stérilité une étendue considérable de terres qui pourraient
servir à améliorer la condition d’un grand nombre
de petits propriétaires voisins de l’indigence, et à augmenter
en même temps la richesse publique (1).
(1) Au moment où notre travail s’imprime, M. le ministre de
l’intérieur, sur la proposition de la commission instituée pour étudier
les questions relatives aux Mens des sections de commune,
vient, par une circulaire, en date du 5 août 1863, d’inviter les préfets
des départements de l’Aveyron, du Cantal, de la Corrèze, de la
Creuse, de la Loire, de la Haute-Loire, de la Lozère, du Puy-deDôme
et de la Haute-Vienne à consulter les conseils généraux de
ces départements sur le mode de mise en valeur ou de transformation
des biens des seclions qui serait le plus approprié aux besoins
du pays. Parmi les moyens de mise en valeur sur lesquels
les conseils généraux, sont appelés à donner leur a\is, M. le ministre,
sur les indications de la commission, a compris le partage
à titre onéreux, et les questions relatives au partage ont été particulièrementdéveloppées,
afin de mettre les conseils généraux àmême
de s’expliquer en détail et d’une manière précise sur les bases de
pette opération. ,Chapitre huitiemeDES PROCÈS OU LES SECTIONS DE COMMUNE SONT
INTÉRESSÉES.Sommaire§ 1er Représentation de la section.§ 2. Exercice des actions.
S 3. Transactions et désistements.§ Ier — REPRÉSENTATION DE LA SECTION.I. — Historique de la législation.229. Les actions à intenter ou à soutenir par les sections de commune
sont généralement régies par les mêmes règles que les actions
des communes. Il n’existe guère de règles spéciales que
pour la représentation des sections.—230. Législation antérieure
à 1837. — 231. Dispositions de la loi du 18 juillet 1837.
229. Lorsqu’une section de commune se trouve dans
le cas d’intenter ou de soutenir une action pour défendre
soit devant les tribunaux civils, soit devant les juridictions
administratives, les droits qui lui appartiennent
privativement, comment est-il procédé ?

Les règles établies pour l’exercice des actions des
communes sont naturellement applicables 'à celles des
sections. C’est presque uniquement pour la représentation
de la section qu’il a été nécessaire de poser des règles
spéciales.

Le législateur s’en est d’ailleurs formellement expliqué.
L’article 49 de la loi du 18 juillet 1837 porte :

— 494 — '

« Nulle commune ou section de commune ne peut introduire
une action en justice sans être autorisée parle conseil
de préfecture, » et les articles suivants disposent
également pour les sections comme pour les Communes.
Enfin les articles 56 et 57 règlent la représentation des
intérêts des sections.

Étudions d’abord les règles relatives à la représentation
qui est donnée aux sections pour la défense de leurs
droits. Elles se présentent les premières dans l’ordre logique.
Avant de chercher comment doivent s’exercer les
actions, il faut savoir qui les exercera.

230. Avant la loi de 1837, les règles à suivre dans le
cas où il s’élevait une contestation entre les sections d’une
même commune étaient déterminées par un arrêté des.
consuls, en date du 24 germinal an xi. Cet arrêté, rendu à
l’occasion d’un litige entre plusieurs sections de la commune
de Sainte-Marie, avait été inséré au Btilletin des
lois, et avait, depuis cette époque, été appliqué dans
tous les cas semblables.
Voici comment il était conçu :
« Le Gouvernement…
Arrête :

« Art. 1er. Le sous-préfet de l’arrondissement dans
lequel la commune de Sainte-Marie se trouve comprise
désignera dix personnes prises parmi les plus imposées,
dont cinq pour les sections de Saint-Biaise et Fertru,
d’Oscherie et de la Petite-Liepvie, et cinq pour la section
dite Égalité.

« Art. 2. Les dix personnes désignées conformément
à l’article précédent formeront une commission qui se
rassemblera chez le sous-préfet, à l’effet d’y exposer les
motifs de plainte et de contestation des sections qu’elles
représentent, et de délibérer s’il y a lieu à intenter ou à
soutenir le procès.

— 495 —

« Art. 3. S’il n’y a pas Conciliation, le procès-verbal
de l’assemblée, tendant à obtenir l’autorisation de plaider,
sera adressé au conseil de préfecture, qui prononcera.


« Art. 4. Si l’autorisation de plaider est accordée, les
membres élus par le sous-préfet nommeront, chacun
pour les sections qu’ils représentent, un’ d’entre eux,
qui sera chargé de suivre, l’action devant les tribunaux.
Ce choix ne pourra tomber ni sur le maire ni sur l’adjoint
de la commune. »

Les dispositions de cet arrêté, spéciales au cas de litige
entre plusieurs sections de la même commune,
s’étaient appliquées également, dans la pratique, au cas
de procès entre une section et la commune dont elle dépendait.


Pour le cas de procès entre une section et un tiers,
c’était le conseil municipal et le maire qui représentaient
la section.

Toutefois, un décret du 25 pluviôse an XIII, non inséré
au Bulletin des lois, mais rappelé dans un avis du comité
de l’intérieur du 17 août 1832 (section de By, commune
de Bégadan) , porte que si le maire et le conseil
municipal se refusent à plaider pour une section, contrairement
au voeu de la majorité des habitants, dix des
plus imposés de cette majorité seront réunis et nommeront
un syndic pour exposer leurs motifs au conseil de
préfecture (1).

231. La loi "du 18 juillet 1837, dans ses articles 56
•et 57, contient, au sujet des procès des sections de commune,
les dispositions suivantes :
(1) L’avis du comité de l’intérieur est textuellement reproduit
dans le Recueil de jurisprudence administrative, publié par
MM. Vuillefroy et Monnier, sous le titre de : Principes d’administration,
p. 24, en note.
« Art. 56. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter
ou de soutenir une action judiciaire contre la commune
elle-même, il est formé pour cette section une
commission syndicale de trois ou cinq membres, que le
préfet choisit parmi les électeurs municipaux, et, à leur
défaut, parmi les citoyens les plus imposés.

« Les membres du corps municipal qui seraient intéressés
à la jouissance des biens ou droits revendiqués
par la section ne devront point participer aux délibérations
du conseil municipal relatives au litige.

« Ils seront remplacés dans toutes ces délibérations
par un nombre égal d’électeurs municipaux de la commune,
que le préfet choisira parmi les habitants ou propriétaires
étrangers à la section.

« L’action est suivie par celui de ses membres que la
commission syndicale désigne à cet effet.

« Art. 57. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter
ou de soutenir une action judiciaire contre une section
de la même commune, il sera formé, pour chacune des
sections intéressées, une commission syndicale conformément
à l’article précité. »

Les dispositions de ces articles ne sont relatives qu’aux
contestations engagées par une section, soit avec la commune
dont elle fait partie, soit avec une autre section de
la même commune. La loi ne statue pas expressément
sur le cas où le litige s’élève entre une section et un tiers
quelconque. Mais ce silence n’est pas le résultat d’un
oubli, et le législateur a voulu, en n’établissant pas une
dérogation expresse au principe général qui régit l’administration
des communes et des sections, charger le
conseil municipal et le maire de représenter la section et
d’exercer ses actions. Nous avons à examiner successivement
ces deux Cas distincts.

— 497 —
il. — Litiges engagés avec un adversaire autre que la commune
dont la section dépend, ou une autre section de cette commune.232. C’est le maire et le conseil municipal qui, dans ce cas, représentent
la section. — 233. Les dispositions de la loi de 1837
ont été l’objet d’une vive' discussion entre le Gouvernement, la
Chambre des députés et la Chambre des pairs. Analyse de cette
discussion.— 234. Moyens auxquels les sections pourraient recourir
pour la défense de leurs droits si le conseil municipal
les négligeait. Droit des contribuables de la section d’intenter ou
de soutenir Faction en son nom.— 235. Le décret du 25 pluviôse
an xin serait-il encore applicable ? — 236. Jurisprudence qui a
admis les ministres ou les préfets à agir au nom des sections,
soit directement, soir par des délégués. — Jurisprudence établie
en sens contraire. — Opinions des auteurs. — 237. Cas exceptionnel
de représentation d’une commune ou section par le préfet.
Application de la loi du 6 décembre 1850, sur la procédure
relative au partage des terres vaines et vagues dans les départements
composant l’ancienne province de Bretagne.
232. La jurisprudence avait déjà, avant la loi de 1837,
établi que, en dehors des cas d’exception résultant de
dispositions spéciales, le conseil municipal et le maire
étaient chargés de l’exercice des actions d’une section de
commune. Toutefois, le comité de l’intérieur du Conseil
d’État, dans deux avis, en date, l’un du 21 décembre
1832, l’autre du 23 janvier 1833, avait signalé les inconvénients
que ce mode de procéder entraînait, et fait
remarquer que la négligence ou l’indifférence des conseils
municipaux pouvait compromettre les droits des
sections.

233. Aussi le Gouvernement, dans le projet de loi municipale
qu’il présenta, en 1834, à la Chambre des députés,
proposait d’étendre à tous les cas de litiges la représentation
spéciale des sections. L’article 36 de ce projet
était ainsi conçu : « Lorsque la section est dans le cas
d’intenter une action judiciaire contre la commune ellemême
ou une section de commune, ou tout individu
quelconque, il est formé pour cette section un conseil
32
— 498 —

provisoire, etc. » Cette disposition fut adoptée sans

discussion à la Chambre des députés.

Mais elle fut repoussée à la Chambre des pairs en 1835.
La commission de la Chambre proposa de ne pas donner
à la section une représentation particulière dans le cas
où elle.ne plaiderait pas contre là commune ou une autre ,
section de la-commune. « Il résulte de la constitution de
la commune, disait le rapporteur (M. le baron Mounier) ,
que le maire et le conseil municipal ont mission de défendre
ou de faire valoir les droits d’une section comme
ceux de la commune entière… » Cette proposition fut
adoptée dans la séance du 3 avril 1835, malgré les observations
du commissaire du roi, M. Fumeron d’Ardeuil,
conseiller d’État, qui faisait valoir que le projet du Gouvernement
avait pour but de satisfaire à de nombreuses
réclamations.

Le Gouvernement renonça à son projet. Mais la commission
de la Chambre des députés, nommée en 1836,
le reprit : « On ne peut être assuré, disait M. Vivien dans
son rapport, que le conseil municipal défendît toujours
les intérêts de la section avec un zèle suffisant ; il peut
se faire que la section n’ait aucun représentant dans le
sein de ce conseil ; il n’est pas sans exemple qu’une commune
ressente quelque jalousie des biens possédés privativement
par une de ses sections ; il n’y a pas garantie
d’une sympathie entière et d’un zèle parfait. Cette garantie
existe avec une commission spéciale ; nous l’exigeons
dans tous les cas. »

La Chambre des députés adopta l’avis de sa commission.
Mais la Chambre des pairs persista dans sa première
opinion.

« Nous avons estimé, disait M. le baron Blounier, au
nom de la commission de la Chambre des pairs (séance
du 27 mars 1837) , que lorsqu’une section défend des

— 499 -

intérêts qui ne sont point en opposition avec ceux de la
commune, elle n’avait pas besoin d’autre représentant
que le corps municipal. Ce corps est tenu d’agir pour la
communauté dans son entier, mais aussi pour ses différentes
fractions. Admettre que l’intervention du conseil
municipal ne suffit pas pour protéger les droits d’une
section, ce serait autoriser à supposer quil n’a pas non
plus assez de zèle pour gérer ses intérêts habituels ; il
faudrait, dès lors, que la commission syndicale fût permanente,
de sorte que l’administration de la commune
serait scindée en deux parts.. Nous persistons à penser
qu’il est bon d’éviter que les sections soient constituées
en corps isolés ; que ce n’est que dans les cas d’absolue
nécessité qu’il convient de leur donner- une représentation
particulière, et que, par conséquent, il est préférable
de s’en tenir aux dispositions qui avaient réuni vos suffrages.
 » C’est en ce sens que la question a été résolue
définitivement.

234. Il y a lieu d’espérer que les conseils municipaux
justifieront la confiance que le législateur a eue dans leur
zèle pour les intérêts des sections. Toutefois, si un conseil
municipal refusait ou négligeait d’exercer une action
qui n’intéresserait qu’une section de commune, quel
moyen la section aurait-elle de faire valoir ses droits ?

D’abord, aux termes de l’article 49 de la loi du 18 juillet
1837, tout contribuable inscrit au rôle de la commune
a le droit d’exercer à ses frais et risques, avec l’autorisation
du conseil de préfecture, les actions qu’il croirait
appartenir à la commune ou section, et que la commune
ou section, préalablement appelée à en délibérer, aurait
refusé ou négligé d’exercer.

Nous verrons plus loin dans quelles.conditions les
contribuables peuvent user de ce droit.

335. Les sections pourraient-elles en outre recourir

— 500 —
au mode de procéder établi par le décret du 25 pluviôse
an xni, dont nous avons rapporté tout à l’heure les dispositions
 ? Nous ne le croyons pas. Il nous semble que
ce décret doit être considéré comme abrogé par les dispositions
spéciales de la loi du 18 juillet 1837.

Le système qu’il organise est incompatible avec l’esprit
de la loi nouvelle, et il ne paraît pas qu’il ajoute rien
aux garanties que la législation actuelle donne aux sections
de commune pour la défense de leurs droits. M. Reverchon,
dans son Traité des autorisations de plaider,
incline vers cette opinion, tout en faisant quelques réserves
(1). Du reste, jamais, depuis 1837, ce mode de
procéder n’a été mis en pratique.

236. Mais il peut arriver que les contribuables qui
font partie de la section n’aient pas les ressources néces-,
saires pour intenter ou soutenir, à leurs frais et risques,
les actions de la communauté. Il peut même arriver que
ces contribuables soient intéressés à ce que la communauté
soit -dépouillée au profit des habitants qui la composent
actuellement. Dans ce cas, l’administration supérieure
pourrait-elle intervenir en se prévalant des pouvoirs de
tutelle qui lui sont attribués par la législation à l’égard
des sections, aussi bien qu’à l’égard des communes ?

Un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 24 mars 1819
[habitants d’Àrbois) , a reconnu au ministre de l’intérieur
qualité pour intervenir, au nom et dans l’intérêt
d’une section, alors que le conseil municipal refusait
d’agir pour elle. Mais nous croyons qu’on chercherait
vainement une décision semblable dans la jurisprudence
du Conseil.

Les préfets ont quelquefois aussi cru pouvoir se
(1) 2e édition, pag.'311. — C’est pour nous un devoir de déclarer
que nous avons consulté, fort utilement, l’excellent traité de
M. Reverchon pour cette partie de notre travail.
— 501 —

charger de la défense des sections, soit directement,
soit par l’intermédiaire d’un délégué, conformément à
l’article 15 de la loi du 18 juillet 1837.

Il y a là une question plus grave, sur laquelle la jurisprudence
et les auteurs sont partagés, et cette question
se soulève du reste pour les communes aussi bien
que pour les sections.

L’article 15 de la loi du 18 juillet 1837 porte que,
dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire
un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet,
après l’en avoir requis, pourra y procéder d’office par luimême
ou par un délégué spécial.

Or plusieurs arrêts de diverses cours, notamment des
. cours de Riom et de Bourges, ont décidé que, dans le
cas où le conseil municipal et le maire négligent ou
refusent d’intenter ou de soutenir une action’dans l’intérêt
soit d’une commune, soit d’une section, le préfet peut
user du pouvoir que lui donne l’article 15 de la loi de
1837 et se substituer au maire soit en personne, soit par
l’mtermédiaire d’un délégué. Dans l’affaire jugée par un
arrêt de la cour de Riom, en date du 15 février
1848 (1) , il s’agissait de former opposition à un jugement
rendu par défaut. La cour de Bourges a jugé de
même par arrêts du 30 avril 1856 et du 27 février
1861 (2) , dans deux affaires où le conseil municipal et
le maire avaient refusé d’appeler d’un jugement rendu
contre la commune.

Voici comment la cour de Bourges a motivé la première
de ces décisions :

« Considérant, en fait, que, sans tenir compte des injonctions
du sous-préfet, le maire de la commune de
(1) DALLOZ, 1848, II, 158, commune de Comps.(2) DALLOZ, 1857, H, 27, commune de Saint-Brisson. — 1863,
II, 57.— 502 —
Saint-Brisson s’est refusé à interjeter appel du jugement
du tribunal civil de Château-Chinon, en date du 8 juin
1855 ;

« En droit, considérant que, aux termes de l’article 10,
§ 2 de la loi du 18 juillet 1837, le maire est chargé, sous
la surveillance de l’autorité supérieure, de la conservation
et administration des propriétés de la commune et
de faire en conséquence tous actes conservatoires de ses
droits ; qu’aux termes de l’article 15, qui se réfère aux
attributions des maires, en général, tant et telles qu’elles
sont définies au chap. Ier, tit. n, de la loi précitée, dans le
cas où le maire néglige ou refuse de faire un des actes qui
lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l’en avoir
requis, peut y procéder d’office, par lui-même ou par un
délégué spécial ;

« Qu’au cas d’un jugement obtenu au préjudice de
droits communaux, l’appel est un acte purement conservatoire,
rentrant dans les attributions et les devoirs du
maire, acte spontané de sa sollicitude et de sa vigilance
dans l’intérêt communal et affranchi par la loi (art. 55) 
d’une autorisation préalable ; qu’à défaut d’initiative de
sa part, bien plus, si, méconnaissant les règles hiérarchiques,
il refuse d’obtempérer aux injonctions à lui
données ad hoc par qui de droit, et surtout lorsqu’il y
aurait ou pourrait y avoir soupçon de complaisance collusoire,
l’intervention du préfet ne peut être contestée ;
qu’elle s’exerce en effet en vertu de son droit prééminent
de surveillance, qui autrement demeurerait stérile et inefficace
et se justifie par les termes exprès de l’article 15
précité ;

« Considérant que cette intervention d’office, toute dans
l’intérêt des communes et qui n’a d’autre effet que de
prévenir des déchéances dont le dommage peut être irréparable,
sans toucher aux questions litigieuses, qui de-

— 503 —
meurent réservées à l’appréciation ou à la décision de l’autorité
judiciaire, rentre essentiellement dans les conditions
et les devoirs de la tutelle confiée à la haute administration
sur les communautés réputées mineures et non maîtresses
de leurs droits ; qu’enfin on ne saurait admettre
que, n’ayant capacité pour se dépouiller, n’importe à quel
titre, d’aucune partie de leurs biens sans le concours et
l’homologation de l’autorité supérieure, les communes
puissent, par l’impassibilité systématique ou la connivence
d’agents municipaux, aboutir aux mêmes fins en laissant
- périr le droit. »

Cette doctrine semble avoir été consacrée incidemment
par un arrêt de la Cour de cassation (ch. civile) en date du
7 juillet 1852. Un préfet s’était pourvu au nom d’une
commune contre la décision portant règlement de l’indemnité
due par cette commune à raison de l’expropriation
de parcelles nécessaires au redressement d’un
chemin vicinal. La Cour a rejeté le pourvoi pour défaut
de qualité du préfet, mais en le rejetant, elle a indiqué
que le préfet aurait eu qualité, s’il s’était trouvé dans le
cas de l’art. 15 de la loi du 18 juillet 1837,

« Attendu, porte cet arrêt, que l’article 10 de la loi du
18 juillet 1837 charge le maire, sous la surveillance de
l’administration supérieure, de représenter la commune
en justice, soit en demandant, soit en défendant ; que
l’exercice des actions de la commune n’appartient au
préfet que dans le cas exceptionnel prévu par l’article 15
de ladite loi, lorsque le maire refuse ou néglige de faire
un acte qui lui est prescrit par la loi et lorsque le préfet,
après l’en avoir requis, y procède d’office par lui-même
ou par un délégué spécial ;

« Attendu qu’aucune circonstance de ce genre n’est
alléguée au procès, où le pourvoi en cassation a été formé
« t suivi par le préfet au nom de la commune de Louver-

— 504 —

gny, sans la participation de son maire ; attendu qu’en
cet état des faits le pourvoi a été formé par une personne
sans qualité pour représenter la commune (1). »

Toutefois il est difficile d’admettre que l’article 15 de
la loi du 18 juillet 1837 ait une pareille portée et qu’il
puisse autoriser le préfet à se substituer non-seulement
au maire, mais au conseil municipal lui-même pour la
défense des droits de la commune ou d’une section. En
effet, les termes de l’article 15 indiquent que le législateur
a prévu uniquement le cas où le maire se refuserait à
faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi et les
explications données à ce sujet par M. Vivien, dans son
rapport présenté le 26 avril 1836, autorisent à penser que
l’on a eu exclusivement en vue le cas où le maire refuserait
ou négligerait de remplir les fonctions qui lui sont
attribuées comme représentant de l’autorité centrale. Cependant
nous admettrions volontiers que, dans le cas où
le maire refuse ou néglige de faire un acte de ses fonctions
pour mettre à exécution une délibération du conseil
municipal, par exemple s’il néglige ou refuse d’intenter
une action quand le conseil municipal a délibéré
qu’il y avait lieu de l’intenter, le préfet pourrait user des
pouvoirs que lui donnerarticlel5pour remplacer le maire.
C’est peut-être seulement à ce dernier cas que se rapporte
la réserve contenue dans l’arrêt de la Cour de cassation,
en date du 7 juillet 1852, dont nous venons de
reproduire les termes.

