Introduction à l'étude du droit administratif
Aucoc, Léon (1828-1910)
P. Dupont, 1865





Introductiow :v%
, A L’ÉTUDE DC
Droit administratifX ^:Wfflh*RB CONFÉRENCE \£jjÈAT’ICOLE IMPÉRIALE OES PONTS ET CHAUSSÉESPAR J
.LÉON AUÇOC,
Maître des requêtes,
Commissaire du Gouvernement prêt le Conseil d’État au contentieux ».PARIS, IMPRIMERIE ADMINISTRATIVE DE PAUL DUPONT,Rue de Grenellc-Saint-HoDoré, 45.
1865.


MKSSÎEIBS,

Je sens plus vivement que je ne puis le dire tout l’honneur
que m’a fait S. Exe. M. le Ministre de l’agriculture,
dû commerce et des travaux publics en me confiant le
soin d’enseigner le droit administratif dans celte école. Le
corps d’élite qui se recrute ici, par la voie du concours, a
couvert le sol de la France d’admirables travaux, et beaucoup
de ses membres ont été porter leurs talents, et avec
eux la gloire pacifique du nom français, non-seulement
dans la plupart des pays de l’Europe, mais au delà des limites
de l’Europe elle-même. Aussi, ma première parole,
en ouvrant ces conférences, doit-elle être un témoignage
de gratitude pour la marque de haute bienveillance dont
j’ai été honoré.

Mais je ne sens pas moins vivement toutes les difficultés
de ma tâche.

Pour vaincre ces difficultés, je n’ai pas la longue expérience
du savant professeur qui, pendant plus de trente ans,
a occupé cette chaire, cl qui a complété sou enseignement •
par des travaux approfondis et .estimés.

Je n’ai pas le savoir si étendu et si varié et la haute au-

' -'* — "

tofilé du conseiller d’État éminent, l’un dès maîtres de la
science administrative, qui, l’année dernière, est venu rem* /
• ' placer temporairement un nouveau professeur dont vous
n’avez pu apprécier les brillantes qualités, parce qu’elles
l’ont fait appeler aux fonctions de secrétaire général dû
■ ministère de l’instruction publiqu’e au moment où il allait
prendre possession de celte chaire. : ,. ;■•'

En donnant’ cette nouvelle preuve d’un zèle toujours
jeune pour la diffusion des doctrines qu’il a largement
contribué à fonder, M ;le conseiller d’Etat Boulalignier m’a
fourni une précieuse occasion de rendre à son mérite un
hommage public. Et je suis d’autant plus heureux de saisir
' cette occasion que j’ai puisé dans les leçons qu’il donnait, il
y a plus de quinze ans, à l’École nationale d’administration,
trop tôt supprimée, et plus tard dans ses bienveillants entretiens,
les notions fondamentales et le goût de la science
administrative.

Pour moi, Messieurs, j’entre aujourd’hui dans une carrière
nouvelle ; vous comprendrez donc que je ne sois pas
sans inquiétude, surtout quand je.me compare à ceux qui
m’Ont précédé ici. Toutefois, puisque des juges assurément
compétents ojU eu confiance dans nies forces, j’aurais mauvaise
grâce à montrer trop de défiance de leur jugement.

Je viens donc mettre à votre service ce quo j’ai pu ac*
quérir de connaissances par mes études théoriques et par
là pratique des affaires dans le sein du Conseil d’État, de cegrand
corps qui est sans cesse appelé, par sa triple mission,
à discuter et à poser les principes du droit, soit
lorsqu’il rédige les projets do loi, soit lorsqu’il concourt à
l’expédition des affaires d’administration, soit enfin lorsqu’il
exercé, sous le nom de l’Empereur, la juridiction suprême
8 3 {■ , » J V
en matière administrative. Les fonctions que j’ai l’honneur
de remplir au conseil d’État sont assurément le principal,
sinon le seul titre, qui m’ait fait charger de cet enseignement.
Je ne l’oublierai pas, Messieurs, et je m’efforcerai
d’être ici l’écho fidèîe des traditions de respect du droit*
privé, de modération et d’équité qui s’affermissent et se dé- (
vcloppent chaque jour davantage dans la jurisprudence dij,
Conseij.

Ce qui m’encourage d’ailleurs, c’est que j’ai pouf « auditeurs
des jeunes gens qui ont donné, dans de nombreux et
difficiles concours, la preuve de leur aptitude à tout apprendre:
i des jeunes gens qui, dans une annéi*, seront investis
de fonctions publiques, et qui, en face deècttc responsabilité
prochaine, ne négligeront rien pour'.se mjétlrte en
état de remplir dignement leurs fonctions. ;
-'■•■"■.*■.'.'. : ■."' ■ ' - ' l- ■' ■. ■' '^'S^WJ’ai
à vous introduire dans un monde tout nouveau, dans
un ordre d’idées auquel rien n’a encore préparé vos esprits.'
'"' •.-.'.''■ '■ ■■' * ''"■■ :•■.-■'.' ■"■•'.:'.'• •>/ ;'/>

On Vous â enseigné jusqu’ici les lois qui président à la
constitution et aux rapports des quantités, des figures, des,
corps qui existent dans la nature. Je viens YOUS entretenir
des règles qui président aux rapports, des hommes entre
eux. ■ ■••■'■.- . ■ ;' ':.■:. -, ■'

Vous n’avez plus affaire ici à ces abstractions qui s’enchaînent
méthodiquement et qui ne causent d’autre peine
que celle que l’on éprouve parfois à les bien saisir. Vous,
n’êtes plus en présence de ces forces physiques qui suivent

régulièrement, lés h) is de- leur existence, « t dont vous pou-.
vezdisposer à votrô'gvéquand.'Vous avez• approfondiies
secrets de leur nature. Vous êtes éh faèe d’êtres libres, qui
ont des facultés dont’ Us sont maîtres dans une certaine mesure,
dont ils peuvent user et abuser, et qui, bien qu’ils
s’oient/éux aussi, assujettis à des lois, ont le périlleux pouvoir
de les méconnaître et de les violer,-à leurs risques et
périls:. • ' ' • *

•• Celte nature toute spéciale du nouvel objet de vos études
entraine nécessairement dès combinaisons d’idi es toutes
différentes de celles qui vous ont occupés jusqu’à ce jour.

Vous reconnaîtrez bientôt qu’il n’y aurait rien de plus • t
dangereux que de transporter dans vos rapports avec les
hommes ces procédés d’esprit qui conviennent si bien aux.
études mathématiques, celle logique inflexible qui ne s’arrête
jamais devant aucune conséquence. Yous verrez qu’il
faut’bien se garder.de prétendre appliquer avec des êtres
libres ces règles qui sont si exactes dans le monde des
abstractions.

• Ainsi, rien de plus Vrai en géométrie que celte règle :
VLàligne'drôite 'esVlétphts’ court chemin^ d’un pointà un
autre. » Et cependant vous nef appliquez déjà plus d’une
manière rigoureuse quand il s’agit d’i là confection des routes.
On vous a appris que, dans la première moitié du
Xvine siècle, des ingénieurs inexpérimentés avaient cru aller
•au plus court en traçant des roules en ligne droite à travers
dés terrains montueux ; ils avaient compté sans les pentes
qui rendaient leurs chemins impraticables » Aujourd’hui,
pour franchir les montagnes, on ne les gravit pas en ligne
droite {on les tourne. . , , .  ;('^ '

Je puis vous dire « H mon tour t Si vous rencontrez des

résistances, des obstacles dans vos rapports àveeJeJjjjyBj ;
mes (et vous en rencontrerez* lors même que vous n^rjgz
commis aucune faute) ,, le meilleur et le plus court njfôyen
de vous en délivrer, cène sera pas de les attaquer, delfppjj^
ce sera de les tourner. Non pas que je vous conseille ;^'
manoeuvres tortueuses indignes d’honnêtes gens* Qrt pej4U„
Dieu merci ! être honnête sans être violent et rigoureux'/e(
tout ce que je veux vous apprendre, c’est que lorsquNon.è^t
appelé à agir sur les hommes, il faut savoir négocier*,user
de patience, de conciliation et de tempéraments. ,. ;/ »■-., ?

Mais, si la science que je viens vous enseigner est. nouvelle
pour vous, elle n’en a pas moins une' grande utilité,
au point de vue de l’accomplissement de votre mission. »;

La mission de l’ingénieur, Messieurs, est belle ; elle
offre un puissant intérêt ; elle" mérite de vous passionner.
C’est.une oeuvre à la fois de conservation et de progrès,, et
je n’admets pas qu’on la rabaisse,en disant qu’elle ne tend
qu’au progrès matériel ; car. tous les genres de progrès se
tiennent, et ils se servent quand on’sait lés diriger: -^ ^ ; :

Ainsi que .l’a dit Colbert dans une de ces pâroles^qui
montrent que ce grand ministre voyait juste et loin : « C’est
'principalement de la facilité des chemins que. dépend l’a« 
Vantage du commerce et le bien du public (1). » En effet,
Messieurs, les travaux publics, donU'exéculion est confiée
au corps des ponts et ciiaussées’,.exercent nécessairement
la plus grande influence sur le commerce, l’industrie et.
l’agriculture. La construclion et l’entretien des routes, le
perfectionnement des rivières ; navigables, la, création des ;
r" "- ■: i ii' ■ '-1 * i t i i ■ - ' -" v-'- "••"..' f" • '■■•'- — '[- i-{- ^-'-^^ •■■■=- -,(1) Lettre à H. de BwiUe, intendant de la |<afrfciitê de PottKri. ié février
1618. . ;',:■.:•. ,,. •-,.'•« :•../ ■ >:A ;; s.< ;. ', .■ • : ".i- \. : ;, i j . ; i',,, :: -, i , ■
..'*':rt^JÉii^^^^ibrlilioîi ^ ports ; enfin là construction dès
^èirt »ïn| dç fe^<Çrhit^tisf^ltiié là fàcé du payà/Tous c*5« 
)  ^ràVàUx biit augmenté dans des proportions considérables
là Valeur des terres en facilitant le transport des produits
agHcoieé ;ilà ont développé l’industrie en créant des débouchésV'et:donné
au cottmércenn prodigieux essor.
'■ ■ S’il fallait lirt chiffre Ubûr mettre•' en lumière une Vérité
qui frappe tous les yeux, il suffirait de rappeler que, dans la
dernière'session législative, l’éminent directeur général des
ponts et chaussées et des chemins de fer exposait, aux applaudissements
de la Chambre, que, grâce aux seuls chemins
de fer, le pays faisait chaque année une économie de

i- *700 millions dé francs sur le transport des marchandises,
de 160 millions sur le transport des personnes, et de 240
millions d’heures, qui auparavant étaient absorbées par de
 ; longs voyages. ' • '.

Et celtééconomiç, elle est réalisée sur les résultats d’un
système déjà très-perfectionné de viabilité publique. Car à
côté dé313,084 kilomètres de chemins de fer dont le pays
tite ce merveilleux profit, nous avons 38,262 kilomètres
déroulés impériales, 47,882kilomètres de routes départementales
et 223,827 kilomètres de chemins vicinaux à l’état
d’entretien (je laisse de côté le surplus de ces chemins, qui
rendent cependant des services) , au total 309,641 kilomètres
de chemins régulièrement entretenus, auxquels il
faut joindre plus de 6,000 kilomètres de rivières navigables
et’4i700 kilomètres de canaux et rivières canalisées. ;
: Voilà l’ensemble des Voies de communication qui ont
fait faire au pays un immense progrès, si rapidement dépassé
par celui qu’amènent les chemins de fer. ' ',
Ce qui doit exciter particulièrement votre zèle, c’est que

ces progrès sont dédale récente et qu’ils suiyentune marche
continue qui vous promet un légitime aliment pour yptre
actiyité. .*.,-,:

Je ne parle pas seulement des chemins de fer ;• tout le.
monde sait que, il y a vingt-cinq ans, ils ne comptaient, pa.S„.
en France dans les moyens de circulation publique ; mais.ii- ;
en est presque de même des travaux des routes, des ponts »;'' '
des canaux. . ■ ,f<

À l’époque où se sont élevées ces magnifiques cathédrales
gothiques qui perpétuent le souvenir de la foi et de l’art du
moyen âge, et même à l’époque plus récente où l’art si
différent de la Renaissance a élevé les châteaux de Fontainebleau,
de Chambord, de Chcnonceaux,de Blois, les né »
cessités de la circulation semblaient oubliées, les moyens
d’y pourvoir étaient presque inconnus.

Après Charlemagne et ses successeurs immédiats,, qui
s’étaient inspirés des traditions romaines, l’autorité publique
aVait déserté le rôle qui lui appartenait, A son défaut, ;
- l’association religieuse des frères pontifes avait élevé ; du
xne au xiv » siècle, un certain nombre de ponts. Le premier
et le dernier de ces ouvrages, le pont d’Avignon et
le pont Saint-Esprit, sont restés célèbres à divers litres, A

Le gouvernement redevient plus vigilant à dater du.
xiv* siècle ; mais ses moyens d’action étaient bien limités.
On entretenait ça et là, avec le produit de péages, quelques
ponts mal construits et bientôt ruinés, les chausséesqui
donnaient accès à ces ponts, des passages particulièrement
difficiles et des tronçons de routes aux abords des
grandes villes. Le reste des chemins était .à l’état de sol
naturel et devenait absolument impraticable en hiver.

Lés seuls ouvrages publics qui méritent une mention,'
■'y/'.*: ; / ?'.'" ;.- ;' r--,n"-'.' ' '
a^Doint de vuespécial où nous nous sonunesplacé, sont
lés levées et turcies établies, antérieurement au itf siècle, le
lojng de la Loirpj et de.ses aftluenls, pour préserveçiles
riverains des inondations et qu’il fallait sans, cesse entretenir,
fortifier et. développer.

^C’és^sous.JBenr| IVqyesefont les premiers effprls. sérieux
pour sortir de cet état de barbarie. Sully.est investi
Vd&la çhargô^cle grand yoyer. Le canal 4e Brjajre est commuée,
 ;Bra^ Jaçonçe^ion générale du dessèchement
des ! jnârais du royaume. , ,.  ; '

Plds’eurs entreprises considérables de canaux signalent *
le règne de Louis XIII. Mais le canal du Midi, celte grande'
■ • oeuyre du génie de Riquet, qu’admirait le génie de Vauban,
les laisse bien loin derrière elle. ,

Cojbert, qui a dirigé l’exécution de cet ouvrage, donne
une vive impulsion aux travaux des routes et ponts. Il est
le. premier qui ait centralisé ce service (car les efforts de
$uHy n’y avaient pas réussi) , et qui l’ait doté de ressources
permanentes et, d’hommes spéciaux,

- Toutefois, si Colbert a créé quelques routes qui arrachaient
des cris d’admiration à Mme de Sévigné, qui lui
faisaient écrire : « Ce ne sont pas des chemins, ce sont des
mails et des promenades, on marche sans jamais s’at’rêter.
Les intendants ont fait des merveilles », l’ensemble des.résultats
acquis à la mort du grand ministre, en 1683,
n’était pas bien considérable. Nous voyons, par une lettre
écrite à un intendant, en 1681, que,'lorsque le Roi entreprenait
des voyages, les intendants avaient à visiter les
chemins, à faire remplir les mauvais endroits de cailloux
ou de sable, s’il y en avait dans le pays, sinon à les faire
remplir de terre avec du bois. »Au besoin même on faisait
.■::■•■■-■•.. .^ ",
-Houvrir

les terres riveraines en abattant les haies et corn- '
blanttésfdssés(l). ….

Enfin, au xvme siècle, à partir de la Régence, le service
des routes prend véritablemeht un grand essor, enrnênie.
temps que celui des ponts, des canaux, des rivières et dés
ports. C’est que, leler février 1716, lecorps des ingénieurs.'
des ponts et chaussées a été créé et .que les* traditions’de
savoir, d’expérience pratique, de zèle et de désintéressenieiit
s’y transmettent désormais à travers les générations qu) ||
succèdent, et souvent dans la même famille. Je n’aùrâiâ pas
besoin de soHîr de cette enceinte pour en trouverIles
exemples. • -- ' ;

J’aurai à vous raconter, Messieurs, la brillante histoire
du corps des ponts et chaussées quand je porfrrai utilement
vous en. exposer l’organisation actuelle. Je lé ferai sans
peine, grâce aux savantes et curieuses éludes sur les voies
publiquest en France au xviieet auxviiie-siècle, publiées eti
1862 par M. Vignoh, ingénieur en chef, qui a sii tirer de
la poussière des archives Confiées à ses soins et habilemeht
mettre en oeuvre une foule de documents inédits et trop long-  ;:
temps ignorés. Aujourd’hui je me/ borné à vous signaler .
la création du corps comme le point de départ-dû dévelôppernenl
des grands travaux dé viabilité publupje. f
• • \& souvenir des travaux accomplis au xVin* siècle ne peut
être effacé. Mais combien il pâlft devant les merveilleux pro-.
grès accomplis de nos’jôurs ! .'■ ' :

Rapprochez, en effet, Celte série de chiffres qui n’ont
pas besoin de commentaires. .: 7
■■■■■ • :-' , ■ : '. ' . -.••■ ,' ;■ . - ' ■ ■ > . ;.« . ;-:..(,, ■ • - ' - ■" ' ■■ ■•• ■ — ■ ■ ■',' '■ ■^'■■■•'-'■'■■". '>: '' ' ' . . •' ' . ; ■■'.:-■''.:■■,''■ '■>.'.'<'■' $: ; V.
(1) Lettre de Colbert à M. de Bottvllle, intendant de t » tininttii de Moulin*.
VftrHer lè8i ;-:i ' ;''''' .•-.•• ; - ;;■•■■ -^ !':• ;; ;•:

■ La moyenne des dépenses faites annuellement pour les
travaux des ponts et chaussées sous Louis XlVj del683 à
1700,4 n’estr d’après M. Vignôn, que de 771,199 livres ;
ceqùi représente 1$29,723 francs.
 ; De 1737 à1769, le budget annuel des ponts et chaussées
est à peu près de 16 millions, en y comprenant pour
12 millions le ; produit du. travail imposé, sous le nom
odieux de corvée, pour la construction des grandes routes,
aux classes de là société qui avaient lé moins de ressources
et qui retiraient le moins de profit de l’amélioration de ces
voies, publiques.' - . -

. , En 1790, d’après les indications données par Chaumont
delà Millièrc, intendant des ponts et chaussées, dans un
mémoire soumis à l’Assemblée nationale, on consacrait environ
une somme annuelle de 23 millions aux travaux des
ponts et chaussées, de là navigation et des ports maritimes.
En grossissant ce dernier chiffre d’un quart pour
tenir Compte des dépenses faites dans les pays d’État, le
Languedoc, la Bourgogne, la Bretagne et quelques autres
qui'formaientà peu près le quart du territoire français, et qui
avaient conservé, à certains égards, comme vous le savez,
leur administration propre, on ne dépasse pas le chiffre de
2'9 millions." ' V :

Sous le premier Empire, ce chiffre s’élève annuellement

. à plus de 40 millions. En douze années, Napoléon I« r, a

consacré plus de 488 millions aux travaux des routes, des

ponts, des canaux, des rivières et des ports de commerce.

La Restauration a entrepris la création d’un vaste réseau
de. canaux de navigation, d’une étendue de 2,515 kilomètres,
qui a coûté 286 millions.

Le gouvernement de Juillet 1830 a étendu et perfec-

' 's '-■' -.-.''" "■'■''' ■ :> ■:■■ ;.■ '..'—..13,'-'' ..■'.VVJ: ;'v:^:- ;: ;C^^
tienne les.routcs, poursuivi rachèvèmenl des canaux, anié*
jioré de nombreux ports et commencé les chemins de fer.
lia, déplus, donné une impulsion toute nouvelle à la
création des chemins vicinaux, ' qui ,* depuis la lot’du
21 mai 1836, ont absorbé plus de 1 milliard 700 millions
de francs. .. • ■ '■:■ ■- ; -v'^V ;

.' Le gouvernement impérial n’est pas resté en arrière* I|af ;
poursuivi aveo ardeur tous les travaux antérieurement commencés.
Il en a entrepris de nouveaux pour vivifierdès"
contrées frappées jusque-là de slérUité, les L^ndèiV la ;
Sologne, la Dombes. Son oeuvre capitale, c’est le développement,
des chemins de fer. En 1852, il n’y avait encore que
3,500 kilomètres de chemins à l’état d’exploitation, et
vous avez vu que l’on en compte aujourd’hui 13,084 kilomètres,
,

Enfin, et ce qui résume tout, le budget ordinaire et extraordinaire
de3 travaux publics, pour l’exercice 1866 ;
s’élève-à 116,488,000 francs (1).

Les travaux de chemins de fer absorbent, à eux seuls,
une somme de 27,632,000 francs, à peu près égale à la
totalité du budget des ponts et chaussées au moment de la
révolution dé 1789. Encore celte somme n’est qu’une
partie de celle qui est dépèns’ée pour ces voies de communication.
Car les chemins exécutés de 1840 à 1864 Ont
coûté 6 milliards 500 millions. L’État n’a fourni, pour sa
part, que 970 millions et lès compagnies concessionnaires

(1) Ce chiffre ne comprend que les crédits applicables »ox travaux À exécuter,
H faut y joindre, indépendamment des dépense/du personnel, Une somme
de 33,000,000 i payer tut compagnies de chemins de fer, a titre de prsntie
d’intérêt* et qui fait, en quelque sorte, partie de ta dette publique. , .

ont,, engage ,da ?is: ces traVatiw,• qvi k^viepclront jpyjourJi ;
l*l|iat, ,un/M^

ejjés i doivent encore ajouter plus de ; 2 !. milliards, p0u$
:ache^rjeur.çeuvrç. ,.'_.:. ^^,.■^.■v.:^r.'■^ ;■. ;!>^•t: ;^'

.V.oijà Içs conditions dans lesquelles.vous venez à votre
tour mettre la main à celle » grande oeuvre des travaux
publics. . . ;: ;., .-\.-„:'. ■.-'"..:',>:•.:•■ ;-' -■'- ? .l-.i --.-.•'-."^ .*-•■

MaUïcomment.reuiplfrezrVous votre lâche ?;V êtesvoiisl ;sufi1samment
prépàrésence moment ?. Vous suffit »} !,
d’avqir approfondi toutes les règles de l’art du constructeur,
de la mécanique, de l’hydraulique ? Non, assurément.
Vous n’êtes pas appelés à être exclusivement d’habiles
constructeurs ; vous devez préparer, diriger et suivre*
dans toutes ses conséquences financières et juridiques,
^ l’exécution des travaux dont vous avez fourni les plans, et
vous vous trouvez ainsi les instruments, les organes des
intérêts de là société dans leurs rapports avec les intérêts
et les droits des particuliers. En un mot,, vous devez participerà
l’administration, à la gestion des affaires du
pays ; vous avez donc besoin d’une instruction spéciale
sur ;çe point. . '.,….

Vous avez pu déjà, Messieurs, dans le.cours des missions
qui ont suivi vos deux premières années de séjour à
l’École -, vous rendre compte à l’avance de l’existence de
certaines règles, que je dois préciser et faire entrer définitivement
dans vos esprits.

- D’abord, vous avez vu que le corps des ingénieurs des
ponts et chaussées fait partie d’une hiérarchie de fonctionnaires
qui concourent, à différents litres, à l’administration
du pays, c’est-à-dire à la gestion des.services publics organisés
pour satisfaire les besoins collectifs des citoyens.
\] ; : y/o •' ;-' > >-- 15- [
Vous ; Savez qu’il y a dans le corps des poiits et chWssées
différents degrés", depuis l’élève ingénieur jusqu’à l’inspèc-'
leur général ; que là direction suprémedu corps’ appartient
au ministre des travaux publics. Vous’v6uVsoù\vetfé£
q'ùè,'dans lés différentes circonscriptions entre lesquelles
lé territoire de la France est divisé, les ingénieurs sBfuf
en relations avec les préfets .les sous-préfets, les mauW£
qu’ils sont appelés à'préparer certains projets de travaux'
sur lesquels votent des assemblées.qui s’appellent c*o1i$èitè
généraux de département, conseils muhicipaux ; Qu’ils ôïit’
à défendre les intérêts de l’État dans des contestations engagées
devant des juridicjions de divers ordres, tribunaux
civils, conseils de préfecture, Conseil d’État. Vous n’ignorez
pas que, devant les conseils de préfecture, ils sont appelés
non-seulement à fournir des rapports écrits, mais même
à présenter des observations verbales en audience publique,
eu face des parties et de leurs avocats, " ^

Vous en avez une idée vague ; il est nécessaire que vôusv
en ayez une idée précise ; que vous sachiez exactement
quelle est votre situation relativement à celle de tous ces
fonctionnaires, de tous ces corps ; quelles sont lés attributions
de chacun, en un mot, quelle est l’organisation des
pouvoirs publics, et particulièrement dé l’autorité administrative.
- .

Vous avez vu aussi que l’exécution des travaux publics
vous amène à des rapports constants avec des entrepreneurs
et avec les propriétaires. Aux entrepreneurs, on
confie, à certaines conditions, lésoin.de fournir, à leurs ;
risques et périls, les matériaux nécessaires, de réunir et
de diriger les ouvriers qui emploient ces matériaux pour
l’exécution des projets préparés par les ihgénleUrSi' Aux
:&'Ï:S£&■H- ;'.: ' .-■ ■''■'■ ■^■•ïé'« .':-':' ;-:.'":':'/[■ • ' ;::-.''' ;: ;>./:>-
pr^rièlalrcs, il faut acheter les terrains rtécessaii^ pour'
t’êi^lii^èmeht d’un bùTOige public, 0^ bien donnerVfiJt
dè^qinmagement à raison du préjudice qu’ils Ont sôuffertt
sans être dépossédés. Dans d’autres cas ) : on leur demandé:
une cotisationà raisonides avantages^qué leur procure
l’exé^tiond^ini travail. > v - '^ ; ^

^^n’ésîpas tout i H hé suffit pas déJ crëé> lès roulés’ et 1
deléâ entrèlenirVU faut lési défendre coritré lè« ' détérîd4
fôtîofis provenant du: fait de l’homme ; contre' lés ernpîé^
tentent ? des ; riverains ; Il y a là toute Une série dé mesurés
dé surveillance et de répression dans lesquelles Vous êtè^
appelés àl intervenir. . ' . *•

 ;". Pour les cours d’eau, vous avez encore une mission de
gestion et dé surveillance à remplir. Et ce n’est pas seulement
à l’égard de ceux qui constituent des Voies (le communication,
les cours d’eaU navigables et flottables ; c’est
4<issi pour les cours d’eau non navigables dont les eaux'-
sont surtout employées aux besoins de l’agriculture et de
jintiusirié. Il faut pourvoir à ce que le pays tire le plus
grand profit possible de la force motrice et de la puissance
fertilisante des eaux, et en même temps ilfaùt veiller à ce
que lés barrages établis pour créer dés chutes d’eau n’élèvénl
pas le niveau des rivières de façon à gêner les
usiniers établis en amont ou à causer l’inondation dés propriétés
riveraines ; il faut Veiller à ceque> le lit du cours
d’eau ne s’encombre pas. Chacune des mesurés auxquelles
vops avez à concourir en pareil cas vous met en contact
aveciesiutérèts et les droits privés.

J’en ai dit assez pour vous montrer que yous ne pourriez
pas utilement remplir vos devoirs sans avoir étudié ;

i les regles.qui'.président aux rapports .de:l’autôrtfé-:ajdjftii ;
rnislrative avec les citoyens*. - . < ,."..} i Jind^

. .Et’ c !e£t pour cela que l’École des ponts.et Cha\issé|s^
.comptele drpitadministratif ;au nombre des,objets d’en-^
 ; seignement nécessaires à l’élève ingénieur. ,.', .\

11 n’en a pas été ainsi dès la création de l’École. ; , ;/ .
Lorsque, en 1747, un arrêt du Conseil du Roi inspiré
par/Trudaine, qui dirigeait le service des ponts et cha) is*
. sées sous les ordres du contrôleur général des fînaïnçé^
 ; Machault, institua celle École, dont• quelques écrivains^
ont attribué à tort la fondation au cardinal Dubois ou au
cardinal Fleury, on semblait n’avoir en vue que de for^
mer des hommes habiles dans la pratique des travaux. Et
cette lacune dans l’instruction des ingénieurs, lacune
d’autant plus regrettable que leurs attributions s’étcndaién t
davantage et que les travaux qui leur étaient confiés ne
cessaient de se multiplier, a subsisté jusqu’en 1831.11 ; est
\Tai qu’avant 1789, l’enseignement du droit administra-.
. tif n’était donné dans aucune école et qu’il n’a été créé
d’une manière sérieuse et distincte à la Faculté de droit de
Parisque sous la Restauration, par M. de Gérand.o, qui partage
avec MM. de Cormeninet Macarel l’honneur d’avoir
inauguré cette science cl d’avoir fait un corps de doctrinb
de règles disséminées jusque-là dans une multitude de lois
et sans lien apparent.