Aucun des auteurs qui ont traité la question ne va aussi
loin que la cour de Bourges dans les arrêts précités ; aucun
d’eux ne soutient que le préfet puisse, par lui-même
ou par un délégué, agir en demandant au nom d’une
commune. Plusieurs d’entre eux pensent seulement que
(1) DALLOZ, 1852, II, 206.
- 505 —

le préfet a ce droit lorsqu’une commune refuse de défendre,
et ils fondent leur opinion sur les termes de l’article
52 de la loi du 18 juillet 1837, qui dispose que la
délibération prise par le conseil municipal sur le mémoire
préliminaire présenté au préfet, par celui qui veut
intenter une action contre la commune ou une section
de commune, « sera, dans tous les cas, transmise au
conseil de préfecture, qui décidera si la commune doit
être autorisée à ester en jugement. » Dans leur opinion,
ces derniers mots impliquent que la commune peut être
contrainte à défendre malgré la résistance du conseil municipal.
C’est en ce sens que se prononcent notamment
M. Dalloz, dans son Répertoire (1 ) , et M. Dufour, dans son
Traité général de droit administratif appliqué (2).

D’autre part, la Cour de cassation, dans deux arrêts
très-formels, a dénié aux préfets le droit de se substituer
aux communes pour exercer leurs actions, soit en demandant,
soit en défendant. Elle l’a décidé dans deux affaires
où il s’agissait d’appels interjetés par des préfets sur le
refus exprimé par les maires et les conseils municipaux.
(Arr. du 28 juin 1843, Blérye, et du 27 mai 1850, Leclerc
(3) ). Voici dans quels termes cette dernière décision
est conçue :

« Attendu que le droit de surveillance qui est attribué
aux préfets, par la loi du 18 juillet 1837, sur les actes
de l’autorité municipale, ne va pas jusqu’à leur permettre
de se substituer à cette autorité, dans le cas de
refus de celle-ci d’intenter une action en justice ou d’y
défendre ; qu’il ne saurait appartenir au préfet d’engager,
contre le gré des représentants directs de la commune,
un procès qui pourrait être une cause de ruine pour elles
(1) V » Commune, t. X, n » 1650, 1652 et 1653.(2) 2e édition, t. III, p. 508.(3) DALLOZ, 1843,1, 360 ; — 1852, I, 145.
— 506 —

« Que, d’ailleurs, la loi a suffisamment armé l’autorité
préfectorale contre les refus qui, en pareil cas, auraient
leur principe dans un concert frauduleux de la part du
maire ou du conseil municipal, en lui conférant le droit
d’avertissement, d’injonction, et même celui de provoquer
la révocation du maire et la dissolution du conseil municipal,
et- que, dans l’espèce, il n’a été articulé aucun fait
qui pût faire suspecter la bonne foi de l’autorité municipale.
 »

L’arrêt que nous venons de citer rejetait le pourvoi
formé contre un arrêt de la cour de Riom, en date du
27 mars 1848, qui avait statué dans le même sens, revenant
ainsi sur une précédente décision que nous avons
citée tout à l’heure.

Le ministre de. l’intérieur professe la même doctrine
dans les circulaires du 7 janvier 1840 et du 10 octobre
1842. La plupart des auteurs se rangent à la même opinion".
Nous citerons notamment M. Reverchon (1) ,
M. Jèze (2) , et M. Trolley (3).

237. Il n’y a qu’un cas dans lequel le préfet puisse se
substituer au maire et au conseil municipal pour faire
valoir les droits de la commune, c’est le cas de l’application
de la loi spéciale du 6 décembre 1850, sur la procédure
relative au partage des terres vaines et vagues dans
les cinq départements composant l’ancienne province de
Bretagne. Cette loi a eu pour objet de faciliter le partage
des terres vaines et vagues sur lesquelles les particuliers
et les communes ont des droits indivis en vertu de l’article
10 de la loi du 28 août 1792.

Le législateur n’a pas voulu que la négligence des autorités
municipales pût entraver des opérations à la
(1) Traité des autorisations de plaider, 2e édition, p. 103.(2) Dictionnaire général d’administration, p. 425.(3) Traité de lahiérarchie administrative, t. IV, p. 294.
- 507 —

prompte et définitive exécution desquelles il attachait un
grand intérêt. C’est dans ce but qu’a été prise la disposition
de l’article 24 de la loi qui est ainsi conçu :

« Dans la quinzaine de la demande en partage, le conseil
municipal délibérera sur les droits de la commune à
la propriété de tout ou partie des terres à partager. La
délibération sera soumise au préfet dans la huitaine.

(c A défaut par la commune de faire valoir les droits
qu’elle pourrait avoir, le préfet pourra les exercer devant
le tribunal de première instance, de l’avis de trois
jurisconsultes désignés conformément à l’article 42 du
Code civil.

« Le préfet ne pourra interjeter appel ou se pourvoir
en cassation qu’après un nouvel avis obtenu dans la
même forme. » . '

Mais l’on voit aisément que c’est une disposition tout
exceptionnelle.
III. — Litiges engagés avec la commune dont une section dépend
ou avec une autre section de cette commune.238. Les sections sont représentées, dans ce cas, par une commission
syndicale. — 239. C’est le préfet qui en choisit les membres.
— Etendue des pouvoirs du préfet. — Questions qui s’élèvent à
cet égard. — 240. Appartient-il au préfet d’apprécier si c’est au
nom d’une section que la demande est formée" ? Décision du Conseil.
d’Etat sur cette question. Examen de cette décision. — 241.
Le préfet peut-il apprécier les chances de succès du litige que.
la section se propose d’engager ou de soutenir ? Jurisprudence
du Conseil d’Etat. — 242. La solution de la question est la
même, que le litige soit porté devant les tribunaux civils, ou
qu’il soit soumis aux tribunaux administratifs. Décisions du Conseil
d’Etat sur ce point. — 243. Désignation des membres de la
commission. — 244. Désignation du syndic chargé de suivre l’action.
Le maire ou l’adjoint pourraient-ils être chargés des fonctions
de syndic ? — 245. Composition spéciale du conseil municipal
en cas de litige entre la commune et la section. — 246. Les
autres règles de la matière sont généralement applicables aux
communes en même temps qu’aux sections.
238. S’il s’agit, au contraire, d’une action engagée avec
la commune dont la section dépend ou avec une autre section

— 508 —

de la même commune, il est formé, pour la section ou pour
chacune des sections intéressées, une commission syndicale,
en vertu des articles 56 et 57 de la loi de 1837.

239. Étendue des pouvoirs du préfet pour la création
d’une commission syndicale. — C’est au préfet qu’il
appartient de choisir les membres de cette commission.


Ici se présentent des questions délicates. Quelle est
l’étendue des pouvoirs du préfet à cet égard ? Doit-il,
sur la simple allégation d’un certain nombre d’individus
qui prétendent constituer une section de commune et
qui exposent que cette section a un procès à intenter ou
à soutenir contre la commune elle-même ou contre une
autre section de cette commune, doit-il, sur cette simple
allégation, instituer une commission syndicale ?

Lui appartient-il, au contraire, d’apprécier si la demande
rentre dans les conditions déterminées par l’article
56, à savoir, d’une part, si ceux qui forment la demande
constituent une section ; d’autre part, si la
section se trouve dans le cas d’intenter une action en
justice, c’est-à-dire si elle a droit et intérêt à intenter
cette action ?

240. Et d’abord, appartient-il au préfet d’apprécier si
c’est au nom d’une section de commune que la demande
est formée ?

Cette' question peut, en effet, se soulever quelquefois.


On a vu que, pour qu’une section existe, il n’est pas
nécessaire qu’un acte administratif ait donné ce caractère
à une portion de territoire. La qualité de section appartient,
par la force des choses, à toute société d’habitants
unis par des intérêts spéciaux et privatifs, par des droits
attachés à l’habitation sur le territoire de la section. On
n’a point à demander aux habitants, qui prétendent former

— 509 —
une section, de justifier, soit d’une existence ancienne,
soit de limites qui circonscrivent son territoire (1).

Le plus souvent, il est vrai, l’existence de la section
sera établie. Elle engagera un litige sur une portion de
ses droits, tandis que son caractère de communauté territoriale
sera constitué par d’autres droits incontestés ;
mais il peut se rencontrer qu’un, groupe d’habitants d’une
commune ait à soutenir une contestation au sujet du seul
droit qui lui donnerait, s’il était reconnu, le caractère de
section. Le préfet pourra-t-il examiner si ce caractère
est justement invoqué par les réclamants, et, dans le cas
où il ne le reconnaîtrait pas, pourra t-il refuser de constituer
la commission syndicale ?

La question ne s’est, à vrai dire, présentée qu’une fois
devant le Conseil d’Etat. Un préfet avait rejeté la demande
qui lui était adressée à l’effet de faire instituer
une commission syndicale, en se fondant sur ce que les
réclamants ne formaient pas une section. Cet arrêté fut
déféré au Conseil d’État pour excès de pouvoirs. Le ministre
de l’intérieur, appelé à présenter ses observations
sur le pourvoi, s’expliquait en ces termes : « Il me semble
que le système du pourvoi est admissible. En effet,
en refusant de reconnaître un intérêt de section dans les
prétentions des requérants, M. le préfet s’est, en quelque
sorte, constitué juge du litige, puisqu’il les empêcherait
ainsi de pouvoir exercer aucune action judiciaire contre
la commune. » Puis, après avoir fait remarquer que
le préfet avait, de plus, commis une erreur, et avoir indiqué
quels sont les caractères qui constituent la section
de commune, il concluait ainsi : « Dans l’espèce, la plupart
des adversaires de la commune de Pleine-Fougères
sont des habitants de cette commune ; ils se présentent
(1) Voir le chap. II, do la Constitulion^àes sections, p. 95.— 510 —
tous comme étant aux droits d’une partie de la communauté.
Cette prétention, bien ou mal fondée, me paraît
les constituer section de commune et leur donner le
droit de demander à agir dans la forme légale, c’est-àdire
par l’organe de commissions syndicales Dans

tous les cas, il ne peut dépendre de l’autorité préfectorale
de .paralyser leurs droits, sous le prétexte qu’ils ne
forment pas une section distincte, car c’est là précisément
ce qui est à juger. Ce serait seulement au conseil
de préfecture, sauf recours au Conseil d’État, qu’il appartiendrait
de mettre obstacle à l’action par des motifs
tirés’du fond même de la contestation. En conséquence,
je serais d’avis que l’arrêté préfectoral du 16 janvier 1844
est dans le cas d’être annulé pour excès de pouvoirs. »

Malgré ces observations, le Conseil d’État a rejeté le
pourvoi, il a décidé « qu’il appartenait au préfet, sauf
recours au ministre de l’intérieur, d’apprécier si la demande
rentrait dans les conditions déterminées par l’article
56 de la loi du 18 juillet 1837, et qu’en admettant
même que le préfet eût fait une fausse appréciation desdites
conditions, cette erreur ne constituait pas un excès
de pouvoirs. » (31 août 1847, Malagré et consorts.) 

Cette solution ne paraît pas très-certaine à M. Reverchon,
qui pense que les observations en sens contraire,
présentées par le ministre de l’intérieur, ne manquaient
pas d’autorité (1).

Nous croyons, en effet, que l’opinion de M. le ministre
de l’intérieur était plus conforme à l’esprit de la loi, tel
qu’il résulte des exposés de motifs du Gouvernement et
des rapports faits au nom des commissions des deux
chambres. Ainsi le ministre de l’intérieur, dans le der(1) 
Des Autorisations de plaider, n° 110, p. 298.
Du reste, le ministre persiste dans son opinion et l’a reproduite
dans le Bulletin officiel de son ministère, 1856, p. 241, n°53.
— 511 -
nier exposé des motifs, disait : « Une section peut être
amenée à intenter ou à soutenir une action judiciaire
contre la commune elle-même ou contre une section ; il
faut évidemment alors pourvoir cette section d’une commission
syndicale. » M. le baron Mounier, dans son rapport,
s’exprimait ainsi qu’il suit : « Le projet de loi prévoit
le cas où une section serait obligée d’intenter une
action judiciaire à raison de droits qui lui appartiendraient

privativement La Chambre des députés formait la

commission des conseillers municipaux domiciliés dans
ia section, en la complétant par voie d’élection. — Un
pareil mode entraînait des difficultés dans l’exécution. Le
Gouvernement a jugé qu’il était préférable de charger le
préfet de choisir, parmi les habitants ou propriétaires de
la section, ceux qui, par leur caractère et leur instruction,
paraîtraient les plus propres à défendre ses intérêts.
 » C’est aussi pour éviter une complication de formes
et une perte de temps, que la Chambre des députés a
renoncé à son projet primitif et a consenti à charger le
préfet de nommer les membres de la commission syndicale.


Or, quand on voit les raisons pour lesquelles on a substitué
à l’élection des membres de la commission syndicale
la nomination par le préfet, n’arrive-t-on pas à penser
que le législateur n’a pu entendre conférer au préfet
le pouvoir d’empêcher les prétentions de la section de se
manifester en lui refusant un organe légal ?

Ajoutons que la prétendue section ne rencontrerait pas
cet obstacle dans tous les cas. Car, lorsque l’adversaire
contre lequel la section plaide n’est pas la commune dont
elle dépend ou une section de cette commune, il n’y a
pas lieu de nommer une commission syndicale, et c’est
le conseil municipal et le maire qui la représentent. Il y
aurait ici une étrange anomalie.

— 512 —

Quels inconvénients, d’ailleurs, présente le système
soutenu par le ministre de l’intérieur ? Quand la commission
syndicale est nommée, la section n’en est pas moins
tenue de demander au conseil de préfecture l’autorisation
d’intenter l’action. Or, c’est au conseil de préfecture,
sauf recours au Conseil d’État par la voie administrative,
qu’il appartient d’apprécier si l’action a un intérêt et des
chances de succès suffisants, et, avant tout, quand il
s’agit de sections de commune, d’apprécier si les intérêts
litigieux appartiennent à une communauté ou à des individus
agissant ut singuli. C’est ce que le Conseil d’État
a fait, par exemple, dans l’affaire des habitants de la section
de Cocherel, où il a décidé que l’action que le maire
demandait à intenter au nom de la section ne concernait
qu’un certain nombre de propriétaires de la section, et
que, dès lors, il n’y avait pas lieu d’autoriser le maire à
plaider pour ces propriétaires [Ordonnance du 10 janvier
1845(1).) 

La délibération de corps habitués aux formes juridiques,
comme le conseil de préfecture et le Conseil d’État,
offre de véritables garanties à la section. On ne serait
pas fondé à objecter que, si l’autorité administrative est
chargée de la tutelle des intérêts des communautés territoriales,
des sections entre autres, elle n’est pas chargée
de la tutelle des individus agissant à titre privé, et que,
par conséquent, le préfet ne doit pas être obligé de nommer
une commission syndicale quand il a reconnu que
les intérêts au nom desquels on veut plaider ne sont pas
ceux d’une section de commune. Le préfet, en nommant
une commission syndicale, ne fait pas acte de tutelle, il
ne fait qu’instituer l’organe qui provoquera cet acte de
tutelle. Il n’a donc rien à apprécier, et nous pensons qu’il
(1) Voir chap. II, p. 109.
— 513 —

excéderait les limites de ses pouvoirs s’il refusait d’instituer
une commission syndicale, en se fondant sur ce que
les réclamants ne formeraient pas une section.

241. Si cette question est ainsi résolue, à plus forte
raison en sera-t-il de même de la question de savoir si,
dans le cas où l’existence de la section est incontestée,
le préfet peut apprécier les chances de succès du litige
que cette section a l’intention d’engager.

Ici, d’ailleurs, nous n’avons pas besoin d’insister ; nous
pouvons citer en ce sens de nombreux arrêts du Conseil
d’État.

Et d’abord nous avons à en signaler deux qui concernaient
des litiges de nature à être soumis aux tribunaux
civils. Il s’agissait de questions de propriété.
Ce sont les arrêts du 5 décembre 1839 (section de Sargé) ,
et du 24 mai 1851 (Laffont). Il nous suffira de rapporter
les termes de ce dernier arrêt. Le Conseil rappelle
d’abord les termes de l’article 56 de la loi du 18 juillet
1837, puis il s’exprime ainsi :

« Considérant que cette commission est instituée à
l’effet de délibérer préalablement sur la question de savoir
si la section a effectivement droit et intérêt à intenter
ou à soutenir l’action dont il s’agit, et de désigner, s’il y a
lieu, l’un de ses membres chargé de suivre l’action, après
en avoir demandé l’autorisation, conformément aux articles
49 et 50 de ladite loi ;

« Qu’il n’appartient qu’à ladite commission, et ensuite,
s’il y a lieu, au conseil de préfecture, d’examiner la question
de savoir si la section doit demander ladite autorisation
et si elle doit lui être accordée ;

« Considérant, dans l’espèce, qu’il n’est pas contesté
que la demande sur laquelle a statué le préfet était
formée au nom d’une section de commune et que l’action
à intenter tendait à faire reconnaître contre la commune
33
— 514 —

de Saint-Léon, dont le conseil municipal les déniait, les
droits de la section de Caussidières à la propriété des terrains
dont il s’agissait ; qu’il n’appartenait pas au préfet
d’apprécier l’intérêt et les chances de succès que cette action
pouvait offrir pour ladite section, et que, en se refusant,
par des motifs tirés de cette appréciation, à déférer
à la demande qui lui était présentée à fin de nomination
d’une commission syndicale, ledit préfet a excédé la limite
de ses pouvoirs. »

242. Plusieurs autres arrêts ont décidé que lorsqu’il
s’agit d’un litige à porter devant la juridiction administrative,
la solution est la même que lorsque le litige doit être
soumis aux tribunaux civils. (Arr. Cons., b septembre
1856, Barthélémy, Festier et autres habitants de la section
deParilly ; — 10 février 1859, Prestat, Moreau et
autres habitants de lasection dePaisy et des Chainettes ;
— 7 avril 1859, Ballard et autres habitants de la section
de Brion ; ^5mai 1859, Lacharrière et autres habitants
de la section de Massonay ; —. 5 janvier 1860, de Lozier
et autres habitants- de la section de Saint-Clément-lèsMâcon.) 

Le ministre de l’intérieur s’était prononcé en sens contraire
(1). Il se fondait sur ce que les articles 56 et 57
ne parlent que des actions judiciaires. Aussi, dans plusieurs
affaires où il s’agissait de réclamations formées
par des habitants de sections de commune, qui soutenaient
que le conseil municipal et le préfet avaient excédé leurs
pouvoirs en changeant le mode de jouissance des biens de
la section et en affectant le produit de l’amodiation de ces
biens aux dépenses de la commune, il avait approuvé les
arrêtés des préfets qui refusaient d’instituer des commissions
syndicales pour défendre les intérêts des sections.
(1) Bulletin officiel du ministère de l’intérieur, 1836, p. 170,
u° 40.
— 5Î8 —

Selon lui, c’était à l’autorité administrative, dans l’exercice
de son pouvoir de tutelle, qu’il appartenait exclusivement
de statuer sur ces réclamations et, par conséquent,
ce n’était pas le cas de former des commissions syndicales
conformément à l’article 56 de la loi de 1837.

Mais l’argument tiré des mots: actions judiciaires, employés
dans les articles 56 et 57 de la loi, était évidemment
sans valeur. On ne peut attribuer à ces mots un"
sens restrictif. La loi de 1837, dans ses articles 10 et 18,
en parlant des attributions du maire et du conseil municipal
relatives aux procès de la commune, dit que le
maire représente la commune en justice, que le conseil
municipal délibère sur les actions judiciaires.

La juridiction administrative rend la justice comme les
tribunaux civils auxquels on réserve le nom d’autorité
judiciaire ; et quand une section de commune est dans
le cas d’intenter une action devant la juridiction administrative,
il faut qu’elle ait un organe pour faire valoir
ses droits, aussi bien que lorsqu’elle est amenée à plaider
devant les tribunaux civils.

D’autre part, nous venons de voir que les préfets n’ont
pas le pouvoir d’apprécier si les sections qui demandent
l’institution d’une commission syndicale pour plaider devant
les tribunaux civils ont intérêt et sont fondées à intenter
l’action qui motive leur demande. Pourquoi les
préfets auraient-ils le pouvoir d’apprécier si les sections
sont recevables et fondées à intenter une action devant
la juridiction administrative ?

Il est vrai que, pour les actions à porter devant cette
juridiction, les sections de commune n’ont pas besoin
d’obtenir du conseil de préfecture l’autorisation de plaider,
et qu’on peut dire que si l’on ne reconnaît pas au préfet
le pouvoir d’apprécier la recevabilité et le fondement de
l’action, la commission syndicale pourra compromettre

— 516 —
les intérêts de la section en soutenant une demande qui
n’aurait aucune chance de succès.

Mais on peut répondre que les sections se trouvent à
cet égard dans la même position que les communes, et
que l’intention du législateur n’a certainement pas été de
donner au préfet un pouvoir de tutelle qu’il n’a pas jugé
à propos de donner au conseil de préfecture.

Aussi le Conseil d’État n’a point partagé l’opinion du
ministre de l’intérieur.

Voici les termes du premier des cinq arrêts qu’il a
rendus sur cette question, l’arrêt du 4 septembre 1856 :

« Considérant qu’aux termes des articles 56 et 57 de
la loi du 18 juillet 1837, lorsqu’une section de commune
est dans le cas d’intenter ou de soutenir une action judiciaire
contre la commune elle-même ou contre une autre
section de ladite commune, il doit être formé, pour cette
section, une commission syndicale que le préfet choisit
parmi les électeurs municipaux ;

« Considérant que ces règles doivent être suivies, soit
au cas où l’action est portée devaut les tribunaux civils,
soit au cas où elle est portée devant la juridiction ad-.
ministrative ; que les raisons qui motivent la formation
d’une commission syndicale sont les mêmes dans les
deux cas ; qu’en effet, devant l’une ou l’autre de ces juridictions,
la section doit avoir un organe pour faire valoir
les droits de la communauté, et que rien, dans les
dispositions des articles 56 et 57 de la loi du 18 juillet
1837, n’exclut l’application de ce mode de procéder devant
la juridiction administrative ;

« Considérant que la commission syndicale chargée
d’exercer les droits de la section l’est aussi de délibérer
préalablement sur la question de savoir si la section a
effectivement droit et intérêt à intenter ou à soutenir l’action
dont il s’agit ;

— 517 —

« Que si, dans le cas où la contestation est du ressort
des tribunaux civils, l’autorisation de plaider doit être
demandée au conseil de préfecture, l’exercice des actions
des sections de commune devant la juridiction administrative
n’est subordonnée à aucune autorisation du conseil
de préfecture ni du préfet ;

« Considérant que le préfet du département d’Indre-etLoire
a rejeté la demande des habitants de la section de
Parilly, tendant à obtenir la nomination d’une commission
syndicale, par le motif que c’était à l’autorité administrative,
dans l’exercice de son pouvoir de tutelle, qu’il
appartenait exclusivement de statuer sur la question
soulevée par lesdits habitants, et que l’action qu’ils se
proposaient d’intenter était sans intérêt et mal fondée ;

« Que, par cette décision, le préfet a excédé la limite
de ses pouvoirs ;…. »

243. Désignation des membres de la commission. —
Le préfet doit, choisir les membres de la commission syndicale
parmi les électeurs municipaux. C’est ainsi que
l’arrêt du 4 septembre 1856, comme celui du 24 mai
1851, rapporte la règle établie par l’article 56 de la loi
.de 1837. La loi ajoute, il est vrai, « et à défaut (des
électeurs municipaux) parmi les citoyens les plus imposés.
 » Mais celte addition, utile à une époque où le
nombre des électeurs municipaux était limité, n’a plus
d’objet depuis que notre législation électorale a pour base
le suffrage universel. Nous avons eu à faire la même
observation au sujet de l’application de l’article 3 de la
loi de 1837, relatif aux commissions syndicales instituées
pour représenter les sections en cas de changement de
circonscription des communes (1).

244. Désignation du syndic chrgé de suivre l’action.
(iWoir chap. IV, p. 169.
— 518 —

—La commission syndicale, ainsi nommée par le préfet,
remplit naturellement, pour la section, les fonctions
attribuées au conseil municipal par les articles 49 et
suivants. Nous allons voir quelles sont ces attributions.

L’action est suivie par celui de ses membres que la
commission syndicale désigne à cet effet.

Le maire ou l’adjoint de la commune pourrait-il, s’il
habitait la section, faire partie de la commission syndicale
et être désigné par elle pour suivre l’action ? M. Reverchon
fait remarquer que la disposition de l’article 4
de l’arrêté du 24 germinal an xi, qui interdisait de confier
au maire ou à l’adjoint les fonctions de syndic, n’a pas
été reproduite par la loi de 1837, et que ce mode de
procéder n’offrirait aucun inconvénient, puisque le maire
et l’adjoint ne pourront, d’après le § 2 de l’article 56, s’ils
sont intéressés à la jouissance des droits de la section,
prendre part aux aux délibérations du conseil municipal,
ni par suite représenter la commune (1). M. Jèze semble
partager cet avis (2). Nous pensons qu’il y aurait des
avantages pour le maire et l’adjoint à s’abstenir complètement
en pareil cas et à ne pas prendre d’autre rôle que
celui de représentant de la commune. Mais assurément
leur nomination, en qualité de syndics, ne pourrait être
considérée comme irrégulière.

245. Composition spéciale du conseil municipal en
cas de litige entre la commune et la section. —Nous
devons rappeler ici une garantie que le législateur a voulu
donner aux sections en modifiant la représentation de la
commune elle-même dans le cas où elle est en litige avec
la section.

L’article 56, dans ses §§ 2 et 3, interdit aux membres
(1) Des Autorisations deplaider, p. 329.(2) Dictionnaire général d’administration. V° Commune,
pag. 430.
-■519 —
du conseil municipal dont les intérêts seraient personnellement
opposés à ceux de la section, de prendre part aux
délibérations du conseil relatives à ce litige, et dispose
qu’ils seront remplacés par des électeurs de la commune
que doit désigner le préfet.

Ces dispositions ne paraissent avoir donné lieu à
aucune difficulté.

246. Voyons maintenant comment les organes de la
■section de commune doivent exercer les actions. Nous
rencontrons ici des règles qui, pour la plupart, sont
applicables en même iemps aux communes et aux sections.

§2. — EXERCICE DES ACTIONS.I. — Nécessité de la .délibération du conseil municipal ou
de la commission syndicale.■247. C’est au maire ou au syndic à représenter la section ; mais il
ne peut agir sans l’autorisation du conseil municipal ou de la
commission syndicale. — 248. Cette règle est généralement mal
observée, surtout devant les juridictions administratives. — 249.
Etude de la jurisprudence du Conseil d’Etat à ce sujet. Pourvois
•et interventions qui avaient été présentés par les majres sans
autorisation, déclarés non recevables. — 250. La délibération
est nécessaire quand il s’agit de défendre à une action comme
lorsqu’il s’agit d’en intenter une:— 251. La délibération du con.seil
municipal doit être régulière. — 252. 11 suffît qu’elle intervienne
avant qu’il soit statué sur l’action intentée ou soutenue
par le maire. —253. Conséquence de l’inobservation de ces règles
: 1° à l’égard des maires : condamnation personnelle aux
frais de l’instance ; 2° à l’égard des communes : les délais de
l’action peuvent être expirés. En cas de défense, la décision serait
considérée comme rendue par défaut.
247. Le maire ou le syndic, selon le cas, est chargé
dé représenter la section en justice, soit en demandant,
soit en défendant. Mais le conseil municipal et la commission
syndicale doivent toujours être appelés à délibérer
sir les actions à intenter ou à soutenir.

Cette régis, applicahle aux communes de même qu’aux

— 520 —

sections, résulte expressément de l’article 19 de la loi du
18 juillet 1837, qui dispose que le conseil municipal
délibère… «  10° sur les actions judiciaires et les transactions,
 » et des articles 56 et 57 qui instituent les commissions
syndicales.

248. Il est impossible que, dans aucun cas, l’on omette
de faire délibérer la commission syndicale sur le procès
en vue duquel elle a été créée ; d’autant plus que c’est à
elle qu’il appartient de désigner le syndic chargé de
suivre l’action.

Les règles établies pour l’exercice des actions devant
les tribunaux civils et que nous allons étudier, ne permettent
guère non plus que ce principe soit méconnu par
les maires, lorsqu’ils plaident au nom des communes
ou des sections devant ces tribunaux.

Le plus souvent, en effet, les communes ne peuvent
intenter une action ou y défendre sans une autorisation
de plaider qui doit être demandée au conseil de préfecture,
et, dans l’exercice de sa tutelle, le conseil de préfecture
fait régulariser, au besoin, les procédures.

Mais, devant les juridictions administratives, l’autorisation
de plaider n’est pas nécessaire ; et il est arrivé
fréquemment que les maires ont introduit, au nom des
communes, devant ces juridictions, des actions sur lesquelles
le conseil municipal n’avait pas délibéré. 11 pourrait
en être de même lorsqu’ils représentent les sections
de commune.

L’oubli de cette règle entraîne, nous le verrons tout
à l’heure, des conséquences dommageables pour les communes
ou sections et pour les maires. Il est donc utile
de résumer la jurisprudence du Conseil dJÉtat sur ce
point.

249. Le principe posé par la loi du 18 juillet 1837
découle de l’essence même de la constitution des corps

— 521 —

municipaux. Aussi était-il posé déjà, presque dans les
mêmes termes, par la loi du 14 décembre 1789 (art. 54) ,
et surtout par la loi du 28 pluviôse an vin (art. 15).

Dès 1810, on le trouve rappelé incidemment dans la
solution d’une question de compétence relative à un litige
engagé entre une commune et un entrepreneur de travaux
publics, au sujet de dommages causés par l’entrepreneur
à une propriété communale. (Décret sur conflit,
en date du 13 novembre 1810, commune de Moy c. Labouret).


Le Conseil a toujours rejeté comme non recevables les
pourvois contre des arrêtés des conseils de préfecture
formés devant lui par des maires, au nom de leurs communes,
sans autorisation des conseils municipaux. (Arr.
20 novembre 1822, Fourton c. Delaboureys ; — 5 novembre
1823, Chavassieux ; — 5 août 1829, Uthurbide
et Hiriart c. d’Huart et consorts, etc. (1).

Par application de ce principe, le Conseil a également
rejeté, pour défaut de qualité, des interventions présentées
au nom des communes, dans des conditions semblables.
(Arr. 8 septembre 1819, Ruellan ; — 23 juin 1824,
Lachallerie).

250. Et ce n’est pas seulement au cas où la commune
intente l’action que le conseil municipal doit être appelé
à délibérer ; c’est aussi lorsqu’il s’agit pour elle de la
(1) Il a dû notamment opposer cette fin de non-recevoir à un
assez grand nombre de pourvois formés par des maires, dans l’intérêt
collectif des habitants de leurs communes, contre des arrêtés
de conseils de préfecture, qui accordaient à des contribuables une
décharge ou une réduction de leurs cotes de contribution foncière
ou mobilière, ce qui entraînait la réimpositinn du montant de
la décharge ou réduction, par addition aux cotes des autres habitants.
(Arr. 12 décembre 1834, maire de Beussent c. Dezoteux ;
— Id., maire de Lebuguière ; — 19 décembre 1834, maire de
Desvres ; — là., maire de Ligny-lès-Aires ; — 26 décembre
1834, maire de Conterelle ; — 2 janvier 1835, maire d’HéninLieutard ;—Id.,
maires de Doullens.de Sedan, d’Enquin, de CharIvvilie ;—
2 janvieriS’ÔS,maire de Sarrians c. de Saint-Paulhet.) 
— 522 —
soutenir. La loi du 14 décembre 1789 (art. 54) dispensait
le corps municipal de faire délibérer le conseil général de
la commune sur les actions à soutenir, dans le cas où le
fond du droit n’était pas contesté. La loi du 28 pluviôse
an vin (art. 15) a effacé cette distinction, et le texte de la
loi du 18 juillet 1837 n’en fait non plus aucune.

La jurisprudence du Conseil d’État a constamment
entendu la règle en ce sens. Nous pouvons citer notamment
un arrêt du 18 janvier 1855 (commune d’Orgnac) ,
et un autre arrêt du 24 janvier 1856 (commune de Vornay.) 
Dans cette dernière décision, le Conseil a considéré
comme non avenu un mémoire en défense présenté par le
maire, attendu qu’il ne produisait aucune délibération du
conseil municipal qui l’eût autorisé à défendre au pourvoi
formé par l’adversaire de la commune.

251. L’autorisation du conseil municipal est nécessaire,
et il faut évidemment que cette autorisation soit émanée
du conseil municipal assemblé et délibérant régulièrement,
dans les formes prescrites par la loi.

Ainsi, il n’y aurait pas lieu de tenir compte d’une délibération
prise par un conseil municipal qui n’aurait pas
été autorisé à se réunir pour délibérer sur le pourvoi
qu’il chargerait le maire d’intenter (Arr. Cons., 23 juin
1824, Lachallerie contre Vêtant et autres) , non plus que
d’une délibération qui aurait été prise par un nombre de
membres inférieur à celui qui est fixé par la loi pour la
validité des délibérations, ou bien qui constaterait le partage
entre les membres du conseil. (Arr. Cons. ; 9 mars
1832, héritisrs ternaire c. Ducoudray, maire de Curlu.) 
Dans ces cas, le pourvoi présenté par le maire serait certainement
non recevable. Il en serait à plus forte raison
de même, si le maire prétendait suppléer à la délibération
du conseil municipal par l’adhésion qu’auraient donnée
individuellement un certain nombre de membres

— 523 —

du conseil municipal à la requête par lui soumise au
Conseil d’État. (Arr. 19 décembre 1834, commune de
Desvres.) 

Il ne pourrait pas non plus suffire que le conseil
municipal eût autorisé le maire à intenter l’action, si
postérieurement il était revenu sur sa délibération, et s’il
avait décidé qu’il n’y avait pas lieu de former un pourvoi
devant le Conseil d’État au nom de la commune. (Arr.
5 août 1829, Uthurbide.) 

252. Toutefois, il n’est pas indispensable que la délibération
du conseil municipal soit préalable à la formation
du pourvoi ou à la production des défenses. C’est sans
doute le mode de procéder le plus régulier ; mais il pourrait,
dans certains cas, nuire aux intérêts de la commune.
En effet, le conseil municipal ne se réunit en session ordinaire
que quatre fois par an. Il est vrai que le maire
peut, avec l’autorisation du sous-préfet, le réunir en
session extraordinaire ; mais il n’est pas toujours opportun
d’user de ce moyen exceptionnel. D’ailleurs une convocation
extraordinaire demande encore un certain temps,
et le retard apporté à la défense des droits de la commune
pourrait créer des fins de non-recevoir contre lesquelles
il importe de se prémunir. Lorsque le temps presse,
le maire peut user du pouvoir que lui donne la loi du
18 juillet 1837 (art. 10, 2° et art. 55) , de faire tous actes
conservatoires. Ainsi, le Conseil d’État a considéré comme
régulier un pourvoi qui avait été introduit devant lui par
le maire d’une commune sans délibération du conseil municipal,
mais qui avait été ratifié par ce conseil pendant
le cours de l’instruction. (Arr. 27 janvier 1848, commune
de Vinon contre Truc.)  Il a également admis
que la production faite par un maire des défenses de la
commune à une action intentée contre elle ne constituait
qu’un acte conservatoire, et qu’elle était, par conséquent,

— 524 —

valable malgré l’absence d’une autorisation préalable du
conseil municipal. (Arr. 9 janvier 1849, ville de Paris
c. Noël et consorts.) 

253. Les conséquences de l’inobservation des règles
que nous venons d’établir seraient les suivantes :

A l’égard du maire, la conséquence d’un pourvoi introduit
par lui, sans qualité, au nom de la commune ou
de la section, serait la condamnation personnelle aux
dépens de l’instance. La commune ou la section ne peut,
en effet, être tenue de supporter les frais d’un procès où
elle n’était pas valablement représentée. C’est ce que le
Conseil a décidé dans les arrêts déjà cités, du 20 novembre
1822 (Fourton) , du 5 novembre 1823 (Chevassieux) ,
du 5 août 1829 (Uthurbide) , du 9 mars 1832
(héritiers Lemaire). Les frais de défenses considérées
comme non avenues pourraient encore être mis à la
charge des maires.

Quant à la commune ou à la section, ses droits pourraient,
dans certains cas, être compromis par une action
intentée sans délibération du conseil municipal.

Supposons, par exemple, qu’un pourvoi eût été formé
par un maire sans la délibération du conseil municipal et
que le maire n’eût pas régularisé la situation en cours
d’instance, le pourvoi serait rejeté pour défaut de qualité.
Or il est probable qu’après cette décision, les délais dans
lesquels tout pourvoi doit être formé, à peine de déchéance,
se trouveraient expirés, et qu’ainsi la commune
ou la section ne serait plus recevable à former un nouveau
pourvoi.

Mais il n’en serait pas de même dans le cas où il aurait
été statué sur une défense présentée par le maire sans
autorisation. En effet, la décision intervenue serait considérée
comme rendue par défaut à l’égard de la commune
ou section, et par conséquent, elle serait susceptible

- 525 —

d’opposition. C’est ce qui résulte d’un arrêt, en date du 18
janvier 1855 (commune d’Orgnac c. Fenouillet et Marcoux) ,
par lequel le Conseil a rejeté comme non recevable
en l’état le pourvoi formé par une commune
contre un arrêté de conseil de préfecture, rendu entre
des adjudicataires de travaux communaux et le maire,
qui n’avait pas été autorisé à défendre devant le conseil de
préfecture.
II. — De l’autorisation de plaider.254. L’autorisation de plaider est nécessaire en principe. — 255.
Par exception, elle n’est pas nécessaire dans trois cas.— 256. D’abord
pour les actions possessoirgs, excepté en cas de pourvoi
devant la Cour de cassation. — 257. Elle n’est pas nécessaire,
quand une section est assignée comme défenderesse solidaire ou
secondaire en matière criminelle ou correctionnelle. — 258. Elle
ne l’est pas non plus pour les actions portées devant les juridictions
administratives. — 259. L’autorisation doit être demandée
par le jnaire ou le syndic. Est-il nécessaire que le conseil municipal
ou la commission syndicale autorise le maire à la demander ?
— 260. C’est le conseil de préfecture quistatuesur la
demande.—261. 11 n’est pas nécessaire que la demande soit accompagnée
d’une consultation de trois jurisconsultes. — 262.
Recours ouvert contre la décision du conseil de préfecture devant
le Conseil d’Etat. Formes dans lesquelles le recours doit
être introduit et jugé. — 263. Les tiers sont sans qualité pour
attaquer les décisions des conseils de préfecture, sauf les cas
d’excès de pouvoirs.
254. En principe, aux termes de l’article 49 de la loi du
18 juillet 1837, l’autorisation de plaider est nécessaire aux
sections de même qu’aux communes, lorsqu’elles ont à
intenter une action devant les tribunaux civils, lorsqu’elles
veulent se pourvoir devant un nouveau degré de juridiction,
et enfin lorsqu’elles veulent former un recours devant
la Cour de cassation (1).
(1) Afin de ne pas sortir des limites de notre sujet, nous nous
bornons à indiquer les règles qui n’ont rien de particulier aux sections.
Nous nous référons, pour les développements, à l’excellent
traité de M. Reverchon sur les Autorisations de plaider, au Bi-
— 526 —

Elle est également nécessaire pour soutenir une action
devant le tribunal qui doit statuer en premier ressort,
mais elle ne l’est plus pour défendre à l’appel ou à un
pourvoi en cassation.

255. Par exception à la règle générale, l’autorisation
de plaider n’est pas nécessaire dans certains cas.

256. En premier lieu, aux termes de l’article 55 de la
loi de 1837, elle n’est pas nécessaire pour les actions possessoires
(1).

M. Dalloz, dans son Répertoire, expose qu’il pourrait
s’élever un doute sur le point de savoir si cet article est
applicable aux sections de commune, parce qu’il porte :
« Le maire peut toutefois, sans autorisation préalable,
intenter toute action possessoire ou y défendre et faire
tous autres actes conservatoires ou interruptifs des déchéances.
 » Or, cet article ne parle que du maire et non
du syndic, représentant delà section. Du reste, M. Dalloz
ne s’arrête pas à ces doutes. Il reconnaît que les sections
doivent être complètement assimilées aux communes à cet
égard (2). Cette solution est d’autant mieux fondée que
la raison de douter, qui se tire du texte de l’article 55,
pertoire de M, Dalloz, v° Commune, et à l’article de M. Jèze,
inséré dans le Dictionnaire général d’administration, v° Commune,
p. 419 et suiv.(1) On a quelquefois entendu l’article 55 de 1a loi de 1837 en
ce sens, que le maire était dispensé de se faire autoriser par le
conseil municipal pour l’exercice des actions possessoires. C’est
une erreur évidente. L’article 55 ne s’applique qu’à l’autorisation
de plaider à demander au conseil de préfecture. A proprement parler,
d’ailleurs, c’est un mandat et non une autorisation que le conseil
municipal donne au maire pour agir au nom de la commune,
et l’article 19, n° 10, qui appelle le conseil municipal à délibérer
sur les actions judiciaires, nefait aucune distinction entre les différentes
sortes d’actions. Seulement, il est raisonnable d’admettre
que le maire, quand il est pressé par les délais, peut agir au pos sessoire
 comme au pétitoire, sans que le conseil municipal en ait
délibéré, sauf à faire ra'ifler sa conduite dans le plus bref délai.
Voir à ce sujet les explications que nous avons données, p. 523,
n » 252.(2) Béperloire, v° Commune, t. X, n° 1749.
- 527 -

n’existerait pas dans le cas où la section est repré-.
sentée par le maire et non par un syndic, et l’on a vu
que ce cas peut être assez fréquent. Ajoutons que la jurisprudence
du Conseil d’Etat a consacré cette règle dans
deux décisions. (Ordonnances du 23 novembre 1847,
Robert, et du 3 janvier 1848, Audebert.) 

Mais si l’autorisation n’est pas nécessaire aux sections
pour les actions possessoires, soit devant le juge de paix,
soit en appel, elle leur est nécessaire pour former un
pourvoi devant la Cour de cassation contre les jugements
rendus sur une action possessoire.