Mais aussitôt qne cet enseignement a été définitivement
a^rsTîîRi'a-promptcment reconnu que les élèves ingénieurs
<^Vwu^çht^èti'fe des premiers à en profiter. Au mois de
^JéêémBrc, 1820, sur la proposition de M. l’inspecteur
^VaitVÎijiers ,-Te) conseil de l’Écolo demandait la création
v^on^teW droit général et administratif. Les élèves

- 18eux-mêmes

réclamaient cet enseignement. Un homme d’un
haut mérite, qui a été récemment enlevé au corps des
ponts et chaussées, M. l’inspecteur général Bommàrd,
avait, au sortir de l’École, en octobre 1830, insisté vivement
en ce sens, dans une note où se montraient déjà des
vues largos et élevées.

Le coursa été institué par décision du 20 octobre 1831,
et, depuis celte époque, les ingénieurs ne sont plus arrêtés
par d’inextricables difficultés quand ils so trouvent, au sortir
de l’École, face à face non plus avec des plans et des
matériaux, mais aveo des hommes et des affaires.
Ii.
Abordons, Messieurs, cette étude du droit administratif.


Aujourd’hui, et pour donnera l’édifice que nous devons
élever ensemble des fondements larges cl solides, j’ai le
dessein de vous entretenir s delanolion du droit, — des différentes
branches du droit, — de leur caractère propre,
— et des monuments dans lesquels le droit se trouve renfermé.


Je vous demande grâce à l’avance pour l’aridilô do
'l’exposé que je Yais avoir à YOUS faire.
•Assurément je toucherai à dés idées générales, élevées,
'qui'"sont dignes de Votre intérêt. Mais je suis condamné à
ne véus les présenter que sous là formé d’une tablé des
tnàlidre ?. Toutefois ^ dèlto vue d*ériséroblo sur la matière
du ; droit » qui yods était complètement inconnue jusqu’ici ;
jTri'à ■ paru indispensable comme introduction à l’élude du

■ ■ ■ -19— '

droit administratif, et vous avez, dans le cours do vos
études, suivi et saisi facilement des idées plus abstraites
que celles qui vont vous être exposées. ; -

La notion du droit. Messieurs, ne vous est inconnue :
qu’au point de vue scientifique, car on peut dire que nous
en apportons tous l’instinct en naissant. La conscience nous
révèle la distinction du juste et de l’injuste, et ce qu’on
appelle le droit de propriété est une des premières idées
qui viennent à l’enfant.* Vous vous rappelez la manière
dont Pascal, dans son langage si énergique et parfois si
familier, décrit l’origine de la propriété ; « Ce chien est
à moi, disaient ces pauvres enfants ; voilà ma place au
soleil, tello est l’origine de l’occupation de toute la terre. »

Mais il faut préciser et creuser cette notion en poussant
jusqu’à ses fondements, c’est-à-dire aux nécessités de l’état
de société. .

Que l’homme soit né pour vivre en société, que l’état
• de société seul lui permette de se conserver et de se développer
au point de vue physique, intellectuel et moral,
vous n’en doutez pas plus que moi, et je ne perdrai pas de
temps à vous le démontrer.

Il n’est pas moins évident que la société ne peut subsister

et prospérer, qu’elle ne peut procurer aux, hommes les

biens qu’ils ont à en attendre, et le premier de ,tpûs> la

: sécurité, si chaque individu ne se soumet, dans ses rapports

avec les autres hommes, à des règles qui limitent l’usage

^Ijbré4eses|acultés> … ; :' ., h. \ . . ; v,
\
M
Notion du droit
Définitions
et divisiou.
m
'_ •-.
- t ,

Le droit, dans son sens Je plus large, est l’ensemble ou
le résultat général des lois qui régissent les rapports des
hommes entre eux, au pojnt do vue de la justice.

Vous comprenez pourquoi j’ai ajouté « au point de vue
de, ja justice ; » sans ces derniers mots, notre définition
s’appliquerait S une partie de la morale, qui, elle aussi,
comprend les obligations de l’homme envers ses semblable§ ;
et }a morale diffère sehsibleroent du droit, par
l’étendue de son domaine, qui ajoute la charité à. la justice ;
elle en diffère aussi par l’origine et par la sanction
dé ses préceptes,

Il y a même une partie du droit qui confine à la morale
et qui se confond presque avec elle.

On dislingue, en effet, le droit en deux grandes parties :
droit naturel et droit positif.

Le droit naturel est l’ensemble des règles qui résultent
de ta nature Tnêmo de l’homme, qui n’ont d’autre auteur
que le Créateur de l’homme, qui n’ont, en général, d’autre
sanction que l’appréciation delà conscience, l’estime ou le
mépris public et le jugement de Dieu.

Le droit positif, c’est l’ensemble des règles établies par
les autorités publiques chargées dé diriger les sociétés^'homnies,
et qui ont leur sanction dans la nullité des
acjes faits en contravention à ces règles, bu dans les
divers moyens d’action mis à la disposition de l’autorité

^ } C’est Une belle études Messieurs, que celle du droit naturel ;
elle a inspiré de,nobles intelligences, et les a ténues*
dans de hautes sphères^ où je voudrais pouvoir vojjs con■•virjju^


: lé droit nàl^reï és{ léfc^

lations positives, et qu’on y trouvé, même des limites/au
pouvoir du législateur. Mais l’objet de mon enseighement
me condamne à né vous entretenir que du droit positif,

Je dois vous dire, pour terminer celte définition générale,
que le mot droit a un autre sens. On l’applique par
extension à toute faculté donnée par le droit, par la législation
divine ou humaine, par exemple, le droit de propriété,
c’est-à-dire la faculté accordée à un individu, à
l’exclusion de tous aulres, de disposer d’une chose èl d’en
retirer toute l’utilité qu’elle peut donner.

Les rapports’des hommes étant de diverses sortes, il
s’ensuit que le droit se divisé en différentes branches.

Ainsi, pour passer du simple au composé, nous ayons
d’abord l’ensemble des règles qui régissent les rapports
de particulier à particulier, et qu’on appelle le droit
privé.

Puis les règles qui régissent les rapports des particuliers
avec la société dans laquelle ils vivent : c’est lé droit
public.

Enfin les règles des rapports qui existent de société à
société, de naiion à nation : 16 droit international.

Du droit international, je ne vous dirai rien, par la
raison qui m’a conduit à ne pas vous entretenir du droit
naturel. Il ; est bon seulement de vous indiquer que les
traités conelus entre les nations ne contiennent qu’une
•partie des règles qui président au rapport de ces nations,
et que c’est dans le droit naturel que se trouvent surtout
lès ; fondements du droit international.

Restent lé droit privé: et le droit publie » !

La logique semblerait dévoir mé conduire à commencer
' par le droit privé ; ''■ . ;'■--:■". Al’:ù''h*:--'* ;■

> Le droit public qui, dans l’acception la plus large de ce
mot, renferme les règles de l’organisation de la société,
contient* en effet, des garanties établies pour assurer la
libre jouissance des facultés de chaque citoyen et des sacrifices
imposés à chaque citoyen en vue de la collection
dés intérêts privés qui forme l’intérêt public, La so-t
> ciété n’existé pas pour elle-même ; elle existe pour l’individu
: c’est donc des droits respectifs des individus qu’il
faudrait nous occuper d’abord, ■
. Mais le droit publie renferme aussi la constitution des

' autorités qui établissent les règles du droit positif. Il est
donc naturel de remonter d’abord à la source du droit
individuel.

Aussi, nous commencerons ce coup d’oeil d’ensemble par
le droit public, c’est-à-dire l’ensemble des règles qui régissent
les rapports de l’homme avec la société dans laquelle
il vit.

§11.
Droit public
Pour vous en donner une idée exacte, il faut subdiviser
cette branche du droit en trois parties : droit public proprement
dit, ou droit politique et constitutionnel, — droit
. administratif, — droit pénal.

Dro|l politique
on
constitutionnel

'/ I ; — Lé droit politique ou constitutionnel comprend
lui-même deux parties distinctes : d’abord ce qui concerne
lès droits garantis aux citoyens, puis l’organisation des
pouvoirs publics-qui président a la marche de là société.
' Les droits garantis aux citoyens, ils* sont "contenus dans
cette formule fameuse ; lés principes de 1789.

Ces principes, que certaines écoles politiques, placées aux
deux pôles opposés, affectent de confondre avec l’esprit révolutionnaire,
lorsqu’elles les combattent ou lorsqu’elles
les exaltent, ne sont pas autre chose que l’expression de
la justice dans l’organisation politique et sociale. -.

Ils ne s’appliquent pas sans restrictions, Les nécessités
do l’organisation sociale et les fréquentes révolutions qui
ont agité notre pays ne l’ont pas permis, et, sur certains
points, il est impossible de méconnaître que les restrictions
sont considérables. Mais les principes ont toujours
subsisté depuis 1789 : aucun d’entre eux n’est effacé, et
les restrictions disparaissent, à mesure qu’elles cessent
d’être nécessaires.

L’énumération des principes de 1789 peut sefaireen
quelques mots : souveraineté de la nalion, — séparation
des pouvoirs publics, comme première condition d’un gouvernement
libre, — vote de l’impôt par les représentants
de la nation,—responsabilité des agents du gouvernement. ■''"

Égalité civile, ou plutôt égalité devant la loi, devant la
loi d’impôt comme devant la loi pénale, — égale admissibilité
aux fondions publiques, — liberté individuelle, —-
liberté de conscience et des cultes, — liberté de publier
ses opinions,'— liberté du travail, — droit de réunion »
— inviolabilité de la propriété, que nul citoyen ne peut
être contraint de céder, si ce n’est pour cause d’Utilité publique,
et après le payement d’une indemnité,.— gratuité
de la justice, — droit de pétition. . .

Nous retrouverons la plupart de ces droits dans l’exposé
des règles du droit administratif. Je me borne à regret à
cette nomenclature. _  ; V

A ces droits, qui sont l’apanage de tous les Français, il

'faut ajouter les droits politiques proprement dits, ceux qui
permettent de participer à la constitution de la puissance
publique ; le droit d’élire les députés, le droit d’être élu
aux fondions de député. -

En second lieu, le droit public comprend l’organisation
des pouvoirs publics qui président à la marche de la société.
J C’est d’abord le pouvoir législatif qui est chargé d’établir
les règles de conduite imposées aux citoyens, ce qu’on
appelle les lois, et à qui il appartient également de cféer
les ressources nécessaires pour les services publics destinés
à satisfaire les besoins collectifs des citoyens.
. Nous verrons plus tard comment ce pouvoir est réparti
actuellement entre l’Empereur bt les grands corps de l’Étal :
le Sénat, le Corps législatif et le Conseil d’État.
. C’est ensuite le pouvoir exécutif, à qui il appartient d’appliquer
la loi, do la faire exécuter.

On peut diviser le pouvoir exécutif en trois branches distinctes:
•.
 ; Le gouvernement proprement dit,-— l’autorité administrative,
—• l’autorité judiciaire.
• L’aUtorilô gouvernementale est remise, il est vrai, aux
mêmes mains que l’autorité administrative suprême.
Mais ce n’est pas une raison pour ne pas distinguer l’une
de l’autre, et la distinction a des conséquences pratiques
considérables au point de vue des recours contre les actes
qui blesseraient lés droits des citoyens. ' • :
, Ainsi, le pouvoir exécutif fait oeuvre.de gouvernement
quand il veille à la sûreté intérieure et extérieure de l’État,
quand il entretient des relations’avéc lés puissances étran■géfes »
quand il dirige les forcés de terre et de mer subies
points où leur présence • parait nécessaire, quand il fait la

guerre ou la paix, Les relationsàveo les autres organes.de^
la puissance publique, l’impulsion générale donnée aux
agents de l’autorité administrative, sont aussi affaire, de
gouvernement. . rv.

L’autorité administrative, elle, a pour mission de pour-.
voir à la satisfaction des besoins collectifs des citoyens, et
cela, de deux façons distinctes ; tantôt à la façon d’un’intendant,
d’un homme d’affaires qui gère la fortune de son
maître, qui recueille ses ressources, les, applique aux dépenses
et fait exécuter les travaux nécessaires pour l’entretien
et l’amélioration du domaine ; tantôt à la façon
du garde vigilant qui, par une police constante, empêche
la détérioration des propriétés dont la surveillance lui est
confiée. '

Ainsi, c’est l’autorité administrative qui fait exécuter les
travaux de construction des roules, des canaux, d’amélioration
des rivières : voilà l’intendant.

C’est elle encore qui veille à la conservation des ouvrages
publics et qui poursuit ceux qui les ont détériorés:
voilà le garde, la police. Seulement, pour que là description*soit
complète, il faut ajouter que l’intendant des intérêts
collectifs a un pouvoir de coercition, et le garde Un
pouvoir de règlement, ce qui leur donne une physionomie:
toute particulière. -

 ; Enfin, vient l’autorité judiciaire. On en a fait, dans
plusieurs constitutions qui ont régi la France, un pouvoir
distinct du pouvoir exécutif ; mais, dans une monarchie,
elle n’est, selon nous et selon la majorité des publicistes,
au nombre desquels on peut compter de savants magistrats,
qu’une branche du pouvoir chargé dé faire exécuter là loi.
Elle a pour mission d’appliquer la loi en cas de contesta-

lion entre les citoyens, ou de réprimer, en infligeant des
peines, les actes par lesquels les citoyens ont violé les règles
de conduite imposées par la loi.

Assurément, l’autorité judiciaire n’est pas rattachée au
pouvoir exécutif dans les mêmes conditions que .l’autorité 1
administrative. Le pouvoir exécutif, après avoir nommé
les juges, n’a plus d’action sur eux ; du moins il ne peut
leur dicter leur conduite, ni leur enlever leurs places sans
qu’ils y consentent: c’est ce qu’on appelle l’inamovibilité.
Mais le chef du pouvoir exécutif est représenté auprès des
juges par des agents amovibles qui peuvent requérir l’exé*
cuiion de la loi, et il est incontestablement, dans une organisation
monarchique, le chef de l’administration et de la
justice.

Tels sont les pouvoirs publics qui se trouvent nécessairement
dans tout pays, qui sont plus ou moins distincts,
selon la forme du gouvernement, qui ont des attributions
plus ou moins étendues, mais dont l’existence est la conséquence
forcée des besoins communs à tous les hommes
réunis en société.

Dans quels monuments se trouve notre droit public ?
Il n’est pas besoin de vous le dire. Vous savez que, après
une sérié de révolutions, suivies de constitutions plus ou
moins différentes, dont la première, celle où l’on trouve
à l’élat natif les principes de 1789, est la constitution du
3 septembre 1791 » la France est aujourd’hui régie par la
constitution du 14 janvier 1852. Cette constitution a été
modifiée par plusieurs sénatus-consuljes, par exemple,
ceux du 7 novembre et du 25 décembre 1852, qui ont
rétabli la dignité impériale et réglé lés conséquences de ce
changement de régime politique. Elle l’a été, en outre,

par le sénalus-consulte du 31 décembre 1861, relatif aux
finances publiques. Elle a été complétée par divers décrets
qui ont réglé les rapports du chef de l’État avec les
grands corps de l’État, et de ces grands corps entre eux.