257. Il n’y a pas lieu non plus de demander l’autorisation
quand une commune est assignée par le ministère
public ou par l’administration (notamment l’administration
des forêts) comme défenderesse solidaire ou secondaire
en matière, criminelle, par exemple, pour répondre.
des condamnations pécuniaires prononcées contre les
agents d’exploitation des coupes de ses bois. Telle est
du moins l’opinion émise par M. Reverchon, et qui nous
paraît fondée (1). Ce cas pourrait se présenter pour les
sections. On a vu qu’elles peuvent être responsables des
dégradations commises, dans les bois où elles ont des
droits d’usage, par les pâtres du troupeau commun.

258. L’autorisation n’est pas non plus nécessaire aux
sections pour plaider devant les juridictions administratives.
Une ordonnance du 16 janvier 1828 (section de
Nointel)  a consacré pour les sections ce principe, qu’une
longue jurisprudence a appliqué aux communes.

Cette jurisprudence est fondée sur plusieurs raisons.
Pour les affaires contentieuses sur lesquelles le conseil de
préfecture est appelé à statuer, on a pensé qu’il était au
moins inutile de les lui soumettre deux fois, d’abord à
(1) 2« édition, p. 62.
— 528 —

titre de tuteur, ensuite à titre de juge. Pour les affaires
dont il ne doit pas être juge ou sur lesquelles il a épuisé
sa juridiction, il a paru contraire, soit aux règles de la
hiérarchie administrative, soit aux convenances que le
conseil de préfecture fût appelé à autoriser un pourvoi
contre la décision d’un ministre ou contre ses propres
décisions. D’autre part, les frais des instances engagées
devant les juridictions administratives sont généralement
beaucoup moindres que ceux des instances soumises
aux tribunaux civils ; souvent même il n’y a d’autres
frais à faire pour obtenir justice que la dépense du papier
timbré sur lequel doit être écrite la réclamation. Il
n’y avait donc pas d’intérêt à imposer aux communes ou
aux sections la nécessité d’une autorisation pour plaider
devant les juridictions administratives (1).

259. L’autorisation doit êtfe demandée par le maire ou
le syndic, selon que l’un ou l’autre représente la section.

Elle ne peut être demandée que de l’assentiment du
conseil municipal ou de la commission syndicale, selon
les cas, lorsqu’il s’agit d’intenter une action ; mais il
n’en est pas de même lorsque la section est défenderesse.
En effet, l’article 52 de la loi du 18 juillet 1837 dispose
que, dans ce dernier cas, quel que soit le sens dans lequel
le conseil municipal se soit prononcé, la délibération
sera transmise au conseil de préfecture, qui décidera
si la commune doit être autorisée à ester en jugement.
La question de savoir si la décision du conseil de préfecture
peut avoir pour effet de contraindre la commune ou
(1) Les communes peuvent encore défendre sans autorisation
aux oppositions formées contre les états dressés, en vertu de l’article
63 de la loi de 1837, à fin de recouvrement des recettes municipales
pour lesquelles les lois et règlements n’ont pas prescrit
un mode spécial de recouvrement. Mais il ne nous paraît pas que,
dans la pratique, ces dispositions puissent s’appliquer directement
aux sections.
— 529 —

îa section à plaider est assez controversée, nous l’avons
indiqué plus haut, en examinant si le préfet peut se
substituer au maire et au conseil municipal pour défendre
les intérêts de la commune ou de la section (1). Pour
nous, nous pensons que, bien que le maire puisse demander
l’autorisation dans ce cas, sans l’aveu du conseil
municipal, il ne pourrait, après que cette autorisation
aurait été accordée, soutenir l’action, si le conseil
municipal persistait à refuser son consentement.

260. Il est statué sur la demande d’autorisation par le
conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d’État
dans des formes spéciales, que nous allons indiquer tout
à l’heure.

261. Jusqu’en 1837, les conseils de préfecture et le
Conseil d’État désignaient, pour les éclairer sur les
chances de succès des litiges que les communes et sections
se proposaient d’intenter, des avocats dont les consultations
exerçaient une grande influence sur leur décision.
Cette pratique, établie en exécution de l’article
43 de l’édit d’août 1764, et consacrée par un décret rendu
en Conseil d’État le 17 avril 1812, et inséré au Bulletin
des Lois, a été abandonnée depuis la promulgation de la
loi de 1837, qui ne prescrit pas de recourir à ces consultations.
Parmi les monuments de la nouvelle jurisprudence,
nous pouvons citer un décret, en date du 25 juin
1856, rendu sur l’avis de la section de législation et
qui fait droit à un pourvoi de la sectwn de Saint-Louand,
dépendant de la commune de Beaumont, contre un arrêté
du conseil de préfecture du département d’Indre-etLoire.
Ce décret porte : « qu’aucune loi n’autorise les
conseils de préfecture à obliger les communes demandeCi)  ?.
50. —On peut voir les discussions que cette question
a soulevées dans le Traité de M. Reverchon, 2* édition, p. 95 et
•suiv,3i
— '530 —
resses en autorisation de plaider à soumettre leurs titres
à des jurisconsultes qui les déposeront, avec leur avis,
entre les mains du sous-préfet, pour être ensuite par le
sous-préfet soumis au comité consultatif ; qu’il est, au
contraire, du devoir des conseils de préfecture, tout en
respectant la faculté qu’ont les parties de s’entourer de
conseils, d’apprécier par eux-mêmes les pièces produites,
les faits et les circonstances qui s’y rattachent, et de
leur en appliquer, d’après leur propre conviction, les
conséquences. »

262. Nous avons dit qu’un recours contre la décision
du conseil de préfecture est ouvert devant l’Empereur en
Conseil d’État.

Ce recours doit être introduit et jugé dans la forme
administrative, et, d’après le règlement actuel du Conseil
d’État, contenu dans le décret du 30 janvier 1852, c’est
la section de législation qui est chargée de préparer les
décrets qui prononcent à ce sujet. Il est, par suite, affranchi
des droits de greffe et d’enregistrement auxquels
sont assujettis les pourvois formés en matière contentieuse,
et, pour le présenter, on n’a pas besoin de recourir
au ministère d’un avocat au Conseil d’État. Toutefois,
les communes et les sections empruntent fréquemment
l’intermédiaire des avocats, dont les soins facilitent la
bonne instruction des affaires.

Le recours doit, à peine de déchéance, être présenté
dans le délai de trois mois à dater de la notification de
l’arrêté du conseil de préfecture (art. 50). Il doit être
adressé directement au président du Conseil d’Etat.

Le maire ou le syndic peut d’ailleurs, avant l’autorisation,
faire tous actes conservatoires qui seraient nécessaires
(art. 55 de la loi du 18 juillet 1837).

263. Le recours devant le Conseil d’État n’est ouvert,
en principe, qu’à la commune ou à la section qui n’a pas

- 531 —

obtenu l’autorisation qu’elle demandait. Les adversaires
des sections seraient sans qualité pour attaquer, par la
voie administrative, soit les arrêtés qui statuent sur les
demandes à fin d’autorisation de plaider formées par les
sections, soit les actes relatifs à la constitution des commissions
syndicales chargées de les représenter. Ces arrêtés
sont en effet des actes de tutelle administrative qui
ne peuvent porter aucune atteinte aux droits des tiers.
(Ordonnances du 22 juin 1825, Bernard ;— du 23 mai
1830, Salles.) 

Toutefois il y aurait exception à cette règle, si le conseil
de préfecture, au lieu de se borner à faire un simple
acte de tutelle à l’égard des communes ou sections intéressées,
avait rendu une décision sur le fond de l’affaire
ou sur la procédure à suivre pour le jugement du litige.
Dans ce cas, il y aurait un exeès de pouvoirs de la part du
eonseil de préfecture, et les tiers seraient recevables à
attaquer sa décision devant le Conseil d’État par la voie
contentieuse. C’est ee qui a été reconnu par plusieurs
arrêts rendus au contentieux (30 juillet 1839, Gallot ;
— 8 juin 1842, Maujiuy).

L’adversaire d’une section aurait également qualité
pour attaquer une décision du conseil de préfecture qui
aurait autorisé la section à plaider si, dans les cas prévus
par les articles 56 et 57 de la loi du 18 juillet 1837,
les formalités prescrites par ces articles n’avaient pas été
remplies. Il en serait de même, si l’autorisation d’intenter
une action avait été accordée, bien que la commission
syndicale ou le conseil municipal représentant la section
eussent délibéré qu’il n’y avait pas lieu de l’intenter (1).
En effet, dans ces divers cas, l’autorisation serait nulle et
(1) Nous avons dit plus haut que la doctrine est différente
quand il s’agit, non pas d’intenter une action, mais d’y défendre.
Voir p. 528.
— 532 —

l’on comprend que l’adversaire de la section a intérêt à
ce que celle-ci ne puisse pas faire tomber plus tard toute
la procédure faite devant le tribunal, en alléguant l’irrégularité
de l’autorisation sans laquelle elle n’a pas capacité
pour plaider. Nous pouvons citer dans ce sens une
ordonnance rendue par la voie administrative le 18 novembre
1831 (Section de Franois c. section de la Fromagerie) ,
qui a statué sur un cas d’inobservation des formalités
prescrites par l’arrêté du 24 germinal an xi, et un
décret rendu au contentieux le 6 décembre 1860 (Talleyrand-Périgord).
On voit qu’ici les tiers peuvent, choisir
entre le recours par la voie administrative et le recours
par la voie contentieuse.
III. — Action exercée par un contribuable au nom de la
section.26. Droit accordé aux contribuables par l’article 49 de la loi de
-1837. Ce droit appartient exclusivement aux contribuables de la
section. — 265. L’autorisation du conseil de préfecture est-elle
nécessaire aux contribuables quand leur action est portée devant
les juridictions administratives ? — Jurisprudence du C onseil
d’Etat délibérant au contentieux. — Jurisprudence de la section
de législation. — 266. Le contribuable ne peut agir si^.la section,
représentée par son organe légal, n’a pas refusé ou négligé
d’exercer l’action.
264. Aux termes du § 3 de l’article 49, tout contribuable
inscrit au rôle de la commune a le droit d’exercer,
à ses frais et risques, avec l’autorisation du conseil de
préfecture, les actions qu’il croirait appartenir à la commune
ou section, et que la commune ou section, préalablement
appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé
d’exercer.

On peut se demander, dit à ce sujet M. Reverchon (1) ,
si le droit ouvert aux contribuables de la commune patcette
disposition ne devrait pas, lorsqu’il s’agit d’une
( !) Traité précité, 2« édition, n° 112, p. 303.
— 533 —

section, être limité aux contribuables de cette section
même. A première vue, il semblerait naturel de le décider
ainsi, et alors il faudrait étendre cette solution même au
cas où la section aurait à plaider contre unjiers, c’est-àdire,
même au'cas^où elle n’aurait pas dejeprésentation
spéciale pour la défense de ses intérêts. Toutefois, ajoutet-il,
il serait peut-être difficile, dans le silence de la loi,
d’ériger cette condition en règle absolue et d’en tirer une
fin de non-recevoir proprement dite contre la demande
de tout contribuable qui voudrait se substituer à une
section à laquelle il serait] étranger ; il n’y aurait là,
selon nous, qu’une considération h peser par le conseil
de préfecture pour accorder ou refuser l’autorisation.


Il nous semble que l’esprit de kïloi permet d’établir
une doctrine plus ferme. Si l’article désigne les contribuables
inscrits au rôle de la commune, c’est évidemment
que le législateur, parlant à la fois des communes et des
sections, n’a pas songé à préciser la règle applicable à
chaque cas. D’ailleurs, il n’y a, en général, de rôle que
pour la commune ; la section n’a un rôle spécial que dans
le cas où elle doit supporter des charges spéciales. Mais
comment un contribuable qui ne ferait pas partie de la
section pourrait-il avoir qualité pour exercer les actions
de la section, quand il n’aurait pas qualité, s’il agissait en
son nom personnel ? Les contribuables de la section ont
seuls intérêt à prendre en main la cause que celle-ci
abandonne ; ils doivent seuls avoir qualité à cet effet.
Telle est l’opinion de M. Dalloz (1).

265. Les contribuables qui veulent plaider au nom
d’une section ont besoin, aux termes de l’article 49, de
l’autorisation du conseil de préfecture.
(1) Répertoire, n° 1744.- 534 —
Cette autorisation est-elle nécessaire non-seulement
pour les litiges engagés devant les tribunaux civils, mais
aussi pour ceux qui sont portés devant les juridictions
administratives ? La jurisprudence du Conseil d’Etat sur
cette question a varié.

La raison de douter vient de ce que, pour les actions
soumises aux juridictions administratives, il est de règle
que les communes et les sections n’ont pas besoin
d’être autorisées à plaider, et qu’au premier abord, on
est disposé à penser qu’il doit en être des contribuables
agissant au nom des communes ou des sections
comme il en est des communes ou des sections ellesmêmes.


Dans un arrêt en date du 8 avril 1842 (Duvergier c.
Becordèré) , relatif à un pourvoi formé par des contribuables
d’une commune devant le Conseil d’État, et tendant
à faire annuler, pour violation de la loi, un arrêt de la
Cour des comptes statuant sur la gestion irrégulière de
l’ancien maire de la commune, le Conseil d’Etat avait
décidé que la faculté accordée aux contribuables n’était
subordonnée à l’autorisation du conseil de préfecture que
pour les actions soumises aux tribunaux civils.

Mais cette décision, contraire à une décision précédente,
également rendue au contentieux le 20 novembre
1840 (Garnier de Forville) , est isolée dans la jurisprudence
du Conseil d’Etat, qui est aujourd’hui établie en
sens contraire.

Si l’on ne s’arrête pas à la première impression, on
reconnaît en effet que la situation des contribuables
agissant au nom des communes ou sections est différente
de celle des communes ou des sections elles-mêmes, et
que les raisons qui ont pu conduire à ne pas imposer
l’autorisation de plaider aux communes ou aux sections
pour agir devant les juridictions administratives, ne suf-

— 535 —

fisent pas pour en dispenser les contribuables qui agissent
en leur lieu et place.

D’abord on sait que le texte de la loi est formel, et qu’il
ne fait aucune distinction.

On ne peut pas dire que l’article 49 de la loi de 1837
et les articles suivants, parlant des actions en justice,
n’ont entendu poser de règles que pour les actions soumises
aux tribunaux civils. Jamais le Conseil d’Etat n’aadmis
cette interprétation étroite des mots action en justice ;
car il s’ensuivrait que la loi n’a établi aucune règle pour
les actions que les communes peuvent avoir à intenter
devant les juridictions administratives.

Il est vrai cependant que, bien que l’article 49 porte
expressément que « nulle commune ou section de commune
ne peut introduire une action en justice sans y être
autorisée par le conseil de préfecture », l’autorisation n’est
pas exigée des communes pour plaider devant les juridictions
administratives.

Mais il ne faut pas oublier que cette jurisprudence était
établie avant la loi du 18 juillet 1837, et qu’on a dû la
maintenir, parce qu’elle n’avait été l’objet d’aucune critique
lors de la discussion de la loi, et qu’il n’y aurait
eu aucun avantage, qu’il y aurait eu plutôt des inconvéneints
à la changer.

Cette jurisprudence se fonde principalement, nous
l’avons vu, sur ce qu’il serait inutile d’appeler le conseil de
préfecture à remplir les fonctions de tuteur, à l’occasion
d’une affaire dont il devrait ensuite être juge, et sur ce
que cela serait contraire aux règles de la hiérarchie ou
aux convenances, s’il s’agissait de former un pourvoi
contre une décision d’un ministre ou contre un arrêté du
conseil de préfecture lui-même. On a pensé, en conséquence,
qu’il n’y avait pas lieu d’imposer aux communes
ou aux sections l’obligation d’obtenir une autorisation

— 536 —

pour plaider devant les juridictions administratives.

Il n’en est pas ainsi lorsqu’il s’agit des contribuables
qui usent du droit que l’article 49 de la loi du 18 juillet
1837 leur a accordé ; et il est bon de remarquer que cette
disposition de la loi était nouvelle.

Sans doute une partie des raisons qui ont motivé la
jurisprudence établie à l’égard des communes peut s’appliquer
au cas où il s’agit d’actions intentées par des
contribuables agissant au nom des communes. Mais il y
a un grand intérêt à ce que les contribuables ne puissent
pas plaider au nom des communes, devant quelque juridiction
que ce soit, sans une autorisation. La commune,
tout en ayant des moyens de faire valoir ses droits, peut
avoir des raisons graves de ne pas engager un procès ;
elle peut y être portée notamment par le désir de maintenir
la paix publique. Ou bien elle peut n’être pas prête
à faire valoir ses droits ; elle peut n’avoir pas retrouvé
les titres sur lesquels elle aurait à s’appuyer, et des contribuables
pourraient, soit par imprudence, soit par^connivence
avec les adversaires de la commune, compromettre
ses droits en intentant l’action qu’elle aurait
ajournée à dessein.

Ce sont ces inconvénients que le législateur a voulu
prévenir, en subordonnant à l’autorisation du conseil de
préfecture l’exercice de la faculté qu’il accordait aux
contribuables.

. Or ces inconvénients peuvent se présente ?" pour les
actions portées, devant les juridictions administratives
aussi bien que pour celles qui sont soumises aux tribunaux
civils. Dès lors il n’y a aucune raison de déroger à la
règle générale posée dans l’article 49 de la loi de 1837.

Que si l’on peut trouver étrange, que le conseil de préfecture
soit appelé à décider s’il doit autoriser un recours
contre une décision ministérielle ou contre un de ses pro-
— 537 —
près arrêtés, il faut considérer que les contribuables ont
le droit de se pourvoir dans la forme administrative et
sans frais devant la section de législation du Conseil
d’Etat contre les arrêtés qui leur refusent l’autorisation
de plaider, et qu’au second degré l’on ne retrouve plus
ces singularités. -En somme, les avantages sont ici bien
plus considérables que les inconvénients.

C’est ce qui a frappé le Conseil d’État et ce qui l’a fait
revenir sur la décision contenue dans l’arrêt précité du
8 avril 1842, que M. Reverchon avait combattu dans son
livre sur les autorisations de plaider.

Par un arrêt en date du 20 avril 1854 (Jean et consorts) ,
le Conseil d’État au contentieux, soulevant la
question d’office, a décidé que les contribuables étaient
tenus d’obtenir du conseil de préfecture l’autorisation
exigée par l’article 49 de la loi du 18 juillet 1837, lors
même que leur action était portée devant la juridiction
administrative ; et, par application de cette doctrine, il a
rejeté comme non recevable un pourvoi formé sans autorisation
par des contribuables, au nom d’une commune,
contre une décision du ministre de l’intérieur relative à
une vente de biens communaux.

La section de législation du Conseil d’État, statuant sur
des demandes d’autorisation de plaider, a admis la même
doctrine. Ainsi trois décrets rendus sur son avi« , le 23
juillet 1859 (commune de Beaumont-en-Verron c.
section de Sainl-Louand) , le 16 mai 1860 (Guillemin et
autres) , et le 31 mai 1862 (Grelleau et autres) , ont
autorisé des contribuables d’une commune ou d’une section
à former au nom de la commune ou de la section des
pourvois devant le Conseil d’État statuant au contentieux.
Deux autres décrets, rendus le 30 janvier 1861 (Lalle(1) 
2« édition, p. 122.— 538 -mand et autres)  et le 10 avril 1861 (Fourniols) , ont refusé
à des contribuables l’autorisation qu’ils demandaient, et
il est bon d’ajouter que, par suite de ces refus, les
pourvois formés devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux
par ces contribuables au nom de leurs communes
ont été ou retirés ou'rejetés comme non recevables.
{Arr. 2 mai 1861, Lallemand et autres ;—5 avril 1862,
Fourniols (1).) 

266. Le contribuable ne peut se substituer à la section
qu’autant que la section, appelée à en délibérer, a
refusé ou négligé d’exercer l’action.

Évidemment, il s’agit ici de la section représentée par
son organe légal. Par conséquent, dans le cas où la loi
veut que la section ait une représentation spéciale, il ne
suffirait pas que le conseil municipal eût délibéré à ce
sujet. Il faut que le contribuable justifie d’une délibération
de la commission syndicale. C’est ce que le Conseil
d’État a décidé dans les ordonnances du 27 décembre
1844 (Fonteilles)  et du 28 novembre 1845 (Damphernet).

IV. — Formalités imposées au demandeur adoersaire d’une
section.267. Obligation d’adresser- préablement au préfet un mémoire
exposant les motifs de sa réclamation. Transmission du mémoire
aux représentants de la section pour qu’ils aient à en délibérer.
Si l’on se trouve dans un cas où la section doit avoir un
organe spécial, le préfet crée la commission syndicale et lui
transmet le mémoire. — 268. Délai pendant lequel l’exercice de
l’action est suspendu.
267. Aux termes de l’article 51 de la loi du 18 juillet
1837, quiconque veut intenter une action contre une section
de commune, doit adresser préalablement au préfet
(1) On voit dans les visa de ce dernier décret que le sieur Fourniols
avait renoncé à agir au nom de la commune ; mais il avait
maintenu le pourvoi formé en son nom personnel, et il a été fait
droit à ce pourvoi.
- 539 —

un mémoire exposant les motifs de sa réclamation. Il lui
est donné récépissé de ce mémoire, dont la présentation
interrompt la prescription et toutes déchéances.

L’article 51 ajoute que le préfet transmet ce mémoire
au maire, avec l’autorisation de convoquer le conseil municipal
pour en délibérer. Mais nous avons indiqué que le
maire et le conseil municipal ne sont pas toujours, dans
le cas de procès, les représentants de la section. Il faut
donc, évidemment, pour mettre cet article en harmonie
avec les articles 56 et 57, l’entendre en ce sens que le
mémoire est transmis au maire pour être l’objet de la délibération
du conseil municipal, si l’on se trouve dans le
cas où le conseil municipal et le maire sont les organes
de la section, et que, si l’on se trouve, au contraire, dans
un des cas où la loi a voulu donner aux sections des représentants
spéciaux, le préfet constitue ces représentants,
et leur adresse, lorsqu’ils sont constitués, le mémoire
du demandeur.

M. Dalloz, dans son Répertoire (1) , pense que, dans le
cas où il y a lieu de créer une commission syndicale, le
demandeur doit préalablement s’adresser au préfet pour le
prier d’établir la commission syndicale, et que c’est seulement
après que la personne civile contre laquelle il
veut diriger son action est créée qu’il doit adresser son
mémoire au préfet.

Mais cette double demande n’est pas prescrite par la
loi, et nous ne croyons pas que les principes ni les nécessités
de la pratique en fassent une obligation.

268. L’action ne peut être intentée qu’après la décision
du conseil de préfecture, à moins qu’il ait laissé expirer
un délai de deux mois sans statuer. Telle est la disposition
de l’article 54 de la loi de 1837. Il en est de même,
(1) V » Commune, t. X, n° 1757.
— 540 —
d’après cet article, s’il y a eu un pourvoi devant le Conseil
d’État contre la décision du conseil de préfecture.
Mais, en aucun cas, la section ne peut défendre à cette action
sans y avoir été autorisée.
V. — Frais des procès.269. Renvoi aux explications données dans le chapitre relatif aux
charges des sections. Le maire ou le syndic délivre les mandats
nécessaires au payement des dépenses. — 270. Les frais sont
exclusivement supportés par les contribuables, quand c’est par
eux que l’action a été exercée.
269. Quant aux frais des procès, nous en avons traité
en exposant les règles relatives aux charges des sections
(1 ). Nous devons seulement ajouter qu’il résulte d’une
décision du ministre de l’intérieur, en date du 21 mars
1840, rapportée par M. Jèze (2) , que, dans le cas où les
habitants de la section ont été assujettis à une imposition
extraordinaire pour acquitter les frais d’un procès, les
sommes provenant de l’imposition doivent être versées
dans la caisse municipale au compte de la section, et que
le maire ou le syndic, suivant que la section est représentée
par l’un ou par l’autre, délivre les mandats pour
le payement des dépenses. .

270. Si le procès a été intenté au nom de la section
par un ou plusieurs contribuables, en vertu de l’art. 49
de la loi de 1837, les frais sont supportés exclusivement
par ces contribuables.
(1) P.388, n°161.(2) Dictionnaire général d’administration, p. 430.VI. — Actions exercées par les habitants, ut singuli.271. Faculté pour les habitants d’agir individuellement afin défaire
respecter leurs droits à la jouissance des biens communs. —
Jurisprudence du Conseil d’Etat, qui a admis des actions de■ cette nature. — 272. Ce mode de procéder ne peut être suivi,
d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat et celle de la Cour
de cassation, quand le fond du droit est contesté.
271. Nous ne pouvons terminer ce paragraphe sans indiquer,
que les habitants de la section, qui sont tenus
de remplir certaines formalités pour prendre en main les
actions de la section, et pour plaider en son nom, peuvent,
dans certains cas, agir individuellement, ut singuli, et
sans avoir à remplir aucune de ces formalités, pour faire
respecter leurs droits à la jouissance des biens communs.

Le Conseil d’État a eu, dans plusieurs affaires, à statuer
sur des recours de cette nature, et il les a considérés
comme recevables.

Ainsi, c’est sur le recours formé par les habitants de
la section de Parilly, agissant ut singuli, que le Conseil
d’Etat, par sa décision déjà citée, en date du 24 septembre
1856 (1) , a annulé, pour excès de pouvoirs, la délibéraiion
du conseil municipal de la commune de Chinon
et l’arrêté du préfet du département d’Indre-et-Loire
approbatif de cette délibération, qui avaient méconnu
les droits exclusifs de la section sur le produit de l’amodiation
des biens dont les habitants avaient eu jusqu’alors
la jouissance en nature. C’est également sur des recours
formés par les habitants des sections agissant ut singuli
qu’ont été rendues plusieurs autres décisions du Conseil
qui consacrent la même doctrine et que nous avons également
rapportées plus haut (arr., 17 mars 1857, habitants
de la section de Saint-Jean-de-Louviers ; —
10 février 1859, habitants de la section de Paisy et des
(1) Yoir ehap. V, p. 247.
— 542 —
Chainettes ;— 5 mai 1859, habitants de la section de
Massonay (2)..) 

Ce mode de procéder est d’ailleurs le seul auquel les
habitants des sections puissent recourir pour sauvegarder
leurs droits quand le préfet refuse de constituer,
sur leur demande, une commission syndicale chargée de
représenter la section.

Aussi, dans la plupart des affaires que nous venons
de rappeler, les habitants des sections avaient attaqué
devant le Conseil l’arrêté du préfet qui refusait d’instituer
une commission syndicale, en même temps que la
délibération du conseil municipal qui, d’après eux, lésait
les droits de la section.

272. Toutefois, il faut remarquer que la jurisprudence
du Conseil d’Etat et celle de la Cour de cassation ont établi
que les habitants d’une commune ou d’une section n’ont
qualité, pour se prévaloir ut singuli des droits de la
commune ou de la section, qu’autant que le fond du droit
n’est pas contesté, et ce, lors même que le droit communal
ne serait pas indivisible et comporterait la jouissance
individuelle de chaque habitant. C’est ce quia été décidé
notamment par un arrêt du Conseil, en date du 27 novembre
1814, inséré au Bulletin des lois le 2 décembre
suivant. Cet arrêt a été rendu sur un recours formé par
les sieurs Arrouet et autres habitants de la commune de
Bouguenais, qui, agissant en leur nom personnel, attaquaient,
pour excès de pouvoirs, plusieurs arrêtés du
préfet du département de la Loire-Inférieure, confirmés
par une décision du ministre des finances, relatifs à la
propriété de landes dont ils avaient la jouissance et qu’ils
prétendaient appartenir à la commune de Bouguenais.
La requête a été rejetée comme non recevable par les
<2) Voir cliap. V, p. 250 et suiv.— 543 -
motifs suivants : « Considérant que, lorsqu’un bien est
reconnu communal, qu’il ne s’élève aucune contestation
sur la propriété de la commune, chaque habitant a un
droit personnel à la jouissance de ce bien et peut, par
conséquent, ainsi que l’a décidé le décret du 9 brumaire
an xni (1) , intenter en son nom privé les actions relatives
à l’exercice de ce droit ; mais qu’il en est autrement
pour les "actions qui concernent la propriété des biens
communaux ; qu’il est évident, en effet, que cette propriété
appartient, non à chaque habitant en particulier,
mais à la commune en corps, à l’être moral connu sous
cette dénomination ; d’où il suit 1° que les actions qui ten -
dent à la revendication d’un bien communal sont du
nombre de celles qui, aux termes de la loi du 29 vendémiaire
an v, intéressent uniquement les communes, et
2° que, d’après la même loi, ces actions ne peuvent être
intentées que par les administrateurs chargés de veiller
aux intérêts des communes ;

« Considérant, dans l’espèce, que la réclamation dont
il s’agit a pour objet la propriété d’un bien que l’on prétend
communal ; que les suppliants, agissant en leur
nom personnel, sont non recevables à intenter cette
action. »

Nous pouvons citer dans le même sens un arrêt du
Conseil d’État, du 13 mars 1822, qui a rejeté comme non
recevable un recours formé par le sieur Fourton, en qualité
d’habitant de la section de Samondeix, dépendant de
la commune d’Issoudun, à l’effet de faire annuler un ai1^1) 
Le décret du 9 brumaire an xm, relatif au mode de jouissance
des biens communaux, qui est abrogé par la loi du 18 juillet
1837 et le décret du 25 mars 1852, disposait, dans son article 5,
que les délibérations des conseils municipaux, qui changeaient le
mode de jouissance des biens communaux, devaient être soumises
au préfet en conseil de préfecture et réservait un recours devant le
Conseil d’Etal contre la décision du préfet, soit au conseil municipal,
soit aux habitants ou ayan’s-droit à la jouissance.
— 544 —

rêté du conseil de préfecture homologuant le procès-verbal
de délimitation d’un communal appartenant à la section
de Samondeix.

Cette doctrine a été également consacrée par plusieurs
arrêts de la Cour de cassation. Il nous suffira d’indiquer
l’arrêt du 16juillet 1822, Naude-Maracou (i) , et celui du
31 mars 1835, Hacot (2).
S 3. — TRANSACTIONS, DÉSISTEMENTS ET ACQUIESCEMENTS.273. Les sections sont représentées, pour les transactions comme
pour les procès, tantôt par le conseil municipal, tantôt par
une commission syndicale. — 274. Formes à suivre pour les
transactions. — 275. C’est au préfet, statuant en conseil de
préfecture, qu’il appartient de les homologuer. — 276. Les désistements
et les acquiescements doivent également être autorisés
par le préfet en conseil de préfecture. — Opinions diverses
émises -à ce sujet. — Exception établie par la pratique du
Conseil d’Etat pour les désistements.
273. Les règles à suivre pour la représentation des
sections, lorsqu’il s’agit de passer une transaction, sont
nécessairement les mêmes que celles qui viennent d’être
indiquées pour les procès.

Si, dans le litige que la transaction a pour objet de
terminer, la section avait un adversaire autre que la commune
dont elle fait partie, ou bien une section de cette
même commune, c’est le conseil municipal qui la représente.
Unarrêt du Conseil d’État, en date du 17 mai 1833
(section du Berval c. Cagniard-Damainville) , a rappelé
ce principe.

Si, au contraire, le litige auquel il s’agit de mettre fin
était engagé entre la section et la commune dont elle dépend
ou une autre section de la commune, c’est par une
commission syndicale que la section doit être représen(1) 
DALLOZ, Répertoire, t. X, p. 11, note 2.(2) Id., Recueil périodique, 1835, 1, 211.
— 545 —

tée, conformément aux articles 56 et 57 de la loi du
18 juillet 1837.

274. Les formes à suivre pour les transactions sont
aujourd’hui réglées par les dispositions de l’arrêté du
21 frimaire an xn, de l’article 59 de la loi du 18 juillet
1837, et du décret du 25 mars 1852, art, 1er, tableau A,:
n°43.

Le maire ou le syndic doit s’adresser au préfet pour
lui demander de désigner trois avocats sur la consul iation
desquels le conseil municipal ou la commission syndicale
délibère. On s’est demandé à diverses reprises si les
prescriptions de l’arrêté du 21 frimaire an xn, relatives à
la consultation des avocats, étaient toujours en vigueur. Le
ministre de l’intérieur a constamment décidé que ces dispositions
n’étaient pas abrogées par l’article 59 de la loi
du 18 juillet 1837 ; il a rappelé les traditions de l’administration
à cet égard dans sa circulaire du 5 mai 1852.
Cette doctrine a été consacrée par deux arrêts récents dû
Conseil d’État, en date, l’un du 2 février 1860 (Robineau
et consorts) , l’autre du 12 juillet 1860 (Guillemin et
consorts). Ces arrêts ont annulé, pour excès de pouvoirs,
des arrêtés de préfets qui avaient homologué
des transactions passées par des communes ou des sections,
sans que la délibération du conseil municipal ou
de la commission syndicale eût été précédée d’une consultation
de trois jurisconsultes, conformément à l’arrêté
du Gouvernement du 21 frimaire an xn.

Du reste, cette opinion est généralement adoptée par
les auteurs.

275. La transaction ne peut être exécutée qu’après
avoir été homologuée par un arrêté du préfet, pris en
conseil de préfecture.

La loi du 18 juillet 1837 avait, par son article 59, donné
le pouvoir d’homologation tantôt au préfet, en conseil de
35
- 546 —

préfecture, tantôt au chef de l’État, en Conseil d’État, selon
la valeur des objets sur lesquels portait la transaction.
Le décret du 25 mars 1852 (art. 1er, tableau A,
n° 43) a confié ce pouvoir aux préfets sans aucune distinction,
et il n’indique pas si les préfets doivent statuer
en conseil de préfecture. Mais il n’est pas possible d’admettre
que l’auteur du décret de décentralisation, en
étendant d’une manière si large les attributions des préfets,
ait voulu supprimer les garanties que la loi de 1837
avait établies quand elle ne déléguait aux préfets qu’une
minimeportion del’autorité exercée jusque-là par le chef de
l’État, C’est ce que le ministre de l’intérieur a expliqué dans
les circulaires en date du 5 mai et du 9 juin 1852. C’est
également ce que le Conseil d’État a décidé dans un arrêt
récent, en date du 16 août 1862 (Recurel et consorts).
Et il ne suffit pas que le conseil de préfecture ait donné
son avis dans le cours de l’instruction de l’affaire, conformément
à l’article 1er de l’arrêté du Gouvernement du
21 frimaire an xii ; il faut que la décision du préfet soit
prise après une délibération commune du préfet et du
conseil de préfecture.

276. Les désistements et acquiescements sont soumis
au même contrôle que les transactions, dans la forme
desquelles ils sont d’ailleurs fréquemment donnés.

Le maire ou le syndic ne peut se désister d’une action
engagée ou acquiescer à un jugement rendu que s’il y
est autorisé par le conseil municipal ou la commission
syndicale, et l’acte n’est valable qu’après avoir été homologué
par l’autorité supérieure.

On n’est pas d’accord sur le point de savoir quelle est
l’autorité qui doit donner cette homologation. Quelques
auteurs, notamment M. Trolley (1 ) et M. Dalloz (2) , pensent
(1) Traité de la hiérarchie administrative, t. IV, p. 331.(2) Répertoire, v° Commune, t. X, n » 1569.— 547 -
que c’est au conseil de préfecture qu’il appartient d’autoriser
les communes à se désister, comme il lui appartient
de les autoriser à plaider. Mais M. Reverchon, dans
son Traité des autorisations de plaider (1) , fait remarquer
avec raison que le texte qui attribue exceptionnellement
au conseil de préfecture seul l’exercice de la
tutelle administrative, en ce qui concerne les actions à
intenter ou à soutenir, ne peut être étendu au delà de
ses termes.

M. Reverchon pense que c’est le préfet, en conseil de
préfecture, qui doit statuer sur les désistements comme il
prononce sur les transactions.

Mais dans une décision récente, insérée au Bulletin
officiel, le ministre de l’intérieur a émis une troisième
opinion. Selon le ministre, il suffirait que l’approbation
fût donnée par le préfet, en exécution de l’article 20 de la
loi du 18 juillet 1837 (2).

Pour nous, il nous semble que l’opinion de M. Reverchon
est la mieux fondée. Les désistements peuvent
être assimilés, soit aux transactions, soit aux aliénations,
et, à l’un ou à l’autre de ces titres, c’est par le préfet,
en conseil de préfecture, qu’ils doivent être approuvés.