IL — Nous arrivons au droit administratif.

On le définit ordinairement l’ensemble des règles qui
régissent les rapports de l’administration ou de l’autorité
administrative avec les citoyens.

Je crois, Messieurs, cette définition insuffisante ; et, bien
que le vieil adage dise qu’il est dangereux de faire des définitions,
j’en veux chercher une autre, parce que je crois
qu’il est plus dangereux encore de laisser subsister des
idées incomplètes.

Je préférerais dire ; pour ma part : Le droit administratif
détermine : 1° la constitution et les rapports des organes de
la société chargés du soin des intérêts collectifs qui font
l’objet de l’administration publique, c’est-à-dire des différentes
personnifications de la société, dont l’État est la plus
importante ; 2° les rapports des autorités administratives
avec les citoyens.

Vous me permettrez de justifier en quelques mots, ma
définition.

Celle que je vous indiquais en premier lieu, et que j’ai
répétée longtemps lorsque je n’avais pas à enseigner moimême,
me parait avoir l’inconvénient grave de ne pas
comprendre, ou plutôt de paraître »ne pas comprendre
dans le droit administratif la constitution des divers organes
institués pour satisfaire les besoins collectifs des citoyens,
des" personnes publiques, et les rapports de ces
personnes publiques. Ces rapports, qui sont parfois assez
' : "f,
* Droit
atoinUlrtUf,
* #
■ . ;. ;/ ; . -28compliqués,

font essentiellement partie du droit administratif,
aussi bien que les rapports des autorités administratives
avec les particuliers.

Faute dé mettre ce point de vue en relief dans la définition
du droit administratif, on semble indiquer, ou du
moins, on laisse croire que la mission d’administrer est
concentrée, comme la mission de gouverner, dans les mains
des représentants de la société tout entière personnifiée
dans l’Etat, et qu’en dehors de l’Etat il n’y a que des administrés.


Or, Messieurs, rien n’est moins juste que cette idée.

Pans la grande société composée de tous les Français,
, à laquelle nous appartenons par cela seul que nous y sommes
nés, il y a des sociétés du même genre qui n’embrassent
qu’une partie delà nation, que les citoyens groupés
dans certaines fractions du territoire, et qui ont leurs intérêts
collectifs distincts des intérêts collectifs de la nation.

Pour mieux distinguer ces intérêts, la législation les a
personnifiés. De chaque groupe de citoyens, elle forme une
personne ayant sa vie propre comme un individu, ses propriétés,
ses ressources particulières.

Ainsi, l’État ne représente etses agents ne gèrent que les
intérêts généraux.

Au-dessous de lui, certaines fractions du territoire, formées
soit par la volonté du législateur, soit par l’agglomérationnalurelle
des citoyens sur lès mêmes points, je Veux
parier des départements et des communes, ont des intérêts
propres*, àla gestion desquels il est pourvu par des autorités
particulières, dont on attend plus de lumières et plus
de vigilance que des représentants de l’État. ," • ; •'.•:-'

r Certains intérêts spéciaux ont été également personnifiés
■T- aw — »dans le même but. Ainsi, pour les services du culte, de labienfaisance, de l’instruction, il existé des organes spéciauxqu’on appelle des établissements publics,Qu’il y ait un lien entre les intérêts généraux et les intérêts locaux et spéciaux, cela est certain et cela est indispensable dans l’état actuel de la France: je vous l’expliquerai bientôt. Mais les départements, les communes et les établissements publics ne sont pas pour cela des administrés,ce sont des administrations publiques ; et j’ai cru qu’il étaitutile de faire ressortir dans là définition du droit administratif cette notion fondamentale, qui a beaucoup de conséquences pratiques, par exemple, en matière de travauxpublics,Par la définition que je vous donne du droit administratif, vous apercevez qu’il ne forme pas toute la science nécessaire à l’administrateur* toute la science administrative.Cette science comprend, en’effet, les notions historiques,économiques, statistiques .".techniques, qui ne rentrent pasdans le droit et les procédés à employer pour satisfaire lesbesoins des citoyens, en tant que ces procédés ne louchentpas aux droits des particuliers.Elle comprend, de plus, les règles des rapports intérieurs des fonctionnaires qui font partie de l’autorité administrative. 'Ainsi, l’obligation qui vous est imposée de tenir notedes fails qui entraînent une dépense à la charge:dél’Étât etles règles de la comptabilité administrative né rentrent pasdans Je droit administratif proprement dit ; « >■ <Les rapports hiérarchiques des divers membres du corpsdes ponts et chaussées n’y rentrent pas "davantage ;  ;^j’Bien que ces conférences aient principalement pour" 6b-
-Sujet
de vous enseigner le droit administratif, j’aurai le devoir
de faire assez souvent des excursions dans le domaine
de la science administrative.

Mais, en ce moment, il faut bien préciser le domaine du
droit administratif.

On le divise habituellement en deux parties : l’organisation
administrative, c’est-à-dire, pour employer un mot
qui vous est familier, la description de la ^machine administrative,
et, en second lieu, les matières à l’occasion desquelles
s’exerce l’action de l’administration, la description
de l’usage de là machine et des résultais qu’elle produit.

L’organisation adminisirative peut être étudiée à deux
points de vue différents,

Il faut voir, d’un côté, la constitution des organes de
l’administration : Etat, déparlements, communes et établissements
publics ; les rapports qu’ils ont entre eux, le
système établi pour les liens des intérêts généraux avec les
hVtérêtsloçaux. Ce système s’appelle habituellement la tutelle
administrative. Je ne peux m’empêcher de regretter qu’on
l’ait appelé ainsi ; car le mot ne donne pas une idée exacte
d’une institution établie au moins autant pour la défense
des intérêts généraux que pour la protection et la tutelle
des intérêts locaux, et il a soulevé des réclamations, quelquefois
même des déclamations, fondées sur la dignité de
l’homme, qui n’est nullement engagée dans la question.
Nous reviendrons sur ce point (1).

Il faut voir, d’un autre côté, la constitution et les pouvoirs
des autorités établies pour représenter les différents or(1) 

Voir i VApf^dUf « fl frayUen.t de eonfér« qce sur la centralisation et le
système eonno son » la nom de tutelle adraînistratire.

: — 3i — ,>'. ;. ■ ;;.■ ;

ganes des intérêts collectifs : l’Empereur ; les ministres ;
les préfets, sous-préfets, maires ; les conseils qui éclairent
ou contrôlent ces autorités ; les agents qui préparent ou
exécutent leurs décisions ; il faut voir leurs divers modes
d’action, soit lorsqu’ils prennent l’initiative de l’application
des lois, soit lorsqu’ils statuent sur les réclamations que les
actes d’administration ont soulevées,

Je ne veux pas effleurer ici toutes ces questions, il rao
suffît de les indiquer. '

Mais il est bon de préciser l’objet de l’administration
publique.

Il y a des économistes qui ont prétendu réduire le rôle
légitimo de la société et de ses organes au soin de la sécurité
publique, et qui lui interdisent de prendre d’autres
mesures que celles qui touchent à la défense du territoire
( national et à la tranquillité intérieure de l’Etat. Organiser et
employer l’armée et la police, instituer la. justice, voilà
' dans quelles limites la puissance sociale devrait exclusivement
se mouvoir.

Messieurs, il n’y a pas de pays où l’on ait consenti à ne
pas tirer un parti plus avantageux de celle'immense force
qui s’appelle la société, représentée par la puissance publique.


Partout, dans des mesures diverses, il est vrai, on a
admis qu’il est de l’essence de la société de pourvoir à
 ! à satisfaction des besoins collectifs qu’éprouvent ses
membres, et que l’initiative des individus ou des associations
de particuliers ne pourrait satisfaire d’une manière
suffisante.

Partout on a constitué des services publics générauxou
locaux, dont l’étendue et le nombre varient suivant’les
. -■■'■ — 32 — :.
moeurs, le génie propre des peuplés, les traditions:et lés
{.temps.. ;.-■ ,, - : ••: ..■■■ ■..-■'.■■ ■"'.■.• ;.v. ■

Dans les Etats démocratiques, ainsi que l’a justement
fait observer le regrettable M. de Tocquevillc, la tâche
ainsi imposée à1asociété »tend môme constamment à s’étendre
(1). Et cela se comprend, en effet, parce que le
. seul moyen qu’ait la masse des citoyens de se procurer
des jouissances que leur bourse privée ne sufllrait pas à
payer, c’est d’en mettre le payement, à la charge de la
bourse commune.

Il iie faut pas assurément aller trop loin dans cette voie ;
elle conduirait au socialisme, c’est-à-dire à ce système
dans lequel l’Etat absorbe le citoyen en l’exonérant du soin
de sa destinée.

La speiété est laite pour l’individu, et il faut qu’elle
laisso toujours subsister les droilset les devoirs de l’individu,
pour lui laisser sa valeur.

Mais en restant dans de justes limites, la société peut ne
pas se borner à empêcher le mal, elle peut et elle doit
Coopérer au progrès.

Telle est la tradition française. Vous l’avez vu dans le
rapide résumé de l’histoire des travaux publics que je vous
ai présenté au début de celte leçon.

Quels sonl, Messieurs, les objets sur lesquels s’exerce
cette aclion dc3 organes de l’administration publique ?

Comment classc-l-on les matières à l’occasion desquelles
les intérêts collectifs et les droits privés se trouvent en
rapport ?

Ici, Messieurs, j’éprouve un certain embarras.
. (I) Di là démotrati » en Amérique, th. XIII.
r Elle fait dlès actes de gestion dans l’intérêt public ; elle
joue le rôle d’intendant général, d’homme d’affaires de la
société, maisd’intendant ayant autorité.

Elle fait des actes de policé, dans le sens large et’élevé
du mot, des actes de prévoyance, de surveillance, pour
empêcher le mal et procurer le bien-être des membres do
lasociété. n

Au premier rang de ces actes de gestion, d’intendance,
se place la création et l’administration des ressources nécessaires
à l’existence delà société.' 1

Une société rie peut pas vivre sans une force publique,
chargée de protéger ses membres contre les attaques
venues de l’extérieur ou les troubles venus de l’intérieur.
Ici se place l’organisation de l’armée de terre et de mer,
et des institutions accessoires.

Une société ne peut pas vivre sans un trésor public,
fournissant au payement des dépenses communes. A cet
effet, l’administration, agissant sous l’impulsion du légis- '
laleur, répartit et recouvre les divers impôts, lesprélève>
ments effectués sur la bourse des particuliers, pour former
la bourse commune.

Elle fait valoir le domaine de l’Etat, des départements,
des communes, notamment les forêts, et se procure ainsi
des ressources accessoires aux contributions publiques.

Elle paye les dépenses publiques. Ici se placent les règles
relatives aux créances et aux dettes de l’Etat, des dépar-'
tements, des communes, aux services financiers, à la
comptabilité publique.

Voilà un premier ordre d’actes do gestion. Créer,
recueillir et administrer les ressources, en hommes et en
argent,- nécessaires à l’existence de la société. « 
• ". ; -^ss- :--\::.-::y:..
Vient ensuite Une seconde série d’actes dé gestion^ qui
consiste dans l’emploi des ressources pour la satisfaction
des besoins collectifs des citoyens. •'

■ Hy en a do plusieurs sortes. ,

I. L’autorité administrative offre aux citoyens les moyens
de satisfaire leurs besoins intellectuels et moraux par les
services publics du culte et de l’instruction publique.

H. Elle leur offre les moyens de satisfaire leurs besoins
économiques et de pourvoir aux nécessités de la vie physique
en général, et cela de plusieurs manières.

D’abord en exécutant des travaux publics de diverses
sortes : »

En premier lieu, les’travaux confiés à l’administration des
ponts et chaussées, et qui ont pour principal objet la circulation
publique : routes, chemins de fer, canaux, etc. ;

Les bâtiments nécessaires pour l’installation des services
civils, de la justice, des bureaux des administrations ;

Les constructions militaires et maritimes,' fortifications,
casernes, arsenaux, vaisseaux, etc. '
, L’administration fait encore un acte de gestion du même
ordre en passant des marchés ^avec des fournisseurs pour
l’acquisition des objets destinés à être consommés ou transformés
dans les divers services publics.

C’est encore dans la même catégorie que se placent les
services publics organisés pour soulager les misères de toute
sorte qui affligent l’humanité : hospices, hôpitaux, asiles
d’aliénés, bureaux de bienfaisance.

Voilà la première branche des matières administratives.

La seconde branche se compose des matières où l’administration
fait acte de police, de prévoyance, de surveil »
lande.
r 36 — •

. Ici, les subdyisions sont, très-nombreuses, :.
v En premier lieu la surveillance des choses de l’ordre mora,l
: police des cultes, de l’instruction publique, des théâtres.
'

2° La surveillance relative aux objets dont les membres
de.la.soçiétô ont la jouissance,commune : les roules.et chemins
.de tpufô,çspèce,:les’ cours d’eau, navigables, les cours
d’eau .non navigables ni flottables.
36 La police relative aux objets qui intéressent la défense
nationale, cc.qui comprend le régime de la zone frontière
et les servitudes imposées aux propriétaires dans un certain
rayon autour des places de guerre. .

4° La police relative,à la santé- publique, qui impose
à l’administration une si grave responsabilité et
lui procure tant d’occasions de déployer sou zèle et son dévouement.


5° Les mesures prises dans l’intérêt de l’approvisionnement
des populations,' ce qui concerne les foires.et marchés.

6° Les mesures prises au sujet de l’agriculture et de l’industrie,
soit pour les protéger et les encourager : régime
des douanes, comices agricoles, concours, régime spécial
des mines ; soit pour empêcher les dangers ou les inconvénients
qu’elles pourraient entraîner : régime des ateliers insalubres,
des machines à vapeur.

7° La surveillance des établissements formés dans un but
financier et économique : sociétés anonymes, banques,
comptoirs d’escompte, tontines, sociétés de prévoyance.

Enfin les mesures relatives au maintien de l’ordre dans
les lieux publics et celles qui sont prises en vue de la sûreté
publique, notamment ce qui tuuchc à la fabrication des armes.
' '

t- 37 —
■ Voilà, Messieurs, une indication sommaire des matières
comprises dans le droit administratif.

N’y a-l-il rien à retrancher parmi les attributions dé
l’autorité administrative ? N’y a-t-il rien à modifier dans’lés
formes qu’elle suit pour les exercer ? '  !

Ce sont des questions fort agitées de nos jours. Elles sont
tout à fait distinctes de celles qui touchent au syistènié appelé
tutelle administrative, avec lesquelles on les Confond
souvent dans le langage assez peu exact de la polémique
quotidienne ; car les autorités chargées du soin des intérêts
locaux ont des pouvoirs de gestion et de police aussi bien
que les autorités chargées des intérêts généraux.

On demandé ordinairement que l’État-intervienne le
moins possible dans les affaires d’intérêt collectif par voie
de gestion et qu’il laisse à l’initiative de l’industrie privée,
soit la direction, soit au moins l’exéculion des ouvrages et
l’exploitation des services destinés au public, sauf à encourager,
dans certains cas, l’initiative privée par des subventions.

On demande que le pouvoir répressif soit substitué autant
que possible au pouvoir préventif.

Messieurs, ces tendances sont celles du gouvernement.
Il les a manifestées dans’de nombreuses occasions.

Quand il s’est agi de la création, de l’exécution des chemins
de fer, il a cù recours à l’initiative privée, et ne s’est
chargé que des travaux qui dépassaient les forces des compagnies
d’après leur propre aveu. •

Il a fait de même pour la création des grands services de
navigation maritime destinés à relier la France avec les extrémités
de l’univers.

Le régime établi pour la protection de l’industrie et de
l’agriculture a été radicalement modifié.
■'' ;■■ ;'-'.■■'}M/^ ;, ;-V-:-^''M’ ;i ;V~:- ;;.'.:-V ;;' V:'V:.'

, . Lé système répressif a été, dans certains cas, substitué au
"régime préventif, par exemple, pour une partie des règles
relatives aux.Ynachin.es à vapeur. ■

Mais,'Messieurs* il y a là une question de mesure, et l’on
ne peut pas poser à cet égard des règles absolues. »
- Le régimeprévenlif est souvent nécessairepour empêcher
des dommages qu’il serait difficile et parfois même impossible
de réparer.
i Ainsi j’aime mieux, pour ma part, voir les propriétaires
de bateaux à vapeur assujettis à faire éprouver et visiter
leurs machines avauUe départ du bateau que d’être exposé
à périr par suite d’une explosion, en laissant à mes héritiers
le droit de réclamer des dommages-intérêts et au ministère
public lé soin de poursuivre et de faire condamner le capitaine.


.Et> n’est-ce pas, Messieurs, un titre d’honneur pour
notre gouvernement aux yeux de l’Europe entière d’avoir
provoqué une entente ehtre les diverses puissances pour
Chercher à éviter, par des mesures préventives prises en
Orient, la création de ces foyers pestilentiels d’où est parli
le redoutable fléau qui-a jeté le deuil dans un trop grand
nombre de familles ?

Quoi qu’il en soit de celte question, que je n’ai pas la prétention
d épuiser en quelques mots, le caractère dominant
du droit administratif, c’est quel’inlérêl public fait imposer
" à l’intérêt privé une série de sacrifices.

Cela est dans la nature des choses. L’ordre public ne
peut subsister si chacun ne se soumet à des restrictions dé
sa liberté individuelle. La bourse commune ne peut s’alimenter
que par un prélèvement sur la bourse de chaque
citoyen.

-A.- /.'■'.. 'Cr- 39' —:■.■" ;;'.\V. ;;^.) :^.:-n-^/C

De plus, pour la défense nationale, pour les travaux publics,
pour la régularisation des voies publiques, la loi
impose aux citoyens des obligations, des servitudes ; par
exemple, l’obligation dé céder sa propriété oU dé souffrir
une diminution de jouissance, tantôt avec indemnité, tantôt
sans indemnité.

Sans doute, avec le progrès de notre civilisation, ces
charges s’atténuent »

Non pas qu’il faille admettre que, depuis 1789, il s’est
opéré un changement radical dans les habitudes de l’administration,
et que ce soit seulement de cet’ > époque fameuse
que date en France la justice. Il ne faut pas dire, Messieurs,
comme on l’a trop répété, en s’autorisanl de faits
spéciaux à certaines localités, qu’avant 1789, l’expropriation
en vue des travaux publics s’accomplissait sans indemnité.
Le principe de la nécessité d’une indemnité était proclamé
dans de nombreux arrêts du Conseil du roi, et il
était souvent appliqué. Seulement, dans la pratique, spécialement
pour les roules, le principe ne recevait qu’une application
restreinte, et, dans quelques provinces, les pro- ,
priélaires n’étaient pas indemnisés, faule de ressources (1).

Aujourd’hui, les propriétaires ont plus de garanties.
Mais les charges imposées dans l’intérêt public sont encore
nombreuses et parfois très-sensibles. Je ne doute pas que
le législateur ne soit amené à modifier plusieurs parties decelte
législation.

Après avoir vu l’objet et le caractère du droit administratif,
il nous reste à voir dans quels monuments il est
renfermé.
f ' ' ~'l ' i '-H ii- m ni I.I HM-mierri— r i-T mr ■ n- ■ "•———**(I) M. Vignon, WiifoiW An toiet pubHquit en Front*, t. il, p. 56,6) , lit
et 183.
.' i.Pou'r, la] plupart des. branches de là législation, il
'existe des collections de lois émanées du législateur luimême,
dans lesquelles l’ensemble des règles d’une matière,
sétrouve classé méthodiquement: c’est ce qu’on appelle un
•code. ..',"•
' ' Sous l’ancienne, monarchie, nous avons eu des codes qui
'embrassaient un certain nombre de matières. Charlemagne
a fait ses Capitulaires, Saint-Louis, ses Établissements.
Sous Louis. XIV, plusieurs ordonnances ont posé un ensemble
de règles sur. la procédure, les eaux et forêts, la
marine. Au commencement de ce siècle, un vaste travail
de révision et de refonte de la législation a été -entrepris
sous l’impulsion toute-puissante de Napoléon Ipr, qui, lorsqu’il
était premier consul,avait pris lui-même à ces travaux
une large part, et qui avait étonné les jurisconsultes qui
l’entouraient par ce développement inattendu de son génie.

Il’à été fait ainsi un certain nombre de codes sur les
matières du droit privé et du droit pénal, que je vous signalerai
quand nous aborderons ces différentes branches
du droit.
K H n’existe pas de code administratif. Des raisons de diverses
natures ont fait obstacle à l’accomplissement de
celle grande oeuvre.

La multiplicité des matières qu’embrasse le droit administratif,
le grand nombre de principes qui seraient remis
en question, la variété des aspects sous lesquels s’exerce
l’action de l’administration, la mobilité des règles qui doivent
être appropriées aux progrès de la civilisation et aux
. principes qui prévalent dans le gouvernement de la société,
la diversité même des sources du droit administratif, tous
ces caractères, qui sont propres à celte branche du droit,

— M -^ • ^

onl’cnlravé jusqu’ici et me paraissent devoir entraver lôrîg-t.
lemps encore une codification générale. ,- .--,, ,,, ■

Seulement, j’incline à croire qu’il serait possible, et as ;
sûrement il serait utile, de faire, dans des formes spéciales ;
une sorte de codification des règles qui régissent certains,
services publics pour lesquels les principes sont bien àife
rôles. ■'..' ■.■•'•'■.''"''".' ,r ."..''. ;' ;.'. '/■'::\}:l.i[

Je né crois pas qu’il fût prudent de recourir au légiste^
teur, si ce n’est dans le cas où des modifications parai- ;
Iraient nécessaires. L’étendue de l’oeuvre suffirait pour,eiV
retarder indéfiniment l’exécution, il ne me paraîtrait pas
conforme aux principes de placer ce travail de collection
"sous la signature de l’Empereur, qui ne doit faire que des
aclcs d’autorité dans la limite de son pouvoir propre.. La
forme d’une instruction ministérielle me paraîtrait beaucoup
mieux appropriée à la nature de ce travail, qui, sans
dispenser complètement de vérifier les textes dans les actes
officiels, aurait encore, pour l’élude et la pratique dès affaires,
une véritable utilité, et qui pourrait préparer les
voies à une codification législative.

Mais, à défaut d’une collection de lois émanée du législateur,
nous avons des lois isolées qui établissent les règles
fondamentales du droit administratif. Ces lois sont trèsnombreuses,
très-variées. Nous remontons sbsvent à des
actes datte de 1789 et 1790, de l’an vin, de l’an xi. (Vous
connaissez le calendrier républicain : il sera bonde le rcvoi."
parce que, dans l’usage, lous les actes des pouvoirs publics,
compris entre le mois de septembre 1792 cl le mois
de janvier 1806, sont désignés par les dates du calendrier
républicain.) 

Nous rémontons même souvent au delà de 1789. Cer-
tains actes ; du souverain, qui* à cette époq\ié, concentrait ; en fkit ; sinon en droite tous ; lés pouvoirs, notamment des"édits et ordonnances sur la voirie, sont restés provisoirement en vigueur, et le provisoire dure enèore.: Cela m’amènera nécessairement à vous donner quelquesindications sûr la constitution de l’administration avant1789 et sur l’es diverses modifications qu’a subies l’organisation de l’autorité administrative depuis cette époque.A ces lois modernes, à ces actes du pouvoir souverainantérieure à 1789, il faut joindre les règlements émanésdû chef de l’État, du chef du pouvoir exécutif, des règlements, et des instructions dites circulaires, des ministresplacés à la tété de chacun des services administratifs, desrèglements de certains agents 1 de l’administration placéssous l’autorité des ministres.Je ne puis vous donner ici qu’une indication. Vous verrez plus tard la valeur de ces différents actes.Il faut encore y ajouter d’anciens usages en certainesmatières spéciales. Ainsi, pour le curage des cours d’eaunon navigables ni flottables, pour le pavage des rues desvilles, la répartition des dépenses est parfois régie pard’anciens usages.Mais ce n’est pas seulement dans la loi, les règlements,les usages, qu’il faut chercher les règles du droit administratif. Il faut les chercher aussi assez souvent dans le commentaire qu’ont donné de ces lois les autorités chargéesdé statuer sur les difficultés auxquelles donne lieu leur application. Là série de ces décisions s’appelle la jurisprudence. Lès traditions de la jurisprudence n’ont pas assurément en droit la .même autorité que la loi. Mais en fait,quand lès juges ont pris l’habitude de trancher une ques-
•• •'•'.,'■■■.'■' ;. .• ' ;-A3w:'".-' ;.-''' v'' ;v-,:.:: ;" ;
lion dans tel du tel séhs, il y a beaucoup de chances pour ;
qué> si la question leufest-de • hôUvèâû soumise ;■ils
donnent la même solution. ■ ■ ' -

Aussi, je serai fréquemment amené à vous citer, suit lès
décisions du Conseil d’État, qui est la juridiction âdminis-,*
trative suprême, soit les arrêts" de la Cour de cassation,
qui est placée au sommet de la hiérarchie des autorités judiciaires.
On pourrait même dire que la jurisprudence du
Conseil d’ÉtaVa plus d’importance encore que celle delà
Cour de cassation, parce que, dans certaines branches du
droit administratif, la législation est si incomplète que la'
jurisprudence a dû, en quelque "sorte, faire la loi, au lieu
de se borner à l’appliquer et à l’interpréter.

Où trouverez-vous, Messieurs, les divers actes qùô je
viens de vous énumérerî, • •

Pour les actes antérieurs à 1789, ils se trouvent dans
plusieurs collections non officielles, dont quelques-unes sont
accompagnées de notes instructives.

Quant aux actes postérieurs à 1789, il faut distinguer.

Les lois sont renfermée^ dans une très-volumineuse collection
officielle par ordre chronologique, intitulée Bulletin
des lois, qui a commencé en l’an n (1793) , qui s’est poursuivie
jusqu’à nos jours et se grossit sans cesse.
• Les décrets et actes du chef de l’État, qui ont un Intérêt
général,, et même un certain nombre de ceux qui n’ont
qu’un intérêt local ou particulier, y sont également insérés.
Depuis 1832, on publie dans des volumes séparés lés décrets
qui n’ont qu’un intérêt local ou particulier.

A cette collection, il faut joindre les collections officielles
ou semi-officielles des lois votées depuis 1789 jusqu’à l’an H.

On peut y suppléer par des collections plus maniables

- 44 ~
. qu’ont faites des jurisconsultes ou de. simples légistes (tous
ceux qui s’occupent, de lois ne. méritent : pas pour cela le
titre de. jurisconsulte) ,,collections qui.ont l’avantage de
contenir, en outré du texte des lois, des notes résumant les
discussions législatives, Mais ! bien entendu, le texte du
Bulletin des lois a seul un caractère authentique. • \

Quant aux instructions ministérielles ; pour certains ministères,
il existe des recueils officiels. Il n’y a pas de recueil
officiel pour l’ensemble des instructions du ministre des
travaux publics ; mais celles qui vous intéressent spéciale'
. ment sont reproduites dans le recueil intitulé Annales des
ponts et chaussées,que vous connaissez bien. Vous pouvez
trouver la collection à peu prè3 complète de ces instructions,
en même temps que celle des lois et décrets relatifs
au service des ponts et chaussées, dans des compilations publiées
à l’usage des ingénieurs par MM. Raviriet et Poliquet. '

Enfin, les décisions du Conseil d’État sont publiées dans
divers recueils de jurisprudence. Le meilleur cl le plus
complet est un recueil spécial commencé en 1821 par
M. Màcarel, l’un des fondateurs de la science du droit
administratif, et qui porte le nom de Recueil des arrêts du
Conseil d’Étal. Il y a quelques autres collections qui donnent
les décisions rendues de l’an vm à 1821. Les Annales
des ponts il chaussées reproduisent aussi, depuis un cer-.
tain nombre d’années, les arrêts du Conseil qui touchent à
votre service. • -

J’ai fini ce qui concerne le droit administratif.

Droit pénal.

III. — Je dois maintenant vous entretenir en quel-.
ques mots du droit pénal. . .
Pourquoi en ai-jo fait une branche du droit public.

daiis le sens’ large de' ce mot ;' p) £r■ oppoiitioir "âu'droit
' privé ? C’est que celte législation met’ toujours i en * prér
sence non pas deux individus, mais Uh individu' côÙDâble
d’une infraction à la loi, et là puissance publique,' qui ; pour
assurer là conservation.de la société et pour réparer ie
dommage que le coupable lui a- causé en troublant
l’ordre et la sécurité publique, lui inflige une punition.

Mais il faut observer que le droit pénal contient aussi
bieii'la sanction des rapports entré particuliers que èéllé
des rapports entre l’individu et la société, et qu’on y
trouve des châtiments édictés pour les crimes et délits
contre les particuliers à côté des châtiments pour les crimes
et délits contre la chose publique.

Quand nous traiterons de la répression de certaines
infractions aux lois et règlements sur la voirie, j’aurai
soin d’insister sur les différentes qualifications des actes
coupables : crimes, délits et contraventions, et sur les
conséquences du caractère attaché par la loi à ces différents
actes, non-seulement au point de vue des juridictions
appelées à en connaître et des peines qu’elles entraînent,
mais aussi au point de vue de la Culpabilité.