Toutefois, il faut dire que, dans la pratique, le Conseil
d’État accepte comme valables les désistements donnés
par les maires, en exécution d’une délibération du conseil
municipal, sans que cette délibération soit approuvée
par le préfet, en conseil de préfecture. Mais cette pratique
se fonde probablement, ainsi que l’explique M. Reverchon,
sur ce que les communes n’ont pas besoin d’être
autorisées à plaider devant les juridictions administrait) 
2e édition, n » 104, p. 258.{2} Bulletin officiel, 1860, p. 117, n° 13.— 548 —
tives, et peut-être aussi sur ce que le Conseil d’État est
associé lui-même à l’exercice de la tutelle administrative
établie pour protéger les communes contre les erreurs
de leurs représentants. Il n’en est pas ainsi et n’en pourrait
pas être ainsi devant l’autorité judiciaire.
Appendice
AppendiceiORIGINE DES DISPOSITIONS DE LA LOI DO 18 JUILLET 1837
(ART. 5, 6 ET 7) , RELATIVES AUX EFFETS DES CHANGEMENTS
DE CIRCONSCRIPTIONS TERRITORIALES SUR LES DROITS
DES COMMUNES ET SECTIONS DE COMMUNE.{Projets de loi sur les attributions municipales présentes
aux Chambres des députés-et des pairs et discutés de 1831
à d837.) Les projets de loi sur les attributions municipales présentés
à la Chambre des députés en 1831 (le 14 septembre, —
Moniteur du 15) , et en 1832 le 6 décembre, — Moniteur.
du 11) , contenaient des dispositions sur les créations et réunions
de communes ; mais les conséquences de ces changements
de circonscriptions n’y était pas réglées. Il en avait été
de même du projet présenté le 9 février 1829, et nous avons
indiqué que la commission de la Chambre des députés avait
alors interprété, par l’organe de son rapporteur, M. Dupin, ce
silence du projet de loi dans le sens de la réserve complète des
droits des sections de commune (i).<l) P- 210-— 552 —C’est la commission de la Chambre des députés chargée
d’examiner le projet de loi présenté en 1832, qui, la première,
a cru devoir consacrer expressément ces droits. L’article 5 de
son projet portait :L’acte définitif de création, de séparation, de réunion, statue en
même temps sur la jouissance en commun ou sur le partage des
biens et droits de toute nature qui appartiennent à la commune
fractionnée ou réunie, et de manière à ce que les communes ou
sections de commune conservent leurs biens, droits et usages.Cet article fut adopté sans discussion dans la séance
du 4 mai 1833. (Moniteur du 5 mai, p. 1256).Le projet de loi présenté par le Gouvernement à la Chambre
des députés, le 13 janvier 1834 (Moniteur du 14 janvier,
p. 98) , ne reproduisait pas la disposition de l’article 5 du projet
précédemment adopté par la Chambre ; il se bornait à poser
des règles pour la formation et la délimitation des communes.
■ La commission proposa d’y ajouter un paragraphe ainsi
conçu :Après la réunion ou le fractionnement, chaque commune ou section
conserve les biens, droits et usages qui lui appartenaient privativement.Il s’est élevé à cet égard une discussion assez vive et assez
confuse, [dans la séance du 27 février 1834 (Moniteur du 28,
p. 437 à 439)  ; et, après renvoi à la commission, la Chambre
a adopté, dans la séance du 10 mars (Moniteur, p. 548) , les
dispositions suivantes :Art. 5. Après le fractionnement, chaque portion de commune
conservera les biens, droits et usages qui lui appartenaient privativement.Les habitants auront seuls droit aux fruits qu’ils percevaient
en nature. Les revenus qui étaient portés au budget de l’ancienne
commune passeront à celui de la nouvelle.Les portions distraites d’une commune conserveront, proportionnellement
à leur contingent dans la contribution foncière, tous
leurs droits sur les biens de celte commune. Néanmoins , les
biens destinés à des usages publics resteront attribués à chacune
des portions sur le territoire desquelles ils seront situés (1).(I) Sur cet article, M. Persil, rapporteur, expliqua que le passif suit toujours
les chances de l’actif, et se partage dans la même proportion.— 553 —Art. 6. En cas de réunion intégrale de deux ou plusieurs communes,
les habitants de.chacune d’elles auront la jouissance exclusive
des fruits qui se percevaient. en nature. Les revenus des
autres biens meubles et immeubles entreront au budget de la nouvelle
commune.A l’égard des édifices et autres biens servant à usage public, ils
deviendront propriétés communales.Ce projet fut porté à la Chambre des pairs, où il souleva
une aussi vive discussion. La commission de la Chambre des
pairs proposait, par l’organe de son rapporteur, M. Mounier
(séance du 19 mars 1835, — Moniteur du 20, p. 567) , les dispositions
suivantes, qui ne réglaient pas les conséquences des
distractions :Art. 8. En cas de réunion intégrale ou par fraction, les habitants
de l’ancienne commune ou de sa fraction conserveront exclusivement
ta jouissance de3 fruits qu’ils percevaient en nature.Les revenus qui étaient portés au budget de l’ancienne commune
passeront à celui de la nouvelle.Les édifices et autres biens, servant à usage public, deviendront
propriétés de la commune.Après le renvoi à la commission (séance du 28 mars, —Moniteur
du 29, p. 651) , une nouvelle rédaction fut proposée
et adoptée dans la séance du 3.0 mars (Moniteur, p. 674).Art. 8. En cas de réunion d’une commune à une autre commune
ou de répartition de son territoire entre plusieurs communes,
les habitants de chaque section conserveront la jouissance exclusive
des fruits qu’ils percevaient en nature. Les revenus qui étaient
portés au budget de l’ancienne commune passeront à celui de la
nouvelle.Les édifices et autres biens qui appartenaient à l’ancienne commune,
et qui servaie.it à usage public, deviendront propriétés de
la commune à laquelle sera faite la réunion.Art. 9. En cas de distraction d’une portion de commune érigée
en commune ou réunie à une autre commune, les habitants de la
section séparée conserveront la jouissance exclusive des fruits
qu’ils percevaient en nature. Les revenus qui étaient portés au
budget de l’ancienne commune passeront à celui de la nouvelle
commune.Les édifices et autres biens communaux, servant à usage public
et situés dans le territoire de la section, deviendront propriétés de
la nouvelle commune.Le projet de loi apporté en 1836 (séance du 27 janvier, —— 554 —Moniteur du 28, p. 156) à la Chambre des députés contenait
sur ce point deux articles ainsi conçus :Art. 3. Lorsqu’il y aura lieu de distraire une section de commune,
soit pour la réunir à une autre, soit pour l’ériger en commune
séparée, elle emportera la propriété :1° Des biens qui lui appartenaient exclusivement ;2° Des édifices et autres immeubles servant à usage public situés
sur son territoire.Une ordonnance royale réglera les droits tant actifs que passifs
des deux portions.Art. 4. La commune ou section réunie à une autre commune
conservera la jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient
perçus en nature.La commission de la Chambre des députés, dans son projet
(déposé le 26 avril 1836) , avait cherché à préciser ce système
en entrant davantage dans les détails, et elle avait cru
devoir faire régler par des lois et non par des ordonnances
les conditions des changements de circonscription.Les articles 5 et 6 de son projet portaient :Art. 4. La commune ou section réunie à une autre commune
conservera la jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient
perçus en nature.Art. 5. La section de commune dont la distraction aura été prononcée,
soit pour la réunir à une autre commune, soit pour l’ériger
en commune séparée, emportera la propriété :1° Des biens qui lui appartenaient exclusivement ;2° Des édifices et autres immeubles servant à usage public situés
sur son territoire.Les droits tant actifs que passifs de la section et de la commune
dont elle aura été distraite, et les indemnités respectives, s’il
y a lieu, seront réglées par la loi qui prononcera la distraction.Art. 6. La commune ou section réunie à une autre commune
conservera la propriété de ses biens.Néanmoins les édifices et autres immeubles servant à usage public
deviendront propriété de la nouvelle commune.La jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient perçus
en nature sera conservée à la commune ou section réunie.Les revenus des autres biens, meubles et immeubles, entreront
au budget de la nouvelle commune.La dernière partie de l’article 5, les droits tant actifs que
passifs…, fut critiquée (séance du 26 janvier 1837,— Moniteur
du 27, p. 182) , et, par suite d’un remaniement de la
commission, elle forma un article nouveau, qui est devenu à
peu près l’article 7 actuel.— 555 —Voici la nouvelle rédaction qui était proposée (séance
du 27 janvier, — Moniteur du 28, p. 185)  :Art. 5. La section de commune dont la distraction aura été prononcée,
soit pour la réunir à une autre commune, soit pour l’ériger
en commune séparée, emportera la propriété :1° Des biens qui lui appartenaient exclusivement,"2° Des édifices et autres immeubles servant à usage public, situés
sur son territoire, sauf indemnité s’il y a lieu.Art. 6. La commune ou section de commune réunie à une autre
commune conservera la propriété de ses biens.Néanmoins les édifices et autres immeubles servant à usage public
deviendront propriété de la nouvelle commune.La jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient perçus
en nature sera conservée à la commune ou section réunie.Les revenus des autres biens meubles et immeubles entreront
au budget delà nouvelle commune.Art. 7. Le règlement de l’indemnité énoncée à l’article 5 et les
conditions de la distraction ou réunion seront déterminées par
l’acte même qui prononcera la distraction ou réunion. Cette
fixation pourra être renvoyée à une ordonnance ultérieure. Dans
tous les cas, les questions relatives à la propriété, au mode de partage
ou de jouissance, à la liquidation de l’actif et du passif, d’après
les bases posées par l’acte de distraction ou de réunion, ou
par l’ordonnance postérieure, et, à défaut, d’après les principes du
droit commun, seront réservées aux juridictions compétentes.Avant la discussion, la commission modifia notablement
l’article 6 (Moniteur du 31 janvier 1837, p. 212 et 213)  ; elle
réservait aux sections la jouissance comme la propriété de leurs
biens.Son article, réduit à deux paragraphes, était ainsi conçu:La commune ou section réunie à une autre commune conservera
la propriété et la jouissance de ses biens.Néanmoins les édifices et les immeubles servant à un usage public
deviendront la propriété de la nouvelle commune.Après une vive discussion, l’article fut renvoyé de nouveau
à la commission.Le 31 janvier 1837 (Moniteur du 1er février, p. 222) , une
nouvelle rédaction des articles 6 et 7 fut proposée.La commission y distinguait la situation des sections réunies
à d’autres communes de celle de communes réunies ensemble
ou de portions de communes qui, avant la modification
de territoire dont elles étaient l’objet, n’avaient pas de— 556 -droits privatifs. Les premières devaient seules conserver la
jouissance exclusive et absolue des biens qui leur appartenaient.Art. 6. A moins de conventions contraires, la section réunie à
une autre commune conservera la propriété et la jouissance des
biens qui lui appartenaient exclusivement.Néanmoins les édifices et autre immeubles servant à usage public
deviendront propriétés de la nouvelle commune, comme il est
dit à l’article précédent.Dans le cas où la réunion aurait lieu entre deux communes ou
bien entre une commune et une portion de commune qui, en se
séparant, obtiendrait, à titre de partage, une portion des biens appartenant
à la commune entière, ces biens, quant à la propriété et à
la jouissance, conserveront le même caractère qu’ils avaient avant
la distraction. En conséquence, la jouissance exclusive des biens,
dont les fruits étaient partagés en nature, sera conservée à la partie
distraite.Les revenus des autres biens, meubles et immeubles, entreront
au budget de la nouvelle commune.Art. 7. Le règlement des indemnités énoncées aux articles 5 et 6,
les modifications qui pourraient être apportées, en raison des circonstances
locales, aux règles prescrites par ces articles, et, en
général, les conditions de la distraction ou réunion, seront déterterminés
par l’acte même qui prononcera cette distraction ou réunion ;
cette fixation pourra être renvoyée à une ordonnance royale
ultérieure. Dans tous les cas, les questions relatives à la propriété,
au mode de partage ou de jouissance, à la liquidation de l’actif
et du passif, d’après les bases posées par l’acte de distraction ou
de réunion ou par l’ordonnance postérieure, et, à défaut, d’après
les principes du droit commun, seront réservées aux juridictions
compétentes.L’article 6 a été l’objet d’une discussion un peu confuse
(séance du'1er février, — Moniteur du 2, p. 224) , et, malgré
les efforts de la commission, il a été supprimé par la Chambre
comme cherchant inutilement à résoudre des questions inso-.
lubies à cause de la variété et de la complication des faits qui
se présentent en cette matière. On a pensé que la posilion des. communes dans lesquelles s’opèrent des réunions ou distractions
est si différente et que leurs intérêts sont si variés, qu’il. n’est pas possible de les prévoir et de les régler à l’avance
par une disposition de la loi.Le commencement de l’article 7, qui devenait l’article 0,
était, par suite, modifié ainsi :— 557 -, Les autres conditions de la distraction, ety en cas de réunion à
une autre commune, les conditions et les conséquences de la réu-.
nion seront déterminées par l’acte même, etc.Le projet présenté par le Gouvernement à la Chambre des
pairs, le 18 février 1837, ne contenait plus que les deux articles
adoptés par la Chambre des députés après cette laborieuse
discussion.La commission de la Chambre des pairs a proposé ( le
27 mars, — Moniteur du 28, p. 703) une rédaction à peu près
identique à celle des articles 5, 6 et 7 de la loi, et qu’il nous
paraît inutile de reproduire. Ces articles ont été adoptés après
quelques observations.Le projet de loi a été soumis encore à deux reprises aux
Chambres des députés et des pairs, mais il ne s’est plus élevé
de discussions au sujet des conséquences des changements de
circonscriptions.EXTRAIT DU PROJET DE LOI SUR LES COMMUNES, REDIGE
EN 1850 PAR LE CONSEIL D’ÉTAT.Pour compléter cette note, nous croyons utile d’y ajouter
les dispositions du projet de loi sur les communes (titre Ier du
projet de loi sur l’administration intérieure) , rédigé en 1850
par le Conseil d’État et adressé à l’Assemblée nationale législative,
le 21 décembre 1850. (Moniteur du 23.) On avait cherché à y reproduire, en les précisant et les
complétant, les dispositions des articles 5, 6 et 7 de la loi
du 18 juillet 1837. En voici le texte :Art. 4. La commune réunie à une autre commune conserve la
propriété des biens qui lui appartenaient.La section réunie à une autre commune, ou érigée en commune
séparée, emporte et conserve la propriété des biens qui lui appartenaient.Les habitants de la commune ou section de commune réunie à
une autre commune conservent la jouissance exclusive des biens
dont les fruits étaient perçus en nature.Les édifices et autres immeubles servant à usage public, et situés
sur le territoire de la commune, ou de la section réunie- à— 558 —une autre commune, ou de la section érigée en commune séparée,
deviennent propriété de la commune à laquelle est faite la réunion
ou de la nouvelle commune.Art. 5. Les autres conditions de la réunion ou de la distraction
sont, sauf réserve de toutes les questions de propriété, fixées par la
loi qui intervient. Toutefois, cette fixation peut être renvoyée à un
décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique.La commission de l’Assemblée législative avait adopté ces
dispositions (voir le rapport fait en son nom par M. de Vatimesnil,
séance du 20 juin 1851, — Moniteur du 21). Elle ne
proposait d’y faire qu’un très-léger changement. Dans le troisième
paragraphe de l’article 4 elle mettait : « … Conservent
la jouissance exclusive de tous les biens dont les fruits étaient
perçus en, nature. »Cette addition, que nous avons cherché à apprécier(p. 292) ,
avait pour objet de réserver aux communes ou sections réunies
la jouissance exclusive de la vaine pâture et du glanage,
droits d’une nature spéciale auxquels on n’applique pas actuellement
la réserve faite dans l’article 5 de la loi de 1837.IIÉTAT DES -BIENS DES SECTIONS DE COMMUNE DANS LE DÉPARTEMENT
DE LA LOZÈRE, ET MODE DE JOUISSANCE PARTICULIER
DE CES BIENS.On a vu, dans le chapitre m, que le département de la Lozère
est un de ceux où les biens communaux sont divisés entre
un très-grand nombre de sections de commune (environ 1,519
pour 177 communes). Mais ce fait se reproduit dans plusieurs
départements voisins. Ce qui est particulier à la Lozère,
par suite de la nature du sol et des habitudes agricoles du
pays, c’est le mode de jouissance des biens communaux.Voici les renseignements que nous avons puisés à cet égard
dans les délibérations du conseil général, dans plusieurs let-— 559 —très adressées par les préfets de ce département au ministre
de l’intérieur, et dans des instructions adressées par le ministre
au préfet.Les sections de commune et beaucoup de propriétaires du
département de la Lozère sont dans l’usage de louer leurs
biens à des propriétaires des départements environnants, qui
y font paître leurs troupeaux, depuis le 15 juin jusqu’à la fin
de l’automne.Le nombre des animaux qui composent ces troupeaux
transhumants est évalué à environ 800,000 moutons et brebis,
et 200,000 boeufs ou vaches (1).Les engrais provenant du parcage des bestiaux constituent
un produit en nature des biens communaux^ ces engrais se
répartissent par nuits de fumalure. C’est une ressource fort
importante, eu égard à la mauvaise qualité des terres du département
de la Lozère, qui, sans ces engrais, ne produiraient
que de faibles récoltes.De plus, les sections perçoivent un prix de ferme ou une
redevance en argent, qui, au total, forme une somme considérable.« Les biens communaux, dont on tire ainsi parti, proviennent
généralement de concessions obtenues des anciens seigneurs
par les habitants de ces localités, agissant dans leur
intérêt collectif.« Les concessions émanées des seigneurs étaient faites ordinairement
moyennant une somme d’argent une fois payée,
à titre d’entrée, et une redevance annuelle connue sous le
nom de censive, que chaque concessionnaire était tenu d’acquitter
proportionnellement à la quotité du droit qu’il avait
acquis, suivant ses facultés et ses besoms sous le rapport du
pâturage et de la fumature. Ces droits, ainsi que la charge
attachée à leur jouissance, étaient transmissibles aux héritiers
du concessionnaire primitif.« Lors de la suppression des droits féodaux, les communautés
d’habitants qui avaient obtenu de pareilles concessions(1) Délibération du conseil général prise dans la session de 1846.— 560 —de la part des seigneurs ou des corporations religieuses cessèrent
de payer la censivé et devinrent propriétaires incommutables
des biens qui en étaient grevés. Ces biens furent
portés sur les matrices dressées en exécution de la loi des
23 novembre-ler décembre 1790, pour servir à la répartition
de l’impôt foncier, au nom de chacune des communautés
d’habitants propriétaires. Plus tard ils ont été inscrits sur les
matrices cadastrales au même titre, et chaque collection d’habitants
a continué de payer les contributions de ceux qui lui
appartiennent (1). »L’origine de ces biens avait amené un mode de jouissance
spécial.En vertu des titres de concession, des actes passés entre les
habitants, des règlements faits par les autorités locales et des
usages suivis de temps immémorial, les propriétaires de terres,
qui seuls avaient contribué au payement du prix de la
concession, jouissaient seuls des biens communaux, et l’étendue
de leurs propriétés était la mesure de leur droit ; ainsi les
plus forts propriétaires avaient le droit d’envoyer au pâturage
une plus grande quantité de bestiaux, d’avoir un nombre
plus considérable de nuits de fumature, et de percevoir une
part plus forte sur le prix de ferme des terrains livrés au parcours
des troupeaux étrangers (prix de ferme qui était réparti
entre les ayants-droit).La loi du 10 juin 1793 n’a pas amené de modifications
dans ce mode de jouissance. Les assemblées d’habitants,
qui avaient le pouvoir d’établir de nouvelles règles, l’ont
laissé subsister.Il ne s’est pas néanmoins maintenu partout intégralement.
« Pour les nuits de fumature, le produit n’en pouvait être
employé que par les propriétaires de terres ; il a continué â
être réparti exclusivement entre eux proportionnellement à
l’étendue de leurs terres arables, conformément aux anciens
usages (2). »(1) Extrait d’une lettre du préfet du département de la Lozère,
en date du 31 janvier 1853.(2) Lettre du préfet du département de la Lozère, en date
du 27 octobre 1849.— 561 —Toutefois, il parait que ces propriétaires ont assez fréquemment
vendu tout ou partie des nuits de fumature auxquelles
ils avaient droit, en sorte que la répartition primitive est aujourd’hui
notablement modifiée (1).« Quant au prix de ferme des biens, dans un certain nombre
de seclions de commune, il est encore réparti entre les propriétaires,
à l’exclusion des habitants qui n’ont pas de propriétés.
Dans d’autres communes, en vertu de délibérations
des conseils municipaux, il est distribué par portions égales
entre les habitants, sauf le prélèvement des impôts et charges
publiques (2). »La répartition entre les habitants d’une commune ou section
des revenus en argent de biens communaux est un fait
aujourd’hui tout exceptionnel, qui a donné lieu à d’assez nombreuses
contestations. A diverses reprises, la légalité des anciens
usages, en vertu desquels celte répartition a lieu, a été
examinée par le ministre de l’intérieur ; elle a toujours été
reconnue, et notamment en 1826, conformément à un avis
du comité de l’intérieur du Conseil d’État, en date du 19 juillet
de ladite année.Voici les termes de cet avis :o Considérant qu’il résulte, surtout des derniers renseignements
transmis par le préfet, que, dans un grand nombre de communes
du département de la Lozère, l’usage ancien et antérieur à la
loi de 1793 est d’affermer aux bergers étrangers les pâturages
faisant partie des biens communaux, et de distribuer en deniers
aux habitants l’excédant du produit de cette location ;« Qu’il paraît que chacun a son droit particulier établi sur
des titres, sur l’usage ou sur des règlements, en sorte que cet
excédant, les charges et impositions étant acquittées, appartient
exclusivement dans chaque section aux propriétaires qui
la composent ;« Que ce mode de jouissance n’a pas été changé en 1793 ;
que l’arrêté du préfet a eu seulement pour objet de régulari(1) Délibération du conseil général du département de la Lozère,
prise dans la session de 1844.