La législation pénale est principalement contenue dans
deux codes rédigés, l’un en 1808, l’autre en 1810. Le premier
s’appelle Code d’instruction criminelle, le second
Code pénal. Ces deux titres vous font comprendre ce que
renferme chacun de ces deux codes.

Notre législation pénale a été fréquemment remaniée
depuis la Révolution. Déjà les codes édictés en 1791 et en
l’an iv avaient réalisé de grands progrès sur la législation
iiuohércnte et souvent barbare qui régissait la France
avant lallcvolulion, qt qui laissait fréquemment les peines Éj

l’arbitraire du juge, Mais on était alors tombé dans un excès
opposé.

Les codes de 1808 et de 1810 avaient cherché à donner
des garanties à la société. En 1832 on les a modifiés pour
adoucir les peines. L’une des plus, graves innovations de la
réforme accomplie en 1832 consiste dans le droit conféré
au jury d’admettre des circonstances atténuantes pour les
crimes dont il reconnaît l’existence, ce qui entraîne une
diminution de la peine fixée par le législateur.

Depuis plusieurs années, des modifications assez grayes
ont été apportées, soit au Code pénal, soit au Code d’instruction
criminelle. Le gouvernement cherche sans cesse les
' moyens de concilier ;, la répression des actes qui troublent
la paix sociale avec les exigences de l’humanité.

Mais ce n’est pas exclusivement dans le Code d’instruction
criminelle et dans le Code pénal ainsi remaniés que
vous trouverez la législation pénale.

D’abord, il y a des codes spéciaux de justice militaire
pour l’armée de terre et pour l’armée de mer qui datent
de 1856, et qui contiennent un mode d’instruction et do
jugement particulier et des pénalités spéciales.

PuiSj diverses lois modernes, en prescrivant certaines
mesures, y ont joint des pénalités. Par exemple la loi
du 30 mai 1851 sur la police du roulage et des messageries
publiques.- les lois du 27 mars 1851 et du 8 mai 1855
sur la falsification des denrées alimentaires et des bois- -
soris ; lé décret/ayant forcé de loi, dû 2 février 1852 sur
lés éjections au Corps législatif* "
 ?-ï) 6 ; plus, % lès ariciéris règlements antérieurs à".• 1780
reiadft:awrtàines branches des services publics et qui
::-^V' !^s^^^^^^fiÉii que je vous l’ai indiqué »
•'- ' ' . ■' "-« ;-,.:■ ;■''.,
contiennent aussi des dispositions pénales, Et ces dispositions
reçoivent toujours leur application, sauf certains
correctifs qui les ont mis en harmonie avec la législation
moderne, en supprimant les peines arbitraires, abandon »
nées à l’appréciation du juge/

Ici se termine ce que j’avais à vous dire du droit pénal,
la troisième branche du droit public.

§ III.

J’aborde maintenant le droit privé.

Je l’ai défini : l’ensemblo des règles qui régissent les
rapports des particuliers entre eux,

I, Quel est l’objet des règles du droit privé ? Vous le
connaissez vaguement par bien des circonstances diverses
de votre vie,

Il est essentiel tout d’abord de déterminer la condition
des personnes qui doivent entrer en relations.

Cela comprend un : série de règles assez variées. Il faut
indiquer les facultés dont les personnes ont la jouissance
ou l’exercice, et qui varient en raison de la nationalité, de
l’âge, du sexe, dé l’état plus ou moins sain de l’esprit, et
. f}e peines encourues ; -^ fixer la manière dont se éonstaJeront
les événements qui entraînent la modification de.
l’état des personnes, notamment leur entrée dans la vie et
leur départ de ce mondée les naissances et les décès ; —*
mdiquer lo lieu où i'on sera certain de trouver uirié per-.
sbnwi pou* lés relations jùridiô^és o^ié l’on aura àvéè elle ;
-^- ré^téF lè^ cdttditiôfts-dé' la çoiistïtutioni ë( 4é ; l’^dstenÇQ
 ;déj$$n1^
Objet du droit
privé,*
t
ainsi que les moyens d’établir l’origine et la situation légale,dé »
enfants ; ^enfin, pourvoir à la gestion des biens
des. personnes qui, à raison do leur âgé, de leur sexe, ou
de l’infirmité de leur esprit, ne sont pas en état’de lcsadmjnislrer
ellos-mêmcs. '

iVpjlà une première partie du droit privé ;-elle touche,
pour employer le langage juridique, à la jouissance des
droits civils ; à l’étal civil, au domicile, au mariage, à la
paternité, à la filiation/à la tutelle dès mineurs et des incapables,
'

Puis 11 faut définir et caractériser les choses qui sont
l’occasion des rapports des homme-' ;entre eux ; préciser la
nature des différents droits que l’homme peut exercer sur
les choses, le droit de propriété, ses conséquences et ses
modifications. La propriété, c’est, je vous l’ai dit, la faculté
de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue,
pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi ou
par les règlements. Les modifications ou démcmbremchls
de la. propriété, c’est-à-dire l’usufruit qui sépare pour un
temps la propriété de la jouissance ; l’usage, autre mode
dejparliclpalion à la jouissancq ; les servitudes, charges
quj. grèvent un immeuble- pour l’utilité d’ûii ; autre immeuble,
par exemple,r:le droit d’écoulement des eaux ; le
droitdeVue.ledroit’depaséagé ; iK ; '5

^JlSQ^uite, il y ailieu de' rô^Iei 4 lès"diiYéi*cntes manièresi ;;
dont leshommes peuvent acquérir'des droits surlés choses’
ainsidéQme^ W* -^ ;>\ J,-^^^ ^* ;**--,>-V^ ;%:' !"K, :
'y/jj^ ;pjee^t’.\iéai la trànsrhissîç »ni à titré gratuit^péhdàht ;;
là ^o^après la in^çtîiyiàst^a-âïrèllés^îdôhaîions’^nfref ■
vifs ôii testamentaires^et lessùçipessioiis. enti-e.parents ?• ;s^'^

.l^^u^èhjéi

.. . - A9 —

les hommes peuvent se lier volontairement ou involontairement,
et notamment les contrats dont tout le monde sait’
les noms et comprend la portée: contrat de mariage,
vente »échange, louage,société, prét« mandat..

En troisième lieu, les garanties diverses de l’exécution
des obligations, conférées tantôt par la loi, tantôt par les
contractants, qui s’appellent le cautionnement, le nantisse-'
ment, le privilège et l’hypothèque. Elles permettent au
créancier, dans le cas où son débiteur né remplit pas ses
engagements, soit de s’adresser à celui qui s’est engagé
subsidiairement et qui a répondu pour le débiteur, soit de
se faire payer au moyen du gage qui est entre ses mains,
soit d’obtenir la totalité ou une partie du prix des biens de
son débiteur, . •■ ; ■<-•'■

En quatrième lieu, la prescription, ce moyen de suppléer
à tous les titres d’acquisition et à toutes les quittances
de libération par un certain laps de temps écoulé dans des
conditions déterminées.

Ce n’est pas tout: il est nécessaire que le législateur
détermine les moyens de faire valoir son droit en cas de
contestation ; la marche à suivre pour Obtenir les jugements
de l’autorité compétente et pour les faire exécuter,
cequ’on appelle la procédure ou lès actions.

Tel est, en quelques mots, l’objet du droit privé: les
personnes.lesçhosesdans leurs rapports avec les personnes,
les moyensd’acquérirla. propriété et les actions ; ;

Seulement, dans la pratique, ce n’est pas sous Je nom
de droit privé que vous retrouverez ces différentes régies.
On a fait-UAe série desubdivisions que je dois vous indiquer.
, ' ;, .jV^' -.^i-sy^-^^^'y^r^r--^^^

^ensemble dés règles généralesdu droit privé ; les rè:
'": ;':'':.X ■ :':'-'xk : : ;  ;--. ■■■'■■:■*^s,•« •>■'■%* • >Droit eiril.. « \ * # . ■ . …… - .• *■ t
■'■ ;.,- 50 -
gles relatives aux personnes, aux choses et aux moyens
d’acquérir la propriété sont connues sous le nom de droit
civil. J| est incontestable que le mot est mal fait ; Ces mots
^ dro|| civil, législation civile » ont eu successivement beauyK
 ' coup, de sens différents. Le mot droit civil, droit des çii ; tOycn ?, était opposé primilivement à droit des gens, droit■' "" des étrangers. Il a été plus tard opposé à droit ecclésiastique, ; > .puis à droit criminel ; iu\ est encore à droit politique, i',\ aujourd’hui, le droit civil proprement dit, c’est l’ensemble des règles générales du droit privé. Tout en critiquant l’usage, force nous est de le suivre.
Droit
lommeniil.
D’autre part, le législateur a établi des règles spécialespour, les contrats- auxquels donnent lieu les opérationscommerciales sur terre et sur mer, et pour la liquidationdes dettes des commerçants, qui cessent leurs payementset se trouvent en état de faillite. Le commerce no peut sedévelopper sans lo crédit, et la première condition ducrédit est la, réalisation facile des créances. C’est ce qui aconduit à établir des règles spéciales en pareil cas. Toutes■ ces règles composent une partie du droit privé, qui s’appelle droit commercial, , ■.■
ProcWare
civile.
. enfin, les règles relatives aux actions, aux moyens de. faire,reconnaître et consacrer son droit en cas de con•  testation ; s’appellent procédure civile ; il y â un pélit nombre de réglés propres, à la procédure çomrne'rciàiè. voilà là table des matières du droit privé. « '
Caractère
• et monuments
dà droit prlVé.'
.,:-.■ V '.:.=., :■'■..'. ■ . '■'-'(.:'.'.'-■ ;':'-..'',''•■:':>'-"'■".■'.•'.'. . '> • II.. Quel est ; le caractère de cette branche du. drùitt etquels sont lés ïoonum^ • ;  ;, ' ■■■ ■ ' \ " -M ;-.. ;;'v'::--'.y: ;; ;■• ;■, ;\::-'M
Ces deux questions se tiennent étroitement ; et doiverit’se
traiter ensemble, .■■ ' ' '^.X^t >v ;:

Avant 1789, la France ne possédait pas^poûr je droit’
privé, cette législation uniforme qui est une des conditions
essentielles de l’unité nationale. ; ï • V'^

11 existait bien ; sur certaines matières, des ordonnancés
du Roi qui étaient applicables à toutes les parties déjà
France, à la condition toutefois qu’elles eussent été enre*
gistrées par les différents Parlements, chacun dans son ressort.
Mais sur le plus grand nombre des Questions, il n’y
avait d’uniforme que la diversité des règles. Certains pays
étaient régis par des coutumes fort différentes les unes des
autres. Il y avait environ 60 coutumes générales applicables
à des provinces ou à des parties de provinces, et plus
de 300 coutumes locales applicables à des villes, à "des
bourgs, à des hameaux isolés, Le Coutumier général qui
en renferme la collection forme quatre énormes volumes
in-folio.

dans d’autres pays, surtout ceux du midi de la France,
on suivait les règles du droit romain qui étaient également
consultées dans les pays du Nord en cas de silence de la
coutume. ' ' : •" ^■'■■■■'^v.:^^'*^

Le besoin d’une législation uniforme était trés-viVémënt
senti, et il fut d’autant plus reconnu au moment de la RéVo*
lution, que les nouvelles idées de liberté et d’égalité ame*
nèrcnt dans les règles du droit privé concernant le mariage ;
l’état des enfants, la transmission des patrimoines) dësprin>
cipes en contradiction manifeste avec le drbit ;ancièn^ '

-Aussi l’Assemblée constituante avait-elle décrété, dans
la .constitution du 3 septembre 1791, qu’il serait fait’ un
code de lois civiles communes à tout lé royaume.- - * • -
■ — 52 -
Le voeu de la Constituante, qui était aussi celui de la
Convention, n’a pu être réalisé que sous le Consulat,

Après de longs travaux préparatoires, le Corps législatif
vota, en l’an xi et l’an xii (1803 et 1804) , une série de
lois qui furent réunies et classées par une loi du 30 Ventôse
an xii, en un un seul corps, sous le titre de Code civil des
Français. Ce code contient 2281 articles.

En 1807, le Code civil avait pris le nom de Code Napoléon.
C’était un juste hommage rendu à l’étonnante activité
d’esprit et à là merveilleuse sûreté de vues avec
laquelle Napoléon Ier, au milieu des difficultés du gouvernement
d’une société où tout était à réorganiser, avait dirigé
lui-même un grand nombre des discussions du Conseil
d’État et fait trancher les questions les plus importantes.

Le gouvernement de la Restauration n’avait pu laisser
subsister ce témoignage de la gloire la plus durable de
l’Empereur. Un décret du 27 mars 1852 a rendu au Code
civil le titre qui lui avait été légitimement donné en 1807.
/Quant à l’esprit du Code civil, du Code Napoléon, c’est
avant tout l’esprit de la Révolution française : la suppression
des charges, des servitudes que le régime féodal fai ?
sait peser sur les personnes et sur les propriétés, l’établissement
de l’égalité des partagés dans les successions. Mais
sur tous les points dans lesquels ces principes n’étaient pas
engagés, on a fait d’heureux emprunts ; soit aux anciennes
coutumes, soit au droit romain, ■ soit aux ordonnances
royales d’avant 1789. j >>.7-y.v ; ^. ^.^.yv^'Owsi :mik
 ; ^11 faut d’ailleurs ajouter qtie, surdivers points* lé Code
Napoléon ^.^

gfiMd^nombre.y*Uneïdés pj^ importantes ; est celle ;du
$ mai jélfeqtri abolit îediyorce**." ;»"v, ;;- ;ïy- ;:v-: ;,■>. « » ^ >,

-53A

côté du Code Napoléon, vient se placer le Code de procédure
civile, qui a été voté en 1800. Ce code a également
subi.des modifications postérieures ; quelques-unes sont
toutes récentes. Mais l’ordre des articles a été respecté et les
nouvelles lois s’y intercalent sans changer le caractère de
l’oeuvre. ■ » •■'■■■■ ■ .:.--.. ; .:,.  ;;- ; ^r-U'

Dans le Code de procédure civile, on a cherché à procu*
rer, autant que possible, aux parties les garanties du respect
de leur droit, sans rendre trop onéreuses les formalités
à suivre. On n’a peut-être pas réussi complètement à
atteindre ce but. De nouvelles réformes s’étudient en ce
moment.

Quant au Code de commerce, il a été voté en 1807, et il
a été ; modifié assez gravement par des lois subséquentes..
Un projet de loi, actuellement’soumis au Corps législatif,
y apporterait de nouvelles modifications.

Il y a encore, en dehors de ces codes, des lois assez nombreuses
qui posent dés règles qu’on doit faire rentrer dans
le droit privé, par exemple, les lois qui régissent le droit
qu’on appelle propriété littéraire, les dispositions du Code
forestier sur les droits d’usage dans les forêts des particuliers,
quelques dispositions d’une loi des 28 septembre6
octobre 1791 vdite Code rural ; qui régissent les rapports
des cultivateurs. Enfin, et par une exception assez restreinte
aux principes del’Umté de législation, certains usages
locaux sur des points dç détail ont été laissés ert vigueur
d’une manière expresse par le Code Napoléon. - ^i.
Je vous ai'dit, en outré, au sujet du droit administratif,
que la législation trouvé un commentaire et uncbmpléméh*' ;
dans les décisions de la justice, et qu’à côté des recueils
de lois, il faut consulter les recueils déi jûrisprûdefàie ;'^ivS
Il existe plusieurs collections des décisions des diverstribunaux ; la plupart n’ont aucun caractère officiel, mais'elles n’en obtiennent pas moins une confiance méritée. .. Je ne puis rien ajouter pour le moment à ces notionssommaires sur le droit privé et les monuments qui le renferment,Iii.
Pian des leçons.
r >Nous venons de terminer ce coup d’oeil d’ensemble surle droit que je vous devais comme introduction généraleaux leçons que j’ai mission de vous faire.Quels sont les points que je toucherai dans ces leçons ?quel est l’ordre que je vais, suivre ?Assurément nous ne toucherons pas à toutes les matièresdu droit public et du droit privé.Nous ne pouvons même pas aborder tout l’ensemble dudroit administratif.J’ai peu de temps devant moi, et je dois consacrer cetemps à vous donner l’instruction juridique qui vous estnécessaire pour l’exercice de vos fonctions. -,Je me propose donc de vous enseigner la partie du droitadministratif qui vous intéresse spécialement-, en y mêlantdes notions de droit constitutionnel, de droit civil etde droit pénal, sans lesquelles mon enseignement serait incomplet. \ ■î.::r^ ;,yyJ\^y ;^yy{ ;:.: ^r.. ^ ;,'^%.j, je ne puis fuw .vi6îw, ;.d4y^qppe|r<îcl’_ tpui je-.çat^ra^idei 'inie9.''.leçons, mais eavoiçi lés grandes divisions, i ^ « >^.,. N,ous étudierons, dans une première partie, l’organisation et les attributloins des pouvoirs publics ; -^ pouvoir lé ?
gislatif, — pouvoir exécutif : autorité gouvernementale,
autorité administrative, autorité judiciaire. ; y

Naturellement, c’est sur l’organisation de- l’autorité adi•
ministrative que j’insisterai le plus. >

Je terminerai cette première partie par un exposé historique
et pratique de l’organisation des autorités préposées à
l’administration des travaux publics et de l’organisation du
corps des ingénieurs des ponts et chaussées. '

C’est alors que je pourrai vous faire bien voir quelle est
votre place dans la hiérarchie des autorités administratives,
et préciser votre mission. ••*■■'■

La seconde partie sera consacrée à l’élude desraatières
administratives dans lesquelles les ingénieurs des ponts et
chaussées ont une action.

Mais je devrai la faire précéder de quelques notions de
droit civil sur la capacité des personnes, la propriété et
les obligations, notions qui dominent les règles spéciales
applicables aux services publics dans la gestion desquels
YOUS avez une part.

Nous étudierons ensuite : 1° lès règles générales de l’exécution
des travaux publics à un triplé point de vue : — au
point de vue des finances publiques, r- des rapports avec
les entrepreneurs chargés de l’exécution des travail* !—-*
des rapports avec les propriétaires qui peuvent souffrir ilrt
préjudice ou recevoir Un bénéfice dés travaux exécutés’j
-2* Les règles relatives à la voirie :—-rbutèsi déterré ;-^
chemins de fer, ---chemins vicinaux, •^voirie urijàmëïl
8Q Lés règles relatives: aux coursd’eàti n^gabieî \&-:'l
flottâmes et aux orjUrsd’eâtiriott
 ;WËùfaj les réglésrélàtivéà au*m&htàès à Vâpëur étV
aux'âteliers dangereux » inààïùbM et in^

— 5$ —

Rspritiéneril

*
renseJjatawni.

, Tels seront. Messieurs, l’objet et l’ordre de mon enseignement
Ws^S-moi vous dire, en terminant, quelle est
i£pen$ea,ui le^ominera,.,., ;

Un magistrat, érainent rappelait,, il y a quelques jours,
cjevant la Cour de cassation, dans son audience solennelle
(je, rentrée, cette parole de Montesquieu : « L’esprit de
modération doit être celui du législateur ». Je voudrais
vous persuader que ce doit être aussi l’esprit de l’administraleur.
. ;..

, Vous ayez vu que le droit administratif, dont nous allons
étudier les règles, impose ,très ?fréquernment à l’intérêt
prjtyé desveharges, des sacrifices, en vue de l’intérêt
pHbJic,.._.,…… .'. • . , : . ■ -

. YPMsêles appelés à être au nombre des organes de l’intérêt
public, et votre mission sera, dans beaucoup de cas,
d’appliquer ces prescriptions onéreuses pour, la propriété
privée. Dans l’exercice de cette jnission, vous devez assurément
être fidèles à votre devoir, c’est-à-dire faire respecter,
faire prédoraiper l’intérêt public, Biais n’oubliez
pas, je, yous.. en çonjurei non-seulement de respecter le
dçpit priyé, ; mais même de ménager l’intérêt privé. On
trouye toujours très-doux de jouir des avantages que p.rocu^lascvçi4fé
j, ;on a toujours, de la peine àse soumettre
aux sacrifices qu’elle impose. Ne faites pas trop, sentir le
sacrifice. Adoucissez-le, ou du moins restreignez-le dans
la limite de ce qui est strictement hécessairt’. Songez que,
aux yeux dés citoyens avec lesquels vous êtes en rapport,
vous représentez l’autorité publique, et que l’on s*en prend
• -à- y
toujours à la représentation la plus élevée de l’autorité publique,
au gouvernement lui-même, des actes vexatoires
ou rigoureux de ses agents.

Cette préoccupation que je vous exprime en ce moment
inspire constamment les décisions du Conseil d’État
en matière contentieuse. Elle a inspiré plusieurs circulaires
du ministre des travaux publics, dont je vous lirai plus,
tard les sages instructions. C’est elle qui dictait récemment
au ministre de l’intérieur la recommandation instante qu’il
adressait aux préfets d’écouter toutes les plaintes, de né
négliger aucune réclamation. « Il n’est pas de petits inté« 
rets pour les intéressés, disait-il, et une simple question
« d’alignement, qui n’est pour l’administration qu’une
affaire de détail, est souvent celle qui préoccupe le plus
le citoyen qu’elle concerne, et qui lui inspirera le plus.
de mécontentement contre une administration négli« 
gente, le plus de reconnaissance pour une administration
« ^active et vigilante. »

Pour ma part, je vous répéterai plus d’une fois, en m’abritanl
derrière toutes ces autorités, le conseil que je viens
dé yous donner.

Vos autres maîtres, Messieurs, vous ont enseigné jus-- !
qu’ici les procédés les plus surs pour exécuter sôlideracnf
les travaux publics en ménageant les deniers de l’Élal. Je
tiens à Vous apprendre la manière de ménager un capital
plus précieux encore ; l’àfféctiOndes citoyens peur le ; goùverrtehiént.
■■■..^M:--V.^','-

Appendice.DE LA CENTRALISATION •
ET DU SYISTEME CONNU SOUS LE NOM
DE TUTELLE ADMINISTRATIVE.
(Fragment de la 3 » conférence.) 

Je dois appeler votre attention sur un principe fonda- "menlalquidominelouterorganisationadministratiyetâgenls,conseils, juridictions ; c’est le principe de la centralisation.,La France, Messieurs, est une. 11 n’y ai pas dans l’Empire français, comme dans l’Empire d’Autriche, plusieursnations qui relèvent du même souverain, mais qui formentà peu près des Étals distincts avec une législation, un gouvernement particuliers. Les différentes parties de notre territoire ne sont que dès fractions du même tout. Il n’y a plusde Bretagne, de Guyenne, de Languedoc, de Provence,de Bourgogne. Il n’y a qu’une France, qu’une nation homogène, qu’une patrie commune à tous les Français.Yous savez par quels efforts persévérants ce grand résultat a été obtenu ; comment nos rois y ont travaillé pendant six siècles, formant le territoire par dés conquêtes, desmariages, des traités, des confiscations même, puis organi*sant peu à peu les institutions » Vous savez que cette oeuvrede la royauté commencée par Philippe* Auguste, poursuiviepar saint Louis, Philippe le Bel, Charles V, Charles VII,Louis XI, Henri IV, par Richelieu pour lé compte dé
- 62 -
r* iLouis XIII, par Louis XIV avec Colbert et Louvois, a étéConsacrée définitivement par l’Assemblée constituante enPour l’affermir, l’Assemblée constituante a supprimé lesanciennes ; provinces ; ? elle se remanié le territoire de la. ' * ,■ France et • l’a divisé en quatre-vingt-trois départements.Puis," après avoir consommé l’unité territoriale, elle a complété l’unité des institutions. ^( Il y a aujourd’hui une école politique qui, entraînée parmie■passioniexclus.iyép) oUrlah^értéetreprenâht,àcep6int„devue, la thèse des parlisahs de l’inégalité, regrette sinon lemorcellement de ïa France, du moins la diversité dé sesinstitutions anciennes, qui donnaient, dans certains cas, des'■ gàréntiés pourles droitsde l’individu*. *Ma|s i| faut en prendre son parti. Si le travail do l’unitéfrançaise n’apa ? profité principalement à Wproduit régalitè devant la loi, soit qu’elle protège, qu’elleimp^eoùqu’elle punisse, et cette égalité, ne l’oublions pas,ô'ès.t la justice. Il a conduit à fonder l’autorité publique surûiitfautrè basé quenelle du droit de propriété territoriale. Ila créé la puissance et la grandeur de la Franco en face deVetrangér.. Ce sont là des bienfaits qui méritent notre reconnaissance. Il est.possible que nos rois, qui travaillaient à l’uniténationale, que rAssemblée constituante, qui l’a consacrée deVfinitivement, aient, en brisant des obstacles à l’égalité, supprimé des garanties pour la. liberté. Mais la faute en doitpeser principalement sur la résistance.injuste des privilégie^,-d’au tant phis ardents à conserver leurs privilèges qu’ilsavaient cessé de rendre les services qui les avaient motif
-r 65 -
vés ; car c’est cette résistance qui a forcé à dépàsserlè butet à tout anéantir au lieu de tout réformer,Quelles devaient être les conséquences de celte unité etleé moyens de la réaliser ? x. Le but de la société est d’abord d’assurer & ses membresla libre jouissance de leurs droits contre toute attaqué, dégarantir la sécurité intérieure et extérieure ; c’est l’auVredu gouvernement, de l’armée, de la justice,11 fallait, pour arriver à ce résultat, Un pouvoir unique,'se faisant obéir de tout le pays, disposant de l’armée nationale, à la formation de laquelle contribueraient tous lés citoyens, une législation unique pour toutes les parties duterritoire, et un corps de magistrature appliquant celte législation dans le môme esprit ; enfin un trésor publié, unebourse commune formée d’un prélèvement sur lès deniers ;de tous les citoyens et pourvoyant ji l’entretien dés agentsdû gouvernement, de l’armée et dé la justice. v ;Tout cola était ébauché avant lïé9, et s’est réalisédépuiâ' cette époque. '.''"'.'V/' '  ;>!' ;/ A''r'."^'-:S-  ;'v'** ;',ïl y a pour toute la France un pouvoir législatif unifié,un seul g^uVerhemënt,uhô ârhléô » un trésorpliblïc. \. 11 y â aussi une législation civile fit fcriÉnièlle ; qiU est lamême pour tous lesFrançats ; et pour que cette législation soittoujours appliquée dans lo même esprit, sans quoi Useraitinutile de l’avoir faite une, il y a au sommet de la magistrature, de l’autorité judiciaire, un corps spécialement chargéde veiller à l’application de la* loi. Ce corps est la Cour,de cassation, ainsi nommée parce que sa mission est de cas*ser les arrêts des juridictions locales qui s’écarteraient de lavéritable pensée du législateur, et qui< par sa jurisprudence,'ramène a l’unité les iurisprurjences des diverses W) iirS.v■v ;'y--- !v ;y^-■ Voilà la centralisation politique et la centralisation judiciaire. ,'.. ;. ;/,:.>;.':, ' ;-V..:. ;..':Xy..-, :.,'--•'.'Remarquez que cenlralisalionn’esl pas concentration.'6n a'faitsouvent à ce sujet une trèsrregrèttable confusion,„ et je dois dire que l’Académie française est le premier cou-,Centraliser ne veut pas dire concentrer dans les mêmesmains,surunmêmepoint, mais rattacher, rélier àuncenlrc,ç^quiésï, irte-différent. -:, ',^ Ainston ne peut pas^ dire qu’il y ait concentration desaffaires judiciaires à Paris ; nul ne peut nier qu’il y ait.unecentralisation judiciaire (1).Mais une fois acquise la centralisation politique et la centralisation judiciaire, est-ce tout ce qui est nécessaire pourréaliser l’unitô dé la JFranceYNon, Messieurs. La société a pour but aussi, je vous l’aidit, de procurer à ses membres la satisfaction dès besoinscollectifs auxquels l’initiative des individus ou des associations d’individus serait impuissante a pourvoir avantageusement. , ; .„■■■■■:■Elle y arrive par la gestion de divers services publicset par des mesures dé police, de surveillance, de prévoyance.L’unité de la france ne conduit-elle pas à procurer aux
(I) La même confusion s’est produite par *ole de conséquence pour le mot
décentralisation. On » donné es nom en Itoi et 4861 à des mesures qui n’ont
pour objet qu’on » déttnttnttâlton. Nous pilous qu’on nous passe U mol. U
centralisation n’implique pas que tout se tasse par le pouvoir central ; « Ile imcliqua
que tout soit dirigé on contrite par lui. due l’action émane du pouvoir
central lui-même ou qu’elle « miné de ses agents soi » sa direction, il n’y en a
pi » moins centralisation.
\V-4-è5^v ?': ;: ;-"'^'<-.::- ;A-c: ;;^
citoyens du même pays la satisfaction décès besoins collectifs
dans les mêmes-conditions ? Et ne faut-il pas centra'
liserl’administration, comme la justice, comme"le-gouvernement ?
' '  ; -'■■■"*■'

Ne faut-il pas surtout centraliser la partie de radministration
dans laquelle le pouvoir de l’autorité s’exerce par
voie de règlement* sorte de législation secondaire qui* ne
peut contredire la législation principale sans enlever aux
citoyens une partie du bénéfice de l’unité dé législation !

Depuis 1789, comme avant 1789, le législateur a répondu:
oui, en principe. lia établi la centralisation administrative.


Il l’a établie pour l’action.

Il l’a établie également pour la juridiction.