^2) Lettre du préfet de la Lozère, en date du 27 octobre 1S49.36— m —ser le mode d’après [lequel on devait passer les baux et en
percevoir le produit, d’assurer en même temps à chaque habitant
la jouissance pleine et entière de ses droits en faisant
cesser les abus ;« Considérant que, s’il a été avec raison répondu au préfet
que cette'distribution en deniers ne peut être justifiée par l’article
37, section III, de la loi du 10 juin 1793, qui prescrit ce
mode de jouissance des biens non partagés, puisque cet article
a été rapporté par la loi du H frimaire an vu, et n’a pas été
confirmé par le décret du 9 brumaire an xm, confirmatif seulement
des modes de jouissance antérieurs à la loi de 1793,
elle peut être maintenue, aux termes de ce dernier décret,
quand il a été prouvé que ce mode était antérieur à 1793, et
n’a pas été changé à cette époque ;« Considérant qu’en admettant que la distribution en deniers
doit être maintenue, il est difficile de prescrire au préfet
si elle doit être faite ou par feux ou d’après les têtes de
bétail ; qu’elle ne peut l’être que d’après les anciens usages qui
doivent nécessairement exister et être connus, puisque c’est
sur leur existence qu’est appuyé l’avis du préfet, et que serait
fondée la décision que l’on propose au ministre ;« Sont d’avis qu’il y a lieu de décider que, dans chaque
section, l’excédant du produit des biens communaux affermés,
les charges et impositions étant acquittées, sera distribué entre
les habitants, conformément à l’ancien mode de jouissance,
lorsque ce mode, antérieur à la loi du 10 juin 1793, n’aura
été changé ni en vertu de cette loi, ni en vertu d’une autorisation
particulière » »Toutefois, par suite d’instructions postérieures à cet avis,
les conseils municipaux des communes, où les revenus en argent
continuent à être distribués exclusivement entre les propriétaires,
ont été invités à changer ce mode de jouissance,
actuellement contraire à l’équité et aux usages de toutes les
communes de France, pour y. substituer la répartition entre
tous les habitants (1).(1) Instructions du ministre de l’intérieur au préfet de la Lozère,
eu date des 12 février 1847, 22 novembre 1849 et 1" décembre
1835.563 —IIIPRINCIPALES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
AUX SECTIONS DE COMMUNE.Nous croyons utile de donner iei les dispositions de la loi
du 18 juillet 1837, qui sont applicables aux sections, et qui
ont été soit indiquées, soit rapportées textuellement à divers
endroits de notre travail. Nous les faisons suivre des dispositions
du décret du 25 mars 1852, dit de décentralisation, relatives
à l’administration communale, qui ont modifié plusieurs
articles delà loi de 1837.Quant aux autres dispositions législatives que nous avons
reproduites, nous nous bornons à indiquer la page où elles se
trouvent.18 juillet 1837. — Loi sur l’administration municipale.
(Extrait,) TITRE PREMIER.DES RÉUNIONS, DIVISIONS ET FORMATIONS DE COMMUNES,Art. 1« . Aucune réunion, division ou formation de commune
ne pourra avoir lieu que conformément aux règles ci-après.Art. 2. Toutes les fois qu’il s’agira de réunir plusieurs communes
en une seule, ou de distraire une section d’une commune, soit
pour la réunir à une autre, soit pour l’ériger, en commune sépa
rée, le préfet prescrira préalablement, dans les communes intéressées,
une enquête, tant sur le projet en lui-même que sur ses conditions.Les conseils municipaux', assistés des plus imposés en nombre
égal à celui de leurs membres, les conseils d’arrondissement et le
conseil général donneront leur avis.Art. 3. Si le projet concerne une section de commune, il sera
créé, pour cette section, une commission syndicale. Un arrêté du
préfet déterminera le nombre des membres de la commission.Ils seront élus par les électeurs municipaux domiciliés dans la
section ; et,si le nombre des électeurs n’est pas double de celui des
membres à élire, la commission sera composée des plus imposés
<le la section.La commission nommera son président. Elle sera chargée de
donner son avis sur le projet.Art. 4. Les réunions et distractions de communes qui modifieront-— 564- -la composition d’un département, d’un arrondissement ou d’un
eanton, ne pourront être prononcés que par une loi.Toutes autres réunions et distractions de communes pourront
être prononcées par ordonnances du roi, en cas de consentement des
conseils municipaux, délibérant avec les plus imposés, conformément
à l’article 2 ci-dessus, et, à défaut de ce consentement,
pour les communes qui n’ont pas trois cents habitants, sur l’avis
affirmatif du conseil général du département.Dans tous lés autres cas, il ne pourra être statué que par une
loi.Art. 5. Les habitants de la commune réunie à une- autre commune
conserveront la jouissance exclusive des biens dont les fruits
étaient perçus en nature.Les édifices et autres immeubles servant à usage public deviendront
propriété de la commune a laquelle sera faite la réunion.Art. 6. La section de commune érigée eu commune séparée ou
réunie à une autre commune emportera la propriété des biens qui
lui appartenaient exclusivement.Les édifices et autres immeubles servant à « sage public, et situés
sur son territoire, deviendront propriété de la nouvelle commune
ou de la commune à laquelle sera faite la réunion.Art. 7. Les autres conditions de la réunion ou de la distraction
seront fixées par l’acte qui la prononcera. Lorsqu’elle sera prononcée
par une loi, cette fixation peurra être renvoyée à une ordonnance
royale ultérieure, sauf réserve, dans tous les cas, de
toutes les questions de propriété.Art. 8. Dans tous les cas de réunion ou fractionnement de communes,
les conseils munipaux seront dissous. Il sera procédé immédiatement
à des élections nouvelles.TITRE H.J>ES ATTRIBUTIONS DES MAIRES ET DES CONSEILS MUNICIPAUX.CHAPITRE I". — Des attributions des maires.Art. 9.. i ……..Art. 10. Le maire est chargé, sous la surveillanee de l’administration
supérieure :1 »2° De la conservation et de l’administration des propriétés de
la commune, et de faire en conséquence tous actes conservatoires
de ses droits ;3° De la gestion des revenus, de la surveillance des établissements
communaux et de la comptabilité communale ;4 » De la proposition du budget et de l’ordonnancement de3 dépenses
 ;5° De la direction des travaux communaux ;6 » De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et tes
—. 565 —
adjudications des travaux communaux, dans les formes établies
par les lois et règlements ;7° De souscrire, dans les mêmes formes, les actes de vente,
échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction,
lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la pré-,
sente toi ;8° De représenter la commune en justice, soit en demandant,
soit en défendant.CHAPITRE II. — Des attributions des conseils municipaux.Art. 17. Les conseils municipaux règlent, par leurs délibéralions,
les objets suivants :1 » le mode d’administration des biens communaux ;2° Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée
n’excède pas dix-huit ans pour les biens ruraux, et neuf ans pour
les autres biens ;3° Le mode de jouissance et la répartition des pâturages et
fruits communaux autres que lés bois, ainsi que les conditions à
imposer aux parties prenantes.
, 4° Les affouages, en se conformant aux lois forestières.Art. 18. Expédition de toute délibération sur un des objets
énoncés en l’article précédent est immédiatement adressée par le
maire au sous-préfet, qui en délivre ou fait délivrer récépissé. La
délibération est exécutoire si, dans les trente jours qui suivent la
date du récépissé, le préfet ne l’a pas annulée, soit d’office pour
violation d’une disposition de loi ou d’un règlement d’administration
publique, soit sur la réclamation de toute partie intéressée.Toutefois, le préfet peut suspendre l’exécution de la délibération
pendant un autre délai de trente jours.Art 19. Le conseil municipal délibère sur tes objets suivants :1° Le budget de la commune, et, en général, toutes les recettes
et dépenses, soit ordinaires, soit extraordinaires ;2° Les tarifs et règlements de perception de tous les revenus
communaux ;3° Les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés communales,
leur affectation aux différents services publics, et, en général,
tout ce qui intéresse leur conservation et leur amélioration ;4° La délimitation ou le partage des biens indivis entre deux ou
plusieurs communes ou sections de commune ;5° Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée
excède dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres
biens, ainsi que celles des bauv des biens pris à loyer par la
commune, quelle qu’en soit la durée ;6° Les projets de constructions, de grosses réparations et de démolitions,
et, en général, tous les travaux à entreprendre ;7° L’ouverture des rues et places publiques, et les projets d’alignement
de voirie municipale ;8° Le parcours et la vaine pâture ;— 566 —"• 9° L’acceptation des dons et legs 1 faits à la communs et aux établissements
communaux ;10° Lés actions judiciaires et transactions :Et tous les autres objets sur lesquels les lois et règlements appellent
lès conseils municipaux à délibérer.Art. 20. Les délibérations des conseils municipaux sur les objets
énoncés à l’article précédent sont adressées au sous-préfet-.Elles sont exécutoires sur l’approbation du préfet, sauf les cas
où l’approbation jiar le ministre compétent ou par ordonnance
royale est prescrite par les lois ou par les règlements d’administration
publique.TITRE III.DES DÉPENSES ET RECETTES ET DES BUDGETS DÈS COMMUNES.Art. 30. Les dépenses des communes sont obligatoires oti facultatives.Sont obligatoires les dépenses suivantes :1016° Les grosses réparations aux édifices communaux, sauf l’exécution
des lois spéciales concernant… les édifices consacrés au
culte ;20° Les contributions et prélèvements établis par les lois sur
les biens et revenus communaux ;21° L’acquittement des dettes exigibles ;Et généralement toutes les autres dépensés mises à la charge des
communes par une disposition des lois.Toutes dépenses autres que les précédentes sont facultatives.Art. 31. Les recettes des communes sont ordinaires bu extraordinaires.Les recettes ordinaires dés communes se composent :1 » Des revenus de tous les biens dont lès habitants n’ont pas la
jouissance en nature ;2° Des cotisations imposées annuellement sur lès ayants-droit
aux fruits qui se perçoivent èh nature ;Art. 32. Les recettes extraordinaires se composent :
1° Des contributions extraordinaires dûment autorisées ;
2° Du prix des biens aliénés ;
3° Des dons et legs ;4° Du remboursement des capitaux exigibles et dés rentes rachetées
 ;
5° Du produit des coupes extraordinaires de bois ;
6o Du produit des emprunts ;
Et de toutes autres recettes accidentelles.- 567 —Art. 42. Dans les communes dont les revenus sont inférieurs
à 100,000 francs, toutes les fois qu’il s’agira de contributions
extraordinaires ou d’emprunts, les plus imposés aux rôles dé la
commune seront appelés à délibérer avec le conseil râuDÎcipal, en
nombre égal à celui des membres en exercice.Ces plus imposés seront convoqués individuellement par le
maire, au moins dix jours avant celui de là réunion.Lorsque les plus imposés appelés Seront absents, ils seront
remplacés en nombre égal par les plus imposés portés après eux
sur le rôle.Art. 44. Les taxes particulières dues par les habitants ou propriétaires,
en vertu des lois et des usages locaux, sont réparties
par délibération du conseil municipal, approuvée par le préfet.Cet taxes sont perçues suivant les formes établies pour le recouvrement
des contributions publiques.TITRE IV.DES ACQUISITIONS, ALIÉNATIONS, BA.DX, DONS ET LEGS (1).Art. 46 Les délibérations dès conseils municipaux ayant pour
■obje' des acquisitions, des ventes ou échanges d’immeubles, le
partage de biens indivis, sont exécutoires sur arrêté du préfet, en
conseil de préfecture, quand il s’agit d’une valeur n’excédant pas
3,000 francs, pour les communes dont le revenu est au-dessous
de 100,000 francs, et 20,000 francs pour les autres communes.S’il s’agit d’une valeur supérieure, il est statué par ordonnance
du roi.La vente des biens mobiliers et immobiliers des communes, autres
que ceux qui servent à un usage public, pourra, sur la demande
de tout créancier porteur de titres exécutoires, être autorisée
par une ordonnance du roi, qui déterminera les formes de la
■vente.Art. 47. Les délibérations des conseils municipaux ayant pour
objet des baux dont la durée devra excéder dix-huit ans ne sont
exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance royale.Quelle que soit la durée du bail, l’acte passé par le maire n’est
exécutoire qu’après l’approbation du préfet.Art. 48. Les délibérations ayant pour objet l’acceptation des dons
et legs d’objets mobiliers ou de sommes d’argent, faits à la commune
et aux établissements communaux, sont exécutoires en vertu
d’un arrêté du préfet, lorsque leur valeur n’excède pas 3,000 francs,
et en vertu d’une ordonnance du roi, lorsque leur valeur est su(1) Les trois articles qui composent ce titre ont été modules par les dispositions
du déeret du 25 mars 1852, qui sont rapportées .ci-après-- 568 -périeure ou qu’il y a réclamation des prétendants droit à la succession.Les délibérations qui porteraient refus de dons et legs, et toute »
celles qui concerneraient des dons et legs d’objets immobiliers, ne
sont exécutoires qu’en vertu d’une ordonnance du roi.Le maire peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons
et legs, en vertu de la délibération du conseil municipal ; l’ordonnance
du roi, ou l’arrêté du préfet, qui intervient ensuite, a effet
du jour de cette acceptation.TITRE V.DES ACTIONS JUDICIAIRES ET DES TRANSACTIONS.f Art. 49. Nulle commune ou section de commune ne peut introduire
une action en justice sans être autorisée par le conseil de
préfecture.Après tout jugement intervenu, la commune ne peut se pourvoir
devant un autre degré de juridiction qu’en vertu d’une nouvelle
autorisation du conseil de préfecture.Cependant tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le
droit d’exercer, à ses frais et risques, avec l’autorisation du conseil
de préfecture, les actions qu’il croirait appartenir à la commune
ou section, et, que la commune ou section, préalablement
appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d’exercer.La commune ou section sera mise en cause, et la décision qui
interviendra aura effet à son égard.Art. 50. La commune, section de commune ou le contribuable
auquel l’autorisation aura été refusée, pourra se pourvoir devant
le roi, en Conseil d’Etat. Le pourvoi sera introduit et jugé en la
forme administrative. Il devra, à peine de déchéance, avoir lieu
dans le délai de trois mois, à dater de la notification de l’arrêté du
conseil de préfecture.Art. 51. Quiconque voudra intenter une action contre une
commune ou section de commune sera tenu d’adresser préalablement
au préfet un mémoire exposant les motifs de sa réclamation.
Il lui en sera donné récépissé.La présentation du mémoire interrompra la prescription et toutes
déchéances.Le préfet transmettra le mémoire au maire, avec l’autorisation
deconvoquer immédiatement le conseil municipal pour en délibérer.Art. 52. La délibération du conseil municipal sera, dans tous
les cas, transmise au conseil de préfecture, qui décidera si la commune
doit être autorisée à ester en jugement.La décision du conseil de préfecture devra être rendue dans le
délai de deux mois, à partir de la date du récépissé énoncé en
l’article précédent.Art. 53. Toute décision du conseil de préfecture portant refus
d’autorisation devra être motivée.En cas de refus de l’autorisation, le maire pourra,, en vertu—. 569 —d’une délibération du conseil municipal, se pourvoir devant le
roi, en son Conseil d’Etat, conformément à l’article 50 ci-dessus.Il devra être statué sur le pourvoi dans le délai de deux mois,
à partir du jour de son enregistrement au secrétariat général du
Conseil d’Etat.Art. 54. L’action ne pourra être intentée qu’après la décision
du conseil de préfecture, et, à défaut de décision dans le délai
fixé par l’article 52, qu’après l’expiration de ce délai.En cas de pourvoi contre la décision du conseil de préfecture,
l’instance sera suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué sur le
pourvoi, et, à défaut de décision dans le délai fixé par l’article
précédent, jusqu’à l’expiration de ce délai.En aucun cas, la commune ne pourra défendre à l’action qu’autant
qu’elle y aura été expressément autorisée.Art. 55. Le maire peut toutefois, sans autorisation préalable,
intenter toute action possessoire, ou y défendre, et faire tous autres
actes conservatoires ou interruptifs des déchéances.Art. 56. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter ou de soutenir
une action judiciaire contre la commune elle-même, il est
formé, pour cette section, une commission syndicale de trois ou
cinq membres, que le préfet choisit parmi les „électeurs municipaux,
et, à leur défaut, parmi les citoyens les plus imposés.Les membres du corps municipal qui seraient intéressés à la
jouissance des biens ou droits revendiqués par la section ne devront
point participer aux délibérations dn. conseil municipal relatives
au litige.Ils seront remplacés, dans toutes ces délibérations, par un
nombre égal d’électeurs municipaux de la commune, que le préfet
choisira parmi les habitants ou propriétaires étrangers à la section.L’action est suivie par celui de ses membres que la commission
syndicale désigne à cet effet.Art. 57. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter ou de soutenir
une action judiciaire contre une autre section de la même
commune, il sera formé, pour chacune des sections intéressées,
une commission syndicale, conformément à l’article précédent.Art. 58. La section qui aura obtenu une condamnation contre la
commune, ou contre une autre section, ne sera point passible dès
charges ou contributions imposées pour l’acquittement des frais et
dommages-intérêts qui résulteraient du fait du procès.Il en sera de même à l’égard de toute partie qui aurait plaidé
contre une commune ou une section de commune.Art. 59. Toute transaction consentie par un conseil municipal
ne peut être exécutée qu’après l’homologalion par ordonnance
royale, s’il s’agit d’objets immobiliers ou d’objets mobiliers d’une
valeur supérieure à 3,000 francs, et par arrêté du préfet, en conseil
de préfecture, dans les autres cas (1).(0 Article modifié par 1« décret du 25 roar » 18S2.
- 570 -
25 mars 1852. — DÉCRET sur la décentralisation administrative.(Extrait.) Art. 1er. Les préfets continueront de soumettre à la décision du
ministre de l’intérieur les affaires départementales et communales
qui affectent directement l’intérêt général de l’Etat, telles que l’approbation
des budgets départementaux, les impositions extraordinaires
et les délimitations territoriales ; mais ils statueront désormais
sur toutes les autres affaires départementales et communales
qui, jusqu’à ce jour, exigeaient la décision du chef de l’Etat on
du ministre de l’intérieur, et dont la nomenclature est fixée par
le tableau A ci-annexé.Tableau A.
1 » ..,., ., ..,40° Mode de jouissance en nature des biens communaux, quelle
que soit la nature.de l’acte primitif qui ait approuvé le mode actuel
 ;41° Aliénations, acquisitions, échanges, partages de biens de
toute sorte, quelle qu’en soit la valeur ;42o ]) ons et iegS de [0Ute sorte (je biens lorsqu’il n’y a pas réclamation
des familles ;43° Transactions sur toute sorte de biens, quelle qu’en soit la
valeur ;44° Baux à donner ou à prendre, quelle qu’en soit la durée ;28 septembre-6 octobre 1791. — DÉCRET concernant les biens
et usages ruraux et la police rurale.SECTION IV, art. 18 (relatif au parcours où à la vaine pâture) ,
rapporté p. 288, no 123.28 avril-14 septembre 1792. — DÉCRET relatif an rétablissement
des communes et des citoyens dans les propriétés et droits
dont ils ont été dépouillés pur l’effet de la puissance féodale.Art. 8 ôt 9, p. 77, n« 39.10 juin 1793. — DÉCRET concernant le mode de partage des biens
communaux.SECTION I™, art. 1 et 2, et SECTION IV, art. 1er, p. 77, n° 39.— 571 —
3 frimaire an vu. — Loi sur la contribution foncière.
Art. 46 et 109, p. 88, no 45.24 germinal an xi. — ARRÊTÉ DU GOUVERNEMENT relatif à la manière
dont les contestations, entre différentes sections d’une
même commune, doivent être suivies devant les tribunaux.P. 494, n » 230.21 mai 1827. — Code forestier.Art. 1er. Sont soumis au régime forestier et seront administrés
conformément aux dispositions de la présente loi ;4° Les bois et forêts des communes et des sections de commune.Art. 72, p. 390, no 162.5 mai 1855. — Loi sur l’organisation municipale.
Art. 2, p. 9. — Art. 7, p. 8.28 juillet 1860. — Loi sur la mise en valeur des marais et
terres incultes appartenant aux communes et sections de commune.Art. 1" et 2, p. 173, n » 73. — V. aussi p. 465.FIN.
Table
ANALYTIQUE ET ALPHABÉTIQUE
DES MATIÈRES.
(Le premier chiffre, précédé de la lettre p., indique la page du volume ;
le second indique le numéro du paragraphe.) AACQUIESCEMENTS. — Formes à suivre pour ces actes. — Contrôleauquel ils sont soumis, p. 546, 276.
ACTIONS. — V. Procès.
ADMINISTRATION. — Pouvoirs du conseil municipal pour régler lemode d’administration des biens des sections, p. 180, 76 et 77.— Garanties données aux intérêts des sections, p. 185, 79 à 81.— Les formes à suivre pour l’administration des biens des sections
ne diffèrent en rien des formes établies pour l’administration
des biens des communes, p. 428,191. — Y. Frais d’administration.Règles établies relativement à l’administration des biens communaux
avant 1789 et depuis cette époque. V. Biens communaux.AFFOOAGE. — Effets du diangement de la circonscription des communes
sur les droits des habitants à l’affouage, p. 208, 88. —
Id., p, 278, 120 à 122. — Autorité compétente pour statuer sur
les contestations entre communes et sections relatives à l’affouage,
p. 323,137 et 138. — Autorité compétente pour statuer
sur les réclamations des habitants relatives à l’affouage, p. 335,
139. — V. Taxes d’affouage.— 574 —ALIÉNATION. — Pouvoirs du conseil municipal pour aliéner, céder
ou échanger les biens des sections, p. 182, 78. — Droits des
sections sur le produit de l’aliénation de leurs biens, p. 268,
115 et 116. — V. aussi p. 418, 179.Règles établies relativement à l’aliénation des biens communaux
avant 1789 et depuis cette époque, V. Biens communaux.AMODIATION. — Pouvoirs du conseil municipal pour décider l’amodiation
des biens dont les habitants des, sections jouissaient
en nature, p. 181, 77. — Emploi du produit de l’amodiation des
biens des sections.— Dans quels cas elles ont le droit d’en jouir
exclusivement, p. 239, 106 à 114.Règles établies relativement à l’amodiation des biens communaux
avant 1789 et depuis cette époque. V. Biens communaux.AUTORISATION DE PLAIDER. — Cas où elle est nécessaire.— Cas où,
par exception, elle ne l’est pas, p. 525, 254 à 258. — Comment
il est statué sur ces demandes, p. 529, 260 à 262,— Recours des.
tiers contre les décisions qui accordent ou refusent les autorisations
demandées, p. 530, 263.AUTORITÉ SUPÉRIEURE. — Droit de contrôle ou d’approbation qui
lui appartient à l’égard des délibérations des conseils municipaux
relatives à la gestion ou à l’aliénation des biens des sections
de commune, 192, 81. — V. Biens communaux.BBAUX. — V. Amodiation.BIENS. — Des biens que les sections possèdent à titre privatif,
p. 226, 95 à 117. — Biens servant à un usage public, p. 227, 96
àlOl.—Biens donnant lieu àuue jouissance en nature, p. 233,
102 et 103. — Biens qui donnent lieu à une perception de revenus
et biens aliénés, p. 234, 104 à 117.Des biens que les sections possèdent par indivis, p. 276, 118 à.
134. — Cas dans lesquels les sections ont des droits dans l’indivision,
p. 277, 118 à 125. — Règles du partage des biens indivis,
p. 303,126 à 134. r^ V. Administration, Aliénation, Amo^
dialion, Droits, Jouissance, Propriété, etc,BIENS COMMUNAUX. — Leur origine antérieurement à 1789, p. 30,
16 à 26. -* Effets de la loi du 10 juin 1793, qui a attribué les
terres vaines et vagues aux communes et sections de commune
dans le territoire desquelles elles se trouvaient situées, p. 76,
39 à 42. . \ ■ ■— 575 —Législation qui régissait ta gestion et l’aliénation de ces biens avant
1789, p. 429, 193 à 197.Dispositions de la loi du 10 juin 1793,p. 435, 197. —Mesures prises
à la suite de cette loi jusqu’à celle du 18 juillet 1837, p, 438,198
à 201.Règles établies par la loi du 18 juillet 1837, et résumé de la législation
en vigueur à cette époque, p. 445, 202 à 207.Projetsétudiésdel837 à 1852, p. 456,208à212.-^Loi du 19juin 1857
sur les landes de Gascogne, p. 462, 213. — Loi du 28 juillet 1860
sur la mise en valeur des terres incultes, p. 464, 214 à 216.Nouvelles mesures proposées pour les biens des sections de
commune. — Du partage de ces biens entre les habitants, p. 469,
217 à 227.V. aussi Compétence, Impôts, Statistique., Taxe de pâturage.
Usurpation, etc.Bois. — V. Frais d’administration et Responsabilité.BUREAU DE BIENFAISANCE. —- On établit quelquefois un bureau de
bienfaisance spécial pour une section de commune, p. 10, 7. —
Une commune ou section pourrait-elle, à l’occasion d’un changement
de circonscription, demander devant l’autorité judiciaire
le partage des biens du bureau de bienfaisance institué dans la
commune démembrée, p. 305, 127. —V. Secours aux indigents.CCADASTRE. — Les anciens cadastres, dressés avant 1789, peuvent
contribuer à établir l’existence des droits des sections de commune,
p. 124, 54,CHAPELLES. — V. Culte.CHARGES DES SECTIONS. —Charges particulières aux sections et ré- !
sultant de leurs droits exclusifs, p. 373, 153 à 162. — Charges
spéciales des sections de commune résultant de la création d’un
service public spécial ou de dépenses diverses d’utilité publique ,
p. 391,163 à 171. — Partiç:patipn aux charges générales de la
commune, p. 408,172 à 175. — Autori !é compétente pour statuer
sur les contestations relatives aux charges des sections, p. 420,
183 à 187.CHARGES GÉNÉRALES T>E LA COMMUNE, — Participation des sections
à ces charges, p. 408, 172 à 175. — Autorité compétente pour
statuer sur les contestations relatives à la répartition des charges
de la commune entre les sections, p, 421, 185,--576 -CIMETIÈRES. — V. Propriété des immeubles affectés à un Usage '
public et Dépenies diverses d’utilité publique.CIRCONSCRIPTIONS. — Différence entre la circonscription dès communes
et celle des sections, p. 93, 43. — Diverses espèces de
changements de circonscription des communes, p. 65, 35 à 38.
— Effets de ces changements de circonscription, p. 74, 38. —
V. Droits, Jouissance, Propriété. —Frais de l’instruction des
demandes de changement de circonscription. V. Plans.COMMISSION SYNDICALE. — Divers cas dans lesquels il est institué
une commission syndicale pour représenter les intérêts de la
section, p. 168, 71 à 74.I. Commission syndicale instituée pour intenter ou soutenir une
action judiciaire. — Cas dans lesquels il en est créé, p. 507,
238. — Étendue des pouvoirs du préfet à cet égard, p. 508, 239
à 242. — Désignation des membres de la commission, p. 517,
243. —Désignation du syndic, p. 517, 244.II. Commission syndicale instituée pour délibérer sur le changement
du territoire d’une commune. — Règles à suivre pour les
opérations électorales, p. 169, 72.III. Commission instituée pour donner son avis sur la mise en valeur
des marais et terres incultes appartenant aux sections,
p. 173, 73.IV. Commission instituée pour délibérer sur l’emploi au profit de
la commune du produit des ventes ou des amodiations des biens
des sections, p. 177, 74.COMMUNAUTÉS AGRICOLES DU MOYEN ÂGE. — Leurs propriétés indivises
paraissent être une des origines des biens communaux,
p. 44, 25. — Elles paraissent être en particulier l’origine des
droits des sections de commune, p, 60, 32.COMMUNAUTÉS D’HABITANTS DE LA CAMPAGNE. — Leur naissance et
leur origine avant 1789, p. 15, 9Ù15.COMMUNES. — Constitution des communes en 1789. — Leur nombre,
p. 63, 34. — Tendance à la réunion des petites communes.
— Réduction du nombre des communes, p. 65, 35 à 37. — Modifications
de circonscriptions provenant du fractionnement des
communes et de délimitations, p. 74, 37. — V. Circonscriptions.COMMUNES URBAINES. — Leur origine et leur caractère avant 1789,
p. 16,10.COMMUNS-CONSORTS. — Restes des propriétés indivises des anciennes
communautés agricoles du moyen âge.— On y trouve— à II —« ne preuve de l’existence des ..droits des .sections avant 1789,
p, ,60, 32.
COMPÉTENCE. — I. Administration des biens des sections. — Autorité
compétente pour statuer sur les réclamations des sections
de commune contre les actes faits par le conseil municipal et
par le maire pour l’administration de leurs biens, p. 203, 83.II. Charges et ressources des sections. — Autorité compétente pour
résoudre les difficultés qui peuvent s’élever au sujet des charges
des sections, p. 420, 183 à 187. —Et au sujet de leurs ressources,
p. 425, 188.III. Droits des sections. — Autorité compétente pour statuer sur
les contestations relatives à la reconnaissance des droits de
propriété, de jouissance et d’usage, p. 319, 135 à 139.— Sur les
contestations relalives au partage des biens indivis, p. 341, 140
à 144. — Sur les contestations relatives à l’usurpation des biens
communaux, p. 352,145. — Sur les contestations relatives aux
indemnités qui peuvent être dues à une commune à raison de
la perte d’immeubles affectés à un usage public, en cas de changement
de circonscription, p. 356, 146. — Sur les contestations
relatives au droit de récolter le varech ou goémon sur le rivnge
de ta mer, p. 338, 147.IV. Existence des sections. — Autorité compétente pour reconnaître
l’existence des sections, p. 365, 148 et 149.V. Limites des sections. — Autorité compétente pour reconnaître
les limites des sections, p. 367, 150 à 152.•CONCESSION A TITRE ONÉREUX.— Mode d’aliénation des biens com.
munaux par voie de répartition entre les habitants. - ■ Pratique
établie à ce sujet, p. 443, 200, et p. 450, 206.CONSEILS GÉNÉRAUX. — Voeux constatant l’existence et les .droits
des sections, p. 57, 31. — Indiquant le nombre des sections dans
certains départements, p. 157, 65. — Relatifs aux modifications à
apporter dans la législation qui régit les biens communaux,
p. 458, 209. — Demandant des mesures spéciales pour certains
départements où les sections sont très-nombreuses, p. 478, 220.CONSEIL MUNICIPAL. — Pouvoirs respectifs attribués, par la loi du
18 juillet 1837, au conseil municipal et à l’autorité supérieure,
pour le règlement du mode de jouissance, la gestion et l’aliénation
des biens communaux, p. 445, 202 à 207.Pouvoirs du conseil municipal pour régler le mode d’administration
des biens des sections, p. 180 ; 76. — Pour décider l’amodiation
de ces biens, p. 181, 77. — Pour voler leur aliénation,37— 578 —p. 182, 78. — Pour accepter les dons et legs faits aux sections.
Toutefois, l’autorité supérieure peut autoriser d’office l’acceptation
des libéralités refusées parle conseil municipal, p. 195, 82.
— Il délibère sur les actions à intenter ou à soutenir au nom
des sections, lorsqu’elles ont un adversaire autre que la commune
dont elles font partie, ou une section de cette commune,
p. 497, 232. — Moyens auxquels les sections pourraient recourir
pour ta défense de leurs droits, si le conseil municipal les négligeait,
p.499,234 à237.—Composition spécialedu conseil municipal
en cas de litige entre la commune et la section, p. 518, 245. —
Le maire ne peutagir au nom de la section sans y avoir été autorisé
par le conseil municipal, p. 519, 247 à 253. —V. Administration,
Aliénation, Amodiation, etc.CONSEIL DE PRÉFECTURE. — V. Autorisation de plaideret Compétence.CONSTITUTION DES SECTIONS. — Caractères constitutifs de la section
de commune, p. 91, 42 à 45. — Des moyens de distinguer une
section de commune d’une collection de propriétaires ayant des
droits dans l’indivision, p. 101, 46 à 51. — Des moyens de distinguer
les droits d’une section de ceux de la commune dont elle
dépend, p. 120, 52 à 55.CONTRIBUAHLE. — Droit qui appartient aux contribuables inscrits
au rôle de la commune d’agir en justice au nom de la section
si elle refuse ou néglige d’exercer ses actions, p. 532, 264 à 266.CONTRIBUTION FONCIÈRE. — V. Impôts.COUTUMES DE LA MARCHE ET DE L’AUVERGNE.—Dispositions de ces
coutumes qui établissent l’existence des droits 'propres des sections
de commune avant 1789. — Discussion sur la portée de
ces dispositions, p. 49, 29 et 30.CULTE. — Les dépenses du culte constituaient, dans certains cas,
une charge propre des sections, d’après l’ancienne jurisprudence
du Conseil d’État. — Nouvelle jurisprudence, d’après laquelle
ces dépenses sont toujours à la charge de la commune entière,
p. 391, 164 à 167.
 »
DEMANDEUR. —Formalités imposées au demandeur adversaire d’unesection, p. 538, 267 et 268.
DÉPENSES DIVERSES D’UTILITÉ PUBLIQUE. — Des sections peuvent- 579 —être autorisées à s’imposer pour satisfaire des besoins collectifs
qui leur sont particuliers, p. 403, 168 à 171.DÉSISTEMENTS. — Formes à suivre pour ces actes. —Contrôle auquel
ils sont soumis, p. 546, 276.DETTES. — Acquittement des dettes contractées par la section ou
par la commune dont elle dépendait avant sa réunion à une
autre commune, p. .384, 158.DONS ET LEGS. — Le conseil municipal délibère sur l’acceptation
des dons et legs faits aux sections ; mais l’autorité supérieure peut
autoriser d’office l’acceptation des libéralités refusées par le
conseil municipal, p. 195, 82.DROITS DES SECTIONS. — Origines des droits des sections. I. Avant
1789. Attribution de droits exclusifs d’usage et de propriété à
des fractions de communautés d’habitants, soit par les concessions
des seigneurs, soit par le fait des habitants, p. 47, 27 à
33. — IL Depuis 1789. Effets des moJificaiions de la circonscription
des communes créées en 1789, p. 63, 34 à 38. — Effets
de la loi du 10 juin 1793, p. 76, 39 à 42. — Libéralités faites
à des fractions de commune, p. 87, 43.Consécration des droits des sections par des dispositions législatives
de 1789 à 1860, p. 77, 39, et p. 87, 45.Etat des choses avant la loi du 18 juillet 1837, p. 208, 88 et 89.
— Esprit des dispositions de la loi de 1837. —Discussions à la
suite desquelles elles ont été adoptées, p. 211, 90 et 91. — Texte
des projets successivement soumis aux Chambres de 1834 à 1837,
Appendice, note 1, p. 551. — Texte des dispositions de la loi
■du 18 juillet 1837.— Questions que le législateur a omis de résoudre^.
224, 92 et 93. — Y. Administration, Aliénation,
Amodiation, Jouissance, Propriété, etc.Autorité compétente pour statuer sur les contestations relatives
aux droits de propriété, de jouissance et d’usage des sections,
p. 319, 135 à 147.KECOLE (MAISON D’). — V. Propriété des immeubles affectés à unusage public.
EGLISE. — ; V. Culte et Propriété des immeubles affectés à unusage public.
ELECTIONS MUNICIPALES. — Fractionnement des communes en— 580 —:sections électorales, pour donner aux sections de commune des
défenseurs dans le sein du conseil municipal. —Règles à. suivre
en pareil cas, p. 185, 79.EMPRUNTS. — Les sections peuvent en contracter, p. 419, 180.EXISTENCE DES SECTIONS. — Autorité compétente pour la reconnaître,
p. 363, 148 et 149.EXTINCTION DES SECTIONS. — A qui devraient être attribués les
biens d’une section dans le cas où le village cesserait d’être
habité ? p. 141, 56 à 59.FFONTAINES. — V. Dépenses diverses d’utilité publique.FRAIS D’ADMINISTRATION DES BIENS DES SECTIONS. — Comment ilest pourvu à leur acquittement, p. 383, 156 et 157.
FRAIS DES PROCÈS. — Mode d’acquittement de ces frais, p. 388,161. — Délivrance des mandats pour le payement de ces frais,p. 540, 269.
« 
GOEJION. — V. VARECH.HABITANTS. — Actions exercées par les habitants des sections ut
singuli, p. 541, 271.SIMMEUBLES SERVANT A UN USAGE PUBLIC. — V. Propriété, Jouissance,
etc.IMPOSITIONS EXTRAORDINAIRES. — Lorsqu’elles doivent peser exclusivement
sur les habitants d’une section, les plus imposés de
cette section sont seuls appelés à délibérer avec le conseil municipal,
p. 178, 73. — C’est une ressource à laquelle les sections
ont souvent recours, p. 419, 180.IMPÔTS. — Impôts dus pour les biens communaux avant 1789.
— Impôt du dixième ou du vingtième. — Droit d’amortissement.
Droit de nouvel acquêt, p. 127. — Impôts dus sous là législation
moderne. Impôt foncier. Application de la loi du 26 germinal
an xi, p. 374, 153. — Taxe dite des biens de mainmorte, p. 383.•■ — 581 —INDEMNITÉ. — Une indemnité peut être due à une commune dans
le cas où, par suite d’un changement de circonscription, elle
perd un édifice affecté à un usage public, p. 229, 99. — Autorité
compétente pour régler l’indemnité due en pareil cas, p. 356,
146.INDIVISION. — V. Biens, Partage, Propriétés indivises.,
a
JOUISSANCE. —Jouissance des immeubles affectés à un usage public,
p. 233,101.Jouissance des biens qui sont abandonnés à la jouissance en
nature. Droits exclusifs des sections, p. 233, 102 et 103.Jouissance des biens qui donnent lieu à une perception de
revenus, p. 239, 106 à 114.— Règles à suivre dans le cas où il
s’agit des revenus que produisaient les biens des sections avant
leur réunion à la commune dont elles font partie, p. 239, 107. —
Règles exceptionnelles suivies dans le département de la Lozère
conformément à d’anciens usages, Appendice, note 2, p. 558.—
Règles à suivre à l’égard des revenus des biens dont les habitants
jouissaient en nature à l’époque où la section a été réunie
à la commune dont elle dépend, p. 243,109àll4. — V. Administration,
Amodiation.LEGS. — V. Dons et Legs.LIMITES DES SECTIONS. — Autorité compétente pour les reconnaître,
p. 367, 150 à 152. — V. Circonscription.MMAIRE. — Du cas où il refuse d’agir en justice au nom d’une section
de commune, p. 500, 236. — Il ne peut pas agir en justice
au nom d’une section sans y avoir été autorisé par le conseil
municipal, p. 519, 247 à 252. — Conséquences de l’inobservation
de cette règle, p. 524, 253. — V. Administration.MISE EN VALEUR. — V. Biens communaux.P.— 582 —wNOMBRE. —Nombre des communes de laFrance à diverses époquesdepuis 1789. V. Commune.
Nombre des sections de commune. V. Statistique.OORIGINE DES BIENS COMMUNAUX, p. 30, 16 à 26.ORIGINE DES SECTIONS. —Des sections de commune avant 1789,p. 15, 9 à 33. —Des sections de commune depuis. 1789, p. 63,34 à 45.VPARCOURS. — V. Vdine pâture.PAROISSES. — Leur circonscription paraît avoir été celle des corn’
munautés d’habitants de la campagne avant 1789, p. 25, 13. —
V.- aussi Culte.PARTAGE. — Règles du partage des biens indivis appartenant aux
sections de commune, p. 303, 126 à 134. — Bases du partage,
p. 308) 128 à 133. — Formes à suivre pour le partage, p. 315,134 Autorité compétente pour statuer sur les contestationsrelatives au partage des biens indivis, p. 341, 140 à 144.Des partages de biens communaux opérés entre les habitants
avant 17S9, p. 431, 195. — Dispositions de la loi du 10 juin
1793 qui autorisent le partage des biens communaux, et dispositions
des lois postérieures qui ont interdit les partages à titre
gratuit, p. 435, 197 à 199. — Partages de jouissance et partages
à titre onéreux autorisés par la jurisprudence de l’administration,
p. 441, 199 et 200 et p. 450, 206. — L’idée du partage
a été repoussée par les commissions de l’Assemblée constituante
et de l’Assemblée législative chargées d’examiner des propositions
relatives aux biens communaux, p. 459, 211. — Propositions
faites lors de l’étude de la loi du 28 juillet 1860, p. 469,
217 à 219. — Voeux de plusieurs conseils généraux de départements
où les sections sont .très-nombreuses, p. 478, 220. —
Examen des.propositions tendant au partage de.s biens .des sec’
tions entre les habitants, p. 481, 221 à 228.PATRES COMMUNS. — V. Responsabilité.- 583 -PÂTURAGE. — Pouvoirs du conseil municipal pour régler le pâturage
dans les biens communaux, p. 445, 203. — La loi du 28
juillet 1860 n’a pas eu pour but de supprimer radicalement tes
pâturages communs, p. 467, 215.PLANS. — Acquittement des frais des plans produits à l’appui des
demandes de modification do territoires, p. 387, 160.PRÉFET. — Le préfet peut-il agir en justice au nom d’une section
de commune en cas de refus du maire et du conseil municipal ?
p. 500, 236. —V. Autorité supérieure, Biens indivis, Commission
syndicale, Conseil municipal, Dons et legs.PRESBYTÈRE. —V. Propriété des immeubles affectés à un usage
public et Culte.PREUVES DES DROITS DES SECTIONS. — Divers moyens par lesquels
peuvent s’établir les droits des sections au regard des communes
dont elles font partie, p. 123, 54.PROCÈS. 1.— Règles à suivre pour la représentation des sections en
cas de procès. — Législation antérieure à 1837, p. 494, 230. —
Dispositions de la loi de 1837. Commentaire de ces dispositions,
p. 495, 231 à 245. —V. Commission syndicale, Conseil municipal,
Maire, Syndic.2. — Règles relatives à l’exercice des actions des sections de commune,
p. 519, 247 à 270. —V. les mêmes mots et en outre Autorisation
de plaider, Contribuable, Demandeur, Frais des procès,
et Habitants.3. — Transactions et désistements, p. 544, 273 à 276.
PROPRIÉTÉ. — Propriété des immeubles affectés à un usage public.— D’après la loi de 1837, ils appartiennent à la commune sur leterritoire de laquelle ils sont situés, p. 227, 96 à 98. — Celterègle s’étend-elle à tous les cas dans le présent et dans l’avenir ?p. 232, 100.
Propriété des biens qui donnent lieu à une jouissance en nature.Droits exclusifs des sections, p. 233, 102.
Propriété des biens qui donnent lieu à une perception de revenus,p. 233, 105.
Propriété des biens possédés par les sections à l’état d’indivisipnp. 277, 118 à 123. — Les portions détachées d’une communeemportent une part des biens de cette commune, p. 277, 119à 122 et p. 299, 123.
PROPRIÉTÉS INDIVISES. — Moyens de distinguer les propriétésappartenant à des sections de commune des propriétés indivisesentre plusieurs particuliers, p. 101, 46 à 51.— 584 — »nREPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS DES SECTIONS. — V. Commission
syndicale, Conseil municipal, Maire, Syndic.RESPONSABILITÉ. — Les communes et sections sont responsables
des contraventions et délits forestiers commis par les gardiens
des troupeaux communs dans les bois grevés de droits d’usage,
p. 389, 162.RESSOURCES DES SECTIONS. — P. 414,176 à 182. — Autorité compétente
pour statuer sur les contestations relatives à.la création
des ressources des sections, p. 425, 188.REVENUS DES BIENS DES SECTIONS. — Dans quel cas ils constituent
une ressource propre aux sections, p. 414, 177.RÉUNIONS DE COMMUNES. — Histoire et slatistique de ces réunions
depuis 1789, p. 65, 35 à 37.SSECOURS AUX INDIGENTS. — Effets des modifications de circonscriptions
communales quant aux ressources affectées à la distribution
de secours aux indigents, p. 299, 125. — Règles suivies pour le
partage, en cas de fractionnement d’une commune, des biens
donnés en vue du soulagement des indigents, p. 314, 131. —
Autorité compétente pour statuer à cet égard quand il s’agit de
fondations résultant de donations ou de legs, p. 332. — V. Bureau
de bienfaisance.SECTIONS DE COMMUNE. — Différents sens de ces mots. — Portions
de commune qui ont des droits distincts, p. 5, 1.—Portions habitées
du territoire communal qu’il s’agit de placer dans la circonscription
d’une autre commune, p. 6, 2. — Circonscriptions
électorales, p. 7, 3. — Division du territoire établie en vue de
l’assiette de la contribution foncière, p. 8, 4. — Portions de commune
dans lesquelles on institue un adjoint spécial, p. 9, 5.SOUSCRIPTIONS. — Les sections peuvent y trouver une ressource,
p. 420, 182.STATISTIQUE DES SECTIONS DE COMMUNE. — P. 147, 60 à 69. —
Nombre approximatif des sections, p. 159, 66. — Etendue des
biens communaux qu’elles possèdent, p. 161, 68 et 69.— 585 —SYNDIC. — Désignation du syndic chargé de suivre, devant les
juridictions civiles ou administratives, les actions d’une section
de commune, p. 517, 244. — 11 ne peut agir sans une délibération
de la commission syndicale, p. 519, 247. — V. aussi
Frais de procès.VTAXES D’AFFOUAGE. — Ces taxes peuvent constituer une ressource
pour les sections, p. 417, 178.TAXE DES BIENS DE MAINMORTE. — V. Impôts.TAXES DE PÂTURAGE. — Les conseils municipaux ne peuvent on
établir pour acquitter l’impôt foncier assis sur les biens communaux,
dans le cas où tous les habitants ont un droit égal à la
jouissance de ces biens, p. 380. — Ces taxes peuvent constituer
une ressource pour les sections, p. 417, 178.TERRES VAINES ET VAGUES. — Attribution de ces terres aux communes
par la loi du 10 juin 1793, p. 76, 39 à 42. 'TERRITOIRE. — Dans quel cas les sections peuvent être considérées
comme ayant un territoire distinct dans le sens de l’article 1"
du titre iv de la loi du 10 juin 1793, p. 79, 40 à 42.—V. Circonscription.TRANSACTIONS.—Formes à suivre pour ces actes.—Contrôle auquel
ils sont soumis, p. 544, 273 à 275.UUSURPATION DES BIENS COMMUNAUX. — Usurpations commises sous
forme de partage, p. 101, 47. — Autorité compétente pour statuer
sur les contestations relatives à l’usurpation des biens communaux,
p. 352, 145.VAINE PÂTURE. — Effets des changements de circonscription des
communes quant au droit de parcours et de vaine pâture, p. 287,
123.VARECH. — Effets des modifications de circonscription des communes
quant au droit de recueillir le.varech ou goémon de rive,— .586 —p. 294, 124. — Autorité compétente pour statuer sur les contestations
qui peuvent s’élever à ce sujet, p. 358, 147.VENTE. — V. Aliénation.VOEUX. — V. Conseils généraux.FIN.ErratumPage 57, ligne 12, au lieu de : ce sont donc les droits de propriété,
lisez : des droits de propriété.CLICHY.—Impr. de Maurice LOISNON et &?, me du Bac-12 d’Asmér.*, l.\ '<--'