C’est du centre que part l’impulsion ; c’est au centré que
réside le contrôle suprême destiné à maintenir l’unité dans
l’application de la législation administrative.

Suit-il de là, Messieurs, que l’État, représentant de la
société, gère seul, par ses agents répandus sur toute la surface
du territoire, tous les services publics qui font l’objet
de l’administration ?

Non. Je vous l’ai dit, en définissant le droit administratif,
l’État n’est pas seul à personnifier les intérêts collectifs
des citoyens.

11 y a à côté ou plutôt au-dessous de lui des organes de
sociétés plus restreintes, composées de fractions du territoire,
qui ont leurs intérêts collectifs propres, leurs propriétés
distinctes, leurs charges et leurs ressources particulières
Ï le département et la commune.

La centralisation n’empêche pas la vie propre de ces
petites communautés.

-66 —

Le législateur à distingué entre les intérêts généraux, qui
doivent recevoir satisfaction dans toutes les parties de la
Franco, avec les ressources générales du pays, et les intérêts
locaux auxquels il doit être pourvu au moyen des ressources
de chaque localité/

Le pouvoir central a seul été chargé directement du soin
des intérêts généraux.

Je puis vous citer comme services publics généraux : le
' service dés routes impériales, des grands chemins de fer,
des rivières navigables, des canaux, des ports, des phares ;
~ une partie du service de l’instruction publique ; — une
partie du service du culte, —et un grand nombre des branches
de la police administrative.

Voilà la part faite au pouvoir central.

Puis, aux pouvoirs chargés d’administrer les communautés
territoriales, départements et communes, a été confié le
soin des intérêts locaux.

Ainsi, les habitants de ces diverses circonscriptions, en
même temps qu’ils participent aux bénéfices des services
publics institués par l’État et qu’ils en supportent les charges,
participent aux bénéfices de certains services institués
principalement pour eux et exclusivement à leurs frais,
sauf le concours que la grande association peut accorder à
chacune de ces petites sociétés.

A côté des routes impériales faites par l’État pour desservir
les intérêts généraux de la France, se trouvent les
roUtes départementales faites aux frais des départements,
puis les chemins vicinaux, créés et entretenus aux frais des
communes.

Seulement la législation a réservé au pouvoir central un
contrôle sur l’action de ces petites sociétés, parce que les
"-■■■'■■'<■'r-.. -. ; ."■ ■'.•_ ;67,--■.: ;- ;;.. ;v ;^ ;%^^-ô.§
intérêts locaux ne peuvent pas être complètement distincts
des intérêts généraux. '.-<;''■/■ ..^Av^'.^:. ;'

L’Assemblée constituante de 1789, dans l’instruction
jointe à la loi des 14-22 octobre 1789, disait : te II impotte
à la grande communauté nationale que toutes les communautés
particulières qui en sont les éléments soient bien
administrées ; qu’aucun dépositaire des pouvoirs n’abuse de
cedépôt, » ' -

On ne peut pas en effet assimiler les communautés territoriales,
dont on se trouve membre parle fait seul qu’on
y est né, qu’on al’habiludo d’y vivre ou qu’on y est propriétaire,
avec les associations dans lesquelles on entre
volontairement.

Il y a trois défauts qui peuvent être le fait des autorités
locales et contre lesquels il est nécessaire de prendre des’
garanties au point de vue des intérêts généraux et au point
de vue des intérêts locaux : la tyrannie, c’est-à-dire la violation
deslois qui assurent la liberté cl l’égalité des citoyens ;
la négligence et la prodigalité.

tin parlant de la tyrannie, je n’évoque pas un fantôme ;
lesexcmples seraient faciles à citer. On peut choisir dans
l’histoire d’avant 1789 comme dans une histoire plus moderne
la preuve que la liberté des administrateurs locaux,
même élus par les citoyens, ne serait pas la liberté des
administrés, surtout de la minorité des administrés.

Quant à la négligence, elle est malheureusement trop
fréquente. Tel qui s’esl remué beaucoup pour arriver à une
postlion qui met en relief n’a pas l’énergie nécessaire
pour sacrifier continuellement une partie de son temps aux
affaires publiques.

Dans une note dictée au ministre de l’intérieur en 1800,

- 68^- ,-'
au sujet del’administration des communes, le premier Consul
disait : « L’intérêt personnel du propriétaire veille sans
cessé, fait tout fructifier ; au contraire, l’intérêt de communauté
 est de sa nature somnifère et stérile : l’intérêt personnel
 n’exigé que de • l’instinct ; l’intérêt de communauté
exige de la vertu, et elle est rare. »
Or celte négligence pourrait ! compromettre singulièrement les intérêts des citoyens, en laissant en souffrance desservices publics dont la gestion a été confiée aux autoritéslocales : une partie des services du culte, de l’instructionpublique, dé la voirie.Enfin la prodigalité peut être inspirée ou par le légitime désir de satisfaire à des besoins pressants ou parl’am*bition de laisser une trace de son passage.Cette prodigalité des autorités locales peut être dangereuse pour les intérêts généraux ; car les ressources des*tinées aux dépenses locales se puisent dans la bourse descitoyens comme les ressources destinées aux dépenses générales ; et si les autorités locales épuisent les forces contributives des citoyens, quels seront les moyens d’action del’État pour subvenir aux dépenses d’intérêt général ? Cen’est pas une hypothèse que j’indique ici. Il y a peu de joursqu’un homme d’État du royaume d’Italie signalait le graveembarras où se trouve Ce pays par suite de la liberté illimitée laissée aux communes de se grever d’impôts : l’impôtcommunal se trouve supérieur dans beaucoup de communes à l’impôt établi par l’État.. La prodigalité des autorités locales pourrait aussi compromettre l’avenir des localités elles-mêmes, qui est également un intérêt général. Les administrateurs et les administrés seraient facilement d’accord pour disposer au. . —69'— ■:-'■ -■.■r-:',-- ;'-.:=f"'Sprofit de la génération présente du patrimoine de ces petites sociétés, qui doit être conservé, sauf des cas exceptionnels, comme une ressource pour l’avenir.Le législateur, tout en laissant aux autorités locales unpouvoir propre dans certains cas, l’initiative des mesuresdans beaucoup d’autres cas (ce qu’on oublie trop quand ;on critique notre système actuel) , a réservé à l’autorité centrale un droit de réformation pour faire tomber les actes •lyranniques des autorités locales, un droit de coaclion pour'triompher de leur négligence, un droit de veto pour empêcher leur prodigalité. ;Voilà, Messieurs, en quelques mots, l’origine, les motifset la constitution de la centralisation administrative, tanten ce qui touche les intérêts généraux qu’en ce qui toucheles intérêts locaux.On a appelé du nom de tutelle administrative le systèmeétablipour relier les intérêts locaux aux intérêts généraux.On a dit que les départements, les communes, les établissements publics, étaient mineurs.Je vous ai indiqué que ces expressions mo paraissaientinexactes et regrettables ; je ne suis pas le premier à le dire.Il y a plus de trente ans, un homme d’État à qui nul nepeut contester le titre d’historien illustre et national, discutant devant la Chambré des députés un projet de loi surl’administration municipale, démontrait, dans un discoursqui fit repousser presque à l’unanimité la proposition d’une' commission de la Chambre, que « ces expressions detutelle et de minorité sont fausses et que c’est avec desexpressions fausses qu’on répand dans le pays des erreursdommageables (i). »
(I) Discours de M. Thicrs, alors ministre du commerce et des travaux publics,
V. ;:\V^^./:-: ;': ;^'v ;''^:' ;-^:—:^V:----'-"'V:. ; ■■".-'':.: ; ■:-:.':■ -

Ce mot de tutelle admiiiislralive a donné lieu en effet à
.une appréciation inexacte des motifs qui avaient fait établir
ces garanties contre les pouvoirs locaux. Il a donné lieu <
à dé véritables déclamations ; on s’esl indigné fièrement
d’être tenu en tutelle, de ne marcher qu’avec des lisières,
et on a réclamé le droit de courir seul, au risque de tomber,
pour essayer ses forces et les développer.

Mais vous avez vu que le contrôle exercé sur les autorités
locales n’est pas motivé principalement par la crainte que
les administrateurs locaux ne manquent de lumières et n’ap'
précient pas bien les intérêts locaux. Il est fondé avant tout
sur la crainte qu’ils ne compromettent les intérêts généraux
et les intérêts de l’avenir de la localité.

Il a pour but, en outre, d’empêcher que les dépositaires
du pouvoir local n’abusent de leur autorité ; et nous comprenons
mal quo l’on réclame, au nom de là liberté, contre
une précaution prise en vue d’éviter des abus de pou-'
voirs.

A un autre point de vue, le mot do tutelle administrative
est fâcheux ; c’est au point de YUC de l’application des règles
du droit administratif. On a trop souvent voulu chercher,
clans la manière d’agir des conseils locaux et des autorités
supérieures, des analcglcs avec l’action du tuteur d’un mineur,
du conseil do famille, du tribunal homologuant lés délibérations
du conseil de famille, et là encore on est tombé
dans des erreurs, parce que les situations ne sont semblables
qu’en apparence.

Nous aimerions donc mieux écarter ce mot de tutelle
•tain l,t discussion du projet de l »i sur les attributions muniii|utes. (fiance <ttt
tt iii.it lim. —MoniMir « tu S mai, i>. Iiï.ï.1
'. ■■■' ■""■'-71 -r''"' ?;"■:■'■'-/ ;■-.■'■' -■ ■' ;'

administrative, pour y substituer le mot plus juste de
contrôle.

Ce système de contrôle est organisé en France depuis
Colbert, qui a, le premier, centralisé le service de l’entretien
des voies publiques, et qui a, le premier aussi, fait
intervenir l’autorité centrale pour mettre l’ordre dans les
finances municipales, odieusement dilapidées. . '

Pour ma part, quand je vois que ce système a ses origines
sous l’ancienne monarchie, je suis loin d’être disposé
à le condamner et à le déclarer incompatible avec les idées
modernes. A mon sens, s’il a survécu à l’explosion révolutionnaire,
qui a fait tant de ruines, et s’il a été consacré
par l’Assemblée constituante, qui n’était pas arrêtée par la
pensée de faire table rase des .anciennes institutions, c’est
qu’il répondait à une nécessité de notre étal social, de notre
unité nationale.

Les publicistes, qui revendiquent pour eux lé monopole
du libéralisme, se récrient quand on les accuse de vouloir,
en détruisant la centralisation administrative, porter atteinte
à l’unité nationale.

Vous pouvez juger si leur prétention est fondée. La
preuve qu’elle ne l’est pas, c’est que j’en ai vu plusieurs
aller chercher des modèles pour la réforme de nos institutions,
dans les petits États de la Confédération germanique
ou dans l’agglomération’ de nationalités différentes qui
compose la monarchie autrichienne.

Maintenant, la législation actuelle doit-elle être complètement
maintenue et dans tous ses détails ? N’y a-t-il pas, à
côté des inconvénients qu’il faut supporter, des abus qu’on
peul corriger ? Je le crois volontiers, mais ce n’est pas le
lieu de le discuter.

- 72.— •

Je demande seulement que, dans ce travail de révision,
on n’oublie pas l’histoire de notre pays. Je demande aussi .
qu’onn’oublie pas ce qui se passe dans les/pays voisins, et
que, en cherchant à introduire plus de liberté dansle régime
de notre centralisation, on né perde pas de yue que, depuis
plusieurs années, l’Angleterre s’efforce de mettre de la centralisation
dans son régime de liberté. > "

Je comprends qu’on désire donner aux hommes qui aspirent
à la vie publique une occasion de se former par la
pratique des affaires ; mais il ne serait pas juste de leur
fournir lés moyens de faire leur' éducation au détriment
des intérêts généraux. A ce prix, l’école coûterait trop,
cher au pays. , '. .

: Il m’a semblé utile d’insister sur la centralisation dans
un temps où l’on parle beaucoup de décentralisation.

Je tiens à vous le faire remarquer : la décentralisation
administrative, dont certains publicistes réclament une
extension presque radicale, au moment où le gouvernement
propose de l’accorder dans une mesure qui donne satisfaction
à tous les intérêts légitimes, ne s’applique qu’au contrôle
exercé par le pouvoir central sur les actes des
autorités chargées t d’administrer les départements et les
communes. Mais il n’est pas question, du moins quant à
présent, de détruire ni de diminuer la centralisation administrative
pour les services d’intérêt général. A ceux qui
soulèveraient cette question, je demanderais de lire ce
qu’un écrivain peu suspect, puisqu’il était un des plus
ardents adversaires de la centralisation administrative, le
regrettable M. de Tocqueville, a écrit sur les résultats de
l’absence d’une administration générale aux Etats-Unis :
c Certaines entreprises intéressent l’État entier et ne peu-
*' ''* >?5-.\' * '"v. ;'':'::'V'■ vent cependant s’exécuter, parce qu’il n’y-a point d’administration nationale qui les dirige. Abandonnées aux soinsdes communes et dés comtés, livrées à des agents élus ettemporaires, elles n’amènent aucun résultat et neproduisentrien de durable (1)  ». .Assurément, la liberté est un bien précieux ; mais il nefaut pas lui sacrifier tous les autres biens que la sociétéest destinée à nous procurer. . - ■
( !) pt la à(mowoUet*AmMq) û^
Iralhatio* ûimtnUtrallrt aux Êtalt-Unii. ^ : ;;'':'. ; f

us M L’A »>« KMCI.

-, tablk des matieres.Içflk V ■ ;*.V,r*f ' - ' p*'"*.
I. Importance, do la mtsj5tg& dÊJ^j.rtgéjiie^jôcs ponts Cl chaussées.' -5/

Utilité do l’étudo'd^ d/9jt|^minpfratif pour l’accomplisse- • .

ment do celte mis^toiwrffiT. ……*…'……… .11

II. Esquisse du droit on général et do ses différentes branchés.
\ I. ^Notion du droit, définitions et divisions générales 19

J H.'Droit public .., 82

I. Droit politique ou constitutionnel ! 32

H. Droit administratif cl science administrative — Définitions……
27

Organisation administrative. 30

Objet do l’administration publique 31

Classification des matières du droit administratif. 32 -

« Éleoduo des attributions fcl mode d’action) de l’administratton.

— Réformes récentes 3*

Caractère du droit administratif 3S

Monuments du droit administratif '. 39

III.Droit pénal….. 44

$ Ht. Droit privé…. 4 ?

I. Objet du droit p*rivé 41

U. Caractère cl monuments du droit privé '. 60

III. Plan des leçons 84

IV. Esprit général do l’enseignement 36

APPENDlCB.

De la centralisation cl du tystime connu sous lo nom do tutelle

. administrative i 61

ptrti, Imprimer !* U Pul Dopcit, rat i » CrtnelU-Sstot-Hsootè, tt.